JK 2824-01-40

Sedan Luftfartsverket anhängiggjort ett ärende hos Rikspolisstyrelsen om registerkontroll av YM till skydd mot terrorism, beslutade Registernämnden den 15 april 1998 att lämna ut vissa uppgifter beträffande denne till Luftfartsverket.

Efter genomförd säkerhetsprövning beslutade Luftfartsverket den 29 maj 1998 att YM var att anse som olämplig från säkerhetssynpunkt. YM fick på grund därav, per den 30 juni 1998, lämna sin anställning som restaurangbiträde på ett företag inom Arlanda flygplatsområde.

Utförliga bestämmelser om säkerhetsprövning och registerkontroll finns i säkerhetsskyddslagen (1996:627), säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) och Rikspolisstyrelsens föreskrifter om säkerhetsskydd; RPS FS 1996:9.

Av 14 § säkerhetsskyddslagen framgår att registerkontroll får göras i det fall det behövs för skydd mot brott som innebär användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism). En sådan kontroll får enligt 26 § säkerhetsskyddsförordningen göras beträffande den som skall anställas eller på annat sätt delta i verksamhet vid civila flygplatser och flygstationer. Beslut om registerkontroll av en sådan person fattas enligt 27 § i förordningen av Luftfartsverket.

Den som har beslutat om registerkontroll skall göra en framställan hos Rikspolisstyrelsen, säkerhetspolisen, om utlämnande av uppgifter. Sedan registerkontrollen genomförts överlämnar säkerhetspolisen ärendet till Registernämnden - en statlig myndighet - som har till uppgift bl.a. att pröva frågor om utlämnande av uppgifter i samband med registerkontroll. Själva registerkontrollen går till på det sättet att man genom automatisk databehandling gör en kontroll av huruvida uppgifter finns i polisregister om den som skall kontrolleras.

Den fortsatta handläggningen av ett ärende om registerkontroll sker med hjälp av de kanslifunktioner och de föredragande som Rikspolisstyrelsen har att tillhandahålla Registernämnden, jfr 3 § förordningen (1996:730) med instruktion för Registernämnden. Föredragandena förordnas enligt samma förordning av nämnden, som har valt att som sådana förordna tjänstemän vid säkerhetspolisen (befordrade poliser) med betydande erfarenhet av säkerhetspolisens arbete med utredningar av olika slag. Om det finns uppgifter i polisregister om den som kontrolleras och ärendet anses vara av sådant slag att det bör avgöras av Registernämnden med en sammansättning av minst fyra ledamöter (plenum), förbereder en föredragande ärendet inför kommande sammanträde med nämnden. Beslut att i ett registerkontrollärende lämna ut uppgift ur det s.k. SÄPO-registret fattas alltid av nämnden i plenum.

Den som bestämt och beslutat om registerkontroll avgör självständigt frågan om anställning av den person som varit föremål för prövningen, 27 § säkerhetsskyddslagen.

YM har i en skrivelse ställd till Registernämnden, som inkom till Rikspolisstyrelsen den 31 augusti 2001 och diariefördes hos Registernämnden den 3 september 2001, framställt anspråk på skadestånd av staten med anledning av de uppgifter som vid registerkontrollen av honom lämnades ut till Luftfartsverket den 15 april 1998. Registernämnden har överlämnat anspråket till Justitiekanslern.

YM har, såsom han slutligen bestämt sin talan, begärt ersättning med sammanlagt 1 326 653 kr, varav 400 000 kr för kränkning och 926 653 kr för förlorad arbetsinkomst inklusive upplupen ränta för viss tid jämte, som han får uppfattas, ränta löpande till dess betalning sker. YM har även begärt ersättning för sina ombudskostnader i ärendet här med 31 250 kr.

YM har preciserat anspråket på förlorad inkomst enligt följande. Av det begärda beloppet avser

609 839 kr ersättning för utebliven inkomst fr.o.m. juli 1998 t.o.m. maj 2002,

206 354 kr upplupen ränta på ersättningen för utebliven inkomst under perioden juli 1998 - mars 2002, och

110 460 kr "ekonomiskt skadestånd".

YM har i fråga om den sista ersättningsposten anfört att den motsvarar sex månadslöner och avser en tid om just sex månader efter Justitiekanslerns beslut i saken, dvs. från juni 2002 och framåt. Ledning har sökts i de uppsägningsperioder som finns i lagen om anställningsskydd. Ersättningen i denna del skall enligt YM syfta till att ge honom en möjlighet att under en övergångsperiod finna en ny anställning.

YM har dessutom tillagt följande. Han har på grund av det inträffade försatts i ett sådant fysiskt och psykiskt skick att han uppfyller förutsättningarna för s.k. förtidspension. Han har alltså lidit en personskada som lett till sådan bestående arbetsoförmåga att det inte längre finns möjligheter för honom att återvända till arbetslivet i Sverige. Oberoende av hur man ser på rätten till kränkningsersättning, så kan ersättningen såvitt avser ekonomisk skada alternativt bestämmas i form av livränta motsvarande förtidspensionering.

Efter remisser har Rikspolisstyrelsen (RPS) samt Registernämnden yttrat sig över YM:s skadeståndsanspråk. Rikspolisstyrelsen har för sin del hänvisat till yttranden som säkerhetspolisen (SÄPO) avgivit i saken.

Säkerhetspolisen har anfört i huvudsak följande.

"Handläggningen av ärendet

M blev känd för säkerhetspolisen första gången i maj 1985 då uppgifter inkom som gjorde gällande att M var inblandad i politiskt motiverad brottslig verksamhet. Uppgifterna kom från en av säkerhetspolisen identifierad person som refererade till källor som uppgavs vara tillförlitliga. På fråga från säkerhetspolisen uppgavs att det saknades möjlighet att få uppgifterna verifierade.

I juni samma år inkom, efter en förfrågan från säkerhetspolisen till en utländsk tjänst, ytterligare uppgifter som gav anledning för säkerhetspolisen att fästa tilltro till de tidigare lämnade uppgifterna. Mot bakgrund av vad som framkommit inleddes i november 1985 en åklagarledd förundersökning mot M, som på sannolika skäl misstänktes för olovlig underrättelseverksamhet. I december 1985 upprättades ett PM till åklagaren där det föreslogs att förundersökningen tills vidare skall läggas ned då brott ej kunnat styrkas. I samma PM angavs att misstanken mot M angående olovlig underrättelseverksamhet kvarstår. Några ytterligare handlingar har därefter ej tillförts M:s ärende.

I juni 1987 avstyrkte säkerhetspolisen i yttrande till Statens Invandrarverk bifall till en ansökan från M om svenskt medborgarskap. I november 1987 avlämnade säkerhetspolisen ett yttrande med samma innebörd till arbetsmarknadsdepartementet. I mars 1989 beviljade regeringen M svenskt medborgarskap.

I april 1998 upprättades en promemoria rörande M med anledning av en registerkontroll enligt 14 § säkerhetsskyddslagen begärd av Luftfartsverket. I promemorian redovisades till Registernämnden de uppgifter som låg till grund för den förundersökning som inleddes och avslutades 1985. Registernämnden beslutade i april 1998 att uppgifterna skulle utlämnas till Luftfartsverket och att någon kommunicering med M inte skulle ske. Uppgifterna som lämnades ut ledde till att M tvingades lämna en anställning på Arlanda flygplatsområde.

I februari 2000 inkom M med en begäran till säkerhetspolisen om att få ta del av allmän handling avseende eventuella akter eller registreringar om sin person. I mars 2000 meddelade säkerhetspolisen avslag på M:s begäran. M överklagade till kammarrätten som avslog överklagandet i dom meddelad i maj 2000.

Den 16 januari 2001 inkom ett brev till säkerhetspolisen från M som meddelade att han blev uppsagd från Arlanda på grund av att han på felaktiga grunder utpekats som en säkerhetsrisk. M begärde i brevet en förnyad bedömning om sin person och att han inte längre skall betraktas som en säkerhetsrisk. Med anledning av M:s framställning beslutade polisöverintendent ML att ett samtal skulle hållas med M. Den 8 februari 2001 genomfördes samtalet med M. Samtidigt, under januari - februari, genomfördes också inom säkerhetspolisen en fördjupad analys av de uppgifter som sammantaget var kända rörande den verksamhet och de omständigheter som givit säkerhetspolisen anledning att intressera sig för M. Det kunde i sammanhanget konstateras att några nya uppgifter inte tillkommit rörande M från det att förundersökningen avslutades 1985.

Den 6 mars 2001 informerades ordföranden i Registernämnden om M:s ärende. I en PM upprättad av säkerhetspolisen den 12 mars 2001 dokumenterades att det mot bakgrund av vad som är känt inte finns några uppgifter som kan anses styrka misstanken att M skulle ha bedrivit någon brottslig verksamhet i Sverige. ML konstaterade efter att ha tagit del av uppgifterna i PM:n av den 12 mars 2001 att de åtgärder och den analys som genomförts i ärendet under januari-februari 2001 rimligen borde ha företagits i samband med registerkontrollen 1998. ML gjorde bedömningen att M inte längre kan misstänkas för någon brottslig verksamhet och att han inte heller av annat skäl är av intresse för säkerhetspolisens verksamhet. ML fann av den anledningen att det fanns skäl att informera M om att det inte längre fanns någon grund för de uppgifter som lämnades ut i samband med registerkontrollen och att säkerhetspolisen numera inte har anledning att misstänka M för någon säkerhetshotande verksamhet. I anslutning till detta beslutade ML att den arbetsgivare M hade vid tidpunkten för registerkontrollen, Luftfartsverket, också skulle underrättas om den förnyade prövning som gjorts i ärendet. Den 14 mars 2001 föredrogs ärendet för Registernämnden, som anslöt sig till säkerhetspolisens bedömning rörande information till M och Luftfartsverket.

Den 16 mars 2001 var säkerhetspolisen i kontakt med Luftfartsverket och lämnade därvid information om den förnyade prövning som gjorts i ärendet. Vid ett sammanträffande den 20 april 2001 informerades M om säkerhetspolisens bedömning av ärendet samt att Luftfartsverket blivit delgiven samma bedömning. Den 7 juni 2001 upprättade säkerhetspolisen en promemoria rörande M med anledning av en ny registerkontroll enligt 14 § säkerhetsskyddslagen, begärd av Luftfartsverket. I promemorian redovisades till Registernämnden säkerhetspolisens åtgärder och bedömning i ärendet.

Säkerhetspolisens bedömning

De ursprungliga uppgifterna om YM förekommer i promemorior upprättade i pappersform. Huvudinnehållet från dessa har dock registrerats i det s.k. centralregistret, som förs med hjälp av automatiserad databehandling och är att anse som personregister i den mening som avsågs i datalagen.

Efter det att förundersökningen mot M avslutades i december 1985 kvarstod den information som fanns i ärendet utan att de uppgifter som kommit till säkerhetspolisens kännedom kunnat bekräftas eller avföras. Det ärende som upprättades rörande M utgjorde en del i ett utredningsavsnitt som pågått sedan före 1985 och som pågår än idag. När förundersökningen mot M lades ner pågick parallella förundersökningar i vilka det kunde förväntas att information skulle komma in som var av betydelse för att komma till klarhet i M:s ärende. Några sådana uppgifter inkom emellertid inte och uppgifterna rörande M kom av den anledningen att stå kvar utan att någon aktiv förnyad prövning under hand gjordes.

När M blev föremål för registerkontroll i april 1998 redovisades till Registernämnden de uppgifter som låg till grund för den förundersökning som inleddes och avslutades 1985. Mot bakgrund av att några nya uppgifter inte inkommit i ärendet efter 1985 borde säkerhetspolisen ha initierat en förnyad prövning av uppgifterna innan en redovisning lämnades till Registernämnden. Oaktat detta borde säkerhetspolisen, på eget initiativ, ha initierat en omprövning av uppgifterna långt tidigare. Varför inte detta skett beror troligtvis på ett olycksfall i arbetet.

Säkerhetspolisen gör bedömningen att om en prövning av uppgifterna i M:s ärende hade gjorts senast i samband med registerkontrollen i april 1998 hade säkerhetspolisen kommit fram till samma bedömning som gjordes i mars 2001, dvs. att M inte längre kan misstänkas för någon brottslig verksamhet och att han inte heller av annat skäl är av intresse för säkerhetspolisens verksamhet.

Det finns anledning att nämna att säkerhetspolisen numera infört obligatoriska gallringsspärrar för samtliga ärenden som innebär att ärenden automatiskt aktiveras för förnyad prövning efter viss tid om någon ny information ej har tillförts ärendet. Tiden för gallringsspärrarna varierar beroende på ärendets art men överstiger aldrig tio år."

Registernämnden har anfört i huvudsak följande.

"Allmänt om säkerhetspolisens register och om handläggningen av ett ärende om registerkontroll

Det utlämnande av uppgifter ur SÄPO-registret som avses med nu förevarande remiss ägde rum den 15 april 1998. Vid den tidpunkten innebar SÄPO-registret definitionsmässigt något annat än idag. Nu finns det föreskrifter om SÄPO-registret i polisdatalagen. År 1998 gällde för SÄPO-registret en bestämmelse i 2 § personalkontrollkungörelsen (1969:446) av innebörd att RPS i detta fick anteckna uppgifter som behövdes för Säkerhetspolisens verksamhet. Med SÄPO-registret avsågs dock inte bara det register som fanns för automatisk databehandling (kallat CR) utan också bl.a. de uppgifter som fanns i de pappersakter (i fortsättningen kallade akter) som vanligen fördes om dem som hade upptagits i CR. Oftast är det så att uppgifter i CR, vilket register fortfarande är i bruk, är en slags sammanfattning av uppgifter i handlingar av olika slag i akter.

Om den körning gentemot polisregister av olika slag som sker i samband med att ett registerkontrollärende överlämnas av RPS till Registernämnden utvisar att den kontrollerade förekommer i SÄPO-registret, framställs ett utdrag av CR beträffande den kontrollerade och infordras den akt som kan finnas. Det bör i sammanhanget framhållas att den körning som sker gentemot polisregister medelst automatisk databehandling är en förutsättning för att föredraganden eller någon annan inom Registernämnden skall få kännedom om att vederbörande förekommer i SÄPO-registret. Det är alltså inte möjligt för Registernämnden att genom manuell kontroll få vetskap om huruvida det finns uppgifter om en kontrollerad i SÄPO-registret.

Föredraganden har sedan att bilda sig en uppfattning om huruvida han anser att ytterligare utredning behövs. Han kan i sådana fall vända sig till den operativa rotel inom Säkerhetspolisen som svarar för det område som uppgifterna i SÄPO-registret och i akten avser. Därvid kan föredraganden exempelvis få närmare upplysningar om ett visst utredningsläge. Resultatet av en sådan förfrågan kan också bli att den operativa roteln finner anledning att vidta ytterligare utredning, som då får avvaktas av Registernämnden, eller att uppgifterna i SÄPO-registret kompletteras eller tas bort (gallras). En gallring innebär givetvis att nämnden inte kan lämna ut någon uppgift från SÄPO-registret.

Det finns inga föreskrifter om i vilka situationer som en föredragande skall vända sig till en operativ rotel med en begäran om ytterligare upplysningar. Detta betyder att det i första hand ankommer på föredraganden själv att göra bedömningen av om det är lämpligt med en sådan förfrågan. Ibland händer det att en föredragande vid tveksamhet om hur han bör göra frågar ordföranden i nämnden före ett sammanträde vad denne anser om lämpligheten i att komplettera utredningen.

Inför föredragning vid ett sammanträde med Registernämnden har föredraganden att i en skriftlig promemoria ange vilka uppgifter som finns om den kontrollerade i polisregister. När detta gäller uppgifter i SÄPO-registret görs då en sammanfattning av uppgifterna i CR, ev. kompletterade med uppgifter ur akt. Akten medförs till sammanträdet. Vid sammanträdet gör föredraganden en muntlig föredragning av vilka uppgifter som finns om den kontrollerade. Det kan då i enstaka fall hända att nämnden beslutar att be om en närmare utredning i anledning av uppgifter som kan tänkas bli utlämnade. Detta leder då till att ärendet i fråga bordläggs och att det uppdras åt föredraganden att inhämta ytterligare utredning. Vad som nu har framhållits innebär ytterst att det är nämnden och inte föredraganden som har ansvaret för att erforderlig utredning görs innan beslut fattas i utlämningsfrågan.

Något om kvarstående av uppgifter i SÄPO-registret under längre tid

I 35 § polisdatalagen (1998:622) finns bestämmelser om gallring av uppgifter i SÄPO-registret. Bestämmelserna innebär bl.a. att uppgifter av den art som lämnades ut den 15 april 1998 skall gallras efter tio år, om det inte finns särskilda skäl att behålla uppgifterna längre. Dessa bestämmelser gällde inte när det angivna utlämnandet skedde och någon motsvarighet fanns heller inte i någon lag eller författning. Vissa interna föreskrifter inom Säkerhetspolisen fanns emellertid för gallring. Dessa avsåg främst kontinuerlig gallring av uppgifter inom det s.k. författningsskyddet men gällde inte i fråga om den typ av uppgifter som lämnades ut i ifrågavarande registerkontrollärende. Det torde kunna sägas att det - bortsett från vid dödsfall och på grund av hög ålder - mera var undantagsvis som gallring skedde på andra områden än författningsskyddet innan polisdatalagen trädde i kraft den 1 april 1999.

Av Säkerhetspolisens yttrande den 10 januari 2002 framgår att det ärende som ursprungligen upprättades inom Säkerhetspolisen utgjorde en del av ett utredningsavsnitt som pågått sedan före 1985 och som pågår än idag men att Säkerhetspolisen menar att den på eget initiativ borde ha initierat en omprövning av uppgifterna i SÄPO-registret om YM långt tidigare än vid den tidpunkt då Registernämnden lämnade ut uppgifterna om honom den 15 april 1998.

Närmare om handläggningen av det aktuella registerkontrollärendet

Varken de ledamöter som deltog vid sammanträdet den 15 april 1998 eller föredraganden har någon minnesbild av själva föredragningen. Det finns skäl att tro att nämndens ledamöter och föredraganden alla tog starkt intryck av ett yttrande av Säkerhetspolisen den 12 november 1987 till Arbetsmarknadsdepartementet angående en ansökan av YM att bli svensk medborgare. I det yttrandet anges att Säkerhetspolisen hyser misstro mot honom från säkerhetssynpunkt och bestämt avstyrker hans ansökan. Nämnden ansåg sig ej heller kunna kommunicera uppgifterna med honom, eftersom nämnden gjorde den bedömningen att sådana sekretesskäl som anges i 5 kap. l § sekretesslagen (1980:100) hindrade detta.

Om en fråga var uppe på nämndens sammanträde den 15 april 1998 om att på något sätt försöka inhämta närmare upplysningar hos operativ rotel om YM har inte kunna utredas. I vart fall har nämnden inte fattat beslut om sådan utredning. Det skulle nämligen ha framgått av det protokoll som fördes vid tillfället. Det kan tilläggas att föredraganden upplyst nämnden om att det är troligt att han inte själv före föredragningen gjort någon förfrågan hos den operativa roteln. Han brukar nämligen göra en anteckning om en sådan åtgärd och någon sådan anteckning finns inte på den plats där den borde vara.

De uppgifter som fanns i SÄPO-registret om YM och som rörde misstänkt brottslig verksamhet hade gjorts i mitten av 1980-talet. Frågan bör då naturligen ställas om det förhållandet att dessa anteckningar hade gjorts långt tillbaka i tiden borde ha föranlett Registernämnden att infordra en närmare utredning om hur Säkerhetspolisen då 1998 såg på YM. Det är en bedömningsfråga.

Säkerhetspolisen har i sitt yttrande angett att det i en av Säkerhetspolisen den 12 mars 2001 upprättad promemoria har dokumenterats att "det mot bakgrund av vad som är bekant inte finns några uppgifter som kan anses styrka misstanken att M skulle ha bedrivit någon brottslig verksamhet i Sverige". Denna promemoria är upprättad med anledning av ett samtal som Säkerhetspolisen hade med YM den 8 februari 2001. I yttrandet anges också att en polisöverintendent efter att ha tagit del av promemorian konstaterat att "de åtgärder och den analys som genomförts i ärendet under januari-februari 2001 rimligen borde ha företagits i samband med registerkontrollen 1998".

Registernämnden kan inte annat än utgå från att det som har återgetts i föregående stycke är riktigt. Detta talar enligt nämndens uppfattning för att nämnden borde ha infordrat kompletterande utredning av Säkerhetspolisen, innan nämnden fattade sitt beslut att lämna ut uppgifter. Något som också kan tala för detta är att nämnden på grund av sekretesskäl inte ansåg sig kunna kommunicera de utlämnade uppgifterna med YM. I sådant fall är nämligen särskild försiktighet erforderlig.

Ett skäl som möjligen kan ha bidragit till att Registernämnden i nu förevarande fall inte beslöt om ytterligare utredning kan vara att den år 1998 inte hade hunnit förvärva så stor erfarenhet av Säkerhetspolisens verksamhet och dess registreringar i SÄPO-registret. Under en nu snart sexårig verksamhet har nämnden fått betydligt större kunskaper och idag skulle den i en motsvarande situation begära kompletterande upplysningar av vederbörande operativa rotel innan beslut fattas i utlämnandefrågan.

Något om de uppgifter som utlämnades den 15 april 1998

Som redan har framhållits skulle dessa uppgifter inte ha kommit till Registernämndens kännedom om inte uppgifter hade funnits om YM i det medelst automatisk databehandling förda registret CR, som var en del av SÄPO-registret. Samtliga uppgifter som lämnades ut om honom finns också i pappersform i aktmaterial om honom. Så gott som samtliga uppgifter som lämnades ut om honom finns i CR.

Fråga kan ställas om de uppgifter i CR som lämnades ut om YM genom beslut den 15 april 1998 var oriktiga. Registernämnden gör den bedömningen att det inte är så utan att de var riktiga när de antecknades. Som förut har framhållits anges det emellertid i Säkerhetspolisens yttrande att Säkerhetspolisen på eget initiativ borde ha initierat en omprövning av uppgifterna i CR om YM långt tidigare än 1998. Detta kan leda till slutsatsen att uppgifterna om honom var missvisande vid den tidpunkt då registerkontrollen gjordes 1998 och att detta förhållande vållade honom skada genom Registernämndens beslut att lämna ut uppgifterna.

Enligt Registernämndens mening finns anledning utgå från att skadeståndsskyldighet kan tänkas föreligga i första hand i enlighet med den numera upphävda bestämmelsen i 23 § datalagen och i andra hand i enlighet med 3 kap. 2 § skadeståndslagen."