Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-05

Statsrådet Laurén anför.

1. Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att se över justitiekanslerns (JKs) arbetsuppgifter m.m. Utredningen bör vara särskilt inriktad på att undanröja de risker för intressekonflikter som kan uppkomma mellan JKs olika arbetsuppgifter. Den skall emellertid även undersöka möjligheterna att renodla verksamheten i syfte att JKs resurser - med upprätthållande av höga rättssäkerhetskrav - skall kunna utnyttjas så ändamålsenligt och effektivt som möjligt.

2. JKs uppgifter

Ett justitiekanslersämbete inrättades år 1713 med huvuduppgift att ha ett allmänt inseende över hur lagar och författningar efterlevdes och hur varje ämbete fullgjorde sina skyldigheter. Med det nya ämbetet tillskapades en kontrollerande och övervakande myndighet med räckvidd över hela den svenska förvaltningen. Denna allmänna kontroll- och tillsynsuppgift har genom åren i allt väsentligt behållits.

JK tillhör de relativt få förvaltningsmyndigheter som omnämns i grundlagarna. I 11 kap. 6 § regeringsformen (RF) anges att JK lyder under regeringen. Den bestämmelsens räckvidd begränsas av 11 kap. 7 § RF som innebär att regeringen inte får bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett särskilt fall i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Som framgår av det följande är JKs uppgifter i betydande omfattning av det slag som avses i den senare bestämmelsen. Vidare finns i 12 kap. 8 § RF bestämmelser om JKs talerätt i högsta domstolen angående brott i utövningen av tjänst som ledamot i högsta domstolen eller regeringsrätten samt angående vissa andra frågor som rör sådana ledamöters rättsställning. Slutligen innehåller tryckfrihetsförordningen (TF) föreskrifter som anger JKs uppgifter i tryckfrihetssammanhang (9 kap. 1 och 2 §§ samt 10 kap. 2-4 och 12 §§). Jag återkommer till dessa föreskrifter.

Andra grundläggande bestämmelser om JK finns i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Jag kommer tillbaka också till denna reglering.

JKs arbetsuppgifter anges mera fullständigt i förordningen (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern. Enligt 1 § är JK regeringens högste ombudsman. Arbetsuppgifterna kan delas upp i fyra grupper, nämligen

1) att bevaka statens rätt,

2) att tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter,

3) att utöva tillsyn och

4) övriga uppgifter.

Uppgiften att bevaka statens rätt innebär att JK företräder staten i civila rättegångar och vid uppgörelser utom rätta. Den klart dominerande gruppen ärenden där JK tillvaratar statens enskilda rätt är den frivilliga skaderegleringen enligt kungörelsen (1972:416, omtryckt 1976:319) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. Enligt kungörelsen skall JK pröva bl.a. anspråk på grund av beslutsskada, större anspråk avseende s.k. faktisk skada, anspråk enligt 23 § datalagen (1973:289, omtryckt 1982:446) och anspråk enligt lagen (1974:515, omtryckt 1980:442) om ersättning vid frihetsinskränkning.

Uppgiften att tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter innebär främst att JK till regeringen avger remissyttranden, i allmänhet över lagförslag. Regeringen kan också ge JK särskilda utredningsuppdrag.

Tillsynsverksamheten är en ursprunglig och alltjämt central uppgift för JK. Enligt lagen om justitiekanslerns tillsyn har JK tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen omfattar med några undantag (regeringen och statsråd samt riksdagens myndigheter och dessas befattningshavare) bl.a. alla statliga och kommunala myndigheter och deras personal. Tillsynen bedrivs - liksom den tillsyn som utövas av riksdagens ombudsmän (JO) - genom prövning av klagomål från enskilda eller myndigheter, genom inspektioner eller genom att JK på eget initiativ tar upp frågor som han fått kännedom om genom exempelvis uppgifter i pressen. I JKs tillsynsuppgifter ingår även granskning av de ärendeförteckningar som de statliga myndigheterna årligen skall avge till honom. JK får som särskild åklagare väcka åtal mot den som begått brott i tjänsten och kan på olika sätt ingripa för att få en försumlig befattningshavare att bli ålagd disciplinpåföljd eller avskedad eller avstängd från sin tjänst.

JKs övriga åligganden är av skiftande slag. Enligt 9 kap. 1 § TF skall JK vaka över att de gränser för tryckfriheten som anges i förordningen inte överskrids. JK är ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott och i annat tryckfrihetsmål än tryckfrihetsbrott, t.ex. i vissa fall då meddelanden lämnas för publicering, samt i mål som i övrigt avser brott mot bestämmelser i TF (9 kap. 2 §). Sistnämnda kategori av mål omfattar dels s.k. ordningsförseelser, dels brott mot TF av offentliga funktionärer, t.ex. obehörigt hindrande av skrifts tryckning och spridning eller vägran att lämna ut allmän handling som är offentlig. Såvitt gäller andra brott av offentliga funktionärer än tryckfrihets brott är dock även JO behörig att väcka åtal.

Det ankommer också på JK att väcka allmänt åtal eller i övrigt föra talan enligt bestämmelserna i radioansvarighetslagen (1966:756), lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio, lagen (1982:521) om anvarighet för radio- och kassettidningar samt lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar. Nu angivna lagar kommer fr.o.m. den 1 januari 1992 att ersättas av yttrandefrihetsgrundlagen (SFS 1991:1469) och lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Förutom nu angivna uppgifter i fråga om radio och TV kommer JK då att få motsvarande roll beträffande de andra medier som den nya grundlagen reglerar, dvs. främst film och videogram samt ljudupptagningar. Regeringen har i prop. 1991/92:53 föreslagit att JK också skall ha vissa uppgifter enligt en ny lag om kabelsändningar till allmänheten.

I JKs uppgifter ingår det också att enligt 8 kap. 6 § rättegångsbalken hos advokatsamfundets styrelse eller, i den mån så bestämts i samfundets stadgar, hos något annat av samfundets organ påkalla åtgärd mot den advokat som åsidosätter sin plikt eller inte längre är behörig att vara advokat. JK får också enligt 8 kap. 8 § rättegångsbalken överklaga ett beslut i detta hänseende hos högsta domstolen.

JK har vidare vissa uppgifter enligt datalagen, kreditupplysningslagen (1973:1173, omtryckt 1981:737), inkassolagen (1974:182, omtryckt 1981:738), lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut enligt rättegångsbalken samt lagen (1990:484) om övervakningskameror. Enligt 25 § datalagen, 23 § kreditupplysningslagen och 19 § inkassolagen får JK hos regeringen föra talan mot datainspektionens beslut för att tillvarata allmänna intressen. Enligt lagen om övervakningskameror får JK hos kammarrätten föra en motsvarande talan. De beslut enligt rättegångsbalken som JK har behörighet att överklaga gäller avvisande av försvarare och återkallelse av förordnande av offentlig försvarare.

3. JKs arbetsuppgifter bör ses över

Hösten 1989 behandlade konstitutionsutskottet motioner om en översyn av JK-ämbetet. Utskottet, som erinrade om att JK-ämbetet tidigare varit föremål för utredning (SOU 1978:59), ansåg att tiden var inne för en ny översyn. En sådan översyn kunde enligt utskottet ske i den form regeringen ansåg lämplig. Den borde särskilt vara inriktad på de konflikter som kan uppkomma mellan JKs arbetsuppgifter och även innefatta överväganden rörande en renodling av verksamheten. Detta borde enligt utskottet ges regeringen till känna (1989/90:KU15). Riksdagen biföll konstitutionsutskottets hemställan (rskr. 109).

Jag delar uppfattningen att en översyn av justitiekanslerns arbets uppgifter m.m. nu bör komma till stånd.

Uppdraget bör ges till en särskild utredare.

4. Utgångspunkter för utredningsarbetet

Utredaren bör ha stor frihet att ta upp de frågor som han anser behöver övervägas och att lägga fram de förslag till lösningar som han finner lämpliga. Jag skall här endast ange några utgångspunkter för arbetet och ge några exempel på frågor som kan kräva överväganden. Ytterligare underlag finns i de motioner som föranledde riksdagens begäran om en översyn. Jag kommer i det följande att peka på vissa utredningar m.m. som är av intresse för uppgiften.

Det är enligt min uppfattning klart att det även i fortsättningen behöver finnas en särskild, fristående jurist på hög nivå som står till regeringens förfogande för särskilda juridiska utredningsuppgifter och som på uppdrag av regeringen kan ingripa mot missförhållanden inom den statliga förvaltningen. Regeringen ansvarar för att den statliga förvaltningen fungerar tillfredsställande. Den måste då ha möjlighet att skaffa sig underlag för att bedöma om åtgärder behöver vidtas för att komma till rätta med missförhållanden. Detta är med vårt konstitutionella system något som knappast låter sig göra på annat sätt än genom att anlita ett från regeringen fristående organ. Utredaren bör överväga det närmare innehållet i denna funktion och lägga fram förslag till förtydliganden och preciseringar av den. Därvid bör särskilt övervägas hur tillsynen över domstolarna bör utövas med hänsyn till den garanti som måste finnas för ett självständigt dömande. Den nuvarande ordningen har sitt ursprung i en tid då fördelningen i judiciella och administrativa statsfunktioner inte var så tydlig som i dag. Justitiekanslern är enligt regeringsformen en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen, medan domstolarna har en annan ställning.

Tillsynsverksamheten har i många sammanhang framställts som en central och mycket viktig uppgift för JK. Den närmare utformningen av denna verksamhet kan emellertid diskuteras från olika utgångspunkter, inte minst rationalitetshänsyn. Jag tänker då i första hand på JKs behandling av klagomål från enskilda.

Med tanke på de ordinära möjligheter att överklaga beslut som finns och på förekomsten av andra tillsynsorgan kan det diskuteras vilken betydelse anmälningar från enskilda bör ha för JKs tillsynsverksamhet. Det finns i dag risk för ett dubbelarbete genom att både JO och JK prövar klagomål från enskilda, även om dessa myndigheter i praktiskt samarbete söker motverka något sådant. Utredaren bör överväga vilken omfattning JKs tillsyn bör ha och i vilka former den skall bedrivas. Av särskilt intresse är fördelningen av arbetsuppgifter mellan JK och JO. Också här kan JKs tillsyn över domstolarna komma i blickpunkten.

Det övervägande antalet ärenden där JK bevakar statens enskilda rätt hänför sig till den frivilliga skaderegleringen enligt kungörelsen om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. Enligt skadereg leringskungörelsen har JK dessutom ett allmänt överinseende över den statliga skaderegleringen enligt skadeståndslagen.

Som tidigare nämnts innebär uppgiften att bevaka statens rätt till mycket stor del att handlägga olika skadeståndsärenden. Det finns här särskild risk för den typ av konflikter som riksdagen berört. JKs nuvarande befattning med detta slags frågor kan därför ifrågasättas utifrån dels rättssäkerhetsaspekter, dels intresset att renodla JKs verksamhet. Utredningen bör därför ånyo överväga om det är lämpligt att JK har kvar denna uppgift eller om han bör avlastas denna typ av ärenden. Härvid bör utredningen överväga vilka andra lösningar som är lämpliga för att dels tillförsäkra den enskilde en tillfredsställande behandling av skadeståndsanspråket, dels bevaka statens rätt.

En lösning som kan övervägas är om inte skadeståndsärenden i större utsträckning kan handläggas av de myndigheter vilkas verksamhet anspråken rör. Ett underlag i detta avseende finns i promemorian (Ds Ju 1983:5) Myndigheternas bevakning av statens rätt och i riksrevisionsverkets rapport angående statliga myndigheters fordringsbevakning och skadereglering (dnr 87-331). Promemorian och rapporten bör jämte remissyttrandena över promemorian överlämnas till utredaren.

JK-utredningen föreslog på sin tid att en statsadvokat skulle inrättas med uppgift att bevaka statens rätt (SOU 1978:59). Detta förslag genomfördes aldrig (se prop. 1980/81:100 Bilaga 5 s. 85). En sådan lösning kan emellertid enligt min mening ånyo övervägas.

Vidare bör det undersökas om inte vissa ärendegrupper kan föras över till någon annan myndighet som sysslar med liknande ärenden. En möjlighet är därvid att ärenden handläggs hos den myndighet som har motsvarande uppgift i fråga om ersättning enligt brottsskadelagen (1978:413). Det kan i sammanhanget nämnas att brottsskadenämnden nyligen har gjort en översyn av sin verksamhet och organisation och sina arbetsformer (dnr 90-47).

Slutligen finns alternativet att JK behåller den nu behandlade arbetsuppgiften.

I riksdagen har tagits upp den intressekonflikt som kan uppkomma genom att JK både utövar tillsyn över myndigheternas personal och bevakar statens rätt gentemot en enskild som anser sig ha lidit skada på grund av en myndighets agerande. Denna konflikt aktualiseras i de fall JK finner anledning att inleda förundersökning mot en befattningshavare på grund av misstanke om brott som förövats i tjänsten. Om den brottsliga gärningen innebär att en enskild lidit skada genom att befattningshavaren åsidosatt vad som åligger honom, kommer JK inte bara att kunna uppträda som åklagare och söka få fram alla relevanta omständigheter för denna uppgift. Han kan också komma att uppträda som motpart till den skadelidande och i den ställningen tillvarata statens ekonomiska intressen. Det har hävdats att JK i en sådan situation inte fullt ut har möjligheter att på ett rättvist sätt belysa de omständig heter som talar mot staten och de som talar för motparten. Utredaren bör överväga om någon förändring är påkallad för att en sådan situation skall undvikas och - om så anses vara fallet - lägga fram förslag till lösningar.

Fråga kan också uppkomma om att aktualisera ingripanden med disciplinära åtgärder i skilda sammanhang. På liknande sätt som när JK inleder en förundersökning kan det i ett disciplinärende förutom den aktuelle befattningshavaren finnas en motpart, en enskild, som lidit skada. I en sådan situation kan en intressekonflikt uppkomma. Om en befatt ningshavare har åsidosatt vad som åligger honom i hans tjänst i sådan grad att JK finner anledning att anmäla vederbörande till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd, eller de mera ingripande påföljderna avsked eller avstängning, kan befattningshavaren också genom sitt förfarande ha föranlett att anspråk på ersättning rests mot staten av den som drabbats av den felaktiga åtgärden. I sådana lägen kommer JK på samma sätt som när han uppträder som åklagare att uppträda dels som part i disciplinmålet, dels som företrädare för det allmänna i ersättningsärendet med uppgift att ta tillvara statens enskilda rätt, och samma risk för konflikt mellan hans olika roller kan uppstå.

En än mer påtaglig risk för konflikt mellan JKs olika uppgifter uppkommer i de fall den enskilde som anser sig ha lidit skada genom en myndighets åtgärd grundar sitt anspråk på JKs eget agerande i ett brottmål eller disciplinförfarande.

Samtliga befattningshavare över vilka JK har tillsyn omfattar även JOs tillsynsområde. En möjlighet att förhindra en uttalad intressekonflikt av det antydda slaget är att dela upp tillsynsverksamheten på så sätt att, sedan en utredning verkställts som enligt JK bör föranleda ingripande med disciplinära eller andra åtgärder, ärendet överlämnas till JO eller någon annan myndighet som i brottmålet eller i det disciplinära systemet företräder det allmänna. I konsekvens med vad jag tidigare anfört bör frågan om JKs tillsyn över domstolarna särskilt uppmärksammas.

Lösningar i de nu beskrivna konfliktsituationerna kan sålunda åstadkommas genom förändringar i antingen tillsyns- eller skade regleringsverksamheten hos JK, eller bådadera. Kritiken beträffande JKs funktioner inom tryckfrihets- och yttrande frihetsområdena har gjort gällande att JKs objektivitet kan sättas i fråga. JKs uppgifter inom dessa områden innefattar bl.a. att vaka över tryckfrihetens gränser och att inskrida med åtgärder i fall av tryckfri hetsbrott. JK kan samtidigt sägas ha till uppgift att värna om den enskildes tryck- och yttrandefrihet. En konflikt kan sålunda anses föreligga genom att JK t.ex. både skall ingripa i de fall myndigheter eller offentliga funktionärer försöker ta reda på s.k. "läckor" men också när någon överskridit sin tryck- eller meddelarfrihet.

Enligt min mening bör inte grunddragen i systemet sättas i fråga. Således torde det inte vara lämpligt att låta JKs uppgifter i tryckfrihetsmål m.m. handläggas av den vanliga polis- och åklagarorganisationen som i andra brottmål. Vad frågan i stället närmast gäller är huruvida JK skall ha kvar samtliga sina uppgifter på yttrandefrihetens område eller om någon eller några av uppgifterna skall anförtros en annan central myndighet som fyller de krav på hög juridisk kompetens och självständig ställning som bör ställas. Utredaren bör belysa denna fråga och föreslå de förändringar som kan anses motiverade.

Konflikt mellan JKs roller kan uppstå också då han uppträder som part inför en domstol samtidigt som han genom sin tillsynsfunktion skall granska samma domstols handläggning av målet. Han kan också uppträda som motpart till en advokat vilken det enligt 8 kap. 6 § rättegångsbalken också åligger honom att granska. Detta är situationer som oftast inte leder till några komplikationer men som i detta sammanhang ändå bör övervägas närmare.

Det finns också anledning för utredaren att se på JKs övriga uppgifter för att om möjligt ytterligare renodla och effektivisera verksamheten, t.ex. uppgifterna enligt datalagen och de andra speciella lagar som jag redogjort för.

Även om JKs verksamhet i dag bedrivs effektivt bör utredaren sträva efter att förslagen om möjligt skall leda till minskade kostnader. Givetvis måste dock en avvägning göras mellan önskemålet om rationalisering och minskade kostnader å ena sidan och intresset att upprätthålla hög rättssäkerhet å andra sidan.

Utredaren bör också se på de administrativa konsekvenserna av de förslag som han lämnar.

5 Utredningsarbetet För utredningen gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (1984:05) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (1988:43).

Utredaren bör samråda med utredningen (Ju 1989:03) om det allmännas skadeståndsansvar och utredningen (Fi 1990:12) om försäkring av statens egendom. Utredaren bör också beakta det arbete som pågår inom JK med anledning av de särskilda direktiv avseende JK som regeringen utfärdade den 23 maj 1991 och som avser anslagsframställningen för budgetperioden 1993/94-1995/96.

Utredningsarbetet bör vara avslutat före 1992 års utgång. Om grundlagsändringar skulle bli aktuella, kan i så fall en proposition om sådana läggas fram i december 1993 (jfr 8 kap. 15 § RF).

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om statsrätt och förvaltningsrätt

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att se över justitiekanslerns arbetsuppgifter m.m. samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)