Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-12

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

En parlamentarisk kommitté tillkallas för att se över rättssäkerheten vid beskattningen. Kommitténs uppgift blir att belysa i vilka avseenden det finns brister i rättssäkerheten vid beskattningen och föreslå åtgärder för att avhjälpa dessa. Kommitténs huvuduppgifter är att

• föreslå de åtgärder som behöver vidtas vid ett slopande av bevis-säk ringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen eller, för det fall bevissäkringslagen anses böra vara kvar, föreslå de förstärkningar av rättssäkerheten i bevissäkringslagen som kan anses vara befogade,
• lägga fram förslag som stärker den enskildes ställning vid betal ningssäkring enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter,
• göra en översyn av reglerna om skatterevision med inriktning på s.k. tredjemansrevisioner,
• se över reglerna om anstånd med betalning av skatt,
• utreda frågan om ersättning för kostnader i ärenden hos skattemyn dighet,
• lägga fram förslag till lösning av konflikten mellan tryckfrihetsför ordningens regler om anonymitetsskydd för meddelare och reglerna om deklarations- och uppgiftsskyldighet samt skattemyndighets rätt att ta del av handlingar vid skatterevision.

Bakgrund

Under det senaste årtiondet har såväl de materiella reglerna som förfarandereglerna på skatteområdet varit föremål för ständig om vandling. Skattereformen har inneburit genomgripande förändringar av de materiella reglerna. Taxeringsreformen har medfört en ny skatte organisation och ett nytt förfarande gemensamt för bl.a. inkomst- och mervärdeskatt. Därigenom har bättre förutsättningar för en rättvis och likformig beskattning skapats. Utgångspunkter vid utformningen av det nya förfarandet har varit att beslut om skatt skall fattas av skattemyn digheten i första instans och att felaktiga beskattningsbeslut skall kunna rättas snabbt och enkelt, utan tidsödande domstolsprocesser. Skattemyndigheten har därför fått vida möjligheter att ompröva beslut. Ändringar till den skattskyldiges fördel kan beslutas inom fem år efter utgången av taxeringsåret, medan ändringar till den skattskyldiges nackdel kan göras inom ett år från utgången av taxeringsåret. Skattemyndigheten kan också besluta om eftertaxering, i likhet med vad som redan tidigare gällt t.ex. på den indirekta beskattningens område.

Begreppet rättssäkerhet har flera dimensioner. I begreppet ligger att de gällande reglerna skall vara så klara och entydiga att den enskilde kan förstå deras innebörd och inrätta sitt handlande därefter. På samma sätt som de enskilda har ett berättigat krav på att kunna förutse skattekonsekvenserna av olika handlingar har de också ett intresse av att skatten fördelas dem emellan på det sätt som lagstiftningen avser. Varje enskild skattskyldig skall beskattas i enlighet med de materiella skattereglerna. Skattemyndigheten måste kunna kontrollera efterlevnaden av skattereglerna. Kontrollintresset får dock inte väga så tungt att obehörigt intrång i enskildas personliga integritet uppkommer. Rättssäkerhet förutsätter en tillfredsställande balans mellan det allmänna och den enskilde.

En inte oväsentlig del av rättssäkerheten består i att begångna fel kan rättas snabbt och smidigt.

Den snabba utvecklingen på skatteområdet har skett utan något samlat grepp om de frågor som rör den skattskyldiges rättssäkerhet. Rättssäker heten vid beskattningen har kritiserats i ett antal motioner. Särskilt lagen (1980:865) mot skatteflykt, bevissäkringslagen och betalningssäkringslagen har varit föremål för kritik.

I slutet av år 1991 antog riksdagen vissa förslag till förbättringar av rättssäkerheten. En ny grund för eftergift av sanktionsavgifter infördes. Vidare infördes som en generell förutsättning för eftertaxering att beslutet inte framstår som uppenbart oskäligt. Ändringarna möjliggör en flexiblare bedömning i dessa ärenden.

Regeringen har denna dag beslutat om en proposition om F-skattebevis, m.m. Den som betalar ut ersättning för arbete skall på ett enkelt sätt kunna bli klar över om han skall göra skatteavdrag och betala ar betsgivaravgifter eller inte. En förbättrad rättssäkerhet följer också av det förslaget. Vidare räknar jag med att senare i år lägga fram förslag om att lagen mot skatteflykt skall avskaffas.

Dessa åtgärder är emellertid inte tillräckliga. Det behövs en mer övergripande översyn av rättssäkerheten på skatteområdet. Jag finner det därvid naturligt att som utgångspunkt ta den kritik som framförts.

Utredningsuppdraget

Skatterevision

I första hand är det de skattskyldiga som har tillgång till de uppgifter som behövs för att beskattningsbesluten skall bli riktiga. Det finns därför en tämligen omfattande uppgiftsskyldighet på skatteområdet, särskilt vad gäller inkomsttaxering. Förutom de uppgifter till ledning för egen taxering som skall lämnas i form av självdeklaration, finns skyldighet att lämna uppgifter till ledning för annans taxering i form av kontrolluppgifter. De uppgiftsskyldiga skall sörja för att underlag finns för att fullgöra uppgiftsskyldigheten, t.ex. genom räkenskaper eller anteckningar, och skall också bevara underlaget för att det skall kunna kontrolleras att uppgiftsskyldigheten fullgjorts på ett riktigt sätt.

Den förenklade självdeklarationen som infördes fr.o.m. 1987 års taxering för att underlätta deklarationsförfarandet för flertalet löntagare och pensionärer, innebar förändringar i uppgiftsskyldigheten. De begräns- ningar som gjordes i deklarationsskyldigheten ersattes till viss del av en ökad uppgiftsskyldighet för tredje man, bl.a. ålades banker m.fl. kredit-institut att lämna kontrolluppgifter om ränteintäkter. Självdeklarationens betydelse i dessa fall har minskat, i stället inriktas kontrollen på tredje mans uppgiftsskyldighet.

Förutom den obligatoriska kontrolluppgiftsskyldigheten finns be stämmelser om skyldighet att lämna kontrolluppgifter efter föreläggande. Den uppgiftsskyldige kan i vissa fall föreläggas att lämna kontroll uppgifter beträffande ej namngivna personer. Detta gäller bl.a. enligt 3 kap. 43 § lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, som föreskriver viss uppgiftsskyldighet bl.a. för den som bedriver näringsverksamhet.

Skattemyndigheten - eller Riksskatteverket - får enligt taxeringslagen (1990:324) besluta om taxeringsrevision i huvudsak hos bokföringsskyl diga. Taxeringsrevision får ske för tre ändamål. Oftast görs revisionen för att kontrollera att den reviderades egen deklarations- och uppgiftsskyldighet fullgjorts riktigt och fullständigt. Taxeringsrevisionen kan också ha till syfte att kontrollera någon annan än den hos vilken revisionen sker (s.k. tredjemansrevision). Sådan revision får göras dels för att kontrollera att andra till namnet kända personer eller någon person, som ingått viss bestämd rättshandling med den som skall revideras, fullgjort sin deklarations- och uppgiftsskyl dighet, dels för att samla in uppgifter som en förberedande åtgärd för kontroll av andra än den som revideras (s.k. generell kontroll).

Revisionsinstitutet har en grundläggande betydelse för skattekontrollen av näringsidkare. Utan en granskning av bokföringen har skattemyndig heten normalt inte något som helst underlag för kontrollen av den skattskyldiges redovisning i deklarationen. Taxeringsrevision är viktig inte bara för att kontrollera att näringsidkaren fullgjort sin egen deklarationsskyldighet utan också för kontrollen av uppgiftsskyldigheten i övrigt. Som jag tidigare nämnt har kontrolluppgifterna genom den förenklade självdeklarationen fått en mycket betydelsefull roll eftersom de, om den skattskyldige inte lämnar tilläggsuppgifter, ligger till grund för taxeringen.

En kontroll av den skattskyldiges egen bokföring är emellertid inte alltid tillräcklig utan uppgifterna i denna kan behöva stämmas av mot uppgifter från tredje man. Det finns nämligen alltid möjligheter att från bokföringen utesluta t.ex. uppgifter rörande vissa inkomster. Detta kan i regel upptäckas endast med hjälp av kontrollinformation från tredje man. Utan sådan kontrollinformation skulle skattemyndigheterna inte ha möjligheter att upptäcka en väsentlig del av de oegentligheter som förekommer. Uppgifter kan, som jag tidigare nämnt, hämtas in från tredje man genom reglerna om uppgiftsskyldighet efter föreläggande. Även om dessa regler formellt kan användas för tämligen omfattande uppgiftsinsamlingar beträffande näringsidkare, utnyttjas inte reglerna på det sättet i praktiken. I stället sker skattekontrollen av näringsidkare huvudsakligen genom revision. En orsak till detta är att undvika alltför betungande åligganden för de enskilda. Kontrolluppgiftslämnande innebär att den enskilde ur sina räkenskaper måste ta fram och sammanställa ett visst material. Vid en taxeringsrevision är det skattemyndigheten som har att utföra de väsentliga arbetsuppgifterna. Den enskildes medverkan går ut på att tillhandahålla det material som får granskas, lämna tillträde till verksamhetslokalerna samt lämna de upplysningar m.m. som behövs för att revisionen skall kunna genomföras.

Skattemyndighetens befogenheter att vid en revision ta del av material är vittgående. Granskning får ske inte bara av räkenskaper, anteckningar och verifikationer utan också av korrespondens, protokoll och andra handlingar som rör verksamheten. Granskning får också ske av handlingar som innehåller uppgifter som omfattas av den uppgiftspliktiges tystnadsplikt. Bakgrunden till detta är den absoluta sekretess som gäller på skatteområdet. När det finns synnerliga skäl får länsrätten dock på framställning av den som revideras besluta att sådana handlingar eller handlingar, som med hänsyn till deras innehåll på grund av särskilda omständigheter inte bör komma till någon annans kännedom, skall undantas från revisionen.

Revisioner sker normalt i samförstånd mellan den reviderade och skattemyndigheten. Skattemyndigheten har dock - om material inte överlämnas frivilligt - tvångsmedel till sitt förfogande. Skattemyndig heten kan förelägga den skattskyldige vid vite att lämna över handlingarna. I sista hand kan säkringsåtgärder enligt bevissäkringslagen tillgripas för att få tillgång till sådant material som den enskilde författningsenligt skall tillhandahålla.

Skattemyndigheterna behöver i sin kontrollverksamhet effektiva medel till sitt förfogande. Sådana medel är en förutsättning för att en sida av rättssäkerheten vid beskattningen - att varje enskild skattskyldig påförs den skatt han enligt de materiella skattereglerna skall betala - skall kunna upprätthållas. Det är emellertid viktigt att dra upp klara gränser för myndigheternas befogenheter. De skattskyldigas berättigade krav på integritet får inte trädas för när.

Skattemyndigheternas möjligheter att företa tredjemansrevisioner och särskilt s.k. generella kontroller har kritiserats från rättssäkerhetssynpunkt. Tredjemansrevisioner kan utgöra ett kännbart integritetsintrång. Räkenskapshandlingar m.m. kontrolleras då för att få underlag för kontrollen av att andra fullgjort sina skyldigheter. Kommittén bör utreda i vilken mån tredjemansrevisioner är nödvändiga för en ändamålsenlig kontrollverksamhet. Därvid bör kommittén särskilt beakta behovet av regler i syfte att i ökad utsträckning tillgodose den enskildes intressen. Det har påpekats att taxeringsrevision får företas hos läkare, advokater och andra vilkas verksamhet normalt omfattas av sträng sekretess. Som jag tidigare nämnt finns bestämmelser om undantagande från taxerings revision efter framställning hos länsrätten. Dessa är mycket restriktivt utformade. Länsrättens beslut kan inte överklagas. Det bör övervägas om möjligheterna att undanta handlingar bör göras generösare. Vidare bör det övervägas om regler om försegling m.m. liknande de i bevissäkrings lagen bör införas och om länsrättens beslut bör kunna överklagas.

Skattemyndigheternas befogenheter i fråga om datorlagrad information, som också kritiserats ur rättssäkerhetssynvinkel, är föremål för översyn av datastraffrättsutredningen (Ju 1989:04). Denna utredning skall inom ramen för sitt uppdrag föreslå lösningar som motverkar otillbörligt integritetsintrång (dir 1989:54).

Det är således främst reglerna rörande tredjemansrevisioner, särskilt generella kontroller, samt undantagande av handlingar från revision som bör ses över av kommittén. Kommittén bör emellertid ha fria händer att ta upp även andra förslag som kan stärka rättssäkerheten vid skatterevi sioner. Det är lämpligt att kommittén samråder med datastraffrättsutred ningen såvitt gäller granskning av ADB-baserade räkenskaper.

Bevissäkring

De skyldigheter som åläggs de skattskyldiga och skattemyndighetens möjligheter att fatta riktiga beskattningsbeslut skulle i många fall bli illusoriska om inte tvångsmedel fanns att tillgå. Skattemyndigheten får förelägga den skattskyldige vid vite att fullgöra sina skyldigheter och tillhandahålla handlingar samt lämna tillträde till sådana utrymmen som huvudsakligen används i hans verksamhet. Vitesinstitutet har emellertid ett begränsat användningsområde. Det kan inte tillgripas i de inte ovan- liga fall då den uppgiftsskyldige uppger att de efterfrågade handlingar na kommit bort eller över huvud taget inte upprättats. Ett vitesföreläggande är normalt inte heller effektivt när ett utlämnande skulle leda till en avsevärd höjning av skatten.

Bevissäkringslagen, som år 1975 ersatte den tidigare lagen (1961:332) om handräckning vid taxeringsrevision, ger möjlighet till säkringsåtgärder i samband med revision eller annan granskning för att fastställa tull, an-nan skatt eller avgift. Bevissäkring får tillgripas i syfte att få tillgång till bevismedel - räkenskapsmaterial, varuprov o.d. - som den granskade enligt särskilda föreskrifter är skyldig att tillhandahålla för granskning.

Det har i skilda sammanhang framställts krav på att bevissäkringslagen skall upphävas. Det görs då gällande att rättegångsbalkens regler om husrannsakan är tillräckliga när det gäller möjlighet till ingripande vid skattebrott. I den mån den enskilde inte vill lämna ifrån sig material för granskning anses vitesinstitutet vara ett tillräckligt påtryckningsmedel. Det brukar dock framhållas att det bör finnas möjligheter att i vissa fall efter domstolsbeslut genom kronofogdemyndighetens försorg få tillgång till material.

Att tvång måste kunna tillgripas i vissa situationer för att skattemyn digheterna skall få tillgång till räkenskapsmaterial och annat kan, mot den bakgrund jag beskrivit, knappast ifrågasättas. Utan sådana möjligheter skulle illojala skattskyldiga genom att åsidasätta sina författningsenliga skyldigheter komma i ett bättre läge än sådana som fullgör sina åligganden. Bevissäkringslagen tillämpas sällan. Den torde dock ha en betydande preventiv effekt.

Det är utomordentligt viktigt att lagstiftning som rör tvångsåtgärder svarar mot högt ställda krav på rättssäkerhet. I bevissäkringslagen gjordes för några år sedan en del ändringar i syfte att stärka rättssäkerheten (jfr prop. 1987/88:68). En s.k. proportionalitetsregel har införts, gränsdragningen för vad som gäller eftersökning i bostad i förhållande till verk-samhetsutrymmen har skärpts och möjligheterna att undanta bevismedel från granskning har förbättrats. Det kan dock sättas i fråga om de genomförda ändringarna är tillräckliga för att tillgodose berättigade krav på rättssäkerhet.

Kommittén bör undersöka vilka brister från rättssäkerhetssynpunkt som den hittillsvarande tillämpningen av bevissäkringslagen har innefattat och vilka konsekvenser som skulle uppkomma om endast andra tvångsmedel fick användas för att få tillgång till bevismedel för skattekontroll. För det fall kommittén bedömer att andra tillgängliga tvångsmedel inte är tillräckliga bör kommittén föreslå de kompletteringar som behövs eller, om bevissäkringslagen anses böra finnas kvar, de förstärkningar av rättssäkerheten i bevissäkringslagen som kan anses befogade.

Betalningssäkring

Institutet betalningssäkring introducerades genom lagstiftning år 1978.

Syftet med betalningssäkring är att i en risksituation tillfälligt trygga det allmännas fordringsanspråk till dess att fordringen betalas på sedvanligt sätt under förfallotiden eller kan bli föremål för indrivning. Förutsättningarna för beslut om betalningssäkring av fordringar på skatter eller avgifter svarar i huvudsak mot vad som gäller för kvarstad inom civil- och straffprocessen.

Mot bakgrund av kritik som från rättssäkerhetssynpunkt hade riktats mot betalningsssäkringslagen gjorde betalningssäkringsutredningen en översyn av lagen, med tyngdpunkten lagd på rättssäkerhetsfrågor, som redovisades i betänkandet (SOU 1987:75) Översyn av betalningssäkringslagen. Utredningen fann för sin del det nödvändigt att det allmänna i skatte- och avgiftssammanhang har möjligheten att säkra betalningen av sina fordringsanspråk. Inte något av de länder vars rättsordningar utredningen studerat hade ansett sig kunna stå utan en sådan möjlighet. De undersökningar som utredningen gjorde av hur lagen hade tillämpats gav, enligt utredningen, vid handen att institutet på det hela taget hade fungerat tämligen väl. Det fanns emellertid brister. På grundval av förslag av utredningen genomfördes den 1 januari 1990 vissa lagändringar i syfte att skapa bättre garantier mot att enskilda skulle drabbas av felaktiga beslut om betalningssäkring och för att i övrigt förbättra den enskildes ställning i sådana mål (jfr prop. 1989/90:3).

Det finns enligt min mening inte skäl att nu företa en förutsättningslös omprövning av betalningssäkringslagen. Inte minst de betalningssäkringar som på senare tid har förekommit med anledning av s.k. skalbolagstrans aktioner ger stöd för att institutet behövs. Från rättssäkerhetssynpunkt måste det emellertid ställas mycket höga krav på en lagstiftning som medger att det allmänna vidtar ingripande åtgärder mot en enskild utom ramen för ordinarie förfarande och när risken är stor att ett beslut inte överensstämmer med det slutliga beskattningsresultatet. De lagändringar som gjordes med verkan fr.o.m. 1990 gick visserligen i rätt riktning men var enligt min mening inte tillräckligt långtgående. Detta gäller särskilt de i och för sig välmotiverade regler som infördes om skadestånd i anledning av beslut om betalningssäkring. Även i en del andra avseenden kan lagstiftningen sättas i fråga.

Beslut om betalningssäkring får fattas om det finns påtaglig risk att gäldenären inte kommer att betala fordringen. Med detta avses inte bara att en konkret betalningsovilja (betalningssabotage) har påvisats. Betalningssäkring kan också beslutas vid befarad betalningsoförmåga, såvida denna inte bedöms vara av alltför temporär natur. Härigenom kan det allmänna för att trygga sina fordringar vidta åtgärder som går ett steg längre än civila borgenärers möjligheter med hjälp av civilprocessuella tvångsmedel. Försteget för skattefordringar förstärks genom att betalningssäkring - till skillnad från kvarstad - medför särskild förmånsrätt i den egendom som tagits i anspråk, 8 § förmånsrättslagen (1970:979).

Det förefaller emellertid inte rimligt att utesluta möjligheten till ett tämligen snabbt ingripande för statens räkning i fråga om en skattskyldig för vilken endast betalningsoförmåga kan konstateras. Förfarandereglerna på skatteområdet är sådana att det många gånger går lång tid mellan en fordrans uppkomst och dess förfallodag. Fordringarna tas ut i ett system som i fråga om en del inkomstslag kan sägas innebära att den skattskyldige medges eller kan skaffa sig kredit under en längre tid, av naturliga skäl utan att någon kreditprövning görs. Vid t.ex. ifrågasatta eftertaxeringar där den beräknade tillkommande skatten rätteligen skulle ha betalats för flera år sedan bör åtgärder kunna få vidtas utan att man avvaktar de beslut varigenom eftertaxeringarna fastställs och den ytterligare tidsperiod om minst tre månader som måste ha löpt ut innan en fordan på tillkommande skatt förfaller till betalning. Även vad gäller den årliga taxeringen dröjer det innan kronofogdemyndigheten vidtar indrivningsåtgärder på grund av obetald kvarstående skatt.

Skillnaden i förmånsrättshänseende mellan betalningssäkring och kvarstad diskuterades i samband med tillkomsten av utsökningsbalken. I proposi tionen (prop. 1980/81:8 s. 1234) förklarade föredraganden att en utredning i frågan borde anstå till dess betalningssäkringslagen tillämpats under ytterligare någon tid och erfarenhet även vunnits av de nya bestämmelserna i utsökningsbalken om rättsverkningar av kvarstad. Riksskatteverket har numera, i rapporten (RSV-rapport 1991:1) Översyn av utsökningsbalken, föreslagit att kvarstad skall förenas med förmånsrätt. Rapporten bereds för närvarande inom justitiedepartementet.

Den nämnda översynen av betalningssäkringslagen ledde till att det för betalningssäkring numera gäller en tidsfrist inom vilken en ej fastställd fordran måste ha fastställts av skattemyndigheten eller talan om fastställelse av fordringen eller underlaget för den ha väckts vid domstol. Om tidsfristen inte respekteras skall beslutet om betalningssäkring hävas. Tidsfristen, sex månader, får förlängas av länsrätten om det finns särskilda skäl. Som exempel på särskilda skäl angavs i förarbetena att en skattskyldig förhalar utredningen eller utredningsmaterialet är mycket omfattande. Härigenom synes det ha getts ett väl stort utrymme för förlängning av tidsfristen. Även om exempelvis utredningsmaterialet är mycket omfattande bör skattemyndigheten kunna avsätta de utredningsresurser som behövs för att sexmånadersfristen skall kunna iakttas.

Översynen medförde också att det infördes möjligheter till skadestånd, oavsett om fel eller försummelse förelegat, när betalningssäkring skett för en icke fastställd fordran och det slutligen inte fastställts någon fordran eller fordringen fastställts till ett väsentligt lägre belopp. Risken för att detta inträffar och att det leder till betydande skada för den enskilde är större i fråga om betalningssäkring än i flertalet andra delar av den statliga förvaltningsverksamheten. Detta talar starkt för att den enskilde kompenseras fullt ut när han drabbas av skada eller merkostnader på grund av ett sådant beslut. Det bör därför övervägas om det är möjligt att slopa de inskränkningar som innebär att rätt till ersättning föreligger bara om säkringsåtgärden avser en icke fastställd fordran och fordringen slutligt fastställs till ett väsentligt lägre belopp än det som har betalningssäkrats.

Skadeståndsreglerna innehåller begränsningar också på så sätt att ersättning lämnas endast för ren förmögenhetsskada och endast för skada som är av någon betydelse, varmed enligt förarbetena förstås minst ca 5000kr. Ersättning enligt betalningssäkringslagen lämnas inte heller för kostnader för biträde eller utredning. Anspråk på ersättning för sådana kostnader kan i och för sig framställas enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt. Denna lag har emellertid en mycket restriktiv utformning. Biträdeskostnader i mål om betalningssäkring bör enligt min mening alltid kunna behandlas på samma sätt som skada på grund av beslut om betalningssäkring. Detta talar för att det i betalningssäkringslagen förs in särskilda regler om ersättning för biträdeskostnader.

Betalningssäkringslagen bör tas upp till förnyade överväganden i de delar som jag nu har redovisat. Vad gäller frågorna om skadestånd bör kommittén samråda med den kommitté (Ju 1989:03) som har i uppdrag att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar (dir. 1989:52).

Ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt

Nuvarande regler om ersättning för kostnader i mål och ärenden om skatt är enligt min mening för restriktiva. Lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt har tagits upp till behandling i det av domstolsutredningen nyligen avlämnade betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet. Där föreslås att lagen upphävs och ersätts, såvitt gäller kostnader i domstol, av särskilda regler i en ny domstolsförfarandelag. Vad gäller kostnader för biträde i ärende hos myndighet hänvisas i betänkandet till den kommitté som för närvarande ser över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar.

Remissbehandlingen av utredningens betänkande bör inväntas innan ställning tas till hur ersättningsfrågorna skall lösas. Däremot finns det skäl att redan nu närmare utreda frågan om kostnader i ärenden hos myndigheterna. Kommittén bör ägna uppmärksamhet åt denna fråga och samråda med den kommitté som ser över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. Därvid bör hänsyn tas till att tyngdpunkten i beskattningsförfarandet även i fortsättningen bör ligga hos skattemyn digheterna. Biträdeskostnader som läggs ned i ärenden i skattemyn digheterna bör inte behandlas på ett mindre gynnsamt sätt än kostnader i mål i domstol.

Anstånd med betalningen av skatt

Fr.o.m. taxeringsåret 1991 får beslut om eftertaxering fattas av skat temyndigheten i stället för av länsrätten. Nyordningen utgjorde en del av taxeringsreformen och var ett uttryck för principen att beskattningsbeslut skall fattas av skattemyndigheten i första instans och inte av domstolarna, vilka bör förbehållas uppgiften att slita tvister.

En påtaglig konsekvens av den ändrade beslutsbehörigheten är att eftertaxering kan beslutas, och därmed verkställas, mycket snabbare än tidigare. I länsrätterna är sedan länge den genomsnittliga hand läggningstiden för ett mål om inkomsttaxering betydligt mer än ett år. För mål som avgjordes under år 1991 var handläggningstiden i genomsnitt 18 månader. Genom att fler beslut är verkställbara efter avgörande i skattemyndighet ökar betydelsen av reglerna i uppbördslagen (49 § 1 mom.) om anstånd med betalning av skatt. Anståndsmöjligheterna utvidgades i samband med att beslutsordningen ändrades. Anstånd får numera medges bl.a. om den skattskyldige begärt omprövning eller överklagat ett beslut om skatt och utgången i ärendet eller målet är oviss. Det har gjorts gällande (se 1990/91:SkU14 s. 43) att den samlade effekten blivit att det är svårare att få anstånd med betalningen av skatt vid eftertaxering än vid den årliga taxeringen. Inte minst mot denna bakgrund bör anståndsreglerna nu ses över. Inriktningen bör vara att möjligheterna till anstånd förbättras, särskilt i samband med eftertaxering. Det bör vara en strävan att reglerna inte inbjuder till överklagande vare sig i taxerings- eller anståndsfrågor. Domstolarna bör inte belastas mer än nödvändigt.

Kommittén bör också uppmärksamma reglerna om säkerhet som villkor för anstånd. Enligt 49 § 2 mom. uppbördslagen får, om det med hänsyn till den skattskyldiges förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas att det belopp som avses med anståndet inte kommer att betalas i rätt tid, anstånd normalt medges endast om den skattskyldige ställer säkerhet för beloppet. En fråga är hur dessa regler förhåller sig till bestämmelserna om att betalningssäkring får beslutas när det finns påtaglig risk för att den skattskyldige inte kommer att betala fordringen.

Enligt gällande rätt får länsrättens beslut i fråga om anstånd med att betala in skatt inte överklagas. För den enskilde kan det vara av väsentlig betydelse att anstånd medges. Det förhållandet att en fråga om anstånd i allmänhet måste prövas förhållandevis snabbt kan knappast vara ett tillräckligt skäl för nuvarande fullföljdsbegränsning. Även denna fråga bör övervägas. Beskattning av ersättning till meddelare m.m.

I stor utsträckning kan en person lämna meddelanden till pressen eller till en författare för publicering utan att drabbas av straff eller andra påföljder, trots att sådana annars skulle ha följt t.ex. därför att meddelaren brutit mot sin tystnadsplikt. Reglerna om meddelarfrihet hänger samman med rätten till anonymitet. Den som lämnat ett meddelande för offentliggörande har rätt att vara anonym (3 kap. 1 § tryck frihetsförordningen). Rätten till anonymitet utgör en hörnpelare i yttrandefrihetsrätten. Anonymiteten skyddas av tystnadsplikt för massmedieföretagens företrädare vad gäller uppgift om vem som lämnat ett meddelande. Anonymitetsskyddet förstärks - förutom med tystnadsplikten - också genom att myndighet eller annat allmänt organ förbjuds att efterforska meddelare i vidare mån än vad som behövs för åtal eller annat ingripande mot honom som inte står i strid med tryck frihetsförordningen.

Meddelare, "tipsare", får i stor utsträckning arvoden för "tips" om nyheter till massmedierna. Dessa arvoden utgör skattepliktig intäkt för meddelaren. Massmedieföretagen skall lämna kontrolluppgift på belopp som överstiger 100 kr. Vid en taxeringsrevision har revisorn rätt att ta del av handlingar som är av betydelse för revisionen även om den som revideras skall iaktta tystnad om deras innehåll.

Det föreligger en konflikt mellan tryckfrihetsförordningens regler om anonymitetsskydd för meddelare och reglerna om deklarations- och uppgiftsskyldighet, taxeringsrevision och bevissäkring. Reglerna om undantagande av handling från revision innebär att viss hänsyn kan tas till skyldigheten för tidningsföretag m.fl. att hemlighålla meddelares indentitet. Konflikten mildras också av den absoluta sekretess som gäller på skatteområdet.

Konflikten mellan tryckfrihetsförordningen och reglerna om taxerings revision och bevissäkring har uppmärksammats vid ett flertal tillfällen. I betänkandet (SOU 1976:36) Anonymitet och tvångsmedel påpekades att bestämmelserna om taxeringsrevision och bevissäkring kan komma i konflikt med anonymitetsintressen. Detta motiverade en översyn av bestämmelserna, något som dock inte låg inom utredningens uppdrag. Yttrandefrihetsutredningen tog i betänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten upp anonymitetsskyddet för tipsare och framförde tanken på en definitiv källskatt som en möjlig lösning på problemet. Även tvångsmedelskommittén berörde frågan i sitt betänkande (SOU 1984:54) Tvångsmedel - anonymitet - integritet.

Till regeringen har inkommit framställningar som tar upp frågan om anonymitetsskydd. Pressens samarbetsnämnd har framställt förslag om en definitiv källskatt på ersättningar till anonyma meddelare till tidningar. Samarbetsnämnden påpekar att skattereformen innebär starkt förbättrade möjligheter att införa en definitiv källskatt. En förebild för en sådan skatt kan hämtas från lagstiftningen rörande beskattning av inkomst från Sverige för utomlands bosatta personer. Tvångsmedelskommittén har också i en framställning föreslagit en särskild beskattning av meddelararvoden.

Kommittén bör överväga möjligheterna att införa en särskild skatt på meddelararvoden. De ärenden som inkommit till regeringen i denna fråga bör överlämnas till kommittén.

Övrigt

Det finns givetvis även andra frågor rörande rättssäkerheten vid beskattningen än de jag nu tagit upp som kan behöva prövas. Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som kommittén anser vara påkallade.

För kommittén gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av juni 1993. Kommittén bör, om det inte bedöms olämpligt, behandla frågorna som rör bevissäkringslagen med förtur.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om skatter

att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst fem ledamöter med uppdrag att utreda frågor rörande rättssäkerheten vid beskattningen,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)