Dir. 1993:77

Översyn av rättshjälpslagen

-

Dir. 1993:77

Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-24

Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över rättshjälpslagen (1972:429).

Bakgrund

Rättshjälpslagen (RHL) trädde i kraft den 1 juli 1973. Under de år som gått har lagen ändrats åtskilliga gånger. I dag lämnas rättshjälp i form av allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde och rådgivning. Från rättshjälpsanslaget betalas också kostnader för målsägandebiträde.

Reformarbetet

En större reform genomfördes år 1980 (prop. 1978/79:90) då domstolar och vissa andra myndigheter fick vidgade befogenheter att besluta i rättshjälpsfrågor samtidigt som de rättshjälpsnämnder som inrättats vid lagens tillkomst minskades från sex till fyra.

Åren 1981 och 1982 höjdes rättshjälps- och rådgivningsavgifterna (prop. 1980/81:20 och prop. 1981/82:28). År 1982 slopades också möjligheterna till rättshjälp i vissa typer av ärenden, bl.a. för att upprätta äktenskapsförord och testamente. Samtidigt begränsades möjligheterna att i vissa fall få rättshjälp innan ett annat likartat mål, s.k. pilotfall, avgjorts (prop. 1981/82:28). År 1983 gjordes rätten till allmän rättshjälp i vissa fastighetstvister subsidiär till rättsskyddsförsäkring och möjligheterna till biträde i bodelningsärenden begränsades. Vidare inför- des en ny avgift, tilläggsavgift, som beräknades med utgångspunkt i rättshjälpsbiträdets arvode (prop. 1982/83:61).

Genom ändringar i 21 kap.rättegångsbalken (RB) begränsades från den 1 ja- nuari 1984 rätten till offentlig försvarare åt misstänkt i brottmål (prop. 1983/84:23).

År 1988 inskränktes möjligheterna att få allmän rättshjälp i ytterligare typer av tvister där den rättssökande i stället kan få ersättning genom försäkringar av olika slag (prop. 1987/88:73). De besparingar som härigenom uppkom begränsades emellertid genom att rättshjälpsavgifterna samtidigt halverades och den övre inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp höjdes. Rättshjälpsavgifternas anknytning till basbeloppet, som tagits bort år 1983, återinfördes samtidigt.

Lagen (1988:609) om målsägandebiträde trädde i kraft den 1 juli 1988 (prop. 1987/88:107). Rätten till målsägandebiträde utvidgades 1991 (prop. 1989/90:158).

Den 1 juli 1989 infördes generösare regler för rätt till allmän rättshjälp i fastighetstvister och patientskadeärenden (prop. 1988/89:117).

Den senaste ändringen i rättshjälpslagen trädde i kraft den 1 mars 1993. De avgifter som de rättssökande skall betala höjdes genomgående. Vidare ändrades avgiftssystemet i syfte att öka de rättssökandes kostnadsmedvetande. I propositionen (1992/93:109) redovisas ett antal frågor på rättshjälpsområdet som skall undersökas närmare och tas upp i andra sammanhang. Det gäller bl.a. den allmänna rättshjälpens förhållande till försäkringar, möjligheten att utvidga taxeregleringen och frågan om överförande av regleringen beträffande offentliga biträden till respektive materiell lagstiftning. Under lagstiftningsärendets gång framfördes också en rad förslag till förändringar beträffande rättshjälpen som inte kunde behandlas i det sammanhanget.

Taxor m.m.

I förarbetena till rättshjälpslagen (prop. 1972:4 s. 273 ff) förutsätts att ersättning till biträde och offentlig försvarare i betydande utsträckning skall regleras med hjälp av taxor. För närvarande finns två taxor på rättshjälpsområdet: en taxa för ersättning till biträde i mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan (den s.k. äktenskapsskill- nadstaxan) och en taxa för ersättning till offentlig försvarare i vissa brottmål i tingsrätt och hovrätt (den s.k. brottmålstaxan).

Den viktigaste faktorn i taxesystemet är den ersättning per timme som får anses skälig, den s.k. timkostnadsnormen. I propositionen framhölls att utgångspunkten för timersättningen borde vara den genomsnittliga kostnaden per timme för advokatverksamhet och att självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna torde få tillmätas stor betydelse. Timkostnadsnormen har i rättstillämpningen blivit normgivande vid bestämmande av ersättning inom hela rättshjälpsområdet.

Tidigare beslutades taxorna - och därmed också timkostnadsnormerna - av Domstolsverket efter delegering från regeringen. I november 1990 återtog regeringen befogenheten att bestämma taxorna enligt rättshjälpslagen. Från och med år 1992 har Domstolsverket återfått rätten att fastställa taxor men regeringen har behållit rätten att besluta timkostnadsnormer som skall ligga till grund för taxorna (jfr 22 § andra stycket rättshjälpsförordningen, 1979:938).

I samband med de senaste ändringarna i rättshjälpslagen beslutade regeringen att olika timkostnadsnormer skulle gälla för brottmålstaxan och äktenskapsskillnadstaxan. Normerna fastställdes den 5 november 1992 till 850 resp. 890 kr inklusive mervärdesskatt.

Högsta domstolen fann i beslut den 19 mars 1993 (SÖ 162) - bl.a. mot bak- grund av beräkningar som Domstolsverket har gjort - att skälig ersättning till en offentlig försvarare är 910 kr (inklusive mervärdesskatt). Beslutet avser ersättning utanför det taxesatta området.

Regeringen bestämde den 29 april 1993 en gemensam timkostnadsnorm för brottmålstaxan och äktenskapsskillnadstaxan till 910 kr inklusive mervärdesskatt att gälla fr.o.m. den 1 juli 1993 t.o.m. den 30 juni 1994.

De nuvarande beräkningsgrunderna för att fastställa timkostnadsnormen är relativt komplicerade och förenade med en del svagheter. Regeringen gav den 13 maj 1993 Riksrevisionsverket i uppdrag att se över beräkningsgrunderna och att undersöka om förutsättningar finns att införa differentierade normer i olika hänseenden. Uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 1993.

Den nuvarande organisationen

Riksdagen beslutade år 1989 om en ny organisation inom rättshjälpssystemet och ändrade beslutsbefogenheter för vissa rättshjälpsfrågor (prop. 1988/89:117). Ändringarna genomfördes den 1 januari 1991. Den nya organisationen innebar att en enda myndighet, Rättshjälpsmyndigheten, ersatte fyra rättshjälpsnämnder i vardera Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Samtidigt upphörde Besvärsnämnden för rättshjälpen. Dess uppgift att pröva vissa överklaganden enligt rättshjälpslagen övertogs av en ny myndighet, Rättshjälpsnämnden. Målet för omorganisationen var att få till stånd en mer rationell hantering av rättshjälpsärenden. Det förutsattes att det mesta av arbetet skulle bedrivas med hjälp av datorstöd och att internadministrationen skulle minimeras. Båda de nya myndigheterna lokaliserades till Sundsvall.

Rättshjälpsmyndigheten tog genom reformen över en del ekonomiadministra- tiva uppgifter i rättshjälpsärenden från domstolarna. I Rättshjälpsmyn- dighetens uppgifter ingår också att fullgöra kanslifunktionen åt Rättshjälpsnämnden.

Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för bl.a. Rättshjälpsmyn- digheten. Det är således Domstolsverket som i administrativt hänseende skall leda och samordna Rättshjälpsmyndighetens verksamhet. Domstolsverket har vidare det samlade ansvaret för rättshjälpsmedlens användning. I Domstolsverkets uppgifter ingår också rätten att föra talan mot beslut om rättshjälp och att begära beslut om att rättshjälp skall upphöra (49 a-b §§ RHL).

Vid Rättshjälpsmyndigheten finns för närvarande 24,75 tjänster, varav två och en halv tjänst avser Rättshjälpsnämndens kansli. I den sistnämnda propositionen (s.17) har angetts att verksamheten skall kunna bedrivas med drygt 20 anställda. Till grund för den bedömningen låg uppgifter och beräkningar som tagits fram av Domstolsverket (DV Rapport 1987:11). Före omorganisationen var antalet anställda betydligt större.

Rättshjälpsnämnden består av en ordförande, som skall vara eller ha varit ordinarie domare, och fyra andra ledamöter. Av dessa skall två vara eller ha varit advokater, varav en anställd på allmän advokatbyrå och en enskilt verksam. För ordförande och ledamöter finns ersättare. Föredragande i nämnden är en särskild handläggare som vid enstaka tillfällen biträds av fiskaler från Kammarrätten i Sundsvall. Från Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden har man framfört att man ofta har behov av extra föredragande inför nämnden och att man då har svårigheter att rekrytera sådana.

Fr.o.m. budgetåret 1992/93 tilldelas Rättshjälpsmyndigheten medel i form av ramanslag. Anslaget disponeras av Domstolsverket. Anslaget för innevarande budgetår uppgår till 10 714 000 kr. Anslaget för budgetåret 1993/94 kommer att uppgå till 11 684 000 kr (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 118 f). Detta innebär att myndigheten - förutom pris- och löneomräkning - får en resursförstärkning med 270 000 kr i förhållande till budgetåret 1992/93. Bakgrunden till resursförstärkningen är den kraftiga ökningen av antalet ärenden som kommit in till Rättshjälpsnämnden. Detta har medfört ökade kostnader för en extra föredragande och höga kostnader för resor för ledamöterna i nämnden.

Behov av en översyn

De senaste ändringarna i rättshjälpslagen skall ses mot bakgrund av det statsfinansiella läget. Kostnaderna för rättshjälpen beräknas för budgetåret 1993/94 till 815 miljoner kr (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 116). I 1992 års budgetproposition aviserades besparingsåtgärder på rättshjälpsområdet omfattande 40 miljoner kr. I budgetpropositionen angavs särskilt en sänkning av den övre inkomstgränsen för rätt till rättshjälp som en besparingsåtgärd. Regeringen föreslog i en proposition till riksdagen våren 1992 (prop. 1991/92:159) att den övre inkomstgränsen skulle sänkas från sju till fyra basbelopp. Riksdagen avslog emellertid propositionen. Justitieutskottet anförde i sitt betänkande över förslaget (bet. 1991/92:JuU26 s. 9) att besparingar och effektiviseringar inom rättshjälpssystemet krävs. I detta syfte borde, enligt utskottet, en samlad översyn ske på grundval av en rapport om rätts hjälpens effektivitet som Riksrevisionsverket avgett. Hösten 1992 återkom rege- ringen till riksdagen med förslag om bl.a. höjda rättshjälpsavgifter (prop. 1992/93:109). Ändringarna innebar inte någon mer omfattande reform av rättshjälpslagen. I propositionen förutskickades emellertid att ytterligare förändringar på flera områden skulle undersökas vidare.

I betänkandet Anslag till rättshjälp m.m. (bet. 1992/93:JuU26 s. 7) har justitieutskottet anfört att kostnadsdämpande åtgärder i fråga om biträdesersättning är angelägna, bl.a. med hänsyn till Högsta domstolens beslut den 19 mars 1993 om ersättning till offentlig försvarare.

Det statsfinansiella läget och det besparingskrav som ställts på rättshjälpsområdet innebär naturligtvis att det är nödvändigt att överväga olika ändringar för att rättshjälpen skall kunna hålla en så hög kvalitet som möjligt till en försvarbar kostnad. Det finns dock, bortsett från de aspekterna, ett behov av en mera genomgripande översyn av villkoren för och omfattningen av rättshjälpen. Regelsystemet har kritiserats för att vara alltför komplicerat och för att inte svara mot berättigade krav på effektivitet. Också regelsystemet till den del det avser bestämmande av ersättning till biträden och offentliga försvarare behöver ses över.

I samband med en översyn av det slag som nu skisserats är det lämpligt att också se över organisationen inom rättshjälpssystemet och verksamheten vid Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden.

En särskild utredare bör göra översynen.

Närmare om utredningsuppdraget

Som jag nyss har varit inne på bör rättshjälpslagen ses över av flera skäl. De områden det närmast rör sig om är ersättningsfrågor, den allmänna rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar, regleringen beträffande offentliga biträden och frågor som har med omfattningen av den allmänna rättshjälpen och avgiftssystemet att göra. Härtill kommer frågor av organisatorisk karaktär.

Utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att de begränsade resurser som i den samhällsekonomiska situationen står till buds skall sättas in på de områden där de bäst behövs och komma de människor till del som är i störst behov av rättsligt bistånd. De åtgärder som föreslås skall vara sådana att de kan leda till ökad effektivitet och kostnadsbesparingar men får inte medföra att rättshjälpens grundläggande syfte går förlorat. Rättshjälpen måste fungera som ett slags yttersta skyddsnät som fångar upp dem som inte kan få rättsligt bistånd på annat sätt (se prop. 1992/93:109 s. 19).

När det gäller frågor om ersättning till biträden enligt rättshjälpslagen och till offentliga försvarare bör utgångspunkten vara att de skall få ersättning för det arbete och de kostnader uppdraget krävt och att en reell prövning av ersättningsanspråken måste ske när beslut om ersättning fattas.

I utredningsarbetet bör innehållet i Europarådets rekommendationer om rättshjälp (resolution [76] 5 on legal aid in civil, commercial and administrative matters och resolution [78] 8 on legal aid and advice) beaktas.

Flera av de frågor som bör tas upp har behandlats i tidigare utredningsarbete, bl.a. i Rättshjälpskommitténs huvudbetänkande Den allmänna rättshjälpen (SOU 1984:66). Några förslag i den riktning jag förordar har inte lagts fram. I några fall ansågs andra lösningar bättre kunna ge de besparingar och ökad effektivitet som också vid den tidpunkten eftersträvades. Behovet att ytterligare effektivisera rättshjälpen och åstadkomma besparingar kvarstår dock. Förnyade överväganden bör därför göras.

När det gäller inriktningen på arbetet är särskilt följande frågor angelägna.

Kostnadskontroll och taxor

En viktig del i rättshjälpssystemet är regleringen av ersättning till biträden och offentliga försvarare. Möjligheten till en effektiv kostnadskontroll är en central faktor när det gäller att hålla kostnaderna nere. Ett sätt att åstadkomma kostnadskontroll kan vara taxereglering.

Systemet med taxor syftar till att underlätta bedömningen av kostnadsan- språken, att bidra till enhetlig praxis vid bedömning av biträdesersättning samt till att över huvud taget verka kostnadsdämpande. Någon genomgripande utvärdering och översyn av taxesystemet har inte gjorts sedan rättshjälpslagen infördes. Det bör nu utredas om taxorna har den kostnadsdämpande effekt som eftersträvats. I det sammanhanget bör utredas om det är möjligt med något annat system - där t.ex. konkurrens och andra marknadsfaktorer får inverka - för att bestämma ersättning till biträden på rättshjälpsområdet.

Som redan nämnts var förekomsten av taxor förutsatt redan vid rättshjälps- lagens tillkomst. De olika slag av taxor som diskuterades var saktaxor, värdetaxor och tidstaxor (se prop. 1972:4 s. 276 ff). Med saktaxor avses att normalarvoden bestäms för grupper av mål och ärenden som normalt kräver en tidsmässigt begränsad och förutsebar tidsinsats av biträdet. Värdetaxor innebär att biträdets arvode ställs i relation till den rättssökandes ekonomiska intresse i sakens utgång i syfte att få ett rimligt förhållande mellan tvisteföremålets värde och kostnadernas storlek. Genom tidstaxor bestäms arvodet efter tidsåtgången i det enskilda fallet. Utöver dessa former av taxor diskuterades, och infördes sedermera, en taxa för ersättning till offentliga försvarare som bygger på förhandlingstiden vid domstolen. Vid sidan av denna infördes endast en ytterligare taxa, en saktaxa för mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan.

Ersättnings- och taxefrågor behandlas i propositionen 1981/82:28 (s. 14 ff). Där anförs bl.a. att metoderna att bestämma ersättning inom rättshjälpsområdet kommit att innebära att tidstaxor i praktiken gäller. Ett sådant system kan enligt propositionen kritiseras för att gynna medelmåttighet på skicklighetens bekostnad och för att hämma viljan att rationalisera. Departementschefen framhöll att tidsåtgången måste vara en viktig faktor vid arvodesbestämningen men att större hänsyn borde tas till uppdragets omfattning och den skicklighet med vilken det utförts. Propositionen ledde till en ändring i 22 § RHL. Där anges nu att uppdragets art och omfattning skall beaktas vid bedömning av vad som är skäligt arvode och att hänsyn skall tas till andra omständigheter av betydelse, såsom den skicklighet och omsorg som uppdraget utförts med och den tid som har lagts ned på uppdraget.

Rättshjälpskommittén övervägde i betänkandet Den allmänna rättshjälpen (SOU 1984:66 s.152 f) bl.a. metoder att åstadkomma en effektivare kostnadskontroll. I det sammanhanget berördes frågan om flera saktaxor borde utformas. Kommittén fann vid sin genomgång inte någon ärendegrupp för vilken man ville förorda en saktaxa. I den proposition (1987/88:73) som följde på betänkandet ansågs bestämmelserna om arvodesbestämning i rättshjälpslagen - trots kritik mot s.k. taxeglidning och kritiken mot det s.k. tidstaxesystemet - vara väl avvägda (se s. 64-66). Någon lagändring föreslogs därför inte.

I rapporten Rättshjälpens effektivitet - regeringsuppdrag (F 1992:6) kon- staterade Riksrevisionsverket (s. 52 och 67) att saktaxorna fastställs med tidsåtgången som enda beräkningsgrund och att Domstolsverket inte gör någon egen bedömning av nödvändigheten av de olika arbetsmomenten. Riksrevisionsverket ansåg att utgångspunkterna för att bestämma saktaxorna borde omprövas.

I 1992 års proposition om ändring i rättshjälpslagen m.m. (1992/93:109 s. 41f) tas frågor om utökad användning av taxor upp. Det sägs bl.a. att frågan om utvidgning av brottmålstaxans tillämpningsområde skall undersökas närmare. Vidare anförs att det kunde vara lämpligt att se över utgångspunkterna för beräkning av saktaxan och att undersöka om ytterligare områden, t.ex underhållsmål och ärenden på utlänningslagstiftningens och den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningens områden, kan lämpa sig för taxereglering.

Andra vägar att hålla rättshjälpskostnaderna på en rimlig nivå kan vara att ställa högre krav på utformningen av de kostnadsräkningar som ligger till grund för bedömning av ersättningsanspråken och att - efter mönster av vad som tillämpas i t.ex. Finland - sprida information om praxis när det gäller ersättningar som beslutats i olika mål. En annan metod att förbättra kostnadskontrollen kan vara att se till att beslut om ersättning enligt rättshjälpslagen fattas separat och inte i samband med dom eller beslut i sak. Också andra lösningar kan tänkas.

Den översyn jag föreslår bör omfatta regleringen av ersättning till biträden i dess helhet. Utredaren bör undersöka om bestämmelserna angående ersättning till biträden och offentliga försvarare (22 § RHL och 21 kap. 10 § rättegångsbalken) är ändamålsenligt utformade. I översynen bör ingå en förutsättningslös granskning av de olika slagen av taxor. Om taxor kan visas vara kostnadsdämpande bör det undersökas om ytterligare områden kan taxesättas. Utredaren bör ta del av de metoder andra näraliggande rättssystem, särskilt övriga nordiska länder, har för bestämmande av ersättning på rättshjälpsområdet och undersöka om dessa kan vara lämpliga att införa i Sverige.

Rättshjälpen och rättsskyddsförsäkringar

I prop. 1992/93:109 om ändring i rättshjälpslagen m.m. anförs (s. 19 ff) att den allmänna rättshjälpen på sikt bör göras generellt subsidiär till rättsskyddsförsäkringar på så sätt att rättshjälp inte får beviljas i angelägenheter som omfattas av rättsskyddsförsäkringar eller liknande rättsskydd. I ett utkast till lagrådsremiss i det lagstiftningsärendet hade en bestämmelse av den innebörden föreslagits. Utkastet var föremål för överläggningar i Justitiedepartementet den 7 september 1992. Kritik riktades mot förslaget, främst när det gällde avsaknaden av analyser om vilka närmare konsekvenser det skulle medföra. Då det fanns skäl att ytterligare undersöka saken föreslogs inga förändringar i propositionen. I propositionen anförs att en analys av hur stora besparingarna på rättshjälpsanslaget skulle bli och vilka ekonomiska konsekvenser en sådan ordning skulle få för försäkringsbolagen först måste göras. Vidare anförs att vissa lagtekniska frågor bör beredas ytterligare. Försäkringsbolagen bör också få bättre tid på sig att anpassa sig till nyordningen.

Utredaren bör överväga frågan om att göra den allmänna rättshjälpen gene- rellt subsidiär till rättsskyddsförsäkringar och lämna förslag till lagändringar. En fungerande ordning där den allmänna rättshjälpen är subsidiär till försäkringar förutsätter viss samordning med de försäkringsvillkor som gäller för rättsskydd. Denna del av uppdraget bör därför utföras i samverkan med försäkringsbolagen.

Offentliga biträden

En av formerna för rättshjälp är rätten till offentligt biträde. Offentligt biträde kan beviljas i ärenden som anges i 41 § RHL. Det är fråga om ärenden som rör enskildas personliga rörelsefrihet eller kroppsliga integritet. Den största gruppen ärenden är avvisnings- och utvisningsärenden enligt utlänningslagstiftningen. Ärenden enligt den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen hör också hit. I övrigt är det bl.a. fråga om tvångsomhändertagande unga och av missbrukare, ärenden som rör verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd och ärenden enligt smittskyddslagen.

Kostnaderna för offentligt biträde beräknas för budgetåret 1993/94 uppgå till 178 miljoner kr. Under perioden 1986-1990 var det kostnaderna för offentligt biträde som ökade mest (98 procent) av de olika formerna för rättshjälp.

I propositionen 1992/93:109 diskuteras (s. 35 ff) om rätten till offentligt biträde också i fortsättningen skall regleras i rättshjälpslagen och betalas från rättshjälpsanslaget. I det nyss redovisade utkastet till lagrådsremiss föreslogs att den del av rättshjälpsanslaget som hänför sig till Statens invandrarverk skulle avskiljas. Det anförs i propositionen att det kanske vore lämpligare att reglera rätten till offentligt biträde direkt i den materiella lagstiftning det handlar om och hålla kostnaderna utanför rättshjälpsanslaget. Bestämmelserna om t.ex. beviljande och omfattning kunde med en sådan ordning bättre anpassas efter de specifika behov som gör sig gällande i de olika ärendekategorierna. Ordningen skulle också motverka de generella urholkningarna på rättshjälpsområdet. Skäl som har att göra med kostnadsansvar och kostnadskontroll ansågs också tala för en sådan lösning. Några förändringar förordades inte i propositionen. Det ansågs inte lämpligt att gå fram med särskilda lösningar på vissa verksamhetsområden.

I betänkandet Anslag till rättshjälp m.m. behandlar justitieutskottet denna fråga (bet. 1992/93:JuU26 s. 11 f). Enligt utskottets uppfattning finns det skäl att ifrågasätta om det är lämpligt att kostnaderna för offentligt biträde även i framtiden skall belasta rättshjälpsanslaget. I varje fall finns anledning att överväga en särredovisning av kostnaderna för sådant biträde. En annan enligt utskottet tänkbar ordning är att kostnaderna belastar respektive myndighets anslag och att rätten till offentligt biträde regleras i den materiella lagstiftningen på olika områden. Härigenom skulle den fördelen uppnås att resurser och verksamhetsansvar följs åt. Utskottet anförde vidare att regeringen närmare bör överväga de anförda frågorna och att det får ankomma på regeringen att avgöra formerna härför. Justitieutskottet hemställde att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad som anförts. Riksdagen biföll den 22 april 1993 utskottets hemställan (rskr. 1992/93:291).

Utredaren bör undersöka möjligheterna att överföra regleringen beträffande offentliga biträden för var och en av ärendekategorierna till respektive materiell lagstiftning och föreslå de lagändringar som kan vara befogade.

Andra reformförslag

Rättshjälpens karaktär av social skyddslagstiftning bör renodlas. Det bör utredas om rättshjälpslagstiftningen kan ändras så att bistånd i större utsträckning än vad som för närvarande är fallet inriktas på de fall där det bäst behövs. Det finns anledning att misstänka att allmän rättshjälp i dag i en inte obetydlig omfattning utgår i fall där det inte kan anses befogat att det allmänna helt eller delvis skall bekosta tvisten. I 1992 års lagstiftningsärende framfördes flera förslag till förändringar av regleringen. Skäl finns att i en samlad översyn gå igenom vilka åtgärder som är lämpliga för att effektivisera rättshjälpen.

Översynen i denna del bör främst avse villkoren för och omfattningen av rättshjälpen. Även avgiftssystemet och förfarandet vid ansökan om rättshjälp bör ses över. En annan fråga som bör undersökas är möjligheten att för vissa måltyper flytta tyngdpunkten från allmän rättshjälp till rådgivning. Det förtjänar att framhållas att inte bara det allmänna utan också en enskild rättssökande har fördel av att det rättsliga biståndet kan ges till en rimlig kostnad.

Allmän rättshjälp beviljas i dag den som har behov av bistånd i en rättslig angelägenhet och vars inkomst inte överstiger en viss nivå. Undantag och begränsningar i rätten till rättshjälp gäller för vissa typer av mål. Dessutom gäller att rättshjälp inte skall beviljas den som inte har befogat intresse av att få sin sak behandlad. Att befogat intresse saknas av att få saken behandlad är också ett av flera skäl att förordna att redan beviljad rättshjälp skall upphöra. Rättshjälpen skall dock inte upphöra om det skulle vara uppenbart oskäligt. Intresseprövningen förutsattes vid rättshjälpslagens tillkomst göras både av den myndighet som fattar beslut om rättshjälp och av rättshjälpsbiträdet. Högsta domstolen har emellertid uttalat (NJA 1982 s. 175 I) att det inte är förenligt med de grundläggande principerna för rättegången att en domstol i rättshjälpsfrågan gör en förberedande sakprövning för att avgöra om rättshjälp skall beviljas eller få behållas. Endast i uppenbara fall kan enligt Högsta domstolen brist på befogat intresse av sakens prövning få anses föreligga. När det gäller biträdens skyldighet att göra en in tresseprövning har Högsta domstolen uttalat att tyngdpunkten i biträdets insatser därvidlag bör ligga på ett tidigt stadium. När saken kommit under domstols prövning bör ansvaret i första hand ligga hos domstolen.

Nu berörd fråga behandlades av Rättshjälpskommittén. I kommittédirektiven (dir. 1981:75) anförs bl.a. att vissa erfarenheter tyder på att reglerna om befogat intresse sällan tillämpas. Rättshjälpskommittén diskuterade några förslag till lösning av problemet men ansåg att inget av dem kunde leda till en enkel och effektiv intresseprövning (SOU 1984:66 s. 89). Genom att man utformade ett system som initierar den rättssökande att göra processekonomiska överväganden ansåg kommittén att det eftersträvade syftet ändå kunde tillgodoses.

Det finns skäl att i belysning av vad som nu har anförts se över de grund- läggande förutsättningarna för beviljande av rättshjälp och för att rättshjälp skall upphöra. Tidigare redovisade rättsfall väcker också frågan om samma domare skall fatta beslut i rättshjälpsfrågor och pröva målet i sak. Också frågan om omfattningen av biträdenas skyldighet att göra en intresseprövning bör behandlas i det sammanhanget.

Vidare bör undersökas om ytterligare någon ärendekategori kan undantas från rättshjälpsområdet, t.ex. gemensamma ansökningar om äktenskapsskillnad. En sådan lösning skulle kunna kombineras med en utvidgning av rådgivningsinstitutet. Man kan också tänka sig att rätten till rättshjälp inte helt tas bort men begränsas till fall där bistånd verkligen behövs. På familjerättsområdet har olika idéer förts fram t.ex. att rättshjälp i vårdnadsmål inte skall beviljas innan samarbetssamtal prövats. Också detta förslag bör övervägas.

Utredaren bör också undersöka möjligheterna att över huvud taget förbättra och utvidga rådgivningsinstitutet. Ett utökat tillämpningområde för rådgivningsinstitutet kan medföra att den allmänna rättshjälpen avlastas, vilket innebär kostnadslättnader för både de rättssökande och det allmänna.

Vissa mål pågår under lång tid och i flera instanser. Det är inte ovanligt att en process tar två år eller mer. Har rättshjälp beviljats i målet gäller rättshjälpen tills processen är avslutad. Man kan tänka sig att ett beslut om rättshjälp bara skall omfatta den instans där den beviljas. Rättshjälp beviljad av Rättshjälpsmyndigheten skulle i sådant fall gälla endast så länge den rättsliga angelägenheten inte är anhängiggjord vid domstol. En annan tänkbar ordning kan vara att rättshjälpen bara skall omfatta kostnader upp till en viss nivå. Ytterligare en tänkbar lösning kan vara att möjligheterna till rättshjälp i ny instans begränsas jämfört med vad som gäller i första instans. Sistnämnda fråga tas också upp i direktiven till den särskilde utredare som skall se över formerna för rättegången i hovrätt m.m. (dir. 1993:38).

Ett alternativ eller ett komplement kan vara att ny avgift skall betalas i ny instans eller när en viss kostnadsnivå uppnåtts. När en process pågår under lång tid upparbetas ny betalningförmåga hos rättshjälpstagaren allteftersom tiden går. Dennes ekonomiska förhållanden kan dessutom under den tid en process pågår ha förbättrats. Enligt gällande regler kan egenavgifterna i sistnämnda fall höjas men det sker sannolikt inte särskilt ofta. Andra alternativ är att omprövning av rättshjälpen skall ske eller ny avgift betalas vid vissa tidsintervall.

En faktor som bidrar till att hålla rättshjälpen inom rimliga ramar är rättshjälpstagarnas kostnadsansvar. Det är visserligen inte meningen att någon av ekonomiska skäl skall tvingas avstå från driva en berättigad process. Den bedömning av risken att få svara för kostnader i målet som en part utan rättshjälp förutsätts göra bör emellertid göras också av en part som har rättshjälp. Egenavgifterna i rättshjälpssystemet har nyligen höjts. Utredaren bör undersöka om ytterligare förändringar bör ske, t.ex. om taket för tilläggsavgiften bör vara högre än det nu är. En annan möjlighet som bör undersökas är om, i mål där barn är part (mål om underhåll och faderskap), egenavgifterna kan beräknas med ledning av vårdnadshavarens inkomster och inte som nu är fallet utifrån barnets inkomster.

I utredningsuppdraget bör också ingå en undersökning av om prövningen av en ansökan om rättshjälp, t.ex. när det gäller kontroll av lämnade inkomstuppgifter, kan förbättras.

Organisatoriska frågor

Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden har nu bedrivit sin verksamhet i den nya organisationen under drygt två år.

Riksrevisionsverket har i rapporten Rättshjälpens effektivitet - regerings uppdrag (s. 53 ff, 67 ff) tagit upp frågor som rör administration och organisation av rättshjälpen. Där påpekas bl.a. att Domstolsverkets ansvar för tillsyn och uppföljning av Rättshjälpsmyndighetens uppgifter inte klarlagts, att uppföljningen av kostnadsfördelning m.m. inom rättshjälpen har brister och att det spridda beslutsfattandet innebär att ingen myndighet ansvarar för att kostnaderna hålls nere. Sådana frågor behandlas också i departementspromemorian Domstolsväsendet; organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38 s. 116 ff) och i prop. 1992/93:109 (s. 42 f).

Riksrevisionsverket har i en revisionsrapport den 24 november 1992 (RRV dnr 1992:J180) vid granskningen av Rättshjälpsmyndigheten konstaterat vissa brister i redovisningen och i de ekonomiadministrativa rutinerna.

Det finns således flera skäl till att de aktuella reglerna och verksamheten vid Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden nu bör ses över. Det bör därför göras en utvärdering av hur de nya reglerna slagit ut i praktiken, om syftet med de nya reglerna har uppnåtts, om de nya reglerna är effektiva och om ansvarsfördelningen mellan t.ex. Domstolsverket och Rättshjälpsmyndigheten är den bästa möjliga. Vidare bör undersökas om den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifter mellan å ena sidan Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden och å andra sidan övriga myndigheter som beslutar i rättshjälpsfrågor är lämplig.

Den översyn av rättshjälpslagen som jag föreslagit i det föregående kan också behöva föranleda organisatoriska förändringar. De frågor om kostnadskontroll jag har behandlat hänger bl.a. samman med den ordning som gäller för beslutsfattandet, dvs. när och av vem beslut om rättshjälp fattas och vem som prövar överklaganden. Också frågor om hur uppgifter om beslut i dessa delar samlas och bearbetas har betydelse för kostnadskontrollen. Vidare kan utredarens överväganden såvitt avser de offentliga biträdena innebära att området för Rättshjälpsmyndighetens och framför allt Rättshjälpsnämndens arbetsuppgifter bör förändras. För beslut i frågor om rättshjälp som fattas av domstol gäller att överklagande skall ske i den ordning som i övrigt gäller för överklagande av domstolens beslut. För beslut av andra myndigheter än domstolar gäller att besluten överklagas hos Rättshjälpsnämnden. Denna ordning kan sägas minska möjligheterna att åstadkomma en effektiv kostnadskontroll och en enhetlig rättstillämpning. Å andra sidan kan skäl anföras mot en ändrad ordning. Utredaren bör överväga också dessa frågor.

I samband med frågorna om ansvarsfördelning mellan Domstolsverket och Rättshjälpsmyndigheten berörs i prop. 1992/93:109 (s. 44 f) frågan om Domstolsverkets talerätt. Verket hade i en skrivelse begärt att få partsställning i frågor om ersättningar som betalas av allmänna medel. Av flera skäl, bl.a. att Justitiekanslerns arbetsuppgifter, i vilka talerätt enligt rättshjälpslagen ingår, var föremål för utredning togs inte någon slutlig ställning i frågan. Utredaren bör i den omfattning det är lämpligt göra förnyade överväganden när det gäller Domstolsverkets talerätt.

De frågor jag nu tagit upp bör övervägas förutsättningslöst och i belysning av de ställningstaganden som görs i övriga frågor. Om regelverket enligt utredarens mening inte är tillfredsställande, materiellt eller formellt, bör utredaren föreslå lämpliga åtgärder.

Övrigt

Utredningsuppdraget bör inte begränsas till de frågor jag tagit upp. Utredaren bör ha fria händer att föreslå andra ändringar som kan leda till ökad effektivitet och kostnadsbesparingar, och till att rättshjälpsresurserna koncentreras till de områden där de bäst behövs.

Uppdragets genomförande m.m.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05), angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) samt angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50). Utredaren skall vidare analysera och redovisa sina förslag ur ett jämställdhetsperspektiv.

Utredaren bör samråda med Utredningen om rättegången i hovrätt m.m. (Ju 1993:04, dir. 1993:38) och med Utredningen om domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet (Ju 1993:06, dir. 1993:47).

Utredaren bör vid uppdragets genomförande samråda med Domstolsverket och Riksrevisionsverket samt andra myndigheter som berörs av de frågor som tas upp i utredningen. Uppdraget bör fullgöras i kontakt med Sveriges advokat- samfund.

Uppdraget bör redovisas senast den 1 maj 1995. Om utredaren anser det lämpligt kan någon del av uppdraget, t.ex. frågorna om kostnadskontroll och taxor, redovisas i ett delbetänkande.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för Kulturdepartementet och chefen för Socialdepartementet.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Justitiedepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - för att se över rättshjälpslagen (1972:429) och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)