Beslut vid regeringssammanträde den 8 september 1994

Sammanfattning av uppdraget

Kommittén skall analysera tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet på nya medier som används vid förmedling av yttranden och annan information till allmänheten. Mot bakgrund av den analysen skall kommittén undersöka frågan om ett grundlagsskydd för moderna medier som nu inte har ett sådant skydd. Kommittén skall då utifrån sin studie av de nuvarande grundlagsreglernas tilllämpningsområde och deras betydelse för den nya tekniken överväga behovet av justeringar i detta hänseende.

Kommittén skall vidare analysera den särskilda frågan om förhållandet mellan tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om beslag och konfiskering å ena sidan och offentlighets- principen å den andra. Arkivfrågor och processrättsliga frågor skall ingå i analysen.

Kommittén skall även överväga en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som bättre ger uttryck för den i praktiken allt friare etableringsrätten för trådlösa radio- och TV-sändningar än vad som nu gäller enligt 3 kap. 2 § YGL.

Kommittén skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade.

Bakgrund

Grundlagsskyddet för nya medier

Den snabba tekniska utvecklingen inte minst inom informationsteknologin (IT), medför att lagar och andra föreskrifter fortlöpande måste ses över. Lagstiftningen bör på sådant sätt anpassas till den moderna informations- och kommunikationstekniken att denna inte onödigtvis hindras eller kompliceras (jfr prop. 1993/94:100 s. 62, dir. 1994:42 och IT- kommissionens betänkande SOU 1994:118). Samtidigt bör de yttrandefrihetsrättsliga principer på vilka våra grundlagar bygger förbli vägledande för rättsutvecklingen på det massmediala området.

Den tekniska utvecklingen medför att de tidigare vanligtvis lätt iakttagbara gränserna mellan olika former av medier, t.ex. en tidning eller bok och en teknisk upptagning (band, skiva, magnetband, diskett osv.), börjar bli allt svårare att dra.

Vid tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) gjordes överväganden om de nya elektroniska medieformerna och ett tilltänkt grundlagsskydd för yttrandefriheten i sådana överföringsformer (se t.ex. prop. 1990/91:64 s. 56-67). Utgångspunkten för en reglering sades vara att medierna bör kunna tas i bruk i nyhetsförmedlingens och opinionsbildningens tjänst på samma sätt som det tryckta ordet. Det infördes då ett tillägg i 1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen (TF) enligt vilket TF skall tillämpas om en periodisk skrift oförändrat förmedlas på annat sätt, bl.a. genom radioprogram eller i form av en film eller ljudupptagning enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelsen innebär således att en förlagetrogen version av en periodisk skrift som sprids på något av dessa sätt skall ses som en del av den tryckta förlagan och omfattas av det skydd som TF ger periodiska skrifter. De bestämmelser som finns i TF skall alltså tillämpas på programmet eller upptagningen. Detta innebär t.ex. att för ett radioprogram som innefattar uppläsning av en dagstidning så som den såg ut en viss dag, skall TF:s regelsystem ltillämpas beträffande bl.a. radioprogrammets innehåll (se propositionen s. 138).

Ett påtagligt exempel på teknisk utveckling på IT-området är CD-ROM-skivor (Compact Disc Read Only Memory). Dessa och liknande skivor är ett förhållandevis nytt medium som används allt flitigare. Skivorna kan användas för att optiskt lagra text, bild och ljud och detta även samtidigt (CD-ROM/XA-skivan). Även rörliga bilder kan lagras; en film om två timmar kan rymmas på en skiva.

Data som finns lagrade på en CD-ROM-skiva kan inte ändras av användaren och det är tillverkaren ensam som kan skriva in data på skivan. På den s.k. WORM-skivan (Write Once Read Many) kan användaren skriva in data, men det går inte att ändra den information som en gång skrivits dit (närmare om tekniken, se t.ex. SOU 1993:10 s. 39-44). Det är möjligt att snabbt söka information och läsa på en CD-ROM-skiva med text.

YGL är tillämplig på filmer, varmed avses "även videogram och andra upptagningar av rörliga bilder" samt ljudupptagningar (1 kap. 1 § tredje stycket). En CD-ROM-skiva som innehåller rörliga bilder eller utgör en ljudupptagning torde därmed falla under YGL:s tilllämpningsområde (se prop. 1986/87:151 s. 161). En CD-ROM-skiva eller liknande med endast text kan däremot inte utan vidare sägas falla under YGL:s skydd, eftersom det inte utan en tämligen utvidgande lagtolkning kan hävdas att texten utgör rörliga bilder i YGL:s mening. Inte heller torde TF:s bestämmelser utan vidare kunna anses bli tillämpliga på en CD-ROM-skiva med text (jfr 1 kap. 7 § andra stycket TF). I YGL finns en bestämmelse som bör ses i sammanhang med 1 kap. 7 § andra stycket TF och som tar sikte på tillhandahållande av information med hjälp av elektromagnetiska vågor. Om ett massmedieföretag för ett register med hjälp av ADB och med hjälp av elektromagnetiska vågor tillhandahåller allmänheten uppgifter direkt ur registret, skall YGL:s bestämmelser om radioprogram tillämpas också för detta medium (1 kap. 9 §). Detta innebär bl.a. att YGL:s bestämmelser om förbud mot censur och andra hindrande åtgärder, om ensamansvar m.m. gäller för sådana "sändningar" till allmänheten. Till skillnad från vad som enligt 1 kap. 7 § andra stycket TF gäller för tillämpligheten av TF, krävs det inte att det som tillhandahålls allmänheten överensstämmer med innehållet i t.ex. den periodiska skrift eller det radioprogram som medieföretaget ger ut. Däremot skall den information som lämnas ut till allmänheten hämtas direkt från ett register som förs med hjälp av ADB för att mediet skall omfattas av grundlagsskyddet.

Vad som nu sagts innebär bl.a. att om ett tidningsföretag väljer att lagra information i form av text eller stillbilder med CD-ROM-teknik och låter allmänheten via terminal ta del av innehållet på sådana skivor, skyddas denna informationsförmedling av YGL. Om däremot företaget väljer att ge ut CD-ROM-skivor med samma innehåll, omfattas denna informations- förmedling möjligen varken av YGL eller TF.

Den tekniska utvecklingen gör också att skillnaderna mellan vad som utgör radioprogram i YGL:s mening och vad som utgör andra former av spridning av information allt mer suddas ut. Som Radiolagsutredningen anför i sitt slutbetänkande Ny lagstiftning om radio och TV (SOU 1994:105) är telefonnätets ökade användning för kommunikation till allmänheten ett aktuellt exempel. Det finns nu möjlighet att via telefonnätet erbjuda olika tjänster, som kan ha massmediekaraktär (betänkandet s. 227). Om t.ex. någon via telenätet beställer och sedan på TV-apparaten tar in en viss långfilm och det är ett TV-företag som har hand om distributionen, uppkommer frågan om detta är att betrakta som ett radioprogram i YGL:s mening eller om det rättsligt är att behandla som ett vanligt telefonsamtal. Svaret på frågan är avgörande för vem som är ansvarig för filmens innehåll.

Vad som nu sagts illustrerar bara ett par aktuella frågeställningar när det gäller nuvarande teknik och grundlagsreglering. Medierna utvecklas i snabb takt. Det torde t.ex. nu finnas möjlighet att använda en CD-ROM-skiva på samma sätt som ett videoband, dvs. möjlighet att radera ut vad som lagrats och därefter på samma skiva lagra ny text eller nya bilder. Utvecklingen av datatekniken innebär att det hela tiden uppkommer nya medieformer och därmed nya möjligheter att sprida information och åsikter till allmänheten. Fler exempel på frågeställningar som redan aktualiserats finns. Man kan i detta sammanhang t.ex. peka på den nya tekniska företeelsen som brukar kallas virtuell verklighet.

Frågan om ansvar för innehållet i information som förmedlas i nya medier har ställts i samband med utvecklingen på dataområdet särskilt när det gäller yttranden som förekommer i s.k. elektroniska anslagstavlor (Bulletin Board Systems, BBS). De elektroniska anslagstavlorna utgör ett exempel på att nya former av medier ofta kan innefatta ett utbyte av information, dialoger.

Under beredningen av frågor om åtgärder mot barnpornografi framfördes att barnpornografiska bilder sprids också via nationella och internationella datanätverk. Enligt nu gällande lagstiftning bedöms sådana gärningar endast enligt brottsbalkens bestämmelser, dvs. det är inte fråga om ett brott enligt de två grundlagarna på yttrandefrihetsområdet. Detta innebär bl.a. att enbart rättegångsbalkens bestämmelser om tvångsmedel, och inte TF:s eller YGL:s särskilda regler om detta, tillämpas vid misstanke om barnpornografibrott bestående i spridning via datanätet (om inte 1 kap. 9 § YGL skulle anses tillämplig enligt vad som sagts ovan). Det är även tänkbart att en sådan spridning skulle kunna innebära ett straffbart förfaringssätt enligt 20 § datalagen (1973:289), nämligen när den som sprider bilderna har inrättat ett personregister.

TF:s och YGL:s detaljerade bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering bygger på äldre TF:s bestämmelser som utgått endast ifrån i tryckpress framställda skrifter. När bestämmelserna skall tillämpas vid ingripanden mot yttranden i andra medier kan det naturligen uppstå tolkningsproblem och faktiska svårigheter att i praktiken tillämpa bestämmelserna. Bakgrunden till den nu vilande ändringen av 7 kap. 3 § YGL (se prop. 1993/94:118 och bet. 1993/94:KU25), en ändring som innebär att den tid inom vilken Justitiekanslern skall väcka åtal efter ett beslut om konfiskeringsbeslag av filmer och ljudupptagningar kan förlängas, utgör ett exempel på att TF:s regelsystem kan vara svårt att tillämpa på de nya medierna.

Den nya tekniken medför också att grundlagarnas krav på utgivning före det att åtgärder kan vidtas mot innehållet kan innebära tolkningsproblem. I ett mål vid Stockholms tingsrätt år 1993 var bl.a. fråga om det ibland så kallade spridningsrekvisitet (varmed här avses 1 kap. 10 § YGL) var uppfyllt när "skräddarsydda" videofilmer kopierats från olika s.k. masterband, så att ingen film var helt identisk med någon annan. Tingsrätten fann i dom, som meddelades den 28 oktober 1993 (DB 6) och som inte överklagades, att masterbanden hade hållits tillgängliga för allmänheten på motsvarande sätt som avses i 1 kap. 6 § TF och som krävs för att utgivning skall anses ha skett. Masterbanden hade därmed, enligt tingsrätten, spritts till allmänheten på sätt som 1 kap. 10 § YGL föreskriver. Banden ansågs därmed kunna konfiskeras.

Den nya tekniken används också vid framställning av tryckta skrifter, vilket ger upphov till frågor om TF:s räckvidd vid produktion av en sådan skrift. TF föreskriver, liksom YGL (med visst undantag), att censur är förbjudet och att det är förbjudet för myndigheter eller andra allmänna organ att hindra eller försvåra tryckning och utgivning (1 kap. 2 § TF och 1 kap. 3 § YGL). Regeringen har i ett ärende funnit att föreskrifter enligt datalagen inte kan meddelas för sådana register som används vid framställning av tryckt skrift med hänsyn till vad som i TF föreskrivs om förbud mot hindrande åtgärder (regeringens beslut 1994-04-14, dnr 93-3260). En fråga som kan ställas i detta sammanhang är vilken anknytning som bör finnas mellan det datorlagrade materialet och den färdiga framställningen för att grundlagsskyddet skall gälla. Skall man t.ex. anse att redan uppgifter som senare skall bearbetas och publiceras i annan form omfattas av censurförbudet?

De frågor som rör förhållandet mellan grundlagsreglerna och ny teknik har beröringspunkter med annat lagstiftningsarbete som gäller IT-utvecklingen.

I anslutning till Datalagsutredningens slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10) och till det nyss nämnda regeringsavgörandet har frågan om omfattningen av skyddet för den enskildes personliga integritet lyfts fram. Frågan kan ställas om skyddets omfattning skall vara beroende av i vilket medium uppgifterna används eller skall användas. Inom Justitie- departementet har upprättats en promemoria Skyddet för enskilda personers privatliv (Ds 1994:51) i vilken det bl.a. redogörs för svensk rätt på området. Vidare belyses några av de frågeställningar som skulle uppstå vid t.ex. ett teknikoberoende skydd för den enskildes privatliv. Överväganden i dessa frågor fortsätter inom Justitiedepartementet.

Den snabba tekniska utvecklingen har även fört med sig ett behov av att se över frågor om hemlig teleavlyssning och teleövervakning. Som anförs i budgetpropositionen är det angeläget att se över bestämmelserna härom (prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 41-42). Översynen, som torde i viss mån beröra här aktuella frågeställningar, har påbörjats inom Justitiedepartementet.

Informationsteknologikommissionen (IT-kommissionen) tillkallades i mars 1994. Dess arbete är inriktat på att främja användningen av informationsteknologin. I kommissionens första rapport (SOU 1994:118) föreslår kommissionen åtgärder och initiativ på ett flertal områden, bl.a. på lagstiftningsområdet.

Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd

Enligt 3 kap. 1 § YGL råder i princip etableringsfrihet när det gäller sändning av radio- och TV-program ikabel. Det är emellertid av tekniska skäl omöjligt att grundlagsfästa en total etableringsfrihet för radiosändningar i luften. För sådana sändningar krävs nämligen utrymme i radiofrekvensspektrum. YGL föreskriver därför att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras i lag. Lagen kan då innehålla bestämmelser om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 2 § YGL).

I motiven till YGL anförs bl.a. att det från konstitutionell synpunkt finns goda skäl att söka omgärda fördelningen av frekvenser med vissa grundläggande regler. En reglering på konstitutionell nivå ansågs dock inte kunna gå längre än att uttryckligen framhäva den grundläggande betydelse som måste tillmätas yttrandefrihetens intresse vid alla överväganden om fördelningen av radiofrekvenser. Detaljer om hur frekvenserna skulle fördelas ansågs inte kunna föras in i grundlag. Strävan att gagna yttrandefriheten och informationsfriheten, som bör prägla fördelningen av radiofrekvenser, ansågs därför böra komma till ett allmänt uttryck i en bestämmelse som hade närmast målsättningskaraktär (se prop. 1990/91:64 s. 82 f.). Lagrådet menade dock att man kunde tänka sig en något längre gående konkretisering i grundlagen av de principer som skall tillämpas vid fördelningen av frekvenser (propositionen s. 210). Departementschefen hänvisade till Frekvensrättsutredningens arbete, vilket resulterade i betänkandet Lag om radiokommunikation m.m. (SOU 1991:107). Frekvensrättsutredningen fann att bestämmelser av det slag som efterlystes inte var lämpade att tas in i grundlag och hänvisade till den nära anknytningen till rent tekniska förhållanden och att det måste finnas möjligheter till en smidig anpassning till nya tekniska möjligheter för att utvecklingen inte skall låsas (betänkandet s. 149). I propositionen om lag om radiokommunikation anslöt sig regeringen till utredningens uppfattning i denna del, men angav även att frågan om en närmare precisering av YGL:s bestämmelse om frekvensfördelning övervägdes (prop. 1992/93:200 s. 173).

Radiolagsutredningen har härefter i sitt slutbetänkande Ny lagstiftning om radio och TV (SOU 1994:105), i fråga om utformningen av 3 kap. 2 § YGL, funnit att det inte behöver vidtas någon ändring i 3 kap. 2 § YGL och att inte heller grunderna för den prövning regeringen gör i ärenden om tillstånd till att sända radio- eller TV-program behöver anges i lag (betänkandet s. 264 f.). Den nuvarande ordningen bör enligt den särskilde utredaren bestå oförändrad, i vart fall till dess att en förändrad rättslig, teknisk eller massmediepolitisk verklighet tydligt kan skönjas.

Den tekniska utvecklingen medför att det införs nya möjligheter att utnyttja luften för radiosändningar. Av betänkandet Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar (SOU 1994:34) framgår att det i dag finns tekniska förutsättningar att starta två nya marksända TV-kanaler i Sverige. I Radiolagsutredningens betänkande framhålls att en betydande etableringsfrihet numera kan medges även för trådlösa radiosändningar och det föreslås att färre radiosändningar än nu skall omfattas av tillståndskrav (se SOU 1994:105 s. 245 ff.).

Beslag, konfiskering och allmänna handlingar

Fråga om grundlagarnas bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering i förhållande till offentlighetsprincipen aktualiserades våren 1993 när Justitiekanslern väckte åtal mot två personer med påstående om yttrande- frihetsbrott innefattande barnpornografibrott och olaga våldsskildring. Filmer som hade tagits i beslag lämnades över till tingsrätten i samband med att åtal väcktes. De flesta filmer yrkades konfiskerade, men ett antal hade tagits i beslag i utredningssyfte och de gavs in till tingsrätten som bevisning. Filmerna kom efter prövning i hovrätten att anses utgöra allmän handling och skulle därför, eftersom det inte fanns någon möjlighet att förordna om sekretess enligt sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1992:1474), lämnas ut till dem som begärde att ta del av dem.

Efter ett extra snabbt beredningsförfarande föreslog regeringen i en proposition till riksdagen en ändring i sekretesslagen, som innebar att sekretess kan gälla i mål om ansvar för barnpornografibrott. De lagändringar som riksdagen antog omfattade även skildringar som utgör olaga våldsskildring (prop. 1992/93:256, bet. 1992/93:KU40, rskr. 1992/93:364). Ändringarna (5 kap. 6 §, 9 kap. 16 § och 12 kap. 3 §sekretesslagen) trädde i kraft omedelbart (SFS 1993:437). Vid riksdagsbehandlingen av förslaget anförde konstitutionsutskottet att det, bl.a. mot bakgrund av Lagrådets yttrande i ärendet, förutsatte att eventuella förslag till grundlagsändringar skulle föreläggas riksdagen innevarande mandatperiod inom den tid som anges i 8 kap. 15 § regeringsformen (bet. 1992/93:KU40 s. 12).

Regeringen uppdrog den 24 juni 1993 åt Justitiekanslern att analysera förhållandet mellan å ena sidan TF:s bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar och å andra sidan TF:s och YGL:s bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering samt att lägga fram de förslag till lagändringar som kunde anses motiverade med anledning av analysen. Justitiekanslern avgav den 3 september 1993 rapporten Offentlighetsprincipen, tillämpning vid beslag och konfiskering med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott - förslag till lagändringar (dnr 93-3343). I rapporten föreslår Justitiekanslern ändringar i TF som innebär en inskränkning i rätten att få kopior av sådana tryckta skrifter, videogram m.m. som tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott och som utgör allmänna handlingar. Justitiekanslerns rapport remissbehandlades. Remissutfallet ledde till att regeringen fann frågeställningen vara så pass komplicerad att den krävde en fördjupad analys som inte varit möjlig under den tid som stått till förfogande och anförde att frågan i stället borde bli föremål för en mera ingående beredning (se prop. 1993/94:118 s. 13).

Enligt TF och YGL finns det två skilda former av beslag, s.k. konfiskerings- beslag och utredningsbeslag. Olika slag av beslag finns även i rättegångsbalken. Vid TF:s tillkomst fanns inte institutet utredningsbeslag i grundlagen. Sådan "bevisning" som utredningsbeslagen kan utgöra, torde ha ansetts vara säkerställd genom den i TF då föreskrivna skyldigheten att lämna granskningsexemplar av tryckt skrift till Justitiedepartementet eller till tryckfrihetsombuden. Dessa exemplar var inte allmänna handlingar enligt ett uttryckligt stadgande i 2 kap. TF. Om detta exemplar sedan erhöll status som allmän handling när det vid åtal för tryckfrihetsbrott gavs in till domstol framgår inte av då gällande bestämmelser eller tidigare rättspraxis. När bestämmelserna om granskningsexemplar föreslogs upphävda, ansågs det uppstå behov av bestämmelser om beslag i bevissäkringssyfte (se prop. 1975/76:204 s. 183 f.) Konsekvensen av att bestämmelsen i TF om undantag från bestämmelserna om allmänna handlingar togs bort berörs inte särskilt i motiven.

I 6 kap. 10 § rättegångsbalken och i 16 § protokollskungörelsen (1971:1066) för de allmänna domstolarna, finns bestämmelser om vad som skall tillföras domstolarnas akter. Av bestämmelserna framgår att de handlingar som ges in till rätten skall föras in i akten. De handlingar som ingår i domstolens akt utgör normalt allmänna handlingar.

I arkivlagen (1990:782) finns bestämmelser om gallring, återlämnande och överlämnande av allmänna handlingar (10 och 12 §§). Vidare föreskrivs i 6 § förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. att om en handling har givits in till domstol, får handlingen inte återlämnas innan avgörandet vunnit laga kraft, om inte domstolen medger det och bestyrkt kopia ges in eller redan finns bland handlingarna.

De nu nämnda bestämmelserna medger alltså att en myndighet i vissa fall får avhända sig allmänna handlingar. Vad gäller återlämnande, får detta enligt arkivlagen ske om det görs med stöd av lag eller förordning eller av särskilt beslut av regeringen. Bestämmelserna i rättegångsbalken om hävande av beslag torde utgöra en sådan bestämmelse som utgör stöd för återlämnande av en allmän handling. Arkivlagen innehåller däremot ingen bestämmelse som uttryckligen medger att en myndighet förstör en allmän handling, om det inte kan anses utgöra en gallringsåtgärd.

När det gäller hävande av beslag eller konfiskering enligt TF eller YGL, gäller bestämmelserna i grundlagarna framför vad som i t.ex. arkivlagen föreskrivs om bevarande av allmänna handlingar. Sålunda föreskriver TF, till vilken YGL hänvisar, t.ex. att beslag skall falla om åtal inte väcks inom föreskriven tid. Vidare framgår av TF att ett beslut om beslag skall hävas om åtalet ogillas. När förordnandet om beslag har hävts eller förfallit skall verkställigheten av beslaget genast gå åter (10 kap. 9 § TF). TF:s och YGL:s bestämmelser om konfiskering innebär att i princip skall de exemplar som omfattas av konfiskeringen förstöras.

Justitiekanslerns tidigare nämnda förslag innebär en inskränkning i rätten att få kopior av sådana tryckta skrifter, filmer, videogram m.m. som tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott och som utgör allmänna handlingar. Förslaget medför ändringar i 2 kap. TF.

Till övervägande del ställde remissinstanserna sig positiva till Justitiekanslerns förslag. Några instanser avstyrkte emellertid att rapporten då skulle medföra ett förslag till grundlagsändring och hänvisade därvid främst till den korta beredningstiden. Många remissinstanser ifrågasatte omfattningen av den föreslagna inskränkningen i rätten att få kopia av framställningar. Några pekade på det problem en myndighet skulle ställas inför vid bedömningen av om en person skall ha rätt att få en kopia eller inte. Vidare framhölls att en tilltalad har en ovillkorlig rätt att få en kopia av förundersökningen enligt rättegångsbalken. Det ifrågasattes att bestämmelserna skulle vara tillämpliga även vid beslag enligt TF, och vissa hävdade att inskränkningen endast skulle gälla vid beslag på grund av misstanke om yttrandefrihets- brotten olaga våldsskildring och barnpornografibrott. Vidare pekades på frågan om sanktioner mot den som tar kopia utan rätt därtill och för den som tillåter sådan kopiering. Också frågan om utredningsbeslagen bör omfattas av bestämmelserna nämndes.

Den nya bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen innebär bl.a. att en myndighet inte är skyldig att lämna ut kopior av framställningar som givits in till rätten på grund av att de anses innefatta tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrotten olaga våldsskildring eller barnpornografibrott. Detta gäller även om framställningarna inte har tagits i beslag eller konfiskerats. Sekretessbestämmelserna utgör därmed i och för sig ett skydd mot att en situation motsvarande den våren 1993 upprepas.

Emellertid kvarstår den övergripande frågan om hur kollisionen mellan offentlighetsprincipen å ena sidan och reglerna om beslag och konfiskering å den andra skall lösas. En motsvarande situation liknande den som uppstod förra våren kan uppstå igen vid misstanke om annat brott än de som omfattas av 5 kap. 6 § sekretesslagen och där ingen annan möjlighet finns att förordna om sekretess. Det kan också synas egendomligt att en tryckt skrift som konfiskerats på grund av att dess innehåll är brottsligt och statsmakterna därför önskar förhindra vidare spridning av den, skall utgöra en allmän handling som enligt huvudregeln i 2 kap. 1 § TF alla har rätt att ta del av. Samma synsätt gäller för den interimistiska åtgärd Justitiekanslern äger vidta genom beslagsinstitutet inför ett kommande konfiskeringsyrkande. Det är således inte självklart att en lösning på denna frågeställning skall vara en bestämmelse i sekretesslagen, jfr Lagrådets yttrande vid riksdagens behandling av 5 kap. 6 § sekretesslagen (bet. 1992/93:KU40).

Kommitténs uppgifter

Grundlagsskyddet för nya medier

Kommittén skall efter en analys av i vilken omfattning nya medieformer omfattas av TF och YGL utreda behovet av ett grundlagsskydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för yttrandefriheten i nya medieformer som används till att förmedla yttranden och annan information till allmänheten. Utgångspunkten bör vara att eftersträva att, för de moderna medierna, tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för grundlagsskyddet. Därvid bör dock inte bortses från att effektiviteten i ett grundlagsskydd för friheten att yttra sig i nya massmedier kan vara beroende av att skyddet avser användningen av en mer eller mindre definierad teknik. Frågor om ansvar för det förmedlade innehållet skall särskilt tas upp. Kommittén är emellertid fri att diskutera och föreslå andra angreppssätt på frågeställningarna. En reglering i vanlig lag kan vara ett alternativ.

Konsekvenserna av ett eventuellt utökat grundlagsskydd för nya medier skall analyseras, särskilt vad gäller TF:s och YGL:s bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering.

Kommittén skall vidare analysera räckvidden av grundlagarnas tillämpningsområde när ny teknik används vid tillkomsten av framställningar som omfattas och kan komma att omfattas av grundlagarnas skydd.

Integritetsskyddsaspekter bör beaktas, bl.a. mot bakgrund av den fortsatta beredningen av de frågeställningar som behandlas i promemorian Skyddet för enskilda personers privatliv (Ds 1994:51). Kommittén bör även hålla sig informerad om arbetet med den pågående översynen av bestämmelser om hemlig teleavlyssning m.m. och med det arbete som inletts med anledning av de förslag IT-kommissionen lagt fram.

Kommittén bör föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar den finner motiverade.

Etableringsfrihet för etermedier

Som tidigare har nämnts är det av tekniska skäl inte möjligt att ha en total etableringsfrihet i fråga om radiosändningar på annat sätt än genom tråd, dvs. för sändningar i luften. I 3 kap. 2 § YGL föreskrivs sålunda att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Den tekniska utvecklingen medför emellertid möjligheter att mer effektivt utnyttja radiofrekvensspektrum, vilket får till följd att utrymmet för fler samtida sändningar ökar.

Utvecklingen under de senaste åren innebär att antalet företag som bedriver trådlösa radio- och TV-sändningar till allmänheten har ökat väsentligt. Om de medieformer som möjliggörs genom den nya informations- teknologin får ett utökat skydd för yttrandefriheten kommer rätten att vända sig till allmänheten genom sådana medier att bekräftas.

Mot denna bakgrund bör kommittén överväga en ändring i YGL som bättre ger uttryck för den i praktiken allt friare etableringsrätten för trådlösa radio- och TV-sändningar än vad som nu gäller enligt 3 kap. 2 § YGL.

Beslag, konfiskering och allmänna handlingar

Kommittén skall analysera förhållandet mellan TF:s och YGL:s bestämmelser om beslag och konfiskering å ena sidan och offentlighets- principen å den andra. Arkivfrågor och processrättsliga frågor skall ingå i analysen.

Kommittén bör i denna fråga förutsättningslöst pröva lämpliga lösningar. En väg är att bygga på Justitiekanslerns förslag, en annan att undanta i beslag tagna skrifter och framställningar från reglerna om allmänna handlingar. En annan väg kan vara att närmare titta på arkivfrågor och processrättsliga frågor i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål eller att utgå från den sedan juni 1993 gällande bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen. Det kan även krävas ändringar på samtliga nu nämnda regelområden för att nå en tillfredsställande lösning.

Övrigt

Kommittén skall samråda med Polisrättsutredningen (Ju 1991:05) och Utredningen om rättsliga överväganden kring informationsteknologi (Ju 1994:05).

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast vid utgången av år 1996.