Prop. 1992/93:200
om en telelag och en förändrad verksamhetsform för Televerket, m.m.
Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 25 mars 1993 för de åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandens hemställan.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Mats Odell
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en telelag och en lag om radiokommunikation samt en förändrad verksarnhetsforrn för Televerket. ! sistnämnda hän— seende föreslås att regeringen ges bemyndigande att genomföra en om- bildning av Televerket till aktiebolag. I propositionen lämnas också vissa andra förslag till lagändringar som sammanhänger med de nyssnämnnda lagförslagen och bolagiseringen av Televerket.
I anslutning till förslaget till telelag föreslås att de telepolitiska målen ges ett nytt innehåll. Betydelsen av effektiva telekommunikationer i sam- hällsutvecklingen betonas starkare än tidigare som det övergripande telepolitiska målet både på kort och lång sikt. Ambitionsnivån höjs genom att statens ansvar för grundläggande telekommunikationer utvidgas från taltelefoni till att omfatta även telefax och viss datakommunikation. Det föreslås vidare att staten skall ta ett övergripande ansvar för andra teletjänster. Det skall ske bl.a. genom att s.k. hyrda förbindelser, t.ex. för datakommunikation, skall tillhandahållas där de efterfrågas.
Förslaget till telelag har till syfte att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på telekommu- nikationsområdet så att de telepolitiska målen kan uppfyllas. En till- ståndsle föreslås gälla för sådan televerksamhet i allmänt tillgängliga telenät som består i att tillhandahålla telefonitjänster och mobila teletjäns- ter eller i att hyra ut fasta teleförbindelser för telekommunikation. Enligt förslaget skall tillstånd kunna förenas med de villkor som behövs bl.a. för att främja de telepolitiska målen.
Särskilda bestämmelser föreslås om samtrafik och nummerplaner. Vi- dare föreslås regeringen få befogenhet att bestämma pristak för telefoni— tjänsten. Förslaget innehåller även regler om avgifter för tillståndsmyn- dighetens verksamhet, tystnadsplikt, tillsyn, straff och televerksamhet i krig m.m.
I anslutning till förslaget till telelag föreslås ändringar i bl.a. brotts- balken, rättegångsbalken och ledningsråttslagen. Ändringarna motiveras huvudsakligen av att även privaträttsliga subjekt som driver televerksam- het skall omfattas av bestämmelserna.
Förslaget till lag om radiokommunikation innefattar nya och utbyggda regler om användning av radio. Syftet är främst att åstadkomma moderna och ändamålsenliga regler för fördelning av den begränsade resurs som för Sverige tillgängliga radiofrekvenser utgör. Härigenom främjas effek- tivitet i etern samtidigt som så många som möjligt får möjlighet att använda radiosändare. Regleringen bygger på ett tillståndsförfarande och avses gälla anordningar för radiokommunikation eller radiobestämning samt i vissa fäll anläggningar för alstring av radiofrekvent energi.
Tillståndsplikt föreslås gälla för den som innehar eller använder en radiosändare liksom för den som för in en radiosändare till riket. Över- låtelse eller upplåtelse av radiosändare avses få ske i princip endast till den som har fått tillstånd. Enligt förslaget skall tillstånd att få använda radiosändare ges om inte vissa särskilt angivna hinder föreligger. Dessa kan avse t.ex. skadlig inverkan på annan radioanvändning och bristande uppfyllelse av tekniska krav. Det föreslås också att användningar av be- tydelse från yttrandefrihets- och inforrnationsfrihetssynpunkt samt den radioanvändning som behövs inom försvaret skall ha företräde i för- hållande till annan användning.
Tillståndsprövningen avses ske på grundval av bestämmelser i lag. Me- ningen är att den som har fått tillstånd till radioanvändning så långt det är möjligt skall vara skyddad från ingrepp under tillståndstiden.
Förslaget till lag om radiokommunikation innehåller även bestämmelser om åtgärder mot störningar på radiokommunikation, avgifter för till— ståndsmyndighetens verksamhet, straff och förverkande samt om använd- ning av radiosändare i krig m.m.
I propositionen redovisas hur förändringen av Televerkets verksamhets— form är avsedd att genomföras. Televerkets verksamhet med tillgångar och skulder överförs till Telia AB resp. till de av Telia AB helägda dotter- bolagen Telia Mobiltel AB och Fastighets AB Telaris. Därvid kommer staten att inneha samtliga aktier i Telia AB. En redogörelse lämnas för skilda överväganden inför bolagiseringen avseende konstitutionella aspekter, såsom styrning och kontroll av det nya bolaget, konkur- rensfrågor och strukturella åtgärder. Infomation lämnas även om den" ' blivande Teliakoncemens organisation samt om målsättning och inriktning för verksamheten inom koncernen. Huvudinriktningen för ' verksamheten anges oförändrat vara att erbjuda telekommunikationstjäns— ter åt konsumenter på den svenska telemarknaden.
I anslutning till förslaget om förändring av Televerkets verksamhets- fonn lämnas förslag till vissa särskilda åtgärder för utveckling av konkur- rensen på telemarknaden. Förslag lämnas också om det framtida funk-
tionsansvaret för det svenska telesystemet samt hur särskilda samhälls- åtaganden på telekommunikationsonuådet, såsom upprätthållande av olön- samma telefonautomater i glesbygd, handikappades behov av bl.a. grund- läggande telekommunikationer och alarrneringstjänst skall genomföras och finansieras.
Anslagsfrågor för den på telekommunikationsområdet avsedda till- stånds- och tillsynsmyndigheten Telestyrelsen samt för kostnader för- enade med statens ägande i SOS Alarmering AB behandlas också i pro- positionen.
De lämnade lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1993. Ombild- ningen av Televerket till aktiebolag m.m. föreslås att genomföras vid samma tidpunkt.
Propositionens lagförslag . ' - Prop. 1992/93:200
1. Förslag till Telelag
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 5 Denna lag innehåller bestämmelser om televerksamhet.
I lagen avses med telemeddelande: ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare,
teletjänst: förmedling av telemeddelande för någon annan, mobil teletjänst: teletjänst där abonnentanslutning upprättas med hjälp av radio,
telefonitjänst: teletjänst bestående i överföring av tal och som medger överföring av telefaxmeddelanden samt datakommunikation via låghastig- hetsmodem,
televerksamhet: förmedling av telemeddelanden via telenät eller till- handahållande av förbindelser för sådan verksamhet,
telenät: anläggning för förmedling av telemeddelanden. Med televerksamhet avses inte utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. l & tredje stycket första me- ningen yttrandefrihetsgrundlagen.
2 & Bestänunelsema i lagen syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga sam- hällsekonomiska kostnad. Häri ligger bl.a. att var och en skall få möjlig- het att från sin stadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe ut- nyttja telefonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att enskilda och myndigheter skall tillförsäkras tillgång till teletjänster eller fasta teleförbindelser genom statlig upphandling.
3 5 Vid tillämpningen av lagen skall en strävan vara att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens inom alla delar av telekom- munikationsområdet såsom ett medel att uppnå de i 2 & angivna syftena.
4 5 För sådan televerksamhet som innefattar användning av radiosän— dare gäller, utöver denna lag, lagen (19932000) om radiokomrnunikation.
Tillståndsplikt m.m.
5 & Tillstånd enligt denna lag krävs för rätten att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla
l. telefonitjänst eller mobil teletjänst, om verksamheten har en om- fattning som med avseende på utbredningsområde, antalet användare eller annat jämförbart förhållande är betydande, eller
2. fasta teleförbindelser, om upplåtelsen görs av nätets ägare eller av någon annan som disponerar kapacitet i nätet och tillhandahåller sådana förbindelser i en omfattning som är betydande.
Tillstånd får avse ett visst område eller hela landet.
6 & Frågor om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen be— stämmer (tillståndsmyndigheten).
7 & Tillståndsmyndigheten skall efter ansökan meddela förhandsbesked om tillstånd enligt 5 & behövs för viss televerksamhet. Ett förhandsbesked gäller för den tid och under de förutsättningar i övrigt som anges i be- skedet.
85 Tillståndsmyndigheten får medge undantag från tillståndsplikten enligt 5 5, om det finns särskilda skäl. I sådant fall får tillståndsplikten ersättas med en anmälningsplikt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om anmälningsplikt för den som inom ett allmänt till- gängligt telenät tillhandahåller teletjänster som inte omfattas av tillstånds- plikfen enligt 5 5. Beslut och föreskrifter om anmälningsplikt får meddelas endast i den utsträckning som det behövs från allmän synpunkt för att följa utveck- lingen på telekommunikationsområdet.
9 5 Ett tillstånd skall gälla tills vidare. Tillstånd som avser tillhandahål- lande av mobil teletjänst får dock tidsbegränsas.
10 5 Ett tillstånd skall återkallas om verksamheten bedrivs i strid med denna lag eller i strid med föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen och avvikelsen inte kan anses vara av mindre be— tydelse. Om inte särskilda skäl föreligger får doök återkallelse ske först sedan tillståndshavaren har lämnats tillfälle att vidta rättelse.
Gäller avvikelsen endast en viss del av verksamheten får återkallelsen begränsas till denna del.
Hänvisningar till S1
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt 5.1
'I'illståndsprövning
11 5 Tillstånd enligt 5 5 skall beviljas om inte den sökande saknar förut- sättningar att bedriva verksamheten varaktigt och med god kapacitet och kvalitet. Särskilda bestämmelser om tillstånd att tillhandahålla mobil tele— tjänst i vissa fall finns i 12 5.
12 & När fråga uppkommer om att meddela tillstånd att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla nya eller väsentligt ändrade mobila tele— tjänster och det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för
verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill driva Prop. 1992/932200 sådan verksamhet, skall prövningen ske efter ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om de sakliga grunder som skall tillämpas vid prövning enligt första stycket.
Tillståndsvillkor
13 5 Tillstånd enligt 5 5 att driva televerksamhet får förenas med vill- kor.
Tillståndsvillkor kan avse bl.a. skyldighet för tillståndshavare
1. att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst åt var och en som efterfrågar denna tjänst,
2. att med beaktande av tillgänglig kapacitet på vissa villkor tillhanda- hålla fasta teleförbindelser åt den som efterfrågar sådana,
3. att bedriva verksamheten under de förutsättningar som följer av de internationella överenskommelser som Sverige har biträtt,
4. att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av särskilda teletjänster,
5. att medverka till att telemeddelanden kan förmedlas till samhällets alarmerings— och räddningstjänst,
6. att beakta totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap,
7. att årligen redovisa sin verksamhet i de delar som berörs av till- ståndet efter för verksamheten särskilt avpassade principer samt att ställa redovisningen till förfogande för tillståndsmyndigheten eller den som an- visas av myndigheten,
8. att på skäliga villkor till annan tillståndshavare lämna ut sådana publicerade uppgifter om enskildas teleabonnemang som inte omfattas av tystnadsplikt enligt 25 5 första stycket I denna lag, samt
9. att på skäliga villkor i egen telekatalog publicera och i sin verksam- het till allmänheten lämna ut uppgifter om enskildas teleabonnemang hos annan tillståndshavare i den utsträckning de inte omfattas av tystnadsplikt enligt lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om tillståndsvillkor.
145 Tillståndsvillkor skall gälla för en bestämd tid. Ändring av till- ståndsvillkor under löpande villkorsperiod får ske endast enligt förbehåll i meddelade villkor eller efter medgivande av tillståndshavaren och efter hörande av annan tillståndshavare vars verksamhet direkt påverkas av
ändringen.
Tillhandahållande av teletjänster m.m. 15 5 Den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller tele- tjänster eller fasta teleförbindelser skall tillgodose rimliga krav på teknisk säkerhet i verksamheten.
16 & Tillståndshavare enligt denna lag får, vid sidan av normala kom— mersiella villkor, inte ställa upp andra krav för anslutning till telenät än sådana som är nödvändiga för att möjliggöra samverkan mellan teletjäns- ter eller som behövs för att förebygga att nätet eller dess användare skadas eller att nätets drift störs.
175 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om krav enligt 15 och 16 55. '
Taxor för teletjänster m.m.
18 & Tillståndshavares taxor för användning av telefonitjänst till en fast anslutningspunkt inom ett allmänt tillgängligt telenät och för tillhandahål- lande av fasta teleförbindelser inom ett sådant nät skall grunda sig på till- ståndshavarens kostnader. Taxoma skall hållas allmänt tillgängliga av till- ståndshavama.
19 & Regeringen får, utan hinder av 18 &, föreskriva att taxor för tele- fonitjänst till en fast anslutningspunkt inom ett allmänt tillgängligt telenät inte får överstiga en viss nivå.
Samtrafik
205 Den som har tillstånd enligt 5 & att tillhandahålla telefonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät är skyldig att på begäran bedriva samtrafik med motsvarande verksamhet som drivs av en annan tillstånds- havare eller av den som är anmälningsskyldig. Om samtrafik upprättas med en anmälningsskyldig, har tillståndshavaren rätt till samtrafik med motsvarande verksamhet som drivs av den anmälningsskyldige. Ersättningen för förmedling av telefonitjänster enligt första stycket skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnadema för prestationerna. Vid beräkning av ersättningen får skälig hänsyn tas till kostnader för sär- skilda uppgifter enligt upplåtarens tillståndsvillkor. Den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller annan tele— tjänst än telefonitjänst i sådan omfattning som avses i 5 5 första stycket 1 är skyldig att, om så begärs, på marknadsmässiga villkor bedriva sam- trafik med en tillståndshavare eller en anmälningsskyldig som tillhanda- håller teletjänster enligt denna lag. Om samtrafik upprättas med en anmälningsskyldig har den som på begäran har medgett samtrafik rätt till samtrafik med motsvarande verksamhet som drivs av den anmälnings-
skyldige.
Den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller telejänst är Prop. 1992/93z200 inte skyldig att bedriva samtrafik i den mån sådan trafik skulle i beak- tansvärd utsträckning begränsa hans möjlighet att i den egna verksam- heten utnyttja den nätkapacitet han förfogar över.
Nummerplanering
21 & Nummerplaner skall upprättas i syfte att främja effektiva tele- kommunikationer.
Nummerplanema fastställs av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med— dela föreskrifter för nurmnerplanerna och får ta initiativ till att ändra dessa.
22 & Den som tillhandahåller teletjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät eller i samtrafik med ett sådant telenät är skyldig att följa fast- ställda nummerplaner.
Avgift för myndighetsverksamheten
235 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om skyldighet för den som bedriver televerksamhet eller an- söker om tillstånd att bedriva sådan verksamhet eller ansöker om för- handsbesked enligt 7 5 att betala avgift för tillståndsmyndighetens verk- samhet enligt denna lag.
Tystnadsplikt m.m.
24 5 Ett telemeddelande får avlyssnas i televerksamhet endast i den ut— sträckning som det är nödvändigt för att verksamheten skall kunna dri- vas.
25 5 Den som i televerksamhet har fått del av eller tillgång till
1. uppgift om teleabonnemang,
2. innehållet i ett telemeddelande, eller
3. annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande får inte obehörigen föra vidare eller utnyttja det han fått del av eller till- gång till.
Tystnadsplikt enligt första stycket gäller inte i förhållande till den som har tagit del i utväxlingen av ett telemeddelande eller som på annat sätt har sänt eller tagit emot ett sådant meddelande. Tystnadsplikt i fråga om uppgifter som avses i första stycket 1 och 3 gäller inte heller i förhållan- de till innehavare av ett abonnemang som använts för ett telemeddelande.
26 & Tystnadsplikt enligt 25 5 första stycket gäller även för uppgift som hänför sig till
l. åtgärden att kvarhålla försändelser enligt 27 kap. 9 & rättegångs— balken och
2. angelägenhet som avser användning av hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 18 eller 19 & rättegångsbalken.
27 5 Den som driver televerksamhet och därvid har fått del av eller till- gång till uppgift som avses i 25 5 första stycket skall på begäran lämna
1. uppgift, som avses i 25 5 första stycket 1, till en myndighet som i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt delgiv- ningslagen (1970:428), om myndigheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synner- liga skäl,
2. uppgift, som avses i 25 5 första stycket 1 och som angår misstanke om brott, till åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myn- dighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta enligt myndighetens bedömning kan föranleda annan på- följd än böter,
3. uppgift, som avses i 25 & första stycket 3 och som angår misstanke om brott, till åklagarrnyndighet, polismyndighet eller någon annan myn- dighet som har att ingripa mot brottet, om det för brottet inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse i två år.
28 5 I det allmännas verksamhet skall, i stället för 25—27 55, bestäm- melserna i sekretesslagen (19801100) tillämpas. För annan personuppgift som ingår i personregister i televerksamhet än som avses i 255 första stycket gäller bestämmelserna i datalagen (1973:289).
29 & Den som i annat fall än som avses i 25 5 första stycket och 26 å i radiomottagare har avlyssnat eller på annat sätt med användande av sådan mottagare fått tillgång till ett radiobefordrat telemeddelande som inte är avsett för honom själv eller för allmänheten får inte obehörigen föra det vidare.
Erkännande av teleoperatör
305 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som behövs i fråga om erkännande av tele- operatör enligt den internationella telekonventionen.
'I'illsyn m.m.
31 & Tillståndsmyndigheten skall ha tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen.
Tillståndsmyndigheten har rätt att för tillsynen
1. på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs, och
2. få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som omfattas av denna lag bedrivs.
Tillståndsmyndigheten har rätt att få verkställighet hos kronofogdemyn— digheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt andra stycket.
32 & Tillståndsmyndigheten skall vid tillsynen ägna särskild uppmärk- samhet åt att avtal om samtrafik och om upplåtelse av fasta teleförbin— delser träffas i enlighet med denna lag och meddelade tillståndsvillkor samt åt att överenskommelser ingås angående användningen av nummer- resurser enligt fastställda nummerplaner.
Uppkommer tvist som rör villkor för samtrafik eller i övrigt tillämp— ning av lagen eller av föreskrifter eller tillståndsvillkor som har med- delats med stöd av lagen, skall tillståndsmyndigheten skyndsamt under- söka förhållandena och, om särskilda skäl inte talar för annat, medla mellan parterna. I tvist som nu sagts kan tillståndsmyndigheten på be— gäran av part yttra sig över om erbjudna tekniska, operationella och ekonomiska villkor för samtrafik eller uthyrning av fasta teleförbindelser är godtagbara.
33 & Tillståndsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden av denna lag eller av tillståndsvillkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Sådana förelägganden och förbud får förenas med vite.
Straff m.m.
34 & Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. utan tillstånd bedriver verksamhet som är tillståndspliktig enligt denna lag, ,
2. begär eller tar emot ersättning efter ett högre pris än som är med- givet i en föreskrift som avses i 19 5, eller
3. inte följer en myndighets begäran att lämna uppgifter enligt 27 &. Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot den tystnadsplikt som föreskrivs i 25 eller 26 5 finns i brottsbalken.
35 5 Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot den tystnads- plikt som föreskrivs i 29 & döms till böter. I ringa fall döms inte till ansvar.
36 5 Den som inte har rättat sig efter ett vitesföreläggande enligt 33 5 eller som har överträtt ett vitesförbud enligt samma paragraf får inte dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av före- läggandet eller förbudet.
Överklagande
37 ; Tillståndsmyndighetens beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av lagen får över- klagas hos länsrätten.
Beslut som inte avser återkallelse av tillstånd eller påförande av avgift, gäller omedelbart om inte annat har bestämts.
Tillståndsmyndigheten och domstol som prövar ett överklagande får bestämma att ett beslut om återkallelse av tillstånd skall gälla omedelbart, om det änns särskilda skäl för det.
Televerksamhet i krig m.m.
38 5 Är Sverige i krig eller krigsfara eller råder det sådana utomordent- liga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela de föreskrifter om televerksamhet som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om den fredstida planeringen för totalförsvarets behov av telekommunikationer under sådana förhållanden som anges i första stycket.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
2. Ansökan om tillstånd av den som vid lagens ikraftträdande bedriver tillståndspliktig verksamhet skall ha kommit in till tillståndsmyndigheten senast den 30 september 1993. Verksamheten får fortsätta efter det att lagen har trätt i kraft till dess en sådan ansökan om tillstånd har prövats.
2. Förslag till Lag om radiokommunikation
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 5 Denna lag innehåller bestämmelser om innehav och användning av radioanläggningar samt om användning av radiovågor för kommunika- tion, m.m.
Bestämmelserna i lagen syftar till att, med beaktande av vad som i annan lag kan vara särskilt föreskrivet om viss radioanvändning, främja ett effektivt nyttjande av möjligheterna till radiokommunikationer och andra användningar av radiövågor.
Vid tillämpningen av lagen skall radiokommunikationens betydelse för yttrandefriheten och informationsfriheten beaktas särskilt.
2 5 I denna lag avses med
radiovågor: elektromagnetiska vågor med lägre frekvens än 3 000 giga- hertz som utbreder sig utan särskilt anordnad ledare,
radiokommunikation: överföring, utsändning eller mottagning av teck- en, signaler, skrift, bilder, ljud eller meddelande av varje slag med hjälp av radiovågor,
radiobestämning: bestämning av position, hastighet eller andra känne- tecken hos ett föremål med ledning av radiovågomas utbredningsegenska- per.
radioanläggning: en anordning avsedd för radiokommunikation eller radiobestämning genom sändning av radiovågor (radiosändare) eller mot- tagning av radiovågor (radiomottagare).
Tillståndsplikt
3 5 För att här i landet eller på ett svenskt fartyg eller luftfartyg utom- lands få inneha eller använda en radiosändare krävs tillstånd enligt denna lag. Krav på tillstånd gäller i samma utsträckning för att få inneha en radiosändare som är ofullständig eller en byggsats för tillverkning av radiosändare.
Endast den som har tillstånd enligt första stycket får till Sverige införa radiosändare, ofullständiga radiosändare och byggsatser för tillverkning av radiosändare.
Radiosändare, ofullständiga radiosändare och byggsatser för tillverk— ning av radiosändare får inte överlåtas eller upplåtas till någon som saknar tillstånd enligt första stycket. Överlåtelse eller upplåtelse får dock ske till någon, som inte skall inneha eller använda radiosändaren, under förutsättning att denne visar att den som skall inneha eller använda radio- sändaren har tillstånd enligt första stycket.
4 5 Den som enligt 6, 7 eller 8 5 är undantagen från tillståndsplikt skall Prop. 1992/93:200 vid tillämpning av bestämmelserna i denna lag anses ha tillstånd enligt 3 5 första stycket.
Tillståndsmyndighet och tillsyn
5 & Frågor om tillstånd enligt denna lag prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten). '
Tillståndsmyndigheten skall ha tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
Tillståndsmyndigheten har rätt att för tillsynen
1. på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs, och
2. få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som omfattas av denna lag bedrivs.
För genomförande av tillsynen får tillståndsmyndigheten meddela de förelägganden som behövs. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.
Tillståndsmyndigheten har rätt att få verkställighet hos kronofogdemyn- digheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt tredje stycket.
Undantag från tillståndsplikten
6 5 Det krav på tillstånd som föreskrivs i 3 5 första stycket gäller inte för försvarsmakten. Efter hörande av Överbefälhavaren beslutar till- ståndsmyndigheten om frekvensnlldelnrn g för försvarsmakten och de ytter- ligare villkor som behövs.
7 & Kravet på tillstånd enligt 3 5 första stycket gäller inte för statliga myndigheters innehav till följd av särskilda föreskrifter.
85 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från tillståndsplikten enligt 3 & första stycket i fråga om [. radiosändare som utnyttjar särskilt bestämda, gemensamma fre- kvenser,
2. radiosändare på utländska fartyg, luftfartyg eller motorfordon, och
3. radiosändare som innehas eller används av en person som inte har hemvist i Sverige.
Undantag enligt första stycket 1 får förenas med villkor att den radio— anläggning i vilken sändaren ingår uppfyller bestämda tekniska krav.
Undantag enligt första stycket 2 eller 3 får föreskrivas endast om inne- havet är tillåtet i hemlandet.
Trllståndsgivning
9 5 Tillstånd att inneha och använda radiosändare skall på ansökan meddelas, om 13
1. det kan antas att radiosändaren kommer att användas på ett sådant sätt att annan tillåten radioanvändning i- Sverige och i utlandet inte ris- kerar att bli skadligt påverkad,
2. radiosändaren, tillsammans med avsedd radiomottagare, är så be— skaffad i tekniskt hänseende att den uppfyller rimliga krav på en effektiv frekvensanvändning och på möjligheten att verka i den miljö som den är avsedd för,
3. det kan antas att användningen inte kommer att hindra sådan radio- kommunikation som är särskilt viktig med hänsyn till den fria åsiktsbild- ningen,
4. radioanvändningen inte kommer att ta i anspråk frekvensutrymme som behövs för att upprätthålla en rimlig beredskap för utveckling av beäntliga och nya radioanvändningar, och
5. det kan antas att användningen inte kommer att inkräkta på det fre- kvensutrymme som behövs för försvarsmakten. '
Tillstånd att inneha och använda radiosändare för sådana utsändningar som förutsätter att sökanden eller någon annan som sökanden utför sänd- ningsuppdrag åt fått medgivande enligt annan lag eller enligt bestäm- melser meddelade med stöd av annan lag, får meddelas endast om sådant medgivande föreligger.
10 & Tillstånd att enbart inneha radiosändare samt tillstånd att inneha ofullständiga radiosändare eller byggsatser för tillverkning av radiosända- re får meddelas endast om det änns särskilda skäl för det.
11 5 Tillstånd att inneha och använda radiosändare skall avse en viss radioanvändning.
När ett tillstånd beviljas skall i den mån det behövs tillståndet förenas med villkor angående
1. den frekvens som sökanden tilldelats,
2. antennens och i övrigt radiosändarens beskaffenhet,
3. det geografiska område inom vilket en mobil radiosändare får an— vändas,
4. var antennen till en fast radiosändare skall vara belägen, 5 . kompetenskrav för den som skall handha radioanläggningen,
6. skyldighet för sökanden att dela frekvensutrymme med någon annan, samt ,
7. annat som är av betydelse för ett effektivt frekvensutnyttjande.
Tillståndstid
12 & Tillstånd skall gälla för en bestämd tid.
Vid bestämmande av tillståndstiden skall följande särskilt beaktas: l. framtida förändringar i radioanvändningen,
2. den tid som sändaren är avsedd att användas,
3. den tekniska utveckling som kan väntas,
4. den tid som krävs för att uppnå ett rimligt ekonomiskt utbyte av ut- rustningen, och
5. sådant medgivande som avses i 9 & andra stycket.
Återkallelse av tillstånd och ändring av tillståndsvillkor
13 5 Ett tillstånd skall återkallas om
1. radiosändaren har använts i strid med tillståndsvillkoren och av- vikelsen inte kan anses vara av mindre betydelse,
2. radiosändaren har'använts i en betydligt mindre omfattning än vad som svarar mot tillståndsvillkoren eller ett sådant medgivande som avses i 9 5 andra stycket har upphört att gälla och särskilda skäl inte talar mot återkallelse,
3. tillståndet i något avseende av betydelse har påverkats av felaktiga uppgifter från sökanden,
4. förändringar inom radiotekniken eller ändringar i radioanvändningen i utlandet på grund av internationella överenskommelser som Sverige an- slutit sig till medfört att ett nytt tillstånd med' samma villkor inte skulle kunna meddelas, eller
5. tillståndshavaren begär att tillståndet skall återkallas. Återkallelse enligt första stycket 1 får, om inte omedelbar återkallelse krävs för att förhindra fortsatt missbruk, ske först om tillståndshavaren inte har följt ett föreläggande att tillämpa meddelade tillståndsvillkor. Ett sådant föreläggande meddelas av den myndighet som regeringen be- stämmer och får förenas med vite.
I fall som avses i första stycket 2, 3 och 4 får tillståndet återkallas endast om det inte är tillräckligt att tillståndsvillkoren ändras.
14 & Återkallelse av tillstånd eller ändring av frekvenstilldelning eller andra tillståndsvillkor på grund av förändringar inom radiotekniken får beslutas endast om det med hänsyn till intresset av en effektiv använd— ning av radiofrekvenser änns synnerliga skäl för en sådan åtgärd. Därvid skall beaktas i vilken utsträckning rimligt ekonomiskt utbyte av utrust— ningen uppnåtts, effekterna på tillståndshavarens verksamhet av en åter- kallelse eller förändring av tillståndsvillkoren samt omständigheterna i övrigt.
Ändring av frekvenstilldelning för rundradiosändning får beslutas, om det är nödvändigt för att nya användare skall få möjlighet att bedriva sådan verksamhet.
Avgift för myndighetsverksarnheten
15 5 För att täcka kostnaderna för tillståndsmyndighetens verksamhet enligt denna lag skall den som får ett tillstånd betala en avgift. Avgiften skall tas ut enligt grunder som leder till att kostnadema med skälig andel fördelas på innehavare med olika typer av tillstånd. Särskild avgift får tas ut för kostnaderna att behandla en ansökan om tillstånd.
Avgifter påförs av tillståndsmyndigheten.
Åtgärder mot störningar
16 5 Om en radiosändare stör användningen av en annan radioanlägg— ning skall den som har tillstånd till att inneha och använda radiosändaren ombesörja att stömingen upphör eller i görligaste mån minskas. Motsvarä ande skyldighet gäller för innehavare av en radiomottagare som stör an— vändningen av en annan radiomottagare.
Den myndighet som regeringen bestämmer får förelägga den som enligt första stycket är skyldig att vidta åtgärder mot en störning att fullgöra denna skyldighet. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.
17 & Elektriska eller elektroniska anläggningar som, utan att vara radio- anläggningar, är avsedda att alstra radiofrekvent energi för kommunika- tionsändamål eller för industriellt, vetenskapligt, medicinskt eller något liknande ändamål, får användas endast i enlighet med föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de förelägg— anden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att föreskrifterna i första stycket skall följas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite.
Regeringen får meddela föreskrifter om förbud mot att inneha elektriska eller elektroniska anläggningar som inte omfattas av första" stycket och som, utan att vara radioanläggningar, är avsedda att sända radiovågor.
Straff m.m.
18 5 Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet '
1. innehar eller använder radiosändare utan tillstånd där sådant krävs enligt denna lag eller använder radiosändare i strid med ett villkor som har bestämts vid meddelandet av tillstånd,
2. innehar en ofullständig radiosändare eller byggsats för tillverkning av radiosändare utan tillstånd där sådant krävs enligt denna lag,
3. överlåter eller upplåter en radiosändare, ofullständig radiosändare eller byggsats för tillverkning av radiosändare till någon som saknar till- stånd där sådant krävs enligt denna lag, eller
4. bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av 17 & tredje stycket.
Sådana radiosändare, ofullständiga radiosändare, byggsatser för till- verkning av radiosändare eller elektriska anläggningar som har varit före— mål för brott enligt första stycket kan förklaras förverkade. Bestäm- melserna i 36 kap. brottsbalken skall därvid tillämpas.
Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot 3 & andra stycket änns i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.
Överklagande
19 & Tillståndsmyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas hos länsrätten.
Första stycket gäller inte beslut som avses i 6 &. Beslut enligt denna lag, som inte gäller påförande av avgifter, skall gälla omedelbart om inte annat har bestämts.
Användning av radiosändare i krig m.m.
20 5 Är Sverige i krig upphör giltigheten av de tillstånd som har be- slutats enligt 3 5 och av de undantag från tillståndsplikten som har be- slutats med stöd av 8 5. Detta gäller inte tillstånd som har meddelats stat- liga myndigheter eller kommuner eller tillstånd som har meddelats en- skilda organisationer eller företag som under krig skall bedriva verksam- het som är av särskild betydelse för totalförsvaret.
Är Sverige i krig eller krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela de föreskrifter om tillstånd att inneha och använda radiosändare som be- hövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
2. Kravet på tillstånd enligt denna lag för statliga myndigheter gäller först från och med den 1 juli 1994.
3. Ett tillstånd som har meddelats enligt äldre föreskrifter skall fortsätta att gälla enligt dessa för den som ansöker om tillstånd enligt denna lag före den 1 januari 1994 till dess en sådan ansökan har prövats.
3. Förslag till Lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 8 & brottsbalken skall ha följande lyd- else.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap. 8 5
Om någon olovligen bereder sig Den som olovligen bereder sig tillgång till meddelande, vilket tillgång till ett meddelande, som ett såsom postförsändelse eller såsom post- eller telebefordring.tföretag telefonsamtal, telegram eller annat förmedlar som postförsändelse eller telemeddelande är under befordran telemeddelande, döms för brytande genom allmän befordringsanstalt, av post- eller telehemlighet till döms för brytande av post- eller böter eller fängelse i högst två år. telehemlighet till böter eller fängel- se i högst två år.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
4. Förslag till Lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken dels att 27 kap. 3—4, 9, 11 samt 18—19 åå skall ha följande lydelse, dels att det i 27 kap. skall införas en ny paragraf, 25 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Hänvisningar till S4
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt 6
Föreslagen lydelse
27 kap. 3 5'
Brev, telegram eller annan för— sändelse, som jinnes i post- eller televerkets vård, må tagas i beslag allenast om för brottet är stadgat fängelse i ett år eller däröver samt försändelsen hos mottagaren skulle vara underkastad beslag.
Brev, telegram eller annan för- sändelse som jinns hos ett post- eller telebefordringWretag, får tas i beslag endast om det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver och försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren.
45
Den som med laga rätt griper eller anhåller misstänkt eller verk- ställer häktning, husrannsakan eller kroppsvisitation må lägga beslag () föremål, som därvid påträffas.
Föremål, som eljest påträffas, md efter beslut av undersökningsle- daren eller åklagaren tagas i be- slag. Är fara i dröjsmål, md även utan sådant beslut åtgärden vid- tagas av polisman, dock ej i fråga om försändelse i post- eller tele- grafverkets vård.
lerkställes beslag av annan än undersökningsledaren eller åkla— garen och har denne ej beslutat be- slaget, skall anmälan skynth göras hos honom, som har att omedelbart pröva, om beslaget skall bestå.
1Senaste lydelse 1964:166.
Den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan eller kroppsvisitation får lägga be- slag på föremål som därvid på- träffas. .
Föremål, som i annat fall påträf- fas, får tas i beslag efter beslut av undersökningsledaren eller åkla- garen. Vid fara i dröjsmål, får även utan sådant beslut åtgärden vidtas av polisman, om det inte är fråga om en försändelse som avses i 3 &.
lerkställs beslag av någon annan än undersökningsledaren eller åkla- garen och har denne inte beslutat beslaget, skall anmälan skyndsamt göras hos honom, som omedelbart skall pröva om beslaget skall bestå.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
95
Är anledning, att försändelse, som md tagas i beslag, skall in- komma till post-, telegraf-, järn- vägs- eller annan befordringsan- stalr, äge rätten förordna, att för- sändelsen, när den inkommer, skall kvarhållas, till dess frågan om be— slag blivit avgiord. Fråga därom må upptagas allenast på yrkande av undersökningsledaren eller åkla- garen.
Förordnande skall meddelas att gälla viss tid, högst en månad, från den dag, då förordnandet delgavs anstaltens föreståndare. I förord- nandet skall intagas underrättelse, att meddelande om åtgärden icke ' må utan tillstånd av undersöknings- ledaren eller åklagaren lämnas av— sändaren, mottagaren eller annan. När försändelse på grund av för- ordnande kvarhållits, skall före- ståndaren utan dröjsmål göra an- mälan hos den som begärt förord- nandet; denne har att omedelbart pröva, om beslag skall äga rum.
Rätten får förordna, att försän- delse som får tas i beslag och som väntas komrna in till ett beford- ringsföretag skall, närförsändelsen kommer in, hållas kvar till dess frågan om beslag har avgjorts. Fråga därom får tas upp endast på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren.
Ett förordnande skall meddelas att gälla viss tid, högst en månad, från den dag då förordnandet delgavs befordringsjöretaget. I för— ordnandet skall det tas in en under- rättelse om att meddelande om åtgärden inte utan tillstånd av undersökningsledaren eller åkla- garen får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan.
När en försändelse på grund av ett förordnande hållits kvar, skall befordringyöretaget utan dröjsmål göra anmälan hos den som har begärt förordnandet. Denne skall omedelbart pröva, om beslag skall ske.
115
Är den, från vilken beslag sker, ej närvarande vid beslaget, skall han utan dröjsmål underrättas där- om och huru förfarits med det be- slagtagna. Har försändelse hos post-, telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanstalt tagits i beslag, skall, så snart det kan ske utan men för utredningen, motta- garen underrättas och, om avsän- daren är känd, även denne.
Om den från vilken beslag sker, inte är närvarande vid beslaget, skall han utan dröjsmål underrättas om det och om vad som har skett med det beslagtagna. Om en för- sändelse hos en befordringsföretag har tagits i beslag, skall, så snart det kan ske utan men för utred- ningen, mottagaren underrättas och, om avsändaren är känd, även denne.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 52
Hemlig teleavlyssning innebär att samtal eller andra telemeddel- anden, som befordras av televerket till eller från en viss telefonapparat eller annan teleanläggning, i hem- lighet avlyssnas eller upptas genom ett tekniskt hjälpmedel för återgiv- ning av innehållet i meddelandet.
Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras via ett allmänt tillgängligt telenät till eller från en viss teleanläggning, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i med- delandet.
Hemlig teleavlyssning får användas vid förundersökning angående 1. brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år eller
2. försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gär- ning är belagd med straff.
19 ?
Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet lämnas av televerket om samtal eller andra telemeddelanden som har expedi- erats eller beställts till eller från en viss telefanapparat eller annan teleanläggning eller att en sådan anläggning avstängs för samtal eller meddelanden.
Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som har ex- pedierats eller beställts till eller från en viss teleanläggning som är ansluten till ett allmänt tillgängligt telenät eller att en sådan anlägg- ning stängs av för telemeddelan- den
Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning angående l. brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader,
2. brott enligt l & narkotikastrafl'fagen (1968:64) eller sådant brott enligt 1 5 lagen (1960:418) om straff för varusmuggling som avser nar- kotika eller
3. försök, förberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse i två år, om sådan gärning är belagd med straff.
255
2Senaste lydelse l989:650.
3Senaste lydelse l989:650.
Har rätten lämnat tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, får de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyss-
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1992/93 :200
ningen eller övervakningen an- slutas, underhållas och återtas.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
5. Förslag till Lag om ändring i radiolagen (1966:755)
Härigenom föreskrivs i fråga om radiolagen (1966:755)l dels att 2—4 55 skall upphöra att gälla, dels att 21 och 22 55 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2å
Radiosändare får häri riket eller på svenskt fartyg eller luftfartyg utom riket innehas eller användas endast av den som erhållit tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Sådant till- stånd erfordras även för innehav häri riket av radiosändare som är ofullständig eller av byggsats för tillverkning av radiosändare. Till— stånd meddelas för viss tid.
Införsel till riket av radiosän- dare, ofullständig radiosändare eller byggsats för tillverkning av radiosändare är tillåten endast för den som har tillstånd enligt första stycket.
Radiosändare, ofullständi g radio- sändare eller byggsats för tillverk- ning av radiosändare får ej över- låtas eller upplåtas till den som saknar tillstånd enligt första stycket.
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer äger för- ordna om avgift för innehav av radiosändare.
35
Mottagare får innehas och an- vändas av var och en. Bestäm- melser om avgift för innehav av vissa mottagare finns i lagen (1989-41) om TV—avgifi.
lLagen omtryckt 1991:1066.
Nuvarande lydelse
Mottagare får inte användas på sådant sätt att mottagning på andra platser störs.
Om radarvarnare fnns särskilda bestämmelser i lagen (1988.'15) om förbud mot radarvarnare.
Föreslagen lydelse
3aå
Den som i mottagare har avlyss— nat telefonsamtal, telegram eller annat telemeddelande får ej obe— hörigen föra detta vidare.
Anordning, som automatiskt regi— strerar innehållet i radio— eller trådsändning, får användas tillsam— mans med mottagaren endast om regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer medger det i särskilt fall. Sådant medgivande krävs dock ej om registreringen avser sändning som uppenbarligen är avsedd för allmänheten.
Bestämmelserna i denna paragraf om mottagare avse även återgiv— ningsanordning som är ansluten till mottagaren. Bestämmelsema i paragrafen gälla ej navigerings- mottagare.
45
Bestämmelserna i 2 5 första, andra och fiärde styckena samt 3 & äga ej tillämpning på radiosändare eller mottagare på utländskt fartyg, luftfartyg eller motorfordon.
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer äger med- dela föreskrrfier för innehav och användning av sådan radiosändare och mottagare.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
215
Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som
I. innehar eller använder radio- sändare utan att ha tillstånd enligt 2 5 första stycket eller använder radiosändare i strid mot villkor som föreskrivits vid meddelande av- sådant tillstånd,
2. innehar ofullständig radiosän— dare eller byggsats för tillverkning av radiosändare utan att ha er- hållit tillstånd enligt 25 första stycket,
3. uppsåtligen eller av oaktsam- het överlåter eller upplåter radio- sändare, ofullständig radiosändare eller byggsats för tillverkning av radiosändare i strid mot bestäm- melsen i 2 5 tredje stycket,
4. sänder radioprogram utan er- forderligt tillstånd, eller
5. bryter mot föresknft som med- delats med stöd av 45 andra stycket om det ej är fråga om radiosändare eller mottagare på örlogsfartyg, militärt Iujifartyg eller militärt motorfordon.
Sändare som använts såsom hjälp- medel vid brott enligt första stycket 4 och radiosändare, ofull- ständig radiosändare eller byggsats för tillverkning av radiosändare som varit föremål för brott enligt första stycket 1 , 2 eller 3 kan förklaras förverkad. Bestämmel- serna i 36 kap. brottsbalken skall därvid tillämpas.
Om ansvar för den som bryter mot 2 5 andra stycket finns bestäm- melseri lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.
Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som sänder radio- program utan erforderligt tillstånd.
Sändare som använts som hjälp- medel vid brott enligt första stycket kan förklaras förverkad. Bestämmelserna i 36 kap. brotts— balken skall därvid tillämpas.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 52
Till böter döms den som
1. underlåter att fullgöra anmälningsskyldighet som avses i 20 5 första eller andra stycket, eller
2. uppsåtligen eller av oaktsam- het 1ämnar ofullständig eller oriktig uppgift i anmälan som avses i 20 5 första eller andra stycket, om ej gärningen är belagd med straff i brottsbalken.
Till penningböter döms den som bryter mot föresknfiema i 3 5 andra stycket eller 3 a 5 första eller andra stycket. Detsamma gäller den som vid fullgörande av ersättningsskyldighet som avses i 20 5 tredje stycket uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift, om inte gärningen är be- lagd med straff i brottsbalken.
2. uppsåtligen eller av oaktsam- het 1ämnar ofullständiga eller oriktiga uppgifier i en anmälan som avses i 20 5 första eller andra stycket, om inte gärningen är be- lagd med snaffi brottsbalken, eller
3. vid fullgörande av den upp- giftsskyldighet som avses i 205 tredje stycket uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktiga upp- gifer, om inte gärningen är belagd med straff i brottsbalken.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
2. Tillståndsbeslut som har meddelats enligt de upphävda paragraferna skall fortsätta att gälla i enlighet med vad som anges i punkten 3 i över— gångsbestämmelsema till lagen (1993:000) om radiokommunikation.
3. I fråga om ärenden som har avgjorts i första instans före ikraftträ— dandet skall äldre föreskrifter tillämpas i fråga om såväl förfarandet som
ärendenas prövning i sak.
2Senaste lydelse 199112028.
6. Förslag till Lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)
Härigenom föreskrivs att 2 5 ledningsrättslagen (1973zll44) skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 51 lagen gäller för ledningar av följande slag,
l. allmän teleledning samt annan allmän svagströmsledning för sig- nalering, fjärrmanövrering, data- överföring eller liknande ändamål,
2. elektrisk starkströmsledning för vilken koncession fordras eller som ingår i telekommunikationssy- stem,
3. vatten— eller avloppsledning som
a) ingår i allmän va-anläggning,
l. teleledning som ingår i tele— kommunikationssystem för allmänt ändamål samt allmän svagströms— ledning för signalering, fjärr- manövrering, dataöverföring eller liknande ändamål,
2. elektrisk starkströmsledning för vilken koncession fordras eller som behövs för sådana ledningar som avses i 1,
b) förser samhälle med vatten eller därifrån bortför avloppsvatten eller annan orenlighet,
c) gagnar näringsverksamhet eller kommunikationsanläggning av betyd—
else för riket eller viss ort eller
(1) medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan och inte till— godoser endast en enstaka fastighets husbehov,
4. ledning genom vilken fjärrvärme, olja, gas eller annan råvara eller produkt transporteras från produktionsställe, upplag eller lastplats och
som a) tillgodoser ett allmänt behov,
b) gagnar näringsverksamhet eller kommunikationsanläggning av betyd— else för riket eller viss ort eller
0) medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan. Lagen gäller ej om utrymme för ledning kan upplåtas med stöd av an—
läggningslagen (1973:l 149).
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
'Senaste lydelse 1992: nu.
7. Förslag till Lag om ändring i lagen (1975 :88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kom- munikationer
Härigenom föreskrivs att 1 5 lagen (1975: 88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 52 . .
Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 3 eller 5 5 regeringsformen, om föreskrifterna gäller
1. befordran i spårbunden trafik som är avsedd för allmänheten,
2. sådan befordran i vägtrafik som ombesörjes av järnvägsföretag till komplettering av eller_lsom ersättning _för jämvägsbefordran som avses under 1, .. . _
4. postbefordran eller telekommu- 4. postbefordran, nikationer,
5. rätt att driva sjöfart inom Sveriges sjöterritorium med utländskt far- tyg,
6. trafikregler, sjövägmärken eller säkerhetsanordningar för sjötrafiken inom Sveriges sjöterritorium eller för sjötrafiken med svenska fartyg, sjö— flygplan och svävare utanför Sveriges sjöterritorium,
7. skeppsmäming,
8. trafik på väg eller i-terräng,
9. fordons beskaffenhet och utrustning, 10. registrering eller annan kontroll av fordon, 11. skyldighet för kommunerna att tillhandahålla föreskrifter och andra uppgifter som rör förhållandena [ trafiken,
12. riksfärdtjänst,
13. tillstånd att bruka svävare, 14. kör- och vilotider vid vägtransporter samt förbud mot vissa typer av beräkningar av lön till förare vid sådana transporter. .
Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifter för gransk- ning eller kontroll enligt bestämmelse som avses i första stycket 9, 10 eller 13. Regeringen bemyndigas också att besluta föreskrifter om av- gifter för farledsverksamheten samt om avgifter för skeppsmätning och avgifter för tillstånd enligt första stycket 5.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
[Lagen omtryckt 1978:233.
2Senaste lydelse 1992:592.
8. Förslag till Lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 25 fastighetstaxeringslagen (1979:1152) skall ha följande lydelse.
Nuvarande . lydelse
2 kap.
25
Byggnader skall indelas i de byggnadstyper som anges i det följande.
Kommunikationsbyggnad -
1Senaste lydelse 1992: 1667.
Garage, hangar, lokstall, tenni- nal, stationsbyggnad, expeditions- byggnad, vänthall, godsmagasin, reparationsverkstad och liknande, om byggnaden används för all- männa kommunikationsändamål.
Byggnad som används i Post— verkets, Televerkets, Statens järn- vägars, Luftfartsverkets, Ban- verkets, Svensk Rundradio Aktie- bolags, Sveriges Radio Aktiebo— lags, Sveriges Television Aktie- bolags och Sveriges Utbildnings- radio Aktiebolags verksamhet.
Föreslagen lydelse
2 kap. 2 5'
Byggnader skall indelas i de byggnadstyper som anges i det följande.
Kommunikationsbyggnad
Garage, hangar, lokstall, ter- minal, stationsbyggnad, expedi- tionsbyggnad, vänthall, godsmaga- sin, reparationsverkstad och lik- nande, om byggnaden används för allmänna kommunikationsändamål. Byggnad som används i Post- verkets, Statens jämvägars, Luft- fartsverkets, Banverkets, Svensk Rundradio Aktiebolags, Sveriges Radio Aktiebolags, Sveriges Tele- vision Aktiebolags och Sveriges Utbildningsradio Aktiebolags verk- samhet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
'Senaste lydelse 1992: 1667.
9. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100).l att 9 kap. 8 5 och 14 kap. 2 5 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap. 8 &
Sekretess gäller inom Postverket för uppgift som angår särskild postför- sändelse. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som är försändelsens avsändare eller mottagare. Sekretess gäller inom Postverket även för uppgift om enskilds förbindelse med postgirorörelsen eller bank.
Sekretess gäller inom Televerket för uppgift som angår särskilt tele- fonsamtal eller annat telemeddel- ande. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som har tagit del i telefonsamtalet eller annars är telemeddelandets avsän- dare eller mottagare eller som innehar apparat som har använts för telemeddelandet.
Sekretess gäller hos Postverket, Televerket och annan myndighet som handhar allmän samfärdsel för uppgift som angår enskilds förbin- delse med samfärdselverksamheten och som inte avses i första eller andra stycket, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Sekretessen hos Postverket för uppgift om enskilds adress gäller dock endast, om det kan an- tas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men.
'Lagen omtryckt 1992: 1474.
Sekretess gäller hos myndighet som driver televerksamhet för upp- gift som angår särskilt telefonsam- tal eller annat telemeddelande. Om sekretess inte följer av annan be- stämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som har tagit del i telefonsamtalet eller annars är telemeddelandets avsändare eller mottagare eller som innehar apparat som har använts för tele- meddelandet.
Sekretess gäller hos Postverket och annan myndighet som handhar allmän samfärdsel för uppgift som angår enskilds förbindelse med sarnfärdselverksamheten och som inte avses i första eller andra stycket, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde lider skada eller men. Sekre- tessen hos Postverket för uppgift om enskilds adress gäller dock endast, om det kan antas att röj- ande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för över- grepp eller annat allvarligt men.
Nu varande lydelse
Sekretess gäller för uppgift vid särskild sambandstjänst inom total- försvaret, om uppgiften avser telemeddelande som utomstående utväxlar på allmänt telenät.
Föreslagen lydelse
Sekretess gäller för uppgift vid särskild sambandstjänst inom total- försvaret, om uppgiften avser telemeddelande som utomstående utväxlar på telenät.
Sekretess gäller i ärenden som avser TV-avgifter för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om upp-
giften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt första stycket tredje meningen samt tredje och femte styckena i högst tjugo år.
14 kap. 2 & Sekretess hindrar inte att uppgift i annat fall än som avses i 1 5 lämnas till myndighet, om uppgiften behövs där för 1. förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndig- heten mot någon rörande hans deltagande i verksamheten vid den myn- dighet där uppgiften förekommer,
2. omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer, eller
3. tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften före— kommer.
Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas i muntligt eller skriftligt yttrande av sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver för- undersökning i brottmål.
Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats lämnas till en myn- dighet, om uppgiften behövs där för delgivning enligt delgivnings- lagen (l970:428). Uppgift hos Televerket om enskilds telefonnum- mer får dock, om den enskilde hos Televerket begärt att abonnemanget skall hållas hemligt och uppgiften omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 5 tredje stycket, lämnas ut endast om den myndighet som begär upp- giften finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl.
Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats lämnas till en myn- dighet, om uppgiften behövs där för delgivning enligt delgivnings- lagen (l970:428). Uppgift hos myndighet som driver televerksam- het om enskilds telefonnummer får dock, om den enskilde hos myndig- heten begärt att abonnemanget skall hållas hemligt och uppgiften omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 5 tredje stycket, lämnas ut endast om den myndighet som begår upp- giften finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl.
Sekretess hindrar inte att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter.
För uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1—6 och 33 55, 8 kap. 8 5 första stycket, 9 eller 15 5 eller 9 kap. 4 eller 7 5, 8 5 första eller andra stycket eller 9 5 andra stycket gäller vad som föreskrivs i fjärde stycket endast såvitt angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Dock hindrar sekretess enligt 7 kap. 1, 4 eller 33 5 inte att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till åklagannyndighet eller polismyndighet.
Tredje och fjärde styckena gäller inte uppgift som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 9 5 första stycket.
Sekretess enligt 7 kap. 1 5 och 4 5 första och tredje styckena hindrar inte att uppgift om enskild, som inte fyllt arton år eller som fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktigalösningsmedel, eller när- stående till denne lämnas från myndighet inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten till annan sådan myndighet, om det behövs för att den en- skilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Detsamma gäller i fråga om lämnande av uppgift om gravid kvinna eller närstående till henne, om det behövs för en nödvändig insats till skydd för det väntade barnet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
3 Riksdagen 1992/93. ] saml. Nr 200
10. Förslag till Lag om ändring i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler
Härigenom föreskrivs att 1 och 2 55 lagen (1981:1104) om verksam— heten hos vissa regionala alarmeringscentraler skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15
Denna lag gäller verksamheten hos regionala alarmeringscentraler som har till syfte att möjliggöra snabba och effektiva hjälpinsatser i nödsituationer och som har upp- rättats efter avtal med televerket.
Denna "lag gäller verksamheten hos regionala alarmeringscentraler som har till syfte att möjliggöra snabba och effektiva hjälpinsatser i nödsituationer och som har upp- rättats efter avtal med staten.
25—
Den som svarar för alarmerings- centraler som anges i 1 5 får inte utan tillstånd av regeringen spela in telefonsamtal, varigenom någon avser att tillkalla eller annars komma i förbindelse med polis, brandkår, ambulans eller något annat hjälporgan och som be— fordras genom televerket till eller från en sådan central.
Den som svarar för alarmerings- centraler som anges i 1 5 får inte utan tillstånd av regeringen spela in telefonsamtal, varigenom någon avser att tillkalla eller annars komma i förbindelse med polis, brandkår, ambulans eller något annat hjälporgan och som be- fordras via ett allmänt tillgängligt telenät till eller från en sådan central.
Tillstånd får även i den utsträckning som krävs för snabba och effektiva hjälpinsatser innefatta rätt att
1. avlyssna och spela in sådana telefonsamtal som avses i första stycket och som har kopplats vidare av en alarrneringscentral till ett hjälporgan,
2. avbryta pågående telefonsamtal för att samtal skall kunna kopplas vidare från en alarmeringscentral till ett hjälporgan.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
11. Förslag till Lag om ändring i förvaltningslagen (1986z223)
Härigenom föreskrivs att 105 förvaltningslagen (1986z223) skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
105
En handling anses komma in till en myndighet den dag då hand- lingen, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till myndig- heten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. Underrättas en myndighet särskilt om att ett telegram till myndigheten finns hos televerket, anses telegrammet komma in redan när underrättelsen når en behörig tjänsteman.
En handling anses komma in till en myndighet den dag då hand- lingen, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till myndig- heten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. Underrättas en myndighet särskilt om att ett telegram till myndigheten finns hos ett företag som driver televerksam— het, anses telegrammet komma in redan när underrättelsen når en behörig tjänsteman.
Kan det antas att handlingen eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en post— anstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag.
Ett telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet skall bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär det.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
12. Förslag till Lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll
Härigenom föreskrivs att 20 och 22 55 lagen (1991 :572) om särskild ut- länningskontroll skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydeLte
Föreslagen lydelse
20 5 För ett sådant ändamål som avses i 19 5 första stycket kan rätten, om det änns synnerliga skäl, meddela Rikspolisstyrelsen eller en polismyn- dighet tillstånd enligt 27 kap. rättegångsbalken till hemlig teleavlyssning eller, om det är tillräckligt, hemlig teleövervakning.
Rätten kan för ett sådant ändamål som avses i 19 5 första stycket, om det änns synnerliga skäl, även meddela Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet tillstånd att när— mare undersöka, öppna eller granska post- eller telegraäörsän- delser, brev, andra slutna hand- lingar eller paket som har ställts till utlänningen eller som avsänts från honom och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som änns hos posten, telegrafen, järn- vägen eller annan befordringsan- stalt.
I det tillstånd som avses i andra stycket kan rätten förordna att en försändelse som avses i tillståndet och som ankommer till en be- fordringsanstalt, skall hållas kvar till dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. Förord- nandet skall innehålla underrättelse om att meddelande om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan, utan tillstånd av den som har begärt åt- gården.
Rätten kan för ett sådant ändamål som avses i 19 5 första stycket, om det änns synnerliga skäl, även meddela Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post— eller telegraäörsän- delser, brev, andra slutna hand— lingar eller paket som har ställts till utlänningen eller som avsänts från honom och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som änns hos ett bdordringsföretag.
I det tillstånd "som avses i andra stycket kan rätten förordna att en försändelse som avses i tillståndet och som ankommer till ett be- fordn'ngsföretag, skall hållas kvar till dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. Förord- nandet skall innehålla underrättelse om att meddelande om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan, utan tillstånd av den som har begärt åt- gården.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 5 En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig teleavlyss- ning skall granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, Rikspolisstyrelsen, en polismyndighet eller en åklagare. Om upptagningen eller uppteckningen innehåller något som inte är av betydelse för det ändamål som har föranlett avlyssningen, skall den i denna del omedele förstöras efter granskningen.
En försändelse eller någon annan handling som omfattas av tillstånd enligt 20 5 får inte närmare under- sökas, öppnas eller granskas av någon annan än rätten, Rikspolis— styrelsen, en polismyndighet eller en åklagare. En sådan handling skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, skall en försändelse som änns hos en befordringsanstalt tillställas den till vilken försändelsen är ställd och en annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om den inte tas i beslag.
En försändelse eller någon annan handling som omfattas av tillstånd enligt 20 5 får inte närmare under- sökas, öppnas eller granskas av någon annan än rätten, Rikspolis- styrelsen, en polismyndighet eller en åklagare. En sådan handling skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, skall en försändelse som änns hos ett befordringsföretag tillställas den till vilken försändelsen är ställd och en annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om den inte tas i beslag.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
13. Förslag till Prop. 1992/93:200 Lag om ändring i lagen (1992:1527) om teleterminal— utrustning
Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsen till lagen _ (l992:1527) om teleterminalutmstning skall ändras så att lagen träder i kraft den ljuli 1993.
14. Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1529) om ändring i lagen ( 1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
Härigenom föreskrivs att lagen (l992:1529) om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall ändras så att 14 5 samt ikraftträdandebestämmelsen får följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydeLse
14 5
Länsrätt prövar
1. mål enligt skatte-, taxerings-, uppbörds-, folkbokförings— och bil- registerförfattningama samt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. i den utsträckning som är föreskrivet i dessa författningar,
2. mål enligt socialtjänstlagen (1980z620), lagen (199052) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall, lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl., lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl., lagen (1985:569) om införande av lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl., lagen (1992: 1574) om bo- stadsanpassningsbidrag m.m., lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångs- vård, lagen ( 1991 :1 129) om rättspsykiatrisk vård, smittskyddslagen (1988: 1472), karantänslagen (19892290), lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling, körkortslagen (1977:477) och lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn, allt i den utsträckning som är föreskrivet i dessa lagar samt mål enligt 6 kap. 21 5 och 21 kap. föräldrabalken,
3. mål som avses i 24 5 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
4. mål som avses i 6 5 första stycket lagen (1985:206) om viten,
5. mål som överklagas från allmän försäkringskassa i den utsträckning som är särskilt föreskrivet,
6. mål som avses i 12 5 lagen (1992:1527) om teleterminalutrustning,
7. mål om överprövning enligt 6 kap. lagen (l992:1528) om offentlig upphandling.
Mål som överklagas från Riksförsäkringsverket med tillämpning av 20 kap. 11 5 lagen (1962z38l) om allmän försäkring prövas av Läns- rätten i Stockholms län.
Mål som enligt telelagen (I993:000) och lagen (1993.-000) om radiokommunikation skall prövas av länsrätt, prövas av Länsrätten i Stockholms Län.
Länsrätten i Östergötlands län prövar mål enligt luftfartslagen (1957z297) i den utsträckning som är föreskrivet i den lagen.
Nu varande lydelse Föreslagen lydelse
Förekommer vid mer än en länsrätt flera mål enligt skatte-, taxerings- eller uppbördsförfattningama som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av länsrättema, om det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon enskild. Närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan länsrätter meddelas av regeringen.
Denna lag träder i kraft den Denna lag träder i kraft, ifråga 1 januari 1993 i vad gäller 145 om 145 första stycket punkten 2 första stycket punkten 2 och i den 1 januari 1993, i fråga om övrigt den dag regeringen bestäm- I 4 5 första stycket punkten 6 och mer. 14 5 tredje stycket den I juli 1993
och i övrigt den dag regeringen bestämmer.
15. Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1775) om ändring i sekretesslagen (1980: 100)
Härigenom föreskrivs att 16 kap. 15 sekretesslagen (1980:100)l i paragrafens lydelse enligt lagen (l992:1775) om ändring i nämnda lag samt ikraftträdandebestämmelsen till ändringsförfattningen skall ha föl- jande lydelse.
Nuvarande lydelse
16 kap. 1 52
Att friheten enligt 1 kap. 1 5 tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 5 yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 5 första stycket 1 och 2, 4 5 1—8 samt 55 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 5 första stycket samt 3 5 första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 35 första stycket 3 och 55 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 5 första stycket och 3 5 första stycket 3 yttrandefrihetsgrund- lagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av
3 kap. 15 såvitt avser uppgift hos Riks- banken 5 kap. 1 5 såvitt avser uppgift om kvarhål-
lande av försändelse på beford— ringsanstalt eller om hemlig tele- avlyssning och hemlig teleöver- vakning på grund av beslut av domstol, undersökningsledare eller åklagare
1Lagen omtryckt 1992: 1474.
2Senaste lydelse 1992: 1775.
Lydelse enligt prop. I992/93:I67 Prop. 1992/932200
1. Denna lag träder i kraft. ifråga om bilagan den I juli 1993, och i övrigt den dag regeringen bestänvner.
2. Intill dess lagen ( l992:1119) om teknisk kontroll träder i kraft skall rätten att ta del av handlingar i stället tillämpas i verksamhet enligt lagen (1989:164) om kontroll genom teknisk provning och om mätning.
Föreslagen lydelse
16 kap. 1 5
Att friheten enligt 1 kap. 1 5 tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 5 yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 5 första stycket 1 och 2, 4 5 1—8 samt 55 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 5 första stycket samt 3 5 första stycket 1 och 2 ytäandefrihetsgnrndlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 35 första stycket 3 och 55 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 5 första stycket och 3 5 första stycket 3 yttrandefrihetsgrund- lagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av
3 kap. 15 såvitt avser uppgift hos Riks— banken 5 kap. 1 5 såvitt avser uppgift om kvarhål-
lande av försändelse på beford- ringsföretag eller om hemlig tele— avlyssning och hemlig teleöver— vakning på grund av beslut av domstol, undersökningsledare eller åklagare 5 kap. 2—4 55 9. 25 5 första stycket telelagen såvitt avser uppgift om innehållet (1993.-000) i ett telemeddelande eller annan uppgift som angår ett särskilt sådant meddelande 26 5 telelagen (1993.-000) såvitt avser uppgift om kvarhål-
lande av försändelse på beford- ringsföretag eller om hemlig tele- avlyssning och hemlig teleöver- vakning på grund av beslut av domstol, undersökningsledare eller åklagare
1. Denna lag träder i kraft den I juli 1993.
2. Intill dess lagen (1992:1119) om teknisk kontroll träder i kraft skall rätten att ta del av handlingar i stället tillämpas i verksamhet enligt lagen (1989:164) om kontroll genom teknisk provning och om mätning.
Kommunikationsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 mars 1993
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester— berg, Hörnlund, Svensson, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Odell, Lundgren, Ask
Föredragande: statsrådet Odell
Proposition om en telelag och en förändrad verksamhetsform för Televerket, m.m.
En telelag
Målet för den svenska telepolitiken är att ge hushåll, företag och myndigheter tillgång till ett ändamålsenligt telesystem som bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. I 1988 års telepolitiska beslut (prop. l987/88:118, bet. 1987/881TU28, rskr. 1987/88z402) slog riksdagen fast bl.a. att staten skall svara för att det änns ett sammanhållet och öppet telenät som täcker hela landet. De regionalpolitiska och sociala aspekterna angavs som särskilt viktiga liksom att telesystemet skall vara uthålligt och tillgängligt under kriser och i krig. Vidare betonades vikten av att staten skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrust- ningsmarknaden och vid utvecklingen av teletjänster.
I regeringens proposition 1990/91187 om näringspolitik för tillväxt föreslogs en ytterligare precisering av de telepolitiska målen. Regeringens ställningstagande grundade sig på ett förslag från Post— och teleutred- ningen i betänkandet Post & Tele — Affärsverk med regionalt och socialt ansvar (SOU 1990z27). Riksdagens beslut med anledning av proposi- tionen innebär att det statliga ansvaret skall omfatta teleforritjänsten i hela landet (bet. l990/9lzTU28, rskr. l990/9lz369). Enligt beslutet skall sta- tens ansvar också omfatta telefonautomater i glesbygd, handikappades tillgång till teletjänster, beredskapsåtgärder och samhällets alarmerings- tjänst.
Mot bakgrund av den ökande konkurrensen på telekommunikations- marknaden och den snabba tekniska utvecklingen aviserade regeringen i nyssnämnda proposition ett genomgripande översynsarbete på teleom- rådet. Enligt propositionen skulle en del av arbetet inriktas på att utarbeta en lag som skulle ge utgångspunkterna för den nödvändiga regleringen
på telekommunikationsområdet. Frågan om en lagreglering av televerk- samhet ansågs grundläggande. Andra utgångspunkter var en förändrad verksamhetsfonn för Televerket och en utvidgad myndighetsfunktion på teleområdet vilken skulle vara skild från Televerket.
Den 2 maj 1991 beslutade regeringen om direktiv (dir. 1991 :34) till en särskild utredare. Utredningen (K 1991 :03), som antog namnet Telelags- utredningen, äck i uppdrag att utarbeta förslag till den lagstiftning och den ändrade reglering i övrigt som behövs på telekommunikationsom- rådet. Vidare skulle utredningen lämna de förslag som behövs för att föra över Televerkets återstående myndighetsutövning till någon annan myn- dighet.
I juli 1992 överlämnade Telelagsutredningen sitt betänkande Telelag (SOU 1992z70). Utredningen föreslog en samlad reglering inom tele- området i en särskild telelag samt vissa andra lagändringar. En samman- fattning av betänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bi- laga I .
Telelagsutredningens betänkande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstansema och övriga som inkommit med yttranden bör fo- gas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i Kommunikationsdeparte- mentet (dnr K92/2289/RS).
En lag om radiokommunikation
Enligt gällande bestämmelser i radiolagen (1966:755) krävs det tillstånd för att inneha eller använda radiosändare, ofullständig radiosändare och byggsats för tillverkning av radiosändare. Genom en ändring i kun- görelsen (l967:466) om radiosändare är fr.o.m. den 1 juli 1992 Tele- styrelsen tillståndsgivande myndighet. Telestyrelsen meddelar radiofre- kvenser för sändarna samt föreskriver tekniska och operativa förutsätt- ningar för irmehav och användning av dem. Frekvenstilldelningen sker på gmndval av frekvensplaner som fastställs av Telestyrelsen.
I 1988 års telepolitiska proposition (prop. 1987/88: 118) anfördes att föreskrifter om fördelningen av frekvensutrymmet numera enligt rege- ringsformen kräver lagforrn. Samtidigt angavs att det fanns behov av ett bättre underlag för ett ställningstagande till frågan efter vilka grunder fre- kvenstilldelningen i fortsättningen bör ske. Riksdagen anslöt sig till vad som sagts i propositionen om behovet av en översyn av grunderna för fördelning av frekvensutrymmet (bet. l987/88:TU28, rskr. l987/88z402).
I november 1988 gav regeringen Televerket i uppdrag att bedöma såväl efterfrågan på utrymme för radiokommunikation i olika delar av landet som möjligheterna att tillgodose denna efterfrågan på kort, medellång och lång sikt med hänsyn till den tekniska utveckling som kan förutses. Sedan uppdraget redovisats (dnr Kll 1419/89) beslutade regeringen den 8 februari 1990 om direktiv (dir. 1990:4) till en särskild utredare. Ut- redningen (K 1990:02), som antog namnet Frekvensrättsutredningen, till- kallades för att föreslå tillägg och ändringar i den radiorättsliga lagstift—
ning som gäller planering och fördelning av radiofrekvenser samt till- stånd att inneha radiosändare. '
I september 1991 redovisade utredningen en del av sitt uppdrag i pro— memorian "Organisationen av en ny myndighet på radioområdet m.m."; I december samma år lämnade utredningen betänkandet lag om radio- kommunikation, m.m. (SOU 1991 : 107). l betänkandet redovisas överväg— anden om och förslag till lagbestämmelser om innehav och användning av radiosändare för kommunikation m.m. En sammanfattning av betänk- andet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissin- stanser och övriga som har kommit in med yttranden bör fogas till proto- kollet i detta ärende som bilaga 4. Remissyttrandena och en sammanställ- ning av dessa änns tillgängliga i Kommunikationsdepartementet (dnr K92/162/RS).
Lagrådet
Regeringen beslöt den 4 februari 1993 att inhämta Lagrådets yttrande över inom Kommunikationsdepartementet upprättade förslag till telelag och lag om radiokommunikation, m.m. De sålunda remitterade förslagen bör fogas till protokollet som bilaga 5.
lagrådet har yttrat sig över lagförslagen den 11 mars 1993. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet som bilaga 6.
Enligt lagrådet föranleder det sätt på vilket regeringsforrnens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser beaktats vid utformningen av förslagen till telelag och lag om radiokommunikation ingen erinran. lag- rådet har dock framfört vissa synpunkter på frågan om en längre gående konkretisering i yttrandefrihetsgrundlagen av de principer som skall till- lämpas vid fördelning av radiofrekvenser. Lagrådet har avstått från att göra några uttalanden i saken eftersom Frekvensrättsutredningen inte ut- format något förslag till kompletterande grundlagsregler — utredningen fann det inte vara ändamålsenligt — och med hänsyn till att denna fråga är under övervägande.
I övrigt har de remitterade förslagen godtagits av lagrådet med några förslag till smärre sakliga ändringar, bl.a. med anledning av vissa ut- talanden av riksdagen i samband med antagandet av lagstiftning om privat lokalradio m.m., samt vissa förslag till omformuleringar av en del be- stämmelser i förtydligande syfte. Lagrådet har också föreslagit vissa redaktionella ändringar av förslagen till telelag och lag om radiokom- munikation.
Som kommer att framgå av det följande kan jag i allt väsentligt ansluta mig till dessa förslag från Lagrådets sida. Härutöver har de till lagrådet remitterade förslagen till vissa delar bearbetats i bl.a. redaktionellt och systematiskt hänseende.
En förändrad verksamhetsfonn för Televerket
I samband med tillsättandet av Telelagsutredningen under våren 1991 inleddes inom regeringskansliet ett arbete med att se över förutsätt- ningama för en förändrad verksamhetsfonn för Televerket. Denna översyn ansågs påkallad redan på grund av den successivt förändrade marknadssituationen på telekommunikationsområdet. Som ett led i detta arbete tillsattes inom regeringskansliet en arbetsgrupp med uppgift att överväga möjligheterna att driva Televerkets verksamhet inom ramen för en utvecklad affärsverksform. En sådan analys ansågs motiverad med hänsyn till Televerkets omfattande sociala och regionala betydelse (prop. 1990/91:87 s. 149).
Riksdagen ställde sig under våren 1991 bakom regeringens uppfattning att de förändrade förutsättningarna för Televerkets verksamhet nödvän— diggjorde en sådan förändring i fråga om formerna för Televerkets verk- samhet som regeringen visat på (bet. 1990/91:TU28 s. 22, rskr. 1990/91:369). Härvid framhöll riksdagen, liksom tidigare (bet. 1984/85:TU28 och 1987/88zTU28), det angelägna i att det finns en sammanhållen koncern där Televerkets breda verksamhet behålls. Riksdagen anförde att starka skäl synes tala för att Televerket ombildas till aktiebolag. Samtidigt underströks att varje ändring av verksamhets- formen borde ske på ett sådant sätt att riksdagens insyn i och inflytande över Televerket som telepolitiskt instrument säkerställs. Även Televerkets omfattande sociala och regionala betydelse anfördes som skäl för in- gående och allsidiga överväganden. Enligt riksdagen såg det fortsatta ut- redningsarbetet inom regeringskansliet ut att vara ägnat att säkerställa detta.
Behovet av överväganden om för— och nackdelar med en bolagisering av Televerket framhölls av riksdagens revisorer i förslag 1990/91:20. Enligt revisorerna borde särskilt belysas hur en bolagisering skulle komma att påverka Televerkets marknadsförutsättningar, dess regionala och sociala ansvar, statsmakternas insyn i och kontroll av verksamheten samt affärssekretessen och offentlighetsprincipen.
[ december 1991 redovisades i rapporten "Televerket AB?" en analys av möjligheterna att driva Televerkets verksamhet inom ramen för en ut- vecklad affärsverksform (dnr. K91/3000/2). Slutsatsen i rapporten är att aktiebolagsformen är den bästa verksamhetsfonnen för att uppnå det centrala målet för telepolitiken — att erbjuda kunderna, både företag och hushåll, väl fungerande telekommunikationer till lägsta möjliga pris. (Jfr promemorian SJ, POSTEN OCH TELEVERKET — bättre som bolag?, Ds 1991177.)
Mot bakgrund härav föreslog regeringen i 1992 års budgetproposition att Televerket skulle ombildas till aktiebolag (prop. 1991/92:100 bil. 7). Samtidigt hänvisades till ett intensifierat arbete med att anpassa den svenska telemarknaden till ökad intemationalisering och konkurrens, i vilket sammanhang arbetet med en telelag angavs vara centralt. I bud— getpropositionen förutskickades fördjupade analyser avseende bl.a. organisation och styrning av ett bolagiserat Televerk och i fråga om en strategi för ägandet av verksamheten, innefattande en genomlysning av
marknaden och av Televerket. Ett område för fördjupad analys angavs vidare vara alternativa pristak för teletaxoma för hushållssektom och innebörden av en kostnadsanpassning av taxoma.
Parallth med pågående utredningsarbete tillkallades i januari 1992 med stöd av regeringens bemyndigande en kommitté (K 1992:01), Organisa- tionskommitten för en ny telemyndighet, med uppgift att utarbeta förslag till en ny myndighetsorganisation på telekommunikationsområdet. (I underlaget för kommitténs arbete har ingått promemorian "Organisa- tionen av en ny myndighet på radioområdet m.m." som av Frekvensrätts- utredningen lämnats över till regeringen i september 1991.) Regeringen tillsatte vidare i maj 1992 en särskild expertgrupp inom regeringskansliet med uppgift att närmare utreda de konstitutionella aspekterna vid en ändrad verksamhetsfonn för bl.a. Televerket.
Riksdagen godkände förslaget att ombilda Televerket till aktiebolag (bet. 1991/92:TU20, rskr. 1991/92:312). Med anledning av ett förslag från riksdagens revisorer (förs. 1991/92:17) om behovet av ett klarlägg- ande av de konstitutionella konsekvenserna vid ändrade associations- former för affärsverken (jfr yttrande 1991/92zKU1) hänvisade riksdagen till det arbete som pågick i den av regeringen tillsatta särskilda expert— gruppen (bet. l991/92:TU22, rskr. 1991/92:333 och 334).
Organisationskommittén för en ny telemyndighet redovisade huvud- delen av sitt uppdrag i maj 1992, vilket ledde till inrättandet av Telestyr- elsen den 1 juli samma år. Vid den nya myndigheten utövas den verk— samhet som tidigare bedrivits vid Statens telenämnd och vid Frekvensför- valtningen inom Televerket.
I augusti 1992 presenterades promemorian Svensk telemarknad i förändring (Ds 1992:86), som i väsentliga delar sammanfattar den genomlysning av bl.a. telemarknaden och av Televerket som förut- skickades i 1992 års budgetproposition. En redogörelse lämnas i promemorian för förhållandena och utvecklingen på telemarknaden i Sverige och vissa andra länder. Dessutom diskuteras åtgärder för en bättre fungerande marknad med avseende på bl.a. konkurrenshinder och strukturella ingrepp. Även frågan om prisreglering och ombalansering av teletaxoma berörs.
Den av regeringen i maj 1992 tillsatta särskilda expertgruppen redovisade sitt arbete den 1 september 1992 i promemorian Bolagisering av affärsverk — Konstitutionella aspekter (Ds 1992:101). I promemorian konstateras bl.a. att det från konstitutionella utgångspunkter inte änns några hinder mot en bolagisering av Televerket.
I regeringens proposition 1992/93:132 om vissa frågor inom Kom- munikationsdepartementets område har anmälts att arbetet med lagstift— ning på telekommunikationsområdet och bolagisering av Televerket pågår. I propositionen informerade regeringen om vissa strukturella åtgärder beträffande Televerket och att en samlad proposition med förslag till telelag och förslag rörande bolagsbildningen av Televerket avsågs föreläggas riksdagen i sådan tid att såväl ikraftträdande av en telelag som bolagsbildning av Televerket skall kunna ske senast den 1 juli 1993. Jag tar nu upp även dessa frågor.
2.1 Telekommunikationer — teknikutveckling och marknadsförändringar
2.1.1 Inledning
De tekniska och ekonomiska förändringarna under senare år har haft stor betydelse för utvecklingen inom området för telekommunikationer. Sär- skilt bör framhållas den snabba utvecklingen av dator- och radiotekniken och användningen av optisk äber. Nya möjligheter har skapats genom ny överföringsteknik och utökad överföringskapacitet. Förutsättningama för konkurrens inom teleområdet har härigenom ökat. Betydelsen av effek- tiva telekommunikationer har blivit allt större.
För Sverige är ett effektivt telekommunikationssystem av särskild be- tydelse på gnind av bl.a. landets stora geografiska yta och därmed sam- manhängande sociala och regionala aspekter. En företeelse som har blivit allt vanligare är utflyttning av vissa arbetsenheter från tjänsteföretag i storstadsregioner. Denna utflyttning har byggt på att det änns tillgång till goda telekommunikationer, t.ex. olika datakommunikationstjänster. Den höga andelen storföretag med internationell anknytning har också ett stort behov av väl utbyggda telekommunikationer. Det bör framhållas att Sverige vid en internationell jämförelse har hög kvalitet och låga priser på de äesta teletjänster.
Den snabba utvecklingen inom området för telekommunikationer har sin grund i datorteknikens utveckling med allt mindre och kraftfullare mikroelektroniska komponenter. Som exempel kan nämnas mikroproces— soremas kraftigt ökade hastighet och minneskapacitet. Ett nytt transmis— sionsmedium av stor betydelse är optiska äbrer. Den optiska äbem och utvecklad transmissionsteknik ger en mycket stor överföringskapacitet. Genom dels miniatyriseringen inom elektronikområdet i allmänhet och inom telekommunikationsområdet i synnerhet, dels utvecklingen av radio— teknik, optisk äberteknik, digitalteknik, satellitteknik och kopplingsteknik har användarna fått helt nya möjligheter. I dag kan telefoner, telefaxter— minaler, datorer och alarmutrustnin gar användas i telenätet. I tur står bild- telefoner och med tiden s.k. multiterminaler för ljud, text och bild.
Den tekniska utvecklingen har vidare inneburit en rad olika förändring— ar av nätets karakteristika. Som exempel på sådana kan nämnas följande.
— Avståndet betyder allt mindre för kosmadema. Dessa är för ett telefonsamtal inom Stockholm i princip desamma som för ett samtal mellan Malmö och Luleå. — Ett samtal kan gå flera olika vägar. Exempelvis kan ett samtal från Uppsala till Stockholm dirigeras via Örebro eller via satellit. — Kapacitetsökningar i nätet gör detta till en nära nog obegränsad resurs. Härigenom skapas möjligheter att sända kabel-TV, att ha flera olika abonnemang och att använda nya tjänster.
49 4 Riksdagen 199393. ] rain/. Nr 20!)
Den digitala tekniken håller på att införas i telenäten i många länder. Näten får härigenom högre kapacitet, blir effektivare i övrigt samt lättare att övervaka och underhålla. Digitaliseringen ger också möjlighet att införa nya tjänster och är en grundförutsättning för många nya använd— ningsområden, t.ex. videokonferenser och OZO-nummer.
2.1.2 Allmänt om telemarknaden
En rad olika faktorer ligger till gnind för utvecklingen inom telekom- munikationsområdet. Bland dessa faktorer kan, förutom tekniska och ekonomiska förändringar, nämnas förändrad efterfrågan och ett utvecklat tjänsteutbud samt liberaliseringen av telemarknaden.
Marknadsförändringar
Telekommunikationsbranschen har i dag en mycket hög omsättning och tillväxttakt. Med den tekniska utvecklingen som grund har, som nyss nämnts, stora förändringar skett inom teleområdet. Möjlighet har skapats att utveckla nya tjänster. Samtidigt har förutsättningama för konkurrens ökat inom olika delar av telemarknaden. Utvecklingen i sig har fört med sig kraftigt fallande priser. Som exempel på utvecklingen av tjänster i Sverige kan nämnas att den första telefaxen kom till Sverige år 1980 och att det år 1991 fanns ca 250 000 telefaxabonnemang. I fråga om mobil- telefoni har antalet abonnemang i Sverige vuxit från drygt 100 000 år 1986 till nästan 600 000 år 1991. Antalet hushåll i Sverige som var an- slutna till kabel-TV var år 1985 ca 100 000 för att ha ökat till knappt två miljoner år 1990.
Andra exempel på nya tjänster i Sverige som har följt av den tekniska utvecklingen är medflyttning, automatisk uppringning, mottagaren betalar (020- nummer), 071- -nummer, telefonkonferenser, videokonferenser, röst- brevlådor och bank på telefon.
En annan följd av den tekniska utvecklingen är att den på en öppen marknad möjliggör en relativt snabb etablering och utbyggnad av nya telekommunikationsnät baserade på modern teknik. Som exempel kan nämnas Banverkets utbyggnad av ett rikstäckande .äberoptiskt nät under en tvåårsperiod. Vidare ger radioteknikens utveckling nya möjligheter att etablera både fasta och mobila nät.
Med nya aktörer på telekommunikationsområdet följer större valfrihet för användarna. En marknadsbild med nya och ökat antal konkurrenter innebär att man inte bara kommer att behöva möta en dominerande operatör på marknaden, utan äera och däribland också internationella operatörer.
Avreglering och liberalisering
Den tekniska utvecklingen liksom efterfrågeförändringar tvingar fram en liberalisering av den internationella telekommunikationsmarknaden. Libe—
raliseringsprocessen fortskrider genom ett växelspel mellan teknik och Prop. 1992/931200 marknad. Handelspolitiskt motiverade strävanden till liberalisering i olika länder har också gjort sig alltmer gällande. I det hänseendet märks sär- skilt strävandena inom EG mot en öppen marknad.
Liberaliseringen inleddes emellertid i USA. Under 1980-talet har denna kommit att innefatta olika områden i allt fler länder, såsom Japan, Eng- land, Nya Zeeland och Australien.
Inledningsvis var det enbart fråga om en liberalisering av marknaden för telefonapparater, följd av att marknaden för annan kundutrustning, inkl. kontorsväxlar, öppnades för konkurrens inom och över nationella gränser. Nästa steg var en öppning för konkurrens också beträffande s.k. mervärdesljänster, dvs. tjänster som umyttjar telenätet för transport av olika tilläggstjänster utöver vanlig telefoni. De flesta former av datakom— munikation och andra s.k. "non-voice services" började under 1980-talet att säljas på en internationell konkurrensmarknad med ett växande antal aktörer.
Liberaliseringen inom EG kom ursprungligen till uttryck i 1987 års grönbok (COM(87)290) om utvecklingen av den gemensamma mark- naden för teletjänster och utrustning. Flera olika rättsakter har härefter beslutats inom EG med inriktning mot liberalisering och ökad konkurrens på teleområdet (se avsnitt 3.1). Vid en jämförelse med EG avseende restriktioner och reglering i fråga om marknadstillträde framstår förhållandena i Sverige som liberalare i de äesta hänseenden.
Avregleringen och liberaliseringen av telemarknadema i några länder kan schematiskt beskrivas på följande sätt, se äguren.
Spanien Norge Frankrike Tyskland Storbritannien Sverige USA Japan
Hänvisningar till US23
Publik telefoni O O O O . O O .
Återiörsäljning av hyrda ledningar
Försäljning av utrustning
O O O (| Mobil telefoni o O O O . . O . . . . .
Begränsad . (Nästan) Full
konkurrens konkurrens
Källa: Gemini Consulting
Marknaden för telekommunikationer är redan i dag internationell och tendensen är att det internationella beroendet ökar. Ett förhållande som särskilt kan nämnas är intemationaliseringen av de stora företagens mark- nader och aäärsförbindelser. Sverige liksom flera andra länder är starkt beroende av omvärlden genom sina många företag med stor internationell verksamhet.
En internationell tendens i dag är att nationella ägare av telenät söker partners för att öka sin konkurrenskraft och att internationella operatörer söker nationella distributionskanaler för att minimera egna etabler- ingskostnader och effektivisera marknadsföringen. Vidare visar även andra än de traditionella teleföretagen intresse för den växande tele- kommunikationsmarknaden och ingår ofta i olika allianser. Utvecklingen kan leda till att det inom några år är ett fåtal större grupperingar av aktörer som dominerar i första hand den internationella marknaden. De största operatörerna i USA och Storbritannien, AT&T (American Telephone & Telegraph) resp. BT (British Telecom), håller båda på att etablera världsomspännande telekommunikationsnät och teletjänster. Även Cable & Wireless, MCI, de amerikanska Bellbolagen, France Telecom, m.fl. har omfattande internationella planer. Detsamma gäller aktörer från Danmark och Finland som nu söker sig ut på den internationella marknaden.
2.2 Telemarknaden i Sverige Bakgrund
Telefonen uppfanns tidigt på 1870-talet och kom till Sverige redan år 1877. I början av 1900-talet var det mindre enskilda företag (ekonomiska föreningar) som ägde telefonnäten i de större städerna. I Stockholm fanns det två nät, Telegrafverkets resp. Stockholms allmänna telefonaktiebolags nät. Konkurrensen mellan de två nätägarna var tidvis så hård att möjlig- heten till samtraäk mellan näten avbröts.
Vissa försök till monopollagstiftning gjordes i slutet av 1800-talet men ledde inte till beslut. Genom successiva uppköp av konkurrerande företag blev Telegrafstyrelsen (nuvarande Televerket) alltmer dominerande söm teleoperatör. Under 1950—talet blev staten genom Televerket ägare av hela produktionssystemet för teletjänster med telefoner och andra apparater, ledningar och växlar.
I motsats till vad som är fallet i de äesta andra länder har det i Sverige aldrig funnits något rättsligt monopol eller licenstvång för anläggning av telenät eller för att erbjuda teletjänster. En reglering av marknaden har emellertid utgjorts av olika anslutningsmonopol för Televerket avseende det allmärma telenätet vilka avvecklats successivt under 1980—talet.
Marknadsrituazionen i dag
Under de senaste åren har den svenska telemarknaden vuxit starkt och omsätter i dag ca 40 miljarder kronor, varav merparten hänför sig till tjänstemarknaden.
På tjänstemarknaden svarar telefonitjänster (lokal-, riks- och utlands- samtal) för mer än hälften av omsättningen. Televerket har ett de facto- monopol på marknaderna för lokal- och rikssamtal. Av den intematio— nella trafiken har andra aktörer såsom AT&T, Tele2 och BT ungefär en tiondel av marknaden. Tele2 avser att starta riks- och utlandstraäk under år 1993.
Marknaden för mobila teletjänster domineras av Televerket med NMT- systemen. År 1991 hade Televerket ca 568 000 abonnemang. Kinnevik- ägda Comvik AB har ca 18 000 abonnemang. Nästa generation mobiltele- system, det digitala GSM—systemet, har introducerats under år 1992. Tre frekvenstillstånd för GSM har meddelats. Ett innehas av Televerket medan de andra gäller för Comvik AB resp. AB NordicTel. Sistnämnda företag ägs av Vodafone, som driver Storbritanniens största mobiltelenät, Volvo, SpectraPhysics och Trelleborg. I fråga om personsökning har Televerket hela marknaden.
Personliga teletjänster är tjänster med personlig service av telefonist. Exempel på sådana tjänster är nummerupplysning, påskyndande av sam- tal, telegram, telefonistservice och telemarketing. Televerkets marknads- andel är drygt 80 procent.
Leverantörer på marknaden för datatjänster och andra mervärdes- tjänster är bl.a. Tele2, GEIS (General Electric Infomation Services), IBM, DEC och vissa banker. Televerket är marknadsledande med en an- del av marknaden på knappt 40 procent.
Marknaden för hyrda ledningar domineras av Televerket med en mark- nadsandel på drygt 75 procent. Övriga aktörer är France Telecom, BT, GEIS, AT&T och Sprint/Tele2.
Inom området för kabel-TV dominerar Televerket marknaden med en andel på ca 60 procent. Det motsvarar drygt en miljon hushåll.
Marknaden för telekataloger domineras av Televerket som har ca 80 procent av marknaden.
Olika aktörers marknadsandelar inom tjänstemarknaden kan översiktligt beskrivas på följande sätt (se ägur 1 på följande sida).
På utrustningsmarknaden (i försäljningsledet) är Televerket domine- rande vad gäller företagsväxlar. Televerket har en marknadsandel på ca 50 procent för små växlar och ca 80 procent för stora växlar. Bland övriga aktörer kan nämnas Doro, Licencia, Philips och Dotcom, som säljer växlar från Siemens, Alcatel och Philips. Vanliga telefonapparater tillverkas av ett femtontal större företag. Televerket har ca 50 procent av marknaden.
Olika aktörers andelar av utrustningsmarknaden kan schematiskt be- skrivas enligt följande (se ägur 2 på följande sida).
Marknadsandelar delmarknader (1991)
Mamas— andel Lokal- Riks- Uiiarus— Mob". Hyrda VANS Person- Kabel- Pe'son'iga Telelon' % sanlal samal sarrlal teletoni ledningar sokning TV Teletiånster kataloger elc. 100
Oriya Övnga (M (20%
lanc. Tel BT. GEIS,
80 60 40 Televerket >BOY- 20 0 Omsattn'ng usex: 0000 5500 3000 3000 500-1000 1000- 100 1300 1500 2000 1500 Figur 1 Källa: Gemini Consulting Marknadsandelar delmarknader (199 1) Marknads— . andel % Telelax- Person- Telelon- FÖ'elags-våxlar Teleloner maskiner sakara Modem Multiplexorer svarare 100 80 Övriga 70-807» 60 40 Televerket Televerket 75% ' 60% 20 0 Omsättning MSEK: 1500 500 600 30 250 250 250
Figur 2 Källa: Gemini Consulting 54
2.3 Radiokommunikation - radiotekniken och användningen av radiovågor
Med telekommunikation avses i regel överföring av information genom ljus eller elektromagnetiska svängningar via träd eller med radiovågor. När radiovågor används talar man om radiokommunikation.
Radiovågor är således en form av elektromagnetisk strålning. Den elektromagnetiska strålningen förekommer med olika våglängd. Våg- längden beror på svängningstalet, frekvensen, alltså det antal gånger som en vågrörelse når sin yttre gräns per tidsenhet. Ju högre svängningstalet är desto kortare är våglängden. Om ljusets hastighet (300 000 km/sek) divideras med frekvensen i kilohertz erhålls våglängden uttryckt i meter.
Det elektromagnetiska spektrumet sträcker sig från ultrakort gamma— strålning och röntgenstrålning via ultraviolett strålning, synligt ljus till infraröd strålning. Med ytterligare ökande våglängder övergår strålningen till att vara radiovågor.
Radiovågoma har våglängder från ca en tiondels millimeter upp till ca 30 000 meter. Den del av det elektromagnetiska spektrumet som omfattar radiovågor brukar benämnas radiofrekvensspektrum. Avgränsat efter frekvensen hos de utstrålade vågorna utgörs radiofrekvensspektrum av vågor med frekvenser som är lägre än 3 000 GHz.
Av radiofrekvensspektrum är det med dagens teknik möjligt att använda endast en mindre del. Den tekniska utvecklingen har visserligen lett till att det har blivit möjligt att ta i anspråk radiovågor med allt högre fre- kvenser för praktisk användning. Men ännu är det så att den största delen av radiofrekvensspektrum inte är tekniskt möjlig att använda. De användbara delarna av radiofrekvensspektrum delas vanligtvis upp i mindre sektioner efter frekvensen och våglängden.
Radiovågoma har väsentligt olika utbredningsegenskaper i olika frekvensområden. Detta förhållande påverkar bl.a. den räckvidd som en radiosändning får och vilka risker det änns för att mottagningen av sändningen från en radiosändare som använder samma frekvens som en annan radiosändare skall störas. Givetvis har även andra förhållanden, såsom styrkan på den utsända signalen och antennens placering, betydelse för vilken räckvidd en sändning kommer att få.
I det frekvensområde som betecknas långvågr- och mellanvågrbandet - strålas radioenergin vanligtvis ut i alla riktningar. Dämpningen av den delav signalen som fortplantas längs jordytan, markvågen, beror på jord- ytans elektriska egenskaper, den använda våglängden, topograä, m.m. Strålningen mot rymden, rymdvågen, har andra egenskaper som skiftar beroende på om det är dag eller natt. Egenskaperna hos radiovågorna inom detta frekvensområde har gjort det möjligt att dela in världen i regioner inom vilka olika sändare kan tilldelas frekvenser oberoende av motsvarande tilldelningar inom andra regioner.
På korrvågsbandet är markvågens räckvidd liten medan rymdvågens utbredning i praktiken när alla delar av världen. Det har därför inte varit möjligt att göra någon uppdelning av jorden i olika regioner med oberoende frekvenstilldelning. I stället krävs en global fördelning av frekvenserna.
De ultrakorta vågorna har egenskaper som i många avseenden liknar Prop. 1992/93:200 det vanliga ljusets. Vågorna förutsätter i princip fri sikt från sändare till mottagare och avtar således en bit bortom horisonten. Till följd härav är det möjligt att på nytt använda samma frekvens inom förhållandevis korta avstånd. Utbredningsförhållandena för ännu kortare vågor liknar i än högre grad ljusets. Det förekommer dock stora variationer i egenska- perna. För vissa frekvensband är dämpningen i atmosfären betydande medan andra knappt påverkas. Användningen av frekvenserna anpassas naturligtvis till dessa förhållanden.
Det främsta användningssättet för radiovågor var redan från början att föra över information i någon bemärkelse. Fortfarande är radiovågomas användning som ett medium för infonnationsöverföring dominerande. Det sker numera i allt äera varianter. En annan användningsform, som kan sägas ligga nära infonnationsöverföringen, är radiobestämning (radio— fyrar, radar m.m.). Radiovågoma har även här funktion som budbärare, men den information som erfordras för att bestämma position, etc. ut- vinns genom mätning av egenskaper hos den mottagna signalen (riktning, tidsfördröjning m.m.). Vidare kan radiovågor utnyttjas för överföring av energi. Denna tillämpning används i vissa apparater för värmealstring. Sägas bör också att det krävs en sändare och en mottagare för att det skall vara möjligt att använda sig av radiovågor för exempelvis informa- tionsöverföring.
Radioanvändningen är, som redovisas längre fram, i betydande ut— sträckning internationellt reglerad. Behovet av internationell samordning framstår som naturligt med tanke på att radiostrålningen inom betydande delar av radiofrekvensspektrum med nödvändighet påverkar radioanvänd- ningen utanför det lands gräns där en utsändning sker. Mot bakgrund härav får den internationella regleringen betydelse för den nationella radioanvändningen. Hur denna användning med utgångspunkt i bl.a. vad som har överenskommits internationellt hänförs till olika frekvensom- råden framgår av den svenska frekvensfördelningsplanen. Den änns återgiven i Frekvensrättsutredningens betänkande Lag om radiokommu- nikation, m.m. (SOU l991:107 s. 40).
Telekommunikationsområdet har i regleringshänseende traditionellt delats in i tele— och radioområdet. Gränsen har under senare år alltmer kommit att suddas ut genom att olika kommunikationsforrner mer än tidigare griper in i varandra. Den som är verksam på teletjänstmarknaden berörs därför i allmänhet av bestämmelser inom båda områdena, dvs. av regleringen på hela telekommunikationsområdet. Olika faktorer har haft betydelse för omfattningen och utformningen av föreskrifter inom tele- resp. radioområdet. Radioanvändningen har på grund av radiovågomas utbredning och begränsningen av radiofrekvens- spektrumet sedan lång tid tillbaka reglerats såväl internationellt som na- 56
tionellt. Denna reglering har i stor utsträckning varit tekniskt betingad. På teleområdet är det i princip först under senare år som det träffats bindande internationella överenskommelser och då från delvis andra ut— gångspunkter än på radioområdet. Nationellt präglas teleområdet fort- farande — om än i mindre utsträckning än tidigare — av reglering kring uppgifter som utövas av Televerket.
I det följande redogörs kortfattat för huvuddragen i den internationella regleringen på telekommunikationsområdet. Efter det redovisas nationella regler på tele- resp. radioområdet. En beskrivning lämnas också av nuvarande ordning på radioområdet i fråga om tillståndsgivning och frekvenstilldelning m.m. För en närmare redogörelse i dessa hänseenden hänvisas till betänkandena Lag om radiokommunikation, m.m. (SOU 1991:107) och Telelag (SOU l992:70).
3.1. Internationell reglering på telekommunikationsområdet Internationella telekonventionen
Den internationella telekonventionen (TIC) är den internationella överens— kommelse på vilken verksamheten inom den internationella teleunionen (ITU) bygger. Den nu gällande konventionen, som antogs i Nairobi 1982, ratificerades av Sverige år 1985 (SÖ l985z66). ITU skall bl.a. upprätthålla och utvidga det internationella samarbetet mellan med- lemmarna för förbättring och rationellt bruk av varje form av tele- kommunikation samt erbjuda utvecklingsländema tekniskt bistånd inom televäsendet. Konventionsbestämmelsema har främst karaktär av att vara gemensamma avsiktsförklaringar från de deltagande staterna. Medlen för att nå målen för det internationella samarbetet får sitt närmare innehåll genom de särskilda tillämpningsföreskrifter kallade reglementen för radio, telegrafi och telefoni som kompletterar konventionen. Med- lemsstaterna är skyldiga att följa bestämmelserna i konventionen. Detsamma gäller beträffande reglementena.
De bestämmelser i konventionen och i reglementet som gäller specifikt på teleområdet utgörs av rekommendationer i olika frågor. Några bindande regler förekommer i princip inte. Nämnas särskilt bör emeller- tid konventionens bestämmelser om RPOA (Recognized Private Oper— ating Agency). Enligt artikel 44 i konventionen är medlemsstaterna för- pliktade att följa konventionen i fråga om egen internationell telekommu- nikationsverksamhet och sådan verksamhet som på ett skadligt sätt kan störa andra länders radioförbindelser. En förpliktelse gäller vidare att vidta nödvändiga åtgärder för att sådana privata operatörer som erkänts eller fått s.k. auktorisation, RPOA, för att driva och etablera telekommu- nikationer efterlever konventionens bestämmelser.
På radioområdet har det internationella samarbetet inom ITU och andra organ hittills fört med sig fler bindande överenskommelser än på tele- området.
I I'IC anges att medlemsstaterna är skyldiga att se till att konventionen följs av sådana radioanvändare som har fått tillstånd av staten för inter- nationell radiotrafik eller för radiotrafik som kan orsaka störningar i
andra länder. Enligt en grundläggande bestämmelse i konventionen (artikel 33) skall medlemsstaterna sträva efter att begränsa antalet till- delade frekvenser och tilldelat frekvensutrymme till vad som behövs för att på ett tillfredsställande sätt tillgodose nödvändiga tjänster. Därvid skall de senaste tekniska framstegen utnyttjas så snart som möjligt. Det sägs också i konventionen att medlemsstaterna åtar sig att se till att radio- användningen sker på sådant sätt att skadliga störningar från radioanvänd- ning och från elektriska apparater inte uppkommer (artikel 35). Vidare slås skyldigheten att vidta åtgärder vid nödanrop och liknande fast i kön- ventionen (artikel 36) liksom en betydande frihet för medlemsstaterna att utforma radionät för försvarsändamål (artikel 38).
Konventionens radioreglemente är en samling regler för radioan- vändning som skall gälla mellan de stater som genom ratifikation av den internationella telekonventionen har åtagit sig att se till att dessa regler iakttas. En central del av reglementet är den s.k. frekvensfördelnings— tabellen. I denna fördelas frekvensspektrumet på olika slag av radiotrafik. Det finns ett stort antal trafikslag (eller radiotjänster), t.ex. fast radio, landmobil radio, luftmobil radio, maritim mobil radio, rundradio, fast satellitradio, satellitrundradio, radionavigation, amatörradio, radio- astronomi och radiolokalisering.
EG
Ett fiertal rättsakter på telekommunikationsområdet har beslutats inom ramen för den pågående liberaliserings- och hannoniseringsprocessen inom EG.
Ett av de viktigaste direktiven inom telekommunikationsområdet är kommissionens direktiv 90/388/EEG om konkurrens på marknaderna för teletjänster, det s.k. tjänstedirektivet. Detta direktiv medför att teletjänst- marknaden öppnas för konkurrens utom beträffande telefoni som får för- behållas en monopoloperatör. Vidare får exklusiva eller speciella rättig- heter upprätthållas för tillhandahållande och drift av allmänt tillgängliga telenät, I så fall skall nödvändiga åtgärder vidtas så att villkoren för att få tillgång till den allmänt tillgängliga infrastrukturen är objektiva och icke-diskriminerande. I direktivet föreskrivs dessutom att medlemssta— terna skall säkerställa att beviljande av driftlicenser, kontroll av typgod- kännanden, tilldelning av frekvenser, övervakning av användningsvillkor och andra myndighetsuppgifter utförs av ett organ som är oberoende av teleorganisationema, dvs. att regulatörs- och operatörsfunktionema skils åt.
Centrala rättsakter är vidare kommissionens direktiv (88/301/EEG) om konkurrens på marknaden för teleterrninalutrustning samt rådsdirektivet (91/263/EEG) om tillnärrnning av medlemsstaternas lagstiftning om tele— terminalutrustning och om erkännande av utrustningens överensstäm- melse, det s.k. terminaldirektivet. Terminaldirektivet syftar till en full- ständig liberalisering av teleterrninalmarknaden. (Jfr den nyligen be— slutade lagen (l992:1527) om teleterminalutrusming.)
Nämnas kan också rådsbeslutet (87/95/EEG) beträffande standardi- sering inom området för informationsteknologi och telekommunikation.
För teleområdet särskilt bör nämnas rådsdirektivet (90/387/EEG) om upprättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhanda- hålla öppna nät, det s.k. ONP—direktivet (Open Network Provision). Syftet med direktivet, som är ett ramdirektiv och skall följas av specifika direktiv och rekommendationer för olika områden, är att främja ett firll- ständigt genomförande av en marknad för teletjänster genom harmoni- serade principer och villkor för att tillhandahålla öppna nät. Tillgången till nät får inte hindras annat än av hänsyn till allrnänintressen vilka be- tecknas som "väsentliga krav". Sådana inskränkningar skall vara objektivt motiverade och får inte överdrivas i förhållande till det mål som efter- strävas.
Den 5 juni 1992 antogs ett direktiv avseende ONP för uthyrda fasta för- bindelser (94/44/EEG). Direktivet innehåller regler som har betydelse för hur överenskommelser om att hyra fasta förbindelser med avseende på villkor m.m. kan utformas. Medlemsstaterna skall garantera att före- kommande restriktioner i fråga om tillgängligheten till och användningen av hyrda förbindelser har sin grund i s.k. väsentliga krav som upprätt- hålls av resp. lands telemyndighet. Inga tekniska restriktioner får införas eller behållas beträffande anslutning av olika hyrda förbindelser till varandra eller för sammankoppling av hyrda förbindelser och allmänt till- gängliga telenät. En medlemsstats telemyndighet ges i direktivet vissa be- fogenheter som har betydelse för de villkor som kan användas. En sär- skild ordning skall finnas för myndigheten att på kortast möjliga tid pröva om de begränsningar som ställs upp av den som tillhandahåller hyrda för— bindelser skall tillåtas. Begränsningarna kan avse vägran, avbrott eller reducering i tillhandahållandet av förbindelser. Förfarandet skall inte be- gränsa parternas rätt till domstolsprövning. Telemyndigheten skall garan- tera att den som tillhandahåller förbindelser följer principen om icke-dis- kriminering när det allmänt tillgängliga telenätet används för att tillhanda- hålla tjänster som kan tillhandahållas även av andra. När hyrda för- bindelser används för att tillhandahålla tjänster som inte reserverats genom speciella eller exklusiva rättigheter, måste samma slag av hyrda förbindelser erbjudas användare på lika villkor. Medlemsstaterna skall garantera att taxoma för hyrda förbindelser följer grundläggande principer om kostnadsorientering och öppenhet (transparens). För att åstadkomma detta skall det samtidigt garanteras att den som tillhanda- håller förbindelser använder ett redovisningssystem som gör det möjligt att kontrollera att principerna följs. Förutom att de ovan beskrivna all- männa principerna för tillhandahållande av fasta förbindelser skall iakttas åläggs i direktivet medlemsstaterna att säkerställa att de som har speciella eller exklusiva rättigheter med avseende på telenät tillhandahåller en s.k. minimiuppsättning fasta teleförbindelser för uthyrning.
Rådsrekommendationer finns vidare beträffande ONP för paketkopplad datakommunikation (92/3 82/EEG) och ISDN (Integrated Services Digital Network) (92/382/EEG). För närvarande bereds inom EG dessutom ett direktiv gällande s.k. ONP för taltelefoni (voice telephony), (COM(92)247 — SYN 437).
På radioområdet har i vissa fall beslutats direktiv i frekvensfrågor; av- göranden i dessa frågor har i övrigt lämnats över till medlemsstaterna och till samarbetet inom ITU och i viss mån inom CEPT. Följande direktiv rör reservering av frekvensband.
— rådets direktiv (90/544/EEG) om reservering av frekvensband för det samordnade införandet av alleuropeisk, landbaserad, allmänt tillgänglig personsökning inom gemenskapen (ERMES) — rådets direktiv (87/372/EEG) om reservering av frekvensband för det samordnade införandet av allmänt tillgänglig, alleuropeisk, cellulär, digital, landbaserad mobilkommunikation inom gemenskapen (GSM) — rådets direktiv (91/287/EEG) om reservering av frekvensband för det samordnade införandet av digital, europeisk, trådlös telekommunika- tion inom gemenskapen (DECT )
Den europeiska post- och telesanvnanslumingen (CEPT )
Vid sidan av folkrättsligt bindande avtal, såsom den internationella tele- konventionen, har det internationella samarbetet till stor del lett till över- enskommelser som inte är av tvingande karaktär. Formth sett utgör dessa överenskommelser endast ömsesidiga avsiktsförklarin gar i något be- stämt avseende. Arbetet inom ramen för de europeiska post- och teleför- valtningamas samarbetsorgan, Conference Européenne des Administra- tions des Postes et des Télécommunications (CEPT), har i stor utsträck- ning haft denna karaktär. CEPT bygger på en överenskommelse som år 1959 ingicks mellan bl.a. ett antal teleförvaltningar i olika stater. Liberali- seringen av telemarknaden har efter hand lett till att det har ansetts behövligt att hålla isär regulativa och operativa frågor inom organisa- tionen. Under hösten 1991 fattades sålunda beslut om att CEPT skall bli ett renodlat regulatörsorgan vilket har genomförts i september månad 1992.
Satellirkonvenrioner
De internationella satellitkonventionema Intelsat, lnmarsat och Eutelsat har alla formen av mellanstatliga konventioner. De är uppbyggda på i stort sett samma sätt med huvudöverenskommelser och driftöverenskom- melser.
Intelsat har inrättats genom överenskommelser uppdelade på en huvud- överenskommelse, avsedd att ingås mellan stater, och en driftöverens- kommelse, avsedd att ingås mellan staterna eller av dem utsedda tele- konununikationsorgan (prop. l971:l49, bet. l97lzTU26, rskr. 1971:305). Huvudsyftet med Intelsat är att på permanent grundval fortsätta projekteringen, "utvecklingen, konstruktionen, upprättandet, driften och underhållet av rymdsektom för det världsomfattande kom- mersiella telesatellitsystemet. Den främsta uppgiften är att på kom-
mersiell grundval upplåta rymdsektorskapacitet för allmänna internatio- nella telekommunikationer mellan alla delar av världen.
lnmarsat (prop. 1978/79:166, l978/792TU24, rskr. l978/79z375) har till syfte att tillhandahålla en rymdsektor, dvs. en del av ett satellitsys- tem, bestående av själva satelliterna och tillhörande anläggningar på jorden för styrning och kontroll, för att förbättra de maritima telekommu- nikationema och därigenom bidra till bl.a. förbättrad Sjösäkerhet.
Eutelsats (prop. 1982/83zl73, l982/83:TU24, rskr. 1982/831364) huvudsyfte är att tillhandahålla en rymdsektor för internationella allmänna telekommunikationer i Europa.
Hänvisningar till S3-1
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt 4.3.3, Marknadsförändringar
3.2. Nationella regler på teleområdet
Övergripande författningsreglering på teleområdet förekommer i endast begränsad omfattning. Den nationella reglering som finns rör teleterrni- nalutrustning, det allmänna telenätet eller speciäkt Televerket. Dessutom änns vissa föreskrifter om bl.a. integritetsskyddet för teleanvändare. Den nyligen antagna lagen (l992:1527) om teletemtinalutrustning innehåller bestämmelser om teleterrninaler som går att ansluta till telenät som står till förfogande för användning av allmänheten (allmänt till- gängligt telenät). Till ett sådant telenät får anslutas endast 'sådan utrustning som uppfyller de krav beträffande utformning, tillverkning, märkning, kontroll, nätanslutning och användning i övrigt som föreskrivs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer (2 5). Enligt 3 5 får utrustning som är avsedd att anslutas till ett allmänt tillgängligt telenät släppas ut på marknaden endast om den uppfyller de krav som fastställts med stöd av 2 5. Lagen innehåller även föreskrifter om teleterminalutiustning som går att ansluta till allmänt tillgängligt.
telenät men som inte är avsedd för det samt regler om tillsyn och straff. Lagen har inte trätt i kraft.
Teleförordningen (l985z765) innehåller bestämmelser om vissa avgifter som regeringen har fastställt för nyttjande av det allmänna telenätet. Vidare ges Televerket enligt förordningen en befogenhet att under beredskapstillstånd eller krig inskränka teletraäken på det allmänna telenätet i den utsträckning som krävs för att tillgodose totalförsvarets behov.
Teleförordningen innehåller också bestämmelser om bl.a. krav på utrustning som ansluts till det allmänna telenätet. I denna del har Tele- styrelsen lämnats bemyndigande att meddela föreskrifter om den tekniska utformningen av utrustningen. Denna reglering avses upphävas i samband med att lagen (1992:1527) om teleterminalutrustning sätts i kraft.
Utöver angivna författningar kan som en del av regleringen på telekom- munikationsområdet nämnas regeringens beslut den 24 januari 1991 om villkor för viss samtrafik med Televerkets kopplade telenät m.m.
På teleområdet gäller vidare viss reglering som är inriktad på Tele- verket men som rör även teleanvändama. I brottsbalken änns bestäm- melser om brytande av telehemlighet. I sekretesslagen (1980:100) ges regler om sekretess för uppgift som angår ett särskilt telemeddelande,
enskilds förbindelse med Televerket och om uppgift vid särskild Prop. 1992/931200 sambandstjänst inom totalförsvaret avseende utomståendes telemed- delanden som utväxlas på allmänt telenät. Sekretesslagen reglerar också i vilka fall uppgifter som omfattas av sekretess får lämnas ut.
Rättegångsbalken innehåller föreskrifter om beslag av försändelser hos Televerket samt om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Nämnas bör även lagen (1952z98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarrneringscentraler, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndighetema och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. samt lagen (1991:572) om särskild utlänningskon- troll.
3.3. Nationella regler på radioområdet 3.3.1 Radiolagen
De grundläggande bestämmelserna på radioområdet änns i radiolagen (1966:755). Den trädde i kraft den 1 juli 1967. Radiolagen kan sägas bestå av två delar. Någon formell uppdelning av bestämmelsema är emellertid inte gjord. Urskiljas kan en del som innehåller dels regler om rätt till innehav eller användning av radiosändare och radiomottagare, dels därtill anslutande bestämmelser. Till en andra del kan hänföras be- stämmelser som reglerar förutsättningama för bedrivande av rundradio- verksamhet, varmed förstås radiosändning som är avsedd att tas emot direkt av allmänheten. Härutöver finns bestämmelser av gemensam karaktär, såsom begreppsdeänitioner och straffbestämmelser.
Lagen inleds med en rad begreppsdeänitioner. De bygger i stor utsträckning på definitionerna i ITC:s radioreglemente. Full över- ensstämmelse med reglementet föreligger dock inte, utan vissa an- passningar till vad som ansetts vara mest ändamålsenligt för den svenska regleringen har gjorts.
Hllståndskrav för radiosändare
En grundläggande bestämmelse är 2 & radiolagen. Genom denna slås det generella tillståndskravet fast: radiosändare får innehas eller användas här i riket eller på svenskt fartyg eller luftfartyg utom riket endast av den som erhållit tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.
Lagstiftningen innehåller inte några bestämmelser om vad som skall vara styrande för tillståndsprövningen. Förarbetena ger inte något egentligt besked härvidlag även om den redovisade bakgrunden till till- ståndskravet möjligen kan sägas ge en viss ledning. Skälen till att det skall föreligga en tillståndsplikt är, enligt prop. 19661149 5. 28, att utrymmet i etern är begränsat, och att de frekvenser som är tillgängliga för radiosändningar därför genom internationella överenskommelser har fördelats mellan olika kategorier av radiotraäk och mellan skilda stater 62
och geografiska områden. Ansvaret för att denna internationellt gällande ordning iakttas vilar ytterst på de deltagande staterna. Att varje enskild person skulle äga rätt att inneha och använda radiosändare har ansetts uteslutet.
I ett senare lagstiftrringsärende rörande skydd mot avlyssning (prop. l975zl9) berördes grunderna för tillståndsgivningen. Det anfördes att tillståndsmyndigheten vid prövningen av en ansökan om tillstånd till innehav av radiosändare skulle utgå endast från behovet av ordning i etern. Det konstaterades vidare, att några närmare föreskrifter om normer för denna prövning inte hade utfärdats och att det som blev utslagsgivande därför var radiosändarens tekniska kvaliteter och frek- vensområde samt det behov sökanden hade av sändaren (prop. s. 98).
Radiomottagare
Enligt 3 & radiolagen får en mottagare innehas och användas av var och en. Någon begränsning av den rättigheten, t. ex. att mottagaren skall vara avsedd endast för vissa frekvensband, görs inte. Det innebär att det är tillåtet att inneha och använda mottagare även på frekvensområden som inte används för sändningar till allmänheten. Av förarbetena får anses framgå att rätten att inneha och använda mottagare har sin grund i att det skall vara möjligt för var och en att ta emot rundradiosändning- ar. Enligt 3 5 andra stycket radiolagen får en mottagare emellertid inte användas på sådant sätt att mottagning på andra platser störs. Bakgrunden till den bestämmelsen är att även en mottagare ger upphov till radiostrål- ning.
Utländska sändare och mottagare
De bestämmelser som änns i 2 5 första, andra och fjärde styckena radio- lagen om tillståndsplikt för innehav eller användning av radiosändare samt om införsel av radiosändare skall inte tillämpas på radiosändare på utländskt fartyg, luftfartyg eller motorfordon. Inte heller är 3 & radio- lagen tillämplig på mottagare på utländska fartyg, luftfartyg eller motor— fordon. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får emellertid meddela föreskrifter för innehav och användning av sådana radiosändare och mottagare (4 ©).
Radiolagens bestämmelser kompletteras av ett antal förordningar och myndighetsföreskrifter.
Enligt kungörelsen ( l967:446) om radiosändare är det Telestyrelsen som meddelar tillstånd att inneha eller använda radiosändare, ofullständig radiosändare eller byggsats för tillverkning av radiosändare. Statliga myndigheter är undantagna från tillståndskravet. Dessa skall i stället anmäla till Telestyrelsen om en sändare planeras; Telestyrelsen meddelar
då, i den omfattning det behövs, frekvenser för sändaren, tekniska bestämmelser, anropssignaler och övriga föreskrifter i fråga om irmehav och användning av sändaren. Telestyrelsen och Överbefälhavaren samrådet om tillståndsgivning för annan än statlig myndighet beträffande innehav och användning av radiosändare samt om frekvenser som skall meddelas för statliga myndigheters sändare. Det är enligt kungörelsen möjligt för Telestyrelsen att meddela generellt tillstånd att inneha eller använda radiosändare, ofullständig radiosändare eller byggsats för tillverkning av radiosändare av visst angivet slag.
Förordningen (1980:140) om användning av radiosändare under krig m.m. börjar tillämpas om riket kommer i krig. De tillstånd som har meddelats enligt kungörelsen (l967:446) om radiosändare upphör då, med vissa undantag, att gälla i fråga om användningen av radiosändare. Telestyrelsen har att efter hörande av Överbefälhavaren och Över- styrelsen för civil beredskap meddela föreskrifter för tillämpningen av förordningen.
3.4. Tillståndsgivning och frekvenstilldelning
Den nu gällande ordningen för tillståndsgivning och tilldelning av fre- kvensutrymme för olika radioanvändare har sin utgångspunkt i radio- lagens bestämmelser. Några föreskrifter i lag eller i förordning härutöver om grunderna för tillståndsgivningen änns inte. Det finns inte heller några av riksdagen eller regeringen beslutade föreskrifter för den med tillståndsgivningen sammanhängande frekvenstilldelningen.
Försvaret har i dag ett väsentligt inflytande över frekvensanvändningen. Som nämnts tidigare skall Telestyrelsens tillståndsgivning ske efter sarn— råd med Överbefälhavaren. Telestyrelsen och Överbefälhavaren måste så- ledes vara överens om i princip all tilldelning av frekvenser. Bakgrunden till detta förhållande är den stora betydelse som tillgången till radio har för försvaret och intresset av att försvarets behov tillgodoses. Försvaret, varmed här avses det militära försvaret, är en mycket stor frekvensan- vändare redan i fredstid och i än högre grad i en krigssituation. Inom försvaret används radio i en rad olika tillämpningar, såsom radiolänk, mobil radio, radar och radiostyrning i vissa vapensystem.
När frågor om tillståndsgivning och frekvenstilldelning skall prövas inom Telestyrelsen måste alltså styrelsen beakta försvarets radioanvänd- ning. Om ansökan gäller radioanvändning i ett band som avsatts för civila ändamål krävs inget vidare samråd. Avser däremot ansökan radio- användning i band som avsatts för militär användning måste Telestyrelsen höra med Överbefälhavaren om användningen skulle komma att skadligt påverka försvarets verksamhet.
Beträffande radioanvändning är det, vilket har framgått av den tekniska bakgrunden och redogörelsen för de internationella överenskommelsema, av mycket stor betydelse vilka villkor som är knuma till ett tillstånd. Det viktigaste villkoret torde vara det som anger var inom radiofrekvens- spektrum som en radiosändare får verka. Andra villkor som ger förutsätt- ningama för radioanvändningen är bl.a. storleken på det frekvensut- rymme som tilldelas, belägenheten av det geografiska område inom vilket en sändare får användas och skyldigheten att ta hänsyn till andra radioan- vändare som verkar på samma eller närliggande frekvenser. _
Ett tillstånd till att inneha eller använda radiosändare år inte något som är lika för alla fall. Det är inte heller så att tillstånd till användning av radiosändare innefattar någon slags generell behörighet. Tvärtom är tillståndsgivningen till radioanvändning i hög grad individuellt utformad för varje särskild tillståndshavare. Tillståndet gäller i konsekvens härmed endast under i tillståndsbeslutet angivna förutsättningar med avseende på exempelvis antalet sändare med angivna tekniska betingelser.
Det sagda utesluter givetvis inte att det änns tillståndsbeslut som i praktiken är helt identiska. Det rör sig då framför allt om tillstånd till an- vändning av radiosändare som arbetar på särskilt bestämda gemensamt upplåtna frekvenser, t.ex. privatradio (Citizens Band), där kraven på utrustningens tekniska beskaffenhet är lika för alla tillståndshavare. Som huvudregel gäller dock att tillståndsbeslutet är ett individuellt ställ- ningstagande till en speciell ansökan.
För de flesta slag av radioanvändning anges följande i tillståndsbeslutet. Tilldelad frekvens Antal radiosändare och slag av sändare Antennens läge för fast radiosändare Antennhöjd . Utstrålad effekt Om äera radioanvändare inom samma traäkområde utnyttjar tilldelad frekvens (kanaldelning) Tekniska och operativa villkor i övrigt
aweev—
x]
I fråga om den övergripande fördelningen av frekvensområdena inom radiofrekvensspektrum till olika radioanvändningar följer Telestyrelsen vad som har bestämts på det internationella planet. Detta medverkar till att Sveriges folkrättsliga åtaganden på radioområdet kan uppfyllas. Samtidigt ger det internationella systemet utrymme för nationella olik- heter exempelvis vad avser sådan användning av radiosändare som inte kan påverka radioanvändningen utanför landets gränser. Dessutom änns det också i övrigt ett relativt stort nationellt handlingsutrymme inom ramen för vad som överenskommits internationellt.
Rundradio
Tillståndsbeslut för rundradiosändare anger frekvens, antennplats, sändarstyrka, etc. Förutom rundradio sänds via rundradiosändare också vissa extra tjänster, t.ex. mobilsökning, taltidningar och Radio Data System-information.
Mobiltelenät
Tillstånd för mobiltelenät meddelas den teleoperatör som driver nätet, medan de enskilda abonnentema inte behöver söka något individuellt tillstånd hos Telestyrelsen; ett sådant ombesörjs via operatören. För de mobiltelesystem som utnyttjar analog teknik förekommer i nuläget två operatörer. I det nya all-europeiska digitala mobiltelesystemet GSM, som liksom NMT 900 är placerat i 900 MHz-bandet, har tillstånd meddelats tre nationella operatörer, nämligen Televerket Radio, Comvik GSM AB och AB NordicTel.
Maritim radio och luflmobil radio
Tillståndsgivning för användning av radiosändare på fartyg följer de in- ternationella överenskommelser som änns på radio- och sjöfartsom- rådena. På motsvarande sätt änns inom luftfarten internationella överens- kommelser om radioanvändningen.
Övrig radioanvändning
Övrig radioanvändning innefattar i sig betydande skillnader vad gäller utrustning och användningsområde. För att ge en översätt med avseende på grundema för tillståndsgivningen kan de emellertid behandlas i ett sammanhang. Det är knappast möjligt att i alla detaljer ange de bedöm- ningsgrunder som tillämpas. Sammanfattningsvis kan dock följande sägas.
Den grundläggande utgångspunkten i tillståndsprövnin gen är en strävan att i möjligaste mån bevilja tillstånd. Tillståndsgivningen syftar till att hela samhället skall få sitt behov av radiokommunikation tillgodosett under hänsynstagande till ordningen i etern. Presumtionen vid behand- lingen av en ansökan är alltså för att den som söker skall få det begärda tillståndet med en lämplig frekvens och väl avpassade villkor i övrigt. En begränsande faktor är emellertid, som sagts tidigare, den trängsel som råder i radiofrekvensspektrum, särskilt i vissa frekvensband och inom vissa geografiska områden. Såväl i syfte att upprätthålla nödvändig ord- ning som med hänsyn till den begränsade tillgången på radiofrekvenser krävs därför en prövning av varje ansökan.
En utgångspunkt vid prövningen av en ansökan är att radiosändaren skall användas för yrkesmässig verksamhet eller verksamhet med yrkes- mässig prägel. Icke yrkesmässiga användningar hänvisas i stor utsträck- ning till kollektiva lösningar såsom mobiltelefoni eller privatradio.
Tilldelningen av frekvens sker med utgångspunkt i den övergripande fördelning som har gjorts i den s.k. frekvensplanen. Inom ramen för planen sker tilldelningen utifrån principen att de frekvenser som för när- varande används skall utnyttjas fullt ut innan helt fria tas i bruk. Den hushållrtingsaspekten kan också leda till en viss gradering av behov. Be- dömningen av hur angelägen sökandens radioanvändning är kan, be- roende på trängselsituationen i det aktuella geografiska området, leda till placering i frekvensband som från teknisk eller utrustningsmässig syn- punkt kan anses bättre eller sämre.
Vid sidan av de individuella tillstånd som nyss nämnts kan nämnas vissa särskilda slag av tillstånd.
Prov— och demonstrationstillstånd meddelas av Telestyrelsen för inregi- strerade företag i radio- eller elektronikbranschen för verksamhet som in- begriper reparation, tillverkning, teknisk utveckling och import av radio- sändare.
Vissa personer liksom muséer kan få samlanillstånd, s.k. innehavartill- stånd, vilket innebär att de får inneha radiosändare men inte använda dem.
För vissa slag av radiosändare har Telestyrelsen meddelat generella till— stånd. Sådana har lämnats för bl.a. sladdlösa telefoner och radiosändare för fjärrstyrning av modellfarkoster och leksaker. Tillstånden innebär att radiosändare, under förutsättning av typgodkännande, får användas på an- givna frekvenser utan att innehavaren av utrustningen behöver ha ett indi- viduellt tillstånd.
Jag tar nu upp till behandling de förslag till lagregler som lämnats av Telelagsutredningen och Frekvensrättsutredningen. Som tidigare redo- visats har Telelagsutredningen lagt fram förslag om en telelag, medan Frekvensrättsutredningens betänkande innehåller förslag till en lag om radiokommunikation. Utredningama har vidare lämnat vissa ytterligare lagförslag avseende bl.a. ändringar i brottsbalken, rättegångsbalken och sekretesslagen (1980:100).
Inledningsvis änns skäl att ta upp en fråga av övergripande systematisk betydelse som gäller om regler om televerksamhet och grundläggande be- stämmelser om radiokommunikation bör samordnas i en lag eller om de bör hänföras till olika lagar. Frågan har tagits upp av Telelagsutred- ningen (SOU l992:70 s. 381 f). Enligt utredningens uppfatming bör be- stämmelserna hållas åtskilda. Utredningen pekar bl.a. på det förhållandet att de lagregler, som föreslås ingå i en lag om radiokommunikation, gäller användning av endast ett av flera sätt att föra över telemeddelan- den, nämligen radiovågor, medan förslaget till telelag avser även tråd-
bunden överföring. Utredningens ståndpunkt har inte kommenterats i remissyttrandena.
I sammanhanget bör beröras även hur förslagen inverkar på radiolagen (1966:755). Som redovisats i det föregående änns den grundläggande föreskriften om tillståndsskyldighet för innehav och användning av radio- sändare för närvarande i radiolagen. I övrigt innehåller radiolagen huvud- sakligen bestämmelser som anger förutsättningarna för rätten att sända radioprogram i rundradiosändning. Frekvensrättsutredningens lagförslag innebär att nyssnämnda bestämmelser om tillståndsskyldighet enligt radiolagen i stället skall ännas ien särskild lag om radiokommunikation. Endast en av remissinstansema har haft invändningar i denna del och anfört att de föreslagna bestämmelserna borde införas i radiolagen.
För egen del vill jag framhålla att lagreglema om radiokommunikation resp. televerksamhet har betydande beröringspunkter. Bestämmelserna är avsedda att tillämpas inom i huvudsak samma område, dvs. telekom- munikationsområdet. Detta förhållande kan i och för sig anses utgöra skäl för att samla alla regler i en lag. Samtidigt bör hänsyn tas till att bestäm- melserna för radioanvändning i förslaget till lag om radiokommunikation är grundläggande och gemensamma för all slags radioanvändning. De får således betydelse inte bara för sådan verksamhet som förslaget till telelag omfattar. Även exempelvis rundradioverksarnhet kommer att omfattas av föreskrifterna, framför allt i fråga om de mera tekniskt betingade förut— sättningarna för sådan verksamhet. Ur systematisk synvinkel får det därför anses som en fördel att ha skilda lagar för de grundläggande be- stämmelserna för all radioanvändning och för de bestämmelser som är direkt inriktade på televerksamhet i mer allmän mening. '
Jag förordar alltså att de grundläggande tekniskt betingade reglerna om förutsättningarna för radiokommunikation tas upp i en särskild lag om radiokommunikation. För verksamhet i vilken telekommunikationstjänster tillhandahålls bör föreskrifter ges i en telelag. Rundradio och likartad verksamhet som innefattar radioanvändning men där det mediapolitiska inslaget är framträdande skulle då komma att regleras i särskild ordning.
De regler som föreslås innefattar bl.a. krav på tillstånd för vissa verksamheter. Föreskrifterna avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna och kräver lagfonn enligt 8 kap. 3 & regeringsformen. Såvitt avser förslaget till lag om radiokommunikation gäller, som jag åter- kommer till senare (avsnitt 4.11), kravet på lagfonn redan genom den begränsning i yttrande- och inforrnationsfriheten enligt 2 kap. regerings- formen som de föreslagna bestämmelserna får anses innebära. Förslaget till telelag innehåller föreskrifter som berör enskildas inbördes ekono- miska förhållanden. Sådana föreskrifter skall enligt 8 kap. 2 & regerings- formen meddelas genom lag. Enligt 2 kap. 12 5 första stycket regerings— formen krävs lagform för sådana föreskrifter i föreslagna bestämmelser som innefattar begränsningar i skyddet för den enskildes integritet. Begränsningarna får dessutom enligt andra stycket i nämnda bestämmelse ske endast för att tillgodose visst ändamål och inom vissa ramar.
I det följande redogör jag först för mina förslag om innehållet i en telelag. Efter det gör jag en motsvarande redovisning av innehållet i en lag om radiokommunikation. I ett tredje avsnitt av den allmänna
motiveringen belyser jag vissa frågor som är gemensamma för de båda lagförslagen. Den allmänna motiveringen avslutas med överväganden och förslag angående vissa lagändringar som utgör en anpassning till den förväntade nya situationen med i huvudsak endast privaträttsliga subjekt på telemarknaden.
En särskild fråga som jag vill ta upp redan i detta sammanhang är hur regleringen främst i en telelag bör utformas i förhållande till vad som gäller i omvärlden. Televerksamheten har under senare tid i ökande ut- sträckning blivit mer intemationaliserad genom bl.a. olika samarbets- former över gränserna och gemensamma regleringar, såväl i standardi- seringsfrågor som på andra områden. I detta sammanhang har EG:s regler på telekommunikationsområdet stor betydelse, särskilt mot bakgrund av den svenska ansökan om medlemskap i EG. Den svenska regleringen i en telelag och i en lag om radiokommunikation bör, i belysningen av det internationella samarbetets betydelse för telekom- munikationema, i den utsträckning det är möjligt och lämpligt vara anpassad till denna och annan internationell reglering. Härigenom kan också de rättsakter som omfattas av ett EES-avtal, om och i så fall när ett sådant träder i kraft, bli införlivade med svensk rätt. De regler som i förslagen innefattar en anpassning till EG:s regelsystem anser jag mot den lämnade bakgrunden bör införas alldeles oavsett om Sverige blir bundet av ett EES-avtal eller ej. Jag återkommer i det senare till frågan om anpassning till dessa regler där den har aktualitet.
En telelag
4.1 Grundläggande utgångspunkter för en telelag — de telepolitiska målen
Mitt förslag: De telepolitiska målen ges ett nytt innehåll. Betydelsen av effektiva telekommunikationer i samhällsutvecklingen framhålls starkare än tidigare.
Det statliga ansvaret för grundläggande telekommunikationer utvidgas från taltelefoni till att omfatta även telefax och viss datakom- munikation. Vidare tas ett övergripande ansvar för andra teletjänster. Det sker bl.a. genom att fasta teleförbindelser, exempelvis för datakommunikation, skall tillhandahållas där de efterfrågas. Bestäm- melser om televerksamhet samlas i en telelag. Från tillämpningsom- rådet undantas utsändning av program i ljudradio m.m.
Tillämpningen av bestämmelserna i telelagen skall ske med den grundläggande inriktningen att enskilda och myndigheter skall erbjudas tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnad. Det bör vidare föreskrivas att det statliga an- svaret för att enskilda och myndigheter erbjuds grundläggande tele- kommunikationer, dvs. telefonitjänst till stadigvarande bostad eller fast driftställe, skall upprätthållas inom ramen för lagtillämpningen.
Det viktigaste medlet för att nå de angivna syftena skall vara att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens inom tele- kommunikationsområdet.
Bestämmelserna i telelagen skall tillgodose totalförsvarets behov av telekommunikationer under krig eller likartade förhållanden genom bl.a. en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer att meddela föreskrifter såväl under krig eller likartade för- hållanden som i fredstid.
Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med mitt. Remissinstanserna: De äesta remissinstansema lämnar frågan om behovet av en lagreglering på teleområdet utan särskilda kommentarer. Några, bl.a. SEDEL-delegationen och Internationella handelskam- marens svenska nationalkommitzé (ICC), välkomnar tillkomsten av en telelag. Statsanställdas Förbund (SF) framhåller att man inte delar utred- ningens uppfattning att nya regler behövs för att säkra de telepolitiska mål som staten ställer upp. Enligt förbundets uppfattning har riksdagens mål för telepolitiken i allt väsentligt uppnåtts med nuvarande ordning, dvs. Televerket i affärsverksform som regeringens telepolitiska instru- ment. En ändring av regelverket torde enligt SF främst kunna motiveras utifrån en önskan om att utveckla den konkurrens på marknaden som den nya tekniken och andra förändringar har möjliggjort. Därvidlag saknar förbundet en mål — medelanalys med fokus på hur en telelag skall
utformas för att effektiviteten inom telebranschen skall öka samtidigt som de telepolitiska målen uppnås.
Flera remissinstanser tar upp vad som bör vara målsättningen med regleringen. De remissinstanser som uttalar sig i frågan delar i huvudsak utredningens ståndpunkt att regleringen skall bidra till att de telepolitiska målen uppfylls och att det viktigaste medlet att uppnå detta är att det genom tillämpningen av lagen skapas och upprätthålls en effektiv konkurrens inom telekommunikationsområdet. Därvid pekar man dock på behov av precisering och komplettering av dessa i skilda avseenden. I äera yttranden framhålls betydelsen av att regleringen leder till att effektiv konkunens kommer att råda på telemarknaden.
Konsumentverket framhåller att det i anslutning till de grundläggande målen i lagen klart bör uttryckas att alla skall kunna utnyttja telefoni- tjänsten och att kostnaderna för detta skall betalas solidariskt. Dessutom föreslår verket att det bör föreskrivas att möjligheten att utnyttja telefonitjänsten skall stå öppen enligt allmänt gällande villkor.
Överbefälhavaren (ÖB) pekar på vikten av att totalförsvarets behov av telekommunikationer under kriser och vid höjd beredskap kan tillgodoses. Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) anser att totalförsvarets behov av telekontrnunikationer i kriser och i krig skall beaktas genom att betydelsen härav tas in som en del av målsättningen för regleringen. Det bör enligt ÖCB därvid föreskrivas att dessa behov skall beaktas vid den fredstida utformningen av telekommunikationema.
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) avstyrker utredningens förslag till telelag med hänvisning till att utredningen inte tillräckligt har behandlat frågan om hur telelagens bestämmelser skall främja både en effektiv konkurrens och ge alla tillgång till effektiva telekommunika- tioner. NUTEK framhåller att i de telepolitiska målen ingår att tele- systemet skall utformas så att det bidrar till regional balans och sociala hänsynstaganden. Verket anser att begränsningen av grundläggande telekommunikation i de telepolitiska målen till enbart telefoni kan vara
ett hinder att uppnå detta mål. Man efterlyser härvidlag en bedömning av konsekvenserna av att utvidga statens övergripande ansvar till att omfatta såväl telefoni som paketkopplad datakommunikation. SMITH-delega- tionen anser att de telepolitiska målen behöver preciseras för att markna- dens aktörer och Telestyrelsen skall kunna göra tydliga prioriteringar och fatta rätt beslut. Möjligheterna att effektivisera telesystemet genom ökad konkurrens bör enligt STATTEL-delegationen uttalas tydligare. Delega- tionen noterar att en tyng utgångspunkt för utredningen har varit målet att statens ansvar är begränsat till grundläggande telekommunikationer. Detta har utgjort ett viktigt kriterium för valet av vad som skall vara tillståndsplikti g verksamhet. STAT'TEL—delegationen menar att en utveckling av en effektiv infrastruktur inom datakommunikation förrnod- ligen är viktigare försvensk industri i dagsläget än telefonitjänsten som nu är relativt sett väl utbyggd.
Leverantörföreningen Kontor och Data (LKD) anser att telelagen bör ha två primära uppgifter. Statsmaktema måste förfoga över de medel som krävs för att uppfylla de åtaganden som Sverige gör i avtal med andra länder om internationell teletraäk och vad som krävs för att garantera att
landet får tillgång till grundläggande teletjänster. De Handikappades Riksförbund (DHR) anser att förslaget till telelag helt utelämnar frågan om tillgänglighet för människor med funktionshinder. Enligt DHR bör grundläggande telekommunikation förutom en fungerande telefontjänst också vara möjligheten att med telekommunikation i kombination med datateknik utföra vardagliga sysslor m.m. Motsvarande synpunkter framförs av Handikappförbundens Centralkommitté och Neurologiskt Handikappades Riksförbund. Synskadades Riksförbund anser att begreppet grundläggande teletjänst också bör omfatta nummerupplysningstjänsten.
Tele2 AB anser att de statliga telepolitiska målen i vissa fall är både motstridiga och obsoleta. Om lagen skall kunna gälla under en längre tid är det därför nödvändigt att i möjligaste mån undvika att bygga den på sådana mål. Tele2 framhåller vidare att tyngdpunkten i telelagen måste ligga på att uppfylla målet om effektiva telekommunikationer med konkurrens som ett prioriterat medel för att uppnå detta. Statsanställdas Förbund (SF) anser att den övergripande telepolitiSka målsättningen att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunika- tioner till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad inte är tillräcklig som syftesbestämning och bakgrund mot vilken alla bedömningar enligt lagen skall göras. Syftesbestämningen bör enligt SF också innehålla ett antal preciseringar som fastslår att de övergripande bedömningarna skall ske gentemot andra politiskt bestämda, övergripande mål som t.ex. ett öppet och sammanhållet telenät, att alla skall ha råd att utnyttja telefoni- tjänster samt sociala och försvarspolitiska mål. SF framhåller dessutom att det enda av lagförslaget uttryckligen angivna medlet att nå det övergripande målet, en effektiv konkurrens, inte är det enda medel som garanterar att målen uppnås. Man har svårt att se att den effektiva konkurrensen kan vara eftersträvansvärd inom alla delar av telekom- munikationsområdet. Krav av social, regional och försvarspolitisk karaktär inom grundläggande telefoni torde i vissa fall enligt SF bäst uppnås med hjälp av ett fåtal aktörer.
Skälen för mitt förslag: Som jag redovisat i det tidigare änns på tele- kommunikationsområdet inte någon lagreglering, frånsett kravet på tillstånd för innehav och användning av radiosändare. Mot bakgrund av Televerkets ställning på detta område och med den möjlighet till styrning av denna verksamhet från statsmakterna som detta inneburit har något behov av lagregler tidigare inte ansetts föreligga. Som jag också fram- hållit har emellertid situationen på telekommunikationsområdet ändrats väsentligt under senare år. Televerket är inte längre ensamt om att till- handahålla telekommunikationstjänster. Nya teleföretag gör inbrytningar på områden som verket tidigare i praktiken har haft monopol på. Detta har blivit möjligt till följd av den tekniska utvecklingen och en politisk viljeinriktning innebärande att konkurrens välkomnas vad gäller tillhandahållande av teletjänster m.m.
Den nya situationen med äera aktörer på marknaden har accentuerat behovet av en lagreglering av televerksarnheten. En sådan reglering är nödvändig redan av det skälet att aktörerna själva behöver klara spelregler för sin verksamhet. I en situation med ökad konkurrens är det . vidare av avgörande betydelse att staten skaffar sig instrument för att se
till att vissa grundläggande behov av telekommunikation kan tillgodoses överallt och inte bara där den är lönsam.
Behovet av lagregler är således inte omedele beroende av att Tele- verkets verksamhet överförs till att drivas i aktiebolag, utan är en konse— kvens av den tekniska utvecklingen, den angivna strävan mot en liberali- sering av marknaden med förekomsten av ett flertal aktörer som till— handahåller teletjänster samt den alltmera påtagliga intemationaliseringen av telesektom.
Télelagens inriktning
Som jag redovisat i bakgrundsbeskrivningen går utvecklingen inom teleområdet i dag mycket snabbt. Det gäller särskilt i fråga om utveck- lingen av nya tekniska lösningar och av nya tjänster. Mot bakgrund härav är det svårt att närmare förutsäga utvecklingen annat än på kort sikt.
I takt med att handeln, informationsutbytet och intemationaliseringen har ökat har betydelsen av telekommunikationer blivit större. EEektiva telekommunikationer spelar en stor roll för ekonomiers tillväxt och för utvecklingen av industri och handel. Telekommunikationema har också stor betydelse socialt, kulturellt och regionalpolitiskt.
Produktionen av teletjänster och produkter för telekommunikation utgör i sig betydande delar av samhällets totala produktion. Telekommunika- tioner är viktiga som stöd för verksamheter såsom bank- och försäkrings- verksamhet, offentlig förvaltning, turism, transporter och tillverkning. Det kan sålunda konstateras att det är ett gemensamt nationellt intresse att det finns goda telekommunikationer, som kan bidra till att bibehålla och utveckla välfärden.
Telekommunikationer har tidigt varit ett intresse för staten. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i att uppbyggnad av telenät och tillhandahållande av teletjänster ombesörjts av staten genom Televerket, som haft ett de facto-monopol på stora delar av telemarknaden. Med hänsyn till den stora betydelsen av telekommunikationer har inriktningen av politiken på teleområdet lagts fast av riksdagen.
Nu gällande telepolitiska mål beslutades av riksdagen år 1988 (prop. 1987/88:118, bet. l987/88:TU28, rskr. 1987/88:402). Det fastlades då att det övergripande målet för den svenska telepolitiken skall vara att medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande tillgång till telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Detta mål vidareutveck- lades samtidigt i fem delmål, nämligen:
— Telesystemet skall utformas så att det ger en god tillgänglighet och service för grundläggande telekommunikationer. — Telesystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursut— nyttjande i samhället som helhet. Samtidigt skall systemet i sig vara effektivt. — Telesystemet skall utformas så att utvecklingsmöjlighetema tas till vara.
— Telesystemet skall utformas så att det bidrar till regional balans och Prop. 1992/932200 möjliggör sociala hänsynstaganden. - Telesystemet skall vara uthålligt och tillgängligt under kriser och i krig.
Med utgångspunkt i de angivna målen utvecklade den föredragande departementschefen sin syn på inriktningen av telepolitiken (prop. 1987/88:118 s. 14 ff). Han framhöll bl.a. att konsumenterna skall ha så stor valfrihet som möjligt i sin användning av teletjänster. Han förklarade också att staten skall skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och vid utveckling av teletjänster. Vidare skall staten ansvara för att det finns ett sammanhållet och öppet telenät som täcker hela landet. Den sålunda angivna inriktningen av telepolitiken biträddes av riksdagen.
Post- och teleutredningen. som hade uppdrag att överväga och föreslå avgränsning och precisering av statens ansvar på teleområdet, föreslog att staten skulle garantera tillgång till en väl fungerande normal tele- fonkommunikation i hela landet till enhetliga priser för företag och för hushåll (SOU l990:27). Utredningen hade också att överväga vilka telekommunikationer som skulle betraktas som grundläggande. Därvidlag sammanfattade utredningen de grundläggande telekommunikationemas karakteristika för överblickbar tid på följande vis:
— De skall ha stor betydelse för möjligheterna att kommunicera, — de skall kunna användas av alla och alla skall i princip ha råd att använda dem, - de skall erbjudas med god tillgänglighet och service, — kostnaderna för att säkerställa tillgängligheten skall i princip betalas solidariskt, samt — användarnas avgifter och taxor skall utjämnas mellan olika geogra— fiska områden.
Post- och teleutredningens förslag togs upp i propositionen om närings- politik för tillväxt (1990/91187 s. 137 f). Den dåvarande regeringen framhöll därvid att staten måste ta ansvar för att samhället har tillgång till ett modernt telesystem. Med hänsyn till den snabba utvecklingen inom telesektom ansågs det emellertid inte möjligt att i detalj definiera vad som skulle omfattas av det statliga ansvaret. I propositionen anförs härvid att det statliga ansvaret för telepolitiken kan delas upp i två huvudfrågor. Dels är det fråga om att bedriva en telepolitik som möjliggör och underlättar en teknisk utveckling av sektorn, dels gäller det att garantera att de tjänster som omfattas av ett specificerat statligt ansvar också kan utnyttjas av alla. Genom propositionen anslöt sig den dåvarande regeringen till de överväganden som Post- och teleutredningen hade gjort när det gällde avgränsningen av vilka tjänster som skulle anses ingå i det statliga ansvaret. Det anförs i propositionen att full enighet råder om att telefonitjänsten skall ses som en sådan grundläggande teletjänst. Samtidigt framhålls att tjänster utöver den grundläggande telefonitjänsten 74 förvisso är väsentliga inslag i samhällets infrastruktur. Det ansågs i detta
sammanhang emellertid knappast praktiskt möjligt att definiera ett generellt behov av "tilläggstjänster". Genom regeringsförslaget, som antogs av riksdagen, har det således lagts fast att det statliga ansvaret skall omfatta telefonitjänsten i hela landet (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91 :TU28, rskr. 1990/91:369).
De nyss redovisade målen har formulerats i en situation, där staten har haft möjlighet att genom Televerket se till att utvecklingen går i den be- slutade riktningen. Det änns anledning att betrakta målangivelsen i detta perspektiv. Med den ombildning av Televerket till aktiebolag som jag återkommer till i ett senare sammanhang blir förhållandena i viss ut- sträckning förändrade med avseende på de direkta styrmöjlighetema.
Frågan som då bör ställas är om de redovisade telepolitiska målen är de riktmärken som bör gälla också för den nya situation som följer av ut- vecklingen på telemarknaden med snabba tekniska landvinningar, en ny verksamhetsform för Televerket, äera nya företag som tillhandahåller telekommunikationstjänster av skilda slag och ett utökat kommersiellt intresse av att ta till vara de valmöjligheter beträffande telekommunika— tionslösningar som därvid kan erbjudas.
Utredningens författningsförslag utgår från att de redovisade telepoli- tiska målen skall utgöra grunden för regleringen. Dessutom bör enligt förslaget regleringen vara konkurrensneutral och bygga på likabehand- ling. Samtidigt framhålls som ett betydelsefullt medel för att i den förväntade situationen nå de uppställda målen att det skapas utrymme för och upprätthålls en effektiv konkurrens inom alla delar av teleområdet.
Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig om inriktningen av lagbestämmelsema har mer eller mindre uttalat ansluät sig till huvudinne- hållet i de beslutade telepolitiska målen. De synpunkter som har lämnats i denna del gäller företrädesvis behovet av en precisering av målsätt- ningarna och därmed inriktningen av den framtida lagtillämpningen samt önskemål om en ytterligare betoning av konkunensmedlet för att uppnå målen.
De telepolitiska mål och den inriktning av telepolitiken som beslutats år 1988 och som har preciserats år 1991 har tillkommit i en delvis annor- lunda marknadssituation än den som med hänsyn till bl.a. den snabba tekniska utvecklingen kan tänkas vara för handen redan inom några år. Det änns därför skäl att ytterligare överväga de telepolitiska målsätt- ningar som skall tjäna som rättesnöre för de framtida ställningstagandena på teleområdet. Enligt min mening är tiden nu mogen för att höja ambitionsnivån i fråga om de målsättningar som bör gälla på telekom— munikationsområdet. Min bedömning är att det redan på kort sikt finns utrymme för att ge preciserade mål ett reellt innehåll.
Det övergripande målet på teleområdet och därmed syftet med telelagen bör formuleras så att enskilda, såväl fysiska som juridiska personer, och myndigheter i landets olika delar skall ges tillgång till effektiva telekom- munikationer. Strävan skall givetvis vara att detta skall ske till lägsta samhällsekonomiska kostnad. En sådan övergripande och långsiktigt inriktad bestämning är avsedd att inrymma även de under denna målsätt- ning tidigare angivna delmålen och den utvecklingsinriktning avseende konkunensförutsättningama som riksdagen har beslutat om.
Härutöver vill jag tillägga följande. I vårt informationsteknologiskt inriktade samhälle blir betydelsen av effektiva telekommunikationer alltmer påtaglig. Den tekniska utveck- lingen har gjort det möjligt att successivt introducera utvecklade och nya kommunikationsforrner. Även för framtiden änns skäl att utgå från att utvecklingspotentialen på telekommunikationsområdet består. Enligt min mening är det av största vikt att ta till vara de möjligheter som tele- systemet som infrastruktur kan ha för samhällsutvecklingen. Detta gäller inte minst den regionala utjämning som härigenom kan åstadkommas av förutsättningama att driva näringsverksamhet. Som jag ser det måste varje möjlighet till regional utveckling som kan skapas genom teleinfra- strukturen utnyttjas. Goda förutsättningar för tillgång till teletjänster är i detta sammanhang centralt. Utöver den grundläggande telefonitjänsten gäller detta exempelvis olika former av datakommunikation. Att aktivt utnyttja den utvecklingspotential som infrastrukturen på telekommunika- tionsområdet och olika kommunikationsfonner utgör bör vidare bidra till att "föra skilda delar av Sverige närmare varandra" med de fördelar som detta för med sig för enskilda och för samhällets funktion.
Genom teknikens utveckling och de investeringar som gjorts i det all- männa telenätet har kvaliteten på nätet successivt utvecklats och upp- graderats. Härigenom har förutsättningama ökat för väl fungerande telekommunikationer liksom för att erbjuda nya nättjänster. Denna process fortskrider i snabb takt.
Mot bakgrund av den ökande betydelsen av telekommunikationer av olika slag för företag men också för hushåll anser jag det nu rimligt att i grundläggande telefoni innefatta möjlighet att utnyttja telefaxtjänster och vissa datakommunikationstjänster. Det bör således vara möjligt för teleoperatörer att med ett mycket litet antal undantag i enskilda fall vid efterfrågan tillhandahålla telefonitjänst som håller en sådan kvalitet att även telefax och datakommunikation via låghastighetsmodem kan förmedlas. Den enskilde abonnenten bör inte belastas med några merkost- nader för detta. Men det får förutsättas att terminalutrustningen håller en rimligt god teknisk kvalitet.
För egen del är jag övertygad om att denna grundläggande teletjänst som kommunikationsform — med den nyss angivna utvidgningen av vad tjänsten innefattar — kommer att ha avgörande betydelse under över- skådlig tid för flertalet teleanvändare. Detta motiverar att telefonitjänsten även fortsättningsvis ges en särställning. Jag delar således inte den uppfattning som förts fram under remissbehandlingen att en reglering av telefoni är föråldrad. Regleringen av denna tjänst måste nämligen vidare ses i sitt sammanhang, dvs. i det samlade regelsystem som föreslås.
Målet om att det skall tillhandahållas effektiva telekommunikationer är väsentligt mera vidsträckt än att avse vissa speciäka tjänster. Sett i ett övergripande perspektiv inbegriper denna inriktning varje form av telekommunikation av betydelse från allmän synpunkt. Särskilt kan dock nämnas datakommunikation av sådan kvalitet att den överföringskapacitet som tillhandahålls genom telefonitjänsten inte är tillräcklig. Det är enligt min mening, som nyss framhållits, av stor betydelse att det skapas
"Prop. 1992/93:200
förutsättningar för att exempelvis sådana tjänster finns tillgängliga på marknaden på rimliga villkor.
De förslag som jag närmare redovisar i det följande, och som redan här bör nämnas, har till syfte att åstadkomma vad som nu sagts. Genom krav på tillstånd kan i tillståndsvillkor anges att telefonitjänst som håller viss kvalitet skall ännas tillgänglig till alla permanentbostäder och till fasta driftställen för näringsverksamhet. Som nyss sagts kommer det häri- genom samtidigt att ännas möjlighet att utnyttja tjänster som exempelvis telefax, elektronisk post och databassökningar. Motsvarande gäller i fråga om kravet på tillstånd för att tillhandahålla fasta teleförbindelser. Detta innebär att tillståndsvillkor kan användas på så sätt att ledningar för exempelvis högkvalitativ datakommunikation kommer att erbjudas tele- användama. Även kravet på anmälningsplikt i vissa fall för att till- handahålla teletjänster eller teleförbindelser av olika slag kommer att bidra till att utveckla förutsättningama för goda telekommunikationer i angiven riktning. Till detta kommer den skyldighet till samtraäk som föreslås. Som jag ser det har goda förutsättningar för samtraäk av— görande betydelse för ökad konkurrens och därmed för att skapa en fungerande marknad på teletjänstområdet. Mitt förslag om samtra- äkskyldighet är därför väsentligt mer omfattande än vad utredningen har föreslagit och inbegriper i princip alla slag av teletjänster.
Med hänsyn till den samhälleliga betydelsen av fungerande telekom- munikationer är det motiverat att staten genom föreskrifter lägger fast en ordning för bestämmande av vilka fönrtsättningar som skall gälla för att bedriva verksamhet på detta område. Det ligger dock i sakens natur att lagregleringen inte bör vara alltför detaljerad. Tvärtom är det av vikt för att undvika onödiga låsningar av utvecklingen på detta dynamiska område att regleringen utformas så att ett relativt stort handlingsutrymme ges vid lagtillämpningen med möjlighet att komplettera med bestämmelser som är anpassade till marknadssituation, teknikutveckling m.m. Således är det inte lämpligt att i lag detaljerat ta upp alla de situationer som därvid kommer att behöva regleras. En betydande risk skulle då föreligga för att bestämmelserna snabbt skulle bli otidsenliga. I stället bör i lagen anges den målsättning eller inriktning mot vilken tillämpningen skall kunna återföras. Generellt bör således inslaget av regler på detta dynamiska område så långt möjligt begränsas och marknadskraftema ges utrymme att leda utvecklingen mot nya tjänster och kommunikaäonsformer. Men som nämnts i samband med den ytterligare precisering av inriktningen mot effektiva telekommunikationer som jag har uppehållit mig vid i det föregående får regleringen ett vidsträckt tillärnpningsområde.
Med hänsyn till den betydelse som bör tillmätas huvudmålet för tele- politiken är det lämpligt att dess innehåll återfinns i en syftesbestämmelse i telelagen. Det bör därför i lagen föreskrivas att det övergripande syftet med bestämmelserna i lagen är att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällseko- nomiska kosmad. Vidare bör i lag slås fast det ansvar som staten åtar sig i fråga om grundläggande telekommunikationer i hela landet. Med grund- läggande telekommunikationer skall härvid förstås telefonitjänsten. Med hänsyn till den avgränsning av ansvaret som gjorts beträffande hushåll
och företag bör det föreskrivas att var och en skall ha möjlighet att från sin stadigvarande bostad eller från fast verksamhetsställe utnyttja telefoni- tjänst inom allmänt tillgängligt telenät. Fast verksamhetsställe gäller då inte bara för näringsverksamhet utan även för bl.a. myndighetsverksam- het.
Utifrån de angivna målen får det ankomma på den tillämpande myndig- heten på teleområdet och överprövande domstolar att utforma en närmare praxis på detta område. Jag anser således att lagen skall ge ett utrymme för äexibilitet i myndighetsverksarnheten och anpassning till den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen.
Konsumentverket har framhållit vikten av att telefonitjänsten erbjuds under sådana villkor att alla har råd att nyttja tjänsten. Det har också föreslagits att i lagens syftesbestämmelser uttryckligen föreskrivs att telefonitjänsten skall erbjudas på allmänt gällande villkor.
Jag delar uppfattningen att inriktningen bör vara att telefonitjänsten tillhandahålls under sådana villkor att priset inte skall vara ett hinder för utnyttjandet. Detta följer emellertid enligt min mening redan av de fastlagda telepolitiska målen. Mot bakgrund av det övergripande syftet för regleringen som jag har angett kan det förutsättas att detta kommer att beaktas. Något behov av att ange detta särskilt i en syftesbestämmelse anser jag inte föreligga. Inte heller finns det anledning att i detta sammanhang särskilt framhålla betydelsen av enhetliga taxor för identiska tjänster. Däremot bör lagen innehålla bestämmelser som ger utrymme för prisreglering av telefonitjänsten. Jag återkommer senare till detta (avsnitt 4.5.2).
Handikapporganisationema har tagit upp frågan om vad som bör hänföras till begreppet grundläggande telekommunikationer och menar att en utvidgning är befogad från den vanliga telefonitjänsten till vad som därutöver kan behövas av teletjänster för att den som har ett funk- tionshinder eller annat handikapp skall kunna utföra dagliga sysslor.
Min uppfattning härvidlag är följande. För att uppnå ett effektivt telesystem är det viktigt att det skapas förutsättningar för en effektiv konkurrens på marknaden. Jag kommer senare att närmare utveckla min syn på detta. En förutsättning för att verklig konkurrens skall uppkomma är att skyldigheter för marknadsaktörema att tillhandahålla tjänster som inte är kommersiellt motiverade begränsas så långt möjligt. Risken är annars att konkunensförutsättningama kan komma att skilja sig åt mellan olika företag beroende på vilken omfattning som deras särskilda skyldigheter kommer att få i praktiken. Redan mitt förslag att regleringen skall säkerställa att telefonitjänsten tillhandahålls med rikstäckning trots att full kostnadstäckning för detta inte alltid kan förväntas innebär risk för att konkunensförutsättningama på grund av denna omständighet i framtiden inte blir helt lika för teleföretagen. Att utvidga denna målsätt- ning till att också omfatta handikappades behov av olika teletjänster anser jag inte vara en riktig väg. I stället bör lagregleringen ge möjligheter för tillämpande myndighet att, med beaktande av bl.a. konkurrensaspekter, se till att teleföretagen kommer att erbjuda de tjänster som leder till att handikappades behov kan tillgodoses. Utrymmet för myndigheten att ålägga skyldigheter härvidlag bör dock i princip vara beroende av om det
änns möjlighet att erbjuda kompensation för den uppoffring som skyl- digheten kan innebära.
I detta sammanhang vill jag fästa uppmärksamheten på att Handi- kapputredningen i sitt slutbetänkande (SOU 199252) Ett samhälle för alla har föreslagit åtgärder för att säkra handikappades tillgång till tele- kommunikationer. Det föreslås där bl.a. inrättandet av en s.k. telefond, finansierad av teleföretagen med tillskott i förhållande till dessas om- sättning. Ur fonden skall det kunna utgå bidrag exempelvis till enskilda för dagliga merkostnader som avser telekommunikation. Handikapput- redningens förslag måste övervägas i ett vidare sammanhang och det är därför ännu för tidigt att ta ställning till om några av förslagen skall genomföras.
Med anledning av vad ÖB och ÖCB yttrat vill jag framhålla att i de telepolitiska målen ingår att telesystemet skall vara uppbyggt så att det är uthålligt och tillgängligt under kriser och i krig (prop. 1987/88:118 s. 13 f). Utredningen har tolkat denna målsättning så att de televerksam- heter som har betydelse för upprätthållande av väsentliga funktioner i samhället skall vara utformade så att de har motståndskraft mot avbrott, störningar, etc. De delar av telesystemet som har betydelse för verksam- heten i krig eller krigsfara skall vara så beskaffade att det änns möjlighet att dirigera om trafik för prioritering av sådan traäk som är av betydelse för rikets säkerhet. Vidare ligger enligt utredningen i denna målsättning att ledningsnät, växlar och ledningscentraler skall ha motståndskraft mot fysisk påverkan.
Såväl utredningen som ÖB och ÖCB har framhållit den stora betydelse som telekommunikationema har för beredskapen för krigs- och krissitua- tioner. Utredningen har låtit detta komma till uttryck genom att peka på möjligheten för Telestyrelsen att rikta särskilda krav på teleföretagen i denna del vid tillståndsförfarandet. Jag återkommer till detta vid rrrina överväganden om tillståndsgivningen m.m. Någon särskild bestämmelse om att hänsyn till försvarets behov skall tas vid tillämpningen av lagen har utredningen inte ansett påkallad.
Jag delar utredningens uppfattning. Att komplettera syftesbestämningen med en uttrycklig föreskrift om att försvarets behov av telekommunika- tioner under beredskap och i krig skall beaktas vid den fredstida utformningen av telekommunikationema anser jag sålunda inte påkallat. Däremot bör i telelagen tas in ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som tillgodoser detta behov. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen (38 5). Jag återkommer också i det senare till de frågor om änansiering av särskilda uppgifter som kan uppkomma mot bakgrund av totalförsva- rets behov.
Betydelsen av konkurrens på teleområdet
Under huvuddelen av 1900—talet har Televerket haft ett faktiskt monopol på att tillhandahålla teletjänster åt hushåll, företag och myndigheter. De första telefonnäten och stationerna, som etablerades redan under senare
delen av 1800-talet, drevs emellertid av enskilda bolag. I början av 1880- talet fick dock Telegrafverket regeringens bemyndigande att driva telefonrörelse. Verket påbörjade då utbyggnad av telefonnät även i glesbygder och byggde teleförbindelser till industrier och andra företag utanför de beäntliga telegrafstationemas områden. En plan för rikstele- fonnät gjordes upp och under den fortsatta utbyggnaden köptes så gott som alla enskilda telefonanläggningar upp av verket. Härigenom nåddes syftet att skapa ett för landet enhetligt telefonsystem som möjliggjorde snabba förbindelser mellan olika delar av landet. Ett grundläggande motiv till statens engagemang vid uppbyggnaden och driften av telefon- nätet, förutom intresset av att försäkra sig om goda förutsättningar för näringsverksamhet, har varit att televerksarnheten har ansetts ha karaktär av naturligt monopol. Härmed avses att verksamheten har sådana skal- och äerproduktfördelar vid driften att den av effektivitetsskäl bör skötas av en producent. Statens motiv för att ta på sig denna funktion har byggt på en strävan att förhindra utbudsbegränsning, höga priser och andra former av missbruk av monopolställningen från privata aktörers sida.
Under framför allt 1980-talet och därefter har betydande förändringar inträffat vad gäller de rent tekniska förutsättrringama för driften av televerksamhet. Därmed har konkurrenssituationen också förändrats. Den förändrade bilden är emellertid även uttryck för en politisk vilja att skapa mångfald och valmöjlighet för telekonsumentema och ge nya företag möjlighet att etablera sig på telemarknaden (prop. 1991/92:100 bil. 7).
Remissinstansema har i äera fall gett uttryck för en uppfattning som innebär att utvecklingen med denna inriktning måste fortsätta inom ramen för den nya regleringen. Det har därvid framhållits betydelsen av att effektiv konkurrens etableras. Denna uppfattning delar jag fullt ut. Ett av de viktigaste medlen för att uppnå effektiva telekommunikationer innefattande ett mångfacetterat utbud och låga priser är enligt min mening att se till att konkurrens kommer att råda inom ett så brett fält av telemarknaden som möjligt. En sådan inriktning får också anses stå i överensstämmelse med EG—rådets direktiv (90/387/EEG) om upprättande av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät (Open Network Provision, ONP). Jag anser därför, i likhet med vad utredningen har föreslagit, att det bör ges en uttrycklig föreskrift i telelagen som innebär att vid tillämpningen av reglerna skall en strävan vara att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens inom alla delar av telekommunikationsområdet för att därigenom uppnå de grundläggande målen. En sådan föreskrift får sin främsta funktion som ett riktmärke för den tillämpande myndigheten, Telestyrelsen, så att de beslut som fattas får ett sådant innehåll att verklig konkurrens blir möjlig inom allt flera områden av telemarknaden.
Det änns i detta sammanhang anledning att peka på den nya konkur- renslagen (prop. 1992/93:56, bet. 1992/932NU 17, rskr. 1992/93:144, SFS 1993:20). Lagen är avsedd att vara ett instrument för samhället att motverka konkurrensbegränsningar i näringslivet i stort. Den innebär att det blir möjligt att direkt möta konkurrensbegränsningar med ekonomiska sanktioner som drabbar de företag som vidtar åtgärderna. Regleringen kommer naturligtvis att bli tillämplig också på telemarknaden. I själva
verket kommer konkurrenslagen, vid sidan av den speciäka konkunens- främjande regleringen, som ges i telelagen, att bli det övergripande medlet för att komma till rätta med konkurrensbegränsande uppträdande på denna marknad. Den praxis som efter hand kommer att utbildas vid tillämpningen av konkurrenslagen kommer därför att vara vägledande också på teleområdet. Med hänsyn till att konkurrenslagens regler i huvudsak stämmer överens med Romfördragets konkurrensregler och med vissa europeiska länders konkurrensregleringar kommer det även att bli möjligt att hämta ledning från EG-domstolens avgöranden men också från praxis i andra länder där förbudsprincipen tillämpas (prop. 1992/93:56 s. 21). Den nya konkurrenslagen träder i kraft den 1 juli 1993, dvs. vid samma tidpunkt som telelagen föreslås börja gälla.
Yttrandefrihet och televerksamhet
Verksamhet med att föra över information med hjälp av radiovågor eller på ledning med hjälp av elektriska svängningar eller ljus innefattar också utsändning och mottagning av ljudradio- och TV—program. Sändning av ljudradio- och TV-program skiljer sig från "vanlig" televerksamhet på det sättet att programmen är ämnade för en bred krets av mottagare, medan telefoni, datakommunikation, etc. vanligtvis sker mellan två parter. Det karakteristiska för ljudradio— och TV-program är just deras egenskap av att vara massmedier, alltså avsedda att tas emot av allmänheten. Sändningar av sådana program har stor betydelse för opinionsbildning, kunskapsuppbyggnad och nyhetsspridning bland allmänheten.
Tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen (199111469) innebar att yttrandefriheten i bl.a. ljudradio och television äck ett särskilt skydd. I denna yttrandefrihet får inte göras andra begränsningar än sådana som följer av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Det änns därför anledning att, mot bakgrund av mina överväganden i det tidigare om vilka verksamheter som skall vara tillståndsplikäga och därmed föremål för viss styrning och kontroll från det allmänna, belysa i vad mån detta kan komma att stå i konflikt med YGL och i så fall undanröja sådana effekter av den föreslagna regleringen.
I 1 kap. l 5 första stycket YGL föreskrivs:
Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, television och vissa liknande över- föringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.
I samma paragrafs tredje stycke föreskrivs:
Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom program i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra sänd- ningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Vad som sägs om filmer avser även videogram och andra upptagningar av rörliga bilder.
Även 1 kap. 6 5 första stycket YGL är av intresse. Denna bestämmelse har följande lydelse:
Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel.
Enligt motiven till bestämmelserna avses med uttrycket radioprogram såväl ljudradio som television och innehållet i vissa andra överföringar av information till allmänheten som telefax och Videotex. Med radio- program avses innehållet i varje sändning. Något undantag görs alltså inte för s.k. enkla meddelanden i radiolagens (1966:755) mening (prop. 1990/91:64 s. 107 f samt prop. 1986/87:151 s. 298 och 311).
Även bestämmelserna i 1 kap. 3 & tredje stycket YGL är av visst intresse i förevarande sammanhang. Det föreskrivs där:
Det får inte utan stöd i denna grundlag förekomma att myndigheter och andra allmänna organ på grund av innehållet i radioprogram, filmer och ljudupptagningar förbjuder eller hindrar innehav eller användning av sådana tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot radio- program eller för att kunna uppfatta innehållet i filmer eller ljudupp- tagningar. Detsamma gäller förbud mot anläggande av trådnät för sändning av radioprogram.
Departementschefen anförde beträffande denna bestämmelse, vilken fick sin slutliga utformning efter lagrådets yttrande. att det inte behöver uppstå någon osäkerhet om att det är tillåtet att reglera anläggandet av trådnät med hänsyn till motstående intressen som kultumiinnesvård, försvarshänsyn, etc. (prop. 1990/91:64 s. 218).
I 3 kap. l 5 första stycket YGL slås fast en principiell frihet att sända radioprogram genom tråd. Där föreskrivs:
Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd.
Formuleringen innebär en principiell etableringsfrihet för verksamhet för trådsändningar (prop. 1990/91:64 s. 115).
3 kap. 2 5 första stycket YGL innehåller den grundläggande bestäm- melsen om sändningar av radioprogram på annat sätt än genom tråd, dvs. i praktiken genom radiosändning. Det föreskrivs:
Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.
Innehållet i YGL:s skydd är olika för trådsändningar och radiosänd- ningar. För trådsändningar skyddas både rätten att sända program och rätten att anlägga kabelnät. Som framgår av motivtexten är emellertid innebörden inte att anläggandet av trådnät inte alls får regleras. En reglering får ske på grund av motstående intressen och om den inte direkt har med innehållet att göra.
För radiosändningar medger YGL krav på tillstånd, men utrymmet för tillståndsvillkor inskränks genom att regeringsformens (RF) regler om fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning skall tillämpas (3 kap. 3 & YGL som hänvisar till 2 kap. 12 å andra — femte styckena och 13 & RF). Dessa regler innebär i huvudsak att begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle, att den skall stå i proportion till syftet och inte utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen, att den inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning och att begränsning endast får göras om särskilt viktiga skäl föranleder det.
Slutsatsen av det sagda är att omfattningen av YGL:s skydd inte skiljer sig så mycket för trådsändningar och radiosändningar. Detta konsta- terande gäller fullt ut i vart fall för anläggandet av trådnät och etersänd- ning av radioprogram. I båda fallen får inskränkningar ske om de skäl som motiverar dem är tillräckligt starka och inte direkt har med innehållet att göra.
Jag anser emellertid inte att de skäl som kan anföras för att kräva tillstånd för viss televerksamhet i en telelag är tillräckligt starka för att det skall anses motiverat att sändningar av radioprogram till allmänheten skall omfattas av ett sådant tillståndskrav. Vad gäller sändning av radioprogram genom tråd torde ett tillståndskrav över huvud inte vara förenligt med YGL.
Telelagens tillståndskrav syftar i och för sig inte till att reglera sänd- ning av radioprogram, vare sig genom tråd eller med radio. Det kan dock inte uteslutas att tillståndspliktens omfattning skulle kunna komma att leda till en begränsning i praktiken av sändningsmöjlighetema. För att detta inte skall bli fallet och för att det inte skall råda någon oklarhet här- vidlag bör därför det av telelagen framgå att tillståndskravet inte gäller i den mån verksamheten avser utsändningar till allmänheten av program i ljudradio m.m.
Telelagens tillståndskrav är, som framgår av mina överväganden i det tidigare, tänkt att omfatta dels bl.a. telefoni av olika slag, dels tillhanda- hållande av teleförbindelser åt annan.
När det gäller tillhandahållande av teleförbindelser åt annan bör således tillstånd inte krävas i den mån förbindelserna skall användas för att sända radioprogram till allmänheten. Detta bör gälla såväl i fråga om trådnät, t.ex. kabel-TV-nät, som radiosändare, t.ex. satellitförbindelser.
Undantaget från tillståndsplikten i här aktuella avseenden bör framgå av regleringen på det sättet att utsändningar till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i lkap. l & tredje stycket första meningen yttrandefrihetsgrundlagen undantas från lagens tillämpnings— område.
Hänvisningar till US27
4.2. Regleringsstruktur på teleområdet
Mitt förslag: I telelagen föreskrivs krav på tillstånd för den som vill driva vissa slag av televerksamhet. Frågor om tillstånd skall prövas av den myndighet regeringen bestämmer, dvs. Telestyrelsen. Den som bedriver verksamhet som är tillståndspliktig enligt tele— lagen utan att ha tillstånd skall kunna dömas till böter eller fängelse.
Utredningens förslag stämmer överens med mitt. Remissinstansema har inte haft något att erinra mot utredningens förslag.
Skälen för mitt förslag: Det svenska telekommunikationsområdet är såsom framgått av bakgrundsbeskrivningen reglerat i förhållandevis liten utsträckning. Sverige skiljer sig härvidlag från flertalet andra länder. Något legalt monopol finns inte på området, utan det råder fri etablerings— rätt för företag att bygga och driva telenät i konkurrens med det statliga nätet. Under senare år har det också i viss utsträckning tillkommit alternativ till detta nät såvitt gäller internationell trafik och nationell långdistanstrafik. Vidare är tredjepartstrafrk med användning av det all- männa telenätet tillåten, vilket innebär att det finns möjligheter för den som hyr överföringskapacitet av Televerket att i sin tur utbjuda tjänster till egna kunder med utnyttjande av detta nät.
Något krav på tillstånd för den som önskar etablera sig och bedriva näringsverksamhet med att tillhandahålla teletjänster på den svenska tele- marknaden ställs inte för närvarande, med undantag av det tillståndskrav som gäller enligt radiolagen (1966:755) för rätt till användning av radio- sändare. Frågan är då om en reglering av teleområdet bör innehålla en föreskrift om tillstånd som förutsättning för att driva sådan näringsverk- samhet.
Den strävan mot att öppna telemarknaden för konkurrens som allmänt uttalats såväl av riksdagen (se t.ex. prop. 1990/91:87 s. 136, bet. 1990/91:TU28, rskr. 1990/91:369) som inom ramen för det europeiska integrationsarbetet får anses innebära att eventuella hinder för etablering av fiera marknadsaktörer bör undanröjas. Att mot den bakgrunden införa en ordning som innebär att en tidigare fri verksamhet blir tillståndsbe- roende synes i sig knappast framstå som följdriktigt. Emellertid innebär en övergång till en ny marknadssituation med förväntningar om ett flertal nätoperatörer och tjänsteutbjudare, som verkar i konkurrens, vissa för- ändringar.
En förändring hänger samman med den konkurrensutveckling som eftersträvas på telemarknaden. Denna kommer som sagt troligtvis att leda till en successiv ökning av antalet nätinnehavare och företag som bjuder ut teletjänster. Telenät och teletjänster hänger samman i en komplicerad struktur och samhället är i hög grad beroende av att detta system fun- gerar. För att säkerställa dess grundläggande funktion kan staten i fram- tiden behöva utöva styrning och kontroll samt ha tillsyn över inte bara en
operatör som i nuläget utan flera. Dessutom kan deras inbördes sam- Prop. 1992/93:200 verkan behöva styras. -
En annan förändring torde följa av att Televerket ombildas till aktiebolag. Staten har genom Televerket som affärsverk haft tillgång till de medel genom vilka de telepolitiska målen i huvudsak har varit avsedda att förverkligas. Genom att ombilda Televerket till ett privaträttsligt subjekt ändras dessa förutsättningar. Så länge staten är ägare av det nya bolaget kan bolagets verksamhet fortfarande styras så att det medverkar till att samma politiska målsättningar som för närvarande gäller .för Televerkets verksamhet kan uppfyllas. I den situationen att betydande delar av aktiestocken i bolaget har övergått i privat ägo ställer sig saken annorlunda. Det är då mindre sannolikt att bolaget kommer att drivas uti- från andra syften än de som gäller för alla andra privata verksamheter, dvs. med inriktningen att ge ägarna en så hög avkastning som möjligt på det satsade kapitalet. I vart fall på lite sikt kan staten inte som i nuvarande läge räkna med att uppnå de telepolitiska målen genom di- rektstyming av den dominerande teleoperatören.
Härtill kommer en tredje förändring, som är betingad av närrnandet till EG, vilket — förenldat uttryckt — innebär att Sverige förväntas åta sig att se till att vissa regler iakttas på skilda teletjänstområden, framför allt tillhandahållande av telefonitjänsten och uthyrning av överföringskapa- citet. Dessa åtaganden torde komma att förutsätta en rättslig reglering av förhållandena på telemarknaden, bl.a. i fråga om grunderna för upp— låtelsevillkor.
Tillståndssystem tillämpas i de fiesta andra länder. Verksamheten på telekommunikationsområdet intemationaliseras i ökande utsträckning, vilket kan motivera att den ordning vi väljer i Sverige inte alltför mycket kommer att skilja sig från de system som tillämpas i andra länder.
Den föreliggande marknadssituationen med ett begränsat antal företag etablerade på den svenska teletjänstmarknaden och där Televerket ännu är klart dominerande på de flesta delmarknader, gör också att det enligt min mening inte är lämpligt eller möjligt att styra den ifrågavarande verksamheten enbart med generellt avfattade regler. För detta talar också att marknadssituationen snabbt kan förändras. För att uppnå målen bedömer jag det nödvändigt att styra verksamheten genom att den till- lämpande myndigheten mot bakgrund av de i lagen angivna syftena ut- formar speciella villkor under vilka respektive verksamhet skall bedrivas.
Slutsatsen av vad jag här redovisat blir att det bör införas ett krav på tillstånd för den som bedriver viss televerksamhet. Ett system med tillståndsplikt för viss verksamhet anser jag vara det som mest verksamt främjar uppfyllelsen av de beslutade målen samtidigt som det ger ut- rymme för en nödvändig flexibilitet. De olika teleföretagens skilda förutsättningar motiverar att tillståndsvillkoren för att bedriva verksam- heten avpassas till vad som är påkallat för varje särskilt företag, dock självfallet med beaktande av kraven på konkurrensneutralitet och likabehandling.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver till- ståndspliktig verksamhet skall kunna dömas till böter eller fängelse i 35 högst sex månader.
I detta sammanhang bör jag nämna att jag har för avsikt att föreslå regeringen att tillståndsprövningen och därmed anknutna uppgifter skall anförtros Telestyrelsen. I det följande kommer jag att direkt ange Tele- styrelsen trots att den lag som jag föreslår inte innefattar ett direkt ut- pekande av en viss förvaltningsmyndighet utan endast anger att rege— ringen bestämmer vilken myndighet som skall ha uppgifterna. '
Hänvisningar till S4-2
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt 4.3
4.3. Avgränsningen av tillståndspliktig verksamhet
Mitt förslag: Krav på tillstånd skall gälla för rätten att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla telefonitjänst eller mobil tele- tjänst (telefoni eller annan tjänst) om verksamheten har en omfattning som är betydande i fråga om utbredningsområde, antalet användare eller annat jämförbart förhållande.
Rätten att driva verksamhet som består i uthyrning av fasta teleför— bindelser som är avsedda för överföring av information skall också i vissa fall vara beroende av tillstånd.
Om det behövs för att utvecklingen på telekommunikationsområdet skall kunna följas får anmälningsskyldighet föreskrivas beträffande den som åt allmänheten tillhandahåller teletjänster som inte omfattas av tillståndsplikt.
Tillståndsmyndigheten skall på ansökan meddela bindande för- handsbesked om tillståndsplikt föreligger för viss televerksamhet.
Utredningens förslag stämmer överens med mitt. Remissinstansema: Flera remissinstanser har haft synpunkter på utred- ningens förslag om tillståndspliktens omfattning. De flesta av dem som uttalat sig kritiskt om utredningens förslag har framhållit att tillstånds- plikten inte bör vara inskränkt till de verksamheter som utredningen har angett. Från flera håll har det föreslagits att tillhandahållandet av ytter- ligare teletjänster än de av utredningen utpekade skall grunda tillstånds- plikt.
Av de remissinstanser som yttrat sig i denna del har Konkurrensverket förklarat sig inte ha någon erinran mot den föreslagna avgränsningen av vilka verksamheter som skall kräva tillstånd. Inte heller Banverket eller Riksrevisionsverket framför någon erinran mot den huvudsakliga om- fattning av tillståndsplikten som utredningen har föreslagit. RRV fram— håller dock att det med ny teknik kommer att bli allt svårare att särskilja telefoni från övrig televerksamhet, varför avgränsningen till telefoni riskerar att snabbt bli överspelad. Verket anser därutöver att avgräns- ningen beträffande tillståndspliktig verksamhet är alltför vagt formulerad. Denna brist kompenseras enligt verkets uppfattning i viss utsträckning av möjligheten att erhålla förhandsbesked, men det vore att föredra att av- gränsningen kunde göras tydligare från början. Från Banverkets sida framhålls det att utredningens förslag till definition av "allmänt tillgäng- ligt telenät", vilket begrepp är en grund för avgränsningen av tillstånds-
plikten, är alldeles för vid och bör inskränkas till att avse sådana telenät i vilket tjänster och förbindelser av innehavaren aktivt marknadsförs till mer än en begränsad grupp av användare. Télestyrelsen anser att alla tjänster i allmänt tillgängliga telenät skall kunna omfattas av tillstånds- krav. En liknande uppfattning framförs av SMITH-delegationen, som framhåller att flertalet av de skäl som redovisas av utredningen genom citat av olika regeringsuttalanden när det gäller samhällsekonomisk effek- tivitet är relevanta för såväl telefoni som för datakommunikation. Stats- kontoret har ungefärligen samma uppfattning och menar att behovet av konkurrens, tele- och datakommunikation som tillväxtfaktor och samtrafikfrågor är områden som är lika för telefonitjänster och data- tjänster.
Enligt Internationella handelskammarens svenska nationalkommitté (ICC) skulle den av utredningen föreslagna regleringen förmodligen med- föra att de aktörer som det utifrån regleringens allmänna syften finns skäl att reglera kommer att omfattas av tillståndsplikten. Emellertid skulle enligt ICC:s mening denna reglering inte ge tillståndsmyndigheten erfor- derligt mandat, eftersom detta torde vara begränsat till den tjänst/verk- samhet som är tillståndsplikti g. ICC menar därför att tillståndsskyldig- heten bör utvidgas i förhållande till utredningens förslag. ICC föreslår att tillståndsplikt skall gälla för "publika teletjänster" som inte är av endast obetydlig omfattning. Enligt ICC:s mening bör tillståndsplikt föreskrivas även för innehav av telenät som sådant om nätet är av den karaktären att en reglering behövs för att säkerställa konkurrens. Denna uppfattning delas av AB NordicIel, Sveriges Industriförbund och Näringslivets telekommitté. 7e1e2 AB anser att det är svårt att av de föreslagna bestäm- melserna utläsa vem som är tillståndspliktig. Tele2 föreslår att den som tillhandahåller publika teletjänster skall ha tillstånd. Tele2 anser vidare att den som innehar infrastruktur av allmän betydelse och tillhandahåller den till andra bör omfattas av krav på tillstånd. Sistnämnda uppfattning delas däremot inte av Leverantörföreningen Kontor och Data (LKD), som menar att det saknas skäl för att införa en reglering av drift och ägande av telenät. Enligt LKDzs mening bör tillståndsplikt gälla för ett antal "all- männa teletjänster", såsom taltelefoni, datex, datapak, telex/teletex, GSM, NMT och hyrda förbindelser. Det bör dessutom enligt LKD vara möjligt för Telestyrelsen att successivt tillföra nya allmänna teletjänster, t.ex. på grund av att Sverige trådat internationella avtal om sådana tjäns- ter. BT Wbrldwide (Sweden) AB anser att den föreslagna lagen är alltför beroende av föränderliga faktorer och riskerar att få göras om inom några år. Enligt BT bör därför en uppräkning av tillståndspliktig verk- samhet brytas ut ur lagen. Begreppet "allmänt tillgängligt telenät" anser BT vara alltför vitt definierat. [ stället för att utgå från huruvida telenätet står till förfogande för användning av allmänheten menar BT att grund- läggande för tillståndsplikten bör vara om tjänsterna marknadsförs all— mänt på kommersiella villkor. BT invänder också beträffande det före- slagna tillståndskravet för verksamhet med vidareförsäljning av hyrda ledningar. Härvidlag gör BT gällande att EG:s ONP-direktiv inriktas endast mot ägare av infrastruktur och därför skulle tillståndskravet kunna inskränkas till denna kategori.
Skälen för mitt förslag: Jag har i det föregående (avsnitt 4.2) redo- Prop. 1992/93:200 visat skälen för att den reglering som bör införas på teleområdet bör innehålla ett krav på tillstånd - för den som bedriver vissa slag av televerksamhet. Detta ställningstagande är framför allt betingat av att jag kommit till uppfattningen att de telepolitiska mål som lagts fast av riksdagen och som jag föreslagit skall utvidgas bäst kan genomföras med en sådan ordning. Ett EES—avtal med därav följande krav på iakttagande av vissa direktiv på teleområdet och beredskapen inför ett framtida med- lemskap i EG bidrar också till att ett tillståndsförfarande för vissa verksamheter är lämpligt. Med ett tillståndsförfarande ges möjligheter att utforma individuella villkor för olika tillståndshavares verksamhet.
Frågan är då för vilka verksamheter som det kan anses motiverat att ha en tillståndsplikt.
Inom teleområdet bedrivs verksamheter av skiftande beskaffenhet med siktet inställt på att tillfredsställa skilda behov. Den ursprungliga och fortfarande dominerande verksamheten utgörs av telefonin. Den vanliga taltelefonin kompletteras i vårt moderna samhälle av telefax. Med en telefaxapparat är det möjligt att föra över kopior av dokument och bilder till en annan telefaxapparat. Överföringen kan göras på en vaan tele- foniförbindelse under förutsättning att förbindelsen har tillräcklig kvalitet. Under samma förutsättningar är det också möjligt att föra över informa- tion mellan datorer på en förbindelse som vanligen används för telefoni. Man använder då ett s.k. modem för att anpassa signalerna till telenätet, respektive återanpassa dem till datorn.
I ursprungligt syfte att föra över uppgifter mellan olika datorer byggs också särskilda nät upp. Näten kan i princip vara av två olika slag, allmänna eller enskilda (slutna). Allmänna datanät är, på samma sätt som gäller för allmänna telefonnät, öppna för abonnemang. Exempelvis driver Televerket i Sverige datanät (Datex och Datapak) som är öppna för anslutning av envar. Likheterna är stora med telefonnätet med den skillnaden att datanäten är avsedda uteslutande för datakommunikation. Kommunikationen kan ske med olika överföringshastigheter beroende på vilka terminaler som används av abonnentema och på vilka begränsningar som finns i näten.
Enskilda nät baseras ofta på att användaren hyr överföringskapaciteten. I Sverige är det företrädesvis Televerket som tillhandahåller fasta tele- förbindelser. Sådana teleförbindelser tillhandahålls för olika över- föringshastigheter och därmed olika kapacitet vad gäller möjlighet att överföra information. Den som hyrt teleförbindelsema kan föra över såväl egen information som information för annans räkning. Det sistnämnda brukar kallas tredjepartstrafik. Det kan också förekomma att den som hyr en viss uppsättning fasta teleförbindelser i sin tur tillhanda- håller dessa utan att ombesörja någon tjänst på teleförbindelsema, alltså en ren vidareupplåtelse av teleinfrastruktur.
För såväl sådana datanät som är öppna för abonnemang som enskilda datanät tillämpas vanligtvis standardiserade gränssnitt, dvs. anslutnings- punkter. Dessa utformas med ledning av rekommendationer utarbetade inom den internationella teleunionens (ITU) konsultativa kommitté för 88 telefonifrågor (CCITT).
Förutom de telenät som har anslutning av abonnentema med tråd före- kommer verksamhet där abonnentanslutningen sker med radio. Detta möjliggör att användaren kan nå och bli nådd av andra abonnenter också då han är på rörlig fot. Nät med mobil anslutning förekommer framför allt för telefoni men änns även med inriktning på kommunikation mellan datorer.
Fönitom mobiltelefoni förekommer enskilda radionät, s.k. kommunika- tionsradio, för intern kommunikation inom olika företag och verksam- heter, exempelvis inom taxi och andra transportförtag, polisväsendet och samhällets räddningsverksamhet.
I likhet med vad som vanligtvis är fallet beträffande fast ansluten telefoni kan mobiltelefonitjänsten utnyttjas inte bara för talkommunika- tion. Också telefax och viss datakommunikation kan förekomma inom dessa system.
Inom ramen för telefonitjänsten och även inom de andra tillämp- ningarna förekommer ett antal diversiäeringar och utvecklingar. Ofta kallas dessa för extrafunktioner, tilläggstjänster eller särskilda teletjäns- ter. Det kan t.ex. röra sig om möjlighet till automatisk vidarekoppling eller överäyttning av telefonsamtal, förenklad återuppringning eller an- vändning av kortnummer. Information om abonnentnummer, sekreterar- service, påskyndning av samtal eller gruppsamtal är exempel på andra teletjänster som kan erbjudas.
Som jag nyss framhållit är avsikten med regleringen bl.a. att den skall bidra till att telemarknaden kommer att liberaliseras och att flera företag skall kunna verka på marknaden i inbördes konkurrens. Att i denna situa- tion, ifrån den nuvarande ordningen med en närmast total etableringsfri- het utan någon reglering som hindrar marknadsutvecklingen, införa en reglering som ger vidsträckta möjligheter till ingrepp från statsmakternas sida inom betydande delar av näringsverksamheten på detta område synes knappast lämpligt. Tvärtom bör enligt min uppfattning strävan från statens sida vara att, vid sidan av generellt tillämplig reglering av näringsverksamhet såsom aktiebolagslag, .konkurrenslag, etc., styra näringsverksamhetema på teleområdet endast när sådan styrning är på- kallad från allmän synpunkt. Om det anses nödvändigt att regler ges för en viss verksamhet bör dessa ha en så begränsad omfattning som är möj— ligt. Enligt min uppfattning bör utgångspunkten för regleringen på tele- området vara att tillståndskravet inte skall omfatta andra verksamhets- grenar än vad som är nödvändigt för att det skall vara möjligt att säker- ställa att de grundläggande mål som jag har angett för lagtillämpningen kommer att uppfyllas. Verksamheter som ligger utanför denna sfär bör, såsom fallet är redan i dag, också i framtiden kunna drivas utan tillstånd.
Jag tar mot den nyss angivna bakgrunden upp vilka verksamheter som jag anser skall vara tillståndspliktiga. Samtidigt redovisar jag min upp- fattning om hur de tillståndsplikti ga verksamheterna skall avgränsas från de verksamheter som skall kunna drivas utan tillstånd enligt telelagen. Jag redovisar därefter mina överväganden med anledning av de synpunk- ter som kommit från vissa remissinstanser angående en utvidgning av till- ståndsplikten utöver mitt förslag. Beträffande den särskilda form av tele- verksamhet som består i överföring till allmänheten av ljudradio- och
televisionsprogram och därmed likartad verksamhet behandlar jag gräns- dragningen i ett särskilt avsnitt.
Hänvisningar till S4-3
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt 7.1
Som jag har angett i det tidigare bör ett ledande syfte med telelagen vara att målet att skapa effektiva telekommunikationer och därvid tillhanda- hålla telefonitjänsten på likartade villkor skall uppfyllas. För att detta mål skall säkras också i den mera konkurrensutsatta miljö, som kan förväntas när äera aktörer träder in på marknaden, är det befogat att kunna ålägga dem som vill driva verksamhet med att tillhandahålla telefonitjänster skyldighet att bidra till måluppfyllelsen.
I och för sig skulle man kunna göra gällande att detta mål ändå kommer att uppfyllas genom marknadens funktion. Om det änns en efter- frågan på telefonitjänsten så kommer det alltid att ännas någon som vill tillgodose föreliggande behov. Problemet är att det knappast kan för- väntas vara en fungerande marknad under överblickbar framtid vad gäller tillhandahållandet av anslutning till det allmänt tillgängliga telefonnätet. Skulle marknadskraftema få råda utan inverkan från samhället änns det risk för att målet inte skulle komma att uppfyllas helt. Det kan i vissa fall, t.ex. till en avlägset belägen plats, visa sig vara svårt att över huvud taget få någon att erbjuda ett abonnemang. Om någon trots allt erbjuder anslutningen änns det anledning anta att det pris som begärs kommer att vara avsevärt högre än det som tillämpas för andra abonnemang.
Mot bakgrund av det anförda och med beaktande av den grundläggande betydelse för människors möjlighet att kommunicera som telekommunika- tioner har i dagens samhälle änns det enligt min mening motiv för att föreskriva krav på tillstånd för den som vill tillhandahålla telefonitjänst.
Tillståndskravet bör vara begränsat till att gälla verksamhet i telenät som är att anse som allmänt tillgängligt, varmed jag avser att det i prak- tiken är öppet för utnyttjande av allmänheten. Allmänt tillgängligt telenät är ett begrepp som används inom EG. Det förekommer bl.a. i EG—rådets direktiv (90/387/EEG) om upprättande av den inre marknaden för tele- tjänster genom att tillhandahålla öppna nät, det s.k. ONP-ramdirektivet, och i det s.k. temtinaldirektivet (91/263/EEG). Den engelska motsvarig- heten till det svenska uttrycket "allmänt tillgängligt" är "public". Detta uttryck deänieras dock inte i direktivet. Frågan om hur detta uttryck skall förstås är fortfarande föremål för diskussion inom EG och EFTA. Med hänsyn härtill kan det vid den närmare bestämningen av uttrycket allmänt tillgängligt komma att ännas anledning att beakta inte endast den inhemska praxis som kommer att utvecklas utan också avgöranden av EG-domstolen och medlemsländernas domstolar. Det bör framhållas att i den mån begreppet har direkt betydelse för tillämpningen av ett EES- avtal och däri ingående rättsakter på teleområdet ankommer den närmare uttolkningen slutligt på EG— och EFTA-domstolama. Med hänsyn till den betydelse som uttolkningen av begreppet allmänt tillgängligt kan få för avgränsning av tillståndsplikten vill jag dock något utveckla min syn på hur begreppet bör förstås.
Karakteristiskt för ett allmänt tillgängligt telenät bör som jag nyss sagt vara att det står till allmänhetens förfogande. I dagens läge torde detta under alla förhållanden gälla för det beäntliga allmänna telenätet. Det- samma kan sägas om de beäntliga mobiltelenäten. Det kan efter hand komma att gälla äera nät.
Enligt min mening bör ett kännetecken på att ett telenät skall anses all- mänt tillgängligt vara att det står öppet för en vid krets av användare att ansluta sig till nätet. Att en operatör aktivt värvar kunder på marknaden och därvid erbjuder anslutning på bestämda villkor bör leda till att det nät som härvid skapas blir att anse som allmänt tillgängligt. Ett annat exempel på vad som i detta sammanhang bör förstås med allmänt till- gängligt är att alla inom ett visst geograäskt avgränsat område kan ansluta sig till ett nät. Vidare kan ett telenät anses allmänt tillgängligt om anslutningsmöjligheti praktiken erbjuds för verksamheter med funktionell gemenskap, t.ex. olika företag inom en viss bransch eller samarbetspart- ners. Begreppet allmänheten i här avsedd bemärkelse behöver således inte motsvara alla och envar. Det bör således enligt min mening vara till- räckligt att redan en på visst sätt avgränsad användarkategori kan an- vända nätet för att detta skall betraktas som allmänt tillgängligt.
För den som önskar tillhandahålla telefonitjänster i konkurrens med det bolagiserade Televerket är det i praktiken nödvändigt att sammankoppling sker med det beäntliga allmänna telenätet. Redan genom att erbjuda abonnemang till en allmänt bestämd krets av potentiella kunder torde det upprättade nätet bli allmänt tillgängligt i nu angiven mening. Samman- kopplingen med det allmänna telenätet och den därav följande möjlig- heten för abonnentema i de respektive näten att ringa till varandra torde i sig också medverka till att det nya nätet kan betraktas som allmänt till- gängligt. Mina nyss redovisade synpunkter stämmer i stora drag överens med den syn som utredningen lagt på begreppet allmänt tillgängligt tele- nät. Jag anser inte, som Banverket gjort gällande, att denna tolkning är för vid.
Av det anförda följer också att det förhållandet att telefonitjänsten enligt förslaget skall "tillhandahållas" för att det skall krävas tillstånd innebär att den som driver televerksamhet endast för egen del inte skall vara tillståndsskyldig. Tillståndsplikten bör enligt min mening relateras till just det förhållandet att verksamheten innefattar överföring av in- formation för annans räkning. Det relevanta är om verksamheten bedrivs inom ett allmänt tillgängligt telenät.
Utredningen har föreslagit den ytterligare begränsningen i tillstånds- plikten att tillstånd krävs endast för verksamhet som har betydelse för att skapa effektiva telekommunikationer. Detta innebär att om en viss tele- verksamhet med avseende på utbredningsområde, antalet användare och övriga omständigheter inte är av sådan omfattning att den har betydelse för att uppnå dessa syften den inte heller är tillståndsplikti g. Det kan röra sig om mycket begränsade verksamheter med liten betydelse för det öppna och sammanhållna telesystemet. Verksamheter inom nät som betjänar en eller ett par fastigheter blir med den avgränsningen i regel inte heller tillståndspliktiga. Även verksamhet inom ett till allmänt till- gängligt telenät anslutet lokalt nät som omfattar äera fysiska eller
juridiska personers telekommunikation kan vara tillståndsfri.. Är de an- slutna personerna naturligen sammanhållna kring en begränsad tillverk- ningsprocess eller om de utgörs av olika bolag inom samma koncern bör verksamheten inte omfattas av tillståndsplikten. Även i andra fall, t.ex. när det är fråga om ett nät av ringa omfattning eller med en speciell an- vändning, kan det tänkas att förhållandena är av den arten att tillstånds— plikt inte bör föreligga för verksamheten att tillhandahålla telefonitjäns- ten. Det änns dock en gräns för när kommunikationen på nätet har en sådan omfattning att den får anses vara av betydelse utifrån de synpunk- ter som enligt den här förda diskussionen bör vara vägledande.
Jag kan för egen del i huvudsak ansluta mig till vad utredningen har anfört i denna del men vill tillägga följande.
Det får anses givet att verksamheter som är begränsade till sin omfatt- ning i princip inte behöver omfattas av tillståndsplikt. Snarare bör den re- glering som följer av tillståndsplikten inriktas mot verksamheter som är betydande. För att ta ställning till detta är verksamhetens omfattning central. I linje med de exempel som utredningen har angett bör omsätt- ningen hos den som driver televerksamhet liksom marknadsandelar kunna ligga till grund för bedömningen. Det är emellertid förenat med stora svårigheter att närmare ange var gränsen skall dras för vad som kan anses som betydande i dessa hänseenden.
Vad gäller marknadsandelar blir det avgörande hur marknaden deänieras. Telefonitjänsten tillhandahålls inom olika delmarknader. Som exempel kan nämnas marknaden för rikstelefoni. Givetvis kan som marknadanges även olika geograäska områden inom vilka omfattningen av aktörernas verksamhet kan variera. I allmänhet torde marknadsandelar omkring 10—15 % kunna betraktas som betydande. Om andelen inom relevant marknad understiger 5 % får det däremot anses tveksamt om tillståndsplikt — annat än undantagsvis - bör bli aktuell. Sett till omsätt- ningen hos den som driver televerksamhet kan bl.a. mindre mark- nadsandelar inom olika delrnarknader sammantaget innebära att verksam- heten kan anses som betydande. Jag vill särskilt framhålla att det är den samlade bedömningen av samtliga angivna omständigheter som är avgörande för om det föreligger tillståndsplikt.
En undantagsmöjlighet från tillståndsplikten kan behövas för vissa särskilda fall då omständigheterna är så speciella att en verksamhet, som i och för sig är tillståndspliktig enligt nyss angivna bedömningsgrunder, likväl bör undantas. Det bör ankomma på tillståndsmyndigheten att bestämma om ett sådant undantag.
Om undantag från tillståndsplikten beslutas kan det ännas skäl att ha en anmälningsplikt. Jag tar senare upp frågor om anmälningsskyldighet (avsnitt 4.3.5).
Överföring av information inom teleområdet kan ske på tekniskt skilda sätt. Tidigare var sändning av signaler i kabel med metallisk ledare den vanligaste metoden. Efter hand introducerades också tekniken att använda
radiovågor för överföringen. De nya ledningar som installeras i dag utgörs av s.k. äberoptisk kabel, där överföringen sker med hjälp av ljus.
Radiovågor används, som jag nyss påpekade, för att föra över information i telenät. Det rör sig då företrädesvis om fast radio eller radiolänk, alltså stationära sändnings- och mottagningsutrustningar, som är en del av transmissionsnätet. För att klara av överföringar på långa sträckor behövs ett antal sändare och mottagare med antenner i master på lagom långa avstånd från varandra.
Det vanliga telefonnätet kallas också för det fasta kopplade nätet. Begreppet fast står i detta sammanhang för att anslutningen av abonnenter sker till en bestämd geograäsk punkt, ett bostadshus, en kontorsfastighet, etc. Oftast sker denna anslutning med en metallisk ledning. Anslutningen i det fasta nätet medger således inte att den som använder sig av teletjänsten rör sig några längre sträckor.
Under de senare årtiondena, särskilt från början av 1980—talet, har radio börjat användas i allt större utsträckning också för abonnent- anslutrring. Vi har fått mobiltelefoni, dvs. telefoni där användaren inte är knuten till en bestämd anslutningspunkts geograäska belägenhet utan kan röra sig fritt och ändå kunna samtala med andra abonnenter såväl inom det fasta nätet som inom det mobila.
Andra användningsområden där anslutningen till den enskilde abon- nenten sker med radio är personsökning och mobil dataöverföring. Personsökning, som även kan vara en underfrrnktion till mobiltelefoni- tjänsten, innebär möjlighet att från en telefon eller en mobiltelefon sända ett kort meddelande till en person som bär en särskild radiomottagare på sig. Mobil dataöverföring, som kan ske såväl inom mobiltelefoninät som i särskilda nät, utförs ungefärligen på samma sätt som vid överföring av telefonsamtal. Den huvudsakliga skillnaden är att abonnentema inte har telefoner som terminaler utan datorer.
En grundfönrtsättning för att radiovågor skall vara användbara som överföringsmedium är att överföringen kan ske på en frekvens, där stömingar från annan radiosändning inte förekommer. Med andra ord måste sändare och mottagare lokalt vara ensamma på en viss frekvens för att överföringen skall fungera. Detta förutsätter att det änns ett system för fördelning av radiofrekvenser mellan olika användningsområden och olika användare.
Fördelningen av radiofrekvenser sker i Sverige av Telestyrelsen. Den som vill inneha eller använda en radiosändare måste ha tillstånd. Ett tillstånd innefattar alltid en bestämning av den frekvens på vilken radio- användningen får ske. Frekvenser är en ändlig resurs och inom de frekvensområden som från tekniska och ekonomiska synpunkter är attraktiva är tillgången på ledigt frekvensutrymme starkt begränsad. Hittills har det inte funnits några lagbestämmelser som anger efter vilka grunder tillståndsgivningen på radioområdet skall ske. Genom förslaget till lag om radiokommunikation som jag redovisar senare (se avsnitten 4.11 och 4.12) är det meningen att de framtida besluten direkt skall kunna återföras till lagföreskrifter.
Förslaget till lag om radiokommunikation innehåller de grunder för tillståndsgivningen och frekvenstilldelningen som skall styra myndig-
hetsbesluten. Den huvudsakliga inriktningen är att tillstånd skall ges för användning av en radiosändare, om det kan antas att denna inte kommer att störa annan radioanvändning. Systemet kan således sägas bygga på att den beäntliga radioanvändningen som huvudregel skall vara skyddad för skadäg påverkan från tillkommande radioanvändning.
Nämnda lagförslag upptar en föreskrift om s.k. dubbelt tillståndskrav. Det förutsätts i enlighet härmed för bifall till en ansökan om rätt att använda radiosändare för sådan verksamhet som är särskilt reglerad i annan lag att medgivande enligt den andra lagen föreligger. Med andra ord är en förutsättning för att få tillstånd att använda radiosändare inom en verksamhet som är tillståndspliktig enligt telelagen, att tillstånd beviljas enligt sistnämnda lag. Tillstånd enligt telelagen för rätten att bedriva verksamhet med tillhandahållande av en viss mobil teletjänst inom allmänt tillgängligt telenät måste således formellt sett vara beviljat för att tillstånd enligt lagen om radiokommunikation skall kunna beviljas för innehav och användning av radiosändare. Motsvarande bör gälla för annan verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt telelagen.
Det kan synas vara en onödig omgång med dubbla tillstånd. Motiven för att det trots allt bör vara en sådan ordning hänger samman med att de olika lagarna, som jag har påpekat i det tidigare, i grunden har skilda regleringsobjekt. Lagen om radiokommunikation ger regler för all användning av radiofrekvenser, medan telelagen ger regler för den näringsverksamhet som består i att tillhandahålla teletjänster, där radio är ett av äera transmissions- och anslutrringsmedier. De två slagen av tillståndsbeslut måste givetvis samordnas. I praktiken bör det inte innebära några "särskilda komplikationer, eftersom jag avser föreslå regeringen att anförtro Telestyrelsen uppgiften att vara tillståndsmyn- dighet såväl enligt telelagen som enligt lagen om radiokommunikation.
Av det sagda följer också att tillståndsplikten enligt telelagen vid verksamhet med att tillhandahålla mobil anslutning inte kan inskränkas till enbart telefonitjänsten. Samma knapphetsproblem med avseende på frekvensutrymme föreligger oavsett om det rör anslutning för telefoni eller för annan tjänst. Tillståndsplikten bör därför omfatta alla teletjänster med radioburen abonnentanslutning, dvs. även exempelvis datatjänster och personsökningstjänster, allt i den utsträckning som de tillhandahålls inom ett allmänt tillgängligt telenät.
På motsvarande sätt som jag angett för tillståndspliktens omfattning för telefonitjänsten (avsnitt 4.3.1) bör tillståndsplikt enligt telelagen för till- handahållande av mobila tjänster inte gälla om den verksamhet det är fråga om är av den omfattning att den i praktiken saknar betydelse för att uppnå de grundläggande syften som skall vara ledande för lagen. Har verksamheten ingen eller ytterst begränsad inverkan på strävandena att få till stånd effektiva telekommunikationer skall tillståndsplikt inte gälla. 1 så fall sker prövning uteslutande enligt lagen om radiokommunikation.
Hänvisningar till S4-3-2
Dagens kopplade telefonnät erbjuder förutom utväxling av telefonsamtal också möjligheter till användning för annat slag av infonnationsöver- föring i de äesta delar av landet. Sålunda kan det användas för över- föring av telefaxmeddelanden. Det änns, som jag nyss påpekat, också möjlighet att föra över information mellan datorer på detta nät. All kommunikation ombesörjs av nätoperatören efter samma grundkoncept. Den abonnent som önskar komma i kontakt med en annan abonnent ringer upp denne och sedan förbindelsen har etablerats förs informationen över, dvs. samtalet, telefaxmeddelandet eller datamängden. Förbindelsen kopplas ned efter det att överföringen är klar. Kostnaden för kunden är beroende av hur länge förbindelsen har varit upprättad.
För framför allt företag med stora informationsäöden är användning av det kopplade telefonnätet ibland alltför kostsamt, långsamt och i vissa fall osäkert. Man önskar i stället bygga upp egna kommunikationsnät, dels internt mellan företagets olika befatmingshavare, dels externt för kom- munikation med samarbetspartners, underleverantörer, etc. Förutom att man därigenom kan skaffa sig en bättre överblick över kostnadema för sina telekommunikationer kan företaget också se till att det ständigt har tillgång till viktiga infonnationskällor i form av interna eller externa databaser.
Eftersom företagen mestadels saknar egna resurser för att bygga upp telenät, hyrs fasta teleförbindelser från teleföretag. I Sverige tillhanda- håller Televerket ledningar i stor omfattning för företagsnät och kan sägas vara dominerande på detta område. Det änns emellertid även andra företag som tillhandahåller fasta teleförbindelser, exempelvis Banverket och vissa kraftföretag. Eftersom företagsnät ofta har internationella för- greningar, måste ledningar hyras från utländska teleföretag.
Den ledning som upplåts av teleföretaget kan praktiskt taget aldrig fysiskt pekas ut för den som hyr den. Det som hyrs ut är oftast inte en speciäk kabel, radiokanal eller liknande utan är snarast att betrakta som en resurs för informalionsöverföring med viss bestämd kvalitet, överföringshastighet, etc. mellan bestämda ändpunkter (temrinerings- punkter). Om överföringen sker på kabel med metalledare, med optisk äberkabel, med markbunden radio (radiolänk) eller med radio via satellit är sällan känt hos hyresmannen. Oftast spelar detta inte heller någon roll för denne. I-Ian önskar endast att få disponera en säker förbindelse med beställda kvaliteter från punkt till punkt.
Den grundtjänst som teleföretaget tillhandahåller är alltså att ställa en viss överföringskapacitet till hyresmannens disposition. Ofta innefattar detta en skyldighet att inom viss tid åtgärda eventuella fel på förbindelsen samt att i övrigt underhålla förbindelsen så att det kan förväntas att den kommer att fungera. Det år därefter en sak för den som hyrt ledningen att förse denna med den terminalutrustning i ändpunktema som behövs för att den önskade inforrnationsöverföringen skall kunna ske. Naturligt- vis kan teleföretaget ofta bistå även härvidlag, men detta är i princip att betrakta som ett från uthyrningen av förbindelsen skilt uppdrag.
Genom att hyra teleförbindelser kan således företag eller motsvarande bygga upp dels egna nät med anslutning till allmänt tillgängliga telenät, dels nät som vad avser hyresmannens disposition inte har någon beröring med ett allmänt tillgängligt telenät utan "används enbart för kommunika- tion mellan i det egna nätet ingående anslutningar.
Som exempel på den förstnämnda användningen av hyrda teleförbin— delser kan nämnas ett företags egna nät under sin kontorsväxel, vilken är ansluten till allmänt tillgängligt telenät. Det egna nätet kan därvid ännas på flera fastigheter på skilda orter, varvid de hyrda ledningarna används för att koppla samman de olika fastigheterna under samma växel. Samtliga enheter kan genom kontorsväxeln nås av abonnenter i ett allmänt tillgängligt telenät.
Den andra användningen av hyrda teleförbindelser förekommer bl.a. när företag har behov av att kunna föra över stora datamängder mellan datorer. I sådana fall kan det vara bättre att ha en egen permanent uppkopplad förbindelse än att behöva lita till kopplade teleförbindelser i ett allmänt tillgängligt telenät. En egen förbindelse kan i praktiken ofta vara nödvändig med hänsyn till omfattningen av dataäödet. Det änns dessutom möjlighet att hyra fasta teleförbindelser med särskilda krav på tillförlitlighet och service, vilket kan vara av mycket stor betydelse för användaren. Genom att hyra en förbindelse kan överföringen ske med den hastighet som är önskvärd med hänsyn till datamängden.
Fasta teleförbindelser tillhandahålls inte enbart åt företag som har ett eget överföringsbehov. Även andra företag hyr teleförbindelser. Det rör sig då om företag vars verksamhet består i att i sin tur erbjuda tjänster inom teleområdet åt andra. Detta brukar kallas tredjepartstraäk. Det kan exempelvis gälla tjänster som innefattar överföring av datauppgifter på de hyrda teleförbindelsema. Inte sällan kombineras sådana tjänster med att den överförda informationen också ges någon behandling utöver själva överföringen. Det kan gälla ytterligare bearbetning i dator och därvid utförande av någon form av kontorstjänst, såsom fakturering på grundval av den behandlade datainforrnationen. Även andra s.k. mervärdestjänster kan förekomma. Utvecklingen av nya tjänster på detta område är snabb. Fasta teleförbindelser kan också hyras av företag som avser att erbjuda telefonitjänster åt andra.
Även det företag som hyr teleförbindelser i första hand för sina egna överföringsbehov kan ha ett intresse av att därutöver utnyttja den disponerade överföringskapaciteten för ytterligare uppgifter. Det kan då förekomma att förbindelsen upplåts vidare. Detta kan tänkas om det egna överföringsbehovet inte är så stort att förbindelsen nyttjas fullt ut. Att då medge annan rätt att använda outnyttjad kapacitet kan vara ett sätt att nedbringa kostnaderna för den egna användningen.
Det kan konstateras att upplåtelse för s.k. tredjepartstraäk i praktiken innebär att den till vilken förbindelsen i första hand upplåts kommer att konkurrera med förstahandsupplåtaren med avseende på överförings- tjänsten. Detta kan givetvis ge upphov till intressekonflikter.
Inom EG har stor vikt fästs vid att det från teleföretagens sida tillhandahålls teleförbindelser. Detta ligger i linje med strävandena vad gäller utveckling av konkurrensen inom telekommunikationsområdet.
Enligt ett av EG—rådet i-juni 1992 beslutat direktiv (92/44/EEG) om tillämpningen av bestämmelser om öppna nät på hyrda teleförbindelser skall varje medlemsstat se till att det tillhandahålls vissa slag av fasta tele- förbindelser för den som önskar hyra sådana. Förbindelsema skall uppfylla i direktivet angivna tekniska speciäkationer. För dessa teleför- bindelser och för de teleförbindelser som erbjuds i övrigt skall vissa regler iakttas med avseende på varaktighet av upplåtelsen, tillgänglighet för olika användningsområden, prissättning m.m. (Innehållet i nämnda direktiv har närmare redovisats i avsnitt 3.1.) Det änns anledning anta att direktivet kommer att gälla inom ett EES (jfr prop. 1991/92:170, bil. 1, s. 130).
Som angetts nyss har tillhandahållandet av s.k. hyrda teleförbindelser stor betydelse för att åstadkomma ett effektivt telesystem i hela landet. Särskilt bör betonas den betydelse som en sådan användning av tele- infrastrukturen kan ha för olika former av regional utveckling. Enligt vad som nyss redovisats kan nyttjandet av teleförbindelser anpassas efter det behov som änns i varje enskild situation. Förbindelsema kan användas för allt från telefoni till högkvalitativ datakommunikation och kommer att fylla en viktig funktion inom olika delar av teleområdet.
Den angivna telepolitiska inriktningen är att det skall råda konkurrens inom olika delar av telekommunikationsområdet. För att uppnå en marknad med ett flertal aktörer, som erbjuder tjänster i konkurrens, är det enligt min uppfattning av stor betydelse att det från statens sida änns möjlighet till viss styrning och kontroll vad gäller tillgången till och villkoren för utnyttjande av överföringskapacitet (teleförbindelser). För utvecklingen på detta område kommer EG:s nämnda regler om öppna nät att spela en roll. Genom ett samarbete inom ett EES torde Sverige bli skyldigt att se till att bl.a. reglerna i det s.k. ONP-direktivet om hyrda teleförbindelser uppfylls här i landet. Sammantaget talar omständighe- terna starkt för att tillståndskrav bör gälla för verksamhet med tillhanda- hållande av fasta teleförbindelser.
Med hänsyn till att den'från allmän synpunkt betydelsefulla verksam- heten i detta hänseende torde vara den uthyrning som sker inom allmänt tillgängligt telenät bör tillståndskravet inskränkas till verksamhet inom sådant nät. En sådan avgränsning torde också stå i överensstämmelse med EG:s ovan nämnda direktiv. Vidare bör tillståndsplikt träffa endast verksamhet med tillhandahållande av teleförbindelser som är betydande i sådant hänseende som angetts i det föregående.
Vad gäller den tillståndsskyldiga kretsen bör dessutom följande beaktas. Det är inte bara ägaren av kabeln, radioutrustningen, etc., alltså det som utgör förutsättningen för överföringen, som kan upplåta överförings- kapacitet. Även vidareupplåtelse, s.k. tredjepartstraäk kan förekomma. Det änns dock inte behov från samhällets sida av att kunna styra all den verksamheten. Det kan nämligen förekomma att vidareupplåtelse bedrivs i äera led och på de mest skiftande sätt efter den förstahandsupplåtelse som ägaren har gjort. En lämplig avvägning av tillståndskravet kan vara att i första hand ägare av uthymingskapacitet omfattas därav. Härutöver änns det operatörer som med hyrd eller på annat sätt förvärvad kapacitet tillhandahåller teleförbindelser åt andra i en sådan omfattning och på
sådant sätt att uthyrningen har betydelse för att skapa effektiva telekom- munikationer. Till skillnad från vad BT har anfört i sitt remissvar anser jag att vidareuthyming av förbindelser i angiven omfattning motiverar tillståndsplikt. Det torde nämligen inte vara otänkbart att det är första- handshyresmannen och inte främst ägaren som har de verkliga möjlighe- terna att påverka tillgången och villkoren för tillhandahållandet på marknaden. Den som disponerar förbindelser för uthyrning bör således omfattas av tillståndskravet om det är fråga om betydande verksamhet. Däremot bör tillståndskravet inte träffa exempelvis den som nyttjar hyrd kapacitet huvudsakligen för egna ändamål och som vidareerbjuder över- skottskapacitet endast i sådan skala att verksamheten till sin omfattning inte kan anses betydande (jfr avsnitt 4.3.1).
Den avgränsning av tillståndsplikten som jag föreslår bygger på begrepp som allmänt tillgängligt telenät, teletjänst, telefonitjänst, etc. För frågan om tillståndsplikt föreligger i det särskilda fallet är det också av betydelse om verksamheten har en sådan omfattning att den påverkar möjligheterna att uppfylla de grundläggande syftena i lagen.
Vissa remissinstanser har kritiserat utredningsförslaget och framhållit att det kan vara svårt att avgöra om tillståndsplikt föreligger för en viss verksamhet. Jag kan hysa en viss förståelse för sådana synpunkter. Betydelsen därav bör emellertid inte överdrivas. För de allra äesta företag inom telebranschen torde det inte innebära några större svårig- heter att med den föreslagna avgränsningen och det som anförts i det föregående konstatera om den verksamhet som man bedriver är till- ståndspliktig. Svårigheterna torde förekomma främst beträffande verk- samheter vars omfattning är relativt blygsam. Att ge en mera exakt bestämning av tillståndspliktens omfattning än som gjorts i det föregående är emellertid knappast möjligt. Förhållandena på marknaden förändras hela tiden och teknikens utveckling är så snabb att det inte torde vara meningsfullt att mera preciserat än vad nu angetts bestämma när till- ståndsplikt föreligger. De närmare avgränsningarna får därför göras i praxis. Det ankommer därvid på tillståndsmyndigheten och domstolarna att inom lagens ram dra upp riktlinjerna härför. Genom att det är en enda myndighet som skall handlägga frågorna och genom att instansordningen — Länsrätten i Stockholms län, Kammarrätten i Stockholm och Rege— ringsrätten - är enhetlig, bör det ännas goda förutsättningar för att änna en fast praxis för avgränsningarna. Det kan givetvis vara lämpligt att Telestyrelsen ställer samman praxis och bekantgör denna för intres- senterna på telemarknaden.
För att ytterligare underlätta för enskilda att bedöma tillståndspliktens omfattning, föreslår jag att förhandsbesked skall kunna erhållas i frågan om tillståndsplikt föreligger för viss verksamhet eller inte. Det bör således i telelagen ges en föreskrift om att tillståndsmyndigheten på särskild ansökan skall ge ett bindande besked huruvida en viss i ansökan beskriven verksamhet är tillståndsplikti g.
I och för sig kan ett sådant besked behövas även i vissa andra avseenden, t.ex. för att få klarlagt vilka villkor som skall knytas till ett tillstånd. Det mest angelägna är dock att få klarhet i frågan om till- ståndsplikt. För att ett institut med förhandsbesked skall fungera till- fredsställande är det enligt min mening angeläget att förfarandet går snabbt. Att bestämma tillståndsvillkoren kan vara en komplicerad pro- cedur, som kräver en fullständig ansökan. Det framstår därför inte som meningsfullt att använda sig av förhandsbesked i det sammanhanget. I stället torde det vara så, att om man väl har fått besked om att till— ståndsplikt föreligger, kan man vid kontakter under hand med myndig- heten få en relativt god uppfattning om hur villkoren kan bli. Institutet med bindande förhandsbesked bör sålunda omfatta endast frågan om till- ståndsplikten.
För att förhandsbesked skall kunna meddelas krävs det en utförlig redo- görelse för den verksamhet som avses. Tillståndsmyndigheten kan —- lik- som i fråga om prövning av en ansökan om tillstånd — av regeringen ges bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter om hur en ansökan bör utformas och i vilka hänseenden som sökanden kan behöva ge upp- lysningar.
Mina förslag beträffande vad som skall vara tillståndspliktigt stämmer överens med utredningens. Av den bestämning av tillståndsplikti ga verk- samheter som jag har redovisat följer att betydande delar av de aktiviteter som förekommer på telekommunikationsområdet kommer att kunna be- drivas utan tillstånd. Det lär knappast vara möjligt att heltäckande redo- visa vad som blir tillståndsfritt men vissa exempel kan vara av intresse.
Det kan konstateras att televerksamhet som sker för egen räkning, alltså utan något element av tjänst för annan, alltid blir tillståndsfri. Helt slutna nät inom ramen för en fysisk eller juridisk persons egen verksarn— het får således etableras utan tillstånd. Snabbtelefonnät inom företag eller andra företagsnät som är slutna på sätt som nyss sagts omfattas alltså inte av tillståndskravet. Även slutna radionät, exempelvis kommunikations- radio' inom åkeriföretag, taxi eller liknande, får förekomma utan tillstånd enligt telelagen. Förhållandet att det finns vissa (begränsade) möjligheter att utväxla meddelanden med vanliga teleabonnenter bör inte föranleda någon annan bedömning. Däremot krävs det tillstånd enligt lagen om radiokommunikation (se avsnitten 4.1 l-4. 12) för användning av radiosän- dare.
Vidare blir mindre fastighetsnät och vissa företagsnät som saknar be- tydelse för ett effektivt telekommunikationssystem i stort tillståndsfria även om de anses ingå i ett allmänt tillgängligt telenät.
Det blir också tillståndsfritt att tillhandahålla olika tilläggstjänster. Den som önskar etablera en viss upplysningsverksamhet i ett telenät kan så- ledes göra det utan något särskilt tillstånd. Inte heller föreslås att till- handahållande av telextjänsten förenas med krav på tillstånd. Den som tillhandahåller endast datakommunikationstjänster på egna eller hyrda för-
bindelser behöver inte tillstånd, såvida det inte rör sig om radiobaserad abonnentanslutning. Förhållandet är detsamma om det därutöver till- handahålls s.k. värdeökande tjänster. Skulle det däremot utbjudas också telefonitjänst kan verksamheten bli tillståndspliktig.
Flera remissinstanser såsom Telestyrelsen, Statskontoret, ICC och LKD har, som jag nyss redovisat, kritiserat utedningsförslaget och'anser att i huvudsak alla teletjänster som tillhandahålls allmänt i en inte obetyng omfattning skall omfattas av tillståndskravet och därmed kunna regleras av Telestyrelsen genom tillståndsvillkor. Några remissinstanser förordar dessutom att redan innehav som sådant av telenät skall vara tillstånds- pliktigt under vissa förutsättningar.
Vad gäller sistnämnda åsikt kan det konstateras att de remissinstanser som uttalat sig i denna fråga inte är eniga. Också den motsatta åsikten, alltså att tillståndsfrihet bör råda för innehav av nät, finns företrädd. För egen del vill jag framhålla vad jag anfört i det tidigare med avseende på mitt förslag om att tillståndsplikt bör råda för verksamhet med tillhanda- hållande av förbindelser. I den utsträckning som det handlar om att tillhandahålla överföringskapacitet är innebörden av mitt förslag att tillståndsplikt skall gälla om verksamheten har betydelse för att åstad— komma effektiva telekommunikationer. Motiven för detta har jag utvecklat i det föregående (bl.a. avsnitt 4.3.3). Jag anser således att den reglering som behövs av telenät kan genomföras inom ramen för till- ståndsförfarandet. Såvitt jag kan se föreligger härvidlag i huvudsak sam- stämmighet mellan mitt för förslag och de flesta remissinstansemas upp- fattning. _
Vad gäller frågan om tillståndsplikten bör utsträckas till andra tele- tjänster än vad utredningen har föreslagit har jag följande kommentarer till de förslag som har framförts.
En utgångspunkt vid utformningen av telelagen bör enligt min uppfattning vara att regleringen skall hållas på en så begränsad nivå som detär möjligt. Den liberalisering som eftersträvas bör åstadkommas utan annan inblandning från statsmakterna än den som inte kan undvaras. Viktiga motiv finns för att utifrån allmän synpunkt tillståndsbelägga de i det föregående angivna verksamheterna (se avsnitten 4.11—4.3.3). Givetvis är också, som vissa remissinstanser framhållit, tillhandahållandet av andra teletjänster viktigt för samhällsutvecklingen och effektiviteten på teleområdet. Att med hänvisning till detta eller till, svårigheterna att i nätet skilja telefonitjänst från andra teletjänster tillståndsbelägga varje teletjänst kan dock knappast vara befogat. Det förhållandet att det, i vart fall under de närmaste åren, kan vara svårt att uppnå en situation med flera kraftfulla aktörer är inte heller skäl att föreskriva tillståndsplikt för allehanda verksamheter. Jag vill i detta sammanhang erinra om att be- vakningen av att konkurrensen inte begränsas inom näringslivet i första hand bör ske mot bakgrund av generellt tillämpliga föreskrifter i konkur- renslagen. Ett missbruk av en dominerande ställning på någon del av telemarknaden bör således i första hand angripas med användning av de maktmedel som anvisas i den lagen. Det bör dessutom noteras att det till— ståndskrav för tillhandahållandet av teleförbindelser som innefattas i mitt förslag i inte obetydlig omfattning kan bidra till att rimliga förutsättningar
för konkurrens mellan olika tjänsteutbjudare som utnyttjar annans telenät och sådana som använder eget nät kommer till stånd. Det sagda bör vi- dare ses mot bakgrund av det utvidgade statliga ansvaret på teleområdet som jag har redovisat i det föregående (avsnitt 4.1).
Om det i framtiden skulle bli aktuth att utsträcka tillståndsplikten till ytterligare specifikt angivna tjänster eller på annat sätt får detta i så fall övervägas mot bakgrund av erfarenheter som vunnits av telelagens tillämpning, konkurrenslagens verkan inom teleområdet och den utveckling som skett tekniskt och marknadsmässigt. Det kan inte heller uteslutas att den vidare utvecklingen inom EG kan leda till att regle- ringsbehovet i viss utsträckning kan komma att öka. Min uppfattning är att det inte för närvarande änns tillräckliga skäl att utvidga tillstånds- området utöver vad jag föreslagit.
Även om det enligt min uppfattning inte änns tillräckliga skäl för att tillståndsbelägga äera verksamheter anser jag det vara viktigt att Tele- styrelsen ges möjligheter att vid sidan av villkorsreglering av de tillståndsplikti ga verksamheterna ha en god överblick över telemarknaden i övrigt. En generell möjlighet att föreskriva om anmälningsplikt bör därför ännas i fråga om televerksamhet inom allmänt tillgängligt telenät som inte är tillståndspliktig, dvs. dels verksamhet som i och för sig ingår i den tillståndspliktiga gruppen men som med avseende på utbrednings- område, antalet användare eller omständigheterna i övrigt inte kan anses betydande och därför är tillståndsfri, dels sådana verksamheter, t.ex. tillhandahållande av olika datakommunikationstjänster, som Över huvud taget inte speciäkt är tillståndspliktiga. Härigenom kan tillstånds- myndigheten följa verksamheter av olika slag och skaffa sig ett gott underlag för att bedöma om någon särskild regleringsåtgärd är påkallad. Skulle så bedömas vara fallet får myndigheten mot bakgrund av bl.a. den information som inhämtats inom ramen för anmälningsskyldigheten anmäla detta till regeringen för att på så sätt initiera de förslag i författning som kan vara behövliga. Av naturliga skäl bör behörigheten att bestämma eller föreskriva om anmälningsplikt begränsas till de fall där det änns ett verkligt behov för det allmänna av att följa verksam- heten. Det betyder att verksamhet av endast obetyng omfattning inte bör bli föremål för anmälningsplikt.
Genom att det i telelagen ges möjlighet att föreskriva om anmälnings- skyldighet och på så sätt utöva en viss tillsyn över betydande delar av telemarknaden anser jag att de invändningar som vissa remissinstanser riktat mot den enligt dessas mening alltför begränsade tillståndsplikten till väsentliga delar får anses beaktade. Den föreslagna ordningen innebär bl.a. att underlaget för den rent konkurrensvårdande verksamheten breddas. Jag kommer senare att beröra viss särskild reglering som träffar anmälningspliktig verksamhet (se avsnitten 4.6—4.7).
Hänvisningar till S4-3-5
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt 4.3.1
4.4. Tillståndsprövning och tillståndsvillkor
Mitt förslag: Den som vill driva tillståndspliktig televerksamhet skall beviljas tillstånd. En ansökan om tillstånd skall kunna avslås om sökanden saknar förutsättningar att driva verksamheten varaktigt och med god kapacitet och kvalitet.
För att tillhandahålla nya eller väsentligt ändrade mobila teletjänster inom allmänt tillgängligt telenät skall prövning av vem som skall ges tillstånd kunna göras på grundval av särskilda föreskrifter rörande den ifrågavarande teletjänsten då det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge till- stånd åt alla som vill driva sådan verksamhet.
Tillstånd skall som huvudregel gälla tills vidare. För tillhanda- hållande av mobila teletjänster skall dock tillståndet gälla bestämd tid.
Ett tillstånd skall kunna förenas med villkor. Tillståndsvillkor skall bestämmas utifrån lagens syften och kan innefatta en skyldighet för tillståndshavare att på särskilt angivna villkor tillhandahålla telefoni— tjänst åt var och en som efterfrågar denna tjänst, att i sin verksamhet ta hänsyn till handikappades behov av särskilda teletjänster, m.m.
Tillståndsvillkor skall gälla för bestämd tid.
Utredningens förslag överensstämmer i sak med mitt utom i så måtto att mitt förslag också innefattar att en tillståndshavare skall som villkor för ett tillstånd även kunna åläggas en skyldighet att på skäliga villkor dels till annan tillståndshavare lämna ut sådana publicerade uppgifter om enskildas teleabonnemang som inte omfattas av tystnadsplikt, dels i egen telekatalog publicera och i sin verksamhet till allmänheten lämna ut motsvarande uppgifter hos annan tillståndshavare.
Remissinstansema: Televerket anför att möjligheten för tillståndsmyn— digheten att föreskriva om särskilda redovisningssystem för tillstånds- pliktig verksamhet är alltför långtgående. Enligt Televerket är det ovisst om det direktivförslag som utredningen i denna del grundar sig på kommer att genomföras och de nya reglerna kommer i vart fall inte att slå igenom inom EG under de närmaste åren. Eftersom den svenska telemarknaden, till skillnad från vad som gäller i aktuth fall inom EG, är öppen för konkurrens, änns det enligt Televerkets mening inte skäl att här föreskriva om särskilda redovisningsprinciper. Om så ändå sker menar Televerket att villkoren måste gälla lika för alla operatörer. I fråga om de ekonomiska och affärsmässiga bedömningar som enligt utred- ningen bör ligga till grund för att fastställa tillståndsvillkorens giltighets- tid anser Televerket att dessa i särskilt hög grad bör gälla tillstånd avseende publika teletjänster baserade på radio. Som skäl härför anför Televerket att särskild hänsyn bör tas till tredje part som har investerat avsevärda belopp i terminalutrustning. Banverket har vissa synpunkter angående upplåtelse av förbindelser inom allmänt tillgängliga telenät och anför bl.a. följande. Under de senaste åren har Banverket accelererat utbyggnaden av det nu praktiskt taget landstäckande äberoptiska tele-
nätet. Nätet skall tillfredsställa järnvägens behov av nätkapacitet på kort och lång sikt. En del av nätets reservkapacitet upplåts till Kinnevik och Svenska Kraftnät. Det är härtill möjligt att upplåta kapacitet till ett fåtal andra externa användare. I utredningens förslag förordas en skyldighet att inom allmänt tillgängliga telenät leverera teletjänster till den som efterfrågar dem. Banverkets resurser är dimensionerade för att i första hand motsvara järnvägens behov såväl vad gäller nätkapacitet som organisation. Ett krav på att leverera nätkapacitet till den som efterfrågar sådan kapacitet skulle äventyra Banverkets möjligheter att säkerställa järnvägens kort- och långsiktiga behov av effektiva och säkra telekommu— nikationer.
Beträffande tillståndsprövningen anför Telestyrelsen att funktions- ansvaret för telesystemet motiverar att prövningen i vissa fall bör kunna mynna ut i att sökanden inte får något tillstånd. Prövningen bör enligt styrelsen syfta till att förebygga bortfall av funktioner i ett allmänt tillgängligt telenät genom en operatörs konkurs eller bristande resurser i övrigt. Den bedömning som skall göras måste, framhåller styrelsen, avse såväl sökandens förmåga att följa föreskrifter och villkor som dennes förmåga att under de förutsättningar som därvid föreligger erbjuda den ifrågavarande tjänsten. En fråga som enligt Telestyrelsen bör behandlas är om ny prövning skall ske vid överlåtelse av en anläggning eller ett företag där verksamheten bedrivs. Styrelsen anser att åtminstone en anmälningsplikt torde behövas, men pekar på att situationen också bör kunna regleras genom tillståndsvillkor. I fråga om utredningens exemp- liäering av olika villkor för tillstånd anför Telestyrelsen att samtraäk— villkor bör tas in i lagtexten som ett ytterligare exempel. Enligt styrelsen är det mest ändamålsenliga sättet att föreskriva om samtraäk att styrelsen kan göra det genom villkor i det enskilda fallet. Telestyrelsen menar vidare att även deltagande i nummerplanering och villkor om ny prövning vid ägarförändringar bör tas in som exempel på vad tillståndsvillkor kan avse. För att få kontroll över sådant som korssubventionering hos tele- företag bör man enligt Telestyrelsen inte begränsa möjligheten att före- skriva om särskilt redovisningssystem till den tillståndspliktiga verksam- heten utan den bör avse tillståndshavarens hela verksamhet, vilket bör framgå av telelagen. Även Riksrevisiansverket, ICC, Sveriges Industri- förbund, Näringslivets Elekommitté och AB Nardickl anför att möjlig- heten att bedöma korssubventionering måste grundas på all bedriven verksamhet. RRV understryker vidare att det måste vara möjligt att justera tillståndsvillkor med tanke på den snabba tekniska utvecklingen. 'I syfte att minska osäkerheten för operatörerna anser emellertid RRV att tillståndsmyndighetens befogenheter i detta hänseende bör deänieras klarare. ICC, Sveriges Industriförbund och Näringslivets Telekommitté samt Comvik GSM AB och TéleZ AB anser att förbud mot korssubventio- nering, skyldigheter avseende särredovisning, förbud mot att otillbörligt gynna egen konkurrensutsatt verksamhet samt en skyldighet att tillhanda- hålla information bör kunna utgöra villkor för tillstånd. Beträffande giltigheten för tillståndsvillkor anför ICC m.ä. att det bör vara möjligt för tillståndsmyndigheten att ändra villkor under löpande giltighetstid, även mot tillståndshavarens bestridande, om detta föranleds av dennes
bristande uppfyllelse av tidigare meddelade villkor, att myndigheten bör kunna förbehålla sig rätten att ändra tillståndsvillkoren under villkors- perioden och att meddelade villkor bör vara offentliga. NordicTel anför vidare att det inte änns skäl att anpassa giltighetstiden för villkor enligt telelagen avseende mobila teletjänster till den tillståndstid som kommer att bestämmas enligt lagen om radiokommunikation. I stället anser NordicTel att huvudregeln, dvs. att tillstånd skall gälla tills vidare, bör omfatta även verksamhet med mobila teletjänster. Enligt NordicTel saknar utredningens argument för avvikelse från huvudregeln om ett effektivt utnyttjande av radiofrekvensspektrum relevans för bedömningen av tillståndstiden enligt telelagen. Däremot menar NordicTel att det even- tuellt kan ännas skäl att anpassa giltighetstidema för vissa tillståndsvill- kor enligt telelagen och tillstånd enligt lagen om radiokommunikation under förutsättning att ett sakligt samband änns mellan tillståndsvillkoren och tillståndet. NordicTel anför att mobilteleverksarnhet innebär mycket stora investeringar i nät under en lång följd av år och att det även mot den bakgrunden inte änns skäl till en tidsbegränsning enligt telelagen- utan endast enligt kriterierna i lagen om radiokommunikation. Om till- stånden tidsbegränsas skulle detta enligt NordicTel innebära att nya anv _ sökningar och ett nytt förfarande med allmän inbjudan till ansökan skulle krävas när tillståndstiden löper ut. I fråga om ett sådant ansökningsför- farande anför NordicTel att detta uttryckligen bör begränsas till att avse nya system. Om tillstånd för verksamhet med mobila teletjänster tidsbe- gränsas torde det enligt NordicTel under alla förhållanden vara nöd- vändigt att undanta ansökningar om förnyade tillstånd från det av utred- ningen föreslagna stadgandets tillämpningsområde.
Konkurrensverket anser att rätten'att driva verksamhet inte bör _knytas till en skyldighet att tillhandahålla telefonitjänst i olika delar av landet. En sådan skyldighet skulle enligt Konkurrensverket kunna hämma nyetableringar och leda till en för konkurrensen negativ korssubventio— nering. Detta menar Konkurrensverket skulle försämra möjligheterna att- nå de telepolitiska målen. Konkurrensverket anser att samhällsåtaganden av olika slag så långt möjligt bör upphandlas i konkurrens mellan olika företag. Konsumentverket, som menar att Telestyrelsen bör få ett övergripande ansvar för bevakning av hushållsmarknaden för att där fånga upp konsumentsynpunkter och klagomål, anser att operatörernas skyldigheter i fråga om konsumentinäytande och reklamationshantering bör kunna tas in som tillståndsvillkor. Som en yttersta konsekvens bör enligt Konsumentverkettillståndet för en operatör kunna återkallas om denne inte uppfyller sina skyldigheter. Räddningsverket framhåller att lagen bör omfatta ett ansvar för teleföretagen att upprätthålla en hög säkerhetsnivå i sina nät med avseende på 90 OOO—funktionen med till- hörande telefunktioner. .S'IATIEL-delegationen anser att standardise- ringens betydelse bör markeras genom att detta införs i telelagen som exempel på villkor som kan ställas upp för tillstånd. Handikappförbun- dens Centralkommitté och Synskadades Riksförbund framhåller att opera- törer enligt villkor bör vara skyldiga att anpassa verksamheten till män- niskor med funktionshinder.
Skälen för mitt förslag:
4.4.1 'I'illståndsprövning i allmänhet
Som redovisats i fråga om skälen för ett tillståndskrav för vissa verksam- heter på teleområdet är detta krav inte betingat av en avsikt att begränsa möjligheterna att bedriva televerksamhet. Avsikten är i stället den mot— satta. Tillståndskravet med därtill hörande möjligheter att bestämma vill— kor för hur verksamheten skall bedrivas är närmast motiverat av behovet att kunna styra de största aktörerna för att därigenom bl.a. nå förutsätt- ningar för en fungerande marknad med ett flertal teleoperatörer. Härvid- lag änns det behov av att se till att regionalpolitiska och sociala åtagan- den inom ramen för den beslutade telepolitiken blir uppfyllda. Även i vissa andra avseenden kan det ännas skäl att ha möjlighet att inom ramen för de telepolitiska målen kunna ställa upp bestämda krav på de betyd- elsefulla operatörerna. Min uppfattning är således att tillståndskravet i sig inte bör medföra något särskilt hinder för den som vill etablera sig på den svenska telemarknaden.
Prövningen av en ansökan om att bedriva tillståndsplikti g televerksam- het skall därför göras med utgångspunkt i att den bör leda till ett positivt utfall för sökanden, dvs. att ansökan skall beviljas. En ansökan bör så- ledes avslås endast då det närmast är klarlagt att sökanden, med iakt- tagande av aktuella föreskrifter och de tillståndsvillkor som tillståndsmyn- digheten änner skäligt att ställa upp för verksamheten, inte har möjlighet att erbjuda den ifrågavarande tjänsten. Det får anses rimligt att en prövning i någon mån kan göras utifrån de blivande kundernas perspek- tiv. Att fungerande telekontrnunikationer är något mycket viktigt för ett effektivt näringsliv har påtalats i skilda sammanhang. Det företag som vänder sig till en viss teleoperatör för att få hjälp med telekommunika- tionema kan därmed bli helt beroende av att dennes tjänster fungerar. Huvudsakligen får det ankomma på den som står i begrepp att sluta avtal med ett teleföretag att själv bedöma om företaget uppfyller de krav som ställs på servicenivå, tillförlitlighet, varaktighet, etc. Det förhållandet att teleföretaget har tillstånd enligt telelagen eller på annat motsvarande sätt står under tillståndsmyndighetens tillsyn kommer emellertid sannolikt att uppfattas som en slags auktorisation med åtföljande kvalitetsstämpel. Dessa omständigheter talar för att det bör ännas ett visst, om än be- gränsat, utrymme för att lämna en ansökan utan bifall.
Den prövning som skall företas bör göras mot det övergripande ändamålet att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva tele- kommunikationer. Vad som skall kunna föranleda avslag på en ansökan skall därför vara omständigheter hos sökanden som gör att denne inte kan förväntas uppfylla rimliga krav på att tjänsterna tillhandahålls under en längre tid, att tjänsterna inte uppfyller rimlig kvalitet eller att erforderlig kapacitet inte är tillgänglig för att tillhandahålla de erbjudna tjänsterna. Det närmare innehållet i dessa krav bestäms framför allt i samband med att de villkor som det sökta tillståndet bör förenas med övervägs. Till— ståndsprövningen blir så till vida beroende av tillståndsvillkoren att pröv- ningen av om tillstånd skall beviljas skall göras med utgångspunkt i bl.a.
de villkor som skall gälla för verksamheten. Detta torde leda till att verk- Prop. 1992/93:200 samhet av mindre omfattning och betydelse inte kommer att drabbas av särskilt ingripande krav.
Att närmare beskriva vilka fall som bör föranleda avslag är förenat med betydande svårigheter. Ett exempel som kan nämnas är att det bör ännas möjlighet att hindra den som till följd av brott mot föreskrifter eller villkor fått ett tidigare tillstånd återkallat att erhålla ett nytt tillstånd.
Utvecklingen på teleområdet går fort och det är viktigt att utrymme änns för anpassning till ändrade förutsättningar. Med den allmänna in— riktning som jag angett, nämligen att presumtionen skall vara att en an- sökan leder till ett positivt utfall för sökanden, får det ankomma på till- ståndsmyndigheten att i den praktiska tillämpningen närmare bestämma hur högt kraven för ett tillstånd i de olika fallen bör ställas. Som på- pekats i det tidigare kommer denna bedömning att vara nära samman- bunden med övervägandena om de villkor som bör ställas för rätten att utöva den sökta verksamheten (se avsnitt 4.4.4).
Hänvisningar till S4-4
I föregående avsnitt har jag redogjort för vad som bör gälla i fråga om tillståndsprövnin gen i allmänhet, alltså vad som bör gälla för alla sökande som önskar erbjuda tillståndspliktiga tjänster.
För teletjänster som har abonnentanslutningen uppbyggd på radioan— vändning blir det fråga om en utvidgad tillståndsprövning. Bakgrunden till detta är att frekvensutrymmet är begränsat och att telesystem som ut- nyttjar radio för anslutning av abonnenter därför inte kan etableras i hur stor omfattning som helst. Denna tillståndsprövning är tänkt endast för den som vill tillhandahålla mobila teletjänster i allmänt tillgängligt tele— nät. För närvarande änns endast ett begränsat antal system som skulle omfattas av bestämmelsen. Det är bl.a. Televerkets två mobiltelefonsy- stem NMT 450 och NMT 900, Comviks analoga mobiltelefonsystem, Televerkets personsökningssystem MBS och Minicall, Comviks person— sökningssystem Metagram samt Televerkets mobila datakommunikations- system Mobitex. Beslut om tilldelning av radiofrekvenser har fattats också för tre operatörer av det alleuropeiska cellulära mobiltelefonsy- stemet GSM. Tilldelning har skett till Televerket, Comvik GSM AB och AB NordicTel.
Nämnda system har tilldelats frekvenser enligt bestämmelserna i radio- lagen (1966:755). I vissa fall har besluten efter överklagande fattats av regeringen. Det förslag till lag om radiokommunikation som jag tar upp i det senare är avsett att uppfylla regeringsformens krav på lagreglering av de grundläggande förutsättningama för radioanvändning. Enligt detta lagförslag skall det även fortsättningsvis gälla krav på tillstånd för att få inneha och använda radiosändare. [ tillståndsbeslutet skall innefattas att sökanden tilldelas en viss frekvens, vilken får utnyttjas under närmare an- givna förutsättningar. Bestämmelserna för tillståndsgivningen är i lag- förslaget uppbyggda så att en ansökan om att få använda radiosändare skall beviljas om inte i lagen angivna hinder mot bifall föreligger. Ett 106
sådant hinder är att radioanvändningen riskerar att skadligt påverka annan tillåten radioanvändning i Sverige eller i utlandet. Ett annat hinder mot bifall är att radioanläggningen i fråga inte uppfyller rimliga tekniska krav. Den sökta radioanvändningen får inte heller leda till att rimlig be- redskap för utveckling av beäntliga eller nya radioanvändningar inte kan upprätthållas.
När det skall introduceras nya radiotjänster eller så väsentligt ändrade tjänster att de kan jämställas med nya, kan det komma att uppstå situa- tioner då en prövning av varje ansökan för sig efter hand inte är en lämp— lig ordning med hänsyn dels till intresset av frekvenseäektivitet, dels till intresset av att få till stånd rimliga konkurrensförutsättningar. Om det kan förväntas intresse från flera håll att driva den nya tjänsten — det kan ex- empelvis röra sig om ett nytt mobiltelefonsystem — och det kan antas att det inte är möjligt att med bibehållande av rimlig frekVenseffektivitet låta alla få plats i frekvensspektrum föreligger omständigheter som pekar på att det kan ännas anledning att tillgripa en ordning med offentlig in— bjudan till ansökan.
Den grundläggande regleringen för användning av radio som föreslås, alltså förslaget till lag om radiokommunikation, kommer inte alltid att ge tillräcklig ledning för tillståndsmyndigheten att fatta beslut. Den före— slagna lagen kan nämligen knappast anses innehålla heltäckande bestämmelser som direkt hanterar en situation innefattande krav vid val av en eller flera ur en grupp sökande för en bestämd radioanvändning inom ett visst begränsat frekvensområde. Därför bör en möjlighet ges till ett särskilt förfarande för att välja ut vem av flera sökande som skall få tillstånd att driva nya telesystem med abonnentanslutning på radio när det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för dessa inte är till- räckligt för att ge tillstånd till alla som vill driva sådan verksamhet. Där- vidlag kan det behövas särskilda föreskrifter för urvalet. Dessa föreskrif- ter bör lämpligen meddelas inom ramen för telelagen. Som Lagrådet på- pekat bör ett bemyndigande att meddela föreskrifter anges avse de sakliga grunder som skall tillämpas.
Enligt förslaget till lag om radiokommunikation är utgångspunkten att sådana regler skall ges i form av lag. Bakgrunden härtill är den betydelse som rätten att använda radio har från yttrande— och infonnationsfrihets- synpunkt. Detta gäller för den övergripande reglering som avser alla möjliga former av radioutnyttjande inklusive sådana som har karaktär av massmedier. Lagformen torde också krävas om det gäller att ge före- skrifter om urval av tillståndshavare för radioanvändning som har direkt betydelse från yttrande— och infonnationsfrihetssynpunkt, exempelvis till- delning av frekvenser för rundradioutsändningar. Däremot torde före- skrifter som innehåller vad som skall vara bestämmande för att utse till— ståndshavare för verksamhet inom området mobila teletjänster knappast ha denna betydelse. Sådana föreskrifter bör rymmas inom den grupp av föreskrifter som kan delegeras till regeringen eller förvaltningsmyndighet att meddela. I telelagen bör det i enlighet härmed tas in en föreskrift om att det för tillståndsprövning av ansökningar om att tillhandahålla mobila teletjänster inom allmänt tillgängligt telenät skall vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att ge före—
skrifter om vad som skall vara bestämmande för att utse tillståndshavare. Prop. 1992/93:200 Av naturliga skäl måste sådana föreskrifter utformas mot bakgrund av det system som avses. Vissa möjligen kommande radiotillämpningar inom telelagens område är redan kända och det kan ännas skäl att inom en rela- tivt närliggande framtid överväga att ge föreskrifter för några av dessa.
Det som jag syftar på är bl.a. det alleuropeiska, landbaserade, allmänt tillgängliga, radiobaserade personsökningssystemet kallat Europeiska radiomeddelandesystemet ERMES. I speciäkationema för detta system sägs bl.a. att det skall tillåta samtidig drift av två eller äera oberoende system inom samma geograäska område. Av blivande föreskrifter kan lämpligen framgå hur många operatörer som skall ännas i Sverige, vilka krav som bör ställas på den som vill driva ett system inom ERMES med avseende på exempelvis täckningsgrad och tillhandahållande av grund- tjänster samt vad som i övrigt skall ha betydelse vid utseende av till- ståndshavare. Jag tänker även på ett nytt system kallat DCS 1800 (Digital Cellular System), som baseras på GSM-standarden men där anslutningen av abonnenter skall ske inom 1,8 GHz-bandet. Detta system kallas ibland PCN (Personal Communication Network) eller persontelefon. En variant av dessa system kallas DECT (Digital European Cordless Telephone). För att systemen skall fungera torde det disponerade frekvensutrymmet inte kunna vara alltför begränsat. Det kan därför komma att krävas sär- skilda föreskrifter för förfarandet att utse ett begränsat antal operatörer. Sådana föreskrifter kan, som Lagrådet påpekat, meddelas med stöd av 8 kap. 13 & regeringsformen.
Hänvisningar till S4-4-2
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt 7.1
Mina överväganden i frågan om prövning av ansökningar om tillstånd bygger, som framgått av det nyss sagda, på att kravet på tillstånd för att driva viss verksamhet, om man bortser från mobila teletjänster, endast undantagsvis skall innebära en begränsning av möjligheterna att få etablera sig på telemarknaden. Någon ändring av gällande inriktning mot en öppen telemarknad i Sverige är alltså inte i någon del avsedd. Från statens sida skall de åsyftade målen om effektiva telekommunikationer m.m. nås företrädesvis med hjälp av tillståndsvillkor och föreskrifter.
Det änns med det anlagda synsättet knappast några skäl att tidsbegränsa meddelade tillstånds giltighet. Den som har fått ett tillstånd för en viss- verksamhet bör kunna räkna med att tillståndet som sådant kommer att gälla utan någon särskild tidsbegränsning. En annan sak är att de med tillståndet förenade villkoren måste kunna ändras under tillståndets be- stånd (se avsnitten 4.4.4 och 4.4.5). Huvudregeln beträffande tillstånds— besluten i sig bör vara att tillstånden skall gälla tills vidare. Det bör emellertid ännas möjlighet att återkalla meddelade tillstånd men endast om tillståndshavaren inte driver verksamheten ienlighet med villkor eller föreskrifter.
Det nyss sagda om en obegränsad tillståndstid gäller dock inte för alla fall. Vad gäller verksamhet som avser tillhandahållande av mobila tele- tjänster gör sig strävandena rörande ett effektivt utnyttjande av radiofre— 108
kvensspektrum påminda. Som nyss påpekats innebär förslaget till lag om radiokommunikation att tillstånd till användningen av radioutrustning och därmed följande frekvensupplåtelse skall vara tidsbegränsade. Bak- grunden till detta synsätt är att det efter ett bestämt antal år med användning av vissa frekvenser för en verksamhet skall ännas möjlighet att se till att beäntliga system görs ännu mera spektrumeffektiva eller att ändra användningen av ett frekvensutrymme så att nya och mera eäektiva system skall kunna beredas plats. För verksamhet med mobila teletjäns- ter, som ju karakteriseras av att abonnentanslutningen kräver att ett visst frekvensutrymme disponeras, bör mot denna bakgrund även tillståndet enligt telelagen kunna tidsbegränsas. I likhet med vad utredningen har föreslagit anser jag att det bör eftersträvas att giltighetstiden blir den- samma som kommer att gälla enligt lagen om radiokommunikation. Grunden härför är det nära sambandet med tillståndsprövningen enligt förslaget till lag om radiokommunikation. Enligt såväl denna lag som telelagen bör rimlig hänsyn tas till tillståndshavarens krav på avkastning på gjorda investeringar, vilka såsom framhållits av NordicTel är be- tydande beträffande mobilteleverksamhet.
I telelagen bör denna möjlighet till avvikelse från huvudregeln om att tillstånd skall gälla tills vidare i enlighet med vad Lagrådet har föreslagit uttryckas på så sätt att tillstånd som avser tillhandahållande av mobil tele- tjänst får tidsbegränsas.
NordicTel har vidare pekat på sambandet mellan en bestämd tillstånds- tid för tillhandahållande av mobila teletjänster och förfarandet med allmän inbjudan till ansökan. Som jag ser det kan det knappast anses rimligt att den som efter ett ansökningsförfarande har fått tillstånd för viss verksamhet på nytt skall genomgå en bedömning enligt ett sådant förfarande när tillståndstiden löper ut. Detta bör i vart fall gälla om det är enahanda verksamhet som skall bedrivas.
Om det däremot rör sig om nya tjänster bör ett inbjudningsförfarande användas, dvs. att tillståndshavare utses sedan alla de som kan komma i fråga genom en allmän inbjudan getts tillfälle att komma in med en an- sökan. Detsamma gäller när befintlig verksamhet med mobila teletjänster på grund av väsentligt ändrade förutsättningar i tekniskt eller annat hän- seende bör prövas på nytt. Dessa förändringar bör då vara så påtagliga att det närmast kan anses vara fråga om att det kommer att tillhandahållas en ny tjänst eller i vart fall en väsentligt ändrad tillämpning av en tjänst. De närmare föreskrifter härom som behövs bör meddelas av regeringen eller, om regeringen bestämmer det, av tillståndsmyndigheten.
Min bedömning att det för viss slags televerksamhet skall krävas tillstånd bygger. som nyss redovisats, bl.a.. på att det med en sådan ordning blir möjligt att utforma villkor som avpassas individuellt till resp. tillstånds- havare. Det ges härigenom möjlighet för Telestyrelsen att inom ramen för lagen aktivt påverka utvecldingen på teleområdet och mot bakgrund
av olika tillståndshavares förutsättningar bestämma villkor som främjar Prop. 1992/93:200 en utveckling för uppfyllelse av de telepolitiska målen.
För vissa förhållanden kan det emellertid vara lämpligare att bestäm- melserna ges i form av föreskrifter, alltså generellt bestämda regler. Sålunda kan det ännas skäl att välja föreskrifter, om det som skall regleras skall gälla lika för alla eller för en bestämd grupp av aktörer som låter sig bestämmas i generella termer. Om bestämmelserna skall gälla inte bara för dem som driver tillståndspliktig verksamhet utan även för andra på telekommunikationsområdet måste givetvis föreskriftsformen användas.
I det följande redovisar jag mina överväganden angående vad till- ståndsvillkoren skall kunna innehålla. I senare avsnitt kommer jag att separat ta upp vissa frågor som jag föreslår skall regleras med före- skrifter. Redan här vill jag emellertid peka på att det inte alltid är möjligt att dra en skarp gräns mellan dessa båda former för regelgivning. Det kan därför förekomma att vissa förhållanden för den tillståndspliktiga verksamheten kommer att regleras såväl av villkor som av föreskrifter. Den närmare anpassningen härvidlag bör överlämnas företrädesvis åt tillståndsmyndigheten, som inom ramen för vad som medges i lagen och mot bakgrund av utvecklingen på teleområdet får bedöma vilket slag av reglering som är mest lämplig för att nå lagens syften.
De tillståndsvillkor som ställs upp skall bestämmas mot bakgrund av de syften som lagen skall främja. Den nya innebörden i begreppet effek- tiva telekommunikationer har jag angett i det föregående (avsnitt 4.1). Vid tolkningen av hur dessa syften skall tillämpas på de olika verksam- heter som är tillståndspliktiga har tillståndsmyndigheten anledning att beakta de bakomliggande uttalanden som änns redovisade i samband med att de nuvarande telepolitiska målen bestämdes (prop. 1987/88:118, bet. 1987/88zTU28, rskr. 1987/88:402). Ledning för tillämpningen kan också hämtas i senare riksdagsbeslut, där det har gjorts vissa preciseringar av målen. Jag tänker då främst på riksdagsbelutet med anledning av proposi- tionen om näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:TU28, rskr. 1990/911369). Visserligen ger ställningstagandena såvitt avser mål och inriktning på teleområdet visst tolkningsutrymme men betydelsen av detta förhållande bör inte överdrivas. Det får anses ligga i sakens natur att tillståndsmyndigheten inte utan bärande skäl ställer upp villkor som är betungande för tillståndshavaren. Som jag se- nare kommer att beröra närmare änns det i detta sammanhang anledning att beakta att myndighetens beslut i här aktuella avseenden blir möjliga att överklaga till domstol. Detta förhållande torde också vara ägnat att motverka att det ställs upp villkor för verksamheten som inte är rimliga.
I lagen bör lämpligen ges vissa exempel på förhållanden som kan regleras i form av villkor för tillståndshavare. Det skall understrykas att uppräkningen av olika förhållanden som föreslås i telelagen inte är avsedd att vara uttömmande. Villkor för tillståndspliktig verksamhet kan avse även andra förhållanden inom ramen för lagen. Dessutom bör det ännas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, Telestyrelsen, att tillföra ytterligare föreskrifter om 110 tillståndsvillkor.
Vissa remissinstanser har kommit med förslag till komplettering av utredningens förslag i fråga om tillståndsvillkor som man anser bör ännas med i den exempliäering som görs i lagen. Det gäller t.ex stan- dardiseringsfrågor, förbud mot korssubventionering och förbud mot att otillbörligt gynna egen konkurrensutsatt verksamhet. Telestyrelsen menar att sarntraäkvillkor, deltagande i nummerplanering och villkor om ny prövning vid ägarförändringar bör ännas med i lagen som exempel på vad tillståndsvillkor kan avse. Konsumentverket anser att skyldigheter avseende konsumentinflytande och reklarnationshantering bör kunna utgöra tillståndsvillkor.
Som redan sagts är det tillståndsmyndighetens sak att formulera tillståndsvillkoren. Även om lagens syften ger inriktningen för vad villkoren kan avse, änns härigenom ett visst spelrum för myndigheten r villkorsgivningen. I lagen bör endast vissa centrala villkor räknas upp. Jag anser inte heller att det änns skäl att kommentera varje förslag till exempel på tillståndsvillkor som har kommit fram under remissbehand- lingen utan nöjer mig med att stryka under att varje villkor måste kunna direkt återföras till lagens syften. Beträffande några framförda synpunkter bör emellertid följande sägas. Såsom framhållits av STA'I'TEL-delega- tionen är standardiseringsfrågoma väsentliga för fungerande telekom- munikationer. Jag delar således delegationens uppfattning att krav på standard kan ges formen av tillståndsvillkor, men anser inte att exempli- äeringen i lagen behöver omfatta sådana krav. Villkor för samtraäk kan röra tekniska eller ekonomiska frågor. I princip bestämmer dessa villkor det inbördes förhållandet mellan två eller äera parter. De regler som ges för att styra detta förhållande skall därför ha lagform och inte formen av myndighetsföreskrifter. Mot bakgrund härav anser jag att samtraäkfrågor inte heller bör styras av tillståndsvillkor (se vidare avsnitt 4.6). Till skillnad från Telestyrelsen anser jag vidare att den reglering som behövs om nummerplanering bör ha föreskriftsforrn på grund av denna frågas generella betydelse (se avsnitt 4.7). Ägarförändringar har av Tele- styrelsen angetts som exempel på tillståndsvillkor. Detta grundar sig på styrelsens uppfattning att villkor om vad som skall iakttas vid ägarför- ändringar hos tillståndshavaren bör kunna ges i tillståndet. För egen del kan jag — i vart fall för närvarande — inte se att det änns några bärande skäl för att inom ramen för telelagen reglera frågan om ägarförändringar hos tillståndshavare. Omdet på sikt visar sig att det finns ett särskilt regleringsbehov i denna fråga får den aktualiseras på nytt. Konsument— inäytande och reklamationshantering kan inte heller anses lämpligt att ge regler om i en telelag även om Telestyrelsen som tillståndsmyndighet på telekommunikationsområdet kommer att få ta del av klagomål som en- skilda konsumenter och olika kundgrupper kan komma att rikta mot till- ståndshavare.
Skyldighet för tillståndshavare att tillhandahålla telefonitjänst dt var och en som ejierfiågar tjänsten
Kostnadema för att ansluta och vidmakthålla telefonabonnemang skiftar väsentligt. Ofta är det således förenat med betydande kostnader för ett teleföretag att upprätta abonnemang i glesbygd, medan motsvarande an? slutning i tätbebyggda områden vanligen kostar betydligt mindre.
Som framgått av det föregående skall staten ansvara för att alla erbjuds telefon varhelst i landet man bor. Alltså skall även de kostsamma anslut- ningarna göras. För närvarande är det endast Televerket som erbjuder telefonitjänst åt alla och envar i hela landet. På detta sätt uppfylls med nuvarande ordning målet att grundläggande telekommunikationer skall tillförsäkras alla till enhetliga priser för hushåll och företag.
Att Televerket ser till att det regionalpolitiska och sociala ansvaret i denna del uppfylls hänger samman med Televerkets roll som statligt verk och det bestämmande som riksdagen och regeringen utövar över hur verksamheten skall bedrivas.
En ny situation håller emellertid på att uppstå på telemarknaden med ombildning av Televerket till aktiebolag och nya operatörer som etablerar sig på marknaden och erbjuder telefonitjänst. Konkurrensen kan komma att skärpas mellan de olika aktörerna. Det kan vidare inte anses som självklart att Televerket efter ombildningen till aktiebolag utan vidare skall se till att det statliga ansvaret för telefoni i glesbygdsområden kommer att uppfyllas. I det läget att det skulle få menliga konsekvenser för det bolagiserade Televerkets möjligheter att konkurrera med nya ak- törer kan det inte anses rimligt att endast detta bolag skall ha detta ansvar. I den nya situationen måste det ännas möjligheter för tillstånds- myndigheten att kunna verkställa det statliga ansvaret för att alla skall ha möjlighet att utnyttja telefonitjänsten, något som kan ske på olika sätt. .
Enligt utredningen bör detta åstadkommas på så sätt att tillståndshavare åläggs skyldigheter genom tillståndsvillkor. Av remissinstansema är det endast Konkurrensverket som har haft synpunkter på detta. Enligt verket skulle en sådan skyldighet kunna hämma nyetableringar. Konkurrens- verket menar att samhällsåtaganden av olika slag så långt möjligt bör upphandlas i konkurrens mellan olika företag.
Även jag anser att ett förfarande med upphandling av betungande åta- ganden är att föredra. För att en sådan ordning skall vara ändamålsenlig fullt ut bör emellertid upphandlingen kunna ske i konkunens. Under över- skådlig tid framöver kommer konkurrenssituationen knappast att vara så utvecklad på telemarknaden. Av de olika modeller som är tänkbara för att klara det övergripande samhälleliga åtagandet beträffande telefoni är enligt min mening det av utredningen föreslagna villkorsförfarandet det lämpligaste. Det innebär således att tillståndsmyndigheten skall kunna ålägga tillståndshavare att erbjuda anslutning för telefonitjänst åt alla som efterfrågar denna tjänst. Ett tillståndsvillkor med denna innebörd bör alltså kunna föreskrivas. Det räcker emellertid inte med att kunna ålägga en inkopplingsskyldighet och skyldighet att underhålla anslutningen. För att erbjudandet om telefoni skall ha något värde för kunden och för att målet att alla skall ha råd att använda telefon skall sägas vara uppfyllt
måste villkorsbestämningen ha samband med den avgift som skall få ut- taxeras av kunden. I linje med detta bör villkoret också uppta en bestäm- melse om att anslutningen skall ske på samma abonnemangsvillkor som tillämpas för teleföretagets övriga kunder. Det bör härvid givetvis vara möjligt att ha olika taxestruktnrer, såsom skilda taxor för hushåll resp. företag, hög- och lågförbrukartaxa, etc. Av villkorsbestämmelsen kan också behöva framgå vilka kvalitetskrav som skall vara uppfyllda för tele- fonitjänsten, dvs. i princip i enlighet med det som i dag gäller för Televerket med avseende på kvalitet och service, m.m. I sistnämnda hänseende bör beaktas särskilt krav på kvalitet såvitt avser nyttjande av telefax och datakommunikation via låghastighetsmodem.
Tillståndsmyndighetens bedömning av om en eller flera tillståndshavare skall åläggas att utföra de kostsamma anslutningama är en besväng upp- gift. I den nuvarande situationen, med endast en operatör som tillhanda- håller telefonitjänst, torde det emellertid inte vara så stora svårigheter. Svårigheter kan uppkomma när någon eller några nya aktörer aktivt utnyttjar den inneboende snedbalansen i kostnadsbilden genom att ansluta endast inom lågkostnadsområden och därigenom tillskansar sig en kost- nadsfördel i förhållande till det bolagiserade Televerket. Eftersom det för dagen knappast går att förutsäga hur marknaden kommer att se ut om några år, är det också svårt att mera bestämt ange grunderna för till- ståndsmyndighetens bedömning. Det änns dock anledning att beakta be- tydelsen av att konkunensförutsättningama på marknaden inte snedvrids till följd av opåkallade olikheter för de skilda tillståndshavama.
Samtidigt bör det, i enlighet med det som nyss angetts, redan nu finnas en möjlighet för regeringen eller telemyndigheten att i stället kunna träffa avtal med ett eller äera teleföretag, varvid företaget eller företagen åtar sig att mot en bestämd ersättning från staten ansluta abonnenter till tele- fonitjänst i hela landet. Som jag har pekat på i det tidigare kan detta ha vissa fördelar. För närvarande är det emellertid inte en realistisk ordning.
Vid mina överväganden angående tillståndsvillkor har jag utgått från att tillståndshavare, som genom ett villkor blir ålagda att ansluta även inte lönsamma kunder, som huvudregel skall göra detta utan särskild er— sättning från staten. Visserligen kan det i stället övervägas ett system där kostnadema för särskilt dyrbara inkopplingar m.m. änansieras genom av- gifter. Mot bakgrund av den föreliggande marknadssituationen förordar jag emellertid, som nyss nämnts, det av utredningen föreslagna för- farandet att förena tillstånd med villkor. En sådan ordning gör det möjligt att uppfylla det statliga ansvaret för telefoniabonnemang i glesbygd och har den fördelen att den är förhållandevis enkel att administrera. Den innebär vidare att ett särskilt system för ekonomisk utjämning av skyldig- heterna mellan olika aktörer inte måste skapas. Det bör här framhållas att det vid bestämmandet av de ekonomiska villkoren för samtrafik bör kunna beaktas kommersiellt betungande åtaganden som inte ersätts på annat sätt (se avsnitt 4.6).
Mina överväganden leder till att jag inte föreslår någon särskild avgiftsreglering för änansiering av olönsamma abonnemang för telefoni. Jag anser dock att den i det tidigare föreslagna bestämmelsen om möj— lighet för staten att genom avtal med en eller flera tillståndshavare tillför—
säkra att enskilda och myndigheter får delav teletjänster och teleförbind- elser skall kunna omfatta också avtal rörande tillhandahållande av olön- samma telefoniabonnemang. Det skall alltså vara möjligt att använda ett upphandlingsförfarande. I avsaknad av änansiering från telesektom får en upphandling av olönsamma telefoniabonnemang i så fall ske med allmänna medel. Det bör emellertid framhållas att bestämmelsen annars främst är motiverad av att det direkt bör framgå av lagen att det kan ännas skäl att genom upphandling tillgodose behovet av teletjänster för handikappade (se avsnitt 5.8) resp. för försvaret (se avsnitt 5.7).
Skyldighet att tillhandahålla fasta teleförbindelser
Jag har i det tidigare uppehållit mig vid vikten av att den som har resurser i form av telenät också gör dessa resurser tillgängliga genom att hyra ut fasta teleförbindelser för telekommunikation till den som efterfrågar sådana (se avsnitt 4.3.3). Detta har betydelse bl.a. från konkurrenssynpunkt. Idet sammanhanget pekade jag på EG:s direktiv om hyrda förbindelser.
Utredningens förslag innebär att den som driver tillståndspliktig verk- samhet med att hyra ut fasta teleförbindelser skall kunna ges tillstånds- villkor inne-bärande att teleförbindelser på vissa villkor skall tillhanda- hållas den som efterfrågar sådana.
Banverket har i denna del fört fram kritik mot utredningens förslag som enligt verkets tolkning skulle äventyra möjligheterna att säkerställa järn- vägens kort- och långsiktiga behov av effektiva och säkra telekommu- nikationer. Till detta bör följande sägas. Den som, oavsett verksamhets- form, hyr ut fasta teleförbindelser och har en sådan ställning på denna marknad att verksamheten är av betydelse för att få till stånd effektiva telekommunikationer eller konkurrens kommer att bli tillståndsskyldig. Det betyder att tillståndet kommer att kunna förenas med villkor om att hyra ut teleförbindelser till den som efterfrågar sådana. Denna skyldighet för den som disponerar överföringskapacitet i sådan omfattning som här avses och som ägnar sig åt uthyming av kapaciteten har självfallet en begränsning. Den sträcker sig av uppenbara skäl inte så långt att det kan komma i fråga att ta i anspråk kapacitet som tillståndshavaren behöver för eget bruk eller för annan verksamhet som denne enligt föreskrifter eller på annat sätt är ålagd att svara för eller har behov av som reservka- pacitet i sin verksamhet. Banverkets farhågor anser jag därför vara ogrundade.
För att säkerställa att det tillhandahålls fasta teleförbindelser som till- godoser telelagens mål att åstadkomma effektiva telekommunikationer genom konkurrens som t.ex. i fråga om sådana hyrda teleförbindelser som avses i EG-direktivet bör tillståndsmyndigheten kunna ge bestämmel— ser i detta hänseende i form av villkor.
Skyldighet för tillståndshavare att bedriva verksamheten så att interna- tionella åtaganden iakttas
Televerksamhet bygger i betydande utsträckning på internationella över— enskommelser. Detta är naturligt genom den betydelse som tilläggs möj- ligheterna att kunna kommunicera över gränserna. Även för nationell teletraäk blir vad som är bestämt i internationella församlingar styrande i viss utsträckning.
På det internationella området är samarbetet inom ramen för den inter- nationella teleunionen (lTU) betydelsefullt. De konsultativa kommittéerna för telegraä och telefoni (CCITT) respektive för radio (CCIR) fastställer regler för hur komrnunikationema på de olika områdena skall bedrivas. Vad gäller radioområdet är de mest betydelsefulla reglerna samlade i det s.k. radioreglementet. Genom förslaget till lag om radiokommunikation beaktas dessa regler för svenska förhållanden (se avsnitt 4.12). För tele- kommunikationsområdet i övrigt fastställs inom ramen för verksamheten i CCITT en lång rad rekommendationer om hur den internationella tele— traäken skall bedrivas. Dessa är formellt inte bindande för staterna men i praktiken har de avgörande betydelse för att traäken skall fungera. På motsvarande sätt kan de standarder avseende tekniska speciäkationer som skall gälla för gränssnitt ofta inte anses folkrättsligt bindande men i prak- tiken är det nödvändigt att de iakttas för att verksamheten skall fungera. Även andra internationella överenskommelser än de som jag har tagit upp här kan vara av stor vikt för fungerande telekommunikationer.
Det bör vara möjligt för tillståndsmyndigheten att genom villkorsbe- stämmelser se till bl.a. att den som vill driva verksamhet, som har sam— band med angivna slag av internationella överenskommelser, iakttar vad som rekommenderats för den ifrågavarande verksamheten.
Skyldighet att ta hänsyn till handikappades behov av teletjänster
Enligt de telepolitiska målen skall telesystemet utformas så att det möjliggör sociala hänsynstaganden. Alla bör på ett rättvist sätt få del av de fördelar som utvecklingen av teknik och tjänster på telekommunika- tionsområdet innebär. Det gäller inte minst de handikappade som har fått nya möjligheter till aktivitet och delaktighet genom den nya tekniken (prop. 1987/88:118 s. 13 och prop. 1990/91:87 s. 150).
Så långt det är tekniskt möjligt och resursmässigt rimligt skall staten se till att handikappade får möjlighet att utnyttja telefonitjänsten. För att detta skall bli möjligt kan det krävas tillgång till vissa tilläggstjänster, ex— empelvis texttelefon och nummerupplysning. Det kan också krävas sär- skilt anpassade telefonapparater, m.m.
Driften av tillståndspliktig verksamhet med tillhandahållande av tele- fonitjänst kan med den utveckling av terminalmarknaden som varit under senare år knappast sägas vara naturligt förbunden med försäljning av ter- minaler. Visserligen säljer Televerket terminaler, men detta är snarast att betrakta som en separat verksarnhetsgren utan något nödvändigt samband med tillhandahållandet av telefonitjänsten eller andra teletjänster. Det
änns därför enligt min mening knappast något reellt motiv för att ålägga Prop. 1992/93:200 den som driver ett telefoninät att tillhandahålla vissa slag av terminaler.
Vad däremot gäller att tillhandahålla tjänster inom telenätet är förhåll- andena andra. Det bör därför vara möjligt att, såsom understrukits av vissa remissinstanser, som förutsättning för rätten att tillhandahålla tele- fonitjänst ställa upp villkor med det innehållet att tillståndshavaren skall ombesörja att nummerupplysning, texttelefonitjänst och liknande för handikappade särskilt viktiga tjänster änns att tillgå. Det bör vara möjligt för tillståndsmyndigheten att genom avtal med en eller äera tillstånds— havare se till att tjänsterna änns tillgängliga. Alternativt kan tillstånds- havare genom villkor åläggas att tillhandahålla särskilda teletjänster för handikappade och kompenseras med statsmedel för dessa uppgifter. Det änns skäl att erinra om att bestämmelser för offentlig upphandling därvid kan behöva beaktas (se vidare avsnitten 5.8 och 5.9).
Skyldighet att medverka till att det går ankomma i kontakt med samhällets räddningstjänst
För närvarande kan man komma i kontakt med samhällets alarmerings- och räddningstjänst genom att ringa telefonnummer 90 000. Inom EG har initiativ tagits till införande av ett nytt gemensamt larmnummer. Numret blir 112.
Den som vill driva verksamhet med att tillhandahålla telefonitjänst bör kunna åläggas att, i likhet med vad som för närvarande gäller inom Tele- verkets nät, tillhandahålla en möjlighet att på ett enkelt sätt komma i kon— takt med räddningstjänsten. Tillståndsmyndigheten bör, genom att i vill— kor ange vad tillståndshavaren har att iaktta i detta hänseende, kunna för- säkra sig om att möjligheten att alarmera kommer att ännas. Det kan också ännas skäl att tillståndsmyndigheten mot bakgrund av tillstånds- havarens verksamhet bestämmer vad denne har att rätta sig efter i fråga om alarrnering. Detta kan exempelvis, såsom påpekats av Räddnings- verket, avse vilken säkerhetsnivå som skall upprätthållas i telenäten.
Skyldith att beakta totalförsvarets behov av telekommunikationer
Det är en given utgångspunkt att det även i den framtida situation då Televerket är ombildat till aktiebolag skall ännas en beredskap för kriser och krig på telekommunikationsområdet. I takt med att det tillkommer nya tillståndshavare med resurser som har betydelse för en fungerande televerksamhet bör dessa kunna åläggas att delta i försvarsberedskapen.
Mot bakgrund av resp. tillståndshavares betydelse bör tillståndsmyndig- heten i villkorsfonn kunna bestämma vad som skall iakttas för att total- försvarsaspektema skall tillgodoses.
En tillståndshavare bör kompenseras av staten om han till följd av bestämmelser i ett tillståndsvillkor har att vidta åtgärder som har "sin grund i beredskaps- och försvarsaspekter och som går utöver vad andra verksamheter av betydelse för totalförsvaret blir ålagda. Jag återkommer 116
i det senare till frågan om änansieringen av uppkommande kostnader för totalförsvarshänsynen (se avsnitten 5.7 och 5.9).
Skyldighet att använda särskilda redovisningssystem
I förslaget till telelag ingår regler om bl.a. bestämning av taxor för tele- fonitjänst och uthyrning av fasta teleförbindelser. Den grundläggande utgångspunkten för taxesättning är att priserna skall vara baserade på kostnadema för att tillhandahålla tjänsten resp. förbindelserna. Vad gäller den ersättning som skall lämnas vid samtraäk mellan olika operatörers telenät föreslår jag att det i telelagen föreskrivs att den skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnadema (se avsnitt 4.6). EG:s antagna direktiv om hyrda teleförbindelser innehåller, vilket kan förväntas även i kommande direktiv avseende ONP för telefoni (voice telephony), bestämmelser som ålägger den nationella telemyndigheten att se till att det används redovisningssystem som gör det möjligt att kontrollera att taxoma är kostnadsorienterade.
De ovan upptagna reglerna gör det nödvändigt att kunna bestämma hur tillståndshavama skall ordna sin redovisning eller på annat sätt presentera underlag för att möjliggöra en effektiv kontroll. Detta bör enligt min mening lämpligast ske genom tillståndsmyndigheten i form av tillstånds— villkor. Det krävs också möjligheter för myndigheten att ge bestämmelser om hur ett underlag skall hållas tillgängligt för myndigheten och informa— tion lämnas för kontroll av att telelagens regler följs i nu nämnda hän- seenden. I linje med vad flera remissinstanser har framhållit anser jag det rimligt att krav på ett särskilt redovisnings- eller kalkylsystem i före- kommande fall inte bör avse endast den del av tillståndshavarens verk- samhet som är tillståndspliktig. Att all tillståndshavarens verksamhet skulle omfattas får emellertid — utom i undantagsfall — anses leda för långt. Villkor bör därför kunna ställas beträffande dels tillståndspliktig verksamhet, dels annan verksamhet som tillståndshavaren bedriver som har ett sådant samband med den förstnämnda verksamheten att uppgifter är nödvändiga för att kunna bedöma grundema för tillämpade taxor e.d. I övrigt får det anses tillräckligt att tillståndsmyndigheten kan begära in uppgifter om den verksamhet som bedrivs. Givetvis bör kravet på till— ståndshavare på underlag i form av exempelvis särskilda kalkylsystem inskränkas till vad som är nödvändigt för en tillräcklig kontroll.
Skyldighet att lämna ut vissa uppgifter om enskildas teleabonnemang och att publicera och i televerksamhet till allmänheten lämna ut motsvarande uppgifter hos annan tillståndshavare
Som jag återkommer till senare (avsnitt 4.10.3) bör i televerksamhet tystnadsplikt gälla för bl.a. uppgift om enskilds teleabonnemang. Mitt förslag i den delen kommer också att innefatta goda möjligheter för tele- företagen att kunna publicera abonnentnummer m.m. i telekataloger genom att abonnentema i avtalen med teleföretagen efterger tystnads- plikten i detta hänseende. För att ytterligare säkerställa att sådana upp-
gifter avseende abonnenter hos samtliga tillståndshavare på den konkur- rensutsatta teletjänstmarknaden på ett neutralt och ändamålsenligt sätt kan publiceras och genom t.ex. nummerupplysning tillhandahålls på ett enhet- ligt sätt för allmänheten bör tillståndsmyndigheten ha möjlighet att förena tillstånd enligt lagen med särskilda villkor i detta avseende. Sålunda bör tillståndsmyndigheten kunna ålägga en tillståndhavare en skyldighet dels att till en annan tillståndshavare lämna ut sådana uppgifter om enskildas teleabonnemang, dels att i egen telekatalog publicera och i sin verk- samhet till allmänheten lämna ut sådana uppgifter om enskildas teleabon- nemang som finns hos andra tillståndshavare. Om uppgifterna skall lämnas ut på ADB-medium gäller givetvis även bestämmelserna i data- lagen (1973:289).
Med hänsyn till att berörda kataloguppgifter har upphovsrättsligt skydd enligt 49 & lagen (l960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och till de kostnader som är förenade med uppfyllelsen av villkoren bör en tillståndshavare vars tillstånd förenas med sådant villkor alltid vara berättigad till skälig ersättning av den tillståndshavare i vars intresse villkoren meddelas. Aven övriga villkor för uppfyllelsen bör vara skäliga.
Av mina i det föregående redovisade överväganden framgår att jag anser det vara mest ändamålsenligt att som huvudregel inte tidsbegränsa tillstånden. Det är endast om tillståndet gäller tillhandahållande av mobil teletjänst som det finns skäl att bestämma en viss tillståndstid. Detta hänger samman med den reglering för radioanvändning som jag föreslår i det senare. Det förhållandet att ett tillstånd att bedriva verksamhet inom teleområdet beviljas att gälla tills vidare bör emellertid inte hindra att det tillämpas en annan ordning vad gäller tillståndsvillkoren.
Utvecklingen på telekommunikationsområdet håller ett högt tempo. Möjligheterna att tillhandahålla teletjänster kan antas komma att utvidgas allteftersom nya tekniska lösningar introduceras. Nya aktörer kan förutses försöka komma in på marknaden. Marknadsbilden kan till följd av bl.a. dessa förhållanden komma att förändras redan en relativt kort tid efter det att de första tillståndshavama har fått sina tillstånd och tillståndsvill- kor fastställda. Angivna omständigheter, vilka av naturliga skäl kan vara svåra att förutse i detalj, nödvändiggör att det finns möjlighet att ändra meddelade tillståndsvillkor. Även andra förhållanden, såsom att riksdagen beslutar om en ändrad inriktning av telepolitiken och de syften som skall gälla för telelagens tillämpning, gör att det bör finnas möjlighet att ändra tillståndsvillkor.
Mot den angivna bakgrunden bör enligt min mening tillståndsvillkoren ha en bestämd giltighetstid, vilken i varje särskilt fall skall fastställas av tillståndsmyndigheten. Innan den bestämda tiden har löpt ut bör myndig- heten ta upp frågan om nya och eventuellt ändrade villkor till behandling.
Frågan om hur lång tid som bör gälla för villkoren bör överlämnas åt tillståndsmyndigheten att ta ställning till i varje enskilt fall. Det är i detta
sammanhang viktigt att tillståndshavama får rimliga förutsättningar att kunna planera sin verksamhet. Det får således inte bestämmas så korta villkorstider att det inte ges utrymme för vanliga allärsmässiga bedöm— ningar av framtiden mot bakgrund av investeringsbehov, avkastningskrav, etc. Sådana avvägningar bör göras med stor noggrannhet oavsett vilken form av televerksamhet som är i fråga. Å andra sidan bör beaktas att ut- vecklingen går mycket fort inom detta område. Det är för vissa delar av teleområdet svårt att förutse utvecklingen redan på så kort sikt som tre till fem år. Detta förhållande gör att det inte är orimligt att villkoren kan omprövas efter relativt korta tidsperioder. Med hänsyn till villkorens varierande innehåll bör olika långa tider kunna användas för olika vill- kor.
Om villkoren fastställs med tillräcklig noggrannhet och efter grundligt övervägande av den överblickbara framtiden kan det antas att något behov av förändringar inte bör uppkomma under den tid som är bestämd. Det kan emellertid inte uteslutas att det trots allt inträffar omständigheter som gör att ett sådant behov blir påtagligt. Förhållandet att villkorstiden inte har löpt ut bör inte göra att det är omöjligt att ändra ett villkor. Tillståndshavaren bör dock som huvudregel vara skyddad från föränd- ringar av betungande karaktär under den tid som villkoret skall gälla. Även om en ändring i och för sig innebär en börda för honom kan han finna att det bäst överensstämmer med hans långsiktiga intentioner att acceptera denna i den uppkomna situationen. Utan hans medgivande bör det emellertid inte komma i fråga att ändra villkoren under löpande giltighetstid. Det kan också vara så att ändringen kan innebära en lättnad i hans skyldigheter. I denna situation har han antagligen inga invänd- ningar mot att medge ändringen. Samtidigt bör beaktas att andra till- ståndshavare kan komma att beröras av en ändring av ett villkor. För att deras synpunkter skall bli kända för tillståndsmyndigheten bör det före- skrivas en skyldighet att höra dessa innan en ändring beslutas.
Om huvudregeln skall vara att ändringar av tillståndsvillkor inte skall kunna göras under den tid som ett villkor gäller kan det övervägas om inte myndigheten i villkorsbeslutet för bestämda ändamål skall kunna för- behålla sig rätten att göra ändringar i och tillägg till villkoren under löp- ande villkorsperiod. Flera remissinstanser menar att en ändring enligt förbehåll bör kunna ske. Även jag anser att en sådan ordning bör kunna godtas. För att inte inriktningen rörande förutsebarhet för tillstånds- havaren skall kringgås är det av stor vikt att förbehållsvillkor formuleras tydligt. I övrigt bör, som redan angetts, någon ändring av tillståndsvillkor under löpande giltighetstid inte komma i fråga.
Hänvisningar till S4-4-5
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt 7.1
4.5. Tillhandahållande av teletjänster och teleförbindelser
Mitt förslag: Den som har tillstånd till televerksamhet enligt telelagen skall vara skyldig att ansluta den som önskar detta. Denna skyldighet skall gälla oavsett om inkopplingen avser en slutanvändare eller någon som vid uthyrning av fasta teleförbindelser avser att använda dessa för vidareupplåtelse. Endast särskilt angivna hinder mot anslutning skall kunna föranleda att anslutning vägras.
Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstansema har i allt väsentligt lämnat utredningens förslag utan erinringar. Ett par remissinstanser har i sammanhanget pekat på svårigheterna att applicera EG:s rättsakter på de marknadsförhållanden som råder i Sverige. .
Skälen för mitt förslag: De av riksdagen beslutade telepolitiska målen (prop. 1987/88:118, bet. 1987/88:TU28, rskr. 1987/88:402) anger bl.a. att staten skall ha ett ansvar för att det finns ett sammanhållet och öppet telenät. Det uttalades i det sammanhanget att det var angeläget att landets samlade teleresurser samordnades i ett sammanhållet telesystem. Det underströks också att det var viktigt att det gemensamma telenätets tillgänglighet underlättades på olika sätt. Telesystemet skulle vara öppet för alla i den meningen att det skulle vara lätt att ansluta sig till och använda de gemensamma teleanläggningama (prop. 1987/88:118 s. 16 f).
EG-rådets direktiv den 28 juni 1990 om upprättande av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät, Open Network Provision, ONP (90/387/EEG) berör harrnoniseringen av vill- koren för öppen och effektiv tillgång till och användning av allmänt till- gängliga telenät och där så är tillämpligt allmänt tillgängliga teletjänster. I detta ramdirektiv anges bl.a., att det fullständiga införandet av en mark- nad för teletjänster inom hela gemenskapen kommer att främjas av ett snabbt införande av harmoniserade principer och betingelser för att till- handahålla öppna nät. Det framgår vidare, att förutsättningar för att till- handahålla öppna nät måste stämma överens med vissa principer och inte får förhindra tillgång till nåt och tjänster annat än av hänsyn till allmän- intressen. Sådana allmänintressen kallas i detta sammanhang för "väsent— liga krav". Enligt direktivet gäller att villkor för tillhandahållande av öppna nät måste stämma överens med ett antal grundläggande principer, såsom att de måste baseras på objektiva kriterier och vara öppna och publiceras på lämpligt sätt samt att de måste garantera likformighet vid anslutning och i enlighet med gemenskapsrätten inte får vara diskrimi- nerande. Dessa bestämmelser torde vara tillämpliga i de fall en stat åt en eller flera offentliga eller privaträttsliga organisationer (företag) har gett den eller dem rätten att inom allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla en tjänst eller utöva en viss verksamhet (speciella eller exklusiva rättighe— ter). Det framgår vidare av direktivet att väsentliga krav är krav som är hänförliga till nätets driftsäkerhet, bevarandet av nätets funktion, sam—
verkan mellan tjänster i berättigade. fall samt skydd av data i tillämpliga fall.
Enligt den i ramdirektivet angivna inriktningen har det utarbetats bl.a. ett direktiv om tillämpningen av ONP-principema för verksamhet med uthyrning av fasta teleförbindelser (ONP — leased lines). Genom detta direktiv skall det åstadkommas dels en harmonisering av använd— ningsvillkoren och taxeprincipema för all uthyrning av fasta teleförbin- delser inom allmänt tillgängligt telenät, dels en skyldighet för medlems- staterna att se till att det finns vissa slag av teleförbindelser med harmoniserade tekniska specifikationer tillgängliga för förhyming. Direktivet bygger på de angivna principerna att endast sådana begränsade användningsrestriktioner som kan hänföras till väsentliga krav får utgöra skäl för att vägra någon tillträde till nätet. Även om den exakta inne- börden av de väsentliga kraven inte kan anses vara helt klar torde dessa innebära att den som har speciella eller exklusiva rättigheter att till— handahålla fasta teleförbindelser för uthyrning får anses ha en mycket långtgående kontraheringsplikt gentemot den som vill hyra teleförbin- delser. -
Av direktivet framgår vad gäller tolkningen av "väsentliga krav" att dessa skall vara förenliga med innehållet i gemenskapsrätten. Med re- striktioner på grund av hänsyn till nätets driftsäkerhet avses att den som tillhandahåller fasta teleförbindelser har rätt att avbryta förbindelsen, inskränka servicen och vägra tillträde till förbindelser om det råder en nödsituation, dvs. extraordinära förhållanden såsom extrema väderförhål- landen, översvämning, åsknedslag, brand, strejk eller lockout, krig, mili- tära operationer eller oroligheter. Bevarandet av nätets funktion (network integrity) innebär att operatören kan kräva att det används endast sådan terminalutrustning som uppfyller bestämmelserna i EG:s terrninaldirektiv (91/263/EEG, jfr prop. 1992/93:72). Det är däremot inte tillåtet i detta - sammanhang att begränsa användningsrätten till vissa tjänster utan an- vändaren skall ha fullständig frihet att nyttja den hyrda förbindelsen för all slags verksamhet. Detsamma gäller med avseende på det väsentliga kravet rörande möjlighet till samverkan mellan olika tjänster. Är ter- minaldirektivets krav uppfyllda med avseende på de terminaler som skall användas får en upplåtelse av fasta teleförbindelser inte hindras under på- stående av att därmed avses garantera interoperabilitet mellan tjänster. Vad gäller väsentliga krav med avseende på dataskydd får det enligt direktivet ställas upp inskränkningar i den mån det behövs för att säkra att bestämmelser om dataskydd, däribland skydd av personuppgifter som överförs eller lagras, kommer att följas.
Det har i skilda sammanhang framhållits vikten av att telemarknaden utvecklas så att det kommer att finnas teletjänster med det innehåll och den kvalitet som efterfrågas till så låga priser som möjligt. Ett sätt att åstadkomma detta är att förutsättningar finns för konkurrens mellan flera operatörer. Konkurrensens betydelse har poängterats vid flera tillfällen. Redan i de telepolitiska målen (prop. 1987/88:118 s. 16) slås det fast att staten skall skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrust- ningssidan och vid utveckling av teletjänster. I 1991/92 års budgetpro— position uttalas med anledning av de telepolitiska målens framtida inne-
håll, att konkurrens är ett av de viktigaste medlen för att uppnå ett mång- facetterat utbud och låga priser (prop. 1991/92:100 bil. 7, s. 145).
För att åstadkomma konkurrens i utbudet av teletjänster är det viktigt att tillgången till telekommunikationer inte hindras. Hinder av olika slag skulle nämligen kunna göra att konkunensförutsättningama blev så olika att det i praktiken skulle visa sig svårt att nå det mångfacetterade utbud som eftersträvas och den prispress som en effektiv konkurrens leder till. För den teleoperatör som har en sådan ställning att han kan sägas vara dominerande på marknaden eller på någon del av marknaden kan det visserligen tänkas att generella konkurrensregler skulle komma att utgöra ett korrektiv mot ett eventuellt missbruk av ställningen. Det änns emellertid enligt min mening skäl att genom en bestämmelse i telelagen slå fast den grundläggande inriktning som bör råda speciäkt på telekom- munikationsområdet. Den som har tillstånd att inom allmänt tillgängligt telenät bedriva telefonitjänst eller tillhandahålla teleförbindelser skall således inte få ställa upp andra hinder mot anslutning till nätet än sådana som kan anses motiverade utifrån det allmännas intresse. Det intresse som jag i detta sammanhang tänker på svarar i huvudsak mot vad som enligt direktivet om öppna nät tas upp som väsentliga krav.
De redovisade övervägandena ligger väl i linje med den av riksdagen redan fastslagna inriktningen att telenätet skall vara sammanhållet och öppet. Den beslutade inriktningen bör i och för sig ses i belysning av den roll som Televerket har haft under lång tid som instrument för statsmak- terna att genomföra samhällets intentioner på telekommunikationsom— rådet. Även om Televerkets roll kan komma att förändras genom att verket, efter det att flera nya aktörer har etablerat egna nät av betydelse, inte längre är den ende operatör som tillhandahåller telekommunikationer inom allmänt tillgängligt telenät anser jag inte att det änns skäl att avvika från den sålunda angivna inriktningen. Tvärtom änns det anledning att i en ny marknadssituation, med äera aktörer som bedriver verksamhet inom allmänt tillgängligt telenät, ställa motsvarande krav även på de nya operatörerna. Inriktningen att det skall finnas ett öppet nät bör således gälla generellt för tillståndspliktig verksamhet.
Den angivna regleringen om vilka hinder för anslutning som får ställas upp bör gälla i fråga om anslutning av såväl den som själv är slutan- vändare som i de fall det gäller teleförbindelser som skall hyras för att användas för vidareupplåtelse, antingen det rör sig om ren vidareupp— låtelse av överföringskapacitet eller det gäller överföring i kombination med någon form av tilläggstjänst. De hindrande förutsättningar för upp- låtelse som en tillståndshavare skall ha rätt att ställa upp skall vara hänförliga till åtgärder som krävs för att möjliggöra samverkan mellan teletjänster. Tillträde till nätet får också hindras för att förebygga att nätet eller dess användare skadas eller att nätets drift störs. Vad gäller det möjliga hinder avseende dataskydd som anges i direktivet om öppna nät torde detta väsentligen komma att beaktas i de bestämmelser som jag föreslår om integritetskydd för teleanvändare (se avsnitt 4.10).
EG:s bestämmelser syftar i huvudsak till fri rörlighet för — såvitt här är av intresse — teletjänster och tillhandahållande av fasta teleförbin- delser. De riktar sig mot åtgärder som kan betraktas som tekniska
handelshinder eller som innebär ekonomisk eller annan diskriminering av aktörer på telemarknaden. Däremot åsyftas givetvis inte att åstadkomma en ordning där olagligt eller illojalt uppträdande skall behandlas på samma sätt som lagligt och lojalt. Detsamma gäller för inriktningen att det i Sverige skall ännas ett öppet telenät.
Som jag har påpekat är de av EG använda väsentliga kraven inte helt klara till sitt innehåll och därmed omfattning. Det får därför komma an på Telestyrelsen att, i belysning av det närmare innehåll som bestämmel- serna kommer att få när de tillämpas inom EG och EES, ge den närmare bestämningen av vad som kan vara ett acceptabelt hinder.
För att det skall vara möjligt för Telestyrelsen att upprätthålla ett funktionsansvar för det sammanhållna telenätet (se avsnitt 5.7) bör det dessutom ges en föreskrift om att teletjänster av skilda slag och fasta tele- förbindelser skall tillhandahållas under förhållanden som gör att rimliga krav på säkerhet i driften upprätthålls.
Det bör också ännas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de närmare föreskrifter i före- varande hänseenden som behövs. Det bör dock beaktas att det i vissa fall kan vara lämpligare att ge sådana bestämmelser i form av tillståndsvill- kor. Som jag nyss har påpekat bör därvid tillämpningen av bestäm- melserna inom EG beaktas.
Eftersom bestämmelser om tillträde till nåt torde kunna få stor betydelse för bl.a. konkurrensförutsättningarna inom telekommunika- tionsområdet blir det en viktig uppgift för Telestyrelsen att övervaka be- stämrnelsemas efterlevnad. Genom de befogenheter som jag föreslår att myndigheten skall få för att utöva tillsyn bör det vara möjligt att göra denna tillsyn till ett verksamt instrument för att uppnå de angivna syftena. -
Hänvisningar till S4-5-1
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt 7.1
Mitt förslag: I telelagen ges en föreskrift om att tillståndshavares taxor för användning av telefonitjänst till fast anslutningspunkt inom allmänt tillgängligt telenät och för tillhandahållande av fasta teleförbindelser i sådant nät skall vara kostnadsorienterade.
Det skall finnas en möjlighet för regeringen att genom föreskrifter avvika från principen om kostnadsorientering vad gäller telefonitjänst till fast anslutningspunkt. Härigenom skall det kunna föreskrivas ett pristak för denna teletjänst.
Den som begår eller tar emot ersättning i strid med föreskrifter om pristak skall kunna dömas till straff.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstansema: Televerket understryker att den snabba händelseut- vecklingen vad gäller konkurrenssituationen inom rikstraäk och utlands- traäk leder till prisfall för båda dessa kategorier. Härigenom minskar en- ligt Televerket väsentligt möjlighetema för verket att med intäkter från utlands- och rikstraflken täcka underskottet i lokalnäten. Televerket fram-
håller att fortsatta investeringar i lokalnätet bara kan motiveras om detta" som sådant är en sund ekonomisk affär där intäkterna räcker för att täcka kostnadema och ge en skälig vinst." Intäkterna kan, anför Televerket, bara komma från abonnentema och från andra teleoperatörer i form av sarntraäkavgifter, vilkas höjd bestäms av konkurrerande tekniska lös- ningar. Enligt Televerket blir följden oundvikligen högre priser för alla som använder lokalnätet, eftersom statliga subventioner anses uteslutna. Televerket anför att det på en konkurrensutsatt marknad är ofrånkomligt med kostnadsanpassad prissättning, vilket gör att det inte behövs någon bestämmelse om kostnadsorienterade taxor. Enligt Televerket kan dock en sådan reglering ha en funktion att fylla i ett övergångsskede om här- med avses att målet är att långsiktigt uppnå en sund prissättning på de tre delrnarknadema telefoni i utlandsnät, i riksnätet och i lokalnätet. Tele- verket menar vidare att den föreslagna pristaksregleringen bör utgå, eftersom den motverkar det långsiktiga syftet med prissättningen. Ett bättre alternativ är enligt Televerket att införa en särskild abonnemangs- typ för lågförbrukare för att mildra effekterna av marknadsprissättningen. Banverket anser att regleringen av priserna behöver omfatta endast några få tjänster och bara gälla Televerket. Den av utredningen förordade till— lärnpning av principen om kostnadsbaserad prissättning för alla delom- råden och för alla teletjänster leder enligt Banverket till en omfattande byråkratisering, som främst gynnar de redan stora aktörerna som har upp- byggda egna resurser. Den främsta invändningen anser Banverket dock vara att principen bara skenbart ger en objektiv sanning. Banverket för— ordar en reglering bara av den dominerande leverantörens villkor på del- områden utan fungerande konkurrens eller utan realistiska möjligheter till fungerande konkurrens medan prisreglering inte behövs på delområden med fungerande konkunens eller med realistiska möjligheter att kon-
kurrens kan uppstå. Telestyrelsen framhåller att en kostnadsorienterad teletaxa är en nödvändighet för att utveckla en konkurrenssituation med flera likvärdiga aktörer på den svenska telemarknaden. Statskontoret menar att utgångspunkten för en taxereglering bör vara att det skall vara möjligt att göra vinster. Ytterligare principer är enligt Statskontoret att det inte behövs någon prisreglering för tjänster som verkligen tillhanda- hålls på konkurrensmarknader och att det för tjänster där marknaden domineras av en stor aktör räcker med reglering av den dominerande aktörens taxor. Liknande synpunkter förs fram av LKD. Enligt LKD bör det vara operatörerna som får göra avvägningen mellan kvaliteter och priser och värdera de risker som det innebär att marknadsföra tjänster på en konkurrensutsatt marknad. LKD anför i fråga om utredningens förslag om pristaksreglering att detta innebär att operatören tvingas korssubven- tionera den reglerade verksamheten genom att ta ut övervinster från annan verksamhet. Enligt LKD är det direkt olämpligt att på sådant sätt ålägga företag att leverera tjänster till priser som understiger det som är företagsekonomiskt motiverat. LKD menar att den framtvingade kors- subventioneringen kan anses strida mot EG:s regler om kostnadsorien- tering. Konkurrensverket framhåller att behovet av att införa pristak för vissa abonnenter minskar i takt med att en fungerande konkurrens kommer till stånd även vad gäller hushållstelefonin, t.ex. genom den tek- niska utvecklingen. Statsanställdas Förbund uppfattar utredningens för- slag på så sätt att teleföretagen inte får möjlighet att tillämpa enhetstaxor ens inom olika kundgrupper vilket enligt förbundet omöjliggör varje form av korssubventionering mellan kunderna. Förbundet anför att detta torde vara samhällsekonomiskt ineffektivt och att regleringen bör kompletteras med en precisering av vilka kundkollektiv som kostnadsanpassningen skall avse, t.ex. företag och hushåll. AB NordicTel menar att mobil tele- fonitjänst bör undantas från tillämpningsområdet för en bestämmelse om kostnadsorienterade taxor, eftersom någon direkt motsvarighet till en sådan reglering ännu inte änns inom EG. EleZ AB anser att det inte änns anledning att på den svenska telemarknaden ha en generell reglering enligt EG:s direktiv om öppna nät utan att angivna syften bör nås med tillståndsvillkor.
Skälen för mitt förslag:
Kostnadsorienterade taxor för telefoni och för uthyrning av fasta teleförbindelser
Prissättningen på teletjänstmarknaden och formema för denna är centrala frågor för såväl skilda kundgrupper som de företag som tillhandahåller tjänsterna. Taxoma kan användas som instrument att direkt styra olika delmarknader. Det kan också lämnas över åt marknaden att bestämma priset för en tjänst. Detta förutsätter i allmänhet en i någon mening med avseende på konkurrensförhållandena fungerande marknad. I annat fall änns risk för kosmadsineä'ektivitet och överprissättning.
Betydelsen av att det änns förutsättningar för en effektiv konkurrens på telekommunikationsområdet har betonats i olika sammanhang. Det har härvid strukits under att förekomsten av konkurrens är av stor vikt för att det skall utvecklas en fungerande marknad med ett mångfacetterat utbud och låga priser (prop.]991/92:100 bil. 7, s. 145). Ett viktigt medel, kanske det viktigaste, för att kunna konkurrera framgångsrikt är priset. Prissättningen kan emellertid också leda till att konkurrensen snedvrids i olika avseenden. En felaktig prissättning kan leda till skada såväl för den som tillhandahåller den efterfrågade tjänsten som för den som efterfrågar denna.
I 1986/87 års budgetproposition diskuterades frågan om en ökad kostnadsanpassning av teleavgiftema (prop. 1986/87:100 bil. 8, s. 181 ff, bet. 1986/87zTU17, rskr. 1986/87:212). Härvid hänvisades till att en genomgång av taxefrågan lett fram till slutsatsen att avgifterna för lång- distanstraäken borde sänkas för att bättre spegla Televerkets kostnader för den. Skälen härtill var bl.a. hänsynen till de allt starkare tendenserna till konkurrens på området. Det angavs vidare föreligga starka regional- politiska skäl för att minska kostnadema för rikssarntalen. Som skäl för en ökad kostnadsanpassning anfördes även strävandena att i en konkur- renssituation på teleområdet värna om ett sammanhållet telenät. Med gällande taxesättning angavs att Televerket skulle komma att göra stora förluster och kraftigt subventionera konkurrenterna.
Frågan om teletaxor togs upp även i den telepolitiska propositionen år 1988 (prop. 1987/88:118 s. 15 och 18). Det angavs då som väsentligt att utbudet av andra än grundläggande telekommunikationer styrs av kun- dernas individuella preferenser och efterfrågan. Priserna för dessa tjänster skulle i princip kostnadsanpassas. Det angavs även föreligga skäl att bättre kosmadsanpassa avgifterna för grundläggande telekommunika- tioner, eftersom taxestrukturen i telefonnätet visade dålig överensstäm- melse med Televerkets kostnader. Detta angavs i sin tur medföra bl.a. ett ineffektivt utnyttjande av teletjänstema. Samtidigt anfördes att till- gången till telefon var en så grundläggande nyttighet att taxesättningen borde spegla en vilja hos statsmakterna att se till att alla har råd att ha telefon.
Våren 1991 beslutade riksdagen att införa ett pristak för telefoni som innebar att telefontaxoma skulle få öka med högst 70 % av förändringen av nettoprisindex (prop. 1990/91:87, bet. 1990/911TU28, rskr. 1990/91:369). Pristaket kombinerades med ett krav på att Televerkets to- talproduktivitet skulle öka med 3 %lår. Med det sålunda fastlagda prismålet och mot bakgrund av riksdagsbeslutet i anledning av 1986/87 års budgetproposition om en omstrukturering av taxoma bedömdes taxebesluten kunna fullt ut delegeras till Televerket.
Beslutet omprövades av riksdagen i december år 1991 (bet. 1991/92zFiU10, rskr. 1991/92:108). Riksdagen uttalade att pristaket för telefontaxoma borde formuleras om. Det framhölls att pristaket borde knytas till den del av verksamheten där Televerket saknar konkurrens, dvs. till hushållens telefonkostnader.
Våren 1992 återkom regeringen till riksdagen i taxefrågan (prop. 1991/92:150 bil. I:4). Regeringen angav att en analys av Televerkets
taxestruktur m.m. pågick inom regeringskansliet. I avvaktan på resultatet av det arbetet ansåg regeringen att någon genomgripande förändring av Televerkets taxor inom telefoniområdet inte skulle genomföras under år 1992. Mot bakgrund av det pågående utredningsarbetet ansåg riksdagen att tidpunkten för delegering av taxebesluten skulle bestämmas i samband med riksdagens ställningstagande till förslag om principer för taxesätt- ningen (bet. 1991/92:TU23, rskr. 1991/92:349).
När teletaxoma och grunderna för dessa diskuteras bör även uppmärk- sammas EG-rådets direktiv (90/387/EEG) om upprättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät (ONP- direktivet). De grundläggande principerna för de villkor som enligt direktivet skall gälla för tillhandahållande av öppna nåt är följande.
— Taxor måste baseras på objektiva kriterier, specith då det gäller tjänster, och områden som innefattas av speciella eller exklusiva rättigheter måste i princip vara kostnadsorienterade, varvid skall gälla att fastställandet av den aktuella taxenivån skall fortsätta att ligga inom ramen för nationell lagstiftning och inte beröras av de villkor som gäller för tillhandahållande av öppna nät. När dessa taxor fast— ställs, bör ett av målen vara utformning av effektiva taxeprinciper inom hela gemenskapen, samtidigt som en allmän service garanteras åt alla. — Taxoma måste vara transparenta och måste vederbörligen publiceras. — För att ge användare möjlighet att välja mellan de individuella tjänste- elementen, i den utsträckning tekniken så medger, måste taxor vara tillräckligt specifika i enlighet med konkurrensreglema i Romfördra- get. I synnerhet skall tilläggsfunktioner, som införs för att tillhanda- hålla speciella extra tjänster, i allmänhet debiteras, oberoende av övriga inkluderade funktioner och överföringen som sådan. — Taxoma får inte vara diskriminerande och skall garantera likformig behandling.
Varje debitering för tillgång till nätresurser eller nättjänster måste enligt direktivet stämma överens med angivna principer och med konkurrens- reglema i Romfördraget. Vidare måste vid debitering hänsyn tas till prin- cipen om en rättvis fördelning av de övergripande kostnadema för de an— vända resursema och behovet av en rimlig avkastningsnivå för investe- ringar. Det sägs att det kan finnas olika taxor. Detta gäller i synnerhet för att hänsyn skall kunna tas till överskottstraliken under högtraäkperio— der och bristen på traäk under lågtraäkperioder, förutsatt att taxedif- ferensema kan rättfärdigas kommersiellt och inte strider mot de angivna principerna.
Taxebestämmelser änns också i rådsdirektivet om tillämpning av villkor för öppna nät i fråga om uthyrning av fasta teleförbindelser (ONP - leased lines). Idirektivet hänvisas till de grundläggande principerna om kostnadsorientering och transparens. Det framhålls dessutom att taxesätt- ningen inte får vara beroende av vad den fasta förbindelsen skall an- vändas till. Enligt direktivet bör taxoma normalt innefatta en anslutnings— avgift och en abonnemangsavgift, dvs. en fast avgift för viss period. Om
andra avgiftselement förekommer skall dessa vara transparenta och baserade på objektiva kriterier.
I ett förslag till rådsdirektiv om tillämpning av ramdirektivets principer om öppna nät beträffande telefoni (ONP — voice telephony, COM ,92,247 — SYN 437) tillämpas ett synsätt motsvarande det som nyss redovisats. Det föreslås där att taxor för anslutning till och användning av allmänt tillgängliga telefonnät inte får vara beroende av vilket slag av teleanvänd— ning som kommer att ske. Därmed torde t.ex. avses att taxan inte får vara olika beroende på om abonnemanget utnyttjas för telefoni eller telefax. Det föreslås också regler om förbud mot att ha en sammanslagen taxa för äera teletjänster. På motsvarande sätt som föreslås i direktivet om uthyrning av fasta teleförbindelser änns här förslag om hur avgifter för telefoni normalt skall vara uppdelade. Med avseende på den grund- läggande principen om att taxoma skall vara kostnadsorienterade ges i det antagna direktivet resp. direktivförslaget vissa utgångspunkter för hur . detta skall genomföras. Det framhålls att de nationella myndigheterna skall se till att de som tillhandahåller teleförbindelser resp." telefonitjänst inom allmänt tillgängliga telenät har ett sådant redovisningssystem som gör att det blir möjligt att identifiera följande kostnadsdelar:
— direkta kostnader som operatören har för att etablera, driva, under- hålla, marknadsföra och fakturera teleförbindelsema resp. telefoni- tjänsten, - gemensamma kostnader, dvs. kostnader som inte kan direkt hänföras vare sig till uthymingen av teleförbindelser resp. telefonitjänsten eller till andra verksamheter, — såvitt gäller rösttelefoni, andra kostnader som ingår i taxan av policy- skäl, t.ex. kostnader för tillhandahållande av telefonitjänst över hela landet, kosmader för service åt handikappade och människor med särskilda behov, kostnader för alanneringsverksamhet, etc.
Som framgår av redovisningen av riksdagsbehandlingen av taxefrågoma har prissättningen på teleområdet i Sverige ansetts felaktig. Det synsätt som har anlagts har inneburit att de olika tjänsterna eller delar av tjäns- terna antingen har ansetts överprissatta eller underprissatta. Följden har blivit korssubventionering mellan olika verksamheter inom Televerket. Det har ansetts föreligga ett antal olika fall av obalans inom teletaxoma. Man har således ansett att samtalsavgiftema subventionerar hushållens abonnemangsavgifter, långdistanstraäken (internationell och långväga in- rikestraäk) subventionerar lokaltrafiken och den lokala tätortstrafiken subventionerar den lokala glesbygdstraäken. I enlighet med vad riks- dagen har angett tidigare kan dessa förhållanden ha skadliga verkningar. För att komma till rätta med taxeobalansen har riksdagen principith be- slutat att priserna på Televerkets tjänster skall anpassas till de kostnader som svarar mot produktionen av dessa tjänster. Inriktningen är med andra ord att priserna skall kostnadsanpassas.
Beträffande EG:s direktiv om öppna nät bör sägas att rättsaktema skall ses mot bakgrund av den marknadssituation som råder i så gott som samtliga EG—länder med monopol eller monopolliknande förhållanden på
de flesta delmarknader. I princip kan reglerna om öppna nät ses som en temporär ordning i avvaktan på en öppen fungerande konkurrensmark- nad. Det ledande begreppet inom EG beträffande taxor för teletjänster är kostnadsorientering. Någon avgörande skillnad i förhållande till uttrycket kostnadsanpassning torde knappast föreligga.
Televerkets marknadsdominans inom olika delar av telekommunikations- området är påtaglig. Detta gäller i synnerhet den fast kopplade telefonin, dvs. den grundläggande telekommunikationstjänsten. På några delmark— nader har viss konkurrens börjat växa fram, men förhållandena är i allt väsentligt sådana att de grundläggande principerna i EG:s direktiv om öppna nät passar in på situationen i Sverige.
Mot bakgrund av vad som sålunda anförts bör med hänsyn till den betydelse som prissättningen har tas in en föreskrift i telelagen om den ledande principen för prissättningen. Det bör föreskrivas att tillstånds- havares taxor för användning av telefonitjänst till fast anslutningspunkt inom allmänt tillgängligt telenät och för tillhandahållande av fasta teleför- bindelser inom sådant nät skall 'gnrnda sig på tillståndshavarens kost- nader, dvs. vara kosmadsorienterade. Såvitt avser telefonitjänsten bör regleringen gälla generellt. Den kommer då att omfatta alla delmark- nader. Den blir däremot inte tillämplig beträffande mobil telefonitjänst. Enligt min mening är denna avgränsning rimlig mot bakgrund av den framväxande konkurrens med flera aktörer som kan skönjas på detta område.
Den av riksdagen fastlagda inriktningen mot kosmadsanpassning kommer således att följa direkt av telelagen. Samtidigt innebär bestäm- melsen om kostnadsorientering ett närmande till en inom EG gällande grundläggande princip.
Kostnadsorientering som begrepp låter sig knappast definieras entydigt. Det finns inom ramen för detta uttryck utrymme för olika bedömningar av om en taxa verkligen kan anses uppfylla ett sådant krav. För att närmare bestämma innehållet i begreppet torde de nyss redovisade direk- tiven utgöra viss ledning. Vidare kommer det genom Telestyrelsens till- synsåtgärder att utbildas en praxis på området. Det kan också förväntas att praxis kommer att utvecklas med EG-rätten som grund.
Det förhållandet att begreppet kostnadsorienterad i och för sig lämnar ett visst tolkningsutrymme förtar enligt min mening inte nyttan av att ha en föreskrift med sådant innehåll. Genom bestämmelsen görs det klart för alla aktörer som har att beakta lagen, vilken betydelse som prissättningen har. Klart får vidare anses vara att den skapar förutsättningar för att in- gripa mot uppenbara fall av felaktig prissättning. Sådan prissättning kan bestå inte bara i ett pris som överstiger kostnadema. Det kan också vara fråga om ett pris som klart understiger dessa. I sismämnda fall kan syftet vara att genom prisdumpning under en begränsad tid konkurrera ut andra aktörer. Även detta bör kunna angripas med stöd av bestämmelsen. Ersättningen vid samtraäk och grunderna för denna behandlar jag för sig längre fram (se avsnitt 4.6).
En särskild fråga som rör teletaxoma är hur dessa skall publiceras. Inom EG fästs stor vikt vid detta. Att det är av stor betydelse att fullödig information om taxoma görs tillgänglig av dem som tillhandahåller tele-
tjänster och teleförbindelser torde vara helt klart. Det bör därför föreskrivas att tillämpade taxor skall hållas allmänt tillgängliga av tillståndshavama.
Bestämmelser om pristak
Såsom angetts i det föregående änns sektorer av telemarknaden inom vilka konkurrens knappast kan förväntas eller där konkurrensen kan förväntas vara svag under lång tid framöver. Det gäller särskilt telefoni- tjänsten. Att det änns en obalans i taxoma och subventionsströmmar mellan olika användningsområden står klart. Grunden till detta förhåll- ande har ansetts vara sedan lång-tid tillbaka gällande politiska ställnings- taganden i regionalt och socialt hänseende. De analyser som har genom- förts beträffande Televerkets taxor visar att kostnadssambanden mellan olika tjänster och olika grupper av abonnenter är komplexa och inte alltid kan definieras på ett entydigt sätt. Vad som kan påvisas är emellertid att riks- och utlandstraäken bidrar till att täcka kostnaderna för den lokala traäken även om det är förenat med betydande svårigheter att ange hur stort detta bidrag är. Olika beräkningssätt kan här ge varierande resultat.
En kostnadsorientering av taxoma enligt nuvarande taxestruktur kan förväntas leda till en ökning av abonnemangsavgiftema och av priset för lokalsamtal i samband med sänkt pris för riks- och utlandssamtal. Att omedelbart kostnadsanpassa hela telefonisektom kan komma att leda till alltför betungande kostnadsökningar för i första hand hushållen. Så länge konkurrensen är obetydlig på denna marknad änns vidare inte samma incitament till effektivisering och kosmadspress som är naturliga inslag hos företag på en marknad utsatt för konkurrens. Inom den monopollik- nande marknaden för telefoni är det enligt min mening inte tillräckligt endast med en regel om kostnadsorientering, eftersom en renodlad kost- nadsanpassning inte säger något om kostnadsnivån i sig.
I syfte att skydda hushåll och de företag som inledningsvis inte har någon alternativ leverantör av telefonitjänsten från alltför kraftiga prishöjningar och från överprissättning på grund av bristande kostnads- effektivitet i tillhandahållandet av tjänsten anser jag att en prisreglering inledningsvis är nödvändig. Genom en bestämmelse i telelagen bör regeringen ges rätt att meddela föreskrifter som innebär att det blir möjligt att avvika från principen om kostnadsorientering. Denna befogenhet att föreskriva om pristak skall avse den grundläggande telekommunikationstjänsten, dvs. telefonitjänsten till fast anslutnings- punkt. Något pristak för mobila teletjänster eller fasta teleförbindelser skall alltså inte kunna föreskrivas.
Uppsåtlig eller oaktsam överträdelse av en pristaksbestämmelse skall kunna föranleda att den ansvarige döms till böter eller fängelse.
Jag återkommer i det senare till min syn på hur en bestämmelse om pristak bör användas (avsnitt 5.6). Men jag vill redan här peka på att en särskild uppgift för Telestyrelsen kommer att vara att övervaka prisut- vecklingen.
Riksdagen bör i fortsättningen årligen informeras om prisutvecklingen och pristaket.
Hänvisningar till S4-5-2
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt 5.6, 7.1, Télelagens inriktning
4.6. Samtraäkfrågor
Mitt förslag: Skyldighet skall gälla för tillståndshavare som tillhanda- håller telefonitjänst att på begäran upprätta samtrafik med annan tillståndshavare eller anmälningsskyldig som tillhandahåller sådan tjänst. Om den som är anmälningsskyldig upprättar samtrafik med en tillståndshavare har tillståndshavaren rätt till samtrafik med motsvar- ande verksamhet som drivs av den anmälningsskyldige.
Den som upplåter sitt nät för samtrafik avseende telefonitjänst skall ha rätt till ersättning. Ersättningen skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna för prestationerna. Vid beräkning av ersätt- ningen får skälig hänsyn tas till kostnader för särskilda uppgifter enligt upplåtarens tillståndsvillkor.
En skyldighet att på begäran på marknadsmässiga villkor upprätta samtrafik skall gälla beträffande andra teletjänster. Denna skyldighet skall gälla mellan dem som tillhandahåller teletjänster i en omfattning som är betydande och för dessa även i förhållande till den som är anmälningsskyldig. Om samtrafik upprättas med en anmälningsskyldig har den som på begäran har medgett samtrafik rätt till samtrafik med motsvarande verksamhet som drivs av den anmälningsskyldige.
Skyldigheten att bedriva samtrafik gäller inte, om sådan trafik skulle i beaktansvärd utsträckning begränsa möjligheten för den som tillhandahåller teletjänster att i den egna verksamheten utnyttja den nät- kapacitet han förfogar över.
Utredningens förslag innebär en samtraäkskyldighet endast mellan till- ståndshavare och endast i fråga om telefonitjänsten.
Remissinstansema: Téleverket tillstyrker utredningens förslag beträf- fande samtraäkskyldighet. Verket framhåller att anledningen till att sam- traäk även på en öppen marknad kan vara aktuell för en reglering är att det fasta kopplade telefonnätet utgör en sådan väsentlig investering att det från samhällsekonomisk synpunkt är naturligt att detta nät står till andra telefonioperatörers förfogande på rimliga villkor. Däremot saknas enligt verket anledning att ha samtrafikvillkor på övriga delar av telemark- naden, eftersom det änns en frihet att bygga eller hyra egna nät i Sverige. Verket anser att en påtvingad samtrafik på t.ex. datanät, som ger konkurrenter rätt att utnyttja nätet till något sorts självkostnadspris, kan påverka motivationen att bygga sådana nät. En sådan ordning skulle därmed kunna motverka de telepolitiska målen. En annan sak enligt verket är att olika operatörer på helt affärsmässiga villkor kan komma överens om att delvis använda varandras nät för egen traäk. Telestyrelsen invänder mot begränsningen i utredningsförslaget av samtraäkskyldig- heten till telefonitjänsten. Telestyrelsen anser att det står i överensstäm-
melse med de telepolitiska målen och strävandena mot öppna nät att staten får möjlighet att säkerställa att olika fysiska nåt år sammankopp— lade så att även andra tjänster kan erbjudas utan geograäsk begränsning. Samtrafikskyldighet bör därför enligt Telestyrelsens mening gälla i prin- cip alla allmänt tillgängliga telenät och allmänt tillgängliga teletjänster av betydelse. Telestyrelsen framhåller att skyldigheten att delta i samtrafik i vissa fall kan vara svår att uppfylla av tekniska skäl eller på grund av att kapacitet saknas. Det är enligt Telestyrelsens mening svårt att i före- skrifter fånga in de ofta tekniskt och ekonomiskt komplicerade bedöm- ningar som måste göras för att avgöra om sådan skyldighet bör föreligga och vad denna skall avse eller omfatta. Det mest ändamålsenliga sättet att föreskriva om samtraäk är enligt Telestyrelsens mening att styrelsen får möjlighet till detta genom villkor i det enskilda fallet. Detta förut- sätter att tillståndsplikten blir generell med avseende på de tjänster som tillhandahålls. Även Statskontoret anser att datakommunikationstjänster bör omfattas av tillståndsplikten och därigenom innefattas [ de föreslagna reglerna om samtrafik. Enligt Riksrevisionsverket är det från konkurrens- synpunkt ytterst angeläget att samtraäkskyldigheten omfattar all televerk- samhet. Konkurrensverket ifrågasätter om inte samtraäkreglema bör om— fatta datatjänster. SMTIEL-delegationen anser att det sociala och regio- nalpolitiska ansvaret för datakommunikation inte bör utsträckas mer än vad som är fastslaget. Däremot finns det enligt delegationen skäl att utifrån samhällsekonomisk effektivitet kunna ange vissa villkor för publika datatjänster av större omfattning, t.ex. standardiserade gränssnitt och krav på att publika datanätsleverantörer skall vara skyldiga att öppna sina nät för samtraäk till rimliga kostnader. Internationella handelskam— marens svenska nationalkommitté (ICC), Sveriges Industriförbund och Näringslivets telekommitté (NTK), anser att begränsningen av skyldig- heten att upplåta nät för samtrafik till telefoni är olämplig. Enligt ICC:s m.fl. mening bör de skyldigheter angående samtraäk som bör framgå av telelagen tillämpas endast där detta enligt tillståndsmyndigheten framstår som motiverat. Viss väsentlig storlek och omfattning på verksamheten bör föreligga innan det kan bli aktuellt att en operatör skall ha denna skyldighet. Enligt Leverantörfb'reningen Kontor och Data, LKD, bör tele- operatörerna, när det tekniskt är möjligt, vara skyldiga att medverka till att samtraäk kommer till stånd mellan de olika allmänna teletjänster som operatörerna tillhandahåller. Samtrafikskyldighet bör föreligga för såväl telefoni som flertalet övriga allmänna teletjänster. AB NordicTel anser att det inte finns några bärande skäl för att begränsa samtrafikskyldigheten till telefonitjänsten. Skyldigheten bör därför omfatta alla teletjänster. Téle2 AB anser att utredningen genom den föreslagna avgränsningen av samtrafik till telefoni har bortsett från samtraäkens betydelse för det övergripande målet om effektiva telekommunikationer. Samtidigt är av— gränsningen enligt Tele2 tekniskt obsolet och svår att tillämpa. Den ger inte heller utrymme för utveckling. Frågan om samtrafik bör därför enligt Tele2 inte knytas till en viss teknik. Utgångspunkten måste i stället vara att samtrafik skall ske i fråga om tjänster där användarnas kom- munikationsfrihet annars riskerar att begränsas. I nuläget betyder detta enligt Tele2 att även exempelvis publika datakommunikationstjänster bör
omfattas. Myndigheten bör kunna ålägga en dominerande operatör att bedriva samtraäk med en annan operatör som så begär. BT Wbrldwide (Sweden) AB anser att det för datanät bör fastställas en rätt för en tjänsteleverantör att ansluta sig till infrastrukturägarens nät. Infrastruk- turägaren skall således enligt BT vara skyldig att upplåta sitt nät. Televerket framhåller att både kunder och konkurrenter är starkt beroende av Televerkets lokalnät, som är access till alla andra abonnenter och till konkurrenternas riks- och utlandsnät. Fortsatta investeringar i lokalnätet kan enligt verket bara motiveras om lokalnätet som sådant är en sund ekonomisk affär där intäkterna räcker för att täcka kostnadema och ge skälig vinst. Banverket anser att reglerna om priser i praktiken endast behöver gälla några få tjänster och endast omfatta Televerket. Vad gäller samtraäkavgiften anser Banverket att utgångspunkten vid beräkning av avgiften bör vara de påvisbara årliga merkostnader som Televerket förorsakas för upplåtelsen av de egna resurserna. Ersättningen för att etablera samtrafik mellan Banverkets nät och andra telenät skall enligt Banverket beräknas och fördelas utgående från de merkostnader, som respektive nätägare åsamkas för att åstadkomma samtrafiken. Riksrevisionsverket konstaterar att en framtida ökad konkurrens på telemarknaden skulle medföra att de möjligheter till korssubventionering som i dag finns mellan lönsamma och olönsamma abonnenter minskar för Televerket. De merkostnader som sarnhällsåtagandet om telefonitjänsten ger upphov till kan enligt RRV betraktas som i stora delar fasta eller halvfasta kostnader. Televerket har hittills låtit dessa samhällsåtaganden avspegla sig i samtraäkavgiftema i de fall andra operatörer utnyttjar det allmänna telenätet. RRV ser olägenheter med utredningens förslag att be- tungande samhällsåtaganden tillåts belasta samtraäkavgiftema. Detta riskerar enligt RRst mening att komma i konflikt med kravet på konkurrensneutrala villkor i syfte att öka effektiviteten i systemet. Konkurrensverket framför i huvudsak liknande synpunkter. Verket framhåller vidare att det bästa vore om prissättningen inte bestämdes av Televerket och andra operatörer utan anförtroddes en neutral aktör. Detta skulle öka konkunensförutsättningama. S'DfTIEL-delegationen fram- håller att det är nödvändigt att gynna konkurrens på ett aktivt sätt. Ett sådant sätt är enligt delegationen att den dominerande aktörens konkur— rensfördel balanseras genom att de särskilda åtaganden som Televerket får när det gäller telefoni till hushåll inte får kompenseras via samtrafik- avgifter. ICC, Industnjörbundet och NTK anser att det bör åligga den dominerande aktören att styrka att begärda avgifter är skäliga och kostnadsorienterade samt att utdebitering av "glesbygdsavgift" vid samtraäkarrangemang är olämpligt. Dessa synpunkter delas av Nordic- Tel. LKD framhåller att samtraäkvillkoren bör tillgodose de regler som är angivna i EG:s ONP—regler, dvs. vara objektiva, transparenta, icke- diskrirninerande, m.m. kleZ avstyrker förslaget att det vid fastställandet av samtraäkvillkor får tas skälig hänsyn till kostnader för särskilda uppgifter enligt upplåtarens tillståndsvillkor. Dessa kostnader är följden av ett politiskt fördelningsbeslut och bör enligt Tele2 i princip fördelas via statsbudgeten. I inledningsskedet bör dock Televerket, mot bakgrund av verkets stora konkurrensfördelar, enligt Tele2:s mening åläggas att
tillhandahålla denna tjänst utan särskild ersättning. Statsanställdas Förbund, framhåller att även om en aktör har en dominerande ställning får detta inte vara ett skäl att undergräva hans konkurrensfömtsättningar vid fastställande av samtrafikvillkor. BT anser att samtraäkavgiftema skall vara kostnadsbaserade. Enligt BT:s mening kan samtrafikavgifter användas som en mekanism för att finansiera ett åtagande om telefoni till alla. Bl" framhåller dock att en sådan lösning endast bör vara temporär i avvaktan på att en total tarifibalans uppnås.
Skälen för mitt förslag: Som jag har framhållit i det tidigare är det av stor betydelse att den framtida telekommunikationsmarknaden kommer att präglas av effektivitet. Det främsta medlet att nå effektivitet i verksamheten är att det etableras flera kraftfulla företag som erbjuder teletjänster i konkurrens. En sådan utveckling torde leda till att tjänsteut- budet ökar och att valmöjligheterna för användarna blir flera. Till- vägagångssätten för att åstadkomma det diversifierade tjänsteutbudet kommer säkerligen att skifta med hänsyn till förutsättningama för respektive tjänst och till de tekniska möjligheter som står till buds.
Telekommunikation innebär praktiskt taget alltid att information av något slag överförs mellan olika aktörer. Det ligger därför i sakens natur att den som vill driva näringsverksamhet med att tillhandahålla tjänster för informationsöverföring ofta har ett intresse av att kunna erbjuda ett så brett kontaktnät som möjligt. Ju flera som är anslutna till den krets som verksamheten drivs inom, nätet, desto större är intresset från andra att ansluta sig. Utsiktema till att komma i kontakt med dem som man söker för informationsutbyte ökar givetvis om kretsen av dem som är anslutna till nätet är stor.
Tillärnpat på den i Sverige föreliggande marknadssituationen med Tele- verket som dominerande aktör på marknaden innebär detta att den som önskar driva verksamhet med att i konkurrens med Televerket tillhanda— hålla telefonitjänst åt allmänheten har ett omedelbart intresse av att se till att de som ansluter sig till nätet kan komma i kontakt med abonnentema i Televerkets telefonnät. Sådan samverkan mellan Televerket och andra tjänsteoperatörer förekommer redan i dag. I praktiken torde det vara en nödvändighet för att nätet skall kunna få någon större omfattning att denna möjlighet kommer att finnas. Det bör påpekas att det kan finnas kunder som inte är intresserade av de kontaktrnöjligheter som ett omfatt- ande nät erbjuder utan har intresset fokuserat på andra omständigheter, exempelvis säker kommunikation med ett fåtal väl definierade kommuni- kationsparmers, betydande överföringskapacitet, lågt pris, etc. För sådana kunder spelar anknytningen till ett stort nät kanske mindre roll. Generellt sett torde emellertid vad gäller sådan verksamhet som vänder sig till allmänheten eller en betydande del därav det vara av betydelse att kommunikationsmöjlighetema är så omfattande som möjligt. Det är därför av intresse att olika näringsidkare på teleområdet samverkar.
De frågor som jag här tar upp är i vilken utsträckning som det i regle- ringen skall slås fast en skyldighet att upplåta nät för samtrafik och, som en följd av en samtrafikskyldighet, vad som skall gälla för regleringen av de samverkande parternas rättsförhållanden.
Innan jag redovisar mina överväganden om hur samverkan mellan olika näringsverksamheter på teleområdet skall regleras vill jag ta upp några definitionsfrågor. I detta sammanhang avser jag med abonnent den som träffar avtal med ett teleföretag om att detta skall tillhandahålla en viss tjänst inom sitt kopplade nät. Samtrafik innebär däremot att två eller flera tjänsteutbjudande teleföretag ombesörjer att kopplad teletrafik från en abonnent hos det ena företaget transporteras genom det andra företagets nät åter till det första företagets nät eller vidare till ett annat nät eller till en abonnent hos det andra företaget. Överlämnandet från ett nät till ett annat sker vid en punkt som brukar benämnas gränssnitt. Med samtrafik i angiven bemärkelse jämställer jag anslutningsformer mellan nät och tjänster som innebär att med samtrafik jämförbara förhållanden kommer till stånd såvitt avser utväxling av tjänster.
De vanligast förekommande fallen av samtrafik sker mellan Televerkets telenät och telenät i andra länder samt mellan Televerkets nät och verkets egna eller andra teleföretags mobiltelenät.
Vad gäller. den internationella samtrafiken har denna sin grund i samarbete mellan olika länders teleoperatörer. Sammankoppling av näten sker enligt internationellt standardiserade transmissions- och signal- system. Ett sådant system är signalsystem nr 7, s.k. Röd IT UP (Intema- tional Telephone User Part). Ersättning för transporter av teletrafiken utgår enligt avtal mellan Televerket och respektive utländsk teleoperatör. Beloppen regleras enligt internationella avräkningsavtal.
Samtrafik inom Sverige förekommer i huvudsak mellan det allmänna fasta telefonnätet och Televerkets NMT-nät, Comviks analoga mobil— telenät samt de nyetablerade GSM-näten. Televerket tar i dessa fall enligt särskilda avtal ut ersättning av mobilteleoperatörema för förmedlingen av teletrafiken och andra tjänster, t.ex. betalningsfönnedling. I dag gäller avgifter för samtrafik som fastställts av Televerket på grundval av rege- ringens beslut den 24 januari 1991 om villkor för viss samtrafik med Televerkets kopplade telenät. Av detta beslut, som har sin direkta till- lämpning på samtrafiken mellan det fasta kopplade telenätet och GSM- näten, följer att det internationella signalprotokollet Röd ITUP skall an— vändas för gränssnitten mellan det fasta nätet och GSM-näten. De eko- nomiska villkoren för anslutningarna skall enligt beslutet bestämmas på basis av de faktiska kostnadema och de ekonomiska villkoren för sam- trafiken skall baseras på den taxa som gäller vid nationell förlängning av nordiska operatörers trafik i det allmänna telenätet. Härigenom säkerställs likabehandling av nationella och utländska teleoperatörer (s.k. national treatment).
Det finns i detta sammanhang också anledning att något belysa den in- riktning och de strävanden som gäller inom EG. Grunden för denna re- glering utgörs av Romfördragets konkurrensregler (artiklarna 85 och 86). Det som främst är av intresse är kommissionens direktiv (90/388/EEG) om konkurrens på marknaderna för teletjänster, som påbjuder liberalise- ring för tillhandahållandet av olika teletjänster och enligt vilket medlems- länderna skall se till att kontroll av specifikationer och övervakning av föreskrivna villkor för användning utförs av från teleoperatörerna obero- ende organ. Av intresse är också rådsdirektivet (90/387/EEG) om upp-
rättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla Prop. 1992/931200 öppna nät (ONP-ramdirektivet), som anger de grundläggande utgångs- punkterna för harrnoniseringen av villkoren för öppen och effektiv till- gång till och användning av allmänt tillgängliga telenät. Utgångspunkten i EG-regleringen är att skapa förutsättningar för en öppen marknad och konkurrens inom medlemsstaterna i det allmänt till- gängliga telenätet, dvs. den allmänt tillgängliga infrastruktur för telekom— munikation som finns uppbyggd i staterna. De villkor som tillämpas då nätet tillhandahålls skall baseras på objektiva kriterier, vara tydliga och klara, icke-diskriminerande samt offentliga.
Skyldighet till samtrafik
Den inriktning av telepolitiken som riksdagen beslutade om år 1988 innebär bl.a. att det skall finnas ett öppet och sammanhållet telenät som täcker hela landet (prop. 1987/881118, bet. 1987/881TU28, rskr. 1987/88:402). Denna inriktning har sin utgångspunkt främst i målet att alla skall ha möjlighet att utnyttja telefonitjänsten. Med det föreslagna ut- vidgade statliga ansvaret för grundläggande telekommunikationer avses detta innebära att det så gott som utan undantag skall vara möjligt att an— vända telefonnätet för vanlig taltelefoni, telefaxöverföring och för sådana dataöverföringar som sker via låghastighetsmodem.
Med hänsyn till att inriktningen mot ett öppet och sammanhållet nät närmast får anses utformad mot bakgrund av att det huvudsakligen finns endast ett nät, dvs. det av Televerket disponerade statliga allmänna tele— nätet, kan det sättas i fråga om det bör omfatta även andra telenät som etableras efter hand. Med andra ord är frågan om staten skall svara för att telenät binds samman så att det blir möjligt att utöva samtrafik.
Vad gäller området för telefoni är det enligt min mening givet att det bör genomföras en ordning som innebär att samtrafikskyldighet skall gälla. Detta har också föreslagits av utredningen. Utredningens förslag bygger på en uttolkning av den av rikdagen antagna ovan angivna inriktningen. Utredningen har framhållit att tveksamhet kan råda om det telenät som avses är det som huvudsakligen är avsett för taltelefoni eller om inriktningen skall vara tillämplig också för nåt som byggts upp för andra tjänster. Med hänsyn till att statens ansvar är begränsat till grund— läggande telekommunikationer, dvs. till telefonitjänsten, kan det enligt utredningen vara skäl anse att det öppna och sammanhållna telenätet skall vara inskränkt till nät som ombesörjer taltelefoni. Emellertid är det mot bakgrund av teknikutvecklingen svårt att göra en skarp gränsdragning mellan nät för telefoni och andra nät. Redan nu och antagligen än mera i framtiden används samma nät för såväl tal som andra tillämpningar. Ut- redningen uttalar mot bakgrund härav att kravet på att nätet skall vara öppet och sammanhållet får anses bäst upprätthållas genom att alla nät- innehavare av betydelse åläggs att ge tillträde för alla motsvarande näts innehavare. Med hänvisning till den fastlagda begränsningen av sam- hällets ansvar till grundläggande teletjänster, dvs. telefonitjänsten, stannar 136
dock utredningen för att samtrafikskyldighet inte skall föreskrivas utöver denna tjänst.
Jag instämmer således i utredningens förslag att det bör gälla en skyl- dighet till samtrafik beträffande verksamhet med att tillhandahålla tele- fonitjänst. Med hänsyn till betydelsen av telefonitjänsten är det väsentligt att resurserna i landet härvidlag samordnas. Det bör även i den nya situa- tion på teleområdet som följer av ombildningen av Televerket till aktie- bolag och den förväntade etableringen av flera teleföretag vara ett ansvar för staten att se till att en sådan samordning kommer till stånd. Detta skall då gälla med den nyss nämnda föreslagna utvidgningen av inne- börden 1 begreppet grundläggande telekommunikationer.
Av naturliga skäl torde intresset att få till stånd samtrafik vara störst hos de teleföretag som har mindre nät. Exempelvis' är en grundläggande förutsättning för en attraktiv mobiltelefoniverksamhet att möjlighet ges för dess abonnenter att ringa till abonnenter i det fasta kopplade telefon- nätet. Det kunde därför, som några remissinstanser framfört, vara till- räckligt att samtrafikskyldighet gällde för den som innehar det största nätet. Någon föreskrift innebärande en generell skyldighet för dem som har mindre nät torde knappast erfordras i praktiken, eftersom det ligger i dessas eget intresse att det blir samtrafik. Ur principiell synpunkt finns mot bakgrund av syftet bakom bestämmelsen knappast skäl att undanta någon tillståndshavare från skyldigheten att delta i samtrafik. Den vars nät är av så begränsad omfattning att det saknar betydelse för effektivitet och konkurrens omfattas ju inte av tillståndsskyldigheten. För att undan- röja varje tvivel angående omfattningen är det enligt min mening av be- tydelse att samtrafikskyldigheten för tillståndshavare gäller generellt i detta avseende. Såsom utredningen har föreslagit bör därför samtliga som har tillstånd att tillhandahålla telefonitjänst, fast ansluten eller mobil, ut- tryckligen omfattas av samtrafikskyldigheten.
Med hänsyn till betydelsen av att samtrafik kan förekomma anser jag emellertid att den av utredningen föreslagna skyldigheten till samtrafik för tillståndshavare bör utsträckas till att gälla även i förhållande till an— mälningspliktig verksamhet med tillhandahållande av telefonitjänst inom allmänt tillgängligt telenät. Samtidigt får det anses rimligt att det i sådana fall råder ömsesidighet i fråga om skyldigheten till samtrafik. Om sam- trafik upprättas mellan den som är anmälningsskyldig och en tillstånds- havare gäller således skyldigheten till samtrafik båda parter.
En uppfattning som framförts av några remissorgan är att avgräns- ningen till telefonitjänsten är svår att tillämpa i praktiken. Det har också framhållits att det kan vara svårt att i föreskrifter fånga in de ofta tek- niskt och ekonomiskt komplicerade bedömningar som måste göras för att bedöma om samtrafikskyldighet bör föreligga.
Enligt min bedömning bör svårigheterna härvidlag inte överdrivas. Det torde kunna antas att den som har en sådan omfattning av verksamheten att tillståndsplikt kan föreligga också informerar om vilka tjänster som erbjuds. Från tillståndsmyndighetens synvinkel bör det mot denna bak- grund inte vara förenat med större svårigheter att avgöra om telefoni- tjänsten tillhandahålls. Det förhållandet att verksamheten medger även överföring av andra teletjänster ändrar inte skyldigheten till samtrafik.
Flera remissinstanser, exempelvis Telestyrelsen och ICC, har framhållit att samtrafikskyldigheten bör gälla inte endast för telefonitjänsten. "Vissa menar att samtrafikskyldighet bör gälla för alla teletjänster av betydelse, medan andra pekar på att vissa s.k. datakommunikationstjänster bör om- fattas. Det framhålls, av exempelvis Telestyrelsen och Tele2, att samtra- äkskyldigheten inte bör vara generellt bestämd utan bör bestämmas av tillståndsmyndigheten i fall där det framstår som motiverat med sam- traäk.
Som jag har framhållit i det föregående är det min uppfattning att det kan ännas vinster att göra, såväl ur ett nationth perspektiv som för den enskilde, om olika teleföretags verksamheter samordnas genom exempel- vis samtraäk. Min bedömning är att samtraäk mellan nät och tjänster är bland det mest betydelsefulla för att främja konkurrensen och därmed möjligheterna att få till stånd en fungerande marknad.
Bakgrunden för min bedömning att en skyldighet att upplåta nät för samtrafik skall föreskrivas vad gäller tillhandahållande av telefonitjänsten är den betydelse som denna tjänst har i alla delar av samhället. Det bör dessutom noteras att inom EG pågår arbete med att utforma regler om bl.a. samtraäk just med avseende på telefoni inom ramen för direktivet om öppna nät (ONP on voice telephony). Det kan därför antas att samtra- äkskyldighet med avseende på telefoni 1 någon utsträckning i framtiden konuner att gälla såväl mellan EG- staterna som inom desamma. Även med hänsyn härtill kan det vara motiverat att Sverige anlägger ett mot- svarande synsätt.
Det torde i regel ligga i de olika teleföretagens eget intresse att i de fall samtrafik är möjlig sådan också etableras. Som framförts från vissa remissinstanser torde det ofta vara en effektivitetsvinst för den som driver televerksamhet att samtraäk kommer till stånd. Självfallet är det en effektivitetsvinst ur sarnhälleli g synpunkt att kostsam infrastruktur inte byggs utöver vad som är motiverat av det samlade behovet. Samtidigt änns det anledning att förvänta sig att överkapacitet i sådant avseende inte skall behöva uppstå under förutsättning av att de enskilda teleföre- tagen gör riktiga bedömningar utifrån marknadssituationen.
Enligt min mening bör varje möjlighet i samtrafikhänseende tas till vara som skapar förutsättningar för ökad konkurrens i utbudet av tele- tjänster. Detta gäller inte minst i fråga om olika datakommunikations- tjänster och då även andra än sådana som kommer att omfattas av det ut- vidgade kvalitetskravet på telefonitjänsten. Samtraäkens centrala roll för att skapa effektiva telekommunikationer gör som jag ser det att en i prin- cip generell samtraäkskyldighet, dvs. beträffande alla teletjänster, bör gälla på motsvarande sätt som jag har föreslagit i fråga om telefoni. En regel härom bör ges i lag.
I fråga om samtraäkskyldighetens omfattning delar jag Lagrådets upp- fattning att en helt obegränsad skyldighet skulle för den som tillhanda- håller teletjänster kunna medföra, om än inte betydande, men väl beak— tansvärda svårigheter att själv utnyttja den nätkapacitet han förfogar över. En sådan bestämmelse som lagrådet föreslagit i detta hänseende bör där- för ges i lagen.
Ersättning vid samtrafik
Möjligheterna att använda samtrafikskyldigheten är i hög grad beroende av hur ekonomiska och andra mellanhavanden mellan parterna bestäms. Visserligen innehåller allmänna avtalsregler och näringsrättng lagstift- ning gnrndläggande utgångspunkter för bestämning av parternas hand- lingsmöjligheter härvidlag, men med hänsyn till att skyldigheten till sam- traäk föreskrivs i telelagen änns det skäl att också ge bestämmelser om villkoren för utövande av samtraäken. Det bör därför i telelagen före- skrivas efter vilka grunder som förmedlingen av annan teleoperatörs tra- äk skall ersättas.
Utredningen, vars förslag avser samtraäk endast i fråga om telefoni- tjänsten, har föreslagit att det föreskrivs att ersättningen vid samtraäk skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna. Bakgnrnden till utredningens förslag i denna del är utvecklingen inom EG som denna har tagit sig uttryck i gemenskapernas direktiv om öppna nät (ONP-ram- direktivet). Enligt dessa regler skall taxeprinciper baseras på objektiva kriterier och vara kosmadsorienterade och öppna. De skall vidare garantera likformighet vid anslutning och får inte vara diskriminerande. Varje debitering för tillgång till nätresurser eller nättjänster måste stämma överens med dessa principer och med konkurrensreglema i Rom- fördraget. Hänsyn måste också tas till principen om en rättvis fördelning av globala resurser och behovet av en rimlig avkastningsnivå för investeringar.
Det i det tidigare nämnda regeringsbeslutet om villkor för viss sam- traäk anger att de villkor som fastställs skall medge konkurrensneu- tralitet. Såvitt avser anslumingsnivå och antalet anslutningspunkter sägs i beslutet, att operatörens önskemål skall ges stor tyngd inom ramen för vad som är tekniskt möjligt. De ekonomiska villkoren för anslutningarna får enligt beslutet bestämmas på basis av de faktiska kosmadema.
Som jag ser det bör självfallet de verkliga kosmadema för att upplåta nät för samtraäk beaktas. I huvudsak får detta också anses stämma väl överens med de synpunkter som remissorganen framfört. I beräknade kostnader bör ingå en rimlig avkastning på investerat kapital. Såvitt avser tekniska applikationer bör önskemål från operatörer beaktas i största möjliga utsträckning varvid hänsyn bör kunna tas till förväntningar om utveckling eller andra förändringar av tillämpad teknik.
Som en allmän utgångspunkt för de ekonomiska villkoren för samtraäk torde kunna anges att de bör bestämmas utifrån skäliga affärsmässiga principer. Det får enligt min mening anses rimligt att den som tillhanda- håller nät för samtraäk kan ställa krav på skälig lönsamhet med an- ledning av upplåtelsen. Intäkterna av upplåtelsen, dvs. priset för sam- trafik, bör då täcka de självkostnader, avskrivningar, den förräntning av kapital samt de underhålls- och utvecklingskostnader som kan hänföras till den samtrafik som är aktuell. En sådan inriktning ligger väl i linje med begreppet kostnadsorientering.
Det är självfallet möjligt att ange speciäka grunder för de villkor som skall tillämpas. Detta kan ha betydelse, eftersom samtraäkvillkoren är centrala för förändringar av konkurrensen i fråga om utbudet av tele-
fonitjänster. Det är emellertid förenat med stora svårigheter att i detalj — särskilt när det gäller de ekonomiska villkoren — ange hur dessa bör ut- formas. I princip gäller detsamma beträff'ande andra villkor för verksam- heten. Det är med hänsyn härtill inte lämpligt att i telelagen mera pre- ciserat ange vad som skall gälla beträffande parternas mellanhavanden. Eftersom villkoren till sin karaktär är privaträttsliga anser jag, såsom jag förut framhållit, att detär mindre lämpligt att gripa in med offentligrätts- lig reglering.
Utredningen har föreslagit att det förutom principen om kostnadsorien- tering vid bestämning av ersättningen för samtraäk också skall finnas ut- rymme för att beakta kosmader som hänför sig till särskilda uppgifter som den ersättningsberättigade har enligt tillståndsvillkoren. Vad som avses är tillståndsvillkor som är bestämda mot bakgrund av målet att rele- fonitjänsten skall tillhandahållas på likartade villkor i hela landet. Detta förslag har kritiserats av flera remissinstanser, bl.a. Riksrevisionsverket, Konkurrensverket, ICC och Tele2. Det framhålls att risk änns för att samtrafiken härigenom skulle hämmas. En uppfattning som framförs är att ersättning för sådana villkors uppfyllande bör änansieras via stats- budgeten.
I nuvarande situation är det Televerket som ser till att det angivna målet uppfylls. Verket får inte någon särskild ersättning för detta utan kostnaderna för kostsamma "glesbygdsabonnemang" belastar verkets rörelseresultat.
Enligt min uppfattning kan det i nuvarande situation inte komma i fråga att, som några remissinstanser har föreslagit, änansiera merkostnadema för vissa telefoniabonnemang via statsbudgeten. Det är, som jag ser det, med hänsyn till det allmänna intresset av att det på i huvudsak enhetliga villkor skall kunna gå att telefonera över hela landet inte orimligt att sådana kostnader får betalas av telefonanvändama som kollektiv, vilket principith innebär att teleföretagen får räkna dessa kostnader som en del av totalkostnadema för att bedriva verksamhet.
Mot bakgrund av den nuvarande situationen har utredningen tagit upp frågan om Televerket med sin dominerande ställning på telefoniområdet även i framtiden bör åläggas att se till att målet uppfylls utan att för detta erhålla någon särskild kompensation eller om det bör införas en ordning med fördelning av dessa kostnader på även de nya aktörer som änns eller är på väg att etablera sig på telemarknaden. Det diskuteras därvid att införa ett system där kostnaderna för särskilt dyrbara abonnentanslut- ningar änansieras genom avgifter. Detta skulle bl.a. öppna för att införa ett system där samhällsåtaganden av detta slag skulle kunna upphandlas i konkurrens mellan äera teleföretag. En ordning med avgiftsuttag skulle även kunna ha gynnsamma effekter på den framtida konkurrenssitua- tionen genom att marknaden kom att rensas från belastande åtaganden som är svåra att fördela rättvist.
Det änns dock, som utredningen framhållit, vissa problem med ett system som baseras på att tillståndshavama skall betala merkostnadema för telefoniabonnemang i glesbygd. I den marknadssituation som råder för närvarande med i praktiken endast Televerket som tillhandahåller telefonitjänst blir det mycket svårt att beräkna vad kostnaden för att
utföra sådana abonnemang verkligen uppgår till. Eftersom det knappast kan förväntas vara en fungerande marknad vad gäller telefoni inom de närmaste åren är det inte okomplicerat att bestämma vilka abonnemang som skall hänföras till denna grupp och bedöma kostnaderna för dessa. Omfattningen av änansieringsbehovet kan i denna situation inte säkert bestämmas.
Mot bakgrund av nyss redovisade förhållanden anser jag, i likhet med utredningen, att det för närvarande inte änns skäl att införa en ordning med avgiftsuttag från olika teleföretag för änansiering av kostnader för särskilt dyrbara telefoniabonnemang. Härvid beaktar jag även de inte obetydliga administrativa kostnader som skulle uppkomma med ett system med avgifter, vilka i praktiken i allt väsentligt skulle komma att betalas av Televerket.
Mina överväganden leder i stället till att änansieringen av telefoni— abonnemangen i glesbygd bör ske inom ramen för det här föreslagna förfarandet att förena tillstånd med villkor innefattande en förpliktelse att tillhandahålla telefoniabonnemang i hela landet. Detta tillvägagångssätt är det som jag, mot bakgrund av den föreliggande marknadssituationen, anser bör komma i fråga. Det har fördelen att det är enkelt att admini- strera och det innebär att ett särskilt system för ekonomisk utjämning av skyldigheterna mellan olika aktörer inte måste skapas.
Tillämpar på den föreliggande situationen och den situation som kan förutses under de närmaste åren torde detta innebära att någon förändring jämfört med dagens förhållanden inte omedelbart sker. Det änns mycket '
som talar för att det bolagiserade Televerket kommer att få svara för att alla har möjlighet att utnyttja telefonitjänsten. Mot bakgrund av den dominerande ställning som verket har torde den belastning som detta innebär i sig knappast vara orimlig.
Min uppfattning att det i princip bör ankomma på samtliga telefonan- vändare att bidra till kostnaderna för särskilt kostsamma anslutningar leder emellertid till att jag anser det vara motiverat att någon form av balansering av dessa extrakostnader kan ske inom ramen för den samtraäk som utväxlas på telefoniområdet. Så sker för övrigt sedan länge inom ramen för den samtrafik som bedrivs med utländska telefonnät i den internationella teletraäken. Det bör enligt min mening vara möjligt att när samtraäkersättningen skall bestämmas beakta även kostnader för att uppfylla målet om telefoni i hela landet. Vid bedömningen av omfatt- ningen av dessa kostnader bör dock ännas utrymme att ta hänsyn till de kostnadsfördelar som en dominerande teleoperatör har till följd av sin ställning på marknaden. En möjlighet att på detta sätt beakta särskilda kostnader bör enligt min mening inte få någon hämmande inverkan på samtrafiken. Eftersom kosmadema för nämnda betungande åtagande avser tillhandahållandet av telefonitjänsten, bör den ekonomiska kompen- sationen i detta hänseende i första hand tas ut vid samtraäk avseende denna tjänst.
Jag vill framhålla att om utvecklingen leder till att dominansen från Televerket på telefonisidan i framtiden inte blir lika påtaglig och det visar sig vara lämpligare att fördela skyldigheterna att tillhandahålla olön- samma telefoniabonnemang på annat sätt än genom tillståndsvillkor, det
kan ännas anledning att på nytt pröva frågan om ett avgiftssystem för fördelning av dessa merkostnader. I en sådan situation bortfaller givetvis möjligheten att kompensera sig för denna börda via samtraäkersätt- ningen. Detsamma bör bli fallet, som BT framhållit, i en framtida situa- tion med total tariffbalans.
Marknaden för andra teletjänster än telefonitjänsten har expanderat starkt under senare år. Inslaget av nya aktörer blir här allt större. Nya teletjänster introduceras successivt. Redan den föreslagna skyldigheten att på begäran upprätta samtrafik innebär enligt min mening en tydlig och ingripande styrning av denna marknad i syfte att ytterligare förbättra konkunensförutsättningama. Med hänsyn härtill samt till den pågående och väntade marknadsutvecklingen bör samtraäken såvitt avser andra teletjänster än telefonitjänsten ske på marknadsmässiga villkor.
Det förhållandet att marknadsmässiga villkor bör tillämpas innebär inte en möjlighet till överprissättning, s.k. monopolvinst, av den som har en dominerande ställning på marknaden. Genom den nya konkurrenslagen (199320) kommer ingripanden att kunna vidtas mot missbruk av dominerande ställning i form av bl.a. etableringshindrande prissättning eller användning av andra oskäliga affärsvillkor. Redan det förhållandet att ersättningen för samtraäk framstår som överdrivet hög vid en jämförelse med motsvarande ersättning i liknande fall får anses utgöra en avvikelse från vad som bör godtas. Vidare får ersättningen inte vara oskäligt hög i förhållande till vad den är avsedd för. Den skall således inte påtagligt avvika från värdet av den samtrafik som upprättas. Det bör inte heller krävas att de villkor som ställs upp har någon påvisbar effekt på konkurrensen för att de skall bedömas som oskäliga (jfr prop. 1992/93:56 s. 85 ff).
Som jag återkommer till senare bör Telestyrelsen ha till särskild upp- gift att följa samtraäkfrågoma. Telestyrelsen skall kunna ingripa genom medling, avge yttranden och meddela vissa förelägganden. Tyngdpunkten bör ligga i Telestyrelsens medlande verksamhet (se avsnitt 4.9). Givetvis kommer samtidigt den övergripande konkurrensrättsliga regleringen så— som den nya konkurrenslagen att fylla en viktig funktion i detta samman- hang. Vid sidan av nyss nämnda befogenheter till ingripande som Tele— styrelsen föreslås få har styrelsen liksom naturligtvis aktörerna på tele- marknaden alltid rätt att anmäla ett ifrågasatt missförhållande som kan innefatta missbruk av dominerande ställning till Konkurrensverket för åt- gärder enligt konkurrenslagen.
4.7. Nummerplanering
Mitt förslag: Nummerplanering skall ske i syfte att skapa effektiva telekommunikationer. Härvid skall nummerplanemas betydelse från konkurrenssynpunkt beaktas.
Telestyrelsen skall fastställa nummerplanema. Telestyrelsen skall också kunna ingripa vid fördelning av delar av en nummerplan till tele- operatörer.
Utredningens förslag stämmer överens med mitt. Remissinstansema lämnar i de flesta fall denna fråga utan kommen- tarer. Telestyrelsen och Konkurrensverket instämmer i utredningens för- slag.
Skälen för mitt förslag: Nummerplanering har ända sedan uppbygg- naden av det allmänna telenätet varit en naturlig del av Televerkets verk- samhet. Den nuvarande nummerplanen har tre syften, vilka är gemen- samma med syftena i de flesta andra länders eller operatörers nät. De är att peka ut abonnentema, att taxera och att dirigera teletraäken.
Eftersom teletraäken i Sverige automatiserades tidigt, har nätet i stor utsträckning äldre utrustning. På grund av kosmadsskäl har detta fört med sig en viss tröghet i moderniseringen. I sammanhanget bör inte heller glömmas bort de problem som abonnentema kan få vid nummer— ändringar. Nummerplanen anpassas emellertid i dag kontinuerligt efter behoven. År 1987 beslöts att planen skulle utökas från nuvarande 0 + åtta siffror till 0 + nio siffror och att detta skulle ske från år 1992. Utöver nummerplaner för telefonnätet änns nummerplaner för datanät som datex och datapak samt vissa tjänster.
Televerket svarar, som nyss nämnts, för att upprätta nummerplaner för det som i dag betecknas som det allmänna telenätet. Verket ombesörjer också fördelning av nummerresursema enligt den övergripande nummer- planen geograäskt respektive för olika verksamheter. I samband med att ett abonnenmangsavtal tecknas sker tilldelning av nummer till tele- fonledningar och växelledningar.
Nummerplaneringen pågår kontinuerligt. Exempelvis har för en tid sedan beslutats om modifiering av nummerplanen och kopplingsutrust— ningen för telefonnätet för att medge nationella nummer med upp till tio siffror inklusive preäx.
Att upprätta nummerplaner eller att ändra beäntliga planer kräver ingående kunskap om det beäntliga och även det planerade nätets möjli g- heter och begränsningar. Det krävs också insikt om operationella krav på dirigering och taxering. Betydelse har självfallet även bl.a. marknadsför- ändringar i olika hänseenden, såsom exempelvis ökad efterfrågan eller önskemål om att införa nya tjänster, samt tillkomsten av nya operatörer.
Nummerplanemas betydelse har under många år uppmärksammats i det internationella samarbetet. Bland annat har beskrivningar av och rekom- mendationer till strukturer utarbetats. Tankar finns inom EG om en ge- nomgripande harmonisering av nummerplanema.
Nummerplanen för telefoni berörs i EG-kommissionens utkast till förslag till rådsdirektiv om öppna nät för telefoni (ONP on voice tele— phony). Enligt utkastet skall medlemsstaterna garantera att en nationell regleringsmyndighet har ansvaret för kontroll av nummerplanen och att nummer fördelas rättvist, under likabehandling och utan diskriminering av olika operatörer.
I fråga om internationella accesskoder har medlemsstaterna för när- varande olika utlandspreäx. Ett äenal länder har dock "00" som preäx. Genom ett rådsbeslut i juli 1991 gäller att detta preäx skall användas inom EG. Vidare har rådet i juli 1991 beslutat att nummer 112 skall införas som nödnummer inom EG, antingen som enda nummer eller parallth med existerande nationella nödnummer.
Betydelsen av att dels nummerplaner, dels nummerresurser, t.ex. för accesser mellan, olika nät och möjligheten att nå eller utnyttja olika tjänster, handhas på ett konkunensneutralt sätt har framhållits såväl från Televerkets sida som av andra aktörer på telemarknaden. Det ligger i sakens natur att tillgången till nummerresurser i en plan för en operatör kan utgöra en konkurrensfördel för denne. Det är enligt min mening av stor betydelse att en framtida struktur på den nationella nummerplanen möjliggör en konkurrensneutral tilldelning av delar av nummerplanen till olika operatörer. Jag anser därför att ansvaret för övergripande struktur och tilldelning inom denna ytterst bör vila på Telestyrelsen. I samman- hanget bör självfallet betydelsen av internationell samordning beaktas.
En ordning av nämnt slag bör skapa förtroende för att de övergripande planerna upprättas utan hänsyn till ovidkommande intressen och bör leda till att tvister om fördelning i planen i möjligaste mån kan undvikas.
Telestyrelsen bör således ansvara för nummerplanens struktur, lands- nummer, accesskoder till nät, gemensamma tjänster (t.ex. nödnummer) och internationell samordning. Med hänsyn till hur den nuvarande nummerplanen är uppbyggd bör Telestyrelsen också kunna ingripa med avseende på fördelningen av nummerresurser i situationer då teleopera- törer inte kan komma överens. Myndigheten bör däremot inte ha del i tilldelning av abonnentnummer eller numrering av access till egna tjäns- ter. Det sagda innebär att ansvaret för att nummerplaner upprättas och upprätthålls bör läggas hos Telestyrelsen, vilket ligger väl i linje med uppgiften att vara funktionsansvarig myndighet för telesystemet.
Av avgörande betydelse i arbetet med att upprätta nummerplaner är in- gående kunskap om telesystemets uppbyggnad och utvecklingsmöjlig- heter. Sådan kunskap änns i dag främst hos operatörerna och för det be- äntliga telefonnätet hos Televerket. Det kan därför vara naturligt att Televerket, i samråd med övriga operatörer och i enlighet med telemyn- dighetens anvisningar, bereder underlag för den övergripande strukturen på nummerplanen med beaktande av bl.a. internationell samordning. Telestyrelsen bör ha möjlighet att vid behov anvisa hur arbetet skall be- drivas och underlag presenteras. Inom styrelsen måste ännas sådan sak- kunskap att myndigheten om nödvändigt kan gripa in i arbetet och effek— tivt styra detta. Även om det normalt bör vara nätägaren som tar initiativ till utvidgning, förbättring eller förändring i övrigt av beäntliga nummer-
planer och av resurstillgången bör telemyndigheten ha möjlighet att ini- tiera och driva sådant arbete.
För att förekommande synpunkter med avseende på utvecklingen och tillämpningen av nummerplaner skall kunna beaktas är det naturligt att operatörer och andra intressenter ges tillfälle att delta i och därigenom utöva inäytande över arbetet med nya, utvecklade eller förändrade planer. Det bör ankomma på Telestyrelsen att änna lämpliga former för samarbetet mellan berörda intressenter. Telestyrelsen bör om det behövs initiera, leda och i övrigt verka för att arbetet drivs på ett ändamålsenligt sätt. Som funktionsansvarig myndighet för det svenska telesystemet har styrelsen i detta sammanhang att särskilt beakta att nummerplanema utformas med beaktande av samhälleliga krav, såsom totalförsvarets behov, behovet av en fungerande alanneringstjänst och den internatio- nella teletraäkens funktion.
För att undvika oklarhet vill jag lägga till följande. Av det förhållandet att Telestyrelsen skall ha det övergripande ansvaret för nummerplanens struktur och skall fastställa planen följer att planen inte kommer att fästställas förrän den stämmer överens med de givna målen avseende effektiva telekommunikationer och konkurrens. För att utan dröjsmål nå dit kan myndigheten använda förelägganden som får förenas med vite. Syftet med en sådan åtgärd kan vara att få fram det underlag som behövs för att planen skall kunna fastställas. Motsvarande gäller i de fall då det handlar om att ändra en gällande plan. Min bedömning är dock att dessa frågor bör kunna lösas i samförstånd under Telestyrelsens ledning.
Sedan en nummerplan upprättats eller arbetats om helt eller delvis bör planen fastställas genom beslut av Telestyrelsen. Dessförinnan bör be- rörda intressenter genom lämpligt förfarande beredas tillfälle att yttra sig slutligt över innehållet i planen. Ett beslut att fastställa nummerplan bör kunna överklagas av den som berörs av beslutet. Med hänsyn till det om- fattande arbete som är förenat med t.ex. större förändringar av en nummerplan är det väsentligt att eventuella motstående intressen noga vägs mot varandra innan en plan fastställs. Härigenom kan överklaganden i möjligaste mån undvikas. Jag återkommer längre fram till frågan om överklagande av telemyndighetens beslut, se avsnitt 4.15.
Beträffande fördelning av nummerresurser inom en plan, dvs. till— delning av nummerserier, delar av en nummerserie eller motsvarande i fråga om nummerblock, bör följande gälla utöver de möjligheter som änns inom operatörens egna nummerplan enligt den övergripande struk- turen. Grunderna för fördelningen bör läggas fast vid den övergripande planeringen av nummerplanen och resursfördelningen inom planen för olika verksamheter. Härvid bör särskilt beaktas att olika operatörer be- handlas lika. En operatör bör härefter, såsom strukturen för närvarande är uppbyggd, när så krävs för ett angivet ändamål i första hand begära viss tilldelning av nummerserier eller nummerblock hos den operatör som disponerar över det när som behöver utnyttjas. Det sker då vid förhand— lingar mellan parterna. Om operatören inte är nöjd med tilldelningen eller parterna av annat skäl inte kommer överens bör frågan på begäran av någon av parterna kunna hänskjutas till Telestyrelsen för medling. Om parterna inte kan enas bör myndigheten kunna använda de befogenheter
som ges i telelagen i överensstämmelse med den ordning som jag föreslår för samtraäkfrågor, se avsnitt 4.9. De principer som jag menar bör tillämpas generellt men också särskilt med avseende på samtrafikfallen bör alltså även här styra de myndighetsingripanden som behövs.
När väl en plan har fastställts bör de samhälleliga intressena ha be- aktats av myndigheten i form av en systemanpassad planering och re— servationer för samhällsviktiga funktioner. Likaså skall hänsyn ha tagits till inriktningen mot en effektiv konkurrens. Enligt mitt sätt att se änns det i nuläget inte något intresse från samhällets sida att gå längre när det gäller att styra det konkreta handhavandet inom nummerplanens struktur. Kravet på konkurrensneutralitet och likabehandling vid fördelningen av nummerresurser får anses tillräckligt beaktat genom Telestyrelsens be- fogenhet att vidta åtgärder för att upprätta och ändra nummerplanen samt genom myndighetens befogenhet att göra ingripanden 1 form av föreläg- ganden och förbud enligt telelagen. Även möjligheten att i särskilda fall avge yttranden kan ha betydelse i detta sammanhang.
Enskilda abonnemang (teleledningar och växelledningar) tilldelas i dag nummer i samband med att abonnemanget tecknas. Även i denna del är det för parterna fråga om att ingå en privaträttslig överenskommelse. För kunden gäller detta oavsett vilken operatör som han vill teckna ett abonnemang hos. Några särskilda åtgärder i denna del anser jag inte vara motiverade.
4.8. Erkännande av teleoperatör enligt Internationella telekonventionen som s.k. RPOA (Recognized Private Operating Agency)
Mitt förslag: Telestyrelsen bemyndigas att erkänna en teleoperatör som s.k. RPOA. Det förfarande som behövs för detta bör i största möjliga utsträckning samordnas med tillståndsförfarandet enligt tele— lagen.
Utredningens förslag stämmer överens med mitt. ,
Remissinstansema: Telestyrelsen har instärnt i utredningens förslag. Övriga remissinstanser har avstått från att kommentera förslaget.
Skälen för mitt förslag: Internationella teleunionens (ITU) grunddoku- ment, den Internationella telekonventionen (TTC) reglerar de intematio— nella telekommunikationema. Enligt artikel 44 i konventionen (Nairobi 1982, SÖ 1985z66) är Sverige förpliktat att uppfylla konventionens be- stämmelser i fråga om sin egen internationella telekommunikationsverk- samhet eller när det gäller sådan verksamhet som på ett skadligt sätt kan inverka på andra länders radioförbindelser. Sverige är vidare förpliktat att vidta nödvändiga åtgärder för att sådana privata operatörer (Private Operating Agencies, POA) som erkänts eller fått s.k. auktorisation, RPOA, för att driva och etablera telekommunikationer efterlever konventionens bestämmelser.
För att anses som en RPOA i ITU-konventionens mening måste operatören förmedla telekommunikation/telemeddelanden år var och en som vill nyttja de telekommunikationstjänster som operatören tillhanda- håller. Vilka internationella telekommunikationstiänster som en operatör skall tillhandahålla för att kunna betraktas som RPOA framgår inte av konventionen. Oavsett vilka slags tjänster som operatören marknadsför måste i vart fall någon av tjänsterna i princip stå till förfogande för envar som vill nyttja dem, alltså vara "public" i konventionens mening, för att operatören skall kunna anses som en RPOA enligt deänitionen i ITU— konventionen.
Begreppet RPOA deänieras alltså i I'PC som varje Private Operating Agency (POA), som tillhandahåller allmänna teletjänster eller rundradio och som har ålagts att följa ITC:s bestämmelser om internationella tjänster av den medlemsstat där verksamheten bedrivs. Med POA avses i samma konvention varje individ, bolag eller sammanslutning som driver en anordning för telekommunikation avsedd för internationella teletjänster eller som kan orsaka skang inverkan på sådana tjänster. Både begreppet POA och RPOA innehåller uttrycket "private". Trots det sätt på vilket POA definieras torde även exempelvis ett helstatligt aktiebolag kunna anses som RPOA enligt TPC. Det uttrycket torde kunna förstås som ett företag eller annan sammanslutning som utgör en juridisk person och som enligt svensk terminologi inte utgör en del av det allmänna. Inom I'TU har frågan om att låta termen "private" i begreppen POA och RPOA utgå såsom otidsenlig varit föremål för särskild behandling. I de nya grundinstrument som utarbetats vid I'TU:s extra fullmaktskonferens i december 1992 har termen "private" i detta sammanhang utmönstrats. Instrumenten skall träda i kraft den 1 juli 1994.
Av de redovisade deänitionema kan synas framgå att den som uppfyller kraven" därigenom är en RPOA. I termen "recognized" torde emellertid i I'TU:s praxis ha intolkats att något slags bekräftelse, erkännande eller godkännande från medlemsstatens sida härutöver krävs och att detta godkännande tar sig uttryck i att medlemsstaten formth ålägger operatören att följa bestämmelserna i ITU-konventionen. Härefter meddelar medlemsstaten detta till I'TU:s sekretariat. Prövningen av den som vill bli erkänd förutsätts ske diskretionärt av medlemsstaten.
Som redan nämnts hänför sig statusen som RPOA uteslutande till den internationella teletraäken. Några rättigheter enligt svensk rätt följer inte av beslutet. Deltagande som medlem i I'TU:s organ, av vilka de i detta sammanhang viktigaste är plenarförsamlingama i the International Radio Consultative Conmrittee (CCIR) och the International Telegraph and Thelephone Consultative Committee (CCITT) samt de s.k. administrativa konferenserna, är förbehållet medlemsstaten och RPOA:s. Dock krävs särskild tillåtelse av medlemsstaten för att en RPOA skall få delta. Deltagande i I'TU:s organ är av stor betydelse för en internationell teleoperatör som därigenom kan få nödvändig information och utöva in- äytande på utvecklingen i äera hänseenden. Härtill kommer den väsent— liga effekten att operatören lättare blir godtagen som likvärdig av andra RPOA:s och statliga operatörer på den internationella telemarknaden. Detta kan vara av betydelse för att inte riskera att bli diskriminerad pris-
mässigt i förhållande till dessa operatörer. Det kan också innebära att operatören möter större acceptans av övriga i samarbetet vid utväxling av trafik och vid investeringar i internationell teletraäk.
Regeringen har i tre fall beslutat att erkänna en operatör som RPOA. Det har skett under år 1991 och 1992 och avser Tele2 AB, Svensk Rund- radio AB och Fonetel Global Communications AB.
Det är otvetydigt så att det bland de operatörer med internationell verksamhet som deltar i samarbetet intemationth anses föreligga ett behov av att kunna bli erkända, dvs. få status som RPOA.
Enligt TIC svarar Sverige för att erkända operatörer efterlever konven- tionens bestämmelser. Den materiella reglering som skall följas änns i de två administrativa reglementen för tele- resp. radiofrågor som formth utgör bihang till konventionen. Telereglementet innehåller vissa bindande bestämmelser och hänvisar i övrigt till ett stort antal rekommendationer i olika frågor. I konventionens radioreglemente finns bindande bestäm- melser om bl.a. innehav av radiosändare och fördelning av frekvenser.
Såvitt avser radiokommunikation kommer ett åläggande att följa TTC i princip inte att innebära krav på en operatör utöver vad som följer av ett tillstånd eller av regleringen enligt den föreslagna lagen om radiokom- munikation. Det gäller oberoende av om operatören tillhandahåller tele- tjänster eller distribuerar rundradio. Den som har fått ett tillstånd enligt nämnda lag och som inte driver televerksamhet enligt telelagen behöver således i princip inte åläggas något ytterligare för att kunna ges RPOA- status.
Vad härutöver gäller rekommendationema på teleområdet bör dessa kunna hanteras så att det i tillstånd för sådan televerksamhet som avses i TTC som villkor anges vad som skall iakttas. Möjlighet bör också ännas att meddela beslut om erkännande i annan ordning, alltså utan samband med tillståndsgivning.
Mot bakgrund av det anförda får det anses naturligt att det blir Telestyrelsens uppgift att meddela beslut i frågor om erkännande av operatörer. Jag anser därför att en befogenhet i detta hänseende bör ges Telestyrelsen. I äertalet fall torde, som nyss nämnts, RPOA-frågan (er— kännandefrågan) kunna hanteras i samband med tillståndsprövnin gen. En förutsättning är givetvis även i dessa fall att operatören ansöker om att få status som RPOA.
I telelagen bör regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer bemyndigas att meddela de föreskrifter som behövs i fråga om erkännande av privat teleoperatör enligt telekonventionen. Vid beslut om erkännande m.m. skall Telestyrelsen naturligtvis beakta bestämmelserna i lagen om radiokommunikation.
Sedan ett beslut om erkännande fattats ankommer det på Telestyrelsen att anmäla beslutet till TTU.
I enlighet med den beskrivna ordningen bör Telestyrelsen även kunna handlägga medgivande för en RPOA att på egen bekostnad delta i arbetet i ITU:s olika organ. Detta torde närmast kunna betraktas som en följdfråga till själva erkännandet.
De fördelar som en RPOA åtnjuter i förhållande till operatörer utan den statusen är, som jag redovisat ovan, att hänföra till den internatio-
nella teletraäken. I flera hänseenden är de helt beroende av den vilja till samarbete som andra operatörer med denna status har. De sanktioner som drabbar en RPOA som inte uppfyller de förutsatta kraven är således i första hand att dennes medoperatörer drar sig undan detta samarbete. Enligt konventionens krav bör det emellertid ännas en möjlighet att, om operatören åsidosätter vad som åligger honom, förklara att han inte längre betraktas som RPOA.
Telestyrelsens beslut att vägra erkännande eller att häva ett erkännande bör kunna överklagas. Detsamma gäller beträffande de förelägganden eller förbud som bör föregå ett beslut att häva ett erkännande. De befogenheter avseende tillsyn som ges myndigheten enligt telelagen (se avsnitt 4.9) bör vara tillämpliga även i fråga om tillsyn av efterlevnaden av villkor i ett beslut om RPOA-status. Enligt min mening bör behovet av särskild tillsyn inte överdrivas. Efter ett beslut om erkännande torde i flertalet fall någon tillsyn i detalj inte krävas så länge operatören till- handahåller teletjänster enligt konventionen och i övrigt uppfyller de grundläggande kraven i denna. Tillsynen torde i princip kunna inskränkas till att avse att operatören uppfyller dessa grundläggande krav. Man torde vidare kunna förlita sig på att en seriös operatör — vilket en RPOA får förutsättas vara — kommer att frivilligt medverka till att bereda myndig- heten erforderligt underlag för att kunna fullgöra sin tillsynsuppgift. En anmärkning om att underlag skall tillhandahållas myndigheten kan tas in i beslutet.
Även om en tillståndsfråga enligt någon av de nämnda lagstiftningarna och erkännandefrågan i allmänhet torde kunna följas åt, är inte grunden för prövningarna densamma. Vid bedömningen av om en operatör kan erkännas är det rimligtvis de kriterier som anges i TIC som skall styra prövningen. Det är ju i de internationella överenskommelsema inom ramen för TT U som RPOA-begreppet har sitt ursprung och i det inter- nationella samarbetet som det har betydelse. Att för ett erkännande av'en operatör ställa längre gående krav synes därför inte vara förenligt med konventionen. Däremot torde det ännas utrymme för att formulera kraven på olika sätt. I princip torde det vara så att den som getts tillstånd att driva televerksamhet enligt telelagen får anses uppfylla sådana all- männa krav som kan ställas upp. De specifika krav som uttryckligt följer av TIC tillkommer dock och får prövas för sig.
Hänvisningar till S4-8
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt 7.1
4.9. Tillsyn m.m.
Mitt förslag: Telestyrelsen skall utöva tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i. telelagen och av de villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
Telestyrelsen skall medla i tvister mellan teleföretag om samtrafik, uthyrning av förbindelser och andra frågor. En part skall kunna begära att myndigheten yttrar sig i fråga om ett avtalsvillkor är förenligt med telelagens bestämmelser. Telestyrelsen skall i detta sammanhang också kunna meddela förelägganden och förbud.
Förfaranden som omfattas av vitesföreläggande eller vitesförbud skall inte också kunna föranleda ansvar enligt straffbestämmelser i lagen.
Utredningens förslag stämmer överens med mitt. Remissinstansema: Ett antal remissinstanser har kommenterat utred- ningens förslag till tvistlösningsåtgärder. Några av dessa har i huvudsak ingen erinran mot förslaget. Synpunkterna från de övriga går ut på att Telestyrelsens befogenheter bör vidgas.
Télestyrelsen har i huvudsak instämt i utredningens förslag. Konkur- rensverket har framhållit att det är viktigt att tvistlösningsprocessen är snabb, bl.a. för att konkurrerande företags inträde på marknaden inte skall hindras. .S'IATIEL-delegationen framhåller att Telestyrelsen bör ha rätt att på eget initiativ yttra sig om villkor för samtrafik eller uthyrning av förbindelser. Internationella handelskammarens svenska nationalkom- mitté (ICC), Sverige Industriförbund och Näringslivets telekommitté, anser att utredningens förslag till medel för tvistelösning är helt otillräck- liga. Denna uppfattning anges främst bygga på det förhållandet att tillståndsmyndigheten inte har tillerkänts rätten att i sista hand bestämma samtraäkvillkoren. Även AB Nordic7el anser att Telestyrelsen borde ges rätt att fastställa samtraäkvillkor. Enligt ICC:s m.fl. uppfattning är det inget unikt att en myndighet ges rätt att meddela föreskrifter om vad som civilrättsligt skall gälla mellan två parter. Leverantörföreningen Kontor och Data (LKD), framhåller att det änns anledning att tro att allvarliga tvister mellan samtrafikerande operatörer inte blir vanliga. Telestyrelsens föreslagna roll som medlare i samtrafiktvister m.m. har enligt LKD både för- och nackdelar. LKD pekar på att avtal om samtraäk faller under all- männa avtals— och köprättsliga bestämmelser. Enligt LKD bör många problem av detta slag hanteras med hjälp av konkurrenslagen. I förslaget till konkurrenslag ingår en snabb handläggningsprocedur som enligt LKD bör kunna tillgodose teleoperatöremas önskemål i detta avseende. LKD anser att det är motiverat att tills vidare se huruvida de nämnda lagarna kan lösa de problem som möjligen kan uppstå. TéleZ AB påpekar att det i de allra flesta fall inte varit möjligt för konkurrerande operatörer att komma överens om samtraäkvillkor. Detta visar att det är nödvändigt med ett förfarande som gör det möjligt att snabbt och smidigt lösa kon— flikter. Tele2 anser att det är svårt att utläsa vilka möjligheter Telestyr-
elsen i praktiken har enligt utredningsförslaget att fatta beslut som kon- kret anger vad parterna har att rätta sig efter.
Skälen för mitt förslag: Som jag nyss sagt avser jag att föreslå rege- ringen att Telestyrelsen anförtros uppgiften att pröva tillståndsansök- ningar och fastställa tillståndsvillkor enligt telelagen. Det bör dessutom ankomma på Telestyrelsen att utöva tillsyn av att bestämmelserna i tele- lagen och därtill anslutande föreskrifter och tillståndsvillkor efterlevs.
Utredningen har föreslagit att Telestyrelsen i sitt tillsynsarbete skall kunna meddela förelägganden för att kunna få till stånd rättelse av felaktiga beteenden. Visst beteende från ett teleföretag skall också kunna förbjudas om det strider mot lagen, på denna byggda föreskrifter eller mot tillståndsvillkor. För att öka styrkan bakom påbuden skall föreläg- ganden och förbud kunna förenas med vite.
Jag delar utredningens uppfattning att det måste vara möjligt för till- synsmyndigheten att ge anvisningar i form av förelägganden och förbud för att felaktiga beteenden bland teleföretagen skall rättas till. För att sätta kraft bakom orden bör förelägganden och förbud kunna förenas med vite. Utsättande av vite bör kunna användas såväl vid konstaterad obenägenhet att rätta sig efter ett tidigare föreläggande som redan vid ett första föreläggande om det finns anledning anta att det behövs för att uppnå rättelse inom angiven tid.
Ett kraftfullt verkande vite bör enligt min mening i flertalet fall vara ett verksamt medel för att få till stånd rättelse. I vissa fall kan dock tänkas att detta inte är tillräckligt för att komma till rätta med situationen. Den yttersta sanktionen mot en tillståndshavare blir då att återkalla till- ståndet. '
Vad gäller vitesföreläggandes utformning, storleken på vitesbelopp, ut- dömande av vitet m.m. skall bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten tillämpas.
Den tekniska utvecklingen och dynamiken på telemarknaden kommer sannolikt att föra med sig nya former eller tillämpningar i fråga om sam— verkan mellan telenät och mellan olika aktörer. Redan i nuvarande situa- tion förekommer som jag redovisat i det föregående (avsnitt 4.6) samtra- äk mellan olika nät. Detta förutsätter att teleföretagen har träffat överens- kommelse om vad som skall gälla för deras samverkan. I varje överens- kommelse om villkor för samtrafik som skall träffas änns risk för att det uppstår konäikter. Självfallet är det så att parterna i vissa hänseenden har olika intressen att bevaka i förhandlingssituationema. Det är därför också närmast naturligt att det kan bli svårt för parterna att komma överens i en del fall. I vissa hänseenden kan det bli så att parterna står så långt ifrån varandra att någon uppgörelse inte kan träffas. Det kan också vara på det sättet att det kan upplevas som att överläggningar förhalas i syfte att undvika uppkommande konkurrens eller av andra skäl. Andra tvister kan gälla konkreta frågor, såsom ekonomiska villkor för samtraäk. Det är notoriskt hur betydelsefull avgiften är för de kommersiella förut- sättningama att driva televerksamhet. I stort sett lika viktiga kan olika tekniska förutsättningar eller villkor vara. Som potentiella tvistefrågor kan här nämnas antalet överlämningspunkter eller anslumingspunkter, var dessa kan vara placerade, kosmadema för att upprätta punkter etc. Även
tillämpningar av beäntlig teknik beträffande nummerfrågor, accesskoder eller taxerings- och dirigeringsfrågor kan bli tvisteämnen. Ytterligare exempel kan vara oenighet om vad som är möjligt att åstadkomma inom ramen för "den teknik och det system som änns tillgängligt och vilken information som skall lämnas om ny teknik eller ändrade tekniska tillämpningar.
En del av nämnda frågor kan vara av enkel beskaffenhet. Andra däremot kan vara komplicerade i olika hänseenden. Ingående kunskap i teletekniska frågor är en förutsättning för förståelse av problemställ- ningama. Likaså måste ekonomiska bedömningar av olika slag göras om ett kostnadsorienterat pris skall kunna bestämmas. Ett viktigt led här är att få fram tillräckligt underlag för att ta ställning i olika frågor.
De villkor för samtraäk som kan förekomma kan till sin karaktär i princip jämställas med vilka andra privaträttsliga avtalsvillkor som helst. Det är därför naturligt att det i första hand bör ankomma på berörda parter att på egen hand sluta avtal om villkor och att inom ramen för affärsmässiga förhandlingar lösa uppkommande tvister. Detta sätt att be- trakta villkorens rättsliga karaktär stämmer inte endast med det svenska synsättet (jfr SOU l990:100 s. 123 ff) utan även med hur samtraäkfrågor behandlas inom EG och i länder som i aktuellt hänseende kan jämföras med Sverige.
Någon reglering särskilt för frågor om samtrafik eller andra privaträtts- liga relationer mellan teleoperatörer änns inte i dag. I relationen mellan parterna gäller emellertid allmänna avtals- och köprättsliga bestämmelser. Oskäliga villkor i ett ingånget avtal kan angripas med avtalslagens generalldausul (36 5). Enligt lagen (19841292) om avtalsvillkor mellan näringSidkar-e kan vidare domstol förbjuda en näringsidkare att i fort- Sättningen använda ett villkor som anses oskäligt eller väsentligen samma villkor i liknande fall.
Som jag påpekat i det tidigare har en ny konkurrenslag (1993z20) antagits. Avsikten med den regleringen är att hindra konkur- rensbegränsande beteenden från företag. Givetvis får den lagen inverkan också på näringsverksamheten inom teleområdet.
Önskemål om ett effektivt förfarande för tvistelösning änns inom varje område där tvister behöver slitas. Det som i första hand efterfrågas är snabb handläggning och en möjlighet att snabbt få ett deänitivt besked i den fråga som tvisten avser. Detta har också särskilt framhållits av vissa av remissorganen. Kraven kan i olika grad uppfyllas beroende på vilken form som väljs för att lösa tvistefrågor. På teleområdet finns det ytterligare krav som hänger samman med att överenskommelser om ex- empelvis samtraäk är särpräglade med avseende på tekniska och eko- nonriska aspekter. Särskild sakkunskap behövs därför. Dessutom är kon- tinuitet i de bedömningar som görs önskvärd. I synnerhet inledningsvis kommer avgörandena att få stor betydelse för efterföljande tvister.
Utredningen har diskuterat olika sätt att tillhandahålla ett effektivt tvistelösningsförfarande. En lösning som redovisats är att parterna hän- visas till att använda sig av ett skiljeförfarande enligt lagen (1929:145) om skiljemän. För egen del vill jag framhålla att denna möjlighet givetvis
alltid står öppen under förutsättning av att parterna kan träffa sådana avtal.
Ett alternativ enligt utredningen vore att direkt i telelagen föreskriva att prövning av tvister skall ske enligt lagen om skiljemän, ett s.k. legalt skiljeförfarande. I denna variant skulle ordföranden och övriga ledamöter förordnas av regeringen. Ordföranden skulle vara eller ha varit ordinarie domare och övriga ledamöter ha särskild sakkunskap inom teleområdet, ekonomi och teknik. Det tillskapade organet blev att betrakta som en s.k. domstolsliknande nämnd, vars avgöranden skulle kunna gälla utan överprövning.
Mot en sådan ordning talar dock de allmänna strävandena mot enhet- lighet och samordning av domstolsväsendet (jfr Ds 1992:38, Domstols— väsendet, Organisation och administration i framtiden). Enligt prome- morian skall ett sammanhållet domstolsväsende vara utgångspunkten för framtiden. Starka skäl sägs tala för att befintliga specialdomstolar av- skaffas och deras verksamhet i möjligaste mån inordnas i de vanliga domstolarna. En principiell utgångspunkt anges vara att en fristående spe— cialdomstol skall accepteras endast om det änns mycket starka skäl för en särreglering inom ett visst rättsområde (jfr prop. 1992/93:100 bil. 3, s. 27).
Mot denna bakgrund anser jag det mindre lämpligt att inrätta nya specialorgan för att lösa tvister på teleområdet. De skäl som talar för att skapa en särskild ordning för tvistelösning på teleområdet är visserligen starka. Med beaktande av de synpunkter som förts fram vid den hittills gjorda översynen i specialdomstolsfrågan anser jag emellertid inte att en lösning som innebär att det tillskapas en s.k. domstolsliknade nämnd för avgörande av tvistefrågor på teleområdet bör läggas fram.
Utredningens förslag för att komma till rätta med tvister på teleområdet innebär att Telestyrelsen ges en mycket aktiv roll, dock utan att den for— mellt har rätt att slita parternas interna mellanhavande. Jag kan för egen del ansluta mig till den av utredningen föreslagna ordningen som enligt min mening bör regleras inom ramen för Telestyrelsens tillsynsverksam- het.
Utgångspunkten bör som jag ser det vara att de privaträttsliga frågor som det här gäller i första hand bör lösas genom förhandlingar mellan berörda parter. Om det visar sig att någon överenskommelse inte kan nås bör part kunna anmäla detta hos Telestyrelsen. Myndighetens första uppgift är härefter att medla mellan parterna i syfte att en överenskom- melse skall träffas. På motsvarande sätt bör en anmälan i en tvist rörande ingångna avtal behandlas. Ett viktigt led i myndighetens agerande i dessa fall är att utreda de förhållanden som skall utgöra grunden för en överenskommelse. Telestyrelsen kan här använda de befogenheter i till— synshänseende som bör ges enligt telelagen. Jag utgår emellertid från att parterna efter begäran från myndigheten kommer att lägga fram det underlag som behövs. Förhandlings- och medlingsstadiet bör enligt min mening utgöra tyngdpunkten i förfarandet. Samtidigt är snabbhet och effektivitet i myndighetens agerande viktigt. Myndigheten bör så snart det går söka bedöma förutsättningama för att träffa en överenskommelse mellan parterna.
I samband med medling bör myndigheten, om en part begär det, kunna yttra sig om erbjudna eller tillämpade villkor är förenliga med föreskrif- terna i telelagen. Ett sådant yttrande är inte avsett att vara bindande för parterna. Att möjlighet änns att begära ett yttrande skall i stället ses som en service i förhållande till berörda parter. STATTEL-delegationen har föreslagit att myndigheten skall kunna avge ett sådant yttrande också utan någon partsbegäran. Jag vill framhålla att avsikten är att parten på detta sätt skall kunna begära ett uttalande av myndigheten med tanken att det skall kunna leda till att tvisten löses. En ordning där myndigheten yttrar sig utan att en part har begärt det bör således inte användas.
Att Telestyrelsen agerar som medlare mellan partema eller avger ett yttrande på parts begäran hindrar inte att myndigheten tillgriper andra medel som står till dess förfogande i tillsynsverksamheten. Telestyrelsen kan också, om den anser att en prövning enligt konkurrenslagen är befogad, anmäla ett vid sin tillsyn konstaterat förhållande till Konkurrens— verket. Att göra detta i ett pågående medlings- eller yttrandeärende kan dock ofta vara olämpligt. ICC m.ä. har framhållit att ett överlämnande till Konkurrensverket inte bör ske utan att parten har medgett detta. Även jag anser att partens åsikt därvidlag skall tillmätas stor betydelse. Emellertid anser jag inte att det bör vara förbjudet för Telestyrelsen att utan ett sådant medgivande anmäla förhållandet till Konkurrensverket.
De medel som kan komma att användas av Telestyrelsen är föreläg— ganden och förbud. Föreläggandena får förenas med vite. Denna ordning skall, som framhållits ovan, ses mot bakgrund av den skyldighet till samtraäk i syfte att skapa effektiva telekommunikationer som skall gälla enligt telelagen. Ett föreläggande eller förbud får givetvis olika form beroende på aktuell frågeställning. Myndigheten skall bl.a. kunna för— bjuda tillämpning av vissa villkor. I enlighet med vad som framhållits av Lagrådet bör strykas under att möjligheterna att använda förelägganden och förbud i de ifrågavarande tvisterna begränsas av det måste röra sig om "förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden av denna lag eller av tillståndsvillkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen". Således får det anses uteslutet bl.a. att en part skall kunna föreläggas att godta vissa avtalsvillkor. I samband med förelägganden och förbud kan det emellertid vara ändamålsenligt att Telestyrelsen i grunderna för ett beslut mer eller mindre ingående anger hur ett god- tagbart villkor bör vara utformat. Strävan att åstadkomma villkor som är förenliga med bestämmelserna i telelagen skall vara grunden för myndig- hetens ingripanden.
Om partema inte kan komma överens, kan alltså Telestyrelsen kraftärllt påverka parterna i riktning mot en överenskommelse genom att utfärda förbud eller föreläggande. Ett sådant beslut, som i allmänhet bör gälla omedelbart, skall kunna överklagas.
Enligt min uppfattning utgör den här beskrivna ordningen ett gott instrument för att på ett praktiskt och kompetent sätt verksamt åstad- komma att tvister mellan teleföretag löses. Jag kan därför inte dela de re- missynpunkter som går ut på att det änns anledning att därutöver vidga Telestyrelsens beslutsbefogenheter.
Naturligtvis hindrar inte den här beskrivna ordningen parterna från att väcka talan i allmän domstol enligt avtalslagen eller att initiera en process enligt lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare. Vid missbruk av domi- nerande ställning bör konkurrenslagen tillämpas.
I det föregående har talats främst om samtraäkvillkor. På sätt som an- getts inledningsvis är det i detta hänseende fråga om samtraäk inom all— mänt tillgängliga telenät.
Vid sidan härav änns frågor som lämpligen kan hanteras på samma sätt som villkor för samtraäk, dvs. av Telestyrelsen med stöd av de befogen- heter som ges i telelagen. För det första bör detta gälla villkoren för hyrda förbindelser. I den här delen kan oenighet uppkomma om tolk- ningen av givna tillståndsvillkor. Vidare skall de taxor som en tillstånds- havare tillämpar för ledningarna vara kostnadsorienterade, vilket också skapar utrymme för att ha olika meningar om bl.a. det skäliga i ett pris och om hur en taxa skall vara uppbyggd.
Enligt samma principer bör Telestyrelsen kunna gripa in och agera i tvister mellan operatörer såvitt avser användning av beäntlig nummerplan (tilldelning av nummerresurser eller fördelning av delar av planen). Dessa privaträttsliga delar av hanteringen av nummerplaner har utpräglad betydelse i konkurrenshänseende. En motsvarande ordning som beträf- fande samtraäkfrågoma bör därför användas i förekommande fall.
Med tanke på att de förfaranden som kriminaliseras i förslaget till telelag kan komma att omfattas av vitesföreläggande eller vitesförbud enligt vad jag redogjort för i det tidigare har Lagrådet förordat att det i lagen införs en bestämmelse av innebörd att förfaranden som omfattas av sådana förelägganden eller förbud inte också skall föranleda straffansvar. Jag delar Lagrådets uppfattning att en sådan bestämmelse bör införas i lagen.
4.10. Integritetsskydd för teleanvändare 4.10.l Nuvarande ordning Regeringsformen
Enligt 2 kap. 6 & regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Detta skydd kan enligt 2 kap. 12 & regeringsformen begränsas genom lag. Begränsning får enligt paragrafens andra stycke göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. Begräns- ning kan t.ex. ske med hänsyn till beivrandet av brott.
I 9 kap. 8 & sekretesslagen (1980:100) änns föreskrifter om sekretess för uppgifter hos Televerket, Postverket och andra myndigheter som handhar allmän samfärdsel. Bestämmelserna gäller endast i det allmännas verk-
samhet. Såvitt avser Televerket omfattar sekretessen enligt paragrafens andra stycke uppgift som angår ett särskilt telefonsamtal eller ett annat telemeddelande. Med telemeddelanden avses telefonsamtal, telegram, telex- och telefaxmeddelanden samt dataöverföring, bildöverföring och andra teletjänster. Den som har tagit del i utväxlingen av ett telemeddel— ande eller som innehar en apparat som har använts för telemeddelandet har dock rätt att få uppgift om meddelandet. Detta gäller emellertid endast om inte sekretess för uppgiften följer av annan bestämmelse.
Tredje stycket i paragrafen reglerar sekretessen i övrigt inom allmän samfärdsel. Sekretessen gäller för uppgifter som angår enskildas för- bindelser med samfärdselverksamheten. Sekretessen begränsas genom ett omvänt skaderekvisit, där presumtionen är för sekretess. Enligt detta stycke gäller sekretess för uppgift om bl.a. telefonnummer. Sekretessen gäller även för uppgift om en enskilds aäärsangelägenheter i förbindelse med en anstalt som handhar allmän samfärdsel.
Enligt paragrafens fjärde stycke gäller absolut sekretess för uppgift vid särskild sambandstjänst inom totalförsvaret. Personalen kan vid sam- bandstjänst komma att höra eller läsa telemeddelanden som utväxlas på det allmänna telenätet. Sekretess gäller för sådana uppgifter.
I 14 kap. sekretesslagen änns bestämmelser bl.a. om vissa begräns- ningar och förbehåll i sekretessen. -
Enligt 14 kap. 2 & tredje stycket hindrar sekretess inte att en uppgift om en enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för delgivning enligt delgivnings- lagen (1970:428). En uppgift hos Televerket om enskilds telefonnummer får dock, om den enskilde hos Televerket begärt att abonnemanget skall hållas hemligt och uppgiften omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 & tredje stycket, lämnas ut endast om den myndighet som begär uppgiften änner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars änns synnerliga skäl.
Enligt 14 kap. 2 & fjärde stycket hindrar sekretessen inte att en uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyn— dighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. Om en uppgift omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 5 andra stycket sekretesslagen gäller vad som nyss sagts endast såvitt avser misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år (14 kap. 2 & femte stycket).
I fråga om tillämpningen av 14 kap. 25 fjärde och femte styckena sekretesslagen på uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 5 andra stycket samma lag kan anmärkas att det av 15 kap. 5 & sekretess— lagen följer att en myndighet på begäran av en annan myndighet normalt är skyldig att lämna ut uppgifter till den andra myndigheten, om upp- gifterna kan lämnas utan hinder av sekretess. Att hinder mot utlämnande inte föreligger på grund av sekretess kan som redan sagts följa av bl.a. 14 kap. 2 & fjärde och femte styckena. Det är den utlämnande myndig- heten som i varje enskilt fall har att pröva om förutsättningar föreligger för ett utlämnande av uppgifter. De angivna bestämmelserna gör ingen skillnad mellan det fallet att ett brott riktar sig mot ett intresse inom en
myndighets eget ansvarsområde och det fallet att ett brott riktar sig mot någon annan myndighet eller mot en enskild. Bestämmelserna är till- lämpliga i båda fallen. Inte heller gör bestämmelserna skillnad mellan det fallet att misstanken om brott uppstått hos myndigheten och det fallet att brottsmisstanken uppstått hos annan myndighet men att myndigheten genom denna andra myndighets försorg fått vetskap om misstanken.
I sammanhanget bör även 14 kap. 3 & sekretesslagen nämnas. I denna bestämmelse anges att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till myn- dighet, om detär uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har före- träde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Bestämmelsen är emellertid inte tillämplig på uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 å andra stycket.
Enligt 14 kap. 4 & sekretesslagen gäller sekretess till skydd för enskild inte i förhållande till honom själv och han kan efterge sekretessen helt eller delvis. Det sagda gäller inte om annat följer av bestämmelserna i sekretesslagen.
Den tystnadsplikt som följer av bestämmelserna i sekretesslagen i fråga om bl.a. uppgift om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har enligt 16 kap. l & sekretesslagen företräde framför meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen.
Enligt 4 kap. 8 & brottsbalken är det straffbart att olovligen bereda sig tillgång till ett meddelande, vilket såsom postförsändelse eller såsom tele- fonsamtal, telegram eller annat telemeddelande är under befordran genom allmän befordringsanstalt, dvs. Televerket eller Postverket. Skyddet gäller endast under den tid som meddelandet är under befordran. Det sträcker sig med andra ord från den tidpunkt då meddelandet avlämnats till befordran fram till det att meddelandet har lämnats ut. Om någon i annat fall bereder sig tillgång till ett meddelande kan gärningen vara straäbar enligt 4 kap. 9 & BrB (intrång i förvar).
Med hänsyn särskilt till Televerkets och Postverkets dominerande ställ— ning i fråga om att förmedla meddelanden ansågs det vid tillkomsten av 4 kap. 8 & brottsbalken inte föreligga något behov av att utvidga tillämp- ningsområdet för bestämmelsen till att gälla även sådan förmedlingstraäk som bedrivs av andra, enskilda eller allmänna, befordringsanstalter. Ett visst skydd för annan fönnedlingsverksamhet änns dock genom bestäm- melserna om intrång i förvar och olovlig avlyssning i 4 kap. 9—9 a 55 brottsbalken.
Beträffande telemeddelanden nämns i 4 kap. 8 & telefonsamtal, tele- gram eller annat telemeddelande. Uttrycket "annat telemeddelande" kom till under utskottsbehandlingen sedan den dåvarande telestyrelsen påpekat att bestämmelsen i annat fall inte skulle komma att omfatta telexmeddel- anden. — I Straä'rättskommitténs förslag hade undantag gjorts för det fall att telemeddelandet befordrades via radio. Sedan telestyrelsen framfört önskemål om skydd även för sådana meddelanden i radio, som inte är av— sedda för allmänheten, äck det föreslagna undantaget på hemställan av
Lagrådet utgå såsom inte erforderligt. Visserligen är det inte klarlagt hur skydd skall kunna vinnas för meddelanden via radio. I paragrafen förut- sätts emellertid, att någon olovligen bereder sig tillgång till meddelandet, och straffbestämmelsen kan sålunda inte tillämpas i fråga om befordran via'radio, om det inte är förbjudet att lyssna på meddelanden i radio. Å andra sidan skulle ett undantag möjligen kunna missförstås så, att det ansågs inbegripa även sådana fall som att någon på en telegrafstation bereder sig tillgång till telegram som skall avsändas eller har ankommit med radio.
I 20 kap. 3 & brottsbalken anges att den som röjer uppgift, som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt för- ordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller som olovligen utnyttjar sådan hemlighet, döms — om inte gärningen eljest är särskilt belagd med straff — för brott mot tyst- nadsplikt till böter eller fängelse i högst ett år. Vid gärning som begås av oaktsamhet är påföljden böter. I ringa fall av oaktsamhet döms inte till ansvar.
I 3 a & radiolagen (1966:755) anges att den som i mottagare har avlyssnat telefonsamtal, telegram eller annat telemeddelande inte obehörigen får föra detta vidare. Vidare anges att anordning, som automatiskt registrerar innehållet i radio- eller trådsändning, får användas tillsammans med en mottagare endast om regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer medger det i Särskilt fall. Ett sådant medgivande krävs emel- lertid inte om registreringen avser sändning som uppenbarligen är avsedd för allmänheten. Bestämmelsen i fråga om mottagare avser även en åter— givningsanordning som är ansluten till mottagaren, men den gäller inte navigeringsmottagare.
Enligt 22 å andra stycket radiolagen döms den som bryter mot 3 a 5 första eller andra stycket till böter.
Enligt 11 & datalagen (1973:289) får en personuppgift som ingår i personregister inte lämnas ut, om det änns anledning anta att uppgiften skall användas för automatisk databehandling i strid med lagen. I det aH- männas verksamhet skall i stället sekretesslagen tillämpas.
Med en personuppgift avses i datalagen en upplysning som avser en- skild person. Ett personregister förs enligt lagen med hjälp av ADB och innehåller förteckning eller motsvarande där en personuppgift kan hän- föras till den som avses med uppgiften.
Enligt 20 & datalagen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ut personuppgift i strid mot 11 5 till böter eller fängelse i högst ett år.
Enligt 13 & datalagen gäller tystnadsplikt för registeransvarig eller annan som har tagit befattning med personregister eller med uppgifter
som samlats in för att ingå i sådant register för uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Idet allmännas verksamhet skall i stället bestäm- melserna i sekretesslagen tillämpas. Den som bryter mot denna bestäm- melse om tystnadsplikt kan straffas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 & brottsbalken.
I 21 & datalagen stadgas om straff för dataintrång. Den straffbara gärningen innefattar att någon olovligen bereder sig tillgång till upp- tagning för automatisk databehandling eller olovligen ändrar eller utplånar eller i register för in sådan upptagning. Med upptagning avses även uppgifter som är under befordran via elektroniskt eller annat liknande hjälpmedel för att användas för automatisk databehandling. Datalagen avser i princip endast personregister. Denna begränsning till ADB-register som innehåller uppgifter av visst slag gäller emellertid inte 21 & (prop. 1973:33 s. 105, 144 f). Straäbestämmelsen är subsidiär i förhållande till brottsbalken.
Hänvisningar till S4-10
- Prop. 1992/93:200: Avsnitt Kommunikationsdepartementet, 4.5.1
Frågan om integritetsskydd är och har varit central i äera olika interna- tionella sammanhang, främst inom FN, OECD, EG och Europarådet.
I FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna anges att envar är skyddad mot godtyckliga ingripanden i fråga om bl.a. korre— spondens Och har rätt att utan ingripanden söka, motta och sprida upplys— ningar och tankar genom varje slags uttrycksmedel utan hänsyn till gränser (artikel 12 och 19). En motsvarande reglering änns i 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 14 och 19) samt i den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (artikel 8 och 10). Med uttrycket korrespondens avses i de internationella kon- ventionerna olika former för överförande av meddelanden mellan indivi- der såsom telefoni.
Europeiska ekonomiska gemenskapen
I rådets direktiv 90/387/EEG av den 28 juni 1990 om upprättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät, det s.k. ONP-direktivet, talas om vissa väsentliga krav som kan motivera en begränsning av åtkomsten av ett allmänt tillgängligt telenät eller en allmänt tillgänglig teletjänst. För att anses som väsentligt krav skall det vara fråga om skäl av allmänt intresse såsom nätens integritet och dataskydd. Villkoren för tillhandahållande av öppna telenät får inte utgöra hinder för tillgång till allmänt tillgängliga telenät eller allmänt till- gängliga teletjänster, bortsett från skäl som baseras på väsentliga krav som t.ex. skydd av data i tillämpliga fall. Av bilaga 2 till direktivet framgår att användningsvillkor kan innefatta åtgärder som berör skydd av persondata och kommunikationssekretess om så behövs.
Uttrycket väsentliga krav innefattande dataskydd nämns även i kommis— Prop. 1992/93:200 sionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster.
Enligt direktivet kan dataskydd innefatta skydd av persondata, sekretess för infomation som överförs eller lagras och skydd av privatlivet.
EG-kommissionen antog i september 1990 ett förslag till direktiv (SYN 287) angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Bakgrunden till förslaget är att en hög nivå för skydd mot integritets- kränkning i samband med framför allt automatisk eller elektronisk be- handling av personuppgifter inom EG-kommissionen har ansetts nöd- vändig för att säkerställa det önskade fria flödet av information mellan medlemsländerna (förslaget änns utförligare redovisat i Datalagsutred- ningens betänkanden SOU l991:21 s. 21 ffoch SOU 1991:62 s. 45 ff). Förslaget föranledde kritik när det behandlades av bl.a. EG-parlamentet. I oktober 1992 presenterade kommissionen ett reviderat förslag. EG:s ministerråd förväntas ta slutlig ställning till det reviderade förslaget tidigast under hösten 1993 (det reviderade förslaget änns redovisat i Datalagsutredningens slutbetänkande En ny datalag, SOU 1993:10).
Ett annat förslag till direktiv (SYN 288) som också är under beredning inom EG gäller skydd för personuppgifter vid användning av allmän digital telekommunikation. särskilt ISDN (Integrated Services Digital Network). Enligt vad jag har inhämtat avser kommissionen att lägga fram ett reviderat förslag i denna fråga.
Den övergripande målsättningen i förslaget är att garantera att med- borgarna överallt i gemenskapen får samma grundläggande skydd i fråga om personuppgifter och kommunikationssekretess och att detta skydd ingår som en integrerad del i det nya digitala tjänsteutbudet. Förslaget, som avser taltelefoni, tar sikte på att säkra ett visst minimiskydd för abonnenter med utgångspunkt från två grundläggande principer. För det första gäller att risken för missbruk skall minimeras genom att den mängd data som behandlas och lagras skall begränsas till det absolut nöd- vändiga. För det andra skall abonnentens rätt att själv bestämma över in- formationen skyddas. Detta gäller i förhållande till såväl den teleorgani- sation som tillhandahåller tjänsten som andra parter som vill få tillgång till data som förmedlas eller änns tillgängliga i samband med överföring i ett allmänt telenät.
Eumparådet
Europarådets ministerkommitté antog år 1980 en konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (Con- vention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Pro- cessing of Personal Data — Dataskyddskonventionen). Konventionen trädde i kraft den 1 oktober 1985. Dess syfte är att stärka dataskyddet, dvs. att säkerställa respekten för grundläggande fri- och rättigheter, sär- skilt den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatisk databehandling av personuppgifter. 160
Inom Europarådet har under senare tid utarbetats ett utkast till rekom- mendation om skydd för personuppgifter inom telekommunikations- sektom. Syftet med detta förslag är bl.a. att reglera de nya möjligheter till kommunikation och lagring av personuppgifter som digitaliserade telenät för med sig. Förslaget innefattar en detaljreglering av bl.a. telefonkataloguppgifter, telemarketing (marknadsföring per telefon), speciäcerade teleräkningar, privata telefonväxlar, identiäkation av abon- nentnummer (Calling Line Identiäcation, CLI), vidarekoppling och mobiltelefoni.
4 kap. 8 & brottsbalken
Mitt förslag: Bestämmelsen i 4 kap. 8 & brottsbalken om brytande av post- eller telehemlighet ändras så att tillämpningsområdet utvidgas till att omfatta meddelanden som post- eller telebefordringsföretag för— medlar som postförsändelser eller telemeddelanden oavsett om de be- fordringsföretag som förmedlar dem tillhör det allmänna eller utgörs av enskilda företag.
Utredningens förslag överensstämmer i sak med mitt. Remissinstansema har inte haft några erinringar i sak mot utred- ningens förslag i denna del. Vissa synpunkter har emellertid av Riksåkla- garen framförts beträffande uttrycket "befordringsföretag".
Skälen för mitt förslag: I dag skyddar bestämmelsen i 4 kap. 8 & brottsbalken endast meddelanden i form av postförsändelser och telemed- delanden som är under befordran genom allmän befordringsanstalt, dvs. genom Postverket och Televerket. Med hänsyn till bolagiseringen av Televerket och till att andra enskilda företag i ökad utsträckning kommer att bedriva motsvarande verksamhet bör uttrycket "allmän befordringsan- stalt" bytas ut mot "post- eller telebefordringsföretag".
Den föreslagna ändringen utvidgar som framgått tillämpningsområdet även i fråga om brytande av posthemligheten. Skyddet för posthemlig- heten kommer således att gälla inte bara i Postverkets förmedling av post- försändelser utan även i sådan förmedling som utförs av enskilda företag. Med hänsyn till den förväntade och redan påbörjade utvecklingen mot en ökad konkurrens på postområdet och till att kungörelsen (1947: 175) an- gående Postverkets ensamrätt till brevbefordran m.m. har upphävts genom lagen (1992:1723) om upphävande av denna kungörelse vid ut- gången av år 1992, är det följdriktigt att genomföra denna ändring redan nu utan att avvakta en bolagisering av Postverket och en samlad postlag- stiftning.
Med post- och telebefordringsföretag avses företag som på affärs- mässiga grunder huvudsakligen förmedlar information — meddelanden i
form av postförsändelser och olika former av telemeddelanden — som Prop. 1992/93:200 andra lämnar för distribution.
Tystnadsplikt i televerksamhet
Mitt förslag: Bestämmelser om tystnadsplikt i enskild televerksamhet för uppgift om teleabonnemang, innehållet i ett telemeddelande och annan uppgift som angår ett särskilt sådant meddelande, dvs. en huvudsaklig motsvarighet till vad som i dag gäller inom Televerkets verksamhet enligt sekretesslagen, införs i telelagen samtidigt som en klargörande bestämmelse införs om i vilken utsträckning ett tele- meddelandei enskild televerksamhet får avlyssnas. Tystnadsplikten ges företräde framför principen om meddelarfrihet, vilket erhålls genom ett tilläggi 16 kap. 1 5 sekretesslagen.
I fråga om myndigheters behov av uppgifter om teleabonnemang för delgivning enligt delgivningslagen (l970:428) samt i fråga om brottsutredande myndigheters behov av uppgifter som angår misstanke om brott och som omfattas av tystnadsplikten införs i telelagen bestäm— melser som i huvudsak motsvarar de nuvarande bestämmelserna i sekretesslagen. Prövningen av om en uppgift skall lämnas ut skall dock i samtliga fall göras av den begärande myndigheten. Den som inte följer en myndighets begäran att lämna ut uppgifter skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.
I telelagen införs också en bestämmelse som klargör förhållandet mellan bestämmelserna i datalagen (1973:289) om personuppgifter i personregister och bestämmelserna om tystnadsplikt i telelagen.
Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med mitt. Remissinstansema: Flertalet remissinstanser har inte framfört några erinringar i sak mot utredningens förslag. Riksdagens ombudsmän CIO) och Riksåklagaren (RÅ) har kritiserat utredningsförslaget huvudsakligen på den grunden att de föreslagna reglerna inte är förenliga med bestäm- melserna i 27 kap. rättegångsbalken om hemlig teleövervakning särskilt i vad avser skyddet för den enskildes personliga integritet. Från några re- missinstansers sida har framförts synpunkter i fråga om enskildheter i utredningens förslag.
Skälen för mitt förslag: Televerket är en myndighet och därmed underkastat den reglering som änns i tryckfrihetsförordningen om all- männa handlingars offentlighet och de inskränkningar i denna som före- skrivs i sekretesslagen (1980:100). När verksamheten i Televerket över- förs till aktiebolag kommer den huvudsakliga televerksamheten i landet inte längre att bedrivas av en myndighet utan av enskilda företag, Telia AB och andra teleoperatörer. Detta nödvändiggör att den reglering som behövs till skydd för den enskildes integritet utformas på ett annat sätt. Utgångspunkten är därvid att uppgifter som änns hos enskilda företag som bedriver televerksamhet i princip inte är offentliga men att å andra 162
sidan sådana uppgifter också kan lämnas ut om inte annat föreskrivs i lag. En ny reglering måste därför bygga på bestämmelser om tysmads- plikt i stället för på bestämmelser om inskränkningar i offentlighetsprin- cipen.
Telelagsutredningens förslag bygger på denna princip. Förslaget avser att så långt möjligt tillgodose samma skyddsintressen som den nuvarande regleringen i sekretesslagen med de begränsningar i sekretessen för vissa ändamål som föreskrivs i främst 14 kap. 2 & sekretesslagen.
JO och RÅ har kritiserat utredningsförslaget huvudsakligen på den grunden att de föreslagna reglerna inte är förenliga med bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken om hemlig teleövervakning. Enligt JO och RA är det skydd för den personliga integriteten som ges i förslaget avsevärt mindre än som följer av bestämmelserna i rättegångsbalken. Bestämmel- serna där uppställer krav på bl.a. domstolsprövning som saknar motsva- righet i utredningsförslaget.
Jag kan så till vida ansluta mig till denna kritik som att regleringen i rättegångbalken och i förslaget inte är helt kongruent. Den kritiken drabbar emellertid även den nuvarande regleringen i sekretesslagen. För— hållandet torde ha sin grund i att regleringen i 14 kap. 2 & sekretesslagen delvis är generell, dvs. inte enbart avser uppgifter som angår televerk- samhet, medan bestämmelserna i rättegångsbalken tar sikte just på upp- gifter i sådan verksamhet. Den avvägning mellan de motstående intressen som gjorts i sekretesslagen är emellertid enligt min mening godtagbar. Som påpekats av utredningen ligger en viktig skillnad i att reglerna om hemlig teleövervakning ger möjlighet att planerat ta in särskilda uppgifter medan sekretesslagens bestämmelser förutsätter att uppgifterna änns till- gängliga när de begärs. Dessutom är kraven avseende brottspåföljd för att få ut begärda uppgifter väsentligt högre i sekretesslagen än i rätte- gångsbalken. De skillnader mellan sekretesslagen och rättegångsbalken som JO och RÅ påtalat och som bygger på olika syn på hur integritets- aspekterna skall tillgodoses kan inte lämpligen tas upp i detta samman- hang utan bör bli föremål för överväganden i särskild ordning.
Sammanfattningsvis ansluter jag mig alltså i huvudsak till Telelags— utredningens förslag, med de ändringar som jag återkommer till i special- motiveringen.
Jag vill i detta sammanhang ta upp några särskilda frågor som aktuali- seras av att regleringen i fortsättningen bör bygga på bestämmelser om tystnadsplikt i stället för på bestämmelser om offentlighet och sekretess.
En'sådan fråga har tagits upp av Riksåklagaren och avser om den begärande myndigheten eller annan skall pröva att uppgifter som angår misstanke om brott och som omfattas av tystnadsplikten skall lämnas till myndighet. I detta avseende föreligger den skillnaden mellan den före- slagna regleringen och den nuvarande regleringen i sekretesslagen att det enligt den sistnämnda alltid är den utlämnande myndigheten som i varje enskilt fall har att pröva om förutsättningar föreligger för ett utlämnande av uppgifter. Utlämnandet sker härvid under myndighetsansvar och kan bli föremål för kontroll av det allmänna. Det är enligt min uppfattning inte lämpligt att genom. lag,-,överlämna ' denna -—rny_ndighetsutövande- -'
' 163
uppgift, som berör intresset för enskildas personliga integritet i förhål- ' '_' I
lande till det allmännas intresse att utreda och beivra brott, till de en- skilda teleföretagen. [ likhet med utredningen anser jag att prövningen av om skyddade uppgifter skall utlämnas alltid bör göras av den myndighet som begär sådana uppgifter.
Som jag återkommer till senare (avsnitt 4.16.2) har Riksåklagaren när det gäller den av utredningen föreslagna bestämmelsen om tystnadsplikt i enskild televerksamhet i fråga om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning påpekat att en motsvarighet till sekretesslagens begränsningar i meddelar- friheten bör införas i anslutning till den föreslagna bestämmelsen. Den bestämmelse om tystnadsplikt som jag förordar i förevarande samman- hang har delvis sin motsvarighet i 9 kap. 8 5 andra stycket sekretess- lagen. Denna sekretess har enligt 16 kap. 1 & sekretesslagen företräde framför principen om meddelarfrihet. Genom ett tillägg i denna be- stämmelse bör även den av mig nu föreslagna bestämmelsen om tystnads- plikt i enskild televerksamhet i vad avser uppgift om innehållet i ett telemeddelande eller annan uppgift som angår ett särskilt sådant med- delande undantas från meddelarfriheten.
En annan fråga som jag anser bör belysas här är hur den föreslagna tystnadsplikten förhåller sig till enskildas och det allmännas intresse av att sedvanliga telefonkataloger kan publiceras. Att uppgifter inte obe- hörigen får föras vidare innefattar en möjlighet för den enskilde abon- nenten att efterge tystnadsplikten för bl.a. uppgifter om sitt teleabon- nemang. I de allra äesta fall har den som ingår ett avtal om teleabon- nemang intresse av att namn, titel, adress och abonnentnummer, dvs. s.k. grunduppgifter om ett abonnemang, publiceras. I vissa fall vill däremot abonnenten själv bestämma över till vem hans abonnentnummer skall lämnas ut. I Televerkets nuvarande allmänna villkor för teleabonnemang anges att Televerket får lämna ut nämnda uppgifter om abonnenten inte begärt att uppgifterna skall skyddas (s.k. hemligt telefonnummer). Jag utgår från att det bolagiserade Televerket och övriga företag som driver televerksamhet, på samma sätt som hittills hos Televerket, avtalsvägen genom medgivanden från abonnentema, dvs. genom att de efterger tystnadsplikten i detta hänseende, i tillräcklig utsträckning kommer att kunna publicera abonnentnummer m.m. i telefonkataloger. Samtidigt änns alltså fortfarande möjligheten kvar för de abonnenter hos enskilda teleföretag som så önskar att ha hemligt abonnentnummer på samma sätt som nu hos Televerket.
Vad slutligen angår tystnadspliktens omfattning har som redan framgått inte heller jag funnit skäl föreligga för att denna skulle vara mera långtgående. De föreslagna bestämmelserna går redan längre än vad som normalt gäller i enskild näringsverksamhet. Jag delar utredningens upp- fattning att de uppgifter som faller utanför regleringen, t.ex. uppgifter hos teleföretagen om kundförhållanden i andra avseenden, liksom i nä- ringslivet i allmänhet, kommer att behandlas på ett sätt som väl mot- svarar de krav som i detta sammanhang kan ställas på integritetsskydd, eftersom detta ligger i teleföretagens eget intresse på en konkurrensutsatt marknad.
Sekretess i det allmännas verksamhet
Mitt förslag: Sekretesslagens bestämmelser om skydd för telemed- delanden kvarstår med en sådan ändring av bestämmelserna i 9 kap. 8 5 och 14 kap. 2 5 att tillämpningsområdet för den sekretess och den uppgiftsskyldighet som i dag- gäller hos Televerket utvidgas till att omfatta myndigheter som driver televerksamhet. I telelagen införs en erinran om att beståmmelsema i sekretesslagen gäller i det allmännas verksamhet i stället för bestämmelserna om tystnadsplikt och upp- giftsskyldighet i telelagen.
Bestämmelsen i 9 kap. 8 & fjärde stycket om sekretess för uppgift vid särskild sambandstjänst inom totalförsvaret utvidgas till att omfatta uppgifter som utomstående utväxlar på alla telenät, såväl allmänna som enskilda.
Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstansema: Det stora flertalet remissinstanser har inte framfört några erinringar mot utredningens förslag. Datastrafrättswredningen har uttalat att det föreligger behov av att anpassa 9 kap. 8 & sekretesslagen till ny teknik, såsom ett förväntat framtida bruk av personliga s.k. smarta kort som möjliggör att vilken teleanläggning som helst kan användas för ett visst abonnemang.
Skälen för mitt förslag: Genom ändringarna i 9 kap. 8 & andra stycket och 14 kap. 2 & sekretesslagen utvidgas tillämpningsområdet för dessa bestämmelser till att avse myndigheter som driver televerksamhet. Dessa ändringar är av betydelse för en framtida telemarknad med konkurrens där även myndigheter i viss utsträckning kan komma att bedriva tele- verksamhet.
Ändringen i 9 kap. 8 & fjärde stycket utvidgar tillämpningsområdet till att omfatta uppgifter som utomstående utväxlar på alla telenät oavsett om de innehas av ett allmänt eller ett enskilt rättssubjekt. Ändringen är motiverad av att sekretess för uppgifter som kommer totalförsvarets personal till del inte som i dag bör omfatta endast telemeddelanden som förmedlas i det nuvarande allmänna telenätet utan telemeddelanden i varje telenät.
Vad Datastralfrättsutredningen uttalat i fråga om behov av att anpassa 9 kap. 8 & sekretesslagen till ny teknik kan lämpligen tas upp i samband med beredningen av Datastraffrättsutredningens betänkande Information och den nya InformationsTeknologin (SOU 199211 10).
Tystnadsplikt för den som i mottagare har avlyssnat ett radiobefordrat Prop. 1992/93:200 telemeddelande
Mitt förslag: För att åstadkomma en sammanhållen reglering överförs till telelagen den nuvarande straffsanktionerade tystnadsplikten i 3 a och 22 55 radiolagen (l966:755) för den som i radiomottagare har av- lyssnat ett telemeddelande med den ändringen att uttryckligt undantag ges för telemeddelanden avsedda för den avlyssnande eller allmän- heten.
Övriga bestämmelser i 3 a & radiolagen utmönstras. I stället för ett principiellt förbud att använda registreringsutrust- ning tillsammans med radiomottagare ges bestämmelsen om tystnads- plikt i telelagen ett sådant innehåll att även den som genom registre- ringsutrustning tillsammans med radiomottagare fått tillgång till ett radiobefordrat telemeddelande inte obehörigen får föra det vidare.
Den särskilda straffbestämmelsen för den som bryter mot tystnads- plikten ges sådant innehåll att såväl uppsåtliga fall som oaktsamhets- fall, med undantag för sådana som är ringa, kan föranleda dagsböter.
Utredningens förslag överensstämmer med mitt utom i så måtto att utredningens förslag inte anger att tystnadsplikt gäller endast för telemeddelanden som avlyssnats i radiomottagare och att det omfattar telemeddelanden i varje förmedlingsform, dvs. även trådbuma telemed- delanden.
Remissinstansema: Det stora flertalet remissinstanser har inte framfört några erinringar mot utredningens förslag. En remissinstans, Datastraji rärtsurredningen, har framfört synpunkter främst i fråga om konkurrens- problem i förhållande till straffbestämmelsema i 4 kap. brottsbalken samt beträffande utredningens förslag att utrnönstra bestämmelsen i 3 a 5 andra stycket radiolagen.
Skälen för mitt förslag: Den huvudsakliga utgångspunkten för den nuvarande regleringen av tystnadsplikt för den som i mottagare avlyssnat ett telemeddelande är att etern är fri och att envar enligt radiolagstift- ningen i princip fritt kan lyssna till radiobefordrade meddelanden. Be- stämmelsen om tystnadsplikt i 3 a & radiolagen är särskilt straffsanktio— nerad i lagens 22 &. Strafibestämmelsema i 4 kap. 8—9 b åå brottsbalken gäller i princip trådbuma telemeddelanden medan radiobefordrade sådana i princip inte omfattas av bestämmelsemas tillämpningsområde.
Telelagsutredningens förslag bygger i huvudsak på dessa utgångs- punkter. Förslaget innefattar emellertid också en straffsanktionerad tystnadsplikt för alla telemeddelanden som avlyssnas oavsett förmedlings— förrn och även sådana som avlyssnats på annat sätt än i mottagare.
Datastrafrärtsutredningen, som i det nyligen avlämnade betänkandet Infomation och den nya InformationsTeknologin (SOU 1992:1 10) lämnat förslag till vissa ändringar i de straff- och processrättsliga reglerna mot bakgmnd av utvecklingen inom dat'a— och teletekniken, har i sina syn- punkter över förslaget främst uppehållit sig vid de konkurrensproblem i förhållande till straffbestämmelsema i 4 kap. brottsbalken som telelagsut- '
--166.'f
redningens förslag kan föranleda samt vid förslaget att utmönstra bestäm- melsen i 3 a & andra stycket radiolagen. I sistnämnda hänseende har datastraffrättsutredningen uttalat att en föreskrift med endast tystnadsplikt kan vara svår att förena med intresset av integritetsskydd.
Jag delar den uppfattning som Datastraffrättsutredningen uttalat i fråga om konkunensproblem i förhållande till straffbestämmelsema i 4 kap. brottsbalken beträffande trådbuma telemeddelanden och vad avser annan avlyssning än i radiomottagare. Bestämmelsen om tystnadsplikt i telelagen bör därför inte ges vidare omfattning än vad som huvudsakligen torde avses med den nuvarande regleringen i radiolagen, dvs. den bör avse den som i radiomottagare har avlyssnat ett radiobefordrat telemed- delande.
Däremot anser jag i likhet med utredningen att regleringen i 3 a 5 andra stycket bör utrnönstras. Det indirekta förbudet mot att använda registreringsutrustning tillsammans med mottagare torde vara omöjligt att upprätthålla med tanke särskilt på det allmänt utbredda innehavet av bandspelare. Som utredningen påpekat kommer förbudet att obehörigen föra vidare ett telemeddelande som avlyssnats att gälla oberoende av på vilket sätt det som avlyssnats förs vidare. Bestämmelsen bör emllertid ges ett sådant innehåll att även sådana fall som att ett telemeddelande som inte direkt avlyssnas utan endast registreras, som är fallet vid användande av bandspelare tillsammans med en radiomottagare, inte obehörigen får föras vidare, t.ex genom att en kopia av bandet överlämnas till annan eller genom att det registrerade avlyssnas och sedan förs vidare. Härigenom tillgodoses enligt min mening i tillräcklig utsträckning de integritetsaspekter som datastraffrättsutredningen påtalat.
I övrigt ansluter jag mig till utredningens förslag. Jag vill i detta sammanhang ta upp en särskild fråga som aktualiserats med anledning av konstitutionsutskottets betänkande (bet. 1992/93zKU2) Fri och rättigheter m.m. I betänkandet anger utskottet att frågan om det är möjligt att utvidga skyddet mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal till att avse även telefonsamtal som befordras på annat sätt än genom tråd förutsätts bli föremål för överväganden i det fortsatta beredningsarbetet avseende Telelagsutredningens och Datastraff'rättsutred— ningens betänkanden. Jag bedömer att denna fråga inte lämpligen kan tas upp i detta sammanhang utan bör bli föremål för överväganden vid beredningen av Datastraffrättsutredningens betänkande, vilket mer generellt behandlar frågan om ansvar för intrång i uppgifter som förmedlas också på trådlös väg, eller i annan särskild ordning.
En lag om radiokommunikation Prop. 1992/93:200
4.11 Utgångspunkter för en ny reglering
Mitt förslag: En reglering behövs för användningen av radiofrekvens- spektrum. Den skall bygga på ett tillståndsförfarande. Regleringen, som kräver lagform, riktas in mot vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Lagbestämmelsema skall medverka till att åtaganden i det interna- tionella samarbetet på radioområdet kan beaktas.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstansema: Remissinstansema har inte haft något att erinra i denna del.
Skälen för mitt förslag: Jag vill först ta upp vissa övergripande frågor om frekvensfördelningen samt om inriktningen och omfattningen av en reglering.
Inledningsvis berörs statens ansvar för radiofrekvensema och inrikt- ningen av en ny reglering med avseende på yttrande- och informationsfri— hetsrättsliga aspekter. Vidare är det frågan om hur detaljerad regleringen på lagnivå bör vara. Det är också frågan om hur regleringen bör på- verkas av de folkrättsliga bindningar som gäller beträffande radioanvänd- ningen.
Allmänt
Radiofrekvenser är en begränsad naturtillgång, en gemensam änng resurs. Begränsningen ligger främst i att det med dagens teknik är möjligt att använda endast en liten del av radiofrekvensspektrum och att det för många användningar gäller att var och en kräver stort frekvensutrymme. Sålänge det i praktiken har funnits tekniska förutsättningar för radioan- vändning har uppgiften att vårda och skydda dessa möjligheter tillkommit staten. Eftersom utbredningen av radiovågor inte håller sig inom natio— nella gränser och eftersom ett internationellt samarbete mellan världens stater är nödvändigt, bör staten ha kvar denna roll. Utgångspunkten bör således vara att det övergripande ansvaret för frekvensanvändningen även i fortsättningen ligger på staten. I uppgiften för staten bör ligga att se till att de tillgängliga resurserna används på ett från teknisk och ekonomisk synpunkt så effektivt sätt som möjligt. Eftersom radiofrekvensspektrum är en ändlig resurs och efterfrågan på frekvensutrymme ökar, kan det antas att olika intressen kan komma att stå emot varandra med sinsemel- lan oförenliga krav på tillgång till radiofrekvenser. En lagstiftning bör därför anvisa efter vilka grunder som tilldelning av frekvenser skall ske. Att upprätthålla den ordning som krävs för att det skall vara möjligt att med effektivitet och säkerhet använda radiomediet kan samtidigt medföra att det måste göras någon form av prioritering mellan olika önskemål om tillgång till radiofrekvenser. Detta konstaterande bygger på att det inte är 168
tekniskt möjligt att bibehålla en rimlig kvalitet på kommunikationen samtidigt som alla anspråk tillgodoses. Att göra den avvägning som krävs är en vansklig uppgift. I takt med den tekniska utvecklingen kan emellertid bristen på frekvenser minska och behovet av en begränsande reglering därmed bli mindre. En lagstiftning måste så långt som möjligt främja eller i vart fall inte lägga hinder i vägen för möjligheten att utnyttja sådana framsteg. Exempelvis kan den digitala teknik som införs inom radioområdet efter hand leda till större effektivitet i frekvensan- vändningen. Samtidigt bör dock beaktas att det finns gränser också med tillämpning av ny teknik för i vilken grad det går att göra effektivitets- vinster. Även med beaktande av den potential som ligger i teknikutveck— lingen tyder tillgängliga bedömningar på att det inom överblickbar fram- tid kommer att råda brist på frekvenser inom betydande delar av radiofre- kvensspektrum.
Yttrande- och in]?)mrarionsfi'ihetsränsliga frågor m.m.
Enligt 2 kap. 1 & regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet och informationsfrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informa- tionsfrihet består i frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten får i princip göras endast genom lag.
I RF föreskrivs bl.a. att begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtag- bara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare får begränsning inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller arman sådan åskådning. Dessutom får begränsningar i yttrande- och informa- tionsfriheten över huvud taget endast ske i viss utsträckning. Dessa friheter får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Yttrandefriheten får också be— gränsas i näringsverksamhet. I övrigt får begränsningar av yttrandefri- heten och inforrnationsfriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föran- leder det. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall sär- skilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella ange- lägenheter. Som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten anses emellertid inte meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandets innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller motta yttran- den.
Som framgått av det som sagts i det tidigare torde en frihet för var och en att utnyttja vilken radiofrekvens som helst i praktiken knappast innebära någon frihet. Störningar från andra radioanvändare och
svårigheterna att bestämma en frekvens som mottagaren kan förväntas lyssna på skulle medföra att radiomediet inte fullt ut kunde användas för informations- och åsiktsspridning. Jag delar den av utredningen redo- visade uppfattningen att föreskrifter om krav på tillstånd för rätten att använda radio och hur användning får ske inte bör betraktas som ordningsföreskrifter enligt 2 kap. 13 & sista stycket RF utan får ses som begränsningar i informationsfriheten och yttrandefriheten som dessa friheter har deänierats i RF (se SOU 1991:107, s. 111 f).
Som nyss nämnts får begränsningar av yttrandefriheten och informa- tionsfriheten göras endast för att uppnå något av vissa i RF angivna ändamål. Eftersom det måste finnas en viss ordning för att det skall vara möjligt att på ett effektivt och för samhällslivet tillfredsställande sätt använda radio, får den begränsning av yttrandefriheten som en reglering av radioanvändningen innebär i RFzs mening anses motiverad av särskilt viktiga skäl enligt 2 kap. 13 5 första stycket RF.
I syfte att upprätthålla ordningen i utnyttjandet av radiofrekvensspekt- nrm bör regleringen bygga på ett tillståndsförfarande. Ett krav på till- stånd för att använda radiosändare måste anses som omedelbart yttrande- frihetsbegränsande. Detsamma gäller villkoren, att radioanvändningen, för att vara tillåten, måste ske enligt vissa förutsättningar av främst tek- nisk men stundom även av närmast administrativ art.
En framtida reglering bör dock omfatta inte bara dessa i sig själva be— gränsande moment. Även grunderna för prövningen av tillståndsfrågor, vad som skall vara avgörande för huruvida tillstånd skall beviljas, inne- hållet i beviljade tillstånd, m.m. bör tas upp. Det skulle möjligen kunna sättas i fråga om sistnämnda slag av regler är yttrandefrihetsbegränsande, och om det som en konsekvens av detta, om endast reglerna i 2 kap. RF beaktas, skulle vara möjligt att inskränka lagregleringen till att ange endast tillståndskravet som sådant och grunderna för att uppställa in- skränkningar i radioanvändningen. De olika delarna får emellertid anses vara så nära förbundna med varandra att det mest följdriktiga är att se dem som en helhet. Dessutom omfattas föreskrifter om gnrndema för till- ståndsgivning i vart fall av bestämmelsen i 8 kap. 3 & RF. Det innebär att lagfor'men är föreskriven inte bara för tillståndskravet utan även för regleringen av de grunder efter vilka tillstånd skall meddelas. Med hän- syn till att delegation av norrngivningsmakten såvitt avser bestämmelser om användning av radiosändare och därmed sammanhängande regler inte torde vara möjlig och då det enligt vad som nyss sagts änns goda skäl som talar för att även grundema för tillståndsgivningen bör ingå i de före- skrifter som skall anses vara yttrandefrihetsbegränsande bör slutsatsen bli att regleringen i allt väsentligt måste beslutas av riksdagen genom lag. Således måste hela det materiella innehållet i regleringen i princip framgå redan av själva lagtexten och kompletteringar kan göras endast i form av s.k. verkställighetsföreskrifter.
Jag vill i detta sammanhang ta upp även vissa frågor som rör yttrande- frihetsgrundlagen (YGL) (prop. 1990/91:64, bet. l990/91:KU21, rskr. 1990/91:254 samt bet. 1991/92:1(U1, rskr. 1991/92:2). Enligt yttrande- frihetsgrundlagen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäk- rad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, älrner,
videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptag- ningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst (1 kap. 1 5 första stycket YGL). Ytt- randefriheten enligt grundlagen har till ändamål att säkra ett fritt me- ningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konsmärligt skap— ande. I den får inga andra begränsningar göras än som följer av grund— lagen (1 kap. l å andra stycket YGL).
Yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (] kap. 6 5 första stycket YGL). Dess huvudregel om radio— program avser därmed främst rundradiosändningar, dvs. television och ljudradio. Den omfattar således inte medier som typiskt sett är riktade till enstaka personer. Detta innebär att kommunikationsradio, mobiltelefoni, personsökning och liknande radioanvändningar inte skyddas av yttrande- frihetsgrundlagen och inte direkt berörs av denna. En annan sak är att dessa och andra radiotillämpningar torde kunna komma att påverkas av yttrandefrihetsgrundlagen till följd av att radiofrekvensema totalt sett är begränsade. Den bestämmelse i yttrandefrihetsgnrndlagen (3 kap. 25 YGL) som föreskriver efter vilka grunder som fördelning av det totala frekvensutrymmet skall göras, torde nämligen komma att beröra även andra radioanvändningar än de som gäller radioprogram.
Vad gäller sändningar av radioprogram på annat sätt än genom tråd, dvs. i praktiken genom radio, har det med hänvisning till de tekniska be- gränsningarna ansetts inte vara möjligt att föreskriva om en etablerings- frihet i den mening som gäller enligt tryckfrihetsförordningen. Det konstateras i förarbetena till YGL att utrymmet i radiofrekvensspektrum inte är obegränsat och att åtminstone någon fördelning av frekvenserna är nödvändig för att möjligheterna till radiotraäk av skilda slag skall kunna tas till vara fullt ut (prop. 1990/91:64 s. 82). Det tillåts därför, och i praktiken torde det förutsättas, att det genom lag meddelas före- skrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 2 5 första stycket YGL). I bestämmelsen slås också fast att det allmänna skall sträva efter att radiofrekvensema tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. I motiven till denna föreskrift anfördes (prop. 1990/91:64 s. 82):
På konstitutionell nivå kan en reglering för närvarande inte gärna gå längre än att uttryckligen framhäva den grundläggande betydelse som måste tillmätas yttrandefrihetens intresse vid alla överväganden om fördelningen av radiofrekvenser. En föreskrift av sådan innebörd skulle ha till syfte att utgöra en spärr mot obehöriga inskränkningar eller ett undergrävande av den frihet att begagna radiomediet för sändningar till allmänheten som är möjlig och rimlig med hänsyn till andra anspråk på utrymme för radiotraäk. Den skulle inte heller hindra sådana överväganden och hänsynstaganden som även i ett demokratiskt samhälle är ofrånkomliga vid fördelningen av radiofre- kvenser.
I specialmotiveringen till bestämmelsen (prop. 1990/91:64 s. 116) anfördes bl.a. följande:
I syfte att så långt som möjligt låta de värderingar som bör vara Prop. 1992/933200 vägledande vid sådan lagstiftning som avses i första stycket komma till uttryck i grundlagen föreskrivs i andra stycket särskilt att ytt- rande- och informationsfrihetema skall vara grundläggande mål vid norrngivning som berör fördelningen av det tillgängliga utrymmet i radiofrekvensspektrum, givetvis inom ramarna för Sveriges folkrätts-
liga förpliktelser i fråga om användningen. — — —
Uttrycken yttrande- och informationsfrihet används här i samma betydelse som i RF. Därav följer det i och för sig självklara att bestämmelsen inte syftar till att begränsa användningen av radio- frekvenser för andra ändamål än programverksamhet eller att mera i detalj styra hur radiofrekvensspektrum tas i anspråk för program— verksamhet. Sålunda måste hänsyn kunna tas till behovet av fre- kvenser för t.ex. kommunikationsradio och annan traäk från person till person. I-Iänsyn måste självfallet också kunna tas till sådana behov som användning av radio vid sjö- och fjällräddning m.m. samt för andra sådana användningar av tekniken för radiosändningar som inte är av egentlig betydelse från yttrande- och infonnationsfrihets- synpunkt, t.ex. radar.
Vid granskningen av förslaget konstaterade Lagrådet (prop. 1990/91:64 s. 210) att det i den allmänna motiveringen uttalas att på konstitutionell nivå en reglering för närvarande inte kan gå längre. Lagrådet anförde:
Enligt lagrådets mening kan man i och för sig tänka sig en något längre gående konkretisering i grundlagen av de principer som skall tillämpas vid frekvensfördelningen. Så skulle här kunna skrivas in grunder på vilka tilldelning av frekvens för rundradio exklusivt skall få vägras såsom att ingen frekvens är ledig eller att grundad anled- ning änns att anta att den sökta frekvensen inte kommer att utnyttjas av sökanden. Vidare skulle man kunna lägga fast en ram för de vill- kor, med vilka frekvenstilldelnin g eller sändningstillstånd skall kunna förenas, exempelvis i fråga om sändarstyrka, sändningstid och utnyttjandegrad. På detta sätt skulle i grundlagen redan från början utrymmet för allmänna lämplighetsöverväganden i fördelningsför- farandet snävas in.
Under 5 & föreslås att frågor om rätt att sända radioprogram — vari tilldelning av radiofrekvens ingår som en betydelsefull del - skall kunna prövas av domstol eller en på visst sätt kvalificerad nämnd. Systemet förutsätter därmed att fördelningen sker efter regler som i princip tillhandahåller underlag för en materiellrättslig prövning.
I renrissprotokollet anmärks att en särskild utredare har uppdraget att utarbeta förslag till lag om fördelningen av radiofrekvenser. Innan uppdraget är slutfört saknas material för ett ställningstagande i frågan om och i så fall i vilken utsträckning konkreta regler för frekvensför- delningen bör tas in i grundlagen. Till följd härav får man såsom skett i det remitterade förslaget också enligt lagrådets mening nöja sig med allmänna riktlinjer i ämnet. Lagrådet utgår från att man vid den aviserade lagstiftningen om frekvensfördelningen tar upp frågan vilka regler som kan vara ägnade att verksamt tillvarata yttrandefri- hetsintresset och därför förtjänar inflyta i yttrandefrihetsgrundlagen.
Lagrådet änner emellertid att grundlagen redan i nuvarande läge, framför allt med hänsyn till irmehållet i 5 & om möjlighet till dom- stolsprövning, bör tillföras en föreskrift om att den särskilda lagen om tillståndstvång skall innehålla grundema för tillståndsgivningen. 172
Föredragande departementschefen ansåg inte att Lagrådets yttrande borde föranleda någon ändring i den aktuella bestämmelsen. Hon framhöll att det även enligt Lagrådets mening fanns anledning att avvakta resultatet av Frekvensrättsutredningen innan frågan om att närmare precisera ytt- randefrihetsgrundlagens föreskrift om frekvensfördelning kunde tas upp. Hon påpekade att den också borde ses i ett större sammanhang. Tanken att grunderna för frekvensfördelningen av hänsyn till möjligheterna till prövning enligt 3 kap. 5 & bör anges i vanlig lag syntes nämligen, enligt departementschefen, ha en större räckvidd än blott vad som gällde den aktuella paragrafen (prop. 1990/91:64 s. 219).
Även vid riksdagsbehandlingen hänvisades till att det pågående utred- ningsarbetet borde avvaktas innan ställning tas till frågan om och i så fall i vilken utsträckning som regler för frekvensfördelningen bör tas in i YGL (bet. 1990/91:1(U21 s. 9 11).
Utredningen har vid sina överväganden i denna fråga framhållit regler- ingens stora betydelse för yttrandefriheten och infonnationsfriheten. På grund av den nära anknytningen till rent tekniska förhållanden som regler om fördelning av frekvenser bygger på har utredningen strukit under att det måste ännas möjligheter till en smidig anpassning till ny teknik. Enligt utredningen änns det annars risk för att utvecklingen låses. Ut- redningen har därför, med hänvisning till det eftertryckliga påbud om beaktande av yttrande- och infonnationsfrihetsinlressena vid frekvensför- delning som redan änns i yttrandefrihetsgrundlagen, inte funnit det lämp- ligt att ta in ytterligare föreskrifter om frekvensfördelning i grundlag. Ställningstagandet grundas också på de slutsatser som utredningen har kommit fram till i fråga om hur frekvensfördelningen bör regleras i vanlig lag (SOU 1991:107, 5. 150).
För egen del vill jag anföra följande. En reglering om fördelningav frekvenser har stor betydelse för yttrandefriheten och informations- friheten. Frågan om en närmare precisering av yttrandefrihetsgrundlagens föreskrift om frekvensfördelning övervägs. Som sagts i det tidigare måste emellertid grunderna för tillståndsgivningen anges i lag. Den föreskrift av målsättrringskaraktär beträffande frekvensfördelningen som redan änns i yttrandefrihetsgrundlagen är enligt min mening ett eftertryckligt påbud om att yttrande- och infonnationsfrihetsintressena skall beaktas vid frekvensfördelningen. Med hänvisning till yttrandefrihetsgrundlagen är det således uppenbart att lagbestämmelser som rör frekvenstilldelning, vilket i praktiken innebär tillståndsgivningen i stort, måste ha ett sådant innehåll, såvitt gäller sättet för att ta i anspråk radiofrekvensema, att de leder till vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet. För närvarande får därför godtas att detta krav i vart fall kommer till uttryck i den lag om radiokommunikation som nu föreslås.
Den internationella regleringens betydelse
Som sagts i det föregående innebär radiovågomas utbredning att internationella överenskommelser i praktiken är ett nödvändigt element för att effektivt kunna utnyttja den naturresurs som radiofrekvensspekt-
nrm utgör. Redan av detta skäl måste de överenskommelser som Sverige ingått med andra stater påverka den interna ordningen för radioan- vändningen. Dessutom hör det till saken att Sverige genom att ingå ett bindande avtal givetvis också har åtagit sig en skyldighet att se till att avtalsförpliktelsema uppfylls.
Mot bakgrund av att de väsentliga reglerna om tillståndsprövning, m.m. skall ges i lag, uppkommer frågan i vilken utsträckning och på vilket sätt de internationella åtaganden som Sverige har gjort skall på- verka lagstiftningens innehåll.
Av det föregående har framgått att I'IC, den internationella telekonven- tionen, med åtföljande radioreglemente är av grundläggande betydelse för det intemationella samarbetet på radioområdet. För Sveriges del är det främst dessa konventionsbestämmelser som gör att frågor om införlivande av internationella åtaganden med svensk rätt måste övervägas, när en reglering av radioområdet skall utformas i lag. Även i det tidigare nämnda EG—direktiv om reservering av frekvensband aktualiserar den frågan.
Konventionsbestämmelsema i I'PC har främst karaktär av att vara gemensamma avsiktsförklaringar från medlemsstaterna angående de mål som man strävar efter att uppnå på teleområdet. Medlen för att nå dessa mål preciseras knappast i konventionstexten, utan dessa får sin närmare utformning, såvitt gäller radio, i det internationella radioreglementet (RR)-
Innehållet i R får bedömas ha omedelbar betydelse för hur använd- ning av radiosändare i Sverige kan ske. Exempel på sådana förut- sättningar för radioanvändning som mer eller mindre detaljerat fastläggs i R är frekvensallokering, tillåtna sändareffekter och grunder för fre- kvenstilldelning. Även bestämmelser om hur vissa frekvensband får ut- nyttjas och om användningen av de skilda traäkslagen måste följas vid myndighetsutövningen och vid radioanvändningen.
Eftersom RR innehåller krav på tillståndsförfarandet i varje medlems- land och även i betydande omfattning reglerar hur frekvenserna får an- vändas kan dess tillämpning i Sverige till stora delar anses utgöra en be- gränsning av yttrande- och informationsfrihetema enligt regeringsformen. En väg att säkerställa att alla dessa regler tillförs den interna svenska rättsordningen skulle naturligtvis vara att med tillämpning av inkorpora- tionsmetoden i lag förskriva att reglementet skall gälla som svensk rätt.
Ett sådant förfarande skulle dock knappast vara invändningsfritt. R är mycket omfattande och inte lätt att överblicka för den som inte har specialkunskaper r ämnet. Även om reglementet innehåller vissa bestäm- melser som får anses ge grundläggande förutsättningar för radioanvänd- ningen, förekommer där också en stor mängd bestämmelser som får be- dömas ha en mera detaljbetonad karaktär. En inkorporation skulle med hänsyn härtill kunna leda till att regleringen blev alldeles för vidlyftig.
En omständighet som är värd att nämnas är att det med en inkorpo- rerad text skulle kunna bli besvärligt att bestämma tillämpningsområdet inom Sverige. Med hänsyn till sin uppbyggnad av att vara ett avtal mellan stater tillåter nämligen RR avvikelser i den utsträckning som radioanvändningen i andra stater inte påverkas. För svenska förhållanden
är situationen för närvarande sådan att det beträffande viss radioan- vändning förekommer sådana avvikelser. I själva verket är Sveriges bundenhet begränsad till att inte medverka till att en radiosändning i landet medför skadliga följder på radioanvändningen i annat land. Det kan antas att det även fortsättningsvis kan ännas skäl att inte till alla delar följa reglementets regler beträffande sådan radioanvändning som inte kan ge skadlig påverkan på utländska radiostationer. Detta torde leda till att det för sådana fall äck ges regler om undantag från delar av den inkorporerade texten.
Med hänsyn till i första hand nämnda omständigheter synes över- vägande skäl tala för att en ny svensk lagstiftning om radio utformas med den inriktningen att lagregleringen ges ett sådant innehåll att de grund- läggande reglerna för radioanvändning i R, i de fall påverkan på ut- ländska radioanvändare kan förekomma, kommer till uttryck i den svenska lagtexten.
Lagbestämmelsema skall således medverka till att tillståndsgivningen kommer att ske på ett sådant sätt att radioanvändningen i Sverige inte kommer att stå i strid med vad Sverige åtagit sig i det internationella samarbetet. Det som härvid främst är att beakta är reglerna i R.
Samma synsätt bör anläggas i fråga om EG:s direktiv om reservering av vissa frekvensband.
Regleringens detaljeringsgrad
Den fråga som härefter inställer sig är hur detaljerad lagregleringen måste vara för att uppfylla kravet på att förutsättningarna för tillstånds- givningen skall anges i lag.
Självklart får reglema inte vara så allmänt formulerade att det är fritt för den tillämpande myndigheten att efter eget skön bestämma vad som skall gälla. De rekvisit som ställs upp för tillståndsprövningen får inte vara sådana att de kan betecknas som innehållslösa.
Å andra sidan kan det knappast komma i fråga att i detalj lägga fast förutsättningama för tillståndsgivningen i lag. Det skulle leda till en mycket omfattande och säkerligen svåröverskådlig reglering. Dessutom förutsätter det ställningstaganden från lagstiftaren till en sådan mångfald av frågor att lagstiftningsarbetet dels skulle behöva bli mycket omfattande och ta upp en lång rad av detaljfrågor från politiska, tekniska, konkur- rensmässiga och andra synvinklar, dels skulle medföra en uppenbar risk för att en eljest önskvärd utveckling på radioområdet skulle kunna komma att hindras av lagstiftningen. Vidare änns det anledning befara att vissa regler snabbt kunde bli inaktuella.
Som en allmän utgångspunkt för vilken detaljeringsgrad som lagreg— lema bör ha kan det vara befogat att peka på det utrymme som änns att komplettera lagreglema med verkställighetsföreskrifter. Dessa skall ut- göra tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär och får inte innehålla något nytt åliggande för enskilda eller något ytterligare ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det betyder att re- gleringen i lag måste vara komplett så att den ger tillräckligt underlag för
prövning av enskilda ärenden. Som nyss sagts föreligger det å andra sidan ett praktiskt behov av att inte göra lagen så detaljerad att den hindrar följsamhet till den tekniska utvecklingens landvinningar på radio- området. '
Mot bakgrund av angivna förutsättningar för lagstiftningen bör de materiella lagregler efter vilka prövningen av ansökningar om tillstånd till användning av radiosändare i framtiden skall ske, utformats med in- riktning mot att ange de grundläggande förutsättningar som är av be- tydelse för all slags radioanvändning för kommunikationsändamål.
4.12 En ny reglering med tillståndskrav 4.12.1 Regleringens tillämpningsområde
Mitt förslag: Nya och utbyggda regler om användning av radiokom- munikation samlas i en särskild lag om radiokommunikation. Den nya lagen skall gälla anordningar som är avsedda för radio— kommunikation eller radiobestämning. Lagen skall också innehålla vissa föreskrifter rörande användning av andra anläggningar för alstring av radiofrekvent energi.
Utredningens förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstansema: Av remissinstansema har endast Riksåklagaren framfört erinringar mot förslaget. RÅ sätter i fråga om inte en ökad lättillgänglighet skulle åstadkommas om den föreslagna lagen slås samman med radiolagen.
En särskild lag om radiokommunikation
En fråga att ta ställning till är om det är mest lämpligt att föra in nya övergripande bestämmelser för radioanvändning i den nuvarande radio- lagen (1966:755) eller låta ändrade och utbyggda lagregler bilda en egen lag.
Radiolagen i nuvarande skepnad kan sägas innehålla två huvuddelar. Den består dels av de bestämmelser som tar upp tillståndsplikten för innehav och användning av radiosändare samt därtill anslutande regler, dels av de bestämmelser som gäller rundradioverksamheten.
Tillgång till radiofrekvenser är av stor betydelse för en lång rad verk- samheter i ett modernt samhälle. Kommunikationsradio, mobiltelefon, per- sonsökare och liknande användningar bidrar till att det på ett smidigt sätt går att få kontakt med personer som är utom räckhåll för andra mera sta- tionära sambandsmedel. Radioanvändningen inom luftfarten och sjöfarten underlättar navigeringen och betjänar viktiga delar av säkerhetssystemen. I övrigt räcker det med att peka på ljudradions och televisionens ökande vikt för kunskapsuppbyggnaden och åsiktsbildningen rörande olika för- hållanden i samhället för att alla skall inse värdet av radiotekniken.
Även om de radiotekniska landvinningama har varit stora under 1900- talet är det i dagens läge inte möjligt att använda sig av mer än en liten del av radiofrekvensspektrum. De frekvenser som med dagens teknik är tillgängliga måste delas mellan alla förekommande användningssätt. Av det förhållandet att radiofrekvensspektrum som ändlig resurs är gemen- samt för alla användningar, följer att varje användningssätt i någon be- märkelse är beroende av övriga. Rundradio och exempelvis butikslamr är med avseende på överföringsmedium i princip konkurrenter om till- gången till den naturresurs som radiofrekvenser utgör. I den mån regler rörande vissa radioanvändningar måste ges i lag till följd av dessa användningars i grundlag skyddade ställning, innebär det förhållandet att lagformen ibland måste användas även för de användningssätt som i och för sig inte har detta grundlagsskydd.
Den utbyggnad som i enlighet härmed måste ske i förhållande till nuvarande reglering kommer att medföra att lagregleringens omfattning blir betydligt större än vad den är i nuläget. Från systematisk synpunkt änns vidare skäl som talar för att man bör ha en mera markerad skilje- linje mellan radioanvändningen i stort och användningen av radio inom ett särskilt område, nämligen rundradio. Styrkan av dessa skäl ökar dess- utom när det inte är möjligt att inskränka regleringen till att i princip om- fatta endast en föreskrift om tillståndsskyldighet på det sätt som är fallet i dag. De övergripande reglerna som skall gälla för all radioanvändning bör därför föras till en särskild lag. Som en följd härav kommer radiola- gens regler som gäller rundradio att utgöra den enda kvarvarande beståndsdelen av nuvarande radiolagen. Till skillnad från RÅ anser jag att en sådan systematik gör regleringen på radioområdet överskådligare och mera lättillgänglig.
Tillämpningsområdet för en ny lag
Nuvarande reglering i radiolagen (1966:755) gäller sådana anordningar som enligt de deänitioner som upptas i lagen utgör radiosändare.
En radiosändare är enligt lagen en anordning för radiosändning. Radiosändning är ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilkas frekvenser är lägre än 3 000 gigahertz och vilka utbreder sig i rymden utan särskilt anordnad ledare. I för- arbetena till radiolagen (prop. 19661149 s. 35) poängteras att alla former av meddelanden avses. Även radarsändning, f amnanovrenng, f arrskrrft och liknande överföring av tecken, signaler eller skrift är enligt motiven radiosändning.
De bestämmelser som änns i radiolagen tar alltså sikte på apparater för överföring av meddelanden med hjälp av radiovågor. Varken apparater för överföring av radiofrekvent energi eller sådana elektriska anordningar som, utan att utnyttja radiostrålningen, till följd av sin funktion alstrar radiovågor omfattas av denna reglering.
Sistnämnda två kategorier av apparater regleras med avseende på sina egenskaper att alstra radiofrekvent energi i radiostörrringsförordningen (1985:625). Enligt bestämmelserna där skall elektrisk materiel som kan
orsaka störningar på radiokommunikation genom elektromagnetiska vågor utföras så att sådana störningar förebyggs.
Anordningar som i någon bemärkelse tar i anspråk radiofrekvenser kan således delas in i olika kategorier.
Den första kategorien består av vad som i dagligt tal kallas radiosända— re, dvs. en anordning som fungerar så att den sänder ut radiovågor med avsikten att med hjälp av dessa kunna kommunicera eller med andra ord överföra information. Till den andra kategorin kan hänföras de anord- ningar som likaledes använder radiofrekvent energi för kommunikation men inte genom radiovågor utan genom ledningsbunden eller närfälts- mässig överföring. Till den tredje kategorin kan hänföras de anordningar som använder radiofrekvent energi för alstring av värme eller för apparatens interna funktion. En fjärde kategori består av anordningar som inte nyttjar energi för sin funktion utan alstrar den och därmed radiostrål— ning som en följd av sin konstruktion. Beträffande den sistnämnda kategorin kan radiostrålning karakteriseras som en närmast ofrånkomlig men inte önskad bieffekt.
En reglering på radiokommunikationsområdet är givetvis i första hand avsedd att tillämpas på radiosändare för infonnationsöverföring. Det är ju för detta slag av radioutnyttjande som det visat sig föreligga behov av en ny och utbyggd reglering i lag.
Med hänvisning till betydelsen av att den svenska regleringen såväl funktionellt som begreppsmässigt stämmer överens med vad som gäller i det internationella samarbetet på radioområdet bör det eftersträvas att i största möjliga utsträckning använda internationellt vedertagna be- nämningar. Detta medverkar också till att de folkrättsliga förpliktelser som vi genom medlemsskapet i ITU har åtagit oss att följa kan uppfyllas.
Radiokommunikation deänieras i ITC:s radioreglemente (RR) som telekommunikation med användning av radio. Telekommunikation deänieras i sin tur som varje överföring, utsändning eller mottagning av tecken, signaler, skrift, bilder, ljud eller meddelande av varje slag med användning av tråd, radio, optiska eller andra elektromagnetiska system.
Om tillämpningsområdet för de nya reglerna bestäms med utgångspunkt i begreppet radiokommunikation enligt den betydelse detta begrepp har internationellt, kan det anses oklart om sådan radioanvändning som inne- fattar utsändning och mottagning av en omodulerad bärvåg, alltså en radiovåg som inte har något informationsinnehåll i sig själv, omfattas av detta begrepp. Vissa radartillämpningar arbetar med sådana radiovågor. För att det inte skall råda någon tvekan om att användningen av radio för bestämning av ett föremåls position m.m. skall omfattas av reglerna bör detta uttryckligen framgå av lagtexten.
Givetvis har anordningar ur alla nyssnämnda kategorier betydelse för möjligheterna att få till stånd en effektiv frekvensanvändning. Ur det per- spektivet är det således önskvärt att radiostrålningen kan styras och kontrolleras beträffande alla slagen.
Det är emellertid en betydande skillnad framför allt mellan de tre första kategorierna och den fjärde. När radiofrekvensutrymme tas i anspråk för de förra kategorierna sker det utifrån en avsikt att nyttja själva radio- mediet för ett bestämt ändamål. Vad gäller den fjärde kategorin är det
inte någon särskild nytta med radiostrålningen som sådan. Det kan därför antas att motmedel eller skydd mot att strålningen från sådan materiel kommer ut i etern är vad som bör eftersträvas. Däremot finns det inte något behov av att bestämma ett visst frekvensutrymme för att säkra dessa anordningars egentliga huvudfunktion. Slutsatsen blir således att regler angående dessa slag av anordningar bör ta sikte på att den strålning som alstras i så liten grad som möjligt skall kunna påverka det utnyttjande av radiovågor som är avsiktligt.
Vidare föreligger det en skillnad mellan användningen av radiosändare för överföring av information och en anordning som är avsedd att alstra radiofrekvent energi för annat ändamål. Förutom sådana som överför information ledningsbundet eller genomnärfält eller som använder energi för sin interna funktion, finns en kategori som är avsedd att alstra värme. Vanliga tillämpningar av det sistnämnda användningssättet är mikrovågs- ugnar, plastsvetsar och medicinska kortvågsbehandlingsapparater. Dessa radioanvändningar brukar i internationella sammanhang betecknas ISM (Industrial, Scientific and Medical) för att ange inom vilka områden som sådana användningssätt främst förekommer. Enligt den terminologi som används i R skiljer sig ISM-användning i förhållande till övrig radioan- vändning som tas upp i reglementet. Trots att ISM inte går in under RR:s begrepp Radiocommunication finns det upptaget i Rst allokeringstabell. ISM-användning har således ansetts så betydelsefull i förhållande till annan radioanvändning att den blivit placerad i bestämda frekvensband. Med hänsyn till detta förhållande och eftersom användningen av radio för ISM-ändamål liksom den användning som gäller för radiokommunikation lämpligen bör inordnas inom samma system, finns det anledning att ha vissa regler i lag också om sådan radioanvändning.
Beträffande sådana anordningar som tillhör kategorierna två och tre är det givetvis av största betydelse att skyddsåtgärder kan vidtas för att en så ren radiomiljö som möjligt skall kunna åstadkommas. Jag återkommer till detta längre fram och belyser då något behovet av åtgärder för att komma till rätta med störningar på radiokommunikation.
4.122 Tillståndskrav och vissa avgränsningsfrågor
Mitt förslag: Tillståndsplikt skall gälla för den som här i landet eller på ett svenskt fartyg eller luftfartyg utomlands innehar eller använder en radiosändare. I regel skall ett meddelat tillstånd avse såväl rätt att inneha som att använda radiosändare.
Tillståndsplikt skall gälla även för den som för in radiosändare till
Sverige.
Överlåtelse eller upplåtelse av radiosändare skall som huvudregel få ske endast till den som har tillstånd.
En i princip motsvarande reglering skall gälla för ofullständiga radiosändare och byggsatser för tillverkning av radiosändare.
Utredningens förslag överensstämmer i sak med mitt förslag.-
Remissinstanserna: Remissinstansema har — frånsett Hovrätten för Västra Sverige och Närradionämnden - inte haft något att erinra mot förslaget. Hovrätten för Västra Sverige anser att det hade varit av värde om utredningen till ledning för rättstillärnpningen närmare utvecklat vad som avses med ofullständiga radiosändare resp. byggsatser för tillverk- ning av radiosändare. Närradionämnden har anfört att utredningens för- slag bör uppfattas så att den som hyr en radiosändare inte behöver sär- skilt tillstånd till att använda sändaren. Om Televerket är uthyrare skall dess tillstånd enligt Närradionämnden således avse innehav och använd— ning för uthyrning till rundradiosändande sammanslutningar. Nämnden menar att en förutsättning för avtalet mellan Televerket och en sådan sammanslutning är att sammanslutningen har och behåller sändningstill- ståndet. Enligt nämnden skall och kan avtalet brytas av Televerket om sändningstillståndet upphör. I tydlighetens intresse anser Närradio- nämnden att lagförslaget kan behöva kompletteras i dessa hänseenden.
Skälen för mitt förslag: Enligt nuvarande lagstiftning får radiosändare innehas eller användas endast av den som har fått tillstånd. Tillstånds- plikten omfattar inte endast kompletta och driftsklara radiosändare. Även för innehav av radiosändare som är ofullständiga och för innehav av byggsatser för tillverkning av radiosändare måste tillstånd finnas. Dessa bestämmelser kompletteras med en föreskrift om att en radiosändare, ofullständig radiosändare eller en byggsats för tillverkning av radio- sändare inte får överlåtas eller upplåtas till den som saknar tillstånd. Till- stånd krävs också för att få införa nämnda slag av apparater till riket.
Genom kravet på tillstånd blir det möjligt att upprätthålla ordning i fre- kvensanvändningen. Som nämnts nyss innefattar tillståndet inte enbart en rätt i sig att inneha och använda en radiosändare. Användningen får ske endast i enlighet med de villkor som fastställs i anslutning till tillstånds- givningen. Innehållet i dessa villkor bestäms med tillämpning av vad som enligt författningar och praxis gäller för aktuellt slag av radioanvändning utifrån de närmare preciseringar av användningsändamål, typ av radio- sändare och funktion hos denna, som den tilltänkta radioanvändaren har angett i sin ansökan till tillståndsmyndigheten.
Kravet på tillstånd har sin rationella grund i att någon form av ordning är en förutsättning för att användning av radio i praktiken skall vara möjlig. Till detta kommer att det föreskrivs i R (artikel 24) att ingen sändarstation får upprättas eller drivas av en privatperson eller av ett företag utan att regeringen i det land under vilket stationen lyder på lämpligt sätt och i överensstämmelse med reglerna i reglementet har lämnat sitt tillstånd. Det kan således hävdas att Sverige folkrättsligt är bundet av att ha ett tillståndsförfarande med avseende på användning av radiosändare.
Innehav eller användning av radiosändare
Den i det tidigare fastlagda utgångspunkten, som anses nödvändig med hänsyn till den ordning i radiofrekvensspektrum som måste upprätthållas,
är kravet på ett tillståndsförfarande. Tillståndsplikten bör vara fastställd Prop. 1992/931200 i lag.
Emellertid är det egentligen inte tillståndet i och för sig som får anses vara det väsentliga med lagstiftningen. Det väsentliga är i stället att an- vändning av radio för annat ändamål än sökandens eller i övrigt annans användning av radio inte onödigtvis begränsas eller hindras och att sökan- dens användning sker på ett sådant sätt att annan kommunikation inte störs, dvs. med andra ord att ordning råder. För den myndighet som har att handlägga dessa frekvensfrågor blir normalt den omedelbart relevanta frågan inte om, utan snarare hur sökanden skall få sitt önskemål om radioanvändning tillgodosett. Uttrycken tillstånd och tillståndsplikt passar därför i och för sig mindre väl, eftersom de närmast ger uttryck för en begränsning. En riktig beskrivning vore i stället att ta fasta på de möjlig- heter som tillståndsförfarandet och den därav följande ordningen ger för användning av radio. I avsaknad av lämpligare begrepp att använda, får nänmda inriktning hållas i minnet vid tillståndsprövningen. Jag åter- kommer senare till detta.
Det torde vara uppenbart att ordningsskälet som gmnd för tillstånds- plikten har bärkraft enbart vad gäller användningen av radiosändare. Den som endast innehar en radiosändare men inte använder den påverkar givetvis inte andras användning av radiofrekvenser. Mot denna bakgrund kan det förefalla onödigt att föreskriva om tillståndsplikt inte bara för användningen utan redan för innehavet av en radiosändare.
Behovet av en tillståndsplikt avseende innehav har emellertid sin grund i att användning av en radiosändare utan tillstånd kan skada andras ra- dioanvändning. Det är självfallet av vikt att så inte sker. För att komma åt otillåten radiosändning bör det, i likhet med vad som gäller för när- varande, föreskrivas straff för sådan radioanvändning. Dessutom bör ut- rustningen kunna förverkas till staten. Syftet med ett sådant förfarande är givetvis att det inte skall vara möjligt att ställa till oordning i systemet. Emellertid kan det vara förenat med betydande svårigheter att ingripa mot en otillåten radiosändare just när sändning pågår. Svårigheterna i be- vishänseende med avseende på att en påträffad radiosändare verkligen har använts kan bli så betydande att det i praktiken inte går att upprätthålla den nödvändiga ordningen i användningen. Krav på tillstånd bör därför gälla inte bara för användningen utan också för innehavet av en radiosän— dare. Konsekvensen härav blir att även otillåtet innehav av radiosändare måste vara straffbelagt.
I 2 & radiolagen änns bestämmelser om gällande tillståndskravs geo- graäska tillämpningsområde. Det remitterade förslaget innehöll inte någon motsvarande föreskrift. Lagrådet har anfört att bestämmelser som anger den geograäska avgränsningen för tillståndskravet bör tas in i lag- förslaget. Enligt Iagrådet bör regleringen — till skillnad mot vad som gäller enligt radiolagen— fullt ut omfatta också radiosändare som är ofullständiga och byggsatser för tillverkning av radiosändare. Jag har för egen del inte något att erinra mot Lagrådets förslag som leder till enhet- lighet i fråga om tillämpningsområdet i geograäskt hänseende. Tillstånds- kravet för att inneha eller använda radiosändare skall således gälla här i 181 landet eller på ett svenskt fartyg eller luftfartyg utomlands. Det skall i
samma utsträckning gälla för att få inneha en radiosändare som är ofull- ständig eller en byggsats för tillverkning av radiosändare.
Vid utformningen av en ny reglering finns det skäl att närmare gå in på frågan vad som skall avses med begreppen innehav och användning samt hur dessa begrepp skall förhålla sig till varandra. Belysas bör vilka omständigheter som skall anses konstituera att tillståndspliktigt innehav av en radiosändare föreligger samt om innehavare och användare alltid måste vara samma person. Det kan exempelvis tänkas att någons rätt till innehav och användning också bör innebära en rätt att låta någon annan i praktiken såväl inneha sändaren som att använda den. Något särskilt tillstånd för denne skulle i så fall inte vara behövligt. Det är också skäl att beröra frågan om det skall vara möjligt att få inneha en radiosändare utan att ha rätt att använda den.
I fråga om begreppet inneha får det liksom i andra sammanhang anses naturligt att utgå från besittningsförhållandet. Exempelvis får således det företag som monterat in en radio i sin ärrnabil (hyrd eller ägd), anses vara innehavare av radion, trots att den de facto beänner sig i en anställds omedelbara besittning. Innehavet förändras alltså inte av att be- sittningen till radiosändaren endast är medelbar via ett besittningsbiträde. Tillståndskravet för innehav av radiosändare kan i en sådan situation knappast riktas mot besittningsbiträdet. Det bör anses räcka att den själv- ständige besittaren har tillstånd. I de fall det finns två eller flera lik- värdiga besittare, t.ex. vid gemensam verksamhet bedriven i enkelt bolag eller när radioanläggningen i andra fall innehas under samäganderätt, får det anses tillräckligt att en av dem har tillstånd.
Det kan också tänkas situationer där besittningsförhållandet blir mera uttunnat vad gäller den självständiga besittningen. I den mån andras an- knytning till radiosändaren blir svagare närmar sig den osjälvständige besittaren ställningen som självständig innehavare. Tillståndsplikten faller därmed på honom.
Förutsättningama för att någon skall anses vara självständig innehavare och därmed tillståndsplikti g för innehavet kan svårligen uttryckas heltäck— ande för alla situationer. Äganderätten till radiosändaren bör inte i sig tillmätas någon avgörande betydelse. Det kan dock tänkas fall med oklar- het i besittrringsläget då omständigheten att någon är ägare till en radio- sändare kan leda till att tillståndsplikten bör anses åvila denne.
Även en mera begränsad rätt till en radiosändare kan leda till att tillståndsplikt för innehav av radiosändare bör inträda. Reglerna i nuva- rande lag om att den till vilken en radiosändare upplåts måste ha tillstånd är ett uttryck för detta förhållande. När begreppet upplåtelse används i detta sammanhang leder detta tankarna främst till utlåning av ej helt kortvarig karaktär. Typfall torde vara långtidshyra eller leasing av radio— sändare.
Således bör beträffande en förhyrd (oftast genom leasing) radiosändare tillståndsplikten normalt gälla hyrestagaren. Att kräva att hyresmannen, oftast ett kreditföretag, skulle ha tillstånd förefaller inte naturligt. Oftast har denne inget annat med radiosändaren att göra än att bistå med finansieringen av den. Hyresmannen äger emellertid utrustningen vilket är ägnat att komplicera förhållandet på det sättet att den som marknadsför
utrustningen inte har rätt att överlåta den till annan än den som har tillstånd. En uttrycklig föreskrift bör ges i fråga om överlåtelse eller upplåtelse till den som saknar tillstånd, då den till vilken överlåtelsen eller upplåtelsen sker inte skall inneha eller använda radiosändaren. I dessa fall bör krävas att den som överlåtelsen eller upplåtelsen sker till visar att tillstånd änns för den som skall inneha eller använda anlägg- ningen. Med en sådan regel står det klart att en hyresman, trots att det är han som civilrättsligt kommer att vara ägare till utrustningen, inte blir skyldig att ha tillstånd om hans medverkan inskränks till änansieringen. Eftersom överlåtaren medverkar till att sändaren upplåts till den som skall inneha och använda den, har han en skyldighet att se till att hyres- mannen visar att anläggningen skall upplåtas till någon som har tillstånd.
Det kan emellertid tänkas situationer, där det är svårare att komma fram till vem som skall anses vara innehavare. Frågan om det föreligger en självständig besittning och därmed tillståndsplikt måste därvid avgöras utifrån en helhetsbedömning, där omständigheter som äganderätten eller annan rätt till radiosändaren, graden av självständighet i dispositionen av denna och förhållandet till andra som har anknytning till radiosändaren får vägas in.
Vad härefter gäller begreppet användning av en radiosändare bör följande sägas. Normalt sett bör den som har tillstånd till innehav också vara den som skall ha tillstånd till användning. För de flesta fall är det därför naturligt att ha samma bedömningsgrunder för att fastställa vem som är användare som dem som redovisats nyss beträffande vad som skall konstituera ett innehav av radiosändare. Med tillämming av vad som nyss sagts om besittningsbegreppet bör det alltså inte krävas att ett besitmingsbiträde, som använder en radiosändare som en självständig be- sittare har tillstånd att inneha, skall ha tillstånd för att använda radiosän- daren. Den självständige besittarens tillstånd bör omfatta både innehavs- rätten och rätten att använda radiosändaren. Följaktligen får besitmingsbi— trädets användning liksom innehavet anses ske för huvudmannens räkning och därför inte konstituera någon självständig tillståndsplikt för besitt- ningsbiträdet. Gränsen mellan användning som innebär skyldighet att ha eget tillstånd och användning som kan sägas mera ske för annans räkning och därmed inte innebär någon skyldighet för den faktiske användaren att ha tillstånd får dras på motsvarande sätt som angetts i det tidigare för innehav.
Begreppen innehav av radiosändare och användning av radiosändare bör såtillvida höra ihop att innehavet får anses utgöra en nödvändig förut- sättning för användningen. Mot detta skulle det visserligen kunna hävdas att det förekommer att radiosändare används av någon utan att veder- börande innehar den. Exempelvis kan den som med en mobil radiosän- dare ansluter sig till ett radionät, där någon annan innehar sändaren i bas- stationen, sägas använda basstationssändaren utan att inneha den. Bassta- tionens utsändning av signaler sker ju som en direkt följd av att de från mobilsändaren utsända signalerna innehåller en begäran om att kommuni- kationen skall vidarebefordras. Att för sådana fall hävda att innehavaren av den mobila sändaren bör anses som tillståndspliktig användare med avseende på bassändaren skulle dock leda för långt. I förlängningen
skulle då en vanlig telefonabonnent kunna anses som användare av radio- sändare, när telefonsamtalet på någon sträcka förmedlas med radio. Det änns därför anledning att beträffande sådana radiosändare som kan på- verkas och användas av flera rikta kravet på tillstånd för användningen till den som enligt vad som nyss redovisats bör betraktas som besittare av radiosändaren.
Beträffande Närradionämndens remissynpunkter bör sägas att den som hyr en radiosändare och själv använder den fönrtsätts behöva tillstånd. Man måste här skilja på att hyra ut radiosändare och att genom avtal upplåta sändningskapacitet. En rundradiosändande sammanslutning som inte förfogar över en egen radiosändare kan således i princip inte anses behöva tillstånd enligt den reglering som här föreslås.
Även om det normala bör vara att en innehavare av en radiosändare också använder den finns det i detta sammanhang anledning att påpeka att det bör kunna vara möjligt att i undantagsfall meddela tillstånd till innehav utan att tillståndet också omfattar rätt till användning av radiosändaren. Detta kan vara aktuellt när radiosändare innehas exempel- vis för museiändamål eller som samlingsobjekt. Restriktivitet vid sådan tillståndsgivning motiveras av att det inte skall vara lätt att kringgå kravet på tillstånd för användning.
Mot den redovisade bakgrunden av hur begreppen innehav och an- vändning bör förstås anser jag att tillståndsplikten i en ny lagstiftning bör formuleras så att tillstånd skall krävas för innehav eller användning av radiosändare. Dessa begrepp bör då ha den innebörd som nyss angetts. Av regleringens uppbyggnad bör framgå att det normala bör vara att till- ståndet gäller såväl innehav som användning. Men det bör, som nyss på— pekats, ännas möjlighet att erhålla tillstånd till innehav utan att detta innefattar rätt till användning av radiosändaren. Trots att ordalydelsenav den föreslagna regeln inte direkt kan sägas utesluta det, lär det i prak- tiken knappast förekomma fall då någon medges rätt till användning av en radiosändare som han inte skall ha tillstånd att inneha.
Grunderna för tillståndsprövningen när det gäller enbart innehav av radiosändare har berörts i det föregående. Det kan förväntas att prövningen av om sådant tillstånd skall meddelas oftast inte kommer att innehålla så svåra avvägningar. När det däremot gäller tillståndspröv- ningen beträffande innehav och användning av radiosändare ställs det högre krav på bedömningsgrundemas omfattning. Jag återkommer längre fram till denna fråga.
Såvitt avser gällande tillståndskrav för innehav av ofullständig radiosän- dare eller av byggsats för tillverkning av radiosändare samt införsel, överlåtelse och upplåtelse av radiosändare änner jag i detta sammanhang inte skäl att föreslå någon ändring.
4.12.3 Den nationella frekvensplaneringen
Mitt förslag: På samma sätt som i dag skall det i framtiden finnas en nationell frekvensfördelningsplan. Den skall fastställas av myndigheten på radioområdet. Planen skall emellertid inte vara bindande för enskilda och myndigheter vid prövningen av ansökningar om tillstånd att inneha eller använda radiosändare. Den prövningen skall ske direkt på grundval av bestämmelser i lag.
Utredningens förslag överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstansema: Med undantag av Länsrätten i Stockholms län har renrissinstansema inte haft något att erinra mot förslaget. Enligt länsrätten skulle rättstillämpningen bli påfallande mycket enklare med en frekvensfördelningsplan som beslutas i form av lag. Länsrätten anser att frekvensfördelningsplanen i praktiken lär få en helt annan genomslags- kraft än som tillkommer allmänna råd. Enligt länsrätten talar dessutom Sveriges internationella åtaganden för att planen ges lagfonn. Om ändå den ordning som utredningen föreslår väljs menar länsrätten att det klart måste framgå att planen endast har karaktär avlallmänna råd. Den karaktären skulle enligt länsrätten framträda tydligare om planen tas fram utan regeringsföreskrifter.
Skälen för mitt förslag: Det änns redan inledningsvis anledning att framhålla att den tillståndsprövning som sker med utgångspunkt i radio- lagen inte är inskränkt till frågan om tillstånd skall meddelas eller inte. Av väl så stor betydelse är de villkor som regelmässigt förenas med till- ståndet. Genom dessa fastläggs under vilka förutsättningar som radioan- vändningen får förekomma. Av villkoren följer bl.a. på vilken frekvens och med vilken styrka som sändningen skall få ske.
Den praxis som utvecklats i Sverige bygger på den reglering som är fastlagd inom ramen för ITU. Det internationella radioreglementet (RR) är i detta sammanhang det mest betydelsefulla regelverket. Det innehåller bestämmelser av olika slag. Vissa tar direkt sikte på användningen av radiofrekvensema, medan andra är inriktade på de nationella myndig- heternas skyldigheter. Reglerna är utarbetade mot bakgrund av att det måste råda ordning för att det skall bli möjligt att effektivt kunna ta till- vara den resurs som radiovågor utgör.
En huvuddel i R är den s.k. frekvensfördelningsplanen eller frekvens- allokeringstabellen (artikel 8 i R). Av frekvensfördelningsplanen, som omfattar alla tekniskt användbara radiofrekvenser, framgår för vilket eller för vilka slag av radioanvändning som frekvenser inom olika frekvens- områden, frekvensband, är bestämda. Av planen framgår exempelvis att i den geograäska region som Sverige tillhör är frekvensbandet 174-223 MHz avsett för rundradio och bandet 230—235 MHz avsett för fast radio och för mobil radio. Genom ratifikation av den internationella överens— kommelsen om RR har Sverige åtagit sig att vid tilldelning av frekvenser till sändare som kan åstadkomma menliga störningar i andra länders ra- diotraäk iaktta den i frekvensfördelningsplanen angivna fördelningen samt övriga bestämmelser i R.
RR:s frekvensfördelningsplan ger de enskilda länderna utrymme att utnyttja vissa frekvensband för annan användning än den som primärt gäller enligt planen. Även i övrigt änns vissa möjligheter till nationella särlösningar av mer eller mindre omfattande art. RR ger också möjlig- heter för enskilda stater att träffa överenskommelser om frekvensfördel- ningen mellan sig.
Som framgår av det anförda är RR bindande för Sverige endast såvitt svenska sändare kan påverka andra länders radiotraäk. Möjligen skulle man därav kunna förledas tro att dess betydelse för den svenska radioan- vändningen inte är så stor. Det bör emellertid beaktas att radiovågor inom vissa frekvensområden har sådana egenskaper att de redan vid be- gränsade sändningseffekter får en betydande utbredning. I praktiken är det så att det knappast" ar möjligt att sända på dessa frekvenser om påver— kan på andra länders radiotraäk skall kunna undvikas. Även inom andra frekvensområden, där utbredningen av radiovågoma' är mera begränsad, måste tillståndsgivningen för sändare i närhet av landets gränser i många fall ske med beaktande av riskerna för att störa grannländernas radiotra- äk. Detta leder till att också de sändare som är verksamma på längre av- stånd från gränserna i praktiken måste vara anpassade beträffande fre- kvensval m.m. till den gränsnära radioanvändningen. På detta sätt blir RR:s frekvensfördelningsplan styrande även i de fall där sändningen inte kan påverka radiotraäken i andra länder.
Telestyrelsen har med utgångspunkt i RR:s frekvensfördelningsplan utarbetat en nationell frekvensfördelningsplan. Den nationella frekvens- fördelningsplanen finns kungjord i Telestyrelsens författningssarnling. Uppdelningen i olika frekvensband följer i huvudsak RR:s frekvensför- delningsplan. Det anges att det tabellverk som är intaget i bilagan till författningen är den nationella frekvensplan som skall tillämpas vid frekvensplanering för olika radiotjänster samt vid frekvenstilldelning för radiosändare.
Första kolumnen i frekvensplanen anger RR:s fördelning av frekvens- banden mellan tjänsterna i den region av världen som Sverige tillhör. Andra kolumnen anger såväl avvikelser av generell karaktär från första kolumnen som är beslutade nationellt som mer preciserade uppgifter om bandindelning, traäkslag, tillämpningar och speciella bestämmelser samt hänvisningar till andra författningar som gäller för den speciella tillämp- ningen. Dessutom hänvisas ibland till RR, varvid aktuell artikel och fotnot anges.
Nationellt beslutade avvikelser från RR kan bestå i att en viss till- lämpning, som är tillåten enligt RR, inte tillåts nationellt. Detta är fallet exempelvis beträffande bandet 146—149,9 MHz, som enligt R är upp- låtet för fast radio och mobil radio utom luftrnobil, medan det nationeut inte tillåts fast radio och av mobil radio endast landmobil. I detta band har den preciseringen införts att frekvenser inom delbandet 146—147 MHz skall tilldelas bassändare och utgöra duplexfrekvenser till frekven- ser inom delbandet 150—151 MHz. På motsvarande sätt har beträffande frekvensbandet 150,05—151 MHz i den nationella planen bestämts att fre- kvenser inom detta band skall tilldelas mobila sändare.
Speciella bestämmelser, som förekommer i den nationella frekvensför- delningsplanen, kan bestå i att vissa delband eller vissa frekvenser är anslagna för bestämda tillämpningar. Inom frekvensbandet 164—171 MHz har det sålunda anmärkts att delbandet 169,425-170,0375 MHz är avsatt för personsökning m.m. och frekvensen 166,9875 MHz för radioärmors prov och demonstration samt att larmöverföring skall ske på frekvensen 169,3875 MHz.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att frekvensfördelningsplanen ger anvisning om vilka frekvenser som är avsatta för olika slags radio- tillämpningar. Begreppet radiotillämpning torde härvid huvudsakligen vara hänförligt antingen till arten av sändningen, såsom rundradio och amatörradio, eller sändarens belägenhet, såsom fast radio, landmobil radio och maritim mobil radio.
Frekvensfördelningsplanen kan sägas vara det instrument som gör att Sverige kan uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser på radioområdet. Dess existens medverkar till att det finns förutsättningar för en effektiv fre— kvensanvändning. Planen utgör därvidlag ett gmndläggande underlag för behandlingen av ansökningar om tillstånd till användning av radiosän- dare. Den ger däremot inte någon anvisning om efter vilka kriterier som tillståndsprövningen skall ske i fall där radiotekniken inte medger att alla som önskar använda radio kan göra det. Dess utformning och innehåll talar för att den i nuvarande ordning är att betrakta som en myndighets— föreskrift med i princip bindande verkan. Detta hindrar dock inte att det fortlöpande göres förändringar i planen och kompletteringar av denna. Detta kan vara föranlett av exempelvis förändringar i R, introduktion på marknaden av nya radiotillämpningar och expansion av beäntliga till— lämpningar.
Behovet av en svensk frekvensfördelningsplan
En förutsättning för att radiotekniken skall kunna umyttjas på ett effektivt sätt är att det begränsade frekvensutrymmet umyttjas optimalt och att störningar undviks. För att åstadkomma detta måste utnyttjandet samord— nas mellan länderna och intemt inom varje land. Det måste därför finnas en planering av utnyttjandet. Genom planeringen blir det möjligt att passa in olika användningar av radiovågor i ett system och därigenom lägga fast förutsättningar för hur beäntliga och nytillkommande användningar skall kunnas samordnas.
Genom medlemskapet i ITU och ratifikationen av telekonventionema skall Sverige se till att radioanvändningen inom Sverige sker inom de ramar och efter de premisser som läggs fast i R. Härigenom är vi, åt- minstone beträffande väsentliga delar av radioanvändningen inom Sverige, styrda av RR:s frekvensfördelningsplan. Det får exempelvis inte förekomma att rundradiosändning sker på frekvensband som enligt RR inte är upplåtna för sådan radioanvändning. Detta gäller visserligen endast 1 den utsträckning som utsändningen kan menligt påverka radiotra- äken' 1 ett annat land, men med hänsyn till att risken för detta torde vara betydande 1 stora delar av landet finns det anledning att utgå från att RR
följs. (En annan väsentlig omständighet, som gör att t.ex. rundradiosänd- ning av praktiska skäl inte torde vara aktuell utanför de frekvensband som intemationellt upplåtits för detta, är att de mottagare som änns på marknaden inte kan ta emot utsändning på andra frekvenser.) Att ha denna grundläggande planering lätt tillgänglig och på svenska språket kan bidra till förståelse för de begränsningar som ligger i regleringen och befordra att Sverige kommer att uppfylla de folkrättsliga förpliktelsema på radioområdet.
Det är tydligtvis också av betydelse för olika intressenter att veta vilka förutsättningar som gäller för användning av radio inom landet. Berörda intressenter är tillverkare och leverantörer av radioutrustning, nätope- ratörer, företag som utnyttjar radiokommunikation m.fl. Även om de större företagen kan hålla sig underrättade om vad som bestäms in- ternationellt, änns det säkert en stor grupp av enstaka användare, företag och enskilda, som inte kan förväntas ha sådan kunskap. Myndighetens uppfattning om hur framtida tillämpningar skall implementeras med hän- syn till frekvensfördelningen i Sverige kan också vara betydelsefullt att ha redovisad i ett sammanhang.
En sammanhållen frekvensfördelningsplan har dessutom den funktionen att tjäna som ett underlag för den dagliga verksamheten inom tillstånds- myndigheten.
Det änns således ett flertal goda skäl till att det skall ännas en samman- hållen grundläggande frekvensfördelningsplan för landet. Vi förordar därför att en sådan skall finnas.
Den rättsliga statusen på frekvensfördelningsplanen
Med anledning av slutsatsen att det bör ännas en nationell frekvensför— delningsplan måste ställning tas till frågan om planen skall vara bindande för myndigheter och enskilda eller inte. Med andra ord; skall frekvens- fördelningsplanen utfärdas som en föreskrift eller som allmänna råd?
Allmänna råd skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller skall bidra till en utvecklingen av praxis i viss riktning. Däremot är allmänna råd inte bindande, dvs. på sätt som föreskrifter, men de kan i realiteten ha stor betydelse för rättsutvecklingen.
Som slagits fast i det tidigare kräver föreskrifter om fördelningen av frekvensutrymmet lagform. Något utrymme för delegation av norm- givningskompetens från riksdagen till regeringen och till myndigheter under regeringen änns således inte. De bestämmelser utöver lagregle- ringen som kan förekomma får inte vara mera betydande än att de kan betecknas som s.k. verkställighetsföreskrifter, alltså tillämpningsföre- skrifter av i huvudsak rent administrativ karaktär.
Enligt vad jag har redovisat i det tidigare är den svenska frekvens- fördelningsplanens innehåll sådant att den i betydande utsträckning tar upp förhållanden som är av grundläggande betydelse för hur tilldelning av frekvenser till enskilda användare skall ske. Eftersom frekvenstilldel- ning och tillståndsgivning torde vara att anse som olika sidor av samma sak, kan motsvarande sägas gälla om frekvensfördelningsplanens
betydelse för tillståndsgivningen. Med hänsyn härtill kan det i och för sig sättas i fråga om inte planen borde fastställas av riksdagen genom lag.
Det som kan tala för en sådan ordning är att riksdagen därmed får ett betydande direkt inflytande över frekvensanvändningen. Dessutom löses till stor del de problem som följer av att de folkrättsliga förpliktelsema för Sverige som stat inte anses automatiskt gälla i den interna rättsord- ningen. Bestämmer riksdagen en frekvensfördelningsplan innebär ju detta att den mest betydelsefulla delen av RR samtidigt transformeras till svensk rätt.
Mot en ordning med frekvensfördelningsplanen fastställd i lag talar å andra sidan det förhållandet att radioområdet till sin karaktär är utpräglat dynamiskt. Det sker fortlöpande förändringar i utnyttjandet av radiofre- kvenser, vilket bl.a. tar sig uttryck i återkommande ändringar av R. Även med avseende på förhållanden som berör endast svensk radioan- vändning måste justeringar i frekvensfördelningsplanen göras relativt ofta. Om frekvensfördelningsplanen togs in i lag kan det därför antas att riksdagen skulle få besluta om förändringar ganska ofta. Även om den omgång som är förenad med en lagändring och den tid som åtgår innan en lagändring kan komma till stånd i och för sig inte utgör något avgörande argument mot att riksdagen föreskriver frekvensfördelnings- planen är det risk att systemet ofta skulle komma att upplevas som tungrott och röra tekniska detaljer av ringa politisk betydelse.
Frekvensfördelningsplanen har prägel av detaljreglering. Samtidigt kan det sägas att den innehåller vissa grundläggande förutsättningar för radioanvändningen. Enligt min mening är det önskvärt att skilja ut de grundläggande elementen och lagfästa endast dessa, medan de delar som har karaktär av detaljbestämningar lämpligen bör få sitt innehåll i annan ordning. Med denna inriktning följer att en nationell frekvensfördelnings- plan med en här angiven omfattning inte bör lagfästas. Om inte bara de grundläggande och såsom grunder för frekvenstilldelning betraktade be- ståndsdelarna beslutas av riksdagen, utan även mera detaljbetonade delar av frekvensfördelningsplanen, är det som jag ser det nämligen risk för att utvecklingen på radioområdet hindras. Min slutsats är således att fre- kvensfördelningsplanen inte bör ges lagfonn.
Frågan härefter är om den nationella frekvensfördelningsplanen skall fastställas som bindande norm eller om den skall ha karaktär av endast allmänna råd och planeringshjälpmedel.
Som skäl mot föreskriftsformen talar att det knappast kan vara en lämplig utgångspunkt för en normativ plan att den skall ändras med täta intervaller. Över huvud taget präglas frekvensfrågor av en fortlöpande förändring av mer eller mindre ingripande slag. Det krävs därför en smidighet i hanteringen av de frågor som tillståndsmyndigheten tid efter annan har att ta ställning äll. En detaljerad föreskrift kan visserligen säkert ha sin betydelse som rättesnöre för bedömningarna, men det änns också en risk att en detaljbetonad bindning kan vara ett besvärande hinder för en effektiv och pragmatisk myndighetsutövning med syftet att ge utrymme åt så många som möjligt med så hög effektivitet i ut- nyttjandet av radiofrekvensspektrum som rimligen kan uppnås.
När det dessutom, enligt vad som angetts nyss angående kravet på lagfonn, kan konstateras att en bindande frekvensfördelningsplan, bestämd av regeringen eller av en myndighet under regeringen, i princip inte får ge något substantiellt tillskott till regleringen finns det inte skäl att på förhand binda tillämpningen utöver vad som direkt följer av lagbe- stämmelser rörande tillståndsgivning och av de verkställighetsföreskrifter av mera allmän art som regeringen kan komma att tillföra.
Min slutsats är således att skälen för att frekvensfördelningsplanen skall vara bindande för myndigheter och enskilda inte är så starka att de uppväger de nackdelar som är förenade med en sådan ordning.
Som redogjorts för i det tidigare får det dock anses vara av betydelse att det finns en frekvensfördelningsplan. Den bör då lämpligen fastställas av myndigheten på radioområdet och givetvis bygga på de regler i lag som skall finnas samt på de erfarenheter och rön som förvärvas från tid till annan. Det är alltså avsikten att lagreglema om den materiella pröv- ningen av tillståndsfrågor också skall tjäna som underlag för frekvens- fördelningsplanen. Jag återkommer i det följande till dessa. Planen bör dessutom uppta infomation om förhållanden som regeringen och. myndigheten närmare kan ha reglerat i form av verkställighetsföreskrif- ter.
Ur konstitutionell synvinkel blir frekvensfördelningsplanen att betrakta som allmänna råd. Den kommer givetvis att ha sin betydelse som en intern källa för den policy som myndigheten vill upprätthålla, men också som information till radioanvändare, aktuella såväl som potentiella, om myndighetens ställningstaganden till hur olika tillämpningar av radio skall passas in i radiofrekvensspektrum. Däremot får den inte någon självstän- dig betydelse vid prövning av ett tillståndsärende. Denna prövning förutsätts äga rum uteslutande mot de bestämmelser för tillståndsgivning, frekvenstilldelning och fastställande av övriga villkor för radioan- vändningen som skall finnas i lag.
I enlighet med det nyss sagda bör det ankomma på tillståndsmyndig- heten att utforma frekvensfördelningsplanen. Såsom framhållits av Länsrätten i Stockholms län är det därvid väsentligt att det görs klart att planen inte utgör en föreskrift.
Länsrätten i Stockholms län har vidare anfört att frekvensfördel- ningsplanens karaktär av allmänna råd skulle framträda tydligare om den tas fram utan regeringsföreskrifter. Till detta kan sägas att allmänna råd som sådana inte förutsätter något bemyndigande. Varje myndighet kan alltså fritt besluta om allmänna råd inom sitt område, till skillnad från vad som är fallet beträffande föreskrifter. Någon författningsreglering på förordningsnivå till stöd för planen är vid angivna förhållanden inte nödvändig. En arman sak är att planen torde komma att återspegla de grunder för indelning av radioanvändningen som följer av lag och meddelade verkställighetsföreskrifter.
4.12.4 Grundernalför att ge tillstånd och för att tilldela frekvenser
Mitt förslag: Genom reglerna skall ordning i etern upprätthållas för att så många som möjligt skall kunna få rätt att använda radio och för att radioanvändningen skall ske på ett effektivt sätt. Reglerna skall vidare syfta till att den som har fått tillstånd till radioanvändning skall vara skyddad från ingrepp och till att användningar av betydelse från yttrande- och informationsfrihetssynpunkt samt den radioanvändning som behövs inom försvaret skall ha företräde.
Som grund för tillståndsprövningen skall gälla att en ansökan om att få använda radiosändare skall beviljas under förutsättning av att
radioanvändningen inte kommer att skadligt påverka annan radioan— vändning i Sverige eller i utlandet, radioanläggningen uppfyller bestämda tekniska krav, radioanvändningen inte kommer att hindra den fria åsiktsbild- ningen, radioanvändningen kan ske med bibehållande av beredskap för utveckling av befintliga och nya radioanvändningar samt att radioanvändningen inte kommer att inkräkta på det frekvensut- rymme som behövs för försvarsmakten.
För bifall till en ansökan om rätt att använda radiosändare för sådan verksamhet som är särskilt reglerad i annan lag förutsätts dessutom att medgivande enligt den lagstiftningen föreligger.
Utredningens förslag överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstansema: Remissinstansema har med vissa kommentarer i allt väsentligt anslutit sig till utredningens förslag. Justitiekanslern tar upp frågan om fördelning av frekvenser genom ett förfarande med inbjudan till ansökan avseende en bestämd radiotjänst. Justitiekanslern påpekar att frågan hur bl.a. de yttrandefrihetsrättsliga aspekterna skall beaktas i samband med ett inbjudningsförfarande framstår som ett nytt problem för rättstillämpningen och är, liksom auktionsförfarandet, värt en närmare genomlysning. Kammarrätten i Stockholm anför att ett förtydligande behövs beträffande det krav som ställs upp att tillstånd kan bli beroende av att användningen av radio inte kommer att hindra radiokommunikation som är särskilt viktig med hänsyn till den fria åsiktsbildningen. Länsrätten i Stockholms län menar att utredningen inte tillräckligt noggrant behandlat tillståndsprövningen dels när det i största allmänhet rör sig om konkurrens mellan flera sökande, dels när det i samband med ny radioanvändning kan föreligga behov av något särskilt pröv'ningsförfarande. Enligt länsrätten förefaller den första situationen i de flesta fall kunna lösas inom ramen för de föreslagna reglerna. Rent principiellt och för att eliminera sådant som kan uppfattas som godtycke anser länsrätten dock att en konkurrensregel borde tas in i lagtexten. En sådan regel kunde enligt länsrätten förslagsvis bygga på användningsom—
rådets prioritet, graden av nytta och behov eller, i sista hand, tidigaste ansökan. För den andra situationen — understryker länsrätten — borde det inte kunna komma i fråga att tillståndsmyndigheten, till förfång för en sö- kande, utan lagstöd frångår normala handläggningsregler genom att t.ex. "tillgripa en ordning med offentlig inbjudan till ansökan". Televerket anför bl.a. följande. Eftersom radiofrekvenser är en begränsad natur- resurs av mycket stor betydelse för samhället bör det tydligt markeras vikten av att frekvenserna används effektivt. Lagstiftning och tilldelnings- grunder bör favorisera teknik och system som kan påvisa ett effektivt spektrumutnyttjande, t.ex. fler användare inom samma spektrum— utrymme. Vid val mellan att effektivt nyttja spektrum och önskan att skapa konkurrens, bör spektrumelfektiviteten ha en betydande påverkan. Som tilldelningsgrund bör också vägas in publika näts samhällsekono- miska fördelar och situationen för kunderna i dessa nät. Det förhållandet att en operatör gör en vidareutveckling av sitt system och härvid kan på— visa ett klart och effektivare frekvensutnyttjande än sina konkurrenter, bör på ett positivt sätt påverka aktuell frekvenstilldelning. För att kunna utnyttja frekvensbanden så effektivt som möjligt samtidigt som kostna- derna hålls nere, är det nödvändigt att tillstånd kan erhållas inte endast för de frekvenser som tas i anspråk omedelbart utan även för planerade behov i samma frekvensband, i samma system eller i samma anläggning, t.ex. på en radiolänksträcka eller i ett punkt-till-multipunktsystem. Tele— verket framhåller vidare att frekvenstillstånden med anpassning till före— kommande system bör utformas av tillståndsmyndigheten från fall till fall. Närradionämnden anser att det av lagen tydligare än vad som är fallet bör framgå att tillstånd enligt annan lag exempelvis för rundradio utgör villkor för att få behålla ett tillstånd att inneha radiosändare. Näringsfi'ihetsombudsmannen (NO) anför att det är svårt att från konkur- renssynpunkt ange några generella lösningar på hur man skall hantera problem som består i att en resurs är otillräcng och att problemet torde få lösas från fall till fall. NO anför vidare. Den naturliga lösningen i ett marknadsekonomiskt system består i att allokera resurserna med hjälp av priset. Mot en sådan lösning kan invändas att det inte inom alla områden är lämpligt att låta priset avgöra vilka som skall få del av en knapp resurs. På marknader där det änns en eller ett fåtal kapitalistiska aktörer änns risk för att ekonomiskt svagare aktörer trängs tillbaka med påföljd att marknaden utvecklas mot dominans för ett företag eller mot uppkomst av oligopol. Det ligger i sakens natur att vissa marknadsirnperfektioner såsom knapphet på en viss resurs inte alltid kan avhjälpas med typiskt marknadsekonomiska lösningar. Det kan vara bättre att reglera i ett kon- kurrensfrämjande Syfte. Sålunda bör man söka tillse att den knappa re- sursen fördelas så att förutsättningar skapas för konkurrens på markna- den. [nte sällan kan dock förekomsten av skalfördelar tala för att inte sprida ut resursen på för många aktörer. Internationella erfarenheter visar emellertid att skalfördelar ofta inte tas till vara om konkurrensen uteblir. Till sist bör därför fördelningen av en knapp resurs ske med beaktande av flera olika omständigheter, varav nödvändigheten att bibehålla en någorlunda effektiv konkunens är en. Statens pris- och konkurrensverk (SPK) för fram liknande synpunkter som NO. Effektivitetsbegreppet bör
enligt SPK omfatta en analys av samhällsekonomisk effektivitet där hän- syn tas till marknadens konkurrensförhållanden och en avvägning mellan teknisk effektivitet och konkurrensintresset bör kunna ske i anslutning till prövning av ansökan om frekvenser. SPK berör vidare frågan om för- säljning av frekvenser genom auktionsförfarande. SPK anser det vara av intresse att närmare utreda förutsättningarna för att införa alternativa sy- stem, som kan bidra till effektivare resursanvändning. Sådana system kan enligt SPK vara aktuella, t.ex. i samband med introduktionen och den fortsatta driften av det nya gemensamma europeiska mobiltelefonisy- stemet GSM. SPK påpekar att det i det sammanhanget är aktuellt att för- dela frekvenser inom ett begränsat frekvensband till ett flertal samtidigt ansökande operatörer. Enligt SPK bör det alltid när det råder brist på fre- kvenser inom ett specifikt frekvensområde tillämpas en ordning som innebär att samtliga intressenter uppmärksammas på att tillstånd kan sökas.
Skälen för mitt förslag: Vägledande för nya regler om tillståndsgiv- ning bör liksom nuvarande reglering vara det grundläggande syftet att upprätthålla ordning i etern. Ordningen skall givetvis ha sin grund i att det skall kunna gå att få till stånd fungerande radioanvändning. Förhål- landen av rent radioteknisk art som därvid måste beaktas skall således vägas in vid bestämningen av om erforderlig ordning kan anses råda.
Förutom att skapa ordning i etern skall regleringen ha till syfte att till- delning av radiofrekvenser skall ske efter bestämda utgångSpunkter som bör ännas som en bakgrund till tillståndsprövningen i varje enskilt fall. Dessa utgångspunkter är positiv inriktning, effektivitet och fönrtsebarhet i radioanvändningen, särskild hänsyn till yttrandefriheten samt likaledes särskild hänsyn till försvarsmakten.
Positiv inriktning
Den grundläggande inriktningen bör vara att var och en som anser sig ha behov av radio skall beviljas tillstånd till sådan användning. Vid pröv- ningen av en ansökan bör inställningen från tillståndsmyndigheten vara att på bästa sätt tillgodose sökandens önskemål inom ramarna för de möj- ligheter som änns. Denna inriktning bör också genomsyra lagtexten på det sättet att presumtionen vid prövning av en ansökan skall vara att sök- anden skall få tillstånd. Myndigheten skall ha rätt att lämna en ansökan utan bifall endast om det i det särskilda fallet brister i någon i lagen upp- tagen förutsät1ning för tillstånd.
Efektivitet i radioanvändningen
Tillståndsgivningen skall syfta till att det begränsade område som står till buds utnyttjas på ett från radioteknisk synpunkt så effektivt sätt som möjligt. Villkor med vilka tillstånd förenas skall med avseende på utrust- ningsstandard och uppbyggnaden av radionät utformas mot bakgrund av eäektivitetsaspekter. Det blir härvid nödvändigt att beakta den tekniska utvecklingen i ett brett perspektiv, så att hänsyn inte tas endast till vilken
teknik som är tillgänglig för dagen. Även den teknikutveckling som kan Prop. 1992/93:200 förväntas skall tas med i bedömningen och få betydelse bl.a. när en lämplig tillståndstid skall bestämmas. Reglerna skall syfta till att system som är spektr'umeffektiva, dvs. som med samma funktion kan nöja sig med mindre frekvensbandbredd, skall användas i stället för system som tar upp större frekvensutrymme.
Fömtsebarhet i mdioanvändningen
Som senare kommer att beröras närmare skall tillståndstiden bestämmas utifrån en prognos om vad som med hänsyn till den tekniska utveck— lingen, användningen av de aktuella frekvenserna i framtiden och andra omständigheter kan anses rimligt för den ifrågavarande användningen när tillståndsbeslutet fattas. Regleringen i denna del skall syfta till att den som har fått tillstånd för exempelvis etableringen av ett radionät också skall kunna utgå från att de radiomässiga förutsättningar som har lagts fast i tillståndet skall gälla tillståndstiden ut. Å andra sidan skall det inte vara självklart att tillståndet förnyas eller förlängs på oförändrade villkor vid tillståndstidens utgång.
Särskild hänsyn till yttrandefriheten
Det skall vara en allmän strävan vid fördelningen av frekvenser att sådana användningsområden som inrymmer ett betydande mått av för- medling av tankar och känslor och som bidrar till åsiktsbildningen i sam- hället och till att information om olika förhållanden sprids skall ha företräde. Det bakomliggande syftet med reglerna skall i dessa fall vara att gynna sådan användning som har särskilt intresse från yttrande- och informationsfrihetssynpunkter, t.ex. rundradio.
Särskild hänsyn till försvarsmakten
Inom försvaret används radio i skilda sammanhang. Det är ett grund- läggande intresse från samhällssynpunkt att försvarets behov av radiofre- kvenser blir tillgodosedda. Regleringen skall syfta till att så kan ske.
Grunderna för tillståndsprövningen
Radio används i dag i många olika sammanhang. Vissa näringsverksam— heter är i hög grad beroende av radio för att kunna fungera effektivt. Detta gäller t.ex. åkerirörelser inom lastbils- och bussbranschema, taxi- och budbilsverksarnheter och ett stort antal serviceverksamheter i övrigt som har det gemensamt att verksamheten till stor del bedrivs ute på fältet. För dessa är det ytterligt betydelsefullt att det på ett billigt, säkert och snabbt sätt går att ha kontakt med de olika rörliga enheterna. Även samhällets räddningstjänst är uppbyggd utifrån att det änns en fungerande 194 radiokommunikation. Betydande delar av teletjänstverksamheten såsom
taltelefoni, telefax och dataöverföring bedrivs numera med hjälp av radio. Utsändning av radioprogram i ljudradio och television sker till största delen med hjälp av radio. Betydelsen av denna verksamhet ur yttrande- och infonnationsfrihetssynpunkt är notorisk. Radio används också i betydande utsträckning för distribution av rundradioprogram till de olika sändarplatsema och för insamling av programrnaterial från olika håll inom och utom landet.
När de grunder formuleras som skall vara avgörande för om en bestämd radioanvändning skall tillåtas måste den nuvarande pågående radioanvändningen ännas som bakgrund. Denna radioanvändning är uppbyggd efter ett system som vuxit fram allteftersom de tekniska förut- sättningarna för att kunna tillgodogöra sig radiomediets möjligheter har utvecklats. Teknikens landvinningar har gjort att efter hand tillkommande krav på tillgång till radiokommunikation i stor utsträckning har kunnat tillgodoses genom att nya frekvensområden med allt högre frekvenser har kunnat tas i anspråk. Totalt sett utgör radioanvändningen i dag ett fungerande system där all pågående radioanvändning är inordnad så att den skall kunna bedrivas under förhållanden som medger en säker funktion.
Som jag nyss framhållit bör inriktningen av tillståndsprövningen vara att sökanden skall ges tillstånd till användning av radiosändare. De regler som föreslås för tillståndsgivningen skall således förmedla en i grunden positiv inställning till radioanvändning. Endast om det av framför allt tekniskt betingade skäl inte är möjligt att medge den begärda använd- ningen skall en ansökan kunna avslås. 1 det följande tar jag upp de förutsättningar mot vilka en ansökan sålunda skall prövas.
Ingen risk för skadlig påverkan
Jag har'redan flera gånger framhållit vikten av att radioanvändningen sker på ett sådant sätt att annan radioanvändning inte störs. Frihet från skadlig påverkan från annan radiostrålning är en grundläggande förut— sättning för att radiomediet skall kunna användas effektivt. En ansökan om tillstånd skall därför beviljas endast om redan förekommande radioanvändning inte kommer att störas av den radioanvändning som sökanden vill etablera. I allmänhet innebär detta att varje enskild radioan— vändare i princip måste vara ensam på sin frekvens inom det geografiska område där det är avsett att mottagning av hans sändning skall kunna ske. Som jag har redOgjort för i det tidigare varierar detta områdes storlek med hänsyn till vilken frekvens det rör sig om. Utsändning av radiovågor på kortvåg kan nå mycket långt, medan ultrakorta vågor i huvudsak knappast når längre än till horisonten. Detta förhållande måste givetvis beaktas när bedömningen görs. För att alla radiosändare skall få plats kan det dock i vissa fall vara nödvändigt att låta flera användare samsas om en frekvens.
Vidare är det så att det just uppställda kravet på att ensam få disponera en viss frekvens måste innefatta ett ställningstagande till vad som i detta sammanhang avses med en frekvens. Den frekvens som avses när
tilldelning sker är i princip den s.k. bärvågsfrekvensen. Utöver tekniska frågor inryms här frågor om kvaliteten på överföringen avseende den frekvensbredd som behövs för en viss användning. Frågor av nämnda slag bör med beaktande av bl.a. den tekniska utvecklingen ankomma på tillståndsmyndigheten att ta ställning till i samband med tillståndspröv- ningen.
En förutsättning för att bevilja tillstånd till radioanvändning bör således vara att tillståndsgivande myndighet mot bakgrund av sin kunskap om beäntlig radioanvändning har anledning att anta att sökandens radio- användning inte kommer att ske under sådana förhållanden att annan radioanvändning blir skadligt påverkad.
Genom att denna grund för prövningen måste vara uppfylld för att an- sökningen skall kunna bifallas säkras i betydande utsträckning att Sverige inte bryter de internationella åtaganden som följer av R. För den reglering som änns i R är nämligen just friheten från skang påverkan ett bärande syfte.
Vid denna bedömning bör naturligtvis hänsyn tas inte endast till radioanvändningen inom Sverige. Även den radioanvändning som sker utanför våra gränser och som till följd av radiovågomas utbrednings- egenskaper kan tänkas bli skadligt påverkad av en radiosändare i Sverige skall beaktas vid prövningen. Kunskap om radioanvändningen i andra länder änns hos den internationella frekvensregistreringsbyrån (lFRB). Denna information är tillgänglig för Telestyrelsen. Vad gäller våra närmaste grannländer sker ett nära samarbete mellan myndigheterna på radioområdet. I vissa fall förekommer det att det mellan myndigheterna träffas överenskommelser om utnyttjande av vissa frekvensband i de geograäska områden som ligger på sådant avstånd att radioanvändningen påverkar det andra landets möjligheter att utnyttja radio. Således har det mellan förvaltningsmyndighetema på radioområdet i Danmark och Sverige träffats ett skriftligt avtal om frekvensutnyttjande och frekvens- koordinering i band för mobila och fasta stationer i de geografiska gräns- områdena mellan Danmark och Sverige. Avtalet är uppbyggt på att vissa frekvenser är avsatta till användning i Danmark och vissa i Sverige. Det är emellertid förutsatt att tilldelning skall kunna förekomma i strid med denna grunduppdelning och det är också avsatt vissa band för s.k. fri till- delning, men då krävs ett mera arbetskrävande koordineringsförfarande för att säkra att inte störningar uppstår på någondera sidan av gränsen. Beträffande de övriga grannländerna sker koordineringen i princip i varje särskilt fall.
Hänsynen till radioanvändningen i andra länder kan således innebära att en ansökan om användning av radiosändare i Sverige kan komma att lämnas utan bifall med hänvisning till att det skulle leda till störningar på radioanvändningen i det andra landet. Det bör påpekas att skadlighets- prövningen härvidlag inte nödvändigtvis måste ske mot en beäntlig ut— ländsk radioanvändning. Även om det inte finns någon pågående radio- användning i utlandet i det frekvensområde som är föremål för en svensk ansökan kan den regel om skadlighetsprövning som här föreslås ändå komma att leda till att en ansökan inte bör bifallas. Det får nämligen i de flesta fall antas att sådan radioanvändning som sker i enlighet med RR:s
bestämmelser intemationth sett måste ha företräde. Kan det antas att det andra landet kommer att tillåta en viss radioanvändning som står i över- ensstämmelse med RR, bör inte en svensk användning som kommer att störa den utländska användningen tillåtas om denna användning inte har samma prioritet enligt RR. Vid en prövning mot RR skulle nämligen den svenska användningen i så fall rätteligen vika. Om tillståndsmyndigheten kan förutse en sådan utveckling bör därför ansökan lämnas utan bifall med hänvisning till risken av att den framtida utländska radioanvänd- ningen skulle komma att bli skadligt påverkad.
Det krav på att användningen skall ske på sätt som inte medför risk för skang inverkan på annans radioanvändning bör inte endast ha avseende på inplaceringen av en ny användare i det beäntliga systemet för fre- kvenstilldelning. Det bör också innebära att krav kan ställas på den personliga kompetensen hos radioanvändaren i fråga om att hantera radioutrustningen när detta är motiverat utifrån risken för skadlig på- verkan. Detta får till följd beträffande amatörradioverksamheten, som äger rum i särskilt avsedda frekvensband, att kravet på att det skall kunna förutses att skadlig påverkan inte kommer att ske får utgöra grund för att ställa upp även kompetenskrav med avseende på användarens kunskaper och färdigheter. Först om dessa krav, vars huvuddrag är internationellt bestämda, uppfylls bör vederbörande beviljas tillstånd till att inneha och använda radiosändare.
Tåkniska krav på radioanläggningen
För att det skall vara möjligt att uppnå den eftersträvade ordningen vad gäller användning av frekvenser är det av stor betydelse vilka krav som ställs på den radioutrustning som används. Vid tillståndsprövningen bör som ett särskilt moment undersökas om den utrustning som sökanden vill använda svarar mot vad som bör krävas för att så många som möjligt skall beredas möjlighet att använda radio.
Inledningsvis bör en fråga av närmast terminologisk art beröras. Jag har i det föregående föreslagit att tillståndskrav, i likhet med vad som gäller för närvarande, skall uppställas för rätt till innehav eller använd- ning av radiosändare. Det är alltså radiosändare som tillståndskravet är inriktat på. Det kan synas följdriktigt att eventuella föreskrifter om radioutrustning då borde vara tillämpliga på endast radiosändare. Inom den nuvarande handläggningen av frågor om tekniska krav förekommer emellertid att det från myndighetens sida även ställs krav på radiomot- tagaren. Det änns i huvudsak två bakomliggande skäl för denna ordning.
Det ena skälet är betingat av att mottagaren inte får vara så utformad att den kan störa annan radioanvändning genom att ge ifrån sig radiostrål- ning. Jag kommer att kommentera detta förhållande närmare längre fram i samband med övervägandena om behovet av åtgärder mot radiostör- ningar.
Det andra skälet för att ställa upp tekniska krav på radiomottagare har sin bakgrund i det förhållandet att radiomottagarens tekniska kvaliteter har betydelse för möjligheterna att bedriva en frekvenseffektiv kommu-
nikation. Om mottagarens kvalitet skall styra skulle detta kunna leda till Prop. 1992/93:200 en minskad effektivitet i frekvensanvändningen.
I detta sammanhang bör också beaktas hur en radioanläggning rent faktiskt är uppbyggd. I många användningar är det på det sättet att sändare och mottagare finns i samma apparathölje och apparaten är avsedd att användas för både sändning och mottagning. Detta är fallet be- träffande konununikationsradioapparater, mobiltelefoner, m.m. Med undantag av rundradiotillämpningar är innehavaren av den tillståndsplik- tiga sändaren också innehavare av mottagaren eller har i vart fall ett bestämmande inflytande över mottagarens utformning, även om sändare och mottagare inte är sammanbyggda. Det synes med hänsyn härtill naturligt, att när tekniska krav skall fastställas för radiosändaren också beakta mottagardelen av anläggningen.
Mina överväganden leder mig alltså till att de tekniska krav som skall uppställas för att nå en frekvenseffektiv radioanvändning inte bör avse enbart radiosändaren. För de mottagare som är avsedda att motta radio- vågorna bör krav med samma bakomliggande syfte kunna ställas. Här- vidlag skall de tekniska kraven utformas med beaktande av att sändare och mottagare skall i samverkan kunna frrngera på ett frekvenseffektivt sätt. Krav enligt lagstiftningen på en mottagare får emellertid inte med- föra att ingrepp görs i informationsfriheten. Rätten att inneha en radio- mottagare för nrndradiomottagning får således inte göras beroende av att mottagaren uppfyller bestämda kvalitetskrav i nu aktuth avseende. Be- träffande sådana mottagare får eventuella kvalitetsbrister återfalla helt på den enskilde innehavaren och inskränkas till att möjligheterna till mot- tagning och kvaliteten på denna kommer att variera.
Jag föreslår alltså att det införs en möjlighet att ställa krav på mot- tagaren endast för sådan radioanvändning där de olika delarna av radio— anläggningen änns hos samme innehavare och där sändarägaren har möj- lighet till följd av ägande, ställning av operatör enligt avtal eller liknande anknytning att direkt påverka kvaliteten hos mottagaren.
Som jag har berört i samband med den grundläggande förutsättningen angående frihet från skadlig påverkan i radioanvändningen, innefattar denna förutsättning också vissa grundelement som är hänförliga till den tekniska standard som anses lämplig för olika radioanvändningar. Beroende på vilken kvalitet i överföringen som anses önskvärd kan det gå åt mer eller mindre frekvensutrymme. Detta är emellertid endast en av flera omständigheter som har betydelse för radioanvändningen.
I frågor om vilken utrustning som bör vara tillåten att använda finns det flera andra omständigheter att beakta. Mina överväganden i denna del bygger på att de förutsättningar som bör gälla för användningen av olika radioanläggningar skall ha som utgångspunkt att nå största frekvenseffek- tivitet.
Med frekvenseffektiv utrustning avses då radiosändare och radiomot- tagare som i förening har förmåga att verka på ett så litet frekvensut- rymme som möjligt i förhållande till den mängd information som skall överföras under en given tidsperiod.
Det är inte möjligt att i föreskrifter av så generell karaktär som det 198 måste bli fråga om här närmare ange vilka tekniska krav som bör ställas.
För att i någon mån antyda inriktningen och arten av dessa krav finns det emellertid anledning att exemplifiera sådana förhållanden hänförliga till radiosändares och radiomottagares tekniska beskaffenhet som bör beaktas vid bedömningen.
För radiosändare bör det sålunda ingå i bedömningen vilken stabilitet på avsedd frekvens som sändaren skall ha. Det bör också bedömas i vilken utsträckning avvikelser från av tillverkaren angiven bärvågsfre- kvens kan godtas. Vidare kan ett moment i bedömningen vara att be- stämma i vad mån utsändning på annan frekvens än den avsedda skall vara acceptabel.
För mottagare bör det, med nyss gjorda reservationer, ingå i bedöm- ningen exempelvis vilken känslighet som utrustningen bör ha och vilken förmåga mottagaren skall ha att skilja bort sådana signaler som ligger vid sidan av den kanal inom vilken den önskade mottagningen skall ske.
Vid ställningstagande till vilka krav som skall ställas för att viss teknisk utrustning skall anses vara acceptabel ur synvinkeln om frekvenseffek- tivitet måste det bli fråga om en rimlighetsbedömning. De omständigheter som skall ha betydelse vid denna bedömning måste naturligen variera med hänsyn till att det rör sig om skilda slag av utrustning och olika former av användning av radio.
Den effektivitet i användningen som skall krävas bör bestämmas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt och vad som finns tillgängligt på marknaden. En given utgångspunkt är de standarder gällande olika slag av radioutrustning som utarbetas i internationella sammanslutningar. På radioområdet är det särskilt att beakta de standarder som utarbetas inom ramen för den internationella standardiseringskommissionen (ISO) och inom det europeiska standardiseringsinstitutet för telekommunika- tionsutrustning (ETSI).
Det änns också skäl att i bedömningen ta hänsyn till de ekonomiska konsekvenserna av olika tekniska lösningar. Framför allt bör dock de ekonomiska aspekterna vägas in i bedömningen vid bestämmandet av den tillståndstid som kan vara lämplig med användning av en viss utrustning. Det bör således vara tänkbart att tillstånd meddelas för användning av en utrustning som är mindre spektrumelfektiv än vad som med utnyttjande av de allra senaste tekniska framstegen går att uppnå. En sådan bedöm- ning kan godtas mot bakgrund av att det från frekvenseffektivitets- synpunkt bättre alternativet under en viss tid kan förväntas leda till avsevärt högre kosmader för radioanvändaren. I ett sådant fall kan det vara skäl att bestämma en tillståndstid som medger en kortare användning av den sämre utrustningen än vad som annars hade beslutats, med den bakomliggande tanken att de tidigare ekonomiskt betingade hindren för en bättre utrustning kan vara undanröjda efter denna tillståndstid. Visserligen ligger det i ett sådant ställningstagande också en avvägning av vad som utgör en acceptabel avskrivningstid, vilket kan leda till att det trots allt måste medges en längre tillståndstid än som i förstone kan synas motiverad av kostnadsutvecklingen för en bättre utrustning. Det går dock inte att komma ifrån att ett strikt krav på att utrustningen i varje stund skall vara så frekvenseffektiv som möjligt skulle kunna leda till en betydande kapitalförstöring och därför inte kan upprätthållas.
En avvägning måste göras av de i vissa fall motstående kraven på å ena sidan det övergripande intresset av frekvenseffektivitet och å andra sidan kostnadseffektivitet hos användaren. Den avvägningen får ske utifrån de omständigheter jag har belyst här. Vid sådana ställningstaganden måste hänsyn tas även till den knapphet på frekvensutrymme som råder inom just det frekvensområde som det i varje särskilt fall är fråga om.
Resultatet av de överväganden i fråga om kraven på utrustningens be- skaffenhet som här avses bör naturligtvis återspeglas i de villkor som varje tillstånd skall vara förenat med. Jag återkommer senare till inne- hållet i tillståndsvillkoren. Det änns emellertid anledning att redan här påpeka att de tekniska krav som bör uppställas bör kunna intas i verk- ställighetsföreskrifter, vilka i sin tur kan utgöra underlag för typgod- kännande av radioutrustning i de fall där samma slag av utrustning är ofta förekommande.
Skydd för yttrande- och infonnationsfrihetema
Den ovan redovisade grundläggande förutsättningen för radioanvänd- ningen innebär att en ny radioanvändning inte får medges om det änns anledning anta att denna kommer att störa en tillåten beäntlig radioan- vändning. Härigenom ges ett gott skydd mot att nya tillståndshavare skadar radioanvändning som är sanktionerad sedan tidigare.
Mot bakgrund av bestämmelsen i 3 kap. 2 5 andra stycket yttrande- frihetsgrundlagen (YGL) har jag, som redovisats i det föregående, funnit det lämpligt att det änns ett ytterligare skydd för sådana radioanvänd- ningar som kan sägas innefatta informationsöverföring av särskild be- tydelse med hänsyn till den fria åsiktsbildningen. Jag anser det alltså vara väsentligt, för att säkra att radiofrekvensema används på ett sätt som leder till största möjliga yttrandefrihet och infonnationsfrihet, att det tas särskilda hänsyn till radioanvändningar med sådan prägel. För att fram- hålla detta bör den lag som här föreslås inte bara innehålla utan inledas med en bestämmelse där betydelsen av yttrande- och informationsfriheten läggs fast.
De radioanvändningar som jag härvid närmast tänker på är givetvis sådana som omfattas av begreppet radioprogram Som detta är deänierat i YGL, dvs. program i ljudradio och television och innehållet i vissa andra sändningar av ljud, bild eller text. Det gäller alltså inte endast de vanligaste rundradiotillärnpningama. Också sådana som vänder sig till särskilda målgrupper omfattas av det särskilda skyddet. För exempelvis synskadade är verksamheten med radiosända dagstidningar, radiotid- ningar, av stor betydelse med avseende på yttrande- och infonnationsfri- heten.
Även om YGL:s begrepp radioprogram täcker de viktigaste och van- ligaste användningama vad gäller överföring av upplysningar, tankar, åsikter och känslor, kan det inte uteslutas att det kan finnas andra radio- användningar som också har betydelse för yttrandefriheten. Med hänsyn till snabbheten i den tekniska utvecklingen under de senaste årtiondena är det dessutom antagligt att det i framtiden kan komma nya använd-
ningar som på motsvarande sätt måste ha ett särskilt skydd för att vidaste möjliga yttrandefrihet skall kunna uppnås.
Det särskilda skydd som jag anser skall ges radioanvändningen bör komma till uttryck i en föreskrift att tillstånd inte får ges för användning av en radiosändare där det änns risk att den radioanvändningen kan hindra radioanvändning som är särskilt viktig med hänsyn till den fria åsiktsbildningen. Jag avser härmed i första hand att bereda en särskild grund för att de frekvensområden som enligt de internationella överens- kommelsema har anslagits för rundradioanvändning också skall användas för detta. Det bör alltså inte få komma i fråga att använda dessa fre- kvensområden för andra radioanvändningar om inte detta kan ske utan risk för att möjligheterna till rundradioverksamhet blir reducerade. Be- dömningen av om det kan ännas en sådan risk bör göras inte bara utifrån den radioanvändning som sker för närvarande, utan även från vad som kan tänkas behövas i fråga om frekvensutrymme för sådana särskilt skyddsvärda användningar i framtiden.
Att alltför strikt upprätthålla något slags förbud mot annan verksamhet inom de frekvensområden som är avsedda för rundradio kan dock tänkas leda till ett slöseri med frekvensresurser i vissa fall. Kravet på att verksamhet som innehåller moment av uttryck för yttrandefrihet skall ha särskilt skydd får enligt min uppfattning inte leda till att vissa frekvenser skall ligga för fafot under långa tider om det änns andra verksamheter som önskar utnyttja frekvenserna och om användningen av frekvenserna för denna verksamhet inte skulle medföra att radioanvändningen i andra länder skulle bli skadligt påverkad. Tilldelning av frekvenser inom rund- radiobanden för annan användning bör emellertid ske endast under förutsättning att det änns möjlighet att evakuera den radioanvändningen till andra band om rundradioverksamhet skulle bli aktuell. Vid tillstånds- givningen måste därför särskild uppmärksamhet ägnas åt bestämningen av tillståndstiden och vad som skall gälla för det fall att den andra använd- ningen måste flyttas under löpande tillståndstid.
Hänsyn till framtida frekvenstilldelningsbehov
I likhet med vad som gäller för andra naturresurser varierar behovet av att ta radiofrekvenser i anspråk från tid till annan. Den planering som tillståndsmyndigheten måste göra för att det skall vara möjligt att utnyttja radiofrekvensema så eäektivt som möjligt innebär att olika radioanvänd- ningssätt inordnas i bestämda frekvensområden eller frekvensband. Planeringsverksamheten är ett uttryck för bl.a. det behov som änns av att ha en beredskap dels för de nya användningar som kan tänkas komma i framtiden, dels för utvidgning och utveckling av sådana användningar av radio som förekommer för närvarande. Som jag har framhållit i det tidigare måste det vara en väsentlig uppgift för tillståndsmyndigheten att genom frekvensplanering ha en framförhållning så att onödiga låsningar undviks till följd av oförtänksam frekvenstilldelning. Genom frekvenspla— neringen skapas dessutom förutsättningar för att fylla ianspråktagna frekvensband innan nya band börjar användas. Detta leder givetvis till att
effektiviteten i frekvensanvändningen ökar. Tillståndsprövningen bör därför ske med beaktande av att det skall vara möjligt att upprätthålla en rimlig beredskap för behov av ytterligare frekvensutrymme för beäntliga och nya radioanvändningar.
Vad gäller behovet av att reservera frekvenser för att det skall vara möjligt att utvidga befintliga radioanvändningar kan detta givetvis inte anses vara för handen så fort någon användare anmäler att han i en oviss framtid tror sig ha behov av flera frekvenser. I den mån han sedermera inte kan vara kvar med sin radioanvändning i det frekvensband som han först äck tilldelning i hör han vid behov av utökning som huvudregel anvisas frekvensutrymme i ett annat band, där tillräcklig kapacitet för det uppkomna behovet änns. Något skyddat anspråk på att angränsande fre- kvenser skall hållas obrukade i avvaktan på att hans behov har vuxit så att det änns anledning att tilldela honom dessa kan knappast försvaras. Givetvis kan det finnas enskilda fall där en viss beredskap i nämnda av- seende ändå kan anses motiverad, men som huvudregel bör användaren inte kunna kräva detta om inte särskilda omständigheter med hänsyn till verksamhetens art motiverar det.
Sådana undantag som kan tänkas motivera att vissa frekvenser hålls i beredskap för en framtida utökning kan röra exempelvis verksamhet av utpräglat samhällsnyttig karaktär, såsom användning av kommunikations- radio inom polisverksamhet, verksamhet inom samhällets räddningstjänst eller motsvarande verksamheter. Det får också anses motiverat att visst frekvensutrynune i anslutning till gjord tilldelning hålls i beredskap när det rör sig om så stora radionät att det kan förutses att en flyttning av nätet till andra frekvenser för att ge ökat traäkutrymme skulle vara mycket svår att genomföra. Det kan ju tänkas att det i framtiden inte skulle ännas något tillräckligt brett frekvensområde som är tillgängligt utan att det samtidigt innebär att nätets funktion och tekniska förutsätt- ningar skulle behöva ändras i grunden. Att i sådana fall förbehålla en viss kapacitet för framtida utveckling inom nätet synes knappast kunna an- gripas utifrån frekvenseffektivitetsaspekter. Sistnämnda synsätt torde vara tillämpligt på exempelvis mobiltelenäten.
Givetvis änns det en gräns för hur mycket utrymme som bör kunna hållas i beredskap. Det är emellertid varken möjligt eller lämpligt att i lagstiftning exakt ange var denna gräns går i varje särskilt fall. Det får bli tillståndsmyndighetens uppgift att med hänsyn till förväntningar om nätets utveckling, utvecklingen av konkurrerande verksamheter och verk- samheter som i framtiden kan förväntas ta över vissa av funktionerna samt den trängselsituation som råder i det aktuella frekvensbandet bedöma den beredskap för utvecklingsmöjligheter av ett bestämt radionät som kan anses rimlig.
Det finns även ett behov av att ha visst frekvensutrymme i beredskap för utveckling av användningen av radio för rundradio och andra verk- samheter för masskommunikation. Att det med tillämpade kvalitetsbedöm- ningar för rundradioanvändning änns ett antal frekvenser kvar, som för närvarande är outnyttjade, får alltså inte tas till intäkt för att det skulle vara fritt att tilldela dessa frekvenser till exempelvis kommunikations- radio eller radiolänkförbindelser.
Som framhållits i det föregående har Sverige till följd av bl.a. landets geograäska läge i stor utsträckning anslutit sig till vad som bestämts in- temationeut angående radioanvändning. Även om Sverige skulle vilja använda de frekvenser som internationellt är anslagna för rundradio till annan radioverksamhet skulle det i många fall stöta på hinder med hän- visning till vårt internationella beroende. Detta beroende är i huvudsak av två slag. Dels är rundradiomottagare konstruerade så att de medger mottagning på vissa bestämda frekvensområden. Om annan radioanvänd- ning tilläts inom dessa frekvensområden skulle det kanske bli möjligt att motta den kommunikationen på mndradiomottagare, vilket kunde upplevas som besvärande såväl av sändaranvändaren som av mottagarin- nehavaren. Dels torde riskerna vara uppenbara för att det skulle bli problem att koordinera den svenska frekvensanvändningen med våra grannländer om vi i Sverige inte har samma slag av radioanvändning inom dessa frekvensband. Slutsatsen av detta blir därför att rundradio- verksamheten som sådan måste ha ett givet företräde för användning av radio inom de band som internationellt anslagits till detta ändamål. I den mån det änns utrymme kvar inom dessa band bör således dessa frekvenser hållas i beredskap för utveckling av rundradioverksamheten. Endast i den mån sådan annan radioanvändning inom dessa band som inte påverkar rundradiosändningar är möjlig bör detta kunna accepteras.
Jag anser vidare att det måste hållas en viss beredskap för att möjlig- göra att nya radioanvändningar kan införas. Även här måste betydelsen av det internationella samarbetet på radioområdet beaktas. Även om ansökningar om tillstånd till att använda radiosändare i Sverige enligt mina förslag här inte skall prövas mot andra normer än de som läggs fast i svensk lag och därtill hörande svenska föreskrifter går det inte att komma ifrån att dessa normer i betydande utsträckning måste få sitt materiella innehåll av den utveckling som sker på det internationella planet. Än en gång änns det anledning att peka på beroendet av våra grannländer vid bedömningen av de praktiska följderna av viss radioan— vändning och på tillgången till utrustning av viss bestämd teknisk beskaffenhet.
Genom det internationella förhandlingsarbetet, exempelvis inom ramen för ITU, läggs fast vilka radioanvändningar som skall få utrymme i frekvensspektrum. De beslut om nya radiotillämpningar som tas i det in- ternationella samarbetet blir i praktiken i mycket betydande grad styrande för de krav på frekvensutrymme som kommer att ställas i Sverige från dem som vill utnyttja de nya tekniska möjligheterna. Det förtjänar att påpekas att detta förhållande knappast påverkas av om Sverige formellt sett binder sig för att följa överenskommelsen eller om vi väljer att stå utanför densamma. Vårt beroende av de omgivande ländernas radioan- vändning sammantaget med standardiseringen på utrustningssidan gör att vi i praktiken ändå måste anpassa oss, om vi vill kunna använda oss av den nya tekniken. För att det skall vara möjligt att använda dessa till- lärnpningar även inom Sverige måste därför en beredskap hållas så att de band som genom internationella överenskommelser anslagits för vissa radiotillämpningar inte tas i anspråk av andra användningar i sådan grad att det medför att de nya tillämpningarna inte kan beredas plats.
Det kan i detta sammanhang nämnas att det inom EG har tagits vissa beslut om nya radioanvändningar. Det gäller exempelvis införandet av ett alleuropeiskt personsökningssystem, ERMES, (European Radio Mes- saging System), där rådet i direktiv den 9 oktober 1990 (90/544/EEG) föreskrivit att medlemsstaterna skall upplåta vissa uttryckligen angivna frekvenser för användning för personsökningssystemet. Det föreskrivs vidare att systemet skall utformas efter en gemensam speciäkation. Direktiv med motsvarande innebörd änns beträffande införandet av dels allmänt tillgänglig, alleuropeisk, landbaserad mobilkommunikation, GSM, (87/372/EEG), dels europeisk, trådlös telekommunikation, DECT , (91/287/EEG).
Oavsett vilket formellt förhållande som Sverige har till överenskom- melsema inom ITU och EG kommer vi redan på det sätt som beskrivits i det föregående att påverkas av utvecklingen i vår omvärld. I den mån vi i Sverige vill använda oss av de tekniska framstegen måste vi i många fall också ha en beredskap för detta, genom att så fort den nya telmiken har fått mera fasta konturer söka hitta ett frekvensområde, där det går att få plats för det nya. I vissa fall måste det vara ett bestämt frekvensom- råde för att utrustning som är tillverkad enligt den gemensamma standarden skall kunna gå att använda. Detta område måste då skyddas från sådan radioanvändning som kan innebära att den framtida radioan— vändningen kan komma att bli skadligt påverkad.
I vilken utsträckning frekvensutrymme bör hållas i beredskap för utvidgning av beäntliga radioanvändningar och i vad mån det skall göras "reservationer" för nya tillkommande radioanvändningar kan inte be- stämmas en gång för alla. Det kan ibland bli fråga om att vägra tillstånd för en viss omedelbart brukbar radioanvändning till förmån för en framtida. En sådan vägran kan synas strida mot den grundläggande inriktning för tillståndsprövningen som bör gälla, nämligen att så långt som möjligt den som önskar det skall beredas tillgång till radiokom- munikation. Emellertid måste det vid den bedömning som skall ligga till grund för ett sådant beslut vara ett övergripande syfte att nå ett så effektivt utnyttjande av radiofrekvensema som situationen nu och inom överblickbar framtid medger. Det bör därför vara befogat att vägra tillstånd till ett visst frekvensutnyttjande om det kan förutses att en effek- tivare och dessutom intemationth koordinerad användning kan komma till stånd inom rimlig framtid. -
Av samma skäl bör det inte delas ut frekvenser som ligger i sådan närhet till frekvenser som utnyttjas för stora radionät, om det änns anledning att anta att nätet inom den närmaste tiden kommer att expandera. Dock bör "reservationema" inte hållas låsta alltför länge. När tendenser till att tillväxten mattas visar sig eller teknikutvecklingen tyder på att andra likartade radiosystem med högre kvalitet, bättre konkur— rensförutsättningar, etc. kan komma att introduceras, bör detta givetvis påverka bedömningen av om det änns anledning att även fortsättningsvis hålla på frekvenserna.
Det är lätt att inse att det här änns ett inte obetydligt utrymme för divergerande bedömningar. En mycket viktig uppgift för tillståndsmyn- digheten blir därför att skaffa sig ett så gott faktaunderlag som möjligt.
Det bör ligga i myndighetens uppgifter att ha en bred kunskapsbank beträffande såväl de pågående radioanvändningama och dessas utveck- lingsmöjligheter som utvecklingen av nya radioanvändningar inom och utom Sverige. Erfärenhetsutbyte med radiotillverkare och stora radioan- vändare torde kunna bidra till en sådan kunskapsuppbyggnad. Genom att aktivt delta i det internationella samarbetet inom radioområdet änns möjlighet att redan i ett tidigt skede av utvecklingen få kännedom om kommande radioanvändningar.
Med stöd av den kunskap som följaktligen bör ännas hos tillståndsmyn- digheten får det i första hand ankomma på myndigheten att mot bakgrund av de förhållanden som jag har redovisat bedöma i vilken utsträckning det skall finnas frekvenser i beredskap för utveckling av nya och beäntliga radioanvändningar. Det måste här bli fråga om en rimlighets— bedömning som får utfalla efter styrkan hos de argument som kan anföras för respektive emot de olika intressena. Även om det i många fall kanske inte utgör något egentligt alternativ bör det påpekas att det kan ännas tillfällen då en kompromiss mellan motstående intressen kan bestå i att tilldelning sker med en kortare tillståndstid än som annars skulle ha bestämts.
Hänsyn till försvarsmakiens frekvensbehav
Försvaret är en mycket stor användare av frekvenser. Många av de sätt att nyttja radio som förekommer inom civil verksamhet änns också inom försvaret. Radiomateriel används således inom försvaret på ett stort antal områden, t.ex. talkommunikation mellan mobila enheter, sjö— och äygsäkerhet, marksensorer, radarstationer på marken, till sjöss och i luften, styrsystem för robotar och andra vapen, radiolänkar inom ramen för försvarets telenät, etc. Det kan konstateras att tillgången till goda radiokommunikationer i skilda hänseenden är av utomordentligt stor betydelse för försvarets möjligheter att utföra sina uppgifter.
Att säkra att landets försvar har tillgång till radiofrekvenser i tillräcklig omfattning får anses vara ett grundläggande samhällsintresse. Det är givet att särskilda krav ställs i krig eller därmed jämställda situationer. Sådana fall skall dock inte behandlas här. Även i fredstid måste emellertid betydande frekvensutrymme förbehållas försvaret. För att materiel och handhavande skall fungera i en krigssituation måste det nämligen ännas möjligheter att öva i fred. Dessutom har försvaret operativa uppgifter i fred för bevakning och liknande verksamhet. I förhållande till annan radioanvändning anser jag att försvaret bör ha en prioriterad ställning. I likhet med vad som sker för närvarande, måste det vid tillståndsprövning av annan radioverksamhet ses till att försvarets frekvensbehov beaktas och att tillståndsgivningen för civila användningar inte kan komma att inkräkta på dessa behov.
När förSvarets behov skall tillgodoses är olika tillvägagångssätt tänkbara. Ett alternativ kan vara att det i lagstiftningen uttryckligen anges vilka frekVensområden som skall vara förbehållna försvaret. Fördelen med en sådan ordning är att det inte kräver några ytterligare avgöranden,
utan var och en kan konstatera att några utsikter till framgång med en tillståndsansökan i ett sådant frekvensområde inte änns.
Det kan emellertid vara svårt att i alla fall fastställa vilka frekvens- områden som bör förbehållas försvaret. Svårigheterna beror dels på att försvarets frekvensanvändning, i likhet med den civila, ändras med hänsyn till den tekniska utvecklingen och dessutom mot bakgrund av ändringar i försvarets uppgifter. Dels änns det inte alltid anledning att förbehålla ett helt frekvensområde, utan försvarets behov kanske inskränker sig till vissa enskilda frekvenser inom bestämda geograäska områden. I sismämnda täll vore det knappast förenligt med strävandena att nå ett så effektivt utnyttjande av frekvenserna som möjligt att låta ett helt frekvensområde vara uteslutet för civil användning. Det kan å andra sidan vara oförenligt med berättigade sekretesskrav att i sådana fall inskränka försvarets tilldelning till vissa direkt i lagen angivna fre- kvenser. Möjligen skulle kunna godtas en ordning som innebär att vissa frekvensband förbehölls försvaret med skyldighet för försvaret att medge civil användning i dessa band i de fall det var förenligt med försvarets egen användning. Ur principiell synpunkt kan anföras betänkligheter mot ett sådant förfarande. Det skulle ju i praktiken innebära att den civila frekvenstilldelningen i dessa band skulle ankomma på försvaret.
Ett annat alternativ för att tillgodose försvarets behov är att i lag föreskriva att tillstånd inte får meddelas annan om det innebär att det frekvensutrymme som behövs för försvaret därigenom skulle komma att tas i anspråk. En sådan ordning förutsätter naturligtvis att tillståndsmyn- digheten har kunskap om försvarets frekvensbehov. Tillståndsmyn- digheten och försvaret måste därför stå i nära kontakt med varandra. Givetvis kan då det system som för närvarande tillämpas med en i huvudsak heltäckande överenskommelse som grund för samrådet tillämpas.
Nackdelen med en ordning där det inte i lag är angivet vilka band som förbehålls försvaret är att den civile användaren inte kan utesluta försvarsanvändning i något frekvensband. Det kan också uppstå be- svärliga förhållanden vad gäller möjligheten för den som önskar använda radio i ett bestämt frekvensband och möts av beskedet att tillstånd inte kan beviljas med hänvisning till att försvaret har behov av de aktuella frekvenserna. Med hänsyn till intresset av att försvarets frekvens- användning inte blir närmare känd kan det hända att det av sekretesskäl bedöms inte vara möjligt att mera detaljerat motivera avslaget. Ur rätts- säkerhetssynpunkter kan detta synas betänkligt.
Fördelarna med den angivna ordningen, å andra sidan, är att be— slutskompetensen beträffande hela frekvensspektrum i princip hålles inom en och samma myndighet. Den stelbenthet och det revirtänkande som gärna blir följden av absoluta gränser kan därvid förmodas i högre grad undvikas än om försvarets frekvensbehov är exakt angivet i lag. Det änns dessutom anledning att anta att den strävan mot effektivitet i frekvensanvändningen som, enligt vad jag framhållit i det tidigare, bör vara ett bärande syfte för all frekvenstilldelning, i den mån verksamhe- tens innehåll kan anses medge det, kan få genomslag också i frekvensom- råden med försvarsanvändning. Dessutom torde möjligheterna att dela
frekvensband, så att även de civila användningama tillgodoses vara större med en sådan ordning.
Med hänvisning till det anförda änner jag att övervägande skäl talar för att ansökan om tillstånd till användning av radiosändare skall lämnas utan bifall om det kan antas att den sökta användningen av frekvensutrymme skulle komma att inkräkta på det utrymme som behövs för försvarsmak- ten.
Det får ankomma på tillståndsmyndigheten att efter att ha hört försvaret bilda sig en uppfattning om omfattningen av försvarets behov. Det system som för närvarande tillämpas med en relativt detaljerad överenskommelse Om användningen av de olika frekvensbanden kan, som nyss påpekats, vara en lämplig form för att tillståndsmyndigheten skall få ett tillräckligt underlag för sina bedömningar av hur försvarets behov skall beaktas. Givetvis måste samrådet mellan tillståndsmyndigheten och försvaret ske i det närmaste kontinuerligt så att alla möjligheter att nå en effektiv och ändamålsenlig frekvensanvändning för såväl försvaret som den civila sidan tas tillvara.
Ett särskilt problem som kan uppkomma i detta sammanhang hänger ihop med att sekretess enligt 2 kap. 2 & sekretesslagen (1980:100) ofta torde gälla för försvarets frekvensanvändning. Detta kan innebära att en sökande, som inte får sin ansökan beviljad med hänvisning till att det skulle inkräkta på försvarets frekvensbehov, inte kan erbjudas möjlighet att kontrollera riktigheten av myndighetens bedömning. Ur rättssäker- hetssynpunkt kan detta upplevas som betänkligt. I viss utsträckning kan sökandens intresse bli tillgodosett genom att myndigheten enligt 14 kap. 5 & sekretesslagen har en skyldighet att lämna parten upplysning om vad det sekretesskyddade materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Att en sökande som vill få tillgång till frekvenser som behövs för försvaret fullt ut kan få kunskap om försvarsmaktens radioanvändning i det aktuella frekvensområdet är dock inte troligt. Det är således ofrånkomligt att det i vissa fall inte går att motivera ett avslag i alla detaljer.
För övrigt torde problemställningen knappast vara unik för försvaret. Motsvarande spörsmål kan tänkas uppkomma också när det gäller civila användningar. Sekretess kan exempelvis gälla enligt 5 kap. 2 & (brotts- förebyggande åtgärder) och 8 kap. 6 % sekretesslagen (statlig verksamhet för bl.a. planering och tillståndsgivning). Även här får myndigheten lämna sökanden information i den mån denne behöver det för att ta till- vara sin rätt och det kan ske utan att det intresse som sekretessen skall skydda lider allvarlig skada.
Krav på tillstånd enligt annan lag
De ovan redovisade grundema för tillståndsprövnin gen har utformats med det syftet att de skall kunna vara tillämpliga för i princip all slags radioanvändning. Avsikten är att de skall bilda ett gemensamt underlag för tillståndsgivningen på radioområdet oavsett vilket slag av radioverk-
samhet det rör sig om. Det är mot denna bakgrund man bör se den genomgående betoningen av effektiviteten i frekvensutnyttjandet. Strävan bör vara att det genom långt drivna elfektivitetskrav med avseende på frekvensutnyttjandet skall bli möjligt att bereda plats för så många radioanvändningar som möjligt.
Det går dock inte att komma ifrån att trängselsituationen i framtiden, liksom den är för närvarande, kommer att vara sådan att det kommer att råda brist på frekvenser i vissa frekvensband inom vissa geograäska områden. Visserligen är det möjligt att föra ett resonemang som går ut på att plats kan beredas alla som vill komma i fråga för radioanvändning. Lösningen skulle ligga i att mångfalden i användarmöjlighetema gjordes beroende av kvalitetsaspekter. Genom att reducera kraven på kvalitet i överföringen och låta varje användare nyttja endast ett smalt frekvensom— råde är det, åtminstone teoretiskt, tänkbart att göra plats för flera användare inom ett givet frekvensutrymme. Det är inte omöjligt att ett sådant tillvägagångssätt skulle kunna vara acceptabelt ur en funktionssyn— vinkel och praktiskt genomförbart inom vissa användningsområden. Mitt redovisade förslag till prövningsgrunder medger också att sådana möjligheter prövas vid tillståndsgivningen. Detta får då ske främst inom ramen för vilka krav som bör ställas på radiosändarens (och i viss utsträckning radiomottagarens) tekniska beskaffenhet. Det änns anledning att i detta sammanhang peka på nödvändigheten av lång framförhållning vid teknikskifte samt det internationella samarbetets betydelse vid bedöm— ningar härvidlag.
Några snabba förändringar beträffande grundläggande utgångspunkter för kvalitetskrav kan knappast förutses i sådana frekvensområden som för närvarande är belagda. Det änns snarast en risk för att trängselsitua- tionen kan komma att förvärras i vissa områden.
För vissa slag av radioanvändningar är de grunder för tillståndspröv- ning som nyss redogjorts för tillräckliga för att de krav på prövningen som bör ställas skall anses uppfyllda. I den situation som för närvarande råder och som kan förväntas råda inom den näraliggande framtiden bör detta enligt min mening gälla för majoriteten av radioanvändningar.
Det änns emellertid radioanvändningar, där det inte räcker med att göra en prövning utifrån de mera tekniskt betingade utgångspunkter som jag har haft som bakgrund vid utformningen av förslaget till pröv- ningsgrunder enligt vad som redovisats i det tidigare. Redan nu änns det beträffande vissa sådana radioanvändningar särskild lagstiftning.
Det gäller sådan verksamhet som består i utsändning av radioprogram i rundradiosändning. Rundradioverksamhet i Sverige bedrivs i äera olika former. Rikstäckande ljudradio- eller televisionssändningar bedrivs av Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB, Sveriges Utbildnings— radio AB och Nordisk Television AB. Det är de angivna programföre- tagen som svarar för sändningarnas innehåll, medan verksamheten med utsändning av de program som framställs bedrivs av Svensk Rundradio AB. Annan rundradioverksamhet förekommer i form av närradio och radiotidningar. Tillstånd att sända närradio kan erhållas av olika lokalt verksamma sammanslutningar medan det normalt är särskilda företag som ombesörjer utsändningen. I allmänhet änns det på en ort flera
programtillståndshavare för närradio, vilka sänder under olika tider. Radiotidningar sänds under natten över de sändare som på dagtid används för utsändning av ljudradio.
För programverksamheten gäller att tillstånd måste vara meddelat, för Sveriges Radio och övriga nämnda programföretag av regeringen enligt S & radiolagen (1966:755), för sändningsberättigade sammanslutningar av Närradionämnden enligt 3 & närradiolagen (1982:459) och för ägaren till den nyhetstidning som skall vara förlaga till radiotidningen av Taltid— ningsnämnden enligt 2 5 lagen (1981:508) om radiotidningar.
Nämnas här kan även den nyligen antagna lokalradiolagen (prop. 1992/93:70, bet. 1992/93:1(U15, rskr. 1992/93:168). Här gäller en särskild tillståndsreglering. Detsamma gäller för vissa teletjänster enligt förslaget till telelag.
En särskild uppgift i nu aktuellt sammanhang är att se till att de olika regleringar som änns och som kan förväntas för skilda verksamheter samordnas med de regler som här föreslås för tillståndsprövningen vad gäller tillgången till radiofrekvenser.
Jag föreslår i denna del att en särskild förutsättning skall föreligga för att en ansökan om tillstånd till att inneha och använda radiosändare skall bifallas. I de fall sändaren skall användas för sådan verksamhet som kräver medgivande enligt annan lag skall således ett dylikt medgivande föreligga. Detta innebär således att ett tillstånd att exempelvis sända radioprogram i rundradiosändning utgör en förutsättning för att för den verksamheten få och kunna behålla ett tillstånd till att inneha och använda radiosändare. Det är emellertid inte så att det måste vara den som söker tillstånd till att inneha och använda radiosändare som själv skall ha medgivandet enligt den särskilda lagstiftningen. Det kan nämligen mycket väl tänkas att det är i förhållande till de sändningsberättigade samman- slutningama helt fristående personer eller företag som har för avsikt att tillhandahålla sändartjänster åt sammanslutningama. I ett sådant fall måste det emellertid föreligga en koppling till sammanslutningama på det sättet att de förklarar sig ha för avsikt att nyttja just sökandens tjänster. Motsvarande kan tänkas beträffande annan rundradioverksamhet och telekommunikationsverksamhet. Det avgörande är att det medgivande som behövs för att utöva programverksamheten har lämnats av den myndighet som har ansvar för tillämpningen av den lagstiftningen och att det föreligger ett avtal om att sökanden skall tillhandahålla sändartjäns- ten.
Tillkommande förutsättningar för radioanvändning
Avsikten med de ovan redovisade bedömningsgrundema är att de i förening med den kunskap om radioteknik och radioanvändning som skall ännas hos tillståndsmyndigheten, skall utgöra ett i princip heltäckande underlag för prövningen av tillståndsansökningar.
Det sagda innebär inte att det för särskilda radioanvändningssätt är uteslutet att det kan ännas anledning att ge mer detaljerade bestämmelser. I den mån sådana bestämmelser går utanför ramen för vad som kan
tänkas regleras genom verkställighetsföreskrifter måste de, som nyss sagts, ges i lag. Utöver sådana kan det emellertid uppkomma frågor som bör behandlas i riksdagen utifrån politiska utgångspunkter. Även då kommer den kompletterande regleringen för den särskilda radioan- vändningen således att bli lagfäst. Jag föreställer mig att detta möjligen kan komma att anses behövligt för exempelvis etableringen av nya om- fattande radionät, där det kan anses påkallat att reglera hur många opera- törer som skall ännas, de operationella kraven på verksamheten, tek- nikval, etc. Jag återkommer till denna fråga i anslutning till att jag tar upp behovet av särskilda regler för tillståndsgivning i de fall det kan antas att flera tänkbara sökande vill bedriva samma slag av radiotjänst och någon begränsning av antalet tillståndshavare med hänsyn till trängseISimationen i frekvensspektrum då måste göras.
Lagstiftning beträffande särskilda radioanvändningar, särskilt angivna frekvensområden, etc. måste givetvis beaktas av tillståndsmyndigheten. Detta följer av att tillståndsgivningen inte får stå i strid med annan lag- stiftning. Jag anser det inte behövligt att i den här föreslagna lagstift- ningen göra någon särskild anmärkning om detta.
TillståndSprövning vid införande av nya radioanvändningar
Mina överväganden i det föregående beträffande de gmnder som skall tillämpas för prövningen av ansökningar om att använda radiosändare har i huvudsak haft som utgångspunkt att det vid varje tillfälle gäller en sökande som vill komma in i systemet av radioanvändare och få sig tilldelat frekvensutrymme. Bedömningen vid prövningen av ansökan skall bygga på den användning av radio som förekommer sedan tidigare. Inriktningen bör därvid vara att den radioanvändning, som den tillkom- mande sökanden vill få tillstånd till, så långt de tekniska förhållandena medger det skall beredas plats. Förslagen i den delen syftar till att prövningen skall ske med utgångspunkt i att användningen av frekvenser skall vara så effektiv som möjligt. Jag har härigenom som ett gemensamt samhälleligt intresse framhållit vikten av att man på detta sätt hushållar med frekvenserna.
Det kan emellertid förekomma situationer då det inte rör sig om endast en sökande, utan flera sökande har anmält intresse att komma i fråga för tilldelning av frekvensutrymme. Som jag har berört i de nyss redovisade övervägandena skall tillstånd inte ges om radioanvändningen kommer att ta i anspråk frekvenser som behövs för att upprätthålla en beredskap för utveckling av nya radioanvändningar. Tanken med denna regel är att fre— kvenssituationen inte skall utgöra något hinder när nya tekniska lösningar är utvecklade och det änns ett intresse för tekniken och ett kommersith underlag för att införa dessa. Teknikutvecklingen sker oftast i ett inter- nationellt sammanhang och internationellt fastställda standarder ger grunden för utrustningens beskaffenhet och systemens prestanda. Utveck- lingen av nya radioanvändningar är mestadels inte inskränkt till enstaka tillverkare eller operatörer. Kunskapen om utvecldingen och om de nya möjligheterna blir föremål bl.a. för kommersiella överväganden och det
utvecklas ett samarbete mellan tillverkare och operatörer som kan leda till att det änns ett antal potentiella intressenter. Det är just kunskap i dessa avseenden sammantaget med beslut i det internationella samarbetet på radioområdet som utgör grunden för att upprätthålla den nämnda beredskapen i frekvenshänseende.
I och med att nya tillämpningar blir kända och tekniskt beredda för in- troduktion på marknaden kan det således antas att det inte är endast en sökande som vill komma i fråga för att få tillstånd. För nya radioan- vändningar som vänder sig till en bred kundkrets kan det i framtiden antas förekomma flera sökande som vill ha frekvensutrymme för att kunna bedriva kommersiell verksamhet. En sådan utveckling är tänkbar beträffande nya system för personsökning, system för kommunikation med persontelefon, m.m. Också på rundradiosidan kan det tänkas att ny teknik kan leda till en utveckling mot att flera önskar tillhandahålla sändartjänster för programutgivare.
För sådana omfattande radionät som det här kan bli fråga om är det ' knappast rimligt att den omständigheten att någon operatör lämnat in sin ansökan till tillståndsmyndigheten någon tid före en annan skall leda till att den först inkomna ansökan skall ha förtur till det behövliga frekvens- utrymmet. Tillståndsfrågoma kan således behöva bedömas i ett något bredare perspektiv än det hittills diskuterade.
Riksdagen har i enlighet med förslag i regeringens proposition om in- riktning av telepolitiken uttalat, att staten skall skapa förutsättningar för en eäektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och vid utvecklingen av teletjänster (prop. 1987/88:118 s. 16, bet. 1987/88zTU28, rskr. 1987/88: 402). Intresset av att konkurrens råder beträffande tillhandahållandet av olika radiotjänster talar för att det bör ännas mer än en operatör, även om detta leder till att effektiviteten i frekvensutnyttjandet totalt sett inte kan hållas på samina nivå. Det gäller då att hitta en rimlig avvägning mellan dessa båda, ibland svårförenliga, intressen.
I stater där det råder ett stort tryck vad gäller efterfrågan på frekvenser har olika system för frekvenstilldelning för nya radiotjänster prövats.
I Storbritannien förekommer ibland, när nya radiotjänster skall intro- duceras på marknaden, ett förfarande med ofentlig inbjudan till ansökan. De olika sökandena värderas då i ett sammanhang och någon eller några av dem tilldelas tillstånd att bedriva den aktuella radiotjänsten.
I USA har för radiotjänster inom telekommunikationsområdet och rund- radioområdet förekommit ett motsvarande system med inbjudan till an- sökan. De olika sökandena har då undersökts genom offentliga utfråg- ningar. Det har från tillståndsmyndigheten också prövats ett system, där lottdragning mellan sökandena har fått avgöra vem eller vilka som skall tilldelas tillstånd. Tillståndsmyndigheten FCC (Federal Communications Commission) har, som ett alternativ till bedömning av sökanden genom förhör och till lottdragningsförfarande, föreslagit att tillstånd för en viss radiotjänst skall kunna tilldelas efter ett auktiongförfarande, varvid den som bjuder högst skall få tillståndet. Kongressen har dock inte gett till— ståndsmyndigheten rätt att tilldela tillstånd genom auktionsförfarande, utan framställningama härvidlag har hittills avslagits. För att undvika en del av avigsidoma med tillståndsgivning på grundval av offentlig utfråg-
ning och efter lottdragning har FCC vid något tillfälle använt sig av ett "open entry"-förfarande. Detta innebär att myndigheten fastställer för- handskrav beträffande vilka kvaliäkationer som skall uppfyllas i bl.a. ä- nansiella och tekniska avseenden. Härigenom uppnås att ansökningar på ren spekulation gjorda med baktanken att kunna överlåta ett eventuellt tillstånd, inte kommer i fråga, utan endast sökande som har möjlighet att uppfylla de uppställda kraven tilldelas frekvenser. Genom ett förenklat tilldelningsförfarande leder "open entry"-systemet till att det blir möjligt att göra tilldelningar mycket snabbare än annars.
När i framtiden nya radiotjänster skall introduceras, kan det också i Sverige komma att uppstå situationer då en prövning av varje ansökan för sig efter hand som de kommer in från olika sökande inte är en lämplig ordning med hänsyn dels till intresset av frekvenseffektivitet, dels till intresset av att få till stånd rimliga konkurrensförutsättningar. Det jag närmast tänker på här är nya radiotjänster, som vänder sig till en stor grupp av tilltänkta abonnenter eller med stora delar av allmänheten som avnämare. Företrädesvis torde det röra sig om radioanvändning på rundradioområdet och inom det område som förslaget till telelag är avsett att reglera. Beträffande dessa uppkommer frågor om andra tillstånd än frekvenstillstånd, vilket i sig kan anses kräva ett särskilt förfarande (jfr prop. 1992/93:70 s. 22 ff).
Ett särskilt förfarande kan emellertid vara lämpligt också vid in- troduktion av innovationer inom ramen för beäntliga radioanvändningar. En situation där det kan tänkas komma i fråga med särskild reglering är den då det har ansetts vara befogat att förbehålla visst frekvensutrymme att ha i beredskap för utveckling av beäntliga och nya radioanvänd- ningar. Om det änns anledning att förvänta intresse från äera håll att driva den nya radiotjänsten och det kan antas att det inte är möjligt att med bibehållande av rimlig frekvenseffektivitet låta alla få plats i fre- kvensspektrum anser jag i linje med vad framhållits av SPK detta vara en omständighet som pekar på att det kan ännas anledning att tillgripa en ordning med offentlig inbjudan till ansökan. Det får ankomma på till— ståndsmyndigheten att bedöma när det änns anledning att tillgripa ett sådant förfarande som avviker från det jag redovisat i det föregående, där i princip den som först söker har företräde till det frekvensutrymme som behövs för aktuell användning.
Redan inom ramen för de bedömningsgrunder som jag föreslår bör det vara möjligt för myndigheten att tillämpa ett förfarande med inbjudan till ansökan avseende en bestämd radiotjänst. Som jag har påpekat i det tidigare kan det också ännas anledning att överväga om de förutsätt— ningar som skall gälla för den nya radiotjänsten är av den arten att det får anses kräva en särskild lagstiftning som ger ramen för dels inbjud- ningsförfarandet, dels de ytterligare bedömningsgrunder som speciellt för den aktuella radiotjänsten skall reglera prövningen av vem som skall tilldelas rätten att bedriva tjänsten. Det får således då bli fråga om lagstiftning för den speciella radioanvändningen.
Vid övervägandena rörande den nu rådande situationen har jag inte funnit behov föreligga att här föreslå en sådan lagstiftning för någon spe- ciell radioanvändning. Som antytts i det föregående kan emellertid
utvecklingen inom radioområdet snart nog leda till att ett behov av sådana lagregler visar sig. Det bör ankomma på tillståndsmyndigheten att vara uppmärksam på detta och när en sådan situation uppstår anmäla förhållandet till regeringen för eventuell initiering av lagstiftning. Som jag anmärkt nyss kan det emellertid också tänkas att för särskilda fall ett specith förfarande kan åstadkommas redan inom ramen för de band- lingsmöjligheter som ges i den här föreslagna lagen.
Med anledning av vad Länsrätten i Stockholms län har anfört om lag- stöd då ett förfarande med inbjudan till ansökan används vill jag säga följande. I fråga om privat lokalradio änns nu särskilda regler i den nyligen beslutade lokalradiolagen (se bet. 1992/93zKU15, rskr. 1992/93:168) och beträffande viss televerksamhet enligt telelagen föreslås reglering. Nya tillämpningar av beäntlig radioanvändning eller nya radio- tjänster kan dock aktualiseras med relativt kort varsel. I sådana fäll kan trängselsituationen inledningsvis vara begränsad och därmed även be— hovet av ett allokeringsförfarande. Oavsett om ett sådant behov änns initialt eller uppkommer först efter hand torde det enligt min mening föra för långt att kräva särskilt lagstöd i varje allokeringssituation. I stället bör det, som nyss sagts, komma an på tillståndsmyndigheten att i förekom- mande fall aktualisera eventuellt lagstiftningsbehov. Det bör ske utifrån de riktlinjer som jag har angett i det föregående. Det är också myndig- hetens uppgift att inom ramen för här föreslagen reglering handlägga ansökningar på det sätt som bäst gynnar en effektiv radioanvändning. Som påpekats i det tidigare och framhållits av ett par remissinstanser kan detta innebära att effektiviteten i teknisk bemärkelse får ge vika för konkurrensaspekter i form av intresset av ökad valfrihet för radioanvän- darna.
Jag har inledningsvis beträffande grundema för tillståndsprövningen an- gett den positiva inriktning som bör tillämpas. Den innebär att var och en som ansöker om tillstånd så långt det är möjligt skall beviljas tillstånd.
Denna grundläggande utgångspunkt är en tydlig anvisning som själv— fallet gynnar utvecklingen av ett ökat utbud av radiobaserade tjänster av olika slag. Det är också så att målsättningen att effektivt nyttja radiofre- kvensutrymmet innefattar en inriktning mot effektivare konkurrens. Med det nu sagda vill jag stryka under betydelsen av att konkurrensfrågoma beaktas i eä'ektivitetsbedömningarna.
Av mina nyss redovisade överväganden följer att det är av utom- ordentlig betydelse att det inom tillståndsmyndigheten byggs upp tillräcklig kompetens i skilda avseenden. För att det skall vara möjligt att rätt bedöma när det är dags att utlysa någon viss radiotjänst till ansökan måste det således ännas goda kunskaper om såväl den tekniska utveck- lingen som situationen på marknaden för de aktuella radioanordningama. Det kan också vara befogat för myndigheten, både på ett övergripande plan och inför ett frekvenstilldelningsbeslut rörande en speciell radio- tjänst, att genom undersökningar med modeller e.d. söka belysa fördelningsproblematiken utifrån ett något bredare perspektiv än det uttalat tekniska.
4.12.5 Särskilt om tillståndsbeslutets innehåll
Mitt förslag: Ett tillståndsbeslut skall gälla en bestämd radioanvänd- ning. Det skall dessutom innefatta de villkor som skall gälla för radioanvändningen. Villkoren skall bestämmas i enlighet med de bedömningsgrunder som gäller för prövningen av tillståndsansök— ningar.
Av tillståndsvillkoren skall framgå vilken frekvenstilldelning som skall gälla för aktuell radioanvändning. I den mån det är behövligt skall som villkor för tillståndet också regleras radiosändarens tekniska beskaffenhet, antennplats, traäkområde och annat som kan vara av be- tydelse för att nå ett effektivt frekvensutnyttjande.
Utredningens förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstansema: Remissinstansema har i sak inte haft något att erinra mot utredningens förslag. Länsränen :" Stockholms län har kommenterat förslaget att tillståndsmyndigheten efter bemyndigande av regeringen genom verkställighetsföreskrifter skall kunna på förhand fastställa de faktiska krav på utrustningen som skall vara uppfyllda, särskilt för ofta förekommande radioanvändning. Länsrätten anför bl.a. följande. Som utredningen själv konstaterat är det tillåtna området för verkställighetsföreskrifter utomordentligt begränsat. Om verkställighets— föreskrifterna konstrueras som undantag, dvs. görs friskrivande från annars tillämpliga tillståndsvillkor möter detta inga betänkligheter i förhållande till regeringsformen. Varje enskilt avslagsbeslut borde dock, i likhet med konstruktionen med frekvensfördelningsplan, hängas upp direkt på föreskrifterna i lagen. Länsrätten tar vidare upp frågan om delning av frekvenser mellan olika radioanvändare. Länsrätten anser att det skulle vara en klar fördel om detta problem uppmärksammades i lagtexten t.ex. på det sättet att där anges att som ändring av tillståndsvill- kor anses inte att ny användare ges tillstånd att dela frekvens. Enligt länsrätten måste tillståndsmyndigheten rimligen oavsett förbehåll pröva eventuell skadlig påverkan vid varje tillkommande delningssituation.
Skälen för mitt förslag: Jag har i det tidigare framhållit att innehållet i ett tillståndsbeslut måste variera med den radioanvändning som det gäller. Detta förhållande gör att det inte går att inskränka reglema till att avse endast frågan om tillstånd skall meddelas eller inte. Även de villkor under vilka tillståndshavaren får använda radiosändaren måste kunna fastställas med ledning av den föreslagna lagregleringen.
Som framgått av redovisningen i det föregående är det av avgörande betydelse för tillståndsprövningen under vilka förutsättningar som radioanvändningen är ämnad att ske. En ansökan som inte anger vilket användningsområde det gäller, vilket ändamål som avses uppfyllas med radioanvändningen och vilket slag av utrustning som skall umyttjas är i praktiken omöjlig att ta ställning till. Det är inte att räkna med att en ansökan om ett rent generellt tillstånd till att använda radiosändare kan bifallas. Beroende på vilket slag av radioanvändning som det gäller kan
kraven på detaljupplysningar givetvis variera. I själva verket måste en ansökan alltid göras med vissa utgångspunkter. Det kan gälla beskaffen- heten av den radioanläggning som skall användas, det sakliga använd- ningsområdet, det geografiska användningsområdet m.m.
Prövningen av varje ansökan skall enligt mitt förslag ske med till- lämpning av de bedömningsgrunder som jag angett i det föregående. Dessa bestämmelser skall alltså ligga till grund för avgöranden om tillstånd skall meddelas. Förutom denna funktion är bestämmelserna om tillståndsprövnin gen emellertid också avsedda att innefatta utgångspunkter för att bestämma de villkor under vilka tillståndshavaren skall få bedriva sin radioanvändning.
För att det inte skall ännas utrymme för någon tveksamhet bör det av lagen framgå att de förutsättningar som legat till grund för tillstånds- beslutet givetvis måste gälla när den radioverksamhet som avses med till- ståndet utövas. I den mån en förutsättning har angetts i tillståndsansökan och således direkt varit föremål för överväganden vid prövningen kan någon tveksamhet knappast uppkomma. Tillståndsbeslutet får då närmast uppfattas som en bekräftelse på att dessa förutsättningar i tillämpliga delar skall gälla vid radioanvändningen.
Det kan emellertid förmodas att tillståndsmyndigheten praktiskt taget alltid måste komplettera de i ansökan berörda fönrtsättningama för radioanvändningen. Sådana kompletteringar kan tänkas behövas exempelvis på den grund att det för att vissa förutsättningar skall vara uppfyllda krävs närmare precisering av vad som måste iakttas vid radioanvändningen. Det kan gälla tilldelning av bestämd frekvens inom ett frekvensområde som sökanden angett, närmare bestämning av vilka tekniska krav som utrustningen måste uppfylla m.m. Förutsättningama som legat till grund för tillståndsprövningen kommer alltså att vara normerande också för utformning av de villkor under vilka radioanvänd- ningen får ske.
Jag föreslår således att tillståndsbeslutet skall vara förenat med villkor i den utsträckning det behövs med hänsyn till att radioanvändningen skall hålla sig inom de ramar som uppställs av de föreslagna reglerna för till— ståndsprövningen.
Som nyss framhållits skall tillståndsbeslutet gå ut från de förhållanden som framgår av ansökan. Det är ju uppgifterna i ansökan som beskriver vad sökanden har för önskemål beträffande radioanvändning. Med ledning av ansökan fastställs det slag av radioanvändning som tillståndet skall gälla för. För att det inte skall bli några tveksamheter för framtiden bör det vara en relativt noggrann angivelse av radioanvändningen. Ofta kan detta anses vara fastlagt redan vid bestämningen av den utrustning som tillståndet avser. De flesta slag av radioanläggningar torde vara utformade så att det i praktiken inte är möjligt att använda dem på mer än ett sätt. En trådlös mikrofon kan knappast användas för radiolänk- förbindelse, en mobiltelefon kan inte användas för radar, etc. Det kan dock i vissa fall vara nödvändigt att precisera användningen.
Jag tänker här exempelvis på fall där radiosändaren skall användas för sådan programverksamhet på rundradioområdet för vilken det krävs tillstånd även enligt annan lagstiftning. För att inte ett tillstånd till
programverksamhet som har upphört att gälla skall hindra en ny pro- gramtillståndshavare att kunna träffa avtal om sändartjänster utan att vara bunden av att hålla sig till den som har sändartillståndet, kan det vid bestämmandet av användningsområdet vara lämpligt att knyta detta till en bestämd programtillståndshavare. Detta kan även vara behövligt för andra slag av användningar om tillståndet är meddelat i syfte att tillgodose en bestämd verksamhet. Skulle denna verksamhet upphöra eller drivas vidare under förändrade villkor kan detta komma att påverka frågan om giltigheten av tillståndet till radioanvändningen. I den mån förhållanden av sådan art kan tänkas påverka radioanvändningen bör detta framgå av tillståndsbeslutet.
I övrigt bör det av tillståndsbeslutet givetvis framgå vilket frekvensut- rynune som tilldelas för aktuell radioanvändning. Vanligtvis bör härvid anges den bärvågsfrekvens som skall utnyttjas. Det kan emellertid också förekomma tilldelning av äera bärvågsfrekvenser eller ett avgränsat frekvensband, som i sig innehåller ett antal möjliga bärvågsfrekvenser. Vilket alternativ som tillämpas beror på vilket slags radioanvändning som det gäller och på de tekniska fönrtsätmingar som denna bygger på.
Frekvenstilldelningsbeslutet skall återspegla den bedömning som gjorts vid prövningen av tillståndsansökan. Tilldelningen av frekvens skall således ske under antagande av att annan tillåten radioanvändning inom landet och utomlands inte kommer att riskera skadlig påverkan, att radioanvändning av särskilt intresse för den fria åsiktsbildningen inte hindras, att frekvensutrymme som behövs för en rimlig beredskap för utveckling av nya och befintliga radioanvändningar inte ianspråktas samt att radioanvändningen inte kommer att inkräkta på frekvensutrymme som behövs för försvaret. Naturligtvis måste frekvenstilldelningsbeslutet också grundas på överväganden om vilka krav som den ifrågavarande radio- anläggningen skall uppfylla med avseende på bl.a. kanalbredd.
Tillståndsbeslutet bör förutom frekvenstilldelningen också uppta vad som skall gälla beträffande radioanläggningens tekniska beskaffenhet. Även för villkorsbestämningen i denna del är bedömningen av tillstånds- ansökan utgångspunkten. Vid prövningen av ansökan skall ju myn- digheten ta ställning till om den anläggning som sökanden önskar använda uppfyller de krav som enligt vad som redovisats i det tidigare utgör en förutsättning för att tillstånd skall kunna meddelas. Ställningsta— gandet bör visa sig i form av villkor om sändarens tekniska beskaffenhet.
Som nämnts i det föregående kan det för sådan radioanvändning som förekommer ofta finnas anledning för tillståndsmyndigheten att i förväg och med generell tillämplighet fastställa de tekniska krav som skall vara uppfyllda. Detta sker i betydande utsträckning enligt nuvarande ordning och det änns som jag ser det inte någon anledning att ändra det för- farandet. Även fortsättningsvis bör närmare krav beträffande utrust- ningens beskaffenhet i tekniskt avseende kunna uppställas som föreskrif- ter. Sådana föreskrifter bör lämpligen utfärdas av tillståndsmyndigheten efter bemyndigande av regeringen enligt 8 kap 13 & regeringsformen.
De uppställda kraven kan utgöra gmnd för s.k. typgodkännande, dvs. ett förfarande där prövningen sker av endast ett fåtal exemplar av en bestämd apparat eller apparatserie med avsikten att den skall kunna
godkännas som typ, vilket innebär att övriga apparater som i relevanta hänseenden är identiska inte behöver prövas utan är godkända till följd av överensstämmelsen med den prövade apparaten. De rekommenda- tioner och beslut om standarder för olika slag av radioutrustning som utarbetas i ett internationellt samarbete på utrusmingsområdet kan av flera skäl vara lämpliga att använda också för de interna bedömningarna av krav på utrustningars beskaffenhet. Det är ofta ett mycket betydande arbete som läggs ned på att fastställa tekniska specifikationer. Att vi i Sverige helt självständigt skulle bestämma tekniska krav kan lmappast komma i fråga annat än undantagsvis, dels beroende på de kostnader detta skulle föra med sig för den som skulle fastställa specifikationen men också, och inte minst, därför att vi då inte skulle kunna dra nytta av den stora marknad för utrustning som ett internationellt samarbete skapar förutsättningar för. I den mån det finns en internationellt utarbetad standard, vars tillämpning inte står i konflikt med de bedömningsgrunder som jag har redovisat, bör enligt min mening den standarden kunna användas för bestämning av tekniska krav på radioanläggningen.
I detta sammanhang finns det skäl att erinra om mina överväganden angående tekniskt betingade krav inte bara på radiosändaren som sådan, utan även på den mottagare som är avsedd att verka i ett radionät i förening med den aktuella sändaren. I den mån det har betydelse för ett effektivt frekvensutnyttjande bör således den tekniska beskaffenheten hos mottagaren vara en omständighet som skall beaktas vid prövningen av en ansökan. Detta bör gälla särskilt om det finns ett nära samband, t.ex. fy— siskt, mellan sändare och mottagare. Om sändare och mottagare är sammanbyggda i en apparat eller på annat sätt är nära integrerade eller om det föreligger ett ägandemässigt nära samband mellan sändare och mottagare bör det vara naturligt att effektivitetskraven vid tillståndspröv— ningen också träffar mottagaren. Däremot kan det naturligtvis inte komma i fråga att rikta krav i detta hänseende på att innehavare av rundradiomottagare skall vara skyldiga att se till att apparaterna når upp till vissa mottagningskvaliteter.
För att den elektromagnetiska strålning som alstras i en radiosändare skall komma ut i det fria rummet och kunna fångas upp av en mottagare krävs vanligtvis att en antenn är kopplad till sändaren. I vissa fall kan det förekomma att antennen är integrerad med själva sändaren, men det vanligaste torde vara att antennen är en särskild beståndsdel utanför sändaren. Oavsett om antennen är sammanbyggd med sändaren eller utgör en tillkopplad anordning är det av betydelse för radiovågomas utbredning hur antennen är konstruerad. I den mån egenskaperna hos antennen har betydelse för möjligheterna att uppnå en frekvenseffektiv radioanvändning eller annars kan vara av betydelse exempelvis för risker- na för skadlig påverkan på andra radioanvändningar bör tillståndsvill- koren också avse antennens tekniska beskaffenhet såvitt denna fråga inte regleras i annan ordning.
Som jag har beskrivit i det tidigare är radiovågomas utbredningsegen- skaper olika beroende på vilken våglängd det gäller. Den nuvarande användningen av stora delar av frekvensspektrum bygger på tekniken att frekvenser används för radionät inom olika geografiska områden. Ibland
kombineras sådant utnyttjande av radiovågomas utbredningsegenskaper med att sändarstyrkan hålls begränsad i avsikt att radiovågorna skall nå en kortare sträcka och frekvenserna därigenom kunna användas på nytt på kortare avstånd.
Nyssnämnda förhållanden visar att detär av stor betydelse att sändaran- tennens geografiska belägenhet är känd för tillståndsmyndigheten. Med ledning av denna uppgift, uppgift om antennens höjd över marken och styrkan på den utsända radiostrålningen kan myndigheten beräkna på vilket avstånd som samma frekvens kan användas på nytt. Bland vill- koren för radioanvändningen måste därför den exakta belägenheten av sändarantennen tas upp i tillståndsbeslutet. När det gäller en radiosändare som har en stationär antenn skall det anges var den skall finnas. Rör det sig om en mobil radiosändare, t.ex. en kommunikationsradioanläggning i ett fordon, måste det bestämmas inom vilket geografiskt område som sändaren får användas. Ofta kan det vara lämpligt att för ett kommunika- tionsradionät bestämma ett tillåtet trafikeringsområde inom en viss radie från den fästa radiosändaren, om en sådan finns. För båda slagen av sändare, men företrädesvis för den fasta radiosändaren, kan det finnas skäl att ange begränsningar med avseende på hur hög antennen får vara.
Som nämnts nyss har också sändarstyrkan betydelse för hur långt en radiosändning kommer att nå. Bland villkoren bör därför också denna tas upp.
När det gäller att bestämma villkorens närmare innehåll får bedöm- ningsgrundema för tillståndsprövningen styra. Dessa kan därmed bilda gmnd också för utformningen av tillståndsvillkoren i förevarande hän- seende. Bedömningen av sändarstyrka, antennhöjd, traäkområde, osv. i det enSkilda fallet får alltså bygga på att radioanvändningen skall antas kunna ske utan risker för skadlig påverkan av annan radioanvändning, etc.
Villkor av något annorlunda karaktär än de som hittills belysts bör också beröras i detta sammanhang. Om återanvändningen av frekvenser är ett sätt att se till att frekvensspektrum umyttjas effektivt kan ett annat sätt vara att flera användare får dela på en frekvens. Till skillnad från systemet med återanvändning av samma frekvens med vissa geografiska avstånd mellan radionäten bygger delning av frekvens på att flera radio- nät utnyttjar samma frekvens inom i huvudsak samma geografiska om- råde. Detta förfarande används exempelvis för landmobil s.k. kommuni- kationsradio.
På grund av trängsel, framför allt i storstadsområdena, men även i övriga delar av landet är det vanligt att olika radioanvändare får samsas om en frekvens inom samma geografiska område. Delning av frekvens kan leda till att det blir sämre tillgänglighet, men samtidigt kan det vara den möjlighet som står till buds om plats skall kunna beredas flera till— ståndshavare. Tekniken med s.k. selektivanrop, alltså utrustning där mot- tagaren öppnar för mottagning av radiotrafik först efter en viss kodsignal, gör att en del av avigsidoma med detta system reduceras. Enligt min mening måste kravet på effektiv radioanvändning även i framtiden innefatta en möjlighet att ha en ordning där villkor kan ställas upp om att en upplåten frekvens delas med andra användare. Även om det när
tillstånd ges inte finns behov av frekvensdelning bör det mot bakgrund Prop. 1992/93:200 av en förväntad trängselsituation kunna göras förbehåll för tillkommande radioanvänding och därav uppkommande behov av att dela frekvenser. Någon ytterligare reglering i lag av denna fråga anser jag inte behövlig. Mot bakgrund av det som nu sagts bör tillståndsbeslutet också kunna innehålla villkor mera av administrativ än uttalat teknisk karaktär i syfte att det skall bli möjligt för var och en som har tilldelats en frekvens att i praktiken kunna utnyttja den i rimlig omfattning.
4.12.6 'I'illståndstid samt ändring och återkallelse av tillstånd
Mitt förslag: Ett tillstånd skall gälla för en bestämd tid. Tillståndstiden skall med utgångspunkt i sökandens önskemål bestämmas särskilt för varje fall utifrån de förutsättningar som skall gälla för tillståndspröv- ningen. Härvid skall beaktas även den förväntade utvecklingen på radioteknikområdet, den ekonomiska nyttan som tillståndshavaren får anses berättigad att räkna med samt eventuell anknytning till att tillstånd för radioanvändningen är beroende av tillstånd enligt annan lag.
Någon rätt till automatisk förlängning av ett tillstånd vid tillstånds- tidens utgång skall inte gälla.
Tillståndshavaren skall under löpande tillståndstid vara skyddad från ingrepp i form av återkallelse av tillstånd eller förändring av till- ståndsvillkor. Ingrepp skall dock kunna göras om tillståndshavaren inte har följt tillståndsvillkoren men först efter att möjlighet i allmänhet lämnats tillståndshavaren att vidta rättelse, om tillståndet inte utnyttjats eller utnyttjats i en utsträckning som inte svarar mot det behov som var förutsatt vid tillståndsbeslutet eller om tillståndet eller tillståndsvill- koren meddelats på grundval av felaktiga uppgifter från sökanden. Vidare skall det undantagsvis kunna förekomma antingen återkall- else av tillstånd eller villkorsförändring till följd av ändringar i radiotekniken eller ändringar i radioanvändningen i utlandet på grund
av internationella överenskommelser. Villkorsändring i form av ändrad frekvenstilldelning för den som sänder rundradio skall kunna ske om det är nödvändigt för att nya användare skall få möjlighet att bedriva rundradiosändning.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Remissinstansema: De flesta remissinstansema har lämnat förslaget utan erinran. I fråga om tillståndstiden har Televerket, Svenska Krajinät, lånenfall AB och Nordic Tel Holdings AB framhållit att tillståndstider på 15—20 år eller längre bör kunna beslutas. Televerket menar att inte bara den tekniska utvecklingen utan även ändrad frekvensefterfrågan bör kunna beaktas när tillståndstiden bestäms. I fråga om ändring av tillståndsvillkor anför Hovrätten för Västra Sverige att det framstår som väl drastiskt att villkorsstridig användning 219 som inte kan anses bagatellartad utan vidare och oberoende av om den
är avsiktlig skall kunna resultera i återkallelse av ett tillstånd. Enligt hovrätten vore det naturligt att komplettera med föreskrifter om möj- ligheter till någon mindre långtgående sanktion såsom varning eller före- läggande för tillståndshavaren att vidta rättelse. Beträffande tillstånd som påverkats av felaktiga uppgifter från sökanden sätter hovrätten i fråga om det inte uttryckligen borde anges att tillstånd kan återkallas om oriktiga uppgifter påverkat endast utformningen av ett betydelsefullt villkor. Hov- rätten anför vidare att den föreslagna föreskriften om en begränsning i vissa fall av möjligheten att återkalla tillstånd till då det inte räcker att ändra tillståndsvillkor ger intrycket att tillståndsmyndigheten skulle ha en allmän möjlighet att ändra tillståndsvillkor. kleverket och Sveriges Radio AB anser att det är angeläget att reglerna om återkallelse och ändring av tillstånd utformas så att de inte hindrar även begränsade omplaneringar i rundradioanvändningen. Nordic Tel Holdings AB menar att ett mer begränsat utrymme bör lämnas för att under löpande tillståndstid återkalla resp. ändra tillståndsvillkor. I samband härmed anför Nordic Tel att det, såvitt avser sådana omständigheter som är hänförliga till tillståndshavaren och som kan föranleda antingen ändring av tillståndsvillkor eller återkallelse av tillstånd, i lagen bör tas in en bestämmelse enligt vilken åtgärder skall kunna vidtas först sedan den tillståndspliktige efter anmodan från tillståndsmyndigheten underlåtit att rätta sig.
Generaltullsryrelsen vill fästa uppmärksamheten på att trafikintensiteten på vissa frekvenser som används i verksamheten periodvis är låg vilket enligt förslaget skulle motivera återkallelse. Detta skulle enligt styrelsen medföra klara olägenheter i ett riksomfattande basradionät. Styrelsen menar därför att redan vid ansökan sådana omständigeheter bör kunna få anges så att en förnyad tillståndsprövning inte skall behöva tillgripas.
Statens pris- och konkurrensverk anför att förslaget om en förutbestämd tillståndstid med möjlighet till återkallelse i undantagsfall kan minska incitamenten för frekvensplanering. Därmed avses enligt SPK att en operatör genom att "hushålla" med tilldelade frekvenser kan minska sitt nuvarande frekvensbehov vilket gör det möjligt att i framtiden utöka verksamheten. SPK pekar på utredningens förslag att mindre avvikelser från ursprunglig frekvenstilldelning inte skall utgöra skäl för att återkalla tillstånd. Eftersom det torde bli inslag av subjektiva bedömningar vid avgörande om vad som avses med "mindre avvikelse" kan enligt SPK förslaget motverka effektiviteten i radiofrekvensanvändningen.
Televerket och Nordic Tel Holdings AB tillägger att regleringen bör omfatta frågan om ersättning om tillstånd återkallas eller villkor ändras under tillståndstiden och att staten bör kompensera kostnader som uppkommer för tillståndshavaren. Televerket anför att dessa kostnader torde kunna bli betydande.
Skälen för mitt förslag: Användning av radio förutsätter mestadels en investering av inte obetydlig omfattning. Spännvidden är givetvis stor mellan kosmadema för de skilda slagen av radioanläggningar. En privatradioanläggning kan förvärvas för ett ganska blygsamt belopp, medan radiosändare och antennanläggningar för rundradio, basstationer för mobiltelefonnät och radiolänkar i kommersiell televerksamhet kräver
betydande investeringar och ofta fönrtsätter att det änns en organisation för drift, marknadsföring m.m.
Oavsett om det är en enkel och billig radioanläggning eller en komplicerad och dyrbar innebär ett bifall till en ansökan om att få inneha och använda den att tillståndshavaren gör en ekonomisk disposition som han förväntar sig att få utbyte av under en inte alltför begränsad tid. Han har därför ett intresse av att, sedan han fått det begärda tillståndet, ha ett visst skydd mot att tillståndet utan hans egen förskyllan antingen upphör eller förändras vad gäller villkoren för radioanvändningen.
Tillståndshavarens intresse av att få använda sin radioanläggning utan att villkoren för användningen ändras kan emellertid komma att stå i motsats till det allmänna intresset av att frekvenserna umyttjas så effektivt som de tekniska möjligheterna vid varje tid medger. Den tekniska utvecklingen på radioområdet går ibland mycket snabbt. Nya sätt att använda radio tillkommer och förbättringar görs beträffande de använd- ningssätt som redan änns. Inte sällan hindrar pågående radioanvändning nya radioanvändningar och introduktionen av förbättringar av de beäntliga användningama. Bakgrunden till detta förhållande änns till stor del i det ovan nämnda intresset av att få utnyttja gjorda investeringar så långt det ur ett ekonomiskt perspektiv är fördelaktigt. Dessa intressen har ofta varit av så stor vikt att tillgodose att det i många fall inte har bedömts som realistiskt att kräva att pågående radioanvändning skall upphöra för att bereda plats för nya användningar. Till följd härav har det knappast skett några snabba förändringar av större betydelse i frekvensanvändningen. De förändringar som trots allt har förekommit har ofta skett på flera års sikt och efter ett omfattande internationellt förhand- lingsarbete.
Det änns således en inte obetydlig tröghet inbyggd i systemet för fre- kvensfördelning. Att det är på det sättet behöver inte vara någon nackdel om perspektivet vidgas till att omfatta också en samhällsekonomisk be- dömning i stort. Även om det dyker upp möjligheter att förbättra radioutnyttjandet behöver sådana förbättringar inte alltid anses så betydande att de uppväger den ekonomiska uppoffring som det skulle innebära att använda den nya tekniken. Det gäller alltså att änna en lämplig avvägning mellan nämnda motstående intressen.
Den nuvarande ordningen med en föreskrift i radiolagen (1966:755) om att tillstånd skall meddelas för viss tid tillämpas så att tillståndstiden regelmässigt bestäms till ett år. Denna ordning hänger samman med att avgiften för innehav av radiosändare tas ut varje kalenderår och erlagd betalning fungerar som meddelande från tillståndshavaren om att han önskar fortsatt tillstånd på oförändrade villkor. Det enda undantaget härifrån är den grupp av radiosändare som omfattas av bestämmelser om generellt tillstånd där giltighetstiden antingen inte är angiven, exempelvis typgodkända sladdlösa telefoner, eller är bestämd till en längre tid, exempelvis radiosändare i lågeäektsradaranläggningar.
Den ordning som nu gäller innebär alltså att det i princip står myndig— heten fritt att vid tillståndstidens utgång göra förändringar i villkoren för radioanvändningen. Myndigheten har formellt sett också möjlighet att vägra förlänga tillståndet.
I praktiken undviker myndigheten dock att ändra tillståndsvillkor. I de fall där det är nödvändigt att göra förändringar eftersträvas en så lång framförhållning som är möjligt. Det betyder att den tillståndshavare som måste ändra sin radioanläggning eller byta ut den oftast har äera år på sig att göra det.
Förhållandet att förändringar i radioanvändningen på gmnd av ändrad användning av frekvensband, flyttning av tillståndshavare eller liknande omständigheter måste tillgripas relativt sällan och därvid endast i säll- synta fall i strid med vad tillståndshavaren anser sig kunna acceptera, kan tas till intäkt för att tillståndsgivningen och besluten om tillståndsvillkoren sker efter omsorgsfulla överväganden från myndighetens sida. Det skulle i och för sig också kunna tyda på att möjligheterna till att nå en så effektiv frekvensanvändning som skulle vara möjlig inte har tagits till vara. En tänkbar förklaring kan också vara att trängseln ännu inte har nått en sådan svårhetsgrad att den motiverat mera drastiska åtgärder.
En bidragande orsak till att man från myndighetens sida har undvikit att göra stora förändringar i frekvensanvändningen kan vara att det har rått osäkerhet kring hur den situation skulle bedömas, där en tillstånds- havare till följd av vägrad förlängning skulle ställa krav på ekonomisk eller annan kompensation. Den praxis som utvecklats får anses tyda på att mera betydande förändringar eller upphörande av tillstånd sker först sedan tillståndshavaren under en rimlig tidrymd fått möjlighet att anpassa sig till förändringen.
Tillståndstid
Mitt förslag är att tillstånd till att inneha och använda radiosändare även i fortsättningen skall gälla för en viss bestämd tid. En föreskrift med detta innehåll bör ännas i den nya lagen. I lagen bör emellertid inte fast- ställas vilken tillståndstid som skall gälla i det särskilda fallet. Lagföre- skriften bör således inskränkas till att slå fast att det för varje tillstånd skall ännas bestämt den tid under vilken det skall gälla.
Det bör vara en uppgift för tillståndsmyndigheten att utifrån grunderna för tillståndsprövningen bestämma vilken tillståndstid som skall gälla för varje särskilt tillstånd. Vad som beslutas i denna del skall utgöra en del av tillståndsbeslutet. Till skillnad från vad som gäller för närvarande bör föreskriften om att tillståndet skall gälla för viss tid inte tolkas så att det därmed skall vara samma tid som skall gälla för all slags radioan- vändning. Tvärtom anser jag att det i framtiden bör göras en ingående prövning av tillståndstidens längd i samband med prövningen av en till- ståndsansökan. Denna prövning kan leda till att tillståndstiden för en viss radioanvändning kommer att bestämmas till en relativt kort tid, i extrema fall kanske till endast några enstaka dagar. I andra fall bör tillståndstiden antagligen fastställas till en mycket lång tidrymd, kanske tio år eller längre.
Enligt min mening bör tillståndshavaren kunna räkna med att få vara kvar med sin radioanvändning under åtminstone så lång tid som det är möjligt att överblicka vid tillståndsbeslutet. Han skall under denna tid i
Prop. 1992/931200
princip vara skyddad från ingripanden från tillståndsmyndighetens sida. Endast om vissa angivna omständigheter föranleder det bör tillståndet kunna antingen återkallas eller förändras med avseende på villkoren. Å andra sidan bör det inte, till skillnad från den nu tillämpade ordningen, vara något hinder mot att det vid tillståndstidens utgång inte beviljas något nytt tillstånd eller att det därvid kommer att gälla andra till- ståndsvillkor.
Vad gäller tillståndstidens längd är det naturligtvis sökandens önskemål som sätter de yttre ramarna. Om avsikten är att radioanläggningen skall användas endast en kortare tid bör givetvis tillståndet begränsas till att gälla för den tiden. Detta torde knappast erbjuda några problem. Det som däremot kan ställa högre krav på prövningen är när sökandens önskemål om tillståndstid sträcker sig längre än vad som från frekvenseffektivi- tetssynpunkter kan anses lämpligt.
Som jag har anfört i det tidigare bör tillståndstiden bestämmas i första hand utifrån redovisade bedömningsgrunder för tillståndsgivningen. För bedömningen blir det därför av betydelse vilken kunskap som änns om tänkbara framtida förändringar av utlandets radioanvändning som kan påverka radioanvändningen inom landet. Kan det förutses att en viss radioanvändning kommer att förekomma utomlands efter en viss tid i enlighet med internationella överenskommelser kan en radioanvändning i Sverige som skulle skadligt påverka denna inte tillåtas därefter. Detta ligger enligt min uppfattning i den bedömning som myndigheten måste göra av risken för att sådan påverkan kan förekomma.
Motsvarande betraktelsesätt bör anläggas när det är fråga om att använda frekvenser inom frekvensband som i första hand bör förbehållas för rundradio och därmed likställda radioanvändningar. Om det går att förutse att en viss frekvens inte skall användas för rundradio förrän efter en bestämd tid bör det, om andra hinder mot en tilldelning av frekvenser i sådana band inte änns, vara möjligt att använda en sådan frekvens för annat än rundradio. Tillståndstiden skall då givetvis vara så anpassad att någon risk för att hinder i utnyttjandet av frekvensen för sådan radio- användning som är särskilt viktig för den fria åsiktsbildningen inte uppstår.
Ett par remissinstanser har anmärkt att även den nationella planeringen av radioanvändningen bör kunna beaktas när tillståndstiden bestäms. Särskilt har tagits upp begränsade omplaneringar i rundradioanvänd- ningen. Som ett alternativ har förts fram att sådana frågor skulle kunna leda till antingen ändring eller återkallelse av tillstånd.
Inte minst för tillståndshavaren och hans möjligheter att planera verksamheten är det väsentligt att samtliga förhållanden av betydelse beaktas vid tillståndsprövningen. Det är i detta skede som tyngdpunkten i förfarandet bör ligga, medan ändring av tillståndsvillkor och återkallelse av tillstånd bör höra till undantagen. I enlighet med vad utredningen har anfört och jag själv nyss redogjort för bör tillståndstiden bestämmas utifrån de bedömningsgrunder som skall gälla för tillståndsgivningen. Häribland märks såväl nationell som internationell radioanvändning och hur denna förväntas komma att utvecklas. De synpunkter som re- missinstansema har fört fram är således i princip beaktade. Jag anser
dock att utredningens förslag kan förtydligas så till vida att nämnda omständigheter kommer till uttryck i lagtexten.
Vid bedömningen av tillståndstiden bör också beaktas om radioan- vändningen bygger på att det änns ett särskilt tillstånd enligt annan lagstiftning. Om det andra tillståndet är tidsbegränsat kan det ännas skäl att ha en tillståndstid som är anpassad till vad som gäller för det andra tillståndet.
Andra omständigheter som bör beaktas när tillståndstiden skall be- stämmas är vad som kan förväntas om den tekniska utvecklingen på
radioområdet och vad som kan anses rimligt att emotse ur ett privateko— '
nomiskt perspektiv beträffande nyttan av en viss radioanläggning. Hänsyn bör således tas till utvecklingen på utrustningssidan med tänkbara möjligheter att i framtiden nå ett högre utnyttjande av ett givet frekvens- utrymme. Ett sådant hänsynstagande torde med beaktande av utveck- lingstakten generellt sett inom radioområdet ofta böra leda till att tillståndstiden, även om det just vid tillfället för tillståndsbeslutet inte änns någon information om effektivare utrustning, sällan bör sättas längre än tio år. Som ett exempel på hur snabb utvecklingen är kan nämnas att introduktionen av nya generationer av mobiltelefonisystem, som kräver betydande investeringar, kan antas komma att ske inom fem till tio år efter en tidigare generation. Ett annat exempel är utvecklingen av digital överföringsteknik, som kan leda till stora förbättringar av frekvensekonomin inom bl.a. rundradioområdet.
Det kan dock ännas omständigheter som talar för att tillståndstiden kan sättas längre än vad som borde bli fallet om endast den förväntade tek- niska utvecklingen äck styra. Som konstaterats inledningsvis kan-upp— byggnaden av ett radionät vara förenat med betydande kostnader. För att investeringen skall vara möjlig att göra krävs att ett rimligt ekonomisk utbyte av utrustningen kan förväntas. Enligt vissa uppgifter har det t.ex. antagits att det kan ta fyra till sex år innan en ny generation av mobiltele- fonisystem uppnår lönsamhet. Det bör därför, trots att det därmed kan ännas en viss risk att kravet på bästa frekvensekonomi inte alltid kan upprätthållas, ännas utrymme för sådana hänsynstaganden och till— ståndstiden sättas därefter.
Några remissinstanser har framhållit att tillståndstider på 15—20 år behövs om den ekonomiska livslängden på vissa anläggningar skall beaktas. '-
Med anledning av dessa synpunkter bör följande sägas. Samtlig grunder som skall beaktas vid tillståndsprövningen kommer att i olika hög grad ha betydelse för hur lång tillståndstid som bestäms. Det blir till- ståndsmyndighetens uppgift att väga samman de olika faktorer som skall beaktas. Som nämnts nyss är en av dessa den tid som krävs för att uppnå en rimlig avkastning på gjorda investeringar. Samtidigt kommer dock även en bedömning av bl.a. framtida förändringar i radioanvändningen och av radiotekniken att spela in. Som jag ser det är det inte lämpligt att här närmare söka precisera vilken tillståndstid som bör gälla i ett enskilt fall eller i vissa typfall. Det bör i stället slås fast att tillståndsmyndig- heten inom ramen för de i lagen angivna förutsättningama bör ha stort handlingsutrymme i fråga om att avgöra lämplig tillståndstid.
Förlängning av tillståndstiden
Med den inriktning som mitt förslag har beträffande tiden för tillstånd och hur denna bör bestämmas bör det inte ännas någon i lag reglerad rätt till förlängning av tillstånd att använda radio. Motivet härtill är främst att det med en sådan ordning ges möjligheter att över tiden upprätthålla höga krav på att radioanvändningen skall ske på ett från frekvenssynpunkt så effektivt sätt som vid varje tid är praktiskt och ekonomiskt möjligt. Härigenom ges förutsättningar att bereda så många som möjligt plats inom frekvensspektrum.
Med det anförda är dock inte sagt att det, när ett tillstånd upphör att gälla, skall presumeras att tillståndshavaren inte skall få tillstånd på nytt. Tvärtom bör presumtionen — såsom vid prövning av en förstagångsan- sökan - vara att nytt tillstånd bör meddelas. Ofta kan det nya tillståndet ha samma innehåll som det gamla men i vissa fall kan det krävas att det nya tillståndet får ett annat innehåll såvitt avser tillståndsvillkoren. Däremot bör det mera sällan inträffa att det inte skall bli möjligt att ge tillstånd över huvud taget. I en förlängningssituation bör den hittills- varande tillståndshavarens intresse beaktas i den utsträckning effektivi- tetsaspekter inte kan anses hindrande. Genom sin på det tidigare tillståndet byggda position torde tillståndshavaren ofta kunna påräkna företräde till fortsatt tillstånd framför andra sökande. Genom den föreslagna regleringen anser jag att den som en gång har fått ett tillstånd ges ett så starkt skydd som går att åstadkomma om samtidigt utgångs- punkten skall vara en effektiv radioanvändning.
Frånvaron av en uttrycklig förlängningsregel är således ett uttryck för att tillståndshavaren för att vara bibehållen vid sin rätt till radioan- vändning viss tid före tillståndets utgång måste göra en ny ansökan till tillståndsmyndigheten. På samma sätt som sker i dag i samband med av- giftsuppbörden bör det dock ankomma på myndigheten dels att i god tid före den kritiska tidpunkten göra tillståndshavaren uppmärksam på att till- ståndstiden snart går ut, dels på grundval av det gamla tillståndet lämna ett förslag till ansökan med oförändrade eller nya tillståndsvillkor för den framtida radioanvändningen. Någon koppling till avgiftsuppbörden bör det dock inte vara i framtiden.
Återkallelse av tillstånd och ändring av tillståndsvier
Den uppbyggnad av reglerna om tillståndstid och den inriktning av innebörden av en bestämd tillståndstid med ett starkt skydd för den en- skilde som jag föreslår kommer enligt min bedömning att leda till att frågor om återkallelse av tillstånd resp. ändring av tillståndsvillkor under löpande tillståndstid blir förhållandevis sällan förekommande. Detta får också anses stämma väl överens med allmänna principer om att den som genom ett tillstånd har fått rätt till att bedriva något, i detta fall att utnyttja en gemensam naturresurs, också skall kunna lita på att han får använda sig av den under hela tillståndstiden. Även om den enskilde sålunda skall ha ett gott skydd mot att tillstånd och tillståndsvillkor rubbas under tillståndstiden kan det inte undvikas att vissa omständigheter
trots allt bör kunna föranleda att ingrepp får ske. Dessa förhållanden bör framgå av lagen.
Omständigheter som kan föranleda ingrepp i ett tillstånd under löpande tillståndstid kan vara av i huvudsak två slag. För det första är det sådana som är hänförliga till tillståndshavaren själv eller till något för vilket han får anses svara. För det andra änns sådana som avser förhållanden som tillståndshavaren inte har något inflytande över.
Försmämnda slag av omständigheter föreligger när det går att konstatera att tillståndshavaren har använt radiosändaren i strid med tillståndsvillkoren. Det kan exempelvis vara fråga om att den utsända effekten varit större än vad som medges i tillståndet. Användning av sändaren utanför det tillåtna traäkeringsområdet är också en sådan omständighet, liksom uppsättande av en antenn på annan plats än som bestämts. Alla dessa förfaranden ökar risken för att andra radioanvändare blir skadligt påverkade. Även andra fall än sådana som innebär direkt skadäg påverkan bör behandlas på samma sätt. Om det felaktiga beteendet eller handhavandet kan anses vara av mindre betydelse bör det emellertid inte leda till att tillståndet återkallas. Även om ett tillstånd återkallas bör detta inte utesluta att ett nytt meddelas. Om det änns förutsättningar att meddela ett nytt tillstånd med tillståndsvillkor som efter vad som kan konstateras bättre passar den ifrågavarande radioan- vändningen, bör hinder mot detta givetvis inte anses föreligga. ] prövningen härvidlag kan det dock finnas särskilda skäl att överväga om risker för skadlig påverkan på annan radioanvändning kan förutses. Denna möjlighet att i stället för återkallelse av tillstånd ändra tillstånds- villkoren ger självfallet inte tillståndsmyndigheten någon allmän rätt att ändra tillståndsvillkor.
Under remissbehandlingen av utredningens förslag har det förts fram att återkallelse av tillstånd och ändring av villkor borde få ske först sedan tillståndshavaren underlåtit att rätta sig efter en anmodan från tillstånds- myndigheten. Detta skulle då gälla sådana omständigheter som är hänförliga till tillståndshavaren.
I enlighet med de synpunkter som har kommit fram under remiss- behandlingen anser jag för egen del att det är rimligt att en återkallelse av ett tillstånd i här aktuella fall görs direkt beroende av att tillstånds- havaren först förelagts att rätta sig efter givna villkor. En möjlighet bör emellertid ännas att i undantagsfall ingripa med omedelbar återkallelse, om en sådan åtgärd är nödvändig för att förhindra fortsatt missbruk. En föreskrift med angivet innehåll bör ges i lagen.
En annan omständighet som är hänföräg till tillståndshavaren eller hans intressesfär är att det konstateras att sändaren inte har använts. En regel om återkallelse vid sådana förhållanden tar sikte på att det inte skall vara tillåtet att skaffa sig visst frekvensutrymme för eventuth framtida bruk eller för spekulation om framtida överlåtelse, vilket aktualiseras främst om tillståndshavaren är en juridisk person. Detta ligger 1 den allmänna inriktningen om ett så effektivt frekvensutnyttjande som möjligt. Sägas här bör att detta inte behöver stå i motsats till att, i linje med vad Gene- raltullstyrelsen han anfört, det i vissa fall kan ännas skäl att vid tillståndsprövnin gen hålla vissa frekvenser i beredskap för utveckling av
nya och beäntliga radioanvändningar. I de sismämnda fallen tillkommer prövningen nämligen tillståndsmyndigheten som därvid kan göra en bedömning av frekvenssituationen i stort utan sidoblickar på det ekonomiska värdet i rätten att disponera ett frekvensutrymme. Givetvis kommer det an på den som söker tillstånd att lämna tillräckligt underlag för myndighetens beslut.
Det bör även ännas skäl för återkallelse om det visar sig att en radiosändare visserligen använts men inte i den utsträckning som har förutsatts vid tillståndsgivningen. Det exempel som här ligger närmast är att någon får ett tillstånd innefattande rätten att på en viss frekvens bedriva kommunikation i ett eget radionät med en fast station och ett antal mobila enheter. Visar det sig att det behov av radiokommunikation som har legat till grund för tillståndsbeslutet inte änns, exempelvis genom att radionätet inte blivit så omfattande som varit avsikten, bör tillståndet kunna återkallas. Behovet av radioanvändning, som jag har undvikit att göra till en särskild grund för tillståndsprövningen, kommer här att få betydelse när det verkliga utfallet kan konstateras. Återkallelsen bör givetvis inte hindra att det mot bakgrund av en behovsbedömning skall kunna meddelas ett nytt tillstånd.
En särskild situation där radiosändaren inte har använts och det därför kan vara aktuth att återkalla tillståndet är att tillståndet meddelats för att tillståndshavaren skulle bedriva sådan verksamhet som kräver särskilt tillstånd eller tillhandahålla radiosändning som en tjänst åt någon annan vars verksamhet kräver sådant tillstånd. Om det exempelvis beträffande rundradioverksamhet visar sig att tillståndet för programverksamheten av någon anledning har upphört bör detta få till följd att tillståndet enligt den reglering som här föreslås också återkallas.
Återkallelsemöjlighetema för de fall när omständigheterna har visat att radiosändaren inte används eller används i mindre utsträckning än som förutsatts vid tillståndsgivningen bör tillämpas med varsamhet. Mindre avvikelser i nämnda hänseenden bör knappast motivera ingrepp. Hänsyn bör också tas till de förhållanden som har föranlett att den aktuella situationen har uppstått. Återkallelse på denna grund bör inte heller beslutas om förhållandena har rättats till eller om det änns anledning att anta att så kommer att ske inom en nära framtid. I exemplet med tillhandahållande av radiotjänster för utförande av sådan verksamhet som kräver särskilt tillstånd bör återkallelse inte ske förrän det står klart att en eventuell ny programutgivare eller motsvarande inte avser att ta i anspråk tillståndshavarens tjänster. Att emellertid i här angivna fall, såsom beträffande annan avvikelse från tillståndsvillkoren, göra en återkallelse beroende av att tillståndshavaren förelagts att följa givna villkor anser jag vara mindre lämpligt.
I det remitterade förslaget angavs att återkallelse skulle ske om en radiosändare uppenbarligen inte använts i en omfattning som svarar mot tillståndsvillkoren och särskilda skäl inte talar mot återkallelse. Enligt Lagrådets mening skulle den avsedda innebörden i bestämmelsen framgå tydligare om det anges att det skall vara fråga om en användning i be- tydligt mindre omfattning än som förutsetts. Jag har för egen del inte något att erinra mot det förslaget. I överensstämmelse med de nyss
angivna grunderna för regleringen anser jag att ett ytterligare förtyd- ligande bör göras. Det bör i lag uttryckligen anges att ett tillstånd skall återkallas om ett tillstånd eller medgivande till radioanvändning enligt annan lag har upphört att gälla. Såsom anförts av lagrådet bör åter- kallelse i nämnda fall ske endast om det inte är tillräckligt att tillstånds- villkoren ändras.
En ytterligare omständighet som faller tillbaka på tillståndshavarens eget handlande och som bör kunna föranleda att ingrepp görs i ett tillstånd är den att tillståndshavaren har fått tillståndet på grundval av uppgifter som vid tidpunkten för ansökningen objektivt sett varit felaktiga. Iden mån dessa uppgifter har påverkat tillståndsprövningen bör antingen tillståndet kunna återkallas eller tillståndsvillkoren ändras så att de kommer att stämma med vad som. skulle ha beslutats om uppgifterna varit riktiga vid prövningen. Att tillståndet påverkats av felaktiga uppgifter innefattar givetvis även att någon del av tillståndsbeslutet, dvs. ett villkor, har fått ett annat innehåll än vad som hade blivit fallet om riktiga uppgifter hade lämnats. I enlighet med vad som framhållits av Lagrådet skall tillståndet i något avseende av betydelse ha påverkats av de felaktiga uppgifterna för att återkallelse skall kunna komma i fråga. Således bör uppgifter som visserligen är felaktiga men som inte påtagligt har påverkat trllståndsprovnrn gen inte föranleda återkallelse. Även i detta fall gäller att återkallelse skall kunna aktualiseras först sedan det konsta— terats som otillräckligt att ändra givna tillståndsvillkor.
Jag går härefter över till att behandla omständigheter som ligger utanför vad tillståndshavaren själv kan påverka.
Utvecklingen inom radiotekniken har under senare årtionden varit snabb. Nya tillämpningar har tillkommit och många äldre användningssätt har effektiviserats. Detta har lett till att äera nya användningar har kunnat introduceras på marknaden och fått beredas plats i radiofre— kvensspektrum. För att så många som möjligt i framtiden skall kunna få tillgång till radio för olika slag av tjänster måste de innovationer på radioteknikens område som efter hand kan förväntas bli praktiskt an- vändbara tas i bruk. Som en särskild förutsättning för tillståndsgivning har jag därför tagit upp att sökandens radioanvändning inte får hindra att rimlig beredskap upprätthålls för utveckling av nya och beäntliga radio- användningar. En avvägning mot detta intresse aktualiseras givetvis också när tillståndstidens längd bestäms.
Det kan emellertid inte uteslutas att den radiotekniska utvecklingen be- träffande någon enstaka radiotjänst kan komma att gå snabbare än vad som förutsatts vid tillståndsgivningen. Trots de kunskapskrav som bör ställas på tillståndsmyndigheten kan i undantagsfall förändringar inom radiotekniken ske utan att dena varit möjligt att förutse vid tillståndspröv- ningen av en ansökan. Som huvudregel bör enligt min mening i så fall gälla att bristande förutseende hos myndigheten i detta avseende inte skall gå ut över tillståndshavaren. Trots att det efter hand visar sig att ett tillstånd till användning inte skulle ha meddelats eller meddelats med andra tillståndsvillkor om frågan varit uppe till bedömning vid ett senare tillfälle, bör tillståndshavaren inte mot sin vilja tvingas att upphöra med radioanvändningen enligt det meddelade tillståndet.
I sällsynta fall kan det dock tänkas att förändringar inom radiotekniken visas ha en omfattning och ge så stora möjligheter till en från frekvens— effektivitetssynpunkt förbättrad radioanvändning att den enskildes intresse av att få vara ostörd i sin radioanvändning måste vika. De fall jag tänker på är när det har meddelats tillstånd till radioanvändning som har till följd att det förhindrar att ny radioteknik tillämpas. Det allmänna in- tresset av att frekvenser utnyttjas så eä'ektivt som möjligt bör här vägas mot effektema för den enskilde av att tillståndsvillkoren skulle förändras eller tillståndet återkallas.
Vid denna bedömning bör det tas stor hänsyn till om en förändring skulle leda till att tillståndshavaren kommer att betas möjligheterna att få ett rimligt ekonomiskt utbyte av den investering som förvärvet av radio- anläggningen m.m. har inneburit. Vidare bör beaktas vilka effekter som en återkallelse eller villkorsförändring skulle komma att få på den verksamhet som radioanläggningen betjänar. Blir effekterna av en åter- kallelse eller en villkorsförändring betydande för den enskilde, varvid det kan ännas anledning att beakta även möjligheten att utverka viss eko- nomisk ersättning från övriga som berörs, bör detta oftast leda till att något ingrepp inte görs.
Lagrådet har till komplettering av vad som har tagits upp i det remit- terade förslaget angett att en särskild reglering om Villkorsändring bör införas beträffande de fall då nya användare skall ges möjlighet att bedriva rundradiosändning. Grunden härför är vad som i denna fråga uttalats vid riksdagsbehandlingen av förslaget om privat lokalradio m.m. (prop. 1992/93:70, bet. 1992/93zKU15, rskr. 1992/93:168). Riksdagen har antagit förslaget om en lokalradiolag och om ändringar i bl.a. när- radiolagen (19821459). Regelverket innebär bl.a. att självständiga, lokalt förankrade radiostationer skall främjas. Sändningstillstånd för lokalradio skall ge tillståndshavaren rätt att bedriva sändningar som skall kunna tas emot med god hörbarhet inom ett angivet sändningsområde. Sändnings- områdenas utsträckning skall bestämmas med beaktande av vad som är tekniskt möjligt att nå från sändare med lämpligt läge, hur möjligheterna att ta emot sändningen påverkas på andra håll samt vad som är naturliga, lokala intresseområden. Alla delar av det frekvensområde som är till- gängligt för rundradiosändningar av ljudradio bör kunna utnyttjas för lokalradion (bet. 1992/93zKU15). Vid riksdagsbehandlingen uttalades bl.a. följande (bet. s. 12):
För att tillgängliga frekvensresurser skall kunna umyttjas så effektivt som möjligt kan, som kulturutskottet har anfört, beäntliga tillstånds- havare behöva ändra frekvens under tillståndsperioden. Med hänsyn till att en sändningsfrekvens kan vara inarbetad bör frekvensbytena — i såväl privat lokalradio som närradio — dock begränsas till de fall då det är nödvändigt för att nya användare skall ha möjlighet att bedriva
radiosändning.
Angivna förhållande bör således kunna leda till ingrepp i ett tillstånd i form av ändring av frekvenstilldelning. Detta har sin grund i den uttalade betydelsen av att nya användare ges möjlighet att driva rundradio-