Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av bestämmelsen om olaga diskriminering. I uppdraget ingår också att göra en analys av rättsväsendets tillämpning av bestämmelsen. Utredaren skall ta ställning till om lagstiftningen om olaga diskriminering har en lämplig omfattning och utformning för att kunna utgöra ett effektivt medel mot diskriminering.

Utredaren skall också ta upp frågan om termen ras, använd om människor, i lagstiftningen och göra en analys av i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att utmönstra termen ur olika bestämmelser.

Utredaren skall vidare utreda behovet av och formerna för en reglering av ett generellt förbud mot diskriminering i näringsverksamhet av personer med funktionshinder. Utredaren skall belysa eventuella fördelar och problem med ett sådant förbud samt hur det lämpligen kan avgränsas och sanktioneras. Dessutom skall utredaren behandla frågan om användningen av termen sexuell läggning i syfte att åstadkomma en konsekvent användning av den i lagstiftningen.

Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som utredningen kan ge anledning till.

Gällande lagstiftning mot vissa kränkningar av principen om alla människors lika värde

I regeringsformen finns bestämmelser om diskriminering som gäller i förhållande till det allmänna.

Principen om alla människors lika värde anses inom vissa områden behöva ett förstärkt skydd i vanlig lagstiftning, som kan gälla också förhållandet mellan enskilda. Här kan som exempel, utöver jämställdhetslagen, nämnas de nya lagarna om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet, om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Vidare kan vissa former av kränkningar av den nämnda principen vara av sådant slag att de bör vara belagda med straff.

I brottsbalken finns olika bestämmelser som direkt tar sikte på gärningar som riktas mot en grupp av personer eller mot en individ på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller, i vissa fall, homosexuell läggning:

• Bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken gäller diskriminering på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller homosexuell läggning.
• Bestämmelsen om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken tar sikte på vissa gärningar med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.
• Straffskärpningsbestämmelsen i 29 kap. 2 § 7 brottsbalken avser kränkningar på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan liknande omständighet. Med annan liknande omständighet avses främst sexuell läggning (se prop. 1993/94:101 s. 22).
• Enligt 5 kap. 5 § första stycket 3 och 4 brottsbalken gäller särskilda åtalsregler i fråga om förolämpning med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller homosexuell läggning.

Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen i augusti 1998 beslutade om direktiv till en parlamentariskt sammansatt kommitté (Ju 1998:04) med uppdrag att utreda frågor om straffansvar för deltagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet samt vissa andra anknytande frågor (dir. 1998:66). Kommittén skall bl.a. ta upp frågan om att straffbelägga hets mot homosexuella.

Några bestämmelser som på liknande sätt tar sikte på handlingar som riktas mot personer med funktionshinder finns inte.

Olaga diskriminering

Bestämmelsen om olaga diskriminering infördes år 1970 i samband med att Sverige anslöt sig till FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Straffet för olaga diskriminering är böter eller fängelse i högst ett år.

Den brottsliga gärningen består i att en näringsidkare i sin verksamhet diskriminerar någon annan person genom att inte gå honom eller henne till handa på de villkor som näringsidkaren tillämpar i förhållande till andra. Detta gäller om näringsidkaren diskriminerar personen på grund av hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning.

Med ordet "diskriminera" uttrycks att bestämmelsen omfattar endast sådana situationer där någon uppsåtligen missgynnar en person genom att behandla honom eller henne mindre förmånligt än andra (Holmqvist m.fl., Brottsbalken - en kommentar, s. 16:46).

Med näringsidkare avses i bestämmelsen varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art. Verksamheten behöver inte vara inriktad på vinst och den behöver inte vara stadigvarande. I fråga om bostadsmarknaden gäller bestämmelsen den som yrkesmässigt tillhandahåller allmänheten fastigheter eller yrkesmässigt bjuder ut hyres- och bostadsrätter.

Vad som sägs om näringsidkare gäller också den som är anställd i näringsverksamhet eller annars handlar på en näringsidkares vägnar samt den som är anställd i allmän tjänst eller innehar ett allmänt uppdrag. För olaga diskriminering döms också anordnare av allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar och medhjälpare till sådana anordnare som diskriminerar någon genom att vägra honom eller henne tillträde till sammankomsten på de villkor som gäller för andra. Allmän sammankomst och offentlig till-ställning har här samma innebörd som i ordningslagen (1993:1617).

Försök, förberedelse eller stämpling till olaga diskriminering är inte straffbelagda förfaranden. Inte heller underlåtenhet att avslöja olaga diskriminering är straffbelagd.

Skadestånd på grund av diskriminering

Olaga diskriminering är ett av de brott som kan ge den som tillfogas lidande rätt till s.k. kränkningsersättning enligt 1 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207).

I Sverige har vi inte något system med s.k. punitive damages, en typ av skadestånd som finns i bl.a. de flesta delstater i USA. Vid bestämmande av sådant skadestånd beaktas bl.a. skadevållarens skuldgrad och skadehandlingens art. Även skadevållarens ekonomiska situation kan vara av betydelse för beräkningen. Punitive damages kan sägas ha en funktion som liknar straffets. I svensk rätt är dock inte skadeståndet ett uttryck för ett samhälleligt fördömande på samma sätt som straffet. Skadeståndet är i stället, allmänt uttryckt, en ersättning till någon som har lidit en skada. Ersättningen skall kompensera den skadelidande för skadan.

Funktionshindrade personers delaktighet i samhället

Dagens synsätt, att personer med funktionshinder skall ha samma möjlighet till delaktighet i samhället som andra människor och att hinder för sådan delaktighet skall undanröjas, har vuxit sig allt starkare under de senaste årtiondena.

En person med funktionshinder kan utestängas från en lokal eller en verksamhet inte enbart på grund av sådan diskriminering som är förbjuden i fråga om andra diskrimineringsgrunder, utan också på grund av den fysiska miljöns utformning eller annan bristande service. För att komma till rätta med detta krävs åtgärder inom alla samhällsområden och på lokal, regional och central nivå.

Regeringen och riksdagen har i olika sammanhang lagt fast målen för handikappolitiken. Principerna om full delaktighet, jämlikhet i levnadsvillkor, självbestämmande och tillgänglighet är de grundstenar på vilka den svenska handikappolitiken byggs. Regeringens samlade strategi inom handikappområdet syftar till att inrikta den nuvarande och framtida handikappolitiken på målet ett samhälle tillgängligt för alla, alltså även för personer med funktionshinder. Strategin innebär bl.a. att det är frågor om tillgängligheten inom olika verksamhetsområden som skall prioriteras. Insikten om att människor har olika funktionsförmåga måste ligga till grund för samhällsplaneringen. FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet är en utgångspunkt i det pågående handikappolitiska arbetet.

De handikappolitiska målen skall enligt regeringens samlade strategi på handikappområdet genomsyra politiken på alla samhällsområden. Detta innebär exempelvis att utbildningspolitiken måste utformas så att också elever med funktionshinder kan delta i undervisningen och att trafikpolitiken måste utformas så att hänsyn tas till människor med rörelsehinder, nedsatt orienteringsförmåga eller andra funktionsnedsättningar.

De åtgärder regeringen har vidtagit, föreslår och planerar bygger alltså på principen att handikappaspekterna skall beaktas inom alla politikområden och i planeringen på central, regional och lokal nivå. Handikappolitikens huvudinriktning är att ge staten, landsting, kommuner, organisationer m.fl. förutsättningar att utveckla tillgängligheten i vid bemärkelse inom olika samhällssektorer och verksamheter. Internationellt arbete mot diskriminering m.m.

Frågor om hur handlingar som kränker principen om alla människors lika värde skall bekämpas har tilldragit sig uppmärksamhet inom bl.a. FN, Europarådet och Europeiska unionen (EU). I internationella sammanhang ges ofta termer - motsvarande bl.a. de svenska termerna rasism, främlingsfientlighet och diskriminering - en delvis annan och ofta vidare innebörd än den de i regel ges när de används i Sverige.

FN

FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering antogs av generalförsamlingen år 1965. Den vänder sig mot varje form av rasdiskriminering, även den som förekommer i vardagslivet och som inte beror på statlig reglering och maktutövning utan på att det finns enskilda personer, företag och sammanslutningar som i skilda sammanhang låter sitt handlingssätt bestämmas av rasfördomar.

I december 1993 antog FN:s generalförsamling enhälligt ett förslag om internationella regler för personer med funktionshinder: FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Regel nr 15 behandlar staternas ansvar för lagstiftningen. Av regeln framgår bl.a. att all diskriminering av människor med funktionsnedsättning måste undanröjas och att lagstiftning bör innehålla regler om sanktioner mot kränkningar av principen om ickediskriminering.

Europarådet

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) innehåller ett stadgande om diskriminering. Enligt artikel 14 i konventionen skall åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Artikelns uppräkning av s.k. diskrimineringsgrunder är inte uttömmande. Den omfattar således även sådana diskrimineringsgrunder som funktionshinder och sexuell läggning utan att detta direkt anges. Diskrimineringsförbudet är inte generellt utan gäller endast de fri- och rättigheter som i övrigt garanteras av konventionen och dess tilläggsprotokoll. Inom Europarådet pågår ett arbete med ett tilläggsprotokoll till konventionen som på ett generellt sätt skall utvidga tillämpningsområdet för diskrimineringsförbudet i artikel 14. En särskild expertgrupp inom Europarådet har fått i uppdrag att före år 2000 lägga fram ett förslag.

Vid Europarådets toppmöte i Wien år 1993 antog medlemsländerna en deklaration och en handlingsplan för bekämpningen av rasism, främlingsfientlighet, antisemitism och intolerans (Wiendeklarationen). Sedan år 1996 finns det en reviderad europeisk social stadga. Artikel 15 i denna behandlar funktionshindrades rätt till oberoende, social integrering och deltagande i samhällslivet i allmänhet. Sverige har godkänt den reviderade stadgan i fråga om bl.a. denna artikel.

EU

Frågor om rasism och främlingsfientlighet har fått ökad uppmärksamhet inom EU-samarbetet. I juli 1996 antogs bl.a. en s.k. gemensam åtgärd om åtgärder mot rasism och främlingsfientlighet (EGT L 185, 24.7.96 s. 5 - 7). Kommissionen har under våren 1998 lagt fram ett förslag till en handlingsplan mot rasism. Den bygger på en tidigare kommuniké från år 1995 och på erfarenheterna av aktiviteterna under Europaåret mot rasism år 1997. I Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) har, genom Amsterdamfördraget, en ny artikel 13 införts. Rådet ges enligt artikeln möjlighet att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Ett sådant beslut skall fattas enhälligt på förslag av kommissionen och efter hörande av Europaparlamentet. Kommissionen har redovisat sin avsikt att lägga fram förslag till direktiv med förbud mot diskriminering.

Inom EU saknas i dag uttryckliga bestämmelser om förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder.

Behovet av en översyn

Olaga diskriminering

Det är motiverat att göra en mer systematisk utredning än vad som tidigare har gjorts om lagstiftningen om olaga diskriminering och tillämpningen av den. Straffbestämmelsen om olaga diskriminering tycks nämligen inte ha haft önskad effekt. Detta förhållande kan bero på otillräckliga utredningsåtgärder och brister vid tillämpningen av lagstiftningen. Men det kan också vara så att bestämmelsen om olaga diskriminering inte omfattar alla straffvärda förfaranden eller att bestämmelsen är så konstruerad att fällande domar endast i undantagsfall kan förväntas. Benägenheten att anmäla diskriminering har också visat sig vara låg. Oavsett orsaken är bestämmelsens bristande effektivitet otillfredsställande.

Antalet årligen anmälda fall av olaga diskriminering har mellan åren 1990 och 1998 ökat från 47 till 236. Trots detta får det totala antalet anmälningar sägas vara lågt. Antalet lagföringar är också lågt, högst två fall per år under de senaste fyra åren.

Centrum för invandringsforskning (CEIFO) vid Stockholms universitet har, på uppdrag av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, utfört undersökningar i fråga om etnisk diskriminering som visar att offrens benägenhet att anmäla sådan diskriminering är mycket liten.

När det gäller olaga diskriminering som begås mot personer på grund av deras homosexuella läggning finns det anledning att anta att mörkertalet kan vara extra stort.

För att någon skall kunna fällas till ansvar för olaga diskriminering krävs det i dag att det finns sådan bevisning att det kan anses klarlagt att det avgörande motivet för gärningen har varit någons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning och att den åtalade inte har haft något annat, legitimt, skäl för sitt beteende. Det kan vara svårt för åklagaren att bevisa att den åtalade i ett enskilt fall har haft ett för straffansvar nödvändigt uppsåt om någon systematisk diskriminering inte kan påvisas (jfr. NJA 1996 s. 768).

Rättsväsendets handläggning av mål om olaga diskriminering har av och till varit utsatt för kritik. Kritikerna har bland annat hävdat att handläggningstiderna är så långa att ett flertal förundersökningar har fått läggas ned på grund av preskription. Vidare har det hävdats att utredningarna inte har varit så effektiva som det krävs i dessa mål, vilket medfört svårigheter att få till stånd ett åtal och en fällande dom. Regeringen och riksdagen har vid flera tillfällen betonat att rättsväsendet skall ägna brott med rasistiska inslag särskild uppmärksamhet.

Rättsväsendets åtgärder och några förslag till förbättringar

Inom polisen har det, på såväl central som lokal nivå, vidtagits åtgärder för att komma till rätta med de brister som kan finnas. Det handlar bl.a. om utbildningsinsatser av olika slag och om en uppföljning från Rikspolisstyrelsens sida av polismyndigheternas behandling av ärenden med rasistiska inslag.

Riksåklagaren har utfärdat allmänna råd för handläggningen av mål om olaga diskriminering (RÅFS 1997:13). I verksamhetsplanen för år 1998 ålade Riksåklagaren åklagarmyndigheterna att utveckla metoderna för att utreda brottslighet där motivet till en gärning kan vara grundat på rasism och främlingsfientlighet. Riksåklagaren har också nyligen tagit initiativ till en undersökning av hur bekämpningen av olaga diskriminering kan förbättras.

Även Brottsförebyggande rådet studerar olika aspekter av olaga diskriminering.

Arbetsgruppen med uppgift att motverka och förebygga rasistiskt och annat etniskt relaterat våld ansåg i sin rapport Rasistiskt och främlingsfientligt våld (Ds 1998:35) att det inte finns några egentliga brister i de legala förutsättningarna för att bekämpa rasistisk och främlingsfientlig brottslighet, men att det däremot tycks finnas brister i tillämpningen av lagstiftningen.

Den nationella samordningskommittén för Europaåret mot rasism har i betänkandet acceptera! (SOU 1998:99) föreslagit en översyn av såväl tillämpningen som konstruktionen av straffbestämmelsen om olaga diskriminering samt prioritering av brottsutredningar om olaga diskriminering och utbildning om etnisk diskriminering inom rättsväsendet.

Utredningen om företagande för personer med utländsk bakgrund har nyligen i betänkandet Invandrare som företagare - För lika möjligheter och ökad tillväxt (SOU 1999:49) föreslagit en ändring av bestämmelsen om olaga diskriminering. Den föreslagna ändringen innebär ett förbud också mot diskriminering på grund av någon annan persons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning.

Framställningar från Ombudsmannen mot etnisk diskriminering m.m. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har i framställningar till regeringen föreslagit att regeringen skall överväga ändringar i fråga om lagstiftningen om olaga diskriminering. DO har föreslagit bl.a. att lagstiftningen skall omfatta också situationer där en fysisk eller juridisk person diskrimineras på grund av någon annan persons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning. Behovet av en sådan ändring har också, såvitt avser diskriminering på grund av någon annans homosexuella läggning, påtalats av homosexuellas organisationer.

DO har vidare begärt en översyn av och vissa ändringar i fråga om bl.a. vad som kan anses gälla vid förmedling av diskriminerande villkor (t.ex. då en resebyrå förmedlar någon annans diskriminerande resevillkor) samt i fråga om försök och olika former av medverkan m.m. till olaga diskriminering. Enligt DO har det förekommit att personer i olika sammanhang försöker förmå näringsidkare på bostadsmarknaden att begå brottet olaga diskriminering. Dessutom har DO anfört att de svenska lagar som ger den enskilde möjlighet att hävda den mänskliga rättigheten till skydd mot diskriminering i dag visar upp en mycket splittrad bild. Till den splittrade bilden bidrar, enligt DO, att vissa typer av diskriminering regleras civilrättsligt och andra straffrättsligt. Enligt DO bör en särskild uppgift för en kommande utredning kunna vara att undersöka om en civilrättslig reglering av diskrimineringsfrågor är mer effektiv än en straffrättslig.

Användningen av termen ras i lagstiftningen

Det finns anledning att nu, i samband med att bestämmelsen om olaga diskriminering skall ses över, närmare analysera i vilken utsträckning termen ras används om människor i lagstiftningen och i vilken mån en sådan användning av denna term kan undvaras.

Riksdagen har uttalat att det inte finns någon vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser och ur biologisk synpunkt följaktligen inte heller grund för att använda ordet ras om människor (bet. 1997/98:KU29, rskr. 1997/98:185). Mot bakgrund härav, och då användningen av ordet ras i författningstexter riskerar att underblåsa fördomar, har riksdagen angett att regeringen dels i internationella sammanhang bör verka för att ordet ras, använt om människor, i så stor utsträckning som möjligt undviks i officiella texter, dels bör göra en genomgång av i vilken utsträckning begreppet ras förekommer i svenska författningar som inte grundas på internationella texter och, där så är möjligt, föreslå en annan definition.

Diskriminering av personer med funktionshinder

Regeringen anser att det är angeläget att nu, i samband med att bestämmelsen om olaga diskriminering skall ses över, utreda behovet av ett motsvarande förbud mot diskriminering av funktionshindrade i näringsverksamhet och hur ett sådant förbud skulle kunna utformas.

Det pågår ett omfattande arbete med syfte att förbättra tillgängligheten i samhället och att genomföra FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder. I sammanhanget kan nämnas att det inom Regeringskansliet pågår ett arbete med att utarbeta en nationell handlingsplan för handikappområdet. En proposition planeras till december 1999. Riksdagens socialutskott har nyligen uttalat att regeringen bör återkomma till riksdagen och redovisa sin tidsplan för det fortsatta arbetet med tillgänglighetsfrågorna (bet. 1998/99:SoU11).

Av Handikappombudsmannens årliga rapporter till regeringen framgår att ombudsmannen har tagit emot anmälningar och på annat sätt fått kännedom om diskriminering i näringsverksamhet av personer med funktionsnedsättningar. Sådana fall har också påpekats av handikapporganisationer och rapporterats i massmedierna. Som exempel på diskriminering har framförts bl.a. att döva nekats att komma in på restauranger enbart därför att de är döva, eftersom restaurangägare ansett att det kan störa andra gäster om en stor grupp tecknar till varandra.

Handikappombudsmannen har i sina rapporter föreslagit ett tillägg i 16 kap. 9 § brottsbalken med innebörden att det blir straffbart för en näringsidkare att diskriminera någon på grund av funktionsnedsättning.

Riksdagen har uttalat att regeringen bör utreda formerna för en reglering av ett förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder i näringsverksamhet (bet. 1997/98:SoU16, rskr. 1997/98:154).

Regeringens samlade strategi på handikappområdet innebär som tidigare sagts att handikappaspekterna skall beaktas inom alla politikområden, således också inom kriminalpolitiken. I dag finns det inte något generellt förbud för näringsidkare mot att diskriminera personer med funktionshinder genom att inte gå dem till handa på de villkor som tillämpas i förhållande till andra. Det är t.ex. möjligt att utan risk för sanktioner neka en person med ett funktionshinder att besöka ett hotell eller en restaurang.

Mot den angivna bakgrunden är det angeläget att nu, i samband med att bestämmelsen om olaga diskriminering skall ses över, utreda förutsättningarna för ett motsvarande förbud mot diskriminering av personer på grund av funktionshinder.

Sexuell läggning

Det är uppenbart att innebörden av termen sexuell läggning har uppfattats på olika sätt i tidigare och nu aktuella lagstiftningsärenden. Användningen av denna term bör därför ses över i syfte att åstadkomma en konsekvent användning av den i lagstiftningen.

I bl.a. brottsbalkens bestämmelse om olaga diskriminering förekommer begreppet homosexuell läggning. Förbudet mot diskriminering av homosexuella kom till år 1987 efter ett betänkande av utredningen om de homosexuellas situation i samhället (SOU 1984:63). Utredningens förslag var dock formulerat så att förbudet skulle omfatta diskriminering på grund av sexuell läggning. Med sexuell läggning avsågs därvid främst homosexuell läggning. I propositionen (prop. 1986/87:124 s. 37) konstaterades emellertid att begreppet sexuell läggning är alltför vitt och obestämt och att det omfattar också böjelser för en rad beteenden som inte rimligen kan skyddas av lagstiftningen, varav vissa till och med är straffbara. Enligt propositionen borde lagtexten därför uttryckligen ange att diskrimineringsskyddet avser homosexuella. Socialutskottet uttalade i lagstiftningsärendet att grupper med vissa sexuella böjelser, t.ex. sådana som riktar sig mot barn eller har sadistiska inslag, inte bör skyddas av lagstiftaren i något avseende (SoU 1986/87:31 s. 10 - 11).

I lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning avses med sexuell läggning homo-, bi- och heterosexuell läggning. Utanför lagens skydd faller däremot beteenden och sexuella variationer som finns hos såväl homo-, bi- som heterosexuella personer. Ett ombudsmannainstitut mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) har nyligen inrättats.

I den nya polisdatalagen (1998:622) anges att uppgifter om en person inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens sexuella läggning (5 §). Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1997/98:97 med förslag till bl.a. den nya polisdatalagen uttalade sig både Konstitutionsutskottet och Justitieutskottet om förslaget att införa termen sexuell läggning i polisdatalagen. Uttalandena gjordes mot bakgrund dels av analysen av samma term i det då framlagda utredningsförslaget om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, dels av att termen "sexual behaviour" förekommer i den Europarådsrekommendation om användning av personuppgifter inom polissektorn som låg till grund för regeringens förslag i propositionen. Riksdagen har därefter gett regeringen i uppdrag att utreda en enhetlig term i svensk lag för vad som i dag betecknas som sexuell läggning (bet. 1997/98:JuU20, rskr. 1997/98:276). Uppdraget

Olaga diskriminering

Utredaren skall göra en översyn av bestämmelsen om olaga diskriminering. Utredaren skall också göra en analys av rättsväsendets tillämpning av denna bestämmelse. Utredaren skall ta ställning till om lagstiftningen om olaga diskriminering har en lämplig omfattning och utformning för att kunna utgöra ett effektivt medel mot diskriminering.

Ett förbud mot diskriminering skall även fortsättningsvis ta sikte på fall där en näringsidkare etc. inte går någon till handa på samma villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra eller vägrar någon tillträde till en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning på de villkor som gäller för andra. Den personkrets som ett förbud riktar sig till - näringsidkare, anställda i allmän tjänst m.fl. - bör vara densamma som i dag.

Såsom tidigare nämnts har utredningen om företagande för personer med utländsk bakgrund nyligen föreslagit en ändring av bestämmelsen om olaga diskriminering. Förslaget skulle, om det genomfördes, innebära ett förbud också mot diskriminering på grund av någon annan persons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning. Detta förslag och konsekvenserna av dess genomförande skall nu övervägas vidare i det bredare sammanhang som den systematiska översynen av lagstiftningen om olaga diskriminering utgör.

Användningen av termen ras i lagstiftningen

I fråga om bl.a. författningar som, liksom bestämmelsen om olaga diskriminering, grundas på internationella konventioner m.m. förekommer det att termen ras används om människor. Utredaren skall göra en inventering av i vilken mån termen ras används om människor i lagar och förordningar och analysera i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att utmönstra termen ur olika bestämmelser.

Diskriminering av personer med funktionshinder

Utredaren skall också utreda behovet av och formerna för en reglering av ett generellt förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder i näringsverksamhet, motsvarande det som gäller enligt bestämmelsen om olaga diskriminering. Utredaren skall belysa eventuella fördelar och problem med ett sådant förbud samt hur det lämpligen kan avgränsas och sanktioneras. Utredaren skall ta ställning till bl.a. om och hur ett förbud effektivt kan upprätthållas, vilka funktionshinder som skall omfattas och vilka förfaranden eller underlåtenheter som skall vara förbjudna.

Ett förbud mot diskriminering av funktionshindrade måste ha ett tydligt avgränsat tillämpningsområde och innebörden av sådana termer som används måste vara tillräckligt klar. Termer som funktionshinder eller funktionsnedsättning har definierats på olika sätt i olika sammanhang (se t.ex. prop. 1997/98:179 s. 32 ff.). Detsamma gäller termen diskriminering. I den allmänna debatten kan termen diskriminering användas i en vid mening utan närmare preciseringar. I rättsliga sammanhang måste dock de termer som används ha en mer preciserad innebörd, särskilt om de skall avgränsa sanktionerade förbud (jfr. vad som förut sagts om betydelsen av termen diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken).

Detta uppdrag behandlar sanktionerade förbud mot att diskriminera individer på grund av vissa till individen knutna ovidkommande omständigheter. Utgångspunkten skall, på motsvarande sätt som gäller för olaga diskriminering, vara att ett sanktionerat diskrimineringsförbud i lag bara får träffa sådana hänsynstaganden till en persons funktionshinder som i det aktuella sammanhanget är otillbörliga.

Utgångspunkten skall även här vara ett förbud mot diskriminering som tar sikte på fall där en näringsidkare etc. inte går någon till handa på samma villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra och där näringsidkaren saknar något tillbörligt skäl för särbehandlingen. Utredaren skall dock analysera och redovisa vad skyldigheten att i en verksamhet gå en person till handa på samma villkor som tillämpas i förhållande till andra bör innebära när det gäller personer med funktionshinder.

En annan utgångspunkt är att ett förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder i första hand bör gälla i näringsverksamhet, med den innebörd denna term har i den nu gällande bestämmelsen om olaga diskriminering. Utredaren skall dock också undersöka och analysera behovet av ett motsvarande förbud som riktar sig till den som är anställd i allmän tjänst eller innehar ett allmänt uppdrag samt för anordnare av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar eller medhjälpare till sådana anordnare. Om det visar sig att det behövs ett förbud mot diskriminering av funktionshindrade som riktar sig även till dessa personer i deras verksamhet, skall utredaren lämna förslag också till ett sådant förbud. Det är av stor betydelse att ett diskrimineringsförbud verkligen fyller sitt syfte och därmed utgör ett konkret stöd för personer med funktionshinder. Det är inte säkert att ett förbud mot diskriminering av funktionshindrade bör bestå av en straffrättslig bestämmelse.

Erfarenheterna av nuvarande lagstiftning om olaga diskriminering visar att detta kanske inte alltid är det mest effektiva. Utredaren skall därför i första hand överväga andra alternativ.

Av det tidigare sagda följer att det inte, inom ramen för detta uppdrag, finns möjlighet att överväga den viktiga frågan om tillgänglighet för funktionshindrade i vid bemärkelse. Regeringen avser att återkomma med förslag till åtgärder i samband med att den nationella handlingsplanen på handikappområdet presenteras. Gemensamt för olaga diskriminering och diskriminering av personer med funktionshinder

Utredningen skall syfta till att åstadkomma en lagstiftning och en tillämpning av denna som innebär ett effektivt medel mot diskriminering.

Utredaren skall därför göra sina överväganden och lämna sina förslag med utgångspunkt i detta syfte.

Utredaren skall inte överväga särskilda diskrimineringsförbud som skall gälla inom endast vissa näringar eller verksamheter.

Utredaren skall inte heller överväga förbud mot diskriminering i anledning av andra diskrimineringsgrunder än ras, hudfärg, nationellt och etniskt ursprung, trosbekännelse, homosexuell eller sexuell läggning och funktionshinder.

Utredaren skall ta ställning till om ett förbud bör omfatta diskriminering av en fysisk eller juridisk person på grund av någon annan persons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse, homosexuella eller sexuella läggning eller funktionshinder. Utredaren skall också överväga ansvar för den som försöker diskriminera annan och för den som försöker förmå någon att diskriminera annan. Argumenten för och emot ett sådant ansvar skall granskas och redovisas.

Utredaren skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om vilket krav på uppsåt eller insikt i fråga om en diskriminerande handling eller underlåtenhet eller effekt som bör ställas i ett förbud för att det skall kunna bli effektivt. Att det inte är tillåtet att missgynna en person ur en viss folkgrupp med hänvisning till att åtgärden ytterst kan antas vara till fördel för gruppen i fråga får anses klargjort i domstolspraxis, se NJA 1985 s. 226. Det är dock inte helt klart vilken generell räckvidd detta domstolsavgörande har när det i övrigt gäller hänvisningar till andra motiv än en avsikt att diskriminera någon på grund av exempelvis dennes etniska ursprung. Diskriminering är ju bara i vissa fall ett uttryck för rasistiska åsikter hos gärningsmannen. Utredaren skall ta ställning till vad som skall gälla i sådana fall då någon kan sägas ha i vart fall insikt om att ett visst handlande kan leda till en diskriminerande effekt, t.ex. då en restaurangägare på grund av en persons sexuella läggning eller hudfärg nekar personen tillträde till en restaurang i syfte att bespara honom eller henne obehag eller för att restaurangägaren bedömer det som om utsikterna till lönsamhet ökar med ett mer blandat klientel. Det skall dock alltid finnas ett s.k. rakt orsakssamband mellan diskrimineringsgrunden i fråga och den diskriminerande gärningen. Det skall alltså krävas att gärningen inte hade begåtts om den diskriminerade hade haft exempelvis en heterosexuell läggning eller en annan hudfärg. Därmed är dock inte sagt att diskrimineringsgrunden i fråga skall behöva bevisas vara det enda motivet för gärningsmannens agerande.

De förbud mot diskriminering som kan komma i fråga måste självfallet uppfylla sedvanliga krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Det måste således vara möjligt för t.ex. den enskilde företagaren att förutse vilka handlingar eller underlåtenheter från hans eller hennes sida som i olika situationer kan träffas av ett förbud och föranleda en sanktion. Utredaren skall överväga om ett förbud mot diskriminering kan upprätthållas mer effektivt om det sanktioneras på annat sätt än genom straff. Utredaren skall väga för- och nackdelar med olika slags sanktioner, särskilt ekonomiska sådana, mot varandra och ta ställning till vilka sanktionsformer som är lämpligast.

Utredaren skall särskilt överväga möjligheten att använda sanktioner också mot juridiska personer i vars verksamhet diskriminering förekommer.

I händelse av en avkriminalisering av sådana gärningar som i dag är straffbara som olaga diskriminering, skulle rätten till s.k. kränkningsersättning enligt 1 kap. 3 § skadeståndslagen försvinna. För otillbörlig diskriminering skulle det dock vara möjligt att införa särskilda bestämmelser om skadestånd för kränkning av den personliga integriteten. En sådan reglering skulle kunna förenas med någon form av tillsynsfunktion. I sammanhanget måste utredaren emellertid uppmärksamma att skadeståndet i väsentliga avseenden skiljer sig från straffet. Det ingår inte i uppdraget att lämna förslag till en för svensk rätt ny typ av skadeståndsrättslig reglering där skadeståndet får en annan funktion än den det har i dag. Andra tänkbara sanktioner skulle kunna bestå i åtgärder från det allmänna, t.ex. möjlighet att villkora tillstånd eller rätt till bidrag eller andra förmåner.

När straffbestämmelsen om olaga diskriminering infördes motiverades dess placering i brottsbalkens 16 kapitel med bestämmelsens nära anknytning till brottet hets mot folkgrupp samt med att diskriminering innebär en kränkning av medborgarnas känsla för vad goda seder erbjuder och i första hand bör uppfattas som ett brott mot allmän ordning. Om utredaren kommer fram till att diskriminering även fortsättningsvis bör regleras genom straffrättsliga bestämmelser, skall utredaren också närmare överväga var en sådan reglering systematiskt hör hemma.

Sexuell läggning

Utredaren skall vidare behandla frågan om användningen av termen sexuell läggning med syftet att åstadkomma en konsekvent användning av den i lagstiftningen.

Uppdraget i dess helhet

Det står utredaren fritt att ta upp sådana andra frågor inom ramen för uppdraget som aktualiseras under utredningsarbetet.

Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. I den utsträckning utredaren föreslår författningsändringar, skall utredaren utarbeta och lägga fram fullständiga förslag.

Det ingår dock inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar. Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren skall följa det internationella arbetet med åtgärder mot diskriminering inom bl.a. FN, Europarådet och EU. Utredaren bör även studera lagstiftningen i några länder som är jämförbara med Sverige. Utredaren skall också följa den fortsatta beredningen av de förslag som lämnats av den nationella samordningskommittén för Europaåret mot rasism, av Arbetsgruppen med uppgift att motverka och förebygga rasistiskt och annat etniskt relaterat våld, av Utredningen (S 1997:04) om bemötande av personer med funktionshinder, av Utredningen (In 1998:01) om företagande för personer med utländsk bakgrund och av Utredningen (S 1997:19) om översyn av Handikappombudsmannen. Utredaren skall i sitt arbete beakta resultaten av beredningen av dessa förslag.

Utredaren bör under utredningen samråda med den kommitté (Ju 1998:04) som har i uppdrag att utreda frågor om straffansvar för deltagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet samt vissa andra anknytande frågor.

Utredaren skall vidare under utredningen samråda med företrädare för sådana frivilligorganisationer och myndigheter, främst Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen Brottsförebyggande rådet, Integrationsverket, Folkhälsoinstitutet och de olika ombudsmännen mot diskriminering, som verkar inom ramen för det område som uppdraget avser.

I 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om konsekvensanalyser. Vid konsekvensanalys enligt 15 § förordningen skall utredaren beträffande förslagens betydelse för små företags villkor tillämpa vad som anges i förordningsmotiven (1998:2) till förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor på motsvarande sätt till dess att nya riktlinjer ges i kommittéhandboken.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 april 2001. Om utredaren anser det lämpligt kan någon eller några delar av uppdraget redovisas i ett eller flera delbetänkanden.