NJA 1991 s. 363

Domslut

HD:s avgörande. Med undanröjande av HovR:ns dom visar HD målet åter till HovR:n för fortsatt handläggning. HD (JustR:n Knutsson, Jermsten, Heuman, referent, och Lambe) fattade slutligt beslut, vari under rubriken Skäl - efter en erinran om bakgrunden till och innehållet i försäkringsrättens för Mellansverige dom d 11 aug 1986 - anfördes: Frågan i målet gäller om försäkringsdomstolens dom är att anse som en exekutionstitel. HD har förordnat att riksskatteverket, riksförsäkringsverket och försäkringsrätten för Mellansverige skall avge yttrande i målet, företrädesvis avseende frågan om den rättsliga karaktären av försäkringsdomstols dom i anledning av besvär över försäkringskassas beslut om återbetalning av social ersättning.

Riksförsäkringsverket har i sitt yttrande uttalat att den uppställda frågan i första hand gäller om domen skall betraktas som fullgörelse- eller fastställelsedom. Riksförsäkringsverket anser att betalningsskyldighetens omfattning kan utläsas av försäkringsrättens dom, eftersom kassan beslutat om återkrav för en angiven tid med angivna belopp, och att förutsättningar därför föreligger för att verkställa domen. Riksförsäkringsverket menar att starka skäl talar för att betrakta försäkringsrättens dom som en fullgörelsedom. Det är en smidig och praktisk lösning, som är allmänt förekommande i dag, och varigenom kompetenskonflikter mellan förvaltningsdomstolarna och de allmänna domstolarna undviks. Varken från de exekutiva myndigheternas eller den enskildes synpunkt föreligger enligt riksförsäkringsverket några betänkligheter häremot, då någon risk för missbedömning av betalningsskyldighetens omfattning ej föreligger.

Riksskatteverket har bl a anfört att försäkringskassan har meddelat beslut i saken och inte bara uttalat sin partsståndpunkt. Försäkringskassans beslut innefattar ett åläggande att fullgöra en förpliktelse och återbetalningsfrågan har genom försäkringsrättens dom avgjorts med den innebörd som försäkringskassans beslut innehåller. Enligt verkets uppfattning är försäkringsrättens dom ett exigibelt avgörande.

Försäkringsrätten har i sitt yttrande anfört bl a:

Försäkringsrättens domslut brukar i fall som inte innebär någon ändring av kassans beslut numera som regel formuleras: Försäkringsrätten avslår NN:s yrkande. Om försäkringsrätten delvis bifaller yrkandet i försäkringsrätten kan domslutet exempelvis lyda: Försäkringsrätten ändrar endast på så sätt försäkringskassans beslut att försäkringsrätten nedsätter NN:s återbetalningsskyldighet till X kr. - Försäkringsrätten förordnar att försäkringskassan skall vidta de åtgärder som föranleds av denna dom.

Försäkringsrättens domslut innehåller alltså inte något uttryckligt förpliktande på samma sätt som domslut i fullgörelsedomar från allmän domstol brukar göra. Enligt försäkringsrättens mening torde det trots detta aldrig föreligga några som helst svårigheter att genom en jämförelse mellan kassans beslut och försäkringsrättens dom utläsa att den enskilde är återbetalningsskyldig och vilket belopp han har att utge till kassan. Försäkringsrätten anser därför att försäkringsrätts domar i mål av förevarande slag i och för sig uppfyller förutsättningarna i 1 kap 1 § UB.

Fråga är då om det finns andra omständigheter, som skulle kunna medföra att försäkringsrättsdomar inte skulle kunna anses vara exigibla. Det har i litteraturen framhållits att en förvaltningsdomstols avgörande inte får starkare verkan än det överklagade beslutet (se t ex Lavin i Förvaltningsrättslig tidskrift 1988 s 45 ff). Enligt försäkringsrättens mening är det dock tveksamt om denna princip hör gälla utan undantag. Kassans beslut är utan tvekan ett rent partsbesked. Detta besked har kassans motpart inte låtit sig nöja med utan överklagat för att få en domstolsprövning till stånd. Domstolen har företagit en omfattande och allsidig prövning och har som tidigare framhållits naturligtvis beaktat både de omständigheter som talar till fördel och de som talar till nackdel för klaganden. Om inte rätten haft anledning att komplettera målet är det dock i regel endast denne som framfört några egna synpunkter till rätten.

En annan omständighet, som skulle kunna medföra tveksamhet, om domen är exigibel, är att klaganden till försäkringsrätten genom sina besvär åsyftat ett gynnande beslut men riskerar få sin sak försämrad genom att försäkringsrättens dom är exekutionstitel men icke kassans beslut. Klaganden känner säkerligen inte till detta, vilket naturligtvis i och för sig saknar betydelse.

Däremot kan det med fog hävdas att det skulle vara en klar nackdel för klaganden, om kassan skulle nödgas vända sig till allmän domstol för att få en exekutionstitel. Allmän domstol saknar enligt försäkringsrättens mening i praktiken möjlighet att ändra försäkringsrättens dom. Försäkringsrätten är exklusivt behörig att döma i denna typ av mål. Talan vid allmän domstol skulle därför endast medföra en onödig omgång för den återbetalningsskyldige, som dessutom riskerar få betala rättegångskostnader.

Försäkringsrätten anser med hänsyn till det anförda att försäkringsrätts dom rörande återbetalningsskyldighet är att anse som fullgörelsedom och därför skall kunna läggas till grund för exekutiva åtgärder. Försäkringsrätten delar alltså den uppfattning som HD domskälsvis givit uttryck för i rättsfallet NJA 1987 s 780 I.

HD har tidigare prövat frågan huruvida försäkringskassas beslut enligt 13 § 1 st lagen om bidragsförskott att återkräva för mycket utbetalat belopp är att anse som exekutionstitel. Spörsmålet har i rättsfallet NJA 1983 s 362 besvarats nekande. Den exekutiva verkan av beslut av försäkringsrätten eller i sista hand försäkringsöverdomstolen vid fullföljd av ärende om återbetalningsskyldighet har berörts i ett s k obiter dictum i NJA 1987 s 780 I. HD har därvid uttalat att beslut varigenom en försäkringsdomstol ålagt enskild att återbetala uppburen ersättning utgör exekutionstitel enligt 3 kap 1 § 1 st 1 UB och kan läggas till grund för verkställighet.

I doktrinen har uttalandet kritiserats (se Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 14 uppl s 156, Lavin i Förvaltningsrättslig tidskrift 1988 s 42 ff samt Gregow ibidem s 144 ff). Kritiken går främst ut på att försäkringskassans beslut är ett s k partsbesked och att, om en förvaltningsdomstol efter besvär omprövar ett beslut av en förvaltningsmyndighet, domstolens avgörande inte kan få större verkan än det överklagade beslutet. En sådan effekt skulle också strida mot principen om reformatio in peius. Det har även framhållits att komplikationer kan uppstå särskilt när förvaltningsmyndighetens beslut överklagas endast delvis.

Den fråga som först bör besvaras i målet är om försäkringsrättens dom angående återbetalningsskyldighet kan utgöra en exekutionstitel enligt 3 kap 1 § 1 st UB. Under punkt 1 anges bland exekutionstitlarna domstols dom. Med domstol avses både allmän domstol och förvaltningsdomstol. Något undantag för vissa slag av domar finns ej. Balkens förarbeten ger ej heller belägg för att en dom som den i målet aktuella inte är exekutionstitel. Skälet för en sådan uppfattning skulle vara att försäkringskassan har gett ett s k partsbesked och därmed skulle ramen för det fortsatta förfarandet vara given. Försäkringskassans avgörande innebär emellertid - som framgår av de inledningsvis åberopade lagrummen - ett beslut om att ålägga återbetalningsskyldighet av felaktigt utgivna bidrag. Beslutet innefattar myndighetsutövning och kan efter besvär omprövas och överprövas. Det förhållandet att ett avgörande efter besvär i motsats till det tidigare beslutet kan verkställas kan knappast anses innebära någon ändring i sak till klagandens nackdel. Att vissa domar skulle ges en begränsad verkan synes också mindre väl förenligt med domstolarnas rättskipande uppgift. Praktiska skäl talar också för att en ny prövning av allmän domstol i görligaste mån bör undvikas. En sådan ordning är tidsödande och inte alldeles okomplicerad särskilt med hänsyn till den kompetenskonflikt som kan uppkomma beträffande räckvidden av allmän domstols prövningsrätt. En prövning av allmän domstol är ej påkallad från rättssäkerhetssynpunkt. Sammantaget är skälen övertygande för att vidhålla den rättsuppfattning som HD gett uttryck åt i sitt uttalande i 1987 års rättsfall.

En ytterligare förutsättning för att den nu aktuella domen skall kunna tjäna som exekutionstitel är att domen innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse (1 kap 1 § 1 st UB). Domslutet i försäkringsrättens dom har fått den avfattningen att R.Å:s yrkande i försäkringsrätten lämnats utan bifall. Domslutet innehåller alltså inte någon uttrycklig föreskrift om betalningsskyldighet. Det är angeläget att underlätta de exekutiva myndigheternas hantering genom att domslutet i en fullgörelsedom utformas som ett tydligt åläggande. En uttrycklig föreskrift i domslutet är emellertid inte nödvändig för att en dom skall anses som en fullgörelsedom. Det avgörande är nämligen inte de ordalag som används i domslutet utan den reella innebörden (se Gregow, Utsökningsrätt, 2 uppl s 52 f). Försäkringsrättens domslut läst tillsammans med försäkringskassans beslut kan knappast ges annan mening än att försäkringsrätten ej ändrat den återbetalningsskyldighet varom försäkringskassan har beslutat. Domen får - i enlighet med vad försäkringsrätten avsett - därför anses innebära ett åläggande för R.Å. att återbetala felaktigt uppburna bidrag.

På grund av det anförda skall försäkringskassans yrkande lämnas utan bifall.

HD:s avgörande. HD fastställer det slut vartill HovR:n kommit.

JustR Nyström var av skiljaktig mening och ansåg att domskälen, efter det stycke som avslutades med "Det har även framhållits att komplikationer kan uppstå särskilt när förvaltningsmyndighetens beslut överklagas endast delvis" borde lyda enligt följande: I 3 kap 1 § 1 st UB anges de olika slag av exekutionstitlar som kan läggas till grund för verkställighet enligt UB. Enligt första punkten i bestämmelsen utgör domstols avgörande sådan titel, förutsatt att det innefattar åläggande av förpliktelse. Med domstol avses inte bara allmän domstol utan även förvaltningsdomstol samt specialdomstol. Det är ställt utom tvekan att en försäkringsrätts dom under den angivna förutsättningen utgör en exekutionstitel.

Av ett domsluts ordalydelse kan inte alltid utläsas, att det innebär ett åläggande eller en förpliktelse. En överrätts domslut måste regelmässigt läsas mot bakgrund av den överklagade domens. Det får emellertid, i såväl verkställighetspraxis som doktrinen (se Gregow, Utsökningsrätt, 2 uppl s 52) anses godtaget att vid tveksamhet beträffande domslutets ordalag det är den reella innebörden av domen eller beslutet som är avgörande.

Till grund för försäkringskassas beslut om återbetalningsskyldighet ligger bestämmelserna i skilda lagar på socialförsäkringsområdet om återbetalningsskyldighet, som t ex 20 kap 4 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, 12 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och 13 § lagen (1964:143) om bidragsförskott. Om den enskilde godtar kassans beslut medför detta ofta rent praktiskt, att skulden kvittas mot honom senare tillkommande bidrag. Samma bestämmelser om återbetalningsskyldighet utgör vid ett överklagande grunden även för försäkringsrättens dom. Skyldigheten att återbetala skulle således i och för sig kunna, utan att den uttryckligen angivits, inläsas i försäkringsrättens avgörande och detta kunna utgöra grund för verkställighet. För en sådan lösning kan även sägas tala att vid en fullgörelsetalan förd av försäkringskassan vid allmän domstol endast kan ske en prövning av kassobeslutets laglighet och inte av återbetalningsskyldighetens innehåll. Frågan är då om en försäkringsrätts dom, av vilken kan utläsas en betalningsskyldighet, ändock skall frånkännas verkan av exekutionstitel.

Varken i förarbetena till UB eller i lagtexten har gjorts något undantag från regeln att domstols avgörande, som innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse, är verkställbart. I ett fall där förvaltningsdomstolens dom innebär en prövning av ett icke verkställbart myndighetsbeslut uppkommer emellertid en konflikt med den i doktrinen redovisade principen om verkan av förvaltningsdomstols avgörande. Denna konflikt har inte diskuterats av lagstiftaren, vilket hade kunnat förväntas, om avsikten varit att överge principen. En fråga av sådan vikt bör inte anses vara överlämnad åt rättstillämpningen. Ett åsidosättande av principen skulle även innebära att den enskilda part, som överklagar innehållet i ett icke verkställbart myndighetsbeslut, åsamkas en processuell nackdel, något som även om hans sak inte försämras får sägas falla under förbudet mot reformatio in pejus. Frågan kan även ställas om en verkställbarhet av förvaltningsdomstolens dom under sådana förhållanden är förenlig med bestämmelsen i 29 § förvaltningsprocesslagen om räckvidden av domstolens avgörande. Härtill kommer de oförutsebara svårigheter som skulle orsakas verkställighetsorganen.

Sammanfattningsvis bör, om i ett fall som det förevarande försäkringsrättens dom skall vara verkställbar, överlämnas åt lagstiftaren att åstadkomma detta genom t ex en utvidgning av 3 kap 1 § UB. Detta i sin tur torde främst av rättssäkerhetsskäl och för erhållande av enhetlighet förutsätta en ändrad beslutsordning inom försäkringskassorna.

I det nu rådande rättsläget är försäkringsrättens dom att anse som en dom på fastställelse av R.Å:s återbetalningsskyldighet. Den utgör därför inget hinder för allmän domstol att pröva den fullgörelsetalan som försäkringskassan väckt där. HovR:n har därför inte bort avvisa denna talan.