NJA 2013 s. 413

Försäkringskassan beslutade den 6 augusti 2009 med stöd av 16 kap. 8 § och 20 kap. 4 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (numera 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken) att A.P. skulle betala tillbaka 451 623 kr, motsvarande vad hon felaktigt hade uppburit i sjukersättning och förtidspension. A.P. begärde omprövning av beslutet. Försäkringskassan beslutade den 25 november 2009 att inte ändra det beslut som hade fattats den 6 augusti 2009. A.P. överklagade beslutet till förvaltningsrätten. Hon yrkade i första hand att hon inte skulle åläggas någon återbetalningsskyldighet och i andra hand att återbetalningsskyldigheten skulle efterges. Förvaltningsrätten biföll överklagandet på det sättet att det belopp som A.P. skulle återbetala sattes ned till 300 000 kr. Domen vann laga kraft.

Försäkringskassan ansökte om verkställighet av förvaltningsrättens dom. Kronofogdemyndigheten avslog ansökan i den del den avsåg anspråk på ränta. Försäkringskassan överklagade avslagsbeslutet. Både tingsrätt och hovrätt har funnit att förvaltningsrättens dom inte kan ligga till grund för verkställighet av Försäkringskassans anspråk på ränta.

Hovrätten konstaterade i skälen för sitt beslut att förvaltningsrättens dom inte innehöll någon föreskrift om förpliktelse att betala ränta. Med hänvisning till rättsfallet NJA 1991 s. 363 uttalade hovrätten att en sådan föreskrift inte var nödvändig för att en exekutionstitel avseende ränta skulle anses föreligga, om förvaltningsrättens dom läst tillsammans med Försäkringskassans beslut inte kunde ges annan mening än att det förelåg en skyldighet för A.P. att betala ränta. Då inte heller Försäkringskassans beslut innehöll någon föreskrift om ränta kunde en sådan förpliktelse inte anses föreligga genom förvaltningsrättens avgörande.

Enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 UB utgör domstols dom exekutionstitel under förutsättning att domen innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse (jfr 1 kap. 1 § första stycket). Däremot utgör en försäkringskassas beslut om återbetalning av försäkringsersättning inte en exekutionstitel, eftersom det inte finns någon sådan särskild föreskrift om att beslutet får verkställas som avses i 3 kap. 1 § första stycket 6 (se också NJA 1983 s. 362).

Försäkringskassan har för egen del ingen möjlighet att föra sitt beslut till förvaltningsdomstol för att erhålla en verkställbar dom. Om den enskilde väljer att inte överklaga ett beslut av Försäkringskassan om återkrav måste Försäkringskassan, för att få en exekutionstitel, ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten eller väcka talan vid allmän domstol. Allmän domstol är vid sin prövning obunden av Försäkringskassans bedömning av återbetalningsfrågan (se NJA 2008 s. 560 och där redovisade rättsfall).

I rättsfallet NJA 1991 s. 363 prövade HD huruvida en dom, varigenom en försäkringsrätt hade överprövat en försäkringskassas beslut om återbetalning av bidrag, var att anse som en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 UB. HD konstaterade att domstolen tidigare, i ett s.k. obiter dictum i rättsfallet NJA 1987 s. 780 I, hade uttalat att ett beslut varigenom en försäkringsdomstol har ålagt enskild att återbetala uppburen ersättning utgör en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 och kan läggas till grund för verkställighet. HD, som noterade att det i den juridiska litteraturen hade riktats kritik mot uttalandet i 1987 års rättsfall, fann att skälen var övertygande för att vidhålla den rättsuppfattning som HD där hade gett uttryck åt.

HD uttalade att en uttrycklig föreskrift om betalningsskyldighet i domslutet inte är nödvändig för att en dom ska anses som en fullgörelsedom. I det aktuella målet angavs i försäkringsrättens domslut att överklagandet lämnades utan bifall. Enligt HD kunde domslutet, läst tillsammans med försäkringskassans beslut, knappast ges annan mening än att försäkringsrätten inte hade ändrat den återbetalningsskyldighet som kassan hade beslutat om.

Fråga har nu uppkommit om det finns tillräckligt starka skäl att ändra den i 1991 års rättsfall fastlagda rättsgrundsatsen, som innebär att en dom varigenom en förvaltningsdomstol har överprövat Försäkringskassans beslut om återbetalning av bidrag kan innefatta betalningsskyldighet och därmed läggas till grund för verkställighet

Sedan 1991 års avgörande har förvaltningsprocessen i flera hänseenden reformerats. När ett beslut av Försäkringskassan av den enskilde överklagas till förvaltningsdomstol blir det numera, till skillnad från vad som gällde år 1991, hos domstolen fråga om en obligatorisk tvåpartsprocess, där Försäkringskassan är motpart till den enskilde (7 § förvaltningsprocesslagen, 1971:291). Det innebär att tvisteformen ändrar karaktär mellan förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen. Hos förvaltningsdomstolen startar en ny sorts process med en enskild klagande på den ena sidan och beslutsmyndigheten på den andra. Processen blir inte längre en fortsättning på förfarandet hos förvaltningsmyndigheten. (Se prop. 1995/96:22 s. 79, bet. 1995/96:JuU7 och rskr. 1995/96:55.) Det kan emellertid noteras att förändringen inte har medfört att förvaltningsmyndigheten, i ett fall som det förevarande, kan framställa något yrkande för egen del när den enskilde har överklagat myndighetens beslut.

En grundläggande förutsättning för att en domstols dom ska kunna utgöra en exekutionstitel är, som har sagts i det föregående (p. 4), att domen innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse. Om en förvaltningsdomstol har utformat sitt domslut som en skyldighet för den enskilde att betala är domen enligt ordalydelsen i 3 kap. 1 § UB verkställbar. Emellertid måste det också föreligga processuella förutsättningar för domstolen att ålägga den enskilde att fullgöra en betalningsskyldighet. Detta kan uttryckas på det sättet att det för verkställbarhet krävs att domens reella innebörd är att den innefattar en sådan förpliktelse (jfr Torkel Gregow, Förvaltningsdomstols domar och utsökningsbalken - ett genmäle, Förvaltningsrättslig tidskrift 1988 s. 146 f. och Torkel Gregow, Utsökningsrätt, 4 uppl. 2012, s. 70 f.). Av betydelse för svaret på frågan om en förvaltningsdomstols dom av det slag som är aktuell i detta mål ska kunna verkställas är om det underliggande förvaltningsbeslutet kan anses innefatta en förpliktelse.

Skyldigheten att återbetala ersättning uppkommer vid den felaktiga utbetalningen. Försäkringskassans återkravsbeslut är inte verkställbart (p. 4). Om beslutet inte överklagas vinner det inte heller rättskraft eftersom frågan, trots att beslutet har vunnit laga kraft, kan bli föremål för en saklig prövning av allmän domstol för det fall Försäkringskassan för talan dit (p. 5). En sådan prövning sker också om den enskilde för en negativ fastställelsetalan i allmän domstol rörande sin återbetalningsskyldighet. Försäkringskassans beslut kan mot denna bakgrund inte anses utgöra ett bindande förvaltningsbeslut; beslutet får närmast anses vara ett s.k. partsbesked, dvs. ett konkretiserat och preciserat besked om att Försäkringskassan har funnit att förutsättningarna för återbetalning är uppfyllda. Beslutet kan därför, oavsett hur det är formulerat, inte i sig anses innefatta en betalningsskyldighet i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB.

Frågan är då om en förvaltningsdomstols avgörande, när den enskilde överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, till skillnad från det överklagade beslutet ska kunna få en förpliktande innebörd och därmed bli verkställbart med stöd av 3 kap. 1 § första stycket 1 UB.

När en enskild genom att överklaga ett myndighetsbeslut, som inte kan anses innefatta en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB, initierar en process i förvaltningsdomstol, bestäms ramen för domstolens prövning av beslutet och de ytterligare begränsningar som kan följa av den enskildes yrkanden (29 § förvaltningsprocesslagen). Myndigheten kan inte utforma sin talan där som ett förpliktande för den enskilde att betala vad myndigheten har beslutat om, utan talan kan endast gå ut på att myndigheten helt eller delvis motsätter sig ändring eller medger bifall till överklagandet. Att ett avgörande går utöver vad som är yrkat kan inte anses förenligt med den grundläggande processrättsliga princip som har kommit till uttryck i 29 § förvaltningsprocesslagen (jfr även 17 kap. 3 § RB). Det finns därför starka skäl som talar för att en annan ståndpunkt än den som kom till uttryck i rättsfallet NJA 1991 s. 363 bör intas.

Det kan gentemot detta hävdas att det från effektivitetssynpunkt är fördelaktigt att behålla den ordning som, i fråga om en försäkringskassas beslut om återbetalningsskyldighet, lades fast i 1991 års rättsfall. Sådana hänsynstaganden är emellertid inte tillräckliga för att åsidosätta grundläggande processrättsliga principer.

Det anförda leder till slutsatsen att om ett myndighetsbeslut, som inte kan anses innefatta en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB, efter överklagande av den enskilde överprövas av en förvaltningsdomstol, utgör domstolens dom inte någon verkställbar exekutionstitel. Den rättsgrundsats som slogs fast i rättsfallet NJA 1991 s. 363 bör alltså inte upprätthållas.

Redan på grund av vad som nu har sagts ska Försäkringskassans överklagande avslås.