NJA 2021 s. 1187

Frågan i målet är om det vid en prövning av en ansökan om bygglov är möjligt att såsom ett enskilt intresse beakta att den aktuella åtgärden kommer att orsaka skada på annans egendom, eller, då ansökan avser en redan utförd åtgärd, att den har orsakat sådan skada. I målet aktualiseras även frågan hur den plan- och byggrättsliga prövningen bör förhålla sig till egendomsskyddet.

Ett centralt moment i plan- och byggrätten är principen om att de intressen – både allmänna och enskilda – som aktuliseras i ett ärende ska vägas mot varandra. Enligt 1947 års byggnadslag gällde detta endast vid planläggning. Syftet var främst att de enskilda markägarnas intressen skulle beaktas i rimlig utsträckning (se SOU 1945:15 s. 269 och prop. 1947:131 s. 160). Enligt den äldre plan- och bygglagen (1987:10) gällde principen emellertid vid all prövning enligt lagen, om inte något annat föreskrivits (se 1 kap. 5 §).

Bestämmelser om allmänna och enkilda intressen finns numera i 2 kap.plan- och bygglagen (2010:900). Tanken med bestämmelserna är att de ska vara generellt utformade och allmängiltiga (se prop. 2009/10:170 s. 160). Den inledande bestämmelsen i kapitlet föreskriver att vid prövningen av frågor enligt lagen ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (se 1 §).

De allmänna intressen som avses är bl.a. de som anges i de övriga paragraferna i kapitlet (se prop. 1985/86:1 s. 464). Dessa ger uttryck för de ramar som lagstiftaren har ställt upp för den kommunala planeringen av samhälls- och bebyggelseutvecklingen (jfr 1 kap. 1 §). Som exempel kan ges att mark ska användas på det sätt den är mest lämpad för (2 §). Planläggning ska främja en god livsmiljö för alla samhällsgrupper samt en långsiktig god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror (3 §). Byggnader ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till människors hälsa och säkerhet (5 §) samt placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden, brandsäkerhet och trafikförsörjningen (6 §). Dessutom ska miljökvalitetsnormerna enligt 5 kap. MB följas (10 §).

När det gäller enskilda intressen är perspektivet ett annat. Redan på byggnadslagens tid synes lagstiftaren ha varit öppen för att de synpunkter som enskilda sakägare framförde kunde vara av allehanda slag och att dessa borde beaktas i rimlig utsträckning. Vilka enskilda intressen det kunde röra sig om angavs inte i författning och preciserades inte heller i förarbetena. Något behov av att i detta avseende begränsa vad en enskild skulle kunna tillföra ett ärende verkar inte ha förelegat. (Jfr SOU 1945:15 s. 269 och prop. 1947:131 s. 160, prop. 1985/86:1 s. 464; se även prop. 2009/10:170 s. 159 f.)

I förarbetena till den äldre plan- och bygglagen angavs kort att enskilda som berörs skulle få sina intressen beaktade på ett rimligt sätt (se prop. 1985/86:1 s. 464). Regeringen gjorde inte någon annan bedömning under arbetet med den nuvarande lagen. I propositionen understryks, utan närmare precisering, att hänsyn alltid ska tas till berörda enskilda intressen samt att det är viktigt att en avvägning görs i det enskilda ärendet och att beslut som går enskilda intressen emot har en tillräcklig motivering. (Se prop. 2009/10:170 s. 160.)

Mot denna bakgrund bör 2 kap. 1 § förstås på så sätt att hänsyn ska tas till samtliga enskilda intressen som tillförs ett ärende, och dessa ska sedan vägas mot vad som i övrigt framkommit. En sådan tolkning är väl förenlig med bestämmelsens ordalydelse och lagstiftarens motiv. Således kan det beaktas i bygglovsprövningen att en åtgärd kommer att skada, eller har skadat, annans egendom. Detta innebär emellertid inte att någon prövning av t.ex. ansvarsfrågan ska ske, eftersom den typen av frågor prövas i annan ordning.

I en detaljplan får kommunen reglera bl.a. högsta tillåtna byggnadsyta och byggnadshöjd för en fastighet inom planområdet. När detaljplanen har vunnit laga kraft innebär en sådan reglering att den enskilde fastighetsägaren ges en rätt att uppföra byggnadsverk i enlighet med det som föreskrivs – fastighetsägaren ges en s.k. byggrätt (se prop. 2009/10:170 s. 194). Om hela byggrätten för en fastighet inte har uttnyttjats innebär detaljplanens reglering även en rätt att vid en senare tidpunkt ta i anspråk återstående del.

En viktig del av bygglovsprövningen är bedömningen av den aktuella åtgärdens påverkan på omgivningen. I 2 kap. 9 § plan- och bygglagen föreskrivs, såvitt nu är av intresse, att utformning av byggnadsverk inte får ske så att byggnadsverket kan medföra en sådan påverkan på omgivningen som innebär fara för människors hälsa och säkerhet, eller betydande olägenhet på annat sätt. I detta ligger bl.a. att krav kan ställas på att byggnader utformas så att spridning av brand förhindras. Bland de övriga förhållanden som ska beaktas är t.ex. olägenheter för grannar i form av skymd sikt eller sämre ljusförhållanden. (Se prop. 1985/86:1 s. 483 f. samt prop. 2009/10:170 s. 168 och 417.)

Bestämmelserna i 2 kap. 9 § kan i vissa avseenden begränsa en byggrätt. Om det går att placera en byggnad på olika sätt inom en byggrätt, måste valet av plats ske med beaktande av t.ex. en grannes intresse av att byggnaden inte i väsentlig utsträckning begränsar utsikten. Har åtgärdens omgivningspåverkan i detta avseende redan prövats i detaljplanen ska dock en ny prövning inte ske vid handläggningen av en ansökan om bygglov. Eftersom byggnadsyta och byggnadshöjd är av väsentlig betydelse för den som avser att förvärva en fastighet och för bedömningen av fastighetens värde finns det inte någon möjlighet att med stöd av 2 kap. 9 § begränsa en byggrätts omfattning i dessa avseenden. (Se RÅ 1991 ref. 46.)

I målet har emellertid fråga uppkommit om en byggrätt kan inskränkas även i fråga om byggnadsyta och byggnadshöjd när ett beslut om att bevilja bygglov för en åtgärd skulle hamna i konflikt med egendomsskyddet.

Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ett ingrepp i egendomsskyddet ska vara proportionerligt. Även om det finns ett allmänt intresse som kan motivera ingreppet, måste en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse ske, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde. (Se NJA 2013 s. 350 p. 11.)

Det ankommer på de stater som har anslutit sig till konventionen att se till att konventionen efterlevs inom statens territorium. En konventionsstat är därför förpliktad, den har en negativ skyldighet, att avhålla sig från handlingar som inkräktar på en persons grundläggande rättigheter. Staten har även den positiva skyldigheten att se till att enskilda kan åtnjuta konventionsskyddade rättigheter i förhållande till andra enskilda. (Se NJA 2015 s. 899 p. 13 och 14.)

Europadomstolen har uttalat att det ankommer på staten, inom ramen för dess positiva skyldigheter, att vidta åtgärder för att den enskilde ska ha en reell möjlighet att använda sin egendom på det sätt denne önskar. Föreligger en skyldighet att agera kan en myndighet därför inte förhålla sig passiv om en åtgärd från en enskild har inkräktat på annan enskilds egendom. Inte heller kan myndigheten godkänna en åtgärd som har skadat eller kommer att skada annans egendom, om den vars rätt hotas inte har förklarat att intrånget godtas. (Jfr S.L. and J.L. v. Croatia, no. 13712/11, och Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl., s. 610.)

Rätten att uppföra ett byggnadsverk med sådan yta eller höjd som följer av en byggrätt kan således inte tillämpas så att att den hamnar i konflikt med egendomsskyddet. En myndighet som prövar en ansökan om bygglov måste i ett sådant läge i första hand upprätthålla principerna för egendomsskyddet, bl.a. den enskildes rätt att använda sin egendom på det sätt denne önskar.

En konsekvens av detta är att byggnadsnämnden vid en bygglovsprövning måste ge den vars rätt till egendom hotas möjlighet att förklara om denne motsätter sig eller godkänner åtgärden. För att handläggningen ska vara förenlig med Europakonventionen måste detta ske oavsett om en sådan skyldighet följer av plan- och bygglagen eller ej (se NJA 2015 s. 323 p. 13).

Den ändring av garagets takkonstruktion som P.S. låtit utföra får visserligen anses vara förenlig med detaljplanen. Åtgärden har emellertid orsakat skada på U.J:s och U.B:s bostadshus. De har motsatt sig åtgärden. Något allmänt intresse som talar för att åtgärden bör tillåtas föreligger inte, och P.S:s intresse av att få utföra den får anses vara högst begränsat. Åtgärden har inte heller varit nödvändig.

Mot denna bakgrund kan det inte anses förenligt med egendomskyddet att ge bygglov för åtgärden. P.S:s överklagande ska därför avslås.