SOU 1988:53
Domarbanan
_a —ww
Domarbanan
Utbildning och meritvärdering
SIM
& Statens offentliga utredningar && 1988z53 & Justitiedepartementet
Domarbanan
Utbildning och meritvärdering
Betänkande av 1287 års domarutredning Stockholm 1988
Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst
106 47 STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30 Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5
Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981-1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr. 38-12078-X.
Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8lo - 1200 (externt och internt) 08/763 10 05 1200 - 16oo (endast internt)
ISBN 91-38-10240-4
Till statsrådet och chefen för justitiedepartementet
Genom beslut den 25 juni 1987 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet, dåvarande statsrådet Wickbom, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om meritvärderingen och domarbanan samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen samma dag numera chefs justitieombudsmannen Claes Eklundh som särskild utredare.
Utredningen antog namnet 1987 års domarutredning.
Som sakkunniga förordnades den 24 november 1987 departementsrådet Gunnel Wennberg och generaldirektören Lars Åhlén. Samma dag förordnades kammarrättslagmannen Gunnar Dyhre, byrådirektören Gun Haak och lagmannen Bo Lenter till att biträda utredningen som experter.
Den 25 september 1987 förordnades hovrättsfiskalen Carina Gunnarsson att fr.o.m. den 5 oktober 1987 vara sekreterare i utredningen.
Härmed överlämnas utredningens betänkande Domarbanan — Utbildning och meritvärdering.
Utredningsuppdraget är härmed slutfört.
Stockholm den 23 november 1988.
Claes Eklundh
/ Carina Gunnarsson
INNEHÅLL
Sammanfattning
Författningsförslag
Utredningsuppdraget, arbetets bedrivande m.m.
I
u—u—no—t—n MNF—'
2.5
2.6 2.7
MERITVÄRDERINGEN
Bakgrund Regeringsformen
1985 års reform av meritvärderingsreglerna Nuvarande ordning vid tillsättning av domartjänster Närmare om tjänsteförslagsnämnden Tidigare behandling av meritvärderingen på domarbanan
Överväganden och förslag Våra förslag i sammanfattning Allmänna utgångspunkter
Vilka krav skall en domare uppfylla
Värderingsgrunderna
2.4.1 Allmänt 2.4.2 Utbildning 2.4.3 Personliga egenskaper 2.4.4 Yrkeserfarenhet Förtjänsten som utslagsfaktor vid lika
skicklighet
Andra sakliga grunder
Tillsättningsförfarandet
2.7.1 Förfarandet bör handhas av tjänste- förslagsnämnden 2.7.2 Förfarandet hos tjänsteförslags- nämnden 2.7.3 Urvalsinstrumenten 2.7.4 Referenser viktigaste urvals- instrumentet 2.7.5 Anställningsintervju bör inte vara obligatorisk 2.7.6 Domstolen där tjänsten finns skall f 21 yttra sig 2.7.7 Vitsord bör ges under domarutbild— ningen
31 31 32
35 36
47 47 47 51 54 54 55 56 59
67 68 69 69
70 72
72 74 75
76
2.7.8 Tjänsteförslagsnämnden behöver större
resurser 77 2.8 Avslutande synpunkter 78 11 DOMARBANAN 3 Bakgrund 81 3.1 Nuvarande domarutbildning och domarkarriär 81 3.2 Domartjånsterna m.m. 86 3.3 Balansen mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinarie domartjänster 91 3.4 Tidigare behandling av domarbanan 97 3.4.1 Inledning 97 3.4.2 1972 års domarutredning 98 3.4.3 Domstolsverkets "avhopparrapport" m.m. 101 4 Överväganden och förslag 105 4.1 Våra förslag i sammanfattning 105 4.2 Allmänna utgångspunkter 105 4.2.1 Inledning 105 4.2.2 Domarutbildning bara för domare? 108 4.2.3 Proportionen mellan ordinarie domar— tjänster och icke ordinarie domare 110 4.2.4 En renodlad domarroll 112 4.2.5 Betydelsen av en ändrad meritvärdering 112 4.3 Domarutbildningen 113 4.3.1 De nuvarande obligatoriska inslagen bör behållas 113 4.3.2 Utbildningen bör koncentreras i tiden 115 4.3.3 Den närmare utformningen av den framtida domarutbildningen ] 16 4.3.4 Anställningsformer och anställnings— trygghet 121 4.4 De icke ordinarie domarnas framtida tjänst— göring 123 4.4.1 Yngre ordinarie domare 123 4.4.2 Färdigutbildade domare behövs för förstärknings- och vikariatstjänst— göring 124 4.4.3 Tjänstgöring utanför domstolarna 127 4.4.4 Möjligheterna till tjänstledighet 128 4.5 Vissa ytterligare aspekter på en snabbare domarutbildning 131 4.5.1 En omfattande planering behövs 131 4.5.2 Omfördelning av domartjänster mellan icke ordinarie och ordinarie krävs 131 4.5.3 Sociala aspekter 135
4.7 Vissa frågor rörande redan utnämnda ordinarie domare 138 4.7.1 Möjligheterna till tjänstledighet bör vidgas 138 4.7.2 Utökade möjligheter att föra ordinarie domartjänster över stat 138 4.8 Faktorer av betydelse för domaryrkets attraktions- kraft 138
m ÖVERGÅNGEN TILL EN NY ORDNING
5 Meritvärderingen 1 45 5.1 Genomförande och övergångsfragor 145 5.2 Kostnadsfrågor 147 6 Domarbanan 149 6.1 Genomförande och övergångsfrågor 149 6.2 Kostnadsfrågor 150
IV SPECIALMOTIVERING
Specialmotivering 1 53 7.1 Behovet av författningsreglering 153 7.2 Förslaget till ändring i instruktionen för
tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet 154 7.3 Förslaget till ändring i hovrätts-
instruktionen 155 7.4 Förslaget till ändring i kammarrätts—
instruktionen 160 7.5 Förslaget till ändring i tingsrätts—
instruktionen 160 7.6 Förslaget till ändring i länsrätts-
instruktionen ' 162 Bilagor 163 Bilaga ] Utredarens direktiv 163 Bilaga 2 Vissa statistiska uppgifter 177 Bilaga 3 Några andra juristbanor 185
Bilaga 4 Utländska förhållanden 191
SAMMANFATTNING
Betänkandet innehåller förslag dels i fråga om meritvär- deringen vid tillsättning av domartjänster, dels beträffande domarbanans utformning. Förslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1990.
M eritvärderingen
Enligt 11 kap. 9 5 andra stycket regeringsformen skall vid tillsättning av statliga tjänster avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Med för— tjänst avses den vana som har förvärvats genom föregående tjänstgöring. I praktiken har förtjänsten oftast ansetts innebära detsamma som antalet tjänsteår. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, visad genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande tjänstgöringens art. Regeringen beslutade våren 1985 att ökad vikt skulle läggas vid skickligheten vid tillsättning av statligt reglerade tjänster. Detta kom till uttryck genom en ändring i 7 a & anställningsförordningen (l965:601), enligt vilken tjänstetillsättning skall ske på grundval främst av skickligheten för arbetsuppgifterna i tjänsten. Enligt motiven borde förtjänsten bli utslagsgivande bara vid lika eller i
stort sett lika skicklighet. Sedermera har principen att skickligheten skall tillmätas särskild betydelse vid merit— värderingen också lagfästs genom en ändring i 4 kap. 3 5 lagen (1976:600) om offentlig anställning.
Vid tillsättning av ordinarie domartjänster i den s.k. råds- klassen, som omfattar tjänsterna som hovrättsråd, kammarrätts— råd samt rådman i tingsrätt och länsrätt, tillämpas av gammal hävd ett särskilt system som bygger på förtjänstfaktorn. Enligt detta system tillsätts tjänsterna i regel med den sökande som först inträdde på domarbanan, dvs. har den tidigaste börjedagen som domaraspirant i hovrätt eller kammar- rätt. Denna s.k. börjedagsregel förutsätter i princip att sökanden har genomgått domarutbildningen och blivit slutligt godkänd för domarbanan, dvs. har förordnats som assessor. Regeln skapar tillämpningssvårigheter när det gäller att bedöma sökande med olika bakgrund, eftersom domarutbildning och assessorsförordnande inte är någon nödvändig förutsättning för att få en domartjänst. Det har vidare vuxit fram ett behov av att fästa särskilt avseende vid erfarenheter av betydelse
för domaryrket som en sökande fått genom annan tjänstgöring än domstolstjänstgöring. Detta önskemål har tillgodosetts inom ramen för börjedagsregeln på så sätt att en sådan sökande enligt ett schabloniserat system tillgodoräknas längre tid än vad som svarar mot den verkliga tiden efter börjedagen.
En av utredningsuppgifterna har varit att lägga fram förslag till ett meritvärderingssystem som innebär att skickligheten skall sättas främst vid tillsättning av alla domartjänster. Redan i dag tillämpas ett sådant system vid tillsättning av tjänster utom rådsklassen.
I linje härmed föreslås att alla ordinarie domartjänster skall tillsättas efter en skicklighetsbedömning. Det betonas att bedömningen skall omfatta all relevant erfarenhet. Det anses dock inte vara möjligt att ge sådana anvisningar beträffande värdet av olika meriter att det skulle bli möjligt att gradera sökandena genom en enkel räkneoperation. Däremot anges de vik— tigaste meriterna för en domartjänst och vägledande principer för bedömningen av deras värde. Förslagen om formerna för att skaffa erforderligt beslutsunderlag och för att pröva sökan- denas meriter ges en mer konkret utformning. Det betonas att formerna för förfarandet har stor betydelse för att garantera att tillsättningarna görs på objektiva och sakliga grunder.
Av grundläggande betydelse för en meritvärdering som sätter skickligheten främst är att det är de krav som är förenade med tjänsten som bestämmer vilka faktorer som skall beaktas och hur tungt de skall väga. Vissa behörighetsvillkor har lagts fast i författning. En domare skall vara lagfaren, dvs. ha avlagt juris kandidatexamen eller juristexamen, samt vara svensk medborgare. Det betonas i betänkandet att de krav som härutöver bör uppfyllas av en domare har sin grund i dom- stolarnas centrala ställning i rättssamhället. Rättssäkerheten och allmänhetens tilltro till rättsväsendet är beroende av att domstolarnas avgöranden är av hög kvalitet och fria från ovidkommande hänsyn. Bland de krav som bör ställas på en god domare nämns i betänkandet självständighet, yrkesskicklighet, gott omdöme och förmåga att uppträda på ett balanserat och förtroendeingivande sätt. Detta är generella krav som bör gälla för alla domartjänster. Den domstol vid vilken tjänsten skall tillsättas föreslås få tillfälle att ange om det finns skäl att därutöver uppställa något särskilt krav för just den tjänsten.
De faktorer som föreslås få betydelse för skicklighetsbedöm- ningen delas in i grupperna teoretisk och praktisk utbildning,
personliga egenskaper och yrkeserfarenhet. Vid bedömningen bör stor vikt fästas vid de personliga egenskaperna hos dem som söker domartjänst. Också yrkeserfarenheten utgör en mycket viktig bedömningsgrund. Det betonas att bredden av sökandenas yrkeserfarenheter bör tillmätas särskild betydelse. Rent generellt slås fast att meritvärdet av en viss yrkeserfarenhet
- ställd i relation till den sökta tjänsten — måste bedömas
med hänsyn till arbetsuppgif ternas innehåll och omfattning, den tid som den sökande haft den ifrågavarande sysslan, det sätt på vilket arbetet utförts och vilka andra erfarenheter som sökanden kan åberopa. Genomgången domarutbildning och domstolstjänstgöring bör tillmätas ett särskilt meritvärde.
Det får emellertid anses vara ett allmänt intresse att er— farenheter av annan juridisk verksamhet liksom samhällser— farenheter i övrigt finns representerade bland domarperso— nalen. Den sökande som vid sidan av domstolstjänstgöring kan uppvisa viss tids erfarenhet av annat kvalificerat arbete kan därför komma att ges företräde framför sökande som har tjänst— gjort enbart i domstol. Bland de yrkeserfarenheter som vid sidan av domstolstjänstgöring bör tillmätas särskilt merit— värde nämns bl.a. lagstiftningsarbete, tjänstgöring som före— dragande i högsta domstolen och regeringsrätten, tjänstgöring inom advokat—, åklagar— eller exekutionsväsendet och kvalifi— cerad juridisk tjänstgöring vid de statliga verken. Också sökande utan domarutbildning bör kunna komma i fråga för domartjänst. I första hand bör detta gälla tjänster i råds- klassen. De som inte är domarutbildade får konkurrera om domartjänsterna på grundval av sina meriter med dem som har sådan utbildning. Här avses framför allt sökande som har kvalificerade arbetsuppgifter inom andra delar av rätts— väsendet.
Vid lika skicklighet f är förtjänsten vara utslagsfaktor. Vid beräkning av förtjänsten bör i princip hänsyn tas till all tidigare anställning. Börjedagsregeln föreslås således helt slopad som bedömningsgrund vid tjänstetillsättningar.
Beträffande förfarandet vid tjänstetillsättningarna är ut- gångspunkten att alla ordinarie domartjänster även i f ort— sättningen skall tillsättas av regeringen och i samma om— fattning som för närvarande föregås av ledig'förklarande och— tjänsteförslag. Det föreslås att tjänsteförslagsnämnden, liksom i dag, skall avge tjänsteförslagen och handha det praktiska förfarandet kring de tillsättningar där förslag skall lämnas. Nämnden bör utökas med en ledamot som utses på förslag av TCO—S. Den domstol där tjänsten finns bör vara tillförsäkrad ett visst inflytande på tjänstetillsättningen,
eftersom det är där som domaren skall vara verksam och kunna fungera. Det föreslås därför att domstolen får tillfälle att yttra sig i tillsättningsärendet utom då det gäller tjänsten som chef i domstolen. Tillfälle till yttrande bör lämnas domstolen sedan tjänsteförslagsnämnden lämnat sitt förslag. Det bör ankomma på domstolens chef att avge yttrandet på domstolens vägnar.
För att ett säkert urval skall kunna göras bland dem som söker en domartjänst är det av vikt att så många lämpliga urvals- instrument som möjligt används. Det viktigaste urvalsinstru- mentet är referenserna. Referenser bör inhämtas från flera personer och de uppgifter som lämnas skall dokumenteras. Tjänsteförslagsnämndens förslag skall förses med motivering.
Domarbanan
Domarutbildningen och domarkarriären är uppbyggda efter samma principer inom de allmänna domstolarna och de allmänna för— valtningsdomstolarna. Den egentliga domarutbildningen inleds med tjänstgöring som aspirant i hovrätt eller kammarrätt. För tillträde till en sådan tjänst krävs juris kandidatexamen
eller juristexamen och notariemeritering. Om aspiranttjänst- göringen, som normalt pågår nio-tolv månader, blir godkänd förordnas aspiranten till fiskal. För att fiskalen sedan skall kunna bli slutligt godkänd för domarbanan och således förord- nad till assessor krävs att han eller hon efter f iskalsförord- nandet har tjänstgjort som domare i en tingsrätt eller läns— rätt under minst ett år samt under minst nio månader deltagit som adjungerad ledamot i hovrätten eller kammarrätten. För domarutbildningen krävs formellt sett en sammanlagd tjänst- göringstid på tre år och tre månader. I de allmänna dom- stolarna tar dock i utbildningen fram till det slutliga god- kännandet, assessorsförordnandet, i praktiken betydligt längre tid.
Enligt förslaget bör domarutbildningen alltjämt innehålla tre obligatoriska inslag, nämligen aspiranttjänstgöring, under— rättstjänstgöring och adjunktion. Utbildningstiden skall dock koncentreras så att den motsvarar minimitiderna för varje obligatoriskt moment. Härigenom uppnås den fördelen att den enskilde domaraspiranten får bättre överblick över sin tjänst- göring vilket bör underlätta den personliga planeringen.
Vidare ger en mer koncentrerad och därmed kortare utbildnings- period större utrymme för en reell prövning av domaraspiran— tens lämplighet som domare.
Den första tjänstgöringstiden, aspiranttjänstgöringen, före-
slås pågå under en bestämd tid av nio månader. Under den tiden bör aspiranten ha en tidsbegränsad anställning. Om aspiranten fortfarande efter den tiden bedöms som lämplig för domaryrket ' förordnas han till fiskal. Anställningen övergår då till en tillsvidareanställning. Därmed uppnås samma anställnings- trygghet som gäller för övriga statligt anställda. För den obligatoriska underrättstjänstgöringen föreslås en minsta tid om ett år och för ad junktionen en minsta tid om nio månader. I motsats till vad som gäller i dag uppställs inte något krav på viss tids tjänstgöring som fiskal i överrätten.
Tjänstgöringens karaktär av utbildningstjänstgöring betonas. Det föreslås av varje fiskalsaspirant och varje fiskal som inte är adjungerad ledamot skall få en särskild handledare. Vidare understryks vikten av att fiskaler i underrätt inte tilldelas arbetsuppgifter i större omfattning än vad som är lämpligt med hänsyn till vars och ens erfarenhet av arbete i domstol. Det föreslås också att den som genomgår domarutbild- ningen skall tilldelas betyg ef ter varje obligatoriskt moment.
Den som blivit förordnad som fiskal men sedan ändå bedöms vara olämplig för domaryrket bör fortsättningsvis inte användas i den dömande verksamheten. Han får då i stället inom ramen för sin anställning tilldelas uppgifter som föredragande.
Assessorerna kommer att behöva användas på ett mer flexibelt sätt än idag. Den vikariats- och förstärkningstjänstgöring som utförs av f iskaler kommer att läggas på assessorerna. Assessorerna förutsätts också tjänstgöra utanför domstolarna innan de söker ordinarie domartjänst. Som framhållits i meritvärderingsdelen anses det vara en fördel om domare har erfarenhet också av annan tjänstgöring än domstolsarbete. Som en naturlig konsekvens av denna inställning förordas en generösare linje i fråga om beviljandet av tjänstledigheter för icke ordinarie domare. Det framhålls att det är viktigt att möjligheterna för de domarutbildade att skaffa sig erfarenheter utanför domstolsväsendet sprids inom landet. Eftersom domarutbildningen enligt den föreslagna modellen skall genomföras i ett sammanhang ligger det i sakens natur att den som genomgår utbildningen får utrymme för att vara tjänstledig för verksamhet utanför domstolarna först efter assessorsförordnandet.
En omfördelning av domartjänster mellan icke ordinarie och ordinarie bedöms bli nödvändig i fråga om de allmänna dom— stolarna. Det föreslås att antalet tingsfiskalstjänster minskas.
I viss utsträckning bör dessa ersättas med ordinarie rådmans— tjänster. Det behov av ytterligare domarpersonal som uppkommer när antalet tingsfiskaler minskar får i övrigt täckas av assessorer. Vidare föreslås att antalet adjunktionsplatser i hovrätt utökas.
I betänkandet föreslås att en öppnare attityd bör intas till att utnämna domare bland jurister som helt eller delvis saknar domarutbildning. En sådan förändring underlättas av att börje- dagsregeln överges och domartjänsterna i stället tillsätts efter skicklighet. Ett sätt att låta välmeriterade jurister som är allvarligt intresserade av domaryrket få möjlighet att pröva på detta är att förordna dem till ad jungerade ledamöter i överrätt. Redan idag finns bestämmelser i överrättsinstruk- tionerna som medger detta i fråga om vissa yrkesgrupper. Det föreslås att möjlighet till sådan ad junktion också bör ges till andra väl kvalificerade jurister som bedöms kunna komma i fråga för en domartjänst och som har anmält intresse för detta.
Även beträffande redan utnämnda ordinarie domare föreslås en generösare linje i fråga om tjänstledigheter. För att undvika att ordinarie domartjänster upprätthålls som vikariat föreslås också att ordinarie tjänster i ökad utsträckning skall föras över stat när innehavaren av tjänsten är tjänstledig.
1 betänkandet förs tillgången till fortlöpande utbildning fram som en faktor av betydelse för domaryrkets attraktionskraft. Sålunda betonas vikten av att särskilda utbildningsinsatser görs för såväl de icke ordinarie domarna som för de domare som innehar en ordinarie domartjänst.
FÖRFA'I'I'NINGSFÖRSLAG
] Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988z318) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet
Härigenom föreskrivs att 2 och 8 55 förordningen (19881318) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 5 Nämnden består av nio personer. Nämnden består av tio personer. En av ledamöterna är ordförande och En av ledamöterna är ordförande och en är vice ordförande. För varje en är vice ordförande. För varje annan ledamot än ordföranden finns annan ledamot än ordföranden finns en personlig ersättare. en personlig ersättare.
Ledamöterna och ersättarna utses av regeringen för en tid av högst tre år.
Regeringen utser ordförande och vice ordförande.
85
Ordföranden eller domstolsverket får begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärenden hos nämnden samt pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar. Nämnden får överlämna till tjänsteman vid domstolsverket att pröva frågor som avses i 24 & förvaltningslagen (l986:223).
Sedan nämnden lämnat förslag till regeringen om en tjänstetillsättning skall den domstol eller hyresnämnd där tjänsten finns beredas tillfälle att avge yttrande. Detta gäller inte när det är tjänsten som myndighetens chef som skall tillsättas.
Denna förordning träder i kraft den
2 Förslag till
Förordning om ändring i förordningen (l979:569) med hovrättsinstruktion
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (l979:569) med hovrätts— instruktion
dels att 53 5 skall upphöra att gälla, dels att 11, 51, 52, 54, 55 och'62 55 skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 11 a &, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse
115
Föreslagen lydelse
Ordföranden leder och övervakar arbetet på avdelningen samt delar in ledamöterna till tjänstgöring enligt vad hovrätten närmare bestämmer.
Ordföranden svarar också, efter de riktlinjer som hovrätten beslutar, för att hovrättsfiskalerna och hovrättsfiskalsaspiranterna i sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbildning.
llaå
Ordföranden svarar också, efter de riktlinjer som hovrätten beslutar, för att hovrättsfiskalerna och hovrättsfiskalsaspiranterna i sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbildning. Ordföranden skall för varje hovrätts/iska]. som inte är adjungerad ledamot, och för varje hovrättsfiskalsaspirant utse en ledamot som handledare.
Hovrätten skall utfärda betyg över
I. en hovrättsfiskalsaspirants tjänstgöring när aspiranten förord— nas till hovrättsfiskal.
2. en hovrätts/iskals tjänstgöring som adjungerad ledamot i hovrätt när fiskaler: förordnas till hovrätts- assessor.
Nuvarande lydelse
Till hovrättsassessor får förordnas endast den som har antagits som hovrättsfiskal och därefter har tjänstgjort
1. under ett år som lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt,
2. under ett är och nio månader som hovrättsfiskal, kammarrättsfiskal eller adjungerad ledamot i hovrätt, varav minst sex månader som hovrättsfiskal och nio månader som adjungerad ledamot.
Till hovrättsfiskal får förordnas endast den som har förvärvat notariemeritering och som därefter har tjänstgjort som fiskalsaspirant i hovrätt under minst sex månader.
515
525
Föreslagen lydelse
Domstolsverket utfärdar närmare föreskrifter om hur betygen skall utformas.
Till hovrättsassessor får förordnas endast den som har antagits som hovrättsfiskal och därefter har tjänstgjort
1. under ett år som lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt,
2. under nio månader som adjungerad ledamot i hovrätt.
Till hovrättsfiskal får förordnas endast den som har förvärvat notariemeritering och som därefter har tjänstgjort som f iskalsaspirant i hovrätt under nio månader.
Hovrätten f är förordna en kammarrättsfiskal att fullgöra göromål som ankommer på en hovrättsfiskal.
545
En hovrättsassessor är skyldig att tjänstgöra som revisionssekreterare, som lagman eller rådman i tingsrätt, som ledamot i annan hovrätt än den han hör till under högst ett år samt som hyresråd under högst sex månader.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
En hovrättsassessor är också i övrigt skyldig att utföra domargöromål i en
tingsrätt.
555
Hovrätten fär förordna en kammar- rättsassessor att fullgöra göromål som ankommer på en hovrätts- assessor.
En hovrättsfiskal är skyldig att tjänstgöra som hovrättsassessor i den hovrätt som han hör till.
En hovrättsfiskal är vidare skyldig att tjänstgöra som lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt eller som sekreterare i bostadsdom— stolen. Han är också skyldig att tjänstgöra som hovrättsassessor i annan hovrätt än den han hör till eller som hyresråd under högst sex månader.
Hovrätten får till adjungerad ledamot förordna
]. den som innehar eller har innehaft ordinarie domartjänst eller den som efter ett förordnande av regeringen har uppehållit en tjänst som lagman eller rådman,
2. den som har förordnats till hovrättsfiskal eller kammarrätts- fiskal och som därefter har tjänst- gjort under sammanlagt minst ett år som tingsfiskal, länsrättsfiskal, rådman eller lagman,
3. en åklagare som har föreslagits av riksåklagaren,
625
En hovrättsfiskal är vidare skyldig att tjänstgöra som lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt. Han är också skyldig att tjänstgöra som hovrättsassessor i annan hovrätt än den han hör till.
Hovrätten får till adjungerad ledamot förordna
1. den som innehar eller har innehaft ordinarie domartjänst eller den som efter ett förordnande av regeringen har uppehållit en tjänst som lagman eller rådman,
2. den som har förordnats till hovrättsfiskal eller kammarrätts- fiskal och som därefter har tjänst- gjort under sammanlagt minst ett år som tingsfiskal, länsrättsfiskal, rådman eller lagman,
3. en åklagare som har föreslagits av riksåklagaren,
Nuvarande lydelse
4. en lagfaren professor eller docent i ett rättsvetenskapligt ämne,
5. en som är ledamot av Sveriges advokatsamfund,
6. den som förut har varit adjungerad.
Föreslagen lydelse
4. en lagfaren professor eller docent i ett råttsvetenskapligt ämne,
5. en som är ledamot av Sveriges advokatsamfund,
6. den som förut har varit adjungerad,
7. den som har anmält intresse för en ordinarie domartjänst och som kan komma ifråga för sådan tjänst.
Hovrätten får för ett visst mål eller en viss sammanträdesdag till adjungerad ledamot förordna en hovrättsfiskal som inte uppfyller föreskrifterna under 2, om en behörig ledamot inte finns att tillgå.
]. Denna förordning träder i kraft den
2. Den som har antagits som hovrättsfiskal före ikraftträdandet och som har påbörjat adjunktionstjänstgöring inom fyra år efter ikraftträdandet får förordnas till hovrättsassessor efter att ha tjänstgjort som adjungerad ledamot i sex månader om han har tjänstgjort under minst två år som lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt.
20 Författningsförslag SOU 1988:533 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (l979:57l) med kammarråttsinstruktion
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (l979:57l) med kammarrätts— instruktion
dels att 52 5 skall upphöra att gälla, dels att 10, 50, 51, 53, 54 och 61 55 skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 10 a 5, av följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
105
Ordföranden leder och övervakar arbetet på avdelningen samt delar in ledamöterna till tjänstgöring enligt vad kammarrätten närmare bestämmer.
Ordföranden ansvarar också, efter Ordföranden ansvarar också, efter de riktlinjer som kammarrätten de riktlinjer som kammarrätten beslutar, för att kammarrätts- beslutar, för att kammarrätts- f iskalerna och kammarrättsfiskals- f iskalerna och kammarrättsfiskals— aspiranterna i sin tjänstgöring aspiranterna i sin tjänstgöring får f är en allsidig och utvecklande en allsidig och utvecklande utbildning. utbildning. Ordföranden skall för
varje kammarrättsfiskal. som inte är adjungerad ledamot. och för varje kammarråttsfiskalsaspirant utse en ledamot som handledare.
lOaå
Kammarrätten skall utfärda betyg över
I . en kammarrättsfiskalsaspirants tjänstgöring när aspiranten för- ordnas till kammarrättsfiskal.
2. en kammarråttsfiskals t jånst- göring som adjungerad ledamot i kammarrätt när fiskalen förordnas till kammarrättsassessor.
Nuvarande lydelse
Till kammarrättsassessor får förordnas endast den som har antagits som kammarrättsfiskal och därefter har tjänstgjort
]. under ett år som lagman, rådman eller fiskal i länsrätt,
2. under ett år och nio månader som kammarrättsfiskal, hov- rättsfiskal eller adjungerad ledamot i hovrätt, varav minst sex månader som hovrättsfiskal och nio månader som adjungerad leda- mot.
Till kammarrättsfiskal får för- ordnas endast den som har förvärvat notariemeritering och som därefter har tjänstgjort som fiskalsaspirant i kammarrätt under minst sex månader.
505
515
Föreslagen lydelse
Domstolsverket utfärdar närmare föreskrifter om hur betygen skall utformas.
Till kammarrättsassessor f är förordnas endast den som har antagits som kammarrättsfiskal och därefter har tjänstgjort
]. under ett år som lagman, rådman eller fiskal i länsrätt,
2. under nio månader som adjun— gerad ledamot i kammarrätt.
Till kammarrättsfiskal får förordnas endast den som har förvärvat notariemeritering och som därefter har tjänstgjort som fiskalsaspirant i kammarrätt under nio månader.
Kammarrätten får förordna en hovrättsfiskal att fullgöra göromål som ankommer på en kammarrättsfiskal.
535
En kammarrättsassessor är skyldig att tjänstgöra som regeringsrättssekreterare, som lagman eller rådman i länsrätt eller, under högst ett år, som ledamot i annan kammarrätt än den han hör till.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
En kammarrättsassessor är också i övrigt skyldig att utföra domargöromål i länsrätt.
Kammarrätten får till adjungerad ledamot förordna
]. den som innehar eller har innehaft ordinarie domartjänst eller den som efter ett förordnande av regeringen har uppehållit en tjänst som lagman eller rådman,
2. den som har förordnats till kammarrättsfiskal eller hovrättsfiskal och som därefter har tjänstgjort under sammanlagt minst ett år som länsrättsfiskal, tingsfiskal, rådman eller lagman,
3. lagfaren professor eller docent i ett rättsvetenskapligt ämne
4. ledamot av Sveriges advokatsam— fund,
5. den som förut har varit adjungerad.
615
Kammarrätten får förordna en hovrättsassessor att fullgöra göromål som ankommer på en kammarrättsassessor.
Kammarrätten får till adjungerad ledamot förordna
I. den som innehar eller har innehaft ordinarie domartjänst eller den som efter ett förordnande av regeringen har uppehållit en tjänst som lagman eller rådman,
2. den som har förordnats till kammarrättsfiskal eller hovrätts- fiskal och som därefter har tjänst- gjort under sammanlagt minst ett år som länsrättsfiskal, tingsfiskal, rådman eller lagman,
3. lagfaren professor eller docent i ett rättsvetenskapligt ämne,
4. ledamot av Sveriges advokatsam— fund,
5. den som förut har varit adjungerad,
6. den som har anmält intresse för en ordinarie domartjänst och som kan komma ifråga för sådan tjänst.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Kammarrätten får för ett visst mål eller en viss sammanträdesdag till adjungerad ledamot förordna en kammarrättsfiskal som inte uppfyller föreskrifterna under 2, om en behörig ledamot inte finns att tillgå.
Denna förordning träder i kraft den
4 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (l979:572) med tingsrättsinstruktion
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (l979:572) med tingsrätts- instruktion
dels att 41 5 skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 8 a 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8a5
Tingsrätten skall tillse att tingsfiskalerna i sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbildning. För varje tingsfiskal skall en ordinarie domare utses som handledare.
Tingsrätten skall utfärda betyg över en tingsfiskals tjänstgöring när fiskaler: har tjänstgjort i tingsrätt under ett år.
Domstolsverket utfärdar närmare föreskrifter om hur betygen skall utformas. 41 5 Tingsfiskal förordnas av hov- Tingsfiskal förordnas av hovrätten. rätten. Ett sådant förordnande Ett sådant förordnande får meddelas får meddelas den som har för- den som har förordnats till hov— ordnats till hovrättsfiskal och rättsfiskal. därefter har tjänstgjort som hovrättsfiskal under ett år
eller den kortare tid som hov- rätten med hänsyn till fiskalens tidigare tjänstgöring och erfa- renhet samt förordnandets art finner tillräcklig.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Ett förordnande som tingsfiskal får också meddelas någon som under minst sex månader har fullgjort göromål som ankommer på en hovrättsfiskal och som har vunnit tillräcklig erfarenhet av tjänstgöring i allmän domstol.
Tjänster som tingsfiskal behöver inte kungöras lediga. I fråga om sådana tjänster skall inte heller 13 & anställningsförordningen (l965:601) tillämpas.
Denna förordning träder i kraft den
5 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (l979:573) med länsrättsinstruktion
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (l979:573) med länsrätts- instruktion
dels att 35 5 skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 5 a 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Sag
Länsrätten skall tillse att läns- rättsfiskalerna i sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande ut- bildning. För varje länsrättsfiskal skall en ordinarie domare utses som handledare.
Länsrätten skall utfärda betyg över en länsrättsfiskals tjänstgöring när fiskalen har tjänstgjort i länsrätt under ett år.
Domstolsverket utfärdar närmare föreskrifter om hur betygen skall utformas. 35 & Länsrättsfiskal förordnas av Länsrättsfiskal förordnas av kammar— kammarrätten. Ett sådant för— rätten. Ett sådant förordnande får ordnande får meddelas den som meddelas den som har förordnats har förordnats till kammar- till kammarrättsfiskal. rättsfiskal och därefter har tjänstgjort som kammarrätts- fiskal under ett år eller den kortare tid som kammarrätten med hänsyn till fiskalens tidigare tjänstgöring och erfarenhet samt förordnandets art finner tillräcklig.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Ett förordnande som länsrättsfiskal får också meddelas någon som under minst sex månader har fullgjort göromål som ankommer på en kammarrättsfiskal och som har vunnit tillräcklig erfarenhet av tjänstgöring i allmän förvaltningsdomstol.
Tjänster som länsrättsfiskal behöver inte kungöras lediga. I fråga om sådana tjänster skall inte heller 13 & anställningsförordningen (l965:601) tillämpas.
Denna förordning träder i kraft den
UTREDNINGSUPPDRAGET, ARBETETS BEDRIVANDE M.M.
1987 års domarutredning har fått regeringens uppdrag att se över utformningen av den framtida domarbanan och principerna för meritvärdering vid tillsättning av domartjänster. Upp- draget har således omfattat två huvuddelar.
I fråga om meritvärderingen konstateras i direktiven att nu gällande regler för meritvärderingen vid tillsättning av stat- liga tjänster innebär att skickligheten skall sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I den här delen av uppdraget har vi haft till uppgift att utreda hur dessa nya principer skall slå igenom vid tillsättning av de domartjänster där särskilda meritvärderingsregler som bygger på förtjänstfaktorn fortfarande tillämpas i stor utsträck— ning.
I direktiven konstateras vidare att frågan om meritvärderingen har samband med frågan om domarbanans utformning. Det sägs också att olika frågor om domarbanan från andra utgångspunkter har diskuterats under senare tid. Diskussionen har bl.a. gällt domarbanans dragningskraft och då närmast domstolarnas mö jlig- heter både att locka till sig goda jurister och att behålla dem. Det pekas i direktiven på att ett inledande arbete rörande dessa frågor har gjorts inom domstolsverket. Vi har haft till uppgift att följa upp detta arbete med en förut— sättningslös utredning om hur domarkarriären och domarrekry— teringen bör se ut i framtiden.
I direktiven betonas att det är angeläget att inom rimlig tid reformera meritvärderingen samt att det är önskvärt att för- ändringar kan genomföras snabbt också när det gäller kärriär— frågorna. Uppdraget har därför begränsats till dessa frågor även om det i och för sig skulle ligga nära till hands att förena utredningen med närmare överväganden om domstolarnas och domarnas roll i framtiden.
Direktivens fullständiga text återges i bilaga 1.
I detta betänkande redovisar vi utredningsuppdraget i dess helhet. I meritvärderingsdelen innebär våra förslag att vi anger de för en domartjänst väsentligaste meriterna och i övrigt uppställer mera allmänt hållna vägledande principer beträffande värderingen av dessa. Vi uppehåller oss i den delen också kring frågor om hur själva tillsättningsförfaran—
det bör gå till. I den del av betänkandet som rör domarbanan har vi koncentrerat oss på utformningen av den egentliga domarutbildningen som börjar efter fullgjord notariemeri- tering. Liksom i meritvärderingsdelen har vi i huvudsak gett förslagen karaktär av principförslag där den nya ordningen skisseras.
Arbetet inleddes med att samtliga domstolar tillställdes en skrivelse i vilken domstolarna gavs tillfälle att med utgångs- punkt från domstolsverkets genomgång av vissa frågor rörande domarbanan framföra synpunkter och idéer till utredningen. Under arbetets gång har vi sedan i skilda sammanhang haft kontakter med ett stort antal företrädare för domarkåren. Dessa kontakter har bl.a. gällt presidenterna i hovrätt och kammarrätt, lagmän och yngreföreningar. Uppgifter har också inhämtats om domarutbildning och domarkarriär i Norge, Danmark, Finland, Västtyskland och Frankrike.
Ledamöter och föredragande i tjänsteförslagsnämnden har inter— vjuats om sitt arbete i nämnden och om vilka principer som ligger till grund för de bedömningar som idag görs vid tjänstetillsättningar. Nämndens kansli har vidare på vår begäran tagit fram bl.a. vissa uppgifter om förstagångsut— nämnda domares bakgrund.
TCO-S och Centralorganisationen SACO/SR har hållits infor— merade om utredningsarbetet genom sina företrädare i utred— ningen. Statsanställdas förbund har informerats om detta i särskild ordning.
I MERITVÄRDERINGEN ___—__
l BAKGRUND
1.1 Regeringsformen
Prövningen i ärenden om tillsättning av domartjänster skall liksom vid tillsättning av andra statliga tjänster ske efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Detta slås fast i 11 kap. 9 5 andra stycket regeringsformen där det föreskrivs att vid tillsättning av statliga tjänster avseende skall fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Detta gäller såväl tjänster vid myndigheter under regeringen som tjänster vid riksdagen och dess myndigheter. I 4 kap. 3 5 första stycket lagen (l976:600) om offentlig anställning (LOA) finns en erinran om att frågan om saklig grund för tillsättning av statlig tjänst regleras i regeringsformen eller i annan författning. Denna erinran syftar främst på nyssnämnda föreskrift i regeringsformen. I fråga om andra statligt reglerade tjänster innehåller 4 kap. 3 5 andra stycket LOA en föreskrift som är likalydande med regeringsf ormens bestämmelse om saklig grund. Lagreglerna om sakliga grunder omfattar alla slags tjänstetillsättningar, alltså inte bara nyrekrytering utan också befordran, förordnande på vikariat osv.
Enligt regeringsformens förarbeten avses med förtjänst närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring (prop. 197390 5. 405). I praktiken har förtjänsten oftast ansetts vara liktydig med antalet tjänsteår, dvs. ancienniteten. Inom domarkarriären räknas ancienniteten i princip med utgångspunkt från börjedagen som aspirant i hovrätt eller kammarrätt. Med kriteriet skicklighet brukar förstås lämpligheten för befatt- ningen visad främst genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande tjänstgöringens art (anf. prop. s. 406).
Förtjänst och skicklighet är bara exempel på sakliga grunder som kan beaktas i ett tillsättningsärende. Regeringsformen och LOA ger som framgår av reglernas utformning utrymme för att ta hänsyn också till andra sakliga grunder. I grundlagsmotiven (anf. prop. s. 406) sägs därom att bl.a. arbetsmarknads- politiska hänsyn kan göra det nödvändigt att vid vissa tjänstetillsättningar väga in även andra faktorer än sådana som brukar hänföras till skicklighet och förtjänst. Några
närmare exempel på sådana andra sakliga grunder ges emellertid inte. I senare lagstiftning och i praxis har som sakliga grunder godtagits bl.a. företrädesrätt till återanställning enligt lagen (l982z80) om anställningsskydd, omplacering enligt samma lag, intresset att bereda arbetshandikappade sysselsättning samt strävan att främja ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Självfallet får inte några andra skäl beaktas vid prövningen av ett tillsättningsärende än sådana som kan betraktas som sakliga grunder enligt regeringsformen och LOA.
Lagreglerna om sakliga grunder bärs upp av hänsynen till statsnyttan, närmare bestämt av det allmänna intresset av att offentliga funktioner utövas av de personer som är bäst skickade för uppgifterna (jfr prop. l974:l74 s. 64). Ändamålet med reglerna är sålunda främst att tillgodose samhällets och de enskildas intresse av att statliga tjänster tillsätts efter objektiva grunder (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 206).
1.2 1985 års reform av meritvärderingsreglerna
Regeringen beslutade våren 1985 om nya principer för merit- värderingen vid tillsättning av statligt reglerade tjänster. Enligt de nya reglerna skulle ökad vikt läggas vid skicklig— heten. Det nya synsättet kom till uttryck genom att två nya paragrafer, 7 a och 7 b 55, infördes i anställningsförord— ningen (l965:601; paragraferna införda l985:334). De nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1985.
Redan före den 1 juli 1985 lades vid tjänstetillsättningar i allmänhet större vikt vid skicklighetskriterierna ju högre tjänst det gällde och ju mer självständigt arbete som ingick i tjänsten. Synsättet var sålunda att skickligheten borde ha den avgörande betydelsen i tillsättningsärenden när det gällde chefstjänster, arbetsledartjänster, högre handläggartjänster och vissa andra tjänster med självständigt innehåll. Men praxis hade också utvecklats åt det hållet att skickligheten tillmättes allt högre värde även när tillsättningen gällde
lägre tjänster.
I februari 1983 tillkallade regeringen en särskild utredare för att se över vissa frågor om meritvärderingen vid statliga tjänstetillsättningar (Dir l983z9). Utredaren arbetade under namnet meritutredningen och avlämnade i augusti samma år sitt betänkande (Ds C 1983116) Meritvärderingen vid statliga tjänstetillsättningar m.m. Betänkandet remissbehandlades.
Med utgångspunkt i betänkandet och remissyttrandena utfärdade regeringen härefter de inledningsvis nämnda föreskrifterna i 7 a och 7 b 55 anställningsförordningen.
Enligt 7 a 5 första stycket skall tjänstetillsättning ske på grundval främst av skickligheten för arbetsuppgifterna i tjänsten om det inte finns särskilda skäl för något annat. Enligt andra stycket skall hänsyn också tas till den förtjänst som har förvärvats genom tidigare tjänstgöring i offentlig eller privat anställning eller genom egen verksamhet. I tredje stycket föreskrivs att sådana andra sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, sysselsättnings— och socialpolitiska mål också skall beaktas. I 7 b 5 finns närmare föreskrifter om hur förtjänsten skall beräknas i vissa fall.
Skälen till de nya reglerna framgår av regeringens förord- ningsmotiv 19853. Där redovisas tre huvudsyf ten bakom refor- men, nämligen att dels effektivera den offentliga verksam— heten genom att tydligare låta meritvärderingen bestämmas av de krav tjänsten ställer på innehavaren, dels underlätta personalrörligheten — såväl inom statsförvaltningen som mellan olika arbetsmarknadssektorer - genom att jämställa kommunal och privat anställning samt egen verksamhet med statlig, när det gäller att beräkna en sökandes förtjänst, dels ratio— nalisera handläggningen av tillsättningsärendena genom att förenkla och förtydliga reglerna om f örtjänstberäkningen.
Som närmare motivering till de nya reglerna sägs i förord— ningsmotiven (s. 9) bl.a. följande. Staten är naturligtvis med hänsyn till statsnyttan mest betjänt av att den skickligaste och mest lämpade rekryteras till en ledig tjänst. Statsmakter- na har också under senare år i olika sammanhang gett uttryck för åsikten att effektivitetskraven skall beaktas så långt som möjligt. Allt talar för att skickligheten i framtiden bör betonas starkare än förtjänsten. Det ligger såväl i det allmännas som i den enskilde arbetstagarens intresse att skickligheten tillmäts särskild betydelse vid all merit- värdering, oavsett tjänstens nivå. Bara vid lika eller vid i stort sett lika skicklighet bör förtjänsten bli utslags— givande.
Regeringen beredde genom sin proposition om den statliga per- sonalpolitiken (prop. 1984/85:219) riksdagen tillfälle att ta del av de nya reglerna och motiven för dem. Riksdagen konsta- terade att en utveckling i den riktning som regeringen avsåg med sin anmälan i propositionen redan var på gång och att
regeringens förslag att skickligheten generellt skulle vara ett huvudkriterium vid tillsättning av tjänster på det stat- liga området var ett ytterligare steg på den inslagna vägen. Riksdagen förklarade vidare att den delade uppfattningen att skicklighet bör vara huvudkriterium vid tillsättning av tjäns— ter på det statliga området men menade att detta även borde uttryckas i lag (AU l985/86:6, rskr 48).
De nya principerna har numera också lagfästs genom en ändring i 4 kap. 3 & LOA. Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 1986 (SFS l986:430). Ändringen innebar att det i paragrafen inför— des ett tredje stycke där det sägs att bland de grunder som skall beaktas vid tillsättning av statliga och andra tjänster skall skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I den proposition där förslaget till lagändringen (prop. 1985/86:116) behandlades uttalade depar— tementetschefen att vad som där hade anförts ur motiven till 1985 års reform i sak kunde betraktas som förarbeten också till lagändringen. Departementschefen framhöll vidare (prop. s. 11) att den nya lagregeln inte innebar något avsteg från den objektivitetsprincip som kommer till uttryck inte bara i 11 kap. 9 ;) regeringsformen och 4 kap. 3 & LOA utan också i 1 kap. 9 5 regeringsformen som slår fast myndigheter- nas skyldighet att i sin verksamhet iaktta saklighet och opartiskhet.
I samband med 1985 års reform diskuterades också frågan om särskilda meritvärderingssystem. I förordningsmotiven kon- staterade departementschefen att det inom flera myndigheter och sektorer tillämpas fasta karriärvägar, interna system för rekrytering och utbildning, meritvärdering m.m. (s. 13 f; även prop.l985/86:l16 s. 8 f). Systemen är i allmänhet så utformade att de innehåller olika former av personalutveckling och åter- kommande skicklighetsbedömningar. Inte sällan förekommer krav på särskilda examina, inslag av obligatorisk utbildning, aspiranttjänstgöring eller tjänstgöring på s.k. utbildnings- tjänster eller annan obligatorisk tjänstgöring. Som exempel på detta nämndes i förordningsmotiven domarbanan. Departements- chefen fann att det med hänsyn till den mångfald verksamhets- grenar som dagens förvaltning omfattar i och för sig är naturligt att sådana system utvecklas och tillämpas som är särskilt anpassade till utbildnings- och rekryteringsförut- sättningarna inom varje myndighet eller sektor. Enligt depar- tementschefen ökar de återkommande skicklighetsbedömningarna i sådana system självfallet säkerheten i de bedömningar som görs i samband med tjänstetillsättningar. Han betonade dock att det är särskilt viktigt att sådana skicklighetsbedömningar görs;
mekaniskt tillämpade rutiner får inte ersätta nödvändiga bedömningar och värderingar.
1.3 Nuvarande ordning vid tillsättning av domartjänster
De ordinarie domartjänsterna i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna tillsätts av regeringen (4 kap. 2 & rättegångsbalken, 3, 10, 15 55 lagen l97l:289 om allmänna förvaltningsdomstolar).
De högsta tjänsterna tillsätts direkt utan att kungöras lediga och utan förslagsförfarande. Hit hör tjänsterna som justitie— råd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, lagman i hovrätt och kammarrätt samt tjänsterna som lagman i de tre största tingsrätterna och länsrätterna (Stockholm, Göteborg och Malmö). Dessa tjänster tillsätts efter en ren skicklig— hetsbedömning. Också tjänsterna som hyresråd, tillika chef för hyresnämnderna i Stockholm, Göteborg och Malmö tillsätts av regeringen utan ansökningsförfarande. Detsamma gäller tjän— sterna som president och f örsäkringsdomare i försäkringsöver- domstolen liksom tjänsterna som försäkringsrättsråd tillika chef för försäkringsrätt eller ordförande på avdelning där.
Övriga ordinarie domartjänster i de allmänna domstolarna, de allmänna f örvaltningsdomstolarna, hyresnämnderna och försäk— ringsrätterna tillsätts efter ansökningsförfarande. De kungörs lediga av domstolsverket. Ansökan skall ställas till rege- ringen men ges in till domstolsverket. Tjänsteförslagsnåmnden för domstolsväsendet avger sedan efter ansökningstidens utgång förslag på den sökande som bör få tjänsten.
Den grundläggande principen för tillsättningen av ordinarie domartjänster i den s.k. rådsklassen, som omfattar tjänsterna som hovrättsråd, kammarrättsråd och rådman i tingsrätt och länsrätt, är att förtjänsten skall vara avgörande. Även för de hyresrådstjänster som tillsätts efter ansökningsförfarande tillämpas samma princip. Sökandena får normalt tjänsterna i rådsklassen i turordning efter tiden för inträdet på domar- banan. Denna tid räknas från den s.k. börjedagen som domar- aspirant i hovrätt eller kammarrätt. I viss begränsad ut- sträckning förekommer emellertid en modifierad tillämpning av denna börjedagsprincip. Detta sker när en sökande har erfaren- het från t.ex. offentliga uppdrag eller har andra meriter som bör premieras enligt den praxis som vuxit fram i tjänsteför- slagsnämndens och regeringens handläggning av tillsättnings-
ärenden. En sådan sökande får i tillsättningsärendet tillgodo- räkna sig längre tid än vad som svarar mot den verkliga tiden efter börjedagen. I avsnittet om tjänsteförslagsnämndens verksamhet lämnas en närmare redogörelse för principerna för tillgodoräknande av andra erfarenheter än gängse domstols- tjänstgöring. Tillämpningen av börjedagsregeln förutsätter i princip att den som söker en ordinarie domartjänst är förord— nad som assessor, dvs. har blivit slutligt godkänd för domar- banan.
Såvitt gäller de försäkringsrättsrådstjänster som tillsätts efter ansökningsförfarande har någon praxis för meritvär- deringen ännu inte utvecklat sig i tjänsteförslagsnämnden. Det är först efter den 1 juli 1988 som tillsättningen av dessa tjänster skall föregås av förslag från nämnden. Enligt det tidigare förfarandet tillsattes tjänsterna efter sedvanlig bedömning av sökandenas samtliga meriter. Någon motsvarighet till börjedagsprincipen tilllämpades alltså inte. Förtjänsten tillmättes dock stor betydelse.
Vid tillsättning av övriga ordinarie domartjänster utom t jän- sterna i rådsklassen har tillsättningsprinciperna utvecklats så att skickligheten numera anses utslagsgivande. Av de domar— tjänster som tillsätts efter förslag av tjänsteförslagsnämnden är det här fråga om tjänsterna som lagman och chefsrådman i tingsrätt och länsrätt, med undantag för lagmännen i de tre största tingsrätterna och länsrätterna, samt tjänsterna som vice ordförande på avdelning i hovrätt och kammarrätt. För- tjänstfaktorn får här självständig betydelse enbart när två eller flera sökande bedöms som likvärdiga vad gäller skick- ligheten.
1.4 Närmare om tjänsteförslagsnämnden
Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet inrättades sam- tidigt med domstolsverket den 1 juli 1975. För verksamheten gäller förordningen (1988318) med instruktion för tjänste— förslagsnämnden för domstolsväsendet. Tjänsteförslagsnämnden har som huvuduppgift att avge förslag till regeringen i fråga om tillsättning av sådana ordinarie domartjänster i domstolar och hyresnämnder som kungörs lediga och tillsätts efter ansökningsförfarande.
Tidigare hade förslag till regeringen i vissa tillsättnings- ärenden lämnats av det s.k. presidentkollegiet som i dessa fall förutom av hovrättspresidenterna även bestod av ordföran—
den i högsta domstolen och två företrädare för Sveriges Domareförbund. I vissa andra ärenden avgavs förslag i stället av hovrätten respektive kammarrätten.
Domstolsverksutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU l97lz4l) Ny domstolsadministration att dessa förslags- organ till viss del skulle ersättas med en tjänsteförslags- nämnd vars sammansättning skulle variera något beroende på vad det gällde för tjänst. Domstolsstyrelseutredningen föreslog också i sitt betänkande (Ds Ju l974:5) Central, regional och lokal domstolsförvaltning m.m. att en tjänsteförslagsnämnd, knuten till centralmyndigheten för domtolsväsendet, skulle inrättas. Enligt utredningen borde dock nämnden vara enhetligt sammansatt och avge förslag beträffande alla ordinarie domar- tjänster som kungörs lediga. En lämplig sammansättning var enligt utredningen centralmyndighetens chef, ett justitieråd eller regeringsråd, en hovrättspresident, en kammarrättspresi- dent samt ytterligare tre domare utsedda på förslag av då- varande Jurist- och Samhällsvetareförbundet och Sveriges Domareförbund. Även 1972 års domarutredning lämnade i sitt betänkande (SOU 197496) En öppnare domarbana förslag om en tjänsteförslagsnämnd. Domarutredningens betänkande gick i övrigt bl.a. ut på att domarbanan skulle öppnas och att därför sökandena till domartjänst i betydande grad skulle komma från verksamhet utanför domstolsväsendet. Med hänsyn härtill ansåg domarutredningen att tjänsteförslagsnämnden borde ges en bredare sammansättning än vad de två andra utredningarna föreslagit. I nämnden borde enligt förslaget ingå också riksåklagaren och en företrädare för advokatsamfundet. Detta förslag beaktades emellertid inte vid inrättandet av tjänste- förslagsnämnden eftersom man då ännu inte hade tagit ställning till utredningens förslag i övrigt.
I propositionen med förslag till organisation av den nya centralmyndigheten för domstolsväsendet förklarade departe- mentschefen (prop. 1974:l49 s. 34 f) att han för egen del ansåg att starka skäl talade för att förslagsförfarandet i fråga om de ordinarie domartjänsterna gjordes mera enhetligt; Det måste enligt departementschefen vara ett allmänt intresse att förslagen grundar sig på bedömningsgrunder som var enhet— liga för samtliga domstolar. Han ansåg därför att man borde övergå till ett system med ett enda förslagsorgan som då borde byggas upp med utgångspunkt i att de förslag som organet avgav skulle grundas på objektivitet, sakkunskap och erfarenhet. Departementschefen fann att den sammansättning som domstols- styrelseutredningen föreslagit fyllde dessa anspråk. Dock borde både ett justitieråd och ett regeringsråd ingå i nämn-
den. Departementschefen ansåg vidare att det var självklart att centralmyndighetens chef borde vara ordförande i tjänste- förslagsnämnden.
Under riksdagsbehandlingen av förslaget framhöll justitieut— skottet att avgivande av förslag vid tillsättning av ordinarie domartjänster av principiella skäl hörde till de administra- tiva uppgifter som inte borde ligga inom centralmyndighetens område. Tjänsteförslagnämnden borde därför inta ställningen som ett i förhållande till centralmyndigheten fristående organ (se JuU l975:1 s. 20 f). Samma skäl talade enligt utskottet för att centralmyndighetens chef inte borde vara självskriven ordförande. Han borde dock med hänsyn till sina speciella kunskaper och erfarenheter ingå i nämnden. Utskottet stannade för att regeringen borde utse ordföranden. Riksdagen beslöt sedan enligt utskottets mening i dessa delar.
Av den gällande instruktionen framgår i enlighet med riks- dagens beslut att tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet är en från domstolsverket fristående myndighet. Nämnden har dock sitt kansli i domstolsverket (3 5). Detta innebär bland annat att f öredragningen av ärendena i nämnden ankommer på tjänstemän i verket. I instruktionen bestäms också att chefen för domstolsverket och chefen för verkets personalenhet har rätt att närvara i nämnden (7 5). Nämnden brukar hålla omkring tio sammanträden per år.
Nämnden består av ordförande, vice ordförande och sju andra ledamöter (2 5). Ledamöterna utses av regeringen för en tid av tre år. För varje ledamot utom ordföranden utses också en ersättare. Till ordförande i nämnden har alltsedan nämnden inrättades förordnats den som varit domstolsverkets chef. Nämnden är beslutför när minst fem ledamöter, däribland ordföranden eller vice ordföranden, är närvarande (5 5). Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst (jfr 18 & förvalt— ningslagen, 1986:223). Nämnden har möjlighet att i vissa fall behandla ärenden utan att sammanträda (se 6 5 instruktionen).
De ordinarie ledamöterna utgörs för närvarande, förutom av generaldirektören i domstolsverket, av ordförandena i högsta domstolen och regeringsrätten, en hovrättspresident, en kammarrättspresident, presidenten i försäkringsöverdomstolen och vidare en kammarrättslagman, utsedd på förslag av JUSEK, en lagman i tingsrätt, utsedd på förslag av Sveriges domare- förbund, samt en lagman i länsrätt. Tidigare fick JUSEK före- slå två av de ordinare ledamöterna i nämnden. När länsrätts- reformen genomfördes år 1979 fick tjänsteförslagsnämnden i
uppdrag att avge förslag vid tillsättning av ordinarie domar- tjänster också i dessa domstolar. En av de ledamöter som hade utsetts på förslag av JUSEK ersattes då med en länsrätts— domare.
De ordinarie domartjänsterna i rådsklassen, dvs. tjänsterna som rådman, hovrättsråd och kammarrättsråd, tillsätts som tidigare nämnts i huvudsak efter den s.k. börjedagsregeln. Detsamma gäller för de hyresrådstjänster som tillsätts efter förslag av tjänsteförslagsnämnden. Beträffande de övriga ordinarie domartjänster som tillsätts efter förslag av nämnden är i huvudsak en skicklighetsbedömning avgörande för vem som skall tillsättas. Denna skillnad i fråga om bedömningsgrunder- na medför vissa skillnader i hur tjänsteförslagsnämnden handlägger tillsättningsärendena.
I samtliga tillsättningsärenden görs en meritsammanställning
som upptar sökandenas formella meriter. Dessa sammanställ— ningar skickas ut till ledamöterna inför det sammanträde där ärendet skall behandlas. I regel behandlas ett tillsättnings— ärende vid ett sammanträde som infaller omkring två veckor efter ansökningstidens utgång. Meritsammanställningarna brukar skickas ut någon vecka före sammanträdet. Även den domstol där den lediga tjänsten finns brukar få del av dessa.
På nämndens kansli undersöker man om sökandena har sökt domar- tjänst tidigare och om och i vilken utsträckning referenser då har inhämtats. Vidare undersöks om sökande som tidigare kon- kurrerat om tjänst har förts upp på förslag och hur de i så fall har rangordnats.
Föredraganden i nämnden inhämtar vidare referenser. Detta brukar ske sedan meritsammanställningarna färdigställts. När det gäller chefsdomartjänsterna inhämtas referenser regel- mässigt för alla sökande. I fråga om tjänster i rådsklassen inhämtas referenser för de sökande som såvitt framgår av deras formella meriter har någon chans att konkurrera. Beträffande tjänsterna i rådsklassen är referenstagningen också mindre ingående. Här inhämtas referenser i huvudsak från lagmannen i den underrätt där sökanden tjänstgjort och från presidenten i sökandens hovrätt respektive kammarrätt. Huvudsyftet är här att förvissa sig om att den sökande inte visat sig olämplig för en domartjänst. I övrigt inhämtas referenser om sådan tjänstgöring som kan komma att tillgodoräknas den sökande som extra merit i förtjänsthänseende.
När det gäller sökande till chefsdomartjänster sker en bredare referenstagning som syftar till att ge en utförligare bild av sökandens skicklighet.
Allmänt gäller i fråga om referenstagningen att de referens— personer som en sökande själv angett brukar kontaktas. Advokater och åklagare åberopas och kontaktas mycket sällan. Inte heller underställd personal brukar utfrågas. Samtliga referenser som inhämtas av nämndens kansli dokumenteras och tillförs akten i tillsättningsärendet. Uppgifterna blir således offentliga. Det är ganska vanligt att utdrag ur dessa anteckningar beställs av sökande. Den som lämnar referenser är medveten om att uppgifterna antecknas och blir offentliga. Detta kan enligt nuvarande nämndledamöters uppfattning medföra att de uppgifter om en sökande som referensgivaren lämnar inte alltid framstår som helt uppriktiga och uttömmande.
De upgifter om sökandena som inhämtas av nämndens kansli genom referenstagning eller på annat sätt redovisas sedan för nämn- dens ledamöter vid sammanträdena. Även ledamöterna bidrar vid sammanträdena med egna kunskaper som antingen baseras på
direkt personkännedom eller på egenhändigt inhämtade uppgifter om de sökande. Det som därvid framkommer antecknas normalt inte i protokollet över sammanträdet.
Vid den skicklighetsbedömning som görs i fråga om chefsdomar- tjänsterna brukar nämnden fästa vikt vid juridisk skicklighet, administrativ förmåga och ledaregenskaper. Härvid torde en utgångspunkt vara att den administrativa förmågan och ledar- egenskaperna får en mer framträdande roll om tjänsten gäller en större domstol med omfattande administrativa uppgifter. En annan utgångspunkt är att tonvikten läggs på den juridiska skickligheten i fråga om tjänster som råd, tillika vice ord- förande på avdelning i hovrätt och kammarrätt. Också i fråga om chefsrådmanstjänsterna tillmäts juridisk skicklighet sär- skild betydelse. Allmänt gäller också som utgångspunkt att avseende fästs vid bredden av den sökandes yrkeserfarenheter. Viss betydelse tillmäts också den sökandes ålder. Chefsdomare brukar inte utses bland dem som är över 60 år.
När det gäller tjänster i rådsklassen tillsätts dessa normalt efter en förtjänstberäkning som har som utgångspunkt börje- dagen som aspirant i hovrätt eller kammarätt. Förtjänstvärdet är detsamma oberoende av om sökanden har börjedag i hovrätt eller kammarrätt och vare sig den sökta tjänsten finns i en allmän domstol eller en allmän förvaltningsdomstol.
En sökande kan också utöver den förtjänst som följer av in— trädet på domarbanan få tillgodoräkna sig en begränsad upp— räkning för viss annan tjänstgöring under förutsättning att den i tiden ligger efter avslutat underrättsår. Det gäller sådan tjänstgöring som har tillfört sökanden speciella erfarenheter eller insikter som är av vikt för domstolstjänst— göringen och som inte har kunnat inhämtas vid tjänstgöring enbart på domarbanan. Vilken tjänstgöring som tillmäts sådant meritvärde beror således på arbetsuppgif ternas art och omfatt- ning men också på det sätt den fullgjorts. Hit brukar räknas uppdrag i regeringskansliet, i riksdagsutskotten och som sekreterare i kommittéväsendet. Tillgodoräkning sker enligt tjänsteförslagsnämndens praxis med femtio procent av tjänst- göringstid som omfattar minst ett och högst fyra år. Sådan uppräkning brukar vidare regelmässigt ske för tjänstgöring hos riksdagens ombudsmän (JO) och justitiekanslern (JK). För övriga juridiskt kvalificerade uppdrag vid t.ex. domstols- verket eller riksskatteverket sker en bedömning från fall till fall. '
Även för tjänstgöring som föredragande i högsta domstolen eller i regeringsrätten brukar uppräkning ske. I detta fall sker uppräkning med femtio procent av tjänstgöringstid som omfattar minst ett och högst två år. Om såväl sådan tjänst— göring som offentligt uppdrag åberOpas tillämpas principerna så att uppräkning får ske med sammanlagt högst tre år.
Tjänstgöring efter inträdet på domarbanan som advokat eller åklagare brukar inte tillmätas sådant särskilt meritvärde som påverkar f ört jänstberäkningen.
Huruvida tjänstgöring före inträdet på domarbanan skall få tillgodoräknas en sökande som förtjänst har enligt tjänste- förslagsnämnden fått avgöras från fall till fall, bl.a. med hänsyn till tjänstgöringens art och kvalitet samt dess värde för en domare.
För det fall att en sökande redan har en ordinarie tjänst och söker en ny likvärdig eller i varje fall inte en högre tjänst (transport) har utvecklats vissa speciella principer som grun- das på tanken att alltför täta byten på en tjänst är olämpliga och därför inte bör förekomma. Enligt dessa principer brukar transport inte medges när det gäller chefstjänster om inte sökanden innehaft sin nuvarande tjänst i minst fem år. För tjänster i rådsklassen är motsvarande tid två år. Undantag från dessa principer kan göras om sökanden har starka skäl av t.ex. personlig natur för att vilja byta tjänst.
Det beskrivna systemet förutsätter i princip att sökanden är utnämnd assessor och kvar på domarbanan när tjänsten söks. Ibland förekommer sökande som kommer utifrån. Bland dem finns sådana med fullständig eller begränsad domarutbildning och sådana som inte tidigare varit inne på domarbanan. Den som därvid lämnat banan efter att ha blivit förordnad till assessor brukar föras upp på förslag av nämnden i den tur- ordning som skulle ha tillämpats om han alltjämt tillhört banan, under förutsättning att tjänstgöringen efter avhoppet varit av kvalificerad juridisk art. För övriga externsökande tillämpas en friare bedömning. Faktorer som stor yrkesskick— lighet och att sökanden genom sina erfarenheter framstår som ett värdefullt tillskott till domarkåren tillmäts härvid betydelse. Bedömningen påverkas också av om externsökanden har begränsad domarutbildning t.ex. i form av fiskalskompetens. En tumregel är att en sökande utanför domarbanan inte skall komma i fråga för en domartjänst efter kortare tids tjänstgöring än vad den sökande som är inne på banan får tillgodoräkna sig. Det är emellertid relativt få externsökande till domartjänst. Under verksamhetsåren 1982/83 - 1986/87 har ordinarie domar- tjänst tillsatts med sökande utanför domarbanan bara i något enstaka fall per år.
Inom nämnden har också utbildats vissa principer som tillämpas när sökande med traditionell domarutbildning konkurrerar med sökande med bakgrund i länsstyrelse före 1979 års länsrätts- reform.
Det schabloniserade sätt på vilket meritbedömningen görs vid tillsättning av domartjänster i rådsklass har sin förklaring i att man ansett att domarutbildningen med sina inslag av fort- löpande prövning medför att de som genomgått utbildningen får bedömas som någorlunda jämbördiga från skicklighetssynpunkt. Om i ett tillsättningsärende någon sökande bedöms som väsent— ligt mindre skicklig än övriga sökande kan dock denne få stå tillbaka för sökande som är yngre i tjänsten.
De tillsättningsprinciper som tjänsteförslagsnämnden tillämpar när nämnden avger sina förslag har utformats med utgångspunkt i regeringens praxis. Det föreligger en stor överensstämmelse mellan nämndens förslag och regeringens beslut. Sålunda har regeringen under verksamhetsåren 1982/83 - 1986/87 avvikit från tjänsteförslagsnämndens förslag på grund av att man gjort en annan bedömning i sak i som lägst två och som högst åtta tillsättningsärenden per år. Under samma tid har nämnden avgett som lägst 74 och som högst 125 förslag per år. Antalet
ansökningar per verksamhetsår har under samma tid varierat mellan 417 och 836. (Jfr bilaga 2, tabell 8.)
Tjänsteförslagsnämnden motiverar regelmässigt sina förslag. Ofta är motiveringarna dock tämligen kortfattade. Det anges emellertid alltid om förslaget grundar sig på i huvudsak en skicklighetsbedömning eller en förtjänstberäkning. De berörda fackliga centrala organisationerna informeras om tillsätt- ningsärendena genom att de tillställs nämndens beslut. De har därefter fem dagar på sig att begära förhandling. JUSEK anses informerat genom att en av ledamöterna i nämnden är utsedd på förslag av den organisationen.
Nämndens förslag kan överklagas hos regeringen (se 9 & instruktionen). Överklaganden förekommer relativt ofta. Regeringen prövar överklagandena i tillsättningsärendet.
1.5 Tidigare behandling av meritvärderingen på domarbanan
Principen att den som inträtt på domarbanan och genomgått de obligatoriska moment som ingår i karriären fram till asses— sorsförordnandet också så småningom skall få en ordinarie domartjänst och att detta bör ske huvudsakligen efter förtjän— sten har gammal hävd. Principen ifrågasattes inte heller tidigare. I 1943 års domarutrednings betänkande (SOU l946:57) Vissa organisations—, utbildnings— och tjänstgöringsfrågor vid domstolarna sägs exempelvis följande (s. 213).
Det är av utomordentlig vikt, att befordringen sker
enligt sådana principer att för domarkallet lämpade personer söka sig till domarbanan samt att domarämbetena bli besatta med goda och skickliga domare med de egen- skaper i övrigt, som krävas å varje post. - Det ligger i sakens natur, att vid befordran inom lägre tjänstegrader avseende i första hand fästes vid de sökandes tjänste- meriter och att befattningshavarna i dessa grader således
i allmänhet befodras i en viss turordning. Detta är för domarbanans vidkommande desto naturligare, som genom de] stränga prövningen av aspiranterna alla som tillåtas fortsätta domstolstjänstgöringen måste anses väl skickade att fylla de uppgifter, som på detta stadium komma i fråga. En sådan turordning innebär även ur rekryterings— synpunkt den påtagliga fördelen, att de som inträda på domarbanan kunna räkna med att - om de antagas för fort—
satt tjänstgöring - endast under begränsad tid stanna i de lägsta graderna.
Utredningen var emellertid inte främmande för tanken att andra erfarenheter än domstolstjänstgöring kunde vara värdefulla för en domare. Det slogs fast att tjänstgöring hos advokat eller åklagare kunde vara av betydelse för en blivande domare genom att den gav vederbörande en ökad människokännedom och större erfarenhet från det praktiska livet. Utredningen föreslog därför att sådan tjänstgöring skulle få tillgodoräknas som en merit inom ramen för förtjänstberäkningen. Även akademiska meriter inom det rättsvetenskapliga området ansågs så värde- fulla att de borde få tillgodoräknas som merit vid beräkning av förtjänsten.
Även om utredningen således utgick från förtjänstberäkning som huvudprincip underströk den dock att innehavare av högre domartjänster borde utses utan alltför stark bundenhet till formella tjänstemeriter. I stället borde man här låta skick- lighetskravet träda i förgrunden och ta hänsyn framför allt till vederbörandes personliga förutsättningar att fylla sin
uppgift.
Inte heller 1955 års domarutredning ifrågasatte i och för sig förtjänstens betydelse som befordringsgrund (SOU 1959:17).
Däremot kom 1972 års domarutredning att i sitt förslag om en öppnare domarbana gå ifrån turordningssystemet. Utredningens förslag om domarkarriären innebar att den som sökt sig till domarbanan skulle förlora sin anställning inom domstols- väsendet när väl den grundläggande domarutbildningen hade avslutats. Tanken var att den domarutbildade härefter skulle söka sig till andra juridiska verksamhetsområden och där för— värva erfarenheter för att sedan återvända till domstolsväsen- det och söka ordinarie domartjänst. Detta system var inte förenligt med de tidigare principerna för tillsättning av domartjänst som utgick från börjedagen i överrätt. Utredningen föreslog därför ett friare meritvärderingssystem där ancienni— tetsprincipen gavs ett mer begränsat utrymme. Utredningen drog också upp vissa riktlinjer för jämförelsen av olika sökandes meriter. Avsevärd vikt borde enligt utredningen fästas vid om en sökande genomgått grundläggande domarutbildning i hovrätt eller kammarrätt. Sådan utbildning skulle dock inte vara ett obligatoriskt krav. Vidare sades att tjänstgöring inom depar- tement, kommitteér eller riksdagen samt inom domstols-, åklagar-, exekutions— eller advokatväsendet i allmänhet borde tillmätas större värde än tjänstgöring inom annan verksamhet
vid tillsättning av domartjänst. Utredningen betonade också att bredden av den sökandes yrkeserfarenheter borde tillmätas särskild betydelse.
Domarutredningens förslag om den nya domarbanan mötte stark kritik under remissbehandlingen och kom aldrig att genomföras. Många ställde sig dock bakom grundtankarna i betänkandet om värdet av att domarkåren tillförs ökad erfarenhet f rån andra områden än domstolsväsendet. Det förtjänar också nämnas att det bland de remissinstanser som särskilt kommenterade merit— värderingen efterlystes klarare riktlinjer för denna.
I en inom justitiedepartementet i maj 1984 upprättad prome— moria som behandlar olika frågor om domarkarriären berörs också meritvärderingen vid tillsättning av domartjänster. I promemorian sägs bl.a. att ett sätt att locka till sig och behålla de mest meriterade juristerna på domarbanan skulle kunna vara att övergå till principen att skickligheten alltid skall fälla avgörandet även vid tillsättningar på rådsnivå. I promemorian förkastas dock denna tanke. Man anser det vara tveksamt om de som söker sig till banan eller redan är där skulle vilja förlita sig på att de är så mycket skickligare än sina kolleger att de i fri konkurrens kan påräkna en ordinarie tjänst inom rimlig tid. I promemorian uttrycks också farhågor för att en del i och för sig dugliga icke ordinarie domare aldrig skulle få en ordinarie tjänst, eftersom de vid varje tillsättningstillfälle riskerade att slås ut av skickligare medsökande. '
I samband med 1985 års reform pekade chefen för civildeparte- mentet vad gällde domartjänsterna på denna promemoria och uttalade att vissa frågor som där berördes, bl.a. sådana som rör meritvärderingen, var föremål för ytterligare och mera långsiktiga överväganden inom justitiedepartementet (förord- ningsmotiv 19853 5. 14). Även i 1985 års budgetproposition förutskickades mera långsiktiga lösningar av hithörande frågor (prop. 1984/852100, bil. 4 s. 86).
I 1987 års budgetproposition konstaterade departementschefen att en av utgångspunkterna för det långsiktiga arbetet med att lösa uppkomna problem på domarbanan, såsom banans sviktande attraktionskraft, var meritvärderingsreglerna. Han ansåg att
om man på ett mera renodlat sätt övergick till att sätta skickligheten framför förtjänsten vid domartillsättningar torde detta få positiva återverkningar på domarbanan (prop.]986/87zloo, bil. 4 s. 66).
2 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
2.1 Våra förslag i sammanfattning
Alla ordinarie domartjänster skall tillsättas efter en skicklighetsbedömning. Sökandenas meriter skall bedömas mot de krav som bör ställas på en domare.
Förtjänsten blir utslagsfaktor vid lika skicklig- het. Förtjänsten bör beräknas med utgångspunkt i all tidigare anställning. Börjedagsregeln slopas helt.
Tjänsteförslagsnämnden skall ha hand om det prak- tiska förfarandet och avge förslag i de tillsätt— ningsärenden som enligt nuvarande regler skall innefatta ett förslagsförfarande. Nämnden bör utökas med en ledamot som utses på förslag av TCO-S. I varje tillsättningsärende skall den domstol där tjänsten finns få tillfälle att yttra sig sedan tjänsteförslagsnämnden lämnat sitt förslag.
Det viktigaste beslutsunderlaget blir referenserna. Referenser bör inhämtas från flera personer och de uppgifter som därvid lämnas skall dokumenteras. Tjänsteförslagsnämndens förslag skall förses med motivering.
De som genomgår domarutbildningen bör få betyg efter varje obligatoriskt moment.
2.2 Allmänna utgångspunkter
Vi har tidigare redovisat den utveckling i fråga om bedöm- ningsgrunderna vid tjänstetillsättningar inom det statligt reglerade området som lett fram till att skicklighetskriteriet skall sättas främst på bekostnad av förtjänsten. Denna utveck- ling har författningsreglerats genom 1985 års reform. Bakom utvecklingen ligger statens intresse av att varje tjänst utövas av den som är skickligast och mest lämpad för just den tjänsten. Häri ligger att allmänhetens krav på rättssäkerhet skall tillgodoses samtidigt som de statliga myndigheterna skall vara effektiva och ge de enskilda god service. Dessa intressen gör sig självfallet med stor tydlighet gällande inom
domstolsväsendet. Den beskrivna utvecklingen har också avspeglat sig inom domstolsväsendet i så måtto att skick- ligheten numera anses utslagsgivande vid tillsättning av alla ordinarie domartjänster över rådsklass.
För tillsättning av tjänsterna i rådsklass har dock fortfaran- de förtjänstfaktorn avgörande betydelse. Den traditionella domarkarriären med aspiranttjänstgöring, tjänstgöring som fiskal i överrätt och underrätt, adjunktionstjänstgöring och slutligen assessorsförordnandet har ansetts skapa tillräckliga garantier för att den blivande domaren uppfyller högt ställda krav. Meritvärderingen i detta system inskränks emellertid till att slå fast om en sökande är tillräckligt skicklig för att bli ordinarie domare. Som framhålls i våra direktiv ger systemet inte utrymme för att i varje enskilt tillsätt— ningsärende välja den som är mest lämplig.
Det har dock även vid tillsättning av tjänster inom denna kategori vuxit fram ett behov av att fästa avseende vid om en sökande genom annan tjänstgöring än domstolstjänstgöring har förvärvat speciella erfarenheter eller insikter av vikt för den kommande domarbefattningen. Detta behov har lett fram till den modifierade turordningsberäkning som vi tidigare redogjort för och som innebär att sökande med vissa meriter får tillgodoräkna sig längre tid än som svarar mot den verkliga tiden efter börjedagen.
Detta förfaringssätt är förenat med icke obetydliga svårig- heter. Beräkningen av den extra tid som bör få tillgodoräknas blir schabloniserad. Avvägningen mellan de olika erfarenheter som skall få tillgodoräknas som merit vid förtjänstberäkningen blir också med nödvändighet tämligen grov. Förfarandet leder vidare till sådana ologiska konstruktioner som att de erfaren- heter som i och för sig ansetts vara så viktiga att de bör premieras, bara får räknas om de ligger i tiden efter det att vissa moment i karriären klarats av. Den börjedagsregel som tillämpas vid tillsättning av domare i rådsklassen leder också till att svårigheter uppkommer när man skall jämföra sökande som är inne på domarbanan med sådana som inte är kvar på domarbanan eller aldrig varit där. Nu beskrivna svårigheter skulle vara enklare att hantera i ett system med en ren skicklighetsbedömning.
Det är i belysning av den nu beskrivna utvecklingen man skall se vårt uppdrag i denna del. I direktiven framhålls att redan denna utveckling utgör skäl för en omprövning av det nuvarande meritvärderingssystemet på domarbanan. Där betonas vidare att
en ordning för tillsättning av ordinariedomartjänster efter turordning inte heller kan försvaras med hänsyn till den ändrade syn på meritvärderingen som kommit till uttryck i 1985 års reform. Här förtjänar framhållas att man på de med domar— banan närmast jämförliga juristkarriärerna, nämligen åklagar-, polischefs— och kronofogdebanorna, numera i huvudsak tillämpar en skicklighetsbedömning vid tillsättning av tjänster. Undan— tag utgör endast de allra lägsta åklagartjänsterna som till- sätts enligt särskilda normer.
Vårt uppdrag i denna del går alltså ut på att föreslå prin- ciper för ett meritvärderingssystem vid tillsättning av de ordinarie domartjänsterna som är anpassat till de nya merit— värderingsregler för tillsättning av statligt reglerade tjäns- ter som sätter skickligheten framför förtjänsten. Uppdraget gäller närmast domartjänsterna i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Som sägs i direktiven får man dock räkna med att förslagen indirekt kommer att få betydelse också för andra delar av domstolsväsendet. Här kan t.ex. nämnas tjänsterna som hyresråd, vilka nu tillsätts på samma sätt och enligt samma principer som rådstjänsterna i de allmänna domstolarna och de allmänna f örvaltningsdomstolarna.
Som nyss sagts tillämpas redan nu en skicklighetsbedömning beträffande domartjänster över rådsklassen. Det är alltså i huvudsak fråga om att utvidga tillämpningen av nuvarande meritvärderingsprinciper till att omfatta även tjänster i rådsklassen. Även om våra förslag således tar sikte främst på tjänster i denna grupp får förutsättas att våra förslag angående meritvärderingen och tillsättningsförfarandet kommer att få betydelse också i fråga om de ordinarie domartjänser utom rådsklassen som tillsätts efter ansökan.
Domstolarna är i grundlag garanterade självständighet i den dömande verksamheten gentemot riksdagen, regeringen och övriga myndigheter (11 kap. 2 5 regeringsformen). Denna särskilda ställning garanteras bl.a. genom den anställningstrygghet för ordinarie domare som läggs fast genom bestämmelserna i 11 kap. 5 & regeringsformen. Enligt dessa kan en domare skiljas från sin tjänst endast i två fall; dels om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten, dels om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. En domare kan alltså inte sägas upp med åberopande av sådana sakliga grunder som normalt är tillräckliga för att skilja en statstjänsteman från an- ställningen. Den konstitutionellt starka roll som domaren
sålunda tillförsäkrats ger uttryck för den vikt som i vårt samhälle fästs vid ett självständigt och oberoende rätts- väsende. Av detta följer i sin tur att den enskilde domaren måste uppfylla högt ställda krav. Domstolarnas sätt att full- göra sina uppgifter inverkar naturligt nog på allmänhetens förtroende för rättskipningen och för rättssamhället i stort. Uppgiften att formulera ett meritvärderingssystem för domare som grundas på en skicklighetsbedömning måste ses mot denna bakgrund. Domarens speciella ställning får härvid betydelse såväl för bestämmandet av de egenskaper en domare bör besitta som för formerna för skicklighetsbedömningen.
Med skicklighet brukar som tidigare nämnts förstås lämplig- heten för befattningen, visad främst genom teoretisk och praktisk utbildning samt erfarenheter från tidigare verksam- het. All relevant erfarenhet bör värderas inom ramen för skickligheten. Detta innebär att en sökandes lämplighet för en domartjänst inte skall bedömas enbart utifrån den kunnighet och skicklighet som vederbörande visat när det gäller att tillämpa det rättsliga regelsystemet. Också andra faktorer måste beaktas, t.ex. personliga egenskaper av olika slag. Det skall alltså vara fråga om en kvalitativ helhetsbedömning.
Det är naturligtvis svårt att formulera principer för hur en sammanvägning av sökandenas olika tänkbara meriter skall göras i varje särskilt fall. Det är inte möjligt att ge sådana an- visningar beträffande värdet av olika meriter att sökandena kan graderas inbördes genom en enkel räkneoperation. Av detta följer emellertid inte att det skulle vara omöjligt att i det särskilda fallet göra en sådan avvägning mellan olika hänsyn vid meritvärderingen att de sökande bedöms på ett sakligt och rättvist sätt. Det är självfallet, bl.a. med hänsyn till vikten av att vi har en självständig och oberoende domarkår, ett grundläggande krav att tillsättningarna sker på objektiva grunder. En nödvändig förutsättning för detta är att man på förhand anger vilka egenskaper som är väsentliga för en domare och efter vilka principer de olika sökandenas meriter skall jämföras. Det är emellertid knappast möjligt att här gå längre än till att ange de väsentligaste bedömningskriterierna vid tillsättningen av en domartjänst och lägga fast mera all- mänt hållna vägledande principer beträffande meritvärdet av dessa.
Formerna för att skaffa erforderligt beslutsunderlag och för att pröva sökandenas inbördes rangordning spelar natur— ligtvis en mycket viktig roll när det gäller att främja objektiviteten och sakligheten i ett tillsättningsärende. I
denna del kan utredningsförslagen givetvis ges en mer kon— kret utformning än förslagen om principerna för meritvär— deringen. Meritutredningen förordade i sitt betänkande (Ds C 1983:16 s. 163 och 169) en författningsreglering av tillsättningsförfarandet. Detta kritiserades emellertid av remissinstanserna som framhöll att en författningsreglering skulle innebära onödig formalism och byråkrati. Regeringen fann i sin personalpolitiska proposition (prop. 1984/85:219 s. 24) inte heller skäl för en författningsreglering av dessa frågor bl.a. med motiveringen att en sådan riskerade att mot— verka strävandena att åstadkomma smidiga, lokalt anpassade rutiner.
Även om formerna för rekryterings— och urvalsarbetet i möj— ligaste mån bör göras enhetligt för alla domartjänster som tillsätts efter ansökningsförfarande kan man inte bortse från att viSsa skillnader kan vara påkallade från fall till fall beroende på t.ex. antalet sökande och dessas särskilda meriter vid tillsättningen av en viss tjänst. Det kan också bli nöd— vändigt att anpassa rutinerna med hänsyn till förändringar i domarkarriären och domarrollen. Bland annat av dessa skäl anser vi att själva det praktiska förfarandet kring tjänste- tillsättningarna i huvudsak bör förbli oreglerat. I stället begränsar vi oss till att föreslå principer och riktlinjer för tillsättningsförfarandet.
2.3 Vilka krav skall en domare uppfylla
Av grundläggande betydelse för en meritvärdering som bygger på att skickligheten i första hand skall vara utslagsgivande är att det är de krav som är förknippade med tjänsten som bestäm- mer vilka skicklighetsfaktorer som skall beaktas och hur tungt de skall väga. Kraven skall bl.a. ge besked om vilka kun- skaper, erfarenheter, färdigheter och andra egenskaper som en befattningshavare bör ha för att på bästa sätt utföra sina arbetsuppgifter.
Bland de krav som en domare skall uppfylla märks till en början vissa i författning fastställda behörighetsvillkor. En domare skall sålunda i princip vara lagfaren (se t.ex. 1 kap. 2 & rättegångsbalken). Därmed avses den som har avlagt juris kandidatexamen eller juristexamen. Enligt 4 kap. 1 & rättegångsbalken skall innehavaren av en domartjänst också vara svensk medborgare (se även 11 kap. 9 5 regeringsformen). Några formella krav på genomgången domarutbildning eller ens notariemeritering uppställs däremot inte för tillträde till de
ordinarie domartjänsterna. Det finns inte heller anledning att uppställa några sådana krav. Som närmare kommer att utvecklas längre fram skulle detta kunna motverka ett viktigt syfte med övergången till en skicklighetsbedömning, nämligen att stimu- lera till växling mellan olika tjänster och verksamhetsom- råden. Självfallet måste dock genomgången domarutbildning tillmätas ett betydande meritvärde vid tillsättning av domar- tjänst. Att domarutbildade sålunda ges en viss särställning är en nödvändig konsekvens av det svenska systemet där en grund— läggande domarutbildning ses som en naturlig början på en framtida domarkarriär.
De krav som utöver behörighetsvillkoren bör uppfyllas av en domare måste ses mot bakgrund av domarens speciella ställning som utmärks av självständighet i den dömande verksamheten. Den enskildes rättssäkerhet och allmänhetens tilltro till rättsväsendet är självfallet i hög grad beroende av att domaren fattar sina beslut utan ovidkommande hänsyn.
Av grundläggande betydelse i dessa hänseenden är givetvis också att domaren har goda kunskaper om det rättsliga regel- systemet och är skicklig i att tillämpa detta. Domaren skall ha förmåga att analysera de problem han har till uppgift att lösa och skall behärska metoderna för detta. Det är också viktigt att de som kommer i kontakt med en domstol blir korrekt behandlade och seriöst bemötta. Detta förutsätter mognad hos domaren liksom förmåga att uppträda på ett balan- serat och förtroendeingivande sätt. En annan egenskap som krävs är gott omdöme.
En domare måste också ha samarbetsförmåga. Domaren måste också kunna uttrycka sig väl i tal och skrift. Med en stegrad arbetsbörda följer också krav på att en domare är effektiv, dvs. arbetar snabbt utan" att det går ut över kvaliteten på arbetet.
Dessa krav är sådana som kan uppställas generellt för alla domartjänster. När det gäller tjänster på chefsdomarnivå är det emellertid väsentligt att innehavaren av tjänsten förutom att vara en lämplig domare också är en duktig administratör och en god arbetsledare. En chefsdomare bör kunna planera och organisera arbetet och ha överblick över verksamheten samt ha förmåga att skapa arbetsglädje bland personalen. Sådana egen- skaper är givetvis även av värde för domare i rådsklassen men gör sig här inte lika starkt gällande som för en domare med en chef sdomartjänst.
Ibland förs den åsikten fram att domarna i överrätt bör vara "skickligare" än domarna i underrätt. En skicklighetsbedömning förutsätter emellertid att man skall välja den som i varje enskilt tillsättningsärende bedöms vara den lämpligaste för tjänsten i fråga. En förutsättning för att man skall kunna göra någon mera påtaglig skillnad i fråga om skicklighets- bedömning vid tillsättning av domartjänster i överrätt respek— tive underrätt är att man kan ställa några speciella krav på den som skall utöva tjänsten i överrätt. Detta torde emeller- tid inte vara möjligt. Till detta kommer att det är av stor vikt att råttstillämpningen också i underrätt är av hög kvali— tet. Tanken är ju att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga där.
Det finns emellertid skillnader i fråga om själva tjänst- göringen för en domare i överrätt och en domare i underrätt. Den dömande verksamheten i överrätt sker i kollegiala former medan underrättsdomaren ofta är ensam lagfaren ledamot av rätten. För många tjänster i överrätt gäller också att det är sällan som innehavaren av tjänsten uppträder som ordförande vid muntlig handläggning. I viss utsträckning kan skillnader av detta slag beaktas genom den relativa tyngd som man i varje särskilt tillsättningsärende tillmäter sökandenas meriter och egenskaper. Så bör man t.ex. kunna fästa större avseende vid sökandenas förmåga att samarbeta med kolleger när det gäller en tjänst vid överrätt än om tjänsten är placerad vid under— rätt. På liknande sätt är sökandenas förmåga att kunna leda förhandlingar en egenskap som man bör fästa större avseende vid när tillsättningen avser en rådmanstjänst i tingsrätt än
när den avser t.ex. en hovrättsrådstjänst.
Vid bedömningen av sökandenas lämplighet vid tillsättning av chefsdomartjänster kan på motsvarande sätt hänsyn tas till skillnader i fråga om domstolarnas storlek. När det gäller en stor domstol kan det finnas skäl att tillmäta sökandenas chefsegenskaper större relativ vikt.
Det finns också skäl att fråga sig om man bör uppställa särskilda meritkrav för en domartjänst med hänsyn till speciella förhållanden som kan råda i den domstol där tjänsten är placerad. Här kan nämnas önskemål om särskilda ämneskun- skaper, t.ex. kunskaper i vattenrätt för tjänster i vattendom- stol och kunskaper i finska språket för tjänster i vissa norr- landsdomstolar. Det kan också hävdas att man i vissa särskilda fall bör kunna kräva genomgången domarutbildning, t.ex. när tjänsten är placerad i en liten domstol med bara några få ordinarie domartjänster. Det kan konstateras att det under
alla förhållanden inte är lämpligt att ställa upp sådana sär— skilda krav i varje tillsättningsärende. I vissa fall bör det emellertid vara möjligt att tillmäta faktorer av det slag som nu nämts ett särskilt meritvärde. Det skall dock framhållas att det här — med undantag för krav på domarutbildning - i någon enstaka situation rör sig om mycket speciella kun— skaper. '
När det sedan gäller frågan vem som skall fastställa de krav på en domartjänst mot vilka sökandena och deras meriter skall mätas ligger det närmast till hands att låta detta ankomma på den myndighet som har hand om tillsättningsförfarandet. Som kommer att framgå av det följande (avsnitt 2.7.1) anser vi att detta liksom nu bör handhas av tjänsteförslagsnämnden. Den domstol där den sökta tjänsten finns måste dock få möjlighet att framföra sina synpunkter i frågan i samband med att tjänsten skall ledigförklaras. Detta bör kunna ske genom en informell kontakt mellan domstolens chef och tjänsteförslags- nämndens kansli. Det blir sedan i första hand kansliet i samråd med nämndens ordförande som får ta ställning till domstolens önskemål och avgöra om det t.ex. finns skäl att låta vissa speciella egenskaper tillmätas ett särskilt meritvärde. Om en sådan bedömning görs bör det anmärkas i annons och kungörelse att t.ex. erfarenhet från det vatten- rättsliga området kan komma att särskilt beaktas vid merit- värderingen.
2.4 Värderingsgrunderna 2.4.1 Allmänt
De faktorer som är av betydelse för en skicklighetsbedömning kan delas in i grupperna teoretisk och praktisk utbildning, personliga egenskaper samt kunskaper och erfarenheter som har förvärvats i of fentliga eller privata anställningar eller i egen verksamhet.
Som tidigare f ramhällits är det inte möjligt att göra en fullständig förteckning över alla de relevanta meriterna för en domartjänst eller att exakt ange deras inbördes tyngd.
Rent generellt kan dock sägas att stor vikt måste fästas vid de personliga egenskaperna hos den som söker en domartjänst. Likaså bör bredden i den sökandes yrkeserfarenhet i sig ges högt meritvärde. En bred erfarenhet ger större kunskap om
samhällets organisation och verksamhetsformer, bättre kännedom om andra medborgares syn på rättsliga, sociala och ekonomiska problem och en bättre kännedom om sådana frågors behandling från andra utgångspunkter än domarens. Allt detta är värde— fullt för förståelsen av andra människors situation och ger ett vidgat underlag för att lösa de problem som en domare står inför i sin dagliga verksamhet.
Det är emellertid viktigt att hålla i minnet att det är en helhetsbedömning av den sökandes samtliga meriter som skall göras. I sammanhanget bör även framhållas att principerna för skicklighetsbedömningen också skall gälla när en sökande som redan innehar en ordinarie tjänst söker en likvärdig sådan tjänst. Skicklighetsbedömningen bygger på den förutsättningen att det är den sökande som är mest lämpad för tjänsten i fråga som bör få den. Det finns anledning att i detta sammanhang beakta de särskilda "karensregler" som för närvarande tilläm- pas vid s.k. transport. Bakgrunden till dessa regler är att det anses olämpligt med alltför täta byten på en och samma tjänst. Enligt vår uppfattning kommer det även fortsätt- ningsvis att finnas behov av sådana regler. Den tid som en innehavare av en ordinarie domartjänst har haft den tjänsten när han söker en ny likvärdig tjänst måste därför vara en sådan saklig omständighet som får beaktas i tillsätt- ningsärendet. Liksom nu skall självfallet karensreglerna kunna f rångås i vissa särskilda fall.
I fortsättningen behandlas de olika faktorer som är av bety- delse för en skicklighetsbedömning var för sig.
2.4.2 Utbildning
Som tidigare angetts utgör juris kandidatexamen eller juristexamen behörighetsvillkor för en domartjänst. En sökande måste alltså ha genomgått denna utbildning för att över huvud taget komma i fråga.
Genomgången domarutbildning bör som nämnts tillmätas ett betydande meritvärde. Eftersom det är ef tersträvansvärt att domstolarna tillförs erfarenheter också från andra verksam- hetsområden än domstolsväsendet bör dock något krav på sådan utbildning inte uppställas. Det bör inte heller sägas att sökande med domarutbildning generellt sett skall ges företräde till domartjänst. Å andra sidan torde man beträffande en sökande som helt saknar domarutbildning, extern sökande, få ställa stora krav på visad kompetens genom väl vitsordad och
kvalificerad tjänstgöring inom rättsväsendet för att denne skall gå före en även i övrigt lämplig sökande med domarut- bildning. Det finns dock anledning att något slå av på dessa krav när den externe sökanden haft tillfälle att visa sin lämplighet som domare genom t.ex. en delvis genomgången domar- utbildning eller genom att ha deltagit i överrätts dömande verksamhet som adjungerad ledamot.
Övrig utbildning kan beaktas dels inom ramen för det sär— skilda meritvärde som bör fästas vid en bred samhällserfaren- het, dels när det finns skäl att uppställa vissa speciella krav på den sökta tjänstens innehavare. I fråga om chefsdomar- tjänster bör t.ex. vikt kunna fästas vid att en sökande genom utbildning eller på annat sätt förvärvat kunskaper i arbets- ledning och administration. Forskarutbildning på det juridiska området bör närmast beaktas inom ramen för yrkeserfarenheten.
Här skall också framhållas att det i likhet med rådande praxis i regel inte bör innebära någon skillnad i merithänseende om domarutbildning genomgåtts i allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol oavsett var den sökta tjänsten f inns. Utbildningen är nämligen i huvudsak utformad efter samma mönster inom båda domtolsgrenarna och dess främsta syfte är att ge den blivande domaren grundläggande träning i att förstå och tillämpa det rättsliga regelsystemet samt en bas av domstolserfarenhet.
2.4.3 Personliga egenskaper
Redan av vad som sagts i avsnittet om vilka krav som kan ställas på en domare (2.3) framgår några av de personliga egenskaper som man bör fästa avseende vid när de sökandes meriter skall bedömas.
En sökande till en ordinarie domartjänst skall sålunda vara s jålvståndig. Kravet på självständighet följer av dom- stolarnas och domarnas konstitutionella ställning. Själv- ständigheten innebär framför allt förmåga att utan sidoblickar fatta ståndpunkt i de frågor som domaren skall döma i. Domaren skall ha förmåga att fatta sina avgöranden och stå fast vid dem utan att påverkas av tillfälliga opinioner eller av andra yttre påtryckningar. Domaren skall med andra ord inte låta sig påverkas av det allmänna debattklimatet vid en viss tidpunkt, utan hans avgöranden skall i varje enskilt fall vara resultat av en ren rättstillämpning. Å andra sidan får kravet på själv- ständighet inte uppfattas så att domaren inte skall kunna ta
intryck av sakliga argument som framförs av kolleger eller på annat sätt kommer till domarens kännedom. Självständigheten får givetvis inte ges den innebörden att domaren skall hålla fast vid en ståndpunkt även sedan det har blivit uppenbart att den var oriktig eller mindre väl grundad.
Den dömande verksamheten styrs av gällande lagar och övriga rättsregler. Författningsbestämmelserna lämnar emellertid ofta domaren ett visst utrymme för skönsmässiga bedömningar. Även om en domare enligt vad vi tidigare sagt inte skall ge efter för tillfälliga opinioner och annat yttre tryck måste dock domarens avgöranden — inom författningsreglernas ram — vara förenliga med grundläggande värderingar i vårt samhälle. Det måste alltså krävas av en domare att denne arbetar ”i tiden" såtillvida att han respekterar de värderingar som bär upp gällande lagstiftning.
Det är naturligtvis av största vikt både för den enskilda parten och för allmänhetens tilltro till rättsväsendet att domstolarnas avgöranden är av hög kvalitet. Tilllämpningen av rättsreglerna bör vara i rimlig utsträckning förutsebar och lika fall skall behandlas lika utan ovidkommande hänsyn. Detta kräver att domaren besitter yrkesskicklighet, dvs. har goda kunskaper om det rättsliga regelsystemet och behärskar metoderna för att tilllämpa detta.
En domare måste vidare ha gott omdöme. Det bör härvid kunna krävas att domaren uppträder omdömesgillt inte bara i sin yrkesutövning utan även i privatlivet. Detta är en förutsättning för att allmänhetens respekt för och tilltro till rättskipningen skall upprätthållas. Den som söker en ordinarie domartjänst bör därför uppfylla högt ställda krav på vandel och omdömesförmåga för att komma i fråga för tjänsten. Med tanke på att en ordinarie domare i princip är oavsättlig är det särskilt viktigt att denna prövning görs redan i till- sättningsärendet. Brister i fråga om vandel och omdöme som inte kan bedömas som tillräckligt graverande för att påverka den redan utnämnde domarens ställning bör således kunna beaktas vid den bedömning som görs i ett tillsättningsärende. Detta kan medföra att en sökande som uppvisar sådana brister bedöms som olämplig för tjänsten i fråga.
Det är också viktigt att den som får en domartjänst har för- värvat ett tillräckligt mått av personlig mognad och livs- erfarenhet. Av kravet på personlig mognad följer att den som utses till domartjänst inte bör vara alltför ung. Mognad och
livserfarenhet är egenskaper som behövs för att domaren skall kunna sätta sig in i andra människors situation.
Det är viktigt att de som kommer i kontakt med en domstol blir korrekt behandlade och bemötta på ett seriöst sätt. En blivan- de domare måste därför också uppträda balanserat och inge förtroende. Den som skall komma i fråga för ordinarie domar- tjänst bör således inte ha omdöme om sig att vara arrogant och brysk mot parter och andra som uppträder inför domstolen.
En egenskap som också bör tillmätas betydelse vid bedömningen av en sökandes lämplighet för domartjänst är dennes förmåga att samarbeta. En domares arbete förutsätter samarbete med annan personal i domstolen och kontakt med allmänhet, parter, ombud, nämndemän och andra som deltar i domstolens arbete eller blir föremål för dess verksamhet. Mycket av arbetet i domstolarna är i större eller mindre utsträckning ett lag- arbete. Det är därför väsentligt att den som får en domar- tjänst kan samarbeta med kolleger, nämndemän, jurister under utbildning och annan personal på ett konstruktivt och f rukt- bärande sätt. Med kravet på samarbetsförmåga sammanhänger förmågan och viljan att dela med sig av kunskaper och erfaren- heter och att verka för ett gott arbetsresultat för domstolen i dess helhet.
Resultatet av en domares arbete kommer oftast till uttryck i ett skrivet avgörande. Det är därför viktigt att vid domar- rekrytering ta hänsyn till sökandenas förmåga att uttrycka sig väl och begripligt i skrift. Lika viktigt är givetvis att den blivande domaren kan uttrycka sig väl i tal eftersom en stor del av domstolarnas verksamhet försiggår vid muntliga förhandlingar.
En viktig egenskap att beakta vid tillsättning av domare är vidare effektiviteten. Domarnas arbetsbörda i förening med allmänhetens krav på att inom rimlig tid få sina ärenden av- gjorda på ett riktigt sätt förutsätter att domaren är effektiv. Det bör understrykas att man vid bedömningen av en sökandes effektivitet måste ta hänsyn inte bara till kvantiteten ut— förda arbetsuppgifter utan även till det utförda arbetets kvalitet. »
Ledaregenskaper och administrativ förmåga är egen- skaper som är av värde främst för domare i chefsposition. Vid bedömningen av sökande till sådana domartjänster bör stort avseende fästas just vid dessa egenskaper. Även för råds- tjänster bör dock g'oda ledaregenskaper tillmätas ett visst
meritvärde. En rådman kan t.ex. ha ansvar för och leda arbetet vid en inskrivningsavdelning. Rådmannen har därvid det närmaste ansvaret för att arbetet är jämnt fördelat och flyter bra för de berörda.
Det är naturligtvis inte möjligt att närmare ange hur de skilda personliga egenskaper som bör beaktas vid meritvärde— ringen skall rangordnas inbördes. En viss avvägning härvidlag får göras med hänsyn till var tjänsten är placerad. De person- liga egenskaperna bör dock som redan tidigare framhållits generellt sett ges stor betydelse när en sökandes meriter skall bedömas. Det är ofta skillnaderna i de omdömen som de olika sökandena till en viss tjänst får om sig i fråga om de personliga egenskaperna som gör att de kan särskiljas. Detta gör värderingen av de personliga egenskaperna särskilt grann- laga samtidigt som den ofta är svår att göra. Det är därför särskilt viktigt att beslutsunderlaget här är tillräckligt omfattande och inhämtat på ett sådant sätt att objektiviteten i bedömningarna inte behöver ifrågasättas.
2.4.4 Yrkeserfarenhet
Allmänt om bedömningen av yrkeserfarenhet
Faktorn yrkeserfarenhet får här omfatta alla de kunskaper och erfarenheter som har förvärvats i anställning eller i egen verksamhet. Det är arbetsuppgif ternas innehåll, omfattning, svårighetsgrad m.m. som skall sättas i relation till de krav som domartjänsten ställer. Detta sätt att se på faktorn yrkes— erfarenhet medför bl.a. att längden av en viss erfarenhet — förutom att inom ramen för förtjänstbegreppet utgöra en saklig anställningsgrund i sig - kommer att beaktas också vid skick- lighetsbedömningen. Även erfarenheter som ligger i tiden före juristutbildningen och eventuell domarutbildning bör beaktas. Meritvärdet av olika erfarenheter minskar dock ju längre till- baka i tiden de ligger.
Yrkeserfarenheten utgör liksom de personliga egenskaperna en mycket viktig bedömningsgrund. Vi har redan betonat att bredden hos sökandenas yrkeserfarenheter bör tillmätas sär- skild betydelse i sig. Det är emellertid självfallet nödvän- digt att också se till tjänstgöringens innehåll. För att en viss yrkeserfarenhet skall bedömas som en särskild merit för en domartjänst måste först och främst krävas att det rör sig om ett kvalificerat arbete. Erfarenheter utanför det juridiska
området kan bara i begränsad utsträckning tillmätas merit- värde. Arbete inom verksamheter som sysslar med frågor som rör ett litet begränsat ämnesområde ger naturligtvis generellt sett ett mindre meritvärde än om verksamheten spänner över ett vidare fält. Av stor betydelse är också hur länge man har sysslat med en viss verksamhet. En relativt kort tjänst- göringstid ger naturligtvis inte så stor erfarenhet. Den som ägnat sig åt ett visst arbete under en längre tid när å andra sidan så småningom dithän att ytterligare kunskap och erfaren— het av betydelse inte förvärvas. Att tjänstgöringen pågår efter denna tid ökar därför inte meritvärdet av den. Det går naturligtvis inte att generellt för alla fall slå fast hur länge en tjänstgöring bör pågå för att ge ett maximalt merit— värde. Detta blir beroende av sådana faktorer som uppgifternas art och innehåll och den enskilde personens läggning.
Det är inte heller möjligt att gradera meritvärdet av alla olika tänkbara yrkeserfarenheter och kombinationer därav som de sökande till olika domartjänster kan komma att uppvisa. Vi kan endast ställa upp allmänna riktlinjer för vilka erfaren- heter som typiskt sett bör tillmätas ett särskilt meritvärde och i övrigt något ange hur dessa bör bedömas i förhållande till varandra. Tjänstgöringens meritvärde - ställt i relation till den sökta tjänsten - får sedan bedömas med hänsyn till arbetsuppgif ternas innehåll och omfattning, den tid som den sökande haft den ifrågavarande sysslan, det sätt på vilket arbetet utförts och vilka andra erfarenheter som sökanden kan åberopa.
Meritvärdet av gängse domstolstjänstgöring i förhållande till annan tjänstgöring
Tjänstgöring i allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol ger naturligtvis värdefulla erfarenheter för den som söker domartjänst och bör således tillmätas ett särskilt meritvärde. Sådan tjänstgöring ger utövaren tillfälle att förvärva det mått av speciellt yrkeskunnande som är betydelsefullt för en domare. Tjänstgöringen ger utövaren kunskaper om praxis, vana att hantera regelmässigt uppkommande processuella frågor liksom över huvud taget rutin i att sköta domstolsarbetet.
Tjänstgöring i allmän domstol och i allmän förvaltningsdom- stol bör som regel jämställas i merithänseende. Liksom när det gäller domarutbildningen ligger nämligen domartjänstgöringens främsta meritvärde i att den ger utövaren vana från domstols- arbetet som sådant och träning i att tillägna sig och
tillämpa det juridiska regelsystemet. En övergång från det ena domstolsslaget till det andra måste dock av naturliga skäl föra med sig vissa svårigheter i ett inledningsskede. Dessa svårigheter bör emellertid i princip inte påverka merit— värderingen. Det kan dock någon enstaka gång bli nödvändigt att göra undantag härifrån när det är fråga om en tjänst i en liten domstol och man där har ett omedelbart behov av att den som tillträder tjänsten behärskar också själva det aktuella ämnesområdet. Här skall tilläggas att meritvärdet av en sökandes domartjänstgöring självfallet på samma sätt som andra erfarenheter får bedömas med hänsyn till det sätt på vilket arbetet utförts. Om en sökande haft svårigheter att tillägna sig det ämnesområde som tillhör det domstolsslag där han tjänstgjort får detta naturligtvis betydelse för bedömningen av hur väl man kan räkna med att denne sökande klarar att tjänstgöra i en domstol inom det andra domstolsslaget.
Vid bedömningen av meritvärdet av gängse domstolstjänstgöring bör också beaktas om tjänstgöringen gäller enbart allmän dom- stol eller allmän förvaltningsdomstol eller båda slagen av domstolar. Den som kan uppvisa en blandad tjänstgöring har fått en bredare erfarenhet och kan därför komma att bedömas som bättre meriterad än en i övrigt likvärdig sökande vars domstolstjänstgöring är begränsad till det ena av de två domstolsslagen.
Som redan framhållits får det anses vara ett allmänt intresse att erfarenheter av annan juridisk verksamhet liksom samhälls— erfarenheter i övrigt finns representerade i domstolarna. Tjänstgöring i juridisk verksamhet utom domstol låter den
blivande domaren se domstolsverksamheten även ur andra syn—
vinklar än domstolens. Detta främjar förståelsen för de skilda frågor domaren har att bedöma.
Det måste därför bedömas som värdefullt i merithänseende om en sökande till domartjänst också har erfarenheter utöver dom— stolstjänstgöring. En sådan sökande kan därför komma att ges företräde framför sökande som har tjänstgjort enbart i dom- stol. Självklart kan emellertid inte varje annan erfarenhet anses ge försteg i denna situation. Det skall vara fråga om kvalificerad tjänstgöring som bedöms ge sådana erfarenheter och insikter som är av vikt för en domare i dennes arbete. Bedömningen blir givetvis också beroende av i vilken utsträck- ning sökandena över huvud taget varit yrkesverksammma och hur stor del av denna tid som ägnats åt domstolsarbete och hur stor del som ägnats åt annat. En sökande som i och för sig har en bred yrkeserfarenhet men ändå inte varit yrkesverksam i
sådan utsträckning att han eller hon kan anses ha förvärvat ett tillräckligt mått av personlig mognad och livserfarenhet bör t.ex. inte ges företräde framför en i övrigt likvärdig sökande med gedigen domstolserfarenhet. Detta bör inte heller bli fallet när en sökande endast har en obetydlig erfarenhet av domstolstjänstgöring, utöver den som följer av domarutbild- ningen, och övrig tjänstgöring är ensidigt koncentrerad till ett smalt område eller annars inte är särskilt kvalificerad.
I sammanhanget vill vi peka på de svårigheter att få alterna— tiva arbetsuppgifter som råder inom vissa regioner och som kan göra det nödvändigt för den som önskar pröva något annat att också byta bostadsort. Numera finns dock vissa möjligheter att få uppdrag som kommittésekreterare eller i begränsad utsträck— ning också som rättssakkunnig i regeringskansliet utan att flytta till Stockholm där dessa uppdrag normalt finns. Detta ger naturligtvis dem som av familjeskäl eller liknande har svårt att flytta större möjligheter att skaffa sig sådana er- farenheter. Som närmare kommer att framgå av avsnittet om domarbanan är detta enligt vår menig en utveckling som bör uppmuntras.
Bredden av en sökandes yrkeserfarenhet får särskild betydelse när det är fråga om sökande som saknar domarutbildning. För att sådana sökande skall komma i fråga för en ordinarie domar- tjänst gäller allmänt sett att deras juridiska yrkeserfarenhet skall vara av kvalificerat slag. En externsökande med erfaren- het från flera områden bör i allmänhet ges företräde framför en sådan sökande som under jämförbar tid varit verksam inom enbart ett område. En externsökande med bredare erfarenheter bör också ha lättare att hävda sig i konkurrensen med domar— utbildade sökande. För att bredden av den erfarenhet som sökanden har särskilt skall beaktas bör det vara fråga om en inte alltför kortvarig tjänstgöring inom de olika fälten.
Yrkeserfarenheter som bör tillmätas särskilt meritvärde
Enligt vår mening bör framför allt sådan erfarenhet som avser kvalificerad juridisk verksamhet med anknytning till rätts- väsendet räknas som en särskild merit vid sidan av domstols— tjänstgöring vid bedömningen av en sökandes kvalifikationer för domartjänst. Flera av de yrkeserfarenheter som vi nämner här är sådana som också enligt nuvarande praxis beaktas vid tjänstetillsättningar. De finns dock skäl att betona att en övergång till en ren skicklighetsbedömning medför att erfaren- heterna kan vägas in i bedömningen på ett mer nyanserat sätt.
Vi vill också framhålla att bedömningen av hur den enskilde sökandens erfarenheter skall värderas i det särskilda till- sättningsärendet måste göras med beaktande av de allmänna principer som vi redogjort för i de två närmast förgående avsnitten. Sålunda måste i varje enskilt fall hänsyn tas till det närmare innehållet i arbetsuppgifterna, arbetets omfatt- ning, den tid som den sökande haft den ifrågavarande sysslan och det sätt på vilket arbetet utförts. Betydelsefullt är naturligtvis även den kombination av erfarenheter som den sökande har; meritvärdet av att ha andra erfarenheter utöver domstolstjänstgöring blir mindre om dessa är fördelade på många, relativt kortvariga anställningar. På motsvarande sätt - och som också framhölls i föregående avsnitt - blir meritvärdet av annan tjänstgöring ringa eller kanske inte något alls om det varit fråga om lång tids erfarenhet enbart från ett smalt område.
Traditionellt har i vårt land lagstiftningsarbete i stor ut— sträckning utförts av domarpersonal. En sådan växling mellan dömande och lagstiftande arbete har ansetts vara av stort värde för båda verksamhetsområdena. Vi delar denna uppfatt- ning. Lagstiftningen är den grundval på vilken domarens arbete vilar. Erfarenhet av lagstiftningsarbete ger närmare inblickar i och kunskaper om hur författningarna rent tekniskt kommer till, vilka överväganden som ligger bakom deras tillkomst och hur olika författningar förhåller sig till varandra. Detta är värdefullt för en domare i dennes rättstillämpande uppgifter. Lagstiftningsarbete ger normalt också god träning i att bear- beta ett ofta omfattande material och att uttrycka sig i skrift. Erfarenhet av lagstiftningsarbete kan man få genom tjänstgöring inom regeringskansliet, i riksdagsutskott och inom kommittéväsendet. Det sagda leder till att sådan tjänst- göring regelmässigt bör tillmätas ett särskilt meritvärde. Meritvärdet av lagstiftningsarbete blir självfallet större ju mer kvalificerat arbetet är. Av det s.k. rättssakkunnigavtalet följer att anställning för lagstiftningsarbete i regerings- kansliet normalt varar i högst sex år.
I direktiven har framhållits att tjänstgöring som före- dragande i högsta domstolen och i regeringsrätten hör till sådana erfarenheter som bör beaktas särskilt. Föredragandenas arbetsuppgifter att i högsta instans ha ansvar för målens för— beredande, att föredra dem och att efter vederbörlig rättsut- redning föreslå en lösning ger goda kunskaper om det rättsliga regelsystemet och dess tillämpning liksom i kvalificerad juridisk analys och problemlösningsteknik. Detta är givetvis värdefulla erfarenheter för en domare. Arbetet i högsta dom-
stolen och i regeringsrätten kan närmast ses som en ytter— ligare, mer kvalificerad påbyggnad på domarutbildningen. Redan ett sådant synsätt gör att denna tjänstgöring bör till— mätas ett särskilt meritvärde. Emellertid torde de ytterligare erfarenheter som denna tjänstgöring kan ge vara inhämtade efter ett par år. Längre tids tjänstgöring bör därför inte ges ett högre värde i merithänseende.
Domaren agerar i sin verksamhet i förhållande till enskilda individer i vårt samhälle och till företrädare för skilda samhällsintressen. Rollen som domare kan emellertid av natur- liga skäl inte ge samma kontakt med de rättssökande och samma inblickar i bakomliggande förhållanden som en advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå får i sina roller. Erfarenhet också av sådan verksamhet måste med hänsyn härtill antas vara värdefull för en domare. Yrkeserfarenhet från advokatverksam— het bör således också tillmätas ett särskilt meritvärde.
Det får vidare räknas som en särskild merit att under en viss tid ha tjänstgjort som åklagare. Åklagartjänsten ger möjlig- heter till närmare inblick i den tilltalades situation än domarverksamheten och till erfarenhet av förundersöknings- förfarandet. Härigenom får åklagaren tillfälle att se brott— målen ur andra synvinklar än domarens. Eftersom arbetet som åklagare är koncentrerat till det straffrättsliga området får man emellertid typiskt sett räkna med att det ger en smalare erfarenhet än den allmänpraktiserande advokatens arbete. Det maximala meritvärdet av åklagartjänstgöring torde därför vara uppnått efter tre-fyra års tjänstgöring.
Som en särskild merit bör även räknas tjänstgöring i specialdomstolar, t.ex. arbetsdomstolen och marknadsdom— stolen, och i domstolsliknande nämnder. När det gäller före— dragandetjänster i sådana myndigheter låter sig ungefär samma resonemang föras som beträffande tjänstgöring i högsta dom- stolen och i regeringsrätten. I regel kan man emellertid räkna med att arbetsuppgifterna här är något mindre självständiga än för en föredragande i högsta domstolen eller i regerings- rätten. Rent allmänt bör därför tjänstgöring som föredragande i sådan domstol eller nämnd väga mindre tungt än motsvarande arbete i högsta domstolen och i regeringsrätten. Verksamhets— området för specialdomstolarna och nämnderna är av naturliga skäl ofta ganska smalt. Det maximala meritvärdet av tjänst— göring där borde därför - även om arbetet innefattat dömande funktioner - vara uppnått efter två till tre års tjänst—
göring.
En typ av specialdomstolar som hittills legat utanför det all- männa domstolsväsendet är försäkringsdomstolarna, dvs. försäk— ringsrätterna och försäkringsöverdomstolen. Dessa domstolar prövar främst ärenden som gäller socialförsäkringen. I och med budgetåret 1988/89 har försäkringsdomstolarna i administrativt hänseende jämställts med de allmänna domstolarna och de all— männa förvaltningsdomstolarna och domstolsverket har därmed blivit central förvaltningsmyndighet också för dem (prop. 1987/88:100 bil. 4, JuU 29, rskr. 198). Bakom denna nyordning ligger först och främst önskemål om att kunna göra rationali- seringsvinster genom en mera sammanhållen administrativ för— valtning av den offentliga rättskipningen. Av uttalanden i budgetpropositionen (s. 79) kan man dock dra den slutsatsen att tanken bakom förändringen också torde vara att på sikt helt samordna åtminstone försäkringsrätterna med förvaltnings- dOmstolarna. Detta kommer givetvis att få konsekvenser även för domarkarriärerna, som så småningom kan förväntas bli integ- rerade. Särskilda problem uppkommer då när det gäller att be- döma domare med utbildning från försäkringsrätterna i för- hållande till traditionellt domarutbildade sökande. Dessa och andra frågor av organisatorisk art är för närvarande föremål för överväganden inom justitiedepartementet och domtolsverket och ligger utanför ramen för vårt uppdrag. Här bör endast konstateras att erfarenhet från försäkringsdomstolarna bör få tillgodoräknas i merithänseende som motsvarande erfarenheter från övriga specialdomstolar.
Tjänstgöring hos JO och JK bör också ges ett särskilt meritvärde. Sådan tjänstgöring ger värdefull kunskap om all- mänhetens syn på vårt rättssystem och dess praktiskatillämp- ning. Tjänstgöringen utmärks vidare av att den ger möjligheter att skaffa sig överblick över stora delar av den offentliga verksamheten.
Självfallet finns utöver nu uppräknade yrkeserfarenheter även andra arbetsuppgifter - såväl inom det rättsvårdande området
som inom' andra områden av samhällslivet — som kan ge en domare värdefulla inblickar och erfarenheter. Hit kan räknas t.ex. kvalificerad juridisk tjänstgöring vid de statliga verken,
såsom domstolsverket och riksskatteverket. Tjänstgöring i riksskatteverkets nämnd för rättsärenden är t.ex. sådan kvali- f icerad tjänstgöring som bör ges ett särskilt meritvärde.
Bland övriga yrkeserfarenheter inom det rättsvårdande området som bör tillgodoräknas som en särskild merit kan vidare nämnas tjänstgöring som allmänt ombud och kvalificerat juridiskt arbete inom exekutionsväsendet. För domaryrket betydelse-
fulla erfarenheter kan också fås genom arbete inom polis- väsendet och kriminalvården. Här ges goda möjligheter att få inblickar i människors sociala förhållanden och att få se vad som blir de praktiska följderna av domstolarnas av- göranden.
Utöver sådan yrkeserfarenhet som nu har nämnts bör även aka- demisk verksamhet inom det rättsvetenskapliga området ges meritvärde. Värdet av sådan verksamhet torde ligga framför allt i de fördjupade kunskaper som verksamheten ger. Forskar- utbildning får anses värdefull genom den träning i problemana- lys som denna ger och, om utbildningen är avslutad, den doku- menterade förmågan att självständigt utföra en omfattande problemlösningsuppgif t. Med utgångspunkt i dessa senare aspek- ter finns skäl att också beakta akademisk verksamhet inom andra områden än juridikens. De erfarenheter som en akademisk lärare får av att inför andra på ett pedagogiskt klargörande sätt redogöra för juridiska problem och deras lösning kan också vara av värde för en domare i olika sammanhang.
Vi har tidigare betonat att det särskilt för chefsdomare är viktigt att dessa besitter administrativ förmåga och ledar- egenskaper. Med hänsyn härtill bör sökande till chefsdomar- tjänst som en särskild merit också tillgodoräknas arbete av administrativ natur.
Också medverkan vid den utbildningsverksamhet som ges till domare och andra personalkategorier inom domstolsväsendet bör räknas som en merit.
Man kan givetvis förvärva erfarenheter som är värdefulla för en domares arbetsuppgifter också på annat sätt än genom for- mell anställning. Så torde t.ex. engagemang i den omfattande föreningsverksamheten i vårt land i vissa fall kunna tillmätas betydelse vid värderingen av en sökandes kvalifikationer för en domartjänst. Allmänna, samhälleliga förtroendeuppdrag i t.ex. kommunala nämnder bör också räknas hit. Här är det emellertid särskilt viktigt att se till verksamhetens art och innehåll.
En särskild fråga som har tagits upp vid våra kontakter med yngre domare gäller meritvärdet av vård av barn. Vid tjänstetillsättningar inom den offentliga verksamheten torde man generellt sett anse att erfarenhet därav bör vägas in vid bedömningen av skickligheten, i den mån den är relevant för den sökta tjänsten. Vi kan med den utgångspunkten inte se att sådan erfarenhet bör ses som en merit i sig för en domar-
tjänst. Vi vill emellertid erinra om att ledighet för vård av barn i princip räknas som arbetad tid vid beräkning av för— tjänsten (jfr avsnitt 2.5; se dock även avsnitt 4.3.3).
Vi vill avslutningsvis framhålla att de allmänna principer om betydelsen av tjänstgöringstidens längd m.m. som vi tidigare redogjort för givetvis gäller också för de yrkeserfarenheter som vi här har räknat upp utan att särskilt säga något om den för dessa typer av erfarenheter lämpligaste tjänstgörings- tiden.
2.5 Förtjänsten som utslagsfaktor vid lika skicklighet
Det får förutsättas att två eller flera sökande även vid en ingående och noggrann skicklighetsbedömning kan bedömas ha i huvudsak likvärdiga meriter. Enligt de principer som gäller för tjänstetillsättningar inom det statliga området får man i en sådan situation falla tillbaka på förtjänsten. Frågan blir då hur denna skall beräknas. Närmast gäller frågan huruvida den nu tilllämpade s.k. börjedagsregeln skall användas eller om de allmänna reglerna i 7 a och 7 b 55 anställningsförord— ningen skall följas. Av bestämmelserna'i 7 a 5 andra stycket framgår att all anställning, såväl statlig som privat och egen verksamhet, skall räknas in i förtjänsten. I 7 b & föreskrivs att anställningstid vid ledighet räknas till godo som f ör- tjänst i den mån tiden vid varje särskilt tillfälle uppgår ' till högst tre månader. Vidare föreskrivs där att ledighet för semester, sjukdom eller för vissa fackliga uppdrag alltid räknas till godo. I fråga om tillgodoräknande av tid för föräldraledighet hänvisas till den särskilda förordningen (l985:335) därom. I andra stycket föreskrivs att deltids- tjänstgöring som omfattar minst 40 procent av heltidstjänst— göring skall räknas som heltid vid förtjänstberäkningen om det inte finns särskilda skäl för annat. Enligt tredje stycket räknas fullgjord forskarutbildning tillgodo som förtjänst med högst fyra år, i den mån utbildningen inte räknas som tjänst- göring i anställning eller som egen verksamhet. Av naturliga skäl, eftersom bestämmelserna gäller för alla statligt an- ställda oberoende av tjänstenivå och arbetsuppgifter, anger inte dessa bestämmelser någon viss examensdag eller liknande som utgångspunkt för beräkningen. När reglerna infördes betonades i förarbetena (regeringens förordningsmotiv 198523 s. 11) att det både av rättssäkerhetsskäl och av praktiska skäl behövdes en enkel bestämning av förtjänstberäkningen.
Därför borde all anställning och därmed jämförbar verksamhet jämställas vid beräkningen av förtjänsten.
Om man inför principen om skicklighetsbedömning som huvud- regel även vid tillsättning av domartjänster i rådsklass, bjuder konsekvensen att man också vid förtjänstberäkningen följer de regler som allmänt gäller för tjänstetillsättning på det statliga området. Börjedagsprincipen är för övrigt som redan tidigare nämnts omöjlig att tillämpa fullt ut för sökande med olika bakgrund. Den naturliga utgångspunkten för tillämpning av förtjänstberäkningsreglerna vid tillsättning av domartjänster torde i praktiken i stället bli den tidpunkt när den sökande förvärvat sin juris kandidatexamen eller jurist- examen. Undantag härifrån blir aktuella främst när någon tagit sin examen sent i livet och dessförinnan förvärvat en gedigen arbetslivserfarenhet.
Värdet av förtjänsten ligger främst i den allmänna betydelsen av tidigare arbetslivserfarenhet även när den inte är direkt relevant för befattningen. Yrkesverksamhetens värde ur den senare aspekten beaktas ju vid skicklighetsbedömningen. För sökande som skaffat sig sina yrkeserfarenheter i huvudsak efter påbörjad domarutbildning kan förtjänstberäkningen enligt de här beskrivna reg-lerna förväntas i stor utsträckning komma att slå på samma sätt som nu.
Vad som nu sagts hindrar självfallet inte att börjedagsprin- cipen lever kvar i den del av domarkarriären som omfattar tillträde till de olika momenten i domarutbildningen. Det framstår som naturligt att dessa moment, som skall fullgöras i viss ordningsföljd, också genomgås i turordning med utgångs— punkt i den tidpunkt när utbildningen påbörjades.
2.6 Andra sakliga grunder
Som framgår av såväl 11 kap. 9 & regeringsformen som 4 kap. 3 & LOA finns utrymme för att vid tjänstetillsättningar inom det statligt reglerade området fästa avseende även vid andra sak— liga grunder än förtjänst och skicklighet. Till sådana sakliga grunder har som tidigare nämnts kommit att räknas bl.a. före— trädesrätt till återanställning enligt lagen (1982180) om an- ställningskydd (jfr 9 kap. 1 5 LOA), omplacering enligt samma lag, intresset av att bereda arbetshandikappade sysselsättning och strävan att främja ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Sådana sakliga grunder bör givetvis beaktas även vid tillsättning av domare när man inför ett meritvärderingssystem
som skall följa de principer som i övrigt tilllämpas vid tjänstetillsättningar. Det torde därvid främst vara jämställd- hetsaspekten som tilldrar sig intresse.
Vid tjänstetillsättningar i allmänhet har i praxis ansetts att jämställdhetsintresset bör kunna väga över den gradskill- nad i fråga om förtjänst och skicklighet eller bådadera som föreligger mellan sökande av olika kön när deras kvalifika- tioner är i stort sett om också inte helt lika. Principen har också uttryckts så, att jämställdheten skall betraktas som en av flera sakliga grunder som kan fälla avgörandet, när sökan— dena bedöms vara jämbördiga eller i det närmaste jämbördiga (jfr prop. 1985/86:116 s. 5). Här skall också tilläggas att jämställdhetsaspekten gör sig gällande framför allt när det inte råder en i huvudsak jämn fördelning mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare (jfr 6 & tredje stycket lagen, 1979:1118, om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet). Frågan huruvida könsfördelningen bör beaktas med avseende på den enskilda domstolen eller domstolsväsendet i stort torde få bedömas från fall till fall. Det torde härvid vara mest naturligt att anknyta till domstolsväsendet i stort när det gäller domartjänster på chefsnivå, medan man i fråga om tjänster i rådsklassen i stället ser till förhållandet på den enskilda domstolen. I detta sammanhang bör emellertid också beaktas upprättade jämställdhetsplaner och andra överens- kommelser mellan arbetsgivaren och berörda arbetstagar- organisationer.
2.7 Tillsättningsförfarandet 2.7.1 Förfarandet bör handhas av tjänsteförslags- nämnden
För att en skicklighetsbedömning skall kunna ske på ett objek- tivt och ur rättssäkerhetssynpunkt oantastligt sätt är det viktigt att beslutsunderlaget är tillfyllest och inhämtat med omsorg och att förfarandet är öppet och ger möjligheter till insyn.
I direktiven anges att vi bör utgå från att de ordinarie domartjänsterna liksom nu skall tillsättas av regeringen och i samma omfattning som för närvarande föregås av ledigförklaran- de och tjänsteförslag. Däremot är vi fria att i övrigt överväga hur tillsättningarna skall gå till.
När det gäller frågan vem som skall ha hand om ansökningsför— farandet och förslagslämnandet har vi stannat för att föreslå att tyngdpunkten i förfarandet liksom nu bör ligga hos tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Fördelarna med en sådan ordning är av flera slag. Det är naturligt att det ut- bildas en närmare praxis för hur man skall värdera de olika meriter som en sökande till domartjänst åberopar. Om förfaran- det är koncentrerat till tjänsteförslagsnämnden kan bedöm— ningarna grundas på enhetliga principer och nämnden bidrar därmed till att upprätthålla förtroendet för att tillsätt- ningarna sker på objektiva grunder. Nämnden har möjlighet att hos sig samla kunskaper om sökandena, vilka inte så sällan torde återkomma i skilda tillsättningsärenden. Förfarandet kan rationaliseras på olika sätt; inom domstolsverket arbetar man t.ex. just nu med ett projekt som har till uppgift att förse tjänsteförslagsnämnden med datorstöd. Genom de erfaren- heter som nämndens ledamöter och framför allt föredragandena får av olika referensgivare skaffar sig nämnden också goda möjligheter att bedöma värdet av de uppgifter som dessa lämnat.
Tjänsteförslagsnämnden i sin nuvarande sammansättning har fungerat väl. Den utredning som hade till uppgift att följa upp 1975 års reform av domstolsadministrationen kunde i sitt betänkande (Ds Ju 198223) Domstolsverket och domstolarna konstatera att sammansättningen var sådan att det inte fanns risk för att besluten skulle påverkas av annat än rent sakliga hänsynstaganden. Våra kontakter med olika företrädare för dom— stolsväsendet har inte gett oss anledning att komma till någon annan slutsats. I det föregående har vi emellertid betonat att domstolsarbetet i stor utsträckning är ett lagarbete samt att det därför är viktigt att domarna kan samarbeta bl.a. med övrig personal. Mot den bakgrunden anser vi att det i nämnden också bör finnas någon som mera direkt besitter eller kan förmedla kunskap om andra personalkategoriers synpunkter på tjänstetillsättningarna. Vi föreslår därför att nämnden utökas med en ledamot som utses på förslag av TCO-S.
2.7.2 Förfarandet hos tjänsteförslagsnämnden
Ansökan om domartjänst görs regelmässigt på en särskild blan- kett. Eftersom referenserna av naturliga skäl kommer att få större betydelse i ett system med skicklighetsbedömning av alla är det lämpligt att blanketterna på ett tydligt sätt lämnar utrymme för sökandena själva att uppge relevanta referensgivare. Härmed minskar risken för att en sökande anser
sig orättvist bedömd på grund av att beslutsunderlaget varit alltför begränsat.
Ansökningarna bör liksom nu sändas till tjänsteförslagsnämn- den. Denna bör härefter med hjälp av sitt kansli göra en upp- ställning över sökandenas meriter som också skall innehålla en redogörelse för inhämtade referenser. I regel torde sökandena inte vara fler än att referenser bör inhämtas beträffande samtliga. En viss gallring kan dock vara påkallad om det fram- står som klart att någon eller några sökande ligger så efter i merithänseende att vederbörande inte kan komma ifråga även om referenserna skulle bli mycket goda. Denna grovgallring bör kunna överlåtas till tjänsteförslagsnämndens kansli, even- tuellt efter hörande av nämndens ordförande.
Den sålunda gjorda sammanställningen över sökandenas formella meriter och redogörelser för inhämtade uppgifter bör skickas ut till ledamöterna i god tid före tjänsteförslagsnämndens sammanträde. Det är nämligen viktigt att ledamöterna är väl förberedda, om sammanträdena även i framtiden skall kunna klaras av med en rimlig tidsåtgång.
Det kan ifrågasättas om inte också sökanden själv bör under- rättas om vad som tillförts tillsättningsärendet genom refe— renser och domstolsyttrande. Skyldighet att göra detta gäller dock inte i tillsättningsärenden (jfr 17 5 1 st. 2 p. förvalt- ningslagen, l986:223). Ett sådant förfarande skulle också med- föra stora praktiska svårigheter och risk för att ärendet avsevärt fördröjs. Något krav på kommunikation med sökanden i detta skede av tillsättningsärendet bör därför inte upp— ställas.
Tjänsteförslagsnämnden har sedan att på grundval av det till- gängliga beslutsunderlaget avge sitt förslag med tillämpning av de bedömningsgrunder som vi tidigare redogjort för. Nämnden har hittills motiverat sina beslut även om någon skyldighet till detta inte föreligger (20 5 1 st. 2 p. förvaltnings- lagen). Det måste anses vara en fördel om besluten är moti- verade på ett sådant sätt att det därav framgår vilka bedöm- ningsgrunder som nämnden har tillämpat i ärendet. Härigenom främjas den öppenhet som är så viktig för att undvika miss— tankar om att besluten inte är sakligt grundade.
Regeringen bör sedan inför sitt slutliga ställningstagande ha tillgång till det material som sammanställts av tjänsteför- slagsnämnden och kan därutöver komma att ha tillgång till yttrande från den domstol där tjänsten finns (se avsnitt
2.7.6). Liksom nu bör regeringen i sitt beslutsfattande inte vara begränsad till de kandidater som nämnden satt upp på förslag.
2.7.3 Urvalsinstrumenten
För att ett säkert urval skall kunna göras är det av vikt att så många lämpliga urvalsinstrument som möjligt an- vänds (jfr prop. 1984/851219 s. 23). De viktigaste urvals— instrumenten är den skriftliga dokumentation i form av betyg, tjänstgöringsintyg m.m. som den sökande åberopar samt refe— renser och anställningsintervjuer.
På arbetsmarknaden förekommer också andra urvalsinstrument, t.ex. olika tester och anlagsundersökningar som utförs med expertishjälp. Sådana metoder används f.n. såvitt rör den statliga verksamheten bl.a. inom försvaret. Användningen är emellertid begränsad till att avse vissa yrkesgrupper vilka kan räkna med att vara utsatta för stark stress och att ställas inför plötsligt uppkommande, svåra situationer som kräver mycket snabba beslut. Diskussioner om användning av dylika tester har förts också inom polisväsendet men där har man hittills inte funnit skäl att använda sådana metoder. Enligt vår mening är den här sortens urvalsinstrument av den karaktären att de inte heller är lämpliga vid tillsättningen av domartjänster.
2.7.4 Referenser viktigaste urvalsinstrumentet
Det viktigaste urvalsinstrumentet får i stället bli referen- serna. Referenstagning syftar dels till att komplettera den skriftliga dokumentationen, dels till att ge ytterligare information om tidigare anställningar och om hur dessa fullgjorts. Referenser bör beträffande varje sökande inhämtas från flera personer. När flera uttalar sig i samma riktning om en sökande ger detta givetvis underlag för en säkrare bedöm- ning än om uttalandena ges av enbart en eller två referens- givare. En god regel i sammanhanget kan vara att fler referen— ser behövs när omdömena från olika uppgiftslämnare starkt skiljer sig från varandra. Som regel bör uppgifter alltid inhämtas från de referensgivare som den sökande själv har uppgett. Därutöver bör givetvis arbetsledare på den sökandes olika arbetsplatser höras, i den mån tjänstgöringen inte varit alltför kortvarig och det kan förväntas att man därigenom tillför ärendet uppgifter av betydelse.
Den som har domarutbildning och därutöver eventuellt ytter- ligare domstolstjänstgöring har i sin tidigare tjänstgöring haft tillfälle att mera direkt visa sin lämplighet som domare. Många av de egenskaper som en domare bör besitta bör därvid ha kommit fram i kontakterna med parter och ombud. Med hänsyn härtill anser vi att det är betydelsefullt om upplysningar kan tillföras ett tillsättningsärende också från åklagare och ombud som ofta processat inför den aktuelle sökanden. Sådana upplysningar kan lämpligen tillföras ärendet genom lagmannen i den underrätt där sökanden tjänstgör eller senast har tjänst— gjort under en inte alltför kort tid. Det bör understrykas att de upplysningar som det här är fråga om skall avse sökandens sätt att leda förhandlingar, att uppträda gentemot parter och ombud, att sköta målens praktiska handläggning osv.
Uppgifter som inhämtats vid referenstagning bör regelmässigt dokumenteras och uppgiftslämnaren bör ha klart för sig att detta sker. Denne bör också få möjligheter att på lämpligt sätt kontrollera att referenstagaren rätt uppfattat och dokumenterat de uppgifter som lämnats. Detta kan t.ex. ske genom att anteckningarna i efterhand läses upp. Referens- givaren bör också ges tillfälle att återkomma - muntligen eller skriftligen - för att uppgifterna skall bli så genom- tänkta som möjligt. Ett sådant förfarande torde oftast vara nödvändigt när referensgivaren är en lagman som också skall kunna lämna upplysningar om hur åklagare och advokater ser på sökanden i de hänseenden vi nyss redogjort för.
Det har från olika håll uttalats farhågor för att referenserna inte blir helt rättvisande när de på detta sätt dokumenteras och blir offentliga. Det är emellertid viktigt att dokumenta- tion sker, så att det finns möjlighet att i efterhand se vad som ingått i beslutsunderlaget. Därigenom blir risken också mindre för att ovidkommande hänsyn påverkar beslutet. Justitieombudsmannen har i ett beslut påpekat att det är fel att inte dokumentera den här typen av uppgifter (JO 1980/81 s. 456). Den som söker en tjänst måste naturligtvis vara beredd på att referenser kan bli negativa. Det bör också understrykas att referensgivaren har ett ansvar för att de upplysningar som lämnas är rättvisande. Särskilt gäller detta för referensgivare som är eller har varit chef för den sökande som referenstagningen avser.
Referenstagning ställer givetvis stora krav på den som har att genomföra uppgiften. Denne bör vara lyhörd för nyanser hos referensgivaren och vara påpasslig så att relevanta följd—
frågor ställs. Detta är viktigt bl.a. för att motverka de tendenser som kan finnas hos vissa referensgivare att undan— hålla negativ information. Det kan ifrågasättas om den som inhämtar referenserna bör följa en redan i förväg upprättad frågelista. Det torde emellertid inte vara möjligt att göra en heltäckande lista. Det finns med en sådan lista också alltid risk för att väsentlig information går förbi, därför att frågeställaren blir för formbunden och uppgiftslämnaren begränsar sig till att ge korta och onyanserade svar på de frågor som ställs. Angeläget är emellertid att referenstagaren försöker att täcka in de egenskaper som tidigare har angetts som särskilt viktiga för en domare. Som ett hjälpmedel kan det därvid vara lämpligt att referenstagaren - utan att ange preciserade frågor - gör en förteckning med "rubriker" över de olika betydelsefulla egenskaper som en domare bör besitta och de krav han bör uppfylla. Referensgivarens svar kan sedan också i den skriftliga dokumentationen redovisas i anslutning till dessa rubriker. En sådan systematisk ordning torde också underlätta för tjänsteförslagsnämnden och regeringen att jämföra sökandena med varandra.
2.7.5 Anställningsintervju bör inte vara obligatorisk
Ett annat viktigt urvalsinstrument vid tjänstetillsättningar är anställningsintervjuer. Enligt vår mening bör anställnings- intervjuer kunna förekomma också i samband med tillsättning av ordinarie domare. Intervjuer bör dock användas endast i undan- tagsf all. Ofta torde sökandena vara tämligen välkända inom domstolsväsendet och intervjuerna kan då knappast tillföra beslutsunderlaget något av värde.
Härtill kommer de praktiska svårigheterna. Om man skulle ha ett obligatoriskt intervjuförfarande bör detta med hänsyn till att förfarandet i övrigt handhas av tjänsteförslagsnämnden förläggas dit. En sådan ordning får emellertid anses som alltför betungande om man ställer den i relation till vad man kan förmodas vinna i form av ett säkrare beslutsunderlag. Det kan tilläggas att syftet med en intervju främst är dels att arbetsgivaren skall kunna bilda sig en uppfattning om den sökandes förutsättningar för tjänsten, dels att denne i sin tur skall kunna få en bild av arbetsplatsen och de som arbetar där. För att dessa syften skall kunna förverkligas fullt ut krävs att intervjun äger rum på den domstol där tjänsten finns eller i varje fall under medverkan av ett väl avvägt antal representanter därifrån.
Emellertid bör som vi nyss sagt anställningsintervjuer kunna användas i vissa särskilda situationer, t.ex. i fall när externsökande finns med bland dem som konkurrerar om en tjänst eller där skicklighetsbedömningen är särskilt svår att göra. Det är knappast nödvändigt att alla sökandena intervjuas, utan ett urval bör kunna göras bland dem som på grundval av före- liggande underlag närmast torde komma i fråga för tjänsten. Det torde inte vara ändamålsenligt att mera i detalj föreslå rutiner för hur en eventuell intervju skall genomföras utan detta får avgöras från fall till fall.
Det bör kunna överlåtas på den ansvarige på tjänsteförslags- nämndens kansli att, eventuellt i samråd med nämndens ord- förande, i första rummet besluta om nämnden skall anordna en intervju och vilka sökande som i sådant fall skall kallas till denna. Om ett intervjuförfarande anordnas är det mot bakgrund av vad vi tidigare sagt om syftet med anställningsintervjuer lämpligt att representanter för den domstol där tjänsten finns bereds tillfälle att närvara. Vi vill i sammanhanget vidare understryka att också uppgifter som tillförts ett tillsätt— ningsärende vid anställningsintervjuer skall dokumenteras.
2.7.6 Domstolen där tjänsten finns skall få yttra sig
Även om tyngdpunkten i förfarandet läggs hos tjänsteförslags- nämnden bör den mottagande domstolen på ett annat sätt än nu vara tillförsäkrad ett visst inflytande på tjänstetillsätt— ningen. Det är ju där domaren skall vara verksam och kunna fungera. Vi föreslår därför att domstolen får tillfälle att yttra sig i tillsättningsärendet. Detta kan ske vid någon av flera tänkbara tidpunkter under förfarandet. En sådan tid- punkt är innan tjänsteförslagsnämnden lämnar sitt förslag. Domstolens yttrande skulle då ingå i nämndens beslutsunderlag. För att ett yttrande från domstolen på detta stadium i för- f arandet skall bli meningsfullt bör allt tillgängligt besluts— material tillställas domstolen som underlag för yttrandet. Domare som vi kommit i kontakt med under utredningsarbetet har emellertid ställt sig mycket tveksamma till ett sådant förfarande och uttryckt farhågor för att referensmaterialet skulle spridas onödigtvis inom domstolen. Vi föreslår därför att domstolen i stället skall beredas tillfälle att yttra sig efter det att tjänsteförslagsnämnden lämnat sitt förslag till regeringen. Härigenom får domstolen möjlighet att påverka regeringens beslut i de fall där den känner behov av att framföra särskilda synpunkter.
Det bör ankomma på domstolens chef att på domstolens vägnar avge yttrandet. Chefen för domstolen bör som arbetsgivarens företrädare på arbetsplatsen ges tillfälle att inverka på valet av personal. Med det sagda följer att något yttrande inte bör infordras när tillsättningen avser just tjänsten som chef i domstolen. Den övriga personalens berättigade intresse av inflytande vid en sådan tillsättning får tillgodoses genom det sedvanliga medbestämmandeförfarande som gäller vid chefs- tillsättningar.
Det bör inte föreskrivas någon särskild form för domstolens yttrande. Som underlag för detta bör domstolen i första hand tillställas tjänsteförslagsnämndens beslutsprotokoll. Dom— stolen kan självfallet infordra också övrigt material i tillsättningsärendet om den anser sig behöva detta för att kunna avge sitt yttrande.
Domstolens rätt att yttra sig sedan tjänsteförslagsnämnden avgett sitt förslag bör författningsregleras. Lämpligen görs detta i förordningen (19881318) med instruktion för tjänste- förslagsnämnden för domstolsväsendet.
2.7.7 Vitsord bör ges under domarutbildningen
Ett meritvärderingssystem för tillsättning av domartjänster som i första hand bygger på skicklighet aktualiserar frågan om man för att få ett bra beslutsunderlag bör införa någon form av kontinuerlig bedömning av dem som inträtt på domarbanan. Övervägande skäl torde dock tala mot att ett sådant system införs. Sådana system passar bäst inom områden med fasta karriärvägar och interna rekryteringssystem, såsom t.ex. inom försvaret, där det inte är förutsatt att man skall hämta erfarenheter utanför det egna området. Det kan knappast åläggas arbetsgivare utanför domstolsväsendet en skyldighet att kontinuerligt betygsätta vissa anställda, nämligen dem som har domarbakgrund. Beträffande den rena domstolstjänstgöringen får man å andra sidan räkna med att denna under vissa perioder är förlagd till olika arbetsplatser på ett sådant sätt att en regelbunden bedömning blir praktiskt svår att genomföra. Med hänsyn till svårigheter av nu antytt slag kan befaras att betygsättningen endast blir sporadiskt genomförd. Därmed skulle det beslutsunderlag som inhämtas inför en tjänstetill- sättning knappast bli säkrare eller mer berikat genom ett system med vitsord än genom de uppgifter som kan fås genom sedvanlig referenstagning. Härtill kommer att betygsättning som på detta sätt skall ske regelbundet utan att ställas i
relation till något omedelbart mål eller syfte lätt kan komma att genomföras slentrianmässigt och därför bli utslätad och intetsägande.
Vi föreslår däremot att den som genomgår domarutbildning skall erhålla betyg i anslutning till varje avklarat obligatoriskt moment i utbildningen. Här framträder på ett annat sätt ett klart syfte med betygsättningen; dels måste bedömaren då verk- ligen ta ställning till om den som genomgår utbildningen är lämplig för domarbanan, dels görs den bedömde uppmärksam på eventuella svagheter och brister och får tillfälle att rätta till dem. Betygen bör upprättas skriftligen och innehålla upp— gift om yrkeskunskaper, förmåga att uttrycka sig i tal och skrift, noggrannhet, omdöme, samarbetsförmåga, arbetskapacitet och - när bedömningen avser underrättstjänstgöring - förmåga att leda förhandlingar samt i övrigt uppgifter som bedöms som värdefulla. Någon betygsskala bör inte användas; detta leder lätt fram till utslätade bedömningar. I stället bör de skrift- liga omdömena formuleras som sedvanliga arbetsbetyg.
Skyldigheten att utfärda betyg bör författningsregleras genom bestämmelser i instruktionerna för hovrätterna, kammar- rätterna, tingsrätterna och länsrätterna. Det bör lämpligen ankomma på domstolsverket att i enlighet med nu lämnade inten— tioner närmare ange riktlinjer för hur betygen bör utformas och vad de bör innehålla.
2.7.8 Tjänsteförslagsnämnden behöver större resurser
Det är givet att ett förfarande som bygger på en skicklighets- bedömning vid tillsättning'av alla ordinarie domartjänster kräver större insatser av den myndighet som sköter förfarandet än vad som är fallet i dag med rådande turordningssystem. Bland annat kommer referenstagningen att bli betydligt mer omfattande. Ett ytterligare tillkommande moment i förfarandet är inhämtande av yttrande från domstolarna. Allt detta medför behov av en utökning av tjänsteförslagsnämndens kansli.
För närvarande sker referenstagning i huvudsak i fråga om tjänster över rådsklass. Med den nya ordningen skulle mot- svarande omfattande ref erenstagning ske också för tjänsterna i rådsklass. Under verksamhetsåren 1982/83 — 1986/87 har dessa senare tillsättningsärenden per år uppgått till ungefär två tredjedelar av det totala antalet ärenden i vilka nämnden avgett förslag. Man kan emellertid inte enbart utifrån ök- ningen av det antal ärenden som kräver en omsorgsfullare be—
dömning än i dag avgöra hur stor ökning av resurserna som krävs. Kansligöromålen fullgörs i dag av en avdelningsdirek— tör hos domstolsverket, som också är föredragande i nämnden, samt av en assistent som biträde. Ingen av dem ägnar sig dock åt nämndens verksamhet på heltid. Detta måste givetvis beak- tas. Ett eventuellt införande av datorstöd inverkar också. Vidare måste hänsyn tas till att det inledande förfarandet omfattande bl.a. meritsammanställning redan i dag utförs i samtliga tillsättningsärenden. Vi gör dock den bedömningen att uppgiften att sköta referenstagning och föredragning av åren- dena i nämnden bör läggas på två personer. Detta innebär att ytterligare en tjänst som föredragande bör knytas till nämn- den. Det torde emellertid vara tillräckligt att tjänstgöringen för nämndens räkning begränsas till att motsvara en halvtids- tjänst. I övrigt torde det vara rimligt att anta att ytterligare en kanslist på deltid behövs.
Det utökade förfarandet medför givetvis också att nämndens sammanträden måste öka både till antal och i fråga om tids- åtgång för varje sammanträde. För att sammanträdestiden inte skall bli alltför omfattande är det, som vi tidigare fram- hållit (avsnitt 2.7.2), viktigt att ärendena är väl förberedda och att ledamöterna är väl insatta i materialet inför varje sammanträde (jfr angående omfattningen av nämndens verksamhet bilaga 2, tabell 8).
2.8 Avslutande synpunkter
En övergång till en ren skicklighetsbedömning även vid till— sättning av domartjänster i rådsklass torde i första hand få till följd att de duktigaste'kommer i fråga för en sådan domartjänst tidigare än i dag. Ett annat rimligt antagande kan vara att den möjlighet som de som inträtt på domarbanan härigenom får att själva påverka sin karriär bidrar till att öka domarbanans attraktionskraft. Utan tvekan bidrar systemet också till att uppmuntra blivande domare till att bredda sina erfarenheter och att därigenom tillföra domstolsväsendet värdefull kunskap. Tanken att bredare erfarenheter hos domarna är till gagn för domstolsväsendet är inte på något sätt ny och torde vara allmänt accepterad. Vi tycker oss också ha fått den uppfattningen efter våra kontakter med företrädare för dom- stolsväsendet att man vid utnämnande av ordinarie domare i allmänhet bör prioritera dem som har bredare erfarenheter framför dem med enbart domstolstjänstgöring. En undersökning bland dem som under de senaste åren utnämnts till ordinarie
domare för första gången visar också att en mycket stor del skaffat sig andra erfarenheter (se bilaga 2, tabell 5 och 6).
Systemet med en skicklighetsbedömning öppnar också större möjligheter än i dag att undvika att personer som efter hand visat sig mindre lämpade för domarämbetet över huvud taget utses till ordinarie domare. För en domarutbildad som vid flera tillfällen blivit förbigången - trots att vederbörande kanske haft tillfälle att utöka sina meriter - torde det naturliga vara att söka sig någon annanstans. I vilken omfatt- ning detta kan förekomma är naturligtvis svårt att hysa någon säker uppfattning om. Det är dock viktigt att i sammanhanget understryka betydelsen av att de som genomgår domarutbildning redan under utbildningen blir föremål för en noggrann pröv- n1ng.
Det nuvarande turordningssystemet anses främja självständighet och kollegialitet samt motverka splittring, egennytta och ovidkommande hänsyn. Det har mot den bakgrunden uttryckts farhågor för att ett bedömningssystem där skickligheten får störst betydelse kan leda till att domarkandidaterna blir inställsamma och osjälvständiga gentemot presumtiva ref erens— givare och att utnämningarna kan komma att styras av ovidkom- mande hänsyn såsom politiska motiv.
Häremot kan först sägas att en utnämning grundad på skick— lighet redan i dag sker i fråga om de högre tjänsterna och att kritik av nu anfört slag inte har riktats mot dessa utnäm— ningar. Det kan också konstateras att även i fråga om råds- tjänsterna skickligheten för närvarande kommer in i så måtto att vissa typer av tjänstgöring får räknas upp i förtjänst- hänseende. De anställningar som ger ett extra meritvärde fås i huvudsak efter en ren skicklighetsbedömning. Det kan tilläggas att vikten av att en domare är självständig och har förmåga att fatta sina beslut utan att låta sig påverkas av ovidkom— mande hänsyn medför att dessa egenskaper särskilt skall upp- märksammas i tillsättningsärendena. Referensgivarna är därvid självfallet, som vi redan framhållit, skyldiga att ge en så rättvisande bild som möjligt.
Det finns i vårt land en stark tradition mot att politiska hänsyn får inverka vid domarutnämningar. Risken för att utnäm— ningar med sådana förtecken skulle uppkomma när en skicklig— hetsbedömning införs även i fråga om domartjänster på lägre nivå är enligt vår mening obefintlig.
Avslutningsvis kan sägas att ett tillsättningsförfarande av här föreslagen modell, där beslutsunderlag och motiv öppet red0visas, är den bästa garantin mot att ovidkommande hänsyn tas.
H DOMARBANAN 3 BAKGRUND 3.1 Nuvarande domarutbildning och domarkarriär
Domarutbildningen och domarkarriären i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna är efter 1979 års läns— rättsreform uppbyggd efter samma principer. Den egentliga domarutbildningen inleds med tjänstgöring som aspirant i hov- rätt eller kammarrätt. Den som vill komma i fråga för en sådan aspiranttjänst måste dessförinnan ha avlagt juris kandidat- examen eller juristexamen samt förvärvat notariemeritering.
Bestämmelser om notarietjänstgöring finns i notarieförordningen (l984z488). Sådan tjänstgöring kan fullgöras i tingsrätt eller länsrätt eller i båda slagen av domstolar och omfattar en tid
av två år och sex månader. En del av tjänstgöringen — i regel högst sex månader — kan fullgöras vid åklagar—, polis- eller kronofogdemyndighet eller vid riksskatteverket. Efter särskild prövning av notarienämnden får även viss annan tjänstgöring av kvalificerad juridisk art som f ullgjorts efter examen tillgodo- räknas som notarietjänstgöring. Den längsta tid som därvid får tillgodoräknas är sex månader. Notarietjänstgöringen innefattar en utbildning som syftar till att skapa ett ökat utbud av
jurister med erfarenhet och utbildning utöver vad som förvär- vats genom studierna vid högskolan. Notarienämnden fastställer riktlinjer för tjänstgöringen som syftar till att säkerställa att notarien arbetar med sådana uppgifter att utbildningen blir lämplig och någorlunda likvärdig för alla. Den myndighet där notarien tjänstgjort utfärdar betyg över tjänstgöringen.
Antagning till notarietjänstgöring sker centralt för hela landet och handhas av notarienämnden vars kansligöromål full— görs av domstolsverket. Vid meritvärderingen utgår man från sökandenas examensbetyg som åsätts poäng enligt en särskild skala. Därutöver kan vissa poängpåslag ske för sidomeriter.
Den som fullgjort notarietjänstgöring och sålunda förvärvat notariemeritering kan sedan vinna inträde på domarbanan. Varje hovrätt och kammarrätt beslutar själv om antagning av aspiran- ter inom ramen för tilldelade medel. Rekryteringen har därmed kommit att i huvudsak styras av varje överrätts behov av föredragande.
Den avgörande bedömningsgrunden vid aspirantantagningen är vitsorden över notarietjänstgöringen. De flesta överrätterna kompletterar dock de skriftliga notariebetygen och inhämtade muntliga referenser med anställningsintervjuer.
Aspiranttjänstgöringen pågår i allmänhet nio-tolv månader. Under tjänstgöringen torde aspiranterna med vissa variationer" mellan överrätterna i huvudsak sysselsättas med att förbereda mål och ärenden, att föredra dem inför rättens ledamöter och att efter vederbörlig rättsutredning föreslå en lösning och upprätta förslag till dom eller beslut samt att delta vid munt- liga förhandlingar som protokollförare. I stor utsträckning får aspiranten sin utbildning i form av handledning från f iskaler och aspiranter som har börjat sin tjänstgöring tidigare. Viss vägledning ges även av den eller de ledamöter vars mål aspiran- ten har till uppgift att förbereda. Vid vissa överrätter anord- nas också speciella, kortare kurser i vilka ingår bl.a. under- visning i föredragningsteknik.
Om aspiranttjänstgöringen är godkänd förordnas aspiranten till fiskal. Av 53 5 förordningen (l979:569) med hovrättsinstruktion respektive 52 5 förordningen (l979:57l) med kammarrättsinstruk— tion framgår att denna prövning bör göras innan aspiranten har tjänstgjort i överrätten i ett år. För att aspiranten skall kunna bli förordnad till fiskal krävs dock att tjänstgöringen pågått under minst sex månader (52 & hovrättsinstruktionen och 51 5 kammarrättsinstruktionen). De allra flesta aspiranterna får sin tjänstgöring godkänd och blir förordnade till f iskaler i överrätten.
Efter f iskalsförordnandet tjänstgör fiskalen normalt ytter- ligare en tid i överrätten och fullgör samma arbetsuppgifter som under aspiranttiden. Vissa möjligheter f inns att under denna tid byta ut tjänstgöring i hovrätt mot tjänstgöring i kammarrätt och tvärtom.
Några gemensamma riktlinjer för vad aspirant- och f iskals- tjänstgöringen i överrätt skall innehålla finns inte. Under våren 1988 har emellertid domstolsverket i samarbete med representanter för hovrätterna och kammarrätterna arbetat fram utbildningsplaner för denna tjänstgöring. Utbildningsplanerna är inte bindande utan skall ses som en rekommendation. Planerna utgår från att utbildningen skall ges i form av praktisk tjänstgöring, utformad i huvudsak som i dag, och särskilt anordnad kursverksamhet. I utbildningsplanerna understryks betydelsen av att den rotelinnehavare som en aspirant i huvudsak arbetar för fungerar som handledare. Rotelinnehavaren
skall fortlöpande undervisa aspiranten och upplysa denne om bedömningen av honom, varvid såväl positiva omdömen som eventuell negativ kritik bör förmedlas. I planerna framhålls också att tjänstgöringen för såväl aspiranterna som f iskalerna skall ha en sådan inriktning att den medför en allt större självständighet. De bör avlastas sådana arbetsuppgifter som lämpligen kan utföras av kanslipersonal. När det gäller särskilt anordnade kurser framhålls i planerna att samtliga fiskaler skall beredas tillfälle att delta i de domarkurser som anordnas centralt av domstolsverket och som vi redogör för längre fram. Aspiranterna skall också erbjudas aspirantkurser respektive någon annan form av fördjupad utbildning. Denna utbildning bör i första hand anordnas lokalt i hovrätten respektive kammarrätten men samverkan bör kunna förekomma mellan de mindre överrätterna. För framför allt fiskalerna bör utöver domarkurserna också anordnas annan utbildning i form av föreläsningar, seminarier och studiebesök. Sådan utbildning bör av bl.a. ekonomiska skäl anordnas lokalt eller genom samverkan regionalt. I planerna anges att domstolsverket avser att åstadkomma samordning och samverkan mellan hovrätterna och kammarrätterna genom att regelbundet kalla till sammankomster i dessa frågor.
Fiskalen skall också som ett led i domarutbildningen tjänstgöra i tingsrätt eller länsrätt som tingsfiskal respektive läns— rättsfiskal. Underrättstjänstgöringen erbjuds fiskalerna i tur- ordning ef ter börjedagen som aspirant i överrätten. Ett för- ordnande som tingsfiskal eller länsrättsfiskal får meddelas sedan fiskalen tjänstgjort i överrätt under ett år (41 5 tings- rättsinstruktionen, l979:572, och 35 & länsrättsinstruktionen, l979z573). Under vissa förutsättningar kan överrätten meddela förordnande redan efter kortare tid. Tiden från fiskalsförord- nandet till dess fiskalen får ett mera fast förordnande som fiskal i underrätt varierar starkt. Förutom av nyssnämnda författningsbestämmelser styrs tiden av tillgången på fiskals- platser i underrätterna och den enskilde fiskalens önskemål. Domstolsverket har i sin rapport Rekryteringen till och avhoppen från domarbanan (DV Rapport l987zl) kommit fram till att tiden - räknat från börjedagen — rent allmänt sett är kortare i kammarrätt än i hovrätt men att bilden i övrigt är splittrad. Av rapporten framgår att år 1986 varierade tiden när det gäller hovrätt mellan ungefär ett och ett halvt år och närmare fyra år samt när det gäller kammarrätt mellan drygt ett år och knappt två år. Domstolsverket tyckte sig inte av det tillgängliga undersökningsmaterialet kunna utläsa att tiden generellt sett skulle ha blivit längre under senare år.
Underrättstjänstgöringen skall pågå minst ett år (51 å hov— rättsinstruktionen och 50 & kammarrättsinstruktionen). För hovrättsjuristerna blir tjänstgöringen vid tingsrätt som regel väsentligt längre. Underrättstjänstgöringen är ett led i domar- utbildningen och meningen är att tilldelningen av arbetsupp— gifter skall anpassas till f iskalens begränsade erfarenhet av tjänstgöring i domstol. Arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet får inte tilldelas en fiskal (jfr 13 & tingsrätts- instruktionen resp. 10 å länsrättsinstruktionen). Inte så sällan torde dock i praktiken någon större åtskillnad i fråga om tilldelning av mål inte göras mellan f iskaler och ordinarie domare utan dessa har i huvudsak likvärdiga arbetsuppgifter.
Utöver den utbildning som fiskalerna får genom tjänstgöring i överrätt och underrätt anordnas också ett antal domarkurser av domstolsverket. Kurserna har beteckningarna domarkurs I, II och III. Kurserna I och II anordnas separat för de allmänna dom— stolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Domarkurs III vänder sig bara till domare i de allmänna domstolarna. Den första kursen är avsedd för nyblivna f iskaler som står i be- grepp att påbörja underrättstjänstgöring. Avsikten är att de ska få lära sig hur man ansvarar för en egen målrotel. Kurs II riktar sig i första hand till f iskaler som har några månaders erfarenhet av underrättstjänstgöring men även till sådana som efter att under längre tid ha varit borta från domarbanan åter- vänt för att tillträda en ordinarie tjänst. Syftet med kursen är att ge fördjupade kunskaper i formell och materiell process- ledning. Domarkurs III är främst avsedd för de yngre domare som efter att ha genomgått kurs II har ytterligare minst ett års erfarenhet av underrättsarbete. Denna kurs är emellertid också, liksom den förra, avsedd för dem som återvänt till domarbanan samt för domare som har gått över från allmän förvaltnings- domstol till allmän domstol. Kursen är inriktad på process— ledning och bevisvärdering.
I viss utsträckning förekommer också att fiskaler, utöver den obligatoriska underrättstjänstgöringen, under viss tid tjänst- gör som föredragande i specialdomstolar och domstolsliknande organ.
Nästa obligatoriska moment i domarutbildningen är ad junktionen i överrätten. Under adjunktionstiden deltar f iskalen som leda— mot i rätten. Adjunktionen påbörjas omkring sex—åtta år efter börjedagen när det gäller hovrätterna och omkring fyra år efter börjedagen när det gäller kammarrätterna. Av domstolsverkets tidigare nämnda rapport framgår att den genomsnittliga tiden från börjedag till fast adjunktion i hovrätt ökat med knappt
två år under 1980-talet. Även för kammarrätternas del har under samma tid skett en viss ökning som dock är begränsad till om- kring fem månader.
Adjunktionstjänstgöringen pågår normalt i nio månader. Om tjänstgöringen är godkänd och f iskalen således bedöms vara lämplig som domare förordnas han till assessor. Sådant god— kännande lämnas så gott som alltid.
Formellt krävs för att fiskalen skall få förordnas till assessor att han efter f iskalsförordnandet har tjänstgjort dels under ett år som lagman, rådman eller fiskal i underrätt, dels under ett år och nio månader som hovrättsfiskal, kammar- rättsfiskal eller adjungerad ledamot i överrätt, varav minst sex månader som fiskal i överrätten och nio månader som adjungerad ledamot. De obligatoriska inslagen i domarutbild- ningen - aspiranttjänstgöring, tjänstgöring som fiskal i över- rätt och underrätt samt ad junktionstjänstgöring - tar således formellt tre år och tre månader. I fråga om de allmänna dom— stolarna tar dock i praktiken utbildningen fram till det
slutliga godkännandet, assessorsförordnandet, betydligt längre tid.
Det är ganska vanligt att assessorn efter förordnandet tjänst- gör ett eller flera år som revisionssekreterare eller rege- ringsrättssekreterare, dvs. är föredragande i högsta domstolen eller regeringsrätten. Dessa tjänster tillsätts numera direkt av högsta domstolen respektive regeringsrätten. Tillsättningen av tjänsterna sker i princip i turordning med utgångspunkt i sökandenas inträde på domarbanan. Assessorn förenar i regel assessorstjänsten med tjänsten som revisions- eller regerings— rättssekreterare. Han får emellertid lämna sin bottentjänst om förordnandet att vara revisions— eller regeringsrättssekrete— rare meddelas tills vidare.
Assessorerna tas också ofta i anspråk för olika slags offent- liga uppdrag. De tjänstgör t.ex. inom regeringskansliet, i riksdagsutskotten, inom kommittéväsendet, hos JO, JK eller riksåklagaren eller vid något statligt verk, såsom domstolsver— ket och riksskatteverket. Den här typen av tjänster tillsätts efter en sedvanlig skicklighetsbedömning av dem som anmält intresse för tjänsten i fråga. Under tjänstgöringen är assessorn normalt tjänstledig f rån sin assessorstjänst.
För f iskaler och assessorer finns även en viss formell tjänst- göringsskyldighet utanför den egna hovrätten eller kammar- rätten. Sålunda är en hovrättsfiskal skyldig att tjänstgöra som
lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt eller som sekreterare i bostadsdomstolen samt att tjänstgöra som assessor i annan hov- rätt eller som hyresråd under högst sex månader. En hovrätts- assessor är skyldig att tjänstgöra som revisionssekreterare, som domare i tingsrätt, som ledamot i annan hovrätt under högst ett år eller som hyresråd under högst sex månader. Motsvarande tjänstgöringsskyldighet finns också för kammarrättsfiskaler och kammarrättsassessorer. I stället för tjänst som revisionssekre- terare, hyresråd och sekreterare i bostadsdomstolen avser skyldigheten här dock tjänst som regeringsrättssekreterare. Bestämmelserna om denna tjänstgöringsskyldighet finns i 54 och 55 55 hovrättsinstruktionen respektive 53 och 54 55 kammar- rättsinstruktionen. Det torde emellertid sällan förekomma att någon mot sin vilja åläggs tjänstgöring med stöd av dessa föreskrifter.
Den som efter domarutbildningen fortsätter inom domarkarriären får så småningom en ordinarie domartjänst. År 1987 tog det i genomsnitt omkring tretton och ett halvt år från börjedagen som aspirant i överrätt till en tjänst som ordinarie domare. Vid utnämningen är domaren i regel 42—43 år gammal. Både väntetiden och levnadsåldern varierar dock starkt beroende på vart man söker sig och om man är inriktad på en viss speciell tjänst. Sålunda var år 1987 den äldste bland de nyutnämnda domarna 51 år gammal medan den yngste var 37 år. Tiden från börjedagen till utnämningen varierade från som kortast åtta år till som längst 22 år och nio månader.
Den ordinarie domaren har möjligheter att efterutbilda sig genom de olika utbildningar i form av kurser, seminarier och utbildningsdagar som anordnas av domstolsverket. Denna utbild- ning kan t.ex. gälla nya omfattande lagändringar eller allmänna ämnen såsom domsskrivning eller chefsfrågor. De kurser och seminarier som här avses riktar sig emellertid inte bara till ordinarie domare utan även till yngre domare. Det brukar dock krävas att dessa först genomgått de domarkurser som vi nämnt i det föregående. Vissa utbildningsinsatser torde även förekomma genom de skilda domstolarnas egen försorg.
3.2 Domartjånsterna m.m.
De ordinarie domartjänsterna i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna utgörs av tjänsterna som justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, hovrättslagman, kammarrättslagman, lagman i tingsrätt och länsrätt, hovrättsråd, tillika vice ordförande på avdelning,
hovrättsråd, kammarrättsråd, tillika vice ordförande på avdel- ning, kammarrättsråd samt chefsrådman och rådman i tingsrätt och länsrätt. Den 1 juli 1987 uppgick antalet ordinarie domar— tjänster i allmän domstol till 676 och i allmän förvaltnings- domstol till 241 eller sammanlagt till 917 tjänster (jfr bilaga 2, tabell 1). Tjänsterna som ordinarie domare tillsätts av regeringen. Tjänsterna tillsätts alltid med fullmakt (4 kap. 6 5 LOA). Detta medför att den ordinarie domaren inte kan sägas upp från sin anställning. Denne har således ett starkare an- ställningsskydd än statstjänstemän som är anställda med för— ordnande. För dessa gäller att uppsägning kan ske om det finns sakliga grunder för det. Av nyssnämnda lagrum framgår att för— ordnande numera är den vanliga formen för anställning i statlig tjänst.
Vi har redan tidigare i meritvärderingsdelen (se avsnitt 2.2) konstaterat att det i vårt samhälle har ansetts som mycket betydelsefullt att domarna har en särskilt skyddad ställning. Detta har setts som en garanti för ett självständigt och oberoende rättsväsende. Det har därför ansetts motiverat med den speciella anställningsformen fullmakt för ordinarie domare. Som tidigare nämnts är den ordinarie domarens anställnings- trygghet konstitutionellt befäst genom bestämmelserna i 11 kap. 5 & regeringsformen som innebär att domaren kan skiljas från sin tjänst endast i de två där upptagna speciella fallen.
De icke ordinarie domarna i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna utgörs av fiskaler och assessorer. Fiskalsaspiranterna, som ännu inte godkänts för vidare tjänstgöring som domare, omfattas därmed egentligen inte av begreppet icke ordinarie domare. I fortsättningen avser vi dock även f iskalsaspiranterna när vi talar om gruppen icke ordinarie domare, om inte något annat anges. Den 1 juli 1987 var antalet icke ordinarie domare totalt 1 020 (jfr bilaga 2, tabell 1). Dessa tjänster tillsätts av respektive hovrätt eller kammarrätt även när tjänstgöringen skall äga rum i underrätt. Tjänsterna tillsätts med förordnande. När det gäller aspiranter meddelas förordnandet att gälla fr.o.m. en viss tidpunkt tills vidare dock längst ett år, s.k. längstförordnande. När aspiran— ten blir godkänd som fiskal i hovrätten eller kammarrätten med- delas ett tillsvidareförordnande. Detsamma gäller när f iskalen blir godkänd som assessor. Fiskaler som skall tjänstgöra i underrätt kan för denna tjänstgöring meddelas tillsvidare- förordnanden, utan tidsbegränsning eller som längstförordnande, eller också förordnas för viss tid. Valet av förordnandeform kan här t.ex. bero på huruvida tjänsten är attraktiv eller inte. Det kan vara lättare att besätta en mindre attraktiv
tjänst om förordnandet är tidsbegränsat. Därmed blir det näm- ligen - under vissa förutsättningar - möjligt för f iskalen att behålla den ursprungliga stationeringsorten, vilket i sin tur medför att f iskalen får traktamente under underrättstjänst- göringen.
Tjänsteförening och tjänstledighet
Enligt 7 kap. 13 & LOA är huvudregeln den att om en statligt anställd får någon annan statligt reglerad anställning, upphör den första anställningen automatiskt. I vissa fall får arbets— tagaren emellertid behålla den första anställningen trots att han eller hon har fått en annan statligt reglerad anställning, s.k. tjänsteförening. Huvudbestämmelserna om sådan tjänste- förening fanns tidigare i 28 - 31 a 55 anställningsförordningen (l965:601) i dess lydelse före den 1 november 1988.
Enligt dessa tidigare bestämmelser kunde en ordinarie tjänst som hade tillsatts med fullmakt eller en extra ordinarie tjänst förenas med en ordinarie tjänst som tillsatts med tillsvidare— förordnande, en ordinarie tjänst förenas med en högre extra ordinarie tjänst samt en ordinarie eller extra ordinarie tjänst förenas med en högre extra tjänst. En förutsättning för tjänsteförening i dessa fall var dock att arbetstagaren skulle utöva den tjänst som i varje fall nämns sist. Något beslut om tjänstledighet f rån den tjänst som inte skulle utövas behövdes enligt anställningsförordningen inte i dessa fall. I vissa andra fall krävdes däremot beslut om tjänstledighet för att arbetstagaren skulle få inneha flera tjänster samtidigt. Detta gällde bl.a. om en arbetstagare ville förena en ordinarie tjänst med en lika hög eller lägre extra tjänst. Tjänstledighet måste då beviljas från den ordinarie tjänsten.
Med verkan från den 1 januari 1985 genomfördes vissa ändringar i domstolsinstruktionerna som medförde att reglerna i anställ- ningsförordningen om automatisk tjänstledighet i vissa fall av tjänsteförening inte längre gällde för domarpersonal. Änd- ringarna innebar att domare fick förena sin domartjänst med tjänst utanför domstolsväsendet bara efter särskilt beslut av regeringen om tjänstledighet från domartjänsten.
Enligt ett regeringsbeslut den 25 september 1986 luckrades reglerna upp i så måtto att en hovrättsassessor eller en kammarrättsassessor som innehade eller uppehöll en tjänst som kansliråd, departementsråd eller chefstjänsteman i statsråds—
beredningen eller ett departement utan särskilt beslut var tjänstledig från assessorstjänsten.
Vid tillämpningen av reglerna om tjänstledighet för domar- personal beviljade regeringen regelmässigt assessorer ledighet för vissa offentliga uppdrag. Regeringen beviljade också i viss utsträckning ledighet f rån fiskalstjänster när f iskalerna hade fått tjänst som sekreterare i vissa specialdomstolar och nämnder. Med hänsyn till att en fast praxis i de fall som nämnts sålunda hade etablerat sig beslöt regeringen den 19 november 1987 att i fråga om dessa delegera rätten att bevilja tjänstledighet till hovrätterna och kammarrätterna. Enligt beslutet medgav regeringen att hovrätterna och kammarrätterna utan hinder av bestämmelserna i 56 a 5 hovrättsinstruktionen respektive 55 a & kammarrättsinstruktionen fick bevilja tjänst- ledighet dels för assessorer som skulle tjänstgöra som före- dragande i riksdagens utskott, hos JO eller hos JK, som rätts- sakkunnig i regeringskansliet eller som kommittésekreterare, dels för fiskaler som hade fullgjort underrättsår och som skulle tjänstgöra som sekreterare i arbetsdomstolen, marknads- domstolen, koncessionsnämnden för miljöskydd eller statens VA— nämnd. Om överrätten ansåg att tjänstledighet inte borde beviljas skulle frågan gå vidare till regeringen. Regerings- beslutet med dessa regler tillämpas fr.o.m. den 1 januari 1988.
Rätten till ledighet för att under begränsad tid pröva annan anställning enligt 3 & tjänstledighetsförordningen (1984zl l 1) berördes inte av de nya tjänstledighetsreglerna för domar- personal. I dessa fall var det domstolsverket eller - om dom- stolsverket bestämt så — hovrätten eller kammarrätten som beslutade om ledigheten.
Parterna på den statliga arbetsmarknaden träffade i 1988 års avtalsrörelse kollektivavtal som rör bl.a. tjänstetyper och tjänsteförening och som trätt i stället för de nyss redovisade bestämmelserna i anställningsförordningen. Detta avtal trädde i kraft den 1 november 1988. Enligt avtalet är tidigare tjänste- typer ersatta av två, som kallas för lönetjänst och arvodes— tjänst. Uttrycket ordinarie tjänst används enbart om vissa domartjänster, nämligen sådana som innehas av ordinarie domare i den mening som avses i regeringsformen.
I fråga om tjänsteförening gäller som huvudregel enligt avtalet att förening bara får ske av en "bottentjänst" som är tillsatt med förordnande tills vidare och en annan tjänst tillsatt med ett tidsbegränsat förordnande. Tjänsteförening sker i dessa
fall automatiskt, dvs. utan särskilt beslut om tjänstledighet från den första tjänsten. Arbetsgivaren får bevilja förening av tjänster också i andra fall, nämligen genom att i beslut medge tjänstledighet.
Enligt en särskild bestämmelse i avtalet gäller emellertid de nu beskrivna reglerna inte för icke ordinarie domare. För dessa gäller i stället att t jänsteförening bara får ske om regeringen eller den regeringen delegerat beslutanderätten till medger att arbetstagaren får vara tjänstledig för att inneha en annan tjänst. Någon ändring i förhållande till vad som gällt för denna personalkategori sedan januari 1985 är därmed inte åsyf tad.
Bestämmelserna i avtalet om tjänsteförening gäller inte heller för ordinarie domare. Eftersom det här är fråga om f ullmakts- tjänster kan kollektivavtal om tjänsteförening inte träffas med avseende på dessa tjänster (se 7 kap. 13 & LOA). Möjligheterna till tjänstledighet och tjänsteförening är för denna kategori i stället reglerad i anställningsförordningen och domstols- instruktionerna. Regleringen motsvarar även för de ordinarie domarna vad som gällt sedan januari 1985.
Det är främst icke ordinarie domare som beviljas tjänstledighet för att t.ex. fullgöra ett offentligt uppdrag. Enligt fast praxis brukar sådan ledighet i allmänhet inte beviljas för ordinarie domare. Detta har sin bakgrund i att dömandet enligt grundlagsmotiven i görligaste mån bör utövas av ordinarie domare.
F örande över stal av ordinarie domartjänst
I vissa fall när en innehavare av ordinarie domartjänst utövar en annan tjänst än domartjänsten kan regeringen föra den ordinarie tjänsten över stat (jfr prop. 197511 bil. 2 s. 9 f med hänvisningar). Att en tjänst förs över stat innebär, att den inte medräknas vid bedömningen av i vad mån de tjänster som upptas i personalförteckningen är tillsatta. Om en domartjänst förts över stat kan den återbesättas. Härigenom undviker man den olägenhet som nämndes i föregående avsnitt, att domar— tjänsten under kanske avsevärd tid får uppehållas endast som vikariat.
I 11 kap. l & regeringsformen föreskrivs att ordinarie domare skall finnas även i annan domstol än högsta domstolen och regeringsrätten. I grundlagsmotiven (prop. 197390 5. 381)
anförde departementschefen att det rimmade bäst med domstolar— nas självständiga ställning att domstolarnas dömande tjänstemän i största möjliga utsträckning utgjordes av domare som åtnjuter ett sådant anställningsskydd som tillkommer Ordinarie domare. Vid varje domstol skulle därför finnas minst en ordinarie domare. Departementschefen underströk dock att avsikten var att domstolarna i all den utsträckning som är organisatoriskt möjlig skulle utrustas med ordinarie domare.
Som exempel på fall där det enligt nuvarande praxis förekommer att en ordinarie domartjänst kan föras över stat kan nämnas att innehavaren blir förordnad som bostadsdomare eller på tjänst som chefstjänsteman inom något departement eller till byråchef hos exempelvis JK eller JO. En domartjänst brukar också föras över stat när innehavaren är tjänstledig för att fullgöra internationellt uppdrag.
En grundläggande förutsättning för att en domartjänst skall föras över stat anses vara att den ordinarie domartjänsten annars under avsevärd tid kan uppehållas endast som vikariat. År 1987 uppgick antalet överstatförda domartjänster till ett femtiotal.
Den som innehar den överstatförda tjänsten kan givetvis påkalla att få utöva sin domartjänst. Under någon tid kan då en dubb— lering av tjänsten förekomma. Vid närmaste inträffade ledighet på en tjänst av samma slag skall då den överstatförda tjänsten återföras på stat, dvs. räknas som tillsatt. Det förekommer emellertid ytterligt sällan att någon gör anspråk på att faktiskt få utöva sin överstatförda tjänst. Om den som har en tjänst som förts över stat avgår från denna, bortfaller den.
3.3 Balansen mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinare domartjänster
I våra direktiv sägs att det för domarbanans attraktionskraft är av stor betydelse att det råder balans mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinarie domartjänster. Tanken bakom detta torde vara att om antalet icke ordinarie domare blir alltför stort i förhållande till antalet ordinarie tjänster, kommer det att ta lång tid innan den som börjat på domarbanan kan få en sådan tjänst. Detta anses i sin tur minska de skick- ligaste juristernas intresse för att söka sig till domarbanan. Dessa tankegångar är på intet sätt nya.
Redan 1943 års domarutredning tillsattes mot bakgrund bl.a. av att antalet icke ordinarie tjänstemän i hovrätterna hade ökat på ett, som det ansågs, oroande sätt. Utredningen avlämnade år 1946 Betänkande angående vissa organisations-, utbildnings- och tjänstgöringsfrågor vid domstolarna (SOU 1946:57). Enligt utredningen berodde obalansen i domarkårens sammansättning framför allt på ett ständigt växande behov i underrätterna av överrättsutbildade yngre domare men också på att de yngre domstolsjuristerna ofta fick uppdrag utanför domstolsväsendet. Av uppgifter i betänkandet framgår att antalet icke ordinarie domare inom det statliga domstolsväsendet hade f yrdubblats under tiden 1924-1946. Under samma period hade andelen sådana tjänster i förhållande till antalet ordinarie domartjänster stigit från 33 procent till 104 procent. Vid dessa beräkningar är inte f iskalsaspiranterna medräknade. Utredningen fann att den fortgående förseningen av befordringsgången på domarbanan stod i samband med ökningen av antalet yngre domare. Utred— ningen ansåg att det för en god rekrytering till domarbanan var av stor betydelse, att domaraspiranterna utan alltför lång väntan kunde uppnå befattningar där de fick tillfälle att självständigt utöva domarverksamhet. En försenad befordrings— gång innebar också, påpekade utredningen, ett försämrat löne- läge vilket i sin tur även kunde påverka rekryteringen.
Betänkandet innehåller också beräkningar av vid vilken ålder utnämning till ordinarie domarbefattningar kunde tänkas ske i framtiden. Enligt dessa beräkningar skulle den genomsnittliga befordringsäldern inom det statliga domstolsväsendet öka från omkring 40 år, som gällde för utnämningar år 1946, till 51 år för utnämningar år 1965. Om hänsyn också togs till ledigblivna ordinarie tjänster vid rådhusrätterna skulle dock ökningen i befordringsäldern begränsas till fem år och utnämningarna alltså komma att ske vid 45 års ålder.
Utredningen konstaterade att den fortgående förseningen borde beaktas vid regleringen av såväl frågor som rörde organisa— toriska förhållanden som frågor angående tjänstgöringen vid domstolarna. I linje härmed föreslog utredningen att behovet av yngre domare skulle minskas genom att vissa icke ordinarie tjänster vid underrätterna byttes ut mot ordinarie befatt- ningar. I övrigt beaktade utredningen befordringsförhållandena bl.a. genom att föreslå att åtgärder vidtogs för att fördela strömmen av aspiranter jämnare mellan hovrätterna efter dessas storlek och för att främja ett friare utbyte av befattnings- havare mellan hovrätterna. Mera konkret föreslog utredningen vidare att en gallring skulle företas bland de offentliga uppdrag som då förekom med hänsyn till uppdragens värde för
domstolstjänstgöringen. Utredningen ansåg också att den som gick domarbanan skulle ha fått fullgod utbildning i underrätt och hovrätt, och således ha passerat fiskalsstadiet, innan han anförtroddes något uppdrag och att tjänstgöring utanför dom— stolsväsendet inte borde få förekomma under alltför lång tid.
Även 1955 års domarutredning uppmärksammade frågan om pro- portionen mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinarie domartjänster samt dess betydelse för befordrings— möjligheterna. I sitt slutbetänkande Domarbanan (SOU l959:17) konstaterade utredningen att det under åren 1933-1959 hade skett en kraftig förskjutning i proportionen mellan olika slag av tjänster i riktning mot en ökad andel s.k. begynnelse- tjänster (fiskalstjänster i hovrätt och underrätt). Antalet sådana tjänster och antalet s.k. passagetjänster (assessors- tjänster) var enligt utredningen alltför stort för att till— fredsställande befordringsförhållanden skulle råda. Av uppgif— ter i betänkandet om domarantal framgår att inom det statliga domstolsväsendet antalet icke ordinarie domare år 1959 mot- svarade omkring 96 procent av antalet ordinarie domartjänster (om också stadsdomstolarna inräknades var siffran i stället 81 procent). Fiskalsaspiranterna är härvid inte medräknade. Den genomsnittliga befordringsäldern för domartjänst i rådsklass var år 1958 i genomsnitt 42,5 år. Utredningen konstaterade att denna ålder skulle komma att stiga om inte några åtgärder vidtogs.
Utredningen ansåg att assessorsförordnande normalt borde er- hållas vid en ålder av 35 till 36 år och att den önskvärda befordringsäldern till tjänsterna i rådsklass borde vara i genomsnitt 40 år. Tjänstgöringstiden från börjedagen som aspirant till utnämning till tjänst i rådsklassen skulle då omfatta omkring tolv år. Med utgångspunkt i dessa f örutsätt- ningar om önskvärd befordringsälder gjorde utredningen sedan en utförlig beräkning av det antal tjänster som erfordrades på varje karriärsstadium för att önskemålen skulle kunna upp- fyllas. Utredningen fann att möjligheterna att uppnå den önsk— värda proportionen - som med utredningens beräkningar innebar att tjänsterna på begynnelse— och passagestadiet skulle uppgå
till omkring 60 procent av antalet sluttjänster - var beroende
av dels allmänt organisatoriska synpunkter, dels utbildnings- behovet. Utredningen konstaterade också att erforderliga åt— gärder knappast kunde tänkas bli genomförda annat än succes— sivt; den framräknade proportionen borde dock kunna tjäna till ledning vid bedömning av utredningens organisationsförslag och vid den årliga prövningen av domstolarnas personalbehov. Bland utredningens förslag till åtgärder kan nämnas att utred—
ningen förordade en fortsatt omvandling av dåvarande tings— sekreterartjänster till ordinarie domartjänster, en ökad användning av assessorer i stället för fiskaler för vikariats- ändamål och återhållsamhet vid antagning av fiskaler.
Också denna utredning kunde konstatera att det förhållandet att domarutbildade i stor utsträckning togs i anspråk för uppdrag utanför domstolsväsendet medförde en ansvällning av domarkåren som i sin tur förde med sig att ordinarie domartjänst erhölls senare än vad som annars skulle vara fallet. Utredningen f ann därför att det i strävandena att uppnå tillfredsställande befordringsförhållanden på domarbanan också måste ingå åtgärder som rörde den omfattning i vilken domare togs i anspråk för offentliga uppdrag. Som en sådan åtgärd förordade utredningen en skärpt restriktivitet i fråga om användningen av domstols- jurister för dessa uppdrag. Vidare föreslogs att när domare togs i anspråk för utredningsuppdrag skulle deras medverkan i utredningsarbetet begränsas. Domarnas behov av tjänstledighet skulle därigenom minska. Utredningen ansåg också att en allmän rationalisering av kommittéväsendet och utredningsarbetets bedrivande skulle kunna medverka till att minska behovet av domarpersonal för denna typ av arbete.
1972 års domarutredning kunde dock i sitt betänkande En öppnare domarbana (SOU 1974:96) konstatera att ökningen av icke ordi— narie domare hade fortsatt, beroende främst på rekryteringen av domstols jurister till offentliga uppdrag. Detta måste enligt utredningen på sikt rimligen medföra att ordinarie domartjänst inte kunde beredas alla som befann sig på domarbanan. Aspirant- antagningen hade nämligen, anförde utredningen, ökat kraftigt under senare år och uppgick årligen till nästan tre gånger fler aspiranter än det antal domstols jurister som behövdes för åter— besättande av ordinarie domartjänster. En fortsatt utveckling i denna riktning skulle enligt utredningen innebära att till- hörigheten till domarbanan i praktiken inte längre skulle med- föra att de som var inne på banan kunde räkna med en sluttjänst där. Enligt utredningen var det dock knappast möjligt att inom ramen för den rådande slutna domarkarriären åstadkomma annat än relativt begränsade förändringar.
Utredningen föreslog därför att domarbanan skulle göras öppnare genom att anknytningen till banan i princip skulle upphöra efter en kortare, grundläggande domarutbildning. Den som genom- gått utbildningen förutsattes härefter söka annat arbete och förvärva andra erfarenheter för att sedan återkomma och söka ordinarie domartjänst. Med en sådan utformning av banan blev behovet att anpassa antagningen av domaraspiranter till till—
gången på ordinarie tjänster inte lika påtagligt som tidigare. Utredningens förslag innebar också i den delen att antagningen av aspiranter till överrätt helt enkelt skulle motsvara dessa domstolars behov av föredragande.
Någon ändring av domarbanan i enlighet med 1972 års domar- utrednings förslag kom, som framgått av den tidigare redo— görelsen, aldrig till stånd. Frågan om hur balans skall kunna upprätthållas mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinarie domartjänster samt denna frågas betydelse för beford- ringsmöjligheterna och domarrekryteringen har därför tilldragit sig fortsatt intresse.
Inom domstolsverket inleddes år 1976 ett arbete med att beräkna det framtida domarbehovet vilket skulle tjäna som underlag för den fortsatta domarrekryteringens omfattning. Projektet av- stannade emellertid därför att överrätterna inte tyckte sig ha behov av sådana beräkningar.
Utredningen angående domstolsadministrationen tog i sitt betän— kande Domstolsverket och domstolarna (Ds Ju l982z3) äter upp frågan om framtidsutsikterna på domarbanan. Enligt utredningens mening fanns det visst fog för uppfattningen att den lämpliga omfattningen av den årliga antagningen av f iskalsaspiranter borde belysas närmare utifrån bl.a. den synpunkten att de nyintagna inom rimlig tid når fram till en ordinarie domar- tjänst.
Med anledning av utredningens synpunkter uttalade chefen för justitiedepartementet i 1983 års budgetproposition (prop. 1982/83:100 bil. 4) bl.a. att han ansåg det angeläget att man, för att säkerställa att domarbanan behåller sin attraktions— kraft för skickliga yngre jurister, gjorde en närmare analys av det framtida behovet av domare och av hur domarkarriären kan komma att te sig främst för dem som nyligen har inträtt på domarbanan.
En sådan analys gjordes härefter under våren 1984 av justitie- departementet och domstolsverket i samarbete. Enligt de prog- noser som då gjordes skulle den genomsnittliga tiden från börjedagen som aspirant till ordinarie tjänst komma att öka kraftigt den närmaste tioårsperioden. För de som våren 1984 nyligen hade antagits på domarbanan beräknades denna tid till omkring 20 år för de allmänna domstolarnas del och till omkring 30 år för de allmänna förvaltningsdomstolarnas del.
Med dessa analyser som bakgrund upprättades inom justitie- departementet i maj 1984 promemorian Domarbanan i dag och i framtiden - en analys av domarkarriären i de allmänna dom— stolarna och de allmänna f örvaltningsdomstolarna. I promemorian konstaterades att antalet icke ordinarie domare som utnyttjades för uppdrag utanför domstolarna hade nära nog fördubblats under den senaste tioårsperioden och att detta skulle komma att med— föra en drastisk ökning av den genomsnittliga tiden från in- trädet på domarbanan till ordinarie tjänst. För att förhindra detta och för att minska väntetiden för adjunktion måste man enligt promemorian komma fram till en rimlig proportion mellan antalet ordinarie och antalet icke ordinarie domare. Antalet icke ordinarie domare som användes för andra ändamål än dom— stolarnas egna behov måste därför minskas kraftigt. För att uppnå detta föreslogs i promemorian att domstolsjurister skulle få vara tjänstlediga för andra uppdrag bara efter särskilt beslut av regeringen. Vidare borde sådan tjänstledighet inte beviljas f iskaler utan endast assessorer och i huvudsak be- gränsas till att avse lagstiftningsarbete i kommittéer, regeringskansliet och riksdagen samt samt till att tillgodose behovet av domarpersonal inom specialdomstolarna.
Regeringen delade den oro för utvecklingen som kom till uttryck i promemorian. På grundval av förslagen i denna beslöt därför regeringen om de tidigare berörda inskränkningarna i domarnas möjligheter till tjänstledighet vilka trädde i kraft den 1 januari 1985. I 1985 års budgetproposition (prop. 1984/85:100 bil. 4 s. 85 ff) redogjorde chefen för justitiedepartementet för de överväganden som låg bakom dessa ändringar. Han anförde därvid bl.a. att han i fråga om tjänstledigheterna skulle verka för en praxis som innebar att man åtminstone på sikt kom fram till en rimlig proportion mellan antalet ordinarie och icke ordinarie domare. Under intryck av den kritik som framförts vid remissbehandlingen förordade han dock en något mindre restrik- tiv linje i fråga om de t jänstled1gheter som skulle prövas av regeringen än vad som angetts i promemorian. Även om de of fent- liga uppdragen i princip borde styras över till assessorerna borde fiskalerna ändå inte vara helt uteslutna från sådana uppdrag. Vid behandlingen i riksdagen framhöll justitie- utskottet att det var ett viktigt samhällsintresse att hindra en utveckling som kunde verka menligt på rekryteringen till domarbanan. Utskottet fann det därför vara värdefullt att saken hade uppmärksammats inom justitiedepartementet och där analy- serats ingående. Vidare konstaterade utskottet att eftersom regeringen själv skulle pröva frågor om tjänstledighet fanns det goda möjligheter för regeringen att snabbt gripa in med ytterligare åtgärder om det visade sig att de redan beslutade åtgärderna inte fick avsedd effekt (JuU 1984/85:25, rskr 228).
3.4 Tidigare behandling av domarbanan
3.4.1 Inledning
Av den tidigare redogörelsen framgår att frågor som rör domar- utbildningen och domarkarriären har utretts och analyserats vid ett flertal tillfällen. Många av de tidigare utredningarna har . dock rört för den tiden speciella problem såsom frågor kring en samordning av de dåvarande skilda karriärerna inom de statliga domstolarna respektive stadsdomstolarna, frågor i samband med förstatligandet av samtliga domstolar samt frågor rörande domar- utbildning inom förvaltningsdomstolarna. Med undantag för en närmare redogörelse för förslagen om den framtida domarbanan i 1972 års domarutrednings betänkande En öppnare domarbana (SOU 1974196) finner vi därför i huvudsak inte anledning att ytter- ligare belysa innehållet i dessa tidigare utredningar. I fråga om tidigare reformförslag får vi i stället hänvisa till 1972
års domarutrednings betänkande (s. 59 ff).
Innan vi övergår till en redogörelse för 1972 års domarutred- nings förslag skall vi dock något beröra en särskild fråga som har behandlats av tidigare utredningar, nämligen möjligheten att inom ramen för den gällande domarkarriären tillföra dom— stolarna ökade erfarenheter från bl.a. åklagar- och advokat- verksamhet. 1943 års domarutredning övervägde sålunda möjlig- heten att i tjänstgöringsgången för blivande domare inordna viss tids obligatorisk tjänstgöring hos åklagare eller advokat. Detta skulle emellertid kräva att antalet begynnelsetjänster utökades. Utredningen fann det vara olämpligt att då genomföra en sådan ordning, eftersom den redan långsamma befordrings- gången till ordinarie tjänst därigenom skulle försämras ytter— ligare. Detta skulle i sin tur inverka menligt på rekryteringen till domarbanan. En ordning där tjänstgöring hos advokat eller åklagare ingick som ett obligatoriskt led i domarutbildningen borde dock enligt utredningen betraktas som ett framtidsmål.
1955 års domarutredning kom emellertid också för sin del fram till att utsikterna var små att inom överskådlig tid nå sådan jämvikt mellan ordinarie och icke ordinarie tjänster på domar- banan, att tjänstgöring hos åklagare eller advokat kunde bli ett normalt led i befordringsgången utan att denna försenades oskäligt. När det gällde tjänstgöring hos advokat tillkom enligt utredningen svårigheten för en advokat att anordna sådan tjänstgöring. Det måste nämligen i regel vara förenat med stora olägenheter för en advokat att anställa en medhjälpare, som efter förhållandevis kort tid förväntas sluta sin anställning.
Båda de nu nämnda utredningarna ansåg det dock vara värdefullt om domstolarna tillfördes ökade erfarenheter från bl.a. åklagar- och advokatverksamheten. Utredningarna pekade i sammanhanget på att sådan erfarenhet också kunde tillgodoses genom att man utsåg advokater och åklagare till domare. Detta ansågs i viss utsträckning vara önskvärt. Det betonades dock att om man ville behålla en särskild domarkarriär så kunde det av hänsyn till rekryteringen endast bli fråga om att i ett begränsat antal undantagsfall besätta ordinarie domartjänster med personer utanför karriären.
3.4.2 1972 års domarutredning
Utredningen hade i uppdrag bl.a. att överväga hur domar— karriären skulle omformas för att tillgodose önskemål om att domarkåren tillfördes erfarenheter från andra samhällsområden än domstolsväsendet. Enligt utredningens mening var det dock knappast möjligt att inom ramen för den i princip slutna domar— karriären åstadkomma annat än relativt begränsade förändringar. I detta sammanhang (betänkandet 5 f ) uttalade utredningen vidare följande.
Vi anser det mindre troligt, att man på frivillig väg verkligen skulle kunna åstadkomma nämnvärd förändring i fråga om frekvensen av domstolsjuristernas verksamhet utanför domstolsväsendet på de områden dit en del nu söker sig för en begränsad tid eller att man skulle kunna praktiskt åstadkomma att andra områden av rätts- väsendet öppnas för tjänstgöring under begränsad tid. Skulle å andra sidan den eftersträvade breddningen av erfarenheterna nås på detta sätt, blir följden att antalet tjänstlediga fiskaler och assessorer ökas ytterligare. Tillhörigheten till domarbanan kommer då i praktiken inte längre att medföra, att de som är inne på domarbanan kan räkna med sluttjänst inom denna bana, även om man utgår från en viss ökning av antalet ordi- narie domartjänster i framtiden. Domarkarriären kommer därigenom i realiteten att efter hand förlora sitt innehåll. Uppehållandet av en formell domarkarriär blir i en sådan situation ett hinder mot ett f örutsättnings- löst sökande efter praktiska lösningar i skilda hän- seenden. Det bör också framhållas att en ordning där alla domare i början av domarkarriären skall tjänstgöra kortare eller längre tider inom andra karriärer inom rättsväsendet medför svårigheter i bl.a. befordrings—
hänseende för dem som har tjänster inom dessa karriärer. Mera genomgripande förändringar i syfte att tillföra domarkåren erfarenheter från andra samhälls- områden förutsätter därför enligt vår mening att nuvarande ordning med en sluten domarkarriär överges.
De förslag angående den framtida domarbanan som utredningen med denna utgångspunkt lämnade kan sammanfattas enligt följande.
Den grundläggande domarutbildning som enligt den gällande ord- ningen ägde rum i hovrätt och kammarrätt borde behållas och utformas på ungefär samma sätt som tidigare men pågå under något längre tid, ett är sex månader. I denna grundläggande utbildning skulle då också ingå omkring sex månaders tjänst- göring i underrätt. Efter utbildningens avslutande skulle aspirantens anställning inom domstolsväsendet i princip upphöra på samma sätt som efter avslutad notariemeritering. Fortsatt anställning i domstol skulle förutsätta att aspiranten efter fullgjord — och godkänd - domarutbildning sökte och fick en icke ordinarie domartjänst. Härvid skulle de utses som efter en fri prövning ansågs mest lämpade. Icke ordinarie tjänster skulle finnas för fiskaler i underrätt, assessorer i hovrätt och kammarrätt samt för revisionssekreterare i högsta domstolen och regeringsrättssekreterare i regeringsrätten. Fiskals- och assessorstjänsterna var avsedda för vikariats- och f örstärk- ningsändamål. Det ansågs dock som angeläget att antalet sådana tjänster begränsades.
De domarutbildade förutsattes i övrigt söka sig till andra juridiska verksamhetsområden och då också knytas organi— satoriskt till dessa. Som exempel på sådana områden nämndes åklagarmyndigheter, advokatbyråer, kronofogdemyndigheter, statliga verk, banker och företag. Det förutsattes också att departement och riksdag även i fortsättningen skulle ha beh0v av ett stort antal domarutbildade jurister. Den dittillsvarande ordningen att domarna i mycket stor utsträckning beviljades tjänstledighet för offentliga uppdrag borde dock inte bestå. I stället förutsattes att särskilda tjänster inrättades vid departementen t.ex. för kommittésekreterare.
Den obligatoriska adjunktionstjänstgöringen skulle avskaffas. För att det skulle bli möjligt för domarutbildade att söka sig in på andra verksamhetsområden måste utbildningen vara för— hållandevis kort. En obligatorisk adjunktionstjänstgöring i omedelbar anslutning till den grundläggande domarutbildningen skulle i alltför hög grad försena inträdet i andra karriärer. Ett obligatoriskt krav på adjunktion kunde därför antas mot-
verka en bredare och öppnare'rekrytering till domartjänst. Det skulle dock vara möjligt att fullgöra frivillig adjunktions— tjänstgöring i överrätterna.
De som efter avslutad domarutbildning sökt sig till verksam— hetsområden utanför domstolsväsendet förutsattes sedan efter att sålunda ha förvärvat andra erfarenheter återkomma till domarbanan för att söka ordinarie domartjänst. Sökandena till sådan tjänst torde därmed kunna delas upp i tre grupper, nämligen dels de som i huvudsak hade tjänstgjort i domstol endast under utbildningstiden, dels de som därutöver tjänst- gjort några år på icke ordinarie domartjänst, dels de som hade ytterligare domstolserfarenhet. Härtill kunde komma ett antal sökande som saknade domarutbildning. Något krav på sådan ut— bildning borde nämligen inte uppställas för de ordinarie domar— tjänsterna. Tillsättningen av tjänsterna skulle sedan ske efter en samlad bedömning av sökandenas meriter där genomgången domarutbildning dock skulle ges ett särskilt meritvärde.
Utredningens betänkande blev föremål för en bred remissbehand- ling. Förslagen om en förändring av domarbanan möttes av mycket stark kritik. Kritiken inriktade sig bl.a. på förslaget att domaraspiranternas anställning skulle upphöra efter fullgjord domarutbildning. Detta ansågs inte vara befrämjande för rekryteringen av goda jurister till domarbanan. Man befarade att många dugliga jurister i detta läge i stället för att genomgå utbildningen skulle söka sig direkt till andra verk- samhetsfält. Vidare påpekades att den föreslagna ordningen inte låg i linje med den utveckling mot ökad anställningstrygghet som ägde rum i samhället i övrigt. Kritiken inriktade sig också på utredningens förslag att avskaffa adjunktionen. Många remissinstanser ansåg att denna var ett av de värdefullaste leden i domarutbildningen och därför borde behållas som ett obligatoriskt inslag i en sådan utbildning också i framtiden. Man anförde till stöd för denna åsikt bl.a. att adjunktionen ger domaraspiranten möjlighet att i samarbete med äldre och mer erfarna domare ta ansvar för målens avgörande och att pröva sina egna kunskaper och sitt eget omdöme samtidigt som de ordinarie domarna får del av synpunkter från en yngre genera- tion. Adjunktionen ansågs värdefull också genom att den ger överrätten möjlighet att mera direkt bedöma domaraspirantens lämplighet för domaryrket. Utredningens förslag kritiserades vidare för att det ansågs leda till att de framtida domarna skulle komma att ha alltför kortvarig och inaktuell erfarenhet av domstolsarbete innan de utnämndes till ordinarie domare.
Med anledning av den kritik som förslaget om en ändrad domar- bana mötte förklarade departementschefen i 1976 års budget- proposition (prop. l975/76:100 bil. 4 s. 46) att han inte avsåg att föreslå regeringen att lägga utredningens modell till grund för en ny domarkarriär. Han konstaterade dock att ett mycket stort antal remissinstanser hade ställt sig bakom grundtankarna i betänkandet om att domarkåren behövde tillföras ökad erfaren- het från andra samhällsområden än domstolsväsendet. Den fort- satta utvecklingen inom ramen för det rådande systemet borde enligt departementschefen anpassas till att bättre tillgodose sådana önskemål.
3.4.3 Domstolsverkets "avhopparrapport" m.m.
Under andra halvåret 1985 och i början av år 1986 började man inom överrätterna uppmärksamma att det hade uppstått svårigheter att rekrytera kvalificerade f iskalsaspiranter och att antalet yngre icke ordinarie domare som lämnade domarbanan hade ökat. Justitiedepartementet uppvaktades med anledning härav med skrivelser från bl.a. vissa av överrätterna. I skrivelserna uttryckte man sin oro över utvecklingen och menade att åtgärder behövde vidtas för att återge domarbanan dess attraktionskraft. Skrivel— serna överlämnades av regeringen till domstolsverket som under hösten 1986 beslöt att inleda ett projekt som syftade till att analysera omfattningen av och orsakerna till athppen f rån domarbanan samt därmed sammanhängande frågor. En referensgrupp, i vilken ingick bl.a. representanter för överrätterna, knöts
till projektet.
Resultatet av projektet redovisades i DV Rapport l987:l som avlämnades till justitiedepartementet i mars 1987.
I rapporten presenterades bl.a. vissa siffror avseende antalet aspirantansökningar och antalet icke ordinarie domare som läm- nat domarbanan under de senaste åren. Siffrorna visade att antalet aspirantansökningar hade minskat med omkring 40 procent mellan åren 1981 och 1986. Under samma period fördubblades antalet avhopp från domarbanan. I rapporten konstaterades att en markant förändring ägde rum år 1985 då antalet ansökningar minskade kraftigt samtidigt som avhoppen då ökade extra mycket. Ett visst samband mellan det minskade antalet ansökningar och antalet notarieavgångar ansågs finnas. En viss nedgång i an— talet utfärdade notariebevis kunde noteras för just är 1985. Denna nedgång orsakades av att antalet notarietjänster hade minskat. Någon enskild faktor som orsak till att antalet avhopp kom att öka så kraftigt från år 1985 kunde man inom projekt-
gruppen inte hitta. I detta sammanhang pekade man emellertid på att det var med verkan från den 1 januari 1985 som bestämmel— serna om begränsade möjligheter till tjänstledighet för bl.a. f iskaler infördes. Man pekade också på att det under år 1984 hade presenterats beräkningar om befordringsutsikterna inom domarbanan enligt vilka den som nyligen påbörjat sin domar- karriär kunde räkna med att få vänta på en ordinarie domar- tjänst i 20 till 30 år. (Jfr här bilaga 2, tabell 2.)
Domstolsverket har följt upp de siffror som redovisades i rapporten genom att göra motsvarande undersökning av antalet aspirantansökningar och antalet avhopp under år 1987. Resul— tatet har redovisats i Domstolsverket informerar 1988 nr 4. Av redovisningen framgår att den nedåtgående trenden i fråga om antalet aspirantansökningar fortsatte under år 1987. Däremot skedde då en viss minskning av antalet avhopp jämfört med de två närmast föregående åren.
Projektgruppens utredning omfattade också en enkät som hade ställts dels till notarier, dels till aspiranter, fiskaler och assessorer som var kvar på domarbanan samt dels till aspiran- ter, f iskaler och assessorer som var tjänstlediga eller hade entledigats efter den 1 januari 1983. Av enkätsvaren drog man i rapporten den slutsatsen att det var löneförhållandena och domarkarriärens utformning som var de främsta orsakerna till den uppkomna situationen. Det konstaterades dock att bilden var mångfacetterad och att också andra faktorer var betydelsefulla. Av de enkätsvar som redovisades i rapporten framgår t.ex. att en stor andel (34 procent) bland dem som lämnat banan har an- gett familje- och bostadssituationen som den främsta orsaken till avhoppet.
I detta sammanhang finns också anledning att något beröra de åtgärder som de utfrågade funnit vara mest angelägna — förutom förslag om kraftigt ökade löner - för att öka banans attrak— tionskraft. I rapporten redovisades, utan angivande av rangord- ning utifrån frekvensen, ett urval av svaren på denna fråga. Bland de sålunda redovisade svaren finns förslag om att utbild- ningstjänstgöringen borde planeras bättre, att tiden till ordi— narie tjänst borde bli kortare, att möjligheterna till tjänst- ledighet borde ökas, att arbetsuppgifterna borde bli mer kvali— f icerade samt att attityderna mellan yngre och äldre kolleger borde bli öppnare och att man borde hjälpa varandra mer.
I rapporten konstaterades att utredningen klart gav vid handen att situationen var sådan att åtgärder snarast borde sättas in för att öka domarbanans attraktionskraft. Enligt rapporten
visade enkätsvaren att det sjunkande antalet aspirantansök- ningar och det ökande antalet avhopp var symptom på ett ut— brett missnöje med domarbanans nuvarande utformning. Projekt— gruppen föreslog därför att en utredning borde tillsättas med uppgift att förutsättningslöst se över karriärens framtida utformning.
I rapporten pekades emellertid också på vissa mer begränsade åtgärder som borde kunna vidtas redan på kort sikt. Härvid nämndes åtgärder som rörde bl.a. lön och andra ekonomiska villkor, det familjesociala området, utbildningsinsatser och information om domarbanan.
Vissa av de förslag som fördes fram i rapporten har utretts vidare inom domstolsverket. Bland annat har verket i samarbete med hovrätter och kammarrätter övervägt hur utbildningen för de yngre domarna kan förbättras och utökas. Detta arbete har resulterat i de utbildningsplaner som presenterades under våren 1988 och som vi tidigare har redogjort för (avsnitt 3.1).
I 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 Bil. 4 s. 85 f) konstaterade departementschefen att regeringen i juni 1987 tillkallat en särskild utredare för att utreda bl.a. frågor om domarbanans utformning. I detta sammanhang anförde hon vidare följande.
Jag ser det som utomordentligt viktigt för vårt samhälle att vi kan bibehålla den goda kvalitén i våra domstolars avgöranden och den goda servicen till dem som kommer i kontakt med domstolarna. Detta förutsätter bl.a. att vi kan rekrytera skickliga och lämpliga jurister till domarbanan. Enligt min mening är det åtskilligt vid sidan av löne- och karriärförhållandena — vilkas betydelse självfallet inte skall undanskymmas - som är viktigt i sammanhanget. Arbetstillfredsställelse, möjlighet till personlig utveckling, en stimulerande arbetsmiljö med moderna kontorshjälpmedel och tillgång till utbildning är några sådana faktorer. Delegering av arbetsuppgifter som inte kräver särskild juridisk sakkunskap från jurister till biträdespersonal bidrar också till att förbättra för alla berörda kategorier. Det är nödvändigt att domstols- chef erna engagerar sig i utvecklingsfrågor av denna typ för att domstolarna i framtiden skall kunna hävda sig som kvalificerade och moderna arbetsplatser.
Vid riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen i denna del underströks att det var angeläget att vidta åtgärder av flera
slag för att stävja den utveckling som skildras i domstols- verkets rapport. Enligt justitieutskottets mening borde t.ex. uppmärksamhet ägnas åt den viktiga frågan om ef terutbildning av domare (JuU 1987/88:29, rskr 198). '
4.1
4.2
4.2.1
ÖVERVÅGANDEN OCH FÖRSLAG
Våra förslag i sammanfattning
Domarutbildningen skall alltjämt innehålla tre obligatoriska inslag, nämligen aspiranttjänstgö— ring, underrättstjänstgöring och adjunktion. Ut- bildningstiden skall dock koncentreras så att den motsvarar minimitiderna för varje obligatoriskt moment.
Aspiranttjänstgöringen skall pågå under en bestämd tid av nio månader. Anställningen skall under den tiden vara tidsbegränsad. Om aspiranten blir god- känd och förordnad till fiskal övergår anställ- ningen till en tillsvidareanställning. En fiskal som inte blir godkänd som assessor bör dock fort- sättningsvis inte användas i den dömande verksam- heten.
Den vikariats- och förstärkningstjänstgöring som i dag utförs av fiskaler skall läggas på assessorer— na.
Antalet tingsfiskalstjänster skall minskas medan antalet ad junktionsplatser i hovrätt utökas. Ytter— ligare ett antal ordinarie rådmanstjänster bör in— rättas.
En generösare linje i fråga om tjänstledigheter för— ordas för såväl ordinarie som icke ordinarie domare.
Välmeriterade jurister utan domarutbildning som är allvarligt intresserade av domaryrket och som be- döms kunna komma ifråga för sådan tjänst skall kunna förordnas till adjungerad ledamot i överrätt.
Allmänna utgångspunkter
Inledning
Domarutbildningen och domarrekryteringen har som framgår av '
den tidigare redogörelsen under senare tid uppmärksammats i olika sammanhang. Hithörande frågor har också varit föremål
för offentlig debatt. Diskussionen har som utgångspunkt haft bl.a. den yngre domarpersonalens avhopp från domarkarriären och den nedgång som har skett i antalet aspirantansökningar. Dessa förhållanden har tagits som tecken på ett bristande intresse för domaryrket hos yngre jurister. Detta har i sin tur framkallat farhågor för att domarkårens kvalitet på sikt kommer att försämras och att domarna därmed inte längre kan uppfylla de högt ställda krav på rättssäkerhet som finns i vårt samhälle.
Det är mot bl.a. denna bakgrund som vårt uppdrag i denna del skall ses. Vi har haft till uppgift att f örutsättningslöst överväga hur domarkarriären och domarrekryteringen bör se ut i framtiden. Vid dessa överväganden måste en avvägning göras mellan många skilda intressen. I direktiven framhålls att domaryrket måste ha en sådan dragningskraft att tillräckligt många skickliga jurister söker sig till domstolarna. De som väl har sökt sig till banan har berättigade anspråk på an- ställningstrygghet och rimlig förutsebarhet i tjänstgöringen. Vägledande vid utformningen av riktlinjer för domarutbildning och domarkarriär måste emellertid i första hand vara önske— målet att våra domstolar är tillförsäkrade yrkeskunniga och omdömesgilla domare.
Utformningen av domarbanan hänger naturligt nog nära samman med domstolsorganisationen och domarnas arbetsuppgifter i stort. Detta konstateras också i våra direktiv. En övergripan— de utredning om organisationen av domstolsväsendet och därmed sammanhängande frågor är emellertid en omfattande uppgift. Eftersom det har setts som angeläget att snabbt kunna genom- föra förändringar när det gäller meritvärderingen och domar- karriären har därför vårt uppdrag begränsats till dessa
frågor.
Våra överväganden om den framtida domarbanan bygger därför i huvudsak på nuvarande domstolsorganisation. Därvid har vi som en naturlig utgångspunkt haft den nuvarande domarkarriären. I direktiven framhålls att systemet med en i princip sluten domarkarriär har obestridliga förtjänster. Systemet bygger på en kontinuerlig utbildning och prövning och har bidragit till att vi fått en yrkeskunnig och omdömesgill domarkår. Å andra sidan konstateras det att systemet inte är helt invändnings— fritt. Den nuvarande börjedagsregeln och domarbanans sluten— het, som gör att de ordinarie domartjänsterna i stort sett är förbehållna dem som genomgått domarutbildning, medger inte alltid att det är den mest lämpade bland sökandena till en tjänst som får den. I våra direktiv påpekas att detta inte
alltid blir fallet ens om man, såsom är avsikten med de nya meritvärderingsreglerna, ersätter börjedagsregeln med en skicklighetsprincip. Det finns, sägs det, självfallet jurister utanför domstolsväsendet som kan vara väl så lämpade som sökande med traditionell domarutbildning. Vi har därför också haft att överväga i vilken omfattning och på vilka nivåer väl meriterade jurister utan domarutbildning kan komma i fråga för domartjänst.
Tanken är emellertid inte att vi skall föreslå en modell för domarkarriären som utgår från en helt fri domarrekrytering. I direktiven framhålls att ett sådant helt öppet systern strider mot svensk tradition och också framstår som äventyrlig både för rättssäkerheten och effektiviteten i övrigt.
Med de ramar som sålunda ställts upp för våra överväganden om den framtida domarkarriären är det knappast möjligt att åstad— komma annat än relativt begränsade förändringar. Det förut- sätts att vi även framgent har någon form av domarutbildning med obligatoriska inslag. Vi har dock för våra överväganden rörande denna utbildning haft som mål att förkorta tiden från utbildningens början till dess avslutande. Vi vill därmed mar- kera att det skall vara fråga om just en utbildningsperiod. Tanken bakom detta är att något minska de olägenheter som föl- jer med att utbildningen är förlagd till olika tjänsteställen; en kortare och mer koncentrerad utbildning bör underlätta domaraspiranternas egna personliga planering. En ytterligare tanke bakom detta är att det blir lättare att tala om för en domaraspirant att han nog har valt fel bana, om prövningen av vederbörandes lämplighet som domare inte görs alltför sent i karriären.
I avhopparutredningen, bland domare och i den allmänna debatt som har förts om domarbanans attraktionskraft har lönefrågorna spelat en framträdande roll. Lönesättningen för domare bestäms i dag genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Även om lönefrågorna självfallet har en stor betydelse 1 sam- manhanget har vi ansett att frågor om lön och andra anställ- ningsvillkor i princip ligger utanför ramen för vårt uppdrag (se i dessa frågor även avsnitt 4.8). Vi har däremot inte sett oss förhindrade att något komma in på andra aspekter som kan ha betydelse för att göra domaryrket mer lockande, såsom ut— bildningsfrågor och betydelsen av en öppen och positiv attityd från äldre domare gentemot de yngre domaraspiranterna.
Våra förslag om hur den framtida domarkarriären bör utformas skall ses mot bakgrund av vad som nu sagts. Vi har i första
hand inriktat oss på den egentliga domarutbildningen som börjar efter fullgjord notariemeritering. Notarietjänst- göringen har varit föremål för överväganden för inte så länge sedan. Liksom i meritvärderingsdelen har vi i huvudsak gett förslagen karaktär av principförslag där den nya ordningen skisseras. Innan vi närmare redogör för våra förslag skall vi dock beröra några ytterligare aspekter som har tjänat som ut— gångspunkter för våra överväganden i denna del.
4.2.2 Domarutbildning bara för domare?
Som nyss nämndes har vi för våra förslag om den framtida domarbanan utgått från att vi också i fortsättningen skall ha någon form av domarutbildning med obligatoriska inslag. Det finns därmed anledning att ställa sig frågan om man skall verka för att domarutbildningen förbehålls dem som siktar på att bli just domare. Inom de jämförbara karriärerna krono- fogdebanan, åklagarbanan och polischefsbanan torde man ha som utgångspunkt för utbildningen att anta och utbilda endast det antal kronofogdar, åklagare och polischefer som behövs inom organisationen.
I fråga om domarbanan är det dock av tradition så att många jurister börjar sin yrkesverksamhet med en kortare eller längre tids tjänstgöring i domstol innan de går ut till andra uppgifter inom rättsväsendet eller förvaltningen eller till befattningar inom näringslivet eller på andra håll i sam- hället. Inom lagst1f tn1ngsväsendet har man t. ex. alltid ansett sig ha behov av domarutbildade jurister för befattningar som rättssakkunniga, kommittésekreterare och föredragande i riks- dagens utskott. Att domarutbildade på detta sätt används på andra håll i samhället har inte setts som något negativt (jfr prop. 1986/87:100 bil. 4 s. 66). Det har tvärtom bedömts som värdefullt för vårt rättssamhälle i stort att också andra om- råden än domstolsväsendet får direkt del av de gedigna erfa— renheter av rättskipningen som de domarutbildade kunnat skaffa sig. De som för en tid arbetat inom andra delar av rättsväsen- det eller förvaltningen har i allmänhet haft kvar sin anknyt- ning till domstolsväsendet och sedermera återvänt till en domartjänst.
Vi delar uppfattningen att det är värdefullt för rättssamhäl- let i stort att domarutbildade också kan verka utanför dom- stolsväsendet. En inriktning av domarbanan mot att enbart ut- bilda framtida domare torde dessutom vara svår, för att inte säga omöjlig, att genomföra. En sådan inriktning kommer också i motsatsställning till vad vi tidigare i avsnittet om merit-
värdering har framhållit om vikten av att domarkåren är allsi- digt orienterad och att en bred samhällserfarenhet finns rep- resenterad i domstolarna.
Vi menar också att en attityd som innebär att man skall vara inriktad på att bli just domare för att söka sig till domar- banan inte är befrämjande för banans attraktionskraft. Det måste tvärtom antas att många söker sig till banan därför att utbildningen har ett högt meritvärde och öppnar många möjlig— heter. Detta antagande stöds också av den attitydundersökning som domstolsverket redovisade i sin avhopparrapport. Där fram- går bl.a. att bland de notarier som avsåg att söka tjänst som aspirant i överrätt var det meritvärdet av tjänstgöringen och arbetsuppgif ternas art som hade den klart största betydelsen
för deras ställningstagande. Också för dem som redan befann sig på domarbanan var det dessa två faktorer som hade haft dominerande betydelse för deras val. Inställningen att domar— utbildningen är lockande därför att domarbanan traditionellt sett har erbjudit många möjligheter till omväxling i arbetet kom också fram i remissvaren på den departementspromemoria från maj 1984 som innehöll förslagen om domarpersonalens be— gränsade möjligheter till tjänsteförening och tjänstledighet (jfr avsnitt 3.2). Flera remissinstanser framhöll att just möjligheten att inom ramen för domarkarriären kunna tjänstgöra också utanför domstolsväsendet framstod som lockande för många unga jurister och sålunda måste ses som en viktig rekryte— ringsbef räm jande faktor.
Inställningen att domarutbildningen inte skall vara förbehål- len enbart tilltänkta domare medför naturligtvis att man får räkna med att många efter en kortare tid helt lämnar domar- banan för att i stället ägna sig åt annan verksamhet. Gör man domarutbildningen som sådan tillräckligt attraktiv för att locka till sig breda grupper av skickliga jurister bör det emellertid finnas goda möjligheter att flera av dessa väljer att - åtminstone så småningom — också verka som domare.
Vi vill i detta sammanhang också betona att det krävs olika egenskaper för att vara en god bank jurist eller bolagsjurist och för att vara en god domare. Bland dem som lämnar domar- banan finns det därför säkert sådana som inte har de egenska— per som gör dem bäst lämpade för domaryrket. Det får natur— ligtvis dock inte bli så att alltför många unga jurister läm— nar banan för annan verksamhet. Det gäller att göra inte bara domarutbildningen som sådan attraktiv utan också bereda dem som väl gått igenom denna utbildning möjligheter att utvecklas och finna stimulerande arbetsuppgifter inom ramen för en fort— satt domarkarriär.
4.2.3 Proportionen mellan ordinarie domartjänster och icke ordinarie domare
Av tidigare avsnitt (3.3) framgår att frågan om den lämpliga proportionen mellan antalet ordinarie domartjänster och anta- let icke ordinarie domare tilldragit sig stort intresse. Tidi- gare utredningar har alla varit ense om att det är viktigt att antalet icke ordinarie domare inte blir för stort i förhållan— de till antalet ordinarie tjänster. En sådan utveckling har nämligen ansetts försvåra rekryteringen till domarbanan efter- som väntetiden på en ordinarie tjänst då blir för lång. För— slagen som har lämnats för att förhindra detta har gått ut på dels att antagningen av domaraspiranter skall anpassas till det väntade framtida behovet av ordinarie domare, dels att ut— , nyttjandet av icke ordinarie domare för verksamheter utanför domstolsväsendet skall inskränkas. Detta senare skedde senast år 1985 när reglerna om tjänstledighet för domarpersonal skärptes. Reglerna, som allmänt kommit att betecknas kloster- reglerna, syftade bl.a. till att behålla domarpersonalen inom domstolsväsendet för att därigenom minska behovet av nyrekry— tering.
De tidigare utredningarna har alla utgått från mer eller mind— re alarmerande prognoser om när en nyantagen aspirant kunnat påräkna en ordinarie domartjänst. Emellertid har det visat sig att både den genomsnittliga utnämningsåldern och den genom- snittliga väntetiden på ordinarie tjänst varit förvånansvärt konstant under alla år. Sålunda var år 1972/73 den genomsnitt- liga utnämningsåldern 43,5 år medan den år 1987 var 43 år. Den genomsnittliga väntetiden från börjedag till utnämning var vid motsvarande tidpunkter fjorton år och tre månader respektive tretton år och sex månader.
Det är svårt att finna någon entydig förklaring till att dessa siffror varit så konstanta genom åren. Det totala antalet domare och domartjänster har visserligen ökat sedan mitten på 1970-talet, vilket främst torde ha sin förklaring i inrättan— det år 1976 av kammarrätten i Jönköping och i länsrättsrefor— men år 1979. Under 1980—talet har det emellertid inte skett några större förändringar vare sig i fråga om antalet ordina— rie tjänster eller i fråga om antalet icke ordinarie domare. I sammanhanget kan också noteras att år 1975 motsvarade antalet icke ordinarie domare omkring 109 procent av antalet ordinarie tjänster medan motsvarande siffra för år 1987 var 119 pro- cent.
Vad som däremot varierar under årens lopp är antalet antagna aspiranter och antalet avhopp från domarbanan. Som redan tidi-
gare nämnts var antalet avhoppade nästan dubbelt så stort är
l987 som i början på 1980-talet. Det är med största sannolik- het osäkerheten i fråga om antalet domare som lämnar banan som har gjort att tidigare prognoser om väntetid till ordinarie tjänst inte har besannats. Avhopparutredningen ansåg att löne- frågan var av dominerande betydelse som orsak till domarbanans minskade dragningskraft och till avhoppen från denna. Avhoppen torde därutöver delvis ha sin grund i sådana svårförutsebara faktorer som hur arbetsmarknaden utanför domstolsväsendet ser ut och hur många som genomgår juristutbildning. En bidragande orsak till variationen i fråga om avhoppen torde även vara vilka förväntningar som råder om karriärmöjligheterna inom banan. Här skall också tillfogas att de flesta avhoppen sker under fiskalstiden. Av domstolsverkets avhopparrapport framgår att 40 procent av de entledigade eller tjänstlediga hade slu— tat respektive påbörjat ledigheten efter en tjänstgöringstid på tre år eller mer. Nästa stora grupp, 28 procent, hade läm- nat anställningen respektive påbörjat ledigheten efter en tjänstgöringstid på mellan ett och två år.
Det sagda leder oss närmast till slutsatsen att det inte går att fastställa någon lämplig proportion mellan antalet domar- tjänster och antalet icke ordinarie domare. Vi menar därför att det inte är meningsfullt att som utgångspunkt för för- slagen om domarbanans utformning ha några beräkningar om det framtida rekryteringsbehovet satt i relation till antalet domartjänster. Härtill kommer att det motiv som tidigare fanns för beräkningar av det här slaget, nämligen att alla som bör- jade på domarbanan skulle kunna påräkna en ordinarie domar— tjänst inom rimlig tid, saknar aktualitet med det nya merit- värderingssystemet.
Vi vill emellertid betona att det hittills sagda inte innebär
att vi anser att rekryteringen till domarbanan bör ske enbart ' utifrån kortsiktiga aspekter. Vid rekryteringen skall givetvis alltid en bedömning göras av behovet utifrån den totala till— gången på domarpersonal. Antagningen till banan måste givetvis anpassas så att de som rent faktiskt arbetar inom domstols- väsendet också får adekvata arbetsuppgifter. Hänsyn måste tas till att det skall finnas utrymme på alla utbildningsmomenten för dem som rekryteras. Detta är en förutsättning för att ut— bildningen skall kunna genomföras snabbare än idag, vilket är en av utgångspunkterna för våra förslag i den här delen.
4.2.4 En renodlad domarroll
Delegering av handläggaruppgif ter i domstolarna till andra personalkategorier än domarpersonal har under senare tid skett i fråga om flera slag av mål och ärenden. Här kan nämnas in- skrivningsärenden, mål om betalningsföreläggande och förmyn- derskapsärenden. Det senaste exemplet avser enklare ärenden om bl.a. avträdande av egendom till förvaltning av boutrednings— man och vissa ärenden rörande dödande av förkomna handlingar (jfr. prop. 1987/88:8, JuU 9, rskr. 3l; SFS l987:llO9—lllO). Genom denna delegering kan domarpersonal avlastas enklare upp— gifter och inrikta sig på de arbetsuppgifter som kräver mer ingående juridisk sakkunskap. I våra direktiv framhålls att denna utveckling kan väntas fortsätta; i vissa fall också genom att uppgifter som i dag utförs av domarpersonal överförs till andra samhällsorgan än domstolarna. Mycket talar således för att domarnas arbetsinsatser kommer att koncentreras till de tvistlösande och rent dömande funktionerna. Domarrollen kommer således att bli mera renodlad i framtiden.
Även om vi som redan tidigare har sagts inte har till uppgift att göra en allmän översyn av domarnas arbetsuppgifter f ram— hålls dock i direktiven att vi bör ha den beskrivna utveck— lingen i åtanke vid våra överväganden om domarbanan. Vi anser att ett domarämbete som i högre grad än nu är inriktat på kvalificerad dömande verksamhet i sig måste verka mer lockande för skickliga jurister och därmed bidra till att göra domar— banan attraktivare.
På sikt får man räkna med att utvecklingen mot att renodla domarrollen kommer att leda till att antalet domartjänster minskar. Detta för i sin tur med sig att konkurrensen om tjänsterna blir hårdare.
4.2.5 Betydelsen av en ändrad meritvärdering
En övergång till ett nytt meritvärderingssystem får omedelbart vissa återverkningar på den nuvarande domarkarriären. Börje- dagen som aspirant i överrätt kommer då inte längre att få avgörande betydelse vid bedömningen av vem av flera sökande som skall erhålla en ordinarie domartjänst i rådsklass.
Domarutbildningen och domarkarriären måste emellertid även i övrigt anpassas så att domarbanan kommer att svara mot de krav som ställs i ett system där skickligheten skall vara avgörande bedömningsgrund vid alla tjänstetillsättningar. För att den
sökandes lämplighet för domaryrket skall kunna bedömas krävs ett fullgott underlag. Detta ställer t.ex. krav på att dom- stolschefer och andra som har ansvar för domaraspirantens ut— bildning också noggrant följer dennes arbete för att bilda sig en riktig uppfattning om vederbörandes lämplighet.
Vi har i meritvärderingsdelen också betonat det värdefulla i att en blivande domare skaffat sig andra erfarenheter utanför domstolsväsendet. Sådana erfarenheter skall ofta tillmätas ett särskilt meritvärde vid bedömning av domarkandidatens lämplig- het för ordinarie domartjänst. Detta förutsätter att domar— banan är så utformad att den som börjat på banan också får möjligheter att inom ramen för sin fortsatta karriär skaffa
sig ytterligare meriter.
4.3 Domarutbildningen 4.3.1 De nuvarande obligatoriska inslagen bör behållas
Vi har tidigare konstaterat att våra direktiv förutsätter att det också i framtiden finns en domarbana med vissa utbild- ningsinslag som bas för domarrekryteringen. Något krav på sådan utbildning bör dock inte uppställas. Som framhålls i direktiven skulle ett sådant krav motverka ett av syftena med en övergång till en skicklighetsbedömning, nämligen att stimu— lera till rörlighet och växling mellan olika tjänster och verksamhetsområden. En viss rekrytering av domare bör därför också kunna ske bland dem som inte har någon domarutbildning. Vi kommer att i ett avsnitt längre fram (avsnitt 4.6) redogöra för våra överväganden om i vilken utsträckning sådan extern- rekrytering bör ske.
I dag består domarutbildningen av tre obligatoriska moment efter notariemeriteringen: aspirant— och f iskalstjänstgöring i överrätt, underrättstjänstgöring och adjunktion. I vårt uppdrag ligger att överväga om alla momenten bör vara kvar och om de moment som blir kvar bör kortas av.
Genom den första tjänstgöringen som föredragande i överrätt får den som inträtt på domarbanan värdefull träning i regel— systemet och dess tillämpning och i att analysera och lösa juridiska problem samt på ett klargörande sätt redogöra för resultatet av sina efterforskningar. Samtidigt får domstolen tillfälle att göra en första grundläggande bedömning av aspirantens lämplighet som domare.
Härefter följer underrättstjänstgöringen som självfallet är av stor betydelse i den grundläggande domarutbildningen. Här prö- vas den blivande domaren för första gången mera regelbundet i den dömande verksamheten och får tillfälle att självständigt handlägga mål och ärenden och driva fram dem till avgörande.
Det slutliga momentet är adjunktionstjänstgöringen. Denna har flera förtjänster. Genom adjunktionen får den blivande domaren tillfälle att delta i och ta ansvar för den dömande verksam- heten tillsammans med äldre och mer erfarna domare. Han får därvid ta del av de andras resonemang och ges möjligheter att mera direkt pröva hållbarheten isina egna resonemang. Adjunk— tionstjänstgöringen ger också ett gott underlag för att bedöma en persons lämplighet för domarbanan. Genom adjunktionen till— förs vidare den ordinarie domarkåren i överrätterna värdefulla synpunkter och erfarenheter från yngre jurister.
Vi anser att alla dessa moment är av sådant värde att de också i fortsättningen bör vara kvar som obligatoriska inslag i domarutbildningen. Visserligen medför ett bibehållande av samtliga moment att utbildningstiden inte kan göras alltför kort, vilket i sin tur ökar riskerna för "köbildning" till de olika momenten. I samma riktning verkar också just det för- hållandet att det är så många som tre olika moment som skall genomgås. Det torde emellertid vara uteslutet att ta bort den grundläggande utbildningstiden i överrätten. För att en domar— aspirants lämplighet som självständig och omdömesgill domare verkligen skall kunna prövas krävs också ett moment med döman- de påeget ansvar. Underrättstjänstgöringen torde därmed inte heller kunna avvaras.
Återstår då adjunktionen. I direktiven framhålls att det just är adjunktionen som för närvarande utgör den besvärligaste "flaskhalsen” när det gäller den totala faktiska utbildnings- tiden, åtminstone inom de allmänna domstolarna. Denna tjänst- göring är emellertid som vi nyss redogjort för obestridligen av värde i flera hänseenden. Förslaget av 1972 års domarutred- ning om adjunktionens avskaffande mötte också mycket stark kritik under remissbehandlingen. Också i samband med vårt arbete har många röster inom domstolsväsendet höjts mot att adjunktionen avskaffas.
Ett sätt att minska de nackdelar som ligger i att behålla de tre momenten är att föra samman tjänstgöringen som föredragan- de i överrätten och adjunktionstjänstgöringen så att dessa moment kommer i tiden direkt efter varandra. Denna ordning skulle också medföra fördelar ur f amiljesocial synpunkt i de
fall där överrätts- och underrättstjänstgöringen är förlagd. till skilda orter. Det blir då inte nödvändigt att flytta så många gånger eller att i flera olika omgångar tvingas arbeta utanför bostadsorten.
En sådan ordning är emellertid enligt vår mening inte till— fredsställande. Om utbildningen inleds med överrättstjänst- göringen skulle detta medföra att den för bedömningen av domaraspirantens lämplighet som domare så viktiga ad junktionen låg i tiden före underrättstjänstgöringen. Samtidigt skulle den slutliga prövningen av en persons lämplighet som domare överlåtas på underrätten där man trots allt har mindre förut- sättningar att följa den tilltänkte domarens arbete än i en kollegialt sammansatt överrätt. Samma svårigheter talar emot att låta utbildningen, och därmed den inledande bedömningen av en persons lämplighet för domaryrket, börja i underrätt.
Enligt vår mening bör alltså nuvarande obligatoriska moment behållas i domarutbildningen med den ordningsföljd som de har i dag.
4.3.2 Utbildningen bör koncentreras i tiden
Det är enligt vår mening viktigt att den faktiska utbildnings- tiden hålls nere och inte blir nämnvärt längre än vad som mot- svarar den obligatoriska minimitiden för varje moment. Utbild- ningen bör alltså koncentreras och fullgöras i huvudsak i ett sammanhang.
I dag förekommer det - framför allt inom de allmänna domsto— larna - att blivande domare tjänstgör lång tid i underrätt innan de får tillfälle att adjungera och därmed bli föremål för den slutliga prövningen av deras lämplighet som domare. Denna ordning är av flera skäl otillfredsställande. Det är naturligtvis inte bra att _den dömande verksamheten i våra underrätter i så hög grad utförs av ännu ej färdigutbildade domare. Detta strider mot tidigare redovisade tankegångar om att den dömande verksamheten i största möjliga utsträckning skall utövas av ordinarie domare. Det är inte heller till- f redsställande att den slutliga prövningen av en persons lämp— lighet för domaryrket kommer efter det att han under lång tid rent faktiskt har tjänstgjort som domare. Utrymmet för att i detta läge göra en omsorgsfull och kritisk bedömning torde i praktiken inte vara särskilt stort. Känslan av att i ett så sent skede av en yrkeskarriär behöva bestå ytterligare pröv- ning är naturligtvis inte heller tilltalande för den person
som skall bedömas. I alla händelser torde detta förhållande inte verka befrämjande för de yngre juristernas intresse av att söka sig till och,vara kvar på domarbanan.
Som vi kommer att redogöra för längre fram (avsnitten 4.5.1 och 4.5.2) förutsätter en ordning där utbildningstiden på detta sätt koncentreras en omfattande planering och en viss omfördelning av tjänsterna. Det torde t.ex. behövas färre ut- bildningstjänster som i stället får ersättas bl.a. med tjänster för ordinarie domare. Erfarenheten f rån kammarrätterna, där tiden f rån börjedag till assessorsförordnande i vissa fall kunnat begränsas till knappt fyra år, visar dock att det i praktiken är möjligt att åstadkomma en förkortning av utbild- ningstiden.
4.3.3 Den närmare utformningen av den framtida domarutbildningen
Med utgångspunkt i de principer som vi nyss redovisat föreslår vi att domarutbildningen ordnas enligt följande modell.
Aspiranterna antas och förordnas för tjänstgöring inom en hov- rätt eller kammarrätt. Aspirantantagningen bör liksom nu ålig— ga varje hovrätt och kammarrätt för sig. Vi vill i samman- hanget betona vikten av att urvalet av aspiranter sker med största omsorg. Bedömningen av sökandena bör ske med utgångs- punkt i om de kan förväntas bli lämpliga domare. Vi vill rekommendera att anställningsintervjuer används som ett kom— pletterande urvalsinstrument vid denna första uttagning av lämpliga domarkandidater. Detta sker redan nu i de flesta överrätterna. Självfallet bör inte alla sökande intervjuas. En begränsning bör göras till dem som närmast kan komma i fråga för aspiranttjänst. En av flera fördelar med ett intervjuför- farande torde vara att den som söker aspiranttjänst då kan göra klart för sig vilka kravsom ställs och därmed få ett säkrare underlag för sitt eget yrkesval.
Som vi redan tidigare berört finns det inte några enhetliga regler för hur aspirantutbildningen närmare skall vara utfor- mad. Gemensamt för alla överrätter, både hovrätter och kammar- rätter, är dock att aspiranten får syssla med att förbereda mål och ärenden, att företa rättsutredningar, att föredra målen, lämna förslag till avgörande och formulera detta i skrift samt att delta som protokollförare vid muntliga för- handlingar. Enligt vår mening bör dessa uppgifter även i fort- sättningen utgöra huvudinslagen i utbildningen. Vi finner inte
anledning att föreslå några riktlinjer för hur utbildningen närmare skall utformas. Det är naturligtvis angeläget att denna är någorlunda enhetligt utformad. Lämpligen kan sådan enhetlighet uppnås genom kontakter mellan överrätterna. Skill- nader i utbildningen kan dock vara påkallad med hänsyn bl.a. till de olikheter som föreligger i fråga om kammarrätters och hovrätters arbetsuppgifter och till domstolarnas storlek. Detta senare inverkar naturligtvis på överrättens möjlighet att t.ex. ordna egna kurser för aspiranterna. Enligt vår
mening är den kursverksamhet m.m. som förekommer dock ett bra inslag i utbildningen som bör fortsätta. Vi vill här också erinra om de utbildningsplaner som domstolsverket utformat i samråd med hovrätter och kammarrätter som vi tidigare redo— gjort för (avsnitt 3.l). De rekommendationer som där ges rörande innehållet i utbildningen ställer vi oss bakom. Att domstolsverket och överrätterna på detta sätt arbetar fram rekommendationer för domarutbildningen är ett sätt att åstad— komma enhetlighet i utbildningen. I samma riktning verkar de regelbundna sammankomster i utbildningsfrågor som domstols- verket anordnar för företrädare för överrätterna.
Aspiranttjänstgöringen bör enligt vår mening pågå under en be- stämd tid av nio månader. Härefter skall överrätten göra en första bedömning av om aspiranten är lämplig för fortsatt tjänstgöring som domare. Om så är fallet skall han förordnas till fiskal. Vi vill här betona att det är viktigt att det redan här görs en verklig prövning av aspirantens lämplighet. Det är naturligtvis betydelsefullt för aspiranten själv att så tidigt som möjligt få besked om att han nog borde välja en annan bana. Självfallet är det också av stor betydelse att den som visat sig mindre lämplig för domaryrket lämnar domarbanan innan han får självständigt dömande uppgifter. Också ur arbetsgivarens synpunkt, bl.a. med tanke på framtida plane- ring, är det av stort intresse att denna första prövning görs med verklig omsorg.
Efter f iskalsförordnandet bör ytterligare en tids tjänstgöring i överrätten följa. Detta är nödvändigt för att garantera att överätterna vid varje tillfälle har ett antal föredragande som har ett visst mått av erfarenhet. Det är dock enligt vår me- ning inte nödvändigt att fastställa någon minsta obligatoriska tid för denna tjänstgöring. Med tanke på att den totala ut- bildningstiden inte får bli för lång bör tiden som föredragan— de fiskal emellertid begränsas. Mer än sex månader efter fiskalsförordnandet bör f iskalen inte vara kvar i överrätten.
I instruktionerna för hovrätterna och kammarrätterna före- skrivs att ordföranden på en avdelning ansvarar för att aspi- ranter och fiskaler i sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbildning. Vi anser att det därutöver för varje aspirant och fiskal skall finnas en ledamot som fungerar som handledare. Bestämmelser om detta bör tas in i överrätts- instruktionerna. Närmast till hands ligger att låta den leda— mot vars mål aspiranten eller fiskalen handlägger ha detta handledaransvar. Denne ledamot bör nära följa aspirantens eller f iskalens arbete och bistå denne med råd om hur arbetet bäst skall bedrivas och göra påpekanden om något behöver rättas till. Det är, som vi framhållit redan i meritvärde- ringsdelen, viktigt att aspiranterna och f iskalerna får kon— tinuerligt besked om hur de bedöms klara av sina uppgifter. I detta sammanhang vill vi också erinra om att vi har förutsatt att varje moment inom domarutbildningen skall betygsättas.
Enligt nuvarande regler kan en fiskal i hovrätt förordnas att fullgöra göromål som ankommer på fiskal i kammarrätt och tvärtom. Sådant utbyte mellan överrätterna förekommer också i viss utsträckning. Enligt vår mening bör denna möjlighet finnas kvar och uppmuntras. För att tjänstgöringen skall ge något utbyte torde då erfordras att fiskalen tjänstgör i den andra överrätten i de sex månader som enligt vår mening bör utgöra den längsta tjänstgöringstiden som föredragande fiskal. Ett byte från hovrätt till kammarrätt och tvärtom medför naturligtvis vissa inkörningsproblem. Det kan därför behövas särskilda utbildningsinsatser för dessa "utbytesfiskaler" ut- över vad som normalt tillkommer en fiskal. Dessa särskilda in- satser torde dock ofta kunna ordnas inom ramen för den intro- duktion och utbildning som ges till aspiranterna.
Efter aspirant- och f iskalstjänstgöringen i överrätt vidtar tjänstgöring med självständigt dömande verksamhet i underrätt. Vi anser att ett till ett och ett halvt år är en väl avvägd tid för denna del av utbildningen. Tanken är också att tjänst- göringen inte heller rent faktiskt skall pågå längre tid än så. Den obligatoriska tiden bör som nu vara ett år.
Det skall framhållas att det här rör sig om just utbildnings— tjänstgöring. Det är därför viktigt att fiskalen vid fördel- ningen av domargöromålen inte tilldelas arbetsuppgifter i större omfattning eller av större svårighetsgrad än vad som är lämpligt med hänsyn till hans erfarenhet. Detta följer redan nu av föreskrifter i domstolsinstruktionerna. I den utsträck- ning dessa föreskrifter inte iakttas är det av största vikt att så sker f ramdeles. Det är alltså inte meningen att
fiskalen skall fungera enbart som en arbetskraftsresurs och därvid anses ha samma kapacitet som en ordinarie domare. Tjänstgöringen måste å andra sidan vara allsidig och ge fiskalen träning i att inom ramen för självständigt dömande verksamhet handlägga mål och ärenden av skilda typer och svårighetsgrader. Detta är särskilt viktigt med tanke på att tjänstgöringen inte pågår längre tid än högst ett och ett halvt år.
Betoningen av utbildningsmomentet och den begränsade tjänst- göringstiden som leder till en snabbare genomströmning av f iskalerna gör det nödvändigt att i största möjliga utsträck- ning förlägga dessa utbildningsplatser till stora och medel- stora underrätter. Självfallet måste här en anpassning ske med hänsyn till underrätternas struktur inom de skilda överrätts- områdena. För områden där de flesta underrätterna tillhör kategorin mindre domstolar kan det vara nödvändigt att för— lägga utbildningstjänster också till sådana. I de allra minsta domstolarna, med endast en eller två ordinarie domare, bör man dock i möjligaste mån undvika att placera f iskaler under ut- bildningen. I praktiken finns det i dessa domstolar inte ut— rymme för att ta hänsyn till att fiskalen inte är färdigutbil- dad utan denne fungerar helt som arbetskraftsförstärkning.
Den snabbare genomströmning som blir följden av en kortare tjänstgöringstid torde också medföra att det totala antalet fiskalstjänster kan minskas. Som vi närmare kommer att redo- göra för längre fram (avsnitten 4.5.1 och 4.5.2) förutsätter den föreslagna ordningen således en omfördelning av domar- tjänsterna bl.a. på det sättet att vissa f iskalstjänster er— sätts med rådmanstjänster.
Också i underrätten bör det utses någon domare som kan fungera som handledare för f iskalen. Denne kan då vända sig till hand- ledaren för att t.ex. diskutera olika handläggningsfrågor. Handledaren bör också ha en viss tillsyn över de mål som till- delas f iskalen för att förhindra att denne får sådana mål som kräver särskild erfarenhet. Handledaren bör även i övrigt följa med i fiskalens arbete, t.ex. då och då åhöra dennes förhandlingar, samt tillsammans med domstolschefen ha ansvar för att det finns underlag för en bedömning av fiskalens tjänstgöring. Bestämmelser om handledare för f iskalerna bör tas in i instruktionerna för tingsrätter och länsrätter.
Vi har tidigare nämnt att domstolsverket anordnar olika kurser som bl.a. riktar sig till f iskaler som fullgör underrätts— tjänstgöring. Vi utgår från att sådana kurser också i fram—
tiden skall utgöra ett inslag i fiskalsutbildningen. I dessa kurser görs nu försök med att vid sidan av den rent yrkes- mässiga aspekten också behandla frågor kring domarens roll som sådan.
Omedelbart efter fullgjort underrättsår bör adjunktion följa, dvs. fiskalen skall under en tid tjänstgöra som ledamot i överrätt. Fiskalen bör under adjunktionstiden ha ansvar för en egen rotel. Den nu tillämpade minsta tiden om nio månader torde vara väl avvägd. En förkortning av adjunktionstiden kan dock övergångsvis bli aktuell för de f iskaler som nu har lång tids underrättstjänstgöring bakom sig när det blir dags för adjunktion. Vi återkommer till denna fråga i. det följande (se avsnitt 6.1). '
En förutsättning för att det skall finnas utrymme för f iskalen att adjungera är givetvis att assessorerna får andra arbets- uppgifter efter förordnandet. Också denna fråga tar vi upp i det följande. För att tingsfiskalerna skall kunna ad jungera i omedelbar anslutning till att den obligatoriska underrätts- tjänstgöringen fullgjorts torde det dessutom krävas att an- talet adjunktionsplatser ökar något jämfört med i dag (se vidare avsnitt 4.5.1 och 4.5.2).
Efter adjunktionstiden skall den inom ramen för utbildningen slutliga prövningen av domaraspirantens lämplighet göras. Också här vill vi betona vikten av att det görs en verklig prövning av lämpligheten. Om f iskalen bedöms vara lämplig för domaryrket förordnas han till assessor. Det skall dock under— strykas att detta inte innebär något definitivt "godkännande" för domarbanan och än mindre en garanti för att få en ordina- rie domartjänst. Assessorns lämplighet för en sådan tjänst kommer sedan att prövas i jämförelse med övriga sökande till just den tjänsten.
Den här skisserade utbildningen tar omkring tre är i anspråk. Vi vill i sammanhanget framhålla att det förutsätts att domar- aspiranten rent faktiskt också har tjänstgjort på heltid under de föreskrivna minimitiderna för varje moment. Frånvaro som går utöver sedvanlig ledighet för semester samt annan kortare frånvaro skall således kompenseras genom förlängd tjänst- göring.
Det ter sig som naturligt att de som börjat på banan bereds tillträde till de olika utbildningsmomenten i turordning efter den dag de börjat. Tjänster som därefter kommer ifråga för den färdigutbildade assessorn bör tillsättas efter en skicklig-
hetsbedömning, även när de är placerade inom domstolsväsendet. Sålunda bör enligt vår mening skickligheten vara den viktigas- te bedömningsgrunden vid tillsättning av sådana tjänster som tjänsterna som revisions— och regeringsrättssekreterare.
4.3.4 Anställningsformer och anställningstrygghet
Vi har redan tidigare föreslagit att den som börjar som aspirant i en överrätt skall antas och förordnas av över- rätten. Vi utgår från att domaraspiranten sedan är organisa— toriskt knuten till denna överrätt under resten av utbild- ningstiden. Detta bör vara fallet även när en fiskal förordnas av annan överrätt för tjänstgöring under begränsad tid i form av s.k. utbytestjänstgöring. Liksom nu bör det ankomma på den egna överrätten att utfärda förordnande om underrättstjänst- göringen. *
Inga andra tjänster inom domstolsväsendet än de ordinarie domartjänsterna har det särskilda anställningskydd som följer av regeringsformen och som innebär att en ordinarie domare i princip är oavsättlig. Övriga anställningar gäller tillsvidare eller är tidsbegränsade. Tillsvidareanställningarna har det anställningsskydd som i allmänhet gäller på den svenska arbetsmarknaden. Detta innebär bl.a. att uppsägning inte kan ske utan saklig grund och att arbetsgivaren har en långtgående omplaceringsskyldighet.
Den betydligt snabbare domarutbildning som vi har föreslagit i förhållande till vad som gäller i dag ger upphov till frågan om anställningen bör tidsbegränsas under hela utbildnings- perioden. Från anställningstrygghetssynpunkt talar emellertid starka skäl emot att under så lång tid som två och ett halvt till tre år tidsbegränsa en anställning som dessutom förut- sätter att man redan dessförinnan har fullgjort en tidsbegrän- sad anställning under nästan lika lång tid i form av notarie- meritering. Ett förslag om tidsbegränsad anställning under hela domarutbildningen skulle säkert mötas av stark kritik. Det får också antas att en sådan ordning skulle ha en negativ inverkan på rekryteringsmöjligheterna till domarbanan.
Vi anser därför att endast den första tjänstgöringstiden bör tidsbegränsas. Aspiranten bör alltså ges en tidsbegränsad an- ställning om nio månader. Detta bör kunna ske inom ramen för nuvarande regler om tillåtligheten av tidsbegränsade anställ— ningar på det statligt reglerade området.
När aspiranten blir bedömd som lämplig att fortsätta domar- banan bör han få ett tillsvidareförordnande som fiskal. Tjänsten skall vara knuten till överrätten och anställningen
skall väsentligen innefatta att fullgöra föredragandeuppgif—
ter. Om fiskalen sedermera inte bedöms som lämplig för domar— yrket och således inte förordnas till assessor upphör därmed inte anställningen i hovrätten. I så fall bör det däremot vara uteslutet att använda honom i den dömande verksamheten. Han får i stället fortsätta som föredragande i överrätt.
Någon risk för att det i hovrätter och kammarrätter skulle uppkomma en kader av tillsvidareanställda föredragande som inte slutligt godkänts för assessorsförordnande torde inte uppkomma. Det får förutsättas att aspirantantagningen även i fortsättningen sker med sådan omsorg att man kan räkna med att de flesta klarar sig igenom utbildningen. För det fåtal som inte gör det torde i de flesta fall bristen på avancemangs— möjligheter göra att de så småningom söker andra anställ— ningar. Det finns anledning att här understryka att den som inte befinns lämplig för domaryrket med dess speciella krav kan vara mycket väl skickad för andra uppgifter.
I detta sammanhang finns det också skäl att beröra frågan hur man skall ställa sig till dem som efter fiskalsförordnandet eller assessorsförordnandet har lämnat sin anställning och sedan vill komma tillbaka i tjänst. När det gäller assessorerna torde det vara naturligt att dessa söker sig tillbaka först när det blir dags att söka en ordinarie domartjänst. De kommer då inte att hamna i någon särställning på grund av att de lämnat banan i förhållande till sökande som är kvar på banan.
I fråga om fiskaler och assessörer som vill komma tillbaka på fiskals- respektive assessorsnivå ställer sig saken emellertid något annorlunda. Enligt vår mening kan det inte komma i fråga att ge dessa någon generell rätt att återkomma i tjänst. Det bör i stället ankomma på arbetsgivaren att med beaktande av aktuellt tjänstgöringsutrymme bedöma dessa f iskalers och assessorers lämplighet i förhållande till dem som annars skulle komma i fråga för tjänstgöringen. Om återgång i dom- stolstjänst sker torde det inte behöva uppkomma några svårig- heter med "turordningen" eftersom denna har betydelse bara under utbildningstiden. För den fiskal som kommer tillbaka torde en förutsättning vara att det på grund av entlediganden eller tjänstledigheter har bildats en "lucka" i utbildningsut— rymmet som han kan fylla upp.
4.4 De icke ordinarie domarnas framtida tjänstgöring 4.4.1 Yngre ordinarie domare
En av utgångspunkterna för många av de reformförslag rörande domarbanan som vi tidigare redogjort för har varit att åstad- komma balans mellan antalet icke ordinarie domare och antalet domartjänster. Syftet med detta har varit att de som börjat på domarbanan skall få en ordinarie tjänst tidigare. Detta har i sin tur ansetts vara rekryteringsbefrämjande.
Vi har som redan framgått inte haft samma utgångspunkt för våra förslag. Enligt vår mening är det tveksamt om det är ut— sikten att få en ordinarie domartjänst så tidigt som möjligt som lockar unga, skickliga jurister att söka sig till domar— banan. Det särskilt starka anställningsskyddet för ordinarie domare kan knappast ha annat än marginell betydelse i rekryte— ringshänseende. Visserligen kan en ordinarie domartjänst inne- bära en större trygghet på det sättet att innehavaren av en sådan tjänst till skillnad mot en icke ordinarie domare i princip inte är skyldig att byta arbetsplats. Å andra sidan måste även en ordinarie domare i regel räkna med att byta arbetsplats - och inte så sällan bostadsort - för att t.ex. få en högre domartjänst. Utsikten att under lång tid, kanske 30- 35 år, vara kvar på en och samma tjänst tror vi inte i sig är något som kan locka unga, skickliga jurister till domaryrket. Det har också visat sig att trots att levnadsåldern för förstagångsutnämnda domare och väntetiden från börjedag till utnämningen varit konstanta under en lång följd av år, har under senare år avhoppen från banan ökat och rekryterings— underlaget minskat.
Vi har som utgångspunkt för våra förslag om domarbanans ut— formning i stället haft själva domarutbildningen. Vi tror att en snabbare och i tiden sammanhållen domarutbildning kan verka rekryteringsbefrämjande. Domaraspiranten behöver då inte vänta så länge på det "godkännande" som assessorsförordnandet inne- bär. Som assessor får han en friare ställning och därmed också större möjligheter än en fiskal att skaffa sig andra erfaren— heter utan att för den skull tappa anknytningen till domar- banan eller i- varje fall med obegränsad möjlighet att åter— vända för att söka ordinarie domartjänst. Visserligen kan vårt system inte garantera att alla som börjar på domarbanan verk- ligen får en ordinarie domartjänst. Om domarutbildningen tar omkring tre är bör detta emellertid - med tanke på det värde som domarutbildningen har - inte verka som en rekryteringshäm- mande faktor. '
En snabbare domarutbildning medför givetvis att fiskalerna kan förordnas till assessorer vid en betydligt yngre levnadsålder än i dag. I varjefall gäller detta för hovrättssidan där det för närvarande tar i genomsnitt drygt åtta år från börjedag till assessorsförordnande. Det förhållandet att assessorerna blir yngre i förening med att utnämning av ordinarie domare i första hand skall ske efter skicklighet och inte efter för- tjänst bör kunna leda till att ordinarie domare i viss ut- sträckning utnämns vid en yngre levnadsålder än i dag. Till detta torde också bidra det förslag om omfördelning av domar- tjänsterna som vi för fram i det följande och som innebär att vissa f iskalstjänster i underrätt ersätts med rådmanstjäns-
ter.
Vi ser det i och för sig som positivt om också en del yngre personer kan beredas ordinarie domartjänst. Vi vill dock i sammanhanget betona att det är viktigt för upprätthållandet av tilltron till domstolsväsendet att de som utnämns till ordina- rie domare har förvärvat den grad av livserfarenhet och mognad som fordras för ett sådant ämbete.
4.4.2 Färdigutbildade domare behövs för förstärknings- och vikariatstjänstgöring
Om domarutbildningen genomförs i snabbare takt kommer assesso- rerna att bli förhållandevis fler till antalet. Detta medför i sin tur att man måste använda dessa på ett mer flexibelt sätt än idag för att kontinuerligt kunna bereda f iskalerna plats
för adjunktion.
Självfallet skall assessorer liksom nu kunna användas för att ersätta ordinarie ledamöter i överrätten som är frånvarande t.ex. på grund av sjukdom. Vi anser också att assessorerna skall anlitas för den vikariats- och förstärkningstjänstgöring som behövs i underrätterna. Med vår modell för domarutbild- ningen skall fiskaler bara tjänstgöra högst ett och ett halvt år i underrätt som en del av utbildningen. De f iskaler som i dag används för vikariats- och förstärkningsändamål - antingen som s.k. skickefiskaler eller med kortare eller längre tidsbe- gränsade förordnanden - bör alltså ersättas med assessorer. Detta framstår också som principiellt tilltalande. Ur allmän- hetens synvinkel ter det sig naturligt att huvuddelen av den dömande verksamheten sköts av färdigutbildade domare.
I tingsrätterna i Stockholm och Malmö finns ett fåtal tjänster avsedda för fiskaler som skall fungera som en reserv vid till—
fällig frånvaro bland de rotelindelade domarna. Vi räknar med att det även i fortsättningen kommer att finnas ett behov av att i dessa domstolar ha en ständig beredskap för att täcka in korttidsfrånvaro bland domarna. Motsvarande behov torde också finnas i Göteborgs tingsrätt. Vi föreslår därför att ett antal assessorer kontinuerligt avdelas för tjänstgöring i dessa tingsrätter. Omfattningen härav får bestämmas i samband med det årliga budgetarbetet. Det bör ankomma på hovrätten att be- stämma vilka assessorer som rent faktiskt skall tjänstgöra på de sålunda avdelade platserna och att utfärda förordnanden för dem. Som vi kommer att beröra längre fram bör på motsvarande sätt ett antal assessorer avdelas för tjänstgöring i små tingsrätter där det inte finns utrymme för ett exakt antal helårstjänster (se avsnitt 4.5.2). Assessorn får då placeras i en tingsrätt men med en redan från början fastställd tjänst— göringsskyldighet också i annan tingsrätt.
Såvitt gäller länsrätterna har vi gjort den bedömningen att verksamheten där inte är av det slaget att man är betjänt av en permanent personalreserv för att täcka in tillfällig kort- tidsfrånvaro bland domarpersonalen. Det finns för närvarande inte heller några sådana f iskalstjänster där som motsvarar "reservfiskalerna" i de största tingsrätterna. När det upp- kommer behov av att förordna vikarie för en domare i länsrätt som är frånvarande till följd av sjukdom eller tjänstledighet får i stället i första hand assessorer från kammarrätterna användas. Detsamma gäller vid behov av tillfällig förstärk- n1ng.
En assessor i hovrätten bör vidare kunna användas för vikariats— och förstärkningsändamål i kammarrätten och tvärt- om. Som vi tidigare redogjort för förekommer viss utbytes- tjänstgöring mellan hovrätt och kammarrätt på f iskalsnivå. Om fiskalstiden väsentligt kortas av torde utrymmet härför minska. Denna typ av tjänstgöring bör därför bli möjlig också på assessorsnivå. Vi föreslår i enlighet härmed att det i hovrättsinstruktionen tas in en bestämmelse om att en kammar- rättsassessor får förordnas att fullgöra göromål som ankommer på en hovrättsassessor. Motsvarande bestämmelse avseende hov- rättsassessorerna bör tas in i kammarrättsinstruktionen. Någon skyldighet att fullgöra sådan tjänstgöring skall inte före- ligga. Som vi framhållit i meritvärderingsdelen får det å andra sidan räknas som en merit att ha tjänstgjort vid bägge domstolsslagen.
Den här föreslagna utbytestjänstgöringen är tänkt att i första hand avse föredragandeuppgif ter och dömande uppgifter i över—
rätten. Det finns emellertid möjlighet att fullgöra sådan tjänstgöring även i underrätt. Dessa domstolar torde dock - när det gäller mer tillfällig tjänstgöring där - ha behov av dömande personal som omedelbart behärskar den sortens mål och ärenden som förekommer i domstolen. Det framstår därför ofta som mindre lämpligt att anlita en assessor som fått sin ut- bildning i det andra domstolsslaget för sådan tjänstgöring, i varje fall innan assessorn tjänstgjort en tid i den "nya" överrätten.
Utbytestjänstgöring av här föreslagen typ kan givetvis, som liksom för övrigt den skyldighet som redan i dag föreligger för en assessor att tjänstgöra i annan hovrätt eller kammar- rätt än den han tillhör, användas för att mellan överrätterna utjämna de obalanser i domarpersonalens sammansättning som kan förekomma. För att möjligheten till utbytestjänstgöring skall kunna fungera även på detta sätt krävs samverkan mellan över- rätterna. Det är därför lämpligt om hovrätter och kammarrätter — i första hand på samma eller närliggande orter — har regel— bunden kontakt med varandra i dessa frågor.
Assessorerna bör också kunna användas för att fylla till- fälliga behov av föredragande i överrätterna. Sådana behov kan uppkomma till följd av t.ex. tjänstledigheter eller sjukdom hos aspiranter och f iskaler. Den totala tillgången på domar- personal kan ibland vara sådan att det inte är lämpligt att täcka dylika tillfälliga vakanser med nyrekrytering. Detta kan också vara svårt att genomföra inom ramen för kravet på en sammanhållen och i tiden koncentrerad domarutbildning; hän- synen till personalplaneringen kan medföra att det inte alltid är lämpligt att ersätta den som tillfälligt eller för gott av- bryter sin pågående domarutbildning med en nyanställd.
Det kan naturligtvis te sig som ett steg tillbaka för den som blivit utnämnd till assessor att återgå till föredragande- uppgifter i överrätten. Detta bör dock inte bli lika påtagligt för den som blivit utnämnd till assessor efter endast omkring tre års tjänstgöring som för den som tjänstgjort i kanske åtta år och därvid under lång tid haft självständigt dömande upp- gifter.
Tanken är inte heller att assessorerna i sin roll som före- dragande skall ha exakt samma arbetsuppgifter som aspiranter och fiskaler. I stället bör de föredragningsuppgif ter som assessorerna utför vara förenade med ett självständigt hand- läggande av målen och deltagande vid målens avgörande. Om
assessorerna härvid skall arbeta med en egen rotel eller till- delas mål från andra rotlar får bli en fråga som avgörs av varje överrätt för sig.
Assessorerna bör också kunna användas för vissa specialföre- dragandeuppgifter som inte lämpar sig så väl för aspiranter och f iskaler. Det kan t.ex. vara fråga om särskilt svåra eller vidlyftiga mål eller om en tillfällig anhopning av en viss sorts mål som inte tidigare prövats och där man får räkna med att domstolens avgörande kommer att ha betydelse för rätts- bildningen. Också i dessa fall bör som regel den föredragande assessorn delta som ledamot vid målens avgörande. Assessorerna bör också kunna föredra remisser.
Enligt vår mening bör assessorer vidare anlitas för sådana administrativa uppgifter som idag utförs av f iskaler. Med den korta utbildningstid som vi förespråkar är det lämpligt om domaraspiranterna genomför hela utbildningen innan de anlitas för andra uppgifter inom domstolen. Självfallet är ett administrativt arbete av det här slaget en merit även för en assessor.
4.4.3 Tjänstgöring utanför domstolarna
I meritvärderingsdelen har vi framhållit att det är positivt om en blivande domare har erfarenheter utöver tjänstgöring i domstol. Omvänt är det av värde för rättsväsendet i stort och för övriga delar av förvaltningen att få del av den kompetens som den domarutbildade besitter.
Med denna inställning kan man naturligtvis diskutera om det inte vore lämpligt att i själva domarutbildningen lägga in moment av obligatorisk tjänstgöring inom t.ex. åklagarväsen- det, advokatverksamhet eller lagstiftningsområdet. Enligt vår mening är det emellertid tveksamt om ett sådant obligatoriskt inslag i själva domarutbildningen skulle på ett bättre sätt tillföra domaren andra erfarenheter än dem han ändå kan skaffa sig vid sidan av domarutbildningen. För att inte utbildnings— tiden skall bli alltför lång blir det nämligen nödvändigt att göra ett inslag av obligatorisk tjänstgöring utanför dom- stolarna helt kortvarigt, kanske bara något halvår. Därmed ger tjänstgöringen naturligtvis ett begränsat utbyte. Härtill kommer svårigheterna att få andra arbetsgivare intresserade av att upplåta arbetstillfällen för den här typen av kortvarig praktiktjänstgöring. Särskilt gäller detta om man räknar med att tjänstgöringen också skall kunna fullgöras hos privata
arbetsgivare, såsom advokatbyråer. Synpunkter av detta slag har också i samband med tidigare reformförslag om domarbanan framförts mot att föra in sådana obligatoriska inslag i domar- utbildningen.
Det är emellertid viktigt att den blivande domaren får möjlig- heter till alternativ tjänstgöring; både på grund av den be— tydelse det har för domstolsväsendet att domarna har breda erfarenheter och för att göra arbetsuppgifterna så stimuleran— de att skickliga jurister inte lockas bort från domarbanan för gott.
Vi har - bl.a. i meritvärderingsdelen — gett exempel på sådana arbetsuppgifter inom rättsväsendet som kan anses som merite- rande för en ordinarie domartjänst. Vi vill här också erinra
om att det redan idag förekommer att domarutbildade tjänstgör någon tid inom sådana grenar av rättsväsendet som har egna karriärer, t.ex. åklagarväsendet. Möjligheterna till sådan tjänstgöring bör bibehållas.
Som vi redan tidigare framhållit är det viktigt att möjlig— heterna för de domarutbildade att skaffa sig erfarenheter utanför domstolsväsendet sprids inom landet.Detta gäller sär- skilt sådan tjänstgöring som annars är koncentrerad till Stockholm. Redan idag finns kommittésekreterare stationerade i Malmö, Göteborg och Jönköping vid de utredningsavdelningar som är inrättade där. Denna ordning bör bestå och utvidgas till att omfatta i varje fall också någon av Norrlandsöverrätterna. På motsvarande sätt bör en del av rättssakkunniguppdragen inom regeringskansliet kunna spridas till andra orter i landet. Detta bör t.ex. vara lämpligt när en rättssakkunnig anställs för i huvudsak en större utredningsuppgif t som inte kräver alltför täta kontakter med departementet.
4.4.4 Möjligheterna till tjänstledighet
År 1985 undantogs den icke ordinarie domarpersonalen från den möjlighet till automatisk tjänsteförening som gäller för per- sonal i övrigt med statligt reglerad anställning. Som vi tidi- gare redovisat är frågan om möjligheterna till tjänsteförening numera kollektivavtalsreglerad för alla statligt anställda utom för innehavare av f ullmaktst jänster, såsom ordinarie domare. För de icke ordinarie domarnas del innebär avtalsreg- leringen ingen förändring i förhållande till vad som gällt sedan år 1985. För tjänsteförening krävs alltså i de allra flesta fall att den icke ordinarie domaren beviljas tjänst-
ledighet av r'egeringen "eller den myndighet som regeringen bestämmer. Avtalet är därvid liksom i fråga om beviljande av tjänstledighet i övrigt avsett att tillämpas i enlighet med den praxis som hittills har utvecklat sig.
Enligt vår mening har den restriktiva linje i fråga om be- viljande av tjänstledigheter som kom till uttryck genom 1985 års reglering inte medfört några särskilda fördelar för domar- banan. Denna linje går inte heller att förena med vad vi an- fört om betydelsen av att domare skaffar sig bredare erfaren- heter.
Det har visserligen gått alltför kort tid ännu för att några säkra slutsatser skall kunna dras om den nya regleringens effekter. Emellertid framgår av domstolsverkets avhoppar— rapport och den efterföljande undersökningen att andelen icke ordinarie domare som är t jänstlediga för annan statlig eller privat verksamhet i förhållande till det totala antalet" icke ordinarie domare ligger på samma nivå i januari 1988 som i januari 1984, nämligen 41 procent. Visserligen har andelen tjänstlediga för annan statlig verksamhet minskat, men i gen- gäld har andelen som är tjänstlediga för privat verksamhet ökat. Reglerna har dock fått avsedd effekt såtillvida att det totala antalet tjänstlediga för annan verksamhet minskat från 455 år 1984 till 420 år 1988 och att det totala antalet icke , ordinarie domare under motsvarande tid gått ned från 1106 till 1023 (jfr bilaga 2, tabell 2). Detta senare torde dock inte vara en effekt av en minskning av nyrekryteringen orsakad av att f iskalerna på det sätt som var meningen hållits kvar på tjänster inom domstolsväsendet. I stället tycks det vara så att kåren av icke ordinarie domare minskat därför att avhoppen ökat. Medan 52 icke ordinarie domare entledigades under år 1984 uppgick antalet entledigade till 98 år 1987. Någon mot- svarande minskning av antalet antagna aspiranter skedde där- emot inte under samma tid även om en viss minskning ägde rum. Samtidigt som avhoppen ökat har antalet ansökningar till domarutbildningen minskat påtagligt under senare år. Från år 1984 till år 1987 har antalet ansökningar i det närmaste halverats. (Se bilaga 2, tabell 3.)
Det här sagda ger stöd för uppfattningen att den nyordning som infördes år 1985 utgör åtminstone en del av förklaringen till att domarbanan minskat i dragningskraft. I samma riktning pekar också den attitydundersökning som domstolsverket presen- terade i sin avhopparrapport. Ett av de förslag till åtgärder för att öka'domarbanans attraktionskraft som fördes fram av
dem som deltog i undersökningen var att möjligheterna till tjänstledighet borde vidgas.
Enligt vår mening bör de icke ordinarie domarna ges ökade möjligheter till tjänstledighet för att inneha annan statlig tjänst. Eftersom frågan numera är avtalsreglerad är det inte aktuellt att föreslå några författningsbestämmelser på den här punkten. Vi vill emellertid rekommendera att tjänstledighet beviljas på ett generösare sätt än idag. Detta är nödvändigt för att domarna skall kunna skaffa sig för domaryrket betydel- sefulla meriter. Det är enligt vår mening också angeläget att det stora antal mindre förvaltningsmyndigheter som inte kan erbjuda någon egen karriär får möjlighet att på detta sätt för en tid knyta duktiga och välutbildade jurister till sig. Som vi tidigare framhållit är det av stort värde att det finns kvalificerade jurister inom hela förvaltningen. I vilken ut- sträckning arbete utanför domstolsväsendet är meriterande för den som söker domartjänst blir självfallet beroende bl.a. av arbetsuppgif ternas art. Inte sällan torde dock arbete utanför domstolarna vara enda sättet för en blivande domare att få er- farenhet av administrativa uppgifter.
Enligt vår mening finns det inte skäl att förordanågon ändring i fråga om den möjlighet som i dag finns att få sådan tjänstledighet som syftar till att pröva annan anställning.
Domarutbildningen skall enligt här föreslagen modell genom- föras i ett sammanhang under en treårsperiod. Det ligger där- med i sakens natur att den som genomgår utbildningen får ut— rymme för att vara tjänstledig för verksamhet utanför dom- stolarna först efter assessorsförordnandet.
Det sagda medför att man för framtiden får räkna med att viss tjänstgöring som i dag regelmässigt utförs av tjänstlediga fiskaler, t.ex. som sekreterare i arbetsdomstolen eller kon- cessionsnämnden för miljöskydd, i stället kommer att utföras av assessorer. Om domaraspiranterna blir assessorer redan efter tre år bör inte den här typen av föredragandeuppgif ter kännas alltför okvalificerade även om arbetet är av mindre kvalificerat slag än t.ex. tjänstgöring som revisionssekrete- rare eller regeringsrättssekreterare. Redan i dag tjänstgör f iskaler med flera års självständigt dömande verksamhet i underrätt bakom sig som föredragande i sådan verksamhet.
4.5 Vissa ytterligare aspekter på en snabbare domarutbildning 4.5.1 En omfattande planering behövs
Den modell för domarutbildningen som vi f öreslår ställer givetvis stora krav på planering. Målet för planeringen bör vara att varje moment skall genomföras inom de föreskrivna minimitiderna, varvid det skall beaktas att fiskalstjänst— göringen i överrätt inte bör vara längre än högst sex månader, samt att domaraspiranten redan när han börjar sin tjänstgöring i överrätten skall veta när de två övriga obligatoriska momenten skall påbörjas och, i fråga om underrättstjänst- göringen, var den skall äga rum.
Eftersom det är överrätterna själva som skall ha hand om aspirantantagningen måste också planeringen av tjänstgöringen läggas där. Vid planeringen är det nödvändigt att överrätten tar hänsyn till all tillgänglig domarpersonal. Vid tillfälliga "luckor" bland domare under utbildning som uppkommer till följd av föräldraledigheter, sjukdom, kortvariga t jänstledig- heter eller liknande bör t.ex. assessorerna utnyttjas. Assessorerna bör också kunna utnyttjas för att fylla ut en ledig plats som uppkommer när någon domaraspirant hoppar av utbildningen före assessorsutnämningen. Det är inte alltid planeringen tillåter att den som lämnat banan omedelbart er- sätts med en nyrekryterad aspirant. Detta är t.ex. i hög grad beroende av i vilket skede av utbildningen den avhoppade be- fann sig när han lämnade banan. Det är angeläget att assesso— rerna får andra uppgifter så snart som möjligt efter förord- nandet. I annat fall uppstår risk för att genomströmningen av personer under utbildning stoppar upp. Vi vill också här f ram— hålla att överrätterna vid sin planering även bör beakta de möjligheter som finns för fiskaler och assessorer att tjänst- göra i annan överrätt än den egna.
4.5.2 Omfördelning av domartjänster mellan icke ordinarie och ordinarie krävs
Vi har tidigare konstaterat att den snabbare genomströmningen inom varje moment av domarutbildningen som vi föreslår förut- sätter en viss omfördelning av nu befintliga tjänster.
Om man utgår från att utbildningstiden skall motsvara minimi— tiderna för varje moment skall tjänstgöringen som aspirant och fiskal i överrätten pågå omkring ett år och tre månader,
underrättstjänstgöringen ett år och adjunktionen nio månader. Med den genomströmningstakt som dessa tider medger bör antalet underrättsplatser uppgå till två tredjedelar av antalet aspirantplatser i överrätt och antalet adjunktionsplatser till två tredjedelar av antalet underrättsplatser.
I dag är proportionerna långt ifrån dessa, åtminstone vad avser förhållandena inom hovrätterna där den faktiska utbild- ningstiden är betydligt längre än på kammarrättssidan.
För hovrätternas del kan man räkna med att det för närvarande finns plats för och behov av omkring 115 fiskalsaspiranter och fiskaler som föredragande. Detta antal motsvarar drygt tre (3,3) föredragande per avdelning och grundas på hovrätternas egna uppgifter. Organisationsplanerna tar för närvarande upp 118 fiskals- och aspiranttjänster. Några av dessa tjänster avser emellertid administrativa uppgifter. Med tidigare an- givna proportioner mellan utbildningstjänsterna skulle det med utgångspunkt från 115 fiskals- och aspiranttjänster behövas omkring 90 fiskalstjänster i tingsrätt och omkring 65 ad junk— tionsplatser för att utbildningen skall kunna genomföras inom de angivna minimitiderna. I dag finns det omkring 140 tings— fiskalstjänster och ungefär 50 adjunktionsplatser.
Med utgångspunkt i dessa förutsättningar finns det för när- varande omkring 50 tingsfiskalstjänster utöver vad som behövs för utbildningsändamål medan det saknas omkring 15 adjunk- tionsplatser. Det skall framhållas att de angivna förutsätt- ningarna bygger på nuvarande förhållanden och att dessa själv- fallet kan förändras med återverkningar också på behovet av utbildningsplatser liksom på fördelningen av dessa mellan de skilda domstolarna. De tingsfiskalstjänster som bör finnas kvar skall som vi tidigare framhållit vara- utbildningstjäns- ter. Tjänstgöringsskyldigheten bör därmed lämpligen vara be— gränsad till den tingsrätt där tjänsten är placerad. Det behov av domarpersonal som uppkommer i tingsrätterna genom att ett stort antal tingsfiskalstjänster tas bort får täckas dels genom att vissa fiskalstjänster görs om till rådmanstjänster, dels genom att domstolarna tilldelas assessorer för tjänst— göring där (jfr avsnitt 4.4.2).
Det är svårt att ange hur många rådmanstjänster som det finns utrymme för. Sådana torde dock kunna inrättas i de tingsrätter där två eller flera tingsfiskalstjänster tas bort. Inrättande av en rådmanstjänst i en viss tingsrätt torde förutsätta att det bedöms finnas ett långsiktigt behov av en helårstjänst där. Man kan räkna med att det finns utrymme för ett tjugotal nya rådmanstjänster.
I många, företrädesvis små, tingsrätter täcks behovet av domarpersonal för närvarande till en del av tingsfiskaler som har tjänstgöringsskyldighet i flera tingsrätter inom ett om— råde. Anledningen härtill är att det inte finns utrymme för ett exakt antal helårstjänster i alla tingsrätter. I dessa fall torde det vara lämpligast att ersätta indragna tings- fiskalstjänster med tjänstgöring av assessorer. Som vi tidiga- re uttalat (avsnitt 4.4.2) bör tingsrätterna tilldelas assessorsresurser i samband med budgetarbetet. En sådan assessor bör placeras i en viss tingsrätt, men får räkna med att också tjänstgöra i andra tingsrätter. Härutöver kan det i vissa tingsrätter finnas ett mera kortsiktigt behov av helårs— tjänster som lämpligen tillgodoses med hjälp av assessorer.
Hovrätten bör bestämma vem som i varje enskilt fall skall för— ordnas att tjänstgöra på sådana assessorsplatser i tings- rätterna. Det finns härvid normalt förutsättningar för att låta den enskilde assessorn vara kvar på samma tjänstgörings- ställe en längre tid än vad som i regel blir fallet när det är fråga om ren vikariats- och förstärkningstjänstgöring (jfr avsnitt 4.4.2). Det är dock angeläget att tjänstgöringen inte blir alltför långvarig. Hovrätten bör därför ha som utgångs- punkt för förordnandena på de "fasta" assessorsplatserna att en viss cirkulation sker. Dessa principer bör också tillämpas beträffande de vikariats- och förstärkningsplatser avsedda för assessorer som bör finnas i de tre största tingsrätterna för att täcka åtminstone en del av dessa domstolars behov av vikarier för den ordinarie domarpersonalen.
För hovrätternas del innebär vårt förslag att antalet adjunk- tionsplatser bör öka. Man får därvid räkna med att antalet hovrättsrådstjänster i viss utsträckning kan komma att behöva minskas. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att se över frågan om hovrättsavdelningarnas storlek. Uppmärksamhet måste också riktas mot domförhetsreglerna. Av hovrätts- instruktionen framgår att vid handläggning med flera ledamöter skall, förutom ordföranden, minst ytterligare en ledamot inne— ha eller ha innehaft ordinarie domartjänst. För att denna regel skall kunna iakttas måste ledamöternas "deltagande i sessioner planeras extra noggrant i de fall någon avdelning får ytterligare en adjungerad ledamot på bekostnad av en hov- rättsrådstjänst. Med ett totalt sett större antal ledamöter på en avdelning följer också att hovrättslagmannen och vice ord- föranden måste delta i ett större antal sessioner för att den övriga domarpersonalen skall användas på ett rationellt sätt. Ett sätt att lösa detta är att låta vice ordföranden ta på sig en större andel av ordförandeskapet vid sessionerna mot att dennes tilldelning av mål minskar.
När det gäller fördelningen av tjänsterna inom de skilda hov- rättsområdena bör givetvis den tidigare angivna proportionen också iakttas inom varje hovrättsområde. Vi har tidigare fram- hållit att fiskalsutbildningen i tingsrätt i den utsträckning det är möjligt bör koncentreras till större och medelstora tingsrätter. Detta innebär att de tingsfiskalstjänster som kan ersättas med ordinarie tjänster i första hand bör förläggas till de mindre tingsrätterna.
För kammarrätternas del gäller att det för närvarande finns knappt ett sextiotal aspiranter och fiskaler med enbart före- dragandeuppgifter och plats för drygt 40 adjungerade leda- möter. Vid länsrätterna finns 25 tjänster för fiskaler. Denna fördelning ligger betydligt närmare det förhållande mellan de skilda utbildningstjänsterna som vi tidigare angett som önsk- värd än motsvarande fördelning på hovrättssidan. På kammar- rättssidan går också domarutbildningen i dag betydligt snabbare än inom de allmänna domstolarna.
Emellertid har kammarrätterna för närvarande brist på aspiranter/fiskaler i förhållande till det antal föredragande som kammarrätterna anser sig behöva. Om antalet föredragande— tjänster ökas får detta till följd att framför allt länsrätts- fiskalsplatserna behöver utökas för att de tidigare angivna proportionerna mellan de olika utbildningsplatserna skall kunna upprätthållas. En sådan total ökning av antalet utbild- ningstjänster bör dock enligt vår mening inte förekomma. Detta skulle skapa en alltför stor obalans mellan antalet domare under utbildning och antalet ordinarie domartjänster. I stället bör arbetet inom kammarrätterna organiseras med ut- gångspunkt i att antalet tjänster för aspiranter och f iskaler med rena föredragandeuppgif ter ligger kvar på den faktiska nivå som för närvarande gäller. Det kan vara lämpligt att här- vid göra en närmare översyn av fördelningen av tjänster mellan kammarrätterna, varvid utgångspunkten bör vara att fördel- ningen inom varje kammarrätts område följer den önskvärda proportionen.
Följden av att antalet fiskalsaspiranter inte utökas blir - som också är fallet redan i dag - att föredragandeuppgifter måste utföras också av den övriga lagfarna personalen, framför allt assessorer. Skulle det visa sig att det behövs ytter- ligare föredragande inom kammarrätterna för att arbetet skall kunna bedrivas effektivt bör man enligt vår mening i första hand överväga andra lösningar än en utökning av det antal som går in på domarbanan. Tänkbara lösningar kan vara att inrätta särskilda föredragandetjänster vid sidan av domarkarriären
eller att kombinera notariemeriteringen på förvaltningsdom— stolssidan med tjänstgöring som föredragande i kammarrätten. Den senare lösningen skulle kunna utformas så att notarien byter ut de sista sex månaderna av notarietjänstgöringen mot tjänstgöring i kammarrätten. Tjänstgöringen i kammarrätten bör då emellertid inte pågå så kort tid som sex månader utan ut- sträckas till ett år. Om notarien sedan vill fortsätta på domarbanan får han söka aspiranttjänst i konkurrens med dem som fullgjort sin notariemeritering i länsrätten. En "kammar- rättsnotarie" som blir antagen som aspirant bör få tillgodo- räkna sig viss del av den tidigare tjänstgöringen i kammar- rätten.
4.5.3 Sociala aspekter
Strukturen hos domstolsväsendet, som innebär att dömandet är fördelat på flera instanser och att domstolarna är spridda över hela landet, ger givetvis upphov till problem av social karaktär för domarpersonalen. '
Domarutbildningen är och bör, som vi tidigare närmare utveck— lat, även fortsättningsvis vara förlagd till såväl överrätt som underrätt. Detta medför att fiskaler som skall fullgöra sin underrättstjänstgöring inte sällan måste flytta från över— rättsorten, eftersom många underrätter ligger alltför långt från överrätten för att dagliga resor dit skall vara möjliga. När underrättstjänstgöringen är avklarad måste fiskalen åter- vända till överrättsorten. Detta skapar naturligtvis svårig- heter, framför allt för den som har familj. Av domstolsverkets attitydundersökning framgår också att familje— och bostads- situationen är en av de faktorer som haft stor betydelse för många icke ordinarie domares beslut att lämna domarbanan.
Vi menar att den modell för domarutbildningen som vi föreslår, där underrättstjänstgöringen begränsas till ett är, bör bidra till att underlätta för domaraspiranternas planering i varje fall under själva utbildningstiden. Med en så begränsad tjänstgöringstid i underrätt bör fiskalen, om detta är bäst förenligt med familjesituationen, kunna behålla sin bosättning på överrättsorten. Överrättsorten bör då också fortsätta att vara stationeringsort vilket i sin tur medger att traktamente utgår för underrättstjänstgöringen.
Även efter fullgjord domarutbildning uppkommer naturligtvis problem av det här slaget. Som exempel på situationer där det kan bli nödvändigt att byta bostadsort under den domar-
utbildades vidare tjänstgöring kan nämnas tillträdande av en ordinarie domartjänst, byte av domartjänst och tillträde av en tjänst utanför domstolsväsendet. I nu angivna fall torde det dock vara lättare för domaren eftersom han här har möjligheter att själv styra sin tjänstgöring på ett annat sätt än under domarutbildningen. Vi vill i detta sammanhang framhålla att de färdigutbildade assessorernas tjänstgöring inom domarbanan liksom nu i första hand skall bygga på frivilliga place—
ringar.
När det gäller tjänstgöringen efter assessorsförordnandet bör i varje fall den förstärknings- och vikariatstjänstgöring som
vi menar skall fullgöras av assessorerna kunna ordnas så att de normalt kan behålla överrättsorten som huvudsaklig bostads- ort och stationeringsort. De alternativa sysselsättningar som
är lämpliga för assessorer torde i många fall finnas just på de större orter där överrätterna är belägna. Vi vill här också igen erinra om vikten av att uppdrag inom kommittéväsendet och hos regeringskansliet i ökad utsträckning ges till personer som är stationerade på andra orter än Stockholm.
Helt går det naturligtvis inte att undvika att den som träder in på domarbanan får flytta någon eller några gånger. De av— talsbestämmelser om anstånd med omstationering, flyttnings- bidrag, traktamente m.m. som finns för de statligt anställda för att underlätta flyttningar skall naturligtvis i dessa fall tillämpas där det är möjligt.
4.6 Rekrytering av domare utanför domarbanan
I vårt uppdrag ingår också att se över frågan i vilken ut- sträckning domare skall kunna rekryteras utanför domarbanan, dvs. bland dem som inte har någon domarutbildning alls eller inte har fullgjort hela utbildningen. I dag utnämns per år någon enstaka domare som har rekryterats utifrån. Endast ytterst få bland dem saknar dock helt domarutbildning.
Vi har redan tidigare konstaterat att tanken inte är att helt öppna domarbanan. En grundutbildning för domare skall finnas kvar. Det är då också naturligt att de flesta domarna även i framtiden rekryteras bland de domarutbildade.
Som vi tidigare framhållit är det emellertid positivt om domarna har yrkesmässiga erfarenheter också från andra delar av samhället än domarbanan. Vi menar att detta önskemål till en del kommer att tillgodoses genom att de domarutbildade
bl.a. genom de nya meritvärderingsreglerna får incitament till att skaffa sig andra erfarenheter. Härutöver bör också en öppnare attityd intas till att utnämna domare bland personer som helt eller delvis saknar domarutbildning. En sådan föränd— ring underlättas av att man överger börjedagsregeln och i stället tillsätter alla tjänster efter skicklighet.
De som inte är domarutbildade får med en sådan ordning kon- kurrera om domartjänsterna på grundval av sina meriter med dem som har sådan utbildning. Något bestämt antal tjänster som bör besättas med personer utan fullständig domarutbildning bör alltså enligt vår mening inte anges.
De som bör kunna komma i fråga för en domartjänst utan att ha fullständig domarutbildning är framför allt sökande som har kvalificerade arbetsuppgifter inom andra delar av rättsväsen— det t.ex. som åklagare, kronofogdar eller advokater. Här kan också nämnas rättsvetenskapsmän. Självfallet bör den tidigare tjänstgöringen vara väl vitsordad.
Enligt vår mening är det lämpligast om förstagångsutnämning av domare utan fullständig domarutbildning avser tjänster i råds— klass. Det är också naturligt om sådana utnämningar i första hand avser tjänster i kollegiala domstolar.
Man kan naturligtvis inte förvänta sig att den som utnämns till ordinarie domare utan att dessförinnan ha förvärvat de kunskaper och färdigheter rörande själva domstolsarbetet som den domarutbildade besitter, omedelbart kan behärska detta arbete. Han bör därför regelmässigt erbjudas att delta i de domarkurser som anordnas för yngre domare samt, om utnämningen avser en rådstjänst i underrätt, få möjlighet att under en tid delta som adjungerad ledamot i överrätten.
Möjligheten att delta i en överrätts arbete som adjungerad ledamot bör också kunna användas för att låta kvalificerade personer som är allvarligt intresserade av domaryrket pröva på detta. På så sätt får man också ett bättre underlag för att bedöma vederbörandes lämplighet för domaryrket. I överrätts- instruktionerna finns redan idag bestämmelser som medger att personer som tillhör vissa där angivna yrkesgrupper får f ör- ordnas till adjungerad ledamot (62 & hovrättsinstruktionen och 61 & kammarrättsinstruktionen). Vi menar att möjlighet att delta i en överrätts arbete som adjungerad ledamot också bör finnas för andra väl kvalificerade jurister som kan komma ifråga för en domartjänst och som anmält intresse för detta. Bestämmelser härom bör tas in i överrättsinstruktionerna.
4.7 Vissa frågor rörande redan utnämnda ordinarie domare
4.7.1 Möjligheterna till tjänstledighet bör vidgas
En del av de domare-som vi haft kontakt med under utrednings- arbetet har framfört önskemål om att för en tid få syssla med annan verksamhet än den dömande. Som vi tidigare redogjort för är det dock mycket sällan som en ordinarie domare beviljas tjänstledighet för att syssla med andra uppgifter.
Vi anser att tillämpningen av reglerna om tjänstledighet bör göras generösare. Detta ligger i linje med vad vi tidigare sagt om betydelsen av att domare också har erfarenheter av annan verksamhet utanför domstolarna. Tjänstledighet bör dock inte beviljas för annat än mycket kvalificerade uppgifter t..ex ett uppdrag som utredare som förutsätter ett heltids— engagemang. Även om möjligheten att få tjänstledighet bör vid- gas, måste nämligen en viss restriktivitet iakttas mot bak- grund bl.a. av önskemålet att den dömande verksamheten i huvudsak sköts av ordinarie domare.
4.7.2 Utökade möjligheter att föra ordinarie domartjänster över stat
Som vi tidigare redogjort för kan en ordinarie domartjänst föras över stat om innehavaren inte utövar sin tjänst. På så sätt kan en annan motsvarande tjänst inrättas och tillsättas med en ordinarie domare.
Om möjligheterna till tjänstledighet för ordinarie domare vid- gas bör också i konsekvens härmed fler tjänster föras över stat. Eftersom innehavaren av tjänsten har möjlighet att åter- inträda på den måste givetvis även här en viss restriktivitet iakttas. Den ordinarie domartjänsten bör föras över stat i huvudsak endast i de fall där man kan räkna med att innehava— ren aldrig kommer att utöva tjänsten. Utöver de fall där över- statföring redan förekommer kan nämnas att domaren beviljas tjänstledighet för att utöva ett uppdrag som kan beräknas pågå under hans återstående tjänstgöringstid.
4.8 Faktorer av betydelse för domarbanans attraktionskraft
En av utgångspunkterna för våra överväganden om domarbanans utformning är att banan och domaryrket skall ha en sådan drag-
ningskraf t att tillräckligt många skickliga jurister söker sig dit. Domstolsverkets s.k. avhopparrapport (DV Rapport 1987:1) och den under år 1987 gjorda uppföljningen visar att avhoppen från banan är många samtidigt som aspirantansökningarna minskar. Våra kontakter under år 1988 med företrädare för överrätterna visar att dessa förhållanden alltjämt består.
Bland domare och andra som diskuterar hur skickliga och lämp- liga jurister skall kunna rekryteras till domaryrket framhålls regelmässigt att löneförhållandena måste förbättras. Detta skedde t.ex. vid den hearing som justitiedepartementet anord- nade i maj 1988 under temat "Kan vi lita på domstolarna?". Vid hearingen deltog bl.a. domare, åklagare och advokater. Många uttryckte farhågor för att den goda kvalitén i våra domstolars avgöranden inte skulle kunna bibehållas om inte domarnas löner höjdes så att domstolarna kan konkurrera om de skickligaste juristerna. Löneförhållandena har självfallet stor betydelse för domaryrkets attraktionskraft. Som vi redan tidigare kon- staterat ligger emellertid lönefrågorna utanför vårt uppdrag (se avsnitt 4.2.1). Vi vill dock i sammanhanget peka på att
vårt förslag om en snabbare domarutbildning också kommer att - med nuvarande lönesättning - medföra en snabbare löneutveck- ling för de yngre domarna.
Det finns vid sidan av löneförhållandena andra faktorer som är viktiga för domarbanans attraktionskraft. En snabbare domar- utbildning av den modell vi föreslår bör som vi tidigare utvecklat i sig verka rekryteringsbefrämjande (avsnitt 4.3.2). Enligt vår mening bör en övergång till ett meritvärderings— system som sätter skickligheten främst också öka domarbanans attraktionskraft. Ett sådant system gör att den skicklige och för domaryrket lämplige juristen har möjlighet att själv på- verka sin karriär. Antagandet att domaryrkets dragningskraft kan öka om börjedagsregeln vid tillsättning av domartjänster slopas får visst stöd av den attitydundersökning som domstols- verket har genomfört och redovisat i avhopparrapporten. Både bland notarierna och de avhoppade yngre domarna anges nämligen som en åtgärd för att öka domaryrkets attraktionskraft att tjänstetillsättningarna sker efter en skicklighetsbedömning.
En faktor som givetvis har stor betydelse för domaryrkets dragningskraft är arbetsuppgifternas innehåll. Det är en- ligt vår mening mycket viktigt att de som söker sig till banan redan från början upplever arbetet som meningsfullt och stimu- lerande. Tjänstgöringen under domarutbildningstiden bör ha en sådan inriktning att arbetet efter hand blir alltmer kvalifi— cerat och självständigt. Från utbildningssynpunkt är det
viktigt att arbetsuppgifterna är sådana att den blivande doma- ren får träning i rättslig metodik och problemanalys. Också för den egna arbetstillfredsställelsen är det betydelsefullt att juridiska kunskaper och kompetens tas till vara i arbetet.
Vad särskilt gäller f iskalsaspiranter och f iskaler i överrätt vill vi framhålla att de inte som i viss utsträckning före- kommer i dag skall sysselsättas med rent kansliarbete. Arbetet i överrätterna bör organiseras på ett sådant sätt att dessa uppgifter utförs av kanslipersonal. Vi vill i detta sammanhang peka på de rationaliseringssträvanden som för närvarande pågår inom domstolsväsendet. Dessa strävanden syftar bl.a. till att ge kanslifunktionerna ett utökat datorstöd (jfr domstolsver- kets treårsrapport för 1989/90—1991/92). Utvecklingen mot en ökad datorisering inom domstolsväsendet bör ge ett större ut- rymme för att avlasta juristpersonalen från kansligöromålen.
Den inriktning som vi sålunda förordar ligger väl i linje med de strävanden som redan i dag präglar domarutbildningen. Detta framgår bl.a. av de nyligen antagna utbildningsplanerna för icke ordinarie domare (jfr avsnitt 3.1). Det finns därför inte anledning att här lägga fram några förslag om det närmare innehållet i de yngre domarnas arbetsuppgifter. Vi vill dock understryka vikten av att de riktlinjer för tjänstgöringen som anges i utbildningsplanerna också efterlevs.
För domaryrkets dragningskraft är det enligt vår mening också betydelsefullt att de ordinarie domarnas arbetsuppgifter rik- tas in på den dömande verksamheten. Frågan är redan uppmärk- sammad. Som vi tidigare (avsnitt 4.2.4) redogjort för fortgår inom regeringskansliet och domstolsverket arbete med att dele- gera arbetsuppgifter som inte kräver särskild juridisk sakkun- skap från domarpersonal till biträdespersonal. Genom att på detta sätt avlasta domarpersonalen mer eller mindre rutin- mässiga göromål får domarna mera tid till den dömande verksam— heten. Samtidigt får övrig personal mer ansvarsfulla och om— växlande arbetsuppgifter. Delegering är således både en ratio— naliseringsåtgärd ägnad att möta domstolarnas ökade arbetsbör— da och ett sätt att ge alla berörda personalkategorier större arbetstillfredsställelse. Med våra utgångspunkter ser vi gärna en fortsättning på denna utveckling. Mot bakgrund av det arbete som redan pågår med dessa frågor finner vi emellertid inte anledning att här ge några konkreta förslag om hur den fortsatta delegeringen skall bedrivas. Detta arbete förut—
sätter också en översyn av domstolarnas kanslifunktioner som faller utanför vårt uppdrag.
Ett ytterligare sätt att öka de ordinarie domarnas arbetstill- f redsställelse och samtidigt ge dem tillfälle att bredda sina erfarenheter är att bereda dem möjligheter att med bibehållan— de av sin tjänst arbeta i en annan domstol under någon tid. Sådan växeltjänstgöring kan t.ex. avse byte från överrätt till underrätt eller från allmän domstol till allmän förvalt- ningsdomstol. Som exempel på när utbyte mellan domstolarna kan ske kan nämnas att en tillfälligt tjänstledig rådman er- sätts med ett hovrättsråd. Den lediga hovrättsrådsplatsen får då fyllas ut med en assessor. En utbytestjänstgöring av det här slaget praktiseras redan nu på några håll med gott resul- tat. Vi föreslår därför att domstolarna inom ett hovrätts- respektive kammarrättsomräde rutinmässigt skall kontakta var- andra inför tillfälliga vakanser för att se om man samtidigt som vikariebehovet tillgodoses kan bereda en ordinarie domare tillfälle till utbytestjänstgöring. Det naturliga är att kon— takterna tas med och förmedlas av överrätten. Kontakter bör då också tas mellan hovrätt och kammarrätt på samma ort. Själv- fallet bör domstolarna också vara öppna för att låta två ordi- narie domare för en tid byta plats med varandra i form av en "ren" utbytestjänstgöring. Domare som är intresserade av att tillfälligt byta domstol bör lämpligen anmäla detta till den egna hovrätten eller kammarrätten.
En annan viktig faktor av betydelse för domaryrkets dragnings— kraft är tillgången till fortlöpande utbildning. Detta f ram— går tydligt av domstolsverkets attitydundersökning och har också framkommit vid våra kontakter med domarpersonalen.
Vårt samhälle genomgår ständiga förändringar vilket bl.a. ger upphov till omfattande ny lagstiftning. Detta ställer i sin tur stora krav på den enskilde domaren. För att rättssäker— heten skall kunna upprätthållas är det självfallet av största vikt att domarna är väl insatta i och förtrogna med de föränd- ringar som sker. Behovet av fortlöpande utbildning för domar— personal på alla nivåer är mot den bakgrunden framträdande. Härtill kommer, som vi nyss har sagt, att möjligheterna till vidareutbildning får antas vara en betydelsefull faktor ur rekryteringssynpunkt. Av förslagen i meritvärderingsdelen framgår att domare skall utnämnas efter en skicklighetsbedöm- ning. Det är då också viktigt att den som en gång fått en domartjänst, och således i konkurrens med andra sökande be- dömts vara den skickligaste och mest lämpade för tjänsten, ges möjligheter att bibehålla sin höga standard bl.a. genom att erbjudas utbildning.
Att det finns ett behov av utbildning för domare har i och för sig inte heller ifrågasatts (jfr budgetpropositionen
l987/88:100 bil. 4 s. 85 f och JuU 1987/88:29 s. 4). Domstols- verket anordnar sålunda utbildning i form av kurser, konferen— ser, seminarier och studiedagar. Verksamheten har successivt utökats sedan verket inrättades år 1975. Utbildningsfrågorna uppmärksammas regelmässigt i budgetarbetet (se t.ex. domstols- verkets treårsrapport för 1989/90 -199l/92 s. 201 ff). Bl.a. som en följd av resultatet av avhopparutredningen sker för närvarande en viss prioritering av utbildningen för de yngre domarna. De tidigare i flera sammanhang beskrivna utbildnings- planerna för icke ordinarie domare får ses som ett led i dessa strävanden. I planerna tas bl.a. upp frågor om särskilda ut— bildningsinsatser för de yngre domarna vid sidan av den ut- bildning som ligger i själva tjänstgöringen. Här ges rikt- linjer för hur utbildningen bör bedrivas och exempel på ut— bildningsinsatser som kan komma i fråga. Här ges vidare gener— ella riktlinjer för hur ansvaret för utbildningen bör fördelas inom överrätterna på utbildningskommittéer, lagmän och rotel- innehavare. Det slås också fast att det yttersta ansvaret
åvilar presidenten.
I planerna framhålls att i varje överrätt någon bör utses som utbildningsansvarig och att denne bör genomgå den pedagogiska utbildning som domstolsverket erbjuder. I utbildningsplanerna åtar sig domstolsverket vidare att regelbundet ordna samman— komster med överrätternas utbildningskommittéer för att man skall få tillfälle att utbyta erfarenheter, sprida impulser och idéer om lämpliga utbildningsinsatser och att samordna sådan utbildning som bäst sker på central eller regional nivå.
Det framhålls att domstolarna själva kan ta initiativ till ut- bildningsinsatser. Domstolarna uppmanas vidare att ta kontakt med domstolsverkets utbildningssektion'om man avser att be- driva viss utbildning bl.a. för att därigenom underlätta en samordning av utbildningen. Domstolsverket har på senare tid också eftersträvat att decentralisera viss utbildning till regional och lokal nivå bl.a. för att nedbringa kostnader för resor, traktamenten m.m.
Vi anser också för vår del att det är viktigt att utbildnings— insatserna för de yngre domarna intensifieras. Detta är sär- skilt viktigt mot bakgrund av att vi föreslår att den faktiska tiden för utbildningstjänstgöringen skall kortas av. Det kan diskuteras om inte de s.k. domarkurserna (se avsnitt 3.1) t.o.m. skall göras obligatoriska i den meningen att f iskalerna skall ha genomgått dessa för att kunna bli godkända som asses— sorer. Ett sådant absolut krav skulle emellertid stöta på
! SOU 198853 1 1
många praktiska problem. En fiskal kan t.ex. på grund av till— fällig sjukdom tvingas avstå från en kursomgång och då behöva vänta kanske ett halvår på nästa kurs. Detta skulle i sin tur kunna medföra en inte obetydlig försening av assessorsutnäm- ningen. Det skulle med säkerhet också bli nödvändigt med ett dispensförfarande. Även om vi sålunda inte förordar att kur— serna skall vara obligatoriska i den nu angivna meningen vill vi dock understryka att alla f iskaler skall erbjudas denna utbildning. När det gäller utbildningsinsatserna i övrigt för de yngre domarna anser vi att dessa i högre grad än i dag bör inriktas på mer övergripande frågor om domarrollen och dom- stolsväsendets plats i samhället.
Enligt vår mening är det också viktigt att satsa på fortbild— ning av redan utnämnda ordinarie domare. Som redan nämnts ställer rättssäkerheten krav på att våra domare snabbt blir insatta i ny lagstiftning. En stor del av den utbildning som går ut på att informera domare om ny central lagstiftning bör med fördel kunna bedrivas lokalt eller regionalt. Det är dock viktigt att råttstillämpningen blir enhetlig. I fråga om ut— bildning för uppföljning av lagregler som har tillämpats en tid är det därför nödvändigt att domare får tillfälle att del- ta i utbildning tillsammans med kolleger f rån andra delar av landet för att utbyta erfarenheter.
Vi finner inte anledning att här lägga fram några konkreta förslag om vilken utbildning som bör erbjudas domarna och hur den skall utformas. Som framgår av den här lämnade redogörel- sen är frågan redan väl uppmärksammad. Innehållet i utbild- ningen och formerna för den torde dessutom alltid behöva an- passas till aktuella förhållanden. Vi vill dock betona vikten av att alla domare skall beredas möjligheter att få del av ut- bildningsinsatserna.
Vi vill slutligen också framhålla att det är viktigt att äldre domare tar sig an sina yngre kolleger och delar med sig av sina erfarenheter. Det är utan tvekan så att de äldre domarnas attityder har stor betydelse för de yngres uppfattning om domaryrket.
145 111 OVERGÅNGEN TILL EN NY ORDNING 5 MERITVÄRDERINGEN 5.1 Genomförande och övergångsfrågor
Enligt våra förslag i den här delen skall alla ordinarie domartjänster tillsättas efter en skicklighetsbedömning. Det är här enbart fråga om en anpassning till vad som i övrigt gäller vid tillsättande av statliga tjänster. Att skicklig- heten skall sättas främst bland de grunder som skall beaktas vid tillsättning av statligt reglerade tjänster är redan fast- slaget i lag (se 4 kap. 3 & LOA). Någon författningsändring som säger att detta också skall gälla vid tillsättning av domartjänster behövs därför inte. Emellertid måste en tidpunkt fastställas när det nya meritvärderingssystemet skall börja användas och den tidigare tillämpade s.k. börjedagsregeln slopas. Domartillsättningarna måste självfallet vid varje tillfälle ske efter enhetliga grunder. Det är således inte möjligt att övergångsvis tillämpa de båda meritvärderingssys- temen jämsides. Det som blir styrande för när det nya merit- värderingssystemet skall börja användas är vissa praktiska frågor.
Med anledning av det nya meritvärderingssystemet föreslår vi vissa författningsändringar som rör tjänsteförslagsnämndens verksamhet. Vi föreslår att nämnden förses med ytterligare en ledamot (avsnitt 2.7.1) och att den domstol där tjänsten finns skall få tillfälle att yttra sig sedan nämnden avgett sitt förslag (avsnitt 2.7.6). Viss tid behövs för att förbereda ett genomförande av dessa förändringar. Bl.a. måste nämnden arbeta fram rutiner för hur yttrandet skall inhämtas. Det nya för— farandet ställer också i övrigt krav på nämnden t.ex. i fråga om utarbetande av nya ansökningsblanketter (jfr avsnitt 2.7.2) och rutiner för inhämtande av referenser. Vidare behöver nämn- dens kansli förstärkas (jfr avsnitt 2.7.8). Vissa utbildnings— insatser kan behövas för dem som skall sköta det praktiska förfarandet med inhämtande av referenser m.m. Våra förslag i den här delen innebär också att betyg skall utfärdas för varje obligatoriskt moment i domarutbildningen (avsnitt 2.7.7). Dom- stolsverket behöver här tid för att utarbeta anvisningar för hur dessa betyg skall utformas.
Vi gör den bedömningen att det nya meritvärderingssystemet bör kunna börja tillämpas den 1 juli 1990. Härefter skall alla domartjänster tillsättas efter främst en skicklighetsbedöm— ning. Det ankommer i första hand på tjänsteförslagsnämnden att i enlighet med de föreslagna riktlinjerna för meritvärderingen utforma en praxis för hur sökandenas meriter närmare skall bedömas. 'Det torde vara naturligt att tjänsteförslagsnämnden och regeringen under en kortare övergångstid låter förtjänst- faktorn tillmätas något större betydelse än vad som blir fallet vid en strikt skicklighetsbedömning. Däremot blir det inte aktuellt att särbehandla någon viss domarkategori, t.ex. de domare i de allmänna förvaltningsdomstolarna som saknar eller endast har begränsad domarutbildning.
I fråga om skyldigheten att utfärda betyg för de olika momen— ten i domarutbildningen torde inte några övergångsproblem behöva uppkomma. Betyg skall utfärdas för alla som har f ull— gjort ett visst moment efter det att de nya reglerna har trätt i kraft.
Eftersom alla tillsättningar av ordinarie domartjänster skall ske efter en skicklighetsbedömning, finns det risk för att en del domarutbildade inte förmår hävda sig mot skickligare sökande i konkurrensen om dessa tjänster. Detta är en oundvik- lig följd av att turordningstänkandet tas bort. Som vi tidiga- re flera gånger påpekat går det inte att förena ett system där de ordinarie domartjänsterna tillsätts efter skicklighet med en garanti för att alla som börjar på banan skall få en ordi- narie domartjänst. Det är dock viktigt att framhålla att de som väl är antagna som f iskaler får en anställningstrygghet som motsvarar den som övriga statligt anställda har. Såväl f iskaler som assessorer har visserligen, till skillnad mot ordinarie domare, skyldighet att tjänstgöra också på andra domstolar än den egna. Det förekommer dock i praktiken näs- tan inte alls att någon blir förflyttad mot sin vilja. Vi vill understryka att förflyttningar av de icke ordinarie domarna även i fortsättningen bör ske i huvudsak på frivillig basis.
Som vi tidigare framhållit är emellertid domarutbildningen som sådan en mycket värdefull merit också för många andra yrken inom bl.a. rättsväsendet i övrigt och stora delar av statsför— valtningen. En domarutbildad som inte har de egenskaper som krävs för att bli domare har därför möjligheter att utnyttja sina kunskaper och färdigheter inom andra områden. Det torde vara naturligt att en assessor som flera gånger sökt domar— tjänst men blivit förbigången så småningom söker sig till någon annan verksamhet.
Det är mycket svårt att förutsäga i vilken utsträckning domar- utbildade som önskar få en domartjänst inte kommer att få en sådan. För att man i möjligaste mån skall undvika att detta inträffar på den grunden att vederbörande över huvud taget inte bör betros med en ordinarie domartjänst är det viktigt att höga krav ställs såväl vid antagning av aspiranter som vid de prövningar som härefter följer. För den som siktat in sig på en domarkarriär är det naturligtvis av största vikt att så tidigt som möjligt få besked om han är lämplig för domaryrket eller inte.
Vid tillämpningen av det nya systemet för tillsättning av domartjänster bör tillsättningsmyndigheterna vara uppmärk— samma på tendenser till att tjänster i domstolar i vissa delar av landet regelmässigt får mindre skickliga sökande. Det får naturligtvis inte bli så att standarden på den dömande verk- samheten blir lägre i vissa domstolar än andra. Om sådana tendenser uppkommer får dessa mötas med lämpliga åtgärder för att göra tjänsterna attraktivare. De åtgärder som kan tänkas är väsentligen av sådant slag att de bör ankomma på arbets— marknadens parter.
5.2 Kostnadsfrågor
Vi har tidigare konstaterat att ett tillsättningsförfarande som bygger på en skicklighetsbedömning i fråga om alla ordina- rie domartjänster kräver större insatser av tjänsteförslags- nämnden än vad som är fallet idag (se avsnitt 2.7.8). Vår be— dömning är att nämndens kansli behöver förstärkas med en före- dragande och en kanslist på halvtid. Arbetet som föredragande innefattar bl.a. den mycket viktiga uppgiften att inhämta referenser om sökandena till domartjänst. Det är således be— tydelsefullt att den som innehar tjänsten uppfyller högt ställda krav. Nuvarande föredragande har en avdelningsdirek— törstjänst. För att få tillräckligt kvalificerade sökande till ytterligare en tjänst som föredragande bör också denna vara placerad på avdelningsdirektörsnivå. Med nuvarande löneläge kan den totala kostnaden för en sådan tjänst beräknas till . omkring 300 000 kr. Hälften av denna kostnad bör anses belöpa direkt på denna reform. Kostnaden för en kanslisttjänst på halvtid kan beräknas till omkring 85 000 kr.
6 DOMARBANAN
6.1 Genomförande och övergångsfrågor
Våra förslag rörande domarbanan innefattar bl.a. vissa änd- ringar av de minimitider som måste fullgöras i varje steg i domarutbildningen. De minsta tider som vi föreslår beträffande underrättstjänstgöring och adjunktion motsvarar dock vad som gäller idag. Beträffande aspiranttjänstgöringen föreslår vi en bestämd tjänstgöringstid som är tre månader längre än nuvaran— de minsta tid. I praktiken torde det emellertid inte förekomma att någon förordnas till fiskal tidigare än efter omkring nio månaders aspiranttjänstgöring. Samtidigt innebär våra förslag att det inte längre uppställs något krav på obligatorisk tjänstgöring som fiskal i överrätt. Det behövs enligt vår mening inte några särskilda övergångsbestämmelser i samband med genomförandet av våra förslag om domarutbildningstiden. Vi anser det vara lämpligt att dessa bestämmelser, liksom de föreslagna följdändringarna i domstolsinstruktionerna, träder i kraft samtidigt som reglerna rörande meritvärderingsdelen, eller den 1 juli 1990.
Målet för våra förslag om domarutbildningen är att denna skall kunna genomföras under en tidrymd som i stort sett motsvarar de föreskrivna minimitiderna. För närvarande är tiderna betyd- ligt längre såvitt avser de allmänna domstolarna. För att komma tillrätta med detta föreslår vi vissa förändringar i an— talet rådstjänster, tingsfiskalstjänster och tjänster för ad jungerade ledamöter i hovrätt (jfr avsnitt 4.5.2). Dessa förändringar måste givetvis genomföras successivt. Det är emellertid inte möjligt att här föreslå hur den nya fördel- ningen av tjänster skall göras för varje domstol. Denna för- delning förutsätter att man i varje enskilt fall tar hänsyn till sådana faktorer som nuvarande sammansättning av tjänster, om och på vilket sätt tjänsterna är anpassade till domarsam- mansättningen i närliggande domstolar, svårigheterna att få vissa tjänster besatta, behovet av utbildningstjänster inom ett visst område m.m. Förändringarna bör genomföras i samband med att innehavaren av den tjänst som berörs av förändringen lämnar denna; det är t.ex. lämpligt att en tingsfiskalstjänst görs om till en rådmanstjänst när tingsfiskalen börjar adjungera i hovrätten.
Det är angeläget att de förändringar som krävs för att tiden för domarutbildningen skall kunna förkortas genomförs snabbt. För att åstadkomma detta torde det krävas särskilda insatser för att komma till rätta med det speciella problem som i dag utgörs av ett stort antal f iskaler i hovrättskarriären som väntar på adjunktion. Många av dessa har redan fullgjort flera års tingstjänstgöring. De har således under lång tid prövats i domaryrket och kunnat skaffa sig värdefulla erfarenheter. Adjunktionstiden för dessa fiskaler bör kunna göras kortare än de annars föreskrivna nio månaderna. Enligt vår mening är en lämpligt avvägd tid i dessa fall sex månader. En sådan ordning bidrar till att öka genomströmningstakten på adjunktionsplat- serna och att avverka den "kö" av f iskaler som redan fullgjort den obligatoriska tjänstgöring som förutom adjunktionstjänst- göringen krävs för att bli assessor. Vi föreslår därför att den som är fiskal när de nya tiderna skall börja tillämpas kan bli förordnad till assessor efter att ha tjänstgjort bara sex månader som adjungerad ledamot i hovrätt. En ytterligare f ör— utsättning för den kortare adjunktionstiden bör vara att fiskalen har tjänstgjort minst två år i underrätt när han eller hon börjar som adjungerad ledamot. De nu föreslagna reglerna bör gälla endast under en övergångsperiod till dess man kan räkna med att de faktiska tjänstgöringstiderna för varje utbildningsmoment förkortats så att de ungefär motsvarar minimitiderna. Vi gör den bedömningen att detta bör kunna ske inom en fyraårsperiod. Inom samma tid bör också de föreslagna förändringarna avseende domartjänsterna vara genomförda.
För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del föreslår vi inga förändringar av antalet utbildningstjänster i förhållande till antalet ordinarie tjänster. Här finns inte heller såsom i hov- rätterna en kö av fiskaler som tjänstgjort lång tid i under— rätt i avvaktan på adjunktion. Några särskilda övergångsåtgär- der behöver följaktligen inte vidtas när det gäller de all- männa förvaltningsdomstolarna.
6.2 Kostnadsfrågor
Våra förslag avseende domarbanan, som bl.a. innefattar föränd- ringar av domarpersonalens sammansättning i de allmänna dom— stolarna, kan inte genomföras utan kostnadsökningar. Vi ser det emellertid som nödvändigt att genomföra dessa förändringar om man vill komma tillrätta med det problem som den i dag mycket långa utbildningstiden inom de allmänna domstolarna ut- gör. I våra direktiv uttalas också att det är ett starkt in- tresse att komma tillrätta med dessa problem. Vi delar den
uppfattningen och menar att detta är en förutsättning för att domarbanan skall kunna locka till sig så många skickliga jurister som behövs för att man skall kunna bibehålla den höga kvalitén i den dömande verksamheten. Det är av utomordentlig betydelse för upprätthållandet av vårt rättssamhälle att dom- stolarnas verksamhet bedrivs på ett sådant sätt att allmän- heten hyser förtroende för och respekterar domstolarnas av- göranden.
Våra förslag till förändringar av domarpersonalens sammansätt- ning innebär att ett antal tingsfiskalstjänster ersätts med dels rådmanstjänster, dels med tjänstgöring av assessorer. Samtidigt föreslår vi att antalet adjunktionsplatser i hov— rätten utökas, vilket kan få till följd att en viss, mindre minskning av antalet hovrättsrådstjänster sker (jfr avsnitt 4.5.2). Vi beräknar att den samlade kostnaden för dessa för- ändringar uppgår till omkring 4 milj. kr. Detta belopp mot— svarar ungefär 0,5 procent av de allmänna domstolarnas totala lönekostnader.
Denna kostnadsberäkning tar dock inte hänsyn till förändringar på sikt. Det bör t.ex. i längden vara effektivitetshöjande och därmed kostnadsbesparande om - såsom blir följden av våra för- slag - antalet domare under utbildning i domstolarna minskar i förhållande till antalet ordinarie domare. Det är självfal- let också till gagn för rättssäkerheten om så mycket som möj- ligt av den rent dömande verksamheten sköts av ordinarie, eller i varje fall färdigutbildade domare. Det arbete som be- drivs med inriktning på att renodla domarrollen kommer tro- ligtvis också att leda till att domarkåren totalt sett minskar.
Några kostnadsökningar motsvarande dem som beräknats för de allmänna domstolarna uppkommer med våra förslag inte för de allmänna förvaltningsdomstolarnas del. För bägge domstols— slagen gäller dock att en ökad användning av assessorer för förstärknings— och vikariatsändamål kan komma att verka för— dyrande. Å andra sidan bör som vi nyss sagt en ökad användning av färdigutbildade domare ha en ef fektivitetshö jande och där- med kostnadsbesparande effekt. Vi menar också att kostnader för resor och traktamenten bör minska när vissa tingsfiskals- tjänster ersätts med ordinarie domartjänster. På många tings- fiskalstjänster arbetar i dag fiskaler med tidsbegränsade för-' ordnanden vilket bl.a. medför rätt till traktamentsersätt- ningar. Effekten härav är emellertid inte möjlig att beräkna.
153 IV SPECIALMOTIVERING 7 SPECIALMOTIVERING 7.1 Behovet av f örfattningsreglering
En stor del av våra förslag är utformade som principiella ut- talanden i frågor som inte lämpligen bör regleras i författ— ning. Detta gäller t.ex. våra ställningstaganden om meritvär— deringen vid tillsättning av domartjänster och ställningsta- gandena om domarutbildningens närmare innehåll. På samma sätt förhåller det sig med våra förslag i fråga om den framtida fördelningen av domartjänster mellan ordinarie och icke ordi- narie liksom i fråga om de icke ordinarie domarnas tjänst— göring.
I andra fall finns redan den erforderliga författningsregle- ringen. Här innebär våra förslag bara att vi betonar vikten av att bestämmelserna faktiskt tillämpas. Som exempel kan nämnas att vi i våra överväganden om domarutbildningen framhåller att också fiskalernas tjänstgöring i underrätt är en del av ut- bildningsperioden och att därför fiskalens arbetsuppgifter måste anpassas därefter. Bestämmelser som tar sikte på just detta finns redan i instruktionerna för tingsrätterna och länsrätterna.
Våra förslag medför också vissa författningsändringar. Några lagändringar krävs dock inte utan ändringarna inskränker sig till vissa av de förordningar som innehåller instruktioner för olika delar av domstolsväsendet.
I instruktionen för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsen— det föreslår vi sålunda ändringar som är föranledda av våra förslag om fler ledamöter och om möjligheter för den myndighet där en tjänstetillsättning skall ske att yttra sig.
I hovrätts- och kammarrättsinstruktionerna föreslår vi änd— ringar som är hänförliga till våra förslag om delvis andra tider för de obligatoriska momenten i domarutbildningen och om' utökade möjligheter till ad junktion för icke domarutbildade.
Förslagen om betyg under domarutbildningen och om handledare för domaraspiranterna bör, menar vi, också regleras i de be- rörda domstolsinstruktionerna.
7.2 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (l988z318) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet
2 5 Nämnden består av tio personer. En av ledamöter— na är ordförande och en är vice ordförande. För varje annan ledamot än ordföranden f inns en personlig ersätta— re.
Ledamöterna och ersättarna utses av regeringen för en tid av högst tre år.
Regeringen utser ordförande och vice ordförande.
Paragrafen behandlar tjänsteförslagsnämndens sammansättning m.m.
Ändringen innebär att nämnden utökas från nuvarande nio perso— ner till tio personer. Den nya ledamoten bör utses på förslag av TCO-S. Den närmare motiveringen för ändringen ges i avsnitt 2.7.1.
8 & Ordföranden eller domstolsverket får begära in för- klaringar, upplysningar eller yttranden i ärenden hos nämnden samt pröva frågor om utlämnande av allmänna hand— lingar. Nämnden får överlämna till tjänsteman vid dom- stolsverket att pröva frågor som avses i 24 & förvalt- ningslagen (l986:223).
Sedan nämnden lämnat förslag till regeringen om en tjänstetillsättning skall den domstol eller hyresnämnd där tjänsten finns beredas tillfälle att avge yttrande. Detta gäller inte när det är tjänsten som myndighetens chef som skall tillsättas.
Paragrafen behandlar frågor om handläggningen av ärenden hos tjänsteförslagsnämnden. Andra stycket är nytt och innebär att nämnden i tillsättningsärenden som inte avser chefstillsätt- ningar skall bereda den berörda myndigheten tillfälle att
yttra sig (jfr avsnitt 2.7.6).
Det är en fördel om nämnden utformar en standardskrivelse för dessa fall. I denna bör då anges att det är myndighetens chef som svarar för det eventuella yttrandet och att detta kan f or— muleras fritt. Yttrandet behöver t.ex. inte vara begränsat till att avse den eller de sökande som nämnden förordat i sitt förslag. I skrivelsen bör påpekas att domstolen också kan in- fordra det beslutsunderlag som nämnden haft till sitt för- fogande.
Yttrandet bör sändas direkt till regeringen. Nägon bestämd tid för domstolens yttrande behöver inte fastställas. Av skrivel- sen till domstolen bör framgå att regeringen är oförhindrad att fatta beslut i tillsättningsärendet sedan tiden för besvär över tjänsteförslagsnämndens beslut löpt ut oavsett om dom— stolen dä yttrat sig eller inte. För att tiden för domstolens yttrande inte skall bli för knapp bör alltså domstolen till- ställas nämndens beslut sä snart som möjligt.
7.3 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1979:569) med hovrättsinstruktion
11 & Ordföranden leder och övervakar arbetet på avdel- ningen samt delar in ledamöterna till tjänstgöring enligt vad hovrätten närmare bestämmer.
Ordföranden svarar också, efter de riktlinjer som hov— rätten beslutar, för att hovrättsfiskalerna och hovrätts— f iskalsaspiranterna i sin tjänstgöring får en allsidig
och utvecklande utbildning. Ordföranden skall för varje hovrättsfiskal, som inte är adjungerad ledamot, och för
varje hovrättsfiskalsaspirant utse en ledamot som hand- ledare.
Paragrafen behandlar en ordförandes uppgifter.
I andra stycket föreskrivs att det åvilar ordföranden att svara för fiskalsaspiranternas och fiskalernas utbildning i hovrätten. Här har tillagts att detta ansvar innefattar att utse en handledare för aspiranten eller fiskalen när dessa tjänstgör som föredragande. Denna ändring behandlas i avsnitt 4.3.3. Det torde vara naturligast att den ledamot vars mål aspiranten eller f iskalen handlägger får detta mer uttryckliga handledaransvar. Om aspiranten eller fiskalen handlägger mål hos flera ledamöter bör den ledamot utses som aspiranten i huvudsak biträder. Detta kan ibland medföra att en adjungerad ledamot får vara handledare. Följden av att handledaren skall
utses på den avdelning där aspiranten eller fiskalen arbetar blir också att det skall utses en ny handledare när aspiranten eller fiskalen byter avdelning. Lämpligen bör bytet då plane- ras så att en aspirant eller fiskal som tidigare haft en adjungerad ledamot som handledare får en ordinarie ledamot som handledare efter bytet. Systemet med handledare utesluter givetvis inte att också andra ledamöter liksom mer erfarna aspiranter och f iskaler bidrar till domaraspiranternas utbild— n1ng.
ll ag Hovrätten skall utfärda betyg över
1 . en hovrättsfiskalsaspirants tjänstgöring när aspiran- ten förordnas till hovrättsfiskal,
2. en hovrättsfiskals tjänstgöring som adjungerad leda- mot i hovrätt när fiskalen förordnas till hovrätts- assessor.
Domstolsverket utfärdar närmare föreskrifter om hur be- tygen skall utformas.
Paragrafen, som är ny, föreskriver att hovrätten skall utfärda betyg över de två obligatoriska moment av domarutbildningen i de allmänna domstolarna som genomförs i hovrätten, nämligen aspiranttjänstgöringen och adjunktionen. Saken har behandlats i avsnitt 2.7.7.
51 5 Till hovrättsassessor får förordnas endast den som har antagits som hovrättsfiskal och därefter har tjänstgjort
]. under ett år som lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt,
2. under nio månader som adjungerad ledamot i hovrätt.
I paragrafen anges de krav på tidigare domstolstjänstgöring som gäller för att någon skall kunna förordnas till hovrätts— assessor. Ändringen innebär att kravet på obligatorisk tjänst- göring som fiskal i hovrätten tas bort. Om tiderna i denna bestämmelse läggs samman med den tjänstgöringstid som fiskals— aspirant som krävs för fiskalsförordnande (se 52 &) ger detta en minsta tjänstgöringstid om två och ett halvt år som villkor för assessorsförordnande. Det förutsätts att domaraspiranten också rent faktiskt har tjänstgjort den föreskrivna tiden. Följaktligen skall frånvaro utöver sedvanlig semesterledighet och kortare frånvaro på grund av sjukdom, militärtjänstgöring
och liknande medföra motsvarande förlängning av tjänstgörings- tiden. Tjänstgöringen skall vidare motsvara heltidsarbete. Således skall även deltidsarbete medföra förlängning av den obligatoriska tjänstgöringstiden. När det gäller underrätts- tjänstgöringen ankommer det i första hand på tingsrätten att se till att f iskalens faktiska tjänstgöringstid uppgår till motsvarande ett års heltidsarbete. Om tingsrätten är tveksam till om en fiskal kan anses ha fullgjort underrättsåret eller inte bör kontakt tas med hovrätten.
Med undantag för aspiranttjänstgöringen (52 5) är det här fråga om minimitider. Som har understrukits i de allmänna övervägandena (avsnitt 4.3.3) bör dock tjänstgöringstiden från börjedagen som fiskalsaspirant till assessorsförordnandet inte i någon större utsträckning överstiga den fastställda minimi— tiden.
52 5 Till hovrättsfiskal får förordnas endast den som har förvärvat notariemeritering och som därefter har tjänstgjort som fiskalsaspirant i hovrätt under nio månader.
Hovrätten får förordna en kammarrättsfiskal att fullgöra göromål som ankommer på en hovrättsfiskal.
Paragrafen anger bl.a. de formella förutsättningarna för att någon skall kunna förordnas till hovrättsfiskal. Ändringen i första stycket innebär att tiden för den obligatoriska aspiranttjänstgöringen ändras från minst sex månader till en bestämd tid av nio månader. Detta har behandlats i avsnitt 4.3.3.
Ändringen medför att prövningen av om en aspirant skall för- ordnas till fiskal måste för varje aspirant göras i anslutning till att han uppnår den fastställda tjänstgöringstiden. Om aspiranten blir antagen som fiskal skall också anställningen ändras från en tidsbegränsad anställning till en tillsvidare- anställning (jfr avsnitt 4.3.4). '
Att tidpunkten för prövningen på detta sätt blir mer direkt beroende av den enskilde aspirantens tjänstgöringstid än vad som är fallet idag ställer större krav på hovrätternas plane- ring. Antalet prövningstillfällen behöver utökas. Prövningen i kollegiet av om en aspirant skall godkännas eller inte bör dock ske med en viss framförhållning. Detta är nödvändigt med hänsyn bl.a. till att tillämpliga arbetsrättsliga föreskrifter om underrättelser m.m. skall kunna iakttas för det fall
aspiranten inte blir godkänd och får fortsatt anställning som fiskal. En viss framförhållning är också nödvändig för att möta svårigheter med att sammankalla kollegiet och berörda lagmän under semesterperioder. Det blir därigenom också möj- ligt att samordna prövningen av aspiranter med ungefär samma anställningstid.
En följd av att tiden för aspiranttjänstgöringen ändras till en bestämd tid av nio månader är att föreskriften i 53 5, att prövningen av om aspiranten skall förordnas till fiskal bör göras inom ett år, inte längre behövs. Bestämmelsen i 53 & bör därför upphöra att gälla.
54 5 En hovrättsassessor är skyldig att tjänstgöra som revisionssekreterare, som lagman eller rådman i tings- rätt, som ledamot i annan hovrätt än den han hör till under högst ett år samt som hyresråd under högst sex månader.
En hovrättsassessor är också i övrigt skyldig att utföra domargöromål i en tingsrätt.
Hovrätten för förordna en kammarrättsassessor att full- göra göromäl som ankommer på en hovrättsassessor.
Paragrafen behandlar hovrättsassessorernas tjänstgöringsskyl- dighet utanför den egna hovrätten. Ändringen innebär att ett nytt tredje stycke tillagts som ger hovrätten möjlighet att
- förordna en kammarrättsassessor att fullgöra göromål som an- kommer på en hovrättsassessor. Detta behandlas i de allmänna övervägandena i avsnitt 4.4.2. Den nya bestämmelsen innebär inte någon skyldighet för kammarrättsassessorer att tjänstgöra som hovrättsassessor.
55 5 En hovrättsfiskal är skyldig att tjänstgöra som hovrättsassessor i den hovrätt som han hör till.
En hovrättsfiskal är vidare skyldig att tjänstgöra som lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt. Han är också skyldig att tjänstgöra som hovrättsassessor i annan hov— rätt än den han hör till.
Paragrafen innehåller vissa föreskrifter om en hovrättsfiskals tjänstgöringsskyldighet. Ändringen, som berör andra stycket, innebär att skyldigheten att tjänstgöra som sekreterare i bostadsdomstolen och som hyresråd tas bort. Detta är en följd av att domarutbildningen skall vara koncentrerad i tiden och
fullgöras i huvudsak i ett sammanhang (jfr avsnitt 4.3.2). Den som genomgår domarutbildningen skall således under den tiden i princip enbart fullgöra de tre obligatoriska momenten, , aspiranttjänstgöring, underrättsår och adjunktion. För fiska— lernas del medför detta att det inte finns utrymme för annan tjänstgöring än sådan som kan tillgodoräknas som underrätts- tjänstgöring eller ad junktion (jfr avsnitt 4.4.4). Föl jakt- ligen kan fiskalerna då inte heller åläggas skyldighet till annan tjänstgöring.
62 5 Hovrätten får till adjungerad ledamot förordna
1. den som innehar eller har innehaft ordinarie domar- tjänst eller den som efter ett förordnande av regeringen har uppehållit en tjänst som lagman eller rådman,
2. den som har förordnats till hovrättsfiskal eller kammarrättsfiskal och som därefter har tjänstgjort under sammanlagt minst ett år som tingsfiskal, länsrättsfiskal, rådman eller lagman,
3. en åklagare som har föreslagits av riksåklagaren,
4. en lagfaren professor eller docent i ett rättsveten- skapligt ämne,
5. en som är ledamot av Sveriges advokatsamfund, 6. den som förut har varit adjungerad,
7. den som har anmält intresse för en ordinarie domar— tjänst och som kan komma ifråga för sådan tjänst.
Hovrätten får för ett visst mål eller en viss samman- trädesdag till adjungerad ledamot förordna en hovrätts- fiskal som inte uppfyller föreskrifterna under 2, om en behörig ledamot inte finns att tillgå.
Paragrafen innehåller föreskrifter om vem som får förordnas till adjungerad ledamot i hovrätten. Ändringen, som berör första stycket, innebär att hovrätten ges ökade möjligheter att ta in andra än domare som ad jungerade ledamöter. Som adjungerad ledamot skall således även kunna förordnas någon som anmält intresse för att bli domare och som kan komma i fråga för en ordinarie domartjänst.
Skälen till den föreslagna ändringen anges i avsnitt 4.6. Önskemål om att med stöd av den här föreskriften få tjänstgöra som adjungerad ledamot i hovrätten bör framställas direkt till denna. Det bör åligga tjänsteförslagsnämndens kansli att lämna information om ad junktionsmöjligheten till den som utan att ha domarutbildning visat intresse för domaryrket genom att söka domartjänst eller vid annan kontakt med nämnden. H0vrätten måste i varje enskilt fall pröva om den som anmält intresse för att bli domare uppfyller de formella kraven för en domar- tjänst. Hovrätten bör emellertid också göra en bedömning av om vederbörande i övrigt har sådana kvalifikationer som krävs för att han rent allmänt sett kan förväntas vara lämplig för domaryrket. En sådan bedömning skall inte sammanblandas med den bedömning som senare kan komma att ske i ett tillsätt- ningsärende. Vederbörandes kvalifikationer får då ställas mot kvalifikationerna hos övriga sökande till samma tjänst. Det är ju då också tjänsteförslagsnämnden och regeringen som står för bedömningarna.
7.4 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (l979:57l) med kammarrättsinstruktion
Förslaget innebär att ändringar görs i 10, 50, 51, 53 och 61 55 samt att en ny paragraf, 10 a 5, om betyg tillkommer och att en paragraf, 52 5, om att prövning av fiskalsaspiranter bör ske inom ett år, upphör att gälla. Samtliga dessa änd- ringar har sin motsvarighet i förslaget till ändringar i hov— rättsinstruktionen. Motiven för ändringarna är också desamma.
Någon motsvarighet till ändringarna i 55 & hovrättsinstruk— tionen föreslås inte för kammarrättsinstruktionen.
I 55 & hovrättsinstruktionen behandlas frågor om hovrätts- fiskalernas tjänstgöringsskyldighet. Motsvarande frågor om kammarrättsfiskalernas tjänstgöringsskyldighet finns i 54 5 kammarrättsinstruktionen. Denna skyldighet avser numera enbart sådan tjänstgöring som kan tillgodoräknas som underrätts— tjänstgöring eller ad junktion. Något behov av ändring av de skäl som motiverar ändringen i 55 & hovrättsinstruktionen (se avsnitt 7.3) finns därför inte.
7.5 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (l979:572) med tingsrättsinstruktion
8 a & Tingsrätten skall tillse att tingsfiskalerna i sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbild—
ning. För varje tingsfiskal skall en ordinarie domare utses som handledare.
Tingsrätten skall utfärda betyg över en tingsfiskals tjänstgöring när fiskalen har fullgjort sin tjänstgöring i tingsrätt.
Domstolsverket utfärdar närmare föreskrifter om hur betygen skall utformas.
Paragrafen, som är ny, behandlar tingsfiskalernas utbildning och skyldigheten att utfärda betyg för dem.
Första stycket inleds med ett åläggande för tingsrätterna att se till att tingsfiskalen får en allsidig och utvecklande ut- bildning. Eftersom den obligatoriska tjänstgöringstiden bara uppgår till ett år är det särskilt viktigt att framhålla att tingsfiskalerna skall få sådana arbetsuppgifter att de ges en verklig möjlighet att få erfarenhet av självständigt domar- arbete. I de största tingsrätterna är vissa avdelningar starkt specialiserade. Arbetet där kan därför ibland vara alltför en- sidigt för att ge en tingsfiskal den erfarenhet som är avsik— ' ten med underrättstjänstgöringen (jfr avsnitt 4.3.3). En tingsfiskal bör därför inte placeras på en sådan avdelning under någon längre tid.
Det yttersta ansvaret för tingsfiskalernas tjänstgöring i underrätt åvilar lagmannen såsom ansvarig för tingsrätten. I första stycket föreskrivs att det dessutom skall utses en handledare för varje tingsfiskal. Detta behandlas i avsnitt 4.3.3. Den som utses skall vara ordinarie domare.
I andra stycket föreskrivs att underrättstjänstgöringen skall betygsättas. Domstolsverket skall enligt tredje stycket ut— ' färda närmare föreskrifter om hur betygen skall utformas. Dessa frågor behandlas i avsnitt 2.7.7.
Betygen upprättas av lagmannen på tingsrättens vägnar. Under— lag för betygsättningen bör inhämtas från andra domare i tingsrätten och övrig personal som tingsfiskalen arbetat med. Som anförs i de allmänna övervägandena skall betygen innehålla uppgifter bl.a. om hur fiskalen handhar muntliga förhandlingar och i övrigt sköter kontakter med parter och ombud. Lagmannen bör därför också inhämta uppgifter till ledning för betygsätt— ningen från åklagare och advokater som ofta processat inför tingsfiskalen.
Fiskalerna förutsätts som regel fullgöra underrättstjänst— göringen i en och samma tingsrätt. Om detta någon gång inte är fallet får det ankomma på den tingsrätt där f iskalen avslutat sin tjänstgöring att utfärda betyget. Lagmannen i den tings— rätten måste därvid självfallet inhämta uppgifter till under- lag för betyget från den eller de andra tingsrätter där
fiskalen tjänstgjort.
41 & Tingsfiskal förordnas av hovrätten. Ett sådant förordnande får meddelas den som har förordnats till hov- rättsfiskal.
Ett förordnande som tingsfiskal får också meddelas någon som under minst sex månader har fullgjort göromål som ankommer på en hovrättsfiskal och som har vunnit till— räcklig erfarenhet av tjänstgöring i allmän domstol.
Tjänster som tingsfiskal behöver inte kungöras lediga. I fråga om sådana tjänster skall inte heller 13 & anställ— ningsförordningen (l965:601) tillämpas.
Paragrafen behandlar frågan om förordnande av tingsfiskaler. Ändringen avser första stycket och innebär att kravet på att hovrättsfiskalen som förutsättning för förordnandet skall ha tjänstgjort som hovrättsfiskal under ett år eller den kortare tid som med hänsyn bl.a. till fiskalens erfarenhet bedöms som tillräcklig tas bort. Tjänstgöring viss tid som hovrättsfiskal skall inte längre vara obligatorisk för att få assessors— förordnande (jfr Sl 5 hovrättsinstruktionen). I princip skall alltså den som förordnats till fiskal omedelbart härefter kunna börja sin underrättstjänstgöring även om det får anses vara lämpligt att den nyblivne f iskalen dessförinnan arbetar ytter- ligare någon tid i hovrätten (jfr avsnitt 4.3.3).
7.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (l979:573) med länsrättsinstruktion
Förslaget innebär att en ny paragraf, 5 a 5, tillkommer som rör länsrättsfiskalernas utbildning och betyg för dem samt att 35 5 om förordnande av länsrättsfiskaler ändras. Ändringarna mot- svarar helt ändringarna i 8 a och 41 55 tingsrättsinstruktionen (se avsnitt 7.5).
Kommittédirektiv
Bilaga 1
&&
Dir. IM:!
Meritvärderingen och domarbanan
Dir. l987z36 Beslut vid regeringssammantråde l987-0625.
Chefen för justitiedepartementet. statsrådet Wickbom, anför.
! Mitt förslag l.] Meritvärderingen
Riksdagen har beslutat om nya regler för meritvärderingen vid tillsättning av statliga tjänster. Reglerna innebär att skickligheten skall sättas främst. om det inte finns särskilda skäl för något annat.
Jag föreslår att en särskild utredare får till uppgift att utreda hur de nya principerna skall få slå igenom vid tillsättning av domartjänster, dår särskilda meritvärderingsregler. som bygger på fört jånstfaktom. fortfarande tillämpas i stor utsträckning.
1.2 Dornorbanan
Frågan om meritvärderingen har samband med frågan om domarbanans utformning. Olika frågor om domarbanan har också från andra utgångs- punkter diskuterats på senare tid. Diskussionen har bl.a. gillt domarbanans dragningskraft och då närmast domstolarnas möjligheter både att locka till sig goda jurister och att behålla dem. Ett inledande arbete har gjorts inom domstolsverket. Det bör följas upp med en förutsättningslös utredning om den framtida domarkarriären.
Även denna uppgift hör ankomma på den särskilde utredaren.
2 Meritvärderingen 2.1 Bakgrund
2. I . I Regeringsformen
Enligt ll kap. 9 5 andra stycket regeringsformen skall vid tillsättning av statliga tjänster "avseende fästas endast vid sakliga grunder. såsom förtjänst och skicklighet".
164
Enligt regeringsformens förarbeten avses med förtjänst närmast den vana som har förvärvats genom föregående tjänstgöring. I praktiken har förtjänsten oftast ansetts vara liktydig med antalet tjänsteår. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning. samt den dittillsvarande tjänstgöringens art (prop. 1973:90 s. 405 f).
Förtjänst och skicklighet utgör i och för sig endast exempel på sakliga grunder som kan beaktas i ett tillsättningsärende. ! praktiken har emellertid dessa två faktoreri allmänhet varjt utslagsgivande. Sedan länge har det lagts större vikt vid skicklighetskriterierna ju högre tjänst det gäller och ju mer självständigt arbete som ingår. Skickligheten har härigenom fått avgörande betydelse i fråga om bl.a. chefstjänster. arbetsledartjänster och högre handläggartjänster.
2.1.2 1985 års reform av meritvärderingsreglerna
Regeringen beslöt våren 1985 om nya principer för meritvärderingen vid tillsättning av statligt reglerade tjänster. Enligt de nya reglerna, som trädde i kraft den 1 juli 1985 (SFS 1985:334), skall ökad vikt läggas vid skickligheten. Det nya synsättet kom till uttryck genom en ändring i 7 a & anställningsför- ordningen (1965:601). enligt vilken tjänstetillsättning skall ske på grundval främst av skickligheten för arbetsuppgifterna i tjänsten. om det inte finns särskilda skäl för något annat. Av motiven (regeringens förordningsmotiv 19853) till den nya regeln framgår att skickligheten skall tillmätas särskild betydelse vid all meritvärdering. oavsett tjänstens nivå. och att förtjänsten bör bli utslagsgivande bara vid lika eller vid i stort sett lika skicklighet.
De nya principerna har härefter lagfästs genom en ändring i 4 kap. 3 5 lagen ( l976:600) om offentlig anställning. Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 1986 (prop. 1985/86:116. AU 17. rskr. 254). l paragrafens tredje stycke ägs nu att bland de grunder som sålunda skall beaktas vid tillsättning av statliga och andra tjänster skall skickligheten sättas främst. om det inte finns särskilda skäl för något annat. ] lagstiftningsärendet framhöll föredraganden. chefen för civildepartementet. att vad han däri anförde ur 1985 års förordningsmotiv i sak kunde betraktas som förarbeten också till lagänd- nngen.
2.1.3 Särskilda meritvärderingssystem. Domarbanan
En fråga som diskuterades i förordningsmotiven gällde särskilda meritvär- deringssystel'n. Föredraganden framhöll att det inom flera myndigheter och sektorer tillämpade» fasta karriärvägar. interna system för rekrytering och
utbildning. meritvärdering. m.m. Systemen iiri allmänhet så utformade. att de innehåller olika former av personalutveckling och återkommande skicklighetsbedömningar. Inte sällan förekommer krav på särskilda exami- na. inslag av obligatorisk utbildning. aspiranttjänstgöring eller tjänstgöring på s.k. utbildningstjänster eller annan obligatorisk tjänstgöring. Som ett område där ett sådant system tillämpas nämndes domarbanan.
Föredraganden framhöll i sammanhanget att det med hänsyn till den mångfald verksamhetsgrenar som dagens förvaltning omfattar är naturligt att sådana systern utvecklas och tillämpas som är särskilt anpassade till utbildnings- och rekryteringsförutsättningarna inom resp. myndighet eller sektor. De återkommande skicklighetsbedömningarna i sådana systern ökar självfallet säkerheten i de bedömningar som görs i samband med tjänstetill- sättningar. Som föredraganden såg det är det särskilt viktigt att sådana skicklighetsbedömningar görs; mekaniskt tillämpade rutiner får inte ersätta nödvändiga bedömningar och värderingar. När det gällde domartjänsterna pekade han på att den framtida domarbanan nyligen hade behandlats i en departementspromemoria. som hade varit föremål för en bred remiss och gett upphov till många olika synpunkter och förslag från remissinstanserna. En del av de åtgärder som presenterades i promemorian hade redan genomförts medan andra frågor — bl.a. sådana som rör meritvärderingen vid domartillsättningar - var föremål för ytterligare och mer långsiktiga överväganden inom justitiedepartementet.
Mot denna bakgrund vill jag nu ta upp frågan om meritvärderingen vid tillsättning av domartjänster. Jag kommer närmast att inrikta mig på de ordinarie domartjänsterna i de allmänna domstolarna (tingsrätterna. hov- rätterna och högsta domstolen) och de allmänna förvaltningsdomstolarna (länsrätterna. kammarrättema och regeringsrätten). Med hänsyn till den viktiga roll som dessa båda domstolsorganisationer har bl.a. för rekrytering- en till andra domstolar och domstolsliknande organ kommer mina övervä- ganden indirekt att få betydelse också för andra delar av domstolsväsendet. även sådana som ligger utanför justitiedepartementets ansvarsområde.
2.1.4 Den nuvarande ordningen och dess bakgrund
De högsta domartjänsterna tillsätts av regeringen utan att kungöras lediga och utan förslagsförfarande. De hari princip alltid ansetts böra tillsättas efter en ren skicklighetsbedömning. Hit hör tjänsterna som justitieråd. regerings- råd. president i hovrätt och kammarrätt. lagman i hovrätt och kammarrätt samt lagman i de tre största tingsrätterna och linsrittema.
De övriga domartjänsterna tillsätts av regeringen efter att ha kungjorts
lediga. Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet avger förslag i tillsätt- ningsärendena.
Under 1970- och Wim—talen har tillsättningsprinciperna utvecklats så att skickligheten numera anses utslagsgivande i fråga om alla ordinarie domartjänster utom tjänsterna i den s.k. rådsklassen. som omfattar tjänsterna som hovrättsråd. kammarrättsråd samt rådman i tingsrätt och länsrätt. Detta innebär att det endast är vid lika skicklighet som fört jänst- faktorn numera har någon självständig betydelse när tjänster som lagman och chefsrådman i tingsrätt och länsrätt och som vice ordförande på avdelning i hovrätt och kammarrätt skall tillsättas. Denna utveckling har kommit till uttryck i de förslag som tjänsteförslagsnämnden för domstolsvä- sendet lämnar och i regeringens tillsättningspraxis.
Som redan antytts har förtjänstfaktorn alltjämt avgörande betydelse för tjänsterna i rådsklassen. Dessa tjänster erhålls normalt i turordning efter tiden för inträdet på domarbanan. dvs. den s.k. börjedagen som domaraspi- rant i hovrätt eller kammarrätt. ] begränsad omfattning kan denna turordning ruckas genom att en sökande. som har meriter från offentliga uppdrag eller liknande verksamhet. tillgodoräknas längre tid än som svarar mot den verkliga tiden efter börjedagen. [ princip förutsätts för att börjedagsregeln skall tillämpas att sökanden har blivit slutligt godkänd för domarbanan, dvs. förordnats som assessor.
Principen att den som inträtt på domarbanan och genomgått de obligato- riska moment av utbildning och prövning som ingår i karriären fram till assessorsförordnandet (aspiranttjänstgöring. tjänstgöring som fiskal i över- rätt och underrätt samt adjunktionstjänstgöring) i sinom tid skall erhålla en ordinarie domartjänst och att detta skall ske efter turordning har gammal hävd. Den gällde ursprungligen endast i den egna hovrätten men utvidgades efter hand till tjänster även i andra hovrätter och i de dåvarande häradsrätter-
na. Denna traditionella domarkarriär syftar till att skapa garantier för att de som rekryteras som aspiranter och hskaler och senare förordnas till assessorer uppfyller högt ställda krav. Men meritvärderingen i fråga om tjänster i rådsklassen inskränks i det nuvarande systemet till att fastslå om sökanden är tillräckligt skicklig för att kunna bli ordinarie domare. Som urvalsinstrument för att i varje enskilt tillsättningsärende välja den som är mest lämplig för en tjänst kan detta system inte tjäna. En sådan urvalsfunk- tion har inte heller varit åsyftad. Börjedagsprincipens fördelar har ansetts ligga på andra plan. Principen har ansetts främja självständighet och kollegialitet samt motverka splittring. egennytta och ovidkommande hänsyn. Det finns också de som menar att börjedagsprincipen med den trygghet och förutsebarhet som den ger karriären har fördelar från rekryteringssyn— punkt.
Å andra sidan har principen. som före den 1 juli 1985 var tillämplig inom stora delar av statsförvaltningen. låt vara i allmänhet på lägre tjänster än det är fråga om här. ett historiskt ursprung som begränsar dess användbarhet i dag. Olika organisatoriska och andra reformer har ändrat förutsättningama för tillämpningen av börjedagsprincipen. Förstatligandet av rådhusrätterna år 1965 och uppbyggandet av förvaltningsdomstolsorganisationen under 1970-talet är de viktigaste. Men också övergivandet av den tidigare bundenheten till den egna hovrätten spelar in. Börjedagsregeln har under senare år skapat tillämpningssvårigheter. inte minst när det gäller att bedöma sökande med olika bakgrund. Man har sålunda för sökande med olika bakgrund nödgats fingera en börjedag där en skicklighetsbedömning egentligen skulle vara både naturligare och enklare.
2.2 Överviganden
Redan de förändringar som jag nu har nämnt utgör enligt min mening skäl för en omprövning av det nuvarande meritvärderingssystemet för domarba- nan. Naturligt nog visar erfarenheten att det också mellan olika sökande till domartjänster finns en betydande spännvidd från skicklighetssynpunkt. Dessa skillnader kommer nästan inte alls fram i det nuvarande systemet när det gäller tjänster i rådsklassen. Till detta kommer den ändrade syn på meritvärderingen som har kommit till uttryck genom 1985 års reform och den nya lydelsen av 4 kap. 3 li lagen om offentlig anställning. En ordning där ordinarie domartjänster tillsätts med tillämpning av ett meritvärderingssys- tem som bygger på en i huvudsak strikt tillämpning av en turordningsregel kan i längden knappast försvaras.
Mot den beskrivna bakgrunden finner jag tiden nu vara mogen att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågan om meritvärderingen beträffande domartjänster.
Det självklara målet för utredningsarbetet bör vara att meritvärderingen i fråga om alla ordinarie domanjänster skall anpassas till de nya meritvärde- ringsprinciperna. som sätter skickligheten framför förtjänsten. Som jag nämnt tillämpas redan en skicklighetsbedömning i fråga om domartjänsterna över rådsklassen. Fråga är nu om att utvidga tillämpningen av dessa nya principer även till tjänster i rådsklassen. vilka utgör ca två tredjedelar av det totala antalet ordinarie domartjänster.
En viktig uppgift för utredaren blir att ta fram ett underlag för den nya meritvärderingen. dvs. ange vilka kriterier som särskilt bör uppmärksammas och deras inbördes tyngd. Jag vill peka på att inte enbart den juridiska skickligheten i snäv bemärkelse bör tillmätas betydelse utan självfallet också den lämplighet för domaryrket som har visats i praktisk tjänstgöring i
domstol. Meritvärderingen måste i ett framtida system i högre grad bygga på en helhetssyn där sökandena och deras meriter mäts mot de krav som den sökta tjänsten ställer. Därvid bör också beaktas om tjänsten ställer särskilda krav på t.ex. administrativa kunskaper och personalledande förmåga.
Utredaren bör särskilt överväga vilka krav som domaruppgiften ställer på sin utövare i fråga om men personliga egenskaper såsom självständighet. gott omdöme och förmåga att lyssna och sätta sig in i andra människors situation.
Utredaren bör också göra en analys av vilka typer av tjänstgöring som vid sidan av gängse domartjänstgöring ger nyttiga och utvecklande erfarenheter och bör tillmätas särskilt värde. Enligt nuvarande praxis vid tjänstetillsätt- ningar på rådsnivå får en sökande som haft offentliga uppdrag av kvalificerad juridisk art och utfört uppdragen väl tillgodoräknas ett särskilt meritvärde på det sättet att en uppräkning av tjänstgöringstiden sker enligt vissa normer. Ofta handlar det om lagstiftningsarbete inorn regeringskansliet. tjänstgöring i ett riksdagsutskott eller sekreteraruppdrag inom kommittéväsendet. Utredaren bör överväga hur sådana insatser skall kunna premieras i ett nytt system. En väl vitsordad tjänstgöring som föredragande i högsta domstolen eller regeringsrätten hör självfallet också till det som även i ett nytt meritvärderingssystem bör beaktas särskilt. Vid sidan av de typer av uppdrag som jag nu har nämnt och som är vanliga inslag i den traditionella domarkarriären finns det också andra sysslor som bör kunna innebära en särskild merit för en domare. självfallet under förutsättning att arbetet utförts på ett förtjänstfullt sätt. Jag tänker då framför allt på viss tids verksamhet som åklagare eller advokat. Men också akademisk verksamhet, som forskare eller lärare. kan ge erfarenheter av värde för en domare. Utredaren bör vid sin analys söka göra en bedömning av det yrkesmässiga värdet för en domare av olika former av juridisk verksamhet.
En skicklighetsgradering efter sådana utgångspunkter som jag nu skisserat kan inte grundas uteslutande på synpunkter och värderingar inom domar— kåren; också utanför domarkåren bör det många gånger finnas erfarenheter och synpunkter som är värda att tillföras beslutsunderlaget.
En viktig fråga gäller den grannlaga uppgiften att skaffa det erforderliga beslutsunderlaget och på ett objektivt och överskådligt sätt göra detta tillgängligt i tillsättningsärendet. Utredaren bör utgå från att alla ordinarie domartjänster även i fortsättningen skall tillsättas av regeringen och i samma omfattning som för närvarande föregås av ledigförklarande och tjänsteför- slag. Det är självfallet en ovillkorlig förutsättning att den formella ordningen liksom hittills skall garantera att utnämningarna kan ske utan ovidkomman— de hänsyn så att oväld och oegennytta även fortsättningsvis kommer att genomsyra domarkåren.
Avslutningsvis vill jag i denna del tillägga att man måste räkna med att en mindre del av de domarutbildade inte förmår att hävda sig mot skickligare sökande i konkurrensen. särskilt om de mera attraktiva ordinarie domar- tjänsterna. Detta torde inte kunna undvikas ens om man ytterligare skärper kraven för tillträde till domarbanan och för den därefter förekommande prövningen. Utredaren bör uppmärksamma och belysa dessa frågor.
3 Domarbanan $.! Bakgrund
En övergång till ett nytt meritvärderingssystem kan få betydande återverkningar på domarkarriären. En utredning om domarkarriären är emellertid påkallad också av andra skäl. Frågan om rekryteringen till och avgångama från domarbanan har på senare tid uppmärksammats i olika sammanhang. Jag har själv berört frågan i 1987 års budgetproposition (prop. 1986/87: It!). bil. 4 s. 65 ff. se även JuU1986/87:25 s. 3 f). Jag framhöll där att jag avsåg att inom kort föreslå regeringen att låta utreda inte bara meritvärderingen utan också domarbanans utformning på längre sikt och därmed sammanhängande frågor. och jag anförde att en sådan utredning skulle inriktas på att föreslå lösningar för att stärka domarbanans attrak- tionskraft. Det är den sålunda aviserade utredningen som jag nu förordar skall tillsättas.
l budgetpropositionen angav jag vidare att det inom domstolsverket pågick ett arbete med att kartlägga och analysera bl.a. omfattningen av och ' orsakerna till avgångama från domarbanan. Domstolsverket har våren l987
redovisat sitt arbete i rapporten Rekryteringen till och avhoppen från domarbanan (Rapport 19871).
Jag kommer i det följande att peka på vissa frågor som jag anser särskilt viktiga för en utredning om domarbanan. Härutöver vill jag redan nu som en särskild fråga ta upp några aspekter på domarens yrkesroll i ett något längre perspektiv.
Mycket talar för att domarrollen i framtiden kommer att bli- och också bör bli — mera renodlad. Jag förutser att domarnas arbetsinsatser kommer att koncentreras till de tvistlösande och rent dömande funktionerna. Åtskilliga sysslor som idag utförs av domarpersonal torde kunna överföras till andra personalkategorier eller. i vissa fall. till andra samhällsorgan. Denna utveckling har knappast mer än inletts men kan väntas fortgå i en ökande takt. Utvecklingen kan också tänkas få konsekvenser för domarrekrytering-
en bl.a. i så måtto att antalet domare - som i ett internationellt perspektiv är högt i vårt land - kan komma att minska på sikt.
Det ligger i och för sig nära till hands att förena en utredning om meritvärderingen och domarbanan med närmare överväganden om domsto- larnas och domarnas roll i framtiden. Emellertid finns det även beaktansvär- da skäl mot att nu göra utredningsuppdraget så omfattande. Ett viktigt sådant skäl är tidsfaktorn. Det är nämligen angeläget att inom rimlig tid reformera meritvärderingen. Diskussionen om domarbanans förmåga att locka till sig och behålla goda jurister har visat att det är önskvärt att förändringar kan genomföras snabbt också när det gäller karriärfrågorna.
Mot denna bakgrund anser jag det vara naturligt att begränsa utredarens uppdrag på det sätt som jag nu har nämnt. Samtidigt bör dock en tänkt utveckling mot en mer renodlad domarroll ingå bland de förutsättningar som utredaren arbetar utifrån både i fråga om meritvärderingen och när det gäller domarbanan.
3.2 Den nuvarande domarkarrlären
Domarkarriären inom de allmänna domstolarna och de allmänna förvalt- ningsdomstolarna är efter 1979 års länsrättsreforrn uppbyggd efter samma principer. Den som vill träda in på domarbanan har att efter juris kandidatexamen. norrnalstudietid tra fem år. och notariemeritering vid tingsrätt eller länsrätt (2 1/2 år) söka tjänst som aspirant vid hovrätt eller kammarrätt. Aspiranttjänstgöringen pågår i allmänhet nio—tolv månader. Är tjänstgöringen godkänd - vilket den normalt brukar vara — förordnas aspiran- ten av överrätten till fiskal. Därefter tjänstgör fiskalen ytterligare en tid i överrätten innan han förordnas som tingsfiskal/länsrättsfiskal i en tingsrätt! länsrätt. Där skall han tjänstgöra minst ett år. För hovrättsjuristerna blir tjänstgöringen vid tingsrätt som regel väsentligt längre. En del av öskalerna kan. sedan de genomgått den obligatoriska tjänstgöringen i överrätt och underrätt. få tjänstgöra som föredragande i specialdomstolar och domstols- liknande organ.
Nästa steg i karriären är adjunktion i överrätten. Adjunktionen påbörjas för närvarande ca fyra är efter börjedagen i de allmänna förvaltningsdoms- tolarna och efter sex-åtta år efter börjedagen i de allmänna domstolarna. Under adjunktionstiden. som är minst nio månader, deltar fiskalen som ledamot i överrätten. Om adjunktionstjänstgöringen är godkänd - vilket den så gott som alltid brukar vara —.och fiskalen alltså befinns vara lämplig för domarbanan. förordnas han av domstolen till assessor.
Det är ganska vanligt att assessorn därefter tjänstgör ett eller flera år som
revisionssekreterare eller regeringsrättssekreterare. dvs. är föredragande i högsta domstolen eller regeringsrätten. Ännu vanligare är att assessorerna tas i anspråk för olika slags offentliga uppdrag. Regeringskansliet. riksdags- utskotten. kommittéväsendet. justitiekanslern. justitieombudsmännen. riksåklagaren. domstolsverket och riksskatteverket knyter regelmässigt tjänstlediga assessorer till sig för kortare eller längre tid.
Det slutliga steget i karriären är den ordinarie domartjänsten. För närvarande tar det genomsnittligt närmare fjorton år från börjedagen som aspirant i hovrätt och ca tolv år från börjedag i kammarrätt till en tjänst som ordinarie domare. Domaren är då i allmänhet 42 - 43 år gammal.
Vägen fram till den ordinarie domartjänsten är otvivelaktigt ganska lång. även om man bör hålla i minnet att den torde vara ännu längre i åtskilliga andra länder. Redan vid aspirantantagningen har den blivande domaren i allmänhet bakom sig ca fem års akademisk utbildning och 2 1/2 års praktisk tjänstgöring i domstol. De obligatoriska inslagen därefter (aspiranttjänstgö- ring, tjänstgöring som fiskal iöverrätt och underrätt samt adjunktionstjänst- göring) tar formellt 3 1/2 år men i praktiken ofta väsentligt längre tid. Detta beror på att det nuvarande systemet lätt orsakar köbildning till de obligatoriska tjänstgöringsmomenten och också till de ordinarie tjänster- na.
3.3 Överväganden
Som domarkarriären nu är utformad är det för dess dragningskraft av stor betydelse att det råder en balans mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinarie domartjänster. För att inom den nuvarande ordningens ram söka åstadkomma en snabbare karriär har en viss åtstramning skett av rekryteringen av domare utan fullständig domarutbildning. ] samma syfte har reglerna om tjänstledighet och tjänsteförening i någon mån skärpts för dem som är i domarkarriären.
Åtgärder av detta slag kan å ena sidan få endast en begränsad effekt och detta först på lång sikt. Å andra sidan är åtgärderna inte invändningsfria med hänsyn till intresset av en allsidigt orienterad domarkår. Jag anser därför att det nuvarande systemet med en i princip sluten karriärgång. byggd på börjedagsprincipen, måste ses över mera förutsättningslöst.
Utredarens överväganden rörande den framtida domarkarriären har sin naturliga utgångspunkt i den nuvarande domstolsorganisationen och den nuvarande domarkarriären. Det helt dominerande antalet domare genomgår en fullständig domarutbildning och behåller hela tiden en tjänst i domstols- väsendet - låt vara ofta någon tid med tjänstledighet från domartjänsten för
att fullgöra olika slags offentliga uppdrag. Detta system bygger på en kontinuerlig utbildning och prövning och bidrar till att vi [är en yrkeskunnig och omdömesgill domarkår. Systemet är slutet i så måtto att de ordinarie domartjänsterna i stort sett är förbehållna dem som börjat som domaraspi- ranter och därefter genomgått de obligatoriska moment som leder till assessorsförordnande.
Detta system som, rätt tillämpat. har obestridliga förtjänster har förändrats genom den expansion av den offentliga sektorn som ägt rum sedan 1960-talet. För domarnas del innebär det bl.a. att uppdragen i regeringskan- sliet. kommittéväsendet och riksdagens utskottskanslicr har ökat och att ett stort antal domare. tagit tjänst i olika verk och myndigheter utanför domstolsväsendet. ! anslutning till 1972 års domarutredning och dess betänkande (SOU l974z96) En öppnare domarbana förekom en debatt och i viss mån även en tillsättningsmlitik som understödde denna utveckling. Tjänstgöringen utanför domstolsväsendet har ökat i en sådan utsträckning att man numera kan säga att vi har ett halvslutet system där domaren efter assessorsförordnandet ofta tjänstgör flera är utanför domstolsväsendet innan han söker en ordinarie domartjänst.
Utredarens överväganden bör. förutom från den nu beskrivna bakgrun- den. utgå från de nya meritvärderingsreglerna. som ingår i den första delen av uppdraget och som är tänkta att innebära att alla ordinarie domartjänster. även de i rådsklassen. skall tillsättas efter en skicklighetsbedömning.
En meritvärdering som utgår från skicklighet skulle i och för sig kunna tillämpas på den nuvarande domarkarriären. Innebörden härav skulle vara att urvalet sker-inom den begränsade krets som de icke ordinarie domarna utgör men att man inom den gruppen alltid väljer den sökande som anses som skickligast.
En sådan begränsning av urvalet innebär emellertid att man inte fullt ut lever upp till syftet med skicklighetsprincipen. nämligen att i varje tillsättningsärende utse den sökande som är mest lämpad för tjänsten. För självfallet finns det jurister utanför domstolsväsendet som - i vart fall efter viss inskolning — kan vara väl så lämpade som sökande med traditionell domarutbildning. Även eft' annat syfte med övergången till en skicklighets- bedömning, nämligen att stimulera till rörlighet och växling mellan olika tjänster och verksamhetsområden inom både allmän och privat tjänst. skulle motverkas om man strikt begränsar urvalet till dem som finns på domarba- nan. Jag vill i sammanhanget erinra om att det inte Enns något i författning angivet krav på domarutbildning för tillträde till de ordinarie domartjänster- na.
Utredaren bör därför gå vidare och mera förutsättningslöst undersöka hur domarkarriären och domarrekryteringen bör se ut i framtiden. Som jag redan framhållit är det naturligt att därvid räkna med en utveckling mot en alltmer renodlad domarroll. Vid sina överväganden bör utredaren i övrigt vägledas av följande ledstjärnor.
' Våra domstolar skall bemannas med självständiga. yrkeskunniga och omdömesgilla domare, som kan tillgodose inte bara högt ställda krav på rättssäkerhet, snabbhet och service utan också intresset av effektivitet och hushållning med resurserna.
' Domaryrket måste ha en sådan dragningskraft att tillräckligt många skickliga jurister söker sig till domstolarna.
' Tillsättnings- eller urvalsförfarandet måste vara utformat så att den av de sökande som är mest lämpad kan få tjänsten.
' Domarkåren bör genom inslag i karriärgången eller genom externrekry- tering tillföras erfarenheter och impulser från olika håll.
' Det är, redan inom det nuvarande systemets ram, ett starkt intresse att lösa upp köerna till de obligatoriska inslagen av utbildning och prövning. Det bör även övervägas om några av de nuvarande obligatoriska inslagen utan allvarlig olägenhet kan avkortas eller t.o.m. avskaffas.
Från dessa utgångspunkter framstår en helt fri domarrekrytering som äventyrlig både för rättssäkerheten och effektiviteten i övrigt. Ett sådant helt öppet systern strider också mot svensk tradition. Jag betraktar inte det alternativet som en framkomlig väg. Utredaren bör dock överväga i vilken omfattning och på vilka nivåer som väl meriterade jurister utan domarut- bildning bör kunna komma i fråga för domartjänster.
Som jag nämnt är ett av problemen med domarkarriären att den är långsam och att den för många innebär flyttningar eller arbete utanför bostadsorten innan man når sluttjänsten. ! dagens samhälle. där båda föräldrarna i en familj i allmänhet förvärvsarbetar och hänsyn måste tas också till barntillsyn. skolgång och bostadsförhållanden. ställer detta de yngre domarna i en besvärlig situation, som de i och för sig inte är ensamma om. Som jag redan har antytt bör utredaren undersöka i vilken utsträckning man för att undvika flaskhalsar kan korta av de obligatoriska momenten på alla nivåer och hur man i övrigt skall komma till rättarned köproblematiken. Utredaren bör också överväga frågan om något moment kan avvaras.
Onekligen utgör adjunktionstjänstgöringen i det nuvarande systemet den besvärligaste flaskhalsen i karriären. En snabbare domarkarriär förutsätter att de obligatoriska momenten inte i praktiken -._förlängs på grund av otympligheter i systemet. Detta talar naturligtvis mot att behålla adjunktio-
nen i en ny domarbana. Men samtidigt vill jag framhålla att jag för egen del är något tveksam till en så radikal lösning. En ordning med adjunktionstjänst- göring har nämligen Hera fördelar. Först och främst får den blivande domaren värdefull utbildning och erfarenhet. Vidare ger adjunktionstjänst- göringen ett gott underlag för att bedöma en persons lämplighet för domarbanan. En annan fördel som brukar framhållas och som enligt min mening har fog för sig är att det år av godo för hovrätterna och kammarrätterna att till sin mer permanenta kår av ordinarie domare också kunna knyta ett antal yngre adjungerade ledamöter som byter av varandra och tillför domstolen nya synpunkter och erfarenheter. Utredaren bör noga övervägadessafrågoroehdärvidprövaderesonemangsomidessa hänseenden fördes av 1972 års domarutredning. självfallet med beaktande av de invändningar som vid remissbehandlingen riktades mot den utredningens förslag bl.a. från anställningstrygghets- och rekryteringsynpunkt.
En målsättning för utredaren bör vara att den minimitid som förutsätts för assessorsförordnande enligt domstolsinstruktionerna och den faktiska tjänst- göringstiden för att uppnå ett sådant förordnande i stort sett överensstäm- mer.
En tjänst som ordinarie domare är normalt en sluttjänst. Den som utnämnts till ordinarie domare har ett särskilt starkt anställningsskydd. grundat på bestämmelser i bl.a. regeringsformen. och är i princip oavsättlig. Det är enligt min mening ett rimligt krav att den som utnämns till en sådan domartjänst skall ha förvärvat ett tillräckligt mått av personlig mognad och yrkeserfarenhet. Härigenom får han också en naturlig auktoritet i sin yrkesroll. En internationell jämförelse torde visa att man i många jämförbara länder till högre domartjänster utser endast personer som uppnått en relativt hög levnadsålder. Utredaren bör vid sina överväganden söka förena å ena sidan intresset av att den som utnämns till ordinarie domare har den erforderliga erfarenheten och å andra sidan intresset av att göra domarut- bildningen som sådan snabbare generellt sett. _
Tjänstledighet för att uppehålla annan tjänst. t.ex. för att fullgöra ett offentligt uppdrag. brukar enligt fast praxis i allmänhet inte beviljas för ordinarie domare. Detta har sin bakgrund i att dömandet enligt grundlags- motiven i görligaste mån bör utövas av ordinarie domare. Utredaren bör vara oförhindrad att överväga vilka för- och nackdelar som är förknippade med denna bundenhet till tjänsten. Det hnns därvid skäl att gå in på frågan om det år möjligt och lämpligt att i större utsträckning än som nu sker ta tillvara de ordinarie domarnas kunskaper och erfarenheter för bl.a. kvalificerade offentliga uppdrag. En växelverkan mellan lagstiftningsarbete och rättstill- lämpning torde typiskt sett vara fruktbar och utvecklande för häda Falten.
Vid hedörnningen av de frågor som jag senast har berört torde utredaren
också få anledning att uppmärksamma de speciella regler som gäller för s.k. överstatföring av tjänster.
Det kan vidare finnas skäl att väga in det förhållandet att pensionsåldern för domare är högre än för de flesta andra yrkesgrupper.
Utredaren bör uppmärksamma de problem som kan uppstå vid övergång- en till ett nytt meritvärderingssystem och en ändrad domarbana.
I sitt arbete bör utredaren beakta den analys av avhoppen på domarbanan som domstolsverket nyligen har redovisat.
Utredaren bör vid arbetets påbörjande samt vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall andra berörda centrala arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller brukar ha avtal örn löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.
Utredningsarbetet bör vara avslutat senast hösten 1988.
4 Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet
—att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (l97özll9) - med uppdrag att utreda frågor om meritvärderingen och domarbanan.
-att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar -att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
5 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Justitiedepartementet)
'em;
; .— .. . l. . q _ ..... _. . . . .it J . . . 5 I.. . . . . . . . . . * . '”. .. ' r. i . ” .. : . :” '"ll'u " . : : , . _ . ' = - l.. * .. rl . | .'l _, | . £.. : ll .. . , .. & ,'( ., .. .. . , .ll |." . , . .
1 . .' — 4 l :. l '- ' ,4 , .J . " , . .
. . . J . ' .. ,. . * . .. .r- -.
Bilaga 2 VISSA STATISTISKA UPPGIFTER
Frågan om balansen mellan ordinarie domartjänster och antalet icke ordinarie domare har ansetts spela en stor roll för rekryteringen till och avgångama från domarbanan. För att be- lysa dessa förhållanden har vi tagit fram uppgifter om antalet ordinarie domartjänster och om antalet icke ordinarie domare per den 1 juli vissa år med början år 1975. I den senare gruppen har också medräknats fiskalsaspiranter. Av uppgifterna i sammanställningen, tabell 1, framgår att det har skett rela- tivt små föråndringar i fråga om antalet ordinarie domar— tjänster. Ökningen från år 1978 till 1981 förklaras av att länsrätterna inrättades år 1979. De icke ordinarie domarna har ökat i antal. Denna ökning står dock i huvudsaklig proportion till det ökade antalet ordinarie domartjänster.
Tabell 1. Antal domartjänster och antal icke ordinarie domare (inkl. aspiranter) per den 1 juli vissa år
1975 1978 1981 1984 1987
Ord. domartjänster i allmän domstol (AD) 649 651 654 675 676 allmän förvaltnings— domstol (AFD) 110 129 242 241 241 Totalt 759 780 896 916 917
Icke ord. domare i AD 663 701 753 740 697 AFD 165 217 296 341 323 Totalt 828 918 1049 1081 1020
Källa: Antalet ordinarie domartjänster har för år 1975 hämtats från Statsliggaren och för övriga är från domstolsverkets anslags/ramställningar. Antalet icke ordinarie domare baseras på uppgifter direkt från hovrätterna och kammarrätterna.
180
Nästa sammanställning, tabell 4, redovisar antalet platser för. utbildning i hovrätter och kammarrätter och underrätter, dvs. antalet tjänster för f iskaler och fiskalsaspiranter med före- dragandeuppgif ter, antalet adjunktionsplatser samt antalet tjänster för f iskaler i underrätt. Beträffande tjänsterna i överrätt har en jämförelse gjorts med det antal aspiranter/ fiskaler och adjunkter/assessorer som faktiskt tjänstgjorde omkring september 1988. Av tabellen kan utläsas att det tycks föreligga vissa svårigheter att fylla samtliga föredragande— platser medan å andra sidan antalet adjunkter/assessorer är något fler än organisationsplanerna visar.
Tabell 4. Antal domare under utbildning
Sept/okt 1988 Organisationsplan asp/fi adj/ass asp/fi adj/ass fi i underrätt Hovrätt Svea (15) 45 24 48 23 Göta ( 4) 13 5 14 5 SkBl ( 5) 15 5 16 6 VäSv ( 6) 17 9 20 6 NN ( 2) 8 4 11 4 ÖN ( 2) 8 6 9 4 Totalt 106 53 1 18 48 140 Kammarrätt Sthlm ( 7) 25 11 25 9 Gbg ( 7) 16 17 17 17 Sunds (4) 8 11 17 5 Jönk ( 4) 8 7 5 11 Totalt 57 46 64 42 25
Källa: Uppgifterna om tjänster enligt organisationsplan är hämtade från domstolsverkets anslagsframställning för 1989/90. Antalet faktiskt tjänstgörande baseras på domstolarnas egna uppgifter och avser september/oktober 1988. Siffrorna inom parentes anger antalet avdelningar i respektive överrätt.
Under 1980-talet har det skett en kraftig nedgång i antalet sökande till fiskalsaspiranttjänstgöring. Nedgången började år 1983 och har sedan fortsatt. Av sammanställningen över antalet aspirantansökningar m.m., tabell 3, framgår att antalet ansök— ningar nästan halverats under åren 1983-1987. Det skall an- märkas att man av antalet aspirantansökningar inte kan dra några slutsatser om antalet personer som har sökt aspirant- tjänst eftersom varje sökande i regel sänder in ansökan till flera överrätter samtidigt. Antalet avhopp har ökat kraftigt under de ifrågavarande åren. Antalet antagna fiskalsaspiran— ter uppvisar däremot ingen enhetlig utveckling. Antalet har varierat mellan åren. År 1982 när antalet ansökningar var högt och avhoppen låg på en mellannivå antogs få aspiranter. År 1984 antogs å andra sidan många aspiranter samtidigt som av- hoppen då låg på en jämförelsevis låg nivå.
Tabell 3. Aspirantansökningar, antagna aspiranter samt avhopp 1981-1987
1981 1982 1983 1984 1985 l986'l 1987 Ansökningar Hovrätt 652 650 527 558 470 385 334 Kammarrätt 577 599 505 513 397 339 249 Totalt 1229 1249 1032 1071 867 724 583
___—___—
Antagna asp. Hovrätt 80 59 74 76 61 - 73 Kammarrätt 52 36 48 52 48 - 36 Totalt 132 95 122 128 109 — 109
' Uppgifter om antalet antagna aspiranter saknas för år 1986.
___—___—
Avhopp
Hovrätt 33 47 29 23 34 55 55 Kammarrätt 22 21 32 - 29 42 54 43 Totalt 55 68 61 52 76 109 98
Källa: Domstolsverkets Rapport nr I987:1, samt DV Informerar nr 4/1988.
Nästa sammanställning, tabell 4, redovisar antalet platser för. utbildning i hovrätter och kammarrätter och underrätter, dvs. antalet tjänster för f iskaler och f iskalsaspiranter med före- dragandeuppgif ter, antalet adjunktionsplatser samt antalet tjänster för f iskaler i underrätt. Beträffande tjänsterna i överrätt har en jämförelse gjorts med det antal aspiranter/ f iskaler och adjunkter/assessorer som faktiskt tjänstgjorde omkring september 1988. Av tabellen kan utläsas att det tycks föreligga vissa svårigheter att fylla samtliga föredragande- platser medan å andra sidan antalet adjunkter/assessorer är något fler än organisationsplanerna visar.
Tabell 4. Antal domare under utbildning
Sept/okt 1988 Organisationsplan asp/fi adj/ass asp/fi adj/ass fi i underrätt Hovrätt Svea (15) 45 24 48 23 Göta ( 4) 13 5 14 5 SkBl ( 5) 15 5 16 6 VäSv ( 6) 17 9 20 6 NN ( 2) 8 4 11 4 öN ( 2) s 6 9 4 Totalt 106 53 1 18 48 140 Kammarrätt Sthlm (7) 25 11 25 9 Gbg ( 7) 16 17 17 17 Sunds (4) 8 11 17 5 Jönk ( 4) 8 7 5 11 Totalt 57 46 64 42 25
Källa: Uppgifterna om tjänster enligt organisationsplan är hämtade från domstolsverkets anslagsframställning för 1989/ 90. Antalet faktiskt tjänstgörande baseras på domstolarnas egna uppgifter och avser september/oktober 1988. Siffrorna inom parentes anger antalet avdelningar i respektive överrätt.
På vår begäran har tjänsteförslagsnämnden tagit fram uppgifter om vilken bakgrund de sökande som första gången har utnämnts till ordinarie domare har haft. Undersökningen avser enbart utnämningar i rådsklass och omfattar inte tjänster söm har förts över stat. Resultatet baseras på de uppgifter om tidigare tjänstgöring som de utnämnda själva lämnat när de sökt tjäns- ten. En uppdelning har gjorts mellan dem som har enbart dom- stolstjänstgöring och sådana med också annan erfarenhet. Till den senare kategorin har också hänförts sådana som har tjänst- gjort som revisionssekreterare eller regeringsrättssekreterare. Av sammanställningarna, tabell 5-7, framgår bl.a. att många av de nyutnämnda domarna har någon form av erfarenhet utöver den sedvanliga domstolstjänstgöringen. Det är dock sällan som de domarutbildade byter från allmän domstol till allmän förvalt- ningsdomstol eller tvärtom i samband med att de första gången utnämns till domare.
Tabell 5. Fördelning på bakgrund bland förstagångs- utnämnda domare i rådsklass (både AD och AFD; ej överstatförda)
År 1983 1984 1985 1986 1987 Antal utnämnda 27 29 57 27 50
Därav
med enbart 2 - 5 5 7
underrätt/över- rätt (exkl. rev/ regeringsrättssekr)
med annan erfaren- 25 29 52 22 43
het; uppdrag, annan offentlig,
privat osv.
Därav en sorts annan 8 15 27 9 14 erfarenhet
tyå sorters 13 10 17 10 17 mg sorters 4 4 8 3 12 eller fler
Tabell 6. Uppdragens m.m. att bland dem som vid första— gångsutnämning haft erfarenhet utöver gängse
domstolstjänstgöring År 1983 1984 1985 1986 1987 Antal utnämnda 25 29' 52 22 43 med annan er- farenhet Därav uppdrag i dep, 15 17 22 12 23 kommitté, riks- dag rev/reg.r.sekr 9 8 14 9 18 specialdomstol - - 1 — 2
(AD, BD, MD)
JO, JK 5 1 1 l 2 annan offentlig 11 12 32 12 28 anställning
privat anställn. 1 2 3 1 2
' varav en advokat utan erfarenhet av tjänstgöring i överrätt eller underrätt.
Tabell 7. Icke-ordinarie domare som "bytt karriär" i samband med första-gångsutnämning till ordinarie domare
År 1983 1984 1985 1986 1987
Antal utnämnda i AD 20 23 44 25 35
därav från AFD ! 3 - 2 2
Antal utnämnda i AFD 7 6 13 2 15
För att i viss utsträckning belysa hur tjänsteförslagsnämn- dens verksamhet kan komma att påverkas av att också tjänster i rådsklass skall tillsättas efter skicklighet har i tabell 8 sammanställts uppgifter om antalet förslag i tillsättnings- ärenden m.m. Av uppgifterna framgår bl.a. att ungefär två tredjedelar av tjänstetillsättningsärendena avser tjänster i rådsklass som alltså i dag tillsätts efter enbart en för- tjänstberäkning.
Tabell 8. Vissa uppgifter om tjänsteförslagsnämndens verksamhet
Ar Antal an- Antal Därav i rådsklass Avvikande sökningar f örslag' Antal Procent utnämning 1982/83 572 80 57 71 6 1983/84 522 77 47 61 2 1984/85 836 125 85 68 7 . 1985/86 417 74 47 64 6 1986/87 585 94 67 71 8
' Avser även långtidsvikariat.
Källa: Tjänsteförslagsnämndens verksamhetsberättelser.
' till H"
Bilaga 3 NÅGRA ANDRA JURISTBANOR
Inledning
Den som genomgått juristutbildning har flera vägar att gå. Jurister behövs inom såväl statlig och kommunal verksamhet som inom den enskilda sektorn. Här kan förutom domarbanan nämnas tjänstgöring inom åklagar-, polis- eller exekutionsväsendet, kriminalvården, länsstyrelserna och centrala f örvaltningsmyn— digheterna, på advokatbyrå, hos företag, banker och organisa- tioner. Många av dem som helt eller delvis genomgått domarut- bildning väljer härefter någon av dessa andra vägar för en tid eller för gott. 1972 års domarutredning, som bl.a. föreslog att de som genomgått en grundläggande domarutbildning skulle mista sin anknytning till domarbanan till dess att det blev dags att söka en ordinarie domartjänst, lämnade i sitt betän- kande en utförlig redogörelse för de här uppräknande verksam- heterna (SOU l974:96 s. 88 ff). Vi kommer därför här att en— bart beskriva de verksamheter som liksom domarbanan har egna fastställda utbildningsgångar och en särskild karriär, näm- ligen åklagarbanan, kronofogdebanan och polischefsbanan. Be- skrivningen syftar till att ge en bild av inträdesvillkor, utbildningsgång och principer för tjänstetillsättning. Om dessa banor kan rent allmänt sägas att de i högre grad än vad som gäller för domarbanan har som utgångspunkt att de som en gång börjat inom verksamheten i fråga också skall vara kvar där.
Åklagarbanan
Åklagarväsendet är uppdelat på tre nivåer: riks-, regional- och lokalplanet. Riksåklagaren är högste åklagare i landet och har ansvaret för och ledningen av hela åklagarväsendet. Landet är indelat i regionåklagarområden. Inom varje region finns ett antal lokala åklagarmyndigheter, distriktsåklagarmyndigheter— na. De lokala åklagarmyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö ingår inte i regionerna. Verksamheten regleras bl.a. i åklagarinstruktionen (l974:9lO).
Den som vill börja på åklagarbanan får söka tjänst som åklagaraspirant. För antagning krävs juris kandidatexamen eller juristexamen samt notariemeritering. Den regionåklagar— myndighet där den som söker aspiranttjänst vill placeras för- bereder tillsättningsärendet genom att inhämta referenser, ' viket sker efter en uppgjord frågelista, samt hålla intervjuer
186
med de sökande. Myndigheten gör sedan en sammanställning där sökandena rangordnas. Antagningsbeslut fattas av riksåklagaren och baseras på en helhetsbedömning av sökandenas samtliga meriter. Allt rättsvårdande arbete tillmäts ett särskilt meritvärde.
Den som antagits som aspirant anställs på prov i nio månader. Under provtjänstgöringen är aspiranten placerad vid en region— åklagarmyndighet eller vid någon av storstadsmyndigheterna. Den större delen av tjänstgöringen avser sådana åklagaruppgif- ter som åvilar en lokal åklagarmyndighet. Tjänstgöringen är inriktad på utbildning och följer ett program som gjorts upp av överåklagaren, dvs. chefen för den regionåklagarmyndighet eller storstadsmyndighet där aspiranten är placerad. l utbild- ningen skall ingä viss tids tjänstgöring hos polismyndighet. Provtjänstgöringen avslutas med en provföredragning inför överåklagaren och ytterligare en erfaren åklagare. Dessför- innan har åklagaraspirantens uppträdande inför rätten be- dömts.
Om provtjänstgöringen bedöms som godkänd blir åklagaraspiran- ten antagen som assistentåklagare av riksåklagaren. Assistent- åklagaren tjänstgör vid en regional eller lokal åklagarmyndig— het. Tjänstgöringsskyldighet föreligger dock också utanför den region eller det åklagardistrikt till vilket han hör om det bedöms som oundgängligen nödvändigt. Assistentåklagaren skall, om möjligt under sitt första tjänstgöringsår som sådan åklaga- re, genomgå teoretisk utbildning under en åklagarkurs som anordnas av riksåklagaren. Efter tre års tjänstgöring får assistentåklagaren med bibehållande av sin assistentåklagar- tjänst benämningen distriktsåklagare till förfogande.
Assistentåklagaren är efter tre års tjänstgöring behörig till tjänst som statsåklagare vid regionåklagarmyndighet eller som distriktsåklagare. Vid storstadsmyndigheterna har distrikts— åklagarna beteckningen kammaråklagare. Statsåklagartjänsterna tillsätts av regeringen efter förslag av riksåklagaren medan distriktsåklagartjänsterna tillsätts av riksåklagaren. Innan riksåklagaren meddelar beslut eller avger förslag inhämtas yttrande från berörd överåklagare. Alla tjänster tillsätts efter en skicklighetsbedömning utom de lägsta åklagartjänster- na vid varje lokal åklagarmyndighet. Dessa tjänster tillsätts efter förtjänst som beräknas enligt ett särskilt system.
Tjänster som riksåklagare, biträdande riksåklagare och över- åklagare vid storstadsmyndigheterna tillsätts av regeringen. Övriga tjänster som överåklagare liksom chefsåklagartjänsterna
vid storstadsmyndigheterna tillsätts i samma ordning som Statsåklagartjänsterna.
Det finns för närvarande sammanlagt omkring 650 tjänster som åklagare. Under senare tid har avhoppen från banan tenderat att bli många. Det antas omkring 20-25 aspiranter per år. An- talet ansökningar ligger omkring 100 per år.
Kronofogdebanan
För den exekutiva verksamheten är landet indelat i krono— fogdedistrikt. Sedan den 1 juli 1988 omfattar varje distrikt ett län. Verksamheten regleras i förordningen (l988z784) med instruktion för exekutionsväsendet.
Kronofogdebanan inleds med anställning som kronofogdeaspirant vid en viss kronofogdemyndighet. Som krav för anställning gäller juris kandidatexamen eller juristexamen samt notarie— meritering. Tjänster som kronofogdeaspirant tillsätts av riks- skatteverket. Beslutsunderlaget utgörs av referenser och intervjuer. Den myndighet där tjänsten finns får yttra sig i ärendet. Aspiranten anställs i regel först på prov under sex månader. Efter provanställningens slut sker en lämplighetsbe— dömning. Om aspiranten bedöms som lämplig för fortsatt an- ställning blir han förordnad tills vidare som biträdande kronofogde.
Behörig till tjänst som chefskronofogde eller som kronofogde är den som uppfyller villkoren för tjänst som kronofogde- aspirant och som dessutom genomgått en särskild kronofogdeut- bildning. Utbildningen består av tre kurser om sammanlagt fem veckor.
Tjänsterna som chefskronofogde och i regel också tjänsterna som kronofogde tillsätts av riksskatteverket efter förslag av den berörda kronofogdemyndigheten. Det är också denna som har hand om hela det praktiska förfarandet med referenstagning och liknande. Tillsättning sker efter förtjänst och skicklighet med tonvikt på skickligheten. Länskronodirektören förordnas av regeringen efter anmälan av riksskatteverket.
Det finns för närvarande omkring 300 tjänster inom kronofogde- karriären. Det förekommer sällan avhopp från banan. Däremot har det till och från förelegat svårigheter att rekrytera aspiranter till banan.
Polischefsbanan
Antagning till polischefsbanan sker av rikspolisstyrelsen som är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet. För antag- ning som polischefsaspirant krävs juris kandidatexamen eller juristexamen. En särskild beredningsgrupp med bl.a. fackliga företrädare handhar ansökningsförfarandet och lämnar förslag till vilka som skall antas. Som beslutsunderlag används refe- renser och anställningsintervjuer. Antagning sker efter en allmän lämplighetsbedömning. Som särskild merit räknas er- farenhet från rättsväsendet, såsom t.ex. polisverksamhet och notariemeritering.
Den som antas till tjänst som polischefsaspirant anställs tills vidare, dock längst till dess att polischefsutbildningen har genomgåtts. Polischefsutbildningen omfattar 32 månader. Bestämmelser om utbildningen finns i förordningen (1985:751) om utbildning och forskning inom polisväsendet. Utbildningen inleds och avslutas med en polischefskurs som omfattar två respektive fyra månader. I övrigt ingår i utbildningen tjänst- göring vid polismyndighet, länsstyrelse, tingsrätt, länsrätt
och åklagarmyndighet. Riktlinjer för utbildningen har fast- ställts av rikspolisstyrelsen.
Den som blir godkänd efter genomförd utbildning anställs som polissekreterare inom polisväsendet med tjänstgöringsskyldig- het i hela landet. Den som genomgått utbildningen och blivit godkänd är sedan formellt behörig att söka tjänst inom polis- chefskarriären. Sådana tjänster är tjänst som fast placerad polissekreterare samt som polisintendent, polisöverintendent, polismästare och länspolismästare.
Tjänstetillsättningarna grundas i första hand på en skicklig- hetsbedömning. Tidigare skedde en kontinuerlig bedömning av dem som var inne i polischefskarriären men det förekommer inte längre. Tjänster som polissekreterare tillsätts av rikspolis— styrelsen. Tjänster som polisintendent tillsätts av läns- styrelsen medan övriga polischefstjänster tillsätts av rege- ringen, i de flesta fall efter förslag av länsstyrelsen. Riks- polisstyrelsen avger yttrande i alla tillsättningsärenden och har för detta ändamål en referensgrupp som består bl.a. av fackliga företrädare. I regel bereds tillsättningsärendena också av rikspolisstyrelsen genom personalbyrån där.
Det finns för närvarande omkring 290 tjänster för polischefer. Antagning till polischefsutbildning sker i regel vartannat år, då omkring 20 polischefsaspiranter anställs. Polischefsbanan
har under senare tid drabbats av avhopp och en minskning av antalet sökande till utbildningen. Dessa frågor har behandlats inom rikspolisstyrelsen. En redovisning av vad utredningen lett fram till och förslag till åtgärder har lämnats i riks—
polisstyrelsens Rapport 1987:4, Polischefsaspiranters anställ— nings— och arbetsvillkor.
-. ”'.erllvr eeh
_
Inledning
Det sätt på vilket domare utbildas, rekryteras och tillsätts skiljer sig i betydande grad från ett land till ett annat. Systemen liknar ibland vårt på så sätt att domaren får en sär- skild utbildning. Som exempel härpå kan nämnas Västtyskland och Frankrike. Ett annat system, som bl.a. tillämpas i England och USA, kännetecknas av en helt fri rekrytering utan någon särskild domarutbildning. I 1972 års domarutrednings betän- kande En öppnare domarbana (SOU 197496 5. 72 ff) lämnas en redogörelse för hur domare utbildas och rekryteras och hur domartjänsterna tillsätts i Norge, Danmark, Finland, Västtyskland, Frankrike, England'och USA. Vi har inhämtat upp- gifter om förhållandena i dag i dessa länder utom England och USA vars system med hänsyn till innehållet i våra direktiv inte bedömdes vara av intresse. Det visade sig att förhållan— dena i stora drag var desamma i dag som vid tidpunkten för 1972 års utredning. Vi lämnar därför här bara en kortfattad redovisning av domarkarriärerna i dessa länder.
Norge
I Norge finns ingen domarutbildning eller fastställd domar— karriär. Domartjänsterna tillsätts således med personer med olika juridiska yrkesbakgrunder. De flesta som utnämns till ordinarie domare har dock under någon tid tjänstgjort som dommerfullmektige. En sådan får i regel numera mycket snart förordnande att på eget ansvar handlägga mål och ärenden av enklare beskaffenhet. Förordnande som innefattar generell rätt att handlägga alla typer av mål i underrätten ges i all- mänhet efter två-sex månader. Tjänstgöringstiden som dommer- fullmektige varierar mellan ett och två år. Bland dem som utses till ordinarie domare finns också sådana som tidigare har haft domarvikariat, hjelpedommere eller konstituerte dom- mere. Systemet med hjelpedommere har emellertid kommit att mer och mer försvinna. Av dem som i dag utnämns till ordinarie domare torde det vara färre än tio procent som tidigare inne- haft domarvikariat.
Domarna rekryteras f rån såväl den offentliga som den privata arbetsmarknaden. På senare år har de flesta dock rekryterats från den offentliga sektorn. Under den senaste femårsperioden har omkring 10 procent av de utnämnda domarna kommit från
advokatkåren, medan 13 procent hämtats från åklagarväsendet, 29 procent från förvaltningen och 4 procent från den privata sektorn vid sidan av advokatkåren, såsom organisationsväsendet och näringslivet. I 44 procent av utnämningarna har det varit fråga om domare som gått över från ett domarämbete till ett annat. Det finns inte något krav på att den som utnämns på de högre domartjänsterna, som lagman eller justitieråd, tidigare skall ha tjänstgjort som domare. Det är dock vanligt att underrättsdomare gör "karriär" genom att erhålla en sådan högre domartjänst. Den 1 januari 1988 fanns det 204 ordinarie domare i underrätterna, 70 ordinarie domare i lagmansretterna, som är första instans i allvarligare brottmål och i övrigt är fullföljdsinstans från underrätt, samt 18 domare i Höyesterett. Egentliga förvaltningsdomstolar bestående av yrkesdomare saknas i Norge.
Tillsättning av domartjänster sker efter en skicklighetsbedöm- ning. Stort avseende fästs därvid bl.a. vid den praktiska arbetslivserfarenheten. Något förslagsförfarande föregår inte domarutnämningarna. Diskussioner har förts om att inrätta en särskild rådgivande tillsättningsnämnd, men detta har ännu inte skett.
Danmark
Inte heller i Danmark finns någon särskild domarutbildning eller någon utstakad domarkarriär. Den som avlagt juristexamen kan börja som dommerfuldmaegtig vid en byret (underrätt). Tjänstgöringen är inte tidsbegränsad. Dommerfuldmaegtigen handlägger skilda domstolsärenden. Ofta får en dommerfuld- maegtige förordnande att också utöva dömande verksamhet. I synnerhet vid de större domstolarna finns dommerfuldmaegtige som i huvudsak ägnar sig åt den dömande verksamheten. Förord- nanden att utöva dömande verksamhet är vanligen begränsade till vissa typer av mål och ärenden men kan också avse alla slags mål, t.ex. när dommerfuldmaegtigen förordnas att upp— rätthålla en ordinarie domares tjänst under dennes tjänst- ledighet.
Enligt fast praxis utnämns ingen till ordinarie domare utan att dessförinnan ha tjänstgjort i landsret. Landsretterna är första instans i vissa mål och utgör i övrigt f ullföljds— instans. Tjänstgöringen kan ha formen av en ettårig tjänst— göringsperiod som vikarierande domare, konstitueret dommer. Den kan också bestå av en period som fuldmaegtig under omkring ett och ett halvt år, följt av en kortare period av ungefär
ett halvt år som konstitueret dommer. Fuldmaegtigens arbets- uppgifter motsvarar i stort sett de arbetsuppgifter som en hovrättsfiskal i Sverige har.
Frågor om utbildning av domare i Danmark har nyligen utretts. I ett betänkande från juni 1987 Betaenkning om dommerfuld- maegtiges uddannelse og efteruddannelse af dommere (nr 1115) föreslås att domarutbildningen skall få fastare former. Alla dommerfuldmaegtige skall enligt förslaget få en fyraårig grundutbildning i byret som bör följa en fastställd utbild- ningsplan. Efter grundutbildningen är tanken att f uldmaegtigen skall lämna sin utbildningsplats - sådana platser skall bara finnas i vissa av byretterna — och tjänstgöra någon tid i t.ex. en annan domstol eller inom förvaltningen. Härefter skall f uldmaegtigen tjänstgöra någon tid, som inte bör övers- tiga ett och ett halvt år, i landsret. De första tre månaderna där bör utgöras av en introduktionsperiod. Härefter skall f uldmaegtigen tjänstgöra som konstitueret dommer varvid han deltar i arbetet på samma sätt som domstolens ordinarie domare.
Rekryteringen till domartjänst sker från en ganska snäv sek- tor. l byretterna utanför Köpenhamn tillsätts 80—90 procent av domartjänsterna med domare från annan underrätt eller med dom- merfuldmaegtige och resten med tjänstemän från justitiedepar— tementet eller från polis—och åklagarmyndighet. I Köpenhamns byret är fördelningen annorlunda. Under tiden 1980 — 1985 kom 68 procent av domarna där från justitiedepartementet, 20 pro- cent från tjänst som dommerfuldmaegtig och 12 procent från polis- och åklagarväsendet. För domartjänsterna i de högre domstolarna, landsretterna och Höjesteret, krävs som regel minst tre års praktisk juridisk erfarenhet som domare, som sakförare i domstolarna, som innehavare av en chefstjänst i departement eller motsvarande eller som lärare i juridik vid universitetet. För att bli utnämnd till domare i Höjesteret krävs dessutom att den som av Hö jesteretten har föreslagits för tjänsten får delta i handläggningen av mål och provvotera vid minst fyra tillfällen. Först sedan han på detta sätt visat sin skicklighet kan han bli utnämnd. Alla domartjänster utom presidentämbetena i Höjesteret och landsretten söks. Tillsätt— ningsförfarandet handhas av justitieministeriet. När domare eller dommerfuldmaegtige söker domartjänst inhämtas yttrande från domstolspresidenten i den domstol under vilken de hör samt från presidenten för Höjesteret. Samtliga ansökningar och yttranden f rån domstolspresidenter som inkommit översänds för yttrande till den president under vilken den lediga domar— tjänsten sorterar. Vid tillsättningarna fästs mycket stor vikt
vid de förslag som på detta sätt lämnas av domstolspresiden— terna.
Antalet domare uppgår till omkring 175 i byretterna, till 67 i landsretterna och till 16 i Höjesteret. Endast en del av de dommerfuldmaegtige kan räkna med att bli utnämnda till ordina- rie domare. Många fortsätter därför att arbeta som dommerfuld— maegtige fram till pensioneringen. Inte heller i Danmark finns särskilda förvaltningsdomstolar inrättade.
Finland
Den som vill söka sig till domaryrket i Finland kan efter att ha avlagt erforderlig juristexamen skriva in sig som auskul- tant i en hovrätt för att få domstolspraktik. Auskultanten förordnas av hovrätten att tjänstgöra som notarie i en under— rätt, häradsrätt eller rådstuvurätt. Arbetsuppgifterna utgörs i huvudsak av protokollföring och expeditionssysslor. Notarierna avgör också enklare ärenden på eget ansvar. Efter sex månaders tjänstgöring får notarien behörighet att vara ordförande i häradsrätten och vikariera för häradshövdingen. Sedan notarien varit ordförande i häradsrätten eller medlem i den kollegialt sammansatta rådstuvurättens sammanträden ett visst antal dagar och skött domartjänst under en viss tid får han titeln vice häradshövding.
Den som efter notarietjänstgöringen vill bli domare söker sig sedan i regel till hovrätt för att tjänstgöra som fiskal. Fiskalstjänsterna är fasta föredragandetjänster. Härifrån kan sedan befordran ske till tjänst som hovrättssekreterare eller advokatfiskal och så småningom till tjänst som hovrättsråd. Det förekommer också att jurister söker sig direkt till en rådstuvurätt och efter att ha haft olika vikariat så småningom avancerar till en domartjänst. I begränsad utsträckning kan unga jurister efter notarietjänstgöringen också börja som föredragande i högsta domstolen. De kan då avancera inom före- dragandekadern till något som kallas för referandieråd. Här- efter finns möjligheter att få en högre domartjänst.
Vid tillsättning av domartjänster spelar högsta domstolen en framträdande roll, både som utnämningsmyndighet och som för- slagsmyndighet. Här kan nämnas att högsta domstolen utnämner borgmästarna och, i samråd med justitieministern, häradshöv— dingarna. Högsta domstolen yttrar sig i fråga om tjänsterna som ledamot i högsta domstolen, som hovrättspresident och som hovrättsråd. Utnämningarna görs i dessa fall av republikens
president. Rådmännen i rådstuvurätterna väljs av stadsfull- mäktige.
För närvarande finns det omkring 630 domartjänster i de all- männa domstolarna. De allmänna underrätternas sammansättning och systemet för utnämnande av domare i underrätt kommer att förändras i början av l990-talet. Underrätterna skall bli en— hetliga och ombildas till tingsrätter. Domare skall vara lag- man, som domstolens chef, och tingsdomare. Dessa domare skall utnämnas av republikens president efter tjänsteförslag av hovrätten. Högsta domstolen skall yttra sig över förslaget.
För förvaltningsrättskipningen finns förvaltningsdomstolar, andra f örvaltningsmyndigheter och vissa nämnder. Någon sär- skild domarutbildning eller domarkarriär för förvaltnings- domare finns inte. Rekryteringen till domartjänsterna i förvaltningsdomstolarna sker huvudsakligen från departementen, ämbetsverken och universiteten. En domartjänst i högsta för- valtningsdomstolen kan också uppnås via tjänstgöring som före— dragande i den domstolen. Övergång mellan förvaltningsdomstol och allmän domstol förekommer sällan. Vid förvaltningsdom- stolarna finns omkring 190 domar- och ledamotsbefattningar.
Västtyskland
Den som vill bli domare skall först genomgå juristutbildningen som är uppdelad på två examina, första och andra juridiska statsexamen. Utbildningen är gemensam för alla juristyrken. Grundläggande bestämmelser om utbildningen finns i den tyska domarlagen, som i dessa hänseenden ändrades fr.o.m. den 16 september 1984.
Första juridiska statsexamen omfattar tre och ett halvt års universitetsstudier samt tre månaders praktik på sommarlovet. Efter studierna avläggs examen, som också kallas referendar- examen. Studietiden för andra juridiska statsexamen, som också kallas för assessorsexamen, är två och ett halvt år. Denna del av utbildningen innefattar en förberedande tjänstgöring som består av tjänstgöring dels inom vissa obligatoriska områden däribland domstolsväsendet, dels inom ett område som studeran- den inom vissa ramar själv väljer.
Någon fast utstakad domarkarriär finns inte. Den som har full— gjort sina studier och fått goda vitsord i sin assessorsexamen är berättigad att söka sig till domarämbetet. Tjänstgöringen inleds med en treårig provtjänstgöring som domare (Richter auf
Probe). Härefter kan domaren om han bedöms som lämplig få en ordinarie domartjänst. Förordnandet ges i regel på livstid, vilket innebär att domaren inte kan avsättas eller förflyttas mot sin vilja. Andra förordnandeformer finns också, t.ex. för bestämd tid. Domare kan söka tjänster som bedöms som högre i hierarkin. Vid bedömningen av sökandenas lämplighet för tjänsten tas hänsyn bl.a. till rättsliga kunskaper och till hur sökandens personlighet passar för tjänsten. För vissa domarämbeten krävs också en viss minimiålder. Vid bedömningen spelar tjänsteöverordnades utlåtanden en stor roll. Särskilda domarförsamlingar, Präsidialräte, yttrar sig också i regel i tillsättningsärendena. Vid tillsättning av vissa högre domar- tjänster medverkar i särskild ordning utsedda utskott, Richterwahlausschusse, som kan bestå av förbundsdagsledamöter och företrädare för delstaterna. Utskottets val är inte bin- dande men följs i regel. Domare i de federala domstolarna ut— nämns av republikens president, oftast efter förslag av justitieministern.
Dömstolsväsendet i Västtyskland är uppdelat i fem domstols— grenar som förutom de allmänna civil- och straffdomstolarna omfattar arbetsdomstolar, socialdomstolar, f inansdomstolar och förvaltningsdomstolar. För var och en av dessa grenar finns en högsta instans som är federal, och alltså omfattar hela för- bundsrepubliken, samt lägre instanser som är delstatliga. Västtyskland har också en författningsdomstol. Antalet yrkes— verksamma domare uppgick i januari 1985 till omkring 17 000.
Frankrike
Blivande domare utbildas i Frankrike efter avlagd juridisk examen vid en särskild högskola för domare, l'Ecole National de la Magistrature. Utbildningen pågår under 24 månader och består av både teori och praktik. En obligatorisk vidareut- bildning på fyra månader skall sedan genomgås under de åtta närmast efterföljande åren. Denna utbildning sker genom hög— skolans försorg, vanligen i form av två veckors seminarier eller praktik årligen.
Antagningen till skolan sker efter det att sökandena har genomgått muntliga och skriftliga inträdesprov. Det finns två antagningsomgångar med olika behörighetskrav. En antagning är avsedd för personer som redan arbetat minst fyra år inom statsförvaltningen. För denna grupp finns inga formella krav på utbildning men det förutsätts att personen för att klara antagningsproven har inhämtat kunskaper motsvarande omkring
tre års juridikstudier. Den andra antagningen avser personer som söker direkt eller en relativt kort tid efter avslutad högskoleutbildning. För den första gruppen gäller att personen i fråga ej får vara äldre än 40 år och för den senare gruppen att den sökande ej får vara äldre än 27 år. Genom inträdes— provet prövas sökandenas juridiska kunskaper och allmänbild- ning. Av de omkring 2 000 som varje år söker utbildningen antas omkring 250.
Utbildningen inleds med ett sexmånaders teoriavsnitt. Efter teoridelen placerar skolan ut studerandena på olika praktik- platser under elva månader både hos åklagarämbetet och i underrätt. Efter praktiken återvänder de till skolan för ett nytt två till tre månaders teoriavsnitt. Efter detta hålls ett slutprov. En jury bedömer studerandenas resultat f rån det skriftliga provet, betygen från praktikplatserna och grupp- arbetena och beslutar sedan om de skall anses lämpliga för domaryrket. De som förklarats lämpliga rangordnas från 1 till 250 av juryn. I landet tillgängliga tjänster fördelas efter önskemål och rangordning. När tjänsterna fördelats anordnar skolan tre månaders praktik på den blivande arbetsplatsen. Under utbildningen uppbär de studerande lön. Utbildningen är gemensam för såväl domare som åklagare. Det är också vanligt att de som genomgått utbildningen cirkulerar mellan domar— tjänster och åklagartjänster.
Domartjänsterna är indelade i två grader. Därtill kommer ett antal högre tjänster som faller utanför kategoriindelningen. I de olika graderna finns två grupper. Den yngre domaren börjar med en tjänst i grad två, grupp ett. För att befordras till en tjänst i andra gradens andra grupp krävs sju års tjänst- göringstid samt att den sökande är inskriven på en s.k. liste d'aptitude. För att komma i fråga för en tjänst i första graden krävs tio års tjänstgöringstid i andra graden samt att den sökande är inskriven på en s.k. tableau d'avancement. För uppsättning på båda dessa listor svarar en kommission vars ordförande är kassationsdomstolens president.
Domare i de allmänna domstolarna utnämns av republikens president. De allmänna domstolarna är kassationsdomstolen, Cour de cassation, appelationsdomstolar, Cours d'appel, samt för handläggning i första instans av tvistemål Tribunaux d'instance och Tribunaux de grande instance och av brottmål Cours d'assises eller polisdomstolar. Särskilda förvaltnings- domstolar finns också. Förvaltningsdomare utbildas vid en sär- skild högskola eller rekryteras bland framstående tjänstemän från olika grenar av administrationen eller domstolarna. Omkring 4 600 domstols jurister är verksamma som domare.
Kronologisk förteckning
eri
29.90.4913”
10. 11. 12. 13. 14. 15.
16.
17. 18. 19.
21.
23.
58503?!
28. 29. 30. 31.
32. 33.
35.
36. 37.
Översyn av utlänningslagsstiftningen. A. Kortare vlntan.A. Arbetsolycka - "olycka" eller arbetsmiljöbrott? A Kmskapsöverföring genom företagsutveckling. UD.
Utgått.
Provning och kontroll i intemationell samverkan. l. Frihet från ansvar. Ju. En ny skyddslag. Fö. Sverigeinformation och kultursamarbete. UD. Rätt adm. Fi. Öppenhet och minne. U. Civil personal i försvaret Fö. Handel med optioner och terminer. Fi. Översyn av bostadsrättslagen. Bo. Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport. SB.
SÄPO-Säkerhetspolisens inriktning och organisa— tion. Ju.
Reklamskatten. Fr. Rapport av den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme. Ju. U-lands- och biståndsinfonnation. UD. En förändrad ansvarsfördelning och styrning pä skolområdet. U. Ny taxeringslag — Refomrerad skatteprocess. Del 1. Fi. Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 2. Fi. SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av miljöriktig teknik. UD. Lotteri i radio och TV. U. Förnyelse och utveckling. C. Frikommunförsöket. C. Lönegarantin och förmånsrättsordningen - om. lönegarantins betydelse för det ökade antalet löretagskonkurser. A. Videoväld lI - förslag till åtgärder. U. Förnyelse av kreditmarknaden. Fi. Arbetsdomstolen. A. Översyn av upphovsrättslagstifmingen. Delbetän- kande 4. Ju. Läge för vindkraft. Bo. Släpp kopioma fria. Fi.
Dalälven - en miljösatsning. ME.
Offentlig lönestatistik. Behov och produktions- former. Fi. Effektiv statlig lokalförsörjning. Fi. Statens ansvar för spridning och visning av värde- full tilm. U. . Ägande och intlytande i svenskt näringsliv. 1.
39.
40. 41.
42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 5 1. 52. 53.
Mål och resultat - nya principer för det statliga stödet till föreningslivet. C. Föräldrar som tbrmyndare. m.m. Ju. Tidig och samordnad rehabilitering - Samverkans- metoder och rehabiliteringsinriktad ersättning m.m. S. Statens roll vid finansiering av export. UD. Polk- och bomdsräkningar i framtiden. C. Kontroll av kemiska produkter och varor. ME. Vissa internationella skattefrågor. Fi. Tillfällig handel. Fi. Kommunalt stöd till de politiska partiema. C. Reformerat presstöd U. Arbetsmarknadsstriden 111. A. Arbetsmarknadsstriden IV. A. Ut med musiken. U.
Att följa medieutvecklingen. U.
Domarbanan — Utbildning och meritvärdering. Ju.
Statens offentliga utredningar 1988
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen
Medborgarkommissionens rapport om svensk vapen- export. [15]
J ustitiedepartementet
Ulsåll- [5]
Frihet från ansvar. [7]
SÄPO-Säkerhetspolisen: inrilnning och organisation. [16] Rapport av den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme. [18] Översyn av upphovsranslagstifmingen. Delbetänkande 4. [31]
Föräldrar som förmyndare. m.m. [40] Domarbanan - Utbildning och meritvärdering. [53]
Utrikesdepartementet Kunskapsöverföring genom företagsutveckling. [4] Sverigeinformation och kulnrrsamarbete. [9] U-lands- och biståndsinformation. [19]
SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av miljöriktig teknik. [231 Statens roll vid finansiering av export [42]
Försvarsdepartementet
En ny skyddslag. [8] Civil personal i försvaret. [12]
Socialdepartementet
Tidig och samordnad rehabilitering - Samverkansme- roder och rehabiliteringsinriktad ersättning m.m. [41]
Finansdepartementet
Rätt adress. [10] Handel med optioner och terminer. [13] Reklamskatten. [17] Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 1. [21] Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. De12. [22] Förnyelse av kreditmarknaden. [29] Slapp kopioma fria. [33] ; Offentlig lönestatistik. Behov och produktionsfonner. [35] Effektiv statlig lokalförsörjning. [36] Vissa internationella skattefrågor. [45] Tillfällig handel. [46]
Utbildningsdepartementet Öppenhet och minne. [11]
Br förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolom— rådet. [20] Lotteri i radio och TV. [24] Videovåld ll - förslag till åtgärder. [281 Statens ansvar för spridning och visning av värdefull film. [37] Reformerat presstöd [48] Ut med musiken. [51] Att följa medieutvecklingen. [52]
Arbetsmarknadsdepartementet Översyn av utlånningslagstifmingen. [1]
Kortare väntan. [2] Arbetsolycka - "olycka' eller arbetsmiljöbrott?[3] Lönegarantin och förmånsrättsordningen - om löne- garantins betydelse för det ökade antalet företagskon— kursa. [27] Arbetsdomstolen. [30] Arbetsmarknadsstriden III. [49] Arbetsmarknadsstriden iv. [50]
Bostadsdepartementet
Översyn av bostadsräuslagen m.m. [14] Läge för vindkraft. [32]
Industridepartementet
1_>rovning och kontroll i internationell samverkan. [6] Ägande och inflytande i svenskt näringsliv. [38]
Civildepartementet
Förnyelse och utveckling. [2.5] Frikommunförsöket. [26]
Mål och resultat - nya principer för statens stöd till föreningslivet. [39] Folk- och bostadsräkningar i framtiden. [43] Kommunalt stöd till de politiska partierna. [47]
Miljö- och Energidepartementet
Dalälven - en miljösatsning. [34] Kontroll av kemiska produkter och varor. [44]
