Domarbanan

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Doma rbanan

l ld

ni

. ...H

,wF

Statens

offentliga utredningar

1988:53

gg

Eg Justitiedepartementet

Domarbanan

och

Utbildning

meritvärderin

g

Betänkande av års

1287 domarutredning Stockholm 1988

Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30 Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981-1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr. 38-l2078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller fñexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets törvaltningskontor SOU-fönádet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8° - 12°° (externt och intemt)

08/7 63 10 05 12°° -* 16°° (endast internt)

ISBN 91-38- 10240-4

Till statsrådet och chefen för

justitiedepartementet

Genom beslut den 25 juni 1987

bemyndigade regeringen

chefen dåvarande

för justitiedepartementet, statsrådet

Wickbom, att tillkalla en särskild utredare med

uppdrag

att utreda frågor om och domarbanan

meritvärderingen samt

att besluta om sekreterare

sakkunniga, experter, och annat biträde åt utredaren.

Med stöd av bemyndigandet förordnade

departementschefen

samma dag numera chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh

som särskild utredare.

Utredningen antog namnet 1987 års

domarutredning.

Som sakkunniga förordnades den 24 november 1987 departementsrådet Gunnel Wennberg och generaldirektören Lars Åhlén. Samma förordnades

dag kammarrättslagmannen

Gunnar Dyhre, byrädirektören Gun Haak och

lagmannen Bo Lenter till att biträda som

utredningen experter.

Den 25 september 1987 förordnades hovrättsfiskalen Carina Gunnarsson att fr.o.m. den 5 oktober 1987 vara sekreterare i utredningen.

Härmed överlämnas utredningens betänkande Domarbanan -

Utbildning och meritvärdering.

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm- den 23 november 1988.

Claes Eklundh

/Carina Gunnarsson

INNEHÅLL

Sammanfattning

Författningsförslag 15

Utredningsuppdraget, arbetets bedrivande m.m.

I MI-IRITVÃRDERINGEN

Bakgrund

Regeringsformen

31 1985 års reform av

meritvärderingsreglerna 32

›_›-›-›-UJNJF*Nuvarande vid

ordning tillsättning av

domartjänster 35

Närmare om

tjänsteförslagsnämnden 36 Tidigare behandling av meritvärderingen på

domarbanan 431

överväganden och förslag

47 2.1 Våra i

förslag sammanfattning 47

2.2 Allmänna

utgångspunkter 47

2.3 Vilka krav skall en domare

uppfylla 51

2.4¶Värderingsgrunderna

54 2.4.1 Allmänt 54 2.4.2

Utbildning 55

2.4.3¶Personliga egenskaper 56

2.4.4¶Yrkeserfarenhet

2.5¶Förtjänsten som utslagsfaktor vid lika skicklighet

67 2.6 Andra sakliga grunder 68 2.7

Tillsättningsförfarandet 69

2.7.1 Förfarandet bör handhas av

tjänstef örslagsnämnden

69 2.7.2 Förfarandet hos

tjänsteförslags-

nämnden 70

2.7.3¶Urvalsinstrumenten

72 2.7.4 Referenser

viktigaste urvals-

instrumentet 72

2.7.5 bör inte

Anställningsintervju vara obligatorisk 74

2.7.6 Domstolen där finns

tjänsten skall

f å yttra sig 75

2.7.7 Vitsord bör under ges domarutbild-

ningen 76

sou 1988:53 6 Innehåll

2.7.8 behöver större

Tjänsteförslagsnämnden

resurser 77 Avslutande 78

2.8 synpunkter

II DOMARBANAN

3 81

Bakgrund

3.1 Nuvarande domarutbildning och domarkarriär 81 m.m. . 86

3.2¶Domartjänsterna

3.3 Balansen mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinarie domartjänster 91 3.4 behandling av domarbanan 97 Tidigare 3.4.1 97

Inledning

3.4.2 1972 års domarutredning 98 3.4.3 Domstolsverkets avhopparrapport m.m. 101

4 och 105

överväganden förslag

4.1 Våra i 105

förslag sammanfattning

4.2 Allmänna 105

utgångspunkter

4.2.1 105

Inledning

4.2.2 bara för domare? 108

Domarutbildning

4.2.3 Proportionen mellan ordinarie domaroch icke ordinarie domare 110

tjänster

4.2.4 En renodlad domarroll 112 4.2.5 av en ändrad meritvärdering 112 Betydelsen 4.3 113

Domarutbildningen

4.3.1¶De nuvarande obligatoriska inslagen

bör behållas 113 4.3.2 bör koncentreras i tiden 115

Utbildningen

4.3.3 Den närmare utformningen av den framtida l 16

domarutbildningen

4.3.4 Anställningsformer och anställnings-

trygghet

4.4 De icke ordinarie domarnas framtida tjänst- 123

göring

4.4.1 ordinarie domare 123 Yngre 4.4.2 Färdigutbildade domare behövs för

förstärknings- och vikariatstjänst-

göring

utanför domstolarna 127

4.4.3¶Tjänstgöring

till 128

4.4.4¶Möjligheterna tjänstledighet

4.5 Vissa ytterligare aspekter pá en snabbare l 31

domarutbildning

En omfattande behövs 131

4.5.1 planering

4.5.2 av domartjänster mellan

Omfördelning

icke ordinarie och ordinarie krävs 131 Sociala 135 4.5.3 aspekter av domare utanför domarbanan 136

4.6¶Rekrytering

Innehåll 7

4.7 Vissa fragor rörande redan utnämnda ordinarie

domare 138

4.7.1¶Möjligheterna till tjänstledighet

bör vidgas 138

4.7.2 Utökade möjligheter att föra ordinarie

domartjänster över stat 138

4.8 Faktorer av betydelse för attraktions-

domaryrkets

kraft 138

III ÖVERGÅNGEN TILL EN NY ORDNING

5¶Meritvårderingen 145

5.1 Genomförande och 145

övergángsfrágor

5.2¶Kostnadsfrågor

6 Domarbanan

149 6.1 Genomförande och 149

övergángsfrágor

6.2¶Kostnadsfrágor 150

IV SPECIALMOTIVERING

7 Specialmotivering

7.1¶Behovet av författningsreglering 153

7.2 Förslaget till ändring i instruktionen för

tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet 154 7.3 Förslaget till i hovrätts-

ändring

instruktionen 155 7.4 Förslaget till ändring i kammarrätts-

instruktionen 160 7.5 Förslaget till ändring i tingsrätts-

instruktionen 160

7.6 Förslaget till i länsrätts-

ändring

instruktionen 162

Bilagor 163

Bilaga 1 Utredarens direktiv 163 Bilaga 2 Vissa statistiska 177

uppgifter Bilaga 3 Några andra 185 juristbanor

Bilaga 4 Utländska förhållanden 191

SAMMANFATTNING

Betänkandet innehåller förslag dels i om meritvär-

fråga

deringen vid av dels

tillsättning domartjänster, beträffande domarbanans utformning. Förslagen föreslås träda i kraft den l

juli 1990.

M eritvärderingen

Enligt ll kap. 9 § andra stycket skall vid

regeringsformen tillsättning av statliga tjänster avseende fästas endast vid

sakliga grunder, såsom förtjänst och Med för-

skicklighet.

tjänst avses den vana som har förvärvats

genom föregående

tjänstgöring. I praktiken har förtjänsten oftast ansetts innebära detsamma som antalet Med

tjänsteår. skicklighet

brukar förstås för

lämpligheten befattningen, visad genom

teoretisk och praktisk samt den

utbildning dittillsvarande

tjänstgöringens art. Regeringen beslutade våren 1985 att ökad vikt skulle läggas vid vid

skickligheten tillsättning av

statligt reglerade tjänster. Detta kom till uttryck en genom

ändring i 7 a § anställningsförordningen (1965:601),

enligt

vilken skall främst av

tjänstetillsättning ske pä grundval

skickligheten för arbetsuppgifterna i motiven tjänsten. Enligt

borde förtjänsten bli bara vid lika

utslagsgivande eller i

stort sett lika Sedermera har

skicklighet. principen att

skickligheten skall tillmätas särskild vid merit-

betydelse

värderingen också lagfästs genom en ändring i 4 kap. 3 § lagen

(1976:600) om offentlig anställning.

Vid tillsättning av ordinarie domartjänster i den s.k. rådsklassen, som omfattar tjänsterna som

hovrättsråd, kammarrätts-

råd samt rådman i och

tingsrätt länsrätt, tillämpas av gammal

hävd ett särskilt system som

bygger på förtjänstfaktorn.

Enligt detta system tillsätts tjänsterna i regel med den sökande som först inträdde dvs. har den pä domarbanan, tidigaste börjedagen som domaraspirant i hovrätt eller kammarrätt. Denna s.k. förutsätter i

börjedagsregel princip att

sökanden har genomgått och blivit

domarutbildningen slutligt

godkänd för domarbanan, dvs. har förordnats som assessor. Regeln skapar tillämpningssvärigheter när det gäller att bedöma sökande med olika eftersom

bakgrund, domarutbildning

och assessorsförordnande inte är

någon nödvändig förutsättning

för att få en domartjänst. Det har vidare vuxit fram ett behov av att fästa särskilt avseende vid erfarenheter av betydelse

10 sou 1988:53

Sammanfattning

för som en sökande fått genom annan tjänstgöring än domaryrket Detta önskemål har tillgodosetts inom

domstolstjänstgöring.

ramen för på så sätt att en sådan sökande

börjedagsregeln ett schabloniserat tillgodoräknas längre tid än enligt system

vad som svarar mot den verkliga tiden efter börjedagen.

En av utredningsuppgif terna har varit att lägga fram förslag

till ett meritvärderingssystem som innebär att skickligheten

skall sättas främst vid tillsättning av alla domartjänster. ett sådant vid tillsättning av Redan i dag tillämpas system tjänster utom rådsklassen.

I härmed föreslås att alla ordinarie domartjänster skall

linje

tillsättas efter en Det betonas att

skicklighetsbedömning.

skall omfatta all relevant erfarenhet. Det anses

bedömningen

dock inte vara att ge sådana anvisningar beträffande

möjligt

värdet av olika meriter att det skulle bli möjligt att gradera en enkel Däremot anges de vik-

sökandena genom räkneoperation. meriterna för en domartjänst och vägledande principer tigaste

för av deras värde. Förslagen om formerna för att

bedömningen

skaffa och för att pröva sökan-

erforderligt beslutsunderlag

denas meriter konkret utformning. Det betonas att ges en mer formerna för förfarandet har stor betydelse för att garantera

att görs på objektiva och sakliga grunder. tillsättningarna

Av för en meritvärdering som sätter

grundläggande betydelse

främst är att det är de krav som är förenade med

skickligheten

som bestämmer vilka faktorer som skall beaktas och

tjänsten

hur de skall väga. Vissa behörighetsvillkor har lagts tungt fast i En domare skall vara lagfaren, dvs. ha

författning.

kandidatexamen eller juristexamen, samt vara avlagt juris Det betonas i betänkandet att de krav som svensk medborgare. härutöver bör av en domare har sin grund i dom-

uppfyllas

stolarnas centrala ställning i rättssamhället. Rättssäkerheten och allmänhetens tilltro till rättsväsendet är beroende av att domstolarnas är av hög kvalitet och fria från

avgöranden

ovidkommande Bland de krav som bör ställas på en god hänsyn.

domare nämns i betänkandet självständighet, yrkesskicklighet,

omdöme och att på ett balanserat och gott förmåga uppträda sätt. Detta är generella krav som bör

förtroendeingivande

för alla Den domstol vid vilken tjänsten

gälla domartjänster.

skall tillsättas föreslås få tillfälle att ange om det finns skäl att därutöver uppställa något särskilt krav för just den

tjänsten.

De faktorer som föreslås få betydelse för skicklighetsbedömdelas in i grupperna teoretisk och praktisk utbildning,

ningen

personliga egenskaper och yrkeserfarenhet. Vid bedömningen bör

stor vikt fästas vid de personliga egenskaperna hos dem som

söker domartjänst. Också yrkeserfarenheten utgör en mycket

viktig bedömningsgrund. Det betonas att bredden av sökandenas yrkeserfarenheter bör tillmätas särskild betydelse. Rent generellt slås fast att meritvärdet av en viss yrkeserfarenhet - ställd i relation till den sökta - måste bedömas

tjänsten med hänsyn till arbetsuppgif ternas innehåll och omfattning,

den tid som den sökande haft den ifrågavarande sysslan, det sätt på vilket arbetet utförts och vilka andra erfarenheter som sökanden kan åberopa. Genomgången domarutbildning och domstolstjänstgöring bör tillmätas ett särskilt meritvärde. Det får emellertid anses vara ett allmänt intresse att erfarenheter av annan juridisk verksamhet liksom samhällserfarenheter i övrigt finns representerade bland domarpersonalen. Den sökande som vid sidan av domstolstjänstgöring kan uppvisa viss tids erfarenhet av annat kvalificerat arbete kan därför komma att ges företräde framför sökande som har tjänstgjort enbart i domstol. Bland de yrkeserfarenheter som vid sidan av domstolstjänstgöring bör tillmätas särskilt merit-

värde nämns bl.a. lagstiftningsarbete, tjänstgöring som föredragande i högsta domstolen och regeringsrätten, tjänstgöring

inom advokat-, åklagar- eller exekutionsväsendet och kvalificerad vid de verken. Också i

juridisk tjänstgöring statliga

sökande utan domarutbildning bör kunna komma i fråga för domartjänst. I första hand bör detta gälla tjänster i rådsklassen. De som inte är domarutbildade får konkurrera om domartjänsterna på grundval av sina meriter med dem som har sådan utbildning. Här avses framför allt sökande som har kvalificerade arbetsuppgifter inom andra delar av rättsväsendet.

Vid lika skicklighet får förtjänsten vara utslagsfaktor. Vid beräkning av förtjänsten bör i princip hänsyn tas till all tidigare anställning. Börjedagsregeln föreslås således helt slopad som bedömningsgrund vid tjänstetillsättningar.

Beträffande förfarandet vid tjänstetillsättningarna är utgångspunkten att alla ordinarie domartjänster även i fortsättningen skall tillsättas av regeringen och i samma om-

fattning som för närvarande föregås av ledigförklarande och. tjänsteförslag. Det föreslås att tjänsteförslagsnämnden,

liksom i dag, skall avge tjänsteförslagen och handha det

praktiska förfarandet kring de tillsättningar där förslag

skall lämnas. Nämnden bör utökas med en ledamot som utses på förslag av TCO-S. Den domstol där tjänsten finns bör vara

tillförsäkrad ett visst inflytande på tjänstetillsättningen,

12 SOU 1988153

Sammanfattning

eftersom det är där som domaren skall vara verksam och kunna fungera. Det föreslås därför att domstolen får tillfälle att

yttra sig i tillsättningsärendet utom då det gäller tjänsten

som chef i domstolen. Tillfälle till yttrande bör lämnas

domstolen sedan tjänsteförslagsnämnden lämnat sitt förslag.

Det bör ankomma på domstolens chef att avge yttrandet på domstolens vägnar.

För att ett säkert urval skall kunna göras bland dem som söker en domartjänst är det av vikt att så många lämpliga urvalsinstrument som möjligt används. Det viktigaste urvalsinstrumentet är referenserna. Referenser bör inhämtas f rån flera personer och de uppgifter som lämnas skall dokumenteras.

Tjänsteförslagsnämndens förslag skall förses med motivering.

Domarbanan

Domarutbildningen och domarkarriären är uppbyggda efter samma principer inom de allmänna domstolarna och de allmänna för-

valtningsdomstolarna. Den egentliga domarutbildningen inleds

med tjänstgöring som aspirant i hovrätt eller kammarrätt. För tillträde till en sådan tjänst krävs juris kandidatexamen

eller juristexamen och notariemeritering. Om aspiranttjänst-

göringen, som normalt pågår nio-tolv månader, blir godkänd förordnas aspiranten till fiskal. För att fiskalen sedan skall kunna bli slutligt godkänd för domarbanan och således förordnad till assessor krävs att han eller hon efter f iskalsförordnandet har tjänstgjort som domare i en tingsrätt eller länsrätt under minst ett år samt under minst nio månader deltagit som adjungerad ledamot i hovrätten eller kammarrätten. För domarutbildningen krävs formellt sett en sammanlagd tjänstgöringstid på tre år och tre månader. I de allmänna domstolarna tar dock i utbildningen fram till det slutliga godkännandet, assessorsförordnandet, i praktiken betydligt längre tid.

Enligt förslaget bör domarutbildningen alltjämt innehålla tre obligatoriska inslag, nämligen aspiranttjänstgöring, underrättstjänstgöring och adjunktion. Utbildningstiden skall dock

koncentreras så att den motsvarar minimitiderna för varje

. obligatoriskt moment. Härigenom uppnås den fördelen att den

enskilde domaraspiranten får bättre överblick över sin tjänst-

göring vilket bör underlätta den personliga planeringen.

Vidare ger en mer koncentrerad och därmed kortare utbildningsperiod större utrymme för en reell prövning av domaraspirantens lämplighet som domare.

Sammanfattning 13

Den första tjänstgöringstiden, föreaspiranttjänstgöringen,

slås pågå under en bestämd tid av nio månader. Under den tiden bör aspiranten ha en tidsbegränsad Om

anställning. aspiranten

fortfarande efter den tiden bedöms som för

lämplig domaryrket

förordnas han till f iskal. Anställningen övergår då till en

tillsvidareanställning. Därmed uppnås samma anställnings-

trygghet som gäller för övriga statligt anställda. För den

obligatoriska underrättstjänstgöringen föreslås en minsta tid

om ett år och för ad junktionen en minsta tid om nio månader. I motsats till vad som gäller inte krav

i dag uppställs något på viss tids tjänstgöring som fiskal i överråtten.

Tjänstgöringens karaktär av utbildningstjänstgöring betonas.

Det föreslås av varje f iskalsaspirant och f iskal som

varje

inte är adjungerad ledamot skall få en särskild handledare. Vidare understryks vikten av att fiskaler i underrätt inte tilldelas arbetsuppgifter i större omfattning än vad som är lämpligt med hänsyn till vars och ens erfarenhet av arbete i domstol. Det föreslås också att den som domarutbild-

genomgår ningen skall tilldelas betyg efter varje obligatoriskt moment.

Den som blivit förordnad som f iskal men sedan ändå bedöms vara olämplig för domaryrket bör fortsättningsvis inte användas i den dömande verksamheten. Han får då i stället inom ramen för

sin anställning tilldelas uppgifter som föredragande.

Assessorerna kommer att behöva användas på ett mer flexibelt sätt än idag. Den vikariats- och som

förstärkningstjänstgöring

utförs av f iskaler kommer att läggas på assessorerna. Assessorerna förutsätts också tjänstgöra utanför domstolarna innan de söker ordinarie domartjänst. Som framhållits i meritvärderingsdelen anses det vara en fördel om domare har erfarenhet också av annan tjänstgöring än domstolsarbete. Som en naturlig konsekvens av denna förordas en

inställning generösare linje i fråga om beviljandet av tjänstledigheter

för icke ordinarie domare. Det framhålls att det är

viktigt

att möjligheterna för de domarutbildade att skaffa

sig

erfarenheter utanför domstolsväsendet sprids inom landet. Eftersom domarutbildningen den modellen

enligt föreslagna

skall genomföras i ett det i sakens natur

sammanhang ligger

att den som genomgår utbildningen får för att vara

utrymme tjänstledig för verksamhet utanför domstolarna först efter assessorsförordnandet.

En omfördelning av domartjänster mellan icke ordinarie och ordinarie bedöms bli nödvändig i fråga om de allmänna domstolarna. Det föreslås att antalet tingsfiskalstjänster minskas.

Sammanfattning

l viss utsträckning bör dessa ersättas med ordinarie rådmans-

tjänster. Det behov av ytterligare domarpersonal som uppkommer

när antalet tingsfiskaler minskar får i övrigt täckas av assessorer. Vidare föreslås att antalet adjunktionsplatser i hovrätt utökas.

I betänkandet föreslås att en öppnare attityd bör intas till att utnämna domare bland jurister som helt eller delvis saknar domarutbildning. En sådan förändring underlättas av att börjedagsregeln överges och domartjänsterna i stället tillsätts efter skicklighet. Ett sätt att låta välmeriterade jurister som är intresserade av domaryrket fä möjlighet att

allvarligt

pröva på detta är att förordna dem till ad jungerade ledamöter i överrätt. Redan idag finns bestämmelser i överrättsinstruktionerna som medger detta i fråga om vissa yrkesgrupper. Det föreslås att möjlighet till sådan adjunktion också bör ges till andra väl kvalificerade som bedöms kunna komma i

jurister

fråga för en domartjänst och som har anmält intresse för detta.

Även beträffande redan utnämnda ordinarie domare föreslås en generösare linje i fråga om tjänstledigheter. För att undvika att ordinarie domartjänster upprätthålls som vikariat föreslås också att ordinarie tjänster i ökad utsträckning skall föras över stat när innehavaren av tjänsten är tjänstledig.

I betänkandet förs tillgången till fortlöpande utbildning fram som en faktor av betydelse för domaryrkets attraktionskraft. Sålunda betonas vikten av att särskilda utbildningsinsatser görs för såväl de icke ordinarie domarna som för de domare som innehar en ordinarie domartjänst.

sou 1988:53 . 15

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

l Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:318) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet

Härigenom föreskrivs att 2 och 8 §§ förordningen (1988:318) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Nämnden består av nio personer. Nämnden består av tio personer. En av ledamöterna är ordförande och En av ledamöterna är ordförande och en är vice ordförande. För varje en är vice ordförande. För varje annan ledamot än ordföranden finns annan ledamot än ordföranden finns en personlig ersättare. en personlig ersättare.

Ledamöterna och ersättarna utses av regeringen för en tid av högst tre år.

Regeringen utser ordförande och vice ordförande.

8§

Ordföranden eller domstolsverket får begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärenden hos nämnden samt pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar. Nämnden får överlämna till tjänsteman vid domstolsverket att pröva frågor som avses i 24 § förvaltningslagen (1986:223).

Sedan nämnden lämnat förslag till

regeringen om en t jtinstetillsättnirzg

skall den domstol eller hyresnänzøzd

där tjänsten finns beredas tillfälle

att avge yttrande. Detta gäller inte

när det är tjänsten som myndighetens

che/ som skall til/sättas.

Denna förordning träder i kraft den

16 SOU 1933353

Författningsförslag

2 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1979569) med hovrattsinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1979:569) med hovråttsinstruktion

dels att 53 § skall upphöra att gälla, dels att ll, 5l, 52, 54, 55 och62 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, ll a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ll§

Ordföranden leder och övervakar arbetet på avdelningen samt delar in ledamöterna till tjänstgöring enligt vad hovrätten närmare bestämmer.

Ordföranden svarar också, efter de Ordföranden svarar också, efter de riktlinjer som hovrätten beslutar, riktlinjer som hovrätten beslutar, för att hovrättsfiskalerna och för att hovrättsfiskalerna och hovrättsfiskalsaspiranterna i sin hovrättsfiskalsaspiranterna i sin tjänstgöring får en allsidig och tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbildning. utvecklande utbildning.

Ordföranden skall för varje

hovrättsfiskal. som inte är

adjungerad ledamot, och för varje

hovrättsfiskalsaspirant utse en

ledamot som handledare.

1la§

Hovrätten skall utfärda betyg

över

1. en hovrättsfiskalsaspirants

tjänstgöring när aspiranten förord-

nas till hovrättsfiskal.

2. en hovrättsfiskals tjänstgöring

som adjungerad ledamot i hovrätt när

fiskalen förordnas till hovrätts-

assessor.

Författningsförslag 17

Nuvarande lydelse Föreslagen I ydelse

Domstolsverket utfärdar närmare föreskrifter om hur betygen skall utformas.

5l§

Till hovrättsassessor får förordnas Till hovrättsassessor får förordnas endast den som har antagits som endast den som har antagits som hovrättsfiskal och därefter har hovråttsfiskal och därefter har

tjänstgjort

tjänstgjort

l. under ett år som lagman, rådman l. under ett år som lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt, eller f iskal i tingsrätt,

2. under ett dr och nio 2. under nio månader som adjungerad månader som hovrättsfiskal. ledamot i hovrätt.

kammarrättsfiskal eller

adjungerad ledamot i hovrätt, varav minst sex månader som hovrättsfiskal och nio månader som adjungerad ledamot.

52§

Till hovrättsfiskal får förordnas Till hovrättsfiskal får förordnas endast den som har förvärvat endast den som har förvärvat

notariemeritering och som därefter notariemeritering och som därefter

har tjänstgjort som f iskalsaspirant har tjänstgjort som f iskalsaspirant i hovrätt under minst sex i hovrätt under nio månader. månader.

Hovrätten f ár förordna en kammarrättsfiskal att fullgöra göromål som ankommer på en hovrättsfiskal.

54§

En hovrättsassessor är skyldig att tjänstgöra som revisionssekreterare, som lagman eller rádman i tingsrätt, som ledamot i annan hovrätt än den han hör till under högst ett år samt som hyresråd under sex månader. högst

i

18 Författningsförslag sou 1988:53

.Nuvarandelydelse Föreslagen lydelse

En hovrättsassessor är också i övrigt skyldig att utföra domargöromål i en tingsrätt.

Hovrätten fâr förordna en kammar-

rättsassessor att fullgöra göromâl

som ankommer pá en hovrätts-

assessor.

55§

En hovrättsfiskal är skyldig att tjänstgöra som hovrättsassessor i den hovrätt som han hör till.

En hovrättsfiskal är vidare skyldig En hovrättsfiskal är vidare

skyldig att tjänstgöra som lagman, rådman att tjänstgöra som lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt eller eller fiskal i tingsrätt. Han är som sekreterare i bostadsdom- också skyldig som

att tjänstgöra stolen. Han är också skyldig att hovrättsassessor i annan hovrätt tjänstgöra som hovrättsassessor i än den han hör till. annan hovrätt än den han hör till eller som hyresrâd under högst sex månader.

62 §

Hovrätten får till adjungerad Hovrätten får till adjungerad ledamot förordna ledamot förordna

1. den som innehar eller har l. den som innehar eller har innehaft ordinarie domartjänst innehaft ordinarie domartjänst eller eller den som efter ett förordnande den som efter ett förordnande av av regeringen har uppehållit en regeringen har uppehållit en tjänst tjänst som lagman eller rådman, som lagman eller rådman,

2. den som har förordnats till 2. den som har förordnats till hovrättsfiskal eller kammarrätts- hovrättsfiskal eller kammarrättsfiskal och som därefter har tjänst- fiskal och som därefter har tjänstgjort under sammanlagt minst ett år gjort under sammanlagt minst ett år som tingsfiskal, länsrättsfiskal, som tingsfiskal, länsrättsfiskal, rådman eller lagman, rådman eller lagman,

3. en åklagare som har föreslagits 3. en åklagare som har föreslagits av riksåklagaren, av riksåklagaren,

Författningsförslag

Nuvarande lydelse lydelse

Föreslagen

4. en lagfaren professor eller 4. eller

en lagfaren professor docent i ett rättsvetenskapligt docent i ett

råttsvetenskapligt ämne, ämne,

S. en som är ledamot av Sveriges 5. en som är ledamot

av Sveriges advokatsamfund, advokatsamf und,

6. den som förut har varit 6. den som förut har varit adjungerad. adjungerad,

7. den som har anmält intresse

för en ordinarie domartjärzst och som

kan komma i fråga för sådan tjänst.

Hovrätten får för ett visst mål eller en viss till

sammanträdesdag adjungerad ledamot förordna en hovrättsfiskal som inte uppfyller föreskrifterna under

2, om en behörig ledamot inte finns att tillgå.

l. Denna förordning träder i kraft den

2. Den som har antagits som hovrättsfiskal före ikraftträdandet och som har påbörjat inom år efter ikraftträdandet får

adjunktionstjänstgöring fyra

förordnas till hovrättsassessor efter att ha tjänstgjort som adjungerad ledamot i sex månader om han har tjänstgjort under minst två år som

lagman, rådman eller fiskal i tingsrätt.

20 SOU 1938153

Författningsförslag

3 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1979:571) med kammarrättsinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om (1979:571) med kammarrätts-

förordningen

instruktion .

dels att 52 § skall upphöra att gälla, 4 dels att 10, 50, 51, 53, 54 och 61 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 10 a §, av

följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

lO §

Ordföranden leder och övervakar arbetet på avdelningen samt delar in ledamöterna till tjänstgöring enligt vad kammarrätten närmare bestämmer.

Ordföranden ansvarar också, efter Ordföranden ansvarar också, efter de riktlinjer som kammarrätten de riktlinjer som kammarrätten beslutar, för att kammarrätts- beslutar, för att kammarrättsf iskalerna och kammarrättsfiskals- f iskalerna och karnmarrättsfiskalsaspiranterna i sin tjänstgöring aspiranterna i sin tjänstgöring får f är en allsidig och utvecklande en allsidig och utvecklande utbildning. utbildning. Ordföranden skall för

varje kammarrâttsfiskal. som inte är

adjungerad ledamot. och för varje

kammarrättsfiskalsaspirant utse en

ledamot som handledare.

l0a§

Kammarrätten skall utfärda betyg

över

1. en kammarrättsfiskalsaspirants

tjänstgöring när aspiranten [ör-

ordnas till kammarrâttsfiskal.

2. en kammarrâttsfiskals tjänst-

gäring som adjungerad ledamot i

kammarrätt när fiskalen förordnas

till kammarrâttsassessor.

Författningsförslag

Nuvarande I ydelse Föreslagen lydelse

Domstolsverket utfärdar närmare föreskrifter om hur betygen skall utformas.

50§

Till kammarrättsassessor får Till kammarrättsassessor får förordnas endast den som har förordnas endast den som har antagits som kammarrättsfiskal och antagits som kammarrättsfiskal och därefter har tjänstgjort därefter

har tjänstgjort

l. under ett år som lagman, rådman l. under ett år som lagman, rädman eller f iskal i länsrätt, eller f iskal i länsrätt,

2. under ett dr och nio månader 2. under nio månader som adjun-

som kammarrättsfiskal, hov-

gerad ledamot i kammarrätt. rätts/iskal eller adjungerad ledamot i hovrätt, varav minst sex månader som och

hovrâttsfiskal

nio månader som adjungerad ledamot.

5l§

Till kammarrättsfiskal får för- Till

kammarrättsfiskal får förordnas

ordnas endast den som har förvärvat endast den som har förvärvat notariemeritering och som därefter och som därefter

notariemeritering har tjänstgjort har

som f iskalsaspirant tjänstgjort som fiskalsaspirant i kammarrätt under minst sex i kammarrätt under nio månader. månader.

Kammarrätten får förordna en hovrättsfiskal att fullgöra göromål som ankommer pá en kammarrättsfiskal.

53§

En kammarrättsassessor är skyldig att som

tjänstgöra regeringsrättssekreterare,

som lagman eller rädman i länsrätt eller, under i högst ett är, som ledamot annan kammarrätt än den han hör till.

Nuvarande lydelse Föreslagen

lydelse

En kammarrättsassessor är också i övrigt skyldig att utföra i

domargöromål länsrätt.

Kammarrätten fdr förordna en

hovrättsassessor att fullgöra

göramál som ankommer pá en

kammarrâttsassessor.

6l§

Kammarrätten får till adjungerad Kammarrätten får till adjungerad ledamot förordna ledamot förordna

l. den som innehar eller har l. den som innehar eller har innehaf t ordinarie domartjänst innehaft ordinarie domartjänst eller eller den som efter ett förordnande den som efter ett förordnande av av regeringen har uppehällit en regeringen har

uppehällit en tjänst tjänst som lagman eller rådman, som lagman eller

rädman,

2. den som har förordnats till 2. den som har förordnats till kammarrättsfiskal eller kammarrättsfiskal eller hovrättshovrättsfiskal och som därefter har fiskal och som därefter har

tjänsttjänstgjort under sammanlagt minst gjort under minst ett år

sammanlagt ett år som länsrättsfiskal, som länsrättsfiskal,

tingsfiskal, tingsfiskal, rädman eller lagman, rådman eller lagman,

3. lagfaren professor eller docent 3. lagfaren professor eller docent i ett rättsvetenskapligt ämne i ett

rättsvetenskapligt ämne,

4. ledamot av Sveriges advokatsam- 4. ledamot advokatsam-

av Sveriges fund, fund,

5. den som förut har varit 5. den som förut har varit

adjungerad. adjungerad,

6. den som har anmält intresse för

en ordinarie domartjänst och som kan

komma ifråga för sådan tjänst.

sou 1988:53 23

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Kammarrätten till

får för ett visst mål eller en viss sammantrådesdag adjungerad ledamot förordna en kammarrättsfiskal som inte uppfyller föreskrifterna under

2, om en behörig ledamot inte finns att tillgå.

Denna förordning träder i kraft den

Författningsförslag l SOU 1938:53

4 Förslag till

Förordning om ändring i förordningen (1979:572) med tingsråttsinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om med

förordningen (1979:572) tingsrätts-

instruktion

dels att 41 § skall ha följande lydelse, dels att det i skall införas förordningen en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8a§

Tingsrätten skall tillse att tingsfiskalerna i sin tjänstgöring fär en allsidig och utvecklande utbildning. För varje tingsfiskal skall en ordinarie domare utses som handledare.

Tingsrätten skall utfärda betyg över en tingsfiskals tjänstgöring när fiskalen har tjänstgjort i tingsrätt under ett dr.

Domstolsverket utfärdar närmare föreskrifter om hur betygen skall utformas.

41 §

Tingsfiskal förordnas av hov- förordnas av hovrätten.

Tingsfiskal

rätten. Ett sådant förordnande Ett sådant förordnande får meddelas får meddelas den som har förden som har förordnats till hovordnats till hovrättsfiskal och rättsfiskal. därefter har tjänstgjort som

hovrättsfiskal under ett är

eller den kortare tid som hovrätten med hänsyn till fiskalens tidigare tjänstgöring och erfarenhet samt förordnandets art

finner tillräcklig.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Ett förordnande som tingsfiskal får också meddelas någon som under minst sex månader har fullgjort göromål som ankommer på en hovråttsfiskal och som har vunnit tillräcklig erfarenhet av tjänstgöring i allmän domstol. Tjänster som tingsfiskal behöver inte kungöras lediga. I fråga om sådana tjänster skall inte heller 13 § anstållningsförordningen (1965:601) tillämpas. Denna förordning träder i kraft den

5 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1979:573) med lansrattsinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1979:573) med lånsrättsinstruktion

dels att 35 § skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5a§

Länsrätten skall tillse att läns-

rättsfiskalerna i sin tjänstgöring

fâr en allsidig och utvecklande ut-

bildning. För varje länsrâttsfiskal

skall en ordinarie domare utses som

handledare.

Länsrätten skall utfärda betyg över

en Iänsrättsfiskals tjänstgöring när

fiskalen har tjänstgjort i länsrätt

under ett dr.

Domstolsverket utfärdar närmare

föreskrifter om hur betygen skall

utformas.

35 §

Lånsrättsfiskal förordnas av Länsråttsfiskal förordnas av kammarkammarrâtten. Ett sådant för- rätten. Ett sådant förordnande får ordnande får meddelas den som meddelas den som har förordnats har förordnats till kammar- till kammarrättsfiskal. råttsfiskal och därefter har tjänstgjort som kammarrättsfiska] under ett år eller den kortare tid som kammarrätten med hänsyn till fiskalens tidigare tjänstgöring och erfarenhet samt förordnandets art finner tillräcklig.

Författningsförslag 27

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ett förordnande som lansrättsfiskal får också meddelas någon som under minst sex månader har fullgjort göromál som ankommer på en kammarråttsfiskal och som har vunnit tillräcklig erfarenhet av tjänstgöring i allmän förvaltningsdomstol.

Tjänster som länsrättsfiskal behöver inte kungöras lediga. I fråga om sådana tjänster skall inte heller 13 § anställningsförordningen (1965:601) tillämpas.

Denna förordning träder i kraft den

UTREDNINGSUPPDRAGET, ARBETETS BEDRIVANDE M.M.

1987 års domarutredning har fått att se

regeringens uppdrag j

över utformningen av den framtida domarbanan och

principerna för meritvärdering vid av tillsättning domartjänster. Upp-

draget har således omfattat två huvuddelar.

I fråga om konstateras i direktiven att nu

meritvärderingen

gällande regler för meritvärderingen vid tillsättning av stat-

liga tjänster innebär att skickligheten skall sättas främst,

om det inte finns särskilda skäl för något annat. I den här delen av uppdraget har vi haft till att utreda hur

uppgift dessa nya principer skall slå igenom vid tillsättning av de domartjänster där särskilda meritvärderingsregler som bygger på förtjänstfaktorn fortfarande tillämpas i stor utsträck-

ning.

I direktiven konstateras vidare att om

frågan meritvärderingen

har samband med frågan om domarbanans Det

utformning. sägs

också att olika frågor om domarbanan från andra

utgångspunkter

har diskuterats under senare tid. Diskussionen har bl.a.

gällt domarbanans dragningskraft och då närmast domstolarnas

möjlig-

heter både att locka till goda och att behålla

sig jurister

dem. Det pekas i direktiven på att ett inledande arbete rörande dessa frågor har gjorts inom domstolsverket. Vi har haft till uppgift att följa upp detta arbete med en förutsättningslös utredning om hur domarkarriären och

domarrekry-

teringen bör se ut i framtiden.

I direktiven betonas att det är att inom tid

angeläget rimlig

ref ormera meritvärderingen samt att det är Önskvärt att förändringar kan genomföras snabbt också när det gäller karriärfrågorna. Uppdraget har därför begränsats till dessa frågor även om det i och för sig skulle nära till hands att

ligga

förena utredningen med närmare överväganden om domstolarnas och domarnas roll i framtiden.

Direktivens fullständiga text återges i bilaga l.

I detta betänkande redovisar vi i dess

utredningsuppdraget

helhet. I meritvärderingsdelen innebär våra att vi

förslag

anger de för en domartjänst väsentligaste meriterna och i Övrigt uppställer mera allmänt hållna vägledande principer beträffande värderingen av dessa. Vi uppehåller oss i den

delen också kring frågor om hur själva tillsättningsförfaran-

i

30 Utredningsuppdraget

det bör till. I den del av betänkandet som rör domarbanan

gá

har vi koncentrerat oss på utformningen av den egentliga domarutbildningen som börjar efter fullgjord notariemeri- Liksom i har vi i huvudsak gett

tering. meritvärderingsdelen karaktär av principförslag där den nya ordningen

förslagen skisseras.

inleddes med att domstolar tillställdes en

Arbetet samtliga

skrivelse i vilken domstolarna gavs tillfälle att med utgångsf rån domstolsverkets av vissa frågor rörande

punkt genomgång

domarbanan framföra synpunkter och idéer till utredningen. har vi sedan i skilda sammanhang haft Under arbetets gång kontakter med ett stort antal företrädare för domarkåren. kontakter har bl.a. i hovrätt och

Dessa gällt presidenterna

och Uppgifter har också kammarrätt, lagmän yngreföreningar. inhämtats om domarutbildning och domarkarriär i Norge, Danmark, Finland, Västtyskland och Frankrike.

och i har inter-

Ledamöter föredragande tjänsteförslagsnämnden

om sitt arbete i nämnden och om vilka principer som

vjuats

till för de bedömningar som idag görs vid

ligger grund

Nämndens kansli har vidare på vår

tjänstetillsättningar. fram bl.a. vissa uppgifter om förstagángsut-

begäran tagit nämnda domares bakgrund.

TCO-S och SACO/SR har hållits infor-

Centralorganisationen

merade om sina företrädare i utred-

utredningsarbetet genom

Statsanställdas förbund har informerats om detta i

ningen. särskild ordning.

I MERITVÃRDERINGEN

l BAKGRUND

l.l

Regeringsformen

Prövningen i ärenden om tillsättning av skall domartjänster

liksom vid tillsättning av andra

statliga tjänster ske efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande

omständigheter. Detta slås fast i ll kap. 9 § andra

stycket

regeringsformen där det föreskrivs att vid av

tillsättning

statliga tjänster avseende skall fästas endast vid

sakliga

grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Detta såväl gäller

tjänster vid myndigheter under som vid regeringen tjänster

riksdagen och dess myndigheter. I 4 kap. 3 § första

stycket lagen (1976:600) om offentlig finns en anställning (LOA)

erinran om att frågan om för av

saklig grund tillsättning statlig tjänst regleras i regeringsformen eller i annan

författning. Denna erinran syftar främst på nyssnämnda föreskrift i regeringsformen. I om andra

fråga statligt

reglerade tjänster innehåller 4 kap. 3 § andra stycket LOA en föreskrift som är med

likalydande regeringsformens bestämmelse

om saklig grund. Lagreglerna om omfattar sakliga grunder alla

slags tjänstetillsättningar, alltså inte bara

nyrekrytering

utan också befordran, förordnande på vikariat osv.

Enligt regeringsformens förarbeten avses med närmast

förtjänst

den vana som förvärvats genom

föregående tjänstgöring (prop.

1973:90 s. 405). I praktiken har oftast ansetts

förtjänsten

vara liktydig med antalet dvs. tjänsteår, ancienniteten. Inom domarkarriären räknas ancienniteten i med

princip utgångspunkt

från börjedagen som aspirant i hovrätt eller kammarrätt. Med kriteriet skicklighet brukar förstås för

lämpligheten befatt-

ningen visad främst genom teoretisk och

praktisk utbildning samt den dittillsvarande art s. tjänstgöringens (anf. prop. 406).

Förtjänst och skicklighet är bara exempel

på sakliga grunder som kan beaktas i ett

tillsättningsärende. Regeringsformen och

LOA ger som framgår avtreglernas utformning utrymme för att ta hänsyn också till andra sakliga grunder. I

grundlagsmotiven

(anf. prop. s. 406) sägs därom att bl.a. arbetsmarknadspolitiska hänsyn kan göra det nödvändigt att vid vissa tjänstetillsättningar väga in även andra faktorer än sådana som brukar hänföras till och

skicklighet förtjänst. Några

32 Meritvärderingen bakgrund

exempel på sådana andra sakliga grunder ges emellertid närmare inte. I senare lagstiftning och i praxis har som sakliga grunder godtagits bl.a. företrädesrätt till återanställning enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd, omplacering enligt samma lag, intresset att bereda arbetshandikappade sysselsättning samt strävan att främja ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Självfallet får inte några andra skäl beaktas vid prövningen av ett tillsättningsärende än sådana som kan betraktas som sakliga grunder enligt regeringsformen och LOA.

Lagreglerna om sakliga grunder bärs upp av hänsynen till statsnyttan, närmare bestämt av det allmänna intresset av att offentliga funktioner utövas av de personer som är bäst skickade för prop. 1974:174 s. 64). Ändamålet uppgifterna (jfr med är sålunda främst att tillgodose samhällets och reglerna de enskildas intresse av att statliga tjänster tillsätts efter objektiva grunder (prop. l975/76:l05 bil. 2 s. 206).

1.2 1985 års reform av meritvärderingsreglema

Regeringen beslutade våren 1985 om nya principer för meritvid av reglerade tjänster. * värderingen tillsättning statligt Enligt de nya reglerna skulle ökad vikt läggas vid skickligheten. Det nya synsättet kom till uttryck genom att två nya paragrafer, 7 a och 7 b §§, infördes i anställningsförordningen (l96$:601; paragraferna införda 1985:334). De nya bestämmelserna trädde i kraft den l juli 1985.

Redan före den l 1985 lades vid tjänstetillsättningar i juli allmänhet större vikt vid skicklighetskriterierna ju högre det och ju mer självständigt arbete som ingick i tjänst gällde Synsättet var sälunda att skickligheten borde ha den tjänsten. betydelsen i tillsättningsärenden när det gällde avgörande chefstjänster, arbetsledartjänster, högre handläggartjänster och vissa andra tjänster med självständigt innehåll. Men praxis hade också utvecklats åt det hållet att skickligheten tillmättes allt högre värde även när tillsättningen gällde lägre tjänster.

I februari 1983 tillkallade regeringen en särskild utredare för att se över vissa om meritvärderingen vid statliga frågor (Dir 1983:9). Utredaren arbetade under tjänstetillsättningar namnet och avlämnade i augusti samma år sitt meritutredningen betänkande C 1983:16) Meritvärderingen vid statliga

(Ds

tjänstetillsättningar m.m. Betänkandet remissbehandlades.

-

Meritvärderingen bakgrund 33

Med utgångspunkt i betänkandet och

remissyttrandena utfärdade

regeringen häref ter de inledningsvis nämnda föreskrifterna i 7 a och 7 b §§

anställningsförordningen.

Enligt 7 a § första stycket skall ske på

tjänstetillsättning

grundval främst av skickligheten för i

arbetsuppgifterna

tjänsten om det inte finns särskilda skäl för annat.

något

Enligt andra stycket skall hänsyn också tas till den

förtjänst

som har förvärvats genom i

tidigare tjänstgöring offentlig

eller privat eller

anställning genom egen verksamhet. I tredje stycket föreskrivs att sådana andra sakliga grunder som stämmer överens med allmänna

arbetsmarknads-, sysselsättnings-

och socialpolitiska mål också skall beaktas.

I 7 b § finns närmare föreskrifter om hur förtjänsten skall beräknas i vissa fall.

Skälen till de nya av

reglerna framgår regeringens förord-

ningsmotiv 1985:3. Där redovisas tre bakom refor-

huvudsyften

men, nämligen att dels effektivera den verksam-

offentliga

heten genom att tydligare låta

meritvärderingen bestämmas av

de krav tjänsten ställer på dels underlätta

innehavaren,

personalrörligheten - såväl inom som mellan

statsförvaltningen

olika arbetsmarknadssektorer -

genom att jämställa kommunal

och privat anställning samt egen verksamhet med när statlig,

det gäller att beräkna en sökandes dels ratio-

förtjänst, nalisera handläggningen av att

tillsättningsärendena genom

förenkla och förtydliga reglerna om

förtjänstberåkningen.

Som närmare motivering till de

nya reglerna sägs i förord-

ningsmotiven (s. 9) bl.a. följande. Staten är med naturligtvis

hänsyn till statsnyttan mest bet jänt av att den

skickligaste och mest lämpade rekryteras till en statsmakterledig tjänst.

na har också under senare år i olika

sammanhang gett uttryck

för åsikten att effektivitetskraven skall beaktas så

långt som

möjligt. Allt talar för att i framtiden bör

skickligheten

betonas starkare än Det såväl i det

förtjänsten. ligger

allmännas som i den enskilde intresse att

arbetstagarens

skickligheten tillmäts särskild betydelse vid all meritvärdering, oavsett tjänstens nivå. Bara vid lika eller vid i

stort sett lika skicklighet bör förtjänsten bli utslagsgivande.

Regeringen beredde genom sin proposition om den statliga personalpolitiken (prop. 1984/85:2l9) riksdagen tillfälle att ta

del av de nya reglerna och motiven för dem. konsta-

Riksdagen

terade att en utveckling i den riktning som

regeringen avsåg

med sin anmälan i propositionen redan var och att

på gång

- 34 Meritvärderingen bakgrund

förslag att skickligheten generellt skulle vara regeringens

ett huvudkriterium vid tillsättning av tjänster på det statliga området var ett ytterligare steg på den inslagna vägen. förklarade vidare att den delade uppfattningen att

Riksdagen

bör vara huvudkriterium vid tillsättning av tjäns-

skicklighet

ter på det området men menade att detta även borde

statliga uttryckas i lag (AU 1985/86:6, rskr 48).

De nya principerna har numera också lagfästs genom en ändring i 4 kap. 3 § LOA. Lagändringen trädde i kraft den l juli 1986 Ändringen innebar att det i paragrafen inför-

(SFS 1986:430).

des ett där det sägs att bland de grunder som

tredje stycke skall beaktas vid tillsättning av statliga och andra tjänster

skall skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I den proposition där förslaget till l985/86:l 16) behandlades uttalade depar-

lagändringen (prop.

tementetschef en att vad som där hade anförts ur motiven till 1985 års reform i sak kunde betraktas som förarbeten också

till Departementschefen framhöll vidare lagändringen.

s. ll) att den nya lagregeln inte innebar något avsteg

(prop. från den objektivitetsprincip som kommer till uttryck inte

bara i ll kap. 9 § regeringsformen och 4 kap. 3 § LOA utan också i l kap. 9 § regeringsformen som slår fast myndigheternas att i sin verksamhet iaktta saklighet och

skyldighet opartiskhet.

I samband med 1985 års reform diskuterades också frågan om

särskilda meritvärderingssystem. I förordningsmotiven konstaterade departementschefen att det inom flera myndigheter

och sektorer tillämpas fasta karriärvågar, interna system för

rekrytering och utbildning, meritvärdering m.m. (s. l3 f; även

s. 8 är i allmänhet så utformade

prop.l985/86:ll6 f). Systemen

att de innehåller olika former av personalutveckling och återkommande skicklighetsbedömningar. Inte sällan förekommer krav

på särskilda examina, inslag av obligatorisk utbildning, aspiranttjänstgöring eller tjänstgöring på s.k. utbildningstjänster eller annan obligatorisk tjänstgöring. Som exempel på

detta nämndes i förordningsmotiven domarbanan. Departementschefen fann att det med hänsyn till den mångfald verksamhetssom förvaltning omfattar i och för sig är

grenar dagens

att sådana utvecklas och tillämpas som är

naturligt system särskilt anpassade till utbildnings- och rekryteringsförut-

inom varje myndighet eller sektor. Enligt depar-

såttningarna ökar de återkommande skicklighetsbedömningarna i tementschefen

sådana säkerheten i de bedömningar som görs

system självfallet

i samband med Han betonade dock att det

tjänstetillsättningar.

är särskilt viktigt att sådana skicklighetsbedömningar görs;

Meritvärderingen bakgrund

mekaniskt tillämpade rutiner får inte ersätta nödvändiga bedömningar och värderingar.

1.3 Nuvarande ordning vid tillsättning av

domartjänster

De ordinarie domartjänsterna i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna tillsätts av regeringen (4 kap. 2 § rättegångsbalken, 3, 10, 15 §§ lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar).

De högsta tjänsterna tillsätts direkt utan att

kungöras lediga och utan förslagsförfarande. Hit hör tjänsterna som justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt,

lagman i hovrätt och kammarrätt samt som i de tre

tjänsterna lagman största tingsrätterna och länsrätterna (Stockholm, Göteborg och Malmö). Dessa tjänster tillsätts efter en ren skicklighetsbedömning. Också tjänsterna som hyresräd, tillika chef för hyresnämnderna i Stockholm, Göteborg och Malmö tillsätts av regeringen utan ansökningsförfarande. Detsamma gäller tjänsterna som president och f örsäkringsdomare i

försäkringsöverdomstolen liksom tjänsterna som försäkringsrättsräd tillika chef för försäkringsrätt eller ordförande på där.

avdelning

Övriga ordinarie domartjänster i de allmänna de

domstolarna, allmänna f örvaltningsdomstolarna, hyresnämnderna och försäkringsrätterna tillsätts efter ansökningsförfarande. De kungörs lediga av domstolsverket. Ansökan skall ställas till regeringen men ges in till domstolsverket. Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet avger sedan efter ansökningstidens

utgång förslag på den sökande som bör få tjänsten.

Den grundläggande principen för tillsättningen av ordinarie domartjänster i den s.k. rådsklassen, som omfattar tjänsterna som hovrättsräd, kammarrättsråd och rådman i och

tingsrätt länsrätt, är att förtjänsten skall vara avgörande. Även för de hyresrädstjänster som tillsätts efter ansökningsförfarande tillämpas samma princip. Sökandena får normalt tjänsterna i rädsklassen i turordning efter tiden för inträdet på domarbanan. Denna tid räknas frän den s.k. börjedagen som domaraspirant i hovrätt eller kammarrätt. I viss begränsad utsträckning förekommer emellertid en modifierad tillämpning av denna börjedagsprincip. Detta sker när en sökande har erfarenhet från t.ex. offentliga uppdrag eller har andra meriter som bör premieras enligt den praxis som vuxit fram i tjänsteförslagsnämndens och regeringens handläggning av tillsättnings-

36 -

Meritvärderingen bakgrund

ärenden. En sådan sökande får i

tillsättningsärendet tillgodo-

räkna sig längre tid än vad som svarar mot den tiden

verkliga efter börjedagen. I avsnittet om

tjänsteförslagsnämndens

verksamhet lämnas en närmare för

redogörelse principerna för tillgodoräknande av andra erfarenheter än gängse domstols-

tjänstgöring. Tillämpningen av börjedagsregeln förutsätter i

princip att den som söker en ordinarie är förord-

domartjänst

nad som assessor, dvs. har blivit för slutligt godkänd domarbanan.

Såvitt gäller de som

försäkringsrättsrådstjänster tillsätts

efter ansökningsförfarande har för

någon praxis meritvärderingen ännu inte utvecklat i Det

sig tjänsteförslagsnämnden.

är först efter den l juli 1988 som av dessa

tillsättningen

tjänster skall föregås av förslag från nämnden. det

Enligt tidigare förfarandet tillsattes tjänsterna efter sedvanlig

bedömning av sökandenas samtliga meriter.

Någon motsvarighet till börjedagsprincipen alltså tilllämpades inte. Förtjänsten

tillmättes dock stor betydelse.

Vid tillsättning av ordinarie övriga domartjänster utom tjän-

sterna i rådsklassen har utvecklats

tillsättningsprinciperna

så att skickligheten numera anses Av

utslagsgivande. de domar-

tjänster som tillsätts efter förslag av

tjänsteförslagsnämnden

är det här fråga om tjänsterna som och chefsrådman

lagman i

tingsrätt och länsrätt, med för i de tre

undantag lagmännen största tingsrätterna och länsrätterna, samt som tjänsterna

vice ordförande på i hovrätt och avdelning kammarrått. Förtjänstfaktorn får här enbart när två

självständig betydelse

eller flera sökande bedöms som vad likvärdiga gäller skick-

ligheten.

1.4 Närmare om

tjänsteförslagsnämnden

Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet inrättades samtidigt med domstolsverket den l 1975. För verksamheten

juli gäller förordningen (1988:318) med instruktion för tjänste-

förslagsnämnden för domstolsväsendet.

Tjänsteförslagsnämnden

har som huvuduppgift till i

att avge förslag regeringen fråga

om tillsättning av sådana ordinarie i domstolar

domartjänster

och hyresnämnder som kungörs och tillsätts efter

lediga ansökningsförfarande.

Tidigare hade förslag till i vissa

regeringen tillsättnings-

ärenden lämnats av det s.k. som i dessa

presidentkollegiet

fall förutom av även bestod

hovrättspresidenterna av ordföran-

-

Meritvârderingen bakgrund 37

den i högsta domstolen och två företrädare för

Sveriges

Domareförbund. I vissa andra ärenden avgavs i stället

förslag

av hovrätten respektive kammarrätten.

Domstolsverksutredningen föreslog i sitt betänkande

(SOU 1971:41) Ny domstolsadministration att dessa förslags-

organ till viss del skulle ersättas med en

tjänsteförslags-

nämnd vars sammansättning skulle variera beroende

något på vad det gällde för tjänst.

Domstolsstyrelseutredningen föreslog

också i sitt betänkande (Ds Ju och

1974:5) Central, regional lokal domstolsförvaltning m.m. att en

tjänsteförslagsnämnd,

knuten till centralmyndigheten för skulle

domtolsväsendet,

inrättas. Enligt utredningen borde dock nämnden vara

enhetligt

sammansatt och avge förslag beträffande alla ordinarie domar-

tjänster som kungörs lediga. En lämplig var sammansättning enligt utredningen centralmyndighetens chef, ett justitieråd eller regeringsråd, en en hovrättspresident, kammarrättspresi-

dent samt ytterligare tre domare utsedda av då-

på förslag

varande Jurist- och Samhällsvetareförbundet och

Sveriges

Domareförbund. Även 1972 års domarutredning lämnade i sitt betänkande (SOU 1974:96) En öppnare domarbana om en

förslag tjänsteförslagsnämnd. Domarutredningens betänkande gick i

övrigt bl.a. ut på att domarbanan skulle öppnas och att därför sökandena till domartjänst i betydande skulle komma från

grad

verksamhet utanför domstolsväsendet. Med härtill

hänsyn ansåg domarutredningen att tjänsteförslagsnåmnden borde

ges en bredare sammansättning än vad de två andra

utredningarna

föreslagit. I nämnden borde enligt också

förslaget ingå

riksåklagaren och en företrädare för advokatsamfundet. Detta förslag beaktades emellertid inte vid inrättandet av

tjänste-

förslagsnämnden eftersom man då ännu inte hade

tagit ställning till utredningens förslag i övrigt.

I propositionen med förslag till organisation

av den nya centralmyndigheten för domstolsväsendet förklarade departementschefen (prop. 1974:149 s. 34 att han för del

f) egen ansåg att starka skäl talade för att förslagsförfarandet i fråga om de ordinarie mera

domartjänsterna gjordes enhetligt;

Det måste enligt departementschefen vara ett allmänt intresse att förslagen grundar sig på som var enhet-

bedömningsgrunder

liga för samtliga domstolar. Han därför att man borde

ansåg

övergå till ett system med ett enda f som då borde

örslagsorgan byggas upp med utgångspunkt i att de förslag som

organet avgav skulle grundas på objektivitet, och erfarenhet.

sakkunskap

Departementschefen fann att den sammansättning som domstols-

styrelseutredningen föreslagit fyllde dessa anspråk. Dock

borde både ett justitieråd och ett i nämn-

regeringsråd ingå

38 -

Meritvärderingen bakgrund

den. Departementschefen ansåg vidare att det var självklart att centralmyndighetens chef borde vara ordförande i tjänste-

förslagsnämnden.

Under riksdagsbehandlingen av förslaget framhöll justitieutskottet att avgivande av förslag vid tillsättning av ordinarie

domartjånster av principiella skäl hörde till de administra-

tiva uppgifter som inte borde ligga inom centralmyndighetens område. Tjänsteförslagnämnden borde därför inta ställningen

som ett i förhållande till centralmyndigheten fristående organ (se JuU 1975:1 s. 20 f). Samma skäl talade enligt utskottet för att centralmyndighetens chef inte borde vara självskriven ordförande. Han borde dock med hänsyn till sina speciella kunskaper och erfarenheter ingå i nämnden. Utskottet stannade för att regeringen borde utse ordföranden. Riksdagen beslöt sedan enligt utskottets mening i dessa delar.

Av den gällande instruktionen framgår i enlighet med riksdagens beslut att tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet år en från domstolsverket fristående myndighet. Nämnden har dock sitt kansli i domstolsverket (3 §). Detta innebär bland annat att föredragningen av ärendena i nämnden ankommer på tjänstemän i verket. I instruktionen bestäms också att chefen för domstolsverket och chefen för verkets personalenhet har rätt att närvara i nämnden (7 §). Nämnden brukar hålla omkring tio sammanträden per år.

Nämnden består av ordförande, vice ordförande och sju andra ledamöter (2 §). Ledamöterna utses av regeringen för en tid av tre år. För varje ledamot utom ordföranden utses också en ersättare. Till ordförande i nämnden har alltsedan nämnden inrättades förordnats den som varit domstolsverkets chef. Nämnden är beslutför när minst fem ledamöter, däribland ordföranden eller vice ordföranden, är närvarande (5 §). Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst (jfr 18 § förvalt-

ningslagen, 1986:223). Nämnden har möjlighet att i vissa fall

behandla ärenden utan att sammanträda (se 6 § instruktionen).

De ordinarie ledamöterna utgörs för närvarande, förutom av generaldirektören i domstolsverket, av ordförandena i högsta

domstolen och regeringsrätten, en hovrättspresident, en kammarrättspresident, presidenten i försäkringsöverdomstolen

och vidare en kammarrättslagman, utsedd på förslag av JUSEK, en lagman i tingsrätt, utsedd på förslag av Sveriges domareförbund, samt en lagman i länsrätt. Tidigare fick JUSEK föreslå två av de ordinare ledamöterna i nämnden. När länsrätts-

reformen genomfördes år 1979 fick tjänsteförslagsnämnden i

- 39

Meritvärderingen bakgrund

uppdrag att avge förslag vid tillsättning av ordinarie domartjänster också i dessa domstolar. En av de ledamöter som hade utsetts på förslag av JUSEK ersattes då med en länsrättsdomare.

De ordinarie domartjänsterna i rådsklassen, dvs. tjänsterna som rådman, hovrättsråd och kammarrättsräd, tillsätts som tidigare nämnts i huvudsak efter den s.k. börjedagsregeln. Detsamma gäller för de hyresrådstjänster som tillsätts efter

förslag av tjänsteförslagsnämnden. Beträffande de övriga

ordinarie domartjänster som tillsätts efter förslag av nämnden år i huvudsak en skicklighetsbedömning för vem som

avgörande

skall tillsättas. Denna skillnad i fråga om bedömningsgrunderna medför vissa skillnader i hur tjänsteförslagsnämnden

handlägger tillsättningsärendena.

I samtliga tillsättningsärenden görs en meritsammanställning

som upptar sökandenas formella meriter. Dessa sammanställningar skickas ut till ledamöterna inför det sammanträde där ärendet skall behandlas. I regel behandlas ett tillsättningsärende vid ett sammanträde som infaller omkring två veckor

efter ansökningstidens utgång. Meritsammanställningarna brukar

skickas ut någon vecka före sammanträdet. Även den domstol där den lediga tjänsten finns brukar få del av dessa.

På nämndens kansli undersöker man om sökandena har sökt domartjänst tidigare och om och i vilken utsträckning referenser då har inhämtats. Vidare undersöks om sökande_ som tidigare konkurrerat om tjänst har förts upp på förslag och hur de i så

fall har rangordnats.

Föredraganden i nämnden inhämtar vidare referenser. Detta

brukar ske sedan meritsammanställningarna färdigställts. När

det gäller chefsdomartjänsterna inhämtas referenser regelmässigt för alla sökande. I fråga om tjänster i rådsklassen inhämtas referenser för de sökande som såvitt framgår av deras formella meriter har någon chans att konkurrera. Beträffande tjänsterna i rådsklassen är ref erenstagningen också mindre ingående. Här inhämtas referenser i huvudsak från lagmannen i den underrätt där sökanden tjänstgjort och från presidenten i sökandens hovrätt respektive kammarrätt. Huvudsyf tet är här att förvissa sig om att den sökande inte visat sig olämplig för en domartjänst. I övrigt inhämtas referenser om sådan tjänstgöring som kan komma att tillgodoräknas den sökande som

extra merit i förtjänsthänseende.

40 - SOU 1933153

Meritvärderingen bakgrund

När det gäller sökande till chefsdomartjänster sker en bredare

referenstagning som syftar till att ge en utförligare bild av sökandens skicklighet.

Allmänt gäller i fråga om referenstagningen att de referens-

personer som en sökande själv angett brukar kontaktas. Advokater och åklagare åberopas och kontaktas mycket sällan. Inte heller underställd personal brukar utfrågas. Samtliga referenser som inhämtas av nämndens kansli dokumenteras och

tillförs akten i tillsättningsärendet. Uppgifterna blir

således offentliga. Det är ganska vanligt att utdrag ur dessa anteckningar beställs av sökande. Den som lämnar referenser är medveten om att uppgifterna antecknas och blir offentliga. Detta kan enligt nuvarande nämndledamöters uppfattning medföra att de uppgifter om en sökande som referensgivaren lämnar inte alltid framstår som helt uppriktiga och uttömmande.

De upgifter om sökandena som inhämtas av nämndens kansli genom referenstagning eller på annat sätt redovisas sedan för nämndens ledamöter vid sammanträdena. Även ledamöterna bidrar vid sammanträdena med egna kunskaper som antingen baseras på direkt personkännedom eller på egenhändigt inhämtade uppgifter om de sökande. Det som därvid framkommer antecknas normalt inte i protokollet över sammanträdet.

Vid den skicklighetsbedömning som görs i fråga om chefsdomar-

tjänsterna brukar nämnden fästa vikt vid juridisk skicklighet, administrativ förmåga och ledaregenskaper. Härvid torde en

utgångspunkt vara att den administrativa förmågan och ledaregenskaperna får en mer framträdande roll om tjänsten gäller en större domstol med omfattande administrativa uppgifter. En annan utgångspunkt är att tonvikten läggs på den juridiska skickligheten i fråga om tjänster som råd, tillika vice ordförande på avdelning i hovrätt och kammarrätt. Också i fråga

om chefsrådmanstjänsterna tillmäts juridisk skicklighet särskild betydelse. Allmänt gäller också som utgångspunkt att

avseende fästs vid bredden av den sökandes yrkeserfarenheter. Viss betydelse tillmäts också den sökandes ålder. Chefsdomare brukar inte utses bland dem som är över 60 år.

När det gäller tjänster i rådsklassen tillsätts dessa normalt

efter en förtjänstberäkning som har som utgångspunkt börjedagen som aspirant i hovrätt eller kammarätt. Förtjänstvärdet

är detsamma oberoende av om sökanden har börjedag i hovrätt eller kammarrätt och vare sig den sökta tjänsten finns i en allmän domstol eller en allmän förvaltningsdomstol.

- 41

Meritvärderingen bakgrund

En sökande kan också utöver den som

förtjänst följer av in-

trädet på domarbanan få en

tillgodoräkna sig begränsad upp-

räkning för viss annan under att

tjänstgöring förutsättning

den i tiden ligger efter avslutat underrättsår. Det

gäller

sådan tjänstgöring som har tillfört sökanden speciella erfarenheter eller insikter som är av vikt för

domstolstjänst-

göringen och som inte har kunnat inhämtas vid

tjänstgöring

enbart på domarbanan. Vilken som tillmäts

tjänstgöring sådant

meritvärde beror således på ternas art och

arbetsuppgif omfatt-

ning men också på det sätt den Hit brukar

fullgjorts. räknas uppdrag i regeringskansliet, i och riksdagsutskotten som

sekreterare i kommittéväsendet. sker

Tillgodoräkning enligt tjänsteförslagsnämndens praxis med femtio procent av tjänst-

göringstid som omfattar minst ett och år. Sådan

högst fyra

uppräkning brukar vidare ske för hos

regelmässigt tjänstgöring riksdagens ombudsmän (JO) och justitiekanslern För

(JK). övriga juridiskt kvalificerade uppdrag vid t.ex. domstolsverket eller riksskatteverket sker en från

bedömning fall till

fall. i

Även för tjänstgöring som föredragande i domstolen högsta

eller i regeringsrätten brukar ske. I detta fall

uppräkning

sker uppräkning med femtio av

procent tjänstgöringstid som

omfattar minst ett och två år. Om såväl

högst sådan tjänstgöring som offentligt uppdrag åberopas tillämpas principerna

så att uppräkning får ske med tre år.

sammanlagt högst

Tjänstgöring efter inträdet på domarbanan som advokat eller åklagare brukar inte tillmätas sådant särskilt meritvärde som

påverkar förtjänstberäkningen.

Huruvida före inträdet skall

tjänstgöring på domarbanan få tillgodoräknas en sökande som förtjänst har enligt tjänste-

förslagsnämnden fått avgöras från fall till fall, bl.a. med hänsyn till tjänstgöringens art och kvalitet samt dess värde för en domare.

För det fall att en sökande redan har en ordinarie och

tjänst

söker en ny likvärdig eller i fall inte en

varje högre tjänst (transport) har utvecklats vissa speciella principer som

grundas på tanken att alltför täta en är

byten på tjänst olämpliga

och därför inte bör förekomma. dessa brukar

Enligt principer

transport inte medges när det om inte

gäller chefstjänster

sökanden innehaf t sin nuvarande i minst fem år. För

tjänst

tjänster i rådsklassen är motsvarande tid två år.

Undantag

från dessa principer kan göras om sökanden har starka skäl av t.ex. personlig natur för att byta

vilja tjänst.

42 -

Meritvärderingen bakgrund

Det beskrivna systemet förutsätter i princip att sökanden är utnämnd assessor och kvar på domarbanan när tjänsten söks. Ibland förekommer sökande som kommer utifrån. Bland dem finns

sådana med fullständig eller begränsad domarutbildning och

sådana som inte tidigare varit inne på domarbanan. Den som därvid lämnat banan efter att ha blivit förordnad till assessor brukar föras upp på förslag av nämnden i den tur-

ordning som skulle ha tillämpats om han alltjämt tillhört banan, under förutsättning att tjänstgöringen efter avhoppet

varit av kvalificerad juridisk art. För övriga externsökande

tillämpas en friare bedömning. Faktorer som stor yrkesskick-

lighet och att sökanden genom sina erfarenheter framstår som ett värdefullt tillskott till domarkåren tillmäts härvid betydelse. Bedömningen påverkas också av om externsökanden har

begränsad domarutbildning t.ex. i form av fiskalskompetens. En

tumregel är att en sökande utanför domarbanan inte skall komma

i fråga för en domartjänst efter kortare tids tjänstgöring än

vad den sökande som är inne på banan får tillgodoräkna sig. Det är emellertid relativt få externsökande till domartjänst. Under verksamhetsåren - har ordinarie domar-

1982/83 1986/87

tjänst tillsatts med sökande utanför domarbanan bara i något enstaka fall per år.

Inom nämnden har också utbildats vissa principer som tillämpas när sökande med traditionell domarutbildning konkurrerar med sökande med bakgrund i länsstyrelse före 1979 års länsrättsreform.

Det schabloniserade sätt på vilket meritbedömningen görs vid

tillsättning av domartjänster i rådsklass har sin förklaring i

att man ansett att domarutbildningen med sina inslag av fortlöpande prövning medför att de som genomgått utbildningen får

bedömas som någorlunda jämbördiga från skicklighetssynpunkt.

Om i ett tillsättningsärende någon sökande bedöms som väsentligt mindre skicklig än övriga sökande kan dock denne få stå tillbaka för sökande som är yngre i tjänsten.

De tillsättningsprinciper som tjänsteförslagsnämnden tillämpar

när nämnden avger sina förslag har utformats med utgångspunkt

i regeringens praxis. Det föreligger en stor överensstämmelse

mellan nämndens förslag och regeringens beslut. Sålunda har

under verksamhetsåren - avvikit

regeringen 1982/83 1986/87 från tjänsteförslagsnämndens förslag på grund av att man gjort

en annan bedömning i sak i som lägst två och som högst åtta tillsättningsärenden per år. Under samma tid har nämnden avgett som lägst 74 och som högst 125 förslag per år. Antalet

-

Meritvärderingen bakgrund 43

ansökningar per verksamhetsår har under samma tid varierat mellan 417 och 836. (Jfr bilaga 2, tabell 8.)

Tjänsteförslagsnämnden motiverar regelmässigt sina förslag.

Ofta år motiveringarna dock tämligen kortfattade. Det

anges emellertid alltid om förslaget grundar sig på i huvudsak en

skicklighetsbedömning eller en förtjänstberäkning. De berörda

fackliga centrala organisationerna informeras om tillsättningsärendena genom att de tillställs nämndens beslut. De har därefter fem dagar på sig att begära förhandling. JUSEK anses informerat genom att en av ledamöterna i nämnden är utsedd på

förslag av den organisationen.

Nämndens förslag kan överklagas hos regeringen (se 9 §

instruktionen). Överklaganden förekommer relativt ofta.

Regeringen prövar överklagandena i tillsättningsårendet.

1.5¶Tidigare behandling av meritvårderingen på

domarbanan

Principen att den som inträtt på domarbanan och genomgått de obligatoriska moment som ingår i karriären fram till assessorsförordnandet också så småningom skall få en ordinarie domartjänst och att detta bör ske efter

huvudsakligen förtjän-

sten har gammal hävd. Principen ifrågasattes inte heller

tidigare. I 1943 års domarutrednings betänkande (SOU 1946:57) Vissa organisations-, utbildnings- och tjänstgöringsfrågor vid domstolarna sägs exempelvis följande (s. 213).

Det är av utomordentlig vikt, att befordringen sker

enligt sådana principer att för domarkallet lämpade personer söka sig till domarbanan samt att domarämbetena bli besatta med goda och skickliga domare med de egenskaper i övrigt, som krävas å varje post. - Det ligger i sakens natur, att vid befordran inom lägre tjänstegrader avseende i första hand fästes vid de sökandes tjänstemeriter och att befattningshavarna i dessa grader således i allmänhet befodras i en viss turordning. Detta är för

domarbanans vidkommande desto naturligare, som genom de]

stränga prövningen av aspiranterna alla som tillåtas fortsätta domstolstjänstgöringen måste anses väl skickade att fylla de uppgifter, som på detta stadium komma i

fråga. En sådan turordning innebär även ur rekryterings-

synpunkt den påtagliga fördelen, att de som inträda på

domarbanan kunna räkna med att - om de antagas för fort-

14 -

Meritvärderingen bakgrund

satt tjänstgöring - endast under begränsad tid stanna i

de lägsta graderna.

Utredningen var emellertid inte främmande för tanken att andra erfarenheter än domstolstjänstgöring kunde vara värdefulla för en domare. Det slogs fast att tjänstgöring hos advokat eller

kunde vara av betydelse för en blivande domare genom

åklagare

att den gav vederbörande en ökad människokännedom och större

erfarenhet från det praktiska livet. Utredningen föreslog

därför att sådan tjänstgöring skulle få tillgodoräknas som en merit inom ramen för förtjänstberäkningen. Även akademiska meriter inom det rättsvetenskapliga området ansågs sä värdefulla att de borde få tillgodoräknas som merit vid beräkning

av förtjänsten.

Även om utredningen således utgick f rån förtjänstberäkning som

huvudprincip underströk den dock att innehavare av högre domartjänster borde utses utan alltför stark bundenhet till formella tjänstemeriter. I stället borde man här låta skicklighetskravet träda i förgrunden och ta hänsyn framför allt

till vederbörandes personliga förutsättningar att fylla sin

uppgift.

Inte heller 1955 års domarutredning ifrågasatte i och för sig

förtjänstens betydelse som befordringsgrund (SOU 1959:17).

Däremot kom 1972 års domarutredning att i sitt förslag om en

öppnare domarbana gå ifrån turordningssystemet. Utredningens

om domarkarriären innebar att den som sökt sig till

förslag

domarbanan skulle förlora sin anställning inom domstols-

väsendet när väl den grundläggande domarutbildningen hade

avslutats. Tanken var att den domarutbildade härefter skulle söka till andra juridiska verksamhetsområden och där för-

sig

värva erfarenheter för att sedan återvända till domstolsväsendet och söka ordinarie domartjänst. Detta system var inte

förenligt med de tidigare principerna för tillsättning av domartjänst som utgick från börjedagen i överrätt. Utredningen

föreslog därför ett friare meritvärderingssystem där ancienni-

tetsprincipen gavs ett mer begränsat utrymme. Utredningen drog

också upp vissa riktlinjer för jämförelsen av olika sökandes meriter. Avsevärd vikt borde enligt utredningen fästas vid om

en sökande genomgått grundläggande domarutbildning i hovrätt

eller kammarrätt. Sådan utbildning skulle dock inte vara ett

krav. Vidare sades att tjänstgöring inom depar-

obligatoriskt

tement, kommitteér eller riksdagen samt inom domstols-,

exekutions- eller advokatväsendet i allmänhet borde

åklagar-,

tillmätas större värde än tjänstgöring inom annan verksamhet

-

Meritvärderingen bakgrund 45

vid tillsättning av

domartjänst. Utredningen betonade också

att bredden av den sökandes yrkeserfarenheter borde tillmåtas

särskild betydelse.

Domarutredningens förslag om den nya domarbanan mötte stark kritik under och remissbehandlingen kom aldrig att genomföras. Många ställde sig dock bakom i betänkandet

grundtankarna om

värdet av att domarkåren tillförs ökad erfarenhet från andra områden ån domstolsvåsendet. Det förtjänar också nåmnas att det bland de remissinstanser som sårskilt

kommenterade meritvårderingen efterlystes klarare riktlinjer för denna.

I en inom justitiedepartementet i 1984

maj upprättad promemoria som behandlar olika om

frågor domarkarriaren berörs också meritvårderingen vid av tillsättning domartjånster. I

promemorian sågs bl.a. att ett sätt att locka till och

sig

behålla de mest meriterade juristerna på domarbanan skulle kunna vara att övergå till att

principen skickligheten alltid

skall fälla avgörandet även vid

tillsåttningar på rådsnivå. I

promemorian förkastas dock denna tanke. Man anser det vara tveksamt om de som söker till banan eller sig redan år dår skulle vilja förlita sig på att de år så mycket skickligare ån

sina kolleger att de i fri konkurrens kan

påråkna en ordinarie tjänst inom rimlig tid. I promemorian uttrycks också farhågor för att en del i och för icke

sig dugliga ordinarie domare aldrig skulle få en ordinarie eftersom de vid tjänst, varje

tillsåttningstillfålle riskerade att slås ut av

skickligare

medsökande.

I samband med 1985 års reform pekade chefen för

civildeparte-

mentet vad gällde domartjånsterna på denna promemoria och uttalade att vissa som där frågor berördes, bl.a. sådana som rör meritvärderingen, var föremål för

ytterligare och mera långsiktiga överväganden inom justitiedepartementet (förordningsmotiv 1985:3 s. 14). Även i 1985 års budgetproposition

förutskickades mera långsiktiga av hithörande

lösningar frågor

(prop. 1984/85:l00, bil. 4 s. 86).

I 1987 års

budgetproposition konstaterade departementschefen

att en av utgångspunkterna för det långsiktiga arbetet med att lösa uppkomna problem på

domarbanan, såsom banans sviktande attraktionskraft, var Han att

meritvårderingsreglerna, ansåg

om man på ett mera renodlat sätt till övergick att sätta

skickligheten framför förtjänsten vid

domartillsåttningar

torde detta få positiva

återverkningar på domarbanan (prop.l986/87:l0O, bil. 4 s. 66).

2 ÖVERVÃGANDEN OCH FÖRSLAG

2.1¶Våra förslag i sammanfattning

Alla ordinarie domartjänster skall tillsättas efter en skicklighetsbedömning. Sökandenas meriter skall bedömas mot de krav som bör ställas på en domare.

Förtjänsten blir utslagsfaktor vid lika skicklighet. Förtjänsten bör beräknas med utgångspunkt i all tidigare anställning. Börjedagsregeln slopas

helt.

Tjånsteförslagsnämnden skall ha hand om det praktiska förfarandet och avge förslag i de tillsatt-

ningsärenden som enligt nuvarande regler skall

innefatta ett förslagsförfarande. Nämnden bör utökas med en ledamot som utses på förslag av

TCO-S. I varje tillsättningsärende skall den domstol

där tjänsten finns få tillfälle att yttra sig sedan

tjänsteförslagsnämnden lämnat sitt förslag.

Det viktigaste beslutsunderlaget blir referenserna.

Referenser bör inhämtas från flera personer och de uppgifter som därvid lämnas skall dokumenteras.

Tjänsteförslagsnämndens förslag skall förses med motivering.

De som genomgår domarutbildningen bör få betyg efter varje obligatoriskt moment.

2.2¶Allmänna utgångspunkter

Vi har tidigare redovisat den utveckling i fråga om bedöm-

ningsgrunderna vid tjänstetillsättningar inom det statligt reglerade området som lett fram till att skicklighetskriteriet

skall sättas främst på bekostnad av förtjänsten. Denna utveckling har författningsreglerats genom 1985 års reform. Bakom

utvecklingen ligger statens intresse av att varje tjänst

utövas av den som år skickligast och mest lämpad för just den tjänsten. Häri ligger att allmänhetens krav på rättssäkerhet

skall tillgodoses samtidigt som de statliga myndigheterna

skall vara effektiva och ge de enskilda god service. Dessa

intressen gör sig självfallet med stor tydlighet gällande inom

-

48 Meritvärderingen överväganden

domstolsväsendet. Den beskrivna utvecklingen har också avspeglat sig inom domstolsväsendet i så måtto att skick-

ligheten numera anses utslagsgivande vid tillsättning av alla

ordinarie domartjänster över rådsklass.

För tillsättning av tjänsterna i rådsklass har dock fortfaran-

de förtjänstfaktorn avgörande betydelse. Den traditionella

domarkarriären med aspiranttjänstgöring, tjänstgöring som f iskal i överrätt och underrätt, adjunktionstjänstgöring och slutligen assessorsförordnandet har ansetts skapa tillräckliga garantier för att den blivande domaren uppfyller högt ställda krav. Meritvärderingen i detta system inskränks emellertid till att slå fast om en sökande är tillräckligt skicklig för att bli ordinarie domare. Som f våra direktiv

ramhållsi

ger systemet inte utrymme för att i varje enskilt tillsätt-

ningsärende välja den som är mest lämplig.

Det har dock även vid tillsättning av tjänster inom denna kategori vuxit fram ett behov av att fästa avseende vid om en

sökande genom annan tjänstgöring än domstolstjänstgöring har

förvärvat speciella erfarenheter eller insikter av vikt för den kommande domarbefattningen. Detta behov har lett fram till

den modifierade turordningsberäkning som vi tidigare redogjort

för och som innebär att sökande med vissa meriter får

tillgodoräkna sig längre tid än som svarar mot den verkliga tiden efter börjedagen.

Detta förfaringssätt är förenat med icke obetydliga svårig-

heter. Beräkningen av den extra tid som bör få tillgodoräknas blir schabloniserad. Avvägningen mellan de olika erfarenheter

_ som skall få tillgodoräknas som merit vid förtjänstberäkningen

blir också med nödvändighet tämligen grov. Förfarandet leder vidare till sådana ologiska konstruktioner som att de erfarenheter som i och för sig ansetts vara så viktiga att de bör premieras, bara får räknas om de ligger i tiden efter det att vissa moment i karriären klarats av. Den börjedagsregel som tillämpas vid tillsättning av domare i rådsklassen leder också till att svårigheter uppkommer när man skall jämföra sökande som är inne på domarbanan med sådana som inte år kvar på domarbanan eller aldrig varit där. Nu beskrivna svårigheter skulle vara enklare att hantera i ett system med en ren

skicklighetsbedömning.

Det är i belysning av den nu beskrivna utvecklingen man skall se vårt uppdrag i denna del. I direktiven framhålls att redan denna utveckling utgör skäl för en omprövning av det nuvarande meritvärderingssystemet på domarbanan. Där betonas vidare att

-

Meritvärderingen överväganden 49

en ordning för tillsättning av

ordinarie.domartjänster efter

turordning inte heller kan försvaras med till den

hänsyn

ändrade syn på som kommit till

meritvärderingen uttryck i 1985

års reform. Här förtjänar framhållas att man på de med domarbanan närmast

jämförliga juristkarriårerna, nämligen åklagar-,

polischefs- och numera i huvudsak

kronofogdebanorna, tillämpar

en vid av

skicklighetsbedömning tillsättning tjänster. Undan-

tag utgör endast de allra som

lägsta åklagartjänsterna till-

sätts enligt särskilda normer.

Vårt uppdrag i denna del alltså går ut på att föreslå principer för ett vid

meritvärderingssystem tillsättning av de

ordinarie domartjänsterna som är anpassat till

de nya merit-

värderingsregler för tillsättning av statligt reglerade tjäns-

ter som sätter framför

skickligheten förtjänsten. Uppdraget

gäller närmast domartjånsterna i de allmänna domstolarna och

de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Som sägs i direktiven får man dock räkna med att

förslagen indirekt kommer att få

betydelse också för andra delar av domstolsväsendet. Här kan t.ex. nämnas tjänsterna som vilka nu tillsätts

hyresråd, på

samma sätt och enligt samma som

principer rådstjänsterna i de

allmänna domstolarna och de allmänna f

örvaltningsdomstolarna.

Som nyss sagts tillämpas redan nu en

skicklighetsbedömning

beträffande domartjänster över rådsklassen. Det är alltså i huvudsak fråga om att

utvidga tillämpningen av nuvarande meritvärderingsprinciper till att omfatta även i

tjänster

rådsklassen. Även om våra således tar sikte förslag främst på tjänster i denna grupp får förutsättas att våra

förslag angående meritvärderingen och kommer

tillsättningsförfarandet

att få betydelse också i fråga om de ordinarie

domartjånser

utom rådsklassen som tillsätts efter ansökan.

Domstolarna är i

grundlag garanterade självständighet i den dömande verksamheten gentemot riksdagen, regeringen och övriga myndigheter (ll kap. 2 § regeringsformen). Denna särskilda

i ställning garanteras bl.a. genom den för

anställningstrygghet

ordinarie domare som läggs fast genom bestämmelserna i ll kap. 5 § regeringsformen. Enligt dessa kan en domare från

skiljas

sin tjänst endast i två fall; dels om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av har

tjånsteåliggande

visat sig uppenbarligen att inneha olämplig tjänsten, dels om

han har uppnått gällande pensionsålder eller

annars enligt lag

är skyldig att avgå med pension. En domare kan alltså inte

sägas upp med åberopande av sådana som normalt

sakliga grunder

är tillräckliga för att en från an-

skilja statstjänsteman ställningen. Den konstitutionellt starka roll som domaren

- 50 Meritvärderingen överväganden

sålunda tillförsäkrats för den vikt som i vårt

ger uttryck

samhälle fästs vid ett självständigt och oberoende rättsväsende. Av detta i sin tur att den enskilde domaren

följer

måste ställda krav. Domstolarnas sätt att full-

uppfylla högt

göra sina uppgifter inverkar naturligt nog på allmänhetens förtroende för och för rättssamhället i stort.

rättskipningen

att formulera ett meritvärderingssystem för domare

Uppgiften

måste ses mot denna

som grundas på en skicklighetsbedömning Domarens speciella ställning får härvid betydelse bakgrund.

för beståmmandet av de en domare bör besitta

såväl egenskaper som för formerna för skicklighetsbedömningen.

Med brukar som tidigare nämnts förstås lämplig-

skicklighet

heten för visad främst genom teoretisk och

befattningen,

samt erfarenheter från tidigare verksam-

praktisk utbildning

het. All relevant erfarenhet bör värderas inom ramen för Detta innebär att en sökandes lämplighet för en

skickligheten.

inte skall bedömas enbart utifrån den kunnighet

domartjänst

och som vederbörande visat när det gäller att

skicklighet

det Också andra faktorer

tillämpa rättsliga regelsystemet.

måste beaktas, t.ex. personliga egenskaper av olika slag. Det

skall alltså vara fråga om en kvalitativ helhetsbedömning.

Det är svårt att formulera principer för hur en

naturligtvis

av sökandenas olika tänkbara meriter skall göras

sammanvägning

i särskilt fall. Det är inte möjligt att ge sådana an-

varje

beträffande värdet av olika meriter att sökandena

visningar

inbördes en enkel räkneoperation. Av detta kan graderas genom emellertid inte att det skulle vara omöjligt att i det

följer

särskilda fallet en sådan avvägning mellan olika hänsyn göra vid att de sökande bedöms på ett sakligt och

meritvärderingen

rättvist sätt. Det är bl.a. med hänsyn till

självfallet,

vikten av att vi har en självständig och oberoende domarkår,

ett krav att tillsättningarna sker på objektiva grundläggande

En förutsättning för detta är att man på

grunder. nödvändig

förhand vilka som är väsentliga för en

anger egenskaper

och efter vilka de olika sökandenas meriter

domare principer

skall Det är emellertid knappast möjligt att här gå

jämföras. längre än till att ange de väsentligaste bedömningskriterierna

vid av en domartjänst och lägga fast mera all-

tillsättningen

beträffande meritvärdet av

mänt hållna vägledande principer

dessa.

att beslutsunderlag och F ormerna för skaffa erforderligt

för sökandenas inbördes rangordning spelar naturatt pröva

en viktig roll när det gäller att främja ligtvis mycket och i ett tillsättningsärende. I objektiviteten sakligheten

- 51

Meritvärderingen överväganden

denna del kan

utredningsförslagen givetvis ges en mer konkret än om för

utformning förslagen principerna meritvär-

deringen. Meritutredningen förordade i sitt betänkande (Ds C 1983:16 s. 163 och 169) en av

författningsreglering

tillsåttningsförfarandet. Detta kritiserades emellertid av remissinstanserna som framhöll att en

författningsreglering

skulle innebära onödig formalism och

byråkrati. Regeringen

fann i sin personalpolitiska

proposition (prop. 1984/852219

s. 24) inte heller skäl för en av dessa

författningsreglering

frågor bl.a. med motiveringen att en sådan riskerade att motverka strävandena att åstadkomma lokalt

smidiga, anpassade rutiner.

Även om formerna för och urvalsarbetet i

rekryterings- möj-

ligaste mån bör göras för alla som

enhetligt domartjänster

tillsätts efter ansökningsförfarande kan man inte bortse från att vissa skillnader kan vara påkallade från fall till fall beroende på t.ex. antalet sökande och dessas särskilda

meriter

vid tillsåttningen av en viss Det kan

tjänst. också bli nödvändigt att anpassa rutinerna med hänsyn till i

förändringar

domarkarriären och domarrollen. Bland annat av dessa skål anser vi att själva det praktiska förfarandet

kring tjänste-

tillsättningarna i huvudsak bör förbli I stället

oreglerat.

begränsar vi oss till att föreslå principer och riktlinjer för

tillsättningsförfarandet.

2.3 Vilka krav skall en domare

uppfylla

Av grundläggande för en betydelse meritvärdering som bygger på

att skickligheten i första hand skall vara är

utslagsgivande

att det är de krav som är med som bestäm-

förknippade tjänsten

mer vilka skicklighetsfaktorer som skall beaktas och

hur tungt de skall väga. Kraven skall bl.a. om vilka kun-

ge besked skaper, erfarenheter, färdigheter och andra egenskaper som en befattningshavare bör ha för att på bästa sätt utföra sina

arbetsuppgifter.

Bland de krav som en domare skall märks till en

uppfylla

början vissa i författning fastställda

behörighetsvillkor.

En domare skall sålunda i princip vara t.ex.

lagfaren (se

l kap. 2 § rättegångsbalken). Därmed avses den som har avlagt

juris kandidatexamen eller juristexamen. Enligt 4 kap. l § rättegångsbalken skall innehavaren av en domartjänst också

vara svensk medborgare (se även ll kap. 9 §

regeringsformen).

Några formella krav på genomgången eller ens

domarutbildning

notariemeritering uppställs däremot inte för tillträde till de

- -

52 Meritvärderingen överväganden

ordinarie Det finns inte heller anledning att

domartjänsterna.

sådana krav. Som närmare kommer att utvecklas uppställa några fram skulle detta kunna motverka ett viktigt syfte med längre

till en skicklighetsbedömning, nämligen att stimuövergången

lera till mellan olika tjänster och verksamhetsom-

växling råden. Självfallet måste dock genomgången domarutbildning

tillmätas ett betydande meritvärde vid tillsättning av domar- Att domarutbildade sålunda ges en viss särställning är

tjänst.

en konsekvens av det svenska systemet där en grund-

nödvändig domarutbildning ses som en naturlig början på en läggande

framtida domarkarriär.

De krav som utöver behörighetsvillkoren bör uppfyllas av en

domare måste ses mot bakgrund av domarens speciella ställning som utmärks av i den dömande verksamheten. Den

självständighet

enskildes rättssäkerhet och allmänhetens tilltro till rättsväsendet är i beroende av att domaren fattar sina

självfallet hög grad

beslut utan ovidkommande hänsyn.

Av grundläggande betydelse i dessa hänseenden är givetvis

också att domaren har goda kunskaper om det rättsliga regeloch är i att tillämpa detta. Domaren skall

systemet skicklig

ha att analysera de problem han har till uppgift att

förmåga

lösa och skall behärska metoderna för detta. Det är också att de som kommer i kontakt med en domstol blir

viktigt

korrekt behandlade och seriöst bemötta. Detta förutsätter hos domaren liksom förmåga att uppträda på ett balan-

mognad

serat och f sätt. En annan egenskap som

örtroendeingivande

krävs är gott omdöme.

En domare måste också ha samarbetsförmåga. Domaren måste också kunna uttrycka sig väl i tal och skrift. Med en stegrad arbetsbörda följer också krav på att en domare är effektiv, dvs. arbetar snabbt utan att det går ut över kvaliteten på

arbetet.

Dessa krav är sådana som kan uppställas generellt för alla När det på chefsdomarnivå är

domartjänster. gäller tjänster

det emellertid innehavaren av tjänsten förutom

väsentligt att

att vara en domare också är en duktig administratör

lämplig

och en arbetsledare. En chefsdomare bör kunna planera och

god

arbetet och ha överblick över verksamheten samt ha

organisera

att skapa arbetsglädje bland personalen. Sådana egen-

förmåga

är även av värde för domare i rådsklassen men

skaper givetvis

här inte lika starkt som för en domare med en

gör sig gällande chef sdomartjänst.

-

Meritvärderingen överväganden 53

Ibland förs den åsikten fram att domarna i överrätt bör vara skickligare än domarna i underrätt. En

skicklighetsbedömning

förutsätter emellertid att man skall den som i

välja varje

enskilt tillsättningsärende bedöms vara den för

lämpligaste tjänsten i fråga. En förutsättning för att man skall kunna

göra någon mera påtaglig skillnad i fråga om

skicklighetsbedömning vid tillsåttning av domartjänster i överrätt

respektive underrätt är att man kan ställa krav

några speciella på den som skall utöva tjänsten i överrätt. Detta torde emellertid inte vara möjligt. Till detta kommer att det är av stor vikt att råttstillämpningen också i underrätt är av kvali-

hög

tet. Tanken är ju att tyngdpunkten i skall

rättskipningen ligga där.

Det finns emellertid skillnader i om

fråga själva tjänst-

e för en domare i överrätt göringen och en domare i underrätt. Den dömande verksamheten i överrätt sker i former

kollegiala

medan underrättsdomaren ofta är ensam ledamot av

lagfaren

rätten. För många tjänster i överrätt också att det år

gäller

sällan som innehavaren av tjänsten uppträder som ordförande vid muntlig handläggning. I viss kan skillnader

utsträckning

av detta slag beaktas genom den relativa som man i

tyngd varje

särskilt tillsättningsärende tillmäter sökandenas meriter och egenskaper. Så bör man t.ex. kunna fästa större avseende vid sökandenas förmåga att samarbeta med när det

kolleger gäller

en tjänst vid överrätt än om tjänsten är placerad vid underrätt. På liknande sätt är sökandenas att kunna leda

förmåga

förhandlingar en egenskap som man bör fästa större avseende vid när tillsättningen avser en i än

rådmanstjänst tingsrätt

när den avser t.ex. en

hovrättsrådstjänst.

vid bedömningen av sökandenas vid av

lämplighet tillsättning

chefsdomartjänster kan på motsvarande sätt hänsyn tas till skillnader i fråga om domstolarnas storlek. När det en

gäller

stor domstol kan det finnas skäl att tillmäta sökandenas chefsegenskaper större relativ vikt.

Det finns ocksåskäl att om man bör

fråga sig uppställa

särskilda meritkrav för en med till

domartjänst hänsyn

speciella förhållanden som kan råda i den domstol där

tjänsten

är placerad. Här kan nämnas önskemål om särskilda ämneskunskaper, t.ex. kunskaper i vattenrätt för tjänster i vattendomstol och kunskaper i finska språket för i vissa norr-

tjänster

landsdomstolar. Det kan också hävdas att man i vissa särskilda fall bör kunna kräva t.ex. när

genomgången domarutbildning,

tjänsten är placerad i en liten domstol med bara få

några

ordinarie domartjänster. Det kan konstateras att det under

- SOU 1938:53 54 Meritvärderingen överväganden

alla förhållanden inte är lämpligt att ställa upp sådana särskilda krav i tillsättningsärende. I vissa fall bör det

varje

emellertid vara att tillmäta faktorer av det slag som

möjligt

nu nämts ett särskilt meritvärde. Det skall dock framhållas - i att det här - med undantag för krav på domarutbildning enstaka situation rör om mycket speciella kunnågon sig skaper.

När det sedan vem som skall fastställa de krav

gäller frågan

mot vilka sökandena och deras meriter skall

på en domartjänst

mätas det närmast till hands att låta detta ankomma på

ligger den som har hand om tillsättningsförfarandet. Som myndighet

av det 2.7.1) anser vi att

kommer att framgå följande (avsnitt

detta liksom nu bör handhas av tjänsteförslagsnämnden. Den

domstol där den sökta tjänsten finns måste dock få möjlighet att framföra sina i i samband med att

synpunkter frågan

skall Detta bör kunna ske genom en

tjänsten ledigförklaras.

informell kontakt mellan domstolens chef och tjänsteförslagsnämndens kansli. Det blir sedan i första hand kansliet i med nämndens ordförande som får ta ställning till samråd domstolens önskemål om det t.ex. finns skäl att och avgöra låta vissa speciella tillmätas ett särskilt

egenskaper

Om en sådan bör det anmärkas i

meritvärde. bedömning görs

annons och att t.ex. erfarenhet från det vatten-

kungörelse

kan komma att särskilt beaktas vid merit-

rättsliga området värderingen.

2.4¶Värderingsgrunderna

2.4.l Allmänt

De faktorer som är av betydelse för en skicklighetsbedömning

kan delas in i grupperna teoretisk och praktisk utbildning, samt kunskaper och erfarenheter som har

personliga egenskaper

i eller anställningar eller i

f örvärvats offentliga privata

egen verksamhet.

Som framhållits är det inte möjligt att göra en

tidigare

över alla de relevanta meriterna för

fullständig förteckning

en eller att exakt ange deras inbördes tyngd.

domartjänst

kan dock vikt måste fästas vid Rent generellt sägas att stor de hos den som söker en domartjänst.

personliga egenskaperna

bredden i den sökandes yrkeserfarenhet i sig ges Likaså bör En bred erfarenhet ger större kunskap om högt meritvärde.

-

Meritvärderingen överväganden 55

samhällets organisation och verksamhetsformer, bättre kännedom

om andra medborgares syn på sociala och ekonomiska

rättsliga,

problem och en bättre kännedom om frågors

sådana behandling

från andra utgångspunkter än domarens. Allt detta är värdefullt för förståelsen av andra människors situation och

ger ett vidgat underlag för som en domare står

att lösa de problem inför i sin dagliga verksamhet.

Det är emellertid viktigt att hålla i minnet att det är en helhetsbedömning av den sökandes samtliga meriter som skall göras. I sammanhanget bör även framhållas att för

principerna

skicklighetsbedömningen också skall gälla när en sökande som redan innehar en ordinarie tjänst söker en sådan

likvärdig tjänst. Skicklighetsbedömningen bygger på den förutsättningen

att det är den sökande som år mest lämpad för tjänsten i

fråga

som bör få den. Det finns anledning att i detta

sammanhang

beakta de särskilda karensregler som för närvarande tillämpas vid s.k. transport. Bakgrunden till dessa är att

regler

det anses olämpligt med alltför täta byten på en och samma tjänst. Enligt vår uppfattning kommer det även fortsättningsvis att finnas behov av sådana Den tid som

regler.

en innehavare av en ordinarie har haft den

domartjånst

tjänsten när han söker en ny likvärdig måste därför

tjänst

vara en sådan saklig omständighet som får beaktas i tillsätt-

ningsärendet. Liksom nu skall självfallet karensreglerna kunna

frångås i vissa särskilda fall.

I fortsättningen behandlas de olika faktorer som är av

bety-

delse för en var för

skicklighetsbedömning sig.

2.4.2¶Utbildning

Som tidigare angetts utgör juris kandidatexamen eller

juristexamen behörighetsvillkor för en domartjänst. En sökande

mäste alltså ha genomgått denna för att över huvud

utbildning

taget komma i fråga.

Genomgången domarutbildning bör som nämnts tillmätas ett betydande meritvärde. Eftersom det är eftersträvansvärt att domstolarna tillförs erfarenheter också från andra verksamhetsområden än domstolsväsendet bör dock något krav på sådan utbildning inte uppställas. Det bör inte heller

sägas att sökande med domarutbildning generellt sett skall ges företräde till domartjänst. Å andra sidan torde man beträffande en sökande som helt saknar domarutbildning, extern sökande, få ställa stora krav på visad kompetens genom väl vitsordad och

-

56 Meritvärderingen överväganden

kvalificerad tjänstgöring inom rättsväsendet för att denne skall före en även i övrigt lämplig sökande med domarut-

gå

bildning. Det finns dock anledning att något slå av på dessa krav när den externe sökanden haft tillfälle att visa sin som domare genom t.ex. en delvis genomgången domar-

lämplighet

eller att ha deltagit i överrätts dömande

utbildning genom

verksamhet som adjungerad ledamot.

utbildning kan beaktas dels inom ramen för det sär-

Övrig

skilda meritvärde som bör fästas vid en bred samhållserfarendels när det finns skäl att uppställa vissa speciella het, krav på den sökta tjänstens innehavare. I fråga om chefsdomarbör t.ex. vikt kunna fästas vid att en sökande genom

tjänster

eller på annat sätt förvärvat kunskaper i arbets-

utbildning ledning och administration. Forskarutbildning på det juridiska

området bör närmast beaktas inom ramen för yrkeserfarenheten.

Här skall också framhållas att det i likhet med rådande praxis i inte bör innebära någon skillnad i merithänseende om

regel

i allmän domstol eller allmän

domarutbildning genomgåtts

oavsett var den sökta tjänsten finns.

förvaltningsdomstol

är i huvudsak utformad efter samma

Utbildningen nämligen

mönster inom båda domtolsgrenarna och dess främsta syfte är

domaren grundläggande träning i att förstå

att ge den blivande och tillämpa det rättsliga regelsystemet samt en bas av

domstolserfarenhet.

2.4.3¶Personliga egenskaper

Redan av vad som i avsnittet om vilka krav som kan sagts ställas på en domare (2.3) framgår några av de personliga som man bör fästa avseende vid när de sökandes

egenskaper

meriter skall bedömas.

En sökande till en ordinarie domartjänst skall sålunda vara

Kravet på självständighet följer av domsjälvständig.

stolarnas och domarnas konstitutionella ställning. Självinnebär framför allt förmåga att utan sidoblickar

ständigheten

fatta i de frågor som domaren skall döma i. Domaren

ståndpunkt

ha att fatta sina och stå fast vid

skall förmåga avgöranden

dem utan att av tillfälliga opinioner eller av andra

påverkas

Domaren skall med andra 0rd inte låta sig

yttre påtryckningar.

av det allmänna debattklimatet vid en viss tidpunkt,

påverkas

utan hans skall i varje enskilt fall vara resultat

avgöranden

av en ren Å andra sidan får kravet på själv-

rättstillämpning.

inte så att domaren inte skall kunna ta

ständighet uppfattas

- 57

Meritvärderingen överväganden

intryck av sakliga argument som framförs av kolleger eller på annat sätt kommer till domarens kännedom. självständigheten får givetvis inte ges den innebörden att domaren skall hålla fast vid en ståndpunkt även sedan det har blivit uppenbart att den var oriktig eller mindre väl grundad.

Den dömande verksamheten styrs av gällande lagar och övriga

rättsregler. Författningsbestämmelserna lämnar emellertid ofta

domaren ett visst utrymme för skönsmässiga bedömningar. Även om en domare enligt vad vi tidigare sagt inte skall ge efter för tillfälliga opinioner och annat yttre tryck måste dock domarens - inom ram - vara

avgöranden författningsreglernas förenliga med grundläggande värderingar i vårt samhälle. Det

måste alltså krävas av en domare att denne arbetar i tiden såtillvida att han respekterar de värderingar som bär upp

gällande lagstiftning.

Det är naturligtvis av största vikt både för den enskilda parten och för allmänhetens tilltro till rättsväsendet att domstolarnas avgöranden är av hög kvalitet. Tilllämpningen av

rättsreglerna bör vara i rimlig utsträckning förutsebar och

lika fall skall behandlas lika utan ovidkommande hänsyn. Detta kräver att domaren besitter yrkesskicklighet, dvs. har goda kunskaper om det rättsliga regelsystemet och behärskar metoderna för att tilllämpa detta.

En domare måste vidare ha gott omdöme. Det bör härvid kunna krävas att domaren uppträder omdömesgillt inte bara i sin yrkesutövning utan även i privatlivet. Detta är en förutsättning för att allmänhetens respekt för och tilltro

till rättskipningen skall upprätthållas. Den som söker en

ordinarie domartjänst bör därför uppfylla högt ställda krav på

vandel och omdömesförmäga för att komma i fråga för tjänsten.

Med tanke på att en ordinarie domare i princip är oavsättlig är det särskilt viktigt att denna prövning görs redan i till-

sättningsärendet. Brister i fråga om vandel och omdöme som inte kan bedömas som tillräckligt graverande för att påverka

den redan utnämnde domarens ställning bör således kunna

beaktas vid den bedömning som görs i ett tillsättningsärende.

Detta kan medföra att en sökande som uppvisar sådana brister

bedöms som olämplig för tjänsten i fråga.

Det är också viktigt att den som får en domartjänst har för-

värvat ett tillräckligt mått av personlig mognad och livserfarenhet. Av kravet på personlig mognad följer att den som

utses till inte bör vara alltför ung. Mognad och

domartjänst

58 - SOU 1958:53

Meritvärderingen överväganden

livserfarenhet är egenskaper som behövs för att domaren skall kunna sätta sig in i andra människors situation.

Det är viktigt att de som kommer i kontakt med en domstol blir korrekt behandlade och bemötta på ett seriöst sätt. En blivande domare måste därför också uppträda balanserat och inge förtroende. Den som skall komma i fråga för ordinarie domartjänst bör således inte ha omdöme om sig att vara arrogant och brysk mot parter och andra som uppträder inför domstolen.

En egenskap som också bör tillmätas betydelse vid bedömningen av en sökandes lämplighet för domartjänst är dennes förnzága att samarbeta. En domares arbete förutsätter samarbete med annan personal i domstolen och kontakt med allmänhet, parter, ombud, nämndemän och andra som deltar i domstolens arbete eller blir föremål för dess verksamhet. Mycket av arbetet i domstolarna är i större eller mindre utsträckning ett lagarbete. Det är därför väsentligt att den som får en domartjänst kan samarbeta med kolleger, nämndemän, jurister under utbildning och annan personal på ett konstruktivt och frukt-

bärande sätt. Med kravet på samarbetsförmåga sammanhänger

förmågan och viljan att dela med sig av kunskaper och erfarenheter och att verka för ett gott arbetsresultat för domstolen i dess helhet.

Resultatet av en domares arbete kommer oftast till uttryck i ett skrivet avgörande. Det är därför viktigt att vid domar-

rekrytering ta hänsyn till sökandenas förmåga att uttrycka

sig väl och begripligt i skrift. Lika viktigt är givetvis att den blivande domaren kan uttrycka sig väl i tal eftersom en stor del av domstolarnas verksamhet f örsiggår vid muntliga

förhandlingar.

En viktig egenskap att beakta vid tillsättning av domare är vidare effektiviteten. Domarnas arbetsbörda i förening med allmänhetens krav på att inom rimlig tid få sina ärenden avgjorda på ett riktigt sätt förutsätter att domaren är effektiv. Det bör understrykas att man vid bedömningen av en sökandes effektivitet måste ta hänsyn inte bara till kvantiteten utförda arbetsuppgifter utan även till det utförda arbetets kvalitet.

Ledaregenskaper och administrativ förmåga är egenskaper som är av värdefrämst för domare i chefsposition. Vid bedömningen av sökande till sådana domartjänster bör stort avseende fästas just vid dessa egenskaper. Även för rådstjänster bör dock goda ledaregenskaper tillmätas ett visst

- 59

Meritvârderingen överväganden

meritvärde. En rådman kan t.ex. ha ansvar för och leda arbetet vid en inskrivningsavdelning. Rådmannen har därvid det närmaste ansvaret för att arbetet är jämnt fördelat och flyter bra för de berörda.

Det är naturligtvis inte möjligt att närmare ange hur de skilda personliga egenskaper som bör beaktas vid meritvärde-

ringen skall rangordnas inbördes. En viss avvägning härvidlag

får göras med hänsyn till var tjänsten är placerad. De personliga egenskaperna bör dock som redan tidigare f ramhållits generellt sett ges stor betydelse när en sökandes meriter skall bedömas. Det är ofta skillnaderna i de omdömen som de olika sökandena till en viss tjänst får om sig i fråga om de personliga egenskaperna som gör att de kan sårskiljas. Detta

gör värderingen av de personliga egenskaperna särskilt grann-

laga samtidigt som den ofta är svår att göra. Det är därför särskilt viktigt att beslutsunderlaget här är tillräckligt omfattande och inhämtat på ett sådant sätt att objektiviteten

i bedömningarna inte behöver ifrågasättas.

2.4.4 Yrkeserfarenhet

Allmänt om bedömningen av yrkeserfarenhet

Faktorn yrkeserfarenhet fär här omfatta alla de kunskaper och erfarenheter som har förvärvats i anställning eller i egen

verksamhet. Det är arbetsuppgif ternas innehåll, omfattning,

svårighetsgrad m.m. som skall sättas i relation till de krav som domartjänsten ställer. Detta sätt att se på faktorn yrkeserfarenhet medför av en viss erfarenhet -

bl.a. att längden förutom att inom ramen för förtjänstbegreppet utgöra en saklig anställningsgrund i sig - kommer att beaktas också vid skick- - Även erfarenheter som i tiden före

lighetsbedömningen. ligger juristutbildningen och eventuell domarutbildning bör beaktas.

Meritvärdet av olika erfarenheter minskar dock ju längre tillbaka i tiden de ligger.

Yrkeserfarenheten utgör liksom de personliga egenskaperna en

mycket viktig bedömningsgrund. Vi har redan betonat att

bredden hos sökandenas yrkeserfarenheter bör tillmätas särskild betydelse i sig. Det är emellertid självfallet nödvändigt att också se till tjänstgöringens innehåll. För att en viss yrkeserfarenhet skall bedömas som en särskild merit för en domartjänst måste först och främst krävas att det rör sig om ett kvalificerat arbete. Erfarenheter utanför det juridiska

60 -

Meritvärderingen överväganden

området kan bara i begränsad utsträckning tillmätas meritvärde. Arbete inom verksamheter som sysslar med frågor som rör ett litet begränsat ämnesområde ger naturligtvis generellt sett ett mindre meritvärde än om verksamheten spänner över ett vidare fält. Av stor betydelse är också hur länge man har sysslat med en viss verksamhet. En relativt kort tjänstgöringstid ger naturligtvis inte så stor erfarenhet. Den som ägnat sig åt ett visst arbete under en längre tid når å andra sidan så småningom dithän att ytterligare kunskap och erfaren-

het av betydelse inte förvärvas. Att tjänstgöringen pågår

efter denna tid ökar därför inte meritvärdet av den. Det går naturligtvis inte att generellt för alla fall slå fast hur länge en tjänstgöring bör pågå för att ge ett maximalt meritvärde. Detta blir beroende av sådana faktorer som uppgifternas art och innehåll och den enskilde personens läggning.

Det är inte heller möjligt att gradera meritvärdet av alla olika tänkbara yrkeserfarenheter och kombinationer därav som de sökande till olika domartjänster kan komma att uppvisa. Vi kan endast ställa upp allmänna riktlinjer för vilka erfarenheter som typiskt sett bör tillmätas ett särskilt meritvärde och i övrigt något ange hur dessa bör bedömas i förhållande till varandra. Tjänstgöringens meritvärde - ställt i relation till den sökta tjänsten - får sedan bedömas med hänsyn till arbetsuppgif ternas innehåll och omfattning, den tid som den sökande haft den ifrågavarande sysslan, det sätt på vilket arbetet utförts och vilka andra erfarenheter som sökanden kan åberopa.

Meritvärdet av gängse domstolstjänstgöring i förhållande till annan tjänstgöring

Tjänstgöring i allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol

ger naturligtvis värdefulla erfarenheter för den som söker domartjänst och bör således tillmätas ett särskilt meritvärde. Sådan tjänstgöring ger utövaren tillfälle att förvärva det

mått av speciellt yrkeskunnande som är betydelsefullt för en

domare. Tjänstgöringen ger utövaren kunskaper om praxis, vana att hantera regelmässigt uppkommande processuella frågor liksom över huvud taget rutin i att sköta domstolsarbetet.

Tjänstgöring i allmän domstol och i allmän förvaltningsdom-

stol bör som regel jämställas i merithänseende. Liksom när det

gäller domarutbildningen ligger nämligen domartjånstgöringens

främsta meritvärde i att den ger utövaren vana från domstolsarbetet som sådant och träning i att tillägna sig och

- 61

Meritvârderingen överväganden

tillämpa det juridiska regelsystemet. En övergång f rån det ena

domstolsslaget till det andra måste dock av naturliga skäl

föra med sig vissa svårigheter i ett inledningsskede. Dessa

svårigheter bör emellertid i princip inte påverka merit-

värderingen. Det kan dock någon enstaka gång bli nödvändigt

att göra undantag härifrån när det är fråga om en tjänst i en liten domstol och man där har ett omedelbart behov av att den som tillträder tjänsten behärskar också själva det aktuella ämnesområdet. Här skall tilläggas att meritvärdet av en sökandes domartjänstgöring självfallet på samma sätt som andra erfarenheter får bedömas med hänsyn till det sätt på vilket arbetet utförts. Om en sökande haft svårigheter att tillägna sig det ämnesområde som tillhör det domstolsslag där han

tjänstgjort får detta naturligtvis betydelse för bedömningen

av hur väl man kan räkna med att klarar att

denneásökande

tjänstgöra i en domstol inom det andra domstolsslaget.

Vid bedömningen av meritvärdet av gängse domstolstjänstgöring

bör också beaktas om tjänstgöringen gäller enbart allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol eller båda slagen av domstolar. Den som kan uppvisa en blandad tjänstgöring har fått en bredare erfarenhet och kan därför komma att bedömas som bättre meriterad än en i övrigt likvärdig sökande vars

domstolstjänstgöring är begränsad till det ena av de två

domstolsslagen.

Som redan framhällits får det anses vara ett allmänt intresse att erfarenheter av annan juridisk verksamhet liksom samhällserfarenheter i övrigt finns representerade i domstolarna. Tjänstgöring i juridisk verksamhet utom domstol låter den _blivande domaren se domstolsverksamheten även ur andra synvinklar än domstolens. Detta främjar förståelsen för de skilda frågor domaren har att bedöma.

Det måste därför bedömas som värdefullt i merithänseende om en sökande till domartjänst också har erfarenheter utöver domstolstjänstgöring. En sådan sökande kan därför komma att ges företräde framför sökande som har tjänstgjort enbart i domstol. Självklart kan emellertid inte varje annan erfarenhet anses ge försteg i denna situation. Det skall vara fråga om kvalificerad tjänstgöring som bedöms ge sådana erfarenheter och insikter som är av vikt för en domare i dennes arbete. Bedömningen blir givetvis också beroende av i vilken utsträckning sökandena över huvud taget varit yrkesverksammma och hur stor del av denna tid som ägnats åt domstolsarbete och hur stor del som ägnats åt annat. En sökande som i och för sig har en bred yrkeserfarenhet men ändå inte varit yrkesverksam i

62 -

Meritvärderingen överväganden

sådan utsträckning att han eller hon kan anses ha förvärvat ett tillräckligt mått av personlig mognad och livserfarenhet bör t.ex. inte ges företräde framför en i övrigt likvärdig sökande med gedigen domstolserfarenhet. Detta bör inte heller bli fallet när en sökande endast har en obetydlig erfarenhet av domstolstjänstgöring, utöver den som följer av domarutbild-

ningen, och övrig tjänstgöring är ensidigt koncentrerad till

ett smalt område eller annars inte är särskilt kvalificerad.

I sammanhanget vill vi peka på de svårigheter att få alternativa arbetsuppgifter som råder inom vissa regioner och som kan göra det nödvändigt för den som önskar pröva något annat att också byta bostadsort. Numera finns dock vissa möjligheter att få uppdrag som kommittésekreterare eller i begränsad utsträck-

ning också som rättssakkunnig i regeringskansliet utan att

flytta till Stockholm där dessa uppdrag normalt finns. Detta ger naturligtvis dem som av familjeskäl eller liknande har svårt att flytta större möjligheter att skaffa sig sådana erfarenheter. Som närmare kommer att framgå av avsnittet om domarbanan är detta enligt vår menig en utveckling som bör uppmuntras.

Bredden av en sökandes yrkeserfarenhet får särskild betydelse när det är fråga om sökande som saknar domarutbildning. För att sådana sökande skall komma i fråga för en ordinarie domar-

tjänst gäller allmänt sett att deras juridiska yrkeserfarenhet

skall vara av kvalificerat slag. En externsökande med erfarenhet från flera områden bör i allmänhet ges företräde framför en sådan sökande som under jämförbar tid varit verksam inom enbart ett område. En externsökande med bredare erfarenheter bör också ha lättare att hävda sig i konkurrensen med domarutbildade sökande. För att bredden av den erfarenhet som sökanden har särskilt skall beaktas bör det vara fråga om en inte alltför kortvarig tjänstgöring inom de olika fälten.

Yrkeserfarenheter som bär tillmätas särskilt meritvärde

Enligt vår mening bör framför allt sådan erfarenhet som avser kvalificerad juridisk verksamhet med anknytning till rättsväsendet räknas som en särskild merit vid sidan av domstolstjänstgöring vid bedömningen av en sökandes kvalifikationer

för domartjänst. Flera av de yrkeserfarenheter som vi nämner

här är sådana som också enligt nuvarande praxis beaktas vid tjänstetillsättningar. De finns dock skäl att betona att en övergång till en ren skicklighetsbedömning medför att erfarenheterna kan vägas in i bedömningen på ett mer nyanserat sätt.

- 63

Meritvärderingen överväganden

Vi vill också framhålla att bedömningen av hur den enskilde sökandens erfarenheter skall värderas i det särskilda tillsättningsärendet måste göras med beaktande av de allmänna

principer som vi redogjort för i de två närmast förgående

avsnitten. Sålunda måste i varje enskilt fall hänsyn tas till det närmare innehållet i arbetsuppgifterna, arbetets omfattning, den tid som den sökande haft den ifrågavarande sysslan och det sätt på vilket arbetet utförts. Betydelsefullt är naturligtvis även den kombination av erfarenheter som den sökande har; meritvärdet av att ha andra erfarenheter utöver domstolstjänstgöring blir mindre om dessa är fördelade på

många, relativt kortvariga anställningar. På motsvarande sätt

- och som också framhölls i avsnitt - blir

föregående

meritvärdet av annan tjänstgöring ringa eller kanske inte något alls om det varit fråga om lång tids erfarenhet enbart från ett smalt område.

Traditionellt har i värt land lagstiftningsarbete i stor utsträckning utförts av domarpersonal. En sådan växling mellan dömande och lagstiftande arbete har ansetts vara av stort värde för båda verksamhetsområdena. Vi delar denna uppfattning. Lagstiftningen är den grundval på vilken domarens arbete vilar. Erfarenhet av lagstiftningsarbete ger närmare inblickar i och kunskaper om hur författningarna rent tekniskt kommer till, vilka överväganden som ligger bakom deras tillkomst och hur olika författningar förhåller sig till varandra. Detta är värdefullt för en domare i dennes rättstillämpande uppgifter.

Lagstiftningsarbete ger normalt också god träning i att bear-

beta ett ofta omfattande material och att uttrycka sig i skrift. Erfarenhet av lagstiftningsarbete kan man få genom

tjänstgöring inom regeringskansliet, i riksdagsutskott och _

inom kommittéväsendet. Det sagda leder till att sådan tjänstgöring regelmässigt bör tillmätas ett särskilt meritvärde.

Meritvärdet av lagstiftningsarbete blir självfallet större ju mer kvalificerat arbetet är. Av det s.k. rättssakkunnigavtalet följer att anställning för lagstiftningsarbete i regerings-

kansliet normalt varar i högst sex år.

I direktiven har framhållits att tjänstgöring som föredragande i högsta domstolen och i regeringsrâtten hör till sådana erfarenheter som bör beaktas särskilt. Föredragandenas arbetsuppgifter att i högsta instans ha ansvar för målens förberedande, att föredra dem och att efter vederbörlig rättsutredning föreslå en lösning ger goda kunskaper om det rättsliga regelsystemet och dess tillämpning liksom i kvalificerad

juridisk analys och problemlösningsteknik. Detta är givetvis

värdefulla erfarenheter för en domare. Arbetet i högsta dom-

i 64 - -

Meritvärderingen överväganden

stolen och i regeringsrätten kan närmast ses som en ytter-

ligare, mer kvalificerad påbyggnad på domarutbildningen.

Redan ett sådant synsätt gör att denna tjänstgöring bör tillmätas ett särskilt meritvårde. Emellertid torde de ytterligare erfarenheter som denna tjänstgöring kan ge vara inhämtade efter ett par år. Längre tids tjänstgöring bör därför inte ges ett högre värde i merithänseende.

Domaren agerar i sin verksamhet i förhållande till enskilda individer i vårt samhälle och till företrädare för skilda samhällsintressen. Rollen som domare kan emellertid av naturliga skäl inte ge samma kontakt med de rättssökande och samma inblickar i bakomliggande förhållanden som en advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå får i sina roller. Erfarenhet också av sådan verksamhet måste med hänsyn härtill antas vara värdefull för en domare. Yrkeserfarenhet från advokatverksamhet bör således också tillmätas ett särskilt meritvårde.

Det får vidare räknas som en särskild merit att under en viss

tid ha tjänstgjort som åklagare. Åklagartjånsten ger möjlig-

heter till närmare inblick i den tilltalades situation än domarverksamheten och till erfarenhet av förundersökningsförfarandet. Härigenom får åklagaren tillfälle att se brottmålen ur andra synvinklar än domarens. Eftersom arbetet som åklagare är koncentrerat till det straffrättsliga området får man emellertid typiskt sett räkna med att det ger en smalare erfarenhet än den allmänpraktiserande advokatens arbete. Det maximala meritvärdet av åklagartjänstgöring torde därför vara

uppnått efter tre-fyra års tjänstgöring.

Som en särskild merit bör även räknas tjänstgöring i specialdomstolar, t.ex. arbetsdomstolen och marknadsdomstolen, och i domstolsliknande nämnder. När det gäller före-

dragandetjånster i sådana myndigheter låter sig ungefär samma

resonemang föras som beträffande tjänstgöring i högsta domstolen och i regeringsrätten. I regel kan man emellertid räkna

med att arbetsuppgifterna här är något mindre s jålvständiga än för en föredragande i högsta domstolen eller i regerings-

rätten. Rent allmänt bör därför tjänstgöring som föredragande i sådan domstol eller nämnd väga mindre tungt än motsvarande arbete i högsta domstolen och i regeringsrätten. Verksamhetsområdet för specialdomstolarna och nämnderna är av naturliga skäl ofta ganska smalt. Det maximala meritvärdet av tjänstgöring där borde därför - även om arbetet innefattat dömande funktioner - vara uppnått efter två till tre års tjänst-

göring.

- 65

Meritvärderingen överväganden

En typ av specialdomstolar som hittills legat utanför det allmänna domstolsväsendet är försäkringsdomstolarna, dvs. försäk-

ringsrätterna och försäkringsöverdomstolen. Dessa domstolar

prövar främst ärenden som gäller socialförsäkringen. I och med

budgetåret 1988/89 har försäkringsdomstolarna i administrativt

hänseende jämställts med de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna och domstolsverket har därmed blivit central förvaltningsmyndighet också för dem (prop- 1987/881100 bil. 4, JuU 29, rskr. 198). Bakom denna nyordning ligger först och främst önskemål om att kunna göra rationaliseringsvinster genom en mera sammanhållen administrativ för-

valtning av den offentliga rättskipningen. Av uttalanden i

budgetpropositionen (s. 79) kan man dock dra den slutsatsen att tanken bakom förändringen också torde vara att på sikt helt samordna åtminstone försäkringsrätterna med

förvaltnings-

domstolarna. Detta kommer givetvis att få konsekvenser även för domarkarriärerna, som så småningom kan förväntas bli

integ-

rerade. Särskilda problem uppkommer då när det gäller att be-

döma domare med utbildning från försäkringsrätterna i för-

hållande till traditionellt domarutbildade sökande. Dessa och andra frågor av organisatorisk art är för närvarande föremål för överväganden inom justitiedepartementet och domtolsverket och ligger utanför ramen för vårt uppdrag. Här bör endast konstateras att erfarenhet från försäkringsdomstolarna bör få tillgodoräknas i merithänseende som motsvarande erfarenheter

från övriga specialdomstolar.

Tjänstgöring hos JO och JK bör också ges ett särskilt meritvärde. Sådan tjänstgöring ger värdefull kunskap om allmänhetens syn på vårt rättssystem och dess praktiska .tillämp-

ning. Tjänstgöringen utmärks vidare av att den ger möjligheter

att skaffa sig överblick över stora delar av den offentliga verksamheten.

Självfallet finns utöver nu uppräknade yrkeserfarenheter även andra arbetsuppgifter - såväl inom det rättsvårdande området som inom andra områden av samhällslivet

- som kan ge en domare värdefulla inblickar och erfarenheter. Hit kan räknas t.ex. kvalificerad juridisk t jånstgöring vid de statliga verken, såsom domstolsverket och riksskatteverket. Tjänstgöring i riksskatteverkets nämnd för rättsärenden är t.ex. sådan kvalificerad tjänstgöring som bör ges ett särskilt meritvärde.

Bland övriga yrkeserfarenheter inom det rättsvårdande området som bör tillgodoräknas som en särskild merit kan vidare nämnas tjänstgöring som allmänt ombud och kvalificerat juridiskt arbete inom exekutiorzsvâsendez. För domaryrket betydelse-

-

66 Meritvärderingen överväganden

fulla erfarenheter kan också fås genom arbete inom polisväsendet och kriminalvården. Här ges goda möjligheter att få inblickar i människors sociala förhållanden och att få se vad som blir de praktiska följderna av domstolarnas av-

göranden.

Utöver sådan som nu har nämnts bör även aka-

yrkeserfarenhet

demisk verksamhet inom det rättsvetenskapliga området ges meritvärde. Värdet av sådan verksamhet torde ligga framför allt i de kunskaper som verksamheten ger. Forskar-

fördjupade

utbildning får anses värdefull genom den träning i problemanaom utbildningen är avslutad, den dokulys som denna ger och, menterade förmågan att självständigt utföra en omfattande t. Med utgångspunkt i dessa senare aspek-

problemlösningsuppgif

ter finns skäl att också beakta akademisk verksamhet inom andra områden än De erfarenheter som en akademisk

juridikens.

lärare får av att inför andra på ett pedagogiskt klargörande

sätt redogöra för juridiska problemoch deras lösning kan

också vara av värde för en domare i olika sammanhang.

Vi har betonat att det särskilt för chef sdomare är

tidigare

att dessa besitter administrativ förmåga och ledar-

viktigt

Med hänsyn härtill bör sökande till chefsdomar-

egenskaper.

som en särskild merit också tillgodoräknas arbete av

tjänst

administrativ natur.

Också medverkan vid den utbildningsverksamhet som ges till domare och andra personalkategorier inom domstolsväsendet bör räknas som en merit.

Man kan förvärva erfarenheter som är värdefulla för

givetvis

en domares också på annat sätt än genom for-

arbetsuppgifter

mell Så torde t.ex. engagemang i den omfattande

anställning.

föreningsverksamheten i vårt land i vissa fall kunna tillmätas vid av en sökandes kvalifikationer för

betydelse värderingen en Allmänna, samhälleliga förtroendeuppdrag i domartjänst.

t.ex. kommunala nämnder bör också räknas hit. Här är det emellertid särskilt viktigt att se till verksamhetens art och innehåll.

En särskild som har tagits upp vid våra kontakter med

fråga

domare meritvärdet av vard av barn. Vid

yngre gäller

inom den offentliga verksamheten torde

tjänstetillsättningar

man sett anse att erfarenhet därav bör vägas in vid

generellt

av i den mån den är relevant för

bedömningen skickligheten,

den sökta Vi kan med den utgångspunkten inte se att

tjänsten.

sådan erfarenhet bör ses som en merit i sig för en domar-

- 67

Meritvärderingen överväganden

tjänst. Vi vill emellertid erinra om att ledighet för vård av barn i princip räknas som arbetad tid vid beräkning av förtjänsten (jfr avsnitt 2.5; se dock även avsnitt 4.3.3).

Vi vill avslutningsvis framhålla att de allmänna principer om betydelsen av tjänstgöringstidens längd m.m. som vi tidigare redogjort för givetvis gäller också för de yrkeserfarenheter som vi här har räknat upp utan att särskilt säga något om den för dessa typer av erfarenheter lämpligaste tjänstgöringstiden.

2.5 Förtjänsten som utslagsfaktor vid lika

skicklighet

Det får förutsättas att två eller flera sökande även vid en

ingående och noggrann skicklighetsbedömning kan bedömas ha i

huvudsak likvärdiga meriter. Enligt de principer som gäller

för tjänstetillsättningar inom det statliga området får man i

en sådan situation falla tillbaka på förtjänsten. Frågan blir då hur denna skall beräknas. Närmast gäller frågan huruvida den nu tilllämpade s.k. börjedagsregeln skall användas eller om de allmänna reglerna i 7 a och 7 b §§ anställningsförordningen skall följas. Av bestämmelsernai 7 a § andra stycket

framgår att all anställning, såväl statlig som privat och egen

skall räknas in i förtjänsten. I 7 b § föreskrivs

verksamhet,

att anställningstid vid ledighet räknas till godo som för-

tjänst i den mån tiden vid varje särskilt tillfälle

uppgår

till högst tre månader. Vidare föreskrivs där att ledighet för semester, sjukdom eller för vissa fackliga uppdrag alltid

räknas till godo. I fråga om tillgodoräknande av tid för föräldraledighet hänvisas till den särskilda förordningen

(1985:335) därom. l andra stycket föreskrivs att deltidstjänstgöring som omfattar minst 40 procent av heltidstjänstgöring skall räknas som heltid vid förtjänstberäkningen om det inte finns särskilda skäl för annat. Enligt stycket

tredje räknas fullgjord forskarutbildning tillgodo som förtjänst med högst fyra år, i den mån utbildningen inte räknas som tjänst-

göring i anställning eller som egen verksamhet; Av

naturliga

skäl, eftersom bestämmelserna gäller för alla statligt anställda oberoende av tjänstenivå och arbetsuppgifter, anger inte dessa bestämmelser någon viss examensdag eller liknande som utgångspunkt för beräkningen. När reglerna infördes betonades i förarbetena (regeringens förordningsmotiv 1985:3 s. ll) att det både av rättssåkerhetsskäl och av praktiska

skäl behövdes en enkel bestämning av förtjänstberäkningen.

- SOU 1988153 68 Meritvärderingen överväganden

Därför borde all och därmed jämförbar verksamhet

anställning vid beräkningen av förtjänsten. jämställas

Om man inför om som huvud-

principen skicklighetsbedömning

även vid tillsättning av domartjänster i rådsklass, regel

konsekvensen att man också vid förtjänstberäkningen

bjuder

de regler som allmänt gäller för tjänstetillsättning på

följer

det området. är för övrigt som

statliga Börjedagsprincipen

redan nämnts omöjlig att tillämpa fullt ut för

tidigare

sökande med olika Den naturliga utgångspunkten för

bakgrund. av vid tillsättning av tillämpning förtjänstberäkningsreglerna

torde i i stället bli den tidpunkt när

domartjänster praktiken

den sökande förvärvat sin juris kandidatexamen eller juristexamen. härifrån blir aktuella främst när någon tagit Undantag sin examen sent i livet och dessförinnan förvärvat en gedigen

arbetslivserfarenhet.

Värdet av ligger främst i den allmänna betydelsen

förtjänsten

av arbetslivserfarenhet även när den inte är direkt

tidigare

relevant för Yrkesverksamhetens värde ur den

befattningen. senare beaktas vid skicklighetsbedömningen. För

aspekten ju sökande som skaffat sina yrkeserfarenheter i huvudsak

sig efter domarutbildning kan förtjänstberäkningen enligt påbörjad

de här beskrivna förväntas i stor utsträckning komma

reglerna

att slå på samma sätt som nu.

Vad som nu sagts hindrar självfallet inte att börjedagsprinlever kvar i den del av domarkarriären som omfattar cipen tillträde till de olika momenten i domarutbildningen. Det framstår som naturligt att dessa moment, som skall f ullgöras

i viss också genomgås i turordning med utgångsordningsföljd; punkt i den tidpunkt när utbildningen påbörjades.

2.6¶Andra sakliga grunder

Som av såväl ll kap. 9 § regeringsformen som 4 kap. 3 § framgår LOA finns för att vid inom det

utrymme tjänstetillsättningar

området fästa avseende även vid andra sak-

statligt reglerade än och skicklighet. Till sådana sakliga liga grunder förtjänst

har som nämnts kommit att räknas bl.a. före-

grunder tidigare

trädesrätt till lagen (l982:80) om an-

återanställning enligt

9 kap. l § LOA), omplacering enligt samma

ställningskydd (jfr lag, intresset av att bereda arbetshandikappade sysselsättning

strävan att ökad mellan kvinnor och

och främja jämställdhet

Sådana bör givetvis beaktas även vid

män. sakliga grunder

av domare när man inför ett meritvärderingssystem

tillsättning

- 69

Meritvärderingen överväganden

som skall följa de principer som i Övrigt tilllämpas vid tjänstetillsättningar. Det torde därvid främst vara jämställd-

hetsaspekten som tilldrar sig intresse.

Vid tjänstetillsättningar i allmänhet har i praxis ansetts

att jämställdhetsintresset bör kunna väga över den gradskill-

nad i fråga om förtjänst och skicklighet eller bådadera som föreligger mellan sökande av olika kön när deras kvalifikationer är i stort sett om också inte helt lika. har

Principen

också uttryckts så, att jämställdheten skall betraktas som en av flera sakliga grunder som kan fälla avgörandet, när sökandena bedöms vara jämbördiga eller i det närmaste

jämbördiga

(jfr prop. l985/86:ll6 s. 5). Här skall också tilläggas att jämställdhetsaspekten gör sig gällande framför allt när det inte råder en i huvudsak jämn mellan kvinnor och

fördelning

män i en viss typ av arbete eller inom en av

viss kategori arbetstagare (jfr 6 § tredje stycket lagen, 1979:1118, om jämställdhet mellan kvinnor och män i Frågan

arbetslivet).

huruvida könsfördelningen bör beaktas med avseende på den enskilda domstolen eller domstolsväsendet i stort torde få bedömas från fall till fall. Det torde härvid vara mest naturligt att anknyta till domstolsväsendet i stort när det gäller domartjänster på chefsnivå, medan man i fråga om tjänster i rådsklassen i stället ser till förhållandet på den enskilda domstolen. I detta bör emellertid också

sammanhang

beaktas upprättade jämställdhetsplaner och andra överenskommelser mellan arbetsgivaren och berörda

arbetstagarorganisationer.

2.7¶Tillsättningsförfarandet

2.7.1 Förfarandet bör handhas av

tjänsteförslags-

nämnden

För att en skall kunna ske på ett

skicklighetsbedömning objek-

tivt och ur rättssäkerhetssynpunkt sätt är det oantastligt viktigt att beslutsunderlaget är tillfyllest och inhämtat med

omsorg och att förfarandet är öppet och ger möjligheter till insyn.

I direktiven anges att vi bör utgå f rån att de ordinarie domartjänsterna liksom nu skall tillsättas av regeringen och i samma omfattning som för närvarande föregås av

ledigförklaran-

de och tjänsteförslag. Däremot är vi fria att i överväga

övrigt

hur tillsättningarna skall gå till.

70 - Meritvärderingen överväganden

När det frågan vem som skall ha hand om ansökningsf ör-

gäller

farandet och förslagslämnandet har vi stannat för att föreslå att i förfarandet liksom nu bör ligga hos

tyngdpunkten

för domstolsväsendet. Fördelarna med en

tjänsteförslagsnämnden

sådan ordning är av flera slag. Det är naturligt att det utbildas en närmare praxis för hur man skall värdera de olika meriter som en sökande till domartjänst åberopar. Om förfarandet är koncentrerat till tjänsteförslagsnämnden kan bedöm-

ningarna grundas på enhetliga principer och nämnden bidrar

därmed till att upprätthålla förtroendet för att tillsätt-

sker på objektiva grunder. Nämnden har möjlighet att ningarna

hos samla kunskaper om sökandena, vilka inte så sällan

sig

torde återkomma i skilda tillsättningsärenden. Förfarandet kan rationaliseras på olika sätt; inom domstolsverket arbetar man t.ex. nu med ett projekt som har till uppgift att

just

förse tjänsteförslagsnämnden med datorstöd. Genom de erfarenheter som nämndens ledamöter och framför allt föredragandena får av olika referensgivare skaffar sig nämnden också goda möjligheter att bedöma värdet av de uppgifter som dessa lämnat.

Tjänsteförslagsnämnden i sin nuvarande sammansättning har fungerat väl. Den utredning som hade till uppgift att följa

upp 1975 års reform av domstolsadministrationen kunde i sitt betänkande (Ds Ju 1982:3) Domstolsverket och domstolarna konstatera att sammansättningen var sådan att det inte fanns risk för att besluten skulle påverkas av annat än rent sakliga

Våra kontakter med olika företrädare för dom-

hänsynstaganden.

stolsväsendet har inte gett oss anledning att komma till någon annan slutsats. I det föregående har vi emellertid betonat att domstolsarbetet i stor utsträckning är ett lagarbete samt att det därför är viktigt att domarna kan samarbeta bl.a. med övrig personal. Mot den bakgrunden anser vi att det i nämnden också bör finnas någon som mera direkt besitter eller kan

förmedla kunskap om andra personalkategoriers synpunkter på

Vi föreslår därför att nämnden utökas

tjänstetillsättningarna.

med en ledamot som utses på förslag av TCO-S.

2.7.2 Förfarandet hos t jänstef örslagsnämnden

Ansökan om domartjänst görs regelmässigt på en särskild blankett. Eftersom referenserna av naturliga skäl kommer att få större i ett system med skicklighetsbedömning av

betydelse

alla är det att blanketterna på ett tydligt sätt

lämpligt

lämnar för sökandena själva att uppge relevanta

utrymme

Härmed minskar risken för att en sökande anser

referensgivare.

- 71

Meritvärderingen överväganden

sig orättvist bedömd på grund av att beslutsunderlaget varit alltför begränsat.

Ansökningarna bör liksom nu sändas till tjänsteförslagsnämn-

den. Denna bör häref ter med hjälp av sitt kansli göra en uppställning över sökandenas meriter som också skall innehålla en redogörelse för inhämtade referenser. I regel torde sökandena inte vara fler än att referenser bör inhämtas beträffande samtliga. En viss gallring kan dock vara påkallad om det framstår som klart att någon eller några sökande ligger så efter i merithänseende att vederbörande inte kan komma ifråga även om referenserna skulle bli mycket goda. Denna bör

grovgallring

kunna överlåtas till tjänsteförslagsnämndens kansli, eventuellt efter hörande av nämndens ordförande.

Den sålunda gjorda sammanställningen över sökandenas formella meriter och redogörelser för inhämtade uppgifter bör skickas ut till ledamöterna i god tid före tjänsteförslagsnämndens sammanträde. Det är nämligen viktigt att ledamöterna är väl förberedda, om sammanträdena även i framtiden skall kunna

klaras av med en rimlig tidsåtgång.

Det kan ifrågasättas om inte också sökanden själv bör underrättas om vad som tillförts tillsättningsärendet genom refe-

renser och domstolsyttrande. Skyldighet att göra detta gäller

dock inte i tillsättningsärenden (jfr 17 § l st. 2 p. förvaltningslagen, 1986:223). Ett sådant förfarande skulle också medföra stora praktiska svårigheter och risk för att ärendet avsevärt fördröjs. Något krav på kommunikation med sökanden i detta skede av tillsättningsärendet bör därför inte uppställas.

Tjänsteförslagsnämnden har sedan att på grundval av det tillgängliga beslutsunderlaget avge sitt förslag med tillämpning av de bedömningsgrunder som vi tidigare redogjort för. Nämnden

har hittills motiverat sina beslut även om någon skyldighet

till detta inte föreligger (20 § l st. 2 p. förvaltnings-

lagen). Det måste anses vara en fördel om besluten är motiverade på ett sådant sätt att det därav framgår vilka bedömningsgrunder som nämnden har tillämpat i ärendet. Härigenom främjas den öppenhet som är så viktig för att undvika misstankar om att besluten inte är sakligt grundade.

Regeringen bör sedan inför sitt slutliga ställningstagande ha

tillgång till det material som sammanställts av tjänsteförslagsnämnden och kan därutöver komma att ha tillgång till yttrande från den domstol där tjänsten finns (se avsnitt

- 72 Meritvärderingen överväganden

2.7.6). Liksom nu bör regeringen i sitt beslutsfattande inte vara begränsad till de kandidater som nämnden satt upp på

förslag.

2.7.3 Urvalsinstrumenten

För att ett säkert urval skall kunna göras är det av vikt att så många lämpliga urvalsinstrument som möjligt an-

vänds (jfr prop. 1984/85:2l9 s. 23). De viktigaste urvals-

instrumenten är den skriftliga dokumentation i form av betyg, tjänstgöringsintyg m.m. som den sökande åberopar samt refe-

renser och anställningsintervjuer.

På arbetsmarknaden förekommer också andra urvalsinstrument, t.ex. olika testeroch anlagsundersökningar som utförs med expertishjälp. Sådana metoder används f .n. såvitt rör den statliga verksamheten bl.a. inom försvaret. Användningen är emellertid begränsad till att avse vissa yrkesgrupper vilka kan räkna med att vara utsatta för stark stress och att ställas inför plötsligt uppkommande, svåra situationer som kräver snabba beslut. Diskussioner om användning av

mycket

tester har förts också inom polisväsendet men där har

dylika

man hittills inte funnit skäl att använda sådana metoder. vår är den här sortens urvalsinstrument av den

Enligt mening

karaktären att de inte heller är lämpliga vid tillsättningen

av domartjänster.

2.7.4 Referenser viktigaste urvalsinstrumentet

Det viktigaste urvalsinstrumentet får i stället bli referenserna. Referenstagning syftar dels till att komplettera den

skriftliga dokumentationen, dels till att ge ytterligare

information om tidigare anställningar och om hur dessa Referenser bör beträffande varje sökande inhämtas

fullgjorts.

f rån flera När flera uttalar sig i samma riktning om personer. en sökande detta givetvis underlag för en säkrare bedömger än om uttalandena ges av enbart en eller två referens-

ning

En i sammanhanget kan vara att fler referen-

givare. god regel

ser behövs når omdömena från olika uppgiftslämnare starkt från varandra. Som regel bör uppgifter alltid

skiljer sig

inhämtas från de referensgivare som den sökande själv har Därutöver bör givetvis arbetsledare på den sökandes uppgett. olika arbetsplatser höras, i den mån tjänstgöringen inte varit alltför kortvarig och det kan förväntas att man därigenom

tillför ärendet uppgifter av betydelse.

- 73

Meritvärderingen överväganden

Den som har domarutbildning och därutöver eventuellt

ytter-

ligare domstolstjänstgöring har i sin tidigare tjänstgöring

haft tillfälle att mera direkt visa sin lämplighet som domare. Många av de egenskaper som en domare bör besitta bör därvid ha kommit fram i kontakterna med parter och ombud. Med hänsyn härtill anser vi att det är betydelsefullt om upplysningar kan

tillföras ett tillsättningsärende också från åklagare och

ombud som ofta processat inför den aktuelle sökanden. Sådana upplysningar kan lämpligen tillföras ärendet genom

lagmannen

i den underrätt där sökanden tjänstgör eller senast har

tjänst-

gjort under en inte alltför kort tid. Det bör att

understrykas

de upplysningar som det här är fråga om skall avse sökandens sätt att leda förhandlingar, att uppträda gentemot parter och ombud, att sköta målens praktiska handläggning osv.

Uppgifter som inhämtats vid referenstagning bör regelmässigt

dokumenteras och uppgiftslämnaren bör ha klart för sig att detta sker. Denne bör också få möjligheter att på

lämpligt

sätt kontrollera att referenstagaren rätt uppfattat och dokumenterat de uppgifter som lämnats. Detta kan t.ex. ske genom att anteckningarna i efterhand läses upp. Referensgivaren bör också att återkomma -

ges tillfälle muntligen eller skriftligen - för att uppgifterna skall bli så genomtänkta som möjligt. Ett sådant förfarande torde oftast vara

nödvändigt när referensgivaren är en som också skall lagman

kunna lämna upplysningar om hur åklagare och advokater

ser på sökanden i de hänseenden vi nyss redogjort för.

Det har från olika håll uttalats farhågor för att referenserna inte blir helt rättvisande när de på detta sätt dokumenteras och blir offentliga. Det är emellertid viktigt att dokumentation sker, så att det finns att i efterhand se vad

möjlighet

som ingått i beslutsunderlaget. Därigenom blir risken också

mindre för att ovidkommande hänsyn påverkar beslutet. Justitieombudsmannen har i ett beslut påpekat att det är fel att inte dokumentera den här av

typen uppgifter (JO 1980/81 s. 456). Den som söker en tjänst måste naturligtvis vara beredd på att referenser kan bli negativa. Det bör också understrykas att referensgivaren har ett ansvar för att de upplysningar som lämnas är rättvisande. Särskilt gäller detta för referensgivare som är eller har varit chef för den sökande

J

som referenstagningen avser.

Referenstagning ställer givetvis stora krav på den som har att genomföra uppgiften. Denne bör vara lyhörd för nyanser hos ref erensgivaren och vara påpasslig så att relevanta följd-

- 74 Meritvärderingen överväganden

ställs. Detta är b1.a. för att motverka de

frågor viktigt

tendenser som kan finnas hos vissa referensgivare att undanhålla information. Det kan ifrågasättas om den som

negativ

inhämtar referenserna bör följa en redan i förväg upprättad f Det torde emellertid inte vara möjligt att göra en

rágelista.

heltäckande lista. Det finns med en sådan lista också alltid risk för att väsentlig information går förbi, därför att f blir för formbunden och uppgiftslämnaren

rågeställaren

begränsar sig till att ge korta och onyanserade svar på de som ställs. Angeläget är emellertid att referenstagaren

frågor

försöker att täcka in de som tidigare har angetts

egenskaper

som särskilt för en domare. Som ett hjälpmedel kan

viktiga

- utan att

det därvid vara lämpligt att referenstagaren ange

- med rubriker över de

preciserade frågor gör en förteckning

olika som en domare bör besitta och

betydelsefulla egenskaper de krav han bör uppfylla. Referensgivarens svar kan sedan också i den dokumentationen redovisas i anslutning skriftliga

till dessa rubriker. En sådan systematisk ordning torde också

underlätta för tjänsteförslagsnämnden och regeringen att

jämföra sökandena med varandra.

2.7.5¶Anställningsinterv ju bör inte vara obligatorisk

Ett annat viktigt urvalsinstrument vid tjänstetillsättningar

är anställningsintervjuer. Enligt vår mening bör anställnings-

kunna förekomma också i samband med tillsättning av

intervjuer

ordinarie domare. Intervjuer bör dock användas endast i undan- Ofta torde sökandena vara tämligen välkända inom

tagsfall.

domstolsväsendet och intervjuerna kan då knappast tillföra beslutsunderlaget något av värde.

Härtill kommer de praktiska svårigheterna. Om man skulle ha ett bör detta med hänsyn till

obligatoriskt intervjuförfarande att förfarandet i övrigt handhas av tjänsteförslagsnämnden

dit. En sådan ordning får emellertid anses som

förläggas

alltför om man ställer den i relation till vad man betungande kan förmodas vinna i form av ett säkrare beslutsunderlag. Det kan att syftet med en intervju främst är dels att

tilläggas

skall kunna bilda sig en uppfattning om den

arbetsgivaren

sökandes för dels att denne i sin

förutsättningar tjänsten,

tur skall kunna få en bild av arbetsplatsen och de som arbetar där. För att dessa skall kunna förverkligas fullt ut

syften

krävs att rum på den domstol där tjänsten finns

intervjun äger

eller i fall under medverkan av ett väl avvägt antal

varje

representanter därifrån.

- 75

Meritvärderingen överväganden

Emellertid bör som vi nyss sagt anställningsintervjuer kunna användas i vissa särskilda situationer, t.ex. i fall när externsökande finns med bland dem som konkurrerar om en tjänst eller där skicklighetsbedömningen är särskilt svår att göra. Det är knappast nödvändigt att alla sökandena utan

intervjuas,

ett urval bör kunna göras bland dem som av före-

på grundval

liggande underlag närmast torde komma i fråga för tjänsten.

Det torde inte vara ändamålsenligt att mera i detalj föreslå rutiner för hur en eventuell intervju skall utan

genomföras

detta får avgöras från fall till fall.

Det bör kunna överlåtas på den ansvarige på

tjänsteförslags-

nämndens kansli att, eventuellt i samråd med nämndens 0rdförande, i första rummet besluta om nämnden skall anordna en intervju och vilka sökande som i sådant fall skall kallas till denna. Om ett intervjuförfarande anordnas är det mot bakgrund

av vad vi tidigare sagt om syftet med anställningsintervjuer

lämpligt att representanter för den domstol där tjänsten finns bereds tillfälle att närvara. Vi vill i vidare

sammanhanget

understryka att också uppgifter som tillförts ett tillsätt-

ningsärende vid anställningsintervjuer skall dokumenteras.

2.7.6 Domstolen där tjänsten finns skall få yttra sig

Även om tyngdpunkten i förfarandet läggs hos tjänsteförslags-

nämnden bör den mottagande domstolen på ett annat sätt än nu vara tillförsåkrad ett visst inflytande på tjänstetillsättningen. Det är ju där domaren skall vara verksam och kunna fungera. Vi föreslår därför att domstolen får tillfälle att yttra sig i tillsättningsärendet. Detta kan ske vid någon av flera tänkbara tidpunkter under förfarandet. En sådan tidpunkt är innan tjänsteförslagsnämnden lämnar sitt förslag. Domstolens yttrande skulle då ingå i nämndens beslutsunderlag. För att ett yttrande f rån domstolen på detta stadium i förfarandet skall bli meningsfullt bör allt besluts-

tillgängligt

material tillställas domstolen som underlag för yttrandet. Domare som vi kommit i kontakt med under utredningsarbetet har emellertid ställt sig mycket tveksamma till ett sådant förfarande och uttryckt farhågor för att referensmaterialet skulle spridas onödigtvis inom domstolen. Vi föreslår därför att domstolen i stället skall beredas tillfälle att yttra. sig

efter det att tjänsteförslagsnämnden lämnat sitt förslag till regeringen. Härigenom får domstolen möjlighet att påverka

regeringens beslut i de fall där den känner behov av att framföra särskilda synpunkter.

-

76 Meritvärderingen överväganden

Det bör ankomma på domstolens chef att på domstolens vägnar avge yttrandet. Chefen för domstolen bör som arbetsgivarens företrädare på arbetsplatsen ges tillfälle att inverka på

valet av personal. Med det sagda följer att något yttrande

inte bör infordras när tillsättningen avser just tjänsten som chef i domstolen. Den berättigade intresse

övriga personalens av inflytande vid en sådan tillsättning får tillgodoses genom

det medbestämmandeförfarande som gäller vid chefs-

sedvanliga tillsättningar.

Det bör inte föreskrivas någon särskild form för domstolens Som för detta bör domstolen i första hand

yttrande. underlag tillställas tjänsteförslagsnämndens beslutsprotokoll. Dom-

stolen kan infordra också övrigt material i

självfallet

om den anser sig behöva detta för att

tillsättningsärendet

kunna avge sitt yttrande.

Domstolens rätt att yttra sig sedan tjänsteförslagsnämnden

avgett sitt förslag bör författningsregleras. Lämpligen görs detta i förordningen (1988:318) med instruktion för tjänste-

förslagsnämnden för domstolsväsendet.

2.7.7 Vitsord bör ges under domarutbildningen

Ett meritvärderingssystem för tillsättning av domartjänster

hand bygger på aktualiserar frågan om som i första skicklighet man för att få ett bra beslutsunderlag bör införa någon form av kontinuerlig bedömning av dem som inträtt på domarbanan. Övervägande skäl torde dock tala mot att ett sådant system införs. Sådana passar bäst inom områden med fasta system och interna rekryteringssystem, såsom t.ex. inom

karriärvägar

försvaret, där det inte är förutsatt att man skall hämta erfarenheter utanför det egna området. Det kan knappast åläggas arbetsgivare utanför domstolsväsendet en skyldighet att betygsätta vissa anställda, nämligen dem som

kontinuerligt har domarbakgrund. Beträffande den rena domstolstjänstgöringen

får man å andra sidan räknamed att denna under vissa perioder är till olika arbetsplatser på ett sådant sätt att en

förlagd blir praktiskt svår att genomföra. Med regelbunden bedömning

till av nu antytt slag kan befaras att

hänsyn svårigheter endast blir sporadiskt genomförd. Därmed betygsättningen

skulle det beslutsunderlag som inhämtas inför en tjänstetillbli säkrare eller mer berikat genom ett

sättning knappast

med vitsord än genom de uppgifter som kan fås genom system

referenstagning. Härtill kommer att betygsättning sedvanlig

detta sätt skall ske utan att ställas i

som på regelbundet

- 77

Meritvärderingen överväganden

relation till något omedelbart mål eller syfte lätt kan komma att genomföras slentrianmässigt och därför bli utslätad och

intetsägande.

Vi föreslår däremot att den som genomgår domarutbildning skall

erhålla betyg i anslutning till varje avklarat obligatoriskt

moment i utbildningen. Här framträder på ett annat sätt ett klart syfte med betygsättningen; dels måste bedömaren då verkligen ta ställning till om den som genomgår utbildningen är lämplig för domarbanan, dels görs den bedömde uppmärksam på eventuella svagheter och brister och får tillfälle att rätta till dem. Betygen bör upprättas skriftligen och innehålla uppgift om yrkeskunskaper, förmåga att uttrycka sig i tal och skrift, noggrannhet, omdöme, samarbetsförmåga, arbetskapacitet och - när avser -

bedömningen underrättstjänstgöring förmåga att leda förhandlingar samt i övrigt uppgifter som bedöms som

värdefulla. Någon betygsskala bör inte användas; detta leder lätt fram till utslätade bedömningar. I stället bör de skrift-

liga omdömena formuleras som sedvanliga arbetsbetyg.

Skyldigheten att utfärda betyg bör författningsregleras genom

bestämmelser i instruktionerna för hovrätterna, kammarrätterna, tingsrätterna och länsrätterna. Det bör lämpligen ankomma på domstolsverket att i enlighet med nu lämnade intentioner närmare ange riktlinjer för hur betygen bör utformas och vad de bör innehålla.

2.7.8 Tjänsteförslagsnämnden behöver större resurser

Det är givet att ett förfarande som bygger på en skicklighets-

bedömning vid tillsättning-av alla ordinarie domartjänster

kräver större insatser av den myndighet som sköter förfarandet än vad som är fallet i dag med rådande turordningssystem. Bland annat kommer referenstagningen att bli betydligt mer omfattande. Ett ytterligare tillkommande moment i förfarandet är inhämtande av yttrande från domstolarna. Allt detta medför

behov av en utökning av tjänsteförslagsnämndens kansli.

För närvarande sker referenstagning i huvudsak i fråga om tjänster över rådsklass. Med den nya ordningen skulle motsvarande omfattande referenstagning ske också för tjänsterna i rådsklass. Under verksamhetsåren - har dessa

1982/83 1986/87

senare tillsättningsärenden per år uppgått till ungefär två

tredjedelar av det totala antalet ärenden i vilka nämnden avgett förslag. Man kan emellertid inte enbart utifrån ökningen av det antal ärenden som kräver en omsorgsfullare be-

78 -

Meritvärderingen överväganden

dömuing än i dag avgöra hur stor ökning av resurserna som

krävs. Kansligöromålen fullgörs i dag av en avdelningsdirek-

tör hos domstolsverket, som också är föredragande i nämnden, samt av en assistent som biträde. Ingen av dem ägnar sig dock åt nämndens verksamhet på heltid. Detta måste givetvis beaktas. Ett eventuellt införande av datorstöd inverkar också. Vidare måste hänsyn tas till att det inledande förfarandet omfattande bl.a. meritsammanställning redan i dag utförs i

samtliga tillsättningsärenden. Vi gör dock den bedömningen att uppgiften att sköta referenstagning och föredragning av ären-

dena i nämnden bör läggas på två personer. Detta innebär att

ytterligare en tjänst som föredragande bör knytas till nämn-

den. Det torde emellertid vara tillräckligt att tjänstgöringen för nämndens räkning begränsas till att motsvara en halvtids-

tjänst. I övrigt torde det vara rimligt att anta att ytterligare

en kanslist på deltid behövs.

Det utökade förfarandet medför givetvis också att nämndens sammanträden måste öka både till antal och i fråga om tidsåtgång för varje sammanträde. För att sammanträdestiden inte skall bli alltför omfattande är det, som vi tidigare framhållit (avsnitt 2.7.2), viktigt att ärendena är väl förberedda och att ledamöterna är väl insatta i materialet inför varje sammanträde (jfr angående omfattningen av nämndens verksamhet

bilaga 2, tabell 8).

2.8 Avslutande synpunkter

En övergång till en ren skicklighetsbedömning även vid till-

sättning av domartjänster i rådsklass torde i första hand få

till följd att de duktigastekommer i fråga för en sådan domartjänst tidigare än i dag. Ett annat rimligt antagande kan

vara att den möjlighet som de som inträtt på domarbanan härigenom får att själva påverka sin karriär bidrar till att öka domarbanans attraktionskraft. Utan tvekan bidrar systemet också till att uppmuntra blivande domare till att bredda sina erfarenheter och att därigenom tillföra domstolsväsendet värdefull kunskap. Tanken att bredare erfarenheter hos domarna är till gagn för domstolsväsendet är inte på något sätt ny och torde vara allmänt accepterad. Vi tycker oss också ha fått den uppfattningen efter våra kontakter med företrädare för domstolsväsendet att man vid utnämnande av ordinarie domare i allmänhet bör prioritera dem som har bredare erfarenheter

framför dem med enbart domstolstjänstgöring. En undersökning

bland dem som under de senaste åren utnämnts till ordinarie

- 79

Meritvärderingen överväganden

domare för första gången visar också att en mycket stor del skaffat sig andra erfarenheter (se bilaga 2, tabell 5 och 6).

Systemet med en skicklighetsbrsdömning öppnar också större

möjligheter än i dag att undvika att personer som efter hand visat sig mindre lämpade för domarämbetet över huvud taget utses till ordinarie domare. För en domarutbildad som vid flera tillfällen blivit förbigången - trots att vederbörande kanske haft tillfälle att utöka sina meriter - torde det naturliga vara att söka sig någon annanstans. I vilken omfattning detta kan förekomma är naturligtvis svårt att hysa någon säker uppfattning om. Det är dock viktigt att i sammanhanget

understryka betydelsen av att de som genomgår domarutbildning

redan under utbildningen blir föremål för en noggrann prövning.

Det nuvarande turordningssystemet anses främja självständighet

och kollegialitet samt motverka splittring, egennytta och ovidkommande hänsyn. Det har mot den bakgrunden

uttryckts farhågor för att ett bedömningssystem där skickligheten får

störst betydelse kan leda till att domarkandidaterna blir inställsamma och osjälvständiga gentemot presumtiva referensgivare och att utnämningarna kan komma att styras av ovidkommande hänsyn såsom politiska motiv.

Häremot kan först sägas att en utnämning grundad på skick-

lighet redan i dag sker i fråga om de högre tjänsterna och att

kritik av nu anfört slag inte har riktats mot dessa utnämningar. Det kan också konstateras att även i fråga om rådstjänsterna skickligheten för närvarande kommer in i så måtto att vissa typer av tjänstgöring får räknas upp i förtjänsthänseende. De anställningar som ger ett extra meritvärde fås i

huvudsak efter en ren skicklighetsbedömning. Det kan tilläggas

att vikten av att en domare är självständig och har förmåga att fatta sina beslut utan att låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn medför att dessa egenskaper särskilt skall upp-

märksammas i tillsättningsärendena. Referensgivarna är därvid självfallet, som vi redan framhållit, skyldiga att ge en så

rättvisande, bild som möjligt.

Det finns i vårt land en stark tradition mot att politiska hänsyn får inverka vid domarutnämningar. Risken för att utnämningar med sådana förtecken skulle uppkomma när en skicklig-

hetsbedömning införs även i fråga om domartjänster på lägre nivå är enligt vår mening obefintlig.

-

80 Meritvärderingen överväganden

Avslutningsvis kan sägas att ett tillsättningsförfarande av

här föreslagen modell, där beslutsunderlag och motiv öppet redovisas, är den bästa garantin mot att ovidkommande hänsyn tas.

II DOMARBANAN

3 BAKGRUND

3.1 Nuvarande och domarkarriär

domarutbildning

Domarutbildningen och domarkarriären i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna är efter 1979 års länsrättsreform uppbyggd efter samma Den

principer. egentliga domarutbildningen inleds med tjänstgöring som i hovaspirant

rätt eller kammarrätt. Den som vill komma i för en sådan

fråga

aspiranttjänst måste dessförinnan ha avlagt juris kandidatexamen eller juristexamen samt förvärvat

notariemeritering.

Bestämmelser om notarietjänstgöring finns i

notarieförordningen (1984:488). Sådan tjänstgöring kan f ullgöras i tingsrätt eller

länsrätt eller i båda slagen av domstolar och omfattar en tid av två år och sex månader. En del av - i

tjänstgöringen regel

högst sex månader -i kan vid

f ullgöras åklagar-, polis- eller kronofogdemyndighet eller vid riksskatteverket. Efter särskild prövning av notarienämnden får även viss annan av

tjänstgöring kvalificerad juridisk art som f ullgjorts efter examen tillgodo-

räknas som notarietjänstgöring. Den tid som därvid får

längsta

är sex månader. innefattar

tillgodoräknas_ Notarietjänstgöringen

en utbildning som syftar till att ett ökat utbud av

skapa

jurister med erfarenhet och utöver vad som förvär-

utbildning

vats genom studierna vid högskolan. Notarienämnden fastställer

riktlinjer för tjänstgöringen som syftar till att säkerställa

att notarien arbetar med sådana att blir

uppgifter utbildningen lämplig och någorlunda likvärdig för alla. Den där myndighet

notarien tjänstgjort utfärdar över

betyg tjänstgöringen.

Antagning till sker centralt för hela

notarietjänstgöring

landet och handhas av notarienämnden vars full-

kansligöromäl

görs av domstolsverket. Vid meritvärderingen utgår man från sökandenas examensbetyg som åsätts poäng en särskild

enligt

skala. Därutöver kan vissa poängpäslag ske för sidomeriter.

Den som fullgjort notarietjänstgöring och sålunda förvärvat

notariemeritering kan sedan vinna inträde på domarbanan. Varje hovrätt och kammarrätt beslutar själv om av

antagning aspiran-

ter inom ramen för tilldelade medel. har därmed

Rekryteringen

kommit att i huvudsak styras av varje överrätts behov av

föredragande.

Domarbanan -

82 bakgrund

Den avgörande bedömningsgrunden vid aspirantantagningen är

vitsorden över notarietjänstgöringen. De flesta överrätterna kompletterar dock de skriftliga notariebetygen och inhämtade

muntliga referenser med anställningsintervjuer.

Aspiranttjänstgöringen pågår i allmänhet nio-tolv månader. Under tjänstgöringen torde aspiranterna med vissa variationer mellan överrätterna i huvudsak sysselsättas med att förbereda mål och ärenden, att föredra dem inför rättens ledamöter och

att efter vederbörlig rättsutredning föresla en lösning och

upprätta förslag till dom eller beslut samt att delta vid munt-

som protokollförare. I stor utsträckning får liga förhandlingar

aspiranten sin utbildning i form av handledning från f iskaler

och aspiranter som har börjat sin tjänstgöring tidigare. Viss

ges även av den eller de ledamöter vars mål aspiran-

vägledning

ten har till uppgift att förbereda. Vid vissa överråtter anordnas också speciella, kortare kurser i vilka ingår bl.a. under-

visning i föredragningsteknik.

Om är förordnas aspiranten till

aspiranttjänstgöringen godkänd

f iskal. Av 53 § förordningen (1979:569) med hovrättsinstruktion

52 § förordningen (1979:571) med kammarrättsinstruk-

respektive

tion framgår att denna prövning bör göras innan aspiranten har tjänstgjort i överrätten i ett är. För att aspiranten skall kunna bli förordnad till f iskal krävs dock att tjänstgöringen

under minst sex månader (52 § hovrättsinstruktionen och

pågått

51 § kammarrättsinstruktionen). De allra flesta aspiranterna

får sin tjänstgöring godkänd och blir förordnade till f iskaler i överrätten.

Efter f iskalsförordnandet tjänstgör fiskalen normalt ytter-

ligare en tid i överrätten och fullgör samma arbetsuppgifter

som under aspiranttiden. Vissa möjligheter finns att under denna tid ut i hovrätt mot tjänstgöring i

byta tjänstgöring

kammarrätt och tvärtom.

riktlinjer för vad aspirant- och f iskals- Några gemensamma tjänstgöringen i överrätt skall innehålla finns inte. Under våren 1988 har emellertid domstolsverket i samarbete med

för hovrätterna och kammarrätterna arbetat fram representanter

utbildningsplaner för denna tjänstgöring. Utbildningsplanerna

är inte bindande utan skall ses som en rekommendation. Planerna

från att utbildningen skall ges i form av praktisk

utgår

tjänstgöring, utformad i huvudsak som i dag, och särskilt anordnad kursverksamhet. I utbildningsplanerna understryks

av att den rotelinnehavare som en aspirant i

betydelsen

huvudsak arbetar för som handledare. Rotelinnehavaren

fungerar

Domarbanan - 83

bakgrund

skall fortlöpande undervisa aspiranten och upplysa denne om bedömningen av honom, varvid såväl positiva omdömen som eventuell negativ kritik bör förmedlas. I planerna framhålls också att tjänstgöringen för såväl aspiranterna som f iskalerna skall ha en sådan inriktning att den medför en allt större

självständighet. De bör avlastas sådana arbetsuppgifter som

lämpligen kan utföras av kanslipersonal. När det gäller särskilt anordnade kurser framhålls i planerna att

samtliga

fiskaler skall beredas tillfälle att delta i de domarkurser som anordnas centralt av domstolsverket och som vi redogör för längre fram. Aspiranterna skall också erbjudas aspirantkurser respektive någon annan form av fördjupad utbildning. Denna utbildning bör i första hand anordnas lokalt i hovrätten respektive kammarrätten men samverkan bör kunna förekomma mellan de mindre överrätterna. För framför allt f iskalerna bör utöver domarkurserna också anordnas annan i form av

utbildning

föreläsningar, seminarier och studiebesök. Sådan utbildning bör av bl.a. ekonomiska skäl anordnas lokalt eller genom samverkan regionalt. I planerna anges att domstolsverket avser att åstadkomma samordning och samverkan mellan hovrätterna och kammarrätterna genom att regelbundet kalla till sammankomster i

dessa frågor.

Fiskalen skall också som ett led i domarutbildningen

tjänstgöra

i tingsrätt eller länsrätt som tingsfiskal läns-

respektive

rättsfiskal. Underrättstjänstgöringen erbjuds fiskalerna i tur-

ordning ef ter börjedagen som aspirant i överrätten. Ett förordnande som tingsfiskal eller länsrättsfiskal får meddelas sedan fiskalen tjänstgjort i överrätt under ett år (41 §

tingsrättsinstruktionen, 1979:572, och 35 § länsrättsinstruktionen,

1979:573). Under vissa förutsättningar kan överrätten meddela förordnande redan efter kortare tid. Tiden från f iskalsförordnandet till dess f iskalen får ett mera fast förordnande som f iskal i underrätt varierar starkt. Förutom av nyssnämnda

författningsbestämmelser styrs tiden av tillgången på f iskals-

platser i underrätterna och den enskilde fiskalens önskemål. Domstolsverket har i sin rapport Rekryteringen till och avhoppen från domarbanan (DV Rapport 1987:1) kommit fram till att tiden - räknat f rån -

börjedagen rent allmänt sett är kortare i kammarrätt än i hovrätt men att bilden i övrigt är splittrad. Av rapporten framgår att år 1986 varierade tiden när det gäller hovrätt mellan ungefär ett och ett halvt år och närmare fyra år samt när det gäller kammarrätt mellan drygt ett år och knappt två år. Domstolsverket tyckte sig inte av det

tillgängliga undersökningsmaterialet kunna utläsa att tiden

generellt sett skulle ha blivit längre under senare år.

Domarbanan -

84 bakgrund

Underrättstjänstgöringen skall pågå minst ett år (51 § hov-

råttsinstruktionen och 50 § kammarrättsinstruktionen). För

hovrättsjuristerna blir tjänstgöringen vid tingsrätt som regel väsentligt längre. Underrättstjänstgöringen är ett led i domarutbildningen och meningen är att tilldelningen av arbetsupp-

gifter skall anpassas till f iskalens begränsade erfarenhet av tjänstgöring i domstol. Arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet får inte tilldelas en f iskal (jfr 13 § tingsrättsinstruktionen resp. 10 § länsrättsinstruktionen). Inte så sällan torde dock i praktiken någon större åtskillnad i fråga om tilldelning av mål inte göras mellan f iskaler och ordinarie domare utan dessa har i huvudsak likvärdiga arbetsuppgifter.

Utöver den utbildning som fiskalerna får genom tjänstgöring i överrätt och underrätt anordnas också ett antal domarkurser av domstolsverket. Kurserna har beteckningarna domarkurs I, II och III. Kurserna I och II anordnas separat för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Domarkurs III vänder sig bara till domare i de allmänna domstolarna. Den första kursen är avsedd för nyblivna f iskaler som står i be-

grepp att påbörja underrättstjänstgöring. Avsikten är att de

ska få lära hur man ansvarar för en egen målrotel. Kurs II

sig

riktar sig i första hand till f iskaler som har några månaders erfarenhet av underrättstjänstgöring men även till sådana som efter att under tid ha varit borta från domarbanan åter-

längre

vänt för att tillträda en ordinarie tjänst. Syftet med kursen är att ge fördjupade kunskaper i formell och materiell processledning. Domarkurs III är främst avsedd för de yngre domare som efter att ha genomgått kurs II har ytterligare minst ett års erfarenhet av underrättsarbete. Denna kurs är emellertid också, liksom den förra, avsedd för dem som återvänt till domarbanan samt för domare som har gått över från allmän förvaltningsdomstol till allmän domstol. Kursen är inriktad på process-

ledning och bevisvärdering.

I viss utsträckning förekommer också att fiskaler, utöver den

obligatoriska underrättstjänstgöringen, under viss tid tjänst-

gör som i specialdomstolar och domstolsliknande

föredragande

organ.

Nästa obligatoriska moment i domarutbildningen är ad junktionen

i överrätten. Under adjunktionstiden deltar f iskalen som ledamot i rätten. Adjunktionen påbörjas omkring sex-åtta år efter

när det gäller hovrätterna och omkring fyra år efter

börjedagen

när det kammarrätterna. Av domstolsverkets

börjedagen gäller

nämnda rapport framgår att den genomsnittliga tiden

tidigare

från till fast adjunktion i hovrätt ökat med knappt

börjedag

Domarbanan - 85

bakgrund

två år under 1980-talet. Även för kammarrätternas del har under samma tid skett en viss ökning som dock är till om-

begränsad

kring fem månader.

Adjunktionstjånstgöringen pågår normalt i nio månader. Om tjänstgöringen är godkänd och fiskalen således bedöms vara lämplig som domare förordnas han till assessor. Sådant godkännande lämnas så gott som alltid.

Formellt krävs för att f iskalen skall få förordnas till assessor att han efter f iskalsförordnandet har

tjänstgjort

dels under ett år som lagman, rådman eller f iskal i underrätt, dels under ett år och nio månader som kammar-

hovrättsfiskal,

rättsfiskal eller adjungerad ledamot i överrätt, varav minst sex månader som f iskal i överrätten och nio månader som

adjungerad ledamot. De obligatoriska inslagen i domarutbild-

- som fiskal i över-

ningen aspiranttjänstgöring, tjänstgöring

rätt och underrätt samt ad junktionst - tar således

jänstgöring

formellt tre år och tre månader. I fråga om de allmänna domstolarna tar dock i praktiken utbildningen fram till det

slutliga godkännandet, assessorsförordnandet, betydligt längre

tid.

Det år ganska vanligt att assessorn efter f örordnandet tjänstgör ett eller flera år som revisionssekreterare eller

rege-

ringsrättssekreterare, dvs. är föredragande i högsta domstolen

eller regeringsrätten. Dessa tjänster tillsätts numera direkt

av högsta domstolen respektive regeringsrätten. Tillsättningen av tjänsterna sker i princip i turordning med i utgångspunkt

sökandenas inträde på domarbanan. Assessorn förenar i

regel assessorstjänsten med tjänsten som revisions- eller regerings-

rättssekreterare. Han får emellertid lämna sin bottentjänst om förordnandet att vara revisions- eller regeringsrättssekreterare meddelas tills vidare.

Assessorerna tas också ofta i anspråk för olika offent-

slags liga uppdrag. De tjänstgör t.ex. inom regeringskansliet, i riksdagsutskotten, inom kommittéväsendet, hos JO, JK eller

riksåklagaren eller vid något statligt verk, såsom domstolsverket och riksskatteverket. Den här typen av tjänster tillsätts

efter en sedvanlig skicklighetsbedömning av dem som anmält

intresse för tjänsten i fråga. Under är

tjänstgöringen assessorn normalt tjänstledig från sin assessorstjänst.

För f iskaler och assessorer finns även en viss formell tjänstgöringsskyldighet utanför den egna hovrätten eller kammarrätten. Sålunda är en hovrättsfiskal skyldig att tjänstgöra som

- 86 Domarbanan bakgrund

rådman eller fiskal i eller som sekreterare i

lagman, tingsrätt

bostadsdomstolen samt att som assessor i annan hov-

tjänstgöra

rätt eller som under högst sex månader. En hovrätts-

hyresråd

assessor är skyldig att tjänstgöra som revisionssekreterare, som domare i som ledamot i annan hovrätt under högst

tingsrätt,

ett år eller som under högst sex månader. Motsvarande

hyresråd

finns också för kammarrättsfiskaler och

tjänstgöringsskyldighet

kammarrättsassessorer. I stället för tjänst som revisionssekreoch sekreterare i bostadsdomstolen avser

terare, hyresråd här dock tjänst som regeringsrättssekreterare. skyldigheten

Bestämmelserna om denna finns i 54 och

tjänstgöringsskyldighet

respektive 53 och 54 §§ kammar- 55 §§ hovrättsinstruktionen rättsinstruktionen. Det torde emellertid sällan förekomma att mot sin åläggs tjänstgöring med stöd av dessa

någon vilja

föreskrifter.

Den som efter domarutbildningen fortsätter inom domarkarriären en ordinarie År 1987 tog det i

får så småningom domartjänst.

tretton och ett halvt år från börjedagen som

genomsnitt omkring

i överrätt till en som ordinarie domare. Vid

aspirant tjänst

är domaren i 42-43 år gammal. Både väntetiden

utnämningen regel

och levnadsåldern varierar dock starkt beroende på vart man

söker sig och om man är inriktad på en viss speciell tjänst. Sålunda var år 1987 den äldste bland de nyutnämnda domarna 51 år medan var 37 år. Tiden f rån börjedagen gammal den yngste till varierade från som kortast åtta år till som

utnämningen

längst 22 år och nio månader.

Den ordinarie domaren har möjligheter att efterutbilda sig de olika i form av kurser, seminarier och

genom utbildningar

som anordnas av domstolsverket. Denna utbild-

utbildningsdagar

kan t.ex. omfattande lagändringar eller allmänna

ning gälla nya

såsom eller chefsfrågor. De kurser och

ämnen domsskrivning

seminarier som här avses riktar sig emellertid inte bara till ordinarie domare utan även till domare. Det brukar dock yngre att dessa först de domarkurser som vi nämnt i

krävas genomgått

det Vissa utbildningsinsatser torde även förekomma

föregående.

genom de skilda domstolarnas egen försorg.

3.2¶Domartjänsterna m.m.

i de allmänna domstolarna och de

De ordinarie domartjänsterna

allmänna utgörs av tjänsterna som

förvaltningsdomstolarna

president i hovrätt och kammarrätt,

justitieråd, regeringsråd,

kammarrättslagman, lagman i tingsrätt och hovrättslagman, länsrätt, hovrättsråd, tillika vice ordförande på avdelning,

Domarbanan - 87

bakgrund

hovrättsräd, kammarrättsråd, tillika vice ordförande på avdelning, kammarrättsrád samt chefsrådman och rådman i tingsrätt och länsrätt. Den l juli 1987 antalet ordinarie domar-

uppgick

tjänster i allmän domstol till 676 och i allmän förvaltningsdomstol till 241 eller sammanlagt till 917 tjänster (jfr bilaga 2, tabell l). Tjänsterna som ordinarie domare tillsätts av regeringen. Tjänsterna tillsätts alltid med fullmakt (4 kap. 6 § LOA). Detta medför att den ordinarie domaren inte kan sägas upp från sin anställning. Denne har således ett starkare an-

ställningsskydd än statstjänstemän som är anställda med för-

ordnande. För dessa gäller att uppsägning kan ske om det finns sakliga grunder för det. Av nyssnämnda lagrum framgår att förordnande numera är den vanliga formen för anställning i statlig

tjänst.

Vi har redan tidigare i meritvärderingsdelen (se avsnitt 2.2)

konstaterat att det i vårt samhälle har ansetts som

mycket

betydelsefullt att domarna har en särskilt skyddad ställning. Detta har setts som en garanti för ett självständigt och oberoende rättsväsende. Det har därför ansetts motiverat med den speciella anställningsf ormen fullmakt för ordinarie domare. Som tidigare nämnts är den ordinarie domarens anställningstrygghet konstitutionellt befäst genom bestämmelserna i ll kap. 5 § regeringsformen som innebär att domaren kan skiljas från sin tjänst endast i de två där upptagna speciella fallen.

De icke ordinarie domarna i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna utgörs av f iskaler och assessorer. Fiskalsaspiranterna, som ännu inte godkänts för vidare tjänstgöring som domare, omfattas därmed inte

egentligen

av begreppet icke ordinarie domare. I fortsättningen avser vi dock även fiskalsaspiranterna när vi talar om gruppen icke ordinarie domare, om inte något annat anges. Den l juli 1987 var antalet icke ordinarie domare totalt l 020 2,

(jfr bilaga

tabell l). Dessa tjänster tillsätts av respektive hovrätt eller kammarrätt även när tjänstgöringen skall äga rum i underrätt. Tjänsterna tillsätts med förordnande. När det gäller aspiranter meddelas förordnandet att gälla f r.o.m. en viss tidpunkt tills vidare dock längst ett år, s.k. längstförordnande. När aspiranten blir godkänd som fiskal i hovrätten eller kammarrätten meddelas ett tillsvidareförordnande. Detsamma gäller när f iskalen blir godkänd som assessor. Fiskaler som skall i

tjänstgöra

underrätt kan för denna tjänstgöring meddelas tillsvidare-

förordnanden, utan tidsbegränsning eller som längstförordnande,

eller också förordnas för viss tid. Valet av orm

förordnandef

kan här t.ex. bero på huruvida tjänsten är attraktiv eller inte. Det kan vara lättare att besätta en mindre attraktiv

88 Domarbanan -

bakgrund

om förordnandet är tidsbegränsat. Därmed blir det näm-

tjänst

- under vissa - för f iskalen att

ligen förutsättningar möjligt behålla den ursprungliga stationeringsorten, vilket i sin tur

medför att f iskalen får traktamente under underrättstjänst-

göringen.

Tjänsteförening och t jänstledighet

Enligt 7 kap. 13 § LOA är huvudregeln den att om en statligt

anställd får någon annan statligt reglerad anställning, upphör

den första anställningen automatiskt. I vissa fall får arbetstagaren emellertid behålla den första anställningen trots att han eller hon har fått en annan statligt reglerad anställning, s.k. tjänsteförening. Huvudbestämmelserna om sådan tjänstefanns i 28 -

förening tidigare 31 a §§ anställningsförordningen

(1965:601) i dess lydelse före den l november 1988.

Enligt dessa tidigare bestämmelser kunde en ordinarie tjänst som hade tillsätts med fullmakt eller en extra ordinarie tjänst förenas med en ordinarie tjänst som tillsatts med tillsvidareförordnande, en ordinarie tjänst förenas med en högre extra ordinarie tjänst samt en ordinarie eller extra ordinarie tjänst förenas med en högre extra tjänst. En förutsättning för tjänsteförening i dessa fall var dock att arbetstagaren skulle utöva den tjänst som i varje fall nämns sist. Något beslut om tjänstledighet från den tjänst som inte skulle utövas behövdes

enligt anställningsförordningen inte i dessa fall. I vissa

andra fall krävdes däremot beslut om tjänstledighet för att arbetstagaren skulle få inneha flera tjänster samtidigt. Detta bl.a. om en arbetstagare ville förena en ordinarie

gällde tjänst med en lika hög eller lägre extra tjänst. Tjänstledighet

måste då beviljas från den ordinarie tjänsten.

Med verkan från den l januari 1985 genomfördes vissa ändringar

i domstolsinstruktionerna som medförde att reglerna i anställ-

om automatisk tjänstledighet i vissa fall av

ningsförordningen

inte längre för domarpersonal. Änd-

tjänsteförening gällde

innebar att domare fick förena sin domartjänst med

ringarna

utanför domstolsväsendet bara efter särskilt beslut av

tjänst regeringen om tjänstledighet från domartjänsten.

ett regeringsbeslut den 25 september 1986 luckrades Enligt

i så måtto att en hovrättsassessor eller en

reglerna upp

kammarrättsassessor som innehade eller uppehöll en tjänst som eller chefstjänsteman i statsråds-

kansliråd, departementsråd

Domarbanan - 89

bakgrund

beredningen eller ett departement utan särskilt beslut var

tjänstledig f rån assessorstjänsten.

Vid tillämpningen av reglerna om tjänstledighet för domar-

personal beviljade regeringen regelmässigt assessorer ledighet för vissa offentliga uppdrag. Regeringen beviljade också i viss utsträckning ledighet från f iskalstjänster när f iskalerna

hade fått tjänst som sekreterare i vissa specialdomstolar och nämnder. Med hänsyn till att en fast praxis i de fall som nämnts sålunda hade etablerat sig beslöt regeringen den l9 november 1987 att i fråga om dessa delegera rätten att bevilja tjänstledighet till hovrätterna och kammarrätterna. Enligt beslutet medgav regeringen att hovrätterna och kammarrätterna utan hinder av bestämmelserna i 56 a § hovrättsinstruktionen respektive 55 a § kammarrättsinstruktionen fick bevilja tjänstledighet dels för assessorer som skulle tjänstgöra som föredragande i riksdagens utskott, hos JO eller hos JK, som rätts-

sakkunnig i regeringskansliet eller som kommittésekreterare,

dels för fiskaler som hade fullgjort underrättsår och som skulle tjänstgöra som sekreterare i arbetsdomstolen, marknadsdomstolen, koncessionsnämnden för miljöskydd eller statens VAnämnd. Om överrätten ansåg att tjänstledighet inte borde

beviljas skulle frågan gå vidare till regeringen. Regerings-

beslutet med dessa regler tillämpas fr.o.m. den l januari 1988.

Rätten till ledighet för att under begränsad tid pröva annan

anställning enligt 3 § tjänstledighetsförordningen (1984:111)

berördes inte av de nya tjänstledighetsreglerna för domarpersonal. I dessa fall var det domstolsverket eller - om domstolsverket bestämt så - hovrätten eller kammarrätten som beslutade om ledigheten.

Parterna på den statliga arbetsmarknaden träffade i 1988 års avtalsrörelse kollektivavtal som rör bl.a. tjänstetyper och tjänsteförening och som trätt i stället för de nyss redovisade bestämmelserna i anställningsförordningen. Detta avtal trädde i kraft den l november 1988. Enligt avtalet är tidigare tjänstetyper ersätta av två, som kallas för lönetjänst och arvodestjänst. Uttrycket ordinarie tjänst används enbart om vissa domartjänster, nämligen sådana som innehas av ordinarie domare

i den mening som avses i regeringsformen.

I fråga om tjänsteförening gäller som huvudregel enligt avtalet

att förening bara får ske av en bottentjänst som är tillsatt med förordnande tills vidare och en annan tjänst tillsatt med

ett tidsbegränsat förordnande. Tjänsteförening sker i dessa

90 Domarbanan -

bakgrund

fall automatiskt, dvs. utan särskilt beslut om tjänstledighet

från den första tjänsten. Arbetsgivaren får bevilja förening av

tjänster också i andra fall, nämligen genom att i beslut medge

tjänstledighet.

Enligt en särskild bestämmelse i avtalet gäller emellertid de nu beskrivna reglerna inte för icke ordinarie domare. För dessa

gäller i stället att tjänsteförening bara får ske om regeringen

eller den regeringen delegerat beslutanderätten till medger att arbetstagaren får vara tjänstledig för att inneha en annan tjänst. Någon ändring i förhållande till vad som gällt för denna personalkategori sedan januari 1985 är därmed inte

åsyftad.

Bestämmelserna i avtalet om tjänsteförening gäller inte heller för ordinarie domare. Eftersom det här är fråga om f ullmaktstjänster kan kollektivavtal om tjänsteförening inte träffas med avseende på dessa tjänster (se 7 kap. l3 § LOA). Möjligheterna

till tjänstledighet och tjänsteförening är för denna kategori i

stället reglerad i anställningsförordningen och domstolsinstruktionerna. Regleringen motsvarar även för de ordinarie domarna vad som gällt sedan januari 1985.

Det är främst icke ordinarie domare som beviljas tjänstledighet

för att t.ex. fullgöra ett offentligt uppdrag. Enligt fast

praxis brukar sådan ledighet i allmänhet inte beviljas för ordinarie domare. Detta har sin bakgrund i att dömandet enligt grundlagsmotiven i görligaste mån bör utövas av ordinarie domare.

F örande över stat av ordinarie domartjänst

I vissa fall när en innehavare av ordinarie domartjänst utövar

en annan tjänst än domartjänsten kan regeringen föra den

ordinarie tjänsten över stat (jfr prop. 1975:1 bil. 2 s. 9 f

med hänvisningar). Att en tjänst förs över stat innebär, att

den inte medräknas vid bedömningen av i vad mån de tjänster som

upptas i personalförteckningen är tillsatta. Om en domartjänst

förts över stat kan den återbesättas. Härigenom undviker man

den olägenhet som nämndes i föregående avsnitt, att domar-

tjänsten under kanske avsevärd tid får uppehållas endast som vikariat.

I ll kap. l § regeringsformen föreskrivs att ordinarie domare skall finnas även i annan domstol än högsta domstolen och

regeringsrätten. I grundlagsmotiven (prop. 1973:90 s. 381)

Domarbanan - 91

bakgrund

anförde departementschefen att det rimmade bäst med domstolarnas självständiga ställning att domstolarnas dömande tjänstemän

i största möjliga utsträckning utgjordes av domare som åtnjuter

ett sådant anställningsskydd som tillkommer ordinarie domare. Vid varje domstol skulle därför finnas minst en ordinarie domare. Departementschefen underströk dock att avsikten var att domstolarna i all den utsträckning som är organisatoriskt möjlig skulle utrustas med ordinarie domare.

Som exempel på fall där det enligt nuvarande praxis förekommer att en ordinarie domartjänst kan föras över stat kan nämnas att innehavaren blir förordnad som bostadsdomare eller på tjänst som chefstjänsteman inom något departement eller till byråchef hos exempelvis JK eller JO. En domartjänst brukar också föras över stat när innehavaren är tjänstledig för att fullgöra internationellt uppdrag.

En grundläggande förutsättning för att en domartjänst skall

föras över stat anses vara att den ordinarie domartjänsten annars under avsevärd tid kan uppehållas endast som vikariat. År 1987 uppgick antalet överstatförda domartjänster till ett femtiotal.

Den som innehar den överstatförda tjänsten kan givetvis påkalla att få utöva sin domartjänst. Under någon tid kan då en dubblering av tjänsten förekomma. Vid närmaste inträffade ledighet på en tjänst av samma slag skall då den överstatförda tjänsten återföras på stat, dvs. räknas som tillsatt. Det förekommer emellertid ytterligt sällan att någon gör anspråk på att faktiskt få utöva sin överstatförda tjänst. Om den som har en tjänst som förts över stat avgår från denna, bortfaller den.

3.3 Balansen mellan antalet icke ordinarie domare och

antalet ordinare domartjänster

I våra direktiv sägs att det för domarbanans attraktionskraft är av stor betydelse att det råder balans mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinarie domartjänster. Tanken bakom detta torde vara att om antalet icke ordinarie domare blir alltför stort i förhållande till antalet ordinarie tjänster, kommer det att ta lång tid innan den som börjat på domarbanan kan få en sådan tjänst. Detta anses i sin tur minska de skickligaste juristernas intresse för att söka sig till domarbanan. Dessa tankegångar är på intet sätt nya.

92 Domarbanan -

bakgrund

Redan 1943 års domarutredning tillsattes mot bakgrund bl.a. av att antalet icke ordinarie tjänstemän i hovrätterna hade ökat på ett, som det ansågs, oroande sätt. Utredningen avlämnade år 1946 Betänkande angående vissa organisations-, utbildnings- och

tjänstgöringsfrågor vid domstolarna (SOU 1946:57). Enligt

utredningen berodde obalansen i domarkårens sammansättning framför allt på ett ständigt växande behov i underrätterna av överrättsutbildade yngre domare men också på att de yngre domstolsjuristerna ofta fick uppdrag utanför domstolsväsendet. Av uppgifter i betänkandet framgår att antalet icke ordinarie domare inom det statliga domstolsväsendet hade fyrdubblats under tiden 1924-1946. Under samma period hade andelen sådana tjänster i förhållande till antalet ordinarie domartjänster stigit från 33 procent till 104 procent. Vid dessa beräkningar är inte f iskalsaspiranterna medräknade. Utredningen fann att

den fortgående förseningen av befordringsgången på domarbanan

stod i samband med ökningen av antalet yngre domare. Utredningen ansåg att det för en god rekrytering till domarbanan var av stor betydelse, att domaraspiranterna utan alltför lång väntan kunde uppnå befattningar där de fick tillfälle att självständigt utöva domarverksamhet. En försenad befordringsgång innebar också, påpekade utredningen, ett försämrat löneläge vilket i sin tur även kunde påverka rekryteringen.

Betänkandet innehåller också beräkningar av vid vilken ålder utnämning till ordinarie domarbefattningar kunde tänkas ske i

framtiden. Enligt dessa beräkningar skulle den genomsnittliga

befordringsäldern inom det statliga domstolsväsendet öka från omkring 40 år, som gällde för utnämningar år 1946, till 51 år för utnämningar år 1965. Om hänsyn också togs till ledigblivna ordinarie tjänster vid rådhusrätterna skulle dock ökningen i

befordringsåldern begränsas till fem år och utnämningarna

alltså komma att ske vid 45 års ålder.

Utredningen konstaterade att den fortgående förseningen borde

beaktas vid regleringen av såväl frågor som rörde organisa-

toriska förhållanden som frågor angående tjänstgöringen vid

domstolarna. I linje härmed föreslog utredningen att behovet av yngre domare skulle minskas genom att vissa icke ordinarie tjänster vid underrätterna byttes ut mot ordinarie bef att-

ningar. I övrigt beaktade utredningen befordringsförhållandena

bl.a. genom att föreslå att åtgärder vidtogs för att fördela strömmen av aspiranter jämnare mellan hovrätterna efter dessas storlek och för att främja ett friare utbyte av befattningshavare mellan hovrätterna. Mera konkret föreslog utredningen vidare att en gallring skulle företas bland de offentliga uppdrag som då förekom med hänsyn till uppdragens värde för

Domarbanan -bakgrund 93

domstolstjänstgöringen. Utredningen ansåg också att den som

gick domarbanan skulle ha fått fullgod utbildning i underrätt och hovrätt, och således ha passerat fiskalsstadiet, innan han anförtroddes något uppdrag och att tjänstgöring utanför domstolsväsendet inte borde få förekomma under alltför lång tid.

Även 1955 års domarutredning uppmärksammade frågan om proportionen mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinarie domartjänster samt dess betydelse för befordringsmöjligheterna. 1 sitt slutbetänkande Domarbanan (SOU 1959:17) konstaterade utredningen att det under åren 1933-1959 hade skett en kraftig förskjutning i proportionen mellan olika slag av tjänster i riktning mot en ökad andel s.k. begynnelsetjänster (fiskalstjänster i hovrätt och underrätt). Antalet

sådana tjänster och antalet s.k. passagetjänster (assessors-

tjänster) var enligt utredningen alltför stort för att till-

fredsställande befordringsförhållanden skulle råda. Av uppgif-

ter i betänkandet om domarantal framgår att inom det statliga domstolsväsendet antalet icke ordinarie domare år 1959 motsvarade omkring 96 procent av antalet ordinarie domartjänster (om också stadsdomstolarna inräknades var siffran i stället 81 procent). Fiskalsaspiranterna är härvid inte medräknade. Den

genomsnittliga befordringsåldern för domartjänst i rådsklass

var år 1958 i genomsnitt 42,5 år. Utredningen konstaterade att denna ålder skulle komma att stiga om inte några åtgärder

vidtogs.

Utredningen ansåg att assessorsförordnande normalt borde erhållas vid en ålder av 35 till 36 år och att den önskvärda befordringsåldern till tjänsterna i rådsklass borde vara i

genomsnitt 40 år. Tjänstgöringstiden från börjedagen som aspirant till utnämning till tjänst i rådsklassen skulle då

omfatta onikring tolv år. Med utgångspunkt i dessa förutsätt-

ningar om önskvärd befordringsålder gjorde utredningen sedan en

utförlig beräkning av det antal tjänster som erfordrades på varje karriärsstadium för att önskemålen skulle kunna upp-

fyllas. Utredningen fann att möjligheterna att uppnå den önskvärda proportionen - som med utredningens beräkningar innebar

att tjänsterna på begynnelse- och passagestadiet skulle uppgå

till omkring 60 procent av antalet sluttjänster - var beroende

av dels allmänt organisatoriska synpunkter, dels utbildnings-

behovet. Utredningen konstaterade också att erforderliga åtgärder knappast kunde tänkas bli genomförda annat än successivt; den framräknade proportionen borde dock kunna tjäna till

ledning vid bedömning av utredningens organisationsförslag och

vid den årliga prövningen av domstolarnas personalbehov. Bland utredningens förslag till åtgärder kan nämnas att utred-

94 Domarbanan -

bakgrund

ningen förordade en fortsatt omvandling av dåvarande tings-

sekreterartjänster till ordinarie domartjänster, en ökad

användning av assessorer i stället för fiskaler för vikariatsändamål och återhållsamhet vid antagning av fiskaler.

Också denna utredning kunde konstatera att det förhållandet att domarutbildade i stor utsträckning togs i anspråk för uppdrag utanför domstolsväsendet medförde en ansvällning av domarkåren som i sin tur förde med sig att ordinarie domartjänst erhölls senare än vad som annars skulle vara fallet. Utredningen fann därför att det i strävandena att uppnå tillfredsställande

befordringsförhållanden på domarbanan också måste ingå åtgärder

som rörde den omfattning i vilken domare togs i anspråk för

offentliga uppdrag. Som en sådan åtgärd förordade utredningen

en skärpt restriktivitet i fråga om användningen av domstolsjurister för dessa uppdrag. Vidare föreslogs att när domare

i anspråk för utredningsuppdrag skulle deras medverkan i togs

utredningsarbetet begränsas. Domarnas behov av tjänstledighet

skulle därigenom minska. Utredningen ansåg också att en allmän

rationalisering av kommittéväsendet och utredningsarbetets

bedrivande skulle kunna medverka till att minska behovet av domarpersonal för denna typ av arbete.

1972 års domarutredning kunde dock i sitt betänkande En öppnare domarbana (SOU 1974:96) konstatera att ökningen av icke ordinarie domare hade fortsatt, beroende främst på rekryteringen av domstols jurister till offentliga uppdrag. Detta måste enligt

utredningen på sikt rimligen medföra att ordinarie domartjänst

inte kunde beredas alla som befann sig på domarbanan. Aspirant-

antagningen hade nämligen, anförde utredningen, ökat kraftigt

under senare år och uppgick årligen till nästan tre gånger fler aspiranter än det antal domstols jurister som behövdes för återbesättande av ordinarie domartjänster. En fortsatt utveckling i denna riktning skulle enligt utredningen innebära att tillhörigheten till domarbanan i praktiken inte längre skulle medföra att de som var inne på banan kunde räkna med en sluttjänst där. Enligt utredningen var det dock knappast möjligt att inom ramen för den rådande slutna domarkarriären åstadkomma annat än

relativt begränsade förändringar.

Utredningen föreslog därför att domarbanan skulle göras öppnare genom att anknytningen till banan i princip skulle upphöra efter en kortare, grundläggande domarutbildning. Den som genomgått utbildningen förutsattes häref ter söka annat arbete och förvärva andra erfarenheter för att sedan återkomma och söka ordinarie domartjänst. Med en sådan utformning av banan blev behovet att anpassa antagningen av domaraspiranter till till-

Domarbanan - 95

bakgrund

gången på ordinarie tjänster inte lika påtagligt som tidigare. Utredningens förslag innebar också i den delen att antagningen

av aspiranter till överrätt helt enkelt skulle motsvara dessa domstolars behov av föredragande.

Någon ändring av domarbanan i enlighet med 1972 års domar-

utrednings förslag kom, som framgått av den tidigare redo-

görelsen, aldrig till stånd. Frågan om hur balans skall kunna uppråtthållas mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinarie domartjänster samt denna frågas betydelse för beford-

ringsmöjligheterna och domarrekryteringen har därför tilldragit

sig fortsatt intresse.

Inom domstolsverket inleddes år 1976 ett arbete med att beräkna det framtida domarbehovet vilket skulle tjäna som underlag för

den fortsatta domarrekryteringens omfattning. Projektet av-

stannade emellertid därför att överrätterna inte tyckte sig ha behov av sådana beräkningar.

Utredningen angående domstolsadministrationen tog i sitt betänkande Domstolsverket och domstolarna (Ds Ju 1982:3) åter upp frågan om framtidsutsikterna på domarbanan. Enligt utredningens

mening fanns det visst fog för uppfattningen att den lämpliga omfattningen av den årliga antagningen av f iskalsaspiranter

borde belysas närmare utifrån bl.a. den synpunkten att de nyintagna inom rimlig tid når fram till en ordinarie domar-

tjänst.

Med anledning av utredningens synpunkter uttalade chefen för

justitiedepartementet i 1983 års budgetproposition (prop.

l982/83:l00 bil. 4) bl.a. att han ansåg det angeläget att man, för att säkerställa att domarbanan behåller sin attraktionskraft för skickliga yngre jurister, gjorde en närmare analys av det framtida behovet av domare och av hur domarkarriären kan komma att te sig främst för dem som nyligen har inträtt på domarbanan.

En sådan analys gjordes häref ter under våren 1984 av justitiedepartementet och domstolsverket i samarbete. Enligt de prognoser som då gjordes skulle den genomsnittliga tiden från börjedagen som aspirant till ordinarie tjänst komma att öka kraftigt den närmaste tioårsperioden. För de som våren 1984 nyligen hade antagits på domarbanan beräknades denna tid till omkring 20 år för de allmänna domstolarnas del och till omkring 30 år för de allmänna förvaltningsdomstolarnas del.

Domarbanan -

96 bakgrund

Med dessa analyser som bakgrund upprättades inom justitiedepartementet i maj 1984 promemorian Domarbanan i dag och i framtiden - en analys av domarkarriären i de allmänna dom-

stolarna och de allmänna f örvaltningsdomstolarna. I promemorian

konstaterades att antalet icke ordinarie domare som utnyttjades för uppdrag utanför domstolarna hade nära nog fördubblats under den senaste tioårsperioden och att detta skulle komma att medföra en drastisk ökning av den genomsnittliga tiden från inträdet på domarbanan till ordinarie tjänst. För att förhindra detta och för att minska väntetiden för adjunktion måste man enligt promemorian komma fram till en rimlig proportion mellan antalet ordinarie och antalet icke ordinarie domare. Antalet icke ordinarie domare som användes för andra ändamål än domstolarnas egna behov måste därför minskas kraftigt. För att

uppnå detta föreslogs i promemorian att domstolsjurister skulle

få vara tjänstlediga för andra uppdrag bara efter särskilt beslut av regeringen. Vidare borde sådan tjänstledighet inte beviljas f iskaler utan endast assessorer och i huvudsak be-

gränsas till att avse lagstiftningsarbete i kommittéer, regeringskansliet och riksdagen samt samt till att tillgodose

behovet av domarpersonal inom specialdomstolarna.

Regeringen delade den oro för utvecklingen som kom till uttryck

i promemorian. På grundval av förslagen i denna beslöt därför regeringen om de tidigare berörda inskränkningarna i domarnas

möjligheter till tjänstledighet vilka trädde i kraft den l

januari 1985. I 1985 års budgetproposition (prop. 1984/85:l00 bil. 4 s. 85 ff) redogjorde chefen för justitiedepartementet

för de överväganden som låg bakom dessa ändringar. Han anförde därvid bl.a. att han i f råga om tjänstledigheterna skulle verka för en praxis som innebar att man åtminstone på sikt kom fram till en rimlig proportion mellan antalet ordinarie och icke ordinarie domare. Under intryck av den kritik som framförts vid remissbehandlingen förordade han dock en något mindre restriktiv linje i fråga om de tjänstledigheter som skulle prövas av regeringen än vad som angetts i promemorian. Även om de offentliga uppdragen i princip borde styras över till assessorerna borde f iskalerna ändå inte vara helt uteslutna f rån sådana

uppdrag. Vid behandlingen i riksdagen framhöll justitie-

utskottet att det var ett viktigt samhällsintresse att hindra

en utveckling som kunde verka menligt på rekryteringen till

domarbanan. Utskottet fann det därför vara värdefullt att saken hade uppmärksammats inom justitiedepartementet och där analyserats ingående. Vidare konstaterade utskottet att eftersom

regeringen själv skulle pröva frågor om tjänstledighet fanns

det för regeringen att snabbt gripa in med

goda möjligheter

ytterligare åtgärder om det visade sig att de redan beslutade åtgärderna inte fick avsedd effekt (JuU 1984/85:25, rskr 228).

- 97

Domarbanan bakgrund

3.4¶Tidigare behandling av domarbanan

i

3.4.1¶Inledning

Av den tidigare redogörelsen framgår att frågor som rör domarutbildningen och domarkarriären har utretts och analyserats vid ett flertal tillfällen. Många av de tidigare utredningarna har V dock rört för den tiden speciella problem såsom frågor kring en samordning av de dåvarande skilda karriärerna inom de statliga domstolarna respektive stadsdomstolarna, frågor i samband med f örstatligandet av samtliga domstolar samt frågor rörande domar-

utbildning inom förvaltningsdomstolarna. Med undantag för en

närmare redogörelse för förslagen om den framtida domarbanan i 1972 års domarutrednings betänkande En öppnare domarbana (SOU 1974:96) finner vi därför i huvudsak inte anledning att ytter-

ligare belysa innehållet i dessa tidigare utredningar. I fråga

om tidigare reformförslag får vi i stället hänvisa till 1972

års domarutrednings betänkande (s. 59 ff).

Innan vi övergår till en redogörelse för 1972 års domarutrednings förslag skall vi dock något beröra en särskild fråga som

har behandlats av tidigare utredningar, nämligen möjligheten

att inom ramen för den gällande domarkarriären tillföra domstolarna ökade erfarenheter från bl.a. åklagar- och advokat-

verksamhet. 1943 års domarutredning övervägde sålunda möjlig-

heten att i tjänstgöringsgången för blivande domare inordna

viss tids obligatorisk tjänstgöring hos åklagare eller advokat.

Detta skulle emellertid kräva att antalet begynnelsetjänster

utökades. Utredningen fann det vara olämpligt att då genomföra en sådan ordning, eftersom den redan långsamma befordrings-

gången till ordinarie tjänst därigenom skulle försämras ytterligare. Detta skulle i sin tur inverka menligt på rekryteringen till domarbanan. En ordning där tjänstgöring hos advokat eller

åklagare ingick som ett obligatoriskt led i domarutbildningen

borde dock enligt utredningen betraktas som ett framtidsmäl.

1955 års domarutredning kom emellertid också för sin del fram till att utsikterna var små att inom överskådlig tid nå sådan jämvikt mellan ordinarie och icke ordinarie tjänster på domarbanan, att tjänstgöring hos åklagare eller advokat kunde bli ett normal-t led i befordringsgången utan att denna försenades oskäligt. När det gällde tjänstgöring hos advokat tillkom enligt utredningen för en advokat att anordna sådan

svårigheten

tjänstgöring. Det måste nämligen i regel vara förenat med stora olägenheter för en advokat att anställa en medhjälpare, som efter förhållandevis kort tid förväntas sluta sin anställning.

98 Domarbanan -

bakgrund

Båda de nu nämnda utredningarna ansåg det dock vara värdefullt om domstolarna tillfördes ökade erfarenheter från bl.a. åklagar- och advokatverksamheten. Utredningarna pekade i sammanhanget på att sådan erfarenhet också kunde tillgodoses genom att _man utsåg advokater och åklagare till domare. Detta ansågs i viss utsträckning vara önskvärt. Det betonades dock att om man ville behålla en särskild domarkarriär så kunde det av hänsyn till rekryteringen endast bli fråga om att i ett begränsat antal undantagsfall besätta ordinarie domartjänster med personer utanför karriären.

3.4.2 1972 års domarutredning

Utredningen hade i uppdrag bl.a. att överväga hur domarkarriären skulle omformas för att tillgodose önskemål om att domarkåren tillfördes erfarenheter från andra samhällsområden än domstolsväsendet. Enligt utredningens mening var det dock knappast möjligt att inom ramen för den i princip slutna domar-

åstadkomma annat än relativt begränsade förändringar.

karriären

I detta sammanhang (betänkandet 5 f) uttalade utredningen

vidare följande.

Vi anser det mindre troligt, att man på frivillig väg

verkligen skulle kunna åstadkomma nämnvärd förändring i

fråga frekvensen av domstolsjuristernas verksamhet

om

utanför domstolsväsendet på de områden dit en del nu

söker sig för en begränsad tid eller att man skulle

kunna praktiskt åstadkomma att andra områden av rätts-

väsendet öppnas för tjänstgöring under begränsad tid.

Skulle å andra sidan den eftersträvade breddningen av

erfarenheterna nås på detta sätt, blir följden att antalet tjänstlediga f iskaler och assessorer ökas

ytterligare. Tillhörigheten till domarbanan kommer då i

praktiken inte längre att medföra, att de som är inne

på domarbanan kan räkna med sluttjänst inom denna bana,

även om man utgår från en viss ökning av antalet ordi-

narie domartjänster i framtiden. Domarkarriären kommer

därigenom i realiteten att efter hand förlora sitt

innehåll. Uppehållandet av en formell domarkarriär blir

i en sådan situation ett hinder mot ett förutsättningslöst sökande efter praktiska lösningar i skilda hän-

seenden. Det bör också framhållas att en ordning där

alla domare i början av domarkarriären skall tjänstgöra

kortare eller längre tider inom andra karriärer inom rättsväsendet medför svårigheter i bl.a. befordrings-

Domarbanan - 99

bakgrund

hänseende för dem som har tjänster inom dessa

karriärer. Mera genomgripande förändringar i syfte att

tillföra domarkåren erfarenheter från andra samhälls-

områden förutsätter därför enligt vår att

mening

nuvarande ordning med en sluten domarkarriär

överges.

De förslag angående den framtida domarbanan som med

utredningen

denna utgångspunkt lämnade kan sammanfattas

enligt följande.

Den grundläggande domarutbildning som den ord-

enligt gällande ningen ägde rum i hovrätt och kammarrätt borde behållas och utformas på ungefär samma sätt som men

tidigare pågå under något längre tid, ett år sex månader. I denna grundläggande utbildning skulle då också ingå omkring sex månaders

tjänst-

göring i under-rätt. Efter utbildningens avslutande skulle aspirantens anställning inom domstolsväsendet i princip upphöra på samma sätt som efter avslutad notariemeritering. Fortsatt anställning i domstol skulle förutsätta att aspiranten efter

fullgjord - och godkänd domarutbildning sökte och fick en icke ordinarie domartjänst. Härvid skulle de utses som ef ter en fri prövning ansågs mest lämpade. Icke ordinarie

tjänster

skulle finnas för f iskaler i underrätt, assessorer i hovrätt och kammarrätt samt för revisionssekreterare i domstolen

högsta och regeringsrättssekreterare i Fiskals- och regeringsrätten.

. assessorstjänsterna var avsedda för vikariats- och förstärkningsändamål. Det ansågs dock som angeläget att antalet sådana tjänster begränsades.

De domarutbildade förutsattes i övrigt söka ti_ll andra

sig

juridiska verksamhetsområden och då också knytas organisatoriskt till dessa. Som exempel på sådana områden nämndes

åklagarmyndigheter, advokatbyråer, kronofogdemyndigheter,

statliga verk, banker och företag. Det förutsattes också att departement och riksdag även i skulle ha behov

fortsättningen

av ett stort antal domarutbildade Den dittillsvarande

jurister.

ordningen att domarna i mycket stor

utsträckning beviljades

tjänstledighet för offentliga uppdrag borde dock inte bestå. I stället f örutsattes att särskilda inrättades vid

tjänster

departementen t.ex. för kommittésekreterare.

Den obligatoriska ad junktionstjänstgöringen skulle avskaffas.

För att det skulle bli möjligt för domarutbildade att söka

sig

in på andra verksamhetsområden måste utbildningen vara för-

hållandevis kort. En obligatorisk adjunktionstjänstgöring i

omedelbar anslutning till den grundläggande domarutbildningen skulle i alltför hög grad försena inträdet i andra karriärer. Ett obligatoriskt krav på adjunktion kunde därför antas mot-

100 Domarbanan -

bakgrund

verka en bredare och öppnarerekrytering till domartjänst. Det skulle dock vara möjligt att fullgöra frivillig ad junktions-

tjänstgöring i överrätterna.

De som efter avslutad domarutbildning sökt sig till verksamhetsområden utanför domstolsväsendet förutsattes sedan efter att sålunda ha förvärvat andra erfarenheter återkomma till domarbanan för att söka ordinarie domartjänst. Sökandena till sådan tjänst torde därmed kunna delas upp i tre grupper, nämligen dels de som i huvudsak hade tjänstgjort i domstol endast under utbildningstiden, dels de som därutöver tjänstgjort några år på icke ordinarie domartjänst, dels de som hade ytterligare domstolserfarenhet. Härtill kunde komma ett antal sökande som saknade domarutbildning. Något krav på sådan utbildning borde nämligen inte uppställas för de ordinarie domartjänsterna. Tillsättningen av tjänsterna skulle sedan ske efter en samlad bedömning av sökandenas meriter där genomgången domarutbildning dock skulle ges ett särskilt meritvärde.

Utredningens betänkande blev föremål för en bred remissbehandling. Förslagen om en förändring av domarbanan möttes av mycket stark kritik. Kritiken inriktade sig bl.a. på förslaget att domaraspiranternas anställning skulle upphöra efter fullgjord

domarutbildning. Detta ansågs inte vara befrämjande för rekryteringen av goda jurister till domarbanan. Man befarade

att många dugliga jurister i detta läge i stället för att genomgå utbildningen skulle söka sig direkt till andra verksamhetsfält. Vidare påpekades att den föreslagna ordningen inte

låg i linje med den utveckling mot ökad anställningstrygghet

som ägde rum i samhället i övrigt. Kritiken inriktade sig också

på utredningens förslag att avskaffa adjunktionen. Många

remissinstanser ansåg att denna var ett av de värdefullaste leden i domarutbildningen och därför borde behållas som ett

obligatoriskt inslag i en sådan utbildning också i framtiden.

Man anförde till stöd för denna åsikt bl.a. att adjunktionen ger domaraspiranten möjlighet att i samarbete med äldre och mer erfarna domare ta ansvar för målens avgörande och att pröva sina egna kunskaper och sitt eget omdöme samtidigt som de ordinarie domarna får del av synpunkter från en yngre generation. Adjunktionen ansågs värdefull också genom att den ger överrätten möjlighet att mera direkt bedöma domaraspirantens

lämplighet för domaryrket. Utredningens förslag kritiserades

vidare för att det ansågs leda till att de framtida domarna skulle komma att ha alltför kortvarig och inaktuell erfarenhet av domstolsarbete innan de utnämndes till ordinarie domare.

Domarbanan - 101

bakgrund

Med anledning av den kritik som förslaget om en ändrad domarbana mötte förklarade departementschefen i 1976 års budgetproposition (prop. 1975/76:l00 bil. 4 s. 46) att han inte avsåg att föreslå regeringen att lägga utredningens modell till grund för en ny domarkarriär. Han konstaterade dock att ett mycket stort antal remissinstanser hade ställt sig bakom grundtankarna i betänkandet om att domarkåren behövde tillföras ökad erfarenhet från andra samhällsområden än domstolsväsendet. Den fortsatta utvecklingen inom ramen för det rådande systemet borde enligt departementschefen anpassas till att bättre tillgodose sådana önskemål.

3.4.3 Domstolsverkets avhopparrapport m.m.

Under andra halvåret 1985 och i början av år 1986 började man inom överråtterna uppmärksamma att det hade uppstått svårigheter att rekrytera kvalificerade f iskalsaspiranter och att antalet yngre icke ordinarie domare som lämnade domarbanan hade ökat. Justitiedepartementet uppvaktades med anledning härav med skrivelser från bl.a. vissa av överrätterna. I skrivelserna uttryckte man sin oro över utvecklingen och menade att åtgärder behövde vidtas för att återge domarbanan dess attraktionskraft. Skrivelserna överlämnades av regeringen till domstolsverket som under hösten 1986 beslöt att inleda ett projekt som syftade till att analysera omfattningen av och orsakerna till avhoppen från

domarbanan samt därmed sammanhängande frågor. En referensgrupp,

i vilken ingick bl.a. representanter för överrätterna, knöts

till projektet.

Resultatet av projektet redovisades i DV Rapport 1987:1 som avlämnades till justitiedepartementet i mars 1987.

I rapporten presenterades bl.a. vissa siffror avseende antalet aspirantansökningar och antalet icke ordinarie domare som lämnat domarbanan under de senaste åren. Siffrorna visade att

antalet aspirantansökningar hade minskat med omkring 40 procent

mellan åren 1981 och 1986. Under samma period fördubblades antalet avhopp från domarbanan. I rapporten konstaterades att en markant förändring ägde rum år 1-985 då antalet ansökningar minskade kraftigt samtidigt som avhoppen då ökade extra mycket. Ett visst samband mellan det minskade antalet ansökningar och antalet notarieavgångar ansågs finnas. En viss nedgång i antalet utfärdade notariebevis kunde noteras för just år 1985. Denna nedgång orsakades av att antalet notarietjänster hade minskat. Någon enskild faktor som orsak till att antalet avhopp kom att öka så kraftigt från år 1985 kunde man inom projekt-

102 Domarbanan -

bakgrund

gruppen inte hitta. I detta sammanhang pekade man emellertid på att det var med verkan från den l januari 1985 som bestämmelserna om begränsade möjligheter till tjänstledighet för bl.a. f iskaler infördes. Man pekade också på att det under år 1984

hade presenterats beräkningar om befordringsutsikterna inom

domarbanan enligt vilka den som nyligen påbörjat sin domarkarriär kunde räkna med att få vänta på en ordinarie domartjänst i 20 till 30 år. (Jfr här bilaga 2, tabell 2.)

Domstolsverket har följt upp de siffror som redovisades i rapporten genom att göra motsvarande undersökning av antalet aspirantansökningar och antalet avhopp under år 1987. Resultatet har redovisats i Domstolsverket informerar 1988 nr 4. Av redovisningen framgår att den nedåtgående trenden i fråga om antalet aspirantansökningar fortsatte under år 1987. Däremot skedde då en viss minskning av antalet avhopp jämfört med de två närmast föregående åren.

Pro utredning omfattade också en enkät som hade

jektgruppens

ställts dels till notarier, dels till aspiranter, f iskaler och assessorer som var kvar på domarbanan samt dels till aspiranter, f iskaler och assessorer som var tjänstlediga eller hade

efter den l januari 1983. Av enkätsvaren drog man i

entledigats

rapporten den slutsatsen att det var löneförhållandena och domarkarriärens utformning som var de främsta orsakerna till den uppkomna situationen. Det konstaterades dock att bilden var mångfacetterad och att också andra faktorer var betydelsefulla. Av de enkätsvar som redovisades i rapporten framgår t.ex. att en stor andel (34 procent) bland dem som lämnat banan har angett familje- och bostadssituationen som den främsta orsaken till avhoppet.

I detta sammanhang finns också anledning att något beröra de åtgärder som de utfrågade funnit vara mest angelägna - förutom .förslag om kraftigt ökade löner - för att öka banans attraktionskraft. I rapporten redovisades, utan angivande av rangordning utifrån frekvensen, ett urval av svaren på denna fråga. Bland de sålunda redovisade svaren finns förslag om att utbildningstjänstgöringen borde planeras bättre, att tiden till ordinarie tjänst borde bli kortare, att möjligheterna till tjänst-

borde ökas, att arbetsuppgifterna borde bli mer kvali-

ledighet

ficerade samt att attityderna mellan yngre och äldre kolleger borde bli öppnare och att man borde hjälpa varandra mer.

I rapporten konstaterades att utredningen klart gav vid handen att situationen var sådan att åtgärder snarast borde sättas in för att öka domarbanans attraktionskraft. Enligt rapporten

Domarbanan - 103

bakgrund

visade enkätsvaren att det sjunkande antalet aspirantansökningar och det ökande antalet avhopp var symptom på ett utbrett missnöje med domarbanans nuvarande utformning. Projektgruppen föreslog därför att en utredning borde tillsättas med uppgift att förutsättningslöst se över karriärens framtida

utformning.

I rapporten pekades emellertid också på vissa mer begränsade åtgärder som borde kunna vidtas redan på kort sikt. Härvid nämndes åtgärder som rörde bl.a. lön och andra ekonomiska

villkor, det familjesociala området, utbildningsinsatser och

information om domarbanan.

Vissa av de förslag som fördes fram i rapporten har utretts vidare inom domstolsverket. Bland annat har verket i samarbete med hovrätter och kammarrätter övervägt hur utbildningen för de yngre domarna kan förbättras och utökas. Detta arbete har resulterat i de utbildningsplaner som presenterades under våren

1988 och som vi tidigare har redogjort för (avsnitt 3.1).

I 1988 års budgetproposition (prop. l987/88:l00 Bil. 4 s. 85 f)

konstaterade departementschef en att regeringen i juni 1987 tillkallat en särskild utredare för att utreda bl.a. frågor om domarbanans utformning. I detta sammanhang anförde hon vidare

följande.

Jag ser det som utomordentligt viktigt för vårt samhälle att vi kan bibehålla den goda kvalitén i våra domstolars avgöranden och den goda servicen till dem som kommer i kontakt med domstolarna. Detta förutsätter bl.a. att vi

kan rekrytera skickliga och lämpliga jurister till

domarbanan. Enligt min mening är det åtskilligt vid sidan av löne- och karriärförhållandena - vilkas betydelse självfallet inte skall undanskymmas - som är viktigt i sammanhanget. Arbetstillfredsställelse, möjlighet till

personlig utveckling, en stimulerande arbetsmiljö med moderna kontorshjälpmedel och tillgång till utbildning är

några sådana faktorer. Delegering av arbetsuppgifter som inte kräver särskild juridisk sakkunskap från jurister till biträdespersonal bidrar också till att förbättra för alla berörda kategorier. Det är nödvändigt att domstolscheferna engagerar sig i utvecklingsfrågor av denna typ för att domstolarna i framtiden skall kunna hävda sig som kvalificerade och moderna arbetsplatser.

Vid riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen i denna del

underströks att det var angeläget att vidta åtgärder av flera

104 Domarbanan -

bakgrund

slag för att stävja den utveckling som skildras i domstols-

verkets rapport. Enligt justitieutskottets mening borde t.ex.

uppmärksamhet ägnas åt den viktiga f rågan om ef terutbildning av

“ domare (JuU 1987/88:29, rskr 198).

sou 1988:53 105

ÖVERVÃGANDEN OCH FÖRSLAG

4.1¶Våra förslag i sammanfattning

Domarutbildningen skall alltjämt innehålla tre obligatoriska inslag, nämligen aspiranttjånstgöring, underrättstjänstgöring och ad junktion. Ut-

bildningstiden skall dock koncentreras så att den motsvarar minimitiderna för varje obligatoriskt moment.

Aspiranttjänstgöringen skall pågå under en bestämd

tid av nio månader. Anställningen skall under den

tiden vara tidsbegränsad. Om aspiranten blir god-

känd och förordnad till f iskal övergår anställ-

ningen till en tillsvidareanställning. En fiskal

som inte blir godkänd som assessor bör dock fortsättningsvis inte användas i den dömande verksamheten.

Den vikariats- och förstärkningstjänstgöring som i

dag utförs av fiskaler skall läggas på assessorerna.

Antalet tingsfiskalstjänster skall minskas medan antalet adjunktionsplatser i hovrätt utökas. Ytterligare ett antal ordinarie rådmanstjänster bör in-

l rättas.

En generösare linje i om tjänstledigheter för-

fråga

ordas för såväl ordinarie som icke ordinarie domare.

Välmeriterade jurister utan domarutbildning som är

allvarligt intresserade av domaryrket och som bedöms kunna komma ifråga för sådan tjänst skall kunna förordnas till adjungerad ledamot i överrätt.

4.2¶Allmänna utgångspunkter

4.2.1¶Inledning

i

Domarutbildningen och domarrekryteringen har som framgår av

den tidigare redogörelsen under senare tid uppmärksammats i olika sammanhang. Hithörande frågor har också varit föremål

106 Domarbarzan -

överväganden

för debatt. Diskussionen har som utgångspunkt haft

offentlig

bl.a. den yngre domarpersonalens avhopp från domarkarriären och den nedgång som har skett i antalet aspirantansökningar. Dessa förhållanden har tagits som tecken på ett bristande intresse för domaryrket hos yngre jurister. Detta har i sin tur f ramkallat farhågor för att domarkårens kvalitet på sikt kommer att försämras och att domarna därmed inte längre kan de högt ställda krav på rättssäkerhet som finns i

uppfylla

vårt samhälle.

Det är mot bl.a. denna bakgrund som vårt uppdrag i denna del skall ses. Vi har haft till uppgift att f örutsättningslöst överväga hur domarkarriären och domarrekryteringen bör se ut i framtiden. Vid dessa överväganden måste en avvägning göras mellan många skilda intressen. I direktiven framhålls att

domaryrket måste ha en sådan dragningskraft att tillräckligt

många skickliga jurister söker sig till domstolarna. De som väl har sökt sig till banan har berättigade anspråk på an-

stållningstrygghet och rimlig förutsebarhet i tjänstgöringen. Vägledande vid utformningen av riktlinjer för domarutbildning

och domarkarriär måste emellertid i första hand vara önskemålet att våra domstolar är tillförsäkrade yrkeskunniga och

omdömesgilla domare.

av domarbanan hänger naturligt nog nåra samman

Utformningen med domstolsorganisationen och domarnas arbetsuppgifter i

stort. Detta konstateras också i våra direktiv. En övergripande om organisationen av domstolsväsendet och därmed

utredning

frågor är emellertid en omfattande uppgift.

sammanhängande

Eftersom det har setts som angeläget att snabbt kunna genom-

föra förändringar när det gäller meritvärderingen och domar-

karriären har därför vårt uppdrag begränsats till dessa

frågor.

Våra överväganden om den framtida domarbanan bygger därför i huvudsak på nuvarande domstolsorganisation. Därvid har vi som en naturlig haft den nuvarande domarkarriären. I

utgångspunkt

direktiven framhålls att systemet med en i princip sluten

domarkarriär har obestridliga förtjänster. Systemet bygger på en kontinuerlig utbildning och prövning och har bidragit till

att vi fått en och omdömesgill domarkår. Å andra

yrkeskunnig

sidan konstateras det att systemet inte är helt invändningsfritt. Den nuvarande börjedagsregeln och domarbanans sluten-

domartjänsterna i stort sett är

het, som gör att de ordinarie förbehållna dem som genomgått domarutbildning, medger inte alltid att det är den mest lämpade bland sökandena till en som får den. I våra direktiv påpekas att detta inte

tjänst

Domarbanan - 107

överväganden

alltid blir fallet ens om man, såsom är avsikten med

de nya

meritvärderingsreglerna, ersätter börjedagsregeln med en skicklighetsprincip. Det finns, sägs det, självfallet jurister

utanför domstolsväsendet som kan vara väl så lämpade som sökande med traditionell domarutbildning. Vi har därför också haft att överväga i vilken omfattning och på vilka nivåer väl meriterade jurister utan domarutbildning kan komma i för

fråga domartjänst.

Tanken är emellertid inte att vi skall föresla en modell för domarkarriären som utgår från en helt fri I

domarrekrytering.

direktiven framhålls att ett sådant helt öppet strider

system mot svensk tradition och också framstår som både

äventyrlig

för rättssäkerheten och effektiviteten i övrigt.

Med de ramar som sålunda ställts upp för våra om

överväganden den framtida domarkarriären är det att åstad-

knappast möjligt

komma annat än relativt begränsade Det förut-

förändringar.

sätts att vi även framgent har någon form av

domarutbildning

med obligatoriska inslag. Vi har dock för våra överväganden rörande denna utbildning haft som mål att förkorta tiden från utbildningens början till dess avslutande. Vi vill därmed markera att det skall vara fråga om just en

utbildningsperiod.

Tanken bakom detta är att något minska de som föl-

olägenheter jer_ med att utbildningen är förlagd till olika tjänsteställen;

en kortare och mer koncentrerad utbildning bör underlätta

domaraspiranternas egna personliga planering. En ytterligare

tanke bakom detta är att det blir lättare att tala om för en domaraspirant att han nog har valt fel bana, om av

prövningen

vederbörandes lämplighet som domare inte görs alltför sent i karriären.

I avhopparutredningen, bland domare och i den allmänna debatt som har förts om domarbanans attraktionskraft har

lönefrågorna

spelat en framträdande roll. Lönesättningen för domare bestäms i dag genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens

parter.

Även om lönefrågorna självfallet har en stor i sambetydelse

manhanget har vi ansett att frågor om lön och andra anställ-

ningsvillkor i princip ligger utanför ramen för vårt uppdrag

(se i dessa frågor även avsnitt har däremot inte sett

4.8). gVi

oss förhindrade att något komma in på andra aspekter som kan ha betydelse för att göra domaryrket mer lockande, såsom utbildningsfrågor och betydelsen av en öppen och positiv

attityd

från äldre domare gentemot de yngre domaraspiranterna.

Våra förslag om hur den framtida domarkarriären bör utformas skall ses mot bakgrund av vad som nu sagts. Vi har i första

- SOU 1933153 108 Domarbanan överväganden

hand inriktat oss på den egentliga domarutbildningen som

börjar efter fullgjord notariemeritering. Notarietjänst-

har varit föremål för överväganden för inte så länge

göringen

sedan. Liksom i meritvärderingsdelen har vi i huvudsak gett

karaktär av principförslag där den nya ordningen förslagen

skisseras. Innan vi närmare redogör för våra förslag skall vi dock beröra aspekter som har tjänat som ut-

några ytterligare

för våra överväganden i denna del.

gångspunkter

4.2.2 Domarutbildning bara för domare?

Som nämndes har vi för våra förslag om den framtida nyss domarbanan från att vi också i fortsättningen skall ha utgått

formav med obligatoriska inslag. Det någon domarutbildning

finns därmed att ställa sig frågan om man skall

anledning

verka för att förbehålls dem som siktar på

domarutbildningen

att bli domare. Inom de jämförbara karriärerna krono-

just

och polischefsbanan torde man ha som

fogdebanan, åklagarbanan

för att anta och utbilda endast det

utgångspunkt utbildningen

antal åklagare och polischefer som behövs inom

kronofogdar, organisationen.

I om domarbanan är det dock av tradition så att många

fråga

sin yrkesverksamhet med en kortare eller

jurister börjar

tids tjänstgöring i domstol innan de går ut till andra längre inom rättsväsendet eller förvaltningen eller till

uppgifter

inom näringslivet eller på andra håll i sam-

befattningar

hället. Inom har man t.ex. alltid ansett

lagstiftningsväsendet

ha behov av domarutbildade jurister för befattningar som

sig

kommittésekreterare och föredragande i riks-

rättssakkunniga,

utskott. Att domarutbildade på detta sätt används på dagens andra håll i samhället har inte setts som något negativt (jfr bil. 4 s. Det har tvärtom bedömts som

prop. l986/_87:l00 66).

värdefullt för vårt rättssamhälle i stort att också andra områden än domstolsväsendet får direkt del av de gedigna erfarenheter av som de domarutbildade kunnat skaffa

rättskipningen

De som för en tid arbetat inom andra delar av rättsväsen-

sig.

det eller förvaltningen har i allmänhet haft kvar sin anknyttill och sedermera återvänt till en

ning domstolsväsendet domartjänst.

Vi delar att det är värdefullt för rättssamhäl-

uppfattningen

att domarutbildade också kan verka utanför domlet i stort En av domarbanan mot att enbart utstolsväsendet. inriktning bilda framtida domare torde dessutom vara svår, för att inte att En sådan inriktning kommer också

säga omöjlig, genomföra.

till vad vi i avsnittet om merit-

i motsatsställning tidigare

Domarbanan - 109

överväganden

värdering har framhållit om vikten av att domarkåren är allsidigt orienterad och att en bred samhällserfarenhet finns representerad i domstolarna.

Vi menar också att en attityd som innebär att man skall vara inriktad på att bli just domare för att söka sig till domarbanan inte är befrämjande för banans attraktionskraft. Det måste tvärtom antas att många söker sig till banan därför att utbildningen har ett högt meritvärde och öppnar många möjligheter. Detta antagande stöds också av den attitydundersökning som domstolsverket redovisade i sin avhopparrapport. Där fram-

bl.a. att bland de notarier som går som avsåg att söka tjänst aspirant i överrätt var det meritvärdet av tjänstgöringen och arbetsuppgifternas art som hade den klart största betydelsen för deras ställningstagande. Också för dem som redan befann sig på domarbanan var det dessa två faktorer som hade haft dominerande betydelse för deras val. Inställningen att domarutbildningen är lockande därför att domarbanan traditionellt

sett har erbjudit många möjligheter till omväxling i arbetet

kom också fram i remissvaren på den departementspromemoria från maj 1984 som innehöll förslagen om domarpersonalens be-

gränsade möjligheter till tjänsteförening och tjänstledighet

(jfr avsnitt 3.2). Flera remissinstanser framhöll att just möjligheten att inom ramen för domarkarriären kunna tjänstgöra också utanför domstolsväsendet framstod som lockande för

många

unga jurister och sålunda måste ses som en viktig rekryte-

ringsbefrämjande faktor.

Inställningen att domarutbildningen inte skall vara förbehål-

len enbart tilltänkta domare medför naturligtvis att man får räkna med att många efter en kortare tid helt lämnar domarbanan för att i stället ägna sig åt annan verksamhet. Gör man

domarutbildningen som sådan tillräckligt attraktiv för att

locka till sig breda grupper av skickliga jurister bör det emellertid finnas goda möjligheter att flera av dessa väljer att - åtminstone så småningom - också verka som domare.

Vi vill i detta sammanhang också betona att det krävs olika egenskaper för att vara en god bankjurist eller bolagsjurist och för att vara en god domare. Bland dem som lämnar domarbanan finns det därför säkert sådana som inte har de egenskaper som gör dem bäst lämpade för domaryrket. Det får naturligtvis dock inte bli så att alltför många unga jurister lämnar banan för annan verksamhet. Det gäller att göra inte bara domarutbildningen som sådan attraktiv utan också bereda dem som väl gått igenom denna utbildning möjligheter att utvecklas och finna stimulerande arbetsuppgifter inom ramen för en fortsatt domarkarriär.

110 -

Domarbanan överväganden

4.2.3 Proportionen mellan ordinarie domartjänster och icke

ordinarie domare

Av tidigare avsnitt (3.3) framgår att frågan om den lämpliga

proportionen mellan antalet ordinarie domartjänster och antalet icke ordinarie domare tilldragit sig stort intresse. Tidigare utredningar har alla varit ense om att det är viktigt att antalet icke ordinarie domare inte blir för stort i förhållande till antalet ordinarie tjänster. En sådan utveckling har nämligen ansetts försvåra rekryteringen till domarbanan eftersom väntetiden på en ordinarie tjänst då blir för lång. Förslagen som har lämnats för att förhindra detta har gått ut på dels att antagningen av domaraspiranter skall anpassas till det väntade framtida behovet av ordinarie domare, dels att ut- -nyttjandet av icke ordinarie domare för verksamheter utanför domstolsväsendet skall inskrånkas. Detta senare skedde senast år 1985 när reglerna om tjänstledighet för domarpersonal skärptes. Reglerna, som allmänt kommit att betecknas klosterreglerna, syftade bl.a. till att behålla domarpersonalen inom

för att minska behovet av I

domstolsväsendet därigenom nyrekry tering.

De tidigare utredningarna har alla utgått från mer eller mindre alarmerande prognoser om när en nyantagen aspirant kunnat påräkna en ordinarie domartjänst. Emellertid har det visat sig

att både den genomsnittliga utnämningsåldern och den genom-

snittliga väntetiden på ordinarie tjänst varit förvånansvärt konstant under alla år. Sålunda var år 1972/73 den genomsnittliga utnämningsåldern 43,5 år medan den år 1987 var 43 år. Den

genomsnittliga väntetiden från börjedag till utnämning var vid

motsvarande tidpunkter fjorton år och tre månader respektive tretton år och sex månader.

Det är svårt att finna någon entydig förklaring till att dessa siffror varit så konstanta genom åren. Det totala antalet domare och domartjänster har visserligen ökat sedan mitten på 1970-talet, vilket främst torde ha sin förklaring i inrättandet år 1976 av kammarrätten i Jönköping och i länsrättsreformen år 1979. Under 1980-talet har det emellertid inte skett några större förändringar vare sig i fråga om antalet ordinarie eller i fråga om antalet icke ordinarie domare. I

tjänster

kan också noteras att år 1975 motsvarade antalet

sammanhanget

icke ordinarie domare omkring 109 procent av antalet ordinarie tjänster medan motsvarande siffra för år 1987 var 119 procent

Domarbanan - 111

överväganden

Vad som däremot varierar under årens lopp år antalet

antagna aspiranter och antalet avhopp från domarbanan. Som redan tidi- _gare nämnts var antalet avhoppade nästan dubbelt så stort år l987 som i början på l980-talet. Det är med största sannolikhet osäkerheten i fråga om antalet domare som lämnar banan som har gjort att tidigare prognoser om väntetid till ordinarie tjänst inte har besannats. Avhopparutredningen ansåg att lönefrågan var av dominerande betydelse som orsak till domarbanans minskade dragningskraft och till avhoppen från denna.

Avhoppen torde därutöver delvis ha sin grund i sådana svårförutsebara faktorer som hur arbetsmarknaden utanför domstolsväsendet ser ut och hur många som genomgår juristutbildning. En

bidragande

orsak till variationen i fråga om avhoppen torde även vara vilka förväntningar som råder om inom

karriärmöjligheterna

banan. Här skall också tillfogas att de flesta avhoppen sker under fiskalstiden. Av domstolsverkets

avhopparrapport framgår

att 40 procent av de entledigade eller hade slu-

tjänstlediga tat respektive påbörjat ledigheten efter en tjänstgöringstid

på tre år eller mer. Nästa stora grupp, 28 procent, hade läm-

nat anställningen respektive påbörjat ledigheten efter en

tjänstgöringstid på mellan ett och två år.

Det sagda leder oss närmast till slutsatsen att det

inte går att fastställa någon lämplig proportion mellan antalet domartjånster och antalet icke ordinarie domare. Vi menar därför att det inte är meningsfullt att som för för-

utgångspunkt

slagen om domarbanans utformning ha några om det

beräkningar

framtida rekryteringsbehovet satt i relation till antalet domartjänster. Härtill kommer att det motiv som tidigare fanns . för beräkningar av det här slaget, nämligen att alla som började på domarbanan skulle kunna påräkna en ordinarie domar-

tjänst inom rimlig tid, saknar aktualitet med det merit-

nya

vårderingssystemet.

Vi vill emellertid betona att det hittills sagda inte innebär att vi anser att rekryteringen till domarbanan bör ske enbart utifrån kortsiktiga aspekter. Vid rekryteringen skall

givetvis

alltid en bedömning av behovet utifrån den totala till-

göras

gången på domarpersonal. Antagningen till banan måste givetvis anpassas så att de som rent faktiskt arbetar inom domstolsväsendet också får adekvata arbetsuppgifter. måste tas

Hänsyn

till att det skall finnas utrymme på alla utbildningsmomenten för dem som rekryteras. Detta är en förutsättning för att utbildningen skall kunna genomföras snabbare än idag, vilket är en av utgångspunkterna för våra förslag i den här delen.

112 Domarbanan -

överväganden

4.2.4 En renodlad domarroll

Delegering av handläggaruppgif ter i domstolarna till andra personalkategorier än domarpersonal har under senare tid skett i fråga om flera slag av mål och ärenden. Här kan nämnas in-

skrivningsärenden, mål om betalningsföreläggande och förmyn-

derskapsärenden. Det senaste exemplet avser enklare ärenden om

bl.a. avträdande av egendom till förvaltning av boutrednings-

man och vissa ärenden rörande dödande av förkomna handlingar (jfr. prop. 1987/88:8, JuU 9, rskr. 31; SFS l987:ll09-lll0). Genom denna delegering kan domarpersonal avlastas enklare uppgifter och inrikta sig på de arbetsuppgifter som kräver mer ingående juridisk sakkunskap. I våra direktiv framhålls att denna utveckling kan väntas fortsätta; i vissa fall också genom att uppgifter som i dag utförs av domarpersonal överförs till andra samhällsorgan än domstolarna. Mycket talar således för att domarnas arbetsinsatser kommer att koncentreras till de tvistlösande och rent dömande funktionerna. Domarrollen kommer således att bli mera renodlad i framtiden.

Även om vi som redan tidigare har sagts inte har till uppgift att göra en allmän översyn av domarnas arbetsuppgifter framhålls dock i direktiven att vi bör ha den beskrivna utvecklingen i åtanke vid våra överväganden om domarbanan. Vi anser att ett domarämbete som i högre grad än nu är inriktat på kvalificerad dömande verksamhet i sig måste verka mer lockande för skickliga jurister och därmed bidra till att göra domarbanan attraktivare.

På sikt får man räkna med att utvecklingen mot att renodla domarrollen kommer att leda till att antalet domartjänster minskar. Detta för i sin tur med sig att konkurrensen om tjänsterna blir hårdare.

4.2.5¶Betydelsen av en ändrad meritvärdering

En övergång till ett nytt meritvärderingssystem får omedelbart vissa återverkningar på den nuvarande domarkarriären. Börjedagen som aspirant i överrätt kommer då inte längre att få

avgörande betydelse vid bedömningen av vem av flera sökande

som skall erhålla en ordinarie domartjänst i rådsklass.

Domarutbildningen och domarkarriåren måste emellertid även i Övrigt anpassas så att domarbanan kommer att svara mot de krav som ställs i ett system där skickligheten skall vara avgörande

bedömningsgrund vid alla tjänstetillsättningar. För att den

Domarbanan - 113

överväganden

sökandes lämplighet för domaryrket skall kunna bedömas krävs ett fullgott underlag. Detta ställer t.ex. krav på att domstolschefer och andra som har ansvar för domaraspirantens utbildning också noggrant följer dennes arbete för att bilda sig

en riktig uppfattning om vederbörandes lämplighet.

Vi har i meritvärderingsdelen också betonat det värdefulla i att en blivande domare skaffat sig andra erfarenheter utanför domstolsväsendet. Sådana erfarenheter skall ofta tillmätas ett särskilt meritvärde vid bedömning av domarkandidatens lämplighet för ordinarie domartjänst. Detta förutsätter att domarbanan är så utformad att den som börjat på banan också får möjligheter att inom ramen för sin fortsatta karriär skaffa

sig ytterligare meriter.

4.3¶Domarutbildningen

4.3.1 De nuvarande obligatoriska inslagen bör behållas

Vi har tidigare konstaterat att våra direktiv förutsätter att det också i framtiden finns en domarbana med vissa utbild-

ningsinslag som bas för domarrekryteringen. Något krav på

sådan utbildning bör dock inte uppställas. Som framhålls i direktiven skulle ett sådant krav motverka ett av med

syftena en övergång till en skicklighetsbedömning, nämligen att stimu-

lera till rörlighet och växling mellan olika tjänster och verksamhetsområden. En viss rekrytering av domare bör därför också kunna ske bland dem som inte har någon domarutbildning. Vi kommer att i ett avsnitt längre fram (avsnitt

4.6) redogöra

för våra överväganden om i vilken utsträckning sådan extern-

rekrytering bör ske.

I dag består domarutbildningen av tre obligatoriska moment efter notariemeriteringen: aspirant- och f iskalstjänstgöring i överrätt, underrättstjänstgöring och adjunktion. I vårt

uppdrag ligger att överväga om alla momenten bör vara kvar och om de moment som blir kvar bör kortas av.

Genom den första tjänstgöringen som föredragande i överrätt får den som inträtt på domarbanan värdefull träning i regelsystemet och dess tillämpning och i att analysera och lösa juridiska problem samt på ett klargörande sätt redogöra för resultatet av sina efterforskningar. Samtidigt får domstolen tillfälle att göra en första grundläggande bedömning av

aspirantens lämplighet som domare.

114 Domarbanan - sou 193353

överväganden

Härefter underrättstjänstgöringen som självfallet är av följer stor i den grundläggande domarutbildningen. Här pröbetydelse

vas den blivande domaren för första gången mera regelbundet i den dömande verksamheten och får tillfälle att självständigt mål och ärenden och driva fram dem till avgörande. handlägga

Det momentet är adjunktionstjänstgöringen. Denna har slutliga

flera Genom får den blivande domaren

förtjänster. adjunktionen

tillfälle att delta i och ta ansvar för den dömande verksamheten tillsammans med äldre och mer erfarna domare. Han får därvid ta del av de andras resonemang och ges möjligheter att mera direkt pröva hållbarheten iisina egna resonemang. Adjunkger också ett gott underlag för att bedöma

tionstjänstgöringen

för domarbanan. Genom adjunktionen till-

en persons lämplighet

förs vidare den ordinarie domarkåren i överrätterna värdefulla och erfarenheter från yngre jurister.

synpunkter

Vi anser att alla dessa moment är av sådant värde att de också i bör vara kvar som obligatoriska inslag i

fortsättningen

Visserligen medför ett bibehållande av

domarutbildningen.

samtliga moment att utbildningstiden inte kan göras alltför vilket i sin tur ökar riskerna för köbildning till de kort, olika momenten. I samma riktning verkar också just det förhållandet att det är så som tre olika moment som skall

många

Det torde emellertid vara uteslutet att ta bort den

genomgås.

utbildningstiden i överrätten. För att en domar-

grundläggande som självständig och omdömesgill domare aspirants lämplighet

skall kunna prövas krävs också ett moment med döman-

verkligen

de ansvar. torde därmed inte

påeget Underrättstjänstgöringen

heller kunna avvaras.

Återstår då adjunktionen. I direktiven framhålls att det just är som för närvarande utgör den besvärligaste

adjunktionen

”flaskhalsen” när det gäller den totala faktiska utbildningstiden, åtminstone inom de allmänna domstolarna. Denna tjänstär emellertid som vi nyss redogjort för obestridligen

göring

av värde i flera hänseenden. Förslaget av 1972 års domarutredom avskaffande mötte också mycket stark

ning adjunktionens

kritik under Också i samband med vårt

remissbehandlingen.

arbete har röster inom domstolsväsendet höjts mot att många

adjunktionen avskaffas.

Ett sätt att minska de nackdelar som ligger i att behålla de tre momenten är att föra samman tjänstgöringen som föredragande i överrätten och adjunktionstjänstgöringen så att dessa moment kommer i tiden direkt efter varandra. Denna ordning skulle också medföra fördelar ur familjesocial synpunkt i de

Domarbanan - 115

överväganden

fall där överrätts- och underrättstjänstgöringen är

förlagd_

till skilda orter. Det blir då inte nödvändigt att flytta så många gånger eller att i flera olika omgångar tvingas arbeta utanför bostadsorten.

En sådan ordning är emellertid enligt vår mening inte till-

fredsställande. Om utbildningen inleds med överrättstjänst-

göringen skulle detta medföra att den för bedömningen av

domaraspirantens lämplighet som domare så viktiga ad junktionen låg i tiden före underrättstjänstgöringen. Samtidigt skulle den slutliga prövningen av en persons lämplighet som domare

överlåtas på underrätten där man trots allt har mindre förutsättningar att följa den tilltänkte domarens arbete än i en kollegialt sammansatt överrätt. Samma svårigheter talar emot att låta utbildningen, och därmed den inledande bedömningen av

en persons lämplighet för domaryrket, börja i underrätt.

Enligt vår mening bör alltså nuvarande obligatoriska moment behållas i domarutbildningen med den som. de har

ordningsföljd i dag.

4.3.2 Utbildningen bör koncentreras i tiden

Det är enligt vår mening viktigt att den faktiska

utbildnings-

tiden hålls nere och inte blir nämnvärt längre än vad som motsvarar den obligatoriska minimitiden för varje moment. Utbildningen bör alltså koncentreras och f ullgöras i huvudsak i ett

sammanhang.

I dag förekommer det - framför allt inom de allmänna domstolarna - att blivande domare tjänstgör lång tid i underrätt innan de får tillfälle att adjungera och därmed bli föremål

för den slutliga prövningen av deras lämplighet som domare.

Denna ordning är av flera skäl otillfredsställande. Det är naturligtvis inte bra att _den dömande verksamheten i våra underrätter i så hög grad utförs av ännu ej färdigutbildade domare. Detta strider mot tidigare redovisade tankegångar om att den dömande verksamheten i största möjliga utsträckning skall utövas av ordinarie domare. Det är inte heller tillf redsställande att den slutliga prövningen av en persons lämplighet för domaryrket kommer efter det att han under lång tid rent faktiskt har tjänstgjort som domare. Utrymmet för att i detta läge göra en omsorgsf ull och kritisk bedömning torde i praktiken inte vara särskilt stort. Känslan av att i ett så sent skede av en yrkeskarriär behöva bestå ytterligare prövning är naturligtvis inte heller tilltalande för den person

- SOU 1988153 116 Domarbanan överväganden

som skall bedömas. I alla händelser torde detta förhållande inte verka befrämjande för de yngre juristernas intresse av att söka sig till och ,vara kvar pä domarbanan.

Som vi kommer att redogöra för längre fram (avsnitten 4.5.1

och 4.5.2) förutsätter en ordning där utbildningstiden på

detta sätt koncentreras en omfattande planering och en viss omfördelning av tjänsterna. Det torde t.ex. behövas färre utbildningstjänster som i stället får ersättas bl.a. med tjänster för ordinarie domare. Erfarenheten från kammarrätterna, där tiden från börjedag till assessorsförordnande i vissa fall kunnat begränsas till knappt fyra är, visar dock att det i praktiken är möjligt att åstadkomma en förkortning av utbild-

ningstiden.

4.3.3 Den närmare utformningen av den framtida

domarutbildningen

Med utgångspunkt i de principer som vi nyss redovisat föreslår

vi att domarutbildningen ordnas enligt följande modell.

Aspiranterna antas och förordnas för tjänstgöring inom en hovrätt eller kammarrätt. Aspirantantagningen bör liksom nu åligga varje hovrätt och kammarrätt för sig. Vi vill i sammanhanget betona vikten av att urvalet av aspiranter sker med största omsorg. Bedömningen av sökandena bör ske med utgångspunkt i om de kan förväntas bli lämpliga domare. Vi vill rekommendera att anställningsintervjuer används som ett kompletterande urvalsinstrument vid denna första uttagning av lämpliga domarkandidater. Detta sker redan nu i de flesta överrätterna. Självfallet bör inte alla sökande intervjuas. En begränsning bör göras till dem som närmast kan komma i fråga för aspiranttjänst. En av flera fördelar med ett intervjuförfarande torde vara att den som söker aspiranttjänst dä kan göra klart för sig vilka ställs och därmed fä ett

krav_som

säkrare underlag för sitt eget yrkesval.

Som vi redan tidigare berört finns det inte nägra enhetliga regler för hur aspirantutbildningen närmare skall vara utformad. Gemensamt för alla överrätter, både hovrätter och kammarrätter, är dock att aspiranten får syssla med att förbereda mål och ärenden, att företa rättsutredningar, att föredra

lämna till och formulera detta i

målen, förslag avgörande

skrift samt att delta som protokollförare vid muntliga för-

vår bör dessa uppgifter även i fort-

handlingar. Enligt mening

i utbildningen. Vi finner inte

sättningen utgöra huvudinslagen

Domarbanan - 117

överväganden

anledning att föreslå några riktlinjer för hur utbildningen

närmare skall utformas. Det är naturligtvis angeläget att

denna är någorlunda enhetligt utformad. Lämpligen kan sådan

enhetlighet uppnås genom kontakter mellan överrätterna. Skillnader i utbildningen kan dock vara påkallad med hänsyn bl.a. till de olikheter som föreligger i fråga om kammarrätters och hovrätters arbetsuppgifter och till domstolarnas storlek. Detta senare inverkar naturligtvis på överrättens möjlighet att t.ex. ordna egna kurser för aspiranterna. Enligt vår mening är den kursverksamhet m.m. som förekommer dock ett bra inslag i utbildningen som bör fortsätta. Vi vill här också erinra om de utbildningsplaner som domstolsverket utformat i samråd med hovrätter och kammarrätter som vi tidigare redogjort för (avsnitt 3.1). De rekommendationer som där ges rörande innehållet i utbildningen ställer vi oss bakom. Att domstolsverket och överrätterna på detta sätt arbetar fram rekommendationer för domarutbildningen är ett sätt att åstad-

komma enhetlighet i utbildningen. I samma riktning verkar de regelbundna sammankomster i utbildningsfrågor som domstols-

verket anordnar för företrädare för överrätterna.

Aspiranttjänstgöringen bör enligt vår mening pågå under en be-

stämd tid av nio månader. Härefter skall överråtten göra en första bedömning av om aspiranten är lämplig för fortsatt tjänstgöring som domare. Om så är fallet skall han förordnas till fiskal. Vi vill här betona att det är viktigt att det redan här görs en verklig prövning av aspirantens lämplighet.

Det är naturligtvis betydelsefullt aspiranten själv att så

för

tidigt som möjligt få besked om att han nog borde välja en annan bana. Självfallet är det också av stor betydelse att den som visat sig mindre lämplig för domaryrket lämnar domarbanan

4 innan han får självständigt dömande Också ur

uppgifter.

arbetsgivarens synpunkt, bl.a. med tanke på framtida planering, är det av stort intresse att denna första prövning görs med verklig omsorg.

Efter fiskalsförordnandet bör en tids

ytterligare tjänstgöring

i överrätten följa. Detta är för att garantera att

nödvändigt

överätterna vid varje tillfälle har ett antal föredragande som har ett visst mått av erfarenhet. Det är dock enligt vår mening inte nödvändigt att fastställa minsta

någon obligatoriska

tid för denna tjänstgöring. Med tanke på att den totala ut-

bildningstiden inte får bli för lång bör tiden som föredragan-

de f iskal emellertid begränsas. Mer än sex månader efter fiskalsförordnandet bör f iskalen inte vara kvar i överrätten.

118 Domarbanan -

överväganden

I instruktionerna för hovrätterna och kammarrätterna föreskrivs att ordföranden på en avdelning ansvarar för att aspiranter och fiskaler i sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbildning. Vi anser att det därutöver för varje aspirant och fiskal skall finnas en ledamot som fungerar som handledare. Bestämmelser om detta bör tas in i överrättsinstruktionerna. Närmast till hands ligger att låta den ledamot vars mål aspiranten eller fiskalen handlägger ha detta handledaransvar. Denne ledamot bör nära följa aspirantens eller fiskalens arbete och bistå denne med råd om hur arbetet bäst skall bedrivas och göra påpekanden om något behöver rättas till. Det är, som vi framhållit redan i meritvärde-

ringsdelen, viktigt att aspiranterna och fiskalerna får kon-

tinuerligt besked om hur de bedöms klara av sina uppgifter. I detta sammanhang vill vi också erinra om att vi har förutsatt

att varje moment inom domarutbildningen skall betygsättas.

Enligt nuvarande regler kan en fiskal i hovrätt förordnas att fullgöra göromål som ankommer på fiskal i kammarrätt och tvärtom. Sådant utbyte mellan överrätterna förekommer också i

viss utsträckning. Enligt vår mening bör denna möjlighet

finnas kvar och uppmuntras. För att tjänstgöringen skall ge något utbyte torde då erfordras att fiskalen tjänstgör i den andra överrätten i de sex månader som enligt vår mening bör

utgöra den tjänstgöringstiden som föredragande fiskal. längsta

Ett byte från hovrätt till kammarrätt och tvärtom medför

naturligtvis vissa inkörningsproblem. Det kan därför behövas särskilda utbildningsinsatser för dessa ”utbytesfiskaler ut-

över vad som normalt tillkommer en fiskal. Dessa särskilda insatser torde dock ofta kunna ordnas inom ramen för den introduktion och utbildning som ges till aspiranterna.

Efter aspirant- och f iskalstjänstgöringen i överrätt vidtar

tjänstgöring med självständigt dömande verksamhet i underrätt. Vi anser att ett till ett och ett halvt år är en väl avvägd tid för denna del av utbildningen. Tanken är också att tjänstgöringen inte heller rent faktiskt skall pågå längre tid än så. Den obligatoriska tiden bör som nu vara ett år.

Det skall framhållas att det här rör sig om just utbildningstjänstgöring. Det är därför viktigt att fiskalen vid fördel-

av inte tilldelas arbetsuppgifter i

ningen domargöromålen

större omfattning eller av större svårighetsgrad än vad som är

med hänsyn till hans erfarenhet. Detta följer redan

lämpligt

nu av föreskrifter i domstolsinstruktionerna. I den utsträck-

dessa föreskrifter inte iakttas är det av största vikt

ning

att så sker f ramdeles. Det är alltså inte meningen att

- 119

Domarbanan överväganden

fiskalen skall fungera enbart som en arbetskraftsresurs och därvid anses ha samma kapacitet som en ordinarie domare. Tjänstgöringen måste å andra sidan vara allsidig och ge fiskalen träning i att inom ramen för självständigt dömande verksamhet handlägga mål och ärenden av skilda typer och svårighetsgraden Detta är särskilt viktigt med tanke på att tjänstgöringen inte pågår längre tid än högst ett och ett halvt år.

Betoningen av utbildningsmomentet och den begränsade tjänst-

göringstiden som leder till en snabbare genomströmning av f iskalerna gör det nödvändigt att i största möjliga utsträck-

ning förlägga dessa utbildningsplatser till stora och medel-

stora underrätter. Självfallet måste här en anpassning ske med hänsyn till underrätternas struktur inom de skilda överråttsområdena. För områden där de flesta underrätterna tillhör kategorin mindre domstolar kan det vara nödvändigt att förlägga utbildningstjänster också till sådana. I de allra minsta domstolarna, med endast en eller två ordinarie domare, bör man dock i möjligaste mån undvika att placera f iskaler under utbildningen. I praktiken finns det i dessa domstolar inte utrymme för att ta hänsyn till att fiskalen inte är färdigutbil-

dad utan denne fungerar helt som arbetskraftsförstärkning.

Den snabbare genomströmning som blir följden av en kortare tjänstgöringstid torde också medföra att det totala antalet fiskalstjånster kan minskas. Som vi närmare kommer att redogöra f ör längre fram (avsnitten 4.5.1 och 4.5.2) förutsätter

den föreslagna ordningen således en omfördelning av domar-

tjänsterna bl.a. på det sättet att vissa f iskalstjänster er-

sätts med rådmanstjänster.

Också i underrätten bör det utses någon domare som kan fungera som handledare för f iskalen. Denne kan då vända sig till handledaren för att t.ex. diskutera olika handlåggningsfrågor. Handledaren bör också ha en viss tillsyn över de mål som tilldelas f iskalen för att förhindra att denne får sådana mål som kräver särskild erfarenhet. Handledaren bör även i övrigt följa med i fiskalens arbete, t.ex. då och då åhöra dennes förhandlingar, samt tillsammans med domstolschefen ha ansvar för att det finns underlag för en bedömning av fiskalens tjänstgöring. Bestämmelser om handledare för f iskalerna bör tas in i instruktionerna för tingsrätter och länsråtter.

Vi har tidigare nämnt att domstolsverket anordnar olika kurser som bl.a. riktar sig till f iskaler som fullgör underråtts-

Vi utgår från att sådana kurser också i fram-

tjänstgöring.

120 Domarbanan -

överväganden

tiden skall utgöra ett inslag i f iskalsutbildningen. I dessa kurser görs nu försök med att vid sidan av den rent yrkesmässiga aspekten också behandla frågor kring domarens roll som sådan.

Omedelbart efter fullgjort underrättsår bör adjunktion följa, dvs. fiskalen skall under en tid tjänstgöra som ledamot i överrätt. Fiskalen bör under adjunktionstiden ha ansvar för en egen rotel. Den nu tillämpade minsta tiden om nio månader

torde vara väl avvägd. En förkortning av adjunktionstiden kan

dock övergängsvis bli aktuell för de f iskaler som nu har lång

tids underrättstjänstgöring bakom sig när det blir dags för adjunktion. Vi återkommer till denna fråga idet följande (se

avsnitt 6.1).

En förutsättning för att det skall finnas utrymme för fiskalen att ad jungera är givetvis att assessorerna får andra arbetsuppgifter efter förordnandet. Också denna fråga tar vi upp i

det följande. För att tingsfiskalerna skall kunna adjungera i

omedelbar anslutning till att den obligatoriska underrättstjänstgöringen fullgjorts torde det dessutom krävas att an-

talet adjunktionsplatser ökar något jämfört med i dag (se

vidare avsnitt 4.5.1 och 4.5.2).

Efter ad junktionstiden skall den inom ramen för utbildningen

slutliga prövningen av domaraspirantens lämplighet göras.

Också här vill vi betona vikten av att det görs en verklig prövning av lämpligheten. Om f iskalen bedöms vara lämplig för › förordnas han till assessor. Det skall dock under-

domaryrket

strykas att detta inte innebär något definitivt godkännande för domarbanan och ån mindre en garanti för att få en ordina-

rie domartjånst. Assessorns lämplighet för en sådan tjänst

kommer sedan att prövas i jämförelse med övriga sökande till

just den tjänsten.

Den här skisserade utbildningen tar omkring tre år i anspråk. Vi vill i sammanhanget framhålla att det förutsätts att domaraspiranten rent faktiskt också har tjänstgjort på heltid under de föreskrivna minimitiderna för varje moment. Frånvaro som går utöver sedvanlig ledighet för semester samt annan kortare frånvaro skall således kompenseras genom förlängd tjänst-

göring.

Det ter sig som naturligt att de som börjat på banan bereds tillträde till de olika utbildningsmomenten i turordning efter den dag de Tjänster som därefter kommer ifråga för den

börjat.

färdigutbildade assessorn bör tillsättas efter en skicklig-

Domarbanan - 121

överväganden

hetsbedömning, även när de är placerade inom domstolsväsendet. Sålunda bör enligt vår mening vara den

skickligheten viktigaste bedömningsgrunden vid tillsättning av sådana som tjänster

tjänsterna som revisions- och

regeringsrättssekreterare.

4.3.4¶Anställningsformer och anställningstrygghet

Vi har redan tidigare föreslagit att den som som

börjar

aspirant i en överrätt skall antas och förordnas av överrätten. Vi utgår från att domaraspiranten sedan är

organisa-

toriskt knuten till denna överrätt under resten av utbildningstiden. Detta bör vara fallet även när en f iskal förordnas av annan överrätt för tjänstgöring under tid i form

begränsad

av s.k. utbytestjänstgöring. Liksom nu bör det ankomma på den egna överrätten att utfärda förordnande om

underrättstjänstgöringen.

Inga andra tjänster inom domstolsväsendet än de ordinarie.

domartjänsterna har det särskilda an.ställningskydd som följer

av regeringsformen och som innebär att en ordinarie domare i princip är oavsättlig. Övriga anställningar gäller tillsvidare

eller är tidsbegränsade. Tillsvidareanställningarna har det

anställningsskydd som i allmänhet gäller på den svenska arbetsmarknaden. Detta innebär bl.a. att uppsägning inte kan ske utan saklig grund och att har en

arbetsgivaren långtgående omplaceringsskyldighet.

Den betydligt snabbare domarutbildning som vi har i föreslagit

förhållande till vad som gäller i dag ger upphov till

frågan om anställningen bör tidsbegränsas under hela utbildnings-

perioden. Från anställningstrygghetssynpunkt talar emellertid starka skäl emot att under så tid som två och ett halvt

lång

till tre år tidsbegränsa en som dessutom förut-

anställning

sätter att man redan dessförinnan har fullgjort en tidsbegränsad anställning under nästan lika lång tid i form av notarie-

meritering. Ett förslag om tidsbegränsad anställning under

hela domarutbildningen skulle säkert mötas av stark kritik. Det får också antas att en sådan ordning skulle ha en

negativ

inverkan till domarbanan.

på rekryteringsmöjligheterna

Vi anser därför att endast den första bör

tjänstgöringstiden tidsbegränsas. Aspiranten bör alltså ges en tidsbegränsad an-

ställning om nio månader. Detta bör kunna ske inom ramen för

nuvarande regler om tillåtligheten av tidsbegränsade anställ-

ningar på det statligt reglerade området.

122 Domarbanan -

överväganden

När aspiranten blir bedömd som lämplig att fortsätta domarbanan bör han få ett tillsvidareförordnande som f iskal. Tjänsten skall vara knuten till överrätten och anställningen

skall väsentligen innefatta att fullgöra föredragandeuppgif-

ter. Om f iskalen sedermera inte bedöms som lämplig för domaryrket och således inte förordnas till assessor upphör därmed inte anställningen i hovrätten. I så fall bör det däremot vara uteslutet att använda honom i den dömande verksamheten. Han får i stället fortsätta som föredragande i överrätt.

Någon risk för att det i hovrätter och kammarrätter skulle uppkomma en kader av tillsvidareanställda föredragande som inte slutligt godkänts för assessorsförordnande torde inte uppkomma. Det får förutsättas att aspirantantagningen även i fortsättningen sker med sådan omsorg att man kan räkna med att de flesta klarar sig igenom utbildningen. För det fåtal som inte gör det torde i de flesta fall bristen på avancemangsmöjligheter göra att de så småningom söker andra anställ-

ningar. Det finns anledning att här understryka att den som

inte befinns lämplig för domaryrket med dess speciella krav kan vara mycket väl skickad för andra uppgifter.

I detta sammanhang finns det också skäl att beröra frågan hur man skall ställa sig till dem som efter fiskalsförordnandet eller assessorsförordnandet har lämnat sin anställning och sedan vill komma tillbaka i tjänst. När det gäller assessorerna torde det vara naturligt att dessa söker sig tillbaka först när det blir dags att söka en ordinarie

domartjänst. De kommer då inte att hamna i någon särställning

på av att de lämnat banan i förhållande till sökande som

grund

är kvar på banan.

I fråga om fiskaler och assessorer som vill komma tillbaka på f iskals- respektive assessorsnivå ställer sig saken emellertid

annorlunda. Enligt vår mening kan det inte komma i fråga

något

att ge dessa någon generell rätt att återkomma i tjänst. Det bör i stället ankomma på arbetsgivaren att med beaktande av aktuellt tjänstgöringsutrymme bedöma dessa f iskalers och assessorers lämplighet i förhållande till dem som annars skulle komma i fråga för tjänstgöringen. Om återgång i domstolstjänst sker torde det inte behöva uppkomma några svårigheter med turordningen eftersom denna har betydelse bara under utbildningstiden. För den f iskal som kommer tillbaka

torde en förutsättning vara att det på grund av entlediganden eller tjänstledigheter har bildats en lucka i utbildningsut-

rymmet som han kan fylla upp.

Domarbanan - 123

överväganden

4.4 De icke ordinarie domarnas framtida

tjänstgöring

4.4.1 Yngre ordinarie domare

En av utgångspunkterna för många av de rörande

reformförslag

domarbanan som vi tidigare redogjort för har varit att åstadkomma balans mellan antalet icke ordinarie domare och antalet domartjänster. Syftet med detta har varit att de som börjat på domarbanan skall få en ordinarie tjänst tidigare. Detta har i

sin tur ansetts vara rekryteringsbefrämjande.

Vi har som redan framgått inte haft samma utgångspunkt för våra förslag. Enligt vår mening är det tveksamt om det är utsikten att få en ordinarie domartjänst så som

tidigt möjligt

som lockar unga, skickliga jurister att söka till domar-

sig

banan. Det särskilt starka anställningsskyddet för ordinarie domare kan knappast ha annat än marginell

betydelse i rekryte-

ringshänseende. Visserligen kan en ordinarie innedomartjänst

bära en större trygghet på det sättet att innehavaren av en sådan tjänst till skillnad mot en icke ordinarie domare i princip inte är skyldig att byta arbetsplats. Å andra sidan måste även en ordinarie domare i regel räkna med att byta arbetsplats - och inte så sällan bostadsort - för att t.ex. få en högre domartjänst. Utsikten att under lång tid, kanske 30- 35 år, vara kvar på en och samma tjänst tror vi inte i är

sig

något som kan locka unga, skickliga jurister till domaryrket. Det har också visat sig att trots att levnadsåldern för förstagångsutnämnda domare och väntetiden från till

börjedag

utnämningen varit konstanta under en lång följd av år, har under senare år avhoppen från banan ökat och rekryterings-

underlaget minskat.

Vi har som utgångspunkt för våra förslag om domarbanans ut-

formning i stället haft själva domarutbildningen. Vi tror att

en snabbare och i tiden sammanhållen kan verka

domarutbildning

rekryteringsbefrämjande. Domaraspiranten behöver då inte vänta så länge på det godkännande som assessorsförordnandet innebär. Som assessor får han en friare ställning och därmed också större möjligheter än en fiskal att skaffa sig andra erfarenheter utan att för den skull tappa anknytningen till domarbanan eller i- varje fall med obegränsad möjlighet att återvånda för att söka ordinarie domartjänst. Visserligen kan vårt system inte garantera att alla som börjar på domarbanan verk-

ligen får en ordinarie domartjänst. Om domarutbildningen tar

omkring tre år bör detta emellertid - med tanke på det värde

som domarutbildningen har - inte verka som en rekryteringshäm-

mande faktor.

›- SOU 1938153 124 Domarbanan överväganden

En snabbare domarutbildning medför givetvis att fiskalerna kan förordnas till assessorer vid en betydligt yngre levnadsålder än i dag. I varjefall gäller detta för hovrättssidan där det för närvarande tar i genomsnitt drygt åtta år från börjedag till assessorsförordnande. Det förhållandet att assessorerna blir i förening med att utnämning av ordinarie domare i yngre första hand skall ske efter skicklighet och inte efter förbör kunna leda till att ordinarie domare i viss ut-

tjänst

sträckning utnämns vid en yngre levnadsålder än i dag. Till detta torde också bidra det förslag om omfördelning av domar- j som vi för fram i det följande och som innebär att

tjänsterna

vissa f i underrätt ersätts med rådmanstjäns- .

iskalstjänster

ter.

Vi ser det i och för sig som positivt om också en del yngre personer kan beredas ordinarie domar-tjänst. Vi vill dock i

betona att det är viktigt för upprätthållandet av sammanhanget

tilltron till domstolsväsendet att de som utnämns till ordinarie domare har förvärvat den grad av livserfarenhet och mognad som fordras för ett sådant ämbete. 5

4.4.2¶Färdigutbildade domare behövs för förstårkningsoch vikariatstjänstgöring

Om domarutbildningen genomförs i snabbare takt kommer assessorerna att bli förhållandevis fler till antalet. Detta medför i sin tur att man måste använda dessa på ett mer flexibelt sätt än idag för att kontinuerligt kunna bereda fiskalerna plats

för adjunktion.

skall assessorer liksom nu kunna användas för att

Självfallet

ersätta ordinarie ledamöter i överrätten som är frånvarande t.ex. på grund av sjukdom. Vi anser också att assessorerna skall anlitas för den vikariats- och förstärkningstjänstgöring som behövs i underrätterna. Med vår modell för domarutbildskall f iskaler bara tjänstgöra högst ett och ett halvt

ningen

år i underrätt som en del av utbildningen. De f iskaler som i -

.dag används för vikariats- och förstårkningsändamål antingen

som s.k. skickefiskaler eller med kortare eller längre tidsbeförordnanden - bör alltså ersättas med assessorer.

gränsade

Detta framstår också som principiellt tilltalande. Ur allmänhetens ter det sig naturligt att huvuddelen av den

synvinkel

dömande verksamheten sköts av färdigutbildade domare.

I i Stockholm och Malmö finns ett fåtal tjänster

tingsrätterna

för f iskaler som skall fungera som en reserv vid till-

avsedda

Domarbanan överväganden 125

-

fällig frånvaro bland de rotelindelade domarna. Vi räknar med att det även i fortsättningen kommer att finnas ett behov av att i dessa domstolar ha en ständig beredskap för att täcka in korttidsfrånvaro bland domarna. Motsvarande behov torde också finnas i Göteborgs tingsrätt. Vi föreslår därför att ett antal assessorer kontinuerligt avdelas för tjänstgöring i dessa tingsrätten Omfattningen härav får bestämmas i samband med det årliga budgetarbetet. Det bör ankomma på hovrätten att bestämma vilka assessorer som rent faktiskt skall tjänstgöra på de sålunda avdelade platserna och att utfärda förordnanden för dem. Som vi kommer att beröra längre fram bör på motsvarande sätt ett antal assessorer avdelas för tjänstgöring i små tingsrätten där det inte finns utrymme för ett exakt antal helårstjänster (se avsnitt 4.5.2). Assessorn får då placeras i en tingsrätt men med en redan från början fastställd tjänst-

göringsskyldighet också i annan tingsrätt.

Såvitt gäller länsrätterna har vi gjort den bedömningen att verksamheten där inte är av det slaget att man är betjänt av en permanent personalreserv för att täcka in tillfällig korttidsfrånvaro bland domarpersonalen. Det finns för närvarande inte heller några sådana f iskalstjänster där som motsvarar reservfiskalerna i de största tingsrätterna. När det uppkommer behov av att förordna vikarie för en domare i länsrätt som är frånvarande till följd av sjukdom eller tjänstledighet får i stället i första hand assessorer från kammarrätterna användas. Detsamma gäller vid behov av tillfällig förstärkning.

En assessor i hovrätten bör vidare kunna användas för vikariats- och förstärkningsändamål i kammarrätten och tvärtom. Som vi tidigare redogjort för förekommer viss utbytestjänstgöring mellan hovrätt och kammarrätt på f iskalsnivå. Om f iskalstiden väsentligt kortas av torde utrymmet härför minska. Denna typ av tjänstgöring bör därför bli möjlig också på assessorsnivå. Vi föreslår i enlighet härmed att det i hovrättsi-nstruktionen tas in en bestämmelse om att en kammarrättsassessor får förordnas att fullgöra göromål som ankommer på en hovrättsassessor. Motsvarande bestämmelse avseende hovrättsassessorerna bör tas in i kammarrättsinstruktionen. Någon

skyldighet att fullgöra sådan tjänstgöring skall inte före-

ligga. Som vi framhållit i meritvärderingsdelen får det å andra sidan räknas som en merit att ha tjänstgjort vid bägge

domstolsslagen.

Den här föreslagna utbytestjänstgöringen är tänkt att i första

hand avse föredragandeuppgif ter och dömande uppgifter i över-

126 Domarbanan - SOU 1988153

överväganden

rätten. Det finns emellertid möjlighet att fullgöra sådan

även i underrätt. Dessa domstolar torde dock -

tjänstgöring

när det gäller mer tillfällig tjänstgöring där - ha behov av dömande personal som omedelbart behärskar den sortens mål och ärenden som förekommer i domstolen. Det framstår därför ofta som mindre lämpligt att anlita en assessor som fått sin ut-

bildning i det andra domstolsslaget för sådan tjänstgöring, i

varje fall innan assessorn en tid i den nya

tjänstgjort

överrätten.

Utbytestjänstgöring av här föreslagen typ kan givetvis, som

liksom för övrigt den skyldighet som redan i dag föreligger för en assessor att tjänstgöra i annan hovrätt eller kammarrätt än den han tillhör, användas för att mellan överrätterna utjämna de obalanser i domarpersonalens sammansättning som kan

förekomma. För att möjligheten till utbytestjänstgöring skall

kunna fungera även på detta sätt krävs samverkan mellan överrätterna. Det är därför lämpligt om hovrätter och kammarrätter - i första hand på samma eller närliggande orter - har regelbunden kontakt med varandra i dessa frågor.

Assessorerna bör också kunna användas för att fylla tillfälliga behov av föredragande i överrätterna. Sådana behov kan

uppkomma till följd av Lex. tjänstledigheter eller sjukdom

hos aspiranter och f iskaler. Den totala tillgången på domarpersonal kan ibland vara sådan att det inte är lämpligt att

täcka dylika tillfälliga vakanser med nyrekrytering. Detta kan

också vara svårt att genomföra inom ramen för kravet på en sammanhållen och i tiden koncentrerad domarutbildning; hänsynen till personalplaneringen kan medföra att det inte alltid är lämpligt att ersätta den som tillfälligt eller för gott avbryter sin pågående domarutbildning med en nyanställd.

Det kan naturligtvis te sig som ett steg tillbaka för den som blivit utnämnd till assessor att återgå till föredragandeuppgifter i överrätten. Detta bör dock inte bli lika påtagligt för den som blivit utnämnd till assessor efter endast omkring tre års tjänstgöring som för den som tjänstgjort i kanske åtta år och därvid under lång tid haft självständigt dömande upp-

gifter.

Tanken är inte heller att assessorerna i sin roll som föredragande skall ha exakt samma arbetsuppgifter som aspiranter och fiskaler. I stället bör de föredragningsuppgif ter som assessorerna utför vara förenade med ett självständigt handläggande av målen och deltagande vid målens avgörande. Om

Domarbanan - 127

överväganden

assessorerna härvid skall arbeta med en egen rotel eller tilldelas mål f rån andra rotlar får bli en fråga som avgörs av varje överrätt för sig.

Assessorerna bör också kunna användas för vissa specialföre-

dragandeuppgifter som inte lämpar sig så väl för aspiranter

och fiskaler. Det kan t.ex. vara fråga om särskilt svåra eller

vidlyftiga mål eller om en tillfällig anhopning av en viss

sorts mål som inte tidigare prövats och där man får räkna med att domstolens avgörande kommer att ha betydelse för rätts-

bildningen. Också i dessa fall bör som regel den föredragande

assessorn delta som ledamot vid målens avgörande. Assessorerna bör också kunna föredra remisser.

Enligt vår mening bör assessorer vidare anlitas för sådana administrativa uppgifter som idag utförs av f iskaler. Med den

korta utbildningstid som vi förespråkar är det lämpligt om domaraspiranterna genomför hela utbildningen innan de anlitas

för andra uppgifter inom domstolen. Självfallet är ett administrativt arbete av det här slaget en merit även för en assessor.

4.4.3 Tjänstgöring utanför domstolarna

I meritvärderingsdelen har vi att det är

framhållit positivt

om en blivande domare har erfarenheter utöver i

tjänstgöring

domstol. Omvänt är det av värde för rättsväsendet i stort och för övriga delar av förvaltningen att få del av den kompetens som den domarutbildade besitter. .

Med denna inställning kan man naturligtvis diskutera om det inte vore lämpligt att i själva in

domarutbildningen lägga

moment av obligatorisk tjänstgöring inom t.ex. åklagarväsendet, advokatverksamhet eller lagstiftningsområdet. Enligt vår mening år det emellertid tveksamt om ett sådant obligatoriskt

inslag i själva domarutbildningen skulle på ett bättre sätt

tillföra domaren andra erfarenheter än dem han ändå kan skaffa

sig vid sidan av domarutbildningen. För att inte utbildnings-

tiden skall bli alltför lång blir det nämligen nödvändigt att

göra ett inslag av obligatorisk tjänstgöring utanför dom-

stolarna helt kortvarigt, kanske bara något halvår. Därmed ger

tjänstgöringen naturligtvis ett begränsat utbyte. Härtill

kommer svårigheterna att få andra arbetsgivare intresserade av att upplåta arbetstillfällen för den här typen av kortvarig praktiktjänstgöring. Särskilt gäller detta om man räknar med

att tjänstgöringen också skall kunna f ullgöras hos privata

128 Domarbanan -

överväganden _SOU 1988:53

arbetsgivare, såsom advokatbyråer. Synpunkter av detta slag

har också i samband med tidigare reformförslag om domarbanan framförts mot att föra in sådana obligatoriska inslag i domar-

utbildningen.

Det är emellertid viktigt att den blivande domaren får möjligheter till alternativ tjänstgöring; både på grund av den betydelse det har för domstolsväsendet att domarna har breda erfarenheter och för att göra arbetsuppgifterna så stimulerande att skickliga jurister inte lockas bort från domarbanan för gott.

Vi har - bl.a. i -

meritvärderingsdelen gett exempel på sådana arbetsuppgifter inom rättsväsendet som kan anses som meriterande för en ordinarie domartjänst. Vi vill här också erinra om att det redan idag förekommer att domarutbildade tjänstgör någon tid inom sådana grenar av rättsväsendet som har egna

karriärer, t.ex. åklagarväsendet. Möjligheterna till sådan

tjänstgöring bör bibehållas.

Som vi redan tidigare framhållit är det viktigt att möjligheterna för de domarutbildade att skaffa sig erfarenheter utanför domstolsväsendet sprids inom landet.Detta gäller särskilt sådan tjänstgöring som annars är koncentrerad till Stockholm. Redan idag finns kommittésekreterare stationerade i

Malmö, Göteborg och Jönköping vid de utredningsavdelningar som

är inrättade där. Denna ordning bör bestå och utvidgas till att omfatta i varje fall också någon av Norrlandsöverrätterna. På motsvarande sätt bör en del av rättssakkunniguppdragen inom regeringskansliet kunna spridas till andra orter i landet. Detta bör t.ex. vara lämpligt när en rättssakkunnig anställs för i huvudsak en större utredningsuppgif t som inte kräver alltför täta kontakter med departementet.

4.4.4¶Möjligheterna till tjänstledighet

År 1985 undantogs den icke ordinarie domarpersonalen från den

möjlighet till automatisk tjänsteförening som gäller för personal i övrigt med statligt reglerad anställning. Som vi tidigare redovisat är frågan om möjligheterna till tjänsteförening numera kollektivavtalsreglerad för alla statligt anställda

utom för innehavare av f ullmaktstjänster, såsom ordinarie domare. För de icke ordinarie domarnas del innebär avtalsregleringen ingen förändring i förhållande till vad som gällt sedan år 1985. För tjänsteförening krävs alltså i de allra flesta fall att den icke ordinarie domaren beviljas tjänst-

Domarbanan - 129

överväganden

ledighet av regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer. Avtalet är därvid liksom i fråga om beviljande av

tjånstledighet i övrigt avsett att tillämpas i enlighet med

den praxis som hittills har utvecklat sig.

Enligt vår mening har den restriktiva linje i fråga om beviljande av tjånstledigheter som kom till uttryck genom 1985 års reglering inte medfört några särskilda fördelar för domarbanan. Denna linje går inte heller att förena med vad vi anfört om betydelsen av att domare skaffar sig bredare erfarenheter.

Det har visserligen gått alltför kort tid ännu för att några säkra slutsatser skall kunna dras om den nya regleringens effekter. Emellertid framgår av domstolsverkets avhopparrapport och den efterföljande undersökningen att andelen icke ordinarie domare som år t jånstlediga för annan statlig eller privat verksamhet i förhållande till det totala antalet icke ordinarie domare ligger på samma nivå i januari 1988 som i

januari 1984, nämligen 41 procent. Visserligen har andelen

tjänstlediga för annan statlig verksamhet minskat, men i gengåld har andelen som år t jänstlediga för privat verksamhet ökat. Reglerna har dock fått avsedd effekt såtillvida att det totala antalet tjånstlediga för annan verksamhet minskat från 455 år 1984 till 420 år 1988 och att det totala antalet icke _ ordinarie domare under motsvarande tid gått ned från 1106 till 1023 (jfr bilaga 2, tabell 2). Detta senare torde dock inte vara en effekt av en minskning av nyrekryteringen orsakad av att f iskalerna på det sätt som var meningen hållits kvar på tjänster inom domstolsvåsendet. I stället tycks det vara så att kåren av icke ordinarie domare minskat därför att avhoppen ökat. Medan 52 icke ordinarie domare entledigades under år 1984 uppgick antalet entledigade till 98 år 1987. Någon motsvarande minskning av antalet antagna aspiranter skedde dåremot inte under samma tid även om en viss minskning ägde rum. Samtidigt som avhoppen ökat har antalet ansökningar till domarutbildningen minskat påtagligt under senare år. Från år 1984 till år 1987 har antalet ansökningar i det närmaste halverats. (Se bilaga 2, tabell 3.)

Det här sagda ger stöd för uppfattningen att den nyordning som infördes år 1985 utgör åtminstone en del av förklaringen till att domarbanan minskat i dragningskraft. I samma riktning pekar också den attitydundersökning som domstolsverket presenterade i sin avhopparrapport. Ett av de förslag till åtgärder för att ökadomarbanans attraktionskraft som fördes fram av

130 Domarbanan - SOU 1983153

överväganden

dem som deltog i undersökningen var att möjligheterna till

tjånstledighet borde vidgas.

Enligt vår mening bör de icke ordinarie domarna ges ökade

möjligheter till tjänstledighet för att inneha annan statlig

tjänst. Eftersom frågan numera är avtalsreglerad är det inte aktuellt att föreslå några författningsbestämmelser på den här punkten. Vi vill emellertid rekommendera att tjänstledighet beviljas på ett generösare sätt än idag. Detta är nödvändigt för att domarna skall kunna skaffa sig för domaryrket betydelsefulla meriter. Det är enligt vår mening också angeläget att det stora antal mindre förvaltningsmyndigheter som inte kan erbjuda någon egen karriär får möjlighet att på detta sätt för en tid knyta duktiga och välutbildade jurister till sig. Som vi tidigare framhållit är det av stort värde att det finns kvalificerade jurister inom hela förvaltningen. l vilken utsträckning arbete utanför domstolsväsendet är meriterande för den som söker domartjänst blir självfallet beroende bl.a. av arbetsuppgifternas art. Inte sällan torde dock arbete utanför

vara enda sättet för en blivande domare att få er-

domstolarna

farenhet av administrativa uppgifter.

Enligt vår mening finns det inte skål att förordanågon ändring i fråga om den möjlighet som i dag finns att få sådan

tjänstledighet som syftar till att pröva annan anställning.

Domarutbildningen skall enligt hår föreslagen modell genomföras i ett sammanhang under en treårsperiod. Det ligger där-

med i sakens natur att den som genomgår utbildningen får utrymme för att vara tjänstledig för verksamhet utanför domstolarna först ef ter assessorsförordnandet.

Det sagda medför att man för framtiden får räkna med att viss

tjänstgöring som i dag regelmässigt utförs av tjänstlediga

fiskaler, t.ex. som sekreterare i arbetsdomstolen eller koncessionsnämnden för miljöskydd, i stället kommer att utföras av assessorer. Om domaraspiranterna blir assessorer redan efter tre år bör inte den här typen av föredragandeuppgif ter kännas alltför okvalificerade även om arbetet år av mindre kvalificerat slag än t.ex. tjänstgöring som revisionssekrete-

rare eller regeringsrättssekreterare. Redan i dag tjänstgör

f iskaler med flera års självständigt dömande verksamhet i underrätt bakom sig som föredragande i sådan verksamhet.

i i sou 1988:53 Domarbanan - 131

överväganden

4.5 Vissa ytterligare aspekter på en snabbare

domarutbildning

4.5.1 En omfattande planering behövs

Den modell för domarutbildningen som vi föreslår ställer givetvis stora krav på planering. Målet för bör

planeringen

vara att varje moment skall genomföras inom de föreskrivna minimitiderna, varvid det skall beaktas att f iskalstjänstgöringen i överrätt inte bör vara längre

än högst sex månader, samt att domaraspiranten redan när han sin

börjar tjänstgöring

i överrätten skall veta när de två övriga

obligatoriska

momenten skall påbörjas och, i fråga om

underrättstjänst-

göringen, var den skall äga rum.

Eftersom det är överrätterna själva som skall ha om

hand

aspirantantagningen måste också planeringen av tjänstgöringen

läggas där.. Vid planeringen är det att överrätten

nödvändigt

tar hänsyn till all tillgänglig domarpersonal. Vid

tillfälliga

luckor bland domare under utbildning som uppkommer till

följd av föräldraledigheter, sjukdom, kortvariga tjänstledig-

heter eller liknande bör t.ex. assessorerna

utnyttjas.

Assessorerna bör också kunna utnyttjas för att ut en

fylla

ledig plats som uppkommer när någon domaraspirant hoppar av

utbildningen före assessorsutnämningen. Det är inte alltid

planeringen tillåter att den som lämnat banan omedelbart ersätts med en nyrekryterad aspirant. Detta är t.ex.

i hög grad beroende av i vilket skede av utbildningen den avhoppade befann sig när han lämnade banan. Det att assesso-

är angeläget rerna får andra uppgifter så snart som efter förord-

möjligt

nandet. I annat fall uppstår risk för att av

genomströmningen

personer under utbildning stoppar upp. Vi vill också här framhålla att överrätterna vid sin även bör beakta de

planering

möjligheter som finns för f iskaler och assessorer att tjänstgöra annan överrätt än den egna.

Vi

4.5.2 Omfördelning av domartjänster mellan icke ordinarie

och ordinarie krävs

Vi har tidigare konstaterat att den snabbare

genomströmningen

inom varje moment av som vi föreslår förut-

domarutbildningen sätter en viss omfördelning av nu befintliga tjänster.

Om man utgår från att utbildningstiden skall motsvara minimitiderna för varje moment skall tjänstgöringen som aspirant och f iskal i överrätten pågå omkring ett år och tre månader,

132 Domarbanan -

överväganden

underrättstjänstgöringen ett år och adjunktionen nio månader.

Med den genomströmningstakt som dessa tider medger bör antalet underrättsplatser uppgå till två tredjedelar av antalet

aspirantplatser i överrätt och antalet adjunktionsplatser till P

två tredjedelar av antalet underrättsplatser.

I dag är proportionerna långt ifrån dessa, åtminstone vad avser förhållandena inom hovrätterna där den faktiska utbild-

ningstiden är betydligt längre än på kammarrättssidan.

För hovrätternas del kan man räkna med att det för närvarande finns plats för och behov av omkring 115 f iskalsaspiranter och fiskaler som föredragande. Detta antal motsvarar drygt tre

(3,3) föredragande per avdelning och grundas på hovrätternas egna uppgifter. Organisationsplanerna tar för närvarande upp

118 f iskals- och aspiranttjänster. Några av dessa tjänster avser emellertid administrativa uppgifter. Med tidigare an-

givna proportioner mellan utbildningstjänsterna skulle det med utgångspunkt från 115 fiskals- och aspiranttjänster behövas omkring 90 fiskalstjänster i tingsrätt och omkring 65 adjunktionsplatser för att utbildningen skall kunna genomföras inom

de angivna minimitiderna. I dag finns det omkring 140 tings-

fiskalstjänster och ungefär 50 adjunktionsplatser.

Med utgångspunkt i dessa förutsättningar finns det för närvarande omkring 50 tingsfiskalstjänster utöver vad som behövs

för utbildningsändamål medan det saknas omkring 15 adjunk-

tionsplatser. Det skall framhållas att de angivna förutsättningarna bygger på nuvarande förhållanden och att dessa självfallet kan förändras med återverkningar också på behovet av

utbildningsplatser liksom på fördelningen av dessa mellan de

skilda domstolarna. De tingsfiskalstjänster som bör finnas kvar skall som vi tidigare framhållit vara utbildningstjäns-

ter. Tjånstgöringsskyldigheten bör därmed lämpligen vara be-

gränsad till den tingsrätt där tjänsten är placerad. Det behov av domarpersonal som uppkommer i tingsrätterna genom att ett stort antal tingsfiskalstjänster tas bort får täckas dels

genom att vissa fiskalstjänster görs om till rådmanstjänster,

dels genom att domstolarna tilldelas assessorer för tjänst-

göring där (jfr avsnitt 4.4.2).

Det år svårt att ange hur många rådmanstjänster som det finns utrymme för. Sådana torde dock kunna inrättas i de tingsrätter där två eller flera tingsfiskalstjänster tas bort. Inrättande av en rådmanstjänst i en viss tingsrätt torde förutsätta att det bedöms finnas ett långsiktigt behov av en helårstjänst där. Man kan räkna med att det finns utrymme för ett tjugotal

nya rådmanstjänster,

Domarbanan -

överväganden 133

I många, företrädesvis små, tingsrätter täcks behovet av domarpersonal för närvarande till en del av tingsfiskaler som har tjänstgöringsskyldighet i flera tingsrätter inom ett område. Anledningen härtill är att det inte finns utrymme för ett exakt antal helårstjänster i alla tingsrätter. I dessa fall torde det vara lämpligast att ersätta indragna tings-

fiskalstjänster med tjänstgöring av assessorer. Som vi tidigare uttalat (avsnitt 4.4.2) bör tingsrätterna tilldelas

assessorsresurser i samband med budgetarbetet. En sådan assessor bör placeras i en viss tingsrätt, men får räkna med att också tjänstgöra i andra tingsrätter. Härutöver kan det i vissa tingsrätter finnas ett mera kortsiktigt behov av helårs-

tjänster som lämpligen tillgodoses med hjälp av assessorer.

Hovrätten bör bestämma vem som i varje enskilt fall skall förordnas att tjänstgöra på sådana assessorsplatser i tingsrätterna. Det finns härvid normalt förutsättningar för att låta den enskilde assessorn vara kvar på samma tjänstgöringsställe en längre tid än vad som i regel blir fallet när det är

fråga om ren vikariats- och förstärkningstjänstgöring (jfr avsnitt 4.4.2). Det är dock angeläget att tjänstgöringen inte

blir alltför långvarig. Hovrätten bör därför ha som utgångspunkt f ör förordnandena på de fasta assessorsplatserna att en viss cirkulation sker. Dessa principer bör också tillämpas beträffande de vikariats- och förstärkningsplatser avsedda för assessorer som bör finnas i de tre största tingsrätterna för att täcka åtminstone en del av dessa domstolars behov av vikarier för den ordinarie domarpersonalen.

För hovrätternas del innebär vårt förslag att antalet

adjunk-

tionsplatser bör öka. Man får därvid räkna med att antalet

hovrättsrådstjänster i viss utsträckning kan komma att behöva

minskas. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att se över frågan om hovrättsavdelningarnas storlek. Uppmärksamhet måste också riktas mot domförhetsreglerna. Av hovrättsinstruktionen framgår att vid handläggning med flera ledamöter skall, förutom ordföranden, minst ytterligare en ledamot inneha eller ha innehaf t ordinarie domartjånst. För att denna regel skall kunna iakttas måste ledamöternas deltagande i sessioner planeras extra noggrant i de fall någon avdelning får ytterligare en adjungerad ledamot på bekostnad av en hovrättsrådstjänst. Med ett totalt sett större antal ledamöter på

en avdelning följer också att hovrättslagmannen och vice ord-

föranden måste delta i ett större antal sessioner för att den övriga domarpersonalen skall användas på ett rationellt sätt. Ett sätt att lösa detta är att låta vice ordföranden ta på sig en större andel av ordförandeskapet vid sessionerna mot att dennes tilldelning av mål minskar.

1.34 Dømarbanan -

överväganden

När det gäller fördelningen av tjänsterna inom de skilda hovrättsområdena bör givetvis den tidigare angivna proportionen

också iakttas inom varje hovrättsområde. Vi har tidigare fram-

hållit att fiskalsutbildningen i tingsrätt i den utsträckning

det är möjligt bör koncentreras till större och medelstora

tingsrätter. Detta innebär att de tingsfiskalstjänster som kan

ersättas med ordinarie tjänster i första hand bör förläggas

till de mindre tingsrätterna.

För kammarrätternas del gäller att det för närvarande finns knappt ett sextiotal aspiranter och fiskaler med enbart före-

dragandeuppgifter och plats för drygt 40 adjungerade leda-

möter. Vid länsrätterna finns 25 tjänster för fiskaler. Denna fördelning ligger betydligt närmare det förhållande mellan de

skilda utbildningstjänsterna som vi tidigare angett som önsk-

värd än motsvarande fördelning på hovrättssidan. På kammar-

rättssidan går också domarutbildningen i dag betydligt

snabbare än inom de allmänna domstolarna.

Emellertid har kammarrätterna för närvarande brist på

aspiranter/fiskaler i förhållande till det antal föredragande

som kammarrätterna anser sig behöva. Om antalet föredragandetjänster ökas får detta till följd att framför allt länsrättsf iskalsplatserna behöver utökas för att de tidigare angivna

proportionerna mellan de olika utbildningsplatserna skall

kunna upprätthållas. En sådan total ökning av antalet utbildningstjänster bör dock enligt vår mening inte förekomma. Detta skulle skapa en alltför stor obalans mellan antalet domare under utbildning och antalet ordinarie domartjänster. I stället bör arbetet inom kammarrätterna organiseras med ut-

gångspunkt i att antalet tjänster för aspiranter och fiskaler

med rena föredragandeuppgif ter ligger kvar på den faktiska nivå som för närvarande gäller. Det kan vara lämpligt att härvid göra en närmare översyn av fördelningen av tjänster mellan kammarrätterna, varvid utgångspunkten bör vara att fördel-

inom varje kammarrätts område följer den önskvärda

ningen proportionen.

inte utökas blir -

Följden av att antalet fiskalsaspiranter

som också är fallet redan i dag - att f öredragandeuppgif ter måste utföras också av den övriga lagfarna personalen, framför allt assessorer. Skulle det visa sig att det behövs ytter-

inom kammarrätterna för att arbetet skall

ligare föredragande

kunna bedrivas effektivt bör man enligt vår mening i första hand andra lösningar än en utökning av det antal som

överväga

in på domarbanan. Tänkbara lösningar kan vara att inrätta

går

särskilda f öredragandet jänster vid sidan av domarkarriären

l v -

Domarbanan överväganden 135 l ›

eller att kombinera notariemeriteringen på förvaltningsdom-

stolssidan med tjänstgöring som föredragande i kammarrätten. Den senare lösningen skulle kunna utformas så att notarien

byter ut de sista sex månaderna av notarietjänstgöringen mot

tjänstgöring i kammarrätten. Tjänstgöringen i kammarrätten bör då emellertid inte pågå så kort tid som sex månader utan utsträckas till ett år. Om notarien sedan vill fortsätta på domarbanan får han söka aspiranttjänst i konkurrens med dem som fullgjort sin notariemeritering i länsrätten. En kammarrättsnotarie” som blir antagen som aspirant bör få tillgodoräkna sig viss del av den tidigare tjänstgöringen i kammarrätten.

4.5.3 Sociala aspekter

Strukturen hos domstolsväsendet, som innebär att dömandet är fördelat på flera instanser och att domstolarna är spridda över hela landet, ger givetvis upphov problem av social

till

karaktär för domarpersonalen.

Domarutbildningen är och bör, som vi tidigare närmare utvecklat, även fortsättningsvis vara förlagd till såväl överrätt som underrätt. Detta medför att fiskaler som skall fullgöra sin underrättstjänstgöring inte sällan måste flytta från överråttsorten, eftersom många underrätter ligger alltför långt från överrätten för att dagliga resor dit skall vara möjliga. När underrättstjänstgöringen är avklarad måste fiskalen återvända till överrättsorten. Detta skapar naturligtvis svårigheter, framför allt för den som har familj. Av domstolsverkets

attitydundersökning framgår också att familje- och bostads-

situationen är en av de faktorer som haft stor betydelse för många icke ordinarie domares beslut att lämna domarbanan.

Vi menar att den modell för domarutbildningen som vi föreslår,

där underråttstjänstgöringen begränsas till ett år, bör bidra till att underlätta för domaraspiranternas planering i varje fall under själva utbildningstiden. Med en så begränsad

tjänstgöringstid i underrätt bör fiskalen, om detta är bäst

förenligt med familjesituationen, kunna behålla sin bosättning

på överrättsorten. Överrättsorten bör då också fortsätta att vara stationeringsort vilket i sin tur medger att traktamente

utgår för underrättstjänstgöringen.

Även efter fullgjord domarutbildning uppkommer naturligtvis

problem av det här slaget. Som exempel på situationer där det kan bli nödvändigt att byta bostadsort under den domar-

- SOU 1938353 136 Domarbanan överväganden

utbildades vidare tjänstgöring kan nämnas tillträdande av en ordinarie domartjänst, byte av domartjänst och tillträde av en tjänst utanför domstolsväsendet. I nu angivna fall torde det dock vara lättare för domaren eftersom han här har möjligheter att själv styra sin tjänstgöring på ett annat sätt ån under domarutbildningen. Vi vill i detta sammanhang framhålla att de färdigutbildade assessorernas tjänstgöring inom domarbanan liksom nu i första hand skall bygga på frivilliga place-

ringar.

När det gäller tjänstgöringen efter assessorsförordnandet bör

i varje fall den förstärknings- och vikariatstjänstgöring som

vi menar skall fullgöras av assessorerna kunna ordnas så att de normalt kan behålla överrättsorten som huvudsaklig bostads-

ort och stationeringsort. De alternativa sysselsättningar som

år lämpliga för assessorer torde i många fall finnas just på de större orter där överrätterna är belägna. Vi vill här också igen erinra. om vikten av att uppdrag inom kommittéväsendet och

hos regeringskansliet i ökad utsträckning ges till personer

som är stationerade på andra orter än Stockholm.

Helt går det naturligtvis inte att undvika att den som träder in på domarbanan får flytta någon eller några gånger. De avtalsbestämmelser om anstånd med omstationering, flyttnings-

traktamente m.m. som finns för de statligt anställda

bidrag,

för att underlätta flyttningar skall naturligtvis i dessa fall

tillämpas där det är möjligt.

4.6 Rekrytering av domare utanför domarbanan

I vårt uppdrag ingår också att se över frågan i vilken utsträckning domare skall kunna rekryteras utanför domarbanan, dvs. bland dem som inte har någon domarutbildning alls eller inte har fullgjort hela utbildningen. I dag utnämns per år någon enstaka domare som har rekryterats utifrån. Endast . ytterst få bland dem saknar dock helt domarutbildning.

Vi har redan tidigare konstaterat att tanken inte är att helt

domarbanan. En grundutbildning för domare skall finnas öppna kvar. Det är då också att de flesta domarna även i

naturligt

framtiden rekryteras bland de domarutbildade.

Som vi framhållit är det emellertid positivt om

tidigare

domarna har yrkesmässiga erfarenheter också från andra delar av samhället än domarbanan. Vi menar att detta önskemål till en del kommer att tillgodoses genom att de domarutbildade

Domarbanan - 137

överväganden

bl.a. genom de nya meritvärderingsreglerna får incitament till att skaffa sig andra erfarenheter. Härutöver bör också en öppnare attityd intas till att utnämna domare bland personer som helt eller delvis saknar domarutbildning. En sådan förändring underlättas av att man överger börjedagsregeln och i stället tillsätter alla tjänster efter skicklighet.

De som inte är domarutbildade får med en sådan ordning konkurrera om domartjänsterna på grundval av sina meriter med dem som har sådan utbildning. Något bestämt antal tjänster som bör besättas med personer utan fullständig domarutbildning bör alltså enligt vår mening inte anges.

De som bör kunna komma i f råga för en domartjänst utan att ha fullständig domarutbildning är framför allt sökande som har kvalificerade arbetsuppgifter inom andra delar av rättsväsendet t.ex. som åklagare, kronofogdar eller advokater. Här kan också nämnas rättsvetenskapsmän. Självfallet bör den tidigare tjänstgöringen vara väl vitsordad.

Enligt vår mening är det lämpligast om förstagångsutnämning av domare utan fullständig domarutbildning avser tjänster i råds-

klass. Det är också naturligt om sådana utnämningar i första hand avser tjänster i kollegiala domstolar.

Man kan naturligtvis inte förvänta sig att den som utnämns till ordinarie domare utan att dessförinnan ha förvärvat de kunskaper och färdigheter rörande själva domstolsarbetet som den domarutbildade besitter, omedelbart kan behärska detta arbete. Han bör därför regelmässigt erbjudas att delta i de domarkurser som anordnas för yngre domare samt, om utnämningen

avser en rådstjänst i underrätt, få möjlighet att under en tid

delta som adjungerad ledamot i överrätten.

Möjligheten att delta i en överrätts arbete som adjungerad ledamot bör också kunna användas för att låta kvalificerade personer som är allvarligt intresserade av domaryrket pröva på detta. På så sätt får man också ett bättre underlag för att bedöma vederbörandes lämplighet för domaryrket. I överrättsinstruktionerna finns redan idag bestämmelser som medger att personer som tillhör vissa där angivna yrkesgrupper får förordnas till adjungerad ledamot (62 § hovrättsinstruktionen och

61 § kammarrättsinstruktionen). Vi menar att möjlighet att

delta i en överrätts arbete som adjungerad ledamot också bör finnas för andra väl kvalificerade jurister som kan komma ifråga för en domartjänst och som anmält intresse för detta. Bestämmelser härom bör tas in i överrättsinstruktionerna.

138 Domarbanan - sou 193353

överväganden

4.7 Vissa frågor rörande redan utnåmnda ordinarie domare

4.7.1 till tjänstledighet bör vidgas Möjligheterna

En del av de domaresom vi haft kontakt med under utredningsarbetet har framfört önskemål om att för en tid få syssla med annan verksamhet än den dömande. Som vi tidigare redogjort för är det dock mycket sällan som en ordinarie domare beviljas

tjänstledighet för att syssla med andra uppgifter.

Vi anser att av reglerna om tjänstledighet bör

tillämpningen

generösare. Detta ligger i linje med vad vi tidigare göras betydelsen av att domare också har erfarenheter av sagt om annan verksamhet utanför domstolarna. Tjänstledighet bör dock inte beviljas för annat än mycket kvalificerade uppgifter t.ex. ett uppdrag som utredare som förutsätter ett heltids-

Även om möjligheten att få tjänstledighet bör vid-

engagemang. nämligen en viss restriktivitet iakttas mot bakgas, måste bl.a. av önskemålet att den dömande verksamheten i grund huvudsak sköts av ordinarie domare.

4.7.2 Utökade möjligheter att föra ordinarie

domartjänster över stat

Som vi tidigare redogjort för kan en ordinarie domartjänst

föras över stat om innehavaren inte utövar sin tjänst. På så sätt kan en annan motsvarande tjänst inrättas och tillsättas med en ordinarie domare.

Om till för ordinarie domare vid-

möjligheterna tjänstledighet

också i konsekvens härmed fler tjänster föras över gas bör stat. Eftersom innehavaren av tjänsten har möjlighet att återinträda på den måste givetvis även här en viss restriktivitet iakttas. Den ordinarie bör föras över stat i

domartjänsten

huvudsak endast i de fall där man kan räkna med att innehavaren kommer att utöva tjänsten. Utöver de fall där Över-

aldrig

redan förekommer kan nämnas att domaren beviljas

statföring

för att utöva ett uppdrag som kan beräknas pågå

tjänstledighet

under hans återstående tjänstgöringstid.

4.8 Faktorer av betydelse för domarbanans attraktionskraft

En av för våra överväganden om domarbanans

utgångspunkterna

är att banan och domaryrket skall ha en sådan drag-

utformning

Domarbanan - 139

överväganden

ningskraf t att tillräckligt många skickliga jurister söker sig

dit. Domstolsverkets s.k. avhopparrapport (DV Rapport 1987:1) och den under år 1987 gjorda uppföljningen visar att avhoppen

från banan är många samtidigt som aspirantansökningarna

minskar. Våra kontakter under år 1988 med företrädare för överrätterna visar att dessa förhållanden alltjämt består.

Bland domare och andra som diskuterar hur skickliga och lämpliga jurister skall kunna rekryteras till domaryrket framhålls

regelmässigt att Iönefärhállandena måste förbättras. Detta

skedde t.ex. vid den hearing som justitiedepartementet anordnade i maj 1988 under temat Kan vi lita på domstolarna?. Vid

hearingen deltog bl.a. domare, åklagare och advokater. Många

uttryckte farhågor för att den goda kvalitén i våra domstolars avgöranden inte skulle kunna bibehållas om inte domarnas löner höjdes så att domstolarna kan konkurrera om de skickligaste juristerna. Löneförhållandena har självfallet stor betydelse för domaryrkets attraktionskraft. Som vi redan tidigare konstaterat ligger emellertid lönefrågorna utanför vårt uppdrag (se avsnitt 4.2.1). Vi vill dock i sammanhanget peka på att vårt förslag om en snabbare också kommer att -

domarutbildning

med nuvarande lönesättning - medföra en snabbare löneutveckling för de yngre domarna.

Det finns vid sidan av löneförhållandena andra faktorer som är viktiga för domarbanans attraktionskraft. En snabbare domarutbildning av den modell vi föreslår bör som vi tidigare

utvecklat i sig verka rekryteringsbefrämjande (avsnitt 4.3.2). Enligt vår mening bör en övergång till ett meritvârderings-

system som sätter skickligheten främst också öka domarbanans attraktionskraft. Ett sådant system gör att den skicklige och

för domaryrket lämplige juristen har möjlighet att själv på-

verka sin karriär. Antagandet att domaryrkets dragningskraft

kan öka om börjedagsregeln vid tillsättning av domartjånster

slopas får visst stöd av den attitydundersökning som domstolsverket har genomfört och redovisat i avhopparrapporten. Både bland notarierna och de avhoppade yngre domarna anges nämligen som en åtgärd för att öka domaryrkets attraktionskraft att

tjänstetillsättningarna sker efter en skicklighetsbedömning.

En faktor som givetvis har stor betydelse för domaryrkets

dragningskraft är arbetsuppgifternas innehåll. Det är en-

ligt vår mening mycket viktigt att de som söker sig till banan redan från början upplever arbetet som meningsfullt och stimu-

lerande. Tjänstgöringen under domarutbildningstiden bör ha en

sådan inriktning att arbetet efter hand blir alltmer kvalifi-

cerat och självständigt. Från utbildningssynpunkt är det

h 140 Domarbanan -

överväganden

att arbetsuppgifterna är sådana att den blivande doma-

viktigt ren f år träning i rättslig metodik och problemanalys. Också

för den egna arbetstillfredsställelsen är det betydelsefullt att kunskaper och kompetens tas till vara i

juridiska

arbetet.

Vad särskilt gäller fiskalsaspiranter och f iskaler i överrätt vill vi framhålla att de inte som i viss utsträckning förekommer i dag skall sysselsåttas med rent kansliarbete. Arbetet i överrätterna bör organiseras på ett sådant sätt att dessa utförs av kanslipersonal. Vi vill i detta sammanhang

uppgifter peka på de rationaliseringssträvanden som för närvarande pågår

inom domstolsvåsendet. Dessa strävanden syftar bl.a. till att ett utökat datorstöd (jfr domstolsverge kanslifunktionerna

kets för 1989/90-1991/92). Utvecklingen mot en

treårsrapport ökad inom domstolsväsendet bör ge ett större ut-

datorisering rymme för att avlasta juristpersonalen från kansligöromålen.

Den som vi sålunda förordar ligger väl i linje med

inriktning

de strävanden som redan i domarutbildningen. Detta

dag präglar

bl.a. av de antagna utbildningsplanerna för

framgår nyligen

icke ordinarie domare (jfr avsnitt 3.1). Det finns därför inte att här lägga fram några förslag om det närmare

anledning

innehållet i de yngre domarnas arbetsuppgifter. Vi vill dock

vikten av att de riktlinjer för tjänstgöringen som understryka i utbildningsplanerna också efterlevs.

anges

För dragningskraft är det enligt vår mening också domaryrkets att de ordinarie domarnas arbetsuppgifter rikbetydelsefullt

tas in på den dömande verksamheten. Frågan är redan uppmärk-

sammad. Som vi tidigare (avsnitt 4.2.4) redogjort för fortgår

inom och domstolsverket arbete med att dele-

regeringskansliet

arbetsuppgifter som inte kräver särskild juridisk sakkungera

från till biträdespersonal. Genom att på skap domarpersonal

detta sätt avlasta mer eller mindre rutin-

domar-personalen

får domarna mera tid till den dömande verksam-

mässiga göromål

heten. får personal mer ansvarsfulla och om-

Samtidigt övrig

växlande Delegering är således både en ratio-

arbetsuppgifter.

att möta domstolarnas ökade arbetsbör-

naliseringsåtgärd ägnad

da och ett sätt att ge alla berörda personalkategorier större arbetstillfredsställelse. Med våra utgångspunkter ser vi gärna en på denna utveckling. Mot bakgrund av det

fortsättning

som redan med dessa finner vi emellertid

arbete pågår frågor

inte att här ge några konkreta förslag om hur den

anledning

fortsatta skall bedrivas. Detta arbete förut-

delegeringen

sätter också av domstolarnas kanslifunktioner som en översyn faller utanför vårt uppdrag.

v Domarbanan - 141

i överväganden

l l

Ett ytterligare sätt att öka de ordinarie domarnas arbetstillfredsställelse och samtidigt ge dem tillfälle att bredda sina erfarenheter är att bereda dem möjligheter att med bibehållande av sin tjänst arbeta i en annan domstol under någon tid. Sådan växeltjänstgöring kan t.ex. avse byte från överrätt till underrätt eller från allmän domstol till allmän förvaltningsdomstol. Som exempel på när utbyte mellan domstolarna kan ske kan nämnas att en tillfälligt tjänstledig rådman ersätts med ett hovrättsråd. Den lediga hovrättsrådsplatsen får då fyllas ut med en assessor. En utbytestjänstgöring av det här slaget praktiseras redan nu på några håll med gott resultat. Vi föreslår därför att domstolarna inom ett hovrättsrespektive kammarrättsområde rutinmässigt skall kontakta varandra inför tillfälliga vakanser för att se om man samtidigt som vikariebehovet tillgodoses kan bereda en ordinarie domare

tillfälle till utbytestjänstgöring. Det naturliga är att kon-

takterna tas med och förmedlas av överrätten. Kontakter bör då också_ tas mellan hovrätt och kammarrätt på samma ort. Självfallet bör domstolarna också vara öppna för att låta två ordinarie domare för en tid byta plats med varandra i form av en ren utbytestjänstgöring. Domare som är intresserade av att tillfälligt byta domstol bör lämpligen anmäla detta till den egna hovrätten eller kammarrätten.

En annan viktig faktor av betydelse för domaryrkets dragnings-

kraft är tillgången till fortlöpande utbildning. Detta framgår tydligt av domstolsverkets attitydundersökning och har

också framkommit vid våra kontakter med domarpersonalen.

Vårt samhälle genomgår ständiga förändringar vilket bl.a. ger

upphov till omfattande ny lagstiftning. Detta ställer i sin tur stora krav på den enskilde domaren. För att rättssäkerheten skall kunna -upprätthållas är det självfallet av största vikt att domarna är väl insatta i och förtrogna med de förändringar som sker. Behovet av fortlöpande utbildning för domarpersonal på alla nivåer är mot den bakgrunden framträdande. Härtill kommer, som vi nyss har sagt, att möjligheterna till

vidareutbildning får antas vara en betydelsefull faktor ur rekryteringssynpunkt. Av förslagen i meritvärderingsdelen

framgår att domare skall utnämnas efter en skicklighetsbedömning. Det är då också viktigt att den som en gång fått en domartjänst, och således i konkurrens med andra sökande bedömts vara den skickligaste och mest lämpade för tjänsten, ges möjligheter att bibehålla sin höga standard bl.a. genom att

erbjudas utbildning.

Att det finns ett behov av utbildning för domare har i och för

sig inte heller if rågasatts (jfr budgetpropositionen

142 Domarbanan -

överväganden

1987/88:l00 bil. 4 s. 85 f och JuU 1987/88:29 s. 4). Domstolsverket anordnar sålunda utbildning i form av kurser, konferenser, seminarier och studiedagar. Verksamheten har successivt utökats sedan verket inrättades år 1975. Utbildningsfrågorna uppmärksammas regelmässigt i budgetarbetet (se t.ex. domstolsverkets treårsrapport för 1989/90 -1991/92 s. 201 ff). Bl.a. som en följd av resultatet av avhopparutredningen sker för närvarande en viss prioritering av utbildningen för de yngre domarna. De tidigare i flera sammanhang beskrivna utbildningsplanerna för icke ordinarie domare får ses som ett led i dessa stråvanden. I planerna tas bl.a. upp frågor om särskilda utbildningsinsatser för de yngre domarna vid sidan av den ut-

bildning som ligger i själva tjänstgöringen. Här ges rikt-

linjer för hur utbildningen bör bedrivas och exempel på utbildningsinsatser som kan komma i fråga. Hår ges vidare generella riktlinjer för hur ansvaret för utbildningen bör fördelas inom överrätterna på utbildningskommittéer, lagman och rotelinnehavare. Det slås också fast att det yttersta ansvaret

åvilar presidenten.

I planerna framhålls att i varje överrätt någon bör utses som

utbildningsansvarig och att denne bör genomgå den pedagogiska utbildning som domstolsverket erbjuder. I utbildningsplanerna

åtar sig domstolsverket vidare att regelbundet ordna sammankomster med överråtternas för att man

utbildningskommittéer

skall få tillfälle att utbyta erfarenheter, sprida impulser och idéer om lämpliga utbildningsinsatser och att samordna sådan utbildning som bäst sker på central eller regional nivå.

Det framhålls att domstolarna själva kan ta initiativ till utbildningsinsatser. Domstolarna uppmanas vidare att ta kontakt med domstolsverkets utbildningssektionom man avser att bedriva viss utbildning bl.a. för att därigenom underlätta en samordning av utbildningen. Domstolsverket har på senare tid också efterstråvat att decentralisera viss utbildning till regional och lokal nivå bl.a. för att nedbringa kostnader för resor, traktamenten m.m.

Vi anser också för vår del att det är viktigt att utbildningsinsatserna för de yngre domarna intensifieras. Detta år särskilt viktigt mot bakgrund av att vi föreslår attden faktiska tiden för utbildningstjånstgöringen skall kortas av. Det kan diskuteras om inte de s.k. domarkurserna (se avsnitt 3.1) t.o.m. skall göras obligatoriska i den meningen att fiskalerna skall ha genomgått dessa för att kunna bli godkända som assessorer. Ett sådant absolut krav skulle emellertid stöta på

sou 1988:53 Domarbanan - 143

i överväganden

många praktiska problem. En f iskal kan t.ex. på grund av till-

fällig sjukdom tvingas avstå från en kursomgång och då behöva

vänta kanske ett halvår på nästa kurs. Detta skulle i sin tur kunna medföra en inte obetydlig av assessorsutnäm-

försening

ningen. Det skulle med säkerhet också bli nödvändigt med ett dispensförfarande. Även om vi sålunda inte förordar att kurserna skall vara obligatoriska i den nu angivna vill

meningen

vi dock understryka att alla f iskaler skall denna

erbjudas utbildning. När det gäller utbildningsinsatserna i för övrigt

de yngre domarna anser vi att dessa i grad än i bör

högre dag

inriktas på mer om domarrollen och dom-

övergripande frågor

stolsväsendets plats i samhället.

Enligt vår mening är det också viktigt att satsa på fortbildning av redan utnämnda ordinarie domare. Som redan nämnts ställer rättssäkerheten krav på att våra domare snabbt blir insatta i ny lagstiftning. En stor del av den som

utbildning

går ut på att informera domare om ny central lagstiftning bör med fördel kunna bedrivas lokalt eller regionalt. Det år dock

viktigt att rättstillämpningen blir enhetlig. I fråga om utbildning för uppföljning av lagregler som har tillämpats en

tid är det därför nödvändigt att domare får tillfälle att del-

ta i utbildning tillsammans med kolleger från andra delar av

landet för att utbyta erfarenheter.

Vi finner inte anledning att här lägga fram konkreta

några

förslag om vilken utbildning som bör erbjudas domarna och hur den skall utformas. Som framgår av den här lämnade

redogörel-

sen är frågan redan väl uppmärksammad. Innehållet i utbildningen och formerna för den torde dessutom alltid behöva anpassas till aktuella förhållanden. Vi vill dock betona vikten av att alla domare skall beredas möjligheter att få del av ut-

bildningsinsatserna.

Vi vill slutligen också framhålla att det år att äldre

viktigt

domare tar sig an sina yngre och delar med av

kolleger sig

sina erfarenheter. Det är utan tvekan så att de äldre domarnas attityder har stor betydelse för de yngres om

uppfattning domaryrket.

m ÖVERGÅNGEN TILL EN NY ORDNING

5 MERITVÄRDERINGBN

5.1 Genomförande och

övergångsfrågor

Enligt våra förslag i den här delen skall alla ordinarie domartjänster tillsättas efter en Det

skicklighetsbedömning.

är här enbart fråga om en anpassning till vad som i

övrigt

gäller vid tillsättande av statliga tjänster. Att

skicklig-

heten skall sättas främst bland de grunder som skall beaktas vid tillsättning av statligt reglerade är redan fast-

tjänster

slaget i lag (se 4 kap. 3 § LOA).

Någon författningsändring

som säger att detta också skall gälla vid av

tillsättning

domartjänster behövs därför inte. Emellertid måste en tidpunkt fastställas när det nya meritvärderingssystemet skall

börja

användas och den tidigare tillämpade s.k.

börjedagsregeln slopas. Domartillsättningarna måste självfallet vid varje

tillfälle ske efter enhetliga grunder. Det är således inte

möjligt att övergångsvis tillämpa de båda meritvärderingssys-

temen jämsides. Det som blir styrande för när

det nya meritvärderingssystemet skall börja användas är vissa praktiska

frågor.

Med anledning av det nya föreslår vi

meritvärderingssystemet

vissa f örf attningsändringar som rör t

jänsteförslagsnämndens

verksamhet. Vi föreslår att nämnden förses med en

ytterligare

ledamot (avsnitt 2.7.1) och att den domstol där finns

tjänsten ,

skall få tillfälle att yttra sig sedan nämnden sitt

avgett förslag (avsnitt 2.7.6). Viss tid behövs för att förbereda ett genomförande av dessa förändringar. Bl.a. måste nämnden arbeta fram rutiner för hur yttrandet skall inhämtas. Det för-

nya farandet ställer också i övrigt krav på nämnden t.ex. i

fråga

om utarbetande av nya ansökningsblanketter avsnitt

(jfr 2.7.2)

och rutiner för inhämtande av referenser. Vidare behöver nämndens kansli förstärkas (jfr avsnitt 2.7.8). Vissa

utbildnings-

insatser kan behövas för dem som skall sköta det

praktiska

förfarandet med inhämtande av referenser m.m. Våra förslag i den här delen innebär också att betyg skall utfärdas för

varje obligatoriskt moment i domarutbildningen (avsnitt 2.7.7). Dom-

stolsverket behöver här tid för att utarbeta för

anvisningar

hur dessa betyg skall utformas.

-

146 Meritvärderingen övergångsfrågor

att det nya meritvärderingssystemet bör Vi gör den bedömningen

kunna tillämpas den l juli 1990. Härefter skall alla

börja domartjänster tillsättas efter främst en skicklighetsbedöm-

Det ankommer i första hand på tjänsteförslagsnämnden att

ning. i med de föreslagna riktlinjerna för meritvärderingen enlighet

utforma en för hur sökandenas meriter närmare skall

praxis bedömas. Det torde vara naturligt att tjänsteförslagsnämnden

och under en kortare övergångstid låter förtjänst-

regeringen

faktorn tillmätas något större betydelse än vad som blir fallet vid en strikt skicklighetsbedömning. Däremot blir det inte aktuellt att särbehandla någon viss domarkategori, t.ex. de domare i de allmänna förvaltningsdomstolarna som saknar

eller endast har begränsad domarutbildning.

om att utfärda betyg för de olika momen-

I fråga skyldigheten ten i domarutbildningen torde inte några övergångsproblem

behöva Betyg skall utfärdas för alla som har fulluppkomma. ett visst moment efter det att de nya reglerna har trätt

gjort

i kraft.

Eftersom alla tillsättningar av ordinarie domartjänster skall

ske efter en skicklighetsbedömning, finns det risk för att en

del domarutbildade inte förmår hävda sig mot skickligare

sökande i konkurrensen om dessa tjänster. Detta är en oundviktas bort. Som vi tidiga-

lig följd av att turordningstänkandet

re flera det inte att förena ett system där

gånger påpekat går

de ordinarie tillsätts efter skicklighet med

domartjänsterna

en för att alla som börjar på skall få en ordi-

garanti banan

narie Det är dock viktigt att framhålla att de

domartjänst.

som väl är antagna som f iskaler får en anställningstrygghet som motsvarar den som övriga statligt anställda har. Såväl f iskaler som assessorer har visserligen, till skillnad mot ordinarie domare, att tjänstgöra också på andra

skyldighet

domstolar än den egna. Det förekommer dock i praktiken nästan inte alls att blir mot sin vilja. Vi vill

någon förflyttad

att av de icke ordinarie domarna

understryka förflyttningar

även i bör ske i huvudsak på frivillig basis.

fortsättningen

Som vi framhållit är emellertid domarutbildningen som

tidigare

sådan en värdefull merit också för många andra yrken

mycket

inom bl.a. rättsväsendet i övrigt och stora delar av statsför- En domarutbildad som inte har de egenskaper som

valtningen.

krävs för att bli domare har därför möjligheter att utnyttja och inom andra områden. Det torde sina kunskaper färdigheter vara att en assessor som flera gånger sökt domar-

naturligt

men blivit så småningom söker sig till

tjänst förbigången

någon annan verksamhet.

i sou 1988:53 - 147

Meritvärderingen övergångsfrågor

Det är mycket svårt att förutsäga i vilken utsträckning domarutbildade som önskar få en domartjänst inte kommer att få en sådan. För att man i- möjligaste mån skall undvika att detta inträffar på den grunden att vederbörande över huvud taget inte bör betros med en ordinarie är det

domartjänst viktigt

att höga krav ställs såväl vid antagning av aspiranter som vid de prövningar som härefter följer. För den som siktat in sig på en domarkarriär är det naturligtvis av största vikt att så tidigt som möjligt få besked om han är lämplig för domaryrket eller inte.

Vid tillämpningen av det nya systemet för av

tillsättning domartjänster bör tillsättningsmyndigheterna vara uppmärk-

samma på tendenser till att tjänster i domstolar i vissa delar av landet regelmässigt får mindre skickliga sökande. Det får naturligtvis inte bli så att standarden på den dömande verksamheten blir lägre i vissa domstolar än andra. Om sådana

i tendenser uppkommer får dessa mötas med lämpliga för

åtgärder

att göra tjänsterna attraktivare. De åtgärder som kan tänkas är väsentligen av sådant slag att de bör ankomma på arbetsmarknadens parter.

5.2¶Kostnadsfrågor

Vi har tidigare konstaterat att ett tillsåttningsförfarande .

som bygger på en skicklighetsbedömning i fråga om alla ordinarie domartjänster kräver större insatser av

tjänsteförslags-

nämnden än vad som är fallet idag (se avsnitt 2.7.8). Vår bedömning är att nämndens kansli behöver förstärkas med en föredragande och en kanslist på halvtid. Arbetet som föredragande innefattar bl.a. den mycket viktiga uppgiften att inhämta referenser om sökandena till domartjänst. Det är således be-

tydelsefullt att den som innehar tjänsten uppfyller högt

ställda krav. Nuvarande föredragande har en avdelningsdirektörstjänst. För att få tillräckligt kvalificerade sökande till

ytterligare en tjänst som föredragande bör också denna vara

placerad på avdelningsdirektörsnivå. Med nuvarande löneläge kan den totala kostnaden för en sådan tjänst beräknas till omkring 300 000 kr. Hälften av denna kostnad bör anses belöpa direkt på denna reform. Kostnaden för en kanslisttjänst på halvtid kan beräknas till omkring 85 000 kr.

ÅÄWñêiåêüês3aåê*iâåâåê“åma“åh

.i , ., *äâååâ .WW

e

:J utsug:

maxxâxêrwüxâszs

Ifsiâml w”

.wegøakäåyaâiiwäagmmwâmagaasr»

.aüaaáxêâáwiâm maaáaâiwa

(åâaâäâiâiâwâäâfåtlfâigilâäâ.iáiâåáñzäsfilüiy äs?? xj.åata_tesgzzs?å..,.Lex.

. e* *saáåznarv

VV, méüzmwsgsamaøh

314338;Mil Wmááhnaf Eanus: i

i 5=?.t°7“ / zsazcvznmw»

:ve-sm: _

mässans .aøu$%wäi): snäva:us

35:32:15; vs a u:

ägr7-ålâaüüa

.se “m” V

m: x

Maeâaeagv; L

A

xâwäømwwmmâäam

22..m:

g

6 DOMARBANAN

6.1 Genomförande och

övergångsfrågor

Våra förslag rörande domarbanan innefattar bl.a. vissa ändringar av de minimitider som måste fullgöras i varje steg i domarutbildningen. De minsta tider som vi föreslår beträffande

underrättstjänstgöring och adjunktion motsvarar dock vad som

gäller idag. Beträffande föreslår vi en

aspiranttjänstgöringen

bestämd tjänstgöringstid som är tre månader än nuvaran-

längre

de minsta tid. I praktiken torde det emellertid inte förekomma att någon förordnas till fiskal än efter nio

tidigare omkring månaders aspiranttjänstgöring. innebär våra Samtidigt förslag

att det inte längre uppställs något krav

på obligatorisk

tjänstgöring som fiskal i överrätt. Det behövs vår

enligt

mening inte några särskilda i samband

Övergångsbestämmelser

med av våra om *

genomförandet förslag domarutbildningstiden.

Vi anser det vara lämpligt att dessa liksom de

bestämmelser, föreslagna följdändringarna i domstolsinstruktionerna, träder

i kraft samtidigt som reglerna rörande

meritvärderingsdelen,

eller den l juli 1990.

Målet för våra förslag om är att denna

domarutbildningen skall

kunna genomföras under en som i stort sett

tidrymd motsvarar de föreskrivna minimitiderna. För närvarande är tiderna

betyd-

ligt längre såvitt avser de allmänna domstolarna. För att komma tillrätta med detta föreslår vi vissa i an-

förändringar

talet rådstjänster, och för

tingsfiskalstjänster tjänster

adjungerade ledamöter i hovrätt (jfr avsnitt Dessa

4.5.2).

förändringar måste givetvis genomföras successivt. Det är emellertid inte möjligt att här föreslå hur

den nya fördelningen av tjänster skall göras för varje domstol. Denna fördelning förutsätter att man i varje enskilt fall tar

hänsyn

till sådana faktorer som nuvarande

sammansättning av tjänster,

om och på vilket sätt tjänsterna är anpassade tili domarsam-

mansättningen i närliggande att få domstolar, svårigheterna

vissa tjänster besatta, behovet av inom

utbildningstjänster

ett visst område m.m. bör i samband

Förändringarna genomföras

med att innehavaren av den som berörs av

tjänst förändringen

lämnar denna; det är t.ex. att en

lämpligt tingsfiskalstjänst görs om till en rådmanstjänst när tingsfiskalen börjar

adjungera i hovrätten.

Domarbanan -

150 övergångsfrågor

Det är att de förändringar som krävs för att tiden

angeläget

för domarutbildningen skall kunna förkortas genomförs snabbt. För att åstadkomma detta torde det krävas särskilda insatser för att komma till rätta med det speciella problem som i dag utgörs av ett stort antal fiskaler i hovrättskarriären som väntar av dessa har redan fullgjort flera

på adjunktion. Många

års De har således under lång tid prövats i

tingstjänstgöring.

och kunnat skaffa sig värdefulla erfarenheter.

domaryrket

för dessa fiskaler bör kunna göras kortare än

Adjunktionstiden

de annars föreskrivna nio månaderna. Enligt vår mening är en lämpligt avvägd tid i dessa fall sex månader. En sådan ordning

bidrar till att öka genomströmningstakten på adjunktionsplat-

serna och att avverka den kö av f iskaler som redan fullgjort

den obligatoriska tjänstgöring som förutom adjunktionstjänst-

krävs för att bli assessor. Vi föreslår därför att

göringen

den som är f iskal när de nya tiderna skall börja tillämpas kan bli förordnad till assessor efter att ha tjänstgjort bara sex månader som ledamot i hovrätt. En ytterligare för-

adjungerad

för den kortare adjunktionstiden bör vara att

utsättning

f iskalen har tjänstgjort minst två år i underrätt när han

eller hon börjar som adjungerad ledamot. De nu föreslagna

reglerna bör gälla endast under en övergångsperiod till dess man kan räkna med att de faktiska tjänstgöringstiderna för förkortats så att de ungefär motsvarar

varje utbildningsmoment

minimitiderna. att detta bör kunna ske

Vi gör den bedömningen

inom en fyraårsperiod. Inom samma tid bör också de föreslagna

förändringarna avseende domartjänsterna vara genomförda.

För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del föreslår vi inga av antalet utbildningstjänster i förhållande till

förändringar

antalet ordinarie Här finns inte heller såsom i hov-

tjänster.

rätterna en kö av fiskaler som tjänstgjort lång tid i under-

rätt i avvaktan på adjunktion. Några särskilda övergångsåtgär-

der behöver följaktligen inte vidtas när det gäller de all-

männa förvaltningsdomstolarna.

6.2¶Kostnadsfrågor

Våra avseende domarbanan, som bl.a. innefattar föränd-

förslag av domarpersonalens sammansättning i de allmänna domringar

kan inte utan kostnadsökningar. Vi ser

stolarna, genomföras det emellertid som nödvändigt att genomföra dessa förändringar

om man vill komma tillrätta med det problem som den i dag inom de allmänna domstolarna ut-

mycket långa utbildningstiden

I våra direktiv uttalas också att det är ett starkt ingör. tresse att komma tillrätta med dessa problem. Vi delar den

i sou 1988:53 Domarbanan - 151

övergångsfrågor

uppfattningen och menar att detta är en förutsättning för att domarbanan skall kunna locka till sig så många skickliga jurister som behövs för att man skall kunna bibehålla den höga kvalitén i den dömande verksamheten. Det är av utomordentlig betydelse för upprätthållandet av vårt rättssamhälle att domstolarnas verksamhet bedrivs på ett sådant sätt att allmänheten hyser förtroende för och respekterar domstolarnas avgöranden.

Våra förslag till förändringar av domarpersonalens sammansätt-

innebär att ett antal tingsfiskalstjänster ersätts med

ning dels rådmanstjänster, dels med tjänstgöring av assessorer. Samtidigt föreslår vi att antalet adjunktionsplatser i hov-

rätten utökas, vilket kan få till följd att en viss, mindre

minskning av antalet hovrättsrådstjänster sker (jfr avsnitt

4.5.2). Vi beräknar att den samlade kostnaden för dessa för-

ändringar uppgår till omkring 4 milj. kr. Detta belopp mot-

svarar ungefär 0,5 procent av de allmänna domstolarnas totala lönekostnader.

Denna kostnadsberäkning tar dock inte hänsyn till förändringar på sikt. Det bör t.ex. i längden vara effektivitetshöjande och

därmed kostnadsbesparande om - såsom blir följden av våra förslag - antalet domare under utbildning i domstolarna minskar i förhållande till antalet ordinarie domare. Det är självfallet också till gagn för rättssäkerheten om så mycket som möjligt av den rent dömande verksamheten sköts av ordinarie, eller i varje fall färdigutbildade domare. Det arbete som bedrivs med inriktning på att renodla domarrollen kommer troligtvis också att leda till att domarkåren totalt sett minskar.

Några kostnadsökningar motsvarande dem som beräknats för de

allmänna domstolarna uppkommer med våra förslag inte för de

allmänna förvaltningsdomstolarnas del. För bägge domstols-

dock att en ökad användning av assessorer för

slagen gäller

förstärknings- och vikariatsändamål kan komma att verka fördyrande. Å andra sidan bör som vi nyss sagt en ökad användning

av färdigutbildade domare ha en effektivitetshöjande och där-

med kostnadsbesparande effekt. Vi menar också att kostnader för resor och traktamenten bör minska när vissa tingsfiskals-

tjänster ersätts med ordinarie domartjänster. På många tingsfiskalstjänster arbetar i dag fiskaler med tidsbegränsade för-

ordnanden vilket bl.a. medför rätt till traktamentsersättningar. Effekten härav är emellertid inte möjlig att beräkna.

IV SPECIALMOTIVERING

7 SPECIALMOTTVERING

7.1¶Behovet av f örfattningsreglering

En stor del av våra förslag är utformade som ut-

principiella

talanden i frågor som inte lämpligen bör regleras i författning. Detta gäller t.ex. våra ställningstaganden om meritvär-

deringen vid tillsättning av domartjänster och ställningsta-

gandena om domarutbildningens närmare innehåll. På samma sätt förhåller det sig med våra förslag i fråga om den framtida fördelningen av domartjänster mellan ordinarie och icke ordinarie liksom i fråga om de icke ordinarie domarnas

tjänstgöring.

I andra fall finns redan den

erforderliga författningsregle-

ringen. Här innebär våra förslag bara att vi betonar vikten av att bestämmelserna faktiskt tillämpas. Som exempel kan nämnas att vi i våra överväganden om domarutbildningen framhåller att också fiskalernas tjänstgöring i underrätt är en del av ut-

bildningsperioden och att därför fiskalens arbetsuppgifter

måste anpassas därefter. Bestämmelser som tar sikte på

just

detta finns redan i instruktionerna för tingsrätterna och länsrätterna.

Våra förslag medför också vissa f örf attningsändringar.

Några

lagändringar krävs dock inte utan ändringarna inskränker

sig

till vissa av de som innehåller instruktioner för

förordningar

olika delar av domstolsväsendet.

I instruktionen för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet föreslår vi sålunda ändringar som är f öranledda av våra förslag om fler ledamöter och om möjligheter för den

myndighet

där en tjånstetillsättning skall ske att yttra

sig.

I hovrätts- och kammarrättsinstruktionerna föreslår vi ändringar som är hänförliga till våra förslag om delvis andra tider för de obligatoriska momenten i och om

domarutbildningen

utökade möjligheter till adjunktion för icke domarutbildade.

154 Specialmotivering

Förslagen om betyg under domarutbildningen och om handledare för domaraspiranterna bör, menar vi, också regleras i de berörda domstolsinstruktionerna.

7.2 Förslaget till förordning om ändring i

förordningen (1988:318) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet

2 § Nämnden består av tio personer. En av ledamöterna är ordförande och en är vice ordförande. För varje annan ledamot än ordföranden finns en personlig ersättare.

Ledamöterna och ersättarna utses av regeringen för en tid av högst tre år.

Regeringen utser ordförande och vice ordförande.

Paragrafen behandlar tjänsteförslagsnämndens sammansättning

m.m.

innebär att nämnden utökas f rån nuvarande nio perso-

Ändringen

ner till tio personer. Den nya ledamoten bör utses pä förslag av TCO-S. Den närmare motiveringen för ändringen ges i avsnitt 2.7.1.

Ordföranden eller domstolsverket får begära in för- 8 §

klaringar, upplysningar eller yttranden i ärenden hos

nämnden samt pröva frågor om utlämnande av allmänna hand-

Nämnden får överlämna till tjänsteman vid dom-

lingar.

stolsverket att pröva frågor som avses i 24 § förvalt-

ningslagen (1986:223).

Sedan nämnden lämnat förslag till regeringen om en

t jänstetillsättning skall den domstol eller hyresnämnd

där tjänsten finns beredas tillfälle att avge yttrande. Detta inte när det är tjänsten som myndighetens

gäller

chef som skall tillsättas.

behandlar om handläggningen av ärenden hos

Paragrafen frågor

Andra stycket är nytt och innebär att

tjänsteförslagsnämnden.

nämnden i tillsättningsärenden som inte avser chefstillsätt-

skall bereda den berörda myndigheten tillfälle att

ningar yttra sig (jfr avsnitt 2.7.6).

Det är en fördel om nämnden utformar en standardskrivelse för dessa fall. I denna bör då anges att det är myndighetens chef som svarar för det eventuella yttrandet och att detta kan formuleras fritt. Yttrandet behöver t.ex. inte vara begränsat till att avse den eller de sökande som nämnden förordat i sitt förslag. I skrivelsen bör påpekas att domstolen också kan infordra det beslutsunderlag som nämnden haft till sitt för-

fogande.

Yttrandet bör sändas direkt till regeringen. Någon bestämd tid för domstolens yttrande behöver inte fastställas. Av skrivelsen till domstolen bör framgå att regeringen är oförhindrad att fatta beslut i tillsättningsärendet sedan tiden för besvär över tjänsteförslagsnämndens beslut löpt ut oavsett om domstolen då yttrat sig eller inte. För att tiden för domstolens yttrande inte skall bli för knapp bör alltså domstolen tillställas nämndens beslut så snart som möjligt.

7.3¶Förslaget till förordning om ändring i förordningen

(1979:569) med hovrättsinstruktion

ll § Ordföranden leder och övervakar arbetet på avdel-

ningen samt delar in ledamöterna till tjänstgöring enligt

vad hovrätten närmare bestämmer.

Ordföranden svarar också, efter de riktlinjer som hovrätten beslutar, för att hovrättsfiskalerna och hovrätts-

fiskalsaspiranterna i sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbildning. Ordföranden skall för varje

hovrättsfiskal, som inte är adjungerad ledamot, och» för

varje hovrâttsfiskalsaspirant utse en ledamot som handledare.

Paragrafen behandlar en ordförandes uppgifter.

I andra stycket föreskrivs att det åvilar ordföranden att_ svara för fiskalsaspiranternas och fiskalernas utbildning i hovrätten. Här har tillagts att detta ansvar innefattar att utse en handledare för aspiranten eller fiskalen när dessa

tjänstgör som föredragande. Denna ändring behandlas i avsnitt

4.3.3. Det torde vara naturligast att den ledamot vars mål aspiranten eller f iskalen handlägger får detta mer uttryckliga handledaransvar. Om aspiranten eller fiskalen handlägger mål hos flera ledamöter bör den ledamot utses som aspiranten i huvudsak biträder. Detta kan ibland medföra att en adjungerad ledamot får vara handledare. Följden av att handledaren skall

utses på den avdelning där aspiranten eller fiskalen arbetar blir också att det skall utses en ny handledare när aspiranten eller f iskalen byter avdelning. Lämpligen bör bytet då planeras så att en aspirant eller fiskal som tidigare haft en adjungerad ledamot som handledare får en ordinarie ledamot som handledare efter bytet. Systemet med handledare utesluter givetvis inte att också andra ledamöter liksom mer erfarna aspiranter och f iskaler bidrar till domaraspiranternas utbildning.

ll a§ Hovrätten skall utfärda betyg över

I. en hovrättsfiskalsaspirants tjänstgöring när aspiran-

ten förordnas till hovrättsfiskal,

2. en hovrättsfiskals tjänstgöring som adjungerad leda-

mot i hovrätt när /iskalen förordnas till hovrätts-

assessor.

Domstolsverket utfärdar närmare föreskrifter om hur be-

tygen skall utformas.

Paragrafen, som är ny, föreskriver att hovrätten skall utfärda

betyg över de två obligatoriska moment av domarutbildningen i

de allmänna domstolarna som genomförs i hovrätten, nämligen

aspiranttjänstgöringen och adjunktionen. Saken har behandlats

i avsnitt 2.7.7.

51 § Till hovrättsassessor får förordnas endast den som har antagits som hovrättsfiskal och därefter har

tjänstgjort

l. under ett år som lagman, rådman eller fiskal i

tingsrätt,

2. under nio månader som adjungerad ledamot i hovrätt.

I paragrafen anges de krav på tidigare domstolstjänstgöring

som gäller för att någon skall kunna förordnas till hovrättsassessor. Ändringen innebär att kravet på obligatorisk tjänstgöring som fiskal i hovrätten tas bort. Om tiderna i denna bestämmelse läggs samman med den tjänstgöringstid som fiskalsaspirant som krävs för fiskalsförordnande (se 52 §) ger detta en minsta tjänstgöringstid om två och ett halvt år som villkor för assessorsförordnande. Det förutsätts att domaraspiranten också rent faktiskt har tjänstgjort den föreskrivna tiden. Följaktligen skall. frånvaro utöver sedvanlig semesterledighet och kortare frånvaro på grund av sjukdom, militärtjänstgöring

och liknande medföra motsvarande förlängning av

tjänstgörings-

tiden. Tjänstgöringen skall vidare motsvara heltidsarbete. Således skall även deltidsarbe-te medföra förlängning av den

obligatoriska tjänstgöringstiden. När det gäller underrätts-

tjänstgöringen ankommer det i första hand på tingsrätten att se till att f iskalens faktiska tjänstgöringstid uppgår till motsvarande ett års heltidsarbete. Om tingsrätten är tveksam till om en fiskal kan anses ha fullgjort underrättsåret eller inte bör kontakt tas med hovrätten.

Med undantag för aspiranttjänstgöringen (52 §) är det här

fråga om minimitider. Som har understrukits i de allmänna övervägandena (avsnitt 4.3.3) bör dock tjänstgöringstiden från börjedagen som fiskalsaspirant till assessorsförordnandet inte i någon större utsträckning överstiga den fastställda minimitiden.

52 § Till hovrättsfiskal får förordnas endast den som har förvärvat notariemeritering och som därefter har

tjänstgjort som fiskalsaspirant i hovrätt under nio

månader.

Hovrätten får förordna en kammarrättsfiskal att fullgöra göromål som ankommer på en hovrättsfiskal.

Paragrafen anger bl.a. de formella förutsättningarna för att någon skall kunna förordnas till hovrättsfiskal. i

Ändringen

första stycket innebär att tiden för den obligatoriska aspiranttjänstgöringen ändras från minst sex månader till en bestämd tid av nio månader. Detta har behandlats i avsnitt 4.3.3.

Ändringen medför att prövningen av om en aspirant skall förordnas till fiska] måste för varje aspirant göras i anslutning till att han uppnår den fastställda Om

tjänstgöringstiden.

aspiranten blir antagen som fiska] skall också anställningen ändras från en tidsbegränsad anställning till en tillsvidare-

anställning (jfr avsnitt 4.3.4).

Att tidpunkten för prövningen på detta sätt blir mer direkt beroende av den enskilde aspirantens tjänstgöringstid än vad som är fallet idag ställer större krav på hovrätternas

planering. Antalet prövningstillfällen behöver utökas. Prövningen i

kollegiet av om en aspirant skall godkännas eller inte bör dock ske med en viss framförhållning. Detta är nödvändigt med

hänsyn bl.a. till att tillämpliga arbetsrättsliga föreskrifter

om underrättelser m.m. skall kunna iakttas för det fall

158 Specialmotivering . SOU 1933553

aspiranten inte blir godkänd och får fortsatt anställning som f iskal. En viss framförhållning är också nödvändig för att möta svårigheter med att sammankalla kollegiet och berörda lagmän under semesterperioder. Det blir därigenom också möjligt att samordna prövningen av aspiranter med ungefär samma

anställningstid.

En följd av att tiden för aspiranttjänstgöringen ändras till

en bestämd tid av nio månader är att föreskriften i 53 §, att prövningen av om aspiranten skall förordnas till fiskal bör göras inom ett år, inte längre behövs. Bestämmelsen i 53 § bör därför upphöra att gälla.

S4 § En hovrättsassessor är skyldig att tjänstgöra som

revisionssekreterare, som lagman eller rådman i tings-

rätt, som ledamot i annan hovrätt än den han hör till under högst ett år samt som hyresråd under högst sex månader.

En hovrättsassessor är också i övrigt skyldig att utföra

domargöromål i en tingsrätt.

Hovrätten får förordna en kammarrättsassessor att fullgöra göromál som ankommer på en hovrättsassessor.

Paragrafen behandlar hovrättsassessorernas tjänstgöringsskyldighet utanför den egna hovrätten. Ändringen innebär att ett

nytt tredje stycke tillagts som ger hovrätten möjlighet att

- förordna en kammarrättsassessor att fullgöra göromál som ankommer på en hovrättsassessor. Detta behandlas i de allmänna övervägandena i avsnitt 4.4.2. Den nya bestämmelsen innebär inte någon skyldighet för kammarrättsassessorer att tjänstgöra som hovrättsassessor.

55 § En hovrättsfiskal är skyldig att tjänstgöra som hovrättsassessor i den hovrätt som han hör till.

En hovrättsfiskal är vidare skyldig att tjänstgöra som lagman, rådman eller f iskal i tingsrätt. Han är också skyldig att tjänstgöra som hovrättsassessor i annan hovrätt än den han hör till.

Paragrafen innehåller vissa föreskrifter om en hovrättsfiskals

tjänstgöringsskyldighet. Ändringen, som berör andra stycket,

innebär att skyldigheten att tjänstgöra som sekreterare i bostadsdomstolen och som hyresråd tas bort. Detta är en följd av att domarutbildningen skall vara koncentrerad i tiden och

fullgöras i huvudsak i ett sammanhang (jfr avsnitt 4.3.2). Den som genomgår domarutbildningen skall således under den tiden i

princip enbart fullgöra de tre obligatoriska momenten, aspiranttjänstgöring, underrättsår och adjunktion. För fiska-

lernas del medför detta att det inte finns utrymme för annan tjänstgöring än sådan som kan tillgodoräknas som underrätts-

tjänstgöring eller ad junktion (jfr avsnitt 4.4.4). Följakt-

ligen kan f iskalerna då inte heller åläggas skyldighet till

annan tjänstgöring.

62 § Hovrätten får till adjungerad ledamot förordna

l. den som innehar eller har innehaf t ordinarie domar-

tjänst eller den som efter ett förordnande av regeringen

har uppehållit en tjänst som lagman eller

rådman,

2. den som har förordnats till hovrättsfiskal eller

kammarrättsfiskal och som därefter har tjänstgjort under

sammanlagt minst ett år som tingsfiskal, länsrättsfiskal,

rådman eller lagman,

3. en åklagare som har föreslagits av

riksåklagaren,

4. en lagfaren professor eller docent i ett rättsveten-

skapligt ämne,

5. en som är ledamot av Sveriges advokatsamf und,

6. den som förut har varit adjungerad,

7. den som har anmält intresse för en ordinarie domar-

tjänst och som kan komma ifråga för sådan tjänst.

Hovrätten får för ett visst mål eller en viss samman-

trädesdag till adjungerad ledamot förordna en hovrätts-

f iskal som inte uppfyller föreskrifterna under 2, om en

behörig ledamot inte finns att tillgå.

Paragrafen innehåller föreskrifter om vem som får förordnas till adjungerad ledamot i hovrätten. Ändringen, som berör första stycket, innebär att hovrätten ges ökade möjligheter att ta in andra än domare som ad jungerade ledamöter. Som adjungerad ledamot skall således även kunna förordnas någon som anmält intresse för att bli domare och som kan komma i f råga för en ordinarie domartjänst.

160 SOU 1988153

Specialmotivering

Skälen till den föreslagna ändringen anges i avsnitt 4.6. Önskemål om att med stöd av den här föreskrif ten få tjänstgöra som adjungerad ledamot i hovrätten bör framställas direkt till denna. Det bör åligga tjänsteförslagsnämndens kansli att lämna information om ad junktionsmöjligheten till den som utan att ha domarutbildning visat intresse för domaryrket genom att söka domartjänst eller vid annan kontakt med nämnden. Hovrätten måste i varje enskilt fall pröva om den som anmält intresse för att bli domare uppfyller de formella kraven för en domartjänst. Hovrätten bör emellertid också göra en bedömning av om vederbörande i övrigt har sådana kvalifikationer som krävs för att han rent allmänt sett kan förväntas vara lämplig för domaryrket. En sådan bedömning skall inte sammanblandas med den bedömning som senare kan komma att ske i ett tillsätt- _ ningsärende. Vederbörandes kvalifikationer får då ställas mot kvalifikationerna hos övriga sökande till samma tjänst. Det är

ju då också tjänsteförslagsnämnden och regeringen som står för

bedömningarna.

- 7.4 Förslaget till förordning om ändring i förordningen

(1979:571) med kammarrättsinstruktion

Förslaget. innebär att ändringar görs i 10, 50, 51, 53 och 61 §§ samt att en ny paragraf, 10 a §, om betyg tillkommer och

att en paragraf, 52 §, om att prövning av fiskalsaspiranter

bör ske inom ett år, upphör att gälla. Samtliga dessa änd-

ringar har sin motsvarighet i förslaget till ändringar i hov-

rättsinstruktionen. Motiven för ändringarna är också desamma.

Någon motsvarighet till ändringarna i 55 § hovrättsinstruk-

tionen föreslås inte för kammarrättsinstruktionen.

I 55 § hovrättsinstruktionen behandlas frågor om hovrätts-

fiskalernas tjänstgöringsskyldighet. Motsvarande frågor om

kammarrättsfiskalernas tjänstgöringsskyldighet finns i 54 § kammarrättsinstruktionen. Denna skyldighet avser numera enbart sådan tjänstgöring som kan tillgodoräknas som underrätts-

tjänstgöring eller ad junktion. Något behovav ändring av de

skäl som motiverar ändringen i 55 § hovrättsinstruktionen (se avsnitt 7.3) finns därför inte.

7.5¶Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion

8 a § Tingsrätten skall tillse att tingsfiskalerna i

sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbild-

Specialmotivering

ning. För varje tingsfiskal skall en ordinarie domare utses som handledare.

Tingsrätten skall utfärda betyg över en tingsfiskals tjänstgöring när fiskalen har fullgjort sin tjänstgöring i tingsrätt.

Domstolsverket utfärdar närmare föreskrifter om hur

betygen skall utformas.

Paragrafen, som är ny, behandlar tingsfiskalernas

utbildning

och skyldigheten att utfärda för dem.

betyg

Första stycket inleds med ett åläggande för att

tingsråtterna

se till att tingsfiskalen får en allsidig och utvecklande ut-

bildning. Eftersom den obligatoriska bara tjänstgöringstiden

uppgår till ett år är det särskilt att framhålla att

viktigt tingsfiskalerna skall få sådana arbetsuppgifter att de ges en verklig möjlighet att få erfarenhet av självständigt domar-

arbete. I de största tingsrätterna är vissa avdelningar starkt specialiserade. Arbetet där kan därför ibland vara alltför en-

för att * sidigt ge en tingsfiskal den erfarenhet som är avsik-

ten med underrättstjänstgöringen avsnitt En (jfr 4.3.3).

tingsfiskal bör därför inte placeras på en sådan avdelning

under någon längre tid.

Det yttersta ansvaret för tingsfiskalernas i

tjänstgöring underrätt åvilar lagmannen såsom ansvarig för tingsrätten. I

första stycket föreskrivs att det dessutom skall utses en handledare för varje tingsfiskal. Detta behandlas i avsnitt 4.3.3. Den som utses skall vara ordinarie domare.

I andra stycket föreskrivs att skall

underrättstjänstgöringen

“

betygsåttas. Domstolsverket skall enligt tredje stycket ut-

färda närmare föreskrifter om hur skall utformas.

betygen

Dessa frågor behandlas i avsnitt 2.7.7.

Betygen upprättas av lagmannen på tingsrättens vägnar. Underlag för betygsättningen bör inhämtas från andra domare i

tingsrätten och övrig personal som tingsfiskalen arbetat med.

Som anförs i de allmänna övervägandena skall betygen innehålla

uppgifter bl.a. om hur fiskalen handhar muntliga förhandlingar

och i övrigt sköter kontakter med parter och ombud. Lagmannen bör därför också inhämta uppgifter till ledning för betygsättningen från åklagare och advokater som ofta processat inför

tingsfiskalen.

Specialmotivering

Fiskalerna förutsätts som regel fullgöra underrättstjänst-

i en och samma tingsrätt. Om detta någon gång inte är

göringen

fallet får det ankomma på den tingsrätt där f iskalen avslutat sin att utfärda betyget. Lagmannen i den tings-

tjänstgöring

rätten måste därvid självfallet inhämta uppgifter till underför från den eller de andra tingsrätter där

lag betyget fiskalen tjänstgjort.

41 § Tingsfiskal förordnas av hovrätten. Ett sådant förordnande får meddelas den som har förordnats till hovrättsfiskal.

Ett förordnande som tingsfiskal får också meddelas någon som under minst sex månader fullgjort göromål som

har

ankommer på en hovrättsfiskal och som har vunnit tillräcklig erfarenhet av tjänstgöring i allmän domstol.

som behöver inte kungöras lediga. I

Tjänster tingsfiskal

fråga om sådana tjänster skall inte heller 13 § anställningsförordningen ( l 965:60 l ) tillämpas.

Paragrafen behandlar frågan om förordnande av tingsfiskaler.

Ändringen avser första stycket och innebär att kravet på att hovrättsfiskalen som förutsättning för förordnandet skall ha som hovrättsfiskal under ett år eller den kortare

tjänstgjort

tid som med hänsyn bl.a. till f iskalens erfarenhet bedöms som tas bort. Tjänstgöring viss tid som hovrättsfiskal

tillräcklig

skall inte längre vara obligatorisk för att få assessors-

förordnande Sl § hovrättsinstruktionen). I princip skall (jfr

alltså den som förordnats till f iskal omedelbart häref ter kunna sin underrättstjänstgöring även om det får anses vara

börja

att den nyblivne f iskalen dessförinnan arbetar ytter-

lämpligt

någon tid i hovrätten (jfr avsnitt 4.3.3).

ligare

7.6 till förordning om ändring i förordningen Förslaget

(1979:573) med länsråttsinstruktion

innebär att en ny paragraf, 5 a §, tillkommer som rör

Förslaget

länsrättsfiskalernas utbildning och betyg för dem samt att 35 § om förordnande av länsrättsfiskaler ändras. Ändringar-na mot-

svarar helt ändringarna i 8 a och 41 §§ tingsrättsinstruktionen (se avsnitt 7.5).

Bilaga 1

Kommittédirektiv

EE

Dir. !”7:36

Meritvärderingen och domarbanan

Dir. 1987:36 Beslut vid regeringssammanträde 198741625.

Chefen för justitiedepartementet. statsrådet Wickbom, anför.

I Mitt förslag

1.1 Meritvårderingen Riksdagen har beslutat om nya regler för meritvärderingen vid tillsittning av statliga tjänster. Reglerna innebär att skickligheten skall sättas främst. om det inte finns särskilda skäl för nagot annat. Jag föreslår att en särskild utredare får till uppgift att utreda hur de nya principerna skall få slå igenom vid tillsättning av domartjänster, där särskilda merirvärderingsregler. som bygger på fört jänstfaktorn. fortfarande tillämpas i stor utsträckning.

1.2 Domarbanan Frågan om meritvârderingen har samband med frågan om domarbanans utformning. Olika frågor om domarbanan har också från andra utgångspunkter diskuterats på senare tid. Diskussionen har bLa. gillt domarbanans dragningskraft och då närmast domstolarnas möjligheter både att locka till sig goda jurister och att behålla dem. Ett inledande arbete har gjorts inom domstolsverltet. Det bör följas upp med en förutsättningslös utredning om den framtida domarkarriären. Även denna uppgift bör ankomma på den särskilde utredaren.

2¶Meritvirderingen

2.1 Bakgrund 2.I .I Regeringsformen

Enligt ll kap. 9 § andra stycket regeringsformen av skall vid tillsättning statliga tjänster avseende fästas endast vid sakliga grunder. såsom fört jånst och skicklighet.

1 sou 1988:53 164 Bilaga

förarbeten avses med förtjänst närmast den vana Enligt regeringsformens tjänstgöring. l praktiken har som har förvärvats genom föregående med antalet tjänsteår. Med skicklighet fört jånsten oftast ansetts vara liktydig och brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk samt den dittillsvarande tjänstgöringens art (prop. praktisk utbildning. 1973:90 s. 405 f). och skicklighet utgör i och för sig endast exempel på sakliga Förtjänst l praktiken har emellertid grunder som kan beaktas i ett tillsättningsärende. dessa två faktorer i allmänhet varit utslagsgivande. Sedan länge har det lagts större vikt vid skicklighetskriteriema ju högre tjänst det gäller och ju mer arbete har härigenom fått avgörande självständigt som ingår. Skickligheten arbetsledartjänster och högre betydelse i fråga om bl.a. chefstjänster,

handläggartjänster.

2.1 .2 1985 års reform av nrerirvärderingsreglema

beslöt våren för meritvärderingen vid Regeringen 1985 om nya principer tillsättning av statligt reglerade tjänster. Enligt de nya reglerna. som trädde i vid skickligheten. kraft den 1 juli 1985 (SFS 1985:334). skall ökad vikt läggas Det nya synsättet kom till uttryck genom en ändring i 7 a å anställningsför- (1965:601), enligt vilken tjänstetillsåttning skall ske på grundval ordningen främst för arbetsuppgifterna i tjänsten, om det inte finns av skickligheten särskilda skäl för något annat. Av motiven (regeringens förordningsmotiv att skickligheten skall tillmätas särskild 1985:3) till den nya regeln framgår betydelse vid all meritvärdering. oavsett tjänstens nivå. och att förtjänsten bör bli utslagsgivande bara vid lika eller vid i stort sett lika skicklighet. har härefter lagfästs genom en ändring i 4 kap. 3 ä De nya principerna lagändringen trädde i kraft den l lagen (1976:600) om offentlig anställning. juli 1986 (Ptop. 1985/86;1l6. AU 17. rskr. 254). l paragrafens tredje stycke av sägs nu att bland de grunder som sålunda skall beaktas vid tillsättning skall skickligheten sättas främst. om det inte finns statliga och andra tjänster särskilda framhöll föredraganden. skål för något annat. l lagstiftningsårendet att vad han däri anförde ur 1985 års chefen för civildepartementet. i sak kunde betraktas som förarbeten också till lagändförordningsmotiv

ringen.

2.1.3 Särskilda merirvärderingssyslem. Dømarhanan

gällde särskilda meritvär- En fråga som diskuterades i forordningsmotiven framhöll att det inom flera myndigheter och deringssystem. Föredruganden interna för rekrytering och sektorer tillämpade» fasta karriärvägur. system

utbildning. meritvärdering. m.m. Systemen äri allmänhet så utformade. att de innehåller olika former av personalutveckling och återkommande skicklighetsbedömningar. Inte sällan förekommer krav på särskilda examina. inslag av obligatorisk utbildning. aspiranttjänstgöring eller tjänstgöring på s.k. utbildningstjänster eller annan obligatorisk tjänstgöring. Som ett område där ett sådant system tillämpas nämndes domarbanan.

Föredraganden framhöll i sammanhanget att det med hänsyn till den mångfald verksamhetsgrenar som dagens förvaltning omfattar är naturligt att sådana system utvecklas och tillämpas som är särskilt anpassade till utbildnings- och rekryteringsförutsättningarna inom resp. myndighet eller sektor. De återkommande skicklighetsbedömningarna i sådana system ökar självfallet säkerheten i de bedömningar som görs i samband med tjänstetillsättningar. Som föredraganden såg det är det särskilt viktigt att sådana skicklighetsbcdömningar görs; mekaniskt tillämpade rutiner får inte ersätta nödvändiga bedömningar och värderingar. När det gällde domartjänstema pekade han på att den framtida domarbanan nyligen hade behandlats i en departementspromemorian. som hade varit föremål för en bred remiss och gett upphov till många olika synpunkter och förslag från remissinstansema. En del av de åtgärder som presenterades i promemorian hade redan genomförts medan andra frågor - bl.a. sådana som rör meritvärderingen vid

- var föremål för och mer domartillsättningar ytterligare långsiktiga

inom › överväganden justitiedepartementet.

Mot denna bakgrund vill jag nu ta upp frågan om meritvärderingen vid tillsättning av domar-tjänster. Jag kommer närmast att inrikta mig på de ordinarie domartjünsterna i de allmänna domstolarna (tingsrätterna. hovrättema och högsta domstolen) och de allmänna förvaltningsdomstolama (länsrätterna. kammarrättema och regeringsrätten). Med hänsyn till den viktiga roll som dessa båda domstolsorganisationer har bLa. för rekryteringen till andra domstolar och domstolsliknande organ kommer mina överväganden indirekt att få betydelse också för andra delar av domstolsväsendet. även sådana som ligger utanför justitiedepartementets ansvarsområde.

2.1.4 Den nuvarande ordningen och dess bakgrund

De högsta dornartjänsterna tillsätts av regeringen utan att kungöras lediga och utan förslagsförfarande. De hari princip alltid ansetts böra tillsättas efter en ren skicklighetsbedömning. Hit hör tjånstema som justitieråd. regeringsråd. president i hovrätt och kammarritt. lagman i hovrätt och kammarrâtt samt lagman i de tre största tingsråttema och linsritterna.

De övriga domarrjánsrerna tillsätts av regeringen efter att ha kungjorts

lediga. Tjånsteförslagsnämnden för domstolsväscndet avger förslag i tillsätt» ningsärendena.

Under 1970- och l98ll-talen har tillsättningsprincipcrna utvecklats att skickligheten numera anses utslagsgivande i fråga om alla ordinarie domartjånster utom tjänsterna i den s.k. rádsklarsen. som omfattar tjånstema som hovrättsråd. kammarrättsrâd samt rádman i tingsrätt och länsrätt. Detta innebär att det endast år vid läka skicklighet som förtjänstfaktom numera har någon självständig betydelse när tjänster som lagman och chefsrådman i tingsrätt och länsrätt och som vice ordförande på avdelning i hovrätt och kammarrätt skall tillsättas. Denna utveckling har kommit till uttryck i de förslag som t jänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet lämnar och i regeringens tillsättningspraxis.

Som redan antytts har förtjänstfaktom alltjämt avgörande betydelse för tjänsterna i rådsklassen. Dessa tjänster erhålls normalt i turordning efter tiden för inträdet på domarbanan, dvs. den s.k. börjedagen som domaraspirant i hovrätt eller kammarrätt. l begränsad omfattning kan denna turordning ruckas genom att en sökande. som har meriter från offentliga uppdrag eller liknande verksamhet. tillgodoräknas längre tid än som svarar mot den verkliga tiden efter börjedagen. l princip förutsätts för att börjedagsregeln skall tillämpas att sökanden har blivit slutligt godkänd för domarbanan, dvs. förordnats som assessor.

Principen att den som inträtt på domarbanan och genomgått de obligatoriska moment av utbildning och prövning som ingår i karriären fram till assessorsförordnandet (aspiranttjänstgöring. tjänstgöring som frskal i överrätt och underrätt samt adjunktionstjänstgöring) i sinom tid skall erhålla en ordinarie domartjänst och att detta skall ske efter turordning har gammal hävd. Den gällde ursprungligen endast i den egna hovrätten men utvidgades efter hand till tjänster även i andra hovrätter och i de dåvarande häradsrätterna.

Denna traditionella domarkarriär syftar till att skapa garantier för att de som rekryteras som aspiranter och fiskaler och senare förordnas till assessorer uppfyller högt ställda krav. Men meritvärderingen i fråga om tjänster i rådsklassen inskränks i det nuvarande systemet till att fastslå om sökanden är tillräckligt skicklig för att kunna bli ordinarie domare. Som urvalsinstrument för att i varje enskilt tillsättningsärende välja den som är mest lämplig för en tjänst kan detta system inte tjäna. En sådan urvalsfunktion har inte heller varit åsyftad. Börjedagsprincipens fördelar har ansetts ligga på andra plan. Principen har ansetts främja självständighet och kollegialitet samt motverka splittring. egennytta och ovidkommande hänsyn. Det finns också de som menar att börjedagsprincipen med den trygghet och förutsebarhet som den ger karriären har fördelar från rekryteringssynpunkt.

1 167

Bilaga

Å andra sidan har principen. som före den l juli 1985 var tillämplig inom stora delar av statsförvaltningen. låt vara i allmänhet på lägre tjänster än det lr fråga orn här. ett historiskt som begränsar dess användbarhet i

ursprung dag. Olika organisatoriska och andra reformer har ändrat förutsättningarna för tillämpningen av börjedagsprincipen. Förstatligandet av rådhusrättema Ir 1965 och uppbyggandet av förvaltningsdomstolsorganisationen under 1970-talet är de viktigaste. Men också övergivandet av den tidigare bundenheten till den egna hovrätten spelar in. Börjedagsregeln har under senare år skapat tillämpningssvñrigheter, inte minst när det gäller att bedöma sökande med olika bakgrund. Man har sålunda för sökande med olika bakgrund nödgats ñngera en börjedag där en skicklighetsbedömning egentligen skulle vara både naturligare och enklare.

2.2 överväganden

Redan de förändringar som jag nu har nämnt utgör enligt min mening skål för en omprövning av det nuvarande rneritvärderingssystemet för domarbanan. Naturligt nog visar erfarenheten att det också mellan olika sökande till domartjänster finns en betydande spännvidd från skicklighetssynpunkt. Dessa skillnader kommer nästan inte alls fram i det nuvarande när

systemet det gäller tjänster i rådsklassen. Till detta kommer den ändrade

syn på rneritvärderingen som har kommit till uttryck genom 1985 års refonn och den nya lydelsen av 4 kap. 3 ä lagen om offentlig anställning. En ordning där ordinarie domartjänster tillsätts med tillämpning av ett meritvärderingssystem som bygger på en i huvudsak strikt tillämpning

av en turordningsregel kan i längden knappast försvaras.

Mot den beskrivna bakgrunden finner jag tiden nu vara mogen att tillkalla en särskild utredare för att utreda beträffande

frågan om meritvärderingen domartjänster. .

Det självklara målet för utredningsarbetet bör vara att meritvärderingen i fråga om alla ordinarie domartjänster skall anpassas till de nya meritviirderingsprinciperna. som sätter skickligheten framför förtjänsten. Som jag nämnt tillämpas redan en skicklighetsbedömningi fråga om domartjänsterna över rådsklassen. av dessa nya

Fråga är nu om att utvidga tillämpningen principer även till tjänster i rådsklassen. vilka utgör ca två tredjedelar av det totala antalet ordinarie dornartjünster.

En viktig uppgift för utredaren blir att ta fram ett underlag för den nya meritviirderingen. dvs. ange vilka kriterier som särskilt bör uppmärksammas och deras inbördes tyngd. Jag vill peka på att inte enbart den juridiska skickligheten i snäv bemärkelse bör tillmätas betydelse utan självfallet också den lämplighet för domaryrket som har visats i praktisk i

tjänstgöring

168 1

Bilaga

domstol. Meritvärderingen måste i ett framtida system i högre grad bygga på

där sökandena och deras meriter mäts mot de krav som den en helhetssyn sökta tjänsten ställer. Därvid bör också beaktas om tjänsten ställer särskilda krav på t.ex. administrativa kunskaper och personalledande förmåga.

Utredaren bör särskilt överväga vilka krav som domaruppgiften ställer på sin utövare i fråga om mera personliga egenskaper såsom självständighet. gott omdöme och förmåga att lyssna och sätta sig in i andra människors situation.

Utredaren bör också göra en analys av vilka typer av tjänstgöring som vid

ger nyttiga och utvecklande erfarenheter sidan av gängse domartjänstgöring och bör tillmätas särskilt värde. Enligt nuvarande praxis vid tjänstetillsättningar på rådsnivå får en sökande som haft offentliga uppdrag av kvalificerad

art och utfört uppdragen ett särskilt meritvärde på juridisk väl tillgodoräknas det sättet att en uppräkning av tjänstgöringstiden sker enligt vissa normer. Ofta handlar det om lagstiftningsarbete inom regeringskansliet, tjänstgöring i ett riksdagsutskott eller sekreteraruppdrag inom kommittéväsendet. Utredaren bör överväga hur sådana insatser skall kunna premieras i ett nytt system. En väl vitsordad tjänstgöring som föredragande i högsta domstolen eller hör självfallet också till det som även i ett nytt

regeringsrätten meritvärderingssystem bör beaktas särskilt. Vid sidan av de typer av uppdrag som nu har nämnt och som är vanliga inslag i den traditionella

jag domarkarriären finns det också andra sysslor som bör kunna innebära en särskild merit för en domare, självfallet under förutsättning att arbetet utförts på ett förtjänstfullt sätt. Jag tänker då framför allt på viss tids verksamhet som åklagare eller advokat. Men också akademisk verksamhet. som forskare eller lärare. kan ge erfarenheter av värde för en domare. Utredaren bör vid sin analys söka göra en bedömning av det yrkesmässiga värdet för en domare av olika fonner av juridisk verksamhet.

En skicklighetsgradering efter sådana utgångspunkter som jag nu skisserat

kan inte uteslutande och värderingar inom domar-

grundas på synpunkter

också utanför domarkåren bör det många gånger ñnnas erfarenheter kåren; och synpunkter som är värda att tillföras beslutsunderlaget.

uppgiften att skaffa det erforderliga

En viktig fråga gäller den grannlaga

och och överskådligt sätt göra detta beslutsunderlaget på ett objektivt

i Utredaren hör utgå från att alla ordinarie

tillgängligt tillsättningsärendet.

domartjänster även i fortsättningen skall tillsättas av regeringen och i samma omfattning som för närvarande föregås av ledigförklarande och tjänsteför-

en ovillkorlig förutsättning att den formella ordningen slag. Det år självfallet liksom hittills skall garantera att utnämningarna kan ske utan ovidkomman-

även fortsättningsvis kommer att de hänsyn så att oväld och oegennytta genomsyra domarkåren.

Avslutningsvis vill jag i denna del tillägga att man måste räkna med att en mindre del av de domarutbildade inte förmår att hävda sig mot skickligare sökande i konkurrensen. särskilt om de mera attraktiva ordinarie domartjünstema. Detta torde inte kunna undvikas ens om man ytterligare skärper kraven för tillträde till domarbanan och för den därefter förekommande prövningen. Utredaren bör uppmärksamma och belysa dessa frågor.

SDomarbanan

3.I Bakgrund

En Övergång till ett nytt kan få meritvärderingssystem betydande ålerverkningar på domarkarriårcn. En utredning om domarkarriåren ir emellertid påkallad också av andra skäl. till och Frågan om rekryteringen avgångarna från domarhanan har på senare tid uppmärksammats i olika sammanhang. .lag har själv berört frågan i 1987 års budgetproposition (prop. 1986/87: 1(1), bil. 4 s. 65 ff. se även JuU 1916/8725 s. 3 f). Jag framhöll där att jag avsåg att inom kort föreslå regeringen att låta utreda inte bara meritvärderingen utan också domarbanans utformning på längre sikt och därmed sammanhängande frågor, och jag anförde att en sådan utredning skulle inriktas på att föreslå lösningar för att stärka domarbanans attraktionskraft. Det år den sålunda aviserade utredningen som jag nu förordar skall tillsåttas. l budgetpropositionen att det inom domstolsverket angav jag vidare pågick ett arbete med att kartlägga och analysera bl.a. omfattningen av och orsakerna till avgångama från domarbanan. Domstolsverket har våren 1987 redovisat sitt arbete i rapporten Rekryteringen till och från avhoppen domarbanan (Rapport 1987:1). Jag kommer i det följande att peka på vissa frågor som jag anser särskilt om domarbanan. l-lårutöver viktiga för en utredning vill jag redan nu som en särskild fråga ta upp aspekter på domarens några yrkesroll i ett något längre perspektiv. Mycket talar för att domarrollen i framtiden kommer att bli -och också bör bli - mera renodlad. .lag förutser att domarnas arbetsinsatser kommer att koncentreras till de tvistlösande och rent dömande funktionerna.

Åtskilliga

sysslor som idag utförs av domarpersonal torde kunna överföras till andra personalkategorier eller. i vissa fall, till andra samhållsorgan. Denna utveckling har knappast mer in inletts men kan väntas fortgå i en ökande takt. Utvecklingen kan också tänkas få konsekvenser för domarrekrytering-

170 Bilaga 1 sou 1988:53

en bl.a. i så måtto att antalet domare - som i ett internationellt perspektiv är högt i vån land - kan komma att minska på sikt.

Det ligger i och för sig nära till hands att förena en utredning om

och domarbanan med närmare överväganden om domstomeritvärderingen larnas och domamas roll i framtiden. Emellertid finns det även beaktansvärda skäl mot att nu göra utredningsuppdraget så omfattande. Ett viktigt sådant skäl är tidsfaktorn. Det är nämligen angeläget att inom rimlig tid reformera meritvärderingen. Diskussionen om domarbanans förmåga att locka till sig och behålla goda jurister har visat att det är önskvärt att förändringar kan genomföiassnabbt också när det gäller karriärfrågorna.

Mot denna bakgrund anser jag det vara naturligt att begränsa utredarens uppdrag på det sätt som jag nu har nämnt. Samtidigt bör dock en tänkt utveckling mot en mer renodlad domarroll ingå bland de förutsättningar som utredaren arbetar utifrån både i fråga om meritvärderingen och när det gäller domarbanan.

3.2 Den nuvarande domnrltarriären

Domarkarriären inom de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama är efter 1979 års länsrättsreform uppbyggd efter samma principer. Den som vill träda in på domarbanan har att efter juris kandidatexamen. normalstudietid ca fem år. och notariemeritering vid tingsrätt eller länsrätt (2 1/2 år) söka tjänst som aspirant vid hovrätt eller kammarrätt. Aspiranttjänstgöringen pågår i allmänhet nio-tolv månader. Är tjänstgöringen godkänd - vilket den normalt brukar vara- förordnas aspiranten av överrätten till ñskal. Därefter tjänstgör ñskalen ytterligare en tid i överrätten innan han förordnas som tingsñskal/länsrättsñskal i en tingsrätt/ länsrätt. Där skall han tjänstgöra minst ett år. För hovrättsjuristerna blir tjänstgöringen vid tingsrätt som regel väsentligt längre. En del av ñskalerna kan. sedan de den obligatoriska tjänstgöringen i överrätt och

genomgått

underrätt. få tjänstgöra som föredragande i specialdomstolar och domstolsliknande organ.

Nästa steg i karriären år adjunktion i överrätten. Adjunktionen påbörjas för närvarande ca fyra år efter börjedagen i de allmänna förvaltningsdomstolarna och efter sex-åtta år efter börjedagen i de allmänna domstolarna. Under adjunktionstiden. som år minst nio månader, deltar ñskalen som ledamot i överrätten. Om adjunktionstjänstgöringen är godkänd - vilket den så gott som alltid brukar vara -och fiskalen alltså befinns vara lämplig för domarbanan. förordnas han av domstolen till assessor.

Det är ganska vanligt att assessorn därefter tjänstgör ett eller flera år som

1 171

Bilaga

revisionssekreterare eller regeringsråttssekreterare. i

dvs. är föredragande högsta domstolen eller regeringsrätten. Ännu är att assessorema

vanligare tas i anspråk för olika slags offentliga uppdrag. Regeringskansliet, riksdagsutskotten. kommitteväsendet. justitiekanslem.

justitieombudsmännen,

riksåklagaren. domstolsverket och riksskatteverket knyter

regelmässigt tjånstlediga assessorer till sig för kortare eller längre tid.

Det slutliga steget i karriären är den ordinarie För

domartjånsten. närvarande tar det genomsnittligt närmare fjorton som

år från börjedagen aspirant i hovrätt och a tolv år från börjedag i kammarrätt till en tjänst som ordinarie domare. Domaren är då i allmänhet

42 - 43 år gammal.

Vägen fram till den ordinarie domartjänsten är otvivelaktigt ganska lång. även om man bör hålla i minnet att den torde

vara ännu längre i åtskilliga andra länder. Redan vid aspirantantagningen har den blivande domaren i allmänhet bakom sig ca fem års akademisk och 2 la

utbildning års praktisk tjänstgöring i domstol. De obligatoriska inslagen därefter

(aspiranttjänstgö-

ring. tjänstgöring som fiskal i överrätt och underrätt samt adjunktionstjånstgör-ing) tar fonnellt 3 l/Z år men i praktiken ofta väsentligt längre tid. Detta beror på att det nuvarande systemet lätt orsakar till de

köbildning obligatoriska tjänstgöringsmomenten och också till de ordinarie tjänsterna.

3.3 överväganden

Som domarkarriären nu är utformad av stor

är det för dess dragningskraft betydelse att det råder en balans mellan antalet icke ordinarie domare och antalet ordinarie domartjänster. För att inom den nuvarande ram

ordningens söka åstadkomma en snabbare karriär har en viss skett av

åtstramning

rekryteringen av domare utan fullständig l samma

domarutbildning. syfte

har reglerna om tjänstledighet och tjänsteförening i någon mån skårpts för dem som är i domarkarriären.

Åtgärder av detta slag kan å ena sidan få endast en begränsad effekt och detta först på lång sikt. Å andra sidan är åtgärderna inte invändningsfria med hänsyn till intresset av en allsidigt orienterad domarkår. Jag anser därför att det nuvarande systemet med en i princip sluten

karriärgång. byggd på

börjedagsprincipen, måste ses över mera förutsättningslöst.

Utredarens överväganden rörande den framtida domarkarriären har sin naturliga utgångspunkt i den nuvarande och den

domstolsorganisationen

nuvarande domarkarriären. Det helt dominerande antalet domare

genomgår

en fullständig domarutbildning och behåller

hela tiden en tjänst i domstolsvåsendet - låt vara ofta tid med för

någon tjånstledighet från domartjänsten

172 1 Bilaga

att fullgöra olika slags offentliga uppdrag. Detta system bygger på en kontinuerlig utbildning och prövning och bidrar till att vi fär en yrkcskunnig och omdömesgill domarkâr. Systemet är slutet i matto att dc ordinarie domartjåinstcrna i stort sett är förbehållna dem som börjat som domaraspiranter och därefter genomgått de obligatoriska moment som lcdcr till assessorsförordnande.

Detta system som. rätt tillämpat. har obestridliga förtjänstcr har förändrats genom den expansion av den offentliga sektorn som iigt rum sedan 1960-talet. För domarnas del innebär det bl.a. att uppdragen i regeringskansliet. kommittéväsendet och riksdagens utskottskanslier har ökat och att ett stort antal domare. tagit tjänst i olika verk och myndigheter utanför domstolsväsendet. l anslutning till l972 års domarutredning och dess betänkande (SOU l974:96) En öppnare domarbana förekom en debatt och i viss män även en tillsättningspolitik som understödde denna utveckling. Tjänstgöringen utanför domstolsväsendet har ökat i en sådan utsträckning att man numera kan säga att vi har ett halvslutet system där domaren efter assessorsförordnandet ofta tjänstgör flera år utanför domstolsväsendet innan han söker en ordinarie domartjänst.

Utredarens överväganden bör. förutom från den nu beskrivna bakgrunden. utgå från de nya meritvärderingsreglcrna. som ingär i den första delen av uppdraget och som är tänkta att innebära att alla ordinarie domartjänster, även de i rådsklassen. skall tillsättas efter en skicklighetsbedömning.

En meritvärdering som utgår från skicklighet skulle i och för sig kunna tillämpas på den nuvarande domarkarriären. Innebörden härav skulle vara att urvalet skerinom den begränsade krets som de icke ordinarie domarna utgör men att man inom den gruppen alltid väljer den sökande som anses som skickligast.

En sådan begränsning av urvalet innebär emellertid att man inte fullt ut lever upp till syftet med skicklighetsprincipen. nämligen att i varje tillsâttningsärende utse den sökande som är mest lämpad för tjänsten. För självfallet finns det jurister utanför domstolsväsendet som - i vart fall efter viss inskolning - kan vara väl sä lämpade som sökande med traditionell domarutbildning. Även eifannat syfte med övergången till en skicklighetsbedömning, nämligen att stimulera till rörlighet och växling mellan olika tjänsteroch verksamhetsområden inom både allmän och privat tjänst. skulle motverkas om man strikt begränsar urvalet till dem som finns på domarbanan. Jag vill i sammanhanget erinra om att det inte ñnns något i författning angivet krav på domarutbildning för tillträde till de ordinarie domartjänsterna.

Utredaren bör därför gå vidare och mera förutsättningslöst undersöka hur domarkarriären och domarrekryteringen bör se ut i framtiden. Som jag redan framhållit år det naturligt att därvid räkna med en utveckling mot en alltmer renodlad domarroll. Vid sina överväganden bör utredaren i övrigt vägledas av följande ledstjärnor.

°

Våra domstolar skall bemannas med självständiga, yrkeskunniga och omdömesgilla domare, som kan tillgodose inte bara högt ställda krav på rättssäkerhet, snabbhet och service utan också intresset av effektivitet och hushållning med resurserna.

Domaryrket måste ha en sådan dragningskraft att tillräckligt många skickliga jurister söker sig till domstolarna.

Tillsättnings- eller urvalsförfarandet måste vara utfomtat så att den av de sökande som är mest lämpad kan få tjänsten.

Domarkåren bör genom inslag i karriärgången eller genom externrekrytering tillföras erfarenheter och impulser från olika håll.

_ Det är, redan inom det nuvarande systemets ram. ett starkt intresse att lösa upp köerna till de obligatoriska inslagen av utbildning och prövning. Det bör även övervägas om några av de nuvarande obligatoriska inslagen utan allvarlig olägenhet kan avkortas eller t.o.m. avskaffas.

Från dessa utgångspunkter framstår en helt fri domarrekrytering som äventyrlig både för rättssäkerheten och effektiviteten i övrigt. Ett sådant helt öppet systern strider också mot svensk tradition. Jag betraktar inte det alternativet som en framkomlig väg. Utredaren bör dock överväga i vilken omfattning och på vilka nivåer som väl meriterade jurister utan domarutbildning bör kunna komma i fråga för domartjänster.

Som jag nämnt är ett av problemen med domarkarriären att den år långsam och att den för många innebär flyttningar eller arbete utanför bostadsorten innan man når sluttjänsten. l dagens samhälle, där båda föräldrarna i en familj i allmänhet förvärvsarbetar och hänsyn måste tas också till bamtillsyn, skolgång och bostadsförhållanden. ställer detta de yngre domarna i en besvärlig situation, som de i och för sig inte år ensamma om. Som jag redan har antytt bör utredaren undersöka i vilken utsträckning man för att undvika flaskhalsar kan korta av de obligatoriska momenten på alla nivåer och hur man i övrigt skall komma till rättamed köproblematiken. Utredaren bör också överväga frågan om något moment kan awaras.

Onekligen utgör adjunktionstjänstgöringen i det nuvarande systemet den besvärligaste flaskhalsen i karriären. En snabbare domarkarriär förutsätter att de obligatoriska momenten inte i praktiken »förlängs på grund av otympligheter i systemet. Detta talar naturligtvis mot att behålla adjunktio-

174 Bilaga 1 sou 1988:53

nen ien ny domarbana. Men samtidigt vill jag framhålla att jag för egen del är något tveksam till en så radikal lösning. En ordning med adjunktionstjänst-

har Hera fördelar. Först och främst får den blivande göring nämligen domaren värdefull utbildning och erfarenhet. Vidare ger adjunktionstjänst-

ett för att bedöma en persons lämplighet för göringen gott underlag domarbanan. En annan fördel som brukar framhållas och som enligt min

har för att det år av godo för hovråttema och mening fog sig år kammarrätterna kår av ordinarie domare också

att till sin mer permanenta kunna knyta ett antal yngre adjungerad: ledamöter som byter av varandra och tillför domstolen nya synpunkter och erfarenheter. Utredaren bör noga

övervägadessafrågorochdärvidprövaderesonemangsomidessa

hänseenden fördes av 1972 års dornarutredning. självfallet med beaktande av

som vid remissbehandlingen riktades mot den utredningens de invändningar förslag bl.a. från anställningstrygghets- och rekryteringsynpunkt.

En målsättning för utredaren bör vara att den minimitid som förutsätts för assessorsförordnande enligt dornstolsinstruktionerna och den faktiska tjänstgöringstiden för att uppnå ett sådant förordnande i stort sett överensstämmer.

En som ordinarie domare år normalt en sluttjänst. Den som

tjänst utnämnts till ordinarie domare har ett särskilt starkt anställninpskydd. grundat på bestämmelser i bl.a. regeringsforrnen. och är i princip oavsättlig. Det är enligt min mening ett rimligt krav att den som utnämns till en sådan domanjänst skall ha förvärvat ett tillräckligt mått av personlig mognad och yrkeserfarenhet. Härigenom får han också en naturlig auktoritet i sin yrkesroll. En internationell jämförelse torde visa att man i många jämförbara länder till högre domartjänster utser endast personer som uppnått en relativt

Utredaren bör vid sina överväganden söka förena å ena hög levnadsålder. sidan intresset av att den som utnämns till ordinarie domare har den erforderliga erfarenheten och ä andra sidan intresset av att göra domarutbildningen som sådan snabbare generellt sett. 4

för att uppehålla annan tjänst. t.ea. för att fullgöra ett

Tjänstledighet

brukar enligt fast praxis i allmänhet inte beviljas för offentligt uppdrag. ordinarie domare. Detta har sin bakgrund i att dörnandet enligt grundlagsmotiven i görligaste mån bör utövas av ordinarie domare. Utredaren hör vara oförhindrad att överväga vilka för- och nackdelar som är förknippade med denna bundenhet till tjänsten. Det finns därvid skäl att gå in på frågan om det

än som nu sker ta tillvara de år möjligt och lämpligt att i större utsträckning ordinarie domarnas kunskaper och erfarenheter för bl.a. kvalificerade

En växelverkan mellan lagstiftningsarhete och rättstilloffentliga uppdrag. lämpning torde typiskt sett vara fruktbar och utvecklande för båda fälten.

Vid bedömningen av de frågor som jag senast har berört torde utredaren

i sou 1988:53 1 175

Bilaga

också få anledning att uppmärksamma de speciella regler som gäller för s.k. överstatföring av tjänster.

Det kan vidare finnas skål att väga in det förhållandet

att pensionsåldern för domare ir högre än för de flesta andra

yrkesgrupper.

Utredaren bör uppmärksamma

de problem som kan uppstå vid övergången till ett nytt meritvärderingssystem och en ändrad domarbana.

I sitt arbete bör utredaren

beakta den analys av avhoppen på domarbanan som domstolsverket har redovisat. -

nyligen

Utredaren bör vid arbetets påbörjande samt vidare under arbetets

gång infonnera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall andra berörda centrala arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. .

Utredningsarbetet bör vara avslutat senast hösten 1988.

4 Hemställan

Med hänvisning till

vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet

- att tillkalla en särskild utredare - ornfattad av

kommittéförordningen

- med att (1976:119) uppdrag utreda frågor om meritvärderingen och domarbanan.

-att besluta sekreterare och annat biträde åt

om sakkunniga. experter. utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

-att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns

anslag Utredningar m.m.

S Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemstâllan. _

(Justitiedepartementet)

Bilaga 2

VISSA STATISTISKA UPPGIFTER

Frågan om balansen mellan ordinarie domartjänster och antalet

icke ordinarie domare har ansetts spela en stor roll för

rekryteringen till och avgångarna från domarbanan. För att be-

lysa dessa förhållanden har vi tagit uppgifter om antalet

fram

ordinarie domartjänster och om antalet icke ordinarie domare

per den l juli vissa år med början år 1975. I den senare

gruppen har också medräknats fiskalsaspiranter. Av uppgifterna

i sammanställningen, tabell 1, framgår att det har skett rela-

tivt små förändringar i fråga om antalet ordinarie domartjänster. Ökningen från år 1978 till 1981 förklaras av att

länsrätterna inrättades är 1979. De icke ordinarie domarna har

ökat i antal. Denna ökning står dock i huvudsaklig proportion

till det ökade antalet ordinarie domartjänster.

Tabell l. Antal domartjänster och antal icke ordinarie domare

(inkl. aspiranter) per den l juli vissa år

1975 1978 1981 1984 1987

0rd. domartjänster i allmän domstol (AD) 649 651 654 675 676

allmän förvaltningsdomstol (AFD) ll0 129 242 241 241

Totalt 759 780 896 916 917

Icke ord. domare i

Källa: Antalet ordinarie dømartjánster har för dr 1975 hämtats

från statsliggaren och för övriga dr från dømstolsverkets

anslagsframstâllningar. Antalet icke ordinarie domare baseras

pd uppgifter direkt från hovrätterna och kammarråtterna.

Bilaga

Nästa sammanställning, tabell 4, redovisar antalet platser för

i hovrätter och kammarrätter och underrätter, dvs. utbildning antalet för fiskaler och f iskalsaspiranter med före-

tjänster dragandeuppgif ter, antalet adjunktionsplatser samt antalet

för f iskaler i underrätt. Beträffande tjänsterna i tjänster Överrätt har en jämförelse gjorts med det antal aspiranter/ fiskaler och adjunkter/assessorer som faktiskt tjänstgjorde omkring september 1988. Av tabellen kan utläsas att det tycks föreligga vissa svårigheter att fylla samtliga föredragandeplatser medan ä andra sidan antalet adjunkter/assessorer är något fler än organisationsplanerna visar.

Tabell 4. Antal domare under utbildning

Kammarrätt

Sthlm ( 7) 25 ll 25 9

( 7) l6 17 17 l7

Gbg

Källa: Uppgifterna om tjänster enligt organisationsplan år hämtade från

domstolsverkets anslagsframställning för 1989/90. Antalet faktiskt

tjänstgörande baseras pd domstolarnas egna uppgifter och avser september/oktober 1988. Siffrorna inom parentes anger antalet avdelningar i respektive åverrätt.

sou 1988:53 2 179

Bilaga

Under 1980-talet har det skett en kraftig nedgång i antalet

sökande till fiskalsaspiranttjänstgöring. Nedgången började år

1983 och har sedan fortsatt. Av sammanställningen över antalet aspirantansökningar m.m., tabell 3, framgår att antalet ansökningar nästan halverats under åren 1983-1987. Det skall anmärkas att man av antalet aspirantansökningar inte kan dra några slutsatser om antalet personer som har sökt aspiranttjänst eftersom varje sökande i regel sänder in ansökan till flera överrätter samtidigt. Antalet avhopp har ökat

kraftigt under de ifrågavarande åren. Antalet antagna fiskalsaspiranter uppvisar däremot ingen enhetlig utveckling. Antalet har

varierat mellan åren. År 1982 när antalet ansökningar var högt och avhoppen låg på en mellannivå antogs få aspiranter. År 1984 antogs å andra sidan många aspiranter samtidigt som av-

hoppen då låg på en jämförelsevis låg nivå.

Tabell 3. Aspirantansökningar, antagna aspiranter samt avhopp 1981-1987

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Ansökningar

Antagna asp.

Uppgifter om antalet antagna aspiranter saknas för år 1986. Avhopp

Källa: Domstolsverkets Rapport nr 1987:1, samt DV Informerar

nr 4 / 1988.

180 2

Bilaga

Nästa sammanställning, tabell 4, redovisar antalet platser för_ utbildning i hovrätter och kammarrätter och underrättar, dvs. antalet tjänster for f iskaler och f iskalsaspiranter med före-

antalet adjunktionsplatser samt antalet

dragandeuppgifter,

för f iskaler i underrätt. Beträffande tjänsterna i

tjänster Överrätt har en jämförelse gjorts med det antal aspiranter/ fiskaler och adjunkter/assessorer som faktiskt tjänstgjorde

omkring september 1988. Av tabellen kan utläsas att det tycks

föreligga vissa svårigheter att fylla samtliga föredragande-

platser medan å andra sidan antalet adjunkter/assessorer är

något fler än organisationsplanerna visar.

Tabell 4. Antal domare under utbildning

Kammarrått

Sthlm ( 7) 25 ll 25 9

( 7) 16 l7 17 17

Gbg

Källa: Uppgifterna om tjänster enligt organisationsplan är hämtade frán

domstolsverkets anslagsframstâllning för 1989/90. Antalet faktiskt

tjänstgörande baseras pd domstolarnas egna uppgifter och avser september/oktober 1988. Siffrorna inom parentes anger antalet avdelningar i respektive äverrâtt.

På vår begäran har tjänsteförslagsnämnden tagit fram uppgifter

om vilken bakgrund de sökande som första gången har utnämnts till ordinarie domare har haft. Undersökningen avser enbart utnämningar i rådsklass och omfattar inte tjänster som har förts över stat. Resultatet baseras på de uppgifter om tidigare tjänstgöring som de utnämnda själva lämnat när de sökt tjänsten. En uppdelning har gjorts mellan dem som har enbart domstolstjänstgöring och sådana med också annan erfarenhet. Till den senare kategorin har också hänförts sådana som har tjänst-

gjort som revisionssekreterare eller regeringsrättssekreterare. Av sammanställningarna, tabell 5-7, framgår bl.a. att många av

de nyutnämnda domarna har någon form av erfarenhet utöver den

sedvanliga domstolstjånstgöringen. Det är dock sällan som de

domarutbildade byter från allmän domstol till allmän förvaltningsdomstol eller tvärtom i samband med att de första gången utnämns till domare.

Tabell 5. Fördelning på bakgrund bland förstagångs-

utnåmnda domare i rådsklass (både AD och AFD;

ej överstatförda)

År 1983 1984 1985 1986 1987

Antal utnämnda 27 29 57 27 50

Därav med enbart 2 - 5 5 7 underrått/överratt (exkl. rev/ regeringsrättssekr) med annan erfaren- 25 29 52 22 43 het; uppdrag, annan offentlig, privat osv.

Därav

8 15 27 9 14 en sorts annan erfarenhet

13 10 17 10 17 ;v3 sorters

sorters 4 4 8 3 12 n; eller fler

182 2

Bilaga

Tabell 6. Uppdragens m.m. art bland dem som vid forsta-

gångsutnamning haft erfarenhet utöver gängse

domstolstjänstgöring

År 1983 1984 1985 1986 1987

Antal utnåmnda 25 29 52 22 43 med annan erfarenhet

Därav

i dep, 15 17 22 12 23 uppdrag kommitté, riksdag rev/ regrsekr 9 8 14 9 18

- - 1 - 2 specialdomstol (AD, BD, MD) JO, JK 5 1 l l 2

annan offentlig 11 12 32 12 28 anställning

anställa. 1 2 3 1 2 privat ° varav en advokat utan erfarenhet av tjänstgöring i överratt eller underratt.

Tabell 7. Icke-ordinarie domare som bytt karriär i

samband med första-gångsutnamning till

ordinarie domare

År 1983 1984 1985 1986 1987

Antal utnamnda i AD 20 23 44 25 35

AFD 1 3 - 2 2 därav från

Antal utnamnda

sou 1988:53 Bilaga 2 183

För att i viss utsträckning belysa hur tjilnsteförslagsnämn-

dens verksamhet kan komma att påverkas av att också tjänster i rådsklass skall tillsättas efter skicklighet har i tabell 8

sammanställts uppgifter om antalet förslag i tillsättnings-

ärenden m.m. Av uppgifterna framgår bl.a. att ungefär tvä

tredjedelar av tjänstetillsättningsärendena avser tjänster i

rädsklass som alltså i dag tillsätts efter enbart en för-

tjånstberäkning.

1985/86 417 74 47 64 6

1986/87 585 94 67 71 8 ° Avser även langtidsvikariat.

Källa: Tjânste/örslagsnämndens verksamhetsberättelser.

Bilaga 3

NÅGRA ANDRA JURISTBANOR

Inledning

Den som genomgått har flera

juristutbildning vägar att gå.

Jurister behövs inom såväl statlig och kommunal verksamhet

som

inom den enskilda sektorn. Här kan förutom domarbanan nämnas

tjänstgöring inom åklagar-, polis- eller exekutionsväsendet, kriminalvården, länsstyrelserna och centrala f örvaltningsmyndigheterna, på advokatbyrå, hos företag, banker och organisa-

tioner. Många av dem som helt eller delvis domarut-

genomgått

bildning väljer häref ter någon av dessa andra vägar för en tid eller för gott. 1972 års som bl.a.

domarutredning, föreslog

att de som genomgått en skulle

grundläggande domarutbildning

mista sin anknytning till domarbanan till dess att det blev dags att söka en ordinarie lämnade i sitt betän-

domartjänst, kande en utförlig redogörelse för de här

uppråknande verksamheterna (SOU 1974:96 s. 88 ff). Vi kommer därför här att enbart beskriva de verksamheter som liksom domarbanan har egna fastställda utbildningsgångar och en särskild näm-

karriär, ligen åklagarbanan, kronofogdebanan och polischefsbanan. Be-

skrivningen syftar till att ge en bild av

inträdesvillkor,

utbildningsgång och principer för Om tjånstetillsättning.

dessa banor kan rent allmänt sägas att de i än vad

högre grad

som gäller för domarbanan har som att de som

utgångspunkt en

gång börjat inom verksamheten i fråga också skall vara kvar där.

Åklagarbanan

Åklagarvåsendet är uppdelat på tre nivåer: riks-, regional-

och lokalplanet. Riksåklagaren år i landet och högste åklagare

har ansvaret för och ledningen av hela Landet

åklagarväsendet. är indelat i regionåklagarområden. Inom finns ett varje region antal lokala åklagarmyndigheter,

distriktsåklagarmyndigheter-

na. De lokala åklagarmyndigheternai Stockholm, och

Göteborg

Malmö ingår inte i regionerna. Verksamheten bl.a. i regleras

åklagarinstruktionen (1974:910).

Den som vill börja på får söka som

åklagarbanan tjänst åklagaraspirant. För antagning krävs juris kandidatexamen

eller juristexamen samt Den

notariemeritering. regionåklagar-

myndighet där den som söker aspiranttjänst vill placeras förbereder tillsättningsärendet genom att inhämta

referenser,

viket sker efter en uppgjord frågelista, samt hålla

intervjuer

186 Bilaga 3

med de sökande. gör sedan en sammanställning där Myndigheten sökandena rangordnas. Antagningsbeslut fattas av riksåklagaren och baseras på en helhetsbedömning av sökandenas samtliga meriter. Allt rättsvårdande arbete tillmäts ett särskilt meritvärde.

Den som som aspirant anställs på prov i nio månader. antagits Under provtjänstgöringen är aspiranten placerad vid en regionåklagarmyndighet eller vid någon av storstadsmyndigheterna. Den större delen av tjänstgöringen avser sådana åklagaruppgifter som åvilar en lokal åklagarmyndighet. Tjänstgöringen är inriktad på utbildning och följer ett program som gjorts upp av överåklagaren, dvs. chefen för den regionåklagarmyndighet eller där aspiranten är placerad. I utbildstorstadsmyndighet ningen skall ingå viss tids tjänstgöring hos polismyndighet. avslutas med en provföredragning inför Provtjånstgöringen överåklagaren och ytterligare en erfaren åklagare. Dessförinnan har åklagaraspirantens uppträdande inför rätten bedömts.

Om provtjänstgöringen bedöms som godkänd blir åklagaraspiranten som av riksåklagaren. Assistentantagen assistentåklagare tjänstgör vid en regional eller lokal åklagarmyndigåklagaren het. föreligger dock också utanför den

Tjänstgöringsskyldighet

eller det åklagardistrikt till vilket han hör om det region bedöms som oundgängligen nödvändigt. Assistentåklagaren skall, om möjligt under sitt första tjänstgöringsår som sådan åklagare, genomgå teoretisk utbildning under en åklagarkurs som anordnas av riksåklagaren. Efter tre års tjänstgöring får assistentåklagaren med bibehållande av sin assistentåklagarbenämningen distriktsåklagare till förfogande. tjänst

är efter tre års tjänstgöring behörig till Assistentåklagaren som vid eller som

tjänst statsåklagare regionåklagarmyndighet

distriktsåklagare. Vid storstadsmyndigheterna har distriktsåklagarna beteckningen kammaråklagare. Statsåklagartjänsterna tillsätts av regeringen efter förslag av riksåklagaren medan tillsätts av riksåklagaren. Innan

distriktsåklagartjänsterna

meddelar beslut eller avger förslag inhämtas riksåklagaren från berörd överåklagare. Alla tjänster tillsätts yttrande efter en skicklighetsbedömning utom de lägsta åklagartjänsterna vid lokal åklagarmyndighet. Dessa tjänster tillsätts varje efter förtjänst som beräknas enligt ett särskilt system.

som biträdande riksåklagare och över- -Tjänster riksåklagare, vid storstadsmyndigheterna tillsätts av regeringen. åklagare som överåklagare liksom chef såklagartjänsterna Övriga tjänster

vid storstadsmyndigheterna tillsätts i samma ordning som

statsåklagartjänsterna.

Det finns för närvarande sammanlagt omkring 650 tjänster som åklagare. Under senare tid har avhoppen från banan tenderat att bli många. Det antas omkring 20-25 aspiranter per år. An-

talet ansökningar ligger omkring 100 per år.

Kronofogdebanan

För den exekutiva verksamheten är landet indelat i kronofogdedistrikt. Sedan den l juli 1988 omfattar varje distrikt ett län. Verksamheten regleras i förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet.

Kronofogdebanan inleds med anställning som kronofogdeaspirant vid en viss kronofogdemyndighet. Som krav för anställning

gäller juris kandidatexamen eller juristexamen samt notarie-

meritering. Tjänster som kronofogdeaspirant tillsätts av riks-

skatteverket. Beslutsunderlaget utgörs av referenser och

intervjuer. Den myndighet där tjänsten finns får yttra sig i

ärendet. Aspiranten anställs i regel först på prov under sex

Efter provanställningens slut sker en lämplighetsbe-

månader.

dömning. Om aspiranten bedöms som lämplig för fortsatt anställning blir han förordnad tills vidare som biträdande

kronofogde.

Behörig till tjänst som chefskronofogde eller som kronofogde är den som uppfyller villkoren för tjänst som kronofogdeaspirant och som dessutom genomgått en särskild kronofogdembildning. Utbildningen består av tre kurser om sammanlagt fem

veckor.

Tjänsterna som chefskronofogde och i regel också tjänsterna

som kronofogde tillsätts av riksskatteverket efter förslag av den berörda kronofogdemyndigheten. Det är också denna som har hand om hela det praktiska förfarandet med referenstagning och

liknande. Tillsättning sker efter förtjänst och skicklighet

med tonvikt på skickligheten. Länskronodirektören förordnas av regeringen efter anmälan av riksskatteverket.

Det finns för närvarande omkring 300 tjänster inom kronofogdekarriären. Det förekommer sällan avhopp från banan. Däremot

har det till och från förelegat svårigheter att rekrytera

aspiranter till banan.

188 Bilaga 3

Polischefsbanan

till sker av rikspolisstyrelsen som Antagning polischefsbanan är central för polisväsendet. För antagförvaltningsmyndighet som krävs juris kandidatexamen eller

ning ,polischefsaspirant

En särskild beredningsgrupp med bl.a. fackliga juristexamen. företrädare handhar ansökningsförfarandet och lämnar förslag till vilka som skall antas. Som beslutsunderlag används referenser och anställningsintervjuer. Antagning sker efter en allmän lämplighetsbedömning. Som särskild merit räknas erfarenhet från rättsväsendet, såsom t.ex. polisverksamhet och

notariemeritering.

Den som antas till tjänst som polischefsaspirant anställs tills vidare, dock längst till dess att polischefsutbildningen har Polischefsutbildningen omfattar 32 månader. genomgåtts. Bestämmelser om utbildningen finns i förordningen (1985:751) om utbildning och forskning inom polisväsendet. Utbildningen inleds och avslutas med en polischefskurs som omfattar två fyra månader. I övrigt ingår i utbildningen tjänstrespektive vid länsstyrelse, tingsrätt, länsrätt göring polismyndighet, och för utbildningen har faståklagarmyndighet. Riktlinjer ställts av rikspolisstyrelsen.

Den som blir efter genomförd utbildning anställs som godkänd

inom polisväsendet med tjänstgöringsskyldig-

polissekreterare het i hela landet. Den som utbildningen och blivit genomgått är sedan formellt behörig att söka tjänst inom polisgodkänd chefskarriären. Sådana tjänster är tjänst som fast placerad polissekreterare samt som polisintendent, polisöverintendent, polismästare och länspolismästare.

Tjänstetillsättningarna grundas i första hand på en skickligskedde en kontinuerlig bedömning av hetsbedömning. Tidigare som var inne i men det förekommer inte dem polischefskarriären längre. som polissekreterare tillsätts av rikspolis- Tjänster som polisintendent tillsätts av länsstyrelsen. Tjänster medan övriga polischefstjänster tillsätts av regestyrelsen i de flesta fall efter förslag av länsstyrelsen. Riksringen, i alla tillsättningsärenden och polisstyrelsen avger yttrande har för detta ändamål en referensgrupp som består bl.a. av fackliga företrädare. I regel bereds tillsättningsärendena också av personalbyrån där. rikspolisstyrelsen genom

Det finns för närvarande omkring 290 tjänster för polischefer. till sker i regel vartannat är,

Antagning polischefsutbildning

dä 20 anställs. Polischefsbanan omkring polischefsaspiranter

har under senare tid drabbats av avhopp och en minskning av antalet sökande till utbildningen. Dessa frågor har behandlats

inom rikspolisstyrelsen. En redovisning av vad utredningen

lett fram till och förslag till åtgärder har lämnats i riks-

polisstyrelsens Rapport 1987:4, Polischefsaspiranters anställ-

nings- och arbetsvillkor.

Bilaga 4

_ UTLANDSKA FÖRHÅLLANDEN

Inledning

Det sätt på vilket domare utbildas, rekryteras och tillsätts skiljer sig i betydande grad från ett land till ett annat. Systemen liknar ibland vårt på så sätt att domaren får en särskild utbildning. Som exempel härpå kan nämnas Västtyskland och Frankrike. Ett annat system, som bl.a. tillämpas i England och USA, kännetecknas av en helt fri rekrytering utan någon

särskild domarutbildning. I 1972 års domarutrednings betän-

kande En öppnare domarbana (SOU 1974:96 s. 72 ff) lämnas en redogörelse för hur. domare utbildas och rekryteras och hur

domartjänsterna tillsätts i Norge, Danmark, Finland, Västtyskland, Frankrike, Englandoch USA. Vi har inhämtat upp-

gifter om förhållandena i dag i dessa länder utom England och USA vars system med hänsyn till innehållet i våra direktiv inte bedömdes vara av intresse. Det visade sig att förhållandena i stora drag var desamma i dag som vid tidpunkten för 1972 års utredning. Vi lämnar därför hår bara en kortfattad redovisning av domarkarriärerna i dessa länder.

Norge

I Norge finns ingen domarutbildning eller fastställd domarkarriär. Domartjånsterna tillsätts således med personer med olika juridiska yrkesbakgrunder. De flesta som utnämns till ordinarie domare har dock under någon tid tjänstgjort som

dommerfullmektige. En sådan får i regel numera mycket snart

förordnande att på eget ansvar handlägga mål och ärenden av enklare beskaffenhet. Förordnande som innefattar generell rått att handlägga alla typer av mål i underrätten ges i allmänhet efter två-sex månader. Tjänstgöringstiden som dommerfullmektige varierar mellan ett och två år. Bland dem som utses till ordinarie domare finns också sådana som tidigare

har haft domarvikariat, hjelpedommere eller konstituerte dom-

mere. Systemet med h jelpedommere har emellertid kommit att mer och mer försvinna. Av dem som i dag utnämns till ordinarie domare torde det vara färre än tio procent som tidigare innehaft domarvikariat.

Domarna rekryteras från såväl den offentliga som den privata arbetsmarknaden. På senare år har de flesta dock rekryterats från den offentliga sektorn. Under den senaste femårsperioden har omkring l0 procent av de utnämnda domarna kommit från

192 4

Bilaga

advokatkåren, medan 13 procent hämtats från åklagarväsendet, 29 procent från förvaltningen och 4 procent f rån den privata sektorn vid sidan av advokatkåren, såsom organisationsväsendet och näringslivet. I 44 procent av utnämningarna har det varit fråga om domare som gått över från ett domarämbete till ett annat. Det finns inte något krav på att den som utnämns på de

högre domartjänsterna, som lagman eller justitieråd, tidigare

skall ha tjänstgjort som domare. Det år dock vanligt att underrättsdomare gör karriär genom att erhålla en sådan högre domartjänst. Den l januari 1988 fanns det 204 ordinarie domare i underrätterna, 70 ordinarie domare i lagmansretterna, som är första instans i allvarligare brottmål och i övrigt är fullföljdsinstans från underrätt, samt 18 domare i

Höyesterett. Egentliga förvaltningsdomstolar bestående av

yrkesdomare saknas i Norge.

Tillsättning av domartjänster sker efter en skicklighetsbedöm-

ning. Stort avseende fästs därvid bl.a. vid den praktiska

arbetslivserfarenheten. Något förslagsförfarande föregår inte

domarutnämningarna. Diskussioner har förts om att inrätta en

särskild rådgivande tillsättningsnämnd, men detta har ännu

inte skett.

Danmark

Inte heller i Danmark finns någon särskild domarutbildning eller någon utstakad domarkarriär. Den som avlagt juristexamen

kan börja som dommerfuldmaegtig vid en byret (underrätt). Tjänstgöringen är inte tidsbegränsad. Dommerfuldmaegtigen

handlägger skilda domstolsärenden. Ofta får en dommerfuldmaegtige förordnande att också utöva dömande verksamhet. I synnerhet vid de större domstolarna finns dommerfuldmaegtige som i huvudsak ägnar sig åt den dömande verksamheten. Förordnanden att utöva dömande verksamhet är vanligen begränsade till vissa typer av mål och ärenden men kan också avse alla . slags mål, Lex. när dommerfuldmaegtigen förordnas att upprätthålla en ordinarie domares tjänst under dennes tjänst-

ledighet.

Enligt fast praxis utnämns ingen till ordinarie domare utan att dessförinnan ha tjänstgjort i landsret. Landsretterna är första instans i vissa mål och utgör i övrigt f ullföljds-

instans. Tjänstgöringen kan ha formen av en ettårig tjänst-

_ göringsperiod som vikarierande domare, konstitueret dommer. Den kan också bestå av en period som fuldmaegtig under omkring ett ”och ett halvt år, följt av en kortare period av ungefär

ett halvt år som konstitueret dommer. Fuldmaegtigens arbetsuppgifter motsvarar i stort sett de arbetsuppgifter som en hovrättsfiskal i Sverige har.

Frågor om utbildning av domare i Danmark har utretts.

nyligen

I ett betänkande från juni 1987 Betaenkning om dommerfuldmaegtiges uddannelse og efteruddannelse af dommere (nr 1115) föreslås att domarutbildningen skall få fastare former. Alla

dommerfuldmaegtige skall enligt förslaget få en fyraårig

grundutbildning i byret som bör följa en fastställd utbild-

ningsplan. Efter grundutbildningen är tanken att f uldmaegtigen

skall lämna sin utbildningsplats - sådana platser skall bara finnas i vissa av byretterna - och tjänstgöra tid i

någon

t.ex. en annan domstol eller inom förvaltningen. Härefter

skall f uldmaegtigen tjänstgöra tid, som inte bör översnågon

tiga ett och ett halvt år, i landsret. De första tre månaderna där bör utgöras av en introduktionsperiod. Härefter skall fuldmaegtigen tjänstgöra som konstitueret dommer varvid han deltar i arbetet på samma sätt som domstolens ordinarie domare.

Rekryteringen till domartjänst sker från en ganska snäv sektor. I byretterna utanför Köpenhamn tillsätts 80-90 procent av domartjänsterna med domare från annan underrätt eller med dom-

merfuldmaegtige och resten med tjänstemän från justitiedepar-

tementet eller från polis-och åklagarmyndighet. I Köpenhamns byret är fördelningen annorlunda. Under tiden 1980 - 1985 kom 68 procent av domarna där från justitiedepartementet, 20 procent från tjänst som dommerfuldmaegtig och 12 procent från

polis- och åklagarväsendet. För domartjänsterna i de högre

domstolarna, landsretterna och Höjesteret, krävs som regel minst tre års praktisk juridisk erfarenhet som domare, som sakförare i domstolarna, som innehavare av en i

chefstjänst

departement eller motsvarande eller som lärare i juridik vid universitetet. För att bli utnämnd till domare i Höjesteret krävs dessutom att den som av Höjesteretten har föreslagits för tjänsten får delta i handläggningen av mål och provvotera vid minst fyra tillfällen. Först sedan han på detta sätt visat sin skicklighet kan han bli utnämnd. Alla domartjänster utom presidentämbetena i Höjesteret och landsretten söks. Tillsätt-

ningsförfarandet handhas av justitieministeriet. När domare eller dommerfuldmaegtige söker domartjänst inhämtas yttrande

frán domstolspresidenten i den domstol under vilken de hör

samt från presidenten för Höjesteret. Samtliga ansökningar och

yttranden från domstolspresidenter som inkommit översänds för yttrande till den president under vilken den lediga domartjänsten sorterar. Vid tillsättningarna fästs mycket stor vikt

4 194 Bilaga

vid de som på detta sätt lämnas av domstolspresiden-

förslag

terna.

Antalet domare till omkring 175 i byretterna, till 67 i

uppgår

landsretterna och till 16 i Höjesteret. Endast en del av de kan räkna med att bli utnåmnda till ordina-

dommerfuldmaegtige

rie domare. Många fortsätter därför att arbeta som dommerfuldfram till Inte heller i Danmark finns

maegtige pensioneringen. särskilda förvaltningsdomstolar inrättade.

Finland

Den som vill söka till i Finland kan efter att

sig domaryrket

juristexamen skriva in sig som auskul-

ha avlagt erforderlig

tant i en hovrätt för att få domstolspraktik. Auskultanten förordnas av hovrätten att tjänstgöra som notarie i en under-

rätt, häradsrätt eller rådstuvurätt. Arbetsuppgifterna utgörs

i huvudsak av protokollföring och expeditionssysslor.

Notarierna också enklare ärenden på eget ansvar. Efter avgör sex månaders får notarien behörighet att vara

tjänstgöring

ordförande i häradsrätten och vikariera för häradshövdingen. Sedan notarien varit ordförande i häradsrätten eller medlem i den sammansatta rådstuvurättens sammanträden ett

kollegialt

visst antal dagar och skött domartjänst under en viss tid får

han titeln vice häradshövding.

Den som efter notarietjänstgöringen vill bli domare söker sig sedan i till hovrätt för att tjänstgöra som f iskal.

regel är fasta föredragandetjänster. Härifrån kan

Fiskalstjänsterna

sedan befordran ske till som hovrättssekreterare eller

tjänst

advokatfiskal och så småningom till tjänst som hovrättsråd. Det förekommer också att söker sig direkt till en

jurister

rådstuvurätt och efter att ha haft olika vikariat så småningom

avancerar till en I begränsad utsträckning kan domartjänst. efter notarietjänstgöringen också börja som unga jurister

i domstolen. De kan då avancera inom före-

föredragande högsta

till något som kallas för referandieråd. Här-

dragandekadern efter finns möjligheter att få en högre domartjänst.

Vid av spelar högsta domstolen en

tillsättning domartjänster

framträdande både som utnämningsmyndighet och som förroll, Här kan nämnas att högsta domstolen utnämner

slagsmyndighet.

i samråd med justitieministern, häradshövborgmästarna och, domstolen yttrar sig i fråga om tjänsterna

dingarna. Högsta

som ledamot .i domstolen, som hovrättspresident och som

högsta

hovrättsråd. görs i dessa fall av republikens

Utnämningarna

president. Rådmännen i rådstuvurätterna väljs av stadsfull-

mäktige.

För närvarande finns det omkring 630 i de all-

domartjänster

männa domstolarna. De allmänna underrätternas

sammansättning

och systemet för utnämnande av domare i underrätt kommer att förändras i början av l990-talet. Underrätterna skall bli enhetliga och ombildas till tingsrätten Domare skall vara

lag-

man, som domstolens chef, och tingsdomare. Dessa domare skall utnämnas av republikens president efter tjänsteförslag av hovrätten. Högsta domstolen skall yttra sig över förslaget.

För förvaltningsrättskipningen finns förvaltningsdomstolar,

andra förvaltningsmyndigheter och vissa nämnder. sär-

Någon

skild domarutbildning eller domarkarriär för

förvaltningsdomare finns inte. Rekryteringen till domartjänsterna i förvaltningsdomstolarna sker huvudsakligen från departementen,

ämbetsverken och universiteten. En domartjänst i högsta för-

valtningsdomstolen kan också uppnås via tjänstgöring som före-

dragande i den domstolen. mellan

Övergång förvaltningsdomstol

och allmän domstol förekommer sällan. Vid förvaltningsdomstolarna finns omkring 190 domar- och

ledamotsbefattningar.

Västtyskland

Den som vill bli domare skall först

genomgå juristutbildningen

som är uppdelad på två examina, första och andra

juridiska

statsexamen. Utbildningen är gemensam för alla

juristyrken. Grundläggande bestämmelser om utbildningen finns i den tyska

domarlagen, som i dessa hänseenden ändrades f r.o.m. 16

den

september 1984.

Första juridiska statsexamen omfattar tre och ett halvt års universitetsstudier samt tre månaders praktik på sommarlovet. Efter studierna avläggs examen, som också kallas referendarexamen. Studietiden för andra juridiska statsexamen, som också kallas för assessorsexamen, är två och ett halvt år. Denna del av utbildningen innefattar en förberedande tjänstgöring som består av tjänstgöring dels inom vissa obligatoriska områden däribland domstolsväsendet, dels inom ett område som studeranden inom vissa ramar själv väljer.

Någon fast utstakad domarkarriär finns inte. Den som har fullgjort sina studier och fått goda vitsord i sin assessorsexamen är berättigad att söka sig till domaråmbetet. Tjänstgöringen inleds med en treårig provtjänstgöring som domare (Richter auf

196 4

Bilaga

Probe). Härefter kan domaren om han bedöms som lämplig få en ordinarie domartjänst. Förordnandet ges i regel på livstid, vilket innebär att domaren inte kan avsättas eller förflyttas mot sin vilja. Andra förordnandeformer finns också, t.ex. för bestämd tid. Domare kan söka tjänster som bedöms som högre i hierarkin. Vid bedömningen av sökandenas lämplighet för tjänsten tas hänsyn bl.a. till rättsliga kunskaper och till hur sökandens personlighet passar för tjänsten. För vissa domarämbeten krävs också en viss minimiålder. Vid bedömningen spelar tjänsteöverordnades utlåtanden en stor roll. Särskilda

domarförsamlingar, Präsidialräte, yttrar sig också i regel i tillsättningsärendena. Vid tillsättning av vissa högre domar-

tjänster medverkar i särskild ordning utsedda utskott,

Richterwahlausschüsse, som kan bestå av f örbundsdagsledamöter

och företrädare för delstaterna. Utskottets val är inte bindande men följs i regel. Domare i de federala domstolarna ut-

nämns av republikens president, oftast efter förslag av

justitieministern.

Domstolsväsendet i Västtyskland är uppdelat i fem domstolsgrenar som förutom de allmänna civil- och straffdomstolarna omfattar arbetsdomstolar, socialdomstolar, f inansdomstolar och förvaltningsdomstolar. För var och en av dessa grenar finns en högsta instans som år federal, och alltså omfattar hela för-

bundsrepubliken, samt lägre instanser som är delstatliga.

Västtyskland har också en författningsdomstol. Antalet yrkesverksamma domare uppgick i januari 1985 till omkring 17 000.

Frankrike

Blivande domare utbildas i Frankrike efter avlagd juridisk examen vid en särskild högskola för domare, lEcole National

de la Magistrature. Utbildningen pågår under 24 månader och

består av både teori och praktik. En obligatorisk vidareutbildning på fyra månader skall sedan genomgås under de åtta närmast efterföljande åren. Denna utbildning sker genom högskolans försorg, vanligen i form av två veckors seminarier

eller praktik årligen.

Antagningen till skolan sker efter det att sökandena har genomgått muntliga och skriftliga inträdesprov. Det finns två

antagningsomgångar med olika behörighetskrav. En antagning är

avsedd för personer som redan arbetat minst fyra år inom statsförvaltningen. För denna grupp finns inga formella krav på utbildning men det förutsätts att personen för att klara

antagningsproven har inhämtat kunskaper motsvarande omkring

tre års juridikstudier. Den andra antagningen avser personer som söker direkt eller en relativt kort tid efter avslutad högskoleutbildning. För den första gruppen gäller att personen i fråga ej får vara äldre än 40 år och för den senare gruppen att den sökande ej får vara äldre än 27 år. Genom inträdesprovet prövas sökandenas juridiska kunskaper och allmänbild-

ning. Av de omkring 2 000 som varje år söker utbildningen

antas omkring 250.

Utbildningen inleds med ett sexmånaders teoriavsnitt. Efter teoridelen placerar skolan ut studerandena på olika praktikplatser under elva månader både hos åklagarämbetet och i underrätt. Efter praktiken återvänder de till skolan för ett nytt två till tre månaders teoriavsnitt. Efter detta hålls ett slutprov. En jury bedömer studerandenas resultat från det skriftliga provet, betygen från praktikplatserna och grupparbetena och beslutar sedan om de skall anses lämpliga för

domaryrket. De som förklarats lämpliga rangordnas från l till

250 av juryn. I landet tillgängliga tjänster fördelas efter

önskemål och rangordning. När tjänsterna fördelats anordnar skolan tre månaders praktik på den blivande arbetsplatsen. Under utbildningen uppbär de studerande lön. Utbildningen är gemensam för såväl domare som åklagare. Det är också vanligt att de som genomgått utbildningen cirkulerar mellan domar-

tjänster och åklagartjänster.

Domartjänsterna är indelade i två grader. Därtill kommer ett

antal högre tjänster som faller utanför kategoriindelningen. l

de olika graderna finns två grupper. Den yngre domaren börjar med en tjänst i grad två, grupp ett. För att befordras till en tjänst i andra gradens andra grupp krävs sju års tjänstgöringstid samt att den sökande är på en s.k. liste

inskriven

daptitude. För att komma i fråga för en tjänst i första

graden krävs tio års tjänstgöringstid i andra graden samt att

den sökande är inskriven på en s.k. tableau davancement; För uppsättning på båda dessa listor svarar en kommission vars ordförande är kassationsdomstolens president.

Domare i de allmänna domstolarna utnämns av republikens president. De allmänna domstolarna är kassationsdomstolen,

Cour de cassation, appelationsdomstolar, Cours dappel, samt

för handläggning i första instans av tvistemål Tribunaux dinstance och Tribunaux de grande instance och av brottmål

Cours dassises eller polisdomstolar. Särskilda förvaltnings-

domstolar finns också. Förvaltningsdomare utbildas vid en särskild högskola eller rekryteras bland framstående tjänstemän från olika grenar av administrationen eller domstolarna. Omkring 4 600 domstols jurister är verksamma som domare.

Statens 1988

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Översyn av utlarmingslagsstifmingen. A. 39. Mål och resultat - nya principer för det statliga Kortare VIIIIBILA. stödet till föreningslivet. C. Arbetsolycka - olycka eller arbetsmiljobrott? A 40. Föräldrar som mnnyndare. m.m. Ju. êwvr Kunskapsdverföring genom fdrvetagsutveckling. 41. Tidig och samordnad rehabilitering - samverkans-

UD. metoder och rehabiliteringsiruiktad ersättning Utgått. m.m. S. Provning och kontroll i internationell samverkan. I. 42. Statem roll vid finansiering av export. UD. Frihet från ansvar. Ju. 43. Polk- och bostadsrakningari framtiden. C. Entry skyddslagfö. 44. KontrollavkemiskaprodukterochvaronME Sverigeinformation och kultursamarbete. UD. 45. Vissa internationella skattefrågor. Fi. Ratt adress. Fi. 46. Tillfällig handel. Pi. öppenhet och minne. U. 47. Kommunalt stod till de politiska partierna. C. Civil personal i Rlrsvaret. Po. 48. Reformerat presstbd. U. Handel med optioner och terminer. Fi. 49. Arbetsmarknadsstriden III. A. Översyn av bostadsrattslagen. Bo. 50. Arbetsmarknadsstriden IV. A. Medborgakommissbnens rapport om svensk Sl. Ut med musiken. U. vapenexport. SB. 52. Att följa medieutvecklingen. U. ;;;§F5Pøs9M 15 SÄPO-Säkerhetspolisen: inriktning och organisa- 53. Domarbanan - Utbildning och meritvårdering. Ju.

tion. Ju. - Reklamskatten. Fi. 55 Rapport av den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme. Ju. U-lands- och bistándsinformation. UD. 8:7: En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. U. F Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 1. Fi. §3 Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 2. Fi. s* SIIESTA - En internationellt institut for värdering av miljöriktig teknik. UD. Lotteri i radio och TV. U. Förnyelse och utveckling. C. Frikommunforsöket. C. 3333.3 Lönegarantin och fomransrattsordningen - om_

lonegarantins betydelse för det ökade antalet företagakonkurser. A. Videovåld II - forslag till åtgärder. U. Förnyelse av kreditmarknaden. Fi. Arbetsdomstolen. A. 35:53.53 Översyn av upphovsrattslagstifmingen. Delbetän-

kande 4. Ju. Lage for vindkraft. Bo. Släpp kopiorna fria. Fi. Dalälven - en miljösatsning. ME. ?G353 Offentlig lönestatistik. Behov och produktions-

forma. Fi. Effektiv statlig lokalforsorjning. Fi. §35 Statens ansvar för spridning och visning av värdefull ñlrn. U. ?å Ãgande och inflytande i svenskt näringsliv. l.

Statens 1988

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolom-

Statsrådsberedningen

rådet. [20] Medborgarkorrunissionens rapport om svensk vapen- Lotteri i radio och TV. [24] export. [15] Videovald II - forslag till åtgärder. [28] Statens ansvar for spridning och visning av värdefull

Justitiedepartementet film. [37]

Ullm- [5] Reformerat presstod. [48] Frihet från ansvar. [7] Ut med musiken. [5 l] SÄPO-Säkerhetspolisen: inriktning och organisation. Att folja medieutvecklingen. [52] [16] med Rapport av den parlamentarisk kommissionen

Arbetsmarknadsdepartementet

anledning av mordet pa Olof Palme. [18] Översyn av utlanningslagstifmingen. [l] Översyn av upphovsrattslagstiftrtingen. Delbetankande 4. Kortare väntan. [2] [31] Arbetsolycka - olycka eller arbeLsmiljöbrotüB] Föräldrar som förmyndare. m.m. [40] - om lone- Domarbanan - Utbildning och meritvllrdaing. [53] Unegarantin och ibrmAnsr-llttsordrtingen garantins betydelse för det ökade antalet företagskonkursa. [27]

Utrikesdepartementet Arbetsdomstolen. [30]

Kunskapsoverforing genom fdretagsutveckling. [4] Arbetsmarknadsstriden III. [49] Sverigeinforrnation och kultursarnarbete. [9] Arbetsmarknadsstriden IV. [50] U-lands- och bistlndsinformation. [19] SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av miljdriktig teknik. [23] Statens roll vid finansiering av export. [42] Bostadsdepartementet Översyn av bostadsrlittslagen m.m. [14] Försvarsdepartementet Läge för vindkraft. [32] En ny skyddslag. (s) Civil personal i försvaret. m) Industridepartementet

Provning och kontroll i internationell samverkan. [6] Socialdepartementet Ägande och inflytande i svenskt näringsliv. [38] - Samverkansme- Tidig och samordnad rehabilitering ersättning m.m. [41]

y toder och Civildepartementet

Förnyelse och utveckling. [25] Finansdepartementet Frikommunfdrsöket. [26] Ratt adress. [10] Mal och resultat - nya principer för statens stod Handel med optioner och terminer. [13] till föreningslivet. [39] Reklamskatten. [17] Folk- och bostadsråkrtingar i framtiden. [43] Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 1. [21] Kommunalt stod till de politiska partierna. [47] Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 2. [22] Förnyelse av kreditmarhtaden. [29] Miljö- och Energidepartementet Släpp kopiorna fria. [33] Dalälven - en miljosatsning. [34] ; Offentlig lonestatistik. Behov och produktionsformer. Kontroll av kemiska produkter och varor. [44] [35] Effektiv statlig lokalförsorjning. [36] Vissa internationella skattefrågor. [45] Tillfällig handel. [46]

Utbildningsdepartementet

öppenhet och minne. [ll]

resa -tz- r a.

STOCKHOLM