Prop. 1995/96:180
Teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 7 mars 1996
Ingvar Carlsson
Laila Freivalds
(Justitiedepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att de teleoperatörer som tillhandahåller telefonitjänst, mobil teletjänst eller fasta teleförbindelser och vilkas verksamhet är av betydande omfattning skall svara för att deras telesystem är uppbyggda och utformade på ett sådant sätt att tvångsmedlen på teleområdet – hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning – alltid kan verkställas. Detta innebär att teleoperatörerna kontinuerligt, t.ex. vid byte till ny teknik, måste se till att möjligheter finns till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Innebörden av denna förpliktelse är i praktiken ett krav på att telesystemen skall innehålla särskilda hårdvaror och särskilda datorprogram.
Teleoperatörerna skall svara för de kostnader som hänför sig till anpassningarna av telesystemen medan polisen även i fortsättningen skall ersätta teleoperatörerna för de kostnader som uppkommer vid varje enskild verkställighet.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996. För att de teleoperatörer som före ikraftträdandet har fått tillstånd att driva televerksamhet skall få tillfälle att anpassa de befintliga systemen till de nya reglerna föreslås en övergångsperiod fram till den 1 juli 1997. Teleoperatören skall dock alltid ha minst sex månader på sig från det att Post- och telestyrelsen fastställt de närmare villkoren.
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i rättegångsbalken,
2. lag om ändring i telelagen (1993:597).
Lagtext
Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att 27 kap. 25 § rättegångsbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
27 kap.
25 §
1
Har rätten lämnat tilltånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, får de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen användas.
1Senaste lydelse 1995:1230.
I telelagen (1993:597) finns
bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som gäller för den som har tillstånd att driva televerksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597)
Härigenom föreskrivs i fråga om telelagen (1993:597)
dels att 13 § skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas en ny paragraf, 14 a §, samt närmast
före 14 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
13 §
Tillstånd enligt 5 § att driva televerksamhet får förenas med villkor.
Tillståndsvillkor kan avse bl.a. skyldighet för tillståndshavare
1. att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst åt var och en som efterfrågar denna tjänst,
2. att med beaktande av tillgänglig kapacitet på vissa villkor tillhandahålla fasta teleförbindelser åt den som efterfrågar sådana,
3. att bedriva verksamheten under de förutsättningar som följer av de internationella överenskommelser som Sverige har biträtt,
4. att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av särskilda teletjänster,
5. att medverka till att telemeddelanden kan förmedlas till samhällets alarmerings- och räddningstjänst,
6. att beakta totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap,
7. att årligen redovisa sin verksamhet i de delar som berörs av tillståndet efter för verksamheten särskilt avpassade principer samt att ställa redovisningen till förfogande för tillståndsmyndigheten eller den som anvisas av myndigheten,
8. att på skäliga villkor till annan tillståndshavare lämna ut sådana publicerade uppgifter om enskildas teleabonnemang som inte omfattas av tystnadsplikt enligt 25 § första stycket 1 denna lag, samt
9. att på skäliga villkor i egen telekatalog publicera och i sin verksamhet till allmänheten lämna ut uppgifter om enskildas teleabonnemang hos annan tillståndshavare i den utsträckning de inte omfattas av tystnadsplikt enligt lag.
Tillstånd enligt 5 § att driva
televerksamhet skall förenas med villkor att på ett visst sätt full-göra vad som föreskrivs i 14 a §.
Regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillståndsvillkor.
Hemlig teleavlyssning m.m.
14 a §
Den som beviljas tillstånd enligt 5 § skall bedriva denna televerksamhet så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs.
Innehållet i och uppgifter
om de avlyssnade eller övervakade telemeddelandena skall göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
2. Även tillstånd enligt 5 § som har beviljats före ikraftträdandet skall förenas med villkor enligt 13 § tredje stycket. I fråga om dessa tillstånd tillämpas bestämmelserna i 14 a § från den dag då sex månader har förflutit efter det att tillståndsvillkoren enligt 13 § tredje stycket fastställdes, dock tidigast den 1 juli 1997.
Ärendet och dess beredning
Den snabba tekniska utvecklingen på teleområdet och den avreglerade telemarknaden har ändrat förutsättningarna för att genomföra ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. I departementspromemorian Teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (Ds 1995:48) föreslås vissa ändringar i rättegångsbalken, telelagen och teleförordningen som syftar till att säkerställa fortsatt möjlighet till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Promemorians lagförslag finns intaget som bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju 95/3257). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Regeringen tar i detta ärende upp de frågor som behandlas i promemorian.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 15 februari att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som utarbetats i ärendet. Förslagen som remitterades till Lagrådet finns i bilaga 3. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga
4.
Bakgrund
Det har tidigare gått att klart skilja mellan radio, TV, kabelkommunikation, telekommunikation och datorkommunikation med utgångspunkt från informationsinnehåll och metoder för användning och överföring. Dessa skillnader har emellertid blivit alltmer otydliga. Den nya informationstekniken (IT) har dessutom tillfört nya former av kommunikation där tal, text och bild integreras. Det förekommer att mottagaren kan påverka informationsinnehållet, s.k. interaktiv kommunikation. Överföringen av telemeddelanden sker via såväl allmänt tillgängliga telenät som privata företagsnät. Trådlös telekommunikation har också blivit vanlig. Vidare har ägarstrukturerna förändrats på senare år till följd av bl.a. en fri telemarknad och att abonnenter i stället för operatörer i allt högre grad kommit att äga nät, abonnentväxlar och annan teleutrustning.
Internationaliseringen har ökat, vilket bl.a. användningen av IT har bidragit till. Kommunikation sker idag nästan helt oberoende av landsgränser. Inom Europeiska unionen (EU) har intresset för IT-området ökat markant på senare år. En rapport har arbetats fram (den s.k. Bangemannrapporten) med en rad förslag till framför allt en rättslig nyordning där avreglering är det mest kännetecknande draget.
Målet för den svenska telepolitiken är att ge hushåll, företag
och myndigheter tillgång till ett ändamålsenligt telesystem som bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Riksdagen har slagit fast bl.a. att staten skall svara för att det finns ett sammanhållet och öppet telenät som täcker hela landet. Vidare har betonats vikten av att staten skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och vid utvecklingen av teletjänster (prop. 1987/88:118, bet. 1987/88:TU28, rskr. 1987/88:402 och prop. 1990/91:87, bet. 1990/91: TU28, rskr. 1990/91:369).
Frågor om ändrad verksamhetsform för Televerket och en rättslig reglering av en fri telemarknad har under senare år behandlats av riksdagen (prop. 1991/92:100 bil. 7, bet. 1991/92:TU20, rskr. 1991/92:312 och prop. 1992/93:200, bet. 1992/93:TU30, rskr. 1992/93:443). Härvid har betydelsen för samhällsutvecklingen av effektiva telekommunikationer ytterligare framhållits och det statliga ansvaret för grundläggande telekommunikationer har utvidgats från taltelefoni till att omfatta även telefax och viss datakommunikation.
De nya IT-baserade rutinerna, den öppna telepolitiken och den ökade internationaliseringen har förändrat förutsättningarna för att använda tvångsmedel på teleområdet. Frågan om i vilken omfattning hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bör kunna användas i brottsutredningar har därvid fått förnyad aktualitet.
Riksdagen har nyligen antagit de förslag som regeringen lade fram i en proposition om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. 1994/95:227, bet. 1995/96:JuU1, rskr. 1995/96:17, SFS 1995:1230). Ändringarna grundas på förslag från Datastraffrättsutredningen i betänkandet Information och den nya informationsteknologin (SOU 1992:110) och innebär en anpassning av reglerna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning till utvecklingen på teleområdet. Propositionen innehöll inte några förslag som direkt tar sikte på dem som tillhandahåller teletjänster eller fasta teleförbindelser. Sådana företag som bedriver televerksamhet, s.k. teleoperatörer, har emellertid till följd av den snabba tekniska utvecklingen på teleområdet och den avreglerade telemarknaden kommit att inta en central roll vid verkställighet av tvångsmedel på teleområdet.
Regeringen tar i detta ärende upp frågan vilka skyldigheter som bör vila på teleoperatörerna för att möjligheterna till verkställighet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna upprätthållas. Däremot behandlas inte de frågeställningar som tar sikte på ansvar och skyldigheter för producenter av telekommunikationsutrustning eller för den som tillhandahåller underhållstjänster i fråga om telekommunikationer.
Nuvarande ordning
Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Detta skydd får enligt 12 § i samma kapitel begränsas genom lag. Sådana begränsningar får endast ske för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.
Den grundläggande lagregleringen om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns i 27 kap.18–25 §§rättegångsbalken (RB). Genom en ändring i rättegångsbalken år 1989 togs nya föreskrifter om dessa tvångsmedel in i 27 kap. 18–24 §§ RB (prop. 1988/89:124, bet. 1988/89:JuU25, rskr. 1988/89:313, SFS 1989:650). Bestämmelserna innebar en saklig och terminologisk anpassning till ny teknik. Redan i det lagstiftningsarbetet konstaterades emellertid att den förändrade konkurrenssituationen på telekommunikationsområdet kunde ha återverkningar på möjligheterna att utnyttja hemlig teleavlyssning som ett straffprocessuellt tvångsmedel men att detta problem fick tas upp i ett annat sammanhang (prop. s. 40).
Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anpassades 1993 till de ändringar som införandet av telelagen (1993:597) innebar. Denna reglering öppnade telemarknaden för flera operatörer. Rättegångsbalkens föreskrifter om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anpassades så att begränsningen till telemeddelanden som befordras av Televerket ersattes av en begränsning till telemeddelanden som befordras via allmänt tillgängliga telenät. Vidare infördes en bestämmelse rörande verkställighet av sådana åtgärder (27 kap. 25 § RB, se prop. 1992/93:200, bet. 1992/93:TU30, rskr. 1992/93:443, SFS 1993:602).
Som tidigare nämnts har riksdagen nyligen antagit de förslag som regeringen lade fram i en proposition om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. 1994/95:227). Härigenom har rättegångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ändrats så att begränsningen till viss teleanläggning slopats och ersatts av en begränsning till viss teleadress. Vidare innebär ändringarna i rättegångsbalken att avlyssning och övervakning även kan ske i privata telenät, t.ex. i större företagsnät.
Utöver rättegångsbalkens bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns sådana begränsningar av fri- och rättigheterna enligt regeringsformen också i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om
tvångsmedel i vissa brottmål (1952 års tvångsmedelslag), lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. (1988 års lag) och i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (1991 års lag).
Rättegångsbalken Hemlig teleavlyssning innebär – sedan den 1 januari 1996 – att
telemeddelanden som befordras till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket RB). För att sådan avlyssning skall få ske krävs att någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år eller för försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff (18 § andra stycket).
Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet
hämtas in om telemeddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Tvångsmedlet får användas vid förundersökning i brottmål om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader och vid narkotikabrott med enbart fängelse i straffskalan samt vid försök, förberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, om sådan gärning är belagd med straff (27 kap. 19 § RB).
Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan också komma i fråga vid misstanke om anstiftan eller medhjälp till brottslighet av angivet kvalificerat slag.
För tillstånd till sådan avlyssning eller övervakning krävs – utöver att någon är skäligen misstänkt för brott av viss svårighetsgrad – att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Vidare får åtgärden endast avse en teleadress som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte (27 kap. 20 § första stycket RB). En teleadress
till vilken den misstänkte kan antas komma att ringa får alltså
inte avlyssnas. Från tillämpningsområdet undantas slutligen telemeddelanden som endast befordras inom ett telenät som med hänsyn till sin ringa omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt (20 § andra stycket).
För all tvångsmedelsanvändning gäller tre allmänna principer. De tre principerna, som anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsformen, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedlet skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett
tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen, som är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket RB, innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.
Frågor om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning prövas av rätten på ansökan av åklagaren. I beslutet skall det anges vilken teleadress och under vilken tid tillståndet gäller. Tiden, som inte får bestämmas längre än nödvändigt, får inte överstiga en månad från dagen för beslutet (21 § första stycket). Vidare skall i beslutet särskilt anges om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga telenät (21 § andra stycket). Hemlig teleavlyssning får inte ske av telemeddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare. Om det framkommer att en avlyssning avser ett sådant meddelande skall avlyssningen avbrytas och upptagningar eller uppteckningar som omfattas av förbudet skall omedelbart förstöras (22 §). Föreskrifter ges också om hävande av beslut (23 §) och om tid för granskning och förstöring av upptagningar och uppteckningar (24 §). Vidare finns en bestämmelse om verkställighet. Har rätten lämnat tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, får de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen användas (25 §).
Regeringen redovisar varje år genom en skrivelse till riksdagen hur reglerna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har tillämpats (se regeringens skrivelse 1995/96:9, bet. 1995/96:JuU1, rskr. 1995/96:17).
1952 års tvångsmedelslag
Lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål innehåller tilläggsoch undantagsbestämmelser till den grundläggande regleringen i rättegångsbalken i fråga om straffprocessuella tvångsmedel. Lagen, som är tidsbegränsad, gäller vid förundersökning angående vissa brott mot rikets säkerhet och vissa andra grova brott. Efter den senast gjorda förlängningen gäller lagen till utgången av år 1996 (prop. 1995/96:14, bet. 1995/96:JuU11, rskr. 1995/96:125, SFS 1995:1511).
1952 års tvångsmedelslag gäller vid förundersökning angående dels allmänfarliga brott, t.ex. mordbrand och sabotage, dels vissa högmålsbrott såsom uppror och olovlig kårverksamhet, dels vissa brott mot rikets säkerhet, t.ex. spioneri. Lagen gäller också försök, förberedelse och stämpling till dessa brott om sådan gärning är straffbar. I förhållande till regleringen i rättegångsbalken innebär lagen utvidgade möjligheter att använda vissa tvångsmedel, bl.a. hemlig
teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Rätten får alltså lämna tillstånd till tvångsmedel på teleområdet enligt denna lag även om det för brottet är föreskrivet lindrigare straff än vad som krävs enligt rättegångsbalken (5 §). Åklagaren får i brådskande fall själv besluta om användning av tvångsmedlen. Har åklagaren gjort detta, skall anmälan ofördröjligen göras hos domstolen, som skyndsamt skall pröva ärendet (6 §).
1988 års lag
I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. regleras hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i 28 §. Där föreskrivs att åklagaren får besluta om sådan åtgärd om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen. Om åklagaren har fattat ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning skall han genast anmäla det hos rätten, som snabbt skall pröva ärendet.
1991 års lag
Enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll får i vissa fall tvångsåtgärd såsom t.ex. hemlig teleavlyssning tillgripas. För detta krävs att åtgärden är påkallad för att utröna om en utlänning eller en organisation eller en grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse i två år inte är föreskrivet. Tvångsmedlen har alltså i detta sammanhang ett brottsförebyggande syfte. Den parlamentariska kontrollen av lagens tillämpning sker, liksom av 1952 års tvångsmedelslag, genom att regeringen årligen lämnar en skrivelse om denna till riksdagen.
Telelagen (1993:597) syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta samhällsekonomiska kostnad (2 §). För rätten att få tillhandahålla vissa centrala teletjänster krävs tillstånd om verksamheten är av betydande omfattning (5 §). Frågor om tillstånd prövas av tillståndsmyndigheten, som är Post- och telestyrelsen. Myndigheten har möjlighet att medge undantag från tillståndsplikten om det finns särskilda skäl och i sådana fall får tillståndsplikten ersättas med en anmälningsplikt (8 §). Tillstånd skall beviljas om inte den sökande saknar förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt och med god kapacitet och kvalitet (11 §). Tillstånd att driva
televerksamhet får vidare förenas med villkor, vilka kan avse bland annat skyldighet för tillståndshavare att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst åt var och en som efterfrågar denna tjänst, att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av särskilda teletjänster och att beakta totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap. Tillståndsvillkoren skall gälla för en bestämd tid (13 och 14 §§). Ett tillstånd kan återkallas om verksamheten bedrivs i strid med telelagen eller i strid med föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen och avvikelsen inte kan anses vara av mindre betydelse (10 §).
Post- och telestyrelsen har till uppgift att utöva tillsyn över efterlevnaden av telelagen och av de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen (31 §). Myndigheten får i detta syfte meddela de förelägganden och förbud som behövs, vilka får förenas med vite (33 §). Uppkommer tvist om tillämpningen av lagen skall myndigheten som huvudregel medla mellan parterna (32 § andra stycket). Tillståndsmyndighetens beslut får överklagas hos länsrätten (37 §). Telelagen innehåller också vissa straffbestämmelser (34–36 §§).
Enligt telelagen får den som i televerksamhet har fått tillgång till uppgift om teleabonnemang, innehållet i ett telemeddelande eller annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande som huvudregel inte obehörigen föra vidare eller utnyttja det han fått del av eller tillgång till (25 § första stycket). Tystnadsplikt gäller också för angelägenhet som avser användning av hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 18 eller 19 § RB och för uppgift som hänför sig till åtgärden att kvarhålla försändelser enligt 9 § samma kapitel. På begäran av åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som har att ingripa mot ett brott skall emellertid den som driver televerksamhet och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 25 § första stycket lämna uppgift som angår misstanke om brott. Denna uppgiftsskyldighet är begränsad till uppgift om teleabonnemang (namn, titel, adress och telefonnummer, etc.) och annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande, t.ex. uppgift om mellan vilka abonnemang ett telemeddelande har förmedlats. Undantaget från tystnadsplikten såvitt avser uppgift om teleabonnemang gäller endast om fängelse är föreskrivet för brottet och detta enligt myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter. För annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande gäller undantaget endast om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år (27 §). Beträffande uppgifter om innehållet i ett telemeddelande genombryts tystnadsplikten inte i något fall.
För myndigheter som driver televerksamhet gäller i stället 9 kap. 8 § och 14 kap. 2 §sekretesslagen (1980:100). Bestämmelserna motsvarar i huvudsak regleringen i telelagen.
Enligt sekretesslagen kan emellertid också – när förutsättningarna är uppfyllda – uppgifter om innehållet i telemeddelanden lämnas ut.
Mänskliga rättigheter
Användningen av tvångsmedel på teleområdet berör bl.a. frågor om mänskliga rättigheter. FN:s generalförsamling antog år 1948 en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. I art. 12 sägs bl.a. att ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens. Grundsatsen har därefter arbetats in i 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.
Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna är av intresse också på teleområdet. I art. 8 första punkten tillförsäkras envar rätt till skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Begränsningar får ske endast om åtgärden är förenlig med de strikta undantag som ställs upp i art. 8 andra punkten.
I den praxis som har utvecklats hos den europeiska domstolen för mänskliga fri- och rättigheter vid tillämpningen av den europeiska konventionen har fastslagits att hemlig teleavlyssning kan ses som ett ingrepp i såväl privatliv som korrespondens (t.ex. fallen Huvig, Malone och Klass).
Internationell jämförelse
I internationella fora pågår arbete med olika frågor som rör telekommunikation. Inom Europarådet har en expertkommitté nyligen arbetat fram ett förslag till rekommendation rörande processuella frågor med anknytning till informationsteknik där vissa aspekter av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning uppmärksammas. Även inom EU, inom gruppen för polissamarbete under den s.k. tredje pelaren, är frågor om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning aktuella. Ministerrådet har nyligen antagit en resolution (9529/95 ENFOPOL 90) som hänvisar till en upprättad kravspecifikation för verkställighet av tvångsmedel på teleområdet (se vidare härom i avsnitt 8). Syftet är bl.a. att de angivna kraven skall beaktas i det nationella lagstiftningsarbetet.
När man från svensk sida överväger olika frågor som har anknytning till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är det naturligtvis av intresse att jämföra hur andra länder har hanterat dessa frågor. Det bör emellertid redan från början klargöras att problemställningarna för närvarande är gemensamma för de flesta länder. Detta innebär att några nationella regelsystem som skulle kunna tjäna som
direkta förebilder för en svensk reglering är svåra att urskilja. Något skall dock beröras den reglering som finns i vissa andra länder med avseende på teleoperatörernas ansvar och skyldigheter.
I Danmark, Tyskland, Frankrike, Italien och Holland finns lagregler som förpliktar teleoperatörer att se till att hemlig teleavlyssning möjliggörs. I Holland är vissa teleoperatörer undantagna från denna skyldighet. Den holländska regeringen har nyligen överlämnat en proposition till parlamentet med förslag om att de teleoperatörer som tillhandahåller GSMbaserad mobiltelefoni skall stå för de kostnader som uppkommer när telesystemen skall anpassas. I Tyskland står teleoperatörerna själva för anpassningskostnaderna. Även i Frankrike har teleoperatörerna ett kostnadsansvar. Storbritannien har bestämmelser som förpliktar teleoperatörerna att utföra ett avlyssningsbeslut. Därutöver måste teleoperatörerna, samtidigt med ansökan om tillstånd att driva televerksamhet, lämna in en plan över hur avlyssnade meddelanden kommer att hållas tillgängliga. Teleoperatörerna är dessutom skyldiga att svara för kostnaderna med att anpassa sina telesystem så att beslut om hemlig teleavlyssning kan verkställas. På Irland framgår teleoperatörernas skyldighet att möjliggöra hemlig teleavlyssning av en Ministerial Order. I Spanien finns inga uttryckliga bestämmelser som reglerar operatörernas skyldigheter men dessa anses följa implicit av ett beslut om hemlig teleavlyssning.
I vissa länder framgår teleoperatörernas skyldigheter av de koncessionsvillkor som berättigar dem till att bedriva televerksamhet. Inte i något land görs någon skillnad mellan enskilda företag och sådana företag som drivs i allmän regi. De flesta länder har straffbestämmelser för operatörer som inte uppfyller sina skyldigheter. Det är här ofta fråga om påföljderna böter och fängelse.
Den närmare praktiska innebörden av teleoperatörernas skyldigheter att tillhandahålla möjligheter till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning tycks i många länder ha lämnats oreglerad. I bl.a. Australien och USA har lagstiftningen däremot kommit längre.
Australiens framskjutna position i världen avseende reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning hänger samman med att landet är mycket långt framme när det gäller telekommunikationer i allmänhet. Detta förklaras i sin tur av att landet till ytan är mycket stort men har ett lågt antal invånare som dessutom till största delen är bosatta inom ett begränsat område i sydöstra Australien. Australien har påbörjat en avreglering av telemarknaden som förväntas vara helt genomförd 1997. I dag finns det tre stora teleoperatörer, Telecom, Optus och Vodaphone och ett fyrtiotal mindre operatörer som hyr kapacitet från de stora operatörerna. De tre stora teleoperatörerna har var och en ett tillstånd att driva
televerksamhet som, till skillnad från de mindre operatörerna, är förenat med villkor avseende bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Av villkoren framgår att telesystemen måste vara uppbyggda och utformade på ett sådant sätt att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas. Det finns möjlighet för kommunikationsministern att medge undantag från detta villkor. Teleoperatörerna är vidare skyldiga att samråda med de olika myndigheter som kan verkställa beslut om tvångsmedel på teleområdet vid införande av ny teknik i systemen. Även samråd med Australian Telecommunication Authority (AUSTEL), vilken myndighet närmast motsvarar Post- och telestyrelsen, är nödvändigt. Denna myndighet har möjlighet att meddela föreskrifter om operatörernas verksamhet i olika hänseenden.
Kostnaderna för anpassningar av systemen betalas i Australien för närvarande av teleoperatörerna som sedan har rätt att få ersättning från staten med motsvarande belopp. Under en treårsperiod fram till 1997 har de tre federala polisiära myndigheterna som verkställer tvångsmedel på teleområdet erhållit ett tilläggsanslag om motsvarande etthundraåttio miljoner kronor. Denna summa utgör den ekonomiska ram inom vilken myndigheterna får prioritera vilka anpassningar i operatörernas system som de anser mest angelägna. Samtidigt är alltså teleoperatörerna skyldiga att anpassa sina system. I de fall operatörerna och polismyndigheterna inte kan komma överens får AUSTEL agera skiljenämnd. Denna ordning är en slags kompromisslösning under den tid som rådande system ses över. Det kan nämnas att de anslagna medlen till alldeles övervägande del kommer att bekosta anpassningar av det mobila GSM-nätet. Inom berörda departement utesluter man inte att det efter 1997, bland annat på grund av det ansträngda statsfinansiella läget, blir teleoperatörerna som får bära hela eller delar av kostnaderna. Tele-operatörerna svarar för övrigt redan i dag för en stor del av de kostnader som är betingade av försvarets behov av telekomunikationer och av nödvändiga teleanläggningar för att nå alarmeringstjänsten. Detsamma gäller kostnaderna för olönsamma abonnemang. Det bör nämnas att polismyndigheterna i Australien utöver de tidigare angivna kostnaderna betalar en viss avtalad mindre summa vid varje enskild verkställighet.
I Australien betonas vikten av gemensamma internationella kravspecifikationer som kommer att leda till standardprodukter hos tillverkarna.
I USA finns en långtgående skyldighet för teleoperatörerna att medverka vid verkställighet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Teleoperatörerna skall lämna all information, upplåta all teknisk utrustning samt ge den tekniska assistans som behövs för att avlyssningen eller övervakningen skall kunna genomföras på ett så smidigt sätt
som möjligt. Vidare har i USA nyligen antagits vissa federala lagändringar som syftar till att ytterligare klargöra och definiera innebörden av teleoperatörernas skyldigheter. Lagstiftningen innehåller även regler för företag som tillhandahåller underhållstjänster samt för företag som tillverkar telekommunikationsutrustning.
De nya amerikanska bestämmelserna, som är mycket detaljerade och innehåller en rad undantagssituationer, innebär bl.a. följande. Tele-operatörerna är skyldiga att anpassa sina telesystem så att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan ske av alla telemeddelanden som förmedlas inom operatörens egen televerksamhet. Bestämmelsen omfattar alltså även trådlös kommunikation, t.ex. mobiltelefoni, för vilken verksamhet gäller en rad särskilda regler. Teleoperatören skall se till att avlyssningen eller övervakningen kan genomföras utan tidsutdräkt. Det skall vara möjligt att samtidigt avlyssna flera samtal utan att detta drabbar personer som inte innefattas i beslutet om avlyssning. Teleoperatören skall se till att avlyssningen eller övervakningen sker diskret och på ett sådant sätt att andra abonnenter förorsakas så lite besvär som möjligt. Det ankommer på teleoperatören att göra innehållet i ett avlyssnat meddelande eller uppgifterna som hämtats in vid en övervakning tillgängliga i en godtagbar form och på en annan plats än hos operatören. Teleoperatören skall se till att verkställigheten av tvångsmedlen inte röjs. Bestämmelserna innebär inte någon begränsning avseende vilken utrustning eller annat som får användas i systemen så länge operatören uppfyller de angivna kraven. Vidare finns regler för operatörens skyldigheter avseende krypterade meddelanden som i korthet innebär att teleoperatörerna är skyldiga att dekryptera meddelanden endast i de fall som operatören tillhandahåller krypteringssystemet och operatören har möjlighet att dekryptera meddelandet. Det finns också ett relativt komplicerat regelsystem som tar sikte på hur och under vilken period teleoperatörerna skall uppfylla sina åtaganden och under vilka förutsättningar som operatören kan underlåta att anpassa sina system. Här inryms bland annat ett administrativt förfarande med publicering och registrering av olika uppgifter.
Vad avser kostnader för anpassningar av telesystemen som blivit nödvändiga till följd av de nya reglerna ersätter staten teleoperatörerna i denna del. Statens kostnadsansvar gäller dock endast om kostnaderna är skäliga och längst till den 1 januari 1995. Därefter får teleoperatörerna stå för kostnaderna om detta kan anses skäligt, vilket innebär att teleoperatörerna får betala om anpassningarna kan ske utan betydande svårigheter och oproportionellt stora kostnader. För kostnader som ligger över denna gräns kan de få ersättning av staten. Alternativt kan teleoperatörerna undantas från bestämmelserna. Slutligen finns bestämmelser om effekten av
utebliven betalning från statens sida och om kontrollfunktionen över betalningssystemet. Som ett grundbelopp för statens kostnadsansvar under åren 1995–1998 har budgeterats femhundra miljoner dollar.
Reformbehovet
Regeringens bedömning: Den tekniska utvecklingen på teleområdet och den avreglerade telemarknaden har skapat behov av regler om telesystemens utformning för att bibehålla hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som effektiva tvångsmedel. En sådan reglering kräver inte att man samtidigt reglerar närliggande frågor som tredje mans medverkan vid all tvångsmedelsanvändning, kryptering av telemeddelanden och användande av s.k. överskottsinformation.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i promemorians bedömning eller lämnar denna utan erinran.
Telia anser att behovet av lagstiftning är svårt att bedöma eftersom promemorian inte närmare anger i vilken utsträckning som teleoperatörerna underlåter att medverka vid verkställighet i dag. Förslaget kommer enligt Post- och telestyrelsens uppfattning inte att få avsedda effekter bl.a. på grund av teknikutvecklingen och alltmer lätthanterliga krypteringsprogram. Den enda realistiska vägen för att upprätthålla effektiva möjligheter till avlyssning är enligt styrelsen att ingripa i klartextmomentet, dvs. ha en avlyssningsanordning placerad där information lämnas eller tas emot (buggning). Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) anser att det saknas en analys av tvångsmedlens effektivitet så att nyttan av en reform kan vägas mot kostnaderna. Vidare bör enligt föreningen tredje mans medverkan vid all verkställighet av beslut om tvångsmedel på teleområdet klarläggas liksom behovet av skydd för näringslivets informationssystem och användande av krypteringslösningar, innan någon lagstiftning genomförs. Några remissinstanser vill också se en reglering av användandet av s.k. överskottsinformation.
Regeringens bedömning: Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är betydelsefulla straffprocessuella tvångsmedel bl.a. i kampen mot narkotikan, den organiserade brottsligheten och allvarligare ekonomisk brottslighet samt vid brott mot rikets inre och yttre säkerhet. Tvångsmedlen är i dessa fall oumbärliga verktyg i den brottsutredande verksamheten. Det kan med fog hävdas att avancerade brottslingar som har tillgång till kommunikationsvägar som inte kan avlyssnas eller övervakas har goda möjligheter att bedriva
sina kriminella aktiviteter utan att avslöjas. Det är därför enligt regeringens mening ytterst angeläget att möjligheterna till verkställighet av tvångsmedlen på teleområdet upprätthålls.
Den tekniska utvecklingen på telekommunikationsområdet har inneburit nya och utvidgade möjligheter för människor att kommunicera på andra sätt än genom att tala i telefon. Framför allt har kommunikation med hjälp av telefax och datorer kommit att i stor utsträckning ersätta de vanliga telefonsamtalen. Men även taltelefonin har genomgått stora förändringar. Utvecklingen av mobiltelefoni har varit rekordartad och Sverige har för närvarande flest sådana abonnemang per person i världen.
Den i rättegångsbalken reglerade teleavlyssningen och teleövervakningen omfattar alla telemeddelanden som befordras via ett telenät. Dock får avlyssning eller övervakning inte avse telemeddelanden som endast befordras inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. Telemeddelanden via datorer, telefax och mobiltelefoner får alltså avlyssnas och övervakas på samma sätt som ”vanliga” telefonsamtal. Den tekniska utvecklingen på telekommunikationsområdet har dock inneburit att de praktiska förutsättningarna för att verkställa beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har ändrats radikalt. Beslut om hemlig teleavlyssning verkställs numera i allt större utsträckning genom en anpassning av de datorprogram som styr telekommunikationerna. En allmän förutsättning för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning sålunda skall vara möjlig är att telekommunikationssystemet är anpassat för detta. Anpassningen kan avse såväl hård- som mjukvara. Det går inte att upprätthålla acceptabel kvalitet och effektivitet vid användningen av tvångsmedlen på teleområdet om sådana anpassningar inte har vidtagits i systemen. Bakgrunden till den inom EU antagna resolutionen om tvångsmedlen på teleområdet (9529/95 ENFOPOL 90, se avsnitt 6 och 8) är just risken för att de moderna telekommunikationssystemens utformning kan hindra hemlig teleavlyssning såvida de inte anpassas för det ändamålet.
Televerket var tidigare den enda teleoperatören på telemarknaden. Televerket samarbetade med polisen när beslut om tvångsmedel på teleområdet skulle verkställas. Som en följd av att telemarknaden har avreglerats finns det i dag flera bolag som bedriver televerksamhet. Förutom det av staten helägda aktiebolaget Telia kan nämnas aktiebolagen Comvik GSM, Europolitan och Tele2. Förekomsten av enskilda från staten fristående teleoperatörer och den snabba tekniska utvecklingen innebär försämrade möjligheter för polisen att verkställa beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Man kan inte utan vidare räkna med att alla
nya teleoperatörer på marknaden kommer att medverka i den utsträckning som erfordras.
Några remissinstanser har ifrågasatt om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning numera är så verkningsfulla straffprocessuella tvångsmedel att det finns skäl att, med beaktande bl.a. av de kostnader det medför, genomföra en reform av det slag som föreslås i promemorian.
SAF hävdar att det redan av det förhållandet att telefon-
avlyssning endast förekommer i några hundratal fall per år kan dras slutsatsen att teleavlyssning inte har någon avgörande betydelse för brottsbekämpningen i landet.
Att antalet teleavlyssningar är begränsat kan enligt regeringens mening inte leda till slutsatsen att hemlig teleavlyssning inte är ett verkningsfullt straffprocessuellt tvångsmedel. Detta är i stället en naturlig följd av den restriktiva lagstiftningen på området, som har sin grund i en önskan att värna den enskildes integritet. Den användning av tvångsmedlen på teleområdet som varje år redovisas till riksdagen tyder tvärtom på en ganska hög grad av effektivitet (se regeringens skrivelse 1995/96:9). Så hade hemlig teleavlyssning betydelse för förundersökningen i fråga om den misstänkte i drygt 50 % av fallen år 1994. Svaren från flera remissinstanser talar i samma riktning. Bl.a. Riksåklagaren framhåller att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är mycket viktiga instrument för inhämtande av uppgifter vid bekämpning av allvarlig brottslighet.
Teknikutvecklingen, som bl.a. lett till alltmer lätthanterliga krypteringsprogram, innebär enligt Post- och telestyrelsen att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i framtiden inte kommer att vara de verkningsfulla straffprocessuella tvångsmedel som de varit. Förslaget kommer därför inte att få avsedd verkan enligt styrelsens mening. SAF har också tagit upp krypteringsfrågor i sitt remissvar och anser att lagstiftaren i detta sammanhang måste ta ställning till den framtida användningen av kryptering bl.a. med beaktande av näringslivets behov av skydd för sina informationssystem.
Den sist nämnda problemställningen är mycket komplicerad och bör lösas i samförstånd med andra länder i vår omvärld. Det pågår för närvarande också flera internationella projekt på området där Sverige deltar. Det är därför varken önskvärt eller möjligt att Sverige nu tar ställning för en viss lösning.
Det är otvivelaktigt så att kryptering försvårar polisens arbete i viss utsträckning. Kryptering förutsätter dock, som framhålls i promemorian, en viss administration. De kriminella måste ha krypteringsutrustning tillgänglig och de måste samordna sig. Vissa krypteringsanläggningar är inte helt enkla att använda. Vidare kan krypton forceras. I det avseendet skiljer sig ett krypterat meddelande inte från ett meddelande där t.ex. en kod används. Kriminella måste tala i klartext när de talar med andra än medbrottslingar. Kryptering kommer inte i fråga när
den kriminelle beställer varor, bokar flygbiljetter, hyr lokal osv. Vidare kan alla samtal – även krypterade – ge betydelsefull information vid hemlig teleövervakning. De farhågor som framförts om att utvecklingen av krypteringslösningar mer eller mindre skulle innebära slutet för tvångsmedlen på teleområdet är enligt regeringens mening överdrivna. Att de myndigheter som närmast sysslar med telekontroll är angelägna om en reform talar också i denna riktning. Så instämmer
Riksåklagaren, Överåklagaren i Stockholm, Regionåklagarmyndigheten i Linköping, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen
och Generaltullstyrelsen i de bedömingar som görs i promemorian. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms
universitet framhåller att det vore oacceptabelt att låta den
snabba utvecklingen leda till att möjligheterna till telekontroll tunnas ut eller försvinner. Regeringen delar denna uppfattning och avser inte att mer eller mindre ge upp tvångsmedlen på teleområdet. Denna bedömning hindrar inte att det kan finnas skäl att bl.a. med hänsyn till teknikutvecklingen överväga behovet av avlyssning i klartextmomentet och även i övrigt noga följa utvecklingen på teleområdet.
En annan fråga som aktualiserats i promemorian och som också tagits upp av några remissinstanser är frågan om teleoperatörernas roll när beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall verkställas och om vilka befogenheter som rent allmänt kan härledas ur ett beslut om tvångsmedel. Användandet av tvångsmedel innebär alltid ett visst intrång utöver vad som följer av själva tvångsmedlet. Lika självklart är att även utomstående kan drabbas av effekterna av ett tvångsmedel. Det är däremot inte lika klart vad som gäller om tredje mans medverkan vid verkställighet av ett tvångsmedel. SAF har framhållit att detta bör klarläggas innan någon lagstiftning genomförs. Denna allt annat än okomplicerade fråga aktualiseras emellertid vid all tvångsmedelsanvändning och måste därför enligt regeringens mening behandlas i ett större sammanhang än inom ramen för tvångsmedlen på teleområdet. Den tveksamhet som finns på området förorsakar inte några andra praktiska problem vid verkställigheten av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning än de som behandlas i detta ärende.
Slutligen har bl.a. Post- och telestyrelsen, Juridiska
fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och SAF kritiserat
att promemorian inte behandlar frågan om användande av s.k. överskottsinformation – dvs. information som inte har samband med den brottsmisstanke som har föranlett ingripandet. Denna fråga har tagits upp i olika sammanhang, senast i Polisrättsutredningens slutbetänkande Tvångsmedel (SOU 1995:47) s. 196 f. Polisrättsutredningen anser där att det inte finns skäl att reglera polisens rätt att använda överskottsinformationen. Det är närmast i ett sådant bredare sammanhang som denna fråga bör övervägas. Den reform som
behandlas i detta ärende avser egentligen inte att utöka polisens tillgång till information, utan endast till att återställa telekontrollens effektivitet. Problematiken kring användandet av s.k. överskottsinformation bör inte hindra en sådan begränsad reform som behandlas i detta lagstiftningsärende.
Ansvaret för telesystemens utformning
Regeringens förslag: Teleoperatörer som beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen (1993:597) att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla telefonitjänst, mobil teletjänst eller fasta tele-förbindelser är skyldiga att se till att telesystemen som tillhandahåller dessa tjänster är så uppbyggda och utformade att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas.
Teleoperatörerna svarar vidare för att innehållet i och uppgifter om telemeddelanden som avlyssnas eller hämtas in görs tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand samt att verkställandet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inte röjs.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran.
Telia och Comviq GSM anser att det principiella ansvaret bör vila på polisen, som genom kravspecifikationer skall ange vilken information man önskar tillgång till. Med dessa som utgångspunkt skulle operatörerna sedan göra nödvändiga anpassningar. Riksrevisionsverket (RRV) och Telenordia påpekar att gränsdragningen mellan de operatörer som omfattas av förslaget och de som faller utanför är oklar. RRV framhåller vidare att det finns en mängd möjligheter att skicka meddelanden som inte regleras i telelagen, t.ex. datatrafik, internet, e-mail, satellittelefoni och dataöverförda telefonsamtal.
Några teleoperatörer menar att det skall fastställas standardiserade normer som är lika för alla operatörer som omfattas av förslaget medan ett par andra remissinstanser framhåller att det bör fastställas standardiserade och lika villkor för samtliga teleoperatörer. Post- och telestyrelsen anser att ansvaret bör begränsas till att möjliggöra avlyssning av telemeddelanden mellan enklare teleterminaler. Tele2 framhåller att i propositionen bör förtydligas vad som skall gälla t.ex. när en teleoperatörs abonnent är fysiskt ansluten till en annan operatörs nät. Den lagtekniska utformningen av teleoperatörernas ansvar berörs av ett par remissinstanser.
Skälen för regeringens förslag: När domstolen har gett tillstånd till hemlig teleavlyssning underrättas den teleoperatör som har den misstänkte som abonnent i sitt telenät om beslutet. Av beslutet framgår vilken teleadress som får avlyssnas och under hur lång tid tvångsmedlet får användas.
På polisens begäran gör sedan teleoperatören en inkoppling på den misstänktes teleledning. Inkopplingen kan antingen ske med hjälp av viss teknisk utrustning genom att den ledning som går till den misstänkte ansluts till en parallell analog förbindelse som går till polisen. Alternativt ansluts den miss-
tänktes teleledning med en parallell förbindelse till polisen med hjälp av en programvara i teleoperatörens växel. Man talar i det förra fallet om en hårdvarumässig inkoppling och i det senare fallet om en mjukvarumässig inkoppling. Vilken metod som används beror på vilken version av televäxel som används av den berörda teleoperatören. När tiden enligt domstolsbeslutet har löpt ut, eller när tvångsmedlet upphör av annat skäl, kopplar teleoperatören, på endera sättet, ur anslutningen till den misstänktes teleledning.
I 27 kap. 25 § RB finns bestämmelser om verkställighet av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Paragrafen fördes in i rättegångsbalken i samband med telelagens tillkomst år 1993 som en anpassning till den avreglerade telemarknaden med fristående tele-operatörer och justerades genom 1995 års ändringar i reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Av paragrafen framgår att de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen får användas när domstolen har lämnat tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Bestämmelsen ger polisen befogenheter att vidta vissa praktiska åtgärder när beslut om tvångsmedel på teleområdet skall verkställas. Det saknar här betydelse om teleoperatören är ett privat företag eller ett företag som drivs i statlig regi. Den ändring som genomfördes i 1995 års lagstiftningsärende syftade till att klargöra att verkställigheten av ett beslut att tillåta tvångsmedel på teleområdet kan ske både med hjälp av traditionell avlyssningsutrustning för analoga telesystem och med hjälp av de hårdvaror jämte datorprogram som behövs för verkställigheten i andra fall.
Teleoperatörerna skall svara för anpassningen av telesystemen
Den nuvarande regleringen i 27 kap. 25 § RB ger polisen befogenhet att använda såväl teknisk utrustning som olika datorprogram när ett beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall verkställas. Bestämmelsen kan i konsekvens härmed även sägas innebära en förpliktelse för teleoperatörerna att medverka i viss utsträckning. Som tidigare nämnts bör denna skyldighet att medverka i det enskilda fallet i viss mån hållas skild från frågan om teleoperatörerna bör vara skyldiga att tillhandahålla de tekniska hjälpmedel i form av hård- och mjukvaror i telesystemen som kan krävas för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna ske. Det torde, som tidigare framhållits, knappast gå att slå fast en sådan skyldighet enligt gällande rätt.
I promemorian diskuteras om teleoperatörerna här bör ges ett vidare ansvar. Diskussionen förs med utgångspunkt i frågan om vem som rent principiellt bör ha det huvudsakliga ansvaret för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan ske – de brottsutredande myndigheterna eller teleoperatörerna
– och vem av dem som rent faktiskt har de bästa förutsättningarna att genomföra de anpassningar i telesystemen som krävs för att tvångsmedlen på teleområdet skall kunna användas. Promemorians slutsats är att detta ansvar bör åvila teleoperatörerna och att anpassningen i systemen bör utföras av dessa.
Det råder enighet bland remissinstanserna om att den faktiska anpassningen av systemen inte kan göras av de brottsutredande myndigheterna utan bör utföras av teleoperatörerna. Regeringen ansluter sig till den uppfattningen. Det är knappast möjligt för polisen att på egen hand modifiera ett datorprogram i ett telekommunikationssystem, att tillföra systemet nya datorprogram eller att anpassa hårdvarorna. Förutom att det hos polisen skulle behöva finnas en omfattande teknisk expertis som hela tiden följde utvecklingen på teleteknikens område, skulle det vara nödvändigt för polisen att hålla sig med en stor mängd tekniska hjälpmedel. Härutöver skulle det krävas en rad olika provanläggningar. De tekniska hjälpmedlen skulle hela tiden behöva uppdateras. Vidare skulle polisen behöva se till att det fanns reservsystem för det fall t.ex. en växel slogs ut som en följd av någon polisens åtgärd. Även om polisen hade möjlighet att upphandla alla nödvändiga tekniska hjälpmedel och utbilda erforderlig personal skulle polisen ändå behöva stå i ständig kontakt med operatörerna. Det skulle nämligen vara nödvändigt för polisen att hela tiden få information om samtliga åtgärder som vidtas i telesystemen för att kunna genomföra erforderliga anpassningar. Risken för att polisen skulle kunna skada telekommunikationssystemet är också uppenbar om polisen själv skulle ansvara för anpassningarna av hård- och mjukvarorna.
Det finns också en rad andra tungt vägande skäl mot att polisen svarar för den anpassning som krävs för att det skall vara möjligt att utföra hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. De åtgärder i maskin- och programvaror som behöver vidtas för att tvångsmedlen skall kunna verkställas bör ske på ett så tidigt stadium som möjligt. Det är alltså mindre lämpligt att anpassningarna görs i ett färdigt telekommunikationssystem. Det mest praktiska och överlägset mest ekonomiska tillvägagångssättet är att möjligheterna till telekontroll beaktas i utvecklings- och uppbyggnadsarbetet av telekommunikationssystemen. Detta innebär att den utrustning för telekommunikation, såväl hård- som mjukvara, som utvecklas och upphandlas av teleoperatörerna redan från början bör vara så konstruerad att den möjliggör hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.
Vi vill framhålla att vi är ense med de remissinstanser som kritiserar det synsätt som redovisas i promemorian, nämligen att teleoperatörerna skall bära det huvudsakliga ansvaret för att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig
teleövervakning kan genomföras. Vad vi åsyftar är ett faktiskt ansvar för teleoperatörerna när det gäller telesystemens utformning.
Vilka teleoperatörer skall omfattas?
Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får efter 1995 års lagändring ske även utanför allmänt tillgängliga telenät. Från tvångsmedlens tillämpningsområde undantas dock telemeddelanden som befordras inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från kommunikationssynpunkt (27 kap. 20 § andra stycket RB). I kongruens med denna reglering borde skyldigheten att anpassa telesystemen omfatta alla teleoperatörer som bedriver televerksamhet av sådan omfattning.
I promemorian föreslås en annan gränsdragning, som anknyter till tillståndsplikten enligt 5 § telelagen. Denna plikt är begränsad till att avse allmänt tillgängliga telenät. Det krävs enligt 5 § telelagen tillstånd för att inom ett sådant telenät få tillhandahålla telefonitjänst, mobil teletjänst eller fasta teleförbindelser, om verksamheten har en betydande omfattning. I sin praxis har tillståndsmyndigheten tolkat bestämmelsen så att de teleoperatörer som har en marknadsandel om minst fem procent får anses driva verksamhet av betydande omfattning. De teleoperatörer som driver annan form av televerksamhet eller tillhandahåller telefonitjänst, mobil teletjänst eller fasta teleförbindelser i annat än betydande omfattning är däremot inte tillståndspliktiga.
Som framhålls i promemorian skulle det naturligtvis vara önskvärt att samtliga teleoperatörer på marknaden anpassade sina system så att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enkelt kunde genomföras i den utsträckning som regleringen i rättegångsbalken medger. En sådan ordning är dock förenad med betydande svårigheter av olika slag och det finns marknadsmässiga aspekter som måste beaktas. Så skulle t.ex. en sådan generell skyldighet kunna drabba de mindre teleoperatörerna särskilt hårt, vilket skulle motverka konkurrensen på telemarknaden och hämma nyetableringar. En sådan utveckling är inte önskvärd. Det skulle vidare, delvis av samma skäl, föra för långt att belasta innehavare av privata nät, t.ex. interna företagsnät, med långtgående skyldigheter att svara för telesystemens uppbyggnad och utformning.
De brottsutredande myndigheternas behov av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning fokuserar i första hand på stora fasta telenät och på mobiltelefoni. Detta behov kan för närvarande i allt väsentligt tillgodoses genom att de stora teleoperatörerna förpliktas att anpassa sina system. Härigenom öppnas en möjlighet att verkställa tvångsmedlen
även när teletjänsten tillhandahålls av en icke tillståndspliktig teleoperatör som hyr kapacitet i ett telenät av en tillståndspliktig operatör. Internationella erfarenheter visar också att de privata näten ännu inte har orsakat några större problem.
En avgränsning som anknyter till den gräns som dras upp av 5 § telelagen framstår också enligt regeringens uppfattning som rimlig. De flesta remissinstanserna har inte berört gränsdragningen. RRV har emellertid framhållit att promemorians gränsdragning är oklar när det gäller vilka teleoperatörer som omfattas av anpassningskravet. Enligt verket är det osäkert om kravet omfattar alla tre kategorierna av tillståndshavare; för fasta teleförbindelser, för telefoni och för mobiltelefoni. Vidare har Telenordia uppgett att Post- och telestyrelsen i praxis ger tillstånd till den som begär det utan att kräva att televerksamheten skall ha en betydande omfattning. Det finns därför i dag tillståndshavare som inte är tillståndspliktiga. Från vissa håll ifrågasätts om avsikten är att de som är tillståndspliktiga eller de som beviljas tillstånd skall omfattas.
Varje gräns medför att det kan bli någon gråzon där det är osäkert om en viss teleoperatör faller strax innanför eller utanför gränsen. Det är därför angeläget att se till att gränsdragningen blir så förutsebar och klar som möjligt. Enligt regeringens mening bör skyldigheten att anpassa telesystemet anknytas till att en teleoperatör faktiskt beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen. Det är alldeles klart vilka som fått tillstånd och det finns enligt telelagen möjlighet för en tveksam operatör att begära förhandsbesked från tillståndsmyndigheten om de är skyldiga att söka tillstånd för sin verksamhet (7 § telelagen). Skyldigheten att anpassa systemen bör omfatta alla tre kategorierna av tillståndshavare; för fasta teleförbindelser, för telefonitjänst och för mobil teletjänst.
Teleoperatörer som i och för sig inte är tillståndspliktiga kommer med denna reglering att bli skyldiga att anpassa telesystemen, om de begär och beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen. Lagstiftningen innebär dock inte någon skyldighet för en mindre teleoperatör att söka tillstånd. Det finns för övrigt inte heller något hinder för mindre teleoperatörer att på frivillig väg anpassa sina telesystem.
Genom att man ålägger de teleoperatörer som beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen att anpassa sina telesystem för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kommer åklagare och polis att få effektiv tillgång till tvångsmedel på teleområdet i den utsträckning som behövs i dag. Skulle en avgränsning i enlighet med det nu sagda i en framtid visa sig vara alltför snäv kan frågan övervägas på nytt. Det finns därför, som Överåklagaren i Stockholm framhållit, skäl att noga följa utvecklingen i detta avseende.
Den närmare innebörden av skyldigheten att anpassa telesystemen
Skyldigheten att anpassa telesystemen så att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan ske kan knappast begränsas till anpassningar i systemen varje gång ett beslut om tvångsmedel på teleområdet skall verkställas. Det bör i stället vara fråga om en generell skyldighet som hänför sig till konstanta egenskaper i telesystemet oberoende av om det pågår någon hemlig teleavlyssning eller hemlig övervakning. Telesystemet bör alltså vid varje givet tillfälle innehålla de egenskaper som behövs för att beslutet genast skall kunna verkställas.
Den närmare innebörden av teleoperatörernas skyldighet blir i praktiken ett krav på att teleoperatören i sin verksamhet skall använda sig av tekniska hjälpmedel som har vissa egenskaper. Vidare måste sådana personella och organisatoriska dispositioner vidtas som krävs för att hantera hjälpmedlen. Men det gäller alltså främst för operatörerna att använda sig av viss maskinell utrustning, hårdvaror, och av de datorprogram, mjukvaror, som erfordras för att tillgodose de krav som riktas mot dem.
Som framgått av tidigare avsnitt omfattar de aktuella åtgärderna inte alla fall där hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är möjlig enligt rättegångsbalkens reglering. Enbart den teleoperatör som beviljats tillstånd enligt 5 § telelagen för telefoni, mobiltelefoni eller fasta teleförbindelser omfattas av förslaget. Avsikten är inte heller att den teleoperatör som i och för sig beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen skall vara skyldig att anpassa sitt telesystem avseende annan verksamhet än den som hans tillstånd omfattar. Det innebär, som RRV påpekat, t.ex. att den som beviljats tillstånd för enbart telefoni inte är skyldig att anpassa sitt telesystem utanför området för vad som enligt 1 § telelagen betecknas som telefonitjänst, dvs. teletjänst bestående i överföring av tal och som medger överföring av telefaxmeddelanden samt datakommunikation via låghastighetsmodem. Däremot har den som beviljas tillstånd att tillhandahålla fasta teleförbindelser ett ansvar för att alla telemeddelanden som förmedlas via nätet kan avlyssnas och övervakas, dvs. även t.ex. datatrafik, internet, e-mail och dataöverförda telefonsamtal.
Ministerrådet inom EU har, som tidigare nämnts, antagit en resolution om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Till resolutionen har fogats en bilaga som innehåller en uppställning över polisens krav i olika hänseenden i anslutning till användningen av de berörda tvångs-medlen. Denna kravspecifikation anger bl.a. vilka uppgifter som polisen behöver få tillgång till när hemlig teleavlyssning och hemlig tele-övervakning genomförs. Vidare
anges på vilket sätt teleoperatören skall tillhandahålla uppgifterna samt vilka övriga åtaganden som operatören bör uppfylla vid verkställighet av tvångsmedlen. Resolutionen syftar till att åstadkomma en internationell gemensam lösning som skall gälla i samtliga medlemsländer. Resolutionen i dess engelska lydelse (den svenska versionen är ännu inte färdigställd) finns intagen som bilaga 5.
Det är tveklöst så att internationellt giltiga krav i nu aktuellt avseende skulle innebära en lösning på många av de problem som den tekniska utvecklingen innebär för verkställandet av tvångsmedlen på teleområdet. Vikten av en sådan internationell gemensam lösning understryks av det faktum att den av EU antagna resolutionen är frukten av ett omfattande internationellt arbete där bl.a. ett flertal europeiska länder, inklusive Sverige, samt USA och Australien har deltagit. Den nyligen antagna amerikanska lagstiftningen överensstämmer också i stora delar med resolutionens krav och i Australien har de olika verkställande myndigheterna upprättat en kravspecifikation för GSM-baserad mobiltelefoni som i stort motsvarar den europeiska resolutionen. Om en sådan internationell gemensam lösning skulle komma att gälla i samtliga länder i världen skulle tillverkarna av telekommunikationsutrustning med all säkerhet se till att funktionerna ingick i den ursprungliga produkten som levererades till teleoperatörerna. En stor del av de nu förekommande problemen skulle därmed vara lösta och en sådan utveckling är också det yttersta syftet med EUresolutionen.
De krav som framgår av den av EU antagna resolutionen är mycket långtgående. De syftar till att vara heltäckande i så måtto att alla telemeddelanden i princip skall kunna avlyssnas till hundra procent. I arbetet med att utarbeta en kravspecifikation har de brottsutredande myndigheternas intressen kommit att stå i fokus. Andra aspekter på frågan, t.ex. teleoperatörernas möjligheter att med en rimlig arbetsinsats och till en rimlig kostnad uppfylla kraven, har av naturliga skäl inte tillmätts samma vikt. Mot denna bakgrund kan de krav som presenteras i resolutionen inte utan vidare läggas till grund för lagstiftning. Av betydelse i sammanhanget är vem som skall stå för kostnaderna (jfr avsnitt 9).
Det är emellertid klart att teleoperatörerna måste uppfylla många av de krav som anges i resolutionen. Naturligtvis måste polisen kunna få tillgång till innehållet i ett telemeddelande som är föremål för hemlig teleavlyssning. Det är väsentligt att hela meddelandet utan inskränkning blir tillgängligt utan att för den sakens skull innehållet i ett annat telemeddelande tas upp. Den avlyssnade skall givetvis inte kunna upptäcka att han är föremål för ett beslut om hemlig teleavlyssning och inte heller någon annan abonnent skall kunna få kännedom om detta. Det bör särskilt framhållas att andra abonnenter över huvud taget
inte skall behöva påverkas av den pågående verkställigheten som också bör ske på ett sådant sätt att förekomsten av hemlig teleavlyssning inte röjs. När en avlyssnad teleadress medflyttas till en annan abonnents telefon skall avlyssningen kunna begränsas till att omfatta endast den medflyttade teleadressen. Vidare är det av avgörande betydelse att telesystemen har kapacitet att genomföra flera avlyssningar samtidigt. Innehållet i telemeddelandet måste göras tillgängligt samtidigt som det förmedlas eller i vart fall i omedelbar anslutning till att det förmedlas. Det är också nödvändigt att polisen kan identifiera telemeddelandet. Likaså finns ett behov av att det avlyssnade telemeddelandet görs tillgängligt för polisen på ett sådant sätt och på en sådan plats att det enkelt kan tas om hand av polisen. Detta innebär att om teleoperatören, av effektivitetsskäl eller andra skäl, kodar eller komprimerar telemeddelandena, dessa måste levereras i klartext. Detsamma gäller för krypterade meddelanden. En förutsättning i det sistnämnda fallet är givetvis att det är teleoperatören som tillhandahåller krypteringssystemet och att teleoperatören har möjlighet att dekryptera meddelandet. Teleoperatörerna bör alltså inte kunna avkrävas telemeddelandena i klartext om abonnenten själv komprimerar eller krypterar sina meddelanden. Därmed behövs det inte heller någon begränsning av teleoperatörernas skyldigheter till att möjliggöra avlyssning av telemeddelanden mellan enklare teleterminaler som Post- och telestyrelsen förespråkat. Använder abonnenterna sig av t.ex. avancerade teleterminaler med krypteringsfunktioner föreligger enligt förslaget ingen skyldighet för teleoperatören att dekryptera meddelanden om annan än operatören tillhandahållit krypteringssystemet. Den mera övergripande frågan om användande av kryptering behandlas, som tidigare nämnts, i internationella sammanhang där Sverige deltar. Det går inte nu att förutse om och hur frågan kan komma att regleras.
Det nu presenterade förslaget innebär att t.ex. en nätoperatör som enbart tillhandahåller fasta teleförbindelser är skyldig att se till att alla telemeddelanden som distribueras där går att avlyssna och övervaka. Däremot har han inte någon skyldighet att tillhandahålla dessa meddelanden i klartext om den som använder nätet komprimerar eller krypterar meddelandena.
Vad som tidigare sagts om innebörden av teleoperatörernas förpliktelser beträffande hemlig teleavlyssning gör sig i allt väsentligt gällande också för hemlig teleövervakning. Sålunda bör det finnas kapacitet som möjliggör flera övervakningar samtidigt och samtliga de uppgifter som omfattas av hemlig teleövervakning måste kunna hämtas in. Vidare bör övervakningen ske utan intrång för de abonnenter som inte omfattas av beslutet om övervakning och med beaktande av de olika behov av sekretess som ovan redovisats. Även för
hemlig teleövervakning gäller att uppgifterna bör hållas tillgängliga inom viss tid, på visst sätt och på viss plats så att de enkelt kan tas om hand.
Det förekommer samtrafik mellan flera teleoperatörer i ett och samma telenät. Varje teleoperatör som beviljas tillstånd enligt 5 § telelagen har dock ett eget ansvar för att ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning kan verkställas beträffande operatörens abonnenter. Inget hindrar emellertid att de teleoperatörer som bedriver samtrafik gemensamt anpassar systemet så att avlyssning kan ske av alla telemeddelanden som befordras i nätet. Det kan också vara tillräckligt att nätoperatören vidtar anpassningsåtgärder.
Några remissinstanser har ansett att det skall fastställas standardiserade normer som skall gälla för samtliga teleoperatörer som omfattas av kravet på anpassning. Detta låter sig emellertid knappast göras i praktiken. Det är självfallet så att en teleoperatör med ett mycket stort antal abonnenter kan behöva tillhandahålla ett system som möjliggör fler inkopplingar samtidigt än en teleoperatör som har ett förhållandevis litet antal abonnenter. De olika tekniska lösningar som används i moderna telesystem kan också föranleda att den avvägning mellan effektivitet och ekonomi som måste göras utfaller olika i de enskilda fallen om varje teleoperatör kan bedömas för sig. En mera fyrkantig reglering kan medföra behov av betydligt större ingrepp i vissa telesystem än andra och sålunda utgöra en tyngre börda för vissa teleoperatörer. Det skulle rent av kunna leda till att ett visst telesystem inte längre gick att använda på marknaden. Man skulle därigenom riskera att allvarligt snedvrida konkurrensen på telemarknaden. Vidare är en inte alltför handfast regel nödvändig om inte snart sagt varje teknisk landvinning på teleområdet skall leda till författningsändringar. Slutligen kan det finnas skäl att göra skillnad på krav som riktas mot en teleoperatör vid införande av ett nytt telesystem och krav på anpassningar av redan befintliga telesystem som lagstiftningen inledningsvis ger upphov till. Några mera preciserade anvisningar om vad som bör krävas av varje teleoperatör bör därför enligt regeringens mening inte anges direkt i lag eller annan författning.
Post- och telestyrelsen bör i egenskap av tillståndsmyndighet – inom ramen för myndighetens befogenheter att meddela tillståndsvillkor och föreskrifter – avgöra vilka åtgärder som skall vidtas för att bestämmelserna skall uppfyllas. Det finns goda skäl för Post- och telestyrelsen att i ett inledande skede nöja sig med att meddela individuella tillståndsvillkor. Något hinder mot att precisera närmare krav även i generella föreskrifter bör dock inte finnas. De inblandade parternas egna uppfattningar är givetvis av stor betydelse. Råder det enighet mellan de brottsutredande myndigheterna, Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren, och teleoperatören om vilka krav, utöver de
eventuella generella föreskrifterna, som operatören skall uppfylla, torde det normalt inte finnas anledning för Post- och telestyrelsen att göra någon mer ingående prövning utan myndigheten bör kunna utfärda villkor i enlighet med parternas överenskommelse. Det är alltså normalt endast i de fall som teleoperatören och de brottsutredande myndigheterna har olika uppfattningar som tillståndsmyndigheten behöver ingripa (jfr den medlande funktion som Post- och telestyrelsen har enligt 32 § andra stycket telelagen). Kan Post- och telestyrelsen inte jämka samman parterna får styrelsen avgöra frågan genom att meddela ett tillståndsvillkor. Även innan generella föreskrifter utfärdas finns det anledning för Post- och telestyrelsen att först höra parterna och att fästa stor vikt vid deras gemensamma uppfattning.
När det gäller den som redan erhållit tillstånd till televerksamhet enligt 5 § telelagen bör särskilda hänsyn tas. Något hinder för Post- och telestyrelsen att meddela generella föreskrifter eller att fastställa ett nytt tillståndsvillkor finns inte; 14 § telelagen reglerar endast ändringar i ett utfärdat villkor. Det är emellertid naturligt att Post- och telestyrelsen när de närmare kraven fastställs beaktar att det rör sig om ändringar i efterhand och att anpassningskraven därför kan behöva sättas lägre än vad som blir fallet vid nya tillstånd eller vid övergång till ny teknik. Även när det gäller dessa anpassningar i befintliga system bör det i första hand ankomma på de brottsutredande myndigheterna, Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren, och den som erhållit tillstånd enligt 5 § telelagen att komma överens om vad som behöver göras. Kan de inte enas bör Post- och telestyrelsen i enlighet med vad som tidigare sagts i första hand söka jämka samman parterna. Går inte detta har styrelsen att genom individuellt utformade tillståndsvillkor fastställa hur tillståndshavaren skall uppfylla sina skyldigheter, utöver vad som kan framgå av generella föreskrifter.
Den nu föreslagna ordningen bör lämpligen regleras i telelagen. En hänvisning till dessa bestämmelser bör göras i 27 kap. 25 § rättegångsbalken.
Regeringen återkommer till ikraftträdande- och övergångsbestämmelser i avsnitt 10.
Kostnader
Kostnader för verkställighet i det enskilda fallet
Regeringens bedömning:
Polisen bör även i
fortsättningen vara skyldig att ersätta teleoperatörerna för de kostnader som uppkommer vid varje enskild verkställighet.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Det finns en stor enighet bland remissinstanserna om att polisen bör ersätta teleoperatörerna för de kostnader som uppkommer vid varje enskild verkställighet. Riksrevisionsverket (RRV) anser dock att det bör klargöras hur polisens avgift för verkställighet skall beräknas.
Även Telia Mobitel framhåller att det är oklart vad som är kostnader för verkställighet i det enskilda fallet.
Skälen för regeringens bedömning: De kostnader som uppkommer vid varje enskild verkställighet för att ta i anspråk överföringskapacitet betalas i dag av polisen. Polisen ersätter teleoperatörerna även för vissa andra kostnader som uppkommer i samband med verkställigheten av ett beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Det finns ingen anledning att överväga någon förändring i detta hänseende. De brottsutredande myndigheterna bör också i fortsättningen få väga kostnaderna och fördelarna med dessa tvångsmedel mot kostnaderna och fördelarna med andra åtgärder som kan komma i fråga. Polisen bör således liksom i dag stå kostnaden dels för överföringskapaciteten, dels för de övriga kostnader som uppkommer vid varje tillfälle då ett beslut om tvångsmedel på teleområdet skall verkställas.
Regeringen föreslår alltså inte några ändringar jämfört med vad som nu gäller vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Regeringen utgår från att ersättningsfrågan, liksom hittills, skall kunna lösas av teleoperatörerna och polisen själva. Det finns därför enligt regeringens mening inte tillräckliga skäl att, såsom RRV föreslagit, i lag eller annan författning nu försöka att närmare reglera denna ersättningsfråga. Detta torde för övrigt knappast gå att göra utan att använda ganska grova schabloner.
Det bör i detta sammanhang framhållas att användningen av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är mycket resurskrävande för de brottsutredande myndigheterna. Inte minst den bearbetning av insamlat material som måste göras för att nå önskvärt resultat tar stora personella resurser i anspråk. De kostnader som polisen i dag har för att ersätta teleoperatörerna, och som även de uppgår till ansenliga belopp, är sålunda endast en del av polisens totala kostnad för användningen av ifrågavarande tvångsmedel.
Kostnader för anpassning av telesystemen
Regeringens förslag: Teleoperatörerna skall stå för de kostnader för anpassning, drift och underhåll av telesystemen som krävs för att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna verkställas.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna:
En knapp majoritet av
remissinstanserna, däribland Riksrevisionsverket och Konkurrensverket, instämmer i förslaget eller lämnar detta utan erinran. Det är framför allt teleoperatörer och deras intresseorganisationer som motsätter sig förslaget, men även myndigheter som Justitiekanslern och Post- och telestyrelsen anser att kostnaden bör belasta statsbudgeten.
Skälen för regeringens förslag: Skyldigheten för teleoperatörerna att upprätthålla de tekniska och administrativa förutsättningarna för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får naturligtvis ekonomiska konsekvenser. De största kostnaderna kommer att uppstå vid de tillfällen som nya tekniska lösningar introduceras i telesystemen. Det är nämligen de erforderliga grundinstallationerna i form av hård- och mjukvaror som är mest kostsamma. I praktiken innebär detta att kostnaderna kommer att uppstå dels under ett initialt skede då berörda operatörer måste anpassa sina befintliga system, dels vid de senare tillfällen då operatörerna byter till ny teknik. Det kan antas att det är förenat med större kostnader att anpassa ett befintligt system än att bygga in vissa avlyssnings- och övervakningsfunktioner i ett helt nytt telesystem.
Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning medför även kostnader utöver vad som nu har anförts. Tekniska anpassningar i telesystemen för att kunna verkställa tvångsmedlen innebär att det uppstår drifts- och underhållskostnader, innefattande bl.a. kostnader för den arbetskraft som handhar och finns i beredskap för den praktiska hanteringen av verkställigheten.
Något underlag för en tillförlitlig beräkning av kostnaderna för anpassningar, drift och underhåll av telekommunikationssystemen finns inte och det är tveksamt om det över huvud taget är möjligt att i förväg få fram ett sådant underlag. Det finns heller inga möjligheter att nu förutse vilka ekonomiska konsekvenser som kommer att följa av den tekniska utvecklingen på teleområdet. Det finns emellertid anledning att anta att kostnaderna kommer att uppgå till avsevärda belopp. I promemorian redovisas att enligt företrädare för Telia en anpassning av bolagets samtliga nät sammanlagt kan beräknas uppgå till cirka 34 miljoner kronor. Av denna summa hänför sig 7 miljoner till NMT-nätet, 14 miljoner till GSM-nätet och 13 miljoner till det fasta telenätet. Det är här fråga om kostnader för anpassningar av befintliga redan uppbyggda nät. I remissvaren anger Europolitan att de belopp Telia angett för anpassningen av sitt GSM-nät synes inte vara helt orimliga medan Telia Mobitel bedömer att de angivna kostnaderna är för låga.
Kostnaderna torde variera väsentligt beroende på om det är
fråga om en anpassning av ett befintligt telesystem eller om det gäller att försäkra sig om möjligheterna till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning vid uppbyggnaden av ett nytt telesystem. Det finns skäl att anta att kostnaden skulle bli väsentligt lägre i det senare fallet och kanske inte ens en gång gå att närmare särskilja från totalkostnaden.
I promemorian diskuteras vem som skall bära dessa kostnader. De kan bäras av polisen eller av teleoperatörerna. En tredje möjlighet är att, utan att belasta polisens anslag, betala kostnaderna via statsbudgeten. Det finns också den möjligheten att fördela kostnaderna mellan teleoperatörerna och polisen/staten. Ytterligare en möjlighet är att de teleoperatörer som redan har erhållit tillstånd att driva televerksamhet kompenseras för de kostnader som de initialt kommer att drabbas av till följd av den nya regleringen medan de vid byte till ny teknik liksom också nya operatörer får stå kostnaderna fullt ut.
Promemorians förslag är att teleoperatörerna skall stå för kostnaderna. Särskilda övergångsbestämmelser föreslås för de teleoperatörer som redan har fått tillstånd att bedriva televerksamhet. Remissutfallet är blandat.
En allmän utgångspunkt när det gäller kostnader för den brottsutredande verksamheten är att polisen skall svara för dessa. Detta argument har också framförts av de remissinstanser som är kritiska mot promemorians förslag. Den brottsutredande verksamheten är enligt dessa remissinstanser en statlig angelägenhet som bör bekostas av samhällsmedborgarna som kollektiv och inte av teleabonnenterna. Frågan är då om detta argument bör hindra andra lösningar.
Det finns en rad verksamhetsområden där samhället som förutsättning för att få idka näring kräver att vissa samhälleliga intressen beaktas. I promemorian lämnas flera exempel på detta. Det tydligaste exemplet är kanske arbetsgivares skyldighet att uppbära, redovisa och inbetala preliminär skatt för anställda. Som ett annat exempel kan nämnas miljöfarlig verksamhet där företagen måste investera stora summor för att minimera de skador som kan följa med verksamheten. Denna jämförelse har kritiserats under remissbehandlingen. Enligt regeringens mening finns det emellertid ingen avgörande principiell skillnad mellan dessa förpliktelser och en förpliktelse att på egen bekostnad anpassa telesystemen så att möjligheterna till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bibehålls. Inte heller kan hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning sägas inta någon särställning i nu berört avseende endast på den grunden att det rör sig om brottsutredande verksamhet. Det finns redan i dag lagstadgade skyldigheter för företag att vidta vissa åtgärder för att underlätta den brottsutredande verksamheten. Bankernas uppgiftsskyldighet enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt är ett exempel på detta. Om man ålägger
teleoperatörerna skyldighet att på egen bekostnad anpassa sina system innebär det inte att man därigenom ålägger dem ett ansvar för brottsutredande verksamhet i egentlig mening. Teleoperatörernas skyldighet att anpassa sina system så att möjligheterna till verkställighet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bibehålls är nämligen helt fristående från pågående förundersökningar och aktualiseras utan hänsyn till hur och när polisen sedan kan komma att verkställa ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Från principiell synpunkt skiljer sig denna situation enligt regeringens mening inte från bestämmelserna om bankernas skyldighet att lämna uppgifter enligt lagen om åtgärder mot penningtvätt.
Det finns andra skäl som skulle kunna åberopas för att teleoperatörerna inte bör svara för de nu aktuella kostnaderna. En finansiering över statsbudgeten kan sägas stå i överensstämmelse med vad som anges i förarbetena till telelagen om bestridande av vissa kostnader, särskilt de kostnader som uppkommer för totalförsvarets behov av telekommunikationer och handikappades behov av särskilda teletjänster (prop. 1992/93:200 s. 115 ff. och s. 288 ff.).
De tillståndspliktiga teleoperatörerna kan emellertid inom andra områden genom villkor åläggas att driva televerksamheten med beaktande av vissa centrala samhälleliga intressen som medför kostnader för operatörerna utan att de får ekonomisk kompensation från staten för detta. Ett exempel på en sådan funktion är skyldigheten att tillhandahålla teletjänster i glesbygd. Tillståndshavare, som genom ett villkor blir ålagd att ansluta även inte lönsamma kunder, skall som regel göra detta utan särskild ersättning från staten (a. prop. s. 113). Såsom påpekats under remissbehandlingen bör det framhållas att det hittills endast är Telia som har ålagts en sådan skyldighet och att Telia kan kompensera sig för detta via samtrafikavgifter. Denna ordning med avgiftsfinansiering i stället för finansiering via statsbudgeten är enligt regeringen ett exempel som skulle kunna tjäna som förebild för en reglering på tvångsmedelsområdet. Lika viktigt som goda kommunikationer i glesbygd är det att bibehålla möjligheten att bekämpa den allvarligare brottsligheten.
En betydelsefull omständighet att beakta vid valet mellan olika lösningar är kostnadseffektiviteten. Den som drabbas av kostnaderna har naturligtvis ett starkt incitament att söka hålla kostnaderna nere. I promemorian görs den bedömningen att teleoperatörerna här har ett försteg framför polisen. RRV delar i sitt remissvar den bedömningen och anför att det finns skäl att tro att ett eget finansieringsansvar hos operatörerna skulle leda till mer kostnadseffektiva lösningar. Till skillnad från polisen kan teleoperatörerna påverka priserna vid upphandlingen av de hård- och mjukvaror som krävs. Teleoperatörerna har en förhandlingsposition som bör kunna leda till att största kost-
nadseffektivitet uppnås i detta hänseende. Teknik som möjliggör hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kommer nämligen att omfattas av förhandlingar om helt nya telesystem och om ny teknik i befintliga system som en mycket liten del i ett större paket. Teleoperatörerna kan också i stor utsträckning välja mellan olika tillverkare. Ifrågavarande kostnader kan hållas nere om de aktuella funktionerna beaktas på ett så tidigt stadium som möjligt. En internationellt godtagen standard på området, som EU-samarbetet kan leda till, skulle också bidra till lägre merkostnader. Polisen däremot är utlämnad till den teleoperatör vars system skall göras avlyssningsbart, vilket innebär att någon upphandlingssituation i egentlig mening inte uppstår. Vidare skulle polisen i dessa fall ha stora svårigheter att bedöma rimligheten i de ekonomiska krav som teleoperatörerna skulle rikta mot dem. Den kompetens som erfordras för en sådan bedömning skulle inte utan betydande svårigheter kunna inhämtas och upprätthållas hos polisen. Det saknas också i denna situation ett eget ekonomiskt incitament för operatörerna att förhandla fram ett så fördelaktigt pris som möjligt. Dessutom skulle polisen komma in i bilden, om man ser till kostnadseffektiviteten, på ett alldeles för sent stadium. Det är heller inte önskvärt att polisen skulle behöva förhandla med operatörerna varje gång ny teknik tas i anspråk. Det som för polisen skulle kunna bli ansenliga kostnader bör alltså kunna begränsas av operatörerna, särskilt om det ligger i operatörernas intresse att hålla nere kostnaderna.
Det nu sagda har under remissbehandlingen kritiserats av flera teleoperatörer. Det anförs från flera håll att promemorians förslag riskerar att öka kostnaderna och att det finns risk för att polisen överkonsumerar en till synes gratis nyttighet. Om polisen har ett kostnadsansvar skulle detta avhålla polisen från att begära alltför vidlyftiga tekniska lösningar till stora kostnader. Ett kostnadsansvar för polisen skulle i enlighet med detta resonemang medföra att endast de anpassningar av telesystemen vidtogs som de brottsutredande myndigheterna fann mest angelägna. De brottsutredande myndigheterna skulle helt enkelt på vanligt sätt prioritera olika verksamheter och lägga sina pengar där de bedömdes göra bäst nytta.
Regeringen kan inte ansluta sig till detta resonemang. Den ordning som vi redovisat i det föregående (avsnitt 8) innebär inte att polisen fritt får bestämma vilka anpassningar som skall göras i telesystemen. Enligt vårt förslag skall de grundläggande kraven på teleoperatörerna framgå av lag och den närmare innebörden av teleoperatörernas skyldigheter formuleras genom tillståndsvillkor och föreskrifter, som bestäms av Postoch telestyrelsen efter samråd med teleoperatören, Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen. Med en sådan reglering kan de telepolitiska målen balanseras mot de kriminalpolitiska och därigenom elimineras också risken för att polisen skulle
kunna utverka t.ex. orealistiskt dyra anpassningar av vissa telesystem.
En reglering som innebär att teleoperatörerna skall bära kostnaderna för anpassningarna av telesystemen måste vägas mot de konsekvenser som en sådan reglering innebär. Det är av stor betydelse att de telepolitiska målen, såsom de kommit till uttryck i bl.a. telelagen, kan uppnås och vidmakthållas. Detta framhålls också med skärpa från flera remissinstanser. Det är därför mycket viktigt att de tillståndspliktiga operatörerna ges möjlighet att verka på telemarknaden på rimliga villkor för att på så sätt tillgodose samhällets behov av goda och billiga telekommunikationer. Mot denna bakgrund är det olyckligt om teleoperatörerna skulle bli ekonomiskt ansvariga för alltför stora samhälleliga åtaganden. Samtidigt är televerksamheten så speciell att det är oundvikligt att ett relativt stort samhällsansvar måste följa med verksamheten. Självklart kan det innebära en stor ekonomisk belastning för en operatör att stå kostnaderna för anpassningen av det egna telesystemet. Det torde emellertid inte vara fråga om summor som inte kan bäras av en teleoperatör. Detta gäller särskilt som de teleoperatörer vars verksamhet inte är av betydande omfattning är undantagna från skyldigheten att anpassa systemen. De telepolitiska målen bör enligt regeringens mening kunna uppnås och vidmakthållas även med en sådan reglering.
Till bilden hör att det i en framtid kan komma att finnas ett stort antal teleoperatörer som erbjuder teletjänster och att ett kostnadsansvar för polisen skulle bli mycket betungande. Det är inte realistiskt att förvänta sig att polisen kan tillföras motsvarande ekonomiska resurser, särskilt mot bakgrund av det ytterst ansträngda statsfinansiella läget. Det är av samma skäl inte ett alternativ att sköta finansieringen över statsbudgeten. Till en del gäller detta även ett system där kostnaderna delas upp mellan operatörerna och de brottsutredande myndigheterna. Förutom den administration som erfordras för ett sådant system blir det dessutom alltid i sista hand fråga om skönsmässiga bedömningar.
Alternativet till ett kostnadsansvar för teleoperatörerna är i praktiken att tvångsmedlen på teleområdet får ges upp. Även om ett kostnadsansvar för de tillståndspliktiga teleoperatörerna i någon mån skulle verka hämmande för televerksamheten som helhet är det enligt regeringens mening inte rimligt att oinskränkt vidmakthålla de telepolitiska målen på bekostnad av statens möjligheter att bekämpa grova brott och upprätthålla rikets inre och yttre säkerhet.
I de fall samtrafik förekommer kan nätoperatören kompensera sig via samtrafikavgifterna (jfr avsnitt 8). I övrigt innebär en ordning där teleoperatörerna står för alla kostnader för anpassningar, drift och underhåll av telesystemen i slutändan att abonnenterna får betala. Detta är inte orimligt
med tanke på att det är abonnenterna som drar nytta av att telesystemen hela tiden moderniseras och förbättras, vilket ju i sin tur är orsaken till att polisens möjligheter att bedriva hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har försämrats. En sådan ordning kan därför förefalla mer rättvis än att låta skattebetalarna betala, oavsett i vilken utsträckning de använder sig av moderna telekommunikationer.
Det finns också utrymme för teleoperatörerna och polisen att dela på kostnaderna i vissa fall. Skulle det t.ex. visa sig att ett system i och för sig är avlyssningsbart men att, om teleoperatören installerade ny teknik, detta skulle innebära lägre kostnader för polisen vid varje enskild verkställighet bör det finnas utrymme för förhandlingar mellan teleoperatören och polisen. Detsamma bör kunna gälla om det finns möjlighet för teleoperatörerna att välja olika lösningar när ett system skall anpassas och en av lösningarna innebär högre kostnader för teleoperatören men lägre kostnader för varje enskild verkställighet. Även i sådana fall bör förhandlingar om hur kostnaderna skall bäras vara till gagn både för teleoperatörerna och polisen. Det finns enligt regeringens mening inte anledning att, som Telia föreslagit i sitt remissvar, lagreglera denna möjlighet. En sådan bestämmelse skulle nämligen endast kunna slå fast att polisen och teleoperatörerna har frihet att förhandla i nu berört hänseende.
Några remissinstanser har uttalat farhågor för att anpassnings-kostnaderna kan leda till en snedvridning av konkurrensen. Europolitan hävdar att det föreligger en mycket stor risk för att kostnaderna kommer att bli olika för de olika operatörerna, vilket medför att konkurrensförutsättningarna blir olika. Telenordia anför att investeringarna förefaller vara av den karaktären att kostnaderna är relativt oberoende av antalet abonnenter. Följden härav är enligt deras mening att förslaget riskerar att snedvrida konkurrensen genom att kostnaderna per abonnent blir större för små operatörer. Konkurrensverket å sin sida har principiellt inget att erinra mot förslaget att teleoperatörerna skall svara för anpassningskostnaderna. Enligt verket är det emellertid från konkurrenssynpunkt väsentligt att – när statsmakterna ändrar spelreglerna för en marknad – de operatörer som redan erhållit tillstånd att verka på telemarknaden ges rimlig tid att anpassa sina system.
I fråga om sådana operatörer som ännu inte har fått tillstånd att bedriva televerksamhet anser regeringen i belysning av de överväganden vi redovisat i det föregående att det närmast är en självklarhet att den kostnad som uppkommer för att anpassa systemen för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall bäras av operatörerna.
Situationen är en annan för de operatörer som redan har tillstånd att bedriva televerksamhet och som påbörjade sin verksamhet under de förutsättningar som då gällde; ett kostnadsansvar för anpassning av de befintliga systemen kan
sägas rubba dessa förutsättningar. Mot detta kan sägas att en förpliktelse för operatörer med tillstånd att bekosta anpassningar i befintliga system drabbar dem alla, även om kostnaderna av naturliga skäl inte blir lika tunga att bära för alla operatörer. Regeringen har anledning att utgå från att de aktuella operatörerna kan bära dessa kostnader om de ges en rimlig övergångstid och rimliga villkor för anpassningen. De närmare ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna behandlas vidare i avsnitt 10.
Kostnadskonsekvenser i övrigt
Kostnaderna för reformen kommer i första hand att drabba teleoperatörerna. Dessa kan i sin tur komma att övervältra kostnaderna på sina abonnenter, dvs. såväl stat och kommuner som företag och privatpersoner. Det är ju också ytterst abonnenterna som drar nytta av de tekniska landvinningar som har försämrat möjligheterna till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Regeringen bedömer att de eventuella merkostnader som på detta sätt kan komma att drabba stat och kommuner ryms inom befintliga ramar. Några andra kostnadsökningar för det allmänna innebär förslagen inte.
Ikraftträdande- och
övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1996. De teleoperatörer som då redan har tillstånd enligt 5 § telelagen tillförsäkras en generell övergångstid om ett år från lagens ikraftträdande, dock minst sex månader från det att Post- och telestyrelsen fastställt de närmare villkoren.
Promemorians förslag: De nya bestämmelserna träder i kraft den 1 juli 1996. De teleoperatörer som redan har tillstånd enligt 5 § telelagen får en övergångstid om ett år från ikraftträdandet att anpassa sina telesystem.
Remissinstanserna: Konkurrensverket anser sig inte ha underlag för att bedöma om den i promemorian föreslagna övergångsperioden är tillräckligt lång. Telia Mobitel framhåller att övergångsperioden bör sättas till ett år efter det att detaljkraven har fastställts.
Skälen före regeringens förslag: Den i promemorian föreslagna övergångstiden har knappast berörts alls i remissvaren. Enligt regeringens bedömning har det inte framkommit något som talar för att den grundläggande övergångstiden om ett år är för kort. Det kan dock ta viss tid innan de närmare villkoren preciserats. Förutom den i prome-
morian föreslagna övergångstiden om ett år bör det därför införas en övergångsbestämmelse som alltid tillförsäkrar en tillståndshavare en tid för anpassning om sex månader från det att Post- och telestyrelsen fastställt de närmare villkoren.
Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken
27 kap. 25 §
Paragrafen har fått ett nytt andra stycke som innehåller en hänvisning till bestämmelserna i telelagen (1993:597) om vissa teleoperatörers förpliktelser med avseende på verkställandet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Till skillnad från vad som föreskrivs i första stycket om verkställighet i det enskilda fallet syftar hänvisningen i andra stycket på teleoperatörernas generella skyldigheter enligt 14 a § telelagen att driva televerksamheten på visst sätt (se avsnitt 8).
Förslaget till lag om ändring i telelagen
13 §
Till paragrafen har fogats ett nytt tredje stycke. Enligt detta skall tillståndsmyndigheten meddela individuella villkor för hur den berörde teleoperatören skall uppfylla sina åligganden enligt 14 a §. Ett tillstånds-villkor kan avse t.ex. vilken kapacitet teleoperatören skall ha för att kunna verkställa flera beslut samtidigt och på vilket närmare sätt innehållet i eller uppgifterna om det avlyssnade meddelandet skall göras tillgängliga för polisen. Flera av de krav som framgår av EUresolutionen den 17 januari 1995 om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bör kunna anges som tillståndsvillkor (se avsnitt 8 och bilaga 5). Tillståndsmyndigheten bör vid sin prövning beakta nyttan av en viss anpassning mot kostnaden för denna. Vidare bör myndigheten ta särskild hänsyn till om det rör sig om ändringar i ett befintligt telesystem eller krav som ställs vid byte till ny teknik. Att villkoren ofta bör kunna utformas i enlighet med teleoperatören och de brottsutredande myndigheternas överenskommelse har redovisats i avsnitt 8.
Ett tillståndsvillkor skall som regel gälla viss tid och ändring av villkoret under löpande tillståndsperiod får ske endast under vissa förhållanden, t.ex. om tillståndsmyndigheten förbehållit sig rätt att göra detta (14 §). När det gäller nu aktuella villkor är det lämpligt att tillståndsmyndigheten gör ett sådant förbehåll så att de närmare villkoren fortlöpande kan anpassas till teknikutvecklingen.
Paragrafens fjärde stycke motsvarar det tidigare tredje stycket. Det nya tredje stycket medför dock att tillståndsmyndigheten även genom generella föreskrifter kan
precisera hur teleoperatörerna skall uppfylla de krav som behandlas i 14 a §, se 4 § teleförordningen (1993:598).
14 a §
Paragrafen är ny. Den innehåller generella bestämmelser om att tele-operatörerna är skyldiga att anpassa sina telesystem så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas. Regleringen har behandlats i avsnitt 8.
Första stycket innehåller den grundläggande bestämmelsen
om att berörda teleoperatörer är skyldiga att bedriva sin verksamhet så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas. Inledningsvis framgår att det endast är de teleoperatörer som beviljas tillstånd enligt 5 § som omfattas av bestämmelserna. Härav följer också att reglerna endast tar sikte på teleoperatörer vars verksamhet är av betydande omfattning. Bestämmelsen innebär i praktiken att teleoperatörerna måste utforma och anpassa sina telesystem med beaktande av denna förpliktelse. Av ordalydelsen framgår vidare att skyldigheten inte sträcker sig längre än till den egna televerksamhet som omfattas av tillståndet. Härav följer att den som beviljats tillstånd för telefonitjänst inte behöver i klartext tillhandahålla meddelanden som krypterats av abonnenten själv. En nätoperatör som hyr ut kapacitet behöver inte heller i klartext tillhandahålla telemeddelanden som komprimeras eller krypteras av någon annan. Däremot skall han tillhandahålla samtliga telemeddelanden som går via det nät som tillståndet omfattar. Vilken anpassning i systemen som behöver göras av den enskilda operatören preciseras i de tillståndsvillkor som Post- och telestyrelsen skall föreskriva enligt det nya tredje stycket i 13 §, kompletterade med de eventuella generella föreskrifter som styrelsen kan meddela. Det anges vidare att teleoperatörerna skall bedriva verksamheten så att verkställandet av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inte röjs. Bestämmelsen tar sikte på den praktiska verkställigheten av ifrågavarande beslut och avser de tekniska förfaranden som blir aktuella. Bestämmelsen innebär inte någon förändring i förhållande till gällande regler om tystnadsplikt och sekretess i 24–28 §§.
Enligt andra stycket skall teleoperatörerna göra innehållet i det avlyssnade meddelandet eller uppgifterna om meddelandet tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand. Innebörden härav har behandlats i avsnitt 8.
Ikraftträdande
Lagen träder i kraft den 1 juli 1996. För de teleoperatörer som har fått tillstånd att bedriva televerksamhet före lagens ikraftträdande föreskrivs en övergångsbestämmelse som innebär att dessa operatörer har minst ett år på sig att anpassa
sina telesystem. Fastställs de närmare villkoren inte före utgången av år 1996 är teleoperatören ändå tillförsäkrad en tid om sex månader för att anpassa systemen. Genom denna övergångsbestämmelse ges ifrågavarande operatörer en rimlig tid att anpassa sina system och de kan kanske vidta anpassningsåtgärderna i samband med andra tekniska förändringar. Övergångsbestämmelsen hindrar givetvis inte polisen att verkställa beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i telesystemen dessförinnan.
För de teleoperatörer som beviljas tillstånd enligt 5 § efter lagens ikraftträdande gäller bestämmelserna omedelbart.
Promemorians lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att 27 kap. 25 § rättegångsbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
27 kap.
25 §
Har rätten lämnat tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, får de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen anslutas, underhållas och återtas.
I telelagen (1993:597) finns
bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som gäller för den som har tillstånd att driva televerksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
2 Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597)
Härigenom föreskrivs i fråga om telelagen (1993:597)
dels att 13 § skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas en ny paragraf, 14 a §, samt närmast
före 14 a § en ny rubrik, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
13 §
Tillstånd enligt 5 § att driva televerksamhet får förenas med villkor.
Tillståndsvillkor kan avse bl.a. skyldighet för tillståndshavare
1. att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst åt var och en som efterfrågar denna tjänst,
2. att med beaktande av tillgänglig kapacitet på vissa villkor tillhandahålla fasta teleförbindelser åt den som efterfrågar sådana,
3. att bedriva verksamheten under de förutsättningar som följer av de internationella överenskommelser som Sverige har biträtt,
4. att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av särskilda teletjänster,
5. att medverka till att telemeddelanden kan förmedlas till samhällets alarmerings- och räddningstjänst,
6. att beakta totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap,
7. att årligen redovisa sin verksamhet i de delar som berörs av tillståndet efter för verksamheten särskilt avpassade principer samt att ställa redovisningen till förfogande för tillståndsmyndigheten eller den som anvisas av myndigheten,
8. att på skäliga villkor till annan tillståndshavare lämna ut sådana publicerade uppgifter om enskildas teleabonnemang som inte omfattas av tystnadsplikt enligt 25 § första stycket 1 denna lag, samt
9. att på skäliga villkor i egen telekatalog publicera och i sin verksamhet till allmänheten lämna ut uppgifter om enskildas teleabonnemang hos annan tillståndshavare i den utsträckning de inte omfattas av tystnadsplikt enligt lag.
8. att på skäliga villkor till
annan tillståndshavare lämna ut sådana publicerade uppgifter om enskildas teleabonnemang som inte omfattas av tystnadsplikt enligt 25 § första stycket 1 denna lag,
9. att på skäliga villkor i egen
telekatalog publicera och i sin verksamhet till allmänheten lämna ut uppgifter om enskildas teleabonnemang hos annan tillståndshavare i den utsträckning de inte omfattas av tystnadsplikt enligt lag, samt
10. att bedriva verksamheten
på ett visst sätt för att fullgöra vad som föreskrivs i 14 a §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillståndsvillkor.
Hemlig teleavlyssning m.m.
14 a §
Den som beviljas tillstånd enligt 5 § skall bedriva televerksamheten på ett sådant sätt att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och på ett sådant sätt att verkställandet inte röjs.
Innehållet i och uppgifter om
de avlyssnade eller övervakade telemeddelandena skall göras tillgängliga inom viss tid och på visst sätt och viss plats.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
2. För den som beviljats tillstånd enligt 5 § före ikraftträdandet gäller bestämmelserna i 14 a § från och med den 1 juli 1997.
Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över promemorians lagförslag
Efter remiss har yttrande över promemorian avgetts av Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Hovrätten för Västra Sverige, Stockholms tingsrätt, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Datainspektionen, Försvarsmakten, Generaltullstyrelsen, Riksrevisionsverket, Post- och telestyrelsen, Konkurrensverket, Banverket, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Sveriges Industriförbund, Telia AB, Telia Mobitel AB, Tele2 AB, FTNS Nordic AB, Comviq GSM AB, Europolitan AB, Telenordia AB samt Svenska IT-företagens organisation.
Riksåklagaren har bifogat yttranden från Överåklagaren i Stockholm och Regionåklagarmyndigheten i Linköping.
Yttrande har också kommit in från Svenska Arbetsgivareföreningen.
Informationstekniska standardiseringen har avstått från att yttra sig.
Lagrådsremissens lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att 27 kap. 25 § rättegångsbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
27 kap.
25 §
2
Har rätten lämnat tilltånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, får de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen användas.
2Senaste lydelse 1995:1230.
I telelagen (1993:597) finns
bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som gäller för den som har tillstånd att driva televerksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
2 Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597)
Härigenom föreskrivs i fråga om telelagen (1993:597)
dels att 13 § skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas en ny paragraf, 14 a §, samt närmast
före 14 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
13 §
Tillstånd enligt 5 § att driva televerksamhet får förenas med villkor.
Tillståndsvillkor kan avse bl.a. skyldighet för tillståndshavare
1. att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst åt var och en som efterfrågar denna tjänst,
2. att med beaktande av tillgänglig kapacitet på vissa villkor tillhandahålla fasta teleförbindelser åt den som efterfrågar sådana,
3. att bedriva verksamheten under de förutsättningar som följer av de internationella överenskommelser som Sverige har biträtt,
4. att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av särskilda teletjänster,
5. att medverka till att telemeddelanden kan förmedlas till samhällets alarmerings- och räddningstjänst,
6. att beakta totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap,
7. att årligen redovisa sin verksamhet i de delar som berörs av tillståndet efter för verksamheten särskilt avpassade principer samt att ställa redovisningen till förfogande för tillståndsmyndigheten eller den som anvisas av myndigheten,
8. att på skäliga villkor till annan tillståndshavare lämna ut sådana publicerade uppgifter om enskildas teleabonnemang som inte omfattas av tystnadsplikt enligt 25 § första stycket 1 denna lag, samt
9. att på skäliga villkor i egen telekatalog publicera och i sin verksamhet till allmänheten lämna ut uppgifter om enskildas teleabonnemang hos annan tillståndshavare i den utsträckning de inte omfattas av tystnadsplikt enligt lag.
Tillstånd enligt 5 § att driva
televerksamhet skall förenas med villkor att på ett visst sätt full-göra vad som föreskrivs i 14 a §.
Regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillståndsvillkor.
Hemlig teleavlyssning m.m.
14 a §
Den som beviljas tillstånd
enligt 5 § skall bedriva denna televerksamhet så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs.
Innehållet i och uppgifter
om de avlyssnade eller övervakade telemeddelandena skall göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
2. Även tillstånd enligt 5 § som har beviljats före ikraftträdandet skall förenas med villkor enligt 13 § tredje stycket. I fråga om dessa tillstånd tillämpas bestämmelserna i 14 a § från den dag då sex månader har förflutit efter det att tillståndsvillkoren enligt 13 § tredje stycket fastställdes, dock tidigast den 1 juli 1997.
Lagrådet
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-02-29
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet Johan
Munck, regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist.
Enligt en lagrådsremiss den 15 februari 1996 (Justitiedepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om ändring i rättegångsbalken,
2. lag om ändring i telelagen (1993:597). Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Bengt Olsson.
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
Resolution on the lawful interception of telecommunications (9529/95 ENFOPOL 90)
RESOLUTION OF THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION of 17 January 1995
on the lawful interception of telecommunications
The Council of the European Union,
Having regard to the Treaty establishing the European Union,
Recalling Articles K.1(9) and K.2(2) of that Treaty,
Reaffirming the need, when implementing telecommunications interception measures, to observe the right of individuals to respect for their privacy as enshrined in the territorially applicable national legislation,
Aware of the fact that observing that right comes up against specific legal and technical difficulties in view of technological developments,
Determined to identify and overcome these difficulties in implementing the requirements set out in the Annex while observing human rights and the principles of data protection,
Whereas in the laws of the Member States possibilities are provided for restricting the secrecy of communications and, under certain circumstances, intercepting telecommunications;
Whereas the legally authorized interception of telecommunications is an important tool for the protection of national interest, in particular national security and the investigation of serious crime;
Whereas interception may only be effected insofar as the necessary technical provisions have been made;
Whereas in accordance with a decision by the TREVI Ministers in December 1991 a study should be made of the effects of legal, technical and market developments within the telecommunications sector on the different interception possibilities and of what action should be taken to counter the problems that have become apparent,
HAS ADOPTED THIS RESOLUTION:
1. The Council notes that the requirements of Member States to enable them to conduct lawful interception of
telecommunications, annexed to this Resolution ("the Requirements"), constitute an important summary of the needs of the competent authorities for the technical implementation of legally authorized interception in modern telecommunications systems.
2. The Council considers that the aforementioned Requirements should be taken into account in the definition and implementation of measures which may affect the legally authorized interception of telecommunications and requests Member States to call upon the Ministers responsible for telecommunications to support this view and to cooperate with the Ministers responsible for Justice and Home Affairs with the aim of implementing the Requirements in relation to network operators and service providers.
For the Council of the European Union The President
ANNEX
REQUIREMENTS
This section presents the Requirements of law enforcement agencies relating to the lawful interception of telecommunications. These requirements are subject to national law and should be interpreted in accordance with applicable national policies.
Terms are defined in the attached glossary.
1. Law enforcement agencies require access to the entire telecommunications transmitted, or caused to be transmitted, to and from the number or other identifier of the target service used by the interception subject. Law enforcement agencies also require access to the call-associated data that are generated to process the call.
1.1 Law enforcement agencies require access to all interception subjects operating temporarily or permanently within a telecommunications system.
1.2 Law enforcement agencies require access in cases where the interception subject may be using features to divert calls to other telecommunications services or terminal equipment, including calls that traverse more than one network or are processed by more than one network operator/service provider before completing.
1.3 Law enforcement agencies require that the telecommunications to and from a target service be provided to the exclusion of any telecommunications that do not fall within the scope of the interception authorization.
1.4 Law enforcement agencies require access to call associated data such as:
1.4.1Signalling of access ready status
1.4.2Called party number for outgoing connections even if there is no successful connection established
1.4.3Calling party number for incoming connections even if there is no successful connection established
1.4.4All signals emitted by the target, including postconnection dialled signals emitted to activate features such as conference calling and call transfer
1.4.5Beginning, end and duration of the connection
1.4.6Actual destination and intermediate directory numbers if call has beed diverted.
1.5 Law enforcement agencies require information on the most accurate geographical location known to the network for mobile subscribers.
1.6 Law enforcement agencies require data on the specific services used by the interception subject and the technical parameters for those types of communication.
2. Law enforcement agencies require a real-time, fulltime monitoring capability for the interception of telecommunications. Call associated data should also be provided in real-time. If call associated data cannot be made available in real time, law enforcement agencies require the data to be available as soon as possible upon call termination.
3. Law enforcement agencies require network operators/service providers to provide one or several interfaces from which the intercepted communications can be transmitted to the law enforcement monitoring facility. These interfaces have to be commonly agreed on by the interception authorities and the network operators/service providers. Other issues associated with these interfaces will be handled according to accepted practices in individual countries.
3.1 Law enforcement agencies require network operators/service providers to provide call associated data and call content from the target service in a way that allows for the accurate correlation of call associated data with call content.
3.2 Law enforcement agencies require that the format for transmitting the intercepted communications to the monitoring facility be a generally available format. This format will be agreed upon on an individual country basis.
3.3 If network operators/service providers initiate encoding, compression or encryption of telecommunications traffic, law enforcement agencies require the network operators/service providers to provide intercepted communications en clair.
3.4 Law enforcement agencies require network operators/service providers to be able to transmit the intercepted communications to the law enforcement monitoring facility via fixed or switched connections.
3.5 Law enforcement agencies require that the transmission of the intercepted communications to the monitoring facility
meet applicable security requirements.
4. Law enforcement agencies require interceptions to be implemented so that neither the interception target nor any other unauthorized person is aware of any changes made to fulfil the interception order. In particular, the operation of the target service must appear unchanged to the interception subject.
5. Law enforcement agencies require the interception to be designed and implemented to preclude unauthorized or improper use and to safeguard the information related to the interception.
5.1 Law enforcement agencies require network operators/service providers to protect information on which and how many interceptions are being or have been performed, and not disclose information on how interceptions are carried out.
5.2 Law enforcement agencies require network operators/service providers to ensure that intercepted communications are only transmitted to the monitoring agency specified in the interception authorization.
5.3 According to national regulations, network operators/service providers could be obliged to maintain an adequately protected record of activations of interceptions.
6. Based on a lawful inquiry and before implementation of the interception, law enforcement agencies require (1) the interception subjectts identity, service number or other distinctive identifier, (2) information on the services and features of the telecommunications system used by the interception subject and delivered by network operators/service providers, and (3) information on the technical parameters of the transmission to the law enforcement monitoring facility.
7. During the interception, law enforcement agencies may require information and/or assistance from the network operators/service providers to ensure that the communications acquired at the interception interface are those communications associated with the target service. The type of information and/or assistance required will vary according to the accepted practices in individual countries.
8. Law enforcement agencies require network operators/service providers to make provisions for implementing a number of simultaneous intercepts. Multiple
interceptions may be required for a single target service to allow monitoring by more than one law enforcement agency. In this case, network operators/service providers should take precautions to safeguard the identities of the monitoring agencies and ensure the confidentiality of the investigations. The maximum number of simultaneous interceptions for a given subscriber population will be in accordance with national requirements.
9. Law enforcement agencies require network operators/service providers to implement interceptions as quickly as possible (in urgent cases within a few hours or minutes). The response requirements of law enforcement agencies will vary by country and by the type of target service to be intercepted.
10. For the duration of the interception, law enforcement agencies require that the reliability of the services supporting the interception at least equals the reliability of the target services provided to the interception subject. Law enforcement agencies require the quality of service of the intercepted transmissions forwarded to the monitoring facility to comply with the performance standards of the network operators/service providers.
GLOSSARY
Access The technical capability to interface with a communication facility, such as a communications line or switch, so that a law enforcement agency can acquire and monitor communications and call associated data carried on the facility.
Call Any connection (fixed or temporary) capable of transferring information between two or more users of a telecommunications system.
Call Associated DataSignalling information passing between a target service and the network or another user. Includes signalling information used to establish the call and to control its progress (e.g. call hold, call handover). Call associated data also includes information about the call that is available to the network operator/service provider (e.g. duration of connection).
Interception As used here, the statutory-based action of providing access and delivery of a subjectts telecommunications and call associated data to law enforcement agencies.
Interception Interface The physical location within the network operatoŕs/service provideŕs telecommunications facilities where access to the intercepted communications or call associated data is provided. The interception interface is not necessarily a single, fixed point.
Interception Order An order placed on a network operator/service provider for assisting a law enforcement agency with a lawfully authorized telecommunications interception.
Interception Subject Person or persons identified in the lawful authorization and whose incoming and outgoing communications are to be intercepted and monitored.
Law Enforcement A service authorized by law to carry out Agency telecommunications interception.
Law Enforcement A law enforcement facility designated as the Monitoring Facility transmission destination for the intercepted communications and call associated data of a particular interception subject. The site where monitoring/recording equipment is located.
Lawful Authorization Permission granted to a law enforcement
agency under certain conditions to intercept specified telecommunications. Typically this refers to an order or warrant issued by a legally authorized body.
Network Operator/ - "network operator" = the operator of a public Service Provider telecommunications infrastructure which permits the conveyance of signals between defined network termination points by wire, by microwave, by optical means or by other electromagnetic means;
- "service provider" = the natural or legal person providing (a) public telecommunications service(s) whose provision consists wholly or partly in the transmission and routing of signals on a telecommunications network.
Quality of Service The quality specification of a communications channel, system, virtual channel, computercommunications session, etc. Quality of service may be measured, for example, in terms of signal-to-noise ratio, bit error rate, message throughput rate or call blocking probability.
Reliability The probability that a system or service will perform in a satisfactory manner for a given period of time when used under specified operating conditions.
Roaming The ability of subscribers of mobile telecommunications services to place, maintain, and receive calls when they are located outside their designated home serving area.
Target Service A service associated with an interception subject and usually specified in a lawful authorization for interception.
Telecommunications Any transfer of signs, signals, writing, images, sounds, data or intelligence of any nature transmitted in whole or in part by a wire, radio, electromagnetic, photoelectronic or photooptical system.
Justitiedepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996
Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden Hellström, Peterson, Thalén, Freivalds, Persson, Tham, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Lindh, Johansson
Föredragande: statsrådet Freivalds
Regeringen beslutar proposition 1995/96:180 Teleoperatörernas skyldigheter vid hemligteleavlyssning och hemlig teleövervakning.