Prop. 2004/05:168
Återsändande av tredjelandsmedborgare via Sverige
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 26 maj 2005
Göran Persson
Barbro Holmberg
(Utrikesdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I denna proposition behandlas genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv 2003/110/EG av den 25 november 2003 om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg. Direktivet innehåller sammanfattningsvis bestämmelser om vad som skall gälla när en person (tredjelandsmedborgare) som har avvisats eller utvisats från en medlemsstat i EU samt från Island och Norge måste byta flygplan på en flygplats i en annan medlemsstat för att nå destinationsorten.
I propositionen föreslås en ny lag om transitering av tredjelandsmedborgare.
Förslaget innebär att Rikspolisstyrelsen skall vara den centralmyndighet som avses i direktivet. Rikspolisstyrelsen skall därmed ansvara för att genomföra de åtgärder som åläggs centralmyndigheten enligt direktivet. Dessa åtgärder inbegriper att ta emot och besluta om transitering och om biståndsåtgärder i samband därmed samt ange de polismyndigheter som skall vara kontaktorgan för de flygplatser i Sverige som kan bli aktuella för transitering.
Vidare föreslås vissa bestämmelser om tidsfrister för beslut, tidsfrister för själva transiteringen samt under vilka förutsättningar en begäran om transitering får avslås och när ett beslut om transitering får återkallas. Förslaget innebär även en reglering av Sveriges skyldighet att återta en tredjelandsmedborgare om en transitering inte kan genomföras.
Lagen om transitering av tredjelandsmedborgare föreslås träda i kraft den 1 december 2005.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om transitering av tredjelandsmedborgare.
2. Förslag till lag om transitering av tredjelandsmedborgare
Härigenom föreskrivs
1
följande.
1 § I denna lag finns bestämmelser om transitering i samband med att en tredjelandsmedborgare, som har avvisats eller utvisats från en stat som är medlem i Europeiska unionen eller från Island eller Norge, återsänds med flyg via Sverige.
Med tredjelandsmedborgare avses i lagen en person som inte är medborgare i en stat som är medlem i Europeiska unionen eller medborgare i Island eller Norge.
2 § Rikspolisstyrelsen är centralmyndighet enligt rådets direktiv 2003/110/EG av den 25 november 2003 om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg.
3 § Rikspolisstyrelsen skall som centralmyndighet
1. ange de polismyndigheter som skall vara kontaktorgan vid de flygplatser i Sverige som kan bli aktuella för transitering,
2. ta emot ansökningar om ledsagad eller icke-ledsagad transitering med flyg och om bistånd i samband med transiteringen, och
3. besluta i fråga om tillstånd till och bistånd vid transitering genom Sverige.
4 § Ett beslut om transitering skall meddelas inom 48 timmar från det att ansökan kom in till Rikspolisstyrelsen.
Om det finns särskilda skäl får tiden i första stycket förlängas, dock med högst 48 timmar.
Om ett beslut inte har fattats inom de i första och andra styckena angivna tidsfristerna får den ansökande medlemsstaten genomföra transiteringen av tredjelandsmedborgaren efter anmälan till Rikspolisstyrelsen.
Bistånd vid en sådan transitering behöver dock inte lämnas om sådana omständigheter som utgör skäl att återkalla ett tillstånd enligt 6 § har framkommit.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om ansökningsförfarandet.
5 § En ansökan om transitering genom Sverige får avslås om
1. tredjelandsmedborgaren som skall transiteras är åtalad för brott eller är efterlyst för att avtjäna ett straff i Sverige,
2. transiteringen genom andra stater eller återsändande till destinationslandet inte går att genomföra,
3. transiteringen kräver att tredjelandsmedborgaren förflyttar sig mellan flygplatser i Sverige,
1
Jfr rådets direktiv 2003/110/EG av den 25 november 2003 om bistånd vid transitering i
samband med återsändande med flyg (EUT 321, 6.12.2003, s. 26, Celex 32003L011).
4. det av praktiska skäl inte är möjligt att lämna det begärda biståndet vid den begärda tidpunkten, eller
5. tredjelandsmedborgaren kan antas utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller folkhälsan eller skada Sveriges internationella relationer.
6 § Ett tillstånd till transitering får återkallas, om sådana omständigheter som enligt 5 § utgör skäl att avslå en ansökan om transitering har framkommit.
7 § Har tillstånd till transitering meddelats får polismyndigheten
1. hämta tredjelandsmedborgaren på flygplatsområdet och ledsaga denne till anslutande flyg, och
2. ta emot, förvara och vidarebefordra en tredjelandsmedborgares pass, biljett och andra resehandlingar under transiteringen.
8 § En transitering skall genomföras inom kortast möjliga tid från det att transiteringen påbörjas och får inte överstiga 24 timmar.
Om det finns särskilda skäl får tiden för transiteringen förlängas, dock med högst 48 timmar.
9 § En tredjelandsmedborgare som har avvisats eller utvisats från Sverige och som transiteras via en annan medlemsstat eller Island eller Norge, skall omedelbart återtas till Sverige på begäran av den staten om
1. tillståndet att bevilja transitering har återkallats,
2. tredjelandsmedborgaren under transiteringen har rest in i den staten utan tillstånd, eller
3. fortsatt transitering eller återsändande till destinationslandet inte går att genomföra.
10 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas.
____________________________ Denna lag träder i kraft den 1 december 2005.
3. Ärendet och dess beredning
Europeiska unionens ministerråd antog den 25 november 2003 direktivet 2003/110/EG om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg. Direktivet innehåller bestämmelser om transitering av tredjelandsmedborgare i samband med återsändande med flyg som utgår från en medlemsstat i Europeiska unionen eller Island eller Norge och de biståndsåtgärder som får lämnas i samband därmed. Direktivet trädde i kraft den 6 december 2003 och skall vara genomfört i medlemsstaterna senast den 6 december 2005. Direktivet bifogas som bilaga 1.
Under förhandlingarna om direktivet har direktivförslaget remitterats till Rikspolisstyrelsen, Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Luftfartsverket och Kriminalvårdens transporttjänst.
Under våren och hösten 2004 upprättades i Regeringskansliet departementspromemorian Bistånd vid transitering i samband med återvändande med flyg (Ds 2004:57) med förslag till hur direktivet kan genomföras i svensk rätt. I promemorian föreslogs ändringar i utlänningslagen (1989:529). Promemorians lagförslag finns i bilaga 2.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3 och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (UD2004/67510/MAP). Av sammanställningen framgår att flertalet remissinstanser i huvudsak tillstyrker eller lämnar de i promemorian föreslagna lagändringarna utan erinran.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 21 april 2005 att inhämta lagrådets yttrande över det förslag som finns i bilaga 4.
Lagrådet, som ifrågasatt om direktivet behöver genomföras genom lag, har i huvudsak godtagit förslagen. Lagrådet har emellertid föreslagit vissa justeringar. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag, vilket bl.a. medfört en omnumrering av 2–10 §§. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.1–6.2, 6.5 och 6.6 samt i författningskommentarerna under respektive lagrum. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.
4. Bakgrund
4.1. Återsändande med flyg
Återsändande med flyg får allt större betydelse vid verkställighet av beslut om avvisning och utvisning av utlänningar. Trots verkställande myndigheters ansträngningar att främst utnyttja direkta flygförbindelser, kan det på grund av ekonomiska omständigheter eller otillräckligt utbud av direktflyg bli nödvändigt att utnyttja flygförbindelser som går via andra staters flygplatser.
Det sker redan i dag transiteringar i de stater som ingår i Schengensamarbetet med stöd av överenskommelser mellan berörda nationella myndigheter. Svenska och tyska myndigheter har bl.a. ett samarbete genom vilket svenska verkställande myndigheter ges möjlighet att genomföra transiteringar via samtliga tyska flygplatser från vilka internationella flyglinjer utgår. Transiteringar utförs och samordnas i dessa fall av den tyska gränspolisen. Ett liknande samarbete är också etablerat med myndigheterna vid Bryssels internationella flygplats. Även utanför Schengenområdet har svenska verkställande myndigheter möjlighet att genomföra transiteringar t.ex. via de internationella flygplatserna i Prag och Budapest. Samordningen och den praktiska hanteringen sker vid dessa två orter av det tjeckiska flygbolaget CSA respektive det ungerska flygbolaget Malev. Med anledning av Sveriges geografiska läge och ett färre antal direktflyg till länder utanför EU har emellertid andra stater varken haft anledning eller kunnat utnyttja möjligheten att transitera via Sverige i samma utsträckning.
Det förekommer dock transiteringar via en svensk flygplats både enligt ovan nämnda överenskommelser och i vissa situationer enligt bestämmelser om transitering i specialförfattningar, t.ex. när tillstånd begärs till transport genom Sverige av någon som överlämnas på grund av en arresteringsorder enligt 8 kap. 2 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder eller när någon som utlämnats enligt 26 § lagen (1957:668) om utlämning för brott förs genom riket. Liknande bestämmelser om transitering finns även i 40 § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom samt 4 kap. 33 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.
4.2. Avvisning och utvisning från Sverige
Bestämmelser om när en utlänning skall avvisas eller utvisas från Sverige finns i bl.a. utlänningslagen (UtlL). Avvisning av en utlänning avser de fall då avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet och där utlänningen inte har, och inte heller när frågan aktualiseras, har haft uppehållstillstånd i Sverige efter ankomsten hit. I 4 kap. 1 § UtlL finns de s.k. formella avvisningsgrunderna. Enligt dessa får utlänningar avvisas bl.a. om de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. Avvisning kan dessutom komma i fråga för utlänningar som inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i Schengenkonventionen. De s.k.
materiella avvisningsgrunderna finns i 4 kap. 2 § UtlL och innebär att avvisning kan beslutas bl.a. om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin försörjning eller hemresa eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås skall enligt 4 kap. 6 § UtlL samtidigt beslut meddelas om avvisning, om inte särskilda skäl talar mot detta. Särskilda skäl kan vara t.ex. att det framstår som sannolikt att sökanden efter avslagsbeslutet frivilligt kommer att lämna landet.
Utvisning sker enligt 4 kap. 3 § UtlL när en utlänning antingen stannar kvar i Sverige efter att ett uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats eller enligt 4 kap. 7–10 §§ UtlL om utlänningen har dömts för brott av viss svårhetsgrad.
Enligt 8 kap. 5 § UtlL skall, om det inte finns något hinder för verkställighet, utlänningen sändas till det land som anges i avvisnings- eller utvisningsbeslutet, sitt hemland, det land från vilket utlänningen kom till Sverige eller ett land som utlänningen har anknytning till. En utlänning som skall avvisas eller utvisas får alltid sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i.
I sammanhanget kan även nämnas verkställigheter enligt Dublinförordningen (EG nr 343/2003). Förordningen avgör vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat. Ansvarsreglerna bygger på den så kallade första asyllandsprincipen och innebär att en medlemsstat blir ansvarig t.ex. om den staten beviljat den asylsökande en visering vilket innebär att den asylsökande skall återsändas dit. Enligt förordningen kan dock överföring, dvs. verkställighet endast förekomma mellan medlemsstaterna i EU, Island och Norge.
4.3. Verkställande myndighet i Sverige
Huvudregeln enligt 8 kap. 11 § första stycket UtlL är att ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av Migrationsverket. Enligt 8 kap. 11 § andra stycket UtlL skall polismyndigheten verkställa polismyndighets beslut om avvisning, domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § UtlL, eller beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet har prövats, om regeringen eller Utlänningsnämnden bestämmer det (8 kap. 11 § andra stycket UtlL). Polismyndigheten verkställer även ett avvisnings- eller utvisningsärende i de fall Migrationsverket enligt förutsättningarna i 8 kap. 17 § UtlL, har lämnat ärendet till polismyndigheten för verkställighet. Om ett ärende lämnas över till en polismyndighet förblir ärendet polismyndighetens ansvar även om utlänningen senare förklarar sig beredd att lämna landet självmant. Några möjligheter för polismyndigheten att återlämna ärendet till Migrationsverket finns inte.
Rikspolisstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av vissa avvisnings- och utvisningsbeslut (RPSFS 2005:3, FAP 638-1). Dessa innehåller bl.a. bestämmelser om planläggning och beställning av resa samt hur verkställighetsresor skall genomföras.
Pro Dessutom finns handläggningsrutiner i Migrationsverkets Utlänningshandbok.
p. 2004/05:168
4.4. Den praktiska hanteringen vid återsändanden
4.4.1. Återsändanden med flyg från Sverige
Det är främst Migrationsverket och polismyndigheterna som verkställer avvisnings- och utvisningsbeslut. Kriminalvårdens transporttjänst (TPT) har normalt hand om det praktiska genomförandet av en resa när en polismyndighet är verkställande myndighet. I vissa fall är det säkerhetspolisen (SÄPO) som verkställer avvisningsbeslut i s.k. säkerhetsärenden.
En utlänning bör ha en giltig resehandling för att kunna återsändas till sitt hemland eller till det land som är berett att ta emot honom eller henne. I vissa fall är det dock möjligt att återsända någon utan en sådan handling. Om en resehandling saknas kan andra dokument finnas i ärendet som är tillräckliga för att det mottagande landet skall tillåta personen i fråga att resa in t.ex. EU Laissez-Passer. När giltiga resehandlingar finns tar den verkställande myndigheten ställning till vilken resväg som är lämplig genom att bl.a. beakta vilka transportvägar som finns att tillgå, vilka krav transportören eller eventuella transiteringsorter ställer samt kostnadsaspekten. Resorna samordnas också så långt det går. Migrationsverket försöker undvika transitering via länder där utlänningen är viseringspliktig eller transitering inom Schengenområdet där transiteringsöverenskommelse saknas. I samband med planeringen av resan tas även ställning till vilken utreseform som är lämplig. En utresa kan genomföras som enskild resa, oeskorterad resa (DEPU) och eskorterad resa (DEPA). De två sistnämnda är fastställda av International Air Transport Association (IATA) och därmed internationellt vedertagna.
Vid enskild resa lämnar utlänningen Sverige helt på egen hand som vilken resenär som helst. Utresa kan ske med lämpligt transportmedel t.ex. flyg, båt eller tåg. Flygbolag respektive transiteringsland känner inte till att transporten avser en avvisad eller utvisad person. En enskild resa kan ske om en utlänning önskar resa hem självmant under förutsättning att det är trovärdigt och att giltig resehandling finns. I resvägen får inte ingå en transitering via en Schengenstat.
En oeskorterad verkställighet (DEPU) innebär att information om passageraren lämnas till flygbolaget och eventuella transiteringsorter. DEPU är den normala utreseformen vid verkställigheter enligt Dublinförordningen då den uppfyller kravet på s.k. ”kontrollerad överföring”. DEPU kan även användas i vissa fall där en giltig eller fullständig resehandling saknas och inte kan anskaffas i eller från Sverige. Det är framförallt destinationslandets flygbolag som kan acceptera DEPU i de fall flygbolaget bedömer befintliga handlingar som tillräckliga för inresa. Utreseformen används också vid transiteringar inom Schengenområdet där transiteringsöverenskommelser finns.
Vid utreseformen DEPU skall vissa särskilda åtgärder vidtas. En särskild handling som benämns ”Notification of Deportee” skall upprättas och tillsammans med övrig resedokumentation samt biljetter
läggas i ett kuvert, ett så kallat ”Document Envelope”. Om återvändandet innefattar en transitering upprättas en resplan (Itinerary-blankett) som lämnas till den flygplats där transiteringen skall äga rum. Den verkställande myndighetens personal följer med utlänningen till flygplatsen och tar hand om incheckningen. Personalen eskorterar därefter utlänningen till gaten/utgången och informerar gatepersonalen. Även flygplanets befälhavare informeras och ”Document envelope” överlämnas till honom eller henne. Migrationsverkets personal får inte avlägsna sig från flygplatsen förrän besked inhämtats att flygplanet har lyft. Verkets ansvar i samband med denna utreseform sträcker sig således ända fram till att flygplanet är i luften.
Eskorterad verkställighet (DEPA), innebär att samma rutiner följs som vid DEPU. Skillnaden är att eskortpersonal från den verkställande myndigheten följer med under flygningen. DEPA kan tillämpas när det föreligger risk att utlänningen fysiskt motsätter sig verkställighet, när destinationsland, transiteringsland eller transportör så kräver, när fullgoda resehandlingar saknas men möjlighet finns att förhandla om inresa i destinationslandet, när det föreligger andra särskilda skäl, t.ex. att det på grund av utlänningens personliga förhållanden (alkoholism, psykisk ohälsa etc.) är olämpligt att genomföra en enskild resa. Vid DEPA informeras flygplatsen där en eventuell transitering skall genomföras om att transitering skall äga rum genom att ”Itenaryblaketten” faxas.
Om grunden för DEPA är att utlänningen saknar fullgod resehandling följer eskortpersonalen med till immigrationsmyndigheterna eller motsvarande i destinationslandet. Omständigheterna redovisas för företrädare för aktuell myndighet. Om utlänningen inte beviljas inresa skall han eller hon följa med tillbaka till Sverige. Kombination av DEPA/DEPU innebär att den verkställande myndighetens personal medföljer under en del av resan. Resan inleds som DEPA, och avslutas som DEPU efter transitering. ”Document envelope” överlämnas vid sista transiteringsflygplatsen till flygplanets befälhavare.
4.4.2. Återsändanden med flyg från andra länder via Sverige
Som tidigare nämnts finns överenskommelser om transitering med framför allt andra medlemsländer i EU. De ovan nämnda utreseformerna oeskorterad resa (DEPU) och eskorterad resa (DEPA), som bygger på bestämmelser som fastställts av International Air Transport Association (IATA) är internationellt vedertagna och används även av andra länder som transiterar via Sverige.
Även om Sveriges geografiska läge och ett färre antal direktflyg till länder utanför EU har medfört att andra stater inte i någon större utsträckning har utnyttjat möjligheten att transitera via Sverige förekommer det dock, om än i begränsad omfattning. Möjligheten att begära att få transitera via Sverige används framför allt av Nederländerna, Storbritannien och Norge. Det gäller främst i de fall då en slutlig destinationsort är belägen i någon av de forna öststaterna med dåliga direktförbindelser, något direktflyg kanske inte ens finns att tillgå.
Prop. 2004/05:168 De utländska verkställande myndigheterna kan i sådana fall begära bistånd från svensk polis under dessa transiteringar. Detta sker i form av en faxad förfrågan direkt till berörda myndigheter. I de fall bistånd begärts möter normalt den svenska flygplatspolisen upp vid ankommande flyg och ledsagar utlänningen som transiterar till anslutande flyg. Polisen kan även bistå med vidarebefordran av utlänningens resehandlingar från det ankommande till det anslutande flyget. Det förekommer även att utlänningar som transiterar inte behöver lämna flygplanet varför den svenska polisen i dessa fall endast bistår i form av sin närvaro i anslutning till flygplanet.
4.5. Återtagandeavtal
Återtagandeavtal med andra länder har blivit ett allt vanligare instrument för migrationspolitiken. I återtagandeavtal regleras procedurer och kriterier för att den ena parten skall återta personer som vistas utan tillstånd på den andra partens territorium. Avtalen omfattar normalt återtagande av egna medborgare, tredjelandsmedborgare, statslösa samt transitering.
Sverige har ingått såväl bilaterala som multilaterala återtagandeavtal både med länder inom och utom EU, t.ex. Bulgarien, Estland, Frankrike, Kroatien, och Polen. De s.k. Gemenskapsavtalen om återtagande förhandlas av Kommissionen på uppdrag av medlemsländerna. Förhandlingarna har avslutats med Albanien, Hong Kong, Macao, Sri Lanka. I enlighet med EG-rätten har bestämmelser i avtalen företräde framför eventuella bilaterala avtal som medlemsstaterna ingått gällande återtagande av personer.
5. Rådets direktiv om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg
5.1. Bakgrunden till direktivet
Den 28 februari 2002 antog rådet en övergripande plan för kampen mot olaglig invandring och människohandel i Europeiska unionen (EGT C 142, 14.6.2002, s. 23). Denna plan innefattade ett avsnitt om återtagande och återvändande, ett politikområde som kommit att prioriteras i kampen mot olaglig invandring. Rådets handlingsplan krävde snabba framsteg i fråga om transitering och återtagande, identifiering av olagliga invandrare, resehandlingar för återvändande och gemensamma normer för återvändandeförfaranden. Rådet antog därefter, på förslag av kommissionen, ett återvändandeprogram vari ett antal åtgärder särskilt i fråga om operativt samarbete som kräver tydligare åtaganden av medlemsstaternas verkställande myndigheter angavs.
Tyskland presenterade i juni 2002 ett förslag till direktiv om gemensamma åtgärder för att förbättra stödet för verkställighet av återsändande vid transitering med flyg (EGT C 4, 9.1.2003, s. 4). Syftet med direktivet är att fastställa åtgärder för bistånd mellan behöriga
myndigheter på medlemsstaters samt Islands och Norges flygplatser där transitering kan genomföras i samband med ledsagade och ickeledsagade återsändanden.
Danmark har i en skrivelse av den 28 april 2004 meddelat sin önskan att delta i antagandet och tillämpningen av direktivet. Direktivet utgör en del i utvecklingen av Schengenregelverket. Island och Norge skall därför delta i antagandet och tillämpningen av direktivet.
5.2. Direktivets huvudsakliga innehåll
En stat som önskar återsända en tredjelandsmedborgare med flyg skall undersöka om det är möjligt att utnyttja ett direktflyg till bestämmelselandet (artikel 3.1). Om en stat som önskar återsända en tredjelandsmedborgare på grund av rimliga praktiska omständigheter inte kan utnyttja ett direktflyg till bestämmelselandet, kan den begära transitering via en annan stat. Transitering med flyg skall i princip inte begäras, om återsändandeåtgärden skulle kräva byte av flygplats på den anmodade statens territorium (artikel 3.2). En stat får vägra transitering med flyg, om tredjelandsmedborgaren enligt nationell lagstiftning i den anmodade staten är åtalad för brottsliga handlingar eller är efterlyst för att avtjäna ett straff, transiteringen genom andra stater eller bestämmelselandets återtagande inte går att genomföra, återsändandeåtgärden kräver byte av flygplats på den anmodade statens territorium, det av praktiska skäl inte är möjligt att få det begärda biståndet vid en bestämd tidpunkt, eller tredjelandsmedborgaren kommer att utgöra ett hot mot allmän ordning, säkerhet och hälsa eller för den anmodade statens internationella relationer (artikel 3.3).
Ansökan om ledsagad eller icke-ledsagad transitering med flyg och om biståndsåtgärder i samband därmed skall lämnas in skriftligen av den ansökande staten. Den skall komma in till den anmodade staten så tidigt som möjligt, dock senast två dagar före transiteringen (artikel 4.1). Den anmodade staten skall inom två dagar meddela den ansökande staten sitt beslut. Denna tidsfrist kan i välgrundade fall förlängas med högst 48 timmar (artikel 4.2 första stycket). Om den anmodade staten inte svarar inom tidsfristen får transitering påbörjas efter anmälan av den ansökande staten (artikel 4.2 andra stycket). För handläggningen av den ansökan som avses i punkt 1 skall uppgifterna i formuläret för ansökan om och beviljande av transitering med flyg sändas över till den anmodade staten (artikel 4.3). Den ansökande staten skall för varje ansökan om transitering ge den anmodade staten all den information som krävs (artikel 4.4). Varje stat skall utse en centralmyndighet som skall ta emot ansökningar om transitering med flyg (artikel 4.5).
Den anmodade staten skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att transiteringen äger rum på kortast möjliga tid. Transiteringen skall äga rum inom högst 24 timmar (artikel 5.1). Den anmodade staten skall, med förbehåll för ömsesidigt samråd med den ansökande staten, inom tillgängliga medel och i enlighet med internationella normer på området, tillhandahålla alla biståndsåtgärder som krävs efter landningen och efter det att flygplansdörrarna har öppnats till dess att tredjelandsmedborgarens utresa är säkerställd (artikel 5.2). Detta gäller
Pro särskilt när följande stödåtgärder vidtas: a) hämta tredjelandsmedborgaren vid flygplanet och ledsaga honom eller henne på transitflygplatsens område, i synnerhet till anslutande flyg, b) ge tredjelandsmedborgaren och i förekommande fall den ledsagande personalen akut medicinsk vård, c) ge tredjelandsmedborgaren och i förekommande fall den ledsagande personalen mat, d) motta, förvara och vidarebefordra resehandlingar, särskilt i samband med icke-ledsagade återsändanden, e) underrätta den ansökande staten om tid och plats för en icke-ledsagad persons utresa från den berörda statens territorium, f) underrätta den ansökande staten om det har inträffat några allvarliga händelser under transiteringen av tredjelandsmedborgaren (artikel 5.2). I enlighet med sin nationella lagstiftning får den anmodade staten placera och inkvartera tredjelandsmedborgaren i säkert förvar samt utöva legitima medel för att förhindra eller avbryta tredjelandsmedborgarens eventuella försök att motsätta sig transiteringen (artikel 5.3). Utan att det påverkar artikel 6.1 får den anmodade staten i de fall slutförande av transiteringen inte kan säkerställas, trots det bistånd som erhållits i enlighet med punkterna 1 och 2, på begäran och i samråd med den ansökande staten vidta alla nödvändiga biståndsåtgärder för att fortsätta med transiteringen. I sådana fall får den tidsfrist som avses i punkt 1 förlängas med högst 48 timmar (artikel 5.4). De behöriga myndigheterna i den anmodade staten som är ansvariga för åtgärderna, skall fatta beslut om beskaffenheten och omfattningen av det bistånd som ges i enlighet med punkterna 2, 3 och 4 (artikel 5.5). Kostnaderna för de tjänster som tillhandahålls för akut medicinsk vård och mat och dryck skall bäras av den ansökande staten. De återstående kostnaderna skall bäras av den ansökande staten i den utsträckning som de är faktiska och kan beräknas (artikel 5.6).
p. 2004/05:168
Den ansökande staten skall åta sig att omedelbart återta tredjelandsmedborgaren, om a) transitering med flyg har vägrats eller beslutet att bevilja har tagits tillbaka i enlighet med artikel 3.3 eller 3.5,
b) tredjelandsmedborgaren under transiteringen har rest in i den anmodade staten utan tillstånd, c) återsändande av tredjelandsmedborgaren till ett annat transiteringsland eller till bestämmelselandet eller ombordstigning på anslutande flyg har misslyckats, eller d) transitering med flyg av andra skäl inte kan genomföras (artikel 6.1). De kostnader som krävs för tredjelandsmedborgarens återresa skall bäras av den ansökande staten (artikel 6.2).
När den ledsagande personalen genomför transiteringen skall dess befogenheter begränsas till nödvärn. Om personal från brottsbekämpande myndigheter i transiteringsstaten inte finns på plats eller för att bistå de brottsbekämpande myndigheterna får den ledsagande personalen dessutom vidta rimliga och proportionerliga åtgärder som svar på en omedelbar och allvarlig risk för att tredjelandsmedborgaren flyr, tillfogar sig själv eller tredje part skada, eller vållar skada på egendom. Under alla omständigheter måste den ledsagande personalen följa lagstiftningen i den anmodade staten (artikel 7.1). Den ledsagande personalen skall vid transiteringen med flyg inte bära vapen och skall vara civilklädda. Den skall tillhandahålla lämpliga identifikationsuppgifter, inbegripet beslut om transitering som meddelats av transiteringsstaten, eller i
förekommande fall den anmälan som avses i artikel 4.2, på begäran av den anmodade staten (artikel 7.2).
Kommissionen skall biträdas av en kommitté med uppgift att bl.a. följa upp och utvärdera staternas genomförande och tillämpning av direktivet. Kommittén skall själv anta sin arbetsordning (artikel 9).
6. Direktivets genomförande i svensk rätt
6.1. Syfte och tillämpningsområde
Regeringens förslag: EG-direktivet (2003/110/EG) skall genomföras i svensk rätt genom en särskild lag om transitering av tredjelandsmedborgare. Lagen skall innehålla bestämmelser om transitering när en tredjelandsmedborgare, som avvisats eller utvisats från en stat i Europeiska unionen eller Island eller Norge återsänds med flyg via en svensk flygplats. Dessutom finns regler om vem som skall ta emot en ansökan om transitering och besluta om tillstånd till transitering samt vilka biståndsåtgärder som skall tillhandahållas i samband därmed.
Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. I promemorian föreslogs dock att bestämmelserna skulle införas i utlänningslagen.
Remissinstanserna: Utlänningsnämnden föreslår att bestämmelserna skall tas in i en egen lag eftersom utlänningslagen i sig är så omfattande. Utlänningsnämnden anser att den föreslagna definitionen av tredjelandsmedborgare skiljer sig från vad som torde avses med tredjelandsmedborgare i den nationella utlänningsrätten och föreslår att tredjelandsmedborgare ersätts med ”den som inte är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge” och, när så finnes lämpligt, ”utlänning som skall transitera”.
Skälen för regeringens förslag: Återsändande med flyg får allt större betydelse vid verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. Trots medlemsstaternas ansträngningar att främst utnyttja direkta flygförbindelser, kan det på grund av ekonomiska omständigheter eller otillräckligt utbud av direktflyg bli nödvändigt att utnyttja flygförbindelser som går via andra medlemsstaters flygplatser. Detta innebär ett ökat behov av operativt samarbete, som kräver tydligare åtaganden från medlemsstaterna.
Den bakomliggande avsikten med direktivet är att transitering via medlemsstaternas flygplatser i normalfallet bör tillåtas. Syftet med bestämmelserna är således att underlätta sådan transitering och att fastställa vilka biståndsåtgärder som medlemsstaterna bör tillhandahålla vid en transitering. Bestämmelser om detta bör därför införas i svensk lag. Lagrådet har ifrågasatt om de föreskrifter som förslaget innehåller kräver lagform.
Enligt artikel 249 i EG-fördraget är ett direktiv bindande för medlemsstaterna vad avser det resultat som skall uppnås. Det överlåts
Prop. 2004/05:168 dock åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.
Ett genomförande av direktivet (2003/110/EG) innebär införande av ett antal nya regler om transitering av utlänningar som på grund av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut från en annan medlemsstat skall passera svenskt territorium på sin väg till den slutliga destinationen. Detta innebär att en svensk myndighet skall bistå en utländsk myndighet när den myndigheten verkställer ett avvisnings- eller utvisningsbeslut genom att använda en flygplats i Sverige. Direktivets bestämmelser tar dock inte sikte på de utlänningar som i första hand omfattas av utlänningslagen, dvs. de som kommer till Sverige med avsikt att söka asyl, uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller på annat sätt vistas i Sverige. De utlänningar som omfattas av direktivet skall inte stanna i Sverige överhuvudtaget utan skall endast under en mycket kort tid passera vårt land via en svensk flygplats. De bestämmelser som skall införas på grund av direktivet omfattar endast den tid under vilken transiteringen genomförs. Direktivet innehåller även vissa bestämmelser om själva ansökningsförfarandet och tidsfrister för beslut samt en möjlighet att införa tvångsbestämmelser. Lagen kan således komma att innehålla tvångsbestämmelser som riktar sig mot enskild (se avsnitt 6.6) och sådana bestämmelser kräver lagform. I det sammanhanget kan även nämnas att en transitering bör ske i enlighet med de internationella åtaganden som Sverige har gjort när det gäller de mänskliga rättigheterna. Vidare riktar sig bestämmelserna också mot utländska myndigheter. Även om bestämmelserna kan meddelas i förordning bedömer regeringen att lagformen bör användas. Det lämpligaste sättet att genomföra direktivet torde därför vara genom en ny särskild lag om transitering av tredjelandsmedborgare i stället för att tynga utlänningslagen med dessa bestämmelser.
Sverige är visserligen inte bundet av den terminologi och systematik som angivits i direktivet, om det avsedda resultatet kan uppnås med annan terminologi och systematik. Direktivet är emellertid så utformat att möjligheten att avvika från terminologin är begränsad. En strävan är givetvis att lagtexten skall vara så enkel och lättförstådd som möjligt. Det tämligen snäva tillämpningsområdet kräver dock en begreppsapparat som är adekvat och som i möjligaste mån anknyter till den begreppsbildning som redan existerar i Sverige.
I direktivet finns vissa centrala begrepp definierade för att avgränsa tillämpningsområdet. Begreppet tredjelandsmedborgare används för personer som inte är medborgare i en EU-stat eller Island eller Norge. Den personkrets, tredjelandsmedborgare, som avses i direktivet är som tidigare påpekats en annan än vad som normalt sett avses med utlänningar. Utlänningsnämnden har dock påpekat att den föreslagna definitionen av tredjelandsmedborgare även skiljer sig från vad som torde avses med tredjelandsmedborgare i den nationella utlänningsrätten och föreslår istället att tredjelandsmedborgare ersätts med ”den som inte är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge” och, när så finnes lämpligt, ”utlänning som skall transitera”. För att avgränsa vilka som omfattas av direktivets bestämmelser anser regeringen emellertid att det är lämpligast att använda direktivets
definition av tredjelandsmedborgare. Härigenom åstadkoms en klar och tydlig avgränsning av direktivets tillämpningsområde.
Vidare föreslår regeringen att det skall tydliggöras vilka transiteringar som omfattas av lagen i huvudsak enligt den definition av begreppet transitering med flyg som finns i direktivet.
6.2. En centralmyndighet och dess uppgifter
Regeringens förslag: Rikspolisstyrelsen skall vara centralmyndighet och skall ange de polismyndigheter som skall vara kontaktorgan på de flygplatser i Sverige som kan bli aktuella för transitering samt ta emot ansökningar om transitering och om bistånd i samband med transitering. Rikspolisstyrelsen skall även besluta om tillstånd till transitering och om biståndsåtgärder. I lagen skall anges vissa bestämda tidsfrister för beslut.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över förslaget.
Skälen för regeringens förslag
Centralmyndighet
Enligt direktivet skall varje stat utse en centralmyndighet som bl.a. skall ta emot ansökningar om ledsagad eller icke-ledsagad transitering med flyg och om biståndsåtgärder i samband därmed. Centralmyndigheten skall vidare besluta om vilka biståndsåtgärder som skall tillhandahållas.
De två myndigheter som skulle kunna komma i fråga som centralmyndighet är Migrationsverket och Rikspolisstyrelsen. Migrationsverket är i dag central utlänningsmyndighet och har även huvudansvaret för frågor om verkställighet av avvisnings- och utvisningsärenden. De nu aktuella uppgifterna är emellertid inte sådana som naturligt kan sägas falla inom ramen för Migrationsverkets normala verksamhet. Transitering kommer enbart att ske på vissa flygplatser. Det framstår som mest ändamålsenligt att ansökningar om transitering ges in till den myndighet som har ansvar för och överblick över gränskontrollerna där transitering kan bli aktuell. Även beslut om transitering bör fattas av den myndighet som har bäst förutsättning att snabbt lämna tillstånd och bistå med de åtgärder som en transitering kan kräva. Enligt regeringens bedömning är den myndighet som bäst motsvarar dessa krav Rikspolisstyrelsen. Rikspolisstyrelsen beviljar redan i dag tillstånd till transport genom Sverige bl.a. av personer som överlämnas på grund av en europeisk arresteringsorder eller som utlämnas till en medlemsstat i EU. Rikspolisstyrelsen har därmed en fungerande struktur för detta och bör därför enligt regeringens uppfattning utses till centralmyndighet enligt direktivet.
Enligt direktivet skall centralmyndigheten utse kontaktpunkter för alla flygplatser som kan kontaktas under hela den tid som transiteringen genomförs. På inrådan av Lagrådet föreslår regeringen att det skall tydliggöras att Rikspolisstyrelsen i egenskap av centralmyndighet skall
ange de polismyndigheter som skall vara kontaktorgan vid de i Sverige för transitering aktuella flygplatserna. Rikspolisstyrelsen bör för detta ändamål undersöka vilka flygplatser som kan komma i fråga för transitering av tredjelandsmedborgare enligt direktivet och därefter utse polismyndigheterna på dessa flygplatser till kontaktorgan.
Tidsfrister för beslut
Ett beslut om transitering samt om vilka biståndsåtgärder som skall tillhandahållas skall enligt direktivet meddelas inom vissa bestämda tidsfrister. Under vissa förutsättningar får dock en transitering påbörjas efter anmälan av den ansökande staten. Huvudregeln är att ett beslut om transitering skall meddelas inom 48 timmar från det att ansökan kom in. I välgrundade fall kan denna tidsfrist förlängas, dock högst med 48 timmar.
Det finns naturligtvis skäl för att ett beslut om transitering bör meddelas skyndsamt. Ett beslut om avvisning eller utvisning bör verkställas så snart det är möjligt och tillstånd att transitera bör därför meddelas snarast för att underlätta verkställigheten. Enligt regeringens uppfattning torde den tidsfrist för beslut som anges i direktivet vara tillräcklig för att i normalfallet meddela ett beslut om transitering. Det kan dock uppstå situationer då tidsfristen inte är tillräcklig och den bör därför kunna förlängas om det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl skulle kunna vara att ansökan är ofullständig och behöver kompletteras eller är författad på ett språk som mottagaren inte förstår. Det kan även vara nödvändigt att komplettera beslutsunderlaget eller att samråda med den polismyndighet där transiteringen skall genomföras. Ytterligare ett skäl kan vara att det anses lämpligt att avvakta en tid med att fatta beslut på grund av rådande väderförhållanden.
Även om ett beslut om transitering eller förlängning av beslutsfristen inte har fattats inom de angivna tidsfristerna får medlemsstaten enligt direktivet ändå påbörja transiteringen efter anmälan. Detta förfarande är snarlikt det som används idag på transiteringsområdet. Om en anmälan möts med tystnad, uppfattas det som ett medgivande till transitering. Detta bör enligt regeringen gälla även fortsättningsvis. Enligt Lagrådet är det dock angeläget att innebörden av bestämmelsen tydliggörs. En underlåtelse att svara innebär enligt regeringen ett tyst medgivande till att transiteringen får genomföras och att biståndsåtgärder skall tillhandahållas i enlighet med den ursprungliga ansökan. Bistånd behöver dock inte lämnas om sådana omständigheter som enligt 6 § kan föranleda ett återkallande av tillstånd att transitera framkommit i efterhand. Om en anmälan från en annan medlemsstat om att transitering kommer att ske inkommer bör Rikspolisstyrelsen vidarebefordra en sådan anmälan till polismyndigheten på den flygplats där transitering skall genomföras för vidare åtgärd.
Av direktivet följer vidare att staterna på grund av bilaterala eller multilaterala avtal eller överenskommelser får medge att transitering påbörjas efter anmälan. Staterna är skyldiga att underrätta kommissionen om de avtal eller överenskommelser som ingås.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör kunna meddela föreskrifter om ansökningsförfarandet.
Hänvisningar till S6-2
- Prop. 2004/05:168: Avsnitt 5
6.3. Återsändande med direktflyg från Sverige eller transitering med flyg via en annan medlemsstat
Regeringens bedömning: De svenska verkställande myndigheternas skyldighet att undersöka möjligheten att utnyttja direktflyg behöver inte anges i lagen.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kriminalvårdsstyrelsen har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Enligt direktivet skall staterna i första hand återsända en tredjelandsmedborgare med direktflyg till den slutliga destinationen. I direktivet finns därför en skyldighet för medlemsstaterna att undersöka möjligheten att använda direktflyg. Det kan dock på grund av praktiska omständigheter vara svårt att utnyttja ett direktflyg. I sådana fall skall man enligt direktivet kunna begära att få transitera med flyg via en annan stat.
Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan skall en resa bl.a. planläggas så att den om möjligt kan ske med direktflyg till destinationsorten och så att byte av flygplats i annat land i möjligaste mån undviks. Rutiner för planering av resvägar och reseformer vid verkställigheter finns även i Migrationsverkets Utlänningshandbok.
När Migrationsverket eller en polismyndighet skall verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning tar myndigheterna således ställning till vilken resväg som är lämplig. Det ligger i sakens natur att myndigheterna då undviker transitering om direktflyg till destinationslandet finns att tillgå. Regeringen anser att det inte finns anledning att tynga lagstiftningen med bestämmelser som föreskriver för de verkställande myndigheterna en ordning som redan i dag fungerar enligt befintliga föreskrifter och handläggningsrutiner.
6.4. Möjligheter att avslå en ansökan om transitering med flyg
Regeringens förslag: Det skall anges i lagen under vilka förutsättningar en ansökan om transitering får avslås och även när ett beslut om beviljad transitering får återkallas.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Utlänningsnämnden anser att det bör framgå i vilka situationer Rikspolisstyrelsen bör medge undantag från huvudregeln att vägra transitering om den kräver byte av flygplats. Hovrätten för Västra Sverige ställer sig tveksam till den språkliga utformningen av bestämmelsen.
Skälen för regeringens förslag: Transitering får enligt direktivet vägras under vissa angivna förutsättningar, bl.a. om tredjelandsmedborgaren är åtalad för brottslig handling eller är efterlyst i den anmodade staten, om tredjelandsmedborgaren kommer att utgöra ett hot mot allmän ordning, säkerhet och hälsa eller för den aktuella statens
internationella relationer eller om återsändandeåtgärden kräver byte av flygplats.
Såsom tidigare nämnts är avsikten med direktivet att transitering i normalfallet skall tillåtas. Det finns dock ett utrymme enligt direktivet att under vissa förutsättningar vägra transitering. Det förefaller även enligt regeringen vara rimligt att det i vissa fall finns en sådan möjlighet. I lagen bör därför anges de förutsättningar under vilka en ansökan kan avslås. En ansökan bör således kunna avslås om tredjelandsmedborgaren i Sverige är åtalad för brott eller är efterlyst i Sverige för att avtjäna ett straff. Som exempel kan nämnas att ett förfarande enligt annan lagstiftning kan ha påbörjats för att få tredjelandsmedborgaren överlämnad till Sverige från ett annat land eller att en sådan begäran har avslagits. Regeringen anser att möjligheten att avslå en ansökan bör utnyttjas i en sådan situation.
I ansökan skall det anges om man tidigare har försökt återsända tredjelandsmedborgare men misslyckats. En garanti för att tredjelandsmedborgaren inte skall hindras att komma längre i sin resa än till transitflygplatsen är möjligheten enligt direktivet att vägra transitering om det föreligger svårigheter att genomföra transiteringen. Det kan t.ex. bedömas vara praktiskt ogenomförbart på grund av svårigheter med transiteringen genom andra stater eller på grund av problem på den slutliga destinationsorten. Det är även viktigt att transiteringen genomförs så fort som möjligt. Enligt direktivet skall också en transitering genomföras på kortast möjliga tid, och högst inom 24 timmar. Denna period får förlängas under vissa förutsättningar (se vidare avsnitt 6.5). Problem med att flyga vidare via ett annat land eller problem i destinationslandet kan medföra att dessa tidsfrister inte kan hållas. För det fall att sådana problem kan förutses bör en ansökan om transitering kunna avslås.
Ett byte av flygplats skulle sannolikt också förlänga transiteringen. Det bör därför normalt inte komma i fråga att en tredjelandsmedborgare som transiterar genom Sverige får byta flygplats. Huvudregeln bör därför vara att en begäran om transitering som skulle medföra att en tredjelandsmedborgare måste förflytta sig mellan flygplatser skall avslås. Regeringen vill även framhålla att enligt direktivet skall en transitering i princip inte begäras om den skulle kräva ett byte av flygplats. Bestämmelsen är dock utformad så att tillstånd till transitering kan meddelas även om byte av flygplats krävs. Utlänningsnämnden har efterlyst exempel på situationer när ett byte av flygplats skulle kunna medges. Enligt regeringens uppfattning skulle det kunna medges t.ex. om det finns ett otillräckligt utbud av flyg eller om kostnaden för ett flyg som inte kräver byte av flygplats är orimligt hög. Förflyttning mellan flygplatser bör dock medges endast vid ledsagade transiteringar.
En annan grund för att avslå en ansökan om transitering är att det av praktiska skäl inte är möjligt att lämna det begärda biståndet vid en bestämd tidpunkt. En sådan situation skulle kunna uppstå om det har inträffat en flygolycka på den aktuella flygplatsen, att väderförhållandena gör det omöjligt för flygplan att starta och landa eller att det föreligger någon form av hot mot flygplatsen.
En ansökan om transitering får också avslås om en tredjelandsmedborgare genom sin transitering här i landet kan antas
utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller om en transitering kommer att skada våra internationella relationer. Detta gäller även om tredjelandsmedborgaren lider av en smittsam sjukdom som skulle kunna äventyra folkhälsan.
Direktivet medger också en möjlighet att återkalla ett beslut om redan beviljad transitering om sådana omständigheter som motiverar att transiteringen vägras blir kända i efterhand. En sådan möjlighet bör också införas i lagen. Det kan inträffa situationer som inte förelåg vid tiden för beslutet vilket medför att ett beslut bör återkallas. Som exempel kan nämnas att transiteringen inte går att genomföra på grund av att anslutande flyg blivit inställt efter det att tillstånd till transitering beviljats eller att tredjelandsmedborgaren lämnat in en asylansökan. En tredjelandsmedborgare skulle också kunna drabbas av akut sjukdom som kräver en längre tids vård (se avsnitt 6.5). Det skulle också kunna vara så att det inträffat en flygolycka, att väderförhållandena ändrats eller att det föreligger någon form av hot mot flygplatsen som inte förelåg vid tidpunkten för beslutet. Regeringen vill här framhålla att den ansökande medlemsstaten enligt direktivet även har en skyldighet att omedelbart återta en tredjelandsmedborgare om beslutet att bevilja transitering återkallats (se vidare avsnitt 6.5).
Hänvisningar till S6-4
- Prop. 2004/05:168: Avsnitt 5
6.5. Om transitering och om bistånd i samband med transiteringen
Regeringens förslag: En transitering skall genomföras så snabbt som möjligt från det att den påbörjas och får inte överstiga 24 timmar. Tidsfristen får förlängas under vissa förutsättningar. Det skall tydliggöras att polismyndigheten får hämta och ledsaga tredjelandsmedborgaren och under transiteringen ta emot, förvara och vidarebefordra resehandlingar.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen har påpekat att den anmodade medlemsstaten är skyldig att tillhandahålla biståndsåtgärder med förbehåll för ömsesidigt samråd med den ansökande medlemsstaten. Rikspolisstyrelsen anser att denna skrivning lämnar visst utrymme för den anmodade staten att komma överens med den ansökande staten om att vissa av åtgärderna inte alltid behöver vidtas, t.ex. vid ledsagade transiteringar. Rikspolisstyrelsen har frågat om transitering skall anses ha avbrutits om tidsfristerna inte har kunnat hållas och vad följden i så fall blir. Styrelsen anser att det närmare måste utredas vad som händer om utlänningen ansöker om asyl i Sverige. Migrationsverket instämmer i promemorians förslag i sak men har påpekat vissa praktiska konsekvenser av förslaget. Migrationsverkat har bl.a. framhållit de komplikationer som kan uppkomma om tredjelandsmedborgaren ansöker om asyl under transiteringen i Sverige. Socialstyrelsen har påpekat att i promemorian behandlas endast vilken rätt en person som transiterar genom Sverige skall ha till hälso- och sjukvård och ifrågasätter om inte direktivet även skall anses omfatta en rätt till akut tandvård.
Skälen för regeringens förslag Prop. 2004/05:168
Enligt direktivet skall det säkerställas att en transitering kan äga rum inom vissa fastslagna tidsfrister och därmed så snabbt som möjligt.
Som tidigare nämnts är det naturligtvis viktigt att tidsfristen mellan avvisnings- och utvisningsbeslut och transitering blir så kort som möjligt. Det är även viktigt att själva vistelsen på flygplatsen blir så kort som möjligt. En bestämmelse som innebär att transitering som huvudregel skall genomföras inom 24 timmar bör därför införas. En transitering får anses påbörjad när tredjelandsmedborgaren anländer till flygplatsterminalen på den flygplats i Sverige som är aktuell för transitering.
Enligt direktivet får den anmodade medlemsstaten förlänga tidsfristen för en transitering på begäran och i samråd med den ansökande medlemsstaten. Transiteringen får förlängas med högst 48 timmar. Enligt regeringens uppfattning bör en transitering genomföras inom 24 timmar i normalfallet. I annat fall bör utgångspunkten vara att den ansökande medlemsstaten skall återta tredjelandsmedborgaren och att en transitering via Sverige istället får äga rum vid en senare tidpunkt. Det kan dock uppstå situationer då tidsfristen måste förlängas. En förlängning bör dock bli aktuell endast om det kan förutses att tredjelandsmedborgaren inom denna tid kan fullfölja transiteringen. En möjlighet att förlänga tidsfristen om det finns särskilda skäl bör därför införas. Särskilda skäl skulle kunna vara att t.ex. en avgångstid för ett flyg flyttas fram, att det har inträffat en flygolycka som föranlett att flygplatsen måste stängas tillfälligt eller att tredjelandsmedborgaren drabbats av en akut sjukdom som kräver en kortare tids vård.
Rikspolisstyrelsen har ifrågasatt om en transitering skall anses ha avbrutits om tidsfristerna inte har kunnat hållas och vad följden i så fall blir. En sådan situation skulle kunna uppstå, såsom Lagrådet påpekat, om transiteringen tar längre tid än vad som förutsetts t.ex. om tredjelandsmedborgaren behöver en längre tids sjukvård. Enligt regeringens uppfattning får en transitering anses ha avbrutits om tidsfristerna inte har kunnat hållas. Regeringen vill här erinra om den skyldighet som följer av direktivet för den ansökande medlemsstaten att under vissa förutsättningar omedelbart återta en tredjelandsmedborgare.
En särskild fråga som tagits upp både av Rikspolisstyrelsen och av Migrationsverket är vad som händer om tredjelandsmedborgaren ansöker om asyl under transiteringen i Sverige. En sådan ansökan måste snarast överlämnas till Migrationsverket för handläggning enligt gällande bestämmelser i utlänningslagen. Detta torde i normalfallet innebära att Dublinförordningen (se avsnitt 4.2) blir tillämplig och att den asylsökande då skulle kunna sändas till något annat land för prövning av asylskälen. Dublinförordningen hindrar dock inte att en asylansökan prövas enligt svenska regler och, om det skulle finnas skäl härför, att uppehållstillstånd meddelas.
För att säkerställa att transiteringen sker inom tidsramarna och att utresa sker finns även bestämmelser i direktivet om vilka biståndsåtgärder som får lämnas under transiteringen. Direktivet är så utformat att den anmodade staten skall, med förbehåll för ömsesidigt samråd med den ansökande staten, inom ramen för tillgängliga resurser
och i enlighet med internationella normer på området tillhandahålla alla biståndsåtgärder som krävs efter landningen och till dess att tredjelandsmedborgarens utresa är säkerställd. De åtgärder som kan vara aktuella är bl.a. ledsagning på flygplatsområdet, akut medicinsk vård och tillfällig förvaring av resehandlingar.
Innan bistånd lämnas skall samråd ske med den ansökande medlemsstaten. I ansökningsblanketten skall nämligen den ansökande medlemsstaten uppge vilka biståndsåtgärder som anses nödvändiga. Biståndsåtgärder kan sedan tillhandahållas inom ramen för de resurser som står till buds. Rikspolisstyrelsen har anfört att det enligt direktivet finns ett utrymme för att vissa av åtgärderna inte alltid behöver vidtas, t.ex. vid ledsagade transiteringar och när det gäller tillfälligt förvarande av resehandlingar. Regeringen delar Rikspolisstyrelsens uppfattning att det finns ett utrymme att inte tillhandahålla bistånd, särskilt vid ledsagade transiteringar.
Det skulle kunna inträffa att ett minderårigt barn transiterar via en svensk flygplats. Det är förvisso inte sannolikt att ett ensamt barn återsänds utan någon form av ledsagning. I de allra flesta fall tillåter inte heller flygbolagen att barn mellan 5 och 16 år flyger ensamma med mindre än att flygbolagets ledsagarservice används. Innan en ansökan om transitering beviljas i ett sådant fall bör dock Rikspolisstyrelsen samråda med den ansökande medlemsstaten för att försäkra sig om att barnet hämtas och ledsagas inom flygplatsområdet och till anslutande flyg. I annat fall kan det vara lämpligt att polismyndigheten bistår med detta.
Det är viktigt att säkerställa att transiteringen genomförs inom tidsfristerna och att utresa sker. Ett beslut om transitering bör innehålla uppgift om vilka biståndsåtgärder som skall tillhandahållas och omfattningen av dessa. Vissa av de i direktivet fastslagna biståndsåtgärderna kan enligt regeringens uppfattning tillhandahållas med stöd av befintlig reglering. Regeringen anser dock att en bestämmelse bör införas för att tydliggöra att polismyndigheten får hämta tredjelandsmedborgaren på flygplatsen och ledsaga denne till anslutande flyg samt förvara bl.a. resehandlingar under transiteringen.
Den medlemsstat som begärt transiteringen skall också svara för kostnaderna för de biståndsåtgärder som begärts.
Omedelbar hälso- och sjukvård och tandvård
Det kan inträffa att en person som transiterar genom Sverige insjuknar och får behov av omedelbar hjälp. Enligt direktivet skall tredjelandsmedborgaren och i förekommande fall den ledsagande personalen få akut medicinsk vård. Av 4 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) respektive 6 § tandvårdslagen (1985:125) följer att om någon vistas inom landstinget utan att vara bosatt där behöver omedelbar hälso- och sjukvård och omedelbar tandvård skall landstinget erbjuda sådan vård. En tredjelandsmedborgare som transiterar via en flygplats belägen inom ett visst landsting omfattas således av detta landstings skyldighet att bistå med sådan omedelbar hälso- och sjukvård samt tandvård som anges i direktivet. Detta gäller även en ledsagare. Det krävs därför inte någon särskild bestämmelse med detta innehåll.
Mat och dryck Prop. 2004/05:168 Direktivet föreskriver även att tredjelandsmedborgaren och, i förekommande fall, den ledsagande personalen skall förses med mat och dryck. På flygplatser finns normalt sett en möjlighet att inta mat och dryck. Eftersom direktivet anger att kostnaden för alla biståndsåtgärder skall bäras av den ansökande medlemsstaten kan det inte anses medföra någon skyldighet för polismyndigheten att tillhandahålla mat och dryck. I de fall där ett önskemål om mat och dryck framförs måste det anses tillräckligt att den som transiterar och i förekommande fall den ledsagande personalen får upplysning om var en måltid kan intas.
Hämtning och ledsagning
Enligt direktivet finns en skyldighet, under förutsättning att det överenskommits, att hämta en tredjelandsmedborgare vid flygplanet och ledsaga honom eller henne inom flygplatsområdet, i synnerhet till anslutande flyg. Det förekommer redan i dag att svensk polis är underrättad om en transitering och att polisen möter upp vid flygplanet och ledsagar tredjelandsmedborgaren till anslutande flyg. Att polisen möter upp vid flygplanet och ledsagar tredjelandsmedborgaren är dock en ren serviceåtgärd från polisens sida. En bestämmelse som tydliggör att polismyndigheten får hämta tredjelandsmedborgaren vid flygplanet och ledsaga denne till anslutande flyg bör således införas. Den möjligheten finns även om en transitering skulle kräva byte av flygplats.
Motta, förvara och vidarebefordra resehandlingar
Direktivet lämnar också en möjlighet att som biståndsåtgärd ta emot, förvara och vidarebefordra resehandlingar, särskilt i samband med ickeledsagade återsändanden. Enligt 5 kap. 3 § UtlL får polismyndigheten, under förutsättning att utlänningen vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd, ta hand om hans pass eller annan identitetshandling i avvaktan på att han får tillstånd att vistas här eller lämnar landet. Vidare får, enligt 5 kap. 4 § UtlL, en utlännings biljett för resan till Sverige omhändertas av bl.a. polismyndigheten i avvaktan på att utlänningen får tillstånd att vistas i Sverige eller lämnar landet, om utlänningen saknar pass, visering, uppehållstillstånd när detta fordras för inresa och vistelse i Sverige, eller utlänningen kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd.
De ovan redovisade bestämmelserna om omhändertagande av pass och biljetter tar, enligt regeringens bedömning, sikte på andra situationer än den då en tredjelandsmedborgare transiterar genom Sverige. Tredjelandsmedborgare som transiterar genom Sverige söker i normalfallet inte uppehållstillstånd vare sig vid ankomsten hit eller senare. För att tydliggöra att polismyndigheten under transiteringen får ta emot, förvara och vidarebefordra en tredjelandsmedborgares pass, biljett och andra resehandlingar bör en bestämmelse med detta innehåll införas. Möjlighet att ta emot bl.a. resehandlingar bör användas i större utsträckning i samband med icke-ledsagade transiteringar.
Hänvisningar till S6-5
- Prop. 2004/05:168: Avsnitt 5
6.6. Kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel
Regeringens bedömning: För närvarande föreligger inget behov att genomföra direktivets bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel. Bestämmelserna i direktivet är fakultativa och behöver därför inte heller genomföras. Omfattningen av behovet samt möjligheterna att i svensk rätt införa bestämmelser med detta innehåll bör dock utredas närmare.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Riksdagens ombudsmän delar promemorians bedömning beträffande behovet av närmare utredning i frågan om huruvida direktivets bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel bör genomföras i svensk rätt. Kammarrätten i Stockholm anser att frågan om tvångsmedel bör lösas i lagstiftningsärendet. Rikspolisstyrelsen anser att tvångsåtgärder måste kunna vidtas vid tillämpningen av bestämmelserna om transitering.
Skälen för regeringens bedömning: Direktivet ger medlemsstaterna en möjlighet att, i enlighet med nationell lagstiftning, placera och inkvartera tredjelandsmedborgaren i säkert förvar samt utöva legitima medel för att förhindra eller avbryta tredjelandsmedborgarens eventuella försök att motsätta sig transiteringen.
Det förekommer som tidigare nämnts redan idag att utlänningar som har avvisats eller utvisats från en medlemsstat i Europeiska unionen eller från Island eller Norge transiterar genom Sverige. Möjligheterna att ta en utlänning i förvar enligt 6 kap. UtlL är dock begränsade. Enligt 6 kap. 2 § UtlL får en utlänning under vissa förutsättningar tas i förvar, t.ex. om hans identitet är oklar och rätten till inresa inte kan styrkas, om det är nödvändigt för utredningen av hans rätt att stanna i Sverige eller om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas. Den möjlighet till förvarstagande som idag finns begränsas dock till de situationer som anges i 6 kap. UtlL och omfattar enligt regeringens bedömning inte de tredjelandsmedborgare som transiterar i enlighet med direktivet. För närvarande bedöms dock inte behovet av att kunna använda förvar och tvångsåtgärder vara särskilt stort i dessa fall. Det kan emellertid vara så att svenska myndigheter i framtiden bör ha en möjlighet att säkerställa att utlänningen inte avviker eller, om det uppstår andra problem, att på annat sätt ingripa vid transiteringar. Eftersom förvar och andra tvångsåtgärder är en ingripande åtgärd skall detta dock tillgripas bara om det är nödvändigt (se t.ex. proportionalitetsprincipen i 1 kap. 1 § UtlL). Det kan dock inte uteslutas att någon form av tvångsmedel kan komma att behövas i framtiden. Regeringen anser därför att det eventuella behov som kan finnas samt möjligheterna att införa bestämmelser med detta innehåll bör utredas närmare. Direktivet innehåller inte någon skyldighet att införa bestämmelser med detta innehåll. Det är därför inte heller av den anledningen nödvändigt att nu föreslå några förvars- och tvångsbestämmelser. Vad Lagrådet anfört föranleder för närvarande ingen annan bedömning.
Hänvisningar till S6-6
- Prop. 2004/05:168: Avsnitt 5
6.7. Befogenheter för utländsk ledsagande personal
Regeringens bedömning: Den ledsagande personalens befogenhet att ingripa vid transitering motsvaras av vad som gäller enligt 24 kap.1 och 4 §§brottsbalken.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Enligt direktivet måste den ledsagande personalen under alla omständigheter följa lagstiftningen i den anmodade medlemsstaten när det gäller vilka befogenheter som de har när en transitering genomförs. De möjligheter som en ledsagare har att ingripa begränsas i första hand enligt direktivet till nödvärn. Den ledsagande personalen har dessutom en möjlighet att vidta rimliga och proportionerliga åtgärder som svar på en omedelbar och allvarlig risk för att tredjelandsmedborgaren flyr, tillfogar sig själv eller tredje part skada, eller vållar skada på egendom när brottsbekämpande myndigheter i transiteringsstaten inte finns på plats eller för att bistå de brottsbekämpande myndigheterna. Den ledsagande personalen får inte heller bära vapen och skall vara civilklädd samt skall även kunna visa upp lämpliga identifikationsuppgifter.
Med ledsagande personal avses enligt direktivet personer från den ansökande medlemsstaten som har utsetts att ledsaga tredjelandsmedborgaren. Detta kan vara, förutom utländsk polis, t.ex. medicinsk personal och tolkar. Direktivet hänvisar till nationell lagstiftning när det gäller vilka befogenheter som den ledsagande personalen skall ha.
Regeringsformen (RF) bygger på förutsättningen att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter ombesörjs av svenska myndigheter. Den konstitutionella utgångspunkten är således att på svenskt territorium har i princip endast svensk polis befogenhet att utöva t.ex. våld och tvång mot enskilda eller att i andra former utöva myndighet. Riksdagen kan emellertid besluta om undantag från denna princip (10 kap. 5 § fjärde stycket RF). Ett sådant undantag har gjorts genom lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete som infördes till följd av Sveriges tillträde till Schengensamarbetet.
Det finns dock en möjlighet för alla att ingripa med otillåtna medel vid ett angrepp på person eller egendom utan att ingripandet utgör ett brott. Bestämmelser om nödvärn och annan nödhandling, de s.k. ansvarsfrihetsgrunderna finns i 24 kap. brottsbalken (BrB). Utmärkande för de situationer i vilka nödvärnsrätt kan föreligga är att någon utsätts för ett angrepp eller något som jämställs med ett sådant. Enligt 24 kap. 1 § BrB skall en gärning som någon begår i nödvärn inte medföra ansvar om någon t.ex. avvärjer ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom. Nödvärnshandlingen är en handling som företas för att avvärja detta angrepp. Vidare finns bestämmelser om nöd i 24 kap. 4 § BrB. Det sistnämnda innebär att nödrätt också kan föreligga när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. Nödrätt kan också föreligga för att avvärja fara för allmänna intressen men berättigar inte den enskilde att göra ingripanden som det tillkommer myndighet att verkställa i andra fall
Prop. 2004/05:168 än när särskilt starka skäl föreligger. Nödrätt innebär att en gärning som någon begår i nöd endast utgör brott om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas någon annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig.
Direktivet begränsar som tidigare nämnts den ledsagande personalens befogenhet att ingripa till gällande nationell lagstiftning. De möjligheter att ingripa som en ledsagare ges enligt direktivet får i svensk rätt anses motsvara vad som gäller enligt bestämmelserna om nödvärn och nöd. Det är därför regeringens bedömning att någon reglering utöver vad som följer av 24 kap. 1 § och 4 §brottsbalken inte är nödvändig.
6.8. Återtagande av tredjelandsmedborgare vid återsändande från Sverige
Regeringens förslag: En bestämmelse skall införas med innebörd att en tredjelandsmedborgare omedelbart skall återtas till Sverige för det fall att transiteringen inte går att genomföra.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt direktivet skall staterna omedelbart återta en tredjelandsmedborgare om en transitering av olika skäl inte har kunnat genomföras. Kostnaderna för återresan skall bäras av den stat som ansökt om transitering.
Det förekommer att en transitering av ett eller annat skäl inte går att genomföra. I praktiken fungerar det redan så i dag att svenska verkställande myndigheter tar tillbaka tredjelandsmedborgaren till Sverige om transiteringen av olika skäl inte kan genomföras eller om personen i fråga inte medges inresa i destinationslandet. En liknande skyldighet finns i såväl bilaterala som multilaterala återtagandeavtal. Samma ordning gäller även i andra medlemsstater i Europeiska unionen samt i Island och Norge. Sverige har, som tidigare nämnts, ingått återtagandeavtal med ett flertal länder både inom och utom EU.
Som tidigare nämnts är avsikten med direktivet att transitering skall tillåtas. Samtidigt måste det finnas garantier för den anmodade medlemsstaten att den ansökande medlemsstaten tar tillbaka tredjelandsmedborgare om en transitering inte kan fullföljas eller om ett transiteringsbeslut av något skäl har återkallats. Det skulle t.ex. kunna vara så att problem på aktuella flygplatser eller väderförhållanden gör så att transiteringen inte kan genomföras eller att det inte går att nå destinationsorten. Det kan också vara så att tredjelandsmedborgaren under transiteringen på eget bevåg har rest in i den stat där transiteringen skall utan tillstånd härtill.
Transitering skulle sannolikt inte heller tillåtas om det inte fanns någon återtagandeskyldighet. Sverige har inte ingått återtagandeavtal med alla de stater som kommer att tillämpa direktivet. För att genomföra direktivets krav på återtagande bör en bestämmelse införas som innebär att en tredjelandsmedborgare skall återtas till Sverige om beslutet att bevilja transitering har återkallats, tredjelandsmedborgaren har rest in i
den anmodade staten utan tillstånd eller fortsatt transitering eller återvändande till det slutliga destinationslandet inte har kunnat genomföras.
7. Överklagande
Regeringens förslag: Beslut enligt denna lag skall inte kunna överklagas.
Promemorians förslag: Frågan behandlades inte i promemorian. Promemorians förslag till införlivande av direktivet innebar att bestämmelserna om transitering skulle införas i utlänningslagen. Någon särskild bestämmelse om överklagande föreslogs inte i promemorian.
Skälen för regeringens förslag: Direktivet innehåller inte några bestämmelser som innebär en möjlighet att överklaga beslut om transitering. I promemorian föreslås att direktivet skall genomföras i ett nytt kapitel i utlänningslagen. Därmed skulle de gällande bestämmelserna om överklagande i utlänningslagen gälla. Enligt 7 kap. 1 § UtlL får beslut av förvaltningsmyndighet i ärenden enligt utlänningslagen endast överklagas om det anges särskilt. I promemorian föreslogs inte att beslut i transiteringsärenden skulle kunna överklagas.
En transitering innebär att en annan medlemsstat får tillstånd till att återsända en avvisad eller utvisad tredjelandsmedborgare via en svensk flygplats och att svenska myndigheter vid behov kan bistå med vissa biståndsåtgärder i samband därmed. I realiteten innebär en transitering en ytterst kortvarig vistelse på en svensk flygplats där avsikten hela tiden är att utresa ur landet skall säkerställas inom en viss tid. I de allra flesta fall torde transiteringen vara genomförd vid tidpunkten för en eventuell prövning av ett överklagande. I sådana fall kan prövningen inte resultera i att beslutet ändras eller upphävs som är syftet med ett överklagande. Den medlemsstat som ansökt om transitering kan dessutom ansöka på nytt för det fall att begäran om transitering vid en viss tidpunkt skulle avslås. Regeringen anser därför att någon möjlighet att överklaga ett beslut om transitering inte bör finnas. Eftersom bestämmelserna om tranistering nu föreslås ligga i en särskild lag bör det införas en bestämmelse om att beslut enligt lagen inte får överklagas.
Hänvisningar till S7
- Prop. 2004/05:168: Avsnitt Författningskommentar till 10 § lag om transitering av tredjelandsmedborgare
8. Ikraftträdande
Regeringens förslag: Lagen skall träda ikraft den 1 december 2005.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte kommenterat frågan.
Skälen för regeringens förslag: Direktivet träder enligt artikel 12 i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, vilket skedde den 6 december 2003. Enligt artikel 10 i direktivet skall medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra
författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senaste den 6 december 2005. Det skall således vara genomfört i medlemsstaterna senast vid denna tidpunkt. Regeringen anser dock att den nya lagstiftningen bör kunna träda i kraft redan den 1 december 2005.
9. Ekonomiska konsekvenser
Regeringens bedömning: För det fall att transitering begärs av en annan stat skall Rikspolisstyrelsen, såsom centralmyndighet, hantera de ersättningsfrågor som uppstår i anledning av direktivet. Rikspolisstyrelsen skall därvid begära ersättning av den ansökande medlemsstaten för de kostnader för biståndsåtgärder som uppstår. I de situationer som svenska verkställande myndigheter begär att få bistånd vid transitering via en annan medlemsstat och därför skall ersätta den staten för eventuella kostnader bör den myndighet som verkställer avvisningen eller utvisningen ersätta den andra staten för de kostnader som uppstår. Likaså skall den verkställande myndigheten stå för kostnaden för ett eventuellt återtagande. Förslagen bedöms inte medföra några ytterligare kostnader.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten för Västra Sverige noterar att förslaget inte innehåller någon bestämmelse som reglerar Sveriges kostnadsansvar i förhållande till den ansökande medlemsstaten i samband med en ansökan om bistånd vid transitering.
Skälen för regeringens bedömning: Enligt direktivet skall den myndighet som är ansvarig för åtgärderna fatta beslut om beskaffenhet och omfattning av det bistånd som ges. Kostnaderna för i förekommande fall akut medicinsk vård samt mat och dryck skall bäras av den ansökande medlemsstaten. Övriga kostnader skall också bäras av den ansökande medlemsstaten i den utsträckning som de är faktiska och kan beräknas. Även de kostnader som kan uppstå till följd av att den ansökande medlemsstaten av ett eller annat skäl skall återta tredjelandsmedborgaren skall bäras av den staten. Medlemsstaterna skall tillhandahålla lämplig information avseende kriterierna för beräkning av de kostnader som avses.
Enligt regeringen bör Rikspolisstyrelsen, såsom centralmyndighet, vara den myndighet som får hantera ersättningsfrågor då kostnader uppstår på grund av att andra medlemsstater begär bistånd vid transitering via Sverige. Rikspolisstyrelsen skall även lämna den information som krävs för beräkning av de kostnader för biståndsåtgärder som kan erhållas i Sverige. Rikspolisstyrelsen bör i allmänna råd eller föreskrifter kunna utforma ett system för hur ersättning skall begäras från andra stater för de kostnader som kan uppstå.
Det är inte sannolikt att antalet personer som kommer att transitera via Sverige till följd av direktivet kommer att vara särskilt stort. Som situationen är idag har Sverige inte särskilt många direktlinjer med flyg till länder utanför EU som inte nås med direktflyg från andra större flygplatser i Europa. Medlemsstaterna är också skyldiga enligt direktivet
att i första hand välja direktflyg vid avvisning eller utvisning av tredjelandsmedborgare. Sannolikheten att Sverige skulle användas för transiteringar i någon större utsträckning är därför inte stor. Biståndsåtgärder vid transitering via Sverige skall också bekostas av den ansökande staten och kostnader för detta torde därför inte uppstå.
Däremot använder de svenska verkställande myndigheterna redan idag möjligheten att transitera via andra staters flygplatser. De kostnader för biståndsåtgärder och för eventuella återtaganden på grund av att transiteringen inte kunnat genomföras som i framtiden kan komma att uppstå i dessa fall skall bäras av Sverige. Regeringen anser att det är lämpligt att den verkställande myndigheten står för dessa kostnader. Regeringen gör bedömningen att en eventuell ökning av dessa kostnader torde balanseras av lägre kostnader för ledsagares resor och även färre antal resor för ledsagare vid avvisning eller utvisning via en annan stat.
10. Författningskommentar
Förslaget till lag om transitering av tredjelandsmedborgare
1 §
I paragrafen anges lagens huvudsakliga innehåll och tillämpningsområde. Paragrafen, som motsvaras av artikel 2 a och e i direktivet, upptar vissa begrepp som återkommer i lagtexten. Bestämmelsen har omformulerats i huvudsak efter Lagrådets påpekanden. I lagen finns bestämmelser om genomresa av en tredjelandsmedborgare som avvisats eller utvisats från en stat som ingår i Europeiska unionen eller Island eller Norge via en flygplats i något av dessa länder i samband med återsändande med flyg.
Beträffande begreppet tredjelandsmedborgare kan anmärkas att definitionen är väsentlig för att avgränsa den personkrets och det tillämpningsområde som omfattas av bestämmelserna i lagen. Med tredjelandsmedborgare avses enligt denna lag en person som inte är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen eller Island eller Norge.
2 §
Genom bestämmelsen utses den centralmyndighet som avses i artikel 4.5 i direktivet. Paragrafen anger att Rikspolisstyrelsen är den centralmyndighet som avses.
3 §
Paragrafen genomför delvis artikel 4.5 och artikel 5.5 i direktivet och anger vad Rikspolisstyrelsen skall göra i egenskap av centralmyndighet.
På förslag av Lagrådet tydliggörs i första punkten att Rikspolisstyrelsen skall ange de polismyndigheter som skall vara kontaktorgan vid de flygplatser som kan bli aktuella för transitering. I andra punkten anges att Rikspolisstyrelsen skall ta emot ansökningar om ledsagad eller icke-ledsagad transitering samt om biståndsåtgärder i samband därmed.
Enligt tredje punkten skall Rikspolisstyrelsen också besluta om tillstånd till transitering och om de biståndsåtgärder som skall tillhandahållas i samband därmed.
4 §
I paragrafen genomförs delvis artiklarna 4.2, 4.3 och 4.4. I bestämmelsens första stycke anges att beslut om transitering skall meddelas inom 48 timmar från det att ansökan inkom.
I andra stycket anges att tiden för beslut får förlängas med högst 48 timmar om det finns särskilda skäl t.ex. om ansökan är ofullständig, beslutsunderlaget behöver kompletteras, samråd med berörd polismyndighet krävs eller om rådande väderförhållanden kräver att beslutet avvaktar en tid.
Med anledning av att Lagrådet anfört i sitt yttrande skall det anges i tredje stycket att om ett beslut inte fattas inom de i första och andra styckena angivna tidsfristerna får den ansökande myndigheten genomföra transiteringen av tredjelandsmedborgaren efter anmälan till Rikspolisstyrelsen.
I fjärde stycket anges vidare att bistånd vid en transitering enligt tredje stycket inte skall lämnas enligt den ursprungliga ansökan om samma omständigheter inträffar som enligt 6 § kan föranleda en återkallelse av tillståndet.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan enligt femte stycket meddela verkställighetsföreskrifter om ansökningsförfarandet, t.ex. vilka uppgifter en ansökan skall innehålla samt principerna för ansökningsförfarandet samt vilka underrättelser som skall ske i anledning av transitering.
5 §
Paragrafen motsvarar artikel 3.3 i direktivet och anger under vilka omständigheter en ansökan om transitering med flyg får avslås. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.4.
Enligt första punkten får en ansökan om transitering avslås om tredjelandsmedborgaren här i landet är åtalad för brott eller är efterlyst för att avtjäna ett straff. Exempelvis skulle ett förfarande kunna ha inletts om utlämning av tredjelandsmedborgaren från en annan stat med stöd av annan lagstiftning.
I andra punkten anges vidare att en ansökan om transitering får avslås om den inte går att genomföra, om transitering vidare genom andra stater eller återsändande till destinationslandet av olika skäl inte är möjligt, t.ex. vid problem med flygförbindelser.
Av tredje punkten framgår att en ansökan även får avslås om transiteringen kräver byte av flygplats här i landet, exempelvis om olika flygbolag måste utnyttjas och att dessa har förbindelser vid olika flygplatser.
Enligt fjärde punkten får också en ansökan avslås om det av praktiska skäl inte är möjligt att lämna det begärda biståndet vid den begärda tidpunkten, t.ex. om det inträffat en olycka på flygplatsen, väderförhållandena kan försvåra start och landning eller om det föreligger någon form av hot mot flygplatsen.
P Ansökan får dessutom enligt femte punkten avslås om tredjelandsmedborgaren kan antas utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller om en transitering av honom eller henne skulle hota skada folkhälsan eller Sveriges internationella relationer.
rop. 2004/05:168
6 §
Paragrafen motsvaras av artikel 3.5 i direktivet och anger att ett beslut om att bevilja transitering får återkallas om sådana omständigheter som utgör skäl att avslå en ansökan om transitering enligt 6 § framkommer i efterhand. Det skulle kunna, vara frågan om situationer då transiteringen inte går att genomföra, exempelvis såsom Lagrådet påpekat, vid sjukdomsfall som kräver en längre tids vård eller om tredjelandsmedborgaren lämnat in en asylansökan i Sverige.
7 §
Paragrafen motsvarar artikel 5.2.a och d i direktivet och anger att om tillstånd till transitering har meddelats får polismyndigheten tillhandahålla vissa biståndsåtgärder. Bestämmelsen har omformulerats efter Lagrådets påpekanden.
I paragrafens första punkt anges att polismyndigheten får hämta en tredjelandsmedborgare vid flygplanet och ledsaga honom eller henne till anslutande flyg. Detta gäller även för det fall att en transitering kräver byte av flygplats.
Polismyndigheten får också enligt andra punkten under transiteringen ta emot, förvara och vidarebefordra en tredjelandsmedborgares pass, biljett och andra resehandlingar.
8 §
Genom paragrafen genomförs artikel 5.1 och 5.4. Paragrafens första stycke anger att transitering skall genomföras inom kortast möjlig tid från och med att transiteringen påbörjas, dvs. från det att tredjelandsmedborgaren ankommer till flygplatsterminalen. En transitering får dock inte överstiga 24 timmar.
I andra stycket anges att tiden för transitering får förlängas med högst 48 timmar om det finns särskilda skäl, t.ex. om en flygavgång blir flyttad, inställd eller om tredjelandsmedborgaren behöver en kortare tids medicinsk vård.
9 §
Paragrafen motsvarar artikel 6.1 i direktivet. Enligt paragrafen skall Sverige omedelbart återta en tredjelandsmedborgare som transiteras via en annan medlemsstat eller Island eller Norge under vissa förutsättningar. Ett återtagande skall ske på begäran av den stat där transiteringen genomförs.
Enligt första punkten skall tredjelandsmedborgaren återtas om tillståndet att transitering har återkallats.
Enligt andra punkten gäller återtagandeskyldigheten om tredjelandsmedborgaren under transiteringen har rest in i den staten utan tillstånd.
I tredje punkten uppges att återtagandeskyldighet gäller om fortsatt transitering eller återvändande till destinationslandet inte går att
Prop. 2004/05:168 genomföra på grund av t.ex. problem med flygförbindelser, väderförhållanden eller en eventuell olycka på transiterings- eller destinationsflygplatsen.
10 §
Paragrafen anger att beslut enligt denna lag inte går att överklaga.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.
Rådets direktiv 2003/110/EG av den 25 november 2003 om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3 b i detta,
med beaktande av Förbundsrepubliken Tysklands initiativ, med beaktande av Europaparlamentets yttrande, och av följande skäl:
(1) Genom ömsesidigt bistånd i samband med återsändande beaktas det gemensamma målet att avsluta den olagliga vistelsen för tredjelandsmedborgare som är föremål för beslut om återsändande. Bestämmelser som är bindande för alla medlemsstater bidrar dessutom till rättssäkerheten och harmonisering av förfarandena.
(2) När det gäller att avsluta vistelsen för tredjelandsmedborgare, får återsändande med flyg allt större betydelse. Trots medlemsstaternas ansträngningar att främst utnyttja direkta flygförbindelser, kan det på grund av ekonomiska omständigheter eller otillräckligt utbud av direktflyg bli nödvändigt att utnyttja flygförbindelser som går via andra medlemsstaters transitflygplatser.
(3) Rådets rekommendation av den 22 december 1995 om samråd och samarbete vid verkställighet av avvisning eller utvisning
1
och
Verkställande kommittés beslut av den 21 april 1998 om samarbete mellan de avtalsslutande parterna i fråga om återsändande med flyg av medborgare i tredje land (SCH)/Com-ex (98) 10)
2
tar redan upp behovet
av samarbete mellan medlemsstaterna när det gäller återsändande med flyg av tredjelandsmedborgare.
(4) Medlemsstaternas rätt till suveränitet, särskilt när det gäller tillämpning av åtgärder som innebär direkt tvång mot tredjelandsmedborgare som motsätter sig återsändandet, bör inte påverkas.
(5) Konventionen av den 4 september 1963 om brott och vissa andra handlingar begångna ombord på luftfartyg (Tokyoavtalet), särskilt när det gäller de maktbefogenheter ombord som tillkommer ett flygplans ansvarige befälhavare samt ansvarsfrågor, bör inte påverkas.
(6) När det gäller instruktioner till flygbolagen om genomförandet av icke-ledsagade och ledsagade återsändanden, hänvisas till bilaga 9 i konventionen angående internationell civil luftfart (ICAO) av den 7 december 1944.
(7) Medlemsstaterna skall genomföra detta direktiv med beaktande av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, i synnerhet Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New York-protokollet av den 31 januari 1967 och Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna
1
EGT C5, 10.1.1996, s.3.
2
EGT L 239, 22.9.2000, s. 193.
och de grundläggande friheterna. I enlighet med gällande internationella skyldigheter bör transitering med flyg varken begäras eller beviljas om tredjelandsmedborgaren i bestämmelsetredjelandet eller i transiteringstredjelandet riskerar omänsklig eller förnedrande behandling, tortyr eller dödsstraff eller om hans liv eller frihet är hotade på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss social grupp eller politisk övertygelse.
(8) De åtgärder som är nödvändiga för att genomföra detta direktiv bör antas i enlighet med rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter
3
.
(9) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fogade protokollet om Danmarks ställning deltar Danmark inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt i Danmark. Eftersom detta direktiv bygger på Schengenregelverket enligt bestämmelserna i avdelning IV i tredje delen av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, så att det omfattar tredjelandsmedborgare som inte uppfyller eller som inte längre uppfyller villkoren för kortare vistelse på någon medlemsstats territorium i enlighet med bestämmelserna i Schengenregelverket skall Danmark, i enlighet med artikel 5 i nämnda protokoll, inom en tid av sex månader efter det att rådet har antagit detta direktiv, besluta huruvida landet skall genomföra det i sin nationella lagstiftning.
(10) När det gäller Republiken Island och Konungariket Norge utgör detta direktiv, i enlighet med det avtal om ingicks den 18 maj 1999 mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa båda staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket
4
, en utveckling av bestämmelser i
Schengenregelverket så att det omfattar tredjelandsmedborgare som inte uppfyller eller som inte längre uppfyller villkoren för kortare vistelse på någon medlemsstats territorium enligt bestämmelserna i Schengenregelverket vilka omfattas av det område som avses i artikel 1 punkt C i rådets beslut 1999/437/EG av den 17 maj 1999 om vissa tillämpningsföreskrifter för det avtalet
5
.
(11) Enligt artiklarna 1 och 2 i det till Fördraget om Europeiska unionen och till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fogade protokollet om Förenade kungarikets och Irlands ställning deltar dessa medlemsstater inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt i dem, enligt artikel 4 i samma protokoll.
(12) Detta direktiv utgör en rättsakt som bygger på Schengenregelverket eller som på annat sätt har samband med det, i enlighet med artikel 31.1 i 2003 års anslutningsakt.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
3
EGT L 184, 17.7.1999, s. 23.
4
EGT L 176, 10.7.1999, s. 36.
5
EGT L 176, 10.7.1999, s. 31.
Artikel 1 Prop. 2004/05:168 Bilaga 1 Syftet med detta direktiv är att fastställa åtgärder för bistånd mellan behöriga myndigheter på medlemsstaters transitflygplatser i samband med ledsagade och icke-ledsagade återsändanden.
Artikel 2
I detta direktiv avses med
a) tredjelandsmedborgare: person som inte är medborgare i en
medlemsstat i Europeiska unionen, Republiken Island eller Konungariket Norge,
b) ansökande medlemsstat: den medlemsstat som verkställer ett
beslut om återsändande av en tredjelandsmedborgare och begär transitering via transitflygplatsen i en annan medlemsstat,
c) anmodad medlemsstat eller transiteringsmedlemsstat: den
medlemsstat via vilkens transitflygplats transiteringen skall genomföras,
d) ledsagande personal: personer från den ansökande
medlemsstaten som har utsetts att ledsaga tredjelandsmedborgaren, inbegripet personer som ansvarar för den medicinska vården samt tolkar,
e) transitering med flyg: genomresa av tredjelandsmedborgaren
och eventuellt den ledsagande personalen via flygplatsområdet i den anmodade medlemsstaten vid återsändande med flyg.
Artikel 3
1. En medlemsstat som önskar återsända en tredjelandsmedborgare med flyg skall undersöka om det är möjligt att utnyttja ett direktflyg till bestämmelsetredjelandet.
2. Om en medlemsstat som önskar återsända en tredjelandsmedborgare på grund av rimliga praktiska omständigheter inte kan utnyttja ett direktflyg till bestämmelselandet, kan den begära transitering med flyg via en annan medlemsstat. Transitering med flyg skall i princip inte begäras, om återsändandeåtgärden skulle kräva byte av flygplats på den anmodade medlemsstatens territorium.
3. Utan att det påverkar skyldigheterna enligt artikel 8 får den anmodade medlemsstaten vägra transitering med flyg, om
a) tredjelandsmedborgaren enligt nationell lagstiftning i den
anmodade medlemsstaten är åtalad för brottsliga handlingar eller är efterlyst för att avtjäna ett straff,
b) transiteringen genom andra stater eller bestämmelselandets
återtagande inte går att genomföra,
c) återsändandeåtgärden kräver byte av flygplats på den
anmodade medlemsstatens territorium,
d) det av praktiska skäl inte är möjligt att få det begärda
biståndet vid en bestämd tidpunkt, eller
e) tredjelandsmedborgaren kommer att utgöra ett hot mot
allmän ordning, säkerhet och hälsa eller för den anmodade medlemsstatens internationella relationer.
4. I det fall som avses i punkt 3 d skall den anmodade medlemsstaten snarast meddela den ansökande medlemsstaten en tidpunkt så nära den ursprungligen begärda som möjligt då bistånd kan ges för transitering med flyg, såvida övriga förutsättningar föreligger.
5. Den anmodade medlemsstaten får ta tillbaka ett beslut om redan beviljad transitering med flyg, om sådana omständigheter som motiverar att transiteringen vägras, i enlighet med punkt 3 ovan, blir kända i efterhand.
6. Den anmodade medlemsstaten skall omedelbart informera den ansökande medlemsstaten om att transiteringen har vägrats eller att beslutet om beviljande av transitering med flyg har tagits tillbaka, i enlighet med punkterna 3 eller 5, eller om att transiteringen av andra skäl inte kan genomföras, och lägga fram skälen för detta.
Artikel 4
1. Ansökan om en ledsagad eller icke-ledsagad transitering med flyg och om biståndsåtgärder i samband därmed enligt artikel 5.1 skall inlämnas skriftligen av den ansökande medlemsstaten. Den skall inkomma till den anmodade medlemsstaten så tidigt som möjligt, dock senast två dagar före transiteringen. I särskilt motiverade, brådskande fall får denna tidsfrist underskridas.
2. Den anmodade medlemsstaten skall inom två dagar meddela den ansökande medlemsstaten sitt beslut. Denna tidsfrist kan i välgrundade fall förlängas med högst 48 timmar. Transitering med flyg skall inte påbörjas utan den anmodade medlemsstatens samtycke.
Om den anmodade medlemsstaten inte svarar inom den tidsfrist som anges i punkt 1 får transiteringen påbörjas efter anmälan av den ansökande medlemsstaten.
Medlemsstaterna får på grundval av bilaterala eller multilaterala avtal eller överenskommelser medge att transitering påbörjas efter anmälan av den ansökande medlemsstaten.
Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om de avtal eller överenskommelser som avses i tredje stycket. Kommissionen skall regelbundet rapportera till rådet om dessa avtal och överenskommelser.
Prop. 2004/05:168 Bilaga 1 3. För handläggningen av den ansökan som avses i punkt 1 skall uppgifterna i formuläret för ansökan om och beviljande av transitering med flyg enligt bilagan översändas till den anmodade medlemsstaten.
De åtgärder som är nödvändiga för att uppdatera och anpassa transitbegäran enligt bilagan liksom metoderna för överföring skall vidtas i enlighet med förfarandet i artikel 9.2.
4. Den ansökande medlemsstaten skall för varje ansökan om transitering ge den anmodade medlemsstaten all den information som krävs enligt bilagan.
5. Varje medlemsstat skall utse en centralmyndighet som skall ta emot ansökningar enligt punkt 1.
De centrala myndigheterna skall utse kontaktpunkter för alla relevanta transitflygplatser som kan kontaktas under hela den tid som transiteringen genomförs.
Artikel 5
1. Den anmodade medlemsstaten skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att transiteringen äger rum på kortast möjliga tid.
Transiteringen skall äga rum inom högst 24 timmar.
2. Den anmodade medlemsstaten skall, med förbehåll för ömsesidigt samråd med den ansökande medlemsstaten, inom tillgängliga medel och i enlighet med internationella normer på området, tillhandahålla alla biståndsåtgärder som krävs efter landningen och efter det att flygplansdörrarna har öppnats till dess att tredjelandsmedborgarens utresa är säkerställd. Ömsesidigt samråd krävs emellertid inte i de fall som anges i led b.
Detta gäller särskilt när följande stödåtgärder vidtas:
a) Hämta tredjelandsmedborgaren vid flygplanet och
ledsaga honom eller henne på transitflygplatsens område, i synnerhet till anslutande flyg.
b) Ge tredjelandsmedborgaren och i förekommande fall den
ledsagande personalen akut medicinsk vård.
c) Ge tredjelandsmedborgaren och i förekommande fall den
ledsagande personalen mat och dryck.
d) Motta, förvara och vidarebefordra resehandlingar, särskilt
i samband med icke-ledsagade återsändanden.
e) Underrätta den ansökande medlemsstaten om tid och plats
för en icke-ledsagad persons utresa från den berörda medlemsstatens territorium.
f) Underrätta den ansökande medlemsstaten om det har
inträffat några allvarliga händelser under transiteringen av tredjelandsmedborgaren.
3. I enlighet med sin nationella lagstiftning får den anmodade medlemsstaten
a) placera och inkvartera tredjelandsmedborgaren i säkert
förvar,
b) utöva legitima medel för att förhindra eller avbryta
tredjelandsmedborgarens eventuella försök att motsätta sig transiteringen.
4. Utan att det påverkar artikel 6.1 får den anmodade medlemsstaten i de fall där slutförande av transiteringen inte kan säkerställas, trots det bistånd som erhållits i enlighet med punkterna 1 och 2, på begäran och i samråd med den ansökande medlemsstaten vidta alla nödvändiga biståndsåtgärder för att fortsätta med transiteringen.
I sådana fall får den tidsfrist som avses i punkt 1 förlängas med högst 48 timmar.
5. De behöriga myndigheterna i den anmodade medlemsstaten som är ansvariga för åtgärderna, skall fatta beslut om beskaffenheten och omfattningen av det bistånd som ges i enlighet med punkterna 2, 3 och 4.
6. Kostnaderna för de tjänster som tillhandahålls i enlighet med punkt 2 b och c skall bäras av den ansökande medlemsstaten.
De återstående kostnaderna skall också bäras av den ansökande medlemsstaten i den utsträckning som de är faktiska och kan beräknas.
Medlemsstaterna skall ge lämplig information med avseende på kriterierna för beräkning av de kostnader som avses i andra stycket.
Artikel 6
1. Den ansökande medlemsstaten skall åta sig att omedelbart återta tredjelandsmedborgaren, om
a) transitering med flyg har vägrats eller beslutet att
bevilja transitering har tagits tillbaka i enlighet med artikel 3.3 eller 3.5,
b) tredjelandsmedborgaren under transiteringen har rest
in i den anmodade medlemsstaten utan tillstånd,
c) återsändandet av tredjelandsmedborgaren till ett annat
transiteringsland eller till bestämmelselandet eller ombordstigning på anslutande flyg har misslyckats, eller
d) transitering med flyg av andra skäl inte kan
genomföras.
2. I de fall som anges i punkt 1 skall den anmodade medlemsstaten lämna bistånd till den ansökande medlemsstatens återtagande av tredjelandsmedborgaren. De kostnader som krävs för tredjelandsmedborgarens återresa skall bäras av den ansökande medlemsstaten.
Artikel 7
1. När den ledsagande personalen genomför transiteringen skall dess befogenheter begränsas till nödvärn. Om personal från brottsbekämpande myndigheter i transiteringsmedlemsstaten inte finns på plats eller för att bistå de brottsbekämpande myndigheterna får den ledsagande personalen dessutom vidta rimliga och proportionerliga åtgärder som svar på en omedelbar och allvarlig risk för att tredjelandsmedborgaren flyr, tillfogar sig själv eller tredje part skada, eller vållar skada på egendom.
Under alla omständigheter måste den ledsagande personalen följa lagstiftningen i den anmodade medlemsstaten.
2. Den ledsagande personalen skall vid transitering med flyg inte bära vapen och skall vara civilklädda. De skall tillhandahålla lämpliga identifikationsuppgifter, inbegripet det beslut om beviljande av transitering som meddelats av transiteringsmedlemsstaten, eller i förekommande fall den anmälan som avses i artikel 4.2, på begäran av den anmodade medlemsstaten.
Artikel 8
Detta direktiv skall inte påverka skyldigheterna enligt Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New Yorkprotokollet av den 31 januari 1967, internationella konventioner om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt internationella konventioner om utlämning av personer.
Artikel 9 Prop. 2004/05:168 Bilaga 1
1. Kommissionen skall biträdas av en kommitté.
2. När det hänvisas till denna punkt skall artiklarna 5 och 7 i beslut 1999/468/EG tillämpas.
Den tid som anges i artikel 5.6 i beslut 1999/468/EG skall vara en månad.
3. Kommittén skall själv anta sin arbetsordning.
Artikel 10
1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 6 december 2005. De skall genast underrätta kommissionen om detta.
När en medlemsstat antar dessa bestämmelse skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.
2. Medlemsstaterna skall till kommissionen översända texten till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.
Artikel 11
Verkställande kommitténs beslut av den 21 april 1998 om samarbete mellan de avtalsslutande parterna i fråga om återsändande med flyg av medborgare i tredje land (SCH/Com-ex (98)10) skall upphävas.
Artikel 12
Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.
Artikel 13 Prop. 2004/05:168 Bilaga 1 Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.
Utfärdat i Bryssel den 25 november 2003 På rådets vägnar G. Tremonti Ordförande
Promemorians lagförslag (Ds 2004:57)
Härigenom föreskrivs
2
att det i utlänningslagen (1989:529)
3
skall införas
ett nytt kapitel, 5 a kap., av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 a kap.
Bistånd vid transitering
1 §
Detta kapitel innehåller bestämmelser om bistånd vid transitering av tredjelandsmedborgare i samband med återvändande med flyg från en stat som ingår i Europeiska unionen, Island eller Norge.
2 §
I kapitlet avses med tredjelandsmedborgare: en person som inte är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge,
transitering: genomresa av en tredjelandsmedborgare som avvisats eller utvisats från en stat som ingår i Europeiska unionen, Island eller Norge via en svensk flygplats i samband med återsändande med flyg.
3 §
Rikspolisstyrelsen är
centralmyndighet enligt rådets direktiv 2003/110/EG av den 25 november 2003 om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg.
4 §
Rikspolisstyrelsen skall som
2
Jfr Rådets direktiv 2003/110/EG av den 25 november 2003 om bistånd vid transitering i
samband med återsändande med flyg (EUT L321, 6.12.2003, s. 26, Celex 32003L011).
3
Lagen omtryckt 1994:515.
Bilaga 2 1. ta emot ansökningar om ledsagad eller icke-ledsagad transitering med flyg och om biståndsåtgärder i samband därmed, centralmyndighet
2. utse kontaktpunkter vid alla de flygplatser som kan bli aktuella för transitering,
3. besluta om tillstånd till transitering genom Sverige.
5 §
Ett beslut om transitering skall meddelas inom 48 timmar från det att ansökan kom in.
Om det finns särskilda skäl får perioden i första stycket förlängas, dock med högst 48 timmar.
Om ett beslut inte fattas inom de i första stycket angivna tidsfristerna får den ansökande myndigheten påbörja transitering efter det att myndigheten anmält detta till Rikspolisstyrelsen.
6 §
Rikspolisstyrelsen får vägra transitering, om
1. tredjelandsmedborgaren som skall transitera genom Sverige är åtalad för brottsliga handlingar eller är efterlyst för att avtjäna ett straff i Sverige,
2. transiteringen genom andra stater eller återvändande till bestämmelselandet inte går att genomföra,
3. transiteringen kräver byte av flygplats i Sverige,
4. det av praktiska skäl inte är möjligt att lämna det begärda biståndet vid den begärda tidpunkten, eller
5. tredjelandsmedborgaren anses utgöra ett hot mot allmän ordning, säkerhet och folkhälsa eller för Sveriges internationella relationer.
Om transitering vägras enligt
Pro första stycket 4, skall Rikspolisstyrelsen snarast meddela den ansökande myndigheten en annan tidpunkt för transitering så nära den ursprungligen begärda som möjligt.
p. 2004/05:168 Bilaga 2
7 §
Rikspolisstyrelsen får återkalla ett beslut om beviljad transitering med flyg, om sådana omständigheter som utgör skäl att vägra transitering enligt 6 §, kommer till styrelsens kännedom.
Om ett beslut om beviljad transitering med flyg återkallas, skall Rikspolisstyrelsen snarast meddela den ansökande myndigheten om återkallelsen.
8 §
Rikspolisstyrelsen skall, i
enlighet med beslutet om att bevilja transitering, överlämna ärendet till berörd polismyndighet som skall hämta tredjelandsmedborgaren vid flygplanet och ledsaga honom eller henne inom flygplatsområdet och till anslutande flyg.
9 §
Transitering skall genomföras
inom kortast möjliga tidsrymd och får inte överstiga 24 timmar.
Om det finns särskilda skäl får tiden för transiteringen förlängas, dock med högst 48 timmar.
Om transiteringen inte har genomförts inom de ovan angivna tidsfristerna gäller övriga bestämmelser om utlänningars vistelse i Sverige.
10 §
En tredjelandsmedborgares pass, biljett och andra resehandlingar får
Pro Bilag
tas emot, förvaras och vidarebefordras av en polismyndighet vid transitering genom Sverige efter beslut enligt 4 §.
p. 2004/05:168
a 2
11 §
För det Sverige har ansökt om och beviljats transitering av en tredjelandsmedborgare genom en annan stat, skall Sverige på begäran av den anmodade staten återta personen i fråga, om
1. beslutet att bevilja transitering har återkallats,
2. tredjelandsmedborgaren under transiteringen har rest in i den anmodade staten utan tillstånd,
3. fortsatt transitering eller återvändande till bestämmelselandet inte går att genomföra.
Förteckning över remissinstanser
Följande remissinstanser har avgivit yttrande över Ds 2004:57 Bistånd vid transitering i samband med återvändande med flyg.
Riksdagens ombudsmän, Hovrätten för Västra Sverige, Kammarrätten i Stockholm, Göteborgs tingsrätt, Länsrätten i Skåne län, Justitiekanslern, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Migrationsverket, Utlänningsnämnden, Kriminalvårdsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen, Socialstyrelsen, Stockholms stad, Sveriges Advokatsamfund, Svenska Röda Korset, CARITAS, Sveriges Kristna Råd, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar.
FN:s Flyktingskommissariat – UNHCR Stockholm, Amnesty International, Islamiska samarbetsrådet, Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR), svensk flyktinghjälp – SWERA har beretts tillfälle att yttra sig men har inte hörts av.
Kriminalvårdens transporttjänst, Malmö stad, Göteborgs stad, Sveriges kommuner och Landsting samt Rädda barnens riksförbund har avstått från att yttra sig.
Lagrådsremissens lagförslag
Lag om transitering av tredjelandsmedborgare
Härigenom föreskrivs
4
följande.
1 § I denna lag finns bestämmelser om transitering i samband med att en tredjelandsmedborgare återsänds med flyg.
2 § I lagen avses med
tredjelandsmedborgare: en person som inte är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen eller Island eller Norge,
transitering: genomresa via en flygplats i samband med återsändande med flyg av en tredjelandsmedborgare som har avvisats eller utvisats från en medlemsstat i Europeiska unionen eller Island eller Norge.
3 § Rikspolisstyrelsen är centralmyndighet enligt rådets direktiv 2003/110/EG om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg.
4 § Rikspolisstyrelsen skall som centralmyndighet
1. utse kontaktpunkter vid alla de flygplatser i Sverige som kan bli aktuella för transitering,
2. ta emot ansökningar om ledsagad eller icke-ledsagad transitering med flyg och om bistånd i samband med transiteringen, och
3. besluta om tillstånd till och bistånd vid transitering genom Sverige.
5 § Ett beslut om transitering skall meddelas inom 48 timmar från det att ansökan kom in.
Om det finns särskilda skäl får tiden i första stycket förlängas, dock med högst 48 timmar.
Om ett beslut inte har fattats inom de i första och andra styckena angivna tidsfristerna får den ansökande medlemsstaten påbörja transitering efter anmälan till Rikspolisstyrelsen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om ansökningsförfarandet.
6 § En ansökan om transitering genom Sverige får avslås om
1. tredjelandsmedborgaren som skall transitera är åtalad för brott eller är efterlyst för att avtjäna ett straff i Sverige,
2. transiteringen genom andra stater eller återsändande till destinationslandet inte går att genomföra,
3. transiteringen kräver att tredjelandsmedborgaren förflyttar sig mellan flygplatser i Sverige,
4. det av praktiska skäl inte är möjligt att lämna det begärda biståndet vid den begärda tidpunkten, eller
4
Jfr rådets direktiv 2003/110/EG av den 25 november 2003 om bistånd vid transitering i
samband med återsändande med flyg (EUT 321, 6.12.2003, s. 26, Celex 32003L011).
5. tredjelandsmedborgaren kan antas utgöra ett hot mot allmän ordning, säkerhet, folkhälsa eller för Sveriges internationella relationer.
7 § Ett beslut om att bevilja transitering får återkallas, om sådana omständigheter som utgör skäl att avslå en ansökan om transitering enligt 6 § har framkommit.
8 § Har tillstånd till transitering meddelats får polismyndigheten
1. hämta och ledsaga tredjelandsmedborgaren inom flygplatsområdet och till anslutande flyg, och
2. ta emot, förvara och vidarebefordra en tredjelandsmedborgares pass, biljett och andra resehandlingar under transiteringen.
9 § En transitering skall genomföras inom kortast möjliga tid från det att transiteringen påbörjas och får inte överstiga 24 timmar.
Om det finns särskilda skäl får tiden för transiteringen förlängas, dock med högst 48 timmar.
10 § En tredjelandsmedborgare som har avvisats eller utvisats från Sverige och som transiteras via en annan medlemsstat eller Island eller Norge, skall omedelbart återtas till Sverige på begäran av den staten om
1. beslutet att bevilja transitering har återkallats,
2. tredjelandsmedborgaren under transiteringen har rest in i den staten utan tillstånd, eller
3. fortsatt transitering eller återsändande till destinationslandet inte går att genomföra.
11 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas.
____________________________ Denna lag träder i kraft den 1 december 2005.
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2005-05-
Närvarande: f.d. regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist, justitierådet Torgny Håstad och regeringsrådet Bengt-Åke Nilsson.
Transitering av tredjelandsmedborgare
Enligt en lagrådsremiss den 21 april 2005 (Utrikesdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om transitering av tredjelandsmedborgare.
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Carin Bratt.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Allmänt
I det remitterade förslaget har regeringen valt att genomföra direktiv 2003/110/EG i form av lag. Enligt Lagrådets bedömning kan det ifrågasättas om ens någon av de föreskrifter som förslaget innehåller kräver lagform. I och för sig är det inget som hindrar att riksdagen lagstiftar inom regeringens kompetensområde men det kan innebära vissa praktiska olägenheter att binda föreskrifter av närmast administrativ karaktär i lagform. Några skäl för att man valt lagform har inte redovisats i lagstiftningsärendet.
Vad gäller användning av tvångsmedel i samband med transitering får den anmodade medlemsstaten enligt artikel 5.3 i direktivet i enlighet med sin nationella lagstiftning placera och inkvartera tredjelandsmedborgaren i säkert förvar och använda legitima medel för att förhindra eller avbryta tredjelandsmedborgarens eventuella försök att motsätta sig transiteringen.
Enligt den bedömning som görs i lagrådsremissen föreligger det för närvarande inget behov av att genomföra direktivets bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel. Behovet av att kunna använda förvar och tvångsåtgärder i samband med transiteringar bedöms inte vara särskilt stort. Det konstateras emellertid att utlänningslagens bestämmelser om förvarstagande inte torde vara tillämpliga vid transitering och att det inte kan uteslutas att någon form av tvångsmedel kan komma att behövas i framtiden. Därför bör denna fråga, enligt vad som sägs i remissen, utredas närmare (avsnitt 6.6).
Enligt Lagrådets mening måste man räkna med att det i samband med en transitering kan uppkomma behov av att använda förvar och andra tvångsmedel för att genomföra åtgärden. Det är därför av stor vikt att det i lagstiftningen klargörs under vilka förutsättningar samt i vilka former och i vilken utsträckning tvång får användas.
Lagrådet anser det alltså otillfredsställande att frågan om användning av tvångsmedel i samband med transitering inte lösts i det nu aktuella lagstiftningsärendet.
1 och 2 §§ Prop. 2004/05:168 Bilaga 5
Den inledande paragrafen skall ange lagens huvudsakliga innehåll och tillämpningsområde. Den är emellertid sedd för sig svårtillgänglig och kan inte förstås annat än om den läses i samband med de definitioner som upptas i 2 §. Enligt Lagrådets mening skulle lagen vinna i överskådlighet om innehållet i de båda lagrummen sammanfördes i en paragraf. Vid utformningen av bestämmelserna bör även viss jämkning ske i förhållande till remissförslaget för att bättre överensstämmelse skall nås med vad som synes vara transiteringsbegreppets konkreta innebörd enligt andra bestämmelser i den föreslagna lagen (jfr 5 och 9 §§ samt avsnitt 6.5 i allmänmotiveringen och författningskommentaren till 9 § om när en transitering påbörjas).
Med hänsyn till det anförda skulle en samlad inledande paragraf kunna ges följande lydelse:
”I denna lag finns bestämmelser om transitering i samband med att en tredjelandsmedborgare, som har avvisats eller utvisats från en stat som är medlem i Europeiska unionen eller från Island eller Norge, återsänds med flyg som under genomresa landar i Sverige.
Med tredjelandsmedborgare avses i lagen en person som inte är medborgare i en stat som är medlem i Europeiska unionen eller medborgare i Island eller Norge.”
Godtas Lagrådets förslag får de följande paragraferna i lagen omnumreras.
4 §
Enligt första punkten skall centralmyndigheten utse ”kontaktpunkter” vid transiteringsflygplatser. Av den allmänna motiveringen (avsnitt 6.2) framgår att centralmyndigheten torde komma att utse polismyndigheterna på dessa flygplatser till kontaktpunkter. Enligt Lagrådets mening är beteckningen ”kontaktorgan” att föredra. Första punkten skulle därför kunna inledas enligt följande: ”1. ange de polismyndigheter som skall vara kontaktorgan vid …….”. Därmed får man också en förtydligande koppling till vad 8 § föreskriver om polismyndighet.
5 §
Enligt första och andra styckena skall beslut om transitering meddelas inom viss, kortare tid. I det tredje stycket föreskrivs att om beslut inte fattats inom denna tid, så får den ansökande medlemsstaten påbörja transitering efter anmälan till Rikspolisstyrelsen.
I remissen diskuteras inte innebörden av att den ansökande medlemsstaten får påbörja transiteringen. I den mån det handlar om något som den främmande staten själv råder över, t.ex. flygning över eget territorium fram till svenskt, finns ingen anledning att ge regler i en svensk författning. Om transitering fattas i en snävare bemärkelse (förflyttning inom svensk flygplats eller rentav inom svensk flygterminal, jfr Lagrådets anmärkning till 2 §), är en reglering naturlig, men det
kvarstår som en oklarhet om den ansökande staten har anspråk inte bara på att få påbörja transiteringen utan också på att få slutföra den (med eller utan svenskt bistånd).
Man kunde tänka sig att syftet med direktivet är att tvinga transitstaten att snabbt fatta beslut vid äventyr att staten annars blir skyldig att godta transitering, detta för att effektivisera förfarandet. Ett underlåtet svar inom föreskriven tid på ansökan skulle således ha samma rättsverkan som om ett positivt beslut fattats, rimligen med samma inskränkning som framgår av 7 §, nämligen att vissa nya omständigheter kan föranleda ett återkallande av tillståndet.
En annan tolkning av 5 § tredje stycket är att den ansökande staten får påbörja/fortsätta transiteringen, även inom svensk flygplats, men att bestämmelsen på intet sätt begränsar Sveriges rätt att när som helst avbryta transiteringen utan att några nya omständigheter behöver ha framkommit.
Om tredje stycket skall tas med i lagen, framstår det som angeläget att dess innebörd klarläggs.
6 §
I denna paragraf anges fem olika fall då en ansökan om transitering får avslås. Eftersom lagen bygger på ett EG-direktiv med syfte att effektivisera det mellanstatliga samarbetet, är det naturligt att läsa paragrafen så att avslag får förekomma endast i de nämnda fallen.
Lagrådet fäster sig inledningsvis vid att inget nämns om medicinska verkställighetshinder som kan uppkomma under transitering i Sverige. Punkten 4 angående praktiska skäl, som omöjliggör att bistånd lämnas vid den begärda tidpunkten, kombinerad med 7 § angående återkallande, täcker knappast detta fall, eftersom lokutionen praktiska skäl ger andra associationer (se även den remitterade författningskommentaren). Det framstår dock som rimligt att en transitering kan avbrytas i nämnda situation. Frågan bör lösas under lagstiftningsärendets fortsatta behandling.
I allmänmotiveringen tas i avsnitt 6.5 upp fallet att tredjelandsmedborgaren söker asyl under transiteringen i Sverige. Det anges att en sådan ansökan snarast måste överlämnas till Migrationsverket för handläggning. I normalfallet blir då Dublinförordningen tillämplig, och den sökande kan sändas till något annat land för prövning av asylskälen. Om det ansökande landet är det som enligt Dublinförordningen skall pröva asylskälen och prövning redan gjorts där med negativt resultat, får det antas att utgångspunkten är att en ny asylansökan i Sverige inte hindrar transiteringen. Meningen med EG-direktivet är ju just att underlätta verkställandet av en avvisning, också om denna grundar sig på att asyl inte beviljats.
Det kan tänkas att det enligt svensk uppfattning finns asylskäl, fastän den ansökande staten har avslagit en asylansökan. Frågan är om Sverige också i ett sådant fall skall medverka till förpassningen av tredjelandsmedborgaren. Om en vägran skulle fylla ett praktiskt syfte, måste Sverige vara berett att ge tredjelandsmedborgaren uppehållstillstånd i Sverige, ty annars skulle ett återsändande till den ansökande staten bara leda till att tredjelandsmedborgaren senare
förpassades med en annan resväg. Ett sådant uppehållstillstånd kan dock ges utan särskilt stöd i den nu föreslagna lagen.
8 §
Enligt föreslagen lydelse av första punkten ges polismyndigheten möjlighet att hämta och ledsaga tredjelandsmedborgaren inom flygplatsområdet och till anslutande flyg. Bestämmelsen anknyter i och för sig nära till artikel 5.2 i direktivet. Det ter sig dock inte nödvändigt att i lagtexten koppla bestämningen ”inom flygplatsområdet” till ledsagandet. Den begränsning som ligger däri kan någon gång leda till problem, nämligen om en tredjelandsmedborgare undantagsvis skall ledsagas till ett anslutande flyg på en annan flygplats än den där landningen i Sverige skedde (jfr vad som anförs om byte av flygplats i avsnitt 6.4). Lagrådet förordar därför att ordföljden i lagtexten jämkas så att första punkten får lyda: ”1. hämta tredjelandsmedborgaren på flygplatsområdet och ledsaga denne till anslutande flyg, och”.
Utrikesdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 maj 2005
Närvarande: Statsministern Persson, ordförande, och statsråden Ringholm, Freivalds, Sahlin, Pagrotsky, Östros, Messing, Y. Johansson, Bodström, Sommestad, Karlsson, Andnor, Nuder, M. Johansson, Hallengren, Björklund, Holmberg, Jämtin, Österberg, Orback
Föredragande: statsrådet Holmberg
_____________________
Regeringen beslutar proposition 2004/05:168 Återsändande av tredjelandsmedborgare via Sverige
Rättsdatablad
Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upphäver eller upprepar ett normgivningsbemyndigande
Celexnummer för bakomliggande EGregler
Lag om transitering av tredjelandsmedborgare
32003L011