Propositionens huvudsakliga innehåll

Sverige ansökte den 18 maj 2022 om medlemskap i Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato). Samtidigt ansökte Finland om Natomedlemskap. Sveriges respektive Finlands anslutningsprotokoll undertecknades av Natos medlemsstater i Nordatlantiska rådet den 5 juli 2022. Sverige och Finland fick då status som inbjudna länder till Nato. Anslutningsprotokollen ska ratificeras i enlighet med de nationella reglerna i Natos medlemsstater. När samtliga medlemsstater har ratificerat protokollen kan Sverige och Finland ansluta sig till nordatlantiska fördraget och därmed bli medlemmar i Nato. Som Natomedlem förväntas Sverige tillträda ett avtal om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal. Riksdagens godkännande krävs för att Sverige ska kunna bli medlem i Nato och tillträda statusavtalet.

I denna proposition föreslås att riksdagen dels ska godkänna Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget, dels ska godkänna avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal. Det föreslås även att statusavtalet ska införlivas i svensk rätt samt att regeringen ska bemyndigas att fatta beslut om att ta emot stöd i form av militära styrkor från Nato.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

1. Riksdagen godkänner Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget.

2. Riksdagen godkänner avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal.

3. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

4. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd.

Riksdagen beslutar att förkorta motionstiden till fem dagar.

• Sida 5
•  Original

2. Lagtext

2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall

Härigenom föreskrivs att bilagan till lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall¹ ska ha följande lydelse.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

Nuvarande lydelse

Bilaga

Immunitet och/eller privilegier gäller för följande

Tillämplig internationell överenskommelse

Internationella organ Fysiska personer

Föreslagen lydelse

Bilaga

2

Immunitet och/eller privilegier gäller för följande

Tillämplig internationell överenskommelse

Internationella organ Fysiska personer

84. Nordatlantiska fördragsorganisationen

Medlemmarnas representanter i organet och personer med tjänst hos eller uppdrag av detta

Avtal den 20 september 1951 om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal

¹ Lagen omtryckt 1994:717. ² Senaste lydelse 2022:1475 (jfr 2022:1802).

• Sida 6
•  Original

2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd

Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ lagen (2020:782) om operativt militärt stöd¹ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §²

Regeringen får, om Sverige är i krig eller krigsfara, begära stöd av en stat som är medlem i Europeiska unionen eller i Nordatlantiska fördragsorganisationen i form av militära styrkor, för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot Sverige.

Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd.

Om Sverige är i krig eller krigsfara får regeringen begära stöd i form av militära styrkor av Nordatlantiska fördragsorganisationen och av en stat som är medlem i den organisationen eller i Europeiska unionen, för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot Sverige.

Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den som lämnar stödet.

3 §³

Regeringen får begära stöd av en stat som är medlem i Europeiska unionen eller i Nordatlantiska fördragsorganisationen i form av militära styrkor, för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd.

I fred eller under krig mellan främmande stater får regeringen begära stöd i form av militära styrkor av Nordatlantiska fördragsorganisationen och av en stat som är medlem i den organisationen eller i Europeiska unionen, för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium. Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den som lämnar stödet.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

¹ Senaste lydelse av lagens rubrik 2022:430. ² Senaste lydelse 2022:430. ³ Senaste lydelse 2022:430.

• Sida 7
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 16 maj 2022 att Sverige skulle ansöka om medlemskap i Nato. Sveriges ansökan överlämnades till Natos generalsekreterare den 18 maj 2022. Samtidigt ansökte Finland om Natomedlemskap. Vid Natos toppmöte i Madrid 29–30 juni 2022 beslutades att Sverige och Finland skulle erbjudas medlemskap. Sveriges respektive Finlands anslutningsprotokoll undertecknades av Natos medlemsstater i Nordatlantiska rådet den 5 juli 2022. Sverige och Finland fick då status som inbjudna länder till Nato.

Utrikesdepartementet har tagit fram promemorian Sveriges medlemskap i Nato (Ds 2022:24). I promemorian föreslås att riksdagen dels ska godkänna Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget, dels ska godkänna avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal. Det föreslås även att statusavtalet ska införlivas i svensk rätt samt att regeringen ska bemyndigas att fatta beslut om att ta emot stöd i form av militära styrkor från Nato. Fördraget i engelsk lydelse finns i bilaga 1. En svensk översättning av fördraget finns i bilaga 2. Avtalet i engelsk lydelse finns i bilaga 3. En svensk översättning av avtalet finns i bilaga 4. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 5. Promemorians lagförslag finns i bilaga 6.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. Remissvaren finns tillgängliga i Utrikesdepartementet (UD2022/14304).

En sakkunnig biträder Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) med att se över vissa rättsliga frågor med anledning av ett medlemskap i Nato. Det rör sig dels om vilka eventuella författningsändringar som krävs för en svensk anslutning till ett antal avtal som Sverige förväntas tillträda som Natomedlem, dels om vilka övriga författningsändringar på försvarsområdet som bör införas med anledning av ett Natomedlemskap (Fö 2022:A). Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2023. En delredovisning i fråga om de aktuella avtalen ska lämnas senast den 31 mars 2023.

Lagrådet

Det lagförslag som avser lagen om immunitet och privilegier i vissa fall omfattas av Lagrådets granskningsområde. Lagförslaget är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande.

Skäl för förkortad motionstid

Eftersom det är mycket angeläget att skyndsamt besluta om Sveriges medlemskap i Nato och att effektivisera Sveriges förmåga att ta emot militärt stöd från Nato anser regeringen att det finns synnerliga skäl för riksdagen att besluta om förkortad motionstid. Regeringen föreslår att motionstiden förkortas till fem dagar.

• Sida 8
•  Original

4. Sveriges ansökan om medlemskap i Nato

4.1. Ett förändrat säkerhetspolitiskt läge

Den 24 februari 2022 inledde Ryssland en folkrättsstridig, oprovocerad och oförsvarlig fullskalig invasion av Ukraina. Angreppet på Ukraina är även ett flagrant brott mot den europeiska säkerhetsordningen.

Med den europeiska säkerhetsordningen avses den helhet av regler och principer, folkrättsligt bindande såväl som politiskt förpliktigande, som tillsammans utgör fundamentet för Europas säkerhet och därmed dess välstånd. Till dessa hör grundläggande regler om att territorium inte får förvärvas med våld och respekten för varje stats suveränitet, territoriella integritet och rätt att självständigt och utan inblandning bestämma sin säkerhetspolitiska väg. Den europeiska säkerhetsordningen vilar på Förenta nationernas stadga (FN-stadgan) och vidareutvecklas i Helsingforsslutakten från 1975 och Parisstadgan från 1990, tillsammans med de övriga politiska åtaganden som förhandlats fram inom ramen för den europeiska säkerhetskonferensen, sedermera Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).

Ryssland har under en längre tid utmanat den europeiska säkerhetsordningen. I december 2021 framförde Ryssland långtgående krav på en i grunden förändrad säkerhetsordning i Europa, krav som utgår från skapandet av intressesfärer och krav på inflytande över andra staters säkerhetspolitiska val. Ryssland har också visat att man är berett att använda militärt våld för att nå sina politiska mål, bl.a. genom krigen i Georgien 2008 och sedan 2014 i Ukraina, inklusive den folkrättsstridiga annekteringen av Krim. Den fullskaliga invasionen av Ukraina den 24 februari 2022 utgör ett vidare och synnerligen allvarligt steg i denna utveckling.

Rysslands agerande innebär ett strukturellt och långsiktigt kraftigt försämrat säkerhetspolitiskt läge. Det får omfattande och långtgående konsekvenser för Sverige.

4.2. Överläggningarna om det förändrade säkerhetspolitiska läget

4.2.1. Regeringen och företrädare för samtliga riksdagspartier deltog i överläggningarna

Regeringen beslutade den 16 mars 2022 att tillsätta en arbetsgrupp för genomförande av överläggningar om det förändrade säkerhetspolitiska läget till följd av Rysslands aggression mot Ukraina. Arbetsgruppen utgjorde ett forum för överläggningar mellan regeringen och riksdagspartierna om vilka konsekvenser det nya säkerhetspolitiska läget får, inklusive för Sveriges säkerhetspolitik och särskilt i förhållande till Sveriges internationella samarbeten. Överläggningarna leddes av dåvarande utrikesminister Ann Linde, med deltagande av dåvarande försvarsminister Peter Hultqvist. Samtliga riksdagspartier deltog i överläggningarna.

• Sida 9
•  Original

4.2.2. Rapporten Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge – konsekvenser för Sverige

Rapporten från de säkerhetspolitiska överläggningarna

Resultatet av överläggningarna redovisas i rapporten Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge – konsekvenser för Sverige (Ds 2022:7). Rapporten är indelad i sex analysavsnitt och ett avslutande avsnitt med slutsatser. Rapporten presenterades den 13 maj 2022.

Representanterna för Socialdemokraterna (Kenneth G Forslund), Moderaterna (Hans Wallmark, Pål Jonson), Sverigedemokraterna (Aron Emilsson), Centerpartiet (Kerstin Lundgren), Kristdemokraterna (Mikael Oscarsson) och Liberalerna (Allan Widman) var eniga om rapportens innehåll. När det gäller en skrivning om betydelsen av Sveriges militära alliansfrihet har representanterna för Kristdemokraterna och Liberalerna lämnat ett särskilt yttrande. Representanterna för Vänsterpartiet (Håkan Svenneling) och Miljöpartiet (Elisabeth Falkhaven) står bakom rapporten i de delar som rör det försämrade säkerhetspolitiska läget med anledning av Rysslands agerande, de europeiska samt transatlantiska reaktionerna på den ryska aggressionen, Sveriges säkerhetspolitiska inriktning och Sveriges säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten, men har lämnat särskilda yttranden när det gäller de delar av rapporten som behandlar möjligheter för och begränsningar av Sveriges nuvarande säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten, perspektiv på ett eventuellt svenskt Natomedlemskap samt rapportens slutsatser.

Det försämrade säkerhetspolitiska läget och reaktionerna på den ryska aggressionen

I rapporten konstateras att Rysslands invasion av Ukraina är den mest omfattande militära aggressionen i Europa sedan det andra världskriget, att Rysslands agerande utgör ett flagrant brott mot folkrätten och att den ryska krigföringen omfattar krigsförbrytelser, inklusive överträdelser av den internationella humanitära rätten. Rapporten beskriver vidare hur Ryssland bryter mot den europeiska säkerhetsordningen. Krisen bedöms vara strukturell, systematisk och långtgående. Mot den bakgrunden konstateras att Rysslands aggressiva agerande innebär att den säkerhetspolitiska situationen i Sveriges närområde och övriga Europa har försämrats på ett fundamentalt sätt jämfört med bedömningen i propositionen Totalförsvaret 2021–2025, prop. 2020/21:30. Vidare konstateras att detta ledde till att Finland övervägde frågan om ett medlemskap i Nato. Det framhålls att det, av den finska regeringens redogörelse om förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön (Statsrådets publikationer 2022:19), framstod som att ett Natomedlemskap är det alternativ som bedömdes bäst trygga Finlands säkerhet.

Sveriges säkerhetspolitiska inriktning samt Sveriges säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten

Rapporten beskriver hur Sverige under de senaste åren har fördjupat sina säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten med flera partnerländer och med Nato, samt genomfört betydande förstärkningar av det nationella

• Sida 10
•  Original

försvaret. Försvarssamarbetet med Finland lyfts fram som särskilt betydelsefullt. Den kraftigt försämrade säkerhetspolitiska situationen bedöms innebära att Sverige behöver se över hur landets säkerhet kan stärkas, också genom att ta ställning till ett svenskt Natomedlemskap.

Rapporten framhåller att EU är Sveriges viktigaste utrikes- och säkerhetspolitiska arena. Det konstateras att den s.k. solidaritetsklausulen i artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) inte utgör en gemensam försvarsförpliktelse och att frågor om nationell säkerhet och försvar i grunden är ett ansvar för varje medlemsstat. Vidare anges att det saknas förutsättningar för en utveckling mot ett kollektivt försvar inom EU.

När det gäller möjligheter för och begränsningar av Sveriges nuvarande samarbeten konstateras att möjligheterna till ett fördjupat samarbete som inkluderar planering för situationer bortom fredstida förhållanden ytterst begränsas av att Sveriges inte åtar sig ömsesidiga försvarsförpliktelser, vilket begränsar den avskräckande effekten. Det betonas att artikel 5 i nordatlantiska fördraget alltid enbart har avsett försvar av allierade och att kriget i Ukraina har understrukit att det inte finns någon partnerdimension i Natos kollektiva försvarsgarantier och avskräckning.

Perspektiv på ett eventuellt svenskt Natomedlemskap

Rapporten framhåller att den främsta konsekvensen av ett eventuellt svenskt medlemskap i Nato är att Sverige skulle bli en del av Natos kollektiva säkerhet och omfattas av ömsesidiga säkerhetsgarantier enligt artikel 5 i nordatlantiska fördraget. Det bedöms att ett svenskt medlemskap skulle höja tröskeln för militära konflikter och därmed ge en konfliktavhållande effekt i norra Europa. Om både Sverige och Finland vore medlemmar i Nato skulle samtliga nordiska och baltiska länder omfattas av kollektiva försvarsförpliktelser. Enligt rapporten skulle ett svenskt Natomedlemskap därmed inte bara stärka Sveriges säkerhet, utan också bidra till likasinnade grannländers säkerhet.

När det gäller militärstrategiska överväganden konstateras att det skulle få negativa konsekvenser för Sveriges säkerhetspolitiska läge om Finland, men inte Sverige, valde att ansöka om Natomedlemskap. Sverige skulle då bli det enda landet i Norden och Baltikum utanför Nato. Till följd av detta skulle Sverige bli av särskilt militärstrategiskt intresse för Ryssland i händelse av konflikt. Sveriges militära och säkerhetspolitiska sårbarhet och utsatthet skulle öka. Sverige skulle behöva ha en starkare militär förmåga för att försvara sig och hävda sin territoriella integritet utanför Nato, vilket skulle kräva betydande investeringar och en över åren höjd försvarsbudget, utöver de två procent av bruttonationalprodukten (BNP) som redan har aviserats.

Det konstateras att Sveriges befintliga bilaterala och multilaterala försvarssamarbeten skulle kunna utvecklas vid ett eventuellt Natomedlemskap. När det gäller samarbeten med länder i Sveriges närområde skulle de kunna utgöra en plattform för ett gemensamt ansvarstagande för Östersjöregionen och Nordkalotten inom Nato.

Rapporten konstaterar att Nato inte utgör något hot mot Ryssland, men att Ryssland trots detta skulle reagera negativt på ett svenskt medlemskap.

• Sida 11
•  Original

Vikten av att Sverige under en eventuell anslutningsprocess på olika sätt fick säkerhetsförsäkringar från ett antal allierade framhålls.

Slutligen anges att ett Natomedlemskap inte skulle påverka Sveriges möjligheter att främja grundvärden i svensk utrikes- och säkerhetspolitik, inklusive arbetet för kärnvapennedrustning. Ett medlemskap skulle enligt rapporten utgöra ett komplement till Sveriges engagemang i EU, FN och OSSE.

Rapportens slutsatser

I rapportens slutsatser konstateras att Sveriges bilaterala och regionala säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten inte omfattar ömsesidigt bindande försvarsförpliktelser. Det betonas även att den säkerhetspolitiska krisen har åskådliggjort gränserna för Natos åtaganden gentemot ickeallierade, genom att klargöra att artikel 5 i nordatlantiska fördraget enbart avser försvar av Natomedlemmar. Vidare konstateras att Sveriges försvarssamarbete med Finland är av särskild vikt och att det är av betydande värde att Sverige och Finland fortsätter att agera i nära samverkan som svar på det förändrade säkerhetspolitiska läget.

I slutsatserna framhålls vidare att ett svenskt Natomedlemskap skulle höja tröskeln för militära konflikter och därmed ge en konfliktavhållande effekt i norra Europa. Det anges även att, om både Sverige och Finland var medlemmar i Nato, skulle samtliga nordiska och baltiska länder omfattas av kollektiva försvarsförpliktelser. Det skulle minska den osäkerhet som i nuläget råder kring hur ett gemensamt uppträdande skulle utformas i en säkerhetspolitisk kris eller vid ett väpnat angrepp.

4.2.3. Riksdagens debatt med anledning av rapporten från de säkerhetspolitiska överläggningarna

Riksdagen höll den 16 maj 2022 en särskild debatt med anledning av rapporten från de säkerhetspolitiska överläggningarna. Företrädare för samtliga riksdagspartier deltog i debatten. Debatten visade att det fanns ett brett stöd bland riksdagens partier för ett svenskt medlemskap i Nato.

Vid debatten redogjorde dåvarande statsminister Magdalena Andersson för de slutsatser regeringen drog av rapporten och vilken väg framåt regeringen bedömde var den bästa för svensk säkerhet. Statsministern redogjorde för utgångspunkterna för ett svenskt medlemskap i Nato. Bland annat anförde statsministern att Sverige även i framtiden kommer att stå upp för folkrätt, mänskliga rättigheter och jämställdhet och att Sverige kommer att fortsätta arbetet för global säkerhet och utveckling. Statsministern betonade även att Sverige genom ett medlemskap ställer sig bakom Natos hela politik inklusive kärnvapenavskräckning. Hon anförde även att Sverige, i likhet med Norge och Danmark, bör deklarera att vi inte vill ha kärnvapen eller permanenta baser på svenskt territorium.

• Sida 12
•  Original

4.3. Sveriges ansökan om Natomedlemskap och den fortsatta anslutningsprocessen

Regeringen beslutade den 16 maj 2022 att Sverige skulle ansöka om medlemskap i Nato. Som skäl för beslutet angavs att regeringen, med anledning av det i grunden förändrade säkerhetsläget, gjorde bedömningen att det bästa sättet att värna Sveriges säkerhet var att ansöka om medlemskap i Nato.

Dåvarande utrikesminister Ann Linde undertecknade Sveriges ansökan om Natomedlemskap den 17 maj 2022. Ansökan överlämnades den 18 maj 2022 till Natos generalsekreterare Jens Stoltenberg av Sveriges Natoambassadör Axel Wernhoff. Samtidigt lämnade Finland in sin ansökan om medlemskap i Nato.

Vid Natos toppmöte i Madrid 29–30 juni 2022 beslutades att Sverige och Finland skulle erbjudas medlemskap. Sverige och Finland fick status som inbjudna länder till Nato den 5 juli 2022, då protokollen för Sveriges respektive Finlands anslutning till nordatlantiska fördraget undertecknades av samtliga Natos medlemsstater i Nordatlantiska rådet.

När anslutningsprotokollet har ratificerats i enlighet med de nationella reglerna i Natos samtliga medlemsstater och Natos generalsekreterare inbjudit Sverige att ansluta sig till nordatlantiska fördraget kan Sverige bli medlem i Nato. Riksdagens godkännande krävs innan regeringen kan besluta om Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget. När anslutningsinstrumentet har deponerats enligt bestämmelserna i nordatlantiska fördraget blir Sverige medlem i Nato.

5. Nato

5.1. Natos grundande och utvidgning

Nordatlantiska fördraget ingicks 1949 av tolv stater, varav två i Nordamerika och tio i Europa. Nato etablerades 1951 som en permanent organisatorisk tillämpning av nordatlantiska fördraget. Syftet med Nato var att värna medlemmarnas suveränitet och territoriella integritet genom att skapa en organisation för kollektivt försvar. De grundande staterna var Belgien, Danmark, Frankrike, Island, Italien, Kanada, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Portugal, Storbritannien och USA. Därefter har Nato utvidgats i flera omgångar och organisationen har i dag 30 medlemmar. Under det kalla kriget anslöt Grekland och Turkiet 1952, Västtyskland 1955 (från 1990 det återförenade Tyskland) och Spanien 1982. Efter det kalla kriget anslöt Polen, Tjeckien och Ungern 1999, Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Rumänien, Slovakien och Slovenien 2004, Albanien och Kroatien 2009, Montenegro 2017 och Nordmakedonien 2020. Sverige och Finland har status som inbjudna länder till Nato. Natos utvidgningspolitik – den ”öppna dörrens politik” – har sin traktatmässiga grund i artikel 10 i nordatlantiska fördraget. Det finns inte någon uteslutningsmekanism.

• Sida 13
•  Original

5.2. Nato består av en politisk och en militär del

Nato är en mellanstatlig organisation, som består av både en politisk och en militär del. Det högsta beslutande politiska organet är Nordatlantiska rådet. I det löpande arbetet representeras medlemsstaterna i rådet av sina Natoambassadörer. I andra sammanhang kan länderna representeras i rådet av försvars- eller utrikesministrar eller regerings- och statschefer. Arbetet i rådet leds av Natos generalsekreterare. Varje medlemsstat har en representant i rådet, som fattar beslut med konsensus. För att rådet ska fatta beslut krävs alltså enhällighet bland medlemmarna. Under rådet har flera organ och kommittéer inrättats. Det högsta militära organet inom Nato är militärkommittén (Military Committee, MC). Till dess uppgifter hör att ge råd till Nordatlantiska rådet i militära frågor och omsätta rådets beslut till militär planering. Militärkommittén ger också direktiv till Natos högste militäre befälhavare (Supreme Allied Commander Europe, SACEUR). Militärkommittén lyder direkt under Nordatlantiska rådet och består av medlemsstaternas försvarsstabschefer. I det löpande arbetet representeras medlemsstaterna i kommittén av sina militära representanter. Det finns även en särskild kommitté för Natos avskräcknings- och kärnvapenpolitik (Nuclear Planning Group, NPG). Natos högkvarter ligger i Bryssel och utgör organisationens politiska och administrativa centrum. Arbetet i Natos högkvarter stöds av en internationell civil stab och en internationell militär stab. Högkvarteret är säte för Nordatlantiska rådet. Varje medlemsstat har en permanent representation vid högkvarteret.

Den militära ledningsstrukturen, från militärstrategisk nivå ned till högre taktisk nivå, hanterar bl.a. Natos förmågeplanering, operationsplanering samt styrkegenerering. Natos två militärstrategiska högkvarter, Supreme Headquarters Allied Powers Europe (SHAPE) och Allied Command Transformation (ACT), ligger i Mons i Belgien respektive i Norfolk i USA. Nato har inga egna militära förband utan dessa avdelas från medlemsstaterna för beredskap eller insatser efter begäran från SACEUR och politiska beslut i respektive land.

5.3. Nordatlantiska fördraget

5.3.1. Fördraget är Natos grundläggande dokument

Nordatlantiska fördraget utgör grunden för Nato. Fördraget i engelsk lydelse finns i bilaga 1. En svensk översättning av fördraget finns i bilaga 2. Fördraget undertecknades den 4 april 1949 i Washington, varför det även kallas Washingtonfördraget, och trädde i kraft den 24 augusti samma år. Kärnan i fördraget är det kollektiva försvaret, som bygger på den rätt till individuellt och kollektivt självförsvar som varje stat har, vilket slås fast i artikel 51 i FN-stadgan. Fördraget anger även de grundsatser som parterna åtar sig att värna.

• Sida 14
•  Original

5.3.2. De enskilda bestämmelserna

Ingressen

I ingressen bekräftar parterna sin tro på ändamålen och grundsatserna i FN-stadgan och sin vilja att leva i fred med alla folk och alla regeringar. Vidare anges att parterna är fast beslutna att trygga sina folks frihet, gemensamma arv och civilisation, vilka grundar sig på demokratiska principer, principen om den enskilda människans frihet och rättsstatsprincipen. Parterna strävar efter att främja stabilitet och välfärd i det nordatlantiska området. Slutligen anges att parterna har föresatt sig att förena sina ansträngningar för ett kollektivt försvar och upprätthållandet av fred och säkerhet.

Artiklarna 1 och 2

De första två artiklarna rör tvistlösning och fredsskapande åtgärder. Parterna förbinder sig att, i enlighet med FN-stadgan, lösa eventuella internationella tvister med fredliga medel, så att internationell fred och säkerhet inte sätts i fara, och att i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om och bruk av våld på ett sätt som är oförenligt med FN:s ändamål. Parterna ska bidra till den fortsatta utvecklingen av fredliga och vänskapliga internationella förbindelser. De ska bl.a. sträva efter att undanröja motsättningar i sin internationella ekonomiska politik och främja ekonomiskt samarbete.

Artikel 3

I artikel 3 åtar sig parterna att, var för sig och tillsammans, genom egen beredskap och ömsesidigt bistånd, upprätthålla och utveckla sin individuella och kollektiva förmåga att stå emot väpnade angrepp. Artikel 3 utgör grunden för det arbete som Nato och de allierade bedriver för att stärka totalförsvaret och krisberedskapen inbegripet säkerställandet av samhällsviktiga funktioner.

Artikel 4

Artikel 4 anger att parterna ska samråda närhelst en part anser att någon parts territoriella integritet, politiska oberoende eller säkerhet hotas.

Artikel 5

Artikel 5 innehåller de ömsesidiga försvarsgarantier som utgör kärnan i Natos kollektiva försvar. Enligt artikeln ska ett väpnat angrepp mot en eller flera av parterna i Europa eller Nordamerika betraktas som ett angrepp mot samtliga parter. I händelse av ett sådant väpnat angrepp ska varje part, i utövandet av den rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar som erkänns i artikel 51 i FN-stadgan, bistå den eller de angripna parterna genom att individuellt och i samförstånd med de övriga parterna utan dröjsmål vidta de åtgärder som den anser nödvändiga, inklusive bruk av vapenmakt, för att återställa och upprätthålla säkerheten i det nordatlantiska området.

• Sida 15
•  Original

Alla sådana väpnade angrepp och alla de åtgärder som vidtas med anledning av dem ska omedelbart inberättas, dvs. rapporteras, till FN:s säkerhetsråd. Parterna ska avsluta åtgärderna när säkerhetsrådet har vidtagit nödvändiga åtgärder för att återställa och upprätthålla internationell fred och säkerhet.

Begreppet väpnat angrepp i artikel 5 finns också i artikel 51 i FNstadgan, där det används för att ge uttryck för den folkrättsliga rätten för varje stat att utöva individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp. Vad som utgör ett väpnat angrepp och som därmed ger upphov till rätten till självförsvar definieras inte i FN-stadgan. Väpnat angrepp står emellertid för användandet av ett mer storskaligt våld mot en annan stat än enskilda skärmytslingar. FN:s generalförsamling enades 1974 om en definition av det närliggande begreppet aggression, vilket kan ge viss vägledning. Exempel på handlingar som typiskt sett anses utgöra aggression är att en stats väpnade styrkor invaderar eller attackerar en annan stat, bombarderar eller i övrigt använder vapen mot en annan stats territorium och attackerar en annan stats väpnade styrkor. Även vissa former av cyberangrepp anses numera kunna ge upphov till rätt till självförsvar under förutsättning att skalan och effekten av angreppet når upp till den nivå som allmänt krävs för att något ska anses utgöra ett väpnat angrepp. Efter attackerna mot USA den 11 september 2001 har rättsutvecklingen kommit att innebära att storskaliga terroristangrepp från icke-statliga aktörer kan ge upphov till rätten till självförsvar. Den enda gång som artikel 5 i nordatlantiska fördraget åberopats var just efter 11 september-attackerna. Enligt Natos strategiska koncept från 2022 kan en eller flera skadliga cyberaktiviteter, eller fientliga operationer mot, från, eller i rymden, nå nivån av väpnat angrepp och leda Nordatlantiska rådet till att åberopa artikel 5. Även hybrida operationer mot allierade kan, enligt det strategiska konceptet, nå nivån av väpnat angrepp och kan leda Nordatlantiska rådet till att åberopa artikel 5.

Artikel 6

I artikel 6 anges det territorium som omfattas av försvarsgarantierna. Tillämpningen av artikel 5 begränsas till parternas territorium i Europa eller Nordamerika, Turkiets territorium och de öar i det nordatlantiska området norr om Kräftans vändkrets som omfattas av en parts jurisdiktion. Vidare omfattas väpnade angrepp mot en parts styrkor, fartyg eller luftfartyg som befinner sig i dessa områden, Medelhavet eller det nordatlantiska området norr om Kräftans vändkrets.

Definitionen av vilka territorier som artikel 5 är tillämplig på ändrades genom artikel 2 i protokollet till nordatlantiska fördraget om Greklands och Turkiets anslutning, som undertecknades den 22 oktober 1951.

Artikel 7

Fördraget ska inte påverka de rättigheter och skyldigheter som parterna har enligt FN-stadgan och inte heller på säkerhetsrådets huvudansvar för upprätthållande av internationell fred och säkerhet.

• Sida 16
•  Original

Artikel 8

Parterna förklarar att det inte finns några internationella åtaganden som strider mot fördraget och åtar sig att inte ingå några sådana åtaganden.

Artikel 9

Inrättandet och sammansättningen av Nordatlantiska rådet regleras i artikel 9. Samtliga parter ska vara representerade i rådet. Rådet ska organiseras så att det när som helst kan sammanträda utan dröjsmål. Rådet ska inrätta biträdande organ efter behov, bl.a. ska rådet inrätta en försvarskommitté, som ska ge rekommendationer om åtgärder för tillämpningen av artiklarna 3 och 5.

Artikel 10

I artikel 10 finns bestämmelser om möjligheten att bjuda in andra europeiska stater att ansluta sig till fördraget. För detta krävs enhällighet mellan parterna. Nya parter till fördraget ska ha förutsättningar att främja grundsatserna i fördraget och kunna bidra till säkerheten i det nordatlantiska området.

Artiklarna 11–14

I artiklarna 11–14 finns bestämmelser om ratificering, deponering, ändring och uppsägning av fördraget.

5.4. Natos strategiska koncept

Vid Natos toppmöte i Madrid 29–30 juni 2022 antogs ett nytt strategiskt koncept som ersatte det tidigare konceptet från 2010. Nya koncept antas efter behov, normalt till följd av större förändringar i omvärlden. Det nu antagna är det åttonde i ordningen. Det strategiska konceptet beskriver bl.a. Natos strategi och syfte, organisationens grundläggande uppgifter samt de utmaningar och möjligheter som den förändrade säkerhetspolitiska miljön innebär.

I det strategiska konceptet slås fast att Natos främsta ansvar är det kollektiva försvaret. Varje del av medlemmarnas territorier ska försvaras. Nato har ett 360-gradersperspektiv, dvs. beredskap i alla riktningar över land-, luft-, sjöfarts-, cyber- och rymddomänerna och mot alla hot och utmaningar. Natos roll i kampen mot terrorism är en integrerad del av denna ansats. Avgörande för det kollektiva försvaret är den transatlantiska länken och de ömsesidiga försvarsgarantierna enligt artikel 5 i nordatlantiska fördraget. För att trygga medlemmarnas kollektiva försvar och säkerhet ska Natos huvuduppgifter även framöver vara avskräckning och försvar, civilt och militärt krisförebyggande och krishantering samt säkerhetssamarbete.

Natos förmåga till avskräckning och försvar bygger på en kombination av militära förmågor, där kärnvapen ingår som en del. Kärnvapenkapaciteten, med det grundläggande syftet att verka avskräckande och därigenom bevara freden, betraktas primärt som ett politiskt vapen och står

• Sida 17
•  Original

i högre grad än konventionella förmågor under politisk kontroll även i tider av kris och krig. Nato äger inga kärnvapen. USA:s, Storbritanniens och Frankrikes kärnvapen är nationella tillgångar. Alliansen vidhåller ett starkt engagemang för rustningskontroll, nedrustning och icke-spridning med ett uttalat mål om att skapa förutsättningar för en värld fri från kärnvapen. Detta är i linje med samtliga allierades åtaganden inom ramen för ickespridningsfördraget för kärnvapen (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT). Natos förmåga att bemöta cyberhot, säkerställa tillträde till rymd och cyberrymd utgör vidare nyckelfaktorer för effektiv avskräckning och försvar. I det strategiska konceptet anges även alliansens avsikt att fortsätta arbeta mot en mer robust, integrerad och sammanhängande strategi för att bygga nationell och kollektiv motståndskraft mot militära och icke-militära hot och utmaningar, och för att identifiera och mildra strategiska sårbarheter och beroenden genom en säkerställd civil beredskapsförmåga.

När det gäller förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön konstateras bl.a. att Ryssland är det mest betydande och direkta hotet mot de allierades säkerhet och mot fred och stabilitet i det euroatlantiska området. Vidare pekas terrorism i alla dess former ut som det mest direkta asymmetriska hotet mot medborgarnas säkerhet och mot internationell fred och välstånd. Det konstateras att Kina utgör en utmaning mot alliansens intressen, säkerhet och värderingar.

5.5. Sveriges partnerskap med Nato

Sverige samverkar sedan 1994 med Nato inom samarbetet Partnerskap för fred (PFF). Sverige blev 1997 del av Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR). I samband med Natos toppmöte i Wales 2014 erhöll Sverige status som en av Natos Enhanced Opportunities Partner (EOP). EOP är en ram för ett individuellt utformat partnerskap med fokus på politisk dialog, utbildning och övningar samt informationsutbyte. Partnerskapet har inneburit att Sveriges samarbete med Nato har fördjupats. Med anledning av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022 och inom ramen för partnerskapet aktiverade Sverige och Nato särskilda modaliteter för förstärkt samarbete (Modalities for Strengthened Interaction, MSI), vilket har intensifierat informationsutbyte och samordning av aktiviteter och strategisk kommunikation kopplat till det nuvarande krisläget.

Inom ramen för partnerskapet med Nato deltar Sverige i utbildningar och i övningar och har även stått värd för sådana aktiviteter, samt samarbetar med Nato i standardiserings- och förmågeutveckling. Sverige har även deltagit i Natoledda militära insatser i Bosnien, Kosovo, Afghanistan och Libyen.

Som framgår av avsnitt 4.3 har Sverige sedan den 5 juli 2022 status som inbjudet land till Nato. Det innebär en gradvis integrering i Natos strukturer. Som inbjudet land deltar Sverige i alla delar av Natos verksamhet, förutom i kärnvapenrelaterade frågor inom ramen för Nuclear Planning Group, där endast medlemmar deltar. Som inbjudet land har Sverige ingen beslutsrätt.

• Sida 18
•  Original

6. Avtalet om status för Nato, nationella representanter och organisationens internationella personal

6.1. Sverige förväntas som Natomedlem tillträda vissa internationella avtal

Ett medlemskap i Nato medför att Sverige förväntas tillträda ett antal internationella avtal som ingåtts mellan medlemsstaterna. Det är bl.a. fråga om fyra statusavtal:

• avtalet mellan parterna i nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor
• protokollet om status för internationella militära högkvarter som inrättats i enlighet med nordatlantiska fördraget
• avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal
• avtalet om status för tredjestaters delegationer och representanter vid

Nordatlantiska fördragsorganisationen.

I denna proposition behandlas avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal. I promemorian Sveriges medlemskap i Nato (Ds 2022:24) görs bedömningen att riksdagens godkännande inte krävs innan regeringen kan ingå avtalet om status för tredjestaters delegationer och representanter vid Nordatlantiska fördragsorganisationen. Frågor rörande avtalet mellan de stater som är parter i nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor och protokollet om status för internationella militära högkvarter som upprättats med stöd av nordatlantiska fördraget omfattas av den översyn som genomförs i Försvarsdepartementet (Fö 2022:A). Den översynen omfattar även vissa tekniska avtal som Sverige förväntas tillträda som Natomedlem:

• avtalet mellan parterna i nordatlantiska fördraget om informationssäkerhet
• Natos avtal om ömsesidigt sekretesskydd för patentsökta försvarsrelaterade uppfinningar
• Natos avtal om överföring av teknisk information för försvarsändamål
• avtalet mellan parterna i nordatlantiska fördraget om samarbete avseende nukleär information.

6.2. Avtalet reglerar organisationens ställning samt frågor om immunitet och privilegier

Avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal undertecknades i Ottawa den 20 september 1951 och reglerar ställning, immunitet och privilegier för Nato, organisationens internationella personal och medlemsstaternas representanter. I ingressen till avtalet konstateras att

• Sida 19
•  Original

statusbestämmelserna behövs för att Nato, dess internationella personal och de representanter från medlemsstaterna som närvarar vid dess möten ska kunna fullgöra sina uppgifter och uppfylla sina syften. Avtalet är öppet för samtliga medlemmar i Nato att tillträda.

6.2.1. De enskilda bestämmelserna

Allmänna bestämmelser

I avtalets första del finns allmänna bestämmelser (artiklarna I–III).

Den inledande artikeln innehåller definitioner av vissa begrepp och anger bl.a. att Nato består av det Nordatlantiska rådet och dess biträdande organ (artikel I). Militära högkvarter som har inrättats i enlighet med nordatlantiska fördraget omfattas dock inte av avtalet (artikel II). Detsamma gäller andra militära organ, om inte rådet beslutar något annat. Avtalet innehåller också bestämmelser om samarbete mellan Nato och medlemsstaterna för att förhindra missbruk av den immunitet och de privilegier som anges i avtalet (artikel III).

Immunitet och privilegier för Nato

Avtalets andra del behandlar Nato. Bestämmelserna reglerar Natos rättskapacitet samt frågor om immunitet och privilegier (artiklarna IV–XI).

Nato ska ha ställning som juridisk person; organisationen ska ha förmåga att ingå avtal, förvärva och avyttra lös och fast egendom och inleda rättsliga förfaranden (artikel IV). I de följande artiklarna finns bestämmelser om immunitet från rättsliga åtgärder när det gäller Natos egendom och tillgångar, om okränkbarheten av Natos lokaler och arkiv samt om rätten för Nato att inneha och överföra medel till och från andra länder (artiklarna V–VIII). Det finns även bestämmelser om skatt, tullavgifter och restriktioner vad gäller import och export (artiklarna IX och X). Enligt dessa bestämmelser ska Nato undantas från alla direkta skatter och organisationen har även möjlighet att begära undantag från konsumtionsskatter. Vidare ska organisationen undantas från tullavgifter och kvantitativa restriktioner vad gäller import och export av material som avser organisationens verksamhet eller av dess publikationer. Avtalet innehåller även regler om Natos korrespondens och annan kommunikation (artikel XI).

Immunitet och privilegier för medlemsstaternas representanter

Avtalets tredje del innehåller bestämmelser om immunitet och privilegier för medlemsstaternas representanter vid Nato, stabsmedlemmar och annan administrativ personal (artiklarna XII–XVI).

Var och en som av en medlemsstat utsetts till dess huvudsakliga ständiga representant vid Nato på en annan medlemsstats territorium, liksom medlemmar av den representantens officiella personal, ska åtnjuta samma immunitet och privilegier som diplomatiska representanter och deras officiella personal i motsvarande ställning (artikel XII). Avtalet innehåller även bestämmelser om immunitet och privilegier för andra representanter och officiell administrativ personal (artiklarna XIII och XIV). Det avser

• Sida 20
•  Original

bl.a. immunitet mot rättsliga åtgärder och skattefrihet för löner och andra inkomster.

Avtalet reglerar även hävande av immunitet (artikel XV). En medlemsstat är inte skyldig att bevilja immunitet och privilegier till egna medborgare eller representanter (artikel XVI).

Immunitet och privilegier för den internationella personalen och sakkunniga på uppdrag för Nato

Avtalets fjärde del innehåller bestämmelser om immunitet och privilegier för den internationella personalen och sakkunniga på uppdrag för Nato (artiklarna XVII–XXIII).

Först regleras immunitet och privilegier för Natos tjänstemän. Bland annat finns bestämmelser om immunitet mot rättsliga förfaranden vad gäller åtgärder som vidtagits i tjänsten samt skattefrihet för löner och andra inkomster (artiklarna XVIII och XIX). Vidare finns bestämmelser om immunitet och privilegier för vissa särskilda befattningar samt för sakkunniga som utför uppdrag för Nato och som inte omfattas av övriga bestämmelser (artiklarna XX och XXI).

Avtalet reglerar även hävande av immunitet för Natos personal (artikel XXII). En medlemsstat är inte skyldig att bevilja immunitet och privilegier till egna medborgare, utom i vissa särskilt angivna fall (artikel XXIII).

Övriga bestämmelser

I avtalets tre avslutande delar finns bestämmelser om tvistlösning, tilläggsavtal samt ikraftträdande och uppsägning av avtalet (artiklarna XXIV–XXVII).

7. Godkännande av Sveriges medlemskap i Nato

7.1. Riksdagens godkännande krävs innan Sverige kan bli medlem i Nato

Överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen (10 kap. 1 § regeringsformen). I vissa fall krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse. Det gäller bl.a. om överenskommelsen förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller om överenskommelsen är av större vikt (10 kap. 3 § första och tredje styckena regeringsformen). Om riksdagens beslut om lagstiftning ska fattas enligt en särskild ordning, ska denna följas även vid riksdagens godkännande av överenskommelsen (10 kap. 3 § andra stycket regeringsformen).

Protokollet avseende Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget undertecknades den 5 juli 2022 av Natos medlemsstater i Nordatlantiska rådet. Sverige fick då status som inbjudet land till Nato. När anslutningsprotokollet har ratificerats i enlighet med de nationella reglerna i Natos

• Sida 21
•  Original

samtliga medlemsstater och Natos generalsekreterare inbjudit Sverige att ansluta sig till nordatlantiska fördraget kan Sverige ansluta sig till fördraget. När anslutningsinstrumenten har deponerats enligt bestämmelserna i nordatlantiska fördraget blir Sverige medlem i Nato.

Nordatlantiska fördraget är en internationell överenskommelse som i konstitutionellt avseende måste betraktas som ett avtal av större vikt. Av detta skäl krävs riksdagens godkännande innan regeringen kan besluta om Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget. Ett medlemskap i Nato innebär en historisk förändring av Sveriges säkerhetspolitik. Att nå bredast möjliga parlamentariska stöd för detta historiska vägval är av stor betydelse för Sverige i det nya säkerhetspolitiska läget.

I avsnitt 8.1.2 föreslås ändringar i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd som syftar till att förbättra de rättsliga förutsättningarna för Sverige att snabbt kunna fatta beslut om att ta emot operativt militärt stöd i form av militära styrkor från Nato. Det rör sig dock inte om ändringar som krävs för att Sverige ska uppfylla sina skyldigheter enligt nordatlantiska fördraget. På vilket sätt en medlemsstat fattar beslut om att begära stöd inom ramen för nordatlantiska fördraget regleras inte i fördraget utan är upp till varje medlemsstats konstitutionella ordning (se vidare avsnitt 8.1.2).

7.2. Godkännande av nordatlantiska fördraget

Regeringens förslag: Riksdagen godkänner att Sverige ansluter sig till nordatlantiska fördraget.

Regeringens bedömning: Det finns inga nu gällande internationella åtaganden mellan Sverige och någon Natomedlem eller tredjestat som står i strid med bestämmelserna i nordatlantiska fördraget.

Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget och bedömningen. Försvarsmakten tillstyrker förslaget och delar bedömningen av det förändrade säkerhetsläget, liksom bedömningen att ett svenskt medlemskap i Nato skulle stärka Sveriges och våra grannländers säkerhet. Totalförsvarets forskningsinstitut tillstyrker förslaget och framhåller värdet i en snabb parlamentarisk behandling av Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget. Försvarshögskolan ser positivt på förslaget. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att Sveriges medlemskap i Nato kommer att stärka både Sveriges och Europas säkerhet samt att ett medlemskap kommer att utveckla och stärka det svenska totalförsvaret.

Kungliga Krigsvetenskapsakademien framhåller att Sverige som medlem i Nato kommer att vara med och vidareutveckla samarbetet tillsammans med alla andra medlemsstater. Svenska Atlantkommittén instämmer i att ett medlemskap skulle ha en konfliktavhållande effekt och bidra till fred och säkerhet i hela euroatlantiska regionen. Uppsala universitet instämmer i bedömningen att inte finns något internationellt åtagande för Sverige som står i strid med bestämmelserna i nordatlantiska fördraget.

Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen motsätter sig förslaget och anser bl.a. att Sveriges anslutning till Nato skulle riskera att öka

• Sida 22
•  Original

osäkerheten och försämra möjligheterna att värna grundvärden i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Föreningen anser att Sverige bör förbjuda kärnvapen på svenskt territorium och inte heller tillåta utländska militärbaser. Även Svenska Röda Korset framhåller vikten av att verka för ett undantag från placering av kärnvapen i Sverige.

Därutöver har yttranden kommit in från ett stort antal föreningar, organisationer och privatpersoner. En stor majoritet motsätter sig Sveriges medlemskap i Nato eller lämnar olika kritiska synpunkter. En invändning är att processen som ledde fram till beslutet om Sveriges ansökan om medlemskap i Nato inte gav tillräckliga möjligheter till offentlig debatt och folklig förankring. Vidare ifrågasätts att det bästa sättet att värna Sveriges säkerhet är genom ett Natomedlemskap. Det anförs även att ett medlemskap skulle försämra möjligheterna att värna grundvärden i svensk utrikes- och säkerhetspolitik samt att Sverige bör förbjuda kärnvapen på svenskt territorium.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Sverige bygger säkerhet tillsammans med andra

Sveriges säkerhetspolitik syftar till att garantera landets oberoende och självständighet, värna suveräniteten, Sveriges intressen, grundläggande värderingar samt säkerställa svensk handlingsfrihet inför politisk, militär eller annan påtryckning (prop. 2020/21:30 s. 31).

Hot mot freden och vår säkerhet avvärjs bäst i gemenskap och samverkan med andra länder. Genom att bidra till en säkrare omvärld, ett stabilt närområde och förutsägbara mellanstatliga relationer ökar Sveriges säkerhet. Sveriges säkerhetspolitik bygger på sammanhållning i EU och i Nato liksom samarbete i Norden och Östersjöområdet, inom FN och OSSE och med transatlantiska partnerländer. En stark transatlantisk länk är nödvändig för Europas säkerhet.

De s.k. solidaritetsklausulerna i artikel 42.7 i EU-fördraget och artikel 222 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUFfördraget) innebär att medlemsstaterna tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet. Den nationella säkerheten är dock i grunden ett ansvar för varje medlemsstat.

I enlighet med den svenska unilaterala solidaritetsförklaringen skulle Sverige inte förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat EU-medlemsland eller ett nordiskt land. Sverige förväntar sig att dessa länder agerar på samma sätt om vårt land skulle drabbas (se prop. 2020/21:30 s. 27 och 68). Sverige har även tillsammans med Storbritannien undertecknat en politisk förklaring som uttrycker motsvarande solidaritet mellan våra länder.

Sverige har ett stort antal internationella försvarssamarbeten, bl.a. det nordiska försvarssamarbetet, samarbete med enskilda europeiska stater och USA samt partnerskapet med Nato (se regeringens skrivelse Internationella försvarssamarbeten, skr. 2020/21:56, och Ds 2022:7 s. 23–30). Dessa samarbeten utgör en integrerad del av den solidariska säkerhetspolitiken, som förutsätter att Försvarsmakten och andra myndigheter kan verka tillsammans med andra. Bland de internationella försvarssamarbetena är det i första hand Natosamarbetet som bidrar till att utveckla Försvarsmaktens samlade förmåga att möta en kvalificerad

• Sida 23
•  Original

motståndare och till att samverka med andra stater i syfte att kunna möta ett väpnat angrepp. De senaste åren har Sveriges internationella samarbeten fördjupats och utvecklats ytterligare. Av särskild vikt är det nära försvarssamarbetet med Finland.

Under lång tid har Sverige haft en säkerhetspolitisk linje att inte vara med i en militär allians. Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten omfattar inte ömsesidiga försvarsförpliktelser. Det finns därför inte någon fördragsfäst garanti för att Sverige skulle få hjälp i försvaret av landet vid ett allvarligt hot eller angrepp mot Sverige. Det begränsar den avskräckande effekten av Sveriges försvarssamarbeten samt den konkreta effekten av samarbetena vid ett allvarligt hot eller väpnat angrepp mot Sverige.

Det säkerhetspolitiska läget har förändrats i grunden

När Ryssland inledde den fullskaliga folkrättsstridiga invasionen av Ukraina den 24 februari 2022 förändrades det säkerhetspolitiska läget i grunden, för Sverige såväl som övriga Europa. Angreppet på Ukraina är ett flagrant brott mot folkrätten och mot den europeiska säkerhetsordningen, som bygger på respekten för varje stats suveränitet, territoriella integritet och rätt att självständigt och utan inblandning bestämma sin säkerhetspolitiska väg. Ryssland har genom invasionen ytterligare sänkt sin tröskel för användning av militärt våld och uppvisar en hög politisk och militär riskbenägenhet. De massiva angreppen riktade mot civilbefolkningen, inklusive kvinnor och barn, uppvisar en obeskrivlig hänsynslöshet som dessutom trotsar krigets lagar.

Sedan rapporten från de säkerhetspolitiska överläggningarna, Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge – konsekvenser för Sverige (Ds 2022:7), presenterades i maj 2022 har säkerhetsläget försämrats ytterligare. Detta är bl.a. en konsekvens av Rysslands beslut den 21 september 2022 att inleda mobilisering av landets väpnade styrkor, den illegala annekteringen av områden i södra och östra Ukraina den 5 oktober 2022, samt återkommande hot om att använda kärnvapen. Det ryska hotet mot den europeiska säkerheten kommer att bestå under lång tid då Rysslands strategiska målsättningar kvarstår. Sverige måste därför förhålla sig till möjligheten att Ryssland agerar på liknande sätt i vårt omedelbara närområde.

Sveriges säkerhet ska stärkas

De senaste åren har Sverige stärkt den nationella försvarsförmågan och fördjupat de försvars- och säkerhetspolitiska samarbetena. Det kraftigt försämrade säkerhetspolitiska läget gör att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att stärka Sveriges säkerhet. Denna bedömning delas av bl.a.

Försvarsmakten och Totalförsvarets forskningsinstitut.

Regeringen har aviserat att anslagen till det svenska militära försvaret ska öka till motsvarande två procent av BNP senast 2026. I det nya säkerhetspolitiska läget är det dock inte tillräckligt att på detta sätt stärka den nationella försvarsförmågan.

Det kraftigt försämrade säkerhetsläget har belyst vikten av att fortsätta att fördjupa Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. Det är dock inte ett realistiskt alternativ att utveckla bilaterala försvarsallianser,

• Sida 24
•  Original

med ömsesidiga försvarsgarantier, utanför befintliga europeiska och euroatlantiska strukturer. Det saknas även politisk vilja att utveckla ett kollektivt försvar inom EU.

Sveriges medlemskap i Nato har en avskräckande effekt

Som medlem i Nato kommer Sverige att omfattas av de ömsesidiga försvarsförpliktelser som följer av artikel 5 i nordatlantiska fördraget. Det innebär att ett väpnat angrepp mot Sverige skulle betraktas som ett angrepp mot samtliga medlemsstater i Nato. De andra medlemsstaterna skulle då ha en skyldighet att bistå Sverige med de åtgärder som bedöms nödvändiga. Det stärker Sveriges säkerhet. Som medlem i Nato kommer Sverige även att förbinda sig att, i händelse av ett väpnat angrepp mot en annan medlemsstat, bistå den eller de angripna staterna med de åtgärder som bedöms nödvändiga, i enlighet med de ömsesidiga försvarsförpliktelser som följer av artikel 5 i nordatlantiska fördraget.

Som framhålls av Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap skulle ett svenskt Natomedlemskap inte bara stärka Sverige, utan även bidra till att stärka säkerheten i vårt närområde. Om Sverige och Finland båda blir medlemmar i Nato innebär det att samtliga nordiska länder och EU-medlemmar runt Östersjön skulle omfattas av Natos kollektiva försvar. Den samlade försvarsförmågan och möjligheten till gemensamt agerande i händelse av en säkerhetspolitisk kris skulle därmed öka dramatiskt. Det skulle även tydliggöra utformningen av ett gemensamt uppträdande vid en allvarlig kris. Regeringen anser därför, till skillnad från bl.a. Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen, att ett svenskt Natomedlemskap skulle ha en avskräckande effekt och därmed verka konfliktavhållande i norra Europa. Denna uppfattning delas också av bl.a. Försvarsmakten, Svenska Atlantkommittén och Totalförsvarets forskningsinstitut.

Sveriges roll som medlem i Nato

Sverige kommer som medlem i Nato att åta sig helheten i nordatlantiska fördraget. Som framhålls av Kungliga Krigsvetenskapsakademien kommer Sverige som medlem sedan att vara med och vidareutveckla samarbetet tillsammans med alla andra medlemsstater.

Av artikel 8 i nordatlantiska fördraget framgår att det inte får finnas några gällande internationella åtaganden som står i strid med bestämmelserna i fördraget och att parterna förbinder sig att inte ingå några sådana åtaganden. I likhet med bl.a. Uppsala universitet gör regeringen bedömningen att det inte finns några internationella åtaganden mellan Sverige och någon medlem i Nato eller en tredjestat som står i strid med bestämmelserna i nordatlantiska fördraget.

Nato är en mellanstatlig organisation och beslut i Nordatlantiska rådet fattas med konsensus. Ett medlemskap innebär därför ingen överlåtelse av beslutanderätt.

Som Natomedlem kommer Sverige att bidra solidariskt till hela Natos säkerhet. Ett medlemskap i Nato omfattar ett åtagande till organisationens kärnvapendoktrin och den strategiska avskräckningen. Sverige kommer att omfattas av Natos operationsplanering och förmågeplanering och bidra till Natos avskräcknings- och försvarsåtgärder. Sverige kommer att omfattas

• Sida 25
•  Original

av samrådsskyldigheten och de ömsesidiga försvarsgarantierna i enlighet med artiklarna 4 och 5 i nordatlantiska fördraget.

Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen och Svenska Röda Korset lyfter frågan om förbehåll för utplacering av kärnvapen och utländska baser på svenskt territorium. Frågan behandlas även i flera av de yttranden som, utöver remissinstanserna, inkommit från föreningar, organisationer och privatpersoner. Regeringen konstaterar med anledning av dessa synpunkter att Sveriges ansökan om medlemskap i Nato har, med starkt parlamentariskt stöd, lämnats in utan förbehåll. Regeringen står fast vid denna hållning, men ser lika lite som övriga nordiska länder, att det finns skäl för att ha kärnvapen eller permanenta baser på svenskt territorium i fredstid.

Kärnvapenkapaciteten har som grundläggande syfte att verka avskräckande och därigenom bevara freden. Nato äger inga egna kärnvapen och USA:s, Storbritanniens och Frankrikes kärnvapen är nationella tillgångar. Eventuella utplaceringar sker efter nationella beslut och i uppgörelse med enskilda allierade. Det är ett suveränt nationellt beslut huruvida ett allierat land tillåter utplacering eller lagring av kärnvapen på sitt territorium.

Därtill kommer Sverige fortsatt vara engagerat i rustningskontroll, nedrustning och icke-spridning, bl.a. genom Stockholmsinitiativet för kärnvapennedrustning. Detta är helt förenligt med Natomedlemskapet och i linje med samtliga allierades åtaganden inom ramen för NPT såväl som artikel VI om kärnvapennedrustning.

NPT är med sina 191 statsparter hörnstenen i det globala nedrustnings- och icke-spridningsarbetet och det enda avtal där de fem erkända kärnvapenstaterna har gjort rättsliga och politiska åtaganden om nedrustning. Fördraget har sedan det trädde i kraft 1970 varit framgångsrikt i att förhindra spridning av kärnvapen, lägga grunden för betydande minskningar av kärnvapenarsenaler och underlättat fredlig användning av kärnteknik. Regeringen avser bidra aktivt till arbetet inom Nato i dessa frågor.

Sverige försvaras bäst inom Nato

Med anledning av det i grunden förändrade säkerhetsläget är det bästa sättet att värna landets säkerhet, och att solidariskt bidra till att stärka hela det euroatlantiska områdets säkerhet, att Sverige blir medlem i Nato. Riksdagen bör därför godkänna Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget.

7.3. Godkännande av avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal

Regeringens förslag: Riksdagen godkänner avtalet om status för

Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal.

• Sida 26
•  Original

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen motsätter sig förslaget och anser att det krävs vidare utredning av konsekvenserna.

Utöver remissinstanserna har yttranden kommit in från ett stort antal föreningar, organisationer och privatpersoner. Flera motsätter sig att Natoaktörer ges immunitet och privilegier.

Skälen för regeringens förslag: Sverige förväntas som Natomedlem tillträda avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal.

Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen motsätter sig ett tillträde och anser att det krävs vidare utredning av konsekvenserna. Den immunitet och de privilegier som Nato, de nationella representanterna och den internationella personalen får enligt avtalet motsvarar i huvudsak vad som gäller för andra liknande internationella organisationer. Att immunitet och privilegier ges enligt avtalet är nödvändigt för att Nato, de nationella representanterna och den internationella personalen ska kunna fullgöra sina uppgifter och uppfylla sina syften.

Avtalet förutsätter en ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Riksdagens godkännande krävs därför (10 kap. 3 § första stycket 1 regeringsformen).

8. Lagändringar med anledning av Sveriges medlemskap i Nato

8.1. Förutsättningar att ta emot operativt militärt stöd från Nato

Försvarsalliansen Nato utgör ett ramverk för att i försvarssyfte kunna genomföra gemensamt beslutade militära operationer genom att utnyttja medlemmarnas respektive militära resurser. I grunden ligger medlemmarnas ömsesidiga åtaganden att utöva sin rätt till kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon av dem (artikel 5 i nordatlantiska fördraget). För ett resonemang om vad som anses utgöra ett väpnat angrepp hänvisas till avsnitt 5.3.2. För detta ändamål har en gemensam militär ledningsstruktur inom Nato skapats. Nato har dock inga egna militära förband. De militära förbanden avdelas i stället från medlemsstaterna efter begäran från Nato och efter nationellt fattade politiska beslut. Även om det ibland talas om Natoförband är det därmed i egentlig mening fråga om militära styrkor sammansatta av truppbidrag från Natos medlemsstater som ställts under Natos ledning och där befälsrätten överförts till Nato. Stöd från Nato i form av militära styrkor består därmed av stöd från såväl Nato som Natos medlemsstater.

Vid ett svenskt medlemskap i Nato är det angeläget att det finns goda förutsättningar för Sverige att på ett snabbt och effektivt sätt kunna ta emot och lämna operativt militärt stöd inom ramen för nordatlantiska fördraget.

• Sida 27
•  Original

8.1.1. Nuvarande rättslig reglering

Regeringens förutsättningar att besluta om att ta emot militärt stöd

Regeringsformen innehåller inte några regler som direkt tar sikte på förutsättningarna för att Sverige ska kunna ta emot utländskt militärt stöd, inbegripet i form av militära styrkor. Utgångspunkten är att det är regeringen som beslutar om utländsk stats tillträde till svenskt territorium. Regeringen har meddelat föreskrifter om utländsk stats tillträde till och verksamhet i Sverige i tillträdesförordningen (1992:118).

Utgångspunkten enligt regeringsformen är att rättskipning och förvaltning i Sverige fullgörs av svenska myndigheter. Det är dock möjligt enligt regeringsformen att överlåta sådana uppgifter till utländska organ. Rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen kan genom beslut av riksdagen överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen har även möjlighet att i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse (10 kap. 8 § första stycket regeringsformen). Uppgifter som inte innefattar myndighetsutövning får överlåtas genom riksdagsbeslut med enkel majoritet. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning ska riksdagens beslut fattas i den ordning som anges i 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Det innebär att det krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det. Beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag (se 8 kap. 14 § regeringsformen).

Uppgiften för rikets försvarsmakt, dvs. myndigheten Försvarsmakten, att möta ett väpnat angrepp mot Sverige och hindra kränkningar av svenskt territorium, är en utpräglad svensk förvaltningsuppgift. Det är dock inte en uppgift som direkt grundar sig på regeringsformen. Det står klart att det rör sig om förvaltningsuppgifter som det enligt 10 kap. 8 § regeringsformen är möjligt att överlåta till en annan stat eller mellanfolklig organisation att utföra, inbegripet att delta i dess utförande (jfr prop. 2019/20:110 s. 16 och prop. 2021/22:246 s. 10).

Det krävs således ett riksdagsbeslut om att överlåta förvaltningsuppgift för att en utländsk styrka ska kunna lämna militärt stöd till Sverige genom att antingen möta utländska fientliga styrkor med anledning av ett väpnat angrepp mot Sverige, eller hindra kränkningar av svenskt territorium. Riksdagen har dock även möjlighet att i lag bemyndiga regeringen att i särskilda fall besluta om överlåtelse av förvaltningsuppgift. I den utsträckning det rör sig om överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning i den mening som anges i 10 kap. 8 § andra stycket regeringsformen ska beslut som nämns ovan fattas i den ordning som anges i 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. I enlighet med regeringens bedömning i fråga om lagen om operativt militärt stöd utgör utövandet av militära maktbefogenheter i försvaret av Sverige mot väpnade angrepp och mot territoriella kränkningar sådana uppgifter som på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna och enskilda – intressen, och bör ur suveränitetssynpunkt därför i princip förbehållas svenska organ. Att tillåta att stödjande utländsk militär på svenskt territorium går i strid med invaderande fiendesoldater eller använder vapenmakt för att hindra kränkningar av svenskt territorium bör anses vara

• Sida 28
•  Original

en sådan överlåtelse som ska beslutas av riksdagen i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket regeringsformen. Mer begränsade samarbeten om utländskt militärt agerande på svenskt territorium, som inte innefattar utländskt direkt deltagande i stridigheter mot angripare eller annars användande av vapenmakt mot kränkande stat, förutsätter inte beslut enligt den särskilda beslutsordningen (jfr prop. 2019/20:110 s. 17 och prop. 2021/22:246 s. 10).

Då riksdagen tidigare, i lagen om operativt militärt stöd, bemyndigat regeringen att begära stöd i form av utländska militära styrkor och för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter, har besluten fattats i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen (se prop. 2019/20:110, bet. 2019/20:UFöU5, rskr. 2020/21:3 och prop. 2021/22:246, bet. 2021/22:UU19, rskr. 2021/22:298).

Regeringens förutsättningar att besluta om att lämna svenskt militärt stöd

Av direkt betydelse för förutsättningarna att lämna operativt militärt stöd till annat land är bestämmelserna i 15 kap. regeringsformen om insättandet av svenska väpnade styrkor. Enligt 15 kap. 13 § första stycket regeringsformen får regeringen sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. I dessa fall disponerar regeringen ensam över rikets försvarsmakt; något beslut av riksdagen krävs inte. Bestämmelsen är begränsad till försvaret av Sverige och medger alltså inte att regeringen beslutar om att sätta in rikets försvarsmakt för att möta ett angrepp mot en annan stat eller för att hindra kränkningar av en annan stats territorium.

Regeringens förutsättningar att i övrigt – dvs. när det inte rör sig om sådana situationer som sägs i 15 kap. 13 § regeringsformen – sätta in svenska väpnade styrkor, inklusive att besluta om att sända sådana styrkor till andra länder, regleras i 15 kap. 16 § regeringsformen. Regleringen i 15 kap. 16 § regeringsformen innehåller inte någon begränsning av för vilket syfte eller i vilka situationer svenska väpnade styrkor får sättas in, inklusive sändas till andra länder. Bestämmelsen möjliggör alltså att svenska väpnade styrkor sätts in till stöd för annan stat. Nödvändigt är dock att riksdagen på något sätt har medgett ett insättande.

Medgivandet från riksdagen kan ske i förväg genom att riksdagen godkänt en internationell förpliktelse som för sitt fullgörande kräver ett insättande av svenska väpnade styrkor (15 kap. 16 § första stycket regeringsformen) eller antagit en lag som anger förutsättningarna för att regeringen ska få besluta om ett insättande (15 kap. 16 § andra stycket 1 regeringsformen). Sverige har inte ingått någon internationell förpliktelse av det slag som avses i 15 kap. 16 § första stycket regeringsformen. Däremot har riksdagen bemyndigat regeringen att fatta vissa beslut om sändande av en väpnad styrka utomlands. Enligt 1 § lagen om operativt militärt stöd får regeringen, under förutsättning att Sverige inte är i krig och det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium, på begäran av Finland sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt stödja Finland med att hindra kränkningar av finskt territorium. Lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring

• Sida 29
•  Original

utomlands medger att regeringen på begäran av FN eller enligt beslut som fattats av OSSE ställer en väpnad styrka om högst tretusen personer till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Enligt lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete får regeringen även fatta beslut om att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning inom ramen för Sveriges internationella militära samarbeten.

Riksdagen kan även för ett särskilt fall medge att svenska väpnade styrkor sänds till andra länder eller i övrigt sätts in (15 kap. 16 § andra stycket 2 regeringsformen). Ett sådant beslut fattas med enkel majoritet (4 kap. 7 § regeringsformen). Beslut om att Sverige ska delta i en internationell militär insats enligt ett mandat från FN:s säkerhetsråd eller efter inbjudan från den mottagande staten sker regelmässigt efter det att regeringen inhämtat riksdagens medgivande i det särskilda fallet. Som exempel kan nämnas Sveriges deltagande i insatser i Afghanistan (se bl.a. prop. 2019/20:27 och prop. 2020/21:22), Irak (se bl.a. prop. 2019/20:28 och prop. 2020/21:21) och Mali (se bl.a. prop. 2019/20:29, prop. 2019/20:86, prop. 2021/22:10 och prop. 2021/22:22).

Det som redovisas ovan innebär, i fall som inte omfattas av 1 § lagen om operativt militärt stöd, att det i dagsläget krävs ett riksdagsbeslut i det särskilda fallet för att regeringen ska få besluta om att sätta in svenska väpnade styrkor för att bistå en annan stat, t.ex. med att hindra kränkningar av den andra statens territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot en annan stat. Riksdagen kan dock i lag bemyndiga regeringen att fatta sådana beslut.

Andra former av militärt stöd än med väpnade styrkor, t.ex. som endast avser materiel, är inget som direkt regleras i regeringsformen. Av 9 kap. 8 § regeringsformen framgår att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar, med undantag för tillgångar som avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Riksdagens befogenhet när det gäller finansmakten enligt 9 kap. regeringsformen ska dock understrykas. Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt (9 kap. 7 § regeringsformen) och det är riksdagen som beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar (9 kap. 9 § regeringsformen).

8.1.2. Befogenheter för regeringen att begära stöd av Nato

Regeringens förslag: Regeringen ska ha befogenhet att, om Sverige är i krig eller krigsfara, begära stöd av Nato i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot

Sverige. Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgifter till Nato.

Regeringen ska även ha befogenhet att begära stöd av Nato i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgifter till Nato.

• Sida 30
•  Original

Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att i nuläget införa en regel i lag som bemyndigar regeringen att utan riksdagens godkännande fatta beslut om insättande av svenska väpnade styrkor inom ramen för

Nato.

Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, däribland

Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Försvarsmakten, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Myndigheten för psykologiskt försvar, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Totalförsvarets forskningsinstitut, tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget eller bedömningen.

Försvarsmakten tillägger att alliansens försvars- och avskräckningskoncept bygger på att i alla konfliktnivåer genomföra gemensamma eller samordnade operativa aktiviteter för att motverka eller försvara sig mot angrepp samt att dessa innefattar samverkan som ofta saknar en tydlig distinktion mellan vilka parter som ger eller tar emot stöd. Myndigheten framhåller vidare behovet av en nationell förmåga till snabbt beslutsfattande när det gäller myndighetens deltagande i sådana aktiviteter och operationer. Svenska Atlantkommittén stöder i stort förslaget, men anser att regeringen – med hänsyn till dagens säkerhetspolitiska och strategiska miljö, och med nationella operativa förberedelser inom Natos ram – måste kunna fatta beslut om militär insats oavsett om angrepp riktas mot svenskt eller utländskt territorium. Sveriges delegation vid Nato framhåller vikten av att närmare belysa Natos rutiner och beslutsfattande, inklusive vad gäller tidsaspekterna. Sveriges ambassad i Washington pekar på den förväntansbild som finns på att svenska förband kan sättas in med minimalt dröjsmål för att möta ett angrepp mot en Natoallierad och att det är centralt att det juridiska regelverket möjliggör detta. Ambassaden anför vidare att det bör förtydligas att stöd, inklusive militärt stöd, kan komma att lämnas även till Nato som organisation och inte endast till ett enskilt medlemsland. Slutligen anger ambassaden att svenska förband, lednings- och ansvarsmässigt, kan ha underställts Natos ledning redan innan beslut fattas enligt artikel 5, t.ex. genom deltagande i de olika snabbinsats- och rotationsförband som Natos medlemsländer åtagit sig att tillhandahålla för organisationens räkning. Enligt Kungliga Krigsvetenskapsakademien kan behoven av snabba regeringsbeslut även gälla beslut om svenska bidrag till insatser i andra Natostater, liksom beslut som under en uppväxande kris i förebyggande syfte snabbt avser stärka Natos samlade avskräckning.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Stöd för att möta ett väpnat angrepp

I händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige kommer Sverige som medlem i Nato att kunna begära militärt stöd i enlighet med artikel 5 i nordatlantiska fördraget. På vilket sätt en medlemsstat fattar beslut om att begära stöd inom ramen för nordatlantiska fördraget regleras inte i fördraget utan är upp till varje medlemsstats konstitutionella ordning. Ett genomförande av nordatlantiska fördraget kräver därmed inga författningsändringar när det gäller befogenheten att fatta beslut om att

• Sida 31
•  Original

begära stöd från svensk sida. Det är dock angeläget att beslut om att begära stöd kan fattas med tillräcklig skyndsamhet.

Som framgår av avsnitt 8.1.1 anses ett deltagande med militära styrkor i försvaret av Sverige utgöra en sådan förvaltningsuppgift som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen. En sådan uppgift är det möjligt att överlåta till en annan stat eller mellanfolklig organisation att utföra. Det kan bl.a. ske genom att riksdagen genom lag bemyndigar regeringen att besluta om sådan överlåtelse. Genom lagen om operativt militärt stöd har regeringen bemyndigats att överlåta förvaltningsuppgifter till stater som är medlemmar i EU eller i Nato när dessa lämnar stöd till Sverige i form av militära styrkor. De förvaltningsuppgifter som avses är de som ingår i uppgiften att militärt möta ett väpnat angrepp, bl.a. väpnad strid mot angripande styrkor (prop. 2019/20:110 s. 77). Bemyndigandet till regeringen i lagen om operativt militärt stöd är motiverat av den snabbhet i beslutsprocessen som krävs för att ett verksamt stöd ska kunna erhållas i händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige (prop. 2021/22:246 s. 12). Som närmare redogörs för i förarbetena till lagen om operativt militärt stöd (prop. 2019/20:110 och prop. 2021/22:246) framgår av regeringsformen att regeringen i händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige får fatta beslut om att sätta in rikets försvarsmakt för att möta angreppet (15 kap. 13 § regeringsformen); något krav på riksdagens godkännande av ett sådant beslut finns inte. I förarbetena till regeringsformen anges vidare att den ledande principen måste vara att regeringen ska kunna disponera rikets försvarskrafter till skydd för riket och det framhålls att ett angrepp kan komma så snabbt att en prövning i riksdagen inte kan avvaktas (prop. 1973:90 s. 373). Ett motsvarande resonemang motiverar det nuvarande bemyndigandet till regeringen enligt lagen om operativt militärt stöd. Mot bakgrund av att utgångspunkten i regeringsformen är att regeringen vid ett väpnat angrepp ska kunna besluta om vilka försvarsåtgärder som ska vidtas så att dessa ska kunna sättas in så snabbt som möjligt, är det följdenligt att regeringen även har bemyndigandet att påkalla militärt stöd från andra stater som är medlemmar i EU eller Nato så snart det behövs. Ett motsvarande synsätt kan anläggas när det gäller militärt stöd från organisationen Nato.

Som redogörs för ovan utgörs militärt stöd från Nato i egentlig mening framför allt av militära styrkor från de enskilda medlemsstaterna. Sådant stöd innefattar dock stöd från Nato som organisation, eftersom medlemsstaternas styrkor ställs under Natobefäl.

Av regeringsformen framgår att regeringen i händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige får fatta beslut om att sätta in rikets försvarsmakt för att möta angreppet (15 kap. 13 § regeringsformen). Regeringen får vidare redan i dagsläget begära militärt stöd av en stat som är medlem i Nato för att möta ett väpnat angrepp mot Sverige i enlighet med 2 § lagen om operativt militärt stöd. Motsvarande befogenhet för regeringen finns inte när det gäller organisationen Nato. För att regeringen ska ha befogenhet att begära stöd av Nato när det gäller uppgiften att möta ett väpnat angrepp krävs alltså för närvarande att riksdagen fattar beslut om överlåtelse av denna förvaltningsuppgift. Ett sådant beslut kan då ges en utformning i lag som ger Nato befogenheter t.ex. i en specifik konfliktsituation som har uppkommit och som vid behov även klargör mera precist vilka

• Sida 32
•  Original

förvaltningsuppgifter som överlåts och de befogenheter som ges. En sådan ordning kan dock leda till att behövligt stöd fördröjs på ett oförsvarligt sätt.

Om Sverige är utsatt för ett väpnat angrepp står Sveriges suveränitet på spel. Det är i en sådan situation uppenbart att Sverige som medlem i Nato så snabbt som möjligt bör kunna ta emot militärt stöd från Nato. Med anledning av ett svenskt medlemskap i Nato bör därför bemyndigandet till regeringen i lagen om operativt militärt stöd utökas till att även omfatta en rätt att begära operativt militärt stöd från Nato såsom organisation och att regeringen för detta ändamål får överlåta förvaltningsuppgifter till Nato. Genom att bemyndiga regeringen att fatta denna typ av beslut skapas förutsättningar för att bättre kunna försvara Sverige.

Bemyndigandet till regeringen att begära militärt stöd för syftet att möta ett väpnat angrepp mot Sverige bör – i enlighet med vad som redan i nuvarande lagstiftning är fallet när det gäller stöd från stater som är medlemmar i EU eller Nato – gälla såväl i den situationen att Sverige befinner sig i krig som i det fall krigsfara råder. Det bör således inte vara en nödvändig förutsättning för regeringens bemyndigande att begära stöd att ett väpnat angrepp mot Sverige redan inträffat och Sverige befinner sig i krig. Genom att regeringen bemyndigas att begära stöd om Sverige är i krigsfara ges regeringen möjlighet att i ett förhöjt säkerhetsläge begära sådant stöd som kan behövas med anledning av ett befarat kommande väpnat angrepp (jfr prop. 2019/20:110 s. 28–30).

Regeringen bör sammanfattningsvis ges befogenhet att, om Sverige är i krig eller krigsfara, begära stöd av Nato i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot Sverige. Vidare bör framgå att regeringen för detta ändamål får överlåta förvaltningsuppgifter till Nato när organisationen lämnar sådant stöd. De förvaltningsuppgifter som avses är de som ingår i att möta ett väpnat angrepp mot Sverige (jfr 1 § förordningen [2007:1266] med instruktion för Försvarsmakten).

Begreppen krig och krigsfara har i nu aktuellt sammanhang samma innebörd som i regeringsformen. Det finns inte någon definition i regeringsformen eller dess förarbeten av begreppen utan det ankommer på regeringen att bedöma den aktuella situationen och avgöra om Sverige befinner sig i krig eller krigsfara. Såvitt avser begreppet krig framgår dock av förarbetena till regeringsformen att regeringens bedömning inte är beroende av om angriparen förklarar krig (jfr prop. 2019/20:110 s. 29 och 30 med hänvisningar).

Även begreppet väpnat angrepp har samma innebörd som i regeringsformen (15 kap.13 och 14 §§regeringsformen). Precis som när det gäller regeringens befogenhet att sätta in rikets försvarsmakt i händelse av ett väpnat angrepp ankommer det på regeringen att bedöma om ett väpnat angrepp föreligger och därmed om bemyndigandet att begära militärt stöd är tillämpligt. Begreppet väpnat angrepp i lagen anknyter till folkrättens, inklusive FN-stadgans, regler om staternas rätt till självförsvar i händelse av väpnat angrepp (jfr prop. 1973:90 s. 373 och prop. 2009/10:80 s. 205). Innebörden i begreppet är därmed beroende av en rättsutveckling som delvis ligger utanför svensk kontroll, framför allt genom den sedvanerättsliga utvecklingen. Som redovisas i avsnitt 5.3.2 har rättsutvecklingen inneburit att även t.ex. storskaliga terroristangrepp från icke-

• Sida 33
•  Original

statliga aktörer och vissa allvarliga cyberangrepp kan anses som väpnade angrepp som ger upphov till rätten till självförsvar.

Stöd med att hindra kränkningar

Även uppgiften att hindra kränkningar av svenskt territorium utgör en förvaltningsuppgift i den mening som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen. Regeringen har, i enlighet med bemyndigandet i 15 kap. 13 § andra stycket regeringsformen, genom förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordning) uppdragit åt Försvarsmakten att lösa denna uppgift. För att en annan stat ska kunna bistå Sverige med militära styrkor i syfte att hindra kränkningar krävs ett beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift till den andra staten.

Enligt 3 § lagen om operativt militärt stöd får regeringen begära stöd i form av militära styrkor av en stat som är medlem i EU eller i Nato, för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd. Motsvarande befogenhet för regeringen finns inte då det gäller organisationen Nato. För att regeringen ska ha befogenhet att begära stöd av Nato när det gäller den aktuella uppgiften krävs alltså att riksdagen fattar beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift på liknande sätt som när det gäller stöd med att möta ett väpnat angrepp. En misstänkt eller konstaterad kränkning av Sveriges territorium inträffar många gånger utan förvarning och kräver att motåtgärder sätts in direkt. Det rör sig ofta om ett snabbt förlopp. Det innebär att det måste vara möjligt att fatta beslut omedelbart eller i vart fall inom några dygn från det att frågan uppkommit. Detta är inte möjligt för det fall varje stödåtgärd måste föregås av propositionsarbete och riksdagsbehandling. De möjligheter som i dag finns att begära stöd från en medlemsstat i EU eller Nato bör därför sträckas ut och även gälla i fråga om stöd från Nato. På så sätt kan Sveriges förmåga att hindra och agera mot kränkningar påtagligt förbättras.

Regleringen bör utformas på så sätt att regeringen bemyndigas att begära stöd i form av väpnade styrkor av Nato för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater, och att regeringen för detta ändamål får överlåta förvaltningsuppgifter till Nato. Det kan röra sig om kränkningar av svenska landområden, sjöterritorium eller det svenska luftrummet med t.ex. örlogsfartyg, inklusive undervattensfarkoster, militära flygfarkoster, markfordon eller trupp. De förvaltningsuppgifter som avses är de som ingår i uppgiften att hindra kränkningar av svenskt territorium och som Försvarsmakten för närvarande har, dvs. att upptäcka och avvisa främmande stats kränkningar av svenskt territorium (se 15 kap. 13 § regeringsformen och IKFN-förordningen).

Ett stöd kan t.ex. bestå av flygstridskrafter, marina enheter, stridsfordon, vapensystem eller marktrupp. Tillämpningen av 10 kap. 8 § regeringsformen förutsätter att det militära stödet innefattar att utländsk militär personal deltar i utförandet av förvaltningsuppgiften att hindra kränkningar av svenskt territorium. Det rör sig om uppgifter som innefattar myndighetsutövning i den mening som avses i den paragrafen.

• Sida 34
•  Original

Svenskt stöd genom insättande av svenska väpnade styrkor

Som medlem i Nato kommer det krävas att Sverige kan lämna militärt stöd, bl.a. med väpnade styrkor, inom ramen för Natos gemensamma försvarsplanering. Det rör sig framför allt om att utan dröjsmål kunna lämna svenskt stöd i händelse av ett väpnat angrepp mot någon av Natos medlemsstater enligt artikel 5 i nordatlantiska fördraget. I händelse av en artikel 5-situation som aktiverar den ömsesidiga försvarsförpliktelsen rör det sig om militärt stöd som lämnas till den eller de medlemsstater som angreppet riktar sig mot. Försvarsförpliktelsen enligt artikel 5 i nordatlantiska fördraget är en förpliktelse gentemot de andra staterna som är medlemmar i Nato och riktar sig inte mot Nato som organisation. Som

Sveriges ambassad i Washington påpekar bygger dock försvarsalliansens kollektiva försvar på att militära styrkebidrag från enskilda medlemsländer ställs under Natobefäl och stöd kan i den meningen sägas riktas till Nato som organisation.

Som Försvarsmakten och Kungliga Krigsvetenskapsakademien framför kommer det även i andra situationer än sådana som orsakas av ett väpnat angrepp att finnas behov av att kunna sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för andra medlemsstater. Som exempel kan nämnas den sedan 2004 pågående Nato-operationen Baltic Air Policing som syftar till att upprätthålla incidentberedskapen över de tre baltiska staternas luftrum samt Natos förstärkta närvaro längs den östra flanken, Enhanced Forward Presence.

Försvarsmakten anför att det finns behov av en översyn av distinktionen mellan givande och tagande av militärt stöd, mot den bakgrunden att Natos försvars- och avskräckningskoncept bygger på gemensamma eller samordnade operativa aktiviteter för att motverka eller försvara sig mot angrepp och att dessa aktiviteter ofta saknar en tydlig distinktion mellan vem som ger eller tar emot stöd. Enligt regeringens mening är distinktionen fortfarande relevant eftersom Natosamarbetet i grund och botten handlar om ömsesidiga förpliktelser mellan medlemsstaterna att komma till varandras försvar. Till detta kommer den tydliga uppdelningen i regeringsformen mellan svenska myndigheters utförande av förvaltningsuppgifter och möjligheten till överlåtelse av svenska förvaltningsuppgifter, samt mellan regeringens befogenheter att sätta in väpnade styrkor i händelse av ett väpnat angrepp och kravet på godkännande av riksdagen för att ett insättande ska kunna ske i alla andra fall. Detta utesluter dock inte att det längre fram kan finnas anledning att se över relevansen av den aktuella distinktionen.

På vilket sätt en medlemsstat fattar beslut om att lämna stöd regleras inte i nordatlantiska fördraget utan är upp till varje medlemsstats konstitutionella ordning. Ett genomförande av fördraget kräver därmed inga författningsändringar avseende befogenheten att fatta beslut om att lämna stöd från svensk sida. Nordatlantiska fördraget innehåller inte heller i sig några krav på hur snabbt beslut ska kunna fattas. Som Svenska

Atlantkommittén,

Kungliga Krigsvetenskapsakademien,

Sveriges

delegation vid Nato och Sveriges ambassad i Washington framhåller är det dock angeläget att svenska beslut om att stödja en Natoallierad kan fattas med tillräcklig snabbhet.

• Sida 35
•  Original

Sammanfattningsvis måste det finnas förutsättningar för Sverige att som medlem i Nato kunna fatta beslut om att svenska väpnade styrkor ska sändas till andra länder och i övrigt sättas in och att detta kan ske med tillräcklig skyndsamhet. Försvarsmakten lyder under regeringen och det är regeringen som fattar beslut om insättande av svenska väpnade styrkor. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 8.1.1 kommer dock, enligt gällande rätt, ett regeringsbeslut om att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för en angripen alliansmedlem och i övrigt inom ramen för en fredstida operation inom Nato att kräva ett godkännande från riksdagen. Regeringen har enligt regeringsformen ensam beslutanderätt att sätta in rikets försvarsmakt endast när det är fråga om försvaret av Sverige (15 kap. 13 § regeringsformen). För att regeringen i andra fall ska få sända svenska väpnade styrkor utomlands eller i övrigt sätta in sådana styrkor krävs antingen att riksdagen har godkänt en internationell förpliktelse vars fullgörande kräver ett insättande, eller att riksdagen har antagit en lag som anger under vilka förutsättningar regeringen får besluta om detta, eller att riksdagen har medgett det i ett särskilt fall (15 kap. 16 § regeringsformen). Sverige har inte åtagit sig någon internationell förpliktelse av det slag som avses i 15 kap. 16 § regeringsformen. Nordatlantiska fördraget innebär inte heller någon rättsligt bindande skyldighet för parterna att sätta in väpnade styrkor i händelse av att en eller flera parter utsätts för ett väpnat angrepp; vad som krävs är att en part i sådant fall, individuellt eller i samförstånd med de övriga parterna, utan dröjsmål vidtar de åtgärder som den anser nödvändiga, inklusive bruk av vapenmakt, för att återställa och upprätthålla säkerheten i det nordatlantiska området (”ska bistå den eller de angripna parterna genom att individuellt och i samförstånd med de övriga parterna utan dröjsmål vidta de åtgärder som den anser nödvändiga, inklusive bruk av vapenmakt, för att återställa och upprätthålla säkerheten i det nordatlantiska området”, se artikel 5 i nordatlantiska fördraget). Ett medlemskap i Nato medför alltså inte en förpliktelse vars fullgörande kräver ett insättande av väpnade styrkor. Det finns inte heller någon lag som bemyndigar regeringen att lämna stöd med svenska väpnade styrkor till andra länder som är utsatta för ett väpnat angrepp.

Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att stöd med svenska väpnade styrkor för att som medlem i Nato möta ett angrepp mot en annan medlemsstat troligen skulle innebära att Sverige blir part i den aktuella väpnade konflikten, och att Sverige därmed sannolikt hamnar i krig. Det finns starka skäl för att ett sådant beslut ska förutsätta riksdagens ställningstagande. Av regeringsformen följer också att en krigsförklaring inte får ges av regeringen utan riksdagens medgivande, utom vid ett väpnat angrepp mot riket (15 kap. 14 § regeringsformen).

Som anförs ovan innehåller nordatlantiska fördraget inte heller något krav på att beslut om militärt stöd kan fattas av en medlemsstats regering. I flera av Natos medlemsstater krävs också parlamentsbeslut för att sätta in militära styrkor för andra ändamål än försvaret av det egna landet.

Ett godkännande från riksdagen kan vid behov fattas skyndsamt. Det är nämligen möjligt för riksdagen att vidta åtgärder som väsentligt kortar ned tiden för en riksdagsbehandling. Riksdagsordningen innehåller bestämmelser som möjliggör riksdagens beslut om förkortad motionstid, omedelbar hänvisning till utskott utan föregående bordläggning och, på förslag från utskottet eller talmannen, om kortare tillgänglighet av ärenden

• Sida 36
•  Original

innan avgörande. Genom att vidta sådana åtgärder kan tiden för ett ärende i riksdagen i vissa fall kortas ned till några dagar eller någon vecka. Det ankommer på riksdagen och regeringen att tillsammans säkerställa att förutsättningar finns för ett snabbt beslutsförfarande.

Det ska också understrykas att det finns möjligheter att utöka regeringens befogenhet att sätta in väpnade styrkor, utan att ändra den grundläggande regeln om att riksdagens godkännande krävs. Det är t.ex. möjligt för regeringen att inhämta riksdagens medgivande att sätta in sådana styrkor i ett särskilt fall för att inom ramen för Nato genomföra operationer i fredstid (15 kap. 16 § andra stycket 2 regeringsformen). Jämföras kan med hur regeringen inhämtar riksdagens medgivande av att svensk väpnad styrka deltar i internationella militära insatser enligt mandat från FN:s säkerhetsråd eller efter inbjudan från den mottagande staten. Det finns även en möjlighet för regeringen att, efter riksdagens godkännande, ingå en överenskommelse med Nato som innebär en förpliktelse för Sverige att sätta in svenska väpnade styrkor under vissa närmare angivna förutsättningar (se 15 kap. 16 § första stycket regeringsformen). I vilken utsträckning det kan finnas anledning att utnyttja dessa möjligheter är något som regeringen kan komma att återkomma till.

Till skillnad från bl.a. Svenska Atlantkommittén bedömer regeringen sammanfattningsvis att beslut om att lämna militärt stöd i form av svenska väpnade styrkor redan enligt nuvarande ordning kan fattas med nödvändig skyndsamhet. Det finns inte tillräckliga skäl att i nuläget föreslå en lagregel som bemyndigar regeringen att utan riksdagens godkännande fatta beslut om insättande av svenska väpnade styrkor inom ramen för Nato.

I vad mån ytterligare åtgärder bör vidtas för att förbättra Sveriges förutsättningar att lämna operativt militärt stöd inom ramen för ett Natomedlemskap är en fråga som det kan finnas anledning att återkomma till. Ett analysarbete som bl.a. innefattar denna fråga genomförs i Försvarsdepartementet (Fö 2022:A).

8.1.3. Säkerställande av riksdagens insyn och inflytande

Regeringens bedömning: Riksdagens insyn i och inflytande över regeringens handlande med anledning av de nya beslutsbefogenheterna säkerställs inom ramen för gällande regler om information till och samråd med riksdagen, inbegripet reglerna i regeringsformen om

Utrikesnämnden.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på bedömningen.

Skälen för regeringens bedömning: Med en utökad beslutsbefogenhet för regeringen att begära militärt stöd från Nato är det viktigt att riksdagens behov av insyn och inflytande säkerställs. Detta säkerställs framför allt genom att regeringen informerar och överlägger med Utrikesnämnden enligt 10 kap. 11 § regeringsformen (jfr prop. 2021/22:246 s. 15).

Som konstitutionsutskottet framhållit är det angeläget att diskussioner om säkerhetspolitiska frågor äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå (bet. 2015/16:KU10 s. 146 och 147). Vidare är, som utskottet

• Sida 37
•  Original

har pekat på, Utrikesnämndens sammansättning, kravet på varsamhet och möjligheten att besluta om ovillkorlig tystnadsplikt sådana förhållanden som ger alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggningar om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket.

Regeringens beslut i enlighet med den utökade befogenheten att begära militärt stöd från Nato som föreslås i avsnitt 8.1.2 torde typiskt sett vara att anse som ärenden av större vikt, varvid regeringen är skyldig att överlägga med Utrikesnämnden innan regeringen fattar beslut, om det kan ske.

Någon ytterligare formell skyldighet för regeringen att informera eller samråda med riksdagen finns inte för beslut som det nu aktuella. I den utsträckning det är möjligt bör dock information lämnas till berörda utskott. Information till riksdagen kan även lämnas genom skrivelser och muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde i kammaren. Riksdagen kan dessutom få sakinformation från regeringen genom kontakter mellan utskotten och departementen. Något hinder mot att riksdagen även på dessa sätt får information om beslut som rör regeringens utökade beslutsbefogenhet kan inte anses finnas, så länge det inte ersätter regeringens information och överläggning med Utrikesnämnden (jfr prop. 2019/20:11 s. 34 och 35 och prop. 2021/22:246 s. 15).

8.1.4. Lagreglering av utländska styrkors befogenheter och förutsättningar att verka i Sverige

Regeringens bedömning: Ett genomförande av nordatlantiska fördraget kräver inga författningsändringar avseende stödjande militär personals befogenheter och förutsättningar att verka i Sverige.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, däribland

Försvarsmakten, tillstyrker eller har inga synpunkter på bedömningen. Stockholms universitet pekar på att myndighetsutövning kan komma i fråga när en Natoallierad befinner sig på svenskt territorium, t.ex. i form av tillfälligt ianspråktagande av civil egendom för inkvartering, gruppering, transporter eller andra militära ändamål. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen och Trafikverket framhåller behovet av ytterligare utredning när det gäller de civila aspekterna av ett Natomedlemskap.

Skälen för regeringens bedömning

Stödjande militär personals befogenheter i Sverige

I avsnitt 8.1.2 föreslås att regeringen ska ha befogenhet att begära stöd av organisationen Nato i form av militära styrkor för att dels möta ett väpnat angrepp mot Sverige, dels hindra kränkningar av svenskt territorium samt att regeringen för dessa ändamål får överlåta förvaltningsuppgifter till Nato när organisationen lämnar sådant stöd. De förvaltningsuppgifter som avses är uppgifterna att möta ett väpnat angrepp mot Sverige respektive att hindra kränkningar av svenskt territorium. I dessa uppgifter ingår att ingripa med våld och tvång, inbegripet med vapenmakt, mot angripande

• Sida 38
•  Original

respektive kränkande utländska styrkor. Som regeringen i tidigare lagstiftningsärenden redogjort för (prop. 2019/20:110 s. 36 och 37 och prop. 2021/22:246 s. 19 och 20) krävs ingen reglering i svensk lag av den maktutövning som Natoledda stödjande militära styrkor kan komma att utöva mot fientliga styrkor. Detta är en följd av att regleringen i regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap.) och om lagar och andra föreskrifter (8 kap.) ytterst inte kan anses omfatta sådana fiendestyrkor. Jämföras kan med att Försvarsmaktens ingripanden mot utländska styrkor som angriper Sverige eller kränker det svenska territoriet inte heller är närmare reglerat i lag. I stället finns den tillämpliga regleringen i folkrätten, framför allt den internationella humanitära rätten, och i regeringens beslut om insättande av Försvarsmakten samt i övrigt i regeringens uppdrag till och reglering av Försvarsmakten, t.ex. i IKFNförordningen.

Att det saknas en närmare författningsreglering av de Natoledda styrkornas maktbefogenheter gentemot utländska fientliga styrkor innebär inte att dessa kommer att vara oreglerade när stöd lämnas. För det första innehåller folkrätten regler om tillåten våldsanvändning i väpnad konflikt och för att hindra territoriella kränkningar. Av regeringens beslut om att begära stöd från Nato bör vidare följa i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar våld eller tvång får användas av Natoledda stödjande styrkor. Tillåten våldsanvändning kan vidare preciseras och regleras närmare i överenskommelser mellan Sverige och Nato (jfr prop. 2021/22:246 s. 19 och 20).

Nordatlantiska fördraget reglerar inte de närmare befogenheterna och förutsättningar att verka i Sverige för stödjande militära styrkor. Mot den bakgrunden kräver en svensk anslutning till fördraget inga författningsändringar.

Även om en anslutning inte kräver författningsändringar i nu aktuellt avseende kan det finnas anledning att genomföra sådana i syfte att skapa än bättre förutsättningar för att kunna ta emot stöd från Nato och dess medlemsstater. En utredning om detta pågår i Försvarsdepartementet (Fö 2022:A).

Stockholms universitet pekar på att myndighetsutövning kan komma i fråga när en Natoallierad befinner sig på svenskt territorium, t.ex. i form av tillfälligt ianspråktagande av civil egendom för inkvartering, gruppering, transporter eller andra militära ändamål. De av universitetet nämnda exemplen regleras i förfogandelagen (1978:262).

Förfogandelagen tillåter inte bara förfogande för den svenska statens räkning utan även för annans räkning, under förutsättning att det är för att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens behov (4 § förfogandelagen). När utländska styrkor befinner sig i Sverige för att stödja Sverige med att möta ett väpnat angrepp får de behov de utländska styrkorna har för att lösa denna uppgift anses omfattas av totalförsvarets behov i förfogandelagens mening. Det får alltså anses möjligt att besluta om förfogande och dispositionsförbud i enlighet med förfogandelagen för understödjande utländska styrkors räkning. Av 7 § förfogandelagen framgår att beslut om förfogande fattas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, kommuner, regioner eller statliga myndigheter. I den utsträckning det finns behov av att besluta om förfogande i ett operationsområde där allierade styrkor verkar, bör

• Sida 39
•  Original

praktiska förutsättningar skapas för att till de styrkorna knyta beslutsfattare från Försvarsmakten som kan fatta de nödvändiga besluten (jfr prop. 2019/20:110).

Övriga förutsättningar för utländska styrkor att verka i Sverige

När operativt militärt stöd lämnas är bl.a. regleringen av disciplinär och straffrättslig jurisdiktion, tillsyn och skadestånd av särskild vikt. Som utgångspunkt, och utan att annat har överenskommits, kommer utländska militära styrkor från truppbidragande medlemsstater respektive militär Natopersonal som befinner sig i Sverige för att lämna operativt militärt stöd företrädesvis att omfattas av reglerna i värdlandsstödsavtalet mellan Sverige och Nato, avtalet mellan de stater som är parter i nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för deras styrkor (PFF SOFA) och det kompletterande tilläggsprotokollet till PFF SOFA om status för internationella militära högkvarter upprättade med stöd av nordatlantiska fördraget i dessa avseenden samt av de bestämmelser som införts i svensk lagstiftning för att genomföra avtalen.

Ett medlemskap i Nato kommer att innebära att Sverige förväntas ansluta sig till avtalet mellan parterna i nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor (Nato SOFA) och protokollet om status för internationella militära högkvarter upprättade med stöd av nordatlantiska fördraget (Parisprotokollet), vilka är avtal inom Nato med i huvudsak samma materiella innehåll som PFF SOFA och det kompletterande tilläggsprotokollet.

Det finns även ett antal avtal om informationssäkerhet och immaterialrätt på försvarsområdet som det kommer att finnas en förväntan om att Sverige tillträder vid ett medlemskap i Nato.

Avtalen på försvarsområdet som alltså rör frågor om rättslig status, informationssäkerhet och immaterialrätt, och eventuella behov av författningsändringar för att Sverige ska kunna ansluta sig till dem, behöver analyseras närmare. En analys behöver också göras för att bedöma i vad mån det krävs författningsändringar för att skapa än bättre förutsättningar för ett svenskt deltagande i Nato och för att kunna ta emot stöd från Nato och dess medlemsstater. Ett sådant analysarbete genomförs inom Försvarsdepartementet (Fö 2022:A).

En förutsättning för att kunna ta emot stöd från Nato är även att det inom det civila försvaret säkerställs praktiska och logistiska arrangemang till stöd för civila och militära verksamheter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Kustbevakningen pekar på behovet av utredning av de närmare konsekvenserna ett svenskt medlemskap i Nato får för det civila försvaret. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anför även att det finns behov av att närmare utreda hur Natos krav och processer ska integreras i svensk beredskapsplanering. Trafikverket framhåller behovet av att utreda Sveriges förmåga att ge och ta emot civilt stöd. Regeringen delar myndigheternas bedömning av behovet av fortsatta analyser. Ett analysarbete som bl.a. innefattar att se över vissa rättsliga förutsättningar för ett effektivt svenskt deltagande i Nato, inklusive Sveriges förutsättningar att ta emot stöd från Nato och dess medlemsstater, genomförs i Försvarsdepartementet (Fö 2022:A). Regeringen kan komma att återkomma till frågan.

• Sida 40
•  Original

8.2. Status för Nato, nationella representanter och organisationens internationella personal

Regeringens förslag: Immunitet och privilegier ska gälla för Nato, medlemsstaternas representanter och personer med tjänst hos eller uppdrag av Nato enligt avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Tullverket efterfrågar ett förtydligande om avsikten är att de varor som ska beviljas tullfrihet enligt avtalet även ska beviljas skattefrihet vid import. Skatteverket framför att författningsförslaget inte klargör om ett visst undantag från skatte- och avgiftsplikten enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ska tillämpas på

Nato.

Skälen för regeringens förslag: Som medlem i Nato förväntas Sverige tillträda avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal.

Avtalet innehåller bestämmelser om immunitet och privilegier, som i fråga om representanter dock inte gäller medlemsstaternas egna medborgare och vissa andra kategorier av personer (artikel XVI). När det gäller personal medges skattefrihet avseende löner och löneförmåner i viss utsträckning (artikel XIX). I övrigt gäller för personal och sakkunniga att immunitet och privilegier inte ges till egna medborgare annat än i vissa särskilt angivna fall (artikel XXIII). Detta är i linje med vad som gäller för flertalet andra internationella organisationer i fråga om motsvarande kategorier av personer.

Bestämmelserna måste införlivas i svensk rätt för att bli gällande inför svenska domstolar och myndigheter. Bestämmelser om immunitet och privilegier för internationella organ och personer med anknytning till sådana organ finns i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. I en bilaga till den lagen anges de internationella organ och personer med anknytning till sådana organ som åtnjuter immunitet och privilegier enligt vad som bestäms i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande till Sverige.

Ett införlivande av avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal bör ske genom att avtalet anges i bilagan till lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Det innebär bl.a. att statusavtalet kommer att omfattas av bestämmelser i andra författningar som hänvisar till 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall och till lagens bilaga. Någon ändring behöver alltså inte göras i dessa författningar. Det rör bl.a. bestämmelser om folkbokföring av medlemmarnas representanter och deras familjemedlemmar (5 § folkbokföringslagen [1991:481]) och rätt till utbildning för medföljande barn (29 kap. 2 § andra stycket 4 skollagen [2010:800]). Som Tullverket framhåller i sitt yttrande innebär det även att regler om tullfrihet i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. kommer att gälla för Nato, på samma sätt som de redan gör för en rad andra internationella organisationer.

• Sida 41
•  Original

Tullverket har frågat om avsikten är att de varor som ska beviljas tullfrihet enligt statusavtalet även ska beviljas skattefrihet vid importen. Eftersom lagen om tullfrihet m.m. blir tillämplig, som en följd av att statusavtalet tas upp i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall, blir även lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m., tillämplig, se 2 kap. 2 § den lagen. Detta innebär att inte bara tullfrihet, utan också frihet från skatt vid import kommer att gälla.

Skatteverket anser att det är oklart om 3 kap. 4 § första stycket 5 fastighetstaxeringslagen ska tillämpas på Nato. I den paragrafen anges vissa undantag från skatte- och avgiftsplikten enligt fastighetstaxeringslagen.

Punkten 5 avser utländska staters beskickningar. Eftersom statusavtalet införlivas i svensk rätt genom att det anges i bilagan till lagen om immunitet och privilegier i vissa fall följer det direkt av avtalet vilka privilegier och vilken immunitet som organisationen och dess egendom har. Avtalet innebär bl.a. immunitet mot varje form av rättsligt förfarande och befrielse från alla direkta skatter.

9. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.

Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser.

Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget eller bedömningen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det är angeläget att lagändringarna kan träda i kraft så snart som möjligt efter ett svenskt medlemskap i Nato. Det kan inte anges när nordatlantiska fördraget eller avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal kommer att bli bindande för Sverige. Någon dag för ikraftträdande av ändringarna i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall och lagen om militärt operativt stöd kan därför inte anges. Lagändringarna bör träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.

Det bedöms inte finnas något behov av särskilda övergångsbestämmelser.

• Sida 42
•  Original

10. Konsekvenser av Sveriges medlemskap i Nato

10.1. Sveriges medlemskap i Nato

Regeringens bedömning: Ett svenskt Natomedlemskap avskräcker från väpnat angrepp mot Sverige och verkar därmed konfliktavhållande i norra Europa. Ett medlemskap i Nato värnar inte bara Sveriges säkerhet, utan bidrar även till fred och säkerhet i hela den euroatlantiska regionen.

Ett Natomedlemskap medför en ökad svensk försvarsförmåga samt större möjligheter att samarbeta med allierade stater i både fred, kris och konflikt.

Sverige kan även som Natomedlem fortsätta främja grundvärden i svensk utrikes- och säkerhetspolitik, stå upp för folkrätt, mänskliga rättigheter och jämställdhet och vara en stark röst för rustningskontroll, nedrustning och icke-spridning.

Ett Natomedlemskap kommer att förändra förutsättningarna för krigsmaterielexport inom Sveriges nationella regelverk.

Ett Natomedlemskap kommer att innebära ökade utgifter för staten. Ett Natomedlemskap kommer att medföra nya uppgifter för Försvarsmakten och för andra berörda försvarsmyndigheter. Även myndigheter med uppgifter inom det civila försvaret kan antas få nya uppgifter.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot bedömningen. Försvarsmakten instämmer i beskrivningen av konsekvenserna. Försvarets materielverk konstaterar att inriktningen om att nå försvarsanslag uppgående till två procent av BNP till 2026 kommer att innebära betydande utmaningar i materielförsörjningen. Kungliga Krigsvetenskapsakademien efterfrågar ett tydligare resonemang om innebörden av ett medlemskap. Även andra remissinstanser, bl.a. Uppsala universitet och Utrikespolitiska institutet, framhåller att det finns behov av ytterligare utredning på flera områden.

Kustbevakningen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utgår från att regeringen kommer att återkomma till frågan om vad som förväntas av det civila försvaret. Trafikverket framhåller behovet av att utreda Sveriges förmåga att ge och ta emot civilt stöd. Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen efterfrågar en analys av negativa konsekvenser av ett svenskt Natomedlemskap, såsom risken för ökade spänningar och konflikter, att Sverige dras in i andra medlemsstaters krig samt miljö- och klimatpåverkan. Inspektionen för strategiska produkter, Säkerhets- och försvarsföretagen och Utrikespolitiska institutet lyfter behovet av en översyn av krigsmateriellagstiftningen. Svenska Röda Korset och Svenska

Freds- och Skiljedomsföreningen efterfrågar ett tydliggörande av konsekvenserna för svensk krigsmaterielexport.

Därutöver har yttranden inkommit från ett stort antal föreningar, organisationer och privatpersoner. Flertalet framhåller att ett medlemskap får konsekvenser för möjligheten att främja grundvärden i svensk utrikes- och säkerhetspolitik, t.ex. när det gäller engagemang för rustningskontroll,

• Sida 43
•  Original

nedrustning och icke-spridning. Naturskyddsföreningen delar inte bedömningen att ett svenskt medlemskap i Nato saknar konsekvenser beträffande miljöfrågor och efterfrågar en kompletterande miljökonsekvensbeskrivning.

Skälen för regeringens bedömning

En förändrad säkerhetspolitik

Under lång tid har Sverige haft en säkerhetspolitisk linje som inneburit att Sverige inte varit medlem i en militär allians. Det i grunden förändrade säkerhetspolitiska läget innebär dock att Sverige försvaras bäst inom Nato. Sverige har därför ansökt om Natomedlemskap.

Ett medlemskap i Nato innebär en historisk förändring av Sveriges säkerhetspolitik. Vid ett medlemskap kommer Sverige att åta sig helheten i nordatlantiska fördraget och Natos fulla politiska och legala acquis. (Natos acquis består av alla bindande åtaganden som gjorts inom organisationen eller i samband med alliansen sedan dess tillkomst. Dess två huvudkomponenter är dels alla beslut av Nordatlantiska rådet, dels vissa internationella avtal som ingåtts mellan medlemsstaterna.) Det medför konsekvenser på flera olika nivåer. Främst rör det Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samverkan med andra medlemmar i Nato och den operativa planeringen i försvaret av Sverige och vårt närområde. Ett medlemskap kommer också att medföra ekonomiska åtaganden bl.a. i form av bidrag till Natos gemensamma budgetar.

Flera remissinstanser, bl.a. Uppsala universitet och Utrikespolitiska institutet, har påtalat att konsekvenserna av medlemskapet inte har belysts tillräckligt. Med anledning av det i grunden förändrade säkerhetsläget har det varit mycket angeläget att skyndsamt besluta om Sveriges medlemskap i Nato.

Konsekvenser för Sveriges säkerhet

Den främsta konsekvensen av ett medlemskap i Nato är att Sverige kommer att omfattas av de ömsesidiga försvarsgarantier som följer av artikel 5 i nordatlantiska fördraget.

Det innebär att ett väpnat angrepp på Sverige kommer att ses som ett angrepp på Natos samtliga medlemsstater. De andra medlemsstaterna kommer då ha en skyldighet att bistå Sverige med de åtgärder som bedöms nödvändiga, inklusive militära medel. På motsvarande sätt kommer Sverige ha en skyldighet att betrakta ett väpnat angrepp på en annan medlemsstat som ett angrepp på Sverige.

Beslut inom Nato fattas genom enhällighet och medlemmarna utformar själva det stöd som lämnas till andra allierade. Vilket stöd som Sverige kommer bidra med vid ett väpnat angrepp på en annan medlemsstat är alltså ett nationellt beslut. Sveriges bidrag torde bestämmas bl.a. av Natos operationsplanering och förmågeplanering, Sveriges tillgängliga resurser och vad som efterfrågas av den angripna medlemsstaten.

Ett svenskt Natomedlemskap kommer avskräcka från väpnat angrepp mot Sverige och därmed verka konfliktavhållande i norra Europa. Ett medlemskap i Nato kommer alltså inte bara värna Sveriges säkerhet, utan även bidra till fred och säkerhet i hela den euroatlantiska regionen.

• Sida 44
•  Original

Konsekvenser för Sveriges utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik

De ömsesidiga försvarsgarantierna i artikel 5 i nordatlantiska fördraget gäller endast försvar vid ett väpnat angrepp på en medlemsstat. Sverige kommer inte ha någon skyldighet att engagera sig i konflikter som inte omfattas av artikel 5 i nordatlantiska fördraget.

Sverige kommer att upprätthålla och utveckla sin individuella och kollektiva förmåga att stå emot väpnade angrepp, genom att stärka samhällets motståndskraft i enlighet med artikel 3 i nordatlantiska fördraget.

Som medlem kommer Sverige att delta fullt ut i den säkerhetspolitiska diskussionen och beslutsfattandet inom Nato. Sverige kommer att omfattas av Natos operationsplanering och förmågeplanering samt förväntas bidra till Natos avskräcknings- och försvarsåtgärder. Det innebär att Sverige kommer att bidra till utvecklingen av Nato som försvars- och säkerhetspolitisk aktör. Det kommer också innebära ökad information och inflytande i frågor som rör såväl vårt närområdes säkerhet som den euroatlantiska säkerheten. Ett Natomedlemskap kommer även ha betydelse för Sveriges transatlantiska relationer. USA är den tongivande aktören inom Nato och den mest betydande aktören för säkerheten i Europa. Kanada är likaså en viktig likasinnad. Sveriges Natomedlemskap skapar nya möjligheter att fördjupa relationen med USA respektive Kanada, både inom ramen för Nato och bilateralt, vilket kommer att ha positiv växelverkan på den euroatlantiska säkerheten. Den Europeiska unionen är fortfarande Sveriges viktigaste utrikes- och säkerhetspolitiska arena. Regeringen välkomnar därför det allt närmare samarbetet mellan Nato och EU.

Ett svenskt medlemskap i Nato innebär ökade möjligheter att samverka med andra allierade. Sveriges befintliga försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten med andra Natoländer kan fördjupas. Sverige kommer fullt ut integreras i Natos operationsplanering och förmågeplanering. Ett Natomedlemskap kommer medföra en ökad svensk försvarsförmåga, men också större möjligheter att samarbeta med allierade stater i både fred, kris och konflikt. Genom ett medlemskap i Nato kommer Sverige därmed inte bara stärka sin egen säkerhet utan också bidra till alliansens samlade avskräcknings- och försvarsförmåga.

Sverige kan även som Natomedlem fortsätta främja grundvärden i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Regeringen delar inte den uppfattning som har framförts av bl.a. Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen, och som framgår av flertalet av de yttranden som inkommit utöver remissinstanserna i ärendet, om vilken påverkan ett Natomedlemskap kommer att få på detta område. Sverige kan fortsätta vara en stark röst för folkrätt, mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer samt jämställdhet. Agendan för Kvinnor, fred och säkerhet antogs av FN:s säkerhetsråd genom resolution 1325 och tas upp i Natos strategiska koncept från 2022. Sverige ska vara drivande i detta arbete.

Sverige kan fortsätta vara en stark röst för rustningskontroll, nedrustning och icke-spridning som medlem i Nato. Regeringen delar därför inte Svenska Freds- och Skiljedomsföreningens uppfattning att ett Natomedlemskap kommer försämra möjligheterna för svensk nedrustningspolitik (se vidare avsnitt 7.2). Samtliga Natos medlemsstater är statsparter

• Sida 45
•  Original

av icke-spridningsavtalet och har vid upprepade tillfällen betonat sitt starka engagemang för dess genomförande, inklusive artikel VI om kärnvapennedrustning.

Ekonomiska konsekvenser

Ett Natomedlemskap kommer att innebära ökade utgifter för staten, främst inom utgiftsområdena 1, 5 och 6, men eventuellt ytterligare utgiftsområden kan komma att beröras. Vanligtvis lämnas förslag med tydlig budgetanknytning i en budgetproposition i enlighet med 11 kap. 18 § riksdagsordningen. Regeringen bedömer dock att förslagen rörande ett svenskt Natomedlemskap påverkar Sveriges nationella säkerhet och internationella relationer och därför kan behandlas separat från budgetprocessen (se även prop. 2017/18:100 s. 96).

Natos medlemsstater ska enligt artikel 3 i nordatlantiska fördraget upprätthålla och utveckla en individuell och kollektiv försvarsförmåga. Mot bakgrund av detta har Nato sedan 2014 ett uttalat mål om att medlemsstaternas försvarsutgifter ska uppgå till minst två procent av BNP senast 2024. Enligt Natos riktlinje bör minst 20 procent av försvarsutgifterna gå till materielinvesteringar.

Sverige ska uppnå det av Nato uppsatta målet om försvarsutgifter som motsvarar minst två procent av BNP så snart som möjligt, men senast 2026. Försvarsmakten bedömer att det militära försvaret kan nå en anslagsnivå motsvarande två procent av BNP till budgetåret 2026. Som

Försvarets materielverk konstaterar innebär det betydande utmaningar i materielförsörjningen.

Natos medlemmar bidrar proportionerligt till alliansens gemensamma utgifter enligt en fastställd nyckel baserad på medlemmarnas bruttonationalinkomst (BNI). Sveriges BNI-nyckel beräknas vid inträdet utgöra knappt två procent. Merparten går till den civila budgeten, den militära budgeten samt programmet för säkerhetsinvesteringar (NSIP). Enligt uppgift från Nato skulle Sveriges avgift i dessa delar uppgå till totalt cirka 25 miljoner euro 2023, om Sverige blir medlem den 1 juli.

Samtliga medlemsstater bidrar också i mindre omfattning direkt till vissa andra verksamheter, såsom The Defence Innovation Accelerator for the North Atlantic (DIANA), NATO Communications and Information Organization (NCIO) och NATO Support and Procurement Organization (NSPO). Därutöver finns möjlighet att på frivillig bas bidra till olika verksamheter. Sverige planerar t.ex. att bidra till NATO Innovation Fund (NIF), som är en riskkapitalfond för innovationer inom ramen för bl.a. DIANA:s arbete. Sverige kommer också betala en fastighetsavgift vid tillträdet av lokalerna i Natos högkvarter.

Regeringen avser att återkomma i proposition Vårändringsbudget för 2023 med budgetförslag inom utgiftsområdena 5 och 6 för att täcka Sveriges avgifter till Nato under 2023. Avgiften till den civila budgeten finansieras via utgiftsområde 5 Internationell samverkan och beräknas 2023 uppgå till högst 41 miljoner kronor. Avseende utgiftsområde 6 beräknar regeringen att avgifterna till den militära budgeten, NSIP, NCIO, NSPO och NIF kommer att uppgå till högst 302 miljoner kronor 2023, om Sverige blir medlem den 1 juli. DIANA finansieras under 2023 genom lån

• Sida 46
•  Original

från den militära budgeten. När det gäller kostnader för kommande år avser regeringen att återkomma i budgetpropositionen för 2024.

Vidare kommer Sverige förväntas att delta med andra resurser såsom bemanning till Natos civila och militära organisation. Sverige kommer förväntas fortsatt bidra till Natos krishanteringsinsatser och utöver det även medverka i Natos krigsavhållande verksamhet inom ramen för det kollektiva försvaret. Flera myndigheter, inklusive Regeringskansliet, kommer att få nya uppgifter att hantera samt nya krav på säkra samband, informationshantering, säkerhet och andra administrativa lösningar.

Sverige blir samtidigt möjlig mottagare för de resurser Nato disponerar för säkerhetsinvesteringar. Som medlem blir Sverige också delaktig i beslutsprocessen och kan därigenom påverka frågor med budgetära konsekvenser.

En mer utförlig analys av konsekvenserna kommer att rymmas inom processen för nästa försvarsbeslut och regeringen avser att återkomma till de ekonomiska effekterna av Natomedlemskapet.

Försvarsberedningen ska senast den 26 april 2023 lämna förslag om den ekonomiska planeringsramen till regeringen. Regeringen avser därefter återkomma samlat till riksdagen i dessa frågor. Övriga kostnader ska i första hand finansieras genom omprioriteringar inom respektive utgiftsområde.

Konsekvenser för svensk krigsmaterielexport

Det svenska exportkontrollregelverket består av lagen (1992:1300) om krigsmateriel och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel samt de principer och riktlinjer för krigsmaterielexport som har beslutats av regeringen och som riksdagen har ställt sig bakom. Som framhålls av

Svenska Röda Korset är Sverige även bundet av EU:s gemensamma regler om krigsmaterielexport och FN:s vapenhandelsfördrag. Krigsmateriel får endast exporteras om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges internationella förpliktelser eller

Sveriges utrikespolitik i övrigt. Ett Natomedlemskap kommer att förändra förutsättningarna för krigsmaterielexport inom Sveriges nationella regelverk. Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen och Svenska Röda Korset anser att dessa förändringar bör tydliggöras. Säkerhets- och försvarsföretagen framhåller att ett Natomedlemskap kommer att få konsekvenser för i Sverige verksamma försvarsföretag och att regelverket behöver uppdateras. Även Utrikespolitiska institutet lyfter frågan om behovet av ett förändrat regelverk.

Inspektionen för strategiska produkter konstaterar att Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget inte kommer att kräva några omedelbara förändringar av exportkontrollregelverket. Myndigheten framhåller samtidigt vikten av att Natomedlemskapets påverkan på exportkontrollen ses över. Regeringen avser att återkomma till frågan.

Konsekvenser för myndigheterna

Sverige samverkar sedan 1994 med Nato inom samarbetet Partnerskap för fred. Sveriges samarbete med Nato är viktigt för att utveckla Försvarsmakten, både för det nationella försvaret och för internationella krishanteringsinsatser i och utanför närområdet. Sverige deltar i utbildningar

• Sida 47
•  Original

och i övningar och har även stått värd för sådana aktiviteter, samt samarbetar med Nato i standardiserings- och förmågeutveckling. Försvarsmakten har därför redan en hög förmåga till militär praktisk samverkan, s.k. interoperabilitet.

Förutsättningarna för att upprätthålla och utveckla interoperabilitet med andra Natoländer ökar med ett svenskt medlemskap i Nato och kommer fortsatt att vara centralt för att utveckla svensk militär förmåga. Ett svenskt Natomedlemskap kommer även medföra nya uppgifter för Försvarsmakten, främst när det gäller deltagande i Natos operationsplanering och förmågeplanering. Ett medlemskap i Nato kommer även att medföra nya uppgifter för andra berörda försvarsmyndigheter, bl.a. Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut.

Att stärka samhällets motståndskraft är i första hand ett nationellt ansvar men ett kollektivt åtagande inom Nato. Därmed kan myndigheter med uppgifter inom det civila försvaret antas få nya uppgifter.

Vidare medför ett medlemskap i Nato nya krav på myndigheternas förmåga att hantera information från Nato säkert och skyndsamt. Inom den svenska statsförvaltningen krävs utveckling i fråga om organisation, metoder och tekniskt samband med fokus på digitala lösningar för informationsspridning mellan myndigheterna. Regeringen har den 10 december 2022 gett Försvarsmakten i uppdrag att analysera verksamhetskrav och förutsättningar för att anskaffa, förvalta och vidareutveckla en säker nationell teknisk sambandslösning för kommunikation inom ramen för det mellanstatliga samarbetet som följer av ett svenskt medlemskap i försvarsalliansen Nato. Försvarsmakten har den 31 januari 2023 slutredovisat uppdraget.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen och Trafikverket framhåller behovet av att utreda de närmare konsekvenserna för det civila försvaret. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anför bl.a. att Natomedlemskapet kommer att innebära att strukturer och rutiner inom det civila försvaret behöver anpassas till nya krav och förutsättningar, exempelvis Natos krav på medlemsstaternas samlade förmåga att stå emot väpnade angrepp (NATO Baseline Requirements for

National Resilience). Myndigheten understryker även det som anges i promemorian om att en förutsättning för att kunna ta emot stöd från Nato är att det inom det civila försvaret säkerställs praktiska och logistiska arrangemang till stöd för civila och militära verksamheter. Försvarets materielverk ser ett behov av en central samordning av Natorelaterade frågor som berör samtliga myndigheter. Regeringen delar myndigheternas bedömning av behovet av fortsatta analyser. Ett analysarbete som bl.a. innefattar att se över vissa rättsliga förutsättningar för ett effektivt svenskt deltagande i Nato, inklusive Sveriges förutsättningar att ta emot stöd från Nato och dess medlemsstater, genomförs i Försvarsdepartementet (Fö 2022:A). Regeringen kan komma att återkomma till frågan.

Som framhålls av Kungliga Krigsvetenskapsakademien kommer Sverige som Natomedlem att bidra med civil och militär personal till Natos politiska högkvarter i Bryssel. Regeringen bedömer att Sveriges delegation vid Nato kommer att ges nya och utökade uppgifter, både inom Natos politiska och militära del. Även Regeringskansliet kommer att ges nya uppgifter.

• Sida 48
•  Original

Övriga konsekvenser

Natos syfte är inte bara att försvara medlemmarnas territorier, utan också att värna de ändamål och grundsatser som alliansen bygger på. Försvarsmakten har den 10 oktober 2022 gjort en framställan till regeringen (dnr KN2023/00937) om att Natoländers luftfartyg, fordon och vapensystem i samband med övningar behöver likställas med svenska motsvarigheter som prövats enligt miljöbalken. Övningar i samarbete med andra nationer behöver inte medföra en ökad miljöpåverkan eller påverkan på människors hälsa, men det kan inte uteslutas. Framställan bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Ett medlemskap bedöms i övrigt inte få några konsekvenser för miljön. Ett medlemskap bedöms inte heller få några konsekvenser för jämställdheten, eller för några andra områden som bör redovisas. Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen och Naturskyddsföreningen efterfrågar en kompletterande miljökonsekvensbeskrivning och framhåller bl.a. att militär verksamhet kan antas ha betydande klimatpåverkan och att kärnvapen utgör ett latent hot mot klimatet. Regeringen ser inte behov av en sådan kompletterande konsekvensbeskrivning. Det kan också konstateras att det i Natos strategiska koncept anges att klimatförändringen är en avgörande utmaning för vår tid, med omfattande påverkan på alliansens säkerhet. Vidare anges att Nato bl.a. ska verka för att minska växthusgaser, stärka energieffektiviteten och investera i övergången till rena energikällor. Natos mål är att bli den ledande internationella organisationen vad gäller att förstå och anpassa sig till klimatförändringarnas påverkan på säkerhet.

10.2. Befogenheter för regeringen att begära stöd av Nato

Regeringens bedömning: Förslagen kommer att underlätta och öka

Sveriges förmåga att ta emot militärt stöd från Nato genom att beslutsförfarandet förenklas.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot bedömningen.

Skälen för regeringens bedömning: Förslagen om beslutsordningen när det gäller att ta emot operativt militärt stöd från Nato innebär att vissa avgöranden som i dagsläget kräver riksdagens beslut ska kunna beslutas av regeringen. Genom det förenklade beslutsförfarandet underlättas och ökar Sveriges förmåga att ta emot militärt stöd från Nato. Den ändrade beslutsordningen medför i sig inga kostnader. Vilka ekonomiska och andra konsekvenser som uppstår med anledning av ett konkret beslut om militärt stöd avgörs av innehållet i det aktuella beslutet. Vilka konsekvenserna blir för andra myndigheter och vilka åtgärder som behöver vidtas i sådana avseenden, är något som ska beaktas i den planering och i de förberedelser som sker inför ett gemensamt militärt agerande.

Förslagen bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och

• Sida 49
•  Original

offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män, eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte heller i övrigt medföra några konsekvenser av betydelse.

10.3. Sveriges tillträde till avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal

Regeringens bedömning: Den immunitet och de privilegier som Nato, de nationella representanterna och den internationella personalen får enligt avtalet motsvarar i huvudsak vad som gäller för andra liknande internationella organisationer.

Kostnader skulle kunna uppstå i de kommuner och regioner där nationella representanter och medlemmar av organisationens internationella personal bosätter sig.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot bedömningen. Svenska Freds- och

Skiljedomsföreningen anser att vidare utredning krävs av konsekvenserna av att ge immunitet till Natoaktörer i Sverige.

Därutöver har yttranden inkommit från ett stort antal föreningar, organisationer och privatpersoner. Flera anser liksom Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen att vidare utredning behövs.

Skälen för regeringens bedömning: Om det etableras civila

Natokontor i Sverige skulle kostnader kunna uppkomma där nationella representanter och medlemmar av organisationens internationella personal bosätter sig, t.ex. för skolgång för medföljande barn till Natopersonal. I sådana fall kommer varken nationella representanter eller medlemmar av organisationens internationella personal att generera skatteintäkter.

Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen anser att konsekvenserna av avtalet behöver utredas vidare, särskilt när det gäller att ge immunitet till

Natoaktörer. Som anges i avsnitt 7.3 motsvarar dock den immunitet och de privilegier som Nato, de nationella representanterna och den internationella personalen får enligt avtalet i huvudsak vad som gäller för andra liknande internationella organisationer.

Förslagen medför i övrigt inga kostnadsökningar eller andra konsekvenser som bör redovisas.

• Sida 50
•  Original

11. Författningskommentar

11.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall

Bilaga

Immunitet och/eller privilegier gäller för följande Tillämplig internationell överenskommelse Internationella organ Fysiska personer

84. Nordatlantiska fördragsorganisationen

Medlemmarnas representanter i organet och personer med tjänst hos eller uppdrag av detta

Avtal den 20 september 1951 om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal

Bilagan innehåller bestämmelser om vilka organ och personer med anknytning till sådana organ som har immunitet och privilegier enligt avtal. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.

Punkt 84, som är ny, innebär att avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal införlivas i svensk rätt.

11.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd

2 § Om Sverige är i krig eller krigsfara får regeringen begära stöd i form av militära styrkor av Nordatlantiska fördragsorganisationen och av en stat som är medlem i den organisationen eller i Europeiska unionen, för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot Sverige. Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den som lämnar stödet.

Paragrafen reglerar förutsättningarna för regeringen att begära operativt militärt stöd vid krig eller krigsfara. Övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

Paragrafen ändras på så sätt att regeringen även får begära operativt militärt stöd av Nato och för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den organisationen.

Övriga ändringar är endast språkliga och redaktionella.

3 § I fred eller under krig mellan främmande stater får regeringen begära stöd i form av militära styrkor av Nordatlantiska fördragsorganisationen och av en stat som är medlem i den organisationen eller i Europeiska unionen, för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium. Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den som lämnar stödet.

• Sida 51
•  Original

Paragrafen reglerar förutsättningarna för regeringen att begära operativt militärt stöd för att hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

Paragrafen ändras på så sätt att regeringen även får begära operativt militärt stöd av Nato och för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den organisationen.

Övriga ändringar är endast språkliga och redaktionella.

• Sida 52
•  Original