SOU 1964:19

Kommunal skatteutjämning

N 4-0 (;(

oå (-

- CUL"

&( 4. IOTQ'

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

_SC LL. STATENS OFFENTLICA UTREDNINGAR 1964219 "*En—Z]; 1,3 :P" I? 1 ?

Finansdepartementet

KOMMUNAL SKATTEUTJÄMNING

BETÄNKANDE AV

1958. ÅRS SKATTEUTJÄMNINGSKOMMITTE

Stockholm 1964

STATENS OFFENTLICA UTREDNINCAR 1964

Kronologisk förteckning

1. Indexlån. Del I. Kihlström. 98 s. Fl.

2. Indexlån. Del II. Kihlström. 526 :. Fl. :. Konsumtionsmönster på bostadsmarknaden. Esselte. 212 s. 1.

!. Enåktivare konsumentupplysning. Esselte. 111

. s. .

5. Blittre lldringsvård. Esselte. 121 s. s.

8. Alkoholreklamen. Norstedt & Söner. 278 s. Pl.

7. Statens skogar och skogsindustrier. Svenska Reproduktions AB. 144 s. Fi. a. Kapltalutvecklingen i det svenska lantbruket. Esselte. 88 s. Jo.

9. ähetstidsiörkortnlngens verkningar. Esselte.

s. S. 10. Företagsinteckning. Tiden-Barnängen Tryckerier

AB. 149 s. Ju. . Algtrågan. Norstedt & söner. 188 5. Jo. . Veterinärmediclnsk forskning och undervisning. Del II. Esselte. 302 5. Jo. . Religionsfrihet. AB Wilhelmssons Boktryckeri.

! 1 l XXVIII+594 5. E. . Svensk namnbok 1964. AB E G Johanssons Bok- 1

n-n-l N|-

HH .nu

tryckeri, Karlshamn. 227 s. Ju. . Utlåtande av Juristkommissionen i Wenner- strömaffären. Norstedt & Söner. 117 s. Ju. . Historisk översikt. Kyrkobegrepp. Almqvist & Wlksells Boktryckeri AB Uppsala. 323 5. E. . Rapport av parlamentar ska nämnden i Wen- nerströmaffären. Norstedt & Söner. 46 s. Ju. . översättning av fördrag angående upprättan- det av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) och tillhörande dokument. Marcus.

HHH nuan

187 5. H. 19. Kommunal skatteutjämning. Kihlström. 410 s. Fi.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1964:19

Finansdepartementet

KOMMUNAL

BETÄNKANDE AV

1958 ÅRS SKATTEUTJÄMNINGSKOMMITTE

1 i | SKATTEUTJÄMNING

EMIL KIHLSTRÖMS TRYCKERI AKTIEBOLAG STOCKHOLM 1964

Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. F inansdepartementet

Den 20 december 1957 bemyndigades chefen för finansdepartementet att tillkalla högst tio sakkunniga för att verkställa utredning rörande den kom- munala skatteutjämningen. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades såsom sakkunniga landshövdingen G. V. Nilsson, ledamoten av riksdagens andra kammare, lantbrukaren N. G. Hansson, ledamoten av första kamma- ren, nuvarande statsrådet E. B. Holmqvist, direktören S. A. Järdler, dåva- rande ledamoten av andra kammaren, hemmansägaren C.-W. Lothigius, f. d. riksdagsmannen N. Persson, kanslirådet J.-E. E. Stenius, drätseldirektören E. D. Sundberg och dåvarande ledamoten av andra kammaren, Sågverks- arbetaren 0. W. Wiklund. Departementschefen uppdrog åt Nilsson att vara utredningens ordförande.

De sakkunniga antog benämningen 1958 års skatteutjämningskommitté. Kommitténs sammansättning har under utredningsarbetets gång föränd- rats. På egen begäran entledigades Hansson från sakkunniguppdraget fr. o. m. den 11 juli 1958. I hans ställe tillkallades ledamoten av riksdagens första kammare, lantbrukaren C. E. Carlsson att fr. o. m. samma dag vara sakkunnig. På egen begäran entledigades vidare Holmqvist från ledamotska- pet av kommittén fr. o. m. den 20 januari 1962. Såsom Holmqvists efterträda- re förordnades fr. o. m. samma dag ledamoten av riksdagens första kammare, direktören J. E. Eriksson. Vidare förordnade departementschefen kammar- rättsrådet E. P. G. Eklund att fr. o. m. den 27 januari 1962 vara ledamot av kommittén. Sedan departementschefen den 26 april 1963 bemyndigats att till- kalla ytterligare högst två ledamöter i kommittén, förordnade denne nu- varande t.f. byråchefen i socialdepartementet K. G. Fridh och ledamoten av första kammaren, slöjdläraren T. Sörlin att vara ledamöter i kommittén.

Till sekreterare åt kommittén förordnades fr. o. m. den 9 april 1958 läns- assessorn R. S. Lindholm. Även inom sekretariatet har under arbetets gång förändringar skett. Sålunda förordnades konsulenten S. Hörngren att vara

biträdande sekreterare fr. o. m. den 1 maj 1959. Hörngren kvarstod i denna befattning t. o. m. den 31 juli 1963, då han på egen begäran lämnade den- samma. Sedan Lindholm, ävenledes på egen begäran, lämnat sin befattning som kommitténs sekreterare, förordnades taxeringsintendent—en B. H. Skog- lund att vara kommitténs sekreterare fr. o. m. den 1 oktober 1959. I sam- band med att Eklund förordnades som ledamot av kommittén den 27 janua- ri 1962 övertog denne ledningen av sekretariatets arbete. Till biträdande sekreterare förordnades fr. o. m. den 12 februari 1962 nuvarande t.f. byrå- chefen i riksskattenämnden S. E. Sagnert och fr. o. m. den 5 oktober samma år kammarrättsassessorn F. B. Stening. På egen begäran entledigades Skog- lund fr.o.m. den 1 november 1962 från sitt uppdrag som kommitténs sek- reterare och förordnades Eklund fr. o. m. samma dag att vara kommitténs huvudsekreterare.

Följande experter har biträtt kommittén i dess arbete, nämligen, fr. o. m. den 13 juni 1958 nuvarande byrådirektören i finansdepartementet C. B. Ed- lund, fr. o. m. den 3 november samma år taxeringsintendenten P. B. Sund- berg, fr. o. m. den 9 februari 1962 nuvarande budgetsekreteraren L. E. Peter— son, fr.o.m. den 1 november 1962 förutvarande sekreteraren i kommittén Skoglund och under tiden den 16 augusti 1962—den 25 april 1963 seder- mera ledamoten av kommittén Fridh. Kommittén har därjämte i sitt arbete biträtts av förste aktuarien Ingmar Fries och assistenten i finansdeparte- mentet Ivar Stahl. Taxeringsintendenten Sundberg har på grund av sjuk— dom inte deltagit i kommitténs arbete sedan december månad 1961.

För att tas i beaktande vid utredningsuppdragets fullgörande har till kommittén överlämnats den 28 maj 1962 motionerna 1:584 och 11:719 till samma års riksdag i vad de avser fråga rörande skatteunderlagsdifferentie- ring av statsbidrag till byggnadsarbeten inom det allmänna skolväsendet och den 17 maj 1963 handlingarna i ett inom statskontoret behandlat, i proposi- tionen nr 66 till 1963 års riksdag omförmält ärende rörande kostnaderna för byggnader inom det allmänna skolväsendet och yrkesskolväsendet med för- slag till ändrade bestämmelser rörande statsbidrag till skollokaler.

Kommittén har till chefen för finansdepartementet Överlämnat dels ett den 11 augusti 1958 dagtecknat betänkande (stencilerat) med förslag rörande ifrågasatt ändring av gällande grunder för beräkning av skattelindringsbi- drag m.m., dels ett den 19 september 1961 dagtecknat förslag till ändrade grunder för bidrag till skattetyngda kommuner (stencilerat).

Kommittén har avgivit följande utlåtanden och yttranden: den 14 november 1958 över förslag från 1958 års socialförsäkringskom- mitté beträffande förbättrade grundpensionsförmåner m. m. (stencilerat),

den 11 september 1959 över en underdånig framställning från Karesuando kommun om åtgärders vidtagande för att trygga kommunens existensmöj- ligheter,

den 11 september 1959 över 1958 ars besparingsutrednings betänkande med förslag till besparingar inom statsverksamheten ( SOU 1959:28 ),

den 29 januari 1960 över vad riksdagens revisorer i sin den 15 december 1959 dagtecknade berättelse under 26 5 anfört om fördelning av samhälls.- uppgifterna mellan stat och kommun,

den 5 april 1960 över de likalydande motionerna 1:148 och II:181 till 1960 års riksdag om utjämning mellan församlingarna av kostnaderna för byg- gande och underhåll av kyrka,

den 9 maj 1960 över 1957 års fastighetsskattesakkunnigas betänkande (SOU 196014),

den 28 januari 1961 över en inom ecklesiastikdepartementet upprättad promemoria angående samverkan mellan kyrklig och borgerlig kommun i ekonomiska frågor,

den 10 mars 1961 över länsstyrelsens i Norrbottens län betänkande Torne— dalsutredningen, andra delen (SOU 196037),

den 10 mars 1961 över de likalydande motionerna 1:452 och II:532 till 1961 års riksdag angående bidrag till skattetyngda kommuner,

den 8 maj 1961 över indelningssakkunnigas betänkande angående princi- per för en ny kommunindelning (SOU 196119),

den 11 oktober 1961 över 1958 års socialförsäkringskommittés betänkan- de angående förtidspensionering och sjukpenningförsäkriug m.m. ( SOU 1961:29 ),

den 11 oktober 1961 över inom socialdepartementet utarbetade förslag till lag om allmän försäkring m. m. ( SOU 1961:39 ),

den 10 mars 1964 över de likalydande motionerna 1:124 och 11:152 om ändring av provisoriska bestämmelser angående bidrag till skattelin-dring åt synnerligt skattetyngda kommuner,

den 2 april 1964 över länsutredningens för Jämtlands län betänkande angående befolkningsutvecklingen och näringsliv i Jämtlands län ( SOU 1963:45 ) samt

den 2 april 1964 över kommitténs för näringslivets lokalisering angående aktiv lokaliseringspolitik (SOU 1963 :58).

I syfte att erhålla närmare kännedom om kommunernas ekonomiska pro- blem har kommittén under år 1960 företagit studieresor till kommuner i Uppsala och Norrbottens län. Vid besöket i sistnämnda län har överlägg- ningar hållits med länsstyrelsen i länet och sammanträffanden skett med representanter för kommuner i länet, särskilt i Tornedalen.

Samråd har i oktober 1963 ägt rum med allmänna skatteberedningen. Kommitténs sekretariat har under arbetets gång haft överläggningar med representanter för arbetsmarknadsstyrelsen, riksförsäkringsverket, stats- kontoret samt väg- och vattenbyggnadsstyrelsen.

Efter slutfört uppdrag får kommittén härmed vördsamt överlämna betän-

kande med förslag om kommunal skatteutjämning m. m. och därvid fogade

författningsförslag.

Reservationer har avgivits av dels ledamöterna Carlsson, J ärdler, Persson, Sundberg, Sörlin och Wiklund, dels ledamoten Lothigius. Särskilt yttrande har avgivits av ledamoten Carlsson. Kommitténs experter har biträtt majo- ritetens förslag. Stockholm den 2 april 1964

Gustaf Nilsson

Eric Carlsson Per Eklund Einar Eriksson

Göte Fridh Sven Järdler Carl—Wilhelm Lothigius

Nils Persson Jan-Erik Stenius Erik Sundberg Thore Sörlin Olof W. Wiklund

/ Stig Sagnert Birger Stening

Författningsförslag

Kapitel 1

Kapitel 2

Kapitel 3

Kapitel 4

Det kommunala skatteuliämningsproblemet. Kommitténs uppdrag 1.1 Den kommunala verksamhetens omfattning och innebörd

1.2 Olikheterna i skattetryck . . . . . . . . . . .

1.3 Skatteutjämnande åtgärder 1.4 Kommitténs uppdrag

Allmän historik 2.1 Tiden före kommunalskatteberedningen 2. 2 Kommunalskatteberedningen 2.3 Skattelindringsutredningen 2.4 Allmänna statsbidragsutredningen 2.5 Senare förslag och åtgärder .

Skaliealjämningsfrågan i de nordiska länderna 3.1 Danmark . . 3.1.1 Inledning 3.1.2 Skattelovskommissionens betänkande 3.1.3. Författningsändringar . . Finland . . . . . . 3.2.1 Inledning . 3. 2. 2 1952 års förslag 3. 2. 3 1961 års förslag Norge . . . 3.3.1 Inledning . 3. 3. 2 Beskattningsreglerna . 3.3 3 Skatteutjämningsåtgärder enligt gällande ordning. 3. 3. 4 Skatteutiamningskomitéens förslag . 3.3.5 Målsättning för framtiden

Kommunernas skattekraft, utdebileringar och kostnader . . . 4.1 De borgerliga primärkommunernas skatteunderlag och skatte- kraft . . . . . . . .

4. 2 De borgerliga primärkommunernas utdebitering . . .

4. 3 De borgerliga primärkommunernas kostnader . . . . 4.3.1 Totalkostnaderna . . . 4. 3. 2 Kostnadernas fördelning efter förvaltningsgrenar 4. 3. 3 Tätortskommunernas kostnader

4.4 Församlingarna

Kapitel 5

Kapitel 6

Kapitel 7

Kapitel 8

4.5 Municipalsamhällena

4. 6 Tingslagen

4. 7 Landstingen .

4.8 Utvecklingstendenser ifråga om skattekraft och utdebitering

Nuvarande statsbidragssystem 5.1 Översikt 5. 2 Skatteersättning 5. 3 Skattelindringsbidrag 5.4 Skatteunderlagsgraderade speciella bidrag 5.4.1 Driftbidrag . 5.4.1 .1 Anordnande av Skolmåltider 5. 4. 1. 2 Pensionärsbostadsbidrag . 5.4.1. 3 Årskostnadsbidrag vid arbetslöshet . 5. 4. 1. 4 Bidrag till yrkesskolor Anläggningsbidrag 5.4 .2.1 Bidrag till vatten- och avloppsanläggningar. 54. 2. 2 Bidrag till anordnande samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem . . . . . 5. 4. 2. 3 Arbetsbidrag vid arbetslöshet . 5. 4. 2. 4 Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet 5. 4. 2. 5 Bidrag till yrkesskolor 5. 4. 2. 6 Bidrag till anskaffande av inventarier för Skolmål- tider .

Kommunernas bidrag till kostnaderna för folkpensioneringen .

6.1 Frågans tidigare behandling 6.2 Gällande ordning .

Vägar till skatteutjämning på skattelagstiflningens och statsbidrags- givningens områden . . . . . . . . 7.1 Inledning . 7. 2 Beskattningsregiema 7..21 Beskattningsföremålens fördelning mellan kommunerna 7.22 Beskattning för gemensamt kommunalt ändamål . 7.3 Statsbidragsgivningen

Skatteutjämning genom ändrade regler för den interkommunala beskattningen

8.1 Beskattningsföremålens fördelning mellan kommunerna . 8.1.1 Allmänna principer . 8.1. 2 Gällande bestämmelser .

8.1.3 Kommunalskatteberedningens förslag . 8.1.4 Remissyttrandena över kommunalskatteberedningens för- slag. . 8.1. 5 Fördelningsreglernas behandling 1 riksdagen .

8.1. 6 Gällande praxis . .

8.1.7 Skatteutjämningskommitténs undersökningar 8.1. 7. 1 Huvudkontorsandelen . 8.1. 7. 2 Arbetslönerna som fördelningsgrund

8.1. 7. 3 Fördelningsreglerna beträffande jordbruksfastig- het . . . . . . . . . 143 8.1.8 Skatteutjämningskommitténs ställningstagande . . . . 145 8.2 Beskattning för gemensamt kommunalt ändamål . . . . . 149 8.21 Gällande bestämmelser . . . . . . . . . . 149 8.2.2 Kommunalskatteberedningens förslag . . . . . 150 8.2.3 Remissyttrandena över kommunalskatteberedningens för- slag . . . . . . . . . . 154 8.2.4 Skatteutjämningskommitténs undersökningar. . . . . 156 8.241 Försäkringsanstalterna . . . . . . . . . . 156 82.4 .2 Nya systemaktiebolaget . . . . . . . . . 158 8.2. 4. 3 Aktiebolaget Vin- & Spritcentralen . . . . . . 159 8.24 4 Svenska tobaks aktiebolaget . . . . . . . . 159 8. 2. 4. 5 Aktiebolaget Tipstjänst . . . . . . . 160 8. 2. 4. 6 Svenska penninglotteriet aktiebolag. . . . . . 161 8.24. 7 Bankaktiebolagen . . . . . . . . . . . . 162 8.248 Fysiska personer . . . . . . . . . . . . 163 8.2.4 .9 Beräknade intäkter . . . . 164 8. 2. 4. 10 Verkningarna av skatteunderlagets reducering. . 164 82. 5 Skatteutjämningskommitténs ställningstagande . . . . 167

Kapitel 9 Den tekniska utformningen av ett allmänt skatteutjämnande bi- dragssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 9.1 Allmänna synpunkter . . . . . . . . . . . . . . . 171 9.2 Skattekraftsfaktorn . . . . . . . . . . . . . . 172 9. 3 Indelning i skattekraftsområden . . . . . . . . . . . 180 9.4 Utgiftsfaktorn . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

94.1 Inledning . . . . . . 183 9 4.2 Utgifterna för det obligatoriska skolväsendet . . . . 185 9.4 3 Ungdomskostnaderna . . . . . . . . . . . . . 187 9..44 Åldringskostnaderna . . . . . . . . . . . . . 190 9.4.5 Tätortskostnaderna . . . . . . . . . . . . . 192 9. 4. 6 Den faktiska utdebiteringen . . . 194 9. 5 Sammanfattning av kommitténs förslag. Bidragssystemets elas- ' ticitet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198

Kapitel 10 Folkpensionskostnadernas fördelning mellan stat och kommun . . 199 10.1 Inledning . . . . . . . 199 10. 2 De av staten fastställda folkpensionsförmånerna . . . . . 199 10. 3 De kommunala bostadstilläggen . . . . . . . . . . . 203 10.4 Kostnaderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

Kapitel 11 Utformningen av bidragsgivningen i skatieutjämnande syfte inom angiven kostnadsram . . . . . . . . . . . . . . . . 207

11.1 Allmänna förutsättningar . . . . . . . . . . . . . 207 11.1.1 Bidragssystemet . . . . . . . . . . . . 207 11. 1. 2 Bidragssystemets huvudsyfte . . . . . . . . . . 207 11. 1. 3 Bidragsberättigade kommuner . . . . . . . . . 207 11. 1. 4 Kostnadsramen . . . . . . . . . . . . . . 209 11.1.5 Sammanfattning . . 210

11.2 Översikt av kommitténs undersökningar. Beräkningarnas vill- korlighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

Kapitel 12

Kapitel 13

Kapitel 14

11.3 Rikets indelning i skattekraftsområden . . . . . . 11. 3.1 Skattelindringsförordningens indelning i gränsunder- lagsområden. Kritik . . . . . . . . . .

11. 3.2 Kommitténs överväganden och förslag

Bidragsgivningen till landstingskommunerna . . .

11.4.1 Motiv för bidragsgivning . . . . . . . . . .

11. 4.2 Utformningen av bidragsgivningen .

Bidragsgivningen till borgerliga och kyrkliga primärkommu-

ner... 11.5.1 Inledning . . .

11. 5. 2 Skattekraftsgränserna 11. 5.3 Reducering av tillskott av skatteunderlag 11 5. 4 Utdebiteringsgränsen och bidragsprocenten

11..55 Sammanfattning . . . .

Bidragssystemets skatteutjämnande effekt .

Bidragsgivningens effekt år 1966. . . . . .

Skatteersättningarna och skattelindringsbidragen avvecklas.

Extra bidrag. Övergångsbidrag . . . . . .

11.8.1 Avveckling av skatteersättningarna och skattelindrings- bidragen. Extra bidrag . . . . . 11.8.2 Metoder för undanröjande av utdebiteringshöjningar i samband med övergången till det föreslagna bidrags- systemet . . . . . . . . . .

11.8.3 Övergångsbidrag till landstingskommunerna 11.8.4 övergångsbidrag till de borgerliga primärkommunerna 11.9 Kostnaderna för bidragsgivningen. Bidragsmedlens fördelning

Några faktorer som påverkar kostnaderna för bidragsgivning i skatteuljämnande syfte . . . . . . . . . 12.1 Förändringar i skatteunderlag och utdebitering . . . . 12.2 Ändrad kommunindelning . . . .

Synpunkter på den speciella statsbidragsgivningen 13.1 Allmänna synpunkter . . . . . .

13.1.1 Nuvarande brister . . . . .

13.1.2 Möjligheterna att rationalisera bidragsgivningen . 13.2 Kommitténs ställningstagande

Kommitténs förslag och frågan om fördelningen mellan stat kommun av kostnaderna för samhällsverksamheten . . 14.1 Betydelsen av kommitténs förslag i kostnadshänseende . 14.2 Kostnadsfördelningen . . . . . . . . . . . . 14.3 Primärkommunernas kostnader

14. 3. 1 Allmänt

14. 3. 2 Skolväsendet .

14. 3. 3 Hälso- och sjukvården

14.3.4 Socialvården .

14. 3. 5 Vatten och avlopp 14. 3. 6 Sammanfattning 14.4 Landstingskommunernas kostnader 14.5 Sammanfattning. . . .

15.1 Skatteutjämningsförordningen . . . . . . .

15.2 Lag om särskilda bestämmelser om kommuiis, landstings- kommuns och annan samfällighets utdebitering av skatt 15.3 Kungörelse angående beräknande av skatteunderlag vid be-

stämmande av statsbidrag i vissa fall m.m. . . 15. 4 Lag om ändring av lagen den 25 maj 1962 (nr 398) om finan- siering av folkpensioneringen . . . . . . . . . 15.5 Kungörelse angående ändring av Kungl. Maj. ts kungörelse den 25 maj 1962 (nr 399) om inbetalning av kommunernas andelar i folkpensioner

KapitellöSammanfatlning . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservation av ledamöterna Järdler, Sundberg, Sörlin, Carlsson, Persson och

Wiklund

Reservation av ledamoten Lothigius

Särskilt yttrande av ledamoten Carlsson

Bilaga A:

Bilaga B:

Bilaga C:

Bilaga D:

BILAGOR Sammanställning av vissa i riksstaten upptagna statsbidrag till kommunerna.........

Undersökning av samvariationen mellan nettokostnaderna för det obligatoriska skolväsendet och vissa utgiftsfaktorer

Några variationer av ett skatteutjämningssystem med relativa an- talet ungdomar som utgiftstaktor .

Skatteutjämningssystemets elasticitet

Tahellbilaga: tabellerna 1—59 .

Vissa i betänkandet använda statistiska begrepp och förkortningar

Skattekth Antalet skattekronor i en kommun enligt taxeringsnämndens beslut dividerat med kommuns invånarantal vid taxeringsårets början. Medelskattekraft Antalet skatekronor i riket enligt taxeringsnämndernas beslut dividerat med invånarantalet i riket vid taxeringsårets början. Relativ skattekraft En kommuns skattekraft enligt visst års taxering uttryckt i procent av medelskattekraften under samma år. Medianen för utdebiteringen innebär att ena hälften av kommunerna har högre och andra hälften lägre utdebitering. Nedre kvartilen för utdebiteringen innebär att en fjärdedel av kommunerna har lägre och tre fjärdedelar högre utdebitering. Övre kvartilen för utdebiteringen innebär att tre fjärdedelar av kommunerna har lägre och en fjärdedel högre utdebitering. Kvartilavstdnd för utdebiteringen. Skillnaden mellan övre och nedre kvartilen för utdebiteringen. Kvartilavståndet utgör således ett mått på kommunernas sprid- ning i utdebiteringshänseende. Tätortsgraden anger den andel av befolkningen inom en kommun som är bosatt

inom tätbebyggt område. Som tätbebyggt område räknas i princip alla hussam- lingar med minst 200 invånare, såvida avstånden mellan husen normalt inte överstiger 200 meter. Tätortsgraden A innebär att tätortsbefolkning saknas, B att tätortsbefolkningen uppgår till 0,1—9,9 % av folkmängden, C 10,0—29,9 %, D 30,0—49,9 %, E 50,0 —69,9 %, F 70,0—89,9 %, G 90,0—99,9 % samt H att uteslutande tätortsbefolk- ning finnes.

1928 års kommunalskattelag 1956 års taxeringsförordning Svensk författningssamling Statens offentliga utredningar skattekronor

|| I! II II II

Förslag till

förordning angående skatteutjämningsbidrag

Härigenom förordnas som följer.

Allmänna bestämmelser

1 5. Kommun äger enligt de grunder och i den ordning nedan stadgas av statsmedel upp-bära skatteutjämningshidrag.

2 5.

I denna förordning förstås med kommun: landskommun, köping, stad, landstingskommun, församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet, som äger beskattningsrätt,

bidragsår: det kalenderår under vilket skatteutjämningsbidrag utgår, beräkningsdr: det kalenderår som föregår bidragsåret, skattekraft: kommunens 'skatteunderlag enligt taxeringsnämnden's beslut röran- de beräkningsårets taxering, bestämt i skattekronor och skatteören per invånare, med hänsyn tagen till antalet invånare i kommunen vid samma års ingång,

medelskattekraft: medelskatteunderlaget i riket enligt taxeringsnämndernas be- slut rörande beräkningsårets taxering, bestämt i skattekronor och skatteören per invånare, med hänsyn tagen till antalet invånare i riket vid samma års ingång,

brist på skattekraft: skillnaden mellan en till viss procent av medelskattekraften angiven skattekraft och kommunens skattekraft,

utdebitering: de sammanlagda utdebiteringssatserna för visst år för allmän kom- munalskatt, inbegripet utdebitering av landstingsskatt och tingshusmedel, bestämda i förhållande till det antal skattekronor och skatteören, som enligt bestämmelserna i kommunalskattelagen vid taxering för visst är av taxeringsnämnden påförts de i kommunen skattskyldiga,

utdebiteringsgräns: medelutdebiteringen i riket för allmän kommunalskatt, inbe- gripet utdebitering av landstingsskatt och tingshusmedel, för beräkningsåret, be— stämd i kronor och ören per skattekrona, samt

hög utdebitering: utdebitering för beräkningsåret, vilken överstiger utdebite- ringsgränsen.

3 5. Skatteutjämningsbidrag utgår vid brist på skattekraft ävensom vid hög utdebi- tering.

Skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft

4 5. Skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft beräknas till produkten av till- skott av skatteunderlag enligt 6 å och den av kommunen för bidragsåret fastställda utdebiteringssatsen.

5 9.

För beräkning av tillskott av skatteunderlag indelas riket i följande skattekrafts- områden, nämligen

skattekraftsområde 1, omfattande hela riket med undantag av Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län,

skattekraftsområde 2, omfattande Västernorrlands och Jämtlands län ävensom den del av landskapet Västerbotten, som ingår i Västerbottens län, samt

skattekraftsomrdde 3, omfattande återstående del av Västerbottens län och Norr- bottens län.

Kungl. Maj:t må, när särskilda skäl därtill äro, förordna om undantag från den i första stycket angivna indelningen i skattekraftsområden.

6 5.

Genom tillskott av sk'atteunderlag må skattekraften bringas att motsvara för landstingskommun i skattekraftsområde 1: 85 procent, för annan kommun i skattekraftsområde 1: 80 procent, för kommun i skattekraftsområde 2: 100 procent och för kommun i skattekraftsområde 3: 115 procent av medelskattekraften. Understiger utdebiteringen för beräkningsåret utdebiteringsgränsen, skola i första stycket angivna procenttal för landskommun, köping eller stad minskas med en procentenhet för varje fullt tjugotal ören per skattekrona, varmed utdebitering- en understiger utdebiteringsgränsen. Där kommunen omfattar två eller flera för- samlingar, skall vid beräkning av utdebiteringen hänsyn tagas till medeltalet av utdebiteringssatserna i församlingarna.

7 5.

Länsstyrelsen skall fastställa tillskott av skatteunderlag samt senast den 10 sep- tember under »beräkningsåret tillställa landskommun, köping, stad, landstings- kommun och församling upp-gift om till-skottets storlek.

Ingår församling i kyrklig samfällighet, åligger det kyrkorådet i församlingen att ofördröjligen efter mottagandet av länsstyrelsens uppgift underrätta samfällig- heten om tillskottet av skattueunderlag.

Vid fastställande av tillskott av skatteunderlag skall, därest ändring i kommu- nal ell-er ecklesiastik indelning träderi kraft under bidragsåret, iakttagas, att till- skottet bestämmes på grundval av den skattekraft, som skulle gällt för beräknings- året för den händelse den nya indelningen varit i kraft.

8 5. Till-skott av skatteun-derlag skall avrundas till närmast hela hundratal skatte- kronor, därvid 50 skattekronor avrundas uppåt.

Ingå två eller flera församlingar i pastorat eller annan kyrklig samfällighet, som äger heskattningsrätt, skall tillskottet av skatteunderlag till den kyrkliga sam- fälligheten utgöra summan av sådana tillskott till församlingarna.

Skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering

9 5. Skatteutjämningsbidra-g vid hög utdebitering utgår till landskommun, köping och stad.

10 5.

Skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering beräknas till produkten av skatte- underlaget enligt beräkningsårets taxering med tillägg av tillskott av skatteunder- lag enligt 6 5 och 40 procent av den del av omräknad utdebitering för beräk- ningsåret, som överstiger utdebiteringsgrän'sen. Nämnda utdebitering skall be- stämmas till det belopp per skattekrona, vartill den skulle uppgått därest för sam- ma år bidrag för hög utdebitering icke utgått. Där landskommun, köping eller stad omfattar två eller flera församlingar, skall vid omräkning av utdebiteringen hänsyn tagas till medeltalet av utdebiteringssatserna i församlingarna, omräknade med hänsyn till tillskott av skatteunderlag enligt 6 5.

11 5.

Länsstyrelsen skall fastställa skatteutjämningsbidrag, som i 10 5 sägs, samt senast den 10 september under beräkningsåret tillställa landskommun, köping och stad uppgift om storleken av bidraget.

Vid fastställande av skatteutjämningsbidrag för hög utdebitering skall, därest ändring i kommunal eller ecklesiastik indelning träder i kraft under bidragsåret, iakttagas, att skatteunderlag och tillskott av skatteunderlag enligt 6 5 beräknas såsom om de skattskyldiga, som genom indelningsändringen skola överflyttas från en kommun till annan kommun, för beräkningsåret skolat taxeras i den kommun, till vilken de skattskyldiga hör enligt den nya indelningen, ävensom att omräknad utdebitering, som i 10 & sägs, bestämmes till det belopp per skattekrona, vartill ut- debiteringen skulle uppgått för den händelse den nya indelningen varit i kraft.

Övriga bestämmelser

12 5.

Länsstyrelsen skall senast den 20 november under beräkningsåret tillställa riks- revision'sverket uppgift om för bidragsåret utgående skatteutjämningsbidrag, dock att vad avser överståthållarämbetet sådan uppgift må tillställas riksrevisionsverket senast den 15 december nämnda år.

13 5 Kungl. Maj:t må, när synnerliga skäl därtill äro, efter ansökning bevilja kom- mun skatteutjämningsbidrag även i andra fall än i 4 och 10 55 sägs (extra bidrag). Ansökning om extra bidrag ställes till Kungl. Maj:t och ingives till länsstyrelsen senast den 31 januari under beräkningsåret.

Det åligger länsstyrelsen att till Kungl. Maj:t insända ansökningarna senast vid utgången av februari månad under beräkningsåret.

14 5.

En av Kungl. Maj:t tillsatt nämnd med rådgivande uppgift, slcatteuljämnings- nämnden, må efter Kungl. Maj:ts bemyndigande avgiva utlåtanden i ärenden rö- rande extra bidrag och undantag från i 5 5 första stycket angiven indelning i skat- tekraftsområden.

15 5. I fråga om utbetalning av Skatteutjämningsbidrag under bidragsåret skall i till- lämpliga delar gälla vad i kommunallagen eller eljest stadgas om utbetalning av allmän kommunalskatt m. m.

16 5. Riksrevisionsverket äger meddela de föreskrifter i övrigt, som erfordras be- träffande länsstyrelsernas utanordning, bokföring m.m. av Skatteutjämningsbi— drag.

17 5. I länsstyrelses beslut enligt denna förordning må kommun söka ändring hos Kungl. Maj:t genom besvär, vilka skola ingivas till finansdepartementet.

Övergångsbestämmelser

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1966, dock att förordningens be- stämmelser skola gälla dessförinnan i avseende å åtgärder, som erfordras för för— ordningens tillämpning efter ikraftträdandet.

Genom denna förordning upphäves förordningen den 18 maj 1951 (nr 278)1 an- gående bidrag till skattel-indring åt synnerligt skattetyngda kommuner.

Förekommer i lag eller författning hänvisning till eller avses eljest stadgande, som genom vad i andra stycket sägs upphört att gälla, skall vad där sägs avse jäm- väl sådan hänvisning eller sådant stadgande.

I samband med ikraftträdandet skall följande gälla.

1. Skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft för bidragsåret 1966 skall beräknas med tillämpning av 4 5. Med utdebitering för beräkningsåret, varom i 6 5 förmäles, skall förstås summan av utdebiteringssatserna i kommunen för allmän kommunalskatt för beräkningsåret 1965, i förekommande fall omräknade på sätt i tredje stycket denna punkt sägs. Där utdebiteringen understiger utdebiterings- gränsen, skall utdebiteringen höjas med 40 procent av vad densamma understiger nämnda gräns. Skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering för bidragsåret 1966 skall beräknas till produkten av kommunens skatteunderlag enligt 1964 års taxering med tillägg av skatteunderlag som i 6 5 sägs och 40 procent av den del av den omräknade utdebiteringen för beräkningsåret 1965, som överstiger utdebiteringsgränsen.

1 Senaste lydelse av 2 5, 3 5 1 mom. och 4 5, se SFS 1962: 168.

Vid beräkning av bidrag som ovan i denna punkt sägs skall den av envar kom- munenhet för beräkningsåret 1965 fastställda utdebiteringssatsen omräknas och bestämmas till belopp, som svarar mot förhållandet mellan, å ena sidan, kommun— enhetens utdebiteringsbehov, beräknat på sätt nedan sägs, och, å andra sidan, kom- munenhetens skatteunderlag enligt 1964 års taxering med tillägg av skatteunderlag som i 6 å sägs.

Utdebiteringsbehovet för beräkningsåret 1965 skall fastställas till belopp, mot- svarande vad kommunen under år 1965 uppburit av statsverket på grundval av 1964 års taxering såsom förskott av allmän kommunalskatt samt skatteersättning enligt kungörelserna den 16 maj 1957 (nr 205) angående skatteersättning i anled- ning av 1957 års ortsavdragsreform och den 27 april 1962 (nr 140) angående skatteersättning i anledning av 1961 års ortsavdragsreform ävensom skattelind- ringsbidrag enligt förordningen den 18 maj 1951 (nr 278) i dess nuvarande lydelse angående bidrag .till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommuner. Vid ut- debiteringsbehovets fastställande skall därjämte iakttagas att kommunens kost- nader för folkpensioneringen beräknas som om kommunen haft att bestrida en- dast kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen.

2. Till landstingskommun skall för bidragsåret 1966 utgå övergångsbidrag, mot- svarande produkten av landstingskommunens utdebiteringssats för samma år och tillskott av skatteunderlag. Tillskottet skall motsvara hälften av tillskott av skatte- underlag för beräkningsåret 1965 enligt de i punkt 1 ovan angivna kungörelser- na med avdrag av tillskott av skatteunderlag enligt 6 S.

3. Till landskommun, köping och stad med en jämlikt punkt 1 ovan omräknad sammanlagd utdebitering för beräkningsåret 1965, vilken överstiger utdebiterings— gränsen, skall för bidragsåret 1966 utgå övergångsbidrag, motsvarande produkten av ifrågavarande kommuns skatteunderlag enligt taxering år 1965 med tillägg av tillskott av skatteunderlag enligt 6 5 och skillnaden mellan den omräknade utdebi- teringen, minskad med vad som svarar mot det för bidragsåret 1966 fastställda skatteutjämningsbidraget på grund av hög utdebitering, och den i kommunen för beräkningsåret 1965 fastställda utdebiteringen eller samma års medelutdebitering i riket, därest denna överstigande nyssnämnda utdebitering.

4. Ansökning om extra bidrag för bidragsåret 1966 skall ingivas senast å trettion- de dagen efter den, då denna förordning utkommit av trycket.

5. Tillskott av skatteunderlag enligt 6 5 för bidragsåret 1966, Skatteutjämnings- bidrag för sagda år på grund av hög utdebitering samt övergångsbidrag enligt punkterna 2 och 3 ovan fastställas av Kungl. Maj:t (finansdepartementet). Kungl. Maj:t (finansdepartementet) tillställer senast den 10 september 1965 kommun och länsstyrelse uppgift om fastställda tillskott av skatteunderlag, skatte- utjämningsbidrag och övergångsbidrag.

6. Länsstyrelsen skall före utgången av december månad 1965 tillställa riks- revisionsverket uppgift om Skatteutjämningsbidrag och övergångsbidrag för bi- dragsåret 1966. Det åligger länsstyrelsen att skyndsamt till Kungl. Maj:t (finansdepartementet) insända till länsstyrelsen inkomna ansökningar om extra bidrag för år 1966.

Förslag till

lag om särskilda bestämmelser om kommuns, landstingskommuns och annan samfällighets utdebitering av skatt

Härigenom förordnas som följer.

Den utdebitering, som skall verkställas för år 1966 och senare år, skall bestäm- mas i förhållande till det antal skattekronor och skatteören, som vid närmast före- gående års taxering påförts de skattskyldiga, med tillägg av det antal skattekro- nor, som staten skall tillskjuta i anledning av förordningen den angående skatteutjämningsbidrag.

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling och skall första gången till- lämpas i fråga om fastställande av utdebitering för år 1966, dock att lagens be- stämmelser skola gälla redan dessförinnan i avseende å åtgärder, som i samband med ikraftträdandet av förordningen angående Skatteutjämningsbidrag erfordras för tillämpning av nämnda förordning.

Förslag till kungörelse angående beräknande av skatteunderlag vid bestämmande av statsbidrag i vissa fall m.m.

Härigenom förordnas som följer.

Skall storleken av statsbidrag till kommun bestämmas i förhållande till skatte- underlaget i kommunen, skall vid beräknande av skatteunderlaget gälla att till det antal skattekronor och skatteören, som påförts de skattskyldiga enligt taxering, lägges det antal skattekronor, som staten för året näst efter taxeringsåret skall tillskjuta enligt förordningen den angående Skatteutjäm- ningsbidrag.

Denna kungörelse träder 'i kraft dagen efter den, då kungörelsen enligt därå med- delad uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.

Förslag till

lag om ändring av lagen den 25 maj 1962 (nr 398) om finansiering av folkpensioneringen

Härigenom förordnas, att 1, 6, 7 och 8 55 i lagen den 25 maj 1962 om finansiering av folkpensioneringen skall erhålla följande ändrade lydelse.

(Nuvarande lydelse) 1 5.

Till bestridande av kostnaderna för folkpensioneringen skola utgå bidrag i enlighet med vad nedan stadgas. I öv- rigt skola kostnaderna bestridas av statsmedel.

6 %.

Kommun skall för varje år bidraga till kostnaderna för folkpensioneringen med

d e l s viss andel, motsvarande en tiondels procent för varje fullt tiotal skatteören per invånare i kommunen, av kostnaderna för följande förmåner, som under året utbetalats för inom kom- munen mantalsskrivna pensionsberätti— gade, nämligen, förtidspensioner jämte barntillägg till sådana pensioner, änke- pensioner i anledning av dödsfall, som inträffat före den 1 juli 1.960, samt hust- rutillägg, dock att bidraget icke må överstiga tre femtedelar av nämnda kostnader och ej heller ett belopp mot- svarande en krona för varje skattekrona i kommunen.

d e l s 0 c k viss andel, motsvarande en femtedels procent för varje fullt tio- tal skatteören per invånare i kommu- nen, av kostnaderna för kommunala bo-

(Föreslagen lydelse) 1 5.

Till bestridande av kostnaderna för folkpensioneringen skola utgå bidrag i enlighet med vad nedan stadgas. I öv- rigt skola kostnaderna bestridas av statsmedel, där ej annat följer av vad i 6 5 sägs.

6 5.

Kommun skall bestrida kostnaderna för kommunala bostadstillägg, vilka ut- betalats för pensionsberätligade, man— talsskrivna inom kommunen.

(Nuvarande lydelse) stadstillägg. som under året utbetalats för pensionsberättigade, mantalsskrivna inom kommunen, dock högst fyra fem— tedelar och lägst en fjärdedel av sagda kostnader.

7 5.

Vid bestämmandet av antalet skatte- ören per invånare i kommunen skall hänsyn tagas till det antal skattekronor och skatteören, som enligt kommunal- skattelagen påförts de till kommunen skattskyldiga i taxeringslängden för året med däri intill årets utgång införda ändringar eller gjorda tillägg, samt till antalet invånare vid årets utgång.

8 5. Varje kommuns bidrag uträknas av riksförsäkringsverket.

(Föreslagen lydelse)

Paragrafen u pphäves

8 5. Varje kommuns kostnader för kom- munala bostadstillägg uträknas av riks- försäkringsverket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1965. Äldre bestämmelser 'skola alltjämt gälla i fråga om kommunernas bidrag till folkpensionsförmåner, som belöpa å tid före ikraftträdandet.

Förekommer i lag eller författning hänvisning till eller avses eljest stadgande, som ersatts genom bestämmelse i den nya lagen, skall den bestämmelsen i stället tillämpas.

Förslag till

kungörelse angående ändring av Kungl. Maj:ts kungörelse den 25 maj 1962 (nr 399) om inbetalning av kommunernas andelar i folkpensioner

Härigenom förordnas, att kungörelsens rubrik skall erhålla följande ändrade ly- delse.

(Nuvarande lydelse) Kungl. Maj:ts kungörelse om inbetal- ning av kommunernas andelar i folk- pensioner;

(Föreslagen lydelse) Kungl. Maj:ts kungörelse om inbetal- ning av kommunernas kostnader för kommunala bostadstillägg;

Därjämte förordnas att 1 och 2 55 skola erhålla följande ändrade lydelse.

1 5.

De bidrag till kostnaderna för folk- pensioneringen, vilka det för visst år åligger kommun att utgiva enligt lagen den 25 maj 1962 (nr 398) om finansie— ring av folkpensioneringen, skola un- der påföljande år inbetalas till riksför- säkringsverket före utgången av mars månad, dock att inbetalning icke behö- ver ske förrän en månad efter det ver- ket lämnat kommunen uppgift om det belopp, som skall erlägga—s.

2 %.

Kommuns bidrag skall inbetalas å riksförsäkringsverkets härför avsedda postgirokonto eller insättas hos något av riksbankens kontor å statsverkets checkräkning för riksförsäkringsverket: medelsförvaltningen.

Vid insättning ______ till riksförsäkringsverket.

1 5.

De kostnader för kommunala bostads- tillägg, vilka det för visst är åligger kommun att u—tgiva enligt lagen den 25 maj 1962 (nr 398) om finansiering av folkpensioneringen, skola under påföl- jande år inbetalas till riksförsäkrings- verket före utgången av mars månad, dock att inbetalning icke behöver ske förrän en månad efter det verket läm- nat kommunen uppgift om det belopp, som skall erläggas.

2 5.

Inbetalning, som i 1 5 sägs, skall ske å riksförsäkringsverkets härför avsed- da postgirokonto eller insättas hos nå- got av riksbankens kontor å statsverkets checkräkning för ri'ksförsäkringsverket: medelsförvaltningen.

Vid insättning —————— till riksförsäkringsverket.

Denna kungörelse träder i kraft den 1 januari 1966.

Förekommer i lag eller författning hänvisning till eller avses eljest stadgande, som ersätts genom bestämmelse i denna kungörelse skall sådan hänvisning eller sådant stadgande äga motsvarande tillämpning å den nya bestämmelsen.

KAPITEL 1

Det kommunala skatteutjämningsproblemet.

Kommitténs uppdrag

1.1 Den kommunala verksamhetens omfattning och innebörd

Nuvarande typer av borgerliga kommu- ner fastställdes först genom 1862 års lag- stiftning. De är således av jämförelsevis sent datum.

Genom kommunallagarnas allmänna bestämmelser om primärkommunernas kompetens anges ramen för kommuner- nas verksamhet. Vissa kommunala upp- gifter är obligatoriska. Andra uppgifter är fakultativa, dvs. kommunen bestäm- mer själv om och i vilken utsträckning den vill utnyttja de befogenheter som står till dess förfogande. I begreppet kommunal självstyrelse ligger rätten för kommunerna att själva inom i vederbörande författningar angivna gränser -— bestämma omfattningen och standarden på den kommunala verk- samheten. Det torde vara en allmän uppfattning att den kommunala själv- styrelsen utgör en stor tillgång för vårt land och en av grundvalarna för vårt nuvarande samhällsskick.

Efter hand har en väsentlig föränd— ring inträtt i fråga om kommunernas uppgifter. När grunden för ett sekel se- dan lades till vår moderna kommunal- styrelse räknade man med ett rätt be- gränsat kommunalt förvaltningsfält in- om vilket de rent lokala uppgifterna skulle dominera. Sverige var vid denna tidpunkt ett fattigt land med låg lev- nadsstandard och med ringa ekono- miskt utrymme för samhälleliga insat-

ser på såväl det materiella som det kul- turella området. Flertalet uppgifter var lokalt begränsade och samhällsverk- samhet av betydelse för landet i dess helhet var en sällsynt företeelse. Så småningom har denna bild av- sevärt förändrats. Den allmänna stan- dardhöjningen har lett till ökade krav från den enskildes sida beträffande kommunernas rent lokala verksamhet. Uppgifter som ännu för något årtionde sedan fick lösas av den enskilde kom— munmedlemmen efter måttet av hans ekonomiska resurser anses numera ofta som självklara kommunala angelägenhe- ter. I takt med välståndsutvecklingen har vidare krav på allmänt samhälleliga insatser gjort sig gällande på en mängd olika områden. Beträffande åtskilliga av dessa ter sig en samverkan mellan in- vånarna i alla delar av landet naturlig och ändamålsenlig.

Önskemålet att bereda alla samhälls- medlemmar oavsett bosättningsort sam- ma förmåner och rättigheter beträffan- de vissa som elementära ansedda livs- betingelser har väsentligt vidgat sek- torn för den kommunala verksamheten. I betydande omfattning har det nämli— gen ansetts lämpligt att låta kommu- nerna ombesörja även sådana uppgifter som brukar betecknas som nationella eller statliga. Anledningarna härtill är flera.

För det första har många av dessa uppgifter sitt ursprung i den lokala ge-

menskapen. Det har därför synts natur- ligt att kommunerna fortsatt att handha desamma. En annan orsak till att kom- munerna anförtrotts uppgifter av all- mänt intresse är att den ökade sam- hällsverksamheten gjort en decentrali- sering av statsförvaltningen angelägen. Ansträngningarna har gått ut på att förenkla administrationen och förebyg- ga vådorna av en långtgående byråkra- tisering. Genom att uppdra åt kommu- nerna att handha förvaltningen av upp- gifter av betydelse för landet i dess helhet har det i stor utsträckning blivit möjligt att undgå tillsättandet av 10- kala statliga organ. Den lokala förvalt— ningsapparaten har sålunda utnyttjats även för att tillgodose statliga intressen varigenom man nått en högre förvalt- ningseffekt. Vidare finns hos kommu- nerna i allmänhet tillgång till personer med god lokal- och personkännedom. Kommunernas åliggande att delta i kostnaderna för uppgifternas fullgöran- de har slutligen ansetts främja intres- set att iaktta sparsamhet i förvaltnin— 8911.

En betydande likformighet råder mellan kommunerna i fråga om den verksamhet som är av allmänt samhäl- lelig karaktär, såväl kvantitativt som kvalitativt. Detta ligger i sakens natur med hänsyn till önskemålet att garan- tera medborgarna i gemen förmånen av en sådan verksamhet, ett syfte som uppnås genom lagstiftning och statliga kontrollåtgärder. När det gäller kom- munernas rent lokala verksamhet före- ligger däremot i fråga om omfattning Och standard stora skillnader kommu— nerna emellan. Ehuru detta är en natur- lig följd av den lokala självstyrelsen förklaras olikheterna till inte oväsent- lig del också av omständigheter som ligger utanför kommunernas rådighet. Av sådana faktorer må uppmärksam- mas det geografiska läget och befolk-

ningens sammansättning. Härav följer att samma kommunala anordningar kan dra betydligt högre kostnader i en kom- mun än i en annan. I det hänseendet må här anmärkas följande.

Alltsedan 1800-talets senare del har befolkningsutvecklingen i vårt land präglats av övergången från jordbruks- näringen till verksamhet inom industri och serviceyrken. Industrialiseringen, näringslivets koncentration samt ratio- naliseringen av jordbruk och skogs- bruk har föranlett en ständigt fortgåen- de omflyttning av människor från landsbygden till städerna och industri- orterna. Under det att omkring 1850 ungefär 80 procent av landets befolk- ning erhöll sin utkomst av jordbruket hade andelen inom jordbruket syssel- satta enligt 1960 års folkräkning ned- gått till omkring 11 procent av totala antalet yrkesverksamma i landet.

Den omflyttning av människor från landsbygden till städerna och industri- orterna som sålunda skett har under de senaste årtiondena pågått i accelere- rad takt. Medan ännu 1920 den mindre delen av landets befolkning bodde i städer och andra tätorter är förhållan- det nu helt omvänt. Vid 1960 års folk- räkning uppgick hela folkmängden i ri- ket till ca 7,5 milj. personer. Av dessa var icke mindre än omkring 5,4 milj. eller nära 73 procent bosatta i tätorter. Omkring 1975 antas tätorterna rymma ca 80 procent av befolkningen.

Det ligger i sakens natur att koncent- rationen av människor till tätorter lett till att behovet av kollektiva anordnin- gar i dessa orter blivit större än i gles— bygderna. Många åtgärder måste där företas i kommunal regi. Som exempel på sådana åtgärder må nämnas plane- ring för bebyggelse, gator, vägar och elförsörjning, omgivningshygienisk verksamhet, såsom anordningar för vat- ten, avlopp och renhållning samt ho-

stads— och industrihygien. Även åtskil- liga andra uppgifter har med tiden blivit så betydelsefulla att tätortskommunerna praktiskt sett är tvingade att utöva verksamheten även om formell skyldig— het härtill inte föreligger.

Men även glesbygderna ställs på grund av utflyttningen och en därav föl- jande allt mer ogynnsam ålderssamman- sättning hos befolkningen inför svåra avvägnings- och planeringsproblem som inte torde kunna lösas utan omfattande samhälleliga insatser av olika art.

Den moderna svenska landstingsin- stitutionen fastställdes i lag 1862, sam- ma år som övriga borgerliga kommu- ner fick sin nuvarande utformning. För- ändringarna i landstingens uppgifter under de förflutna hundra åren har va- rit utomordentligt omfattande. Utveck— lingen har gått med snabba steg, sär- skilt på hälso- och sjukvårdens om- råde. På detta område väntar också yt- terligare uppgifter. Sålunda har 1963 beslut fattats om att till landstingen från och med den 1 januari 1967 överlämna huvudmannaskapet för mentalsjukvår- den. Huvudmannaskapet för provinsial- läkarväsendet har från och med den 1 juli 1963 överförts till landstingen. Vi- dare må nämnas att en utbyggnad av regionsjukvården pågår.

1.2 Olikheterna i skattetryck

Den kommunala självstyrelsen vilar på förutSättningen att kommunerna skall ha det ekonomiska ansvaret för de upp- gifter över vilka de bestämmer. Kom- munerna har därför tillagts beskatt— ningsrätt enligt kommunallagarna. Den allmänna kommunalskatten är kommu- nernas viktigaste inkomstkälla och skall utgöras i förhållande till det antal skat- tekronor och skatteören som enligt grunder i kommunalskattelagen påföres envar skattskyldig. Vid sidan av den

allmänna kommunalskatten har kommu- nerna inkomster av speciella skatter, så- som hundskatt. De speciella kommunal- skatterna är emellertid av ringa bety- delse och motsvarar endast någon pro- cent av kommunernas totala skattein- komster.

Skatterna svarade 1960 för något över 46 procent av de kommunala inkomster- na. Kommunerna har således även and— ra inkomstkällor till sitt förfogande. En av dessa är de avgifter som kommu- nerna upptar för vissa prestationer till enskilda, såsom elektricitets-, gas- och vattenavgifter. Även privatekonomiska inkomster av olika slag, av rörelse, (10- nationer, aktier och fastigheter m.m. har stor betydelse för kommunernas ekonomi. Sålunda må nämnas att 1960 i det närmaste 15 procent av kommu- nernas inkomster utgjordes av inkomst av rörelse.

Av den tidigare lämnade redogörel- sen för den kommunala verksamheten har framgått att kommunerna i bety- dande omfattning anförtrotts uppgifter av riksintresse. Syftet att tillförsäkra alla medborgare samma förmåner och rättigheter leder inte blott till att dessa uppgifter påbjudes och kontrolleras av staten. Ett fullföljande av det angivna syftet förutsätter också att kostnaderna för verksamheten drabbar samhälls- medlemmarna någorlunda lika oaVSett bosättningsort. Av denna anledning och för att hålla kommunernas utdebitering- ar på en rimlig nivå har staten redan tidigt lämnat kommunerna ekonomiskt stöd till lösandet av vissa viktiga och kostnadskrävande samhällsuppgifter. Efter hand har detta stöd blivit av av- sevärd omfattning. För närvarande upp- går skatteersättningarna och övriga statsbidrag till kommunerna till sam- manlagt omkring 3 miljarder kronor.

Oaktat denna omfattning av statsbi— dragsgivningen och trots den betydan-

de inkomstökningen har åtskilliga kommuner mött stigande svårigheter att finansiera sin verksamhet.

Den kommunala utdebiteringens stor- lek beror på förhållandet mellan me- delsbehovet och skattekraften. Bristan— de balans mellan dessa båda faktorer har lett till att de totala kommunala ut- debiteringarna för 1963 varierar mel- lan 11,20 och 21,95 kronor per skattekro- na. Även skattekraften visar stora skill- nader mellan olika kommuner. Skatte- kraften enligt 1962 års taxering varie- rade sålunda mellan 11,57 och 135,02 skattekronor per invånare.

Utdebiteringen utgör det pris som kommunmedlemmarna får betala för de uppgifter kommunen fullgör. I och för sig är visserligen den kommunala be- skattningsrätten obegränsad. I prakti- ken är det dock inte möjligt för en kommun att fastställa hur hög utdebite- ring som helst. Av avgörande betydelse för den kommunala verksamhetens om- fattning och standard blir därför kom- munens skattekraft och kostnadsläge. Kommuner med låga kostnader för för- valtningsuppgifterna och med god skat- tekraft har möjligheter att med en rela- tivt låg utdebitering utöva en omfat— tande kommunal verksamhet. I kom- muner med svag skattekraft och med höga kostnader för pålagda och egna uppgifter är möjligheterna att hålla en i jämförelse med andra kommuner till- fredsställande kommunal standard där- emot otillräckliga.

1.3 Skatteutjämnande åtgärder

Den enklaste och mest radikala lös- ningen av skatteutjämningsproblemet skulle vara att avskaffa kommunerna som självständiga ekonomiska enheter och lägga det ekonomiska ansvaret för hela den samhälleliga verksamheten på staten. Den omständigheten att kommu-

nen utgör en avgränsad ekonomisk en- het i fråga om uppgifter och finansie- ring bidrar nämligen helt naturligt till att många kommuner har svårt att fi— nansiera sin verksamhet. Emellertid skulle en sådan lösning medföra att den kommunala självstyrelsen i dess nu rå- dande form upphör och kan därför, ehuru teoretiskt möjlig, inte godtas lik- som inte heller statens övertagande av alla de uppgifter som nu åvilar kom- munerna men som inte är av utpräglat kommunal natur. Frånsett att en mera noggrann uppdelning av kommunernas uppgifter i principiellt statliga och principiellt kommunala inte är möjlig skulle sistnämnda ordning i alltför hög grad inskränka eller försvaga den kom- munala självstyrelsen samt innebära nackdelar från både praktiskt-admini- strativa och samhällsekonomiska syn- punkter. Så genomgripande omläggning- ar av den nuvarande samhällsorgani- sationen har ej heller ifrågasatts. Att låta kommunerna handha förvaltningen av viss uppgift utan att de själva fick bära någon del av kostnaden för den- samma är inte heller någon framkomlig väg. Denna ordning skulle nämligen in- nebära att man hävde sambandet mel- lan beslut och ekonomiskt ansvar, sam- bandet mellan självstyrelseu och be- skattningsrätten. Skatteutjämningsfrå- gan måste därför lösas på den nuva- rande kommunalstyrelsens grund.

Enligt allmän uppfattning skall vid skattebördans avvägning mellan olika skatteformer och mellan skattebetalare i olika inkomstlägen skatteförmågan i princip vara avgörande. Senast i direk- tiven för allmänna skatteberedningen har denna uppfattning uttalats. Med hänsyn till att den allmänna kommu- nalskatten utgör en del av hela skatte- systemet bör sålunda den enskilde skat- tebetalarens kommunal-skatt vara rim-

ligt avvägd i förhållande till hans skat- teförmåga och till den samhällsservice hans kommun lämnar. Den nuvarande bristande korrespondensen mellan kom- munernas medelsbehov och skatteun- derlag leder till stora skillnader kom- munerna emellan i fråga om förhållan- det mellan värdet av den kommunala samhällsservicen och utdebiteringssat- sen. Detta innebär ett missförhållande från allmän skattepolitisk och samhälls- ekonomisk synpunkt. En Skatteutjäm- ning i vidsträckt mening måste syfta till att undanröja detta missförhållande.

Det finns olika metoder som kan till- gripas för att komma till rätta med or- sakerna till ekonomiska olikheter mel- lan kommunerna, metoder som direkt eller indirekt leder till en utjämning av skattetrycksskillnaderna.

Bland de åtgärder statsmakterna pla- nerat för att förbättra betingelserna för den kommunala verksamheten och för att råda bot på de svårigheter i vilka framför allt många av de mindre bär- kraftiga kommunerna befinner sig har under senare tid en ändring av den nu- varande kommunala indelningen stått i förgrunden. Sålunda må erinras om att 1962 års riksdag på grundval av Kungl. Maj:ts proposition nr 180 fast- ställt principer för uppgörande av pla- ner på en ny kommunindelning. Där- vid har åsyftats att på frivillig väg ge- nom kommunalt samarbete och genom sammanläggning av kommuner skapa näringsgeografiskt sammanhängande re- gioner, kommunblock, vilka med vissa modifikationer skall byggas upp om- kring centralorter och omfatta de om- råden som kommersiellt, ekonomiskt och kommunikationsmässigt hör sam- man med dessa centra. Som riktpunkt för kommunblockens storlek har an- getts ett befolkningsunderlag som kan beräknas uppgå till 8.000 invånare år 1975.

Givetvis är det svårt att med utgångs— punkt från de särskilda förvaltnings— uppgifter som åvilar kommunerna ange viss kommunstorlek som den lämpli- gaste. På sätt framhållits i det till grund för propositionen liggande, av indel- ningssakkunniga avgivna utredningsför- slaget ( SOU 1961:9 , Principer för en ny kommunindelning) är det till och med vanskligt att försöka ange gränsen i fråga om det minsta befolkningsunder- lag som en kommun bör ha för att dess uppgifter skall kunna handhas på ett godtagbart sätt. De skilda uppgifterna ställer var för sig olika anspråk och dessa hänför sig icke enbart till befolk- ningsunderlaget. Den kommunala själv- styrelsen leder till att uppgifterna har olika omfattning inom olika kommuner liksom de sinsemellan tillmätes olika angelägenhetsgrad. Uppenbart synes emellertid vara att åtskilliga av de nu- varande kommunerna inte utgör lämp— liga förvaltningsområden för uppgifter som från samhällets synpunkt måste an- ses vara av betydande vikt.

Som i utredningsförslaget också anmärkts påverkas en kommuns lämp- lighet som förvaltningsområde jämväl av andra faktorer. Även om de olika förvaltningsuppgiftema var för sig skulle behöva olika befolkningsunder— lag för en rationell organisation torde en väsentlig synpunkt vara att erforder- lig samordning kan komma till stånd. En mängd olika åtgärder, såsom lokali- sering av företag, byggande av bostä- der, ordnande av anläggningar för vat- ten och avlopp, av skolväsendet, av so— ciala anordningar etc. är beroende av varandra och alla åtgärderna måste be- aktas vid den samhällsplanering som ankommer på kommunens ledning.

Möjligheterna till planmässigt hand— lande är av största betydelse även för kommunernas ekonomi. En effektiv samhällsplanering utgör säkraste garan—

tin mot felinvesteringar. De olika ut— giftsbehoven måste vidare alltid vägas mot varandra och mot kommunens eko- nomiska resurser. En avvägning på längre sikt av utgiftsbehoven, skattesat— sens höjd, upplåningsbehovet m. m. tor- de utgöra en förutsättning för att stad- ga skall kunna erhållas i kommunens ekonomi.

På sätt 1962 års konstitutionsutskott anmärkt i sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 1 bör de faktorer som re- dan nu binder samman människorna inom områden som kommersiellt, eko- nomiskt och kommunikationsmässigt hör samman med centralorterna kunna ge en god grundval för en framtida kommunal gemenskap. Utskottet har också framhållit att en samordning av den kommunala verksamheten inom en grupp av kommuner som bildar en nä- ringsgeografiskt sammanhängande re- gion och sammanhålles av en naturlig intressegemenskap omkring en central- ort måste vara ägnad att gynnsamt på- verka förvaltningens effektivitet, vare sig samarbetet ger upphov till ny kom- munbildning eller ej.

En annan väg att lätta bördorna för kommuner med svagt skatteunderlag har ansetts vara att överflyfta huvud— mannaskapet för mera kostnadskrävan- de förvaltningsuppgifter till landstings- kommunerna eller staten.

Här är fråga om ett spörsmål som varit föremål för diskussion sedan lång tid tillbaka. Därvid har å ena sidan häv- dats den principiella uppfattningen att vissa förvaltningsuppgifter är statliga och att kostnaderna härför inte bör be— lasta kommunerna. Å andra sidan har framhållits att det inte är möjligt att dra en gräns mellan principiellt statliga och kommunala arbetsuppgifter. Sist- nämnda uppfattning ansluter till all- männa statsbidragsutredningens stånd- punkt i dess principbetänkande angåen-

de driftbidrag till primärkommuner (SOU 1952 :44). Det avgörande skälet för denna ståndpunkt är att såväl staten som kommunerna är organ för sam- hällsverksamhet och att det är ett in- tresse för både staten och vederbörande kommun att den samhälleliga verksam- het som har anknytning till kommunen bedrives på ett ändamålsenligt och i allo tillfredsställande sätt. I sitt före- nämnda utlåtande nr 1 år 1962 har ock- så konstitutionsutskottet betonat att av- görande skäl för ändringar i fråga om huvudmannaskapet för skilda uppgif- ter bör vara vad som med hänsyn till samhällets service åt människorna och förhållandena i övrigt befinnes vara mest ändamålsenligt. I detta avseende har utskottet funnit anledning peka på att förändringarna kan aVSe ett över- förande av uppgifter såväl från kom- munerna till staten som från staten till kommunerna. Som exempel kan näm- nas polisväsendets förstatligande samt överförandet av huvudmannaskapet för mentalsjukvården och provisialläkarvä- sendet till landstingen.

Bland åtgärderna för att komma till rätta med glesbygdskommunernas prob- lem torde en lämplig differentiering av näringslivet och en spridning av få- retagssamheten böra tillmätas stor betydelse. I direktiven för utredningen rörande den samhälleliga lokaliserings- verksamheten anföres sålunda bland annat att utflyttningen från landsbyg- den och storstädernas tillväxt är de dominerande problemen. Utredningen bör lägga fram material som är ägnat att från samhällsekonomiska och före- tagsekonomiska synpunkter belysa för- utsättningarna för näringslivets lokali- sering till olika delar av landet. Möjlig- heterna och lämpligheten att genom olika positiva åtgärder stimulera före- tag att etablera sig på orter där detta från samhällets synpunkt anses ange-

läget bör prövas. Även frågan om att genom lagstiftning påverka näringsli- vets lokalisering bör undersökas.

Det ligger i sakens natur att varken en ny frivillig kommunindelning eller den samhälleliga lokaliseringsverksam- heten kan tillgodose behovet av ekono— misk hjälp till de behövande kommu- nerna och utjämna olikheterna i frå- ga om skattebelastning kommunerna emellan. De nämnda åtgärderna åsyf— tar att komma till rätta med proble- men på längre sikt. Ej heller torde en överflyttning av uppgifter från kom- munerna till staten kunna ifrågakom- ma i sådan omfattning att problemen löses. Staten har också sedan länge sett sig nödsakad att genom bidrags- givning till kommunerna direkt söka uppnå en effektivare kommunal skat- teutjämning. Detta sker dels genom särskilda skattelindringsbidrag åt syn- nerligt skattetyngda kommuner, dels ge- nom att vi5sa andra bidrag differentie- rats efter den kommunala bärkraften, åtgärder som kan betecknas som skatte- utjämnande åtgärder i egentlig mening. Trots detta är skillnaderna i skattetryck kommunerna emellan mycket betydan— de. Det har därför ansetts erforderligt att låta utreda möjligheterna att få till stånd en ytterligare utjämning av det kommunala skattetrycket.

1 .4 Kommitténs uppdrag

I anförande till stadsrådsprotokollet den 20 december 1957 lämnade chefen för fi- nansdepartementet, statsrådet Sträng, en översiktlig redogörelse för olika åt- gärder som från och med år 1943 vid- tagits i avsikt att uppnå en effektivare kommunal skatteutjämning. Sedan han erinrat om den vid 1957 års riksdag ge- nomförda reformeringen av ortsavdra- gen, anförde han bland annat.

Reformen skall förbindas med statliga bidrag till kommunerna. Dessa bidrag, som under åren 1958—1960 i princip skall ut- göra full kompensation för inkomstminsk- ningen till följd av ortsavdragshöjningen, skall därefter under åren 1961—1965 suc- cessivt minskas. Avskrivningsreglerna är så utformade att i de beträffande tillgång- en på skatteunderlag bäst ställda kom- munerna kommer bidraget att vara helt avskrivet vid utgången av år 1965. I de i ekonomiskt hänseende svagaste kommu- nerna kommer däremot under de år, som den nu fastställda avskrivningsplanen gäl- ler, någon reducering icke att ske. Mellan dessa båda grupper av kommuner kommer att finnas ett stort antal kommuner i vilka bidragen mer eller mindre reduceras be— roende på kommunernas skattekraft i för- hållande till medelskattekraften i rikets samtliga kommuner. Reduceringen av bi— dragen beräknades medföra, att de ur— sprungliga bidragen nedbringas från sam- manlagt ca 550 miljoner kronor till ca 230 miljoner kronor år 1965. Häri ligger då också kostnaden för den tidigare ut- gående provisoriska skatteersättningen, vilken inarbetats i det nya bidraget.

Skatteersättningen i anledning av orts- avdragsreformen har närmast till syfte att underlätta kommunernas anpassning till den av ortsavdragshöjningen föranledda minskningen av skatteunderlaget. Avsikten är alltså, att bidraget i denna form i si- nom tid skall helt avvecklas. I proposi— tionen nr 97 till innevarande års riksdag, varigenom ortsavdragsfrågan underställdes riksdagens prövning, uttalade jag, att tak— ten i den fortsatta reduceringen av stats— bidraget efter år 1965 finge bli beroende av de olika åtgärder, som vid denna tid— punkt redan vidtagits eller som då kunde komma att vidtagas i skatteutjämnande syfte.

Sedan statsrådet Sträng hänvisat till att han i nyss nämnda proposition lik- som i propositionen nr 112 förklarat att det vore hans avsikt att sedan riksda- gen tagit ställning till ortsavdragsfrå- gan begära bemyndigande att tillkalla särskilda sakkunniga för att utreda frå- gan om den kommunala Skatteutjämnin- gen, anmälde han frågan om igångsät- tandet av denna utredning och anförde

beträffande utredningens uppdrag föl- jande allmänna synpunkter.

Vissa åtgärder har redan vidtagits för att minska ojämnheterna i det kommunala skattetrycket. Sålunda har det sedan länge funnits möjlighet att lämna särskilda skattelindringsbidrag åt synnerligt skatte- tyngda kommuner. Dessa bidrag har läm- nats i ganska begränsad omfattning och närmast avsett att mildra alltför påtagliga verkningar av ett högt skattetryck i de ekonomiskt sett sämst ställda kommuner- na. Under senare år har de huvudsakligen utgått till vissa kommuner i Norrbottens län. I riksstaten för innevarande budgetår har för denna bidragsgivning anvisats ett anslag på tre miljoner kronor. Vidare må nämnas att en viss lättnad eller utjäm— ning i den kommunala skattebördan kun- nat vinnas genom en differentiering efter den kommunala bärkraften av olika stats- bidrag. Eu liknande skatteutjämnande ef- fekt har man sökt uppnå vid utformningen av reglerna för det kommunala bidraget till folkpensioneringskostnaderna. Detta bidrag är sålunda på samma sätt differen- tierat med hänsyn till den kommunala bär- kraften, mätt i antalet skattekronor per invånare. En utjämning sker även i fråga om den kyrkliga utdebiteringen för präst- lönekostnaderna. Genom den från och med år 1952 genomförda nya kommunindelnin- gen, vilken bland annat syftat till att ska- pa bärkraftiga kommunala förvaltningsen— heter, har slutligen en viss lokal utjäm- ning i den kommunala skattebördan kun- nat uppnås.

Departementschefen påvisade vidare att betydande skillnader i skattetrycket kommunerna emellan alltjämt kvarstod trots de dittills vidtagna åtgärderna. Därvid framhöll han de stora variatio- nerna mellan olika kommuner i fråga om sammanlagd utdebitering och fram- höll att den väsentligaste anledningen till dessa ojämna kommunala skatte- tryck ansetts vara kommunernas olika tillgång på skatteunderlag.

Vidare underströk departementsche- fen att det i diskussionerna rörande den kommunala skatteutjämningen plä- gat framhållas att en utjämning huvud-

sakligen kunde uppnås på tre olika vä- gar. Sålunda kunde en utjämning åstad- kommas genom en annan fördelning av beskattningsföremålen mellan kommu- nerna, genom att återställa den skatte- utjämnande effekten hos vissa speciella statsbidrag (respektive kommunbidrag) eller genom att införa ett allmänt stats- bidrag till kommunerna för att mot- väga skillnaderna i skatteunderlag.

Departementschefen fortsatte.

Frågan om beskattningsföremålens för— delning mellan kommunerna har ingående behandlats av kommunalskatteberedningen i dess — — —— betänkande. Beredningens förslag lades emellertid aldrig till grund för någon lagstiftning i ämnet utan reg— lerna i 1928 års kommunalskattelag är allt- jämt gällande på detta område. Då frågan om den kommunala skatteutjämningen nu skall upptagas till allsidig utredning syn- nes det ofrånkomligt att även reglerna om skatteobjektens fördelning mellan kommu- nerna får bli föremål för omprövning. Vid utredningen bör i första hand de förslag som framlades av kommunalskattebered- ningen granskas mot bakgrunden av den ekonomiska utveckling som därefter ägt rum. Självfallet bör emellertid utredningen vara oförhindrad att föreslå även andra utvägar för en lösning av den interkom- munala beskattningen. Jag vill i detta sam- manhang nämna att på ett viktigt område utredning redan pågår om den kommunala beskattningsrättens fördelning mellan fle- ra kommuner. Jag avser här den utred— ning rörande vattenfallsfastigheternas be- skattning, som verkställes av en särskild sektion inom skattelagssakkuuniga. Även den nyligen igångsatta utredningen om fastighetsskattens avveckling kan komma att beröra problem, som har ett nära sam- band med skatteutjämningsfrågorna. Sam- råd bör därför äga rum med dessa båda utredningar.

Departementschefen framhöll vidare att staten genom skatteunderlagsgrade- rade statsbidrag till skilda kommunala ändamål sökt åstadkomma en viss ut- jämning mellan kommunerna. Därefter fortsatte han.

Detsamma är förhållandet med det kom— munala bidraget till folkpensioneringskost- naderna. Mot den nuvarande konstruktio— nen av reglerna för dessa bidrag har från kommunalt håll anmärkts att den fort- skridande förändringen av pennningvärdet medfört en avsevärd förskjutning av kost- nadsfördelningen mellan staten och kom- munerna till de senares nackdel. I yttran- de till statsutskottet i anledning av de vid 1956 års riksdag väckta motionerna i skat- teutjämningsfrågan har skattelindrings- nämnden redogjort för en av nämnden verkställd undersökning beträffande pen- ningvärdeförändringens inverkan på de kommunala bidragen till folkpensione- ringskostnaderna. Nämnden har konstate- rat att kommunerna i allmänhet förlorat på den av inkomstutvecklingen framkal— lade förskjutningen i kostnadsfördelningen. Den extra börda, som sålunda kommit att åvila kommunerna, har enligt nämndens mening blivit så mycket mera ogynnsam som den i jämförelsevis högre grad drab- bat de svagaste kommunerna och konti- nuerligt skärpt skillnaderna i det kommu- nala skattetrycket. Enligt nämndens me- ning kan utvecklingen antagas vara i prin- cip likartad beträffande de skatteunder- lagsgraderade statsbidragen.

Å andra sidan är det uppenbart, att den successiva utbyggnad som skett med stat- liga bidrag av exempelvis sjukförsäkring- en, ålderdoms- och invalditetspensione- ringen, arbetslöshetsförsäkringen samt and- ra arbetslöshetsbekämpande åtgärder m.m. inneburit en väsentlig ekonomisk lättnad inte minst för kommuner med svagt skat- teunderlag.

Enligt departementschefens mening syntes de påtalade förhållandena nöd- vändiggöra en omprövning av grunder— na för de skatteunderlagsgraderade statsbidragen (respektive kommunbi- dragen). Utredningen borde kartlägga förhållandena inom hithörande områ— den. Resulterade utredningen i förslag i ämnet borde beaktas betydelsen av enkla regler.

Därefter fortsatte departementsche- fen.

Vid planläggningen av utredningens ar- bete måste självfallet uppmärksammas att

statsmakterna — såsom ett resultat av i annat sammanhang verkställda utredningar — kan komma att besluta om ändrade grunder för vissa skatteunderlagsgraderade bidrag innan utredningen hunnit slutföra sitt arbete. Så kan bland annat tänkas bli fallet beträffande vissa anläggningsbi- drag till kommunerna samt beträffande de kommunala bidragen till folkpensions- kostnaderna vid en eventuell omläggning av folkpensionsförmånerna. Detsamma gäller frågan om fördelningen av kost- naderna för polisväsendet, som nyligen upptagits till behandling genom särskilt tillkallade sakkunniga.

I olika sammanhang hade hävdats, framhöll departementschefen vidare, att en effektiv utjämning av det kom- munala skattetrycket icke kunde upp- nås enbart genom speciella åtgärder av nu angivet slag. Dessa åtgärder måste, hade man ansett, kompletteras med ett allmänt statsbidrag med skatteutjäm- nande effekt. Departementschefen an- förde vidare.

Vilka möjligheterna är att införa ett dy— likt mera generellt bidrag är givetvis i första hand en statsfinansiell fråga. Med hänsyn till de betydande kostnader som statsverket ikläit sig för den kommunala ortsavdragsreformen kommer utrymmet för ytterligare statsbidragsgivning till kommu- nerna under de närmaste åren att vara yt- terst begränsat. ] själva verket torde läget få bedömas så att införandet av ett all- mänt statsbidrag med skatteutjämnande ef. fekt knappast kan ifrågakomma annat än i samband med att ställning tages till en slutlig avveckling av de statsbidrag, som utgår i anledning av ortsavdragsreformen. Såsom förutsatts vid genomförandet av denna reform bör en utredning om de kom- munala skatteutjämningsproblemen även avse frågan om en fortsatt reducering av dessa bidrag. I vilken takt detta kan ske måste bland annat bedömas mot bakgrun- den av den effekt, som kan komma att uppnås genom andra åtgärder för skatte- utjämning än nu avsedda generella bi- drag.

Om utredningen skulle finna att en slut- lig avveckling av statsbidragen i anled— ning av ortsavdrag-sreformen nödvändiggör en ökad bidragsgivning med skatteutjäm-

nande syfte bör det ankomma på utred- ningen att framlägga förslag om hur en sådan bidragsgivning tekniskt bör anord- nas. Utredningen bör därvid även ta ställ- ning till om det nuvarande särskilda skat— telindringsbidraget åt synnerligt skatte- tyngda kommuner skall bibehållas eller, vilket synes vara att förorda, inarbetas i ett allmänt skatteutjämnande statsbidrag.

Vidare framhöll departementschefen att utredningen —— om så befanns lämp— ligt borde kunna föreslå att även andra statsbidrag än skattelindringsbi- draget åt synnerligt skattetyngda kom- muner skulle kunna inarbetas i ett all- mänt statsbidrag med skatteutjämnande effekt. Enkla regler borde över huvud taget eftersträvas.

Anförandet utmynnade i en hemstm- lan till Kungl. Maj:t om bemyndigande att tillkalla sakkunniga med uppdrag att verkställa den i anförandet omnämnda utredningen.

Sakkunniga tillkallades den 3 januari 1958.

I en den 28 februari 1963 till Kungl. Maj:t ingiven skrivelse har Svenska landstingsförbundets styrelse aktualise- rat frågan om en skatteutjämning mel— lan landstingen. Genom en landstings- kommunal skatteutjämning skulle ernås en jämnare fördelning av kostnaderna för hälso- och sjukvården, som är lands- tingens dominerande verksamhetsom- råde. Enligt förbundsstyrelsens mening borde en utredning av denna fråga ske i anslutning till det arbete som bedrives av skatteutjämningskommittén eller också av särskilda sakkunniga i sam- arbete med bland annat nämnda kom- mitté, Förbundsstyrelsen hade föresla— git att särskilda sakkunniga måtte utses för en översyn av frågan om hälso- och sjukvårdens finansiering i syfte att er- nå en skatte- och kostnadsutjämning mellan landstingen.

I anledning av förenämnda skrivelse har departementschefen den 26 april

1963 uppdragit åt kommittén att utreda frågan om skatteutjämning mellan landstingen. Ett förslag till bidragsgiv- ning i skatteutjämnande syfte bör _— heter det i tilläggsdirektiven få den utformningen att även landstingen kan komma i åtnjutande av Skatteutjäm- ningsbidrag med syfte att åstadkomma en lämplig utjämning av den samman- lagda kommunala utdebiteringen. Ut- redningen bör därvid, framhåller de- partementsche-fen, främst ta sikte på åtgärder som är ägnade att minska skillnaderna i skatteunderlaget per in- vånare de olika landstingen emellan.

I tilläggsdirektiven anföres vidare.

Det förslag till ett Skatteutjämningsbi- drag och därmed förbundna åtgärder, som kommittén har i uppdrag att utarbeta och som således bör avse både primärkommu- nerna och landstingen, är avsett att prövas i samband med en slutlig avveckling av den skatteersättning, vilken t.o.m. år 1965 utgår i anledning av 1957 och 1961 års ortsavdragsreformer. För att ett ställnings- tagande i hithörande frågor skall kunna ske vid denna tidpunkt, måste skatteut- jåmningskommitténs förslag utformas och avvägas mot bakgrunden av de resurser som under det nu närmast framförliggan- de budgetåret står till förfogande för stats- bidrag i form av skatteersättning och skat- telindringsbidrag. I detta sammanhang vill jag även erinra om att staten genom polis- väsendets förstatligande successivt kom- mer att övertaga kostnader av storleks- ordningen 300 milj. kronor, som f. n. faller på kommunerna. De åtgärder, som kom- mittén kan komma att föreslå, bör vara så avvägda att de i kostnadshänseende hål— ler sig inom ramen för i årets statsverks- proposition upptagna anslag till skatteer- sättning till kommunerna och landstingen i anledning av 1957 och 1961 års ortsav- dragsreformer samt till bidrag till skatte- tyngda kommuner, utgörande tillsammans omkring 750 milj. kronor. Inom denna kostnadsram bör kommittén framlägga för- slag till ett allmänt Skatteutjämningsbi— drag och till ändrad fördelning av folk— pensionskostnaderna mellan staten och kommunerna samt till de förändringar som kan befinnas lämpliga beträffande

speciella primärkommunala statsbidrag. Genom att skatteersättningen i anledning av 1957 års ortsavdragsreform successivt minskas under tiden t.o.m. år 1965, kan den sålunda angivna medelsramren beräk- nas med omkring 100 milj. kronor över— stiga nyssnämnda anslag vid den tidpunkt då nuvarande bestämmelser om skatteer— sättning utlöper.

Vidare har kommittén i sitt arbete haft att uppmärksamma följande.

I motioner till 1962 års riksdag (I: 584 och II:719) hemställdes att stats- bidragen till byggnadsarbeten inom det allmänna skolväsendet skulle skatteun- derlagsdifferentieras på annat sätt än som skedde och att det statliga ansla- get till byggnadsarbeten i fråga för bud- getåret 1962/63 höjdes med visst be- lopp. Liknande yrkanden om att större del av kostnaderna för det allmänna skolväsendet borde bestridas av staten och att staten i framtiden skulle svara för huvudparten av dessa kostnader framfördes i en annan motion (11:715) till samma riksdag.

Särskilda utskottet (utl. nr 1) utta- lade i anledning av motionerna att nå- gon ändring av fördelningen mellan stat och kommun av kostnaderna för skolväsendet inte borde företas vid ifrågavarande tillfälle. Utskottet ville emellertid uttala att de framförda syn-

punkterna på angelägenheten av en rätt- visare kostnadsfördelning mellan stat och kommun syntes förtjäna beaktande vid den översyn av statsbidragsbestäm- melserna härvidlag, som torde komma att utföras av 1958 års skatteu—tjäm- ningskommitté. Motionerna 1:584 och II:719 borde därför överlämnas till kommittén.

Riksdagen beslöt i enlighet härmed (rskr nr 328) och Kungl. Maj:t förord- nade den 28 juni 1962 att motionerna, i vad de avsåg fråga rörande skatteun- derlagsdifferentiering, skulle överläm- nas till kommittén.

I skrivelse den 11 oktober 1962 har statskontoret redovisat vissa av ämbets- verket utförda undersökningar rörande kostnaderna för byggnader inom det allmänna skolväsendet och yrkesskolvä— sendet samt framlagt förslag till änd- rade bestämmelser rörande statsbidrag till skollokaler. Genom beslut den 17 maj 1963 har Kungl. Maj:t under hänvisning till vad chefen för eckle— siastikdepartementet i propositionen 1963:66 anför-t i ämnet _ förordnat att handlingarna i ärendet skulle överläm- nas till kommittén för att tas i beak- tande vid fullgörandet av dess utred- ningsuppdrag,

KAPITEL 2

Allmän historik

I sitt år 1943 avlämnade betänkande med förslag till omläggning av den kom- munala beskattningen m. m. (SOU 1943: 43, s. 278—347) har kommunalskatte- beredningen lämnat en redogörelse för skatteutjämningsfrågans behandling fram till år 1941. Här skall därför i första hand lämnas en redogörelse för vad som i frågan förekommit under ti- den efter beredningens tillkomst. Den- na redogörelse kompletteras dock inled- ningsvis med en kortfattad översikt av de försök att lösa ifrågavarande pro- blem som gjorts före nymmnämnda tid- punkt.

Den historiska redogörelsen har an- setts böra begränsas till att avse vad som förekommit i fråga om skapandet av ett allmänt skatteutjämnande bi- dragssystem. Vidare kommer 1957 och 1961 års ortsavdragsreformer att berö- ras. I den mån historiska återblickar beträffande de speciella bidragen an- setts erforderliga återfinns dessa i ka- pitlen 5, 6, 10 och 13.

2.1 Tiden före kommunalskatte- beredningen

Trots att 1897 års kommunalskattekom- mitté inte framlade något förslag i skatteutjämningsfrågan gjorde den dock ett principiellt uttalande i den— samma: problemets lösning låg i statens övertagande av en del av de kommu- nala uppgifterna. Däremot ansåg sig kommittén inte kunna förorda vare sig

skapandet av större kommunenheter eller en gräns varöver den kommunala beskattningen inte fick sträckas. I det förra fallet kunde man nämligen vänta sig motstånd från de kommuner som skulle förlora på att uppgå i en större enhet, i det senare fallet äventyrades den kommunala självstyrelsen.

Vid 1908 års riksdag och flera föl- jande riksdagar väcktes förslag i skatte- utjämningsfrågan. Förslagen blev dock resultatlösa. Först år 1917 bifölls en proposition om statsunderstöd åt syn- nerlig't skattetyngda kommuner. Enligt en samma år utfärdad kungörelse (nr 400) skulle bidrag utgå till sådana kom- muner där det totala skattetrycket över- steg 10 kronor för 100 kronors inkomst samt där tillika utgifterna för kommu- nens folkskole- och fattigvårdsväsen motsvarande ett belopp av mer än 4,50 kronor för 100 kronors inkomst. Bidrag skulle utgå enligt en i förhållande till skattetrycket stigande skala. Ansökning- ar om understöd skulle granskas av länsstyrelsen. Kontroll skulle utövas över att skattetrycket inte obehörigen uppdrivits. Kungörelsen skulle anses som ett provisorium i avbidan på ge- nomförandet av en rationell skatteut- jämning.

I proposition nr 191 till 1920 års riks- dag hävdade finansministern att det egentligen endast var i fråga om kost- naderna för angelägenheter av mera allmänt — närmast statligt intresse som kommunerna kunde anses ha befo-

gade anspråk på bidrag från det all- männa, Finansministern ansåg inte att man kunde nå en verklig lösning av problemet genom ändrad kommunindel- ning eller genom överflyttande av upp- gifter till större samfälligheter. För skatteutjämning borde erfordras direkt understöd till särskilt skattetyngda kom- muner. Skatteutjämningsfrågan kunde emellertid på grund av bland annat för- delningen av skattskyldigheten mellan de olika beskattningsföremålen inte slut- ligt lösas förrän efter genomförandet av en ny skattereglering. I propositionen framlades förslag till en kommunal pro- gressivskatt. Skatten motiverades med att vid sidan av den existerande kom- munalskatten som i huvudsak var anord- nad som en beskattning efter intresse borde finnas en skatt efter förmåga, ut— gående efter en progressiv skatteskala. Riksdagen antog förslaget efter vissa av vederbörande utskott påyrkade ändring- ar och en förordning om kommunal pro- gressivskatt för åren 1921—1924 utfär- dades.

Vid 1921 års riksdag föreslogs i pro- position nr 202 ändrade grunder för understöd av skatteutjämningsmedel. I propositionen påtalades att det gällan- de systemet frestade till bristande spar- samhet på grund av det proportionsvis stora statsbidrag som utgick när skatte- trycket nått viss höjd. Det lades sålun- da vikt vid att för framtiden om möj- ligt förekomma att den kommunala bud- geten kunde uppgöras under den för- vissningen att man av utjämningsmedel skulle bekomma kanske huvudparten av vad som erfordrades för att täcka öka- de utgifter. Prövningen av ansökningar om skatteutjämningsunderstöd borde följaktligen _— ansåg finansministern —— icke vara bunden av så kategoriska nor- mer som varit fallet. Det borde ligga i den prövande myndighetens hand att avslå ansökningar eller bifalla dem till

lägre belopp än som enligt gällande skala eljest skulle utgå. Men myndighe- ten skulle också äga att utöver författ- ningens bestämmelser meddela under— stöd åt kommun där skattetungan var särskilt stor. Förslag till fördelning av understöden syntes lämpligen böra upp- rättas av en särskild, i praktiska kom— munala angelägenheter sakkunnig be- redning, utsedd av Kungl. Maj:t. Stats- utskottet tillstyrkte de i propositionen framlagda förslagen med den ändring- en att den nyss nämnda beredningen inte skulle upprättas. Riksdagen följde utskottets mening.

År 1925 framlade 1924 års skattebe- redning ett betänkande angående den kommunala skatteutjämningen. Enligt detta borde skatteutjämningen tills vi- dare bibehållas i sin dittillsvarande om- fattning och utformning. I vissa fall syntes emellertid nödvändigt att medge bidrag allenast med hänsyn till det samlade skattetrycket och inte som el- jest kräva hänsyn såväl till skattetryc- ket för särskilda ändamål som till det samlade skattetrycket. Städerna skulle inte längre utestängas från del i skatte- utjämningen. Utjämningsförfarandet borde grundas på möjligast säkra kän- nedom om kommunernas verkliga eko- nomiska ställning. Kontroll borde ske av att kommunerna förverkligat de för- utsättningar varunder utjämningsbidrag tilldelats dem. Kommunerna fick —— un- derströks i betänkandet -— inte genom utjämningen lockas till misshushållning.

1927 års riksdag antog ett av Kungl. Maj:t framlagt förslag (prop. nr 205) i ämnet som i huvudsak byggde på det av 1924 års skatteberedning framlagda förslaget. I anslutning härtill utfärdades dels en förordning angående understöd av skatteutjämningsmedel åt synnerligt skattetyngda kommuner (SFS 1927:462) och dels en kungörelse angående utbe- talande av understöd av skatteutjäm-

ningsmedel åt synnerligt skattetyngda kommuner (SFS 1928: 366).

I proposition till samma års riksdag (nr 102) med förslag till ny kommunal- skattelagstiftning föreslogs att den kom- munala progressivskatten skulle utbytas mot en progressiv landstingsskatt. An- skaffning av medel för skatteutjämning- en skulle ske genom en statlig utjäm- ningsskatt. Vederbörande utskott av— styrkte emellertid förslaget om att över- flytta den kommunala progressivskatten till landstingen men delade departe- mentschefens uppfattning att det var lämpligt att för skatteutjämningen in- rätta en särskild skattetitel. Förslagen avböjdes emellertid av riksdagen bland annat därför att förlusten av intäkten från progressivskatten för många kom- muner skulle kunna vålla de kommunala finanserna betydligt avbräck.

1928 års riksdag antog bestämmelser om kommunal progressivskatt och ut- jämningsskatt i enlighet med vad 1927 års utskott förordat (prop. nr 213' och 219). Den dittillsvarande kommu- nala progressivskatten utbyttes mot två fristående men efter enahanda grunder utgående progressivskatter. Den ena av dessa, den kommunala progressivskat- ten, var en kommunal skatt avsedd att bidra till täckning av kommunernas skattebehov. Den andra, utjämningsskat- ten, var en statlig skatt, som skulle an- vändas för utjämning av skattetrycket olika kommuner och menigheter emel- lan. Vid behandlingen av kommunal- skattefrågan vid detta års riksdag be- slöts vidare att införa en kommunal in- komstskatt för gemensamt kommunalt ändamål. Därjämte infördes en skatt å lotterivinster som till hälften skulle användas till utjämning av skattetrycket olika kommuner eller andra menigheter emellan.

Vid 1928 års riksdag förklarade förs- ta särskilda utskottet att frågan om sta-

tens och kommunernas kompetensom- råden samt kostnadsfördelningen dem emellan borde upptas till prövning. En undersökning borde inriktas på att ut- reda den lämpligaste fördelningen av det allmännas uppgifter och kostnader mellan staten samt kommuner av olika slag och ordning. Utskottet föreslog att riksdagen måtte hemställa om utredning av frågan. Därvid borde undersökas möjligheterna att nedbringa primärkom_ munernas skattebehov genom statsbi- drag till den kommunala verksamheten i större utsträckning än förut varit fal- let eller på annat sätt. I skrivelse till Kungl. Maj:t förordade riksdagen ut- skottets förslag. Så tillkom 1929 års skatteutjämningsberedning. Beredningen anförde i sitt principbe- tänkande (SOU 1933: 4) bland annat föl- jande. Det bästa uttrycket för en kom- muns skattekraft utgjorde antalet skatte- kronor, ställt i relation till folkmängden. Denna mätare av skattekraften var i stort sett utslagsgivande för en kom- muns ekonomiska bärkraft. Den väsent- liga orsaken till ojämnheter i det kom- munala skattetrycket var skatteunderla- gets växlande styrka. Beredningen ansåg det nödvändigt utgå från antagandet att man genom ändringar i skattelagstift- ningen inte i någon nämnvärd grad kun- de flytta skattekraft från rikare kommu- ner till fattigare.Del syntes endast finnas två huvudvägar att välja mellan. Den ena var att de kommunala förvaltningsbesty- ren eller utgifterna övertogs av större förvaltningsenheter, den andra att riks- dagen i mycket större utsträckning än förut anvisade medel till hårt skatte- tyngda kommuner. Den senare vägen hade enligt gjorda erfarenheter visat sig otillfredsställande på grund av svårig- heten att bestämma grunder vilka var i och för sig rättvisa och ej, bland annat genom kommunernas egna åtgöranden, ledde till oegentliga resultat. Svårighe-

terna att få till stånd frivilliga överens- kommelser mellan kommuner om sam- manslagning till större utdebiteringsen- heter för samtliga eller en del av deras förvaltningsbestyr medförde liksom gäl- lande författningar att några indelnings- ändringar av betydelse i skatteutjäm— ningshänseende inte kunde förväntas. Beredningen fastslog därför nödvändig- heten av dels att statsmakterna medde- lade direkt bindande föreskrifter i äm- net dels att överflyttningen skedde till staten eller till vidgade kommunala ut- debiteringsområden vilkas storleksord- ning skulle i lag fastställas. Beredning— en föreslog vidare att vissa utgifter —— bland annat för fattigvårds- och skol- väsen —— för den kommunala förvalt- ningen skulle överflyttas till staten. Ett sådant överflyttande medförde att sta- ten måste förbehålla sig att pröva de åtgärder som inverkade på kostnaden. Det kunde dock — enligt beredningens mening _ inte förväntas att varje behov av Skatteutjämningsbidrag skulle för- svinna.

1929 års skatteutjämningsberednings förslag föranledde inte någon åtgärd från statsmakternas sida.

I sitt år 1937 avgivna betänkande (SOU 1937: 42) föreslog 1936 års skatte- kommitté att den kommunala progres- sivskatten och utjämningsskatten skulle avskaffas och inarbetas i den direkta statsskatten. Som skäl för förslaget åbe- ropades att progressivskatten märkbart ökat ojämnheten i det kommunala skat— tetrycket genom att den haft ringa eller ingen betydelse i de flesta av de mera skattetyngda kommunerna men hållit utdebiteringen låg i kommuner med starkt skatteunderlag. På grundval av betänkandet föreslogs i proposition till 1938 års riksdag (nr 258) att de nämn- da skatterna skulle borttas. Förslaget vann bevillningsutskottets och riksda- gens bifall.

2.2 Kommunalskatteberedningen År 1936 tillsattes en ny kommitté, kom- munalskatteberedningen. Beredningen kom bland annat att till behandling upp- ta skatteutjämningsfrågan.

Kommunalskatteberedningen fram- höll i sitt betänkande (SOU 1943:43) bland annat att uppgifter som huvudsak- ligen avsåg individernas elementära livsbetingelser kunde betecknas som na- tionella eller statliga. Andra samhälls- uppgifter som hade avseende endast å en lokalt begränsad krets av samhälls- medlemmar och å lokala angelägenhe- ter av huvudsakligen materiell natur men även i någon mån av kulturell kun— de betecknas som egentliga kommunala uppgifter. Gränsen mellan statliga och kommunala uppgifter var dock icke skarp och kunde ej heller anses oför— änderlig utan växlade från tid till an- nan. Det var ingalunda ovanligt att en kommun omhänderhade verksamhets- grenar innehållande både statliga och kommunala uppgifter.

Beredningen nämnde vidare att kom- munernas inkomster huvudsakligen ut— gjordes av repartitionsskatt, statsbidrag och s.k. privatekonomiska inkomster. På sina skatteobjekt kunde kommuner- na icke utöva något nämnvärt inflytan- de. Skatteunderlaget i skilda kommuner var på grund av skiftande natur och be— folkningsförhållanden samt ekonomisk utveckling olika. En kommunal skatte- utjämning syftade till att åstadkomma en viss jämnhet mellan de olika kom- munerna med avseende å kommunmed- lemmarnas belastning genom kommunal repartitionsskatt. Skattesatsen kunde anses som ett användbart mått för den- na belastning.

Målet för skatteutjämningen syntes be- redningen vara att åstadkomma ett sy— stem enligt vilket skattesatserna i skil- da kommuner kunde bringas i ett för- hållande till varandra som kunde anses

rättvist och skäligt. Detta innebar dock ej att de kommunala utdebiteringarna borde göras lika i alla kommuner. I en kommun med högre kommunal stan- dard än den i andra kommuner van- ligen förekommande fick det nämligen anses riktigt att även utdebiteringen var högre än den för andra kommuner ge- nomsnittliga. Ett resonemang med mot- satt slutledning kunde föras beträffande kommun med särskilt låg kommunal standard.

Med sådana utgångspunkter borde en- ligt beredningen en principiell begräns- ning av skatteutjämningens mål kunna göras. De skatteutjämnande åtgärderna borde åstadkomma att höga kommuna- la skattetryck som förorsakades av så- dana faktorer som stora avstånd, ogynn- samma naturförhållanden och ringa till- gång på skatteunderlag nedbringades till en nivå som skäligen kunde anses svara mot den kommunala standard kommunmedlemmarna åtnjöt.

Skiljaktigheterna i skattetryck kunde emellertid inte elimineras genom att de höga skattetrycken nedbringades med hjälp av statsbidrag. Sålunda beredde många städer och andra tätorter som hade låga utdebiteringar sina kommun- medlemmar en högre kommunal stan- dard än kommuner på landsbygden med höga utdebiteringar. Därför var bristen på jämlikhet i fråga om skatte— tryck i verkligheten större än skillna- den i utdebitering de olika kommunerna emellan.

Beredningen framhöll att ett onor- malt högt skattetryck medförde stora olägenheter från allmän synpunkt efter- som det bidrog till avfolkning och följ— aktligen till en försämring av skatteun- derlaget. Kommuner med högt skatte- tryck måste därför grunda den kommu- nala hushållningen på Skatteutjämnings— bidrag. Detta kunde emellertid medföra en starkare statlig kontroll, vilket i sin

tur ledde till att den kommunala själv- styrelsen inskränktes genom avkoppling av eget ansvar och försvagning av själv- bestämmanderätten. En i och för sig lojal strävan av skattetyngda kommuner att genom sparsamhet i så ringa ut- sträckning som möjligt behöva anlita statliga bidrag kunde å andra sidan medföra menliga påföljder för trängan- de samhällsuppgifter.

I kommuner med låg utdebitering blev — anförde beredningen vidare —— skat- tekraften icke fullt utnyttjad, under det att skattekraften kunde utnyttjas myc- ket hårt i kommuner med hög utdebite— ring. Detta motverkade den noggranna avvägning av skattebördan efter för— måga som varit vägledande vid utform- ningen av reglerna för den direkta stat- liga beskattningen.

Från praktisk synpunkt framstod det därför som angeläget att utjämna de kommunala utdebiteringarna på så sätt att berörda missförhållanden igörligaste mån kunde elimineras. En sådan lös- ning av skatteutjämningsfrågan fick emellertid icke innebära en så genom- gripande förändring av den kommunala hushållningen att den kommunala själv- styrelsen och en sund hushållning även- tyrades.

Med hänsyn till betydelsen av den kommunala självstyrelsen och av en sund hushållning kunde icke godtas att skatteutjämningsfrågan löstes på det sät- tet att staten från kommunernas övertog alla uppgifter som icke var av utpräglat lokal natur och att de lokala uppgifterna finansierades på intresseprincipens grund genom fasta kommunala objekt- skatter eller avgifter och först i sista hand med statsbidrag. En skatteutjäm- ning som innebar att de kommunala re- partitionsskatterna avskaffades utgjorde ingen verklig lösning på problemet, utan detta måste lösas så att den kommunala självstyrelsen kunde bevaras.

Beredningen ansåg sig med hänsyn till det anförda böra undersöka vilka åt- gärder som erfordrades för att undan- röja huvudorsakerna till höga utgifter och bristande skatteunderlag. Sålunda borde övervägas dels vilka slag av kom- muner som hade förutsättningar att utan alltför hård belastning av det kommu- nala skatteunderlaget uppbära vissa samhällsuppgifter, dels hur dessa kom- muners lokala verksamhetsområden skulle bestämmas och dels hur samhälls- uppgifterna skulle fördelas mellan de olika slagen av kommuner och staten.

Beredningen fann icke skäl att inrätta specialkommuner på annat område än socialvårdsområdet. Ej heller ansåg sig beredningen böra föreslå sammanslag- ning av mindre primärkommuner eller omreglering av landets indelning i kom- muner av högre ordning.

En överflyttning till staten av sådana uppgifter av allmän beskaffenhet som betecknats som statliga skulle enligt be-

redningens uppfattning otvivelaktigt ha skatteutjämnande verkningar och med- föra en lättnad för det kommunala skat-

teunderlaget. Det oaktat kunde inte ifrågakomma att överflytta samtliga uppgifter av statlig natur, utan överflytt- ningen borde ske endast om väsentliga nackdelar ej var förbundna därmed. Så- lunda föreslogs överflyttning till staten av kostnaderna för lättskötta sinnessjuka och sinnesslöa, för anstaltsvård av fat- tiga Sjuka, för arbetshem och arbetsför- medling samt för folkpensioneringen. Beredningen underströk i detta sam- manhang att två områden, nämligen so- cialvården och polisväsendet, beträffan- de vilka en överflyttning var mest ef- tersträvansvärd från Skatteutjämnings- synpunkt, redan var föremål för ut- redningar.

Ett betydelsefullt led i samhällsupp- gifternas fördelning mellan stat och kommun utgjorde de speciella förvalt-

ningsbidragen. Dessa kunde betraktas som statens andel i gemensamma kast- nader för kommunernas statliga uppgif- ter och syftade till att trygga viSS om- fattning och effektivitet hos den kom- munala förvaltningen. Därjämte kunde dessa bidrag stimulera kommunerna till verksamhet som icke ovillkorligen ålåg dem. Det förhållandet att de speciella bidragen endast i ringa utsträckning differentierats efter behov hade bidra- git till de betydande ojämnheterna i uttaxeringsbehovet. Skilda kommuner hade nämligen olika kostnader för en och samma anordning.

I princip förordade beredningen där- för en differentiering av de speciella bi- dragen. Förhöjda statsbidrag borde ut— gå till kommuner för vilka objektivt be- stämbara faktorer visade att de särskil- da anordningarna för den kommunala verksamheten krävde högre kostnader än normalt eller att behovet av kom— munal verksamhet var större än annor- städes. Framför allt sådana uppgifter, för vilka staten egentligen borde bära kostnaderna, kom här i blickpunkten. Skälen för en sådan differentiering var däremot icke lika starka beträffande angelägenheter av delvis lokal natur.

Skillnaderna i skatteunderlag medför- de dock att skattetrycket —- de beskriv- na åtgärderna till trots —- blev ojämnt. Därför syntes det följdriktigt att staten som ålagt kommunerna vissa uppgifter också sörjde för att kommunerna erhöll tillräcklig bärkraft för dessa uppgifter genom någon form av gottgörelse för brist på skatteunderlag. Det syntes så- ledes angeläget att hänsyn till skatteun- derlaget togs vid differentieringen av de speciella statsbidragen till kommu- nernas förvaltningsuppgifter så att ett och samma uttaxeringsbehov för viss uppgift i görligaste mån medförde lika utdebitering i alla kommuner oberoende av skatteunderlag.

Det var icke möjligt att endast genom speciella utjämningsbidrag på ett lämp- ligt och samtidigt tillräckligt effektivt sätt upphäva verkningarna av faktorer som utan kommunernas eget vållande ledde till ett för högt skattetryck. All- männa bidrag var därför nödvändiga vid sidan av graderade bidrag för sär- skilda uppgifter.

Beredningen utvecklade vidare de principer som borde ligga till grund för ett allmänt skatteutjämnande statsbidrag till kommunerna. Därvid framhölls att ett särskilt högt skattetryck berodde antingen på större uttaxeringsbehov el- ler lägre skatteunderlag per invånare eller på ett sammanträffande av dessa faktorer.

En utjämning med hänsyn till ut- taxeringsbehovet skulle ske om de skattetyngda kommunerna erhöll all- männa utjämningsbidrag i den utsträck- ning som erfordrades för minskning av skattetrycket till en nivå, motsvarande ett vid jämförelse med andra kommuner normalt utgifts- och uttaxeringsbehov per invånare. En sådan utjämning skul- le vara önskvärd i fråga om de utgifter för den kommunala verksamheten som förorsakades antingen av från kostnads- synpunkt ogynsamma förhållanden för verksamheten eller av osedvanligt stort behov av kommunala anordningar. Där- emot var enligt beredningens mening en utjämning av skattetrycket icke önsk- värd beträffande utgifter som berodde på högre kommunal standard än som kunde anses erforderlig eller var vanlig eller som förorsakats av att kommunala anordningar blivit kostsammare än nödvändigt.

Svårigheter förelåg dock i praktiken att skilja mellan utgifter som borde be- rättiga till bidrag och sådana som icke kunde anses bidragsberättigade. Ett bi- dragssystem som grundade sig på kom- munernas växlande utgiftsbehov och

som syftade till direkt utjämning av ut- taxeringsbehovet per invånare var där- för icke till fyllest. Beredningen ansåg sig med hänsyn till önskvärdheten att vidmakthålla kommunernas ansvars- känsla och sparsamhetsintresse ej hel- ler kunna förorda införandet av ett system enligt vilket Skatteutjämningsbi- dragen i större utsträckning sattes i re- lation till de olika kommunernas fak- tiska utgifter.

Bristande skatteunderlag utgjorde däremot enligt beredningens mening i och för sig en faktor vars inverkan på skattetrycket det syntes angeläget att häva genom allmänt skatteutjämnande bidrag. Beredningen föreslog därför in- förandet av en metod för skatteutjäm— ning som syftade till att genom allmän- na utjämningsbidrag i görligaste mån försätta kommuner med bristande skat- teunderlag i samma läge som kommuner med ett för den kommunala hushåll- ningen i allmänhet erforderligt skatte- underlag. Ej heller detta syfte kunde emellertid helt förverkligas. Såsom be- redningen framhöll måste nämligen en icke alltför obetydlig andel i kommu- nernas utgifter alltid bäras av dem själ- va, om deras intresse av sparsamhet i hushållningen och av skatteunderlagets vidmakthållande skulle bevaras. Därför kunde kommuner med särskilt lågt skatteunderlag icke tilldelas så höga procentuella bidrag i förhållande till skattetrycket att de erhöll full kompen- sation för bristen på skatteunderlag. Att så icke skedde måste beaktas även på så sätt att bidragen till kommuner med högre men dock otillräckligt skatteun- derlag minskades i den omfattning som kunde vara behövlig för att ernå en rim- lig relation mellan skattetrycken i olika kommuner.

Beredningen framhöll att den tekniska utformningen av en på sådant sätt mo- difierad bidragslinje icke kunde grun-

das på strängt teoretiska överväganden men väl på uppskattningsvis ur prak- tiska synvinklar gjorda beräkningar av kommunernas hjälpbehov och sparsam- hetsintresse vid olika skatteunderlag och utdebiteringslägen. Ett bidragssys- tem, utformat efter en sådan linje, kun- de innebära ett visst hänsynstagande även till de växlande förutsättningarna för kommunernas uttaxeringsbehov, om nämligen bidragen utmättes i visst för- hållande till kommunernas verkliga ut— gifter. Utjämningen av skatteunderlaget borde sålunda ske under hänsynstagan- de till bidragsberättigad kommuns samt- liga utgifter och faktiska utdebitering. Bidrag som syftade till utjämning av skattetrycket genom utfyllnad av bris- tande skatteunderlag borde avse alla av kommunen ombesörjda nödiga och nyt- tiga uppgifter som enligt uttryckliga föreskrifter eller eljest med hänsyn till ortsförhållandena borde omhänderhas av kommunen. Vid bidragstilldelningen borde dock uppmärksammas förekoms- ten av sådana utgifter som förorsakats av mindre god hushållning eller av verk- samhet vilken plägade bekostas av en- skilda. Av sådana omständigheter be- tingade utgifter borde icke ingå i un— derlaget för bidragsberäkningen liksom ej heller utgifter som enligt normal hus- hållning borde täckas med lånemedel och inte med skatter. För att över huvud taget vara bidragsberättigad måste kom- munen ha ett skattetryck som översteg en viss minimigräns.

Vidare ansåg beredningen att kom— mun med gott skatteunderlag icke borde ifrågakomma för bidrag. För att bidrag skulle utgå erfordrades enligt bered- ningens förslag att utdebiteringen icke understeg 8 kronor och att skatteunder- laget icke översteg 7 skr per invå- nare. Bidragssystemet byggde på en trappstegsformad bottenspärr, som ut- gick från en utdebitering av 8 kronor

upp till ett skatteunderlag av 3 skr per invånare. Bidragen maximerades till 60 procent av utdebiteringen. Extra- ordinära bidrag skulle emellertid kun- na utgå efter särskild prövning om skat- tetrycket i kommun med gott skatteun- derlag befanns vara oskäligt högt eller om den av beredningen föreslagna me— toden för bidragstilldelning icke ledde till avsedd utjämning av skattetrycket för kommun med mindre gott skatteun- derlag. Enligt förslaget skulle bidrag i princip icke utgå till stad eller köping.

Sammanfattningsvis kan sägas att kommunalskatteberedningens förslag gick ut på att allmänt nedbringa höga kommunala skattetryck i den mån dessa berodde på ogynnsamma förhållanden över vilka kommunerna icke rådde. Be- redningen ville icke lägga hinder i vä- gen för enskild kommuns rätt att själv bedöma vilka förmåner den önskade be- reda sina medlemmar, men statsbidrag skulle utgå endast till kostnader för verksamhet av art som kunde betecknas som statlig. Den del av kostnaderna här- för som föll på kommunerna borde be- lasta dessa lika hårt. Skatteunderlaget utgjorde en lämplig grund för differen— tiering av statsbidrag med angivet syfte. Kommunerna borde få sådana varieran- de bidrag att deras utdebitering för sam- ma utgiftspost per invånare blev lika hög.

Ur remissyttrandena i anledning av förslaget må följande återges.

Förslaget förordades av socialstyrel— sen och vissa länsstyrelser. Skatteunder- laget ansågs vara en bättre grund att bygga på än utdebiteringens höjd. Med den föreslagna utjämningsmetoden blev kommunerna mera likställda beträffan- de den viktigaste förutsättningen för de— ras ekonomiska liv. Socialstyrelsen hän— visade därjämte till att något bättre al- ternativ inte syntes stå till buds.

Flera remissmyndigheter kritiserade emellertid att som grund för bidragsgiv- ningen skulle läggas skatteunderlaget per invånare. Detta var enligt Svenska landskommunernas förbund en långt ifrån fullgod mätare på kommunernas ekonomiska förmåga. Blev skatteunder- laget den huvudsakliga jämförelsefak- torn skulle de hårdast skattetyngda kom- munerna bli lidande. Det syntes förbun- det nödvändigt att få en kraftig verkan beträffande de mycket höga utdebite- ringarna även om detta skulle ske på bekostnad av en minskad utjämning i lägre utdebiteringsskikt. Riksräken- skapsverket delade denna uppfattning. Det var enligt verkets mening klokast att åtminstone tills vidare avstå från tanken på differentiering efter antalet skattekronor per invånare och i stället hålla sig till utdebiteringens storlek. Skattekraf-ten borde endast användas som en kompletterande bestämnings- grund vid utjämningsbidragens avväg- ning. Länsstyrelsen i Norrbottens län avstyrkte en maximering av bidragspro- centen till 60 procent med hänsyn till de i skattehänseende svåra förhållan- dena för flertalet norrbottenskommu- ner. En sådan maximering drabbade särskilt en del fattiga kommuner i länet med mycket lågt skatteunderlag. De höga skattetrycken i dessa kommuner kunde icke anses självförvållade.

Kommunindelningskommittén berör- de problemet rörande småkommuner med lågt skatteunderlag och samtidigt låg utdebitering vilket icke lösts genom förslaget.

Statskontoret ställde sig närmast av- visande mot förslagets grundlinjer. Så- lunda anfördes att det närmare borde övervägas, om icke genom en utvidgad beskattning för gemensamt kommunalt ändamål på det kommunala skatteun- derlagets grund kunde åstadkommas en betydligt jämnare och rättvisare beskatt-

ning än enligt beredningens förslag. Hu- vuddelen av de uppgifter av statlig na- tur som åvilade kommunerna och för vilka kostnaderna principiellt borde drabba alla skattskyldiga med samma tyngd oavsett bostadsort kunde sålunda bekostas av en enhetligt beräknad stats- kommunal skatt. Den egentliga kom- munalskatten skulle då kunna reserveras för kommunernas egna angelägenheter. Statskontoret förbisåg icke att genom- förandet av en så radikal skatteutjäm— ning stötte på betydande praktiska svå- righeter. En rättvis fördelning på kom- munerna av skattemedel borde sålunda förutsätta en förhållandevis ingående granskning av kommunernas utgiftsbe- hov och kontroll över att utgifterna för olika allmännyttiga ändamål icke tilläts stiga över de gränser som betingades av att upprätthålla en normal standard under iakttagande av tillbörlig sparsam- het.

De av beredningen föreslagna författ- ningsbestämmelserna ansågs slutligen av ett stort antal remissinstanser vara alltför invecklade.

Kommunalskatteberedningens förslag föranledde icke någon proposition till riksdagen.

2.3 Skattelindringsutredningen

År 1949 tillkallades översyn av grunderna för skatteutjäm-

sakkunniga för

synnerligt skatte- (skattelindringsut-

ningsunderstöd åt tyngda kommuner redningen). Utredningen framlade sitt betänkan- de (stencilerat) år 1950. I detta fram- höll utredningen i fråga om ett bidrags- systems principiella uppbyggnad bland annat följande. Skattelindringsbidrag skulle fylla ungefär samma syfte som de dåvarande statsunderstöden. De skul- le sålunda med hänsyn till rättvisans och billighetens krav lindra skattetryc-

ket för skattetyngda kommuner och därigenom minska sådana ojämnheter i det kommunala skattetrycket som trots olika åtgärder i utjämnande syfte kvar- stod för i ekonomiskt hänseende ogynn- samt ställda kommuner. Skattelindrings— bidragen skulle motväga verkningarna av bristen på skatteunderlag. Skatteun- derlaget per invånare var nämligen ett bättre och mera tillförlitligt uttryck för den skiftande ekonomiska bärkraften olika kommuner emellan än utdebite- ringens höjd. Antalet skattekronor per invånare i en kommun skulle sålunda i princip avgöra icke endast om kom— munen skulle vara berättigad till skatte- lindringsbidrag utan även den procent— sats efter vilken bidragen skulle utgå. Bidragssystemet borde automatiskt an- passa sig efter den allmänna inkomst- nivåns förändringar. Vidare borde bi- dragen kunna bestämmas i förväg på sådant sätt att definitiva belopp kunde upptas i kommunernas inkomst- och ut- giftsstater.

Med utgångspunkt från detta princip- resonemang framlade utredningen föl- jande förslag.

Ordinarie bidrag skulle utgå endast till sådana skattetyngda kommuner vil- kas skatteunderlag per invånare under- steg ett visst för varje år fastställt pro- centtal, gränsunderlaget. Bristen på skatteunderlag, dvs. det antal skattekro- nor varmed kommunens eget skatteun- derlag understeg gränsunderlaget, be— stämde bidragsprocentens Gränsunderlaget skulle vara rörligt i förhållande till medelskatteunderlaget för landskommunerna och ligga viss procent under detta. För kommuner i Norrbottens län och för andra kommu- ner som Kungl. Maj:t fann skäligen böra jämställas med dem skulle gränsunder- laget motsvara 80 procent av medel- skatteunderlaget; för övriga kommuner 75 procent. Gränsen mellan skattetyng-

storlek.

da och andra kommuner sattes vid en sammanlagd kommunal utdebitering av 11 kronor. Bidragsprocenten skulle stå i visst förhållande till den andel som kommunens brist på skatteunderlag ut- gjorde av gränsunderlaget. Om gränsun- derlaget utgjorde exempelvis 12 skatte- kronor per invånare och kommunens skatteunderlag 9 skattekronor per invå- nare, utgjorde kommunens brist på skatteunderlag 3 skattekronor per invå— nare och nämnda andel följaktligen 3/12 eller 25 procent. Skattelindringsbi- drag skulle i sådant fall utgå med 25 procent av den del av utdebiteringen som låg mellan 11 kronor och 13 kro- nor. I den mån den beräknade utdebite- ringen översteg 13 kronor, skulle skatte- lindringsbidrag utgå med dubbla pro- centsatsen. Detta ansågs nödvändigt med hänsyn till de sämst ställda kom- munernas hjälpbehov.

För att icke äventyra kommunernas intresse av sparsamhet föreslog utred- ningen att bidragsprocenten icke i nå- got fall skulle få överstiga 80 procent. Även om vetskapen att 1/5 av varje ut- giftsökning måste bäras av de egna kommunmedlemmarna i och för sig icke kunde anses tillräcklig för att avhålla kommuner i gemen från att besluta onö- diga utgifter, ansåg utredningen en så högt liggande maximering godtagbar med hänsyn till de garantier som det föreslagna systemet i övrigt innefattade.

Förutom ordinarie bidrag skulle extra bidrag i form av högre belopp kunna utgå i syfte att bringa hjälp åt kommu- ner som på grund av speciella omstän- digheter råkat i trångmål. Extra bidrag skulle också kunna utgå till kommun som icke uppfyllde de föreskrivna för- utsättningarna för ordinarie bidrag.

Principiell likformighet mellan lands- kommuner och städer förordades i av- seende å rätt till skattelindringsbidrag. Bidragsprocenten för municipalsamhäl-

len och församlingar som omfattade del av kommun m.fl. kommunala samfällig- heter skulle bestämmas efter den bor- gerliga primärkommunens skatteunder- lag per invånare.

Skattelindring skulle beviljas av Kungl. Maj:t i statsrådet och icke, så- som kommunalskatteberedningen före- slagit, av en särskild nämnd.

Utredningen ansåg att det föreslagna systemet efter vissa justeringar som icke berörde dess grundvalar skulle kun- na utnyttjas för ett framtida system med rikligare bidragstilldelning.

Remissinstanserna godtog i stort sett förslaget i dess huvudlinjer. Följande må återges nr remissyttrandena.

Svenska landskommunernas förbund tillstyrkte förslaget men framhöll bland annat följande: Ojämnheter i fråga om standard och kommunalskattens höjd blev alltmera framträdande, alltefter- som den kommunala verksamheten ut- vidgades. Det måste därför framstå som ett elementärt rättvisekrav att medbor- garna för en ungefärligen likvärdig eko- nomisk insats fick åtnjuta i görligaste mån samma förmåner oberoende av kommuntillhörighet. Även om utred- ningens förslag icke gav någon lösning på skatteutjämningsproblemet utan på sin höjd kunde sägas sikta på att lösa en detalj i detta problem, måste ett statsbidrag av den typ utredningen före- slagit få stor betydelse.

Flera remissmyndigheter framförde en viss tveksamhet beträffande bidrags- systemets uppbyggnad. Man gjorde gäl- lande att utdebiteringen erhållit för li- ten tyngd i systemet; utredningen hade inte i tillräcklig mån beaktat skillna- derna i kostnadshänseende för den kom- munala verksamheten olika kommuner emellan. Svenska stadsförbundet beto- nade sålunda att förslaget i första hand kom att bli av betydelse för landskom-

munerna eftersom ingen stad hade så lågt skatteunderlag att staden med till- lämpning av de föreslagna normala bi- dragsgrunderna kunde bli bidragsberät- tigad. Detta uteslöt dock icke att behov av skattelindring kunde uppstå även för städernas del. Vidare borde erinras om att det stadskommunala skatteunderla- get regelmässigt var belastat med högre fasta kostnader än det landskommunala skatteunderlaget. Visserligen föreslog utredningen att extra bidrag efter Kungl. Maj:ts prövning skulle kunna ut- gå då rätt till ordinarie bidrag icke före- låg. Emellertid framgick inte av försla- get om vissa för städerna speciella för- hållanden kunde vinna beaktande vid tilldelning av extra bidrag. Förbundet önskade därför mera preciserade grun- der för den extra bidragsgivningen. Länsstyrelsen i Norrbottens län ifråga- satte om bristen på skatteunderlag bor— de vara den enda värdemätaren. För exempelvis nybildade tätortssamhällen kunde skatteunderlaget ehuru det rela- tivt sett var gott likväl vara otillräck- ligt för utdebiteringsbehovet. Med hän- syn till att ett bidragssystem som be- aktade alla förhållanden som påverkade den kommunala utdebiteringen torde bli alltför invecklat syntes det lämpligt att inte sätta gränsunderlaget för lågt. En- ligt länsstyrelsens mening borde också utdebiteringen läggas till grund vid skattelindringssystemets utformning. Anledningen till det högre skattetryc- ket i en kommun i förhållande till en annan kunde vara högre levnadskostna- der och därmed högre löner och större skatteunderlag. Kommunerna i Norrbot- tens län utgjorde typiska exempel här- på. Den enskildes skattekraft kunde emellertid icke anses större i dessa kom- muner än i kommuner med lägre löner och lägre levnadskostnader samt ett i förhållande därtill lägre skatteunderlag. Även riksräkenskapsverket ansåg att

skatteunderlaget tillmätts en alltför av- görande betydelse. På samma sätt som skillnader i skatteunderlaget per invå- nare gav skillnader i kostnader per in- vånare för den kommunala verksamhe- ten upphov till ojämnhet i skattebelast- ningen skilda kommuner emellan.

Departementschefen (prop. 1951 : 44) delade kommunalskatteberedningens och skattelindringsutredningens åsikt att ifrågavarande understöd i främsta rummet borde för skattetyngda kommu- ner motväga verkningarna av deras brist på skattekraft. Visserligen var det riktigt att skattekrontalet per invånare icke kunde vara någon absolut tillför- litlig mätare på behovet av skattelind- ring någon sådan fanns icke -— men det torde vara den mest objektiva och användbara måttstock som stod till buds i detta fall. Erfarenheterna av det då- varande systemet talade enligt departe- mentschefens mening bestämt mot att låta den av kommunens åtgöranden i hög grad beroende faktiska kostnaden vara avgörande bidragsgrund. Om man bortsåg från de kostnadsolikheter som betingades av dyrhetsskillnaderna i landet kunde det icke möta några större invändningar att en kommun med stör- re kostnader och normalt skatteunder- lag per invånare fick mindre skattelind- ring än en kommun vars höga utdebite- ring berodde på lågt skatteunderlag per invånare och normala kostnader. De- partcmentschefen ansåg att kritikenicke tillräckligt syntes ha beaktat att bidrags- grunden skattekrontalet per invånare jämväl gav utrymme åt väsentliga kom- munala kostnadssynpunkter, eftersom däri kom till uttryck det skatteunderlag som föll på varje person inom kommu- nerna, alltså även på inkomstlösa barn, åldringar och arbetslösa. Departementschefen godtog sålunda förslagets allmänna uppläggning av

skattelindringssystemet men underströk förslagets karaktär av provisorium.

Statsutskottet (utl. nr 37) tillstyrkte. 1951 års riksdag antog förslaget som erhöll giltighet genom förordningen den 18 maj 1951 angående bidrag till skatte- lindring åt synnerligt skattetyngda kom— muner (SFS 1951 : 278 med ändring SFS 1962:168).

2.4 Allmänna statsbidrags- utredningen

År 1949 tillsattes en utredning för över- syn från rationaliseringssynpunkt av då tillämpade statsbidragsbestämmelser. Utredningen, som antog namnet allmän- na statsbidragsutredningen, avlämnade 1952 ett principbetänkande ( SOU 1952:44 ). Utredningen anförde bland annat följande.

Någon allmän motivering för den stat- liga bidragsgivningen hade icke i något sammanhang getts. Kommunalskattebe- redningen hade för sin del utgått från att samhällsuppgifterna kunde indelas i statliga och kommunala uppgifter och att en väsentlig grund för statsbidrags— givningen var att staten därigenom be- stred sin andel av kostnaderna för den av kommunerna bedrivna verksamhet som helt eller delvis var av statlig natur.

Detta ansåg allmänna statsbidragsut- redningen vara en av förklaringarna till det nuvarande statsbidragssystemets konstruktion med en rad speciella bi- drag. Givet var nämligen att många av kommunernas uppgifter kunde sägas vara av »statlig natur». Då därtill kom att statsbidragets storlek med detta be- traktelsesätt borde anpassas efter gra- den av statens ansvar för uppgifterna i de särskilda fallen, kunde svårligen undvikas att beräkningsgrunderna för statsbidragen blev komplicerade. Det blev med denna utgångspunkt icke möj— ligt att finna en tillfredsställande lös—

ning av frågan om en genomgripande förenkling av statsbidragssystemet.

Allmänna statsbidragsutredningen an- såg det emellertid varken motiverat el- ler ens möjligt att uppdra en gränslinje mellan principiellt statliga och principi- ellt kommunala arbetsuppgifter. Den enda gräns mellan statliga Och kom- munala uppgifter som i praktiken kun- de upprätthållas var enligt utredningens mening den faktiska arbetsfördelningen sådan denna angetts av statsmakterna. De arbetsuppgifter som anförtrotts de kommunala organen var därför att anse som kommunala uppgifter, oberoende av om statens intresse av uppgiftens full- görande var större eller mindre. Av en sådan uppfattning följde vidare att sta— ten icke kunde anses ha skyldighet att lämna kommunerna bidrag till kostna- derna för vissa speciella verksamhets- grenar, även om starka skäl kunde tala för att staten likväl i visst bestämt syfte borde lämna bidrag.

Enligt utredningen kunde tre huvud- motiv för bidragsgivning konstrueras.

1. Den skattetekniska grunden. Den teoretiskt sett synnerligen vidsträckta kommunala beskattningsrätten reglera- des av statsmakterna. Den omfattning i vilken denna beskattningsrätt behövde utnyttjas var i växande grad beroende av statsmakternas beslut i vilken mån uppgifter av olika slag skulle åläggas kommunerna. Med hänsyn härtill kun- de det anses naturligt att statsbidrag till viss del täckte de kommunala utgifter- na så att kommunalskatten i allmänhet ej kom att överstiga en såsom rimlig an- sedd utdebiteringsgräns. Detta syntes så mycket mera påkallat som kommunal- skatten var proportionell, medan stats- skatten var progressiv.

2. Skatteutjämningsgrunden. Genom lagstiftning av olika slag eftersträvade staten att tillförsäkra medborgarna nå- gorlunda likvärdiga förmåner oberoen-

de av kommuntillhörighet. Därav följde att det blev ett statligt intresse att verka också för en skälig utjämning av skatte- trycket olika kommuner emellan. Efter- som staten, såsom nyss berörts, reglera- de den kommunala beskattningsrätten och samtidigt ålade kommunerna kost- nadskrävande uppgifter, var det vidare rimligt att staten genom statsbidrag möj- liggjorde en någorlunda lika fördelning av skattetrycket i de olika kommunerna.

3. Slimulansgrunden. Denna statsbi- dragsgrund avsåg statens intresse att uppmuntra kommunerna att bedriva viss verksamhet som dessa eljest icke skulle påta sig, dvs. helt frivilliga uppgifter. Genom stimulansbidrag kunde staten utan lagstiftningsåtgärder förmå även kommuner med relativt svag ekonomisk ställning att påta sig frivilliga uppgif- ter som ansågs särskilt värdefulla från statlig synpunkt. I anslutning till dessa synpunkter på statsbidra—gsgivningen framhöll utred- ningen emellertid att det givetvis fanns bidrag som icke helt kunde grundas på något av de angivna huvudmotiven utan lämnades av speciella skäl. Vid ett all- mänt bedömande kunde dock bortses härifrån. Ett sådant bedömande ledde till att det med utgångspunkt från den skatte- tekniska grunden för statsbidragsgiv- ningen syntes likgiltigt om bidragen knöts till den ena eller andra verksam- hetsgrenen. Det väsentliga var att det kommunala skattetrycket genom bi— dragsgivningen hindrades stiga över en ViSS maximal utdebiteringsgräns. Ett så— dant resultat kunde enklast vinnas ge— nom ett enda bidrag som anpassades efter det kommunala skattetrycket. Ej heller skatteutjämningsgrunden syntes motivera att statsbidragen bands till viss speciell verksamhet. Den totala skatte- utjämningseffekten minskade tvärtom genom en sådan specialisering, efter-

som skattetrycket endast utjämnades inom den statsunderstödda sektorn av den kommunala verksamheten. Annan kommunal verksamhet måste då helt bä- ras av kommunerna själva. Beträffan- de stimulansgrunden för statsbidrags- givningen låg däremot i sakens natur att om staten genom statliga bidrag öns- kade stimulera viss kommunal verksam— het, måste staten också knyta bidragen till den ifrågavarande verksamheten. Skulle stimulansgrunden anses avgöran- de för statsbidragsgivningen, måste ett system med skilda bidrag till olika verk- samhetsgrenar bibehållas.

Utredningen erinrade vidare om att differentiering av statsbidragsgivningen under senare år blivit allt vanligare, sär- skilt beträffande anläggningsbidragen. Den relativa skillnaden i skattetryck kunde nämligen icke utjämnas utan så- dan differentiering. Att differentiering skett tydde emellertid på att skatteut— jämningsgrunden tillmätts allt större be- tydelse. Åstadkommen utjämning be- gränsades dock, som nyss nämnts, till att avse det skattetryck som speciell bi- dragsberättigad verksamhet förorsaka— de. Därför kunde full skatteutjämning erhållas endast om statsbidragssyste- met utvidgades till att omfatta icke alle- nast särskild av kommun bedriven verk- samhet utan alla verksamhetsgrenar. Skatteutjämningssyftet kunde således enligt utredningens mening icke till- godoses tillräckligt med en rad speciella statsbidrag. I stället skulle detta syfte kunna vinnas med ett allmänt skatteut- jämnande bidrag, grundat å de lokala kommunala utgifterna.

Beträffande grunderna för ett all- mänt statsbidrag till kommunerna an- såg utredningen att en kommuns skatte- underlag, ställt i relation till dess folk- mängd, kunde läggas till grund vid bi- dragets bestämmande. En sådan grund skulle ligga utom räckhåll för kommu-

nala åtgärder som skulle kunna syfta till att erhålla större bidrag. Det var emellertid ej enbart tillgången på skatte- underlag som vållade olika skattetryck i skilda kommuner. Utgiftssidan i den kommunala budgeten påverkades näm— ligen av sådana förhållanden som olik— heter i fråga om klimat, bebyggelsetät- het, tätorters struktur, geografisk be- lägenhet osv. Ej minst borde beaktas olikheterna i befolkningens fördelning på vad som brukat kallas »närande och tärande». Sakligt sett fick det anses lika befogat att ta hänsyn härtill som till olikheterna i skatteunderlag.

önskvärt var framhöll utredningen — att fastställa en gräns för statens an- del i utgifterna för den statsunderstödda verksamheten. Detta syfte kunde vinnas genom begränsning av det för statsbi- dragsgivningen anvisade totalbeloppet.

Utredningen fann därför att grunder- na för ett allmänt statsbidrag borde ut- formas så, att ett till beloppet bestämt totalbidrag fördelades mellan kommu- nerna efter storleken av dels antalet skattekronor per invånare och dels en utgiftsfaktor. Utgiftsfaktorn borde om syftet var att helt upphäva verkan på skattetrycket av de varierande utgif- terna i olika kommuner bestämmas så, att den i princip icke kunde påver- kas av kommunernas åtgärder. Gavs åt utgiftsfaktorn en mera begrän- sad betydelse, kunde invändningar icke resas mot att låta de faktiska nettoutgif— terna per invånare fungera som utgifts- faktor.

Med sådana utgångspunkter framlade utredningen två alternativa metoder för ett med hänsyn till skattetrycket diffe— rentierat allmänt statsbidrag. Enligt den ena, alternativ A, skulle som grund för utgiftsfaktorn tas de för varje kommun bestämda normala utgifterna varjämte storleken av de faktiska utgifterna i viss mån skulle beaktas. Enligt den andra,

alternativ B, skulle som grund för ut- giftsfaktorn tas de faktiska utgifterna per invånare med viss reduktion.

Vidare framlade utredningen ett för- slag enligt vilket sådana speciella stat— liga driftbidrag som ej i huvudsak hade stimulanskaraktär skulle ersättas av det föreslagna allmänna skatteutjämnande statsbidraget. Sålunda skulle 32 särskilt angivna speciella driftbidrag avlösas. Bland dessa bidrag ingick bidragen till avlönande av folk- och småskollärare m. m.

Av remissmyndigheterna gav Svenska Iandskommunernas förbund sin oförbe- hållsamma anslutning till utredningens principiella resonemang.

Detta gällde först utredningens kritik dels av de dittillsvarande försöken att uppdela de kommunala uppgifterna i statliga och kommunala, dels av den roll som denna konstlade uppdelning spelat vid statsbidragssystemets uppbyggnad. Förbundet hade redan i det på sin tid avgivna yttrandet över socialvårdskom- mitténs förslag till lag om socialhjälp (SOU 1950: 11) hävdat samma mening rörande frågan om uppdelningen av samhällsuppgifterna. Ännu mera me— ningslöst än att försöka göra en upp- delning av dessa uppgifter mellan stat och kommun måste det vara att försöka konstruera fram något slags olika grad av statlig karaktär i olika uppgifter som ombesörjdes av kommunerna och att anpassa statsbidragets storlek därefter. Staten skulle då bära en i förhållande till statsintresset bestämd andel av kost- naderna. Denna andel kunde emellertid till följd av prisutvecklingen och stats- bidragskonstruktionen komma att änd- ras till kommunernas nackdel, vilket som en konsekvens av resonemanget be- tydde att den statliga karaktären hos uppgiften på ett eller annat sätt fick anses ha avtagit. Förbundet anslöt sig

också till de överväganden rörande statsbidragsgrunderna som resulterat i de tre huvudmotiven, den skatteteknis- ka grunden, skatteutjämningsgrunden och stimulansgrunden. Särskilt förtjä- nade enligt förbundets mening att un- derstrykas att statsbidraget till kommu- nerna i första hand borde betraktas som en avvägning mellan olika skatteformer. Det borde ur statlig synvinkel framstå som betänkligt att på kommunerna över- flytta stora belopp utan någon målsätt— ning i avseende å vad som kunde anses vara en skälig avvägning mellan pro— gressiv statsskatt och proportionell kommunalskatt. Utredningen hade ock- så enligt förbundets mening visat att skatteutjämningsgrunden icke kunde komma till rimligt uttryck endast ge- nom gradering av vissa godtyckligt val- da bidrag. Förbundet ansåg därför ovedersägligt att såväl den skatteteknis- ka grunden som skatteutjämningsgrun- den bättre kunde tillgodoses med ett enda allmänt statsbidrag än med en rad särskilda statsbidrag som var svåra att överblicka.

Flera av remissmyndigheterna var emellertid starkt kritiska mot förslaget och de principiella resonemang det- samma byggde på. Stockholms stad an- såg sig sålunda inte kunna acceptera de av utredningen redovisade grunderna för statsbidragsgivningen. Sedan lång tid hade rätt en relativt entydig uppfatt- ning om samhällsverksamhetens fördel- ning mellan stat och kommun. Det var självfallet att därav utbildats en rela- tivt fast föreställning om grunderna för vad som var statens uppgift och för vad som ankom på kommunerna. Samman- fattningsvis kunde dessa grunder anses innebära att för landet i dess helhet be- tydelsefulla uppgifter, beträffande vilka en samverkan mellan invånare i alla de- lar av landet var naturlig och ändamåls- enlig, kunde betecknas som statliga, me-

dan samhällsuppgifter med en intresse- gemenskap som endast sträckte sig till en mindre, lokalt begränsad krets av samhällsmedlemmar utgjorde de egent- liga kommunala uppgifterna. Utredning- ens uppfattning i dessa frågor stod emellertid i stark kontrast till en ar- betsfördelning på sådana grunder. I stället hävdade utredningen att arbets- fördelningen bestämdes uteslutande av vilka uppgifter som genom statsmakter- nas beslut tillagts kommunerna. En så- dan principiell ståndpunkt, måhända nödvändig som försvar för utredningens genomgripande omdaning av statsbi— dragssystemet, kunde emellertid som allmängiltig norm leda till nära nog absurda konsekvenser. Skulle statsmak- ternas vilja vara helt bestämmande för vad som var kommunala uppgifter, syn- tes kommunerna —— enligt ett som dras- tiskt betecknat exempel plötsligt kun- na stå som huvudmän för civilförsvaret, hemvärnet och det militära lokalförsva- ret med armé, flotta och flyg. Andra mera troliga exempel kunde emellertid anföras, nämligen folkpensioneringen, det högre undervisningsväsendet med universiteten osv. En annan högst all- varlig invändning mot utredningens principiella inställning var att en om- sättning i praktiken av ett system, grun— dat på utredningens principiella stånd- punkt, skulle komma att inverka ödesdi- gert på kommunernas långsiktiga pla- nering. En sådan planering skulle näm- ligen omöjliggöras då kommunerna icke kunde räkna med någon fasthet i dem åvilande uppgifter. Enligt länsstyrelsen i Värmlands län var det _ mot bak- grunden av den samhälleliga utveck- lingen från mindre, lokala enheter till staten —— felaktigt att icke skilja mellan principiellt statliga och principiellt kommunala samhällsuppgifter. Tvärtom syntes det länsstyrelsen både logiskt och riktigt att, som kommunalskattebe-

redningen gjort, söka dra en gräns mel- lan statliga och kommunala samhälls- uppgifter. Enligt länsstyrelsens uppfatt- ning fanns en sådan gräns, även om gränsområdet i många fall kunde vara relativt vidsträckt. Med sådan utgångs- punkt följde även att syftet med stats- bidragsgivningen måste anges annorlun- da än enligt utredningen. Staten var först och främst principiellt skyldig att ersätta kommunerna deras kostnader för samhällsuppgifter av statlig karaktär som ålagts dem eller som de eljest ut- förde. En sådan ersättning fick anses vara statsbidragsgivningens yttersta och grundläggande ändamål. Därjämte kun- de emellertid ligga i statens intresse att i skattefördelande och skatteutjämnan- de syfte utge bidrag till kommunerna även för icke statliga samhällsuppgifter. Slutligen kunde statsbidragsgivningen syfta till att uppmuntra kommunerna till viss särskild verksamhet. Karlstads stad hävdade att den kommunala själv- bestämmanderätten kunde bli illusorisk om statsmakterna utöver vad sålun- da dittills gällt skulle kunna ålägga kommunerna allt flera uppgifter med bestämmanderätt endast i detaljfrågor, mot det att kommunerna erhöll ett all- mänt statsbidrag till den kommunala verksamheten i dess helhet.

I fråga om utredningens förslag till konstruktion av ett allmänt statsbidrag godtog flertalet remissinstanser att skat- teunderlaget per invånare lades till grund vid bidragets bestämmande. Många av remissinstanserna framhöll be- tydelsen av att även de varierande utgif- terna i olika kommuner beaktades iföre- varande sammanhang. Verkningarna av utgiftsfaktorn sades emellertid allmänt vara diskutabla, Obestyrkta eller god- tyckliga. De föreslagna metoderna för fördelning av statsbidraget ansågs vara alltför invecklade och de remissinstan— ser som likväl tillstyrkte förslaget för-

ordade som regel en överarhetning i syfte att skapa enklare och mera lättfatt- liga bestämmelser. Svenska landskom- munernas förbund önskade en ny utred- ning för överarbetning av det framlagda förslaget.

Vidkommande utredningens förslag att låta ett allmänt statsbidrag avlösa 32 särskilt angivna speciella driftbidrag, må återges följande, av remissinstanser- na framförda synpunkter.

Svenska Iandskommunernas förbund fann väl de resonemang som fört all- männa statsbidragsutredningen fram till tanken att låta en rad av de speciella driftbidragen avlösas av ett allmänt statsbidrag bärande och värdefulla. Med den rådande ytterst ojämna fördelning- en av den kommunala skattekraften var det emellertid icke möjligt att enbart via statsbidrag ernå en rimlig skatteutjäm- ning. Denna fråga torde i stället böra angripas i första hand med utgångs- punkt från de kommunala beskattnings- reglerna. Svenska stadsförbundet var av den bestämda uppfattningen, att en om- reglering av bidragssystemet icke borde åsyfta en ytterligare skatteutjämning mellan kommunerna. En sådan utjäm- ning borde om och i den mån så var påkallat _ genomföras i annan ordning.

Enligt Stockholms stads uppfattning stod från skatteutjämningssynpunkt större fördelar att vinna med ett allmänt skatteutjämnande statsbidrag, grundat på kommunernas totala utgifter än med en rad speciella statsbidrag. Staden mot- satte sig ett slopande av de sistnämnda bidragen som en förutsättning för in- förandet av ett allmänt statsbidrag. Att de speciella bidragen graderats efter kommunernas ekonomiska bärkraft fick ses mot bakgrunden av bristen på en metodisk lösning av skatteutjämnings- frågan och icke som ett uttryck för att skatteutjämningssynpunkter utgjorde huvudmotiv för dessa bidrag.

Länsstyrelsen i Uppsala län ansåg att speciella statsbidrag borde avlösas en- dast i den mån bidragen avsåg verksam- het som mera regelmässigt förekom inom kommunerna. Bidrag till sådana verksamhetsgrenar som enligt sin natur kunde förekomma blott inom viss kom- mun eller inom geografiskt begränsade delar av landet syntes däremot icke böra bli föremål för avlösning, exempelvis ersättning för fattigvård och barnavård åt lappar, bidrag till kommunala anstal- ter för yrkesundervisning, bidrag till utbildningskurser för sjömän samt bi- drag till kostnader för arvoden åt läkare som tjänstgjorde som sundhetsinspektö- rer.

Stimulansgrundens betydelse hade underskattats av allmänna statsbidrags- utredningen ansåg länsstyrelsen i Upp- sala län. På det sociala området hade de speciella bidragen särskild betydelse. Som exempel nämnde länsstyrelsen bi— dragen till den sociala hemhjälpsverk- samheten och den halvöppna barnavår- den. Länsstyrelsen i Blekinge län befa- rade att en avveckling av bidrag med stimulerande verkan skulle vara mindre lycklig för den verksamhet som tidigare åtnjutit bidrag även om det kunde sä- gas att i det allmänna bidraget ingick ersättning för slopade bidrag.

Flera remissinstanser var motstån- dare till att lärarlönebidraget inarbeta- des i det allmänna statsbidraget. Bland annat framhölls att lärarnas löner då- mera utgick enligt statliga avlönings- reglementen och att kommunerna sak- nade allt inflytande beträffande stor- leken av dessa löner. Undervisnings- verksamhet måste betraktas som en ge— mensam angelägenhet av vikt för lan- dets samtliga invånare och sålunda som en utpräglat statlig angelägenhet.

Allmänna statsbidragsutredningens ifrågavarande betänkande föranledde icke någon Kungl. Maj:ts proposition.

År 1953 uppdrog Kungl. Maj:t åt all- männa statsbidragsutredningen att verk- ställa en överarbetning av det i utred— ningens principbetänkande framlagda förslaget angående rationalisering av de statliga driftbidragen till primärkom- munerna. I de för överarbetningen med- delade direktiven uttalades bland annat att utgångspunkten borde vara att söka genomföra en sammanslagning av olika speciella statliga driftbidrag till primär- kommunerna till ett allmänt statsbidrag. Utanför en sådan reform borde emeller- tid lämnas det särskilda bidraget till av- lönande av folk- och småskollärare ävensom vissa andra särskilt angivna bidrag. Vid fördelningen av det allmän- na statsbidraget borde skatteutjämnings- synpunkterna få tillmätas sekundär vikt och endast beaktas inom ramen för vad som var möjligt i ett förenklat bidrags- system.

I ett 1956 avlämnat betänkande om förenklad statsbidragsgivning (SOU 1956:8) föreslog utredningen förenk— lingsåtgärder beträffande 38 speciella driftbidrag till kommunerna. 14 av bi- dragen skulle sammanföras till ett en- hetligt bidrag till folkskoleväsendet i allmänhet och 4 till ett statsbidrag till högre kommunala skolor. 17 bidrag föreslogs skola indras men kommuner- na skulle ges kompensation för 15 av dem genom minskat avdragsbelopp å folkskolebidraget och för 2 av bidragen genom förhöjd bidragsprocent för bi- draget till högre kommunala skolor. Vi- dare skulle 3 av bidragen sammanföras till ett enhetligt bidrag till Skolskjutsar och inackordering.

Utredningen framlade inte förslag till allmänt skatteutjämnande statsbidrag.

Remissmyndigheternas inställning till förslaget var i allmänhet klart positiv. Så gott som samtliga hörda myndigheter och organisationer underströk vikten av

en förenkling av statsbidragssystemet. I fråga om den principiella uppläggning- en av utredningens förenklingsförslag gjordes visserligen invändningar på en- skilda punkter men bortsett från några undantag inga uttalanden i di- rekt avstyrkande riktning. I några fall framställdes dock önskemål om ytter- ligare utredning.

Följande må återges ur remissyttran- dena.

Svenska Iandskommunernas förbund beklagade att något allmänt statsbidrag inte kunnat föreslås. Icke heller hade någon lösning av skatteutjämningsfrå- gan kunnat komma till stånd och det kunde ifrågasättas, om det verkligen var försvarligt att låta så stort belopp som lärarlönebidraget överföras från staten till kommunerna utan att någon som helst hänsyn togs till kommunernas olik- heter i fråga om skattekraft. Även sta- tens organisationsnämnd ifrågasatte om icke ett allmänt statsbidrag borde in- föras. Med hänsyn till risken för att ett system med enbart speciella bidrag på lång sikt skulle kunna bli tungrott, borde målsättningen för en förenkling av statsbidragssystemet vara att i första hand söka basera bidragsgivningen på ett allmänt statsbidrag och i andra hand på speciella bidrag. Socialstyrelsen sade sig genom utredningens betänkande ha bibringats den uppfattningen att för- enkling genom övergång till ett allmänt statsbidrag kunde ifrågakomma endast i tämligen begränsad utsträckning. En ra- tionellare bidragsgivning torde emeller- tid kunna åstadkommas genom att för- enkla heräkningsgrunderna och upp- mjuka villkorsbestämmelserna för så- dana bidrag som icke lämpligen kunde sammanslås med andra. Denna utväg hade dock icke diskuterats av utred- ningen.

I proposition nr 112 till 1957 års riks-

dag lades allmänna statsbidragsutred- ningens betänkande till grund för ett förslag av innebörd att 27 speciella driftbidrag skulle ersättas av två, dels ett ]ärarlönebidrag och dels ett högre skolbidrag. Avsikten var att framdeles ytterligare driftbidrag skulle ersättas med sistnämnda båda bidrag. Minsk- ningen av antalet bidrag skedde på två sätt. Det ena sättet var avlösning, dvs. indragning av viSSa bidrag mot kom- pensation till kommunerna genom höj- ning av kvarstående bidrag. Det andra sättet gick ut på att sammanföra vissa sinsemellan likartade bidrag. Vidare föreslogs förenklade regler för beräk- ning av de båda nya statsbidragen. Departementschefen hänvisade bland annat till att utredningen enligt sina direktiv haft att tillmäta skatteutjäm— ningssynpunkterna sekundär vikt vid fördelningen av ett allmänt statsbidrag och att beakta dessa synpunkter endast inom ramen för vad som var möjligt i ett förenklat bidragssystem. Vissa re- missinstanser hade anmärkt på att skatteutjämningssynpunkterna skjutits åt sidan. Gentemot detta hävdade de- partementschefen att skatteutjämnings- frågan var av sådan natur att den borde lösas i särskild ordning. Sålunda var det departementschefens avsikt att till— kalla sakkunniga för att utreda frågan om den kommunala skatteutjämningen, så snart riksdagen tagit ställning till frå- gan om höjda kommunala ortsavdrag och därmed sammanhängande statsbi- dragsfrågor. Vid remissbehandlingen av utredningens principbetänkande ifråga- sattes för övrigt det riktiga i att låta skatteutjämningssynpunkterna spela en så dominerande roll i statsbidragsgiv- ningen som utredningen i principbe— tänkandet tillagt desamma. Däremot hade en riktpunkt för bidragsreformen givetvis varit att ytterligare skatte— trycksskillnader icke skulle uppstå som

en följd av omläggningen av statsbi- dragssystemet. Med denna utgångspunkt hade utredningens arbete närmast gällt att åstadkomma en rationalisering av statsbidragsverksamheten inom gränser- na för dåvarande kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Statsbidragsreformen vid 1957 års riksdag.

genomfördes

2.5 Senare förslag och åtgärder

1956 års kommunalskatterevision be- rörde i sitt betänkande med förslag till nya kommunala ortsavdrag ( SOU 1956:41 ) sambandet mellan utform- ningen av de statsbidrag som föreslogs skola utgå till kommunerna som kom- pensation för den genom höjda kommu- nala ortsavdrag förorsakade inkomst- minskningen och frågan om en kommu— nal skatteutjämning. Revisionen fram- höll att syftet med en kommunal orts— avdragsreform inte enbart var att för- hindra att inkomsttagare under existens- minimum påfördes skatt utan även att mera allmänt åstadkomma en lättnad i det kommunala skattetrycket. En för- utsättning härför var emellertid att kommunerna kompenserades för det minskade skatteunderlaget på sådant sätt att de kunde bibehålla sina utdebi- teringar oförändrade. Revisionen ansåg därför att staten i betydande omfatt- ning borde ta på sig kostnaderna för ortsavdragsreformen. Ett statligt bidrag var sålunda, åtminstone under en över- gångsperiod, en avgörande förutsätt- ning för att det uppställda önskemålet om en allmän skattesänkning skulle kunna realiseras. Det statliga bidraget borde närmast ha till syfte att möjlig— göra för kommunerna att själva anpassa sig efter de nya högre ortsavdragen, bland annat genom en fortgående för- bättring av det kommunala skatteunder-

laget. Efter en viss övergångsperiod skulle bidraget successivt reduceras i en de] kommuner samt helt avvecklas i de beträffande tillgången på skatteun— derlag bäst ställda kommunerna. Här- vidlag ansåg revisionen att nära sam- band förelåg med frågan om en allmän kommunal skatteutjämning.

Ortsavdragsreformen genomfördes vid 1957 års riksdag.

l motioner vid 1956 års riksdag (1:310 och 11:291) hemställdes om ut- redning av frågan om en effektiv kom— munal skatteutjämning. Bland annat framhölls att kommunernas verksamhet avsevärt vidgats under de senaste 15 åren till följd av att staten pålagt kom- munerna vidgade eller nya uppgifter eller därför att kommunerna likväl till- godosett krav på högre standard. Detta hade medfört ej oväsentliga utgiftssteg- ringar som aktualiserade och krävde en lösning på problemet om kostnadsför- delningen mellan stat och kommun. Må- let borde vara att åstadkomma samma förmåner för samma kostnad för med- borgarna oavsett kommuntillhörighet. Skillnaderna de olika kommunerna emellan beträffande skatteunderlag var emellertid alltför stora och statsbidra- gen alltför obetydliga för att nå detta mål, Det borde därför ytterligare un- dersökas, om icke en mera tillfreds- ställande skatteutjämning skulle kunna nås genom mera generellt utformade bi- drag som sammanlagda skulle uppgå till större belopp än enligt gällande system. Sådana bidrag borde graderas med hän- syn till skatteunderlag och få dispone- ras av kommunerna utan närmare stat- lig kontroll.

Skattelindringsnämnden underströk i yttrande i anledning av motionerna bland annat angelägenheten av en ut- redning av möjligheterna att uppnå en rättvisare fördelning av skatteobjekten

olika kommuner emellan. Utan ett mera tillfredsställande utgångsläge i detta av- seende torde enligt nämndens mening en verkligt effektiv skatteutjämning ge- nom statsbidrag vara svåruppnåelig. Nämnden berörde tre i motionerna an- givna utredningsspörsmål. Som det mest aktuella av dessa framstod en lösning på problemet att återställa vissa speciella statsbidrags skatteutjämnande effekt. Från kommunal synpunkt tedde sig kra- vet på en utredning i detta hänseende som ett rättvisekrav, eftersom det avsåg återställandet av den från början av- sedda kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Folkpensioneringskostna- derna framstod härvid som särskilt vik- tiga att beakta, då kostnadsförskjutning- arna på detta område var betydande. Ett andra utredningsmål gällde utfor— mande av statsbidrag i skatteutjämnan- de syfte, varemot nämnden intet hade att erinra. De faktiska möjligheterna att förverkliga detta mål var emellertid av- hängiga av det statsfinansiella läget. En aktuell och viktig uppgift i sammanhang- et var enligt nämndens mening att tillse att utgående kompensation till kommu- nerna för inkomstbortfall till följd av de förhöjda ortsavdragen fördelades med skatteutjämnande effekt. Ett tredje utredningsmål syntes böra gå ut på skattesänkning genom effektivisering av skattelindringen med höjning av skatte- lindringsbeloppen. Dessa belopp hade nämligen under senare år nedgått som en följd av ökade skatteunderlag. Detta utgjorde visserligen i och för sig icke skäl till översyn av då gällande bestäm- melser, såvida det ej ansågs önskvärt att öka skattelindringseffekten. En sådan åtgärd skulle enkelt kunna vidtas genom justering av vissa faktorer i det då- varande systemet och skulle onekligen vara en angelägen skattesänkningsåt- gärd. En översyn av skattelindringsbe- stämmelserna syntes under alla förhål-

landen erforderlig i samband med orts- avdragsreformen.

Svenska Iandskommunernas förbund uppgav i yttrande i anledning av mo- tionerna att de stora ojämnheterna i den kommunala beskattningen utgjorde den allvarligaste bristen i skattesyste- met. För att åstadkomma en rättvis av- vägning av skattetrycket mellan med- borgarna hade skattelagstiftningen gjorts detaljrik och invecklad. Därvid hade tillräcklig uppmärksamhet emel- lertid icke ägnats åt olikheterna i skatte- tryck i skilda kommuner. Skillnaderna i utdebitering stod sålunda icke i någon direkt proportion till den högre eller lägre kommunala standarden. Detta stred mot principen att medborgarna borde ha möjlighet att få samma för- måner för samma kommunala utdebite- ring oavsett bosättningsort. Den väsent- ligaste anledningen till sådana ojämn- heter i skattetrycket var kommunernas olika skattekraft. En mera rättvis för- delning av skatteobjekt-en mellan olika kommuner borde därför genomföras, även om frågan härom var omfattande och svårlöst. Skatteutjämningseffekten hos de skatteunderlagsgraderade stats- bidragen hade genom skatteunderlags- ökning alltmera minskat och en avse- värd förskjutning hade skett beträffan- de kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Det sistnämnda gällde även bidragen till folkpensioneringen. En önskvärd utjämning av skattetrycket erfordrade ett betydligt utökat allmänt statsbidrag.

Statsutskottet (utl. nr 212) ansåg det angeläget att de av motionärerna be- rörda frågorna utreddes så snart ortsav- dragsreformen beslutats.

Riksdagen uttalade sig i enlighet med utskottet.

I proposition nr 97 till 1957 års riks- dag framlades förslag i anledning av

samma års ortsavdragsreform. I propo- sitionen uttalades som en allmän mål- sättning för bidragsgivningen att samt- liga kommuner under de tre första åren efter ortsavdragshöjningens genomfö- rande, dvs. åren 1958—1960, skulle få i princip full täckning för inkomstbort- fallet, medan under den därpå följande femårsperioden 1961—1965 viss reduce- ring av bidragen skulle ske för kommu- ner vilkas relativa skattekraft medgav anpassning till de nya ortsavdragen med bibehållande av den Skattelättnad som ortsavdragshöjningen medförde för de skattskyldiga. I enlighet därmed skulle statsbidraget till kommuner med den största skattekraften helt avvecklas under tiden fram till 1965. För and- ra kommuner med relativt god skatte- kraft reducerades avdraget successivt för att 1965 utgå med mellan 15 och 90 procent av full ersättning enligt en gra- derad skala för sex olika med hänsyn till skattekraften fastställda bidrags— grupper. Beträffande de minst bärkraf- tiga kommunerna ifrågasattes icke nå- gon reducering utan full ersättning skul— le utgå under hela övergångsperioden fram till och med 1965. Ersättningen skulle enligt förslaget utgå på grundval av det skatteunderlagsbortfall som framkom vid en omräkning av 1957 års skatteunderlag. Bidraget skulle enligt förslaget utgå genom att staten under ifrågavarande år tillsköt visst skatte- underlag, som i vanlig ordning deltog i den kommunala repartiseringen. Kom— munens utdebiteringssiffra skulle så- lunda varje år fastställas med utgångs- punkt från det sammanlagda skatteun- derlaget inberäknat det av staten till- skjutna skatteunderlaget. Statsbidraget skulle varje år utgå med ett belopp, som med hänsyn till beslutad utdebitering svarade mot kommunalskatt på det skat- teunderlag som staten garanterade. Däri- genom skulle kommunerna erhålla garan-

ti för full ersättning för skatteunderlags- bortfall till följd av de höjda ortsavdra- gen på ett mera tillfredsställande sätt än vid ett system med ett i kronor be- stämt belopp.

Den provisoriska ersättningen till kommunerna i anledning av 1950 års ortsavdragshöjning skulle inordnas i det nu föreslagna bidragssystemet.

Förslaget genomfördes vid 1957 års riksdag (SFS 1957:205).

I motion vid 1957 års riksdag (II: 97) yrkades att frågan om en rättvis skatte- utjämning mellan kommunerna skynd- samt skulle utredas. Som motiv anfördes förskjutningar i utgiftsbelastning beträf- fande skatteunderlagsgraderade spe— ciella statsbidrag och kommunandelar i folkpensioneringskostnader ävensom statens benägenhet att å kommunerna överföra —— helt eller delvis utföran- det av kostnadskrävande nya uppgifter.

I motioner vid samma riksdag (I: 465 och 11: 576) yrkades viss ändring i för- hållande till Kungl. Maj:ts förslag angå— ende kompensation för förhöjda ortsav- drag av innebörd, att de föreslagna kompensationerna skulle minskas. Där- igenom friställda belopp skulle använ- das till förbättrade bidrag åt skatte- tyngda kommuner och till ökning av bi- dragen till folkpensioneringen.

Statsutskottet (utl. n:ris 95 och 96) framhöll att det torde kunna förutsättas att frågan om en provisorisk justering av reglerna för skattelindringsbidragen skulle upptas till behandling vid utred— ning om Skatteutjämningsbidrag.

Riksdagen uttalade sig i överensstäm- melse härmed.

Chefen för finansdepartementet an- mälde i slutet av 1957 fråga om utred- ning rörande den kommunala skatteut- jämningen. De av departementschefen därvid framförda synpunkterna — de

för skattentjämningskommittén givna di- rektiven —— redovisas å annan plats i detta betänkande.

År 1958 påbörjade skatteutjämnings- kommittén sitt arbete.

Vid 1961 års riksdag påtalades i mo- tionerna 1:452 och 11:532 den senare tidens kraftiga höjningar i de kommu- nala utdebiteringarna och den i anled- ning därav tilltagande skillnaden kom- munerna emellan i fråga om utdebite- ring, skattekraft och kommunal stan- dard. Orsaken till höjningen av utde- biteringssatserna angavs främst vara ut— vidgningen av den kommunala verksam- heten på olika områden men även över— föring i ett flertal fall av uppgifter från staten till kommunerna. I motionerna anfördes att primärkommunernas utgif- ter för av staten delegerade uppgifter vid ifrågavarande tillfälle uppgick till omkring 80 procent av samtliga primär- kommunala utgifter. Vidare redovisades den olika totala skattebelastningen för den enskilde skattedragaren. Olikheter- na på den kommunala beskattningens område kunde förväntas bli än större under de närmast följande åren. Nya kostnadskrävande uppgifter och stigan- de kostnader i övrigt kunde förutses även för landstingen. De ekonomiska bördorna hade för skattesvaga kommu- ner allvarligt begränsat utrymmet för den kommunala självstyrelsen i angelä- genheter av rent lokal natur. Dessa kom- muner kunde icke bära ytterligare kost— nader inom ramen för en rimlig kom- munal utdebitering. I avvaktan på för- slag i frågan från skatteutjämningskom- mittén syntes den mest framkomliga vä- gen för en omedelbar förbättring vara en höjning dels av vissa av de särskilda statsbidragen och dels av statsbidraget till synnerligt skattetyngda kommuner. I motionerna hemställdes att dessa skulle remitteras till de sakkunniga som

utredde problemen på hithörande om— råden.

Statsutskottet (utl. nr 62) anslöt sig med hänsyn till det starkt framträdande behovet av ytterligare ekonomiskt stöd åt skattetyngda kommuner i princip till tanken på att vidta ytterligare åtgärder för en rikligare bidragsgivning. Härmed sammanhängande problem borde för skyndsam lösning lämpligen överlämnas till skatteutjämningskommittén.

Riksdagen beslöt i enlighet med ut— skottets förslag och hemställde i skri- velse till Kungl. Maj:t att åt skatteutjäm— ningskommittén skulle uppdras att skyndsamt avge förslag till ändrade grunder för bidrag till skattetyngda kommuner i syfte att bereda ökade bi- drag åt dessa.

Kungl. Maj:t uppdrog åt kommittén att med beaktande av vad statsutskottet anfört skyndsamt framlägga förslag i ämnet.

Skatteutjämningskommittén överläm- nade den 19 september 1961 förslag (stencilerat) om ändrade grunder för bidrag till skattetyngda kommuner. Förslaget innehöll ändring av bestäm- melserna i skattelindringsförordningen och innebar att gränsunderlaget skulle knytas till medelskattekraften i rikets samtliga kommuner enligt det löpande årets taxering i stället för som då var fallet till rikets landskommuner och taxeringar året före taxeringsåret. Den ökade bidragsgivningen skulle åstad- kommas genom höjning av gränsunder- lagen. Kommittén föreslog tre gränsun- derlagsområden i stället för dåvarande två. Gränsunderlaget i procent av me- delskattekraften skulle utgöra 75, 65 respektive 55. Till grund för denna in- delning i tre olika gränsunderlagsom- råden låg bl.a. utgifterna för det ob- ligatoriska skolväsendet och folkpensio—

neringen. Bidragsprocenten maximera- des till 90.

Det låg emellertid i sakens natur att det ej var möjligt att med tillämpning av skattelindringsförordningens bestäm- melser genom ordinarie bidrag uppnå resultat som innebar att bidragen un- der alla förhållanden framstod som ob— jektivt sett riktigt avvägda vid jämfö- relse mellan olika bidragsberättigadc kommuner. Därför borde extra bidrag användas i större omfattning än dittills. Förelåg särskilda skäl borde bidrag kun- na beviljas till kommuner med skatte- kraft över gränsunderlaget.

Följande må anföras ur remissyttran— dena. i vilka förslaget allmänt sett till- styrktes även om avvikande mening el- ler viss tveksamhet kom till synes be- träffande enstaka punkter. I flera ytt- randen underströks särskilt att förslaget endast betraktades som ett provisorium i avvaktan på skatteutjämningsfrågans slutliga lösning.

Sålunda tillstyrkte Svenska landskom- munernas förbund förslaget men fram- höll att de svåra ekonomiska problem som särskilt kommuner med svag skatte- kraft hade att dras med genom förslaget löstes endast i begränsad omfattning. Kvar stod de väsentliga problemen, så- dana som de återspeglades i stagneran- de eller vikande skatteunderlag i för— ening med exempelvis ökade skolkost- nader och en betungande andel i folk- pensionskostnaderna. Ett genomföran— de av förslaget fick därför icke med- föra att lösningen av andra frågor av mera vittgående natur uppsköts.

Svenska stadsförbundet ville som sin principiella inställning uttala att bi— dragskonstruktionen enligt förslaget en- sidigt tog hänsyn blott till en faktor, skattekraften, som avgörande för en kommuns skattetunga och ekonomiska bärkraft. Kommunens utgiftsbehov och

utdebiteringsbehov beaktades sålunda icke när det gällde rätten att erhålla skattelindringsbidrag. Utdebiterings- gränsen å 11 kronor per skattekrona, som enligt förslaget alltjämt skulle gälla, hade ej längre någon betydelse som kvalifika- tionsgrund. Först i fråga om bestäm- mandet av bidragets storlek korn utde- biteringsbehovet in i bilden. Även om utgiftsbehovet eller utdebiteringsbe- hovet som kvalifikationsgrund för bi- dragsrätt var behäftat med vissa svag- heter, var dock enligt förbundets me- ning en kombination av nämnda behov och skattekraften en mer rättvis kvali- fikationsgrund. Länsstyrelsen i Göte- borgs och Bohus län var inne på en lik- nande tankegång och framhöll att jäm- väl en mycket hög utdebitering borde berättiga till skattelindring även om skatteunderlaget per invånare inte var anmärkningsvärt lågt.

Alla remissinstanser tillstyrkte eller lämnade utan erinran förslaget om gränsunderlagets anknytning till medel- skatteunderlaget i rikets samtliga kom- muner.

Förslaget om en differentiering av gränsunderlaget genom skilda procent- tal för tre olika gränsunderlagsområden godtogs i stort sett av samtliga remissin- stanser utom en. Viss tveksamhet fram- fördes dock i några av de tillstyrkande yttrandena.

Svenska stadsförbundet ifrågasatte sålunda om den föreslagna geografiska >>dyrortsdifferentieringen» av gränsun- derlaget var rättvis och lämpligt avvägd. Spännvidden mellan de olika gränsun- derlagen syntes nämligen bli väl stor. I norra Norrland skulle vidare gränsun- derlaget med tillämpning av förslagets bestämmelser bli högre än medelskatte- kraften för rikets landskommuner en- ligt 1960 års taxering. Det kunde då knappast vara tal om >>brist på skatte— underlag» utan det var i stället fråga

om stort utgifts- och utdebiteringsbe— hov. Med hänsyn till möjligheterna att korrigera bristerna i bidragssystemet genom tillämpning av ett högre gräns- underlag i vissa fall och genom vidgad användning av extra bidrag samt med tanke på bidragssystemets tidsbegräns- ning ville stadsförbundet dock icke på- yrka ändring i den föreslagna differen— tieringen.

Länsstyrelsen i Gotlands län hade vis- serligen intet att erinra mot en uppdel- ning i tre gränsunderlagsområden men yrkade bestämt på att Gotlands län hän- fördes till samma område som mellersta Norrland. Flera omständigheter motive- rade detta. Sålunda inverkade de höga kostnaderna för sjötransporter till ön och för omlastningar i samband där- med starkt fördyrande på all verksam- het inom länet. Befolkningsutvecklingen var likaså ofördelaktig och medförde att ekonomin i olika avseenden vblev onor- malt hårt belastad. Enligt länsstyrelsens bestämda åsikt talade bristen på skatte- underlag i länet särskilt starkt för att länet tilldelades rikligt tillmätta skatte- lindringsbidrag. Det framlagda försla- get skulle om det genomfördes _ i nu förevarande hänseende icke bereda länet rättvisa.

Förslaget om höjning av maximigrän- sen för bidragsprocenten från 80 till 90 procent tillstyrktes eller lämnades utan erinran av samtliga remissinstanser utom länsstyrelsen i Gotlands län. En- ligt länsstyrelsens mening torde visser- ligen skattetrycket i ett mindre antal kommuner motivera en högre bidrags- procent än 80, men den skattelindring som därutöver kunde erfordras borde lämpligen lämnas i form av extra bi- drag. En kommunal kostnadsandel av 1/5 måste nämligen anses utgöra det minimum som kunde avhålla från be- slut om ej strängt nödvändiga utgifter. Lämnades däremot extra bidrag utöver

80 procent, kom behovet av de kom- munala åtgärderna att bli föremål för individuellt bedömande.

De remissinstanser som berört frågan om extra bidrag betonade i allmänhet betydelsen av en vidgad användning av sådana bidrag för att undvika de ojämn- heter, som kunde uppstå efter den ordi- narie bidragsgivningen.På grund av den stelhet som vidlådde det föreslagna bi- dragssystemet framstod enligt Svenska landskommunernas förbund en vidgad användning av extra bidrag som ett nöd- vändigt komplement till de automatiskt verkande reglerna för ordinarie bidrag.

Frågan om en begränsningsregel be- handlades av skattelindringsnämnden. Nämnden framhöll att sådana ojämnhe- ter mellan kommunerna i fråga om ut- debiteringens höjd som det relativt grovt tillyxade skattelindringssystemet icke kunde råda bot på, enligt förslaget såvitt möjligt skulle korrigeras genom utdelning av extra bidrag utan stöd av särskilda normer. Detta var emellertid ägnat att inge viss betänksamhet med hänsyn till de ytterst vanskliga fördel- ningsproblemen och svårigheterna till följd av systemet i övrigt att bevilja dessa extra bidrag i stor skala. Genom de föreslagna ändringarna av grunderna skulle icke mindre än 65 kommuner i södra och mellersta Sverige med en ut- debitering under 15 kronor per skatte- krona bli bidragsberättigade och avse- värda belopp utgå på grund härav. För övriga landsdelar syntes motsvarande problem icke framträda. Nämnden ansåg dock icke en höjning av utdebiterings- gränsen vara att förorda som begräns- ningsregel, eftersom en sådan regel skul- le medföra en stark minskning av skatte- lindringsbelopp även för kommuner med verkligt högt skattetryck. En lös- ning av problemet skulle i stället enk- last stå att finna i införandet av en spärregel av innebörd att ordinarie bi-

drag inte borde få utgå med högre be— lopp än att den beräknade samman- lagda utdebiteringen nedbringades till exempelvis 14 kronor per skattekrona. Genom en sådan regel skulle de kom— muner bortfalla som hade en lägre be- räknad total utdebitering än den sist- nämnda.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ifrågasatte likaså om det från rätt- visesynpunkt var tillräckligt motiverat att låta skattelindringsbidrag utgå till kommuner med utdebitering som under- steg den dåvarande medelutdebiteringen i riket 15 kronor per skattekrona.

Departementschefen ( prop. 1962: 111 ) biträdde kommitténs förslag att procentsatsen för gränsunderlaget skul- le anknytas till medelskatteunderlaget för rikets samtliga kommuner och att det löpande årets taxering skulle läg— gas till grund för beräkningen därav.

Vidare godkände departementschefen den föreslagna områdesindelningen. Denna medgav den differentiering som skäligen kunde anses motiverad.

Beträffande procenttalen för gränsun- derlaget i de olika gränsunderlagsom— rådena förordade departementschefen den ändringen i kommitténs förslag att procentsatsen för gränsunderlaget i de båda Norrlandsområdena höjdes med 5 enheter till förslagsvis 70 respektive 80 procent.

Departementschefen anslöt sig även till förslaget att höja maximigränsen för bidrag från 80 till 90 procent av utdebi— teringen.

Departementschefen underströk vi- dare starkt betydelsen av den av kom- mittén förordade möjligheten för Kungl. Maj:t att liksom dittills lämna extra bi- drag och föreslog att denna möjlighet ytterligare utvidgades. Därvid framhölls att särskild hänsyn borde tas bland an- nat till sådana faktorer som att den

genomsnittliga kostnaden för folkpen- sionering, skolväsende och socialvård i en kommun var särskilt hög. Bidraget borde få lämnas efter en fri prövning i de enskilda fallen. Enligt då gällande bestämmelser fick det sammanlagda be- loppet av extra bidrag icke överstiga 1/5 av ordinarie skattelindringsbidrag för året. Med hänsyn till den av departe- mentschefen föreslagna utvidgade bi- dragsgivningen kunde det i vissa lägen bli aktuellt att, då synnerliga skäl för- anledde därtill, låta en högre andel utgå som extra bidrag.

Efter att ha redovisat verkningarna av sitt förslag ingick departementsche- fen på det av skattelindringsnämnden framförda förslaget om en särskild spärregel med tillämpning i kommuner med en förhållandevis låg utdebitering. Departementschefen kunde därvid dela nämndens uppfattning att anledning knappast förelåg att minska en redan förut låg utdebitering. Huvudprincipen för skattelindringsbidragen var emeller- tid att i viss mån ersätta kommuns brist på skatteunderlag. Bidrag till kommu- ner med lägre utdebitering utgjorde vi- dare endast en ringa del av det totala bidragsbeloppet och kunde i det en- skilda fallet utgå blott med ett jäm- förelsevis ringa belopp. Under sådana förhållanden och med hänsyn till kom- mittéförslagets interimskaraktär var departementschefen inte beredd att förorda någon sådan principiellt ny föreskrift som en spärregel av här av- sett slag skulle innebära.

Statsutskottet (utl. nr 78) tillstyrkte det i enlighet med departementschefens intentioner utformade författningsför- slaget som därefter antogs av 1962 års riksdag (SFS 1962:168).

I proposition nr 188 till 1961 års riks- dag föreslogs en långt gående reform på beskattningens område. Betydande

lättnader i inkomstskattehänseende skulle genomföras i alla inkomstlägen. Bland annat skulle sålunda hittills gäl- lande dyrortsgradering av ortsavdra- gen slopas och dessa avdrag höjas. Departementschefen anförde i anled- ning av den föreslagna ortsavdragsrefor- men bland annat att enhetliga ortsav- drag givetvis borde gälla icke blott vid den statliga utan även vid den kommu- nala taxeringen. Det totala skattebortfal- let beräknades bli 560 milj. kronor. Den kommunala inkomstskatten kunde så- lunda beräknas nedgå med 270 milj. kronor, medan det statliga inkomstbort- fallet skulle bli 290 milj. kronor. Det syntes uppenbart att ett sådant inkomst- bortfall för kommunernas del skulle re- sultera i betydande höjning av utdebi- teringen, såvida inte staten gav kommu nerna ersättning. Sådan ersättning hade vid de senaste höjningarna av ortsav- dragen utgått i form av ett från staten tillskjutet skatteunderlag. Sålurda be- slöts vid 1957 års ortsavdragsreform att full ersättning för skattebortfallet till en början skulle utgå till kommuner- na. Efter en övergångstid skulle denna ersättning efter hand minska utom i kommuner med särskilt låg skattekraft. 1957 års bestämmelser var dock pro- visoriska i den meningen att de regle- rade ersättningarna blott för tiden till och med år 1965. Vad som därefter skulle komma att gälla var under utred- ning hos skatteutjämningskommittén. Departementschefen ansåg att kom- munerna borde få full ersättning även för de inkomstbortfall som uppstod vid ett genomförande av de nu föreslagna högre ortsavdragen. Beslut i denna fråga behövde emellertid inte fattas i samband med beslut i ortsavdragsfrå- gan. Departementschefen ämnade där- för återkomma till frågan och därvid föreslå provisorisk ersättning till kom- munerna för tiden fram till dess en

mera definitiv reglering av hithörande spörsmål kunde ske i belysning av den utredning som verkställdes av skatteut- jämningskommittén.

Den föreslagna ortsavdragsreformen genomfördes av 1961 års riksdag (SFS 1961: 622).

I proposition nr 69 till 1962 års riks- dag med förslag till lag angående änd- ring av 1957 års lag med särskilda be- stämmelser om kommuns, landstings- kommuns och annan samfällighets utde- bitering av skatt för åren 1958—1965 m. m. föreslogs full kompensation åt kommunerna för det bortfall av skatte- underlag som den år 1961 beslutade orts- avdragsreformen föranledde. Full kom- pensation föreslogs även för det skatte— bortfall som föranleddes av det tidigare beslutet om slopande av ortsgrupp II. Kompensationen till kommunerna skulle efter mönster av skatteersättningen i an- ledning av 1957 års ortsavdragsreform utformas som ett statsbidrag med till- skjutet skatteunderlag. Staten skulle för varje år tillskjuta ett skatteunderlag som motsvarade den av ortsavdragshöjning- en betingade skatteunderlagsminskning- en. De årliga statsbidragen skulle då uppgå till belopp som svarade mot kom- munalskatt enligt för skatteunderlags- tillskottet fastställd utdebitering. Ut— debiteringssiffran i kommunen skulle sålunda bestämmas med utgångspunkt från det fastställda skatteunderlaget med däri ingående tillskjutet skatteun- derlag, Bidragssystemet avsågs skola till- lämpas för åren 1962—1965 och beräk- nades medföra en årlig utgift för staten

av 280 milj. kronor. På budgetåret 1962/63 beräknades dock falla 420 milj. kronor med hänsyn till att bidraget om- fattade hela kalenderåret 1962 och förs- ta hälften av kalenderåret 1963.

Departementschefen underströk bland annat att frågan om den framtida ut- formningen av den statliga bidragsgiv- ningen till kommunerna var föremål för utredning av skatteutjämningskom- mittén. Kommitténs ställningstagande borde givetvis ske med beaktande även av 1961 års reform. Därför syntes det de- partementschefen lämpligt att den i pro- positionen aktuella ersättningsfrågan begränsades till en provisorisk reglering för den nyss angivna tiden.

Statsutskottet (utl. nr 61) tillstyrkte förslaget, som fick ses mot bakgrunden av ortsavdragsreformen och de av stats- makterna i samband därmed gjorda ut- talandena om att kommunerna skulle få full ersättning av staten för skatteunder- lagsbortfallet i anledning av reformen. Utskottet underströk även förslagets ka- raktär av provisorium i avbidan på riks- dagens slutliga ställningstagande till den framtida utformningen av statsbi- dragsgivningen, sedan skatteutjämnings- kommittén redovisat resultatet av sina överväganden.

1962 års riksdag antog förslaget (SFS 1962: 138—141).

Kommittén kommer att i annat sam- manhang redogöra för den närmare ut- formningen av de på skatteutjäm- ningsområdet gällande författningar- na, i den mån densamma är av betydelse för kommitténs överväganden.

KAPITEL 3

Skatteutjämningsfrågan i de nordiska länderna

3 .1 Danmark

3. 1 .1 Inledning I nedanstående redogörelse skall i sam- mandrag ges en bild av det arbete som på senare tid bedrivits i Danmark i syfte att uppnå en utjämning av kom— munalbeskattningen. Uppmärksamhet kommer företrädesvis att ägnas åt »skattelovskommissionens Betaenkning II. del» (1950) med förslag till ändring- ar i den danska skattelagstiftningen och i samband därmed till olika åtgärder med skatteutjämnande syfte.

3.1.2 Skattelovskommissionens betänkande

Beträffande de skatterättsliga regler skattelovskommissionen hade att beakta må följande redovisas.

Skatt å fastighet utgick till kommuner — liksom till staten — dels som mark- skatt, dels som fastighetsskatt. Mark- skatten bestämdes till viss promille av markvärdet. Fastighetsskatten utgick med viss promille av byggnadsvärdet. Skattesatserna bestämdes av vederbö- rande kommun. Staten lämnade ett bi- drag till kommunerna för att möjlig- göra en lägre markskatt. Vidare fanns en ytterligare fastighetsskatt, nämligen en markvärdesstegringsskatt. Inflytan- de skattebelopp skulle delas lika mellan staten och vederbörande kommun.

De kommunala inkomstskatterna be- stod i Köpenhamn och Frederiksberg av bland andra en rent progressiv skatt,

en s. k. hemortskommunsskatt. I övriga kommuner utgick motsvarande skatt i princip efter ett av skattemyndigheten gjort allmänt bedömande av den skatt- skyldiges skatteförmåga. Den fria pröv- ningen av skatteförmågan hade emeller— tid efter hand blivit alltmera kringsku- ren, särskilt i de större städerna. Ge— nom olika regler erhöll skatten till hem— ortskommunen sålunda progressiva verkningar.

Vid sidan av hemortskommunsskat- ten utgick en förvärvsskatt. Beskatt- ningsrätten i fråga om alla inkomster av självständig närings- eller förvärvs- verksamhet och vissa intäkter av fast egendom samt av löneintäkter med mera kunde här uppdelas mellan skilda kommuner.

Sedan länge har i Danmark fungerat ett system varigenom sociala utgifter »refunderas», dvs. fördelas mellan skil- da kommuner. Ursprungligen var denna refusionsordning knuten till föreskrif- terna om kommuns skyldighet att med— dela fattigvård. Vistelsekommunen hade att svara för 1/4 av kostnaden för fat- tigvården, medan återstoden skulle be- stridas av den kommun där vederbö- rande hade fast bostad. Om den kom- mun där förvärvskällan var belägen tillika var vistelsekommun, hade vis- telsekommunen att gälda hela kostna- den. Fram till 1933 hade refusionssyste- met utvecklats så, att det omfattade — förutom fattigvård vissa andra so- ciala bidrag och förmåner, bland annat

saldersrente». Staten ersatte delvis kommunerna för dessa utgifter. Genom lagstiftning 1933 om »offentlig forsorg», »folkeforsikring» m. m. stadgades att en rad av ifrågavarande utgifter delvis skulle fördelas på landets samtliga kom- muner. Fördelningen av utgiftsbeloppet skulle ske enligt följande: 1/3 i förhål- lande till den enskilda kommunens in- vånarantal, 1/3 i förhållande till kom- munens efter vissa grunder beräknade sammanlagda inkomstbelopp och 1/3 i förhållande till det totala skattepliktiga markvärdet i kommunen (med visst tillägg). Därmed bildades vad som i dansk lagstiftning benämnes »Det mel- lemkommunale refusionsforbund». Det- ta innebar i huvudsak att Vistelsekom- munerna för sina sociala och vissa andra utgifter från refusionsförbundet erhöll gottgörelse för 2/3 av kostna- derna.

I syfte att åstadkomma större jäm- likhet på kommunalbeskattningens om- råde inrättades genom lag 1937 en in- terkommunal fördelningsfond (»faelles- kommunal udligningsfond»). Dess vä- sentligaste uppgift skulle vara att över- ta en del av kommunernas utgifter för sociala ändamål samt för skol- och sjukhusväsendet. Medel till fonden skul- le erhållas genom skatt å fastighet samt å inkomst och förmögenhet. Skatten skulle uttas efter enhetliga grunder för hela landet.

Nära nog hälften av de sociala utgif- ter som dittills åvilat refusionsförbun- det övertogs av den nyinrättade fonden. Därigenom kom den utjämning som åsyftades med refusionsförbundet att delvis ersättas av en annan metod för ernående av större jämlikhet i kommu- nalbeskattningen. Medan refusionsför- bundet anskaffade medel genom utde- bitering av kommunerna, tillfördes fon— den behövliga medel genom att veder- börande skattskyldiga påfördes de av-

gifter som erfordrades. Genom att fon- den övertog en del av refusionsförbun- dets utgifter minskades kommunernas budgetar.

Storleken av de bidrag för sociala ändamål som skulle bestridas av fonden varierade efter utgifternas karaktär men för flera fall var fondens andel bestämd till 3/10 av kommunernas ifrå- gavarande totala utgifter respektive 3/10 av den del av dessa som inte er- sattes av staten. För sådana fall då sta- ten inte tog någon del i utgifterna men mellankommunal refusion var föreskri- ven Skulle vederbörande kommun ge- nomgående bestrida lika stor andel som fonden eller 3/10, medan återstående 4/10 Skulle utgöra refusionsförbundets andel.

Syftet med den interkommunala för- delningsfonden var emellertid som nämnts även att bidra till utgifterna på skolväsendets område. Skolbidraget var ställt i relation till kommunens genom- snittliga utgift per barn i undervis- ningspliktig ålder och så konstruerat att det utgick i fallande skala i förhål- lande till visst högsta utgiftsbelopp per barn. För kostnad utöver detta belopp erhölls alltså intet bidrag. Vidare skulle fonden bidra till sjukhusväsendets fi- nansiering i sådana kommuner som be- drev sjukvårdsinrättningar. Detta bi— drag utgick med vissa belopp per in- vånare och Sjukdag. Bidrag från fon- den utgick vidare till polisväsendet. Statskassan uppbar sålunda ersättning för 2/3 av sina polisutgifter. Från fon- den skulle slutligen utgå bland annat ett årligt bidrag till »saerlig vanskeligt stillede kommuner».

För utgifter för skolväsendet uppbar kommunerna bidrag också från staten och från särskilda kommunala skolfon- der.

Kommissionen föreslog att fastighets- skatten skulle slopas. Nya fastigheter

skulle framdeles inte påföras sådan skatt. Kommissionen förordade emeller- tid en höjning av markskatten för att delvis finansiera de ökade statsutgif- terna.

I fråga om markskatten föreslogs vi- dare för stadskommunernas del en reg- lering av skattesatsen genom en i lag fastställd ram inom vilken den enskilda kommunen ägde bestämma fritt. Beträf- fande landskommunerna föreslogs vissa andra bestämmelser.

Beskattningsrätten för amtskommu- nerna var inskränkt till rätten att be- skatta fastighet. Deras utgifter avsåg till övervägande del sjukhusväsendet. Be— skattningen medförde emellertid trots bidrag från staten och fördelningsfon- den en enligt kommissionens mening inte godtagbar fördelning av utgiftsbör— dan. Kommissionen ansåg därför att den del av utgifterna för sjukhusväsen- det som inte täcktes genom bidrag skul- le få utdebiteras även på andra kom- muner.

Kommissionen konstaterade beträf- fande beskattningen av fysisk person att de olika grunder som tillämpades för vissa avdrag av social karaktär med- förde att skatten beräknades på olika inkomst allteftersom fråga var om skatt till staten och om skatt till kommunen. Därför föreslog kommissionen sådana ändringar att skatten till stat och kom- mun skulle komma att beräknas på samma inkomstbelopp för den övervä- gande delen av de skattskyldiga.

För skattskyldiga med inkomst som efter nyssnämnda avdrag översteg visst belopp föreslogs en progressiv statlig tilläggsskatt å den sålunda överskjutan- de delen av inkomsten.

Skillnaderna i skattetryck olika kom- muner emellan berodde enligt kommis- sionen i huvudsak på i vad mån kom- munerna hade skattedragare med högre

inkomster. För att kommunalbeskatt- ningen det oaktat i någon män skulle utjämnas föreslog kommissionen att summa statlig och kommunal skatt å nyssnämnda överskjutande del av in- komsten skulle vara lika stor oberoen- de av den skattskyldiges kommuntill- hörighet.

Vidare föreslog kommissionen att den särskilda skatt som utgick till förvärvs- kommunerna skulle avskaffas, att skyl- digheten för bolag m.fl. att erlägga kommunal inkomstskatt skulle upphä- vas och att skatt från dessa skattskyl- diga i sin helhet skulle tillfalla staten. Kommissionen framlade också förslag om bland annat upphävande av då gäl- lande bestämmelser angående kommu— nerna tillkommande andelar av viss om- sättningsskatt.

Kommissionen ansåg en förenkling av skattesystemet och av reglerna för bi- dragsgivningen till kommunerna önsk- värd. En fullt rationell förenkling kun- de uppnås endast genom att de olika bidragssystemen avskaffades. En ut- jämning av skattebördan i olika delar av landet skulle i stället i görligaste mån åstadkommas genom en lämplig ut— formning av statsbidragsgivningen och statsskatterna. I överensstämmelse där- med föreslog kommissionen att bestäm- melserna om den interkommunala för- delningsfonden skulle upphävas. De med medel från fonden bestridda ut- gifterna skulle i stället övertas av sta- ten. Betydande ändringar i grunderna för statsbidragsgivningen förordades.

Enligt kommissionens uppfattning hade den mellankommunala refusions- ordningen visserligen varit ägnad att åstadkomma en ej ringa utjämning mel- lan kommunerna med hänsyn till deras sociala utgifter och skatteunderlag. För- farandet var emellertid komplicerat och kommunerna förorsakades utgifter på grund av uppgifter över vilka de sak-

nade inflytande. Kommissionen före- slog därför att även bestämmelserna om den mellankommunala refusionsanord- ningen skulle upphävas och att kom- munerna i framtiden skulle erhålla bi- drag endast från staten till sina sociala utgifter.

Kommissionen fann därjämte önsk- värt att utbyta det dåvarande systemet för bidragsgivning till kommunernas skolväsende mot en anordning med en- bart statligt stöd, avseende endast ut- gifter för lärarlöner och pensioner. För Köpenhamn skulle gälla särskilda reg- ler.

3.1.3 Författningsändringar

På grundval av huvudsakligen kommis- sionens betänkande utarbetades förslag som syftade till en mera allmän om- läggning av skattelagstiftningen och en omfördelning av offentliga utgifter mel- lan stat och kommun. Dessa förslag ge- nomfördes emellertid inte utan i stället skedde ändringar på åtskilliga detalj- områden.

I ett år 1958 framlagt förslag till lag om ändring av »kommuneskatteloven» för- ordades bland annat att den särskilda skatten till förvärvskommunerna skulle upphöra. Så vittgående ändringar ge- nomfördes emellertid inte. Sålunda fö- reslogs att förvärvsskatten endast del- vis skulle avvecklas. Vidare höjdes kommunernas andel av nöjesskatten. Höjningen skulle betraktas som ersätt- ning för en del av de skatteintäkter som bortföll genom förvärvsskattens delvisa avveckling. Den nya lagstift- ningen genomfördes 1959.

Genom en lagändring som trätt i kraft 1962 har den särskilda kommu- nala skatten på aktiebolag m.fl. sam- manslagits med statsskatten till en enda bolagsskatt. Viss del av denna skatt till- faller kommun där bolaget bedriver verksamhet.

Vad fastighetsbeskattningen angår in- fördes genom lagstiftning 1957 normgi- vande regler för beräkning av sådan skatt till staten och till stadskommu- nerna.

Som ett första steg till motsvarande ändring av fastighetsskatten till lands- kommunerna och amtskommunerna be- stämdes genom lag 1958 att skatten i vad den avsåg amtskommunerna för Skatteåret 1958 inte skulle få utgå efter högre skattesats än den som använts för Skatteåret 1957. Amtskommunerna skulle som ersättning för inkomstbort- fall under viss förutsättning kunna få bidrag av statsmedel.

Därefter har ytterligare nya beskatt- ningsregler trätt i kraft. Sålunda gäller enligt lag 1963 delvis nya bestämmel- ser beträffande den kommunala fastig— hetsbeskattningen. Dessa regler innebär bland annat att fastighetsskatten både i städerna och i landskommunerna helt avvecklas från och med utgången av Skatteåret 1988/89. Vidare kommer markskatt i det stora flertalet städer att uttas efter ungefärligen samma pro- milletal.

Den promille efter vilken amtskom- munal markskatt uttas har maximerats. En amtskommun som inte inom fast- ställd promilleram kan täcka sitt utde- biteringsbehov får göra detta genom ut- debitering i fastställd ordning på vissa andra kommuner.

Beträffande den kommunala inkomst- skatten tillkom genom lag är 1959 en- hetligare regler i fråga om beskattning- en av fysiska personer.

Vissa ytterligare heskattningsregler som syftar till skatteutjämning har till- kommit på senare tid.

Sammanfattningsvis kan sägas att den kommunala inkomstskatten i Sverige motsvaras av tre skatteformer enligt gällande dansk rätt, nämligen fastig— hetsskatt, skatt till hemortskommunen

(»opholdskommunen»), skatt till för- värvskommunen (»erhvaerskommunen») och skatt å bolag (»skatt å aktieselska- ber m.fl.»). Bolagsskatten är en särbe- skattning av aktiebolag och andra juri- diska personer som ej erlägger hemorts- kommunsskatt eller förvärvsskatt.

Genom lag 1958 har denna fördelnings— fonds inkomster och utgifter — bortsett från bidraget till »vanskeligt stillede kommuner» _— övertagits av staten. De nya reglerna har emellertid inte inne- burit någon ändring av de bestämmel- ser enligt vilka bidrag skall utgå till kommunerna för deras utgifter för so- ciala ändamål samt för skol— och sjuk- husväsendet m. m.

På flera punkter har bidragsreglerna ändrats. Sålunda har till följd av pris- utvecklingen bidragen till kommunerna för sjukhusutgifterna höjts senast ge- nom lagändring 1962.

Redan genom lag 1958 har tidigare gällande ordning enligt vilken bidrag till kommunerna för det obligatoriska skolväsendet utgick i förhållande till genomsnittsutgiften för varje undervis- ningspliktigt barn upphävts. Bidragen utgår i stället numera i visst förhål- lande till lärarlönerna (85 procent av dessa löner). Vidare har staten över- tagit hela kostnaden för pensioner till lärarpersonalen.

I reglerna om bidrag till kommuner- nas utgifter för folkpensionering och vissa andra sociala ändamål har vidare smärre ändringar vidtagits med avseen- de å bidragsbeloppens storlek.

Slutligen har likaså genom lag 1958 möjligheterna minskats att erhålla stats- bidrag för nedbringande av markskat- ten till amtskommuner.

3.2 Finland

3.2.1 Inledning

Enligt gällande rätt äger kommunerna i Finland praktiskt taget endast en skat-

teform för täckande av sina medelsbe- hov, nämligen den allmänna kommu- nalskatten. Denna skatt är en propor- tionell inkomstskatt. I fråga om beskatt— ningsort gäller i huvudsak regler mot- svarande de svenska. Särskilda bestäm- melser om fördelning av rörelseinkomst mellan flera kommuner saknas.

3.2.2 1952 års förslag

I samband med revision av den finska lagstiftningen om de direkta skatterna har skatteutjämningsproblemen varit föremål för behandling. Sålunda före- lades riksdagen 1952 en proposition med förslag till skattelag, vari även upptogs bestämmelser som syftade till att åstadkomma utjämning av det kom- munala skattetrycket. Denna proposi- tion grundade sig på ett 1951 avgivet betänkande (enbart på finska och ej tryckt).

Enligt lagförslagets 11 5 skulle kom- munalskatt utgöras för inkomst av fas- tighet till den kommun där fastigheten var belägen, för inkomst av rörelse eller yrke till den kommun där rörelsen eller yrket bedrivits från fast driftställe samt för annan eller för personlig inkomst till hemortskommunen. Begreppet fast driftställe definierades på liknande sätt som i svensk lagstiftning. I motivering- en till förslaget erinrades om att man varit nödsakad att bereda kommuner i svag ekonomisk ställning fortgående understöd av statsmedel. Understöd borde, framhölls det, dock såvitt möj- ligt ordnas på grundval av kommunal— beskattningen. Likaså borde för utjäm- ning av en eljest oskäligt hög kommu- nal skattebörda i större utsträckning än dittills ekonomiskt understöd lämnas åt kommuner med lägre skatteunderlag. För utbetalning av sådant understöd i form av skattelindringsmedel föreslogs inrättandet av en särskild fond, kom- munernas centralfond. Denna fond

skulle tillskjutas medel genom att kom- munalskatt erlades till densamma.

Sålunda skulle affärsbanker, inhem- ska försäkringsanstalter och vatten- kraftverk erlägga skatt till centralfon- den för annan inkomst än av fastighet, dock att vattenkraftverk med relativt obetydliga inkomster skulle vara skatt- skyldiga till kommunen för alla inkoms- ter.

Skatt till centralfonden skulle vidare erläggas dels när rörelse eller yrke in- om Finland bedrivits så att verksamhe- ten icke kunde anses utövad i någon särskild kommun, dels då utländsk sam- fällighet eller person haft personlig in- komst i Finland, dels då skatt på in- komst eljest icke kunde anses tillkomma någon Särskild kommun.

Enligt lagförslaget skulle för ytterli- gare visst slag av inkomst kommunal- skatt inbetalas till centralfonden men denna skulle därvid fungera endast som ett förmedlingsorgan för fördelningen av den influtna skatten på vederböran- de kommuner. Skattskyldig som vid sin industriella verksamhet som huvudsak- ligt råämne använde rundvirke eller stapelvara eller som idkade handel med sådan trävara skulle erlägga skatt för inkomst av rörelse eller yrke till cen- tralfonden med 25 procent av inkomst av sådan industriell verksamhet samt med 95 procent av inkomst av kommer- siell verksamhet eller, om försäljning ägde rum endast till hemlandet, med 50 procent. De till fonden sålunda in- flytande skattemedlen Skulle med vissa undantag fördelas mellan de kommuner där skogsavverkning huvud- sakligen ägde rum. Den föreslagna me- toden att anlita centralfonden för för- delning av skattemedlen ansågs motver- ka de svårigheter av praktisk natur som eljest skulle uppstå vid försök att åstad- komma en rättvis fördelning av intäk— terna mellan ifrågavarande kommuner.

Vederbörande riksdagsutskott anför- de i anledning av propositionen bland annat att utskottet visserligen ansåg det vara av vikt att förbättra läget för kom- muner i svår ekonomisk ställning. Emellertid fick detta inte ske på det sättet att beskattningsunderlaget för andra kommuner minskades. Ett sådant förfaringssätt skulle leda till höjda ut- debiteringssatser för vissa kommuner. Förslaget om en kommunernas skatte- fond, centralfonden, förutsatte att skatt å högst betydande inkomstbelopp skulle tillföras fonden. Enligt förhandsberäk- ningar skulle till fonden årligen inflyta inkomster som var mångdubbelt större än dittillsvarande statligt understöd åt kommuner i svag ekonomisk ställning. Detta skulle i praktiken innebära stat- lig bestämmanderått beträffande en be— tydande del av kommunernas skatteme- del. Det var visserligen naturligt om ut- debiteringssatserna genom dylika in- komstöverföringar i betydande grad skulle kunna sänkas i vissa kommuner. Utförda beräkningar visade emellertid att en tillmäpning av de föreslagna be- stämmelserna om centralfond för vissa städers och köpingars del skulle leda till en betydligt ökad uttaxering per skatteöre. Detta gällde i huvudsak så- dana kommuner som hade betydligt tyngre kommunala uppgifter än övriga kommuner. Då utdebiteringen i dessa kommuner i allmänhet redan förut var hög saknade sådana kommuner möjlig- het att avstå från skatteintäkter till för- män för den föreslagna fonden. Utskot- tet hemställde därför att de föreslagna bestämmelserna om centralfond inte skulle genomföras.

Det kunde ej heller anses riktigt, an- såg utskottet, att vissa skattskyldiga skulle vara befriade från kommunal- skatt. Därför borde stadgas att alla skattskyldiga med rörelse eller yrke in- om Finland som bedrivits så att verk-

samheten icke kunde anses utövad i någon särskild kommun skulle betala kommunalskatt till statskassan. Sådan skatt till statskassan borde också erläg- gas av utländska skattskyldiga med per- sonlig inkomst i Finland. Utskottet för- utsatte att de medel som skulle inflyta till statsverket skulle användas för un— derstöd åt kommuner i svag ekonomisk ställning. Det syntes dock ej nödvändigt med uttryckliga bestämmelser av så- dant innehåll.

Med anledning av riksdagens upplös- ning år 1954 förföll skattelagsproposi- tionen. Efter riksdagsupplösningen upp- togs frågan ånyo till behandling av den kommitté vars betänkande legat till grund för propositionen. Ett nytt be- tänkande avlämnades 1955 (även detta enbart på finska och ej tryckt). Betän— kandet, som icke innehöll något nämn- värt utöver vad som föreslogs i 1952 års proposition, föranledde ej några lagstiftningsåtgärder.

3.2.3 1961 års förslag I november 1958 tillsattes en särskild kommitté, skattelagskommittén, för översyn av den materiella skatterätten. I maj 1961 har ett betänkande (n:o 4 — 1961; utkommet på svenska under se- nare halvåret 1963) framlagts i frågan. Denna har därigenom enligt meddelan- de till skatteutjämningskommittén från finansministeriet i Helsingfors kommit i ett nytt läge. I enlighet med sitt upp— drag har kommittén avgivit förslag till skattelag som innefattar inkomst- och förmögenhetsbeskattningens materiella stadganden. Några särskilda bestämmel- ser om skatteutjämning innehåller inte förslaget. I vissa fall, då skatt på in- komst inte kan anses tillkomma särskild kommun, skall skatten fördelas mellan landets samtliga kommuner i förhållan- de till invånarantalet (förslaget 18%).

3.3 Norge 3.3.1 Inledning

Skatteutjamningskomitéen avlämnade 1956 ett betänkande om utjämning av det kommunala skattetrycket. Vid sina överväganden om en från skatteutjäm- ningssynpunkt lämplig fördelning av ska-tteinkomsterna mellan staten och kommunerna har kommittén haft att uppmärksamma vissa speciella förhål- landen som kännetecknar det norska be- skattningsväsendet. För att ge nödig bakgrund till föreslagna åtgärder i skat- teutjämningsfrågan synes därför en re— dogörelse erforderlig beträffande vissa delar av den norska skattelagstiftningen.

3.3.2 Beskattningsreglerna

De kommunala skatteformerna i Norge är inkomstskatt, fastighetsskatt och för- mögenhetsskatt. För uttagande av kom- munal inkomstskatt till stads- och lands- kommuner gäller en minimi- och en maximigräns. Inom dessa gränser äger kommunernas styrelse besluta om den procentsats efter vilken skatten skall uttas. Fysiska personer åtnjuter vid taxeringen ett skattefritt avdrag i en- lighet med den »reduktionstabell» som kommunens styrelse beslutat tillämpa. Varje reduktionstabell omfattar olika »klasser» med stigande avdragsbelopp efter försörjningsbörda.

Utöver vanlig inkomstskatt hade före 1963 sedan länge utgått en kommunal tilläggsskatt på större inkomster i en- lighet med bestämmelser som för varje år antogs av stortinget. Viss del av det belopp som uttogs i skatt skulle inbe- talas till en skattefördelningsfond be- nämnd Skattefordelingsfondet.

Denna tilläggsskatt har från och med inkomståret 1963 ersatts med en skatte- utjämningsavgift. Avgiften uttas på sam- ma sätt som tilläggsskatten, dock med den skillnaden att bolag och med dem

likställda skattskyldiga skall erlägga av- gift förutom för inkomst också för för- mögenhet. Hela avgiften skall tillfalla skattefördelningsfonden.

Beträffande fastighetsbeskattningen gäller att städerna uttar skatt å fastig- het med en bestämd promille av taxe— ringsvärdet. För landskommun (»her- redskommun») gäller att dess styrelse bestämmer det belopp i kronor, räknat per »skyldmark» (jfr vårt mantal), som skall ligga till grund för beräkningen av fastighetsskatten. Enligt en lag om till- lägg till skattelagarna av 1960 kan emel— lertid kommunstyrelsen i en landskom— mun besluta att fastighetsskatten skall uttas enligt samma regler som i städer- na. Beslutet kan gälla hela kommunen eller del därav. På motsvarande sätt kan stad besluta om tillämpning av reg- lerna för landskommun.

Till såväl landskommuner som städer utlägges också skatt å förmögenhet med viss promille av nettoförmögenheten vid inkomstårets utgång.

Beträffande fylkeskommunerna, som närmast motsvarar våra landstingskom- muner och som för närvarande endast omfattar landskommuner, gäller sär- skilda regler. Dessa kommuners skatte- inkomster utgöres av repartitionsskatt och fastighetsskatt. Repartitionsskatten är beloppsmässigt den helt övervägan- de. Som fastighetsskatt uttas visst be- lopp i kronor per skyldmark. Från och med 1964 blir emellertid repartitions— skatten enda skatt för fylkeskommuner- na. Enligt lag av år 1961, som skall träda i kraft den 1 januari 1964, skall nämligen städerna —— utom Oslo och Bergen ingå i fylkeskommunerna varjämte bestämmelserna om fylkes- kommunernas fastighetsskatt skall upp- höra att gälla. Repartitionsskatten skall fördelas på de landskommuner och stä- der som ingår i fylkeskommunen. För- delningen sker för närvarande efter

skön men skall från och med 1964 gö- ras efter fasta grunder.

Statens inkomster av direkta skatter utgöres av skatt å inkomst och förmö- genhet. Denna beskattning grundar sig enligt huvudregeln å den samlade an- tagna inkomsten och förmögenheten en- ligt den kommunala taxeringen. Skatte- satserna och de närmare reglerna för skattens beräkning bestämmes genom årliga beslut av stortinget. För fysiska personer är inkomstskatten progressiv. Inländska bolag och med dem jäm— ställda skattskyldiga erlägger inkomst- skatt (inntektsskatt) med viss procent av den sammanlagda inkomsten. Fram till inkomståret 1963 erlades även en på visst sätt beräknad förmögenhets- skatt. Från och med sistnämnda är er- lägges i stället den ovannämnda skatte- utjämningsavgiften på förmögenhet och inbetalas till skattefördelningsfonden. Avgiften beräknas enligt de procentsat- ser som gällt för den tidigare förmögen— hetsskatten.

3.3.3 Skatteutjämningsåtgärder enligt gällande ordning I det nämnda betänkandet från 1956 redogjordes för den ordning som då tillämpades för att bereda hjälp åt eko- nomiskt svaga kommuner och på så sätt utjämna skillnaderna i den kommunala skattebelastningen. Staten lämnade på en rad områden bidrag för att möjlig- göra eller underlätta för kommunerna att fullgöra sina olika förvaltningsupp- gifter. Kommunerna fick därjämte ge- nerella tillskott till sina budgeter från skattefördelningsfonden. Fram till den 1 juli 1955 erhöll denna fond underlag för sin bidragsverksamhet främst ge- nom tillskott av skattemedel. Redan ti- digare hade därjämte direkta anslag utgått till fonden från statsbudgeten. I organisatoriskt avseende gäller för

närvarande att det ankommer å veder- börande departement att fördela bidra- gen mellan kommunerna enligt av stor- tinget fastställda grunder. Departemen- tet kan dock uppdra åt ett särskilt or- gan, »fylkesutvalget», att mellan de i fylket ingående kommunerna fördela det belopp som enligt departementets bestämmande totalt belöper å dessa kommuner. Detta förfaringssätt har av departementet tillämpats varje år från och med fördelningen för budgetåret 1953/54. När städerna efter 1963 kom- mer att ingå i fylkeskommunerna skall fördelningen mellan städerna ske på samma sätt.

Genom införandet 1952 av de nya reglerna —— med tillämpning från och med budgetåret 1953/54 lades grun- den för en viss nyordning av bidrags- verksamheten. Därvid föreskrevs för- utom att vederbörande departement kunde uppdra riktlinjerna för bidrags- fördelningen —— vissa villkor för att bi- drag skulle kunna erhållas.

Den ordning som från och med bud- getåret 1953/54 skall tillämpas för bi- dragsgivningen kännetecknas bland an- nat av att primärkommunerna tilldelas bidragen före budgetbehandlingen så att bidragen skall kunna upptas som in- komst vid upprättande av utgifts- och inkomststat. Kommunerna har vidare fått större handlingsfrihet än tidigare vad beträffar användningen av bidra- gen och äger disponera över dem på samma sätt som över andra inkomster. Ansökan från kommun erfordras ej för att erhålla bidrag.

3.3.4 Skatteutjamningskomitéens förslag Kommittén konstaterade inledningsvis att den offentliga förvaltningen under de senaste hundra åren radikalt för- ändrats. Detta sammanhängde med den allmänna materiella och kulturella ut-

vecklingen. De förmåner som samhället: tillhandahöll borde fördelas efter vissa generella likhetsprinciper. Detsamma borde också gälla de bördor som måste påläggas samhällsmedlemmarna för att dessa förmåner skulle kunna tillhanda—_ hållas. Kommunernas ekonomiska för- hållanden var emellertid mycket olika. Detta medförde stora skillnader i de kommunala utdebiteringarna trots för. sök till utjämning både genom bidrag från skattefördelningsfonder och på an- nat sätt. Dessa skillnader framträdde än tydligare mot bakgrunden av att kommuner med lättare skattebörda oi.- tast hade betydligt högre kommunal standard än kommuner med större skat— tetryck. En fullständig utjämning av ut— debiteringsskillnaderna var visserligen genom särskilda anordningar möjlig att uppnå men mot en sådan lösning ta- lade att kommunerna borde ha möjlig- het att i viss omfattning inverka på be- skattningen för att kunna påta sig nya uppgifter och större utgifter. Målsätt- ningen för den skatteutjämningspolitik som förts under senare år hade varit att söka nedbringa skattetrycket till en rimlig nivå och att höja den kommu- nala standarden även i de ekonomiskt svagare kommunerna. Någon radikal omläggning av denna politik torde en:- ligt kommitténs mening inte behövas.. Det borde emellertid vara möjligt att gå" längre på den redan inslagna vägen. En utjämning av det kommunala skat- tetrycket kunde uppnås på flera olika sätt. Kommittén ansåg dock att varje metod som kunde komma i fråga endast hade begränsad effekt. För en lösning av utjämningsproblemet måste därför tillgripas flera samtidigt verkande an: ordningar. Sålunda betonade kommit- tén bland annat vikten av en ändamålsJ enlig kommunindelning och interkom-' munalt samarbete samt betydelsen av en riktig fördelning av samhällsuppgif-

terna mellan stat och kommun under beaktande både av förvaltningsmässiga lämplighetssynpunkter och av värdet att bevara den kommunala självstyrel- sen. Även om ett sådant skatteutjäm- ningssystem genomfördes skulle det dock likväl alltid finnas kommuner som endast skulle kunna bli tillräckligt till- godosedda genom direkta skatteutjäm- ningsbidrag.

Sådana statsbidrag *till kommunernas verksamhet vilka icke i första hand syf- tade till att främja skatteutjämning bor- de enligt kommitténs mening för- enkel- hetens skull ombildas till ett fast bi— drag. Ett statligt bidrag motsvarande 50 "procent av de faktiska utgifterna skulle oftast ge en tillräcklig garanti för att kommunerna skulle handla un- der känslan av ekonomiskt ansvar. I en rad fall föreslogs därför statliga bidrag i enlighet därmed. Kommittén ansåg det emellertid nödvändigt att bidraget i vissa fall utgick med annan procent av de beräknade utgifterna eller ett på an- nat sätt framräknat belopp. Detta gäll- de i första hand de skatteunderlagsgra- derade bidragen.

Kommittén förutsatte ingen ökning av de statliga skatterna utan utgick från att den föreslagna utgiftsförskjutningen skulle genomföras allteftersom statens finansiella ställning tillät det. Med bibe- hållande av samma totalsumma för ut- gifterna borde visserligen en utgifts- överflyttning teoretiskt medföra att sta- ten tvingades öka sina skatteinkomster samtidigt som kommunerna kunde min- ska egna inkomster i motsvarande om- fattning. En kommunal utgiftsminsk- ning syntes emellertid icke praktiskt genomförbar till följd av de ålägganden staten pålagt kommunerna och enär kommunerna själva bundit sig för utgif- ter på lång sikt. Om således en avlast- ning av. de kommunala utgifterna på staten icke skulle leda till ökning av

den samlade skattebördan, vilket kom- mittén motsatte sig, blev det nödvän- digt att beakta det kommunala skatte— tryckets relation till skattenivån i lan- det i dess helhet.

Kommitténs överväganden beträffan- de utgiftsfördelningen grundade sig i övrigt på att kommunerna i stort sett skulle behålla sin beskattningsrätt och på att genom allmänna skatteutjäm- ningsbidrag skapa möjligheter att lindra skattetrycket i kommuner med särskilt hög utdebiteringsnivå.

Beträffande beskattningsföremålens fördelning mellan kommunerna behand- lade kommittén i första hand grann- kommunernas problem. Särskilda för- delningsregler gällde i vissa speciella fall för exempelvis oljebolag, elektrici- tetsverk och sparbanker. Tillräcklig an- ledning förelåg enligt kommitténs me- ning icke att ifrågasätta ändring i dessa regler. Även övriga företag vilkas verk— samhet var knuten till flera kommuner borde inta en särställning. Skatteintäk- ter från sådana företag borde av prak- tiska skäl fördelas procentuellt mellan vederbörande kommuner. En uppdel- ning av inkomst och förmögenhet mel— lan kommunerna behövde då icke gö- ras. Kommittén ansåg emellertid att grannkommunspörsmålet borde övervä- gas i annat sammanhang, varför något förslag i ämnet icke framlades.

En omfördelning av beskattningsföre- målen för uppnående av en allmän ut- jämning mellan »rika» och »fattiga» kommuner var enligt kommitténs me- ning ett avsevärt viktigare spörsmål. Till belysande härav påvisade kommit- tén att det rådde mycket stor ojämnhet i den genomsnittliga inkomstnivån bland skattebetalarna i olika kommu- ner, något som givetvis påverkade kom- munernas skatteintäkter. En allmän överföring av skatteintäkter från väl- situerade till ekonomiskt svaga kommu-

ner syntes ligga nära till hands. En så- dan lät sig dock icke göra genom änd- ring av reglerna om beskattningsort, eftersom ett sådant förfaringssätt skulle bryta mot grunderna för kommunalbe- skattningen. Det var för övrigt betänk- ligt att rasera de gällande huvudregler- na om fördelning av inkomst och för- mögenhet, då konsekvenserna därav skulle vara svåra att överblicka. Man borde i stället enligt kommitténs me- ning söka uppnå en allmän ekonomisk utjämning förutom genom en för- stärkning av näringslivet i de svaga kommunerna — genom en ändrad ut- giftsfördelning mellan staten och kom- munerna.

Kommittén övervägde även möjlighe- ten att införa en s.k. samskatt till stat och kommun. En sådan skatt måste dock graderas med hänsyn till levnads- kostnadernas höjd, vilket erfordrade genomförandet av en dyrortsgruppe- ring. Då en dylik statlig-kommunal skatt vidare måste vara progressiv er- fordrades en omläggning även av bo- lagsbeskattningen. Även om en förenk- ling av det rent tekniska taxeringsarbe- tet skulle kunna uppnås kom denna för- enkling dock att bli beroende av hur fördelningen av skatten mellan staten och kommunerna anordnades.

Kommunens utgiftsbehov utgjorde en- ligt kommitténs mening den naturliga utgångspunkten för fördelning av en samskatt med sikte på full ekonomisk utjämning mellan olika kommuner. Detta behov borde dock icke kunna fastställas genom beslut av kommunens styrelse. Antingen måste sålunda full- ständig statskontroll verkställas av alla kommuners budgetar eller också måste fördelningen ske efter fasta faktorer som kommunerna icke i någon väsent- lig mån kunde påverka. Förstnämnda utväg syntes ej möjlig att tillgripa utan att träda den kommunala självstyrelsen

för när. Vad den senare möjligheten be- träffade skulle de praktiska svårigheter som förelåg vid fördelning av: skatte- utjämningsbidrag uppkomma också vid fördelningen av samskatten. Om staten i stället övertog en rad samhällsuppgif— ter från kommunerna, skulle visserligen förenklingar och en utjämnad kommu- nal standard vinnas, men den kommu- nala självstyrelsen skulle inskränkas. Intet av dessa alternativ syntes böra genomföras. - Kommittén undersökte också möjlig- heten att genomföra en mera'enhetlig inkomstbeskattning utan sikte på en fullständig ekonomisk utjämning mel- lan kommunerna. Detta kunde ske ge- nom att i samband med införandet av samskatten ålägga kommunerna att i viSs omfattning även tillämpa samma utdebitering. Utdebiteringen skulle ock- så genom att. inkludera en särskild av- gift för utfyllnad kunna höjas till ge-' nomsnittlig nivå även i de kommuner som eljest skulle kunna hålla en'lägre sådan. I vissa kommuner sålunda upp— komna överskott motsvarande utfyllna- den skulle kunna användas för stöd åt kommuner med underskott. Kommittén fann emellertid sådana anordningar ogenomförbara. Kommunernas känsla av ansvar för ekonomin kunde utplån'as och kommunerna kunde frestas att öka egna utgifter för att möjliggöra höjning av utdebiteringarna. En höjning skulle nämligen medföra en ökad börda för kommunmedlemmarna icke blott i ifrå- gavarande kommuner utan i samtliga. Kommittén ansåg att den ordning som tillämpats för statsbidragsgivningen från och med budgetåret 1953/54 även i fortsättningen borde tillämpas vad angick fördelning av skatteutjämnings- bidrag. Emellertid borde bidragsbeho- vet prövas på grundval av ett fylligare och mer likartat material. Fördelningen av bidrag borde grundas på två huvud—

faktorer, nämligen skatteunderlaget och utgiftsbehovet. .

-'För beräkning av skatteunderlaget låg det närmast till hands att utgå från in- komsten sådan den fastställts vid taxe- ringen i kommunen. Den genomsnittliga inkomsten per invånare i kommunen kunde därefter beräknas. Därvid måste dock-beaktas att ett svagt skatteunder- lag i många fall kunde bero på en mindre effektiv taxering. Olika skatte- tekniska förhållanden -— exempelvis valfriheten i fråga om reduktionstabel- ler _.kunde även leda till att genom- snittsinkomsten i en kommun bara till- närmelsevis gav uttryck åt kommunens verkliga skatteunderlag. Att detta i viss kommun understeg det genomsnittliga skatteunderlaget i ifrågavarande fylke borde dock inte hindra att detsamma beaktades som fördelningsgrund.

Beträffande budgeten borde man vid bedömning av utgiftsbehovet räkna med nettobudgeten eller således med utgif- ter som måste täckas med kommunal- skatt.

Med dessa utgångspunkter borde en kommun erhålla bidrag om dess nor- mala utgifter icke kunde täckas genom en beskattning som grundades på ge- nomsnittsinkomsten per invånare med tillämpning av en i viss ordning fast- ställd maximal utdebitering och av en skälig helst för hela landet gemen- sam —, reduktionstabell. Annan kom- mun borde icke komma i fråga till bi- drag.

Vid bidragsgivningen borde vissa fak- torer särskilt beaktas. En del av dessa kunde framräknas beloppsmässigt, and- ra måste prövas skönsmässigt. Med hjälp av dessa faktorer på vilka kommittén lämnade en rad exempel — borde en bedömning kunna göras av storleken av en rimlig genomsnittsbudget för den enskilda kommunen under exempelvis en fyraårsperiod: Insamlat material bor-

de bearbetas av vederbörande departe- ment och läggas till grund för en nu- dersökning som omfattade hela landet. På detta sätt skulle erhållas ett tillför- litligt underlag för att bedöma såväl det totala behovet av Skatteutjämningsbi- drag som bidragsfördelningen. I vilken utsträckning behovet av bidrag skulle kunna tillgodoses fick bero på hur stort belopp som för varje år kunde ställas till förfogande.

Kommittén hänvisade beträffande fi- nansieringen av de föreslagna skatte- utjämningsbidragen till skattefördel- ningsfonden. Denna fond borde tillför- säkras fasta intäkter av sådan storleks- ordning att de årliga bidragen i görli- gaste mån kunde göras oberoende av anslag från statsbudgeten. Kommittén övervägde flera alternativa sätt att till- föra fonden inkomster. Kommittén stan- nade för ett förslag av innebörd att till- läggsskatten för fysiska personer, vil- ken skatt var kommunal och delvis till- föll skattefördelningsfonden, skulle in— arbetas i den statliga inkomstskatten och tillföras fonden. För andra skatt- skyldiga, dvs. främst aktiebolag, ban- ker och försäkringsanstalter, skulle till— läggsskatteu avvecklas och ersättas av en s.k. utjämningsavgift som i sin hel- het skulle tillfalla skattefördelningsfon- den. Avgiften skulle uttas efter de skat- tesatser som gällt tilläggsskatten men beräknas på grundval av inkomsten vid den statliga i stället för den kommu- nala taxeringen. Kommunerna skulle vi- dare ges kompensation för förlusten av sina inkomster av tilläggsskatt genom att staten skulle överta och bestrida vissa utgifter som tidigare åvilat kom- munerna.

Betänkandet redovisade slutligen även ett utkast till lag om skatteutjämnings- fond. Den föreslagna fondens medel skulle användas till utjämning av det kommunala skattetrycket enligt stor-

tingets närmare bestämmande. Vid ti— den för lagens ikraftträdande skulle till fonden överföras de medel som då kun- de finnas i skattefördelningsfonden. Sistnämnda fond skulle avvecklas. Kommitténs betänkande ledde emel- lertid icke till lagstiftning i den ut- sträckning kommittén föreslagit.

3.3.5 Målsättning för framtiden

I officiella uttalanden har nyligen fram- hållits att det är en viktig uppgift att minska skillnaderna i skattetryck kom- munerna emellan. Riktlinjer för skatte- politiken på området gavs sålunda bland annat i stortingsmelding nr 54 för 1960—1961. Där redogjordes för ak- tuella spörsmål i skatteutjämningsfrå- gan. Skatteutjämningspolitikens mål för- klarades sammanfattningsvis vara att minska skillnaderna i reellt skattetryck mellan kommunerna och olikheterna mellan kommunerna i fråga om verk- samhet samt att förenkla de ekonomiska mellanhavandena mellan stat och kom- mun.

En minskning av skillnaderna i det reella skattetrycket kunde enligt redo- görelsen i meldingen erhållas genom en omfattande omarbetning av reduktions- tabellerna. Mera ingripande åtgärder på beskattningsområdet i syfte att till- godose önskemålet att minska olikhe- terna i kommunal standard skulle emel- lertid leda till uppkomsten av problem som de flesta kommuner sannolikt icke skulle kunna klara utan hjälp.

En del av ökningarna på utgiftssidan skulle den enskilda kommunen kunna finansiera genom effektivare taxering. Vidare skulle de i ekonomiskt hänseen- de bättre ställda kommunerna genom skatteutjämningsanordningar kunna be- tala en del av de sämre ställda kommu- nernas ökade utgifter. Enligt tidigare gällande ordning finansierades skatte- fördelningsfonden — som ovan nämnts

—— först och främst genom den kommu- nala tilläggsskatten, Mycket talade emel- lertid enligt stortingsmeldingen- för att denna skatteform borde försvinna, un— der förutsättning dock att fonden till'—= försäkrades en ny inkomstkälla. Efter- som fondens medel borde användas för utjämning mellan kommunerna, syntes det motiverat att täcka dess inkomstbe- hov utanför statsbudgeten. Ett system kunde uppbyggas enligt vilket en del av vissa kommunala skatteintäkter -'i stället för intäkter av tilläggsskatten skulle kunna bidra till skatteutjämning-' en genom att finansiera skattefördela ningsfonden. -

I syfte att erhålla en rent interkom- munal utjämningsanordning borde där-' för statlig finansiell medverkan i skatte"- fördelningsfonden icke förekomma. 'En ny finansieringsform grundad på era-- bart vissa kommunala skatter skulle emellertid i praktiken omöjliggöra en- ökad bidragsgivning och på så sätt stå i strid med målsättningen för skatteut- jämningspolitiken. Krav på betydande tillskott utanför den nuvarande ord— ningen aktualiserades. Teoretiskt skulle dessa tillskott kunna erhållas från en allmän interkommunal utjämningskassa, grundad på alla kommunala inkomster. Åtskilliga invändningar skulle emeller- tid kunna riktas mot en sådan anord- ning.

På grund härav syntes det mest än- damålsenligt att låta den interkommu— nala utjämningsanordningen endast ta sig uttryck i en förbättring av skatte- fördelningsfonden som skulle finansie- ras med del av vissa kommunala skatte- intäkter. Eftersom fondens medel emel- lertid icke skulle förslå att tillsammans med kommunernas övriga inkomster täcka föreliggande utgiftsbehov, måste staten antingen öka sin bidragsgivning till kommunerna eller överta uppgifter som dittills varit kommunala.

Skatteutjämningsproblemen har vida- re. behandlats i stortingsmelding nr 40 för 1961—1962 och i Innst. S. nr 264 för samma- år. Av dessa publikationer framgår att stortinget förkastat tanken på en gemensam skattesats för bolag m.fl. och på att kommunerna skulle åläggas att av sin inkomst av skatt från sådana skattebetalare erlägga avgift till skattefördelningsfonden. Denna fond skall i stället finansieras genom en skat- teutjämningsavgift motsvarande tilläggs- skatten, dock med den skillnaden i jäm— förelse med kommittéförslaget att bolag m.fl. skall erlägga avgift också å för- mögenheten. Sistnämnda avgift motsva- rar den numera upphävda statliga för- mögenhetsskatten gällande bolag m.fl., vilken skatt således kan sägas ha över- förts från staten till skattefördelnings- fonden. Vidare överföres till skatteför— delningsfonden en inkomst från kom- munerna motsvarande dessas tidigare andel—av tilläggsskatten.

Genom en rad nyligen vidtagna åt- gärder har man slutligen sökt åstad- komma bättre skatteutjämning. Sålunda har exempelvis genom 1962 års lag om ändring av skattelagarna antalet reduk- tionstabeller minskats från och med 1963. Det har förutsatts att en ytterli- gare minskning skall ha genomförts till 1965. Genom samma lag har vidare satts en lägsta och en högsta gräns för den kommunala utdebiteringen med gil- tighet från och med 1963. Därjämte har förskott på skatteutjämningsavgift utskrivits för sistnämnda år och propo- sitiOn framlagts angående sådant för- skott för 1964.

Bland ytterligare åtgärder med skat- teutjämnande syfte må nämnas i pro- position med förslag till lag om utta- gande av skatteutjämningsavgift från och med 1963 och i proposition med förslag till ny väglag föreslagna anord- ningar.

KAPITEL 4

Kommunernas skattekraft, utdebiteringar och kostnader

4.1 De borgerliga primärkommu- nernas skatteunderlag och skattekraft

Skatteunderlaget i riket uppgick såsom framgår av tabell 1 enligt 1962 års taxe- ring vid tillämpning av ortsavdrag en- ligt 1961 års reform till 377,7 milj. skr, varav belöpte på landskommunerna 107,5 milj. eller 28,4 %, på köpingarna 26,4 milj. eller 7,0 % och på städerna 243,9 milj. skr eller 64,6 %. Regionalt fördelade sig skatteunderlaget så att det i Götaland uppgick till 159,8, i Svealand till 164,9 och i Norrland till 53,0 milj. skr. Olikheterna mellan kommunerna ifråga om skatteunderlagets storlek är betydande. I Stockholms stad uppgick sålunda skatteunderlaget till 66,6 milj. skr men i Holmön till endast 7 000 skr.

Skatteunderlaget som sådant ger emel- lertid endast en mycket begränsad in- formation om kommunernas ekonomis— ka förutsättningar. En kommuns skatte— kraft, varmed brukar förstås antalet skattekronor per invånare, ger däremot en god bild av kommunernas situation i detta hänseende.

Enligt 1962 års taxering var såsom tabell 1 utvisar medelskattekraften i ri- ket 50,08 skr per invånare. Stora skill- nader i skattekraft förelåg mellan länen. Stockholms stad hade en skattekraft av 82,57 skr per invånare. Den genomsnitt- liga skattekraften för länen låg högst i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Västmanlands och Norrbottens

län och översteg där genomsnittet i"! ri- ket. Detta förhållande förklaras främst därav att i samtliga dessa län finns stäé der och andra tätorter med mycket god skattekraft. Lägst var skattekraften i Gotlands och Kalmar län.

Olikheterna i förevarande avseende mellan kommuner av olika" typ är myc— ket betydande. I Städerna låg den ge- nomsnittliga skattekraften sålunda vä— sentligt över medelskattekraften i riket, 62,34 mot 50,08 skr per invånare. Både köpingar och landskommuner hade där- emot en genomsnittlig skattekraft under medelvärdet, 48,68 resp. 34,79 "skr per invånare. '.

Tabell 1 visar vidare att kommuner:- nas spridning ifråga om skattekraft var mycket stor. Både kommunen med den högsta och kommunen med den lägsta skattekraften finner man i Norrbottens län, Kiruna med 135,02 och Karesuando med 11,57 skr per invånare. Av tabellen kan utläsas att tre kommuner kom upp till en skattekraft över 85 skr. Dessa kommuner var, förutom Kiruna, Djurs— holm och Stocksund. Även inom andra län än Norrbottens varierade skattekraf- ten betydligt. Så var exempelvis fallet med Stockholms län där Lyhundra hade den lägsta skattekraften, 24,70, och Djursholm den högsta, 113,91 skr per invånare. Av följande sammanställning framgår den procentuella fördelningen av rikets samtliga kommuner efter skat- tekraftens storlek.

Skr per invånare

Antal kommuner i % av motsvarande totala antal

Landskom- muner

Köpingnr Städer

Riket

2

3 4 5

1,4 34,5 46,0 14,9

2,6

2,1 33,3 44,8 13,5

1,1

».

7,6 1,7 0,5 0,4

, 0,3 | :

MKJ—l .:»GSQO www Hae—1

... &"

100 100 100

: Sammanställningen liksom tabell 1 vi- sar också att spridningen i skattekraft är betydande även vad gäller kommu- ner av samma slag. Inte mindre än 279 landskommuner hade en skattekraft som understeg 30 skr; endast ett fåtal —— 25 kommuner — kom över 50 skr. Nära 50 % av städerna nådde en skattekraft över denna nivå. Endast en stad och 2 köpingar hade en skattekraft under 30 skr. För 19 köpingar steg skattekraften över 50 skr.

'I tabell 2 lämnas uppgifter om den "relativa skattekraften, dvs. kommunens skatteunderlag per invånare i procent av motsvarande tal för riket. Tabellen ger således i huvudsak samma informa- tion som tabell 1 . För varje skattekrafts—

klass redovisas därutöver folkmängden med fördelning på landskommuner, kö- pingar och städer. Av följande samman- ställning framgår folkmängdens relativa fördelning på skattekraftsklasser.

I detta sammanhang må uppmärk- sammas sambandet mellan skattekraft och tätortsgrad. Detta anges i tabell 3. Av denna framgår att det finns ett klart samband mellan tätortsgrad och skattekraft. Skattekraften stiger med tät- ortsgraden. Men inom samma tätorts- grad är spridningen i skattekraft ge- nomgående avsevärd. Här må omnäm- nas att indelningssakkunniga ( SOU 1961:9 ) gjorde en motsvarande under- sökning av skattekraftens fördelning en- ligt 1958 års taxering. De sakkunniga

Skattekraft i % av medel-

Folkmängd i %

skattekraften

Landskom— muner

Köpingar Städer

3

100—120

beaktade emellertid även kommunernas näringskaraktär med fördelning på jord. bruk med binäringar, industri och hant- verk och övriga näringsgrenar. De fann därvid bland annat följande. I kommu- nerna med den lägsta skattekraften var omkring % av de förvärvsarbetande sys- selsatta i jordbruk med binäringar. I kommuner med högre skattekraft sjönk denna andel successivt. De förvärvsar- betande i industri och hantverk utgjor- de däremot en med skattekraften sti- gande andel av de förvärvsarbetande, om man bortser från kommuner med den högsta skattekraften där andelen minskade. Procentandelen förvärvsarbe- tande i övriga näringsgrenar var högre in högre skattekraften var. De sakkun- niga konstaterade slutligen att för såväl städer som köpingar och landskommu- ner var sambandet mellan skattekraft, å ena sidan, och tätorts- och näringska- raktär, å andra, helt likartat med det för samtliga primärkommuner redovi- sade sambandet.

4.2 De borgerliga primärkommu- nernas utdebitering

De borgerliga primärkommunernas to- tala utdebiteringar per skattekrona för 1963 framgår av tabell 4. Av tabellen kan i huvudsak utläsas följande.

Den genomsnittliga utdebiteringen (medianen) i riket var 16,01 kr. Marke- rade skillnader förelåg mellan länen. Genomgående var utdebiteringarna hög- re i Norrland än i övriga Sverige. Medan i Norrland de genomsnittliga utdebite- ringarna i samtliga län låg över 17 kr, nådde endast två län i södra Sverige, Gotlands och Västmanlands län, så högt. Den genomsnittliga utdebiteringen var lägst i Stockholms stad och Malmöhus län med 13,28 resp. 13,87 kr. Närmast följde Kristianstad-s och Hallands län, båda med 14,36 kr. Högst låg Jämtlands

län med 19,09 kr och Norrbottens län med 18,50 kr. Skillnader i utdebiterings- hänseende mellan olika kommuntyper landskommuner, köpingar och städer är mindre betydande. Lägsta genom— snittliga utdebitering hade landskommu- nerna med 15,74 kr. För köpingarna var den 16,50 kr, för städerna 16,71 kr.

Medelvärdena för utdebiteringen ger i någon mån en annan bild av skatte- trycket än den genomsnittliga utdebite- ringen (medianen). Sålunda var medel- värdet 15,99 kr för landskommunernas utdebiteringar, 15,91 kr för köpingarnas och 15,18 kr för städernas. Städerna hade således det lägsta medelvärdet men den högsta genomsnittliga utdebitering- en. Det låga medelvärdet följer därav att detta i motsats till vad gäller om den genomsnittliga utdebiteringen bestäm- mes med hänsynstagande till skatteun- derlaget. Ett fåtal städer med hög andel av städernas totala skatteunderlag och jämförelsevis låg utdebitering medför därför att medelvärdet för utdebitering- en blir avsevärt lägre än det genom- snittliga värdet.

Kommunernas spridning på utdebite- ringssatser är avsevärd. Alla de 44 kom- muner i riket som hade en utdebitering av 19 kr och däröver var belägna i Norrland. För fler än hälften av kom- munerna i Jämtlands län översteg utde- biteringen 19 kr. Detta län hade också som nämnts den högsta genomsnittliga utdebiteringen i riket och man finner här kommunen med den högsta utdebi- teringen i landet, Hede, med 21,95 kr. Endast 7 kommuner i Norrland hade en utdebitering under 16 kr.

I Götaland och Svealand förekom som framgått av det nyss sagda inte någon kommun med utdebitering över 19 kr. I 25 kommuner låg utdebiteringen mel- lan 18 och 19 kr. I Kristianstads, Malmö— hus, Hallands och Skaraborgs län fanns ingen kommun där utdebiteringen över-

Antal kommuner

Total utdebite- ring för år 1963 Köpingar Städer Götaland Svealand Norrland

1

——11,99 12,00—12,99 13,00—13,99 14,00—14,99 15,00—15,99 16,00——16,99 . . 17,00—17,99 93 18,00—18,99 45 19,00—19,99 28 20,00—20,99 . .. 11 21,00— . .. 1

45 10 . 32 — ll —— l ]

Summa 777

556 1 006

steg 17 kr. Inte mindre än 291 kommu- ner i Götaland och Svealand hade en utdebitering under 15 kr. I 8 kommuner var utdebiteringen under 12 kr; dessa utgjordes av Djursholm och Stocksund i Stockholms län samt i övrigt av mind- re kommuner av jordhrukstyp.

Kommunernas spridning på utdebite- ringssatser framgår närmare av ovanstå- ende sammanställning.

Tabell 4 visar även hur folkmängden i riket fördelar sig på olika utdebite- ringsklasser. Den övervägande delen av landets invånare hade en utdebitering mellan 15 och 18 kr. Att en betydande del av folkmängden är att finna i utde- biteringsklassen 12,00—13,99 kr beror

främst på att i denna klass låg Stock- holm, med en utdebitering av 13,28 kr. I följande sammanställning redovisas folkmängdens relativa fördelning på ut- debiteringsklasser.

Tabell 5 visar primärkommunernas fördelning 1963 efter total utdebitering och relativ skattekraft. Tabellen ger vid handen att inom flertalet skattekrafts- klasser varierar utdebiteringen så kraf- tigt att något närmare samband mellan skattekraft och utdebitering inte kan ut- läsas. Om man först studerar median— värdena för samtliga kommuner, alltså oavsett deras art, finner man att endast kommuner med en relativ skattekraft under 40 % av medelskattekraften i

Folkmängd i %

Total utdebitering för år 1963

Landskom- muner Köpingar Städer

2

12,00—13,99 14,00—15,99 16,00—17,99 18,00—19,99

0,5

riket uppvisade en genomsnittlig utdebi- tering som mera avsevärt översteg ge- nomsnittet i riket, 16,70 kr mot 16,01 kr. Vidare framgår att kommuner med myc- ket god skattekraft, 130 % av medel- skattekraften och däröver, hade en ut- debitering, 14,50 kr, som klart under- steg rikets genomsnitt. För det stora flertalet kommuner uppvisar tabellen inte någon samvariation mellan utde— bitering och skattekraft.

De olika kommuntyperna, landskom- muner, köpingar och städer, visar inte några mera påtagliga avvikelser från vad nu anförts. Landskommunerna i skattekraftsskikten 110—130 % av me- delskattekraften visar dock en betydligt lägre utdebitering än genomsnittet, 14,50 kr mot 15,74 kr. Det kan upp- märksammas att utdebiteringen för kö- pingarna i skattekraftsskiktet 60—70 % ligger 1 krona över genomsnittet och för köpingar med en skattekraft av 130 % eller mera väsentligt under genomsnit- tet.

Tabell 6 visar hur primärkommuner- na fördelar sig efter tätortsgrad och to— tal utdebitering. Något mera påtagligt samband mellan tätortsgrad och utde- bitering kan inte utläsas av tabellen. Medianvärdet för utdebiteringen stiger visserligen från 14,94 kr för kommuner utan tätortsbebyggelse till 16,55 kr resp. 16,31 kr för kommunerna i de båda högsta tätortsgraderna men spridning- en på utdebiteringssatser inom varje tätortsgrad är avsevärd. En viss tendens till stigande genomsnittlig utdebitering med stigande tätortsgrad är dock märk- bar, trots att såsom framgår av tabell 3 skattekraften stiger med tätortsgraden.

4.3 De borgerliga primärkommu- nernas kostnader

I tabellerna 'i'—11 redovisas resultaten av en undersökning av kommunernas

kostnader och intäkter. Primärmateria- let utgöres av statistiska centralbyråns räkenskapssammandrag för den kommu— nala finansstatistiken. Tabellerna har till väsentliga delar grundats på en in- om kommitténs sekretariat utförd kost- nadsundersökning och avser de borger- liga primärkommunernas kostnader och intäkter under 1960. Inkomsterna och utgifterna under kapitalbudgeten varie- rar så starkt mellan kommunerna och för samma kommun mellan olika är att det vid en undersökning av variationen i utgifter och inkomster mellan för- valtningsgrenarna och mellan olika grupper av kommuner, baserad på ett års räkenskaper, framstått som nödvän- digt att begränsa denna till driftbudge- ten, d. v. s. till kostnader och intäkter. I redovisningen ingår inte de städer som 1960 ej ingick i landsting, d. v. 5. Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrkö- ping, Hälsingborg och Gävle, samt ej heller Kiruna stad och Gällivare land-s- kommun. De båda sistnämnda kommu- nerna har uteslutits på grund av extremt hög skattekraft.

I tabellerna redovisas genomgående kostnader och intäkter i kronor per skattekrona enligt 1959 års taxering, d. v. 5. det skatteunderlag som låg till grund vid fastställandet av utdebite- ringen för 1960. Fördelningen av kom- munerna efter skattekraft har skett efter förhållandena enligt 1961 års taxering om därvid ortsavdragen enligt 1961 års reform tillämpats. Redovisningen har anslutits till rikets indelning den 1 ja- nuari 1962 och, i de fall då nettokost- naderna i kronor per invånare redovi- sas, folkmängden den 1 januari 1960. Vid redovisningen efter förvaltningsgre- nar har vissa transformationer gjorts i de olika kommunslagens titelindelning. Titelindelningen ansluter sig härige- nom till den som statistiska centralby- rån tillämpar vid redovisningen av kom-

munernas finanser med det undantaget att titlarna hälso- och sjukvård samt all- män hygien här sammanslagits. De grundläggande sammanställningarna av primärmaterialet utfördes före central- byråns bearbetning av detsamma. De eventuella skillnader som föreligger vid jämförelse mellan ifrågavarande mate- riel och de uppgifter som lämnas i be- rättelsen »Kommunernas finanser år 1960» torde emellertid ej ha någon be- tydelse för den bedömning varom här är fråga.

4.3.1 Totalkostnaderna

Av redogörelsen under 4.2 framgår att utdebiteringarna visar en tendens att stiga ju längre norrut man kommer. Norrlandskommunerna har genomsnitt- ligt betydligt högre utdebiteringar än Svealands- och Götalandskommunerna.

I tabellerna ! och 8 redovisas pri- märkommunernas nettokostnader läns- vis. Tabell 7 avser de kostnader som skall täckas med allmän kommunal- skatt, alltså sedan allmänna statsbidrag, d.v.s. huvudsakligen skatteersättning och skattelindringsbidrag, uppburits (nettokostnad a), tabell 8 de kostnader som skall täckas med allmän kommu- nalskatt och allmänna statsbidrag (net- tokostnad b). Nettokostnad b kan såle- des sägas utgöra nettokostnaderna om inga allmänna statsbidrag utgått.

Om man granskar tabell 8 finner man en påtaglig skillnad mellan Norrlands- kommunerna och övriga kommuner. Norrlandskommunerna är i kostnads- hänseende sämre ställda än de syd- svenska kommunerna. Detta kan utlä- sas av följande sammanställning där kommunerna procentuellt fördelats efter kostnadsklasser.

Landsdel

Nettokostnad b i kr per skattekrona

6——9 9—1 2 12—15 15—18

1 3 4 5 6 8

Götaland .........

100

62,0 64,4 26,1

20,5 27,3 28,9

1 0,4 0 __ 23, 11,1

100 100

Svealand .. Norrland .........

Om man ser på de enskild-a Norr- landslänen finner man att påtagliga olikheter föreligger mellan länen. Norr- bottens län intar en särställning liksom Gävleborgs län. Jämte Norrbottens län

har även Jämtlands län flera kommu- ner med mycket höga kostnader. Vad nu sagts belyses av nedanstående sam- manställning. Kommunerna har förde- lats procentuellt på kostnadsklasser.

Nettokostnad h i kr per skattekrona

Län

9—1 2 1 2—1 5 15—1 8

1

Gävleborgs ...... Västernorrlands Jämtlands Västerbottens .. Norrbottens

Tabell 7 belyser de primärkommu- nala kostnader som skall täckas med allmän kommunalskatt (nettokostnad a). Även i detta hänseende föreligger på- tagliga differenser mellan olika lands-

delar och län. Det är i första hand Norr- landskommunerna som har höga kostna- der vilket framgår av följande samman- ställning med procentuell fördelning av kommunerna på kostnadsklasser.

Landsdel

Nettokostnad a i kr per skattekrona

Län 3—6

1 3

Götaland Svealand Norrland

Gävleborgs .. Västernorrlands ...... Jämtlands Västerbottens ......... Norrbottens ............

39,2 15,6 20,0 20,5 22,9

6,1 3,6

hat—An— 00305

warp GHGM

».

Tabell 9 redovisar bland annat pri- märkommunernas kostnader efter de gränsunderlagsområden som omnämnes i skattelindringsförordningen (R 1 Södra och mellersta Sverige, R 2 : Mel- lersta Norrland, R 3 : Norra Norrland). Tabellen ger vid'stående redovisning (kr per skattekrona).

Av tabell 9 framgår vidare att ju lägre skattekraften är, desto större är i stort sett skillnaderna i kostnadshänseende

Nettokostnad

Bruttokostnad a b

18,60 22,83 27,15

6,09 7,12 9,50

7,69 9,54 12,80

mellan områdena. Man finner att skill- naderna är följande ifråga om nettokost- nad b (kr per skattekrona).

Skattekraftsklass (kr per skattekrona)

Skillnad mellan 50—60 60—70 70—80 80—90 90—100

1 ' 3 4

5 6 7

RlochR2 ...... 3,5 R2ochR3 ...... 2

4,38 3,67 ,35

3,04 3,90

0,53 2,28

2,40 2,30

Om man beaktar kostnaderna per in- vånare, får man följande sifferserier för de olika riksområdena. I sammanställ- ningen nedan redovisas såväl de netto- kostnader som skall täckas med allmän kommunalskatt (a) som de nettokostna- der som skall täckas med allmän kom-

munalskatt och allmänna statsbidrag (b). Kostnaderna anges i kronor per invånare.

Sammanställningen visar bland annat att i södra gränsunderlagsområdet stiger kostnaderna med ökande skattekraft. I de övriga områdena är utvecklingen

Skattekraft i % av medelskattekraften

Område

—50 50—60 60—70 70—80

Samtliga 80—90 90—100

1 2 3 4 5 6 7 8

167 222 287

222 298 368

RI R2 R3

123 148 176

182 262 366

141 192 221

194 280 328

&) ............ a) ............ a) ............

RI b) ............ R2 b) ............ R3 b) ............

279 240 357

337 307 415

183 246 356 237 317 433

215 230 262

272 303 332

238 302 233

298 373 291

delvis oregelbunden. I de lägre skatte- kraftsklasserna föreligger betydande olikheter mellan områdena.

Om förhållandet mellan kostnaderna och skattekraften inom kommuner av tätortskaraktär 4.3.3.

4.3.2 Kostnadernas fördelning efter förvaltningsgrenar

hänvisas till avsnitt

Av tabell 9 finner man att undervis- nings- och bildningsverksamhet samt socialvård är de i kostnadshänseende helt dominerande förvaltningsgrenarna. Den förstnämnda grenen är den kost- sammaste.

Variationerna mellan kommunerna i kostnader på skolväsendets område är mycket betydande. Som exempel härpå må nämnas att medan en kommun i mellersta Norrland med mycket god skattekraft hade en nettokostnad b i förevarande avseende av endast 95 öre per skr uppgick den genomsnittliga net- tokostnaden exempelvis för 12 kommu- ner i Norrland med skattekraft under 50 % av genomsnittet till 9,64 kr. Dessa olikheter framträder tydligt även vid ett studium av de genomsnittliga läns- kostnaderna i tabell 10. Kostnaderna varierar mellan 1,28 och 3,89 kr per skr för det obligatoriska skolväsendet och mellan 1,93 och 5,03 kr per skr för undervisningsväsendet i dess helhet. Av tabell 9 framgår vidare att kostnaderna för socialvård väger mycket tungt i

kommunernas budget. När det gäller kostnaderna för annan socialvård än folkpensionskostnader är olikheterna mellan kommunerna mycket framträ- dande, dock inte alls i samma mån som beträffande kostnaderna för skolan. De genomsnittliga länskostnaderna enligt tabell 10 varierar sålunda mellan 0,84 och 1,88 kr per skr.Det må anmärkas att de i tabell 9 angivna uppgifterna beträf- fande folkpensionskostnaderna inte kan betraktas som representativa för .nuläget på grund av den efter 1960 genomförda maximeringen av vissa folkpensions- kostnader och på grund av nya bidrags- skalor.

En annan förvaltningsgren som är av intresse i förevarande sammanhang är planerings- och anläggningsverksamhet. Även på detta område föreligger rela- tivt sett stora kostnadsolikheter. Läns- medeltalen varierar såsom tabell 10 ut- visar emellan 0,40 och 1,06 kr per skr.

4.3.3 Tätortskommunernas kostnader

I tabell 11 redovisas nettokostnaderna fördelade på förvaltningsgrenar och tät- ortsgrupper.

Av tabellen framgår att — om man bortser från kommunerna utan tätorts- bebyggelse -— nettokostnaderna b ge- nomgående sjunker med stigande tät- ortsgrad. Vad angår nettokostnaderna a är, helt naturligt till följd av den rikli-

gare statsbidragsgivningen till kommu- ner med lägre skattekraft, reaktionen annorlunda. För tätortsgrupperna B—E är kostnaderna sålunda förhållandevis konstanta. Fr. o. m. tätortsgraden F sjunker kostnaderna. Uppmärksammas må att kostnaderna för kommunerna i tätortsgrad A är desamma som för kom- munerna i tätortsgrad H.

Vid ett studium av de olika förvalt- ningsgrenarna finner man att kommu- nerna i den högsta tätortsgraden totalt har de högsta kostnaderna i förvalt- ningsgrenarna rätts- och ordningsväsen, fastighetsförvaltning, planerings- och anläggningsverksamhet samt hälso- och sjukvård. Genomgående visar dessa gre- nar stigande kostnader med ökande tät- ortsgrad. Detta gäller i stort sett även grenen finansförvaltning även om kost- naden här är högst i kommuner med tätortsgrad G. De nu nämnda förvalt— ningsgrenarna sammanfattas i fortsätt- ningen under beteckningen grupp 1.

Grupp 2 utgörs av övriga förvaltnings- grenar, där man för de helt domine- rande grenarna, undervisnings- och bild- ningsverksamhet samt socialvård, kan konstatera sjunkande kostnad med sti- gande tätortsgrad. För grenen indu- striella och affärsdrivande verk gäller

att överskottet stiger med växande tät- ortsgrad. Beträffande de båda återstå- ende förvaltningsgrenarna, allmän för- valtning och övriga specialförvaltning- ar, kan ingen bestämd tendens i föreva- rande avseende utläsas av tabellens uppgifter.

Jämför man kostnaderna för förvalt- ningsgrenarna i grupp I erhåller man, om man bortser från de allmänna stats- bidragen, en med tätortsgraden stigande kostnadsserie. Den motsatta tendensen visar kostnaderna i grupp 2. För sist- nämnda grupp påverkas tydligen kost- naderna starkare av skattekraften än av tätortsgraden. Beträffande grupp 1 tor- de man däremot kunna dra slutsatsen att här är fråga om verksamhet som är av den arten att den ökar med stigande tätortsgrad och i snabbare takt än skat- tekraften. Bland verksamhetsgrenarna finner man också en så typisk tätorts- verksamhet som anläggnings- och pla- neringsverksamhet. Vad nu anförts be- lyses av följande sammanställning i vil- ken inlagts även kostnaderna per in- vånare. I detta avseende finner man att dessa kostnader stiger med skattekraf- ten såvitt gäller grupp 1 men är relativt konstanta när det gäller grupp 2. Sam- manställningen avser nettokostnad b.

Medelvärde för skatte-

Nettokostnad b

kraften i % av medel- skattekraf-

Tätortsgrad

ten

2

Om man jämför ifrågavarande kostna- der enbart med hänsyn till skattekraf-

ten får man serier som i stort sett visar samma tendens.

Nettokostnad h

Skattekraft i % av medelskatte- kraften

4

10,25 8,27 7,87 7,17 5,96 5,19 4,73

71 6,01

4.4 Församlingarna

År 1963 fanns 2 575 församlingari riket.

Medelskattekraften hos församlingar- na är givetvis densamma som hos de borgerliga primärkommunerna. Varia- tionen i skattekraft mellan församling— arna är dock större än mellan de bor- gerliga primärkommunerna.

I tabell 12 redovisas för varje län den högsta och lägsta skattekraft samt utde- bitering som förekom hns församling- arna enligt 1962 års taxering, med till- lämpning av ortsavdrag enligt 1961 års ortsavdragsreform.

Medelutdebiteringen år 1963 bland de kyrkliga kommunerna var 0,79 kr. Lägst var den i städerna, 0,67 kr. Köpingarna hade en utdebitering av 0,81 kr, lands— kommunerna 1,08 kr. Spridningen i ut- debiteringshänseende framgår av tabell 12. I tabellen redovisas församlingarnas högsta och lägsta utdebitering länsvis ävensom medelutdebiteringen i länet.

Lägsta medelutdebitering hade Stock- holms stad med 0,53 kr. Högst låg Gotland med 1,25 kr. I samtliga län låg medelutdebiteringen närmare lägsta än högsta utdebiteringen. Så hade exem—

pelvis Stockholms län en medelutdebi- tering av 0,68 kr med en lägsta utdebi- tering av 0,50 kr och en högsta av 2,50 kr. Detta berodde i allmänhet på att för- samlingarna med låg utdebitering i lä- net hade betydligt större andel av be— folkningen än församlingarna med hög utdebitering.

Mellan församlingarna var spridning— en i utdebitering avsevärd. Minsta sprid- ningen förekom hos församlingarna i Stockholms stad där utdebiteringen var högst 0,68 kr och lägst 0,28 kr.Störst var spridningen i Skaraborgs län med en högsta utdebitering av 3,30 kr och en lägsta av 0,55 kr.

Församlingsutdebiteringarna inom samma borgerliga primärkommun varie- rar i regel. Olikheterna i städerna och i en del landskommuner har dock utjäm- nats genom att kyrkliga samfälligheter bildats.

År 1961 uppgick de kyrkliga kommu- nernas utgifter till 442,1 milj. kr. I skat- ter redovisades 272,6 milj. kr, i stats- bidrag 62,1 milj. kr och i övriga in- komster 112,7 milj. kr. Av statsbidragen utgjorde skatteersättningen 35,2 milj. kr

och bidrag från kyrkofonden 26,4 milj. kr. Genom medelsöverföringar mellan de kyrkliga kommunerna och kyrkofon- den har åstadkommits en viss utjämning av de kyrkliga utdebiteringarna.

4.5 M unicipalsamhällena Municipalsamhällena utgör administra- tiva enheter inom primärkommunerna men inte egna kommuner. Denna sam- hällsbildning är sedan 1952 års stor- kommunreform under avveckling. Vid 1964 års ingång uppgick antalet muni— cipalsamhällen till 23. Under de fyra se- naste åren har antalet nedgått med 31.

Ifrågavarande samhällens relativa obetydlighet framgår bl. a. därav att deras inkomster och utgifter 1961 upp- gick till 17,0 resp. 17,8 milj. kr. De vik- tigaste förvaltningsgrenarna utgjordes av planerings- och anläggningsverksam- het —— gator och vägar, vattenverk samt avlopps- och reningsverk — samt drift av industriella och andra affärsdrivan- de verk, huvudsakligen elektricitets— verk och hamnar.

Municipalsamhällenas skatteunderlag enligt 1962 års taxering med nya orts- avdrag var 1,3 milj. skr, motsvarande 41,38 skr per invånare eller 82,63 % av medelskattekraften i riket. Medel- utdebiteringen år 1963 var 1,66 kr per skr.

Skattekraften varierad-e mellan 24,61

och 55,18 skr per invånare, Mollösund i Göteborgs och Bohus län resp. Lek- sands Noret i Kopparbergs län. Lägsta utdebitering, 0,30 kr, hade Nyland i Västernorrlands län, den högsta, 2,60 kr, Aneby i Jönköpings län. Nedanstå- ende sammanställning visar hur muni- cipalsamhällen fördelade sig efter utde- bitering och skattekraft.

4.6 Tingslagen

Kostnaderna för rättsskipningen på landsbygden bestrids inte till alla delar av statsverket. Det åligger nämligen domkretsens invånare att betala utgif- terna för sammanträdes- och kanslilo— kal jämte möbler m. m.

Erforderliga medel uttas — i den mån de ej erhålles på annat sätt _ genom utdebitering hos dem som skall inom de i tingslaget ingående kommunerna erlägga kommunalskatt.

Utdebiteringssatserna har i allmänhet utgjort små belopp. För 1963 varierade de mellan 0 och 20 öre. Endast i 10 av de sammanlagt 133 tingslagen översteg utdebiteringen 10 öre. Huvuddelen av tingslagen hade en utdebitering av 5 öre och därunder. 15 tingslag hade ingen utdebitering. Detta torde i allmänhet be- ro på att kostnaderna för tingshus i vissa fall ingår i primärkommunens budget. I varje fall gäller detta kommu— ner som ensamma utgör ett tingslag.

Utdebitering

Skattekraft i % av medelskattekraften

kr/skr 60—70 70—80 80—90 90—100

3

5 6

LOG—1,49 1,50—1,99 2,00—2,49

Skattekraft i % av medel- skattekraf- ten i riket

Utdebitering för Landsting

år 1963 år 1964

1

2 3 4

Stockholms läns

Uppsala läns ..................... Södermanlands läns Östergötlands läns Jönköpings läns

Kronobergs läns Kalmar läns norra » » södra Gotlands läns Blekinge läns

Kristianstads läns Malmöhus läns Hallands läns Göteborgs och Bohus läns Älvsborgs läns

Skaraborgs läns Värmlands läns Örebro läns Västmanlands läns Kopparbergs läns ............... Gävleborgs läns Västernorrlands läns Jämtlands läns .................. Västerbottens läns Norrbottens läns

122,60

100,64

104,45 .

95,81 95,75 84,74 81,89

73,20 67,95 72,52 61,28 76,18

76,12 96,37 78.91 81,03 83,95

77,28 83,07 94,55 4,50 88,84

85,68 5,50 87,68 5,50 71,98 5,50 77,10 ,-

Stadsdomstolsutredningen (SOU 1961 : 6) har föreslagit att tingslagen skall för- svinna som enheter för byggnadsskyl- digheten. Denna skall enligt förslaget i stället läggas direkt på kommunerna i domkretsen. Kostnaderna föreslås sko- la gäldas av kommunerna gemensamt och som regel fördelas efter antalet skat- tekronor.

4.7 Landstingen

Landstingens skatteunderlag enligt 1962 års taxering vid tillämpning av ortsav- drag enligt 1961 års reform utgjorde 266,0 milj. skr, motsvarande 44,32 skr per invånare.

Ovanstående sammanställning utvi- sar landstingens relativa skattekraft i procent av medelskattekraften i riket

(enligt 1962 års taxering) samt utdebi- teringarna för åren 1963 och 1964.

Gotlands län hade, såsom framgår av sammanställningen, den lägsta skatte- kraften, 61,28 procent. Därnäst följde Kalmar läns norra landsting med 67,95 procent och Jämtlands län med 71,98 procent. Den högsta skattekraften fanns i Stockholms län, 122,60 procent. När- mast kom Norrbottens län, 104,45 pro- cent, och Västmanlands län, 100,64 pro- cent.

Medelutdebiteringen för 1963 var 5,04 kr. Lägsta utdebitering hade landsting- et i Skaraborgs län med 4,20 kr och den högsta landstingen i Gotlands och öre- bro län med 6,00 kr. Spridningen i ut- debiteringsliänseende landstingen emel- lan är alltså inte särskilt stor. Utdebi-

Skattekraft i % av

Utdebitering, kr per skr

medelskattekraften

4,51—5,00 5,01—5,50

3

4

ll

25

teringarna för 1964 ligger inte oväsent- ligt över de nu nämnda. De överstiger på sina håll 1963 års utdebiteringar med mer än 1 kr. Medelutdebiteringen för 1964 är 5,63 kr/skr. Högsta utdebitering har Västernorrlands läns landsting med 7 kr, den lägsta Kristianstads läns-lands- ting med 4,75 kr. Spännvidden mellan lägsta och högsta utdebitering har alltså i förhållande till 1963 ökat med 45 öre. Av sammanställningen å sid. 86 kan inte utläsas att något mera påtagligt samband mellan utdebitering och skatte- kraft skulle föreligga. Detta belyses även av sammanställningen å denna sida.

Orsakerna till att skillnaderna i ut- debiteringshänseende landstingen emel- lan är måttliga i jämförelse med de skill- nader som föreligger i fråga om pri- märkommunernas utdebiteringar torde främst vara att söka i det förhållandet att landstingens verksamhet är relativt likartad och att landstingsområdenas storlek verkar i utjämnande riktning.

Landstingens verksamhet avser hu- vudsakligen hälso- och sjukvård. Av tabell 13 framgår att nettoutgifterna på detta område år 1962 uppgick till ca 89 procent av samtliga nettoutgifter en- ligt b, d.v.s. utgifter som täcks genom utdebitering eller av allmänna statsbi- drag (se sid. 80) 231 kr av totalt 259 kr per invånare. Än mer dominerande tor- de denna verksamhet komma att bli sedan landstingen övertagit huvudman-

naskapet för mentalsjukvården och pro- vinsialläkarväsendet. Bland landsting- ens övriga förvaltningsgrenar domine- rar yrkesundervisningen med 15 kr per invånare i nettoutgifter år 1962.

Nettoutgifterna för hälso- och sjuk- vård var lägst i Kopparbergs läns lands- ting med 179 kr per invånare och högst i Norrbottens läns landsting med 291 kr. I Södermanlands läns, Kalmar läns södra samt Skaraborgs läns landsting var nettoutgifterna för yrkesundervis- ningen lägst med 5 kr per invånare och i Gävleborgs läns landsting högst med 32 kr.

Högsta och lägsta totala nettoutgiften enligt b hade Stockholms och Skara- borgs läns landsting med 333 resp. 189 kr per invånare.

Samtliga landstings utgifter år 1962 uppgick till 2044 milj. kr, varav för hälso- och sjukvården 1 703 milj. kr. Av inkomsterna, 2006 milj. kr, utgjordes 1 365 milj. kr av skatter och 289 milj. kr av statsbidrag.

4.8 Utvecklingstendenser ifråga om skattekraft och utdebitering

Av tabell 14 framgår de förändringar i de borgerliga primärkommunernas skat- teunderlag och skattekraft som ägt rum sedan taxeringsåret 1951. För landskom- munernas del har skatteunderlaget ökat med 127 %; motsvarande procenttal för städerna och köpingarna är 158. Härvid

bör hållas i minnet den för de sist- nämnda kommunslagen gynnsamma be- folkningsutvecklingen som samman- hänger med inkorporeringar och kraf- tiga inflyttningsöverskott. Undersökes skattekraften — antalet skattekronor per invånare -—— visar det sig att lands- kommunerna ökat med 155 %, övriga kommuner med 107 %. Den relativa ökningen av skattekraften har således varit betydligt starkare i landskommu- nerna. I absoluta tal uppvisar dock stä- derna och köpingarna den största skat- tekraftökningen, 34,05 skr per invånare mot 23,64 för landskommunerna.

För att belysa i vilken utsträckning de enskilda kommunerna berörts av denna utveckling har i tabellerna 15 och 16 kommunerna fördelats efter skat- tekraften enligt 1951 och 1961 års taxe- ringar. Det bör observeras att jämförel- sen ifråga om skattekraften avser den relativa skattekraften, mätt i skatte- kraftsklasser. När det nedan exempel- vis talas om att skattekraften är oför- ändrad innebär detta således att kom- munen ifråga 1961 kvarlåg i samma skattekraftsklass som 1951, t. ex. i klas- sen 60—70 % av medelskattekraften, och inte att dess skattekraft, räknad i antal skattekronor, var oförändrad. Studeras tabell 15 närmare visar det sig att huvudparten av de landskommu- ner som hade en skattekraft under 60 % av medelskattekraften enligt 1951 års taxering hade oförändrad eller ökad skattekraft enligt taxeringen 10 år se- nare. I 155 av dessa 297 kommuner var sålunda skattekraften oförändrad; 109 kommuner hade ökad skattekraft och resterande 33 kommuner hade fått skat- tekraften sänkt. För de 500 kommuner vilkas skattekraft enligt 1951 års taxe- ring uppgick till lägst 60 % av medel- skattekraften har utvecklingen varit nå- got annorlunda: den relativa skatte- kraften var oförändrad i 276 kommu-

ner, ökade i 82 och minskade i 142. Huvudparten av dessa 500 kommuner hade sålunda i stort sett en oföränd- rad eller lägre skattekraft. Utveck- lingen har sålunda relativt sett innebu- rit en skattekraftsutjämning kommuner- na emellan. I absoluta tal har dock spännvidden mellan kommunerna ökat.

I tabell 16 redovisas förändringarna i städernas och köpingarnas relativa skattekraft. Liksom beträffande lands- kommunerna gäller här att utveckling- en ej varit likartad för samtliga städer och köpingar. Sålunda var skattekraften oförändrad hos större delen av de kom- muner vilkas skattekraft enligt 1951 års taxering understeg 90 % av medelskatte- kraften; 16 kommuner hade ökad, 5 minskad och 46 oförändrad skattekraft. Hos kommunerna med skattekraft över- stigande 90 % av medelskattekraften var skattekraften oförändrad i 64 fall, ökade i 23 och minskade i 75. Även bland städer och köpingar har således en viss utjämning av skattekraften ägt rum.

Av tabell 17 kan utläsas hur de totala utdebiteringarna utvecklat sig i primär- kommunerna under åren 1952—1962. De i tabellerna redovisade enheterna ut- göres av områden med egen utdebite- ring. År 1952 var medianvärdet för ut- debiteringen på landsbygden 12,39 kr. Spridningen på utdebiteringssatser var såsom framgår av tabellen mycket bety- dande. Under de fem följande åren änd- rades utdebiteringen endast obetydligt men har därefter stigit ganska kraftigt varje år. Spridningen är alltjämt avse- värd. Utvecklingen bland städerna har i huvudsak varit densamma som för landskommunerna. Sålunda har även bland städerna utdebiteringen stigit kraftigt efter 1957. Spridningen i utde- biteringshänseende har ökat de senaste åren och är i det närmaste lika stor som på landsbygden. Medelvärdet för

utdebiteringen visar i huvudsak samma utveckling som medianen. Medianvärdet är lägst på landsbygden och högst bland städerna medan omvänt förhållande i regel gäller för medelvärdet.

Om man slutligen ser på den borger- liga primärkommunala utdebiteringen, tabell 18, så finner man att kommuner- nas fördelning på utdebiteringssatser i huvudsak är likartad fördelningen efter den totala utdebiteringen. Vad landsbyg- den beträffar har utdebiteringen ökat från 6,95 kr till 9,41 kr. Här föreligger emellertid en uppåtgående trend även under åren fram till 1957 som dock varit ganska långsam. Städernas utde- bitering visar nästan helt samma ut- veckling som den totala utdebiteringen enligt tabell 17. Spridningen i utdebite— ringshänseende har såvitt gäller lands— bygden under ifrågavarande tidsperiod inte undergått någon större förändring. För städerna kan däremot konstateras en betydligt minskad spridning. Även under de senaste åren har spridningen reducerats vilket är motsatsen till vad nyss konstaterats beträffande den tota- la utdebiteringen. Avvikelsen kan bero på utvecklingen av utdebiteringen till landsting och kyrkliga kommuner.

Vad landstingen beträffar avtog un- der perioden 1952—1957 medelutdebi- teringen från 4,02 kr till 3,55 kr och ökade därefter successivt till 4,85 kr år 1962, en utveckling som fortsatt under de två följande åren. Sålunda steg me- delutdebiteringen för 1963 till 5,04 och för 1964 till 5,63 kr.

Vid en diskussion om utvecklingen av skattekraft och utdebitering måste beak- tas den väntade reformen av kommun- indelningen.

Skillnaderna mellan de nuvarande kommunerna i fråga om skattekraft och utdebitering är såsom framgått av det föregående alltjämt betydande. Det är därför av intresse att undersöka vad de

nuvarande kommunernas uppgång i större enheter skulle medföra för för- skjutningar i fråga om skattekraft och utdebitering.

Enligt av riksdagen fastställda prin- ciper för kommunindelningsreformen är avsikten att sammanlägga nuvarande primärkommuner till kommunblock vil- ka framdeles bör utgöra kommuner. Kommunblocken skall byggas upp kring centralorter och omfatta områden — nuvarande kommuner eller delar därav —— som kommersiellt, ekonomiskt och kommunikationsmässigt hör samman med kommunblockens centralorter. Riktpunkten för det lägsta befolknings- tal som ett block bör innehålla år 1975 har satts till 8 000 invånare. Enligt in- delningsförslag som framlagts av läns- styrelserna skall nuvarande 1006 pri- märkommuner uppgå i 337 kommun- block.

Redan principen för kommunbloc- kens uppbyggnad gör det klart att en indelningsförändring i avsedd riktning skulle medföra en betydande utjäm- ning av de nuvarande kraftiga skillna- derna mellan kommunerna i skattekraft. Detta framgår av följande samman- ställning, där en jämförelse görs mellan de nuvarande primärkommunernas och kommunblockens skattekraft.

Såsom sammanställningen ger vid han- den har 11 av de nuvarande primärkom- munerna en skattekraft som understiger 40 % av medelskattekraften i riket. Lägst ligger Karesuando med 23,10 %. Inget av kommunblocken får en skatte- kraft under 40 %. Det block som får den sämsta skattekraften är Torsås i Kalmar län med 43,03 %. Blocket be- står av de nuvarande kommunerna Torsås och Söderåkra med en skatte- kraft av 41,67 resp. 45,21 %. Ytterligare 9 kommunblock får en skattekraft un- der 50 % av medelskattekraften. Medan enligt den nuvarande indelningen unge-

Primärkornmuner Kommunblock

Skattekraft i % av medel— skattekraften

Folkm. 1.1.1962 Folkm. 1.1.1962

Antal

1 000 inv. i % 1 000 inv. i %

4 6 7

27,6 0,3 243,1 3,2 661,6 8,8 846,3 729,7 9,7 690,2 9,1

790.7 1 061,1 466,6 6,2 948,4 1 077,1

96,7 278,7 728,7 1 293,9 1 132,6

856,0 1 107,1 200,8 12,6 772,1 14,3 1 075.8 11,2 10,5 14,1

a_n».—

1 006 7 542.4

..”—- _u— ut"—Oloph— engage;— o QIO—lga» cH—l—iw

100,0 7 542,4 ... o ?

får 271000 personer är bosatta i kom— muner med en skattekraft under 50 % av medelskattekraften, reduceras antalet till ca 97 000 enligt indelningen i kom- munblock. Men även i toppen sker för— ändringar. För närvarande finns det 54 kommuner med en skattekraft av minst 110 % och med ett invånarantal av i det närmaste 2,5 miljoner. Samma skatte- kraft får 27 kommunblock med en sam- manlagd befolkning av något över 2 mil- joner.

Det må observeras att befolkningen minskar i skattekraftsklasserna under 70 och över 110 % av medelskattekraften. Följaktligen sker en kraftig ökning av befolkningen i kommuner med skatte- kraft mellan 70 och 110 % av medel- skattekraften, d.v.s. det blir mindre spridning i skattekraft.

Även utdebiteringen påverkas av en indelningsförändring i avsedd riktning. Den ökade kommunstorleken kan väntas ge förutsättningar för rationaliserings- vinster. Det är emellertid troligt att in— delningsreformen leder till standard- höjningar inom områden som på grund av svag ekonomisk bärkraft eller av andra skäl är eftersatta ifråga om kom-

munal verksamhet av ena eller andra slaget. Den verkan som en indelnings- förändring i och för sig får på utdebi- teringarna kan belysas om man antar att varje kommunblocks utdebiterings- behov motsvaras av summan av de i blocket ingående kommunernas behov och sättes i relation till blockets skatte- underlag. Genom blockindelningen som sådan åstadkommes en viss minskning av nuvarande spridning i utdebiterings- hänseende. Detta framgår av följande. År 1963 hade Hede i Jämtlands län den högsta utdebiteringen i riket med 21,95 kr; den lägsta hade Harrie i Malmöhus län med 11,20 kr. Spännvidden mellan utdebiteringarna var alltså 10,75 kr. Enligt den av länsstyrelserna föreslag— na blockindelningen skall Hede sam- manläggas med fem andra kommuner vilkas utdebiteringar ifrågavarande år varierade mellan 18,10 och 20,06 kr. Kommunblockets beräknade utdebite- ring blir 19,59 kr. Utdebiteringen i det block Harrie ingår blir 13,77 kr. Spänn- vidden mellan högsta och lägsta utde- bitering reduceras emellertid ej fullt så mycket utan från 10,75 till 8,87 kr eller med 1,88 kr. De nuvarande primärkom-

Primärkommuner Kommunblock

Total utdebitering år 1963, exkl. tingshusmedel

Folkm. 1.1.1962 Folkm. 1.1.1962

Antal

1 000 inv. i % 1 000 inv. i %

1 2

4 6

—12,99 ..................... 46 13,00—13,99 ..................... 92 14,00—14,99 ..................... 178 15,00—15,99 ..................... 218 16,00—16,99 .......... 231 17.00—17,99 ................... 139 18,00—18,99 ..................... 63 19,00—19,99 ............ 31 8

487 6,4 340 162 2,1 11 134

2,2 4 71 17,8 1 280 11,6 50 777 23,6 91 2 122 22,3 85 1 600 13,6 50 1 196

0,4 3 22

1 006 7 542 1000 337 7 542

munernas och kommunblockens fördel- ning efter 1963 års utdebitering framgår av ovanstående sammanställning.

Sammanställningen visar att folk- mängden i kommuner med en utdebi- tering av 18 kr och däröver minskar med omkring 182000 invånare. Vidare framgår att folkmängden i utdebite-

ringsklassen 15,00—17,99 kr ökar med 433 000 invånare. Antalet invånare med en utdebitering under 15 kr minskar med omkring 251 000.

Om kostnadsutvecklingen hänvisas till kapitel 14.

KAPITEL 5

Nuvarande statsbidragssystem

5.1 Översikt

Som framgått av kapitlen 1 och 2 har statsmakterna sedan lång tid tillbaka uppmärksammat de stora differenserna mellan kommunerna i ekonomiskt hän- seende och de betydande ojämnheter- na i skattetryck dem emellan. För att åstadkomma en utjämning av skatte— trycket har efter hand åtgärder av skil— da slag vidtagits. Sålunda har bland an- nat ett omfattande system för bidrags- givning med statsmedel till såväl pri- mär- som sekundärkommuner vuxit fram.

Nuvarande statsbidrag kan indelas i allmänna och speciella. Med allmänna bidrag avses bidrag som utgör allmän- na tillskott till kommunernas hushåll- ning och med speciella bidrag förstås bidrag som är knutna till särskilda för— valtningsgrenar.

I syfte att få till stånd den efter- strävade utjämningen av skattetrycket kommunerna emellan har vissa bidrag skatteunderlagsgraderals, vilket innebär att bidragsgivningens omfattning gjorts beroende av storleken av kommunernas skatteunderlag. Vida-re förekommer att bidrag varieras efter utdebiteringens höjd.

De allmänna statsbidragen är fåta- liga och avser dels att kompensera bortfall av skatteunderlag eller minsk- ning av intäkter i samband med in- dragning av rättigheter, dels att ge skat- telindring åt vissa kommuner. Till först- nämnda grupp hör främst de i ekono-

miskt hänseende betydelsefulla skatte- ersättningarna i anledning av ortsav- dragsreformerna. Den andra gruppen representeras endast av ett bidrag, bi- draget till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommuner. Skatteersätt- ningen i anledning av 1957 års orts- avdragsreform och skattelindringsbidra- get är skatteunderlagsgraderade, medan skatteersättningen i anledning av 1961 års ortsavdragsreform utgår utan så- dan gradering.

De speciella bid-ragen tjänar huvud- sakligen följande syften: att reglera kostnadsfördelningen mellan stat och kommun inom vissa verksamhetsområ- den, att åstadkomma skatteutjämning kommunerna emellan, att stimulera des- sa till viss kommunal verksamhet och att säkerställa statligt inflytande på kommunalförvaltningens utformning och standard. De skatteunderlagsgrade- rade speciella bidragen avser under- stöd antingen till kommunernas drift- kostnader, driftbidrag, eller till deras kapitalkostnader, anläggningsbidrag. Ut- över de skatteunderlagsgraderade spe- ciella bidragen förekommer ett stort antal statsbidrag som inte har diffe- rentierats med hänsyn till skattekraf- ten. Dessa bidrag avser såväl driftbi- drag som anläggningsbidrag. Bidragen till driftkostnader-na är från ekonomisk synpunkt de mest betydelsefulla för kommunerna.

Att exakt ange storleken av statsbi- dragsgivningen till kommunerna erbju-

der vissa svårigheter. Riksstatens olika anslagsrubriker ger nämligen härvid- lag inte tillräcklig vägledning. Dels fö- rekommer en bidragsgivning enligt sär- skilda Kung]. brev och författningar som inte närmare redovisas i rikssta- ten, dels är det inte ens alltid möjligt att på grundval av de utfärdade dispo— sitionsbestämmelserna avgöra om visst anslag utnyttjas för att bestrida utgifter inom den kommunala sektorn.

Bilaga A till detta betänkande upp- tar en sammanställning över vissa i riksstaten för budgetåret 1963/64 bevil- jade anslag till primärkommuner och landsting. En del av bidragen utgår också till enskilda. Ehuru samman- ställningen inte är fullständig torde den likväl i stort sett ge en godtag- bar bild av bidragens betydelse för kommunerna som en helhet. Med led- ning av densamma kan statsbidragsgiv- ningen till kommunerna för nämnda budgetår uppskattas till i runt tal 3 mil- jarder kronor, vilket motsvarar ett me- delvärde av närmare 8 kronor per skat- tekrona om beräkningen grundas på skatteunderlaget enligt 1962 års taxe- ring och med ortsavdrag enligt 1961 års reform. Då utgifterna för de allmän- na bidragen uppgår till 756 milj. kro- nor, motsvarande ett medelvärde av 2 kronor per skattekrona, faller på de speciella bidragen således ett belopp av över 2,2 miljarder kronor, eller nära 6 kronor per skattekrona. Huvudparten av sistnämnda bidragsgivning avser som framgår av sammanställningen un- dervisnings-och sjukvårdsändamål samt allmänt sociala ändamål. Utgifterna för de skatteunderlagsgraderade speciella bidragen har redovisats till cirka 280 milj. kronor; av detta belopp avser större delen, 170 milj. kronor byggnads- arbeten inom skolväsendet. Bland de icke skatteunderlagsgraderade bidragen dominerar bidraget till driften av

grundskolor m.m. (lärarlönebidraget). Bidraget är upptaget till över 1 miljard kronor. Av betydande tyngd i bidrags- systemet är även bidragsgivningen i öv- rigt på skolans område, t.ex. kostna- derna för driften av yrkesskolor, högre kommunala skolor och kommunala gym- nasier. Bland de icke skatteunderlags- graderade bidragen märks också bidra- gen till vägar och gator i städer och stadsliknande samhällen, sammanlagt 283 milj. kronor.

Den efterföljande redogörelsen för statsbidragssystemet ger en översikt av gällande rätt på området endast be- träffande sådana bidrag som kommit- tén med hänsyn till sina förslag och ställningstaganden anser sig böra redo- visa. Dessa bid-rag är förutom skatte- ersättningen i anledning av ortsavdrags- reformerna och skattelindringsbidraget åt synnerligt skattetyngda kommuner, de skatteunderlagsgraderade speciella bidragen. Under 5.4.2.4 redovisas även vissa till kommittén överlämnade hand- lingar som kommittén anmodats beakta vid fullgörandet av sitt uppdrag.

En särskild bidragsform utgör kom— munernas bidrag till kostnaderna för folkpensioneringen. Redogörelse för gällande bestämmelser på detta område —— inom vilket kommittén har att fram- lägga förslag till ändrad kostnadsför- delning mellan stat och kommun kommer att lämnas i kapitel 6.

5.2 Skattersättning

1950 års riksdag genomförde viss höj- ning av de kommunala ortsavdragen. I samband därmed tillerkändes kommu— nerna en provisorisk årlig skatteersätt- ning av staten med ett i kronor be- stämt belopp. Detta belopp är numera inräknat i senare tillkommen skatteer- sättning.

Genom beslut av 1957 års riksdag

ändrades kommunalskattelagen så att de kommunala ortsavdragen höjdes, denna gång till samma belopp som de statliga. De högre ortsavdragen tilläm— pades första gången vid uttagandet av preliminär skatt för inkomster under 1958 och i konsekvens härmed vid 1959 års taxering. Reformen var ett led i en allmän skattesänkning med tyngdpunk- ten förlagd till de lägre inkomstskik- ten. Emellertid ansågs att den avsedda effekten till väsentlig del skulle gå förlorad, om skatteunderlagsbortfallet i kommunerna till följd av de höjda ortsavdragen skulle medföra mera be- tydande kommunala utdebiteringshöj- ningar. Därför beslöts att staten skulle lämna kommunerna full ersättning för bortfallet av skatteunderlag.

Vid 1961 års riksdag beslöts att den dittills gällande dyrortsgrupperingen av ortsavdragen skulle slopas och att des- sa avdrag ytterligare skulle höjas. Kom- munerna tillerkändes genom beslut av följande års riksdag full kompensation för det minskade kommunala skatteun- derlaget i anledning av denna ortsav- dragsreform.

Gällande bestämmelser om ifrågava- rande bidrag finns i kungörelsen den 16 maj 1957 (nr 205) angående skatte- ersättning i anledning av 1957 års orts- avdragsreform och i kungörelsen den 27 april 1962 (nr 140) angående skat- teersättning i anledning av 1961 års ortsavdragsreform.

1957 års kungörelse aVSer bidrags- givning för 1958—1965. Bidrag tillkom- mer borgerliga primä-rkommuner, för- samlingar, pastorat och andra kyrkliga samfälligheter, municipalsamhällen och landstingskommuner. Utanför bidrags- givningen faller endast tingslagen. För varje vbidragsår garanterar staten genom bid-rag kommunerna ett visst skatte- underlag, som tillsammans med det vid

taxeringen utfallna skatteunderlaget i vanlig ordning deltar i den kommunala repartiseringen. Med det av staten till— skjutna skatteunderlaget som grund får kommunen för varje bidragsår bidrag med hänsyn till den för året beslutade utdebiteringen. Statsbidragets storlek är sålunda delvis beroende av utdebite- ringssatsen.

Det tillskjutna skatteunderlaget be- räknas med utgångspunkt från det bi- dragsunderlag som fastställts för kom- munen. Bidragsunderlaget utgör sum- man av det skatteunderlagsbortfall som beräknas uppstå vid en omräkning av 1957 års kommunala taxering med till- lämpning av de nya ortsavdragen och det skatteunderlag som den provisoris- ka skatteersättningen i anledning av 1950 års ortsavdragsreform beräknats motsvara. Det tillskjutna skatteunderla— get utgjorde för 1958—1960 bidragsun- derlaget och utgör för 1961—1965 bi- dragsunderlaget i förekommande fall reducerat enligt följande tabell. Genom reduceringen blir bidraget således skat- teunderlagsgraderat.

Med medelskattekraften förstås den genomsnittliga skattekraften i rikets samtliga primärkommuner. Såväl me- delskattekraften som kommunens skat- tekraft beräknas med ledning av taxe- ringen till kommunal inkomstskatt året före bidragsåret och antalet invånare vid detta taxeringsårs början.

Länsstyrelsen skall för varje bidrags- år fastställa det tillskjutna skatteunder- laget och underrätta vederbörande kom— mun om detta. Kommunerna skall be- akta det sålunda tillskjutna skatteun- derlaget vid fastställandet av utdebite- ring för bidragsåret. Skatteersättningen erläggs i samband med utbetalandet av kommunerna tillkommande inkomst- skatt.

Skatteersättningen har närmast till syfte att underlätta för kommunerna att

Kommunens skattekraft i procent av medelskattekraf-

Det tillskjutna skatteunderlaget nedannämnda bidragsår i procent av bidragsunderlaget

ten i riket

1961 1962 1963 1964 1965

under 60 60 men under 70 men under 80 men under 90 men under 100 men under 105 105 men under 110 110 och däröver

100 100 95 90 90 85 85 80

70 80 90 100

m—lOtU'hNNb—l

100 95 85 75 65 60 50 40

100 90 80 70 55 45 30 20

100 90 75 60 45 30 15

anpassa sig till den av ortsavdragshöj- ningen föranledda minskningen av skat- teunderlaget. Avsikten är således att bidraget i sinom tid skall avvecklas. Som framgår av det förestående sker 1961—1965 en successiv minskning av bidraget till flertalet kommuner. År 1965 skall bidraget vara helt avvecklat i de med hänsyn till skattekraften bäst ställda kommunerna. Vid bidragets till- komst förutsattes att takten i den fort- satta reduceringen av bidragen fick bli beroende av de olika ågärder som kun- de komma att vidtas i skatteutjämnan- de syfte.

Av det förgående framgår att skat- teersättningen skall beaktas vid fast- ställandet av utdebiteringen. Ersättning- en inverkar emellertid även på stor— leken av vissa andra statsbidrag. Jäm- likt kungörelsen den 16 maj 1957 (nr 206) gäller nämligen särskilda bestäm- melser för skatteunderlagsgraderade statsbidrag. Sålunda skall vid beräkning av antalet skattekronor per invånare i kommunen hänsyn tas till det totala skatteunderlaget _ tillskjutet underlag således inberäknat. Regeln gäller även vid bestämmandet av storleken av kom- munalt bidrag till staten och är såle- des tillämplig beträffande kommuner- nas andelar i folkpensioneringskostna- derna. Utanför regelns tillämpnings- område faller däremot skattelindrings- bidragen.

Enligt 1962 års kungörelse angående skatteersättning i anledning av 1961 års ortsavdragsreform utgår full kom- pensation åt kommunerna för det bort- fall av skatteunderlag som ortsavdrags- reformen medför. Ersättningen skall ut- gå till och med 1965. Reglerna för den- na kompensation bygger på samma principer som 1957 års kungörelse. Kommunerna äger dock under kom-pen- sationstiden uppbära ersättning beräk- nad på bidragsunderlaget utan någon reducering. Ersättningen är således icke skatteunderlagsgraderad.

Förslagsanslag för skatteersättningen för budgetåret 1963/64 utgör 410 milj. kronor i anledning av 1957 års orts- avdragsreform och 290 milj. kronor i anledning av 1961 års ortsavdrags- reform, eller tillhopa 700 milj. kronor.

5.3 Skattelindringsbidrag

Bestämmelserna om skattelindringsbi- drag finns i förordningen den 18 maj 1951 (nr 278) angående bidrag till skat- telindring åt synnerligt skattetyngda kommuner. I syfte att öka dessa bidrag genomfördes 1962 vissa jämkningar i förutsättningarna för åtnjutande av bi— drag (SFS 1962:168). Denna reform grundade sig i huvudsak på ett av skatteutjämningskommittén avlämnat förslag, som dock ej innebar någon ändring i principerna för bidragsgiv-

ningen. De nya bestämmelserna tilläm- pades första gången beträffande bi- dragsgivningen för 1963. Skattelindringsbidrag kan efter Kungl. Maj:ts prövning tillkomma kom- munområde som är synnerligen betung- at av skatt. Med kommunområde för- stås därvid landskommun, municipal- samhälle, församling eller skoldistrikt eller sådan del av landskommun som ingår i municipalsamhälle, församling eller skoldistrikt omfattande jämväl an- nan landskommun eller del därav. Vad som beträffande landskommun stadgas om rätt till bidrag gäller även stad eller köping som utgör särskild kommun. Grundtanken bakom skattelindrings- förordningen är att åstadkomma skat- telindring för de mest skattetyngda kommunerna genom att med statsbidrag motväga bristen på skatteunderlag. An- talet skattekronor per invånare i en kommun är avgörande såväl för möj- ligheten att erhålla bidrag, som för bi- dragets storlek. Skattelindringsbidrag som beslutas under ett år (det löpande året) skall avse att lätta skattetrycket nästföljande kalenderår. Bidraget skall vid upprättandet av utgifts- och in- komststat för sistnämnda år upptas bland inkomsterna och föranleda att utdebiteringen för det året fastställes till motsvarande lägre belopp.

En förutsättning för bidrag är att den sammanlagda kommunala utdebite- ringen för det löpande året överstiger 11 kronor, särskilt debiterade tingshus- medcl dock oräknade, samt att antalet skattekronor och skatteören per invå- nare inom den borgerliga primärkom- munen vid det löpande årets taxering understiger det för samma år gällande gränsunderlaget.

Enligt skattelindringsförordningen av 1951 utgjorde gränsunderlaget för det löpande året i större delen av riket det antal skattekronor och skatteören

som motsvarade 75 procent av medel- skatteunderlaget per invånare i rikets landskommuner enligt det föregående årets taxering. För kommunerna i Norr- bottens län och för andra kommuner som Kungl. Maj:t fann skäligen böra jämställas med norrbottenskommuner— na motsvarade gränsunderlaget 80 pro- cent. Dä särskilda skäl därtill föran— ledde kunde Kungl. Maj:t fastställa gränsunderlaget till 75 respektive 80 procent av ett skattekrontal som låg mellan föregående års medelskatteun- derlag i rikets landskommuner och me- delskatteunderlaget i dessa kommuner enligt det löpande årets taxering.

Den 1962 vidtagna reformen innebar ändrade grunder för gränsunderlagets beräkning.

Skatteutjämningskommittén som fått i uppdrag att framlägga förslag i äm- net fann att de skäl som föranlett gräns— underlagets anknytning till medelskat- tekraften för rikets landskommuner en— ligt taxeringen året före det löpande året inte längre var för handen. Där- för föreslog kommittén att gränsunder- laget skulle bestämmas med hänsyn till medelskattekraften för rikets samtliga kommuner och utfallet av det löpande årets taxeringar enligt taxeringsnämn- dernas beslut.

Vidare fann kommittén att den 'dit- tills gällande indelningen i två gräns- underlagsområden inte tillräckligt he- aktade föreliggande utgiftsskillnader. Kommittén föreslog därför att riket skulle indelas i tre gränsunderlagsom- råden, ett avseende Norrbottens län och den del av landskapet Lappland som ingår i Västerbottens län, ett andra av- seende återstående del av Västerbottens län jämte Västernorrlands och Jämt- lands län samt ett tredje avseende riket i övrigt. Kommittén framhöll att de största behoven av skattelindringsbi- drag ovedersägligen förelåg för kom-

munerna i det nordligaste gränsunder- lagsområdet och föreslog för detta om- råde ett gränsunderlag motsvarande 75 procent av medelskatteunderlaget per invånare i rikets kommuner vid det lö- pande årets taxering. Beträffande kom— munerna i det sydligaste gränsunder- lagsområdet ansåg sig kommittén böra föreslå 55 procent; till grund för detta ställningstagande låg bland annat en önskan att kommuner med låg utdebi— tering i så liten omfattning som möj- ligt skulle hänföras till bidragsberätti- gade kommuner. Den gjorda ekonomis- ka undersökningen talade enligt kom- mitténs uppfattning vidare för att kom- munerna i det mellersta gränsunder- lagsområdet borde inta en mellanställ- ning i förhållande till kommunerna i de två andra områdena. Kommittén fö- reslog därför att gränsunderlaget i det- ta område bestämdes till 65 procent av medelskattekraften.

I proposition till 1962 års riksdag (nr 111) med förslag till ändrade grunder för skattelindringsbidragen anslöt sig departementschefen i stort sett till kom- mitténs förslag. I fråga om procenttalen för gränsunderlagen påpekade han emellertid att slopandet av skattegrup- peringen endast i mindre utsträckning skulle komma att reducera skatteunder- laget för kommunerna i mellersta och norra Norrland, som tillhört ortsgrup- perna IV och V. Kommunerna i mel— lersta och södra Sverige, som huvud- sakligen tillhört ortsgrupperna II och Ill, skulle däremot få vidkännas en för- hållandevis större minskning av skatte- underlaget. Den relativa skattekraften skulle härigenom komma att öka i de norra delarna samt minska i de södra och mellersta delarna av landet. Skat- telindringsbidraget skulle därför i järn- förelse med vad kommittén förutsatt bli mindre för kommunerna i de norra samt större för kommunerna i de södra

och mellersta delarna av landet. Depar- tementschefen biträdde mot denna bak- grund kommitténs förslag beträffande kommunerna i de sistnämnda delarna av landet men föreslog en höjning av gränsunderlagsprocenten i de två nord- ligaste gränsunderlagsom—rådena med 5 enheter i förhållande till vad kommittén föreslagit eller till 70 respektive 80 pro- cent. Riksdagen beslöt i enlighet härmed.

Det antal skattekronor och skatte— ören varmed en kommuns skatteunder- lag enligt det löpande årets taxering understiger gränsunderlaget betecknas enligt gällande skattelindringsförord- ning som kommunens brist på skatte- underlag. Den procentsats som svarar mot förhållandet mellan bristen på skat— teunderlag och gränsunderlaget brukar benämnas bidragsprocenten.

Till grund för skattelin-dringsbidrav get skall läggas den totala kommunala utdebitering, särskilt debiterade tings- husmedel oräknade, som med ledning av det löpande årets utgifts- och in- komststater och samma års taxering samt eljest tillgängliga uppgifter kan beräknas bli bestämd för året efter det löpande året därest bidrag ej erhålles. Skattelindringsbidrag utgår å den del av den sålunda beräknade sammanlag- da utdebiteringen som överstiger 11 kronor för skattekrona. Bidraget beräk- nas för den del av utdebiteringen som ligger mellan 11 och 13 kronor efter en procentsats motsvarande bidrags— procenten samt för den del som över- stiger 13 kronor efter en procentsats motsvarande dubbla bidragsprocenten. I intetdera fallet må dock bidrag utgå efter högre procentsats än 90.

De bidrag som utgår enligt de nu angivna normerna brukar vanligen be- nämnas ordinarie bidrag. Därjämte må Kungl. Maj:t då synnerliga skäl därtill

är bevilja extra bidrag. Sistnämnda bi- drag kan utgå som påbyggnad av det ordinarie bidraget eller som bidrag till kommun som inte fyller de gene- rella villkoren för ordinarie bidrag. Det sammanlagda beloppet av extra bidrag som beviljas må — där synnerliga skäl ej föranleder annat för ett år ej överstiga 1/5 av sammanlagda beloppet av de för samma år beviljade ordinarie bidragen.

Såväl ordinarie bidrag som extra bi- drag utgår efter ansökan, som inges till vederbörande länsstyrelse. Länsstyrel- serna översänder med eget utlåtande ansökningarna till finansdepartementet, där de underkastas en ingående gransk- ning. Jämsides med granskningen inom departementet sker dylik även av en av departementet anlitad kommunal- ekonomisk expert. Ytterligare står till förfogande som ett rådgivande organ skattelindringsnämnden, bestående av ordförande och sex ledamöter utsedda av Kungl. Maj:t. Med ledning av inne- hållet i ansökningarna och övriga för nämnden kända förhållanden brukar nämnden lämna rekommendationer om generella åtgärder vid beräkningen av utdebiteringsbehove-t ävensom särskilt ange om skäl till extra bidrag för viss kommun anses föreligga.

I fråga om ordningsföljden för ut- jämning av kommunalskatt vid utdebi- tering till olika samfälligheter har sär- skilda författningsbestämmelser ej an- setts erforderliga. Emellertid anses skatten till municipalsamhälle som det högsta skiktet av kommunområdets to- tala skattetryck och utjämning sker så- ledes i första hand av denna skatt. Om- fattar en kommun flera församlingar och har dessa olika utdebiteringar för- delas skattelindringshidraget så att den församling eller de församlingar som visar ett skattetryck överstigande det

inom kommunen förekommande lägsta sammanlagda skattetrycket, erhåller bi- drag beräknat på det överskjutande skattetrycket. I övrigt tillfaller bidra— get den borgerliga kommunen.

De olika kommunala samfälligheter- nas rätt till skattelindringsbidrag beror på i vad mån förutsättninganna för bi- drag föreligger för primärkommunen med hänsyn till dess skatteunderlag. Bidragsprocenten uträknas även med hänsynstagande till detta skatteunder- lag. Skattetrycket beaktas däremot med hänsyn till de olika kommunområdena. Om således primärkommunens skatte- underlag visserligen berättigar till bi- drag men skattetrycket ej överstiger 11 kronor under det att så är fallet i den del som omfattar en viss församling, utgår bidrag till församlingen men ej till primärkommunen.

Det sagda innebär även att en för- samling kan ha hur högt skattetryck som helst utan att bli berättigad till ordinarie bidrag om primärkommunens skatteunderlag överstiger gränsunderla- get.

Vid beräkningen av den sammanlag- da utdebiteringen skall enligt direkt fö— reskrift i skattelindringsförordningen vissa särskilda förhållanden iakttas. Har sålunda vederbörande kommunområde eller landstingskommun till täckandet av sina utgifter ej använt därför till- gängliga inkomster skall endast den ut- debitering tas i beräkning som skulle ha erfordrats därest samtliga nämnda inkomster använts för utgifterna. Ingår bland utgifterna kostnader för anstalter som inte varit påkallade av trängande behov eller andra kostnader som är avsevärt högre än nödvändigt, skall en- dast den utdebitering som skulle ha er- fordrats om dylika utgifter inte med- räknats vid utdebiteringens fastställan- de tas i beräkning. Har slutligen med utdebiterade medel täckts utgifter som

enligt normal hushållning bort bestri- das med lånemedel eller eljest annor- ledes än med utdebiterade medel eller har sådana utgifter som täckts genom upplåning amorterats på avsevärt kor- tare tid än eljest är brukligt, må alle- nast tas i beräkning den utdebitering för ifrågavarande ändamål som finns skälig.

Skattelindringsbidragens totalsumma kan i stort sägas visa en stigande ten— dens. Betecknande är vidare deras spridning på rikets län under de se- naste tre åren. Dessförinnan tillkom bi- dragen nästan uteslutande kommuner i Norrbottens län. Medan antalet bi- dragskommuner under 1952—1959 va- rierat mellan 15 och 35 steg antalet för 1960 till 78 för att 1961 och 1962 utgöra 111.

För budgetåret 1963/64 utgör förslags- anslaget avseende bidrag till skattelind- ring åt synnerligt skattetyngda kommu- ner 56 milj. kronor och för budgetåret 1964/65 90 milj. kronor.

5.4 Skatteunderlagsgraderade speciella bidrag

5.4. 1 Driftbidrag

5.411 Anordnande av skolmållider Gällande bestämmelser finns i kungö- relsen angående statsbidrag till anord- nande av Skolmåltider (SFS 1946: 533, ändrad genom SFS 1959: 352). Bestäm- melserna, som grundar sig på ett av befolkningsutredningen framlagt betän- kande (SOU 1945: 47), utformades med syfte att åstadkomma en gradering av bidraget efter kommunernas olika bär- kraft. Statsbidrag kan utgå förutom till driftkostnader även till kostnader för anskaffande av inventarier för Skolmål- tidsverksam'het. Bidragsbestämmelserna i sistnämnda hänseende kommer att redovisas under 5. 4. 2. 6.

Statsbidrag utgår för anordnande av Skolmåltider inom det obligatoriska skolväsendet och vid vissa högre sko- lor. Det beräknas för redovisningsår (den 1 juli—den 30 juni). Som villkor för bidrag gäller bland annat att mål- tid i princip skall kunna erhållas av alla lärjungar och tillhandahållas kost— nadsfritt. Måltiden skall bestå av smör- gås och mjölk samt en lagad rätt (A- måltid). övergångsvis kan statsbidrag utgå för måltid som består av oslofru- kost (smörgås med pålägg, mjölk samt frukt eller grönsak, B-måltid) respek- tive gröt eller välling (C-måltid).

Bidraget anknytes till visst bidrags- underlag. Detta utgör för A—måltid 70 öre eller vid bespisningsenhet med högst två läraravdelningar 90 öre. Kungl. Maj:t kan dock, då synnerliga skäl föreligger, fastställa högre bidrags— underlag. För B-måltid och C—måltid är bidragsunderlaget 35 öre respektive 20 öre.

På bidragsunderlaget beräknas stats- bidraget för elever som bor inom kom- munen efter 0,2 procent för varje fullt 10-tal skatteören 'som kommunens skat- teunderlag för redovisningsåret under- stiger 50 skattekronor per invånare. Då synnerliga skäl därtill är kan Kungl. Maj:t fastställa högre procentsats för bidraget.

För måltidskOStnader avseende ele- ver från annan kommun utgår statsbi- draget med den faktiska kostnaden, dock högst 85 öre för A-måltid, 35 öre för B-måltid och 20 öre för C-mältid.

Skolmåltidsverksamheten är en fri- villig uppgift för kommunerna. Antalet kommuner som anordnat dylik verk- sam-het har företett en oavbruten ökning och utgjorde för redovisningsåret 1960/ 61 125 städer och 640 landsbygdskom- muner med tillhopa 840 000 elever.

Kommunernas relativa andel i kost-

naderna för skolmåltidsverksamheten har oavbrutet stigit och statens andel i motsvarande mån sjunkit. Medan sta- ten 1948 svarade för omkring 70 pro- cent av kostnaderna, torde dess andel i dag inte överstiga 10 procent. Total- kostnaderna för skolmåltidsve-rksamhe- ten kan för närvarande beräknas till omkring 200 milj. kronor. Huvudbördan av kostnaderna för skolmåltiderna har således överflyttats från staten till kom- munerna. Anledningen till denna från kommunernas synpunkt ogynnsamma utveckling är dels ökningen av skatte- kraften, dels kostnadsökningen för verk— samheten i fråga som medfört att de faktiska kostnaderna per måltid allt- mera kommit att överstiga bidragsun- derlaget.

Som framgått av det föregående grun- dade befolkningsutredningen sitt förslag beträffande bidragsprocenten på ett an- taget normalskatteunderlag av 10 skat- tekronor per invånare. För kommun med detta skatteunderlag skulle stats- bidrag utgå med 80 procent av bidrags- underlaget. Emellertid utgjorde redan vid tiden för utgången av det första re- dovisningsår för vilket statsbidrag till skolmåltidsverksamhet kunde erhållas medelskattekraften i riket 21,43 skatte- kronor. Medelskattekraften har därefter oavbrutet ökat och utgör enligt 1962 års taxering 50,08 skattekronor per in- vånare.

Vid statsbidragsbestämmelsernas till- komst motsvarade bidragsunderlaget i stort sett den genomsnittliga kostnaden. En av skolöverstyrel-sen gjord samman- ställning av uppgifter från så gott som samtliga kommuner med skolmåltids- verksamhet visar för redovisningsåret 1959/60 en medelkostnad för riket i dess helhet av 1,15 kronor per A-måltid. Medelkostnaden utgjorde för städerna 1,07 kronor och för landsbygden 1,31 kronor.

5.412 Pensionärsbostadsbidrag Alltsedan 1930-talet har statligt stöd ut- gått till kommunerna för anskaffande av bostäder åt mindre bemedlade åld- ringar och med dessa likställda (pensio— närer). Intill den 1 januari 1959 skedde detta dels genom engångsbidrag vid an- ordnandet av pensionärshem i särskild byggnad, dels genom årligt bidrag vid anordnandet av pensionärslägenheter i flerfamiljshus. För båda bidragsformer- na gällde att bidraget varierade med hänsyn till den kommunala utdebite- ringen.

Från och med den 1 januari 1959 gäller kungörelsen om pensionärsbo- stadsbidrag (SFS 1958: 483, ändrad ge— nom SFS 1960:188), som grundar sig på förslag av bostadspolitiska utred- ningen (SO'U 1957:31). Alltjämt skall emellertid bestämmelserna i tidigare gällande kungörelse från 1939 äga till- lämpning å bidrag som beviljats jäm- likt densamma. Enligt 1958 års kungö- relse utgår det statliga stödet som ett årligt bidrag, s.k. pensionärsbostads- bidrag, enligt huvudsakligen följande regler.

Bidraget utgår till kommun som till pensionär uthyr eller medverkar vid uthyrandet av lägenhet av viss beskaf- fenhet. Pensionärsbostadsbidrag kan in- te kombineras med familjebostadsbi- drag. Kommunen skall under löpande budgetår förskottera pensionärsbostads— bidraget. Ansökan om utfående av er- sättning för sålunda förskotterat bi- drag skall inges efter budgetårets ut- gång.

Det ankommer på kommunen att be- stämma det belopp som pensionären år- ligen skall erlägga för lägenheten. Detta gäller oavsett om kommunen äger lä- genheten eller om lägenheten förhyrs i fastighet tillhörig annan än kommu- nen. Hyresavtal skall upprättas med pensionären. Avtalet skall avse det be—

lopp som pensionären har att betala. Detta belopp får ej överstiga skillnaden mellan den totala årskostnaden för bo- staden, kostnad för uppvärmning in- räknad, samt pensionärsbostadsbidra- get. Kommunen skall genom avtal med hyresvärden åta sig att svara för den del av totalkostnaden som pensionären ej erlägger.

Bidraget utgår med visst belopp för lägenhet och budgetår. Bidragsbeloppet differentieras med hänsyn till antalet skattekronor per invånare i kommunen vid ingången av det kalenderår under vilket det budgetår bidraget avser tar sin början. För bidraget gäller följande tabell.

Skattekronor Bidrag per lä- per invånare genhet kronor

Under 24 625 24—25:99 575 26—27z99 525 28—29z99 475 30—3lz99 425 32—33:99 375 34—35:99 325 36—37z99 275 $$$—39:99 225 40 eller däröver 175

De 1958 införda bidragsreglerna åsyf- tade en förenkling av bidragssystemet. Avsikten var att vid tillämpning av de nya bestämmelserna i stort sett bibe- hålla samma årskostnader för kommu- nernas pensionärslägenheter som tidi- gare.

Genom den fortgående ökningen av kommunernas skattekraft har emeller- tid betydande ändringar inträtt i för- hållande till de förutsättningar som fö- relåg vid bidragsskalans upprättande. Enligt 1955 års taxering, som var väg- ledande vid skalans utformning, hade 293 kommuner en skattekraft av mind- re än 24 skattekronor per invånare. Motsvarande antal enligt 1962 års taxe- ring var omkring 90. Antalet kommu— ner med en skattekraft av 40 skatte- kronor per invånare och däröver var samma år 327.

5.4.13 Årskoslnadsbidrag vid arbetslöshet

Jämlikt kungörelse den 27 maj 1949 utgår årskostnadsbidrag till kostnader för beredskapsarbeten, arkivarbeten, musikerhjälp, kontantunderstödsverk- samhet och dagavgifter ävensom till vissa resekostnader. Bidraget, som fast- ställs av arbetsmarknadsstyrelsen, be- räknas per kalenderår och utgår i för— hållande till stads, köpings och lands— kommuns årliga av arbetsmarknadssty- relsen godkända kostnader i nyssnämn- da hänseenden. Arbetsmarknadsstyrel- sen kan medge att årskostnadsbidrag utgå-r även till vissa andra kostnader för arbetslöshetens bekämpande.

Den grundläggande principen för bi- dragsgivningen är att kommunernas eg- na kostnader för arbetslöshetsbekäm- pande åtgärder skall begränsas. Bi- dragssystemet bygger på en normalbi- dtragsprocent som årligen fastställts för bidragssökande kommun på grundval av antalet skattekronor per invånare och den totala utdebiteringen. Beräk- ningen av normalbidragsprocenten sker enligt formeln x (23—y), där x be- tecknar antalet skattekronor och y ut- debiteringen, i förekommande fall med hänsynstagande till utgående skatte- lindringsbidrag. Siffran 23 mot-svarar den högsta kommunala utdebiteringen enligt 1940 års taxering, från vilken tid formeln daterar sig. Vid utform- ningen av bidragsgrunderna utgick man från att normalbidragsprocenten skulle vara lägst 20 och högst 90. Med vägled- ning av vissa faktiska förhållanden konstruerades en bidragsskala innebä- rande en normalbidragsprocent av 90 då förenämnda formel ger högst 5,76 och 20 då formeln ger 136,90 eller däröver. Under senare år har enligt uppgift från arbetsmarknadsstyrelsen i intet fall fastställts en högre normal- bidragsprocent än 20.

Vid beräkning av årsk05tn-adsbidraget hänförs kommunerna till olika grupper så att högre årskostnadsbidrag utgår vid stigande normalbidragsprocent och vid ökning av kommunernas egna arbets- löshetskostnader per skattekrona. Den högsta årskostnad per skattekrona som en kommun behöver vidkännas är 1,50 kronor vid en normalbidragsprocent under 40, 1,15 kronor vid en normal- bidragsprocent mellan 40 och 50 samt en krona vid en normalbidragsprocent över 50.

Under tioårsperioden 1951—1960 har årskostnadsbidrag utgått med tillhopa omkring 6,1 milj. kronor. Högsta årliga beloppet har varit 1,8 milj. kronor, som fördelats mellan 44 kommuner. Största antalet kommuner som något år åtnju- tit årskostnadsbidrag har varit 63.

5.414 Bidrag till yrkesskolor Om detta bidrag se under 5.4.2.5.

5.4.2 Anläggningsbidrag

5.4.21 Bidrag till vatten- och avloppsanläggningar Bidragsbestämmelsema finns i kungö- relsen om statsbidrag till vatten- och avloppsanläggningar (SFS 1959:251), som ersatt en tidigare gällande kungö- relse av 1953. Statsbidrag utgår i mån av tillgång på därtill anvisade medel till anlägg- ning för vattenförsörjning och avlopp eller till ettdera av dessa ändamål. För- utsättningar för erhållande av bidrag är bland annat att anläggningen kan anses påkallad från sanitär eller eljest social synpunkt och att den bebyggelse som anläggningen är avsedd att be- tjäna är av viss minsta storleksordning och kan antas komma att bestå för längre tid. Bidragsrätten är inte förbe- hållen kommuner utan kan även till- komma enskilda. I realiteten avser

emellertid praktiskt taget all bidrags- givning kommuner.

Bidraget bestämmes på grundval av den beräknade kostnaden för anlägg— ningens utförande (bidragsunderlaget) och utgår med viss procent av detta underlag.

Bidragsprocenten (b) beräknas med ledning av dels ett tal (K), som be- stämmes med hänsyn till kostnadsläget i fråga om utförande av vatten- och avloppsanläggningar, dels den beräk- nade anläggningskostnaden per person (E) vid den anläggning varom fråga är, dels skatteunderlaget (S) i den kom- mun vari anläggningen utföres och dels medelskatteunderlaget i riket (M).

Beräkningen sker enligt formeln

K 5 = ——40——60—- b 100 E M

Principen för formelns konstruktion har varit att staten skall svara för den procentuella andel av anläggningskost- naden som återstår efter vissa avdrag. Sålunda skall avdras en andel motsva- rande en anläggningskostnad av 500 kronor per person. Denna andel anses under alla förhållanden böra bäras av avgifter och uttryckes i formeln med

40%. Vidare skall avd-ras en andel som

svarar mot kommunens ekonomiska bär-

S kraft, uttrycket 60 lt—fl i formeln.

Talet K bestämmes av väg- och vat- ten'byggnadsstyrelsen. Därvid skall iakt- tas att talet vid det kostnadsläge som motsvarar genomsnittet för 1958 skall utgöra 1.250. Talet E kan under vissa förutsättningar höjas. Talen S och M skall utgöra medeltal av de tre sista årens skatteunderlag räknade i skatte- kronor och skatteören per invånare samt bestämda med hänsyn till folk- mängden vid varje års början.

Till anläggningar för *höggradig re-

ning av avloppsvatten utgår under viss förutsättning tilläggsbidrag med 40 pro- cent på den del av anläggningskostna- den som överstiger normalkostnaden vid låggradig rening.

Bidrag utgår ej om bidragsprocenten, som skall avrundas till närmaste hela tal, efter avrundningen understiger 10. Bidrag utgår ej å större bidragsunder- lag eller med högre procentsats än som svarar mot ett så stort värde å talet E att det motsvarar dubbla värdet av ta- let K.

Bidragsreglerna är utformade så att den genomsnittliga bidragsprocenten inte skall överstiga 20. Behovet av me- del till anordningar för höggradig re- ning av avloppsvatten skattades till 3 procent av den sammanlagda årliga in- vesteringen i bidragsberättigade vatten- och avloppsföretag. Bidragsgivningen till vatten- och avloppsföretag i allmän— het borde därför beräknas så att den uppgick till i genomsnitt 17 procent av den sammanlagda årliga investering- en i bidragsberättigade företag.

Beslut om bidrag fattas i princip av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen och kan i regel ej utgå till företag som på- börjats innan bidrag beviljats eller till anläggning för bebyggelseområde som ej i huvudsak tagits i anspråk för sitt ändamål före den 1 juli 1959. Bidraget eller del därav kan utbetalas förskotts- vis.

Väntetiden för erhållande av bid-rag är för närvarande omkring sex år. Det- ta medför att bidragen i huvudsak allt- jämt i enlighet med övergångsbestäm- melse i 1959 års kungörelse beräknas enligt tidigare gällande regler.

5.4.2.2 Bidrag till anordnande

samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem

Bestämmelserna rörande dessa statsbi- drag finns i kungörelsen den 5 juni

1953 (nr 339) om statsbidrag till an- ordnande samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem. Kungörelsen innehåller i huvudsak följande.

Bidrag utgår i mån av tillgång på medel till kostnaderna för anordnande samt för mera omfattande om- och till- byggnad av ålderdomshem enligt av länsstyrelsen godkänd plan. Beslutan— derätten i fråga om statsbidrag tillkom- mer likaså länsstyrelsen. Berättigade att erhålla bidrag är kommuner och kom— munalförbund. Bidrag utgår med en pro- centuell andel av det bidragsunderlag som för varje fall fastställes.

Bidragsunderlaget beräknas vid ny- byggnad av ålderdomshem efter 18 000 kronor för varje vårdplats som normalt avses inrymmas i hemmet. Vid om- el- ler tillbyggnad bestämmes bidragsun- derlaget på grundval av de verkliga kostnaderna per vårdplats dock till högst 18 000 kronor. (För byggnadsfö- retag som färdigställts före den 1 ja- nuari 1952 gäller lägre belopp som bi- dragsunderlag respektive maximisiffra för underlaget.)

Procentsatsen för statsbidraget be- stämmes med hänsyn till antalet skatte- kronor per invånare i kommunen. Föl- jande tabell skall därvid tillämpas.

Antal skattekro- Statsbidrags- nor per invånare procent Under 16 50 16—17:99 45 18—19z99 40 20—21:99 35 22—23z99 30 24—25:99 25 Slö—27:99 20 28—29z99 15 30 och däröver 10

Antalet skattekronor per invånare be- räknas som medeltalet för fem av de sju senast förflutna kalenderåren, året närmast före det år då beslut om be- viljande av bidrag meddelas oräknat. Vid uträkningen av medeltalet skall bortses från de två år som utvisar den

högsta och den lägsta siffran. Uträk- ningen av skatteunderlagen per invå- nare skall ske med hänsyn till folk- mängden vid respektive års början.

Bid-ragsunderlaget grundar sig på un- dersökningar om medeltalet för bygg- nadskostnaderna per vårdplats. Beträf- fande bidragsprocenten anågs vid be- stämmelsernas tillkomst ej oskäligt at-t staten svarade för ungefär % av bygg- nadskostnaderna. Bidrag med 30 pro- cent borde därför utgå till kommun med normalskatteunderlag. Normalskatteun- derlaget uträknades med beaktande av skatteunderlaget 1945—1951 till 22,17 skattekronor per invånare. Som lägsta respektive högsta bidragsprocent an- sågs 10 procent respektive 50 procent lämpliga. Med utgångspunkt härifrån och från ett skalintervall om 2 kronor utarbetades bidragsskalan.

Byggnadskostnaderna vid nybyggnad av ålderdomshem har ökat väsentligt under tiden efter bidragsreglernas ut- formande. Den genomsnittliga kostna- den per vårdplats överstiger för närva- rande bidragsunderlaget med omkring 45 procent.

Vid bidragsreglernas tillkomst förut- sattes som ovan nämnts att en kommun med normalskatteunderlag skulle er- hålla statsbidrag med 1/3 av bidrags- underlaget. Nor—malskatteunderlaget överstiger emellertid numera väsentligt högsta skattekrongränsen i skalan el- ler 30 skattekronor per invånare. Stats- bidragsprocenten för kommun med nor- malskatteunderlag har sålunda nedgått till minimum eller 10 procent.

Statens andel av kostnaderna vid ny- byggnad utgjorde för under 1947—1951 färdigställda hem, då bidragsunderlaget i stort sett motsvarade de faktiska bygg- nadskostnaderna, omkring 34 procent. Därefter har statens andel minskat och utgjorde enligt tillgängliga uppgifter i

genomsnitt 15 procent för de nybygg- da ålderdomshem för vilka bidrag fast- ställts un'der tiden den 1 juni 1960— den 31 maj 1961.

Även vid om- och tillbyggda ålder- domshem har utvecklingen gått i lik- nande riktning. Medan statens andel i genomsnitt under de första åren upp- gick till omkring 40 procent, utgjorde den omkring 17 procent för de ålder- domshem för vilka länsstyrelsen fast- ställt bidragsunderlag för tiden den 1 juni 1960—den 31 maj 1961.

5.423 Arbetsbidrag vid arbetslöshet Vid statskommunalt beredskapsarbete utgår arbetsbidrag enligt kungörelsen (SFS 1949:278) angående vissa stat- liga och statsunderstödda åtgärder vid arbetslöshet. Bidraget fastställes av ar- betsmarknadsstyrelsen på grundval av styrkta, av styrelsen godkända kostna- der för arbetet. I fråga om arbete var- till statsbidrag kan beviljas enligt sär- skild författning utgår arbets-bidraget enligt samma grunder som i författning- en bestämts för statsbidrag. För övriga arbeten bestämmes bidraget efter en normalbidragsprocent som fastställes på samma sätt som för årskostnadsbidra- get (jfr 5.4.1.3 ovan). Jämkning av bi- draget kan i särskilda fall vidtas. Bidrag enligt bestämmelserna om normalbidragsprocent utgår huvudsak- ligen till städerna för sådana gatu- och ledningsar'beten för vilka statsbidrag ej erhålles enligt särskilda författningar. Arbetsbidrag enligt bestämmelserna om normal'bidragsprocenten har under tioårsperioden 1951—1960 utgått med tillhopa omkring 21 milj. kronor. För fyra av dessa år har den genomsnittliga bidragsprocenten varit 20, motsvaran- de minimitalet. Med undantag för 1960, då bidragsprocenten utgjorde 33,7, har denna i övrigt ej överstigit 25. Anled-

ningen till att bidragsprocenten hållit sig låg är kommunernas höga skatteun- derlag per invånare räknat, varigenom värdet av produkten x (23—y) (jfr s. 101 ovan) ligger högt. Under nämnda tioårsperiod har arbetsbidrag därjämte utgått enligt särskilda författningar med tillhopa omkring 125 milj. kronor. Ge- nomsnittliga bidragsprocenten har "där- vid för sex år legat mellan 50 och 60 samt för återstående fyra år överstigit 60.

5.4.2]! Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet Enligt gällande kungörelse om stats- bidrag till byggnadsarbeten inom det allmänna skolväsendet (SFS 1957:318, ändrad genom SFS 1959: 358 och 1962: 479) äger kommun och kommunalför- bund erhålla statsbidrag till byggnads- arbeten för skolor tillhörande det ob- ligatoriska skolväsendet samt för real- skolor och flickskolor. I fråga om per- manenta skollokaler utgår bidrag till kostnaderna för anskaffandet av dylika genom nybyggnad, om- eller tillbygg- nad samt för utförande av mera om- fattande ändrings- och reparationsar- beten å redan befintliga lokaler. När det gäller provisoriska skollokaler utgår statsbidrag endast till kostnader för ny- byggnad.

Bidragsreglerna beträffande perma- nenta skollokaler är följande. Statsbi- drag utgår i förhållande till bidragsun- derlaget. Detta bestämmes vid nybygg- nad och tillbyggnad med utgångspunkt från ett grundbelopp av 900 kronor per kvadratmeter nettogolvyta av loka- ler för undervisning, förvaring av skol- materiel, administration och skolmål- tidsverksamhet samt uppehållsrum för elever. Grundheloppet omräknas med hänsyn till dels byggnadsstyrelsens hyggnadskostnadsindex per den 1 ja- nuari det år, då statsbidragsbeslutet

meddelas, dels bostadsstyrelsens orts- index, områknat med uteslutande av tomtkostnad. Vid ombyggnad samt änd- rings— och reparationsarheten bestäm- mes Abidragsunderlaget i varje särskilt fall på grundval av de beräknade kost- naderna för byggnadsföretaget, till vil- ka statsbidrag prövas bö-ra utgå. Då särskilda skäl föreligger kan bidrags- underlaget även vid ny- eller tillbygg- nad beräknas på sistnämnda sätt. Till bidragsunderlaget kan i förekommande fall läggas de beräknade kostnaderna för den första uppsättningen inventa- rier till skolverkstad.

Till provisoriska lokaler utgår bidrag med ett fast belopp per kvadratmeter nettogolvyta. Detta bidrag är således icke skatteunderlagsgraderat.

Med utgångspunkt från bidragsun- derlaget för permanenta lokaler be- stämmes statsbidragets storlek till visst belopp som anpassas med hänsyn till kommunernas ekonomiska bärkraft. Så- som uttryck för den ekonomiska bär- kraften skall i första hand gälla skatte- kraften i kommunen uttryckt i skatte- kronor per invånare och i andra hand de övriga förhållanden som i det sär- skilda fallet befinnes utgöra en mätare av kommunens relativa förmåga att bä- ra de med byggnadsföretaget förenade kostnåderna. I det särskilda fallet skall sålunda beaktas det totala skattetrycket, kommunens ekonomiska ställning i öv- rigt, dess ekonomiska och geografiska struktur samt andra liknande omstän- digheter. När det gäller bidrag till bygg- nadsarbeten för icke-obligatorisk skola skall hänsyn tas även till kommunens skattekraft i förhållande till omfattning— en av det högre undervisningsväsendet i kommunen och antalet elever från andra kommuner.

Vid bestämmandet av statsbidraget till kostnaderna för permanenta loka- ler skall följande tabell tillämpas.

Statsbidrag ! % av bidragsunderlaget

80—70 75—65 70-—60 65—55 60—50 55—45 50—40 45—35

Antal skattekro- nor per invånare

högst 5 högst 7 högst 9 högst 11 högst 13 högst 15 högst 17

över 5 över 7 över 9 över 11 över 13 över 15 över 17

Antalet skattekronor per invånare skall utgöras av medeltalet av fem av de sju senast förflutna kalenderårens skattekraft i kommunen uttryckt i skat- tekronor per invånare. Därvid skall bortses från de två år som visar det högsta och det lägsta skatteunderlaget. Beräkningen av skattekraften skall ske med hänsyn till folkmängden vid re- spektive års början.

Genom latitudindelningen av varje skattekraftsklass föreligger möjligheter att ta hänsyn till sådana förhållanden som enligt vad ovan återgetts skall be- aktas vid bidragsprocentens beräkning.

Genom att hänsyn vid beräkning av bidragsunderlaget skall tas till bygg- nadskostnadsindex och ortsindex före- ligger värdebeständighet för bidragsun- derlaget. Bidragsgivningen har ändock utvecklat sig i en för kommunerna ogynnsam riktning. Genom den fortgå- ende ökningen av kommunernas skat- tekraft föreligger nämligen numera andra förutsättningar än de som gäll- de vid bidragsskalans fastställande. Medan därvid räknades med ett nor- malskatteunderlag av 10 kronor utgör detta numera något över 50 kronor. Endast undantagsvis torde skattekraf- ten vara så låg att den medför högre bidragsprocent än enligt den lägsta la- tituden. Graderingen av statsbidraget med hänsyn till kommunernas olika skattekraft kan sålunda sägas ha upp- hört. Redan 1959 var det endast Ka- resuando som hade skattekraft understi- gande 17 kronor vid tillämpning av för- ordningens föreskrifter om beräkning

av skattekraften. Samtliga kommuner med detta enda undantag erhöll därför redan detta år bidrag enligt lägsta bi- dragsgruppen.

Förhållanden av denna art har i fö- rening med de växande kostnaderna för den nya skolans genomförande med- fört svårigheter för kommunerna att finansiera grundskolan.

Till kommittén överlämnade handlingar I motionerna I nr 719 och II .nr 784 till 1962 års riksdag, vilka motioner Kungl. Maj:t den 28 juni 1962 låtit överlämna till skatteutjämningskom- mittén att tas i beaktande vid kommit- téns arbete, lämnas en redogörelse för de problem som har samband med fi- nansieringen av grundskolan. Därvid framhålles bland annat att statsbidragen till skolbyggnader spelar en viktig roll. De största utgifterna kommer nämligen under de närmaste åren att utgöras av investeringskostnader. Det är enligt mo- tionärernas mening möjligt att genom en höjning av ifrågavarande bidrag och med en till dagens penningvärde om- räknad bidragsskala åstadkomma en di— rekt skatteutjämnande effekt. Ett yrkan- de framställes om ny skatteunderlags- gradering, avsedd att tillämpas också vid bidragsgivningen beträffande icke permanenta byggnader. Den föreslagna skalan utvisas av tablån å sid. 107. (Nor- malskatteunderlaget utgjorde enligt 1962 års taxering 50,08 skattekronor per in- vånare.)

Hösten 1962 redovisade statskontoret vissa av ämbetsverket utförda undersök- ningar rörande kostnaderna för byggna- der inom det allmänna skolväsendet och yrkesskolväsendet samt framlade för- slag till ändrade bestämmelser rörande statsbidrag till skollokaler. Skolöversty- relsen och överstyrelsen för yrkesskol- väsendet avgav samma år gemensamt

alskatteundcrlaget 50 skattekro- nor per invånare)

tom är

Antal skatte- kronor (Om nor- Antal skatte— kronor i procent av normalskatte- underlaget

i procent av bidragsunderlaget

Statsbidrag

.:. C 00 50 100

60 120 65 130

CIM om

utlåtande över förslaget. Remissutlåtan- den lämnades därefter av Svenska landstingsfönbundet, Svenska lands- kommunernas förbund och Svenska stadsförbundet. Den 17 maj 1963 förord- nade Kungl. Maj:t att förslaget jämte utlåtandena däröver skulle överlämnas till skatteutjämningskommittén för att tas i beaktande vid utredningsuppdra- gets fullgörande.

Av den sålunda överlämnade utred- ningen inhämtas i huvudsak följande.

Utgångspunkten för utredningsarbe- tet hade vari-t behovet av en översyn av bidragsgivningen till provisoriska lokaler. Utvecklingen hade medfört att bidragsgivning visserligen skedde till kostnader för uppförande av proviso- riska lokaler av förenklad och jämfö- relsevis :billig konstruktion. Men loka— lerna erhöll sådant utförande att de fungerade som självständiga, varaktiga utrymmen för undervisningen. De nu ifrågavarande byggnaderna var således inte avsedda för tillfälliga behov och inte heller möjliga att demontera. En- ligt statskontorets, skolöverstyrelsens och överstyrelsens för yrkesskolväsen- det uppfattning borde denna typ av skollokaler i bidragshänseende i fort- sättningen hänföras till kategorin per- manenta skollokaler.

På grund av den ändring av bidrags-

givningen som härigenom skulle ske, hade statskontoret ansett erforderligt med en förnyad undersökning av kost- nadsförhållandena på skolbyggnadsom- rådet i syfte att beräkna ett efter de nya förutsättningarna lämpligt fixerat bidragsunderlag per kvadratmeter net- togolvyta. Statskontoret hade utvidgat undersökningarna till att avse ett för det allmänna skolväsendet och yrkes- skolväsendet gemensamt bidragsunder- lag för permanenta byggnader. Vidare hade statskontoret ansett att det på grundval av undersökningarna erhåll- na bidragsunderlaget borde minskas med 5 procent för att på så sätt kom- ma att utgöra en lämplig riktpunkt för den genomsnittskostnad som borde va— ra möjlig att uppnå genom en fortsatt strävan att förlbilliga byggnadsmetoder- na. Med dessa utgångspunkter föreslog statskontoret att bidragsunderlaget en- ligt prisläget den 1 januari 1956 sänk- tes från 900 till 810 kronor per kvad- ratmeter nettogolvyta. Efter omräkning till byggnadskostnadsläget den 1 janua- ri 1962 föreslogs att bidragsunderlaget för permanenta byggnader såväl inom det allmänna skolväsendet som inom yrkesskolväsendet bestämdes till 1000 kronor per kvadratmeter .nettogolvyta.

För de i verklig mening provisoriska byggnaderna, som enligt statskontorets mening endast utgjorde 10 procent av de byggnader som för närvarande be- tecknades som provisoriska, borde bi- drag utgå med ett från 325 till 200 km- nor sänkt belopp per kvadratmeter nettogolvyta. Enligt statskontorets be- dömning utgjorde detta 40 procent av kostnaderna för ifrågavarande lokaler.

Varken överstyrelserna eller kom- munförbund-en hade enligt inkomna ut- låtanden i huvudsak några erinringar mot förslaget om ändrad definition av begreppet provisoriska lokaler eller principen om enhetliga grunder för

bidrag till allmänna skolor och yrkes- skolor. Däremot avvisades bestämt för- slaget om de belopp som borde utgöra underlag för bidragsberäkningen. Detta skedde under hänvisning till att stats- kontorets undersökningar inte ansågs ge en riktig uppfattning om det verk- liga kostnadsläget. Vidare avvisades tanken på en särskild nedpressning av bidragsunderlaget för permanenta skol- byggnader i kostnadsbesparande syfte. De båda överstyrelserna ansåg att bi- dragsunderlaget för permanenta bygg- nader *borde avvägas till 870 kronor i 1956 års kostnadsläge. Kommunförbun— den åt sin sida kunde icke godta någon sänkning av nuvarande bidragsunderlag av 900 kronor. Beträffande bidraget för provisoriska byggnader förordade över- styrelserna ett belopp av 300 kronor, medan kommunförbunden med ut— gångspunkt från den ursprungliga av- vägningen av detta bidrag ansåg att en väsentlig uppräkning av nuvarande belopp var påkallad.

Vederbörande statsråd förklarade sig (prop. 1963166) på grundval av före- liggande utredningar inte beredd att vid ifrågavarande tillfälle biträda för- slaget om sänkning av det nuvarande bidragsunderlaget för permanenta skol- lokaler som en åtgärd för att uppnå billigare skolbyggande. Den föreslagna nedpressningen innebar att sta-tens kostnader för skolbyggnader skulle min- ska och kommunernas kostnader i mot- svarande mån öka. En sådan omför- delning skulle bland annat stå i mind- re god överensstämmelse med 1962 års grundskolebeslut vid vilket man efter- strävade att i huvudsak ic-ke rubba kost- nadsfördelningen mellan stat och kom- mun.

Beträffande bidragsgivningen till pro- visoriska skollokaler fann statsrådet i likhet med statskontoret och de båda överstyrelserna skäl i och för sig tala

för en omläggning på föreslaget sätt. Enhetliga bidragsgrunder skulle där- igenom kunna tillämpas för samtliga skolbyggnadsförslag som var avsedda att tillgodose ett stadigvarande behov av skollokaler. Särskilda hidragsregle-r skulle därvid komma att tillämpas en- dast i sådana fall då det var fråga om att tillgodose behovet av lokaler för en begränsad tid.

En sådan förändring av bidragsgiv— ningen skulle tagen för sig i avsevärd mån öka det statliga stödet till skol- byggande. För det allmänna skolväsen- dets del kunde ökningen av statens kost- nader uppskattas till omkring 8 milj. kronor vid en investeringsram av 350 milj. kronor. Skulle därjämte samma grunder för beräkning av bidragsun- derlaget införas för yrkesskolväsendet som för det allmänna skolväsendet skulle ytterligare väsentliga statliga kostnadsökningar uppkomma.

Av det anförda framgick — fortsatte statsrådet — att en i och för sig lämp- lig och önskvärd omläggning för att erhålla ett konsekvent utformat bi- dragssystem knappast var genomförbar utan att kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna skulle påver- kas i avsevärd mån. Samtliga frågor som kunde anses sammanhänga med kostnadsfördelningen borde övervägas i ett sammanhang. De incitament till rationalisering av skolbyggnadsverk- samheten som fanns i utredningsmå- terialet borde kunna tjäna som under- lag för fortsatta överväganden på hit- hörande område.

5.4.2.5 Bidrag till yrkesskolor Jämlikt kungörelsen om statsbidrag till yrkesskolor (SF-S 1957 : 480, ändrad 1959:376, 1960:303, 1961: 318) äger kommuner, landstingskommuner och enskilda huvudmän ävensom kommu- nalförbund erhålla statsbidrag till kost-

nader för anläggning och drift av yr- kesskolor. Beträffande anskaffandet av permanenta lokaler för yrkesskola gäl- ler att bidragets storlek beräknas med hänsyn till kommunernas skattekraft; undantag i detta avseende göres dock för yrkesskola som ej är central verk- sladsskola eller sjömansskola med kom- mun som huvudman, varmed jämställes kommunalförbund mellan kommuner. Utgångspunkt för statsbidragets be- räkning är — liksom beträffande per- manenta yrkesskollokaler överhuvudta- get ett bidragsunderlag. Detta be- stämmes på grundval av de beräknade kostnaderna men må vid nybyggnad och tillbyggnad ej utan att Kungl. Maj:t finner särskilda skäl därtill överstiga ett belopp, beräknat från ett grundbe- lopp av 900 kronor per kvadratmeter golvyta av lokaler för enahanda ända- mål som skall beaktas beträffande det allmänna skolväsendet. I fråga om vad som kan anses visa den ekonomiska bärkraften i kommunen är bestämmel- serna i huvudsak desamma som ifråga om det allmänna skolväsendet. Likaså överensstämmer reglerna ifråga om den

tabell som skall tillämpas liksom om beräkningen av skattekraften.

Vad under 5.4.2.4 sagts att bidra- get till kostnaderna för byggnader för allmänna skolväsendet praktiskt taget inte är graderat efter kommunernas olika skattekraft gäller jämväl föreva- rande bidrag.

5.426 Bidrag till anskaffande av inventarier för Skolmåltider Enligt kungörelsen angående statsbidrag till anordnande av Skolmåltider (SFS 1959:352) utgår statsbidrag även till kostnaderna för anskaffande av inven- tarier för skolmåltidsverksamhet. Bidra- get utgår som engångsbidrag med viss procent av ett bidragsunderlag. Detta beräknas med hänsyn till antalet i skol- måltiderna deltagande lärjungar per bespisniugsenhet -— skola eller, där måltider för flera skolor anordnas ge- mensamt, dylik anordning — enligt sär- skild skala och utgör lägst 1 200 kronor och högst 20000 kronor. Bidragspro— centen beräknas på samma sätt som beträffande bidraget till anordnande av Skolmåltider (jfr 5.4.1.1).

KAPITEL 6

Kommunernas bidrag till kostnaderna för folkpensioneringen

6.1 Frågans tidigare behandling Alltsedan den allmänna folkpensione- ringen 1913 infördes i vårt land har kommunerna bidragit till finansiering- en av densamma. Det kommunala bi- draget har ansetts motiverat bl.a. med att större effektivitet vid inkomstpröv- ningen av folkpensionsförmånerna upp— nås genom en kommunal prövning kombinerad med ett kommunbidrag till kostnaderna för ifrågavarande förmå- ner. Den avlastning av kommunernas socialvårdsutgifter som föranleddes av folkpensioneringen har likaledes ansetts utgöra ett motiv för kommunbidrag till dessa kostnader.

Redan i det betänkande som låg till grund för 1913 års lag om allmän pen- sionsförsäkring framfördes dessa motiv. På grund av den kritik som vid re- missbehandlingen av betänkandet rik- tats mot storleken och utformningen av kommunernas bidrag anförde vederbö- rande de-partementschef att den radika- laste lösningen var att staten påtog sig hela kostnaden. Detta var dock knap- past möjligt med hänsyn till de många andra utgifter som tyngde statsbudge— ten. Vidare framhölls att folkpensione- ringen var ett i hög grad kommunalt ändamål, då den var avsedd att till be- tydande del ersätta kommunernas fat- tigvårdsutgifter. Kommunernas ekono- miska medverkan utgjorde även en sporre att iaktta varsamhet vid bevil- jandet av pensioner. Riksdagens beslut

innebar att av pensionsförmånerna, som utgick till en del efter erlagda av- gifter och till en del som pensionstill— lägg efter behovsprövning, pensions- tilläggen skulle bestridas till 3/4 av sta- ten och till 1/4 av kommunerna.

1913 års lag avlöstes av 1935 års lag om folkpensionering. Enligt den senare lagen utgick pension i form av dels grundpension, huvudsakligen i förhål- lande till erlagda avgifter, och dels in- komstprövad tilläggspension. Vidare tillkom vissa författningar som kom- pletterade nyssnämnda pensionsförmå- ner, bland annat med invalidunder- stöd. I förarbetena till 1935 års lag be- tonades angelägenheten av att förstärka kommunernas ekonomiska intresse och därigenom söka vinna större säkerhet för en noggrannare invaliditets- och behovsprövning. 1935 års lag föreskrev samma bidragsandel för alla kommu- ner. I samband med att dyrortsgrade- ring av tilläggspensionerna infördes 1937 graderades bidragsandelen. Den bestämdes till 1/8, 1/5 respektive 1/4 av kostnaderna för tilläggspensionerna (och invalidunderstöden) med den större andelen på kommun i högre dyr- ortsgrupp.

1946 års lag om folkpensionering in— nebar en vittgående reform. Ålders- och invalidpensionerna höjdes kraftigt, Vis- sa familjeförmåner och bostadstillägg infördes. Pensionsförmånernas storlek gjordes oberoende av erlagda pensions-

avgifter. Allmän ålderspension och i invalidpension ingående grundpension samt blindtillägg gjordes oberoende av inkomstprövning. Efter prövning kun- de beviljas i invalidpension ingående tilläggspension, änkepension, hustru- tillägg och å vissa orter statliga bo- stadstillägg, för vilket ändamål riket in- delades i fem bostadskostnadsgrupper, samt i kommuner som så beslutat -— särskilda bostadstillägg.

Till grund för lagstiftningen låg ett av socialvårdskommittén framlagt för- slag (SOU 1945:46). Enligt detta var fi- nansieringen av sådana förmåner som skulle utgå i alla orter en i princip stat- lig angelägenhet. I syfte att erhålla en i möjligaste mån effektiv inkomst— och invaliditetsprövning föreslogs dock visst kommunalt bidrag till de inkomst- prövade förmånerna. I fråga om kom- munbidragens storlek anförde social- vårdskommittén bland annat.

Den vederbörande kommun åvilande an- delen av viss pensionsförmån får icke vara alltför ringa, om kommunandelen skall fylla sin funktion att framtvinga en effek— tivare prövning. Ur nämnda synpunkt bor- de kommunandelen helst icke understiga en fjärdedel eller en femtedel av kostna- den. Då det gäller tilläggspension eller än— kepension, bör man sålunda, om så är möjligt, taga sikte på en kommunandel av nu nämnd storlek. Vad angår bostads— tilläg'gen åter, skola dessa — — — i större utsträckning än tilläggs- eller ånkepensio- nen anses som en kommunal angelägenhet. Den kommun, inom vilken ett högre bo- stadstillägg utgår, bör sålunda bestrida en ganska avsevärd del av merkostnaden här— för. Det kan givetvis tänkas, att en enhet— lig kommunandel fastställes i fråga om bostadstilläggen. Skall denna andel icke bli alltför låg, komma emellertid genom den- samma kommunbidragsutgifterna för vissa mindre och medelstora orter att i förhål- lande till vad nu är fallet bli alltför stora. Kommittén har därför föreslagit en skala. vilken innebär, att procentsatsen stiger med bostadskostnadsgruppens nummer, så att kommunbidraget även procentuellt sett blir högst i femte bostadskostnadsgruppen.

Det bör framhållas att kommittéför- slaget ej innehöll bestämmelser om sär- skilda bostadstillägg.

I propositionen (nr 220) till 1946 års riksdag upptogs socialvårdskommitténs förslag rörande kommunbidragen utan väsentlig ändring. Därjämte föreslog de- partementschefen att kommunerna skul- le äga utge särskilda bostadstillägg och att dessa tillägg helt skulle bekostas av vederbörande kommun. I riksdagen väcktes åtskilliga motioner med förslag om kommunbidragens anpassning efter skatteunderlaget, utredning därom eller avskaffande av kommunbidragen. Förs- ta särskilda utskottet uttalade i sitt ut- låtande (1946:1) att utskottet kunde dela meningen att folkpensioneringen var en i princip statlig angelägenhet. Därefter fortsatte utskottet.

Emellertid kan icke bortses ifrån att det ur synpunkten av prövningens effektivitet är motiverat att den kommun, vars pen- sionsnämnd beviljat folkpension åt någon, åtminstone till en mindre del bidrager till kostnaderna för pensioneringen. I den mån kontrollen från pensionsstyrelsens och dess ombuds sida är effektiv minskar dock detta skäl för kommunbidragens bibehål- lande i betydelse. Enligt utskottets me- ning vore det därför önskvärt att frågan om folkpensioneringens administrativa handhavande och förevarande spörsmål kunde beaktas i ett sammanhang. Utskot- tet är av den uppfattningen att vid nuva- rande förhållanden alltför stor vikt i re- gel ej bör tillmätas kommunbidragets in- verkan å prövningen av pensionsansök- ningarna men att bidraget dock i vissa fall kan verka återhållande vid prövningen.

Enligt utskottets mening kan man ej hel- ler bortse ifrån att kommunbidrag nu ut- gå och att statens utgifter för folkpensio- neringen genom desamma minskas i icke obetydlig mån. Det bör idetta sammanhang ihågkommas att reformeringen av folkpen- sioneringen kommer att i betydande mån minska kommunernas utgifter för fattig- vård och kommunala pensionstillskott, vil— ket i sin tur medför att kommunernas för- måga att bära bidragen till folkpensione— ring-en i regel blir större än vad nu är fallet.

Det föreliggande förslaget innebär att folkpensionen å vissa orter förhöjes med bostadstillägg. Pensionsförmånerna bli så- lunda icke lika stora inom alla orter. Det är rimligt att, såsom i propositionen före- slagits, de kommuner, i vilka pensionsför— månerna sålunda äro högre, få vidkännas viss del av merkostnaden för de högre pen- sionerna.

] fråga om de särskilda bostadstilläggen delar utskottet den uppfattning, som kom- mit till uttryck i propositionen, nämligen att vederbörande kommun skall helt be- strida kostnaderna för av kommunen be- slutat sådant tillägg.

Riksdagen antog anordningen med kommunbidrag. De beräknade totala kostnaderna fördelades så att 91,4 pro- cent föll på staten och 8,6 procent på kommunerna. Då de föreslagna bestäm- melserna för kommunbidragens beräk- ning emellertid inte ansågs tillfredsstäl- lande, begärde riksdagen skyndsam ut- redning rörande grunderna för dessa bidrag.

Den av riksdagen begärda utred— ningen verkställdes av särskilda sak- kunniga. Dessa föreslog (SOU 1946:82) att kommunbidrag/en i princip skulle graderas efter kommunernas ekonomis- ka bärkraft med antalet skattekronor per invånare som måttstock. Därvid framhöll de sakkunniga att folkpensio- neringen allmänt betraktades som en samhällsuppgift av rent statlig karaktär, varför det från principiell synpunkt var riktigast att staten ensam omhänder- hade och bekostade folkpensioneringen. Kommunernas medverkan var emeller- tid nödvändig vid den inkomstpröv- ning som i vissa fall skulle föregå be- viljandet av pension. Att staten ålagt kommunerna att medverka vid fullgö- randet av en i och för sig statlig upp- gift behövde inte med nödvändighet föranleda att kommunerna skulle delta i kostnaden för uppgiften. Avgörande torde vara i vilken mån kommunerna kunde påverka kostnaden. Var kom-

munernas prövning av mera formell na- tur eller kunde såväl behovet av åtgär- den som kostnaderna för den mätas med hänsyn till klart framträdande, ob- jektivt bestämbarafaktorerförelågingen principiell anledning att lägga några kostnader på kommunerna. Var uppgif- ten åter sådan att det helt eller i myc- ket hög grad berodde på kommunernas ställningstagande, om en åtgärd skulle komma till stånd liksom på vilket sätt och till vilken kostnad, borde så stor del av kostnaden läggas på kommuner- na att de föranleddes iaktta nödig spar- samhet.

De sakkunniga föreslog att staten en— sam skulle gälda kostnaderna för all- männa ålderspensioner, grundpensio- ner och blindtillägg samt att kommu- nerna ensamma skulle svara för kost— naderna för särskilda bostadstillägg. övervägande skäl talade dock för att låta kommunerna bära viss andel av kostnaderna för änkepensioner, tilläggs— pensioner samt de statliga bostadstill- läggen. Beräkningen av kommunernas bidrag skulle enligt de sakkunnigas för- slag grundas på en normalbidragspro- cent och ett normalskatteunderlag. Vid ett skatteunderlag av 10 skattekronor per invånare skulle procenttalet för kommunbidraget vara 15. Om skatteun- derlaget översteg eller understeg 10 skattekronor skulle bidragsprocenten variera i förhållande därtill. Vid be- stämmandet av normalbidragsprocenten utgick de sakkunniga från att kommu- nernas bidrag i stort borde hålla sig inom den år 1946 godtagna kostnads- ramen.

I proposition (nr 222) till 1947 års riksdag anslöt sig vederbörande depar- tementschef i allt väsentligt till de sak- kunnigas ståndpunkt. Det ansågs emel- lertid ej erforderligt att bygga en bi- dragsskala på konstruktionen normal- skatteunderlag och normalbidragspro-

cent. I stället borde undersökas vilken bidragsprocent som kunde antas ge det av riksdagen önskade resultatet. Vid det dåvarande medelskatteunderlaget eller omkring 18 skattekronor per in- vånare erhölls med en bidragsprocent av 1,5 för varje skattekrona per invå- nare den mellan stat och kommun efter- strävade fördelning som innebar kom- munala bidrag med tillhopa 67 milj. kronor. Departementschefen förordade ett i enlighet därmed utformat förslag.

Andra lagutskottet, vars utlåtande (nr 39) godkändes av riksdagen, tillstyrkte propositionevns förslag men framhöll att i den mån medelskatteunderlaget avse- värt skulle överstiga 18 skattekronor per invånare en sänkning av bidrags— procenten måste ske för bibehållandet av den avsedda fördelningen. Talet 1,5 kunde därför inte anses definitivt.

Den därefter utfärdade lagen om kommunernas bidrag till kostnaderna för folkpensioneringen (SFS 1947:398) innebar att kommunerna för varje fullt tiotal skatteören per invånare skulle bi- dra med 3/20 procent av kostnaderna för tilläggspensioner, änkepensioner och (statliga) bostadstillägg, dock med högst hälften av kostnaden. Kommu- nerna skulle. helt svara för de särskilda bostadstilläggen. I dessa bestämmelser har ändringar vidtagits eller ifrågasatts ett flertal gånger.

På grundval av ett förslag av 1950 års folkpensionsrevision ( SOU 1951:45 ) beslöt 1952 års riksdag att från och med 1954 ersätta de dittills förekommande statliga bostadstilläggen med kommu- nala bostadstillägg. Kommunerna ägde själva besluta om införandet av dylika tillägg liksom om deras storlek, dock att de särskilda tillägg som redan bevil- jats enligt äldre bestämmelser och som fastställts av staten jämväl i fortsätt- ningen skulle utges. Dessa »övergångs- tillägg» stod således utanför kommu-

nernas rådighet och kom genom sin förhandenvaro att inverka på den kom- munala beslutanderätten beträffande de nya kommunala bostadstilläggen. De sistnämnda skulle bekostas av staten med bidrag från kommunerna. I sam- band härmed ansågs det _ med hänsyn bland annat till att kostnaderna för de tidigare särskilda bostadstilläggen bort— föll — erforderligt med en viss juste- ring av bidragsreglerna för att kost- nadsfördelningen mellan staten och kommunerna skulle kunna bibehållas. Kommunernas bidragsandel bestämdes i fråga om de kommunala bostadstilläg- gen till 1/5 procent men bibehölls för övriga förmåner vid 3/20 procent för varje fullt tiotal skatteören per invå- nare. Maximigränsen höjdes till 60 pro— cent och i fråga om de kommunala bo- stadstilläggen infördes därjämte en mi- nimigräns om 25 procent.

Vid 1954 års riksdag hemställdes mo- tionsvägen (12363 och 11:381 samt 12401 och 11:514) om utredning rörande för- delningen mellan stat och kommun av kostnaderna för folkpensioneringen. I motionerna framhölls bland annat att kommunernas bidrag till folkpensione— ringen blivit väsentligt större än ur- sprungligen avsetts och att det syntes nödvändigt att den ursprungliga pro— portionen mellan statens och kommu- nernas kostnadsandelar ungefärligen återställdes. Vidare åberopades det av andra lagutskottet 1947 (utl. nr 39) gjorda uttalandet att vid en väsentlig höjning av medelskatteunderlaget i ri- ket bidragsprocenten måste omprövas. Vid frågans utskottsbehandling fram- hölls bland annat att genom folkpen- sionsbeloppens successiva höjning och införandet av den allmänna sjukförsäk— ringen förhållandena avsevärt skilde sig från dem som förelegat 1947. Lag- utskottets uttalande 1947 kunde därför inte utan vidare ha tillämplighet 1954.

Motionerna föranledde ej ändring av bidragsreglerna.

I motion (11:400) vid 1955 års riks— dag påpekades att bostadstilläggen ut- gick med olik-a belopp i olika kommu- ner och att det inte kunde vara riktigt att låta pensionärernas standard vara beroende av vad kommunerna ansåg sig kunna kosta på sig i förevarande av- seende. Enda lösningen syntes vara att staten påtog sig större del av kostna- den. Det sammansatta stats- och andra lagutskottet anförde i sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 5) att denna fråga inte bord-e brytas ut ur sitt sam- manhang med fördelningen i övrigt av folkpensioneringskostnaderna.

I yttranden över ett par motioner (1:310 och II:241) vid 1956 års riksdag, med begäran om utredning av frågan om en effektiv skatteutjämning, har skattelindringsnämnden och styrelsen för Svenska landskommunernas för- bund framhållit den betydelse som ett återställande av den ursprungliga för— delningen av folkpensioneringskostna- derna mellan stat och kommun skulle innebära från skatteutjämningssyn- punkL

Vid 1957 års riksdag hemställdes i (likalydande) motioner (11219 och IIz222) om så skyndsam utredning av frågan om kommunernas andel i folk- pensioneringskostnaderna att förslag till provisoriska bestämmelser i syfte att ernå lindring för ekonomiskt svaga kommuner kunde föreläggas redan 1958 års riksdag. Andra lagutskottet (utl. nr 38) avstyrkte och påpekade att frågan om fördelningen av folkpensionerings- kostnaderna mellan stat och kommun naturligt skulle komma under prövning i samband med behandlingen av den ge- nomgripande reformeringen av folkpen- sionsväsendet som då förbereddes.

I proposition nr 55 till 1958 års riks- dag med förslag till lag angående änd-

ring av lagen om folkpensionering upp- togs inte kostnadsfördelningsfrågan till bedömande. Frågan bragtes emellertid motionsvägen under riksdagens pröv- ning (I:5 och II:5 samt 1:325 och II:421). I motionerna yrkades skynd- sam prövning av frågan om kommuner- nas andel i folkpensionskostnaderna. Särskilda utskottet erinrade i sitt ut- låtande (nr 1) om att denna fråga prö- vats av riksdagen 1954 och 1957. Ut- skottet framhöll hland annat att ut- vecklingen gått i den riktningen att kommunerna fått bidra med en allt högre procentuell andel av folkpen- sionskostnaderna. Detta förhållande i förening med höjningar av folkpensio- nernas belopp hade inneburit en ökad påfrestning på kommunernas ekonomi. Med hänsyn till bidragsreglernas kon- struktion drabbades vidare kommuner— na mycket ojämnt. De i ekonomiskt hänseende svagaste drabbades hårdast och därmed skärptes skillnaderna i det kommunala skattetrycket. Utskottet framhöll även att frågan om fördelnin- gen av folkpensionskostnaderna torde ligga inom ramen för skatteutjäm- ningskommitténs uppdrag. Utskottet fann det emellertid påkallat att frågan snarast upptogs till utredning i särskild ordning. Riksdagen beslöt att i enlig- het med utskottets förslag begära skyndsam utredning.

År 1957 föreslog allmänna pensions- beredningen ( SOU 1957:7 ) en nedräk- ning i viss utsträckning av de kommu- nala bostadstilläggen med hänsyn till föreslagen förbättring av folkpensione- ringens grundförmåner ävensom en höjning av gränsen för kommunandelen i kvarstående bostadstillägg från gäl— lande 60 procent till 80 procent. De- partementschefen förklarade emellertid i proposition nr 75 till 1960 års riksdag att han inte var beredd att medverka härtill.

Det må även nämnas att 1958 års so- cialförsäkringskommitté i oktober 1958 föreslog att kommunernas bidrag till kostnaderna för bostadstilläggen skulle öka något mot att staten i gengäld över- tog finansieringen av vissa andra kost- nader. Detta skulle enligt socialförsäk- ringskommitténs mening utgöra ett steg i riktning mot bostadstilläggens totala finansiering genom kommunernas för- sorg. Staten skulle svara för kostna- derna för övriga folkpensionsförmåner. Vederbörande departementschef fram- höll emellertid i proposition nr 29 till 1959 års riksdag att då fråga i före- varande sammanhang blott var om en provisorisk omreglering av vissa folk- pensionsförmåner någon omfördelning av statens och kommunens kostnader för folkpensionering icke borde ske. Riksdagen beslöt i enlighet härmed.

I sammanhanget bör vidare nämnas att Svenska stadsförbundet och Svenska landskommunernas förbund i framställ- ning till Kungl. Maj:t 1956 framhållit att kommunandelen av folkpensions- kostnaderna nått en sådan storleksord- ning att den blivit ett allvarligt ekono- miskt problem för kommunerna, trots att den utgjorde endast en mindre del av de totala folkpensionskostnaderna. Förbunden uppehöll sig utförligt vid förarbetena till 1947 års bidragslag för att visa att det primära syftet med de normer som införts genom bidragsla— gen var att åstadkomma en så rättvis fördelning som möjligt av kommunbi- dragen kommunerna emellan. Kommu- nernas bidragsandel hade i verklighe- ten inte bestämts med hänsyn till att den borde vara ett incitament för kom- munerna att ägna tillbörlig omsorg vid den kommunala prövningen av ansök- ningarna om bidrag. Större avseende hade fästs vid det praktiska resultatet. Bidragsprocenten 1,5 gav sålunda i då-

varande läge just det totala bidrag 67 milj. kronor som 1946 års riksdag räknat med. Kommunförbunden åbero- pade vidare det förut omnämnda utta- landet av andra lagutskottet 1947 rö- rande sänkning av bidragsprocenten och ansåg att detta visade att riksda- gen otvivelaktigt velat gardera kommu- nerna mot en utveckling av det slag som sedermera blivit en realitet. För- bunden framhöll även att det på sin tid förelåg full enighet om att folkpensio- neringen i princip var en statlig ange- lägenhet. De sakkunniga som utarbetade grunderna för kommunhidragen hade enligt kommunförbunden som enda bä- rande motiv för en medverkan från kommunernas sida anfört att dessa där- igenom skulle förmås iaktta största möj- liga omsorg vid prövning av faktorer som kunde påverka storleken och om- fattningen av vissa pensionsförmåner. Kommunförbunden ansåg det därför i hög grad angeläget att gällande bestäm- melser för kommunbi—dragen gjordes till föremål för en genomgripande översyn, varvid syftet borde vara att nedbringa kommunernas andel till högst den nivå som från början var avsedd.

6.2 Gällande ordning

Enligt 1947 års lag om kommunernas bidrag till kostnaderna för folkpensio- neringen jämte i denna lag sedermera vidtagna ändringar hade kommunerna att bidra till kostnaderna för tilläggs- pensioner (till invalidpension och sjukbidrag) samt standardtillägg därå, å grundpensioner belöpande indextill- lägg, änkepensioner i anledning av dödsfall före den 1 juli 1960 samt därå belöpande index- och standardtillägg, hustrutillägg med därå belöpande in- dex- och standardtillägg ävensom vård— tillägg. Därjämte hade kommunerna

jämlikt lagen den 26 juli 1947 (nr 530) om särskilda barnbidrag till änkors och invaliders m.fl. barn att delta i kost- naderna för sådana bidrag. Kommun- bidraget utgjorde 3/20 procent för varje fullt tiotal skatteören per invånare i kommunen av kostnaden dels för de folkpensionsförmåner av nämnda slag som under kalenderåret utbetalats till inom kommunen mantalsskrivna för- månsberättigade, dels för de särskilda barnbidrag som under ett kalenderår utbetalats till barn, beträffande vilka pensionsnämnd inom kommunen varit behörig att pröva ansökan om barnbi- drag. Bidraget utgjorde högst 60 pro- cent av kostnaden; i fråga om särskilt barnbidrag dock högst 50 procent. Be— träffande de kommunala bostadstilläg- gen var bidragsandelen, som framgått av det föregående, 1/5 procent med en maximigräns om 60 procent och en minimigräns om 25 procent av kostna- den. Kommunbidragen uträknades per kalenderår och betalades nästföljan- följande år.

År 1962 genomfördes en vittgående reform på socialförsäkringens område. Ett flertal i olika författningar upptag- na regler på hithörande område, bland annat om folkpensioneringen, samman- fördes i en lag den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring. Vad folk- pensioneringen angår lagfästes därjämte vissa bestämmelser i de samma dag ut- färdade lagarna om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpen- sion (nr 392, ändrad SFS 1963:57) samt om finansiering av folkpensione- ringen (nr 398). Författningskomplexet har trätt i kraft den 1 januari 1963. Kommunbidragen uträknas alltjämt per kalenderår och betalas nästföljande år.

Beträffande folkpensioneringen grun- dade sig reformen i huvudsak på för- slag från 1958 års socialförsäkrings- kommitté (ett den 10 oktober 1958 av-

lämnat förslag angående förbättrade grundpensionsförmåner m.m. —- sten- cilerat _ samt SOU 1959:32 och slut- betänkandet SOU 1961:29). Kommitténs förslag innebar bland annat att in- komstprövning skulle bibehållas endast beträffande änkepension i anledning av dödsfall före den 1 juli 1960, hustru— tillägg och kommunala bostadstillägg. Vidare skulle förtidspension som avsåg att ersätta invalidpension och sjukbi- drag varieras med hänsyn till graden av invaliditet. I fråga om finansieringen av folkpensionskostnaderna framhöll kommittén i sitt slutbetänkande att den framtida lösningen av denna och där- med sammanhängande frågor varit fö- remål för utredning men att ställning inte tagits. Vidare erinrades om skatte— utjämningskommitténs uppdrag liksom om allmänna skatteberedningens upp- gift att överse beskattningssystemet i stort. Socialförsäkringskommittén an- gav emellertid som sin principiella ståndpunkt att kommunerna borde be- strida kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen men att staten borde svara för övriga folkpensionskostnader. En sådan kostnadsfördelning torde emellertid kunna genomföras först se- dan skatteutjämningskommittén och allmänna skatteberedningen framlagt resultaten av sina utredningar och be- slut i anledning därav fattats av stats- makterna.

Socialförsäkringskommittén ansåg därför att de dåvarande grunderna för kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna tills vidare inte borde rubbas i mera avsevärd mån. I anslut- ning härtill anförde kommittén att de förslag som kommittén framlade dock utgjorde ett steg i riktning mot ett ef- tersträvansvärt slutmål. Förslagen inne- bar i stora drag att kostnadsfördelnin- gen mellan staten och kommunerna ändrades endast i ringa grad bi-

dragsskyldighe-ten försköts dock så att bidraget ökade till de kommunala bo- stadstilläggen och minskade beträffan— de övriga förmåner till vilkas finansie- ring kommunerna medverkade. Härige- nom erhöll kommuner med svagt skatte- underlag viss lättnad beträffande sin bidragsskyldighet till folkpensionerin- gen. Denna lättnad motsvarades av en ökad belastning för kommuner med bättre skatteunderlag.

Kommunbidrag utgick, fortsatte kom- mittén, enligt då gällande rätt till folk- pension i forrn av invalidpension eller sjukbidrag bortsett från däri ingåen- de grundpension om 200 kronor per år till änkepension i övergångsfall, till hustrutillägg och vårdtillägg samt till de särskilda barnbidragen. Invalidpen- sionen och sjukbidraget kom enligt kommitténs förslag att ersättas av för- tidspension. I överensstämmelse med sin principiella inställning till kostnads- fördelningen mellan staten och kom- munerna för de närmaste åren ansåg kommittén att bidrag från kommuner- na tills vidare borde uttas till kost- naderna för förtidspensioner. Bidragen måste därvid beräknas å förmånens hela belopp, eftersom konstruktionen med grundpension inte skulle finnas kvar. Den sistnämnda omständigheten jämte det förhållandet att kostnaderna för de föreslagna förtidspensionerna blev hög- re än kostnaderna för invalidpensioner och sjukbidrag motiverade en viss sänkning av bidragsandelen i kostna- derna för förtidspensionerna.

Kommittén ansåg vidare att kommu- nerna alltjämt borde bidra till kostna- derna för de inkomstprövade änkepen- sionerna i övergångsfallen samt till de likaledes inkomstprövade hustrutilläg- gen och kommunala bostadstilläggen. Det anmärktes att den ändrade kon- struktionen av hustrutillägget medför- de att staten från kommunerna över-

tog en kostnad på omkring 14 milj. kro- nor. De särskilda barnbidragen om- vandlades enligt kommitténs förslag till barntillägg, som tekniskt var att be- trakta som tillägg till försörjarens folk- pension. Denna utgjordes i regel av förtidspension och i undantagsfall av allmän ålderspension. Kommittén före- slog att kostnaderna för barntilläggen skulle bestridas på samma sätt som den förmån till vilken de utgjorde tillägg.

Kommunbidrag föreslogs således skola utgå till förtidspension med där- till knutna barntillägg, änkepension i övergångsfallen, hustrutillägg och kom- munala bostadstillägg. Kostnaderna för övriga folkpensionsförmåner borde en- ligt kommitténs mening bestridas helt av staten. Med hänsyn härtill och då motsvarande sänkning av kommunan- delen beträffande barntilläggen, änke- pensionerna och hustrutilläggen borde ske, föreslogs beträffande förtidspensio- nerna kommunandelen till 1/10 procent för varje fullt tiotal skatteören med ett maximum av 60 procent.

Beträffande de kommunala bostads- tilläggen ansåg kommittén att en höj- ning av maximigränsen borde ske. Det- ta syntes motiverat med hänsyn till den beträffande kommunbidragen till övri- ga förmåner förordade sänkningen och till kommunernas inflytande på bo- stadstilläggens storlek. Kommitténs principiella inställning talade även för en sådan höjning. Förslaget härutinnan innebar en höjning av maximibidraget från 60 till 80 procent. Minimigränsen 25 procent ansågs böra bibehållas. Bi- dragsandelen skulle även i fortsättnin- gen beräknas till 1/5 procent.

I proposition nr 90 till 1962 års riks- dag angående socialförsäkringens ut— formning uttalade vederbörande depar- tementschef att frågan om kommuner- nas bidrag till finansieringen av folk- pensioneringen inte kunde bedömas

isolerad utan borde avgöras i samband med en allmän omprövning av grun— derna för de skatteunderlagsgraderade statsbidragen. Innan resultatet av skat- teutjämningskommitténs utredningar förelåg syntes det inte lämpligt att ta definitiv ställning till kostnadsfördel— ningen, Den provisoriska reglering som borde vidtas ansåg departementschefen i likhet med socialförsäkringskommit- tén höra så litet som möjligt rubba gäl- lande grunder för fördelningen. Då kommitténs förslag tillgodosåg detta önskemål borde förslaget följas.

Vid ärendets behandling i riksdagen förelåg flera motioner rörande folkpen- sioneringens finansiering i syfte att be- gränsa kommunernas kostnader. Sålun- da föreslogs (Iz214 och II:264) att kommunala kostnader för de under 1962 utgående folkpensionsförmånerna utom kommunala bostadstillägg skulle utgå med belopp, motsvarande högst en kro- na per skattekrona, och att 1963 års riksdag skulle uppta frågan om en de- finitiv lösning av folkpensionskostna- dernas finansiering. I andra motioner (1:663 och II:744) föreslogs enahanda begränsning av kommunbidraget och hemställdes att riksdagen som sin me- ning skulle uttala att staten som ett led i en senare kommande kommunal skat- teutjämning skulle överta återstående kommunala kostnader för folkpensione- ringen. Vidare yrkades motionsvägen (1:654 och II:776) att kommunerna inte skulle bidra till kostnaderna för förtidspensionerna. I stället föreslogs att procenttalet för änkepensioner skul- le vara 3/20 och att för hustrutillägget skulle gälla samma regler som de som föreslagits för bostadstilläggen. De mest omfattande förslagen framlades i motionerna 1:64!) och II:777. Enligt dessa skulle kommunerna inte bidra till kostnaderna för förtidspensioner. Vi- dare borde 1963 års riksdag uppta frå-

gan om avskaffandet av kommunbidra- gen till änkepensioner och hustrutillägg. Beträffande bostadstilläggen yrkades att ändring av bidragsprocenten inte skulle ske så länge skatteunderlaget i ve- derbörande kommun inte steg eller sjönk i förhållande till medelskatteun- derlaget. För att dessutom begränsa kostnaderna för de under 1962 utgående förmånerna föreslogs en särskild be- gränsningsregel.

Andra lagutskottet framhöll i sitt ut- låtande (nr 27) i anledning av den nyss nämnda propositionen och motionerna att enligt utskottets mening folkpensio- neringen i princip var en statlig angelä- genhet. Staten borde därför svara för kostnaderna för samtliga folkpensions- förmåner utom de inkomstprövade till- läggsförmånerna. Frågan om kommuner- nas bidrag inverkade emellertid på lös- ningen av den större frågan om skatte— utjämning mellan kommunerna och bor- de inte ses isolerad från den senare frågan. Det var å andra sidan angeläget att omedelbart lätta bördan för de kom- muner som särskilt tyngdes av folkpen- sioneringskostnaderna. Förslaget enligt propositionen innebar ett steg i denna riktning. Vidare framhöll utskottet att bland annat kommunernas folkpensio- neringskostnader skulle beaktas enligt grunderna för tilldelning av extra skat- telindringsbidrag. Enligt utskottets me- ning medförde detta gynnsammare re- sultat från skatteutjämningssynpunkt än motionsförslaget om maximering av kommunbidragen till 1 krona. Utskottet tillstyrkte för sin del propositionens för- slag till provisorisk lösning av kommu- nernas bidrag till folkpensioneringskost- naderna. Reservation förelåg emellertid i utskottet av innebörd att staten som ett led i en kommande skatteutjämnings- reform skulle överta återstående kom— munala kostnader för de statligt regle- rade folkpensionsförmånerna.

Riksdagens beslut motsvarade i hu— vudsak utskottets förslag, dock med den ändringen att kommunernas bidrag till kostnaderna för andra förmåner än de kommunala bostadstilläggen inte fick överstiga 1 krona per skattekrona. Bi- drag enligt de nya bestämmelserna er- lägges första gången för de förmåner som utgår under 1963 och således gäl- das 1964. För att emellertid redan 1963 begränsa kommunernas kostnader be- slöt riksdagen att likartad begränsning till 1 krona skulle göras beträffande å kommunerna belöpande kostnader av- seende 1962. Sistnämnda beslut kom dock inte att omfatta de särskilda barn— bidragen.

Enligt 1946 års folkpensionsreform beräknades kommunbidragen till 8.6 procent av den totala kostnaden. Den- na andel har därefter stigit och be- räknas för budgetåret 1963/64 till ca 16 procent. Anledningen till denna för kommunerna ogynnsamma förskjutning ligger väsentligen i ökningen av skatte- kraften i kommunerna. Detta'har bland annat medfört att kommunernas bidrag alltmera kommit att utgå med gällande

maximiprocent, varigenom skatteunder- lagsgraderingen av bidragen minskat i betydelse. Kommunerna emellan förelig- ger stora variationer i fråga om kostna- derna per skattekrona. På grund av kommunernas olika befolkningssamman— sättning och allmänna struktur förelig- ger också olika behov av förmåner till vilkas finansiering kommunerna skall bidra. Den beslutade maximeringen av bidraget till ett belopp motsvarande en utdebitering av 1 krona bidrar till en icke oväsentlig utjämning av kostnads- skillnaderna.

Kostnaderna för folkpensioner och andra av kommunerna enligt nuvarande regler delvis finansierade pensionsför- måner —— bortsett från kommunala bo- stadstillägg beräknades i statsverks- propositionen för budgetåret 1963/64 till sammanlagt 688,0 milj. kronor, varav 346,8 milj. kronor belöpte å staten och 341,2 milj. kronor å kommunerna. Kost- naderna för de kommunala bostadstill- läggen beräknades samtidigt till 316,0 milj. kronor, varav 65,1 milj. kronor belöpte å staten och 250,9 milj. kronor å kommunerna.

KAPITEL 7

Vägar till skatteutjämning på skattelagsstiftningens och statsbidragsgivningens områden

7.1 Inledning

I det föregående har kommittén under 1.3 redogjort för vissa åtgärder som av statsmakterna planerats eller övervägts för att förbättra betingelserna för den kommunala verksamheten och råda bot på de svårigheter i vilka framför allt många av de mindre bärkraftiga kom- munerna befinner sig. Sålunda har er- inrats om att 1962 års riksdag fastställt principer för uppgörande av planer på en ny kommunindelning i syfte att skapa lämpliga förvaltningsområden för de kommunala uppgifterna. Vidare har anmärkts att utredningen rörande den samhälleliga lokaliseringsverksamheten haft till uppgift bland annat att söka åstadkomma en differentiering av nä- ringslivet och en spridning av företag- samheten för att komma till rätta med glesbygdernas problem. Kommittén har också framhållit att en överflyttning av huvudmannaskapet för mera kostnads- krävande förvaltningsuppgifter från primärkommunerna till landstingen el- ler staten sedan lång tid tillbaka dis- kuterats som en möjlig väg att lätta bör- dorna för kommuner med svagt skatte- underlag.

På sätt framgår av direktiven för kommitténs arbete kan emellertid också andra vägar tillgripas för att komma till rätta med orsakerna till de ekono- miska olikheterna mellan kommunerna. Förutom att ändra reglerna för den in- terkommunala beskattningen anvisas så-

lunda som en möjlig väg till utjämning åtgärder på statsbidragsgivningens om- råde varigenom det mera omedelbara behovet av ekonomisk hjälp till de be- hövande kommunerna kan tillgodoses och olikheterna i det kommunala skat- tetrycket utjämnas. Det är endast åtgär- der på skattelagstiftningens och stats— bidragsgivningens områden samt kom- munbidragen till folkpensioneringen som kommittén har att överväga vid lö- sandet av sitt uppdrag.

7.2 Beskattningsreglerna

Då frågan om den kommunala skatte- utjämningen skall utredas torde det »— framhålles i direktiven vara ofrån- komligt att uppta även reglerna om skatteobjektens fördelning mellan kom- munerna till omprövning. Detta spörs— mål liksom frågan om beskattning för gemensamt kommunalt ändamål be- handlades ingående av kommunalskatte- beredningen i dess 1942 avgivna betän- kande (SOU 1942:34). De förslag be- redningen framlade kom emellertid ald- rig att läggas till grund för någon lag- stiftning i ämnet. Departementschefen har funnit att kommittén i första hand bör granska dessa förslag mot bakgrun- den av den ekonomiska utveckling som ägt rum efter det betänkandet avgavs. Enligt direktiven är kommittén emeller- tid oförhindrad att föreslå även andra utvägar för en lösning av problemet om den interkommunala beskattningen.

7.2.1 Beskattningsföremålens fördelning mellan kommunerna När det gäller frågan om skatteobjek- tens fördelning mellan kommunerna må anmärkas att på ett speciellt område, nämligen beträffande fördelningen av det skatteunderlag som härrör från vat- tenkraftsrörelse, 1963 års riksdag fast- ställt ändrad-e regler för fördelningen i syfte att tillförsäkra de kommuner där regleringsdammar eller kraftverk finns större andel av skatteunderlaget än hit— tills. I den till grund för lagstiftningen liggande propositionen, nr 84, som i hu- vudsak bygger på ett av skattelagssak- kunniga framlagt förslag, framhålles bland annat att den avvägning mellan olika kommuners intressen som nuva— rande fördelningsregler från 1928 inne- bär naturligtvis får ses mot bakgrunden av förhållandena inom kraftproduktio- nen vid tiden för bestämmelsernas till- komst. De kan, framhåller departe— mentschefen, sägas ha karaktäriserats av efter nuvarande måttstock relativt små anläggningar, ofta belägna i när- heten av de områden där kraftdistribu- tionen till konsumenterna skedde. Ut- vecklingen på kraftverksförsörjningens område har emellertid gått mot större anläggningar, ofta belägna på stort av- stånd från konsumtionsområdena. Vi- dare kan, anmärkes i propositionen, skönjas ett allt intensivare utnyttjande av kraftanläggningarna, varvid olika åt- gärder vidtagits i syfte att öka och för- bättra produktionen. Särskilt framhål- les betydelsen av vidtagna och plane- rade vattenregleringar samt tillkomsten av stamlinjenätet och den samkörning mellan kraftföretagen som därvid möj- liggjorts. Detta har, säger departements- chefen, bidragit till en utveckling på distributionssidan som jämfört med för- hållandena vid fördelningsreglernas tillkomst inneburit att de kraftprodu- cerand-e företagens försäljning alltmera

kommit att omfatta partileveranser av högspänd kraft till storförbrukare och återdistributörer, varvid kraften avläm— nats vid någon punkt på överförings- nätet, medan producenternas detalj- distribution över eget ledningsnät mins- kat i betydelse.

I propositionen anföres vidare bland annat att utvecklingen på kraftförsörj- ningens område i förening med den sänkta fastighetsbeskattningen fått till följd att nuvarande regler för fördel- ning av inkomst av kraftverksrörelse inte kan anses leda till en inkomstför- delning som svarar mot skilda kommu- ners berättigade anspråk på beskatt- ningsrätt. Härvidlag är det främst pro- duktionskommunerna som blivit miss— gynnade. Mot denna bakgrund har de- partementschefen funnit skäl föreligga för en revision av fördelningsreglerna i syfte att förstärka dessa kommuners ställning. Särskilt har därvid ansetts böra beaktas vattenregleringarnas allt större betydelse för kraftproduktionen och den strukturförändring som efter de nuvarande fördelningsreglernas till- komst skett på distributionssidan.

Uppenbarligen kan också på andra områden än det här nämnda utveck- lingen tänkas ha fått till följd att gäl- lande regler för fördelning av inkomst i förvärvskälla som skall tas till be- skattning i mer än en kommun inte längre leder till godtagbart resultat. Tendensen inom industri och annan fö— retagsamhet att driva verksamheten i allt större enheter, spridda till olika de- lar av landet och stundom omfattande hela eller en väsentlig del av produk- tionskedjan, är givetvis ägnad att på ett helt annat sätt än tidigare framhäva betydelsen av att de skatterättsliga reg— lerna ger en så rättvis och likformig inkomstfördelning mellan kommunerna som möjligt. Den omständigheten att företagsledning, huvudkontor och för-

säljningsorganisation som regel är loka- liserade till städer och andra tätorter med ofta god skattekraft har också från skatteutjämningssynpunkt sitt särskilda intresse när det gäller avvägningen mellan dessa kommuners beskattnings- rätt i förhållande till råvaru- och till- verkningskommunernas.

Även hemortskommunens exklusiva beskattningsrätt till sådan inkomst som icke kan anses lokaliserad inom viss kommun har tid efter annan satts i fråga. Sålunda må nämnas att i fråga om inkomst av tjänst hemortskommu— nens beskattningsrätt berörts senast i motion till 1962 års riksdag (II:607). I motionen framhålles bland annat att det i ökad utsträckning förekommer att medborgarna i riket tillbringar sin fri- tid i annan kommun än hemortskom- munen och att den nuvarande utform- ningen av den kommunala beskattnin- gen inte innebär någon tillfredsställande fördelning mellan mantalsskrivnings- kommunen och fritidskommunen. Även detta spörsmål torde sålunda förtjäna uppmärksamhet i förevarande samman- hang.

7.2.2 Beskattning för gemensamt kommunalt ändamål

Om sålunda en översyn av beskattnings- föremålens fördelning mellan kommu- nerna är motiverad, kan detsamma sä- gas gälla också reglerna om beskattning för gemensamt kommunalt ändamål. Den ojämna fördelning av beskattnings- föremålen som blivit en följd av jord- bruksnäringens relativa tillbakagång och av att industri-, handels- och ser- viceverksamhet i takt med industriali- seringens frammarsch koncentrerats till städer och andra tätorter har såsom re- dan inledningsvis framhållits lett till en avtappning av landsbygdskommunernas tillgång på skatteunderlag och en för- sämring av dessa kommuners ekonomis-

ka resurser över huvud taget. En skatte- rättsligt rättvis och noggrann fördel- ning av beskattningsföremålen kan självfallet inte enbart för sig lösa dessa problem. Vid en omprövning av de in— terkommunala beskattningsreglerna kan det därför finnas anledning att också granska de förslag om beskattning för gemensamt kommunalt ändamål som kommunalskatteberedningen framlade och som i huvudsak grundades på upp- fattningen att vissa beskattningsobjekt hade ringa eller ingen anknytning till viss kommun och därför borde beskat- tas för nu nämnt ändamål.

Givetvis kan emellertid en beskatt- ning för gemensamt kommunalt ända- mål ha ett vidare syfte än nu nämnts. Den ojämna fördelning av beskatt- ningsföremålen som den ovan antydda utvecklingen föranlett torde sålunda kunna åberopas till stöd för uppfatt- ningen att skattetrycket mellan kommu- nerna bör utjämnas på den kommunala beskattningens egen grund. Genom att erforderliga bidrag för skatteutjämning uttogs från alla kommuner i form av en särskild skatt, skulle sålunda kunna åstadkommas en förbättring av de skat- tesvaga kommunernas ställning, en för- bättring som fick betalas av de i ekono- miskt avseende mera gynnsamt ställda kommunerna.

Denna tankegång är inte ny. Sålunda må erinras om den av 1920 års riksdag införda kommunala progressivskatten som till 1/4 var avsedd för skatteut- jämning. År 1928 utbyttes denna skatt mot två fristående efter enahanda grun- der utgående progressivskatter, nämli- gen dels en kommunal progressivskatt till kommunerna, dels en utjämnings- skatt till staten.

När den kommunala progressivskat- ten infördes motiverades denna med att det befunnits behövligt att tillföra kommunerna en dylik skatteinkomst vid

sidan av den vanliga utdebiteringen för att kunna hålla denna nere i skäliga be- lopp. Skatten kom emellertid att få ringa betydelse och den åsyftade ver- kan uppnåddes inte. Tvärtom kom pro- gressivskatten att öka ojämnheten i det kommunala skattetrycket. Den åstadkom nämligen på grund av sin konstruktion ofta en icke obetydlig sänkning av ut- debiteringen i de kommuner som hade ett starkt skatteunderlag och på grund därav även utan hjälp av progressiv- skatten skulle kunnat hålla utdebite- ringen jämförelsevis låg. Man fann vi- dare att man skulle uppnå en bättre skatteutjämning om den progressiva be- skattningen förbehölls staten och de för staten härigenom ökade skatteintäkter- na användes för lättande av bördorna för landets mera skattetyngda kommu- ner. Efter tillstyrkande av bevillnings— utskottet (bet. nr 32) biföll 1938 års riksdag framlagt förslag om progres- sivskattens avskaffande.

Avsikten med utjämningsskatten var att skaffa medel till skatteutjämning. På sätt framgår av proposition nr 102 till 1927 års riksdag (s. 294) fann veder- börande departementschef det lämpligt att inrätta en särskild skatt för detta ändamål för att lättare kunna urskilja vad som inflöt genom den nya beskatt- ningen och därigenom få en gräns för skatteutjämningens omfattning mera permanent fastslagen. Det ansågs näm- ligen ej lyckligt om utjämningens om— fattning blev beroende av årliga an- slagsbeslut. Sedan man 1938 (prop. nr 258 s. 69) funnit att tillräckliga skäl inte längre syntes föreligga för att bibehålla en specialbudgetanordning för skatte- utjämningen, upphävdes förordningen om utjämningsskatt.

Med hänsyn till det samband som fö- religger mellan kommunernas beskatt- ningsrätt och skatteutjämningsproble- met samt till det allmänna önskemålet

att om möjligt finna en mera definitiv lösning av detta problem torde det emellertid ligga nära till hands att ånyo pröva möjligheterna att medelst en sär- skild beskattning helt eller delvis lösa skatteutjämningsfrågan.

Enligt nuvarande ordning utgör den allmänna kommunalskatten, som utgår på grundval av inkomst och garanti- belopp för fastighet, grunden för kom- munerna—s intäkter, medan övriga skat- ter som uppbärs av kommunala sam- fälligheter har en från finansiell syn- punkt begränsad betydelse. Utvecklin- gen under senare år _ med växande kommunala uppgifter på en mängd för- valtningsområden särskilt i fråga om skolväsendet, socialvården, hälsovår- den och byggnadsväsendet —— har emel- lertid medfört att det för många kom- muner med vikande eller stagnerande skatteunderlag uppstått svårigheter att finansiera sina förvaltningsuppgifter. Skulle utvecklingen framdeles gå i rikt- ning mot nya och vidgade kommunala uppgifter uppkommer spörsmålet huru- vida en vidgad statsbidragsgivning är den lämpligaste lösningen av dessa kommuners ekonomiska problem eller om andra vägar måste sökas. Mot denna bakgrund kan det finnas anledning att i samband med den omprövning av skattesystemet i hela dess vidd som nu förestår även uppta de kommunala be— skattningsformerna till granskning. Då vid den kommunala ink-omstbeskattning— en i princip gäller att kommun äger be- skattningsrätt till inom kommunen loka- liserade förvärvskällor, kan härvid den indirekta beskattningen komma i blick- punkten, i synnerhet som denna beskatt- ningsform genom den allmänna varu- skattens tillkomst fått en väsentligt stör- re tyngd i det statliga skattesystemet. Det synes sålunda kunna diskuteras att också tillföra kommunerna en omsätt- ningsskatt som komplement till redan

existerande kommunala beskattnings- former.

En kommunal omsättningsskatt som utformades endast i syfte att tillföra alla kommuner ytterligare skattein- komster skulle givetvis medföra en ök- ning av ojämnheten i det kommunala skattetrycket. En sådan skatt skulle i första hand gynna de folkrika kommu- nerna med relativt god tillgång på skat- teunderlag och därför från skatteutjäm- ningssynpunkt kunna möta invändnin- gar. Om däremot skatten i likhet med den 1938 avskaffade progressivskatten utformades med det dubbla syftet att dels tillföra alla kommuner ytterligare skatteinkomster, dels tjäna som under- lag för en finansiering av skatteutjäm- ningsstödet till de kommuner som trots ökade skatteinkomster inte skulle ha tillräckliga ekonomiska resurser skulle sådanna invändningar förlora väsentligt i styrka, särskilt om såsom här förut- satts kommunerna framdeles kom- mer att anförtros nya kostnadskrävan de uppgifter av sådan omfattning att ytter- ligare statshidragsgivning blir erforder- lig till alla kommuner, inte bara till de ekonomiskt svaga. Därest kommunerna tillerkändes rätt till en allmän omsätt- ningsskatt skulle en sådan bidragsgiv- ning kunna inskränkas eller kanske till och med bli obehövlig.

Givetvis kan emellertid också en på sistnämnda sätt utformad beskattning möta betänkligheter. Från kommunalt håll skulle sålunda kunna invändas att en kommun tvingades utta kommunal- skatt av sina medlemmar för andra än- damål än som betingades av den egna kommunens behov. Vidare skulle en dy- lik beskattning kunna antas medföra att de medel som stod till buds för skatte- utjämning begränsades till det belopp som inflöt genom skatten även om dessa medel var otillräckliga. Om omfattnin- gen av beskattningsrätten bestämdes av

statsmakterna och influtna medel för— delades genom statsmakternas försorg skulle skatten också kunna sägas i rea— liteten inte innebära en utvidgning av den kommunala beskattningsrätten utan snarare kunna betecknas som ett nytt sätt att finansiera skatteutjämningen. En sådan effekt skulle kunna uppnås genom att tillerkänna kommunerna rätt till viss procentuell andel av de medel som inflyter genom den statliga all- männa varuskatten.

Som redan nämnts hör prövningen av de kommunala beskattningsformerna lämpligen ske i samband med den på- gående översynen av hela skattesyste- met. Då denna uppgift anförtrotts all- männa skatteberedningen samt frågan om finansieringen av skatteutjämnings- stödet faller utanför kommitténs upp- drag, har kommittén inte ansett sig böra närmare undersöka möjligheterna att genom åtgärder på den indirekta be- skattningens område bidra till lösnin- gen av skatteutjämningsspörsmålet. Kommittén har emellertid allmänt velat peka på den möjlighet som kan före- ligga i den antydda formen av indirekt kommunal beskattning.

7.3 Statsbidragsg'ivningen

Inom ramen för kommitténs uppdrag ligger att undersöka vilka åtgärder på statsbidragsgivningens område som kan vara lämpliga för att utjämna skillna— derna i det kommunala skattetrycket. I direktiven har därvid som en framkom- lig väg nämnts möjligheten att ompröva grunderna för de skatteunderlagsgrade- rade statsbidragen och kommunbidra- gen. I olika sammanhang har hävdats framhålles i direktiven —- att en effek- tiv utjämning av det kommunala skatte- trycket icke kan uppnås enbart genom speciella åtgärder av detta slag. Dessa åtgärder måste, har man ansett, kom-

pl-etteras med ett allmänt statsbidrag med skatteutjämnande effekt. Utrymmet för ytterligare statsbidragsgivning till kommunerna är emellertid —- anmärker departementschefen under de när- maste åren ytterst begränsat. Läget tor- de få bedömas så att införandet av ett allmänt statsbidrag knappast kan ifrå- gakomma annat än i samband med att ställning tas till en slutlig avveckling av de statsbidrag som utgår i anled- ning av ortsavdragsreformerna. Som förutsatts vid genomförandet av dessa reformer bör en utredning av de kom- munala skatteutjämningsproblemen även avse frågan om en fortsatt redu- cering av dessa bidrag. I tilläggsdirek- tiven precisera-s utrymmet för statsbi- dragsgivning så att det förslag till ett Skatteutjämningsbidrag och därmed för- bundna åtgärder som kommittén har i uppdrag att utarbeta, mås-te utformas och avvägas mot bakgrunden av de re- surser som under budgetåret 1963/64 står till förfogande för statsbidrag i form av skatteersättning och skatte- lindringsbidrag.

Kommunernas uppgift att ombesörja angelägenheter av allmänt intresse har redan tidigt förutsatt att staten lämnat kommunerna ekonomiskt stöd. Efter hand har detta stöd blivit av avsevärd omfattning. Detta har särskilt gällt de senaste årtiondena då förvaltningsupp- gifter i vidgad omfattning tillförts kommunerna. Ökningen av antalet upp- gifter har såsom av den tidigare redo- görelsen framgått lett till att statsbi- dragssystemet kommit att omfatta ett stort antal speciella bidrag, tillkomna vid skilda tidpunkter och med bidrags— bestämmelser som både formellt och materiellt är mycket olika utformade. Bidragssystemet har därigenom blivit ytterst komplicerat.

Försök har på senare tid gjorts att förenkla statsbidragsgivningen. Allmän-

na statsbidragsutredningen framlade 1952 sitt principbetänkande (SOU 1952:44) angående driftbidrag till pri- märkommuner. Grundtanken däri var att ett allmänt statsbidrag utan anknyt- ning till något bestämt utgiftsändamål skulle införas. På grund av den kritik som uttalades under remissbehandlin- gen fick utredningen i uppdrag att överarbeta sitt förslag och resultatet härav framlades 1956 i ett betänkande om förenklad statsbidragsgivning i frå- ga om driftbidrag till primärkommu— nerna (SOU 1956:8). Betänkandet för- anledde beslut av statsmakterna påföl- jande år och innebar att 27 speciella driftbidrag ersattes av två — ett lärar- lönebidrag och ett bidrag till högre sko- lor.

Allmänna statsbidragsutredningen har sedermera i ett den 3 december 1956 avgivet betänkande (stencilerat) fram- lagt förslag till förenkling av anlägg- ningsbidragen till primärkommunerna, varjämte den i särskilda promemorior behandlat en del återstående driftbi- drag till dessa kommuner m.m. Dessa förslag har föranlett vissa beslut av riksdagen.

Frågan om statsbidragen till lands- ting och landstingsfria städer har be- handlats av 1946 års statsbidragssak- kunniga för hälso- och sjukvården i dess betänkande angående statsbidrags- systemet för den slutna kroppssjukvår- den (SOU 1948:48), liksom senare av kommittén för översyn av hälso- och sjukvården i riket i betänkande om häl— sovård och öppen sjukvård i lands— tingsområdena (SOU 1958:15). I pro- position nr 171 till 1963 års riksdag an- gående landstingskommunernas överta- gande av statens mentalsjukvård m.m. har vidare framlagts förslag rörande de grundläggande ekonomiska spörsmålen på detta område, vilket sedermera har godkänts av riksdagen. Därjämte pågår

en översyn av statsbidragssystemet på sjukvårdens område genom år 1960 till- kallade utredningsmän. Det må slutli- gen nämnas att frågan om statsbidragen till kommunerna uppmärksammats även i andra sammanhang, bland annat av 1958 års besparingsutredning ( SOU 1959:28 ) och av riksdagens revisorer.

Otvivelaktigt har inom statsbidrags— systemet på grund av de anrtydda åt- gärderna åtskilliga förenklingar genom- förts, vilka underlättat det administra- tiva arbetet både på den statliga och den kommunala sidan. Antalet bidrag är emellertid alltjämt stort och erbjuder en rik provkarta på bidrag till utgifts- ändamål av varierande karaktär och betydelse. Trots de förenklingar som vidtagits kvarstår också enligt utbredd uppfattning avsevärda svårigheter att rätt tolka och tillämpa bidragsbestäm- melserna.

Om sålunda hittills gjorda ansträng- ningar att förenkla statsbidragssyste- met inte medfört den rationaliserings- effekt man hoppats på, uppkommer frå- gan om det kan anses ändamålsenligt att kommittén söker lösa sin uppgift inom ramen för nuvarande bidrags- system. I det hänseendet får kommittén anföra följande.

Till en början må erinras om att före- dragande departementschefen i sam- band med anmälan den 20 november 1953 av frågan om fortsatt utredning angående rationalisering av de statliga driftbidragen till primärkommunerna anförde bland annat att skatteutjäm- ningsproblemet fick lösas i annan ord- ning. Denna ståndpunkt intogs även av statsmakterna år 1957 vid behandlingen av grunderna för en förenklad stats- bidragsgivning avseende driftbidragen till primärkommunerna (prop. nr 112). Ehuru skälet härför närmast var att vid överarbetningen söka undvika att om- kastningarna i bidragstilldelningen blev

av större betydelse, ligger det i sakens natur att ett hänsynstagande till skatte- utjämningsfrågan vid utformningen av de speciella driftbidragen försvårar möjligheterna att tillgodose kraven på enkelhet i bidragsgivningen, Självfallet innebär en sådan lösning av problemet också att nuvarande ordning med spe- ciella bidrag konserveras för överskåd- lig tid. Skulle utvecklingen som hittills gå i riktning mot vidgad kommunal verksamhet och än fler statsbidragsfor- mer försvåras ytterligare möjligheterna att åstadkomma en överskådlig och för- enklad bidragsgivning.

Även andra invändningar kan emel- lertid resas mot att i första hand in— rik'ta arbetet på att åstadkomma skatte- utjämning genom skatteunderl'agsgrade- rade speciella statsbidrag.

Sålunda torde en orsak till att de rådande skattetrycksskillnaderna mel- lan kommunerna inte kunnat i tillräck- lig grad utjämnas genom de skatteun- derlagsgraderade speciella bidragen vara att söka i det förhållandet att varje enskilt sådant bidrag i allmänhet ut— formats med den begränsade målsätt— ningen att åstadkomma viss fördelning av utgifterna endast för förvaltnings- grenen i fråga. Att vid införandet av ett skatteunderlagsgraderat speciellt bi- drag samtidigt ompröva redan existe- rande skatteunderlagsgraderade stats- bidrag inom andra förvaltningsgrenar har inte varit praktiskt möjligt. Genom att de skatteunderlagsgraderade stats- bidragen som regel utformats med i förväg fixerade gränsvärden för grade- ringen har den avsevärda ökning av skatteunderlagen i kommunerna som efter hand inträffat också lett till att allt fler kommuner blivit undantagna från graderingen samtidigt som grade- ringen blivit mindre starkt verkande för kommuner med ringa men växande skattekraft. Även om vid en allmän

översyn nämnda olägenheter kunde un- danröjas skulle med hänsyn till att samhällsuppgifternas fördelning mellan stat och kommun inte är en gång för alla given stora svårigheter dock allt— jämt föreligga att inom det speciella bidragssystemets ram rätt avväga de olika skatteutjämningsbidragen.

Det avgörande skälet mot att i första hand söka lösa skatteutjämningsproble— met genom ändring av grunderna för de skatteunderlagsgraderade statsbidra- gen får emellertid anses vara att dylika åtgärder inte kan antas vara till fyllest. Som allmänna statsbidragsutredningen framhöll erhålles visserligen genom en differentiering av de speciella bidragen ökad skatteutjämningseffekt. Med nuva- rande statsbidragssystem begränsas emellertid denna skatteutjämning till det skattetryck som föranledes av den speciella statsunderstödda verksamhe- ten. Även om alla de nuvarande spe- ciella statsbidragen differentieras, upp- når man, som statsbidragsutredningen anmärkte, inte full skatteutjämning utan utjämning sker endast i den mån skattetrycket förorsakats av kostnader för de statsunderstödda verksamhetsgre- narna. De grenar av den kommunala verksamheten som faller utanför stats- bidragsse'ktorn kan, vilket utredningen

också framhöll, alltjämt föranleda starkt varierande skattetryck i kommunerna. För att skattetrycket i kommunerna skall kunna utjämnas också i denna del måste statsbidragsgivningen i princip utvidgas till att omfatta alla de kommu- nala verksamhetsgrenarna.

Det är i huvudsak de nu nämnda omständigheterna som övertygat kom- mittén om att arbetet på att lösa skatte- utjämningsproblemet i första hand bör inriktas på att söka skapa ett allmänt statsbidrag med skatteutjämnande syfte. Spörsmålet om en ändring av grunderna för de skatteunderlagsgraderade stats— bidragen bör därefter angripas med ut— gångspunkt från en bedömning av det resultat det allmänna statsbidraget kan förväntas ge.

Såsom i direktiven förutsatts bör det allmänna skatteutjämnande bidraget möjliggöra en avveckling av nuvarande i anledning av ortsavdragsreformerna utgående allmänna bidrag. Även det sär- skilda skattelindringsbidraget åt syn- nerligt skattetyngda kommuner bör om möjligt inarbetas i det allmänna bidra- geL Ett allmänt statsbidrag bör också skapa förutsättningar _ i vart fall på sikt _— för en långtgående rationalise- ring av den speciella statsbidragsgiv- ningen.

KAPITEL 8

Skatteutjämning genom ändrade regler för den interkommunala beskattningen

Som tidigare framhållits ingår i kom- mitténs uppdrag att ompröva de för- slag till ändrade regler för den inter- kommunala beskattningen som kommu- nalskatteberedningen framlade i sitt 1942 avgivna betänkande (SOU 1942: 34) men som aldrig kom att läggas till grund för någon lagstiftning. Gransk— ningen bör enligt direktiven ske mot bakgrunden av den ekonomiska utveck- ling som ägt rum efter det beredningen framlade sina förslag.

Med hänsyn härtill skall kommittén i det följande till en början behandla spörsmålet om beskattningsföremålens fördelning mellan kommunerna. I ett andra avsnitt kommer härefter att be- handlas reglerna om beskattning för ge- mensamt kommunalt ändamål.

8.1 Beskattningsföremålens fördelning mellan kommunerna

8.1.1 Allmänna principer Den kommunala beskattningens syfte att tillgodose kommunernas me-delsbe- hov i den mån detta inte kan täckas med andra inkomster har i hög grad präglat utformningen av de kommu- nala beskattningsreglerna. Önsk—emålet att förse varje kommun med ett till— räckligt och någorlunda konstant skat- teunderlag utgör sålunda motivet för fastighetsbeskattningen och samma syf- te har den för den kommunala beskatt- ningen uppställda principen om kom-

munen som ett självständigt, slutet be- skattningsområde. Vid kommunalbe— skattningen har en avvägning ansetts böra ske mellan å ena sidan kommu- nens intresse att utan inskränkningar få beskatta till densamma anknutna be- skattningsföremål och å andra sidan den skattskyldiges intresse att bli be- skattad efter sin förmåga.

I enlighet härmed har de kommunala beuskattningsreglerna utformats så att inkomstberäkningen för skattskyldig skall verkställas särskilt för varje kom- mun och avse hans inom kommunen förefintliga förvärvskällor utan hänsyn till sådana förvärvskällor som han kan ha haft inom annan kommun. Den skattskyldiges intresse har sålunda så- tillvida underordnats kommunens be- skattningsintresse att kommunen ej går miste om sin beskattningsrätt till skattskyldigs inom kommunen befint- liga beskattningsföremål av den anled- ning att någon hans förvärvskälla inom annan kommun lämnat negativt resul- tat.

Grunden för fördelningen av beskatt- ningsföremålen har varit att ett särskilt samband ansetts föreligga mellan be- skattningsföremålet eller dess inneha- vare, å ena, samt den beskattande kom- munen, i motsats till alla andra kommu- ner, å andra sidan. Denna samhörighet har uppfattats på olika sätt. Med ut- gångspunkt från den s.k. intresseprin- cipen har sambandet ansetts ligga däri att förvärvsverksamheten dragit nytta

av kommunens anordningar och anstal- ter. För de=nna nytta eller för kommu- nens motsvarande kostnader har det synts riktigt att kommunen erhåller gottgörelse genom beskattning av verk- samheten. Man har emellertid också ve- lat se ett naturligt samband mellan en kommun och all förvärvsverks-amhet inom dess gränser, oavsett den kom- munala verksamhetens eventuella gagn för skapandet av de värden som blir föremål för beskattning. Förvärvsverk- samhetens ekonomiska betydelse och i och för sig vinstgivande karaktär har därvid betonats i stället för nyttan av kommunens åtgöranden. Med uppfatt- ningen att kommunen utgör ett slutet beskattningsområde har det även legat nära till hands att anse kommunens beskattningsrätt omfatta alla skattekäl- lor inom dess område.

Vår kommunala inkomstbeskattning kan sammanfattningsvis sägas i första hand ta sikte på kommunens direkta förhållande å ena sidan till de skatte- objekt som befinner sig inom kommu- nens lokala maktområde och å andra sidan till de skattesubjekt som genom sin bosättning befinner sig inom sam- ma område. I enlighet härmed har vår kommunalskattelag åt varje kommun in- rymt befogenhet att dels ensam beskatta de inkomstkällor som anses lokaliserade inom densamma, dels beskatta de per- soner som anses bosatta inom kommu- nen för all inkomst av annan art än den som härrör från inkomstkällor, lokali- serade inom andra kommuner.

8.1.2 Gällande bestämmelser Med utgångspunkt från ovan i korthet angivna allmänna principer skall i det följande en närmare redogörelse läm- nas för gällande bestämmelser om be- skattningsort. Inledningsvis må anmärkas att den kommunala inkomstskatten är en all-

män repartitionsskatt som beräknas på grundval av inkomst och av garantibe- lopp för fastighet. Garantibeloppet ut- gör för närvarande 2,5 procent av fas- tighetens taxeringsvärde och upptas som skattepliktig inkomst för fastighe— tens ägare i den kommun där fastig- heten är belägen. Kommunalskattelagen anger sex huvudslag av inkomst, nämli- gen inkomst av jordbruksfastighet, an- nan fastighet, rörelse, tjänst, tillfällig förvärvsverksamhet och kapital. För varje inkomstslag skall inkomsten av varje förvärvskälla uppskattas för sig. Vad som är att anse som särskild för- värvskälla anges i 18 5 KL.

Varje av skattskyldig bedriven för- värvskälla hänföres enligt bestämmel- serna om beskattningsort i 56—61 55 KL till viss eller vissa kommuner. Skatt för inkomst av jordwbruksfastighet och annan fastighet skall utgöras till kom— mun där fastigheten är belägen. Motsva- rande gäller för skatt för sådan tillfällig förvärvsverksamhet som avser realisa— tionsvinst vid avyttring av fastighet. In- komst av rörelse som utövats från fast driftställe tas till beskattning i kommun där sådant driftställe begagnats. In- komst av annat slag (av rörelse utan fast driftställe, tjänst, kapital och annan tillfällig förvärvsverksamhet än icke yr- kesmässig avyttring av fastighet) be- skattas i den skattskyldiges hemorts- kommun. Jordbruksfastighet, annan fastighet och rörelse kan bilda förvärvs- källor som hänför sig till flera kommu- ner. Därvid skall inkomsten fördelas till beskattning mellan kommunerna. El- jest är förvärvskälla alltid begränsad till en viss kommun och inkomsten av förvärvskällan skall då i sin helhet be- skattas i denna kommun.

I 57 5 2 mom. KL meddelas beträf- fande vissa slag av rörelse speciella be- stämmelser om i vilka kommuner in- komsten skall beskattas. Sålunda skall

inkomst av rörelse som avser att me- delst ledning tillhandahålla vatten, gas eller elektrisk kraft beskattas såväl i kommun där huvudkontor eller vatten-, gas- eller kraftverk funnits som i kom- mun där förbrukning ägt rum; inkomst av järnvägsdrift i kommun där järn- vägen haft huvudkontor samt i kommun där järnvägen framdragits och vid järn- vägen anställd personal varit bosatt eller stationerad. I huvudsak samma bestäm- melser har meddelats beträffande in— komst av andra trafikmedel, nämligen spårvägsdrift, linjetrafik med omnibus och kanaldrift. I fråga om rederirörelse gäller för det fall att rörelsen saknar fast driftställe och den skattskyldige hemortskommun att inkomsten av rö- relsen beskattas i den kommun där far- tyget har sin hemort.

I 57 5 3 mom. har anvisats en sär- skild regel i fråga om rörelseidkare mellan vilka intressegemenskap råder (moder— och dotterföretag eller företag under i huvudsak gemensam ledning). Regeln avser det fall att dylika företag vid affärer sinsemellan genom åsättan- de av högre eller lägre pris än de i all- mänhet gällande eller genom andra lik- nande åtgärder åstadkommit att in- komst av deras rörelse ! avsevärd mån redovisats i annan kommun än den där inkomsten skulle redovisats om intres- segemenskap inte förelegat. Har så skett skall som beskattningsort för den rörelseidkare hos vilken för hög in- komst redovisats beträffande skälig del av hans inkomst gälla den kommun där den andre rörelseidkaren skulle utgjort skatt för inkomsten om normal prissätt— ning tillämpats.

Närmare bestämmelser om fördel- ningen av rörelseinkomst mellan olika kommuner har meddelats i 58 5 KL. Som huvudregel gäller att 5 procent av inkomsten skall tilldelas kommun där huvudkontor funnits. Detta procenttal

är en minimisiffra som kan överskridas när omständigheterna därtill föranle- der. Återstående inkomst skall för rö- relser av andra slag än i paragrafen särskilt angivna fördelas mellan till- verknings- och försäljningskommuner— na. I lagtexten uttryckes detta så att in- komsten efter avdrag för huvudkon- torsandelen skall beskattas >>i de kom- muner, där fast driftställe begagnats, efter ty som kan finnas skäligt med hän- syn till inom varje kommun tillverkade varors värde, handelsomsättningens storlek, antalet där syselsatta arbetare eller annat förhållande, som kan tjäna till grund för bedömande av den in- komst, som kan anses hava åtnjutits inom kommunen».

För vissa i 58 5 särskilt angivna slag av rörelse, nämligen bankrörelse, annan penningrörelse, emissionsrörelse och handel med värdepapper, jordstyck- ningsföretag, rörelse som avser att medelst ledning tillhandahålla vatten, gas eller elektrisk kraft, järnvägsdrift, spårvägsdrift, linjetrafik med omnibus samt kanaldrift finns särskilda bestäm- melser meddelade rörande inkomstför- delningen. Beträffande exempelvis in- komst av bankrörelse gäller, på sätt i anvisningarna till paragrafen närmare anges, att dylik inkomst skall fördelas mellan de kommuner där huvud- eller avdelningskontor funnits efter det för- hållande som in- och utlåningen vid varje kontor står till den sammanlagda in- och utlåningen vid samtliga kontor. I det fall särskild huvudkontorsandel skall beräknas för de ovannämnda spe- ciella slagen av rörelse, utgör andelen 5 eller 10 procent av inkomsten, bero- ende på rörelsens art. Den valmöjlighet i fråga om huvudkontorsandelens stor- lek som fördelningsregeln för »rörelse i allmänhet» erbjuder föreligger inte i dessa fall.

Beträffande de närmare reglerna om

inkomstfördelningen mellan kommuner- na när förvärvskälla jordbruksfastighet eller annan fastighet omfattar fastigheter inom olika kommuner gäller enligt 56 å andra stycket KL att den från fastig- heterna gemensamt härflutna inkomsten skall tas till beskattningi varje kommun till så stor del som kan anses ha in- flutit inom kommunen. Kan utredning härom inte vinnas, sker fördelningen efter vad som kan anses skäligt med hänsyn till den bruttointäkt som influ- tit inom varje kommun eller till det förhållande vari fastigheternas taxe— ringsvärden stått till varandra.

8. 1 .3 Kommunalskatteberedningens förslag Kommunalskatteberedningen ansåg att gällande bestämmelser i fråga om be- skattningsföremålens fördelning mellan olika kommuner inte var tillfredsstäl- lande. Beredningen anförde till stöd härför bland annat följande.

Grunden för kommunalbeskattningen var att finna i det förhållandet att sta- ten anvisat kommunerna vissa samhälls- uppgifter och tillerkänt dem viss be- skattningsrätt för att möjliggöra för dem att fullgöra dessa uppgifter. Enligt beredningens mening kunde kommu- nerna inte anses ha några i sakens na- tur grundade anspråk på att få förfoga över alla de inom deras områden be- fintliga skattekälloma. Ändrade förhål- landen kunde nödvändiggöra en utök- ning, inskränkning eller omfördelning av de beskattningsföremål som tidigare anvisats kommunerna av staten.

Även om en fördelning av beskatt- ningSföremålen med den angivna ut- gångspunkten väsentligen borde syfta till att varje kommun erhöll ett för sina uppgifter avpassat skatteunderlag, kun- de man vid fördelningen dock inte bortse från det samband som fanns mel-

lan kommunerna och de inom desamma lokaliserade förvärvskälloma och bo- satta personerna. Det syntes naturligt och tillbörligt att inkomsttagare som för sin förvärvsverksamhet eller för sin person kom i åtnjutande av de förmåner vilka en viss kommuns verksamhet er- bjöd erlade skatt just till denna kom- mun. I den kommunala självstyrelsens intresse var det också angeläget att be- skattningsföremålen beskattades där vederbörande skattskyldig kunde ta del i de kommunala angelägenheterna eller eljest utöva inflytande på desamma. En- ligt beredningens mening borde de kommunala beskattningsföremålen dock inte hänföras till andra kommuner än sådana med vilka de hade ett påtagligt samband, Då det gällde att avgöra med vilken kommun en viss förvärvsverk- samhet skulle anses ha sådant samband att inkomsten därav borde beskattas i kommunen, syntes avseende framför allt böra fästas vid de kostnader som verksamheten förorsakade kommunen. Fanns ej sådant samband som kunde föranleda beskattning inom någon för- värvskommun fick antingen inkomstta- garens person träda i förgrunden och beskattning ske i dennes hemortskom- mun eller också borde beskattning ske för gemensamt kommunalt ändamål. Förvärvskommunernas beskattnings- rätt hade i ett betydelsefullt avseende beskurits så starkt att grundsatsen om kommunernas rätt att beskatta inom de- ras områden lokaliserade förvärvskällor till stor del förlorat sin betydelse. In- komst av kapital som oftast härrörde från produktiv egendom i olika kom- muner hade sålunda av taxeringstek- niska skäl inte kunnat tas till beskatt- ning i förvärvskommunen utan i den skattskyldiges hemortskommun. Hår- igenom hade skatteunderlaget kommit att i viss grad förskjutas från lands— kommuner till kommuner av samhälls-

karaktär där kapitalägarna företrädes- vis var bosatta.

Även i andra avseenden syntes den nuvarande fördelningen av de kommu- nala beskattningsföremålen mindre lycklig. Med avseende å fördelningen av inkomst av rörelse som bedrevs inom flera kommuner hade icke till- räckligt beaktats graden av det sam- band som fanns mellan olika rörelse- grenar och respektive kommuner. Sam- hörigheten mellan en rörelse och den kommun där rörelsen drevs kunde vara av mycket olika styrka beroende på rö- relsens art. En industri behövde ofta hamnanläggningar, vägar, ledningar o. dyl. som det ankom på kommunen att anordna. För handelsrörelse som inte tog direkt befattning med varor, t.ex. agenturrörelse, för penninghandel av olika slag eller för rörelses ledning, torde den kommunala verksamheten i orten vara av mindre betydelse. Ofta uppbars sådan rörelse väsentligen av högt kvalificerade personliga insatser eller av immateriella värden, t.ex. goodwill, vilka inte hade något lokalt samband med en viss kommun.

Den verkliga ledningen av ett företag kunde sålunda utöva-s å annan ort än där rörelsen officiellt hade sin ledning och av personer som inte hade anställ- ning vid företaget, Med hänsyn härtill syntes huvudkontor där rörelses led- ning utövades och försåljningskontor end-ast ha en mindre grad av gemen— skap med den kommun där de var för- lagda.

I detta sammanhang framhöll bered- ningen även att vid fördelning av rö- relseinkomst mellan flera kommuner rönelsegrenamas yttre omfattning i oli- ka kommuner inte kunnat i önskvärd grad beaktas i praxis. Detta hade särskilt tidigare _ varit till nackdel för tillverkningskommunerna vilkas in- tressen inte blivit tillgodosedda i den

utsträckning som motsvarat deras av den industriella verksamheten förorsa- kade bördor.

Även principen att varje kommun skall anses som ett slutet beskattnings- område kunde enligt kommunalskatte- beredningens mening ha vissa mindre önskvärda verkningar. Detta gällde ej blott beträffande de skattskyldiga som stundom blev beskattade utöver sin verkliga skatteförmåga utan även be- träffande beskattningsföremålens för- delning mellan kommunerna. I de fall en skattskyldig redovisade en god in- komst till beskattning i förvärvskom- munen men inte någon inkomst i hem- ortskommunen eller tvärtom kunde av- vägningen mellan kommunernas intres— sen att beskatta den skattskyldige synas otillfredsställande. En fördelning av in- komsten mellan kommunerna skulle i sådana fall ge ett rimligare resultat.

Beredningen konstaterade vidare att de gällande beskattningsreglerna i till- lämpningen gett en mycket ojämn för- delning av skatteunderlaget mellan kommunerna samt att en mycket viktig orsak till det mångenstädes för höga skattetrycket var olikheten i skattekraft. En jämnare fördelning av beskattnings— föremålen mellan kommunerna var där- för ägnad att minska behovet av direkt skatteutjämnande åtgärder.

Kommunalskatteberedningen utveck- lade sina allmänna synpunkter närmare sålunda.

Beträffande rörelse som bestod i såväl tillverkning som handel i olika kom- muner fann beredningen angeläget att bättre tillgodose tillverkningskommu- nernas beskattningsrätt. Därvid borde ej blott den s.k. handelsandelen be- gränsas utan det var även erforderligt att ändra huvudregeln att inkomst skulle beskattas i den kommun där den åtnjutits. Sistnämnda regel syntes inte ge ett riktigt uttryck för de fördelnings-

grunder som under utvecklingens gång vunnit insteg i praxis och som enligt beredningens åsikt borde gälla. Det var endast i undantagsfall möjligt att med någon säkerhet beräkna hur stor del av en rörelses inkomst som åtnjutits i den ena eller andra kommunen. För en så- dan beräkning fordrades bland annat kännedom om det ekonomiska utfallet av olika verksamhetsled inom företaget. Även om företagen ofta lät de olika grenarnas resultat framträda var för sig i bokföringen, skedde detta från andra synpunkter än inkomsttaxeringens. Uppdelningen måste därför _ som be- stämmelserna även anvisade — i all- mänhet bestämmas av andra faktorer, t.ex. värdet å tillverkade varor, om- sättningens storlek eller antalet syssel- satta arbetare. I själva verket syntes även fördelningen mellan olika drift- ställen av samma art i regel ske efter rörelsens omfattning å densamma och ej efter driftställenas andel i rörelse- vinsten-s uppkomst.

I fråga om utmätandet av huvudkon- torsandelen hade stadgandet angående sådan andel kommit att verka som en begränsning som i viss mån syntes stå i motsats till huvudregeln att den eko— nomiska betydelsen av varje verksam- het borde utgöra fördelningsgrund. Hu- vudkontorsandelen torde nämligen i allmänhet inte vara så stor att den mot- svarade den ekonomiska betydelsen av den vid kontoret bedrivna verksam- heten.

Huvudregeln att inkomsten skulle be- skattas där den åtnjutits syntes inte hel- l-er väl ansluta sig till bestämmelserna om beskattningsort, anförde beredning- en vidare. Då beskattning skulle ske endast där fast driftställe fanns, dvs. där rörelsen kunde anses lokaliserad, syntes fördelningen mellan flera drift- ställen böra ske med hänsyn till hur starkt lokalt anknuten rörelsen genom

varje driftställe var till vederbörande kommun. |Där så ej skedde kunde in- träffa att kommun till vilken rörelse hade en lokal anknytning som var så svag att man endast med tvekan kunde anse fast driftställe föreligga —— tillför- des en betydande andel av vinsten, där- för att den vid driftstället bedrivna verksamheten hade stor ekonomi-sk be- tydelse och detta trots att kommunen om sambandet varit obetydligt svagare icke skulle ha fått beskatta någon del av inkomsten.

Såväl i gällande bestämmelser som i praxis hade förekommit avvikelser från regeln att inkomst skulle beskattas där den åtnjutits. Om — som beredningen förordade även handelsandelen be- gränsades, skulle det knappast längre finnas något egentligt utrymme för re- gelns tillämpning. Regeln gav inte hel- ler något riktigt uttryck för samhörig- heten mellan en rörelse och den kom- mun -där rörelsen drevs. Sådan samhö- righet förelåg endast i mindre grad ge- nom att rörelsen-s ledning utövades in- om kommunen eller genom att försälj- ningen av produkter förlagts dit, även om [sådan verksamhet kunde anses vara av mycket stor ekonomisk betydelse för företaget i dess helhet. Det var väsent- ligen verksamhetens yttre omfattning som var avgörande för samhörighetens styrka. Regeln att inkomst skulle be- skattas där den åtnjutits kunde må- hända förefalla naturlig om man före- ställde sig att varje kommun enligt den- samma fick beskatta den inkomst som där »uppkommit» eller »skapats». Det ekonomiska livet torde emellertid vara alltför komplicerat för att man i all- mänhet skulle kunna avgöra var in- komst skapades. För övrigt syntes det knappast finnas skäl för att inkomst som skapades genom högt kvalificerad personlig verksamhet, t.ex. genom en rörelses ledning, skulle i sin helhet be-

skattas där de tämligen oväsentliga ytt- re anordningarna för denna verksam- het fanns.

Beredningen kom alltså till den upp- fattningen att den allmänna fördel- ningsregeln borde erhålla ett annat in- nehåll. Beredningen hade därvid över- vägt att införa en liknande allmän för- delningsregel som den vilken gällde i Danmark, nämligen en fördelning efter arbetslöner. En sådan fördelningsregel skulle i många fall vara lämplig och ha den fördelen att tvister inte behövde uppkomma i nämnvärd utsträckning. Emellertid skulle en sådan regel på grund av sin schablonmässiga karaktär i många fall inte leda till ett tillfreds- ställande resultat och jämväl innebära en onödigt vittgående ändring av den rådande fördelningen. Beredningen stannade därför vid den huvudregeln att fördelningen skulle bestämmas av omfattningen och beskaffenheten av den verksamhet som bedrivits i veder- börande kommun i jämförelse med om- fattningen och beskaffenheten av verk- samheten i dess helhet. Hänsyn skulle därjämte tas till de kostnader och olä— genheter som olika rörelsegrenar vål- lade kommunerna.

Beredningen hade vidare övervägt en ytterligare begränsning av beskattnings- rätten för de kommuner där tillverk- ning ej ägde rum, nämligen genom att bortta huvudkontorsandelen. Då emel- lertid huvudkontorsandelen genom gäl- lande bestämmelser var tämligen snävt begränsad och därför inte hade någon betydelse för fördelningen av inkomst— underlaget mellan kommunerna, ansåg sig beredningen inte ha skäl att fram- lägga något förslag i denna fråga. Praxis syntes även gå i den riktningen att hu- vudkontorsandelen sällan bestämdes till mer än 5 procent.

Ytterligare fann beredningen, som be- träffande beskattning av fastigheter fö—

reslagit övergång från gällande garanti- skattesystem till en fristående objekt— skatt, att vid fördelning av rörelse- inkomst särskild hänsyn borde tas till sådan kommun där fastighet som an- vänd—es i rörelse var belägen.

I enlighet med det anförda föreslog beredningen sammanfattningsvis följan- de regler.

Den i 58 5 sista stycket KL upptagna fördelningsregeln för »rörelse i allmän- het» borde utbyta-s mot en bestämmelse av innehåll att rörelseinkomst skulle beskattas i varje kommun där fast drift- ställe begagnats till så stor del som skä— ligen kunde anses belöpa på kommunen med hänsyn till omfattningen och be- skaffenheten av den där bedrivna verk- samheten jämfört med omfattningen och beskaffenheten av verksamheten i dess helhet.

Beträffande all rörelse skulle vidare gälla att i kommun där den skattskyl- dige tillhörig, i rörelsen använd fastig- het var belägen skulle först beskattas så stor del av inkomsten som motsvarade 5 procent av fastighetens taxeringsvärde (fastighetsandel). Förslog ej inkomsten därtill och fanns flera sådana kommu- ner, skulle inkomsten fördelas mellan dem i förhållande till de inom varje kommun belägna fastigheternas taxe- ringsvärden.

I en föreslagen ny punkt av anvis— ningarna till 58 & KL utvecklade bered- ningen ytterligare den allmänna princi- pen. Sålunda borde — efter avräknande av fastighetsandelen — fördelning av inkomsten ske med hänsyn till rörel- sens yttre omfattning inom varje kom- mun och under beaktande av att skilda grenar av en rörelse kunde med av- seende å sin beskaffenhet i väsentligt olika mått förorsaka de kommuner in— om vilka rörelsen utövats olägenheter och kostnader.

I kommun där huvudkontor funnits

skulle vid fördelningen beskattas 5 procent eller där omständigheterna där- till föranledde högre procent av den inkomst som översteg eventuell fastig- hetsandel (huvudkontorsandel),

Omfattade rörelsen endera tillverk— ning eller handel, borde sedan fas- tighetsandel och huvudkontorsandel av- räknats den återstående inkomsten i allmänhet fördelas, i förra fallet efter arbetarantalet eller tillverkade varors värde och i senare fallet efter handels- omsättningen å de särskilda driftstäl- lena. Omfattade rörelse tillverkning och försåldes vad som tillverkades i detalj eller eljest på sådant sätt att rörelsen kunde anses omfatta jämväl handel, bor- de, om dessa rörelsegrenar varit för- lagda till skilda kommuner, den åter- stående inkomsten uppdelas i tillverk- ningsandel och handelsandel. Endast då särskilda skäl därtill var för handen borde handelsandelen bestämmas högre än till hälften av tillverkningsandelen, dvs. att av den till fördelningen åter- stående inkomsten skulle 1/3 utgöra handelsandel och 2/3 tillverkningsan- del. Ägde försäljningen inte rum på sätt nu angetts, skulle hela vinsten anses belöpa på tillverkningen.

8.1.4— Remissyttrandena över kommunalskatteberedningens förslag I remissyttrandena över kommunalskat— teberedningens betänkande ägnades be- redningens förslag i förevarande del en jämförelsevis ringa uppmärksamhet. Några remissinstanser ställde sig dock kritiska till förslaget. Sålunda anförde Skånes handelskammare bland annat att det knappast torde kunna göras gäl- lande att tillverkningskommunevrna i allmänhet tillhörde dem där behovet av en skatteutjämning var mest känn- bart. Därest ej uppenbara inadverten— ser skulle uppstå torde det dessutom

vara påkallat att vidhålla inkomsten även som primär fördelningsgrund. Skulle vid kommunernas konkurrens om skatteobjekten införas en annan, av inkomsten oberoende primär fördel- ningsgrund torde icke kunna undvikas att kommunernas beskattningsrätt mer eller mindre eluderades genom ovid- kommande förhållanden, exempelvis verksamhetens organisatoriska upp- byggnad. Ej heller syntes en sådan om- fördelning som den ifrågasatta väl för- ena sig med det faktum att ekonomiskt sett försäljningen i jämförelse med tillverkningen under normala mark- nadsförhållanden oftast var den icke minst fordrande uppgiften och därför också för sitt framgångsrika bedrivande bland annat förutsatte en däremot sva- rande kommunal miljö. Som i betän- kandet framhållits syntes knappast kunna hävdas att gällande huvudregel med sin anknytning till inkom-sten ut- gjort något avgörande hinder för att i tillämpningen även beakta kommuner- nas kostnadssynpunkter. Tvärtom hade just konstaterats en tilltagande praxis i denna riktning.

Även Smålands och Blekinge handels- kammare kritiserade den föreslagna all- männa fördelningsregeln och framhöll bland annat att en så mångtydig formu- lering som rörelsens »yttre» omfattning torde komma att ge anledning till åtskil- liga tvister. D—et torde vara förenat med avsevärda svårigheter att på föreslagna grunder åstadkomma en rättvis fördel- ning.

Också kammarrätten var tveksam om lämpligheten av att beredningens för- slag i denna del genomfördes. Sålunda anfördes i kammarrättens yttrande bland annat.

Beredningens förslag härutinnan syftar huvudsakligen till att, i de fall då en rö- relse omfattar både tillverkning och han- del, de kommuner, där tillverkningen be—

drives, skola erhålla större andel av vinsten än vad de med nuvarande bestämmelser kunna få.

Det faller sig ej så lätt allt överblicka verkningarna av beredningens förslag i denna del. Beredningen uppger själv att praxis i stort sett redan utvecklat sig i samma riktning som förslaget. I den mån detta sålunda endast innebär ett lagfäs— tande av nämnda praxis torde från kam- niarrättens sida inttet vara att erinra. Be- redningen anser emellertid att de föreslag- na reglerna i en del fall torde komma al.-t rubba de fördelningsgrunder, vilka i praxis år efter år tillämpats beträffande de inom flera kommuner verksamma företagen. Kammarrätten är med hänsyn härtill tvek- sam om lämpligheten av att beredningens förslag på denna punkt genomföres. För ett stort antal företag har frågan om fördel— ningen av rörelseinkomsten besvärsvägen dragits under kammarrättems och regerings— rättens prövning. Starka skäl tala enligt kammarrättens mening för att man ej bör utan tvingande skäl rubba de fördelnings- grunder, som beskattningsdoms-t-olarna i föreliggande fall ansett sig böra tillämpa och som därefter kanske i en lång följd av år tillämpats av respektive företag. Be- redningen synes också själv tro att ett ge— nomförande av förslaget icke kommer att medföra några större förskjutningar av skatteunderlaget.

Mellankommunala prövningsnämnden uppgav i sitt yttrande bland annat att i de tvister om inkomstfördelning som prövningsnämnden haft att avgöra nämnden ofta mött den åsikten att kom- munernas beskattningsanspråk borde stå i relation till de olägenheter och kostnader en rörelse förorsakade den kommun där rörelsen drevs. Nämnda åskådning torde också i någon mån ha kommit att påverka flera instansers be— slut i dylika frågor, oaktat KL anvi- sade ett bedömande av i vad mån in- komsten kunde anses ha åtnjutits i viss kommun. På grund av den faktiska rätrtsutvecklingen syntes det därför som om de i betänkandet föreslagna lagänd- ringarna icke i större utsträckning skul- le komma att rubba den rådande in- komstfördelningen.

8. 1 .5 Fördelningsreglernas behandling i riksdagen

Även i riksdagen har vid skilda till- fällen under senare år fråga väckts om ändring av fördelningsreglerna i för- värvskällan rörelse.

Vid 1954 års riksdag yrkades sålunda i de likalydande motionerna [:326 och 11:283 förutom att repartitionstalet måtte sänkas från 4 till 3 procent att viss del av rörelseinkomsten, mot- svarande 2 procent av för beskattnings- året gällande taxeringsvärde å i rörel- sen använd fastighet, skulle beskattas i kommun där fastigheten var belägen. Hade i rörelsen använts flera, i olika kommuner belägna fastigheter och var rörelseinkomsten otillräcklig för att ge varje fastighetskommun så stor del av inkomsten som motsvarade 2 procent av taxeringsvärdet skulle inkomsten för- delas mellan dem i förhållande till de inom varje kommun belägna fastighe- ternas taxeringsvärden.

Till stöd för yrkandet anfördes bland annat att det första steg till fastighets— skatten-s avskaffande som togs av 1953 års riksdag genom sänkningen av re- partitionstalet från 5 till 4 var alltför litet. Repartitionstalet borde icke ha satts högre än 3. 1953 års riksdagsbe- slut innebar även en ändring av reg- lerna om fördelning av inkomst mellan olika kommuneri de fall då förvärvs— källa vari fastighet ingick skulle tas till beskattning i mer än en kommun. Den- na ändring torde icke ha varit avsikt- lig, eftersom någon utredning eller mo- tivering ej hade förebragts. Den ord- ning som härutinnan gällde enligt de tidigare bestämmelserna borde återstäl- las.

I sitt av riksdagen godkända betän- kande nr 36 avstyrkte bevillningsutskot- tet yrkandet.

Vid 1956 års riksdag framfördes i de

likalydande motionerna 1:292 och II: 240 ånyo yrkande-n om ändring av 58 S KL. Yrkandena, som var av samma in- nebörd som de av 1954 års riksdag be- handlade, avslogs.

Vid 1957 års riksdag yrkades i av- givna motioner (I:417 och II:525) —— iörutom en sänkning av repartitionsta- let till 1,5 —— ändring av reglerna för fördelningen av rörelseinkomst mellan olika kommuner av innebörd att i de fall fastighet ingick i rörelsen inkomst motsvarande 5 procent av fastighetens taxeringsvärde alltid skulle beskattas i den kommun där fastigheten var be- lägen; fastighetskommunen skulle alltså erhålla samma andel av inkomsten som när repartitionstalet för fastighet var 5. Motionärerna föreslog fördenskull att av rörelseinkomsten skillnaden mel— lan å ena sidan 5 procent av taxerings- värdet och å andra sidan garantibe- loppet skulle hänföras till den kommun där fastigheten var belägen,

I betänkande nr 32 avstyrkte 1957 års bevillningsutskott bifall till yrkandet. Utskottets förslag godkändes av riks- dagen.

Även beträffande gällande regler om beräkning av huvudkontorsandel har i riksdagen motionsvis framställts yrkan- den om ändring.

Sålunda hemställdes vid 1955 års riksdag i motionen II:179 att »riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t an- hålla om utredning och förslag till så- dan ändring av 58 5 kommunalskatte— lagen, att bestämmelserna att fem pro- cent eller eventuellt mera av rörelse- inkomst skall föras till kommun, där huvudkontor finnes, utgår, samt till så- dan ändring av 61 få samma lag, att kontor ej räknas som fast driftställe».

Ifrågavarande bestämmelser hade enligt vad som framhölls i motionen _— lett till att rörelsevinster i många fall fördelats så att en inte ringa del

därav hänförts till kommun där före- taget hade huvudkontor eller annat kon- tor till förfång för tillverknings- eller produktionskommunerna. Det fanns ingen som helst anledning att föra en del av vinsten till kommun där intet produktivt arbete utfördes. Enbart den omständigheten att huvudkontor fanns på viss plats borde ej föranleda till att just den kommunen fick rätt att be- skatta en del av vinsten.

Efter att ha redogjort för gällande regler rörande fördelningen av rörelse- inkomst beträffande företag som både tillverkade och sålde varor och påpekat att en förskjutning i praxis till förmån för tillverkningskommunerna ägt rum förklarade bevillningsutskottet (bet. nr 48) att vad i motionen anförts inte kun- de utgöra skäl för ett slopande eller en minskning av huvudkontorsandelen. Det i motionen berörda spörsmålet ut- gjorde härjämte endast en del av det större problemet om fördelning av rö— relseinkomst över huvud taget.

Beträffande yrkandet att kontor inte borde anses som fast driftställe fram- höll utskottet att om ett företag haft ett kontor i en kommun detta i och för sig inte innebar att en till sin storlek be- stämd del av rörelseinkomsten skulle beskattas i kommunen. Hur stor del av inkomsten som skulle hänföras till ifrå- gavarande kommun [bestämdes från fall till fall med ledning av de i 58 5 an- givna omständigheterna. Storleken av denna inkomstdel var beroende av om- fattningen av kontorets verksamhet. En- ligt utskottets åsikt kunde i betraktande av grunden till gällande regler om för- delning av rörelseinkomst berättigade anmärkningar ej riktas mot de resultat som erhölls vid en rätt tillämpning av förevarande stadgande.

Vid 1956 års riksdag hemställdes i motionerna 1:302 och 11:245 att »riks- dagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t

anhålla om utredning och förslag till sådan ändring av 58 5 kommunalskatte— lagen, att bestämmelserna att fem pro- cent eller eventuellt mera av rörelsein- komst skall föras till kommun där hu— vudkontor finnes utgår».

I sitt av riksdagen godkända betän- kande nr 29 erinrade 1956 års bevill- ningsutskott om vad i frågan förekom- mit vid 1955 års riksdag, I likhet med 1955 års utskott fann utskottet ifråga- varande spörsmål endast utgöra en del av det större problemet om fördelning av rörelseinkomst över huvud taget, varför utskottet inte ansåg sig kunna bi- träda yrkandet i motionerna om en sär- skild utredning av förevarande fråga.

På sätt framgått av den inledningsvis lämnad-e redogörelsen för gällande prin- ciper på kommunalbeskattningens om- råde har hemortskommunen tillerkänts rätt att ensam beskatta inkomst av tjänst, kapital samt —- med viss in- skränkning av tillfällig förvärvsverk- samhet. Av förarbetena till KL fram— går att skälen härför varit att en sådan ordning synts rimlig, enär de ortsav- drag och allmänna avdrag som skulle avräknas förlagts till denna kommun. Även taxeringstekniska skäl har ansetts tala för en sådan ordning. Det har emellertid framhållits av bland andra 1921 års kommunalskattekommitté att förenämnda förvärvskällor understun- dom kan innefatta intäkter som i verk- ligheten influtit inom annan kommun.

I fråga om inkomst av tjänst berördes spörsmålet om hemortskommunens be— skattningsrätt senast i motion till 1962 års riksdag (II:607). I motionen fram- hölls att det i ökad utsträckning före— kom att medborgarna i riket tillbring- ade sin fritid i annan kommun än man- talsskrivningskommunen. Möjligheten att lämna för fritidsvistelse lämplig miljö och godtagbar allmän service kund—e kräva betydande ekonomiska en-

gagemang för fritidskommunen. Den nuvarande utformningen av den kom- munala beskattningen innebar emeller- tid inte någon tillfredsställande fördel- ning mellan mantalsskrivningskommu- nen och fritidskommunen. Motionären yrkade därför att möjligheterna till åstadkommande av en dylik fördelning måtte snarast prövas.

1962 års bevillningsutskott (bet. nr 17) fann de i motionen anförda syn- punkterna värda beaktande. Under hån— visning till denna kommittés arbete framhöll utskottet emellertid att den i motionen aktualiserade frågan torde kunna förväntas finna sin lösning i ett vidare sammanhang. Utskottet ansåg under sådana förhållanden inte skäl fö- religga att tillstyrka riksdagsskrivelse i ämnet utan avstyrkte bifall till motio- nen.

Riksdagen beslöt i enlighet med ut- skottets förslag.

8.1.6 Gällande praxis

Medan frågan om heskattningsorten för inkomst av rörelse ganska ofta varit fö- remål för regeringsrättens prövning, kan motsatsen sägas gälla beträffande spörsmålet om rörelseinkomstens för- delning mellan olika kommuner. Anta- let till regeringsrätten hänskjutna för- delningsspörsmål är nämligen ringa vid jämförelse med sammanlagda antalet mål om beskattningsort som fullföljts till högsta instans. Anledningen härtill torde vara att många kommuner hittills inte ägnat fördelningsfrågorna erforder- lig uppmärksamhet. Ofta torde ej heller hos vederbörande kommun finnas till- räcklig kännedom om rörelsens art, omfattning och inriktning för ett till- förlitligt bedömande av kommunens skatteanspråk. Under senare år har dock, särskilt hos de större städerna, förmärkts ett ökat intresse för dessa

frågor. Det är emellertid sannolikt att åtskilliga fördelningsfrågor vilka med hänsyn till sin natur borde föranleda prövning i högre instans alltjämt inte kommer under sådant bedömande.

Det ligger i sakens natur att re— geringsrättens avgöranden oftast dikte- rats av omständigheterna i det enskilda fallet. Särskilt när det gäller fördel- ningsfrågor torde det finnas anledning att iaktta stor försiktighet vid tolkning- en av förefintliga avgöranden; ofta är det inte möjligt att ur desamma ut- läsa mera generella riktlinjer. Med hän- syn härtill skall i det följande endast lämnas ett par exempel på fördelnings- spörsmål som prövats av regeringsrät- ten. Av dessa åskådliggör det ena en viss förskjutning av beskattningsrätten till förmån för kommuner där produktion ägt rum; det andra ger anvisning om hur inkomstfördelningen bör ske be- träffande förvärvskälla som omfattar så- väl speciella slag av rörelse som sådan förvärvsverksamhet i allmänhet.

Beträffande det först åsyftade spörs- målet —— avseende rörelse omfattande både tillverkning och försäljning — an- såg redan kommunalskatteberedningen sig kunna uttala att i praxis framträtt en ökad benägenhet att tillerkänna kom- mun där tillverkning skett större andel av den gemensamma inkomsten än ti— digare. Denna praxis synes sedermera ha befästs. Sålunda har i flera av re- geringsrätten prövade mål inkomstför- delningen mellan de kommuner där till- verkning skett och de kommuner där försäljning ägt rum genomförts på det sätt att efter det huvudkontorsandel av- räknats återstoden fördelats med 2/3 på tillverkningskommunerna och 1/3 på försäljningskommunerna. Mellan till- verknings- och försäljningskommuner- na inbördes har därefter fördelningen ägt rum efter tillverkningsvärdet res- pektive omsättningen.

Det andra exemplet ger upplysning om hur inkomstfördelningen bör äga rum då blanda-d förvärvskälla förelig- ger. Därmed avses här en förvärvskälla som består av rörelsegrenar för vilka olika fördelningsregler skall iakttas, exempelvis en eller flera speciella reg- ler förutom den allmänna regeln. I så- dana fall har regeringsrätten godtagit följande tillvägagångssätt vid fördel- ning av inkomsten. Först har fastställts hur mycket av den totala nettoinkoms- ten från förvärvskällan som skall anses ha härflutit från de olika rörelsegre- narna, varvid inkomstuppdelningen skett efter någon som skälig ansedd grund, såsom arbetarantal el. dyl. De på olika rörelsegrenar belöpande inkomst- beloppen har därefter fördelats efter de för varje rörelsegren gällande för- delningsreglerna.

Som tidigare anförts blir emellertid i flertalet fall fördelningsfrågan aldrig föremål för prövning i högre instans. I allmänhet sker sålunda fördelningen i enlighet med i deklarationerna avgiv- na förslag, vilka godtas av vederbörande taxerings— eller prövningsnämnder. På detta sätt kommer samma fördelnings- grunder att tillämpas ett flertal år.

Till följd av sin centrala ställning har mellankommunala prövningsnämnden en betydelsefull roll i fråga om utform— ningen av praxis beträffande fördel- ning mellan olika kommuner av in- komst av rörelse. Nämndens betydelse på detta område är särskilt stor, efter- som det ankommer på densamma att pröva de flesta större företags taxe- ringar. För många av dessa företag har nämnden kommit att träffa det slutliga avgörandet i fråga om inkomstfördel- ningen.

Beträffande den närmare innebörden av mellankommunala prövningsnämn- dens praxis må antecknas att i Svensk Skattetidning (årgång 1948 s. 302 ff.)

intagits en redogörelse härför i vad av- ser fördelning av inkomsten å huvud- kontorsandel, tillverkningsvinst och försäljningsvinst. Av redogörelsen fram- går att om det gäller företag som både tillverkar varor och försäljer dessa ge— nom egen försäljningsorganisation bru- kar, sedan i enlighet med 58 % KL i normalfallet 5 procent av den kommu- nalskattepliktiga inkomsten tillförts den kommun där huvudkontor för rörelsen funnits, den återstående delen av kom- munalskattepliktiga inkomsten fördelas under antagande att 2/3 är tillverk- ningsvinst och 1/3 försäljningsvinst. Tillverkningsvinsten fördelas i före- kommande fall i förhållande till till- verkningsvärdena eller efter annan grund som kan befinnas skälig och för- säljningsvinsten med ledning av omsätt- ningssiffrorna. Fördelning med ledning av specialbokslut för olika avdelnings- kontor godtas som regel icke,

I vissa fall beräknas emellertid hu— vudkontorsandelen till 10 procent. För företag som uteslutande driver handels- rörelse brukar således huvudkontorsan- delen beräknas efter den högre pro- centsatsen, om huvudkontoret ombesör- jer varuinköpen. Förhöjningen motive— ras med att någon del av vinsten bör hänföras till den del av huvudkontorets verksamhet som avser varuanskaffnin- gen och som hos tillverkningsbolag mot- svaras av tillverkningsvinst. Vidare brukar huvudkontorsandelen beräknas till 10 procent, om huvudkontoret är av särskilt stor betydelse, exempelvis om konstruktions- och forskningsarbeten i större omfattning bedrives i huvudkon- torskommunen eller om huvudkontoret såsom hos våra stora exportindustrier sköter världsomfattande affärer. Slutli- gen brukar huvudkontorsandelen höjas till 10 procent i sådana fall då huvud- kontoret sköter försäljningsarbetet men detta kräver jämförelsevis liten perso-

nal. Det har i sådana fall ansetts att huvudkontorskommunen skulle bli allt- för gynnad, om den enligt vanlig schablon tillfördes 5 procent såsom hu— vudkontorsandel och 1/3 av återstående inkomst såsom försäljningsvinst. Hu- vudkontorskommunen tillgodoräknas i stället en mindre försäljningsvinst ge- nom att huvudkontorsandelen höjes till 10 procent; återstående del av den kommunalskatt'epliktiga inkomsten till- fönes tillverkningskommunerna. Sist— nämnda förfaringssätt brukar bland an- nat tillämpas då tillverkningen avser tämligen likartat gods och försäljningen sker i stora partier. Detta gäller exem— pelvis gruvföretag. Även för bruksin- dustrier och trävaruföretag räknas ofta icke med full försäljningsvinst enligt huvudregeln utan huvudkontorsandelen höjes i stället till 10 procent.

Allmänna ombudet hos mellankom- munala prövningsnämnden har på be- gäran av kommittén upplyst att pröv- ningsnämnden under senare år inte mera väsentligt ändrat sin praxis i fråga om fördelning av rörelseinkomst mellan skilda kommuner. Ombudet har anfört bland annat följande.

Den omständigheten att prövningsnämn- den icke ändrat sin praxis innebär icke att den funnit fördelningsprinciperna alltid leda till materiellt riktigt resultat. Upp- delningen på tillverkningsvinst och för- säljningsvinst blir ibland alltför schema- tisk. Om exempelvis ett skotillverknings- företag försäljer sin tillverkning till de- taljhandlare genom resande, medan ett an- nat försäljer sin produktion genom en ked— ja av egna butiker, beräknas försäljnings- vinsten i båda fallen till en tredjedel, trots att försäljningsvinsten torde vara avsevärt mycket högre i det senare fallet.

Mot den nuvarande skattemässiga upp— delningen i huvudkontorsandel samt till- verknings- och försäljningsvinst kan vidare framställas den anmärkningen, att gräns- dragningen mellan dessa—olika sektionerinte alltid är klar. Vissa arbetsuppgifter, exem- pelvis forskning, kunna utföras i tillverk-

nings— eller i huvudkontorskom-munen eller i bådadera. Även försäljningsarbetet kan utföras i både tillverkningskommunen och försäljningskommunen. Detta kan exempel- vis vara fallet, om varuleveranser till alla eller i vart fall till större köpare sker direkt från tillverkningskommunen, medan det intellektuella försäljningsarbetet utfö- res i annan kommun. I sådana fall torde sådant varunederlag som enligt motiven till kommunalskattelagen konstituerar fast driftställe ofta finnas i tillvenknings- kommunen. Om personalen i försäljnings- kommunen har befogenhet att självständigt avsluta affärer, anses fast driftställe för försäljningsrörelsen finnas även i den kom- mun där det intellektuella försäljningsar- betet utföres. Hittills torde tillverknings- kommunen i sådana fall med dubbla fasta driftställen förförsäljningsrörelsen ofta icke ha tillförts någon försäljningsvinstandel. ibland har dock, om det intellektuella för- säljningsarbetet krävt förhållandevis obe- tydlig personal, tillverkningskommunen kompensera-ts därigenom att den samman- lagda huvudkontors- och försäljningsvinst- andelen beräknats till 10 %.

8.1.7 Skatteutjämningskommitténs undersökningar

81.71 Huvudkontorsandelen ! fråga om huvudkontorsandelens stor- lek när det gäller fördelning av inkomst av »rörelse i allmänhet» har kommittén gjort vissa undersökningar. Sålunda har granskats ett antal självdeklarationer som 1959 avlämnats av juridiska per-

soner. Därvid har utvalts huvudsakligen skattskyldiga hemmahörande i någon av rikets tre största städer, I samtliga fall har förvärvskällorna varit att hänfö- ra till flera prövningsdistrikt.Deklaratio— ner från skattskyldiga med rörelse för vilken någon av de speciella fördel- ningsreglerna gäller har inte medtagits.

Undersökningen omfattade totalt 635 deklarationer och utvisade bland annat att bestämmelsen om beräkning av hu— vudkontorsandel ofta inte tillämpats på ett riktigt sätt. Sålunda förekom ett fler- tal deklarationer vari någon procentu- ellt bestämd huvudkontorsandel ej framräknats. I vissa deklarationer hade vidare endast angetts hur stor del av den sammanlagda inkomsten som borde taxeras i de olika kommunerna. Detta gällde särskilt de mindre företagen. Slutligen förekom att någon fördelning över huvud taget inte skett, vilket ibland kunde förklaras av att den inkomst som skulle fördelas var alltför ringa för att motivera en dylik åtgärd.

I övervägande antalet fall hade dock verkställts en procentuell beräkning av huvudkontorsandel. Sålunda hade 231 företag angett huvudkontorsandelen till 5 och 253 företag till 10 procent. De fö— retag som redovisat en inkomst av minst 100 000 kronor hade beräknat hu- vudkontorsandel enligt följande.

Tillämpad beräkningsgrund för huvudkontors- Antal foretag andel Stockholm Göteborg Malmö 5 % ................................................... 49 13 9 10 % ................................................... 75 17 20 ca 41/2 % ................................................... 1 71/2 % ................................................... 2 25 % (inkl. vinst å engrosrörelse) ......... 1 50 % (inkl. försäljningsvinst) ............... 1 Beräkningsgrund osäker .............................. 10 3 1 Huvudkontorsandel synes ej beräknad ............ 11 3 1

8.1.7.2 Arbetslönerna som fördelnings- grund Redan under remissbehandlingen fram- fördes alternativ till det av kommunal- skatteberedningen framlagda förslaget. Sålunda ifrågasatte mellankommunala prövningsnämnden huruvida icke, där- est skilda rörelsegrenars beskaffenhet att i olika mått förorsaka kommunerna olägenheter och kostnader skulle ges grundläggande betydelse, en fördelning efter förhållandet mellan de i skilda kommuner utbetalda lönerna förtjänade att upptas som primär fördelnings- grund. Prövningsnämnden framhöll till stöd härför bland annat att en sådan regel otvivelaktigt var enkel och att den särskilda huvudkontorsandelen därvid kunde bortfalla. Regeln skulle också en- ligt nämndens mening eliminera många brister, exempelvis beträffande förhål- landet mellan tillverkningsandel och handelsandel. Det framhölls dock att en viss maximering av de utbetalda lö- nerna kunde vara lämplig, särskilt i fråga om företag av familjebolagskarak- tär.

Liknande synpunkter har sedermera framförts av allmänna ombudet hos mellankommunala prövningsnämnden. I det förut omnämnda utlåtandet till denna kommitté har ombudet sålunda i det hänseendet anfört följande,

Om den nuvarande uppdelningen i hu- vudkontorsandel samt tillverknings— och försä-ljningsvinst ersattes med en fördel- ning av den kommunalskattepliktiga rörel- seinkomsten på de kommuner, där rörelse utövats från fast driftställe i förhållande till utbetalda arbetslöner, skulle detta ofta leda till ett materiellt riktigare resulta-t än hittills tillämpade fördelningsprinciper.

Mot en fördelning i förhållande till ut- betalda arbetslöner har ibland invänts, att tillverkningen kräver förhållandevis större kapitalinsatser än försäljning och att en fördelning efter löneutbetalningarna där- för skulle missgynna tillverkningskommu- nerna. Därvid torde man ha förbisett att

även försäljning regelmässigt kräver avse- värda kapitalinsatser, särskilt i varulager och fordringar. Man torde därför icke ge- nerellt kunna påstå, att kapitalbehovet per anställd är lägre i försäljningsverksamhet än i tillverkning.

Inom mellankommunala prövningsnämn- den har ifrågasatts om nämnden skulle göra framställning om ändrade lagbestäm- melser rörande den interkommunala för- delningen av rörelseinkomst, men det har ansetts att nämnden i vart fall hör av- vakta avvecklingen av garantibeskatt- ningen av fastigheter innan någon fram- ställning göres. Om garantibeskattningen bort-tages, synes en ändring av nuvarande fördelningsbestämmelser böra övervägas. Om detta ej sker, torde tillverkningskom- munerna. som för närvarande ofta erhålla av sevärda garantibelopp, ibland bliva miss- gynnade.

Även kommunalskatteberedningen ha- de under sina överväganden om en änd- rad utformning av fördelningsreglerna för »rörelse i allmänhet» ifrågasatt ut- givna arbetslöner som fördelnings- grund. Då beredningen icke fann anled- ning förorda en på denna grund upp- byggd regel angavs skälen härtill vara bland annat att en dylik regel i många fall inte skulle leda till ett tillfreds- ställande resultat.

Ehuru sålunda kommunalskattebered- ningen avvisat en fördelningsregel efter förhållandet till utbetalda arbetslöner och mellankommunala prövningsnämn- den enligt vad allmänna ombudet upp- lyst funnit sig böra avvakta avveck- lingen av fastighletsbeskattningen in- nan någon framställning om ändrade lagberstämmelser rörande den interkom- munala fördelningen av rörelseinkomst göres, har kommittén likväl ansett sig böra verkställa vissa undersökningar för att om möjligt utröna hur en fördel- ning efter arbetslöner skulle inverka på kommunernas skatteunderlag. Därvid har på grundval av uppgifter från ett antal industriföretag, tillhörande skilda grenar av näringslivet, kunnat konsta—

teras att en fördelning efter angiven grund i vissa fall skulle medföra icke oväsentliga förskjutningar i skatteun- derlaget för de berörda kommunerna. Ehuru med ledning av det begränsade undersökningsmaterialet någon otvety- dig tendens icke kunnat spåras, har dock framkommit att i vissa fall kom- muner med för närvarande hög utdebi- tering skulle få sitt skatteunderlag minskat medan andra kommuner med låg utdebitering skulle få ökat skatte- underlag. Ett sådant resultat är själv- fallet från skatteutjämningssynpunkt inte tillfredsställande.

8.1.7.3 Fördelningsreglerna beträffande jordbruksfastighet Vad de interkommunala fördelnings- reglerna beträffande inkomst av jord- bruksfastighet angår må inledningsvis anmärkas att vid tidpunkten för kom- munalskatteberedningens arbete sådan förvärvskälla enligt då gällande regler inte kunde sträcka sig över flera kom— muner. Först genom lagändring 1951 infördes i 18 5 KL med tillämpning från och med 1954 års taxering en bestäm- melse av innebörd att varje fastighet, fastighetsdel eller komplex av fastighe- ter som i ägarens eller brukarens hand var att anse som förvaltningsenhet skulle anses som särskild förvärvskälla. För att jordbruksfastigheter tillsam- mans skall bilda en förvaltningsenhet fordras enligt anvisningarna till före— nämnda paragraf icke blott att fastig- heterna har gemensam innehavare och står under överinseende av inneha- varen eller dennes representant utan även att de står under gemensam för- valtning och drift på sådant sätt att de framträder ekonomiskt som en naturlig enhet. Den i förvärvskällan framkomna gemensamma inkomsten skall enligt 56 å KL tas till beskattning i varje kom— mun till så stor del som kan anses ha

i kommunen influtit. Kan detta inte ut- redas skall enligt en supplementärre- gel fördelningen av inkomsten ske efter vad som kan finnas skäligt med hänsyn till den i varje kommun influtna brutto- intäkten eller till det förhållande vari fastigheternas taxeringsvärden stått till varandra.

För det egentliga jordbruket torde i allmänhet inte föreligga några fördel- ningsproblem. Annorlunda synes där- emot ofta vara förhållandet när det gäl- ler skogsbruket. Kommittén syftar här— med bland annat på den företagsamhet som utövas av träförädlande företag med verksamheten baserad på uttag av virke ur egna skogar. Dessa företags fastighetsbestånd är ofta av betydande omfattning. Fastigheterna ligger också ej sällan på så stort avstånd från var- andra att det är tveksamt om de skall anses utgöra en förvärvskälla. Vidare må anmärkas att storskogsbruket allt mer synes inriktat på att verkställa av- verkning årligen på särskilt utvalda större områden. Detta kan medföra att i en kommun ett år sker en betydande avverkning, medan ett annat är någon avverkning över huvud taget inte före- kommer. De kommuner inom vilka in- täkt erhålles kan sålunda växla år från år,

På storleken av det skogskommuner- na tillkommande skatteunderlaget in- verkar i första hand hur värderingen av uttaget virke göres. Grundläggande för produkternas värde är ortens pris. Detta värde skall upptas som intäkt för den fastighet från vilken uttaget skett och redovisas som utgift i rörelsen. Ve- derbörande kommun skall således i princip tillgodoföras det belopp som motsvarar värdet av uttag inom kom- munen.

För att närmare få belyst tillämp- ningen av bestämmelserna angående värdering av uttag och fördelning av

inkomst har kommittén låtit inhämta vissa uppgifter från ett tjugutal ledande företag inom landets skogsindustrier. Av uppgifterna framgår bland annat föl- jande.

Samtliga företag utom ett anser sitt bestånd av jordbruksfastigheter utgöra en enda förvärvskälla. Ett företag upp- delar däremot sina jordbruksfastigheter i olika förvärvskällor med hänsyn till fastigheternas geografiska belägenhet och möjligheterna att bilda ekonomiska brukningsenheter.

I fråga om värdet av uttaget virke framgår av flertalet uppgifter att detta värde bestämmes efter gällande mark- nadspris. Några företag framhåller sär- skilt att värderingen av de egna utta- gen sker till priser som större virkes- leverantörer brukar betinga sig. Endast i ett företag synes värdesättningen ha skett med hänsyn till det ekonomiska utbytet av den industriella verksamhe- ten. Detta företag som regelmässigt läg— ger för inköpsområdet gällande priser enligt »officiell prislista» till grund för beräkningen av värdet har uppgett att de »officiella» prisnoteringarna ibland inte kunnat användas med hänsyn till lönsamheten hos företagets träföräd- lande verk.

Fördelningen mellan skilda kommu- ner av den gemensamma inkomsten i förvärvskällan göres av samtliga före- tag utom två i förhållande till fastig- heternas taxeringsvärden. De företag som inte tillämpar denna metod förde- lar inkomsten efter de i taxeringsvär- dena ingående skogsvärdena. Det fram— hålles allmänt att med tillämpad fördel- ningsgrund en kommun kan komma att tilldelas andel av den gemensamma in- komsten, oaktat någon inkomst inte åt- njutits inom kommunen under beskatt- ningsåret.

Av de lämnade uppgifterna framgår sålunda att företagen i stort sett till-

lämpar överensstämmande redovis- ningsmetoder och att som grund för fördelningen lagts fastigheternas taxe- ringsvärden enligt supplementärregeln. Denna metod har uppgetts vara ägnad att främja en utjämning av skatteunder- laget mellan kommunerna. Flera företag har härjämte framhållit att stora svå- righeter skulle vara förenade med en speciell inkomstredovisning för varje kommun, En sådan redovisningsord- ning anses medföra ett avsevärt mer— arbete och ofta vara praktiskt ogenom- förbar. Ett företag vars skogsfastigheter sträcker sig över samtliga norrländska län har utförligt uppehållit sig vid för— delarna med att sammanföra företagets samtliga skogsfastigheter till en för- värvskälla och med att använda taxe- ringsvärdena som fördelningsgrund. Företaget har anfört följande.

Den av företaget tillämpade redovis— ningsmetoden är ägnad att medföra en ge- nerell utjämning mellan vederbörande kommuner av det skatteunderlag, som hän- för sig till skogsinkomsten. Härjämte öpp- nar denna metod större möjligheter för företaget att i vissa konjunkturlägen — exempelvis genom utökade skogsvårdsåt- gärder i sysselsättningsbefrämjande syfte — indirekt medverka till en utjämning av det kommunala skatteunderlaget genom att tillföra kommunerna ökade skatteintäkter å arbetsinkomst. Sammanförandet av före- tagets samtliga fastigheter till en förvärvs- källa har sålunda i hög grad bidragit till större jämnhet i det kommunala skatte- underlaget genom att det motverkat de följder, som de konjunkturmässiga varia— tionerna i vinkespriserna eljest såväl di- rekt som indirekt genom minskad sys- selsättning skulle ha medfört för in— landskommunernas och norrbottenskom— munernas skatteunderlag. Om varje kom- mun betraktades såsom särskild förvärvs— källa, skulle konjunkturväxlingarna rela- tivt sett leda till att inlandskommunernas skatteunderlag bleve föremål för högst av- sevärda kastningar även vid små föränd- ringar i virkespriserna, medan kustlands- kommunernas skatteunderlag skulle först vid mer betydande variationer i virkespris»

nivån i nämnvärd grad påverkas. Då man —- i varje fall i fråga om bolagsskogarna —— måste räkna med att den biologiska till- växten på lång sikt alltid uttages, medför sammanförandet av företagets skogsfastig- heter i en förvärvskälla sålunda en önsk- värd utjämning av skatteunderlaget mellan inlandskommuner och kustlandskommuner. Denna utjämning är under lågår till in- landskommunernas fördel och under högår till kustlandskommunernas. Den råvaruför- brukande industrien är i Norrland av transporttekniska skäl belägen vid kusten. lnlandet saknar i regel Skogsindustri eller ork föreligger sådan av helt obetydlig om- fattning. Till följd härav swpelar transport— kostnaderna för virket från skogen till in- dustrien en avgörande roll för skogarnas rotvärden. Skogarna i kustlandskommuner- na, vilka har ett avsevärt bättre avsätt- ningsläge än inlandsskogarna, har också ett högre rotvärde. Under år med låga vir- kespriser ger skogarna i inlandet över hu- vud taget ej något rotvärde. Detta gör att avverkningarna sådana är, i den mån så är möjligt, förlägges till de nära industrien liggande skogarna med gott avsättningsläge och högt rotvärde. Under år med höga vir- kespriser och stor efterfrågan förskjutas däremot avverkningarna till inlandsskogar- na, varvid den under lågåren sparade till— växten uttages på en gång och uttagen i kustskogarna relativt sett minskas. Där-est skogsinkomsten fördelades mellan kommu— nerna efter den verkliga virkesfångstens storlek i varje kommun, skulle detta där- för medföra verkningar å inlands- respek- tive kustlandskommunernas skatteunderlag i fråga om inkomst av skogsbruk på sätt ovan angivits.

8.1.8 Skatteutjämningskommitténs ställningstagande

Vid den kommunala inkomstbeskatt- ningen spelar beskattningsorten en vä- sentligt större roll än vid den statliga. Det gäller nämligen i det förra fallet inte allenast en ordningsföreskrift utan reglerna angående be-skattningsorten är samtidigt avgörande vid gränsdrag- ningen för de olika kommunernas be- skattningsrätt. Av den inledningsvis lämnade redogörelsen har sålunda

framgått att detaljerade bestämmelser i kommunalskattelagen anger vilka in- komstkällor den särskilda kommunen är berättigad ta i anspråk. Regler är också meddelade för inkomstens fördelning mellan olika kommuner i fall då för- värvskälla jordbruksfastighet, annan fastighet eller rörelse sträcker sig över mer än en kommun.

Det har redan inledningsvis framhål- lits att de kommunala beskattningsreg— lerna allmänt sett präglas av omsorg om kommunernas ekonomi. Önskemålet att förse kommunerna med ett tillräck- ligt och någorlunda konstant skatteun- derlag utgör grunden för den alltjämt bestående fastighetsbeskattningen och samma syfte har den för den kommu- nala beskattningen uppställda principen om kommunen som ett självständigt, slutet beskattningsområde. Det förtjänar emellertid understrykas att detta drag i den kommunala beskattningen inte in— nebär att lagstiftaren vid skatte-regler- nas utformning avsett att särskilt till- godose de mindre bärkraftiga kommu- nernas intressen. Vad fördelningsreg- lerna angår framgår av redogörelsen för gällande rätt att gränsdragningen för de olika kommunernas skatteanspråk bestämts av huvudprincipen att in— komst skall beskattas där den åtnjutits eller intjänats. Något självständigt syfte att medelst skatterättsliga fördelnings— regler åstadkomma skatteutjämning kan inte spåras i förarbetena till kommu— nalskattelagen och torde inte heller kunna utläsas av gällande regler.

Enligt kommitténs mening torde det också vara uteslutet att utforma de in- terkommunala fördelningsreglerna med skatteutjämning som huvudsyfte. En så— dan ordning skulle bryta mot kommu- nalskattelagens principiella uppbygg- nad och knappast praktiskt kunna leda till åsyftat resultat, eftersom kommu— nernas ekonomiska förhållanden tid ef—

ter annan växlar och det svårligen låter sig göra att utforma fördelningsregler som följsamt ger relativt sett större skatteinkomster åt fattiga kommuner.

Givetvis utesluter vad nyss sagts inte att de fördelningsregler som en gång skapats med hänsyn till den ekono- miska utvecklingen och ändrade förhål- landen i övrigt kommit att gynna vissa kommuner framför andra och att reg- lerna därför kan sägas inte längre till- godose det avsedda syftet att fördela inkomsten mellan kommunerna i för- hållande till var den intjänats. I den mån så konstateras vara förhållandet föreligger självfallet skatterättsliga skäl för ändring. Skulle ändrade regler där- jämte leda till skatteutjämning framstår förslag om dylika åtgärder som särskilt angelägna från de synpunkter skatte- utjämningskommittén har att företräda. Kommittén vill i sammanhanget erinra om den i det föregående anmärkta lag- stiftningen vid 1963 års riksdag beträf- fande reglerna för fördelning av in- komst av kraftverksrörelse, varigenom en förstärkning skett av kraftverks- och regleringsdammskommunernas ställ— ning.

Det av kommunalskatteberedningen framlagda förslaget beträffande fördel— ning av inkomst av »rörelse i allmän- het» ansågs av såväl beredningen som remissinstanserna inte innebära några mera väsentliga ändringar i förhållan- de till rättsutvecklingen i praxis. Detta förhållande förringar givetvis förslagets betydelse från skatteutjäm- ningssynpunkt. Även om förslaget in- neburit väsentliga ändringar i förhål— lande till gällande rätt skulle det emel- lertid enligt kommitténs mening inte vara möjligt att på förhand mera till- förlitligt bedöma förslagets skatteut- jämnande verkningar_ Den föreslagna bestämmelsen att rörelseinkomst skall beskattas i varje kommun där fast drift-

ställe begagnats till så stor del som skäligen kan anses belöpa på kommu- nen med hänsyn till omfattningen och betydelsen av den där bedrivna verk- samheten jämfört med omfattningen och beskaffenheten av verksamheten i dess helhet är nämligen så allmänt hål- len att den inte kan tjäna som underlag för dylika beräkningar.

Angelägenheten från skatterättslig synpunkt av en ändring i enlighet med beredningens förslag kan också ifråga- sättas, eftersom redan gällande regler ger utrymme för en icke obetydlig rö- relsefrihet i fråga om beräkningsgrun- derna. På sätt framgått av redogörelsen för gällande rätt stadgas i 58 å sista stycket KL att vid inkomstfördelningen hänsyn skall tas till inom varje kom— mun tillverkade varors värde, handels- omsättningens storlek, antalet där sys- selsatta arbetare eller annat förhållande som kan tjäna som grund för bedöman- de av den inkomst som kan anses ha åtnjutits inom kommunen.

Även i fråga om inkomst av jord- bruksfastighet föreligger enligt gällande rätt möjlighet till alternativa beräk- ningsgrunder. Den i 56 % KL angivna huvudregeln att beskattning skall ske i varje kommun till så stor del som kan anses ha inom kommunen influtit har nämligen försetts med supplementär- regler av innebörd att inkomstfördel- ning kan ske antingen med hänsyn till den bruttointäkt som influtit inom varje kommun eller till det förhållande vari fastigheternas taxeringsvärden stått till varandra. På sätt framgått av de ovan redovisade undersökningarna har de ledande företagen inom landets skogs- industri tillämpat sistnämnda redovis- ningsmetod, vilken också är förenad med fördelar från skatteutjämningssyn- punkt.

Enligt kommitténs mening ansluter

huvudprincipen att inkomst skall be- skattas i den kommun där den åtnjutits också väl till det nuvarande, på netto- vinstbeskattning uppbyggda skatte- systemet. Så länge detta system består synes anledning knappast föreligga att avskaffa regeln som primär fördel- ningsgrund.

Kommittén har ändock undersökt hur vissa av beredningen diskuterade för- delningsprinciper skulle verka. Som av det föregående framgått skulle därvid en inkomstfördelning mellan kommu- nerna efter förhållandet till utbetalda arbetslöner, vilket också beredningen konstaterade, i vissa fall medföra icke oväsentliga förskjutningar i skatteun— derlaget för de berörda kommunerna och ofta ge mindre tillfredsställande re- sultat från skattentjämningssynpunkt.

Kommunalskatteberedningen hade också övervägt att bortta huvudkon- torsandelen från de kommuner där till- verkning ej ägde rum. Beredningen an- såg sig emellertid ej böra framlägga nå- got förslag härom med hänsyn till att hu- vudkontorsandelen enligt gällande be- stämmelser var tämligen snävt begrän- sad och att praxis syntes gå i den rikt— ningen att huvudkontorsandelen sällan bestämdes till mer än 5 procent.

Av kommitténs undersökningar har emellertid framgått att ett antal större företag, hänförliga till skilda prövnings— distrikt och med en redovisad inkomst av rörelse av minst 100 000 kronor, be- räknat huvudkontorsandelen till 10 procent. Utvecklingen i praxis synes sålunda beträffande de större företagen inte ha gått i den riktning beredningen antagit, Då huvudkontoren i övervä- gande antalet fall varit belägna i städer med relativt god skattekraft, kan det tänkas att den höga huvudkontorsande- len förstorat skillnaderna i skattekraft mellan de kommuner där rörelsen ut— övats. Ehuru enligt kommitténs mening,

vilken bestyrkts av allmänna ombudet hos mellankommunala prövningsnämn- den, hittillsvarande tendens i praxis mot en högre huvudkontorsandel än 5 procent inte är av den omfattning att den bör tillmätas större betydelse från skatteutjämningssynpunkt, torde föl- jande uttalande av 1963 års bevillnings- utskott likväl böra omnämnas i föreva- rande sammanhang.

I sitt betänkande nr 38 i anledning av Kungl. Maj:ts proposition nr 84 med förslag till ändringar i reglerna för för- delning mellan kommuner av det skal- teunderlag som härrör från kraftverks- rörelse har bevillningsutskottet uttalat bland annat att den i propositionen föreslagna regeln att till kommun där huvudkontoret är beläget skulle hänfö- ras 10 procent av inkomsten utgjor- de ett undantag från vad eljest gäll- de enligt 58 % KL. Utskottet har vi- dare framhållit att i fråga om kraft- verksrörelse hade den avveckling av fastighetsbeskattningen som skett ge— nom repartitionstalets sänkning från 5 till 2,5 lett till en relativt sett bety- dande ökning av huvudkontorsandelen utan att denna ökning i och för sig kunde motiveras och att de skäl som ti— digare talat för en 10-procentig huvud- kontorsandel för kraftverksrörelse för- lorat i styrka. Utskottet förordade där- för en sådan ändring i de föreslagna fördelningsreglerna att till kommun där huvudkontor funnits skulle hänföras blott 5 procent av inkomst av kraft— verksrörelse.

Riksdagen beslöt i enlighet med ut- skottets förslag.

Även i fråga om »rörelse i allmänhet» förtjänar enligt kommitténs mening den successiva avveckling av fastighetsbe— skattningen som skett beaktande vid be- stämmande av huvudkontorsandelens storlek. Det torde emellertid få ankom- ma på beskattningsmyndigheterna att i

tillämpningen ta hänsyn till detta för— hållande och kommittén har för sin del inte funnit anledning att förorda någon ändring av gällande regler.

Självfallet dikteras kommitténs stånd- punktstagande till beredningens förslag främst av det förhållandet att verkning- arna från skatteutjämningssynpunkt är ovissa eller betydelselösa. I och för sig föreligger med utgångspunkt från kom- mitténs uppdrag icke anledning åbero- pa andra skäl för ställningstagandet. Emellertid må i sammanhanget anmär- kas att också andra omständigheter talar för ett anstånd med eventuella förslag på det skatterättsliga området.

Det må sålunda till en början erinras om att den pågående översynen av skat- tesystemet i hela dess vidd som anför— trotts allmänna skatt—eberedningen kan aktualisera ändringar beträffande reg- lerna för den interkommunala beskatt- ningen, I direktiven för beredningen ut- talas bland annat att de förslag som utredningen kan komma att framlägga i fråga om den statliga inkomstbeskatt— ningen bör vara så utformade att de kan tillämpas även beträffande den kommunala beskattningen. Det erinras vidare om att en väsentlig sektor av samhällsverksamheten ankommer på kommunerna och att de senare årens utveckling har kännetecknats av ett ökat inkomstbehov för dessa organ, vil- ket tagit sig uttryck i stegrade utdebi- teringssatser och ökade krav på ekono- miskt bidrag från statens sid-a. Enligt direktiven bör därmed sammanhäng- ande problem uppmärksammas vid den omprövning av gällande beskattnings- system som skall äga rum.

Med hänsyn till det anförda kan det enligt kommitténs mening inte nu vara lämpligt att inom ramen för det gäl- lande skattesystemet vidta mera omfat- tande ändringar i de skatterättsliga för- delningsreglerna innan resultatet av

beredningens arbete föreligger. Härav bör följa bland annat att prövningen av det framförda alternativet att som huvudregel fördela inkomsten efter för- hållandet mellan de i skilda kommuner utbetalda lönerna, vilket från skatteut- jämningssynpunkt inte synes innebära några fördelar, lämpligen bör anstå. Detsamma får anses gälla beträffande det i motioner väckta spörsmålet om fritidskommunernas beskattningsrätt.

Kommittén vill rörande sistnämnda fråga allenast erinra om att under för- arbetena till kommunalskattelagen ifrå- gasattes huruvida inte inkomst av tjänst i viss mån borde betraktas som lokali- serad till den ort där tjänsten utövades och varifrån löneinkomsten uppbars. Man hade därviud närmast i tanke det förhållandet att den anställde var bo- satt utom anställningsorten. Det hävda- des sålunda att den anställde i dylika fall kom i intressegemenskap ej blott med bostadskommunen utan även med den kommun inom vilken han hade sin verksamhet förlagd. Man fann det där- för motiverat att verkställa en uppdel- ning av den ifrågavarande inkomsten mellan de båda kommunerna, därvid bostadskommunen med vilken den skattskyldige var närmast förbunden borde få beskatta den större delen av inkomsten och verksamhetskommunen en mindre del därav. I proposition nr 191 till 1920 års riksdag ansåg departe- mentschefen sig emellertid inte kunna tillmötesgå verksamhetskommunernas krav, eftersom en dylik reform skulle på sina håll högst väsentligt inveckla taxeringsarbetet och verkningarna vara svåra att överblicka. Departementsche- fen tillade att det för övrigt föreföll som om vissa fattigare förorter i storstäders närhet genom en föreskrift i antydd riktning skulle berövas en ej oväsentlig del av sina beskattningsföremål.

Med det anförda har kommittén velat

fästa uppmärksamheten på att frågan om fritidskommunernas beskattnings- rätt aktualiserar andra närliggande spörsmål i fråga om beskattningsorten för inkomst av tjänst. Enligt kommit- téns mening kommer reglerna på detta område naturligt i blickpunkten vid prövningen av spörsmålet om en defi- nitiv källskatt för löntagare och kan därför antas bli behandlat i detta sam- manhang.

Slutligen må framhållas att sedan länge enighet rått om att reformarbetet på kommunalbeskattningens område bör syfta till ett större hänsynstagande till principen om skatt efter förmåga än som hittills skett. Under det senaste är- tiondet har sålunda riksdagen vid flera tillfällen i princip uttalat sig för en fullständig avveckling av fastighetsbe- skattningen och endast den omständig- heten att denna beskattning i dess nu- varande utformning befunnits vara av väsentlig betydelse för vissa skogs-, sommarstuge- och kraftverkskommuner tor-de ha. hindrat principbeslutets för- verkligande. Riksdagen har vidare framhållit att ett beslut om fastighets- beskattningens avskaffande samtidigt bör föranleda en översyn av de inter- kommunala fördelningsreglerna i fråga om inkomst av förvärvskälla där fas— tighet ingår.

Även principen om kommunen som ett självständigt, slutet beskattningsom- råde har ansetts i vissa fall leda till mindre tillfredsställande resultat för den enskilde skattskyldige. Genom be- slut av 1958 års riksdag har visserligen i lagstiftningen införts lättnader i fråga om möjligheterna att utnyttja ortsav- drag och vissa allmänna avdrag i an- nan kommun än hemortskommunen. Någon vidgad avdragsrätt för under- skott å förvärvskälla har emellertid icke genomförts. I den till grund för lag— stiftningen liggande propositionen nr

42 år 1958 har vederbörande departe- mentschef som skäl härför åberopat bland annat att så länge den nuvarande fastighetsbeskattningen består det knap- past torde kunna komma i fråga att ut- sträcka rätten till avdrag för underskott å förvärvskälla där fastighet ingår så, att skatteunderlaget reduceras i annan kommun medan den kommun där fas- tigheten är belägen får beskatta garan- tibeloppet ograverat. Ett större hän- synstagande till den enskilde skattskyl- dige på detta område aktualiserar såle- des också en översyn av de interkom- munala fördelningsreglerna.

8.2 Beskattning för gemensamt kommunalt ändamål

8.2.1 Gällande bestämmelser Jämlikt 71 å KL skall skatt som utgöres för gemensamt kommunalt ändamål an- vändas till utjämning av skattetrycket olika kommuner eller andra menigheter emellan. Då beskattningen för gemen- samt kommunalt ändamål enligt KL fått en mycket begränsad omfattning kan anledningen till dessa bestämmelser inte antas ha varit att genom regler i KL skaffa medel till skatteutjämning. Förarbetena till lagen ger också en an- nan förklaring till reglernas tillkomst. Enligt de förslag som låg till grund för bestämmelserna om skattskyldighet för fysiska personer som ej varit här i riket bosatta samt utländska juridiska per— soner förelåg en viss olikhet mellan stats— och kommunalbeskattningen i frå- ga om vissa slag av inkomster. Sålunda beskattades enligt förslagen bland an- nat inkomst av tjänst samt inkomst ge- nom utdelning å aktier m.m. endast statligt men ej kommunalt, Anledningen härtill hade angetts vara den att ingen svensk kommun ansetts äga berättigat intresse att beskatta en person som ej var bosatt eller hemmahörande därstä-

des för sådana inkomster, enär de ej härflutit av någon inom kommunen lo- kaliserad förvärvskälla. Även om ingen- ting var att invända mot grundsatsen att kommunalskatt inte borde utgöras till viss kommun för sådana inkomster, borde det emellertid vara ett önskemål att kunna underkasta dessa kommunal beskattning i någon form. I annat fall skulle vederbörande komma i åtnjutan- de av en oförtjänt skattelindring. Förut- sättningen för beskattning var dock att Sverige kunde anses äga företrädesrätt att framför andra stater beskatta dessa skattekällor både statligt och kommu- nalt. I de fall då sålunda inkomst av förevarande art borde beskattas i Sve- rige och inte kunde anses hänförlig till någon inom viss svensk kommun loka— liserad förvärvskälla borde inkomsten påföras förutom skatt till staten _ skatt att användas till något gemensamt kommunalt ändamål.

De närmare bestämmelserna om be— skattning för gemensamt kommunalt än- damål finns i 57, 59, 69 och 72 åå KL.

I 57 å stadgas beträffande inkomst av rörelse att om fast driftställe inte be- gagnats beskattning i Stockholm för ge- mensamt kommunalt ändamål skall äga rum i två fall, nämligen dels för den händelse inkomsten förvärvats av fy- sisk person under tid då han inte varit här i riket bosatt, dels om inkomsten förvärvats av utländskt bolag.

Av 59 5 3 mom. framgår bland annat att inkomst av tjänst som fysisk person åtnjutit under tid han ej varit här i ri- ket bosatt skall beskattas i Stockholm för gemensamt kommunalt ändamål och att motsvarande gäller beträffande så- dan tillfällig förvärvsverksamhet för vilken skattskyldighet här i riket före- ligger och som inte är hänförlig till in- komst genom icke yrkesmässig avytt- ring av fastighet.

Beträffande svensk medborgare som

tillhört svensk beskickning hos utländsk m—akft eller lönat svenskt konsulat eller beskickningens eller konsulatets betjä— ning och som på grund av sin tjänst varit bosatt utomlands gäller enligt 69 å i fråga om skattskyldighet samma be- stämmelser som för här i riket bosatt person; dock med det undantaget att han inte är skattskyldig här i riket för sin inkomst av berörda tjänst och att för annan inkomst skatten skall utgöras i Stockholm för gemensamt kommunalt ändamål. Motsvarande gäller även hustru och barn under 18 år till sådan person, därest de varit svenska med- borgare och bott h0s honom.

Slutligen gäller enligt 72 5 1 mom. att, därest i anledning av överenskom- melse med annan stat till förekom- mande av eller lindring av dubbelbe- skattning inkomst skall beskattas här i riket men bestämmelse om beskatt- ningsort saknas, inkomsten skall bc- skattas i Stockholm för gemensamt kommunalt ändamål.

Det må anmärkas att enligt 4 % TF taxering till kommunal inkomstskatt som skall ske för gemensamt kommu- nalt ändamål skall verkställas av en taxeringsnämnd i Stockholm som årli- gen förordnas av överståthållarämhetet (den gemensamma taxeringsnämnden) samt att jämlikt förordningen den 28 september 1928 (SFS nr 395) kommu- nal inkomstskatt för gemensamt kom- munalt ändamål skall utgöras med 5 öre för varje skatteöre som påförts den till sådan skatt beskattningsbara in- komsten.

8.2.2 Kommunalskatteberedningens förslag Kommunalskatteberedningen framlade förslag om en väsentligt utvidgad be- skattning för gemensamt kommunalt ändamål. Förslaget grundades på den

förutnämnda av beredningen intagna principiella ståndpunkten att kommu- nerna inte kunde anses ha några i sa- kens natur grundade anspråk på att få förfoga över alla inom deras områden befintliga skattekällor utan att ändrade förhållanden kunde nödvändiggöra en utökning, inskränkning eller omfördel- ning av de beskattningsföremål som ti- digare anvisats kommunerna av staten. Med utgångspunkt från sin uppfattning att de kommunala beskattningsföremå- len inte borde hänföras till andra kom- muner än sådana med vilka de hade ett påtagligt samband anförde bered- ningen bland annat att ifråga om åtskil- liga slag av rörelse sambandet med viss kommun var så svagt att kommunens beskattningsrätt kunde sättas i fråga. Detta gällde särskilt bank- och försäk- ringsrörelse, de statliga monopolföreta- gen, grosshandel samt vissa trafikföre- tag, såsom järnvägs- och busstrafik ävensom rederier. I dessa fall bildade det ekonomiska livet i ett mycket stort antal kommuner underlag för rörelsen och det var av mindre betydelse från vilka platser rörelsen utövades. Huvud— vikten från beskattningssynpunkt låg sålunda på det ekonomiska livet som helhet. Sådana företag hade emellertid i stor utsträckning koncentrerat sina arbets- och kontorsandelar till de stör- re orterna där huvudparten av deras inkomster redovisades till kommunal beskattning. Därigenom hade kommu- ner av samhällskaraktär, särskilt stä- derna, erhållit ett tämligen opåkallat tillskott till sitt skatteunderlag.

Enligt beredningens uppfattning var hemortskommunens beskattningsrätt inte heller avvägd på ett i allo lämpligt sätt. De fysiska personer som beskat- tades för mycket höga inkomster av tjänst och kapital vållade inte kommu— nen några särskilda kostnader. Deras högre bidrag till kommunen kunde där-

för knappast betraktas från den syn- punkten att de utgjorde vederlag för kommunernas tjänster till deras invå- nare utan fick i stället antas ha sin grund i den samhällssolidaritet mellan kommunmedlemmarna som den kom- munala gemenskapen medförde. Emel- lertid syntes dessa bidrag inte höra vara av obegränsad storlek. Om hem- ortskommunen fick beskatta fysiska personers högre inkomster av tjänst och kapital upp till en rimlig gräns, kunde dessa personer därmed anses ha lämnat tillräckligt bidrag till den kom- munala samhällsgemenskapen. Att kom- munerna ägde beskatta fysiska perso- ners inkomster till hur höga belopp som helst föreföll omotiverat även med hänsyn till att dylika högre inkomster av tjänst och kapital härledde från ett vidsträcktare område än hemortskom- munen. I allmänhet syntes inte heller den skatt som juridiska personer er- lade till sin hemortskommun för in- komst av kapital ha tillräcklig grund i det ytterst svaga sambandet mellan dem och de kommuner till vilka deras verk- ställande organ förlagt sin verksamhet. Det gynnande av hemortskommunen som de berörda förhållandena innebar hade framför allt varit till fördel för städer och samhällen, vilka mestadels varit hemortskommuner för fysiska och juridiska personer med större inkoms- ter av tjänst och kapital.

Mot bakgrunden av det sagda föreslog beredningen beskärningar av kommu- nernas beskattningsrätt beträffande in- komst av vissa slag av rörelse samt fy- siska personers högre inkomster.

Enligt beredningens förslag skulle sålunda inkomst av livförsäkringsrö- relse till den del denna belöpte åt för- säkringstagarnas innestående medel och inkomster av statliga monopolföretag inte längre beskattas i någon viss kom- mun utan för gemensamt kommunalt

ändamål. Därigenom skulle skatten för dessa inkomster komma en större krets av kommuner till godo. Beredningen hade även övervägt att föreslå liknande regler för beskattningen av inkomster av bank- och försäkringsrörelse samt kommunikationsföretag. Med hänsyn till önskvärdheten av att undvika alltför stora rubbningar i kommunernas skatte- underlag och hushållning hade bered— ningen dock funnit sig böra avstå från att föreslå en sådan ytterligare utvidg- ning av beskattningen för gemensamt kommunalt ändamål.

Som närmare motivering till sitt för- slag beträffande inkomst av livförsäk- ringsrörelse anförde beredningen bland annat följande. För inländsk försäk- ringsanstalt som bedrev livförsäkrings- rörelse skulle enligt gällande regler som nettointäkt anses förutom överskottet å rörelsen även viss del av anstaltens rän- teintäkter. Anledningen till att dessa försäkringsanstalter beskattades för mer än rörelsevinsten var att de erlagda premierna vid kapitalförsäkring fonde- rades och att de fonderade medlen för- räntades för försäkringstagarnas räk- ning. För att trygga försäkringstagarnas rätt var anstalterna skyldiga avsätta vissa fonder. Dessa medel tillhörde egentligen försäkringstagarna och rän- teavkastningen därå kom dessa till godo. Principiellt borde beskattningen ske hos försäkringstagarna i deras hem- ortskommuner. Detta hade emellertid av praktiska skäl ansetts omöjligt varför beskattningen skedde hos försäkrings- anstalterna. I enlighet med huvudprin- cipen om beskattningsort beskattades inkomst av livförsäkringsrörelse i de kommuner där rörelsen utövats från fast driftställe. Livförsäkringsanstalter— na hade med få undantag sin hemort i Stockholm, Göteborg eller Malmö samt i allmänhet inte fast driftställe annor- städes än i hemortskommunen. Här-

igenom hade inkomsterna av livförsäk- ringsrörelse till allra största delen kom- mit att beskattas i dessa städer. De kommuner där försä—kringsrörelsen ut- övats från fast driftställe kunde inte ha några grundade anspråk på den be- skattningsrätt som i detta avse-ende till- kom dem. Genom beredningens förslag skulle en mera rättvis fördelning av ifrågavarande skatteunderlag kunna åstadkommas,

I fråga om de statliga monopolföre- tagen framhöll beredningen att beskatt- ningsförhållandena för dessa var regle- rade genom bestämmelser som avvek från de för rörelse i allmänhet gällan- de. Sålunda var Aktiebolaget Tipstjänst och Svenska penninglotteriet aktiebolag enligt särskilt stadgande skattskyldiga till kommun endast för inkomst av fas- tighet. Beträffande övriga monopolföre- tag gällde regler som begränsade deras skatteplikt för inkomst av monopolrö- relse i avsikt att från beskattning un- danta vad som var att anse som mono- polvinst och som alltså enligt gällande bestämmelser för bolagens verksamhet skulle tillfalla staten. Jämlikt gällande regler beräknades för deras del netto- intäkten till visst procenttal av försälj- ningssumman där nettointäkten enligt vanliga regler skulle ha beräknats till ett högre belopp. Enligt beredningens mening borde den föreslagna skatte- omläggningen gälla all monopolrörelse. Skäl ansågs sålunda inte föreligga att söka avskilja vad som var att anse som monopolvinst. Som framgick av tidi- gare utredningar hade det för övrigt vi- sat sig ogörligt att på ett tillförlitligt sätt fastställa hur stor del av inkomsten som utgjorde dylik vinst. Då beskatt- ningen skulle ske för gemensamt kom- munalt ändamål, syntes det inte heller nödvändigt att från beskattning undan- ta monopolvinst. Den å dylik vinst ut- gående kommunalskatten ansågs enligt

beredningens förslag få sådan använd- ning att det kunde anses försvarligt att låta statsverket vidkännas en motsva- rande minskning av sina vinster. I fråga om skälen för beskattningen för gemen- samt kommunalt ändamål framhöll be- redningen att sambandet mellan mono- polföretagens verksamhet och de kom- muner där de hade fasta driftställen”. inte var särskilt framträdande. Före- tagen hade ungefär lika starkt samband med alla de kommuner vilkas invånare berördes av verksamheten och det var i själva verket av underordnad bety- delse till vilken kommun driftställena förlades. Ett särskilt skäl att inte låta enbart de kommuner där driftställen fanns beskatta systembolagen var att driftställena-s förläggning skett inte en- bart från ekonomiska synpunkter. Be- redningen kunde inte finna bärande skäl för att vissa kommuner skulle, som enligt gällande regler var fallet, ha rätt att med uteslutande av andra kommu- ner beskatta monopolföretagen. Kommunalskatteberedningen föreslog som ovan nämnts vidare en inskränk- ning av hemortskommunens beskatt- ningsrätt beträffande fysiska personer och dödsbon. Sålunda fann beredning- en att viss del av större inkomsttaga- res sammanlagda inkomst av tjänst och tillfällig förvärvsverksamhet — utom icke yrkesmässig avyttring av fastig- het — samt kapital inte *borde beskat- tas av hemortskommunen utan tas till beskattning för gemensamt kommunalt ändamål. Som skäl för sitt förslag i den- na del antförde beredningen i huvudsak följande. De inkomster som inte var 10- kaliserade till viss kommun utan beskat- tades i vederbörandes hemortskommun stod inte i relation till sambandet mel- lan den skattskyldiges person och hans hemortskommun. Vissa skattskyldigas bidrag till hemortskommunen blev där- för mycket större än sambandet moti—

verade. Särskilt irrationellt tedde sig detta med hänsyn till att dylika skatt- skyldiga ofta hade inkomst av kapital som rätteligen borde beskattas i kom- mun där kapitalet nedlagts. En mycket gynnad ställning hade kommit att intas av de kommuner som blivit hemorts— kommuner för fysiska eller juridiska personer med höga inkomster av tjänst eller kapital. Sådana personer tillförde kommunerna betydande skattebelopp men vållade dem förhållandevis små ut- gifter. Framför allt storstäderna och vissa andra välställda kommuner hade erhållit betydande tillskott till sitt skat- teunderlag. En begränsning av kommu- nernas beskattningsrätt på nu föreva- rande punkt var enligt beredningens mening starkt påkallad. _— Efter att ha undersökt verkningarna i hemorts- kommunerna vid maximering till olika belopp stannade beredningen för att högst 100 000 kronor av de angivna in- komstslagen skulle få beskattas i hem- ortskommunen. Det skattebelopp hem- ortskommunen härigenom erhöll ansågs vara fullt tillräckligt med hänsyn till kommunens förpliktelser och anord- ningar. Den skatt som därutöver ålades ifrågavarande skattskyldiga syntes från beskattningssynpunkt bäst kunna nytt- jas för att bereda skäliga lättnader åt de mindre bärkraftiga kommunerna, vilka ofta genom fördelningsreglernas ofullkomlighet berövats en del av sina beskattningsföremål.

Beredningen anmärkte slutligen att den även övervägt att till beskattning för gemensamt kommunalt ändamål överföra juridiska personers inkomster av kapital och andra förvärvskällor som enligt gällande regler skulle taxeras i hemortskommunen. Härvid hade bered- ningen särskilt haft sin uppmärksamhet riktad på stiftelsers och föreningars in- komst av kapital. Beredningen hade emellertid funnit att det kunde göras

invändningar mot att överföra samtliga dylika inkomster till interkommunal beskattning och att en differentiering därför måhända var nödvändig. Här- igenom blev spörsmålet emellertid mer invecklat. På grund härav och med hän- syn till önskvärdheten av att inte åstad- komma för starka rubbningar i kom- munernas skatteunderlag hade bered- ningen funnit sig inte böra uppta saken till närmare behandling. Då de juridiska personernas kapitalinkomster syntes öka, förmodade beredningen dock att frågan inom en inte alltför lång framtid måste bli föremål för prövning.

8.2.3 Remissyttrandena över kom- munalskatteberedningens förslag Kommunalskatteberedningens förslag i denna del ägnades stort intresse av re- missinstanserna. Ehuru många till- styrkte förslaget framfördes från flera håll stark kritik mot detsamma från skatterättsliga synpunkter, I det följan- de skall det huvudsakliga innehållet i denna kritik återges. I fråga om den principiella grunden för beredningens förslag anförde över- stålhdllaråmbelet att beredningen ingenstäde-s syntes ha klart uttalat vil- ken principiell inställning beredningen intog och lade till grund för de fram- lagda förslagen. De syntes ansluta sig till en modifierad intresseprincip en- ligt vilken det för beskattningsrätten erforderliga sambandet framför allt borde bedömas med hänsyn till de kostnader som en förvärvsverksamhet förorsakade vederbörande kommuner. Denna princip upprätthölls dock inte konsekvent i det på andra ämnesområ- den som avhandlades i betänkandet skatteförmågeprincipen syntes ha legat till grund för bedömandet. Beredningen hade även sökt stöd i andra teoretiska resonemang, då nämnda båda principer

inte kunde åberopas till stöd för fram— lagda förslag. I det hänseendet anförde överståthållarämbetet bland annat föl— jande.

Sålunda vill beredningen stundom bc- gränsa en kommuns beskattningsrätt till sådana inkomster, vilka klart uppkomma inom kommunen ifråga, eller, rättare ut— tryckt, beröva en kommun beskattningsrät- ten ifråga om inkomster, som väl fram- komma inom kommunen men härröra från verksamhet med icke kommunmedlemmar. Man vill sålunda beröva kommunerna de- ras beskattningsrätt ifråga om statliga mo- nopolföretag m.m. på den grund, att vins- ten å dessa företags verksamhet härrör från handel även med icke kommunmedlemmar. flår är uppenbarligen fråga om en ny prin- cip för den kommunalabeskattningen och en princip därjämte, som fullt genomförd kan leda till de mest genomgripande konsekven- ser. Beredningen påpekar själv, att en mot- svarande begränsning av kommunernas be- skattningsrätt skulle vara väl motiverad beträffande bankrörelse, handelsrörelse över huvud taget, rederier och andra tra— fikföretag samt beträffande flertalet juri- diska personer. Beredningen motiverar sin underlåtenhet att framlägga motsvarande förslag beträffande sistberörda skattesub— jekt därmed, att man icke vill åstadkomma alltför stora rubbningar i kommunernas nuvarande skatteunderlag. Detta innebär dock endast en godtycklig beskärning av den knäsatta principen, en beskärning så- ledes, som icke har någ-on som helst grund i beredningens principiella inställning.

Godt-ages kommunalskatteberedningens här förevarande principiella resonemang blir den slutliga konsekvensen, att kom- munerna praktiskt taget berövas all bc- skattn'ingsrätt bortsett från fastighets- skatten -— ifråga om kommunmedlemmar- na samt inom kommunen bedriven verk- samhet. Man är därmed framme vid det i vissa större europeiska länder rådande kommunala beskattningssystemet, enligt vilket kommunalbeskattningen är inskränkt till fastighetsskatt, medan övriga erfor- derliga kommunala medel utgå i form av statsbidrag. Därmed är emellertid även den kommunala självstyrelsen praktiskt taget försvunnen.

Ej heller nu senast berörda, av bered- ningen framförda beskattningsprincip sy-

nes emellertid beredningen tillfyllestgöran— de. Vad angår beskattningen av inkomst av tjänst och kapital i hemortskommunen vill beredningen betrakta skatteintäkterna såsom bidrag, vilka få antagas hava sin grund i den samhälleliga solidaritet mel- lan kommunmedlemmarna, som den kom- munala gemenskapen medför. Beredningen söker därefter så att säga gradera denna samhälleliga solidaritet så, att densamma får anses upphöra vid en viss större in- komst. När denna maximerade inkomst un- derkastats beskattning, anses personerna ifråga hava lämnat tillräckligt bidrag till den kommunala samhällsgemenskapen och deras överskjutande inkomster skola tagas i anspråk för andra ändamål. Att närmare ingå på spörsmålet om detta resonemangs bärkraft synes icke erforderligt.

Handelskammaren för Västernorr- lands och Jämtlands län uttalade också sina farhågor för att kommunernas be- skattningsrätt skulle kunna inskränkas genom ett godtagande av den av bered- ningen tillämpade metoden för en om- läggning av beskattningen. I yttrandet fram-hölls att det inte var den före- slagna beskattningen i och för sig som föranledde betänkligheter utan den ut- veckling till vilken förslagen en gång genomförda — kunde leda. Vid en mera målmedveten omläggning av be- skattningen på sätt här ifrågasattes skulle uppkomma avvägningsproblem av utomordentlig svårighetsgrad. En jämkning eller reglering i ena avseen- det skulle medföra behov av motsva- rande åtgärder i ett annat, allt med verkningar på längre sikt på kommu- nernas ställning och uppgifter.

Även i åtskilliga andra remissyttran- den framställdes erinringar av princi- piell art mot den av beredningen före— slagna beskattningen för gemensamt kommunalt ändamål. Sålunda framhöll länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län att en utvidgad beskattning för gemen- samt kommunalt ändamål skulle inne- bära ett avsteg från traditionella be- skattningsnormer och kunna få de all-

varligaste följder för kommunernas ekonomi. Innan dessa konsekvenser närmare övervägts, kunde länsstyrelsen inte finna tillrådligt att en dylik skatte— omläggning genomfördes. Styrelsen för Svenska stadsförbundet ansåg att nå- gon bärande invändning i och för sig ej kunde riktas mot principen att vissa inkomster inte skulle beskattas inom viss kommun. Kommunen hade onek- ligen kommit att i alltför hög grad bli ett slutet beskattningsområde. För kom- munernas vidkommande skulle emeller- tid på detta sätt uppstå en viss oklar- het om vilka skattekällor de i framtiden säkert kunde räkna med. Med hänsyn till beredningens uttalande att kommu— nerna inte hade några i sakens natur grundade anspråk på att få förfoga över all-a inom deras områden befintliga skattekällor hade kommunerna så myc- ket större anledning till betänksamhet. Ett realiserande av förslaget på denna punkt måste förutsätta klart fixerade grunder för skatteomläggningen och ge största möjliga garantier för att inte i framtiden på denna väg kännbara be- skärningar av den enskilda kommunens beskattningsmöjligheter skulle kunna vidtas,

Också mot detaljer i förslaget fram— förde vissa remissinstanser allvarliga erinringar. Särskilt den föreslagna om- läggningen av beskattningen för fysiska personer m.fl. beträffande inkomst av tjänst mötte betänkligheter från flera olika synpunkter. Sålunda anfördes i några fall att en beskattning enligt den föreslagna metoden svårligen skulle kunna effektivt upprätthållas. De högre inkomsttagarna skulle i stor utsträck- ning kunna reglera sin kommunalskatt på det för dem själva fördelaktigaste sättet och på det från skatteutjämnings- synpunkt ofördelaktigaste. Detta kunde ske genom överföring av rörelse till ak— tiebolag med lön därifrån eller vice

versa alltefter vad som var lämpligast från skattesynpunkt. Vidare framhölls den godtycklighet som kännetecknade förslaget och som alltid måste ut- märka ett på dylikt sätt utformat förslag —— när det gällde att dra gränsen för hemortskommunens beskattningsrätt. Härjämte ifrågasattes om det kunde an- ses motiverat att göra ett så betydande avsteg från det vanliga beskattningsför- farandet, då vad därigenom skulle vin- nas representerade ett så jämförelsevis obetydligt belopp. En invändning som framför allt återkom i remissvaren av- såg det förhållandet att förslaget inte omfattade de juridiska personernas ka- pitalinkomster. Endast under förutsätt— ning att beskattningsområdet utvidga— des på detta sätt kunde »enligt flera re- missinst—ansers mening ifrågavarande förslag godtas.

8.2.4 Skattentjämningskommitténs undersökningar

Med utgångspunkt från direktiven för sitt arbete har kommittén som i det fö- regående redan framhållits att i första hand grunda sina ställningstaganden till olika reformförslag på den verkan för- slagens genomförande kan få från skat- teutjämningssynpunkt. Detta gäller så- ledes även förslag i fråga om beskatt- ning för gemensamt kommunalt ända- mål.

Kommitténs undersökningar på detta område har i enlighet med anvisningar- na i direktiven utgått från de förslag kommunalskatteberedningen på sin tid framlade. Kommittén har emellertid ut- sträckt sina undersökningar till att om— fatta viss ytterligare inkomst av för- säkringsrörelse ävensom bankaktiebola- gens inkomster. Som framgått av det föregående hade beredningen övervägt förslag även i sistnämnda avseenden m-en avstått därifrån med hänsyn till

önskvärdheten av att undvika alltför stora rubbningar i kommunernas skat- teunderlag.

Kommitténs undersökningar har så- lunda omfattat följande slag av inkoms- ter, nämligen

1, inkomst av försäkringsrörelse av viss beskaffenhet;

2. inkomst av monopolrörelse som ut- övats av Nya systemaktiebolaget, Aktie- bolaget Vin- & Spritcentralen, Svenska tobaks aktiebolaget, Aktiebolaget Tips- tjänst och Svenska penninglotteriet ak- tiebolag;

3. inkomst av bankrörelse som ut- övats av bankaktiebolag; samt

4. inkomst av tjänst, tillfällig för- värvsverksamhet och kapital, som åt- njutits av fysiska personer, i den mån inkomsten överstigit 100 000 kronor.

Beträffande Aktiebolaget Tipstjänst och Svenska penninglotteriet aktiebo- lag har vid kommitténs undersökningar förutsatts att dessa varit underkastade skattskyldighet för all inkomst av rö- relse.

8.2.41 Försäkringsanstalterna Enligt gällande rätt (SFS 1950:308,1963: 50) anses såsom nettointäkt av livför- säkringsrörelse som drivits av inländsk försäkringsanstalt dels den del av net- tointäkten av kapital- och fastighets- förvaltning som belöper på direkt och i återförsäkring åt annan inländsk för- säkringsanstalt meddelade kapitalför— säkringar och dels nettointäkt av ut- ländsk återförsäkringsröre-lse. Bortsett från sistnämnda rörelse, i vilken fram- kommet överskott således skall beskat- tas, innebär bestämmelserna som avvi- k-er från de av kommunalskattebered- ningen föreslagna reglerna att över- skott å inländsk anstalts livförsäkrings- rörelse icke beskattas. I stället beskattas viss del av avkastningen av anstaltens tillgångar, nämligen den del som be-

löper å nyssnämnda kapitalförsäkrin- gar, varmed förstås andra livförsäk- ringar än pensionsförsäkringar. Princi- piellt kan detta beskattningssystem i korthet sägas vara uppbyggt så att an- stalten av praktiska skäl i försäkrings- tagarnas ställe erlägger skatt å räntan på spardelen av premierna för ifråga- varande kapitalförsäkringar, medan för- säkringstagarna själva beskattas för den ränta som är att hänföra till premier för pensionsförsäkring.

Uppkommer underskott å rörelse som avser inländsk försäkringsanstalts ut- ländska återförsäkringsrörelse på liv- försäkringsområdet får detta avdras från anstaltens nyssnämnda nettointäkt av kapital- och fastighetsförvaltning.

Utländsk försäkringsanstalt som dri— vit livförsäkringsrörelse här i riket skall beskattas enligt de för inländska anstalter med sådan rörelse gällande reglerna.

Viss rörelse avseende sjuk- och olycksfallsförsäkring beskattas enligt gällande rätt likaledes enligt de för liv- försäkringsrörelse tillämpliga reglerna.

I fråga om försäkringsanstalter må framhållas att undantagna från skatt- skyldighet för rörelse som här avses är enligt 53 5 1 mom. (1) KL dels sådana ömsesidiga försäkringsbolag för försäk- ring av egendom å vilken lagen om för- säkringsrörelse ej äger tillämpning eller vilkas verksamhetsområden faller utan- för Stockholm och omfattar allenast visst län eller del av län, dels sådana ömsesidiga försäkringsbolag som avses i lagen om yrkesskadeförsäkring. De försäkringsbolag å vilka lagen om för- säkringsrörelse ej äger tillämpning, är —— förutom av staten inrättad försäk- ringsanstalt, sjukkassor och understöds- föreningar ömsesidigt försäkringsbo- lag för försäkring av egendom å lands- bygden vars verksamhetsområde är mindre än ett härad (tingslag) eller,

där det omfattar delar av flera härad (tingslag), mindre än tio socknar. Ut- ländska försäkringsanstalter är alltid skattskyldiga till kommunal inkomst- skatt för inkomst av här avsedd verk- samhet.

Kommittén har med ledning av in- hämtade uppgifter beräknat den 1958 till kommunal inkomstskatt skatteplik- tiga inkomsten av livförsäkringsrörelse till sammanlagt drygt 81 milj. kronor. De resultat försäkringsanstalterna redo- visar till taxering varierar erfarenhets- mässigt i ringa utsträckning från ett år till ett annat. Detta framgår bland annat av att å livförsäkringsrörelse som helhet belöpande skatter åren 1959— 1961 enligt den officiella statistiken uppvisar jämförelsevis små olikheter. Av detta skäl har kommittén inte funnit anledning att aktualisera undersök- ningsmaterialet för att redovisa det exakta belopp som enligt senaste taxe- ring motsvarar beloppet 81 milj. kro- nor.

Som nettointäkt av sjuk-, olycksfalls- och skadeförsäkringsrörelse skall enligt gällande rätt anses överskottet å rörel- sen. Att viss sjuk- och olycksfallsför- säkringsrörelse redan enligt gällande bestämmelser dock icke skall över- skottsbeskattas har nyss nämnts.

Med ledning av föreliggande officiell statistik har kommittén erhållit uppgift å de försäkringsanstalter som drivit sjuk-, olycksfall-s- och skadeförsäkrings- rörelse. Den dominerande gruppen ut- gjordes av riksbolagen för skadeför- säkring. Denna grupp jämte sjukförsäk- ringsanstalterna och inländska återför- säkringsanstalter med i huvudsak åter- försäkringsrörelse avseende skadeför- säkring har medtagits vid en av kom- mittén gjord sammanställning för be- räkning av inkomst av sjuk-, olycks- falls- och skadeförsäkringsrörelse. Sam— manställningen har omfattat även sådan

rörelse som drivits av utländska försäk- ringsanstalter. Däremot har till grup- pen riksbolag hänförliga anstalter för hagel- och husdjursförsäkring icke med- tagits i sammanställningen, enär dessa anstalter visat en mycket obetydlig sammanlagd vinst i förhållande till öv- riga riksbolag.

Inhämtade uppgifter för de under- sökta försäkringsanstalterna har visat storleken av den till kommunal in- komstskatt skattepliktiga inkomsten av försäkringsverksamhet för ett vart av taxeringsåren 1958—1960. Den sam- manlagda inkomsten av angivet slag har för ifrågavarande år utgjort omkring 25,8, 26,6 respektive 26,9 milj, kronor.

Den sammanlagda till kommunal inkomstskatt skattepliktiga inkomsten av livförsäkringsrörelse samt sjuk-, olycksfalls- och skadeförsäkringsrörelse uppgick sålunda vid 1958 års taxering till drygt 106,8 milj. kronor. Motsva- rande inkomst vid 1962 års taxering har kommittén beräknat till ca 108 milj. kronor. Vid 1958 års taxering fördelade sig inkomsten å nedan angivna kom- muner enligt följande.

Stockholm 88 105 278 Göteborg 9 474 228 Malmö 8 959 548 Hälsingborg 21 871 Jönköping 12 000 Lund 213 794 Härnösand 7 787 Mariestad 67 010

Summa kr 106 861 516

8.2.42 Nya systemaktiebolaget

Jämlikt den vid tiden för framläggan- det av kommunalskatteberedningens förslag gällande rusdrycksförsäljnings- förordningen handhades detaljhandeln (utminutering och utskänkning) med spirituosa av ett flertal skilda system- bolag. Den monopolverksamhet dessa bolag utövade har enligt gällande rus- drycksförsäljningsförordning övertagits

av Nya systemaktiebolaget. Enligt 30 5 4 mom. KL skall nettointäkten av utmi- nutering anses utgöra 7 procent å för- säljningssumman om den enligt vanliga regler skulle ha beräknats till högre be- lopp. Till följd av höjningar av omsätt- ningsskatten på spritdrycker har regeln emellertid kommit att sakna reell be- tydelse.

Bolagets sammanlagda kommunal- skattepliktiga inkomst av rörelse upp- gick enligt bolagets år 1958 avgivna de- klaration till 65,6 milj. kronor, varav 53,5 milj. kronor belöpte på utminute- ring och 12,1 milj. kronor på annan rörelse (utskänkning). Av berörda be- lopp togs 10 procent till beskattning i Stockholm där huvudkontoret är belä- get, varefter återstoden fördelades mel- lan samtliga kommuner där bolaget be— drivit rörelse. Fördelningen mellan bu- tikerna hade verkställts efter omsätt- ningens värdemässiga omfattning, ut- minutering för sig och annan rörelse (utskänkning) för sig. Den på Stock- holm belöpande andelen av den kom- munalskattepliktiga inkomsten enligt angivna fördelningsgrunder uppgick till omkring 22 milj. kronor.

Till belysande av utvecklingen efter 1958 års taxering har kommittén inhäm- tat vissa uppgifter från bolagets år 1962 avgivna självdeklaration. Bolagets till kommunal inkomstskatt skatteplik- tiga inkomst av rörelse uppgick enligt 1962 års taxering till 66,6 milj. kronor, varav 65,1 milj. kronor belöpte på ut— minutering och 1,5 milj. kronor på an- nan rörelse (utskänkning). Fördelning av inkomsten hade skett på enahanda sätt som vid 1958 års taxering. Vid 1961 års utgång bedrev bolaget utminu- tering från 275 butiker varjämte 549 ut- lämningsställen fanns inrättade på orter utan butik. Antalet spritrestauranger med årsutskänkning inklusive säsong-, klubb- samt turistutskänkning uppgick

l [ i l l

vid årsslutet 1961 till 911 stycken. Stockholms andel av den kommunal- skattepliktiga inkomsten utgjorde om- kring 21,7 milj. kronor. I övrigt hade inkomsten fördelats på 170 olika kom- muner'i enlighet med tidigare angivna grunder.

8.2.43 Aktiebolaget Vin- & spritcenlralen Jämväl beträffande detta bolag gäller en särskild begränsningsregel. Bolagets nettointäkt av handel med rusdrycker skall, där den enligt vanliga regler skulle beräknats till högre belopp, an- ses utgöra 5 procent å försäljningssum- man för under beskattningsåret försålda rusdrycker (med visst undantag som numera är betydelselöst). Begränsnings- regeln är i detta fall av stor betydelse. Av bolagets 1958 avlämnade självdekla- ration framgick sålunda att bolagets nettointäkt av rörelse till följd av be- gränsnringsregeln beräknats avsevärt lägre än vad resultatet skulle ha blivit vid en inkomstberäkning enligt vanliga grunder. Bolagets kommunalskattepliktiga in- komst av rörelse uppgick enligt ovan- nämnda deklaration till ca 9,5 milj. kronor. Därav hade 5 procent hänförts till Stockholm, där huvudkontoret är beläget. Återstoden hade uppdelats i förhållande till omsättningen i vinst å varor av egen tillverkning samt i vinst å importerade och övriga varor. Vins- ten på den egna tillverkningen, 3,2 milj. kronor, hade fördelats med 75 procent på tillverkningsvinst och 25 procent på handelsvinst, Vinsten på importerade och övriga varor hade i sin helhet an- setts utgöra handelsvinst. Av handels- vinsten, 6,6 milj. kronor, hade hälften tillförts Stockholm och hälften fördelats mellan övriga beskattningsorter efter andel i den totala handelsomsättningen. Tillverkningsvinsten, 2,4 milj. kronor,

hade fördelats mellan de orter där den- na del av rörelsen utövats i samma pro- portion som tillverkning där ägt rum. Med angivna fördelningsgrunder upp- gick den på Stockholm belöpande an- delen av den kommunalskattepliktiga inkomsten till sammanlagt 6,7 milj. kro- nor, medan återstoden fördelade sig å nio andra kommuner, därav sex städer.

Beträffande bolagets taxering 1962 må följande uppgifter lämnas. Den till kommunal inkomstskatt skattepliktiga inkomsten uppgick enligt 1962 års de- klaration till ca 11,5 milj. kronor. In- komsten hade fördelats på enahanda sätt som vid 1958 års taxering. Vinsten på den egna tillverkningen utgjorde ca 3,7 milj. kronor. Av handelsvinsten, 8,1 milj_ kronor, hade i likhet med tidigare hälften tillförts Stockholm och hälften övriga beskattningsorter. Tillverknings— vinsten utgjorde 2,8 milj. kronor och den på Stockholm belöpande andelen av den kommunalskattepliktiga inkoms- ten omkring 8,7 milj. kronor. Återsto- den hade fördelats på åtta andra kom- muner, därav fyra städer. Det må an- märkas att bolagets till kommunal in- komstskatt skattepliktiga inkomst av rö- relse under de sista två åren stigit med ca 1 milj. kronor årligen.

8.2.4.4 Svenska tobaks aktiebolaget Intill 1960 ägde det dåvarande mono- polföretaget, Aktiebolaget Svenska to- baksmonopolet, ensamt tillverka tobaks- varor. Monopolet avsåg även import av sådana varor. Importrätt kunde dock medges antagna återförsäljare. För bo- laget gällde att i den skattepliktiga in- täkten inte skulle inräknas licensavgif- ter vilka uppbars av den som importe- rat tobaksvaror samt att nettointäkten skulle, där den enligt vanliga regler bort beräknas till högre belopp, utgöra 5 procent av försäljningssumman, Enligt den 1958 avlämnade självde-

klarationen uppgick bolagets samman- lagda kommunalskattepliktiga inkomst av rörelse till 31,9 milj. kronor. Jämlikt fördelningsgrunder som tillämpats se- dan 1943 hänfördes härav 10 procent till Stockholm där huvudkontoret är beläget. Av återstoden beräknades be- löpa på tobaksfabrikerna och tobaks- varuimporten 3/4 samt på försäljnings- kontoren 1/4. (På tobaksvaruimporten fallande andel hänfördes helt till Stock- holm.) För Stockholms del uppgick den totala andelen av den kommunalskatte- pliktiga inkomsten enligt angivna grun- der till 9,7 milj. kronor, medan åter- stoden fördelade sig å tolv andra stä- der, därvid den största andelen på Här- nösand med 5,9 milj. kronor.

Sedan kommuna]skatteberedningen framlagt sitt förslag har emellertid viss ändring skett i bolagets monopolställ- ning. I det hänseendet må följande an- föras.

Statens tobaksmonopol avsåg ur- sprungligen tillverkning av tobaksvaror men utvidgades sedermera till att om- fatta även import av dylika varor. Un— der den tid importmonopolet var gäl- lande kunde antagna återförsäljare dock som nyss nämnts medges rätt att im- portera färdiga tobaksvaror. Genom att nyetableringskontrollen slopade-s 1960 och de fasta bruttopriserna avlöstes av riktpriser kom importmonopolet att förlora sin betydelse. I anslutning till att riktprissättningen genom beslut av 1961 års riksdag avskaffades blev im- portmonopolet formellt upphävt. I sam- band med dessa ändringar, som trädde i kraft den 1 juli 1961, ändrade bolaget sin firma till Svenska tobaks aktiebo- laget.

Monopolet omfattar alltså numera en- dast ensamrätt att inom riket yrkesmäs- sigt tillverka tobaksvaror (inklusive rätt att införa röktobak m.m.). Endast till den del bolagets vinst härrör från

tillverkning av tobaksvaror torde så- ) lunda kunna sägas att monopolvinst fö-

religger. Övrig del av vinsten synes där- emot böra jämställas med vinst som åtnjutes av företag utan monopolställ- ning. Då kommunalskatteberedningens förslag innebar att beskattningen för gemensamt kommunalt ändamål skulle avse endast inkomst som härrörde från bolagens monopolställning borde rätte- ligen en uppdelning av tobaksbolagets vinst i monopolvinst och annan vinst göras. Enligt vad bolaget upplyst före- ligger från dess sida inte några hinder för att i beskattningshänseende göra dylik åtskillnad. Bolaget har emellertid uppgett att den helt övervägande delen av vinsten hänför sig till den verksam- het som är monopolbelagd. Med hän- syn härtill torde för kommitténs beräk- ningar någon uppdelning av tobaks- aktiebolagets vinst icke erfordras. Det må anmärkas att bolagets till kommunal inkomstskatt skattepliktiga inkomst av rörelse enligt 1962 års taxering utgjorde 32,1 milj. kronor och att Stockholms andel härav i enlighet med ovan an- märkta fördelningsgrunder uppgick till 9,1 milj. kronor.

8.2.4.5 Aktiebolaget Tipsljänst Bolaget är genom särskild bestämmelse i kommunalskattelagen undantaget från skattskyldighet för annan inkomst än av fastighet. Det utövar ingen annan för- värvsverksamhet än sådan som sam— manhänger med dess monopolställning. Kommunalskatteberedningen har före- slagit att bolaget skulle beskattas för all inkomst av rörelse. För att beräkna storleken av den kommunalskatteplik- tiga inkomsten av rörelse som skulle uppstått vid skattskyldighet har som vägledning använts av bolaget avläm— nade årsredovisningar. För nedanståen- de fyra räkenskapsår uppgick netto- vinsten till följande belopp.

Räkenskapsår Nettovinst 1/7 1958—30/6 1959 64 324 417 kr 1/7 1959—30/6 1960 65 441470 » 1/7 1960—-30/6 1961 61 329 445 » 1/7 1961—30/6 1962 69 055 262 »

Den största inkomstposten utgjordes självfallet av tipsinsatser. På utgiftssi- dan var den största posten utbetalda vinster. Vid utbetalning av vinst göres avdrag för stadgad skatt, som särskilt redovisas till statsverket. Den särskilda s.k. radskatten, som tillför statsverket väsentligt större belopp än skatten å tipsvinster, uppbärs av bolaget och re— dovisas till statsverket. Radskatten upp- tas därför både som intäkt och kostnad och påverkar följaktligen inte netto- vinsten. Även övriga förekommande poster i vinst- och förlusträkningarna är vid ett taxeringsmässigt bedömande att hänföra till rörelse.

Med ledning av förefintligt material har den för beskattning disponibla in- komsten av ifrågavarande verksamhet beräknats till 65 milj. kronor.

8.2.4.6 Svenska penninglotteriet aktiebolag

Vad ovan inledningsvis anförts om Ak— tiebolaget Tipstjänst beträffande skatt- skyldighet gäller även förevarande bo- lag.

Bolaget beräknar i sina redovisningar bruttovinsten å verksamheten till vad som återstår efter det avdrag bland an- nat gjorts för utbetalda vinster samt för statsverkets andel av inkomsten å lott- försäljningen. Därigenom blir brutto- vinsten relativt ringa. Det sätt varpå nettovinsten därefter framräknas ger inte anledning till någon erinran från taxeringsteknisk synpunkt. Om — som här förutsatts — skattskyldighet enligt vanliga regler förelåg för inkomst av rörelse, synes det emellertid inte till- räckligt att till beskattning uppta alle- nast vad som redovisas som nettovinst. Därigenom skulle från beskattning un- dantas större delen av vinsten å lotteri— verksamheten. Beskattningen bör i prin- cip avse behållningen av verksamheten. För erhållande av en riktig grundval för inkomstberäkningen bör därför till re- dovisad nettovinst läggas statsverket tillkommande andel av lotteriverksam- heten för samma år som det vinsten av- ser. Det belopp som därefter framkom- mer bör ligga till grund för beskatt- ningen. Med ledning av årsredovisning- arna har verkställts följande samman- ställning av vad som respektive år en- ligt nyss angivna grunder skulle ha va- rit att hänföra till skattepliktig inkomst.

Verksamhetsår Nettovinst 1958 7 284 220 1959 7 425 612 1960 7 301 479 1961 7 214 768

Statsverkets andel Summa 107 265 600 114 549 820 106 780 800 114 206 412 103 750 800 111 052 279 105 326 400 112 541 168

Skäligen synes sålunda kunna räknas med en skattepliktig inkomst av om- kring 113 milj. kronor.

I anslutning till beräkningen av in- komsten för Aktiebolaget Tipstjänst och Svenska penninglotteriet aktiebolag må framhållas att en beskattning för in- komst av rörelse kommer att i motsva-

rande mån minska det belopp som kom— mer statsverket till godo såsom vinst. Skatteutgifterna inverkar icke på be- räkningen av rörelseöverskottet och ej heller på taxeringsresultatet annorledes än att, därest skattskyldigheten utsträc- kes att avse också statsbeskattningen, vilket kommunalskatteberedningen för-

utsatt, taxeringen till statlig inkomst— skatt minskar med den i den slutliga skatten ingående kommunalskatten,

8.247 Bankaktiebolagen

Inkomst av bankrörelse beskattas i var- je kommun där huvud- eller avdelnings- kontor finns. För beskattningsortens bestämmande tillmäts alltså den yttre anordning varigenom bankverksamhe- ten utövas avgörande betydelse. Med utgångspunkt från kommunalskattebe- redningens allmänna motivering skulle denna yttre anordning emellertid vara av underordnad betydelse. I stället bor- de avgörande vara den grund på vilken rörelsen vilar, nämligen den företag- samhet som är den yttersta förutsätt— ningen för bankens existens. Resultatet av en bankrörelse påverkades emeller- tid även av den verksamhet som utöva- des från bankledningens sida, framhöll beredningen. Något egentligt samband mellan denna verksamhet och kommu- nen ansågs inte föreligga utan samban- det kunde vara lika starkt eller star- kare med andra kommuner som genom in- och utlåning berördes av bankens verksamhet. Beskattningsrätt syntes så- ledes enligt kommunalskatteberedning- ens mening böra tillkomma varje kom— mun som berördes av denna verksam- het, oavsett om där fanns kontor eller inte. En sådan ändring av gällande be- stämmelser skulle vara desto mera på- kallad som under senare år en tydlig tendens till bankverksamhetens organi- serande i större enheter gjort sig gäl- lande. Under senare år har den rörelse bankaktiebolagen bedriver koncentre- rats till färre antal enheter. Antalet bankaktiebolag är numera 16, medan det för endast ett 30-tal år sedan var ungefär dubbelt så stort. Bankkontorens antal har däremot ökat väsentligt.

Bankaktiebolagens nettobehållning

under åren 1958——1961 framgår av föl- jande uppställning.

Å Nettobehållning r . .

milj. kr 1958 81,6 1959 82,7 1960 108,9 1961 109,3

De i uppställningen angivna beloppen motsvarar den sammanlagda räken- skapsmässiga vinsten å bankaktiebola- gens rörelse. Den vid taxeringen be- räknade nettointäkten av rörelse upp- gick givetvis till avsevärt högre belopp, eftersom vid taxeringen avdrag ej med- ges för vissa kostnader, framför allt för skatter, Som exempel må nämnas att behållningarna för åren 1960 och 1961 erhållits efter det avdrag verkställts för bland annat skatter med omkring 106,5 respektive 10.7,6 milj. kronor.

För taxeringsåret 1958 utgjorde kom- munalskattepliktiga inkomsten, dvs. den sammanlagda nettointäkten — i före- kommande fall minskad med procent- avdrag — 180,8 milj. kronor. Därav be- löpte på städer utom landsting 108 milj. kronor och på övriga kommuner 72,8 milj. kronor. Av det på nyssnämnda stä- der belöpande beloppet hade inte mind- re än 85,5 milj. kronor eller sålunda nära hälften av den sammanlagda kom— munalskattepliktiga inkomsten tagits till beskattning i Stockholm. Att inkomsten företrädesvis fallit på de större stä- derna beror dels på att bankverksam- het där utövats av flera olika företag, dels på att den därifrån bedrivna in- och utlåningen —— det förhållande var- på inkomstfördelningen skall grundas —— varit av stor omfattning. Det sagda gäller speciellt de allra största städerna. I detta sammanhang må nämnas att med ett enda undantag samtliga banker vilkas verksamhet omfattade mera än ett prövningsdistrikt bedrev rörelse med kontor i Stockholm.

Det antal kommuner inom vilka in- komst av bankrörelse beskattats vid 1958 års taxering uppgick till totalt 598, därav rikets samtliga 133 städer samt 92 köpingar och 373 landskommuner. En jämförelse med förhållandena en- ligt 1962 års taxering är av intresse. Enligt denna taxering uppgick den kommunalskattepliktiga inkomsten av bankrörelse till sammanlagt ca 212,9 milj_ kronor. Mellan taxeringsåren 1958 och 1962 hade den totala inkomsten så- lunda ökat med omkring 32,1 milj. kro- nor. Under samma tid hade den på Stockholm belöpande andelen ökat från omkring 85,5 milj. kronor till drygt 100,7 milj. kronor, medan den totala andel som föll på de olika landstings- områdena ökat från omkring 72,8 milj. kronor till omkring 85 milj. kronor.

8.248 Fysiska personer Som tidigare anmärkts föreslog kom- munalskatteberedningen en maxime- ring av hemortskommunernas beskatt- ningsrätt i fråga om inkomst av tjänst och kapital samt med visst undantag realisationsvinst till sammanlagt 100 000 kronor. Till grund för kommitténs undersök- ningar beträffande verkningarna av en sådan ändring av beskattningsrätten har lagts inkomstlängderna samt de uppgifter avseende fysiska personers statliga taxering som i samband med de årliga taxeringarna avlämnas för in— komststatistiken. Då antalet dödsbon som haft inkomst av nämnd storleks- ordning torde vara mycket litet, har kommittén ej ansett det nödvändigt att undersöka dessa skattskyldigas inkoms- ter, i synnerhet som en sådan under— sökning skulle inneburit ett betydande merarbete.

Med ledning av de statistiska upp- gifterna har uttagits varje skattskyldig som vid taxeringen till statlig inkomst-

skatt haft en sammanlagd nettoinkomst av minst 100000 kronor. Storleken av den skattskyldiges inkomster av tjänst och kapital har fastställts med ledning av inkomstlängderna. Enligt kommu- nalskatteberedningens förslag skulle realisationsvinst vid icke yrkesmässig avyttring av fastighet liksom enligt gäl- lande rätt beskattas i den kommun där fastigheten var belägen, Då inkomst- längderna inte lämnar upplysning om dylika vinster har det emellertid inte varit möjligt att beakta nämnda för- hållande. Det kan dock antas att sådana vinster förelegat i mycket begränsad omfattning. Enligt beredningens förslag skulle vidare allmänna avdrag och orts— avdrag frånräknas de inkomster som skulle tas till beskattning för gemen- samt kommunalt ändamål. Med enbart inkomstlängderna som grund för under— sökningen har det inte heller varit möj- ligt att helt iaktta förslaget i denna del. Ett fullt hänsynstagande till förslagets innebörd beträffande ovan nämnda båda förhållanden hade nämligen nöd— vändiggjort en genomgång av de skatt- skyldigas deklarationer. Då det kan an- tas att en sådan genomgång icke i nämnvärd grad skulle ha påverkat un- dersökningsresultatet har kommittén ansett sig kunna utgå från det resultat som erhållits genom att enbart längd- materialet lagts till grund för under- sökningen. Det må också anmärkas att förhållandena växlar år från år och att det för kommitténs bedömanden van't tillräckligt med en ungefärlig uppskatt- ning av ifrågavarande skattskyldigas in- komster.

Undersökningen som avsett 1958 års taxering har lämnat följande resultat.

Antalet skattskyldiga som vid taxe- ringen till statlig inkomstskatt hade en nettoinkomst av minst 100000 kronor uppgick enligt inkomststatistiken till 2 586. Av dessa hade 1 320 skattskyldiga

Enligt kommunalskattelagen beskatt— Antal inkomst- ningshar inkomst av tjänst m. m. tagare med . nettoinkomst Överstlgande Riksområde av minst Ej överstigande 100 000 kr 100 000 kr 100 000 kr. Belo enligt statlig Antal Antal in- övefp taxering inkomsttagare komst- stigande taga" 100 000 kr 1 2 3 4 5 Stockholm 887 423 474 30 375 549 Göteborg 319 151 178 12 519166 Malmö 163 62 101 6 600 640 Övriga städer 777 426 351 20 134 963 Samtliga städer 2 146 1 062 1 104 69 630 318 Landsbygden 440 234 216 13 086 563 Hela riket 2 586 1 296 1 320 82 716 881

Anm.: I kol. 4 har inräknats för vardera Stockholm, Göteborg och landsbygden 10 samt således för hela riket 30 inkomsttagare för vilka den sammanräknade nettoinkomsten vid taxeringen jämlikt förordningen om statlig inkomstskatt understigit 100 000 kr.

en till kommunal inkomstskatt beskatt- ningsbar inkomst som översteg 100 000 kronor. Den totala överskjutande in- komsten uppgick till ca 82,7 milj. kro- nor. Av detta belopp hänförde sig över- vägande delen till städerna. Endast omkring 15 procent av beloppet kom på landsbygden. Uppställningen ovan belyser närmare undersökningens resul— tat.

För att aktualisera undersökningsmate- rialet också i denna del har kommittén gjort vissa beräkningar med utgångs- punkt från förhållandena vid 1962 års taxering. Antalet skattskyldiga som vid taxeringen till statlig inkomstskatt detta år hade en nettoinkomst av minst 100 000 kronor uppgick enligt inkomst- statistiken till 4 573. Med ledning härav har kommittén beräknat den totala överskjutande inkomsten enligt 1962 års taxering till 146,3 milj. kronor.

82./1.9 Beräknade intäkter Kommunalskatteberedningen föreslog en skattesats av 9 kronor, vilken med vis-

sa intervaller skulle justeras efter det kommunala skattetryckets växlingar. Den föreslagna skattesatsen motsvarade ungefär då gällande medeltal i de större städerna och understeg något medel- talet i rikets samtliga kommuner.

Den kommunala utdebiteringen ten- derar att utjämnas mellan landsbygd och städer. Med hänsyn härtill har kommittén beräknat skatteintäkterna på grundval av en till 15 kronor avrun- dad genomsnittlig kommunal utdebite- ring. Resultatet av beräkningen framgår av sammanställningen å sid. 165. Anta- let skattekronor har avrundats till jäm- na tusental.

8.2.410 Verkningarna av skatteunder- lagets reducering

Då kommunerna i samma mån som in- komster överflyttas till beskattning för gemensamt kommunalt ändamål förlo- rar skatteunderlag, är det givetvis av intresse att veta hur denna förlust skulle under i övrigt oförändrade för-

l i l

1958 års taxering 1962 års taxering Inkomstkälla Antal skatte- Beräknad Antal skatte— Beräknad kronor skatt kronor skatt 1 000-ta1 milj. kr 1 OOO-tal milj. kr Försäkringsrörelse 1 068 15,0 1 080 16,2 Nya systemaktiebolaget 656 9,2 666 10,0 AB Vin- & Spritcentralen 94 1,3 115 1,7 AB Svenska tobaksmono_ polet 319 4,4 321 4,8 AB Tipstjänst 600 8,4 650 9,8 Svenska penninglotteriet aktiebolag 1 100 15,4 1 130 17,0 Bankaktiebolags inkomst av bankrörelse 1 808 25,3 2129 31,9 Fysiska personers inkomst av tjänst in. in. i den mån inkomsten överstiger 100 000 kr 827 11,6 1 463 21,9 Summa 6 472 90,6 7 554 113,31

hållanden påverka de enskilda kommu- nernas utdebiteringar.

Kommittén har därför med ledning av material från 1958 års taxering un- dersökt verkningarna i utdebiterings- hänseende för 1959 om samtliga de av kommittén ovan i detta avsnitt behand- lade skattepliktiga inkomsterna undan- tagits från kommunal beskattning. De resultat som sålunda framkommit tor- de, trots att de grundar sig på 1958 års taxering, vara representativa, De skat- teintäkter som enligt denna taxering beräknats stå till förfogande kan visser- ligen som framgått av 8249 antas ha ökat i stort sett med ca 25 procent till 1963 men å andra sidan har även skat- teunderlaget ökat i samma män eller med ca 27 procent. På grund härav kan således den genomsnittliga utdebite- ringsökning som följer av skatteunder- lagets reducering inte vara nämnvärt annorlunda 1963 än 1959, även om ut- vecklingen för enskilda kommuner gi- vetvis kan ha varit en annan än för kommunerna i allmänhet.

Red0visningen av undersökningens resultat har här begränsats till de fall

då utdebiteringshöjningen skulle ha ut- gjort minst 10 öre. Sammanställningen å sid. 166 ger en översikt av resultatet.

Av sammanställningen framgår att antalet kommuner där utdebiteringshöj— ningen sammanlagt skulle ha uppgått till minst 10 öre utgjorde 129, varav 78 städer. I sex kommuner skulle utdebite- ringshöjningen ha överstigit 50 öre. Den högsta höjningen har beräknats till 91 öre.

Utdebiteringshöjningen skulle i hög grad ha drabbat städer med en utde- bitering över genomsnittet. Den genom- snittliga utdebiteringen i städerna var nämligen 1959 14,16 kr och enligt sam- manställningen skulle inte mindre än 69 städer med en utdebitering över 14 kr få vidkännas utdebiteringshöjningar av minst 10 öre. Av landsbygdskommu- nerna skulle ett 20-tal med utdebite- ring över genomsnittet, 14,26 kr, tvingas höja sina utdebiteringar.

Bland de kommuner för vilka utdebi- teringshöjningen skulle utgjort minst 10 öre finns flera med en skattekraft som understiger medelskattekraften för kommunerna, Av de 78 städerna i sam-

Sammanställning över undersökta kommuners fördelning med hänsyn lill total ut- debitering för år 1959 (höjning av den primärkommunala utdebiteringen av minst

10 öre)

Antal kommuner med en utdebiteringshöjning Total kommunal utdebitering (öre per skattekrona) av S för år 1959 kom- kr 10— 16— 21— 31— 41— 51— 76— muner 15 20 30 40 50 75 100 Landsbygd 10,01—11,00 ........................... — 1 — 1 2 11,01—12,00 ........................... 2 2 —— 1 1 — -— 6 12,01—13,00 ........................... 6 1 2 1 —— — -— 10 13,01—14,00 ........................... 9 — 1 — — —— — 10 14,01—15,00 ........................... 4 — 2 1 — 1 8 15.01—16,00 ........................... 7 2 1 —— 1 — 11 16,01—17,00 ........................... 2 -— — — — — 2 17,01—18,00 ........................... 1 — __ —— — 1 18,01—19,00 ........................... — — 1 — — — 1 Samtliga 30 7 7 3 1 1 2 51 Städer 10,01—11,00 ........................... -— — 2 — — —- — 2 11,01—12,00 ........................... — — —- 1 — — 1 12.01—13,00 ........................... 1 — —— — — — 1 13,01—14.00 ........................... — 2 2 — — 1 — 5 14,01—15,00 ........................... 9 6 6 1 1 1 24 15,01—16,00 ........................... 12 8 7 _— —— —— 1 28 16,01—17,00 ........................... 5 4 5 1 1 16 17,01—18,00 ........................... -— —— 1 —— — 1 Samtliga 27 20 23 3 2 2 1 78

manställningen hade sålunda inte mind- re än 71 en skattekraft under 1958 års genomsnitt. Också bland de 51 lands— kommunerna finns kommuner med låg skattekraft, bland dem ett par som un- der senare år åtnjutit skattelindrings— bidrag.

Anmärkas må att bland kommuner som inte skulle behöva vidkännas någon utdebiteringshöjning om förslaget ge- nomföres finns några med hög skatte- kraft.

I fråga om verkningarna med hänsyn till de olika inkomstslagen må följande framhållas. Inkomst av försäkringsrö- relse och monopolrörelse har behand- lats som en enhet.

Om inkomst av försäkringsrörelse och monopolrörelse skulle beskattats för ge— mensamt kommunalt ändamål skulle ut-

debiteringshöjningarna med två undan- tag fallit på städer och köpingar. De största höjningarna skulle ha uppkom- lnit i de kommuner där de skattskyl- diga monopolbolagen, företrädesvis to- baksmonopolet, bedrev rörelse. För- säkringsrörelse är — som tidigare fram- hållits — i huvudsak koncentrerad till de större städerna. Verkningarna av överflyttningen av detta inkomstslag skulle praktiskt taget begränsats till Stockholms stad; av utdebiteringshöj- ningen om 30 öre härrörde omkring 2/3 från sådan inkomst.

Beträffande inkomst av bankrörelse må framhållas att den ifrågasatta om- läggningen av beskattningen skulle be- rört sammanlagt 598 kommuner. Endast i 31 kommuner skulle fordrats en utde- biteringshöjning av 10 öre eller mera.

I 405 kommuner skulle höjningen un- derstigit 5 öre.

Den ifrågasatta beskattningen för ge- mensamt kommunalt ändamål av vissa fysiska personers och oskiffa dödsbons inkomst av tjänst m.m. skulle föranlett en genomsnittligt större utdebiterings- höjning. De kommuner som på grund av överflyttning av dessa inkomster skulle nödgats vidta de mest betydande höjningarna berördes i allmänhet inte av bortfallet av övriga inkomstslag.

För landstingskommunernas del skul- le de totala utdebiteringshöjningarna på grund av skatteunderlagets reducering i anledning av den diskuterade beskatt- ningen för gemensamt kommunalt än- damål ha varierat mellan 2 och 5 öre; högst skulle den varit i Västernorrlands läns landsting.

8.2.5 Skatteutjämningskommitténs ställningstagande Som framgått av redogörelsen för gäl- lande bestämmelser är beskattningen för gemensamt kommunalt ändamål en- ligt KL begränsad till sådana skatte- subjekt som över huvud inte varit bo- satta eller hemmahörande i någon viss kommun. Det är alltså enligt gällande rätt inte fråga om någon begränsning el- ler inskränkning av den kommunala be- skattningsrätten utan en anordning som syftar till att förhindra en såsom oför- tjänt ansedd skattelindring för fysiska personer som ej varit här i riket bo- satta och för utländska personer i fråga om vissa slag av inkomster. Kommunalskatteberedningens förslag om beskattning för gemensamt kommu— nalt ändamål innebär däremot att en kommun kan berövas beskattningsrät- ten i fråga om inkomster som enligt nu- varande regler anses ha härflutit inom kommunen. Då detta motiverats med

att i fråga om åtskilliga slag av rörelse, exempelvis de statliga monopolföreta- gen, vinsten å verksamheten härrör från handel även med icke kommun- medlemmar och att sambandet med viss kommun därför är så svagt att kommu- nens beskattningsrätt kan sättas i fråga, har beredningen enligt kommitténs me- ning knäsatt en princip som kan leda vida längre i fråga om inskränkning i kommunernas beskattningsrätt än vad beredningen själv synes ha antagit. Med hänsyn till nuvarande tendens in— om industri och annan företagsamhet att driva verksamheten i allt större en— heter, spridda till olika delar av landet, skulle denna princip kunna åberopas för en begränsning av kommunernas beskattningsrätt i fråga om större af— färsföretag över huvud taget. Principen skulle också kunna gälla exempelvis be- träffande författare och konstnärer, vil- kas inkomst ofta härflyter från invå- narna i en mångfald olika kommuner. Läkare och tandläkare behandlar också ofta andra än den egna kommunens medlemmar och kan vid tillämpning av beredningens princip i likhet med många andra enskilda företagare inte längre anses vara självskrivna beskatt- ningssubjekt i en viss kommun. När det gäller exempelvis jordbrukarna sker ju deras försäljning av produkter till all- deles övervägande grad genom leveran- ser till andelsmejerier, andelsslakterier och andra dylika sammanslutningar. Av det anförda torde ha framgått att det med utgångspunkt från den av kom— munalskatteberedningen angivna prin- cipen inte är möjligt att dra en från principiella synpunkter godtagbar gräns för en beskattning för gemen- samt kommunalt ändamål. Även om kommunalskatteberedningens förslag i och för sig kan betecknas som mått- fulla innebär de sålunda en godtycklig beskärning av den knäsatta principen.

Det är vid sådant förhållande knappast ägnat att förvåna att vissa remissinstan- ser fann beredningens förslag möjlig— göra vittgående framtida ingripanden i kommunernas beskattningsrätt.

Det ligger i sakens natur att dessa farhågor får en särskild tyngd i fråga om förslaget att inskränka hemortskom- munens beskattningsrätt beträffande fy- siska personers och oskifta dödsbons inkomster. Den av beredningen föror- dade max'imeringen av hemortskommu- nens beskattningsrätt till 100000 kro— nor var vald uteslutande med utgångs- punkt från önskvärdheten av att und- vika alltför stora rubbningar i kommu- nernas skatteunderlag och kan svårli— gen försvaras utifrån principiella reso— nemang, Ett fullföljande av beredning- ens intentioner i denna del skulle kun- na leda till att kommunernas beskatlt- ningsrätt vid lämplig tidpunkt ytterli- gare begränsades och därmed också de- ras möjligheter att anpassa sin förvalt- ning efter tillgången på egna skattekäl- lor och resurser. Härigenom öppnades sålunda vägen för ett vittgående statligt intrång i den kommunala beskattnings- rätten och därmed också i självstyrel- sen.

Självfallet är det svårt att inom ra- men för ett någorlunda enkelt regel- system tillgodose krav på millimeter- rättvisa i fråga om de enskilda kommu- nernas beskattningsanspråk. Enhetliga principer och enkla regler är dock en- ligt kommitténs mening av så stort vär- de att dylika krav i viss mån måste ef- terges. Under alla förhållanden synes det principiellt inte kunna försvaras att beröva en kommun all beskattningsrätt till viss inkomst av den anledningen att andra kommuner också kan ha berätti- gade anspråk på andel i inkomsten.

Kommunalskatteberedningens förslag om utvidgad beskattning för gemensamt kommunalt ändamål måste också bygga

på den uppfattningen att vissa kommu- ner av tätortskaraktär genom att till desamma lokaliserats sådana verksam- hetsgrenar som bank- och försäkrings- rörelse, de statliga monopolföretagen, grosshandel m.m., erhållit ett tillskott till sitt skatteunderlag som de inte be- höver för att tillgodose sina behov. En- ligt kommitténs mening kan emellertid _— i vart fall med utgångspunkt från den ekonomiska utveckling som seder- mera skett icke lokaliseringen av de nämnda verksamhetsgrenarna till vissa tätorter enbart för sig tas till intäkt för ett sådant påstående. Till en början må sålunda framhållas att statsmakterna särskilt under de senaste årtiondena ålagt alla kommuner nya och vidgade uppgifter i fråga om exempelvis skol— väsendet, socialvården, hälsovården och byggnadsväsendet som inte blott förut- satt tillgång till skatteunderlag i helt annan omfattning än tidigare utan ock- så nödvändiggjort en ökad statsbidrags- givning till alla kommuner. Vidare och kanske främst har för de större stä- derna och tätorterna tillkommit nya och vidgade behov av kommunala an- ordningar, vilka ofta varit så kostnads- krävande att ett förverkligande av de- samma förutsatt att högre skatteunder- lag varit lokaliserade. till dessa orter. Det bör i sammanhanget också fram- hållas att ett förverkligande av kom- munalskatteberedningens principer knappast ansluter till den under senare år alltmer intensifierade lokaliserings- politiken. Kommittén får erinra om att under efterkrigstiden såväl staten som kommunerna genom olika åtgärder sökt aktivt påverka industrins lokalisering och att det bakomliggande syftet därvid varit bland annat att genom en lämplig differentiering av näringslivet och en spridning av företagsamheten bygga upp 'det ekonomiska underlaget särskilt för glesbygdskommunerna. I direktiven

för utredningen rörande den samhälle- liga lokaliseringsverksamheten anfördes också bland annat att utflyttningen från landsbygden och storstädernas tillväxt var de dominerande problemen och att utredningen borde lägga fram material som var ägnat att från samhällsekono— miska och företagsekonomiska syn- punkter belysa förutsättningarna för näringslivets lokalisering till olika delar av landet.

Enligt kommitténs mening är huvud- anledningen till den kritik som fram— fördes mot beredningens ifrågavarande förslag att söka i det förhållandet att beredningen främst inriktade sina an- strängningar på att söka åstadkomma medel för skatteutjämning och tillmätte prövningen av förslagets hållbarhet från skatterättsliga och kommunalrätts- liga synpunkter mindre vikt. Att söka lösa skatteutjämningsproblemet genom att förringa betydelsen av dylika hän- synstaganden kan emellertid inte vara riktigt, Enligt kommitténs mening mås- te förslag om ändring av interkommu- nala beskattningsregler, även om de an- ses godtagbara från skatteutjämnings- synpunkt, alltid prövas utifrån såväl skatterättsliga som kommunalrättsliga synpunkter och utan hänsynstagande till den skillnad som kan föreligga mel- lan kommunerna med avseende å behov av skattekraft. För riktigheten av sist- nämnda uppfattning synes bland annat tala den omständigheten, att de förhål— landen som bestämmer detta behov tid efter annan kan förändras.

Givetvis utesluter vad nu sagts inte att beskattningsområdet kan användas för att tillgodose speciella syften och krav. 1955 års förordning om investe- ringsfonder utgör ett exempel i senare tid på de möjligheter lagstiftaren har att på beskattningsområdet skapa en anordning som kan bidra till utjämning i produktion och sysselsättning. Sär-

skilt må framhållas de möjligheter som skapats till selektiv användning av så- väl investeringsfonder som generella av- drag i lokaliseringspolitiskt hänseende.

Av det tidigare anförda torde ha framgått att mot kommunalskattebered- ningens förslag om beskattning för ge- mensamt kommunalt ändamål kan resas allvarliga principiella invändningar. I syfte att utröna förslagets betydelse från andra synpunkter har kommittén än- dock gjort vissa undersökningar.

Ett väsentligt motiv för ett genomfö- rande av beredningens förslag skulle självfallet vara om förslaget gav posi- tiva direkta verkningar från skatteut- jämningssynpunkt. Som av den före- gående redogörelsen för kommitténs un- dersökningar framgått kan så emeller- tid inte anses vara förhållandet. Att flera kommuner med en skattekraft som understiger medelskattekraften och med en redan hög utdebitering skulle få vid- kännas utdebiteringshöjningar är givet- vis inte tillfredsställande från skatteut- jämningssynpunkt. Detsamma gäller också det förhållandet att vissa kom- muner med god ställning inte alls skulle beröras av den ifrågasatta reformen. Den omständigheten att bland de kom- muner som skulle få vidkännas en utde- biteringshöjning finns sådana som un- der senare år åtnjutit skattelindringsbi- drag är särskilt ägnat att belysa de svå- righeter som möter om man med änd- ringar av skatterättsliga regler syftar till att åstadkomma skatteutjämning.

Ett annat skäl för ett genomförande av förslaget kunde vara att man här- igenom erhöll icke oväsentliga medel för skatteutjämning. Som av det före- gående framgått har kommittén beräk- nat att förslaget, därest det varit ge- nomfört vid 1962 års taxering, skulle gett skatteintäkter av omkring 113,3 milj. kronor. Det bör emellertid fram—

hållas att i detta belopp ingår beräknad skatt från Aktiebolaget Tipstjänst och Svenska penninglotteriet aktiebolag med tillhopa 26,8 milj. kronor. Då dessa bo- lag enligt en 1938 genomförd ändring i kommunalskattelagen inte är skattskyl- diga till kommunal inkomstskatt för an- nan inkomst än av fastighet, begränsas, om skatteplikt icke införes, det faktiska tillskottet av kommunalskattemedel för här ifrågavarande ändamål till omkring 86,5 milj. kronor. Frånräknas de ca 21,9 milj kronor som hänför sig till fysiska personers inkomst av tjänst m.m. och där kommunalskattebered- ningens förslag möttes av stark kritik från det helt övervägande antalet re- missinstanser, återstår för ändamålet

omkring 64,4 milj. kronor. Ehuru detta belopp inte i och för sig är oväsentligt innebär det dock ett jämförelsevis ringa tillskott till det belopp om ca 750 milj. kronor som enligt direktiven angetts som ram för kommitténs förslag. Med hänsyn härtill och till de invändningar som kan riktas mot förslaget särskilt från skatterättsliga synpunkter anser kommittén sig böra uttala att nämnda tillskott knappast kan ha en sådan be- tydelse att ett genomförande av försla- get enbart på denna grund bör ifråga- sättas. Då kommittén sålunda icke an- sett sig kunna förorda förslagets genom- förande måste synbarligen andra vägar sökas för en lösning av skatteutjäm- ningsproblemet.

KAPITEL 9

Den tekniska utformningen av ett allmänt skatteutjämnande bidragssystem

9.1 Allmänna synpunkter

På sätt framgått av kapitel 1 har vissa åtgärder redan vidtagits som direkt el- ler indirekt bidrar till att minska ojämn- heterna i det kommunala skattetrycket. Trots detta är dessa ojämnheter bety- dande. Sålunda varierade den samman- lagda kommunala utdebiteringen för 1963 mellan 21,95 och 11,20 kr per skattekrona, alltså en skillnad på över 10 kr.

Skatteutjämningsproblemet rör sig om dessa avsevärda utdebiteringsskill- nader och om sättet att minska dem. En skatteutjämning som skall ske ge- nom statlig bidragsgivning kan inte åsyfta en total utjämning av kommu- nernas utdebiteringssatser. En så långtgående utjämning låter sig inte för- ena med en reell kommunal självsty- relse. Den kommunala självstyrelsen bygger nämligen på uppfattningen att varje kommun i princip skall ha rätt att bestämma om den vill utöva en mer omfattande verksamhet och betala den- na med en högre utdebitering än som eljest skulle erfordras eller begränsa sin verksamhet och hålla en lägre ut- debitering. Skillnader i den kommuna- la verksamheten som är att tillskriva kommunmedlemmarnas olika krav på insatser måste i den kommunala själv- styrelsens intresse accepteras. Då en- ligt allmän uppfattning den kommunala självstyrelsen utgör en stor tillgång för vårt land och en av grundvalarna för vårt nuvarande samhällsskick, får ge-

nom skatteutjämningsbidrag inte åstad- kommas att densamma mister sitt inne- håll eller urholkas.

Mot en total utjämning av utdebite- ringsskillnaderna talar också det för- hållandet — vilket anmärkts i många andra statsbidragssammanhang — att om staten till mycket stor del svarade för kostnaderna för den kommunala verksamheten men kommunerna bibe- hölls vid sin bestämmanderätt skulle kommunernas intresse för sparsamhet i förvaltningen bli lidande. Även om des- sa farhågor kan synas överdrivna torde det vara befogat att ett allmänt skatte- utjämningsbidrag utformas så att kost— nadsöverflyttningen på staten begränsas och vederbörande kommuner regelmäs- sigt får stå för en kännbar del av kost- naderna för de kommunala anordning- arna.

Å andra sidan torde det vara ofrån— komligt att, om ett Skatteutjämningsbi- drag skall få önskad effektivitet och ge de av kommunal skattebörda särskilt hårt drabbade kommunerna en väsent— lig lättnad, staten i vissa kommuner måste svara för en betydande del av kostnaderna för den kommunala verk- samheten. Denna målsättning för bi- dragets verkan får för övrigt anses vara avsedd i direktiven. Däri har näm- ligen förutsatts att det förslag till skat- teutjämningsbidrag och därmed för- bundna åtgärder som kommittén har i uppdrag att utarbeta skall prövas i sam- band med en slutlig avveckling av skat—

teersättningarna i anledning av före- tagna ortsavdragsreformer. Samma slut- sats torde kunna dras av det i direkti- ven uttalade önskemålet att det nuva- rande särskilda skattelindringsbidraget åt synnerligt skattetyngda kommuner om möjligt bör inarbetas i skatteutjäm- ningsbidraget.

Om sålunda med skatteutjämning som sker genom statlig bidragsgivning principiellt inte kan åsyftas att utjäm- na sådana skillnader i skattetryck som kan tillskrivas olikheter i värderingar, följer därav att ett allmänt skatteutjäm— ningsbidrag så långt möjligt bör utfor- mas så att det angriper de orsaker till utdebiteringsskillnaderna som kan an- ses ligga utom räckhåll för kommunalt inflytande. Bidragsgivningen bör med andra ord bestämmas av objektivt fast- ställbara faktorer utanför kommunal på- verkan. Huruvida och i vad mån detta är möjligt blir beroende inte bara på om dylika faktorer står att finna utan också på om de kan utformas så att bidragssystemet inte blir alltför kom- plicerat. Av väsentlig betydelse är näm- ligen -—— såsom framhållits i direktiven -— att systemet får en så enkel utform- ning som möjligt.

Det är under beaktande av nu fram- förda allmänna synpunkter som kom- mittén i det följande kommer att disku- tera och framlägga förslag beträffande den tekniska utformningen av ett all- mänt skatteutjämnande bidragssystem.

9.2 Skattekraftsfaktorn

Även i tidigare diskussioner om grade- ringsnormer för statsbidrag i skatteut- jämnande syfte har enighet rätt om att ett sådant bidrag så långt möjligt bör grundas på objektivt fastställbara fakto- rer på vilka kommunerna inte alls eller endast i ringa grad kan inverka i syfte att erhålla ökade bidrag. En sådan ob-

jektiv mätare på kommunernas ekono- miska bärkraft har skattekraften, dvs skatteunderlaget per invånare, ansetts vara. Denna bidragsgrund konstruerades på sin tid av kommunalskattebered- ningen (SOU 1943:43) som underströk att orsaken till att skattetrycket var ojämnt trots åtgärder i form av ändrad kommunindelning och ändrat huvud- mannaskap för vissa verksamhetsgre- nar ofta var att många kommuner hade ett otillräckligt skatteunderlag. Bered- ningen indelade efter tyskt mönster de kommunala förvaltningsuppgifterna i principiellt statliga och kommunala uppgifter och drog på grundval av den— na karakterisering den slutsatsen att en väsentlig grund för statsbidragsgiv- ningen till kommunerna var att staten därigenom bestred sin andel av kostna- derna för sådan av kommunen bedri- ven verksamhet som helt eller delvis var av statlig karaktär. Man ansåg det därför följdriktigt att då staten ålade kommunerna vissa uppgifter den också sörjde för att kommunerna erhöll till- räckliga ekonomiska resurser för att bära de därmed förenade kostnaderna. Detta kunde ske genom någon form av gottgörelse för brist på skatteunderlag.

Beredningen visade att bristen på skatteunderlag var en viktig orsak till onormalt höga skattetryck i primär- kommunerna och framhöll att skatte- underlagets ringhet måste anses som ett mera tillförlitligt uttryck för en kommuns bidragsbehov än ett osedvan- ligt stort uttaxeringsbehov. Det senare kunde nämligen bero på att de kommu- nala behoven ansetts böra tillgodoses på ett rikligare sätt än som var erfor- derligt och vanligt eller på att kommu- nala anordningar blivit kostsammare än nödvändigt. Enligt beredningens mening borde därför skatteutjämning- ens tyngdpunkt ligga på skatteunderla- gets område. Kommuner som blivit

vanlottade beträffande tillgången på skatteunderlag borde förhjälpas till en normal ekonomisk bärkraft.

Även kommunala skattelindringsut- redningen föreslog i sitt 1950 avgivna betänkande med förslag till nya grun- der för skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommuner en differentie- ring av statsbidraget i förhållande till skattekraften. Enligt utredningens upp- fattning kunde från interkommunal rättvisesynpunkt några vägande prin- cipiella invändningar inte riktas mot att godta en sådan måttstock på beho- vet av bidrag. Någon säkrare och mera rättvis, praktiskt användbar måttstock för det kommunala behovet av skatte- lindring hade utredningen för sin del inte kunnat finna. Utredningen anförde vidare.

Antalet skattekronor per invånare har ju också under senare är allt mer godtagits såsom en betydelsefull faktor i liknande sammanhang, även om dess teoretiska in- nehåll icke är alldeles entydigt. Det är ju icke endast så, att antalet skattekronor per invånare är en exponent för den allmänna inkomstnivån inom en kommun, utan siff— ran ger också utslag i ”rätt” riktning för vissa ur kommunal utgiftssynpunkt viktiga faktorer, särskilt kostnader för vård och uppfostran av barn och för understöd åt åldringar m.fl. Om antalet barn inom en kommun är stort vilket ju gemenligen är fallet inom Norrbotten, vårt viktigaste skattelindringsområde medför det ju en lägre siffra för det antal skattekronor som faller på varje invånare. Detsamma gäller givetvis även vid förhållandevis stort antal åldringar, arbetslösa, partiellt arbetsföra och andra personer med otill— räckliga inkomster.

Uppfattningen att skatteunderlaget per invånare utgör en tillräckligt objek- tiv och användbar faktor vid statsbi- dragsgivningen har delats av statsmak. terna. I proposition nr 44 till 1951 års riksdag angående grunder för skatte— lindring åt synnerligt skattetyngda kommuner m.m. föreslogs sålunda att

grunderna skulle utformas så att bidra- gen till de skattetyngda kommunerna motvägde verkningarna av bristen på skatteunderlag. Dåvarande chefen för finansdepartementet, statsrådet Sköld, yttrade.

Remissmyndigheterna har ju numera i allmänhet godtagit tanken på skatteunder- laget per invånare som grundpelaren i sy- stemet. Vid remissen av kommunalskatte- beredningens förslag voro meningarna - _ - avsevärt mera delade. I några fall har emellertid även en viss principiell tvekan kommit till uttryck, dock utan att syste- met avstyrkts. Riksråkenskapsverket samt länsstyrelserna i Blekinge och Västerbot— tens län ha sålunda antytt, att kostnads- synpunkten måhända borde i högre grad ha beaktats. Riksräkenskapsverket ifråga— sätter rättvisan i att två kommuner med samma höga utdebitering skulle få olika stora bidrag, beroende på om huvudorsa- ken till skattetungan vore övernormala kostnader eller undernormalt skatteunder- lag. Länsstyrelsen i Västerbottens län gör för sin del en jämförelse mellan två kom- muner med lika skattekrontal per invå- nare, av vilka den ena har ett relativt litet antal skattebetalare och ett relativt större antal barn och åldringar än den andra kommunen, och finner självklart att den förra kommunens ekonomiska bärkraft måste vara mindre än den andras med hän- syn till olikheterna i skyldigheter.

För egen del har jag icke blivit över- tygad om det bärande i denna kritik av förslaget. Väl är det riktigt att skatte- krontalet per invånare icke kan vara nå- gon absolut tillförlitlig mätare på behovet av skattelindring någon sådan finnes icke men det torde vara den mest ob- jektiva och användbara måttstock som står till buds i detta sammanhang.

Såsom framgått av redogörelsen i ka- pitel 5 för nuvarande statsbidragssy- stem har en gradering av bidragsgiv- ningen i förhållande till skatteunderla- get per invånare skett inte bara i gäl- lande skattelindringsförordning och i bestämmelserna för 1957 års skatteer- sättning utan också genomförts beträf- fande flera speciella bidrag.

Även vid utformningen av grunderna

för ett allmänt statsbidrag till primär- kommunerna har skatteunderlaget per invånare ansetts böra tjäna som differen- tieringsfaktor. I sitt principbetänkande angående driftbidrag till primärkom- muner (SOU 1952:44) erinrade allmän- na statsbidragsutredningen om att man på senare tid tagit fasta på det förhål- landet att bland de faktorer som till- sammans påverkade skattetrycket kun— de särskiljas en som torde få anses lig- ga utom räckhåll för kommunal påver- kan, nämligen skatteunderlagets genom vederbörlig taxering fastställda storlek. Hänsyn kunde härvid ——- framhöll ut- redningen —— tas till kommunernas oli- ka storlek genom att varje kommuns skatteunderlag ställdes i relation till dess folkmängd, varigenom antalet skattekronor per invånare i de skilda kommunerna kunde användas som gra- deringsnorrn. Utredningen fann för sin del att nämnda faktor borde anses god- tagbart bestämd på ett objektivt och rättvisande sätt.

Det torde vara mot bakgrunden av vad sålunda förekommit som i direk- tiven för kommittén anmärkts att den väsentligaste anledningen till det ojäm- na kommunala skattetrycket ansetts vara kommunernas olika tillgång på skatteunderlag.

Givetvis är ett visst minimum av eko- nomiska resurser en förutsättning för att kommunerna skall kunna bedriva en någorlunda tillfredsställande kom- munal verksamhet. Med hänsyn till skatteunderlagets grundläggande bety- delse för kommunernas ekonomi och då variationerna i skatteunderlag kom- munerna emellan beror av omständig- heter som kan sägas ligga utom räck- håll för kommunal påverkan, synes det naturligt att ett allmänt statsbidrags- system utformas med beaktande av olikheterna i kommunernas skatteun- derlag. Skatteunderlaget per invånare

torde därvid få anses som den mest rättvisande och praktiskt användbara graderingsnormen. Som av det föregå- ende framgått har nuvarande statsbi- dragsgivning i viss utsträckning diffe- rentierats efter en sådan faktor. Detta gäller bl.a. 1957 års skatteersättning och skattelindringsbidraget. Det måste anses som en avgjord fördel att ett all- mänt skatteutjämningssystem kan upp- byggas på en faktor som till sina prak- tiska verkningar i betydande utsträck- ning ansluter sig till denna bidragsgiv- ning i synnerhet som densamma enligt de för kommittén givna direktiven skall avvecklas i samband med skatte- utjämningssystemets införande.

Enligt kommitténs mening talar så— lunda starka skäl för att skatteunder- laget per invånare, skattekraften, skall ingå som differentieringsfaktor i ett all- mänt skatteutjämningssystem. Det spörsmålet uppkommer då vilken bety- delse denna faktor, skattekraftsfaktorn, kan tillmätas i systemet. Svaret härpå torde bl. a. bero på om särskilda villkor eller kontrollåtgärder för bidragsgiv- ningen anses erforderliga. I det hänse- endet må anföras följande.

Enligt kommitténs mening framstår det som ett primärt krav på ett allmänt statsbidrag att andra villkor för stats- bidragsgivningen inte uppställs än dem som betingas av de faktorer på vilka systemet är uppbyggt. Det bidrag fak- torerna utlöser bör få ingå i den kom- munala budgeten som ett allmänt till- skott till kommunens verksamhet och i likhet med egna intäkter disponeras för de ändamål kommunen finner angeläg- na. Då avsikten är att ge kommuner med relativt sett sämre ekonomi möj— ligheter att tillgodose sina behov med en rimlig utdebitering, synes anledning inte föreligga att genom villkor eller på annat sätt skapa garantier för använd- ningen av de bidragsmedel som kom-

I i | | i I I i | ! i g ! |

munerna erhåller på grundval av fak- torerna.

Det ligger emellertid i sakens natur att vad nyss sagts kan vara ägnat att skärpa kraven på de faktorer på vilka skatteutjämningssystemet uppbyggs. Även om man rimligen inte kan kräva att ett schablonsystem skall ge ett till alla delar tillfredsställande resultat och anspråken på en absolut riktig bi- dragsfördelning måste vägas mot det i direktiven uttalade önskemålet om en- kelhet i skatteutjämningssystemets upp- byggnad och bidragsgivningens admi- nistration, torde allmänt kunna sägas att felmöjligheterna beträffande varje i systemet använd differentieringsfaktor bör hållas inom snäva gränser. Endast härigenom torde kunna påräknas att skatteutjämningshidragen för kommu- nerna själva vid inbördes jämförelser framstår som relativt rättvisa och god- tagbara.

Även on? verkan av en faktor som ger kommunerna tillskott av skatteun- derlag — såsom skattelindringsutred- ingen framhållit i sitt ovan redovisa- de uttalande inte är fullt entydig, torde man i likhet med allmänna stats- bidragsutredningen dock kunna hävda att en sådan faktor endast utjämnar bristerna på den kommunala budgetens inkomstsida men inte reglerar skillna- derna på utgiftssidan. Visserligen kan göras gällande att alla kommuner med utdebitering väsentligt över genomsnitt- lig nivå har brist på skatteunderlag, ef- tersom de inte har möjlighet att med en normal utdebitering finansiera sin verk— samhet. Begreppet brist på skatteunder- lag kan således fattas mycket vidsträckt. För att vara praktiskt användbar i ett allmänt skatteujtämningssystem måste emellertid skattekraftsfaktorn be- stämmas med hänsyn till ett efter sche- matiska grunder fastställt minimi- eller normalbehov av skatteunderlag per in-

vånare. Kommuner med brist på skatte— underlag bör således erhålla tillskott av skatteunderlag som motsvarar skillna- den mellan detta normalbehov och kom- munens eget skatteunderlag. Normalbe- hovet betecknar alltså den gräns upp till vilken skattekraften skall ökas, skatte- kraftsgränsen. Endast kommuner vilkas skattekraft understiger denna gräns kan sägas ha brist på skatteunderlag. Häri ligger en given begränsning av faktorns räckvidd.

Till en början är det sålunda inte möjligt att med en sådan måttstock be- akta att en enskild kommuns särskilt höga skattetryck förorsakas av att kost- naderna för drivande av viss verksam- het är högre i denna kommun än i and- ra kommuner. Motsvarande gäller om det höga skattetrycket i kommunen or- sakas av ett osedvanligt stort behov av kommunala anordningar. Den höga ut- debiteringen beror i dessa fall inte på att skattekraften understiger vad som kan anses normalt utan på att kostna- derna ligger över den normala nivån.

Förhållanden av nu nämnd art kan antas leda till att olikheter i kommu- nernas kostnader per invånare kommer att kvarstå även om skattekraftsskill— naderna upp till en viss minimi- eller normalnivå utjämnas. Undersökningar som kommittén låtit utföra har också som framgått av kapitel 4 visat att det i stor utsträckning inte kan statistiskt påvisas något mera påtagligt samband mellan skattekraft och utdebitering. Endast i kommuner med särskilt låg el- ler hög utdebitering är detta samband mera markerat. Även om frånvaron av ett strängare samband mellan skattekraft och utdebitering självfallet delvis för- klaras av olikheter i standardnivå och värderingar torde den avsevärda sprid- ning i utdebiteringen som föreligger i flertalet skattekraftsklasser vara en följd av att också andra i skatteutjämnings-

hänseende beaktansvärda faktorer än skattekraften inverkar på utdebitering- en.

Det ligger i sakens natur att en skat- tekraftsfaktor som bestämmes med ut— gångspunkt från ett visst antaget ge- nomsnittsbehov ger ett allt osäkrare re- sultat ju större skillnaderna är mellan kommunerna i fråga om kostnadsläge och behov. Vissa kommuner med låg skattekraft håller låg utdebitering me- dan andra har en hög utdebiterings- sats. En lika omfattande bidragsgivning till båda slagen av kommuner, grundad på en dylik skattekraftsfaktor, kan leda till en ökad spännvidd mellan utdebi- teringssatserna. Även om i praktiken verkningarna av en ökad bidragsgiv- ning till de förstnämnda kommunerna inte torde komma att leda till att bi- draget helt disponeras för att sänka ut- debiteringen visar de nämnda förhål- landena likväl vilka svårigheter som möter vid en schematisk avvägning och vilka felmöjligheter en på angivet sätt bestämd faktor kan inrymma.

En felkälla av annat slag är att den allmänna kommunalskatten inte utgör kommunernas enda inkomstkälla. För- utom speciella skatter — hundskatt och artistskatt förekommer sålunda vissa inkomster av privatekonomisk art. Ehuru dessa inkomster i jämförelse med den allmänna kommunalskatten är relativt obetydliga, kan de likväl variera högst avsevärt kommunerna emellan. Även detta förhållande stöder uppfattningen att skatteunderlaget per invånare inte är en helt tillförlitlig mä- tare av kommunernas ekonomiska för- måga.

Emellertid har i skilda sammanhang konstaterats att någon i alla avseenden invändningsfri måttstock på behovet av bidrag knappast låter sig konstruera. Det är givetvis inte heller möjligt att kräva att en schablonmässigt avvägd

faktor skall ge ett till alla delar tillför- litligt resultat. Med vad ovan anförts har därför ej avsetts att rubba uppfatt- ningen att skattekraften -—— skatteunder- laget per invånare —— är en god mätare av det primära bidragsbehovet. Någon mera objektiv och praktiskt användbar faktor för det ändamålet står enligt kom- mitténs mening inte att finna. Ett bi- dragssystem som grundas på denna faktor utjämnar kommunernas ekono- miska förutsättningar och inte resulta- tet av deras ekonomiska handlande. Kommittén har med det ovan sagda al- lenast velat peka på att ett skatteutjäm- ningssystem för att tillgodose sitt syfte måste upphyggas också på andra dif- ferentieringsfaktorer än skatteunderla- get per invånare. Endast härigenom blir det möjligt att på ett godtagbart sätt beakta de olika förhållanden som föranleder skillnader i de enskilda kommunernas utdebiteringar.

Som tidigare nämnts måste av prak- tiska skäl skattekraftsfaktorn bestäm- mas med utgångspunkt från ett efter schematiska grunder fastställt minimi- eller normalbehov av skatteunderlag. Detta underlag bör bestämmas med hän- syn till medelskatteunderlaget per in- vånare, medelskattekraften. Som fram- gått av kapitel 4 (tabell 1) var medel- skattekraften i rikets samtliga kommu- ner enligt 1962 års taxering 50,08 skr per invånare. Variationerna mellan kommuner av olika typ var emeller- tid mycket betydande. I städerna låg medelskattekraften sålunda väsentligt över genomsnittet, 62,30 skr per invå- nare, medan både köpingar och lands— kommuner hade en medelskattekraft un- der genomsnittet, 48,68 respektive 34,79 skr per invånare.

Med hänsyn till dessa avsevärda skill- nader i skattekraft kommuntyperna emellan uppkommer frågan om skatte-

kraftsgränsen skall bestämmas med ut- gångspunkt från medelskattekraften i rikets samtliga kommuner eller på an- nat sätt. I det hänseendet får kommit- tén anföra följande.

Till en början må erinras om att kommittén i sitt den 19 september 1961 avgivna förslag om ändrade grun- der för bidrag till skattetyngda kommu- ner helt allmänt framhöll att man i skattelindringsförordningen vid bi- dragsgivningen kunde utgå från anting- en samtliga kommuners eller endast landskommunernas medelskattekraft, förutsatt att procenttalet för gränsun- derlaget, dvs den procentuella andelen av medelskatteunderlaget, rättades där- efter. Kommittén fann emellertid skäl föreligga att beräkna gränsunderlagen på medelskattekraften för rikets samtli- ga kommuner. Till stöd härför anfördes bl. a. att i fråga om möjligheten att er- hålla skattelindringsbidrag ingen skill- nad gjordes mellan landskommuner, kö- pingar och städer. Vidare framhölls att på andra områden en utveckling på- gick mot upphävandet av de olika sla- gen av primärkommuner. Det anmärk- tes också att kommunallagstiftningen i huvudsak var gemensam för alla kom- muner. I proposition nr 111 till 1962 års riksdag anslöt sig departementsche- fen till kommitténs förslag i denna del och riksdagen beslöt i enlighet härmed.

Kommittén har vid förnyat övervä- gande av förevarande spörsmål i sam- band med utformningen av grunderna för ett allmänt skatteutjämningssystem inte funnit skäl att ändra sin tidigare intagna ståndpunkt. Skattekraftsgrän— sen bör således anknytas till medel- skattekraften för rikets samtliga kom- muner. Ett allmänt statsbidrag med skatteutjämnande syfte måste ta sikte på alla kommuntyper. Den formella skillnaden mellan de olika slagen av kommuner är numera knappast heller

sakligt motiverad. Den olikhet som framkommer dem emellan i fråga om medelskattekraften beror till stor del på att ett antal stora städer med god skattekraft i väsentlig mån påverkar medeltalsberäkningen för städerna. Skillnaden mellan våra medelstora stä— der å ena och åtskilliga landskommu- ner med livlig tätortsbebyggelse å and- ra sidan är i praktiken betydligt mind- re än skillnaderna mellan dessa stä— der och många småstäder. Det bör ock- så framhållas att de principer som lig- ger till grund för den pågående kom— munblocksindelningen kan antas leda till att de reella skillnaderna mellan de framtida kommunerna i stort sett för- svinner. De enskilda kommunmedlem- marnas ökade krav på att erhålla den kommunala service som allmänt före- kommer, intensifieringen av lokalise- ringspolitiken, grundskolans utbyggnad i alla kommuner m. m. torde komma att leda till en mera likartad kommunal verksamhet. En ökad tillförlitlighet i den schematiska avvägning som ett hån- synstagande till skattekraften nödvän- diggör torde därmed också uppnås.

Valet av skattekraften som grundläg- gande norm i ett allmänt skatteutjäm— ningssystem medför fördelar i skilda hänseenden.

Som inledningsvis framhållits har skattekraftsskillnaderna beaktats i den nuvarande bidragsgivningen genom skatteunderlagsgradering av vissa speciella bidrag samt vid konstruktionen av skattelindringsbidraget. Även utform- ningen av skatteersättningen i anled- ning av ortsavdragsreformerna har på- verkats av olikheterna i kommunernas tillgång på skattekraft. Eftersom ersätt- ningens storlek grundas på det beräk- nade skatteunderlagsbortfallet har den fått relativt större betydelse för kom- muner med svag skattekraft. Vid re— duceringen av skatteersättningen i an-

ledning av 1957 års ortsavdragsreform har skattekraften varit avgörande.

Enligt direktiven skall kommittén sär- skilt uppmärksamma de skatteunder- lagsgraderade bidragen, ta ställning till en slutlig avveckling av skatteersätt- ningarna samt pröva möjligheterna att inordna skattlindringsbidraget i ett all- mänt statsbidrag med skatteutjämnande effekt. Genom tillskott av skatteunder- lag är det principiellt möjligt att av- veckla skatteunderlagsgraderingen av de speciella bidragen. Ett bidragssystem grundat på skatteunderlagstillskott ska- par vidare väsentliga förutsättningar för en avlösning av skatteersättningarna och skattelindringsbidraget. Med ett dy- likt bidrag kan det sålunda antas bli möjligt att bemästra problem som i nu- varande bidragssystem påverkat utform- ningen av ett flertal bidrag. Bidraget ger med andra ord vissa möjligheter att förenkla det nuvarande komplicerade bidragssystemet.

Till fördelarna med ett system som bygger bidragsgivningen på tillskott av skatteunderlag hör också att det under— lättar genomförandet av vissa reformer på skattelagstiftningens område. Skat- tekraftsfaktorns betydelse vid ortsav- dragshöjningar har antytts i det före- gående. Med ett sådant system torde det Också bli möjligt, om så anses påkallat, att helt eller delvis kompensera kom- muner som vid ändrad skattelagstift- ning drabbas av inkomstbortfall. Över huvud taget torde olägenheterna från kommunernas synpunkt av en ojämn fördelning av beskattningsföremålen i stor utsträckning kunna elimineras.

Av praktiska skäl torde det inte va- ra lämpligt att i alltför hög grad bryta kontinuiteten i nuvarande bidragsgiv- ning. Ett bidragssystem i skatteutjäm— nande syfte bör därför så långt möjligt bygga på grunder som prövats och be- funnits möjliga att tillämpa. Därigenom

vinns också den fördelen att man med en viss grad av säkerhet kan beräkna vilken effekt bidragsgivningen kommer att få. Dessa krav på bidragssystemet beaktas till stor del genom en regel om tillskott av skatteunderlag.

På ett allmänt skatteutjämningssystem måste enligt kommitténs mening också uppställas det allmänna kravet att sy- stemet bör vara rörligt såtillvida, att det medger en viss anpassning i tiden efter den allmänna inkomstutveckling- en. En sådan anpassning vinns om skattekraftsgränsen ställs i relation till medelskattekraften i rikets kommuner. Mot bakgrunden av de senaste årtion- denas erfarenheter beträffande den all- männa inkomstutvecklingen, sådan den- na återspeglas i skattekraftens föränd- ringar, är enligt kommitténs mening en sådan anordning starkt motiverad.

För att skatteunderlagstillskottet skall få avsedd effekt från skatteutjämnings- synpunkt bör det få delta i repartise- ringen av kommunernas nettokostnader på samma sätt som det skatteunderlag som framkommer vid taxeringen. Kom- munens utdehitering varje år fastställs därför med utgångspunkt från det sam- lade skatteunderlaget med däri ingå- ende tillskjutet skatteunderlag. Statsbi- dragets storlek i kronor räknat blir där- med bestämt som produkten av utde- biteringssats och tillskjutet skatteunder- lag. För två kommuner med samma brist på skatteunderlag men med olika utde- bitering blir följaktligen bidraget större för kommunen med högre utdebitering.

Rent tekniskt överensstämmer en så- dan konstruktion av bidraget med det system efter vilket nuvarande skatte- ersättningar utgår. Denna bidragskon- struktion har emellertid diskuterats från sparsamhetssynpunkt, varvid hävdats bland annat att kommunerna härigenom erhållit för stort inflytande på bidrags- givningens omfattning. Såsom i ett se-

nare sammanhang närmare skall utveck- las torde emellertid dessa farhågor i allt väsentligt vara ogrundade.

Var skattekraftsgränsen skall dras i förhållande till medelskattekraften kan i princip inte avgöras utifrån några all- männa resonemang. Gränsen måste av- vägas bland annat med hänsyn till det statsfinansiella läget och kommunernas behov av statsbidrag. I första hand är det således en rent ekonomisk avväg- ningsfråga. Varje förskjutning av grän- sen får nämligen stor ekonomisk be- tydelse. En höjning av gränsen inne- bär en vidgning av de bidragsberät- tigade kommunernas antal och en all— män ökning av bidragsbeloppen. I före- varande sammanhang torde därför en- dast böra framhållas att den i direkti- ven givna kostnadsramen liksom den omständigheten att skatteutjämningssy- stemet måste bygga också på andra dif- fcrentieringsfaktorer kräver ingående undersökningar rörande verkningarna i praktiken av olika gränsdragningar. Dessa undersökningar kommer kommit- tén att redovisa i kapitel 11.

En särskild fråga är om och i så fall i vilken omfattning tillskott av skatte- underlag skall utgå till kommuner med relativt sett låg utdebitering. Problemet är om bidragen till dessa kommuner -— jämförda med bidragen till kommuner med hög utdebitering skall skilja sig i vidare mån än som följer av att bidra- gens storlek svarar mot produkten av utdebitering och tillskott av skatteun- derlag. I detta hänseende får kommittén anföra följande.

Grunden för ifrågavarande tillskott är att låg skattekraft anses vara en vå- sentlig orsak till onormalt höga skatte- tryck. Emellertid förekommer att kom- muner med låg skattekraft håller låg ut- debitering. Ett lika stort tillskott av skatteunderlag till dessa kommuner som till kommuner med låg skattekraft och

hög utdebitering skulle, såsom kommit- tén tidigare framhållit, kunna leda till en ökad spännvidd mellan utdebiterings- satserna. Anledning för kommunerna ifråga att i händelse av bidrag sänka si- na redan låga utdebiteringssatser före- ligger särskilt i det fall att den låga ut- debiteringen beror på ett lågt utdebite- ringsbehov. Eftersom en viss ram för de medel som står till förfogande för bl- dragsgivning alltid torde vara given, medför en bidragsgivning till kommu- ner med låg utdebitering därjämte att förutsättningarna att sänka höga utdebi- teringar minskas. Bidragsgivningen får sålunda en från skatteutjämningssyn- punkt i två hänseenden ofördelaktig verkan. Med hänsyn härtill synes därför enligt kommitténs mening skatteutjäm- ningsbidrag inte böra utgå till kommu— ner med utdebitering under viss nivå. Det finns emellertid praktiska skäl som talar för att bidragsgivningen inte uteslutande begränsas till kommuner med relativt högt skattetryck. Såsom kommittén ovan i detta kapitel fram- hållit är det angeläget att inte i alltför hög grad bryta sambandet med nuva- rande bidragsgivning. Eftersom denna i främsta rummet ger ersättning för ge- nom ortsavdragsreformerna förlorade skatteunderlag, kan ett samband beva- ras endast om det allmänt skatteutjäm- nande bidragssystemet utformas så att visst tillskott av skatteunderlag utgår även till kommuner med relativt sett låg utdebitering. Enligt av kommittén företagna undersökningar upprätthålles sambandet i tillfredsställande grad om sådana kommuner erhåller bidrag med belopp som reduceras efter en med skattetrycket fallande skala. Härigenom vinnes dessutom den fördelen att bi- dragsgivningen inte medför att en kom- mun vars utdebitering ligger omedel- bart över den för rätt till bidrag fast- ställda gränsen får fullt bidrag medan

en kommun med utdebitering omedel- bart under gränsen blir helt utan bi- drag. Enligt kommitténs mening bör därför bidragssystemet utformas efter nämnda riktlinjer. Frågan hur hög ut- debiteringen skall vara för att fullt bi- drag skall utgå och hur bidragsskalan skall utformas kommer att behandlas i kapitel 11.

Kommitténs förslag. På ovan anförda skäl föreslår kommittén att skattekraf- ten —— skatteunderlaget per invånare skall ingå som en fördelningsfaktor i det allmänt skatteutjämnande bidragssy- stemet. Tillskott av skatteunderlag skall ske med utgångspunkt från medelskat- tekraften i rikets samtliga kommuner och motsvara skillnaden mellan ett an- taget normal- eller minimibehov av skat- tekraft och kommunens egen skatte— kraft. Normal- eller minimibehovet mås- le. fastställas med hänsyn till de prak- tiska verkningarna. Faktorn benäm- nes skattekraftsfaktorn och den gräns upp till vilken kommunens skattekraft skall utfyllas skattekraftsgränsen. Det tillskjutna skatteunderlaget deltar i re- partiseringen på samma sätt som kom- munens eget skatteunderlag.

Tillskott av skatteunderlag till kom- muner vilkas utdebitering understiger viss nivå skall reduceras efter en med skattetrycket fallande skala.

9.3 Indelning i skattekrafts- områden

I det föregående har hävdats att en skat- tekraftsfaktor som bestämmes med ut- gångspunkt från ett efter schematiska grunder fastställt minimi- eller normal- behov av skattekraft för rikets samtliga kommuner i princip inte kan beakta att en enskild kommuns särskilt höga skattetryck förorsakas av från kostnads— synpunkt ogynnsamma förhållanden

för den kommunala verksamheten. Även om en skattekraftsfaktor av angiven art på sätt såväl kommunala skattelindringsutredningen som depar- tementschefen ((prop. 1951144) an- märkt beaktar vissa kostnader, torde det dock inte råda någon tvekan om att särskild hänsyn måste tas till rådande olikheter på kostnadssidan vid utform- ningen av grunderna för ett allmänt skatteutjämningshidrag.

Riktigheten av det nu sagda har ock- så belysts genom undersökningar. Av tabell 28 framgår att om skattekrafts- faktorn normeras med utgångspunkt från en för hela riket gemensam skatte- kraftsgräns kommer mycket stora utde- biteringsskillnader att kvarstå trots till- skottet av skatteunderlag. Den gjorda undersökningen ger sålunda vid handen att ytterligare åtgärder måste vidtagas om man vill minska spännvidden mel- lan höga och låga kommunala utdebi- teringssatser.

Det torde i sammanhanget böra fram- hållas att ifrågavarande spännvidd inte nämnvärt påverkas av vilken procent- sats man väljer för den gemensamma skattekraftsgränsen. Visserligen är det möjligt att med en hög procentsats be- reda åtskilliga kommuner med hög ut— debitering erforderlig hjälp. Med hän- syn till förekomsten av kommuner med ringa skatteunderlag och med låga eller måttliga utdebiteringar, beroende på att kommunernas utgifter är anmärknings- värt små, leder emellertid valet av en iögre procentsats samtidigt till en sänk- ning av sistnämnda utdebiteringar. Nå- gon tillfredsställande skatteutjämning mellan kommunerna åstadkommes där- för knappast på denna väg.

I de diskussioner som förts i anled— ning av framlagda förslag till olika skattelindringssystem har också fram- hållits att de kostnadsolikheter som be- tingas av dyrhetsskillnaderna i landet

måste beaktas vid utformningen av grunderna för ett sådant system. Be- hovet av att omvärdera själva skatte- underlaget med hänsyn till dyrhets— skillnaderna påtalades sålunda redan i vissa remissyttranden över kommunal- skatteberedningens förslag rörande nya grunder för skatteutjämningsbidragen (SOU 1943:43). Översldthdllarämbetel fann detta vara en ofrånkomlig förut- sättning för förslagets godtagande. I an— nat fall skulle den av beredningen god- tagna principen från början bli behäf- tad med det allvarliga felet att den, ehuru avsedd att skapa en matematisk millimeterrättvisa, i verkligheten skulle leda till en uppenbart orättvis fördel- ning i fråga om kommuner i de högre ortsgrupperna.

Denna åsikt om dyrhetsskillnadernas inverkan på skattekraften som mätare av kommunernas ekonomiska förmåga omfattades jämväl av Svenska lands- kommunernas förbund, Svenska stads- förbundet samt fullmäktige i vissa kom- muner.

Socialstyrelsen förklarade å andra si- dan -— i anledning av ett av beredning— en i annat sammanhang gjort uttalan- de, att själva skatteunderlaget rent teo- rutiskt sett rätteligen borde ha omvär- derats med hänsyn till dyrortsgruppe- ringen -— att styrelsen inte kunde finna detta hållbart. Då gällande dyrortsgrup- peringar var uppgjorda på basis av levnadsförhållandena inom vissa befolk- nings- och inkomstskikt var en tillämp- ning av dem på skatteunderlaget, alltså såväl juridiska som fysiska personers samlade inkomster, ett förfaringssätt utan mening. Även kommunala skatte- lindringsutredningen framhöll i sitt förslag att siffran på skatteunderlaget per invånare ej kunde sägas vara fullt rättvisande som mått på den reala in- komstnivån, eftersom denna nivå ofta påverkades av levnadskostnadernas höjd

på orten. Enligt utredningens mening var problemet att finna en enkel och lämplig metod för dyrortsgradering av skatteunderlagssiffrorna. Av betydelse för skattelindringens del var dock en- dast en dyrortsgradering med hänsyn till de allmänt erkända regionala lev- .nadskostnadsskillnaderna mellan norra Sverige och övriga delar av riket, allt- så i huvudsak en dyrortsgradering mel- lan landskommunerna inbördes. Utred- ningen framhöll i huvudsak följande.

Såsom framgår av socialstyrelsens utlå- tande över kommunalskatteberedningens förslag, möter en tillämpning på detta om- råde av den för löne- och skattegruppe- ringarna använda dyr-ortsgraderingen in- vändningar av principiell art. Att konstru- era en särskild dyrhetgradering för detta ändamål vore väl i och för sig möjligt, men skulle sannolikt innebära ett överdrivande av betydelsen av detta önskemål. I vart fall skulle man därigenom ytterligare komplicera skattelindringssystemet, vilket även utan ett sådant tillägg kan riskera att bliva alltför komplicerat. Om dyrhetsskill— naderna skola beaktas i det nya systemet, bör enligt utredningsmännens mening så ske, endast om det kan åstadkommas på ett enkelt. summariskt sätt.

Mot siffran på skatteunderlaget per invånare som måttstock kunde vidare, fortsatte utredningen, göras den invänd- ningen, att däri inte kom till uttryck andra utgiftshöjande faktorer i den kommunala hushållningen än sådana som representerades av det relativa in- slaget av barn, åldringar och andra in- komstsvaga kommunmedlemmar. Här- om anfördes följande.

Om skatteunderlaget skulle vara den enda och helt avgörande normen för skattelind- ringsbidraget, skulle det givetvis vara en påtaglig brist, att däri icke komma till ut— tryck sådana för kommunen kostnadsför- dyrande faktorer som stora avstånd (gles befolkning) och hårt klimat. Stora avstånd verka ju stegrande på utgifterna för skol- väsendet, för vatten- och avloppsledningar. allmän administration m.m. Då man icke lärer komma ifrån att vid bidragens be-

stämmande beakta även utdebiteringens höjd och därmed även verkningarna av oli— ka kostnadsfördyrande faktorer, minskas givetvis betydelsen av denna invändning.

I syfte att undvika en tillkrånglad dyrortsgradering och åstadkomma ett enkelt och praktiskt tillfredsställande system, även om detta inte var helt in- vändningsfritt från teoretisk synpunkt, ansåg utredningen att man i skattelind- ringssystemet borde nöja sig med att beakta dyrhetsskillnaderna för de i det- ta hänseende ogynnsammast ställda or- terna. Utredningen fann orternas all- männa dyrhet bli tillräckligt beaktad vid skattelindringen, om kommunerna i Norrbottens län och andra kommuner med likartade förhållanden schablon- mässigt erhöll bidrag med utgångspunkt från ett något högre gränsunderlag än övriga kommuner.

I förutnämnda proposition nr 44 till 1951 års riksdag uttalade departements- chefen bland annat att det vid utform- ningen av ett skattelindringssystem, där antalet skattekronor per invånare skall vara den avgörande normen för vilka kommuner som blir bidragsberättigade och för den procentsats efter vilken bi— drag utgår, givetvis är ett principiellt befogat krav att hänsyn tas till det för- hållandet att en och samma skatteunder- lagssiffra för olika kommuner kan be- tyda olika köpkraft. Departementsche- fen fann för sin del att genom utred- ningens förslag tillbörlig hänsyn hade tagits till de allmänna levnadskostnads- olikheterna inom landet samtidigt som därmed i någon mån beaktats även så- dana i den kommunala verksamheten kostnadsfördyrande faktorer som hårt klimat och befolkningsgleshet. Sagda förhållanden ansågs beaktade genom att gränsunderlaget fastställdes för kommu- nerna i Norrbottens län och kommuner med likartade förhållanden till 80 pro- cent och för övriga kommuner till 75

procent av medelskattekraften för ri— kets landskommuner. Riksdageu beslöt i enlighet härmed.

Vad ovan anförts och återgivits torde vara tillräckligt för att belysa nödvän- digheten av att differentiera ett bidrags- system som uppbyggs på antalet skatte- kronor per invånare som grundfaktor under hänsynstagande till de allmänna kostnadsolikheterna inom landet. Av praktiska skäl måste denna normering ske på ett enkelt och summariskt sätt. Detta krav kan enligt kommitténs me— ning inte uppfyllas genom en anknyt- ning till gällande lönegruppering. En sådan ordning är inte heller princi- piellt tillrådlig. Underlaget för densam- ma, vari bland annat ingår kommunal- skattens höjd i olika kommuner, är inte lämpat att läggas till grund för en om- rådesindelning av landet som skall be- akta att samma antal skattekronor per invånare inte innebär samma ekono- miska bärkraft överallt i riket.

Enighet har också sedan länge i stort sett rätt om att millimeterrättvisa på detta område inte går att åstadkomma. Betydelsen av en mera noggrann områ- desindelning är också i väsentlig grad beroende av skatteutjämningssystemets utformning i övrigt. I den mån hänsyn i bidragssystemet direkt kan tas till den enskilda kommunens utgiftsförhållan- den torde sålunda behovet av en mera nyanserad områdesindelning minska i betydelse. Som av framställningen i ett följande avsnitt skall framgå kommer kommittén att framlägga förslag om en dylik differentieringsfaktor.

Mot bakgrunden av det sagda finns det enligt kommitténs mening inte an- ledning att i det allmänna skatteutjäm- ningssystemet beakta de kostnadsolikhe- tcr som betingas av dyrhetsskillnaderna i landet på annat sätt än som hittills skett eller således genom en ganska grov indelning av landet i områden av

samma typ som de i skattelindringsför- ordningen omnämnda gränsunderlags- områdena.

Givetvis är emellertid en sådan in- delning inte en gång för alla given. Den fortgående befolkningsomflyttningen och tillkomsten av nya, ekonomiskt be- tydelsefulla uppgifter för kommunerna tarvar uppmärksamhet i förevarande sammanhang. Också ändringar beträf- fande huvudmannaskapet och kostnads- fördelningen i stort mellan stat och kommun i fråga om kostnadskrävande verksamhetsgrenar torde vara ägnade att rubba underlaget för dylika indel- ningar.

Kommitténs förslag. Kommittén före- slår således att riket indelas i områden av samma typ som de i skattelindrings- förordningen omnämnda gränsunder- lagsområdena. En sådan indelning kan inte fastställas en gång för alla utan kan tid efter annan med hänsyn till ändrade förhållanden behöva justeras. I kapitel 11 kommer kommittén att framlägga förslag till den områdesindelning som kommittén anser vara för närvarande motiverad.

En sådan indelning beaktar som framgått av det föregående att en och samma skattekraft, uttryckt i skattekro- nor per invånare, för olika kommuner kan betyda olika köpkraft. Denna olik- het orsakas åtminstone delvis av såda- na kostnadsfördyrande faktorer som hårt klimat och befolkningsgleshet. Ge— nom att låta skattekraftsgränsen variera inom olika områden av landet beaktas i viss mån de härav orsakade skillna- derna i kommunernas kostnader. Då områdesindelningen således utmärker att olikheter i fråga om behovet av skat- tekraft föreligger har kommittén funnit beteckningen skatiekraftsområde vara lämpligare än den i skattelindringsför- ordningen använda benämningen gräns- underlagsområde.

9.4.1 Inledning

Den anpassning av bidragsgivningen ef- ter kostnaderna som uppnås genom att tillskotten av skatteunderlag graderas efter kommunernas belägenhet inom olika skattekraftsområden beaktar inte de kostnadsolikheter som finns mellan kommuner inom ett och samma skatte- kraftsområde. Såsom framgår av kapitel 4 är kommunernas spridning även inom samma landsdel i kostnads- och utde- biteringshänseende mycket stor. Om dessa olikheter skall kunna beaktas, måste till det allmänna systemet fogas någon eller några faktorer medelst vil- ka bidragsgivningen kan ytterligare dif- ferentieras.

Till en början synes i detta samman— hang vara av intresse att uppmärksam- ma vissa av allmänna statsbidragsutred— ningen framförda synpunkter. Enligt ut- redningens mening var det ingalunda enbart kommunernas olikställighet i fråga om tillgång på skatteunderlag som vållade skillnader i skattetrycket. Utred- ningen erinrade om att kommunernas kostnader påverkades av klimatiska för- hållanden, bebyggelsetäthet samt före- kommande tätorters storlek och struktur så att den erforderliga utdebitering- en till kostnadernas täckande inte blev densamma i den ena kommunen som i den andra, även om kommunerna hade praktiskt taget lika stort skatteunder- lag per invånare. Ej minst, ansåg ut- redningen, borde i detta sammanhang beaktas olikheterna i befolkningens sammansättning, dess fördelning på vad som brukat kallas ”närande och tärande”. Inom en kommun kunde t. ex. finnas ett proportionsvis stort antal åldringar, barn och andra, vilka å ena sidan endast i ringa mån tillförde kom- munerna inkomster men å andra sidan kunde förorsaka avsevärda kostnader för kommunen. Som kommunala skat-

telindringsutredningen framhållit, fort- satte statsbidragsutredningen, inverka- de visserligen ogynnsamma förhållan- den av angiven art på skattekraften och kommunen skulle därför vid skatteun— derlagsgradering av ett allmänt statsbi— drag få viss kompensation genom för- höjt statsbidrag. Denna kompensation torde dock inte motsvara det ökade statsbidragsbehovet. Skatteunderlags- graderingen skulle nämligen utjämna bristerna å den kommunala budgetens inkomstsida för de i skatteunderlags- avseende sämst ställda kommunerna men inte reglera skillnaderna å utgifts- sidan. Statsbidragsutredningen fortsatte.

Detta torde framgå av följade exempel. Antag att av två kommuner med samma antal invånare den ena har ett skatteun- derlag av 15 och den andra av 10 skatte- kronor per invånare samt att inkomstni— vån i den förra kommunen är relativt jämn under det att i den andra kommunen skat- tekronorna i stor utsträckning äro koncen- trerade till ett fåtal av befolkningen eller till juridiska personer under det att befolk— ningen i övrigt innefattar ett stort antal personer, som icke blott sakna inkomst utan även förorsakar kommunen stora ut— gifter. Det lägre skatteunderlaget i den se- nare kommunen medför att denna får mindre inkomster än den förstnämnda kommunen vid samma utdebitering per skattekrona. Denna inkomstskillnad kan helt eller delvis utjämnas genom ett skat- teunderlagsgraderat allmänt statsbidrag. Men även om skatteunderlagsgraderingen av ett sådant allmänt statsbidrag dreves så långt, att verkningarna å kommunal- skatteintäkterna av skatteunderlagsskillna- den helt uppvägdes, skulle kommunerna ändock icke vara likställda i ekonomiskt avseende. Den i inkomstavseende jämnare kommunen skulle i princip fritt kunna begagna den inflytande kommunalskatten för de skilda behov som ansågs höra till- fredsställas. Kommunen med den ojämnare inkomstfördelningen måste däremot alltid räkna med en större utgift för sociala ända- mål, undervisning m.m. och kunde därför endast disponera en del av sina inkomster för andra kommunala ändamål. Härav föl— jer, att den mindre bärkraftiga kommu-

nen, även om den genom ett skatteunder- lagsgraderat allmänt statsbidrag finge full kompensation för sitt lägre skatteunderlag, ändock skulle vara nödsakad att fastställa en högre utdebitering än den bärkraftigare kommunen för att kunna hålla samma all- männa kommunala standard. Motsvarande gäller också beträffande andra i det före- gående antydda utgiftsförhöjande förhål- landen, t.ex i klimatiskt eller strukturellt avseende, över vilka kommunerna icke kunna råda.

Sakligt sett, framhöll utredningen, måste det anses lika befogat att vid för- delningen av ett allmänt statsbidrag hänsyn tas till utgiftshöjande förhållan- den som till olikställighet i fråga om skattekraften.

Förutom befolkningsstrukturen orsa— kar, såsom nyss nämnts, även andra faktorer, såsom naturförhållanden, gles- bygd och tätort m.m. avsevärda skill- nader kommunerna emellan i fråga om kostnaderna för de kommunala anord- ningarna. Kostnadernas storlek påver- kas givetvis också av omfattningen av förvaltningsuppgifterna, liksom av ef- fektiviteten och kvaliteten av de anord- ningar som kommunerna består sig med. Även effektiviteten i administra- tionen spelar naturligtvis en roll. Om förvaltningen handhas med klokhet och framsynthet når man ett bättre resultat än vid det motsatta förhållandet.

Likaledes är den standard på vilken den kommunala verksamheten är inrik- tad av betydelse för kostnaderna. Även om kommunernas handlingsfrihet på många områden är begränsad genom statliga föreskrifter av olika slag och även om kommunernas verksamhet i mycket stor utsträckning är av den art att den kan betraktas som ofrånkomlig om än inte författningsenligt ålagd, före— ligger dock möjlighet för kommunerna att frivilligt påta sig uppgifter som ännu inte är allmänt vedertagna eller att i övrigt hålla en standard över genomsnittet. Att denna kommunala

rådighet kan leda till ökade kommunala kostnader och medföra kostnads- och utdebiteringsskillnader kommunerna emellan ligger i öppen dag. Allmänna statsbidragsutredningen diskuterade frågan om anledning förelåg att genom statsbidrag söka utjämna sådana olik- heter i det kommunala skattetrycket. Hade en kommun, framhöll utredning- en, frivilligt påtagit sig så stora utgifter att skattetrycket i kommunen översteg det som normalt ansedda kommunala skattetrycket, kunde detta anses vara kommunens ensak och borde inte föran- leda ökade statsbidrag i skatteutjäm- ningssyfte. Skatteutjämningsgrunden för statsbidragsgivningen kunde endast hänföras till sådana förhållanden vilka påverkade det kommunala skattetrycket och över vilka kommunerna inte kunde råda.

Enligt kommitténs mening skulle det givetvis vara en fördel om bidragen i skatteutjämnande syfte kunde differen- tieras enbart medelst objektivt fastställ- bara faktorer utanför kommunalt infly- tande. Kommittén har därför i första hand inriktat sina undersökningar på att finna någon eller några sådana ut- giftsfaktorer som på ett tillfredsställan— de sätt kompletterar verkningarna av skattekraftsfaktorn. Det måste såsom framgått av det föregående vara fråga om faktorer som beaktar kostnadsolik- heter också mellan kommuner inom samma skattekraftsområde.

Från skatteutjämningssynpunkt skulle givetvis det bästa resultatet vinnas om man kunde finna en faktor som ensam eller i kombination med någon ytterli- gare faktor beaktade alla kostnadsskill- nader som ligger utanför kommunernas inflytande. På grund av den kommunala verksamhetens mångskiftande karaktär är emellertid detta inte möjligt. Det är därför naturligt att kommittén begrän— sat sina undersökningar till områden

där kostnadsskillnaderna kommunerna emellan är mest framträdande. Som framgår av kapitel 4 är de områden som då i första hand bör undersökas undervisnings- och bildningsverksam- heten, socialvården och den verksam- het som är förbunden med tätorten.

Mot en faktor som bygger på förhål- landena inom ett speciellt verksamhet- område kan invändas att den påverkar skattetrycket endast i den mån detta orsakas av kostnader för verksamhets— grenen ifråga och inte kostnaderna för andra verksamhetsgrenar vilka kan för- anleda starkt varierande skattetryck. Bidragsgivning på grundval av en så- dan faktor blir till sin effekt i viss mån likartad med en speciell bidragsgivning, dvs en bidragsgivning direkt till kost- naderna för verksamhetsgrenen ifråga. Denna invändning är i och för sig rik— tig. Faktorn torde dock vara använd- bar i ett bidragssystem i vilket ingår ytterligare en eller flera faktorer som differentierar bidragsgivningen med hänsyn även till andra verksamhetsgre- nar. Avgörande för faktorns använd- barhet är med andra ord om den jämte övriga faktorer i systemet leder till det sökta resultatet, en effektiv utjämning av skattetrycket. Bidragssystemet bör i princip vara så utformat att det beak- tar den helt övervägande delen av kom— munernas kostnader med undantag av dem som är ett uttryck för relativt sett hög standard.

9.4.2 Utgifterna för det obligatoriska skolväsendet Skolutgifterna är i praktiskt taget alla kommuner den största posten på den kommunala budgetens utgiftssida. Un- dantag är endast de tre landstingsfria städerna Stockholm, Göteborg och Mal- mö där sjukvården är den största ut- giftsposten. Under senare år har skol- kostnaderna ökat i snabbare takt än öv-

riga kommunala utgifter. De största kostnaderna liksom de största kost- nadsskillnaderna förekommer på den obligatoriska skolans område. Ytter- ligare markerat torde detta förhål- lande bli allteftersom grundskolan ge- nomföres. Skulle därjämte, såsom 1960 års gymnasieutredning föreslagit, kom- munerna bli huvudmän för gymnasiet blir skolkostnaderna än mer domineran- de.

Av skolberedningen verkställda un- dersökningar visar att utgifterna per elev inom den obligatoriska skolan till följd av ett flertal samverkande omstän— digheter genomgående är högre på landsbygden än i städerna. En av de främsta orsakerna härtill är att skolen- heterna på landsbygden genomsnittligt är mindre än i städerna och medeltalet elever per klass lägre. Kostnaderna mås- te sålunda slås ut på ett färre antal ele- ver. Särskilt är investeringsutgifterna per elev i landskommunerna stora vilket sammanhänger med att kostnaderna för skolbyggen primärt är en funktion av det erforderliga antalet klassrum och andra lärosalar och inte omedelbart av antalet elever. En annan post på sko- lans område som väger tungt i vissa landsbygdskommuners budget är kost- naderna för skolskjutsarna. I proposi- tion nr 54 till 1962 års riksdag har de- partementschefen framhållit att de eko- nomiska bördor som skolväsendet läg- ger på kommunerna är kännbara fram- för allt för kommuner på landsbygden, vilka såväl befolkningsmässigt som eko- nomiskt är de svagaste.

Såsom visats i kapitel 4 orsakar kost- naderna för det obligatoriska skolvä- sendet stora utdebiteringsskillnader mellan kommunerna. Det har därför för kommittén framstått som angeläget att vid utformningen av det allmänna skat- teutjämnande bidragssystemet undersö- ka möjligheterna att i detsamma inar-

beta en faktor som tar hänsyn till kom- munernas kostnader för denna verk- samhetsgren.

En kommuns kostnader för den obli- gatoriska skolan bestämmes i hög grad av antalet elever och klassavdelningar. Det kan därför antas att faktorer som är uttryck för antalet elever eller antalet klassavdelningar i förhållande till folkmängden eller för båda des- sa förhållanden kan bidra till den öns- kade nyanseringen av bidragsgivning- en. En avgjord fördel är att båda faktorerna är objektivt mätbara och ligger utanför kommunal påverkan. För att faktorerna skall vara användbara i skatteutjämningssystemet fordras emel- lertid att en sådan samvariation mellan dem och kostnaderna kan konstate- ras att faktorerna — eller endera av dem om de insättes i bidragssyste- met medverkar till en utjämning kom- munerna emellan av ifrågavarande kost— nader. Kommittén har låtit undersöka om så är fallet. En ingående redogörelse för undersökningen lämnas i bilaga B.

Undersökningen har givit vid handen att faktorerna ifråga inte synes lämp- liga att infoga som utgiftsfaktorer i sy- stemet. Grundförutsättningen härför, samvariationen mellan faktorerna och skolkostnaderna, saknas.

Förklaringarna härtill är flera. Att skolmåltiderna spelar en betydande roll framgår av vad som anföres i nyss- nämnda bilaga. Störst betydelse torde för närvarande dock den omständighe- ten ha att den nioåriga grundskolan, med de särskilda krav på kommunerna som den ställer, genomförts i mycket olika utsträckning i skilda kommuner. Grundskolan skall vara allmänt genom-' förd hösten 1972. Först då kan en fak- tor av nu diskuterad art tänkas bli an- vändbar som fördelningsfaktor i ett allmänt skatteutjämningssystem. Det är bland annat med hänsyn härtill som

kommittén inte funnit anledning att ut- sträcka den i bilagan redovisade under- sökningen till flera år.

Om någon faktor på skolans område av nämnt slag i framtiden skulle kunna ge den åsyftade ytterligare differentie- ringen av bidragsgivningen kan sålun- da inte avgöras nu. Den likformighet i skolformen som utvecklingen efter hand medför talar dock för att det inte är alldeles uteslutet att så skulle kunna bli fallet. En faktor som beaktar förhål- landena på endast ett verksamhets- fält lider emellertid som framgått av det föregående alltid av den svagheten att den inte i sig själv kan bidra till utjämning av utdebiteringsskillnader som har sin grund i annan verksamhet. Risk föreligger för att en enda sådan faktor blir otillräcklig för att nå det avsedda ändamålet och att man måste söka kombinera flera faktorer med en komplicering av systemet som följd. Kommittén vill i detta sammanhang pe- ka på ett par andra områden där efter allt att döma kommunerna måste öka sina insatser, nämligen åldringsvården, hälso- och sjukvården samt det omgiv- ningshygieniska området, en utveckling som torde vara ägnad att öka utdebi- teringsskillnaderna mellan kommuner— na. Även tätortskommunernas kostnader för planerings— och anläggningsverk- samhet medverkar till sådana skillna- der.

I anledning av vad den gjorda under- sökningen givit vid handen och då det inte finns något kommunalt verksam- hetsområde av liknande tyngd som det obligatoriska skolväsendet, synes det enligt kommitténs mening vara ofrån- komligt att söka en utgiftsfaktor av annat slag, en faktor som inte är knu- ten till endast ett visst kommunalt verk- samhetsområde men som ändå har för- mågan att uppfånga föreliggande mera betydande olikheter i kostnadsavseende.

9.4.3 Ungdomskostnadema

I det inledande avsnittet till detta kapi- tel har nppgivits att kommunernas kost- nader påverkas av flera olika faktorer och att en av de viktigaste av dem är befolkningsstrukturen. Om sålunda en kommun har ett relativt sett större antal ungdomar och åldringar än en annan, i övrigt likställd kommun påverkar det- ta kostnadsläget så att utdebiteringen vid samma standard i båda kommuner- na blir högre i den förra än i den se- nare. Det har också framhållits att ogynnsam befolkningssammansättning inverkar på kommunens skattekraft och att kommunen får viss kompensation härför genom tillskott av skattekraft på grundval av skattekraftsfaktorn.

Med hänsyn till den tyngd som kost- naderna för de nämnda befolknings- grupperna har i kommunernas budget föreligger det enligt kommitténs mening starka skäl att undersöka om det inte finns någon faktor som kan effektivt fånga upp dessa kostnader och som kan insättas såsom utgiftsfaktor i det all- männa skatteutjämnande systemet och därmed förstärka den skatteutjämnande effekt som skattekraftsfaktorn har. När- mast till hands synes ligga att söka en faktor som direkt beaktar befolknings- strukturen.

Såsom framgått av avsnitt 9.4.2 före- ligger inte någon sådan påvisbar sam- variation mellan relativa antalet elever i den obligatoriska skolan och en kom- muns kostnader för densamma att en på elevantalet uppbyggd utgiftsfaktor enligt kommitténs uppfattning kan an- vändas som grund för bidragsgivning- en. Med hänsyn härtill och till att an- talet elever i den obligatoriska skolan representerar en betydande del av den icke förvärvsarbetande befolkningen synes det kunna ifrågasättas om det överhuvudtaget är lämpligt att i bi- dragssystemet införa en utgiftsfaktor

med anknytning till befolkningsstruktu— ren. Kommittén har emellertid ansett att det förhållandet att en på befolk- ningssammansättningen byggd utgifts- faktor skulle beakta en mycket stor del av den kommunala utgiftssidan, efter- som den omsluter kostnaderna för så- väl hela undervisningsväsendet som åld- ringsvården, är så betydelsefullt, att fak- torns effekt från skatteutjämningssyn- punkt likväl bör närmare prövas.

I första hand har kommittén sökt fin- na en lämplig anknytning av bidrags- systemet till förhållandena på ungdoms- sidan. Det förhållande som då främst kommer i åtanke är antalet ungdomar i relation till kommunens totalbefolk- ning. Med en sådan faktor skulle vid bi- dragsgivningen hänsyn tas till kostna- derna inte endast för den obligatoriska skolan utan även för yrkesundervisning och gymnasieundervisning. Omfatt— ningen av yrkes- och gymnasieunder- visningen påverkas givetvis främst av antalet ungdomar i åldern 16—19 år. Kostnaderna är som framgår av kapitel 4 mycket betydande och varierar starkt från kommun till kommun med stora ut- debiteringsskillnader som följd.

Det är emellertid inte endast kost— nadsolikheterna på skolväsendets områ- de som skulle beaktas av ifrågavarande faktor. Antalet ungdomar är av bety- delse för kommunernas kostnader även inom andra förvaltningsgrenar, såsom barn- och ungdomsvård. Enligt 1960 års lag om samhällets vård av barn och ungdom, barnavårdslagen, skall kommu- nen genom barnavårdsnämnden i mån av behov och möjligheter främja bland annat anordningar för bättre fritidsför- hållanden för dessa befolkningsgrupper. Här åsyftas exempelvis åtgärder för stöd åt ungdomsorganisationer, anlägg- ning och underhåll av idrottsanlägg— ningar och ungdomsgårdar, allt åtgär- der som drar stora kostnader. Barnen

i förskoleåldern åsamkar vidare kom- munerna inte obetydliga kostnader för daghem, förskolor, lekplatser etc.

Av stor betydelse vid en bedömning av en faktor av angiven art är att den är objektivt fastställbar och inte kan påverkas av kommunerna och att den, såsom nyss nämnts, har den fördelen att den fångar upp kommunernas kost- nader på ett mycket stort verksamhets- fält, Eftersom faktorn från dessa syn- punkter är fullt godtagbar synes av- görande för bedömningen av faktorns användbarhet i ett allmänt skatteutjäm- nande bidragssystem närmast bli om den ger ett från skatteutjämningssyn- punkt acceptabelt resultat. I detta av- seende får kommittén anföra följande.

Faktorn ifråga kan ges en mycket va- rierande verkan. Om densamma skall ha stor effekt på bidragsgivningen till den enskilda kommunen och tillåtas på- verka bidragsgivningen till ett stort an- tal kommuner, bör den bestämmas med utgångspunkt från ett tal som understi- ger motsvarande tal för det relativa an- talet ungdomar i hela riket. Vill man däremot ge faktorn en begränsad bety- delse, bör den uttryckas med ett tal som överstiger detta medeltal. Faktorn kan vidare i princip utformas så att den, om den underskrider ett visst tal, reducerar det tillskott av skattekraft som erhållits på grundval av skatte- kraftsfaktorn. Ges åt faktorn sistnämn- da verkan innebär detta att skattekrafts- gränsen fastställts så att den anses mar- kera gränsen för ett normalbehov av skattekraft vid ett visst antal ungdo- mar. Tillskottet på grund av skattekrafts- faktorn nyanseras alltså med hänsyn till relativa antalet ungdomar i kommu- nen. Faktorns verkan kan också ställas i relation till kommunens egen skatte- kraft på det sättet att tillskottet av skat- tekraft avtar med stigande egen skatte- kraft över viss nivå.

I bilaga C redovisas några variationer av ett allmänt skatteutjämnande bidrag som är uppbyggt på en skattekraftsfak- tor och en utgiftsfaktor av nu diskuterat slag. Samtliga varianter lägger huvud- vikten vid skattekraftsfaktorn.

Ett par exempel på uppbyggnaden av av ett sådant system må ges här.

Antag att en kommun har en egen skattekraft som motsvarar 60 procent av medelskattekraften i riket och att ung- domen under 20 år i kommunen utgör 31 procent av kommunens totala be- folkning. Antag vidare att kommunen är belägen inom ett område för vilket fastställts en skattekraftsgräns av 80 procent av medelskattekraften i riket och att gränsen för utgiftsfaktorn be- stämts till 24, innebärande att varje pro- centenhet varmed relativa antalet ung- domar i kommunen överstiger detta tal ger kommunen ett tillskott av en pro- cent av medelskattekraften i riket. Kom- munen erhåller då i skattekraftstillskott 20 procent av medelskattekraften på grundval av skattekraftsfaktorn och 7 procent på grundval av utgiftsfaktorn. Kommunen får således i detta fall ett tillskott av skattekraft som tillsammans med den egna skattekraften ger en skat- tekraft motsvarande 87 procent av me- delskattekraften i riket.

Ifrågavarande utgiftsfaktor kan vi- dare utformas så att dess verkan av- tar vid stigande egen skattekraft för att när skattekraften nått viss nivå helt upphöra. Det kan föreskrivas exempel- vis att varje procentenhet varmed kom- munens egen skattekraft överstiger 120 procent av medelskattekraften i riket skall reducera bidragsgivningen på grundval av utgiftsfaktorn med en pro- centenhet. Om sålunda en kommun har en egen skattekraft av 123 procent av medelskattekraften, skall kommunens tillskott på grundval av utgiftsfaktorn minskas med 3 procentenheter, om den

egna skattekraften uppgår till 125 pro- cent av medelskattekraften med 5 pro- centenheter osv.

En utgiftsfaktor som bygger på rela- tiva antalet ungdomar kan också, som ovan antytts, ges den effekten att den, när den understiger viss nivå, reducerar bidragsgivningen på grundval av skatte- kraftsfaktorn. Antag att för en kommun skall tillämpas en skattekraftsgräns som motsvarar 80 procent av medelskatte- kraften i riket. Utgiftsfaktorn har givits gränsvärdet 27, vilket innebär att, om antalet ungdomar överstiger 27 procent av den totala befolkningen i kommunen, denna skall erhålla tillskott av skatte- kraft på grund av faktorn förutom det tillskott som utgår på grund av skatte- kraftsfaktorn. Understiger relativa an- talet ungdomar däremot 27 procent kan man låta tillskottet på grund av skatte- kraftsfaktorn reduceras. Varje procent- enhet varmed talet 27 över- eller under- skrides kan sålunda leda till motsva- rande ökning respektive minskning av det sistnämnda tillskottet av skattekraft. Om kommunen i fråga har en egen skattekraft motsvarande 65 procent av medelskattekraften och antalet ungdo- mar under 20 år i kommunen motsvarar 25 procent av den totala befolkningen, utgår ett skattekraftstillskott till kommu- nen av 13 procent av medelskattekraf- ten, motsvarande ett tillskott av 15 pro- cent på grund av skattekraftsfaktorn, reducerat med 2 procent på grund av lågt ungdomsantal. En användning på angivet sätt i reducerande syfte av ifrå- gavarande utgiftsfaktor förutsätter dock enligt kommitténs mening att en klar samvariation mellan faktorn och ifråga- varande kostnader kan konstateras, vil- ket emellertid, som torde ha framgått av diskussionen om en utgiftsfaktor på skolväsendets område, inte är fallet.

En fördel hos en utgiftsfaktor av den diskuterade typen är att den utan svå-

righet kan bestämmas. Ett system som uppbyggs kring en skattekraftsfaktor och en sådan utgiftsfaktor får därför anses fylla rimliga krav på enkelhet. Därjämte är systemet i hög grad flexi- belt. Av kommittén företagna undersök- ningar, som omfattade alla städer med mer än 40 000 invånare, 1/10 av övriga städer, 1/10 av köpingarna, alla lands- kommuner med en skattekraft understi- gande 16 skattekronor per invånare och 1/20 av övriga landskommuner, har emellertid visat att en bidragsgivning på grundval av ett så uppbyggt bidragssy- stem har allvarliga brister från skatte- utjämningssynpunkt.

Sålunda är det med systemet i fråga inte möjligt att i önskvärd utsträckning sänka vissa städers utdebiteringar, be- roende på det där relativt sett låga an- talet ungdomar. Så är exempelvis fallet med Eskilstuna, örebro och Gävle vilka samtliga har höga kommunala utdebite- ringar och skattekraft över genomsnit- tet i riket. Systemet leder därför inte till någon sänkning av utdebiteringarna i sådana fall. Detta gäller även vissa stä- der med ett ungdomsantal som ligger vid eller över genomsnittet i riket, exempelvis Borås, Västerås, Mjölby, Avesta och Umeå. Inte heller beträffan- de köpingarna förefaller det vara möj- ligt att nå ett från skatteutjämningssyn- punkt tillfredsställande resultat, trots att dessa nästan genomgående har ett re- lativt antal ungdomar som överstiger genomsnittet, i ett par undersökta fall med t.o.m. mer än 4 procentenheter. Beträffande landskommunerna i Göta- land och Svealand synes bidragssyste- met i fråga däremot ha en god skatte- utjämnande effekt; endast i något en- staka fall skulle utdebiteringen kvarlig- ga på en särskilt hög nivå. Beträffan- de vissa kommuner i Norrland torde resultatet emellertid inte vara accepta- belt. Flera kommuner skulle få endast

otillräckliga nedsättningar av sina utde- biteringar, i något fall skulle en höjd utdebitering i förhållande till nuläget komma i fråga.

Trots de teoretiska möjligheterna att variera ett bidragssystem, som uppbyggs på grundval av en skattekraftsfaktor och en utgiftsfaktor av angiven art, synes det alltså inte vara möjligt att med ett sådant system nå ett från skatteutjäm- ningssynpunkt tillfredsställande resul- tat. Fråga uppkommer då om det går att knyta någon ytterligare faktor till sy- stemet, en faktor som fångar upp kost- nader på kommunala verksamhetsom- råden utanför ungdomsverksamheten, och på så sätt nå den önskade skatte- utjämningseffekten. Som kompletterande faktor har kommittén ansett en utgifts- faktor som bygger på relativa antalet åldringar ligga närmast till hands att undersöka. Genom faktorer som tar hän- syn till såväl relativa antalet ungdo- mar som relativa antalet åldringar synes nämligen den helt övervägande delen av de kostnader som de icke förvärvs- arbetande befolkningsgrupperna orsa- kar kunna uppfångas. En undersökning av förhållandena på åldringssidan har därför ansetts påkallad.

9.4.4— Åldringskostnaderna

Såsom framgått av kapitel 4 föreligger stora olikheter mellan kommunerna i fråga om kostnader för socialvård, var- under faller åldringsvården. Huvud- parten av kommunernas kostnader för åldringsvård avser folkpensionering, kommunala bostadstillägg och ålder- domshem. Enligt undersökningar som företagits av socialpolitiska kommit- tén (SOU 1963z-17) uppgick kostna- derna för åldringsvården i genom- snitt till 15 å 16 procent av kommu- nernas nettoutgifter, varierande mellan 8,9 och 21,5 procent. Enligt de av

Skattekraft i ? Relativt antal Relativt antal Kommun av medelskattei ungdomar i % åldringar i % Faktisk utdebi- Län kraften av total befolk- av totala befolk_ tering 1963 ningen ningen

.................. 107,89 30,0 9,3 16,85 Västerås ............... 125,32 32,1 8,4 17,00 Gävle .................. 107,33 29,5 10,5 17,50 Avesta .................. 102,24 32,5 8,7 17,27 Umeå .................. 119,69 32,2 7,3 17,70 Linderås F ...... 41,95 27,9 19,0 13,30 Rydaholm F ...... 64,54 28,2 16,2 14,60 Ätran N ...... 57,67 29,6 16,0 13,77 Hemsjö P ...... 61,90 27,1 18,9 13,58 Gudhem R ...... 53,41 28,9 16,6 14,04 Tärna AC 55,93 32,7 9,0 19,80 Arvidsjaur BD 72,14 34,5 9,2 18,22 Jokkmokk BD 114,82 35,4 7,1 19,00 Korpilombolo BD 44,11 47,5 6,2 18,93 Tärendö BD 43,35 42,9 7,0 19,93

sistnämnda kommitté lämnade uppgif— terna var kostnaderna för varje åld- ring år 1961 i genomsnitt nära 850 kr. Lägsta kostnaden, ca 600 kr., redovisa— des för Malmöhus län (exkl. Malmö) och den högsta för de två nordligaste länen, Västerbottens län, 1.205 kr., och Norrbottens län, 1.162 kr. Betydande kostnadsskillnader mellan kommunerna föreligger således.

Avgörande för kommunernas kostna- der för åldringarna är emellertid inte endast antalet åldringar. Även andra omständigheter spelar en mycket vä- sentlig roll, såsom åldringarnas ekono- miska förhållanden samt givetvis, som nyss nämnts, storleken av utgående kommunala bostadstillägg och omfatt— ningen av andra kommunala anordning- ar för att tillgodose föreliggande vård- behov.

På grund härav synes en anknytning till ett allmänt skatteutjämnande bi— dragssystem av en utgiftsfaktor som bygger på relativa antalet åldringar inte kunna medföra en med hänsyn till kommunernas behov rätt avvägd bi- dragsgivning. Kommittén har också kunnat konstatera att det finns kommu-

ner med ett i förhållande till den to- tala befolkningen inte obetydligt antal åldringar, där kommunerna likväl på grund av åldringarnas ekonomiska för- hållanden inte har några betungande utgifter för åldringsvård. I dessa kom- muner består åldringsgruppen ofta till inte obetydlig del av f.d. tjänstemän eller egna företagare med genomgående god ekonomi.

Redan denna brist på samvariation mellan relativa antalet åldringar och kostnaderna synes inte göra det möjligt att använda denna befolkningsfaktor som ett medel att differentiera bidrags- givningen mellan kommunerna. Härtill kommer en omständighet av avgörande betydelse, nämligen att en sådan utgifts- faktor inte tillgodoser de kommuner som i första hand är i behov av bidrag _ sådana med hög utdebitering. Detta belyses av ovanstående sammanställning.

Sammanställningen illustrerar att en anknytning av bidragsgivningen till re- lativa antalet åldringar skulle vara till fördel framför allt för kommunerna med de lägsta utdebiteringarna, exempelvis Linderås och Hemsjö. Kommuner med höga utdebiteringar — vissa städer och

vissa norrlandskommuner —- skulle inte få den nedsättning av utdebiteringarna som kan synas motiverad. Uppenbarli- gen skulle en utgiftsfaktor av här dis- kuterat slag förskjuta bidragsgivningen till fördel för kommuner med låg eller måttlig utdebitering.

Av nu nämnda skäl måste kommittén konstatera att relativa antalet åldringar inte kan användas som fördelningsfak- tor i det tänkta bidragssystemet vare sig som ensam utgiftsfaktor eller som komplement till en faktor som bygger på relativa antalet ungdomar.

Eftersom sålunda varken relativa an- talet ungdomar eller relativa antalet åldringar visat sig var för sig eller i förening godtagbara som utgiftsfaktorer i bidragssystemet, nödgas kommittén konstatera att någon i systemet använd- bar utgiftsfaktor med direkt anknytning till befolkningsstrukturen inte stått att finna. Andra vägar att nå den önskade ytterligare differentieringen av bidrags- givningen måste därför prövas.

9.4.5 Tätortskostnaderna

Att skattetrycket inte sällan är högre i tätortskommunerna än i andra kom- muner trots de senares lägre skattekraft torde såsom även allmänna statsbidrags- utredningen framhållit ha samband med närings- och bebyggelsestrukturen. En tätortsbebyggelse nödvändiggör ofta en mycket omfattande och kostnadskrä- vande kommunal verksamhet. Särskilt betydande är tätorternas kostnader på samhällsplaneringens område. Men vä- sentliga är även kostnaderna för ut- byggnaden av sociala och kulturella in- stitutioner av olika slag, kostnader som är typiska för ett expanderande samhäl- le. Bland tätorternas speciella uppgifter må sålunda nämnas åtgärder i syfte att rationellt lokalisera bostäder och ar- betsplatser samt utbygga och samordna kommunikationsnätet och den kollekti-

va trafiken med utvecklingen på dessa områden. Gatunät och parkeringsan- läggningar måste vidare anpassas med hänsyn till bilismens tillväxt, allt åt- gärder som kräver stora tekniska och ekonomiska resurser. Tätortskommu- nerna har även andra utgifter av be- tydenhet, såsom för parker och andra grönområden samt lekplatser och idrottsanläggningar ävensom andra an- ordningar för ungdomens fritidsverk- samhet. Ett annat exempel på kostnads— krävande tätortsuppgifter utgör åtgär- der för att komma till rätta med sani— tära besvär såsom vatten- och luftför- oreningar. Befolkningens försörjning med bostäder inom tätorterna kräver likaledes stora insatser från dessa kom- muners sida genom att markområden för bebyggelse måste förvärvas eller på annat sätt säkras och otidsenliga eller förslummade bostadsområden saneras. Härtill kommer att kulturlivet i dess oli- ka former måste stödjas, en uppgift som även den är kostnadskrävande.

Av ett allmänt skatteutjämnande bi- dragssystem synes böra krävas att vid bidragens fördelning hänsyn tas jäm- väl till de särskilda tätortskostnaderna. I kapitel 4 lämnas en redovisning av dessa kostnader. Vissa förvaltningsgre- nar fastighetsförvaltning, plane- rings- och anläggningsverksamhet samt hälso- och sjukvård — visar stigande kostnader med ökande tätortsgrad såväl per skattekrona som per invånare. Detta förhållande kan synas motivera att en bi- dragsgivning i allmänt skatteutjämnande syfte på något sätt anknytes till tätorts- graden. t. ex. så att denna användes som differentieringsfaktor i systemet.

En undersökning visar emellertid att ett sådant system i ett inte obetydligt an- tal fall skulle ge otillfredsställande re- sultat. Av tabell 6 framgår att me- dianvärdet för utdebiteringen visserli- gen ökar vid stigande tätortsgrad men

också att kommunerna inom varje tät- ortsklass är spridda över praktiskt ta— get hela utdebiteringsskalan. Denna kraftiga spridning kan i avsevärd grad tillskrivas stora variationer dels i skat- tekraft (se tabell 3), dels i kostnadshän- seende även i fråga om de för tätorten utmärkande särskilda förvaltningsgre- narna. Sålunda skulle exempelvis om man använder tätortsgraden som för- delningsfaktor alla kommuner i tätorts- grad H jämställas trots avsevärda olik- heter i såväl skattekrafts- som utdebite- ringshänseende (se tabellerna 3 och 6). En del av dessa kommuner har så låg skattekraft som 70 å 80 procent av me- delskattekraften medan andra har en skattekraft av 130 procent eller mer. Det synes således uppenbart att en an- knytning av tätortsgraden som utgifts- faktor till bidragssystemet ej medför en tillfredsställande skatteutjämning mellan de enskilda kommunerna.

En omständighet som ytterligare redu- cerar tätortsgradens användning som utgiftsfaktor är att variationerna i tät- ortsgrad städerna emellan i stort sett är ringa, särskilt i fråga om de större städerna. För städer med ett invånar- antal av 40.000 och däröver är sålunda lägsta tätortsgraden 96,5 och den högsta 100. Beträffande övriga städer är varia— tionerna visserligen större men tätorts- graden torde för det alldeles övervägan- de antalet ligga mellan 90 och 100. För köpingarna är spännvidden dock stör- re. För landskommunerna är tätorts— graden givetvis i regel mycket låg. Kom- muner med en skattekraft under 20 skattekronor per invånare har sålunda en tätortsgrad som inte överstiger 28,0; för övriga kommuner ligger den van- ligen mellan 20,0 och 40,0. Detta förhål- lande medför att tätortsgraden som ut- giftsfaktor i bidragssystemet skulle ge ett i stort sett likartat tillskott av skatte- kraft till berörda grupper av kommuner,

oavsett olikheterna i kostnader och ut- debitering inom grupperna.

Det må också tilläggas att begreppet tätortsgrad inte inrymmer något hän- synstagande till i vilken utsträckning tätortsbehov är tillgodosedda. Begreppet avser endast att ange att folkmängden uppgår till lägst 200 invånare och att avstånden mellan husen normalt inte överstiger 200 meter. En hög tätortsgrad innebär alltså inte nödvändigtvis stora kostnader för förvaltningsgrenar som är utmärkande för tätorten; intet hindrar att en kommun med låg tätortsgrad kan ha höga sådana kostnader. Något direkt samband mellan tätortsgrad och kostna- der föreligger sålunda inte. Tvärtom förbåller det sig så att kommunernas spridning efter ifrågavarande kostna- der är betydande inom varje tätorts— grupp, vilket kan utläsas av avsnitt 4.3.3-

Tätortsgraden kan därför enligt kom- mitténs mening inte förordas som ut- giftsfaktor i ett allmänt skatteutjämnan- de bidragssystem, vare sig som ensam faktor eller i förening med någon fak- tor från befolkningsstrukturens områ- de. Tätortsgraden som utgiftsfaktor kan uppenbarligen lika litet som relativa an- talet åldringar uppväga de svagheter som vidlåder faktorn relativa antalet ungdomar. Tätortsgraden är sålunda i stort sett utan betydelse för norrlands- kommunerna. Ej heller kan den diffe- rentiera bidragsgivningen till städerna på ett tillfredsställande sätt.

Härutöver vill kommittén vad angår tätortskostnaderna endast framhålla att det inte på grund av tätortsverksam- hetens i hög grad skiftande karaktär synes vara möjligt att finna någon an- nan objektivt fastställbar faktor utanför kommunernas inflytande varigenom dessa kostnader skulle kunna beaktas vid en allmän skatteutjämnande bi- dragsgivning. De med tätortsförhållan- dena förbundna särskilda kostnaderna

synes nämligen variera i alltför hög grad efter tätortens storlek och struktur samt efter den inriktning den kommu- nala självstyrelsen ger verksamheten i fråga för att detta skall kunna ske.

Att inte heller ett bidragssystem som bygger på en skattekraftsfaktor samt på en kombination av utgiftsfaktorer, upp- byggda på relativa antalet ungdomar och åldringar samt tätortsgraden, leder till ett från skatteutjämningssynpunkt tillfredsställande resultat synes uppen- bart med hänsyn till bristerna hos de ifrågavarande utgiftsfaktorerna.

9.4.6 Den faktiska utdebiteringen

Med hänsyn till ovan anförda förhållan- den har kommittén ansett sig böra över- väga om det inte är möjligt att vid hi— dragsgivningen utgå —- förutom från tillgången på skattekraft från det faktiska skattetrycket sådant detta kom- mer till uttryck i den sammanlagda kommunala utdebiteringen.

Mot ett på detta sätt utformat bi— dragssystem kan invändas att det inte från bidragsgivning avskiljer utgif- ter som faller inom ramen för kom— munernas rådighet eller beror på eko- nomiskt olämpliga åtgärder från deras sida. Genom att bidraget knytes direkt till den faktiska utdebiteringen, utjäm- nar man inte kommunernas ekonomis- ka förutsättningar utan resultatet av de- ras ekonomiska handlande. Ett system med denna effekt har tidigare inte an- setts godtagbart. Det har sagts att kom- munerna därigenom skulle lockas till misshushållning och uppmuntras till en inte motiverad ökning av den kommuna— la verksamheten. Utrymme skulle läm— nas åt kommunerna att lita till statsbi- dragsmedel även för kostnader över vil- kas storlek de själva kan råda. De kom- muner som ligger under den för rätt till bidrag fastställda gränsen skulle

lockas att genom utgifts- och skattehöj- ningar söka komma över densamma. Man skulle, har det påståtts, motverka kommunernas intresse av sparsamhet. För att bevara kommunernas ansvars- känsla borde därför undvikas att i stör- re utsträckning grunda bidragsgiv- ningen på de kommunala utgifterna.

Kommunalskatleberedningen hävdade sålunda att de skattetyngda kommuner- na genom allmänna utjämningsbidrag borde förhjälpas till ett skattetryck, motsvarande det som de skulle haft vid normalt utgifts- och uttaxeringsbehov per invånare. Däremot borde kommu- nerna själva ha att svara för utgifter som berodde på att deras behov till- godosetts på ett rikligare sätt än som var erforderligt och vanligt eller på att kommunala anordningar blivit kostsam- mare än nödvändigt. Det förelåg emel- lertid beträffande många av kommuner- nas förvaltningsuppgifter stora svårig- heter att särskilja utgifter av dessa oli- ka slag från varandra och därmed de olika förvaltningsuppgifternas inverkan på skattetrycket. Beredningen ansåg sig på grund härav böra avstå från tanken att åstadkomma ett bidragssystem som direkt beaktade skillnaderna i utdebi- teringshänseende.

Även allmänna statsbidragsutredning- en tvekade inför tanken att bygga dif- ferentieringen av statsbidragen på en utgiftsfaktor som låg under kommuner- nas inflytande. Faktorn borde enligt ut- redningens mening bestämmas så att den åtminstone i ej oväsentlig grad blev oberoende av kommunernas åtgärder. Den syntes böra avse inte de faktiska nettoutgifterna per invånare i kommu- nerna utan ett utgiftsbehov för en var kommun som efter en objektiv bedöm— ningsgrund kunde anses motsvara kom— munens normala utgiftsbehov. Med nor- malt utgiftsbehov avsåg utredningen det utgiftsbehov som skulle föreligga i en

kommun om den kommunala verksam- heten bedrevs efter en för jämförliga kommuner normal standard. Utgifter för höjning av standarden i kommunen utöver detta normalläge skulle då inte påverka utgiftsfaktorn och följaktligen inte heller storleken av det allmänna statsbidraget till kommunen utan med- föra höjning av den kommunala utde- biteringen. Gav man utgiftsfaktorn den- na begränsade betydelse kunde enligt utredningens uppfattning några tungt vägande invändningar inte resas mot att direkt ta de faktiska nettoutgifterna per invånare som utgiftsfaktor.

Utredningens förslag i förevarande avseende mötte kritik från remissmyn- digheternas sida. Verkningarna av en på föreslaget sätt bestämd utgiftsfaktor bedömdes som diskutabla, Obestyrkta eller godtyckliga. Då härtill kom att ut- redningens förslag till allmänt statsbi- drag ansågs alltför invecklat och svår- fattligt samt byggde på förutsättningar om avveckling av vissa utgående spe- ciella bidrag av stor ekonomisk bety- delse, bland annat lärarlönebidraget, av- styrkte flertalet remissmyndigheter det- samma.

Enligt kommitténs uppfattning kan emellertid ifrågasättas om de nämnda invändningarna mot att anknyta bi- dragsgivningen direkt till kommunernas faktiska kostnader och utdebiteringar bör tillmätas avgörande vikt.

Till en början må understrykas att större delen av den kommunala verk- samheten avser uppgifter som är obliga- toriska eller av den natur att de en- ligt vedertagen uppfattning är att anse som ofrånkomliga kommunala utgifter. För fullgörandet av dessa uppgifter tas en så stor del av kommunernas eko- nomiska resurser i anspråk att det re- ella utrymmet för den rent frivilliga kommunala verksamheten är starkt be- gränsat. Praktiska och politiska hänsyn

till kommunens egna skattebetalare vä- ger tungt i detta sammanhang. Om där— för utgiftsfaktorn utformas så att den inte ger kommunerna ökade statsbidrag med mindre kommunerna belastar sina egna skattebetalare med höjd utdebite- ring, torde risken inte vara stor att kommunerna på grund av möjligheter— na till statsbidrag skall påta sig upp- gifter som kan bedömas som opåkallade. Erfarenheterna av skatteersättningen i anledning av 1957 års ortsavdragsre- form synes också visa att inte ens såda- na kommuner som uppbär ifrågavaran- de skatteersättning fram till 1965 ge- nomfört annat än, såvitt kan bedömas, sakligt motiverade utdebiteringshöj- ningar, trots att dessa kommuner skulle ha kunnat utnyttja de nuvarande bi- dragsbestämmelserna till att hålla en hög utdebitering under de år då skatte- ersättningen varit som störst.

Det har sagts att den kanske allvar- ligaste bristen hos ett allmänt bidrags- system som bygger differentieringen av bidragen på kommunernas faktiska ut- debitering skulle vara att ett sådant system kan locka till ökad kommunal verksamhet. Det bör emellertid, vilket även allmänna statsbidragsutredningen framhållit, ligga i statens intresse att stimulera kommunerna att bedriva en från allmän samhällelig synpunkt moti- verad verksamhet, som de utan den er- hållna stimulansen kanske inte skulle påta sig. Svårigheten ligger i att utfor- ma bidragssystemet så att det inte sti- mulerar till verksamhet där denna up- penbarligen antingen inte är erforderlig eller kan betecknas som liggande avse- värt över det normala. I detta avseen- de vill kommittén anföra följande.

Förutsättningarna för den kommuna- la verksamheten liksom uppfattningen om vilka uppgifter som skall handhas av kommunerna varierar från kommun till kommun. Detta leder till olikheter i

den kommunala verksamhetens omfatt- ning och inriktning, olikheter som på- verkar utdebiteringarnas höjd. Ett bi— dragssystem som beaktar olikheter i faktisk utdebitering och som ger större bidrag ju högre utdebiteringen är ut- jämnar även olikheter i kostnadshänse- ende, som är orsakade av högre stan— dard än författningarna föreskriver el- ler som eljest är högre än som kan an— ses normalt. Från principiella synpunk- ter kan hävdas att en sådan ”överstan- dard” borde finansieras helt av kom- munens egna skattebetalare. I praktiken torde det emellertid inte vara möjligt att vid en schablonmässig bidragsgiv- ning, som delvis bestämmes av den fak- tiska utdebiteringen, utesluta en kom- mun från bidrag under hänvisning till att kommunen håller en för hög stan- dard. Det är visserligen ostridigt att olikheter förekommer i den kommunala standarden men det är enligt kommit- téns uppfattning inte möjligt att på ett godtagbart sätt ange vad som är onö- diga eller nödvändiga utgifter. Invänd- ningarna mot ett bidragssystem som in- te beaktar dessa olikheter förlorar dock enligt kommitténs mening avsevärt i styrka när de vägs mot det förhållan- det att en utgiftsfaktor, som direkt an- knyter till utdebiteringens höjd, är ett praktiskt och lätthanterligt medel att åstadkomma den sökta ytterligare dif- ferentieringen av bidragsgivningen. Om därjämte den faktiska utdebiteringens betydelse i systemet begränsas så att den bidragsmottagande kommunen i princip får bära en inte oväsentlig del av kostnaden för den utövade verksam- heten torde en garanti kunna erhållas mot opåkallade utgiftsökningar i syfte att få ökat statsbidrag.

En garanti mot missbruk skulle givet- vis vara att förbinda bidragsgivningen med kontroll- och villkorsbestämmelser. Härigenom kunde förhindras att stats—

medlen kom till användning på ett från statens synpunkt olämpligt sätt. Förut- om att en sådan kontroll knappast är lämplig att förena med ett schablon- system av tänkt art kan mot densamma invändas att den skulle minska kom- munernas rörelsefrihet och begränsa den kommunala självstyrelsen. Risk fö- religger att kontroll- och villkorsbestäm- melser skulle leda till stelhet i systemet och medföra ett alltför litet hänsyns- tagande till lokala förhållanden. Kom- mittén vill ifrågasätta om sådana be- stämmelser överhuvudtaget är erforder- liga, då kommunernas uppgifter som förut framhållits till övervägande del är obligatoriska eller eljest ofrånkomliga.

Beträffande fördelarna hos ett bi- dragssystem som direkt beaktar kom- munernas faktiska utdebitering vill kommittén särskilt framhålla att syste- met möjliggör ctt beaktande av kostna- derna inom alla de kommunala verk- samhetsområdena så snart utdebitering- en överstiger viss nivå. Härigenom er- hålles det från skatteutjämningssyn- punkt bästa resultatet. Varje hög utde- biteringssats sänks oavsett orsaken till densamma, vilket inte är möjligt med ett system som tar hänsyn endast till kostnaderna inom ett eller ett par verk- samhetsfält. Ingen kommun med hög ut- debiteringssats utestängs från bidrags- givning. Systemet gör det sålunda möj- ligt att fånga upp tätortskommunernas speciella kostnader, vilket inte synes kunna ske med något annat system. Även glesbygdskommunernas särskil- da kostnader beaktas. En tillfreds- ställande lösning av skatteutjämnings- problemet torde för glesbygdskommu— nernas del inte vara möjlig att åstad— komma genom en allmän bidragsgiv- ning, såvida bidragssystemet inte utfor- mas efter den här diskuterade linjen. Detta torde för övrigt gälla varje kom- mun som beredes svårigheter på grund

av den pågående befolkningsomflytt- ningen. Att ett bidragssystem beaktar dessa kommuners speciella svårigheter måste anses vara särskilt värdefullt.

I detta sammanhang förtjänar upp- märksammas att kommittén för närings- livets lokalisering i sitt betänkande ”Ak- tiv lokaliseringspolitik” (SOU 1963:58) ansett att ett bidragssystem synes böra övervägas som tar hänsyn både till bris- ten på skatteunderlag och hög kommu- nal utdebitering. Som skäl för denna sin ståndpunkt åberopar lokaliserings- kommittén att nuvarande bidragssy- stem är otillräckligt för att åstadkomma den nivellering av de kommunala skat- tesatserna som också med hänsyn till de lokaliseringspolitiska önskemålen är angelägen; det gällande systemet möj- liggör inte ett effektivt stöd till kommu- ner som på grund av strukturella för- ändringar inom näringslivet med följd- verkningar i form av minskad syssel- sättning och befolkningsomflyttning har finansieringssvårigheter. Även länsut- redningen för Jämtlands län tar i sitt betänkande ”Befolkningsutveckling och näringsliv i Jämtlands län" (SOU 1963: 45) upp förevarande problem till granskning. Enligt utredningens upp— fattning räcker det inte med att en— bart utjämna skattekraften för att för- bättra den kommunala ekonomin i Jämtlands län utan en viss kompensa- tion för olikheter i de kommunala ut— gifterna per invånare är också nödvän- dig. Till på vad sätt skatteutjämningen skall åstadkommas har de båda kommit- téerna inte tagit ställning utan hänvisat till skatteutjämningskommitténs arbete.

Mot den angivna bakgrunden synes riskerna för att en bidragsgivning som bygger bland annat på den faktiska ut- debiteringen skall missbrukas, vara obe- tydliga. Under alla förhållanden måste dessa risker tillmätas väsentligt mind- re betydelse än de enligt kom-

mitténs mening avgörande fördelar som står att vinna genom ett så utformat bidragssystem. Kommittén föreslår där- för att den faktiska utdebiteringen över en viss nivå, utdebiteringsgränsen, skall ingå som en utgiftsfaktor i det allmän- na skatteutjämnande bidragssystemet. Faktorn synes höra benämnas utdebi- teringsfaklom. Lämpligt torde vara att bidraget på grundval av denna faktor beräknas efter viss procent av utdebi- teringen över utdebiteringsgränsen, bi- dragsprocenten. Hur utdebiteringsgrän- sen och bidragsprocenten skall bestäm- mas kan som tidigare framhållits inte avgöras utifrån några principiella re- sonemang utan detta måste ske med hän- syn till det resultat man önskar uppnå med bidragssystemet. Utdebiterings- gränsen bör dock stå i ett visst bestämt förhållande till den för varje år genom- snittliga u-tdebiteringen i riket. Att fast- låsa gränsen vid en viss i kronor be- stämd utdebitering skulle innebära att systemet medförde en efter hand änd- rad kostnadsfördelning mellan stat och kommun, som inte kan motiveras från skatteutjämningssynpunkt. Det måste enligt kommitténs mening anses främ- mande för ett skatteutjämningssystems syfte att på sådant sätt automatiskt på- verka kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Systemet skulle få en funktion som inte är förenlig med dess karaktär.

Om utdebiteringsgränsen fastlåses till en i kronor bestämd utdebitering, synes konsekvensen kräva, att skattekrafts- gränserna bestämmes till visst skatte- krontal.

Det bör samtidigt framhållas att inte endast värdebeständighet utan även en betydelsefull standardföljsamhet hos bi- dragsgivningen i det nu diskuterade systemet vinns genom den anknytning till skattekraft och faktisk utdebitering som kommittén föreslår.

Kommitténs förslag. Kommittén före— slår under hänvisning till det anförda att i ett allmänt skatteutjämnande bi- dragssystem infogas en utgiftsfaktor, utdebiteringsfaktom, som när den totala utdebiteringen i kommunen överstigit en viss gräns, utdebiteringsgränsen, ger bidrag, beräknat efter viss procent, bi- dragsprocenten, av den utdebitering som överstiger utdebiteringsgränsen. Utdebi- teringsgränsen skall stå i ett visst be- stämt förhållande till den för varje år genomsnittliga utdebiteringen i riket.

9.5 Sammanfattning av kommit- téns förslag. Bidragssystemets elasticitet

Det system för en allmän statsbidrags- givning i skatteutjämnande syfte som kommittén föreslår är som framgår av det föregående uppbyggt kring en skat- tekraftsfaktor och en utdebiteringsfak- tor. Genom landets indelning i skatte- kraftsområden differentieras tillskotten på grundval av skattekraftsfaktorn med hänsyn till kommunernas geografiska belägenhet. För varje område bestäm- mes sålunda en skattekraftsgräns som anger gränsen för tillskottet och som be- räknas till viss procent av medelskatte- kraften i riket. Bidraget för hög utde- bitering beräknas efter viss procent av det utdebiterade beloppet över en viss nivå, utdebiteringsgränsen. Denna gräns bör stå i ett visst bestämt förhållande

till den genomsnittliga utdebiteringen i riket.

I det föreslagna bidragssystemet in- går sålunda tre variabla faktorer, skat- tekraftsgränsen, utdebiteringsgränsen och bidragsprocenten. Genom att varie- ra dessa faktorer är det möjligt att på- verka bidragsgivningens omfattning och den totala bidragssummans fördelning mellan kommuner av olika slag. Såsom framgår av avsnitt 4.1, lider särskilt landskommunerna brist på skattekraft och är därför i första hand beroende av skattekraftsgränsernas bestämmande och förskjutningar av dessa. En höj- ning av desamma medför att bidrags- givningen ökar till kommuner som re- dan erhåller bidrag men också att ett större antal kommuner omfattas av bi- dragsgivningen, medan en sänkning givetvis har den motsatta effekten. Där- emot är bidragsprocentens storlek fö- reträdesvis av betydelse för städerna, eftersom dessa i regel, såsom visats i avsnitt 4.2, har högre utdebiteringar än landskommunerna. Detta innebär givet- vis att ändringar av utdebiteringsgrän- sen främst påverkar bidragsgivningen till städerna. Sammanfattningsvis kan sägas att systemet har en elasticitet som inte endast öppnar möjligheter till den bidragsgivning som vid varje särskild tidpunkt anses påkallad utan även ger möjligheter att styra bidragen till gene- rellt sett de kommuner som anses vara i behov därav.

10.1 Inledning

Som framgår av kapitel 6 skall enligt gällande bestämmelser kommun bidra till kostnaderna för folkpensioneringen. Bestämmelserna är upptagna i lagen om finansiering av folkpensioneringen (SFS 1962: 398).

Bidrag skall lämnas med 1/10 procent för varje fullt tiotal skatteören per in- vånare i kommunen — eller således med 1 procent för varje skattekrona — av kostnaderna för vissa förmåner som un- der året utbetalats för inom kommunen mantalsskrivna pensionsberättigade. Dessa förmåner utgörs av förtidspen- sioner jämte barntillägg till sådana pen- sioner, änkepensioner i anledning av dödsfall som inträffat före den 1 juli 1960 och hustrutillägg. Kommunens bi- drag får dock icke överstiga 3/5 av kost- naderna och ej heller ett belopp motsva- rande 1 krona för varje skattekrona i kommunen. Förmånerna beviljas genom beslut av de allmänna försäkringskas- sorna enligt av staten fastställda grun- der.

Utöver ovannämnda bidrag skall kom- mun lämna bidrag till kostnaderna för kommunala bostadstillägg som under året utbetalats för pensionsberättigade mantalsskrivna inom kommunen. Bi- drag utgår med 1/5 procent av kostna- derna för varje fullt tiotal skatteören per invånare i kommunen eller således med 2 procent för varje skattekrona. Bi- draget får dock inte överstiga 4/5 av de totala kostnaderna för förmånen och ej

KAPITEL 10

F olkpensiopskostnadernas fördelning mellan stat och kommun

heller understiga 1/4 därav. Bostads- tilläggens storlek fastställs genom be- slut av vederbörande kommun.

10.2 De av staten fastställda folkpensionsförmånerna

De nuvarande kommunbidragen till kostnaderna för förtidspensioner jämte barntillägg till sådana pensioner, änke- pensioner i anledning av dödsfall före den 1 juli 1960 samt hustrutillägg har samband med de anordningar beträffan- de motsvarande folkpensionsförmåner som fanns före tillkomsten av 1962 års lag om allmän försäkring. Inkomstpröv- ning skedde då i pensionsnämnderna, vilka fungerade som folkpensionering- ens lokalorgan med i regel en nämnd för varje kommun. Nämndens ordföran- de utsågs av länsstyrelsen och övriga ledamöter av kommunen. Pensionsnämndernas verksamhet, som utgjorde en del av den kommunala förvaltningen, hade sin tyngdpunkt just i inkomstprövningen. Denna omfattade före 1963 invalidpensioner och sjukbi- drag, änkepensioner i anledning av döds- fall före den 1 juli 1960 samt hustrutill- lägg och särskilda barnbidrag. Pensions- nämnderna hade även att med ledning av läkarintyg eller på annat sätt verk- ställa prövning av invaliditet och sjuk- dom. Det är bland annat dessa förhål- landen som fått motivera kommunernas bidrag till kostnaderna för ifrågavaran- de pensionsförmåner. Storleken av kom-

munbidragen hade avpassats i avsikt att pensionsnämnden skulle nödgas beakta intresset av sparsamhet.

Inkomstprövningen har emellertid ef- ter hand fått mindre betydelse. Efter 1962 års reform kvarstår som inkomst- prövade folkpensionsförmåner — bort- sett från de kommunala bostadstilläg- gen — endast änkepensioner i anled- ning av dödsfall före den 1 juli 1960 samt hustrutillägg. Invalidpensionerna och sjukbidragen har ersatts av förtids- pensioner och sjukbidrag varjämte den tidigare inkomstprövningen slopats.

Ärendena rörande förtidspensioner jämte barntillägg till sådana pensioner handläggs ej längre av pensionsnämn- derna,vilka avvecklats, utan av särskilda organ inom försäkringskassorna, de 5. k. pensionsdelegationerna. Dessa prövar förtidspensionsärendena med utgångs— punkt från den nedsättning av arbets- förmågan som föreligger hos sökandena. Den medicinska bedömningen och reha— biliteringsfrågan är av stor betydelse för besluten i dessa ärenden. Ordföran- de i pensionsdelegation är i regel den av Kungl. Maj:t utsedde ordföranden i försäkringskassans styrelse. Delegatio- nen består vidare av två läkare som ut- setts av medicinalstyrelsen och två and- ra ledamöter som utsetts av landsting eller stad utanför landsting. Systemet innebär att primärkommunerna nume- ra inte har möjlighet att inverka på el- ler ens administrera folkpensionsären- den som avser förmåner, motsvarande tidigare invalidpensioner, sjukbidrag och särskilda barnbidrag. Dessa ären- den handläggs och avgörs av organ som inte är ansvariga inför primärkom- munerna. Förenämnda skäl för kom- munbidrag till kostnaderna för ifråga- varande folkpensionsförmåner förelig- ger således inte längre.

Beträffande änkepensioner i anled- ning av dödsfall före den 1 juli 1960

samt hustrutillägg gäller att ärenden rö— rande sådana alltjämt inkomstprövade förmåner handläggs av försäkrings- nämnderna. En sådan nämnd skall i re- gel finnas inom varje primärkommun, dock att nämndens verksamhet efter centralmyndighetens medgivande kan omfatta flera kommuner eller del av kommun. Försäkringsnämnd, som inom sig har att utse ordförande, utgörs av minst fem och högst sju ledamöter, samtliga valda av kommunen. Nämnden är liksom pensionsdelegationen ett or- gan inom försäkringskassan och ansva- rig gentemot denna. Den inkomstpröv- ning som sker i samband med ifrågava- rande folkpensionsförmåner görs såle- des inte av något kommunalt organ. Även beträffande ifrågavarande änke— pensioner och hustrutillägg kan därför sägas att här ovan nämnda motiv som tidigare kunnat åberopas för kommun- bidrag bortfallit.

Nyssnämnda skäl för kommunbidrag på förevarande område har således nu- mera förlorat sin betydelse. Skatteut- jämningskommittén har också i ett den 11 oktober 1961 dagtecknat utlåtande över 1958 års socialförsäkringskommit— tés betänkande (SOU 1961 : 29) före till- komsten av enkronasmaximeringen gi- vit uttryck åt uppfattningen att kom- munbidragen till kostnaderna för dessa folkpensionsförmåner bör slopas. All- män enighet synes även numera råda om denna uppfattning, ett förhållande som underströks i debatten i anslutning till de motioner vid 1962 års riksdag som ledde till den nuvarande enkronas- maximeringen av kommunbidragen. Det framhölls sålunda att kommunerna inte hade inflytande i fråga om här föreva- rande folkpensionsförmåner och att dessa i allt väsentligt var en statlig an- gelägenhet. Förslaget om införandet av enkronasmaximeringen var, såsom un- derströks av motionärerna, att anse som

Skatte- krafts-

Kostnad i kronor per skattekrona

område ——0,24 0,25—0,49

0,50—0,74 0,75—0,99

2 .......... _— 1,0 3 .......... — 2,4 Hela riket 0,4 2,0

28,2

1,0 9,4 88,6 100 2,4 9,5 85,7 100 10,7 25,7 61,2 100

en första etapp mot en mera permanent avveckling av kommunernas ifrågava- rande bidrag. I riksdagsdebatten under— ströks också att förslaget var att be- trakta som en provisorisk åtgärd vilken på längre sikt syftade till förverkligan- de av principen att den som beslutar också skall betala.

Eftersom kommitténs huvuduppgift är att finna ett bidragssystem som har allmänt skatteutjämnande verkan, är det naturligt att kommittén sökt bedöma vilken effekt en sådan avlyftning av kommunernas bidrag och en total stat- lig finansiering av kostnaderna för för- tidspensioner och andra av staten fast- ställda folkpeusionsförmåner kan få från skatteutjämningssynpunkt.

Vissa undersökningar som avser att belysa den nämnda effekten redovisas i tabellerna 19, 20 och 21.

Kommunernas beräknade kostnader per skattekrona 1965 för de folkpen- sionsförmåner som berörs av enkronas— maximeringen belyses i tabell 19. Tabel- len visar som väntat att medianvärdet av kommunernas kostnader till följd av maximeringen utgör 1 krona i flertalet län och att samma medianvärde gäller för de tre skattekraftsområden i vilka landet av kommittén föreslås uppdelat vid den allmänna bidragsgivningen i skatteutjämnande syfte. Kostnadsskill- naderna de olika länen emellan är jäm- förelsevis små och förekommer en- dast inom skattekraftsområde 1 som om- fattar de södra och mellersta delarna av landet. De beräknade kostnaderna är

lägst i Stockholms stad och län med 54 resp. 70 öre. Inom länen är kostnads- variationerna betydligt större med den största spännvidden inom Stockholms län. De lägsta kostnaderna i hela landet finns sålunda i detta län, där 4 kommu- ner har en kostnad understigande 25 öre. Av länets 52 kommuner har 11 en kostnad av minst 25 och högst 49 öre, 14 en kostnad av minst 50 och högst 74 öre samt 7 en kostnad av minst 75 och högst 99 öre. Endast 16 kommuner har en kostnad av 1 krona. Även i vissa andra län inom samma riksområde, exempel- vis Södermanlands, Jönköpings och Hallands län, är kastnadsolikheterna de enskilda kommunerna emellan jämförel- sevis betydande.

Inom skattekraftsområdena och riket i dess helhet har i sammanställningen ovan kommunerna fördelats procen- tuellt på olika kostnadsklasser med hän- syn till beräknade kostnader 1965 för de av staten fastställda folkpensionsförmå- nerna.

En indelning av landets kommuner i olika skattekraftklasser, fördelade efter de beräknade kostnaderna för ifrå- gavarande folkpensionsförmåner 1965, redovisas i tabell 20. Av tabellen fram- går att mediankostnaden är 1 krona för alla kommuner med en skattekraft av 80 procent av medelskattekraften och där- under (681 kommuner). 529 av ifråga- varande 681 kommuner har beräknats få en kostnad per skattekrona av just 1 krona. Tabellen visar vidare att korn- munernas kostnader avtar med stigande

skattekraft. Sålunda är mediankostna- den för hela riket i högsta skattekrafts- klassen endast 40 öre. Dessa kommuners kostnader per skattekrona fördelar sig så att 4 kommuner har en kastnad av upp till 24 öre, 6 kommuner lägst 25 och högst 49 öre, 3 kommuner lägst 50 och högst 74 öre, 1 kommun mellan 75 och 99 öre samt 1 kommun 1 krona. I den lägsta skattekraftklassen ligger samtliga kommuners kostnader på 1 krona. I den näst lägsta ligger omkring 96 procent av kommunerna eller 79 kommuner av sam— manlagt 82 likaledes på 1 krona. Sedan sjunker andelen kommuner med en kostnad av 1 krona kraftigt med stigan- de skattekraft. Medan 92 procent av kommunerna med en skattekraft mellan 50 och 60 procent av medelskattekraften har en kostnad av 1 krona, utgör mot- svarande procenttal i de närmast föl- jande fem skattekraftklasserna 76, 53, 42, 22 resp. 16 procent. I den näst högsta klassen när ingen av kommunerna upp till en kostnad av 1 krona.

I tabell 21 redovisas kommunerna i oli- ka utdebiteringsklasser fördelade efter kostnaderna per skattekrona för de ifrå- gavarande folkpensionsförmånerna. Av tabellen framgår att kommunerna i samtliga utdebiteringsklasser utom i de två lägsta har en mediankostnad av 1 krona. Vid stigande utdebitering ökar andelen kommuner inom resp. utdebite- ringsklasser för vilka maximeringsre- geln har effekt. Av de 8 kommuner vil- kas utdebitering understiger 12 kronor har sålunda endast 2 en kostnad av 1 krona, medan av kommunerna i när- mast högre utdebiteringsklass 49 pro- cent och i de därefter följande utdebite- ringsklasserna 57, 55, 57, 62, 60, 79 resp. 94 procent når upp till nyssnämnda kostnad. I de två högsta utdebiterings— klasserna har samtliga kommuner en kostnad av 1 krona.

Ett studium av de redovisade uppgif-

terna visar att den vinst man i skatteut- jämningshänseende gör genom att kom- munerna avlastas sina ifrågavarande kostnader är relativt begränsad. Detta är en naturlig konsekvens av enkronas- maximeringen.

Enligt riksförsäkringsverkets beräk— ningar för budgetåret 1963/64 uppskat- tades kommunbidragen till kostnaderna för de statligt fastställda förmånerna till 341,2 milj. kronor. Ett efter dessa be- räkningar tillkommet indextillägg har beräknats öka den angivna kostnaden med 7,7 milj. kronor. En betydligt bätt- re effekt i skatteutjämningshänseende skulle otvivelaktigt erhållas om detta be- lopp i stället för att användas för att av- lasta kommunerna ifrågavarande folk- pensionskostnader insattes i ett all- mänt skatteutjämningssystem. Kommit- tén, vars förslag tillsammantagna skall läggas inom viss kostnadsram, har emel- lertid i uppdrag bl. a. att framlägga för- slag till ändrad fördelning mellan sta- ten och kommunerna av folkpensions- kostnaderna. Detta uppdrag anser sig kommittén höra fullgöra på ett sätt som med hänsyn till de gjorda uttalandena i riksdagen i samband med maximerings- bestämmelsens tillkomst kan anses rea- listiskt. Kommittén framlägger därför ett förslag till ändring av kommunernas ifrågavarande folkpensionskostnader som leder till att ett mycket betydande belopp ej blir disponibelt för det all— männa skatteutjämningssystemet. Någon förutsättningslös prövning från skatte- utjämningssynpunkt av de anvisade medlens användning har således inte kunnat göras från kommitténs sida.

Under åberopande av vad ovan an- förts föreslår kommittén att kostnader- na för förtidspensioner och övriga av staten fastställda folkpensionsförmåner i sin helhet övertas av staten. Förslaget innebär således att kommunbidragen till kostnaderna för förtidspensioner jämte

barntillägg till sådana pensioner, änke- pensioner i anledning av dödsfall före den 1 juli 1960 och hustrutillägg upp- hör. I konsekvens därmed föreslås att bestämmelserna i lagen om finansiering av folkpensioneringen (SFS 1962:398) upphäves i vad desamma äger avseende å de nyssnämnda pensionsförmånerna.

10.3 De kommunala bostads- tilläggen Enligt lag den 25 maj 1962 om hustru- tillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension (SFS 1962: 392, ändrad 1963: 57) äger kommun besluta att kom— munalt bostadstillägg skall utgå till den som åtnjuter ålderspension, förtidspen- sion eller änkepension och är mantals— skriven inom kommunen eller till där mantalsskriven hustru som åtnjuter hustrutillägg. Tillägget utgår enligt de grunder kommunen bestämmer med allenast den begränsningen i fråga om tilläggets storlek att avvikelse inte får ske från lagens bestämmelser om in- komstprövning och från de av Kungl. Maj:t meddelade föreskrifterna angåen- de det högsta tillägg som må utgå till pensionsberättigad som är bosatt i ål- derdomshem eller därmed likställt hem. Ärenden angående kommunala bo- stadstillägg skall i allmän försäkrings- kassa handläggas och i sin helhet prövas av den försäkringsnämnd inom vars verksamhetsområde den pensionsberät- tigade senast blivit mantalsskriven. Bortsett från det förhållandet att från finansiell synpunkt ett kommunalt del- tagande i kostnaderna för de kommu- nala bostadstilläggen ansetts angelägen är det den omständigheten att kommu- nerna bestämmer om tillägg skall utgå och storleken av dessa som fått utgöra det huvudsakliga motivet för kommu- nernas bidrag till ifrågavarande kost- nader. Detta betraktelsesätt ligger i lin-

je —— förutom med ett principuttalande 1963 av andra lagutskottet (utl. nr 24) med den av socialförsäkringskommit- tén hävdade meningen att olika syn- punkter vid utformningen av kommun- bidragsbestämmelserna kan läggas på folkpensionsförmåner som är helt reg- lerade i lag, dvs. förtidspensioner m. m., och på sådana som endast delvis är reg— lerade i lagen, dvs. de kommunala bo— stadstilläggen. De sistnämnda var visser- ligen anförde socialförsäkringskom- mittén delvis reglerade i lagen men kommunerna bestämde om tillägg skulle utges och grunderna för tilläggens be- räkning i den mån beräkningen inte be- rodde av inkomstprövningen. Denna kommunala bestämmanderätt motivera- de enligt socialförsäkringskommitténs mening att kommunbidraget till bostads- tilläggen var relativt stort. Socialförsäk- ringskommittén förordade därför en höjning av maximigränsen för kommun- bidragen från 60 till 80 procent. Vidare hänvisade socialförsäkringskommittén till sitt i oktober 1958 avgivna betän- kande (stencilerat) med förslag till för- bättrade pensionsförmåner m.m. Häri uttalades bland annat att förslaget om den höjda maximigränsen var aVSett att utgöra ett steg i riktning mot att låta kommunerna helt överta finansieringen av tilläggen, varvid staten skulle svara för kostnaderna för övriga folkpensions- förmåner. I betänkandet framhölls att det torde finnas många förespråkare för en sådan lösning av kostnadsfördel- ningsproblemet. Socialförsäkringskom— mittén framförde även i sitt slutbetän- kande (SOU 1961:29) denna principi- ella uppfattning.

För kommittén är det av särskilt in- tresse att bedöma ifrågavarande spörs- mål från skatteutjämningssynpunkt.

Kommittén har såsom framgått av det föregående redan tidigare haft tillfälle att avge yttrande i frågan. Sålunda för-

klarade kommittén i sitt utlåtande den 11 oktober 1961 över socialförsäkrings- kommitténs betänkande att det från skatteutjämningssynpunkt kunde riktas starka invändningar mot förslaget att kastnaderna för de kommunala bostads- tilläggen helt skulle åvila kommunerna. Kommittén sade sig nämligen förvänta att lösningen av skatteutjämningspro- blemet inte skulle få så omfattande verk- ningar att man erhöll förutsättningar att genomföra socialförsäkringskommitténs förslag i denna del. Även om man tog hänsyn till den minskning av kOstna- derna som kunde väntas följa av att ATP-pensioner började utgå fr.o.m. 1963, skulle ett genomförande av försla- get komma att medföra stora skillnader i kommunernas relativa kostnader. Vid utformningen av skatteutjämningssyste- met syntes det därför bli nödvändigt att ta hänsyn till de omständigheter som påverkade kommunernas kostnader för folkpensioneringen. Det var enligt kom- mitténs mening svårt att omvandla de förhållanden som orsakade skillnader i kommunernas kostnader för folkpensio- neringen i objektivt bestämbara fakto- rer som på ett riktigt sätt påverkade skatteutjämningsbidragets storlek. En lösning av skatteutjämningsproblemet där man måste beakta även folkpen- sionskostnaderna skulle bli komplice- rad. Lösningen skulle däremot underlät- tas om kommunerna helt avlastades kost- naderna för folkpensioneringen.

Som framgår av det nu anförda ansåg kommittén vid tidpunkten för avgivan- det av ifrågavarande yttrande att ett allmänt Skatteutjämningsbidrag borde bygga på objektivt bestämbara faktorer av betydelse för kommunernas ekonomi. Under det fortsatta utredningsarbetet har emellertid kommittén, såsom fram- går av kapitel 9 och som närmare kom- mer att utvecklas i kapitel 11, nödgats konstatera att det inte är möjligt att

uppbygga ett effektivt skatteutjämnings- bidrag enbart på sådana faktorer. Det förslag kommittén framlägger grundas sålunda —- förutom på en antagen brist på skattekraft —— på den faktiska utde- biteringen. Genom det föreslagna skatte- utjämningsbidraget beaktas sålunda kostnaderna för de kommunala bostads- tilläggen på samma sätt som andra kost- nader. Frågan om bostadstilläggens fi- nansiering kommer därigenom från kommitténs synpunkt i ett annat läge.

I syfte att söka belysa verkningarna från skatteutjämningssynpunkt dels av att kommunerna ensamma svarar för kostnaderna för de kommunala bostads- tilläggen, dels av att ett belopp motsva- rande statens kostnadsandel enligt nu- varande regler för dessa tillägg inarbe— tas i systemet för allmänna skatteutjäm- ningsbidrag har kommittén gjort vissa undersökningar. Dessa avser kommun- bidragens nuvarande verkningar och redovisas i tabellbilagan.

Av tabellerna 22, 23 och 24 framgår sålunda statens beräknade kostnader per skattekrona för de ifrågavarande tilläggen 1965 med fördelning av kom- munerna länsvis i kostnadsklasser, skat- tekraftklasser och utdebiteringsklasser.

Tabell 22, enligt vilken kommunerna fördelats efter statens kostnader obero- ende av skattekraft och utdebitering, vi- sar att medianvärdet för länen varierar mellan 8 och 30 öre. Av landets 1 006 kommuner erhåller 917 statligt stöd un- derstigande 25 öre och 72 ett stöd som ligger mellan 24 och 50 öre. Ett fåtal kommuner erhåller statsstöd med högre belopp. Två kommuner i det nordligaste skattekraftsområdet får stöd till kostna- derna med belopp överstigande 1 krona, Karl Gustav med 1,03 kronor och Ka- resuando med 3,87 kronor.

En kostnadsöversikt med hänsyn till kommunernas indelning i skattekraft- klasser har gjorts i tabell 23. Av tabellen

framgår att medianvärdet i de båda lägsta skattekraftklasserna —— 50 procent av medelskattekraften och därunder — är 25 öre i den lägsta och 23 öre i den näst lägsta skattekraftklassen. I övriga skattekraftklasser varierar medianvär- det för hela riket mellan 11 och 13 öre.

Av tabell 24, där kommunerna förde- lats i utdebiteringsklasser, kan utläsas att statens kostnader stiger med stigan- de kommunal utdebitering. I den lägsta utdebiteringsklassen är medianvärdet av ifrågavarande kostnader för hela ri- ket endast 7 öre. I utdebiteringsklasser- na därefter upp till 18 kronor varierar nämnda värde mellan 11 och 16 öre för att i nästföljande utdebiteringsklass sti- ga till 19 öre samt i de båda därefter följande till 28 resp. 27 öre. Den högsta utdebiteringsklassen representerar en enda kommun till vilkens kostnader sta- ten bidrar med 13 öre per skattekrona. Påtagliga skillnader föreligger enligt ta- bellen mellan de tre skattekraftsområ- dena. Sålunda är medianvärdet av sta- tens kostnader för södra skattekraftsom- rådet 12 öre, för mellersta skattekrafts- området 19 öre och för norra skatte— kraftsområdet 46 öre. För hela riket är medianvärdet 13 öre.

Den gjorda undersökningen ger vid handen att ett slopande av det statliga stödet till finansieringen av bostadstill- läggen skulle — sett som en fristående åtgärd medföra en från skatteut- jämningssynpunkt icke önskvärd effekt, även om denna kan anses vara relativt begränsad.

Denna effekt bör emellertid inte be- dömas som en isolerad företeelse utan vägas mot den skatteutjämningseffekt som står att vinna genom att till skatte- utjämningsbidraget överföra de medel som för närvarande utgår i form av stat- ligt stöd till finansieringen av bostads— tilläggen. Användes dessa medel på ett från skatteutjämningssynpunkt riktigt

sätt till förstärkning av skatteutjäm- ningsbidraget erhålles nämligen ett från nämnda synpunkt bättre resultat än om staten använder samma medel i enlighet med nuvarande regler. Att skatteutjäm- ningseffekten has det allmänna bidraget förstärkes sammanhänger bland annat med att det nuvarande statliga stödet till kostnaderna för de kommunala bo- stadstilläggen utgår till alla kommuner med egna kostnader för sådana tillägg, under det att Skatteutjämningsbidrag ut— går till de kommuner som enligt regler- na för det allmänna skatteutjämningsbi- draget bedömts vara i behov därav. Det blir således en omfördelning till förmån för de kommuner som med hänsyn till skatteunderlag och utdebitering be- dömts vara i behov av bidrag.

Kommittén har i tabell 25 sökt siffer- mässigt belysa de sist anförda synpunk- terna. Som framgår av tabellen skiljer sig den relativa fördelningen av statens andel av kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen väsentligt såväl från folkmängdens fördelning som från för- delningen av det av kommittén föreslag- na skatteutjämningsbidraget.

Under åberopande av anförda skäl föreslår kommittén att kommunerna en- samma skall stå för kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen. Förslaget innebär ändring av lagen om finansie- ring av folkpensioneringen.

10.4 Kostnaderna

Enligt en av riksförsäkringsverket un- der 1963 gjord beräkning har den stat- liga andelen av kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen angivits till 79 milj. kronor. Ett genomförande av kommitténs förslag beträffande dessa tillägg skulle sålunda innebära att kom- munerna från staten skulle överta en motsvarande kostnad. Å andra sidan skulle staten från kommunerna enligt

kommitténs förslag helt överta kostna- derna för de övriga folkpensionsförmå- ner till vilka kommunbidrag för närva- rande utgår. Enligt riksförsäkringsver- kets här ifrågavarande beräkningar upp- går dessa kostnader till 348,9 milj. kro- nor. Skillnaden mellan förenämnda bå- da belopp, 269,9 milj. kronor, utgör den nettokostnad för folkpensionsförmåner som skulle avlastas kommunerna vid ett genomförande av förslaget.

De nya bestämmelserna bör träda i kraft från och med den 1 januari 1965. Med hänsyn till kungörelsen om inbe- talning av kommunernas andelar i folk- pensioner (SFS 1962:399) skall kommu— nernas ifrågavarande kostnader nämli- gen betalas först året efter det förmå- nerna utgått. Genom det föreslagna ikraftträdandet får kommitténs förslag avsedd effekt för kommunerna från och med kalenderåret 1966.

11.1 Allmänna förutsättningar

11.1.1 Bidragssystemet

I kapitel 9 har kommittén framlagt ett förslag till teknisk utformning av ett allmänt skatteutjämnande bidragssys- tem. Systemet är uppbyggt på två hu- vudfaktorer, skattekraftsfaktorn och ut- debiteringsfaktorn. Dessa faktorer av- gör om bidrag skall utgå och storle- ken av detta. Genom skattekraftsfaktorn beaktas kommunens tillgång på skatte- kraft, genom utdebiteringsfa—ktorn dess skattesats. I detta kapitel avser kom- mittén att till behandling uppta frågan hur dessa båda faktorer bör utfor- mas xför att de medel som är dispo— nibla för skatteutjämning skall förde- las mellan kommunerna på det från skatteutjämningssynpunkt lämpligaste sättet.

11.1.2 Bidragssystemets huvudsyfte Den totala kommunala utdebiteringen rymmer i sig skattesatser som fastställts av olika kommunala enheter med själv— ständig beskattningsrätt. Sådan rätt tillkommer landstingskommuner (ne- dan i regel benämnda landsting), bor- gerliga primärkommuner, församling- ar, pastorat och andra kyrkliga sam- fälligheter, municipalsamhällen och tingslag. Skattebelastningen kan såsom visats i kapitel 4 vara mycket ojämn i fråga om samma slag av kommuner. Det är emellertid inte dessa ojämnhe- ter som i första hand uppmärksammas

KAPITEL 11

Utformningen av bidragsgivningen i skatteutjämnande syfte inom angiven kostnadsram

av de enskilda skattebetalarna utan olik- heterna i den sammanlagda kommu- nala utdebiteringen. Hur skatteuttaget fördelar sig på olika slag av kommu- ner torde som regel inte vara av pri- märt intresse för dem. Inte heller tor- de grundad anledning finnas att anta att detta är fallet i fråga om i vilken mån en kommuns skatteuttag är föran- lett av kostnader inom den ena eller den andra verksamhetsgrenen, även om missnöje stundom fö-rsports i fråga om de stora kostnadsskillnader kom- munerna emellan som föreligger exem- pelvis på skolväsendets och socialvår- dens områden. Ibland uppvägs ogynn- samma faktorer beträffande en förvalt- ningsgren av gynnsamma förhållanden inom en annan vilket får till följd att den sammanlagda kostnaden för kom- munens förvaltning blir skälig. Mot denna bakgrund har det för kommit- tén framstått som naturligt att ett all— mänt skatteutjämningsbidrag i första hand skall ta sikte på att minska skill- naderna i den sammanlagda kommu- nala utdebiteringen. Detta måste såsom även understrykes i direktiven för kommitténs arbete —— vara bidrags- systemets huvudsyfte.

11.1.3 Bidragsberättigade kommuner

En fråga av största betydelse för sys- temets uppbyggnad är vilka slag av kommuner som skall uppbära skatte- utj'ämningsbidrag. Till sådana bidrag

kan ifrågakomma borgerliga primär- kommuner, landstingskommuner, för- samlingar, pastorat och andra kyrkli- ga kommunenheter, municipalsamhäl- len och tingslag.

Eftersom det, såsom framgått av ka- pitel 4, är olikheterna i de borgerliga primärkommunernas utdebiteringar som i första hand skapar de stora skat— tetrycksskillnaderna, är det givet att dessa kommuner skall komma i åtnju- tande av skatteutjämningsbidrag. Detta förutsättas också i direktiven för kom- mitténs arbete. Vidare skall enligt di- rektiven dylikt bidrag utgå till lands— tingskommunerna.

Tveksamt kan däremot från vissa syn- punkter vara om de kyrkliga kommun- enhelerna skall erhålla sådant bidrag. En utjämning av olikheterna i utdebite- ringshänseende mellan dessa enheter kan nämligen, åtminstone till viss grad, ske på annan väg. 1961 års lag om för- samlingsstyrelse öppnar sålunda möj— lighet till samfällighetsbildning, en väg som beträtts av kyrkliga kommuner inom flera län. I förarbetena till den nyssnämnda lagen förordades denna möjlighet att åstadkomma en jämnare fördelning av kommunenheternas eko- nomiska bördor. Det kan därför ifrå- gasättas om inte en utjämning av ut— debiteringsskillnaderna bör söka upp- nås på det i lagen anvisade sättet och inte genom statlig bidragsgivning. Emellertid finns skäl som talar mot att helt utestänga de kyrkliga kommun- eniheterna från bidragsgivning.

I avvaktan på att den nämnda re- kommendationen till samfällighetsbild- ning vinner en mera allmän anslutning skulle de nuvarande skillnaderna mel- lan församlingarna i utdebite-ringshän- seende bestå och bidra till att skärpa olikheterna i det totala kommunala skattetrycket, en skärpning som skulle bli än kraftigare om skatteersättningar

och skattelindringsbidrag upphörde att utgå. På sina håll är nämligen skillna— derna mellan församlingarnas utdebi- teringar mycket framträdande, främst på grund av vissa enheters svaga skat- tekraft. Såsom omnämnts i kapitel 4 spelar för närvarande tillskottet av skattekraft en mycket stor roll, störst i Gotlands, Göteborgs och Bohus samt Skaraborgs län där ett bortfall av till- skottet skulle för ett stort antal för- samlingar betyda en utdebiteringshöj- ning av mer än en krona. Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är att även spridningen i utdebiterings- hänseende mellan församlingarna inom sam-ma borgerliga kommun i enstaka fall kan vara mycket väsentlig. Sålun- da var spännvidden mellan högsta och lägsta fö—rsamlingsutdebitering för 1963 i Romakloster kommun i Gotlands län 1,75 kr. I händelse församlingarna inte erhållit skatteersättning skulle utdebi- teringsskillnaden vuxit till 3,47 kr. I detta län var så gott som genomgående skillnaden i förevarande hänseende en krona eller mer. Jämväl i andra län kan olikheterna vara mycket betydan- de, även om de i de flesta kommuner är mindre framträdande. Som ett exem— pel på en kommun där spännvidden mellan utdebiteringarna 1963 var vä— sentlig må nämnas Vartofta kommun i Skaraborgs län. Där var den högsta för- samlingsutdebiteringen 3,30 .kr, den lägsta 0,80 kr, alltså en spännvidd av inte mindre än 2,50 kr. Om skatteer- sättning inte hade utgått skulle spänn- vidden ökat till 3,50 kr.

Om det allmänt skatteutjämnande statsbidraget skulle förbehållas för- utom landstingen —— de borgerliga pri- märkommunerna skulle skattetrycks- skillnaderna i vissa av dessa primär— kommuner kunna bli större än tidi- gare. Inom en kommun som omfattar flera församlingar kan nämligen den

erforderliga utdebiteringsökning som ett bortfall av skatteersättningen skul- le medföra bli betydligt större i en församling än i en annan. Om den för- samling som får vidkännas den största utdebiteringsökningen redan tidigare har den högsta utdebiteringen leder detta till större skattetrycksskillnader inom den borgerliga primärkommunen. Vidare kan, om skatteersättningen till församlingarna borttas utan att bidrags- givning i skatteutjämnande syfte trä- der i stället, de skattskyldiga i enskil- da församlingar få vid-kännas en högre utdebitering än enligt nuvarande grun- der trots att bidragsgivningen i skat- teutjämnande syfte till de borgerliga kommunerna medför en sänkning av medelutdebiteringen för primärkom— munen i dess helhet.

Under åberopande av vad sålunda an- förts föreslår kommittén att skatteut- jämningsbidrag skall utgå till kyrkliga kommunenheter med beskattningsrätt.

Vad beträffar bidragsgivning i skat- teutjämnande syfte till municipalsam- hälle-na får kommittén påpeka att, så- som framgått av kapitel 4, antalet så- dana samhällsbildningar är ringa och att grundad anledning synes förelig- ga att anta att dessa inom en rela- tivt snar framtid kommer att helt för- svinna. Detta gäller i vart fall om den under senare år pågående utvecklingen fortsätter. Vid 1964 års ingång fanns sålunda 23 municipalsamhällen mot 107 år 1958 och 170 år 1953. Förkla- ringen härtill torde främst vara att fin- na i det förhållandet att municipal- samhällenas verksamhet numera är be- gränsad till uppgifter som samman- hänger med byggnadslagens bestämmel— ser och att de övriga uppgifter som tidigare åvilat dessa samhällen kom- mit att övertas av de borgerliga pri- märkommunerna. Med hänsyn härtill synes det enligt kommitténs mening

inte påkallat att komplicera bidrags- systemet genom att låta bidrag utgå även till municipalsamhällena. Skulle likväl detta anses böra ske, torde bi- dragsgivningen böra ordnas genom till- skott för brist på skatteunderlag.

Vad slutligen tingslagen angår har dessa såsom visats i kapitel 4 så obe- tydliga utdebiteringar att det enligt kommitténs uppfattning inte föreligger anledning att låta skatteutjämningsbi- drag utgå till desamma. Det må näm- nas att tingslagen inte uppbär skatte- ersättning. Vid bestämmandet av reg- lerna för skatteersättningens utgående ansågs nämligen utdebiteringen av tingshusmedel så ringa att man i före- varande sammanhang kunde bortse från de mycket små utdebiteringshöj- ningar som eventuellt kunde uppkom- ma därigenom att utdebiteringen fick bestämmas på grundval av ett till följd av ortsavdragshöjningen minskat skat- teunderlag.

11.1.4 Kostnadsramen

Enligt direktiven skall kommitténs för- slag i kostnadshänseende avvägas så att de håller sig inom ramen för i 1963 års statsverksproposition upptagna an- slag dels till skatteersättning till pri- märkommunerna och landstingen 1 an- ledning av 1957 och 1961 års ortsav- dragsreformer, dels till bidrag till skat- tetyngda kommuner, utgörande tillsam- mans omkring 750 milj. kr. Detta be- lopp är inte i sin helhet disponibelt för bidragsgivning i skatteutjämnande syfte. Till kommitténs uppdrag hör nämligen, såsom framgått av tidigare kapitel, att inom den nämnda kost- nadsramen framlägga förslag till änd- rad fördelning av folkpensionskostna- derna mellan staten och kommunerna samt till de förändringar som kan fin- nas lämpliga beträffande speciella pri-

märkommunala statsbidrag. I kapitel 10 har kommittén föreslagit en på det sätt ändrad fördelning av kostnaderna för folkpensioneringen att statens an- del av desamma ökar med ca 270 milj. kr. Däremot kommer kommittén av skäl som anföres i kapitel 13 inte att före- slå några ändringar av de speciella statsbidragen; kostnadsfördelningen mellan stat och kommun i detta hän- seende beröres alltså inte av kommit- téns förslag. Av förenämnda 750 milj. kr återstår således ett belopp av ca 480 milj. kr som kan användas för bidrags- givning i skatteutjämnande syfte.

11.1.5 Sammanfattning

Det är med utgångspunkt från de ovan i detta kapitel angivna förut-sättning- arna som kommittén här nedan kom- mer att diskutera och framlägga för- slag till utformning av en bidragsgiv- ning i allmänt skatteutjämnande syfte. Detta innebär sammanfattningsvis föl- jande.

Som grund för bidragsgivningen lig- ger det av kommittén i kapitel 9 före- slagna bidragssystemet. De i systemet ingående, för bid-ragsgivningens stor- lek och styrning avgörande faktorerna skall med hänsyn till den för kommit- téns förslag givna kostnadsramen och till dess förslag till ändrad fördelning av folkpensionskostnaderna mellan sta- ten och kommunerna utformas så att summan av utgående skatteutjämnings- bidrag inte överstiger ett belopp av ca 480 milj. kr. Systemet måste syfta till att minska skillnaderna i de sam- manlagda kommunala utdebiteringarna. Bidrag skall utgå till borgerliga pri- märkommuner, landstingskommuner samt församlingar, pastorat och andra kyrkliga samfälligheter.

Eftersom landstingsutdebiteringen utgör ett för alla primärkommuner

inom samma landstingskommun ge- mensamt skikt av de totala kommunala utdebiteringarna, synes i första hand sättet för bidragsgivningen till lands- tingskommunerna böra fastställas. Där- efter kommer att behandlas frågan om bidragssystemets utformning i vad gäl- ler de borgerliga och de kyrkliga pri- märkommunerna. Vidare skall kom- mittén ingående belysa bidragssyste— mets effekt.

Innan kommittén tar upp dessa spörsmål till behandling, vill kommit- tén emellertid lämna en översikt av de undersökningar som utgör grunden för kommitténs ställningstaganden när det gäller bidragssystemets utformning samt framlägga sina synpunkter på frå- gan om den indelning i skattekrafts- områden som för närvarande kan vara motiverad och förslag till sådan indel- ning.

11.2 Översikt av kommitténs under- sökningar. Beräkningarnas villkor- lighet

I förevarande kapitel kommer kommit- tén att redovisa förutom sitt för- slag till bidragssystem — de alterna- tiv till utformning av systemet vilka i första hand varit till ledning för kommittén vid dess ställningstagande i olika avseenden. Kommittén har här- utöver undersökt ett flertal andra kom- binationer av de i systemet ingående faktorerna vilka emellertid inte visat sig leda till ett från skatteutjämnings- synpunkt tillfredsställande resultat. För att underlätta läsningen av .ka- pitlet ges i följande sammanställning en översikt av de ifrågavarande alter- nativen. Som alternativ har betecknats det fall att Skatteutjämningsbidrag in- te utgår (alt. 1), liksom den utform- ning av bidragssystemet som kommit- tén stannat för (alt. 4 med variationen

Alternativ

Skattekraftsgräns

. Utdebite— 1 % av medel— . . rings- Bidrags- skattekraften gräns; procent 50 1 So 2 So 3 kl./Skr

skatteutjämningsbidrag utgår inte 80 80 80 — 80 80 80 — —

85 100 115 —— — 80 100 115 —— 85 100 115

alt. 1 ............................................ alt. 2 ltk ............................................ prk ............................................ alt. 3 ltk ............................................ prk ............................................ alt. 4 ltk ............................................ alt. 411 prk ................................................ 80 100 115 att. 4bl alt. 4c alt. 5 ltk ................................................ 80 95 110 —— prk ................................................ 75 95 110 15,00 40 alt. 6 ltk ................................................ 90 105 120 —— prk ................................................ 85 105 120 15,00 40 alt. 7 ltk ................................................ 85 100 115 —— — prk ................................................ 80 100 115 15,50 40 alt. 8 ltk ................................................ 85 100 115 —— prk ................................................ 80 100 115 14,50 40 alt. 9 ltk ................................................ 85 100 115 — — prk ................................................ 80 100 115 15,00 50 alt. 10 ltk ................................................ 85 100 115 —— —— prk ................................................ 80 100 115 15,00 30

alt. 4 c). Som framgår av sammanställ- ningen har kommittén ansett att riket bör indelas i tre skattekraftsområden (se avsnitt 11.3; So = skattekraftsom- råde, ltk = landstingskommuner, prk = primärkommuner).

De redovisade alternativen utgår från vissa förutsättningar. Till grund för desamma ligger kommunernas skatte- underlag enligt 1962 års taxering och 1963 års utdebiteringsbehov. Då det av kommittén föreslagna bidragssyste- met är avsett att träda i kraft den 1 januari 1966 har kommittén emeller- tid beaktat vissa förhållanden som in— träffar efter 1963 och som påverkar kommunernas utdebiteringsbehov. Hän- syn har sålunda tagits till den inver- kan på detta som orsakas av mins- kade skatteersättningar efter sistnämn- da år till kommuner med god skatte- kraft och av den from samma år ge— nomförda förändringen av bidragsska— lorna för kommunbidragen till folk-

pensionskostnaderna. Uppmärksammats har också de verkningar som följer av höjningen av inkomstgränsen för vissa inkomstprövade folkpensionsförmåner from den 1 juli 1963 samt väntad standard'höjning den 1 juli 1964. Slut- ligen har beaktats de ändringar i fråga om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun som skall genomföras eller beräknas bli genomförda under åren 1966—1970. Sålunda har de här ovan an- givna alternativen —— med undantag av alt. 4 a, 4 b och 4 c _ utarbetats under antagande att staten helt över- tagit kostnaderna för polisväsendet och rättsväsendet samt i enlighet med kom- mitténs förslag i kapitel 10 vissa kost- nader för folkpensioneringen. Därjäm- te har förutsatts att skatteersättningar- na, skattelindringsbidragen och to- lagsersättningarna helt avvecklats. Alt. 4 a, 4 b och 4 c skiljer sig från de öv- riga alternativen ifråga om förutsätt— ningarna därutinnan att det antagits

att staten övertagit endast 1/5 av kost- naderna för polisväsendet och rättsvä- sendet samt att tolagsersättningarna av- vecklats till blott 1/5. Sistnämnda tre alternativ ta-r sikte på den situation som kan beräknas inträda den 1 januari 1966. Skillnaden mellan dessa alterna— tiv består däri att vid utformningen av alt. 4 b och 4 c vissa övergångsbi- drag (se aVSnitt 11.8.3 och 11.8.4) an- tagits utgå till kommunerna, enligt alt. 4 b till landstingskommunerna och en- ligt alt. 4 c till såväl landstingskom- munerna som de borgerliga primär- kommunerna.

Om de särskilda alternativens upp- gifter må följande framhållas. Alt. 1 redovisar de utdebiteringar som under de givna förutsättningarna skulle er- hållas om Skatteutjämningsbidrag inte utgick. Alt. 2 och 3 ger vägledning vid bedömningen av indelningen i skatte- kraftsområden och vid bestämmandet av skattekraftsgränserna. Den skatte— utjämnande effekten hos de egentliga alternativen till bidragssystem fram- går av en jämförelse med alt. 1. Detta gäller dock inte alt. 4 a—4 c som så- som ovan nämnts bygger på andra för- utsättningar än alt. 1. En jämförelse mellan alt. 3 och alt. 4 visar verkan av bidragsprocenten och den i avsnitt 11.5.3 omförmälda reduceringsregeln. Ett studium av alt. 4—10 ger en upp- fattning om vad ändringar av de i sy- stemet ingående faktorerna betyder i utdebiterings— och kostnadshänseende. Det bör vidare observeras att beräk- ningarna enligt alt. 1—4 utförts för samtliga kommune-r i riket medan alt. 5—10 avser ett urval av kommuner. För att erhålla en korrekt jämförelse ifråga om betydelsen i kostnadshän- seende av dessa ändringar har alt. 4 beräknats, förutom för samtliga kom— muner, även för samma urval. (Detta förklarar de skillnader i uppgifterna

om kostnaden för alt. 4 som föreligger mellan tabellerna 36 a och 51, å ena, och tabell 48, å andra sidan.)

Kommitténs beräkningar bygger så- som framgått av det föregående på en rad förutsättningar, hänförliga till kom- munernas skatteunderlag och utdebite- ringsbehov. I fråga om utdebiterings- behovet har beaktats betydelsen av vissa väntade förändringar i fördelnin- gen mellan stat och kommun av kost- naderna för samhällsverksamheten. Denna kommitténs utgångspunkt för beräkningarna har bestämts av det förhållandet att enligt direktiven kostnaderna för de åtgärder som kommittén föreslår inte må över- stiga vad som motsvarade de för bud— getåret 1963/64 upptagna anslagen till skatteersättningar och skattelindrings- bidrag. Kommittén har med hänsyn härtill inte ansett sig vid sina beräk- ningar böra beakta andra ändringar i utdebiteringsbehovet än de förut an- givna. Kommittén vill understryka att fråga således är om beräkningar under vissa angivna förutsättningar i syfte att belysa effekten av och kostnaderna för bidragssystemet i ett givet läge och inte om att ge en prognos rörande för- ändringarna i kostnads- eller utdebite- ringshänseende.

11.3 Rikets indelning i skatte- kraftsområden

Frågan om rikets indelning i skatte- kraftsområden har i kapitel 9 disku- terats från principiell utgångspunkt. Kommittén kom därvid fram till den ståndpunkten att regionala olikheter i kostnadshänseende motiverade en så- dan indelning men att det endast kun- de komma i fråga att indela riket i ett fåtal områden.

ll.3.1 Skattelindringsförordningens indelning i gränsunderlags- områden. Kritik

År 1962 genomfördes, såsom framgått av kapitel 5, vissa jämkningar i förut- sättningarna för rätten att komma i åt- njutande av skattelindringsbidrag. Re- formen, som grundade sig på ett av kommittén den 19 september 1961 av- lämnat förslag (stencilerat), innebar bland annat att den dittills gällande indelningeni gränsunderlagsområden ändrades. Kommittén hade sålunda på grundval av vissa undersökningar av förhållandena i skattelindringskommu- nerna funnit att den då gällande in- delningen i två gränsunderlagsområden inte tillräckligt beaktade föreliggande utgiftsskillnader och föreslog därför att riket skulle indelas i tre sådana om- råden, ett —- Norra Norrland — av- seende Norrbottens län och den del av landskapet Lappland som ingår i Väs- terbottens län, ett andra område —— Mellersta Norrland —— avseende åter- stående del av Västerbottens län samt Västernorrlands och Jämtlands län och ett tredje område Södra och mel- lersta Sverige —— avseende riket i öv- rigt. Till stöd för den föreslagna in- delningen åberopade kommittén bland annat följande.

Ett och samma belopp för skatteun- derlaget per invånare för två kommu- ner behövde inte innebära att kom- munernas ekonomiska bärkraft densamma. Genom olika omständighe- ter, såsom exempelvis stora avstånd, gles befolkning och hårt klimat kunde viss verksamhet i en kommun vara kostsammare än i en annan. I den förra kommunen fordrades alltså ett större skatteunderlag per invånare än i den senare för att hålla samma stan- dard. Av kommittén företagna under- sökningar visade att det förelåg regio-

var

nala skillnader, betingade av geogra- fiska och klimatiska förhållanden. Norra området intog en markerad sär— ställning. Som ett område för sig fram- trädde också Mellersta Norrland. I sist— nämnda område understeg kostnader- na betydligt motsvarande kostnader i Norra området men låg å andra sidan över kostnaderna i Södra och mellersta Sverige. Kommittén föreslog i anled- ning härav en uppdelning av riket i tre gränsunderlagsområden, motsvarande de nyss nämnda tre områdena.

Kommitténs förslag godtogs av samt- liga remissmyndigheter med undantag av länsstyrelsen i Gotlands län. I någ- ra av de tillstyrkande utlåtandena fram- fördes dock viss tveksamhet. Enligt skattelindringsnämndens mening syn- tes den föreslagna avvägningen av gränsunderlagen mellan olika landsde- la-r godtagbar, i varje fall vid ett pro- visorium.

Länsstyrelsen i Gotlands län hade visserligen inte något att erinra mot att riketindeladesi tre gränsunderlags- områden men yrkade att Gotlands län hänfördes till samma område som Väs- terbottens läns kustland samt Jämt- lands och Västernorrlands län. Till stöd för detta yrkande åberopade länssty- relsen flera omständigheter. En faktor som inverkade starkt fördyrande på all verksamhet inom länet var de höga kostnaderna för sjötransporter till ön och därmed sammanhängande dryga kostnader för omlastningar. Primär- kommunerna på länets landsbygd hade den 1 januari 1961 i medeltal en folk- mängd av endast 2 970 personer. Detta invånarantal utgjorde det lägsta i riket näst Hallands län. Folkmängden på lä- nets landsbygd hade under tioårsperio- den 1951—1961 mins-kat med 12,8 % vilket innebar att folkminskningen pro- centuellt varit störst i detta län. Den utflyttning som ägt rum från länet ha—

de varit särskilt kraftig när det gällt personer i de arbetsföra åldrarna me- dan den kvarvarande befolkningen till förhållandevis stor del kommit att be- stå av äldre personer med lägre in- komster. En sådan befolkningsutveck- ling måste med nödvändighet medföra att de berörda kommunernas ekonomi i olika avseenden blev onormalt belas- tad. Enligt länsstyrelsens bestämda åsikt bereddes Gotlands län inte rätt- visa genom de föreslagna ändrade grunderna för skattelindringsbidragen. Särskilt bristen på skatteunderlag i lä- net talade starkt för att detsamma till- delades rikligt tillmätta skattelindrings- bid-rag.

De särskilda förhållanden som kan förekomma i enstaka kommuner eller landsdelar berördes av bland andra Arjeplogs kommun som hävdade att in- delningen i tre gränsunderlagsområden inte var tillräcklig för att skapa skälig lättnad för Lapplands fjällkommune-r med dess särpräglade förhållanden. Särskilda bestäm-melser borde därför utformas att gälla för gränskommuner- na mot Norge. Arvidsjaurs kommun anförde liknande synpunkter.

Kritik mot den rådande områdesin- delningen har framförts av länsutred— ningen för Jämtlands län i dess betän- kande med titeln »Befolkningsutveck- ling och näringsliv i Jämtlands län» (SOU 1963:45). Enligt utredningens mening måste under en övergångspe- riod åtgärder vidtas från statens sida som direkt förbättrade den kommuna- la ekonomin i ifrågavarande län, åt- gärder som var ägnade såväl att öka kommunernas skattekraft som att be- gränsa deras utgifter. Kommuner med skattekraft understigande medelskatte— kraften i riket borde därför erhålla statsbidrag i sådan omfattning att me- delskattekraften i riket uppnåddes. Dessa bidrag förutsattes skola utgå till

både primärkommuner och landstings— kommuner. Det var angeläget att de hårt skattetyngda kommunerna i Jämt- lands län sattes i högsta möjliga bi- dragsklass. De nuvarande bestämmel- serna om skattelindringsbidrag hade nämligen enligt utredningens mening fått en mycket ogynnsam effekt för Jämtlands län.

Även kommittén för näringslivets lokalisering har i sitt betänkande >>Ak- tiv lokaliseringspolitik» (SOU 1963: 58) berört frågan om hur bristande skattekraft skall kompenseras och fram- hållit att skattelindringsförordningens reglering i förevarande avseende vore att betrakta som ett provisorium till dess skatteutjämningskommittén lagt fram sitt förslag till en mera långsiktig lösning av frågan.

I två likalydande motioner (1:124 och II: 152) vid 1964 års riksdag har yrkats ändring av gränsunderlaget så- vitt gäller landskapet Hälsingland. Som stöd för den yrkade ändringen hänvi- sas i första hand till den enligt motio- närernas mening synnerligen ogynn- samma befolkningsutvecklingen, ett för- hållande som i hög grad påverkar kom- munernas finanser. Vidare påpekas bland annat att Hälsingland befinner sig i en avsevärt mera ogynnsam si- tuation än det andra i länet ingående landskapet, Gästrikland. Motionärerna understryker också att medelskatte- kraften i Hälsingland är lägre än i Gästrikland och Medelpad. Det torde därför, enligt motionärernas mening, vara följdriktigt att