SOU 1972:64

Kriminalvård

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Genom beslut den 22 oktober 1971 bemyn- digade Kungl. Maj:t chefen för justitiede- partementet att tillkalla högst åtta sakkun- niga jämte sekreterare och experter med uppdrag att utreda behovet av reformer inom kriminalvården m. m.

Med stöd av detta bemyndigande tillkal- lades den 10 november 1971 som sakkunniga statssekreteraren Ove Rainer, n'ksdagsledamö- terna Astrid Bergegren, Arne Gadd, Nils-Eric Gustafsson, Sten Sjöholm och Anders Wijk- man samt departementsrådet Sven Anders- son och generaldirektören Bo Martinsson. Till sekreterare förordnades samma dag t. f. kanslirådet Johan Leche.

De sakkunniga antog namnet kriminal- vårdsberedningen.

Att såsom experter biträda kriminalvårds- beredningen förordnades den 10 november 1971, avdelningsdirektören Vilhelm Karl- ström och skyddskonsulenten Barbro Schil- lander-Lundgren.

För att beaktas vid uppdragets fullgörande har till beredningen överlämnats.

1 Riksdagens skrivelse till Kungl. Maj:t den 7 april 1972, i anledning av väckt mo- tion om höjning av ersättningen till överva- karna inom kriminalvården. 2 Framställningar till utbildningsdeparte- mentet från Örebroskolan för vuxna den 22 december 1969, skolstyrelsen i Österåker kommun den 30 september 1970 och skol- överstyrelsen den 29 mars 1971 rörande studieverksamheten vid fångvårdsanstalterna. Beredningen har dessutom från myndig-

heter, organisationer och enskilda personer mottagit skrivelser rörande frågor inom be- redningens ämnesområden.

Beredningen har under utredningsarbetet sammanträffat med kriminalvårdsdirektö- rerna, företrädare för samtliga personalorga- nisationer som har medlemmar verksamma inom kriminalvården samt med representan- ter för de intagnas förtroenderåd. Medlem- mar inom föreningarna Riksförbundet för hjälp åt läkemedelsmissbrukare (RFHL) och Riksförbundet för kriminalvårdens humani- sering (KRUM) har beretts tillfälle att fram- föra sina synpunkter på frågor som omfattas av beredningens utredningsuppdrag.

Beredningen har besökt fångvårdsanstal- terna Härlanda, Malmö och Österåker, All- männa häktet i Göteborg samt Skyddsvärnet iGöteborg.

Beredningen får härmed överlämna sitt betänkande.

Särskilt yttrande har avgetts av ledamoten Gustafsson.

Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i augusti 1972

Ove Rainer Astrid Bergegren Arne Gadd Nils-Eric Gustafsson Sten Sjöholm

Anders Wijkman Sven Andersson Bo Martinsson

/Johan Leche

alla '.'llrl | ugln | * ll"'l'_- g||||||r|u

* " ' - Webcubul . . '_ ”_ _. __. ,.— __ ,. _ lr hf., ?" i: -'. "_ _miTäll-ermlda II & _.) til. "Ti-| ._'||!|'

. | _ . | . . _ ,. ,_,,_, , ' --1'— _ || ll ' , | |' . » | ' '— 's. .."—..., :. . . | '| _, | |||,.|,,_ , | > ': * | .|||,v, " || ' " *' . . .. | ' |! ' | 4 | ||| "| u | _ _, _ | || ' _| | v 1 | 7—- _ ._ _ _ l ' L 1 '" ' lll , | rI V |_ || | , | —|'— - .. " ' ||| , _ * ' | | |. _ ' _ | || | || '|f _ | | _. . | || ,_ .| _ | ' |. | —'| ,, __. _ ——' | | _ _||I|| | || _ | ,I, .. |” * ' ' ||I _. "|| "| ,I, " ' ,||. || . , , | | . . _|, ||_ . || |”? ,—, _, _ _ . , | |' . . || | .. _ _ | | | __ , _ | — "| . ||' _ .| , _| ( || '| . _ ___I fl " ' : ||| . . I. _ , .11 | Il II,,I " .,1111 | , | _ | . |. L ,,. , |||r' ' | |. . _ ” 71 | _ | - | ,, | . | ' II . | | _ | _ , . | | ._ l 11 . ||| 1 . ' | lE |

Förkortningar

FBK = Fångvårdens byggnadskom- mité KAlK = Kommittén för anstaltsbe- handling inom kriminalvården

Direktiven

l anförande till statsrådsprotokollet över justitieärenden för den 22 oktober 1971 meddelade chefen för justitiedepartementet, statsrådet Geijer, direktiv för de sakkunnigas arbete. Departementschefen anförde därvid följande.

Under senare tid har den kriminalpoli- tiska debatten varit mycket livlig. Diskussio- nen har rört såväl samhällets insatser för att förebygga och beivra brott som strafflagstift- ningen och påföljdssystemet. I riksdagen har fråga väckts om att tillsätta en kriminalpoli- tisk beredning för samordning och planering av samhällets åtgärder mot brott. Önskemål har framförts om en effektivisering av den brottsförebyggande verksamheten, en över- syn av strafflagstiftningen och påföljdssyste- mot och en förbättrad kriminalvård.

När det gäller vad som kan göras för att minska brottsligheten ligger ansvaret på många samhällsorgan. Om man skall komma till rätta med den brottslighet som beror på social missanpassning är det särskilt angelä- get att åtgärder vidtas på ett så tidigt sta- dium som möjligt. Ett stort ansvari fråga om den brottsförebyggande verksamheten kom- mer därför att ligga såväl på de organ isam- hället, som har ansvaret för den sociala mil- jöns utformning som på skolan och barna- och ungdomsvården. Jag hoppas att det öka- de samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis som har påbörjats genom inrättan- det av kommunala samarbetsorgan skall leda till att man på ett effektivare sätt kan före- bygga och motverka brottslighet och annan missanpassning bland barn och ungdom.

Det är också min förhoppning att det sam— arbete som förekommer mellan kriminalvår- dens organ och arbetsmarknadsmyndigheter— na när det gäller att inplacera lagöverträdare

i arbetslivet skall intensifieras. En del fackli- ga organisationer har också gjort betydande insatser på detta område. Denna verksamhet bör ges allt möjligt stöd och detär angeläget att arbetsmarknadens organisationer starkare engageras i insatser av detta slag. Jag åter- kommer härtill i det följande.

När det gäller åtgärder på rättsvårdens om- råde har fortlöpande väsentliga resursför- stärkningar skett inom den brottsförebyg- gande verksamhet som polisen bedriver. Så- lunda har — utöver betydande personella och materiella förstärkningar en omorganisa— tion skett av polisväsendet. Dessa åtgärder bör leda till en väsentlig effektivisering av polisverksamheten.

Beträffande strafflagstiftningen och på- följdssystemet vill jag erinra om att brotts- balken trädde i kraft så sent som den 1 janu- ari 1965. Detta hindrar inte att partiella re- former har genomförts på brottsbalkens om- råde och att andra sådana reformer förbe- reds. Det kan bli aktuellt att så småningom göra en översyn av lagstiftningen om brotts— kategorierna och eventuellt också av på- följdssystemet, men jag ärinte beredd att nu ta ett sådant initiativ.

Av det sagda framgår enligt min mening att det knappast finns något att vinna genom tillsättandet av en kriminalpolitisk bered- ning. Men på det särskilda område av krimi- nalpolitiken som kriminalvården utgör före- ligger ett starkt behov av en samlad bedöm— ning av verksamhetens mål och medel. Det framstår som alltmer nödvändigt att få till stånd en samordning, planering och priorite- ring av reformverksamheten.

På kriminalvårdens område har sedan lång tid pågått ett intensivt reformarbete framför allt inom olika kommittéer. En del har avslu- tat sitt arbete och deras förslag är föremål

för Kungl. Maj:ts prövning. Andra kommer att redovisa sitt arbete inom en nära framtid. I sammanhanget förtjänar följande att näm- nas.

Fångvårdens byggnadskommitté (Ju 1957: 39), som sedan år 1956 har till uppgift att handha nybyggnadsverksamheten inom kri- minalvården, har lagt fram ett flertal förslag till upprustning av anstaltsbeståndet. Av des- sa har ställning ännu inte tagits till förslag till byggnadsprogram för en ny centralanstalt och en ny sluten sidoanstalt i norra räjongen eller för utbyggnad av Österåkeranstalten och inte heller till förslag att uppföra nya sidoanstalter i Herrljunga och Ystad eller att renovera interneringsanstalten i Norrköping. Kommitténs uppgifter består f. n. förutom vissa mindre arbeten i att projektera en ny centralanstalt inom ungdomsräjongen. När det gäller nybyggnadsverksamheten på längre sikt ingår det i kommitténs program att er- sätta centralanstalterna i Göteborg och Mal- mö med nya anstalter.

Vad gäller anstaltsvården har vidare kom- mittén (Ju 1968260) för anstaltsbehandling inom kriminalvården till uppgift att göra en översyn av lagstiftningen om behandling i fångvårdsanstalt. Kommitténs betänkande, som väntas inom kort, kommer att innehålla förslag beträffande de intagnas fördelning på olika anstalter, arbete och arbetsersättning, besök och permission, utnyttjande av fritid, disciplinär bestraffning för förseelser, de in- tagnas medverkan i och inflytande på be- handlingen m. m.

Vidare har tillsynsutredningen (Ju 1967: 69) i uppdrag att utreda behovet av tillsyns- personal vid fångvårdsanstalterna. Utred- ningen har att särskilt undersöka hur kravet på ökad säkerhet och trygghet i tjänsteutöv- ningen kan komma att påverka personalbe- hovet på tillsynssidan och att därvid bl. a. pröva lämpligheten av en ytterligare differen- tiering av klientel eller omfördelning av per- sonal. Frågan om hur kostnaderna för trans- porter inom kriminalvården'skall nedbn'ngas utreds av förpassningsutredningen (Ju 1966: 68).

När det gäller frivården har en särskild ut- redningsman lagt fram förslag till omorgani— sation av skyddskonsulentorganisationen (Ju stencil 1970112). Förslaget syftar till en vä- sentlig förstärkning av frivårdens resurser.

Förslag som avser såväl anstaltsvården som frivården har lagts fram av narkomanvårds- kommittén och kommittén för lagstiftningen angående trafiknykterhetsbrott. Narkoman- vårdskommitténs förslag (SOU 1969z52—53)

går ut på bl. a. inrättande av särskilda vård- enheter inom kriminalvården för omhänder- tagande av drogmissbrukare som har begått brott.

Förslaget beträffande påföljder för trafik- nykterhetsbrott (SOU 1970:61) innebär för kriminalvårdens del en minskad beläggning på anstalterna och en förstärkning av resur- serna inom frivården. Vidare bör erinras om att fylleristraffutredningen har lagt fram för- slag (SOU 1968:55) som ställer krav på vä— sentligt ökade resurser för vård av sådana som tas om hand för fylleri. Dessa förslag förutsätter ökade insatser även från social- vården.

Av betydelse i sammanhanget är vidare det arbete som pågår inom kommittén (Ju 1970:54) för kriminologisk behandlings- forskning. Detta arbete avser en systematisk forskningsplanering på kriminalvårdens om- råde och skall inriktas på forskningsprojekt som syftar till att mäta rehabiliteringseffek- ten av olika behandlingsåtgärder. Under kommitténs ledning bedrivs ett experiment inom Sundsvalls skyddskonsulentdistrikt som går ut på att mäta effekten av förstärkta insatser inom frivården. Kommittén förbere- der ett liknande projekt inom anstaltsvården.

Slutligen vill jag erinra om att förvand- lingsstraffutredningen (Ju 1970:53) har i uppdrag att se över reglerna om verkställig- het av bötesstraff med sikte på att slopa för- vandlingsstraffet. En sådan åtgärd påverkari viss begränsad utsträckning behovet av an- staltsplatser. En viss betydelse kommer ock- så det nyligen framlagda förslaget om avräk- ning av häktningstid att få för beläggningen vid anstalterna.

Av vad jag nu sagt framgår att de reformer som kan komma att aktualiseras under den närmaste tiden har ett starkt inbördes sam- band. Det är nödvändigt att tillse att insat- serna inom kriminalvården görs med en be- stämd målsättning och efter enhetliga riktlin- jer. Därför krävs en samordning inte bara när det gäller ställningstagandet till konkreta re— formförslag utan också beträffande det fort- satta reformarbetets bedrivande. Det är ock- så uppenbart att — ehuru det här är fråga om angelägna reformer en prioritering av in- satserna måste ske mellan de olika åtgärder- na inbördes och i förhållande till de krav som ställs på resursförstärkningar på andra områden av samhällsbyggandet.

En grundläggande fråga inom kriminalvår- den är fördelningen av insatser på å ena sidan anstaltsvården och å andra sidan frivården. Utvecklingen har klart gått mot en minskad

beläggning på våra anstalter och en motsva- rande ökning av frivårdsklientelet. Detta överensstämmer väl med påföljdsreformen i brottsbalken . Vad som sålunda skett talar för en prioritering av insatserna på frivårds- sidan. Emellertid måste också beaktas att vi trots att en omfattande upprustning av våra fångvårdsanstalter har skett, fortfarande har ett anstaltsbestånd som delvis är nedslitet och omodernt. Förnyelsen av anstaltsbestån- det måste därför fortsätta. De förslag som kommittén för anstaltsbehandling inom kri- minalvården lägger fram aktualiserar också åtgärder för att förbättra vården och behand- lingen av de intagna. Åtgärder när det gäller personalens sammansättning och arbetsför- hållanden blir även aktuella. Förändringari klientelets sammansättning kommer också sannolikt att kräva nya ställningstaganden. Man får också räkna med att anstalterna kommer att inrymma ett klientel som blir mer och mer svårbehandlat. Behovet av in- satser av nu angivet slag på anstaltssidan mås- te vägas sinsemellan och mot behovet av re- sursförstärkningar inom frivården.

Det är enligt min mening nödvändigt att göra en samlad bedömning av olika vårdbe- hov och en prioritering av reformerna. Dessa bör särskilt inriktas på åtgärder för att min- ska återfallsbrottsligheten. På grundval av gjorda rön och erfarenheter bör nya vägar prövas när det gäller att ge lagöverträdare bättre möjligheter att anpassa sig till sam- hällslivet.

För att skapa möjligheter till ett samlat grepp om de aktuella kriminalvårdsfrågornai enlighet med vad jag nyss har anfört bör en kriminalvårdsberedning nu tillsättas. Med ledning av vad jag nyss har anfört bör bered- ningen göra upp en plan för det fortsatta reformarbetet inom kriminalvården. Plane- ringen bör i första hand ge underlag för ställ- ningstaganden till aktuella reform- och re- sursbehov men planeringsarbetet bör givetvis också sättas ini ett mera långsiktigt perspek- tiv på kriminalvårdens målsättning och inne- håll. Socialvårdens roll i sammanhanget bör beaktas. I nu angivet syfte bör beredningen gå igenom framlagda utredningsförslag och bedöma angelägenhetsgraden av aktualisera— de reformer. Beredningen skall i första hand bedöma de mera näraliggande resursbehoven inom kriminalvården, särskilt vad avser en avvägning av behovet av insatser inom å ena sidan anstaltsvården och å andra sidan frivår- den. En viktig uppgift för beredningen blir därvid att bedöma på vilket sätt de samhälle— liga insatserna kan göras i samverkan med ett ökat engagemang från bl. a. arbetsmarknads-

organisationernas sida när det gäller att in- placera lagöverträdare i arbetslivet.

Beredningens arbete bör bedrivas i nära samarbete med tillsynsutredningen, förpass- ningsutredningen och kommittén för krimi- nologisk behandlingsforskning. Ett visst samarbete bör även komma till stånd med socialutredningen (S 1969129). Fångvårdens byggnadskommitté bör befrias från sitt upp- drag. Hur det fortsatta byggnadsarbetet skall ledas och bedrivas får övervägas av bered- ningen.

Utredningsarbetet bör bedrivas i sådan takt att resultatet av dess arbete kan redo— visas under första halvåret 1972.

Sammanfattning

1 Inledning

Kriminalvårdsberedningen föreslår en genom- gripande reform av kriminalvårdens organisa- tion och verksamhet. För frivårdens de] före- slås såväl väsentliga förändringar av arbets- uppgiftema och verksamhetens inriktning som betydande resursförstärkning. Frivården tillförs sålunda omkring 360 nya tjänster. För att möjliggöra ett integrerat samarbete mellan frivård och anstaltsvård och för att förbättra möjligheterna för de intagnas an- passning i samhället föreslår beredningen ett nytt anstaltssystem. Detta bygger på ett mindre antal riksanstalter för mera svårbe- handlade klienter (ca 2 000) och för sådana intagna som tas in på anstalter av huvudsakli— gen allmänpreventiva skäl (ca 1 000), före- trädcsvis rattfyllerister, samt ett antal mind- re lokalanstalter för övriga intagna (ca 2 000). Förslaget innebär att det nuvarande systemet med åtta kriminalvårdsräjonger slo- pas och att en indelning i stället görs i ett större antal kriminalvårdsregioner i huvudsak i anslutning till länsindelningen. Det fort- satta anstaltsbyggandet föreslås bli inriktat på uppförandet av mindre lokalanstalter och om- och tillbyggnad av befintliga mindre anstalter. Uppförandet av stora anstalter föreslås helt upphöra.

Beredningens förslag beräknas medföra en kostnadsökning på driftbudgeten av 34 milj. kr. Genomförandet föreslås ske under fem år med början är 1974. Investeringarna

beräknas under samma tid till 53 milj. kr. De sammanlagda investeringarna för anstalts- byggande är beräknade till ca 125 milj. kr. Detta belopp skall jämföras med den sam- manlagda investeringskostnaden för det an- staltsbyggande som hittills framlagda förslag innebär. Det uppgår till minst 230 milj. kr.

I betänkandet behandlar beredningen ock- så alla frågor av större betydelse rörande frivårdens och anstaltsvårdens utformning som har tagits upp av tidigare utredningar eller i andra sammanhang, såsom narkoman- vården, hälso- och sjukvården i övrigt, per- sonundersökningsverksamheten, övervak- ningsverksamheten, prövotidens längd, socia- la stödåtgärder, frivårdsarbetet på häkten, frivårdsdistriktens utformning, differentiering av anstaltsklientelet, behandlingsplanering, aktiviteter på anstalterna, arbetSplikten, brevkontrollen, besöksverksamheten, rätten för de intagna att använda telefon, permis- sioner, anstaltstidningar, de intagnas medin- tlytande, enrumsbehandling och disciplin- straff, övervakningsnämndernas och de cen- trala nämndernas verksamhet. Vidare be— handlas personalens förhållanden och frågan om kriminalvårdens informationsverksam- het.

2. Beredningens syn på sitt uppdrag

Beredningen understryker att kriminalvår- dens klienter kanske mer än andra är beroen-

de av samhällets åtgärder i stort. Det gäller åtgärder för att skapa sysselsättning och förbättrade bostadsförhållanden, liksom åt- gärder inom skolväsendet och inom barna- och ungdomsvården. I det sistnämnda fallet framhåller beredningen att adekvata åtgärder måste vidtagas mot ungdomskriminalitet på ett så tidigt stadium och med sådan kraft att inte kriminalvården ställs inför uppgifter som ter sig olösliga. [ den mån det i detta avseende finns brister och dessa beror på gällande lagstiftning eller otillräckliga resur- ser är det socialutredningens uppgift att läg- ga fram förslag till reformer.

Beredningens uppdrag är att med ut— gångspunkt från vissa förslag till reformer inom kriminalvården som redan har lagts fram för regeringen — ange de riktlinjer efter vilka reformarbetet bör bedrivas. Det förut- sätter en bedömning av angelägenhetsgraden av olika redan föreslagna åtgärder. Men be- redningen är också inom ramen för gällande påföljdssystem oförhindrad att föreslå andra åtgärder som är ägnade att skapa förutsätt- ningar för en effektivare kriminalvård.

En grundläggande frågeställning avser för- och nackdelarna av anstaltsvård resp. frivård. Beredningen vill för sin del begränsa sig till att framhålla att frihetsberövandet som så- dant i regel inte förbättrar den enskildes möjligheter till anpassning till ett liv i frihet. Beträffande frivården uttalar beredningen att ehuru man inte vet i vad mån intensivare vårdinsatser påverkar resultatet av frivårdsar- betet är det emellertid en utbredd uppfatt- ning att ur individualpreventiv synpunkt bättre resultat nås genom kriminalvård i frihet än genom anstaltsvård. Till detta kom- mer att frivård är en både humanare Och billigare vårdform än anstaltsvård.

Det nu sagda talar för förstärkta insatseri första hand inom frivården. Men frivårdens insatser måste samordnas med insatser inom anstaltsväsendet. Beredningen anser därför att ett ställningstagande till frågan om frivår- dens resurser inte kan ske utan hänsynsta- gande till anstalternas behov.

För beredningen är det väsentligt att från början framhålla att en skarp gränsdragning

mellan de olika vårdformerna inte kan göras varför även anstaltsvården väsentligen bör inriktas på åtgärder som syftar till att skapa förutsättningar för de intagnas sociala an- passning. -Innan man har tillräckligt erfaren- hetsunderlag när det gäller olika slag av terapeutiska åtgärder bör dessa insatser kon- centreras till konkreta åtgärder för utbild- ning, arbets— och bostadsanskaffning och andra rent praktiska omsorger om klienten.

I avsaknad av tillräckligt underlag för en prognos om utvecklingen har beredningen valt att utgå från att beläggningen på anstal- terna vid oförändrad kriminlapolitik i stort sett kommer att vara av samma omfattning som i dag och att frivårdsfallen kommer att öka något.

3 Kriminalvårdens mål och medel

Kriminalvården skall med tvång verkställa ett frihetsberövande samtidigt som åtgärder skall vidtas för den dömdes anpassning till ett liv i frihet. Även frivården innehåller vissa element av tvång. Kriminalvårdens dubbla uppgift skapar sålunda svåra awägningspro- blem som inte i lika hög grad finns inom andra vårdområden. En konsekvens härav blir att den inom sådana vårdområden sty— rande principen, att man bör bygga på erbju- danden om frivillig vård, inte i samma ut- sträckning kan tillämpas på kriminalvårds— klientelet.

Beredningen anser det vidare nödvändigt att söka klargöra vilket ansvar som åvilar kriminalvården och vad som ankommer på andra vårdområden, när det gäller de ca 28 000 människor som på grund av beslut av domstol f.n. är föremål för åtgärder av kriminalvårdens organ. Beredningen vill från början slå fast att de straffade har samma rätt till samtliga samhällets stödåtgärder och vårdinsatser som andra människor i vårt sam- hälle. Det förhållandet att kriminalvårdens klienter har begått brott, har särskilda pro- blem när det gäller anpassning i samhället och ibland har fysiska eller psykiska handi- kapp som gör dem särskilt svårbehandlade, får inte medföra att andra samhälleliga stöd-

och vårdorgan fränkänner sig ansvaret för dem.

Som nyss anförts är kriminalvårdens upp- gift att verkställa de av domstolarna beslu- tade påföljderna med hänsynstagande dels till att den dömdes anpassning i samhället underlättas, dels till att samhället så långt möjligt skall skyddas mot brott. När det gäller att lösa den förstnämnda uppgiften blir det i stor utsträckning fråga om åtgärder för vilka andra myndigheter generellt sett har det primära ansvaret, (. ex. bostads- och arbetsanskaffning samt fysisk och psykisk hälsovård. Det är angeläget att framhålla att detta ansvar kvarstår. Kriminalvårdens perso- nal skall i första hand klarlägga klienternas behov av stöd och vård samt förmedla den nödvändiga kontakten med ansvariga organ. Det ankommer sedan på de ansvariga att tillse att de åtgärder vidtas och den värd ges som klienten har rätt att fordra. Detta skall ske på samma villkor och i samma utsträck- ning som gäller för andra stöd- och vårdsö- kande. Endast när sådana förhållanden före- ligger som sammanhänger med kriminalvår- dens andra uppgift, nämligen att skydda samhället mot brott, måste kriminalvården ta det primära ansvaret även för åtgärder av nu angivet slag.

Vad ovan sagts innebär enligt beredningens mening att kriminalvårdsklientelets behov av fysisk och psykisk hälsovård skall tillgodoses inom kriminalvården endast då omhänderta- gandet av klienterna förhindrar eller försvå- rar att vården bereds inom den allmänna sjukvården. ] övrigt bör kriminalvårdskliente- let i princip beredas vård inom den allmänna sjukvården med utgångspunkt från en be- dömning som uteslutande grundar sig på vårdbehovet. Detta kräver en ändrad praxis vid vissa sjukvårdsinstitutioner.

De ovan angivna principerna innebär ock- så att arbetsmarknadsmyndigheterna istörre utsträckning än f.n. bör ta sig an kriminal- vårdsklientelets problem.

När det gäller att bedöma hur kriminalvår— den skall lösa den uppgift som lagstiftningen har angivit är det en naturlig utgångSpunkt att undersöka hur kriminalvårdens klientel är

sammansatt. Man finner då att klientelet kan indelas i huvudsak i tre grupper.

Den första och största gruppen (A) utgörs av vad man kallar normalklientelet inom anstalterna och frivården. Beträffande denna grupp är problemen ofta likartade oavsett om klienten är omhändertagen på anstalt eller föremål för kriminalvård i frihet. Sam- hällets skyddsbehov är mindre framträdande varför kriminalvårdens insatser främst kan inriktas på åtgärder som syftar till klientens anpassning i samhällslivet.

Den andra gruppen (B) utgörs av sådana som på grund av sin kriminella belastning och sin personliga läggning är svårbehandla- de. Dessa klienter är ofta samtidigt farliga för sin omgivning och rymningsbenägna.

Den tredje gruppen (C) har av allmänpre- ventiva skäl dömts till kortare frihetsstraff. I fråga om denna grupp föreligger inte något skyddsbehov. Den skall inte heller bli före- mål för frivårdande åtgärder. Kriminalvår- dens insatser kan därför oftast inskränka sig till mera servicebetonade åtgärder under an- staltstiden.

Det är mot bakgrund av vad nu har sagts dels angående kriminalvårdens uppgift i rela- tion till verksamheten inom andra vårdområ- den, dels beträffande sammansättningen av kriminalvårdens klientel som man bör be- döma hur kriminalvården på det effektivaste och minst kostnadskrävande sättet skall kun- na vidta åtgärder som trots begränsningar i klienternas frihet syftar till deras anpassning i samhället. Det är emellertid svårt att fast- ställa arten och graden av den anpassning som eftersträvas. I avsaknad av tillräckligt informationsunderlag när det gäller åtgärder som syftar till mera djupgående personlig- hetsförändringar bör kriminalvårdens verk- samhet främst inriktas på sådana konkreta åtgärder som kan bidra till att minska de dömdas sociala isolering och förhindra att de diskrimineras i fråga om arbete, utbildning, bostäder m. m. Den enskilda klienten bör så vitt möjligt hjälpas att skaffa sig en menings- full sysselsättning, att utveckla sina positiva förutsättningar samt aktiveras att så långt som möjligt själv klara sin ekonomi. Det

sociala rehabiliteringsarbetet bör bedrivas i intim samverkan med samhällets övriga hjälporgan.

Genom informationsverksamhet och öpp- na arbetsformer bör kriminalvården dess- utom söka öka allmänhetens förståelse för de straffades problem Och därigenom minska deras sociala isolering.

När det gäller att uppnå det angivna målet bör förväntningarna inte sättas alltför högti fråga om anstaltsvården. Praktisk erfarenhet tyder på att institutionsvård och speciellt tvångsmässig sådan i regel skapar sådana disci- plin— och samlevnadsproblem att den primära uppgiften dvs. den dömdes anpassning till samhället försvåras. Det sociala rehabilite- ringsarbetet kompliceras också av praktiska problem. Det är t. ex. svårt att skaffa dem som skall friges arbete och bostad från anstalten eftersom arbetsgivare och hyresvärdar i regel kräver personlig kontakt med den sökande. Framför allt är det svårt att undvika de pro- blem som en abrupt övergång från en reglerad anstaltstillvaro till ett liv i frihet ofta medför. De nu nämnda olägenheterna kan dock min- skas genom övergång till ett annat anstalts- system

Även frivården bygger primärt på tvång och hot om tvång. Tvångsinslaget är dock inte lika framträdande och det kan därför förväntas, att man lättare kan förmå klien- terna att acceptera inskränkningar i sin frihet Och samverka för en rehabilitering. De pro- blem som är direkt förknippade med an— staltslivet bortfaller inom frivården samtidigt som det praktiska arbetet underlättas av att klienten har större rörelsefrihet och själv kan ta aktiv del i ansträngningarna att reda ut sina sociala svårigheter.

Inom anstaltsvården bör arbetet främst inriktas på åtgärder som gör klienten bättre rustad att lösa de problem han möter i samhället efter frigivningen. Framför allt be- träffande den stora gruppen av normalklien- tel bör anstaltsvården integreras med frivår— den och övergången mellan anstaltsvård och frivård underlättas genom ett ökat användan- de av långtidspermissioner och frigång.

Beträffande den nu nämnda gruppen av

anstaltsklientelet anser beredningen att, om man enbart utgick från arten av deras krimi- nella handlingar, skulle en stor del av det normalklientel som f. n. finns på anstalterna utan större svårighet kunna överföras till frivården. Till följd av långvarig asocialitet där sprit- och narkotikamissbruk vid sidan av brottslighet är vanliga missanpassningssymp- tom är dessa intagna emellertid periodvisi behov av att omhändertagas i fastare former än frivården kan erbjuda. Bl.a. behöver klienterna det stöd som ordnade bostads— och levnadsförhållanden innebär.

Den fortsatta förnyelsen av anstaltssyste- met bör därför huvudsakligen inriktas på sådana institutioner där de intagna kan uppe— hålla kontakten med den miljö som de efter frigivningen skall leva i samtidigt som deras livsföring kan kontrolleras på ett effektivare sätt än enbart genom tillsyn av frivårdsperso— nal. Utöver de fördelar som detta kan inne- bära ur behandlingssynpunkt kan en utveck- ling av anstaltsbeståndet enligt dessa princi- per dessutom resultera i en begränsning av de kostnader som sammanhänger med nybygg- nadsbehovet eftersom anstalter avsedda för sådana verksamhetsformer byggnadsmässigt kan utformas på ett enklare sätt.

Som redan framhållits måste en de] intag- na med hänsyn till samhällsskyddet och till den allmänna laglydnaden behandlas mera restriktivt. Sådana intagna bör placeras på anstalter där verksamheten anpassas till en regelmässig ordning som garanterar säkerhet och ordnade förhållanden för såväl intagna som personal. Det ur individualpreventiv synpunkt fördelaktigare behandlingsalterna- tivet måste i dessa fall vägas mot krav på beaktande av säkerhet och samhällsskydd. I slutet av verkställighetsperioden bör det vara möjligt att pröva huruvida även klienter till- hörande denna grupp kan överföras till den typ av anstalt som nyss har förordats av beredningen.

En annan klientelgrupp som enligt vad redan berörts bör kunna omhändertas under särskilda former är de personer som av rent allmänpreventiva skäl har ådömts kortvariga fängelsestraff och som efter frigivningen kan

beräknas återgå till socialt ordnade förhållan- den. Dessa personer utgör givetvis i regel ingen säkerhetsrisk och anses vanligen inte ha något vårdbehov som kan tillgodoses genom kriminalvårdande åtgärder. Det synes därför vara fullt försvarbart att de omhändertas på ett sätt som med beaktande av humanitära krav åsamkat samhället minsta möjliga kost- nader.

Vad frivården beträffar bör man eftersträ- va effektivare arbetsformer samtidigt som de personella resurserna förstärks på ett sätt som gör det möjligt för frivårdspersonalen att såväl medverka i arbetet med frigivningen av dem som är intagna på anstalterna som att öka insatserna för socialt stöd åt dem som står under övervakning.

4 Kriminalvårdens anstaltssystem

Beredningen har som ovan nämnts sökt ana- lysera det nuvarande anstaltsklientelets sam- mansättning. Beredningen har funnit att man i stort sett kan indela klientelet i tre grupper.

A. Skillnaden mellan frivårdsklientel och flertalet anstaltsintagna med korta och me- dellånga strafftider är numera ganska liten såväl i fråga om arten av klienternas krimi- nella handlingar som när det gäller deras ålder, hälsotillstånd, bakgrund eller sociala vanor inklusive missbruk av alkohol och narkotika. Åtskilliga som nu behandlas på anstalt har ursprungligen tillhört frivårds- klientelet. De åtgärder som där satts in har emellertid inte givit åsyftat resultat utan klienterna har kommit in i en oordnad livsfö- ring som har lett till fortsatt brottslighet. Denna brottslighet är dock i många fall inte av allvarligare karaktär än att kravet på samhällsskydd och allmän laglydnad skulle kunna tillgodoses genom de inskränkningar i den dömdes personliga frihet som också ingår i frivårdsarbetet.

Utöver sociala insatser av olika slag, t.ex arbetsvård, utbildning, bostadsanskaffning samt ekonomiska och medicinska stödåtgär- der, kräver arbetet med denna grupp _ i fortsättningen kallad normalklientelet en relativt stark social kontroll kombinerad

med personlig påverkan i syfte att förmå dem att acceptera en mera ordnad livsföring. I en del fall kräver detta någon form av intitutionell kontroll.

Den anstaltsbehandling som för närvaran- de ges inom kriminalvården fyller inte dessa krav. De sociala insatserna i samband med klienternas utskrivning är ofta otillräckliga. Arbetet härpå försvåras av anstaltssystemets utformning. Huvuddelen av de intagna friges nu antingen från öppen anstalt belägen på stort avstånd från hemorten eller från sluten anstalt. I båda fallen omöjliggöres en succes- siv utslussning.

På slutna anstalter måste kontrolluppgif- ten tillmätas så stor betydelse att persona- lens möjligheter att påverka klienternas atti- tyder blir begränsade. Normalklientelets in- tagningstider är dessutom i många fall så korta att de inte hinner få någon personlig kontakt med personalen.

Enligt beredningens uppfattning kan man bäst komma tillrätta med detta problem genom ett anstaltssystem som medger en integration mellan anstaltsvård och frivård.

Om de intagna får tillbringa verkställig- hetstiden på en anstalt i närheten av hemmet skapas bättre förutsättningar för arbets— och bostadsanskaffning och det blir möjligt att vidta åtgärder i detta syfte i god tid före utskrivningen. Personalens arbetsbelastning minskar genom att de intagna själva kan ta mera aktiv del i utskrivningsförberedelserna. Övervakare och frivårdstjänstemän kan ha fortlöpande kontakt med sina klienter oav- sett om dessa är intagna på anstalt eller undergår frivård. Arbetet med klienternas återanpassning kan härigenom bedrivas mera långsiktigt.

B. Det finns vidare på anstalterna intagna som är svårbehandlade och vilkas krimina— litet är av allvarlig natur samt personer som utan kraftig kontroll riskerar att allvrrligt skada sig själva eller andra. I dessa fall skulle ett användande av öppna behandlingsfcrmer medföra risk för att en del av de dömda genom rvmningar och permissionsmissbruk skulle undandra siglagföringen och evenzuellt begå nytt brott.

De uppgifter man har om klientelet ger också anledning att förmoda att det bland dem som har dömts till långvariga frihetsbe— rövanden finns intagna som har begått brott av samma art som normalklientelet, men vilkas kriminalitet är så omfattande att skyddsaspekter måste tillmätas större bety- delse.

C. En tredje klientelgrupp som enligt vad redan berörts bör kunna omhändertas under särskilda former är de personer som av rent allmänpreventiva skäl ådömts kortvariga fängelsestraff.

Det nuvarande systemet innebär. att man har särskilda anstalter för dem som har dömts till ungdomsfängelse, skyddstillsyn med anstaltsbehandling, fängelse resp. inter- nering.

En grundläggande tanke ikriminalvårdens verksamhet har hittills varit att man bör undvika att klienter med olika kriminell belastning blandas på anstalterna. Det har ansetts att risk föreligger för skadlig påver- kan på mindre avancerade klienter från mera avancerade klienters sida. Beredningen anser att dessa farhågor är betydligt överdrivna.

Det har vidare ansetts att det ofta kan vara nödvändigt att söka undvika att den som frigivits från anstalt eller ådömts någon form av kriminalvård i frihet återvänder till den miljö i vilken han har begått de aktuella brotten. ] realiteten har det dock visat sig att många frigivna har starka skäl att återvända till sin hemort och att omplaceringar därför sällan blir framgångsrika,

På grund av vad sålunda anförts anser beredningen att de grundtankar på vilka nuvarande anstaltssystem vilar inte längre har samma tyngd som tidigare.

UtgångSpunkten bör i stället vara att ska- pa ett system som — oavsett den påföljd som har ådömts skapar gynnsamma förutsätt- ningar att inrikta verksamheten på konkreta åtgärder för att genom arbets— och bostads- anskaffning, utbildning m,m. anpassa den frigivne till samhällslivet och minska hans sociala isolering. Detta kan uppnås genom att frivårdande åtgärder sätts in på ett tidigt skede i anstaltsvistelsen. En förutsättning

härför är ett samarbete mellan såväl anstalts- och frivårdspersonal som mellan denna per- sonal och dem som svarar för arbetsförmed- ling, bostadsanskaffning och annan social stödverksamhet. I dag är ett sådant samarbe- te ofta inte möjligt på grund av den intagnes anstaltsplacering.

Erfarenhetsmässigt kan man räkna med att flertalet frigivna återvänder till sin ur- sprungliga miljö. Det är orealistiskt att försö- ka hindra detta. Man bör i stället ta fasta på de positiva inslagen i denna miljö och hjälpa klienterna att motstå ett eventuellt negativt inflytande. Detta uppnås bäst genom åtgär- der av ovan angivet slag och genom att placera den intagne på anstalt i närheten av hemorten där han får möjlighet att under anstaltstiden hålla kontakt med anhöriga och vänner som är beredda att stödja honom efter frigivningen.

För de intagna som inte är att hänföra till den kategori som här har benämnts normal- klientel blir kriminalvårdens uppgift väsentli- gen en annan. Det blir här fråga om att tillgodose samhällets skyddsbehov samtidigt som man skapar förutsättningar för den sär- skilda behandling i övrigt som det mera gravt belastade klientelet kräver. Detta bör ske i anstalter som ges särskilda resurser för att lösa de speciella problem som detta klientel skapar. Vad nu sagts hindrar inte att en stor del av detta klientel under senare delen av verkställigheten överförs till anstalter av den typ som avses för det förstnämnda klien- telet.

Slutligen behövs särskilda öppna anstalter för omhändertagande av det korttidsklientel av typ rattfyllerister beträffande vilka några särskilda vårdbehov i allmänhet inte anses föreligga som kan tillgodoses av kriminalvår— den.

Det är mot bakgrunden av vad nu har sagts som man skall se beredningens förslag att inrätta lokalanstalter för normalklientelet och riksanstalter för övriga intagna. Bered- ningens förslag innebär också att det nuva- rande räjongsystemet ersättes med ett annat regionalt system.

Många intagna skulle med hänsyn till vad

nu anförts beträffande arten av deras brotts- lighet kunna fullgöra hela verkställighetsti- den på öppen-halvöppen anstalt. I en del fall är detta emellertid inte möjligt på grund av den intagnes personliga förutsättningar. Det torde dock inte vara nödvändigt att uppe— hålla de krav på säkerhet som nu gäller vid de slutna anstalterna. I stället bör de beredas placering på en anstalt vars slutenhetsgrad anpassas till verksamhetens syfte och som är belägen i eller nära hemorten lokalanstalt. De bör där få utbildning eller arbetsplacering i samverkan med arbetsmarknadsmyndighe- terna på orten och snar placering i frigång. De skall också ha möjlighet till fortlöpande kontakter med anhöriga, övervakare och fri- vårdstjänsteman.

Den grupp klienter som skulle placeras direkt på lokalanstalt kan beräknas uppta omkring 1 200 årsplatser. De är i allmänhet dömda till fängelse 3 A 12 månader. Deras rymningsbenägenhet är vanligen relativt liten och kan eventuellt bli ännu mindre om de får vistas i närheten av hemorten med möjlig- het till bättre kontakt med anhöriga. Deras behandlingsbehov hänför sig huvudsakligen till deras situation i frivård. Skvddstillsyns- dömda, vilka under prövotiden ådömts sär- skilt fängelsestraff eller behandling i tillsyns- anstalt, ingår även i gruppen liksom enstaka nydömda ungdomsfängelseelever.

På lokalanstalterna bör, under slutskedet av verkställighetstiden, också kunna placeras klienter med längre anstaltstider som på grund av säkerhetsskäl har tillbringat första delen av verkställigheten på sluten anstalt men som inför frigivningen bör komma när- mare hemorten för frigivningsförberedelser, övervakarkontakt och frigång. Platsbehovet för denna grupp kan beräknas till cirka 600 årsplatser.

Vad beträffar arbetsformerna bör frivårds- personalen från början medverka vid diffe— rentiering och behandling på anstalten och vid anskaffande av frigångsarbete. Arbets- marknadsmyndighetens kontaktman bör del- ta i verksamheten liksom representanter för socialvården. Anstalterna bör kunna anlita ortens sjukvårdsresurser.

Lokalanstaltema bör lokaliseras så att de intagna dels får möjlighet att uppehålla so- ciala och personliga kontakter, dels under vistelsen på anstalten har möjlighet att på- börja en frigångsanställning som de kan be- hålla efter frigivningen. När det gäller anstal- tens storlek anser beredningen att ca 40 platser är att föredra ur behandlingssyn— punkt.

Slutenhetsgraden bör variera mellan öp- pen och sluten. Arbetslokaler krävs för enk- lare arbete. Behovet av besökslokaler och lokaler för sjukvård blir mindre än f. n.

Beredningen beräknar att omkring 830 platser kan ställas till förfogande genom att ett 25-tal av de nuvarande småanstalterna tas i bruk som lokalanstalter. Nybyggnadsbeho- vet uppgår då till omkring 1000 platser. Beredningen beräknar kostnaden för att upp- föra en lokalanstalt till omkring 5 milj. kr och den totala investeringskostnaden till om- kring 125 milj. kr. Investeringarna kan förde- las på en längre period t. ex femton år. De platser som friställs till följd av nybyggnatio- ner bör i första hand utnyttjas för nedlägg- ning av äldre centralanstalter.

Den återstående delen av anstaltsklientelet passar av olika skäl inte för lokalanstalter utan bör hänvisas till anstalter med ett större upptagningsområde _ riksanstalter. Riksan- staltsklientelet fördelas som ovan nämnts på två olika grupper.

Den ena av dessa beräknas med nuvarande påföljdssystem för trafiknvkterhetsbrott krä- va cirka 1 000 årsplatser. Dessa intagna har korta verkställighetstider, ] 3 månader. De tas in på anstalter huvudsakligen av allmän- preventiva skäl. De är i regel ej rymningsbe- nägna och skall inte bli föremål för frivårds- behandling efter avslutad anstaltsvistelse. Med hänsyn till den korta verkställighetsti- den är deras behov av att tillbringa anstaltsti- den i omedelbar närhet av hemorten i regel inte så stort som andra intagnas. Speciellt blir detta fallet om man underlättar deras möjlig- het att hålla kontakt med sina anhöriga på annat sätt, t. ex. med hjälp av telefon och besökshotell. Det övervägande flertalet kan vistas på öppna anstalter. Kravet på behand-