SOU 2005:54
Framtidens kriminalvård
Framtidens kriminalvård
Del 1
Betänkande av Kriminalvårdskommittén
Stockholm 2005
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Tryckt av Edita Norstedts Tryckeri AB Stockholm 2005
ISBN 91-38-22372-4 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 10 oktober 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt utredning med uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag.
Som ordförande i kommittén förordnades fr.o.m. den 10 oktober 2002 lagmannen Barbro Thorblad och som ledamöter fr.o.m. den 17 december 2002 Monika Ekström (mp), Kjell Eldensjö (kd), Christer Engelhardt (s), Helena Frisk (s), Karin Granbom (fp), Jeppe Johnsson (m), Yilmaz Kerimo (s), Yvonne Oscarsson (v), Marie-Louise Sellin (s), Bernt Sjöström (s) och Gunnel Wallin (c).
Kommittén antog namnet Kriminalvårdskommittén (Ju 2002:13). Som experter i kommittén förordnades fr.o.m. den 19 december 2002 kanslirådet Eva Brandtell, dåvarande ämnesrådet numera överdirektören Anne Holm Gulati (entledigad den 8 februari 2004), advokaten Hans Hjalmers, regioncheferna Owe Horned och Inga Mellgren, enhetschefen Stina Holmberg, chefsjuristen Åsa Hård af Segerstad, chefsöverläkaren Marianne Kristiansson, verksjuristen Björn Malmqvist, kanslirådet Annika Mansnérus, f.d. chefsrådmannen Dan Ogvall och förbundssekreteraren Mårten Törnqvist samt fr.o.m. den 18 september 2003 rättssakkunniga Åsa Giselmo och fr.o.m. den 23 november 2004 språkexperten Katarina Lindqvist.
Som sekreterare i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 november 2002 dåvarande hovrättsassessorn numera rådmannen Charlotte Hallén (entledigad den 19 januari 2003) och hovrättsassessorn Karin Jungerfelt (föräldraledig den 1 juli 2003 – 15 september 2004) samt fr.o.m. den 1 mars 2003 hovrättsassessorn Henrik Karlsson och fr.o.m. den 14 augusti 2003 hovrättsassessorn Helena Rosén Andersson.
Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande.
Ledamöterna Karin Granbom, Jeppe Johnsson, Monika Ekström, Kjell Eldensjö, Yvonne Oscarsson och Gunnel Wallin har avgett reservationer. I övrigt är betänkandet enhälligt.
Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i maj 2005
Barbro Thorblad
Monika Ekström Kjell Eldensjö
Christer Engelhardt Helena Frisk
Karin Granbom Jeppe Johnsson
Yilmaz Kerimo Yvonne Oscarsson
Marie-Louise Sellin Bernt Sjöström
Gunnel Wallin
/Karin Jungerfelt
Helena Rosén Andersson
Henrik Karlsson
5
Innehåll
Del 1
Förkortningar..................................................................... 23
Sammanfattning ................................................................ 25
Summary .......................................................................... 47
Författningsförslag ............................................................. 69
A Bakgrund
1 Kommitténs uppdrag och arbete ................................ 127
1.1 Kommitténs uppdrag............................................................. 127
1.2 Kommitténs arbete ................................................................ 129
2 Frågornas tidigare behandling.................................... 133
3 Nuvarande förhållanden ............................................ 137
3.1 Kriminalvårdens organisation ............................................... 137 3.1.1 Kriminalvårdsstyrelsen ............................................... 138 3.1.2 Kriminalvårdsanstalterna............................................ 138 3.1.3 Frivårdskontoren ........................................................ 139 3.1.4 Kriminalvårdsnämnden .............................................. 139 3.1.5 Övervakningsnämnderna ........................................... 140
3.2 Påföljdssystemet .................................................................... 140 3.2.1 Straffteorier................................................................. 141 3.2.2 Böter ............................................................................ 144
Innehåll SOU 2005:54
6
3.2.3 Villkorlig dom .............................................................144 3.2.4 Skyddstillsyn ...............................................................145 3.2.5 Samhällstjänst ..............................................................146 3.2.6 Kontraktsvård..............................................................147 3.2.7 Fängelse .......................................................................150 3.2.8 Överlämnande till särskild vård..................................151 3.2.9 Straffmätning och val av påföljd.................................151 3.2.10 Vissa andra följder av brott ........................................154 3.2.11 Personutredningar i brottmål.....................................154
3.3 Verkställighet av frivårdspåföljder ........................................156 3.3.1 Villkorlig dom .............................................................156 3.3.2 Skyddstillsyn ...............................................................156 3.3.3 Samhällstjänst ..............................................................163 3.3.4 Kontraktsvård..............................................................166
3.4 Verkställighet av fängelsestraff i anstalt................................169 3.4.1 Vissa grundläggande bestämmelser............................170 3.4.2 Placering i anstalt ........................................................170 3.4.3 Anstaltsvistelsen..........................................................171 3.4.4 Frigivningsförberedelser.............................................175 3.4.5 Övrigt ..........................................................................176
3.5 Villkorlig frigivning................................................................177 3.5.1 Bakgrund .....................................................................177 3.5.2 Gällande rätt ................................................................178
3.6 Verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.....................184 3.6.1 Inledning......................................................................184 3.6.2 Verkställighet av kortare fängelsestraff genom elektronisk övervakning .............................................185 3.6.3 Verkställighet genom elektronisk övervakning i slutet av längre fängelsestraff .....................................192
4 Internationella åtaganden .......................................... 195
4.1 Inledning .................................................................................195
4.2 Mänskliga rättigheter .............................................................195 4.2.1 Förenta nationerna......................................................195 4.2.2 Internationella arbetsorganisationen .........................199 4.2.3 Europarådet .................................................................200
Innehåll
7
4.3 Internationellt samarbete beträffande verkställighet av kriminalvårdspåföljder ........................................................... 202
4.4 Straffrättsligt samarbete inom EU........................................ 206
B Allmänt om kriminalvårdspåföljder
5 Allmänna utgångspunkter för den nya lagen ................ 211
5.1 Inledning................................................................................. 211
5.2 Lagens tillämpningsområde och innehåll ............................. 219 5.2.1 Behovet av en samlad verkställighetsreglering.......... 219 5.2.2 Den nya lagen skall enbart omfatta kriminalvårdspåföljder................................................ 221 5.2.3 Lagen skall gälla även vid fängelse som förvandlingsstraff för böter och efter undanröjande av skyddstillsyn och villkorlig dom ... 222 5.2.4 Lagens tillämpning vid förvaring i häkte................... 223 5.2.5 Lagen skall inte innehålla bestämmelser om kriminalvårdens organisation..................................... 223 5.2.6 Överförande av verkställighet från och till Sverige .. 225
6 Kriminalvården och samhället ................................... 229
6.1 Bakgrund ................................................................................ 229
6.2 Överväganden och förslag ..................................................... 235 6.2.1 Allmänna utgångspunkter .......................................... 235 6.2.2 Ansvaret för sysselsättning ........................................ 238 6.2.3 Ansvaret för missbrukarvård, psykiatrisk vård och annan hälso- och sjukvård................................... 246 6.2.4 Ansvaret för socialt och ekonomiskt bistånd ........... 252 6.2.5 Ansvaret för tandvård................................................. 254 6.2.6 Ansvaret för biblioteksverksamhet............................ 259 6.2.7 Samarbete inom kriminalvården ................................ 262 6.2.8 Samverkan med andra myndigheter .......................... 264 6.2.9 Samarbete med frivilligorganisationer....................... 270
7 Verkställighetsplanering ............................................ 273
7.1 Bakgrund ................................................................................ 273
Innehåll SOU 2005:54
8
7.1.1 Inledning......................................................................273 7.1.2 Risk- och behovsanalys...............................................274 7.1.3 Verkställighetsplanen..................................................277
7.2 Överväganden och förslag .....................................................278 7.2.1 Behovet av verkställighetsplanering...........................278 7.2.2 Verkställighetsplanens utformning............................280 7.2.3 Verkställighetsplanens innehåll..................................284 7.2.4 Tidpunkt för fastställande av planen..........................286 7.2.5 Vem som skall upprätta planen och planens kvalitet .........................................................................288 7.2.6 Samråd och samverkan................................................290 7.2.7 Planens genomförande................................................292 7.2.8 Uppföljning av planen ................................................293 7.2.9 Behovet av lagreglering...............................................294
C Verkställighet i anstalt
8 Kriminalvårdens anstalter .......................................... 299
8.1 Anstaltsbegreppet...................................................................299
8.2 Anstaltsstrukturen .................................................................299 8.2.1 Bakgrund .....................................................................300 8.2.2 Överväganden och förslag ..........................................303
8.3 Indelning med hänsyn till säkerhet och ordning..................305 8.3.1 Bakgrund .....................................................................305 8.3.2 Överväganden och förslag ..........................................308
8.4 Indelning med hänsyn till behovet av behandling................312 8.4.1 Bakgrund .....................................................................312 8.4.2 Överväganden..............................................................316
8.5 Indelning av avdelningar i förmånsnivåer .............................317
9 Placering ................................................................. 319
9.1 Gällande regelverk..................................................................319 9.1.1 Placering ......................................................................319 9.1.2 Förflyttning .................................................................322 9.1.3 Statistiska uppgifter ....................................................323
Innehåll
9
9.2 Allmänt om placering ............................................................ 323 9.2.1 Utgångspunkter .......................................................... 323 9.2.2 Ordning och säkerhet................................................. 324 9.2.3 Behov av sysselsättning och behandling.................... 327 9.2.4 Övriga hänsyn............................................................. 328
9.3 Särskilda regler för kvinnor och ungdomar.......................... 330
9.4 Särskilt om långtidsdömda .................................................... 330
9.5 Barn i anstalt........................................................................... 331
10 Kraven på intagna .................................................... 333
10.1 Allmänna skyldigheter........................................................... 333
10.2 Självförvaltning ...................................................................... 335
11 Ett förmånssystem.................................................... 337
11.1 Reaktioner på skötsamhet och misskötsamhet.................... 337
11.2 Överväganden ........................................................................ 338 11.2.1 Invändningar mot nuvarande system ........................ 338 11.2.2 Olika lösningar för bättre anstaltsförhållanden........ 340 11.2.3 Fördelar med förmånssystem .................................... 341 11.2.4 Vissa grundläggande rättigheter ................................ 345 11.2.5 Förmånssystemets inverkan på säkerheten............... 346 11.2.6 Slutsats......................................................................... 347
11.3 Förmånssystemets utformning ............................................. 347 11.3.1 Det engelska förmånssystemet .................................. 348 11.3.2 Inplacering på olika nivåer i förmånssystemet.......... 350 11.3.3 Närmare om upp- och nedflyttning i förmånssystemet......................................................... 362
12 Sysselsättning.......................................................... 365
12.1 Gällande regelverk.................................................................. 365
12.2 Programverksamheten ........................................................... 366 12.2.1 Arbete.......................................................................... 366 12.2.2 Utbildning................................................................... 366 12.2.3 Påverkansprogram ...................................................... 367
Innehåll SOU 2005:54
10
12.2.4 Annan strukturerad verksamhet..............................370
12.3 Överväganden.........................................................................370 12.3.1 Den intagnes rätt till lämplig sysselsättning ...........370 12.3.2 Den intagnes eget ansvar för sin sysselsättning......392
13 Ersättning ................................................................ 397
13.1 Gällande regelverk..................................................................397
13.2 Rätten till ersättning ..............................................................399
13.3 Minskning av ersättningen för betalning av vissa kostnader ................................................................................402 13.3.1 Inledning ...................................................................402 13.3.2 Kostnad för förstörd egendom................................402 13.3.3 Kostnad för hemresa ................................................405
13.4 Ersättningen är utmätningsfri................................................407
14 Innehav av personliga tillhörigheter m.m. .................... 409
14.1 Inledning .................................................................................409
14.2 Innehav av pengar och andra betalningsmedel .....................409 14.2.1 Bakgrund...................................................................409 14.2.2 Överväganden ...........................................................411
14.3 Användningen av egna medel m.m........................................412 14.3.1 Uttag .........................................................................413 14.3.2 Betalnings- och lånetransaktioner ...........................414
14.4 Innehav av personliga tillhörigheter......................................417 14.4.1 Gällande regelverk ....................................................417 14.4.2 Behovet av ändrade regler ........................................418 14.4.3 Anstalten skall tillhandahålla tillhörigheter ............421 14.4.4 Ett basutbud av enkla tillhörigheter........................422 14.4.5 Informationsfriheten................................................427 14.4.6 Intagnas kläder..........................................................430 14.4.7 Innehav av pass .........................................................431
14.5 Förvaring av intagens egendom m.m. ...................................432
Innehåll
11
15 Fritidsverksamhet i anstalt ........................................ 435
15.1 Bakgrund ................................................................................ 435 15.1.1 Gällande regelverk.................................................... 435 15.1.2 Utbudet av fritidssysselsättning.............................. 436 15.1.3 Inriktningen på verksamheten................................. 437
15.2 Överväganden ........................................................................ 438 15.2.1 En lämplig fritidssysselsättning............................... 438 15.2.2 Rätten till information från omvärlden .................. 444 15.2.3 Religionsutövning .................................................... 446
16 Gemensamhet med andra intagna .............................. 447
16.1 Gällande regelverk.................................................................. 447 16.1.1 Gemensamhet........................................................... 447 16.1.2 Avskiljande från gemensamheten............................ 448 16.1.3 Internationella regler ............................................... 450
16.2 Överväganden ........................................................................ 452 16.2.1 Utgångspunkter ....................................................... 452 16.2.2 Gemensamhet under programtid ............................ 455 16.2.3 Gemensamhet under fritid ...................................... 461 16.2.4 Avskiljande från gemensamheten............................ 462 16.2.5 Avskiljande i anslutning till nattvilan ..................... 469 16.2.6 Tillfälligt avskiljande för att upprätthålla ordning och säkerhet ............................................... 470 16.2.7 Avskiljande vid beslut om kroppsbesiktning ......... 475 16.2.8 Avskiljande vid vägran att delta i anvisad sysselsättning............................................................ 475 16.2.9 Avskiljande under utredning av frågor rörande sanktion vid misskötsamhet .................................... 476 16.2.10 Avskiljande på egen begäran.................................... 478 16.2.11 Avskiljande av skydds – eller säkerhetsskäl............ 480 16.2.12 Följder av ett avskiljande ......................................... 483 16.2.13 Omprövning av beslutet m.m. ................................ 486
17 Intagens kontakt med omvärlden ............................... 491
17.1 Brevväxling ............................................................................. 491 17.1.1 Gällande bestämmelser ............................................ 491 17.1.2 Överväganden........................................................... 495
Innehåll SOU 2005:54
12
17.2 Besök.....................................................................................509 17.2.1 Gällande bestämmelser .............................................509 17.2.2 Överväganden ...........................................................511
17.3 Telefonsamtal och andra elektroniska meddelanden .........524 17.3.1 Gällande bestämmelser .............................................524 17.3.2 Överväganden ...........................................................525
18 Kontrollåtgärder i anstalt ......................................... 531
18.1 Utgångspunkter....................................................................531
18.2 En allmän bestämmelse om kontroll av intagna .................533
18.3 Proportionalitetsprincipen ..................................................534
18.4 Kroppsvisitation ...................................................................536 18.4.1 Gällande bestämmelser .............................................536 18.4.2 Överväganden ...........................................................537
18.5 Kroppsbesiktning .................................................................539 18.5.1 Gällande bestämmelser .............................................539 18.5.2 Överväganden ...........................................................540
18.6 Provtagning...........................................................................542 18.6.1 Gällande bestämmelser .............................................542 18.6.2 Överväganden ...........................................................542
18.7 Undersökningens genomförande........................................548 18.7.1 Gällande bestämmelser .............................................548 18.7.2 Överväganden ...........................................................548
18.8 Kontroll av bostadsrum och privat egendom .....................551 18.8.1 Gällande bestämmelser .............................................551 18.8.2 Överväganden ...........................................................551
18.9 Användning av fängsel vid förflyttning inom anstalt.........555
18.10 Fotografering av intagna......................................................557
18.11 Allmän kameraövervakning .................................................558
18.12 Avlyssning av intagna...........................................................559
18.13 Elektronisk övervakning......................................................560
Innehåll
13
18.14 Allmän inpasseringskontroll ............................................... 561 18.14.1 Gällande bestämmelser......................................... 561 18.14.2 Överväganden ....................................................... 562
18.15 Undersökning av fordon som passerar in i anstaltsområdet .................................................................... 565
18.16 Kroppsvisitation av medföljande vid permission ............... 567
19 Plats med särskilt hög säkerhet ................................ 569
19.1 Bakgrund .............................................................................. 569 19.1.1 Placering av intagna .................................................. 569 19.1.2 Placering på säkerhetsavdelning .............................. 569 19.1.3 Plats med förhöjd säkerhet ...................................... 571 19.1.4 Den s.k. 7:3-kategorin .............................................. 572 19.1.5 Statistik...................................................................... 574
19.2 Aktuella utredningar............................................................ 576 19.2.1 KVS redovisning den 9 augusti 2004 ....................... 576 19.2.2 Säkerhetsgruppen inom KVS ................................... 577 19.2.3 KVS utredning om säkerhetsanstalt ........................ 577 19.2.4 Rymningsutredningen.............................................. 578
19.3 Jämförelse med andra länder ............................................... 579 19.3.1 Norge ........................................................................ 579 19.3.2 Finland....................................................................... 581
19.4 Överväganden ...................................................................... 582 19.4.1 Behov av särregler för högriskfångar....................... 582 19.4.2 Definitionen av högriskfångar ................................. 585 19.4.3 Lagteknisk lösning.................................................... 588
20 Sanktioner vid misskötsamhet .................................. 593
20.1 Bakgrund .............................................................................. 593 20.1.1 Gällande bestämmelser............................................. 593 20.1.2 Tidigare reglering...................................................... 593 20.1.3 Statistik...................................................................... 594
20.2 Jämförelse med andra länder ............................................... 595 20.2.1 Norge ........................................................................ 595 20.2.2 Finland....................................................................... 596
Innehåll SOU 2005:54
14
20.2.3 Danmark ...................................................................597
20.3 Överväganden.........................................................................598 20.3.1 Sanktioner vid misskötsamhet.................................598 20.3.2 Exempel på misskötsamhet som kan leda till en sanktion.....................................................................601 20.3.3 Dubbelbestraffning och val av bestraffningsform .....................................................603
21 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt..... 609
21.1 Gällande regelverk..................................................................609 21.1.1 Förbud för intagna att inneha vissa föremål i anstalt ........................................................................609 21.1.2 Omhändertagande av egendom m.m.......................609 21.1.3 Straffansvar ...............................................................611
21.2 Överväganden.........................................................................612 21.2.1 Behov av skärpta regler ............................................612 21.2.2 Ett ändrat straffansvar? ............................................619 21.2.3 Förverkande m.m. ....................................................622 21.2.4 Beslut om förverkande m.m.....................................632 21.2.5 Omedelbart beslut....................................................635
22 Förmånssystemet i praktiken...................................... 637
22.1 Inledning .................................................................................637
22.2 Olika förmåner .......................................................................637 22.2.1 Bostadsrummen ........................................................639 22.2.2 Sysselsättning............................................................640 22.2.3 Ersättning..................................................................642 22.2.4 Egna tillhörigheter....................................................643 22.2.5 Föremål som tillhör anstalten..................................644 22.2.6 TV-kanaler ................................................................645 22.2.7 Egna kläder ...............................................................645 22.2.8 Självförvaltning .........................................................645 22.2.9 Fritidsaktiviteter.......................................................646 22.2.10 Gemensamhet med andra intagna ...........................647 22.2.11 Besök .........................................................................648 22.2.12 Telefonsamtal och andra elektroniska
meddelanden .............................................................649
Innehåll
15
22.2.13 Vistelse utanför anstalt och frigivningsförberedelser........................................... 650
22.3 Exempel på vilka anstaltsförmåner som finns på olika nivåer ..................................................................................... 652 22.3.1 Introduktionsavdelningen ....................................... 652 22.3.2 Grundnivån............................................................... 653 22.3.3 Nivå 2........................................................................ 654 22.3.4 Nivå 3 och 4.............................................................. 655
22.4 Exempel på verkställighetens innehåll i ett enskilt fall ........ 656 22.4.1 Introduktion............................................................. 656 22.4.2 Grundnivån............................................................... 656 22.4.3 Nivå 2........................................................................ 657 22.4.4 Nivå 3........................................................................ 658 22.4.5 Nivå 4........................................................................ 659
Del 2
Förkortningar................................................................... 681
D Verkställighet utanför anstalt
23 Bakgrund ................................................................ 685
23.1 Platsen för verkställighet av fängelsestraff ........................... 685
23.2 Verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) ........ 686
23.3 Allmänt om frigivningsförberedelser.................................... 687
23.4 Långtidsdömdas vistelse utanför anstalt............................... 688
23.5 Fritidsaktiviteter utanför anstalt........................................... 689
23.6 Permission .............................................................................. 692 23.6.1 Tidigare reglering ..................................................... 692 23.6.2 Nuvarande bestämmelser......................................... 694
23.7 Frigång.................................................................................... 698
23.8 Vistelse utanför anstalt enligt 34 § KvaL.............................. 701 23.8.1 Tidigare överväganden ............................................. 701
Innehåll SOU 2005:54
16
23.8.2 Kostnadsansvaret ........................................................703 23.8.3 Närmare regler för § 34-placering..............................705 23.8.4 Statistiska uppgifter ....................................................707
23.9 IÖV-utsluss ............................................................................707
23.10 Villkorlig frigivning................................................................710
24 Internationella förhållanden ....................................... 713
24.1 FN ......................................................................................713 24.1.1 Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners ......................................................................713 24.1.2 Basic Principles for the Treatment of Prisoners .......714 24.1.3 Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures (Tokyoreglerna) .........................................714
24.2 Europarådet ............................................................................716 24.2.1 Prison leave..................................................................716 24.2.2 European Prison Rules ...............................................717 24.2.3 European rules on community sanctions and measures ......................................................................718 24.2.4 Prison overcrowding and prison population inflation........................................................................719 24.2.5 Parole ...........................................................................719 24.2.6 The management by prison administrations of life sentence and other long-term prisoners..............721
24.3 Utländska förhållanden..........................................................721 24.3.1 Danmark ......................................................................721 24.3.2 Finland .........................................................................722 24.3.3 Norge...........................................................................727 24.3.4 England ........................................................................729 24.3.5 Nederländerna.............................................................732 24.3.6 Skottland......................................................................732 24.3.7 Kanada .........................................................................733
25 Allmänna överväganden och förslag ............................ 737
Innehåll
17
26 Intensivövervakning med elektronisk kontroll (korttidsboja) ........................................................... 743
26.1 Nuvarande bestämmelser överförs till den nya kriminalvårdslagen ................................................................. 743
26.2 Grundläggande kriterier anges direkt i lagen ....................... 746
26.3 Avgiften till brottsofferfonden ............................................. 748
26.4 Positionsbestämning som elektroniskt hjälpmedel vid korttidsboja föreslås inte ....................................................... 748
27 Utslussning ............................................................. 749
27.1 Några utgångspunkter ........................................................... 749 27.1.1 Behov av olika utslussningsformer ............................ 749 27.1.2 Utvidgade möjligheter att på prov vistas utanför anstalt .......................................................................... 751 27.1.3 Utslussningsåtgärderna kopplas till förmånsnivåerna.......................................................... 753 27.1.4 En strukturerad plan för utslussningen..................... 754 27.1.5 Av beslutet skall framgå vad som skall gälla under vistelsen utanför anstalt.............................................. 755 27.1.6 Beslut om tillstånd till vistelse utanför anstalt bör fattas av kriminalvården ............................................. 756 27.1.7 Återkallelse av beslut om vistelse utanför anstalt..... 759 27.1.8 Strafftidsberäkning vid vistelse utanför anstalt ........ 761
27.2 Permission .............................................................................. 764 27.2.1 Skäl för permission ..................................................... 764 27.2.2 Permissionens omfattning ......................................... 766 27.2.3 Förutsättningar för permission.................................. 767 27.2.4 Villkor och kontroll.................................................... 770 27.2.5 Återkallelse m.m. ........................................................ 772
27.3 Frigång.................................................................................... 773 27.3.1 Allmänt om frigång .................................................... 773 27.3.2 Utökad frigång............................................................ 775 27.3.3 Villkor och kontroll.................................................... 778 27.3.4 Återkallelse m.m. ........................................................ 779
27.4 Vårdvistelse ............................................................................ 780
Innehåll SOU 2005:54
18
27.4.1 Möjligheten till vistelse vid särskilda hem för vård och boende skall finnas kvar.......................................780 27.4.2 Vårdvistelsens omfattning ..........................................781 27.4.3 Ansvaret för vårdvistelsen och samarbetet med andra myndigheter ......................................................785 27.4.4 Förutsättningar för vårdvistelse .................................786 27.4.5 Villkor och kontroll ....................................................787 27.4.6 Återkallelse m.m. ........................................................788
27.5 Kontrollerat boende (halvvägshus) .......................................788 27.5.1 Möjlighet till vistelse i halvvägshus bör införas ........788 27.5.2 Förutsättningar för tillstånd till vistelse i halvvägshus ..................................................................790 27.5.3 Vistelsens omfattning .................................................790 27.5.4 Villkor och kontroll ....................................................790 27.5.5 Driften av halvvägshus................................................791
27.6 Frigivningsboja .......................................................................793 27.6.1 De nuvarande möjligheterna till frigivningsboja bör finnas kvar.............................................................793 27.6.2 Frigivningsboja kopplas till förmånssystemet...........795 27.6.3 Återkallelse m.m. ........................................................795
27.7 Villkorlig frigivning................................................................796 27.7.1 Fakultativ villkorlig frigivning ...................................796 27.7.2 Ingen grupp bör särbehandlas ....................................798 27.7.3 Tidpunkten för villkorlig frigivning...........................798 27.7.4 Förutsättningar för villkorlig frigivning ....................799 27.7.5 Frigivningsprövningen................................................801
27.8 Utslussningsformernas inbördes förhållande och några sammanfattande slutsatser .....................................................801
27.9 Andra utslussningsformer .....................................................802
28 Tillstånd till tillfällig vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl m.m. ...................................... 805
29 Övervakning m.m...................................................... 809
29.1 Bakgrund.................................................................................809
29.2 Överväganden.........................................................................813
Innehåll
19
29.2.1 Allmänna utgångspunkter ....................................... 813 29.2.2 Prövotidens längd och allmänna skötsamhetskrav....................................................... 814 29.2.3 Beslut om övervakning ............................................ 816 29.2.4 Övervakningstidens längd ....................................... 821 29.2.5 Övervakare och stödpersoner ................................. 824 29.2.6 Allmänt om kriminalvårdens arbetsuppgifter ........ 830 29.2.7 Den övervakades kontakt- och upplysningsskyldighet ............................................. 832 29.2.8 Särskilda föreskrifter................................................ 833 29.2.9 Övervakningens inledande ...................................... 841 29.2.10 Kontaktsamtal .......................................................... 843 29.2.11 Förmedling av kontakter och resurser m.m. .......... 847 29.2.12 Programverksamhet ................................................. 848 29.2.13 Särskilda kontrollåtgärder........................................ 850 29.2.14 Åtgärder vid misskötsamhet.................................... 851 29.2.15 Omhändertagande av den övervakade .................... 856 29.2.16 Något om förfarandet vid ny brottslighet.............. 857
E Beslut och överklagande m.m.
30 Beslut och överklagande ........................................... 861
30.1 Gällande regler om beslut och överklagande........................ 861
30.2 Allmänna regler om överklagande ........................................ 862
30.3 Beslut i normgivningsärenden (s.k. normbeslut)................. 864
30.4 Europakonventionens krav på domstolsprövning ............... 865 30.4.1 Civila rättigheter och skyldigheter.......................... 866 30.4.2 Prövning av frihetsberövande.................................. 867
30.5 Kriminalvårdsnämndens och övervakningsnämndernas beslutsfattande ....................................................................... 870 30.5.1 Bakgrund................................................................... 870 30.5.2 Beslut som fattas av Kriminalvårdsnämnden.......... 871 30.5.3 Beslut som fattas av övervakningsnämnderna........ 873 30.5.4 Särskilt om övervakningsnämndernas befogenheter avseende frihetsberövanden.............. 876
30.6 Överväganden ........................................................................ 877 30.6.1 Allmänna utgångspunkter ....................................... 877
Innehåll SOU 2005:54
20
30.6.2 Kriminalvårdens beslutanderätt...............................879 30.6.3 Överklagbara beslut..................................................880 30.6.4 De s.k. normbesluten ...............................................885 30.6.5 Allmänt om instanser för överklagande ..................886 30.6.6 Vilka domstolar skall pröva kriminalvårdsbesluten?.............................................888 30.6.7 Bör övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden finnas kvar? .......................891 30.6.8 Skyndsam handläggning...........................................893 30.6.9 Rättens sammansättning ..........................................895 30.6.10 Offentligt biträde .....................................................896 30.6.11 Muntlig förhandling .................................................897 30.6.12 Forumregler ..............................................................899 30.6.13 Prövningstillstånd till kammarrätt ..........................901 30.6.14 Möjlighet för regeringen att fatta vissa beslut ........901 30.6.15 Kriminalvårdsverkets övergång till en myndighet .................................................................902
31 Övriga frågor ............................................................ 905
31.1 Kriminalvårdens personal ......................................................905 31.1.1 Bakgrund...................................................................905 31.1.2 Överväganden och förslag .......................................913
31.2 Sekretess för uppgifter om kriminalvårdens personal..........916 31.2.1 Inledning ...................................................................916 31.2.2 Gällande regler om offentlighet och sekretess .......918 31.2.3 Överväganden ...........................................................921
31.3 Övriga frågor om ordning och säkerhet ...............................924 31.3.1 Möjligheten att förbjuda utomstående tillträde m.m. till anstaltsområdet .........................................924 31.3.2 Kriminalvårdens möjlighet att använda våld...........926 31.3.3 Intagnas möjlighet att sammanträda i frågor av gemensamt intresse ..................................................927 31.3.4 Anlitande av privata vaktbolag.................................928
32 Förslagens konsekvenser m.m. ................................... 929
32.1 Inledning .................................................................................929
32.2 Konsekvenser för anstaltsstrukturen ....................................930
Innehåll
21
32.2.1 Beläggningsgrad ....................................................... 930 32.2.2 Antalet anstaltsplatser.............................................. 933 32.2.3 Övriga effekter på anstaltsstrukturen..................... 934
32.3 Konsekvenser för personalstrukturen .................................. 935
32.4 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 936 32.4.1 Ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter ................................................... 936 32.4.2 Verkställighetsplan................................................... 939 32.4.3 Utbildningsinsatser.................................................. 939 32.4.4 Förmånssystemet ..................................................... 940 32.4.5 Sysselsättning under programtid och fritid ............ 941 32.4.6 Ersättning till intagna .............................................. 942 32.4.7 Privata tillhörigheter ................................................ 942 32.4.8 Självförvaltning......................................................... 942 32.4.9 Kontrollåtgärder....................................................... 942 32.4.10 Vistelse utanför anstalt ............................................ 944 32.4.11 Övervakningens innehåll ......................................... 946 32.4.12 Beslutsordning och överklagande ........................... 946 32.4.13 Övriga förslag........................................................... 949
32.5 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ................................................... 949
32.6 Övriga följder ......................................................................... 949
32.7 Övergångsbestämmelser och ikraftträdande........................ 950 32.7.1 Övergångsbestämmelser.......................................... 950 32.7.2 Ikraftträdande........................................................... 951
F Författningskommentar
33 Författningskommentar ............................................. 955
33.1 Allmänt ................................................................................... 955
33.2 Förslaget till kriminalvårdslag (2006:000)............................ 956 1 kap. Lagens innehåll m.m. .................................................. 956 2 kap. Verkställighet av fängelsestraff utanför anstalt
genom korttidsboja .................................................... 963
3 kap. Om verkställighet av fängelsestraff som intagen i
anstalt .......................................................................... 965
Innehåll SOU 2005:54
22
4 kap. Utslussning ..................................................................998 5 kap. Om övervakning m.m. ..............................................1009 6 kap. Om samhällstjänst.....................................................1014 7 kap. Beslut och överklagande ...........................................1016
33.3 Förslaget till lag om ändring av brottsbalken .....................1030 26 kap. ...................................................................................1030 27 kap. ...................................................................................1030 28 kap. ...................................................................................1031 34 kap. ...................................................................................1033 38 kap. ...................................................................................1033
33.4 Förslaget till lag om ändring i lagen om beräkning av strafftid..................................................................................1034
33.5 Förslaget till lag om ändring i skollagen .............................1038 11 kap. ...................................................................................1038 13 kap. ...................................................................................1038
G Reservationer, särskilda yttranden och bilagor
Reservationer................................................................. 1041
Särskilda yttranden ........................................................ 1051
Bilagor .......................................................................... 1057
Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................1057
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................................1071
Bilaga 3 Risk- och behovsanalys ..................................................1073
Bilaga 4 Säkerhetsklassificering av anstalter.................................1089
Bilaga 5 Sammanställning av enkätsvar från intagna ...................1091
23
Förkortningar
a.a. anfört arbete ADHD Attention Deficit Hyperactivity Disorder art. artikel bet. betänkande BRU Beredningen för rättsväsendets utveckling BRÅ Brottsförebyggande rådet CFL Nationellt centrum för flexibelt lärande dnr diarienummer Ds Departementsserien DV Domstolsverket ECR European Court Reports EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EG Europeiska gemenskapen EU Europeiska unionen FN Förenta Nationerna GPS Global Position System IÖV intensivövervakning med elektronisk kontroll enligt IövL IövL lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll IÖV-utsluss intensivövervakning med elektronisk kontroll
enligt 33a § KvaL
JO Justitieombudsmannen Ju Justitiedepartementet JuU Justitieutskottet kap. kapitel KAIK Kommittén för anstaltsbehandling inom kriminalvården KOS Kriminalvårdens Officiella Statistik KRIS Kriminellas Revansch i Samhället KRUT Kriminalvårdens utbildningsorganisation
Förkortningar SOU 2005:54
24
KvaL lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt KVA kriminalvårdsanstalt KvaF förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt KVS Kriminalvårdsstyrelsen KVVFS Kriminalvårdsverkets författningssamlig LAN Länsarbetsnämnd LVM lagen (1988:870) om vård av missbrukare LVU lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga NAV Nämnden för andlig vård NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd I prop. proposition RF regeringsformen RFS Riksförbundet Frivilliga Samhällsarbetare rskr. riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok SekrL Sekretesslagen (1980:100) SFI Svenskundervisning för invandrare SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar strafftidslagen
lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
TF
25
Sammanfattning
Uppdraget
Kommittén har haft i uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag som skall reglera verkställigheten av samtliga kriminalvårdspåföljder. I uppdraget har ingått att göra en genomgripande översyn av det nuvarande regelverket i sak och att se över dess lagtekniska och språkliga utformning. Kommittén har haft i uppgift att särskilt uppmärksamma frågor om hur verkställigheten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott samtidigt som kraven på säkerhet och samhällsskydd iakttas.
Som en allmän utgångspunkt för kommitténs arbete har gällt att individens egen motivation till förändring skall tas till vara. Kommittén har haft i uppdrag att överväga hur en individualiserad verkställighet kan uppnås utan att kravet på samhällsskydd eftersätts och i det avseendet överväga hur ett mer utvecklat system för positiv respektive negativ förstärkning kan åstadkommas för att öka möjligheterna att påverka de dömdas beteende.
Kommittén har vidare haft i uppdrag att överväga hur det återfallsförebyggande perspektivet skall förstärkas för de alternativa påföljderna och verkställighetsformerna vad beträffar villkor, kontroll och påverkan. Genom tilläggsdirektiv har kommittén fått möjlighet att lämna förslag som innebär att tidpunkten för den villkorliga frigivningen ändras.
Sammanfattning SOU 2005:54
26
Våra förslag
Kommittén föreslår att verkställighet av fängelsestraff, skyddstillsyn och samhällstjänst regleras i en gemensam lag, kriminalvårdslagen.
Reglerna i lagen har utformats så att de är organisationsoberoende. Det innebär att de skall kunna tillämpas även om Kriminalvården – vilket har föreslagits i en nyligen beslutad lagrådsremiss – blir en myndighet. Den nya lagen är uppbyggd så att regeringen eller, efter delegation, Kriminalvården, har möjlighet att meddela generella föreskrifter för vilka förmåner eller inskränkningar i olika förmåner som skall gälla för en viss eller vissa grupper intagna.
Av kriminalvårdslagen framgår att Kriminalvården skall vidta åtgärder för att förebygga att den dömde begår nya brott. I lagen tas även in en allmän proportionalitetsregel som innebär att kontroll- och tvångsåtgärder får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre ingripande åtgärder tillräckliga skall de användas.
Samarbetet med andra myndigheter
Kommittén anser att normaliseringsprincipen även i fortsättningen bör fungera som riktlinje i frågor som rör ansvarsfördelningen mellan Kriminalvården och andra myndigheter. Någon särskild lagregel om detta föreslås inte.
Arbetsmarknadsverket bör således ha det huvudsakliga ansvaret för sysselsättningsfrämjande åtgärder. Kommittén föreslår att kommunerna övertar ansvaret för den teoretiska vuxenutbildningen för dem som är inskrivna i anstalt men som vistas utanför anstalt under vissa utslussningsformer.
Den allmänna sjukvården bör även i fortsättningen stå till förfogande för dem som verkställer en kriminalvårdspåföljd. Detta skall inte hindra att Kriminalvården utför och bekostar vissa vård- och behandlingsinsatser. Finns det behov av tandvård under verkställigheten skall det i första hand tillgodoses på sedvanliga tandläkarmottagningar i samhället och i princip bekostas på samma sätt som för andra vårdberättigade.
SOU 2005:54 Sammanfattning
27
Kommittén föreslår att Kriminalvården ansvarar för kostnader i samband med kontraktsvård fram till den alternativa strafftidens slut och att socialtjänsten ansvarar för kostnader för vårdinsatser som uppkommer därefter.
Socialnämndernas ansvar för socialt och ekonomiskt bistånd bör även fortsättningsvis i princip omfatta dem som döms till en kriminalvårdspåföljd. Detta bör inte utgöra hinder för Kriminalvården att inom ramen för sina arbetsuppgifter lämna stöd och hjälp.
På samtliga anstalter bör det finnas ett till de allmänna biblioteken kompletterande utbud av böcker, tidskrifter och andra media för förströelse och utbildning. Kriminalvården skall verka för att samarbete kommer till stånd med allmänna bibliotek och att de dömdas intressen tillvaratas vid upprättande av planer för kommunal och landstingskommunal verksamhet med bibliotek för allmänheten och vuxna studerande.
Kriminalvården skall enligt den föreslagna lagen samarbeta med andra myndigheter för att underlätta den dömdes anpassning i samhället. Enligt kommittén är det särskilt viktigt att ett fortlöpande samarbete sker mellan Kriminalvården och myndigheterna inom socialtjänsten, Arbetsmarknadsverket och hälso- och sjukvården.
Kriminalvården skall även verka för att den dömde själv etablerar kontakt med företrädare för andra samhällsorgan som kan vidta åtgärder och insatser under och efter verkställigheten.
Kriminalvården bör vidare i möjligaste mån följa upp och hålla sig underrättad om de insatser och åtgärder som andra myndigheter vidtar under verkställigheten och inom ramen för reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess i god tid lämna upplysningar som kan vara av betydelse för den andra myndighetens handläggning.
Verkställighetsplan
Kommittén föreslår att det skall fastställas en verkställighetsplan för alla som verkställer en kriminalvårdspåföljd. Verkställighetsplanen skall utarbetas i samarbete med andra myndigheter.
Sammanfattning SOU 2005:54
28
Av verkställighetsplanen skall framgå hur verkställigheten översiktligt är tänkt att gestalta sig från det att den inleds till dess att påföljden är helt verkställd. Vidare bör planen innehålla de åtgärder som skall vidtas under verkställigheten, tidpunkter för när detta skall ske och vem som skall vidta åtgärderna. I planen bör komma till klart uttryck vad som förväntas av den dömde och vilka mål som han eller hon har att sträva efter. Av planen skall även framgå vilka sanktioner som kan komma ifråga vid misskötsamhet.
Verkställighetsplanen skall fastställas snarast efter det att domen blivit verkställbar. Föreslår frivården skyddstillsyn som påföljd skall en preliminär plan utarbetas före huvudförhandlingen. Kan kontraktsvård komma ifråga skall verkställighetsplanen fastställas före huvudförhandlingen i brottmålet.
Den dömde skall informeras om innebörden av verkställighetsplaneringen. Vidare skall samråd hållas med den dömde för att ta reda på hans eller hennes behov och synpunkter på åtgärder och mål. Innan planen läggs fast skall den dömde få tillfälle att yttra sig över innehållet. Kriminalvården skall utforma verkställigheten i enlighet med den uppgjorda planen. När särskilda omständigheter föranleder det får mindre avsteg göras från planen. Den dömde skall vara skyldig att följa planen.
Verkställighetsplanen skall omprövas med återkommande mellanrum och om det finns anledning till det.
Indelning av anstalter
Begreppen sluten och öppen anstalt tas inte in i den nya lagen. Indelning i olika säkerhetsklasser får göras i förordning eller föreskrifter. Kriminalvården bestämmer vidare hur verksamheten skall bedrivas vid olika anstalter.
Korttidsboja
Bestämmelserna i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll förs över till den nya lagen. Denna verkställighetsform föreslås få benämningen korttidsboja. Det klargörs i lag att korttidsboja inte får beviljas om det finns risk för att den dömde kommer att begå nya brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig.
SOU 2005:54 Sammanfattning
29
Verkställighet i anstalt
Placering
En dom på fängelse skall som regel verkställas i anstalt. Utgångspunkten skall vara att den som tas in i anstalt skall placeras under så fria förhållanden som, med hänsyn till ordning och säkerhet, är möjligt. Vid placeringen skall i den utsträckning ordnings- och säkerhetshänsyn tillåter det beaktas den intagnes behov av visst arbete, viss utbildning eller behandling samt den intagnes behov av en lämplig frigivningsplanering och närhet till hemorten. I övrigt föreslås att reglerna om placering av unga och kvinnor skall överföras i princip oförändrade till den nya lagen. Regeln om möjlighet att ha spädbarn hos sig på anstalt görs könsneutral.
Plats med särskilt hög säkerhet
Intagna för vilka det finns en risk för fritagning, rymning eller fortsatt brottslig verksamhet av allvarligt slag under verkställigheten får placeras på plats med särskilt hög grad av säkerhet.
Av lagen framgår att sådana intagna får hållas under en särskilt hög grad av kontroll och får avskiljas helt eller delvis från gemensamheten med andra intagna. Generella regler för dessa intagnas kontakter med omvärlden och för kontrollen av dem får i likhet med vad som gäller för andra intagna regleras i föreskrifter som meddelas av regeringen eller, efter delegation, av Kriminalvården.
Kraven på intagna
Den som är intagen i anstalt skall visa hänsyn mot anstaltspersonal och medintagna och skall rätta sig efter de ordningsregler som är förenade med vistelse i anstalt.
En intagen skall också följa verkställighetsplanen. Kriminalvården bör fortsätta att utveckla formerna för och innehållet i s.k. självförvaltning.
Sammanfattning SOU 2005:54
30
Sysselsättning
En intagen skall ges möjlighet till lämplig sysselsättning i form av arbete, utbildning eller annan verksamhet som underlättar anpassningen till samhället och även i övrigt minskar risken för att han eller hon begår nya brott.
Kommittén anser att kravet på lämplig sysselsättning förutsätter att utbudet av arbete och studier i anstalt förbättras, att de intagna kan beredas sysselsättning under en programtid som omfattar 40 timmar och att sysselsättningen så långt det är möjligt utformas efter varje intagens behov och förutsättningar. I den nya lagen finns inte någon särskild lagregel om sysselsättningsplikt. En intagen måste emellertid delta i den sysselsättning som anges i verkställighetsplanen för att kunna komma i fråga för vissa förmåner. En intagen som inte deltar i anvisad sysselsättning har inte någon rätt att vistas i gemensamhet med andra intagna och kan därför bli inlåst på bostadsrummet under programtiden, om Kriminalvården anser det lämpligt. En intagen som inte deltar i anvisad sysselsättning får som regel inte heller tillgång till några betalningsmedel för olika utgifter i anstalten.
Ersättning
Viss ersättning skall som regel utges till en intagen som deltar i anvisad sysselsättning, till den som är helt eller delvis oförmögen att delta i sysselsättning och till en intagen, som på grund av brist på sysselsättningstillfällen inte kan beredas sysselsättning. Ersättning till den som inte kan delta i sysselsättning skall utgå endast om detta inte beror på den intagne. Ersättning skall inte i något fall utgå om den intagne får motsvarande ersättning på annat sätt.
Kommittén föreslår att en del av den ersättning en intagen skall få från Kriminalvården under vissa förutsättningar får innehållas för att betala förstörd egendom. Ersättning som en utvisningsdömd intagen skall få skall också kunna innehållas för att bekosta dennes hemresa.
SOU 2005:54 Sammanfattning
31
Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
Kommittén föreslår att det införs kraftiga begränsningar i intagnas möjlighet att inneha betalningsmedel och personliga tillhörigheter i anstalt och att utföra ekonomiska transaktioner med varandra i anstalt. En intagen föreslås inte få ha tillgång till andra medel i anstalt än de som intjänats under anstaltsvistelsen eller som den intagne uppbär i stället för sådan ersättning. Tillhörigheter skall tillhandahållas av Kriminalvården. En intagen kan få inneha privata tillhörigheter av enkelt slag om det inte finns risk att innehavet äventyrar ordningen eller säkerheten i anstalten eller syftet med den behandling som den intagne genomgår.
Kriminalvården skall endast under vissa förutsättningar förvara egendom åt den intagne. Kriminalvården förslås vidare få sälja eller förstöra sådan egendom som den intagne lämnat kvar efter det att tre månader gått från det att den intagne lämnat anstalten.
Kommittén föreslår att Kriminalvården får möjlighet att förverka egendom som anträffas i anstalt och som inte får innehas av intagna. Förverkande skall inte ske om det är uppenbart oskäligt. Förverkanderegeln är subsidiär och skall inte tillämpas om förverkande sker på grund av bestämmelse i annan lag. I lagen har tagits in bestämmelser om omhändertagande av egendom, om hanteringen av förverkad egendom och om förtida försäljning eller förstörande av egendomen.
Fritidssysselsättning
En intagen skall i den mån det är möjligt med hänsyn till ordning eller säkerhet i anstalten eller med hänsyn till den intagnes behov av behandling beredas möjlighet att delta i lämplig fritidssysselsättning i anstalt. Intagna skall ha möjlighet att dagligen vistas utomhus minst en timme om det inte finns synnerliga skäl mot detta. I huvudsak överensstämmer den föreslagna lagens regler på detta område med nu gällande rätt.
Sammanfattning SOU 2005:54
32
I den utsträckning det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet på anstalten och den intagnes behov av behandling bör den intagne få möjlighet att genom tidningar, tidskrifter och andra publikationer, radio, television eller på annat sätt följa vad som händer i omvärlden. En intagen som inom anstalten vill utöva sin religion eller livsåskådning skall beredas tillfälle till detta i den utsträckning det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet.
Gemensamhet med andra intagna
Huvudregeln skall även i den nya lagen vara att intagna skall få vistas i gemensamhet med andra intagna under såväl programtid som under fritid. De speciella förhållanden som gäller i anstalt innebär att det är nödvändigt att ha regler som gör det möjligt att avskilja intagna från varandra när ordningen och säkerheten kräver det. Behovet av att avskilja intagna från andra intagna kommer dock troligen att minska något som en följd av införandet av ett förmånssystem.
De nuvarande reglerna om avskiljande av en intagen från gemensamheten med andra intagna överförs i princip oförändrade i sak till den nya lagen. Kommittén föreslår dock att det skall bli lättare att avskilja en intagen från gemensamheten med andra intagna om den intagne vägrar delta i anvisad sysselsättning och när ordningen och säkerheten påkallar det. I sistnämnda fall gäller det även en intagen som inte kan kopplas till den händelse som ligger till grund för avskiljandebeslutet. Det skall inte heller gälla en minsta strafftid om två år för att en intagen skall kunna bli avskild från gemensamheten med andra intagna på grund av risken för rymning eller fritagning eller risken för återfall i brottslig verksamhet av allvarligt slag.
Intagnas kontakt med omvärlden
De nuvarande reglerna om besök, telefonsamtal och brevkontakt överförs till den nya lagen. Nya regler införs som gör det möjligt för Kriminalvården att besluta att besöket skall kontrolleras genom användande av ett besöksrum, som är så utformat att det omöjliggör överlämnande av föremål, s.k. besöksrum med glasruta. Huvudregeln skall dock vara att om ett besök skall vara kontroll-
SOU 2005:54 Sammanfattning
33
erat så skall det ske genom att personal är närvarande vid besöket. Endast om detta av säkerhetsskäl inte är tillräckligt och alternativet således är att inget besök får komma ifråga får besöksrum med glasruta användas. Ett sådant besöksrum får dock även i andra fall användas om den intagne begär det.
Av lagen framgår att den intagne och besökaren får låsas in under besöket.
I syfte att ha teknikoberoende regler föreslås att möjligheten för intagna att kommunicera med personer utanför anstalten genom telefonsamtal eller andra elektroniska meddelanden regleras enhetligt i lagen.
Reglerna om brevgranskning överförs i princip oförändrade till den nya lagen. Kriminalvården kan i vissa fall underlåta att underrätta en intagen om att ett brev hålls kvar.
I lagen klargörs när kopior, översättning, upptagningar eller uppteckningar som gjorts i samband med kontrollen av ett besök, elektronisk meddelande eller brev skall förstöras. Vidare klargörs att uppgifter som framkommit vid sådan kontroll får användas i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet.
Kontroll av intagna och besökare m.fl.
I lagen tas in en bestämmelse om att de intagna skall kontrolleras i den utsträckning det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten och att en intagen som placeras på plats med särskilt hög säkerhet skall hållas under särskilt hög kontroll.
I lagen tas även in bestämmelser om att Kriminalvården får undersöka alla utrymmen i en anstalt och all egendom som påträffas i anstalten. Kriminalvården skall även få fotografera intagna. Bestämmelserna om kroppsvisitation, provtagning och annan kroppsbesiktning samt om fängsel vid förflyttning inom en anstalt överförs i princip oförändrade i sak till den nya lagen.
Kommittén anser att allmän kameraövervakning får ske i anstalt enligt reglerna i den särskilda lagen om detta. Vidare anser kommittén att regler om elektronisk övervakning av intagna i anstalt bör övervägas först sedan det att pågående försöksverksamhet utvärderats.
Sammanfattning SOU 2005:54
34
Kommittén föreslår att beslut om kontroll av besökare m.fl. genom allmän inpasseringskontroll får gälla tillsvidare och att Kriminalvården får möjlighet att kontrollera fordon och föremål som finns i dem i anslutning till att fordonet passerar in eller ut ur en anstalt.
Kriminalvården föreslås få använda även de uppgifter som framkommer vid kontroll av besökare m.fl. i det säkerhets- och återfallsförebyggande arbetet.
Sanktioner vid misskötsamhet
En intagen som är misskötsam kan tilldelas en varning. En helhetsbedömning av den intagnes uppförande kan även medföra att den intagne flyttas ned till grundnivån i förmånssystemet eller att villkorlig frigivning inte beviljas.
Tillfällig vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl m.m.
En intagen kan få tillstånd att tillfälligt få vistas utanför anstalten för att begränsa allvarliga skadeverkningar av ett långvarigt fängelsestraff eller om det finns särskilt ömmande skäl.
Kriminalvården skall bestämma vilka villkor och vilken kontroll som skall gälla för sådan vistelse utanför anstalt.
Ett förmånssystem skall tillämpas under anstaltstvistelsen
Lagteknisk lösning
Den intagnes motivation och egna ansvarstagande bör tas tillvara under verkställigheten genom införande av ett s.k. förmånssystem. I början av verkställigheten skall den intagne få del av ett grundutbud av förmåner (grundnivån). En intagen som följer verkställighetsplanen och även i övrigt rättar sig efter de regler som gäller för verkställigheten får tilldelas särskilda förmåner genom uppflyttning till en förhöjd nivå. Om den intagne inte längre uppfyller de krav som ställs på honom eller henne skall den intagne flyttas ned till grundnivån.
SOU 2005:54 Sammanfattning
35
Frågor om upp- eller nedflyttning prövas i samband med omprövning av verkställighetsplanen. Frågan om uppflyttning från grundnivån skall omprövas varannan månad.
Förmånssystemet i praktiken
De närmare bestämmelserna om förmånssystem och dess innehåll framgår av föreskrifter som meddelas av regeringen eller Kriminalvården. Kommittén redovisar emellertid vissa bedömningar av hur det skall kunna utformas.
Kommittén anser att det bör finnas fyra nivåer i förmånssystemet; en grundnivå (nivå 1) och tre förhöjda nivåer (nivå 2, 3 och 4).
Kommittén anser att följande särskilda förmåner kan användas i förmånssystemet: möjligheten att ha eget bostadsrum, ett större utbud av sysselsättningar, högre ersättningsnivåer, ökad möjlighet att ta in privata tillhörigheter, tillgång till fler av Kriminalvårdens tillhörigheter, ett större utbud av TV-program, möjligheten att inneha och bära egna kläder, ett ökat inslag av självförvaltning, ett ökat utbud av fritidsaktiviteter, ökad gemensamhetstid, förmånligare villkor för kontakter med omvärlden, möjligheten att beviljas vistelser utanför anstalt inom ramen för utslussningssystemet och ett intensivare innehåll i arbetet med frigivningsförberedelser.
Vissa grundläggande rättigheter bör alla intagna ha, oavsett vilken nivå de befinner sig på. Det bör således alltid finnas möjlighet att få permission av starka humanitära skäl. Alla intagna skall även ha möjlighet att få ett visst antal besök av närstående och även kunna ringa till dem. Särskild hänsyn skall tas till den intagnes barn.
Utslussning
Utgångspunkter
Den som är inskriven i anstalt skall ha möjlighet att få vistas utanför anstalt som ett led i en successiv utslussning från anstalt till ett liv i frihet.
Sammanfattning SOU 2005:54
36
Möjligheten att få vistas utanför anstalten i form av utslussning föreslås bli utvidgad. De utslussningsåtgärder som kan komma i fråga är permission, frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och frigivningsboja. För dessa vistelser utanför anstalt gäller generellt att den intagne måste befinna sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet. Vidare får det inte finns någon risk för att den intagne under vistelsen utanför anstalt kommer att utöva brottslig verksamhet, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig.
Frigång, vårdsvistelse, vistelse i halvvägshus och frigivningsboja skall planeras så att åtgärden kan pågå fram till den dag som den dömde kan beviljas villkorlig frigivning
Kriminalvården får ställa upp villkor för vistelsen utanför anstalt. Om förutsättningarna för vistelsen utanför anstalt inte längre är uppfyllda eller om den dömde inte uppfyller sina skyldigheter skall Kriminalvården upphäva beslutet om vistelse utanför anstalt. Den dömde skall då återföras till anstalt.
Villkorlig frigivning utgör ett sista led i utslussningen. Vistelsen utanför anstalt skall som regel räknas som verkställd tid. Undantag kan göras om den dömde inte följt de villkor som gäller för vistelsen.
Permission
De nuvarande reglerna om fritidsaktiviteter utanför anstalt och permission slås samman till en gemensam form för tillfällig vistelse utanför anstalt, benämnd permission.
Permission får beviljas under en kortare tid vid något eller några tillfällen per månad. Permission utanför landets gränser får endast beviljas om det finns synnerliga skäl.
En förutsättning för permission skall vara att den intagne fullgjort vad som ankommer på honom enligt verkställighetsplanen. Den dömde skall ha avtjänat minst en fjärdedel av strafftiden, dock minst två månader. Finns det särskilda skäl får permission beviljas även dessförinnan.
Permissionen skall vara förenad med de villkor som skall gälla för vistelsen utanför anstalt. Kommittén lämnar inte något förslag om elektronisk kontroll av dem som har permission.
SOU 2005:54 Sammanfattning
37
Frigång
Det skall även i fortsättningen vara möjligt för den som är inskriven i anstalt att få frigång under dagtid för att utföra arbete, delta i undervisning eller utbildning, få behandling eller delta i någon annan godkänd verksamhet.
Tillämpningsområdet för frigång utökas betydligt. Om den intagne avancerat till den högsta nivån i förmånssystemet får han eller hon beviljas frigång under hela dygnet (utökad frigång). Utökad frigång förutsätter att sysselsättnings- och boendeförhållandena är ordnade. Den dömde skall vidare ha avtjänat hälften av strafftiden, dock minst sex månader.
Utökad frigång kan förenas med villkor om att den dömde på bestämda tider skall vistas i sin bostad. Detta villkor får kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
Vårdvistelse
En intagen skall få vistas utanför anstalt en längre tid före villkorlig frigivning genom vistelse på ett hem för boende och erforderlig vård och behandling (vårdvistelse).
Om den intagne på eget initiativ avbryter en vistelse på familjehem eller annan institution i förtid skall endast en tredjedel av den tid som den intagne vistats utanför anstalt avräknas från strafftiden som verkställd tid. Detta gäller dock inte om det finns särskilda skäl att avräkna längre tid.
Halvvägshus
Kommittén föreslår att det införs en möjlighet för intagna att få vistas i ett av Kriminalvården kontrollerat boende, halvvägshus. Vissa av de regler som gäller vid vistelse i anstalt gäller även vid sådant boende.
För att vistelse i halvvägshus skall komma ifråga krävs att minst hälften av strafftiden har avtjänats, dock minst sex månader.
Hemmen skall kunna drivas av privata organisationer. Närmare föreskrifter om detta och hemmen i övrigt meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.
Sammanfattning SOU 2005:54
38
Frigivningsboja
De nuvarande möjligheterna till utslussning med intensivövervakning skall finnas kvar under benämningen frigivningsboja.
Möjligheten till frivilliga aktiviteter bör successivt öka ju längre tid den dömde vistats utanför anstalt i denna form. Frigivningsboja skall också kunna beviljas som inledning av frigång nattetid.
Villkorlig frigivning
Kommittén föreslår att reglerna om villkorlig frigivning ges ett ökat fakultativt inslag.
Villkorlig frigivning skall ske när två tredjedelar av straffet har verkställts, om det inte finns synnerliga skäl mot detta.
Bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot en villkorlig frigivning skall göras med utgångspunkt i hur den dömde skött sig under verkställigheten.
Om den dömde vistas utanför anstalt på ett hem för vård och boende skall villkorlig frigivning som huvudregel ske när vården på hemmet enligt upprättad plan skall avslutas.
Beslut om villkorlig frigivning fattas av Kriminalvården. Om villkorlig frigivning inte sker får beslutet överklagas. Sker inte villkorlig frigivning vid angiven tidpunkt skall frågan tas upp igen senare.
Övervakning
Utgångspunkter
Reglerna för övervakning efter villkorlig frigivning och vid skyddstillsyn bör i så stor utsträckning som möjligt vara gemensamma.
Kriminalvården skall i god tid före villkorlig frigivning pröva om den intagne efter frigivningen skall vara ställd under övervakning. Beslut om övervakning skall fattas om det vid prövningen eller senare framkommer att övervakning behövs för att minska risken att den dömde i frihet kommer att begå brott.
SOU 2005:54 Sammanfattning
39
Skyddstillsyn skall i enlighet med nuvarande lagbestämmelser vara förenad med övervakning.
Övervakningstiden skall även i fortsättningen vara ett år. Kriminalvården får besluta att övervakning efter villkorlig frigivning skall upphöra i förtid om den inte längre behövs. Kriminalvården får fatta beslut om förlängd övervakning om den dömde inte följer sina skyldigheter. Övervakning skall som idag inte få pågå efter prövotidens utgång.
Övervakare m.m.
Till övervakare skall utses en tjänsteman inom Kriminalvården (motsvarande dagens tjänstemannaövervakare). Om det inte finns särskilda skäl skall en för uppdraget lämplig lekman utses som stödperson under övervakningen (motsvarande nuvarande lekmannaövervakare).
Kriminalvården skall besluta om val av övervakare och stödperson.
I domen på skyddstillsyn skall anges vilket frivårdskontor som skall ansvara för övervakningen och hur den dömde kan komma i kontakt med tjänstemän vid kontoret.
Den som skall ställas under övervakning skall när övervakningen inleds ha informerats tydligt om vad som skall gälla för övervakningen.
Om den dömde är intagen i anstalt skall han eller hon ha träffat övervakaren redan före den villkorliga frigivningen. Är den dömde inte intagen i anstalt skall sammanträffandet ske så snart som möjligt. Vid skyddstillsyn skall det första mötet efter övervakningens inledande äga rum senast en vecka efter domen.
Den övervakades skyldigheter
Den övervakade skall vara skyldig att hålla kontakt med övervakare och stödperson i enlighet med vad som föreskrivs i verkställighetsplanen.
Sammanfattning SOU 2005:54
40
Den övervakade skall vidare vara skyldig att underrätta Kriminalvården om bostad, sysselsättning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen.
Den som döms till skyddstillsyn skall vara skyldig att senast inom en vecka från domen ta kontakt med ansvarigt frivårdskontor. Domstolen skall erinra om skyldigheten i domen. Den övervakade skall regelbundet hålla kontakt med övervakaren och stödpersonen. Kontaktfrekvensen samt tid, plats och sätt för kontakterna skall anges i verkställighetsplanen. De kontakter som förevarit samt utfallet av dem skall alltid noteras.
I takt med att den dömde uppfyller sina åtaganden enligt verkställighetsplanen kan kontaktfrekvensen minska.
Särskilda föreskrifter
Kriminalvården övertar övervakningsnämndernas möjlighet att under övervakningen meddela och upphäva särskilda föreskrifter om vad som skall gälla under övervakningen. Särskilda föreskrifter som meddelats av domstol skall få ändras endast om det efter domen framkommit nya omständigheter som gör att föreskriften inte längre bör gälla. En ny föreskrift får meddelas om den kan antas minska risken för att den övervakade begår nya brott eller för att underlätta tillsynen under övervakningen. En möjlighet att föreskriva skyldighet att lämna blod-, urin- och utandningsprov vid samhällstjänst införs.
Om det behövs för att minska risken att den övervakade begår nya brott skall Kriminalvården kunna meddela en särskild föreskrift om att den övervakade skall delta i särskilt anordnad verksamhet (programverksamhet).
Kontroll
Kriminalvården skall kontrollera om den dömde uppfyller sina skyldigheter och följer villkoren för övervakningen.
Kontrollen skall bland annat ske genom kontaktsamtal och rapporter från stödpersonen samt genom inhämtande av uppgifter från andra myndigheter m.fl.
SOU 2005:54 Sammanfattning
41
Följder vid misskötsamhet
Om den dömde inte följer sina skyldigheter under övervakningen får Kriminalvården meddela varning, förlänga övervaknings- och prövotiden, meddela eller ändra särskilda föreskrifter om vad som skall gälla under övervakningen eller meddela villkor om skyldigheten att hålla kontakt med övervakaren och stödpersonen.
Kan sådan åtgärd inte anses tillräckligt ingripande får Kriminalvården förverka villkorligt medgiven frihet, dock högst femton dagar vid varje tillfälle. Består misskötsamheten av nya brott skall i första hand domstol avgöra om villkorligt medgiven frihet skall förverkas enligt bestämmelserna i 34 kap. brottsbalken.
Krävs det vid skyddstillsyn mer ingripande åtgärder skall Kriminalvården begära att åklagare för talan om omvandling av skyddstillsynen till annan påföljd.
Nuvarande möjlighet att omhänderta den dömde skall finnas kvar. Kriminalvården skall överta övervakningsnämndernas befogenhet att fatta sådant beslut.
Beslut och överklaganden
Utgångspunkter
Enligt den nuvarande kriminalvårdslagstiftningen har den dömde omfattande möjligheter att begära beslut i enskilda frågor och att överklaga de besluten. Det finns inte bara flera olika besluts- och prövningsinstanser utan också olika överinstanser till samma första instans. Detta ger ett svåröverskådligt system, vilket är till nackdel för inte minst för den som vill överklaga ett visst beslut. Utgångspunkten för kommittén är att systemet med beslutsfattande och överklagande inom Kriminalvården skall förenklas och göras mer enhetligt samtidigt som de dömdas rättssäkerhet garanteras.
Kommitténs förslag om en mer individuellt anpassad verkställighet innebär att Kriminalvården måste göra många bedömningar. Ett sådant system kräver rättssäkerhetsgarantier för att undvika risken för orättvisor och godtycke. En sådan garanti är att den dömde har möjlighet att överklaga för denne negativa beslut. Det finns emellertid även andra sätt att tillvarata rättsäkerheten. Det förhållandet att beslut fattas på lämplig nivå av personer med tillräcklig kunskap och kompetens kan ses som en rättssäkerhetsgaranti, liksom möjligheter till omprövning av beslut. Även en väl
Sammanfattning SOU 2005:54
42
fungerande tillsyn av reglernas tillämpning och god insyn i verksamheten stärker rättssäkerheten. Kommittén vill understryka att det är av vikt att det finns en effektiv tillsynsorganisation i vart fall inom Kriminalvården och att representanter för allmänheten bör ingå i denna.
Beslut skall fattas av Kriminalvården
Kommittén föreslår att Kriminalvården skall fatta i princip samtliga beslut som rör verkställigheten av en kriminalvårdspåföljd. Med en sådan ordning finns det enligt kommitténs mening goda förutsättningar att skapa en enklare och mer enhetlig beslutsgång än tidigare. Det är också Kriminalvården som är den instans som har bäst kunskap om den dömde och om aktuella förhållanden. Att besluten fattas där är därför en förutsättning för att det skall bli en effektiv och lämplig verkställighetsplanering.
Överklaganden
När det gäller möjligheterna att överklaga beslut har kommittén haft som utgångspunkt att beslut som framstår som särskilt ingripande eller begränsande utöver vad som normalt kan anses följa av den kriminalvårdspåföljd som verkställs skall kunna överklagas. Övriga beslut skall, i den mån annat inte följer av Europakonventionen, inte få överklagas. Det skall uttryckligen framgå av lag vilka beslut som får överklagas. Kommittén förslår också att möjligheten att överklaga s.k. normbeslut, dvs. sådana beslut som inte avser särskilda fall och som överklagas till regeringen, avskaffas.
Beträffande frågan om vilken eller vilka instanser som skall pröva överklagbara beslut från Kriminalvården anser kommittén att det inte kan anses vara en lämplig och sannolikt inte heller en konventionsenlig lösning att låta övervakningsnämnderna eller Kriminalvårdsnämnden vara sista instans beträffande beslut, som enligt konventionen skall prövas av domstol. Allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol måste således vara slutinstans för i vart fall en del kriminalvårdsbeslut.
SOU 2005:54 Sammanfattning
43
Redan enligt nuvarande lagstiftning prövar de allmänna förvaltningsdomstolarna många kriminalvårdsbeslut. Kommittén anser att det framstår som direkt olämpligt att låta de allmänna domstolarna pröva dessa beslut. Däremot finns det inte några starka skäl som talar mot att allmän förvaltningsdomstol prövar även sådana kriminalvårdsbeslut som i dag prövas vid allmän domstol. Det är således möjligt att få till stånd ett enhetligt system endast om det är förvaltningsdomstolarna, som överprövar Kriminalvårdens beslut i verkställighetsfrågor. Kommittén finner därför att det är de allmänna förvaltningsdomstolarna som skall vara slutinstans för Kriminalvårdens verkställighetsbeslut.
När det gäller övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden anser kommittén att nämnderna i sig fungerar bra och ger utrymme för god insyn i Kriminalvårdens arbete. Kommittén har emellertid föreslagit att de beslut som i dag fattas av övervakningsnämnderna som första instans i stället skall meddelas av Kriminalvården. Detta innebär en stor förändring för nämnderna. Även om de i stor utsträckning skulle komma att pröva samma slag av ärenden blir det fråga om en överprövning av Kriminalvårdens beslut. Enligt kommitténs mening är det emellertid mindre lämpligt att överklagande prövas av en myndighet som inte är fristående i förhållande till den som fattat beslutet även om det sedan finns möjlighet att överklaga till domstol. Av än större betydelse är emellertid det krav på snabb domstolsprövning av frågor om frihetsberövande som följer av Europakonventionen. Om övervakningsnämnden skall pröva Kriminalvårdens beslut om omhändertagande medför detta en fördröjning av domstolsprövningen. En sådan fördröjning kan inte anses godtagbar. Beträffande Kriminalvårdsnämnden bör vidare beaktas att det enligt kommitténs förslag blir än färre ärenden för Kriminalvårdsnämnden att pröva. Kommittén har även funnit att Kriminalvårdsnämnden inte kan vara slutinstans för beslut där det krävs domstolsprövning.
Kommittén anser inte heller att det framstår befogat med de kostnader som den nödvändiga förändringen av nämndernas organisation skulle kräva. Behovet av insyn i Kriminalvårdens verksamhet kan vidare tillgodoses såväl genom att nämndemän deltar i förvaltningsdomstolens beslutsfattande som genom särskilda tillsynsinsatser inom Kriminalvården. Ett enhetligt och snabbt beslutssystem med goda möjligheter till tydlig praxisbildning går endast att genomföra om Kriminalvårdens beslut får överklagas
Sammanfattning SOU 2005:54
44
direkt till förvaltningsdomstol. Kommittén finner därför att övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden skall upphöra.
Regler om handläggningen
När det gäller handläggningen av kriminalvårdsmål skall särskilda regler garantera en snabb prövning av de ärenden som avser särskilt ingripande åtgärder och innefattar frihetsberövande.
För att bibehålla den insyn i Kriminalvårdens verksamhet som övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden har inneburit skall nämndemän ingå i rätten vid prövningen av bl.a. villkorlig frigivning, förverkande av villkorligt medgiven frihet och upphävande av olika utslussningsåtgärder.
Kommittén föreslår också att den dömde skall ha rätt till offentligt biträde i de fall en sådan rätt finns redan i dag samt i samband med prövning av villkorlig frigivning. Vidare skall den dömde ha rätt till muntlig förhandling i de mest ingripande ärendena.
Det skall som huvudregel krävas prövningstillstånd för prövning av kriminalvårdsmål i kammarrätten. Beslut om att en intagen inte skall villkorligt friges efter två tredjedelar av strafftiden samt beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet anser kommittén dock att skall prövas av kammarrätt utan ett sådant tillstånd.
Enligt kommitténs förslag skall Kriminalvårdens beslut som regel överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den anstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget där den dömde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades.
Särregler
Det finns två undantag från den enhetliga besluts- och instansordning som kommittén har föreslagit. Det ena är att frågan om omhändertagande skall prövas av allmän domstol och inte förvaltningsdomstol när åklagaren väckt talan om undanröjande av skyddstillsyn. Det andra är att regeringens möjlighet att fatta och överpröva beslut om kontakter med omvärlden och vistelser utanför anstalt för vissa kategorier dömda med hänsyn till rikets säkerhet och liknande behålls oförändrad.
SOU 2005:54 Sammanfattning
45
Ekonomiska konsekvenser och ikraftträdande
Enligt kommitténs bedömning kommer förslagen sammantaget inte att medföra någon ökning eller minskning av samhällets kostnader. Bestämmelserna beräknas kunna träda i kraft den 1 april 2007.
47
Summary
The task
The Commission has been instructed to prepare a proposed new Prison and Other Correctional Treatment Act, which is also to regulate the implementation of all sanctions implemented by the Prison and Probation Service. The task included making a comprehensive review of the substance of the existing regulatory framework and the framing and language of the legislation. The Commission was instructed to give special consideration to issues relating to how implementation can be adapted in order to prevent relapses into crime at the same time as complying with the requirements for security and the need to protect society.
A general basis for the work of the Commission has been to make use of the individual’s own willingness to change. The Commission was instructed to consider how implementation can be adapted to the individual without setting aside the need to protect society and to consider in this respect how to achieve a more developed system for positive and negative reinforcement to enhance the ability to influence the conduct of sentenced persons.
The Commission has further been instructed to consider how to strengthen the perspective of preventing recidivism for the alternative sanctions and forms of implementation with respect to conditions, control and influence. Supplementary directives have enabled the Commission to make proposals that entail changes in the date for conditional release.
Summary SOU 2005:54
48
Our recommendations
The Commission recommends that provisions on implementation of sentences to imprisonment, probation and community service be dealt with in a single act, the Prison and Other Correctional Treatment Act.
The provisions of this Act have been framed in such a way as to be organisationally independent. This means that they can be applied even if the Prison and Probation Service becomes an agency – as has been recommended in a recently adopted referral from the Council on Legislation. The new Act is constructed in such a way that the Government or, by delegation, the Prison and Probation Service, will be able to notify general directives on the privileges or restrictions in various privileges that are to apply for a particular group or groups of prisoners.
According to the Prison and Other Correctional Treatment Act, the Prison and Probation Service shall take measures to prevent the sentenced person committing new crimes. The Act also includes a general proportionality rule that means that control and coercive measures may only be used if they are reasonably proportionate to the intended purpose of the measures. Less intrusive measures are to be applied, if available.
Working together with other agencies
The Commission considers that the normalisation principle should continue to serve as a guideline in matters relating to the division of responsibility between the Prison and Probation Service and other agencies. No special legal provision is proposed therefore.
The National Labour Market Board should accordingly be mainly responsible for employment-promotion measures. The Commission proposes that the municipalities take over responsibility for theoretical adult education for those who are serving a prison sentence but who are outside the prison in various forms to facilitate reintegration.
The public health service should continue to be available for those serving a prison sentence. This should not prevent the Prison and Probation Service paying for certain care and treatment. If a prisoner needs dental treatment, this should be provided in the first
Summary
49
place at regular dental clinics and paid for in principle in the same way as for other persons entitled to health care.
The Commission recommends that the Prison and Probation Service be responsible for costs in connection with contract treatment until the end of the alternative term of punishment and that the social services bear the costs of subsequent care measures.
The responsibility of the social welfare committees for social and financial assistance should, in principle, continue to include persons sentenced to sanctions implemented by the Prison and Probation Service. This should not be an impediment to the Prison and Probation Service providing support and assistance within the framework of its tasks.
Books, magazines and other media for recreation and education should be available at all prisons to complement the public libraries. The Prison and Probation Service should endeavour to work together with the public libraries and to ensure that the interests of sentenced persons are taken into account when plans are drawn up for municipal and county council public library services for the general public and adult students.
According to the proposed Act, the Prison and Probation Service shall work together with other agencies to facilitate the prisoner’s adjustment in society. According to the Commission, it is particularly important that there is continuous collaboration between the Prison and Probation Service and agencies in the social services, the National Labour Market Board and the health service.
The Prison and Probation Service shall also endeavour to enable the sentenced person to contact representatives of other public bodies, which can undertake measures and inputs during and after enforcement of sentence.
The Prison and Probation Service should further follow up and keep itself informed to the greatest possible extent about measures taken by other agencies during the period of enforcement and provide information which may be important for the handling of matters by the other agency within the framework of the rules on public access to documents and confidentiality.
Summary SOU 2005:54
50
Enforcement plan
The Commission recommends that an enforcement plan should be established for all those serving a sanction implemented by the Prison and Probation Service. The enforcement plan is to be produced in collaboration with other agencies.
The enforcement plan should provide a summary description of the course of enforcement from the start until the sentence has been completely served. Furthermore, the plan should include the measures that are to be undertaken during enforcement, dates for when this is to take place and who is to undertake the measures. The plan should clearly state what is expected of the sentenced person and the goals that he or she is to endeavour to achieve. The sanctions that may be imposed in the event of misconduct should also be clearly stated in the plan.
The enforcement plan is to be established as soon as possible after the judgment has attained legal force. If the sanction proposed is probation, a preliminary plan is to be prepared before the main proceedings. If contract treatment may be considered, the enforcement plan is to be established before the main proceedings in the criminal case.
The sentenced person is to be informed about the meaning of the implementation plan. Consultations shall also take place with the sentenced person to find out his or her needs and points of view on the measures and goals. Before the plan is adopted, the sentenced person shall have an opportunity to make a statement on the contents. The Prison and Probation Service is to design enforcement in accordance with the agreed plan. When circumstances so require, minor departures may be made from the plan. The sentenced person is to be obliged to comply with the plan.
The enforcement plan is to be reviewed at regular intervals if there is reason to do so.
Categorisation of prisons
The new Act does not include the concepts of closed and open prisons. The categorisation into different security categories is to be made in an ordinance or regulations. The Prison and Probation Service decides furthermore how different prisons are to operate.
Summary
51
Short-term electronic tagging
The provisions in the Intensive Supervision by Electronic Control Act (1994:451) are to be transferred to the new Act. This form of enforcement is to be called short-term electronic tagging. It is clarified in the Act that short-term electronic tagging may not be granted if there is an evident risk that the sentenced person will commit new crimes, evade serving the sentence, or engage in other misconduct.
Enforcement in prison
Placement
A sentence of imprisonment shall normally be served in prison. The starting point is to be that prison placement is to be made under as free conditions as possible taking into consideration the needs for good order and security. In placement, consideration shall be given to the need of the prisoner for a particular kind of work, particular education or training, and the prisoner’s need for a suitable planning for release and closeness to his home to the extent permitted by considerations of good order and security. Otherwise, it is proposed that the rules on placement of young persons and women shall, in principle, be transferred unchanged to the new Act. The rules on the possibility of having infants with the prisoner at the prison are to be made gender-neutral.
Places with particularly high security
Prisoners for whom there is a risk for attempts being made to set him or her free, escape or continued criminal activity of a serious kind during enforcement may be placed at locations with an especially high level of security.
According to the Act, these prisoners may be kept under a particularly high level of control and may be separated wholly or partly from the company of other prisoners. General rules for the contacts of these prisoners with the outside world and for their control may, as applies to other prisoners, be provided in regulations notified by the Government or, after delegation, by the Prison and Probation Service.
Summary SOU 2005:54
52
Demands on prisoners
Prisoners must show consideration for prison staff and for fellow prisoners and shall obey the rules in force at any particular prison.
A prisoner shall also comply with the enforcement plan. The Prison and Probation Service should continue to develop the forms for and content of self-management.
Occupation
Prisoners are to be provided with opportunities for appropriate occupation in the form of work, education/training or other activity that facilitates adjustment to society and also otherwise decreases the risk of him or her committing new offences.
The Commission considers that the requirement for appropriate occupation requires that the range of work and studies in prison be improved, that occupation can be provided to the prisoner for a programme time of 40 hours, and that the occupation be designed as far as possible in accordance with the needs and prerequisites of each prisoner. The new Act does not include any special rule on a duty to participate in occupations. However, a prisoner must take part in the occupation specified in the enforcement plan to be able to be considered for certain privileges. A prisoner who does not take part in the designated occupation does not have the right to be in the company of other prisoners and may therefore be locked in the living accommodation during the programme time, etc. if the Prison and Probation Service considers it appropriate. A prisoner who does not participate in the designated occupation may not as a rule have access to any means of payment for various expenses at the prison.
Payment
Some payment is normally to be made to a prisoner who takes part in the designated occupation, to a person who is wholly or partly unable to take part in occupation and to a prisoner, who cannot take part in occupation due to lack of employment opportunities. Payment to a person who cannot participate in occupation shall only be made if this is not due to the prisoner. Payment shall in any
Summary
53
case not be made if the prisoner receives the equivalent payment in another way.
The Commission recommends that a part of the payment that the prisoner is to receive from the Prison and Probation Service may be retained in certain circumstances to pay for destroyed property. Payment which is due to a prisoner sentenced to expulsion may also be retained to pay for the prisoner’s home journey.
Personal possessions and related matters
The Commission recommends that substantial limitations be placed on the prisoners’ possibility of having means of payment and personal possessions at prisons and of carrying out financial transactions with one another at the prison. It is recommended that a prisoner not have access to other funds in prison than those earned during the stay in prison or which the prisoner has received instead of such payment. Property shall be provided by the Prison and Probation Service. A prisoner may have private possessions of a simpler kind if there is no risk that possession will jeopardise good order or security at the prison or the intended purpose of the treatment that the prisoner is undergoing.
The Prison and Probation Service shall only under certain circumstances keep property for the prisoner. It is further proposed that the Prison and Probation Service may sell or destroy property left behind at the prison by the prisoner after a period of three months after the prisoner has been released from the prison.
The Commission proposes that the Prison and Probation Service be able to confiscate property found in the prison, which may not be possessed by the prisoner. Confiscation shall not take place if it is evidently inequitable. The confiscation rule is subsidiary and is not to be applied if confiscation takes place due to a provision in another law. The Act includes provisions on taking care of property, on handling of confiscated property and on early sale or destruction of property.
Summary SOU 2005:54
54
Leisure activities
A prisoner shall be given the opportunity to take part in suitable leisure activities to the extent that it is possible taking into consideration good order or security at the prison or the prisoner’s need for treatment. Prisoners shall be given an opportunity to spend at least one hour a day out-of-doors unless very special difficulties prevent this. The rules in the proposed Act are substantially the same as in the existing legislation.
To the extent that it is possible taking into consideration good order and security at the prison and the prisoner’s need of treatment, the prisoner should have opportunities to follow events in the outside world through newspapers, magazines and other publications, radio and television and in other ways. A prisoner who wishes to exercise his or her religion at a prison shall be given the opportunity to do so to the extent possible taking into consideration good order and security.
Association with other prisoners
The main rule in the new Act shall continue to be that the prisoner shall be in the company with other prisoners during both the programme time and free time. The special circumstances that apply at prisons means that it is necessary to have rules that make it possible to separate prisoners from one another when required by good order and security. The need to separate prisoners from other prisoners will probably decrease slightly due the introduction of a privilege system.
The existing rules on separation of a prisoner from the company of other prisoners are, in principle, transferred unchanged to the new Act. The Commission recommends, however, that it shall be easier to separate a prisoner from the company of other prisoners if the prisoner refuses to take part in designated occupation and when order and security so require. In the latter case, it also applies to a prisoner who cannot be linked to the event, which occasioned the decision on separation. There shall not either be a requisite of a minimum sentence of two years imprisonment for it to be possible to separate a prisoner from the company of other prisoners due to plans to escape or that others are planning to set him or her free or the risk of relapse into criminal activity of a serious kind.
Summary
55
The prisoner’s contacts with the outside world
The present rules on visits, telephone calls and letter contact are to be transferred to the new Act. New rules are to be introduced which enable the Prison and Probation Service to decide that visits are to be controlled by use of a visiting room, which is designed in such a way as to make impossible the handing over of objects, i.e. visiting rooms with a glass partition. However, the main rule is to be that if a visit is to be controlled, this is to take place by staff being present during the visit. The visiting room with the glass compartment may only be used if this is insufficient for reasons of security and the alternative would be for no visits to take place. However, a visiting room of this kind may be used in other cases at the request of the prisoner.
According to the Act, the prisoner and the visitor may be locked in during the visit.
With a view to obtaining rules independent of technology, it is proposed that the ability of the prisoner to communicate with persons outside the prison by telephone calls or other electronic communications be regulated uniformly in the Act.
The rules on inspection of letters are, in principle, transferred unchanged to the new Act. The Prison and Probation Service can in certain cases refrain from notifying a prisoner that a letter has been retained.
It is clarified in the Act when copies, translation, recordings or records made in connection with control of a visit, electronic communication or letter may be destroyed. It is further clarified that information that has emerged during a control of this kind may be used in the work of security and crime prevention.
Control of prisoners and visitors, etc.
A provision is included in the Act to the effect that the prisoners shall be controlled to the extent that it is necessary to maintain good order and security at the prison and that a prisoner who is placed at a place with particularly high security is to be kept under particularly high control.
Provisions are also included in the Act that the Prison and Probation Service may investigate all areas at a prison and all property found at the prison. The Prison and Probation Service
Summary SOU 2005:54
56
shall also have the right to photograph the prisoners. The provisions on body searches, testing and other physical inspection and on handcuffs during movement within a prison are transferred in principle unchanged to the new Act.
The Commission considers that general surveillance by camera may take place at the prison in accordance with the rules in the special legislation to that effect. The Commission further considers that consideration should be given to rules on electronic surveillance of prisoners at the prison after the ongoing trial activity has been evaluated.
The Commission recommends that control of visitors etc. by general entry control are to apply until further notice and that it be made possible for the Prison and Probation Service to check vehicles and objects in connection with vehicles entering or leaving the prison.
It is further proposed that the Prison and Probation Service may use the information obtained in control of visitors, etc. in the security and crime prevention work.
Sanctions for misconduct
A prisoner who engages in misconduct may be given a warning. An overall assessment of the prisoner’s conduct can also lead to the prisoner being demoted to the basic level in the privilege system or to conditional release not being granted.
Temporary stay outside the prison for humanitarian reasons
A prisoner can be given permission for a temporary stay outside the prison to limit serious damage from a long-term sentence of imprisonment or if there are special distressing reasons.
The Prison and Probation Service shall decide on the conditions and control that is to apply to such stay outside the prison.
Summary
57
A system of privileges is to be applied during the prison sentence
Legal drafting solution
The motivation and taking of responsibility of the prisoner should be made use during implementation by introduction of a system of privileges. At the start of implementation, the prisoner shall be given a basic range of privileges (the basic level). A prisoner who complies with the enforcement plan and also otherwise complies with the rules that apply for enforcement may be granted special privileges by being promoted to a higher level. If the prisoner no longer complies with the demands made on him or her, the prisoner shall be demoted to the basic level.
Matters relating to promotion or demotion are to be considered in connection with review of the enforcement plan. Issues relating to promotion from the basic level are to be reviewed very other month.
The privilege system in practice
The more detailed regulations on the privilege system and its content are shown by regulations notified by the Government or the Prison and Probation Service. However, the Commission is presenting certain assessments of how these could be designed.
The Commission considers that there should be four levels in the privilege system: a basic level (level 1) and three higher levels (level 2, 3 and 4).
The Commission considers that the following special privileges can be used in the privilege system: the possibility of having one’s own room; a greater range of occupations, higher payment levels, increased ability to have own possessions, access to more of the Prison and Probation Service’s property, a greater range of TV programmes, the ability to have and wear own clothing, an increased component of self-administration, an increased range of leisure activities, increased association time, more generous terms for contacts with the outside world, the opportunity for stays outside the prison to be granted within the framework of the system for facilitating reintegration into society and more intensive content in work with preparations for release.
Summary SOU 2005:54
58
There should be certain basic rights for all prisoners, regardless of the level they are on. It should accordingly always be possible to obtain leave for strong humanitarian reasons. All prisoners shall be able to have a certain number of visits by those nearest to them and also to be able to call them. Special consideration is to be given to the prisoner’s children.
Facilitation of reintegration into society
Starting points
A person serving a prison sentence shall be able to stay outside prison as a component is a successive facilitation of reintegration from the prison to life outside.
It is recommended that the opportunity to stay outside the prison be expanded. The reintegration measures that can come into question are leave, the work release system, care stay, residence at a half-way house, and release with electronic tagging. It is generally the case in these stays outside the prison that the prisoner must be at a higher level in the privilege system. There must furthermore not be a risk that the prisoner, during the stay outside the prison, will engage in criminal activity, evade completion of the sentence or engage in misconduct in another way.
The work release system, care stays, residence at a half-way house and electronic tagging are to be planned so that the measures can continue until the date that the sentenced person is granted conditional release.
The Prison and Probation Service may impose conditions for stay outside prison. If the conditions for stay outside prison are no longer met or if the sentenced person does not comply with his or her obligation, the Prison and Probation Service shall rescind the decision on stay outside prison. The sentenced person shall then be returned to prison.
Conditional release is the last component of measures to facilitate reintegration into society.
The stay outside prison is as a rule counted as sentence served. Exceptions can be made if the sentenced person does not comply with the conditions applicable to the stay.
Summary
59
Leave
The current rules on leisure activities outside the prison and leave are combined into a single form for temporary stay outside the prison, called leave.
Leave may be granted for a short period on one or a few occasions per month. Leave outside Sweden may only be granted if there are exceptional reasons.
One prerequisite for leave is to be that the prisoner has complied with his or her obligations under the enforcement plan. The sentenced person shall have served at least a quarter of the sentence, although at least two months. If there are special reasons, leave may also be granted earlier.
The conditions that apply for stay outside prison are to be attached to the leave. The Commission does not make any recommendation on electronic control of persons on leave.
Work release
It shall continue to be possible for a prisoner to have work release during daytime to work, to take part in education or training, to obtain treatment or to take part in some approved activity.
The area of application for work release is considerably expanded. If the prisoner has been promoted to the highest level in the privilege system, he or she may be granted work release for the whole 24-hour period (extended work release). Extended work release requires that occupation and housing have been organised. The sentenced person shall furthermore have served half of the sentence, although at leas six months.
Expanded release can be combined with conditions that the sentenced person shall remain in his or her home at certain times. This condition may be checked by means of electronic aids.
Care stay
A prisoner shall be able to stay outside the prison for a longer period before conditional release at a home for residence and requisite care and treatment (care stay).
If the prisoner interrupts a stay at a family home or other institution prematurely on his or her own initiative, only a third of
Summary SOU 2005:54
60
the time that the prisoner has spent outside the prison shall be deducted from the sentence as time served. However this does not apply if special reasons exist to deduct a longer period.
Half-way house
The Commission recommends that an opportunity be introduced for prisons to stay in one of the Prison and Probation Service’s controlled housing facilities, half-way houses. Certain of the rules that apply on stay in prison also apply to such residence.
For stay at a half-way house to come into consideration, it is required that at least half of the sentence has been served, although at least six months.
It shall be possible for the homes to be run by private organisations. More detailed regulations on this and the homes otherwise are to be notified by the Government or authority designated by the Government.
Electronic tagging
The current possibilities for facilitating re-integration with intensive supervision are to be maintained under the name of electronic tagging.
The opportunity for voluntary activities should be increased the longer the period the prisoner has stayed outside the prison in this form. It shall also be possible to grant electronic tagging as an introduction to work release at night.
Conditional release
The Commission recommends that the rules on conditional release be given an increased facultative component.
Conditional release is to take place when two-thirds of the sentence has been served unless there are exceptional reasons against this.
The assessment of whether there are exceptional reasons against conditional release is to be made on the basis of the conduct of the prisoner during enforcement of the sentence.
Summary
61
If the sentenced person has stayed outside the prison at home for care and residence, conditional release shall as a principal rule take place when the care at the home is to be concluded in accordance with the plan drawn up.
Decisions on conditional release are made by the Prison and Probation Service. Appeal may be made against the decision if conditional release is not granted. If conditional release does not take place at the stipulated time, the matter is to be taken up again at a later date.
Supervision
Starting points
The rules for supervision after conditional release and during probation should be the same to the greatest possible extent.
The Prison and Probation Service shall in good time before conditional release consider whether the prisoner shall be subject to supervision after release. A decision on supervision shall be made if during the consideration or subsequently it emerges that supervision is needed to reduce the risk of the sentenced person committing crimes after release.
Probation shall be combined with supervision in accordance with current legal provisions.
The period of supervision shall continue to be a year. The Prison and Probation Service may decide that supervision after conditional release is to be terminated early if no longer required. The Prison and Probation Service may make a decision on extended supervision if the sentenced person does not comply with his or her obligations. As at present, supervision shall not continues after the end of the period of conditional release.
Probation officers etc.
An official at the Prison and Probation Service (corresponding to the present employed probation officer) is to be appointed as probation officer. Unless there are special reasons, a suitable lay person for the task is to be appointed as support person during the period of supervision (corresponding to the present lay probation officer).
Summary SOU 2005:54
62
The Prison and Probation Service shall decide on appointment of probation officers and support persons.
It shall be stated on the judgment on probation which probation office is to be responsible for supervision and how the sentenced person can make contact with officials at the office.
A person who is made subject to supervision shall be clearly informed at the beginning of the period of supervision about the conditions that apply to supervision.
If the sentenced person is in prison, he or she may already have met the probation officer before the conditional release. If the sentenced person is not in prison, a meeting shall take place as soon as possible. In the case of probation, the first meeting after the beginning of the period of probation shall take place at the latest a week after the judgment.
The obligations of the supervised person
The supervised person shall be obliged to maintain contact with the probation officer and support person in accordance with the provisions in the enforcement plan.
The supervised person shall furthermore be obliged to notify the Prison and Probation Service of his home address, occupation and other circumstances of significance for supervision.
A person sentenced to probation shall be obliged at the latest within a week of the judgment to contact the responsible probation office. The court shall draw attention to the obligation in the judgment. The supervised persons shall keep regular contact with the probation officer and the support person. The frequency of contact and time, place and way of the contacts are to be stated in the enforcement plan. The contacts that have been and the outcome of these are always to be noted.
Apace with the sentenced complying with his or her obligations under the enforcement plan, the contact frequency can be reduced.
Special provisions
The Prison and Probation Service takes over the ability of the probation committees to notify and rescind special directives on what is to apply during the period of supervision. Special
Summary
63
provisions notified by the court may only be changed if new circumstances have emerged after the judgment that entail that the directive should no longer apply. A new directive may be notified if it can be assumed to reduce the risk of the supervised person committing new crimes or to facilitate supervision during the period of supervision. A possibility of making it obligatory to provide blood, urine and breath tests in community service is to be introduced.
If it is needed to reduce the risk of the supervised person committing new crimes, the Prison and Probation Service shall be able to notify a special provision that the supervised person shall take part in specially arranged activity (programme activity).
Checks
The Prison and Probation Service shall check that the sentenced person complies with his or her obligations and complies with the conditions for supervision.
The checks are to take place, in among other ways, by contact calls and reports from the support person and by obtaining information from other authorities, etc.
Consequences on misconduct
If the sentenced person does not comply with his or her obligations during the period of supervision, the Prison and Probation Service may notify a warning, extend the period of supervision and conditional release, notify or change special provisions on what is to apply during supervision or notify conditions on the obligation to keep contact with the probation officer and the support person.
If such a measure is not considered sufficient, the Prison and Probation Service may declare the conditional release forfeit, although at most for fifteen days on each occasion. If the misconduct consists of new crimes, the court shall in the first place decide whether the conditional release is to be forfeit under the provisions of section 34 of the Penal Code.
Summary SOU 2005:54
64
If more intrusive measures are required during probation, the Prison and Probation Service shall request that the prosecutor institute proceedings to change probation into another sanction.
The existing possibility of detaining the sentenced person shall remain. The Prison and Probation Service shall take over the powers of the probation committees to make such decisions.
Decisions and appeals
Starting points
Under the current prison treatment legislation, the sentenced person has extensive possibilities to request decisions in individual issues and to appeal against the decisions. There are not only several different decision-making and review instances but also superior bodies to the same court of first instance. This leads to a system that is hard to overview, which is not least to the detriment of the person wishing to appeal against a particular decision. The starting point for the Commission is that the system of decisionmaking and appeal within the Prison and Probation Service is to be simplified and made more uniform at the same time as guaranteeing the legal security of the sentence person.
The Commission’s recommendation on enforcement better adapted to the individual means that the Prison and Probation Service must make many assessments. A system of this kind requires legal security guarantees to avoid the risk of injustices and arbitrariness. One such guarantee is that the sentenced person is able to appeal against a decision that is negative for him or her. However, there are other ways to safeguard legal security. The circumstance that decisions are made at a suitable level by persons with sufficient knowledge and competence may be seen as a guarantee for legal security as well as the opportunities for review of decisions. A well-functioning supervision of the application of the rules and a good insight into the activity also reinforce legal security. The Commission wishes to underline that it is important that there is an effective supervisory organisation at any rate within the Prison and Probation Service and that this includes representatives for the public.
Summary
65
Decisions are to be made by the Prison and Probation Service
The Commission recommends that the Prison and Probation Service shall, in principle, make all decisions concerning enforcement of a sanction administered by the Prison and Probation Service. In the view of the Commission, an arrangement of this kind provides good opportunities to create a simpler and more uniform process of decision-making than previously. It is also the Prison and Probation Service that is best informed about the sentenced person and on the current circumstances. Making the decisions there is therefore a prerequisite for an effective and appropriate planning of enforcement.
Appeals
With respect to opportunities to appeal against decisions, the Commission has had the starting point that it shall be possible to appeal against decisions that appear as particularly intrusive or restrictive compared with what can normally be considered to follow from the sentence imposed. It shall not be possible to appeal against other decisions, unless it otherwise follows from the European Convention. It shall be explicitly stated in the law which decisions may not be appealed against. The Commission also recommends that the opportunity of appealing against “norm” decisions, i.e. decisions that do not relate to particular cases and which are appealed against to the Government, shall be abolished.
With regard to the issue of which or which bodies are to consider appeals from decisions by the Prison and Probation Service, the Commission consider that it cannot be considered to be an appropriate solution and probably not either in compliance with the Convention to allow the probation committees or the National Prison and Probation Service to be the final instance for decisions, which, according to the Convention, are to be considered by a court. A general court of law or a public administrative court must accordingly be the final body for at any rate some decisions by the Prison and Probation Service.
Already under the current legislation, the general administrative courts consider many prison and probation decisions. The Commission consider that it appears directly inappropriate to allow the general courts to consider these decisions. However,
Summary SOU 2005:54
66
there are no strong reasons that speak against a general administrative court also considering prison and probation decisions that are now considered by general courts. It is accordingly possible to achieve a uniform system only if appeals from the Prison and Probation Service’s decisions in enforcement issues are considered by the administrative courts. The Commission finds therefore that the general administrative courts should be the final instance for the enforcement decisions of the Prison and Probation Services.
With regard to the probation committees and the Prison and Probation Service, the Commission considers that the committees have per se performed well and provide scope for good insight into the work of the Prison and Probation Service. The Commission has, however, recommended that the decisions made today by the probation committees as first instance shall instead be notified by the Prison and Probation Service. This will entail a large change for the committees. Even if they were to consider the same kind of cases to a great extent, it will be a matter of reviewing decisions of the Prison and Probation Service. In the view of the Commission, it is not so appropriate for appeal to be considered by an agency that is not freestanding in relation to the body that made the decision even if there is subsequent possibility of appeal to a court. Of greater importance is, however, the requirement for swift court consideration of issues relating to deprivation of liberty that follows from the European Convention. If the probation committee were to consider the decisions of the Prison and Probation Service on detention, this would entail a delay in consideration by a court. A delay of this kind cannot be considered acceptable. With regard to the Prison and Probation Service, it should further be taken into consideration that, according to the Commission’s recommendations, there will be fewer cases for the for the National Paroles Board to consider. The Commission has also found that the National Paroles Board cannot be the final instance for decision where court considerations required.
The Commission does not either consider justified the cost of the necessary changes of the organisation of the committees would require. The need for insight into the activity of the Prison and Probation Service can furthermore be met by lay jurors taking part in the decision-making of the administrative courts and by special supervision measures within the Prison and Probation Service. A uniform and fast decision-making system with good opportunities
Summary
67
to clear practice will only be possible to implement if the decisions of the Prison and Probation Services can be appealed against to an administrative court. The Commission therefore finds that the probation committees and the National Paroles Board shall be abolished.
Rules on handling cases
With regard to the handling of prison and penal administration cases, special rules shall guarantee swift consideration of the case that entail specially intrusive measures and which entail deprivation of liberty.
To retain the insight into the activity of the Prison and Probation Service that the probation committees and the National Parole Board have entailed, the lay jurors shall serve in the court when considering, among other things,, conditional release, forfeiture of conditional release and termination of certain measures to facilitate reintegration into society.
The Commission also recommends that the sentenced person shall be entitled to a public counsel in the cases where this entitlement exists today and in connection with consideration of conditional release. Furthermore, the sentenced person shall be entitled to oral proceedings in the most intrusive measures.
As a main rule, leave to appeal shall be required for consideration of prison and probation administrative cases at the administrative court of appeal. However the Commission considers that it should be possible to appeal to the administrative court of appeal without such leave to appeal against decisions that a prisoner shall not be conditionally released after two-thirds of the sentence and decisions on forfeiture of conditional release.
According to the Commission’s regulations, appeal against the decisions of the Prison and Probation Services shall as a rule be made to the county administrative court within whose district the prison, detention prison or probation office is located where the sentenced person was first registered when the first decision was made in the case.
Summary SOU 2005:54
68
Special rules
There are two exceptions from the uniform decision and court arrangements recommended by the Commission. One is the issue of detention that shall be considered by a general court of law and not by an administrative court when the prosecutor initiates proceedings for cancellation of probation. The other is that the ability of the Government to make and review decisions on contact with the outside world and stays outside the prison for certain categories of prisoners, taking into consideration the safety of the realm and similar matters, shall remain unchanged.
Financial consequences and coming into effect
In the assessment of the Commission, the recommendations taken as a whole will not entail any increase or decrease of the public expenditure. It is expected that the provisions can come into force on 1 April 2007.
69
Författningsförslag
Förslag till kriminalvårdslag (2006:000)
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Lagens innehåll m.m.
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om verkställighet av
1. fängelsestraff,
2. skyddstillsyn, och
3. samhällstjänst.
2 § Kriminalvården ansvarar för verkställigheten.
Kriminalvården skall under verkställigheten vidta åtgärder för att förebygga att den dömde begår nya brott.
Kontroll- och tvångsåtgärder får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre ingripande åtgärder tillräckliga skall de användas.
3 § Kriminalvården skall samverka med andra myndigheter och organisationer för att underlätta den dömdes anpassning till samhället.
Andra myndigheter skall ge Kriminalvården stöd i dess arbete.
4 § Den dömde skall behandlas med aktning för hans eller hennes människovärde och bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som kan vara förenade med verkställigheten.
Den dömde skall visa hänsyn mot Kriminalvårdens personal och andra personer som han eller hon kommer i kontakt med under verkställigheten.
Författningsförslag SOU 2005:54
70
5 § Kriminalvården skall, i samråd med den dömde, fastställa en verkställighetsplan för denne. Planen skall omprövas regelbundet och när det annars finns anledning till det.
Planen skall grundas på en utredning om den dömdes behov av stöd och kontroll och om vilka åtgärder som kan sättas in under verkställigheten för att minska risken för att han eller hon begår nya brott. Hänsyn skall tas till brottsoffer och andra som berörs av verkställigheten.
Den dömde skall följa verkställighetsplanen och även i övrigt rätta sig efter de regler som gäller för verkställigheten.
6 § Den som avtjänar fängelsestraff skall vara inskriven i en anstalt om inte Kriminalvården med stöd av 2 kap. 1 § beslutar att den dömde får avtjäna straffet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (korttidsboja) eller om den dömde friges villkorligt enligt 4 kap. 16 §.
Den som är inskriven i en anstalt skall vara intagen i anstalt om inte Kriminalvården beslutar att han eller hon skall få vistas utanför anstalt enligt 4 kap. 1 § första stycket 3–6.
Den som är intagen i anstalt kan få särskilt tillstånd att vistas tillfälligt utanför anstalt i de fall som anges i 3 kap. 71–72 §§ och 4 kap. 1 § första stycket 1–2.
7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om anstalter.
8 § Bestämmelser om när fängelsestraff får verkställas och hur tiden för verkställigheten skall beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
9 § Om det följer av särskilda bestämmelser får en kriminalvårdspåföljd, som har meddelats av en svensk domstol eller myndighet, verkställas i ett annat land.
10 § Om en utländsk domstol eller myndighet har meddelat en påföljd som motsvarar fängelsestraff, skyddstillsyn eller samhällstjänst får den verkställas enligt denna lag om det följer av särskilda bestämmelser.
11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av denna lag.
SOU 2005:54 Författningsförslag
71
2 kap. Verkställighet av fängelsestraff utanför anstalt genom korttidsboja
1 § Verkställighet utanför anstalt genom korttidsboja får beviljas den som skall avtjäna fängelsestraff i högst sex månader om inte
1. fängelsestraffet har utdömts enligt 28 kap. 3 § brottsbalken,
2. den dömde är häktad eller intagen i anstalt av någon annan anledning än för att avtjäna det straff som ansökan avser,
3. den dömde tidigare har avtjänat fängelsestraff enligt bestämmelserna i detta kapitel och det inte därefter förflutit minst tre år utan att han eller hon har begått brott som föranlett strängare straff än böter,
4. risk finns för att den dömde kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig, eller
5. det annars finns särskilda skäl som talar mot verkställighet utanför anstalt.
Verkställighet enligt första stycket får beviljas endast om den dömde har tillgång till bostad och sysselsättning.
2 § Den dömde får inte vistas utanför bostaden annat än på de tider och för de ändamål som anges i verkställighetsplanen.
Efterlevnaden av förbudet skall kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
3 § Den dömde skall avhålla sig från alkohol och andra beroendeframkallande medel, sådana medel som avses i 1 § lagen om (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel samt sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Den dömde är skyldig att på begäran lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av medel eller varor som avses i första stycket. Elektroniska hjälpmedel får användas vid kontrollen.
4 § Utöver de villkor som anges i verkställighetsplanen får Kriminalvården meddela sådana särskilda villkor om vård och behandling samt deltagande i särskilt anordnad verksamhet, som med hänsyn till den dömdes förhållanden framstår som lämpliga.
Författningsförslag SOU 2005:54
72
5 § Den dömde skall betala en avgift, om det är motiverat med hänsyn till hans eller hennes inkomster.
Avgiften uppgår till femtio kronor per dag som verkställigheten skall pågå, dock högst sextusen kronor. Beloppet skall betalas i förskott och tillföras brottsofferfonden. Om det finns särskilda skäl får det beslutas att avgiften skall betalas senare.
6 § Kriminalvården skall utöva tillsyn över den dömde och fortlöpande hålla sig underrättad om hans eller hennes förhållanden.
Vid behov kan en eller flera personer förordnas att medverka vid tillsynen.
7 § Bestämmelserna i 4 kap. 16–20 §§ om villkorlig frigivning skall tillämpas på motsvarande sätt vid verkställighet enligt detta kapitel.
8 § Om det inte längre finns förutsättningar att avtjäna straffet genom korttidsboja skall beslutet om detta upphävas. Detsamma gäller om den dömde inte följer sina skyldigheter enligt 2–4 §§ eller om han eller hon själv begär det.
9 § Uppkommer fråga om att upphäva ett beslut om korttidsboja enligt 1 § får det bestämmas att beslutet tills vidare inte skall gälla.
10 § Om det har bestämts att beslutet skall upphävas eller tills vidare inte skall gälla skall den dömde, om verkställigheten inletts, omedelbart föras till en anstalt för fortsatt verkställighet av fängelsestraffet.
3 kap. Verkställighet av fängelsestraff som intagen i anstalt
Placering
1 § En intagen skall vara placerad under så fria förhållanden som med hänsyn till ordning och säkerhet är möjligt.
En intagen skall placeras på en plats med särskilt hög grad av säkerhet om det är nödvändigt för att förhindra att han eller hon fritas, rymmer eller fortsätter med brottslig verksamhet av allvarligt slag under verkställigheten. Beslut om placering på plats med särskilt hög grad av säkerhet skall omprövas varje månad.
SOU 2005:54 Författningsförslag
73
2 § Vid beslut om placering skall i den mån det är möjligt hänsyn tas till den intagnes behov av
1. viss sysselsättning eller behandling,
2. en lämplig frigivningsplanering, och
3. närhet till hemorten.
3 § Den som inte fyllt arton år får inte placeras tillsammans med intagna över arton år, om det inte kan anses vara till hans eller hennes bästa. Den intagne skall placeras åtskild från intagna, som kan ha en negativ inverkan på hans eller hennes möjlighet att anpassa sig till samhället.
Den som har fyllt arton men inte tjugoett år skall placeras åtskild från intagna, som kan ha en negativ inverkan på den intagnes möjlighet att anpassa sig till samhället. Undantag får göras om det finns särskilda skäl för det.
Den som inte har fyllt tjugoett år bör i den mån det är möjligt placeras i en anstalt med särskild verksamhet för yngre intagna.
4 § En kvinna får inte utan att hon samtycker till det placeras tillsammans med män.
5 § En intagen får ha sitt spädbarn hos sig, om det är förenligt med barnets bästa. Innan tillstånd ges skall socialtjänsten höras.
Förmånssystem
6 § Under anstaltsvistelsen tillämpas ett förmånssystem.
I början av verkställigheten skall den intagne få del av ett grundutbud av förmåner (grundnivån). En intagen som uppfyller de krav som anges i 1 kap. 5 § tredje stycket får tilldelas särskilda förmåner genom uppflyttning till en förhöjd nivå i förmånssystemet.
Om en intagen som befinner sig på en förhöjd nivå inte längre uppfyller de krav som ställs på honom eller henne skall den intagne flyttas ned till grundnivån.
7 § Av verkställighetsplanen skall det framgå på vilken nivå i förmånssystemet den intagne befinner sig och vilka krav som skall vara uppfyllda för att han eller hon skall kunna flyttas till en högre nivå.
Författningsförslag SOU 2005:54
74
Frågor om upp- eller nedflyttning enligt 6 § andra och tredje styckena skall prövas i samband med omprövning av verkställighetsplanen. Frågan om uppflyttning från grundnivån skall dock prövas minst varannan månad.
8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur många nivåer det skall finnas på varje anstalt och vilka förmåner som generellt får tilldelas intagna på en viss nivå.
Sysselsättning
9 § En intagen skall ges möjlighet till lämplig sysselsättning i form av arbete, utbildning eller annan verksamhet som underlättar hans eller hennes anpassning till samhället och även i övrigt minskar risken för att han eller hon fortsätter att begå brott.
Ersättning
10 § En intagen skall få ersättning från Kriminalvården om han eller hon utfört anvisad sysselsättning.
Viss ersättning skall betalas till en intagen som är helt eller delvis oförmögen att delta i sysselsättning och till en intagen som inte kan ges sysselsättning. Ersättning skall inte betalas om det är den intagne själv som orsakat att han eller hon inte kan delta i sysselsättningen.
Den intagne skall få ersättning från Kriminalvården endast i den mån han eller hon inte får motsvarande ersättning på annat sätt.
11 § Har en intagen uppsåtligen förstört egendom som tillhör Kriminalvården får av den ersättning som avses i 10 § hållas inne ett belopp som motsvarar vad det kostar att ersätta egendomen.
12 § Vid verkställighetens början skall Kriminalvården besluta vilket belopp som skall hållas inne av ersättning som avses i 10 § för att betala kostnaderna för sådan hemresa som avses i 9 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529).
Om resan inte genomförts inom ett år från villkorlig frigivning eller utvisningsbeslutet dessförinnan upphävts skall det innehållna
SOU 2005:54 Författningsförslag
75
beloppet återbetalas till den dömde. Om resan genomförts och det som innehållits överskrider den faktiska kostnaden för resan gäller detta även det överskjutande beloppet. Ränta skall betalas på återbetalat belopp enligt 6 § räntelagen (1975:635) från den dag då beloppet innehölls till dess betalning sker.
13 § Ersättning som avses i 10 § får inte utmätas.
Vid tillämpning av 11 och 12 §§ skall den intagne förbehållas ett belopp för egen del motsvarande tre fjärdedelar av den vid varje tillfälle utbetalade ersättningen enligt 10 §.
Fritid
14 § En intagen skall ges tillfälle att vistas utomhus minst en timme varje dag om det inte finns synnerliga skäl mot detta.
En intagen skall ges tillfälle att utöva sin religion eller livsåskådning i den utsträckning det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet.
Under förutsättning att det är lämpligt med hänsyn främst till ordning, säkerhet och den intagnes behov av behandling skall han eller hon också ges tillfälle att följa vad som händer i omvärlden och delta i lämplig fritidssysselsättning.
Gemensamhet med andra intagna
15 § En intagen som deltar i sysselsättning skall vistas tillsammans med andra intagna i den utsträckning det är möjligt med hänsyn till sysselsättningens art, den intagnes behov av behandling samt ordning och säkerhet i anstalten.
16 § På fritiden skall en intagen få möjlighet att vistas tillsammans med andra intagna i den utsträckning han eller hon önskar det och i den utsträckning det är möjligt med hänsyn till den intagnes behov av behandling samt ordning och säkerhet i anstalten.
17 § En intagen som på grund av sjukdom eller av annan jämförbar anledning inte kan delta i sysselsättning skall under de förutsättningar som anges i 16 § och om det kan anses lämpligt ges
Författningsförslag SOU 2005:54
76
möjlighet att vistas tillsammans med andra intagna i den utsträckning han eller hon önskar det.
18 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om gemensamhet enligt 15–17 §§ för en viss eller vissa grupper intagna.
Avskiljande från gemensamheten med andra intagna
Kortvariga avskiljanden
19 § En eller flera intagna får hållas helt eller delvis avskilda från andra intagna
1. i anslutning till nattvilan,
2. om det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten, eller
3. om det är nödvändigt för att genomföra en kroppsbesiktning. Ett avskiljande enligt första stycket 2 och 3 får endast vara tillfälligt.
20 § En intagen som vägrar att delta i anvisad sysselsättning får avskiljas helt eller delvis från gemensamheten med andra intagna under den tid sysselsättningen skulle ha pågått.
21 § Under utredningen av frågor om utdelande av varning, nedflyttning i förmånssystemet eller om uppskjuten villkorlig frigivning får en intagen tillfälligt avskiljas från gemensamheten med andra intagna i den utsträckning det är nödvändigt för att syftet med utredningen inte skall äventyras. Åtgärden får inte pågå under längre tid än fyra dygn.
Långvariga avskiljanden
22 § Om den intagne begär det får han eller hon avskiljas helt eller delvis från gemensamheten med andra intagna. Det gäller dock inte om det finns särskilda skäl mot det.
23 § En intagen får avskiljas helt eller delvis från gemensamheten med andra intagna, om det är nödvändigt
1. med hänsyn till rikets säkerhet,
SOU 2005:54 Författningsförslag
77
2. med hänsyn till det hot som finns mot den intagnes eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa,
3. för att förhindra att den intagne rymmer eller fritas,
4. för att förhindra att den intagne fortsätter med brottslig verksamhet av allvarligt slag, eller
5. för att förhindra att den intagne på annat sätt allvarligt stör ordningen i anstalten.
En intagen får avskiljas med stöd av första stycket 5 endast om det inte är tillräckligt att den intagne avskiljs tillfälligt.
Gemensamma bestämmelser
24 § Ett beslut att avskilja en intagen från gemensamheten med andra intagna skall omprövas så ofta det finns anledning till det. Beslutet skall omprövas med högst tio dagars mellanrum om den intagne helt avskilts från gemensamheten med andra intagna och med högst en månads mellanrum om den intagne endast delvis avskilts från gemensamheten med andra intagna.
25 § En intagen som avskiljs på grund av att han eller hon uppträder våldsamt skall undersökas av läkare så snart som möjligt. En intagen som är avskild från gemensamheten med andra intagna skall alltid undersökas av en läkare så snart det behövs med hänsyn till den intagnes hälsotillstånd och i vart fall en gång i månaden.
26 § En intagen får i samband med ett avskiljande beläggas med fängsel om det är absolut nödvändigt med hänsyn till den intagnes eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa.
Om ett avskiljande inte kan verkställas i anstalt får den intagne placeras i häkte i högst fyra dygn om det är fråga om avskiljande enligt 21 § och i andra fall i högst två dygn.
27 § Bestämmelser om begränsningar i kontakten med omvärlden finns i 33–41 §§.
Författningsförslag SOU 2005:54
78
Överläggning i frågor av gemensamt intresse för intagna
28 § De intagna skall med de begränsningar som följer av gällande bestämmelser och avtal för verksamheten inom Kriminalvården ges möjlighet att i lämplig ordning överlägga med ledningen för anstalten i frågor som är av gemensamt intresse för de intagna.
Intagna skall om det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet ges tillfälle att sammanträffa med varandra för överläggning av frågor som avses i första stycket. En intagen som är avskild från gemensamheten med andra intagna får endast delta i sådan överläggning om det är möjligt med hänsyn till syftet med avskiljandet.
Betalningsmedel och tillhörigheter m.m.
29 § En intagen får i anstalt inneha endast de betalningsmedel som Kriminalvården tillhandahåller och högst det belopp som Kriminalvården bestämmer.
I anstalt får en intagen endast ha tillgång till sådan ersättning som avses i 10 § eller ersättning som han eller hon på annat sätt uppburit genom att delta i anvisad sysselsättning. Kriminalvården får tillåta en intagen att inneha viss del av ersättning som utbetalas från statlig myndighet eller från arbetslöshetskassa som avses i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. En intagen som uppbär ålderspension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension eller lagen (1998:702) om garantipension får ha tillgång till viss del av sin pension.
30 § En intagen får inte i anstalt disponera annan egendom än sådan som tillhandahålls av Kriminalvården. En intagen får dock inneha privat egendom av enkelt slag om det inte finns risk för att egendomen äventyrar ordningen eller säkerheten i anstalten eller syftet med den behandling som den intagne genomgår.
31 § Överlåtelse av egendom och andra ekonomiska transaktioner mellan intagna får inte förekomma i anstalt. Undantag kan göras om det finns synnerliga skäl för att utföra en sådan transaktion.
SOU 2005:54 Författningsförslag
79
32 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilken egendom som generellt får eller inte får innehas i anstalt av en viss eller vissa grupper intagna.
En intagens kontakt med omvärlden
33 § En intagen får ta emot besök i den utsträckning det är lämpligt.
En intagen får inte ta emot besök som
1. kan innebära en risk med hänsyn till ordning eller säkerhet i anstalten,
2. kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller
3. annars kan vara till skada för den intagne eller någon annan.
34 § Om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet får ett besök kontrolleras. Ett besök kontrolleras genom att personal är närvarande vid besöket eller genom användande av ett besöksrum som är så utformat att det omöjliggör överlämnande av föremål.
Ett besök får kontrolleras genom användande av ett besöksrum som avses i första stycket endast om det av säkerhetsskäl inte är tillräckligt att personal är närvarande vid besöket eller om den intagne begär det.
En besökare får låsas in under besöket om besökaren medger det.
35 § Besök av en advokat eller en biträdande jurist på advokatbyrå som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet skall kontrolleras endast om biträdet eller den intagne begär det.
36 § En intagen får lämna och ta emot telefonsamtal eller andra elektroniska meddelanden endast genom att använda den utrustning för elektronisk kommunikation som tillhandahålls av Kriminalvården.
Den intagne får inte lämna eller ta emot sådana meddelanden, om det
1. kan innebära en risk med hänsyn till ordning eller säkerhet i anstalten,
2. kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller
3. annars kan vara till skada för den intagne eller någon annan.
Författningsförslag SOU 2005:54
80
37 § Om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet skall ett telefonsamtal eller ett annat elektroniskt meddelande kontrolleras.
Den intagne och mottagaren av meddelandet skall informeras om kontrollen.
Första stycket gäller inte elektroniska meddelanden mellan en intagen och en advokat eller en biträdande jurist vid advokatbyrå som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet.
38 § Brev till eller från den som är intagen i anstalt får, om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet, granskas för att undersöka om det innehåller något otillåtet föremål eller något meddelande om brottslig verksamhet, rymning eller annat liknande förfarande.
Brev mellan en intagen och en advokat, en svensk myndighet eller ett internationellt organ som har av Sverige erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda skall vidarebefordras utan granskning. Om det finns anledning att anta att uppgiften om avsändare är oriktig får brevet granskas i syfte att utreda vem avsändaren är.
39 § Brev som granskats får hållas kvar, om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Om det inte finns särskilda skäl mot det skall den intagne genast underrättas om kvarhållandet. Gäller det ett ankommande brev skall den intagne i den utsträckning det är lämpligt få information om innehållet i det.
Ett kvarhållet brev skall, om inte särskilda skäl talar mot det, lämnas ut till den intagne så snart det kan ske och senast när den intagne villkorligt friges, om det inte finns särskilda skäl mot det.
40 § När ett brev som skall granskas öppnas bör den intagne vara närvarande om det lämpligen kan ske.
41 § Bestämmelserna i 38–40 §§ gäller även annan försändelse än brev och annat skriftligt meddelande än brev om meddelandet inte är sådant som avses i 36 §.
42 § Kopior och översättningar av meddelanden som granskats enligt 38 § och upptagningar eller uppteckningar som gjorts vid kontroll enligt 34 och 37 §§ skall förstöras så snart de inte längre behövs.
SOU 2005:54 Författningsförslag
81
Kriminalvården får använda uppgifter som framkommit vid granskning och kontroll enligt 34, 37 och 38 §§ i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet.
43 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om i vilken omfattning en viss eller vissa grupper intagna generellt skall ha möjlighet till kontakter med omvärlden och om dessa kontakter generellt skall vara kontrollerade för denna eller dessa grupper intagna.
44 § Regeringen får när det gäller en viss intagen besluta om undantag från bestämmelserna i 33–41 §§ om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.
Kontroll av intagna
45 § Den som är intagen i anstalt skall kontrolleras i den utsträckning det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet. Särskilt hög kontroll skall utövas över en sådan intagen som avses i 1 § andra stycket.
Kriminalvården får undersöka samtliga utrymmen i en anstalt och all egendom som påträffas i anstalten.
46 § En intagen får fotograferas när han eller hon anländer till anstalten. Om den som har fotograferats förändras till utseendet efter fotograferingen eller om det annars finns särskild anledning till det, får ett nytt fotografi tas.
Ett fotografi av en intagen skall förstöras när det inte längre behövs och senast när straffet är helt verkställt.
47 § En intagen skall kroppsvisiteras för eftersökande av otillåtna föremål när han eller hon anländer till anstalten om det inte är uppenbart obehövligt.
En intagen får även kroppsvisiteras för eftersökande av otillåtna föremål när
1. det finns anledning att anta att ett sådant föremål skall anträffas på honom eller henne,
2. han eller hon återkommer efter en vistelse utanför anstalten,
Författningsförslag SOU 2005:54
82
3. han eller hon skall ta emot eller har haft ett okontrollerat besök, eller
4. det sker i en stickprovskontroll eller i anslutning till en större undersökning som av säkerhetsskäl görs av ett utrymme inom anstalten och den intagne har eller har haft särskild anknytning till utrymmet.
48 § En intagen får kroppsvisiteras om det är nödvändigt av säkerhetsskäl och undersökningen endast syftar till att söka efter vapen eller andra farliga föremål.
49 § En intagen får under de förutsättningar som anges i andra och tredje stycket föreläggas att lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av beroendeframkallande medel eller något sådant dopningsmedel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Detta gäller dock inte om det finns medicinska eller liknande skäl mot sådan provtagning.
Prov som avses i första stycket får tas
1. när den intagne anländer till anstalten, 2. som villkor för uppflyttning till en förhöjd nivå i förmånssystemet,
3. när den intagne kan antas vara påverkad av sådant medel som avses i första stycket,
4. inför eller efter en vistelse utanför anstalten,
5. inför eller efter ett okontrollerat besök, eller
6. om det sker i en stickprovskontroll.
50 § En intagen får i andra fall än som avses i 49 § kroppsbesiktigas under de förutsättningar som anges i 47 §. När det finns anledning att anta att ett otillåtet föremål skall anträffas på den intagne får såväl ytlig som annan kroppsbesiktning ske. I andra situationer får annan kroppsbesiktning än ytlig kroppsbesiktning ske endast om det ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt är otillräckligt med ytlig kroppsbesiktning.
51 § Vid sådan undersökning som avses i 47–50 §§ skall all den hänsyn som omständigheterna medger visas. Om det är möjligt skall undersökningen utföras i närvaro av ett vittne.
SOU 2005:54 Författningsförslag
83
En kroppsvisitation eller en kroppsbesiktning av en kvinna får inte utföras eller bevittnas av annan än kvinna, läkare eller legitimerad sjuksköterska. Följande åtgärder får emellertid utföras och bevittnas av en man som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska:
1. kroppsvisitation som avses i 48 §,
2. kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en person bär med sig undersöks,
3. kroppsvisitation med metalldetektor eller liknande anordning, eller
4. kroppsbesiktning som enbart innebär att blodprov eller alkoholutandningsprov tas.
52 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur en viss eller vissa grupper intagna skall kontrolleras enligt 45–50 §§ och i vilken omfattning sådan kontroll får ske.
Kontroll av besökare m.m.
53 § Om det behövs för att kunna bedöma om en intagen skall få ta emot besök eller om ett besök skall kontrolleras skall det före besöket undersökas om besökaren har dömts eller är misstänkt för brott. I den utsträckning det behövs skall upplysningar också inhämtas om besökarens personliga förhållanden i övrigt.
Besök får, om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten, villkoras av att besökaren legitimerar sig eller genomgår kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning.
54 § Den som tar emot ett elektronisk meddelande från en intagen får kontrolleras på det sätt som framgår i 53 § första stycket.
55 § Om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen och säkerheten vid en anstalt får Kriminalvården besluta att samtliga personer som passerar in i anstalten skall kroppsvisiteras (allmän inpasseringskontroll). Syftet med allmän inpasseringskontroll skall vara att söka efter otillåtna föremål. Skriftliga meddelanden får inte granskas.
Beslut om allmän inpasseringskontroll gäller tills vidare eller för viss tid.
Författningsförslag SOU 2005:54
84
56 § Om det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet får ett fordon och de föremål som finns i fordonet undersökas i anslutning till att fordonet passerar in i eller ut ur en anstalt. Syftet skall vara att söka efter otillåtna föremål eller personer som utan tillåtelse från anstalten passerar in i eller ut ur anstalten. Skriftliga meddelanden får inte granskas.
57 § Kriminalvården får använda de uppgifter som framkommer vid undersökning enligt 53–56 §§ i det säkerhets- och återfallsförebyggande arbetet.
58 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur kontrollen enligt 53–54 och 56 §§ generellt skall utformas och i vilken omfattning sådan kontroll skall ske.
Omhändertagande m.m. av egendom i anstalt
59 § Kriminalvården får förvara egendom som är avsedd att användas av den intagne vid vistelse utanför anstalten enligt i 71– 72 §§ och 4 kap. 1 § första stycket 1–2 och får tillfälligt förvara egendom som den intagne får inneha på en högre nivå i förmånssystemet.
60 § Egendom som en intagen har lämnat kvar får säljas när tre månader har gått från det att den intagne lämnat anstalten. Egendom vars värde kan antas understiga två och en halv procent av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller som inte kan vårdas utan risk för att den förstörs får efter samma tid förstöras.
En intagen skall vid verkställighetens början informeras om Kriminalvårdens rätt att sälja eller förstöra egendom.
61 § Egendom som anträffas i anstalt och som inte får innehas av intagna skall förklaras förverkad om det inte är uppenbart oskäligt.
Förverkande får endast ske om förverkande inte sker på grund av bestämmelse i annan lag.
SOU 2005:54 Författningsförslag
85
62 § Egendom som är förverkad enligt 61 § skall förstöras om dess värde är ringa eller egendomen är olämplig att sälja. I andra fall skall egendomen säljas.
Intäkter vid försäljning av förverkad egendom tillfaller staten.
63 § Egendom, som avses i 61 §, får säljas eller förstöras innan beslutet om förverkande vunnit laga kraft om egendomen inte kan vårdas utan risk för att den förstörs eller det annars finns särskilda skäl för det.
64 § Om egendom som sålts eller förstörts inte förverkas har ägaren eller annan rättsinnehavare rätt till ersättning. För egendom som sålts lämnas dock inte ersättning med högre belopp än vad som kommit in vid försäljningen. Om egendomen har förstörts lämnas ersättning med skäligt belopp.
Ersättning betalas ut av länsstyrelsen på begäran av Kriminalvården.
65 § Egendom som anträffas i anstalt får omhändertas av Kriminalvården i avvaktan på beslut i frågan om förverkande enligt 61 § eller enligt bestämmelse i annan lag. Omhändertagandet gäller även om egendomen tas i beslag. Omhändertagen egendom skall överlämnas till Kriminalvården om beslaget hävs.
66 § Beslutet om förverkande skall delges genom anslag i den anstalt där egendomen påträffats. En underrättelse skall skickas till den som påstår sig var drabbad av ett förverkande.
Varning
67 § Om en intagen är misskötsam får han eller hon tilldelas en varning.
Straff
68 § Den som olovligen till en intagen överlämnar eller försöker överlämna vapen eller annat som den intagne kan skada sig själv eller annan med döms till böter eller fängelse i högst ett år om inte gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken.
Författningsförslag SOU 2005:54
86
Den som till en intagen lämnar alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller sådan injektionsspruta eller kanyl som kan användas för insprutning i människokroppen eller som annars hjälper en intagen att komma åt sådana berusningsmedel eller föremål döms till böter eller fängelse i högst sex månader om inte gärningen är belagd med strängare straff i annan lag.
Inställelse vid domstol och myndighet
69 § Kriminalvården skall inställa en intagen vid domstol som begärt det. Begär myndighet att en intagen skall inställas inför denna prövar Kriminalvården om det skall få ske.
I anslutning till inställelsen får den intagne tillfälligt placeras i häkte.
Transport
70 § Vid transport av den intagne skall den intagne ställas under nödvändig bevakning. I samband med transport och vistelse utanför anstalt enligt 71–72 §§ får den intagne beläggas med fängsel, om det behövs med hänsyn till säkerheten. Kan transporten medföra skada för den intagnes hälsa, skall läkares medgivande till transporten inhämtas.
Vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl m.m.
71 § Den intagne kan ges tillstånd att tillfälligt få vistas utanför anstalten för att begränsa allvarliga skadeverkningar av ett långvarigt fängelsestraff eller om det finns särskilt ömmande skäl.
För vistelsen utanför anstalt skall de villkor ställas som är nödvändiga. Kriminalvården skall kontrollera att den intagne följer villkoren. Om det behövs med hänsyn till säkerheten skall den intagne stå under bevakning.
SOU 2005:54 Författningsförslag
87
Särskild vård m.m.
72 § Om en intagen behöver hälso- och sjukvård, skall han eller hon vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Kan den intagne inte undersökas eller behandlas på ett lämpligt sätt inom anstalten bör den allmänna sjukvården anlitas. Om det behövs, får den intagne föras över till allmänt sjukhus.
När det gäller behandlingen av en intagen, som har förts över till en sådan sjukvårdsinrättning som avses i 6 § första stycket andra meningen lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård för frivillig psykiatrisk vård tillämpas föreskrifterna i 18–24 §§ lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård samt bestämmelserna i 8 § andra och tredje styckena lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård om befogenhet för Kriminalvården och regeringen att besluta om särskilda restriktioner beträffande en viss intagen.
Om det behövs med hänsyn till säkerheten skall villkor ställas för vistelsen utanför anstalt och den dömde stå under bevakning.
Bevakningsföretag
73 § Kriminalvården får förordna en väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att inom ramen för sin anställning där utföra vissa bevakningsuppdrag, när en intagen skall vistas utanför anstalten. Om det finns särskilda skäl får förordnandet även avse vissa bevakningsuppgifter inom anstalten. I förordnandet skall uppdragets art och omfattning anges. Förordnandet får återkallas.
Väktaren får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon på grund av sitt uppdrag har fått veta om enskilds personliga förhållanden eller förhållanden av betydelse för rikets säkerhet eller för beivrandet av brott. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100).
4 kap. Utslussning
1 § Som ett led i utslussningen till ett samhällsanpassat liv i frihet kan den intagne få vistas utanför anstalten genom
1. permission enligt 8 §,
2. frigång enligt 10 §,
3. utökad frigång enligt 11 §,
4. vistelse i hem för vård och boende (vårdvistelse) enligt 12 §,
Författningsförslag SOU 2005:54
88
5. vistelse i ett av Kriminalvården kontrollerat boende (halvvägshus) enligt 13 §, och
6. intensivövervakning med elektronisk kontroll (frigivningsboja) enligt 15 §.
Vistelse utanför anstalt enligt första stycket 2–6 skall planeras så att den kan pågå fram till den dag villkorlig frigivning beviljas.
2 § Frågor om tillstånd till vistelse utanför anstalt enligt 1 § skall, om inte annat följer av 9 §, prövas i samband med att verkställighetsplanen fastställs eller omprövas.
3 § I beslut enligt 1 § skall anges de villkor som behövs för att syftet med vistelsen utanför anstalt skall kunna uppnås och göra det möjligt för Kriminalvården att utöva nödvändig kontroll. Kriminalvården skall kontrollera att den dömde följer villkoren.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om villkoren för permission för en viss eller vissa grupper intagna.
4 § Bestämmelserna i 3 kap. 10–13 §§ skall tillämpas även beträffande frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och frigivningsboja.
5 § Finns det inte längre förutsättningar för vistelse utanför anstalt enligt 1 § skall beslutet upphävas. Detsamma gäller om den dömde inte följer verkställighetsplanen, inte rättar sig efter de villkor och övriga regler som gäller för vistelsen utanför anstalt eller själv begär det.
6 § Har fråga uppkommit om att upphäva ett beslut enligt 5 § får bestämmas att beslutet inte skall gälla till dess frågan har avgjorts genom beslut som har vunnit laga kraft.
7 § Om ett beslut upphävs eller inte längre skall gälla enligt 5–6 §§ skall den dömde omedelbart föras till en anstalt för fortsatt verkställighet av fängelsestraffet.
SOU 2005:54 Författningsförslag
89
Permission
8 § En intagen får, utöver vad som följer av 3 kap 71 §, beviljas tillstånd att tillfälligt vistas utanför anstalten (permission) under en kortare tid vid något eller några få tillfällen per månad om
1. den intagne befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet,
2. minst en fjärdedel av strafftiden, dock minst två månader, har avtjänats eller särskilda skäl finns, och
3. det inte finns påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig.
Avtjänar den intagne fängelsestraff om minst 18 år eller på livstid får permission beviljas först sedan fyra år och sex månader av strafftiden har avtjänats eller särskilda skäl finns.
Om det behövs skall den intagne vara ställd under bevakning. Permission för vistelse utomlands får beviljas endast om det finns det synnerliga skäl.
9 § Beslut om beviljande av permission skall fattas senast fjorton dagar före permissionstillfället. Om särskilda skäl finns får beslut fattas senare.
Frigång
10 § En intagen får beviljas frigång för att dagtid utföra arbete, delta i undervisning eller utbildning, få behandling eller delta i annan godkänd verksamhet om
1. den intagne befinner sig på förhöjd nivå i förmånssystemet,
2. minst hälften av strafftiden, dock minst sex månader, har avtjänats, och
3. det inte finns risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig.
11 § Om den intagne befinner sig på den högsta nivån i förmånssystemet och har tillgång till bostad kan frigången utökas genom att han eller hon får vistas utanför anstalten hela dygnet och under längre sammanhängande perioder (utökad frigång).
Villkor får meddelas om att den dömde på bestämda tider skall vistas i sin bostad. Efterlevnaden av villkoret får under högst sex
Författningsförslag SOU 2005:54
90
månader i början av den utökade frigången kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.
Vårdvistelse
12 § Vårdvistelse får beviljas för att ge den intagne nödvändig vård i ett hem som avses i 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) om
1. den intagne befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet och
2. det inte finns risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig.
Halvvägshus
13 § En intagen får beviljas vistelse i halvvägshus om
1. den intagne befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet,
2. minst hälften av strafftiden, dock minst sex månader, har avtjänats, och
3. det inte finns risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig.
14 § Bestämmelserna i 3 kap. 5 §, 33 §, 45 §, 47 § andra stycket första och fjärde punkten, 48 §, 49 § första stycket, andra stycket första, tredje och sjätte punkten, 51 §, 53 §, 57–58 §§ och 60 § skall tillämpas under vistelse i halvvägshus.
Frigivningsboja
15 § En intagen får beviljas frigivningsboja om
1. den intagne befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet,
2. den intagne har tillgång till bostad och sysselsättning,
3. minst hälften av strafftiden, dock minst sex månader, har avtjänats, och
4. det inte finns risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig.
Vistelsen utanför anstalt får pågå under högst fyra månader. Uppgår strafftiden till två år eller däröver får vistelsen dock pågå under högst sex månader.
SOU 2005:54 Författningsförslag
91
Under vistelsen utanför anstalt skall bestämmelserna i 2 kap. 2–4, 6 och 8–10 §§ tillämpas.
Villkorlig frigivning
16 § När två tredjedelar av ett tidsbestämt straff, dock minst en månad, har avtjänats skall den dömde villkorligt friges, om det inte finns synnerliga skäl mot det.
Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning skall särskilt beaktas om den dömde uppträtt hotfullt eller våldsamt mot personal eller medintagna eller på annat sätt stört ordningen eller säkerheten i anstalt, rymt eller avvikit i samband med permission eller vägrat att genomgå behandling som ansetts nödvändig för hans eller hennes anpassning till samhället.
Befinner sig den dömde i ett hem som avses i 12 § skall den dömde villkorligt friges tidigast när vårdtiden vid hemmet är avslutad.
17 § Om det har beslutats att den dömde inte skall friges villkorligt enligt 16 § första stycket skall frågan om villkorlig frigivning prövas igen minst var sjätte månad. Om nya omständigheter framkommer får frågan prövas tidigare än vad som angetts i beslutet.
18 § Villkorlig frigivning får inte ske från fängelse som har dömts ut enligt 28 kap. 3 § brottsbalken eller från ett förvandlingsstraff för böter.
19 § Efter villkorlig frigivning gäller en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år.
Den frigivne skall under prövotiden vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig.
20 § Den som villkorligt frigivits skall ställas under övervakning, om det behövs för att minska risken att den frigivne begår nya brott.
Övervakningen upphör när ett år av prövotiden har förflutit. Behövs inte längre övervakning får den upphöra tidigare.
Vid bedömningen av om det fortfarande finns behov av övervakning skall beaktas om den frigivne följt verkställighets-
Författningsförslag SOU 2005:54
92
planen och även i övrigt rättat sig efter de regler som gäller för verkställigheten.
5 kap. Övervakning
1 § Detta kapitel innehåller bestämmelser om vad som skall gälla under övervakning efter villkorlig frigivning enligt 4 kap. 16 § denna lag och vid skyddstillsyn enligt 28 kap 5 § brottsbalken samt enligt 34 kap. 6 § samma balk.
2 § En tjänsteman inom Kriminalvården skall utses som övervakare för den dömde.
Om det inte finns särskilda skäl skall en för uppdraget lämplig person (stödperson) utses för att biträda övervakaren. Vid behov kan flera övervakare och stödpersoner utses.
3 § Kriminalvården skall utöva tillsyn över den dömde samt förmedla stöd och hjälp som kan minska risken för att han eller hon begår nya brott och även i övrigt underlätta den dömdes anpassning till samhället.
Övervakaren skall fortlöpande hålla sig underrättad om den dömdes levnadsförhållanden och kontrollera att han eller hon följer sina skyldigheter under övervakningen.
4 § Om en intagen skall ställas under övervakning efter villkorlig frigivning skall övervakaren före frigivningen träffa den intagne för genomgång av vad som skall gälla under övervakningen. Vistas den dömde inte i anstalt när beslutet om övervakning fattas skall sammanträffandet ske så snart som möjligt.
Den som dömts till skyddstillsyn skall senast en vecka efter domen inställa sig hos övervakaren eller annan tjänsteman hos Kriminalvården för genomgång av vad som skall gälla under övervakningen.
5 § Under övervakningen skall den dömde regelbundet hålla kontakt med övervakaren och stödpersonen på det sätt och i den omfattning som anges i verkställighetsplanen och enligt de anvisningar som övervakaren och stödpersonen lämnar.
SOU 2005:54 Författningsförslag
93
6 § Den dömde skall hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sysselsättning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen.
Den dömde skall underrätta övervakaren om han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan verksamhet där han eller hon enligt verkställighetsplanen skulle ha varit.
7 § Kriminalvården får meddela sådana särskilda föreskrifter som avses i 28 kap 6–7 § brottsbalken, om det kan antas att föreskriften kan bidra till att minska risken för att den dömde begår nya brott eller underlätta tillsynen under övervakningen.
8 § Kriminalvården får ändra eller upphäva en föreskift som meddelats enligt 28 kap. 6 § brottsbalken eller enligt 7 § i detta kapitel. Föreskrift som har meddelats av domstol får ändras eller upphävas endast om nya omständigheter framkommit, som innebär att det inte längre finns behov av föreskriften eller att den inte kan tillämpas.
9 § Har domstol meddelat föreskrift om särskild behandlingsplan enligt 28 kap 6 a § brottsbalken svarar Kriminalvården för de kostnader som uppkommer fram till dess att domstolens alternativa strafftid löpt ut.
10 § Har en särskild föreskrift meddelats om att den dömde skall genomgå vård på en inrättning eller särskilt hem skall Kriminalvården föreskriva att den som ansvarar för behandlingen skall anmäla till Kriminalvården, om den dömde inte följer vad som åligger honom till följd av föreskriften
11 § Om den villkorligt frigivne inte följer sina skyldigheter under övervakningen får Kriminalvården
1. meddela den dömde en varning,
2. förlänga övervakningstiden,
3. meddela eller ändra särskilda föreskrifter enligt 7 §, eller
4. meddela villkor om tid och sätt för kontakter enligt 5 §. Om åtgärd som avses i första stycket inte kan anses tillräckligt ingripande får Kriminalvården förverka den villkorligt medgivna friheten, dock högst femton dagar vid varje tillfälle.
Författningsförslag SOU 2005:54
94
12 § Om den som dömts till skyddstillsyn inte följer sina skyldigheter under övervakningen får Kriminalvården vidta åtgärd som avses i 11 § första stycket.
Kan sådan åtgärd inte anses tillräckligt ingripande skall Kriminalvården begära att åklagare för talan om omvandling av skyddstillsynen till annan påföljd.
13 § Åtgärd enligt 11 § och 12 § första stycket får inte beslutas efter prövotidens utgång.
Talan enligt 12 § andra stycket skall väckas före prövotidens utgång.
14 § Blir det fråga om att vidta åtgärd som avses i 11–12 §§ får Kriminalvården besluta att den dömde skall omhändertas. Sådant beslut får också meddelas för att den dömde skall genomgå föreskriven vård eller behandling eller om han eller hon har undandragit sig övervakningen. Ett beslut om omhändertagande skall omprövas så ofta det finns anledning till det.
Den dömde får inte hållas kvar längre tid än en vecka. Om det finns synnerliga skäl, får dock beslutas att han eller hon skall hållas kvar ytterligare högst en vecka.
Efter prövotidens utgång får den dömde inte längre vara omhändertagen.
6 kap. Samhällstjänst
1 § Detta kapitel innehåller bestämmelser om verkställighet av samhällstjänst som har meddelats i samband med villkorlig dom eller skyddstillsyn.
2 § Samhällstjänsten skall fullgöras i enlighet med vad som anges i verkställighetsplanen.
3 § Den dömde får på arbetsplatsen inte vara påverkad av alkohol och andra beroendeframkallande medel, sådana medel som avses i 1 § lagen om (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Den dömde är skyldig att på anmaning lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av
SOU 2005:54 Författningsförslag
95
medel eller varor som avses i första stycket. Elektroniska hjälpmedel får användas vid kontrollen.
4 § Om det behövs för att den som dömts till skyddstillsyn skall stå under övervakning till dess samhällstjänsten fullgjorts, får Kriminalvården besluta om övervakning under viss tid efter det att ett år av prövotiden har gått, dock längst till prövotidens utgång.
5 § Kriminalvården får ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst om det finns särskilda skäl för detta.
6 § Har den som meddelats föreskrift om samhällstjänst i samband med villkorlig dom åsidosatt sina skyldigheter enligt verkställighetsplanen skall Kriminalvården begära att åklagare för talan om undanröjande av den villkorliga domen och val av annan påföljd.
I 5 kap. 8 § andra stycket finns bestämmelser om Kriminalvårdens skyldighet att anmäla till åklagare om den som dömts till skyddstillsyn åsidosatt sina skyldigheter.
7 kap. Om beslut och överklagande
Beslutsfattande
1 § Beslut enligt denna lag fattas av Kriminalvården, om inte annat följer av detta kapitel.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om beslutsfattandet.
2 § Beslut i frågor enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat förordnas.
Överklagande av beslut
3 § Beslut av Kriminalvården enligt denna lag får överklagas endast om det anges i detta kapitel.
Författningsförslag SOU 2005:54
96
4 § Kriminalvårdens beslut i särskilda fall får överklagas om de avser
1. tillstånd att avtjäna fängelsestraff utanför anstalt genom korttidsboja, upphävande av sådant beslut eller storleken på avgiften för sådant avtjänande enligt 2 kap. 1, 5 och 8 §§.
2. placering på plats med särskilt hög säkerhet enligt 3 kap. 1 § andra stycket,
3. tillstånd att ha sitt spädbarn hos sig enligt 3 kap. 5 §,
4. förflyttning i förmånssystemet enligt 3 kap. 6 § andra och tredje stycket,
5. frågor om innehållande av ersättning m.m. enligt 3 kap. 11 och 12 §§,
6. avskiljande enligt 3 kap. 19–21 samt 23 §§,
7. tillstånd till besök enligt 3 kap. 33 § andra stycket,
8. villkor om användande av särskilt utformat besöksrum enligt 3 kap. 34 § andra stycket,
9. tillstånd till telefonsamtal eller annat elektroniskt meddelande enligt 3 kap. 36 § andra stycket,
10. kontroll av telefonsamtal eller andra elektroniska meddelanden enligt 3 kap. 37 § första stycket,
11. kvarhållande av brev eller andra försändelser enligt 3 kap. 39 §,
12. kroppsbesiktning enligt 3 kap. 50 §, 13. förverkande av egendom enligt 3 kap. 61 och 64 §§, 14. försäljning m.m. av egendom enligt 3 kap. 60, 62 och 65 §§, 15. varning enligt 3 kap. 67 § och 5 kap. 11 § första stycket, 16. tillstånd att tillfälligt vistas utanför anstalt enligt 3 kap. 71 § första stycket,
17. tillstånd till permission enligt 4 kap. 8 § första stycket, frigång enligt 4 kap. 10 § och 11 § första stycket, vårdvistelse enligt 4 kap. 12 §, vistelse i halvvägshus enligt 4 kap. 13 § och frigivningsboja enligt 4 kap. 15 § första stycket samt upphävande av dessa åtgärder enligt 4 kap. 5 §,
18. anordnade eller förlängning av övervakning enligt 4 kap. 20 § första stycket, 5 kap. 11 § första stycket 2 och 6 kap. 4 §,
19. föreskrifter enligt 5 kap. 7–8 §§ och 11 § första stycket 3 och 6 kap. 5 §,
20. förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 5 kap. 11 § andra stycket, och
21. villkorlig frigivning enligt 4 kap. 16 § andra stycket och 17 §.
SOU 2005:54 Författningsförslag
97
Ett beslut enligt första stycket överklagas av den enskilde till allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten för beslut enligt första stycket punkterna 1–19.
Beslut om omhändertagande
5 § Ett verkställt beslut om omhändertagande enligt 5 kap. 14 § skall genast eller senast dagen efter beslutet underställas allmän förvaltningsdomstol.
Detsamma gäller om den som beslutet avser innan verkställighet har skett begär att rätten skall pröva frågan om omhändertagande.
Av underställningen skall de förhållanden framgå som legat till grund för beslutet om omhändertagande och de övriga omständigheter som är av betydelse för rättens prövning av om omhändertagandet skall bestå. Handlingarna i ärendet skall fogas till underställningen.
6 § I samband med att ett beslut om omhändertagande underställs rätten skall Kriminalvården om möjligt låta den som omhändertagits få del av handlingarna i ärendet samt lämna information om att han eller hon kan
1. yttra sig skriftligt till rätten inom en viss angiven tid och
2. begära muntlig förhandling vid rätten. Kriminalvården skall också upplysa den som omhändertagits om att rätten kan komma att avgöra målet även om yttrande inte lämnas.
7 § Rätten skall så snart det kan ske och senast inom fyra dagar från det att beslutet verkställdes pröva om omhändertagandet skall bestå. Denna tid får förlängas till en vecka, om det på grund av någon särskild omständighet är nödvändigt.
Om det inte finns skäl för omhändertagandet, skall Kriminalvården genast upphäva beslutet.
Om den som omhändertagits frihetsberövas på grund av annat beslut upphör beslutet om omhändertagande att gälla.
Författningsförslag SOU 2005:54
98
Bestämmelser om handläggningen m.m.
8 § Särskild skyndsamhet skall gälla för handläggningen av ärenden om
1. upphävande av tillstånd att avtjäna fängelsestraff utanför anstalt genom korttidsboja enligt 2 kap. 8 §,
2. upphävande av frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och frigivningsboja enligt 4 kap. 5 §,
3. förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 5 kap. 11 § andra stycket och
4. villkorlig frigivning enligt 4 kap. 16 § andra stycket och 17 §.
9 § Offentligt biträde skall förordnas för den dömde, om det inte måste antas att behov av biträde saknas, i ärenden om
1. förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 5 kap. 11 § andra stycket och
2. villkorlig frigivning enligt 4 kap. 16 § andra stycket och 17 §.
10 § Kriminalvården skall höra den dömde, om det inte är uppenbart obehövligt, innan beslut fattas i ärenden som avser
1. upphävande av tillstånd att avtjäna fängelsestraff utanför anstalt genom korttidsboja enligt 2 kap. 8 §,
2. upphävande av frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och frigivningsboja enligt 4 kap. 5 §,
3. förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 5 kap. 11 § andra stycket och
4. villkorlig frigivning enligt 4 kap. 16 § andra stycket och 17 §.
11 § Länsrätten och kammarrätten skall hålla muntlig förhandling om den dömde begär det och det inte är uppenbart obehövligt, i ärenden om
1. förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 5 kap. 11 § andra stycket och
2. villkorlig frigivning enligt 4 kap. 16 § andra stycket och 17 §. Den dömde skall upplysas om sin rätt att begära muntlig förhandling.
12 § Parter eller andra som skall delta i ett sammanträde inför rätten skall infinna sig i rättssalen eller där sammanträdet annars hålls.
SOU 2005:54 Författningsförslag
99
Om det finns skäl för det, får rätten, efter hörande av Kriminalvården, besluta att en part eller annan som avses i första stycket i stället skall delta genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring. Vid bedömningen av om det finns skäl för ett sådant deltagande skall rätten särskilt beakta säkerhetsskäl och de kostnader eller olägenheter i övrigt som skulle uppkomma om den som skall delta i sammanträdet måste infinna sig i rättssalen.
Den som deltar i ett sammanträde genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring skall anses ha inställt sig inför rätten.
Om den dömde har kallats vid vite att personligen inställa sig till förhandling och uteblir, får rätten förordna att han eller hon skall hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.
13 § Nämndemän skall ingå i rätten vid handläggning i kammarrätt i ärenden om
1. upphävande av verkställighet av fängelsestraff utanför anstalt genom korttidsboja enligt 2 kap. 8 §,
2. upphävande av frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och frigivningsboja enligt 4 kap. 5 §,
3. förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 5 kap. 11 § andra stycket och
4. villkorlig frigivning enligt 4 kap. 16 § andra stycket och 17 §.
14 § Ett beslut av Kriminalvården överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den kriminalvårdsanstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget där den dömde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades. Beslut som avses i 3 kap. 61–62 §§ och 64–65 §§ överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den anstalt där egendomen påträffades är belägen.
Beslut som gäller en person som inte omfattas av första stycket överklagas till den länsrätt som regeringen bestämmer.
15 § Varning som har beslutats av Kriminalvården eller domstol skall genast meddelas den dömde personligen. Kan inte en varning som domstol beslutar meddelas i samband med beslutet får det överlämnas åt annan domstol att meddela den.
16 § Polismyndigheten skall lämna domstolar och Kriminalvården handräckning för den dömdes inställelse i ärenden enligt denna lag.
Författningsförslag SOU 2005:54
100
Möjlighet för regeringen att fatta beslut i vissa frågor
17 § Regeringen får beträffande en viss intagen besluta att ett ärende om vistelse eller verkställighet utanför anstalt skall överlämnas till regeringens prövning, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.
18 § Kriminalvårdens beslut i fråga om vistelse eller verkställighet utanför anstalt för en intagen för vilken regeringen har meddelat förordnande enligt 3 kap. 44 § överklagas till regeringen.
SOU 2005:54 Författningsförslag
101
Förslag till lag (2006:000) om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken dels att 26 kap. 5–24 §§, 28 kap. 5 a och 10 §§, 37 kap., 38 kap. 13–15 §§ skall upphöra att gälla,
dels att 27 kap 2 a och 4 §§ samt 28 kap 2 a, 4–6, 7–9 och 11 §§, 34 kap. 4 §, 38 kap. 3, 5–6, 8–10 och 12 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas en ny paragraf 26 kap. 4 § av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
26 kap.
4 §
Bestämmelser om verkställighet av fängelsestraff finns i kriminalvårdslagen (2006:000) och lagen (1974:202) om beräkning av strafftid.
I 34 kap. finns det bestämmelser om åtgärder när den som dömts till fängelse har begått ett annat brott.
27 kap.
2 a §
Villkorlig dom får, om den tilltalade samtycker till det, förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan föreskrift skall avse skyldighet att utföra oavlönat arbete i lägst fyrtio och högst tvåhundrafyrtio timmar.
När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst skall den i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd.
En föreskrift om samhällstjänst får ändras eller upphävas på talan av åklagare, när det finns skäl till det.
4 §
Den dömde skall under prövotiden vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig.
Författningsförslag SOU 2005:54
102
Om den villkorliga domen har förenats med samhällstjänst skall den dömde fullgöra samhällstjänsten enligt en arbetsplan som upprättas av den lokala kriminalvårdsmyndigheten.
Bestämmelser om verkställighet av samhällstjänst enligt 2 a § finns i kriminalvårdslagen (2006:000).
28 kap.
2 a §
Skyddstillsyn får, om den tilltalade samtycker till det, förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan föreskrift skall avse skyldighet att utföra oavlönat arbete i lägst fyrtio och högst tvåhundrafyrtio timmar.
När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst skall den i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd.
Övervakningsnämnden får ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst, när det finns skäl till det.
4 §
Skyddstillsyn fortgår under en prövotid av tre år från den dag då påföljden börjar verkställas.
Skyddstillsyn fortgår under en prövotid av tre år från den dag då den dömde skall ställas under övervakning.
Den dömde skall under prövotiden vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig.
5 §
Skyddstillsyn skall vara förenad med övervakning från dagen för domen. Rätten får dock förordna att övervakningen skall anstå till dess domen har vunnit laga kraft mot den dömde. Om domen överklagas, kan högre rätt förordna att vidare verkställighet inte får äga rum.
Den som döms till skyddstillsyn skall omedelbart ställas under övervakning. Rätten får dock besluta att övervakningen skall inledas först när domen har vunnit laga kraft mot den dömde. Om domen överklagas, kan högre rätt besluta att den dömde tills vidare inte skall stå under övervakning.
SOU 2005:54 Författningsförslag
103
Övervakningen skall upphöra utan något särskilt förordnande när ett år av prövotiden har förflutit, om inte annat följer av fjärde stycket eller av 5 a, 7 eller 9 §.
Har verkställigheten avbrutits till följd av beslut av högre rätt men döms den tilltalade därefter ändå till skyddstillsyn, skall den tid under vilken verkställighet inte ägt rum inte räknas in i prövotiden eller den tid som anges i andra stycket.
Har skyddstillsyn förenats med behandlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa, får rätten i domen förordna om längre övervakningstid än vad som anges i andra stycket. Tiden får dock inte sättas längre än vad som behövs för att behandlingen skall kunna slutföras och får inte överstiga prövotiden.
Övervakningen skall upphöra när ett år av prövotiden har förflutit, om inte annat följer av särskilda bestämmelser.
Har högre rätt beslutat att den dömde inte skall stå under övervakning men döms den tilltalade därefter ändå till skyddstillsyn, skall den tid under vilken övervakning inte ägt rum inte räknas in i prövotiden eller den tid som anges i andra stycket.
Har skyddstillsyn förenats med behandlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa, får rätten i domen besluta om längre övervakningstid än vad som anges i andra stycket. Tiden får dock inte sättas längre än vad som behövs för att behandlingen skall kunna slutföras och får inte överstiga prövotiden.
6 §
Vad som föreskrivs i 26 kap. 12–17 §§ skall tillämpas på motsvarande sätt beträffande den som har dömts till skyddstillsyn. Rätten skall dock i domen förordna övervakare, om inte särskilda skäl talar mot det. Vidare får rätten i domen meddela föreskrifter enligt 26 kap. 15 § första—tredje styckena samt 27 kap. 5 § andra stycket. Övervakningsnämnden får ändra eller upphäva en föreskrift av sistnämnda slag när
Rätten får i domen meddela särskild föreskrift om vad som skall gälla under prövotiden om det kan antas att föreskriften kan bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet. En särskild föreskrift får avse
1. vistelseort eller bostad under högst ett år,
2. förvärvsarbete, utbildning eller annan sysselsättning,
3. läkarvård, missbrukarvård eller annan behandling, eller
4. deltagande i särskild
Författningsförslag SOU 2005:54
104
det finns skäl till det. verksamhet som anordnas av Kriminalvården.
Om den dömde skall genomgå vård får rätten föreskriva att han eller hon skall vara skyldig att lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av medel eller varor som inte får brukas under verkställigheten.
Rätten får i domen också meddela föreskrifter som avses i 27 kap 5 § andra stycket.
7 §
Iakttar den dömde inte vad som åligger honom till följd av domen på skyddstillsyn, får övervakningsnämnden, utom att meddela föreskrift enligt 26 kap. 15 § eller fatta beslut i fråga som avses i 37 kap. 7 § första stycket,
1. besluta att varning skall meddelas den dömde, eller
2. besluta om övervakning av den dömde under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång.
Har övervakning beslutats enligt första stycket 2 men bedöms denna inte längre vara påkallad, får övervakningsnämnden besluta att övervakningen skall upphöra. Samma gäller om rätten med stöd av 34 kap. 6 § beslutat om övervakning och denna pågått i ett år.
Åtgärd som avses i första stycket får inte beslutas av övervakningsnämnden efter prövotidens utgång.
Är den dömde skyldig att betala skadestånd till följd av brottet, får rätten meddela föreskrifter om tid och sätt för betalningen. Sådan föreskrift får inte meddelas om den med hänsyn till den dömdes ekonomiska situation och övriga omständigheter kan antas motverka hans eller hennes anpassning i samhället.
SOU 2005:54 Författningsförslag
105
8 §
Har den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden och kan det antas att sådana åtgärder som övervakningsnämnden får vidta blir utan verkan, skall nämnden begära att åklagare vid domstol för talan om att skyddstillsynen skall undanröjas. Även utan framställning från nämnden får sådan talan väckas, om den dömde i fall som avses i 6 a § första stycket allvarligt har åsidosatt sina åligganden enligt den behandlingsplan som gäller för honom.
Talan skall anhängiggöras före prövotidens utgång.
Bestämmelser om verkställighet av skyddstillsyn finns i kriminalvårdslagen (2006:000).
I 34 kap. finns det bestämmelser om åtgärder när den som dömts till skyddstillsyn har begått annat brott.
9 §
Undanröjs skyddstillsynen, skall rätten bestämma annan påföljd för brottet. Därvid skall skälig hänsyn tas till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som dömts ut enligt 2 eller 3 § eller 34 kap. 6 §. I fall som här avses får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har uppgift som avses i 2 a § andra stycket eller 6 a § första stycket lämnats i domen skall rätten, om den dömer till fängelse, beakta detta när straffets längd bestäms.
Om det inte finns tillräckliga skäl för att undanröja skyddstillsynen, får rätten i stället besluta om åtgärd som avses i 7 §. En sådan åtgärd får inte beslutas efter prövotidens utgång.
Om det inte finns tillräckliga skäl för att undanröja skyddstillsynen, får rätten i stället besluta om åtgärd som avses i 11 § första stycket kriminalvårdslagen (2006:000). En sådan åtgärd får inte beslutas efter prövotidens utgång.
Författningsförslag SOU 2005:54
106
11 §
Uppkommer fråga om att undanröja skyddstillsynen eller att vidta åtgärd som avses i 7 § eller åtgärd för att den dömde skall underkasta sig vård eller behandling, eller har den dömde undandragit sig övervakningen, får övervakningsnämnden eller domstol vid vilken föres talan enligt 8 §, om omständigheterna föranleder det, förordna att den dömde skall på lämpligt sätt omhändertas i avvaktan på vidare förordande. Ett sådant beslut skall omprövas så ofta anledning till det föreligger.
Den som sålunda omhändertas får inte kvarhållas längre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl, får dock genom nytt beslut förordnas att han skall kvarhållas ytterligare högst en vecka.
Är den dömde omhändertagen när domstolen meddelar beslut att skyddstillsynen skall undanröjas, får den förordna att han skall vara omhändertagen till dess beslutet vinner laga kraft.
Efter prövotidens utgång får den omhändertagne inte kvarhållas.
Har åklagare väckt talan hos domstol om att undanröja skyddstillsynen får domstolen besluta att den dömde skall på lämpligt sätt omhändertas till dess att frågan om undanröjande har avgjorts. Ett sådant beslut skall omprövas så ofta det finns anledning till det.
Den som är omhändertagen får inte hållas kvar längre tid än en vecka. Om det finns synnerliga skäl, får han eller hon genom nytt beslut dock kvarhållas ytterligare högst en vecka.
Är den dömde omhändertagen när domstolen meddelar beslut att skyddstillsynen skall undanröjas, får beslutas att han eller hon skall vara omhändertagen till dess beslutet vinner laga kraft.
Efter prövotidens utgång får den omhändertagne inte kvarhållas.
34 kap.
4 §
Tillämpas 1 § 1 eller 2 i fråga om någon som villkorligt frigivits från fängelse, skall, om brottet begåtts under prövotiden, den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förklaras förverkad om inte särskilda skäl talar mot det.
SOU 2005:54 Författningsförslag
107
Såsom särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet kan rätten beakta
1. om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,
2. om lång tid har förflutit mellan brotten, eller
3. om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt. Beslutas inte förverkande enligt första stycket, får rätten besluta åtgärd som avses i 26 kap. 18 § eller förlänga prövotiden med högst ett år utöver den tid som följer av 26 kap. 10 §.
En åtgärd enligt tredje stycket får beslutas endast före prövotidens utgång. Förverkande får beslutas endast om fråga därom uppkommer i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
Beslutas inte förverkande enligt första stycket, får rätten besluta åtgärd som avses i 28 kap. 6–7 §§ eller förlänga prövotiden med högst ett år utöver den tid som följer av 4 kap. 20 § andra stycket kriminalvårdslagen (2006:000).
En åtgärd enligt tredje stycket får beslutas endast före prövotidens utgång. Förverkande får beslutas endast om fråga därom uppkommer i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.
38 kap.
3 §
Fråga om åtgärd enligt 27 kap. 2 a § tredje stycket, 5 § tredje stycket eller 6 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där villkorlig dom meddelats. Fråga om åtgärd enligt 31 kap. 1 § fjärde stycket tas upp av den rätt som först avgjort det mål i vilket dömts till överlämnande till vård inom socialtjänsten.
Talan enligt 28 kap. 8 § väcks vid den tingsrätt, inom vars område den övervakningsnämnd som har gjort framställning i ärendet är verksam, eller vid den
Fråga om åtgärd enligt 27 kap. 5 § tredje stycket eller 6 § tas upp av den rätt som först avgjort det mål där villkorlig dom meddelats. Fråga om åtgärd enligt 31 kap. 1 § fjärde stycket tas upp av den rätt som först avgjort det mål i vilket dömts till överlämnande till vård inom socialtjänsten.
Talan enligt 5 kap. 12 § kriminalvårdslagen (2006:000) väcks vid den tingsrätt, inom vars område det frivårdskontor som har gjort framställning i ärendet är beläget, eller vid den
Författningsförslag SOU 2005:54
108
rätt som först avgjort det mål där skyddstillsyn dömts ut.
rätt som först avgjort det mål där skyddstillsyn dömts ut.
Mål som avses i denna paragraf får också tas upp av en domstol, där brottmål mot den dömde är anhängigt, eller av rätten i den ort, där den dömde mera varaktigt uppehåller sig, om rätten med hänsyn till utredningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt.
5 §
Talan som avses i 27 kap. 6 § eller 28 kap. 8 § skall anses anhängiggjord, då ansökan om målets upptagande delgavs den dömde.
Talan som avses i 27 kap. 6 § eller 5 kap. 12 §kriminalvårdslagen (2006:000) skall anses anhängiggjord, då ansökan om målets upptagande delgavs den dömde.
6 §
Nämndemän skall delta när en tingsrätt avgör en fråga, som avses i 2 eller 2 a § eller i 27 kap. 6 §, 28 kap. 9 § eller 34 kap. 10 § andra stycket eller 18 §. Detsamma skall gälla i fråga om undanröjande av påföljd enligt 34 kap. 1 § 3, förverkande av villkorligt medgiven frihet eller annan åtgärd enligt 34 kap. 4 § samt åtgärd enligt 34 kap. 5 § tredje stycket eller 34 kap. 6 § andra stycket.
Vid avgörande av en fråga som avses i 27 kap. 2 a § tredje stycket eller 5 § tredje stycket, 28 kap. 11 § första och andra styckena eller 31 kap. 1 § fjärde stycket, är en tingsrätt domför med en lagfaren domare.
Vid avgörande av en fråga som avses i 27 kap. 5 § tredje stycket, 28 kap. 11 § första och andra styckena eller 31 kap. 1 § fjärde stycket, är en tingsrätt domför med en lagfaren domare.
8 §
I mål om åtgärd enligt 2 eller 2 a § eller 27 kap. 2 a § tredje stycket, 5 § tredje stycket eller 6 §, 28 kap. 9 §, 31 kap. 1 § fjärde stycket eller 34 kap. 10 § andra stycket skall tingsrätten ge den dömde tillfälle att yttra sig. Begär han att bli hörd
I mål om åtgärd enligt 2 eller 2 a § eller 27 kap. 5 § tredje stycket eller 6 §, 28 kap. 9 §, 31 kap. 1 § fjärde stycket eller 34 kap. 10 § andra stycket skall tingsrätten ge den dömde tillfälle att yttra sig. Begär han att bli hörd muntligen, skall han
SOU 2005:54 Författningsförslag
109
muntligen, skall han ges tillfälle till det. I mål om åtgärd enligt 34 kap. 18 § skall den dömde ges tillfälle att yttra sig, om det är möjligt. Rättens avgörande av saken sker genom beslut.
ges tillfälle till det. I mål om åtgärd enligt 34 kap. 18 § skall den dömde ges tillfälle att yttra sig, om det är möjligt. Rättens avgörande av saken sker genom beslut.
En åtgärd enligt 28 kap. 11 § första och andra styckena får beslutas utan att den dömde ges tillfälle att yttra sig.
9 §
Rättens beslut om åtgärd enligt 27 kap. 2 a § tredje stycket eller 5 § tredje stycket, 28 kap. 11 § första och andra styckena, 31 kap. 1 § fjärde stycket eller 34 kap. 10 § andra stycket eller 18 § gäller omedelbart, om inte något annat förordnas. Detsamma gäller avgöranden enligt 27 kap. 6 §, 28 kap. 9 § eller 34 kap. 4, 5 eller 6 § angående föreskrifter, övervakning eller prövotid.
Rättens beslut om åtgärd enligt 27 kap. 5 § tredje stycket, 28 kap. 11 § första och andra styckena, 31 kap. 1 § fjärde stycket eller 34 kap. 10 § andra stycket eller 18 § gäller omedelbart, om inte något annat förordnas. Detsamma gäller avgöranden enligt 27 kap. 6 §, 28 kap. 9 § eller 34 kap. 4, 5 eller 6 § angående föreskrifter, övervakning eller prövotid.
10 §
Varning som beslutats av domstol eller övervakningsnämnd skall utan dröjsmål meddelas den dömde personligen. Kan varningen ej meddelas i samband med beslutet, må det överlämnas åt annan domstol eller övervakningsnämnd att meddela den.
Varning som beslutats av domstol skall genast meddelas den dömde personligen. Kan varningen inte meddelas i samband med beslutet, får det överlämnas åt annan domstol att meddela den.
12 §
Polismyndigheten skall lämna domstolar, övervakningsnämnder, Kriminalvårdsnämnden och lokala kriminalvårdsmyndigheter handräckning
Polismyndigheten skall lämna domstolar handräckning för den dömdes inställelse i mål eller ärende enligt denna balk eller för hans omhändertagande
Författningsförslag SOU 2005:54
110
för den dömdes inställelse i mål eller ärende enligt denna balk eller för hans omhändertagande enligt 26 kap. 22 § eller 28 kap. 6 b § eller 11 §.
enligt 28 kap. 6 b § eller 11 §.
SOU 2005:54 Författningsförslag
111
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om beräkning av strafftid (1974:202)
dels att rubriken närmast före 2 § skall ha följande lydelse, dels att 5–7 §§ skall upphöra att gälla, dels att 1-14, 18, 23 och 25 §§ skall ha följande lydelse, och dels att det skall införas sex nya paragrafer 10 a-c, 16, 23 a och 27 §§ av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Inledande bestämmelser
1 §
Dom på fängelse skall befordras till verkställighet enligt denna lag. Lagen gäller även i fråga om hur tid för sådan verkställighet skall beräknas.
Vad i denna lag är föreskrivet om fängelse gäller även fängelse vilket ålagts som förvandlingsstraff för böter.
I denna lag finns bestämmelser om när och hur verkställighet av fängelsestraff skall inledas och hur tiden för sådan verkställighet skall beräknas.
Bestämmelserna i denna lag gäller även fängelsestraff som förvandlingsstraff för böter.
Befordran av dom till verkställighet
Om verkställighetens inledande
2 §
Har den som dömts till fängelse icke inom föreskriven tid fullföljt talan i målet såvitt angår den ådömda påföljden, får domen verkställas i denna del utan hinder av att åklagare eller målsägande fullföljt talan mot domen.
Dom som avses i första stycket får även i andra fall än som sägs
Ett fängelsestraff skall verkställas när domen har vunnit laga kraft.
Skall frågan om påföljd för ytterligare brott prövas av domstol enligt 34 kap. 10 § brottsbalken får domen dock verkställas först när domstolen beslutat om påföljd.
Författningsförslag SOU 2005:54
112
där verkställas utan hinder av att domen ej vunnit laga kraft. Härom är särskilt stadgat.
3 §
Dom på fängelse får även verkställas, om den dömde före fullföljdstidens utgång i den ordning som anges i denna lag avger förklaring att han avstår från talan mot domen såvitt angår den ådömda påföljden och medger att den får verkställas (nöjdförklaring).
Ett fängelsestraff får verkställas även om domen inte har vunnit laga kraft om
1. den som dömts till fängelse inte inom föreskriven tid överklagat domen såvitt avser den ådömda påföljden,
2. den dömde innan tiden att överklaga går ut avger förklaring att han eller hon avstår från att överklaga domen såvitt avser den utdömda påföljden och medger att den får verkställas (nöjdförklaring), eller
3. om det i annan lag finns bestämmelser om att domen får verkställas.
4 §
Den som är häktad får avge nöjdförklaring inför chefen för det häkte där han är intagen eller, om han är intagen i kriminalvårdsanstalt, inför chefen för anstalten eller inför någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot sådan förklaring. Om den häktade är intagen på en sådan enhet som avses i 6 § första stycket andra meningen lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård eller i 5 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, får han avge nöjdförklaring inför
Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om nöjdförklaring.
SOU 2005:54 Författningsförslag
113
chefsöverläkaren, verksamhetschefen eller inför annan tjänsteman som någon av dem har förordnat.
Nöjdförklaring som avses i första stycket gäller endast om den som mottager förklaringen har tillgång till domen eller rättens bevis om målets utgång, såvitt rör den dömde (domsbevis), samt den dömde haft betänketid till andra dagen efter den då domen avkunnades för honom vid rätten eller på annat sätt delgavs honom. Den dömde skall om möjligt beredas tillfälle att under betänketiden samråda med sin försvarare.
Den som får taga emot nöjdförklaring enligt första stycket skall så snart det kan ske erinra den dömde om hans rätt att avge nöjdförklaring samt upplysa den dömde om när och hur det kan ske. Det åligger honom vidare att den dag, då nöjdförklaring först kan avges, efterhöra om den dömde vill avge sådan förklaring.
8 §
Nöjdförklaring som avgivits enligt denna lag får icke återtagas. Har den dömde fullföljt talan mot domen i vad han därigenom dömts till fängelse, skall denna talan anses återkallad genom nöjdförklaringen.
Nöjdförklaring som avgivits enligt denna lag får inte återtas. Om den dömde har överklagat domen på fängelse skall hans eller hennes talan anses återkallad genom nöjdförklaringen.
Författningsförslag SOU 2005:54
114
9 §
Är den som skall undergå fängelse häktad, omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken eller intagen i kriminalvårdsanstalt för att undergå påföljd i annat mål när domen får verkställas, skall kriminalvårdsanstalten eller häktet där han är intagen omedelbart befordra domen till verkställighet. Om han är intagen på en sådan enhet som avses i 5 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, är det i stället verksamhetschefen som skall göra det.
Förvaras den som är häktad i målet ej i kriminalvårdsanstalt, skall han för verkställighet förpassas till sådan anstalt.
Är den dömde häktad i annat mål när domen får verkställas och förvaras han ej i kriminalvårdsanstalt, får verkställigheten påbörjas där han förvaras.
Om den dömde är häktad och inte redan vistas i en kriminalvårdsanstalt när domen får verkställas skall han eller hon skyndsamt överföras till anstalt för vidare verkställighet. Detsamma gäller om den dömde är omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken eller intagen vid en sådan enhet som avses i 5 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning.
Är den dömde häktad i ett annat mål när domen får verkställas och förvaras han eller hon inte i anstalt, får verkställigheten påbörjas där han förvaras.
10 §
Är den som skall undergå fängelse icke häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt när domen enligt 2 § första stycket får verkställas, skall kriminalvårdsstyrelsen förelägga honom att senast viss dag inställa sig vid den kriminalvårdsanstalt, där domen skall verkställas.
Om den dömde inte efterkommer eller inte kan nås av föreläggande enligt första stycket
Är den dömde på fri fot när domen får verkställas skall han eller hon skyndsamt föreläggas att viss dag inställa sig vid den anstalt där verkställigheten av fängelsestraffet skall inledas.
Den dömde får endast börja avtjäna straffet på av Kriminalvården bestämd tidpunkt och plats.
SOU 2005:54 Författningsförslag
115
eller om fara föreligger för detta, skall polismyndigheten i den ort där han vistas på begäran av kriminalvårdsstyrelsen låta förpassa honom till anstalten.
Avger den dömde nöjdförklaring inför en tjänsteman vid kriminalvårdsanstalt eller häkte, skall den som tar emot förklaringen omedelbart befordra domen till verkställighet. Avger den dömde nöjdförklaring inför polismyndighet, skall den som tar emot förklaringen se till att den dömde förpassas till kriminalvårdsanstalt.
Påträffas någon som avvikit från kriminalvårdsanstalt eller som annars enligt särskilt beslut skall återföras till kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställighet av ett fängelsestraff, skall polismyndigheten förpassa honom till sådan anstalt.
Om det bedöms kunna ske utan fara för att den dömde avviker, får polismyndigheten förelägga honom att inställa sig vid kriminalvårdsanstalten i stället för att förpassa honom dit.
10 a §
Om den dömde har ansökt om att få verkställa fängelsestraffet utanför anstalt enligt 2 kap. 1 § kriminalvårdslagen (2006:000) får han eller hon inte tas in i kriminalvårdsanstalt för att inleda verkställigheten innan ansökan slutligt prövats.
Vad som sägs i första stycket
Författningsförslag SOU 2005:54
116
gäller inte om
1. ansökan har gjorts efter den dag han eller hon enligt föreläggande som avses i 7 § skulle ha inställt sig vid en anstalt för verkställighet av straffet,
2. han eller hon tidigare har ansökt om att få verkställa straffet utanför anstalt,
3. det är uppenbart att det inte finns förutsättningar enligt 2 kap. 1 § kriminalvårdslagen för vistelse utanför anstalt, eller
4. han eller hon är häktad.
10 b §
Om det har beslutats om verkställighet genom korttidsboja enligt 2 kap. 1 § kriminalvårdslagen (2006:000) skall den dömde istället för vad som sägs i 7 § föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bostad en viss dag.
Strafftiden skall räknas från den dagen.
10 c §
Om den dömde inte efterkommer eller inte kan nås av föreläggande enligt 7 § eller om fara föreligger för detta, skall polismyndigheten i den ort där han eller hon vistas på begäran av Kriminalvården överföra honom eller henne till anstalten.
Avger den som är intagen i anstalt eller häkte nöjdförklaring skall Kriminalvården omedelbart tillse att verkställigheten av fängelsestraffet inleds.
SOU 2005:54 Författningsförslag
117
Påträffas någon som avvikit från kriminalvårdsanstalt eller som annars enligt särskilt beslut skall återföras till kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställighet av ett fängelsestraff, skall polismyndigheten överföra honom eller henne till sådan anstalt.
Om det bedöms kunna ske utan fara för att den dömde avviker, får polismyndigheten förelägga honom eller henne att inställa sig vid kriminalvårdsanstalten i stället för att överföra honom eller henne dit.
11 §
Den som skall förpassas till kriminalvårdsanstalt för att undergå påföljd får i anslutning härtill tillfälligt förvaras i allmänt häkte eller polisarrest i avvaktan på beslut om anstaltsplacering eller om det behövs med hänsyn till transportförhållandena.
Den som skall överföras till kriminalvårdsanstalt för att avtjäna fängelsestraff får i anslutning till detta tillfälligt förvaras i häkte eller polisarrest i avvaktan på beslut om placering eller om det behövs med hänsyn till transportförhållandena.
12 §
Om särskilda skäl föreligger med hänsyn till den dömdes hälsotillstånd, arbets- eller utbildningsförhållanden eller andra omständigheter, får kriminalvårdsstyrelsen på ansökan av den som dömts till fängelse och icke är häktad bevilja uppskov med verkställigheten under viss tid, högst sex månader från den dag
Om det finns särskilda skäl får Kriminalvården, på ansökan av den som dömts till fängelse och inte är häktad, bevilja uppskov med verkställigheten under viss tid, högst sex månader från den dag då domen enligt 2 § eller 3 § får verkställas. Om det finns synnerliga skäl får uppskov beviljas under ytterligare högst sex månader. Kvinna som är
Författningsförslag SOU 2005:54
118
då domen enligt vad ovan är föreskrivet i denna lag får verkställas. Föreligger synnerliga skäl får uppskov beviljas under ytterligare högst sex månader. Kvinna som är havande eller ammar barn får beviljas uppskov under tid som prövas skälig.
Uppskov får ej beviljas, om det finns skälig anledning antaga att den dömde avviker. Uppkommer anledning till sådant antagande sedan uppskov beviljats, skall beslutet återkallas.
Visar den dömde att han har gett in ansökan om uppskov sist den dag då han enligt 10 § första stycket senast skulle ha inställt sig vid kriminalvårdsanstalt och har uppskov inte tidigare sökts i målet, skall verkställigheten anstå i avvaktan på kriminalvårdsstyrelsens beslut.
gravid eller ammar barn får beviljas uppskov under längre tid om det kan anses skäligt.
Uppskov får inte beviljas, om det finns risk för att den dömde undandrar sig straff. Uppkommer anledning till sådant antagande sedan uppskov beviljats, skall beslutet återkallas.
13 §
Visar den som har dömts till fängelse att en ansökan om att han av nåd skall befrias från straffet eller få detta utbytt mot böter, villkorlig dom, skyddstillsyn eller överlämnande till särskild vård har getts in till regeringen sist den dag då han enligt 10 § första stycket senast skulle ha inställt sig vid kriminalvårdsanstalt, skall verkställigheten anstå i avvaktan på regeringens beslut med anledning av ansökningen. Detta gäller dock inte om den dömde
Visar den dömde att han eller hon har gett in ansökan om uppskov senast den dag då inställelse enligt 7 § skulle ha skett och har han eller hon inte tidigare ansökt om uppskov i ärendet, skall verkställigheten anstå i avvaktan på Kriminalvårdens beslut.
Detsamma gäller i avvaktan på regeringens beslut, om den dömde visar att han eller hon gett in en ansökan till regeringen om att av nåd befrias från straffet eller få detta utbytt mot annan påföljd.
SOU 2005:54 Författningsförslag
119
är intagen i häkte eller kriminalvårdsanstalt, om nåd tidigare har sökts i målet eller om det finns skälig anledning antaga att den dömde avviker.
Vad som sägs i andra stycket gäller inte om den dömde är intagen i häkte eller kriminalvårdsanstalt, om nåd tidigare har sökts i ärendet eller om det kan antas att den dömde avviker.
14 §
Regeringen äger för annat fall än som avses i 12 eller 13 § meddela bestämmelser angående anstånd under högst sex månader med verkställigheten av dom beträffande den som dömts till fängelse och icke är häktad eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt.
Regeringen får i annat fall än som avses i 12 eller 13 § meddela bestämmelser om anstånd med verkställigheten under högst sex månader, om den dömde inte är häktad eller på annan grund är intagen i kriminalvårdsanstalt.
16 §
Vad som sägs i 10 §, 12 och 13 § första stycket skall inte tillämpas vid verkställighet utanför anstalt enligt 2 kap. 1 § kriminalvårdslagen (2006:000).
Vid sådan verkställighet skall den senaste dagen för ansökan om nåd enligt 13 § andra stycket vara den dag då verkställigheten skall påbörjas.
18 §
Häktas den som undergår fängelse av annan anledning än misstanke om brott, skall verkställigheten avbrytas.
Häktas den som avtjänar fängelsestraff av annan anledning än misstanke om brott, skall verkställigheten avbrytas.
Författningsförslag SOU 2005:54
120
Beräkning av strafftid m.m.
19 §
Vid verkställighet av fängelse räknas strafftiden, när den dömde är häktad eller omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt, från den dag då domen får verkställas och i annat fall från den dag då den dömde enligt 10 § intages i allmänt häkte eller kriminalvårdsanstalt eller omhändertages av polismyndighet för förpassning.
Tid, under vilken den dömde hållits i häkte i målet eller varit omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken efter det att slutlig dom eller beslut däri meddelades, skall räknas som tid varunder straffet verkställts.
Vid verkställighet av fängelse räknas strafftiden, när den dömde är häktad eller omhändertagen enligt 28 kap 11 § tredje stycket brottsbalken eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt, från den dag då domen får verkställas och i annat fall från den dag då den dömde enligt 7, 10 eller 10 c § intas i häkte eller anstalt eller omhändertas av polismyndighet för överförande till anstalt.
Tid, under vilken den dömde hållits i häkte i målet eller varit omhändertagen enligt 28 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken efter det att slutlig dom eller beslut däri meddelades, skall räknas som tid varunder straffet verkställts.
23 §
Har avbrott ägt rum i verkställigheten av fängelse, skall det antal dagar avbrottet varat läggas till slutdagen.
Som avbrott anses icke att den som avtjänar fängelsestraff häktas med anledning av misstanke om brott.
Genom beslut enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt kan bestämmas att viss tid icke skall inräknas i verkställighetstiden. Därvid äger första stycket motsvarande tillämpning.
Som avbrott anses inte att den som avtjänar fängelsestraff häktas med anledning av misstanke om brott.
SOU 2005:54 Författningsförslag
121
23 a §
Tiden för vistelse utanför anstalt enligt 1 kap. 6 § kriminalvårdslagen (2006:000) skall räknas in i verkställighetstiden, om inte särskilda skäl talar mot det.
Finns det särskilda skäl enligt första stycket skall vid bedömningen av hur många dagar som skall räknas in i verkställighetstiden skälig hänsyn tas till vad den dömde avtjänat till följd av vistelsen utanför anstalt.
Har den dömde avbrutit vårdvistelse enligt 4 kap. 12 § kriminalvårdslagen innan den planerade vårdtiden vid hemmet är avslutad, skall en tredjedel av den tid som han eller hon vistats i hemmet anses avtjänad i anstalt. Om det finns särskilda skäl får längre tid anses avtjänad i anstalt.
25 §
Skall dom på fängelse verkställas sedan den dömde börjat undergå annat sådant straff men innan han frigivits, skall strafftiderna sammanläggas för bestämmande av slutdagen.
Skall dom på fängelse verkställas sedan den dömde börjat undergå annat sådant straff men innan han frigivits, skall strafftiderna sammanläggas för bestämmande av slutdagen.
Under verkställighet utanför anstalt enligt 2 kap. 1 § kriminalvårdslagen (2006:000) skall strafftider inte sammanläggas, om det sammanlagda straffet blir längre än sex månader.
Författningsförslag SOU 2005:54
122
27 §
Har villkorligt medgiven frihet förklarats förverkad skall med avseende på frågan om ny villkorlig frigivning vad som förverkats anses som straff genom ny dom.
SOU 2005:54 Författningsförslag
123
Förslag till lag (2006:000) om ändring i skollagen (1985:1100)
Härigenom föreskrivs att 11 kap10 och 19 §§ samt 13 kap.6– 7 §§skollagen (2006:1100) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 kap.
10 §
Varje kommuninnevånare har rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning från och med andra kalenderhalvåret det år han fyller 20 år, om han saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i grundskolan och är bosatt i landet.
Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet skall ha rätt att delta.
Den som har rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning har rätt att delta i sådan undervisning i en annan kommun om utbildningen finns där.
Bestämmelserna i denna paragraf gäller inte den som är intagen i kriminalvårdsanstalt.
Bestämmelserna i denna paragraf gäller inte den som är intagen i kriminalvårdsanstalt, om inte han eller hon har frigång under dagtid enligt 4 kap. 10 § kriminalvårdslagen (2006:000).
19 §
Varje kommuninnevånare är behörig att delta i gymnasial vuxenutbildning om han är bosatt i landet och i övrigt uppfyller föreskrivna villkor,
1. från och med andra kalenderhalvåret det år han fyller 20 år, eller
2. när han slutfört utbildning på ett nationellt program eller likvärdig utbildning i gymnasieskolan.
Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet skall vara behörig att delta.
Föreskrifter om ytterligare behörighetsvillkor och om urval mellan behöriga sökande meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Bestämmelserna i denna paragraf gäller inte den som är
Bestämmelserna i denna paragraf gäller inte den som är
Författningsförslag SOU 2005:54
124
intagen i kriminalvårdsanstalt. intagen i kriminalvårdsanstalt, om inte han eller hon har frigång under dagtid enligt 4 kap. 10 § kriminalvårdslagen (2006:000).
13 kap.
6 §
Rätt att delta i en kommuns sfi har, med det undantag som följer av 7 §, följande personer från och med det andra kalenderhalvåret det år de fyller 16 år:
Rätt att delta i en kommuns sfi har, med de undantag som följer av 7 §, följande personer från och med det andra kalenderhalvåret det år de fyller 16 år:
1. Den som är bosatt i kommunen och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet skall ha rätt att delta i sfi. 2. Finländska medborgare som stadigvarande arbetar i kommunen, men som är bosatta i Finland nära gränsen till Sverige och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge.
7 §
Den som har sådana kunskaper i det danska eller norska språket att grundläggande svenskundervisning inte kan anses nödvändig, har inte rätt att delta i sfi.
Samma sak gäller den som är intagen i kriminalvårdsanstalt, om inte han eller hon har frigång under dagtid enligt 4 kap. 10 § kriminalvårdslagen (2006:000).
A
Bakgrund
127
1 Kommitténs uppdrag och arbete
1.1 Kommitténs uppdrag
Kommittén skall enligt direktiven (dir. 2002:90 och 2004:33), se bilaga 1 och 2, utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag som skall reglera verkställigheten av samtliga kriminalvårdspåföljder. Kommittén skall dels göra en genomgripande översyn av regelverket i sak, dels se över den lagtekniska och språkliga utformningen. Frågor om hur verkställigheten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott utan att kraven på säkerhet och samhällsskydd eftersätts skall uppmärksammas särskilt.
Som en allmän utgångspunkt för kommittén anges i direktiven att grunden för det återfallsförebyggande arbetet bör vara att individens egen motivation till förändring tas till vara. Det anges som önskvärt med ett mer utvecklat system för positiv respektive negativ förstärkning för att öka möjligheterna att påverka de dömdas beteende. Systemet måste präglas av respekt för de individuella förutsättningarna att leva upp till de krav som kan ställas. Kommittén skall överväga hur ett sådant system kan åstadkommas.
Vidare anges att verkställigheten i det enskilda fallet så långt det är möjligt skall kunna anpassas efter säkerhetskrav samt individuella behov och förutsättningar. Kommittén skall överväga hur en individualiserad verkställighet kan uppnås utan att kravet på samhällsskydd eftersätts.
Kommittén skall också överväga hur det återfallsförebyggande perspektivet skall förstärkas för de alternativa påföljderna och verkställighetsformerna vad beträffar villkor, kontroll och påverkan. Kommittén skall även lämna förslag på hur innehållet i den prövotid som löper efter villkorlig frigivning kan utvecklas.
När det gäller förslaget till en samlad reglering av verkställigheten av kriminalvårdspåföljder anges i direktiven att de övergripande riktlinjerna måste läggas fast i lag medan den närmare
Kommitténs uppdrag och arbete SOU 2005:54
128
regleringen av verksamheten så långt som möjligt bör ske i författningar på lägre nivå.
Kommittén skall prioritera de övergripande frågeställningarna och målformuleringarna. Lagen skall präglas av en helhetssyn på verkställigheten av påföljder och författningsförslagen bör i möjligaste mån vara organisationsoberoende.
Verkställighet av påföljder utanför kriminalvårdens ansvarsområde (t.ex. sluten ungdomsvård och rättspsykiatrisk vård) och häktesverksamheten är undantagna från uppdraget. Enligt de ursprungliga direktiven var även de allmänna reglerna om tidpunkten för villkorlig frigivning från frihetsstraff undantagna. Tilläggsdirektiven (bilaga 2) innebär att kommittén inte längre är förhindrad att föreslå förändringar i reglerna om tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraff.
I direktiven sägs också att kommittén särskilt skall beakta de kriminalpolitiska utgångspunkterna, de ändrade förutsättningarna för kriminalvårdens arbete och de nya krav som samhället ställer på en effektivt bedriven verksamhet. Kommittén skall vidare beakta Sveriges internationella åtaganden samt även ta del av utländska kunskaper och erfarenheter på området.
Det anges i direktiven tre huvudområden för kommitténs arbete:
• Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete
• Kravet på säker och trovärdig verkställighet
• Reglerna för överklagande m.m.
När det gäller förebyggande av återfall i brott nämns bl.a. att all form av drogmissbruk måste identifieras och bekämpas både genom ambitiösa behandlingsinsatser och effektiva kontrollåtgärder. Kriminella värderingar och gängbildningar samt andra uttryck för en kriminell livsstil måste motverkas. Kommittén skall överväga om och i så fall på vilket sätt det är möjligt att ställa högre krav på de intagna när det gäller vardagliga sysslor och eget ansvarstagande. Utgångspunkten skall vara att var och en skall försörja sig själv genom arbete alternativt förbereda sig för arbete genom studier. Kommittén skall överväga regleringen av de intagnas sysselsättningsplikt. Det sägs också att åtgärder skall vidtas så att en positiv utveckling som har inletts kan fullföljas efter verkställighetens slut.
Beträffande kravet på en säker och trovärdig verkställighet anges att det är nödvändigt att kriminalvården har effektiva verktyg för
SOU 2005:54 Kommitténs uppdrag och arbete
129
att motverka de kriminella nätverkens aktiviteter i anstalterna och även i övrigt hantera intagna som utgör säkerhetsrisker eller annars har en negativ inverkan på sin närmiljö. Kommittén skall överväga hur regelverket bör vara utformat för att säkerställa detta. Det sägs också i direktiven att det är angeläget att intagna inte vistas under högre säkerhetsförhållanden än som är motiverat utifrån individuella riskbedömningar.
Avseende det tredje huvudområdet, överklagande m.m., uttalas i direktiven att möjligheterna att påkalla beslut i enskilda frågor och att överklaga besluten är omfattande. Prövningsförfarandet är inte enhetligt och systemet är svåröverskådligt. Ordningen för beslut och överprövning inom kriminalvårdens område är i flera avseenden otillfredsställande och skall därför ses över av kommittén.
1.2 Kommitténs arbete
Kommitténs arbete inleddes i december 2002.
Kommittén har sammanträtt vid 15 tillfällen. Två av dessa tillfällen har varit tvådagars internatsammanträden. Kommittén har också varit indelad i tre olika arbetsgrupper som vardera sammanträtt vid två tillfällen. Vidare har sekretariatet och några av experterna sammanträffat vid flera tillfällen för att utforma författningstexten.
Sekretariatet har besökt ett stort antal kriminalvårdanstalter, nämligen Högsbo, Norrtälje, Fosie, Tygelsjö, Roxtuna, Kumla, Hinseberg, Hall (vid två tillfällen), Rödjan, Mariestad, Skogome och Hällby. I några fall har även kommittéledamöter deltagit. Studiebesök har också genomförts vid Kronobergshäktet och Häktet i Göteborg. Tre frivårdsmyndigheter har besökts, nämligen Uddevalla, Göteborg centrum och Stockholm centrum. Kommitténs sekreterare har vid två tillfällen deltagit i sammanträden med Övervakningsnämnden för Hisingen/Göteborgs förorter. Även Villa Solberg, ett kooperativt behandlingshem, har besökts av sekretariatet.
Sekretariatet har genomfört studiebesök i Danmark, Nederländerna, England, Skottland, Kanada, Norge och Finland. Två av kommitténs experter deltog i studieresan till Kanada.
I Danmark besöktes Direktoratet for Kriminalforsorgen, Köpenhamn och anstalten Vridslöselille.
Kommitténs uppdrag och arbete SOU 2005:54
130
Under besöket i Nederländerna, som genomfördes i samband med resan till England och Skottland, genomfördes ett studiebesök på anstalten Penitentiary Institute Over-Amstel i Amsterdam. I England besöktes anstalten HM Prison Haverigg i Cumbria, halvvägshuset Wilton Place Hostel i Manchester, National Probation Service i Greater Manchester, HM Prison Service i London och en gemensam enhet för frivården och polisen, (Greater Manchester Police’s ViSOR Unit). I London ägde även sammanträffande rum med företrädare för International Center for Prison Studies. I Skottland besöktes anstalten HM Prison Edinburgh. Vid det besöket skedde också ett möte med generaldirektören för Scottish Prison Service samt företrädare för andra skotska anstalter.
I Kanada besöktes anstalterna Prison de Bordeaux i Montreal och Ontario Correctional Institute i Brampton samt halvvägshusen Maison Decision House i Ottawa och Maison Saint-Laurent i Montreal. Under studieresan i Kanada besöktes även frivårdskontoren La direction de l’évaluation et des services en milieu ouvert, Montreal-Nord och Queensway Probation and Parole Office i Toronto liksom huvudkontoret för The Correctional Service of Canada i Ottawa och det departement som anvarar för provinsen Ontarios kriminalvård, Ontario Ministry of Public Safety & Security i Toronto.
I Norge besöktes anstalten Oslo fengsel, utslussningshemmet Sandaker overgangsbolig och Justisdepartementet, samtliga i Oslo.
Under resan till Finland gjordes studiebesök på Helsingfors fängelse och Justitieministeriet, Helsingfors.
Företrädare för Barnombudsmannen, Kriminellas Revansch i Samhället (KRIS) och SEKO har fått tillfälle att berätta om sin verksamhet och lämna synpunkter till kommittén i samband med sammanträden.
Sekretariatet har deltagit i Övervakningsnämndernas Ordförandekonferens och Riksförbundet frivilliga samhällsarbetares konferens ”Egen makt i kriminalvården”. Sekretariatet har också träffat representanter för Riksbryggan i Göteborg, KRIS i Stockholm och Kriminologiska institutionen vid Stockholms universitet.
Kommittén har genomfört en enkätundersökning bland intagna i anstalt (se bilaga 5).
Samråd har skett med Ungdomsbrottsutredningen (Ju 2002:14) och Rymningsutredningen (Ju 2004:08).
SOU 2005:54 Kommitténs uppdrag och arbete
131
Vid några tillfällen har sekretariatet träffat företrädare för Justitiedepartementet. Sekretariatet har också vid flera tillfällen sammanträffat med företrädare för Kriminalvårdsstyrelsen, lokala kriminalvårdsmyndigheter och andra personer med särskilda kunskaper om kriminalvård.
Personer och olika organisationer med intresse för kriminalvårdsfrågor har muntligen och skriftligen lämnat synpunkter till kommittén.
Kommitténs uppdrag har varit omfattande och arbetet har skett under stor tidspress, trots att det har koncentrerats till de övergripande frågor som anges i direktiven. Tidsbristen har också medfört att fullständiga förslag till följdändringar i samtliga författningar som berörs inte kunnat lämnas. Förslagen till följdändringar har i stället koncentrerats till brottsbalken och strafftidslagen. Kommittén har emellertid inte heller beträffande dessa författningar haft möjlighet att göra en så grundlig språklig översyn, som skulle ha varit önskvärd. Slutligen vill kommittén framhålla, att påföljdsreglerna i brottsbalken och bestämmelserna om verkställighet av påföljder i flera avseenden är så nära förbundna med varandra att det inte är möjligt att få helt enhetliga verkställighetsregler utan att också förändra påföljdsbestämmelserna. Eftersom kommitténs uppdrag inte omfattat annat än verkställighetsfrågor har kommittén inte lagt några förslag som ändrar påföljdssystemet. Kommittén vill emellertid framhålla att det är önskvärt att en översyn kommer till stånd även av dessa delar.
133
2 Frågornas tidigare behandling
I detta avsnitt lämnas en översiktlig redovisning av den tidigare behandlingen av de frågor som är föremål för kommitténs bedömning.
Straffteorier, svensk kriminalpolitik och andra allmänna frågor om straffsystemet har behandlats i många utredningar, forskningsrapporter och andra sammanhang (se t.ex. Straffsystemkommitténs betänkande Ett reformerat straffsystem, SOU 1995:91 och Ungdomsbrottskommitténs betänkande Ingripanden mot unga lagöverträdare, SOU 2004:122 s. 142 ff.). Kommittén lämnar därför inte någon sådan redovisning.
De grundläggande bestämmelserna om verkställighet av fängelsestraff i anstalt finns i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) och lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. (strafftidslagen). Verkställighet av fängelsestraff efter villkorlig frigivning samt av skyddstillsyn och samhällstjänst regleras i huvudsak i brottsbalken. Sedan brottsbalken trädde i kraft år 1965 har verkställighetsföreskrifterna i balken inte varit föremål för några genomgripande ändringar. Bestämmelser om verkställighet av fängelsestraff utanför anstalt med s.k. fotboja finns i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL) och KvaL.
KvaL och strafftidslagen infördes genom 1974 års kriminalvårdsreform. Till grund för reformen låg två betänkanden, dels Kriminalvård i anstalt (1971:74) av Kommittén för anstaltsbehandling inom kriminalvården (KAIK), dels Kriminalvård (SOU 1972:64) av Kriminalvårdsberedningen. I 1973 års statsverksproposition (prop. 1973:1, bilaga 4, s. 76 ff.) lade regeringen fram sina ställningstaganden till KAIK:s och Kriminalvårdsberedningens förslag. Riksdagen godkände i allt väsentligt de allmänna riktlinjerna för kriminalvårdens fortsatta utformning (se JuU 1973:15). Inom Justitiedepartementet utarbetades därefter en promemoria
Frågornas tidigare behandling SOU 2005:54
134
(Ds Ju 1973:9) med förslag till lagstiftning. Innehållet i promemorian låg sedan till grund för regeringens proposition (1974:20; jfr. angående riksdagsbehandlingen JuU 1974:2).
Efter 1974 års kriminalvårdsreform har många bestämmelser varit föremål för nya överväganden. Det gäller t.ex. bestämmelser om särbehandling av vissa långtidsdömda, utökade möjligheter till vistelse utanför anstalt, förändringar av tidpunkten för villkorlig frigivning, förändrad anstaltsindelning, åtgärder för att komma till rätta med narkotikamissbruk, omorganisering av kriminalvården samt förändringar av möjligheten till gemensamhet och avskildhet.
En redogörelse för regelverkets framväxt fram till år 1993 finns i Fängelseutredningens huvudbetänkande Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76).
Fängelseutredningen föreslog i sitt huvudbetänkande att KvaL borde ersättas av en ny lag om verkställighet av fängelsestraff (fängelselagen). I sitt slutbetänkande Kriminalvård och psykiatri (SOU 1994:5) lämnades förslag om behandlingen av psykiskt störda intagna och av män dömda för övergrepp mot kvinnor och barn.
Fängelseutredningens förslag togs upp av regeringen i flera omgångar. Förslaget till ny fängelselag kom dock inte att realiseras. Däremot medförde några av förslagen vissa lagändringar i KvaL. Den 1 juli 1995 ändrades vissa bestämmelser om anstaltsindelning, placering av intagna och tvångsmedel (prop. 1994/95:124). Vidare ändrades den 1 januari 1999 bestämmelser om särskilda villkor för långtidsdömda samt placering av unga och kvinnor (prop. 1997/98:95). Förslagen om behandling av psykiskt störda intagna m.m. togs upp till övervägande 1994 (prop. 1994/95:194).
Straffsystemkommittén föreslog år 1995 i ovan nämnda betänkande en genomgripande förändring av straffsystemet med bl.a prövotidsstraff, övervakningsstraff, samhällstjänst och kontraktsvård som självständiga straff. Förslagen ledde till att försöksverksamheten med samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) permanentades samt till vissa förändringar av reglerna om villkorlig frigivning (prop. 1997/98:96). Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1999. Regeringen ansåg i lagstiftningsärendet att någon genomgripande förändring av straffsystemet inte borde genomföras och att vissa frågor borde övervägas ytterligare.
Möjligheten till intensivövervakning med elektronisk kontroll har utökats genom ny och ändrad försökslagstiftning den
SOU 2005:54 Frågornas tidigare behandling
135
1 oktober 2001 respektive den 1 april 2005 (Ds 2000:37 och prop. 2000/01:76 respektive Ds 2004:7 och prop. 2004/05:34).
Narkotikakommissionen framhöll i sitt slutbetänkande Vägvalet. Den narkotikapolitiska utmaningen (SOU 2000:126) att kriminalvården har en central roll i samhällets kamp mot narkotika. År 2001 lämnade regeringen en proposition (prop. 2001/02:91) med en nationell handlingsplan mot narkotika. Förstärkta insatser ansågs bl.a behövas för att utveckla behandlingsperspektivet inom kriminalvården. I enlighet med propositionen beslutade regeringen den 25 april 2002 att ge KVS i uppdrag att genomföra en särskild satsning på narkotikabekämpning m.m. För detta ändamål avsattes 100 miljoner kronor under en treårsperiod.
Regeringen har också tillsatt en särskild nationell narkotikasamordnare som fått i uppdrag att genomföra och följa upp handlingsplanen. Till sin hjälp har samordnaren ett kansli under namnet Mobilisering mot narkotika. Mobilisering mot narkotika skall bl.a. följa upp arbetet inom kriminalvården och ta initiativ till åtgärder som kan leda till ett förbättrat samarbete mellan kriminalvård och socialtjänst.
I KVS budgetunderlag för år 2006 finns en redovisning av kriminalvårdens satsning och hur det fortsatta arbetet skall bedrivas. En slutrapport från samordnaren skall lämnas i december 2005.
Efter Narkotikakommissionens förslag har den 1 februari 2004 införts regler om allmän inpasseringskontroll till antalter (prop. 2003/04:3).
Inom Justitiedepartementet utarbetades år 2000 ett förslag till ny lag om behandling av personuppgifter inom kriminalvården (Ds 2000:50) och den 1 oktober 2001 trädde en sådan lag i kraft (prop. 2000/01:126).
Psykansvarskommittén föreslog år 2002 i sitt betänkande Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3) att tillräknelighet eller ansvarsförmåga skall bli ett krav för straffrättsligt ansvar. Genom förslaget upphävs fängelseförbudet och övriga inskränkningar i påföljdsvalet för psykiskt störda lagöverträdare som döms för brott. Psykiskt störda lagöverträdare som döms till fängelse skall kunna få sitt vårdbehov tillgodosett av den allmänna sjukvården antingen på frivillig väg eller genom tvångsvård. Om det inte längre finns något medicinskt vårdbehov skall den dömde överföras till anstalt. Förslaget bereds fortfarande inom Justitiedepartementet.
Frågornas tidigare behandling SOU 2005:54
136
Utredningen om frigivningsprövning av livstidsdömda föreslog år 2002 i sitt betänkande Frigivning från livstidsstraff (SOU 2002:26) bl.a. att frigivningsprövningen av livstidsdömda skall prövas av allmän domstol. Den första prövningen skall äga rum när den dömde har avtjänat tio år av livstidsstraffet och regelbundet omprövas om den dömde inte friges. Förslagen bereds fortfarande inom Justitiedepartementet.
Inom Justitiedepartementet utarbetades år 2004 en promemoria om Ökad säkerhet i pass (Ds 2004:8). I promemorian föreslogs bl.a. ändrade regler i passlagen (1978:203) och KvaL om passhinder, återkallelse av pass och passtillstånd för fängelsedömda som dömts till längre påföljder. Vidare föreslogs en inskränkning i KvaL om möjlighet för dömda som vistas i anstalt att disponera sitt pass. Regeringen har den 10 mars 2005 lämnat en proposition (prop. 2004/05:119) som skiljer sig från promemorian såvitt avser att inskränkningarna enbart skall gälla de som börjat avtjäna sitt straff. Propositionen behandlas för närvarande i riksdagen.
Ungdomsbrottskommittén föreslog i sitt betänkande ändringar av påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Förslagen bereds inom Justitiedepartementet.
Rymningsutredningen föreslog i betänkandet Säkert inlåst? (SOU 2005:6) förslag till förändringar som ökar möjligheterna att förutse, förebygga och ingripa vid rymningar och fritagningar, särskilt från de anstalter som har förhöjd säkerhet. Förslagen bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.
Den 26 maj 2005 beslutade regeringen en lagrådsremiss med förslag om att kriminalvården skall omorganiseras till en myndighet och att alla lokala kriminalvårdsmyndigheter skall avvecklas. Förändringen är tänkt att träda i kraft den 1 januari 2006.
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) och Kriminalvårdsstyrelsen (KVS) lämnar regelbundet rapporter m.m. om olika kriminalvårdsfrågor. Riksrevisionen och Statskontoret har också vid flera tillfällen utfört särskilda granskningar av effektiviteten inom kriminalvården. Barnombudsmannen har granskat kriminalvården utifrån barns rättigheter. Det bedrivs också en omfattande kriminologisk forskning. En redogörelse för rapporter och forskning på området skulle bli mycket omfattande och har därför lämnats utanför kommitténs arbete. Kommittén återkommer dock i några avsnitt med en mer ingående redogörelse för vissa frågors tidigare behandling.
137
3 Nuvarande förhållanden
3.1 Kriminalvårdens organisation
Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av påföljderna fängelse och skyddstillsyn samt anordnande av samhällstjänst. Kriminalvården har ansvaret för verksamheten i de allmänna häktena och sköter även sina egna transporter (Transporttjänsten). Vidare transporterar kriminalvården andra frihetsberövade personer, bland annat de som skall avvisas eller utvisas från landet.
Inom kriminalvården finns KVS och 36 lokala kriminalvårdsmyndigheter. KVS är sedan den 15 februari 2000 organiserad i ett huvudkontor (Norrköping) och fem regionkontor (Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping och Härnösand).
Under de lokala kriminalvårdsmyndigheterna finns kriminalvårdsanstalter (57), häkten (30) och frivårdskontor (39). De lokala kriminalvårdsmyndigheterna och deras geografiska verksamhetsområden finns förtecknade i en bilaga till förordningen (1990:1018) med instruktion för Kriminalvårdsverket. Tre anstalter och ett häkte är på grund av sin storlek en egen kriminalvårdsmyndighet.
I regeringens regleringsbrev avseende kriminalvården för budgetåret 2004 fick KVS i uppdrag att utreda förutsättningarna för att omorganisera kriminalvården till en myndighet. Uppdraget redovisades i juni 2004 i rapporten Kriminalvården – en myndighet. I rapporten föreslås att kriminalvårdens omorganiseras genom att KVS och de lokala kriminalvårdsmyndigheterna den 1 januari 2006 slås samman till en enda myndighet. En lagrådsremiss, Kriminalvården – en myndighet, beslutades av regeringen den 26 maj 2005. I denna föreslås bl.a. att Kriminalvårdsverket skall omorganiseras till en myndighet.
Generaldirektören för KVS bestämde den 25 oktober 2004 att det fortsatta förändringsarbetet skall vara inriktat på att den framtida kriminalvårdsmyndigheten skall vara indelad i tre organisatoriska delar; en lokal, en regional och en central nivå. Den
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
138
operativa verksamheten skall ledas inom sex regioner med kansliorter i Härnösand, Stockholm, Örebro, Göteborg, Linköping och Malmö.
En utredning har påbörjats inom KVS för att föreslå bl.a. de nödvändiga förändringar i arbetsordningen, föreskrifter, avtal och annat som kan behövas till följd av att de olika myndigheterna inom kriminalvården blir en myndighet samt arbetsfördelningen mellan de olika myndighetsnivåerna.
3.1.1 Kriminalvårdsstyrelsen
KVS är central förvaltningsmyndighet för kriminalvården. Styrelsen är chefsmyndighet för de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och för Transporttjänsten. I administrativt hänseende är styrelsen chefsmyndighet även för Kriminalvårdsnämnden och övervakningsnämnderna.
Styrelsens ledning utgörs av generaldirektören som är chef för myndigheten och kriminalvårdens styrelse, som består av sju personer, generaldirektören medräknad.
KVS verksamhet regleras genom förordningen med instruktion för kriminalvårdsverket och arbetsordningen för KVS.
KVS meddelar föreskrifter, råd och riktlinjer för verksamheten inom kriminalvården. Styrelsen har tillsyn över myndighetsutövning och övrig verksamhet. Vidare överprövar styrelsen beslut av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna i ärenden enligt kriminalvårdslagstiftningen. När det gäller kriminalvården i frihet saknar dock styrelsen beslutanderätt med avseende på enskilda fall.
3.1.2 Kriminalvårdsanstalterna
En av kriminalvårdens huvuduppgifter är att ansvara för fängelsedömdas anstaltsvistelse. Regler om detta finns i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, (KvaL). Lagen kompletteras av förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt, (KvaF) och KVS:s föreskrifter. I detta sammanhang kan tilläggas att för personer som under en viss tid verkställer fängelsestraff i häkte, t.ex. i samband med omplaceringar eller i avvaktan på anstaltsplacering, gäller i stället lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. med tillhörande förordning.
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
139
3.1.3 Frivårdskontoren
Frivården är en del av kriminalvården och bedrivs vid 39 frivårdskontor. Verksamheten är i huvudsak inriktad på övervakning av villkorligt frigivna och personer dömda till skyddstillsyn, verkställande av villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll samt personutredningar. Frivården har även ett ansvar beträffande intagna i anstalt, framför allt i förberedelsen inför villkorlig frigivning.
Bestämmelser om frivårdens verksamhet finns, förutom i 27– 28 kap. brottsbalken, i förordningen om kriminalvård i anstalt, förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder, lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (IövL) och förordningen (1994:1060) om övervakning med elektronisk kontroll. Författningarna kompletteras av KVS:s föreskrifter.
3.1.4 Kriminalvårdsnämnden
Kriminalvårdsnämnden är en central nämnd för kriminalvården och sammanträder som regel i Stockholm. Bestämmelser om nämndens organisation finns huvudsakligen i 37 kap. brottsbalken och i förordningen (1988:682) med instruktion för kriminalvårdsnämnden.
Kriminalvårdsnämnden består av fem ledamöter med ersättare, vilka samtliga utses av regeringen. Ordföranden skall vara eller ha varit innehavare av domarämbetet.
Bestämmelser om nämndens verksamhet finns framför allt i 37 kap. brottsbalken, KvaL, och IövL. Nämnden prövar främst ärenden rörande intagna som har dömts till fängelse i lägst två år. För denna kategori intagna prövar nämnden frågor om villkorlig frigivning (enligt vissa övergångsbestämmelser) och om vistelse utanför anstalt enligt 34 § KvaL. Nämnden är också besvärsinstans för vissa beslut som har meddelats av övervakningsnämnd.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
140
3.1.5 Övervakningsnämnderna
Det finns 30 övervakningsnämnder. Bestämmelser om nämndernas organisation finns huvudsakligen i 37 kap. brottsbalken, förordningen (1988:683) med instruktion för övervakningsnämnderna samt förordningen (1998:1318) om övervakningsnämndernas verksamhetsområden m.m. Övervakningsnämnderna är geografiskt fördelade över hela landet.
En övervakningsnämnd består av ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter, om inte regeringen förordnar att en viss nämnd skall ha flera ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara lagfarna domare. Övriga ledamöter utses genom val, som förrättas av kommunfullmäktige om övervakningsnämndens verksamhetsområde omfattar endast en kommun och annars av landstingsfullmäktige.
Bestämmelser om nämndernas verksamhet finns framför allt i 26, 28 och 37 kap. brottsbalken, KvaL och IövL. Nämnderna beslutar om åtgärder beträffande personer som står under övervakning antingen genom dom till skyddstillsyn eller som villkorligt frigivna från fängelsestraff. Nämnderna prövar även frågor som t.ex. meddelande av varning eller föreskrifter, övervakning, förverkande av villkorligt medgiven frihet och omhändertagande. För intagna i anstalt prövar nämnderna i vissa fall frågor om vistelse utanför anstalt enligt 34 § KvaL. Nämnderna har dessutom att i vissa fall besluta om passtillstånd för såväl de som är intagna i anstalt som de som verkställer straff utanför anstalt. I nämndernas åliggande ingår även en allmän insynsfunktion vid såväl frivård som häkten och anstalter.
3.2 Påföljdssystemet
Enligt 1 kap. 3 § brottsbalken förstås med påföljd för brott dels straffen böter och fängelse, dels villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. I anslutning till själva bestämmelserna om brotten anges vilka straff som kan komma i fråga för varje brott samt brottets straffskala. Av 1 kap. 4 § samt bestämmelser i 27–31 kap. brottsbalken följer att fängelsestraffet under vissa förutsättningar skall ersättas av någon av de andra påföljderna.
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
141
3.2.1 Straffteorier
Det finns många teorier om varför man skall bestraffa människor som överträtt meddelade normer. Dessa teorier kan delas in i två huvudgrupper; vedergällning och samhällsskydd.
Vedergällningsteorierna brukar också kallas absoluta straffteorier enligt vilka straffet är ett mål i sig. Dessa teorier anses i dag inte särskilt gångbara.
Straffteorier om samhällsskydd utmärks av att straffet anses vara ett medel för att uppnå ett visst mål. Dessa teorier, som även benämns relativa straffteorier, försöker förklara straffet utifrån mer rationella grunder, nämligen att upprätthålla ordningen i samhället och att skydda den enskilde mot övergrepp. De relativa straffteorierna kan i sin tur delas upp i två skilda grupper, dels allmänpreventiva och dels individualpreventiva.
Allmänpreventiva teorier ger uttryck för tanken att människor i allmänhet eller grupper av människor påverkas genom straffhotet. Allmänpreventionen verkar genom medelbar eller omedelbar avskräckning, varigenom en potentiell lagöverträdare avhåller sig från brott, och genom moralbildning eller moralförstärkning.
Individualpreventiva teorier bygger på den påverkan som straffet har på den som har begått brott. Straffet anses ha en individuellt avskräckande effekt på det sättet att den som har dömts till straff upplever detta så negativt att han avstår från att begå nya brott. Något som särskilt utmärker de individualpreventiva tankegångarna är att man anser att den dömde kan rehabiliteras genom straffet. Denna behandlingstanke grundas ytterst på uppfattningen att den som begår brott är avvikande och att han genom sociala eller medicinska insatser skall kunna återföras till ett normalt liv i samhället.
Brottsbalken trädde i kraft den 1 januari 1965 och dess bestämmelser om påföljderna grundade sig på Strafflagberedningens förslag. Strafflagberedningen, som tillsattes år 1938, avgav bl.a. betänkandena Enhetligt frihetsstraff (SOU 1953:17) och Skyddslag (SOU 1956:55). Dessa två betänkanden kom att bilda underlag för sanktionssystemet i brottsbalken.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
142
Brottsbalkens påföljdssystem byggde i hög grad på den s.k. behandlingstanken. Brottslingen betraktades som en produkt av den sociala miljön och den påverkan han utsatts för utifrån. Det var därför väsentligt att rehabilitera honom och därmed förebygga fortsatt brottslighet. Ett straff skulle således legitimeras av brottslingens behov av behandling. Straffet skulle verka preventivt genom att dels undanröja brottslighetens allmänt sociala och specifikt individuella orsaker, dels ge brottslingen behandling. Detta synsätt har kommit att kallas behandlingstanken. Enligt denna utgör brottslingens individuella behov av behandling grunden för samhällets val av straffrättslig reaktion på brott. Brottslingen skulle behandlas - eller fostras - i stället för att låsas in för bestraffning.
Även den allmänpreventiva aspekten beaktades emellertid. I den grundläggande bestämmelsen för påföljdsvalet, 1 kap. 7 § brottsbalken, angavs således att ”vid val av påföljd skall rätten, med iakttagande av vad som krävs för att upprätthålla allmän laglydnad, fästa särskilt avseende vid att påföljden är ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället”. Detta stadgande kan ses som en kompromiss mellan å ena sidan Strafflagberedningens betonande av straffets individualpreventiva och särskilt behandlingsinriktade syfte och, å andra sidan, den skola som ansåg att hänsynen till allmän laglydnad utgjorde ett viktigt inslag. Vidare ansågs det för vissa brottstyper vara ”från allmän synpunkt påkallat” att döma till fängelsestraff.
Behandlingstanken kom efterhand att utsättas för växande kritik. Dess betydelse för påföljdsvalet kritiserades bl.a. för att proportionaliteten mellan brott och straff kom i skymundan. När påföljden inte relateras till brottet utan i stället till det individuella behandlingsbehovet kan dessutom två personer som har begått likvärdiga brott dömas till olika påföljder. Kravet på likhet inför lagen uppfylls således inte. Det blir vidare svårt för både den dömde och allmänheten att förstå och därmed respektera rättsskipningen.
Behandlingstankens roll vid påföljdsvalet kritiserades även utifrån den dömdes perspektiv. Om påföljden inte relateras till brottet kan det framstå som om reaktionen avser hans person snarare än hans gärning, vilket kan uppfattas som nedvärderande och moraliskt fördömande. Dessutom döljs att anledningen till reaktionen är den dömdes handlande och inte hans person.
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
143
Kritiken mot behandlingstanken har också gällt att resultaten inte har blivit de förväntade. Det har visat sig svårt att utarbeta några generella behandlingsmetoder som är effektiva. Den sociala rehabiliteringen har varit mindre framgångsrik och återfallsfrekvensen har varit hög jämfört med de förhoppningar som ställdes. Det är också svårt att i det enskilda fallet göra en prognos och i förväg bedöma effekterna av olika påföljder på det sätt som behandlingstanken förutsätter. Slutligen har det gjorts gällande att effekterna av olika påföljder skiljer sig åt i endast mindre utsträckning.
Kritiken ledde fram till att tämligen stora förändringar i brottsbalkens påföljdssystem genomfördes från den 1 januari 1989. Denna revidering byggde i allt väsentligt på de förslag som fördes fram av Fängelsestraffkommitténs i betänkandet Påföljd för brott (SOU 1986:13–15).
De nya reglerna innebär att den principiella utgångspunkten för påföljdssystemet delvis blev en annan än tidigare. En grundtanke är att förutsebarheten och enhetligheten i straffrättskipningen skulle öka. Domstolarna skall vid påföljdsbestämningen inte tillmäta vare sig allmänpreventiva eller individualpreventiva hänsyn någon självständig betydelse. Istället skall brottets konkreta straffvärde sättas i centrum. En brottslig handling skall bestraffas för att den är klandervärd och ju mer klandervärd den är desto allvarligare blir samhällets ingripande. På så sätt markeras tydligare att brott ogillas av samhället samt att straffets uppgift är att tydliggöra och gradera detta ogillande med det övergripande syftet att motverka brott. Avsikten med reglerna är bl.a. att skapa förutsättningar för en enhetlig och förutsebar rättstillämpning där faktorer som likhet inför lagen samt proportionalitet mellan brott och straff betonas. Det framhölls dock i förarbetena till lagändringen att reformen inte avses vara någon avgörande förändring av den faktiska hanteringen av påföljdsfrågorna utan att den till stor del är en kodifiering av de principer som redan tillämpades i praxis.
I april 1992 tillsattes Straffsystemkommittén med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor rörande påföljdssystemet. Kommittén har avgett betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91). Kommitténs förslag utgick från vissa allmänna principer, vilka kommittén menade borde gälla för ett straffsystem. Dessa principer är proportionalitet, rättvisa, klarhet, förutsebarhet och konsekvens.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
144
Straffsystemkommitténs förslag om ett nytt straffsystem har inte lett till lagstiftning. I regeringens proposition Vissa reformer av påföljdssystemet (prop. 1997/98:96) tas dock flera av de ovan nämnda principerna upp.
Sammanfattningsvis kan sägas att det svenska straffsystemet till stora delar präglas av kraven på förutsebarhet, konsekvens och proportionalitet. Detta hindrar emellertid inte, vilket framhålls i denna kommittés direktiv, att behandlingsperspektivet kan ges stort utrymme på verkställighetsstadiet.
3.2.2 Böter
Bötesstraffet regleras i 25 kap. brottsbalken. Böter skall dömas ut enligt vad som är föreskrivet för brottet i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Är en viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böterna ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter.
Normalt verkställs inte ett bötesstraff av kriminalvården, men enligt 25 kap. 8 § andra stycket brottsbalken får böter som inte betalas förvandlas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (1979:189). Sådan förvandling skall enligt 15 § i den sistnämnda lagen ske på talan av åklagaren beträffande böter som inte kunnat drivas in, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt.
Vid verkställighet av fängelse som förvandlingsstraff för böter tillämpas KvaL.
3.2.3 Villkorlig dom
Reglerna om villkorlig dom finns i 27 kap. brottsbalken.
Villkorlig dom är, förutom böter, den minst ingripande åtgärden i brottsbalkens påföljdssystem och kan i flera avseenden sägas vara en form av villkorlig påföljdseftergift. Rätten får döma till villkorlig dom för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. Påföljden är alltså ett alternativ till fängelse. Villkorlig dom kan bara komma ifråga om det inte finns särskild anledning att tro att den som döms kommer att begå ytterligare brott. Hänsyn tas
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
145
också till brottets art och straffvärde. En villkorlig dom får förenas med högst 200 dagsböter vare sig böter är föreskrivet för brottet eller inte.
Om den tilltalade samtycker till det får den villkorliga domen förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Den som har dömts till villkorlig dom är underkastad en prövotid om två år. Under prövotiden skall den dömde vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig. Har den villkorliga domen förenats med samhällstjänst skall den dömde fullgöra samhällstjänsten enligt den arbetsplan som upprättats av den lokala kriminalvårdsmyndigheten.
Om den dömde genom domen har ålagts att betala skadestånd på grund av brottet skall han göra vad han kan för att fullgöra den skyldigheten.
I 27 kap. brottsbalken regleras även vad som gäller om den dömde inte rättar sig efter den villkorliga domen. I sådana fall får domstolen, under förutsättning att en åklagare före prövotidens utgång anhängiggör talan om det, besluta att varning skall meddelas den dömde. Domstolen kan även meddela föreskrift angående skadeståndet m.m. eller ändra en tidigare meddelad föreskrift. Slutligen kan domstolen undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet. Reglerna om undanröjande av villkorlig dom när den dömde döms för annat brott finns i 34 kap. brottsbalken.
3.2.4 Skyddstillsyn
Skyddstillsyn regleras i 28 kap. brottsbalken.
Rätten får döma till skyddstillsyn för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. Skyddstillsyn skiljer sig från villkorlig dom genom att skyddstillsynen alltid är förenad med övervakning, åtminstone i inledningsskedet, och kan förenas med allmänna föreskrifter beträffande den dömdes livsföring under prövotiden.
Skyddstillsyn pågår under en treårig prövotid och den skall vara förenad med övervakning från dagen för domen. Övervakningen skall normalt upphöra efter ett år.
Det är normalt rätten som skall förordna en övervakare, eftersom det anses angeläget att övervakningen kommer i gång så snart som möjligt. Rätten får även meddela föreskrifter om bl.a. vistelseort eller bostad under högst ett år åt gången, arbets-
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
146
anställning eller utbildning, vård eller behandling av olika slag, blod- eller urinprov samt fullgörande av skadeståndsskyldighet.
En skyddstillsyn får förenas med högst 200 dagsböter, vare sig böter har föreskrivits för brottet eller inte.
På samma sätt som gäller vid villkorlig dom får en dom på skyddstillsyn med den tilltalades samtycke förenas med en föreskrift om samhällstjänst. Samhällstjänst kan inte kombineras med skyddstillsyn med särskild behandlingsplan eller med fängelse enligt 28 kap. 3 § brottsbalken.
Det finns också möjlighet att förena en skyddstillsyn med fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. I sådana fall får rätten inte samtidigt döma till böter eller meddela föreskrift om samhällstjänst.
Skyddstillsynen kan förenas med en behandlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa, s.k. kontraktsvård.
Undanröjs skyddstillsynen, skall rätten enligt 28 kap. 9 § brottsbalken bestämma en annan påföljd för brottet. Därvid skall skälig hänsyn tas till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som dömts ut enligt 2 eller 3 § eller 34 kap. 6 §. I fall som här avses får dömas till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet.
3.2.5 Samhällstjänst
Samhällstjänst är inte någon självständig påföljd utan en föreskrift vid antingen villkorlig dom eller skyddstillsyn. Samhällstjänsten innebär en skyldighet att under den tid som anges i domen utföra visst oavlönat arbete. Föreskrift om samhällstjänst förutsätter dels att alternativet till att meddela sådan föreskrift skulle vara att döma till fängelse, dels att det fängelsestraff som skulle kommit ifråga inte är längre än ett år.
I alla ärenden där domstolen begärt yttrande enligt 1 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål m.m. skall den lokala kriminalvårdsmyndigheten pröva om det finns förutsättningarna för samhällstjänst.
Utredningen skall utmynna i en bedömning av personens lämplighet för samhällstjänst. I första hand skall dennes förutsättningar att genomföra samhällstjänsten på ett godtagbart sätt beaktas. Det innebär att det krävs en bedömning av hans eller
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
147
hennes förmåga att anpassa sig till generella krav på arbetsförmåga, punktlighet, drogfrihet och samarbetsförmåga.
Om domstolen beslutar om samhällstjänst skall i domen anges det fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut och det antal arbetstimmar (40–240) som den dömde skall utföra. Arbetet är oavlönat och skall utföras på fritiden. Antalet timmar skall stå i proportion till brottslighetens straffvärde. Den dömde skall fullgöra samhällstjänsten enligt en arbetsplan som upprättas av den lokala kriminalvårdsmyndigheten. Övervakningsnämnden får ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst, när det finns skäl till det.
En föreskrift om samhällstjänst får ändras på talan av åklagaren när det finns skäl till det.
Om en villkorlig dom eller skyddstillsyn undanröjs på grund av ny brottslighet skall rätten, om den bestämmer en ny påföljd, ta skälig hänsyn till vad den dömde undergått till följd av föreskrift om samhällstjänst. I sådana fall får rätten döma till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har en uppgift om alternativstraff lämnats skall detta beaktas när fängelsestraffets längd bestäms.
3.2.6 Kontraktsvård
Enligt 28 kap. 6 a § och 30 kap. 9 § andra stycket 3 brottsbalken kan påföljden skyddstillsyn förenas med en behandlingsplan, som den dömde har åtagit sig att följa (kontraktsvård). Av avgörande vikt för om denna påföljd skall väljas är – utöver att det skall finnas förutsättningar för skyddstillsyn som påföljd – att missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts. Dessutom måste den tilltalade förklara sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom eller henne uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställigheten.
Rätten skall, om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn, i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd. Domen skall också innehålla en föreskrift om den behandlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
148
Kontraktsvård är inte någon självständig påföljd utan en dom på skyddstillsyn med en kvalificerad föreskrift och normalt med ett angivande av ett alternativt fängelsestraff. Att ett alternativt fängelsestraff anges i domen har i huvudsak två syften; dels är det vägledande för domstolen om det blir aktuellt med ett undanröjande, dels blir det påtagligt för den dömde vad han riskerar om han inte fullföljer kontraktsvården. Enligt förarbetena är kontraktsvård normalt inte aktuellt om straffvärdet uppgår till två år eller mer. I det stora flertalet av kontraktsvårdsdomarna anges alternativstraffet till fängelse i mindre än ett år enligt Kriminalvårdens officiella statistik.
Kontraktsvård kan således ses som ett alternativ till fängelsestraff. Målgruppen är personer som normalt skulle dömas till fängelse men vars brottslighet i väsentlig grad kan relateras till missbruk av beroendeframkallande medel och som är villiga att underkasta sig vård och behandling enligt en särskild plan. Också andra omständigheter som kräver vård och behandling kan utgöra grund för kontraktsvård.
En förutsättning för att påföljden skall kunna bestämmas till kontraktsvård är att frivården upprättat ett förslag till behandlingsplan. Frivården har ansvaret för den utredning och planering som skall ligga till grund för behandlingsplanen. Förslaget skall alltid utformas i samverkan med socialtjänsten och den som skall svara för behandlingen (vårdgivaren). Det skall innehålla en utredning om den misstänktes missbruk och andra förhållanden av betydelse för behovet av vård eller annan behandling. Den som förslaget gäller skall också ha godkänt planen.
Alla typer av vård och behandling kan förekomma liksom deltagande i kriminalvårdens programverksamhet. Bedömning av den misstänktes motivation och vårdbehov är en viktig del av utredningen och behandlingsplaneringen. Förutom den misstänkte och den tilltänkta vårdgivaren bör socialtjänsten medverka aktivt i detta arbete.
I utredningen bör i princip enbart vårdbehovet vara styrande för valet av behandling men frivården bör även beakta att den föreslagna vården inte är helt orealistisk i förhållande till brottets straffvärde. Denna bedömning bör framgå av yttrandet till domstolen.
Behandlingsplanen skall anpassas till den misstänktes behov och förutsättningar. Den misstänkte skall ges detaljerad information både om de allmänna reglerna för skyddstillsyn och om planens
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
149
innehåll. Han skall ges skälig betänketid innan han lämnar sitt skriftliga godkännande.
Härutöver bör planen reglera vårdgivarens anmälningsskyldighet till frivården och åklagaren vid misskötsamhet. Ett eventuellt behov av en längre övervakningstid än normalt skall motiveras.
Vid kontraktsvård får rätten i domen enligt 28 kap. 5 § fjärde stycket brottsbalken förordna om längre övervakningstid än ett år. Övervakningstiden får dock inte sättas längre än vad som behövs för att behandlingen skall kunna slutföras och får inte överstiga prövotiden.
När rätten dömer till kontraktsvård får det enligt 28 kap. 6 a § tredje stycket brottsbalken i samband med behandlingsplanen föreskrivas att den som ansvarar för behandlingen skall anmäla till den lokala kriminalvårdsmyndigheten och åklagaren, om den dömde allvarligt åsidosätter vad som åligger honom enligt planen.
Undanröjs skyddstillsynen, skall rätten enligt 28 kap. 9 § brottsbalken bestämma en annan påföljd för brottet. Har uppgift om ett alternativt fängelsestraff lämnats i domen skall rätten, om den dömer till fängelse, beakta detta när straffets längd bestäms. Skälig hänsyn skall tas till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn. Detta kan leda till att påföljden bestäms till fängelse på kortare tid än vad som angetts som alternativstraff och även till att fängelsestraffet blir kortare än vad som är föreskrivet för brottet. Bestämmelsen innebär att vid undanröjande av en dom på kontraktsvård skall domstolen, beakta det alternativa fängelsestraffet samt ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn. Ju mer av behandlingen som den dömde har genomfört desto större bör avräkningen vara. Även hur ingripande behandlingen har varit bör få betydelse. Vid snabba och grova återfall i missbruk bör ingen eller endast en mindre avräkning ske. Domstolen bör dock inte döma ut ett längre fängelsestraff än vad som angetts som alternativstraff i kontraktsvårdsdomen.
När en kontraktsvårdsdom undanröjs på grund av återfall i brott gäller vid straffmätningen samma principer som vid undanröjande på grund av misskötsamhet (se 34 kap. 6 § femte stycket brottsbalken).
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
150
3.2.7 Fängelse
Reglerna om ådömande av fängelse finns i 26 kap. brottsbalken.
Fängelse ådöms enligt vad för brottet är stadgat på viss tid eller på livstid. Maximitiden för tidsbestämda straff är 10 år och minimitiden är sedan år 1989 satt till 14 dagar. I de olika brottens straffskalor anges inte alltid någon lägsta tid för fängelsestraffet. Däremot är straffmaximum alltid utsatt.
När någon döms för flera brott skall rätten som regel döma till ett gemensamt straff för brotten enligt 30 kap. 3 § brottsbalken. Fängelse får enligt 26 kap. 2 § brottsbalken användas som ett gemensamt straff för flera brott, om fängelse kan följa på något av brotten. I sådana fall får fängelse på viss tid sättas över det svåraste av de högsta straff som kan följa på brotten men får inte överstiga de högsta straffen sammanlagda med varandra. Det får inte heller överskrida det svåraste straffet med mer än
1. ett år, om det svåraste straffet är kortare än fängelse i fyra år,
2. två år, om det svåraste straffet är fängelse i fyra år eller längre
men inte uppgår till fängelse i åtta år,
3. fyra år, om det svåraste straffet är fängelse i åtta år eller längre.
Normalt anses dock de tillämpliga straffskalorna vara tillräckliga för att omfatta även de fall där straff skall bestämmas för flera brott.
Det finns också en särskild reglering i 26 kap. 3 § brottsbalken för vissa fall av återfall i mycket allvarlig brottslighet, t.ex. mord, grov våldtäkt, grov misshandel och grovt narkotikabrott. Bestämmelsen infördes år 1981 i samband med att interneringspåföljden avskaffades. Den innebär att den som har dömts till fängelse i lägst två år och därefter begår brott som är belagt med fängelse i mer än sex år, för återfallet kan dömas till fängelse på en tid som med fyra år överstiger det högsta straff som kan följa på brottet eller, om det är fråga om flera brott, det högsta straff som med tillämpning av reglerna om gemensamt straff kan följa på brotten. Det längsta tidsbestämda straffet som kan dömas ut i en sådan återfallssituation är 18 år. Denna straffskärpningsregel är fakultativ och även om förutsättningar för dess tillämpning föreligger skall straffskalan för det aktuella brottet normalt vara tillräcklig för att återfallet skall kunna beaktas. Brott som någon har begått innan han har fyllt 21 år får inte läggas till grund för straffskärpning enligt bestämmelsen.
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
151
Den som dömts till fängelse skall för verkställighet av straffet tas in i kriminalvårdsanstalt om inte annat är särskilt föreskrivet.
3.2.8 Överlämnande till särskild vård
Överlämnande till särskild vård regleras i 31 kap. brottsbalken. Det är fråga om tre olika brottspåföljder, nämligen överlämnande till vård inom socialtjänsten (ungdomar), överlämnande till vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall (missbrukare) och överlämnande till rättspsykiatrisk vård (psykiskt störda). I kapitlet återfinns också den frihetsberövande påföljden sluten ungdomsvård. Dessa påföljder räknas inte som kriminalvårdspåföljder och behandlas därför inte av kommittén.
3.2.9 Straffmätning och val av påföljd
Reglerna om straffmätning och påföljdsval finns i 29 och 30 kap. brottsbalken. Det är en relativt omfattande och komplicerad reglering som här endast redovisas mycket översiktligt.
Brottets straffvärde
Enligt 29 kap. 1 § brottsbalken skall straffet, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde.
Vid bedömningen av brottets straffvärde skall rätten särskilt beakta den skada, kränkning eller fara som gärningen har inneburit, vad den tilltalade har insett eller borde ha insett om detta samt de motiv och avsikter som han har haft. Det finns också uppräknat olika omständigheter som särskilt skall beaktas som försvårande och således ökar straffvärdet. Som exempel kan nämnas att brottet haft rasistiska motiv eller att den tilltalade har visat särskild hänsynslöshet.
Vidare finns i lagtexten uppräknat omständigheter som särskilt skall beaktas som förmildrande och alltså kan innebära att brottet får ett lägre straffvärde. Ett sådant exempel är om brottet föranletts av stark mänsklig medkänsla.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
152
Rätten kan också vid bedömningen av straffvärdet ta hänsyn till om gärningsmannen tidigare har gjort sig skyldig till brott. I första hand skall dock återfall i brott beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.
Påföljdsval
När det sedan gäller frågan om vilken påföljd som skall väljas kan inledningsvis nämnas att enligt 1 kap. 5 § brottsbalken är fängelse att anse som en svårare påföljd än böter. Vidare anges i 30 kap. brottsbalken att fängelse är att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn. Dessa båda påföljder är likställda varandra i svårhetshänseende och de är båda svårare än böter. De olika överlämnandepåföljderna är inte svårhetsgraderade vare sig i förhållande till varandra eller till övriga påföljder.
Vid påföljdsvalet skall rätten fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Fängelse är således den påföljd som skall användas i sista hand. Som skäl för fängelse får rätten, utöver brottslighetens straffvärde och art, beakta att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott.
När det gäller brott som någon har begått före 18 års ålder får rätten döma till fängelse endast om det finns synnerliga skäl och i sådana fall skall påföljden normalt i stället bestämmas till sluten ungdomsvård. Har brottet begåtts i åldersintervallet 18–21 får fängelse dömas ut endast om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl.
Det finns ett förbud mot att döma den som begått brott under påverkan av allvarlig psykisk störning till fängelse. I sådana fall skall rätten således välja en annan påföljd. Anser rätten att inte någon annan påföljd än fängelse bör ådömas skall den tilltalade vara fri från påföljd.
Som skäl för villkorlig dom skall rätten vid påföljdsvalet beakta om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Ett särskilt skäl för domstolen att välja villkorlig dom i stället för fängelse, är om den tilltalade samtycker till att domen förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan föreskrift skall dock vara lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. En villkorlig dom skall förenas med dagsböter, om inte ett bötesstraff med hänsyn till skyldighet att fullgöra
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
153
samhällstjänst eller andra följder av brottet skulle drabba den tilltalade alltför hårt eller om det finns andra särskilda skäl mot att döma till böter.
När det gäller skyddstillsyn skall rätten vid val av påföljd som skäl för skyddstillsyn beakta om det finns anledning att anta att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Särskilda skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse kan vara att en påtaglig förbättring skett av den tilltalades personliga eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans brottslighet. Vidare kan rätten särskilt beakta om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller annat förhållande som kan antas ha samband med hans brottslighet. Ytterligare skäl för skyddstillsyn kan vara om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställigheten (s.k. kontraktsvård). Slutligen anges som ett särskilt skäl för skyddstillsyn att den tilltalade samtycker till att skyddstillsynen förenas med en föreskrift om samhällstjänst och en sådan föreskrift är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.
Vid bedömningen av frågan om skyddstillsyn bör förenas med dagsböter skall rätten beakta om detta är påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller om den tilltalade har återfallit i brott. Skyddstillsynen får förenas med fängelse, men det gäller endast om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller till den tilltalades tidigare brottslighet.
Straffmätning
Om påföljden bestämts till fängelse skall rätten vid straffmätningen utöver straffvärdet i skälig omfattning beakta olika omständigheter som talar för att gärningsmannen får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar. Det kan t.ex. vara fråga om den tilltalades höga ålder eller dåliga hälsa. Som ytterligare exempel kan nämnas om gärningsmannen på grund av brottet utvisar eller förlorar sin anställning. Rätten kan om det finns särskilda skäl döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet. Det finns också
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
154
möjlighet för rätten att meddela påföljdseftergift om det anses uppenbart oskäligt att döma till påföljd.
Vid straffmätningen skall också särskilt beaktas den tilltalades ungdom när han har begått brott innan han fyllt 21 år. Även i dessa fall får rätten döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet. Det kan också nämnas att ingen får dömas till fängelse på livstid för brott som han har begått innan han fyllde 21 år.
3.2.10 Vissa andra följder av brott
Av 1 kap. 8 § brottsbalken framgår att förutom påföljd kan brott föranleda andra reaktioner som förverkande av egendom, företagsbot eller annan särskild rättsverkan och skyldighet att betala skadestånd.
I 20 kap. rättegångsbalken finns regler om åtalsunderlåtelse. Åklagaren får i vissa fall underlåta att väcka åtal under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts. Det finns även särskilda bestämmelser om åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare.
Slutligen skall enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond den som döms för ett eller flera brott, om fängelse ingår i straffskalan för något av brotten, i dom eller strafföreläggande åläggas att betala en avgift på 500 kr (brottsofferavgift).
3.2.11 Personutredningar i brottmål
Enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. skall det inhämtas yttrande från den lokala kriminalvårdsmyndigheten när det behövs i ett brottmål för att avgöra påföljdsfrågan eller om det annars krävs en särskild utredning om en misstänkts personliga förhållanden eller om åtgärder som kan antas bidra till att han eller hon avhåller sig från fortsatt brottslighet. Om den utredning som behövs ändå finns tillgänglig för rätten eller om den inhämtas på annat sätt behöver rätten dock inte ta in något sådant yttrande.
Syftet med yttrandet är att det skall tjäna som underlag för domstolens påföljdsval och vid behov ligga till grund för hjälp och stöd till den misstänkte fram till dess dom meddelas. Yttrandet och den utredning som behövs för yttrandet skall anpassas efter rättens
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
155
behov av beslutsunderlag i varje enskilt fall. Vidare tjänar yttrandet som underlag för kriminalvårdens åtgärder under verkställigheten. Finns det tidigare utförd personutredning om den misstänkte skall frivården, om myndigheten bedömer den utredningen som tillräcklig, underrätta rätten om detta
Lagen och förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. innehåller bestämmelser om bl.a. de personutredningar som frivården ansvarar för. Vidare har KVS meddelat föreskrifter och allmänna råd om personutredning och yttrande i brottmål. Det är den lokala kriminalvårdsmyndigheten som skall utföra den utredning som behövs för yttrandet. Myndigheten kan vid behov förordna en särskild personutredare att bistå med utredning.
Om det inte finns särskilda skäl skall utredningar och yttranden till domstolen utföras av handläggare inom frivården. I de fall en extern utredare anlitas svarar frivården för att denne har tillräcklig kompetens för uppgiften.
Yttrandet skall, förutom ett sammandrag av uppgifter som framkommit under utredningen, innehålla ett ställningstagande i påföljdsfrågan. De ställningstaganden i påföljdsfrågan som kan komma i fråga är om övervakningsbehov inte föreligger, om behov av övervakning föreligger liksom övriga förutsättningar för frivårdspåföljd samt om behov av övervakning föreligger, men förutsättningar för frivårdspåföljd saknas t.ex. med hänsyn till brottets straffvärde eller art, upprepade återfall i brott eller tidigare misskött övervakning. Kan något ställningstagande i påföljdsfrågan inte lämnas eftersom den misstänkte har vägrat att medverka vid utredningen eller inte har gått att nå skall det anges i yttrandet.
Det bör framgå av yttrandet om samhällstjänst och/eller kontraktsvård har övervägts. Då skyddstillsyn föreslås bör yttrandet också innehålla ett förslag till en verkställighetsplan med klart angivna mål.
Om möjligt skall den misstänkte delges innehållet i yttrandet och bedömningen i påföljdsfrågan samt ges tillfälle att uttrycka sin mening om det.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
156
3.3 Verkställighet av frivårdspåföljder
3.3.1 Villkorlig dom
I förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder, frivårdsförordningen, finns regler om verkställigheten av villkorlig dom. Kriminalvården har i princip ansvar för verkställigheten men när det gäller en villkorlig dom som inte är förenad med samhällstjänst inskränker sig ansvaret till en anmälningsskyldighet. Den lokala kriminalvårdsmyndigheten skall skyndsamt anmäla till åklagaren om myndigheten anser att domstolen bör fatta vissa beslut, t.ex. undanröja den villkorliga domen och bestämma en annan påföljd för brottet. När en villkorlig dom har förenats med en föreskrift om samhällstjänst är dock kriminalvårdens ansvar mer långtgående (se vidare avsnitt 3.3.3).
3.3.2 Skyddstillsyn
Inledning
Skyddstillsyn fortgår under en prövotid av tre år från den dag då påföljden börjar verkställas. Skyddstillsyn börjar som huvudregel att verkställas från dagen för domen. Rätten får dock förordna att övervakningen skall anstå till dess domen har vunnit laga kraft mot den dömde. Frivårdens arbete regleras bl.a. av frivårdsförordningen. KVS har också utfärdat föreskrifter och allmänna råd om frivårdens arbete med dömda under övervakning m.m.
Övervakning
När någon döms till skyddstillsyn skall det anges i domen vilken lokal kriminalvårdsmyndighet som skall ansvara för övervakningen av den dömde. Myndigheten skall genast vidta de åtgärder som behövs för att övervakningen snabbt skall bli verkningsfull. Har det inte förordnats en övervakare i domen skall myndigheten förordna en övervakare genast, om påföljden har börjat verkställas, och i annat fall så snart verkställigheten skall påbörjas.
Övervakaren skall samarbeta med den lokala kriminalvårdsmyndigheten och underrätta myndigheten om allt som är av betydelse för övervakningen. Vidare bör övervakaren samråda med
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
157
den dömdes familj och andra närstående för att få deras bistånd att hjälpa och stödja den dömde.
Varannan månad och på begäran skall övervakaren rapportera till myndigheten om den dömdes förhållanden. Övervakaren skall underrätta den dömde om innehållet i rapporten, om särskilda skäl inte talar mot det.
Det är den lokala kriminalvårdsmyndigheten som skall se till att varje övervakningsuppdrag blir utfört på ett tillfredsställande sätt. Myndigheten skall ge övervakarna råd och riktlinjer om hur uppdragen skall utföras och fortlöpande lämna dem annat biträde. Den skall också se till att övervakaren snarast får reda på innehållet i domen och i yttrande som lämnats enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. Myndigheten skall vidare se till att övervakaren får reda på vad den dömde har att rätta sig efter under prövotiden och vilka följderna kan bli av att den dömde begår brott eller på något annat sätt inte fullgör sina skyldigheter
Förordnande av övervakare
Det är en handläggare vid myndigheten eller en annan lämplig person som förordnas till övervakare. Den dömde bör få tillfälle att yttra sig om valet av övervakare.
Det anses önskvärt att den som döms till skyddstillsyn får en lekmannaövervakare. Den dömde skall få information om vad lekmannaövervakning innebär och om hans möjligheter att själv föreslå övervakare.
Kan den dömde inte själv lämna förslag på en lämplig övervakare bör frivården föreslå en lämplig person. I vissa fall kan det dock finnas skäl att välja en tjänstemannaövervakare. Som exempel kan nämnas att den dömde är mycket våldsbenägen.
I ärenden som kräver stora insatser eller då den dömde har särskilda behov kan en biträdande övervakare förordnas. Denne bör främst fungera som ett komplement till ordinarie övervakare och i första hand utföra särskilt definierade uppgifter, t.ex. medverka vid en regelbunden fritidsaktivitet. Ibland kan det också vara lämpligt att förordna en biträdande övervakare när handläggaren hos frivården skall förordnas som övervakare. Man bör också uppmärksamma möjligheten att förordna en biträdande övervakare för långtidsdömda som avtjänar fängelsestraffet långt från hemorten.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
158
En person som har förordnats som övervakare omfattas av samma tystnadsplikt som gäller för anställda i kriminalvården enligt bestämmelserna i 1 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100). Kriminalvårdsmyndigheten har ansvar för att informera övervakaren om gällande regler.
Det är frivårdens ansvar att pröva om en föreslagen lekman är lämplig för uppdraget. Bedömningen bör, efter godkännande från den tilltänkte övervakaren, kompletteras genom att referenser inhämtas. Kontroller mot belastnings- och misstankeregistret bör alltid ingå i lämplighetsbedömningen.
Verkställighetsplan
I samband med att övervakningen inleds skall en tjänsteman vid myndigheten så snart som möjligt sammanträffa med den dömde och övervakaren. Vid mötet bör bestämmas på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde skall hålla kontakt med övervakaren, myndigheten eller någon annan samt vad den dömde i övrigt skall rätta sig efter till följd av domen.
Vidare skall särskilt undersökas i vilken utsträckning myndigheten behöver medverka för att förmedla stöd och hjälp enligt 26 kap. 14 § brottsbalken för att motverka återfall i brott samt främja den dömdes anpassning i samhället. Den övervakades behov av att delta i särskilt anordnad verksamhet som syftar till att motverka brott eller missbruk skall särskilt uppmärksammas. Vid sammanträffandet skall det upprättas en plan för övervakningen, en s.k. verkställighetsplan.
Verkställighetsplanen för övervakningen skall bygga på en bedömning av risken för återfall i brott, behovet av insatser för att reducera denna risk samt den dömdes personliga förutsättningar. I planeringen ingår det att fastställa frekvens och innehåll i kontakten med övervakaren och handläggaren vid kriminalvårdsmyndigheten. Frivården bör försöka få den dömde att medverka aktivt i planeringen och han eller hon bör motiveras för insatser som motverkar återfall i brott.
En föreskrift som har meddelats av domstolen skall beaktas i planeringen och erforderliga insatser skall vidtas för att ge föreskriften avsett innehåll.
Vid fastställandet av verkställighetsplanen skall handläggaren informera om den dömdes skyldigheter och rättigheter i enlighet
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
159
med påföljden, vad som avses med misskötsamhet samt vilka åtgärder som kan komma att vidtas om den dömde missköter sig. Verkställighetsplanen bör följas upp och revideras vid behov, dock minst var tredje månad.
Kontakter med övervakaren
Kontaktfrekvensen mellan den dömde och handläggaren eller övervakaren och innehållet i kontakten fastställs utifrån en individuell prövning av den dömdes behov av stöd och kontroll för att förhindra brott.
Övervakaren har enligt 26 kap. 17 § och 28 kap. 6 §brottsbalken vissa befogenheter att meddela anvisningar, medge lättnader och vidta jämkningar när det gäller föreskrifter. Innan han vidtar en sådan åtgärd bör han samråda med den dömde, om det lämpligen kan ske. En sådan åtgärd skall också anmälas till myndigheten, om den inte är av ringa betydelse.
Anser övervakaren att den dömde åsidosätter sina skyldigheter under övervakningstiden, att en meddelad föreskrift bör ändras, att en ny föreskrift bör meddelas eller att en föreskrift inte längre behövs, skall denne skyndsamt anmäla det till den lokala kriminalvårdsmyndigheten. Om han eller hon på grund av flytt eller av annan orsak får svårigheter att personligen utöva övervakningen skall övervakaren genast anmäla detta till myndigheten.
Anhållen eller häktad
Om den som står under övervakning anhålls eller häktas och därefter begär personligt stöd eller annan hjälp som inte lämpligen kan lämnas av den myndighet som svarar för förvaringslokalen, skall den lokala kriminalvårdsmyndighet som ansvarar för övervakningen vidta de åtgärder som behövs. På vilket sätt kontakten med den anhållne eller häktade skall ske får omständligheterna i det enskilda fallet avgöra. Om det finns lekmannaövervakare förordnad i ärendet skall denne skyndsamt informeras om frihetsberövandet och uppmuntras att besöka den dömde. Behoven i det enskilda fallet får avgöra hur samverkan skall ske mellan kriminalvårdens personal på det aktuella frivårdskontoret och häktet.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
160
I detta sammanhang kan nämnas att frivården även ansvarar för att ge stöd och hjälp åt anhållna och häktade som inte står under övervakning eller är föremål för personutredning, under förutsättning att den frihetsberövade samtycker till att frivården underrättas. Den lokala kriminalvårdsmyndighet med frivård i sin verksamhet som utifrån praktiska och geografiska förutsättningar är bäst lämpad att ge biståndet har ansvaret. Den frihetsberövades hemvist är i detta sammanhang av underordnad betydelse.
Programverksamhet
Den övervakades behov av deltagande i särskilt anordnad verksamhet som syftar till att motverka brott eller missbruk (programverksamhet) skall särskilt uppmärksammas. Ett eventuellt deltagande skall prövas utifrån en individuell bedömning av behovet av sådana insatser för att motverka brott eller missbruk. Även inriktning, nivå och omfattning på insatserna bör så långt möjligt anpassas efter den enskildes behov.
Har domstolen funnit att det föreligger ett övervakningsbehov innebär det att den dömde i många fall är i behov av programverksamhet eller annan vård eller stödkontakt för att motverka återfall i brott. Det är därför angeläget att de som är dömda till skyddstillsyn så långt möjligt erbjuds och motiveras till att delta i program som är inriktat mot att motverka brott eller missbruk. Verksamheten kan bedrivas enskilt eller i grupp och dess omfattning och inriktning kan variera. Kan behovet tillgodoses av vårdgivare eller andra organ utanför kriminalvården bör det i första hand tillgodoses där. Kriminalvårdsmyndigheten bör förmedla och uppmuntra sådana kontakter.
Skäl för att inte erbjuda och motivera för programverksamhet kan vara att den dömde nyligen har fullföljt eller har pågående eller planerad extern behandling eller vård- eller stödkontakt, att risken för återfall i brott bedöms som liten eller att den dömde till följd av psykisk störning eller sjukdom eller av annan anledning inte kan tillgodogöra sig insatserna.
När domstolen har meddelat en föreskrift om vård eller behandling har den dömde en skyldighet att delta i adekvat program, inom eller utom kriminalvården. Anser den lokala kriminalvårdsmyndigheten att den dömde är i behov av program i fall där någon föreskrift inte har meddelats av domstolen bör den
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
161
dömde motiveras att delta. Vill den dömde inte delta kan inte enbart detta faktum utgöra grund för prövning i övervakningsnämnden. Om denne däremot missköter sig, t.ex. genom att missbruka, bör det anmälas till övervakningsnämnden för prövning av om en föreskrift skall ges till adekvat programverksamhet eller om någon annan åtgärd skall vidtas.
Åtgärder vid misskötsamhet
Den dömde skall under prövotiden enligt 26 kap. 14 § brottsbalken bl.a. iaktta skötsamhet, efter förmåga svara för sin försörjning samt rätta sig efter meddelad föreskrift och andra krav som följer av domen. Vidare skall han eller hon sköta kontakten med frivården och övervakaren. Med misskötsamhet avses att den dömde bryter mot kraven i bestämmelsen.
Om den dömde avviker från verkställighetsplanen på ett sätt som innebär misskötsamhet eller om han eller hon bryter mot de allmänna skötsamhetsvillkoren enligt nämnda bestämmelse skall den lokala kriminalvårdsmyndigheten skyndsamt utreda ärendet och pröva om några åtgärder skall vidtas.
En avvikelse från verkställighetsplanen behöver emellertid inte innebära misskötsamhet. Om den dömde inte lyckas uppfylla de mål som fastställts avseende t.ex. bostad eller sysselsättning kan det i många fall inte betraktas som misskötsamhet. En revidering av verkställighetsplanen bör dock göras. Missbruk av droger och en i övrigt oordnad livsföring som medför ökad risk för återfall i brott kan normalt betecknas som misskötsamhet.
Vid lindrigare form av misskötsamhet kan det vara tillräckligt att den dömde kallas till samtal med kriminalvårdsinspektör även om detta inte är någon åtgärd i egentlig mening. Om ett sådant samtal inte leder till att misskötsamheten upphör, bör ärendet anmälas till övervakningsnämnden. Vid allvarlig misskötsamhet bör ärendet direkt anmälas till övervakningsnämnden.
Om det bedöms nödvändigt med en föreskrift bör ett förslag till innehåll i föreskriften så långt möjligt utarbetas av den lokala kriminalvårdsmyndigheten innan ärendet tas upp övervakningsnämnden. Kriminalvårdsmyndigheten bör därvid eftersträva att den dömde är delaktig i utformningen av föreskriften. Om övervakningsnämnden meddelar den dömde en föreskrift skall handläggaren vid frivården så snart som möjligt informera den
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
162
dömde och dennes övervakare om föreskriftens innebörd och om vilka åtgärder som kan komma att vidtas om den dömde inte följer föreskriften.
Övervakningsnämnden kan, efter anmälan från frivården, förlänga eller återuppta övervakningen efter att ett år av prövotiden har förflutit. Det krävs att misskötsamheten är dokumenterad. Förutom en ny dom under prövotiden är det i första hand brott mot en föreskrift och annan misskötsamhet, som fortsatt trots åtgärder, som kan utgöra grund för förlängd övervakning. Anmälan bör utgå från en helhetsbedömning av den hittills genomförda delen av prövotiden och risken för återfall i brott skall särskilt beaktas. I anmälan skall frivården ange hur lång tid ytterligare övervakningen bör pågå. Det bör vidare framgå vilken inställning den dömde har till fortsatt övervakning. Även övervakarens bedömning av eventuell fortsatt övervaknings innehåll och funktion bör framgå. Fattar övervakningsnämnden beslut om åtgärder bör den dömdes verkställighetsplan revideras.
Om den dömde meddelas en varning skall denne få ett skriftligt besked om detta. Meddelas ett beslut om att den dömde skall omhändertas enligt 28 kap. 11 § brottsbalken genom polisens försorg, skall beslutet sändas till polismyndigheten i den ort där den dömde vistas eller senast har vistats eller har sin hemort. Har den dömde omhändertagits enligt 28 kap. 11 § brottsbalken, skall den lokala kriminalvårdsmyndighet som ansvarar för övervakningen skyndsamt göra den utredning om den dömde som behövs och ge beslutsmyndigheten förslag till lämpliga åtgärder.
När prövotiden är längre än ett år och den som är villkorligt frigiven inte står under övervakning efter att ett år av prövotiden har förflutit, skall den lokala kriminalvårdsmyndigheten anmäla till övervakningsnämnden, om det har förekommit sådana omständigheter som kan innebära att den frigivne på nytt bör ställas under övervakning. Detsamma gäller i det fall en skyddstillsynsdömd inte står under övervakning efter det att ett år av prövotiden har förflutit. En sådan anmälan skall också göras om det före övervakningstidens utgång har förekommit omständigheter som medför att övervakningstiden bör förlängas.
Normalt gäller vid skyddstillsyn, enligt 28 kap. 8 § brottsbalken, att om den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden och det kan antas att sådana åtgärder som övervakningsnämnden får vidta blir utan verkan, skall nämnden begära att åklagare vid domstol för talan om att skyddstillsynen skall undanröjas. Vid kontraktsvård
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
163
får åklagaren väcka en sådan talan även utan framställning från övervakningsnämnden, om den dömde allvarligt har åsidosatt sina åligganden enligt behandlingsplanen. I dessa fall gäller en presumtion för att åklagaren skall väcka talan. Åklagaren skall enligt 8 § förordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål samråda med frivårdsmyndigheten eller övervakningsnämnden innan beslut om att väcka talan fattas.
Verkställighetskostnader
När en kriminalvårdsmyndighet inför domstol eller övervakningsnämnd föreslår en föreskrift om vård eller behandling utanför kriminalvården bör kostnadsansvaret för denna vård eller behandling vara avtalat i förväg. Detta innebär att samråd bör ha skett med den huvudman som, i enlighet med normaliseringsprincipen, normalt skall stå för kostnaderna. Har domstolen meddelat en föreskrift och kostnadsansvaret inte är utrett bör den lokala kriminalvårdsmyndigheten, genom samråd med ansvarig huvudman, verka för att denne åtar sig kostnadsansvaret. Föreskrifter som inte kan verkställas p.g.a. att kostnadsansvaret är olöst bör tas upp i övervakningsnämnden.
I de fall vare sig den dömde eller ansvarig huvudman kan svara för kostnader som kan uppkomma i samband med verkställandet av föreskriften, t.ex. resekostnader och patientavgifter, kan kriminalvårdsmyndigheten åta sig dessa.
3.3.3 Samhällstjänst
Samhällstjänst är inte en självständig påföljd, utan en föreskrift vid antingen villkorlig dom eller skyddstillsyn. Verkställighet av samhällstjänst regleras i 3 kap. frivårdsförordningen. KVS har också meddelat föreskrifter och allmänna råd om samhällstjänst.
Det är den lokala kriminalvårdsmyndigheten som ansvarar för verkställigheten av en föreskrift om samhällstjänst. I en villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst skall det anges vilken lokal kriminalvårdsmyndighet som skall anordna samhällstjänsten. Vid skyddstillsyn med samhällstjänst är det den lokala kriminalvårdsmyndighet som ansvarar för övervakningen som anordnar samhällstjänsten.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
164
Samhällstjänsten skall påbörjas så snart som möjligt efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde. Normalt bör den påbörjas inom åtta veckor därefter.
Arbetsplatser
Den lokala kriminalvårdsmyndigheten ansvarar för att det finns tillgång till ett tillräckligt antal lämpliga arbetsplatser inom myndighetens verksamhetsområde. Det kan vara platser hos ideella föreningar, trossamfund eller andra liknande organisationer, som inte drivs i vinstsyfte. Olika typer av offentlig, dvs. kommunal och statlig, verksamhet kan också användas. En annan möjlighet är att kriminalvården i egen regi anordnar lämpligt arbete. Samhällstjänst bör som regel inte få utföras i verksamhet som omfattar vård eller omsorg, framför allt inte av barn och äldre personer. All form av privat affärsdrivande verksamhet med vinstsyfte är utesluten för samhällstjänstplacering, liksom även ekonomiska föreningar och kommunala bolag. Arbetsuppgifterna får inte vara av den art att samhällstjänsten innebär att oavlönad arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande.
På varje arbetsplats skall en kontaktperson utses. Kriminalvårdsmyndigheten skall handleda och stödja kontaktpersonen samt se till att arbetsgivaren och kontaktpersonen får information om samhällstjänstföreskriftens innebörd, den dömdes skyldigheter och konsekvenserna av misskötsamhet.
Arbetsplan
Kriminalvårdsmyndigheten skall tillsammans med den dömde göra ett arbetsplatsbesök samt upprätta och besluta om en arbetsplan. Samhällstjänsten skall utföras på den dömdes fritid.
Arbetsplanen skall innehålla uppgifter om var arbetet skall utföras, vilka arbetstider som skall gälla, det minsta och det högsta antalet timmar som den dömde får tillgodoräkna sig per vecka eller månad samt de övriga föreskrifter som är nödvändiga för verkställigheten.
I arbetsplanen skall vidare arbetsgivare och kontaktperson på arbetsplatsen anges.
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
165
Avvecklingstiden, dvs. den tidsperiod under vilken samhällstjänsten verkställs i praktiken, skall normalt vara proportionell till det i domen angivna alternativa fängelsestraffet.
Kontroll
Den lokala kriminalvårdsmyndigheten är skyldig att genom besök eller på annat lämpligt sätt kontrollera att en arbetsplan för samhällstjänst följs.
Under den tid då den dömde fullgör arbetstimmar enligt arbetsplanen skall personal vid kriminalvårdsmyndigheten vara anträffbar för rådgivning och andra insatser. Varje arbetspass skall kontrolleras. Arbetsplanen skall följas upp kontinuerligt och kriminalvårdsmyndigheten skall ha fortlöpande kontakt med arbetsplatsen.
Kontrollen tar sikte på att tillse att den dömde uppfyller sina åligganden. Andra typer av kontroller, t.ex. drogtester, får inte göras. Drogtester under verkställigheten kan endast ske i det fall skyddstillsyn med samhällstjänst också förenats med en föreskrift om vård och behandling i kombination med sådana kontroller. Däremot anses misskötsamhet föreligga om det på annat sätt framgår att den dömde är påverkad av alkohol eller andra droger.
Misskötsamhet
Kriminalvårdsmyndigheten skall skyndsamt utreda misskötsamhet och vidta lämpliga åtgärder. Med misskötsamhet vid samhällstjänst avses avvikelser från den fastställda arbetsplanen och brott mot de allmänna villkoren. Som exempel kan nämnas sen ankomst, uteblivande från arbetspass, påverkan av alkohol/droger under arbetstiden, arbetsvägran och sjukanmälan utan giltigt läkarintyg.
Utgångspunkten är att misskötsamhet skall leda till undanröjande av föreskriften om samhällstjänst. Beträffande den som dömts till skyddstillsyn med samhällstjänstföreskrift har övervakningsnämnden att ta ställning till fortsatta åtgärder. I de fall samhällstjänsten är en föreskrift till villkorlig dom görs motsvarande anmälan till åklagare. Misskötsamhet av mindre allvarligt slag kan emellertid hanteras inom kriminalvårdsmyndigheten.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
166
För båda kategorierna kan kriminalvårdsmyndigheten avbryta samhällstjänstarbetet för den dömde i avvaktan på att anmäld misskötsamhet behandlas hos övervakningsnämnd alternativt åklagare.
Ändring av arbetsplan och förlängning av övervakningen
Om det inträffar nya omständigheter under pågående verkställighet kan arbetsplanen behöva ändras utan att omständigheterna är sådana att påföljden skall undanröjas. Exempel på sådana förhållanden kan vara allvarlig sjukdom eller skada som den dömde drabbats av efter domen. I dessa fall bör det vara möjligt att justera eller helt ta bort föreskriften om samhällstjänst.
Kriminalvårdsmyndigheten beslutar, efter samråd med arbetsplatsen och den dömde, om mindre ändringar i planen. Ingripande ändringar i planen beslutas av övervakningsnämnden när det gäller den som har dömts till skyddstillsyn. Beträffande den som är dömd till villkorlig dom i kombination med samhällstjänst anmäls behov av ingripande eller ändring av föreskrift till åklagaren, så att rätten vid behov kan ändra eller upphäva föreskriften om samhällstjänst.
Kostnader
I de fall den dömde inte själv kan svara för de särskilda kostnader som är en direkt följd av samhällstjänsten kan ersättning av allmänna medel utgå. Sådana kostnader kan avse särskild utrustning som krävs i arbetet eller resor till och från arbetsplatsen. Den dömde får inte ta emot ersättning från arbetsplatsen och det får inte utgå någon ersättning till arbetsplatsen för att denna tar emot en person som har dömts till samhällstjänst.
3.3.4 Kontraktsvård
Kontraktsvård kan ses som ett alternativ till fängelsestraff. Målgruppen är personer som normalt skulle dömas till fängelse men vars brottslighet i väsentlig grad kan relateras till missbruk av beroendeframkallande medel och som är villiga att underkasta sig vård och behandling enligt en särskild plan.
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
167
Behandlingen bekostas av kriminalvården fram till den dag villkorlig frigivning kan antas ha skett från det av domstolen angivna alternativa fängelsestraffet. Om behandlingen fortsätter efter den dagen är det socialtjänsten i hemorten som svarar för kostnaden. Det finns emellertid inte någon skyldighet för socialtjänsten att stå för sådan kostnad och socialtjänsten måste därför frivilligt åta sig sådant ansvar för att en kontraktsvård skall vara möjlig. Samarbete med socialtjänsten bör bl.a. av denna anledning inledas i ett tidigt skede av utredningen. Samråd bör ske med socialtjänsten även när klienten deltar i öppenvårdsbehandling eller institutionsvård som beräknas vara avslutad inom den tid då kriminalvården har kostnadsansvaret. Motsvarande samråd bör ske med hälso- och sjukvården när det gäller personer vars vårdbehov primärt skall tillgodoses av den huvudmannen.
Alla typer av vård och behandling kan förekomma liksom deltagande i kriminalvårdens programverksamhet. Det är den dömdes vårdbehov som skall styra valet av behandling. Endast i de fall likvärdiga behandlingsalternativ är tillgängliga får kostnaderna vara avgörande.
I första hand bör frivården anlita vårdgivare med vilka kriminalvården har slutit ramavtal. Ett placeringsavtal måste dock tecknas med vårdgivaren i varje enskilt ärende.
Inledning av vården
När domen har avkunnats underrättar frivården vårdgivaren och socialtjänsten eller annan ansvarig huvudman omgående. Om domstolen ålägger den dömde att omedelbart inställa sig hos vårdgivaren innebär detta att avresa skall ske samma dag och den dömde bör endast medges ett kortare besök i bostaden för att hämta sina tillhörigheter. Omedelbar inställelse innebär att vårdgivaren, kriminalvårdspersonal, socialtjänstpersonal eller övervakare bör ordna transporten.
Om transport till vårdgivaren inte kan ordnas samma dag som huvudförhandlingen kan frivården hos domstolen föreslå att den dömde skall omhändertas i avvaktan på att transport kan ordnas. Möjligheterna att besluta om omhändertagande är begränsade till de fall den dömde är häktad och vården förutsätter boende hos vårdgivaren. Omhändertagandet upphör automatiskt när den dömde tas emot av vårdgivaren.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
168
När skyddstillsyn är förenad med kontraktsvård behöver en verkställighetsplan för övervakningen upprättas endast om det inte ingår i behandlingsplanen. Det bör dock alltid bestämmas villkor för den dömdes kontakt med övervakaren och myndigheten.
Uppföljning av vården m.m.
Normalt bör den frivårdsmyndighet som har utarbetat behandlingsplanen ansvara för uppföljning under behandlingstiden. Misskötsamhet och andra ärenden hänskjuts till övervakningsnämnden. Vid överflyttning av ett ärende till annat distrikt övergår ansvaret till den övervakningsnämnd och åklagarmyndighet som är verksamma inom det nya distriktet.
Om det uppstår behov av att ändra den av domstolen fastställda behandlingsplanen anmäler frivården, efter samråd med vårdgivaren och den dömde, ärendet till övervakningsnämnden. Den reviderade planen bör inte innehålla väsentliga lättnader jämfört med den plan som fastställts av domstolen. Om förslaget till reviderad plan innebär väsentliga förändringar kan det vara lämpligt att bereda åklagaren tillfälle att yttra sig över förslaget. En ändrad plan tillsammans med nämndens protokoll bör tillställas den dömde, vårdgivaren och åklagaren.
Misskötsamhet, omhändertagande och undanröjande
Frivården skall omgående utreda misskötsamhet och ta ställning till lämpliga åtgärder. Det bör ske samråd med berörda åklagarmyndigheter och övervakningsnämnder om vilka rutiner som bör tillämpas i misskötsamhetsärenden.
Vårdgivaren, frivården och socialtjänsten bör i förväg vara överens om vad som skall betraktas som misskötsamhet och till vilken myndighet anmälan skall göras. Detta bör framgå av behandlingsplanen. Även den dömde måste vara införstådd med de regler som gäller. I praktiken innebär detta att allvarlig misskötsamhet skall anmälas till frivården och därutöver till åklagaren och/eller till övervakningsnämnden. Under utredningen bör frivården samråda med vårdgivaren, socialtjänsten, åklagaren och/eller övervakningsnämnden samt om möjligt inhämta upplysningar från den dömde.
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
169
Som allvarlig misskötsamhet räknas bl.a. att den dömde avviker från behandlingsenheten, uppträder påverkad eller hotfullt under behandlingstiden, medför droger till behandlingsinstitution, vägrar medverka vid drogkontroll eller vägrar delta i andra obligatoriska behandlingsinslag. Likaså utgör ny kriminalitet i regel skäl att avbryta behandlingen. Om misskötsamheten bedöms som allvarlig och det föreligger risk för återfall i brott bör frivården överväga att initiera ett beslut om omhändertagande enligt 28 kap. 11 § brottsbalken.
Vid misskötsamhet, som inte bedöms som allvarlig, kan erinran, varning eller ändring av behandlingsplanen övervägas.
När rätten dömer till kontraktsvård får det enligt 28 kap. 6 a § tredje stycket brottsbalken i samband med behandlingsplanen föreskrivas att den som ansvarar för behandlingen skall anmäla till den lokala kriminalvårdsmyndigheten och åklagaren, om den dömde allvarligt åsidosätter vad som åligger honom enligt planen.
I avsnitt 3.3.2 redogörs för vilka åtgärder som skall vidtas när en person som dömts till skyddstillsyn allvarligt åsidosatt sina åligganden. Detta gäller även vid kontraktsvård men härutöver får åklagaren väcka talan om undanröjande även utan framställning från övervakningsnämnden.
I dessa fall gäller en presumtion för att åklagaren skall väcka talan. Åklagaren skall enligt 8 § förordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål samråda med frivårdsmyndigheten eller övervakningsnämnden innan han fattar beslut om att väcka talan.
3.4 Verkställighet av fängelsestraff i anstalt
Bestämmelserna om kriminalvård i anstalt finns framför allt i KvaL, KvaF samt föreskrifter och allmänna råd som utfärdats av KVS. Lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., strafftidslagen, innehåller bestämmelser om hur verkställigheten skall inledas och hur strafftiden skall beräknas.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
170
3.4.1 Vissa grundläggande bestämmelser
KvaL reglerar kriminalvård i anstalt efter dom på fängelse och i de fall fängelse har ålagts som förvandlingsstraff för böter. Lagen innehåller också vissa bestämmelser om verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, se vidare avsnitt 3.6.
Lagstiftningen utgår från vissa grundläggande principer. Anstaltsvistelsen skall utformas så att den intagnes anpassning i samhället främjas och skadliga följder av frihetsberövandet motverkas. Vidare skall, i den utsträckning det kan ske utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, verksamheten redan från början inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten. Frigivning skall också förberedas i god tid. För varje intagen skall upprättas en behandlingsplan. Planen skall inriktas på åtgärder som är ägnade att främja den intagnes anpassning i samhället och förbereda honom på ett liv i frihet.
Den som är intagen i anstalt har samma rätt till stöd och service från samhällets sida som andra medborgare, den s.k. normaliseringsprincipen. KvaL innehåller därför också regler om samverkan mellan kriminalvården och andra samhällsorgan. Den dömde skall också själv stimuleras till att vara aktiv och medverka vid planeringen av behandlingen.
3.4.2 Placering i anstalt
När en fängelsedömd person skall placeras på anstalt skall det först avgöras om placeringen skall vara på sluten eller öppen anstalt. Utgångspunkten är att ingen skall placeras mer slutet än vad säkerheten i det enskilda fallet kräver.
Den intagnes behov av utbildning eller särskilda behandlingsåtgärder skall beaktas vid placeringen. Hänsyn tas också till att det skall vara möjligt att få till stånd en ändamålsenlig planering av frigivningen.
I lagen finns en särreglering för långtidsdömda. För den som avtjänar fängelse i lägst fyra år skall det särskilt beslutas om vilka villkor som skall gälla för verkställigheten när det gäller placering i anstalt samt permissioner, vistelser och verkställighet utanför anstalt. Om det finns särskilda skäl skall sådana villkor beslutas också för dem som dömts till fängelse i lägst två år. Beslut om
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
171
särskilda villkor skall ge den intagne en möjlighet till en mer förutsägbar inriktning av verkställigheten.
För unga dömda och kvinnor gäller särskilda placeringsregler.
3.4.3 Anstaltsvistelsen
Sysselsättning
En dömd person skall under arbetstid ges möjlighet till arbete, undervisning, utbildning, arbetsträning, särskilt anordnad verksamhet som syftar till att motverka brott eller missbruk eller någon annan lämplig sysselsättning som om möjligt främjar utsikterna för honom att efter frigivningen inordna sig i samhället. Har den dömde behov av någon särskild behandling skall han eller hon få det, om det kan ske med hänsyn till anstaltstidens längd och hans förutsättningar.
Kriminalvårdens skyldighet att tillhandahålla intagna sysselsättning motsvaras av en skyldighet för de dömda att delta i anvisad sysselsättning. Den som får ålderspension och den som har beviljats sjukersättning eller aktivitetsersättning får dock åläggas att ha sysselsättning endast av den art och omfattning som kan anses lämplig för honom eller henne.
En intagen har rätt till ersättning för arbete som han har utfört enligt normer som meddelas av KVS. En intagen skall också ges tillfälle till sådan fysisk träning som är lämplig med hänsyn till hans ålder och hälsotillstånd. En intagen skall ha möjlighet att vistas utomhus varje dag under minst en timme om inte synnerligt hinder möter däremot. En intagen skall vidare ges tillfälle till lämplig fritidssysselsättning och uppmuntras att ägna sig åt egna intressen, som kan bidra till hans utveckling. I lämplig utsträckning bör han få möjlighet att följa vad som händer i omvärlden genom tidningar, radio och television. Hans behov av förströelse bör tillgodoses i skälig omfattning.
Om det är lämpligt bör den som är intagen i anstalt ges tillfälle att vistas utanför anstalten för att på fritiden delta i sådan föreningsverksamhet eller annan liknande verksamhet som är ägnad att underlätta anpassningen i samhället. För en sådan utevistelse får ställas de villkor som kan anses nödvändiga, t.ex. att den dömde skall stå under tillsyn. Utevistelse får inte medges om det på grund av viss omständighet kan befaras att den intagne kommer att
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
172
avvika, återfalla i brott eller missbruka alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel eller dopningsmedel.
Gemensamhet med andra intagna
Den intagne skall som huvudregel vistas i gemensamhet med andra intagna både under den tid intagna skall delta i sysselsättning (programtid) och fritid. På slutna anstalter kan särskilda förhållanden göra att gemensamheten får inskränkas såväl under sysselsättning som på fritid. Generellt gäller vidare att de intagna får hållas avskilda från varandra i anslutning till dygnsvilan.
En intagen kan också själv begära att få vistas avskild från andra intagna. Som regel beviljas en sådan begäran men medgivandet omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång i månaden.
Under vissa förutsättningar kan en intagen avskiljas från gemensamheten med andra intagna. Beslut om avskiljande skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tionde dag.
Avskiljande från gemensamheten med andra intagna kan bland annat ske om det finns risk för att den intagne skadar någon annan person eller anstaltens egendom eller om det behövs av hänsyn till den intagnes egen säkerhet. Ett annat skäl kan vara att under speciella förhållanden minska risken för rymning.
Intagna som har begått allvarliga brott och som bedöms vara särskilt rymnings- eller återfallsbenägna kan under vissa omständigheter avskiljas om det finns fara för rymning eller fritagningsförsök. En sådan person kan alternativt placeras på en säkerhetsavdelning. Detsamma gäller om det finns särskild anledning anta att det behövs för att hindra intagen från brottslig verksamhet av allvarligt slag under vistelsen i anstalt. Ett beslut om placering på en säkerhetsavdelning skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång i månaden.
Innehav av personliga tillhörigheter
Enligt 24 § KvaL får en intagen inneha personliga tillhörigheter samt skaffa sig eller ta emot böcker, tidskrifter, tidningar och annat som kan bereda honom sysselsättning på fritiden i den utsträckning det kan ske utan olägenhet. I övrigt får den intagne inneha pengar
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
173
och skaffa sig eller ta emot varor eller annat enligt särskilda bestämmelser. Om det är påkallat för att hindra att otillåtna varor förs in på anstalten, får det föreskrivas att de intagna inte utan särskilt tillstånd får ta emot försändelser av annat slag än brev eller annan skriftlig handling.
Förtroenderåd
Med vissa begränsningar har de intagna rätt att överlägga med ledningen för den lokala kriminalvårdsmyndigheten i frågor som är av gemensamt intresse för de intagna. De har också rätt att sammanträda med varandra för överläggning i sådana frågor. De intagnas samråd sker normalt i förtroenderåd, som har rätt att sammanträda på arbetstid. En intagen som är avskiljd får dock delta i överläggning eller sammanträde endast om det kan ske utan olägenhet.
Hälso- och sjukvård m.m.
Den s.k. normaliseringsprincipen medför att de som är intagna i anstalt i princip har samma rätt till samhällets sjukvård som andra medborgare.
Kriminalvården ansvarar dock för sjukvården om den intagne är omhändertagen på ett sådant sätt att det hindrar den allmänna sjukvårdens medverkan eller om vården avser åtgärder som ingår i rehabiliteringsarbetet. Kriminalvården har en egen organisation för hälso- och sjukvård.
En intagen som behöver hälso- och sjukvård skall vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Är det inte lämpligt att den undersökning och behandling som krävs sker inom anstalten bör den allmänna sjukvården anlitas och om det behövs får intagen föras över till allmänt sjukhus. Det anges särskilt att förlossning av en intagen kvinna om möjligt skall ske på sjukhus. En kvinna som har med sig ett spädbarn vid intagningen eller som föder barn efter intagningen kan ges tillstånd att ha barnet hos sig.
Sjukhusvistelse skall i likhet med andra former av utevistelser som huvudregel räknas in i verkställigheten. Om den dömde missbrukar friheten t.ex. genom att avvika eller begå nya brott kan det göras undantag från huvudregeln.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
174
Kontrollåtgärder
Under vissa förutsättningar kan en intagen kroppsvisiteras, kroppsbesiktigas och bli förelagd att lämna urin-, blod- och utandningsprov. Kriminalvården gör även kontroller i syfte att söka efter otillåtna föremål i bostadsrummen och andra delar av anstalterna.
Ett otillåtet föremål som hittas vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan kontroll skall som regel omhändertas.
Även besökare får kroppsvisiteras under vissa förutsättningar. Den 1 februari 2004 infördes en bestämmelse om allmän inpasseringskontroll, varigenom KVS ges möjlighet att besluta om kroppsvisitation av samtliga personer som passerar in i en anstalt.
Omhändertagande av egendom m.m.
Alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, otillåtna dopningsmedel, injektionssprutor eller kanyler samt andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika får omhändertas om de annars påträffas inom anstalt och det inte finns någon känd ägare till dem. Den lokala kriminalvårdsmyndigheten skall låta förstöra eller sälja den omhändertagna egendomen. Belopp från försäljning av omhändertagen egendom tillfaller staten.
Pengar, som påträffas hos eller kommer till en intagen i strid med vad som är särskilt föreskrivet om intagnas rätt att inneha pengar, skall omhändertas, om det inte är uppenbart oskäligt.
Egendom som kan bli föremål för beslag skall omhändertas i avvaktan på beslut i frågan. Övrig egendom får förvaras för den intagnes räkning.
Kontakter med omvärlden
I KvaL regleras intagnas möjlighet att ha kontakter med personer utanför anstalten genom brevväxling, besök och telefonsamtal. Under vissa förutsättningar kan den intagnes kontakter med omvärlden kontrolleras. Det innebär att brev till och från den intagne kan kontrolleras, att telefonsamtal kan avlyssnas och att besök som den intagne får ta emot kan bevakas genom att personal sitter med på besöket.
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
175
Permissioner
En intagen kan beviljas tillstånd att lämna anstalten för viss tid, permission.
Permission kan ges antingen som normalpermission eller som särskild permission. Med normalpermission avses permission för att underlätta den intagnes anpassning i samhället. Sådan permission får inte beviljas om det finns påtaglig fara för fortsatt brottslig verksamhet eller avsevärd fara för annat missbruk. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om den intagne har hanterat narkotika inom anstalten eller utan giltigt skäl har vägrat att lämna urinprov. Särskild permission kan beviljas om det finns någon annan särskild anledning, t.ex. för att ge den intagne möjlighet att besöka en svårt sjuk närstående eller närvara vid en närståendes begravning. En annan form av särskild permission är s.k. lufthålspermission i syfte att minska skadeverkningarna av ett långt frihetsberövande.
För både normalpermission och särskild permission får ställas de villkor som kan anses nödvändiga beträffande t.ex. vistelseort och anmälningsskyldighet. Om det behövs noggrann tillsyn kan det föreskrivas att permissionen skall vara bevakad.
3.4.4 Frigivningsförberedelser
Av 4 § KvaL framgår att den dömdes frigivning skall förberedas i god tid. I 33 § KvaL anges att under den sista tiden i anstalt skall förberedelserna för den intagnes frigivning vara särskilt inriktade på konkreta åtgärder för att underlätta övergången till ett liv i frihet. Målsättningen är att intagna med längre strafftider skall ha en planerad och strukturerad övergång från anstalt till frihet. I normalfallet skall det innebära någon form av placering eller aktivitet utanför anstalten.
Förberedelserna inför frigivningen skall ske i nära samverkan med den intagne och i samarbete med berörda myndigheter, organisationer och enskilda personer som kan främja den intagnes anpassning i samhället.
Det finns flera olika former av frigivningsförberedelser som behandlas i KvaL. Normalpermission, som behandlats ovan, har till syfte att underlätta den dömdes anpassning i samhället. Även s.k. frigång, som regleras i 11 § KvaL, har detta syfte.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
176
Frigång innebär att den dömde, för att underlätta anpassningen i samhället, kan få vistas utanför anstalten under arbetstid för att utföra arbete, delta i undervisning eller utbildning, få behandling eller delta i någon annan särskilt anordnad verksamhet.
S.k. § 34-placering är en typ av vistelse utanför anstalt och utslussningsmöjlighet som regleras i 34 § KvaL. Där stadgas att om en intagen genom vistelse utanför anstalt kan bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta hans anpassning i samhället, kan han få medgivande att för ett sådant ändamål vistas utanför anstalten under lämplig tid, om det finns särskilda skäl. Det skall särskilt beaktas om den intagne behöver vård eller annan behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel.
En annan möjlighet till utslussning är intensivövervakning med elektronisk kontroll, se vidare avsnitt 3.6.3.
3.4.5 Övrigt
En intagen som i väsentlig grad bryter mot vad som gäller för verkställigheten kan tilldelas en tillsägelse eller en varning. I allvarliga fall kan tidpunkten för den villkorliga frigivningen senareläggas.
Under utredningen av frågor som rör senareläggning av tidpunkten för villkorlig frigivning får en intagen tillfälligt hållas avskild från andra intagna i den utsträckning det är absolut nödvändigt för att syftet med utredningen inte skall äventyras. Isoleringen får inte bestå längre tid än fyra dygn. Den intagne får placeras i allmänt häkte om han inte hållas avskild på anstalten, om detta är lämpligare än att han förs över till en annan anstalt.
Om en intagen avtjänar straff för ett brott som har riktat sig mot någons liv, hälsa, frihet eller frid, skall målsäganden tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om bl.a. i vilken anstalt den dömde är intagen, om han förflyttas till öppen anstalt, om han får normalpermission eller särskild permission, om han har andra utevistelser samt om han friges eller rymmer.
Målsäganden behöver dock inte underrättas om en planerad vistelse utanför anstalten om underrättelsen på grund av beslutad bevakning eller andra förhållanden framstår som uppenbart obehövlig. Detsamma gäller när en underrättelse kan befaras medföra fara för den intagnes liv eller hälsa.
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
177
3.5 Villkorlig frigivning
3.5.1 Bakgrund
Villkorlig frigivning infördes i svensk rätt år 1906. Reglerna om villkorlig frigivning har ändrats vid ett flertal tillfällen under 1990talet, senast år 1999. Från att till en början ha tillämpats inom ett begränsat område kom institutets tillämpningsområde att vidgas samtidigt som tillämpningen kom att få en alltmer obligatorisk karaktär. Ursprungligen torde syftet främst ha varit att främja ett gott beteende under anstaltsvistelsen och motverka återfall. Den villkorliga frigivningen kom emellertid att användas som en verksam metod att generellt förkorta anstaltstiderna. I det följande redogörs kortfattat för regleringen de senaste 20 åren.
Före den 1 juli 1983 gällde att den som avtjänade fängelsestraff fick friges villkorligt när två tredjedelar eller, om särskilda skäl förelåg, halva tiden hade avtjänats. Frågan om villkorlig frigivning prövades av övervakningsnämnderna om strafftiden inte översteg ett år och i övriga fall av Kriminalvårdsnämnden. Den praxis som tillämpades innebar att de som dömts till längre strafftider (överstigande två år och sex månader) normalt frigavs efter halva strafftiden. De som ådömts kortare straff frigavs som regel efter att ha avtjänat två tredjedelar av tiden. Personer med långa strafftider och som gjort sig skyldiga till särskilt allvarlig brottslighet som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa frigavs dock villkorligt först efter två tredjedelar av strafftiden, om påtaglig risk bedömdes föreligga för fortsatt brottslighet av samma slag.
Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1983 ändrades bestämmelserna på så sätt att villkorlig frigivning efter halva tiden blev huvudregel (den s.k. halvtidsreformen). Om någon dömts till fängelse i lägst två år för särskilt farlig brottslighet som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa och påtaglig risk bedömdes föreligga för att han efter frigivningen skulle fortsätta brottslighet av samma slag fick han dock inte friges villkorligt förrän två tredjedelar av strafftiden hade avtjänats. Vid prövningen av frågan om villkorlig frigivning skulle beviljas efter denna tidpunkt skulle, förutom återfallsrisken, beaktas verkningarna av fortsatt frihetsförlust för den dömde och förutsättningarna för hans anpassning i samhället med hänsyn till de förhållanden i vilka han skulle komma att försättas efter frigivningen. Enligt dessa regler skulle Kriminal-
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
178
vårdsnämnden pröva frågan om villkorlig frigivning endast för dem som dömts till fängelse i minst två år.
Reglerna om villkorlig frigivning ändrades på nytt den 1 juli 1993 och innebar i huvudsak en återgång till de regler som gällde före den 1 juli 1983. Som huvudregel kom att gälla att alla som dömts till ett tidsbestämt straff om minst en månad skulle kunna friges villkorligt tidigast efter två tredjedelar av strafftiden. För att eliminera tröskeleffekter infördes en särskild regel för dem som avtjänade en strafftid på mellan ett och två år. Intagna med strafftider på två år eller mer skulle kunna friges tidigast efter halva tiden, om de inte dömts för särskilt allvarlig brottslighet som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa eller för brott som ingått som ett led i en yrkesmässig eller särskilt organiserad brottslighet och påtaglig återfallsrisk förelegat. Vid prövningen om frigivningen borde senareläggas i förhållande till den tidigaste tidpunkten skulle särskilt beaktas om förutsättningarna för den intagnes anpassning framstod som speciellt ogynnsamma med hänsyn till frigivningsförhållandena, hans uppförande under anstaltsvistelsen eller andra särskilda omständigheter. Kriminalvårdsnämnden skulle, i likhet med tidigare, pröva frågan om villkorlig frigivning beträffande dem som dömts till fängelse i minst två år.
3.5.2 Gällande rätt
De nu gällande bestämmelserna om villkorlig frigivning trädde i kraft den 1 januari 1999.
Tidpunkten för villkorlig frigivning
Huvudregeln är, enligt 26 kap. 6 § brottsbalken, att den som avtjänar fängelse på viss tid skall friges villkorligt när två tredjedelar av strafftiden, dock minst en månad, har avtjänats. Villkorlig frigivning får inte ske från ett fängelsestraff som utdömts förenat med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § brottsbalken och inte heller från ett förvandlingsstraff för böter. Om den dömde själv begär det får den villkorliga frigivningen skjutas upp till en senare tidpunkt.
Av 26 kap. 8 § brottsbalken framgår bl.a. att om flera fängelsestraff verkställs samtidigt skall hänsyn tas till den sammanlagda
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
179
strafftiden vid beräkningen av tidpunkten för villkorlig frigivning. Förvandlingsstraff för böter och fängelsestraff som dömts ut i förening med skyddstillsyn skall dock inte sammanläggas. Enligt nuvarande reglering gäller således en presumtion att villkorlig frigivning skall ske villkorligt när två tredjedelar av fängelsestraffet har avtjänats och det oavsett strafftidens längd. Enligt förarbetena innebär detta en ökad förutsebarhet. Regleringen får även till följd att det övervägande antalet intagna i praktiken kommer att friges när de avtjänat två tredjedelar av strafftiden.
Senareläggning
Regeln om att villkorlig frigivning skall ske när två tredjedelar av strafftiden har avtjänats är i princip obligatorisk. För att skapa goda förhållanden på anstalten och för att främja den intagnes rehabilitering har dock införts en möjlighet för den dömde att påverka sin verkställighet genom att vara skötsam (prop. 1997/98:96 s. 129). Enligt 26 kap. 7 § brottsbalken får tidpunkten för den villkorliga frigivningen senareläggas om den dömde i väsentlig grad bryter mot vad som gäller för verkställighet i anstalt. Senareläggning får ske med högst femton dagar varje gång. Innebörden av bestämmelsen är således att den dömdes misskötsamhet kan leda till senareläggning av den villkorliga frigivningen. För att undvika dubbelbestraffning har reglerna om senareläggning av villkorlig frigivning samordnats med reglerna om disciplinär bestraffning. Vid prövningen av frågan om senareläggning skall således beaktas om förseelsen får eller kan bedömas få andra negativa följder för den dömde.
Det finns inte någon särskild begränsning av den sammanlagda tiden för senareläggning, vilket innebär att senareläggning får ske med en tid som motsvarar hela reststraffet. Den yttersta gränsen för senareläggning blir således den av domstolen bestämda strafftiden.
Enligt 26 kap. 9 § brottsbalken, är det KVS som fattar beslut i fråga om att skjuta upp eller senarelägga den villkorliga frigivningen. Styrelsen har dock med stöd av bestämmelsen i andra stycket delegerat beslutanderätten i dessa frågor till den lokala kriminalvårdsmyndigheten. I praktiken är det således chefen för den lokala kriminalvårdsmyndigheten som beslutar om att
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
180
senarelägga den villkorliga frigivningen. KVS har utfärdat allmänna råd om senareläggning av villkorlig frigivning.
Prövotid
Enligt 26 kap. 10 § brottsbalken gäller en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år.
I systemet med prövotid ligger främst att när denna har löpt ut utan att den frigivne har begått nya brott så har denne till fullo verkställt sitt straff.
Under prövotiden skall den frigivne enligt 26 kap. 14 § brottsbalken vara skötsam, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom eller henne enligt bestämmelser i brottsbalken eller enligt föreskrifter eller anvisningar som har meddelats med stöd av brottsbalken. Han är skyldig att på kallelse inställa sig hos den lokala kriminalvårdsmyndigheten. Om han har förpliktats att ersätta genom brottet uppkommen skada skall han göra vad han kan för att fullgöra den skyldigheten.
Övervakning
Av 26 kap. 11 § brottsbalken framgår att det i anslutning till att villkorlig frigivning äger rum eller senare kan beslutas att den frigivne skall stå under övervakning om det behövs. Ett sådant beslut meddelas av den lokala kriminalvårdsmyndigheten.
Av detta följer att en bedömning skall göras i varje enskilt fall, och övervakning bör beslutas i de fall då den kan antas bidra till att den dömde avhåller sig från vidare brottslighet.
Enligt 26 kap. 13 § brottsbalken skall en frigiven som står under övervakning, hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen. Han eller hon skall på kallelse inställa sig hos övervakaren och i övrigt enligt dennes anvisningar upprätthålla förbindelse med övervakaren. I den mån det har bestämts av den lokala kriminalvårdsmyndigheten gäller vad som sagts i paragrafen om övervakaren även tjänsteman vid myndigheten eller annan person.
När den frigivne står under övervakning skall den lokala kriminalvårdsmyndigheten, enligt andra stycket i sistnämnda
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
181
bestämmelse, genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp verka för att den frigivne inte återfaller i brott och för att anpassningen i samhället även i övrigt främjas. Myndigheten skall för detta ändamål fortlöpande hålla sig underrättad om den frigivnes livsföring och om hans eller hennes förhållanden i övrigt. Oavsett om den som friges villkorligt skall vara ställd under övervakning eller inte skall den frigivne under prövotiden vara registrerad vid den kriminalvårdsmyndighet i vars verksamhetsområde han eller hon har sitt hemvist.
Övervakningens upphörande
Om övervakning har beslutats men det därefter bedöms att den inte längre är påkallad får övervakningsnämnden besluta att övervakningen skall upphöra. Om det inte fattas något beslut om förlängning av övervakningen upphör den när ett år har gått av prövotiden.
När övervakningen skall upphöra bör den handläggande tjänstemannen och övervakaren gå igenom verkställighetsplanen med den dömde för att se i vilken grad målen har uppnåtts samt hur den dömde har skött verkställigheten. Även formaliteterna kring övervakningens upphörande och sekretessfrågor bör gås igenom. Vid mötet skall fokuseras på vilka insatser som visat sig mest positiva, den dömdes egen uppfattning om övervakningen samt övervakarens del i förändringsarbetet. Vid behov bör handläggaren förmedla kontakt med andra myndigheter och informera den dömde och övervakaren om socialtjänstens möjligheter att förordna kontaktperson.
Verkställighetsplan och programverksamhet
Frivården skall under anstaltsvistelsen, i samråd med anstalten, förbereda och så långt möjligt upprätta en plan för övervakningstiden. Planen skall utgå från den planering som fastställts för verkställigheten i anstalt. En förnyad bedömning av risken för återfall i brott, behovet av insatser för att reducera denna risk samt den dömdes personliga förutsättningar skall dock göras i anslutning till att den dömde villkorligt friges.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
182
I planeringen ingår att fastställa frekvens och innehåll i kontakten med övervakaren och handläggaren hos frivården.
När det gäller information, verkställighetsplanering samt kontakter med övervakare och frivårdsmyndigheten gäller i huvudsak samma rekommendationer för villkorligt frigivna som ovan redovisats beträffande skyddstillsynsdömda (se avsnitt 3.3.2).
När det gäller deltagande i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet skall det även beträffande de villkorligt frigivna som övervakas göras en individuell bedömning av behovet av sådana insatser för att motverka brott eller missbruk. Även inriktning, nivå och omfattning på insatserna bör så långt möjligt anpassas efter individens behov.
För fängelsedömda bör dock behovet av programverksamhet så långt möjligt ha tillgodosetts under anstaltstiden. Övervakningstiden skall i första hand inriktas mot att följa upp och komplettera redan gjorda insatser.
Särskilda föreskrifter
I 26 kap. 15 § brottsbalken regleras när särskilda föreskrifter får meddelas under prövotiden. När det finns skäl att anta att den frigivne för sin anpassning i samhället behöver stöd av en särskild föreskrift om vad han skall iaktta under prövotiden får en sådan föreskrift meddelas för viss tid eller tills vidare. En särskild föreskrift får avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i
eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.
Om den frigivne skall genomgå vård eller behandling får det, enligt bestämmelsens andra stycke, föreskrivas att han skall vara skyldig att lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han inte är påverkad av beroendeframkallande medel.
Om den frigivne har förpliktats att ersätta genom brottet uppkommen skada får, enligt tredje stycket, föreskrifter meddelas om tid och sätt för skadeståndsskyldighetens fullgörande i den utsträckning föreskrifterna inte med hänsyn till den frigivnes ekonomiska situation och övriga omständigheter kan antas motverka hans anpassning i samhället.
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
183
Om den frigivne står under övervakning får, enligt fjärde stycket, särskild föreskrift meddelas om vad som skall gälla för övervakningen. I en sådan föreskrift får anges på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne skall hålla kontakt med övervakaren eller den lokala kriminalvårdsmyndigheten. Vidare får föreskrivas skyldighet för den frigivne att lämna underrättelse till övervakaren eller myndigheten om han uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller inrättning.
Enligt 26 kap. 16 § brottsbalken får föreskrifter, enligt ovannämnda bestämmelse, meddelas av övervakningsnämnd. För tiden intill nämnden har beslutat i frågan får den lokala kriminalvårdsmyndigheten meddela sådana föreskrifter. Övervakningsnämnden får ändra eller upphäva meddelad föreskrift om den frigivnes utveckling eller personliga förhållanden i övrigt föranleder det.
Övervakaren får enligt 26 kap. 17 § brottsbalken meddela anvisningar i fråga om verkställighet av en föreskrift enligt 26 kap. 15 § samt medge tillfällig lättnad och vidta omedelbart erforderlig jämkning.
Åtgärder vid misskötsamhet efter villkorlig frigivning
Om den frigivne inte iakttar vad som åligger honom får övervakningsnämnden utöver ovan angivna åtgärder besluta att meddela den frigivne en varning. Övervakningsnämnden kan också besluta om övervakning. Sådant beslut kan gälla även för tid efter det att ett år av prövotiden gått, dock längst till prövotidens utgång (26 kap. 18 §).
Om den frigivne allvarligt har åsidosatt sina åligganden och det kan antas att han inte kommer att låta rätta sig genom någon annan åtgärd som övervakningsnämnden kan vidta får nämnden enligt 26 kap. 19 § brottsbalken förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid av högst femton dagar varje gång.
Enligt 26 kap. 20 § brottsbalken får åtgärd som avses i 26 kap. 18 § inte beslutas efter prövotidens utgång. Beslut om åtgärd som avses i 26 kap. 19 § får meddelas även efter prövotidens utgång om frågan upptagits av övervakningsnämnden dessförinnan.
Om den som dömts till fängelse har begått annat brott skall rätten som huvudregel förverka den villkorliga medgivna friheten, helt eller delvis, om den frigivne har begått det nya brottet under prövotiden. I bestämmelsen räknas upp några omständigheter som
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
184
rätten kan beakta som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av den villkorligt medgivna friheten. Att den nya brottsligheten är av lindrigare beskaffenhet än den tidigare är en sådan omständighet. Andra omständigheter är om det har gått lång tid mellan brotten eller ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.
Om rätten inte beslutar om förverkande kan den i stället förlänga prövotiden eller besluta om en åtgärd enligt 26 kap. 18 § brottsbalken.
Övervakningsnämnden har i vissa fall möjlighet att omhänderta den som är villkorligt frigiven. Om det uppkommer fråga om att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad eller om att vidta åtgärd som avses i 26 kap. 18 § brottsbalken eller åtgärd för att den frigivne skall underkasta sig vård eller behandling eller har den frigivne undandragit sig övervakningen får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 22 § brottsbalken förordna att den frigivne på lämpligt sätt skall omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut skall omprövas ofta som det behövs.
Enligt andra stycket i sistnämnda bestämmelse får den som omhändertagits inte kvarhållas längre än en vecka. Föreligger synnerliga skäl får det dock genom ett nytt beslut förordnas att han skall kvarhållas ytterligare högst en vecka. Efter prövotidens utgång får den omhändertagne inte kvarhållas.
I 26 kap. 23 § brottsbalken anges att om villkorligt medgiven frihet förklaras helt eller delvis förverkad skall med avseende på frågan om ny villkorlig frigivning vad som förverkats anses som straff genom ny dom.
Enligt 26 kap. 24 § skall, om villkorligt medgiven frihet inte längre kan förklaras förverkad, straffet anses vara tillfullo verkställt vid prövotidens utgång.
3.6 Verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll
3.6.1 Inledning
I detta avsnitt behandlas bestämmelserna om verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll dvs. den verkställighetsform som normalt brukar kallas elektronisk fotboja eller elboja. Elbojan kan användas dels vid kortare
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
185
fängelsestraff om högst sex månader, dels i slutet av ett längre fängelsestraff, minst två år, som ett led i den dömdes utslussning.
3.6.2 Verkställighet av kortare fängelsestraff genom elektronisk övervakning
Bakgrund
Bakgrunden till lagstiftningen kan sägas vara arbetet med att hitta trovärdiga alternativ till fängelsestraff. Den 1 augusti 1994 inleddes i detta syfte en tvåårig försöksverksamhet i sex frivårdsdistrikt. Försöksperioden förlängdes till utgången av år 1998 och utvidgades från den 1 januari 1997 till att gälla i hela landet. Försöksverksamheten ersattes med permanent lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1999.
Verkställighetsformen har inneburit en stor förändring för kriminalvården vad gäller verkställighet av korta fängelsestraff. Enligt Brottsförebyggande rådets (BRÅ) rapport 1999:4 som avsåg försöksverksamheten år 1997 och 1998 verkställdes nästan hälften (40–45 procent) av samtliga fängelsestraff på högst tre månader genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Anstaltsklientelet domineras därför inte längre av dem som avtjänar mycket korta strafftider.
Gällande rätt
Verkställighetsreglerna avseende intensivövervakning med elektronisk kontroll återfinns i IövL och förordningen om intensivövervakning med elektronisk kontroll. KVS har även utfärdat föreskrifter och allmänna råd om intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Lagen är enligt 1 § tillämplig när den dömde skall undergå fängelse i högst sex månader. Flera fängelsedomar kan verkställas samtidigt på detta sätt och förverkande av villkorligt medgiven frihet genom dom omfattas också av lagen. Det avgörande är den sammanlagda strafftiden som skall verkställas. Fängelsestraff som ådömts i förening med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § brottsbalken är dock undantagna. Även förvandlingsstraff för böter och förverkande av villkorligt medgiven frihet som beslutats av övervakningsnämnd är uteslutna från lagens tillämpningsområde.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
186
Verkställighetsformen förutsätter en ansökan av den dömde. Det är således inte möjligt att tvinga någon att verkställa fängelsestraffet på detta sätt.
Huvudregeln är att en ansökan om verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll skall bifallas om förutsättningarna enligt 1 § är uppfyllda. Intensivövervakningen är emellertid i första hand avsedd för dem som är på fri fot. En ansökan får enligt 2 § inte bifallas, om den dömde är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som ansökan avser.
En ansökan får inte heller bifallas om särskilda skäl annars talar mot verkställighet utanför anstalt. Verkställigheten förutsätter av praktiska skäl att den dömde har tillgång till en godtagbar, permanent bostad. Ett annat krav är att den dömde har tillgång till en fungerande telefon med tillhörande abonnemang i bostaden. Utan telefon saknas tekniska förutsättningar för den elektroniska övervakningen. Av samma skäl krävs att bostaden har elektricitet.
Ett annat skäl mot intensivövervakning kan vara att verkställighetsformen medför nackdelar för någon annan än den dömde själv. Om den som den dömde sammanbor med inte godtar att verkställigheten sker i deras bostad talar detta regelmässigt mot intensivövervakning. Även det förhållandet att brottet har riktat sig mot någon som den dömde sammanbor med talar mot intensivövervakning och det gäller även om denne godtar verkställigheten. Särskild restriktivitet bör iakttas vid brott som riktat sig mot den sammanboendes personliga integritet.
Ett ytterligare krav för intensivövervakningen är att den dömde har en ordnad sysselsättning, t.ex. arbete eller utbildning. Intensivövervakningen är inte avsedd att vara en renodlad husarrest. Verkställigheten skall normalt förenas med deltagande i programverksamhet som är inriktad på att få den dömde att avhålla sig från fortsatt brottslighet. Andra särskilda skäl mot verkställighet genom intensivövervakning kan vara att den dömde skall avvisas eller utvisas från Sverige. Enbart risk för misskötsamhet från den dömdes sida skall normalt inte vara tillräckligt för avslag. Ett kvalificerat, pågående missbruk som gör att det framstår som helt orealistiskt att den dömde skulle kunna hantera intensivövervakningen kan dock utgöra skäl för avslag.
Har den dömde tidigare undergått verkställighet utanför anstalt i form av intensivövervakning, får en ansökan bifallas endast om det därefter gått minst tre år. Under den tiden får den dömde inte ha
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
187
begått något brott som har föranlett strängare påföljd än böter. Tidpunkten för beräkningen utgår från när verkställigheten upphör, även om det sker på grund av villkorlig frigivning.
Verkställigheten bedrivs under ledning av den lokala kriminalvårdsmyndighet inom vars verksamhetsområde den dömde har sin bostad.
Lagen innehåller vidare regler om formerna för verkställigheten. Enligt 3 § sker verkställigheten utanför anstalt i form av intensivövervakning i förening med ett förbud för den dömde att vistas utanför bostaden annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål såsom förvärvsarbete, utbildning, vård, nödvändiga inköp och liknande.
Efterlevnaden av förbudet skall kontrolleras med elektroniska hjälpmedel som i dag utgörs av en s.k. elektronisk fotboja (elboja). Det innebär att den dömde har en sändare fäst vid fotleden. Sändaren står i kontakt med en mottagare som placeras i bostaden. Mottagaren har en räckvidd om cirka 25 – 45 meter. Om den dömde avlägsnar sig utanför den räckvidd avbryts kontakten och ett larm går till en centraldator.
I 4 § finns en allmän regel om vad den dömde har att rätta sig efter under verkställigheten. Den dömde skall iaktta skötsamhet, efter förmåga söka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom enligt lagen och enligt föreskrift som meddelats med stöd av den.
Han skall också avhålla sig från alkohol och andra beroendeframkallande medel, t.ex. narkotika. Kravet på nykterhet skall upprätthållas strikt. Den dömde är skyldig att under verkställigheten på anmaning lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han inte är påverkad. Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera att den dömde avhåller sig från alkohol.
Enligt en bestämmelse i 5 § skall den dömde betala en avgift, om det är motiverat med hänsyn till hans möjligheter att erhålla inkomst under verkställigheten utanför anstalt. Avgiften uppgår till femtio kronor per dag som verkställigheten pågår, dock högst till totalt 3 000 kronor. Avgiften skall betalas i förskott och tillföras Brottsofferfonden.
Under verkställighetstiden skall den lokala kriminalvårdsmyndigheten enligt 6 § utöva noggrann tillsyn över den dömde och fortlöpande hålla sig underrättad om hans förhållanden. Myndigheten skall också verka för att den dömde inte återfaller i brott och för att hans anpassning i samhället främjas även i övrigt. Av särskild
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
188
betydelse är att hjälpa den dömde att komma till rätta med eventuella missbruksproblem.
I 7 § anges att den dömde skall hålla den lokala kriminalvårdsmyndigheten underrättad om förhållanden som har betydelse för verkställigheten. Han skall inställa sig hos myndigheten på kallelse och också i övrigt enligt myndighetens anvisningar hålla sig i förbindelse med den.
Verkställigheten skall vara förenad med noggranna föreskrifter. Det är viktigt inte bara för att den dömde skall veta vad han har att iaktta utan också för kontrollen av honom eller henne. Kravet på skötsamhet skall vara stort och genom föreskrifterna preciseras vilka krav som ställs på den dömde.
Vissa föreskrifter är enligt 8 § obligatoriska. Detta gäller först och främst vilken bostad den dömde skall ha under verkställighetstiden liksom vad som skall gälla i fråga om arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan sådan sysselsättning för den dömde.
En annan obligatorisk föreskrift gäller vilka tider och för vilka ändamål den dömde skall tillåtas att vistas utanför bostaden. Genom denna föreskrift bestäms ett schema för de tider som den dömde skall uppehålla sig i bostaden. Utöver nödvändig tid för att upprätthålla förvärvsarbete, delta i vård, behandling eller programverksamhet får viss tid medges för nödvändiga inköp och liknande samt för rekreation. Denna tid bör dock vara mycket begränsad eftersom det, enligt förarbetena, är viktigt att slå vakt om verkställighetsformens trovärdighet.
Även kontaktföreskrifter är obligatoriska. Genom dessa föreskrivs på vilket sätt den dömde skall hålla kontakt med den lokala kriminalvårdsmyndigheten och omfattningen av kontaktskyldigheten.
Slutligen är föreskrifter om det avgiftsbelopp som den dömde skall betala och när den betalningen skall ske obligatoriska.
Vid sidan av de obligatoriska föreskrifterna får särskilda föreskrifter också avse läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling eller deltagande i särskilt anordnade program eller verksamheter som med hänsyn till den dömdes förhållanden framstår som lämpliga.
Eftersom det är fråga om en verkställighetsform fattas besluten om lagens tillämpning inom kriminalvården. Enligt 9 § är det KVS, som på skriftlig ansökan av den dömde, prövar frågan om denne skall få undergå verkställighet av dom på fängelse genom
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
189
intensivövervakning. Styrelsen får föreskriva att frågan i stället skall prövas av en lokal kriminalvårdsmyndighet. Har ett beslut fattats av en lokal kriminalvårdsmyndighet får det ändras av styrelsen. Den som beslutet angår får påkalla styrelsens prövning, om beslutet gått honom eller henne emot. KVS beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Enligt 10 § skall den lokala kriminalvårdsmyndigheten verka för att dömda som avses i 1 § informeras om innehållet i lagen och genomföra den utredning som behövs för prövningen av en ansökan.
Har den dömde ansökt om verkställighet genom intensivövervakning får han enligt 11 § inte tas in i en kriminalvårdsanstalt för att påbörja verkställigheten innan ansökan slutligt prövats och det föreligger ett lagakraftvunnet beslut. Det finns dock vissa undantag. Den dömde får dessförinnan tas in i en kriminalvårdsanstalt för verkställighet av straffet, bl.a. om det är uppenbart att ansökan inte gäller ett fall som avses i 1 § eller om han är häktad.
Strafftiden skall räknas från den dagen verkställigheten påbörjas i bostaden.
Enligt 13 § är det den lokala kriminalvårdsmyndigheten som beslutar om föreskrifter enligt 8 §. Det är också den myndigheten som tar emot och redovisar avgiften som den dömde skall betala. Myndigheten får vidare ändra en obligatorisk föreskrift enligt 8 § första stycket eller ändra, upphäva eller meddela en ny särskild föreskrift enligt 8 § andra stycket om den dömdes personliga förhållanden ger anledning till det. Besluten gäller omedelbart om inte annat förordnas.
Beslutet om verkställighet genom intensivövervakning skall enligt 14 § upphävas, om den elektroniska kontrollen annat än tillfälligt blir omöjlig att upprätthålla. Den elektroniska kontrollen utgör ju en grundläggande förutsättning för verkställighetsformen. Måste den dömde vistas på sjukhus eller liknande skall detta dock inte medföra att beslutet upphävs. Det bör då vara fråga om vård som inte lika gärna kan genomföras efter det att verkställigheten har upphört.
Vidare skall ett beslut om verkställighet genom intensivövervakning upphävas om den dömde åsidosätter sina åligganden enligt lagen eller enligt en föreskrift som meddelats med stöd av den och det som ligger honom till last inte är av mindre betydelse.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
190
Som tidigare nämnts ställs kravet på skötsamhet högt. Brott mot uppställda föreskrifter skall regelmässigt leda till att verkställigheten upphävs och att den dömde intas i anstalt.
Om det genom dom eller erkännande blir klarlagt att den dömde under verkställighetstiden har begått nya brott bör beslutet upphävas. Om brottet har begåtts före verkställigheten bör det dock inte få grunda ett upphävande. Även i fall då den dömde inte i rätt tid fullgör sin betalningsskyldighet avseende avgiften bör beslutet om verkställighetsformen upphävas.
Ett beslut om intensivövervakning skall också upphävas på den dömdes egen begäran. Detsamma gäller om han inte följer föreläggandet att påbörja verkställigheten eller, när verkställigheten skall påbörjas, är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som beslutet avser.
Slutligen anges i 14 § att beslutet skall upphävas om den dömde, innan verkställigheten har påbörjats, antingen döms på nytt till fängelse eller får villkorligt medgiven frihet förverkad enligt 26 kap. 19 § eller 34 kap. 4 §brottsbalken på sådan tid att han skall undergå fängelse i mer än tre månader.
Frågan om upphävande av beslutet prövas av övervakningsnämnden enligt 15 §. Normalt initieras frågan genom en anmälan av den lokala kriminalvårdsmyndigheten. Nämnden får också självmant ta upp frågan till prövning.
Om beslutet upphävs skall den dömde överföras till kriminalvårdsanstalt för att där avtjäna resterande delen av straffet. Nämnden skall därför fastställa hur många dagar av fängelsestraffet som verkställts utanför anstalt. Den tid sådan verkställighet har pågått skall i dessa fall räknas som verkställd tid, om inte särskilda skäl talar mot det. Om det finns synnerliga skäl, får nämnden besluta om återbetalning av avgift enligt 5 § som belöper på tid efter det att verkställigheten utanför anstalt upphört. I praktiken torde detta vara aktuellt endast om verkställigheten upphör utan den dömdes egen förskyllan.
Ett beslut om att fängelsestraffet skall verkställas genom elektronisk övervakning får inte upphävas efter den fastställda dagen för strafftidens slut.
Den lokala kriminalvårdsmyndighet som leder verkställigheten får enligt 16 § bestämma att beslutet om verkställighet genom intensivövervakning tills vidare inte skall gälla. Det beslutet gäller omedelbart. Övervakningsnämnden skall senast den första arbets-
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
191
dagen efter den dag då ett sådant beslut meddelades pröva om det skall bestå. Fastställer inte nämnden beslutet inom den tiden, upphör det att gälla.
I fall då beslut om verkställighet genom intensivövervakning tills vidare inte skall gälla skall övervakningsnämnden skyndsamt ta upp frågan om upphävande av beslutet till slutlig prövning.
I 17 § anges att om övervakningsnämnden bestämmer att beslutet om verkställighet genom intensivövervakning skall upphävas eller om det bestäms att beslutet tills vidare inte skall gälla, skall den dömde, om verkställigheten har påbörjats, föras till en kriminalvårdsanstalt för fortsatt verkställighet av fängelsestraffet. Det är polismyndigheten i den ort där den dömde vistas som skall förpassa honom till en sådan anstalt. Om det bedöms kunna ske utan fara för att den dömde avviker, får polismyndigheten förelägga honom att inställa sig vid kriminalvårdsanstalten i stället för att förpassa honom dit.
Det gäller skilda överklaganderegler för olika beslut enligt lagen. Beslut om intensivövervakning och om strafftid kan prövas av KVS och därefter överklagas till förvaltningsdomstol. Beslut om föreskrifter får överklagas hos den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde den lokala kriminalvårdsmyndigheten är verksam.
Frågor om upphävande av beslut om verkställighet utanför anstalt och om interimistiskt förordnande om upphävande prövas av den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde den lokala kriminalvårdsmyndighet, som leder verkställigheten, är verksam. Om det finns särskilda skäl, får även en annan övervakningsnämnd pröva sådana frågor.
Övervakningsnämndens beslut gäller omedelbart, om inte annat förordnas. Den dömde får hos Kriminalvårdsnämnden överklaga ett beslut som fattats av en övervakningsnämnd. Kriminalvårdsnämndens beslut får i sin tur inte överklagas.
Nuvarande förhållanden SOU 2005:54
192
3.6.3 Verkställighet genom elektronisk övervakning i slutet av längre fängelsestraff
Bakgrund
Sedan den 1 oktober 2001 pågår en försöksverksamhet med verkställighet utanför anstalt genom elektronisk övervakning i slutet av längre fängelsestraff. Den som avtjänar fängelsestraff i två år eller mer kan under högst sex månader före villkorlig frigivning få verkställa fängelsestraffet utanför anstalt. Är strafftiden lägre, men minst ett år och sex månader, kan högst fyra månader få verkställas utanför anstalt.
Syftet med bestämmelserna är att främja den dömdes anpassning i samhället. Intensivövervakningen skall vara ett led i frigivningsförberedelserna och det intensifierade arbetet för en strukturerad övergång från anstalt till frihet.
Gällande rätt
Reglerna om intensivövervakning i slutet av ett längre fängelsestraff finns i KvaL. Genom en hänvisning i 33 b § den lagen gäller även vissa av reglerna i IövL. Även för dessa fall har KVS:s utfärdat föreskrifter och allmänna råd.
När det gäller strafftiden finns det inget krav på att det skall vara fråga om ett enda straff som verkställs utan det kan också vara fråga om flera straff som har lagts samman.
För att intensivövervakningen skall komma till stånd krävs i likhet med vad som gäller enligt lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll att den dömde har tillgång till bostad, telefon, elektricitet och ordnad sysselsättning. Vid bedömningen av om verkställighet genom intensivövervakning skall medges i det enskilda fallet är de riktlinjer som gäller för den verkställighetsformen när det gäller korta fängelsestraff vägledande (se ovan).
Denna form av utslussning kan kombineras med andra utslussningsmöjligheter, som frigång och s.k. § 34-placering (se avsnitten 3.4.4). Det kan alltså vara möjligt att först ha en s.k. § 34placering och därefter avsluta verkställigheten med intensivövervakning. Det torde dock inte vara aktuellt att inleda utslussningen med sådan övervakning och därefter avsluta med frigång eller § 34-placering.
SOU 2005:54 Nuvarande förhållanden
193
I 33 a § andra stycket KvaL anges de omständigheter som utgör hinder mot att medge verkställighet genom intensivövervakning. Medgivande får följaktligen inte lämnas om det kan befaras att den intagne kommer att avvika, återfalla i brott eller missbruka alkohol, narkotika eller andra beroendeframkallande medel eller om särskilda skäl i övrigt talar mot verkställighet utanför anstalt.
Särskild hänsyn skall tas till att det är fråga om personer som är dömda för allvarlig brottslighet till långa straff. Samhällsskyddsaspekterna skall därför tillmätas stor vikt och individuella riskbedömningar skall utgöra en viktig del av prövningen.
Av bestämmelsens tredje stycke följer att ett beslut om verkställighet genom intensivövervakning inte får stå i strid med de särskilda villkor som gäller för verkställigheten enligt 7 § KvaL.
Enligt 33 b § KvaL skall i fråga om formerna för verkställigheten i de flesta avseenden lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll tillämpas. Vid bedömningen av vilka villkor och föreskrifter som skall gälla för verkställigheten skall dock särskilt beaktas att syftet med verkställighetsformen är att underlätta den intagnes anpassning i samhället.
I 56 a § KvaL föreskrivs att den dömde skriftligen skall ansöka om verkställighet genom intensivövervakning. Kriminalvården har dock ett ansvar att bistå dem som behöver hjälpa med att utforma en ansökan. Av 58 § KvaL framgår att det är KVS som prövar ansökningarna och att styrelsens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Det åligger den lokala kriminalvårdsmyndigheten att verka för att de dömda som kan komma i fråga för verkställighetsformen informeras om innehållet i lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll. Myndigheten skall också göra den utredning som behövs för prövningen av en ansökan om sådan verkställighet.
195
4 Internationella åtaganden
4.1 Inledning
Sverige har tillträtt flera internationella konventioner som är av betydelse för kriminalvårdens verksamhet. Några av de rekommendationer och liknande dokument som utarbetats av mellanfolkliga organisationer, t.ex. Förenta nationerna, Internationella Arbetsorganisationen (ILO) och Europarådet, är också av intresse för denna verksamhet. I detta avsnitt redovisas centrala delar av det omfattande materialet. Först kommer det regelverk som har anknytning till skyddet av mänskliga rättigheter att redovisas. Därefter lämnas en kort redogörelse för internationellt samarbete beträffande verkställighet av kriminalvårdspåföljder.
4.2 Mänskliga rättigheter
4.2.1 Förenta nationerna
Som medlem i FN har Sverige åtagit sig att främja den allmänna respekten för och iakttagandet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, utan åtskillnad med avseende på ras, kön, språk eller religion (artikel 55 och 56 i FN-stadgan).
I FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter, som antogs av generalförsamlingen den 10 december 1948, finns det några bestämmelser som är av särskilt intresse för kriminalvården. I artikel 5 anges att ingen får utsättas för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Enligt artikel 12 får inte någon utsättas för godtyckliga ingripanden ifråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens och inte heller för angrepp på heder och anseende. I samma artikel anges att envar har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp. Av artikel 29 framgår bl.a. att envar, vid utövandet av sina fri- och
Internationella åtaganden SOU 2005:54
196
rättigheter, får underkastas endast sådana inskränkningar som blivit fastställda i lag i uteslutande syfte att trygga tillbörlig hänsyn till och respekt för andras fri- och rättigheter samt för att tillgodose det demokratiska samhällets rättmätiga krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd.
De rättigheter som anges i deklarationen har sedermera utvidgats och preciserats i en rad konventioner och deklarationer som antagits av FN:s generalförsamling och andra organ.
Av de FN-konventioner som Sverige ratificerat kan först nämnas den internationella konventionen (den 16 december 1966) om medborgerliga och politiska rättigheter.
I artikel 7 finns en liknande bestämmelse om skydd mot tortyr m.m. som den i artikel 5 i 1948 års deklaration. Vidare skall enligt artikel 10 envar som berövats sin frihet behandlas humant och med aktning för människans inneboende värde. Av samma artikel framgår att det väsentliga syftet med behandlingen av fångar skall vara deras bättring och sociala rehabilitering. Vidare följer att ungdomsbrottslingar skall hållas åtskilda från vuxna och ges en efter deras ålder och rättsliga ställning avpassad behandling. Enligt artikel 8 a. får ingen nödgas att utföra tvångsarbete eller annat honom påtvingat arbete. Med sådant arbete förstås dock, enligt artikel 8 c, ej arbete eller tjänstgöring som regelmässigt utkrävs av den som är berövad sin frihet till följd av ett av domstol i laga ordning meddelat beslut eller av den som är villkorligt frigiven (jmf ILO:s konventioner om tvångs- eller obligatoriskt arbete). I artikel 17 anges bl.a. att ingen får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens och att envar har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden (jmf artikel 12 i 1948 års deklaration och artikel 8 i Europakonventionen). I propositionen angående godkännande av konventionen anfördes beträffande artikel 10 (prop. 1971:125 s. 32 f.) att det någon gång kan vara förenligt med unga lagöverträdares intressen att placeras i anstalt med äldre lagöverträdare och att Sverige inte bör binda sig för att avstå från att tillämpa kriminologiska behandlingsmetoder som innebär att unga och gamla lagöverträdare blandas med varandra. Ett förbehåll ansågs därför motiverat. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget.
Konventionsstaterna har åtagit sig att avge rapporter rörande de åtgärder som de vidtagit för att genomföra de i konventionen inskrivna rättigheterna samt rörande de framsteg som gjorts i fråga om åtnjutandet av dessa rättigheter. Den kommitté för mänskliga
SOU 2005:54 Internationella åtaganden
197
rättigheter (Human Rights Committee) som tillsattes genom konventionen granskar och kommenterar rapporterna. Sveriges femte rapport lämnades år 2000 och kommittén kommenterade den år 2002.
Sverige har vidare ratificerat konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som antogs av generalförsamlingen den 10 december 1984 och trädde i kraft den 26 juni 1987, även för Sverige.
Med tortyr avses i konventionen varje handling genom vilken allvarlig smärta eller svårt lidande, fysiskt eller psykiskt, medvetet tillfogas någon för vissa angivna syften, t.ex. som straff för en gärning som han eller en tredje person har begått eller misstänks ha begått eller av något skäl som har sin grund i någon form av diskriminering. Tortyr innefattar inte smärta eller lidande som uppkommer enbart genom eller är förknippade med lagenliga sanktioner. Enligt artikel 4 skall varje konventionsstat säkerställa att alla tortyrhandlingar utgör brott. Detsamma gäller försök eller medverkan till sådana handlingar. I artikel 10 finns en bestämmelse om att varje konventionsstat skall säkerställa att undervisning och information om förbudet mot tortyr till fullo innefattas i utbildningen av bl.a. personer som kan delta vid behandling av enskilda personer som blivit utsatta för någon form av frihetsberövande. I samma artikel nämns också att varje konventionsstat skall införa detta förbud i de regler eller instruktioner som utfärdats rörande sådana personers skyldigheter och uppgifter. Enligt artikel 11 skall varje konventionsstat i syfte att förhindra fall av tortyr systematiskt se över förhörsregler, instruktioner, metoder och rutiner liksom procedurer för fängsligt förvar och behandling av personer som blir föremål för någon form av gripande, kvarhållande eller frihetsberövande. Av artikel 16 framgår att varje konventionsstat på liknande sätt som nu angivits skall förhindra också andra handlingar som innebär grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning men som inte kan betecknas som tortyr. En förutsättning för att bestämmelserna i konventionen skall vara tillämpliga är att en företrädare för det allmänna begått, uppmanat, samtyckt eller lämnat sitt medgivande till handlingarna.
Konventionsstaterna har även beträffande denna konvention åtagit sig att avge rapporter. Den genom konventionen tillsatta Committee against Torture granskar och kommenterar rapport-
Internationella åtaganden SOU 2005:54
198
erna. Sveriges fjärde rapport lämnades år 2000 och kommittén kommenterade den år 2002.
Inom ramen för FN:s verksamhet har det också utarbetats konventioner till skydd för vissa utsatta grupper, t.ex. 1965 års internationella konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, 1979 års konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor samt 1989 års konvention om barnets rättigheter. Sverige har tillträtt nämnda konventioner.
Specifika regler som rör kriminalvården finns i barnkonventionen, som trädde i kraft den 2 september 1990, även för Sverige. Med barn avses i konventionen varje människa under 18 år. Enligt artikel 3 skall barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Av artikel 9 följer att konventionsstaterna skall respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. Om ett sådant åtskiljande är följden av att en förälder eller båda eller barnet är frihetsberövat skall konventionsstaten på begäran ge föräldrarna, barnet eller, om så är lämpligt, någon annan medlem av familjen de väsentliga upplysningarna om den frånvarandes vistelseort, såvida inte lämnandet av upplysningarna skulle vara till skada för barnet.
I artikel 37 nämns bl.a. att varje frihetsberövat barn skall behandlas humant och med respekt för människans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder. Särskilt skall varje frihetsberövat barn hållas åtskilt från vuxna, om det inte kan anses vara till barnets bästa att inte göra detta och det skall, utom i undantagsfall, ha rätt att hålla kontakt med sin familj genom brevväxling och besök.
Också beträffande barnkonventionen har konventionsstaterna åtagit sig att avge rapporter. Den genom konventionen tillsatta Barnrättskommittén (Committee on the Rights of the Child) granskar och kommenterar rapporterna. Sveriges tredje rapport om åtgärder och framsteg för att förverkliga konventionen lämnades år 2002.
Vid sidan om konventionerna har det inom ramen för FN utarbetats flera resolutioner och liknande dokument av rådgivande karaktär som berör kriminalvårdspåföljder.
På FN:s första kongress angående förhindrande av brott och behandlingen av brottslingar antogs år 1955 resolutionen Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners. I resolutionen
SOU 2005:54 Internationella åtaganden
199
finns det bestämmelser om bl.a. inkvartering, idrott, sjukvård, disciplin och straff, tvångsmedel, religion, förvaring av internernas ägodelar, förflyttning av interner, anstaltspersonal, arbete, utbildning och rekreation. En engelsk version av resolutionen finns bilagd Fängelseutredningens betänkande Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76).
FN:s generalförsamling har vidare antagit bl.a. följande dokument:
• Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile
Justice (29 november 1995), de s.k. Beijingreglerna
• Body of Principles for the Protection of All Persons under Any
Form of Detention or Imprisonment (9 december 1988)
• Basic Principles for the Treatment of Prisoners (14 december
1990)
• Rules for the Protection of Juveniles Deprived of their Liberty
(14 december 1990)
• Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures
(14 december 1990), de s.k. Tokyoreglerna
4.2.2 Internationella arbetsorganisationen
Internationella arbetsorganisationen (ILO) är FN:s fackorgan för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor. År 1988 antog ILO en deklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet samt riktlinjer för dess uppföljning. I deklarationen slås fast att alla ILO:s medlemsländer genom sitt medlemskap i ILO och sin anslutning till ILO:s stadga har en förpliktelse att respektera, främja och genomföra de grundläggande rättigheter som är tema för de åtta centrala rättighetskonventionerna, däribland avskaffandet av tvångs- och obligatoriskt arbete. De konventioner som är av intresse för detta tema är 1930 års konvention (nr 26) angående tvångs- eller obligatoriskt arbete och 1957 års konvention (nr 105) angående avskaffande av tvångsarbete. Båda konventionerna har tillträtts av Sverige.
Internationella åtaganden SOU 2005:54
200
4.2.3 Europarådet
Europarådet bildades 1949 med syfte att bl.a. upprätta ett dokument om mänskliga rättigheter. Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) antogs i Rom 1950 och har genom tolv tilläggsprotokoll utökats genom åren. Sedan den 1 januari 1995 gäller konventionen som svensk lag och enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.
Enligt artikel 3 i Europakonventionen får ingen utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Europadomstolen, som inrättades genom Europakonventionen för att säkerställa att förpliktelserna i konventionen fullgörs, har konstaterat att endast behandling eller bestraffning som kännetecknas av betydande hårdhet eller hänsynslöshet omfattas av artikel 3. Det som närmast ligger till hands är fysisk misshandel och domstolen har i ett flertal avgöranden tagit ställning till påstådd misshandel under frihetsberövanden. Det kan vidare tänkas att isolering av intagna på fängelser eller häkten kan utgöra en kränkning av artikel 3, men någon sådan bedömning har domstolen trots många klagomål inte gjort. Detsamma gäller frihetsberövande av svårt sjuka eller äldre människor. Av artikel 4 följer att ingen får tvingas att utföra tvångsarbete eller annat påtvingat arbete. Härmed förstås dock inte arbete som vanligtvis utkrävs av den som är frihetsberövad enligt artikel 5 eller som är villkorligt frigiven från sådant frihetsberövande.
I artikel 8 stadgas att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens samt att offentlig myndighet inte får inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.
Av Europadomstolens praxis framgår att för att ett ingrepp inte skall anses utgöra en kränkning av artikel 8 måste det vara grundat på en inhemsk lag som uppfyller rimliga anspråk på rättssäkerhet. Lagen måste ge skydd mot godtycke, vara tillgänglig för allmänheten och så utformad att inskränkningen i rimlig utsträckning är förutsebar. Vidare krävs att ingreppet är ägnat att
SOU 2005:54 Internationella åtaganden
201
tillgodose något av de uppräknade allmänna och enskilda intressena samt att det föreligger ett angeläget samhälleligt behov av det. Exempel på ingrepp som avses i bestämmelsen är telefonavlyssning, postkontroll och husrannsakan. Särskild stor frihet måste råda när det gäller en fånges rätt till korrespondens med sin advokat. Sådana brev får öppnas endast om det finns misstankar om att kuvertet innehåller något otillåtet föremål och myndigheterna får läsa breven endast under exceptionella förhållanden. Det ankommer på fängelseförvaltningen att föra register över vilka försändelser som inkommit och överlämnats till adressaterna.
I konventionen finns det också bestämmelser om bl.a. rätt till en rättvis rättegång och till ett effektivt rättsmedel, om frihet att utöva sin religion samt om förbud mot diskriminering.
Sverige har vidare ratificerat Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som antogs av Europarådets ministerkommitté den 26 juni 1987.
Konventionen syftar till att komplettera det skydd som Europadomstolen kan erbjuda av artikel 3 i Europakonventionen. Genom konventionen inrättades European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (Antitortyrkommittén) som genom besök skall förstärka frihetsberövade personers skydd mot tortyr m.m. Kommittén besöker platser i konventionsstaterna där frihetsberövade personer är placerade. Efter avslutat besök avger kommittén en rapport till den stat som har granskats. I rapporten kan kommittén rekommendera olika förbättringar.
Kommitténs fjärde besök i Sverige ägde rum den 27 januari– 5 februari 2003 på bl.a. Tidaholmsanstalten. En rapport lämnades den 18 november 2004. I rapporten kritiserades bl.a. förhållandena på säkerhetsavdelning och behandling av isolerade fångar. Kommittén framförde också vissa synpunkter beträffande handläggning och överklagande av disciplinära påföljder.
Europarådet har även utarbetat ett stort antal resolutioner och rekommendationer beträffande kriminalvårdspåföljder. Här kan särskilt nämnas ministerrådets rekommendation (nr 3 för 1987) om Europeiska fängelseregler och rekommendation (nr 16 för 1992) om europeiska regler för samhällssanktioner och rättsliga åtgärder. Innehållet i fängelsereglerna motsvarar till stor del FN:s Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners. Syftet med rekommendationerna är att skapa en minimistandard för
Internationella åtaganden SOU 2005:54
202
behandlingen av frihetsberövade respektive för bl.a. frivårdspåföljder. Medlemsstaternas regeringar rekommenderas att bl.a. låta sig vägledas av de principer som finns i reglerna vid lagstiftning och i praxis.
Med medverkan av EU pågår inom Europarådet ett arbete med att upprätta en europeisk fängelsestadga. Arbetet skall vara avslutat den 31 december 2005.
4.3 Internationellt samarbete beträffande verkställighet av kriminalvårdspåföljder
En frihetsberövande påföljd som ådömts någon i en annan stat kan under vissa förutsättningar verkställas i Sverige. En frihetsberövande påföljd som ådömts någon i Sverige kan också komma att verkställas utomlands. Regler om överförande av straffverkställighet finns i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. Lagen skiljer på överförande av verkställighet enligt 1970 års europeiska konvention om brottsmålsdoms internationella rättsverkningar och enligt 1983 års europeiska konvention om överförande av dömda personer. Till sistnämnda konvention finns ett tilläggsprotokoll från 1997.
Överförande av straffverkställighet med stöd av lagen kan, om det finns synnerliga skäl, äga rum utan att det finns en generell överenskommelse med den främmande staten. Lagen tar dock främst sikte på samarbete med de stater som har tillträtt någon av de två konventionerna eller med stater som Sverige annars har träffat ett bilateralt avtal med, t.ex. Thailand.
För överförande med stöd av 1983 års överförandekonvention krävs normalt att såväl den dömde som doms- och verkställighetslandet samtycker till överförandet. Om verkställighet skall ske i Sverige övertas som regel den utländska påföljden och regeringen meddelar föreskrifter för den fortsatta verkställigheten. Den sker sedan efter svenska regler, men upphör om domslandet t.ex. beviljar nåd eller amnesti eller tar upp domen till ny prövning. I samband med att Sverige tillträdde tilläggsprotokollet till överförandekonventionen finns det numera i nämnda lag bestämmelser som innebär att fängelse under vissa förutsättningar får verkställas i Sverige utan den dömdes samtycke. På motsvarande sätt kan Sverige göra en framställning om att verkställighet av en dom till fängelse överförs till en annan stat. Den dömdes uppfattning i
SOU 2005:54 Internationella åtaganden
203
frågan kan beaktas i den helhetsbedömning som görs när regeringen beslutar i ärendet eller när en framställning görs av KVS eller Socialstyrelsen.
Ett överförande av verkställighet enligt 1970 års brottmålsdomskonvention skiljer sig åt jämfört med överförandekonventionen. En framställning kan göras endast av domslandet och den anmodade staten är i princip förpliktad att överta verkställigheten efter en framställning. Överförande av straffverkställighet enligt brottmålsdomskonventionen förekommer mycket sällan, vilket beror på att endast ett fåtal stater har tillträtt denna konvention.
Inom Norden är det möjligt att verkställa domar och beslut i brottmål i ett annat nordiskt land än i det land där domen eller beslutet meddelades. Detta sker med stöd av enhetlig lagstiftning i respektive land. De svenska reglerna återfinns i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.
Verkställighet av frihetsstraff kan på begäran av domslandet äga rum i det nordiska land där den dömde är medborgare eller där denne har sitt hemvist. Domen kan också verkställas i det land där den dömde uppehåller sig, om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligast. Den dömdes samtycke till överförandet är inget krav. Bifalls framställningen om verkställighet av frihetsberövande straff i Sverige omvandlas påföljden till fängelse på lika lång tid. Straffet verkställs därefter som om straffet hade utdömts genom en svensk lagakraftvunnen dom. Det nordiska samarbetet kan också omfatta anordnande av övervakning för personer som har dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn eller för dem som blivit villkorligt frigivna.
Den dömde kan själv ansöka hos KVS om överförande av sin straffverkställighet från Sverige till en annan stat. Om den staten samtycker till överförandet fattar KVS beslut om överförandet av straffverkställigheten. Ett avslagsbeslut överklagas till regeringen. KVS kan från början hänskjuta frågan till regeringen för prövning. Överförande från Sverige till en annan stat kan också inledas av den andra staten.
En begäran om överförande av straffverkställighet från en annan stat till Sverige kan inledas av den dömde eller en behörig myndighet i den staten. Regeringen prövar om ett överförande kan ske.
Internationella åtaganden SOU 2005:54
204
Överförande från eller till en nordisk stat handläggs och beslutas av KVS.
Här kan också nämnas lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet. Samarbetet enligt lagen avser för det första verkställighet i Sverige av
• utländsk brottmålsdom varigenom den dömde har erhållit villkorligt anstånd med ådömande av straff eller verkställighet av frihetsstraff eller på annat liknande sätt ålagts att under en prövotid undergå kriminalvård i frihet, för svensk del skyddstillsyn och fängelse sedan den dömde har villkorligt frigivits, från Sverige till ett annat land och vice versa.
• utländsk brottsmålsdom avseende frihetsberövande påföljd, sedan den dömde enligt beslut i den främmande staten har frigivits villkorligt eller annars överförts till kriminalvård utom anstalt.
För det andra kan samarbetet avse verkställighet i främmande stat av svensk dom på skyddstillsyn eller svensk dom på fängelse, sedan den dömde enligt beslut här i landet har frigivits villkorligt.
Lagen bygger på den europeiska konventionen om övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer. Beslut om verkställighet av svensk dom i utlandet fattas av KVS. Ett avslagsbeslut får överklagas till regeringen. Beslut om verkställighet i Sverige fattas efter ansökan av behörig myndighet i den andra staten av regeringen.
I lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål finns bestämmelser som under vissa förutsättningar medger överförande av frihetsberövande från eller till Sverige för förhör i samband med en förundersökning eller en rättegång. En ansökan om överförande prövas av regeringen. Beträffande ansökan från stat som är medlem i Europeiska Unionen eller från Norge sker dock prövningen av åklagare. Chefen för Justitiedepartementet kan vidare medge tillstånd för transport genom Sverige av en frihetsberövad person.
Den 1 januari 2004 trädde EU-rådets rambeslut (2002/584/RIF av den 13 juni 2002) om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna i kraft. I arresteringsordern finns vissa bestämmelser om straffverkställighet vid överlämnande av en eftersökt person från eller till ett annat medlemsland i EU.
SOU 2005:54 Internationella åtaganden
205
Bestämmelser om överlämnande från Sverige finns i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder och förordningen (2003:1179) med samma namn. Beträffande överlämnande till Sverige finns bestämmelser i förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
Med arresteringsorder förstås enligt nämnda lag ett rättsligt avgörande med begäran om att en myndighet i en annan stat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd. I lagen finns bl.a. regler om att särskilda villkor för överlämnande får ställas. Exempelvis får som villkor vid överlämnande för lagföring ställas att den utfärdande myndigheten lämnar garantier för att den eftersökte kommer att återföras till Sverige för verkställighet.
Tingsrätten beslutar efter framställning från åklagaren frågan om överlämnande och kan ge tillstånd till utländsk myndighet att lagföra eller straffa den som har överlämnats även för gärningar som inte omfattas av överlämnandet (utvidgat överlämnande) eller att överlämna personen till en annan medlemsstat i EU (vidareutlämnande).
Om rätten på vissa grunder avslagit en begäran om överlämnande skall ansvarig myndighet besluta om överförande för verkställighet av påföljden till Sverige. Beslut skall också fattas när någon återförs i enlighet med ett villkor om verkställighet här. Om det krävs för att verkställigheten skall kunna ske här får den ansvariga myndigheten i samband med beslutet meddela de föreskrifter som behövs eller överlämna åt åklagare att göra framställning till tingsrätten om att en ny påföljd skall bestämmas. I sistnämnda fall skall rätten bestämma en frihetsberövande påföljd som motsvarar den utländska påföljden. Frihetsberövanden som föregått domen skall beaktas. Den nya påföljden får inte vara strängare än den utländska påföljden. När påföljden i Sverige skall verkställas eller kan antas komma att verkställas som fängelse är KVS ansvarig myndighet.
Om någon ny påföljd inte skall bestämmas skall det beslutas att verkställigheten genast skall påbörjas. Genom en hänvisning till reglerna i internationella verkställighetslagen (1972:260) gäller ifråga om verkställigheten vad som är föreskrivet om verkställighet av påföljd som ådömts genom svensk domstols lagakraftägande dom.
Internationella åtaganden SOU 2005:54
206
Har en ny påföljd bestämts skall verkställigheten påbörjas så snart domen vunnit laga kraft, om inte annat förordnats. Eftersom det är fråga om ett svenskt avgörande blir svenska verkställighetsregler tillämpliga.
En svensk arresteringsorder får utfärdas av åklagare. Efter lagakraftvunnen dom skall åklagaren pröva om förutsättningar för återförande av den dömde för verkställighet i det andra landet är uppfyllda, om sådant villkor ställts. Skall återförande ske är det KVS som skall se till att verkställigheten av påföljden överförs till den andra medlemsstaten, att personen förs dit och att den andra staten underrättas. Polisen kan lämna erforderligt biträde. Om en begäran om överlämnande enligt en svensk arresteringsorder har avslagits på den grunden att den andra medlemsstaten övertar verkställigheten av påföljden skall KVS se till att verkställigheten överförs till den andra staten.
4.4 Straffrättsligt samarbete inom EU
I 1991 års fördrag om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget) lades grunden för ett närmare samarbete i inrikes och rättsliga frågor. Samarbetet omfattar bl.a. straffrätt, inbegripet vissa frågor rörande verkställighet av straffrättsliga påföljder. För beslut på EUnivå i straffrättsliga frågor krävs än så länge att alla medlemsländer är överens. Samarbetet ligger således fortfarande inom EU:s s.k. tredje pelare.
Med den nya konstitution som är tänkt att träda i kraft den 1 november 2006 – om samtliga medlemsländer godkänner den – skall dock pelarstrukturen avskaffas och fler beslut kunna fattas med kvalificerad majoritet, inte minst inom området för straffrättsligt samarbete. I den nya konstitutionen blir vidare den stadga om grundläggande rättigheter som EU beslutade år 2000 en del av fördraget. Innehållet i denna stadga motsvarar i huvudsak det i Europakonventionen, men omfattar också sociala och ekonomiska rättigheter. Enligt konstitutionen skall EU också ansluta sig till Europakonventionen.
EU-kommissionen har den 30 april 2004 presenterat en grönbok (KOM 2004-334) om tillnärmning, ömsesidigt erkännande och verkställighet av straffrättsliga påföljder i EU. Grönboken innehåller inte några konkreta förslag till nya regler inom EU. Syftet med grönboken är att analysera om nationella skillnader i fråga om
SOU 2005:54 Internationella åtaganden
207
påföljderna utgör ett hinder för att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa samt för rättsligt samarbete. Avsikten är dock inte att föreslå en likriktning av samtliga straffrättsliga påföljder inom EU. Kommissionen vill istället kartlägga de skillnader som kan få negativa konsekvenser och de gränser som måste läggas fast för att ett europeiskt rättsområde skall kunna genomföras.
Kommissionen anser att det kan krävas en harmonisering av påföljder för att undvika att brottslingar väljer att etablera sig i en medlemsstat där de inte lagförs eller får ett lindrigare straff. Inom vissa områden konstaterar kommissionen att det är svårt att tänka sig en tillnärmning. Det gäller t.ex. regler om permission och frigång (day release). Man kan dock tänka sig att ta initiativ till EU-regler i bl.a. följande fall.
Livstidsstraff skulle kunna avskaffas eller ändras inom EU. Kommissionen hänvisar till de olika ländernas praxis och att livstidsstraffet i vissa länder kan bli kortare än ett tidsbestämt straff i ett land som saknar livstidsstraff. Livstidsstraffen skulle kunna tidsbestämmas till som högst 20–30 år eller omprövas med jämna mellanrum.
Användningen av vissa alternativa påföljder kan främjas genom informations- och erfarenhetsutbyte på EU-nivå samt riktlinjer för god praxis. Man kan också tänka sig att föreslå minimiregler för påföljdens varaktighet, villkor, kontroll och sanktioner för misskötsamhet. Även frågan om hur brottsoffers intressen skall beaktas kan ingå.
Kommissionen anser vidare att det är nödvändigt med en tillnärmning av medlemsstaternas regler om vid vilken tidpunkt som villkorlig frigivning kan komma ifråga. Förutom minimitiden skulle en sådan tillnärmning kunna reglera kriterier för beviljande av villkorlig frigivning, förfarandet, villkor för övervakningen, prövotidens längd, sanktioner vid misskötsamhet, rättssäkerhetsgarantier och hur brottsoffrens intressen skall tillvaratas.
SOU 2005:54 Allmänna utgångspunkter för den nya lagen
219
Slutligen vill kommittén framhålla att flera spektakulära rymningar har ägt rum från våra anstalter under senare år. Det är viktigt att framhålla att de åtgärder som behöver vidtas för att förhindra detta inte i onödan får inverka på behandlingen av den stora majoritet av intagna som inte behöver extra restriktioner.
5.2 Lagens tillämpningsområde och innehåll
Kommitténs bedömning: Den nya lagen skall reglera verkställighet av samtliga domar till fängelse och skyddstillsyn samt föreskrifter om samhällstjänst. Verkställighet av sådana domar och föreskrifter skall dock kunna överföras till ett annat land enligt annan särskild reglering.
Den nya lagen kan tillämpas också vid verkställighet av straffrättsliga påföljder som meddelats utomlands om det följer av särskilda bestämmelser.
Lagen skall även gälla fängelsestraff som förvandlingsstraff för böter och efter undanröjande av skyddstillsyn och villkorlig dom.
Lagen skall inte innehålla några bestämmelser om kriminalvårdens organisation. Det skall dock anges i lagen att kriminalvården ansvarar för verkställigheten.
5.2.1 Behovet av en samlad verkställighetsreglering
Den nya lag som kommittén har att föreslå skall enligt direktiven reglera verkställigheten av samtliga kriminalvårdspåföljder. Med kriminalvårdspåföljder avses de påföljder som kriminalvårdsmyndigheterna har till uppgift att verkställa. Idag gäller detta dom till fängelse och skyddstillsyn. När villkorlig dom har förenats med samhällstjänst är kriminalvården också ansvarig för att verkställa föreskriften om samhällstjänst. Den nya lagen skall således reglera verkställighet av dom till fängelse och skyddstillsyn samt föreskrift om samhällstjänst.
Idag finns inte någon samlad reglering vad gäller verkställighet av fängelsestraff. Under verkställigheten i anstalt gäller KvaL medan verkställigheten efter villkorlig frigivning regleras i brottsbalkens tredje avdelning tillsammans med regler om samhällstjänst och skyddstillsyn. Vid verkställighet av fängelsestraff genom intensiv-
Allmänna utgångspunkter för den nya lagen SOU 2005:54
220
övervakning med elektronisk övervakning gäller IövL. Förvaras den dömde i häkte under verkställigheten gäller behandlingslagen. Verkställighetsföreskrifter finns även i strafftidslagen. Brottsbalkens bestämmelser om samhällstjänst och skyddstillsyn är uppblandade med riktlinjer till domstolar och övervakningsnämnder och någon särskild lag för verkställighet av frivårdspåföljder finns således inte. Lagarna kompletteras av olika förordningar och kriminalvårdens föreskrifter.
Det splittrade regelverket medför svårigheter att överblicka de olika verkställighetsformerna och kan leda till tillämpningsproblem. Till detta kommer att likartade frågor har lösts på skilda sätt i olika lagar. Den tidigare strikta uppdelningen av organisationen för kriminalvård i anstalt respektive i frihet har också försvunnit. Även om det fortfarande råder en klar gräns mellan det praktiska arbete som utförs av vårdare på anstalterna och frivårdsinspektörer är tanken att arbetet skall präglas av samsyn och med den dömdes hela verkställighet i fokus.
Genom en mer samlad reglering för verkställigheten av fängelsestraff kan på ett tydligare sätt betonas att verkställigheten inte är avslutad när villkorlig frigivning från anstalt äger rum. För detta talar också frivårdspåföljdernas karaktär av alternativ till fängelsestraff och möjligheten att omvandla påföljden till fängelsestraff.
Någon anledning att ha kvar rena verkställighetsföreskrifter i brottsbalkens tredje avdelning finns inte heller. Domstolarna har visserligen idag kvar en viss möjlighet att närmare bestämma hur verkställigheten av kriminalvården i frihet skall gå till. Någon formell tillsyn över frivården motsvarande den som övervakningsdomstolarna tidigare utövade (se avsnitt 29.1) finns dock inte kvar. Inte heller övervakningsnämnderna, vars domstolsliknande verksamhet regleras i brottsbalken, utövar längre någon tillsyn över frivården utan fungerar mer som en besluts- och överprövningsinstans vid vissa ingripande beslut.
Sammanfattningsvis finns det enligt kommitténs mening goda skäl att samla de splittrade bestämmelserna om verkställighet av olika kriminalvårdspåföljder till mer enhetliga bestämmelser i en sammanhållen lag. Detta innebär bl.a. att KvaL och IövL upphör att gälla och att verkställighetsreglerna lyfts bort från brottsbalken.
Strafftidslagen innehåller bestämmelser om hur dom på fängelse befordras till verkställighet och hur tiden för sådan verkställighet skall beräknas. Dessa bestämmelser skulle i och för sig också kunna överföras till den nya lagen. Kommittén lämnar dock inte något
SOU 2005:54 Allmänna utgångspunkter för den nya lagen
221
sådant förslag. Skälet till detta är att bestämmelserna i strafftidslagen är i behov av en genomgripande översyn som kommittén ej haft utrymme att göra. Kommittén har inte heller ansett det helt nödvändigt att ta in bestämmelserna i den nya lagen. Strafftidslagen bör således fortsätta att gälla. Kommittén kommer dock i den fortsatta framställningen att ta upp några frågor som idag regleras i strafftidslagen.
5.2.2 Den nya lagen skall enbart omfatta kriminalvårdspåföljder
Det skulle kunna ifrågasättas om den nya lagens tillämpningsområde borde omfatta även verkställighet av andra straffrättsliga reaktioner på brott, såsom böter, villkorlig dom och överlämnande till särskild vård. I sådant fall kunde den samlade regleringen införas som en fjärde avdelning i brottsbalken istället för som en särskild kriminalvårdslag.
Idag finns de grundläggande bestämmelserna om verkställigheten av dessa påföljder i följande lagar.
Tabell 5.1
Böter bötesverkställighetslagen (1979:189) Socialtjänstpåföljd socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
2
Sluten ungdomsvård lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Missbruksvård lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
3
Rättspsykiatrisk vård lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.
4
Villkorlig dom brottsbalken.
2
Ungdomsbrottutredningen har i sitt betänkande Ingripanden mot unga lagöverträdare
(SOU 2004:122) föreslagit att överlämnande till socialtjänsten benämns socialtjänstpåföljd med särskilda bestämmelser i 32 kap. brottsbalken och att nya lagar införs dels om verkställighet av ungdomstjänst och dels om verkställighet av sluten ungdomstjänst.
3
Regeringen har i prop. 2004/05:123 Stärkt rättsäkerhet och vårdinnehåll i LVM-vården
m.m. föreslagit förändringar i 1988 års LVM. Förändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2005.
4
Psykansvarskommittén har föreslagit omfattande förändringar av påföljden och verkställigheten i betänkandet Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3).
Allmänna utgångspunkter för den nya lagen SOU 2005:54
222
Genom att lägga många av nu berörda bestämmelser i den nya lagen eller i brottsbalkens fjärde avdelning skulle en samlad verkställighetsreglering kunna åstadkommas för samtliga straffrättsliga påföljder. Det är dock tveksamt om det skulle finnas något att vinna med en så omfångsrik lag. Risken är att lagen blir så omfattande och svår att överskåda att den medför tillämpningsproblem. Den skulle också komma att rikta sig till vitt skilda myndigheter och målgrupper. Vidare omfattar vård inom socialtjänsten och av missbrukare även dem som inte gjort sig skyldiga till brott och sådan vård kan därför inte regleras uttömmande i lagen. Det samband som motiverar att de villkorade frihetsstraffen, skyddstillsyn och samhällstjänst, regleras tillsammans med fängelse saknas också i praktiken vid böter, villkorlig dom och överlämnande till särskild vård. Enligt kommitténs mening är det därför tveksamt om det finns något egentligt behov av att reglera även verkställighet av böter, villkorlig dom och överlämnande till särskild vård i brottsbalken eller den nya lagen. Det faller inte heller inom ramen för kommitténs uppdrag att föreslå en sådan reglering.
Den nya lagen bör således inte reglera verkställighet av några andra påföljder än fängelse och skyddstillsyn samt föreskrifter om samhällstjänst.
5.2.3 Lagen skall gälla även vid fängelse som förvandlingsstraff för böter och efter undanröjande av skyddstillsyn och villkorlig dom
Enligt 15 § bötesverkställighetslagen kan böter på talan av åklagare förvandlas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader. Det är enligt vad kommittén erfarit mycket sällsynt – om det överhuvudtaget sker – att denna bestämmelse tillämpas. Möjligheten till förvandlingsstraff för böter borde kanske därför slopas. Det ankommer dock inte på kommittén att lämna något sådant förslag. Kommittén har därför att utgå från rådande ordning i detta avseende. Bestämmelserna i den nya lagen om den som döms till fängelse bör därför – i enlighet med nuvarande 1 § andra stycket KvaL – gälla också efter beslut om fängelse som förvandlingsstraff för böter. Samma sak bör gälla vid beslut om fängelse efter undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn.
SOU 2005:54 Allmänna utgångspunkter för den nya lagen
223
5.2.4 Lagens tillämpning vid förvaring i häkte
Inledningsvis bör framhållas att kommittén av tidsskäl inte har gått närmare in på frågan om vilket regelverk som bör gälla för dem som verkställer fängelsestraff på häkte.
Att antalet personer som verkställer fängelsestraff på häkte har ökat hänger samman med den ökade beläggningen på anstalterna. Det torde dock inte helt gå att undvika även med en lägre beläggningsgrad att en dömd person får vänta något på en lämplig placering. Enligt ett JO-avgörande (beslut 2004-06-30, Dnr 2449-2003, Initiativärenden om platsbristen vid häkten och anstalter) bör väntetiden i häkte normalt inte överstiga en vecka. Detta bör enligt kommittén vara en målsättning. Oavsett vilket regelverk som tillämpas är det viktigt att den dömde så snart som möjligt får en lämplig placering. Kommittén vill även framhålla vikten av att verkställighetsplaneringen inleds redan under verkställigheten på häkte.
Om de regler som gäller i anstalt även skall gälla för dem som verkställer fängelsestraff i häkte torde det innebära kostnadsökningar. Dels måste häkteslokalerna anpassas och dels krävs en personalförstärkning för att klara bl.a. den ökade sysselsättningen, gemensamheten och hanteringen av utevistelser m.m.
Möjligen kan det anses mest logiskt att det avgörande för vilket regelverk som skall vara tillämpligt är var i verkställighetskedjan den dömde befinner sig och inte var han eller hon befinner sig rent fysiskt. I detta sammanhang bör dock beaktas att häktesreglerna nu ses över av Utredningen om en ny häkteslag (Ju 2005:01). Det kan vara så att resultatet av den utredningen kommer att innebära att de skillnader mellan regelverken som finns i dag, om inte försvinner, så i vart fall minskar. I avvaktan på den utredningen anser kommittén att det inte finns anledning till att göra den djupgående analys som skulle krävas för att ta ställning i frågan.
5.2.5 Lagen skall inte innehålla bestämmelser om kriminalvårdens organisation
Kommitténs lagförslag skall enligt direktiven vara organisationsoberoende och inte bygga på att kriminalvården har en viss myndighetsstruktur. Enligt kommitténs mening bör lagen i möj-
Allmänna utgångspunkter för den nya lagen SOU 2005:54
224
ligaste mån inte heller innehålla några generella bestämmelser om kriminalvårdens inre organisation och struktur.
Kriminalvården har genom åren med återkommande mellanrum omorganiserats. För närvarande pågår ett arbete med att sammanfoga de olika kriminalvårdsmyndigheterna till en enda myndighet den 1 januari 2006. Det finns anledning anta att kriminalvårdens organisation i takt med förändrade krav och förutsättningar kommer att behöva förändras även i framtiden. Om detta skall kunna ske på ett smidigt och effektivt sätt bör regler om kriminalvårdens organisation inte ges i den nya lagen utan i förordning och myndighetsföreskrifter.
Generella bestämmelser om kriminalvårdens organisation samt uppgifter och mål finns för närvarande i regeringens förordning (1990:1018) med instruktion för Kriminalvårdsverket. Regeringens styrning av organisationen sker genom de regleringsbrev som regeringen utfärdar under varje budgetår. I Kriminalvårdsverkets arbetsordning, som gäller för samtliga myndigheter inom kriminalvården, ges närmare bestämmelser om organisationen.
Det finns idag också åtskilliga bestämmelser i lagar och förordningar som föreskriver att kriminalvården skall ha en viss organisation eller förutsätter att kriminalvården organiserats på ett visst sätt. Kommitténs förslag skall dock vara organisationsoberoende och i den fortsatta framställningen har kommittén som utgångspunkt att bestämmelser som föreskriver eller förutsätter en viss organisation inte skall ges i den nya kriminalvårdslagen.
Det bör dock klargöras i lagen att kriminalvården ansvarar för verkställigheten. Med kriminalvården avses alla de myndigheter som idag ryms inom kriminalvårdsverket. Kriminalvården kommer enligt vad kommittén erfarit också att bli benämningen på den nya myndighet som den 1 januari 2006 skall ersätta de nuvarande myndigheterna inom kriminalvårdsverket. Kommittén använder sig därför i lagtexten av denna benämning. Därmed kan bestämmelserna i bl.a. 26 kap. 12 § brottsbalken om att övervakningen efter villkorlig frigivning och kriminalvården i frihet i övrigt bedrivs under ledning av den lokala kriminalvårdsmyndigheten och i 2 § KvaL om att KVS leder och har inseende över kriminalvården i anstalt utgå.
SOU 2005:54 Allmänna utgångspunkter för den nya lagen
225
5.2.6 Överförande av verkställighet från och till Sverige
Samtliga svenska domar och beslut till en kriminalvårdspåföljd skall verkställas enligt bestämmelserna i den nya kriminalvårdslagen. Den nya lagen skall alltså exklusivt reglera verkställighet av sådana domar och beslut. Det finns dock idag möjlighet att överföra verkställigheten av det svenska avgörandet till ett annat land. Den möjligheten bör givetvis gälla även i framtiden. Samma sak gäller möjligheten att i Sverige verkställa en utländsk straffrättslig påföljd.
Reglerna för överförande av verkställighet, som inte skall förväxlas med utlämning för utredning och lagföring av brott, finns i ett flertal konventioner samt följande lagar och förordningar:
• lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom,
• lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,
• lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet,
• lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder,
• förordningen (2003:1179) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, och
• förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
Sverige har också ingått bilaterala avtal med andra länder, såsom Thailand och Kuba, som möjliggör överförande av verkställighet.
Sverige kan också komma att verkställa straff som dömts ut av Internationella brottmålsdomstolen samt FN-tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt i f.d. Jugoslavien och Rwanda. De svenska bestämmelserna finns i lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen och förordningen (2003:69) med samma namn samt i lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt.
Det finns således redan idag åtskilliga bestämmelser som medför att svenska påföljder kan verkställas utomlands och att utländska påföljder kan verkställas i Sverige. Även om verkställighet som regel skall äga rum i det land där brottet begåtts och påföljden dömts ut kan den ökade rörligheten över nationsgränser antas
Allmänna utgångspunkter för den nya lagen SOU 2005:54
226
medföra att reglerna om överförande av verkställighet kommer att få ökad betydelse.
På grund av den ökade rörligheten kan fler personer med utländsk bakgrund komma att vilja överföras till sina hemländer för verkställighet av en i Sverige utdömd påföljd liksom utomlands dömda personer med svensk bakgrund kan vilja bli överförda till Sverige för verkställighet här. Närhetsprincipen kan utgöra skäl för att tillmötesgå sådana önskemål från den dömde. Det kan också ligga i svenska intressen att verkställigheten av svenska påföljder äger rum i hemländerna, i vart fall om det kan säkerställas att verkställigheten utomlands fullgörs på motsvarande sätt som i Sverige.
Inom EU pågår också ett arbete som syftar till ömsesidigt erkännande av medlemsländernas brottmålsdomar och tillnärmning av regler om verkställighet av straffrättsliga påföljder. I förslaget till ny konstitution för Europa, som är tänkt att träda i kraft den 1 november 2006, sägs också att det skall föreskrivas europeiska lagar och ramlagar om bl.a. hur det straffrättsliga samarbetet mellan myndigheter inom ramen för verkställighet av beslut skall underlättas. Om detta blir verklighet kan överförande av verkställighet inom EU antas ske betydligt mer frekvent än vad som idag är fallet.
Med hänsyn till bestämmelserna i den europeiska arresteringsorder som nyligen trädde ikraft kan för övrigt också antas att överförande av verkställighet kommer att ske i utökad omfattning redan de närmaste åren.
För att peka på möjligheten till överförande av verkställighet utomlands bör i den nya lagen erinras om att det finns särskilda bestämmelser om detta. Vid överförande av verkställighet av en utländsk brottmålsdom till Sverige kommer svensk verkställighetslagstiftning som regel att bli tillämplig under verkställigheten. Detta bör klargöras i den nya lagen.
Det är inte omöjligt att regleringen om överförande av verkställighet i framtiden kan föras in i kriminalvårdslagen. Innan så kan bli fallet bör en särskild översyn göras av dagens reglering och de frågor som är förknippade med överförande av verkställighet till och från Sverige. Det faller inte inom ramen för kommitténs arbete att göra en sådan översyn.
Kommittén vill dock i detta sammanhang erinra om att det av dagens reglering inte klart framgår i vad mån verkställigheten av en föreskrift om samhällstjänst kan överföras till andra länder, t.ex. i
SOU 2005:54 Allmänna utgångspunkter för den nya lagen
227
Norden. Enligt vad kommittén erfarit förekommer det inom vissa frivårdsdistrikt ett utbyte med myndigheter i Norge om överförande medan andra frivårdsdistrikt anser att nuvarande lagreglering inte medger detta. Det skulle enligt kommitténs mening kunna vara lämpligt att införa en bestämmelse som klargjorde att verkställighet av föreskrifter om samhällstjänst får överföras till i vart fall andra nordiska länder. Det får dock anses falla utanför ramen för kommitténs arbete att föreslå en sådan lagändring.
229
6 Kriminalvården och samhället
6.1 Bakgrund
Sedan lång tid har det ansetts vara av central betydelse för en framgångsrik kriminalvård att dömda inte skall isoleras från samhället utanför anstalterna. Betydelsen av ett effektivt samarbete mellan olika myndigheter har observerats särskilt, inte minst i förarbetena till 1974 års KvaL.
I dessa förarbeten slogs fast att den som var intagen i anstalt i princip skulle ha rätt till samhällets stöd- och hjälpinsatser i samma utsträckning som andra medborgare. Kriminalvården skulle därvid utnyttja de resurser för resocialiseringändamål som samhället ställer till förfogande för sina medlemmar i allmänhet, om inte praktiska och organisatoriska förhållanden hindrade detta. Det framhölls dock att kriminalvården måste ta det primära ansvaret för stödåtgärderna när samhällsskyddet kräver det.
Kriminalvården skulle således ta huvudansvaret om den dömde omhändertagits på sådant sätt att det hindrade andra myndigheters medverkan eller när stödinsatserna uteslutande har sin grund i kriminalvårdens rehabiliterande uppgift. Vissa grupper av intagna, främst långtidsdömda som betraktades som farliga, ansågs inte helt kunna få tillgång till de stöd- och vårdinsatser som utgör rättigheter för andra medborgare. För att undvika risken för särbehandling av de intagna betonades vikten av att KVS och andra statliga och kommunala organ träffade generella överenskommelser om olika samarbets- och gränsdragningsfrågor.
Den avvägning som måste göras mellan intresset att i förhållandevis fria former rehabilitera den intagne och samhällets säkerhetsintresse betonades i lagstiftningsarbetet. Vidare framhölls att det borde framgå av lagen att frivården i möjlig mån skall delta i rehabiliteringsarbetet redan under den intagnes anstaltsvistelse och att kriminalvårdsarbetet måste bedrivas i nära samverkan med andra
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
230
myndigheter och organ. Detta ledde till bestämmelserna i 4–5 §§ KvaL om frigivningsförberedelser och samverkan som i stort sett fortfarande gäller.
I lagstiftningsärendet uttryckte Justitieutskottet farhågor för samarbetet mellan olika myndigheter. Utskottet ansåg att dittillsvarande erfarenheter visade ett klart behov av fastare former för samarbetet mellan samhällets olika vårdgrenar. Tillkomsten av bestämmelsen i 5 § undanskymde enligt utskottets mening problem om ansvarsfördelning och kostnadsfördelning mellan olika vårdområden. Utskottet framhöll vikten av att uppmärksamhet ägnades åt utarbetandet av speciella former på lokal, regional och central nivå för kontakt och samverkan. Dessutom borde frågeställningar om ansvars- och kostnadsfördelning klarläggas så att inte samarbetet försvåras av oklarheter i sådana avseenden. En helhetslösning ansågs inte kunna nås enbart genom ett intensifierat samarbete mellan berörda organ. Istället krävdes enligt kommittén överväganden om riktlinjer i stort för skilda samarbetsformer och de olika frågeställningarna behövde sättas in i ett större sammanhang som gällde samhällets samlade insatser mot brott.
Ungefär samtidigt som arbetet med att ta fram KvaL pågick inrättades BRÅ som en fristående myndighet (den 1 juni 1974). BRÅ fick till uppgift att just verka för en sådan samordning av samhällets och enskildas insatser mot brott som Justitieutskottet uttalade sig om. I förarbetena anfördes att myndigheten borde följa och fördjupa den samordning som skedde mellan kriminalvårdsmyndigheterna samt socialvårds-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena. BRÅ tog också initiativ till en sådan samordning. Med åren avtog dock samordningsarbetet och BRÅ:s samordnande roll i det brottsförebyggande arbetet blev allt mindre.
Mot slutet av 1980-talet togs beslut om att andra myndigheter inte skulle vara representerade i BRÅ:s styrelse. Istället inrättades inom BRÅ en särskild samverkansdelegation med företrädare för bl.a. DV, RÅ, KVS och Brottskadenämnden. Delegationen fick inte någon samverkande eller samordnande roll i praktisk mening, utan inriktade sig främst på kunskaps- och informationsverksamhet.
Regeringen uttalade i prop. 1992/93:170 att BRÅ borde utvecklas till ett kvalificerat expertorgan i kriminalpolitiska frågor under regeringen. Huvudansvaret för det praktiska brottsförebyggande arbetet låg enligt regeringen på andra myndigheter än BRÅ, i huvudsak polisen. Det ansågs därför naturligt att polisen skulle ta ett större ansvar för samordningen av de brottsföre-
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
231
byggande åtgärderna. Enligt regeringens mening fanns det då inte längre samma behov för BRÅ att ha en fast organisation i form av en särskild samverkansdelegation. Regeringen ansåg därför att den borde avvecklas, vilket också skedde. I den nya instruktion som BRÅ fick den 1 juli 1993 gavs inte BRÅ någon uttrycklig samordnande eller samverkande uppgift.
I Frivårdskommitténs (SOU 1981:90) delbetänkande Frivårdspåföljder framhölls att frivårdens hjälpande uppgift måste ses som en kompromiss mellan normaliseringsprincipen och de faktiska förhållanden som gör särskilda hjälpåtgärder ofrånkomliga för kriminalvårdens klienter. I praktiken förmedlar frivården inte bara kontakt med andra samhällsorgan, utan försöker genom intensiv övertalning få dessa organ att ta sig an kriminalvårdsklienterna. För denna övertalningsverksamhet erfordras ändamålsenliga rutiner av både formell och informell art. Hur dessa rutiner skulle se ut ansågs av kommittén bäst bedömas av administrerande och verkställande myndigheter inom kriminalvården och andra samhällsorgan. Om frivårdens hjälpinsatser skulle upphöra och frivårdsklientelets på lika villkor skulle konkurrera med andra, riskerar de att komma sist i kön, eftersom de har svårt att hitta i samhället och få sina behov tillgodosedda. Detta ansågs utgöra förklaringen till den positiva särbehandling av frivårdsklienter som utgör ett undantag från normaliseringsprincipen. Behovet av denna särbehandling skulle enligt Frivårdskommittén bestå.
I prop. 1982/83:85 anslöt sig dep.chefen i allt väsentligt till de nyss nämnda synpunkterna. Justitieutskottet anförde vid riksdagsbehandlingen att frågan om i vilken utsträckning det finns anledning att bygga ut ett mera formbundet samarbete med andra myndigheter, t.ex. socialtjänsten, liksom frågan om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna kontinuerligt fick bevakas framförallt från KVS sida. Utskottet ansåg att det härutöver inte behövdes något särskilt uttalande från statsmakternas sida.
Fängelseutredningen ansåg i sitt huvudbetänkande (SOU 1993:76) Verkställighet av fängelsestraff att de intagna i allt väsentligt får den samhällsservice som omständigheterna tillåter och att normaliseringsprincipen borde gälla även i fortsättningen.
Anstaltspersonalen skall således även i fortsättningen klarlägga de intagnas behov av kontakter med olika institutioner i samhället och förmedla de erforderliga kontakterna. Härefter ankommer det på de olika samhällsorganen utanför anstalterna att tillhandahålla de åtgärder som erfordras på samma villkor som för andra vård- eller hjälpsökande.
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
232
Dessa samhällsorgan har också att svara för kostnaderna för åtgärderna. Skulle förhållandena vara sådana att kriminalvårdens ansvar för att en intagen inte avviker eller begår nya brott berörs, måste kriminalvården givetvis ta ansvaret härför. Sålunda måste kriminalvården exempelvis stå för bevakningen av en intagen som vårdas på ett sjukhus i den allmänna sjukvården.
För många intagna, dock inte långtidsdömda på riksanstalter, innebar 1974 års kriminalvårdsreform en öppnare anstaltsmiljö med bättre möjligheter till besök från utomstående och tillfällig vistelse utanför anstalt. Som tidigare antytts var ett skäl till detta att låta de intagna på ett bättre sätt komma i åtnjutande av samhällets service och stödåtgärder samt förbereda de intagna för en samhällsanpassad tillvaro efter straffets fullgörande.
Under 1980- och 1990-talen gavs också större möjligheter till verkställighet av kriminalvårdspåföljder i frihet och vistelse utanför anstalt, bl.a. genom införande av regler om kontraktsvård, samhällstjänst och IÖV. Även en del av de som dömdes till långa fängelsestraff gavs större möjligheter att upprätthålla en god kontaktyta mot samhället.
Med anledning av kritik från Riksrevisionsverket och de s.k. Malexander-morden beordrade generaldirektören för Kriminalvårdsstyrelsen i en skrivelse den 18 juni 1999 samtliga myndighetschefer att omedelbart förvissa sig om att man hade erforderlig kontroll över långtidsdömdas utevistelser. KVS tillsatte också en arbetsgrupp, 1999 års permissionsutredning, som i januari 2000 lämnade rapporten Långtidsdömdas utevistelser.
Enligt rapporten fanns det brister i det dåvarande regelverket och den praktiska tillämpningen. Lagstiftningen på området ansågs tillfredsställande, men Kriminalvårdsstyrelsens föreskrifter borde i vissa delar arbetas om. Den främsta kritiken gällde att den praktiska tillämpningen av regelverket varit alltför generös samt att det förelegat brister i intern planering, kontroll och uppföljning. Enligt arbetsgruppen krävdes det stramare tillämpning, bättre kontroll och minskad volym av utevistelser.
Rapporten ledde till en rad ändringar i KVS tillämpningsföreskrifter om vistelse utanför anstalt och strängare villkor för de långtidsdömda.
Den förändrade situationen för de långtidsdömda har under de senaste åren bidragit till fokusering på frågor om förhållandet mellan kriminalvården och samhället. Det har bl.a. påtalats att det
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
233
bör undvikas att en intagen blir villkorligt frigiven utan grundliga frigivningsförberedelser efter att under många år ha vistats i anstalt.
I KVS rapport Frigivningsförberedelser (2000) föreslogs bl.a. att tydligare ansvarsgränser mellan olika huvudmän bör framgå av lag och att kontaktpersoner mellan olika myndigheter bör utvecklas som ett sätt att garantera samarbete. I BRÅ:s rapport (2001:2) Från anstalt till livet i frihet, Efter muck, ansåg författarna att kriminalvården bör finna bättre former för att utveckla samarbetet mellan anstalt och frivård i syfte att underlätta övergången till ett liv i frihet samt att frivården skulle kunna ha en samordnande roll när det gäller samverkan mellan olika myndigheter som handlägger ärenden rörande frivårdens klienter. I rapporten sägs också att sekretess mellan socialtjänsten och frivården medför att klienterna måste ge sitt samtycke till att frivården skall kunna kontakt ta kontakt med socialtjänsten.
I samband med att det den 1 oktober 2001 infördes möjlighet att få vistas utanför anstalt genom fotboja även mot slutet av strafftiden infördes också en bestämmelse i 33 § KvaL om intensifierade och strukturerade frigivningsförberedelser.
I förarbetena anfördes bl.a. att det är de vanliga samhällsorganen som ansvarar för de intagnas behov av arbete, vård, bostad m.m. på samma sätt som för medborgare i allmänhet. Kriminalvården har inte till uppgift att tillgodose sådana behov och har inte heller resurser för detta. Däremot krävs att kriminalvården på ett aktivt sätt verkar för att sådana behov identifieras och, i möjligaste mån, tillgodoses. Detta innebär att kriminalvården måste förmedla kontakter mellan den intagne och olika samhällsorgan men också att kriminalvården måste vara drivande när det gäller att utveckla formerna för samarbetet med de andra huvudmännen.
För alla intagna bör gälla att den aktuella frigivningssituationen utreds och att erforderliga kontakter med andra myndigheter, organisationer och enskilda personer tas. Syftet bör vara att, när behov finns, hjälpa den intagne att bygga upp fungerande nätverk både av social och samhällsstödjande karaktär. I normalfallet är det den intagne som rent faktiskt skall ha kontakterna med andra myndigheter och organisationer. Endast om detta inte är möjligt skall kriminalvårdens personal vara beredd att inta en mer aktiv roll.
I en rapport om hinder och möjligheter inför en bättre frigivning, författad år 2004 av företrädare för RFS och KRIS inom ramen för projektet ”Bättre frigivning”, framhölls att kriminal-
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
234
vården och andra myndigheter, som bör vara aktiva i frigivningsprocessen, skulle kunna använda frivilligkrafter i ännu större utsträckning än vad som sker idag. En lekmannaövervakare eller annan frivilligs insats innebär enligt författarna en kontinuitet i den intagnes liv där många myndighetspersoner kan bytas ut eller skifta från gång till gång. Vidare borde det omgivande samhället göras mer involverat i kriminalvårdens arbete. De instanser som bäst klarar av en uppgift borde utföra den, oavsett om det sker utanför eller innanför murarna. För att detta skulle kunna ske krävs en större tillgänglighet och samspel, både från kriminalvårdens och andra instansers sida, där bl.a. ett ”Visionsrum” kan vara en lösning. Författarna säger vidare att det idag finns betydande brister i samverkan och helhetssyn mellan myndigheternas olika delar samt mellan myndigheter och organisationer i frigivningsprocessen. Detta skapar en fragmentiserad och för den dömde svårförståelig situation vilket utgör ett hinder för integrering i samhället.
Det nyss nämnda Visionsrummet är en idé framtagen av KRIS Stockholm. Syftet med visionsrummet är att motverka den isolering från samhället som sker under anstaltsvistelsen och som medför att den intagne får allt svårare att återvända till ett fungerande socialt liv. Målet är att ”lyfta in samhället” på ett konstruktivt sätt i fängelserna genom att göra det möjligt för olika intresseföreningar, fackföreningar, arbetsgivare, ideell verksamhet och företrädare för andra myndigheter att finnas och synas inne i fängelserna. Visionsrummet skulle öka möjligheten att hitta något som engagerar den intagne. Genom tillgång till internet eller cdskivor skulle flera värdefulla informationskanaler kunna öppnas, t.ex. beträffande aktuell samhällsinformation, jobb, skuldsanering, utbildningar och stöd till fritidsintressen. Idéns upphovsmän föreslår också att en särskild “samhällskoordinator” utses. Denne skulle fungera som länk mellan anstalten och det omgivande samhället och uppdatera informationen i visionsrummet. Det anses inte nödvändigt att visionsrummet är ett rum utan kan också ses som ett förhållningssätt – mer information från omgivande samhälle får ta plats inne på anstalten. Ett rum skulle dock förstärka verksamhetsidén.
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
235
6.2 Överväganden och förslag
6.2.1 Allmänna utgångspunkter
Kommitténs bedömning: Normaliseringsprincipen bör även i fortsättningen fungera som riktlinje i frågor som rör ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter. Någon reglering av normaliseringsprincipen i lag bör dock inte ske.
En dom till en kriminalvårdspåföljd innebär en markering från samhällets sida att den dömdes handlande inte accepteras. Detta får dock inte innebära att samhället på verkställighetsstadiet tar avstånd från den dömde och isolerar honom eller henne från samhället. Ett sådant förhållningssätt skulle innebära ett skadligt moment i påföljden. För många dömda skulle självbilden av utanförskap samt av att känna sig annorlunda och förföljd av andra förstärkas. Den dömde skulle också i högre grad riskera att bli utsatt för andra medborgares missaktning. Detta skulle försvåra för den dömde att i fortsättningen leva ett fungerande socialt och samhällsnyttigt liv utan kriminalitet.
I linje med detta synsätt är det självklart att t.ex. de grundläggande fri- och rättigheterna samt den allmänna rösträtten enligt 1 kap. 9 §, 2 kap. respektive 3 kap 2 § regeringsformen skall omfatta också de som verkställer kriminalvårdspåföljder. En annan sak är att det under verkställigheten kan vara nödvändigt att begränsa vissa fri- och rättigheter.
Av samma skäl bör inte levnadsvillkoren för frihetsberövade i alltför hög grad avvika från de villkor som medborgare i allmänhet lever under i samhället. Som exempel kan nämnas att påtagliga förändringar av den allmänna boendestandarden i samhället bör leda till förändringar även i anstalterna. Som ytterligare exempel kan nämnas att det måste tillses att de intagna följer rutiner som normalt finns i vardagen, t.ex. vad avser sysselsättning, förströelse och hushållning.
Därmed inte sagt att förhållandena på anstalterna bör se likadana ut överallt. I enlighet med vad som annars gäller i samhället bör intagna kunna sträva efter och hoppas på att komma i åtnjutande av bättre förhållanden. Detta förutsätter att förhållandena i viss mån skiljer sig åt mellan olika verksamhetsställen.
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
236
Vidare finns det – som utgångspunkt – inte skäl att ha särskilda regler för de som verkställer en kriminalvårdspåföljd vad gäller det allmännas åtgärder för att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning, för social omsorg och trygghet samt för en god levnadsmiljö. Detta innebär att det bistånd och den service som andra myndigheter än kriminalvården kan erbjuda i regel skall kunna komma de dömda tillgodo under samma förutsättningar och på samma villkor som andra medborgare. De som verkställer en kriminalvårdspåföljd bör i princip inte heller uteslutas från att ta del av det utbud av varor, tjänster och annat som bolag, föreningar, enskilda m.fl. i samhället erbjuder. Denna princip om normalisering av den dömdes villkor under verkställigheten kan emellertid inte gälla oinskränkt. Detta gäller i synnerhet vid verkställighet av fängelsestraff, men även vid verkställighet av t.ex. kontraktsvård och, i mindre mån, andra påföljder.
För den som verkställer fängelsestraff i anstalt kan det inte finnas möjlighet att under samma förutsättningar och på samma villkor som andra medborgare delta i samhällslivet. Detta hänger först och främst samman med att möjligheten till vistelse utanför anstalt under verkställigheten av ett fängelsestraff måste vara begränsad. I annat fall skulle påföljdsformen urholkas och få en helt annan innebörd och skärpa än vad den ger uttryck för. Hänsynen till ordning och säkerhet samt samhällsskydd kräver också att kontakterna med samhället utanför anstalterna är begränsade i olika avseenden. Det kan inte heller helt bortses från att samhällets begränsade resurser kan innebära inskränkningar. Vad som nu sagts om verkställighet i anstalt gäller i viss mån även vid verkställighet genom IÖV och av andra påföljder.
Även om det på grund av olika skäl inte är möjligt för intagna i anstalt att ta del av samhällslivet kan det i viss utsträckning, och med beaktande av kraven på ordning och säkerhet, ges möjligheter för andra myndigheter, organisationer och enskilda att verka i anstalterna.
Vidare är det inte säkert att andra myndigheter kan eller bör ge de som verkställer en kriminalvårdspåföljd samma bistånd och service som andra medborgare får. Det kan nämligen förhålla sig så att kriminalvården är bättre skickad eller lämpad att tillhandahålla vissa former av bistånd eller service. Eller så kan det finnas skäl att avvakta med en viss åtgärd till dess att påföljden helt eller delvis verkställts. De dömdas levnadsförhållanden medför också att det kan behövas särskilda insatser som andra medborgare inte får
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
237
åtnjuta. Även organisatoriska, samhällsekonomiska och fördelningspolitiska skäl har betydelse. En bedömning måste därför ske beroende på vilken insats eller åtgärd som det är fråga om.
Det faller inom kriminalvårdens ansvarsområde att se till att verkställigheten utformas på ett sätt som kan bidra till att den dömde kan leva ett icke-kriminellt och samhällsanpassat liv. Kriminalvården har också ett ansvar för att motverka brott, ordningsstörningar och annan misskötsamhet under verkställigheten. Dessa uppgifter måste kriminalvården utföra i samarbete med bl.a. andra myndigheter.
Som nyss nämnts bör alltså det bistånd och den service som andra myndigheter erbjuder komma de dömda tillgodo under samma förutsättningar och på samma villkor som andra medborgare. Myndigheterna har således skyldighet att ge även dömda bistånd och service. Denna utgångspunkt, ofta benämnd normaliseringsprincipen, har under mycket lång tid varit vägledande för ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter. Så bör vara fallet även i framtiden.
Det måste dock accepteras att de dömda inte alltid kan få samma stöd och service eller att de behöver positivt särbehandlas. Det kan också vara så att andra myndigheter ibland inte kan eller bör svara för åtgärder och insatser under tid som den dömde verkställer en kriminalvårdspåföljd. Detta innebär i så fall att kriminalvården kan behöva ta ett större ansvar eller att ansvaret bör delas mellan olika myndigheter. Ansvarsfördelningen kan också behöva ändras beroende på t.ex. förändringar av myndigheternas organisation.
Normaliseringsprincipen lämpar sig med hänsyn till det sagda inte för reglering i den lag som kommittén har att föreslå. Detta hindrar inte att andra myndigheters ansvar kan klargöras i det regelverk som styr deras verksamhet. Det minskar inte heller kriminalvårdens ansvar för att den dömde får hjälp och stöd av andra myndigheter.
I det följande tar kommittén upp frågan om gränsdragningen mellan kriminalvårdens och andra myndigheters ansvar inom några centrala områden.
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
238
6.2.2 Ansvaret för sysselsättning
Kommitténs bedömning: Arbetsmarknadsverket (AMV) bör ha det huvudsakliga ansvaret för sysselsättningsfrämjande åtgärder. Kriminalvården skall svara för att kontakt etableras mellan den dömde och AMV när den dömde verkställer fängelsestraff i anstalt.
Kriminalvårdens ansvar för den teoretiska vuxenutbildningen på grund- och gymnasienivå i anstalt bör i avvaktan på vidare överväganden vara kvar. I skollagen bör klargöras att kommunernas ansvar för vuxenutbildningen bör omfatta de som är föremål för frigång och andra utslussningsåtgärder.
Sysselsättningsfrämjande åtgärder och yrkesutbildning i anstalt
Kriminalvården har idag ett ansvar för att se till att de som verkställer fängelsestraff i anstalt får lämplig sysselsättning under tiden i anstalt. Det kan röra sig om bl.a. arbete, utbildning och särskild programverksamhet.
Kriminalvården har också ett ansvar för att förbereda den intagne för livet i frihet. I detta ligger att det bör stå klart redan under tiden i anstalt vilken sysselsättning som den intagne skall ha efter frigivningen. Att utreda den intagnes behov och vilka insatser som kan och bör komma ifråga under verkställigheten måste ingå som ett led i kriminalvårdens verkställighetsplanering.
Vidare är den särskilda programverksamhet som kriminalvården bedriver specifik för kriminalvården. Det ankommer därför på kriminalvården att ansvara för arbetsdriften samt den särskilda programverksamheten på anstalterna.
Det huvudsakliga ansvaret för samhällets sysselsättningsfrämjande åtgärder ligger hos AMV.
KVS och arbetsmarknadsmyndigheterna har under mycket lång tid haft ett samarbete rörande sysselsättningsåtgärder för de som dömts till kriminalvårdspåföljder. Från 1970-talet avsatte AMS centralt medel för yrkesutbildningar på ett antal större (riks)anstalter. Under 1990-talet tillkom kortare utbildningar på några mindre anstalter med stöd av medel från LAN. När AMS organiserades om togs de centrala medlen för yrkesutbildningarna bort och ansvaret överflyttades till respektive LAN. Det har framhållits att utbildningen blev något ojämn, eftersom de olika
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
239
länsarbetsnämnderna hade olika policy vad gällde samarbetet med kriminalvården.
I juni 2000 träffades ett nytt avtal mellan KVS och AMS som bl.a. syftade till att klargöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. I avtalet sägs att arbetsförmedlingen för kriminalvårdens klienter kan erbjuda bl.a. vägledningssamtal, ”jobbsökarkurser” samt förberedande och yrkesinriktande utbildningar. Kriminalvården ansvarar för att samarbete etableras på olika nivåer. Sedan 2001 är det de lokala arbetsförmedlingarna som är huvudman och har det ekonomiska ansvaret för yrkesutbildningarna.
AMS svarar endast för yrkesutbildning till de som står till den svenska arbetsmarknadens förfogande. Detta innebär att de som skall utvisas efter avtjänat straff ej kommer i åtnjutande av denna utbildning. Kriminalvården har ansett, att det funnits ett behov av yrkesutbildning för utvisningsdömda och därför i några fall erbjudit yrkesutbildning i egen regi.
Enligt kommitténs mening bör AMS även i fortsättningen ha det huvudsakliga ansvaret för de sysselsättningsfrämjande åtgärder som kan komma ifråga under vistelsen i anstalt. Det kan, i enlighet med myndigheternas avtal, gälla såväl platsförmedling och vägledningssamtal som olika former av utbildningar.
För att AMS skall kunna fullgöra sina skyldigheter måste det dock krävas att den intagne anmäler sitt intresse att få del av de insatser som myndigheten kan erbjuda. Det bör ankomma på kriminalvården att inom ramen för verkställighetsplaneringen ta initiativ till att sådana kontakter knyts.
Det förhållandet att den intagne vistas i anstalt innebär av naturliga skäl att de insatser och åtgärder som AMS kan erbjuda måste få ett något annorlunda innehåll än vad som kan erbjudas andra sökande i samhället. Utbildningen måste i de flesta fall hållas på anstalt och de intagnas möjlighet att hålla kontakt med arbetsförmedlingens handläggare är förhållandevis begränsad jämfört med den som andra medborgare har. Vidare måste utbildningen ta hänsyn till de särskilda villkor som intagna lever under och det är önskvärt att den bidrar till ett samhällsanpassat liv utan kriminalitet.
Tilläggas kan att det inte behöver innebära någon nackdel att åtgärderna sätts in under tid då den enskilde vistas i anstalt. Tvärtom bör tiden i anstalt kunna utnyttjas för att motivera lagöverträdare till åtgärder som de annars inte skulle ha varit benägna att delta i. Även om det inte bör ställas upp något absolut
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
240
hinder bör kriminalvården vara mycket försiktig med att tillhandahålla yrkesutbildning i egen regi. Någon skyldighet för kriminalvården att tillhandahålla sådan utbildning kan med hänsyn till AMS ansvar aldrig föreligga.
Teoretisk utbildning i anstalt
Kriminalvården har för närvarande ansvaret för teoretisk vuxenutbildning på grundskole- och gymnasienivå för de som vistas i anstalt.
Regeringens mål vad gäller vuxnas lärande är att ge alla vuxna möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt, sysselsättning och rättvis fördelning. Kriminalvården hör inte till de statliga myndigheter som skall bidra till att uppfylla målet, utan detta ankommer på olika myndigheter under Utbildningsdepartementet, t.ex Skolverket och Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL).
Teoretisk vuxenutbildning erbjuds av flera huvudmän. Det offentliga skolväsendet för vuxna består av bl.a. kommunal vuxenutbildning (komvux) och svenskundervisning för invandrare (SFI). Det allmänna anordnar också särskilda utbildningsformer som komplettering till det offentliga skolväsendet. Vidare bedrivs vuxenutbildning i privat regi, bl.a. av studieförbund. Det finns dessutom möjlighet för vuxna att genomgå utbildning på universitet eller högskola.
Det offentliga skolväsendet skall ge vuxna tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning. De som erhållit minst utbildning skall få möjlighet att stärka sin ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet.
Komvux består av grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning. Ansvaret för utbildningen vilar hos kommuner och, i viss utsträckning, landsting. Dessa får dock uppdra åt andra att anordna utbildningen. Enligt 11 kap. 10 § skollagen (1985:100) har varje kommuninvånare rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning inom hemkommunen eller i annan kommun, om han saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i grundskolan och är bosatt i landet. Vidare skall
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
241
det enligt 11 kap. 17 § samma lag erbjudas gymnasial vuxenutbildning (inbegripet påbyggnadsutbildning). Varje kommuninvånare är under vissa villkor behörig att delta i den gymnasiala vuxenutbildningen.
SFI syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. Varje kommun är skyldig att se till att SFI erbjuds till den som är bosatt i kommunen och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. Utbildningen skall i princip vara kostnadsfri.
Vad gäller grundläggande och gymnasial vuxenutbildning anges uttryckligen i de ovan nämnda bestämmelserna att de inte gäller den som är intagen i kriminalvårdsanstalt. Av för kommittén oklar anledning finns inte något motsvarande undantag ifråga om SFI. Kriminalvården har dock i likhet med utbildningen inom komvux i övrigt tagit på sig ansvaret att anordna sådan utbildning. Detta sker främst inom ramen för den grundläggande vuxenutbildning som upphandlas.
Bakgrunden till kriminalvårdens ansvar är följande. Kommunerna hade fram till början av 1990-talet det huvudsakliga ansvaret för vuxenutbildningen inom kriminalvården. Under 1980talet framhöll också riksdagen (se t.ex. JuU 1980/81:34) att de som var intagna i kriminalvårdsanstalt borde ha tillgång till samma urval av undervisning som andra samhällsmedborgare. Kommunernas undervisning bekostades i huvudsak genom riktade bidrag från staten via Utbildningsdepartementets budget till kommunerna.
Den 1 juli 1991 infördes dock ett nytt bidragssystem för skolsektorn som innebar att statsbidraget tilldelades samtliga primärkommuner i form av ett generellt sektorsbidrag. En följd av detta blev att de särskilt tilldelade medlen för vuxenutbildningen inom kriminalvården inte kunde fördelas på samma sätt som tidigare.
Med hänsyn till att denna vuxenutbildning bedrivs under särskilda betingelser och för att underlätta möjligheterna för kriminalvården att även i fortsättningen rikta utbildningsinsatser mot kriminalvårdens klientel överflyttades kostnadsansvaret till Justitiedepartementet och kriminalvården. Det överfördes därvid 38,7 miljoner kronor till anslaget för Justitiedepartementet. I budgetpropositionen anfördes att avsikten var att kommunerna på uppdrag av kriminalvården skulle ge vuxenutbildning på framförallt grundläggande nivå. Med hänvisning till kriminalvårdens ansvar kom de intagna på landets kriminalvårdsanstalter att undantas från
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
242
de nya regler om kommunal vuxenutbildning som infördes i skollagen (1985:100) under början av 1990-talet.
Det blev de lokala kriminalvårdsmyndigheterna som kom att upphandla utbildningstjänster. Möjligheterna för andra än kommunerna att bedriva vuxenutbildning ökade under 1990-talet. Detta medförde för kriminalvårdens del att ett flertal andra aktörer kunde erbjuda utbildning för kriminalvårdens klienter. Förutom av den kommunala vuxenskolan har de lokala myndigheterna upphandlat utbildning av t.ex. Lernia AB (statligt ägt; tidigare AMUgruppen AB), studieförbund, folkhögskolor samt Liber Hermods AB och andra privata utbildningsföretag för att erbjuda utbildning för vuxna motsvarande främst grund- och gymnasieskola. KVS meddelade 1996 riktlinjer för klientutbildning enligt lagen om offentlig upphandling och berörda tjänstemän utbildades för upphandlingen. De många olika aktörerna har inneburit att utbildningsverksamheten varierat mellan olika delar av landet. Enligt en undersökning inom KVS har kostnaden för de upphandlade utbildningstjänsterna ökat kraftigt under åren 1992–2001.
Sedan våren 2003 bedrivs inom kriminalvården utbildning i kriminalvårdens egen regi. Kriminalvården har inom ramen för denna utbildning slutit ett ”samarbetsavtal” med CFL. De lokala kriminalvårdsmyndigheterna anställer egna lärare till utbildningen. Vidare har de en kontaktperson gentemot CFL på varje myndighet samt en samordnande kontaktperson. CFL skall mot ersättning bl.a. ansvara för pedagogiskt ledarskap med rektorsansvar, utfärdande av betyg, betygskatalog samt viss tillsyn över lärarnas kompetens.
I Ds 2002:66 betonas att mer flexibla former behövs för att stödja enskildas lärande och att lärandet skall kunna kombineras med den vuxnes livssituation. Detta innebär enligt promemorian krav på ett avsevärt mer differentierat stöd till individernas lärande än vad klassrumsundervisning kan erbjuda, t.ex. genom användning av informationsteknologi och andra metoder för distansutbildning samt handledning vid lärande på arbetsplatser. Det föreslås därför bl.a två nya kapitel i skollagen, dels beträffande kommunalt stöd till vuxnas lärande och dels beträffande utbildning i svenska för invandrare. Bestämmelsen i det först nämnda kapitlet skall inte gälla intagna i kriminalvårdsanstalt. Förslagen bereds fortfarande på departementet.
CFL inrättades av regeringen den 1 januari 2002. Myndigheten skall stödja användningen av distansmetoder i folkbildning och
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
243
vuxenutbildning samt komplettera den kommunala vuxenutbildningen genom att erbjuda utbildning av i huvudsak samma slag i form av distansundervisning. I uppgifterna ligger bl.a. att utveckla och tillhandahålla vuxenutbildning på främst gymnasial nivå i form av distansutbildning. De kurser som CFL erbjuder är baserade på tryckt material eller kommunikation över Internet. CFL stödjer etablering av lärcentra, där de som studerar på distans t.ex. kan få tillgång till dator för kommunikation med myndighetens lärare. CFL har rätt att ta ut ersättning för sina varor och tjänster. Den utbildning som CFL bedriver skall i princip vara avgiftsfri för eleverna när det gäller utbildning som motsvarar gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning inom komvux.
Enligt kommitténs mening framstår nuvarande ordning vad gäller grundläggande och gymnasial vuxenutbildning för intagna som otillfredsställande. Utbildningen skiljer sig åt mellan olika delar av landet. Tillfredsställande tillsyn över utbildningens kvalitet finns inte. Det är många gånger oklart vilket värde utbildningen har för fortsatta studier eller vid ett anställningsförfarande.
Till skillnad från motsvarande utbildning i samhället utanför anstalt saknas också generella regler om bl.a. verksamhets- och gymnasiepoäng, kurser, kursplaner och individuella studieplaner, behörighet för deltagande, urval, betyg och intyg, disciplinära åtgärder samt överklagande.
Att låta skollagens bestämmelser om komvux omfatta även intagna på anstalt skulle kunna läka några av de nämnda bristerna och innebära att de intagna omfattas av samma regler som andra medborgare. Det är dock inte säkert att en sådan ordning skulle gagna de intagna. Många kommuner har mycket bristfälliga resurser. Även om de vid en reform skulle tillskjutas medel finns det en uppenbar risk att den utbildning som skulle kunna komma ifråga på anstalterna skulle prioriteras ner och bli eftersatt. Det är inte heller säkert att den utbildning som tillhandahålls ute i kommunerna lämpar sig att helt och hållet ge i anstalter. Risken vid ett kommunalt ansvar är att de intagna kommer att hamna i ”strykklass” och tillhandahållas en sämre utbildning.
Kommittén anser därför att mycket talar för att kriminalvårdens ansvar bör behållas. Detta förutsätter dock mer enhetliga former för utbildningen, t.ex. genom central upphandling, och en bättre tillsyn över dess kvalitet. Genom central upphandling borde för övrigt kriminalvårdens kostnader kunna sänkas. Det måste också
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
244
utarbetas regler i linje med de som gäller för andra medborgare enligt skollagstiftningen och de mål som regeringen har satt upp vad gäller vuxnas lärande. Kommittén har dock inte möjlighet att inom ramen för sitt arbete arbeta fram sådana regler. Vid ett sådant arbete måste också hänsyn tas till utvecklingen mot mer differentierade former för vuxenutbildning, t.ex. genom ökad distansutbildning och införande av lärcentrum. Denna utveckling kan för övrigt medföra att det finns mindre anledning att överväga ett ökat ansvar för kommunerna. Utbildningsdepartementets beredning av de förslag till förändringar i skollagen som föreslagits bör också avvaktas. Med hänsyn till det sagda föreslår kommittén inte några förändringar ifråga om vilken myndighet som bör bära det huvudsakliga ansvaret för utbildningen. Om kriminalvården även i fortsättningen skall ha ansvaret bör det ankomma på kriminalvården att avgöra om utbildningen bör ske i egen regi eller efter upphandling. Oavsett vilket måste det noga följas upp att utbildningen håller god kvalitet.
Undantaget i skollagen beträffande kommunernas ansvar för intagna i anstalt omfattar som redan nämnts inte SFI. Om undantaget skall fortsätta gälla bör det enligt kommitténs mening omfatta även sådan utbildning. Enligt kommitténs mening bör vidare kommunens ansvar för utbildning omfatta de som är föremål för frigång och andra utslussningsåtgärder. Något bärande skäl till varför de som omfattas av olika utslussningsåtgärder inte skulle kunna få komma ifråga för den utbildning som kommunerna svarar för finns inte. Det bör därför klargöras i skollagen att undantaget för intagna inte omfattar de som är föremål för utslussningsåtgärder.
Något formellt hinder för intagna att studera vid högskola eller universitet finns inte. Lärosätets krav på studenten att vara närvarande under lektioner och för handledning, att kunna ta del av information och andra praktiska arrangemang kan dock medföra att sådana studier är uteslutna för intagna. Om det trots detta finns möjligheter att bedriva sådana studier finns inte några oklarheter rörande ansvarsfördelningen. Kriminalvården kan nämligen inte ha något ansvar för sådan utbildning. En annan sak är att kriminalvården inom gällande regelverk och sina resurser kan vara behjälpliga på olika sätt, t.ex. med handledning.
Kriminalvården kan också försöka motivera den intagne till högre studier och planera för sådana studier genom permissioner, frigång och andra former av vistelse utanför anstalt.
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
245
Sysselsättning vid kriminalvård i frihet
När det gäller åtgärder för de som verkställer kriminalvårdspåföljder i samhället ställer sig frågan om ansvarsfördelning något enklare. Som regel är hindren mindre för de dömda att delta i samhällslivet. Något hinder att delta i sysselsättningsåtgärder, utbildning m.m. föreligger normalt inte. Den som är föremål för kriminalvård i frihet bör komma i åtnjutande av myndigheternas bistånd och service under samma förutsättningar och på samma villkor som andra medborgare. Det finns inte heller skäl att begränsa AMV:s och kommunernas ansvar för sysselsättningsfrämjande åtgärder och utbildning.
Kriminalvården kan dock i vissa fall ha ett ansvar för den dömdes sysselsättning. Vid samhällstjänst svarar kriminalvården för att ordna en arbetsplats där den dömde kan fullgöra samhällstjänsten. Vid skyddstillsyn kan det också ha meddelats en särskild föreskrift om t.ex. att den dömde skall genomgå ett av kriminalvården anordnat program.
Kriminalvården har också ett ansvar för att utreda den intagnes behov samt att se vilka insatser som kan och bör komma ifråga under verkställigheten. Det bör därför ankomma på kriminalvården att ta initiativ till att erforderliga kontakter med bl.a. andra myndigheter kommer till stånd.
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
246
6.2.3 Ansvaret för missbrukarvård, psykiatrisk vård och annan hälso- och sjukvård
Kommitténs förslag och bedömning: Den allmänna sjukvården bör även i fortsättningen stå till förfogande för de som verkställer en kriminalvårdspåföljd. Detta skall inte hindra att kriminalvården utför vissa vård- och behandlingsinsatser.
För de som är intagna i anstalt bör kriminalvården i enlighet med vad som redan gäller idag i första hand ansvara för den hälso- och sjukvård som intagna i anstalt kan behöva. När det behövs skall det kunna vara möjligt att anlita de allmänna sjukhusens medicinska och tekniska resurser samt annan särskild kompetens som landstinget och andra vårdgivare kan erbjuda.
Beträffande vissa kostnader som är förknippade med kontraktsvård föreslås en lagreglering av innebörd att kriminalvårdens ansvar utsträcks till den alternativa strafftidens slut. Om det finns behov av vårdinsatser efter denna tidpunkt skall socialtjänsten ha ansvar på samma sätt som för andra kommuninvånare.
Om den som är intagen i kriminalvårdsanstalt behöver hälso- och sjukvård, skall han eller hon enligt nuvarande bestämmelser i KvaL vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Om erforderlig undersökning och behandling ej lämpligen kan ske inom anstalten bör den allmänna sjukvården anlitas. Om det behövs, får den intagne föras över till allmänt sjukhus. Om det finns anledning till det skall den som vistas utanför anstalt stå under bevakning eller vara underkastad särskilda föreskrifter. Vad nu sagts gäller även missbruks- och psykiatrisk vård samt psykologisk behandling.
Vid verkställighet av kriminalvårdspåföljder i andra fall än som nu nämnts svarar normalt den allmänna hälso- och sjukvården eller socialtjänsten för erforderlig vård och behandling. Detta gäller även om det i domen ingår en föreskrift om vård och behandling. Undantag gäller dock för kostnader som är förknippade med vistelse på ett särskilt hem enligt 34 § KvaL eller vid dom till kontraktsvård. I dessa fall svarar kriminalvården för kostnaderna fram till tänkt dag för villkorlig frigivning. Den vård som kan uppkomma därefter svarar ordinarie huvudmän, normalt socialtjänsten, för. Kriminalvården kan också svara för särskild programverksamhet i vilket det ingår vård och behandling.
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
247
Målet för den allmänna hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) finns bestämmelser om sjukvårdens ansvar för att förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Enligt bestämmelserna ankommer det på landstingen att erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget eller stadigvarande vistas där. Även i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa hos hela befolkningen. Om någon som vistas i landstinget utan att vara bosatt där behöver omedelbar hälso- och sjukvård skall landstinget erbjuda sådan vård. Vad som här sägs om landstingen gäller också regionerna i Västra Götaland och Skåne samt Gotlands kommun.
För hälso- och sjukvård som kräver intagning i vårdinrättning skall det finnas sjukhus. Sådan vård benämns sluten vård. Annan hälso- och sjukvård benämns öppen vård. Primärvården skall som en del av den öppna vården svara för behov som inte kräver sjukhusens medicinska och tekniska resurser eller annan särskild kompetens.
Det förhållandet att landstingen har det huvudsakliga ansvaret för vården utgör inte hinder för andra att bedriva vård. Landstingen får sluta avtal med annan om att utföra de uppgifter som ankommer på dem att svara för enligt nämnda lag. Det krävs dock särskilda bestämmelser för att en uppgift som innefattar myndighetsutövning skall få överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Landstinget får vidare träffa överenskommelse med kommun, den allmänna försäkringskassan och länsarbetsnämnden om att inom ramen för landstingets uppgifter samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Landstinget skall bidra till finansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan. En motsvarande bestämmelse finns för kommunerna i socialtjänstlagen (2001:453) såvitt avser frågor som rör socialtjänstens uppgifter. I planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården skall landstinget samverka med samhällsorgan, organisationer och privata vårdgivare.
När det gäller missbrukarvård kan vård inom socialtjänsten ges i samförstånd med missbrukaren enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Socialnämnden skall aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden skall i samråd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
248
planen fullföljs. Socialnämnden skall vidare sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i sådant hem får god vård. Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet. Vården i hemmen skall bedrivas i samråd med socialnämnden. Socialnämnden har även ett ansvar för dagverksamheter och liknande.
Det finns också möjlighet till tvångsvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Tvångsvård enligt denna lag kan ges i sjukhus, LVM-hem och genom vistelse utanför hemmet i annan form. Landstingen, Västra Götalands region, Region Skåne och Gotlands kommun svarar för vården i sjukhus. Behovet av LVM-hem skall tillgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse (SIS) är central förvaltningsmyndighet för hemmen och skall leda och ha tillsyn över dess verksamhet. SIS får, när det finns särskilda skäl, genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta och driva ett hem. Vistelse i annan form kan gälla boende i familjehem eller särskilda behandlingshem. Socialnämnden skall enligt LVM aktivt verka för att den enskilde efter vårdtiden får bostad och arbete eller utbildning samt se till att han får personligt stöd eller behandling för att varaktigt komma ifrån sitt missbruk.
Den psykiatriska vården har sedan KvaL:s införande förskjutits från sluten mot öppen vård.
Öppen och sluten psykiatrisk vård kan ges av landstingen med stöd av bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen. Sådan vård kräver den vårdsökandes samtycke. Tvångsvård kan ges med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). För den som är intagen i eller skall förpassas till kriminalvårdsanstalt kan tvångsvård också förekomma enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. För tvångsvård krävs att ett läkarintyg utfärdas där det framgår att förutsättningar för sådan vård föreligger (vårdintyg). Vården ges på vissa sjukvårdsinrättningar som drivs av landstingen.
Sedan den s.k. psykiatrireformen 1995 ansvarar kommunerna för vissa långvarigt psykiskt störda personer som bedömts utskrivningsklara. Kommunerna skall för dessa psykiskt funktions-
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
249
hindrande tillhandahålla lämpliga boendeformer, sysselsättning och stöd i hemmet.
Enligt kommitténs mening bör kriminalvården även i fortsättningen ha ett visst ansvar för primär hälso- och sjukvård som intagna i anstalt behöver. Det kan gälla hälsoundersökning i början av verkställigheten, läkarkontakter, viss medicinsk behandling och omvårdnad vid sjukdom eller skada, upprättande av och ansvar för patientjournaler, och remisshantering, bedömningar av medicinska funktionshinder och undersökningar vid avskildhets- och tvångsåtgärder.
Det kan dock inte komma ifråga att kriminalvården skall svara för all den hälso- och sjukvård, som kan erbjudas i samhället. Om det behövs skall det som idag kunna vara möjligt att anlita de allmänna sjukhusens medicinska och tekniska resurser samt annan särskild kompetens som landstinget och andra vårdgivare kan erbjuda. Några generella riktlinjer som i detalj pekar ut när detta bör komma ifråga kan inte ges, utan detta måste avgöras från fall till fall. Om det är möjligt bör vidare vården planeras in utanför anstalt under permission eller annan vistelse utanför anstalt. Kan vården ges efter villkorlig frigivning bör vården planeras in efter frigivningen. Hänsyn måste tas till de särskilda förutsättningar som anstaltsvistelsen innebär samt kraven på ordning och säkerhet samt samhällsskydd. Detta kan innebära, i synnerhet vid anstalter med hög säkerhetsnivå, att vården normalt bör ges i anstalt. Vården i mer slutna avdelningar kan således bli mer omfattande än vid öppnare förhållanden, där landstingens vårdcentraler och andra vårdinrättningar oftare kan anlitas.
För nödvändig vård i anstalt har kriminalvården kostnadsansvaret. I de fall kriminalvården borde ha svarat för vården i anstalt, men istället anlitat extern vårdgivare bör kriminalvården också svara för vårdkostnaden. Kriminalvården bör också svara för de extra kostnader som kan uppkomma vid vård utanför anstalt, t.ex. för bevakning och transporter. Den vård som i övrigt ges utanför anstalt bör ske under samma förutsättningar och på samma villkor som andra vårdtagare. Det kan innebära att den dömde får betala samma avgift som andra vårdtagare. Om det finns förutsättningar för det kan socialtjänsten ge ekonomiskt bistånd till den intagne för sådan vård som inte ges i anstalt.
När det gäller verkställighet av kriminalvårdspåföljder i andra fall än som nu nämnts bör de dömda, utan hinder av att kriminalvården i vissa fall skall kunna erbjuda stöd och hjälp, kunna ta del av vård
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
250
och behandling på samma villkor som andra vårdberättigade. Den allmänna vården bör också kunna tas i anspråk för att verkställa särskilda föreskrifter om vård och behandling under verkställigheten. Enligt kommitténs mening bör det för kriminalvården i frihet inte byggas upp några resurser för vård i egen regi. Däremot bör frivården kunna tillhandahålla viss verksamhet med inslag av hälso- och sjukvård, t.ex. särskild programverksamhet för rattfyllerister. Kriminalvården kan också behöva stå för vissa kostnader som kan uppstå vid vård, behandling eller programverksamhet, t.ex. kostnader för provtagning och droganalyser.
Ifråga om kontraktsvård med vistelse på visst hem föreslår dock kommittén att kriminalvården får ett utökat ansvar för vårdkostnaden. För att kontraktsvård skall kunna komma ifråga krävs idag som regel att socialtjänsten är beredd att ta på sig en del av det kostnadsansvar som är förknippat med påföljden. Många kommuner har dock dåligt med resurser och måste prioritera mellan missbruksvård och t.ex. skola och äldrevård. Andra kommuner kan ha särskilda synpunkter på hur missbruksvård skall bedrivas och föredrar andra alternativ än de kriminalvården lyft fram. Detta innebär att möjligheten till kontraktsvård kan avgöras av i vilken kommun den dömde bor i. En sådan ordning framstår som oacceptabel och det är enligt kommitténs mening angeläget att en förändring kommer till stånd. Följande alternativ kan övervägas.
1. kriminalvården står för kostnaden under hela kontrakts-
vårdstiden
2. kriminalvården står för kostnaden fram till tänkt tidpunkt för
villkorlig frigivning och därefter socialtjänsten
3. kriminalvården står för kostnaden fram till den alternativa
strafftidens slut och därefter socialtjänsten
Det kan framhållas att samhällets kostnader för den missbrukarvård det här är fråga om i vart fall på sikt inte påverkas av vilket alternativ som väljs. För det fall socialtjänsten i fall b) skulle vägra att ansvara för kostnaden bortfaller visserligen kostnaden för en vårdplats. Mot det skall emellertid ställas att kostnaden för en anstaltsplats som regel är ännu högre och att varje framgångsrik missbrukarvård är en stor vinst, ekonomiskt och mänskligt, för den enskilde och samhället. Valet mellan alternativen bör därför göras med utgångspunkt från vilket alternativ som bäst garanterar att missbrukarvård tillhandahålls när förutsättningar för detta finns.
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
251
Alternativ a) innebär en risk för att kommunerna lämnar ifrån sig ansvaret för missbrukarvården och framstår därför som ett mindre lyckat alternativ. Alternativ b) är den ordning som råder idag. Den innebär visserligen en förhållandevis rimlig avvägning av kostnadsansvaret, men har visat sig fungera mindre bra, framför allt ur ett rättviseperspektiv. Alternativ c) framstår för kommittén som en rimlig kompromiss mellan olika intressen. Kriminalvården får större möjlighet att verka för enhetlighet för de dömda samtidigt som kommunerna å ena sidan behåller ett ansvar även för den ifrågavarande missbrukarvården, å andra sidan inte i samma utsträckning behöver prioritera mellan detta utgiftsområde och andra angelägna projekt.
Kriminalvården bör således överta kostnadsansvaret för hela den strafftid som domstolen angett som alternativstraff. För tiden därefter bör kommunerna kunna ta ansvaret. Kriminalvårdens och socialtjänstens ansvar i detta avseende bör komma till klart uttryck i lag. Det är önskvärt att det finns klara kriterier för vilken kommun som skall ansvara för vården. Det kan dock inte ankomma på kommittén att lämna förslag om kommunernas inbördes ansvar i detta avseende.
Frågan om kostnadsansvaret vid placering på ett särskilt hem för vård och boende m.m. (nuvarande 34 § KvaL) tas upp i avsnitt 27.4.3. Bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen omfattar även de som döms till kriminalvårdspåföljder. Någon tveksamhet om detta finns inte och någon särskild lagreglering kan därför inte anses nödvändig. De brister som kan finnas i den vård som tillhandahålls de dömda är istället hänförliga till andra förhållanden. Den decentraliserade vården kan medföra att det är svårt för kriminalvårdens personal att veta vart de skall vända sig. Detta ställer krav på kunskap från kriminalvårdens sida och etablerade lokala former för samverkan. Ibland kan andra vårdgivare göra en annan bedömning än kriminalvården om behovet av vård. Kriminalvården kan för sådana fall behöva utveckla egna former för omhändertagande av intagna. Under alla förhållanden behövs en god lokal samverkan.
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
252
6.2.4 Ansvaret för socialt och ekonomiskt bistånd
Kommitténs bedömning: Socialnämndernas ansvar för socialt och ekonomiskt bistånd bör även fortsättningsvis omfatta de som döms till en kriminalvårdspåföljd. Detta bör inte utgöra hinder för kriminalvården att inom ramen för sina arbetsuppgifter lämna stöd och hjälp. Kriminalvården bör också verka för att erforderlig kontakt etableras mellan den intagne och socialtjänsten.
Enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär dock enligt lagen inte någon inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. Kommunernas socialnämnder har till uppgift att bl.a. svara för omsorg och service, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Den som inte själv kan tillgodose sin behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd för sin försörjning, t.ex. skäliga kostnader för livsmedel, boende och arbetsresor, samt livsföring i övrigt. Genom biståndet skall den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Om den enskilde utan godtagbart skäl avböjer att delta i praktik eller kompetenshöjande verksamhet som anvisats honom eller henne kan stödet dras in.
Under verkställighet av fängelsestraff i anstalt ankommer det på kriminalvården att sörja för mat och logi samt vissa andra behov som den intagne behöver för sin livsföring.
Kriminalvården kan vidare enligt 14 § strafftidsförordningen svara för resekostnader i anslutning till inställelse i anstalt. Enligt 17 § KvaF kan kriminalvården i vissa fall också svara för utgifter som den dömde har i samband med villkorlig frigivning, t.ex. hemresa. Om det behövs för att förbättra den intagnes frigivningssituation kan enligt samma bestämmelse bidrag också utgå för olika ändamål.
Kriminalvården lämnar med stöd av sina föreskrifter bidrag för vissa utgifter under verkställighet i anstalt, t.ex. glasögon. Även frivården lämnar bidrag för vissa utgifter.
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
253
Kriminalvårdens ansvar att sörja för mat och logi samt vissa andra behov för livsföringen under verkställighet i anstalt får anses vara en självklar följd av att en dömd person tas in i anstalt. Något särskilt förtydligande om detta i lag behövs inte.
När det gäller andra utgifter som kan uppkomma för den intagne under anstaltstiden kan det inte finnas någon skyldighet för kriminalvården att ge något ekonomiskt bidrag. Detsamma gäller för tiden efter villkorlig frigivning och vid verkställighet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll och vid skyddstillsyn och villkorlig dom med samhällstjänst.
I dessa fall bör det i princip ankomma på kommunernas socialnämnder att ansvara för att de dömda får stöd under samma förutsättningar och på samma villkor som andra medborgare.
Även om det i dessa fall ankommer på socialnämnderna att ansvara för erforderligt stöd finns det dock inte något hinder för kriminalvården att inom ramen för sina arbetsuppgifter lämna stöd och hjälp. Det kan vara svårt för den dömde att svara för vissa utgifter, vilket kan motverka en effektiv verkställighet av påföljden. Vissa kostnader kan belasta den dömde utöver själva påföljden och det kan därför anses rimligt att kriminalvården svarar för utgiften. Det kan också vara fråga om utgifter som det inte är rimligt eller effektivt att socialtjänsten bör svara för.
I vad mån bidrag bör utges får anses falla inom ramen för regeringen och kriminalvården att förordna om. Som exempel på fall där det kan övervägas att låta kriminalvården lämna bidrag kan nämnas ersättning för:
• resekostnader till och från anstalt,
• resekostnader vid fullgörande av samhällstjänstpåföljd,
• skyddskläder vid fullgörande av samhällstjänstpåföljd,
• anskaffande eller byte av intagens glasögon och
• patientavgifter vid fullgörande av föreskrift om vård och behandling.
I likhet med vad som bör gälla för sysselsättningsfrämjande åtgärder samt hälso- och sjukvård bör kriminalvården verka för att kontakt etableras mellan den dömde och socialvården när behov föreligger.
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
254
6.2.5 Ansvaret för tandvård
Kommitténs bedömning: Kriminalvården kan inom ramen för sina arbetsuppgifter försöka klargöra om den dömde är i behov av tandvård och i förekommande fall verka för att behovet tillgodoses.
Finns det behov av tandvård under verkställigheten skall det i första hand tillgodoses på sedvanliga tandläkarmottagningar i samhället. Kriminalvården skall ge möjlighet till tandvård i anstalt endast om det med hänsyn till ordning och säkerhet inte är lämpligt att den intagne besöker en tandläkarmottagning utanför anstalten.
Tandvård under verkställigheten skall i princip bekostas på samma sätt som för andra vårdberättigade, dvs. av landstinget, den allmänna patientförsäkringen och patienten. För det fall den dömde saknar medel att betala egenavgiften kan han eller hon ansöka om ekonomiskt bistånd enligt reglerna i socialtjänstlagen.
Kriminalvården skall bekosta den akuta tandvården i anstalt och de merkostnader som kan uppstå för transporter och bevakning.
Bakgrund
Enligt tandvårdslagen (1985:125) är målet för tandvården en god tandhälsa och en tandvård på lika villkor för hela befolkningen. Vården skall vara av god kvalitet och lägga särskild vikt vid förebyggande åtgärder, tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig, bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet samt främja goda kontakter mellan patienten och tandvårdspersonalen. Där det bedrivs tandvårdsverksamhet skall det finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att god vård skall kunna ges.
Varje landsting skall erbjuda en god tandvård åt bl.a. dem som är bosatta inom landstinget eller stadigvarande vistas där. Tandvård som landstinget självt bedriver benämns folktandvård. Ett landsting får sluta avtal med privata tandläkare eller annan om att utföra de uppgifter som landstinget och dess folktandvård ansvarar för enligt denna lag. Landstinget skall planera tandvården med
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
255
utgångspunkt i befolkningens behov av tandvård. Landstinget skall se till att det finns tillräckliga resurser för patienter med särskilda behov av tandvårdsinsatser och att patientgrupper med behov av särskilt stöd erbjuds tandvård. Planeringen skall avse även den tandvård som erbjuds av annan än landstinget.
Kommunernas socialtjänster kan ge ekonomiskt bistånd till tandvård, om inte någon annan huvudman har att svara för vårdkostnaderna.
Någon uttrycklig bestämmelse av innebörd att kriminalvården har ansvar för dömdas tandvård finns varken i lag eller förordning. Kriminalvården har dock föreskrivit (KVVFS 2005:2) att den intagne skall ha möjlighet att få akuttandvård och att prövning avseende bidrag till grundläggande tandvård på kriminalvårdens bekostnad skall ske i enlighet med KVS allmänna råd för tandvård för intagna m.fl. (KVVFS 2000:18). Av de allmänna råden framgår följande.
Intagna har många gånger en eftersatt tandvård. Särskilt intagna med missbruksproblem har ofta ett stort behov av tandvård. Som ett led i kriminalvårdens uppgift att främja den intagnes anpassning i samhället kan han under anstaltstiden beredas tandvård genom kriminalvårdens medverkan. Detsamma gäller bl.a. den som är placerad enligt 34 § KvaL eller dömd till kontraktsvård. Tandvård genom kriminalvårdens medverkan meddelas främst av anlitad tandläkare. Den skall bedrivas som dels akuttandvård, dels som grundläggande tandvård. De intagna är vanligtvis inskrivna i försäkringskassa och därmed anslutna till den allmänna tandvårdsförsäkringen. Detta innebär att försäkringskassan lämnar tandläkaren ersättning för viss del av tandvårdskostnaden (tandvårdsersättning) medan kriminalvården genom allmänna medel ersätter tandläkaren för den resterande kostnaden (patientavgiften). För intagna som inte är anslutna till den allmänna tandvårdsförsäkringen betalar kriminalvården hela tandvårdskostnaden.
Akuttandvård bereds varje intagen som har behov därav. Med akuttandvård avses behandling som snarast behöver utföras och skall vara begränsad till att omfatta tänder eller vävnader som ger besvär. Akuttandvården skall syfta till att på enklaste sätt avhjälpa smärttillstånd orsakade av kariesskador, trauma och akuta infektioner från käkar eller tandfäste.
Med grundläggande tandvård avses åtgärder som främjar den intagnes munhälsa och återanpassning, t.ex. kariesbehandling, behandling av infektioner från tänder eller stödjevävnad eller ersättning av framtandsluckor. Behandlingen skall vara anpassad efter den intagnes förutsättningar och behov. Behandling med implantat är att anse som grundläggande tandvård när den efter bedömning från den intagnes hemlandsting ingår som ett led i sjukvårdande behandling. I övriga fall skall behov av implantatbehandling vara styrkt
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
256
av specialisttandläkare i protetik och av kriminalvården anvisad psykiater/psykolog. Det ankommer på kriminalvården att genom bidrag bekosta grundläggande tandvård när den tid som den intagne vistas i anstalt eller häkte är minst sex månader. Om vistelsetiden är lägre krävs att behandlingen bedöms som synnerligen angelägen för den intagnes anpassning i samhället. Som ytterligare förutsättning gäller att behandlingen skall vara praktiskt genomförbar. En längre häktningstid och upprepade förflyttningar mellan olika anstalter kan således försvåra eller förhindra att intagen får behandling. Om den intagne, socialtjänsten eller annan bekostar tandvården kan kriminalvården medverka genom att bevilja permission.
Kriminalvårdsmyndigheten skall i samarbete med anlitad tandläkare utveckla rutiner för att handlägga och genomföra tandvården på ett ändamålsenligt sätt. Tandläkaren skall vara uppmärksammad på att en kostnadsfördelning kan behöva göras mellan kriminalvård och socialtjänst när tandvården behöver utföras efter frigivningen. Om så bedöms vara fallet bör tandvård inte påbörjas förrän ersättningsfrågan har klarlagts.
I utredningen av ett ärende kan myndigheten inhämta yttrande från KVS förtroendetandläkare. Yttrande bör bl.a. inhämtas när kostnaden för grundläggande behandling kommer att överstiga 7 000 kronor.
Tandvård vid vistelse enligt 34 § KvaL och kontraktsvård prövas utifrån samma förutsättningar och villkor som till intagen. För den som har dömts till kontraktsvård och genomgår behandling på institution eller i familjevård ersätts kostnaderna om det alternativa fängelsestraffet enligt domen är minst sex månader. Det bör observeras att kostnaden ingår i vårdavgiften vid vissa behandlingsenheter.
Vid verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll ersätter kriminalvården inte några kostnader för tandvård.
Majoriteten av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna har avtal med folktandvården eller privattandläkare. På tjugo anstalter finns tandkliniker inom anstalten.
Överväganden och förslag
Den som verkställer en kriminalvårdspåföljd bör i princip ha tillgång till tandvård under samma förutsättningar och på samma villkor som andra vårdberättigade.
Det kan på goda grunder antas att många av de som är föremål för åtgärder inom kriminalvården har en eftersatt tandvård. Även om tandhälsan inte i sig kan anses ha ett direkt samband med brottslig verksamhet kan en bättre tandhälsa leda till en bättre
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
257
levnadssituation för den dömde. Sammantaget med andra åtgärder bör detta i någon mån kunna anses minska risken för återfall i brott. Om behandlingen sker i tandläkarmottagning utanför anstalt kan den utgöra ett värdefullt inslag i en intagens träning till ett samhällsanpassat liv i frihet. För dömda som har en eftersatt tandvård kan också tiden i anstalt användas för att förmå den dömde att genomgå behandlingar som han eller hon annars inte skulle ha gjort. På så vis tillgodoses målet enligt tandvårdslagen om en god tandhälsa för hela befolkningen.
Det kan därför ankomma på kriminalvården att inom ramen för verkställighetsplaneringen försöka klargöra om det kan finnas något behov av tandvård och verka för att detta i förekommande fall tillgodoses. Det kan ske genom att kriminalvården försöker påverka den dömde att ta sig till lämplig tandläkarmottagning för undersökning och behandling. Kriminalvården kan också ge råd om betalningen för tandvården.
När det gäller verkställighet av fängelsestraff genom IÖV, skyddstillsyn eller villkorlig dom med samhällstjänst kan det inte finnas något hinder för den dömde att komma i åtnjutande av tandvård på samma sätt som andra vårdberättigade. Detsamma gäller efter villkorlig frigivning från fängelsestraff samt vid vistelse utanför anstalt. I sådana fall bör den dömde utan nämnvärda svårigheter kunna få tandvård på den tandläkarmottagning i samhället som önskas. Något skäl för kriminalvården att stå kostnaderna för sådan tandvård kan inte föreligga, utan detta bör ske inom ramen för gängse finansieringssätt. Om den dömde saknar egna medel till patientavgiften kan socialtjänsten efter sedvanlig prövning bevilja ekonomiskt bidrag för kostnaden. Är det fråga om en lagöverträdare som fyller högst 19 år under det år som behandlingen pågår är tandvården avgiftsfri.
Frågan om vilken socialtjänst som skall svara för ekonomiskt bistånd till tandvård kan inte lösas genom straffrättslig lagstiftning. Istället måste bedömningen ske utifrån socialtjänstregleringen.
Vad nu sagts bör i princip gälla även vid verkställighet i anstalt. Är det inte fråga om akuta besvär bör tandvården i de flesta fall ges efter det att den dömde frigivits eller under permission eller annan tillfällig vistelse utanför anstalt.
Det kan dock uppstå ett påtagligt behov av tandvård under anstaltsvistelse utan att permission eller annan vistelse utanför anstalt kan komma ifråga. Så kan vara fallet om den intagne lider av akuta besvär eller om den dömde skall verkställa lång tid i anstalt
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
258
och det dröjer länge innan permission eller annan vistelse utanför anstalt blir aktuell. I dessa fall bör den dömde kunna transporteras till en tandläkarmottagning utanför anstalt för nödvändig vård. Även i dessa fall bör de gängse principerna för tandvårdskostnader gälla enligt vad som ovan sagts. De bör alltså bekostas av landstinget, den allmänna patientförsäkringen och patienten (eventuellt av kommunen genom ekonomiskt bistånd).
För att den dömde skall tillåtas att få vistas utanför anstalten för att beredas tandvård får det dock inte föreligga någon risk för att den intagne gör sig skyldig till brott, avviker eller på annat sätt missköter sig. Om det föreligger sådan risk måste övervägas vilken bevakning som den dömde skall ställas under vid vistelsen utanför anstalt eller om tandvården bör beredas i anstalten.
I de fall kriminalvården transporterar den dömde till en tandläkarmottagning utanför anstalt har kriminalvården att svara för transport- och bevakningskostnaden.
Om det är nödvändigt att anlita tandläkare för tandvård i anstalt bör kriminalvården svara för de merkostnader som uppstår.
Det finns idag många anstalter som har särskilda kliniker i anstalterna. Det är tveksamt om det finns anledning för kriminalvården att ha kliniker i mer än några få anstalter. Sådana kliniker kräver betydande resurser ifråga om personal, investeringar och underhåll för att kunna motsvara tandvårdslagens krav. Som ett alternativ skulle man kunna tänka sig att använda ”mobila kliniker” som kommer till anstalterna. Sådana kliniker kanske redan finns inom det landsting där anstalten är belägen och kan då användas. Det skulle också kunna finnas flyttbara kliniker som är skräddarsydda för användning i kriminalvårdens anstalter. Användningen av mobila kliniker kräver visserligen tid för samordning och planering, men innebär också möjlighet till besparing genom minskat behov av personalkrävande transporter.
För det fall det finns egen tandvårdsmottagning i anstalt torde kriminalvården själv ha att svara för de kostnader som är förknippade med lokaler och eventuellt även investeringar i tandvårdsutrustning m.m. För det arbete som extern tandpersonal utför liksom material bör kostnaderna fördelas på gängse sätt, dvs. genom landstingen, försäkringskassan och egenavgifter.
Hur tandvården i anstalt närmare bör organiseras är en fråga som får anses falla utanför ramen för kommitténs arbete. Det bör ankomma på kriminalvården att tillsammans med berörda landsting, försäkringskassor och andra berörda myndigheter träffa
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
259
särskilda överenskommelser om formerna och samverka för att detta skall kunna ske på ett säkert och effektivt sätt. Landstingen har enligt gällande tandvårdslagstiftning ansvaret för planeringen. Kriminalvården bör verka för att erforderlig samverkan och överenskommelser kommer till stånd.
Det ovan sagda har tagit sikte på renodlad tandvård. Det kan förekomma att tandvård ges efter att läkare föranstaltat om det som ett led i en medicinsk behandling, t.ex. vid cancerbehandling. I sådana fall bör ansvaret för behandlingen följa reglerna för hälso- och sjukvård, se föregående avsnitt.
6.2.6 Ansvaret för biblioteksverksamhet
Kommitténs bedömning: På samtliga anstalter bör det finnas ett till de allmänna biblioteken kompletterande utbud av böcker, tidskrifter och andra media för förströelse och utbildning. Biblioteken kan drivas i egen regi eller av t.ex. folkbiblioteket. Kriminalvården skall verka för att samarbete kommer till stånd med allmänna bibliotek och att de dömdas intressen tillvaratas vid upprättande av planer för kommunal och landstingskommunal verksamhet med bibliotek för allmänheten och vuxna studerande.
Enligt bibliotekslagen (1996:1596) skall till främjande av intresse för läsning och litteratur, information, upplysning och utbildning samt kulturell verksamhet i övrigt alla medborgare ha tillgång till ett folkbibliotek. Folkbiblioteken skall verka för att databaserad information görs tillgänglig för alla medborgare. Varje kommun skall ha folk- och skolbibliotek. På folkbiblioteken skall allmänheten avgiftsfritt få låna litteratur för viss tid. Kommunerna ansvarar för folkbiblioteksverksamheten.
Landstingen svarar för länsbibliotek som skall bistå folkbiblioteken med kompletterande medieförsörjning och andra regionala biblioteksuppgifter.
Vid alla högskolor skall finnas bibliotek som svarar för biblioteksservice som anknyter till utbildning och forskning vid högskolan. Staten svarar för högskolebibliotek som inte har landstingskommunal huvudman samt sådan biblioteksverksamhet som enligt särskilda bestämmelser ankommer på staten.
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
260
I Ds 2003:66 om biblioteksverksamheterna har föreslagits att en bestämmelse om samverkan mellan bibliotek och bibliotekshuvudmän inom det allmänna biblioteksväsendet samt att kommuner och landsting bör anta planer för biblioteksverksamheterna.
Genom Nationella bibliotekssamrådet (NABIS) finns ett nationellt samrådsorgan i frågor av gemensamt intresse för folkbibliotek och forskningsbibliotek. Genom den föreslagna förändringen i bibliotekslagen är tanken att antalet medverkande parter i NABIS skall utökas. Företrädare för biblioteksverksamheter i mindre kommuner, liksom för det samgående kommun/landstingsförbundet, myndigheter på utbildningsområdet liksom fristående organisationer på biblioteksområdet bör aktivt engageras i ett nationellt bibliotekssamråd med Kungl. Biblioteket/BIBSAM och Statens kulturråd som initiativtagare och arrangörer. Rådet skall bl.a. befordra samverkan inom det allmänna biblioteksväsendet och bidra till att planer antas för kommunal och landstingskommunal verksamhet med bibliotek för allmänheten och vuxna studerande.
På 1940-talet fick kriminalvården bokanslag och började föra statistik över bestånd och utlåning samt började samarbeta med folkbiblioteken. 1958 gick anstalterna över till att låta de kommunala biblioteken ansvara för verksamheten i anstalt. Under 1980- och 1990-talet sades dock många av avtalen med kommunernas bibliotek upp. Istället har många fängelser egna bibliotek. På de flesta slutna anstalter finns fasta bibliotek. Det finns möjlighet för de intagna att besöka biblioteket. På mer slutna avdelningar används bokvagn med möjlighet att göra beställningar. I öppna anstalter är biblioteksverksamheten av mindre omfattning.
Några bestämmelser i lag eller förordning om biblioteksverksamhet för de som verkställer en kriminalvårdspåföljd finns inte. Enligt KVS anstalts- och häktesföreskrifter skall den intagne ha möjlighet att låna böcker genom samverkan mellan kriminalvårdsmyndighet och kommunalt bibliotek
Enligt de europeiska fängelsereglerna skall varje anstalt ha ett bibliotek som kan användas av alla kategorier fångar. Biblioteket skall vara försett med ett brett urval av böcker för rekreation och utbildning. Fångar skall uppmuntras att använda biblioteket. Så långt det är möjligt skall anstaltsbibliotek ordnas i samarbete med samhällets biblioteksverksamhet. Även FN:s minimiregler har en liknande bestämmelser om biblioteksverksamhet.
Enligt kommitténs mening bör den som verkställer en kriminalvårdspåföljd i frihet ha samma förutsättningar som andra
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
261
att få tillgång till folkbibliotek och andra allmänna bibliotek. För de som är underkastade frihetsinskränkning i form av IÖV eller vistelse i vårdhem eller familjehem bör det finnas möjlighet att avsätta tid för att besöka bibliotek eller på annat sätt ta kontakt med bibliotek för att få tillgång till böcker, tidskrifter eller andra media. Även vid vistelse i anstalt finns det möjlighet att få tillgång till allmänna bibliotek vid permission och annan tillfällig vistelse utanför anstalt.
På samtliga anstalter bör det dock finnas ett till de allmänna biblioteken kompletterande utbud av böcker, tidskrifter och andra media för förströelse och utbildning. Genom biblioteksverksamheten får den intagne själv möjlighet att göra egna fria val. De tjänster och den kunskap som biblioteket kan erbjuda fungerar även på utsidan. Genom att utnyttja biblioteket lär sig den intagne således en färdighet som kan användas efter anstaltsvistelsen.
På anstalter där möjligheterna att använda de allmänna biblioteken är stora kan biblioteksverksamheten på anstalten vara förhållandevis begränsad. Är det fråga om mer slutna förhållanden kan dock verksamheten behöva bli mer omfattande, inte minst med hänsyn till att den intagnes möjligheter att ha egna tillhörigheter kan vara starkt begränsad.
Biblioteksverksamheten bör kunna drivas i kriminalvårdens egen regi eller genom avtal med t.ex. folkbiblioteken. I båda fallen gäller att det måste finnas ett samarbete mellan anstalten och folkbiblioteken. Kriminalvården bör se till att de intagnas intressen tillvaratas vid upprättande av planer för kommunal och landstingskommunal verksamhet med bibliotek för allmänheten och vuxna studerande.
Informationssökning bör främjas. Varje intagen bör i princip också kunna erbjudas lånekort och stimuleras till att bli låntagare på ett allmänt bibliotek i samhället vid vistelse utanför anstalt.
Det bör också ske en samordning mellan skol- och biblioteksverksamhet inom anstalten. Exempelvis bör lärare och bibliotekarie kunna planera vissa lektioner tillsammans. Informationssökning kan därmed integreras i undervisningen.
Någon bestämmelse i lag om ansvaret för biblioteksverksamheten i anstalt kan inte anses nödvändig. Det bör istället ankomma på kriminalvården att svara för och utveckla verksamheten.
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
262
6.2.7 Samarbete inom kriminalvården
Kommitténs bedömning: Vid verkställighet av fängelsestraff bör personal från frivården, om det inte är uppenbart obehövligt, redan från början av verkställigheten medverka vid upprättande av verkställighetsplanen. Det bör regelbundet finnas personal från frivården lokaliserad i anstalterna.
Kriminalvården bör utveckla och stärka samarbetet mellan personal på olika anstalter.
Det huvudsakliga ansvaret för verkställighet av skyddstillsyn och villkorlig dom med samhällstjänst vilar på frivården. Självklart bör det förekomma ett samarbete mellan olika frivårdskontor i gemensamma frågor som rör den dömde, t.ex. när denne byter bostadsort. Även i övrigt kan det behövas ett samarbete mellan olika frivårdskontor för samråd i olika frågor som rör sådan verkställighet som nu nämnts.
Det kan också finnas anledning att ibland ta hjälp av andra verksamhetsgrenar inom kriminalvården, t.ex. vid drogkontroller, utredningar om den dömde eller rådgivning vid upprättande av verkställighetsplaner. Det saknas dock anledning för kommittén att här närmare gå in på sådana frågor. Vad nu sagts gäller i princip också verkställighet av fängelsestraff genom elektronisk övervakning.
När det gäller verkställighet av fängelsestraff krävs ett betydligt mer ingående samarbete mellan personal från anstalt och frivård. Det har under mycket lång tid påtalats att övergången från anstalt till livet i frihet erbjuder stora svårigheter för den dömde och att tiden efter villkorlig frigivning är särskilt känslig med hänsyn till risken för återfall i brott. Förberedelse för frigivning måste därför ingå som ett led i den verkställighetsplan som kriminalvården skall upprätta.
Kriminalvårdens ansvar för att förbereda frigivningen ställer krav inte bara på samarbete med andra myndigheter utan även på frivårdens medverkan i detta arbete. Det kan gälla såväl den risk- och behovsutredning som skall göras liksom vilka åtgärder och insatser som bör förekomma under verkställigheten.
Frivården har som regel redan deltagit i utredningsarbetet genom upprättande av personutredning. Frivården har också ofta god kännedom om det bistånd och den service som andra myndigheter m.fl. kan erbjuda. Detta kan få betydelse för en smidig utslussning
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
263
från anstalt till livet i frihet, såväl vad gäller utslussningsmöjligheter som insatser från andra under anstaltstiden. Det är också frivården som bäst kan bedöma vilka förhållanden som den dömde har att leva under efter frigivningen.
Även om det huvudsakliga ansvaret för upprättande av verkställighetsplanen inledningsvis måste ligga hos anstaltspersonalen är det därför nödvändigt att personal från frivården redan från början tar aktiv del i detta arbete. Det måste också ankomma på frivårdens personal att hålla sig underrättad om hur verkställigheten gestaltar sig för den intagne under tiden i anstalt. Genom en god inblick i den intagnes verkställighet under anstaltstiden finns också bättre underlag för det beslut om övervakning som frivården har att fatta. Det måste också förutsättas att personal från frivården, tillsammans med eventuell övervakare, sammanträffar med den dömde redan under anstaltstiden för att planera tiden efter frigivning.
Det nu sagda förutsätter ett väl fungerande samarbete mellan anstalten och frivården. Enligt kommitténs mening bör det skapas ett större utrymme för frivården att verka i anstalterna. Detta kan ske genom besök av handläggande frivårdstjänsteman. Särskilda frivårdstjänstemän kan också vara lokaliserade i anstalterna för åtgärder som kan främja samarbetet och samråd med intagna.
Vad som nu sagts om frivårdens medverkan kan inte gälla i samtliga fall. Om frivårdens medverkan är obehövlig, t.ex. när det är fråga om mycket korta fängelsestraff och inget tyder på något påtagligt stödbehov efter frigivningen, bör anstaltspersonalen själv kunna utföra de angivna uppgifterna utan medverkan av frivården. När fråga är om mycket långa straff kan också frivårdens medverkan till en början få en mindre framträdande roll.
Den lag som kommittén har att föreslå skall i möjligaste mån vara organisationsoberoende. Formerna för den medverkan från frivården som kommittén nu skisserat lämpar sig därför inte för lagreglering. Det bör istället ankomma på främst kriminalvården att ge riktlinjer för organiseringen av arbetet.
Vid verkställighet av fängelsestraff kan det vidare behöva finnas ett fungerande samarbete mellan personal på olika anstalter. Så kan vara fallet när anstalter har ett utslussningssamarbete eller mellan avdelningar med samma verksamhet, t.ex. psykiatriska avdelningar eller anstalter för kvinnor. Ett sådant samarbete kan organiseras genom nätverk för informations- och erfarenhetsutbyte. I sådana nätverk kan också ingå representanter för rådgivande organ på
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
264
regional eller central nivå. Det kan också finnas särskilda kontaktmän på respektive anstalt. Det samarbete som kriminalvården redan bedriver bör enligt kommitténs mening stärkas och utvecklas. Ansvaret för att genomföra detta ankommer närmast på kriminalvården.
6.2.8 Samverkan med andra myndigheter
Kommitténs förslag och bedömning: Kriminalvården skall samverka med andra myndigheter för att underlätta den dömdes anpassning i samhället. Ett fortlöpande samarbete skall särskilt äga rum med myndigheterna inom socialtjänsten, Arbetsmarknadsverket och hälso- och sjukvården. Kriminalvården skall verka för att den dömde etablerar erforderlig kontakt med företrädare för andra samhällsorgan som kan vidta åtgärder och insatser under och efter verkställigheten. Vid upprättande av verkställighetsplanen skall i erforderlig utsträckning samråd ske med andra myndigheter.
Kriminalvården bör vidare i möjligaste mån följa upp och hålla sig underrättad om de insatser och åtgärder som andra myndigheter vidtar under verkställigheten samt med beaktande av gällande sekretessbestämmelser i god tid lämna upplysningar som kan vara av betydelse för den andra myndighetens handläggning.
Vidare bör kriminalvården i möjlig mån ge utrymme för andra myndigheter att verka i anstalterna.
De som döms till en kriminalvårdspåföljd är inte sällan föremål för åtgärder och insatser också från andra myndigheter. Många är i behov av vård för sitt missbruk av alkohol och narkotika. Ett stort antal behöver psykiatrisk vård eller psykologisk behandling. Det finns också psykiskt störda missbrukare med avvikande beteende som har ett mycket komplext vårdbehov. Vidare finns det de som behöver hjälp med att ordna sin boendesituation eller att förbättra sina möjligheter på arbetsmarknaden. Mycket ofta finns också en ansträngd ekonomisk situation med stora skulder.
Den problematik som nu nämnts har inte sällan samband med den dömdes brottsliga verksamhet. För att minska risken för
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
265
återfall ligger det i kriminalvårdens intresse att ta itu med de dömdas problem under verkställigheten.
Det är inte osannolikt att det tvång som en kriminalvårdspåföljd är förknippat med kan bidra till att den dömde tar mer aktivt itu med sin situation än vad som annars skulle vara fallet, i synnerhet om detta kan medföra förmåner för honom eller henne. För att skapa förutsättningar för de dömda att ta tag i sina problem behöver dock kriminalvården samordna sina insatser med andra myndigheter. Detta bör komma till klart uttryck i den nya lagen.
Det är enligt kommitténs mening inte nödvändigt och med hänsyn till de förändringar som inte sällan sker beträffande myndigheter inte lämpligt att i lagtext direkt namnge vilka myndigheter som främst kommer ifråga. Det är dock självklart att det ofta blir aktuellt med kontakter med socialtjänsten och arbetsmarknadsorganen samt hälso- och sjukvården.
I fråga om verkställighet av fängelsestraff skall enligt 5 § KvaL erforderlig samverkan ske med företrädare för andra samhälleliga organ, i den mån vårdens syfte kräver insatser av dessa organ. Det följer också av 6 § förvaltningslagen (1986:223) att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Av 7 § andra punkten verksförordningen (1995:1322) följer vidare att myndighetens chef skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. I SOU 2004:23 har föreslagits att en ny myndighetsförordning skall ersätta verksförordningen. Myndighetschefen skall enligt den nya förordningen även verka för att ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda. Även i författningar som rör andra myndigheters ansvarsområden finns bestämmelser om samverkan.
Enligt kommitténs mening bör en bestämmelse av samma innebörd som den i 5 § KvaL införas i den lag som kommittén har att föreslå. Den bör utsträckas till att omfatta samtliga kriminalvårdspåföljder.
Det har under årens lopp betonats att myndigheternas samverkan måste få en fast form, inte minst i förarbetena till 1974 års KvaL. Några generella författningsregler har dock inte utarbetats. Istället har framförts synpunkter om att samarbetet i första hand bör arbetas fram område för område på lokal och eventuellt även på regional och central nivå.
Kommitténs lagförslag skall innehålla de övergripande riktlinjerna för verkställigheten av kriminalvårdspåföljder och i
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
266
möjligaste mån vara organisationsoberoende. Det kan därför inte anses falla inom ramen för kommitténs arbete att presentera en fast struktur för samarbetet mellan olika myndigheter. Formerna måste för övrigt anpassas efter förhållandena på lokal nivå och vara flexibla med hänsyn till förändringar av ingående myndigheters organisation och ekonomiska ramar. I det följande inskränker sig därför kommittén till några allmänna synpunkter vad gäller de uppgifter som kriminalvården bör ha när det gäller själva samverkansarbetet med andra myndigheter.
Som tidigare antytts ankommer det på kriminalvården att inom ramen för verkställighetsplaneringen göra en risk- och behovsutredning samt att se över vilka åtgärder och insatser som kan komma ifråga för att motverka olika risker och möta förekommande behov. Kriminalvården har därför ett ansvar för att inhämta erforderlig utredning från andra myndigheter och även skaffa sig kännedom om de insatser och åtgärder som andra myndigheter kan erbjuda.
Normalt bör det ankomma på den dömde att ta och upprätthålla erforderlig kontakt med den andra myndigheten. Kriminalvården bör i de allra flesta fallen inta en mer förmedlande roll mellan den dömde och myndigheten.
När det kan anses lämpligt bör företrädare för andra myndigheter kunna erbjudas att medverka vid verkställighetsplaneringen och t.ex. lämna förslag på lämpliga åtgärder och insatser under och efter verkställigheten. Under alla förhållanden bör kriminalvården ta initiativ till och verka för att erforderliga kontakter etableras mellan den dömde och andra myndigheter.
Kriminalvården har vidare att uppfylla sin serviceskyldighet enligt förvaltningslagen och bistå andra myndigheter i deras arbete. Inom ramen för gällande sekretessbestämmelser bör kriminalvården därmed också utlämna erforderliga uppgifter som den andra myndigheten kan behöva för sitt arbete.
I möjlig och erforderlig utsträckning bör kriminalvården också följa upp och hålla sig underrättad om de insatser och åtgärder som andra myndigheter vidtar under verkställigheten.
Det bör ankomma på kriminalvården att kontinuerligt finna och utveckla lämpliga former för samarbetet. Det kan t.ex. röra sig om att utse kontaktmän hos respektive myndighet, informella nätverk eller rådgivande organ. Inom vissa områden, t.ex. psykiatrin, kan samarbetet underlättas om personal från sjukvården hyrs in eller anställs på deltid. Vidare kan det stå kriminalvården fritt att inrätta
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
267
eller delta i tillfälliga eller mer permanenta samarbetsorgan för att lösa särskilda uppgifter. I sådana organ kan t.ex. kriminalvården ha en samordnande och samverkande roll.
När det gäller dömda med ett mycket komplext vårdbehov och för vilka det föreligger en mycket hög risk för återfall i allvarlig brottslighet kan en gångbar väg vara att inrätta specialiserade arbetslag kring den dömde. Sådana arbetslag skulle kunna bestå av företrädare för olika myndigheter, t.ex. kriminalvården, socialtjänsten, missbrukarvården och rättspsykiatrin.
Någon möjlighet att i lag ge detaljerade föreskrifter om lämpliga samarbetsformer inom olika områden låter sig dock inte göras. Detta måste också anpassas till lokala förhållanden. Samarbetet måste dock få en fast struktur och inte vara beroende av personliga kontakter och tillfälliga initiativ.
Vad nu sagts bör gälla såväl vid verkställighet av fängelsestraff som skyddstillsyn.
När det gäller verkställighet av fängelsestraff är det av särskild vikt att kriminalvården tar kontakt med andra myndigheter i mycket god tid före villkorlig frigivning. Detta gäller i synnerhet om den andra myndigheten, t.ex. socialtjänsten, kommer att få överta ett ansvar som kriminalvården har haft under tiden i anstalt. Det får under inga omständigheter bli så att den andra myndigheten överraskas och tvingas till snabba åtgärder när tidpunkten för villkorlig frigivning är inne. Kriminalvården måste därför i god tid före den villkorliga frigivningen kontrollera att erforderlig kontakt har etablerats med andra myndigheter. Detta bör ingå som en naturlig del i verkställighetsplaneringen. Mot verkställighetens slut bör kriminalvården försäkra sig om att erforderliga kontakter med andra har etablerats.
Vid verkställighet av fängelsestraff i anstalt försvåras kontakterna mellan den intagne och företrädare för andra myndigheter av att den intagne inte kan besöka myndigheten. Även om det kan finnas möjlighet att ombesörja sådana kontakter genom telefon, brev eller tillfällig vistelse utanför anstalt bör det enligt kommitténs mening skapas ett större utrymme för andra myndigheter att verka i anstalterna. Det kan på samma sätt som för frivårdens del ske genom att lokaler i anstalterna upplåts för användning av tjänstemän från andra myndigheter, t.ex. socialtjänsten. På så sätt kan också kontakterna underlättas mellan företrädare för kriminalvården och andra myndigheter.
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
268
Kommittén vill i detta sammanhang också framhålla möjligheten att utveckla s.k. visionsrum, se avsnitt 6.1.
Ifråga om samhällstjänst gäller kriminalvårdens ansvar främst att etablera ett väl fungerande samarbete med myndigheter och organisationer som kan tillhandahålla arbetsplatser för de dömda. Hur detta på bästa sätt kan ske är en fråga för kriminalvården att avgöra.
Kriminalvården har såväl på central som lokal nivå ett omfattande samarbete med polisen. Som exempel kan nämnas att kriminalvården beträffande vissa dömda underrättar polisen om permissioner, villkorlig frigivning m.m. Kriminalvården och polisen har också ett informationsutbyte i den underrättelseverksamhet som bedrivs inom respektive myndighet. Kriminalvården har också ett samarbete med polisen vid incidenter av olika slag. Det kan i anstalt gälla vid rymning och fritagningssituationer, vid försök till införsel av otillåtna föremål samt vid upplopp och andra ordningsstörningar. Om det framkommer uppgifter om förestående eller begångna brott som ej är av bagatellartat slag vidarebefordras uppgifterna som regel till polisen. Det kan också bli aktuellt att göra brottsanmälningar till polisen. Vidare överlämnar kriminalvården narkotika och annan påträffad egendom till polisen.
Rymningsutredningen ansåg i sitt betänkande Säkert inlåst (SOU 2005:6) att samarbetet med polisen bör fördjupas och ges en fastare struktur. Vidare borde det dras upp tydliga gränser för kriminalvårdens och polisens ansvar i olika situationer. När det t.ex. gäller incidenter i anstalt bör kriminalvården enligt Rymningsutredningen ha ansvaret för rena ordningsstörningar utan brott medan incidenter som innefattar brott bör handhas av polisen. Det närmare samarbetet borde dock fastställas av polisen och kriminalvården i samråd. Om samarbetet efter några år visar sig inte fungera tillfredsställande borde det övervägas att utse sambandsmän som placeras vid respektive organisation.
Efter 2004 års uppmärksammade rymningar har kriminalvården förstärkt samarbetet med polisen. Den 5 oktober 2004 fick en särskilt tillsatt säkerhetsgrupp i uppdrag att bl.a. utveckla formerna för underrättelsesamarbetet med polisen och att övergripande samverka med polisen. Gruppen fick också i uppdrag att utarbeta former och ett konkret innehåll i samarbetet med polisen på olika nivåer.
Kommitten delar Rymningsutredningens uppfattning att ansvarsfördelningen mellan kriminalvård och polis i olika
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
269
situationer inte är helt klar och att det behövs en fastare struktur för samarbetet myndigheterna emellan. Som Rymningsutredningen uttalat bör ansvarsfördelningen vid olika incidenter och underrättelsearbete inte läggas fast i lag. Det får istället ankomma på kriminalvården och polisen att kontinuerligt finna lämpliga gränsdragningar för detta. Kriminalvården och polisen bör också utveckla formerna och innehållet i sitt samarbete. Det gäller i viss mån även mellan frivården och polisen. Som nyss nämnts pågår det redan ett sådant arbete inom kriminalvården och polisen. Kommittén ser därför inte någon anledning att närmare gå in på detta.
Om den dömde missköter sig och begår ett nytt brott kan fråga uppkomma om kriminalvården även vid bagatellartad brottslighet bör anmäla brottet till polisen. Det nya brottet är kanske i jämförelse med det tidigare brottet till påföljden utan betydelse. Så kan vara fallet om den intagne är dömd till ett mycket långt fängelsestraff och gör sig skyldig till ett olaga hot som är av mindre allvarligt slag. Den dömdes beteende kan också ha föranlett en disciplinär åtgärd från kriminalvårdens sida som skulle kunna anses som en tillräcklig sanktion. Utgångspunkten bör dock enligt kommitténs mening vara att kriminalvården skall anmäla all brottslighet till polisen. Den dömde kan vara föremål för annan brottsutredning som gör att det sammantaget bör leda till en påföljd. Polis och åklagare är också bäst skickade att avgöra om förundersökning skall inledas och bör föranleda åtal. Frågan behandlas vidare i några speciella fall i avsnitt 20.3.3. Ifråga om överlämnande av upphittade föremål till polisen hänvisas till avsnitt 21.2.3.
Det är av stor betydelse att sekretessbestämmelser inte ställer hinder i vägen för ett effektivt samarbete mellan kriminalvården och andra myndigheter. Samtidigt är det av stor betydelse att skyddet för den dömdes integritet beaktas. Enligt vad kommittén erfarit finns det vissa svårigheter för kriminalvården att få ta del av behövliga uppgifter från bl.a. socialtjänsten samt hälso- och sjukvården. Det kan också behövas ändrade regler vad gäller möjligheten att lämna ut uppgifter till exempelvis polisen. Det har dock inte funnits möjlighet för kommittén att inom tidsramen närmare ta ställning till behovet och hur ett förbättrat informationsutbyte kan åstadkommas.
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
270
6.2.9 Samarbete med frivilligorganisationer
Kommitténs förslag och bedömning: Kriminalvården bör underlätta och främja de ideella organisationernas arbete med stöd och hjälp till de dömda. De organisationer som systematiskt och med god kvalitet verkar inom anstalterna bör kunna erbjudas lokaler för sin verksamhet i anstalterna.
Det finns idag ett flertal ideella organisationer som erbjuder ett komplement till kriminalvårdens verksamhet.
Nämnden för andlig vård (NAV) tillhandahåller sedan många år stöd och annan andlig vård vid bl.a. anstalterna. Det finns cirka 130 ledamöter i nämnden. Det finns företrädare för svenska kyrkan, frikyrkorna, katolska kyrkan och muslimska församlingar. Verksamheten samordnas av Sveriges kristna råd och omfattar själavård, enskilda samtal och gudstjänster samt besöksgrupper. De senaste åren har verksamheten också tagit sikte på frigivningsförberedande insatser och de långtidsdömdas situation.
Riksförbundet frivilliga samhällsarbetare (RFS) är ett brett förbund med medlemmar som har frivilliga uppdrag inom bl.a. kriminalvården, psykiatrin och socialtjänsten. RFS organiserar övervakare inom kriminalvården och anordnar besöksgrupper på anstalter och häkten.
Röda Korset anordnar besöksverksamhet på ett stort antal anstalter och häkten. Blivande besökare genomgår en rekryteringsintervju där lämpligheten för uppdraget prövas. Därefter följer utbildning i etik och samtalsteknik samt information om kriminalvården och dess regler för anstalts- och häktesbesökare.
Kriminellas Revansch i Samhället (KRIS) finns på ett stort antal orter. KRIS är en kamratstödjande förening som riktar sig till före detta kriminella eller missbrukare som bestämt sig för att bryta med sitt tidigare liv och försöka ta tillbaka en plats i samhället. Tanken är att hjälpa människor som friges från fängelse att hålla sig borta från kriminalitet och droger genom att erbjuda dem ett nytt, hederligt och drogfritt socialt nätverk. Föreningen har funnits sedan 1997. De aktiviteter som erbjuds är bl.a. teaterverksamhet, träning, kvinnoverksamhet, pappa/barnverksamhet, skolinformation samt stöd och fadderverksamhet under den närmaste tiden efter villkorlig frigivning.
Föreningen Bryggan består av f d intagna, anställda och medlemmar i ideella föreningar. Föreningen vill fungera som en
SOU 2005:54 Kriminalvården och samhället
271
brygga mellan kriminalvård och samhälle. Verksamheten syftar till att ge personer efter avtjänat fängelsestraff samt deras familjer stöd och hjälp. Föreningen anordnar bl.a. besöksgrupper på anstalter och erbjuder bl.a. föräldrastödskurser, hjälp med att etablera kontakt med myndigheter och behandlingsenheter samt aktiviteter för vuxna, barn och ungdom. Riksbryggan svarar för samordningen av verksamheten i de sju lokalavdelningarna.
Hela människan är en rikstäckande förening för socialt arbete på kristen grund. Inom Hela människan finns bl.a. sjuttio byråer för Rådgivning i alkoholfrågor (RIA), som samarbetar med kriminalvården.
Kriminalvårdsstyrelsen kan enligt förordningen (2002:954) om statsbidrag till vissa organisationer inom kriminalvårdens område lämna statsbidrag till ideella organisationer som bedriver sådant arbete inom kriminalvården som är ägnat att främja dömdas anpassning i samhället. Bidraget utgår företrädesvis till frigivningsförberedande arbete i anstalt och häkte samt till stödjande insatser efter frigivningen. Bidrag utgår däremot inte för brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet, utan sådan verksamhet finansieras i annan ordning.
Enligt kommitténs mening utgör frivilligorganisationerna ett mycket värdefullt komplement till kriminalvårdens arbete. Det kan röra sig om stöd och hjälp till enskilda personer eller mer allmän verksamhet, exempelvis i form av att tillhandahålla platser för samhällstjänst och sysselsättning. Några organisationer kan också erbjuda missbruks- eller annan vård, t.ex. vid ett behandlingshem. Kommittén behandlar inte här upphandlad verksamhet för vilken kan utgå särskild ersättning, t.ex. verksamhet vid behandlingshem eller särskild programverksamhet. Det bör dock betonas att företrädare för organisationerna ofta kan bistå med god kunskap om sådan verksamhet.
Många av de som döms till en kriminalvårdspåföljd har en djup misstro mot myndigheterna och dess företrädare. De ideella organisationerna kan erbjuda ett stöd utan att framstå som företrädare för en myndighet. Organisationernas arbete kan därför överbrygga misstron mot myndigheter och leda till att den dömde accepterar insatser och åtgärder även inom kriminalvårdens ram.
Med anledning av detta bör kriminalvården försöka underlätta för och främja de ideella organisationernas arbete inom kriminalvården. Ett sådant sätt är att, med beaktande av kraven på ordning och säkerhet, upplåta plats i anstalter för organisationer
Kriminalvården och samhället SOU 2005:54
272
som systematiskt verkar inom kriminalvården. Det bör också finnas utrymme för samråd med ideella krafter i samband med upprättande av verkställighetsplaner.
Kriminalvårdens samarbete är idag begränsat till förhållandevis få organisationer. Det är enligt kommitténs mening önskvärt att fler organisationer finns tillgängliga på anstalterna.
En förutsättning för att ett mer formbundet samarbete skall kunna komma till stånd bör dock vara att föreningen uppvisar viss stabilitet och har en god kvalitet i sin verksamhet.
Detta bör inte hindra att kriminalvården försöker få till stånd ett samarbete med ideella organisationer som annars inte brukar ha ett samarbete med kriminalvården, t.ex. lokalt föreningsliv. När det gäller det närmare samarbetet bör anvisningar lämnas av kriminalvården.
273
7 Verkställighetsplanering
7.1 Bakgrund
7.1.1 Inledning
Under senare år har arbetet med individuell verkställighetsplanering blivit mer strukturerat. Det har vid olika tillfällen genom åren införts bestämmelser om verkställighetsplanering av varierande innehåll. Numera gäller att en individuell plan för verkställigheten i princip alltid skall upprättas.
När det gäller verkställighet av fängelsestraff i anstalt finns bestämmelser om upprättande av ”behandlingsplan” för varje intagen i 6–7 §§ KvaF. Vidare berörs i 5 § KvaL samverkan vid planläggningen mellan kriminalvårdens olika organ och andra samhällsorgan samt samråd med den intagne.
I 5 kap. 3–4 §§ frivårdsförordningen finns regler om upprättande av ”plan för övervakningen” för den som dömts till skyddstillsyn eller ställts under övervakning efter villkorlig frigivning. När det gäller s.k. kontraktsvård finns bestämmelser om särskild behandlingsplan i 28 kap. 6a § och 30 kap. 9 § brottsbalken. I 27 kap. 4 § och 28 kap. 5 a §brottsbalken finns bestämmelser om att en ”arbetsplan” skall upprättas när föreskrift om samhällstjänst meddelats.
Vid verkställighet av kortare fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll finns det inte i lag eller förordning någon bestämmelse om verkställighetsplan. Däremot har KVS föreskrivit (KVVFS 2005:1) att frivården skall upprätta en ”individuell plan för verkställigheten”. Dessutom finns i IövL regler om att individuella föreskrifter och anvisningar skall ges om vad som skall gälla för verkställigheten.
KVS har lämnat detaljerade föreskrifter och allmänna råd om planering av kriminalvårdspåföljd (KVVFS 2004:19).
Verkställighetsplanering SOU 2005:54
274
Andelen dömda för vilka verkställighetsplaner upprättats varierar stort mellan olika enheter och på många enheter görs inte fullständiga planer för intagna med strafftider mellan en–fyra månader. Enligt KVS årsredovisning för 2004 uppgick andelen upprättade verkställighetsplaner för skyddstillsynsdömda till 54 procent. För villkorligt frigivna som inte fått sin plan upprättad i anstalt uppgick andelen till 26 procent.
Av KVS riktlinjer framgår bl.a. att det till grund för verkställighetsplanen skall ligga en utredning i syfte att kartlägga risker, behov och andra förutsättningar som har betydelse för innehållet i verkställigheten och för möjligheterna att minska risken för återfall i brott. Utredningen skall resultera i en skriftlig risk- och behovsprofil. Profilen utgör en sammanställning och värdering av identifierade risker, behov och andra viktiga faktorer. I profilen ges också en samlad bedömning av risken för återfall i brott. Den skall vidare innehålla förslag på hur säkerhetskrav samt behov av omvårdnad och påverkan kan tillgodoses under verkställigheten. Så snart omständigheterna påkallar det och möjlighet finns skall särskilda risk- och behovsinstrument användas.
7.1.2 Risk- och behovsanalys
Inom kriminalvården används för närvarande följande instrument för risk- och behovsanalys.
ASI
1
är en strukturerad intervjumetod som används för att
bedöma vilka behov den dömde har inom sex livsområden; fysisk hälsa, arbete och försörjning, alkohol och narkotika, kriminalitet, familj och umgänge samt psykisk hälsa. Metoden går ut på att kartlägga den aktuella situationen och se vilka ytterligare utredningar som behövs. Som ett komplement till ASI arbetar kriminalvården med AUDIT
2
och DUDIT
3
, som utvecklats för att
identifiera personer med alkohol och drogrelaterade problem. Med hjälp av AFF (ASI Feedback Form) görs en sammanfattning av samtalet kring den dömdes behov och en återkoppling med den dömde.
1
Addiction Severity Index.
2
Alcohol Use Disorders Identification Test.
3
Drug Use Disorders Identification Test.
SOU 2005:54 Verkställighetsplanering
275
MAPS
4
är en intervjumetod som innebär att behandlaren ställer
fria frågor baserade på en särskild modell för att ta reda på hur motiverad en missbrukare är att börja förändringsarbete på de områden som visat sig viktiga i ASI-intervjun. Genom att bedöma i vilken förändringsfas den dömde befinner sig kan lämpliga insatser väljas. Den del av MAPS som går ut på att bestämma förändringsfasen kallas MAPS-change. Vidare finns MAPS-goal där intervjuaren och den dömde kommer fram till vilka realistiska mål som finns på varje område och hur de skall nås.
ASI/MAPS används i förhållandevis stor utsträckning på såväl häkten och anstalter som inom frivården. På häkten och anstalter utförs utredningen ofta av särskilda utredare med socionomexamen. Inom frivården är det ofta frivårdsinspektörer som genomför utredningen.
Sedan något år använder kriminalvården ett IT-system där resultaten från ASI-utredningen läggs in. Den dömde kan därigenom lättare följas genom hela verkställigheten. Det går också att få fram rapporter om det samlade klientelets eller vissa gruppers situation, vilket kan underlätta verksamhetsplaneringen. Vidare anses systemet innebära mindre risk för godtycke samt bättre förutsättningar för dokumentation och utvärdering av arbetet.
Det finns en målsättning inom kriminalvården att använda ASI/MAPS på samtliga som dömts till en kriminalvårdspåföljd. Kriminalvården har börjat använda ASI även på personutredningsstadiet. Enligt uppgift tar en ASI-utredning normalt en och en halv timme att utföra.
HCR-20
5
är ett instrument för bedömning och hantering av
risken för framtida våld. Det används bl.a. på riksmottagningarna i Kumla och Hinseberg som underlag för förslag till särskilda villkor enligt 7 § tredje stycket KvaL samt emellanåt inför beslut om vistelse utanför anstalt m.m. Modellen innefattar tio historiska (statiska) riskfaktorer, fem kliniska och fem kontextuella. De sista tio faktorerna är dynamiska och bedömningen bör därför göras om var sjätte månad. Varje riskfaktor bedöms som föreligger ej, föreligger delvis eller föreligger. Andra faktorer av vikt kan också vägas in. Utredningen utmynnar i en kvalitativ bedömning av tänkbara framtida risksituationer.
4
Monitoring Area and Phase System.
5
HCR-20 har fått sitt namn av att den består av tjugo ”Historical, Clinical and Risk
Management” riskfaktorer.
Verkställighetsplanering SOU 2005:54
276
SARA
6
är en klinisk checklista över riskfaktorer för partnervåld
och består av tjugo punkter. Den används på flera håll inom kriminalvården, bl.a. på frivården som en del i urvalsfasen till det nationella programmet Våld inom nära relationer. Även på anstalt används instrumentet, t.ex. vid riksmottagningarna i Kumla och Hinseberg. Modellen har utvecklats som ett beslutsstöd för bl.a. kriminalvården. Användaren bör ha specialistkunskaper i personundersökningar och inom området partnervåld.
SVR-20
7
är utvecklat för att bedöma risken för sexuellt våld och
används främst på anstaltsavdelningar för sexualbrottsdömda och på riksmottagningarna. Metoden är utvecklad för att användas av psykologer och psykiatriker. Användaren bör ha särskild kompetens i personundersökningar och i studiet av sexuellt våld. Flera av punkterna i SVR-20 värderar faktorer som är direkt relaterade till psykiska störningar. Som regel krävs medverkan av särskild expertis för sådan värdering. Metoden används även på sexualbrottsavdelningar.
BERIT
8
är ett nytt beslutsstöd som på uppdrag av KVS ut-
vecklats av Centrum för våldprevention. Instrumentet skall framför allt användas av kriminalvårdsinspektörer vid riskbedömningar inför beslut om t.ex. placering, permission, besök, övervakning vid villkorlig frigivning och kontaktfrekvens under övervakning. Modellen går bl.a. ut på att ge riktlinjer ifråga om kontakt bör tas med expert (t.ex. psykolog eller psykiatriker) före beslut samt hur ett eventuellt expertutlåtande skall granskas. Ett stort antal kriminalvårdsinspektörer genomgår för närvarande utbildning i BERIT.
Härutöver kan nämnas att sedan 2002 har Centrum för våldsprevention på kriminalvårdens uppdrag genomfört utbildning i forensiska riskbedömningar för elva läkare, psykologer och andra experter inom kriminalvården. Efter genomgången utbildning skall experterna kunna göra mycket kvalificerade riskbedömningar. Enligt uppgift behövs fler utbildade experter. Utbildningen är dock förhållandevis dyr och kriminalvården anser sig för närvarande inte ha råd att köpa in fler kurstillfällen.
Idag initialplaceras inte dömda på någon särskild avdelning för utredning. Undantag gäller för riksmottagningarna på Kumla och Hinseberg. Där initialplaceras dömda som kräver särskild utredning
6
Spousal Assault Risk Assessment Guide.
7
Sexual Violence Risk-20 (Tjugo riskfaktorer ingår i modellen).
8
Beslutsstöd för riskbedömningar inom kriminalvårdsverksamhet.
SOU 2005:54 Verkställighetsplanering
277
av risk- och behovsskäl. Detta gäller i första hand de som dömts till längre fängelsestraff (minst fyra år för män och minst två år för kvinnor). En intagen som redan undergår verkställighet kan undantagsvis placeras på avdelningen, t.ex. efter ny dom eller rymning. Utredningen färdigställs normalt inom fyra–sex veckor. Riskprofilen skall innehålla en beskrivning och värdering av de faktorer som är relevanta inför beslut om särskilda villkor och övrig säkerhetsbedömning. Behovsprofilen skall innehålla relevanta faktorer och ge övergripande förslag ifråga om placering i anstalt eller anstaltsavdelning och verkställighetsinnehåll. I tillämpliga fall skall utredningen innehålla ett förslag till beslut enligt 7 § tredje stycket KvaL. Ansvaret för utformning av verkställighetsplanen ligger sedan hos den anstalt där den intagne placeras efter vistelsen på riksmottagningen.
7.1.3 Verkställighetsplanen
En verkställighetsplan är uppdelad i tre avsnitt. I avsnitt A antecknas uppgifter om den dömde samt vilken enhet och tjänsteman som är ansvarig för planeringen. Vidare antecknas uppgifter från risk- och behovsutredningen. Det gäller dels bakgrundsfaktorer (statiska) och var dessa uppgifter hämtats ifrån. Dels gäller det dynamiska faktorer med uppgift om utredaren och klienten anser att det föreligger ett förändringsbehov eller ej. Härefter antecknas i avsnitt B en sammanfattande bedömning (risk- och behovsprofil) beträffande risken för återfall i brott och misskötsamhet under verkställigheten, positiva faktorer som minskar risken för återfall i brott, faktorer som behöver hanteras/bearbetas för att minska risken för återfall samt risken för misskötsamhet under verkställigheten, den dömdes motivation till förändring och hinder för förändring. I avsnitt C antecknas slutligen en plan för verkställigheten. I denna del anges individuellt prioriterade insatser utifrån bedömningen i avsnitt B och tillgängliga resurser. Förutom den dömdes behov, mål och delmål samt vem som skall göra en insats antecknas tidplan och tidpunkt för målrevision. Den dömdes kommentar till planen antecknas. Såväl den dömde som den ansvarige tjänstemannen skriver under avsnitt C. Det är endast avsnitt C som den dömde får ta del av.
När alla uppgifter antecknats sparas de som en dokumentfil på en disk i det lokala nätverket. När ansvaret för den dömde övergår
Verkställighetsplanering SOU 2005:54
278
till en annan enhet skickas filen över till denne med hjälp av e-post. Ofta skrivs dokumentfilen ut på papper och läggs i akten. Det lär inte sällan förekomma att utredaren på den nya enheten lägger in samma uppgifter på nytt i en ny mall. När samma person blir aktuell på flera enheter kan alltså samma arbete komma att utföras på flera olika håll.
Det pågår arbete med ett nytt datorstött system som skall kunna användas av flera behöriga användare samtidigt och resultera i en elektronisk verkställighetsplan, som följer den dömde genom hela verkställigheten. Även om den dömde verkställer såväl ett fängelsestraff som skyddstillsyn skall alltså endast en verkställighetsplan utarbetas. Med det nya systemet skall fler uppgifter kunna läggas in. På sikt bör samarbete med övriga rättsvårdande myndigheter kunna leda till att många uppgifter redan finns tillgängliga samma dag verkställigheten inleds samt till att uppgifter lätt kan föras över till andra myndigheter vid behov, t.ex. till polisen. Tanken är att det i den elektroniska planen också skall kunna läggas in uppgifter om hur verkställigheten fortskrider och att den skall kunna användas för uppföljning och kontroll. Viss tid efter det att påföljden är till fullo verkställd skall uppgifterna gallras. Systemet togs i drift i månadsskiftet april–maj 2005. Under en övergångstid kommer verkställighetsplaner fortsätta att utarbetas enligt det äldre systemet.
7.2 Överväganden och förslag
7.2.1 Behovet av verkställighetsplanering
Kommitténs förslag: En verkställighetsplan skall fastställas för var och en som dömts till en kriminalvårdspåföljd.
Av föregående avsnitt framgår att en verkställighetsplan skall upprättas för i princip var och en som dömts till en kriminalvårdspåföljd. Även om detta arbete kan ta mycket resurser i anspråk finns det enligt kommitténs mening goda skäl för att fortsätta och utveckla arbetet med upprättande av verkställighetsplaner.
För det första kan planerna bidra till en mer individuellt utformad verkställighet. Detta skapar större förutsättningar att tillgodose den dömdes behov av hjälp och stöd samtidigt som det minskar risken för störningar i ordnings- och säkerhetshänseende.
SOU 2005:54 Verkställighetsplanering
279
Planerna utgör vidare ett viktigt praktiskt hjälpmedel i kriminalvårdens dagliga verksamhet. Innehållet i verkställighetsplanen kan användas för att uppfylla kravet på att ge information till den dömde om verkställighetens innehåll. Ledning kan sökas i verkställighetsplanen vid fattande av olika beslut, t.ex. beträffande val av anstaltsplacering och vistelse utanför anstalt, upphörande av övervakning eller möjligheten att få åtnjuta särskilda förmåner. Planerna underlättar också ett konsekvent och kontinuerligt arbete från kriminalvårdens sida under hela verkställighetstiden. Dessutom kan dubbelarbete undvikas genom att planen och utredningsunderlaget till den följer den dömde genom verkställigheten, t.ex. när frivården övertar ansvaret för den dömdes verkställighet från anstalt.
Användningen av verkställighetsplaner kan dessutom ha betydelse för styrningen av verksamheten. Genom att utveckla och använda särskilda analysinstrument och mallar för verkställighetsplanerna kan kvaliteten i arbetet förbättras och verksamheten styras i önskvärd riktning. Skriftliga planer innebär att planerade åtgärder dokumenteras, vilket underlättar uppföljning och utvärdering. Detta kan bl.a. ge underlag för en bedömning av vilka insatser som ger bäst resultat och leda till ett bättre resursutnyttjande.
Genom ökad förutsebarhet och följdriktighet kan användningen av verkställighetsplaner även öka påföljdernas och verkställighetsformernas trovärdighet. Detta gäller inte minst alternativa påföljder och verkställighetsformer som kontraktsvård, samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Sist – men inte minst – kan användningen av verkställighetsplaner bidra till att verkställighetstiden får ett för den dömde konstruktivt innehåll. Planen kan vara ett viktigt hjälpmedel för att få den dömde att ta mer aktiv del i och ökat ansvar för arbetet med att förändra sin situation och de förhållanden som bidragit till att han eller hon begått brott. Detta förutsätter dock bl.a. att den dömde känner att det kan löna sig att arbeta mot de mål som satts upp i planen. Planen och dokumenterade resultat kan också användas för att påvisa skötsamhet, ansvarstagande, förändringsvilja och initiativförmåga, t.ex. för arbetsgivare.
Det skulle kunna ifrågasättas om det är nödvändigt att lägga ner resurser på att upprätta planer för de som har ett kort fängelsestraff att verkställa. Flera länder, bl.a. Danmark och England, har en ordning där det i sådana fall inte behöver upprättas någon plan.
Verkställighetsplanering SOU 2005:54
280
Enligt kommitténs mening kan självklart kriminalvården behöva lägga ner mer kraft vid upprättande av planer för vissa dömda, t.ex. de som dömts till längre fängelsestraff. Därav följer dock inte att det skulle saknas skäl att upprätta en plan för de som har ett kortare fängelsestraff att verkställa. Även dessa kan ha behov av särskilda kontroll- och stödinsatser under och efter verkställigheten samt hjälp med att sätta upp mål för att leva ett ickekriminellt liv. Det finns självklart anledning att upprätta en plan redan i anstalt om det blir aktuellt med övervakning efter villkorlig frigivning. Det finns också skäl att klargöra vad som förväntas av den dömde under verkställigheten för att kunna få komma i åtnjutande av vistelse utanför anstalt. Detta kan lämpligen klargöras i en verkställighetsplan. En annan sak är att planen i vissa fall kan komma att få en mycket summarisk karaktär.
Med hänsyn till det sagda föreslår kommittén att det i lag anges att en plan för verkställigheten skall fastställas för var och en som dömts till en kriminalvårdspåföljd.
Idag förekommer olika benämningar på planen för verkställigheten, t.ex. verkställighetsplan, behandlingsplan och övervakningsplan. Enligt kommitténs mening kan det framstå som förvirrande att i författning och inom kriminalvården använda flera olika benämningar. Med hänsyn till att innehållet i planen bör vara utformat även utifrån säkerhets- och ordningshänsyn framstår benämningen verkställighetsplan som en bättre och mer rättvisande benämning än behandlingsplan. Det är också den benämning som synes mest vedertagen. Skäl att använda mer specifika benämningar som t.ex. övervakningsplan finns inte. Andra benämningar än verkställighetsplan bör därför utmönstras eller i vart fall användas mycket sparsamt.
7.2.2 Verkställighetsplanens utformning
Kommitténs förslag och bedömning: Av verkställighetsplanen skall framgå hur verkställigheten översiktligt är tänkt att gestalta sig från det att den inleds till dess att påföljden är till fullo verkställd. Planen skall vara individuellt utformad efter förhållandena i det enskilda fallet.
SOU 2005:54 Verkställighetsplanering
281
För att kunna tjäna sitt syfte måste verkställighetsplanen finnas i skriftlig form. Det är av stor vikt att planen är utformad och författad på ett lättbegripligt och enhetligt sätt. Av planen skall klart och tydligt framgå hur den dömdes verkställighet är tänkt att gestalta sig.
Planen skall omfatta tiden från verkställighetens inledande till dess att påföljden till fullo verkställts. För den som döms till fängelsestraff skall således planen omfatta såväl tiden i anstalt som i frihet.
Det är av stor vikt att planen dimensioneras på ett ändamålsenligt sätt i förhållande till påföljdens längd. Utbildning och programverksamhet måste planeras in i rätt tidsskede. När det gäller långa fängelsestraff är det av särskild vikt att sätta in åtgärderna i rätt skede av verkställigheten. Det är inte acceptabelt att utbud och planering saknas mot slutet av verkställigheten i anstalt på grund av att den dömde redan har genomgått all tänkbar utbildning och programverksamhet. Den som dömts till ett långt fängelsestraff måste också ha kortsiktiga och strukturerade delmål som han kan känna sig motiverad att arbeta mot.
Verkställighetsplanen bör utformas med hänsyn till att verkställigheten fortsätter efter villkorlig frigivning. Detta gäller i synnerhet om den dömde skall stå under övervakning.
Korttidsdömda skall ha möjlighet att påbörja utbildning, programverksamhet eller vård i anstalt med fortsättning inom frivården. Det är otillfredsställande om åtgärder inte vidtas under tiden i anstalt enbart på grund av att en annan del av kriminalvården – frivården – kommer att överta ansvaret för den dömdes verkställighet. För att så inte skall bli fallet är det angeläget att planen upprättas så snart som möjligt efter att den dömde tagits in på anstalt och att den omfattar hela verkställighetstiden.
Planen kan inte innehålla alla detaljer om hur verkställigheten skall gestalta sig. Vissa delar av verkställigheten är det nödvändigt att schemalägga mer ingående, t.ex. permissionstillfällen, frigång och annan vistelse utanför anstalt. Detsamma kan gälla IÖV och samhällstjänst. Vidare kan det ofta behövas en mer noggrann planering för övergången från anstalt till ett liv i frihet, i synnerhet beträffande den sista tiden i anstalt.
Vid kontraktsvård och skyddstillsyn med samhällstjänst bör det på motsvarande sätt som vid fängelsedomar planeras för ett verkställighetsinnehåll efter den egentliga vårdtiden respektive samhällstjänstens fullgörande.
Verkställighetsplanering SOU 2005:54
282
Planen skall vidare vara individuellt utformad efter förhållandena i det enskilda fallet. Självklart måste planen utformas inom ramen för generella bestämmelser i gällande regelverk och riktlinjer. Det kan alltså inte, även om det utifrån en individuell bedömning skulle framstå som lämpligt, komma ifråga att planera för villkorlig frigivning innan den i lag bestämda tiden förflutit eller för att låta någon vara kvar i anstalt efter denna tid. När planen skall utformas får alltså ledning sökas i de specifika bestämmelser och riktlinjer som gäller för den tänkta åtgärden.
Vid bedömningen av hur verkställigheten individuellt skall utformas för den dömde bör bl.a. följande vägas in.
För det första måste hänsyn tas till hur risken för att den dömde begår nya brott under och efter verkställigheten, ej följer de regler och anvisningar som gäller för verkställigheten eller undandrar sig verkställigheten kan minskas eller undanröjas. Detta kan kräva åtgärder som begränsar den dömdes rörelsefrihet, t.ex. vad gäller val av anstaltsplacering och vistelse utanför anstalt. Om det vid skyddstillsyn bedöms finnas en hög risk för att den dömde kommer att försöka undandra sig vad som åligger denne till följd av domen kan det finnas skäl att överväga tät kontaktfrekvens och planera för mer ingående kontrollåtgärder. Den dömdes förhållanden kan också vara sådana att insatser måste sättas in för att försöka påverka denne att försöka förändra kriminella värderingar eller att bli motiverad till missbruksbehandling. Det kan också röra sig om att sätta in stödåtgärder för att ge den dömde bättre förutsättningar att upprätthålla goda levnadsförhållanden.
Vidare bör beaktas hur den dömdes behov av hjälp och stöd kan tillgodoses under verkställigheten. Den dömde kan exempelvis, utan att det kan sägas påverka risken för återfall i brott, ha behov av läkarvård som bara kan tillgodoses på vissa anstalter.
I viss mån bör hänsyn även tas till andra personers intressen. Det kan gälla t.ex. barn till intagna och brottsoffer. Det bör utredas om den dömde har barn och i förekommande fall hur barnets intressen bäst kan tillvaratas. Barnet kan ha utsatts för övergrepp av den dömde, uttryckt vilja att inte träffa sin far eller mor, eller ha ett särskilt starkt behov av kontakt med sin far eller mor. Såväl verkställighet av fängelse som skyddstillsyn och villkorlig dom med samhällstjänst kan behöva utformas med hänsyn tagen till detta. Brottsoffer kan ha ett särskilt starkt intresse av att inte behöva konfronteras av den dömde, t.ex. efter kvinnofridsbrott. I sådana
SOU 2005:54 Verkställighetsplanering
283
fall kan det bli aktuellt att planera för vistelse utanför anstalt med förbud för den intagne att vistas på den ort där brottsoffret bor.
Samhällets resurser är begränsade. Hänsyn måste därför tas till vilka resurser som finns tillgängliga inom och utanför kriminalvården. Är t.ex. antalet platser på en viss avdelning eller en viss sysselsättning mindre än behovet kan det vara nödvändigt att räkna med att det kan dröja längre tid än vad som är egentligen är önskvärt innan en viss åtgärd kan realiseras.
Av effektivitetsskäl kan det vidare vara nödvändigt att göra prioriteringar i arbetet med upprättande av verkställighetsplaner. Detta kan innebära att utformningen av verkställighetsplanen blir mer omsorgsfullt gjord för t.ex. de som dömts till långa straff, de som har stort behov av hjälp och stöd samt de som är beredda att försöka förändra sin livssituation.
För att främja effektiviteten bör arbetet med att utforma verkställighetsplanen vidare inriktas mot de områden som kan leda till positiva resultat. Finns det exempelvis behov av missbrukarvård för att motverka återfall i brott bör arbetet inriktas mot detta område. Konstateras å andra sidan efter erforderlig utredning att den dömde lider av psykopatiska drag bör det inte läggas ner arbete på att planera för behandlingsåtgärder som enligt vetenskapliga rön inte leder till någon bättring.
Kommittén vill här framhålla att utformningen av verkställighetsplaner måste ske med utgångspunkten att kvinnors situation skiljer sig åt från männens. Forskning har visat att kvinnor som tas in i anstalt har en sämre situation och djupare problematik än män vad avser drogmissbruk, bostad, arbete, relationer, depressioner, dubbla diagnoser, självmordsförsök etc. De är därför i större behov av hjälp och stöd för att komma tillrätta med detta. Det kan antas att förhållandena för kvinnor som är föremål för åtgärder inom frivården är liknande. Många kvinnor behöver också hjälp och stöd för att bearbeta övergrepp, misshandel och andra förnedrande handlingar. Intagna kvinnor kräver också närvaro, samtal och kontakt med personal på ett helt annat sätt än vad som normalt är fallet med män i samma situation. Samtidigt ser risken för störningar i ordnings- och säkerhetshänseende annorlunda ut för kvinnor. Kvinnor begår sällan grövre brott under verkställigheten. Det förekommer i princip inga upplopp, sönderslagna avdelningar eller problem med gängbildningar. Fritagningsförsök eller rymning med hot och våld är också sällan förekommande.
Verkställighetsplanering SOU 2005:54
284
7.2.3 Verkställighetsplanens innehåll
Kommitténs bedömning: Planen bör innehålla vissa grundläggande uppgifter om den dömdes person och verkställigheten. Vidare bör planen innehålla de åtgärder som skall vidtas under verkställigheten, tidpunkter för när detta skall ske och vem som skall vidta åtgärderna. Underlaget till bedömningen bör redovisas. I planen bör komma till klart uttryck vad som förväntas av den dömde och vilka mål som han eller hon har att sträva efter. Härutöver bör planen innehålla kortfattade uppgifter om kraven på skötsamhet, vad det föreslagna förmånssystemet innebär och vilka sanktioner som kan komma ifråga vid misskötsamhet.
Verkställighetsplanen bör först och främst innehålla vissa grundläggande uppgifter, t.ex. den dömdes personuppgifter, aktuell dom och kriminalvårdsmyndighet samt vem eller vilka tjänstemän som har upprättat planen och ansvarar för dess genomförande. Det bör också framgå vem som i förekommande fall skall vara kontaktman, handläggare respektive övervakare för den dömde. Vidare bör alltid framgå tidpunkter för utvärdering av verkställigheten och när påföljden är tillfullo verkställd.
Planen måste vidare innehålla de åtgärder som skall vidtas under verkställigheten, när de skall vidtas och vem som skall vidta dem. Underlaget till bedömningen bör i princip redovisas.
Enligt kommitténs mening är det av vikt att den dömde uppmuntras att ta egna initiativ och förmås att ta eget ansvar för att förändra beteende och andra förhållanden som bidragit till att han eller hon begått brott. I planen bör därför komma till klart uttryck vad som förväntas av den dömde och vilka mål som han eller hon har att sträva efter. Det bör också klargöras vilka mål som är viktigast att uppnå samt när och hur de bör uppnås. Målen bör vara enkla, detaljerade och mätbara, så att det är möjligt att följa upp utfallet av insatserna. Därmed kan planen utgöra den grund från vilken man kan mäta vilka framsteg som den dömde gör under verkställigheten. Vid verkställighet av fängelsestraff bör det särskilt framgå om målen skall uppnås före eller efter villkorlig frigivning från anstalt.
För den som dömts till skyddstillsyn bör planen innehålla bl.a. tidpunkt för när övervakningen skall upphöra. Kontaktfrekvens med tjänsteman och övervakare samt i vilken form kontakterna
SOU 2005:54 Verkställighetsplanering
285
skall äga rum, t.ex. genom besök eller telefon, bör framgå. Även innehållet i kontakterna bör klargöras. Särskilda föreskrifter, t.ex. om programverksamhet, öppenpsykiatrisk vård och samhällstjänst skall anges. Även hur skadestånd skall regleras liksom kontrollåtgärder kan behöva klarläggas i planen.
I planen för den som dömts till fängelse bör anges var den dömde skall vara placerad under verkställigheten. Det bör också framgå på vilken nivå i förmånssystemet som han eller hon befinner sig och vad som gäller för förflyttning till en högre nivå (se avsnitt 11.2). Sysselsättning och annan verksamhet som den intagne förväntas genomgå i anstalt och efter villkorlig frigivning bör anges liksom särskilda vård- och hjälpinsatser. Planen bör också innehålla incitament för den intagne, t.ex. om och när det kan bli aktuellt med överflyttning till mindre slutna förhållanden, vistelse utanför anstalt och villkorlig frigivning samt andra förmåner. Detta är särskilt viktigt för dem som dömts till längre fängelsestraff. För dessa bör det särskilt framgå hur utslussningen från anstalt till frihet skall gå till. I planen bör också anges kontrollåtgärder för tiden efter villkorlig frigivning. När det gäller övervakning efter villkorlig frigivning kan i övrigt hänvisas till vad som nämnts ovan beträffande skyddstillsyn.
Om fängelsestraffet skall verkställas genom korttidsboja (se kapitel 26) bör bl.a. framgå när övervakningen skall inledas och avslutas liksom föreskrifter och anvisningar. Schema över vistelse utanför bostaden, aktiviteter m.m. kan som nämnts ovan biläggas planen.
I planen bör vidare kortfattat anges vilka krav på skötsamhet som finns, vad förmånssystemet kan medföra och vilka sanktioner som kan komma ifråga vid misskötsamhet. Den dömde bör underteckna planen för att visa att han eller hon tagit del av den. Den bör också undertecknas av ansvarig tjänsteman.
Verkställighetsplanering SOU 2005:54
286
7.2.4 Tidpunkt för fastställande av planen
Kommitténs bedömning: Verkställighetsplanen skall fastställas snarast efter det att domen blivit verkställbar. Föreslår frivården skyddstillsyn som påföljd skall en preliminär plan utarbetas före huvudförhandlingen. Kan kontraktsvård komma ifråga måste verkställighetsplanen fastställas före huvudförhandlingen i brottmålet.
Det finns inte skäl för kommittén att överväga en bestämd tid inom vilken verkställighetsplanen bör ha. I princip kan dock sägas att kriminalvården bör ha färdigställt planen kort tid efter att domen blivit verkställbar. Det finns dock några fall där det kan finnas skäl att färdigställa planen redan före domen eller först i ett senare skede.
När det kan bli aktuellt med kontraktsvård måste en verkställighetsplan vara upprättad redan före tingsrättens dom. Detta följer av 30 kap. 9 § brottsbalken och hänger samman med att rätten skall kunna bedöma om verkställighetsinnehållet är adekvat samt tillräckligt ingripande och kännbart med hänsyn till brottslighetens art och straffvärde. Av betydelse är också att den tilltalade skall vara införstådd med vad påföljden innebär och acceptera de särskilda åtaganden som kontraktsvården innebär. Rättegången och en hotande fängelsedom kan här bidra till att den tilltalade blir mer motiverad att ta itu med sina problem och acceptera planen.
Vid fängelse framgår det huvudsakliga verkställighetsinnehållet av gällande regelverk och domen. Beträffande dom till skyddstillsyn är det dock idag ofta oklart vad domen kan komma att innebära och verkställighetsinnehållet kommer oftast till klart uttryck först en tid efter domen.
Som ett led i att ge påföljden ett klarare innehåll bör frivården, när den i sitt yttrande till rätten föreslår skyddstillsyn som påföljd, bifoga en preliminär verkställighetsplan där det i huvudsak framgår hur verkställigheten är tänkt att gestalta sig. Detta ökar möjligheten för den tilltalade och andra att förstå och förutse vad domen till skyddstillsyn medför. Även om det inte bör uppställas något krav på samtycke från den dömde, får det i de flesta fall förutsättas att den tilltalade godkänner planen. Detta kan ske hos frivården likaväl som inför rätten.
SOU 2005:54 Verkställighetsplanering
287
Det bör betonas att det är fråga om en preliminär plan. Vissa uppgifter kan av naturliga skäl inte lämnas förrän dom meddelats.
Även om en preliminär plan har upprättats bör det inte ankomma på rätten att i domslutet föreskriva att den dömde skall följa planen eller på annat sätt fastställa den. Däremot står det rätten fritt att i domskälen närmare utveckla skälen för sitt påföljdsval och därvid kanske rekommendera ett något annorlunda verkställighetsinnehåll än det frivården föreslagit. Det kan t.ex. bero på att det framkommer ändrade förhållanden sedan den preliminära verkställighetsplanen författades, att någon viktig åtalspunkt ogillas eller läggs ner, att brottens straffvärde gör det påkallat med särskilda föreskrifter eller att tingsrätten gör en annan bedömning rörande risken för återfall i brott.
Kriminalvården bör snarast efter skyddstillsynsdomen färdigställa och lägga fast innehållet i verkställighetsplanen. Det kan förutsättas att rättens synpunkter som regel kommer att beaktas.
Mot den nu föreslagna ordningen kan invändas att frivården sätts under större tidspress samt att den kan medföra onödigt arbete när rätten ogillar åtalet eller väljer en annan påföljd än skyddstillsyn. Sådana farhågor bör dock inte överdrivas. Det är inte meningen att onödig tid skall läggas ner på den preliminära planen eller att varje detalj rörande verkställigheten skall redovisas. Tidsåtgången kan minskas genom användning av särskilda bedömningsinstrument och mallar. I de fall där rätten väljer en annan kriminalvårdspåföljd är det för övrigt inte säkert att arbetet gjorts i onödan. Det arbete som lagts ner på den preliminära planen kan nämligen vara till gagn vid utformningen av hur denna påföljd skall verkställas. Enligt kommitténs mening bör det dessutom vara lättare att få till stånd ett samarbete med den dömde kring verkställighetsplanering när han eller hon står under rättegång än efter det att domen meddelats. Detta bör på det hela taget kunna frigöra resurser för frivården.
Det kan förekomma att rätten dömer till skyddstillsyn trots att frivården inte lämnat något sådant förslag eller inte alls lämnat något yttrande. Några skäl att inskränka denna möjlighet finns inte. I sådana fall bör man kunna förutsätta att rätten i sina domskäl lämnar synpunkter om verkställighetsinnehållet.
När det gäller verkställighet av fängelsestraff bör verkställighetsplanen färdigställas kort tid efter det att den blivit verkställbar. Den dömdes förhållanden kan dock behöva utredas under en kort tids vistelse i anstalt, t.ex. på en introduktionsavdelning. På grund av att
Verkställighetsplanering SOU 2005:54
288
det kan dröja innan den som är på fri fot påbörjar verkställigheten får i dessa fall en viss tidsutdräkt accepteras.
Även om planen kommer att färdigställas först efter domen kan det ibland vara en god idé att inleda arbetet med planen långt dessförinnan. Det gäller t.ex. om den dömde är häktad och har erkänt vad som lagts honom eller henne till last samt påföljdsvalet framstår som förhållandevis klart. Den häktade kan dessutom se positivt på att börja planera för att ge verkställigheten ett meningsfullt innehåll.
En dom till skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst är omedelbart verkställbar. Detta innebär att samhällstjänsten kan anordnas trots att domen överklagas. Oavsett detta bör det inte finnas något hinder att påbörja arbetet med det arbetsschema som skall göras för samhällstjänsten.
Sammanfattningsvis bör en skriftlig verkställighetsplan vara upprättad snarast möjligt efter verkställbar dom. Om det blir aktuellt med kontraktsvård skall dock en verkställighetsplan vara upprättad före rättens huvudförhandling. För det fall frivården i sitt yttrande föreslår skyddstillsyn som påföljd skall en preliminär verkställighetsplan ges in till rätten. Planen skall dock läggas fast först efter domen. Vid fängelsestraff skall planen alltid läggas fast snarast möjligt efter att domen blivit verkställbar och senast kort tid efter det att den dömde intagits på anstalt.
7.2.5 Vem som skall upprätta planen och planens kvalitet
Kommitténs bedömning: Kriminalvården skall se till att den som arbetar fram planen har erforderlig kompetens och i övrigt är lämplig för uppdraget samt ge olika former av stöd till denne. Planen skall fastställas av en annan tjänsteman än den som arbetat fram planen.
Det faller inom kriminalvårdens ansvar att upprätta verkställighetsplanen.
Arbetet med att upprätta verkställighetsplaner innehåller många moment och kan vara av hög svårighetsgrad. Detta ställer mycket höga krav på den som skall upprätta planen. Arbetet utförs normalt av en frivårdsinspektör eller vårdare. För att upprätta planen bör krävas erforderlig kompetens. Tjänstemannen måste ha förmåga inte bara att göra kvalificerade risk- och behovsbedömningar utan
SOU 2005:54 Verkställighetsplanering
289
även att kunna bedöma vilka följder dessa bedömningar bör ge. Detta förutsätter kvalificerad utbildning, inte minst i vad gäller att använda särskilda behovs- och riskhanteringsinstrument. Den som skall använda sådana instrument måste för övrigt vara väl förtrogen med de risker och brister som nyttjande av sådana instrument kan vara förknippade med. Enligt kommitténs mening krävs också engagemang och fallenhet för arbete med verkställighetsplaner. Det är enligt vad kommittén erfarit tveksamt om alla som idag upprättar planer har nu redovisade kvalifikationer.
När det gäller upprättande av verkställighetsplaner för dömda som har en mycket komplex och mångfacetterad problematik kan det krävas särskild hög kompetens. Detta arbete eller del av arbetet bör därför anförtros tjänstemän eller en extern person som har särskild kompetens inom det aktuella området, t.ex. inom psykiatri.
Sammanfattningsvis bör kriminalvården se till att den som arbetar med verkställighetsplanering har den kompetens som krävs och i övrigt är lämplig för uppdraget. För att uppfylla detta krav kan det vara lämpligt att upprätta en lista över kompetenskrav för upprättande av olika slag av verkställighetsplaner. Att ta fram en sådan lista faller inte inom kommitténs uppdrag utan ankommer närmast på kriminalvårdens styrande enheter.
För att kunna upprätthålla en hög kvalitet på verkställighetsplanerna är det vidare viktigt att det finns ett fungerande beslutsstöd. Inom kriminalvården kan exempelvis finnas rådgivningsenheter dit tjänstemän kan vända sig med frågor i enskilda fall. Kriminalvården bör i stödjande syfte också löpande utveckla och utvärdera behovs- och riskhanteringsinstrument i samråd med experter på området. Därvid bör hänsyn tas till instrument som utvecklats inom andra verksamhetsområden och i andra länder. Det är av vikt att instrumenten och de skriftliga verkställighetsplanerna får en utformning som gör dem lätta att tillämpa. Det behövs också ett väl utvecklat datoriserat användarstöd. Kommittén utgår ifrån att det arbete som pågår med att utveckla ett system med ett sådant stöd kommer att leda till ökad kvalitet och effektivare kriminalvård. Kriminalvården bör kontinuerligt arbeta med att ytterligare utveckla och förbättra systemet.
För att ytterligare öka planernas kvalitet och främja enhetlighet bör verkställighetsplanen fastställas av en annan tjänsteman än den som arbetat fram planen, t.ex. rättsvårdsinspektör eller tjänsteman i chefsställning. Planen kan också fastställas i särskilda kollegium. Kommittén vill inte förorda något av alternativen, utan detta bör
Verkställighetsplanering SOU 2005:54
290
överlåtas åt kriminalvården att avgöra. Den eller de som skall fastställa planen kan också fungera som stöd och ge råd till den som arbetar fram planen.
Det finns en risk för att arbetet med upprättande av verkställighetsplaner kan uppfattas som onödig pappersexercis av de tjänstemän som skall arbeta fram planen samt att de dömda inte i erforderlig omfattning informeras om planens innehåll och betydelse. Så får inte vara fallet. Ett sätt att motverka detta är att se till att den personal som ansvarar för utformningen av planerna har erforderlig utbildning och kompetens samt engagemang och förståelse för hur systemet fungerar. För detta kan krävas att tjänstemän som ansvarar för verkställighetsplaneringen är väl förtrogen med förhållandena även på andra enheter inom kriminalvården.
7.2.6 Samråd och samverkan
Kommitténs förslag och bedömning: Den dömde skall informeras om innebörden av verkställighetsplaneringen. Vidare skall samråd hållas med den dömde för att ta reda på hans eller hennes behov och synpunkter på åtgärder och mål. Innan planen läggs fast skall den dömde beredas tillfälle att yttra sig över innehållet. Planen skall dokumenteras och överlämnas till den intagne.
Kriminalvården skall inhämta uppgifter om den dömde och andra förhållanden som kan vara av betydelse vid utformningen av verkställighetsinnehållet från andra myndigheter, organisationer och enskilda. I vissa fall bör kriminalvården kunna anlita sakkunniga som kan bistå vid bedömningen av vilket verkställighetsinnehåll som i det enskilda fallet kan vara lämpligast.
Det är – som vid flera tillfällen tidigare påpekats – av stor vikt att den dömde uppmuntras att ta egna initiativ och förmås att ta ett eget ansvar för att förändra sin situation. Den dömde måste därför så långt det är möjligt förmås att medverka i planeringen.
Det är självklart att uppgifter och synpunkter som den dömde lämnar bör beaktas vid utformningen av verkställighetsplanen, men det måste vara kriminalvården som slutligt gör bedömningen av vad den skall innehålla. Det får inte bli så att den dömde dikterar sitt eget verkställighetsinnehåll i strid mot vad som bäst kan antas
SOU 2005:54 Verkställighetsplanering
291
motverka risken för återfall i brott m.m. En annan sak är att påföljder som kontraktsvård och samhällstjänst samt programverksamhet och vissa andra åtgärder normalt förutsätter den dömdes samtycke.
För att kunna medverka på bästa sätt måste den dömde först och främst informeras om vad verkställighetsplaneringen innebär och vad som förväntas av honom eller henne under verkställigheten. Han eller hon måste särskilt få veta att det kan löna sig att ta aktiv del i verkställighetsplaneringen samt visa initiativförmåga, ansvarstagande och förändringsvilja.
Vidare bör samråd hållas med den dömde för att utröna hans eller hennes behov och synpunkter på åtgärder och mål under verkställigheten. Innan planen läggs fast bör den dömde ges tillfälle att yttra sig om innehållet i planen, inbegripet på vilka huvudsakliga grunder och vilken utredning den vilar. Den dömde måste veta vad som förväntas av denne under verkställigheten och känna till hur verkställigheten är tänkt att gestalta sig. Han eller hon bör därför få en kopia av planen när den lagts fast.
Vad som nu sagts om den dömdes möjlighet att få del av uppgifter gäller dock med den begränsning som i sällsynta fall kan följa av sekretess, t.ex. med hänsyn till rikets säkerhet.
I arbetet med att upprätta verkställighetsplanen måste kriminalvården inhämta uppgifter om den dömde och andra förhållanden som kan vara av betydelse vid utformningen av verkställighetsinnehållet. Sådana uppgifter kan behöva inhämtas från andra myndigheter, t.ex. hälso- och sjukvården, socialtjänsten, kronofogdemyndigheten, åklagare och polisen. Kommittén vill framhålla vikten av att andra myndigheter, inom ramen för gällande bestämmelser om handlingsoffentlighet och sekretess, lämnar ut uppgifter som kan vara av betydelse till kriminalvården.
Som framgått ovan kan det ibland krävas särskild hög kompetens för att bestämma vilket verkställighetsinnehåll som i det enskilda fallet framstår som lämpligast. I sådana fall kan det till ledning vid bedömningen vara nödvändigt att ta hjälp av sakkunniga t.ex. från andra myndigheter.
Det är vidare möjligt att andra myndigheter skall eller bör svara för åtgärder under verkställigheten, t.ex. hälso- och sjukvården, socialtjänsten, arbetsförmedlingen, kronofogdemyndigheten och polisen. Ibland kan ett batteri av åtgärder behöva sättas in.
Det är också möjligt att frivilligorganisationer och enskilda personer, t.ex. närstående, vill lämna uppgifter som kan få
Verkställighetsplanering SOU 2005:54
292
betydelse vid utformningen av verkställigheten. De kan också svara för åtgärder som bör beaktas vid planläggningen.
7.2.7 Planens genomförande
Kommitténs förslag och bedömning: Kriminalvården skall utforma verkställigheten i enlighet med den uppgjorda planen. När särskilda omständigheter föranleder det får mindre avsteg göras från planen. Den dömde skall vara skyldig att följa planen.
Det ligger i sakens natur att verkställigheten så långt som möjligt skall utformas i enlighet med den uppgjorda planen. Verkställighetsplanen kan dock inte ges någon omedelbar rättslig betydelse för beslut som kriminalvården skall fatta under verkställigheten. Skall det t.ex. fattas ett beslut om permission eller upphörande av övervakning måste det göras en självständig bedömning av om förutsättningarna för detta är uppfyllda. Tillstånd kan alltså inte ges enbart på grund av att det planerats för permission eller upphörande av övervakningen sedan en viss tid av straffet förflutit.
Däremot bör planens innehåll rent faktiskt kunna beaktas i samband med att beslut skall fattas. Har den dömde t.ex. uppfyllt i planen fastställda mål bör detta som regel inverka positivt på beslutet. Om denne å andra sidan inte aktivt verkat för att uppfylla de mål som satts upp i planen kan det istället inverka negativt på beslutet.
I nästa avsnitt behandlas behovet av kontinuerlig uppföljning av verkställighetsplanen. Även vid sidan av sådan uppföljning kan det ibland uppkomma behov av smärre ändringar. Kriminalvården bör därför i vissa situationer ha möjlighet att göra avsteg från planen utan att denna behöver revideras. Sådana beslut bör kunna fattas på tämligen låg nivå. Erforderlig kontroll av dessa beslut får göras i samband med den sedvanliga uppföljningen av planen
Den dömde är i princip skyldig att följa vad som ankommer på honom eller henne enligt verkställighetsplanen för att få åtnjuta förmåner under verkställighet i anstalt. Sådana förmåner kan i vissa fall också dras in om planen inte följs. Den som åtnjutit förmånen av en frivårdspåföljd eller en alternativ verkställighetsform riskerar att få verkställa tid i anstalt om han eller hon inte följer planen. Även andra disciplinära påföljder kan komma ifråga. Den dömde är således – oavsett påföljd och verkställighetsform – skyldig att följa
SOU 2005:54 Verkställighetsplanering
293
verkställighetsplanen. Detta bör komma till klart uttryck i det nya regelverket.
7.2.8 Uppföljning av planen
Kommitténs bedömning: Verkställigheten skall med återkommande mellanrum utvärderas. När det finns anledning till det skall verkställighetsplanen ändras.
Det måste finnas rutiner för uppföljning av verkställighetsplanen. Som ovan angetts bör planen innehålla tidpunkter för utvärdering av verkställigheten. Sådan utvärdering måste ske regelbundet. Hur ofta utvärdering skall ske är beroende av bl.a. påföljdens art och omfattning samt förhållandena i det enskilda fallet. Det får ankomma på kriminalvården att ange närmare riktlinjer om tidsintervall.
Vid utvärderingen måste samråd hållas med den dömde och denne bör ges tillfälle att yttra sig över föreslagna förändringar.
Den planerade utvärderingen bör för det första ta sikte på utfallet av de mål som satts upp i verkställighetsplanen. Har den dömde uppnått ett delmål inom föreskriven tid kan verkställigheten fortsätta enligt planen. I annat fall får övervägas om planen bör ändras.
Om det inte är uppenbart obehövligt bör vidare en kompletterande utredning företas som tar sikte på om risken för återfall i brott m.m. och den dömdes behov har förändrats. Exempelvis kan en mycket positiv utveckling ha lett till att risken för återfall i brott minskat, vilket kan leda till en annan bedömning om anstaltsplacering etc. Även andra förhållanden kan ha förändrats som bör inverka på utformningen av verkställighetsplanens innehåll.
Även om tidpunkten för utvärdering inte inträtt kan det förekomma anledning till ändring av planen, t.ex. efter förflyttning på grund av misskötsamhet eller ändrade förutsättningar för sysselsättning. Detta har berörts i föregående avsnitt. Någon regel av innebörd att den dömde kan påkalla ändring av planen före utsatt utvärderingstidpunkt bör dock inte finnas. Enligt kommitténs mening kan det mot bakgrund av att planen regelbundet ses över inte anses befogat eller nödvändigt att ta kriminalvårdens resurser i anspråk för att pröva sådana framställningar.
Verkställighetsplanering SOU 2005:54
294
När ansvaret för den dömdes plan övergår från en enhet till en annan, t.ex. från anstalt till frivård, bör en utvärdering ske av hur verkställigheten dittills utfallit. En skriftlig lägesrapport beträffande planen måste överlämnas till den mottagande enheten. Det är inte tillräckligt att en muntlig rapport lämnas.
När övervakning skall komma ifråga efter villkorlig frigivning skall ett sammanträffande ske mellan den dömde och frivårdstjänstemannen för vidare planering. Detta möte bör enligt kommitténs mening hållas på anstalten före villkorlig frigivning. På mötet kan även den som haft ansvar för verkställighetsplanen på anstalt medverka liksom representanter från andra myndigheter och andra personer som kan behöva medverka med insatser under verkställigheten. Kriminalvården kan behöva samordna sådana möten även i andra sammanhang, t.ex. som ett led i förberedelserna för frigivning när det gäller långtidsdömda eller som ett led i frivårdens arbete med stöd och kontroll. Sådana möten kan genomföras med videokonferens och andra tekniska hjälpmedel. Mot slutet av verkställigheten bör en slutlig utvärdering av verkställigheten ske tillsammans med den dömde. Därvid bör särskilt tas upp i vad mån målen i verkställighetsplanen uppnåtts och hur den dömde skall gå vidare för att leva ett samhällsanpassat liv utan brottslighet.
Vad som framkommit vid utvärderingen bör alltid dokumenteras i planen.
7.2.9 Behovet av lagreglering
Kommitténs förslag: Det skall finnas en övergripande bestämmelse i lag om att en verkställighetsplan skall fastställas för var och en som dömts till en kriminalvårdspåföljd. Av lag bör vidare framgå att den dömde är skyldig att följa planen. Vidare skall i lag anges att planen skall ses över med återkommande mellanrum och när det finns anledning till det. I övrigt bör riktlinjer finnas i förordning och kriminalvårdens föreskrifter.
Bestämmelserna om verkställighetsplanering har tillkommit vid olika tidpunkter och saknar idag en enhetlig utformning. Regleringen finns i författningar på olika nivåer. Någon enhetlig
SOU 2005:54 Verkställighetsplanering
295
benämning finns inte. Även ifråga om innehållet i regleringen skiljer det sig åt.
Enligt kommitténs mening bör bestämmelserna om verkställighetsplanering av lagtekniska och språkliga skäl få en mer enhetlig utformning. Hänsyn får givetvis tas till de skillnader som är sakligt motiverade utifrån påföljdens eller verkställighetsformens art, omfattning och karaktär.
Av lag bör framgå att en verkställighetsplan skall fastställas för var och en som är dömd till en kriminalvårdspåföljd. Av lag bör vidare framgå den dömdes skyldighet att följa planen.
När det gäller riktlinjerna för verkställighetsplanernas utformning och innehåll kommer de att behöva ändras i takt med förändringar av påföljdssystemet och kriminalvården. Inom forskningen är verkställighetsplaneringen ett prioriterat område och nya forskningsrön om vad som är viktigt vid verkställighetsplaneringen kan också medföra att det är nödvändigt att ändra regleringen. Vidare är de instrument som används vid risk- och behovsutredningen föremål för ständig översyn och förfinas hela tiden. Till detta kommer de förändringar som följer av informationsteknologins utveckling. Det kommer därför att från tid till annan finnas behov av att ändra riktlinjerna för verkställighetsplanernas utformning och innehåll. Med hänsyn till detta framstår det som mindre lämpligt att i lag fastställa några mer ingående bestämmelser om planens utformning och innehåll. Detta bör istället framgå av förordning och kriminalvårdens föreskrifter. Detsamma gäller bestämmelser om tidpunkt för när planen skall ha upprättats och fastställts, vem som skall upprätta planen, kompetenskrav, åtgärder för att säkra planernas kvalitet samt information till den dömde och samråd med denne.
Även de närmare riktlinjerna om revidering av planen och uppföljning för detta bör finnas i förordning och kriminalvårdens föreskrifter. Med hänsyn till den vikt som måste tillmätas planens revidering och uppföljning bör dock i lag klargöras att planen med återkommande mellanrum skall ses över och när det finns anledning till det ändras.
C
Verkställighet i anstalt
299
8 Kriminalvårdens anstalter
8.1 Anstaltsbegreppet
Med 1974 års KvaL infördes begreppet kriminalvårdsanstalt istället för fängelse och fångvårdsanstalt. Enligt kommitténs mening är begreppet kriminalvårdsanstalt inte helt lyckat. Det är otympligt och ger ett något oegentligt intryck. Det är emellertid väl inarbetat och det är svårt att se något annat bra alternativ.
Visserligen används fortfarande ofta benämningen fängelse för de byggnader med omkringliggande områden där de som döms till fängelse placeras. Ordet fängelse är emellertid värdeladdat och är för många synonymt med oacceptabla inlåsningsförhållanden. Fängelse är också beteckning på själva straffet och det kan vara förvirrande att använda samma ord i två betydelser i samma lagstiftning. Kommittén har därför stannat för att använda begreppet kriminalvårdsanstalt eller anstalt även i den nya lagstiftningen.
8.2 Anstaltsstrukturen
En effektiv kriminalvård förutsätter en tydlig och ändamålsenlig anstaltsstruktur. Det måste således finnas en övergripande styrning av antalet anstalter och antalet platser på varje anstalt. Det måste vidare finnas en målsättning beträffande hur många platser som bör vara belagda. Det är också viktigt att ta ställning till anstalternas geografiska belägenhet och att klarlägga de faktiska gränserna för anstaltsområden.
Kriminalvårdens anstalter SOU 2005:54
300
8.2.1 Bakgrund
Någon lag som generellt reglerar hur anstaltsstrukturen skall se ut finns inte. Länge utgjorde varje anstalt en egen myndighet. Så är inte längre fallet förutom vad gäller några få anstalter. Beträffande övriga anstalter bestämmer enligt 9 b § förordningen (1990:1018) med instruktion för Kriminalvårdsverket KVS vilka häkten och anstalter som skall finnas inom varje kriminalvårdsmyndighet. KVS bestämmer också hur många platser det skall finnas vid varje häkte och anstalt. Av 9 c § tredje stycket samma förordning följer att antalet platser fortlöpande skall anpassas till behovet.
I regeringens regleringsbrev till kriminalvården anger regeringen återrapporteringskrav och särskilda mål för anstaltsstrukturen. I regleringsbrevet för 2005 anges bl.a. att kriminalvården skall redovisa i vilken utsträckning nuvarande platsutbud motsvarar klientpopulationens behov och vilka åtgärder som vidtagits för att anpassa platsutbudet till behoven.
Kriminalvården äger och förvaltar inte själv de anstalter som man disponerar (jfr 3 § förordningen 1993:527 om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.) men har ändå i praktiken ett stort ansvar för lokalerna. Enligt förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning får varje myndighet i princip själv besluta om sin lokalförsörjning och inom ramen för befintliga resurser ingå de hyres- och arrendeavtal som behövs för verksamheten. Om en planerad lokalförändring förutsätter ökad tilldelning av anslagsmedel, höjning av avgifter eller motsvarande får myndigheten dock besluta om förändringen endast efter medgivande av regeringen. Enligt sistnämnda förordning ansvarar varje myndighet för hur de lokaler som den disponerar används.
I maj 2005 finns det 57 anstalter från Haparanda i norr till Ystad i söder. Anstalten i Visby var minst och har endast 4 platser, medan den i Kumla var störst med 257 platser. Enligt Aktuell statistik från kriminalvården (ASK) för januari 2005 skulle det finnas totalt 4 778 nominella platser på anstalterna. På grund av reparationer och andra temporära arrangemang var dock inte alla platser tillgängliga. Genom att t.ex. ta gemensamhetsutrymmen i anspråk som bostadsrum och låta några intagna dela rum var 4 755 platser belagda. Sådana s.k. beredskapsplatser har i statistiken inte angetts som nominella eller tillgängliga.
Som framgår av nedanstående statistikuppgifter minskade medeltalet belagda platser under några år från mitten av 1990-talet.
SOU 2005:54 Kriminalvårdens anstalter
301
Anledningen till minskningen var bl.a. att antalet personer som dömdes till fängelse minskade samt att det för några av dessa infördes möjlighet att verkställa fängelsestraffet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. De senaste fem åren har antalet belagda platser ökat. Den främsta anledningen till detta tycks vara att antalet grova brott ökar med längre fängelsedomar som följd.
På grund av ett minskat behov av antalet platser började kriminalvården på mitten av 1990-talet att ta bort ett antal anstaltsplatser. Som exempel kan nämnas att det 1995 fanns 5 220 nominella platser medan motsvarande antal år 2000 endast uppgick till 4 157. För att möta det ökade behovet som uppstått under de senaste åren har dock kriminalvården börjat tillskapa fler platser.
Tabell 8.1 Medeltal nominella, tillgängliga och belagda platser samt beläggningsgrad (procent) i förhållande till antal tillgängliga platser 1993–2003
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Nominella 4 290 4 837 5 220 4 957 4 569 4 243 4 165 4 157 4 246 4 380 4 520
Tillgängliga 4 285 4 806 4 947 4 786 4 477 4 087 4 085 4 125 4 228 4 345 4 498
Belagda 4 001 4 349 4 327 4 045 3 593 3 573 3 596 3 712 3 892 4 121 4 461
Beläggningsgrad (%)
93,4 90,5 87,5 84,5 80,3 87,4 88,0 90,0 92,1 94,8 99,2
Riksdagen uttalade vid flera tillfällen i början av 1990-talet att beläggningsgraden på anstalterna bör vara omkring 85 procent för att möjliggöra differentiering av intagna samt ett effektivt resursutnyttjande (se t.ex. 1994/95:JuU16 s. 7).
I budgetpropositionen för budgetåret 1997 bedömde regeringen att det extra utrymme som måste finnas i anstaltsorganisationen kan minskas och platserna utnyttjas mer effektivt. En generell norm för beläggningen ansågs utgöra ett alltför trubbigt instrument för att mäta och säkerställa kvalitet. Riksdagen (1996/97:JuU:1 s. 56 f.) delade denna uppfattning och uttalade att 85-procentsmålet kunde överges och ersättas med ett flexibelt system som tar hänsyn till förhållandena på de enskilda anstalterna. Utskottet förutsatte att platsutnyttjandet även efter införandet av den nya ordningen sker med bibehållen säkerhet och hög kvalitet
Kriminalvårdens anstalter SOU 2005:54
302
samt att regeringen nära följde utvecklingen av beläggningen på anstalterna.
Enligt KVS bedömning kommer behovet av nya anstaltsplatser att fortsätta öka de närmaste åren (se nedan). För att möta det ökade behovet begärde KVS den 31 januari 2003 att regeringen skulle ge myndigheten i uppdrag att bygga en ny kriminalvårdsanläggning som skulle tillföra 300 nya platser. Vid sidan härav avsåg KVS att tillskapa 700 platser genom om- och tillbyggnad av befintliga anstalter.
Regeringen beslutade emellertid den 8 maj 2003 att vidare åtgärder för etablering av en ny anstalt inte skulle vidtas. Istället beslutade regeringen att KVS inom ramen för befintliga ekonomiska resurser skall tillskapa fler anstalts- och häktesplatser för att möta det behov som bedöms uppstå. Enligt regeringen är det i första hand en fråga för KVS att kontinuerligt avgöra hur många platser som skall tillskapas och var dessa platser skall lokaliseras.
I beslutet angav regeringen också inriktningen på den fortsatta utbyggnaden av platser. Exempelvis ansåg regeringen det angeläget att anstaltsstrukturen gick i riktning mot större och färre enheter. Vidare borde platser skapas som kan användas på ett flexibelt sätt avseende säkerhet och beläggning. Verksamheten kan då lättare anpassas till tillfälliga variationer av anstaltspopulationens sammansättning och storlek. I detta sammanhang nämnde regeringen att skapande av bostadsrum som utan större förändringar kan användas av fler intagna medför att kriminalvården snabbare kan möta tillfälliga ökningar av anstaltspopulationen. En flexibel användning skall också möjliggöra för kriminalvården att i större utsträckning omvandla anstaltsplatser till häktesplatser.
KVS har i budgetunderlaget för år 2006 bedömt att behovet av platser kommer att stiga för att år 2008 uppgå till 6 400 platser. Bedömningen är beräknad efter en beläggningsgrad om 90 procent. Antalet belagda platser beräknas då uppgå till 5 900.
KVS har i budgetunderlaget angett att det genomsnittliga platsutnyttjandet (beläggningsgraden) inte bör överstiga 90 procent för att kunna differentiera intagna, flytta dem av säkerhetsskäl och ta celler ur bruk för reparation.
I budgetunderlaget har KVS vidare presenterat en långsiktig lokalförsörjningsplan för åren 2005–2008, som innebär bl.a. avvecklande av några äldre anstalter och utökning av antalet platser.
SOU 2005:54 Kriminalvårdens anstalter
303
8.2.2 Överväganden och förslag
Kommitténs förslag: Det klargörs i lag att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, fattar beslut i frågor som rör anstaltsstrukturen.
Anstaltsstrukturen måste kontinuerligt ses över och anpassas till förändrade behov och krav. Antalet anstalter samt platser måste variera i takt med att fängelsepopulationen ökar eller minskar. Nya anstalter kan behöva inrättas. Äldre anstalter kan behöva tas ur bruk och ersättas av mer ändamålsenliga och mer verksamhets- och kostnadseffektiva lokaler. Av samma skäl kan nya platser behöva tillskapas på någon befintlig anstalt. Det kan också finnas anledning att på något håll ta bort några platser. Krav på ökad differentiering av de intagna och andra förändringar av kriminalvårdens verksamhet kan också leda till att anstaltsstrukturen måste ses över. Härutöver finns det vid nybyggnation samt om- och tillbyggnad alltid anledning att överväga lokaliseringsort, t.ex. med beaktande av principen om att intagna skall placeras så nära hemorten som möjligt.
Regeringen har ett övergripande ansvar för att anstaltsstrukturen anpassas till rådande behov. Konkreta beslut som rör anstaltsstrukturen, t.ex. anstalternas antal, storlek och lokalisering, bör dock i första hand falla inom kriminalvårdens ansvarsområde. Myndigheten har därvid att beakta de krav som gällande regelverk ställer samt den styrning regeringen utövar genom t.ex. budgetanslag, regleringsbrev och särskilda beslut. Nödvändiga förändringar bör kunna ske på ett snabbt och effektivt sätt. Någon specifik bestämmelse i KvaL eller annan lag som reglerar regeringens eller kriminalvårdens kompetens att fatta beslut i frågor som rör anstaltsstrukturen finns inte.
Anstaltstrukturen är av stor betydelse för verkställigheten av fängelsestraff. I en lag som skall reglera de övergripande riktlinjerna för verkställigheten av fängelsestraff är det enligt kommitténs mening naturligt att det finns en bestämmelse som klargör vem som har ansvaret för anstaltsstrukturen. Kommittén föreslår därför att det i den nya lagen anges att regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, fattar beslut i frågor som rör anstaltsstrukturen.
I bl.a. regeringens instruktion och regleringsbrev finns bestämmelser som ger kriminalvården möjlighet att fatta beslut om
Kriminalvårdens anstalter SOU 2005:54
304
förändringar av anstaltsstrukturen. Det kan dock finnas goda skäl att se över om kommitténs förslag och bedömningar bör föranleda klargörande ändringar i t.ex. förordning eller regleringsbrev. En sådan översyn faller dock utanför ramen för kommitténs arbete.
Det ankommer inte heller på kommittén att göra en ingående översyn av hur den framtida anstaltsstrukturen bör se ut eller att ange inriktningen på den utbyggnad av anstaltsplatser som pågår. Många av de förslag som kommittén lämnar kan dock få betydelse för anstaltsstrukturen. I avsnitt 32.2 redovisar kommittén vilka effekter som förslagen kan få för anstaltsstrukturen. Det finns också anledning att här framföra några synpunkter som kommittén har på anstaltsstrukturen.
Det är av stor vikt att det på alla anstalter klart framgår var den yttre gränsen för anstaltsområdet går och vilka gränser som kan finnas inom ett anstaltsområde. Gränserna bör fastslås i anstaltens ordningsföreskrifter eller i annan lämplig form. För att det inte skall råda någon tvekan för personal, intagna och besökare bör gränserna vara tydligt markerade genom staket, stängsel, mur eller liknande.
Idag förekommer ofta ett samarbete mellan anstalter som är belägna på olika platser. Som exempel kan nämnas att verksamheten vid anstalten Holmängen utanför Falköping bedrivs som en filial till Tidaholmsanstalten. Vid en anstalt kan det också tillhandahållas sysselsättning för intagna utanför det egentliga anstaltsområdet, t.ex. i jordbruk eller ambulerande skogsbruk. Så sker exempelvis vid anstalten Rödjan i Mariestad. Till Rödjans jordbruk transporteras även intagna från anstalten Mariestad.
Enligt kommitténs mening kan det inte finnas något hinder för en anstalt att bedriva verksamhet på flera olika ställen. En anstalt kan således ha avdelningar och verksamhet på olika håll. En sådan ordning kan leda till ett bättre resursutnyttjande och en bättre verksamhet, t.ex. vad gäller utslussning och möjligheten att förflytta intagna mellan olika avdelningar beroende på vilken nivå de befinner sig i förmånssystemet.
Kriminalvården får i likhet med alla andra myndigheter ingå de avtal som behövs för sin verksamhet. Om myndigheten anser det lämpligt kan det inte finnas något hinder att också åta sig att utföra jordbruk eller skogbruk på annans mark för att bereda intagna sysselsättning. Om verksamheten bedrivs utanför ett egentligt anstaltsområde bör dock verksamhetsställets fysiska gränser klargöras i ordningsföreskrifterna eller på annat sätt. Sådana
SOU 2005:54 Kriminalvårdens anstalter
305
verksamhetsställen får anses höra till anstalten. Under den tid som de dömda är sysselsatta i jord- eller skogsbruket och befinner sig inom definierade gränser får de därför anses vistas inom anstalten. Att intagna får transporteras mellan olika verksamhetsställen behandlas i kapitel 28.
Det bör betonas att möjligheten att bereda sysselsättning utanför det egentliga anstaltsområdet inte får användas för att kringgå reglerna om när en intagen får vistas utanför anstalt. Verksamheten bör vara av någorlunda permanent karaktär. Det kan t.ex. aldrig komma i fråga att ge några få intagna sysselsättning under någon vecka med t.ex. ommålning av ett hus som är beläget utanför anstalt.
8.3 Indelning med hänsyn till säkerhet och ordning
8.3.1 Bakgrund
Enligt 3 § KvaL skall en kriminalvårdsanstalt eller en avdelning av en anstalt med hänsyn till graden av säkerhet vara öppen eller sluten. Av samma bestämmelse framgår att en sluten avdelning kan inrättas som säkerhetsavdelning med särskild övervakning och begränsad gemensamhet mellan de intagna. I bestämmelsen anges också att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, beslutar om vilka anstalter eller anstaltsavdelningar som skall vara öppna eller slutna och vilka slutna avdelningar som skall vara säkerhetsavdelningar.
KVS har fått i uppdrag att bestämma vilka anstalter eller anstaltsavdelningar som skall vara öppna eller slutna och hur många platser det skall finnas vid varje häkte och anstalt. Anstaltsorganisationen skall vara utformad så att den bl.a. tillgodoser olika behov av säkerhet.
Den 1 januari 2001 indelades landets anstalter i öppna anstalter/anstaltsplatser, slutna anstalter/anstaltsplatser samt slutna anstaltsplatser med förhöjd säkerhet. Vid val av anstaltsplacering skall beaktas att det finns skillnader i säkerhetsnivå mellan de slutna anstalterna. Det finns anstaltsplatser med förhöjd säkerhet dels som en hel avdelning, dels som enstaka platser på andra avdelningar på anstalter med den högsta graden av säkerhet.
Genom 2001 års beslut om ny anstaltsindelning upphävdes den säkerhetsklassificering som KVS hade infört i januari 1994. 1994 års
Kriminalvårdens anstalter SOU 2005:54
306
klassificering innebar att landets anstalter indelades i fyra säkerhetsklasser där klass I var lika med högsta säkerhetsnivå och klass IV lägsta nivå (i princip de öppna anstalterna).
I praktiken har 1994 års säkerhetsklassificering fortsatt att användas för att beskriva en anstalts säkerhetsnivå. Indelningen byggde bl.a. på anstaltens fysiska status (murar, stängsel, larm m.m.) och anstaltens lokalgeografiska belägenhet. Vidare skulle personaltätheten vara anpassad till säkerhetskraven, samarbetet med lokala myndigheter och institutioner bygga på gemensamt utarbetade och dokumenterade rutiner samt verksamheten vara anpassad till det klientel som differentierats till anstalten.
Bakgrunden till 2001 års anstaltsindelning var att KVS ansåg att 1994 års säkerhetsklassificering försvårade ett effektivt utnyttjande av anstaltsplatserna vad gällde såväl placering som förflyttning. 1994 års säkerhetsklassificering tillkom för att möjliggöra en fysisk och teknisk upprustning av anstalterna i säkerhetshänseende. Däremot fanns ingen koppling till placering eller differentiering av intagna och det saknades incitament för utslussning av de långtidsdömda genom systemet.
KVS har den 3 mars 2005 fattat beslut om en ny säkerhetsklassificering. Enligt den nya indelningen skall det finnas sex säkerhetskategorier (A–F). En kopia av säkerhetsklassificeringen finns inlagd som bilaga 4. 2005 års säkerhetsindelning syftar till att möjliggöra en effektivare fördelning av medel för säkerhetshöjande åtgärder och en mer korrekt differentiering av de intagna.
För närvarande finns 27 anstalter med öppna platser. På 15 av anstalterna finns enbart öppna platser. Det finns 10 slutna anstalter som har någon enstaka öppen avdelning. Två av anstalterna har ungefär hälften öppna och hälften slutna platser. Det förekommer också att en särskild utslussningsenhet har inrättats inom ett anstaltsområde.
Som nämnts ovan har KVS ansett det önskvärt med en flexibel anstaltsindelning som kan underlätta placering och förflyttning av de intagna samt skapa incitament för utslussning genom systemet. Med hänsyn till detta önskemål anses det vara till fördel om det finns både öppna och slutna avdelningar på en anstalt. För öppen anstalt finns inte några krav på säkerhetshöjande byggnation eller teknik. Anstaltsområdet är avgränsat främst av ordningsskäl och några egentliga rymningshinder finns inte. Bostadsförläggningarna är som regel låsta under nattetid. Dörrar och fönster som av brandutrymningsskäl inte får vara låsta är försedda med
SOU 2005:54 Kriminalvårdens anstalter
307
utbrytningslarm. Bemanningen är anpassad till arbete främst inom ramen för programverksamhet, frigivningsförberedelser, utslussningsverksamhet och allmänt omhändertagande. Säkerhetsarbetet består främst av närvarokontroller och uppmärksamhet åt avvikande beteenden hos de intagna.
Det finns idag 40 anstalter med slutna platser. En sluten anstaltsavdelning skall ha resurser för att förhindra rymning, brottslig verksamhet, insmuggling, missbruk samt hot och våld. Kontrollinsatserna koncentreras på att förebygga, uppdaga och hantera olika former av hot mot säkerheten. Resurser finns för t.ex. tillfällig placering av intagen i avskildhet och kroppsbesiktning. Vissa avdelningar har resurser för ständig övervakning när intagna vistas i grupp och för att kunna begränsa gruppstorleken. Den slutna anstaltsavdelningens perimeterskydd skall bestå av sträckmetallstängsel, betongmur eller liknande. Skalskyddet i lokaler där intagna vistas utan tillsyn skall bestå av betong eller likvärdigt. Fönster har galler eller säkerhetsglas med utbrytningslarm. Övervakningskameror samt person- och överfallslarm finns. All in- och utpassering i anstalten sker genom sluss och kontrolleras. Sektionering kan förekomma och i vissa avdelningar medger byggnationen inre differentiering. Personalens säkerhetsarbete har en framträdande roll. Bemanningen skall jämfört med öppen anstalt vara förstärkt för att svara mot högre krav på kontroll och övervakning. Kunskapen om konflikthantering skall vara god.
Slutna anstaltsavdelningar med förhöjd säkerhet finns på Kumla, Hall och Tidaholm. En sådan avdelning skall effektivt motverka kvalificerade former av rymning och fritagning. Skalskyddet är förstärkt och det skall finnas en kvalificerad riskhantering. Genom den förstärkta säkerheten skall allvarlig brottslighet förhindras liksom allvarligt hot och våld inom institutionen. Kontrollinsatserna är omfattande. Olämpliga konstellationer undviks genom möjlighet till sektionering och antalet intagna som samtidigt vistas tillsammans begränsas. När flera intagna vistas tillsammans skall de stå under ständig tillsyn. Resurser finns för att med hög säkerhet övervaka och kontrollera besök och för att begränsa och kontrollera de intagnas kommunikation med varandra och yttervärlden. Avdelningen skall vara omgärdad av en mur med överklättringsskydd och ett inre larmat stängsel med överklättringsskydd samt ett yttre stängsel mot inbrytningsförsök. Skalskyddet består av betong eller likvärdigt. Dörrar och fönster uppfyller höga krav mot utbrytning och är försedda med
Kriminalvårdens anstalter SOU 2005:54
308
utbrytningslarm. Övervakningskameror och larm finns. All in- och utpassering skall ske genom sluss och kontrolleras. Avdelningarna har byggnadsmässiga förutsättningar att hålla små grupper av intagna avskilda från varandra liksom enskilda intagna från de övriga. Personalens kompetens och bemanning är särskilt anpassad till arbetet med att förebygga och hantera allvarliga konflikter och andra risker samt till det allmänna omvårdnadsarbetet. Kunskapen om de intagnas beteenden skall vara välutvecklad.
Som nämnts ovan finns enligt lag möjlighet att låta inrätta särskilda säkerhetsavdelningar. Sådana avdelningar har inrättats på anstalterna Hall och Kumla. Där placeras rymningsbenägna intagna vars kriminalitet anses vara av speciellt samhällsfarlig art.
8.3.2 Överväganden och förslag
Kommitténs förslag och bedömning: Anstalterna och avdelningar på anstalterna bör vara indelade i olika säkerhetskategorier. I lag anges att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, beslutar om indelningen.
Till kriminalvårdens viktigaste uppgifter hör att förhindra fritagning och rymning från anstalt samt att motverka nya brott under verkställigheten och andra ordningsstörningar. Det är väsentligt att anstalterna och verksamheten vid anstalterna utformas så att dessa uppgifter kan fullgöras på bästa sätt. En sådan ordning ställer krav på bl.a. fängelsernas geografiska lägen och byggnadstekniska utformning, teknisk övervakningsutrustning samt personaltäthet och rutiner. Sektionering av anstalterna i mindre enheter med begränsade kontaktytor mellan olika grupper av intagna kan vara nödvändig. Även verksamheten vid anstalterna måste utformas med hänsyn till kraven på säkerhet och ordning. Det kan gälla personalstyrkans storlek och sammansättning samt personalens säkerhets-, underrättelse- och kontrollarbete. Viktiga beståndsdelar i sistnämnda arbete är personalens dagrutiner och förhållningssätt till de intagna. Det kan också vara nödvändigt att inskränka de intagnas möjligheter att få vistas utanför anstalt och deras kontakter med omvärlden.
Att upprätthålla samma säkerhet på alla landets anstalter är inte möjligt och inte heller önskvärt. En varierad säkerhetsgrad är av stor praktisk betydelse för såväl de dömda som kriminalvården.
SOU 2005:54 Kriminalvårdens anstalter
309
Som en grundläggande princip för en human kriminalvård får nämligen anses gälla att intagna, inom de gränser som följer av att det är fråga om ett fängelsestraff, skall vistas under så öppna anstaltsförhållanden som möjligt och inte vara underkastade mer ingripande begränsningar än vad säkerheten och ordningen kräver. En sådan princip kan också underlätta utslussningen från anstalt till frihet och motverka att den dömde begår nya brott. Principen medför också att kriminalvårdens resurser utnyttjas på ett mer rationellt sätt. Som regel krävs nämligen större resurser ju högre säkerheten är. Genom att placera skötsamma och ej rymningsbenägna intagna på avdelningar med mindre slutna förhållanden kan kriminalvården spara resurser och sätta in dessa där de bättre behövs.
Å andra sidan kan inte förhållandena helt skilja sig åt från anstalt till anstalt. Kraven på förutsebarhet och likhet inför lagen innebär att intagna som utgör i stort sett lika stora risker i säkerhets- och ordningshänseende bör vara placerade på anstalter med någorlunda jämförbara förhållanden. En annan ordning skulle sannolikt vara svår att förklara för allmänheten och leda till stort missnöje hos intagna som – kanske med rätta – känner sig förfördelade. En helt igenom individuell anstaltsstruktur är också svår att förena med moderna krav på kriminalvårdens planering av verksamheten och dagliga arbete. Den skulle dessutom leda till beläggningsproblem och framstår som ineffektiv ur kostnadssynpunkt.
I enlighet med vad som sedan länge gällt inom svensk och utländsk kriminalvård behövs därför en grovt schematiserad indelning av anstalter i olika säkerhetskategorier.
Som tidigare framgått förekommer det idag flera olika indelningar i säkerhetsgrader. Detta är enligt kommitténs mening inte önskvärt. Flera slags indelningar kan uppfattas som förvirrande och leda till missförstånd. För att undvika detta bör det finnas endast en indelning av anstalterna i säkerhetskategorier.
Indelningen bör vara tydlig och lättbegriplig. Med hänsyn till sistnämnda önskemål kan det ifrågasättas om benämningen öppen anstalt är särskild lyckad. Benämningen öppen anstalt kan ge intryck av att det är tillåtet för intagna att när som helst lämna anstalten eller att besökare kan komma och gå som de vill. Så är inte fallet. Även intagna på öppna anstalter har en högst begränsad rörelsefrihet och möjligheten att upprätthålla kontakten med omvärlden är beskuren på ett påtagligt sätt. Det sagda talar för att begreppet öppen anstalt bör utmönstras. Häremot kan anföras att
Kriminalvårdens anstalter SOU 2005:54
310
indelningen i öppna och slutna anstalter är vedertagen och har använts under lång tid. Även med beaktande av detta ligger det, enligt kommitténs mening, nära till hands att använda en annan terminologi. Det finns dock inte skäl för kommittén att bestämma vilken annan terminologi som kan anses mest lämplig. Tills vidare kommer därför kommittén att använda sig av nuvarande terminologi.
Med hänsyn till den vikt som måste tillmätas säkerhetsarbetet bör det finnas klara riktlinjer för vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att en anstalt skall klassificeras i en viss kategori. En tydlig ordning i detta avseende borde gynna kriminalvårdens dagliga och strategiska arbete samt ge möjlighet för kriminalvården och regeringen att sätta upp mål för säkerhetsarbetet som kan utvärderas och följas upp.
Som nyss nämnts finns idag en indelning i lag beträffande olika säkerhetskategorier. Det är enligt kommitténs mening inte nödvändigt att i en sådan övergripande lagstiftning som kommittén har att föreslå ha kvar själva indelningen i lag. Ändrade förhållanden kan också göra att indelningen snabbt bör ändras. Detta talar också emot en indelning i lag. Det kan visserligen finnas framställningstekniska fördelar med att använda sig av indelningen i lag. Fördelarna kan dock inte anses vara så stora att de i sig motiverar lagstiftning.
Ett skäl som kan vara värt att fästa större avseende vid är att en indelning i olika säkerhetskategorier kan medföra en strängare verkställighet för de intagna som placeras på en anstalt eller avdelning med hög säkerhetskategori. Detta skulle med hänsyn till rättssäkerheten kunna motivera en reglering i lag. Kommittén menar dock att rättssäkerhetsaspekten på ett fullt tillfredsställande sätt kan beaktas i den materiella regleringen rörande bl.a. placeringsbeslut, rättigheter och förmåner för intagna samt särskilda villkor för verkställigheten. Någon indelning av säkerhetskategorierna i lag kan därför inte anses nödvändig.
Det bör istället vara tillräckligt att det av den nya lagen framgår att regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, beslutar om en indelning av anstalter i olika säkerhetskategorier. En reglering i förordning eller föreskrift innebär en större flexibilitet och ger större möjligheter att kontinuerligt ändra indelningen efter hand som behovet förändras.
Det kan tilläggas att en indelning av anstalter i olika säkerhetskategorier indirekt kan leda till en klassificering av de intagna. För
SOU 2005:54 Kriminalvårdens anstalter
311
några intagna kan säkert en sådan stämpel motverka det brottsförebyggande arbetet. Klassificeringen kan leda till förväntningar från omgivningen på icke önskvärda beteenden som den intagne medvetet eller omedvetet kan känna ett tryck på sig att infria. Sådana effekter av fängelsestraffet är dock svåra att motverka även utan en anstaltsindelning i olika säkerhetskategorier. Under alla förhållanden är detta något som kriminalvården har att uppmärksamma och sätta in åtgärder mot för att nå beteendeförändringar i mer önskvärd riktning.
Kriminalvårdens anstalter SOU 2005:54
312
8.4 Indelning med hänsyn till behovet av behandling
8.4.1 Bakgrund
Den 1 januari 2005 fanns, enligt aktuell statistik från kriminalvården, följande typer av platser inom kriminalvården:
Tabell 8.2 Antalet specialplatser
Specialplatser Tillfälligt
Inrättade Stängda Öppnade Totalt
Utveckling
2005
Beredskaps-
platser
Avd. för narkotikamissbrukare - motivation
767 10 4 761 0 34
Avd. för narkotikamissbrukare - behandling
519 0 0 519 0
Avd. för narkotikamissbrukare - särskild motivationsavdelning
112 0 0 112 0 2
Allvårdsavdelning 33 0 0 33 0
Avd. för särskilt krävande 18 0 0 18 0 Motivationsavdelningar för alkohol- och blandmissbrukare
144 0 0 144 0
Avd. för psykiskt störda 49 0 0 49 0
Avd. för utvisade
64 0 0 64 0
Narkotikafria platser
374 0 0 374 0
Riksmottagning 65 0 0 65 0
Sexualbrottslingsavdelning 221 0 0 221 0
Sjukavdelning 33 0 0 33 0
Stödavdelning 54 12 0 42 0
Säkerhetsavdelning 12 0 0 12 0
Särskild roavdelning
78 0 12 90 0
3
Ungdomsavdelning 68 0 0 68 0
Utslussningsavdelning 132 0 0 132 0
Arrestavdelning 43 0 0 43 0
Totalt
2 786 22 16 2 780 0
39
Kvinnoplatser 286 0 0 286 0 5
Avskildhetsavdelning (ej inrättade platser)
54 0 0 54 0
Källa: Kriminalvårdens statistik
I följande avsnitt lämnas en redogörelse för de platserna.
SOU 2005:54 Kriminalvårdens anstalter
313
Avdelning för narkotikaberoende
I syfta att bekämpa narkotikamissbruket inom kriminalvården har KVS under år 2002 infört ett mer differentierat platssystem för narkotikamissbrukare. Det nya systemet för narkotikaplatser utgör en del i den nationella handlingsplanen mot narkotika som genomfördes under åren 2002-2005 (prop. 2001/02:91).
Antalet narkotikaplatser kommer successivt att öka fram till år 2006. Platserna indelas i tre kategorier; plats på behandlingsavdelning, motivationsavdelning eller särskild motivationsavdelning. Under 2004 fanns det 1 378 narkotikaplatser; varav 500 platser på behandlingsavdelning, 764 platser på motivationsavdelning och 138 platser på särskild motivationsavdelning.
Den övergripande målsättningen för samtliga platser för narkotikamissbrukare är att motivera narkotikamissbrukare till drogfrihet och att erbjuda dem lämplig behandling inom kriminalvården eller genom samarbete med andra myndigheter och organisationer. Alla avdelningar skall ha en miljö som stödjer positiva förändringsprocesser hos klienterna och ett tydligt strukturerat innehåll. En intagen som vill skall kunna flytta mellan de olika kategorierna av narkotikaplatser. Urinprovskontroller och andra utvecklade metoder för att spåra och förhindra förekomst av narkotika skall genomföras.
Verksamheten vid motivationsavdelningar har även innan den nationella handlingsplanen började gälla karakteriserats av en mer individuellt inriktad verkställighet än vid normalavdelningarna. Rent generellt kan sägas att man på dessa speciella avdelningar eftersträvat en behandlingsinriktad stämning. Genom handlingsplanen har kriminalvården styrt verksamhet och resurser till olika typer av avdelningar och tydliggjort strukturen kring narkotikaplatserna. På både motivationsavdelningar och behandlingsavdelningar görs s.k. ASI-utredningar rörande intagna, dvs. strukturerade intervjumetoder för bedömning av alkohol- och narkotikarelaterade problem.
Motivationsavdelning
Alla intagna med narkotikamissbruk placeras inledningsvis på en motivationsavdelning. Där är även intagna som återfallit i missbruk placerade.
Kriminalvårdens anstalter SOU 2005:54
314
På en motivationsavdelning erbjuds motivationssamtal såväl individuellt som i grupp enligt en modell för motiverande samtal. Intagna skall dessutom erbjudas en lämplig blandning av programverksamhet som t.ex. arbete, studier eller allmänna program riktade mot impulsstyrning och brott. Intagna som skall delta i programverksamhet för sitt missbruk skall i första hand flyttas till en behandlingsavdelning. På en motivationsavdelning tas urinprov vid misstanke om missbruk, efter permissioner och efter besök.
Behandlingsavdelning
Intagna får frivilligt söka sig till en behandlingsavdelning. På en sådan avdelning upprättar Kriminalvården ett kontrakt med den intagne. I kontraktet anges bl.a. hur urinprovstagning skall ske. På en behandlingsavdelning skall alla intagna gå igenom brotts- och missbruksrelaterade program. Självförvaltning förekommer i varierande omfattning. Vidare skall det finnas en lämplig blandning av arbete, studier och annan programverksamhet som tar sikte på denna målgrupp.
På en behandlingsavdelning skall personalen aktivt arbeta för vistelser utanför anstalt i olika former.
KVS har utarbetat standardiserade kontrakt för samtliga behandlingsavdelningar i landet. Om en intagen lämnar ett positivt urinprov innebär det som regel att han eller hon förflyttas till en motivationsavdelning. Även placering på behandlingshem med stöd av 34 § KvaL kan vara ett alternativ.
Särskild motivationsavdelning
På en särskild motivationsavdelning placeras missbrukare som aktivt motarbetar rehabiliteringen genom att vägra lämna urinprov eller delta i programverksamhet, som för in narkotika i anstalten eller som uppför sig hotfullt eller våldsamt.
De särskilda motivationsavdelningarna är inte avsedda för dem som återfaller under motivations- eller behandlingsfaserna utan för dem som är destruktiva och förstör motivationsarbetet. Även på en särskild motivationsavdelning arbetar man med motivationssamtal i syfte att få den intagne motiverad för behandling. På de särskilda
SOU 2005:54 Kriminalvårdens anstalter
315
motivationsavdelningarna är kriminalvården återhållsam med besök och vistelse utanför anstalt.
Narkotikafria anstalter
Narkotikaförekomsten på anstalterna varierar. Vissa anstalter är mer utsatta än andra och tillgången på narkotika varierar kraftigt över tid. Det har visat sig vara svårt att tillämpa missbruksrelaterade program på avdelningar där de som ingår i programmet inte är avskilda från övriga intagna. På de avdelningar där man lyckats skapa och upprätthålla intagnas engagemang har det dock visat sig att narkotika sällan förekommer.
Enligt den särskilda narkotikasatsningen skall en intagen som inte vill komma i kontakt med narkotika kunna erbjudas en narkotikafri verkställighet. I detta syfte har KVA Asptuna, Kalmar, Smälteryd och Tillberga inrättats för dem som inte är narkomaner och f.d. narkomaner med långvarig dokumenterad drogfrihet.
Avdelning med programverksamhet för alkoholberoende
Den som har grovt rattfylleri som huvudbrott i domen skall normalt placeras i en av de särskilda avdelningar där han eller hon får tillgång till programutbudet för alkoholberoende. Även i andra fall då någon dömts för alkoholrelaterad brottslighet kan placering i en sådan avdelning vara lämplig.
Avdelningarna är öppna och det får inte finnas säkerhetshänsyn som talar mot placering i avdelningen.
Intagna som kräver extra resurser avseende omhändertagande
För intagna som kräver extra resurser avseende omhändertagande finns sjukavdelningar, stödavdelningar och psykiatriska avdelningar.
I sjukavdelning placeras den som behöver och är motiverad för mer individualiserad somatisk respektive psykiatrisk behandling, omvårdnad eller tillsyn än vad som kan erbjudas i en annan avdelning inom kriminalvården.
I stödavdelning placeras dömda som till följd av en personlighetsstörning har påtagliga svårigheter att klara en normal anstalts-
Kriminalvårdens anstalter SOU 2005:54
316
tillvaro och för vilka sjukhusvård eller placering vid psykiatrisk avdelning inom kriminalvården inte är aktuell. En förutsättning för att en intagen skall placeras på en stödavdelning är vidare att denne uppvisat ett utagerande beteende med förhöjd aggressivitet eller har en uttalad benägenhet till allmänt destruktiva handlingar.
I psykiatrisk avdelning placeras dömda som, utan att behöva sjukhusvård, är i behov av och är motiverade för sådan individuell psykiatrisk omvårdnad eller tillsyn som inte kan erbjudas i någon annan avdelning inom kriminalvården. Det är framför allt psykiskt störda personer som inte är utagerande eller aggressiva. De fungerar någorlunda i grupp. Men de orkar i regel inte med en högre grad av gemensamhet. De intagna har ofta någon form av medicinering eller psykolog- eller psykiaterkontakt.
Sexualbrottsdömda
I dag finns åtta anstalter som ansvarar för sexualbrottsdömda, varav fyra är slutna (Norrtälje, Härnösand, Skogome och Kristianstad) och fyra är öppna (Tillberga, Viskan, Smälteryd och Kristianstad). På dessa anstalter bedrivs programverksamhet som riktar sig särskilt till den som är dömd för sexualbrott, se vidare avsnitt 12.2.2 ang. det s.k. ROS-programmet.
8.4.2 Överväganden
Kommitténs bedömning: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om indelningen av anstalter med hänsyn till de dömdas särskilda behov.
Kriminalvården har sedan länge inrättat anstalter och avdelningar efter den särskilda behandling som bedrivs där. Denna möjlighet bör finnas även med den nya lagen. Kriminalvården bör således se till att verksamheten kan tillgodose de särskilda behov som intagna har. Detta förutsätter att det finns anstalter och avdelningar med olika behandlingsinriktning. Vilka olika slags avdelningar som bör finnas måste anpassas till förändringar av de intagnas behov. Ökar exempelvis antalet intagna med psykiska besvär kan det finnas behov av fler avdelningar som kan möta de särskilda behov som denna grupp har. Det är regeringens eller, efter delegation,
SOU 2005:54 Kriminalvårdens anstalter
317
Kriminalvårdens sak att bestämma om en sådan indelning av anstalter eller anstaltsavdelningar.
8.5 Indelning av avdelningar i förmånsnivåer
Kommitténs bedömning: Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om indelning av anstalter i avdelningar med hänsyn till utbudet av förmåner.
Kommittén har till uppgift att föreslå hur ett mer utvecklat system för positiv respektive negativ förstärkning kan åstadkommas. Förmånssystemet behandlas i avsnitt 11.3.2. I möjligaste mån skall avdelningarna anpassas efter förmånssystemet, vilket innebär att det på varje avdelning skall finnas endast intagna som befinner sig på den nivå i förmånssystemet som avdelningen är avsedd för. Kommittén har emellertid inte knutit förmånssystemet till placeringen på en viss avdelning. Indelningen av avdelningar efter förmånssystemet bör, enligt kommitténs mening, i princip kunna ske inom ramen för den befintliga anstaltsstrukturen. Exempelvis kan behandlingsavdelningar utgöra avdelningar för intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet. Det är i stället regeringens eller efter delegation, kriminalvårdens sak att meddela föreskrifter om indelningen av avdelningar i olika förmånsnivåer.
319
9 Placering
9.1 Gällande regelverk
9.1.1 Placering
Allmänt
I 7 och 7 a §§ KvaL regleras i vilken anstalt en intagen skall placeras. Det är i första hand säkerheten som är utslagsgivande. Utgångspunkten är att en intagen inte skall placeras under mer slutna former än säkerheten i varje enskilt fall kräver.
Enligt huvudregeln skall en intagen därför placeras i öppen anstalt. Särskilda skäl krävs för placering i sluten anstalt. Med särskilda skäl avses företrädesvis säkerhetsskäl. Det skall således föreligga omständigheter som talar för att bevaknings- och kontrollåtgärder verkligen behövs för att säkerställa att den intagne inte avviker från anstalten och inte heller fortsätter med brottslig verksamhet under verkställigheten. Vidare gäller en presumtion för att den som kan befaras missbruka eller på annat sätt ta befattning med narkotika under verkställigheten skall placeras i en sluten anstalt.
Även den intagnes behov har betydelse för placeringen. I den mån särskild sysselsättning eller behandling knyts till en viss sluten anstalt skall intagna som har behov av och efterfrågar en sådan sysselsättning eller behandling kunna placeras i den anstalten oberoende av om det är nödvändigt av säkerhetsskäl eller inte.
När det gäller valet mellan anstalter av samma slag, dvs. mellan olika öppna anstalter och mellan olika slutna anstalter, anges uttryckligen i 7 a § att den som har behov av utbildning eller behandling som anordnas i viss anstalt skall placeras i denna anstalt om det är lämpligt. Vidare anges i den bestämmelsen att vid valet av anstalter av samma slag skall placering även ske utifrån vad som är ägnat att främja en ändamålsenlig planering av frigivningen. Det
Placering SOU 2005:54
320
sistnämnda innebär att närhetsprincipen har stor betydelse vid beslut om anstaltsplacering även om den inte längre är en överordnad norm (se prop. 1994/95:124 s. 47).
Anstaltsplaceringen har sin grund i en helhetsbedömning av den dömdes situation. Paragrafen är därför inte en heltäckande beskrivning av vad som skall beaktas vid valet mellan anstalter av samma slag. Utöver det som anges i paragrafen skall t.ex. tas hänsyn till vilken säkerhetsnivå som är motiverad och till att intagna som kan befaras missbruka narkotika och som inte kan förmås att gå igenom behandling mot sitt missbruk bör hållas åtskilda från andra intagna. Den s.k. narkotikasatsningen har inneburit en tydligare åtskillnad av intagna med ett drogmissbruk beroende på deras motivation till behandling för sitt missbruk (ang. narkotikaplatserna se avsnitt 8.4).
Kvinnor och unga intagna
Även för kvinnor och ungdomar gäller särskilda placeringsregler. En intagen som inte fyllt 18 år får, enligt 8 § första stycket KvaL, inte placeras i en anstalt där han eller hon vistas tillsammans med intagna över 18 år, om det inte kan anses vara till hans eller hennes bästa. Den intagne skall hållas åtskild från sådana intagna som kan inverka menligt på den intagnes anpassning i samhället. Om inte särskilda skäl föranleder annat skall, enligt andra stycket i nämnda bestämmelse, en intagen som har fyllt 18 år men inte 21 år hållas åtskild från sådana intagna som kan inverka menligt på hans eller hennes anpassning i samhället. Vidare skall enligt tredje stycket i den bestämmelsen den som inte fyllt 21 år och som inte placeras på en öppen anstalt företrädesvis placeras i en anstalt med särskild verksamhet för yngre intagna.
En kvinna skall enligt 8 a § KvaL normalt placeras i en anstalt som är avsedd för enbart kvinnor. En kvinna får inte utan eget medgivande placeras i en anstalt där även män placeras.
Vilka olika slags avdelningar och platser som finns har närmare utvecklats i avsnitt 8.4. Här kan tilläggas att kriminalvården har utgångspunkten att den som sympatiserar med en extremorganisation som inte är främmande för våld bör placeras i en anstaltsavdelning, där den intagne eller annan medlem i organisationen inte kan äventyra ordningen och säkerheten, och att den som har särskilda behov av att sanera sin ekonomi och som i övrigt
Placering
321
uppfyller kraven för placering i öppen anstalt med marknadsanpassad ersättning kan placeras i KVA Tillberga.
Långtidsdömda
Särskilda regler gäller vidare för långtidsdömda. Av 7 § tredje stycket KvaL framgår att för den som avtjänar fängelse i lägst fyra år skall det särskilt beslutas om de villkor som skall gälla för verkställigheten när det gäller placering i anstalt, permissioner och andra former av vistelser eller verkställighet utanför anstalt. Om det finns särskilda skäl skall sådana villkor beslutas också för annan intagen som dömts till fängelse i lägst två år.
Prövningen av vilka särskilda villkor som skall gälla för verkställigheten skall ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars så snart behov av det uppkommer. Villkoren skall omprövas när det finns anledning till det. När det gäller placering innebär de särskilda villkoren att en långtidsdömd inledningsvis skall vara placerad i sluten anstalt. Den intagne kan förflyttas till anstalter eller avdelningar av lägre säkerhetsgrad först efter det att de särskilda villkoren omprövats.
Den grupp för vilka särskilda villkor kan beslutas sammanfaller i princip med de intagna som placeras på riksmottagningen.
Med stöd av 43 § förordningen om kriminalvård i anstalt och 20 § förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. har KVS beslutat föreskrifter om riksmottagning (16 kap. KVVFS 2005:2).
Av föreskrifterna som även är allmänna råd framgår att riksmottagning är en avdelning inom en anstalt där dömda personer som kräver särskild uppmärksamhet ur risk- och behovssynpunkt i normalfallet placeras i inledningsskedet av verkställigheten.
Dömda män i häkte med en verkställbar dom på fängelse om sammanlagt lägst fyra år placeras inledningsvis i riksmottagningen vid KVA Kumla.
Dömda kvinnor i häkte med en verkställbar dom om sammanlagt lägst två år placeras inledningsvis i riksmottagningen vid KVA Hinseberg.
Undantag kan göras för både manliga och kvinnliga intagna om det finns särskilda skäl. Det kan t.ex. vara fallet om det återstår kort tid (sex månader eller mindre) till villkorlig frigivning.
Placering SOU 2005:54
322
Även andra dömda kan inledningsvis placeras i riksmottagningen. En intagen som skall avtjäna ett kortare fängelsestraff än fyra år kan placeras i riksmottagningen om t.ex. denne är känd sedan tidigare och det är uppenbart att adekvat anstaltsplacering möjliggörs bäst efter en utredning i riksmottagning, den intagne tillhör en kriminell organisation eller det är fråga om gängbrottslighet eller det finns stora säkerhetsrisker som t.ex. risk för fritagning.
9.1.2 Förflyttning
Sedan införandet av 1974 års KvaL gäller att en intagen alltid skulle placeras i så öppen vårdform som möjligt. Förflyttning från en öppen till en sluten anstaltsavdelning får endast förekomma om det är motiverat av säkerhetsskäl eller för att bereda den intagne en sådan behandling eller utbildning som han eller hon har behov av och efterfrågar och som inte kan beredas i en öppen anstaltsavdelning. I praktiken har dock det stora flertalet kommit att placeras i sluten anstalt. Tanken har varit att de som av olika skäl placerats på slutna anstalter så småningom skall utslussas till öppnare former. Detta har dock av olika skäl, inte minst de intagnas motvilja över att flytta till öppen anstalt, visat sig svårt att genomföra.
Av kriminalvårdens föreskrifter framgår att förflyttning till en sluten avdelning med förhöjd säkerhet från en öppen eller en sluten anstaltsavdelning normalt bör förekomma endast då uttalade säkerhetshänsyn gör sig gällande och det är uteslutet att den intagne kan hanteras i en sluten anstaltsavdelning utan förstärkta resurser. Vidare framgår att man bör vara restriktiv när det gäller oplanerade förflyttningar mellan likvärdiga anstalter eller anstaltsavdelningar. Ett skäl för förflyttning som inte följer verkställighetsplanen kan vara att det uppkommit en olämplig konstellation mellan intagna. Även behovet av miljöombyte för en intagen som vistats en längre tid i samma anstalt eller på samma avdelning kan utgöra skäl för förflyttning.
Placering
323
9.1.3 Statistiska uppgifter
Under 2003 fattades 3 423 beslut om förflyttning till annan anstalt. Av dessa fattades 1 115 beslut efter ansökan från den intagne medan 2 308 beslut fattades av andra orsaker som t.ex. misskötsamhet. Till detta kommer de 445 intagna som förflyttats till häkte i avvaktan på ny anstaltsplats. Under det första halvåret 2004 fattades totalt 1 684 beslut om förflyttning till annan anstalt, varav 540 på grund av den intagnes egen ansökan och 1 144 av andra orsaker. Under det halvåret förflyttades 305 intagna till häkte i avvaktan på ny anstaltsplats. Statistik över förflyttningar inom en och samma anstalt finns inte.
9.2 Allmänt om placering
Kommitténs förslag: En dom på fängelse skall som regel verkställas i anstalt. Utgångspunkten skall vara att en intagen skall placeras under så fria förhållanden som med hänsyn till ordning och säkerhet är möjligt.
Vid placeringen skall den intagnes behov av visst arbete, viss utbildning eller behandling samt av en lämplig frigivningsplanering och närhet till hemorten beaktas i den utsträckning ordnings- och säkerhetshänsyn tillåter.
9.2.1 Utgångspunkter
Ett fängelsestraff skall som regel verkställas i anstalt. Kriminalvården beslutar i vilken av dess anstalter som den intagne skall vara placerad. Reglerna för placering av intagna bör, enligt kommitténs mening, bygga på den avvägning av olika hänsyn som dagens regelverk förutsätter. Det av kommittén i kapitel 11 föreslagna förmånssystemet förutsätter dock att större hänsyn tas till den intagnes motivation till förändring vid beslutet om anstaltsplacering.
Ett syfte med kommitténs uppdrag har varit att se över den nuvarande lagstiftningen ur språklig och redaktionell synvinkel i syfte att göra lagen mer lättillgänglig. Vidare har kommittén haft i uppdrag att i möjligaste mån föreslå organisationsoberoende regler.
Placering SOU 2005:54
324
Regeln rörande placering av intagna är ett exempel på där lagregeln ur rent pedagogisk synvinkel vinner på en förenkling av lagtexten.
I dag finns det, som ovan beskrivits, en placeringsregel som reglerar fördelningen av intagna mellan slutna och öppna anstalter och en placeringsregel som reglerar fördelningen av intagna mellan anstalter av samma slag.
Som närmare utvecklats i avsnitt 8.3.2 finns det inte något skäl att i lag bibehålla begreppen öppna och slutna anstalter. På grund härav och i syfte att återspegla den helhetsbedömning som skall göras i varje särskilt fall föreslår kommittén att de båda nuvarande reglerna slås samman till en enda regel.
Regeln bör som närmare behandlas nedan bygga på att det i första hand är säkerhets- och ordningshänsyn som avgör placeringen. En helhetsbedömning skall dock göras. Vid denna bedömning kan även andra hänsyn få betydelse.
Regeln har vidare fått en organisationsoberoende utformning i två väsentliga avseenden. Regeln inbegriper såväl beslut om placering i viss anstalt som placering på viss avdelning inom en anstalt. Den är vidare tillämplig vid såväl intagning i anstalt, ibland benämnt initialplacering, som vid förflyttning under pågående verkställighet. Regeringen gav i maj 2003 KVS riktlinjer för hur den framtida anstaltsstrukturen skall se ut. Riktlinjerna innebär att anstaltsstrukturen i framtiden skall bestå av färre men större enheter. I takt med att anstalterna växer kommer placeringsbesluten förmodligen allt oftare att gälla behovet av förflyttning av intagna mellan olika avdelningar inom en och samma anstalt.
Eftersom den föreslagna lagregeln fått en förhållandevis allmän utformning är det viktigt att den kompletteras av bestämmelser i föreskriftsform om hur den närmare avvägningen av olika hänsyn skall göras vid intagning i anstalt respektive vid förflyttning.
9.2.2 Ordning och säkerhet
De intagna skiljer sig åt bl.a. med hänsyn till risken att de skall rymma från anstalten eller göra sig skyldiga till nya brott under verkställigheten. I likhet med vad som gäller i dag bör därför reglerna om placering av intagna i första hand utgå från säkerheten.
Utgångspunkten är, som närmare beskrivits ovan, att placering i öppen anstalt skall äga företräde. Endast om det finns särskilda skäl skall placering ske i sluten anstalt.
Placering
325
Med hänsyn till att det övervägande antalet intagna är placerade i slutna anstalter kan man givetvis överväga om placering som huvudregel bör ske i sluten anstalt. Av främst humanitära skäl och behovet av samhällsanpassning bör dock utgångspunkten även i fortsättningen vara att ingen skall vara placerad under mer slutna former än säkerheten i varje enskilt fall kräver. För detta talar även det förhållandet att platser på slutna avdelningar är dyrare än platser på öppna avdelningar och att anstaltsbeståndet bör utnyttjas så effektivt som möjligt. Mot denna bakgrund bör reglerna även i den nya lagen principiellt utgå från att placering skall ske under så öppna förhållanden som är möjligt med hänsyn till säkerheten.
Särskilda skäl för placering i sluten anstalt skall, som i dag, vara att det behövs bevaknings- och kontrollåtgärder för att säkerställa att den intagne inte rymmer eller fritas från anstalten och inte heller fortsätter med brottslig verksamhet under verkställigheten. Särskilda skäl för placering i sluten anstalt finns också om det kan befaras att den intagne missbrukar eller på annat sätt tar befattning med narkotika under verkställigheten.
Om det finns särskilda skäl skall i likhet med vad som gäller i dag en intagen placeras på en avdelning med särskilt hög säkerhetsnivå. Utformningen av den regeln behandlas i avsnitt 19.4.3.
Placeringsregeln gäller, som ovan nämnts, även vid förflyttning av intagna. Förflyttning till öppnare former bör ske så snart säkerheten tillåter det. Placeringsfrågan bör fortlöpande prövas, se vidare avsnitt 7.2 ang. omprövning av verkställighetsplanen. När det gäller långtidsdömda kan anmärkas att det ofta får anses föreligga en sådan flyktfara beträffande den som skall avtjäna ett långt fängelsestraff att det motiverar att den dömde inledningsvis placeras under slutna förhållanden. En förutsättning för en individualiserad verkställighet är emellertid att även den som är långtidsdömd blir förflyttad till öppnare förhållanden så snart det inte längre kan anses finnas skäl för sluten placering, se vidare nedan.
Förflyttningar sker i dag i vissa fall av ordningsskäl. Sådana förflyttningar är dock inte reglerade i lag. Med hänsyn till de höga krav som ställs på en avdelning för intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet kan antalet förflyttningar på grund av ordningsstörningar komma att öka något. Genom en noggrann utredning av den intagnes förutsättningar för att klara vistelsen på en sådan avdelning bör dock antalet förflyttningar orsakade av den intagnes misslyckanden att följa reglerna där hållas nere på en acceptabel
Placering SOU 2005:54
326
nivå. Men det är givetvis viktigt att möjligheten att förflytta intagna av ordningsskäl återspeglas i placeringsregeln.
För enkelhetens skull bör avvägningen mellan den intagnes behov av frihet och behovet av samhällsskydd och ordning i anstalterna komma till uttryck i lag genom en bestämmelse som innebär att intagna skall placeras under så fria förhållanden som är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet.
Förmånssystemet förutsätter att intagna som uppfyller de krav som ställs på dem kan flyttas upp till en förhöjd nivå i förmånssystemet, jfr avsnitt 11.3.2. Kommittén utgår från att en uppflyttning i förmånssystemet i regel sammanfaller med en förflyttning till en avdelning som håller en sådan förmånsnivå. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att placeringsregeln föreslås gälla även för förflyttningar inom en anstalt bör den intagnes uppförande tas in som en faktor vid bedömningen av vad som ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt är en lämplig placering.
Det ankommer på kriminalvården att utforma anstalterna så att den som är kvalificerad för placering på en avdelning för intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet kan förflyttas till denna avdelning relativt omgående. Endast med en sådan ordning kan uppflyttning till högre nivåer fungera som belöning för gjorda ansträngningar. Kraven på en kostnadseffektiv kriminalvård innebär emellertid att det endast kan vara ett begränsat antal platser som vid varje tillfälle står outnyttjade. Med hänsyn härtill kan det inte uteslutas att det i vissa fall uppkommer en viss väntetid innan en intagen kan förflyttas till en avdelning för intagna på en viss förhöjd nivå i förmånssystemet. Som angetts i avsnitt 11.3.2 är det möjligt att under denna väntetid tilldela den intagne vissa förmåner som tillkommer intagna på den förmånsnivå han eller hon uppflyttats till.
Med kommitténs förslag skall i princip alla intagna till en början placeras på en introduktionsavdelning. En sådan avdelning kommer i de flesta fall att innebära en förhållandevis sluten anstaltsmiljö.
För de som av olika anledningar placerats under slutna anstaltsförhållanden bör det, om inte strafftiden är kort, planeras för en utslussning mot öppnare förhållanden. Det kan ske genom vistelse utanför anstalt. Om det är fråga om långa strafftider kan det dock dröja innan vistelse utanför anstalt kan komma ifråga. I dessa fall och när den dömde vistas under mycket slutna förhållanden bör det finnas möjlighet att komma till öppnare anstaltsförhållanden innan vistelse utanför anstalt blir aktuell. Det bör också finnas möjlighet
Placering
327
att vistas på särskilda avdelningar när permissionsgången eller frigång inletts.
Det har visat sig att många långtidsdömda inte vill flytta från slutna till öppna anstalter. Med särskilda avdelningar för långtidsdömda som avancerat till en förhöjd nivå i förmånssystemet bör det finnas större förutsättningar att få denna kategori intagna att medverka till en förflyttning mot öppnare förhållanden. En tids lyckad vistelse vid en sådan avdelning kan medföra att utslussningen sedan kan fortsätta med någon form av vistelse utanför anstalt, t.ex. på ett halvvägshus eller genom frigång.
Den som enligt verkställighetsplanen skall påbörja frigång eller annars snart skall medges vistelse utanför anstalt eller villkorlig frigivning bör därför kunna förflyttas till en särskild avdelning.
På dessa avdelningar bör det finnas särskild verksamhet som är ägnad att främja utslussningen, t.ex. vad avser besök från utomstående, fritidsaktiviteter i anstalten, programverksamhet och självförvaltning. Av ordnings- och säkerhetsskäl bör verksamheten i möjligaste mån avgränsas mot andra avdelningar inom anstalten.
9.2.3 Behov av sysselsättning och behandling
Under verkställigheten av fängelsestraffet bör stora ansträngningar göras för att komma tillrätta med den intagnes personliga och sociala problem. Syftet är att försöka minska risken för att den intagne begår nya brott.
I mars 2004 presenterade KVS en undersökning avseende intagna utifrån den förändring som skett mellan åren 1992 och 2002. Mot bakgrund bl.a. av denna undersökning kan konstateras att såväl strafftiderna som andelen narkotikamissbrukare har ökat. I dag är drygt hälften av de intagna narkotikamissbrukare. Samtidigt har andelen korttidsdömda minskat till följd av att de kortare fängelsestraffen i ökad utsträckning ersatts av elektronisk övervakning och samhällstjänst.
Under en tioårsperiod har de intagna som grupp blivit mer marginaliserade. De lever i större utsträckning ett liv utanför samhällsgemenskapen. De är mer kriminellt belastade, har lägre utbildningsnivå och har sämre anknytning till både bostads- och arbetsmarknad. Cirka 60 procent av de intagna har högst grundskoleutbildning. Andelen som har tillfälliga arbeten och förtidspension har ökat. Under 2002 uppbar en fjärdedel av de intagna
Placering SOU 2005:54
328
arbetslöshetsersättning och mer än hälften av dem uppbar socialbidrag, pension eller sjukbidrag.
De intagnas behov av behandling och utbildning är stort. Det återfallsförebyggande arbetet beror i hög grad på vilka förutsättningar det finns för intagna att få lämplig behandling eller utbildning under verkställighetstiden. Det är därför mycket viktigt att utvecklingen av verkställighetens innehåll inom anstalterna fortsätter.
Rätt placering av den dömde är, som riksdag och regering tidigare framhållit (prop. 1994/95:124 s. 24 f.), en förutsättning för ett framgångsrikt behandlingsarbete. På motsvarande sätt som gäller i dag bör därför även den dömdes behov av arbete, utbildning eller behandling beaktas vid placeringen. I den mån särskilda sysselsättningsresurser knyts till en viss anstalt bör alltså dömda som har behov av och efterfrågar arbetet, utbildningen eller behandlingen i fråga kunna placeras i den anstalten. Med hänsyn till att det så långt det är möjligt bör finnas anstalter med olika inriktning att tillgå i alla delar av landet bör i regel inte behovet av viss sysselsättning eller behandling leda till placering under slutnare förhållanden än som är motiverat av säkerhetsskäl. En förutsättning är givetvis att inte överbeläggningsproblem är det enda hindret mot att placera den dömde på en anstalt som är lämplig med hänsyn till den intagnes behov av sysselsättning eller behandling.
9.2.4 Övriga hänsyn
Som redan nämnts skall en helhetsbedömning göras av den intagnes situation för att avgöra vilken placering som skall väljas.
Många intagna värderar närheten till hemmet högt. I möjligaste mån skall givetvis placering så nära hemorten som möjligt övervägas redan inledningsvis i syfte att underlätta den intagnes kontakter med familj eller andra personer på hemorten som kan ha en positiv inverkan på den intagne. Samhällsskyddet och behovet av att upprätthålla ordning och säkerhet inom anstalten väger dock tyngre än behovet av närheten till hemorten. För att en intagen skall kunna erbjudas en verkställighet som är anpassad till hans eller hennes behov av sysselsättning eller behandling kan den intagne också i många fall behöva placeras på en anstalt som ligger relativt långt från hemorten. I vissa fall kan det t.o.m. vara bra för den
Placering
329
intagne att för en tid komma bort från ett för honom eller henne skadligt umgänge.
Även den intagnes behov av att förbereda frigivningen på ett bra sätt har betydelse för placeringen. I allmänhet kan detta antas innebära att en placering i närheten av hemorten framstår som fördelaktigast i syfte att knyta an till t.ex. arbete, familj och frivård. Många gånger torde frigivningen dock kunna förberedas också på en anstalt som inte ligger nära hemorten.
Utslagsgivande faktorer kan variera över tiden och mot slutet av verkställighetstiden bör givetvis förberedelserna för frigivningen tillmätas större betydelse. Vid korta fängelsestraff bör sådana hänsyn dock inte göra sig gällande i lika hög grad.
Även andra hänsyn kan vara av väsentlig betydelse för placeringen. Behovet av att avskilja en intagen från gemensamheten med andra intagna kan få betydelse för valet av anstalt, se vidare kapitel 16. Arbetet med att undvika kriminell gängbildning och konflikter mellan rivaliserade gäng i anstalter kan ibland få avgörande betydelse för beslutet om anstaltsplacering i det enskilda fallet. Intagna som sympatiserar med en extremorganisation placeras i dag på anstalter långt från hemorten. Dessutom försöker kriminalvården se till att det inte finns flera intagna med sådana sympatier på samma anstalt.
I realiteten kommer givetvis även tillgången på platser på olika anstalter att spela stor roll för placeringen. Det är också viktigt att understryka att den intagne aldrig har rätt att välja anstalt. I avsnitt 11.3.2 behandlas den situationen att den intagne av misskötsamhet blir nedflyttad i förmånssystemet. Här kan nämnas att en intagen som är placerad på den högsta nivån i en anstalt motsvarande dagens slutna anstalter inte längre kan anses uppfylla förutsättningarna för att vara placerad på den nivån om han eller hon missköter sig genom att inte finna sig i ett beslut om förflyttning till öppnare förhållanden. I en sådan situation skall den intagne flyttas till en avdelning för intagna som befinner sig på grundnivån i förmånssystemet.
Placering SOU 2005:54
330
9.3 Särskilda regler för kvinnor och ungdomar
Kommitténs förslag: De nuvarande reglerna om placering av kvinnor och av intagna under 21 år skall överföras i sak oförändrade till den nya lagen.
Som ovan nämnts (avsnitt 9.1.1) gäller i dag särskilda regler för kvinnor och ungdomar. I korthet kan de sägas innebära att kvinnor som regel skall placeras på en anstalt som är avsedd enbart för kvinnor och att ungdomar inte skall placeras tillsammans med äldre intagna och intagna som kan inverka menligt på deras anpassning i samhället.
När det gäller kvinnor har inte framkommit något förhållande som talar för att man bör ändra på det rådande regelsystemet. Den nuvarande regeln i 8 a § KvaL kan därför överföras i sak oförändrad till den nya lagen.
När det gäller ungdomar har kommittén erfarit att det inte alltid är till deras bästa att vistas med andra unga intagna. Det blir många gånger en oroligare och stökigare miljö om unga intagna placeras tillsammans än om de skulle placeras tillsammans med äldre intagna. Det måste emellertid som regel anses än mer skadligt för unga intagnas personliga utveckling att placeras med äldre intagna och detta är också en utgångspunkt i olika internationella regler. Med hänsyn härtill och då även nuvarande lagstiftning ger utrymme för särlösningar i individuella fall har kommittén valt att låta de nuvarande bestämmelserna överföras i sak oförändrade till den nya lagen.
9.4 Särskilt om långtidsdömda
Kommitténs förslag: Det föreslås inte någon särskild regel om placering av långtidsdömda.
Den nya lagen kommer inte att innehålla någon bestämmelse motsvarande den i 7 § tredje stycket KvaL om särskilda villkor för långtidsdömda. I lagen förutsätts i stället att det skall göras en plan för varje intagen som skall ligga till grund för verkställigheten, se avsnitt 7.2. Det är därför kriminalvården som utifrån den ovan föreslagna regeln om placering får besluta på vilken anstalt eller
Placering
331
avdelning en intagen skall placeras. Några särregler i lag för långtidsdömda är inte nödvändiga.
KVS har i rapporten Långtidsdömdas verkställighet (2003) uppmärksammat att många långtidsdömda blir kvar på anstalter med hög säkerhet trots att det inte längre finns behov av det. Under 2004 gav KVS vissa anstalter ett särskilt uppdrag att slussa ut långtidsdömda
1
. Kommittén vill i detta sammanhang påpeka, att det i syfte att förbättra den intagnes möjlighet till återanpassning i samhället är viktigt att en långtidsdömd inte är placerad under mer slutna förhållanden än vad som är motiverat med hänsyn till säkerheten.
9.5 Barn i anstalt
Kommitténs förslag: Den nuvarande bestämmelsen om att intagen får ha spädbarn hos sig i anstalten bör överföras till den nya lagen. Bestämmelsen skall vara könsneutral och gälla lika för både män och kvinnor. I bestämmelsen skall klargöras att socialtjänsten skall höras innan tillstånd ges.
Av 41 § KvaL följer att en kvinna som medför spädbarn vid intagningen i anstalt eller därefter föder barn kan ges tillstånd att ha barnet hos sig. Av kriminalvårdens föreskrifter följer att socialtjänsten i kvinnans hemkommun skall höras innan tillstånd ges. Enligt kriminalvårdens praxis avses med spädbarn ett barn som är högst ett år.
Enligt kommitténs mening bör bestämmelsen överföras till den nya lagen. Den bör dock göras könsneutral. Vidare bör det redan av lagen framgå att socialtjänsten skall höras innan tillstånd ges till den intagne att få ha barnet i anstalt.
1
Jfr även KVS riktlinjer för utslussning från anstalt (KVS 2004:7).
333
10 Kraven på intagna
10.1 Allmänna skyldigheter
Kommitténs förslag: Den som är intagen i kriminalvårdsanstalt skall visa hänsyn mot kriminalvårdens personal och andra personer som den intagne kommer i kontakt med under verkställigheten.
Den intagne skall följa verkställighetsplanen och även i övrigt rätta sig efter de regler som gäller för verkställigheten.
De nuvarande kraven på att en intagen skall visa hänsyn mot anstaltspersonal och medintagna samt på att en intagen skall rätta sig efter de ordningsregler som är förenade med vistelse i anstalt (se 9 § andra stycket KvaL) skall gälla även i fortsättningen.
Beroende på innehållet i olika anstalters och avdelningars ordningsregler kan kraven på de intagna komma att variera. Ordningsreglerna för en viss anstalt eller avdelning kan t.ex. beroende på säkerhetsnivån eller den särskilda behandling som erbjuds där innehålla högre krav på skötsamhet än vad som gäller på andra avdelningar.
Det i kapitel 11 föreslagna förmånssystemet förutsätter att kraven på intagna ställs högre efter hand som utbudet av förmåner ökar. Förmågan att ta eget ansvar kan givetvis variera stort mellan intagna beroende på de skilda förutsättningar och behov intagna har. Det avgörande för att få större förmåner skall vara den intagnes förmåga och vilja att, utifrån sina egna förutsättningar, skapa sådana förändringar som behövs för att minska risken för nya brott.
Vid fastställande av kraven på en viss intagen måste kriminalvården beakta vad den intagne har förutsättningar att klara av. De krav som ställs i verkställighetsplanen bör därför vara utformade med hänsyn till att den intagne t.ex. har psykiska problem i någon
Kraven på intagna SOU 2005:54
334
form eller har svårigheter att klara av den dagliga tillvaron efter ett långvarigt missbruk.
I lagen bör uppställas ett formellt krav på att intagna följer verkställighetsplanen. Den intagne skall således delta i anvisad sysselsättning i form av arbete, utbildning eller deltagande i påverkansprogram. Detsamma gäller annan schemalagd verksamhet i form av studiecirklar och fritidsaktiviteter m.m. Det förutsätts att den intagne bearbetar ett eventuellt missbruk och kriminella tankemönster, eventuell våldsbenägenhet och ilska, och även i ökad grad ta del av självförvaltning i olika former. Självförvaltningen kan avse självhushåll, vardagskunskap, friskvård, lokalvård, miljövård och fritidsaktiviteter, se avsnitt 10.2. Kommittén utgår därvid från att den verksamhet som bedrivs på avdelningar för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet är mer krävande för den intagne men också mer stimulerande än på en avdelning för intagna på grundnivån. I den meningen blir kraven på intagnas delaktighet i verksamheten något högre efter hand som utbudet av förmåner ökar.
Som närmare anges i avsnitten 12.3.1 och 15.2 är det av stor betydelse att kriminalvården tillhandahåller sysselsättning under såväl programtid som fritid i sådan omfattning och av sådant slag att det har betydelse för den intagnes utveckling. Ett meningsfullt innehåll i verkställigheten är givetvis av väsentlig betydelse för möjligheten att få intagna motiverade till förändring.
Här bör uppmärksammas att den som uppbär ålderspension i dag inte är skyldig att delta i anvisad sysselsättning. Inte heller i det nya regelverket skall ålderspensionärer vara skyldiga att utföra sysslor för att inneha ersättning i form av pension, se avsnitt 14.3. De här angivna kraven på intagna gäller emellertid även ålderspensionärer. De krav som ställs på intagen som är ålderspensionär måste dock anpassas till det förhållandet att denne inte är skyldig att utföra en viss sysselsättning under anstaltsvistelsen. I verkställighetsplanen kan dock ställas upp andra krav, t.ex. att den intagne skall vara drogfri och genomgå vissa påverkansprogram.
Som närmare framgår av avsnitt 11.3.2 kan endast en intagen som uppfyller de här angivna kraven flyttas upp till en högre nivå i förmånssystemet.
På en avdelning för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet bör det i verkställighetsplanen ställas krav på dokumenterad drogfrihet.
SOU 2005:54 Kraven på intagna
335
I ett förmånssystem är det vidare en självklarhet att kriminell verksamhet av olika slag diskvalificerar den intagne från möjligheten att få en bättre anstaltsvistelse. Detta behöver inte särskilt anges som ett formellt krav eftersom utövandet av kriminell verksamhet alltid står i strid med kriminalvårdens ordningsregler. Hantering av narkotika och hot och våld riktad mot personal eller andra intagna kan givetvis inte accepteras. Detsamma gäller trakasserier mot personal eller intagna. En intagen som begår brott under verkställigheten eller trakasserar personal och intagna skall därför inte få vara placerad på en avdelning för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet.
Att kraven på den intagne ökar på en förhöjd nivå i förmånssystemet bör intagna givetvis göras uppmärksamma på i ett tidigt skede.
10.2 Självförvaltning
Det får anses vara en självklar princip att förhållandena i anstalterna så långt som möjligt skall likna förhållandena i samhället. Detta innebär bland annat att de intagna i största möjliga mån skall ta eget ansvar för sin dagliga tillvaro.
Under lång tid har kriminalvården dock kännetecknats av att de intagna haft små möjligheter att påverka det dagliga livet på anstalterna och ta eget ansvar. Detta har lett till att de intagna passiveras, vilket medfört svårigheter efter frigivningen. Detta kan medföra att den frigivne förväntar sig att andra personer skall ordna och ta ansvar för olika saker och försvåra för honom eller henne att fatta egna beslut i vardagliga situationer.
Ett sätt att ändra detta beteende är att öka inslaget av s.k. självförvaltning på anstalterna. Med självförvaltning brukar förstås ett ökat ansvar för den dömde att utföra sysslor på fritiden som den intagne själv kommer att få svara för efter villkorlig frigivning och som annars kriminalvårdens personal skulle få utföra. Genom självförvaltning lyfts vikten av det egna ansvarstagandet fram. Syftet är att stärka den intagnes självkänsla och sociala kompetens. Tanken är att han eller hon skall ges färdigheter för att klara sig på egen hand i samhället efter frigivningen. Självförvaltning har redan införts på flera håll inom kriminalvården.
Självförvaltningen kan omfatta många områden. Det kan röra sig om städning av egna och gemensamma utrymmen samt tvättning
Kraven på intagna SOU 2005:54
336
av egna kläder. En väsentlig del av självförvaltningen är möjligheten för den intagne att tillaga egen mat. Denna möjlighet är dock ofta begränsad på grund av anstaltslokalernas utformning. På några anstalter ges möjlighet för den intagne att styra över sin egen budget genom att själv bestämma t.ex. över vilka livsmedel som skall inhandlas och vilken meny som skall finnas. Det finns också möjlighet på några anstalter att själv åka till en affär och köpa varorna.
Självförvaltningen kan utsträckas till att gälla vardagliga sysslor som enklare skötsel och underhåll av fastigheter, t.ex. snöskottning, byte av glödlampor, sophantering etc.
Enligt kriminalvårdens budgetunderlag för år 2006 skall självförvaltningstanken prägla kriminalvården som bärande princip och vara självklar vid de enheter som har utslussningsuppdrag. Självförvaltning i någon form förekommer vid 450 platser på 24 anstalter. Enligt budgetunderlaget skall självförvaltning vara ett självklart inslag vid nybyggnation. Kriminalvården har utfärdat vissa riktlinjer för självförvaltningen.
Kommittén ser mycket positivt på det arbete med självförvaltning som kriminalvården inlett. Självförvaltning bör enligt kommitténs mening kunna utsträckas till att omfatta de flesta anstalter och ges en vidare innebörd. Från att gälla självklara delar som att hålla ordning på eget rum och sköta tvätt av egna kläder bör de intagna successivt få ta ansvar för egen matlagning och om möjligt även planera och genomföra matinköp. Det kan i detta sammanhang framhållas att även andra delar av egenansvar bör utvidgas. De intagna bör exempelvis kunna få ta ett större ansvar vad gäller att komma upp i rätt tid på morgonen och inställa sig till sysselsättningen på utsatt tid.
Kriminalvården bör därför fortsätta att utveckla formerna och innehållet i självförvaltningen. För att självförvaltningstanken skall kunna få genomslagskraft är det av stor betydelse att det ställs krav på de intagna och att det klargörs vad som förväntas av dem.
Någon särskild bestämmelse i lag om självförvaltning kan inte anses nödvändig.
337
11 Ett förmånssystem
11.1 Reaktioner på skötsamhet och misskötsamhet
Kommittén har i uppdrag att överväga hur (inte om) ett mer utvecklat system för att betona de positiva följderna av skötsamhet respektive de negativa av misskötsamhet kan införas i verkställighetsreglerna. Vid en genomgång av rättssystemen i olika länder har kommittén funnit att det är vanligt med mer tydliga reaktioner på skötsamhet och misskötsamhet än vad fallet är i Sverige. Som regel använder man sig i andra länder av något slags förmånssystem.
I många länder i Europa är det också vanligt att en villkorlig frigivning är beroende av den intagnes uppförande eller skötsamhet under anstaltsvistelsen. Även i Kanada kan den intagne genom sitt uppförande och deltagande påverka straffets längd. Deltagande i sysselsättning kan t.ex. innebära att den intagne får verkställigheten reducerad (earned remission) med högst en tredjedel av straffets längd. Även för sådan villkorlig frigivning är den intagnes uppförande av betydelse.
I Sverige har tidigare prövats ett förmånssystem, progressivsystemet (se beskrivning i Strafflagsberedningens betänkande SOU 1944 s. 50 s. 148 f. och s. 205 f, se även prop. 1945:342 s. 60). Genom arbete och gott uppförande kunde den intagne, enligt ett visst poängsystem, gradvis intjäna ökad frihet och ökade förmåner, varvid han förflyttades från lägre till högre fångklasser. Slutligen kunde han efter att ha passerat en öppen övergångsanstalt bli villkorligt frigiven. Av förarbetena till lagen (1945:342) om verkställighet av frihetsstraff m.m. (verkställighetslagen) framgår att utgångspunkten var att det dittills tillämpade progressivsystemet i huvudsak skulle upphöra. En bestämmelse om förmåner bibehölls emellertid i 54 § verkställighetslagen. Den bestämmelsen reglerade möjligheten för en intagen av viss kategori att efter individuell prövning få del av vissa förmåner. Verkställighetslagen ersattes av lagen (1964:541) om behandling i fångvårdsanstalt
Ett förmånssystem SOU 2005:54
338
(behandlingslagen). Vid utarbetandet av behandlingslagen aktualiserades frågan om återinförande av progressivsystemet (se SOU 1953:17 s. 86). I förarbetena till lagen intog regeringen dock samma ståndpunkt som vid verkställighetslagens tillkomst, dvs. att man inte skulle ha något klassystem. Regler motsvarande den i 54 § verkställighetslagen om möjlighet att efter individuell prövning erhålla förmåner bibehölls dock.
När KvaL trädde i kraft slopades systemet med olika anstaltsförmåner helt (jfr Kriminalvårdsberedningens ställningstagande i SOU 1972:64 s. 224). I KvaL var utgångspunkten att anstaltsförmåner skulle vara tillgängliga för alla intagna. Den enda specifika regel rörande förmåner som överfördes till kriminalvårdslagen var en regel om att förmåner tillfälligt kan inskränkas om det är motiverat ur ordnings- och säkerhetssynpunkt (se 52 §).
Utredningen om isolering inom kriminalvården övervägde i sitt betänkande Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården (SOU 1979:4) möjligheten att införa ett system med premiering av allmän skötsamhet i syfte att förebygga behovet av avskildhetsåtgärder på anstalterna. Den utredningen kom fram till att ett sådant system inte borde införas och fann i stället att misskötsamhet på olika sätt skulle bestraffas (a.a. s. 181–184). I avsnitt 3.5 redogörs närmare för i vilken utsträckning den intagnes uppförande haft betydelse för tidpunkten för villkorlig frigivning.
11.2 Överväganden
Kommitténs förslag: Den intagnes motivation och egna ansvarstagande bör tas tillvara under verkställigheten genom införande av ett s.k. förmånssystem.
11.2.1 Invändningar mot nuvarande system
Ett stort problem med dagens lagstiftning är att den inte innehåller tillräckliga incitament för intagna att sköta sig. KvaL bygger på att intagna i princip skall ha lika rätt till samtliga förmåner oavsett skötsamhet och vilja till förändring. Detta har inneburit att det i dag inte finns så mycket att tjäna på att sköta sig och inte heller så mycket att förlora på att missköta sig. Det blir inte så stora skillnader i levnadsförhållanden oavsett hur den intagne uppför sig.
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
339
Den enda reaktion intagna har att räkna med är negativa reaktioner i form av disciplinära påföljder, t.ex. senareläggning av den villkorliga frigivningen, eller indragna permissioner. Särskilt när det är fråga om långa strafftider kan senareläggningsinstitutet emellertid inte anses ha någon större effekt på intagnas skötsamhet.
I slutet av 1970-talet, dvs. redan några få år efter det att KvaL trätt i kraft kom viss kritik att riktas mot 1974 års kriminalvårdsreform. Kritiken gällde bl.a. de begränsade möjligheterna som fanns att differentiera de intagna och frånvaron av särskilda premier till intagen som visar skötsamhet i anstalten (jfr SOU 1979:4).
Det återfallsförebyggande arbetet med påverkan och behandling av intagna försvåras eller omöjliggörs många gånger genom ordningsstörningar i anstalterna. Andelen intagna med långa strafftider har ökat. Antalet livstidsdömda var t.ex. för tio år sedan 39 och under år 2003 drygt 100 stycken. Andelen narkomaner har under samma period ökat med cirka 10 procent och i dag är cirka hälften av de intagna narkotikamissbrukare. Mycket tyder också på att andelen intagna med psykiska problem och psykiska störningar har ökat väsentligt. Till detta kommer en ökning av olika gängbildningar som, ur ordnings- och säkerhetssynpunkt, utgjort ett stort problem sedan mitten av 1990-talet på de stora anstalterna. Det kan även anmärkas att tillståndet inne i anstalt reflekterar det ute i samhället. Det förhållandet att våldet ute i samhället har blivit allvarligare påverkar därför givetvis anstaltsförhållandena.
Misskötsamhet eller passivitet är många gånger en följd av det inofficiella regelverk som gäller mellan intagna. Mellan intagna finns oskrivna regler vilka förutsätter att de på olika sätt är lojala med den egna gruppen intagna. Rädslan för repressalier kan avhålla intagna från att söka sig till en avdelning som kan erbjuda ett bättre verkställighetsinnehåll. Det förekommer även att ett begränsat antal intagna, som befinner sig högre upp i “fånghierarkin”, utövar kontroll över ett större antal intagna, som befinner sig lägre ner i denna hierarki.
Behovet av att skapa bättre förutsättningar för det återfallsförebyggande arbetet på anstalterna har uppmärksammats av Rymningsutredningen i betänkandet Säkert inlåst? (SOU 2005:6). Den utredningen har dragit slutsatsen att personalen måste återta makten över de intagna. Även Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) har uppmärksammat detta problem i ett beslut den 9 maj 2005 (dnr 342/04). Ärendet gällde ifrågasatt diskriminerande behandling inom kriminalvården på
Ett förmånssystem SOU 2005:54
340
grund av sexuell läggning. I ärendet uttryckte HomO att kriminalvården måste arbeta aktivt med attityd- och värderingsfrågor även bland de intagna. HomO refererade i det ärendet till vad han anfört i ett tidigare beslut, dvs. att den bild som förmedlas är att det är de intagna som ställer upp regler för livet och verksamheten i anstalten och som med trakasserier, hot och våld upprätthåller regelverkets efterlevnad medan Kriminalvården närmast synes inta rollen som passiv iakttagare vars enda ingripandemöjlighet består i att flytta bort den person som myndigheten misslyckats med att skydda från övergrepp. Enligt HomO är denna ordning oacceptabel.
Man bör, enligt kommitténs mening, inte underskatta fångkulturens negativa inverkan på det återfallsförebyggande arbetet. Tillräckligt verkningsfulla incitament kan vara ett värdefullt hjälpmedel för att motverka nu angivna missförhållanden.
11.2.2 Olika lösningar för bättre anstaltsförhållanden
I anstalter där man lyckats engagera de intagna i en verksamhet som de upplever som meningsfull är det ovanligt med allvarligare ordningsstörningar. I dag tillhör detta dock undantagen.
Ett sätt att stärka ordningen och säkerheten är att ha mindre och mer flexibla avdelningar. Men införandet av mindre avdelningar räcker inte. Kriminalvården måste vara utformad så att det är möjligt för den som vill förändra sitt liv i positiv riktning att göra det under verkställigheten.
Även om dagens regler inte innehåller några skötsamhetskrav är den intagnes uppförande och delaktighet i verkställigheten i dag viktiga faktorer vid bedömningen av t.ex. lämplig placering, se vidare avsnitt 9.2.2 och möjligheten till olika former av verkställighet av fängelsestraffet utanför anstalt. Kriminalvården kan redan i dag sägas tillämpa ett slags förmånssystem eftersom det gäller förmånligare permissions- och besöksvillkor och ett högre tillåtet kontantinnehav på öppen anstalt än på sluten. Även narkotikaplatserna bygger på tanken att den intagnes egen vilja att ta itu med sin drogproblematik skall leda till ett bättre verkställighetsinnehåll. Således har intagna på behandlingsavdelning i vissa avseenden förmånligare villkor vad gäller behandling och frigivningsförberedelser än vad intagna har på motivationsavdelning och särskild motivationsavdelning. Samtidigt ställs det högre krav på de intagna på en
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
341
behandlingsavdelning än på de andra avdelningarna, se vidare avsnitt 8.4. I dag förekommer även lokala initiativ, som syftar till att den intagnes motivation skall få positiv betydelse för den intagnes verkställighetsinnehåll. På t.ex. KVA Skänninge, som för närvarande är föremål för en successiv om- och utbyggnad fram till hösten 2006, håller ett fasindelat system på att införas för verkställigheten. Detta system bygger på att de intagnas motivation till förändring läggs till grund för placering. Här kan även nämnas att intagna som kvalificerar sig för vistelse på KVA Tillberga har möjlighet att erhålla en högre ersättning för sin sysselsättning än vad som är möjligt på andra håll. Även i arbetet med att förbättra omhändertagande av psykiskt störda intagna utgår KVS från att det skall vara möjligt att införa ett slags fassystem. KVS föreslår att ett ökat eget ansvar införs på särskilda utslussningsavdelningar för dessa intagna.
En modern kriminalvård skall givetvis vara utformad så att det finns faktiska förutsättningar för den som är motiverad till att börja leva ett socialt välordnat liv efter verkställigheten att få en sådan förändring till stånd redan under verkställigheten. Det är också för dem som är motiverade till att börja leva ett liv utan kriminalitet och droger som de största insatserna vad gäller återfallsförebyggande arbete bör göras. Självklart måste detta arbete kombineras med försök att övertyga även den som saknar sådan motivation att ändra inställning.
Såväl företrädare inom kriminalvården som intagna har efterlyst ett system med fler “morötter” i syfte att ge intagna incitament till skötsamhet.
Det är mot angiven bakgrund som kommittén har tagit ställning till sitt uppdrag att utreda hur ett mer utvecklat system för positiv respektive negativ förstärkning kan utformas.
11.2.3 Fördelar med förmånssystem
Det finns, såvitt kommittén har kunnat finna, inte några utvärderingar av andra länders förmånssystem som gör det möjligt att dra några bestämda slutsatser beträffande systemens inverkan på intagnas vilja och förmåga att leva ett icke-kriminellt liv efter frigivningen. Det finns således inte några empiriska belägg för att ett förmånssystem leder till ett minskat antal återfall i brott. I
Ett förmånssystem SOU 2005:54
342
avsaknad härav är det givetvis viktigt att inte ha för överdrivna förväntningar på effekterna av ett förmånssystem.
Detta bör dock inte leda till att man avstår från att försöka utforma ett sådant. Dagens situation är inte tillfredsställande. Kriminalvården har i dag inte möjligheter att bereda alla intagna en verkställighet som tar hänsyn till deras respektive förutsättningar och behov. Många intagna upplever att kriminalvården bara går ut på förvaring. Det är också många som känner sig otrygga inne på anstalt.
Kommittén anser istället att man bör överväga att införa ett förmånssystem inom svensk kriminalvård genom att göra det möjligt för intagna att förtjäna olika förmåner under verkställigheten genom gott uppförande och goda resultat. Ett dåligt uppförande skall kunna medföra förlust av förmåner.
De nya reglerna bör ge mycket större utrymme för en individualiserad verkställighet där de intagnas olika förutsättningar och behov av stöd beaktas. Intagna bör uppmuntras till att ta aktiv del i sin verkställighet vad gäller t.ex. anvisad sysselsättning och frigivningsförberedelser och att göra framsteg under verkställigheten. Här bör dock påpekas att det är nödvändigt med en genomgripande förändring av sysselsättningen i anstalt och ett mer utvecklat samarbete med andra myndigheter för att i vart fall de intagna som sköter sig skall kunna ges bättre förutsättningar att inordna sig i samhället efter frigivningen än vad som var fallet vid intagningen i anstalt, se avsnitten 12.3.1 och 6.2.
Det är viktigt att ha i åtanke att många intagna lever i en betydligt mer utsatt social situation än människor i allmänhet. Intagna har ofta en låg utbildningsnivå och dålig anknytning till både arbets- och bostadsmarknad. Mer än hälften av de intagna är narkotikamissbrukare och många har en tidigare kriminell belastning. De intagnas behov av behandling och utbildning är därför stort. Det återfallsförebyggande arbetet beror emellertid i hög grad på vilka förutsättningar det finns för intagna att få lämplig behandling eller utbildning under verkställighetstiden. Ett aktivt återfallsförebyggande arbete förutsätter en miljö fri från droger och kriminella värderingar. För att kriminalvården skall kunna ge en intagen som är motiverad till förändring de grundläggande förutsättningarna för en förändrad livsstil är det nödvändigt att skilja dessa intagna från intagna som saknar sådan motivation.
Många intagna är också ovana att sköta för andra människor normala vardagliga sysslor som hygien, städning och matlagning
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
343
och behöver tränas i detta. Utan sådana kunskaper är det självfallet mycket svårt för intagna att ta sig ur en asocial livsföring. Den erfarenhet och träning intagna kan få under verkställigheten måste givetvis kunna förbättra deras möjligheter efter frigivningen.
Det nya regelverket bör mot bakgrund av det sagda på ett mycket tydligt sätt markera ett nytänkande vad beträffar förväntningar på intagna och konsekvenserna av deras uppförande. I den nya lagen bör den intagnes skötsamhet sättas i fokus, inte dennes misskötsamhet. Den intagnes motivation och egna ansvarstagande skall därmed få avgörande betydelse för verkställighetens innehåll. I fortsättningen skall det således inte längre vara självklart att intagna har lika rätt till alla slags förmåner oavsett uppförande och motivation.
Det s.k. progressivsystemet som övergavs i sin helhet i samband med ikraftträdandet av KvaL har vissa likheter med det förmånssystem som kommittén föreslår. Kommitténs målsättning är emellertid att ta tillvara de positiva inslag som funnits i tidigare regler och utveckla och förena dem med nya inslag till en kriminalvård som ger bästa möjliga förutsättningar för de dömda att även efter straffverkställigheten leva ett icke-kriminellt liv. Ett återinförande av incitament till skötsamhet för intagna är, enligt kommitténs bedömning, t.o.m. en förutsättning för att den svenska kriminalvårdslagstiftningen skall bringas i överensstämmelse med FN:s standardminimiregler för behandling av fångar. I artikel 80 i nämnda regler föreskrivs, att det skall upprättas ett system avseende privilegier som lämpar sig för olika kategorier av fångar och olika behandlingsmetoder vid varje institution för att kunna uppnå ett gott uppförande, utveckla en ansvarskänsla samt tillförsäkra ett engagemang och en samarbetsvilja hos fångarna under deras behandling
1
.
Nuvarande regelsystem har inte gjort det möjligt för kriminalvården att ge intagna tillräckliga incitament, t.ex. till att söka sig vidare till en öppen anstalt. En viss skillnad har på grund av de olika säkerhetskraven gjorts vad gäller levnadsförhållandena på öppen respektive sluten anstalt. På öppen anstalt tillämpas t.ex. förmånligare permissionsregler och intagna har möjlighet att ta emot besök i bostadsrummet. Dessutom har intagna på öppen anstalt rätt att inneha ett högre kontantbelopp varje månad än intagna på sluten anstalt.
1
Kommitténs översättning från engelska.
Ett förmånssystem SOU 2005:54
344
I vissa avseenden är dock anstaltsvistelsen förmånligare på en sluten anstalt än på en öppen. Många intagna värderar möjligheten att ha ett eget bostadsrum högt. På öppen anstalt är detta till skillnad från på slutna anstalter inte alltid möjligt. Detta påverkar givetvis de intagnas intresse av att bli förflyttad till en öppen anstalt. Eftersom långtidsdömda vanligtvis vistas långa tider på anstalter med hög säkerhet tillåts de i regel ha fler personliga tillhörigheter än på andra anstalter. Besöksrummen och fritidslokalerna är ofta bättre på de slutna anstalterna. Dessutom är i regel utbudet av studier större på slutna anstalter. Den åtskillnad som gjorts är därför inte konsekvent genomförd så att placering på öppen anstalt i väsentliga avseenden framstår som fördelaktigare för de intagna än placering på sluten.
Det är många långtidsdömda som upplever, att de har en bättre tillvaro på sluten anstalt. Det är därför inte ovanligt att de motsätter sig förflyttning till öppen anstalt och istället skrivs ut direkt från en sluten anstalt när de får villkorlig frigivning. Detta försämrar i allmänhet möjligheten att anpassa sig till samhället. Den nuvarande regeln om särskilda villkor för långtidsdömda överförs inte till den nya lagen. Även för långtidsdömda kommer beslut rörande verkställigheten att tas i samband med omprövning av verkställighetsplanen. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av att förmånssystemet inte kommer att innehålla några i lag angivna minimitider innan uppflyttning får ske kommer förmånssystemet att ge intagna större möjligheter än i dag att genom sitt uppförande påverka innehållet i sin verkställighet. Ett förmånssystem skall givetvis utformas så att det blir möjligt för intagna att gradvis bli förflyttade till allt öppnare verkställighetsformer efter hand som säkerheten tillåter det.
Det nya regelverket bör också generellt reglera de förutsättningar under vilka den intagnes uppförande kan påverka verkställighetens innehåll. Det blir därmed möjligt att ha lika regler för anstalter och avdelningar av samma slag. En författningsreglering är av anförda skäl väsentlig inte minst ur de intagnas perspektiv.
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
345
11.2.4 Vissa grundläggande rättigheter
Inledningsvis kan konstateras att redan det förhållandet att fängelsestraffet innebär ett frihetsberövande får till följd att den intagnes fria rörlighet och möjlighet till kontakt med omvärlden är inskränkt. Tillämpningen av ett förmånssystem får, med undantag av vad som kan följa av hänsyn till ordning och säkerhet på anstalten, inte innebära att livssituationen för en intagen som förlorat sina förmåner pressas ned långt under den nivå som gäller för människor i frihet. Frihetsberövandet är straffet. Utgångspunkten skall därför även i den nya lagen vara att intagna skall ha lika rätt till vissa grundläggande rättigheter.
Under anstaltsvistelsen skall en intagen behandlas med aktning för hans eller hennes människovärde. Grundläggande mänskliga rättigheter för enskilda finns i den svenska grundlagen (se särskilt 2 kap.4–6 §§regeringsformen och Europakonventionen). Minimistandarder för behandlingen av frihetsberövade finns även angivna i flera internationella dokument (jfr FN:s resolution från 1955 Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners och Rekommendation nr 3 av Europarådets Ministerkommitté angående Europeiska fängelseregler från 1987).
I korthet kan nämnas att dessa dokument utgår från att alla personer har rätt att bli behandlade med respekt för sin person. I det ingår att vissa grundläggande fysiska krav måste vara uppfyllda. Det måste t.ex. finnas ett lämpligt boende, hygieniska förhållanden, kläder, sängplats, mat, dryck och möjlighet att röra sig. Fängelsepåföljden får inte innebära någon risk för att den intagne blir utsatt för fysiska eller känslomässiga övergrepp vare sig av personal eller intagna. Fängelsepåföljden får inte heller innebära en risk för att den intagne blir allvarligt sjuk eller avlider på grund av de fysiska förhållandena eller bristen på omvårdnad. Den nuvarande bestämmelsen i 9 § KvaL om att den intagne skall behandlas med aktning för hans eller hennes människovärde och skall bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som kan vara förenade med verkställigheten bör mot denna bakgrund överföras till den nya lagen.
Även rätten att utöva sin religion är en grundläggande mänsklig rättighet som måste respekteras. Det innefattar möjligheten att få besök av religiösa samfund.
Förutom denna grundläggande rättighetsnivå skall en intagen som regel även ha tillgång till ett visst utbud av sådana förmåner
Ett förmånssystem SOU 2005:54
346
som är av väsentlig betydelse för den dömdes återanpassning. Varje intagen bör t.ex. som regel ha möjlighet att kommunicera med omvärlden. Intagna skall således ha möjlighet till gemenskap med andra intagna men också möjlighet att brevväxla, telefonera och ta emot besök. Undantag kan givetvis följa på grund av hänsyn till ordningen och säkerheten på anstalten. Rätten att ta emot besök, särskilt av familjemedlemmar, är något som särskilt framhålls i olika internationella dokument.
Varje intagen bör vidare ha möjlighet att studera och utöva olika former av fritidsaktiviteter i den utsträckning detta är möjligt. En grundläggande regel är att en intagen skall ges möjlighet till åtminstone en timmes vistelse i friska luften varje dag om det inte finns starka skäl mot det. Intagna skall även ha tillgång till den hälso- och sjukvård som människor i frihet har.
För långtidsdömda har särskilda internationella standarder utfärdats. I FN:s rekommendation avseende livstidsdömda anges att de skall ha möjlighet att kommunicera med omvärlden och att utföra arbete mot ersättning, studera och utöva religiösa och kulturella aktiviteter samt sport- och fritidsaktiviteter.
Det kan också framhållas att utgångspunkten är att alla intagna skall behandlas lika, oavsett nationalitet. Som en följd av de regler som gäller på andra områden kan emellertid de som har erforderliga arbets- och uppehållstillstånd ha större möjligheter att få del av samhällets tjänster i övrigt än personer som saknar sådana tillstånd.
11.2.5 Förmånssystemets inverkan på säkerheten
Förmånssystemet bör kunna förbättra anstaltsförhållandena för de som i dag kan sägas tillhöra en tystare och mer anonym kategori intagna. Detta gäller t.ex. de intagna som begär att få bli placerade avskilda från andra intagna. Nuvarande ordning innebär, som nämnts ovan, att vissa intagna bestämmer över andra intagna. Detta är givetvis inte acceptabelt. Med en lagstiftning som utgår från att skötsamhet skall löna sig och att skötsamma kan skiljas från icke skötsamma får intagna större möjligheter än i dag att själv försöka göra något åt sin situation under anstaltsvistelsen, utan de risker för repressalier från andra intagna som finns i dag. Därigenom blir det möjligt för kriminalvården att även för den förstnämnda gruppen intagna uppfylla de grundläggande krav på verkställigheten som uppställs bl.a. i de europeiska fängelsereglerna. I artikel 65
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
347
nämnda regler anges att alla ansträngningar skall göras för att säkerställa att anstaltsregimen utformas och tillämpas så att fångarna ges möjlighet till att förbättra sina kunskaper och färdigheter vilket ökar deras utsikter till anpassning i samhället efter frigivningen. Enligt artikel 67 krävs en individualiserad behandling med flexibla placeringsmöjligheter för att uppnå målen i artikel 65 och fångarna bör placeras i skilda anstalter eller enheter där varje fånge kan få lämplig behandling och träning.
Till detta kommer att ett förmånssystem bör ha en positiv inverkan på ordningen och säkerheten på anstalterna. Detta är väsentligt såväl för de intagna själva som för respekten för anstaltspersonalen och deras arbete och inte minst för att upprätthålla allmänhetens förtroende för kriminalvården.
11.2.6 Slutsats
Mot bakgrund av det ovan anförda anser kommittén att det finns övertygande skäl att införa ett mer utvecklat system för att betona de positiva följderna av skötsamhet respektive de negativa av misskötsamhet genom att införa ett förmånssystem för anstaltsvistelsen. Detta förmånssystem bör ha som utgångspunkt att det återfallsförebyggande arbetet skall förbättras.
11.3 Förmånssystemets utformning
Av de förmånssystem kommittén tagit del av i andra länders rättsregler framstår det engelska systemet som det mest utvecklade. De engelska och svenska påföljds- och verkställighetsreglerna skiljer sig i åtskilliga avseenden och det är inte aktuellt att överföra det engelska systemet mer eller mindre ograverat till den svenska lagstiftningen. Det engelska systemet ger emellertid enligt kommitténs mening en bra utgångspunkt för vilka lösningar som kan väljas och det är därför lämpligt att ta del av hur det systemet är uppbyggt innan kommitténs egna överväganden redovisas.
Ett förmånssystem SOU 2005:54
348
11.3.1 Det engelska förmånssystemet
I den engelska kriminalvården har man sedan år 1995 bedrivit ett system som innebär att intagna har en möjlighet att förtjäna bättre förmåner under anstaltsvistelsen. Systemet, som benämns The Incentives and Earned Privileges policy (IEP), syftar till att uppmuntra intagna att ta ansvar för sin situation under anstaltsvistelsen genom t.ex. arbete och annan konstruktiv aktivitet. Det syftar samtidigt till att skapa en mer disciplinerad, kontrollerad och säker miljö för såväl intagna och personal.
Systemet innehåller tre olika nivåer; basic, standard och enhanced. Basic, eller basnivån, är den nivå på vilken intagna får del av vissa grundläggande rättigheter. Standard, eller normalnivån, ger en intagen rätt till vissa förmåner och på enhanced, dvs. på den förhöjda nivån, erbjuds intagna ytterligare förmåner. De intagna kan genom gott uppförande och engagemang i anvisad sysselsättning belönas med uppflyttning i högre nivåer. En fjärde nivå, disciplinary minimum, kan sägas utgöras av de grundläggande rättigheter som en intagen trots allt är berättigad till när en disciplinär åtgärd vidtagits mot denne.
På en del anstalter börjar intagna på basnivån medan de på andra anstalter börjar på normalnivån. På vissa anstalter tillämpas förmånssystemet avdelningsvis och på vissa individuellt, dvs. oavsett avdelningsplacering.
De förmåner som skall ingå i förmånssystemet på samtliga anstalter, förutsatt att förmånerna finns tillgängliga på anstalten, (key privileges) är följande:
• tillgång till egna kontanter,
• extra och förbättrade besöksmöjligheter,
• möjlighet att delta i högre lönesystem,
• besök vid olika samhällsinstitutioner (community visits),
• möjlighet att bära egna kläder, och
• gemensamhet med andra intagna.
Förmånerna ökar på de två högre nivåerna. När det gäller egna kontanter har en intagen således på basnivån rätt till £ 2,50/vecka. På normalnivån har en intagen rätt till £ 10/vecka och på den förhöjda nivån £ 15/vecka. Besöksmöjligheterna kan förbättras såväl vad gäller tid som vad gäller besökens kvalitet. På basnivån har en intagen rätt till två besök (halva eller hela timmar) per 28-dagars period. Alla besök sker i ett besöksrum. En intagen kan få
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
349
förmånen av såväl mer besökstid som förbättrade besöksmöjligheter. På normalnivån har en intagen rätt till åtminstone tre besök under samma period. På den förhöjda nivån kan en intagen ha rätt till fyra eller fem entimmars besök under samma period. På de båda högre nivåerna kan också finnas förbättrade besöksmöjligheter. Förmånen gemensamhet (tid utanför cellen) innebär att tiden utanför cellen ökar från 9 timmar/vecka på basnivån till 14 timmar per vecka på den förhöjda nivån.
Förutom angivna förmåner kan en viss anstalt tillhandahålla andra förmåner. Rätten att ha egen TV i cellen har blivit en förmån som mera allmänt används på engelska anstalter på de högre nivåerna. Det kan vara ytterligare förmåner vad gäller arbete, möblemang i cellen, självhushåll, möjlighet att hyra dataspel, tillgång till postorder och fler tidningar, egna sängkläder och annat innehav, tillgång till träningsmöjligheter, tvättmöjligheter samt ökad tillgång till bibliotek.
Förmånssystemet infördes i juli 1995. Samma år gjordes, på uppdrag av HM:s Prison service, en utvärdering av systemet av The Institute of Criminology. Studien byggde på 1 000 intervjuer med slumpvis utvalda intagna i de fem största fängelserna. Institutet gjorde 500 intervjuer i maj–juni 1995, dvs. innan systemet infördes och 500 intervjuer efter systemets införande (mitten av år 1996). En ny utvärdering är avsedd att publiceras under år 2005.
Av studien framgick bl.a. följande. En majoritet av de intagna upplevde att principerna för systemet var rättvisa men att systemet ibland tillämpades orättvist. Personalen rapporterade ett ökat självförtroende och en minskad rädsla för intagna, delvis som ett resultat av att systemet införts. Personalen upplevde också att systemet hade hjälpt dem i kommunikationen och motivationsarbetet med intagna. Framför allt hade personalen haft möjlighet att belöna intagna som var tystare och som uppförde sig bättre. Mellan olika anstalter varierade kraven på bra och dåligt uppförande. Detta kunde innebära att en intagen som hade uppnått den förhöjda nivån på en anstalt blev placerad på en lägre nivå när denne överfördes till en annan anstalt. Det fanns inte någon indikation på att de intagnas beteende hade förbättrats på något övergripande sätt. Det var en liten skillnad mellan intagnas reaktion på systemet. De intagna som saknade utbildning och de som var dömda för drogrelaterad brottslighet reagerade överlag mer positivt. Äldre var dock mer negativa till systemet. En annan slutsats man kunde dra av studien var att ett väl fungerade
Ett förmånssystem SOU 2005:54
350
förmånssystem förutsatte en effektiv verkställighetsplanering och ett kontaktmannaskap, där viss personal fungerade som länk mellan intagna och annan fängelsepersonal.
11.3.2 Inplacering på olika nivåer i förmånssystemet
Kommitténs förslag: Under anstaltsvistelsen tillämpas ett förmånssystem. I början av verkställigheten skall den intagne få del av ett grundutbud av förmåner (grundnivån). En intagen som följer verkställighetsplanen och även i övrigt rättar sig efter de regler som gäller för verkställigheten får tilldelas särskilda förmåner genom uppflyttning till en förhöjd nivå i förmånssystemet. Om en intagen som befinner sig på en förhöjd nivå inte längre uppfyller de krav som ställs på honom eller henne skall den intagne flyttas ned till grundnivån.
Av verkställighetsplanen skall det framgå på vilken nivå i förmånssystemet den intagne befinner sig och vilka krav som skall vara uppfyllda för att han eller hon skall kunna flyttas upp till en högre nivå.
Frågor om upp- eller nedflyttning prövas i samband med omprövning av verkställighetsplanen. Frågan om uppflyttning från grundnivån skall omprövas minst varannan månad.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur många nivåer det skall finnas på varje anstalt och vilka förmåner som generellt får tilldelas intagna på en viss nivå.
Kommitténs bedömning: Det bör finnas fyra nivåer i förmånssystemet; en grundnivå (nivå 1) och tre förhöjda nivåer (nivå 2, 3 och 4).
Utgångspunkter
Kommittén anser att det svenska förmånssystemet bör utformas så att de intagna under verkställigheten är placerade på olika nivåer på liknande sätt som gjorts inom engelsk kriminalvård.
Utgångspunkten bör vara att alla intagna börjar verkställigheten på grundnivån, nivå 1. Grundnivån bör alltid gälla på den avdelning där intagna placeras vid intagningen i anstalt. En intagen som är skötsam skall ha möjlighet att belönas med en bättre anstalts-
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
351
vistelse genom uppflyttning till en förhöjd nivå vad gäller utbudet av förmåner. Skötsamhetskriteriet utvecklas närmare nedan. Kommittén anser att det bör finnas tre förhöjda nivåer, varav den högsta, nivå 4, endast bör finnas på anstalter eller avdelningar som motsvarar dagens öppna.
Förmånssystemet bör gälla för alla intagna. Ett förmånssystem kan beroende på dess utformning emellertid uppfattas som orättvist av dem som av olika anledningar inte klarar av några högre krav. I sämsta fall skulle systemets tillämpning kunna leda till en social diskriminering av vissa grupper av intagna. För att motverka sådana negativa följder av systemet är det givetvis mycket viktigt att systemet utformas med tillbörlig hänsyn till vad som kan förväntas av enskilda intagna. Det bör dock framhållas att förmånssystemet inte tar hänsyn till sådana intagna, som är ointresserade av förändring. Det finns intagna som är svårhanterliga, aggressiva och utagerande och som inte vill delta i anvisad sysselsättning och som inte heller i övrigt är beredda att följa anstaltens regler. Så länge en intagen väljer att på det viset ställa sig utanför reglerna för verkställigheten kommer den intagne självfallet inte att kunna avancera till högre nivåer i förmånssystemet.
Vidare kan nämnas att förmånssystemet kommer att få en varierad betydelse beroende på fängelsestraffets längd. Under år 2002 utgjorde de korttidsdömda, dvs. de som avtjänar ett fängelsestraff på mindre än sex månader cirka 60 procent av det sammanlagda antalet intagna. Cirka 27 procent av de intagna var dömda till fängelse i mindre än två månader. De som avtjänar ett kort straff hinner kanske inte avancera till den högsta förmånsnivån innan frigivningen. Även om förmånssystemet framför allt får antas ha betydelse för dem som är dömda till långa straff är det givetvis viktigt att systemet också är tillämpbart på majoriteten dömda, som alltså är dömda till fängelse i högst sex månader. För att i möjligaste mån ge korttidsdömda samma förutsättningar som långtidsdömda föreslår kommittén inte någon i lag bestämd minimitid som skall ha verkställts innan den intagne kan flyttas upp till en förhöjd nivå. Kommitténs förslag bygger på att en intagen skall kunna avancera relativt snabbt från grundnivån men att det kan krävas en något längre tid innan en intagen har kvalificerat sig för den högsta nivån. I många fall torde kriminalvården, redan på grund av vad som är känt vid inskrivningen i anstalt eller på grund av vad som blir känt under de första dagarna av verkställigheten
Ett förmånssystem SOU 2005:54
352
kunna göra ett antagande om den intagnes förutsättningar att klara vistelsen på den första förmånsnivån, nivå 2.
Även om kommittén inte föreslår någon minimigräns för när en intagen kan flyttas upp till en förhöjd nivå är det lämpligt att det utfärdas föreskrifter om allmänna riktlinjer för vilken tid som normalt bör gå innan en uppflyttning skall ske. För att tillgodose behovet av en individualiserad verkställighet är det emellertid viktigt att sådana riktlinjer inte betraktas som bindande regler för när uppflyttning tidigast får ske. Här kan tilläggas att kommittén föreslår att ingen skall kunna beviljas permission innan två månader av straffet verkställts, se avsnitt 27.2.3. Varje permissionsansökan prövas emellertid individuellt även på de förhöjda nivåerna och det finns inte något krav på att man har möjlighet att få permission för att man skall kunna flyttas upp från grundnivån. Det finns också en regel om att den intagne måste ha avtjänat minst sex månader innan frigång kan komma ifråga.
Inför ett beslut om förflyttning till en avdelning för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet är det givetvis viktigt att den intagne får klart för sig vilka krav som ställs för vistelsen på den nya avdelningen. De krav som ställs på intagna på en viss avdelning skall vara tydliga för såväl intagna som för personal. Varje anstalt bör således inom ramen för de av kriminalvården fastställda riktlinjerna upprätta regler för vilka krav som ställs för vistelsen på en viss nivå och vilka faktorer som har betydelse för möjligheten att avancera till högre nivåer. Dessa regler skall tillhandahållas intagna skriftligen i början av verkställigheten. Av verkställighetsplanen skall framgå vilka krav som ställs på den intagne för att han eller hon skall ha möjlighet att uppflyttas till en förhöjd nivå i förmånssystemet och vad som krävs för att han eller hon skall anses ha förutsättningar att vara kvar på den nivån. I samband med en förflyttning till en ny avdelning bör den intagne upplysas om de särskilda förutsättningar som gäller för vistelsen på den avdelningen.
Med ett förmånssystem markeras att verkställigheten bygger på den intagnes skötsamhet i stället för dennes misskötsamhet. Det förhållandet att intagna kan förtjäna vissa förmåner genom att uppfylla vissa krav på skötsamhet är dock bara den ena sidan av förmånssystemet. För att förmånssystemet skall utgöra ett trovärdigt inslag i verkställigheten är det väsentligt att de högre kraven på intagna på högre nivåer kan upprätthållas. Det måste således skapas garantier för att endast de intagna som uppfyller
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
353
kraven på en viss nivå är placerade på en avdelning som har den nivån. Detta kan i sin tur endast ske om systemet också innefattar en möjlighet att vägra uppflyttning av en intagen som inte uppfyller de krav som ställs på en högre nivå och att förflytta intagna från en avdelning av en viss högre nivå, när de inte längre uppfyller de krav som ställs. Möjligheten för en intagen att genom skötsamhet förtjäna vissa förmåner motsvaras alltså av en risk att vid misskötsamhet fråntas intjänade förmåner. Misskötsamhetskriteriet behandlas närmare nedan. Denna andra sida av förmånssystemet är viktig för att inskärpa kravet på skötsamhet hos de intagna. Kommittén föreslår att nedflyttning alltid sker till grundnivån. En intagen som på grund av misskötsamhet flyttas ned till grundnivån har givetvis samma möjligheter som andra på den lägre nivån att genom ett förändrat uppförande avancera till högre nivåer igen. Det bör betonas att förflyttning som är motiverad enbart av säkerhetsskäl regleras i särskild ordning och ligger utanför förmånssystemet.
Förmånssystemet bör vara utformat så att det underlättar en gradvis förflyttning till verkställighet i allt öppnare former. En intagen som är placerad på en viss nivå i en anstalt motsvarande dagens slutna anstalter bör därför om förflyttning sker till en anstalt motsvarande dagens öppna anstalter bli placerad i motsvarande eller t.o.m. en högre nivå på den öppna anstalten. Detsamma gäller vid förflyttning från en sluten anstalt av högre säkerhetsnivå till en sluten anstalt av lägre säkerhetsnivå.
Allmänna förutsättningar för tillämpning av ett förmånssystem
Vissa grundläggande förutsättningar måste vara uppfyllda för att ett förmånssystem skall få någon betydelse i positiv riktning för de intagna. Här finns anledning att beakta de erfarenheter som finns av det engelska förmånssystemets tillämpning.
Ett svenskt förmånssystem måste givetvis utformas med hänsyn till svenska anstaltsförhållanden vad gäller t.ex. storlek, beläggning och ordning. Förmånssystemet måste vara förenligt med det övergripande syftet med verkställigheten, att samhällsanpassa den intagne och i möjligaste mån förebygga att den intagne begår nya brott. Det måste även utformas så att verkställigheten från början inriktas på att förbereda frigivningen av den intagne.
Ett förmånssystem SOU 2005:54
354
I syfte att införa ett förmånssystem som är organisationsoberoende har kommittén valt att i lag endast reglera de grundläggande förutsättningarna för förmånssystemets tillämpning. Detaljerade regler om detta är av sådan beskaffenhet att de naturligen har sin plats på föreskriftsnivå. Denna lösning ger också utrymme för att enkelt anpassa regelverket efter den vid varje tidpunkt befintliga anstaltsstrukturen. Detta innebär att förmånssystemet får väsentliga delar av sitt innehåll först i de av regeringen och kriminalvården utfärdade kompletterande föreskrifterna.
Förmånssystemet får inte i praktiken ge utrymme för en godtycklig tillämpning eller för ovidkommande hänsyn. Endast om grundläggande rättssäkerhetsprinciper iakttas finns förutsättningar att upprätthålla förtroendet för systemet hos allmänheten och de intagna.
Det sagda innebär att förmånssystemet måste tillämpas på ett sätt som i möjligaste mån garanterar en rättvis och lika behandling av intagna med samma förutsättningar. Det bör även eftersträvas att de intagna uppfattar systemets tillämpning som rättvist. De förmåner som erbjuds på en viss nivå bör därför som regel vara tillgängliga för samtliga intagna som befinner sig på denna nivå. Undantag måste givetvis finnas i likhet med i dag om det är nödvändigt som en följd av reglerna om avskiljande eller kontroll av intagna. Det är ofrånkomligt att vissa skillnader kommer att finnas mellan olika anstalter men det är viktigt att skillnaderna inte blir alltför stora.
Väsentligt för att förmånssystemet skall ha avsedd effekt är att de intagna har klart för sig hur det fungerar. Det framgår av den utvärdering som gjorts av det engelska förmånssystemet. Tillämpningen av ett förmånssystem ställer mycket höga krav på förutsebarhet och tydlighet.
Detta innebär för det första att det för varje nivå bör anges vilka förmåner som erbjuds, vad som krävs för att en intagen skall uppfylla kravet på skötsamhet, vilket uppförande som anses som misskötsamhet samt vilka påföljder som blir aktuella vid misskötsamhet. För det andra är det väsentligt att de kriterier som används för att bedöma om en intagen uppfyller kraven för förflyttning till en högre nivå är objektivt utformade så att det blir möjligt för samtliga intagna att förstå vad som krävs för att bli uppflyttad i förmånssystemet och dessutom vad som kan medföra nedflyttning. För att i möjligaste mån garantera att systemet får en enhetlig tillämpning bör regeringen i förordning eller, efter
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
355
delegation, kriminalvården i föreskriftsform reglera vilka förmåner som erbjuds och vilka skyldigheter som intagna har på en viss nivå. Vilka krav på intagna som kommittén föreslår skall tas in i lagen behandlas i avsnitt 10.1. Vilka förmåner kommittén föreslår skall ingå i förmånssystemet behandlas i avsnitt 22.2.
Förmånssystemet förutsätter vidare en fungerande verkställighetsplanering, se vidare kommitténs förslag i avsnitt 7.2. Av verkställighetsplanen skall således framgå vilka krav som ställs på den intagne och hur dessa kan uppnås. När den intagne uppfyller de krav som ställs för uppflyttning till en högre nivå skall denne också flyttas upp till nästa, högre nivå. Detta sker i samband med omprövning av verkställighetsplanen. På motsvarande sätt skall beslut om nedflyttning fattas när en intagen inte längre uppfyller de krav som ställs på honom eller henne i verkställighetsplanen efter uppflyttning till en viss förmånsnivå.
Av kriminalvårdens allmänna skyldighet att utöva tillsyn över hur verksamheten bedrivs följer givetvis en skyldighet att tillse att förmånssystemet tillämpas i enlighet med gällande regler.
Som nämnts ovan i avsnitt 11.2 kan förmånssystemet ha en disciplinär effekt i den meningen att det stärker personalens möjligheter att upprätthålla ordning och säkerhet. Detta är givetvis viktigt för att minska risken för att ordningsstörningar motverkar det återfallsförebyggande arbetet. Men det är viktigt att här framhålla att kontrollen av intagna aldrig får bli ett självändamål för systemet. Kriminalvården skall alltid bedrivas humant och med respekt för varje intagens människovärde. Förmånssystemet skall därför endast fungera som ett av flera medel för att nå målet med den intagnes samhällsanpassning. Det är således viktigt att verksamheten bedrivs med den målsättning som satts upp för den nivå som gäller för avdelningen. Detta förutsätter att personalen har erforderlig kompetens för det återfallsförebyggande arbetet. Personalen måste även ha förmåga att uppmuntra och motivera den intagne att bryta med sin kriminella livsstil men också att sätta gränser. Det krävs en professionell tydlighet där god omvårdnad på vissa avdelningar måste kunna kombineras med krav på hög säkerhet. Det återfallsförebyggande arbetet måste självfallet också bedrivas nära de intagna på motsvarande sätt som sker i säkerhetsarbetet.
Ett förmånssystem SOU 2005:54
356
Lagteknisk lösning
Den särbehandling av intagna som förmånssystemet innebär bör ha stöd i lag.
Ett förmånssystem som innebär att intagna kan förtjäna vissa anstaltsförmåner kan utformas på olika sätt. Det kan vara uppbyggt så att tilldelandet av förmåner sker individuellt och oavsett anstaltsplacering. Men det kan också vara så att förmånerna i fråga tillhandahålls avdelningsvis och är tillgängliga för de intagna som kvalificerar sig för vistelse på en avdelning med ett högre utbud av förmåner.
Alltsedan tillkomsten av KvaL har en åtskillnad gjorts mellan olika anstalter och olika avdelningar utifrån den behandling eller den särskilda vård som erbjuds. Enligt kommitténs mening bör det mot denna bakgrund vara en relativt enkel lösning att införa ett förmånssystem genom att inrätta avdelningar där innehållet i den dagliga verksamheten är så attraktivt att det fungerar som påverkan i önskad riktning. Förmånssystemet bör således kunna bygga på att man inför en nivåskillnad mellan olika avdelningar beroende på utbudet av anstaltsförmåner.
Av uppgifter som kommittén inhämtat om tillämpningen av det engelska förmånssystemet framgår att för närvarande befinner sig cirka 2 procent av de intagna på grundnivån, 74 procent på mellannivån och 24 procent på den förhöjda nivån.
Förmånssystemet innebär att intagna i större utsträckning än i dag kommer att behöva förflyttas mellan avdelningar av olika nivåer. Ett avdelningsvis upplagt förmånssystem förutsätter således en lägre beläggningsgrad än nuvarande och beträffande vissa anstalter även en annan anstaltsutformning.
Mot bakgrund av att kommittén har i uppdrag att lämna ett organisationsoberoende förslag och med hänsyn till den återhållsamhet som i nuvarande statsfinansiella läge måste iakttas i fråga om nya åtaganden har kommittén stannat för att inte i lag begränsa förmånssystemets tillämpning till avdelningar. Den uppbyggnad av förmånssystemet som kommittén föreslår underlättas emellertid om alla intagna på en viss avdelning befinner sig på samma nivå i systemet.
Kommittén har valt att inte i lag ange vilka förmåner som ingår i systemet eller att där definiera vad som avses med en förmån. Detta ger regeringen eller, efter delegation, kriminalvården möjlighet att bestämma vilka förmåner som skall erbjudas på olika förmåns-
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
357
nivåer. När det gäller utslussning har en koppling i lag dock gjorts i den meningen att placering på en förhöjd nivå eller den högsta nivån i förmånssystemet är en förutsättning för att beviljas en sådan åtgärd. Kommitténs förslag till utformning av förmånssystemet finns i kapitel 22.
Ett beslut om förflyttning mellan olika nivåer skall fattas i samband med omprövning av verkställighetsplanen. I avsnitt 11.3.3 behandlas frågan när sådan omprövning skall ske. Kommittén utgår från att detta beslut som regel sammanfaller med att den intagne också fysiskt blir placerad på en avdelning där det endast finns intagna som befinner sig på samma nivå i förmånssystemet, dvs. med ett placeringsbeslut. Om det i undantagsfall inte skulle vara möjligt att inom rimlig tid förflytta den intagne till en avdelning som håller den förmånsnivå den intagne flyttats upp i så ger lagregeln utrymme för att anstalten ändå tilldelar den intagne sådana särskilda förmåner, som är förbehållna intagna på ifrågavarande nivå. Detta förutsatt att det av ordnings- eller säkerhetsskäl är möjligt på den avdelning där den intagne för tillfället är placerad.
För att förmånssystemet skall fungera på avsett sätt torde det som regel vara nödvändigt att fysiskt skilja intagna på grundnivån från de intagna som befinner sig på någon av de förhöjda nivåerna. Det finns en ökad risk för att de intagna som beviljas permissioner utsätts för påtryckningar från övriga intagna att ta in narkotika, pengar eller annan otillåten egendom i anstalt. Risken för otillåtna transaktioner inom anstalten ökar vidare om vissa intagna får högre ersättning eller får ta in fler tillhörigheter än andra intagna. Det torde därför inte med hänsyn till ordningen och säkerheten vara möjligt att tilldela endast vissa men inte andra intagna på en avdelning förmåner i form av fler tillhörigheter. Intagna som befinner sig på någon av de förhöjda nivåerna skulle fysiskt sett kunna vara placerade på samma avdelning men samtidigt ha olika sysselsättningar, olika ersättning, olika möjligheter att delta i fritidsaktiviteter, i viss utsträckning även olika gemensamhetstid, olika många besöks- eller telefonsamtalstillfällen samt permissionstillfällen beroende på vilken nivå de befinner sig på.
Den nya lagen är uppbyggd så att vissa grundläggande förmåner som en intagen kan få och de inskränkningar som är möjliga i de intagnas handlingsfrihet framgår av lagen. Inom ramen för lagreglerna skall dock regeringen eller, efter delegation, kriminalvården ha möjlighet att utfärda föreskrifter om i vilken utsträckning en viss förmån skall tillhandahållas intagna och likaså i
Ett förmånssystem SOU 2005:54
358
vilken mån inskränkningar skall göras och i så fall omfattningen av dessa.
I lag skall som redan angetts tas in en bestämmelse som skall ligga till grund för kriminalvårdens möjlighet att differentiera förmåner mellan intagna beroende på deras skötsamhet. Dessutom regleras i lagen vilka förmåner som skall tillhandahållas intagna i form av lämplig sysselsättning, ersättning för deltagande i sysselsättning m.m., lämplig fritidssysselsättning, gemensamhet med andra intagna, tillhörigheter, kontakter med omvärlden och olika former av vistelser utanför anstalt. Tillhandahållandet av dessa förmåner är som regel beroende av att det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet och i vissa fall även de intagnas behov av behandling. Att så är fallet framgår av respektive bestämmelse om t.ex. fritidsaktiviteter och gemensamhet med andra intagna. Även möjligheten att ta emot besök är villkorad av att det är lämpligt och att besöket inte innebär en risk med hänsyn till ordning eller säkerhet i anstalten, att det kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller att besöket annars kan vara till skada för den intagne eller annan.
I lagen regleras också under vilka förutsättningar inskränkningar i dessa förmåner får ske och när olika tvångs- och kontrollåtgärder får vidtas. Av lagen framgår således när en intagen får avskiljas från gemensamheten med andra intagna, när ett besök, brev, telefonsamtal eller annat elektroniskt meddelande skall kontrolleras och när det gäller besök vilka olika former av kontroll som finns. Vidare anges i lagen under vilka förutsättningar den intagne får kroppsvisiteras, kroppsbesiktigas, får föreläggas att lämna prover och får beläggas med fängsel. Även kriminalvårdens skyldighet att utöva den kontroll som är nödvändig, möjligheten att undersöka intagnas bostadsrum och egendom som återfinns inom anstaltsområdet är reglerad i likhet med möjligheten att fotografera intagna.
En effektiv verksamhet förutsätter dock att regeringen eller, efter delegation, kriminalvården ges möjlighet att inom de ramar som ges i lag bestämma i vilken omfattning förmåner kan tillhandahållas intagna. Avgörande skall vara graden av skötsamhet för en viss grupp intagna. Regeringen eller kriminalvården bör på motsvarande sätt ges möjlighet att besluta föreskrifter om inskränkningar i olika förmåner och om tvångs- och kontrollåtgärder skall ske och i så fall i vilken utsträckning det skall ske. Avgörande för detta skall vara den risk som allmänt kan antas finnas ur ordnings-,
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
359
säkerhets- eller behandlingssynpunkt för en viss grupp intagna. Med en viss grupp intagna avses då en av kriminalvården centralt bestämd grupp, dvs. intagna på en viss avdelning, eller om förmånssystemet inte sammanfaller med avdelningsindelningen i vart fall intagna på en viss nivå i förmånssystemet. Föreskrifterna kan även avse en hel anstalt om det skall gälla samma regler med hänsyn till ordning, säkerhet och behovet av behandling för alla intagna där. Tilläggas kan att den allmänna proportionalitetsprincipen gäller såväl vid utformandet av föreskrifter som vid beslut i enskilda fall.
Skötsamhetskriteriet
Kommittén har övervägt om man i lag skall ange ett rent skötsamhetsrekvisit som kriterium för uppflyttning till högre nivåer i förmånssystemet. Den dömdes skötsamhet har tidigare beaktats i samband med villkorlig frigivning. Som närmare beskrivits i avsnitt 3.5 togs emellertid skötsamhetsrekvisitet bort i samband med 1974 års kriminalvårdsreform.
Det är viktigt att det är de intagna som är motiverade till den förändring som krävs för att leva ett icke-kriminellt liv och som är beredda att börja ta ett eget ansvar för sin verkställighet som kommer i åtnjutande av den belöning som en bättre anstaltsvistelse utgör. Det är på dessa intagna som kriminalvården skall lägga ner de huvudsakliga resurserna vad gäller det återfallsförebyggande arbetet.
Med ett rent skötsamhetskrav finns det en risk att förmånssystemet främst kommer att premiera manipulativa intagna som inte har något intresse av att förändra sin livsföring. I doktrinen har uttalats att om man lägger vikt vid skötsamhet på anstalten förbiser man dels att livet på en anstalt i grunden skiljer sig från ett liv i samhället, dels att en demonstrerad skötsamhet kan vara spekulativ (Jareborg, Nils, Zila, Josef, Straffrättens påföljdslära, Stockholm 2000, s. 98).
När regeringen beslutar i ett ärende om nåd är förutom den dömdes skötsamhet även dennes utveckling under anstaltsvistelsen av betydelse. Utredningen om frigivningsprövning av livstidsdömda föreslog också i betänkandet Frigivning från livstidsstraff (SOU 2002:26) att dessa omständigheter, tillsammans med andra, skulle utgöra kriterier vid frigivningsprövningen. Med den intagnes utveckling under anstaltstiden avsågs enligt utredningen inte i första hand utvecklingen på det personliga planet utan främst hans villighet att
Ett förmånssystem SOU 2005:54
360
medverka vid genomförandet av den verkställighetsplan som har utarbetats för honom. Kommittén delar den utredningens slutsatser vad gäller utformningen av skötsamhetskriteriet. Den dömde kan genom att använda verkställighetstiden på ett meningsfullt sätt själv påverka tidpunkten för uppflyttning till högre nivåer i förmånssystemet.
När det gäller förmånssystemet anser kommittén emellertid att skötsamhetskravet kan anges genom en hänvisning till den allmänna regel som kommittén föreslår gälla för intagna i anstalt, se vidare avsnitt 10.1. Det innebär att en förutsättning för uppflyttning till en högre nivå är att den intagne visar hänsyn mot anstaltspersonal och medintagna, rättar sig efter de ordningsregler som är förenade med vistelse i anstalt och följer verkställighetsplanen.
Uppflyttning till högre nivåer i förmånssystemet bör förutsätta att den intagne respekterar ordningsreglerna på avdelningen i den meningen att den intagne exempelvis
a) inte utövar våld eller hot mot eller på annat sätt trakasserar
personal eller andra intagna,
b) inte utövar annan kriminell verksamhet i anstalt,
c) avhåller sig från att använda droger och alkohol,
d) visar drogfrihet genom att lämna begärda prover,
e) avhåller sig från betalnings- och lånetransaktioner med andra
intagna, samt
f) följer personalens anvisningar.
Förmågan att ta eget ansvar kan givetvis variera stort mellan intagna beroende på de skilda förutsättningar och behov intagna har. Det avgörande skall därför vara den intagnes vilja och förmåga att utifrån sina egna förutsättningar skapa förändring.
Av betydelse för om den intagne skall beviljas förflyttning till högre nivåer bör vara – förutom ett gott uppförande i allmänhet – sådana omständigheter som den intagnes delaktighet i verkställighetsplaneringen och vilja att fylla verkställigheten med ett konstruktivt innehåll, den intagnes engagemang i anvisad sysselsättning och intresse av att följa den upprättade verkställighetsplanen.
Att den intagne skall följa verkställighetsplanen och även i övrigt rätta sig efter de regler som gäller för verkställigheten för att kunna placeras på en förhöjd nivå bör komma till klart uttryck i lag-
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
361
stiftningen. Det bör ske genom att uppflyttning till en förhöjd nivå görs beroende av att den intagne uppfyller de krav som föreslås gälla för intagna i avsnitt 10.1. När det gäller provtagning föreslås att det införs en uttrycklig regel om att prov får tas som villkor för uppflyttning till en högre nivå i förmånssystemet (se avsnitt 18.6.2). Den intagnes uppförande är även en omständighet som, tillsammans med andra, blir avgörande vid valet av placering av den intagne, se vidare kapitel 9.
Tillhörighet till kriminella gängbildningar eller anknytning till internationell brottslighet kan vara omständigheter som diskvalificerar en intagen från möjligheten att bli uppflyttad till en förhöjd nivå i förmånssystemet. Avgörande blir om det, på grund av den intagnes tidigare uppförande och delaktighet i verkställigheten, finns anledning anta att den intagne kommer att respektera de regler som gäller för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet.
När det gäller missbrukare får en bedömning göras utifrån den intagnes motivation till förändring. En intagen som är inställd på att genomgå behandling för sitt missbruk bör givetvis få möjligheter till det. På en avdelning med ett förhöjt utbud av förmåner föreslås gälla ett krav på dokumenterad drogfrihet. En förutsättning för att dessa avdelningar skall kunna hållas drogfria är, enligt kommitténs mening, att man uppställer höga inträdeskrav för placering där. Det är också en mer human ordning att ha en restriktiv bedömning vid beslut om uppflyttning till en förhöjd nivå i förmånssystemet så att man kan hålla nere antalet nedflyttningar av intagna som misslyckas med att hålla sig drogfria. För att det skall vara möjligt för det stora antalet missbrukare i anstalt att avancera i förmånssystemet bör en viss skillnad göras mellan den första förmånsnivån, nivå 2, och nästa förmånsnivå, nivå 3, på det viset att det inte bör behövas en så lång tids drogfrihet för att kvalificera sig för nivå 2 som för att kvalificera sig för nivå 3.
Misskötsamhetskriteriet
Vid bedömningen av om en intagen skall anses så misskötsam att han eller hon inte längre uppfyller de krav som ställs på den som är inplacerad på förhöjd nivå skall en helhetsbedömning göras av den intagnes beteende. Om en intagen inte längre deltar i syssel-
Ett förmånssystem SOU 2005:54
362
sättningen och inte heller i övrigt följer verkställighetsplanen bör nedflyttning som regel ske. Nedflyttning kan givetvis även ske om en intagen är misskötsam genom att utöva våld eller hot mot personal eller andra intagna eller genom att trakassera dem, genom att utöva kriminell verksamhet i anstalten, använda droger eller alkohol, vägra lämna begärda urin- och blodprover eller genom att på annat sätt vägra följa personalens anvisningar. Eftersom det skall göras en helhetsbedömning av den intagnes uppförande behöver inte en enstaka händelse medföra nedflyttning. Det är ibland tillräckligt med en varning, se kapitel 20. Som närmare utvecklas i sistnämnda avsnitt är det också viktigt att man undviker dubbla sanktioner för samma förseelse. Det kan emellertid inte uteslutas att också en enstaka förseelse, t.ex. införande av narkotika eller vapen i anstalt, är så allvarlig att den medför såväl nedflyttning i förmånssystemet som en polisanmälan.
Som framhållits på flera håll i betänkandet är det viktigt att intagna överförs till öppnare förhållanden så snart säkerheten tillåter det. Den intagne skall, som angetts i avsnitt 9.2.4 inte själv kunna motsätta sig en förflyttning. En intagen som vägrar medverka till en förflyttning till en anstalt med lägre säkerhetsgrad skall följaktligen inte längre anses uppfylla de krav som ställs på den förmånsnivå han eller hon befann sig på när förflyttningen var aktuell.
11.3.3 Närmare om upp- och nedflyttning i förmånssystemet
En intagen som följer verkställighetsplanen skall efter hand flyttas upp till högre nivåer. När uppflyttning skall ske regleras i verkställighetsplanen.
En intagen som är placerad på en förhöjd nivå i förmånssystemet skall om han eller hon på grund av misskötsamhet inte längre uppfyller förutsättningarna för denna placering flyttas ned. Nedflyttning skall alltid innebära att den intagne placeras i grundnivån. Om den intagne återgår till att följa sin verkställighetsplan och även i övrigt är skötsam skall han eller hon dock ha möjlighet att relativt snabbt bli uppflyttad till den nivå han eller hon tidigare var placerad på.
Frågor om upp- eller nedflyttning skall prövas i samband med omprövning av verkställighetsplanen. Med hänsyn till att det kommer att gälla väsentligt striktare verkställighetsregler för
SOU 2005:54 Ett förmånssystem
363
intagna på grundnivån än för intagna på de förhöjda nivåerna anser kommittén att en placering i grundnivån bör omprövas i vart fall varannan månad. I övrigt måste kriminalvården få utarbeta anvisningar för när omprövning bör ske.
365
12 Sysselsättning
12.1 Gällande regelverk
En intagen skall, enligt 10 § första stycket KvaL, beredas lämplig sysselsättning i form av arbete, undervisning, utbildning, arbetsträning, särskilt anordnad verksamhet som syftar till att motverka brott eller missbruk eller någon annan lämplig sysselsättning som såvitt möjligt främjar utsikterna för den intagne att efter frigivningen inordna sig i samhället. Med särskilt anordnad verksamhet som syftar till att motverka brott eller missbruk avses vad som inom kriminalvården benämns brotts- och missbruksrelaterade program (jfr prop. 1997/98:95 s. 50).
Rätten för en intagen att beredas lämplig sysselsättning under anstaltsvistelsen motsvaras i dag av en sysselsättningsplikt. En intagen är således, enligt 12 § KvaL, skyldig att delta i den verksamhet och ha den sysselsättning i övrigt som anvisats honom eller henne. Den som vägrar att delta i anvisad sysselsättning kan tilldelas en disciplinär påföljd och får inte någon ersättning från anstalten. Undantag gäller för den som erhåller ålderspension eller viss annan ersättning från socialförsäkringssystemet. Även personer som uppbär socialförsäkringsförmåner kan i viss utsträckning åläggas sysselsättningsplikt. Så kan t.ex. vara fallet om lämplig sysselsättning kan hittas åt en person som uppbär sjukbidrag.
Sysselsättningens omfattning och förläggning i tid regleras i kriminalvårdens föreskrifter. Eftersom sysselsättning kan bestå inte bara av arbete och utbildning utan också av deltagande i något annat slags program används termen programtid för den tid som en intagen deltar i ordnad sysselsättning.
Anstalterna har numera möjlighet att tillämpa flexibel programtid. Programtiden får inte understiga 30 timmar per vecka och får inte heller överstiga 40 timmar per vecka. På många anstalter är de intagna sysselsatta högst 35 timmar per vecka. Rätten att ha en
Sysselsättning SOU 2005:54
366
flexibel programtid infördes för att föreskrifterna bättre skall överensstämma med verkligheten på anstalterna.
12.2 Programverksamheten
Inom kriminalvården har det under senare år pågått ett arbete med att utveckla ett mer målinriktat verkställighetsinnehåll. Detta har bl.a. kommit till uttryck i tillkomsten av programverksamhet. Programverksamheten delas in i arbete, utbildning, brotts- och missbruksrelaterade program (i betänkandet kallade påverkansprogram) och annan strukturerad verksamhet.
12.2.1 Arbete
Vilka arbeten som erbjuds intagna varierar mellan olika anstalter. Det kan vara industriellt arbete, jordbruks- och skogsarbete, hantverksarbete eller servicearbete av olika slag. Servicearbetet omfattar lokalvård, mark- och anläggningsarbete, reparation, underhåll, förråds- och trädgårdsarbete, tvätt- och kökshandräckning.
12.2.2 Utbildning
Anstalterna tillhandahåller grundläggande och gymnasial utbildning, formell vuxenutbildning i form av svenska för invandrare samt viss yrkesinriktad utbildning. Yrkesinriktade utbildningar är vanligtvis yrkesförberedande och finansieras till största delen av Arbetsmarknadsverket. Det finns även vissa möjligheter att under verkställigheten läsa kurser på högskole- och universitetsnivå. Sistnämnda utbildningar sker ofta i form av distanskurser.
Intagna i kriminalvårdsanstalt är undantagna från rätten till kommunal vuxenutbildning i form av grundläggande vuxenutbildning, jfr 11 kap 10 § skollagen (1991:1107). De är även undantagna från sådan gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning som anordnas inom en kommun, se 11 kap. 19 § skollagen. Det är i stället kriminalvården som ansvarar för att tillhandahålla intagna sysselsättning i form av t.ex. studier. Kriminalvården upphandlar därför utbildningar enligt lagen
SOU 2005:54 Sysselsättning
367
(1992:1528) om offentlig upphandling av en rad olika utbildningsanordnare. Det kan vara kommunal vuxenutbildning men även utbildningar anordnade av studieförbund, folkhögskolor och privata utbildningsföretag. Kriminalvården bedriver i dag ett nära samarbete med Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL), vilket är en myndighet under Utbildningsdepartementet med uppdrag att utveckla vuxenutbildningen och möjliggöra ett flexibelt lärande. Från den 21 februari 2005 gäller att lärare som regel skall anställas av kriminalvården. Rektorsfunktion och betygsutfärdande hanteras av CFL.
Utbudet av studier kan variera något mellan olika anstalter. Kriminalvården har också, i linje med samhällets vuxenutbildningspolitiska mål, valt att prioriterat de intagna som har lägst utbildning.
Genom ett samarbete med Arbetsmarknadsverket kan de intagna erbjudas yrkesutbildningar där de också får vägledning av arbetsförmedlare. Angående samverkan med andra myndigheter, se vidare avsnitt 6.2.
12.2.3 Påverkansprogram
Påverkansprogrammen inriktas mot åtgärder som visats eller kan antas leda till att risken för återfall i brott minskar. Påverkansprogrammen kan ta sikte på arten av ett missbruk som t.ex. alkohol-, narkotika-, våldsbrotts- eller sexualbrottsrelaterade program. De kan också vända sig till en viss målgrupp som t.ex. brottspreventiva ungdoms- och kvinnoprogram. Programmen syftar till förändrade attityder och beteenden men det ingår även motivationshöjande moment i dem.
De vanligaste programmen mot allmän kriminalitet är Cognitive Skills, One To One och Brottsbrytet. Bland alkohol- och narkotikarelaterade program kan nämnas Våga välja, PRISM och 12-stegs programmet. Det finns dessutom ett program som tar sikte särskilt på våld och framför allt ungdomars våld, ART (aggression-replacement-training) och ett program, ROS (relation och samlevnad), som är avsett särskilt för sexualbrottsdömda. Cognitive Skills, Brottsbrytet, Våga välja, 12-stegsprogrammet, ART och ROS genomförs i grupper. PRISM och One To One är program som bygger på individuella samtal mellan den intagne och handledaren.
Sysselsättning SOU 2005:54
368
Cognitive Skills är ett pedagogiskt påverkansprogram som utvecklades i Kanada på mitten av 1980-talet och som har använts i Sverige sedan 1994. I programmet lär sig de intagna att definiera och lösa problem, utveckla sociala färdigheter, hantera känslor och tänka kreativt, fördjupa medvetenheten om värderingar och att utveckla det kritiska tänkandet. Syftet är att försöka förändra de intagnas beteende och attityder. Nyligen har ett kanadensiskt påbyggnadsprogram införts för intagna som har genomgått Cognitive Skills. I påbyggnadsprogrammet går man närmare in på deltagarnas egna erfarenheter.
Ett nytt och kortare program, ETS (Enhanced Thinking Skills), kommer att introduceras under hösten 2004. Detta program är avsett att ersätta eller i vart fall komplettera Cognitive Skills. ETC är billigare eftersom kriminalvården inte behöver betala för sin användning av det programmet som man måste göra för användningen av Cognitive Skills.
I One-to-One skall deltagaren bearbeta sina tankemönster, öva problemlösning, attitydförändring, självkontroll samt social färdighetsträning. Det sker i en serie samtal under en längre tid, upp till fyra eller fem månader. One-to-One kommer ursprungligen från Storbritannien.
PRISM är ett program som riktar sig till dem som missbrukar alkohol, narkotika, tabletter eller är blandmissbrukare och där kriminaliteten är kopplad till missbruket. Inom ramen för programmet möts klienten och en programledare vid 20 tillfällen och samtalar kring klientens drogberoende. PRISM infördes i mars 2003 och kommer ursprungligen från Storbritannien.
Brottsbrytet är ett så kallat allmänt kriminalitetsprogram, som har utarbetats i Sverige. Programmet fokuserar på deltagarens kriminalitet och de specifika faktorer som kan antas påverka risken att just han eller hon återfaller i brott. Vanligtvis bedrivs programmet under cirka sex veckor.
Våga Välja är ett program inriktat på narkotikamissbrukare. Det bygger på att deltagarna träffas gruppvis vid 27 tillfällen och handledaren försöker påverka deltagarna att sluta använda droger. Programmet kommer ursprungligen från Kanada.
12-stegsprogrammet är ursprungligen en behandlingsmetod utarbetad av Anonyma Alkoholister (AA). Det består av tolv steg som skall leda till ett nyktert liv, men behandlingen kan även användas med gott resultat på narkotikamissbrukare. Programmet
SOU 2005:54 Sysselsättning
369
kallas även ibland för Minnesotamodellen och har sitt ursprung i USA.
Programmet ART riktar sig främst till aggressiva och utåtagerande ungdomar. Det kommer ursprungligen från USA. Programmet består av tre delmoment; social färdighetsträning, hantering av ilska och moralisk träning. De som genomgår behandlingen träffas gruppvis tre gånger i veckan i cirka tio veckor.
ROS (Relation och samlevnad) är ett program som enbart riktar in sig på sexualbrottslingar. ROS är en svensk version av ett kanadensiskt program och innehåller 78 timmars behandling i grupp med möjlighet att ha kompletterande individualterapi. Programmet bedrivs tre gånger i veckan under sammanlagt 18 veckor. För närvarande bedrivs det på försök på sju anstalter som har platser för sexualbrottsdömda. I Göteborg har en förkortad version av programmet introducerats inom frivården. Där genomförs ROS också i individuell form.
För närvarande pågår vidare ett samarbete mellan svensk och engelsk kriminalvård i syfte att ta fram ett nytt program inriktat på män som dömts för våld i nära relation (VIN). Avsikten är att det nya programmet skall prövas i Sverige inom kort.
Samtliga program skall granskas och godkännas av ett vetenskapligt råd, en ackrediteringspanel, för att säkerställa att programmen har vetenskapligt dokumenterade effekter på återfall i brott. Ackrediteringsprocessen sker i två steg. Först presenteras ett programförslag, där panelen tar ställning till om programmet i fråga är lämpligt att satsa på. Om programförslaget blir godkänt kan det bli aktuellt med ackreditering av programmet.
Programmen Cognitive Skills och One-To-One är villkorat ackrediterade eftersom det saknas system för uppföljning. Förhoppningen är att ett sådant system som bygger på centralt datorstöd kan tas i bruk i början av 2005 och att programmen därefter kan bli fullt ackrediterade. Programmen ART, Våga Välja, ROS och Brottsbrytet har samtliga blivit godkända för att användas inom kriminalvården. Förutsatt att förberedelsearbetet sker planenligt kommer dessa program att bli aktuella för en ackrediteringsansökan under 2005.
Sysselsättning SOU 2005:54
370
12.2.4 Annan strukturerad verksamhet
Andra former av ersättningsberättigade sysselsättningar benämns “annan strukturerad verksamhet”. Med sådan verksamhet avses arbetsträning, social färdighetsträning, ersättningsberättigad självförvaltning och friskvård, skapande verksamhet, särskilda aktiviteter för pensionärer och arbetshandikappade, kultur- och studiecirklar, biblioteksverksamhet och annan jämförbar verksamhet.
12.3 Överväganden
12.3.1 Den intagnes rätt till lämplig sysselsättning
Kommitténs förslag: En intagen skall ges möjlighet till lämplig sysselsättning i form av arbete, utbildning eller annan verksamhet som underlättar anpassningen till samhället och även i övrigt minskar risken för att han eller hon begår brott.
Kommitténs bedömning: För närvarande uppfylls inte lagens krav på att intagna skall tillhandahållas lämplig sysselsättning i anstalt. För att kriminalvården skall kunna uppfylla kravet på att bereda intagna lämplig sysselsättning måste utbudet av såväl arbete som studier i anstalt förbättras, de intagna beredas sysselsättning under en programtid som omfattar 40 timmar och sysselsättningen så långt det är möjligt utformas efter varje intagens behov och förutsättningar. Den av kommittén föreslagna regeln om lämplig sysselsättning innebär ingen förändring i förhållande till vad som gäller i dag.
Utgångspunkter
Sysselsättningen är en mycket viktig del i det återfallsförebyggande arbetet. Många av de intagna har en bristande kompetens vad gäller såväl arbetslivserfarenhet som grundläggande utbildning och förmåga att socialt anpassa sig till ett liv utan kriminalitet.
1
Det är
därför viktigt att intagna genom sysselsättningen i anstalt ges
1
Jfr Fångars levnadsförhållanden, 1999, Kriminologiska Institutionen, Stockholms universitet. Av rapporten framgår att 15 procent saknar fullbordad utbildning jämfört med 0,3 procent av befolkningen och att mindre än hälften (46 procent) av de intagna har utbildning över lägsta obligatoriska nivå jämfört med befolkningens 84 procent.
SOU 2005:54 Sysselsättning
371
möjlighet att öka sina kunskaper och sin förmåga att anpassa sig i samhället. Om verkställighetstiden tas till vara på ett meningsfullt sätt ökar förutsättningarna för intagna att efter frigivningen leva ett laglydigt liv. Detta stärker skyddet för samhället och enskilda och är också av samhällsekonomisk betydelse.
Utgångspunkten i samhället är att var och en skall försörja sig själv genom arbete alternativt förbereda sig för arbetslivet genom studier. Detta bör givetvis även gälla för intagna på anstalt. För intagna är det också viktigt att genom fasta rutiner med arbete alternativt studier förbereda sig för livet i frihet. Inom anstalterna bör man därför göra stora ansträngningar för att erbjuda teoretisk och praktisk utbildning samt meningsfull arbetsträning. Denna utgångspunkt överensstämmer med innehållet i rekommendation nr 3 angående Europeiska Fängelseregler utfärdade år 1987 av Europarådets Ministerkommitté (se särskilt reglerna 64, 66 och 71).
Andra myndigheters primära ansvar, t.ex. Arbetsmarknadsverkets ansvar för att bereda den som är arbetslös möjligheter till arbete, kvarstår även när en person avtjänar ett fängelsestraff. Kommittén behandlar samverkan mellan myndigheter i avsnitt 6.2. Här kan dock konstateras att det förhållandet att intagna som regel har samma rätt till samhällets stöd och hjälp som andra medborgare givetvis har betydelse för vilka olika sysselsättningsmöjligheter som bör finnas på en anstalt.
Utgångspunkten är att alla intagna skall behandlas lika. För den som inte har erforderliga tillstånd för att vistas respektive arbeta i Sverige är emellertid utbudet av erbjudna sysselsättningar begränsat. Kommittén utvecklar detta förhållande nedan.
Förmånen för en intagen att få delta i arbete, studier eller annan lämplig sysselsättning under anstaltsvistelsen bör, som i dag, anges i lag.
Utbud
En förutsättning för att intagna skall kunna beredas lämplig sysselsättning är att det över huvud taget finns sådan sysselsättning tillgänglig på anstalterna.
De flesta intagna sysselsätts kortare tid än 40 timmar, i vissa fall så kort tid som 30 timmar per arbetsvecka. Under 2002 berodde 39 procent av outnyttjade sysselsättningstimmar på sysselsättnings-
Sysselsättning SOU 2005:54
372
brist
2
. Det kan jämföras med att endast 5 procent berodde på sysselsättningsvägran. Dessutom finns det sysselsättningsbrist som inte framgår av statistiken. Det är ett problem att kriminalvården inte kan anordna sysselsättning till intagna motsvarande 40 timmar per arbetsvecka. De senaste årens satsning på påverkansprogrammen har fått till följd att utvecklingen av arbetsdriften, yrkesutbildningen och utbildningsverksamheten har stannat av. På vissa anstalter har arbetsutbudet och utbildningsmöjligheterna t.o.m. försämrats. Flera åtgärder bör kunna vidtas i syfte att förbättra sysselsättningsutbudet. Det gäller särskilt arbetsdriften eftersom den utgör en väsentlig del av sysselsättningen på anstalt, närmare bestämt drygt en fjärdedel av all sysselsättningstid. Men det gäller även den teoretiska och praktiska utbildningen. Påverkansprogrammen bedrivs endast under några timmar per vecka och de största satsningarna på förbättringar bör därför koncentreras till det som bör vara den huvudsakliga sysselsättningen för intagna, dvs. arbete och utbildning. Anstaltstiden bör givetvis utnyttjas för att ge de intagna meningsfull arbetsträning, ändamålsenlig yrkesutbildning och förutsättningar för ett personligt ansvarstagande. Som komplement till anvisat arbete eller anvisade studier bör intagna som har behov av det få möjligheter att genomgå påverkansprogram. Kommittén utgår från att de sysselsättningssvårigheter som i dag sammanhänger med överbeläggning på vissa anstalter kommer att försvinna eller åtminstone minska radikalt som ett resultat av den planerade platsutbyggnaden. Det är med denna utgångspunkt som kommittén tar ställning till frågan hur sysselsättningsutbudet kan förbättras inom kriminalvården. Det förhållandet att förmånssystemet ger den intagne möjligheter att utifrån sitt eget uppförande få del av ett bredare sysselsättningsutbud än vad som annars erbjuds behandlas närmare i avsnitt 11.2 och 22.2.2. KVS har på uppdrag av regeringen redovisat utvecklingen av arbetsdriften i samband med redovisningen för 2003. I redovisningen konstaterar KVS att arbetsdriften under en lång följd av år stagnerat och utarmats. Delvis är detta en följd av att KVS, i enlighet med uppdrag i regleringsbrev m.m., prioriterat utvecklingen av påverkansprogrammen.
2
Under 2002 utgjorde antalet outnyttjade sysselsättningstimmar 23 procent av det totala
antalet sysselsättningstimmar.
SOU 2005:54 Sysselsättning
373
Arbetsdriften vid anstalterna är, enligt KVS, omodern och det gäller såväl produktionsteknik som arbetsorganisation. Det finns behov av personalutbildning och nyrekrytering av personer med företagsekonomiskt kunnande. Till detta kommer att resursutnyttjandet är lågt. KVS lämnar i redovisningen om arbetsdriften flera förslag som kan effektivisera arbetsdriften och leda till besparingar för kriminalvården. KVS bedömer bl.a. att arbetsdriften skulle kunna effektiviseras genom en aktivare kundbearbetning, bättre personalutbildning, rekrytering av personer med företagsekonomiskt kunnande, förbättrad verksamhetsplanering, rationalisering av produktionsprocessen samt ev. också genom s.k. outsourcing, dvs. genom att sälja ut arbetsdriftsenheterna. I redovisningen tar KVS vidare upp flera åtgärder som kan vidtas för att ge intagna en meningsfull arbetsträning och en ändamålsenlig yrkesutbildning.
Det är även enligt kommitténs uppfattning viktigt att arbetsdriften moderniseras och att personalen har nödvändig kompetens. Arbetsdriften bör kunna utvecklas så att den så långt det är möjligt liknar den privata när det gäller produktivitet och kvalitet. Det bör finnas ett brett utbud av olika former av arbete, arbetsträning och utbildningar så att den enskildes behov av utveckling tillgodoses. Det måste givetvis vara fråga om aktivt deltagande. Det är t.ex. inte acceptabelt att sysslolöshet på en verkstad registreras som arbete, vilket förekommer i dag (se KVS redovisning Utveckling av arbetsdriften). Ett stort problem i detta sammanhang är givetvis att de totala nettokostnaderna för arbetsdriften ökar fast intäkterna ökat något. Antalet timmar som intagna varit sysselsatta i arbetsdrift har inte ökat
3
. Hur arbetsdriften skall förbättras är en fråga som närmare får övervägas inom KVS. Sysselsättningen skall givetvis vara inriktad på möjligheterna för den intagne att efter frigivningen få ett arbete på den öppna arbetsmarknaden, dvs. på den intagnes anställningsbarhet efter frigivningen. Det kan också framhållas att möjligheten till arbetsprövning är av väsentlig betydelse för den villkorliga frigivningen
3
Uppgifter från det s.k. EVA-projektet (Effektivisering av verkets arbetsdrift) inom
kriminalvården. Av KVS rapport Kartläggning av verkets arbetsdriftsenheter, som innefattade 80 av totalt 85 av kriminalvårdens arbetsdriftsenheter, framgår att resursutnyttjandet och det ekonomiska utfallet är lågt, att intagna ofta inte får användning av arbetet efter frigivningen. Samtidigt visar utredningen att de fysiska förutsättningarna för att bedriva produktionsverksamhet generellt sett är bra. Vidare fungerar existerande kundrelationer i huvudsak väl. Kunderna har dock inte visat sig vara bra utifrån en ekonomisk utgångspunkt. Inte heller har omfattningen av arbetsorder varit tillräcklig.
Sysselsättning SOU 2005:54
374
eftersom man då har ett bättre underlag för att bedöma vad den intagne klarar.
4
Det allmänna konjunkturläget och den allmänna tillgången på arbete på den öppna arbetsmarknaden har givetvis betydelse även för de intagnas möjligheter att få en anställning. Även om man tar hänsyn till nuvarande arbetsmarknadssituation bör det dock vara möjligt att genom olika åtgärder inom kriminalvårdens organisation förbättra de intagnas möjligheter att erhålla ett arbete efter frigivningen.
I planeringen är det nödvändigt att kriminalvården följer arbetsmarknadsprognoser så att yrkesinriktad utbildning bedrivs inom yrkesområden där arbetskraftsbrist förväntas i ett längre perspektiv. Yrkesinriktad utbildning måste också antingen följas upp under den fortsatta anstaltsvistelsen eller genomföras inom sådan tid före beräknad villkorlig frigivning att det finns realistiska möjligheter för den intagne att använda sina kunskaper efter frigivningen. Det är självklart viktigt att samarbetet med arbetsförmedlingarna fungerar i syfte att möjliggöra för intagna att få ett arbete efter frigivningen och sedan också behålla det.
Ett aktivt samarbete bedrivs i dag med Arbetsmarknadsverket. Av en rapport från Socialstyrelsen från april 1999 framgår att det s.k. KrAMi-programmet haft positiv betydelse för flertalet (37 personer eller 70 procent) av de 55 intagna som genomgått programmet (CuC-skrift 1999:5). KrAMi vänder sig i första hand till grupper av kriminella med hög risk för återfall. I programmet arbetar man med att förändra asociala attityder och värderingar; social träning och anställning för deltagarna är det övergripande målet. Inför 2005 har Arbetsmarknadsverket avsatt 30 miljoner kronor för arbetsmarknadsutbildning särskilt för intagna. Det är en höjning med 10 miljoner kronor jämfört med föregående år. Det sistnämnda förhållandet bör givetvis medföra att fler intagna får möjlighet att genomgå för dem lämpliga arbetsmarknadsutbildningar än vad som tidigare varit fallet.
Samverkan mellan olika myndigheter har stor betydelse för den intagnes möjligheter att börja leva ett samhällsanpassat liv efter frigivningen. I avsnitt 6.2 lämnar kommittén förslag till hur denna samverkan mellan olika myndigheter kan förbättras.
4
I Kanada inrättades 1992 en särskild myndighet inom kriminalvården, CORCAN, vars
uppgift är att tillhandahålla intagna i federala fängelser sådan sysselsättning och sådana färdigheter som ger dem bättre möjligheter att erhålla ett arbete efter frigivningen.
SOU 2005:54 Sysselsättning
375
Det är, enligt kommitténs mening, viktigt att intagna får möjlighet att utbilda sig. Det är särskilt viktigt att intagna som är motiverade till det kan få grundskole- och gymnasiekompetens. Som närmare angetts ovan är det kriminalvården som i dag ansvarar för intagnas utbildning. De stora besparingskrav som gällt för kriminalvården har under senare år försämrat de intagnas möjligheter att studera (se även JO 2002/03 s. 156). I KVS rapport Kriminalvårdens klientutbildning – Kartläggning, problembeskrivning och förslag till åtgärder, som redovisades hösten 2001, anges bl.a. att kriminalvården inte lyckats leva upp till de krav på utbildning som regeringen ställt i regleringsbrev under de senaste åren och att bristen på enhetlighet i innehållet och den lösa organisatoriska strukturen gör utbildningsverksamheten ineffektiv. Trots detta har kostnaderna för utbildningen ökat. Av rapporten framgår att det är vanligt med studieavbrott när intagna förflyttas till en ny anstalt och att det finns stora problem med att intagna inte får betyg efter en genomgången utbildning.
Kriminalvården har på olika sätt försökt förbättra utbildningsmöjligheterna för intagna. För närvarande håller den s.k. Lärcentrum-modellen på att utvecklas. Den bygger på att anstalterna anställer behöriga ämneslärare och att CFL (se ovan) tillhandahåller rektorsfunktion, pedagogisk ledning och utfärdande av betyg. Samtidigt införs nätbaserad distansundervisning. När projektet påbörjades 2003 ingick drygt 10 anstalter och några häkten i det. Den 21 februari 2005 beslutade KVS, efter en utvärdering av den hittillsvarande verksamheten, att Lärcentrummodellen skall genomföras i hela landet före 2007 års utgång.
Genom en utbyggnad av den internetbaserade undervisningen kan kriminalvården på ett bättre sätt svara upp mot de intagnas behov av utbildning och därmed även ge en ökad tillgänglighet till olika utbildningar utan att det motsvaras av några större kostnader. En förutsättning för att intagna skall kunna erbjudas internetbaserad utbildning är att det kan ske med hänsyn till säkerheten. Här har givetvis den intagnes skötsamhet betydelse. Även möjligheterna för anstalten att kontrollera internetkommunikationen bör avgöra huruvida sådana studier kan medges. Eftersom många intagna har behov av lärarledning kan den internetbaserade utvecklingen antagligen inte helt ersätta traditionella undervisningsformer på anstalterna.
KVS har i en skrivelse till regeringen i juni 2004 föreslagit att ett gemensamt möte anordnas mellan företrädare för Justitie-
Sysselsättning SOU 2005:54
376
departementet och Utbildningsdepartementet rörande rätten till och genomförandet av vuxenutbildning för intagna. Skrivelsen behandlas för närvarande inom Regeringskansliet.
Det är möjligt att intagnas möjligheter att få grundläggande utbildning kan förbättras genom en förändring av regelverket rörande utbildning. En översyn av skollagen inklusive regelverket kring vuxenutbildning sker för närvarande inom ramen för Utbildningsdepartementets beredning av 1999 års skollagskommittés betänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) och promemorian Stöd till vuxnas lärande (Ds 2002:66). Promemorian har sin utgångspunkt i ett riksdagsbeslut från maj 2001 rörande vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (bet. 2000/01:UbU15, rskr. 2000/01:22). I promemorian föreslås intagna även framdeles vara undantagna från den kommunala vuxenutbildningen. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Med hänsyn främst härtill lämnar kommittén inte något förslag rörande ansvaret för intagnas vuxenutbildning. Behovet av svenskundervisning för invandrare behandlas nedan. Se även kommitténs förslag i avsnitt 6.2.2 om ansvaret för dem som är inskrivna i anstalt men som vistas utanför anstalten.
Oavsett var utbildningsansvaret för dem som är intagna i anstalt framdeles kommer att ligga är det nödvändigt att få en centralt samordnad utbildningsverksamhet för intagna som så långt det är möjligt liknar den som står till buds ute i samhället.
Det är viktigt att den följer nationella styrdokument för vuxenutbildning och att lärarna är behöriga i de ämnen de skall undervisa i. Till detta kommer givetvis behovet av att från centralt håll tillse att de lärare som undervisar inom kriminalvården får kontinuerlig fortbildning, att deras kompetens utnyttjas för pedagogiska och inte kriminalvårdsspecifika arbetsuppgifter och att samarbetet fungerar med såväl det kommunala som det statliga utbildningsväsendet. För att kriminalvården skall kunna bedriva utbildningsverksamhet ser kommittén det som nödvändigt att det på central nivå finns skolledare som har till uppgift att tillse att de nationella vuxenutbildningsmålen följs och att lokala skol- och arbetsplaner upprättas. Men en pedagogisk ledningsfunktion finns också de nödvändiga förutsättningarna för att följa upp verksamheten, t.ex. hur stor del av de intagna som har läs- och skrivsvårigheter och för att få stöd med metoder och hjälpmedel för att hantera olika problem. I dag hyr kriminalvården en
SOU 2005:54 Sysselsättning
377
rektorstjänst på heltid av CFL. Om det pedagogiska ansvaret skall ligga på CFL eller personal anställd av kriminalvården är en fråga som kommittén inte närmare går in på med hänsyn till att frågan för närvarande är föremål för beredning inom Regeringskansliet. På regional och lokal nivå bör det givetvis även finnas personal som tilldelats ett samordningsansvar för utbildningen på anstalten.
Genom samarbetet med CFL har kriminalvården i dagsläget inrättat en tillfällig ordning för betygsutfärdande. Den slutliga lösningen för betygsutfärdande beror givetvis på hur ansvarsfrågan för intagnas utbildning löses. Kommittén nöjer sig därför med att framhålla vikten av att en intagen får betyg efter genomgången utbildning på motsvarande sätt som människor ute i samhället får.
En intagen som påbörjat en utbildning i en anstalt eller på en avdelning skall om han eller hon förflyttas som regel kunna fortsätta sina studier på den nya anstalten eller avdelningen. I möjligaste mån skall studieavbrott undvikas när förflyttning sker till allt öppnare verkställighetsformer. För att den individuella studieplanen skall fungera bör givetvis studierna och resultatet av dessa dokumenteras i den intagnes verkställighetsplan.
Bristande kompetens hos personal får aldrig vara ett hinder för en intagen att genomgå en utbildning under anstaltstiden. Det finns dock exempel på situationer när t.ex. personalens bristande teknikkunskaper hindrat en intagen från att bedriva nätbaserade högskolestudier, trots att det finns tekniska förutsättningar för detta. Kriminalvården håller i dag på att utarbeta handböcker i högskole- och universitetsstudier som riktar sig till såväl intagna som personal. Dessa kommer att komplettera de kommande riktlinjerna rörande kriminalvårdens utbildning. Information till intagna och personal är emellertid inte tillräckligt. Även när det gäller högskole- och universitetsstudier finns behov av en central pedagogisk styrning. Hur högre studier skall beredas intagna framöver är en fråga som närmare får övervägas inom KVS.
När det gäller påverkansprogrammen har, som framgår av avsnitt 12.2.3, ett ackrediteringsförfarande införts i syfte att säkerställa att programmen har vetenskapligt dokumenterade effekter på återfall i brott. Endast ett program som efter prövning blir ackrediterat bör i princip kunna utgöra ett lämpligt sysselsättningsalternativ till arbete och studier. I konsekvens härmed bör försöksverksamhet bedrivas med försiktighet och beslut om sådan verksamhet fattas centralt.
Sysselsättning SOU 2005:54
378
Även när det gäller påverkansprogrammen finns behov av förbättringar. I BRÅ:s rapport om påverkansprogrammet Cognitive Skills (BRÅ rapport 2002:11) rekommenderas att antagnings- och rekryteringsproceduren av programledare bör ses över och förbättras, att programledarnas tillgång till vikarier och extern processhandledning bör förbättras, att övrig personal får bättre utbildning i programmets innehåll för att samarbetet rörande programdeltagarna skall kunna bli bättre och att utvärderingen av programmet bör fortsätta och utvidgas till jämförelser med sådana intagna som inte går programmet. Svensk forskning visar att programmet Cognitive Skills har en positiv effekt på återfall. Beroende på kontrollgrupp uppvisar de som genomgått programmen mellan 10 och 25 procents lägre risk för återfall.
5
Tidigare engelska och kanadensiska studier visar en lägre effekt på återfallen. Den lägre effekten på återfall i England (i högriskgruppen 5 procents minskning i återfall och i låg-medium gruppen 14 procent) har förklarats med att man där pressade in så många deltagare som möjligt i programverksamheten och utbildade mänger av programledare och därmed förlorade kvaliteten i verksamheten. Till detta kom att programledarna inte fick erforderlig utbildning och handledning, vilket är ett krav för att de skall utföra ett bra arbete, som leder till ett positivt utfall. Andra faktorer av betydelse kan vara att man i England inte gjorde en grundlig bedömning av deltagarnas bakgrund och behov. I den stora satsning på påverkansprogram som i dag görs inom svensk kriminalvård bör man givetvis dra lärdom av erfarenheterna från andra länder. Förutom en återhållsamhet när det gäller att introducera nya program är det nödvändigt att handledarna för programmen har erforderlig kompetens. Beroende på programmets innehåll kan det ställa krav på psykolog- eller annan fackkunskap.
Om angivna förutsättningar uppfylls bör det finnas goda möjligheter att med påverkansprogrammen få ner återfallsfrekvensen i den målgrupp som respektive program tar sikte på. Av en undersökning vid psykologiska institutionen vid Göteborgs universitet (Upplevelser av vistelsen på anstalt) framgår att många av de kvinnliga intagna som genomgått olika former av påverkans-
5
Jfr doktorsavhandlingen Enhancing health among drugusers in prison, Anne H Berman,
Stockholms Universitet 2004. I den avhandlingen mättes återfall upp till 36 månader från frigivningen. Det innebar att vissa endast mättes en kortare tid, t.ex. under ett år från frigivningen. I BRÅ:s rapport bestod analysgruppen av 339 manliga intagna som genomgick programmet Cognitive Skills under 1995, 1997-1998 eller 1999-2000. Av dem fullföljde 256 intagna programmet medan 83 hoppade av. Kontrollgruppen utgjordes av 570 personer.
SOU 2005:54 Sysselsättning
379
program inom kriminalvården har uppfattningen att programmen gjort dem mer motiverade att bryta med tidigare missbruk och kriminalitet
6
. I BRÅ:s utvärdering av Kriminalvårdens särskilda narkotikasatsning från januari 2005 (rapport 2005:3) konstaterar BRÅ att man inte under en uppföljningstid om ett år kunde utläsa några effekter av narkotikasatsningen på återfallen i brott. En positiv förändring noterades dock och det var att intagna som vistats på en behandlingsavdelning och deltagit i ett program återföll något senare än en matchad kontrollgrupp som frigavs före narkotikasatsningen. Påverkansprogrammen har, enligt kommitténs mening, en viktig funktion som komplement till arbete eller utbildning. Kommittén vill dock understryka att man inte bör ha orealistiskt höga förhoppningar på effektiviteten av programmen. Även en begränsad minskning av återfallsfrekvensen är emellertid en framgång och motiverar fortsatta insatser på olika program. Avslutningsvis vill kommittén betona vikten av att en genomgripande satsning görs beträffande såväl arbetsdriften som den teoretiska och praktiska utbildningen inom kriminalvården så att det i långt större utsträckning än i dag finns förutsättningar att erbjuda intagna en sysselsättning som de kan ha användning av när de friges. Detta är en förutsättning för att kriminalvården skall kunna uppfylla sin skyldighet att ge intagna lämplig utbildning i dag. Om kriminalvården utarbetar metoder för att på mer individuell basis mäta sysselsättningens inverkan på risken att på nytt återfalla i brott förbättras givetvis också förutsättningarna för kriminalvården att bedriva ett effektivt påverkansarbete.
Sysselsättningsgrad
I likhet med vad som gäller i samhället i övrigt bör inriktningen inom kriminalvården vara att en intagen skall beredas sysselsättning under 40 timmar per vecka. Vissa program kan emellertid inte medföra så många timmars sysselsättning per vecka. Det bör därför vara möjligt att varva programtiden mellan t.ex. påverkansprogram och studier eller studier och arbete. Programtiden bör även kunna fyllas ut med andra uppgifter. I sysselsättningstiden bör t.ex. kunna ingå tid för läxläsning. Det skall inte således vara sysselsättningsbrist som gör att intagna inte har något meningsfyllt att göra under anstaltsvistelsen. Programtiden kan även göras mer flexibel än i
6
51 av 81 tillfrågade kvinnliga intagna svarade på enkäten, som inte är daterad.
Sysselsättning SOU 2005:54
380
dag. Viss sysselsättning, t.ex. självstudier, kan därför förläggas till tid efter kl. 17.00, dvs. efter ordinarie programtid i dag. Det bör dock framhållas att fritidsaktiviteter eller liknande sysselsättning inte bör inräknas i programtiden om 40 timmar, givetvis med möjlighet att göra undantag för om den intagne fungerar som ledare för aktiviteten. En annan sak är att det i verkställighetsplanen bör kunna förutsättas att deltagande sker i verksamhet utanför den egentliga programtiden, t.ex. idrottsverksamhet. Deltagandet i sådana aktiviteter kan vara en förutsättning för att den intagne skall vara kvalificerad för en förhöjd nivå i förmånssystemet. Som regel bör dessa aktiviteter dock inte ingå i de ersättningsgrundande timmarna.
Den intagnes behov och förutsättningar
En förutsättning för att en viss sysselsättning skall ha någon betydelse för den intagnes anpassning i samhället är att den intagne är sysselsatt i verksamhet som motsvarar hans eller hennes individuella behov och förutsättningar.
Det är givetvis viktigt att den intagne är sysselsatt i verksamhet som kan bli av betydelse för honom eller henne på sikt. En utgångspunkt bör därför vara att den huvudsakliga tiden ägnas åt studier eller arbete som kan förbättra de intagnas möjligheter att efter frigivning få ett arbete eller åt deltagande i påverkansprogram. Produktionsarbetet bör i högre utsträckning än i dag kunna innehålla inslag av lärande, träning och utbildning. Dessutom bör t.ex. arbete, studier och deltagande i påverkansprogram samordnas med varandra i syfte att fylla programtiden med en för den intagne så lämpligt innehåll som är möjligt. Det är också viktigt att tillvarata den enskildes särskilda förutsättningar. En intagen bör t.ex. kunna vara sysselsatt med att biträda den för kursen ansvariga läraren med vissa uppgifter. Intagnas särskilda kompetens, t.ex. i hantverk eller i annat yrke, bör givetvis tillvaratas.
Många intagna har bristfällig utbildning och det är inte ovanligt med läs- och skrivsvårigheter. Det finns ett stort behov av undervisning på grundskolenivå framför allt för de yngre. Alla som har behov av det bör därför erbjudas grundskoleutbildning. Under 2002 utgjorde utbildning, i likhet med tidigare år, endast 12 procent av den totala sysselsättningstiden. Det kan jämföras med att andelen sysselsatta i arbete utgjorde cirka 45 procent. Det
SOU 2005:54 Sysselsättning
381
är givetvis mycket viktigt att kriminalvårdens prioriteringar mellan arbete å ena sidan och utbildning är väl avvägda. För den som är i behov av grundläggande utbildning bör sådan utbildning prioriteras framför arbete. Som närmare beskrivs i avsnitten 11.2–11.3 och 22.2.2 är den intagnes motivation avgörande för om han eller hon skall erbjudas gymnasieutbildning eller olika former av påbyggnadsutbildningar.
Kravet på att sysselsättningen skall vara lämplig för den intagne innebär att kriminalvården i det enskilda fallet skall pröva om den intagne kan ha användning av en viss utbildning efter frigivningen. Grundskoleutbildning skall intagna ha möjlighet att få. Vidare bör den som är motiverad till studier på högre nivå erbjudas gymnasieutbildning. Men när det gäller högre utbildningar kan det många gånger uppstå tveksamheter om utbildningens lämplighet för den intagne. Det kan vara fallet t.ex. om en intagen som är dömd för narkotikabrott vill läsa medicin, om en intagen som bedöms vara psykopat vill läsa psykologi, om en intagen dömd för ekonomisk brottslighet vill läsa ekonomi eller juridik eller om en intagen dömd för sexualbrott vill läsa till lärare i någon form. En intagen har visserligen i regel alltid möjligheter att på egen hand genomföra en viss utbildning genom studier på sin fritid i anstalt. Enligt kommitténs mening bör kriminalvården emellertid inte medverka i planeringen eller genomförandet av studier som kan anses olämpliga eller orealistiska för den intagne. För att i möjligaste mån få en likabehandling av intagna med samma förutsättningar bör kriminalvården lämpligen i sina riktlinjer för utbildningsverksamheten ange i vilka situationer en viss utbildning inte anses lämplig med hänsyn till den intagnes tidigare kriminalitet.
Som framgår av avsnitt 6.2.2 omfattas för närvarande kommunernas skyldighet att tillhandahålla svenskundervisning för invandrare även de som är intagna i kriminalvårdsanstalt. I praktiken är det kriminalvården som står för sådan undervisning. Kommittén föreslår i nämnda avsnitt att det kommunala ansvaret även formellt skall upphöra och har funnit, att det inte finns anledning att ha en särskild lagregel om svenskundervisning för invandrare som är intagna i kriminalvårdsanstalt. Tillräckliga språkkunskaper utgör emellertid en väsentlig grund för en lyckad anpassning till samhället. Av kriminalvårdens skyldighet att tillhandahålla lämplig sysselsättning följer därför självklart också att den som saknar tillräckliga kunskaper i svenska språket skall få utbildning i detta under anstaltsvistelsen. Det finns emellertid
Sysselsättning SOU 2005:54
382
anledning att se något annorlunda på de personer som skall utvisas efter avtjänat straff eller som saknar anknytning till det svenska samhället. Kommittén återkommer nedan till den frågan.
Den intagnes behov av viss utbildning och yrkesutbildning eller arbetsträning skall framgå av verkställighetsplanen, se avsnitt 7.2.
Det är inte alla intagna som har möjlighet att klara kraven på den öppna arbetsmarknaden. Även för dessa intagna är det viktigt med en planering som bygger på den intagnes specifika behov och förutsättningar för en viss sysselsättning, t.ex. arbetsträning. Sysselsättning i form av t.ex. arbete är också ett alternativ till sysslolöshet och fyller en viss terapeutisk funktion.
De intagna som bedöms vara i behov av att delta i påverkansprogram bör givetvis ha möjlighet till detta.
Påverkansprogrammen utgör i dag endast 5 procent av den totala programverksamheten. Det kan jämföras med arbetsdriften som utgör drygt 25 procent av all sysselsättning. Eftersom påverkansprogrammen bedrivs under några få timmar per vecka kommer dessa av naturliga skäl aldrig att utgöra någon större del av all programtid. Antalet intagna som genomgår kriminalvårdens påverkansprogram har dock inte motsvarat kriminalvårdens beräkningar. Under 2003 utnyttjades endast 64 procent av beräknad programtid. Undantaget är narkotikaprogrammet Våga Välja som nått 123 procent av den beräknade omfattningen.
Det finns givetvis flera anledningar till att förhållandevis få intagna deltagit i påverkansprogram. Ett skäl är brist på motivation hos de intagna, eftersom endast den som är motiverad att delta i ett program kan antas få någon behållning av detta. En första förutsättning för att en intagen bereds plats i ett program är därför att han eller hon själv säger sig vara beredd att genomgå det och att personalen tror att det finns en verklig vilja att fullfölja programmet. Deltagarsiffrorna påverkas också av personalresurser. Enligt KVS är den höga beläggningen den huvudsakliga orsaken till att de olika påverkansprogrammen inte uppnått de volymer som avsågs inför 2002 eftersom den tagit stora personalresurser i anspråk (se prop. 2003/04, UO4). Såväl ökade motivationsinsatser som de förbättrade personalresurser som kan antas följa av minskad överbeläggning kan därför antas leda till att procentuellt fler intagna genomgår påverkansprogram. Även en ökad samordning av olika sysselsättningsalternativ kan komma att medföra en ökning.
I dag innebär den höga beläggningsgraden att inte samtliga intagna som har behov av en viss sysselsättning – det kan gälla visst
SOU 2005:54 Sysselsättning
383
arbete, vissa studier eller visst påverkansprogram – kan placeras på en anstalt eller en avdelning där denna sysselsättning tillhandahålls. Så kan vara fallet även om det inte finns några hinder för placeringen ur säkerhetssynpunkt, se vidare angående placering i avsnitt 9.2. Kommittén förutsätter, som redan nämnts, att beläggningsgraden minskar något. Beläggningen bör rimligen hållas på en nivå som möjliggör en ur sysselsättningssynpunkt lämplig placering när det inte finns några andra förhållanden som talar för en annan placering.
Det är också viktigt att det på varje anstalt finns tillräckligt med gemensamhetsutrymmen för att påverkansprogram skall kunna bedrivas i den utsträckning som är önskvärt. Ett annat problem när det gäller påverkansprogrammet ROS har varit att när sexualbrottsdömda annars är integrerade i anstaltens verksamhet kan det förhållandet att de skall delta i programmet innebära att de blir utpekade som sexualbrottsdömda inför övriga intagna. Det har i sin tur medfört svårigheter att få intagna att delta i programmet. Kommittén utgår här från att kriminalvården anordnar programverksamheten så att det väcker så liten uppmärksamhet om den intagnes brott och behov av behandling som är möjligt.
På motsvarande sätt som i dag skall en intagen som uppbär ålderspension, sjukersättning eller aktivitetsersättning anvisas en sysselsättning som är lämplig utifrån dennes förutsättningar och behov.
Intagnas behov av deltagande i annan strukturerad verksamhet och medicinpsykologisk eller annan särskild behandling måste givetvis tillgodoses.
Särskilt om korttidsdömda
De korttidsdömda, dvs. de som dömts till fängelse i högst sex månader, utgör två tredjedelar av det totala antalet intagna. Av dem deltar cirka 20 procent i någon form av utbildning. Motsvarande siffra för dem som är dömda till fängelse mer än ett år är 45 procent.
För de korttidsdömda är behovet av sysselsättning något annorlunda än för dem som avtjänar längre straff. Lämplig sysselsättning för korttidsdömda är en verksamhet som kan ha betydelse för den intagnes återanpassning i samhället och ändå är begränsad till den korta verkställighetstiden. I dag sysselsätts korttidsdömda
Sysselsättning SOU 2005:54
384
oftast i arbetsdrift. Det kan även bli fråga om en kortare datautbildning eller ett kortare påverkansprogram (fem veckor).
Förslaget om skyldighet för den dömde att fullfölja en under anstaltstid påbörjad utbildning efter villkorlig frigivning (se vidare avsnitt 29.2.12) kan få till följd att t.ex. fler utbildningar eller påverkansprogram kan bli aktuella för korttidsdömda än vad som är möjligt i dag. Det är enligt kommitténs mening mycket angeläget att så blir fallet.
Särskilt om utvisningsdömda
Av de intagna är cirka sex procent utvisade genom beslut i dom
7
.
Skyldigheten för kriminalvården att tillhandahålla lämplig sysselsättning gäller gentemot samtliga intagna (jfr även 1 § Europarådets rekommendation No. R (89) 12 om utbildning i fängelse). Särskild uppmärksamhet bör enligt Europarådets rekommendation om Europeiska fängelseregler (R [87] 3
)
ägnas åt utbildning av bl.a.
fångar av utländskt ursprung och fångar som har särskilda kulturella eller etniska behov (jfr 79 §). En fråga som aktualiserats i kommitténs arbete är hur långt kriminalvårdens skyldigheter sträcker sig när det gäller de utvisningsdömdas sysselsättning.
JO har i ett beslut från den 26 september 1995 kritiserat en anstalt för generella begränsningar av möjligheter till studier för intagna som skall utvisas efter avtjänat straff (JO 1996/97:JO 1 s. 107). Som JO anger skall prövningen vara individuell och grunda sig i varje intagens behov och förutsättningar. Av nedan anförda skäl delar kommittén emellertid inte JO:s bedömning att det inte får förekomma generella begränsningar i studiemöjligheterna för en viss grupp intagna.
Som kommittén närmare behandlat i avsnitt 6.2 bör intagna som regel ha rätt till samhällets stöd och hjälp på samma villkor och under samma förutsättningar som andra medborgare. Någon generell skyldighet för kriminalvården att tillhandahålla intagna bättre förmåner än de skulle haft ute i samhället finns dock inte.
När det gäller personer av utländskt ursprung som har ett utvisningsbeslut i domen måste dennes behov av sysselsättning bedömas utifrån det förhållandet att denne skall lämna landet efter verkställt straff eller att denne dessförinnan kan komma att
7
Statistik ur KOS 2002. Av 10 173 personer som dömts till fängelse och intagits i anstalt år
2002 hade 605 personer utvisningsbeslut i domen.
SOU 2005:54 Sysselsättning
385
överföras för vidare straffverkställighet i hemlandet. Den grundlagsreglerade rätten till utbildning i 2 kap. 21 § RF gäller visserligen även utlänningar (jfr 2 kap. 22 § första stycket 10 p. RF). Denna rätt är emellertid begränsad till att gälla barn som omfattas av den allmänna skolplikten. När det gäller högre studier är grundlagsregleringen vidare inskränkt till en skyldighet för det allmänna att svara för att det finns högre utbildning. Till detta kan anföras att det av inledningen i Europarådets rekommendation (No R [84] 12) rörande utländska fångar framgår att principerna om hänsynstagande till utländska fångar – bl.a. vad gäller möjligheten att ha samma tillgång till utbildning och yrkesutbildning som inhemska fångar – endast gäller i den mån en tillämpning av dem inte motverkar syftet med utvisningen. Ett tidigare uppehållstillstånd förfaller vid ett beslut om utvisning p.g.a. brott. Även om den dömde tidigare fått ett sådant tillstånd innebär utvisningsbeslutet att den dömde inte längre får vistas i Sverige. Särskilda regler gäller för utvisningsdömda som är medborgare i ett EU-land, se vidare nedan. De synpunkter som anförs beträffande arbete och utbildning för utvisade gäller även beträffande utlänningar som saknar permanent uppehållstillstånd i Sverige när sådant krävs.
Många gånger innebär nämnda förhållanden att huvudsysselsättningen för utvisningsdömda består av verkstadsarbete. Kriminalvårdsanstalterna Kumla och Hall har avdelningar för utvisningsdömda, där sysselsättning erbjuds i form av träindustri, mindre arbeten i utvecklingsindustrin och tvättarbete. Där erbjuds även möjlighet till studier. Det kan, enligt kommitténs mening, vara lämpligt att sysselsätta utvisningsdömda i utbildning som de kan ha användning av efter frigivningen. Det kan vara olika datorkurser eller studier i ett internationellt sett användbart språk, som t.ex. engelska.
Det bör inte komma ifråga att tillhandahålla utvisade utbildning som endast är användbar vid fortsatt vistelse i Sverige, t.ex. kostsamma yrkesutbildningar. Sådan utbildning kan beviljas den som är anmäld vid arbetsförmedlingen som arbetssökande. Endast den som står till arbetsmarknadens förfogande är att betrakta som arbetssökande. Eftersom utvisningsdömda inte står till den svenska arbetsmarknadens förfogande bekostar inte Arbetsmarknadsverket yrkesutbildningar för dem. I dag förekommer det därför att kriminalvården bekostar motsvarande utbildningar för de utvisningsdömda. Mot bakgrund av vad som ovan anförts och med hänsyn till den ansvarsfördelning som allmänt gäller mellan
Sysselsättning SOU 2005:54
386
kriminalvården och andra myndigheter (se kapitel 6) kan kriminalvårdens skyldigheter att tillhandahålla intagna sysselsättning inte sträcka sig längre än Arbetsmarknadsverkets. Kommittén ser därför inte något skäl till varför kriminalvården skall bekosta en utbildning för den utvisningsdömde som inte Arbetsmarknadsverket är berett eller skyldigt att betala för. Kommittén utvecklar nedan de särskilda hänsyn som måste tas till de rättigheter som tillkommer EU-medborgare.
Den som skall utvisas efter avtjänat straff eller som av annan anledning saknar rätt att stanna i Sverige har ett begränsat behov av att lära sig svenska. Det kan också ge helt fel signaler och ett missriktat hopp om fortsatt vistelse här om kriminalvården i dessa fall tillhandahåller annan svenskundervisning än den som behövs för att kunna kommunicera med anstaltspersonal och medintagna under straffavtjänandet. Det finns emellertid två situationer där det finns anledning att tillhandahålla mer grundlig utbildning i svenska. Det ena fallet är om det med hänsyn till den intagnes behov av att kunna följa vad som händer i omvärlden är lämpligt med en bättre svenskundervisning. Ofta kan det dock i sådana fall vara mer ändamålsenligt att öka utbildningsinsatserna i engelska eller i ett annat mer internationellt gångbart språk. Det andra fallet, som det enligt kommitténs mening är mycket angeläget att tillgodose, är när den utvisade har barn, som kan antas stanna i Sverige. Ett gemensamt språk är givetvis av avgörande betydelse för att ett barn skall kunna ha kontakt med en förälder. Om det språket är svenska bör kriminalvården ha ett ansvar för att den utvisade får möjlighet att förvärva goda kunskaper i det språket. Svenskundervisning för invandrare har behandlats ovan och behandlas utförligt i avsnitt 6.2.2. Det kan också framhållas att det som regel av praktiska skäl inte är möjligt att erbjuda deltagande i påverkansprogram, eftersom sådana förutsätter goda kunskaper i svenska.
Sammanfattningsvis kan således konstateras att kriminalvården, mot bakgrund av de krav som ställs på sökanden till en viss utbildning ute i samhället får uppställa generella begränsningar för utvisningsdömda intagna vad gäller sysselsättningutbudet. Enligt kommitténs uppfattning bör kriminalvården beakta att det i prioriteringssituationer kanske inte är rimligt att lägga allmänna medel på vidareutbildning av personer som inte har eller kan förväntas få anknytning till svenska samhället.
Det bör framhållas att allt fler utvisningsdömda överförs till sina hemländer för straffverkställighet efter ikraftträdandet år 2002 av
SOU 2005:54 Sysselsättning
387
det den 18 december 1997 dagtecknade tilläggsprotokollet till överförandekonventionen. Mellan de i dag 21 länder som anslutit sig till tilläggsprotokollet kan överförande av straffverkställighet ske oberoende av den intagnes samtycke. Hemlandets samtycke krävs dock för att överförande skall kunna ske. Det finns inte några särskilda regler om överförande mellan EU-länder. Överförande utan den intagnes samtycke kan därför endast komma i fråga beträffande till de EU-länder som anslutit sig till tilläggsprotokollet. Fram till den 27 maj 2004 hade totalt 39 dömda personer överförts för fortsatt verkställighet i sina hemländer. Det är fler än under hela år 2003. Beslut om överförande hade dessutom tagits i ytterligare nio ärenden.
För de som är medborgare i ett annat EU-land gäller särskilda regler. Det är i första hand den högskola eller det universitet som ansvarar för utbildningen i fråga eller – när det gäller arbetsmarknadsutbildningar – Arbetsmarknadsverket som har att bestämma hur en utvisningsdömd EU-medborgares ärende skall behandlas. Ytterst är det givetvis EG-domstolen som tolkar EUmedborgarnas rättigheter enligt EG-fördraget. Kommittén vill dock här utveckla hur den ser på möjligheten för en utvisad EUmedborgare att få del av arbetsmarknadsutbildning eller annan utbildning under verkställigheten av ett fängelsestraff i Sverige.
Inledningsvis kan beträffande arbetsförmedlingens tjänster tilläggas att endast den som är att betrakta som arbetssökande har möjlighet att ta del av dessa. Den som är intagen i anstalt kan således, med undantag för de situationer då arbetet kan utföras i anstalt, anses stå till arbetsmarknadens förfogande endast om han eller hon genom någon form av vistelse utanför anstalten har möjlighet att faktiskt börja arbeta utanför anstalten. Vidare bör nämnas att en arbetssökande visserligen kan beviljas en yrkesutbildning eller annan arbetsmarknadsutbildning men att den arbetssökande inte har någon ovillkorlig rätt att få en sådan utbildning betald av staten.
I artikel 39 i EG-fördraget tillerkänns arbetstagare en rätt till fri rörlighet mellan medlemsstaterna. Denna rätt innebär att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor. Bestämmelsen är konkretiserad i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om
Sysselsättning SOU 2005:54
388
arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen
8
. I förordningen, som i likhet med bestämmelserna i EG-fördraget är direkt tillämplig som lag i medlemsländerna, anges att varje medborgare i en medlemsstat – oavsett var han eller hon har sitt hemvist – har rätt att ta anställning och att arbeta inom en annan medlemsstats territorium i enlighet med de villkor som, enligt lagar och andra författningar, gäller för anställning av medborgare i denna stat (artikel 1). En medborgare i en medlemsstat som söker anställning inom en annan medlemsstats territorium skall få samma hjälp där som den som ges av arbetsförmedlingarna i denna stat till dess egna medborgare som söker anställning (artikel 5). Från den fria rörligheten för arbetstagare som är medborgare i ett EU-land finns ett generellt undantag i artikel 39 i EG-fördraget. Undantaget innebär att den fria rörligheten för arbetstagare får begränsas på grund av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Undantaget är konkretiserat i direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa
9
.
Direktiven anger inte vad som avses med ordning och säkerhet. Det avgörs i princip av medlemsstaterna själva. Direktivet tar i stället sikte på de åtgärder som beslutas av medlemsstaterna då avsteg från rätten till fri rörlighet aktualiseras med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Direktivet gäller därför alla de åtgärder som beslutats av medlemsstaterna med hänsyn till dessa intressen eller rörande inresa, utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning ur staten. EG-domstolen har dock angett att begreppet allmän ordning i gemenskapsrätten skall tolkas strikt. I vart fall måste detta begrepp innebära ett genuint och tillräckligt allvarligt hot mot grundläggande samhällsintressen.
10
EG-domstolen har vidare klargjort att undantag av hänsyn till allmän ordning och säkerhet omfattar inte bara lagstiftningsåtgärder som vidtas utan också individuella beslut som fattas p.g.a. sådan lagstiftning
11
.
Utvisning på grund av brott är exempel på en åtgärd som medlemsstat får vidta med hänsyn till allmän ordning och säkerhet
8
Celex nr 31968R1612, EGT nr L257, 19/10/1968 s. 2–12.
9
Celex nr 31964L0221, EGT nr P056, 04/04/1964 s. 850–857.
10
Jfr mål 41/74, van Duyn v Home Office (REG 1974 s. 1337, Celex nr 61974J0041) och mål 30/77, R v Boucherau (REG 1977 s. 1999, Celex nr 61977J0030).
11
Mål 36/75 Rutili v. Minister of the Interior (REG 1975 s. 1219, Celex nr 61975J0036), se även mål 30/77 ovan.
SOU 2005:54 Sysselsättning
389
förutsatt att det grundar sig på den berörda personens eget uppförande (jfr artikel 3.1 i direktiv 62/221). Det måste dock vara fråga om ett reellt hot mot samhället. Detta stämmer väl överens med de svenska lagbestämmelserna på området. Utvisning får enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529) endast ske om utlänning döms för ett brott som kan leda till fängelse eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till. Vidare krävs att utlänningen döms till svårare straff än böter och att det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att utlänningen inte bör få stanna kvar. Ett beslut om utvisning enligt dessa regler måste anses stå i överensstämmelse med EG-reglerna. Den utvisade EU-medborgaren kan inte med stöd av regeln om fri rörlighet för arbetstagare åberopa en rätt att t.ex. använda sig av den svenska arbetsförmedlingens tjänster innan utvisningen verkställts. Den utvisade kan inte heller åberopa rätten till fri rörlighet för arbetstagare för att återvända till Sverige så länge han eller hon på grund av utvisningen är förbjuden att återvända till Sverige (jfr 4 kap. 14 § utlänningslagen).
Sedan 1993 gäller ett direktiv som ger varje medborgare i en medlemsstat rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat för att studera (Council Directive 93/96/EEG of 29 oktober 1993 on the right of residence for students
12
). Direktivet tar i första hand sikte
på yrkesutbildning. Även från rätten för studerande att uppehålla sig i ett medlemsland görs undantag för det fall att personen i fråga skall utvisas (jfr art. 2 sistnämnda direktiv som hänvisar till artiklarna 2, 3 och 9 i tidigare nämnda direktiv 64/221). Följden av ett utvisningsbeslut blir därför densamma som för arbetstagare, dvs. den utvisade EU-medborgaren har inte rätt att bosätta sig för studier i värdmedlemslandet under utvisningsbeslutets giltighetstid. Någon rätt för en EU-medborgare att på grund av detta direktiv få möjlighet att studera på svensk högskola eller svenskt universitet finns därför inte om denne skall utvisas från landet.
Sedan Maastrichtfördraget gäller enligt artikel 18 i EG-fördraget att varje unionsmedborgare har rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier om inte annat följer av de
12
Celex nr 31993L0096, EGT nr L 317, 18/12/1993 s. 59–60.
Sysselsättning SOU 2005:54
390
begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och bestämmelserna om genomförande av fördraget. EG-domstolen har vidare i ett rättsfall tillerkänt medborgare i ett EU-land rättigheter grundade bl.a. på regeln att all diskriminering på grund av nationalitet skall vara förbjuden inom fördragets tillämpningsområde (artikel 12 i EG-fördraget). Denna regel har åberopats till stöd för likabehandling när det gäller sociala förmåner utan krav på att personen i fråga är ekonomiskt aktiv
13
. Denna rätt har vidare ansetts kunna grundas enbart på artikel 12 i EG-fördraget, dvs. utan koppling till en bestämmelse i förordning eller direktiv
14
.
Det sagda talar för att det i EG-rättens nuvarande stadium inte krävs att en medborgare i ett EU-land kvalificerar sig som arbetstagare för att ha rätt att behandlas lika som värdlandets medborgare. En förutsättning är dock att denne uppehållit sig lagligt i värdmedlemsstaten under en viss period eller att han eller hon har ett uppehållstillstånd. Nationella bestämmelser, som innebär att unionsmedborgare, som inte är medborgare i den ifrågavarande medlemsstaten men som uppehåller sig lagligen i denna, inte har rätt till socialt bistånd trots att de uppfyller de villkor som gäller för medlemsstatens egna medborgare utgör emellertid sådan diskriminering på grund av nationalitet som är förbjuden enligt artikel 12 i EG-fördraget.
EG-domstolen har också uttalat
15
att det står värdmedlemsstaten
fritt att anse att en person som är medborgare i en annan medlemsstat och som erhåller socialt bistånd inte längre uppfyller villkoren för uppehållsrätt. Värdmedlemsstaten får då, med iakttagande av de begränsningar som uppställs i gemenskapsrätten, vidta åtgärder för att avlägsna personen i fråga från sitt territorium. Eftersom en utvisningsdömd EU-medborgare saknar rätt att uppehålla sig i värdmedlemsstaten när straffet verkställts finns det, såvitt kommittén kan bedöma, inte något hinder enligt EG-rätten i dess nuvarande stadium mot Arbetsmarknadsverkets praxis att med hänvisning till utvisningsbeslutet neka den intagne EUmedborgaren möjlighet att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program.
13
Jfr mål C 85/96 Martinez Sala v Freistaat Bayern (REG 1998 s. I-02691, Celex nr 61996J0085), mål C-184/99 Grzelczyk v Centre public dáide sociale dÓttignies-Louvain-la-Neuve (REG 2001 s. I-06193, Celex nr 61999JO184) och mål C-456/02 Trojani v Centre public d´aide sociale de Bruxelles (Celex nr 62002J0456).
14
Jfr nämnda mål C-456/02. Se även mål C-138/02 Brian Francis Collins v Secretary of State for Work and Pensions (Celex nr 62002J0138) och målen C-200/02 (Celex nr 2002J0200), C-224/02 (Celex nr 62002J0224) och C-209/03 (Celex nr 62003J02209).
15
Se i not 13 anmärkt mål C-456/02, p 45.
SOU 2005:54 Sysselsättning
391
Ett liknande betraktelsesätt torde kunna anläggas när det gäller möjligheten att uppehålla sig i landet för att genomgå andra utbildningar än de som anordnas av Arbetsmarknadsverket, t.ex. de som anordnas av högskolor eller universitet.
Här kan tilläggas att de nu uppräknade direktiven kommer att ersättas av ett direktiv från den 29 april 2004 (dir. 2004/38/EG) om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier
16
.
Direktivet skall vara genomfört i svensk lag senast den 29 april 2006. Ett förslag om detta lämnades den 1 juni 2005 i betänkandet Unionsmedborgares rörlighet inom EU (SOU 2005:49). Kommittén har inte haft möjlighet att beakta den utredningens förslag innan kommitténs eget arbete avslutats. Av artikel 33 p. 2 i direktivet följer dock att om ett utvisningsbeslut (som sanktion eller som särskild rättsverkan till ett frihetsberövande) verkställs mer än två år efter det att beslutet fattades skall medlemsstaten kontrollera om den berörda personen fortfarande utgör ett verkligt hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten och bedöma om omständigheterna har ändrats sedan utvisningsbeslutet utfärdades. Kommittén har inte haft möjlighet att inom ramen för sitt arbete helt överblicka konsekvenserna för svenskt vidkommande av nämnda bestämmelse. Såvitt kommittén kan bedöma torde den emellertid inte innebära någon ändring i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande EG-lagstiftning så länge utvisningsbeslutet gäller. Det är en annan sak att direktivet kan medföra sådana materiella ändringar i den svenska utlänningslagstiftningen som innebär att fler utvisningsbeslut kommer att omprövas innan de verkställs.
Sammanfattningsvis kan konstateras att EG-rätten i dess nuvarande stadium inte förutsätter att utvisningsdömda intagna, som är medborgare i ett EU-land, skall erbjudas alla de sysselsättningar som erbjuds en intagen som är svensk medborgare. Även för utvisningsdömda som är medborgare i ett annat EU-land har kriminalvården således möjlighet att uppställa generella begränsningar vad gäller sysselsättningsmöjligheterna.
16
Celex nr 32004L0038, EGT nr L158, 30/4/2004 s. 77-123.
Sysselsättning SOU 2005:54
392
12.3.2 Den intagnes eget ansvar för sin sysselsättning
Kommitténs förslag: Det skall inte längre finnas någon särskild lagregel om sysselsättningsplikt. En intagen måste emellertid delta i den sysselsättning som anges i verkställighetsplanen för att kunna komma i fråga för vissa förmåner.
I föregående avsnitt har den intagnes rätt till lämplig sysselsättning behandlats. Den intagne har emellertid också ett eget ansvar för sin sysselsättning under straffavtjänandet.
Den intagnes motivation är av central betydelse för att verkställigheten skall kunna ges innehåll av någon nämnvärd betydelse för dennes vidareutveckling. Om sådan saknas har anstaltens sysselsättningsutbud inte någon större betydelse i det enskilda fallet. Utgångspunkten för en modern kriminalvårdslagstiftning bör vara att individen har ett eget ansvar för den personliga vidareutvecklingen.
Ett drastiskt sätt att framhålla intagnas eget ansvar när det gäller sysselsättning skulle kunna vara att ta bort kriminalvårdens skyldighet att tillhandahålla lämplig sysselsättning (förslag i KVS redovisning av utveckling av arbetsdriften, 2003). En sådan åtgärd kräver dock en långtgående analys av samhällets skyldigheter inom arbetsmarknads- och utbildningsområdet och det finns inte tillräcklig anledning att här gå närmare in på detta alternativ.
Enligt kommitténs uppfattning finns det emellertid istället anledning att undersöka om det är lämpligt att slopa sysselsättningsplikten i dess nuvarande utformning. Det kan ifrågasättas om en formell sådan plikt är det mest ändamålsenliga sättet att öka ansvarskänslan hos de intagna. Utformningen av sysselsättningsplikten och sanktionssystemet vid åsidosättande av denna plikt stämmer inte heller särskilt väl överens med en vidareutveckling av förmånssystemet, se vidare avsnitt 11.2 och utvecklingen av självförvaltningen, se vidare avsnitt 10.2.
Redan i förarbetena till kriminalvårdslagen uppmärksammades att arbetsplikten kritiserats för att förstärka de negativa verkningarna av anstaltsvistelsen. Kritiken grundade sig på att oförmågan till eller motviljan mot arbete för många av de intagna var ett av flera symptom på bakomliggande problem. Kritiken riktade sig också mot det meningslösa i att hänvisa en intagen som kanske befinner sig i dåligt fysiskt och psykiskt skick och saknar utbildning till ett arbete som inte kan förbättra hans möjligheter att
SOU 2005:54 Sysselsättning
393
försörja sig efter anstaltsvistelsen. Mot denna bakgrund och med utgångspunkten att arbetet skulle bli mer lockande för den intagne om det blev frivilligt föreslog kommittén för anstaltsbehandling inom kriminalvården (KAIK) i betänkandet Kriminalvård i anstalt (SOU 1971:74) att arbetsplikten skulle slopas. Detta förslag från KAIK genomfördes emellertid inte.
De främsta skälen för ett bibehållande av sysselsättningsplikten har tidigare ansetts vara att ett slopande av denna plikt skulle leda till att intagna passiviseras, medföra kostnadsökningar samt riskera att spoliera tidigare ansträngningar att skapa meningsfyllda arbetsformer (se regeringens uttalanden inför 1974 års kriminalvårdsreform prop. 1973:1 bil 4 s. 149, prop. 1974:20 s. 125 och Fängelseutredningens förslag i SOU 1993:76 s. 329
17
).
När det gäller risken för passivitet kan konstateras att kriminalvården redan i dag trots sysselsättningsplikten har problem med att motivera intagna till sysselsättning. Intagnas bristande motivation till att delta i anvisad sysselsättning är en av flera orsaker till den nuvarande låga sysselsättningsgraden (KVS Slutrapport 2003-11-11, Utredning om minskad tid för gemensamhet, förkortad programtid m.m.). Det kan ifrågasättas om det förhållandet att intagna enligt lag är skyldiga att utföra anvisad sysselsättning spelar någon roll för dem som inte vill delta i den verksamhet som erbjuds. Det framstår som osannolikt att en intagen som kontinuerligt vägrar att delta i anvisad sysselsättning skulle ytterligare passiveras av att sysselsättningsplikten slopas.
Sysselsättningsplikten är i dag sanktionerad genom att en intagen som vägrar delta i anvisad sysselsättning kan bli föremål för en disciplinär åtgärd i form av varning eller senareläggning av villkorlig frigivning. Vägran att delta i anvisad sysselsättning innebär vidare att den intagne inte får någon ersättning från anstalten. Arbetsvägran kan enligt KVS föreskrifter vid första tillfället leda till att varning utdelas. Först vid en andra arbetsvägran kan senareläggning beslutas och då med totalt fem dagar. Enligt föreskrifterna skall senareläggning beslutas först efter det att tidigare arbetsvägran resulterat i upprepade tillsägelser eller beslut om varning. En intagen som vägrar att delta i den undervisning, utbildning eller arbetsträning som anvisats honom skall emellertid inte regelmässigt bli föremål för senareläggning. I sådana fall bör anstalten i första hand ompröva förutsättningarna för behandlingen av den intagne.
17
Regeringen har inte uttryckligen tagit ställning i frågan (jfr prop. 1997/98:95).
Sysselsättning SOU 2005:54
394
Möjligheterna att ingripa disciplinärt mot den som saknar motivation för anvisad sysselsättning och som vid upprepade tillfällen vägrar att delta i denna är således begränsad. En särskild svårighet är att bedöma om en intagen skall tilldelas en disciplinär påföljd vid kollektiv arbetsvägran. Bl.a. mot denna bakgrund kan möjligheten att tilldela en disciplinär bestraffning inte anses ha någon egentlig betydelse.
En intagen som inte är motiverad kan givetvis även tänkas välja att sjukanmäla sig för att slippa delta i anvisad sysselsättning. Under 2002 utgjorde sjukdom 22 procent av de outnyttjade sysselsättningstimmarna. Intagen som är sjuk får en form av sjukpenning. Något krav på läkarintyg uppställs inte. I dessa situationer försöker man i stället finna en annan sysselsättning.
Det kan också understrykas att flera sysselsättningsformer framstår som meningslösa om den intagne deltar bara för att det är ett tvång och inte själv är motiverad att delta. Det finns t.ex. normalt inte någon anledning att ålägga den intagne att delta i undervisning som han saknar motivation för (jfr prop. 1974:20 s. 125). När det gäller påverkansprogram ter det sig än mer främmande att tvinga en intagen till deltagande. Det är en annan sak att man bör sträva efter att motivera de intagna till de ifrågavarande aktiviteterna. En mycket stor del av anstaltspersonalen har genomgått utbildning i att motivera intagna. Förhoppningsvis kommer detta att leda till att allt fler intagna kommer att motiveras till för dem lämplig sysselsättning.
Så länge det allmänna inte uppfyller sin skyldighet att erbjuda varje intagen en lämplig sysselsättning under anstaltstiden, se vidare ovan under avsnitt 12.3.1, är det vidare tveksamt om det är rimligt att bibehålla en sysselsättningsplikt i dess nuvarande form för intagna. Mot detta kan dock ställas att det inte är orimligt att begära att den som verkställer ett frihetsstraff skall vara skyldig att delta i sysselsättning, även om den inte är så anpassad efter den intagnes behov som är önskvärt, om detta totalt sett leder till ett bättre anstaltsklimat.
Samtidigt kan det inte nog betonas att det är viktigt att de intagna i framtiden är sysselsatta i minst lika stor omfattning som idag och att sysselsättningen bör vara inriktad på att underlätta återanpassningen i samhället. Utöver betydelsen för återanpassning i samhället och den positiva effekt i övrigt som en meningsfylld sysselsättning medför för en intagen skulle en minskad sysselsättningsgrad också få negativa inverkningar på personalresurser
SOU 2005:54 Sysselsättning
395
och säkerheten på anstalten. Intagna som inte deltar i organiserad sysselsättning kräver – om de inte hålls inlåsta – högre personalnärvaro på avdelningarna. En ökning av antalet intagna som vistas på avdelningarna istället för att delta i sysselsättning påverkar också säkerheten på anstalterna.
Incitament till deltagande i olika former av sysselsättning kan emellertid utformas på annat sätt än i dag. Som närmare utvecklats i avsnitten 11.2–11.3 bygger den nya lagstiftningen på att den intagnes motivation skall ha avgörande betydelse för verkställighetens innehåll. En intagen som deltar i anvisad sysselsättning skall således ha möjlighet att få en fördelaktigare verkställighet i olika avseenden än den som väljer att inte göra detta. I den nya lagen kommer möjligheten för den som deltar i anvisad sysselsättning att erhålla förmåner att vara det centrala för verkställighetens innehåll, inte hotet att den som vägrar att delta kan bli bestraffad på olika sätt.
Reglerna för anstaltstillvaron under programtid kan t.ex. få inverkan på intagnas intresse att välja att delta i anvisad sysselsättning. Om bostadsavdelningen är stängd under programtid har den intagne inte möjlighet att välja att stanna kvar i bostadsrummet. En intagen som inte vill delta i anvisad verksamhet kan därför vara hänvisad till att vistas i särskilda gemensamhetsutrymmen under programtid. Men den intagne kan också bli hänvisad till att under en viss tid av programtiden vara inlåst i sitt bostadsrum. Det är kriminalvården som utifrån ordnings- och säkerhetshänsyn avgör var en intagen som inte vill delta i anvisad sysselsättning skall vistas under programtiden, se vidare avsnitten 16.2.2 och 16.2.8. För många intagna torde det under dessa förutsättningar framstå som förmånligare att i stället vistas på en plats där man deltar i någon form av sysselsättning. Av ännu större betydelse kommer det förmodligen att bli att den intagnes vilja att iaktta kraven i verkställighetsplanen på bl.a. deltagande i sysselsättning kommer att få betydelse för dennes möjligheter att avancera till högre nivåer i förmånssystemet med allt vad det innebär i form av bättre sysselsättningsutbud och andra förmåner, se vidare avsnitt 22.2. Den intagnes vilja att iaktta kraven på anvisad sysselsättning kan bl.a. få betydelse för möjligheten att beviljas någon form av vistelse utanför anstalt. Skyldigheten för den intagne att följa verkställighetsplanen behandlas i avsnitt 10.1. Även rätten till ersättning och därmed tillgången till egna medel på
Sysselsättning SOU 2005:54
396
anstalten, se vidare avsnitten 13.2 och 14.2–14.4, torde ha betydelse för intagnas val att delta i anvisad sysselsättning eller inte.
Sammantaget finner kommittén att det finns mer effektiva och för en fungerande verkställighet mer positiva sätt att påverka sysselsättningsgraden än vad som följer av den nuvarande sysselsättningsplikten. Denna form av sysselsättningsplikt bör därför slopas i den nya lagstiftningen.
397
13 Ersättning
13.1 Gällande regelverk
Av 44 § KvaL följer att en intagen skall få ersättning, enligt de normer som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, för arbete som han eller hon utfört om detta inte skett för egen räkning eller åt arbetsgivare utom anstalten. Ersättning skall utges även när intagen under arbetstid deltar i undervisning, utbildning eller annan särskilt anordnad verksamhet eller behandling eller bedriver enskilda studier.
Kan arbete eller annan verksamhet som berättigar till ersättning inte beredas intagen eller är denne helt eller delvis oförmögen till sådan verksamhet skall ersättning ändå utges i den mån den intagne inte får ålderspension, sjukersättning eller garantiersättning. Ersättning för arbete skall bestämmas med hänsyn till den intagnes arbetsinsats om inte särskilda skäl föranleder annat. För annan verksamhet skall ersättning i regel bestämmas enhetligt.
KVS har meddelat föreskrifter och allmänna råd om ersättningar m.m. till intagna i anstalt och häkte. Av dessa framgår bl.a. följande.
Ersättning utbetalas för deltagande i arbete, studier och påverkansprogram. Vidare utgår ersättning för deltagande i annan strukturerad verksamhet i form av introduktion, social färdighetsträning, arbetsträning, friskvård, självförvaltning och skapande verksamhet m.m. Ersättningen beräknas utifrån en viss procentsats av gällande prisbasbelopp. Genomsnittsersättningen är i dag 9 kr 70 öre per timme.
På anstalten Tillberga tillämpas ett system med marknadsanpassad ersättning. Från marknadsmässig ersättning har avräknats kostnader för boende, mat etc. Även beträffande den marknadsanpassade ersättningen finns bestämmelser i ovan nämnda föreskrifter. Ersättning för arbete är på den anstalten normalt 24 kr 30 öre per timme.
Ersättning SOU 2005:54
398
Under sjukperiod eller under period med brist på programverksamhet utbetalas en lägre ersättning, som i dag uppgår till 4 kr 90 öre per timme (KVVFS 2001:5 och 2002:8).
1
Om en anstalt
tillämpar kortare programtid än 40 timmar gäller från den 1 mars 2004 att intagna för tiden mellan fastställd programtid och 40 timmar skall ersättas med s.k. fyllnadsersättning med motsvarande belopp. Även helgersättning utbetalas med detta belopp, dock för högst åtta timmar per ersättningsberättigad dag. Helgersättning utgår för helgdagar och arbetsfria helgdagsaftnar som infaller måndag–fredag.
I föreskrifterna finns även bestämmelser om när ersättning inte utgår. Ersättning utges t.ex. inte för första sjukdag till en intagen som bedöms vara oförmögen att delta i anvisad verksamhet på grund av sjukdom eller skada.
Ersättning utges som regel inte heller till intagen som stör ordningen eller vägrar delta i anvisad sysselsättning. Ersättning skall, om det inte framstår som uppenbart oskäligt, inte utbetalas till en intagen, som i strid med 9 § andra stycket KvaL, vid deltagande i programverksamhet eller annan ersättningsberättigad verksamhet stör ordningen, vägrar följa upprättade regler och givna anvisningar och därigenom försvårar genomförandet av den verksamheten. Under samma förutsättning skall ersättning inte heller utbetalas till den som i strid med 12 § KvaL vägrar delta i anvisad programverksamhet eller annan ersättningsberättigad verksamhet.
På grund av ändringar i socialförsäkringslagstiftningen gäller fr.o.m. den 1 januari 2003 bl.a. att intagnas ålderspension minskas med en kostnad för uppehälle. Aktivitetsersättning eller sjukersättning
2
dras in efter 60 dagars frihetsberövande i följd i häkte
eller kriminalvårdsanstalt. Sistnämnda socialförsäkringsersättningar utbetalas återigen fr.o.m. trettionde dagen före frigivningsdagen. De för vilka aktivitetsersättning eller sjukersättning dragits in skall få ersättning från kriminalvården i likhet med andra intagna. Ålderspensionärer har inte någon sysselsättningsplikt i anstalt. Det har däremot intagna som beviljats aktivitetsersättning eller sjukersättning. Intagna som beviljats aktivitetsersättning eller sjukersättning får åläggas att ha sysselsättning av den art och omfattning som kan anses lämplig.
1
På Tillberga utgår dock en högre ersättning i sådana fall.
2
Ersättningarna motsvarar den tidigare förtidspensionen. Aktivitetsersättning=19–29 år,
sjukersättning = äldre än 29 år.
SOU 2005:54 Ersättning
399
Ersättning är beräknad per timme och dagersättningen varierar således beroende på vilka olika ersättningsgrundande aktiviteter den intagne deltagit i under en dag. Det kan vara arbete, påverkansprogram eller tid hos kontaktman. Ersättningen utbetalas varje eller varannan vecka på veckodag som fastställs av kriminalvårdsmyndigheten. Dagens ersättningssystem håller på att omarbetas till ett administrativt mer lätthanterligt system. I det nya systemet skall ersättningen beräknas per vecka eller per 14-dagarsperiod. Den intagne får beräknad ersättning förutsatt att han eller hon följer verkställighetsplanen. Det är bara om det sker en avvikelse från verkställighetsplanen som ersättningen behöver räknas om.
Den som nyligen börjat verkställa straffet i anstalt och som saknar kontanta medel får beviljas förskott av sin ersättning från kriminalvårdsmyndigheten. Ett förskott får uppgå till högst 0,5 procent av gällande prisbasbelopp utjämnat till närmast högre tiotal kronor, f.n. 200 kr.
13.2 Rätten till ersättning
Kommitténs förslag: En intagen skall få ersättning från kriminalvården om han eller hon utfört anvisad sysselsättning.
Viss ersättning skall betalas till en intagen som är helt eller delvis oförmögen att delta i sysselsättning och till en intagen som på grund av brist på sysselsättningstillfällen inte kan ges sysselsättning. Ersättning skall i dessa fall betalas endast om detta inte beror på den intagne.
Ersättning skall inte i något fall utgå om den intagne får motsvarande ersättning på annat sätt.
En intagen bör i likhet med vad som gäller i dag ha rätt till ersättning för den tid då han eller hon deltagit i anvisad sysselsättning. Ersättning bör utgå för varje verksamhet som den intagne ålagts eller fått tillstånd att delta i under programtid. Vilken sysselsättning den intagne skall delta i skall framgå av verkställighetsplanen, se vidare avsnitt 7.2. Det kan vara fråga om arbete, undervisning, utbildning eller annan särskilt anordnad verksamhet eller behandling men även enskilda studier. I den nya lagen bör ersättningen vara knuten till att den intagne deltar i den sysselsättning som anges i verkställighetsplanen.
Ersättning SOU 2005:54
400
Ersättning skall som i dag utgå även i fall då en intagen inte kan beredas sysselsättning. Som närmare utvecklats i avsnitt 12.3.1 bör det dock i princip alltid vara möjligt att bereda intagna någon form av ersättningsberättigad sysselsättning.
I likhet med i dag skall en intagen ha rätt till en viss lägre ersättning när han eller hon är oförmögen att delta i anvisad verksamhet och detta inte beror på den intagnes eget agerande.
En intagen som inte vill delta i anvisad sysselsättning kommer inte att uppbära någon ersättning under anstaltsvistelsen. Det gäller även intagen som beviljats aktivitetsersättning eller sjukersättning och som vägrar utföra sådan sysselsättning som han eller hon befunnits kunna utföra. Det gäller oavsett om nämnda socialförsäkringsförmåner dragits in tillfälligt eller inte. I verkställighetsplanen bör klargöras att den intagne har rätt till en viss ersättning endast under förutsättning att han eller hon deltar i den sysselsättning som anvisats. En förutsättning för att den intagne skall anses ha genomfört den anvisade sysselsättningen är att han eller hon inte stör verksamheten eller på annat sätt försöker försvåra dess genomförande. Här kan tilläggas att det torde ha en pedagogisk effekt att utbetalningsrutinerna ändras som beskrivits ovan så att ersättningen framdeles utbetalas för en viss period förutsatt att den intagne följt verkställighetsplanen. En enklare utbetalningsrutin utan den stora mängd olika lönearter som finns i dag måste dessutom kunna vara arbetsbesparande och därmed kunna leda till en mer kostnadseffektiv utbetalningsrutin.
Av de intagna är det endast ett fåtal som är ålderspensionärer. Den 1 oktober 2004 var det 56 stycken. Intagen som är ålderspensionär skall i likhet med vad som gäller i dag inte vara skyldig att delta i olika sysselsättningar. Denne får, som anges i avsnitt 14.3, i stället inneha ett visst belopp av sin ålderspension under anstaltsvistelsen.
För att systemet skall upplevas rättvist och få betydelse som incitament för intagna att delta i anvisad sysselsättning är det av stor betydelse att utevaro kontrolleras och att endast den riktiga sysselsättningstiden ersätts.
I dag förekommer det att intagna uppbär ersättning för full sysselsättningstid trots att denna inte motsvarar den faktiska tiden. Detta bör givetvis inte få förekomma. KVS har beslutat nya föreskrifter rörande ersättning, som innebär ett tydliggörande av den faktiska sysselsättningstiden. Vi vill ändå betona vikten av att ersättning för tid i sysselsättning endast utbetalas för faktisk syssel-
SOU 2005:54 Ersättning
401
sättningstid. Det spelar inte någon roll om beslutet om sysselsättning är under omprövning. Om den intagne är sjuk bör det i förekommande fall vara möjligt för anstaltsledningen att begära företeende av sjukintyg.
Det ligger inte inom kommitténs uppdrag att utreda om det finns anledning att låta ersättningen från kriminalvården vara pensionsgrundande. Frågan har emellertid uppmärksammats för kommittén i den enkätundersökning kommittén gjort. Med anledning härav och mot bakgrund av att regelverket rörande intagnas sysselsättning i övrigt syftar till att jämställa sysselsättningen i anstalt med den ute i samhället har kommittén ansett det lämpligt att här notera att det förhållandet att ersättningen från kriminalvården i dag inte är pensionsgrundande.
Ersättning skall som i dag inte utgå för arbete som den intagne utför för egen räkning eller för arbetsgivare utom anstalten. I dessa situationer är det arbetsgivaren som skall betala den intagne lön. Ovan har även redogjorts för hur socialförsäkringsförmånerna samordnats med ersättningen från kriminalvården. Under verkställigheten utgår som regel inte någon aktivitetsersättning eller sjukersättning. Eftersom det inte kan uteslutas att det finns behov av att samordna utbetalningen av ersättning från kriminalvården med utbetalningar från andra ersättningssystem bör det av lagen framgå att ersättningen från kriminalvården endast utgår i den mån den intagne inte uppbär motsvarande ersättning på annat sätt. Förslaget bör följas upp med en översyn av vilket behov som finns av att öka möjligheten för kriminalvården och andra myndigheter att utbyta sekretessbelagda uppgifter.
De närmare reglerna för ersättningens beräknande bör även fortsättningsvis meddelas i form av föreskrifter. Ersättningsnivån bör, enligt kommitténs mening, inte få styra valet av sysselsättning. I dag kan intagna känna sig lockade att välja bort studier till förmån för ett industriarbete av det enkla skälet att arbetet är bättre betalt. För många intagna är behovet av utbildning stort. Enligt kommittén är det nödvändigt att arbete och studier respektive deltagande i påverkansprogram i fortsättningen är jämställda i ersättningshänseende. Detta överensstämmer med Europarådets rekommendationer (p 5 No R [89] 12) om utbildning i fängelse. Av dessa rekommendationer framgår att utbildning inte skall ha lägre status än arbete inom fängelsets regim och att intagna inte skall förlora ekonomiskt eller på annat sätt genom att delta i utbildning. Här kan även tilläggas att endast sådana uppgifter inom
Ersättning SOU 2005:54
402
ramen för självförvaltningen som kan anses utgöra arbete eller utbildning bör vara ersättningsgill sysselsättning. I regel skall inte heller fritidsaktiviteter utgöra ersättningsgill sysselsättning.
Möjligheten att få högre ersättning för visst arbete eller viss annan sysselsättning kan ha stor betydelse för den intagnes skötsamhet. Det finns ett visst utrymme redan enligt dagens föreskrifter att utge en högsta ersättning till intagen som bedömts ha gjort en särskilt god insats och tagit särskilt stort ansvar i arbete. Denna ersättning är, enligt föreskrifterna, avsedd att vara en uppmuntran till goda insatser och bör utges restriktivt och efter noggrant övervägande. I avsnitt 22.2.3 redovisar kommittén sina överväganden vad gäller möjligheten att låta ersättningsnivåerna på ett mera konsekvent sätt relateras till den intagnes skötsamhet genom att ersättningsnivåerna förs in i det av kommittén föreslagna förmånssystemet.
13.3 Minskning av ersättningen för betalning av vissa kostnader
13.3.1 Inledning
I detta avsnitt behandlas kriminalvårdens möjlighet att tvångsvis innehålla ersättning som den intagne får från kriminalvården (se ovanstående avsnitt) för att täcka kostnader för förstörd egendom och för en utvisningsdömds hemresa.
13.3.2 Kostnad för förstörd egendom
Kommitténs förslag: Den nuvarande regeln att kriminalvården av den ersättning som avses i avsnitt 13.2 får hålla inne ett belopp som motsvarar kostnaden för att ersätta egendom som förstörts uppsåtligen överförs till den nya lagen.
Den intagne skall förbehållas ett belopp för egen del motsvarande tre fjärdedelar av den vid varje tillfälle utbetalade ersättningen.
Kriminalvården har i dag en möjlighet att använda den ersättning som skall utges till den intagne för deltagande i sysselsättning m.m. för att täcka myndighetens kostnader för att ersätta egendom som
SOU 2005:54 Ersättning
403
den intagne förstört uppsåtligen. Denna möjlighet följer av 45 § första stycket KvaL.
Bestämmelsen innebär att kriminalvården kvittar statens fordran på skadestånd mot den intagnes fordran på ersättning för utfört arbete. Bestämmelsen gör det möjligt för staten att på ett effektivt sätt få betalt för skadad egendom. Många gånger kan det vara svårt att utreda att den intagne avsiktligen förstört egendomen. Med hänsyn till att anstalternas egendom ofta förstörs har kommittén övervägt att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde till att gälla även egendom som förstörts av grov oaktsamhet. Skälet till detta är att skadegörelsen har ett lika nära samband med straffverkställigheten oavsett om det skett avsiktligen eller av grov oaktsamhet.
Något generellt förbud att göra en sådan kvittning finns inte. Lagen (1970:215) om arbetsgivares kvittningsrätt gäller visserligen även när staten är arbetsgivare. Kriminalvården är emellertid inte är att betrakta som arbetsgivare i egentlig mening vilket innebär att den lagen inte är tillämplig (jfr NJA 1993 s. 160 i vilket mål ersättningen från kriminalvården ansågs som jämförlig med lön och därför kunde tas i anspråk för införsel). Kriminalvårdens ersättning är snarare att jämföra med sådana förmåner som utbetalas genom socialförsäkringssystemet. Möjligheten att kvitta statens fordran på återbetalning av ersättning i ett förmånsslag i samband med utbetalning av ett annat förmånsslag är i vissa fall begränsad. Något generellt förbud att göra en sådan kvittning finns emellertid inte. Avgörande måste givetvis bli om behovet av en snabb verkställighet av fordringen på skadestånd väger tyngre än den enskildes behov av ersättning i anstalt.
En utvidgning av den nuvarande regelns tillämpningsområde till att gälla även vid ett grovt oaktsamt handlande är emellertid inte helt oproblematisk. Det skulle innebära att kriminalvården fick en större möjlighet att kvitta fordringar på grund av förstörd egendom än vad en arbetsgivare har enligt ovan nämnda lag om arbetsgivares kvittningsrätt.
Det kan t.ex. inte uteslutas att allmän domstol kommer att pröva i princip samma sak i en tvist om skadestånd som den som kriminalvården, eller efter överklagande, allmän förvaltningsdomstol prövar i ärendet om innehållande av ersättning. Utvidgas regeln om innehållande av ersättning kommer givetvis innehållandets rättsverkan att ifrågasättas i fler fall.
Ersättning SOU 2005:54
404
Om parternas mellanhavanden skulle slutligt regleras på detta sätt är det tveksamt om de krav som Europakonventionen ställer på möjligheten till en rättvis rättegång och det egendomsskydd som garanteras i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen skulle vara uppfyllda. Dessa regler har utvecklats närmare i avsnitt 21.2.3 när det gäller förverkande av egendom. Man kan undvika orimliga följder av en sådan bestämmelse om den intagne förbehålls ett visst belopp av ersättningen för egen del. Ju högre belopp den intagne får använda för egna utgifter i anstalten desto rimligare framstår en sådan regel i förhållande till denne. Systemet innebär emellertid att staten ges en förmånligare ställning än andra fordringsägare, t.ex. en målsägande som har en fordran på skadestånd i anledning av den intagnes brott. Det är särskilt tveksamt om den första fordringen skall få ha en sådan särställning om den andra fordringen avser skadestånd på grund av ett allvarligt brott. Även när det gäller olika statliga fordringar kan man fråga sig vilken prioritering som bör göras, t.ex. om statens fordran på skadestånd för förstörd egendom skall gå före Brottsoffermyndighetens fordran på återbetalning av ersättning som utgetts till en målsägande.
I dag är ersättningen från kriminalvården utmätningsfri. Så länge ersättningen från kriminalvården är den enda tillgången är det följaktligen endast kriminalvårdens fordran på ersättning för förstörd egendom som kan verkställas hos denne. Denna regel kan visserligen ändras och ersättningen från kriminalvården göras utmätningsbar. Frågan kvarstår dock om statens fordran på skadestånd skall ha företräde framför andra fordringar på den intagne. Som närmare utvecklas nedan anser kommittén inte att ersättningen från kriminalvården skall kunna utmätas. Detta innebär att de fordringar som kan verkställas enligt kriminalvårdslagstiftningen får en särskilt förmånlig ställning i förhållande till andra fordringar. En utvidgning av reglerna om innehållande av intagens ersättning måste därför göras med försiktighet.
Mot bakgrund av det anförda anser kommittén att möjligheten att i ökad utsträckning ta i anspråk intagnas ersättning för olika fordringar bör bli föremål för ytterligare utredning. En sådan översyn bör naturligen ha sin utgångspunkt i allmänna regler om verkställighet som avser betalningsskyldighet.
Eftersom en uppsåtlig skadegörelse av anstaltens egendom har ett nära samband med verkställigheten och det inte framkommit att den nuvarande regeln inneburit tillämpningssvårigheter föreslår
SOU 2005:54 Ersättning
405
kommittén att den nuvarande regeln överförs till den nya lagen. Kommittén anser dock att den intagne alltid skall få förbehållas tre fjärdedelar av det vid varje tillfälle utbetalade beloppet för egen räkning.
Skadegörelse skall dessutom polisanmälas. Här bör tilläggas att kriminalvården inte är skyldig att tillhandahålla en intagen olika tillhörigheter om den intagne vid upprepande tillfällen förstör anstaltens egendom.
13.3.3 Kostnad för hemresa
Kommitténs förslag: Vid verkställighetens början skall kriminalvården besluta vilket belopp som skall hållas inne av sådan ersättning som avses i avsnitt 13.2 för att betala kostnaderna för sådan hemresa som avses i 9 kap. 1 § utlänningslagen.
Om resan inte genomförts inom ett år från villkorlig frigivning eller om utvisningsbeslutet dessförinnan upphävts skall det innehållna beloppet återbetalas till den dömde. Om resan genomförts och det som innehållits överskrider den faktiska kostnaden för resan gäller detta även det överskjutande beloppet. Vid återbetalning skall ränta utges enligt 6 § räntelagen från den dag då beloppet innehölls till dess betalning sker.
Den intagne skall förbehållas ett belopp för egen del motsvarande tre fjärdedelar av den vid varje tillfälle utbetalade ersättningen.
Det är endast för dem som är utvisningsdömda som det uppkommer problem beträffande kostnaden för hemresor. Detta beror på att hemresan är en del i verkställigheten av utvisningsbeslutet. Övriga dömda får ta sig från anstalten på egen hand. Har de inte själva pengar för att bekosta hemresan så är det i sista hand socialtjänsten som har ett ansvar för de frigivnas uppehälle.
Frågan om kostnadsansvaret för utvisningsdömdas hemresor har behandlats i justitieutskottet vid flera tillfällen, senast den 17 februari 2005 (bet. 2004/05:JuU17). Enligt utskottet är det rimligt att den som dömts till utvisning också betalar för hemresan, eftersom det är innebörden av gällande lagstiftning. Enligt 9 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) är en utlänning som utvisas
Ersättning SOU 2005:54
406
skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort dit han eller hon sänds eller åläggs att resa genom myndighets försorg. Utskottet har i avvaktan på kommitténs översyn av KvaL valt att inte ta ställning i frågan om lagreglering men har gjort bedömningen att en eventuell reglering i frågan bör tas in i lag.
Kommittén gör följande bedömning. Ett beslut om utvisning får inte verkställas förrän den ådömda brottspåföljden har avtjänats eller verkställigheten av den har flyttats över till ett annat land (8 kap. 7 § fjärde stycket utlänningslagen). Om den intagne inte själv samtycker till att kriminalvården använder ersättningen till att bekosta hemresan återstår för kriminalvården att försöka utverka en exekutionstitel på vanlig väg och samtidigt begära kvarstad för att säkerställa statens fordran på återbetalning för resan. Detta är mycket tids- och resurskrävande och anses i regel inte meningsfullt att göra. När den intagne lämnat landet försvåras indrivningsmöjligheterna ytterligare, särskilt om det inte finns några bindande överenskommelser med det land den intagne har sitt hemvist i.
En möjlighet för kriminalvården att oberoende av den intagnes samtycke använda den intagnes ersättning för att betala kostnaderna för dennes hemresa är ett effektivt sätt att verkställa den betalningsskyldighet som följer av utlänningslagen. Innehållandet fungerar som en säkerhetsåtgärd. När kostnaden uppstått verkställs fordringen genom kvittning i intjänad ersättning.
Mot en sådan möjlighet kan invändas att det är osäkert till vilket land verkställigheten kommer att ske och vad den slutliga kostnaden blir för resan. Om det finns hinder för verkställighet av utvisningsbeslutet kan regeringen dessutom upphäva utvisningsbeslutet (se även det i avsnitt 12.3.1 nämnda EG-direktivet 2004/38/EG av den 29 april 2004).
Betalningsskyldigheten följer emellertid av lag och sedan utvisningsbeslutet vunnit laga kraft är det endast fordringens belopp som är oviss. I det avseendet skiljer sig en sådan fordran från t.ex. en fordran på skadestånd. Mot den bakgrunden och med hänsyn till att hemresan har ett så nära samband med straffverkställigheten att det motiverar en möjlighet att tvångsvis reglera denna fordran föreslår kommittén att det införs en bestämmelse om att Kriminalvården vid verkställighetens början får besluta vilket belopp som skall innehållas för betalning av en sådan resa.
Det förhållandet att statens fordran på hemresa är villkorad av att resan faktiskt genomförs förutsätter att återbetalning sker om utvisningsbeslutet upphävs eller om beslutet inte verkställs inom en
SOU 2005:54 Ersättning
407
viss tid. Kommittén anser att det är lämpligt att återbetalning sker om resan inte genomförts inom ett år från villkorlig frigivning. Om den innehållna ersättningen överskrider den faktiska kostnaden för resan bör återbetalning ske på motsvarande sätt av det överskjutande beloppet. Ränta bör utbetalas enligt 6 § räntelagen (1975:635) från den dag då beloppet innehölls till dess betalning sker.
I likhet med vad som föreslagits gälla vid innehållande av ersättning på grund av skadad egendom bör den intagne alltid förbehållas ett belopp för egen del motsvarande tre fjärdedelar av den vid varje tillfälle utbetalade ersättningen.
13.4 Ersättningen är utmätningsfri
Kommitténs förslag: Den nuvarande regeln att ersättning från kriminalvården skall vara fri från utmätning överförs till den nya lagen.
I dag finns en bestämmelse i 45 § andra stycket KvaL som innebär att arbetsersättning som för intagens räkning innestår hos kriminalvården inte får utmätas.
Kommittén har övervägt att ta bort bestämmelsen eftersom den utgör ett undantag från vad som vanligtvis gäller vid utmätning av sociala förmåner som inte avser att kompensera för särskilt angivna kostnader eller som skall återbetalas, jfr 7 kap. 1 § första stycket 5 utsökningsbalken.
Det vägande skälet mot att göra ersättningen från kriminalvården utmätningsbar är dock att det skulle kunna motverka andra regler i lagen. Det förhållandet att den intagne har stora delar av sina levnadskostnader betalda under anstaltsvistelsen kan nämligen få till följd att ersättningen kan utmätas i sin helhet, dvs. den intagne får inte tillgodoräkna sig något förbehållsbelopp enligt utsökningsbalkens regler. En regel om att ersättningen från kriminalvården är utmätningsbar kan då motverka syftet med de regler som tar sikte på att öka de intagnas delaktighet i sysselsättning och engagemang i sin egen verkställighet. Kommittén har mot denna bakgrund inte funnit anledning att föreslå någon ändring av nuvarande ordning. Bestämmelsen bör därför överföras till den nya lagen. Vid en sådan översyn som nämnts i avsnitt 13.3.2 är det naturligt att även lämpligheten av den här behandlade bestämmelsen övervägs ytterligare.
409
14 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
14.1 Inledning
En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är att lämna förslag som minskar narkotikan på anstalterna och som motverkar kriminell verksamhet och andra ordningsstörningar inom anstalterna.
Intagnas innehav av pengar underlättar givetvis anskaffningen av narkotika och utövandet av annan kriminell verksamhet. Även andra personliga tillhörigheter än pengar kan användas som betalningsmedel eller bytesobjekt vid narkotikatransaktioner eller annan illegal handel. Till detta kommer att narkotika och andra otillåtna föremål, t.ex. mobiltelefoner smugglas in i anstalterna genom de tillhörigheter intagna tar in där och att otillåtna föremål som smugglats in eller förvärvats inom anstalterna förvaras i intagnas personliga tillhörigheter.
Kommitténs förslag till regler om de intagnas innehav av pengar och personliga tillhörigheter samt olika transaktioner mellan intagna har utformats mot denna bakgrund.
14.2 Innehav av pengar och andra betalningsmedel
Kommitténs förslag: En intagen får i anstalt inneha endast de betalningsmedel som kriminalvården tillhandahåller och högst det belopp som kriminalvården bestämmer.
14.2.1 Bakgrund
Varje intagen har tre konton som administreras av kriminalvården; ett konto för egna medel, ett för permissionsmedel och ett för disponibla medel.
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
410
Kontot för disponibla medel innehåller de medel som den intagne får använda under anstaltsvistelsen. På det kontot får högst finnas det belopp som intagna får inneha varje vecka. I sluten anstalt får den intagne inte utan medgivande inneha så mycket pengar att beloppet överstiger 1,8 procent av gällande prisbasbelopp. Räknat på 2005 års prisbasbelopp
1
motsvarar detta efter
utjämning 710 kr/vecka. I öppen anstalt får den intagne inte utan medgivande inneha så mycket pengar att beloppet överstiger 2,5 procent av gällande prisbasbelopp. Räknat på 2005 års prisbasbelopp motsvarar detta efter utjämning 990 kr/vecka. Kontantbegränsningen på öppen anstalt infördes genom föreskrifter som trädde i kraft 15 september 2004. Fram till dess gällde att intagna på öppen anstalt fritt fick inneha pengar i anstalten om inte förhållandena vid anstalten föranledde en begränsning av kontantinnehavet. Med de tidigare reglerna hade en begränsning av kontantinnehavet införts endast på några få öppna anstalter. Den övervägande majoriteten öppna anstalter tillät de intagna att fritt inneha pengar, främst av hänsyn till kontrollsvårigheter. På anstalter där kontantinnehavet begränsats tillämpas ett högsta belopp varierande mellan 1 000–2 000 kr per vecka. På KVA Tillberga där intagna har marknadsanpassad ersättning har de intagna vidare rätt att erhålla 30 procent av intjänad ersättning för fri disposition. Sedan den 15 september 2004 gäller dock som redan nämnts att intagen i öppen anstalt får inneha högst 990 kr per vecka.
Om en intagen när han eller hon ankommer till anstalten har med sig pengar som överstiger det belopp en intagen får inneha sätts det överskjutande beloppet in på kontot egna medel. Från det kontot får överföras pengar till kontot disponibla medel, dock högst med ett av kriminalvården fastställt belopp, se avsnitt 14.3.1.
Av den ersättning som den intagne uppbär under anstaltsvistelsen sätts 10 procent in på permissionskontot i form av ett s.k. sparavdrag och resten på kontot disponibla medel
2
. Medlen på permissionskontot är avsedda för kostnader som är hänförliga till vistelser utom anstalten, t.ex. kostnader för resa, uppehälle, inköp
1
39 400 kr.
2
Av de europeiska fängelsereglerna framgår att det skall finnas ett system för betalning av
skälig arbetsersättning åt fångarna och att de i enlighet med detta system skall tillåtas att använda åtminstone en del av arbetsersättningen för inköp av tillåtna föremål för eget bruk och att lämna en del av ersättningen till sin familj eller använda den för andra tillåtna ändamål. Av reglerna framgår att det även får föreskrivas att en del av arbetsersättningen skall läggas undan av myndigheten för besparingar som skall överlämnas till fången vid frigivningen.
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
411
av klädutrustning och liknande. En intagen som inte alls eller som inte under avsevärd tid kommer i åtnjutande av permission på grund av lång strafftid eller av annan orsak kan få använda medlen till insatser som avser att främja hans utsikter att inordna sig i samhället efter frigivningen. Exempel på sådana insatser kan vara ekonomisanering, ekonomiskt stöd till familjen och liknande. Medlen kan också användas för andra angelägna ändamål.
Kriminalvården kan förordna att reglerna om intagnas innehav av kontanter inte skall tillämpas i anstalten och att de intagna där i stället skall använda ett särskilt betalkort för inköp av kioskvaror m.m. inom anstalten. Detta har skett beträffande 23 anstalter. De första anstalterna som införde betalkortssystem var de slutna kriminalvårdsanstalterna Hall, Kumla och Malmö.
Under hösten 2005 är avsikten att återstående 26 anstalter skall bli kontantlösa. Anledningen till detta är att man vill förhindra illegal handel inom anstalterna.
14.2.2 Överväganden
Kommittén utgår från att samtliga kriminalvårdsanstalter kommer att vara kontantlösa när den nya lagen träder i kraft. På anstalterna kommer man inte att kunna använda annat betalningsmedel än de betalkort anstalten utfärdar. Dessa får användas för de utgifter som intagna har under anstaltsvistelsen, nämligen utgifter för inköp i anstaltens kiosk och för telefonsamtal. De intagna kommer inte ha något legitimt behov att inom anstalten inneha annat betalningsmedel än detta betalkort.
Det finns därför inte någon anledning att tillåta innehav av pengar eller andra betalningsmedel än nämnda kort.
Om de intagna inte har tillgång till andra betalningsmedel än anstaltens betalkort blir det svårare för dem att anskaffa narkotika och bedriva annan kriminell verksamhet inom anstalten. I syfte att motverka sådan verksamhet på anstalterna bör därför intagna endast få använda det betalningsmedel kriminalvården tillhandahåller för inköp som görs i anstalten. Det finns givetvis risk för att värdet av förbud att inneha pengar eller andra betalningsmedel än kriminalvårdens blir begränsat, eftersom de intagna exempelvis har möjlighet att ådra sig skuld eller sköta betalningar genom personer utanför anstalterna. Detta bör dock inte hindra att man vidtar de
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
412
åtgärder som är möjliga för att försvåra kriminella aktiviteter inom anstalterna. Förbudet bör gälla på alla anstalter.
Av naturliga skäl innebär betalkortssystemet att en kontantbegränsning införs på samtliga anstalter. Det ankommer på KVS att ange det högsta belopp som får innehas på kontantkortet. Ang. åtgärder med anledning av att en intagen innehaft pengar i strid med förbudet, se vidare avsnitt 20.3.
Vid permission, frigång eller liknande vistelse utanför anstalten kan det vara lämpligt och t.o.m. nödvändigt att den intagne innehar kontanter. Det totala förbudet att inneha kontanter gäller också bara i anstalt. Kriminalvården kan således ge den intagne möjlighet att disponera medel såväl från permissionskontot som från kontot för egna medel under en permission eller frigång. Detta innebär dock inte att en intagen genom kriminalvårdens försorg skall kunna få tillgång till kontanter vid varje form av utevistelse. Som regel bör en intagen t.ex. inte få inneha kontanter vid deltagande i en fritidsaktivitet.
Kontanter som återfinns vid visitationer av bostadsrum eller andra utrymmen i anstalten eller som ankommer till intagen i strid med vad som är särskilt föreskrivet skall omhändertas och som regel också förverkas, se vidare avsnitt 21.2.
14.3 Användningen av egna medel m.m.
Kommitténs förslag: I anstalt får intagna endast ha tillgång till ersättning som de erhållit från kriminalvården eller ersättning som de på annat sätt uppburit genom att delta i anvisad sysselsättning. Kriminalvården får tillåta en intagen att inneha viss del av ersättning som utbetalats från statlig myndighet eller från en arbetslöshetskassa. Den som beviljats ålderspension får inneha en viss del av denna.
Överlåtelse av egendom och andra ekonomiska transaktioner får inte förekomma mellan intagna i anstalt. Om det finns synnerliga skäl kan dock en sådan transaktion tillåtas.
Kommitténs bedömning: Anställda inom kriminalvården är inte skyldiga att hjälpa en intagen med en betalning utanför anstalten och får endast göra det om den intagne gör sannolikt att betalningen har ett godtagbart syfte. Endast särskilt utsedd personal skall ha rätt att hjälpa intagna att utföra betalningar.
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
413
14.3.1 Uttag
I dag får en intagen inneha 710 kr per vecka på sluten anstalt och intagen på öppen anstalt får inneha 990 kr per vecka (se avsnitt
14.2.1
). Även om kontantinnehavet är begränsat finns det inte
några hinder för den intagne att på kontot för disponibla medel i anstalt komplettera ersättningen från kriminalvården med egna medel upp till ett visst belopp. Genom en ändring i föreskrifterna gäller från den 15 december 2004 att intagen i sluten anstalt inte får ta ut ett högre belopp än för närvarande 327 kr, motsvarande högst 0,83 procent av gällande prisbasbelopp (KVVFS 2005:2). Om den intagne inte har kunnat delta i sysselsättning av medicinska skäl eller om det varit brist på sysselsättning kan den intagne få tillåtelse att ta ut ett högre belopp.
Den intagne får, enligt kriminalvårdens praxis, även överföra pengar som den intagne innehaft i strid med regler om kontantinnehav i anstalten och vilka därför omhändertagits enligt 63 § femte stycket KvaL (jfr KVS riktlinjer för omhändertagna pengar). Kriminalvårdens praxis medger således att en intagen på en sluten anstalt som konsekvent vägrar att delta i anvisad sysselsättning och därför inte uppbär någon ersättning från kriminalvården ändå kan använda upp till 327 kr per vecka av omhändertagna pengar, dvs. ett belopp som endast ligger något under vad en intagen tjänar genom att delta i sysselsättning 40 timmar per vecka. Friheten för intagna att föra över egna medel på kontot för disponibla medel i anstalt ger i vart fall i teorin intagna möjligheter att i anstalt använda pengar som härrör från kriminell verksamhet. Den begränsning som finns är att en anstalt kan vägra den intagne att överföra pengar från egna medel till kontot för disponibla medel om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl att inte medge uttag kan vara att den intagne visat sig spela om pengar inom anstalten eller hanterat narkotika (KVVFS 2005:2).
Överväganden
Kommittén ifrågasätter riktigheten av den nuvarande tillämpningen av 63 § KvaL. Den bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 21.1.2 och 21.2.1.
Enligt kommitténs mening bör kriminalvårdens kontroll över vilka medel som är i omlopp på anstalterna skärpas ytterligare. Det
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
414
är också av central betydelse för att kunna motivera de intagna till lämplig sysselsättning (jfr avsnitt 12.3.2) att det finns ett samband mellan den sysselsättning man deltar i och det belopp man kan använda inom anstalten varje vecka. Intagna bör i fortsättningen i anstalt endast ha tillgång till medel som erhållits för deltagande i anvisad sysselsättning, som de uppburit under sjukdom eller på grund av arbetsbrist. En bestämmelse härom bör införas i den nya lagen. Det bör således endast vara sådan som kan påföras det kontantkort som intagna i framtiden kommer att ha som betalningsmedel under anstaltsvistelsen. Den som får ålderspension bör få överföra ett belopp motsvarande den ersättning som intagen kan uppbära under anstaltsvistelsen. Det bör anmärkas att intagnas möjligheter att använda medel på permissionskontot eller kontot för egna medel för utgifter utanför anstalten inte påverkas av den här föreslagna regleringen. Kommitténs förslag till sanktioner vid innehav av medel i strid med gällande regler behandlas i avsnitt 21.2 och 20.3.
14.3.2 Betalnings- och lånetransaktioner
Den som verkställer fängelsestraff mister inte sin rättsliga handlingsförmåga. Intagna har således rätt att genomföra affärstransaktioner såväl med andra intagna som med personer utanför anstalterna. En annan sak är att detta kan hindras om det finns skäl i ett enskilt fall. Anstalterna har emellertid med nuvarande regler inte någon möjlighet att generellt förbjuda intagna att göra betalningar med posten, ens om det sker mellan intagna (jfr JO 1986/87 s. 128).
Det kan givetvis vara svårt för en intagen att göra in- och utbetalningar m.m. till personer utanför anstalten. Anstaltspersonal hjälper därför ibland till med att utföra överföringar till och från den intagnes bankkonto eller lösa in postanvisningar eller liknande, givetvis under förutsättning att den intagne ger personalen i fråga fullmakt till detta. Om en intagen vill ha hjälp med en betalning måste han eller hon bifoga räkning eller annat dokument som visar till vem betalning skall ske. Det är emellertid oklart i vilken utsträckning en anställd kan eller bör vägra att medverka vid en transaktion till någon utanför anstalten.
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
415
Överväganden
Det finns en påtaglig risk för att penningtransaktioner mellan intagna eller mellan intagna och personer utanför anstalten är ett led i kriminell verksamhet. De intagnas möjligheter att – genom kontoöverföringar eller genom uttag från medel som administreras av kriminalvården för den intagne – finansiera handel med narkotika eller bedriva annan kriminell verksamhet från anstalten bör givetvis hindras i möjligaste mån. Det är vidare självklart att anställda inom kriminalvården inte skall kunna utnyttjas i samband med sådan verksamhet. Regelverket bör vara utformat så att möjligheten att bedriva kriminell verksamhet från anstalten motverkas och så att anställda inte riskerar att utnyttjas i sådan verksamhet.
I dag saknas reglering av intagnas möjlighet att överlåta personliga tillhörigheter. Eftersom intagna inte mister sin rättsliga handlingsförmåga kan anstaltspersonalen inte hindra en intagen från att ge bort eller sälja sina personliga tillhörigheter till annan, t.ex. en annan intagen
3
.
Även om intagna, enligt kommitténs förslag, endast får föra in enklare tillhörigheter i anstalten och den egendom som intagna därmed får inneha kommer att ha ett begränsat ekonomiskt värde kan det inte uteslutas att egendomen kommer att användas som betalningsmedel mellan intagna. En intagen kan inte inom anstalten anses ha något större legitimt behov av att få överlåta egendom till eller förvärva egendom av annan intagen. Av hänsyn till ordningen bör det inte förekomma någon annan försäljning inom anstalten än den som har godkänts av anstaltsledningen, t.ex. genom anstaltens kiosk. Mot denna bakgrund samt i syfte att förhindra att intagna utövar kriminell verksamhet inom anstalten är det motiverat att i lagen införa en ordningsregel som innebär att en intagen varken för egen eller annans räkning får överlåta eller förvärva egendom från annan intagen inom anstalten. Ang. följderna av att förbudet överträds, se vidare avsnitt 20.3.
Inom kriminalvården bör betalningar mellan intagna inte över huvud taget vara tillåtna. Ett förbud bör därför införas för intagna att i anstalt för egen eller annans räkning göra betalnings- eller lånetransaktioner med annan intagen. Undantag bör dock kunna göras om det finns synnerliga skäl. Synnerliga skäl kan t.ex. finnas
3
Se JO 1990/91 s. 107.
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
416
om det är nödvändigt för intagna som är gifta med varandra att reglera familjens utgifter.
Det kan ifrågasättas om det inte skulle var lämpligt att förbjuda intagna att överhuvudtaget utföra olika ekonomiska transaktioner. En sådan inskränkning i den rättsliga handlingsförmågan skulle emellertid utgöra ett stort ingrepp i den enskildes integritet. Det kan med fog ifrågasättas om de vinster som skulle kunna uppnås genom en sådan regel är tillräckliga för att motivera en sådan integritetskränkning. Det skulle vidare vara nödvändigt att förse en sådan regel med åtskilliga undantag, vilket skulle leda till ökad arbetsbelastning för personalen på anstalterna. Det skulle också vara mycket svårt att övervaka att ett sådant förbud efterföljs. Kommittén anser därför inte att ett sådant förbud skall införas. En annan sak är att anstaltens personal givetvis inte skall medverka vid tveksamma transaktioner.
Med hänsyn till de begränsade möjligheter intagna har att på egen hand sköta sedvanliga betalningar är det rimligt att intagna i vissa situationer får hjälp med att betala hyra, underhåll till barn och liknande skulder. Någon skyldighet för kriminalvården att utföra sådana tjänster för intagna bör emellertid inte finnas. Med hänsyn till den osäkerhet som de anställda i kriminalvården upplever beträffande sina skyldigheter i detta avseende bör det i författning anges att det inte finns någon sådan skyldighet. Enligt kommitténs mening bör det i förordning tas in bestämmelser som klargör att anstalten inte får medverka till en betalning om det inte görs sannolikt att betalningen har ett godtagbart syfte. Det finns risk för att anställda kan utsättas för påtryckningar att utföra betalningar som inte har ett godtagbart syfte. För att motverka detta bör endast viss eller vissa särskilt utsedda personer på en anstalt har rätt att hjälpa till med betalningar.
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
417
14.4 Innehav av personliga tillhörigheter
Kommitténs bedömning: Med hänsyn till att varje föremål utgör en potentiell säkerhetsrisk bör reglerna om innehav av personliga tillhörigheter begränsas väsentligt. Någon särreglering beträffande innehav av tryckta skrifter och innehav av kläder är inte nödvändig.
Kommitténs förslag: En intagen får inte i anstalt disponera annan egendom än sådan som tillhandahålls av kriminalvården. Den intagne får dock inneha privat egendom av enkelt slag om det inte finns risk för att egendomen äventyrar ordningen eller säkerheten i anstalten eller syftet med den behandling som den intagne genomgår.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilken egendom som generellt får eller inte får innehas i anstalt av en viss eller vissa grupper intagna.
14.4.1 Gällande regelverk
Intagnas innehav i anstalten av pengar och andra personliga tillhörigheter regleras i 24 § KvaL.
Av den bestämmelsen följer att intagen, i den utsträckning det kan ske utan olägenhet, får inneha personliga tillhörigheter samt skaffa sig eller motta böcker, tidskrifter, tidningar och annat som kan bereda honom sysselsättning under fritid.
Intagen får vidare inneha pengar om det behövs eller skaffa sig eller motta varor eller annat enligt särskilda bestämmelser. Om det är påkallat för att hindra att otillåtna varor införs i anstalt får föreskrivas att intagna inte utan särskilt medgivande får motta försändelse av annat slag än brev eller annan skriftlig handling.
Regeln som infördes i samband med 1974 års kriminalvårdsreform avsåg att ge uttryck för en mindre restriktiv hållning till dessa frågor än tidigare lag.
Bestämmelsen kompletteras av föreskrifter som utfärdats av KVS. Enligt dessa föreskrifter får en intagen inte i sitt bostadsrum eller i gemensamma utrymmen förvara sådant som kan äventyra säkerheten i anstalten, försvåra visitation eller vålla sanitär olägenhet. Föreskrifterna bygger på att anstalten skall göra en individuell prövning i varje särskilt fall om innehavet är tillåtet enligt
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
418
24 § KvaL. Endast när det gäller datorutrustning anges ett generellt förbud för intagna att inneha annan sådan än den som kriminalvårdsmyndigheten tillhandahåller (6 kap. 4–5 §§ KVVFS 2005:2). Det framgår vidare att intagen inte får använda annan telefonutrustning än kriminalvårdsmyndighetens i anstalt eller under utevistelse med kriminalvårdspersonal (4 kap. 3 § KVVFS 2005:2).
14.4.2 Behovet av ändrade regler
Även andra personliga tillhörigheter än pengar kan användas som betalningsmedel i narkotikahandel eller annan kriminell verksamhet på anstalterna. När intagna inte längre kommer att få inneha pengar eller annat betalningsmedel på anstalt finns det risk att betalning mellan intagna kommer att ske på annat sätt, t.ex. med dyrbara smycken. I dag finns det inte någon övre beloppsgräns för de tillhörigheter intagna tillåts ta in. Det innebär att intagna inte kan förhindras ta in guldkedjor, dyrbara klockor och andra föremål som kan användas som betalningsmedel vid kriminell verksamhet. Även intagnas möjligheter att betala med andra föremål än pengar måste därför begränsas. Det är även i övrigt viktigt att innehav av personliga tillhörigheter inte underlättar kriminell verksamhet eller skapar säkerhets- eller ordningsproblem.
Som ovan nämnts får intagen i dag, enligt 24 § KvaL, inneha personliga tillhörigheter i den utsträckning det kan ske utan olägenhet. Begreppet “olägenhet” är vagt och det är i föreskriftsform som lagens egentliga tillämpningsområde preciseras till att gälla säkerhet, visitation och hygien, se ovan (jfr JO:s uttalande i 1990/91 s. 104). Med undantag för bestämmelser om innehav av datorutrustning och användning av annan telefonutrustning än kriminalvårdens (mobiltelefoner är förbjuda på såväl slutna som öppna anstalter) saknas föreskrifter om bestämmelsens tillämpning på visst slag av egendom.
Nuvarande reglering har vidare inte ansetts ge utrymme för anstalterna att utfärda generella förbud mot innehav av viss egendom.
Regeringsrätten gjorde i RÅ 84 2:73 bedömningen att innehav av personliga tillhörigheter skall prövas med hänsyn till den intagnes särskilda situation. Målet rörde frågan om en intagens rätt att inneha färgtuschpennor för att kunna utöva en fritidshobby. Styresmannen för anstalten hade avslagit den intagnes ansökan mot
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
419
bakgrund av att intagna ägnat sig åt att skriva smädelser och hotelser mot anstaltens personal på väggarna. Regeringsrätten fann att styresmannen inte haft något direkt stöd i lag för sitt generella förbud mot tuschpennor och att ordningsregeln i 24 § KvaL inte kunde åberopas som enda grund för avslaget. En individuell prövning skulle i stället ske utifrån den intagnes särskilda situation
4
. JO har dragit samma slutsats som Regeringsrätten i flera ärenden. JO har uttryckligen angett att något generellt förbud utfärdat av en anstalt mot innehav av tillhörigheter av visst slag inte får förekomma
5
.
Kravet på att innehav av visst slag av egendom skall prövas utifrån varje intagens särskilda situation innebär att anstalterna får avsätta många personaltimmar åt att pröva huruvida viss slags egendom skall få innehas av en intagen på en viss avdelning eller en viss anstalt varje gång en intagen där framställer en begäran om att få ta in egendomen i fråga. Det spelar ingen roll om anstalten tidigare avslagit en annan intagens begäran att ta in sådan egendom på samma anstalt eller avdelning. Kravet på individuell prövning innebär att anstalten i varje enskilt fall måste pröva om anstaltens olägenheter väger tyngre än just den ifrågavarande intagnes intresse av att inneha egendomen. Det gäller även om motsvarande egendom ingår i anstaltens standardutrustning, som t.ex. sängkläder och bordslampa.
Det har även visat sig att anstalterna tillämpar regeln olika och att visst slag av egendom får innehas på vissa anstalter men inte på andra även när det är fråga om anstalter med samma säkerhetsnivå.
De stora möjligheter som i dag finns att ta in personlig egendom har också medfört att många personaltimmar på slutna anstalter ägnas åt att gå igenom bandspelare och andra tillhörigheter för att undersöka om de rymmer narkotika eller andra otillåtna föremål.
Ett annat problem är att intagna idag tillåts inneha en stor mängd lösöre. Kriminalvården anser sig inte kunna förhindra att intagna för med sig hela sitt bohag till anstalten. I en sådan situation förvaras det som inte ryms och får innehas i bostadsrummet i särskilda förvaringsutrymmen. Man kan dock ställa sig frågan om intagna i dag har någon rätt att ta in egendom utöver vad som ryms i bostadsrummet. Egendom som inte får plats i den intagnes
4
Jfr även regeringens beslut 1990-03-15, nr 89-2382 ang. innehav av domar m.m., se även
Kammarrättens i Stockholm, dom 2002-08-09, avd 7, mål nr 3109-2002 rörande brända CDskivor, jfr dock Kammarrättens i Göteborg, dom 2001-10-01, avd 3, mål nr 3090-2001 rörande innehav av almanacka med motiv m.m. hänförlig till MC-klubb.
5
JO beslut den 6 augusti 1996, dnr 1406-1996, beslut den 31 augusti 2001, dnr 4485-2000.
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
420
bostadsrum kan inte betraktas som egendom som kan innehas utan olägenhet. Det kan knappast vara kriminalvårdens uppgift att förvara egendom som av utrymmesskäl, säkerhetsskäl eller annan anledning inte kan medföras i den intagnes bostadsrum. Ansvaret för förvaring av egendom torde i dessa situationer i stället vara något som i första hand ankommer på socialtjänsten. När anstalten en gång åtagit sig att förvara den intagnes tillhörigheter tillämpar kriminalvården regeln att egendomen – om den intagne inte tar med sig denna när han eller hon lämnar anstalten – skall förvaras i 10 år efter det att den intagne lämnat anstalten.
De nuvarande reglerna – eller kanske snarare bristen på effektiva regler – medför således stora problem för kriminalvården. Främst kan nämnas att tillhörigheter av olika slag används som betalningsmedel vid kriminell verksamhet, att personliga tillhörigheter på bostadsrummen försvårar visitationen samt att förvaring av egendom är kostsam. Det går åt många personaltimmar att gå igenom och förteckna inkommen egendom. Kostnader för transport av den intagnes egendom uppkommer vidare när den intagne förflyttas till annan anstalt. I en sådan situation händer det att privata företag behöver anlitas för postbefordran och frakt.
Till detta kommer riskerna med att kriminalvården i sin hantering av intagnas egendom, t.ex. vid genomsökning av egendomen eller under själva förvaringen av denna orsakar skada på egendomen eller att egendomen förkommer. I sådana situationer är kriminalvården skyldig att ersätta den intagne för skadan. När den intagne medfört en stor mängd egendom för förvaring går det dessutom åt många personaltimmar att utreda om egendom som påstås ha förkommit har tagits in för förvaring i anstalten.
Det nuvarande regelverket har t.o.m. fått till följd att möjligheten till innehav av personliga tillhörigheter i viss mån motverkar det återfallsförebyggande arbetet som bedrivs på anstalterna, se vidare nedan.
Sammanfattningsvis kan således sägas att regelverket i dag innebär stora problem för kriminalvården ur flera synpunkter. Reglerna kan i viss mån även sägas inbjuda till missbruk och det kan inte uteslutas att intagna sätter i system att begära att få ta in all möjlig egendom på anstalten utan att det egentligen finns något större behov av egendomen i fråga.
Ur såväl ordnings- och säkerhetssynpunkt som ur effektivitetssynpunkt är den rådande ordningen ohållbar. Den tid som personalen i dag avsätter vad gäller beslutsfattande, genomsökning
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
421
av egendomen m.m. bör givetvis kunna användas på ett mycket bättre sätt med det återfallsförebyggande arbetet i fokus. Till detta kan läggas en ekonomisk aspekt. Säkerheten kan tillgodoses med dagens regler förutsatt att varje föremål som en intagen vill föra in på anstalt kontrolleras ordentligt ur säkerhets- och ordningssynpunkt. Men en sådan kontroll av varje föremål leder till orimliga kostnader för kriminalvården utan att dessa kan sägas uppvägas av ett rättmätigt behov för de intagna att kunna föra in egendom i nuvarande utsträckning.
Mot angiven bakgrund finns det således starkt vägande skäl för att begränsa intagnas rätt att ta in privata tillhörigheter. Sådana begränsningar kommer troligen inte att stoppa otillåtna transaktioner inom anstalterna. Det är enligt kommitténs mening emellertid nödvändigt att vidta de regeländringar som gör det möjligt att i största möjliga mån hindra illegal verksamhet på landets anstalter. Mot bakgrund av vad som beskrivits om problemen med den nuvarande regleringen är det viktigt att det i lag finns en tydlig och enkel regel för intagnas innehav av egna tillhörigheter.
14.4.3 Anstalten skall tillhandahålla tillhörigheter
Den nya lagen skall bygga på att det är anstalterna som tillhandahåller nödvändig utrustning genom t.ex. utlåning eller uthyrning till de intagna. Intagna skall således ha möjlighet att hyra eller låna TV, radio, bandspelare, CD-skivor och DVD-skivor samt att låna böcker och tidskrifter av anstalterna eller genom anstalternas försorg. Skyldigheten för anstalterna att tillhandahålla biblioteksservice behandlas i avsnitt 6.2.6.
Det är kriminalvårdens sak att bestämma om hyra skall tas ut för den tid den intagne disponeras egendomen eller inte. Kriminalvården måste givetvis göra en bedömning av om det är möjligt att, med hänsyn till ordningen eller säkerheten, låna eller hyra ut anstaltstillhörigheter till den intagne. Om den intagne uppsåtligen förstört egendom och det kan antas att den intagne kommer att fortsätta förstöra egendom tillhörig anstalten kan anstalten således vägra den intagne sådan egendom med hänsyn till den risk ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt som utlånandet eller uthyrandet av detta skulle innebära (se även avsnitt 13.3.2 ang. innehållande av ersättning). En intagen som vid upprepade tillfällen förstör
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
422
anstaltens egendom måste dessutom betraktas som så misskötsam att han eller hon skall vara placerad på grundnivån i förmånssystemet.
14.4.4 Ett basutbud av enkla tillhörigheter
Det är, enligt kommitténs mening, således nödvändigt av säkerhetsskäl och lämpligt av ekonomiska skäl att ändra grundreglerna för intagnas innehav av personliga tillhörigheter. Varje personligt föremål i en anstalt försvårar visitationen och innehavet utgör en potentiell möjlighet att gömma förbjuden egendom eller att utföra förbjudna transaktioner. Utgångspunkten bör därför vara att intagna inte får inneha personliga tillhörigheter i anstalt.
Reglerna måste emellertid också utformas med hänsyn till att möjligheten att inneha egendom på bostadsrummet är av betydelse för att de intagnas levnadsförhållanden så långt det är möjligt – med hänsyn till att det är fråga om boende under verkställighet av fängelsestraff – skall kunna motsvara det utanför anstalten. Möjligheten att kunna ha ett personligt inrett bostadsrum kan också ses som en av flera delar i det återfallsförebyggande arbetet.
Det bör därför finnas vissa generella undantag från huvudregeln. Även andra undantag bör kunna tillåtas om omständigheterna är sådana att säkerhetsaspekten inte ter sig lika tydlig, t.ex. beträffande intagna som visat sig vara skötsamma.
När det gäller basutbudet av utrustning tillhandahåller kriminalvården kläder, sängkläder, möblemang och annan nödvändig utrustning under anstaltsvistelsen. Det finns därför som regel inte skäl att tillåta egen utrustning i dessa avseenden.
Det finns emellertid tillhörigheter som tillgodoser ett grundläggande behov och som är av personligt värde för den intagne som t.ex. foton på närstående, brev
6
, klocka samt vigselringar,
förlovningsringar och liknande alliansringar. Sådana tillhörigheter bör alla intagna ha möjlighet att inneha i anstalt. En begränsning måste även beträffande sådan egendom göras vad gäller värdet av den egendom som får tas in och mängden egendom. Intagen bör endast få inneha egendom som är av enkel beskaffenhet. Egendom är av enkel beskaffenhet endast om den har ett ringa ekonomiskt värde. Det innebär att det inte kan komma ifråga att tillåta en intagen att bära exklusiva ringar och klockor i anstalt även om
6
När det gäller brev följer inskränkningar av bestämmelserna i avsnitt 17.1.2.
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
423
dessa skulle ha ett mycket personligt värde för den intagne. Det ankommer på KVS att i föreskriftsform ange vad som får anses vara av ringa värde.
Intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet kan, som närmare utvecklas i avsnitt 22.2.4, inneha fler tillhörigheter än de på grundnivån.
Det kan framhållas att det endast är egendom som ryms i bostadsrummet, som det kan finnas behov för intagna att inneha under anstaltsvistelsen. Kriminalvården skall inte fungera som förvaringsplats för intagnas bohag i allmänhet. I dag är detta en vanlig företeelse även om det inte har sin grund i någon uttrycklig skyldighet i lag för kriminalvården, se vidare avsnitt 14.5.
När viss egendom inte får innehas av den intagne får han eller hon inte ta med sig sådan egendom in i anstalten eller köpa den under anstaltsvistelsen. Den intagne får inte heller ta emot sådan egendom från någon annan. I avsnitt 21.2 behandlar kommittén vilka åtgärder som kan vidtas när otillåten egendom påträffats i anstalten. Se även avsnitt 20.3.
Begränsning med hänsyn till säkerhet
Kommittén har inledningsvis funnit att egna tillhörigheter på anstalt i princip alltid är en säkerhetsrisk. Risken kan emellertid vara mer eller mindre stor och detta i förening med intagnas behov av att få omge sig med vissa personliga tillhörigheter gör att vissa saker bör få innehas. Även när det gäller sådan egendom måste man emellertid beakta om det är fråga om en i sammanhanget godtagbar säkerhetsrisk.
En grundläggande förutsättning för att tillhörigheter skall få tas in bör således som i dag vara att det inte finns någon påtaglig säkerhetsrisk. Detta bör framgå av lagen. En inte godtagbar säkerhetsrisk måste vidare alltid anses föreligga beträffande vissa typer av egendom eller vissa situationer.
Ett exempel är att innehav av egendom av sådan omfattning eller art att visitering av bostadsrummet försvåras innebär att säkerheten på anstalten äventyras.
Vidare kan egendom som visar tillhörighet till vad som kan uppfattas som kriminella sammanslutningar eller extrema organisationer, vilka inte är främmande för att använda våld, typiskt sett
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
424
anses äventyra säkerheten i anstalten
7
. Som närmare utvecklas nedan skall den nya lagstiftningen bygga på att säkerhetsbedömningen kan göras utifrån vad som typiskt sett kan antas äventyra ordningen eller säkerheten i anstalten. Även egendom som kan underlätta införsel av narkotika i anstalten bör alltid anses utgöra en säkerhetsrisk. Ett exempel på detta är att TV-apparater och skrymmande bandspelare ibland används för dold förvaring av narkotika och andra otillåtna föremål, t.ex. mobiltelefoner. Förutom att dessa föremål inte kan betraktas såsom varande av enkel beskaffenhet så medför även säkerhetsaspekten att det inte bör vara möjligt för intagna att ta in privata TV-apparater och CD-spelare på anstalten. Intagnas behov av att följa vad som händer i omvärlden kan tillgodoses genom uthyrning eller utlåning av anstaltens TV-apparater, CD-spelare eller liknande teknisk utrustning. Begränsningar av hänsyn till informationsfriheten utvecklas närmare nedan i avsnitt 14.4.5. Huruvida intagna skall hyra eller låna utrustning från anstalten bör klargöras i föreskrifter för att garantera en enhetlig tillämpning inom hela kriminalvården. Det är också säkerhetshänsyn som bör få avgöra om en intagen skall medges att få inneha t.ex. egna böcker. Det kan framhållas att ett förbud som tar sikte på visst sätt att sprida eller motta yttranden, inte utgör inskränkningar i den grundlagsreglerade informationsfriheten
8
. Den intagnes rätt att följa vad som händer i omvärlden och behovet av en mer utvecklad biblioteksverksamhet i anstalterna behandlas i avsnitten 15.2.2 och 6.2.6. Av hänsyn till säkerheten bör det inte heller vara tillåtet för intagna att inneha mobiltelefoner eller annan teknisk utrustning som möjliggör kommunikation med personer utanför anstalten. Redan på grund härav bör olika slags spelkonsoler inte få innehas. Det kan också finnas anledning att begränsa de intagnas rätt till kontakt med omvärlden på det viset att de intagna inte utan särskilt medgivande får motta försändelser av annat slag än brev eller annan skriftlig handling.
7
Jfr t.ex. Kammarrättens i Jönköping, dom 1997-01-14, avd. 4, mål nr 4733-1996 och
Kammarrättens i Göteborg, avd 3, dom 2001-10-01, mål nr 3090-2001 samt KVS riktlinjer den 24 april 1996.
8
Se JO 1986/87 s. 124 II som gällde bandspelare och kassetter.
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
425
Begränsning med hänsyn till ordning
En annan förutsättning för att tillhörigheter skall få innehas av intagna är att det är möjligt med hänsyn till ordningen på anstalten. Det finns för övrigt en säkerhetsaspekt även i detta avseende eftersom störningar av ordningen som regel måste anses medföra risk också för säkerheten.
Det kan inte anses förenligt med ordningen på en anstalt att intagna innehar tillhörigheter på sådant sätt att det kan väcka anstöt. Det sagda innebär att intagna inte får inneha t.ex. pornografisk bild på ett sätt som innebär att andra, medintagna eller personal, måste ta del av den.
Med pornografisk bild avses här detsamma som i 16 kap. 11 § brottsbalken. Enligt den bestämmelsen är förevisandet av pornografisk bild på allmän plats som är ägnat att väcka allmän anstöt kriminaliserat som otillåtet förfarande med pornografisk bild. Med pornografisk bild avses där bild som, utan att besitta några vetenskapliga eller konstnärliga värden, på ett ohöljt och utmanande sätt återger ett sexuellt motiv.
I detta sammanhang kan nämnas att själva innehavet av pornografisk bild av barn är kriminaliserat tillsammans med annat handhavande av sådan bild i 16 kap. 10 a § brottsbalken. Barnpornografisk bild kan förverkas enligt bestämmelserna i 36 kap. brottsbalken och lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi.
På motsvarande sätt kan det inte anses förenligt med ordningen på en anstalt att intagna innehar föremål som förhärligar våld eller nazistiska eller vissa extremistiska kännetecken. Sådana föremål kan dessutom anses äventyra säkerheten på anstalten.
Mot bakgrund av att det måste anses praktiskt omöjligt att kontrollera innehållet i CD-skivor, DVD-skivor och andra medium för lagring av bl.a. text och musik leder kravet på ordning i anstalter till att det inte heller bör vara möjligt för intagna att själva ta in sådana föremål. Inte heller bör privata dataspel få tas in. Intagnas behov av förströelse i dessa avseenden kan i stället tillgodoses genom att kriminalvården tillhandahåller lämpliga skivor och spel åt intagna, se vidare avsnitt 15.2.1.
Som angetts ovan anser kommittén att intagna bör ha möjlighet att bära vigselring, förlovningsring och liknande alliansring i anstalt. Av hänsyn till ordningen bör det emellertid inte vara
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
426
möjligt för intagna att bära andra smycken i anstalt, även om de skulle vara av enklare slag.
Begränsning med hänsyn till behandling
I sin förlängning innebär hänsynen till ordningen på anstalten ett hänsynstagande även till kriminalvårdens uppgift att främja de intagnas anpassning i samhället. En förutsättning för att kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete skall kunna få någon effekt är givetvis att innehavsreglerna inte motverkar detta arbete.
På olika anstalter eller avdelningar bedrivs olika former av behandling. Det är framför allt behandling för sexualbrottsdömda, narkotikamissbrukare och spelmissbrukare som bör kunna ha betydelse för vilken egendom intagna får inneha.
I avsnitt 14.4.5 utvecklas närmare skälen för att tryckta skrifter endast bör få innehas om det är möjligt med hänsyn till den behandling som den intagne genomgår. En motsvarande begränsning bör gälla för all slags egendom som den intagne kan tänkas vilja ta in.
Prövningen utifrån vad som typiskt sett utgör en risk
Som ovan nämnts ger dagens reglering inte utrymme för generella förbud för innehav av viss egendom. Detta har i sin tur inneburit ett omfattande merarbete för kriminalvården som inte på något nämnvärt sätt kan anses uppvägas av motsvarande fördelar för de intagna. I ett system som bygger på individuella prövningar finns det dessutom alltid en risk att intagna som har liknande förutsättningar behandlas olika.
Av ovan anförda skäl är det viktigt att kriminalvården ges möjlighet att sätta gränser för vad som får innehas under anstaltsvistelsen även utifrån vad som generellt sett anses utgöra ett hot mot ordning och säkerhet på anstalterna eller som generellt sett får antas motverka den behandling som bedrivs på en viss anstalt eller avdelning. Som regel kommer de intagna som vistas på en viss avdelning också att ha en likartad säkerhetsprofil. Det tillåtna innehavet av personliga tillhörigheter kommer då också att kunna variera mellan olika avdelningar. Innehav av vissa personliga tillhörigheter kommer att ingå i förmånssystemet, se vidare
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
427
avsnitt 22.2.4. Det nya regelverket bör därför utformas så att det blir möjligt för regeringen och kriminalvården att utfärda generella regler för vilken egendom som får respektive inte får innehas. Det kan ta sikte på samtliga anstalter, en viss anstalt eller en viss slags avdelning. En sådan ordning förbättrar möjligheterna att behandla intagna lika och ger intagna möjlighet att förutse vilken egendom som får innehas på en viss anstalt eller avdelning.
Den nya bestämmelsen föreslås därför avfattas så att prövningen av innehavet får göras utifrån vad som typiskt sett utgör en risk ur ordnings-, säkerhets- och behandlingssynpunkt.
Prövningen utifrån risken i ett enskilt fall
Det skall fortfarande finnas en möjlighet att vägra innehav av egendom som i det enskilda fallet utgör risker ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt eller behandlingssynpunkt. Detta kan t.ex. bli aktuellt om viss egendom inte har tagits upp i kriminalvårdens generella regler för innehav. Det kan också förekomma att egendom utgör en ordningsrisk om den innehas av en viss person även om den inte generellt sett kan antas medföra sådan risk.
14.4.5 Informationsfriheten
När det gäller innehav av böcker, tidskrifter, tidningar och andra tryckta skrifter måste hänsyn tas till den grundlagsskyddade informationsfriheten
9
. Frågan är därför om grundlagsregleringen motiverar en särreglering vad gäller innehav av tryckta skrifter eller om samma regler kan gälla för tryckta skrifter som föreslagits gälla för andra tillhörigheter. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och motta upplysningar och i övrigt ta del av andras yttranden. Informationsfriheten får, i likhet med flertalet övriga grundlagsskyddade fri- och rättigheter begränsas genom lag eller, undantagsvis, annan författning (2 kap. 12 § första stycket RF). De ändamål som får läggas till grund för inskränkningar i informationsfriheten anges i 2 kap. 13 § RF. Bland dem nämns
9
Jfr JO 1986/87 s. 124.
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
428
allmän ordning och säkerhet och förebyggandet och beivrandet av brott.
Begränsningar får därutöver ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Möjligheterna att begränsa informationsfriheten är avsedda att användas med försiktighet. Vid lagstiftning på området skall särskilt beaktas att intresset av vidaste möjliga informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter inte träds förnär.
Grundlagsbestämmelserna gäller för intagna i samma utsträckning som för andra medborgare. Det ligger dock i sakens natur att utrymmet för frihetsinskränkningar är större inom kriminalvården än annars.
Med dagens reglering är det möjligt att vägra intagna att ta in vapenkataloger och tidningar som uppmanar till brott eller innehåller beskrivningar av hur man tillverkar föremål som har karaktär av brottsverktyg. Sådana tidningar kan omhändertas med hänsyn till ordning och säkerhet på anstalten.
10
Det är även möjligt att av
hänsyn till ordning och säkerhet begränsa de intagnas rätt till innehav av domar, förundersökningsprotokoll och liknande handlingar. Sådant innehav kan leda till övergrepp på grund av omständigheter som framgår av handlingarna.
11
Att intagna inte får ta in egna tillhörigheter om det kan äventyra ordning och säkerhet i anstalten har ovan föreslagits tydliggöras i lag. Med den föreslagna regleringen blir det även möjligt att utfärda generella föreskrifter om förbud mot innehav av viss egendom. Som redan nämnts får informationsfriheten begränsas om det är nödvändigt med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Även innehavet av tryckta skrifter kan därför begränsas med hänsyn till ordning och säkerhet i anstalt.
Ovan har föreslagits att intagnas innehav av egendom även får begränsas med hänsyn till vad som är möjligt med hänsyn till den behandling som den intagne genomgår. Skälet är att innehavsreglerna inte får motverka det återfallsförebyggande arbetet på anstalten.
Detta är särskilt viktigt för intagna som är dömda för sexualbrott. Men det gäller även t.ex. intagna som vistas på behandlingsavdelningar i syfte att bli fria från sitt narkotikamissbruk. Om sexualbrottsdömda har tillgång till pornografiska tidskrifter och intagna på behandlingsavdelning har tillgång till tidskrifter som
10
Jfr JO 1986/87 s. 124.
11
Jfr regeringens beslut 1990-03-15, 89-2382 och JO beslut 1988-08-08, dnr1875-1985.
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
429
förhärligar narkotikamissbruk kan själva syftet med behandlingen för de intagna sägas motverkas.
Den nuvarande bristen på uttalat lagstöd för förbud av innehav av viss typ av egendom har medfört att JO när det gäller tidskrifter om droger gjort bedömningen, att ett omhändertagande aldrig kan ske endast av det skälet att den bedöms olämplig på grund av att en däri framförd åsikt anses förkastlig. Enligt JO gäller detta även om åsikten går stick i stäv med något viktigt behandlingsintresse (jfr not 10).
För att det inte skall råda någon tvekan om att intagna skall kunna förvägras innehav av böcker, tidningar och andra tryckta skrifter som motverkar själva syftet med behandlingen bör det av lagen framgå att intagen endast får inneha egendom om det är möjligt med hänsyn till den behandling som den intagne genomgår. Begränsningen är förenlig med grundlagen. Informationsfriheten får begränsas inte endast med hänsyn till bl.a. allmän ordning och säkerhet utan också med hänsyn till förebyggandet och beivrandet av brott eller av annat särskilt viktigt skäl.
Mot denna bakgrund finns det inte något behov av att ha några särskilda regler för innehav av tryckta skrifter. Kommittén förutsätter att kriminalvårdens föreskrifter är tydliga och tillämpas enhetligt för anstalter eller avdelningar som har samma säkerhetsnivå eller behandlingsinriktning (se vidare avsnitt 15.2.2).
Det finns anledning att framhålla att innehavsreglerna givetvis måste få betydelse också för kioskutbudet på anstalterna. Böcker, tidningar och andra tryckta skrifter som inte är förenliga med den behandling som bedrivs på en viss anstalt eller avdelning eller som strider mot kraven på ordning och säkerhet bör givetvis inte vara tillgängliga i anstaltens eller avdelningens kiosk eftersom intagna ändå inte har någon rätt att inneha dem. När det gäller pornografiska tidskrifter har kommittén uppfattningen att sådana inte över huvud taget skall få förekomma i anstaltskioskernas sortiment. En begränsning av kioskutbudet till vad som kan anses nödvändigt och även i övrigt lämpligt bör kunna göras av kriminalvården vid utformningen av förfrågningsunderlaget eller annonsen om upphandling av kiosktjänsten.
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
430
14.4.6 Intagnas kläder
Staten är enligt de internationella standardreglerna på kriminalvårdens område skyldig att se till att intagna har kläder som håller dem tillräckligt varma eller kalla i förhållande till deras hälsa. Enligt reglerna är det förbjudet att klä intagna på ett nedvärderande och förödmjukande sätt. Enligt dessa regler är staten även skyldig att hålla intagnas kläder rena eller se till att de intagna själva har möjlighet till detta.
Av säkerhetsskäl är intagna skyldiga att bära anstaltskläder. Ursprungligen har denna regel tillämpats så att intagna skall bära anstaltskläder under programtid och fritidskläder som anstalten tillhandahåller under fritid. Kravet på anstaltskläder har efter hand luckrats upp och har på senare år inte tillämpats strikt på alla anstalter. Sedan 2005 gäller emellertid nya föreskrifter som innebär att intagna inte i anstalt får använda andra kläder än vad som tillhandahålls av kriminalvården (KVVFS 2005:2).
De skäl som anförts för en begränsning av personliga tillhörigheter har givetvis bäring även vad gäller möjligheten för intagna att bära egna kläder. Någon särskild reglering för klädinnehav är därför inte nödvändig.
Även ordnings- och säkerhetsskäl kan medföra att det är nödvändigt att begränsa intagnas möjlighet att bära egna kläder. Det kan i likhet med vad som föreslås gälla för övrigt innehav ske i form av generella föreskrifter om förbud att inneha visst slag av klädsel. Dessa hänsyn kan innebära att intagna på en viss anstalt eller avdelning över huvud taget inte tillåts bära egna kläder. I avsnitt 22.2.7 redovisar kommittén sina överväganden rörande möjligheten att låta bärandet av egna kläder utgöra en förmån.
Även om egna kläder skulle tillåtas på en viss anstalt eller avdelning innebär hänsynen till ordning och säkerhet på anstalten att intagna inte får inneha en större garderob inom anstalten än vad som är nödvändigt för att de med anstaltens normala tvättrutiner skall kunna bära rena kläder varje dag. Intagna bör givetvis även ha möjlighet att byta kläder i samband med fritidsaktiviteter. Ett större innehav av kläder än vad som kan anses normalt kan dock vägras av hänsyn till ordning och säkerhet och det kan aldrig bli fråga om någon lagerhållning av kläder. En annan sak är att det kan vara nödvändigt att förvara kläder för vistelse utanför anstalt, se nedan.
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
431
Hänsynen till ordning och säkerhet på anstalten innebär vidare att intagna kan förbjudas inneha kläder på anstalten som kännetecknar tillhörighet till organisationer med mer eller mindre uttalad kriminell anknytning. Detsamma gäller givetvis klädsel som ger en tydlig koppling till nationalsocialistiska rörelser och deras idéer och som i sig är kriminaliserat i 16 kap. 8 § brottsbalken som hets mot folkgrupp (jfr NJA 1996 s. 577).
14.4.7 Innehav av pass
Under kommitténs arbete har uppkommit frågan om det är möjligt att omhänderta intagnas pass under verkställigheten av fängelsestraff. I det sammanhanget är det av intresse att det i propositionen Ökad säkerhet i pass m.m. (prop. 2004/05:119) föreslagits ett flertal åtgärder i syfte att öka säkerheten vad gäller svenska pass. När det gäller personer som dömts till en straffrättslig påföljd föreslås bl.a. att den som avtjänar fängelsestraff om minst ett år inte skall kunna få ett nytt pass. För dem föreslås även pass kunna återkallas. I propositionen föreslås en ny andra mening i bestämmelsen i 24 § första stycket KvaL som innebär att en intagen inte utan särskilt medgivande skall få disponera pass som förvaras i anstalten. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 oktober 2005. Propositionen har behandlats i justitieutskottet (bet 2004/05:JuU27) och skall behandlas i kammaren den 13 juni 2005.
Av kommitténs förslag följer att en intagen som regel inte får inneha några personliga tillhörigheter i anstalt. Det gäller även pass. I föreskriftsform kan kriminalvården ange under vilka förutsättningar en intagen kan disponera pass under vistelsen utanför anstalt (se vidare avsnitt 27.1.5). Mot denna bakgrund saknas skäl att överföra den här beskrivna särskilda regeln om pass till den nya lagen.
Innehav av personliga tillhörigheter m.m. SOU 2005:54
432
14.5 Förvaring av intagens egendom m.m.
Kommitténs förslag: Kriminalvården får förvara egendom som är avsedd att användas av den intagne vid tillfällig vistelse utanför anstalten. Kriminalvården får även tillfälligt förvara egendom som den intagne får inneha på en högre nivå i förmånssystemet.
Kriminalvården får sälja egendom som en intagen lämnat kvar när tre månader gått från det att den intagne lämnat anstalten.
Egendom vars värde kan antas understiga två och en halv procent av prisbasbeloppet enligt lagen om allmän försäkring eller som inte kan vårdas utan risk för att den förstörs får efter samma tid förstöras.
En intagen skall vid verkställighetens början informeras om kriminalvårdens rätt att sälja eller förstöra egendomen.
Som närmare utvecklats ovan ger innehavsreglerna endast möjlighet för intagna att inneha ett visst begränsat antal tillhörigheter i bostadsrummet. Övrig egendom ankommer det i första hand på den intagne och i andra hand på socialtjänsten att förvara till dess att den intagne friges.
Intagnas behov av att på anstalten förvara kläder och andra mindre tillhörigheter som är avsedda att användas av den intagne vid tillfällig vistelse utanför anstalten måste givetvis kunna tillgodoses även i fortsättningen. Det gäller således vid vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl och för vård samt vid permission eller frigång under dagtid. Detsamma gäller i viss utsträckning sådana tillhörigheter som den intagne har möjlighet att inneha när han eller hon har avancerat till en förhöjd nivå i förmånssystemet (jfr avsnitt 11.3.2 och 22.2.4). Det kan dock endast bli fråga om sådana tillhörigheter som man kan anta att den intagne inom en snar framtid kan behöva. Någon längre lagringstid av olika slags föremål kan det inte bli fråga om. Kriminalvården bör ha möjlighet att efter en lämplighetsprövning förvara sådana tillhörigheter. I vilken utsträckning det skall vara möjligt kan lämpligen regleras i föreskriftsform. Här bör dock anmärkas att tillhörigheter, som förvaras för den intagnes räkning, inte kan rekvireras av den intagne för att innehas på bostadsrummet, om det inte är fråga om sådan enkel egendom som den intagne får inneha med hänsyn till ordningen, säkerheten och den behandling som den intagne genomgår (se ovan avsnitt 14.4).
SOU 2005:54 Innehav av personliga tillhörigheter m.m.
433
Som nämnts ovan tillämpar anstalterna i dag en praxis som innebär att intagnas tillhörigheter förvaras i tio år efter det att de lämnat anstalten. Det kan bli aktuellt om den intagne avvikit från verkställigheten. Det kan även bli aktuellt om den intagne vid frigivningen av någon anledning inte fått med sig sina tillhörigheter och inte heller senare avhämtar dessa.
Kriminalvården har givetvis i likhet med annan som fått annans egendom i förvar ett vårdansvar (jfr 12 kap. 2 § handelsbalken). Kriminalvårdens ansvar för intagnas tillhörigheter bör dock vara begränsat till vad som får anses följa av myndighetens uppdrag, dvs. till tid då den intagne verkställer straff i anstalt. När den intagne lämnar anstalten skall kriminalvården inte ha något ytterligare ansvar för tillhörigheterna. Vårdansvaret bör förslagsvis upphöra tre månader från den tidpunkt då den intagne lämnat anstalten. Det gäller oavsett om det beror på villkorlig frigivning eller att den intagne rymt, fritagits eller avvikit från en vistelse utanför anstalt.
I detta syfte bör det införas regler som möjliggör för kriminalvården att sälja intagnas tillhörigheter när vårdansvaret upphör på motsvarande sätt som gäller för andra som har annans sak i sin vård (jfr t.ex. lagen [1985:982] om näringsidkares rätt att sälja saker som inte har hämtats). Denna rätt att sälja kvarlämnad egendom är att betrakta som ett slags privaträttslig rättsverkan och skiljer sig från sådant förverkande av egendom som utgör en särskild rättsverkan av brott. Hanteringen av egendom som intagen inte får inneha i anstalt behandlas i avsnitt 21.2.
Försäljning bör kunna ske under hand eller på offentlig auktion. Egendom av lågt värde bör givetvis få kastas eller på annat sätt förstöras. Ett lågt värde kan sägas motsvara ett belopp understigande det som intagna högst får inneha på de nuvarande öppna anstalterna, dvs. två och en halv procent av prisbasbeloppet enligt lagen om allmän försäkring, se ovan avsnitt 14.2.1. Även egendom som inte kan vårdas utan fara för förstöring bör få förstöras vid utgången av nämnda tid.
Möjligheten för kriminalvården att sälja eller förstöra kvarlämnad egendom bör kompletteras med en skyldighet för kriminalvården att informera den intagne om följderna av att den intagne lämnar kvar egendom i anstalten. Sådan information bör lämpligen lämnas när verkställigheten påbörjas.
435
15 Fritidsverksamhet i anstalt
Av avsnitt 12.2.4 framgår att friskvård, kultur- och studiecirklar, biblioteksverksamhet och liknande aktiviteter kan utgöra sådan strukturerad verksamhet för vilken ersättning utgår på motsvarande sätt som för arbete eller studier. Kommitténs ställningstaganden till intagnas rätt till och skyldigheter att delta i sådan ersättningsberättigad fritidssysselsättning behandlas i avsnitt 12.3. Här behandlas endast sådan fritidsverksamhet som tillhandahålls intagna utanför programtid. Även rätten till religionsutövning behandlas i detta sammanhang. Fritidsaktiviteter utanför anstalten behandlar kommittén i avsnitten 23.5 och 27.2.
15.1 Bakgrund
15.1.1 Gällande regelverk
En intagen skall enligt 14 § första stycket KvaL ges tillfälle till lämplig fritidssysselsättning samt uppmuntras att ägna sig åt egna intressen som kan bidra till hans utveckling. I den utsträckning det lämpligen kan ske bör den intagne således få möjligheter att genom tidningar, radio och television följa vad som händer i omvärlden. Hans eller hennes behov av förströelse bör tillgodoses i skälig omfattning.
Av 13 § KvaL framgår vidare att en intagen skall beredas tillfälle till fysisk träning som är lämplig med hänsyn till hans eller hennes ålder och hälsotillstånd. Intagen skall vidare ha möjlighet att dagligen vistas utomhus minst en timme, om inte synnerligt hinder möter mot detta.
Av KVS föreskrifter och allmänna råd för verkställighet i anstalt (KVVFS 2005:2) följer att kriminalvården skall tillhandahålla ett varierat utbud av fritidssysselsättningar. Fritidsaktiviteterna skall i den utsträckning det lämpligen kan ske tillgodose en intagens behov, vara individuellt anpassade och ingå i verkställighetsplanen. Sådana fritidsaktiviteter som den intagne kan fortsätta med efter fri-
Fritidsverksamhet i anstalt SOU 2005:54
436
givningen skall prioriteras. Vidare framgår av föreskrifterna att en intagen i den utsträckning det lämpligen kan ske skall ha möjlighet att ta del av ett varierat utbud av litteratur och samhällsinformation och att det normalt skall ske genom samverkan mellan kriminalvårdsmyndigheten och offentligt bibliotek, att den intagne skall ha möjlighet att köpa kioskvaror genom kioskförsäljning, varubeställningar eller varuautomat. Där anges även att kriminalvårdsmyndigheten skall tillhandahålla ett basutbud av TV-kanaler innehållande SVT 1 och 2 samt TV 4 och att myndigheten därutöver får tillhandahålla s.k. tilläggskanaler, dock ej renodlade filmkanaler som regelmässigt visar pornografiska filmer eller filmer med grova våldsinslag. Av föreskrifterna framgår även att spel intagna emellan med insats av pengar eller pengars värde är förbjudet i anstalt. I föreskrifterna finns vidare bestämmelser som reglerar förutsättningarna för att få delta i kurs eller öppethus-verksamhet på KVA Gruvberget som är en kursby för intagna och i den retreatverksamhet som bedrivs inom Klosterverksamheten på KVA Kumla. Dessa föreskrifter kompletteras av de riktlinjer för fritidsverksamhet i anstalt (2003:3) som KVS utfärdat och till vilka hänvisas i det följande. Här kan även nämnas att KVS har utfärdat riktlinjer för kriminalvårdens samarbete med ideella sektorn (2003:2).
15.1.2 Utbudet av fritidssysselsättning
I dag finns olika slag av fritidssysselsättningar och utbudet varierar mellan anstalterna. Vid en genomgång av 36 anstalters fritidsverksamhet som KVS gjorde under år 2001 framkom att i stort sett alla anstalter har styrketräningsredskap. Den övervägande majoriteten av styrketräningsredskapen bestod av lösa vikter och endast ett mindre antal anstalter hade motionscykel, löpband, gåbana, räck- och ribbstol. Övriga fritidsverksamheter bestod i trädgårds- eller jordbruksarbete, promenad utomhus, seriespel och turneringar i fotboll och andra bollspel. Närmare hälften av anstalterna i undersökningen hade ett samarbete med Korpen eller andra föreningar. Vidare framgick att aerobics och Friskis och Svettis-träning bedrevs på vissa anstalter och att vissa anstalter hade friskvård i form av kurser i kost och hälsa och fritidsaktiviteter utanför anstalt i form av längre helgpromenader, simning och skidåkning. De flesta men inte alla anstalter hade avtal med
SOU 2005:54 Fritidsverksamhet i anstalt
437
bibliotek. Bland kulturella eller skapande aktiviteter kan nämnas möjlighet att låna musikinstrument och även musikrum, möjlighet att delta i kurser i t.ex. målning, drejning, teater, foto, dans, skrivkurs i ABF:s regi, tidningsarbete (Hallbladet, Kåkbladet), textil- och träarbete och annat hantverksarbete (silversmide, läderarbete). Av undersökningen framgår att underhållning förekommer relativt sällan, på de flesta anstalter ungefär 1–2 gånger per år. På vissa anstalter som t.ex. Kumla, Norrtälje och Tygelsjö förekommer dock underhållande aktiviteter i olika former mellan en och två gånger per månad. Underhållningen består då i kyrkliga verksamheter, besök av teatergrupp, arrangemang kring Lucia och olika musikarrangemang. Även gemensam filmvisning förekommer på vissa anstalter. På många anstalter bedrivs ett aktivt samarbete mellan anstalt och intagna, genom förtroenderådet på anstalten, kring fritidsfrågan. Till icke personalledd fritidsverksamhet räknas förutom olika idrottsaktiviteter, bl.a. TV-tittande, styrketräning, tidningsläsning, spel, läsning och datoranvändning. På Tidaholm, Norrtälje och Hall finns heltidsanställda fritidsledare. På de flesta andra anstalter finns det personal som har ett funktionsansvar för fritidsfrågor. Två av de anstalter som KVS undersökt svarade emellertid att de inte hade någon anställd med särskilt ansvar för fritidsfrågorna. Lokaler som utnyttjas för fritidsaktiviteter är motions- och idrottshall, styrketräningslokal, bastu, bordtennisrum, biljardrum, bibliotek och matsal. Utomhus finns rastgård och på vissa anstalter även fotbollsplan.
15.1.3 Inriktningen på verksamheten
I KVS riktlinjer för fritidsverksamhet i anstalt uttalas att en välplanerad och innehållsrik fritid i många fall är avgörande för en lyckad social anpassning och för att skapa alternativ till brott och droger. Det är därför, enligt riktlinjerna, viktigt att en så omfattande och varierad fritidsverksamhet som möjligt kommer till stånd inne i anstalten och att ansträngningar görs för att väcka eller bevara intressen som kan utvecklas efter frigivningen. Anstalten bör vidare erbjuda en hälsobefrämjande miljö och motivera till ett sunt liv. Syftet med insatser under de intagnas fritid bör, enligt riktlinjerna, vara att integrerat med övriga insatser öka insikter och kunskaper på olika plan och därmed ge en personlig mognad och utveckling, som kan utmynna i konstruktiva i stället för destruktiva handlingar.
Fritidsverksamhet i anstalt SOU 2005:54
438
I riktlinjerna anges att verksamheten skall inriktas mot att öka intagnas förmåga att aktivt delta i positiva fritidssysselsättningar, höja deras bildningsnivå och skapande och kreativa förmåga samt att bygga ut deras sociala nätverk och höja deras fysiska status. Det anges vidare att fritidsverksamhet och programverksamhet tillsammans med övrig verksamhet skall utgöra en helhet och vara inriktad på sådana områden som minskar risken för återfall i brott.
Av nämnda riktlinjer följer att fritidsverksamheten skall inriktas mot biblioteksverksamhet, friskvård, kontakter med föreningslivet, motion och studie- och läsecirklar. Även kulturella och skapande aktiviteter och verksamhet som olika trossamfund erbjuder ingår.
Rymningsutredningen kritiserade i sitt betänkande Säkert inlåst? (SOU 2005:6) det förhållandet att intagna får bygga upp sina muskler i anstalternas gym i sådan utsträckning att det kan utgöra en säkerhetsrisk. Kriminalvården har därefter den 7 april 2005 utformat en tydligare policy för användning av styrketränings- och motionsredskap.
Denna kan sammanfattas i följande huvudpunkter:
• All fritidsverksamhet vid häkten och anstalter måste ske på ett säkert sätt.
• Konditionsfrämjande träning kan kombineras med fasta styrketräningsredskap med begränsade viktpaket.
• Modern träningsutrustning som främjar en allsidig träning av kroppen för att kunna bygga upp kondition och styrka skall användas.
• Häkten och anstalter skall vara narkotikafria och fria från anabola steroider.
• Vid häkten och anstalter skall finnas personal som har kompetens att handleda träningen.
15.2 Överväganden
15.2.1 En lämplig fritidssysselsättning
Kommitténs förslag: En intagen skall i den mån det är möjligt med hänsyn till ordning eller säkerhet i anstalten eller med hänsyn till den intagnes behov av behandling beredas möjlighet att delta i lämplig fritidssysselsättning i anstalt.
Intagna skall ha möjlighet att dagligen vistas utomhus minst en timme om det inte finns synnerliga skäl mot detta.
SOU 2005:54 Fritidsverksamhet i anstalt
439
Kommittén delar de synpunkter på syftet med fritidsverksamhet i anstalt som uttalas i KVS riktlinjer för denna verksamhet. Många intagna saknar positiva fritidsintressen. Ett sätt att få de intagna att bryta ett asocialt liv kan vara att ge dem möjlighet till en meningsfull fritid. Fritidsverksamheten i anstalt kan också motverka de skadeverkningar som anstaltsvistelsen i sig kan ge upphov till. Tillsammans med en utbyggd sysselsättning inom anstalt (se kommitténs överväganden i avsnitt 12.3.1) där intagna får möjlighet till arbetsträning och utbildning kan en meningsfull och utvecklande fritidsverksamhet ge dem de nödvändiga förutsättningarna för att kunna bryta med sin kriminella livsstil och bli fria från ett eventuellt drogmissbruk. Fritidsverksamheten i anstalt kan därför ha en positiv betydelse för intagnas möjligheter till samhällsanpassning. Detta är dock beroende av vilken verksamhet som erbjuds intagna på anstalten och att verkställighetsplaneringen innefattar en utredning av vilka fritidsintressen den intagne har. I avsnitt 7.2 har kommittén närmare redogjort för vilket innehåll verkställighetsplanerna skall ha i det nya regelverket.
Av den av KVS under 2001 företagna undersökningen av fritidsverksamheten i anstalterna (se ovan avsnitt 15.1.2) framgår att de flesta anstalterna inte ansåg att fritidsverksamheten i och utanför anstalten var tillräcklig. Det gällde framför allt fritidsverksamhet på kvällar och helger. En bättre fritid skulle enligt undersökningen kunna erbjudas intagna om det fanns mer personal, om befintlig personal hade ett större engagemang och om det fanns anställda fritidsledare på anstalterna. Det ankommer på KVS att utforma fritidsverksamheten så att de intagna har möjlighet att delta i en för dem lämplig fritidssysselsättning. Här har givetvis personalens engagemang stor betydelse. En grundläggande förutsättning för att fritidsverksamheten skall bli strukturerad måste också vara att det finns en eller flera anställda med uttalat ansvar för anstaltens fritidsverksamhet och att anstalten behandlar fritidsfrågan i sin verksamhetsplan. Här har KVS ett övergripande ansvar.
När det gäller utbudet av fritidssysselsättningar utgår kommittén från att det på varje anstalt finns möjlighet för intagna att ta del av ett varierat utbud av litteratur och samhällsinformation genom anstaltens biblioteksverksamhet
1
och att intagna får möjlighet att
1
Rekommendationer om biblioteksverksamhet för intagna finns i bl.a. de Europeiska
fängelsereglerna (art. 82) och FN:s standardminimumregler för behandling av fångar (art. 40).
Fritidsverksamhet i anstalt SOU 2005:54
440
delta i olika former av studie- och läsecirklar och kulturella, politiska och fackliga aktiviteter.
Kommittén vill framhålla vikten av att fysisk träning framför allt inriktas på konditionshöjande aktiviteter och friskvård. Den stora andelen narkotikamissbrukare talar för att det finns ett behov för många intagna att förbättra sin fysiska kondition och sitt fysiska välbefinnande.
Enligt kommitténs mening är ensidig muskelbyggande träning oförenlig med kriminalvårdens uppgift att i möjligaste mån minska risken för att den intagne begår nya brott efter frigivningen. Under 2002 dömdes 10 622 personer för brott mot person. Av samtliga personer som dömdes det året var det cirka 19 procent som hade brott mot person som huvudbrott i domen. Det är mer än dubbelt så många som antalet personer som dömdes för narkotikabrott samma år (4 608 personer). För närmare 25 procent av dem som var inskrivna i anstalt den 1 oktober åren 1998–2003 utgjorde våldsbrott den huvudsakliga brottsligheten enligt domen. Med våldsbrott avses brott enligt 3 kap. brottsbalken mot liv och hälsa och 4 kap. brottsbalken mot frihet och frid. Lägger man till antalet inskrivna som vid angiven tidpunkt under respektive år haft sexualbrott som huvudbrott (knappt 5 procent) och de som dömts för rån (8–9 procent) är motsvarande siffra cirka 40 procent av de som var inskrivna i anstalt vid angiven tidpunkt
2
. Cirka 37 procent av de som dömts för brott mot person enligt bestämmelserna i 3– 7 kap. brottsbalken återfaller i samma brottskategori inom tre år från den tidigare lagföringen
3
. Ensidig muskelbyggande träning är snarare ägnat att öka risken för fortsatta våldsbrott än att minska den. Även för den som inte tidigare gjort sig skyldig till våldsbrott finns det, enligt kommitténs mening, en risk att en renodlat muskelbyggande kan leda till att våld används vid en fortsatt brottslighet. Kommittén finner därför att den muskelbyggande träningen genomgående bör ersättas av allsidig träning, som också är konditionshöjande. Av samma skäl bör kampsporter inte få utövas i anstalt. Utöver den risk för ökat våldsanvändande som sådant kunnande kan medföra bör beaktas att utövandet av sådana sporter i anstalt kan antas minska allmänhetens förtroende för kriminalvården. Som ovan nämnts har problemet med muskelbyggande träning i anstalt uppmärksammats också av Rymningsutredningen i betänkandet Säkert inlåst? (SOU 2005:6) och
2
Kriminalvårdens officiella statistik 2002 och 2003.
3
BRÅ Kriminalvårdsstatistik, (www.bra.se).
SOU 2005:54 Fritidsverksamhet i anstalt
441
kriminalvården har nu utarbetat en ny policy för fysisk träning. Detta måste givetvis få till följd att många anstalter behöver byta ut träningsredskap och utforma säkrare rutiner för intagnas träning.
Enligt kommitténs mening bör den fysiska träningen rent allmänt kopplas till ett ökat fysiskt men också psykiskt välbefinnande. Genom olika gruppaktiviteter som t.ex. fotboll, basketboll och innebandy kan intagna få möjlighet att träna sig socialt genom krav på samarbete, uthållighet och kamratskap
4
. Här bör anstalterna givetvis utnyttja den möjlighet som finns att samarbeta med ideella föreningar. Intagna med i första hand en strafftid på lägst två år har möjlighet att delta i den retreatverksamhet som bedrivs inom klosterverksamheten på KVA Kumla. Även på andra anstalter bör det finnas utrymme för intagna att delta i meditationskurser. I likhet med vad som gäller för varje annan verksamhet som kriminalvården samarbetar med ansvarar kriminalvården givetvis för att verksamheten är seriös. Utbudet av olika fritidssysselsättningar kan i viss utsträckning variera beroende på vilken nivå i förmånssystemet den intagne är befinner sig på, se vidare avsnitten 11.3.2 och 22.2.9. Den intagne har således möjlighet att inom ramen för förmånssystemet själv påverka vilka fritidsaktiviteter som han eller hon kan få del av under verkställigheten. Innehållet i verkställighetsplanen behandlas närmare i avsnitt 7.2. Här kan endast tilläggas att de fritidsverksamheter som den intagne deltar i under anstaltsvistelsen i möjligaste mån bör fortsättas och vidareutvecklas genom att den intagne bereds möjlighet till fritidsaktiviteter utanför anstalt (se avsnitt 27.2 om permission). Vissa aktiviteter som t.ex. friskvård och studiecirklar av olika slag bör kunna schemaläggas och ingå i den ersättningsberättigade sysselsättningen (se avsnitt 12.3.1). Sådana aktiviteter bör dock inte få utgöra annat än en mindre del av en intagens sysselsättning. Det bör även uppmärksammas att det på vissa avdelningar, framför allt på högre nivåer i förmånssystemet, kan finnas en skyldighet för
4
I de Europeiska fängelsereglerna anges att man i verksamheten på anstalterna skall betona
den betydelse som välorganiserade aktiviteter för främjande av god kondition, lämplig motion och förströelse har för fysisk och psykisk hälsa (art. 83). Vidare anges att ett lämpligt program för fysisk träning, sport och andra fritidsaktiviteter bör anordnas inom ramen för behandlings- och utbildningsverksamheten och att det på anstalterna bör finnas utrymme, anordningar och utrustningar för sådant ändamål (art. 84). Där anges även att fångvårdsmyndigheten bör försäkra sig om att de fångar som deltar i sådana program har tillräckligt god kondition för att delta och att särskild kurativ fysisk träning och terapi bör ordnas under läkares ledning för de fångar som behöver detta (art. 85).
Fritidsverksamhet i anstalt SOU 2005:54
442
intagna att delta i vissa aktiviteter, inte bara under programtid utan även under fritid. Sistnämnda skyldighet måste givetvis framgå av verkställighetsplanen för att en intagens vägran att delta i aktiviteten skall kunna medföra en varning eller leda till att den intagne flyttas ned till grundnivån i förmånssystemet. Det förhållandet att varje intagen skall ha möjlighet till lämplig fritidsverksamhet under anstaltsvistelsen innebär dock inte att man kan acceptera fritidssysselsättningar som stör ordningen eller säkerheten i anstalten eller som strider mot den intagnes behov av behandling.
Intagnas möjligheter att följa vad som händer i omvärlden och inskränkningarna i denna möjlighet behandlas i avsnitt 14.4.5. Se även avsnitt 15.2.2. När det gäller intagnas behov av förströelse kan nämnas att de intagna bör ha samma möjlighet som i dag att få tillgång till böcker men att det i den nya lagen skall ske genom anstaltens biblioteksservice. Detta är särskilt viktigt för intagna på grundnivån om de, i enlighet med kommitténs förslag, inte kommer att ha möjlighet att ta in egna böcker i anstalten. Den restriktiva regleringen av innehav av personliga tillhörigheter ställer dock högre krav än i dag på att anstalterna tillhandahåller CDskivor och DVD-skivor. Det ankommer på KVS att närmare bestämma vilket utbud som skall finnas i detta avseende på anstalterna. Självklart kan det inte komma i fråga att tillhandahålla spel, böcker eller annat, som innehåller grova våldsinslag eller pornografi. Biblioteksverksamheten i anstalterna utvecklas vidare i avsnitt 6.2.6.
I detta sammanhang bör även anmärkas att anstalterna inte får medverka till att intagna i anstalt framställer tidningar och tidskrifter som uppmanar till ordningsstörningar på anstalterna. Tidningar och tidskrifter vars innehåll generellt eller i det enskilda fallet kan antas utgöra en risk med hänsyn till säkerheten eller ordningen i anstalten får intagna med det nya regelverket inte inneha i anstalt, se vidare avsnitt 14.4–14.5. En fritidssysselsättning som består i att producera tidningar med sådant innehåll kan därför inte anses utgöra en fritidssysselsättning som anstalten får tillhandahålla intagna, eftersom sysselsättningen inte kan anses lämplig. Yttranden som kan anses uppmana till brott kan även medföra straffansvar för uppvigling enligt 16 kap. 5 § brottsbalken. Det sagda gäller även om produktionen sker utanför programtid och därför är oavlönad. Eftersom intagna inte är förhindrade att på egen hand delta i sådant tidningsframställande som sker utanför
SOU 2005:54 Fritidsverksamhet i anstalt
443
anstalt innebär detta inte någon inskränkning i den grundlagsreglerade yttrandefriheten (jfr 2 kap. 1 § 1 regeringsformen, RF). En inskränkning i yttrandefriheten kan emellertid ske som en följd av att den intagnes kontakter med omvärlden inskränks, se vidare kapitel 17.
KVS har valt att i sina riktlinjer för fritidsverksamheten i anstalt definiera fritid i anstalt som all tid utanför programtid. Programtid är den tid intagna deltar i sysselsättning och den förläggs normalt mellan kl. 07.30 och 19.00 helgfri måndag–fredag (se 3 kap. 3 § KVVFS 2005:2). I likhet med vad som uttalades vid tillkomsten av KvaL ser kommittén inte något skäl till att i lag reglera vilken tid som utgör fritid för intagen (jfr prop. 1974:20 s. 127). Som anges i avsnitt 16.2.3 utgår kommittén dock från att fritid är tid utöver programtid, förutom tid då intagna är inlåsta i anslutning till nattvilan.
Den nuvarande regeln om att intagna skall ha möjlighet att dagligen vistas utomhus minst en timme om inte synnerligt hinder möter mot detta bör överföras till den nya lagen
5
. Ett lämpligt sätt att öka det hälsovårdande inslaget i intagnas fysiska träning skulle kunna vara att låta intagna i ökad utsträckning utöva aktiviteterna utomhus. Förutom gruppaktiviteter skulle intagna således på anstalter eller avdelningar där det är möjligt med hänsyn till säkerheten kunna motionera med redskap utomhus. I lotterilagen (1994:1000) och i bestämmelsen om straff för dobbleri i 16 kap. 14 § brottsbalken är lotteri och spel som anordnas för allmänheten kriminaliserat. Dessa bestämmelser gäller även för intagna i anstalt. Med hänsyn till den speciella situation som gäller i anstalt är det motiverat att i anstalt ha ett förbud att spela om pengar även om det inte är ett spel som kan anses anordnat för allmänheten, t.ex. mellan två intagna. Som angetts ovan finns ett sådant förbud i dag i föreskriftsform. Eftersom ett sådant förbud är ett ingrepp i den intagnes ekonomiska förhållanden kan man överväga om det bör ha lags form. Mot bakgrund av att intagna är skyldiga att följa de ordningsregler som gäller i anstalten (se avsnitt 10.1) gör kommittén dock bedömningen att det är tillräckligt om spelförbudet tas in i föreskriftsform. Överträdelse av förbudet kan utgöra sådan misskötsamhet
5
Art. 86 Europeiska fängelsereglerna: Varje fånge som inte är sysselsatt med utomhusarbete
eller placerad på en öppen anstalt skall, om vädret så tillåter, ges möjlighet till åtminstone en timmes daglig promenad eller lämplig motion i friska luften, så vitt möjligt, i skydd för hårt väder.
Fritidsverksamhet i anstalt SOU 2005:54
444
som föranleder en varning. Är det fråga om omfattande illegal spelverksamhet kan det även bli aktuellt med att flytta ned den intagne till grundnivån i förmånssystemet.
15.2.2 Rätten till information från omvärlden
Kommitténs förslag: I den utsträckning det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet på anstalten och den intagnes behov av behandling skall den intagne ges möjlighet att genom tidningar, tidskrifter och andra publikationer, radio, television eller på annat sätt följa vad som händer i omvärlden.
Den grundlagsreglerade rätten till informationsfrihet, dvs. rätten att fritt inhämta och motta upplysningar och att ta del av andras yttranden gäller för intagna i samma utsträckning som för andra medborgare i landet. När det gäller rätten till informationsfrihet och de begränsningar som får göras i denna rätt hänvisas till vad kommittén anfört i avsnitt 14.4.5.
Med hänsyn till att fängelsestraffet beskär intagna från omvärlden är det givetvis av stor betydelse för möjligheten till anpassning i samhället att de intagna har möjlighet att följa händelseutvecklingen utanför anstalten. I den nya lagen bör därför tas in en bestämmelse motsvarande dagens som ger den intagne en rätt att genom tidningar, tidskrifter och andra publikationer, radio, television eller på annat sätt följa vad som händer i omvärlden
6
.
När det gäller television är rätten att följa vad som sker i omvärlden tillgodosedd genom tillgången till kanalerna SVT 1, 2 och TV 4, dvs. det s.k. basutbudet av TV-kanaler. Utbudet av TVkanaler ingår som beskrivs i avsnitt 22.2.6 i förmånssystemet. På högre nivåer i förmånssystemet kan intagna således medges ett större utbud av TV-kanaler än på grundnivån. De intagna har därmed möjlighet att själva påverka vilket TV-utbud de får tillgång till i anstalten. Av samhällsekonomiska skäl bör det dock inte få förekomma att anstalter erbjuder betalkanaler för intagna. Av främst praktiska skäl bör det inte heller vara möjligt för intagna att själva teckna avtal om betal-tv. Vilket TV-utbud som framdeles blir
6
Art. 45 Europeiska fängelsereglerna: Fångar skall ha möjlighet till regelbunden nyhetsinformation genom tidningar, tidskrifter och andra publikationer, radio, television, föreläsningar eller på annat liknande sätt som är tillåtet eller kontrollerat av fängelsemyndigheten. Särskilda arrangemang bör finnas för att tillfredsställa informationsbehovet hos utländska fångar med språksvårigheter.
SOU 2005:54 Fritidsverksamhet i anstalt
445
möjligt att erbjuda på respektive förmånsnivå kommer givetvis att förändras i takt med att det digitala marknätet byggs ut och ersätter det analoga. Även möjligheten att kostnadsfritt få del av TVsändningar via satellit påverkar givetvis anstalternas möjlighet att erbjuda intagna TV-kanaler. En rimlig ordning är givetvis att anpassa TV-utbudet på anstalt så att det på de högsta nivåerna i förmånssystemet ligger i linje med vad som kan anses brukligt ute i samhället. Möjligheten att ta del av nyhetsutbud m.m. via Internetuppkoppling regleras av den i avsnitt 17.3.2 föreslagna bestämmelsen om intagnas möjlighet att lämna och ta emot elektroniska meddelanden.
Undantag från rätten att följa vad som sker i omvärlden kan vara påkallat av hänsyn till ordning och säkerhet på anstalten. Intagnas TV-tittande och radio- eller CD-lyssnande skall således kunna begränsas om ordningen eller säkerheten kräver det i en särskild situation. Inskränkning kan t.ex. vara motiverad med hänsyn till ordningen i anstalten om en intagen spelar musik på en mycket hög ljudnivå. Men det innebär också att filmer med pornografiskt eller våldsförhärligande innehåll inte över huvud taget får visas i anstalter. Förutom att det är mycket tveksamt om visandet av sådana filmer är förenligt med kriminalvårdens uppgift att främja intagnas samhällsanpassning så kan det inte anses förenligt med kravet på god ordning och säkerhet i anstalt (jfr JO 2001/02 s. 150, jfr även JO:s beslut 2004-02-27, dnr 5099-2003).
När det gäller tryckta skrifter så är det givetvis önskvärt att anstalterna tillhandahåller i vart fall någon dagstidning per avdelning. Med hänsyn till att alla intagna föreslås ha möjlighet att hyra eller låna TV från anstalten och på det viset få tillgång till nyhetsutbudet behöver det emellertid inte vara en skyldighet för kriminalvården att kostnadsfritt tillhandahålla intagna dagstidningar. Enligt kommitténs mening bör dagstidningar finnas tillgängliga i anstaltens bibliotek. Avgörande för om det även skall finnas tidningar tillgängliga på avdelningen får vara om det ryms inom kriminalvårdens budget. Tidningar kan intagna vidare köpa av intjänade medel i anstaltens kiosk eller på annat sätt. I avsnitt 14.4.5 har kommittén föreslagit att intagnas innehav av tidningar och tidskrifter skall vara begränsade i den mån det strider mot ordning eller säkerhet eller mot den behandling den intagne genomgår. Av KVS föreskrifter eller i anstalternas egna ordningsregler kan således finnas generella förbud mot att inneha
Fritidsverksamhet i anstalt SOU 2005:54
446
vissa tidningar eller tidskrifter på en viss anstalt eller en viss avdelning.
15.2.3 Religionsutövning
Kommitténs förslag: En intagen som inom anstalten vill utöva sin religion eller livsåskådning skall ges tillfälle till det i den utsträckning det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet.
Religionsfriheten är grundlagsskyddad. Av 2 kap. 1 § första stycket 6 följer således att varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Friheten till enskild religionsutövning får således inte begränsas. De bestämmelser som i allmänhet gäller för begränsning av yttrande-, informations-, mötes- och föreningsfriheten är emellertid tillämpliga även när dessa friheter utövas i religiösa sammanhang (prop. 1975/76:209 s. 114 f.). Det sagda innebär att den intagne inte kan hindras från att ensam utöva sin religion. Möjligheten att delta i gudstjänster eller möten som ordnas inom anstalten och innehav av nödvändiga böcker eller publikationer får emellertid begränsas till vad som är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet. I lagen bör tas in en bestämmelse motsvarande den som finns i dag i 15 § KvaL.
En intagen skall ges möjlighet att utöva sin religion oberoende av på vilken nivå i förmånssystemet den intagne befinner sig. Eftersom många religioner ingriper djupt i den utövandes dagliga liv måste rätten till religionsutövning givetvis vara begränsad i anstalt till vad som är möjligt med hänsyn till att den intagne verkställer ett fängelsestraff. Enligt kriminalvårdens föreskrifter skall alternativ kost erbjudas den som av religiösa, medicinska eller andra skäl är förhindrad att äta viss mat. I dag erbjuds t.ex. muslimer annat kött än fläskkött. De intagnas behov av att få viss mat bör enligt kommittén tillgodoses i den utsträckning det är möjligt utan några större merkostnader för anstalten.
447
16 Gemensamhet med andra intagna
16.1 Gällande regelverk
16.1.1 Gemensamhet
Eftersom frihetsberövandet i sig innebär att den intagne i betydande utsträckning isoleras från naturlig gemenskap med andra människor har det sedan lång tid varit en allmän strävan inom kriminalvården att intagna i så stor utsträckning som möjligt skall vistas i gemenskap med andra intagna. De ogynnsamma effekter av anstaltsvistelsen som uppstår genom isoleringen från omvärlden bör inte onödigtvis förstärkas genom att de intagna hålls isolerade från varandra.
Av 17 § KvaL följer därför att en intagen i största möjliga utsträckning skall vistas i gemensamhet med andra intagna. Under tid då en intagen är skyldig att ha sysselsättning skall den intagne vistas tillsammans med andra intagna och på fritiden får den intagne vistas tillsammans med andra intagna i den utsträckning han eller hon önskar det.
En intagen är skyldig att delta i sysselsättning under den av anstalten bestämda programtiden. Ordinarie tid för programverksamhet får, enligt kriminalvårdens föreskrifter, i dag inte överstiga 40 timmar per vecka och normalt inte understiga 30 timmar (3 kap. 3 § KVVFS 2004:13). Fritid är tid utöver programtid förutom tid då intagna är inlåsta i anslutning till nattvilan.
Av främst ordnings- och säkerhetsskäl har det ansetts nödvändigt att i vissa situationer begränsa gemensamheten mellan intagna. Möjligheten till gemensamhet gäller därför endast om inte annat följer av övriga bestämmelser i KvaL (jfr 18, 20, 20 a, 23 och 50 §§, vilka beskrivs närmare nedan).
Det kan här nämnas att långvarig isolering skulle kunna betraktas som tortyr och att det enligt 2 kap. 5 § regeringsformen (RF) är förbjudet att utsätta någon för tortyr (se även 2 kap. 22 §
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
448
första stycket RF). Av 2 kap. 12 § RF följer att det inte är möjligt att i lag inskränka detta skydd. Här kan tilläggas att regeringen i förarbetena till RF uttalade att ett frihetsberövande i sig inte innebär tortyr även om det är förenat med isolering av den intagne (jfr prop. 1975/76:209 s. 146).
Från regeln om gemensamhet under tid i sysselsättning finns två undantag i 17 § KvaL. Undantag får göras om det följer av lagen eller av sysselsättningens särskilda beskaffenhet. Så kan t.ex. vara fallet om den intagne har medgetts rätt att utföra arbetet inom anstalten för egen räkning eller för en arbetsgivare utanför anstalten eller den intagne medgetts att bedriva enskilda studier. Undantag får även göras vid s.k. kollektiv arbetsvägran. Om ett större antal av de intagna vid en sluten anstalt samtidigt vägrar att ha den sysselsättning som ålagts dem får gemensamheten mellan dem inskränkas i den mån det är oundgängligen påkallat med hänsyn till förhållandena på anstalten.
På fritiden får den intagne i den utsträckning han eller hon önskar det vistas tillsammans med andra intagna. I sluten anstalt får gemensamheten under fritid dock inskränkas, om det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till förhållandena på anstalten.
I anslutning till dygnsvilan får de intagna hållas avskilda från varandra.
16.1.2 Avskiljande från gemensamheten
I 18, 20, 23 och 50 §§ KvaL finns bestämmelser om avskiljande av en intagen från gemensamheten med andra intagna. I detta avsnitt redovisas när avskiljande får ske enligt nämnda bestämmelser. Vilken prövning som skall göras vid ett beslut om avskiljande, när omprövning skall ske och vilken undersökning som skall ske av den intagne behandlas i övervägandena.
En intagen får enligt 18 § KvaL på egen begäran vistas avskild från andra intagna, om det finns lämpliga förutsättningar för det och särskilda skäl inte talar däremot.
En intagen får vidare hållas avskild från andra intagna enligt 20 § KvaL om det är nödvändigt
1. med hänsyn till rikets säkerhet eller föreliggande fara för den
intagnes eller annans säkerhet till liv eller hälsa eller för allvarlig skadegörelse på anstaltens egendom,
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
449
2. för att hindra att den intagne påverkar någon annan intagen att
allvarligt störa ordningen inom anstalten,
3. för att hindra att den intagne medverkar till att en annan
intagen får tillgång till berusningsmedel,
4. för att hindra att den intagne allvarligt ofredar en annan
intagen,
5. för att verkställa beslut om kroppsbesiktning.
Intagen som har dömts till fängelse i lägst två år och är placerad i sluten anstalt får, enligt bestämmelsens andra stycke, hållas avskild från andra intagna, om det kan befaras att han planlägger rymning eller att annan planlägger fritagningsförsök och avskildheten är nödvändig för att hindra att sådan plan sätts i verket samt det med hänsyn till den intagnes brottslighet eller annars kan befaras att han är särskilt benägen att fortsätta en brottslig verksamhet av allvarlig karaktär.
Enligt 23 § KvaL får en intagen som uppträder våldsamt eller som är så påverkad av alkoholhaltiga drycker eller annat berusningsmedel att han kan befaras störa ordningen på anstalten tillfälligt hållas avskild från andra intagna så länge det är nödvändigt för att betvinga det våldsamma uppträdandet eller tills påverkan har upphört. Visar sig andra medel otillräckliga för att betvinga våldsamt uppträdande av en intagen får han hållas belagd med fängsel, om det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till hans egen eller annans säkerhet till liv eller hälsa. Om en intagen inte kan hållas avskild på anstalten får han placeras i allmänt häkte i högst två dygn, om det är lämpligare än att han förs över till en annan anstalt.
Enligt 50 § KvaL får en intagen under utredningen av frågor rörande en disciplinär sanktion tillfälligt hållas avskild från andra intagna i den utsträckning det är absolut nödvändigt för att syftet med utredningen inte skall äventyras. Åtgärden får inte bestå längre än fyra dygn. Kan den intagne inte hållas avskild i anstalten får han placeras i allmänt häkte om detta är lämpligare än att han förs över till en annan anstalt.
En intagen som är avskild från andra intagna med stöd av 20 § eller 50 § KvaL skall få den lättnad i avskildheten som är möjlig (se 21 § och 50 § KvaL).
Enligt 52 § KvaL kan förmåner som tillkommer intagen tillfälligt inskränkas, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet inom anstalten. Denna bestämmelse kan emellertid sanno-
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
450
likt inte användas för att avskilja en intagen från andra intagna. JO uppmärksammade frågan i ett beslut den 17 juli 1977 (JO dnr 2868/75, 732/76)
1
. JO uttalar där tveksamhet om hur regeln skall tolkas men förklarade sig närmast benägen att ansluta sig till den uppfattningen att bestämmelsen om de intagnas vistelse i gemenskap är så central i KvaL att gemenskapsvistelsen inte bör betraktas som en förmån utan som en rättighet
2
. Av förarbetena till den ursprungliga bestämmelsen med sådant innehåll i 1945 års straffverkställighetslag framgår att den endast avsåg förmåner i egentlig bemärkelse, inte frågan om intagens hållande i enrum eller gemensamhet (jfr SOU 1944:50 s. 25 not 1). I 20 a § KvaL regleras när en intagen får placeras på en s.k. säkerhetsavdelning. Bestämmelsen har redovisats i avsnitt 19.1.2. Placering på säkerhetsavdelning innebär att den intagne endast får möjlighet till begränsad gemensamhet med andra intagna och att den intagne blir ställd under särskild övervakning (3 § KvaL).
16.1.3 Internationella regler
I de internationella regelverken behandlas isolering i samband med andra disciplinära åtgärder. De svenska reglerna om avskiljande av intagna har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalten och ett avskiljande är enligt svensk lag inte en disciplinär påföljd. Med hänsyn till att ett avskiljandebeslut kan medföra att den intagne blir helt isolerad från kontakten med andra människor är det dock lämpligt att här nämna de internationella regler som rör just isolering av intagna.
I artikel 7 i FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna förbjuds bl.a. tortyr, grym, inhuman eller kränkande bestraffning. Isolering i anstalt kan innebära sådan tortyr som enligt nämnda bestämmelse är förbjuden. Av FN:s standardminimiregler för behandling av intagna framgår vidare följande. Fängelsestraffet i sig är ingripande när det gäller den intagnes kontakter med omvärlden och ytterligare inskränkningar skall därför inte göras annat än om det är motiverat för att skilja intagna åt eller för att upprätthålla ordningen (artikel 57). Vidare framgår
1
Se SOU 1979:4 s. 123 och 120.
2
Se även JO beslut 1997-05-16, dnr 1793-1996. I det ärendet uttalade JO att han principiellt
anslöt sig till vad KVS anfört angående vidtagna åtgärder. KVS hade i ärendet anfört att beslut om avskildhet måste grunda sig på någon av de bestämmelser i KvaL som reglerar detta. KVS ansåg därför att det borde ha varit 50 § som skulle ha åberopats inte 52 § KvaL.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
451
att kroppslig bestraffning eller bestraffning genom placering i mörk cell samt grym, omänsklig eller degraderande bestraffning inte får tillåtas som straff för disciplinbrott (artikel 31). Straff genom s.k. sträng inspärrning får inte åläggas den intagne utan att läkare undersökt den intagne och skriftligen intygat att denne kan uthärda ett sådant straff. Detsamma gäller för varje straff som kan inverka menligt på den intagnes hälsa (artikel 32).
Också i artikel 3 i Europakonventionen sägs att ingen får utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Vidare framgår av de europeiska fängelsereglerna att frihetsberövandet är ett straff i sig och att anstaltsförhållandena därför inte skall förvärra det lidande som är förbundet med straffet utöver vad som kan hänföras till rättmätig avskildhet eller upprätthållande av disciplin (artikel 64). Disciplin och ordning skall upprätthållas för att ge en säker förvaring och en välfungerande gemensamhet och för att främja anstaltens behandlingsverksamhet (artikel 33). Några särskilda bestämmelser om gemensamhet för intagna finns inte.
Av de Europeiska fängelsereglerna följer vidare att varken kollektiv bestraffning, kroppsstraff, bestraffning genom placering i mörk cell eller andra grymma, inhumana eller förnedrande bestraffningar får användas som bestraffning för disciplinära förseelser. Bestraffning genom isolering samt all annan bestraffning som kan inverka menligt på intagens hälsa får åläggas endast om läkare efter undersökning skriftligen intygar att den intagne är i stånd att tåla bestraffningen (artikel 38).
Vidare följer att handfängsel, tvångströjor och andra kroppsfängsel aldrig skall användas som bestraffning. De får endast användas:
a) om det är nödvändigt, som försiktighetsåtgärd mot rymning
under förflyttning, under förutsättning att fängslet tas bort när fången uppträder inför domstol eller administrativ myndighet om denna ej beslutar annat,
b) av medicinska skäl på ordination av tjänsteläkaren och under
dennes tillsyn,
c) på styresmannens order, om annan kontroll misslyckats, för att
skydda en fånge från att skada sig själv eller andra eller för att förebygga allvarlig skada på egendom. I sådana fall skall styresmannen genast samråda med tjänsteläkaren och meddela överordnad myndighet (artikel 39).
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
452
16.2 Överväganden
16.2.1 Utgångspunkter
Kommitténs bedömning: Intagna bör som regel få vistas i gemensamhet med andra intagna. Avsteg från denna princip får endast göras med stöd av en uttrycklig bestämmelse i lag.
Regeln om gemensamhet i 17 § KvaL bygger, som nämnts ovan i avsnitt 16.1.1, på att alla intagna i så stor utsträckning som möjligt skall vistas i gemensamhet med andra intagna såväl under programtid som under fritid. Regeln i KvaL innebar att de intagnas möjligheter till gemenskap med varandra kom att utvidgas, framför allt för intagna i sluten anstalt, i förhållande till vad som gällt enligt den tidigare behandlingslagen.
Som angetts ovan avses med programtid den tid då intagna är skyldiga att delta i sysselsättning. Programtiden fastställs för varje anstalt inom ramen för de föreskrifter som kriminalvården meddelar. Kommitténs förslag utgår från att intagna normalt skall beredas sysselsättning under en programtid om 40 timmar per vecka. Fritid är tid utöver programtid förutom tid då intagna är inlåsta i anslutning till nattvilan.
Som redovisats ovan skall verkställigheten enligt de internationella regelverket på området utformas så att de intagnas lidande inte förvärras mer än vad som är nödvändigt och så att endast de åtgärder vidtas som kan anses stå i rimlig proportion till behovet av att upprätthålla disciplin och ordning i anstalten. Isolering av en intagen kan annars innebära sådan tortyr eller sådan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning som är förbjuden enligt såväl FN:s regler som vår egen grundlag och Europakonventionen.
I artikel 3 i Europakonventionen finns ett förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Europakommissionen har gjort bedömningen att isolering av en fånge endast kommer i konflikt med artikel 3 om isoleringen är mycket strikt. Danelius nämner som exempel ett mål från 1978 där misstänkta terrorister hölls isolerade i en månad utan tillgång till tidningar, radio eller television
3
. De hölls under strikt övervakning
3
Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europakonventionen om de
mänskliga rättigheterna, 2 uppl., Stockholm 2002.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
453
och med elektriskt ljus ständigt tänt i deras cell
4
. Kommissionen gjorde bedömningen att behandlingen inte var tillräckligt allvarlig för att strida mot artikel 3. Danelius tar även upp ett flertal andra fall där kommissionen kommit till samma slutsats
5
. Hänsyn har tagits till fångarnas tillgång till radio, television, tidningar och möjligheter till kontakt med advokat, läkare och närstående. I Europadomstolens praxis är den s.k. proportionalitetsprincipen en viktig princip. Många åtgärder som typiskt skett är konventionsenliga godtas endast om de är proportionerliga, dvs. om de står i rimlig relation till det intresse de är avsedda att tillgodose. Om åtgärderna är oproportionerliga kan de innebära ett brott mot konventionen
6
. Europadomstolen har i en dom från den 25 januari 2005 fört ett resonemang kring proportionalitet och därvid kommit fram till att ett frihetsberövande skett i strid med artikel 5 Europakonventionen om rätten till personlig frihet. I artikeln räknas upp ett antal fall av tillåtna frihetsberövanden. Ett sådant fall är när någon lagligen är berövad friheten efter fällande dom av behörig domstol, dvs. verkställighet av frihetsstraff. I det aktuella fallet var det fråga om isolering av en HIV-smittad man enligt 1988 års smittskyddslag
7
. Domstolen fann att isoleringen stred mot artikel 5 i Europakonventionen eftersom mindre ingripande åtgärder hade varit tillräckliga. Mot bakgrund av det anförda är det viktigt att kriminalvårdens olika åtgärder är proportionerliga och att inte mer långtgående åtgärder vidtas än vad som kan anses nödvändigt i det enskilda fallet. Som kommittén angett i avsnitt 18.3 skall en allmän proportionalitetsregel tas in i den nya lagen. Den blir tillämplig bl.a. vid beslut om avskiljande från gemensamheten. Under anstaltstiden skall intagna också tränas socialt. För att underlätta den intagnes anpassning i samhället bör den intagne därför under sysselsättningen ha kontakt med andra människor. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de negativa följder som långvarig isolering innebär bör utgångspunkten därför även för den nya lagen vara att de intagna skall vistas i gemensamhet med andra intagna och att avsteg från denna princip endast får göras med stöd av en uttrycklig bestämmelse i lag. Intagna skall ha så goda möjligheter till kontakt med omvärlden som är möjligt med hänsyn
4
Mål 8463/78 Kröcher och Möller mot Schweiz, DR 26 s. 24 och 34 s. 24.
5
A.a. s. 77 not 5.
6
A.a. s. 58.
7
Mål 56529/00, Enhorn mot Sverige. Smittskyddslagen (1988:1472) upphörde i samband
med ikraftträdandet av en ny sådan lag (2004:168) den 1 juli 2004.
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
454
till kraven på ordning och säkerhet. Det gäller såväl kontakter med andra intagna som med personer utanför anstalten (kontakter med personer utanför anstalten behandlas i kapitel 17).
Kommittén anser emellertid att det är nödvändigt att utforma reglerna om gemensamhet och avskildhet på ett något annorlunda sätt än i dag.
Ett skäl till detta är att regelverket kring gemensamhet och avskiljande från gemensamheten måste bli tydligt och klart ange i vilka situationer en intagen kan beredas gemensamhet med andra intagna. Ett annat skäl är att det måste bli möjligt för kriminalvården att avskilja även intagna som inte kan knytas till en viss händelse när det behövs av hänsyn till ordning eller säkerhet.
Kommittén använder samma begrepp som i dag, dvs. gemensamhet och avskiljande. Av de skäl som utvecklats i avsnitt 8.3.2 till att inte i lag använda begreppen sluten och öppen har kommittén valt att inte föreslå ett bibehållande av särskilda regler för intagna i sluten anstalt.
Kommittén har i syfte att förenkla regelverket övervägt att införa en enhetlig regel om gemensamhet mellan intagna som gäller både för programtid och fritid. Kommittén har emellertid kommit fram till att detta inte är lämpligt. Det främsta skälet till detta är att det under programtid är sysselsättningens beskaffenhet som måste avgöra i vilken utsträckning den intagne skall vistas i gemensamhet med andra intagna och i så fall i vilken omfattning det skall ske. Huvudregeln om gemensamhet under programtid är således inte enbart en obligatorisk regel för kriminalvården. Den är också tvingande gentemot den intagne i den meningen att den intagne utöver vad som följer av sysselsättningens beskaffenhet inte själv kan välja om han eller hon vill delta i denna gemensamhet. En sådan frihet har den intagne dock under fritid. Detta innebär att gemensamhetsregleringen under programtid även framdeles kommer att ha ett något annorlunda innehåll än gemensamhetsregleringen under fritid.
Som utvecklas närmare nedan är det dock viktigt att kriminalvården har möjlighet att avskilja intagna i syfte att upprätthålla ordning och säkerhet i en anstalt oavsett om en ordningsstörande händelse inträffar under programtid eller fritid. När det gäller avskiljande från gemensamheten med andra intagna föreslår kommittén därför att regelverket görs oberoende av om det är fråga om programtid eller fritid.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
455
16.2.2 Gemensamhet under programtid
Kommitténs förslag: Intagen som deltar i sysselsättning skall vistas tillsammans med andra intagna i den utsträckning det är möjligt med hänsyn till sysselsättningens art, den intagnes behov av behandling samt ordningen och säkerheten i anstalten.
Intagen som på grund av sjukdom eller av annan jämförbar anledning inte kan delta i sysselsättning skall få vistas tillsammans med andra intagna under den fastställda programtiden i den utsträckning den intagne önskar det. Detta gäller dock endast under förutsättning att det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet i anstalten och med hänsyn till den intagnes behov av behandling.
Kriminalvården bestämmer var en intagen som vägrar delta i anvisad sysselsättning skall vistas under den fastställda programtiden.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om gemensamhet för en viss eller vissa grupper intagna.
Gemensamhet skall vara huvudregel för den som deltar i anvisad sysselsättning
Med hänsyn till vad som ovan sagts om avskiljandets negativa inverkan på den intagne anser kommittén att intagna som regel skall vistas i gemensamhet med andra intagna under tid då de deltar i anvisad sysselsättning.
Den nuvarande huvudregeln om gemensamhet gäller efter en lagändring år 1980 (SFS 1980:930) såväl den som deltar i anvisad sysselsättning som den som vägrar delta i denna. Skälet till att man utvidgade gemensamhetsregeln till att omfatta även de intagna som arbetsvägrar var framför allt att klargöra att avskiljande inte fick ske som bestraffning för arbetsvägran utan endast enligt de särskilda reglerna därom (prop. 1980/81:1 s. 14). Avskiljande som disciplinär påföljd avskaffades 1976. En intagen som inte fullgör sin sysselsättningsplikt kan i dag få en disciplinär sanktion i form av varning eller senareläggning av tidpunkten för den villkorliga frigivningen. Om den vägrande utövar menligt inflytande på andra eller det disciplinbrott som vägran innebär behöver utredas vidare kan avskiljande ske med stöd av 20 eller 50 § KvaL. Tillämpnings-
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
456
området för dessa regler är emellertid begränsat. I samband med att gemensamheten kom att omfatta även de som vägrar delta i sysselsättning infördes därför ett undantag från huvudregeln om gemensamhet i den situationen att något eller några tiotal personer samtidigt vägrar utföra anvisad sysselsättning (s.k. kollektiv arbetsvägran), se vidare nedan avsnitt 16.2.6 och 16.2.8. Gemensamhetskravet gäller följaktligen inte utan undantag.
Den nya lagen har en annan systematisk uppbyggnad än den nuvarande. Den utgår från att den intagnes egen motivation skall få betydelse för innehållet i verkställigheten. Kommittén har mot denna bakgrund funnit det lämpligt att återgå till den tidigare ordningen, dvs. att begränsa kriminalvårdens skyldighet att bereda intagna gemensamhet med varandra till intagna som faktiskt deltar i anvisad sysselsättning. En sådan lösning förutsätter att man kan ta tillräckliga hänsyn till att en intagen har giltig ursäkt för att inte delta i sysselsättningen. Den intagne kan t.ex. vara sjuk, ålderspensionär eller förtidspensionerad utan möjligheter att utföra de sysselsättningar som finns inom anstalten. Kommittén föreslår att det uttryckligen i lagen anges att en intagen som på grund av sjukdom eller av annan jämförbar anledning inte har möjlighet att delta i anvisad sysselsättning skall beredas möjlighet att under programtid vistas tillsammans med andra intagna i den utsträckning han eller hon önskar det. Det måste vidare anses lämpligt med hänsyn till ordning och säkerhet i anstalten och den intagnes behov av behandling.
I den nya lagstiftningen skall det dock inte vara en självklarhet att intagna som vägrar delta i anvisad sysselsättning skall få vistas i gemensamhet med andra intagna under den fastställda programtiden. Kommittén anser att kriminalvården utifrån allmänna ordnings- och säkerhetshänsyn samt effektivitetshänsyn bör få avgöra var intagna som vägrar delta i sysselsättning skall vistas under den fastställda programtiden; i gemensamhet med andra intagna eller inlåsta i sina bostadsrum. Kommittén har erfarit att många intagna kan tänkas välja att vara kvar på bostadsrummet om de har möjlighet till det även under programtid. Att stanna kvar på bostadsrummet och titta på TV är med andra ord ett enkelt sätt att verkställa fängelsestraffet på. Men en långvarig ensamhet torde inte gagna den intagnes möjligheter till återanpassning i samhället. Det är därför viktigt att regelverket inte ger den intagne möjlighet att själv bestämma om han eller hon skall stanna kvar på bostadsrummet under programtiden. Det är också av vikt för förmåns-
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
457
systemet, se kapitel 11, att en sådan misskötsamhet som sysselsättningsvägran medför inte kan ge vad som av den misskötsamme själv uppfattas som fördelar. Bestämmelsen om avskiljande av intagen som vägrar delta i sysselsättning under programtid behandlas i samband med övriga bestämmelser om avskiljande under avsnitt 16.2.8. Inlåsning i bostadsrummet bör varvas med gemensamhetstid under den fastställda programtiden. Gemensamheten kan utövas på bostadsavdelningen men kan, om kriminalvården anser det vara lämpligare, förläggas till särskilda gemensamhetsutrymmen.
Hänsyn till behovet av behandling samt ordning och säkerhet
Även om huvudregeln således föreslås vara att intagna skall vistas tillsammans med andra intagna när de deltar i anvisad sysselsättning föreslår kommittén att den nya regeln utformas på ett något annorlunda sätt och med större utrymme för behovsanpassade beslut.
Gemensamhet med andra intagna medför inte någon rätt för alla intagna att hela tiden vistas tillsammans på anstalten. Individuella variationer måste göras, beroende t.ex. på hur varje intagens sysselsättning är upplagd vad gäller arbete, studier och deltagande i påverkansprogram. Beläggningsförhållandena på en anstalt, kraven på säkerheten och anstaltens byggnadstekniska utformning medför givetvis också att gemensamheten under programtid tidvis måste inskränkas. Det bör vidare uppmärksammas att antalet intagna som begär att få placeras i avskildhet med stöd av 18 § KvaL har ökat. En påtvingad gemensamhet med andra intagna uppfattas därför inte av alla intagna som något positivt.
Hur många intagna som kan vistas i gemensamhet med varandra beror även till viss del på vad som är lämpligt med hänsyn till de intagnas behov av behandling. Utgångspunkten för narkotikaplatserna är t.ex. att intagna på en behandlingsavdelning skall vara skilda från intagna på motivationsavdelning och särskild motivationsavdelning.
Någon reglering i lag av hur omfattande gemenskapen mellan intagna skall vara finns inte i dag och föreslås inte heller i den nya lagen. Det är KVS som beslutar hur många intagna som det är lämpligt att ha på en viss avdelning. För omkring 10 år sedan beslutade KVS att anstalter i tidigare klass I (KVA Hall, Kumla och
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
458
delar av Tidaholm) skulle ha en avdelningsstorlek på högst 28 platser och att anstalter i klass II (t.ex. KVA Norrtälje, delar av Tidaholm, Mariefred och Hällby) skulle ha en avdelningsstorlek på högst 32 platser. I anstalter av tidigare klass I är beslutet genomfört men inte i anstalter av tidigare klass II. För anstalter av lägre säkerhetsgrad finns inget uttalat om avdelningarnas storlek. När det gäller de psykiatriska modulerna har KVS kommit fram till att det, ur vård- och behandlingssynpunkt, är lämpligt med maximalt sex intagna per avdelning (jfr rapport från Psykansvarsprojektet inom KVS från hösten 2004).
Av ovan anförda skäl är det viktigt att begreppet gemensamhet får en mer nyanserad innebörd än den som ligger till grund för nuvarande regel. Även ett färre antal intagna måste, enligt kommitténs uppfattning, således anses uppfylla gemensamhetskravet om kriminalvården skall kunna bedriva sin verksamhet i enlighet med uppställda mål. Detta särskilt som kontakten med personal måste räknas till de dagliga mänskliga kontakter den intagne har.
När det gäller antalet intagna som kan vistas i gemensamhet med varandra på en plats måste detta variera beroende på vad som är möjligt med hänsyn till ordning eller säkerhet, den intagnes behov av behandling eller de byggnadstekniska förhållandena på anstalten. Antalet intagna som har gemensamhet kan t.ex. bero på vilken sysselsättning de deltar i. Men det kan även bero på att de är placerade på en avdelning som av behandlings-, ordnings- eller säkerhetsskäl endast rymmer ett fåtal intagna. Det är dock viktigt att påpeka att en intagen endast kan skiljas helt från gemensamheten med andra intagna om det finns grund härför enligt de särskilda reglerna om avskiljande.
Det blir således ytterst kriminalvården som får bestämma vad som för varje anstalt eller avdelning är normalt när det gäller gemensamhet mellan intagna. Det ankommer även på kriminalvården att vid beslut om placering och utformningen av sysselsättningen närmare bestämma med hur många intagna den intagne kan vistas i gemensamhet med. På central nivå måste givetvis tillses att reglerna tillämpas enhetligt inom hela kriminalvården.
Med den nya regeln blir det möjligt att placera intagna på avdelningar med ett färre antal intagna än vad som normalt gäller utan att det skall fattas ett särskilt beslut om avskiljande av dessa intagna.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
459
När det gäller den tid under vilken intagna skall vistas i gemensamhet med varandra skall, i likhet med vad som gäller i dag, utgångspunkten vara att intagna skall vistas i gemensamhet med andra intagna under den fastställda programtiden. Kommittén har i avsnitt 12.3.1 angett att utgångspunkten för den nya lagen skall vara att de intagna skall erbjudas sysselsättning under en programtid som motsvarar 40 timmar per vecka.
Den nya regeln bör på grund av det anförda utformas så att det framgår att gemensamheten gäller i den mån det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet samt den intagnes behov av behandling.
Särskilt om säkerhetsavdelningar
Ett beslut om placering på säkerhetsavdelning utgör i dag inte ett beslut om avskiljande utan ett beslut om placering. Samtidigt är det möjligt att begränsa gemensamheten för intagen som placerats på säkerhetsavdelning, se 3 § KvaL. Placering på säkerhetsavdelning utgör således i dag ett slags mellanting mellan gemensamhet och avskiljande. I realiteten kan ett sådant delvis avskiljande av en intagen ske med stöd av 20 § andra stycket KvaL, eftersom en intagen som är avskild skall medges de lättnader som är möjliga, t.ex. gemensamhet med ett fåtal andra intagna. Skillnaden mellan ett avskiljande och placering på säkerhetsavdelning är att genom sistnämnda placering blir det möjligt förutom att inskränka den intagnes gemensamhet att sätta denne under särskild övervakning (jfr 3 § KvaL). När det gäller säkerhetsavdelningar hänvisas till kommitténs överväganden rörande placering på plats med särskilt hög säkerhet i kapitel 19.
Den här föreslagna huvudregeln om gemensamhet innebär att en intagen, för vilken det föreligger sådan fritagnings- eller rymningsrisk som avses i nuvarande 20 § andra stycket KvaL kan placeras på en avdelning med begränsad gemensamhet om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen och säkerheten i anstalten. Det kan även ske om det finns särskild anledning att anta att det behövs för att hindra en intagen från brottslig verksamhet av allvarligt slag under vistelsen i anstalt. Även i denna situation är en begränsad gemensamhet motiverad av ordnings- och säkerhetsskäl. Någon särskild regel om begränsad gemensamhet för dessa intagna utöver
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
460
möjligheten att avskilja intagen t.ex. av skydds- eller säkerhetsskäl (se vidare avsnitt 16.2.11) föreslås inte.
Det bör dock poängteras att möjligheten att placera en intagen på en avdelning med begränsad gemensamhet måste användas restriktivt.
Förmånssystemets betydelse för gemensamheten
De ökade risker ur ordnings- och säkerhetssynpunkt som kan finnas på en avdelning med intagna som befinner sig på grundnivån i förmånssystemet, se avsnitt 11.3.2, kan innebära att gemensamheten måste begränsas till ett mindre antal intagna än på avdelningar för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet. Av samma skäl kan det vara motiverat att även tidsmässigt begränsa gemensamheten på grundnivån i förmånssystemet i förhållande till vad som gäller på de förhöjda nivåerna. Det är regeringens eller, efter delegation, kriminalvårdens sak att reglera med hur många intagna en intagen normalt skall ha möjlighet att vistas i gemensamhet med.
Hänsyn till sysselsättningens särskilda beskaffenhet
Även i den nya lagen bör det finnas möjlighet att göra undantag från huvudregeln om gemensamhet om det följer av sysselsättningens art. Kommittén föreslår att denna omständighet skall ha betydelse för hur omfattande gemensamhet den intagne kan få enligt huvudregeln. I dag utgör regeln om hänsyn till sysselsättningens beskaffenhet ett undantag från denna huvudregel.
Även om kommittén föreslår en regel som lagtekniskt är något annorlunda utformad än den nuvarande är avsikten inte att därmed göra någon ändring i sak. Det bör därför inte komma i fråga att mera regelbundet mot den intagnes egen önskan hålla honom eller henne isolerad från andra intagna under programtid enbart av det skälet att han eller hon anvisats t.ex. arbete som i sig självt innebär att han under denna tid blir helt avskuren från varje gemenskap med andra intagna. I en sådan situation är det viktigt att varva ensamarbetet med gruppaktiviteter av olika slag.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
461
16.2.3 Gemensamhet under fritid
Kommitténs förslag: På fritiden skall en intagen få möjlighet att vistas tillsammans med andra intagna i den utsträckning han eller hon önskar det. Detta gäller dock endast under förutsättning att det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet i anstalten och med hänsyn till den intagnes behov av behandling.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om gemensamhet för en viss eller vissa grupper intagna.
Som angetts ovan får en intagen i dag på sin fritid vistas tillsammans med andra intagna i den utsträckning han eller hon önskar det. Undantag kan följa av övriga bestämmelser i KvaL. I sluten anstalt gäller vidare att gemensamheten på fritiden får inskränkas om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till förhållandena på anstalten. Med fritid avses som ovan nämnts den tid som inte utgör programtid, med undantag för tid då intagna är inlåsta i anslutning till nattvilan.
Under fritiden i anstalt förekommer det organiserad verksamhet. De intagna ges, som närmare beskrivits i avsnitt 15.2.1, möjlighet till fysisk träning och utomhusvistelse. De intagna har vidare möjlighet att se på film- eller teaterföreställningar, delta i studiecirklar, danstillställningar, andakter eller frivillig kontaktverksamhet, där grupper och enskilda besöker de intagna. I samband med sådan organiserad verksamhet bör samtliga intagna som berörs av verksamheten ha möjlighet att delta i denna gemensamhet, om det inte med stöd av bestämmelse i lagen finns anledning att begränsa denna för en viss intagen. Även under fritid som inte upptas av organiserad verksamhet eller utomhusvistelse får intagen som regel vistas tillsammans med andra intagna i den utsträckning han eller hon önskar det.
Med hänsyn till att den intagne inte själv valt den omgivning i vilken han eller hon vistas bör den intagne på fritiden själv kunna välja att vistas tillsammans med andra intagna eller inte. Den som vill ha gemensamhet med andra intagna under sin fritid skall beredas denna möjlighet av kriminalvården. En sådan ordning överensstämmer med den nuvarande.
Gemensamheten kan emellertid begränsas om det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet. Detta utvecklas närmare i avsnitt 16.2.6.
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
462
Den som är sjuk skall på motsvarande sätt beredas tillfälle att vistas tillsammans med andra intagna även under fritid i den utsträckning den intagne önskar det. Detta gäller dock endast under förutsättning att det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet i anstalten och med hänsyn till den intagnes behov av behandling (jfr avsnitt 16.2.2).
16.2.4 Avskiljande från gemensamheten
Kommitténs bedömning: Även i den nya lagen bör avskiljande vara möjligt i olika situationer om det behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten. Möjligheterna att avskilja en intagen utvidgas i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande regler. En översyn bör dock göras av vilka konsekvenser det i avsnitt 11.3.2 föreslagna förmånssystemet får för tillämpningen av reglerna om avskiljande och av behovet av att framdeles ha kvar vissa av avskiljandereglerna.
Kommitténs förslag: En intagen kan under vissa förutsättningar helt eller delvis avskiljas från gemensamhet med andra intagna.
Utgångspunkter
Utgångspunkten för verkställigheten skall vara att den utformas så att den intagnes samhällsanpassning främjas och att risken för återfall i brott därmed minskar. Den skall utan att kravet på samhällsskydd eftersätts från början inriktas på åtgärder, som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten. Samhällsskyddet innebär att samhället skall skyddas från eventuell fortsatt brottslig verksamhet och laglydnaden skall främjas genom att utmätt frihetsberövande också verkställs. Samtidigt gäller att det är frihetsberövandet i sig som är straffet. Inskränkningar i den intagnes tillvaro, utöver vad som normalt får anses nödvändigt när någon verkställer fängelsestraff, får därför endast ske om det finns särskilda skäl som talar för en viss inskränkning. Den tidigare omnämnda proportionalitetsprincipen, se avsnitt 18.3, skall givetvis iakttas också i dessa situationer.
Varje anstalt utgör ett kollektiv av speciell art. I det ingår människor som tvångsvis har berövats friheten för att undergå ett
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
463
fängelsestraff och personer som bl.a. har till uppgift att se till att denna påföljd blir verkställd. De särskilda förhållanden som råder i en anstalt gör att det relativt lätt uppstår ordningsproblem och att de inom samhället i övrigt förekommande medlen för att upprätthålla social kontroll många gånger visar sig otillräckliga. Detta förhållande jämfört med intagnas berättigade krav på en säker verkställighet och personalens behov av goda arbetsförhållanden gör det nödvändigt att utöva viss kontroll över de intagna och ibland mer eller mindre isolera en intagen. Det är svårt att dra några säkra slutsatser beträffande eventuella skadliga effekter av isoleringsåtgärder av olika slag (jfr prop. 1980/81:1 s. 10). Effekterna av ett avskiljande måste givetvis bero på en rad omständigheter, bl.a. i vilken utsträckning den intagne är helt eller delvis avskild från kontakt med andra intagna och med omvärlden, den tid under vilken avskiljandet verkställs, var den avskilde är placerad och den intagnes personlighet.
Regeringen har i tidigare lagstiftningsärenden konstaterat att det saknas förutsättningar för att helt avvara isoleringsåtgärder inom kriminalvården (jfr prop. 1980/81:1 s. 10 och prop. 1979/80:100, bil 5 s. 79).
Antalet avskildhetsåtgärder har ökat markant under de senaste åren. Av kriminalvårdens officiella statistik (KOS 2003) framgår att antalet beslut om avskiljanden enligt 20, 23 och 50 §§ KvaL ökat under en femårsperiod från 2 332 beslut om avskiljanden år 1999 till 4 794 beslut om avskiljanden år 2003. Av statistiken framgår att antalet avskildhetsåtgärder även ökat om man räknar per 100 000 vårddygn. Antalet avskildhetsåtgärder har således ökat även om man tar hänsyn till att antalet intagna i anstalt ökat under denna period
8
. Mellan 1999 och 2003 har antalet avskiljanden enligt 20 § första stycket KvaL ökat från 1 269 till 2 933, antalet avskiljanden enligt 23 § KvaL från 268 till 587, antalet avskiljanden enligt 50 § KvaL från 775 till 1 240. Antalet avskiljanden med stöd av 20 § andra stycket KvaL har ökat från 20 till 34. Kriminalvården har för kommitténs räkning tagit fram ytterligare uppgifter om antalet avskiljanden. Av dessa framgår att det under 2003 fattades 434 beslut om avskiljande med stöd av 17 § KvaL, 886 beslut om avskiljande med stöd av 18 § KvaL (under 2002 var motsvarande siffra 600 beslut) och 27 beslut om placering på säkerhetsavdelning.
8
Den 1 oktober 1999 var det 4 116 intagna i anstalt och den 1 oktober 2003 var det 5 320
intagna i anstalt.
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
464
Av den statistik kommittén erhållit från KVS framgår vidare följande för perioden 2004-01-01 – 12-20. Avskiljande skedde i 1 195 fall med stöd av 17 § KvaL, i 825 fall med stöd av 18 § KvaL, i 3 196 fall med stöd av 20 § första stycket KvaL, i 48 fall med stöd av 20 § andra stycket, i 579 fall med stöd av 23 § KvaL och i 2 419 fall med stöd av 50 § KvaL. I 30 fall beslutades om placering på säkerhetsavdelning med stöd av 20 a § KvaL. Sammanlagt innebär detta 8 292 beslut under 2004 om avskiljande och placering på säkerhetsavdelning. Under hela år 2003 var motsvarande siffra 6 141 beslut. Även om man beaktar att statistiken för 2004 inte avser hela december månad kan konstateras att det skett en markant ökning av avskiljanden med stöd av 17 § KvaL (761 stycken eller med 175 procent) och 50 § KvaL (1 179 stycken eller 95 procent). En tydlig ökning har även skett av avskiljanden med stöd av 20 § första stycket (263 stycken eller 9,0 procent) och av avskiljanden med stöd av 20 § andra stycket (14 stycken eller drygt 40 procent). Beslut om placering på säkerhetsavdelning har ökat något (3 stycken eller 11 procent). En viss minskning har skett av avskiljanden med stöd av 18 § KvaL (61 stycken eller knappt 7 procent) och avskiljanden med stöd av 23 § KvaL (med 1,4 procent). Hur besluten för 2004 fördelar sig på olika säkerhetsklasser framgår av nedanstående skiss.
Tabell 16.1 Beslut om avskiljanden 2004-01-01 – 12-20
Anstalt och säkerhetsklass
17 § KvaL
18 § KvaL
20a § KvaL
20 § 1st
20 § 2st
23 § KvaL
50 § KvaL
Totalt
Förhöjd säkerhet
. 17 20 32 7 . 2 78
Sluten
1193 748 9 2960 34 419 2315 7678
Öppen
. 29 . 123 4 129 65 350
Uppgift saknas
2 31 1 81 3 31 37 186
Totalt 1195 825 30 3196 48 579 2419 8292
Källa:
Klas-anstalt
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
465
Med det ökade antalet långtidsdömda, narkomaner och psykiskt störda intagna och det hårda klimat på kriminalvårdsanstalterna som gäller i dag är det nödvändigt att kriminalvården även i fortsättningen tillförsäkras de medel som behövs för att acceptabla förhållanden skall kunna upprätthållas på anstalterna. Det kan bl.a. ske genom beslut om avskiljande i olika situationer. Som närmare utvecklas nedan föreslår kommittén även en utvidgning av möjligheterna att avskilja intagna i förhållande till vad dagens regelverk medger. Kommitténs förslag syftar vidare till att klargöra under vilka förutsättningar en intagen har möjlighet till gemensamhet med andra intagna och när ett avskiljande kan bli aktuellt. Något mellanting skall inte finnas i form av “inskränkning av gemensamheten” eller “begränsad gemensamhet”. Ett avskiljande kan vidare i en situation innebära att den intagne blir avskild på en särskild avdelning (isoleringsavdelning) och i en annan att den intagne blir inlåst i bostadsrummet.
Förmånssystemet – en förebyggande åtgärd
Med hänsyn till de ytterligare inskränkningar i kontakten med omvärlden som ett beslut om avskiljande innebär är det givetvis viktigt att försöka förebygga sådana beslut genom olika åtgärder.
Enligt nuvarande regler har alla intagna som utgångspunkt en möjlighet eller i vart fall i viss utsträckning t.o.m. en rättighet till gemensamhet med andra intagna (jfr JO beslut 1977-07-17, dnr 2868/75, 732/76) och, enligt kommitténs uppfattning, i en omfattning som inte överensstämmer med de verkliga förhållandena på en anstalt. Enda lösningen med dagens regler för att ge vissa intagna skydd från det hot eller de påtryckningar som gemensamheten med intagna kan innebära är att avskilja dem från andra intagna. Ett sådant avskiljande innebär många gånger en inskränkning i den intagnes möjligheter att få del av olika anstaltsförmåner. Kriminalvården kan även om det är motiverat med hänsyn till ordning och säkerhet besluta om förflyttning av en intagen från en anstalt till en annan eller från en avdelning till en annan.
Kommitténs förslag utgår från att den som är skötsam skall ha möjlighet att bli placerad på en avdelning eller en anstalt där denne får del av fler förmåner än tidigare. Enligt kommitténs mening torde därmed antalet avskiljanden på den intagnes egen begäran
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
466
(nuvarande 18 § KvaL) komma att minska. Som anförts i avsnitt 11.2.1 har Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) uttalat kritik (beslut 2005-05-09, dnr 342/04 och i det ärendet refererat beslut) mot att det är de intagna som ställer upp regler för livet och att kriminalvårdens enda ingripandemöjlighet består i att flytta bort den person som myndigheten misslyckats med att skydda från övergrepp. Med förmånssystemet får kriminalvården större möjligheter att i stället förflytta den eller de intagna som trakasserar, hotar och utövar våld mot personal och andra intagna genom att flytta dem till en avdelning för intagna på grundnivån i förmånssystemet. I konsekvens härmed torde behovet av att avskilja en intagen som är utsatt för hot eller våld komma att minska. Det förhållandet att den som är misskötsam kommer att befinna sig på en grundnivå i förmånssystemet torde vidare få till följd att antalet avskiljanden p.g.a. misskötsamhet av olika slag kommer att minska. Kommittén anser mot denna bakgrund att reglerna om avskiljande bör ses över när förmånssystemet varit i bruk en längre tid. Kommittén anser att det är lämpligt att regeringen uppdrar åt kriminalvården att redogöra för förmånssystemet konsekvenser för tillämpningen av reglerna om avskiljande, förslagsvis när det gått fem år från den nya lagens ikraftträdande.
Samtliga avskiljanderegler föreslås, i likhet med vad som gäller i dag, utgöra medel att garantera ordning och säkerhet vid anstalterna. Denna möjlighet kan givetvis inte helt ersättas av ett förmånssystem. Kommittén utgår från att en avdelning som inrättas för dem som är delvis avskilda från gemensamheten med andra intagna klassificeras i den meningen att där placeras endast intagna som befinner sig i en viss nivå i förmånssystemet. Här bör dock tilläggas att det i vissa situationer även kan bli aktuellt att avskilja intagna som befinner sig på en högre nivå i förmånssystemet utan att det samtidigt blir fråga om att flytta ned den intagne till grundnivån. Förmånssystemet beskrivs i avsnitt 11.3.
De väsentliga förändringarna i denna del hänför sig till innebörden av ett avskildhetsbeslut och regleringen av kontrollen över intagna.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
467
Begreppet avskiljande
Som ovan angetts (avsnitt 16.2.2) är det varken möjligt eller nödvändigt att mer exakt ange hur omfattande gemensamheten mellan intagna skall vara för att uppfylla huvudregeln därom. En sammanhängande fråga är vad ett beslut om avskiljande innebär. Innebär det alltid att den intagne är helt avskuren från kontakt med övriga intagna eller kan det omfatta även den situationen att den intagne har viss begränsad gemensamhet med vissa intagna?
I förarbetena till bestämmelsen om placering på säkerhetsavdelning var utgångspunkten att avskiljande kan innebära såväl ett totalt avskiljande från gemensamheten med andra intagna som en begränsning i gemensamheten mellan intagna. I betänkandet Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården uttalades således att förutom enrumsplaceringar utgjorde s.k. samsittning, där intagna får arbeta eller tillbringa fritid tillsammans med en eller ett par andra intagna, en form av avskildhet (SOU 1979:4 s. 122, se även s. 250).
Utgångspunkten för avskiljandebestämmelserna är i dag att ett avskiljande innebär ett totalt avskiljande från kontakten med andra intagna. Detta tillämpas dock inte utan undantag.
För de som är avskilda på egen begäran med stöd av 18 § KvaL har t.ex. särskilda avdelningar inrättats i syfte att möjliggöra för dessa intagna att i vart fall ha en viss begränsad gemensamhet med andra intagna som också är avskilda på egen begäran (s.k. roavdelningar). Detta är ett sätt att ge den som är avskild på egen begäran en lättnad i verkställigheten eftersom det saknas en särskild regel om detta vid sådant avskiljande. Det sagda innebär att begreppet avskiljande vad gäller bestämmelsen i 18 § KvaL har tillämpats även som ett delvis avskiljande från gemensamheten med andra intagna.
När det gäller intagna som på grund av rymningsrisken eller risken för fritagning är placerade på säkerhetsavdelning tillämpas bestämmelserna så att en placering på säkerhetsavdelning grundar sig enbart på 20 a § KvaL, dvs. det är ett placeringsbeslut, inte ett avskiljandebeslut. En sådan placering kan ur gemensamhetssynpunkt dock få samma betydelse som om en intagen har avskilts med stöd av 20 § andra stycket KvaL men medgetts lättnader i form av samsittning med ett fåtal andra intagna. Den avgörande skillnaden är att kontrollmöjligheterna är bättre när den intagne är placerad på säkerhetsavdelning.
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
468
Beträffande s.k. SKI-avdelningar (avdelningar för särskilt krävande intagna) har det från kriminalvårdshåll uttryckts en viss osäkerhet huruvida avskiljanderegeln i 20 § första stycket KvaL gör det möjligt att låta de intagna vara avskilda under lång tid och samtidigt ha en gemensamhet som utsträcker sig till en hel avdelning med avskilda intagna. Kommittén har uppfattningen att dagens regler ger stöd för att placera den som är avskild enligt 20 § första stycket KvaL på en SKI-avdelning, eftersom det innebär att den intagne får de lättnader i avskildheten som är möjlig i enlighet med bestämmelsen i 21 § KvaL. Det är en annan sak att när det inte längre finns grund för ett avskiljande skall avskiljandet upphävas och den intagne flyttas till en normalavdelning.
Det föreligger således en viss osäkerhet om hur de nuvarande bestämmelserna och begreppet avskildhet skall tolkas. Det är viktigt att de nya reglerna utformas så att det klart framgår hur de skall tillämpas. Kommittén har valt att göra detta genom att i lag ange att avskiljandet kan ske helt eller delvis. En intagen som blir helt avskild från gemensamheten med andra intagna har ingen kontakt med någon annan intagen. En intagen som blir delvis avskild från gemensamheten med andra intagna får möjlighet att på motsvarande sätt som gäller t.ex. på SKI-avdelningar i dag vistas i gemensamhet med ett visst begränsat antal intagna. En sådan ordning överensstämmer med regeln om avskiljande från gemensamheten i den norska verkställighetslagen, Lov om gjennomføring av straff mv från 2001.
I detta sammanhang bör klargöras att det förhållandet att intagna placeras på en avdelning som av ordnings- säkerhets- eller behandlingsskäl har ett färre antal intagna än vad som annars gäller på anstalten inte i sig innebär att dessa intagna är avskilda från gemensamheten med andra intagna. Detta är enbart en konsekvens av att gemensamhet endast erbjuds intagna i den omfattning som är möjlig med hänsyn till sysselsättningens beskaffenhet, den intagnes behov av behandling samt ordning och säkerhet, se ovan avsnitt 16.2.2. Ett delvis avskiljande kan då endast bli aktuellt om det innebär en ytterligare inskränkning i kontakten med andra intagna än vad som normalt gäller på anstaltens olika avdelningar i beaktande av ovannämnda hänsyn.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
469
16.2.5 Avskiljande i anslutning till nattvilan
Kommitténs förslag: I anslutning till nattvilan får de intagna hållas avskilda helt eller delvis från varandra.
Bestämmelsen om avskiljande i anslutning till dygnsvilan i 17 § tredje stycket KvaL kan, enligt kommittén, överföras i princip oförändrad till den nya lagen. Ett sådant avskiljande sker genom att de intagna låses in i sina bostadsrum. Med hänsyn till att vissa intagna även framdeles kan komma att dela bostadsrum så bör denna avskiljandebestämmelse innefatta såväl att den intagne helt avskiljs från andra intagna som att den intagne endast delvis blir avskild från andra intagna. Det är ordnings- och säkerhetssynpunkter som slutligt avgör om intagna kan dela bostadsrum eller inte.
Det är vidare ordnings- och säkerhetssynpunkter som avgör vid vilken tidpunkt på kvällen inlåsning får ske. Enligt KVS föreskrifter gäller i dag att intagna i sluten anstalt skall vara inlåsta i sina bostadsrum eller bostadsavdelningar från kl. 20.00, medan intagna i öppen anstalt skall vara inlåsta i sina bostadsavdelningar från kl. 22.00. Upplåsning skall för såväl intagna i sluten som i öppen anstalt ske tidigast kl. 06.30 och senast kl. 08.00 Införandet av förmånssystemet gör det möjligt för kriminalvården att tillämpa olika inlåsnings- eller upplåsningstider beroende på vad som är motiverat ur ordnings- och säkerhetssynpunkt för intagna på olika förmånsnivåer. En tidigare inlåsning av intagna innebär givetvis en viss besparing för kriminalvården vad gäller personalkostnader. Kraven på en humanitär verkställighet förutsätter dock att besparingar inte går ut över intagnas möjligheter till gemensamhet i någon betydande mån.
Bestämmelsen får inte uppfattas så att den utgör något hinder mot att intagna genom s.k. samsittning bereds möjlighet till ett visst begränsat umgänge under kvällstid när detta från personalmässiga och andra synpunkter bedöms vara möjligt. Tvärtom bör sådana åtgärder vidtas för att motverka negativa verkningar av den isolering från omvärlden som fängelsestraffet innebär.
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
470
16.2.6 Tillfälligt avskiljande för att upprätthålla ordning och säkerhet
Kommitténs förslag: Om det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet får intagna tillfälligt hållas helt eller delvis avskilda från varandra.
I dag finns det större möjligheter att på en sluten anstalt avskilja intagna från gemensamheten med hänsyn till förhållandena på anstalten om det inträffar en händelse under fritid än om den inträffar under den fastställda programtiden. Om den inträffar under fritiden finns en möjlighet att inskränka gemensamheten mellan intagna om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till förhållandena på anstalten. Under programtid är detta endast möjligt om det är fråga om kollektiv arbetsvägran. Här bör tilläggas att en intagen också kan avskiljas med stöd av 50 § KvaL under utredningen av disciplinfrågor.
Av statistiken framgår att antalet inskränkningar i gemensamheten med stöd av 17 § KvaL uppgår till 1 195 beslut för 2004 vilket motsvarar en ökning med drygt 174 procent i förhållande till föregående år. Antalet avskiljanden med stöd av bestämmelsen i 50 § KvaL har nästan fördubblats från 2003 till 2004 (ökning med 1 179 beslut eller 95 procent). Kommittén har inte haft möjlighet att närmare granska besluten men utgår från att de i allt väsentligt varit nödvändiga. Det finns således ett växande behov för kriminalvården att avskilja intagna vid olika former av ordningsstörningar.
I ett JO-ärende som översänts för kännedom till kommittén (JO beslut 2004-09-23, dnr 2751-2003) har uppmärksammats att den nuvarande ordningen medför problem för kriminalvården att tillfälligt avskilja intagna när det är motiverat av ordnings- och säkerhetsskäl
9
. I det aktuella fallet hade samtliga intagna på en avdelning avskilts sedan larmet på avdelningen för andra gången den dagen hade lösts ut. Av kriminalvårdsmyndighetens beslut framgick inte med stöd av vilket stycke i 17 § som beslutet hade fattas. Beslutet innebar dock att de intagna under tid som de var skyldiga att ha sysselsättning skulle vara avskilda. JO konstaterade att det inte finns någon möjlighet till ett sådant avskiljande med den nuvarande utformningen av gemensamhetsbestämmelsen. Att, som anstalten gjort, tillfälligt ändra dagordningen för att bestäm-
9
Se även JO beslut 2004-12-09, dnr 3628-2004.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
471
melsen i andra stycket om inskränkning under fritid skulle vara tillämplig inger enligt JO starka betänkligheter. JO anmärkte visserligen i beslutet att 50 § KvaL (se nedan) möjligen skulle ha kunnat användas. Denna bestämmelse och övriga bestämmelser om avskiljande (18, 20 och 23 §§) kan emellertid enligt kommitténs uppfattning endast användas om åtgärden kan knytas till en viss intagen. Kommittén återkommer längre fram till dessa bestämmelser. Inte heller den nuvarande regeln i 52 § KvaL ger möjlighet att tillfälligt avskilja en intagen från andra intagna.
I en situation som den här beskrivna hade det enligt kommitténs mening således inte varit möjligt för anstalten att tillämpa de särskilda reglerna om avskiljande för att bringa den ordning som var nödvändig i den aktuella situationen. Det är inte rimligt att ett avskiljande av ordnings- och säkerhetshänsyn skall bero på om händelsen inträffar under programtid eller fritid. Förutom att det, som i det aktuella fallet, manar till ett kringgående av lagregeln så talar även det förhållandet att begreppet gemensamhetstid beror på hur programtiden är förlagd på en viss anstalt eller en viss avdelning till att det skall finnas samma möjligheter för kriminalvården att ingripa när ordning och säkerhet kräver det under programtid som under intagnas fritid. Som angetts i avsnitt 12.3.1 föreslår kommittén att alla anstalter skall tillämpa en programtid om 40 timmar per vecka. Med de nya reglerna kommer tidens längd därför som regel inte att variera mellan olika anstalter. Programtiden kan emellertid i viss mån variera tidsmässigt mellan olika anstalter (mellan kl. 07.30–19.00 helgfri måndag–fredag med möjlighet att förlägga sysselsättningen till annan tid om det krävs med hänsyn till dess art). Till detta kommer det förhållandet att sysselsättningen många gånger utförs i anslutning till bostadsavdelningen och inte som vid bestämmelsens tillkomst alltid i särskilda verkstäder.
Även hänsynen till de intagnas säkerhet talar för en förbättrad möjlighet för anstalten att ingripa när ordning och säkerhet kräver det. En sådan situation omnämndes av KVS i yttrandet i det ovan nämnda JO-ärendet. I det fallet avskildes alla intagna som hade sysselsättning på bostadsavdelningen som en följd av att en intagen gick in till en annan intagen, höll en sax mot denne och hotade att sticka honom. Enligt KVS fanns inte grund att avskilja andra intagna än den hotande på grund av reglerna i 20 och 50 §§ KvaL.
Det framstår i beaktande av det behov av avskiljandeåtgärder som finns i dag som orimligt att det inte skall vara möjligt att
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
472
tillgripa ett avskiljande om denna åtgärd framstår som den klart lämpligaste för att upprätthålla ordning och säkerhet. Det framstår också som orimligt att det skall finnas skillnader i detta avseende beroende på när händelsen inträffar – under programtid eller under fritid.
Mot bakgrund av det nu anförda anser kommittén det motiverat att införa en möjlighet för kriminalvården att göra undantag från huvudregeln om gemensamhet under tid då intagen deltar i anvisad sysselsättning om det är motiverat av ordnings- och säkerhetshänsyn. Därmed blir det möjligt för kriminalvården att skilja alla intagna på anstalten åt eller – om det är tillräckligt – alla intagna på en viss avdelning. Och detta gäller oberoende av om de befinner sig på bostadsavdelningen eller på en annan avdelning.
Det är i dag inte helt klart vad begreppet “inskränkning av gemensamheten” i 17 § KvaL egentligen innebär. Det kan innebära att man inskränker gemensamheten till de intagna som befinner sig på en viss avdelning. Men det kan, som framgår av nämnda JOärende, även bli fråga om att placera intagna i sina respektive bostadsrum. Även om begreppet inskränkning av gemensamheten idag således omfattar en inlåsning i bostadsrummet – låt vara som en sista utväg när andra tillsynsmöjligheter är uteslutna
10
– är det
enligt kommitténs mening viktigt att det klargörs i lag. Detta särskilt som antalet beslut om att inskränka gemensamheten med stöd av 17 § KvaL ökat kraftigt från 2003 till 2004 med drygt 175 procent. I enlighet med vad som föreslås gälla för övriga bestämmelser om avskiljande skall därför ett tillfälligt avskiljande med stöd av den här behandlande undantagsbestämmelsen kunna ske antingen helt eller delvis, dvs. antingen genom att den intagne helt avskärs från kontakt med andra intagna eller genom att den intagne endast tillåts en begränsad kontakt med andra intagna. Ett beslut om avskiljande kan således i en viss situation innebära att en eller flera intagna blir inlåsta i sina bostadsrum medan det i en annan situation kan innebära att en avdelning låses så att de intagna där avskiljs från kontakt med intagna på andra avdelningar. Vilken begränsning i gemensamheten med andra intagna som avskiljandet medför beror på vilken risk som finns ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt.
En förutsättning för att avskiljande skall få ske enligt 17 § KvaL är i dag att det är oundgängligen påkallat med hänsyn till
10
Jfr regeringens uttalande i prop. 1980/81:1 s. 14.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
473
förhållandena på anstalten. I förarbetena uttalas beträffande andra stycket att det på vissa slutna anstalter av äldre typ av praktiska skäl var mer eller mindre omöjligt att upprätthålla principen om en total gemenskap mellan de intagna under fritid. Rekvisitet “oundgängligen” ställer krav på att avskiljandeåtgärden skall ha föregåtts av andra, mindre ingripande åtgärder. Även om endast byggnadsmässiga förhållanden omnämns i förarbetena till nuvarande undantagsbestämmelse torde under lagens ordalydelse även personalförhållanden vara av betydelse. Ytterst är det säkerhets- och skyddssynpunkter som avgör om ett avskiljande får ske. De avgörande skälen för denna gemensamhetsbegränsning är således redan i dag ordnings- och säkerhetssynpunkter (jfr SOU 1979:4 s. 115). Ett beslut om avskiljande förutsätter många gånger ett omedelbart ställningstagande till situationens allvarlighet och nödvändigheten av ett avskiljande. Kommittén förutsätter att anstalten använder sig av denna gemensamhetsbegränsning endast när det är nödvändigt av ordnings- eller säkerhetsskäl. Det kan givetvis endast vara fallet om tillsynen inte kan ordnas på annat, mindre ingripande sätt. I den nya lagen skall en sådan bedömning göras inom ramen för den proportionalitetsprincip som föreslås tas in i lagen. Genom möjligheten att överklaga ett beslut om avskiljande och genom effektiv tillsyn på central nivå inom kriminalvården får det anses finnas tillräckliga garantier för att bestämmelsen inte kommer att användas för förhastade och ogrundade beslut. Mot bakgrund härav anser kommittén att rekvisitet “oundgängligen” eller dess modernare motsvarighet kan avvaras i den nya lagen.
Till skillnad från bestämmelsen om avskiljande under utredning av frågor rörande sanktion vid misskötsamhet (se nedan avsnitt 16.2.9) förutsätter inte tillämpningen av den här föreslagna bestämmelsen att den som avskiljs kan knytas till de omständigheter som ligger till grund för avskiljandebeslutet. I en situation när ett larm utlöstes eller visar sig ha saboterats kan således de intagna som anstalten anser lämpligt avskiljas från gemensamheten med andra intagna. Det kan innebära att alla intagna i en anstalt avskiljs på denna grund.
I detta sammanhang bör klargöras att det skall finnas en konkret risk ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt för att en inskränkning i gemensamheten skall få göras. Företrädare inom KVS har uppmärksammat kommittén på att det även skulle finnas behov av att låsa in intagna för att t.ex. göra det möjligt för personalen att hålla
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
474
personalmöten på dagtid. Genom att förlägga dessa möten till dagtid i stället för som i dag, till kvällstid skulle kriminalvården kunna spara personalkostnader och en sådan möjlighet skulle givetvis få positiv betydelse i effektiviseringshänseende. Kommittén anser emellertid att en vidgad möjlighet till inskränkning i gemensamheten som gör det möjligt att låsa in intagna beroende på anstaltens allmänna verksamhetsbehov inger betänkligheter. Kommittén är därför inte beredd att utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten på en anstalt eller en avdelning eller på grund av de särskilda reglerna om avskiljande göra det möjligt att inskränka gemensamheten mellan intagna
11
.
I förarbetena till den nuvarande bestämmelsen om inskränkning av gemensamheten p.g.a. kollektiv arbetsvägran uttalades att det som regel inte finns anledning att tillämpa den bestämmelsen i andra fall än då denna vägran hade till syfte att störa ordningen eller arbetsdriften inom anstalten. Det har således aldrig varit aktuellt att avskilja den som arbetsvägrar under någon längre tid. Mot bakgrund härav och i beaktande av att avskiljandet kan ske även av intagen som inte kan kopplas ihop med de omständigheter som ligger till grund för avskiljandet bör denna möjlighet begränsas till tillfälliga avskiljanden. Kommittén har övervägt om det i lag skall fastställas en maximitid under vilken avskildheten får bestå. Detta skulle emellertid enligt vår mening kunna leda till att åtgärden ses som en sorts disciplinär bestraffning. Det finns också en viss risk för att det i praktiken skulle leda till att man slentrianmässigt utnyttjade hela tiden. Kommittén anser i stället att en lämplig begränsning av undantaget kan göras genom att ange att avskiljandet endast får vara tillfälligt (jfr nuvarande 23 § KvaL). Som regel får det antas innebära att den intagne är avskild några timmar eller något dygn. Endast undantagsvis torde det finnas behov av att avskilja intagna med stöd av denna bestämmelse för längre tid än fyra dygn. Den här föreslagna bestämmelsen kommer att ersätta den nuvarande bestämmelsen i 23 § KvaL om avskiljande av en intagen som uppträder våldsamt m.m. (se ovan avsnitt 16.1.2). I en sådan situation bör det sällan finnas anledning att hålla
11
Detta hindrar emellertid inte anstalten från att bestämma programtiden så att det utöver lunchpaus ingår t.ex. en timme fritid innan programverksamheten återupptas på eftermiddagen. En viss flexibilitet är tillåten så länge anstalten förlägger programtiden inom den av KVS i föreskriftsform fastställda ramen för ordinarie programtid (jfr ovan kl. 07.30– 19.00). Om denna flexibilitet gör det möjligt att minska personalstyrkan på en viss avdelning under dagen utan ökade ordnings- eller säkerhetsrisker är det givetvis möjligt för anstalten att samla ledig personal till olika möten.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
475
den intagne avskild längre tid än som är möjligt i dag, dvs. högst två dygn. Möjligheten att belägga en intagen med fängsel behandlas nedan i avsnitt 16.2.13.
16.2.7 Avskiljande vid beslut om kroppsbesiktning
Kommitténs förslag: En intagen får avskiljas tillfälligt för att genomföra ett beslut om kroppsbesiktning.
Enligt 20 § första stycket 5 KvaL får en intagen avskiljas från gemensamheten med andra intagna om det är nödvändigt för att verkställa beslut om kroppsbesiktning. Enligt kommitténs mening bör det finnas en sådan möjlighet även i den nya lagen. Ett sådant avskiljande bör dock endast vara tillfälligt och bör därför lagtekniskt brytas ut ur nämnda bestämmelse eftersom de där behandlade avskiljandena kan vara under en eller flera tiodagarsperioder (se avsnitt 16.2.11).
16.2.8 Avskiljande vid vägran att delta i anvisad sysselsättning
Kommitténs förslag: En intagen som vägrar delta i anvisad sysselsättning får hållas helt eller delvis avskild från gemensamheten med andra intagna under den tid då sysselsättningen skulle ha pågått.
Som närmare beskrivits i avsnitt 16.2.2 ovan innebär huvudregeln om gemensamhet att det är kriminalvården som bestämmer i vilken mån en intagen, som vägrar delta i anvisad sysselsättning skall ha möjlighet att vistas i gemensamhet med andra intagna under programtid. Det skall endast vara de intagna som deltar i anvisad sysselsättning som har rätt till gemensamhet med andra intagna under den fastställda programtiden.
I dag har kriminalvården en möjlighet att helt eller delvis avskilja intagna från gemensamheten under programtid om ett tiotal intagna eller fler vägrar utföra anvisad sysselsättning (s.k. kollektiv arbetsvägran).
Den nya lagen bygger i långt större utsträckning än dagens på att den intagnes egen motivation till förändring skall få betydelse för verkställighetens innehåll. Varje intagens vägran att delta i anvisad
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
476
sysselsättning skall således få konsekvenser för honom eller henne. Den som väljer bort ordnad sysselsättning skall inte själv få välja hur han eller hon skall få tillbringa den tid som skulle använts till arbete eller utbildning. Det måste vara kriminalvården som får avgöra om det ur motivationssynpunkt är lämpligast att den som sysselsättningsvägrar får tillbringa programtiden ensam på bostadsrummet eller tillsammans med andra i gemensamma utrymmen. Även personalfrågor måste få inverka på beslutet i en sådan fråga. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det införs en möjlighet för kriminalvården att avskilja en intagen som vägrar delta i anvisad sysselsättning från gemensamheten med andra intagna under den ordinarie programtiden.
På grund härav och med hänsyn till att kommittén även föreslår en möjlighet att tillfälligt avskilja intagna när det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet (avsnitt 16.2.6) kan den nuvarande regeln om inskränkning av gemensamheten vid kollektiv arbetsvägran avvaras i den nya lagen.
Avslutningsvis vill kommittén erinra om att intagna inte skall kunna anmäla sig sjuka under en längre tid utan läkarkontakt. Annars finns det risk att regelsystemet kringgås på motsvarande sätt som i dag, dvs. att en intagen som inte vill delta i anvisad sysselsättning anmäler sig sjuk. I avsnitt 16.2.2 har kommittén behandlat möjligheten till gemensamhet vid sjukdom eller när den intagne av annan jämförbar anledning inte har möjlighet att delta i anvisad sysselsättning.
16.2.9 Avskiljande under utredning av frågor rörande sanktion vid misskötsamhet
Kommitténs förslag: Den nuvarande regeln om tillfälligt avskiljande av intagen under utredning av frågor rörande sanktioner vid misskötsamhet föreslås bli överförd till den nya lagen. Bestämmelsen skall vara tillämplig vid utredning av frågor om utdelande av varning eller beslut om uppskjuten villkorlig frigivning. Bestämmelsen skall även vara tillämplig under utredning av frågor om nedflyttning av den intagne i förmånssystemet.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
477
Under utredningen av frågor om senareläggning eller varning får intagen enligt 50 § KvaL hållas tillfälligt avskild från andra intagna i den utsträckning det är absolut nödvändigt för att syftet med utredningen inte skall äventyras. Åtgärden får inte bestå längre än fyra dygn. Kan den intagne inte hållas avskild på anstalten får han placeras i allmänt häkte, om detta är lämpligare än att han förs över till en annan anstalt. Den intagne skall få den lättnad i avskildheten som är möjlig.
Bestämmelsen är i dag restriktivt utformad. En förutsättning för att ett avskiljande skall få ske med stöd av bestämmelsen är att omständigheterna pekar mot en viss eller vissa intagna. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att bestämmelsen har avfattats så att det framgår att den inte skall tillämpas i andra fall än där utredningstekniska skäl verkligen gör det nödvändigt att hålla den intagne avskild. Som exempel nämns att sprängmedel eller narkotika har påträffats inom anstalten och det för utredningens skull är nödvändigt att hindra de intagna som kan misstänkas vara inblandade att kommunicera med varandra (prop. 1975/76:165 s. 20).
I ett beslut av JO den 16 maj 1997 (dnr 1793-1996) som rörde avskiljande av ett tiotal intagna på en avdelning gjorde KVS bedömningen att avskiljande kunde ske med stöd av 50 § KvaL. Beslutet om avskiljande av de intagna fattades sedan överfallslarmet på avdelningen visat sig vara ur funktion. Anstalten bedömde händelsen som allvarlig eftersom den uppfattade att larmet förstörts genom sabotage. JO förklarade sig ansluta principiellt till vad KVS anfört angående de av anstalten vidtagna åtgärderna. Om omständigheten kan knytas till intagna på en viss avdelning med tio intagna kan således 50 § KvaL användas. Mera tveksamt är om bestämmelsen kan användas för att avskilja fler intagna.
Av statistiken framgår att kriminalvårdens behov av att använda den här aktuella bestämmelsen är stort. Såvitt kommittén har kunnat utreda beror detta på att bestämmelsen använts även när det varit nödvändigt att avskilja ett stort antal intagna. Genom kommitténs förslag i avsnitt 16.2.6 ovan blir det möjligt att tillfälligt avskilja en intagen när ordningen eller säkerheten påkallar det även om denne inte kan kopplas ihop med de omständigheter som föranleder ett avskiljande. Till följd härav torde antalet avskiljanden med stöd av den här behandlade bestämmelsen minska avsevärt. I vissa situationer torde det dock fortfarande finnas behov
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
478
av att kunna avskilja en intagen under utredningen av en disciplinfråga.
Misskötsamhet kan vid en helhetsbedömning innebära att den intagne blir nedflyttad till grundnivån i förmånssystemet, se avsnitt 11.3. Detta innebär att den intagne förflyttas till en avdelning där intagna är placerade som befinner sig på denna nivå. Det kan i vissa fall finnas behov av att avskilja en intagen under utredning av om sådan nedflyttning skall ske.
Som framgår av avsnitt 16.2.13 har kommittén inte funnit anledning att föreslå någon ändring av tidsbegränsningen till fyra dygn eller av möjligheten att förflytta den avskilde till häkte.
16.2.10 Avskiljande på egen begäran
Kommitténs förslag: Den nuvarande bestämmelsen att en intagen får avskiljas från gemensamheten med andra intagna på sin egen begäran överförs i sak oförändrad till den nya lagen.
Avskiljandet får ske helt eller delvis.
Som angetts ovan får en intagen, enligt 18 § KvaL, på egen begäran vistas avskild från andra intagna om det finns lämpliga förutsättningar för det och särskilda skäl inte talar däremot.
Bestämmelsen har tillkommit mot bakgrund av att de intagnas önskan att slippa gemensamhet i möjligaste mån skall respekteras. Skälen för detta är framför allt det hårdnande klimatet på anstalterna och de intagnas många gånger dåliga fysiska och psykiska kondition.
Bestämmelsen används tämligen ofta. Av kriminalvårdens statistik framgår att under 2002 fattades 600 beslut om avskiljanden på den intagnes egen begäran och för 2003 fattades 886 sådana beslut. Under 2004 (t.o.m. 20 december) var motsvarande siffra 825 beslut. Även om en viss minskning skett under 2004 i förhållande till 2003 är det dock fråga om ett mycket stort antal beslut. Det är också en väsentlig ökning i förhållande till 2002. Vid kommitténs studiebesök har från kriminalvårdshåll därför ifrågasatts om den intagne skall ha ett sådant avgörande inflytande över möjligheten till enrumsplacering. Det av kommittén föreslagna förmånssystemet (se kapitel 11) kommer såvitt kommittén kan bedöma att minska behovet av att avskilja intagna med stöd av den här behandlande bestämmelsen. För i vart fall vissa av de
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
479
intagna som i dag väljer att begära avskildhet torde det vara tillräckligt att i stället få en möjlighet att bli flyttad till en avdelning för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet där risken att bli utsatt för övergrepp av andra intagna också måste antas minska.
Kommittén har mot denna bakgrund övervägt om det skulle vara möjligt att ersätta den nuvarande regeln att avskiljande får ske på den intagnes begäran med en regel att den intagnes synpunkter skall beaktas när det gäller avskiljande enligt den nuvarande bestämmelsen i 20 § första stycket första punkten KvaL. Den intagnes synpunkter skulle således kunna beaktas inför ett beslut om avskiljande på den grunden att det är nödvändigt med hänsyn till faran för den intagnes säkerhet till liv eller hälsa (se avsnitt 16.2.11). På grund av de skiftande skäl en intagen kan ha för att begära avskildhet är kommittén emellertid inte beredd att föreslå ett slopande av den nuvarande bestämmelsen i 18 § KvaL
12
. Enligt kommitténs mening bör behovet av att ha kvar regeln ses över när förmånssystemet varit i bruk en tid. Behovet av en översyn av avskiljandereglerna har tagits upp i avsnitt 16.2.4 ovan. I detta sammanhang vill kommittén göra klart att en intagen inte har en ovillkorlig rätt att bli avskild från andra intagna. Ett sådant beslut beror på om anstalten anser det lämpligt. Det får inte heller finnas särskilda skäl som talar däremot. Efter inrättandet av de s.k. narkotikaplatserna finns det inte längre anledning att avskilja en intagen enligt den här behandlade bestämmelsen på grund av att han eller hon önskar komma bort från sitt narkotikamissbruk. I en sådan situation skall den intagne i stället så snart det finns förutsättningar till det flyttas över till en behandlingsavdelning. Vidare är det anstalten som avgör om det är tillräckligt att förflytta den intagne till en annan anstalt eller till en avdelning inom anstalten för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet. Om anstalten anser att så är fallet utgör det ett sådant särskilt skäl som talar mot ett avskiljande.
12
När bestämmelsen omprövades i samband med en lagändring 1997 (SFS 1998:599) ansåg regeringen inte att den kunde avvaras.
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
480
16.2.11 Avskiljande av skydds – eller säkerhetsskäl
Kommitténs förslag: En intagen får avskiljas från gemensamheten med andra intagna om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet eller det hot som finns mot den intagnes eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa.
En intagen får vidare avskiljas från andra intagna om det finns en risk för rymning eller fritagning eller en risk för att den intagne fortsätter med brottslig verksamhet av allvarligt slag under anstaltsvistelsen.
En intagen som annars allvarligt stör ordningen får avskiljas om det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten. En förutsättning för att avskiljande skall få ske i en sådan situation är att det inte är tillräckligt med ett tillfälligt avskiljande.
Avskiljandet skall få ske helt eller delvis.
Bestämmelsen i 20 § KvaL tar framför allt sikte på de intagna för vilket säkerhetskravet med hänsyn till risken för fritagning, rymning eller återfall i brott gör sig särskilt starkt gällande (se ovan avsnitt 16.1.2).
Som angetts ovan i avsnitt 16.2.2 kan gemensamheten behöva begränsas med hänsyn till intagnas behov av behandling eller efter vad som är möjligt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Grunderna för placering av intagna har behandlats i avsnitt 9.2.
Om det inte är tillräckligt för att upprätthålla ordningen och säkerheten på anstalten att en intagen som stör ordningen placeras på en avdelning med ett färre antal intagna än vad som gäller på normalavdelningarna måste det givetvis finnas möjligheter att avskilja den intagne från övriga intagna.
Av kriminalvårdens statistik framgår att avskiljande med stöd av bestämmelsens första stycke skett i 3 196 fall under 2004 och med stöd av bestämmelsens andra stycke i 48 fall. Beträffande båda avskiljandegrunderna har en ökning skett i förhållande till 2003 då motsvarande siffror var 2 933 respektive 34, ökningar med 9 respektive 41 procent. Det finns således ett stort behov att avskilja intagna med stöd av nuvarande bestämmelser.
När det gäller grunderna för avskiljande enligt 20 § första stycket KvaL gör kommittén bedömningen att det kommer att finnas behov av att i vissa situationer helt avskilja en intagen från gemensamheten med andra intagna även om man genom
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
481
förmånssystemet kan skilja skötsamma intagna från misskötsamma. En intagen skall därför även i den nya lagen få avskiljas om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet eller med hänsyn till risken för den intagnes eller annans säkerhet till liv eller hälsa. En intagen som allvarligt stör ordningen eller är en risk ur säkerhetssynpunkt bör dessutom få avskiljas om det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten. Ett avskiljande kan således bli aktuellt om det är nödvändigt för att hindra att den intagne gör sig skyldig till allvarlig skadegörelse på anstaltens egendom, påverkar någon annan intagen att allvarligt störa ordningen inom anstalten, medverkar till att en annan intagen får tillgång till berusningsmedel eller allvarligt ofredar en annan intagen. En förutsättning för att avskiljande skall få ske på denna grund är dock att det inte räcker med ett tillfälligt avskiljande. Ett beslut om avskiljande kan även undvikas om den intagne på grund av misskötsamheten blir nedflyttad till grundnivån i förmånssystemet. Som ovan beskrivits (avsnitt 16.2.6) får en intagen tillfälligt avskiljas av ordnings- eller säkerhetsskäl. Till skillnad från den bestämmelsen får avskiljande enligt den här behandlade bestämmelsen endast ske om det är klart att den intagne kan sättas i samband med den risk som finns ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt. Som närmare utvecklas nedan (avsnitt 16.2.13) skall ett avskiljande omprövas senast efter tio dagar om den intagne helt skiljs från gemensamheten med andra intagna och senast efter en månad om den intagne endast delvis skiljs från gemensamheten med andra intagna.
Även när det gäller avskiljande enligt den nuvarande bestämmelsens andra stycke finns behov av ändrade regler. I dag kan en intagen endast avskiljas från gemensamheten om det finns en risk för rymning eller fritagning och samtidigt en risk för att den intagne fortsätter en brottslig verksamhet av allvarlig karaktär. Dessutom förutsätter ett avskiljande att det är fråga om en intagen som har dömts till fängelse i lägst två år. I konsekvens med vad som föreslås gälla för placering på plats med särskilt hög säkerhet (se avsnitt 19.4.3) anser kommittén att det bör vara möjligt att avskilja en intagen helt eller delvis på någon av dessa grunder. Det bör således vara möjligt att avskilja en intagen från den annars gällande gemensamheten om det är nödvändigt för att förhindra att den intagne fortsätter en brottslig verksamhet av allvarligt slag utan att det samtidigt finns en risk för flykt eller fritagning. På motsvarande sätt bör det vara möjligt att avskilja en intagen som
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
482
kan befaras planlägga rymning eller för vilken det kan befaras att annan planlägger fritagningsförsök utan att det samtidigt finns en risk att den intagne fortsätter med brottslig verksamhet.
Vidare anser kommittén att det saknas tillräckliga skäl att bibehålla kravet på att den intagne skall vara dömd till ett fängelsestraff om lägst två år för att avskiljande skall få ske i dessa fall. Ett sådant krav är inte uppställt för att en intagen skall kunna avskiljas på annan grund, t.ex. enligt 20 § första stycket 2–4, dvs. för att den intagne påverkar annan intagen att allvarligt störa ordningen inom anstalten, medverkar till att annan intagen får tillgång till berusningsmedel eller ofredar en annan intagen. Som kommittén tidigare framhållit kan det som regel antas vara vanligare att det finns en rymningsrisk beträffande intagna som dömts till längre straff. Det kan dock inte uteslutas att det i vissa situationer är nödvändigt att avskilja en intagen som dömts till kortare straff än fängelse två år för att förhindra att denne rymmer eller fritas. Den brottslighet den intagne är dömd för är en betydelsefull faktor vid bedömningen av om ett avskiljande är nödvändigt för att förhindra att den intagne fortsätter med brottslig verksamhet av allvarligt slag under anstaltsvistelsen. Eftersom straffets längd sammanhänger med brottets svårhetsgrad kommer det oftast att vara intagna med långa strafftider för vilka man kan göra ett sådant antagande. Men det bör, enligt kommitténs mening, även vara möjligt att avskilja en intagen på grund av risken för att denne fortsätter en brottslig verksamhet av allvarligt slag under anstaltsvistelsen, även om den brottslighet den intagne avtjänar straff för inte haft ett straffvärde som överstiger fängelse lägst två år. I dag är det möjligt att under sådana förhållanden begränsa gemensamheten för en intagen genom att placera honom eller henne på en säkerhetsavdelning (20 a § andra stycket jämförd med 3 § KvaL). Eftersom kommittén föreslår att regleringen av säkerhetsavdelningar slopas och att det i den nya lagstiftningen inte kommer att finnas någon motsvarighet till 3 § KvaL om “begränsad” gemensamhet (se avsnitt 19.4.3) är det särskilt viktigt att den nya lagen gör det möjligt att avskilja varje intagen som kan befaras vara särskilt benägen att fortsätta en brottslig verksamhet av allvarligt slag. Ett sådant avskiljande kan innebära att den intagne helt avskiljs från gemensamheten med andra intagna eller att detta sker endast delvis. Mot denna bakgrund föreslås att det nuvarande kravet i 20 § andra stycket KvaL på att den intagne dömts till fängelse i lägst två år tas bort.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
483
Som angetts på flera håll i betänkandet är kommitténs förslag organisationsoberoende. Det innebär att kravet på att den intagne skall vara placerad i sluten anstalt för att avskiljande skall få ske på grund av risken för rymning eller fritagning eller för ny brottslighet under verkställigheten utgår. I praktiken innebär detta inte någon förändring i förhållande till vad som gäller i dag. En intagen för vilket det finns en risk för rymning eller fritagning eller risk för fortsatt brottslig verksamhet av allvarligt slag kommer att vara placerad på en plats med särskilt hög grad av säkerhet som en följd av regeln om placering av intagna.
Vid den översyn som kommittén föreslagit i avsnitt 16.2.4 kan det visa sig att tillämpningsområdet för bestämmelsen kan begränsas som en följd av förmånssystemets införande.
16.2.12 Följder av ett avskiljande
Kommitténs förslag: Den särskilda regeln om lättnader för den som är avskild överförs inte till den nya lagen.
En intagen som är avskild får hindras att ha kontakt med personer enligt de särskilda bestämmelserna därom.
En intagen som är avskild får delta i intagnas överläggningar med anstaltsledningen och intagnas interna sammanträden i frågor som är av gemensamt intresse för de intagna om det är möjligt med hänsyn till syftet med avskiljandet.
Lättnader i avskildheten
Ju längre en intagen är avskild från gemensamheten med andra intagna desto viktigare är det att den intagne får olika former av lättnader i verkställigheten.
Sådana lättnader kan innebära s.k. samsittning, dvs. den avskilde får arbeta eller tillbringa fritiden tillsammans med annan intagen. Den avskilde får vidare följa vad som händer i omvärlden genom tidningar, radio och TV. Den intagne skall i likhet med andra intagna ha möjlighet att dagligen vistas utomhus om inte synnerliga hinder möter. Även genom kontakter med omvärlden kan avskildheten underlättas. I princip har den som är avskild samma rätt till permission som andra intagna. Frågan om permission under avskiljandet blir emellertid aktuell endast för den som är avskild
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
484
under lång tid. Många gånger utgör de förhållanden som utgör grund för avskiljande dock även hinder för permission. Ang. vistelser utanför anstalt se vidare kapitel 27.
Intagen som är avskild enligt 20 eller 50 §§ KvaL eller är placerad på säkerhetsavdelning skall enligt 21 § och 50 § KvaL få den lättnad i avskildheten som är möjlig.
Enligt kommitténs mening är det tillräckligt med en allmän regel om att intagen skall bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med vistelse i anstalt och den ovan nämnda allmänna proportionalitetsregeln. För den som är avskild från gemensamheten med andra intagna torde verkställigheten många gånger vara svårare än för den som inte är det. Men det måste inte vara så. Som kommittén angett ovan är gemensamheten med andra intagna inte något som alla intagna uppskattar. För vissa intagna kan det t.o.m. vara lättare om de slipper gemensamheten med ett stort antal andra intagna. Tilläggas kan att kriminalvården redan vid beslutet om avskiljande skall överväga om det är en tillräckligt ingripande åtgärd att endast delvis avskilja den intagne från gemensamheten med andra intagna. I en sådan situation har den intagne möjlighet att ha gemensamhet med en viss begränsad krets intagna. Mot denna bakgrund anser kommittén inte att det finns behov av någon särskild regel att den som är avskild skall få de lättnader i avskildheten som är möjlig.
Inskränkningar i kontakter med omvärlden
En intagen som är avskild enligt 50 § KvaL, dvs. under utredningen av ett disciplinärende, får enligt de särskilda bestämmelserna om brev, besök och telefonsamtal hindras från kontakter med personer utanför anstalten om det är oundgängligen nödvändigt för att syftet med utredningen inte skall äventyras. I bestämmelsen om telefonsamtal används rekvisitet “absolut” i stället för “oundgängligen”.
Dessa särskilda bestämmelser om inskränkningar i kontakten med personer utanför anstalten för den som är avskild med stöd av 50 § KvaL infördes som en följd av ett JO-ärende. JO hade i ett beslut i oktober 1989 (dnr 231-1989) påpekat att det inte fanns något lagstöd för att vägra en intagen som hålls avskild enligt 50 § KvaL att ha kontakt med andra än intagna genom telefonsamtal, brev eller besök. Regeringen ansåg att dessa brister i lagstiftningen
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
485
skulle åtgärdas genom en möjlighet att även hindra den intagne från att ha kontakt med andra personer än intagna.
Enligt kommitténs mening finns det skäl att även vid avskiljanden med stöd av andra bestämmelser begränsa den intagnes möjligheter till kontakter med omvärlden. Det gäller av naturliga skäl inte när avskiljandet sker på grund av den intagnes egen begäran. En sådan begränsning kan bli följden av en prövning av bestämmelsen om granskning av brev m.fl. bestämmelser (se kapitel 17). För att det inte skall råda någon tvekan om att en intagen som är avskild kan förhindras att ha kontakter med personer utanför anstalten är det lämpligt att klargöra att ett avskiljandebeslut kan få till följd att den intagne hindras att ha kontakter med andra personer än intagna. Enligt kommitténs mening är det dock tillräckligt att i anslutning till bestämmelserna om avskiljande ta in en hänvisning till att den avskilde får avskäras från kontakter med omvärlden enligt vad som följer av de särskilda bestämmelserna om brevgranskning, elektronisk kommunikation, besök och telefonsamtal. För att den som är avskild skall kunna avskäras från kontakter med omvärlden förutsätts således att det fattas ett särskilt beslut om det eller att det annars följer av generella föreskrifter som fattats för en viss grupp intagna (kontrollen är t.ex. mer ingående på grundnivån i förmånssystemet än på en förhöjd nivå).
Avsikten är inte att den intagne skall hindras att ha kontakter med personer utanför anstalten så snart ett beslut om avskiljande fattas. Det måste givetvis bero på syftet med avskiljandet. Behovet av hinder mot kontakter skall dessutom prövas för varje kontaktform för sig. Ett beslut om begränsningar av kontakten med omvärlden gäller fram till dess att beslutet om avskiljande upphävs eller omprövas. Vid tillfälliga avskiljanden innebär det som regel att den generella begränsningen i kontakten med omvärlden upphör i samband med att avskiljandet upphör. För den som i dag är avskild med stöd av 20 § KvaL innebär det att förutsättningarna för kontakter med omvärlden omprövas var tionde dag.
I detta sammanhang kan framhållas att inskränkningar i yttrandefriheten får ske med stöd av 2 kap. 13 § RF med hänsyn till bl.a. allmän ordning och säkerhet och även i annat fall om det föreligger ett särskilt viktigt skäl för det. En sådan inskränkning får därför ske som en följd av ett avskiljande som skett i syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalten.
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
486
Överläggningar med anstaltsledningen och deltagande i intagnas sammanträden
I dag finns en uttrycklig begränsning i den avskildes möjlighet att enligt 36 § KvaL delta i intagnas överläggningar med anstaltsledningen och intagnas interna sammanträden i frågor som är av gemensamt intresse för de intagna. Eftersom avsikten med ett beslut om avskiljande är att skilja den intagne från gemensamheten med andra intagna skall detta endast tillåtas om det är möjligt med hänsyn till syftet med avskiljandet. En intagen som skall vara helt avskild från gemensamheten med andra intagna kan därför som regel inte ha möjlighet att delta i intagnas interna sammanträden.
16.2.13 Omprövning av beslutet m.m.
Kommitténs förslag: Ett beslut om avskiljande skall omprövas så ofta det finns anledning till det.
Avskiljandebeslutet skall omprövas minst var tionde dag om den intagne är helt avskild från gemensamheten med andra intagna och annars en gång i månaden.
En intagen som är avskild får placeras i häkte om den intagne inte kan hållas avskild i anstalt. Om den intagne är avskild under utredningen av frågan om sanktioner mot misskötsamhet får den intagne placeras i häkte under hela avskiljandetiden, dvs. i högst fyra dygn. I andra fall får den intagne vara placerad i häkte under högst två dygn.
Den nuvarande bestämmelsen att en våldsam intagen får beläggas med fängsel överförs till den nya lagen.
Bestämmelserna om läkarundersökning av den som är avskild skall överföras till den nya lagen. En intagen som är avskild på grund av att han eller hon uppträder våldsamt skall undersökas av läkare så snart som möjligt. Läkarundersökning skall vidare ske vid alla slags avskiljanden om det behövs med hänsyn till den intagnes hälsotillstånd och i vart fall en gång i månaden.
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
487
Nuvarande reglering
Ett beslut om avskiljande av en intagen på dennes egen begäran skall enligt 18 § första stycket KvaL omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång i månaden. Den som är avskild på denna grund skall undersökas av läkare om den intagne inte vistats tillsammans med andra intagna under en sammanhängande tid av en månad och även i annat fall om det behövs med hänsyn till den intagnes hälsotillstånd (18 § andra stycket KvaL).
Ett beslut om avskiljande av en intagen av skydds- eller säkerhetsskäl skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tionde dag (20 § tredje stycket KvaL). Ett beslut att placera en intagen på säkerhetsavdelning skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång i månaden (20 a § tredje stycket KvaL).
Den som hålls avskild på grund av att han är farlig för sin egen säkerhet till liv eller hälsa skall undersökas av läkare så snart det kan ske. Den som hålls avskild på annan grund enligt 20 § än den ovan nämnda eller som placerats på säkerhetsavdelning skall undersökas av läkare om det behövs med hänsyn till den intagnes tillstånd. Har den intagne hållits avskild under en sammanhängande tid av en månad skall en sådan undersökning alltid äga rum (22 § andra stycket KvaL).
Det finns inte någon i lag angiven tidsgräns för avskiljanden som sker på grund av våldsamt uppträdande eller på annan grund enligt 23 § KvaL. Ett sådant avskiljande får dock endast vara tillfälligt. Den som är avskild på denna grund skall undersökas av läkare så snart det kan ske. Om avskiljande beror på att den intagne är påverkad av berusningsmedel skall dock en sådan undersökning äga rum endast om det behövs med hänsyn till den intagnes tillstånd (23 § fjärde stycket).
Ett avskiljande som sker under utredning av disciplinfrågor (50 § KvaL) får inte bestå längre än fyra dygn. Någon bestämmelse om läkarundersökning av en intagen som är avskild på denna grund finns inte.
Av 23 § andra stycket KvaL följer att en intagen får hållas belagd med fängsel om andra medel visar sig otillräckliga för att betvinga ett våldsamt uppträdande av den intagne och om det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till hans egen eller annans säkerhet till liv eller hälsa.
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
488
Omprövning av beslut
Enligt kommitténs mening finns det anledning att förenkla nämnda bestämmelser och göra dem mer enhetliga.
När det gäller omprövning vid långvariga avskiljanden, har en skillnad gjorts i lagen vad gäller å ena sidan avskiljanden med stöd av 20 § KvaL och å andra sidan avskiljanden som gjorts med stöd av 18 § och placering på säkerhetsavdelning. Anledningen till att avskiljanden som sker med stöd av 20 § KvaL skall omprövas var tionde dag och inte som i de övriga fallen varje månad är att den intagne vid avskiljande enligt 20 § KvaL blir helt avskild från gemensamheten med andra intagna. Vid avskiljande på egen begäran enligt 18 § eller vid placering på säkerhetsavdelning har en intagen som regel möjlighet att få en viss begränsad gemensamhet med andra intagna. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att det även i den nya lagen görs en skillnad mellan avskiljanden som sker helt eller delvis. Om den intagne är helt avskild från gemensamheten från andra intagna bör därför omprövning av beslutet ske var tionde dag. Om den intagne endast är delvis avskild från gemensamheten med andra intagne är det dock tillräckligt att omprövning sker en gång i månaden.
Placering i häkte
En intagen som avskilts på grund av våldsamt uppträdande eller under utredningen av frågan om sanktioner mot misskötsamhet får placeras i häkte om han eller hon inte kan hållas avskild i anstalt. I den förstnämnda situationen får häktesplaceringen pågå under högst två dygn och i det andra under avskiljandetiden, dvs. under högst fyra dygn. Regeringen har tidigare gjort bedömningen att denna bestämmelse inte strider mot FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (art. 10 mom. 2 a, jfr prop. 1971:125 s. 32). Det har inte framkommit någon omständighet som ger anledning att nu göra en annan bedömning. Möjligheten att placera en avskild intagen i häkte bör, enligt kommitténs mening, finnas vid alla slag av avskiljanden. Vid avskiljande under utredningen av frågan om sanktioner mot misskötsamhet bör häktesplaceringen i likhet med vad som gäller i dag kunna pågå under hela avskiljandetiden, dvs. under högst fyra dygn. Vid övriga former av avskiljanden bör häktesplacering vara möjlig i enlighet med vad
SOU 2005:54 Gemensamhet med andra intagna
489
som i dag gäller vid våldsamt uppträdande, dvs. under högst två dygn.
Åtgärder mot den som uppträder våldsamt
Även regeln i 23 § andra stycket KvaL om möjlighet att belägga en våldsam intagen med fängsel bör överföras till den nya lagen. Av den i avsnitt 18.3 föreslagna proportionalitetsregeln följer att det endast skall ske om den intagne inte kan stoppas på annat sätt. Kommittén har övervägt om det bör införas en möjlighet för kriminalvården att tvångsmedicinera en intagen i samband med ett våldsamt uppträdande. Användningen av psykofarmaka är visserligen inte helt invändningsfri men nackdelarna med detta måste givetvis ställas i relation till dem som är förenade med bältesbeläggningen. Medicinering skulle kunna dämpa den intagnes orostillstånd och därigenom undvika fysiska tvångsmedel eller i vart fall förkorta tiden för användningen av sådana medel. Det skulle även kunna lindra lidandet för en intagen som har placerats i spännbälte.
Som redan nämnts i avsnitt 16.1.1 finns ett grundlagsskydd mot kroppsstraff samt mot tortyr och mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (2 kap. 5 § RF). Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt angrepp även i annat fall än som avses i 2 kap. 5 § RF. Skyddet enligt sistnämnda bestämmelse får enligt 2 kap. 12 § RF begränsas genom lag eller undantagsvis genom annan författning.
Tvångsmässig injicering på en person av lugnande medel innebär våldsutövning och utgör sådant kroppsligt ingrepp som omfattas av bestämmelsen i 2 kap. 6 § RF. Sådan injicering är alltså förbjuden om den inte genom bestämmelser i lag gjorts tillåtlig. På grund av bestämmelserna i 24 kap.2 och 4 §§brottsbalken kan tvångsmässig injicering av lugnande medel i vissa fall vara tillåten utan direkt samtycke av den berörde, dvs. när det föreligger nödvärn eller nödrätt. I andra fall kan medicineringen innebära en behandling som läkare skall utföra. All sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) förutsätter emellertid i princip samtycke av patienten
13
. Bestämmelser om vård utan patientens samtycke finns
13
Se även JO 1995/96 s. 123. JO ansåg att det inte fanns förutsättningar att tvångsmedicinera en intagen. Läkare hade injicerat lugnande medel i en intagen trots att denne protesterat mot detta. Det var oklart om en nödsituation förelåg.
Gemensamhet med andra intagna SOU 2005:54
490
bl.a. i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.
Utredningen om isolering inom kriminalvården föreslog i sitt betänkande Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården (SOU 1979:4) att kriminalvården skulle få tvångsmedicinera en intagen i samband med ett våldsamt uppträdande. De flesta remissinstanserna ställde sig dock avvisande eller i vart fall tveksamma till förslaget. Regeringen gjorde bedömningen att tvångsvis genomförd medicinering inte skulle medges i denna situation. Kommittén delar denna bedömning. Narkotikamissbruket är utbrett. Det kan inte uteslutas att en del av de orostillstånd som gör det nödvändigt att tillgripa fängsel orsakas av drogpåverkan. Det är enligt kommittén olämpligt att utan närmare kännedom om vilket eller vilka preparat som orsakat orostillståndet tillföra psykofarmaka. Allergiska reaktioner och i värsta fall chocktillstånd kan uppkomma och anstalterna saknar medicinska resurser att behandla sådana komplikationer. Till detta kan anföras att ångestdämpande medel bör användas restriktivt. Även om medicinsk behandling av en intagen som befinner sig i ett starkt orostillstånd kan göra ett ingripande med fängsel onödigt anser kommittén att en sådan möjlighet inte bör införas. Medicinering bör därför i princip bli aktuellt bara när det finns förutsättningar för det enligt sjukvårdslagstiftningen eller i de undantagsfall då det kan anses vara en nödsituation.
Läkarundersökning
De nuvarande reglerna om läkarundersökning av den som är avskild bör överföras i sak oförändrad till de nya lagen. Enligt kommitténs mening är det dock lämpligt att samla reglerna om läkarundersökning av avskilda intagna i en enda regel. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att i den regeln ange att den som är avskild på grund av att han eller hon uppträder våldsamt skall undersökas av läkare så snart som möjligt. Vidare bör anges att en intagen oavsett på vilken grund den intagne är avskild skall bli undersökt av läkare om det behövs med hänsyn till den intagnes hälsotillstånd och i vart fall en gång i månaden.
491
17 Intagens kontakt med omvärlden
För att minska de skadliga följderna av frihetsberövandet är det viktigt att de intagna får hålla kontakt med personer utanför anstalterna. Det gäller främst anhöriga. Men även andra kontakter kan vara värdefulla för den intagne både när det gäller att främja dennes anpassning i samhället och för att minska skadeverkningarna av frihetsberövandet. Kommitténs förslag har utformats mot bakgrund av dessa hänsyn.
De intagnas kontakter med omvärlden sker genom att de intagna skriver brev, tar emot besök eller telefonsamtal samt genom olika former av vistelser utanför anstalt. I vissa fall har intagna även möjlighet att ha kontakt med t.ex. en skola genom att koppla upp sig via Internet. I detta avsnitt behandlas intagnas kontakter med personer utanför anstalten i form av brevväxling, besök och telefonsamtal och andra elektroniska meddelanden. Vistelser utanför anstalt behandlas i kapitel 27–28. Även kontakten intagna emellan kan vara viktig för att minska de skadliga effekterna av frihetsberövandet. Intagnas möjligheter till gemensamhet med andra intagna behandlas i kapitel 16.
17.1 Brevväxling
17.1.1 Gällande bestämmelser
Bestämmelser om granskning av brev och andra skriftliga meddelanden till eller från intagna innebär begränsningar i de intagnas rätt till förtrolig kommunikation. Varje medborgare är enligt 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) gentemot det allmänna skyddad bl.a. mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse eller annat förtroligt meddelande. Skyddet innefattar fotografering av skriftliga handlingar och genomlysning av brev. I den mån en bestämmelse medger att försändelse till eller från en
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
492
intagen stoppas innebär den inte bara ett intrång i rätten till förtrolig kommunikation utan en inskränkning i yttrandefriheten (se 2 kap. 1 § 1 RF) för avsändaren och i informationsfriheten (se 2 kap. 1 § 2 RF) för mottagaren, jfr prop. 1975/76:209 s. 123. Om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare i fråga om nämnda friheter (2 kap. 22 § andra stycket 1 och 3 RF). Nämnda rättigheter får enligt 2 kap. 12 § RF begränsas genom lag. Under vilka förutsättningar begränsningar får ske i yttrandefriheten och informationsfriheten anges i 2 kap. 13 § RF. Begränsningar i dessa friheter får bl.a. ske med hänsyn till rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet eller om annat särskilt viktigt skäl föranleder det. För intagna i anstalt har begränsning i dag skett genom regleringen i 25–27 §§ KvaL. En granskning i strid med reglerna kan innebära inte bara en överträdelse av RF:s regler utan också av rätten i artikel 8 i Europakonventionen om respekt för korrespondens (jfr t.ex. Goral mot Polen, dom 30 oktober 2003 och Madonia mot Italien, dom den 6 juli 2004). I t.ex. Messina mot Italien, dom 24 oktober 2003 och Radaj m.fl. mot Polen, dom 28 november 2002 gjorde domstolen bedömningen att kontrollen av en fånges korrespondens var grundad på en lag som inte innehöll tillräckligt precisa regler för att uppfylla kravet på laglighet i artikel 8:2 i konventionen.
Utgångspunkterna för reglerna om brevgranskning är därför att det är ett allvarligt ingrepp i den enskildes personliga integritet. Principen i KvaL är därför att brevgranskning endast får ske om det behövs av säkerhetsskäl och inte som ett led i arbetet med att anpassa den intagne i samhället (prop. 1974:20 s. 93).
Det gäller olika regler beroende på om den intagne är placerad i sluten eller öppen anstalt. Särskilda regler gäller vidare för det fallet att den intagne är placerad på säkerhetsavdelning (tidigare benämnt specialavdelning) eller om den intagne är avskild under utredningen av ett disciplinärende.
Brev eller andra försändelser får under de i 25–28 §§ KvaL angivna förutsättningar granskas för undersökning av om de innehåller något otillåtet föremål eller för att undersöka om de innehåller något meddelande om planläggning av brottslig verksamhet, avvikande eller något annat liknande förfarande. Granskning av brev kan innefatta olika åtgärder som t.ex. genomlysning av oöppnat brev, öppning av brev utan läsning och genomläsning av brev. Ett
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
493
föremål är otillåtet om det inte får föras in till eller inte får innehas i en anstalt.
I 26 § första stycket KvaL regleras under vilka förutsättningar brev eller andra försändelser får granskas för undersökning av om de innehåller något otillåtet föremål. Sådan granskning får generellt ske beträffande intagen som är placerad i sluten anstalt och skall ske beträffande intagen som är placerad på säkerhetsavdelning. Beträffande intagen som är placerad på öppen anstalt får sådan granskning ske endast om det finns anledning anta att brevet eller försändelsen innehåller något otillåtet föremål eller om det sker stickprovsvis.
I paragrafens andra stycke regleras under vilka förutsättningar granskning får ske för att undersöka om ett brev eller en försändelse innehåller något meddelande om planläggning av brottslig verksamhet, avvikande eller något annat liknande förfarande. Sådan granskning skall alltid ske beträffande intagen som är placerad på en säkerhetsavdelning. Det får även ske beträffande andra intagna, när det finns anledning att anta att en försändelse innehåller ett sådant meddelande. Beträffande intagen som är placerad på sluten anstalt får sådan granskning ske om det sker stickprovsvis eller om det behövs med hänsyn till den intagnes särskilda förhållanden.
Nämnda bestämmelser om granskning gäller inte brev mellan intagen och svensk myndighet, internationellt organ som har av Sverige erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller advokat. Sådant brev skall enligt 25 § KvaL vidarebefordras utan granskning. Om brev anges vara avsänt från svensk myndighet, sådant internationellt organ eller advokat och det skäligen kan misstänkas att uppgiften är oriktig får dock även ett sådant brev granskas om förhållandet inte kan klarläggas på annat sätt.
Om en intagen under utredningen av ett disciplinärende hålls avskild från andra intagna får han enligt 26 § fjärde stycket förhindras från kontakter med andra personer genom brev i den utsträckning det är oundgängligen nödvändigt för att syftet med utredningen inte skall äventyras. Bestämmelsen behandlas i 16.2.12.
Av 27 § KvaL första stycket följer att granskning av brev eller andra försändelser inte får vara mer ingående än nödvändigt med hänsyn till granskningens syfte. Granskning i syfte att leta efter otillåtna föremål medger därför inte t.ex. genomläsning av brevet (se allmänna råd under 4 kap. 1 § KVVFS 2005:2).
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
494
Av 27 § andra stycket KvaL följer att intagen bör vara närvarande vid öppning av brev eller andra försändelser om det lämpligen kan ske.
Brev eller andra försändelser som granskats får enligt bestämmelsens tredje stycke kvarhållas, om det är påkallat av säkerhetsskäl. Den intagne skall i så fall genast underrättas därom. Är det fråga om ankommande försändelser skall den intagne i den utsträckning det lämpligen kan ske få kännedom om innehållet. En kvarhållen försändelse skall utlämnas till den intagne så snart det kan ske och senast när anstaltsvården upphör om det inte finns särskilda skäl som talar mot det. Särskilda skäl för att inte lämna ut en kvarhållen försändelse kan t.ex. vara att den innehåller information som kan utgöra fara för annans liv eller hälsa eller uppgifter som kan påverka ordning och säkerhet i anstalten (allmänna råd under 4 kap. 1 § KVVFS 2005:2).
Bedöms innehållet i en försändelse kunna vara straffbart i samband med innehav eller spridning skall polis snarast underrättas (se 4 kap. 2 § KVVFS 2005:2).
Av 28 § KvaL följer att bestämmelserna om brev och andra försändelser även gäller annat skriftligt meddelande. Ett meddelande kan t.ex. överlämnas till den intagne vid besök. De ovan nämnda reglerna gäller enligt samma paragraf även försändelser till eller från sammanslutning av intagna.
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
495
17.1.2 Överväganden
Kommitténs förslag: Brev till eller från den som är intagen i anstalt får, om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet, granskas för att undersöka om det innehåller något otillåtet föremål eller något meddelande om brottslig verksamhet, rymning eller annat liknande förfarande.
Brev mellan en intagen och en advokat, en svensk myndighet eller ett internationellt organ som har av Sverige erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda skall vidarebefordras utan granskning. Om det finns anledning att anta att uppgiften om avsändare är oriktig får brevet dock granskas i syfte att utreda vem avsändaren är. Vid öppning av brev bör den intagne vara närvarande om det lämpligen kan ske.
Brev som granskats får hållas kvar, om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Den intagne skall i så fall som regel genast underrättas därom. Är det fråga om ankommande brev skall den intagne i den utsträckning det är lämpligt få information om innehållet i det. Ett kvarhållet brev skall lämnas ut till den intagne så snart det kan ske och senast när den intagne villkorligt friges, om det inte finns särskilda skäl mot ett utlämnande.
Kopior och översättningar av granskade brev till eller från intagna skall förstöras så snart de inte längre behövs.
Kriminalvården får använda uppgifter som framkommit vid granskningen av brev i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet.
Bestämmelserna om granskning av brev gäller även annan försändelse eller annat skriftligt meddelande.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om i vilken omfattning brev till och från en viss eller vissa grupper intagna skall granskas.
Kommitténs bedömning: Bestämmelserna gäller oavsett i vilken egenskap den intagne skickar eller tar emot brevet, försändelsen eller det skriftliga meddelandet. Någon särskild regel om att reglerna om brevgranskning skall gälla även försändelser till och från en sammanslutning av intagna anser kommittén inte behövs tas in i den nya lagen.
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
496
Utgångspunkter
Som angetts ovan är det – i syfte att begränsa de skadliga verkningar som ett fängelsestraff medför – viktigt att de intagna kan upprätthålla kontakter med personer utanför anstalten och då framför allt med anhöriga. Sådan kontakt kan ske genom brev eller andra försändelser.
Försändelser av olika slag kan även användas för att föra in narkotika och andra otillåtna varor i anstalten liksom för att planera brottslig verksamhet, rymning eller annat liknande förfarande. Det är därför nödvändigt att försändelser till eller från intagna kan granskas av kriminalvården. Den granskning som behandlas här är granskning som sker sedan ett brev, en försändelse eller ett skriftligt meddelande lämnats över till anstalten för vidarebefordran till den intagne. När en besökare blir föremål för allmän inpasseringskontroll får granskning av brev inte ske (se avsnitt 18.14.2).
Med hänsyn till att granskning av försändelser innebär en inskränkning i grundlagsskyddade rättigheter är det viktigt att sådan granskning sker endast när det kan anses nödvändigt. Enligt kommitténs mening bör granskningen endast få ske i syfte att upprätthålla ordning och säkerhet. I likhet med vad som gäller i dag skall granskning därför inte få ske som ett led i arbetet med att anpassa den intagne i samhället. Reglerna om granskning av brev och andra försändelser bör således bygga på att granskning endast skall ske för att förebygga och hindra att intagna under anstaltstiden planerar eller leder brottslig verksamhet eller sätter säkerheten i fara genom att t.ex. förbereda rymningar eller ta emot narkotika eller andra otillåtna varor. Många gånger innebär omedelbara risker ur ordningssynpunkt även risker ur säkerhetssynpunkt. I förtydligande syfte bör i lagen anges att det inte bara är risker med hänsyn till säkerheten utan också risker med hänsyn till ordningen som är relevanta vid granskningen.
Av lagen bör vidare klart framgå i vilket syfte granskningen får ske. Detta är en förutsättning inte bara för att uppfylla RF:s krav utan också för att granskningen skall anses förenlig med artikel 8 i Europakonventionen om respekt för korrespondens (jfr ovan nämnda rättsfall). Kommittén utvecklar syftet med granskningen i det följande.
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
497
Granskning i syfte att söka efter otillåtna föremål
Som angetts på flera håll i betänkandet finns det inte något skäl att i lag bibehålla begreppen sluten och öppen om anstalter. Den nuvarande skillnaden i reglerna om granskning om brev och andra försändelser har motiverats med att behovet av att granska försändelser till eller från intagna inte är lika stort på öppna anstalter som på slutna (jfr prop. 1994/95:124 s. 30). Den riskbedömning som i dag ligger till grund för olika bestämmelser för intagna på sluten respektive öppen anstalt anser kommittén bör kunna göras inom ramen för en enhetlig reglering som i lag görs oberoende av anstaltens säkerhetsnivå.
En jämförelse kan här göras med den gemensamma reglering beträffande brevgranskning som infördes för slutna anstalter den 1 juli 1995 (SFS 1995:492). Tidigare gällde att brev och andra försändelser alltid skulle granskas på slutna riksanstalter i syfte att söka efter otillåtna föremål medan sådan granskning endast fick ske vid sluten lokalanstalt om det i det enskilda fallet fanns en konkret misstanke därom. Genom lagändringen infördes den nu gällande regeln att brev och andra försändelser får granskas vid slutna anstalter i syfte att utreda om de innehåller otillåtna föremål. En obligatorisk regel om granskning bibehölls för intagna på säkerhetsavdelning. Det förhållandet att det inte längre var obligatoriskt med sådan granskning för övriga intagna på sluten anstalt kan visserligen sägas ha inneburit en viss lättnad i förhållande till tidigare reglering vad gällde intagna på sluten riksanstalt. Samtidigt innebar den nya regleringen en skärpning vad gällde intagna på sluten lokalanstalt eftersom man där tidigare endast fick granska brev vid konkret misstanke om otillåtna föremål. De närmare bestämmelserna för granskningen vid olika slutna anstalter överläts därmed på kriminalvården. I förarbetena till lagändringen uttalade regeringen att vid de anstalter där det föreligger mer än tillfälliga narkotikaproblem bör försändelserna till de intagna regelmässigt granskas för att utröna om de innehåller narkotika eller andra otillåtna föremål (jfr prop. 1994/95:124 s. 30).
Det bör, enligt kommitténs bedömning, vara möjligt att på motsvarande sätt införa en enhetlig reglering för alla anstalter såväl slutna som öppna.
Det förekommer att narkotika smugglas in till intagna under frimärket på kuverten. I syfte att hålla anstalterna fria från narkotika skulle man kunna tänka sig att alla försändelser öppnas och
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
498
att de intagna endast får del av innehållet i försändelsen, inte av kuvertet. En sådan regel bör emellertid undvikas med hänsyn till grundlagsskyddet för förtrolig kommunikation. Det skulle visserligen kunna uppvägas av att försändelserna alltid öppnades i den intagnes närvaro. Det är emellertid inte praktiskt genomförbart på alla anstalter.
Ett öppnande av försändelser till och från intagna skall således i det nya regelverket bygga på att det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet.
Granskning av meddelanden
Granskning i syfte att undersöka om en försändelse innehåller meddelande om planläggning av brottslig verksamhet, rymning eller annat liknande förfarande är i regel mer integritetskränkande än en granskning som enbart sker för att söka efter otillåtna föremål. Sökandet efter otillåtna föremål kan ofta ske utan att försändelsen öppnas och i vart fall utan att ett meddelande läses. Att personalen vid anstalterna har rätt att även läsa breven innebär ett betydande intrång i de intagnas integritet. För att kriminalvården skall kunna förhindra att de intagna rymmer, fritas eller begår nya brott under verkställigheten måste kriminalvården dock ha möjlighet att även ta del av innehållet i försändelser.
Av de skäl som anförts ovan finns det anledning att införa en enhetlig reglering även vad gäller granskning av brev. Fängelseutredningen föreslog i sitt betänkande Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76) att kriminalvården skulle ges en möjlighet att generellt granska försändelser till och från intagna på sluten anstalt i sådant syfte. Enligt regeringen var narkotikasituationen i de svenska fängelserna emellertid inte så allvarlig att den motiverade en så långtgående regel som den Fängelseutredningen föreslagit (prop. 1994/95:124 s. 31). Den nuvarande regelns utformning har beskrivits ovan.
Frågan är om det nu finns anledning att införa mer effektiva regler för granskning av nämnda slag av meddelanden.
Utgångspunkten för kommitténs direktiv är att all form av drogmissbruk skall identifieras och bekämpas. Kampen mot missbruket måste, enligt direktiven, bedrivas både genom ambitiösa behandlingsinsatser och effektiva kontrollåtgärder. I ett annat sammanhang anges i direktiven att det inte är acceptabelt att brott
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
499
begås under det att utdömda påföljder verkställs och att det är nödvändigt att kriminalvården har effektiva verktyg att motverka de kriminella nätverkens aktiviteter i anstalterna och även i övrigt hantera intagna som utgör säkerhetsrisker. De intagnas kontakter med omvärlden är förhållanden som måste ägnas särskild uppmärksamhet enligt direktiven.
Antalet narkotikamissbrukare i anstalterna har ökat under den senaste tioårsperioden. Andelen narkotikamissbrukare inskrivna i anstalt uppgår för närvarande till 54 procent
1
. Det är en ökning med cirka tio procent sedan regeringen tog ställning i frågan i det angivna lagstiftningsärendet från 1995. Enligt kommitténs mening är det oacceptabelt att de intagna kan organisera införsel av narkotika och planera andra brott genom brevväxling med personer utanför anstalt. Även om antalet rymningar från anstalter minskat under en tioårsperiod är det ett faktum att det under 2004 skett fyra uppmärksammade rymningar och fritagningar från Sveriges säkraste anstalter. För intagna som är placerade på plats med särskilt hög säkerhet kommer granskning av brev att vara obligatorisk, (se avsnitt 19.4.3). Även övriga intagnas brev och försändelser bör dock få granskas om det är motiverat ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt. Enligt kommitténs mening väger intresset av att hålla anstalterna fria från narkotika och olika former av kriminell verksamhet tungt. I syfte att ge kriminalvården sådana effektiva verktyg som efterlyses i våra direktiv föreslår kommittén att kriminalvården ges möjlighet att – när det bedöms som nödvändigt med hänsyn till ordningen och säkerheten – även granska brev och andra försändelser i syfte att undersöka om de innehåller meddelande om brottslig verksamhet, rymning eller annat liknande förfarande. Den föreslagna bestämmelsen innebär inte att man genom att kvarhålla en försändelse kan hindra en intagen från att använda anstötligt eller nedsättande språk i ett brev. Det måste vara fråga om uppgifter som har en klar risk ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt. Det kan gälla t.ex. om det finns uttalanden i brevet som uppmanar till brott eller direkt utgör brott (jfr JO 1982/83 s. 140).
1
Den 1 oktober 2003, se Kriminalvårdens redovisning om drogsituationen 2003.
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
500
Brev som skall vidarebefordras utan granskning
Nuvarande regel att brev mellan en intagen och en advokat, en svensk myndighet eller ett internationellt organ som har av Sverige erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda skall vidarebefordras utan granskning bör i princip bibehållas. Det innebär att de ovan föreslagna reglerna om granskning i syfte att undersöka om ett brev eller en försändelse innehåller otillåtet föremål eller ett meddelande om brottslig verksamhet, rymning eller annat liknande förfarande inte gäller för nämnda slag av brev. Det gäller även om brevet varit föremål för eftersändning (jfr JO 2003/04 s. 136).
Kommittén har inte inom ramen för sitt arbete haft möjlighet att närmare granska om ytterligare myndigheter skulle tas in i uppräkningen som en följd av Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen och Sveriges medlemskap i EU. Den frågan bör därför övervägas i annat sammanhang. Kommittén vill dock anmärka att Europadomstolen i en dom från 2003 (Matwiejczuk mot Polen, dom 2 december 2003) funnit att öppnandet av ett brev från Europadomstolen utan att den intagne varit närvarande ansetts strida mot rätten till respekt för korrespondens i artikel 8 i Europakonventionen. Regeln om den intagnes närvaro vid öppnandet behandlas vidare nedan.
Den nuvarande bestämmelsen om när brev mellan intagen och svensk myndighet m.m. får granskas är enligt kommitténs uppfattning alltför restriktiv med hänsyn till att det inte sällan förekommer att intagna använder sig av myndighetskuvert för att dölja rätt avsändare. Kommittén anser att nivån på misstanken för när sådant brev får kontrolleras bör kunna sänkas något. Ett sådant brev eller sådan försändelse bör få granskas redan när det finns anledning att anta att uppgiften är oriktig. Ett sådant förslag lämnades av Fängelseutredningen men kom aldrig att genomföras. En något lägre misstankenivå är, enligt kommitténs mening, motiverad i syfte att ge kriminalvården de effektiva verktyg till kontroll bl.a. av intagnas kontakter med omvärlden som kriminalvården skall ha enligt våra direktiv. Mot denna bakgrund har kommittén stannat för att föreslå att granskning av en försändelse som anges vara avsänt från en advokat, en svensk myndighet eller ett internationellt organ, som har av Sverige erkänd behörighet får granskas om det finns anledning att anta att uppgiften är oriktig.
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
501
Granskning av alla meddelanden
Granskning föreslås i likhet med vad som gäller i dag få ske beträffande såväl brev och annan försändelse som annat skriftligt meddelande. Elektroniska meddelanden föreslås regleras särskilt, se nedan avsnitt 17.3.2.
Bestämmelserna gäller för intagna, oavsett om det är en eller flera intagna som är avsändare eller mottagare av en försändelse och oavsett i vilken egenskap den intagne sänder eller mottar en försändelse. Det spelar ingen roll om den intagne skickar eller tar emot en försändelse för egen del eller som representant för en juridisk person eller annan form av sammanslutning. Någon särskild bestämmelse om att reglerna om granskning skall gälla även försändelser till och från en sammanslutning av intagna anser kommittén inte vara nödvändig i den nya lagen.
Närmare om granskningens utformning
Granskningen bör även med det nya regelverket kunna ske på olika sätt beroende på syftet med granskningen; i form av genomlysning av oöppnad försändelse, öppning av en försändelse utan läsning av det och slutligen genom både öppning av försändelsen och läsning av meddelanden däri. Granskningen bör givetvis inte vara mer ingående än vad som är nödvändigt med hänsyn till granskningens syfte. Detta framgår av den allmänna proportionalitetsregel som kommittén föreslår bör införas för åtgärder under verkställigheten. Ovan har vidare föreslagits att granskningen får utformas olika beroende på den antagna risken för intagna på olika nivåer i förmånssystemet.
Även en försändelse som anges vara avsänd från advokat, svensk myndighet eller internationellt organ som har av Sverige erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda föreslås få granskas om det finns anledning anta att uppgiften är oriktig
2
. Det innebär att försändelsen öppnas. I dag får en sådan försändelse inte granskas om förhållandet kan klarläggas på annat sätt. JO har mot denna bakgrund i ett beslut från den 8 juni 2001 (JO 2001/02
2
Sådan granskning är enligt JO ett exempel på ett faktiskt handlande, inte handläggning av
ett ärende. I JO 2004/05 s. 144 hade en anstalt haft kvar en försändelse för att kontrollera avsändarens riktighet. JO uttalade att det var fråga om hantering av ett brev som inte kvarhållits och att det var ett typexempel på ett faktiskt handlande, inte som handläggning av ett ärende. Enligt JO är faktiskt handlande inte underkastat de krav på bl.a. dokumentation i form av formella beslut som gäller vid handläggning av ärenden.
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
502
s. 153) kritiserat en anstalt för att ha öppnat ett brev från en advokatbyrå i stället för att ringa upp byrån. Eftersom anstalten i det aktuella fallet hade omedelbar tillgång till advokatbyråns telefonnummer ansåg JO det vara en enkel åtgärd att kontrollera brevets avsändare genom att ringa upp advokatbyrån. Samma ståndpunkt intog JO ett beslut den 30 oktober samma år (JO 2002/03 s. 154) som gällde brev mellan intagen och JO.
JO anför emellertid också i det förstnämnda ärendet att det många gånger inte är möjligt att, inom ramen för anstaltens dagliga rutiner, kontrollera avsändarens riktighet på annat sätt än genom att öppna brevet. Det är inte heller säkert att en annan form av kontroll skulle leda till ett säkert resultat. I den övervägande majoriteten fall finns det således inget annat alternativ till att öppna brevet.
Men även i de undantagssituationer då kontrollerande personal har tillgång till avsändarens telefon- eller i förekommande fall faxnummer eller e-postadress finns det anledning att ifrågasätta om det skall finnas en möjlighet att kontakta denne. Det är enligt kommitténs mening inte självklart att en kontakt med den angivne avsändaren är mindre integritetskränkande än att öppna försändelsen för att ta reda på om uppgiften är riktig. När det gäller brev från den intagnes offentlige försvarare så bör utgångspunkten vara att breven inte skall öppnas. Men man kan också tänka sig den situationen att ett brev från motpartens advokat har vidarebefordrats från den intagnes hemadress till anstalten. I en sådan situation är det inte lämpligt att anstalten tar kontakt med avsändaren. Hänsyn måste tas såväl till den intagnes rätt till förtrolig kommunikation som till den sekretess som gäller i kriminalvårdens verksamhet. Sekretess gäller för uppgift om den intagnes personliga förhållanden enligt bestämmelsen i 7 kap. 21 § sekretesslagen (1980:100). Undantag gäller för t.ex. placeringsbeslut.
Grundlagsskyddet för förtrolig kommunikation är inskränkt genom bestämmelsen i KvaL att försändelser får granskas och det är därför endast fråga om vilken åtgärd som innebär minst intrång i den intagnes integritet.
I dag är som redan nämnts placeringsbeslut undantagna från sekretessen. Kriminalvården tillämpar dock reglerna så att en utomstående inte får någon information om att en viss intagen finns på anstalten. Endast genom kontakt med placeringsenheten kan utomstående få uppgift om var en viss intagen befinner sig.
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
503
Kommittén är tveksam till om detta är en korrekt tillämpning av sekretessregeln. Av 15 kap. 4 § sekretesslagen följer att myndighet på begäran av enskild skall lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Det förhållandet att placeringsbeslutet fattats på placeringsenheten kan knappast innebära att anstalten där den intagne vistas kan underlåta att lämna ut en uppgift ur det beslutet om det begärs. Mot bakgrund av det sätt på vilket kriminalvården tillämpar bestämmelsen finns det anledning att överväga om inte också uppgift om placering borde vara sekretessbelagt. För sekretess talar framför allt den intagnes behov av integritet men även behovet att i vissa fall skydda en intagen som är utsatt för allvarligt hot. Mot sekretess talar emellertid att allmänhetens möjlighet till insyn utgör en viktig rättssäkerhetsgaranti. Kommittén har inte inom ramen för sitt arbete haft möjlighet att närmare gå in på frågan om regeln i 7 kap. 21 § sekretesslagen bör ändras utan har stannat för att påtala att det kan finnas ett behov av en översyn av den. Om kriminalvården blir en myndighet kommer frågan förmodligen att få ökad aktualitet.
Även om ett placeringsbeslut fortsättningsvis skall vara undantaget från sekretess och en utomstående genom kontakt med placeringsenheten kan få kännedom om var en viss intagen är placerad är det, enligt kommitténs mening, tveksamt om anstalten på egen hand bör kunna ta kontakt med en viss angiven avsändare. Är brevet vidarebefordrat är det än mer tveksamt om anstalten bör kunna ringa upp avsändaren eftersom avsändaren då kan sakna all kännedom om att den intagne verkställer ett fängelsestraff. Kommer brevet från t.ex. en advokat som biträder en motpart till den intagne i en tvist måste det t.o.m. anses olämpligt att anstalten genom kontakt med advokatbyrån upplyser denna om att brevet vidarebefordrats till en anstalt. En sådan upplysning innebär indirekt en upplysning om att adressaten avtjänar eller har avtjänat fängelsestraff. Den för advokater gällande tystnadsplikten torde vidare förhindra byrån från att lämna ut uppgifter om vilka intagna den skickat brev till. Även en myndighet torde många gånger av sekretesskäl vara förhindrad att lämna ut uppgifter till kriminalvården om olika adressater. Till de praktiska svårigheterna med att utreda om avsändaren är den angivna kan anföras att brevgranskningen måste kunna fungera effektivt. Kriminalvårdens
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
504
resurser kan användas på ett bättre sätt än att försöka få tag på en uppgiven avsändare av ett brev.
Det anförda talar för att kontroll av uppgiften om avsändare inte bör ske på annat sätt än genom öppning av brevet. I undantagsfall kan det dock finnas behov av att ta kontakt med den uppgivne avsändaren. Någon särskild reglering om detta torde inte vara nödvändig, eftersom uppgiften om placering är offentlig. Inte heller behövs den nuvarande regeln, att brevet endast skall kunna öppnas om det inte på annat sätt kan klarläggas vem som har skickat det.
Det har av praktiska skäl många gånger visat sig vara svårt för anstalterna att låta den intagne vara närvarande vid öppning av brev eller andra försändelser. Mot denna bakgrund föreslog Fängelseutredningen att bestämmelsen härom skulle slopas. Regeringen har emellertid i det år 1995 nämnda lagstiftningsärendet gjort bedömningen att detta inte är tillräckliga skäl för att ta bort den intagnes rätt att, om det är lämpligt, närvara vid öppning av en försändelse. Kommittén delar regeringens uppfattning. Möjligheten för den intagne att närvara vid öppnandet är viktig för att upprätthålla tilltron till att granskningen sker på ett korrekt sätt. Särskilt viktigt är detta när det gäller att granska om en försändelse verkligen kommer från svensk myndighet m.m. (jfr JO 1981/82 s. 111) eller från Europadomstolen (se anmärkt rättsfall ovan). Någon ovillkorlig rätt kan det dock av praktiska skäl aldrig bli fråga om. På grund härav anser kommittén att den nuvarande regeln kan överföras i sak oförändrad till den nya lagen.
Kvarhållande av brev m.m.
I dag får brev eller andra försändelser som granskats kvarhållas, om det är påkallat av säkerhetsskäl. Bestämmelsen om detta föreslås bli överförd till den nya lagen tillsammans med bestämmelserna om skyldighet för kriminalvården att underrätta den intagne om kvarhållandet och att en kvarhållen försändelse skall utlämnas till den intagne. Kommittén föreslår dock att det införs ett undantag från den i dag obligatoriska skyldigheten att underrätta den intagne om kvarhållandet. En sådan underrättelse skulle t.ex. kunna skada arbetet i en redan inledd förundersökning. Det bör, enligt kommitténs mening, således vara möjligt att undantagsvis underlåta att underrätta den intagne om kvarhållandet.
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
505
Det förekommer att kriminalvården tar kopior av granskade brev och försändelser. Det kan även förekomma att en skriftlig översättning görs av den handling som granskas. I ett JO-ärende som tillsänts kommittén för kännedom (JO nr 3284-2003, 2004-12-27) anförde KVS att det var möjligt för kriminalvården att kopiera granskade brev och försändelser i avsaknad av uttryckligt förbud mot en sådan åtgärd. KVS hänvisade till uttalanden i förarbetena till 9 § fjärde stycket lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., enligt vilken bestämmelse framgår att kopior och översättningar av brev som har granskats skall förstöras så snart de inte längre behövs. JO var emellertid av den uppfattningen att den oklarhet som finns i lagstiftningen snarast talar för att förfarandet inte bör tillämpas. JO anförde vidare att regelsystemet om granskning av försändelser innebär att försändelserna normalt skall vidarebefordras eller lämnas till den intagne. Säkerhetsskäl är enligt KvaL den enda grunden för att kvarhålla en försändelse. Att myndigheten behåller en kopia men vidarebefordrar försändelsen innebär enligt JO inte att den intagne betas sin rätt att kommunicera med andra. På det sättet innebär förfarandet inte en inskränkning i rätten till förtrolig kommunikation. Å andra sidan ansåg JO att inslaget av förtrolighet blir mindre om myndigheten kvarhåller kopior och läser dem i andra sammanhang än i samband med själva granskningen. JO tog inte ställning till frågan om en kopia eller en översättning av ett granskat brev är att anse som allmän handling.
Kommittén ser inte någon anledning att ifrågasätta att kriminalvården i vissa fall har anledning att ta en kopia eller göra en skriftlig översättning av den handling som granskas. När det gäller frågan hur kriminalvården skall förfara med kopior eller översättningar ansluter sig kommittén i princip till den bedömning som regeringen gjorde i det ovan nämnda lagstiftningsärendet angående häktade och anhållna (se prop. 1997/98:104 s. 55 f.).
Det kan endast bli aktuellt för kriminalvården att ta kopior av en försändelse om ett beslut fattats om kvarhållande av försändelsen. En kvarhållen försändelse utgör allmän handling i tryckfrihetsförordningens (TF) mening under den tid som kriminalvården har hand om handlingen för granskning. Även en kopia av en sådan försändelse är enligt kommitténs bedömning en allmän handling. Av TF följer vidare att skriftliga översättningar av granskade försändelser som kriminalvården har låtit en utomstående person göra blir allmänna handlingar när de kommer in till kriminalvården.
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
506
Detsamma gäller i fråga om översättningar av granskningsförsändelser som tillkommer under sådana förhållanden att de skall anses upprättade hos myndigheten i TF:s mening.
En myndighet skall enligt arkivlagen (1990:782) som huvudregel behålla allmänna handlingar som kommer in eller upprättas i ett ärende. Enligt 12 § första stycket den lagen får myndigheten dock, förutom att gallra handlingarna och överlämna dem till arkivmyndighet, göra sig av med allmänna handlingar genom återlämnande eller överlämnande som antingen sker med stöd av lag eller föreskrift som meddelats av regeringen eller den myndighet till vilken beslutanderätten har delegerats eller med stöd av ett särskilt beslut av regeringen.
Den nuvarande regeln i 27 § KvaL – som föreslås överföras i princip oförändrad till den nya lagen – innebär att kriminalvården skall överlämna försändelsen till den intagne. Eventuella kopior och översättningar kan dock ligga kvar i ärendet.
En särskild gallringsbestämmelse finns för uppgifter i den intagnes journal i 19 § förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården (jfr 16 § samma förordning och 9 § förordningen [1974:248] om kriminalvård i anstalt). Den bestämmelsen gäller dock endast för uppgifter i journal som behandlas helt eller delvis automatiserat eller som ingår i ett manuellt register, dvs. om det är fråga om uppgifter eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning efter särskilda kriterier (se 1 § lagen [2001:617] om behandling av personuppgifter inom kriminalvården och 1 § förordningen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården). För manuella uppgifter som inte tas in i ett manuellt register finns följaktligen inte några särskilda gallringsbestämmelser i lag. Uppgifter i manuella handlingar får gallras enligt bestämmelser som Riksarkivet meddelar
3
.
Det principiella intresset av att allmänna handlingar bevaras är knappast så starkt i fråga om kopior och översättningar av granskningsförsändelserna att detta intresse utgör hinder mot särskilda regler om hanteringen som skiljer sig från vad som i allmänhet gäller för allmänna handlingar. I stället bör kopior och översättningar av granskade handlingar, vilka närmast utgör arbetshandlingar, kunna förstöras så snart de inte längre behövs. En bestämmelse om att översättningar och kopior av granskade
3
Arkivlagen (1990:782), arkivförordningen (1991:446), Riksarkivets allmänna föreskrifter,
RAFS, och RAMS 2004:17 och 2004:18.
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
507
försändelser skall förstöras så snart de inte längre behövs, motsvarande den som i dag finns i 9 § fjärde stycket lagen om behandling av anhållna och häktade och i 27 kap. 24 § andra stycket rättegångsbalken, för upptagningar vid hemlig teleavlyssning bör därför införas i den nya lagen. Därmed begränsas bestämmelsens tillämpningsområde till kopior och översättningar av försändelser som får granskas enligt den nya lagens regler.
Kriminalvården är i dag inte skyldig att lämna ut en kvarhållen försändelse om det finns särskilda skäl mot ett sådant utlämnande. Enligt vad kommittén erfarit tillämpas inte sistnämnda undantag från skyldigheten att lämna ut försändelsen. Det måste också som regel såväl ur kriminalvårdens som ur den enskildes synpunkt saknas anledning för kriminalvården att behålla försändelsen. Kommittén har därför övervägt att föreslå ett avskaffande av undantaget. Det kan emellertid undantagsvis förekomma att den granskande försändelsen har ett sådant samband med kriminell verksamhet att det skulle framstå som uppenbart stötande att den lämnades ut. Kriminalvården bör därför ha kvar sin rätt att i speciella fall vägra lämna ut försändelsen. Som regel borde innehållet då vara sådant att det finns anledning att överlämna den till polismyndighet. Undantagsvis kan det istället bli fråga om att förstöra handlingen. I sådant fall måste kriminalvården först ha försäkrat sig om att innehållet inte kan komma att behövas. I vissa fall kan det finnas behov för kriminalvården att använda uppgifter som framkommit vid brevgranskning i myndighetens säkerhets- och brottsförebyggande arbete. Genom nämnda lag och förordning om behandling av personuppgifter inom kriminalvården har kriminalvården fått utökade möjligheter att behandla uppgifter om intagna som utgör särskilda risker i säkerhetshänseende. Syftet är att kriminalvårdens samlade kunskap om de intagna skall kunna användas på ett så bra sätt som möjligt bland annat för att styra valet av anstalt eller avdelning. Informationen kan också användas vid fastställande av de särskilda villkor som skall gälla för de långtidsdömda liksom vid beviljandet av permissioner och andra utevistelser.
Av 41 § nämnda förordning följer att säkerhetsregistret får föras för att samla, bearbeta och analysera information som ger underlag för åtgärder för att upprätthålla säkerheten eller förebygga brott. Säkerhetsregistret får därför innehålla de uppgifter som behövs för detta ändamål. I klargörande syfte föreslår kommittén att det i den nya lagen införs en regel om att kriminalvården får använda
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
508
uppgifter som framkommit vid granskningen av brev i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet. Därmed blir det klart att kriminalvården får överföra uppgifter från brevgranskningsärenden till ärenden som rör det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet. Det blir även klart att kriminalvården i den meningen får behandla uppgifter från brevgranskningen i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet, även om det inte är fråga om automatiserad behandling eller uppgifter i manuella register. Här kan anmärkas att kriminalvården inte är organiserad så att granskningen av brev eller andra former av kontroll av intagnas kontakter med omvärlden är självständiga verksamheter i förhållande till den verksamhet som det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet utgör. På vissa anstalter är det samma personal som ansvarar för dessa båda verksamheter. Det finns därför inte något hinder att på grund av sekretess överföra uppgifter som framkommit vid granskningen av ett brev till det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet. Av den anledningen har kommittén inte funnit det vara nödvändigt att införa en sekretessbrytande bestämmelse, i form av en obligatorisk uppgiftsskyldighet. Överföring från brevgranskningsärendet till spaningsärendet kan ske genom att en kopia tas av den granskade handlingen och läggs till spaningsärendet. Manuella handlingar skall förstöras i enlighet med den ovan föreslagna bestämmelsen, så snart de inte heller längre behövs i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet.
Generella regler för granskningen
Det bör vara ordnings- eller säkerhetshänsyn som avgör huruvida granskningen på en viss anstalt eller avdelning skall ske regelmässigt eller stickprovsvis.
I dag bygger reglerna om brevgranskning på att kriminalvården i varje enskilt fall skall ta ställning till om och i så fall hur granskning av brev och andra försändelser skall gå till. JO har kritiserat kriminalvården när den använt sig av generella riktlinjer för brevgranskning. I t.ex. JO 1991/92 s. 126 kritiserades en anstalt för att ha tillämpat en intern föreskrift om att intagna måste lämna sina avgående brev oklistrade. JO uttalade att anstalten i varje enskilt fall hade att ta ställning till om den minst ingripande formen av granskning, nämligen genomlysning av brev var tillräcklig med hänsyn till syftet med granskningen.
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
509
Enligt kommitténs mening kan reglerna om brevgranskning bli effektiva och uppfylla sitt syfte endast om det är möjligt för kriminalvården att tillämpa generella regler för olika grupper av intagna. Sådana regler skall bygga på de antaganden som gjorts beträffande ifrågavarande intagna om riskerna för att otillåtna föremål förs in brevledes eller för att intagna engagerar sig i flyktplaner eller i kriminell verksamhet.
I avsnitt 11.3.2 har kommittén närmare redogjort för det förmånssystem som skall ligga till grund för den nya lagen. Beträffande intagna som befinner sig på grundnivån kan riskerna ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt som regel antas innebära att man rutinmässigt bör granska alla in- och utgående brev genom att öppna dem. På en förhöjd nivå i förmånssystemet kan kontrollen vara mer begränsad, t.ex. till att normalt endast ske i form av genomlysning. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att de närmare bestämmelserna härom beslutas av regeringen eller, efter delegation, av kriminalvården.
Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda bestämmelser för hur granskningen normalt skall gå till föreslås tas in i lagen. Det bör uppmärksammas att kriminalvården i det enskilda fallet alltid har möjlighet att göra en mer ingående granskning av ett brev eller en försändelse än vad som normalt skall gälla för en viss anstalt eller en viss avdelning i en anstalt enligt föreskrifterna.
17.2 Besök
17.2.1 Gällande bestämmelser
Huvudregeln i 29 § KvaL är att en intagen får ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. Det innebär att besök tillåts i den utsträckning anstaltsrutinerna, personaltillgången och andra praktiska förutsättningar för besök medger det (prop. 1974:20 s. 142).
Kriminalvården har främst för att underlätta umgänget mellan långtidsdömda och deras nära anhöriga inrättat besökslägenheter (se 4 kap. 8 § KVVFS 2005:2). Tillgång till en besökslägenhet får medges under förutsättning att det är fråga om obevakat besök och att det inte finns hinder för det från säkerhetssynpunkt.
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
510
Intagen kan vägras besök som kan äventyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller annars vara till skada för den intagne eller annan. Tillämpningen av begränsningarna i rätten att ta emot besök är avsedd att vara restriktiv särskilt med hänsyn till att man i viss utsträckning kan motverka riskerna med ett besök genom att låta det ske under bevakning.
En intagen som hålls avskild från andra intagna under utredningen av ett disciplinärende får vägras besök i den utsträckning det är oundgängligen nödvändigt för att syftet med utredningen inte skall äventyras.
Om det behövs för att kunna bedöma om en intagen skall få ta emot besök i ett särskilt fall eller om ett besök skall vara bevakat skall, enligt 29 § andra stycket KvaL, i förväg undersökas om den besökande har dömts eller är misstänkt för brottslig verksamhet. I den utsträckning det behövs skall upplysningar också inhämtas om den besökandes personliga förhållanden i övrigt. Kontroll av besökare kan ske genom kontroll i polisens misstanke- och belastningsregister, i kriminalvårdens s.k. säkerhetsregister eller genom kontakt med andra myndigheter.
Som villkor för besök kan av säkerhetsskäl föreskrivas att den besökande underkastar sig kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning (29 § fjärde stycket KvaL). Visitationen får emellertid ske endast av direkta säkerhetsskäl och endast om den besökande frivilligt går med på undersökningen. I den mån han eller hon vägrar lämna samtycke blir följden att besöket inte får äga rum. Kroppsvisitation kan även bli aktuellt av besökare som en följd av ett beslut om allmän inpasseringskontroll, se vidare avsnitt 18.14.1 Här kan nämnas att det även finns möjlighet att såväl före som efter besöket kontrollera den intagne. Kroppsvisitation och kroppsbesiktning av intagna behandlas i avsnitt 18.4.2 och 18.5.2. Om det behövs med hänsyn till säkerheten skall en tjänsteman vid anstalten vara närvarande vid besöket, s.k. bevakat besök (29 § tredje stycket KvaL). Ett besök av en advokat som biträder den intagne i rättslig angelägenhet får dock endast vara bevakat om den intagne eller advokaten begär det.
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
511
17.2.2 Överväganden
Kommitténs förslag: En intagen får ta emot besök i den utsträckning det är lämpligt.
En intagen får inte ta emot besök som kan innebära en risk med hänsyn till ordning eller säkerhet i anstalten, som kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller som annars kan vara till skada för den intagne eller någon annan.
Om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet får ett besök kontrolleras.
Ett besök får kontrolleras genom att personal är närvarande vid besöket. Om besöket annars skulle ha vägrats eller den intagne begär det får vid ett besök användas ett rum som är så utformat att det omöjliggör överlämnande av föremål.
Besök av en advokat eller en biträdande jurist på advokatbyrå som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet skall kontrolleras bara om advokaten eller den intagne begär det.
En besökare får låsas in under besöket om han eller hon medger det.
Om det behövs för att kunna bedöma om en intagen skall få ta emot besök eller om ett besök skall kontrolleras skall det före besöket undersökas om besökaren har dömts eller är misstänkt för brott. I den utsträckning det behövs skall upplysningar också inhämtas om besökarens personliga förhållanden i övrigt.
Besök får om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet villkoras av att besökaren legitimerar sig eller genomgår sig kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning.
Uppteckningar som gjorts vid ett kontrollerat besök skall förstöras så snart de inte längre behövs.
Kriminalvården får använda de uppgifter som framkommer vid kontrollen av besök i det säkerhets- och återfallsförebyggande arbetet.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om i vilken omfattning en viss eller vissa grupper intagna generellt skall ha möjlighet att ta emot besök och om dessa besök generellt skall vara kontrollerade eller inte. Sådana föreskrifter får även meddelas om hur kontrollen av besökare generellt skall utformas och i vilken omfattning sådan kontroll skall ske.
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
512
Utgångspunkter
Besök fyller en viktig uppgift när det gäller att minska skadeverkningarna av frihetsberövandet genom att bryta den intagnes isolering och ge den intagne möjlighet att behålla och knyta kontakter med personer som är viktiga för honom eller henne och för hans eller hennes möjligheter att anpassa sig i samhället efter frigivningen. Besöken är ofta viktiga även för besökaren. Vid vissa anstalter har inrättats särskilda s.k. besökslägenheter, där den intagne och dennes besökare kan vistas tillsammans under mer hemlika förhållanden. Sådana besök är särskilt värdefulla för långtidsdömda som inte har möjlighet att få permission.
Samtidigt är besöken en vanlig införselväg för narkotika. Ofta förvarar besökaren narkotikan i någon kroppshålighet där den inte kan upptäckas vid en ytlig kroppsbesiktning. Narkotikan överlämnas sedan till den intagne som gömmer den i någon kroppshålighet eller sväljer den. Ett annat problem i detta sammanhang är att även en intagen som inte missbrukar kan förmås att medverka i insmugglingen t.ex. genom hot om fysiskt våld eller löfte om ersättning. Detta försvårar givetvis kriminalvårdens möjligheter att bedöma om det finns särskilda säkerhetsrisker kopplade till besöket.
Den kontroll som sker av besökare genom allmän inpasseringskontroll behandlas i avsnitt 18.14.2.
Förutsättningar för besök
Besök bör i likhet med vad som gäller i dag medges en intagen i den utsträckning det finns praktiska förutsättningar för det. Bestämmelsen om att intagen får ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske bör därför överföras till den nya lagen. En intagen kan medges besök i den mån anstaltsrutinen, personaltillgången och andra praktiska förutsättningar för mottagning av besök gör det möjligt. Kriminalvården bör givetvis prioritera besök av närstående och besök av den som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet. Av kriminalvårdens föreskrifter framgår att med närstående avses makar, sambo, föräldrar, barn och syskon. Vilka som betraktas som närstående varierar dock i viss mån mellan anstalterna. På någon anstalt förekommer det att den intagne kan styra innehållet i begreppet genom att anstalten betraktar den som
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
513
den intagne uppger vara närstående som sådan. Som kommittén utvecklar närmare nedan kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreskriva generella regler beträffande antalet besökare en viss grupp av intagna får ta emot och hur ofta de får ta emot besök. Det är därför kriminalvårdens sak att närmare ange vilka som bör betraktas som närstående. Enligt kommitténs mening är det emellertid mycket viktigt att denna krets inte görs alltför vid och att den centralt fastställda definitionen av närstående tillämpas enhetligt av alla anstalter. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att närståendekretsen begränsas till den intagnes egna barn, maka, make, registrerade partner, stadigvarande sambo och de nu nämnda närståendes barn samt föräldrar och syskon till den intagne och den som på liknande sätt är den intagne närstående.
Kontroll av besökaren inför besöket
Möjligheten att i förväg inhämta upplysningar om besökaren har dömts för eller är misstänkt för brott, är givetvis mycket viktig, särskilt när det gäller att hindra införsel av narkotika. Enligt kommitténs mening bör sådan undersökning alltid ske om det behövs för att kunna bedöma om ett besök över huvud taget skall tillåtas eller om det behöver kontrolleras.
När det gäller besökare till intagna som är placerade på plats med förhöjd säkerhet och till intagna på anstalter där det förekommer narkotika torde en sådan undersökning alltid behövas, om inte besökaren är känd eller det finns andra särskilda skäl.
Den nuvarande bestämmelsen om kontroll av besökaren inför besöket bör därför överföras till den nya lagen. Liksom tidigare skall vid behov även inhämtas uppgifter om besökarens personliga förhållanden i övrigt. När det gäller tillämpningen av bestämmelsen kan därför hänvisas till vad som anfördes i förarbetena till bestämmelsen vid dess införande (prop. 1981/82:141 s. 41 f.).
I likhet med dagens reglering bör besöket av säkerhetsskäl kunna villkoras av att besökaren skall genomgå kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning. Dessa begrepp beskrivs närmare i avsnitten 18.4.1 och 18.5.1.
Frågan är här om man bör göra det möjligt att underkasta besökaren en mer omfattande kroppslig kontrollåtgärd inför besöket.
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
514
Redan en ytlig kroppsbesiktning är ett klart ingrepp i besökarens integritet. Att tillåta även annan kroppsbesiktning skulle, som regeringen kommit fram till i ett tidigare lagstiftningsärende (prop. 1994/95:124 s. 34), sannolikt leda till att besökarna i större utsträckning avstår från besök. Det riskerar även att leda till att det uppstår en presumtion för kroppsbesiktning av besökarna. Det går inte heller att bortse från att många av besökarna skulle utsättas för en stor press från den intagne att genomgå en sådan undersökning, även om de själva inte vill göra det. Någon ändring angående möjligheterna att kroppsligen undersöka besökare bör av anförda skäl inte genomföras. De nuvarande möjligheterna till kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning föreslås dock kunna användas inte bara när det finns risker ur säkerhetssynpunkt utan också när det finns sådana risker ur ordningssynpunkt. I likhet med vad som gäller i dag skall denna kontroll vara ett villkor för att besöket skall medges. Den som inte vill genomgå sådan kontroll behöver inte det men får då inte heller besöka den intagne. Se vidare avsnitt 18.14.2 ang. allmän inpasseringskontroll.
Användningen av s.k. narkotikahundar
I dag använder kriminalvården narkotikahundar bl.a. vid kontroll av besökare. Om en hund markerar att en besökare medför narkotika utgör det skäl att villkora besöket av att kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning sker. Vägrar besökaren detta får besöket inte ske. Det gäller även om det någon gång skulle kvarstå misstanke om att en besökare medför narkotika trots att några fynd inte gjorts vid en utförd kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning. Så kan t.ex. vara fallet om en narkotikahund markerar att narkotika finns på en besökare. Någon särskild reglering av narkotikahundarnas användning i kriminalvården är såvitt hittills framkommit inte nödvändig, eftersom hundarnas sökning inte sker så nära besökaren att det är fråga om en kroppsvisitation. Om en besökare vägrar passera en narkotikahund kan kriminalvården vägra besöket eller besluta att det endast får ske i ett rum, som är utformat så att det omöjliggör överlämnande av föremål.
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
515
Kontroll av besökarens identitet
Kriminalvårdens kontroll av besökarens personliga förhållanden inskränker sig i dag till en kontroll inför besöket. Någon kontroll av att den som inställer sig vid besöket är den person för vilken besök medgetts sker dock inte. Kommittén anser att det är angeläget att kriminalvården får möjlighet att kontrollera identiteten på besökaren. Om det inte är möjligt för kriminalvården att fastställa att den som inställer sig är den besökare som besökstillståndet avser framstår en föregående säkerhetskontroll av besökaren som helt onödig. Även kriminalvårdens ställningstagande till om ett besök skall vara kontrollerat eller inte bygger på att det är den uppgivne besökaren som inställer sig. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det införs en bestämmelse om att det får ställas som villkor för besök att besökaren legitimerar sig.
Inom polisens och tullens verksamheter utvecklas för närvarande olika tekniker för att identifiera en person. Förutom avläsning av fingeravtryck utvecklas en teknik med biometrisk avläsning av ansiktsformen. Även kriminalvården bör på sikt kunna ges de tekniska förutsättningarna att på ett säkert sätt fastställa en besökares identitet. Detta kräver dock ställningstaganden bl.a. till i vilken utsträckning kriminalvården bör få tillgång till nödvändigt jämförelsematerial i form av t.ex. direktåtkomst till elektroniskt lagrade uppgifter. En särskild utredning är enligt kommitténs mening nödvändig för att ta ställning i vad mån den personliga integriteten skall få ge vika för en sådan kontroll. Kommittén anser att denna fråga bör övervägas i ett annat sammanhang och nöjer sig med att påtala behovet av att kriminalvården får nödvändiga resurser för att kunna upprätthålla ordning och säkerhet i anstalterna.
Vägran av besök
I likhet med vad som gäller i dag skall besök kunna vägras om det finns risk att säkerheten i anstalten äventyras med besöket. Med säkerhetsrisker bör jämställas risker ur ordningssynpunkt. När det gäller besök finns det även anledning att fortsättningsvis kunna vägra kontakt som är klart olämplig ur återanpassningssynpunkt eller som kan vara till skada för den intagne eller annan. En
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
516
bestämmelse härom föreslås tas in i den nya lagen. Tillämpningen av den bör liksom tidigare vara restriktiv och endast komma i fråga om besöket inte kan kontrolleras. I detta sammanhang bör dock anmärkas att en intagen inte har någon ovillkorlig rätt att ta emot besök när det passar den intagne eller besökaren. Det är kriminalvården som utifrån vad som är praktiskt möjligt avgör när besöket kan hållas, se ovan.
Kontroll under besöket
När det gäller kontrollen under själva besöket kan nämnas att varje medborgare är skyddad gentemot det allmänna mot hemlig avlyssning (2 kap. 6 § RF). Begränsningar i denna rätt får göras genom lag. För kontrollen efter besöket i form av kroppsvisitation m.m. av den intagne hänvisas till kapitel 18.
Redan enligt nuvarande regler kan besök kontrolleras genom att en tjänsteman vid anstalten är närvarande vid besöket (s.k. bevakat besök). Det förhållandet att personal är närvarande under besöket uppfattas många gånger som integritetskränkande både för den intagne och besökaren. Utgångspunkten för nuvarande lagstiftning är att sådan bevakning endast skall förekomma i undantagsfall (prop. 1974:20 s. 143).
Självfallet upplever den intagne och besökaren ofta att kvaliteten för dem av ett kontrollerat besök inte är jämförbar med ett okontrollerat. Det gäller framför allt besök av nära anhörig. Enligt kommittén bör det, vid prövning av om besöket skall vara okontrollerat eller inte, finnas ett visst utrymme för att ta hänsyn till hur angeläget det är att den intagne och besökaren kan ha fysisk kontakt med varandra under besöket. Här bör bl.a. vägas in den intagnes och besökarens inbördes förhållande. I viss mån kan även straffets längd påverka riskbedömningen, eftersom det beträffande en långtidsdömd rent allmänt kan antas föreligga en viss flykt- eller fritagningsrisk under den första delen av verkställigheten. I viss utsträckning kan tillåtande av okontrollerat besök kompenseras genom en noggrannare kontroll av den intagne efter besöket.
Besöken är en av de vanligaste införselvägarna av narkotika. Till detta kommer att mobiltelefoner och även vapen förs in till intagna genom besök. Möjligheterna till kontroll av besökarna är tämligen begränsade. Kommittén har ovan kommit fram till att det inte finns tillräckliga skäl att föreslå mer ingripande kroppsundersökningar av
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
517
besökare. Det innebär att sedan den intagne och besökaren lämnats ensamma av anstaltspersonalen kan besökaren lätt ta fram narkotikan eller annat otillåtet föremål och överlämna till den intagne. Den intagne kan i sin tur svälja själva narkotikan eller stoppa det i någon kroppshålighet. Bevakningen av en intagen som kan misstänkas ha svalt ned narkotika är resurskrävande eftersom det förutsätter att den intagne är bevakad dygnet runt. Denna typ av kontroller måste därför begränsas till fall där det finns starka misstankar om någon form av smuggling genom nedsväljning. Ett problem i sammanhanget är att det inte bara är aktiva narkotikamissbrukare som smugglar in narkotika. Det kan många gånger göras av intagna som inte missbrukar och för vilka det som regel inte finns anledning att utföra lika noggranna kontroller. Inte sällan används hot om fysiskt våld mot den intagne eller hans eller hennes familj som påtryckningsmedel. Det utgör i sig ett viktigt skäl för att öka kontrollen av besök. I den mån kontrollen under besöket minskar behovet av ingripande kroppskontroll av den intagne efter besöket är det givetvis en fördel ur integritetssynpunkt.
Med hänsyn till det anförda anser kommittén att det finns skäl för att utöka kontrollen vid besök. Det är enligt kommitténs mening nödvändigt för att kriminalvården skall få de verktyg som behövs för att effektivt kunna motverka införsel av narkotika på anstalterna och för att kunna bedriva ett återfallsförebyggande arbete.
Ett besök föreslås vara kontrollerat om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet.
När det gäller utformningen av kontrollen kan dagens bevakade besök i och för sig användas både för att hindra införsel av otillåtna föremål och i fall där man t.ex. misstänker planläggning av brott eller av rymning eller fritagning. I de flesta fall bevakas ett besök dock för att hindra att besökaren och den intagne lämnar över föremål till varandra. När det finns säkerhetsrisker kopplade till att den intagne och besökaren samtalar med varandra finns ofta anledning att vägra besöket. Med hänsyn till det obehag som ett av personal bevakat besök innebär för alla inblandade och att sådan kontroll inte kan ske i den omfattning som är erforderlig för att hålla anstalterna fria från narkotika anser kommittén att kontrollen av besök måste kunna ske även i annan form än dagens bevakade besök. Kontrollen bör givetvis inte vara mer ingående än vad som är nödvändigt med hänsyn till granskningens syfte. Detta framgår
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
518
av den allmänna proportionalitetsregel som kommittén föreslår (se avsnitt 18.3).
Personalövervakade besök
Kommittén har vid sina studiebesök i England, Finland och Kanada erfarit att besök regelmässigt sker i kameraövervakade besöksrum där flera besök sker samtidigt. Personal bevakar även dessa besök. Under dessa former finns större möjligheter för den intagne och besökaren att samtala ostört. Kontrollen genom kameraövervakning och personalbevakning syftar framför allt till att förhindra intagna från att lämna över otillåtna föremål till varandra. Gemensamma besöksrum är mindre personalkrävande än dagens bevakade besök som förutsätter att personal bevakar besök som sker i enrum. Med gemensamma besöksrum kan fler besök kontrolleras utan att det föranleder några större merkostnader än de som uppstår till följd besöksrummens iordningställande. Kommittén har mot denna bakgrund övervägt att föreslå införandet av sådana besöksrum, dvs. att besök får kontrolleras genom avlyssning och kameraövervakning.
En nackdel med stora besöksrum är att den intagnes vistelse i anstalt därmed blir känd för fler besökande än den intagnes egna. Sekretess gäller som ovan nämnts enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men eller fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Mot denna bakgrund har kriminalvården utfärdat föreskrifter som innebär att hänsyn skall tas till den intagne vid besök av utomstående.
Även användningen av kameraövervakning i anstalt kan komma i konflikt med intagnas rätt till anonymitet. Sådan kameraövervakning som är aktuell här regleras i dag av lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Av 1 § första stycket den lagen framgår att allmän kameraövervakning skall ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Allmän kameraövervakning i anstalt behandlas även i avsnitt 18.11.
De avgörande skälen mot att införa sådana besöksrum är dock att de kan öka möjligheten för intagna i olika gängbildningar att vid dessa besök kommunicera med varandra och att kriminalvården i nuläget inte har möjlighet att uppföra sådana besöksrum.
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
519
Mot bakgrund av det här anförda har kommittén stannat för att föreslå att kontroll av besök i första hand sker som i dag, dvs. genom att personal är närvarande vid ett besök som sker i enrum. Begreppet bevakat besök bör dock ersättas med begreppet kontrollerat besök.
Syftet med en sådan kontroll är att se till och vid behov även kunna förhindra att den intagne och besökaren lämnar över föremål till varandra. Under ett sådant besök får personalen också höra vad som sägs under besöket. Kommittén föreslår att det tas in en särskild regel i lagen som ger stöd för kriminalvården att använda de uppgifter som framkommit vid ett besök i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet. I den delen hänvisas till vad som anförts beträffande brevgranskning ovan.
Man skulle kunna tänka sig att komplettera de nuvarande personalövervakade besöken med en möjlighet för kriminalvården att avlyssna besök med tekniska hjälpmedel eller att övervaka besöket via t.ex. en glasruta. Det har emellertid inte framkommit att kriminalvården i nuläget har behov av sådana alternativa kontrollmöjligheter. Av den anledningen har kommittén valt att inte närmare överväga sådana lösningar. Tilläggas kan att den avlyssning som sker när personalen som sitter i ett besöksrum hör vad som sägs under besöket får anses underförstått vid denna form av kontroll. Skulle det bli aktuellt med övervakning med tekniska hjälpmedel är det emellertid lämpligt att uttryckligen i lagen klargöra att avlyssning är ett av syftena med kontrollen.
Besöksrum som är utformade så att de omöjliggör överlämnande av föremål
I många länder sker kontrollen av besök under vissa förutsättningar genom användning av besöksrum som är så utformade att de omöjliggör överlämnande av föremål. Det kan ske t.ex. genom att den intagne och besökaren är fysiskt skilda åt genom en glasruta. I vissa länder förekommer det att flera besök hålls samtidigt i sådana rum medan dessa besöksrum i andra länder är avsedda för endast ett besök åt gången. Fängelseutredningen föreslog införandet av s.k. glasrutebesök i sitt betänkande från 1993. Regeringen ansåg emellertid att denna form av kontroll av besök var främmande för svenska förhållanden. Mot denna bakgrund och med hänsyn till risken för att den skulle leda till en avsevärd försämring av
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
520
anstaltsklimatet ansåg regeringen inte att en sådan kontrollmöjlighet skulle införas (prop. 1994/95:124 s. 35).
Kommittén har som redan nämnts erfarit att denna besöksform används i våra närmaste grannländer. Genom att den intagne och besökaren skiljs åt fysiskt förhindras att narkotika och andra otillåtna föremål smugglas in via besök. Användningen av sådana besöksrum skulle ge kriminalvården ett verksamt medel för att hindra att narkotika och andra otillåtna föremål kommer in till anstalten genom besöket. Med hänsyn till den utbredda förekomsten av narkotika i anstalter är det, enligt kommitténs mening, nödvändigt att ge kriminalvården dessa möjligheter. Samtidigt är det givetvis så att besök under dessa former inte ger den intagne de möjligheter till mänsklig kontakt som ett besök utan sådan fysisk åtskillnad gör.
Kommittén har mot denna bakgrund funnit det vara en lämplig ordning att låta besök ske i besöksrum där den intagne och den besökande inte kan ha någon fysisk kontakt med varandra om det inte är tillräckligt att besöket kontrolleras genom att personal är närvarande. Alternativet skulle alltså vara att vägra besöket helt.
Införandet av denna form av kontroll av besök kan enligt kommitténs mening innebära att fler intagna kan medges besök än i dag. Det är tveksamt om det någonsin är lämpligt att glasruta kommer till användning vid besök av barn. I vart fall bör vårdnadshavaren och i förekommande fall sociala myndigheter kontaktas innan besök tillåts under sådana former. En avvägning får göras av den skada som kan uppkomma för ett barn om det inte är möjligt att röra föräldern under besöket och den skada som följer av att barnet inte alls får träffa föräldern. Det bör emellertid i stort sett genomgående vara möjligt att genomföra ett vanligt kontrollerat besök genom att i förekommande fall använda mer personal i besöksrummet. De extra resurser detta kräver måste som regel anses befogade när det gäller besök av egna barn.
Det bör vidare uppmärksammas att det bara är fråga om en möjlighet för den intagne att medges sådant besök, inte någon ovillkorlig rätt till att få till stånd ett sådant besök. När den intagne av säkerhetsskäl inte över huvud taget bör få samtala med besökaren i fråga kommer besöket även med denna regel att kunna vägras. Den intagne bör dock ha en möjlighet att själv välja att besöket skall hållas i ett besöksrum som omöjliggör fysisk kontakt. En intagen kan tänkas ha skäl för att begära detta för att undvika
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
521
påtryckningar från andra intagna att smuggla föremål till eller från anstalten via sitt besök.
Kommittén anser att kriminalvårdens användning av bestämmelsen om besök i dessa former bör följas upp. Av uppföljningen bör framgå om det i det enskilda fallet hade varit tillräckligt att kontrollera besöket genom att personal var närvarande vid besöket.
Tolkning av samtalet
I detta sammanhang vill kommittén ge sina kommentarer när det gäller kriminalvårdens svårigheter att låta översätta alla samtal under besök som hålls på främmande språk. Utgångspunkten är att alla intagna skall behandlas lika. Den intagne och besökaren bör givetvis få kommunicera med varandra på det språk de själva väljer. Det sagda innebär att en intagen inte kan förvägras ett avlyssnat besök på den grunden att samtalet inte kommer att ske på svenska. När det gäller intagna som är medborgare i ett annat EU-land följer principen om icke-diskriminering på grund av nationalitet direkt av EG-fördraget (jfr vad kommittén anfört i avsnitt 12.3.1). Om ett besök medges endast under förutsättning att det avlyssnas kan det förhållandet att samtalet kommer att ske på ett främmande språk dock att bli beroende av kriminalvårdens resurser för tolkning. En viss väntetid kan därför vara motiverad i ett sådant fall. Dessutom bör besök av närstående till intagen prioriteras framför besök av andra. Tolk kan vara närvarande personligen eller genom medhörning.
Om det ur säkerhetssynpunkt är möjligt kan man givetvis tänka sig att ett kontrollerat besök hålls på ett främmande språk utan att auktoriserad tolk finns närvarande. Det förutsätter dock att samtalet hålls på ett språk som den bevakande personalen behärskar. Inte sällan använder sig kriminalvården av möjligheten att låta personal med kunskaper i ett visst språk övervaka ett besök där man talar detta språk. Som redan nämnts är det en förutsättning för att detta skall få ske att det är möjligt med hänsyn till säkerheten.
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
522
Besökslägenhet
Som nämnts ovan sker besök i dag vid vissa anstalter i särskilt inrättade besökslägenheter. En särskild regel föreslås införas i den nya lagen att besök kan ske i sådana former att den intagne och besökaren låses in under den tid besöket varar. Givetvis måste det finnas möjlighet för besökaren att få kontakt med anstaltspersonal om han eller hon önskar lämna besöksutrymmet tidigare än planerat. En förutsättning för besök i besökslägenhet skall vara att besöket får ske okontrollerat. I övrigt är det kriminalvårdens sak att upprätta ordningsregler för användning av besökslägenheten, t.ex. vad gäller besök av barn. Under förutsättning att besöket genomförs inom anstaltsområdet finns möjlighet att ha ordningsregler som innebär att den intagne och besökaren under besöket också får vistas utomhus, t.ex. på ett område i anslutning till lägenheten.
Besök av advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå
Den särskilda regeln om att besök av advokat som biträder den intagne i rättslig angelägenhet endast får kontrolleras om advokaten eller den intagne begär det föreslås överföras till den nya lagen. Som JO uttalat innebär denna bestämmelse en ovillkorlig rätt för den intagne att tala enskilt med sin offentlige försvarare om inte försvararen är av annan uppfattning (JO 2000/01 s. 225). Undantagsregeln i bestämmelsen skall dock som en följd av att dagens bevakade besök ersätts med olika former av kontrollerade besök gälla all slags kontroll av besöken. Ett förtydligande bör dessutom göras vad gäller det förhållandet att biträdande jurist på advokatbyrå är att likställa med advokat i förevarande sammanhang.
Generella regler om besök
Som angetts ovan har kommittén i uppdrag att lämna förslag som ger kriminalvården möjligheter att hålla anstalterna fria från narkotika och att motverka att kriminell verksamhet pågår under anstaltsvistelsen. Kommittén har i detta syfte övervägt att införa en regel om att intagna inte får ta emot besök i anstalten under de första månaderna av verkställigheten. Med hänsyn till att besöken har stor betydelse för de intagna har kommittén dock stannat för
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
523
att inte föreslå en sådan regel. Det är tillräckligt att kontrollen av besök blir vanligare på grundnivån i förmånssystemet än på en förhöjd nivå i detta system. Begränsningar kan även ske genom att kretsen besökare och frekvensen av besök begränsas på grundnivån och utökas successivt på de förhöjda nivåerna.
I likhet med vad som anförts beträffande kontrollen av brev är det viktigt att kriminalvården får möjlighet att utfärda generella föreskrifter om förutsättningarna för ett besök. Det kan gälla kretsen besökare och frekvensen av besök.
Kommittén föreslår att den intagnes skötsamhet ges betydelse för besöksförutsättningarna på det viset att det skall gälla en presumtion för att en intagen som uppfyller sådana krav att han eller hon befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet kan ta emot okontrollerat besök, se vidare avsnitt 22.2.11. Vidare bör det gälla en presumtion för att intagen som inte uppfyller dessa krav och därför befinner sig på grundnivån i förmånssystemet endast kan ta emot kontrollerat besök. Det kan gälla t.ex. en intagen som lämnat positivt urinprov eller som vägrat lämna sådant urinprov. I det enskilda fallet kan dock finnas skäl att frångå presumtionen. Det kan t.ex. finnas skäl att ändå ha kontrollerat besök för intagna som befinner sig på den första förmånsnivån (nivå 2) än vad som generellt kan antas vara nödvändigt för intagna på högre nivåer. Dessutom kan det vara nödvändigt att ha ett kontrollerat besök beträffande en intagen som när han eller hon befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet lämnar positivt urinprov eller vägrar lämna sådant prov. Ett beslut om nedflyttning till grundnivån kan dröja något från det att provet lämnats eller vägrats och skall givetvis inte påverka kriminalvårdens möjligheter att kontrollera den intagnes besök. Det kan också finnas skäl att låta en intagen på grundnivån ha ett okontrollerat besök av sina barn eller någon annan närstående även om besöken normalt skall vara kontrollerade på denna nivå. Om besök av ett barn skall vara kontrollerat så bör det som angetts ovan, som huvudregel kontrolleras genom att personal övervakar besöket. Besök av den intagnes barn skall som angetts i avsnitt 22.2.11 inte ingå i förmånssystemet.
Kommittén föreslår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får möjlighet att utforma generella regler utifrån riskerna ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt för olika grupper intagna. Ett bemyndigande härom tas in i lagen. På detta vis anser kommittén att man kan åstadkomma en enklare hantering
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
524
av besöksrutinerna inom kriminalvården utan att de får karaktären av kollektiv bestraffning.
17.3 Telefonsamtal och andra elektroniska meddelanden
17.3.1 Gällande bestämmelser
När det gäller telefonsamtal och andra elektroniska meddelanden är varje medborgare skyddad gentemot det allmänna mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (2 kap. 6 § RF). Denna rätt får dock på motsvarande sätt som anförts beträffande besök begränsas genom lag.
Rätten för en intagen att telefonera följer i princip samma regler som gäller vid besök. Av 30 § KvaL följer att telefonsamtal mellan intagna och personer utanför anstalten får äga rum i den utsträckning det lämpligen kan ske. Här bör tilläggas att bestämmelsen endast tar sikte på det fasta telefonisystem som kriminalvården tillhandahåller. Av kriminalvårdens föreskrifter följer att en intagen inte får använda eller inneha mobiltelefon i anstalt.
En intagen kan förvägras telefonsamtal som är ägnade att äventyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller annars vara till skada för den intagne eller någon annan. Om intagen är avskild från andra intagna under utredningen av ett disciplinärende får den intagne också hindras från kontakter med andra personer genom telefonsamtal i den utsträckning det är absolut nödvändigt för att syftet med utredningen inte skall äventyras.
En förhandskontroll av mottagaren av samtalet kan, enligt bestämmelsens andra stycke, göras på motsvarande sätt som inför ett besök (se ovan avsnitt 17.2.1).
Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten skall, enligt bestämmelsens tredje stycke, en tjänsteman på lämpligt sätt avlyssna ett telefonsamtal. Avlyssning får endast ske om den intagne känner till det. Telefonsamtal med advokat som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet får inte avlyssnas utan den intagnes medgivande.
I avsnitt 12.3.1 har kommittén närmare beskrivit hur intagna som studerar på distans ibland kan ges möjlighet att ha kontakt
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
525
med sin skola via Internet. Denna form av elektronisk kommunikation är dock inte särskilt reglerad i KvaL.
17.3.2 Överväganden
Kommitténs förslag: En intagen får lämna och ta emot telefonsamtal eller andra elektroniska meddelanden endast genom att använda den utrustning för elektronisk kommunikation som kriminalvården tillhandahåller. Den intagne får inte lämna eller ta emot sådana meddelanden om det kan innebära en risk med hänsyn till ordning eller säkerhet i anstalten, om den kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller annars kan vara till skada för den intagne eller någon annan.
Mottagaren av samtalet eller meddelandet får kontrolleras i den utsträckning som föreslagits gälla inför ett besök.
Om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet skall ett telefonsamtal eller ett annat elektroniskt meddelande kontrolleras. Den intagne och mottagaren av meddelandet skall informeras om kontrollen.
Telefonsamtal eller andra elektroniska meddelanden till och från en advokat eller en biträdande jurist som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet får inte kontrolleras.
Upptagningar och uppteckningar som gjorts vid kontroll av elektroniska meddelanden skall förstöras så snart den inte längre behövs.
Kriminalvården får använda uppgifter som framkommit vid kontroll av elektroniska meddelanden i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om i vilken omfattning en viss eller vissa grupper intagna generellt skall ha möjlighet att lämna och ta emot elektroniska meddelanden och om dessa kontakter generellt skall vara kontrollerade eller inte. Sådana föreskrifter får även meddelas om hur kontrollen av mottagaren av ett telefonsamtal eller annat elektroniskt meddelande generellt skall utformas och i vilken omfattning sådan kontroll skall ske.
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
526
Elektronisk kommunikation
Möjligheten för en intagen att telefonledes ha kontakt med personer utanför anstalten har stor betydelse.
Som ovan nämnts är det endast sådan elektronisk kommunikation som sker i form av telefonsamtal via fast telefoni som är reglerade i KvaL. Även den kommunikation som sker via Internet måste givetvis vara reglerad.
Den tekniska utvecklingen har inneburit att telefontrafiken i allt större utsträckning överförs genom elektroniska signaler. Detta innebär att telefonsamtal i likhet med andra kommunikationsmedel som telefaxmeddelanden, e-post och datakommunikation över Internet eller i lokala nät sker med digital teknik. Det gäller även annan kommunikation som innehåller meddelanden, dvs. information i form av text, bild eller ljud.
Med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen av elektronisk kommunikation bör bestämmelserna om intagnas möjlighet till sådan kommunikation göras så teknikoberoende som möjligt. Kommittén har mot denna bakgrund valt att reglera de telefonsamtal som sker genom användande av anstalternas utrustning för fast telefoni eller som sker digitalt i en gemensam bestämmelse. Denna bestämmelse reglerar intagnas möjlighet att lämna eller ta emot elektroniska meddelanden till eller från personer utanför anstalten. Med elektroniska meddelanden avses detsamma som telemeddelanden enligt 27 kap.18–19 §§rättegångsbalken, dvs. ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare (jfr 6 kap. 19 § lagen [2003:389] om elektronisk kommunikation). Kommittén har övervägt att i stället använda begreppet telemeddelanden men har med hänsyn till att reglerna om teleövervakning m.m. ses över av Beredningen för rättsväsendets utveckling valt att använda det modernare begreppet elektroniska meddelanden. Se vidare betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38).
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
527
Förutsättningar
Mot bakgrund av vad som ovan anförts har kommittén valt att utforma bestämmelsen för elektroniska meddelandet på ett något annorlunda sätt än dagens regel för telefonsamtal i 30 § KvaL.
Kommittén föreslår att en intagen endast får möjlighet att lämna elektroniska meddelanden genom att använda den av anstalten tillhandahållna utrustningen för elektronisk kommunikation. Det innebär att intagna endast får ringa telefonsamtal från den utrustning för fast telefoni som anstalten tillhandahåller och att de endast får kommunicera digitalt med det datorsystem som anstalterna tillhandahåller. Se vidare nedan angående otillåten mobiltelefonkommunikation.
När det gäller telefonkontakter har det under kommitténs arbete inte framkommit något som ger anledning att i sak ändra förutsättningarna för sådana kontakter. Det innebär att det även framdeles skall vara möjligt att förhindra telefonsamtal som kan äventyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller annars vara till skada för den intagne eller någon annan. Samtalet kan också kontrolleras om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten.
Kontrollen av telefonsamtal innebär ett ingrepp i den enskildes privatliv och korrespondens och kan om det används godtyckligt innebära en kränkning såväl av den grundlagsskyddade rätten för förtrolig kommunikation i 2 kap. 6 § RF som av rätten till respekt för privatliv och korrespondens i artikel 8 i Europakonventionen (jfr Doerga mot Nederländerna, dom 27 april 2004). Jfr även vad som nämnts om granskning av brev ovan. Kriminalvårdens kontroll av telefonsamtal och andra elektroniska meddelanden är en öppen kontroll, dvs. den intagne och mottagaren av samtalet eller meddelandet skall informeras om kontrollen. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får endast ske av polis efter det att domstol på ansökan av åklagaren beslutat om det i enlighet med bestämmelserna i 27 kap.18–23 §§rättegångsbalken. Kriminalvården får vidare endast hantera uppgifter som framkommer vid ett samtal eller elektroniskt meddelande i enlighet med det i lagen angivna ändamålet, dvs. för att förhindra att den intagne kommunicerar med någon utanför anstalten på ett sätt som innebär risker med hänsyn till säkerheten. Enligt kommitténs förslag får uppgifterna behandlas för ytterligare ett ändamål, dvs. för att användas i kriminalvårdens säkerhets- och brottsförebyggande
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
528
arbete. Kommittén förutsätter att bestämmelserna kompletteras med detaljerade bestämmelser i förordning eller föreskrifter. Även om det i den svenska lagen är fråga om en öppen kontroll av den intagnes samtal eller meddelandet så är det viktigt att tillämpningen av reglerna är förutsebara för den intagne.
I likhet med vad som angetts beträffande besök är det viktigt att den intagne har möjlighet att tala med personer utanför anstalten på det språk de själva väljer. Om skäl för att kontrollera samtalet finns blir dock möjligheten att föra ett samtal på ett främmande språk i viss mån beroende av när kriminalvården kan ordna tolkning av samtalet. I dag förekommer det att kriminalvården först i efterhand tolkar avlyssnade telefonsamtal, som förts på ett främmande språk. Det kan innebära att den intagne hinner ringa flera samtal innan kriminalvården får kännedom om vad som sagts vid det första samtalet. Enligt kommitténs mening är det viktigt att kriminalvården kan kontrollera vad som sagts vid ett samtal innan ytterligare samtal sker. Annars finns risk att kontrollen av telefonsamtalet blir meningslös.
Av säkerhetsskäl är det givetvis viktigt att det finns en kontroll av vem de intagna samtalar med. Kriminalvårdens nuvarande telefonisystem, INTIK, hindrar att mottagaren vidarekopplar sin fasta telefon till en annan telefon. I dag är det dock många mottagare som endast innehar en mobiltelefon. Med det nuvarande systemet har kriminalvården inte någon möjlighet att kontrollera om samtalet vidarekopplas från en mobiltelefon eller för den delen, att det faktiskt är den uppgivna mottagaren, som innehar mobiltelefonen. Kommittén ser dock inte några möjligheter att i lag förbättra kontrollmöjligheterna av mottagaren. I den mån det finns säkerhetsrisker med en intagens telefonkontakter kan den intagne givetvis vägras sådana kontakter helt eller delvis, t.ex. genom att endast samtal till fast telefon tillåts.
Som närmare beskrivits i avsnitt 22.2.12 ingår telefonsamtal i förmånssystemet. Det innebär att såväl kretsen mottagare som telefontiden varierar beroende på vilken nivå i förmånssystemet den intagne befinner sig på. I förmånssystemet ingår dock inte samtal till den intagnes barn. Huruvida den intagne får ha telefonkontakt med dem skall enbart regleras av den här förslagna bestämmelsen. Sådana kontakter beror därför på om de är möjliga ur säkerhetssynpunkt eller om de kan ske med hänsyn till den intagnes anpassning i samhället eller om de kan vara till skada för den intagne eller någon annan.
SOU 2005:54 Intagens kontakt med omvärlden
529
Den nuvarande regeln att kontroll får ske även av samtal mellan den intagne och dennes advokat om den intagne samtycker till det har visat sig inte ha någon egentlig praktisk betydelse. Av detta skäl föreslår kommittén att möjligheten att kontrollera sådana samtal tas bort i den nya lagen. Följaktligen skall samtal mellan den intagne och dennes advokat eller biträdande jurist som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet undantas från kontrollen. Här kan tilläggas att en intagen som begär telefonsamtal med advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå inte är skyldig att upplysa om anledningen härtill. Inte heller behöver det vara utrett om advokaten är förordnad som offentlig försvarare för den intagne (jfr JO 1985/86 s. 186).
Med hänsyn till att kriminalvårdens kontrollmöjligheter för närvarande är begränsade vad gäller datakommunikation över Internet bör möjligheten för intagna att kommunicera digitalt via Internet med personer utanför anstalten vara en förmån för skötsamma intagna som har behov av det t.ex. för att delta i en viss utbildning och endast då det med hänsyn till ordning och säkerhet är möjligt att tillåta sådan kommunikation.
Kontroll av elektroniska meddelanden bör i likhet med brevgranskning och kontroll av besök inte vara mer ingående än vad som är motiverat. Denna begränsning följer av den av kommittén föreslagna proportionalitetsprincipen.
Mottagaren av ett elektronisk meddelande bör få kontrolleras på motsvarande sätt som gäller för telefonsamtal enligt 30 § KvaL. Med hänsyn till att datakommunikation över Internet kommer att vara mycket begränsad och i dag endast tillåts för de intagna som har behov av sådan kontakt i sina studier kommer kontrollen framför allt att gälla endast mottagare av telefonsamtal. Även en mottagare av ett annat elektronisk meddelande kan dock kontrolleras med stöd av den här föreslagna bestämmelsen i den mån det finns behov av det.
I likhet med vad som föreslås gälla för brevgranskning och besök bör regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer ha möjlighet att meddela närmare föreskrifter om förutsättningarna för intagna att lämna elektroniska meddelanden till personer utanför anstalten utifrån ett allmänt antagande om riskerna ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt för en viss grupp intagna.
På de skäl som anförts ovan om brevgranskning bör även upptagning eller uppteckning som gjorts vid kontroll av elektroniska meddelanden förstöras så snart uppgifterna inte längre
Intagens kontakt med omvärlden SOU 2005:54
530
behövs. Även när det gäller kontroll av elektroniska meddelanden bör klargöras att kriminalvården får använda inhämtade uppgifter i det säkerhets- och återfallsförebyggande arbetet på motsvarande sätt som föreslagits beträffande brevgranskning.
Otillåten kommunikation
Som redan nämnts får telefonsamtal endast ske med användning av den utrustning för fast telefoni som kriminalvården tillhandahåller. Det innebär att intagna inte får telefonera med mobiltelefon. Under senare år har intagna emellertid i en ökad omfattning fått tillgång till mobiltelefoner och har på så vis fått möjlighet att ha en okontrollerad kontakt med personer utanför anstalten. Vid anstalter där det gäller allmän inpasseringskontroll kan införsel av mobiltelefoner i viss utsträckning förhindras. Situationen med okontrollerade mobiltelefonsamtal är dock allvarlig. Det är viktigt att kriminalvården har möjlighet att störa ut mobiltelefonkommunikation som sker från anstalterna. Från den 25 juli 2003 har kriminalvården möjlighet att störa otillåten mobiltelefonkommunikation på anstalter och häkten. En förutsättning är att Post- och telestyrelsen efter ansökan av KVS beslutar om undantag från annars gällande förbud att inneha sådan störningsutrustning med stöd av 14 § tredje stycket förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. I dag har kriminalvården fått tillstånd att använda störningsutrustning vid KVA Hall. Avsikten är att sådan skall uppföras även på andra anstalter. För att samtalen skall störas ut är det givetvis viktigt att kriminalvården har teknisk utrustning som möjliggör detta. Det beror i sin tur på hur långt från anstalterna en mobiltelefonmast uppförs. Till detta kommer att störningsutrustning är dyr och att uppförandet av sådan utrustning måste ske successivt. Kommittén vill i detta sammanhang betona att möjligheten för intagna att telefonera via mobiltelefon inte kommer att kunna förhindras enbart genom möjligheten att använda störningsutrustning. Det är viktigt att kriminalvården på andra sätt, framför allt genom inpasseringskontroll och ett förebyggande säkerhetsarbete, har möjlighet att begränsa intagnas otillåtna kontakter med omvärlden. Den i avsnitt 21.2.3 föreslagna förverkandebestämmelsen gör det vidare möjligt för kriminalvården att förverka bl.a. mobiltelefoner som anträffas i anstalten.
531
18 Kontrollåtgärder i anstalt
18.1 Utgångspunkter
En utgångspunkt för kommitténs arbete är enligt direktiven att all form av drogmissbruk och kriminalitet i anstalterna måste motverkas. Narkotikan måste identifieras och bekämpas. Vidare anges att det är nödvändigt att kriminalvården har effektiva verktyg att motverka de kriminella nätverkens aktiviteter i anstalterna och även i övrigt hantera intagna som utgör säkerhetsrisker och annars har en negativ inverkan på sin närmiljö. Kommittén har i uppdrag att överväga hur detta skall säkerställas. I detta avseende är det av central vikt att kriminalvården har möjlighet att utföra de kontrollåtgärder, som är nödvändiga för att kunna upprätthålla ordning och säkerhet i anstalterna. En viktig del är att kunna upptäcka otillåten egendom i anstalterna, som t.ex. narkotika, alkohol, pengar, mobiltelefoner och vapen.
Kontrollåtgärder är i varierande utsträckning integritetskränkande för den som drabbas av åtgärden. Även om kontrollen givetvis skall utövas med respekt för de intagnas integritet är det ofrånkomligt att integritetshänsynen i vissa fall måste få stå tillbaka. Kommittén återkommer under respektive avsnitt till bedömningar av när åtgärderna är motiverade men ger inledningsvis en översikt över de grundläggande bestämmelserna om skydd för den personliga integriteten.
Varje medborgare har ett grundlagsreglerat skydd för den kroppsliga integriteten i 2 kap.4–6 §§regeringsformen (RF). Enligt 4 § får dödsstraff inte förekomma. I 5 § anges att varje medborgare är skyddad mot kroppsstraff, tortyr och liknande. Varje medborgare är vidare enligt 2 kap. 6 § RF gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång.
Skyddet i 2 kap. 4–5 §§ RF får inte inskränkas genom lag. Det får däremot skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp m.m. i 2 kap.
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
532
6 § RF förutsatt att det sker för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Med kroppsligt ingrepp avses såväl ytlig kroppsbesiktning som kroppsbesiktning. Begränsningen får emellertid aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan åskådning (2 kap. 12 § RF). Här kan tilläggas att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om detta grundlagsskydd, om inte annat följer av särskilda bestämmelser i lag (2 kap. 22 § andra stycket RF). Utgångspunkten för kommitténs förslag är att ingen intagen i kontrollhänseende skall särbehandlas på grund av sitt ursprung eller medborgarskap.
Bestämmelser om kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i KvaL. Allmänna bestämmelser härom och om husrannsakan som sker som ett led i en förundersökning finns i rättegångsbalken. Bestämmelserna där gäller dock subsidiärt i förhållande till KvaL (28 kap. 15 § rättegångsbalken).
Inskränkningar i enskildas grundlagsreglerade rättigheter får endast ske genom bestämmelser i lag. När det gäller sådana inskränkningar kan nämnas att JO i ett beslut rörande husrannsakan den 25 juni 1991 (JO 1991/92 s. 114) uttalat att, enligt hans mening, kan den enskildes samtycke i princip inte åberopas till stöd för ett intrång på det grundlagsskyddade området om uttryckligt lagstöd för ett sådant åberopande saknas (se även JO beslut den 29 november 2002, dnr 696-2001). Detta är också kommitténs inställning.
Den följande frågan är om även andra kontrollåtgärder än de som har grundlagsskydd bör ha stöd i lag.
Mot bakgrund bl.a. av att den grundläggande innebörden av ett fängelsestraff är att den dömde skall vara berövad sin frihet har regeringen nyligen vid sin behandling av propositionen Ökad användning av intensivövervakning med elektronisk kontroll (prop. 2004/05:34 s. 37 f.) gjort bedömningen att det inte behövs lagstöd för alla former av övervakning av intagna. Regeringen uttalade samtidigt att det i samband med en revidering av kriminalvårdslagstiftningen finns anledning att överväga en lagreglering av olika former av tvångs- och övervakningsåtgärder inom kriminalvården.
När det gäller behovet av lagreglering av olika slag av kontrollåtgärder kan nämnas att regeringen den 23 mars 2005 beslutat propositionen Överskottsinformation vid användning av hemliga tvångsmedel m.m. som bygger på att de brottsutredande myndig-
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
533
heternas användning av överskottsinformation skall regleras (prop. 2004/05:143).
Här kan även nämnas att Europakonventionen ger ett vittomfattande rättighetsskydd för den enskilde. Europakonventionen gäller enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som lag här i landet. I sina överväganden beaktar kommittén även vad som gäller genom FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter.
Enligt kommitténs mening finns det anledning att ha klara och tydliga regler för kriminalvårdens kontroll av intagna och andra. Kommittén gör mot bakgrund av det nu anförda bedömningen att alla kontrollåtgärder som kan sägas innebära en inte obetydlig integritetskränkning för den enskilde bör ha stöd i lag och det även om det inte är fråga om en inskränkning av en grundlagsskyddad rättighet.
18.2 En allmän bestämmelse om kontroll av intagna
Kommitténs förslag: I lagen tas in en bestämmelse om att de intagna skall kontrolleras i den utsträckning det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten.
I bestämmelsen skall även anges att en intagen som får placeras på plats med särskilt hög grad av säkerhet skall hållas under särskilt hög kontroll.
Kriminalvården övervakar i dag de intagna på olika sätt. Förutom s.k. direktbevakning, där personal bevakar en eller några intagna genom att personligen befinna sig bland dem, sker bevakning i vissa fall genom kameraövervakning. Övervakningsmöjligheterna styrs bl.a. av hur anstalten är utformad. Skalskyddet har betydelse för möjligheten att rymma eller fritas. Möjligheten att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten beror också på hur stora avdelningarna är och vilka möjligheter som finns att skilja intagna åt. Även genom undersökningar av olika utrymmen i anstalten kan kriminalvården kontrollera intagna. Intagna kontrolleras även genom olika tvångsåtgärder som kroppsvisitation, kroppsbesiktning och provtagning. När det gäller kontrollen av de intagnas kontakter med omvärlden regleras det av respektive bestämmelse om brevgranskning, besök m.m. I dessa delar hänvisas till
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
534
kapitel 17. Med kontroll avses här alla former av kontroll som kan utövas mot intagna.
I dagens lagstiftning saknas en allmän regel om kriminalvårdens kontrollerande uppgift. Det finns endast en definition av säkerhetsavdelning som innebär att intagen på en sådan avdelning kan sättas under särskild övervakning, se 3 § KvaL.
Kommittén föreslår att det i lagen förs in en allmän regel om kriminalvårdens kontrollerande uppgift som gäller alla intagna oavsett vilken säkerhetsnivå de är placerade på. Det är kriminalvårdens sak att utforma kontrollen på ett sätt som är nödvändigt med hänsyn till risken för att den intagne fritas, rymmer eller fortsätter att begå fortsatt brottslig verksamhet i anstalten. Särskilt hög kontroll är motiverad för intagen som placeras på plats med särskilt hög säkerhet (se avsnitt 19.4.3). Det bör uttryckligen framgå av bestämmelsen.
Bestämmelsen kommer även att kunna ligga till grund för det säkerhets- och återfallsförebyggande arbete som bedrivs inom kriminalvården med stöd av lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården och förordningen (2001:682) med samma namn. Utgångspunkten för all s.k. registerlagstiftning är att verksamheten i fråga är reglerad i särskild lag eller förordning. Enligt kommitténs mening bör det i vart fall finnas en allmän bestämmelse om kriminalvårdens övervakande uppgift som grund för det arbete som bedrivs inom ramen för nämnda registerlags och registerförordnings tillämpningsområde.
18.3 Proportionalitetsprincipen
Kommitténs förslag: I den nya lagen tas in en bestämmelse om att kontroll- och tvångsåtgärder får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och att mindre ingripande åtgärder skall användas om de är tillräckliga.
En förutsättning för att tvångsåtgärder mot enskilda skall få användas anses mot bakgrund av de integritetsskyddande bestämmelserna i RF gälla främst fyra allmänna principer. Det är legalitets-, ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna (prop. 1983/84:111 med förslag till polislag m.m. s. 93, prop. 1988/89:124 s. 26, JO 1987/88 s. 73 och 1988/89 s. 51 samt Fitger m.fl., Rättegångsbalken, del 2, s. 23:56 b).
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
535
Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Principen är fundamental och har vunnit ett uttryckligt erkännande i svensk rättspraxis inte minst genom Europadomstolens för de mänskliga rättigheterna och EGdomstolens rättstillämpning. Tillämpningen av proportionalitetsprincipen har även aktualiserats i flera ärenden hos JO under senare år (se t.ex. JO 1992/93 s. 155 JO 1994/95 s. 149 och JO 1997/98 s. 133). Principen är lagfäst i rättegångsbalkens regler om straffprocessuella tvångsmedel (24 kap. 1 §, 25 kap. 1 §, 26 kap. 1 §, 27 kap. 1 § och 28 kap. 3 a §), i polislagen (1984:387
)
, lagen
(1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Regeringen har vidare i propositionen Stärkt rättssäkerhet och vårdinnehåll i LVM-vården m.m. (prop. 2004/05:123) föreslagit att proportionalitetsprincipen läggs fast i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Socialutskottet har bifallit propositionen (bet. 2004/05:SoU15). Frågan planeras att debatteras i kammaren den 1 juni 2005.
Olika former av tvångs- och kontrollåtgärder är nödvändiga att vidta för att kriminalvården skall kunna bedriva sin verksamhet. Med hänsyn till att själva fängelsestraffet i sig innebär en stark begränsning i den enskildes handlingsfrihet är det kommitténs uppfattning att det måste ställas höga rättssäkerhetskrav på de ytterligare inskränkningar i den enskildes integritet som vidtas under verkställigheten. Även om proportionalitetsprincipen gäller vid i princip all tvångsanvändning även utan särskild reglering anser kommittén att det är lämpligt att lägga fast denna princip i den nya lagen. Av lagen bör därför uttryckligen framgå att kontroll- och tvångsåtgärder endast får användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och att mindre ingripande åtgärder skall användas om de är tillräckliga. Bestämmelsen föreslås gälla vid all verkställighet enligt lagen, dvs. inte enbart vid åtgärder mot dem som är intagna i anstalt utan också mot andra dömda. I anstalt får principen särskilt stor betydelse vid sådana åtgärder som innebär ytterligare ingrepp i den personliga integriteten, som t.ex. vid beslut om avskiljande av en intagen från gemensamheten från andra intagna men också vid kontrollåtgärder av olika slag som behandlas i det följande. Bestämmelsen föreslås också ersätta 53 § KvaL, i vilken paragraf det anges att om tillämpning av en bestämmelse i lagen uppenbarligen kan befaras medföra men för intagens
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
536
kroppsliga eller psykiska hälsa får den jämkning göras som är påkallad för att förebygga sådant men. Den nya regeln får betydelse även vid tvångs- och kontrollåtgärder som riktar sig mot besökare och andra som passerar in eller ut ur en anstalt.
18.4 Kroppsvisitation
18.4.1 Gällande bestämmelser
Kroppsvisitation av intagna regleras i 52 a § KvaL. I första stycket regleras de fall när kroppsvisitation får ske och i andra stycket regleras när det skall ske om det inte är uppenbart obehövligt.
En intagen får således enligt första stycket kroppsvisiteras för eftersökande av otillåtna föremål när
1. det finns anledning att anta att ett sådant föremål skall anträffas
på honom,
2. han återkommer efter en vistelse utanför anstalten,
3. han skall ta emot eller har haft obevakat besök, eller
4. det görs stickprovsvis eller i anslutning till en större
undersökning som av säkerhetsskäl görs av ett utrymme inom anstalten och den intagne har eller har haft särskild anknytning till utrymmet som berörs av undersökningen.
Vidare skall enligt andra stycket den som skall tas in i anstalt kroppsvisiteras när han anländer till anstalten. Det behöver dock inte ske om det är uppenbart obehövligt. Samma regel gäller när en intagen i sluten anstalt återkommer efter en vistelse utanför anstalten eller har haft obevakat besök.
Begreppet kroppsvisitation definieras i 28 kap. 11 § tredje stycket rättegångsbalken. Med kroppsvisitation avses en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor och paket och andra föremål som någon har med sig. Med otillåtet föremål avses föremål som intagen inte får inneha i anstalt.
En intagen får vidare enligt tredje stycket i 52 a § KvaL underkastas sådan ytlig kroppsvisitation som bedöms nödvändig av säkerhetsskäl och som endast syftar till att söka efter vapen eller andra farliga föremål. Sådan kroppsvisitation får göras slumpvis eller rutinmässigt. Med ytlig kroppsvisitation avses, enligt förarbetena till bestämmelsen, att känna utanpå kläderna för att kontrollera om den intagne bär på sig, t.ex. något föremål som kan
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
537
användas som tillhygge mot andra intagna eller personalen (jfr prop. 1978/79:62 s. 29 f).
Med uttrycket otillåtna föremål avses sådana föremål som en intagen inte får inneha (jfr prop. 1994/95:124 s. 50).
Av 52 c § tredje stycket KvaL följer att ett otillåtet föremål som anträffas vid kroppsvisitation eller kroppsbesiktning skall omhändertas och förvaras för den intagnes räkning, såvitt inte annat är föreskrivet. Särskilda bestämmelser finns i 63 och 64 §§ KvaL. Dessa bestämmelser redogörs närmare för i avsnitt 21.1.2.
Här kan också nämnas att det av 53 § KvaL följer att om tillämpning av bestämmelse i denna lag uppenbarligen kan befaras medföra men för en intagens kroppsliga eller psykiska hälsa får den jämkning göras som är påkallad för att förebygga sådant men.
18.4.2 Överväganden
Kommitténs förslag: En intagen skall kroppsvisiteras för eftersökande av otillåtna föremål när han eller hon anländer till anstalten, om det inte är uppenbart obehövligt.
En intagen får även kroppsvisiteras för eftersökande av otillåtna föremål när
1. det finns anledning att anta att ett sådant föremål skall anträffas på honom eller henne,
2. han eller hon återkommer efter en vistelse utanför anstalten,
3. han eller hon skall ta emot eller har haft ett okontrollerat besök, eller
4. det sker i en stickprovskontroll eller i anslutning till en större undersökning som av säkerhetsskäl görs av ett utrymme inom anstalten och den intagne har eller har haft särskild anknytning till utrymmet.
En intagen får vidare kroppsvisiteras i syfte att söka efter vapen eller andra farliga föremål om det är nödvändigt av säkerhetsskäl.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kroppsvisitation av en viss eller vissa grupper intagna och i vilken omfattning sådan kontroll skall ske, dvs. om den skall ske regelmässigt eller stickprovsvis.
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
538
Som tidigare framhållits bör begreppen sluten och öppen anstalt tas bort i den nya lagstiftningen. Det innebär att den särskilda regel om kroppsvisitation som i dag finns beträffande sluten anstalt slopas. Det är regeln i 52 a § andra stycket andra meningen om att en intagen som återkommer efter en vistelse utanför anstalten eller har haft obevakat besök skall kroppsvisiteras om det inte är uppenbart obehövligt. Kriminalvården har redan enligt första stycket 2 och 3 en möjlighet att för alla intagna, oavsett anstaltens slutenhetsgrad, göra en sådan kroppsvisitation.
Med hänsyn till att det är fråga om en inskränkning i grundlagsskyddet anser kommittén att de situationer i vilka en intagen skall få kroppsvisiteras skall vara reglerade i lag. Någon skillnad i förhållande till vad som gäller i dag föreslås inte. Enligt kommitténs mening bör dock begreppet “ytlig kroppsvisitation” utmönstras eftersom det inte innebär något annat än vad en vanlig kroppsvisitation innebär när man undersöker vad en person bär på sig.
Med otillåten egendom avses i likhet med vad som gäller i dag sådan egendom som inte får innehas av intagna i anstalt. Den nya lagen kommer dock som närmare utvecklas i avsnitt 14.4 att bygga på att intagna har begränsade möjligheter att inneha privat egendom i anstalt och att regler för vilken egendom som får innehas framgår av generella föreskrifter.
Bestämmelser om hur ofta kroppsvisitation bör ske vid en viss anstalt eller en viss avdelning bör lämpligen överlämnas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Eftersom sådan visitation skall ske för eftersökande av otillåtna föremål är det den ordnings- eller säkerhetsrisk som generellt antas föreligga för en grupp intagna som skall vara avgörande för om granskningen skall ske regelmässigt eller stickprovsvis. I likhet med vad som gäller i dag bör därför kontrollen vara mer regelbunden vid anstalter eller avdelningar av högre slutenhetsgrad än vid anstalter eller avdelningar av lägre slutenhetsgrad. Det är en följd av de risker som allmänt kan antas finnas för intagna som är placerade där. Det finns, enligt kommitténs mening, inte något skäl till att frångå nuvarande reglering att en intagen regelmässigt skall kroppsvisiteras när han eller hon återkommer efter en vistelse utanför anstalten eller har haft obevakat besök. I dag kan kroppsvisitation ske stickprovsvis utan samband med misstanke om innehav av olovliga föremål och utan samband med en intagens vistelse utanför anstalt eller ett obevakat besök. Kommittén föreslår att möjligheten för kriminalvården att stickprovsvis kroppsvisitera
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
539
intagna styrs upp så att det sker mer frekvent på anstalter eller avdelningar där det allmänt sett finns en hög risk att otillåtna föremål förs in till intagna. Detsamma gäller möjligheten att kroppsvisitera intagna i samband med undersökningar som av säkerhetsskäl görs av utrymme inom anstalten. Det blir dock regeringens eller efter delegation kriminalvårdens sak att närmare reglera hur ofta kroppsvisitation skall ske för olika grupper intagna.
18.5 Kroppsbesiktning
18.5.1 Gällande bestämmelser
Kroppsbesiktning regleras i 52 b § KvaL. En intagen får enligt den bestämmelsen kroppsbesiktigas när det finns anledning anta att ett otillåtet föremål skall anträffas på honom. I den utsträckning det behövs får kroppsbesiktning göras även i de fall som räknats upp i 52 a § första stycket 2–4 och andra stycket (se ovan avsnitt 18.4.1). I samtliga fall är det fråga om undersökning i syfte att eftersöka otillåtna föremål. Den som är intagen i öppen anstalt får endast underkastas ytlig kroppsbesiktning.
Med kroppsbesiktning menas undersökning av kroppens yttre och inre delar samt tagande av prov och undersökning av dessa (se 28 kap. 12 § andra stycket rättegångsbalken). Med ytlig kroppsbesiktning avses en okulär besiktning av den nakna kroppen. Fotsulorna, handflatorna, armhålorna och huvudhåret får kontrolleras. Kontrollanten får emellertid inte vidröra den undersöktes kropp eller uppmana honom eller henne att inta speciella ställningar så att andra delar av kroppen skall kunna granskas (se prop. 1993/94:24 s. 34 och KVVFS 1998:8 95 §). I sådant fall blir det fråga om en ordinär kroppsbesiktning.
Även beträffande kroppsbesiktning gäller bestämmelsen i 53 § KvaL, se avsnitt 18.4.1.
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
540
18.5.2 Överväganden
Kommitténs förslag: En intagen får kroppsbesiktigas för eftersökande av otillåtna föremål när han eller hon anländer till anstalten om det inte är uppenbart obehövligt.
En intagen får även kroppsbesiktigas för eftersökande av otillåtna föremål när
1. det finns anledning att anta att ett otillåtet föremål skall anträffas på honom eller henne,
2. han eller hon återkommer efter en vistelse utanför anstalten,
3. han eller hon skall ta emot eller har haft ett okontrollerat besök, eller
4. det sker i en stickprovskontroll eller i anslutning till en större undersökning som av säkerhetsskäl görs av ett utrymme inom anstalten och den intagne har eller har haft särskild anknytning till utrymmet.
När det finns anledning att anta att ett otillåtet föremål skall anträffas på den intagne får såväl ytlig som annan kroppsbesiktning ske. I andra situationer får annan kroppsbesiktning än ytlig kroppsbesiktning ske endast om det ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt är otillräckligt med en ytlig kroppsbesiktning.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kroppsbesiktning av en viss eller vissa grupper intagna och i vilken omfattning sådan kontroll får ske, dvs. om den skall ske regelmässigt eller stickprovsvis.
Det har under kommitténs arbete inte framkommit något större behov av att ändra tillämpningsområdet av den nuvarande bestämmelsen om kroppsbesiktning än det som följer av att göra den organisationsoberoende.
Vad som avses med otillåten egendom har angetts i avsnitt 18.4.2 ovan.
När det gäller kroppsbesiktning vid misstanke om otillåtet föremål föreslås ingen ändring i förhållande till nuvarande reglering. I övriga situationer föreslås att annan kroppsbesiktning än ytlig sådan får ske om det är nödvändigt ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt. Det torde som regel aldrig finnas skäl att på anstalter, som ur säkerhetssynpunkt motsvarar nuvarande öppna
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
541
anstalter, föranstalta om annat än ytlig kroppsbesiktning. I praktiken innebär den organisationsoberoende regeln därför inte någon ändring i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande regel om ytlig kroppsbesiktning av intagna.
När det gäller de närmare föreskrifterna om kroppsbesiktning skall ske regelmässigt eller stickprovsvis hänvisas till vad som ovan anförts om kroppsvisitation. Med hänsyn till det ingrepp i den personliga integriteten som en kroppsbesiktning innebär skall denna tvångsåtgärd endast användas om det inte är tillräckligt med en mindre ingripande åtgärd, som t.ex. kroppsvisitation. Det följer redan av den av kommittén föreslagna allmänna proportionalitetsregeln. En skönsmässig användning av kroppsbesiktningar kan i vart fall i förening med andra strikta säkerhetsåtgärder betraktas som sådan omänsklig eller förnedrande behandling som strider mot artikel 3 i Europakonventionen (jfr Van der Ven mot Nederländerna och Lorsé m.fl. mot Nederländerna, båda domarna från den 4 februari 2003).
Här kan nämnas att JO i ett ärende från 2004 (JO 2004/05 s. 128) kommit fram till att det saknas lagstöd för att i samband med en kroppsbesiktning tvinga en intagen att inta viss medicin eller föda av visst slag för att underlätta åtgärden eller för att förkorta den tid som den intagne måste vistas i avskildhet. Enligt kommitténs mening finns inte anledning att införa en skyldighet för den intagne att inta viss föda för att påskynda resultatet av en kroppsbesiktning. Det finns emellertid inte något som hindrar att en intagen erbjuds detta. Som JO anförde i nämnda ärende är det viktigt att en intagen som erbjuds föda i sådant syfte inte ges uppfattningen att han eller hon är tvungen att anta erbjudandet eftersom det finns en uppenbar risk för att den intagne i en sådan situation kommer att känna sig tvingad. JO framhåller att det är svårt för den tjänsteman som lämnar erbjudandet att avgöra om den intagne verkligen handlar fullt frivilligt (JO 2002/03 s. 81, se även SOU 1995:47 s. 150 och 337).
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
542
18.6 Provtagning
18.6.1 Gällande bestämmelser
En bestämmelse om intagens skyldighet att lämna blod-, urin- eller utandningsprov finns i 52 d § KvaL. Möjligheten att förelägga intagna att lämna urinprov infördes den 1 januari 1979. Därefter har bestämmelsen utvidgats till att avse även blodprov och utandningsprov.
Enligt bestämmelsen i dess nuvarande utformning är intagen, om inte annat föranleds av medicinska eller liknande skäl, skyldig att på anmaning lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han inte är påverkad av beroendeframkallande medel eller något sådant dopningsmedel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
18.6.2 Överväganden
Kommitténs förslag: En intagen får i de fall som anges nedan föreläggas att lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av beroendeframkallande medel, dopningsmedel eller vissa hälsofarliga varor. Detta gäller dock inte om det finns medicinska eller liknande skäl mot sådan provtagning.
Sådant prov får tas
1. när den intagne anländer till anstalten,
2. som villkor för uppflyttning till en förhöjd nivå i förmånssystemet,
3. när den intagne kan antas vara påverkad av sådant medel,
4. inför eller efter en vistelse utanför anstalten,
5. inför eller efter ett okontrollerat besök, eller
6. om det sker i en stickprovskontroll. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om provtagning för en viss eller vissa grupper intagna och i vilken omfattning sådan kontroll skall ske, dvs. om sådana prov skall tas regelmässigt eller stickprovsvis.
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
543
De olika formerna för provtagning skall vara reglerade i lag
Inledningsvis har i avsnitt 18.1 redogjorts för det grundlagsreglerade skyddet mot kroppsvisitation och påtvingat kroppsligt ingrepp i 2 kap. 6 § RF. Där har angetts att kroppsbesiktning anses falla under begreppet kroppsligt ingrepp. För närvarande får det emellertid anses vara oklart om provtagning är att betrakta som sådant kroppsligt ingrepp som avses i RF. En närmare redogörelse för olika bedömningar av JO finns intagen i LVM-utredningens betänkande Tvång och förändring (SOU 2004:3 s. 208 f).
Olika provtagningar innebär givetvis olika stort ingrepp i den enskildes integritet. Medan det inte råder någon tvekan om att t.ex. blodprov innebär ett kroppsligt ingrepp är det mera tveksamt om ett urinprov innebär detta. Vid urinprov är det framför allt fråga om analys av spår från en människa. Andra spår av en människa som kan analyseras tekniskt är t.ex. fingeravtryck, fotavtryck, röstmeddelanden eller salivprov. Det är uppenbart att detta inte är att se som kroppsliga ingrepp. Med hänsyn till det sätt på vilket urinprovstagning måste gå till för att säkerställa provets riktighet uppvisar dock sådan provtagning väsentliga likheter med blodprovtagning. Här kan även nämnas att regeringen uttalat att alkoholutandningsprov numera faller under definitionen av kroppsbesiktning (se prop. 1993/94:24 s. 45).
När det gäller behovet av lagreglering har kommittén redan inledningsvis i avsnitt 18.1 angett att den har som utgångspunkt att åtgärder som innebär ett inte obetydligt ingrepp i den enskildes integritet bör ha stöd i lag. Det gäller oavsett RF:s innebörd. Även fortsättningsvis bör därför skyldigheten för intagna att lämna blod-, urin- eller utandningsprov vara reglerad i lag.
Syftet med provtagningen skall som i dag vara att kontrollera att den intagne inte är påverkad av beroendeframkallande medel, dopningsmedel eller hälsofarliga varor. Med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen har kommittén övervägt möjligheten att förenkla regeln så att den gäller alla slags prov. I dag är det t.ex. möjligt att göra en DNA-analys av en persons saliv. I framtiden kan man tänka sig att det blir möjligt att via salivprov även avläsa om den intagne är påverkad av något otillåtet medel. En annan teknik som används är att genom prov av hår mäta ev. drogintag och det även lång tid efter det att intaget skett. Enligt kommitténs mening är det emellertid viktigt att varje slag av provtagning blir föremål för noggrant övervägande där riksdagen får möjlighet att ta
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
544
ställning till om och i så fall under vilka förutsättningar det skall vara ett tillåtet ingrepp i en persons integritet. Med denna utgångspunkt är det nödvändigt att i lag precisera vilka slags provtagningar som skall få ske. Kommittén har inte fått uppgifter om att det finns behov av eller möjligheter för kriminalvården att utföra andra provtagningar än de som i dag är uppräknade i bestämmelsen om provtagning. Någon ändring i detta avseende är därför för närvarande inte aktuell.
Reglering av när provtagning får ske
Den nuvarande regeln om provtagning ger kriminalvården en generell möjlighet att genomföra provtagning. Regeln har gjort det möjligt för varje anstalt att utforma sina egna rutiner för när och hur ofta provtagning skall ske.
Av kriminalvårdens redovisning om drogsituationen för 2003 framgår att knappt 93 000 urinprov togs och analyserades under det året. Under en tioårsperiod togs som mest knappt 110 000 prov som analyserades och som lägst 80 000 sådana prov. Varje intagen lämnade urinprov i genomsnitt var artonde dag. Vid vissa anstalter eller avdelningar med särskild riktad verksamhet mot narkotika tas ett stort antal urinprov. Andra anstalter tar jämförelsevis få prov. Det kan enligt kriminalvårdens bedömning i nämnda redovisning om drogsituationen bero på olikheter i sammansättningen av intagna. De tio anstalter som tog flest antal prov under 2003 svarade för cirka 50 000 prov, dvs. över 50 procent av de tagna och analyserade proven. De tio anstalter som tagit flest prov i förhållande till sin beläggning ingår samtliga utom en i den särskilda satsningen mot narkotika och har behandlings- eller motivationsplatser. Av de tio anstalter som tar minst prov i förhållande till sin beläggning är hälften öppna anstalter. Den återstående hälften består av tre stora slutna anstalter. Antalet prov i förhållande till beläggningen varierade kraftigt, från 0,6 till 40 prov per 100 vårddygn.
Vanligtvis tas urinprov stickprovsvis. Närmare 69 000 prov eller 75 procent av proven togs av den anledningen under 2003. Näst vanligast var de prov som togs vid ankomsten. Ankomstproven utgjorde 13 procent av de tagna proven. Prov har i övriga fall tagits efter vistelse utanför anstalt (7 procent), som villkor för permission (2,4 procent), vid misstanke om bruk av narkotika
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
545
(1,2 procent) efter obevakat besök (0,9 procent) vid misstanke om narkotikaförekomst på anstalten (0,5 procent) och vid misstanke om fusk vid tidigare provtagning (0,2 procent). Här kan nämnas att det inte finns någon statistik som utvisar hur ofta blodprov och utandningsprov tas på intagna.
Oftast är det cannabis, bensodiazepiner och centralstimulerande medel som hittas i urinproven (varje ämne i cirka ¼ av urinproven). Opiater förekommer i vart tionde prov. Subutex hittades i närmare 100 prov under 2003.
Av de 93 000 prov som togs under 2003 var över 90 procent negativa. Av de prov som var positiva hade 5 procent gjorts stickprovsvis och 22 procent prov vid ankomsten. Av de prov som tagits på grund av misstanke om bruk av narkotika var 28 procent positiva. Av de prov som tagits efter obevakat besök var 4 procent positiva.
Här bör tilläggas att det saknas tillförlitlig statistik över hur ofta intagna vägrar att lämna begärda prov. Det föreligger därför en osäkerhet vad gäller hur många intagna som skulle ha lämnat ett positivt urinprov.
Det stora antalet negativa provsvar anser kommittén i sig talar för att man bör se över regleringen av provtagning. Kriminalvården har sedan 1980 haft en allmän möjlighet att genomföra urinprov. Den innebär att den intagne är skyldig att på anmaning avlägga begärt prov. I bestämmelsens ursprungliga lydelse var urinprovtagning endast möjlig när det fanns misstanke om bruk av narkotika. När den generella provtagningen infördes anförde regeringen att denna möjlighet självfallet inte borde utnyttjas annat än när det fanns skäl till det (prop. 1980/81:1 s. 36). Samtidigt påpekade regeringen att kontrollerna kunde fylla en preventiv funktion även om inte samtliga prov analyseras.
Som framgår av redovisningen ovan tas många urinprover vid ankomsten men de flesta tas stickprovsvis. Antalet s.k. riktade prov dvs. provtagning i samband med vistelser utanför anstalt och permission är förhållandevis få, liksom antalet prov som tas vid misstanke om narkotikamissbruk. Enligt kommitténs mening finns det skäl att mot bakgrund av resultatet av provtagningen styra upp möjligheten att ta prover. Här bör tilläggas att det av statistiken inte framgår hur många prover som tas på anstalterna som inte analyseras. Med förmånssystemet minskar behovet av att stickprovsvis ta prover i allmänpreventivt syfte. Den övervägande risken för provtagning får inte heller bli ett självändamål med prov-
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
546
tagningen. Provtagningen måste kunna ha till effekt att narkotikan på anstalterna minskar och att de intagna som är motiverade att komma ifrån sitt missbruk skall få möjligheter till det.
Enligt kommitténs mening är det i syfte att hålla anstalterna fria från narkotika motiverat att ta prover vid intagning i anstalt, vid misstanke om bruk av narkotika, före eller efter vistelser utanför anstalt och före eller efter okontrollerade besök. Provtagning bör även få ske stickprovsvis om det allmänt sett kan antas föreligga en risk för att de otillåtna medlen förs in till en viss grupp intagna. De stickprovsvisa kontrollerna bör därför ske i olika omfattning beroende på de risker som bedöms finnas för att intagna på en viss anstalt eller en viss avdelning missbrukar narkotika eller andra droger.
Det av kommittén föreslagna förmånssystemet innebär att endast de intagna som uppfyller kraven i avsnitt 11.3.2 på skötsamhet har möjlighet att bli uppflyttad till en förhöjd nivå i förmånssystemet. På de förhöjda nivåerna skall drogfrihet gälla. För att en intagen skall bli uppflyttad till en sådan förhöjd nivå skall den intagne lämna ett prov som är negativt vad beträffar narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga medel. Prov bör därför även få tas inför beslut om uppflyttning i förmånssystemet
1
.
Kommittén anser att det av lagregeln bör framgå i vilka situationer provtagning kan ske. Inför beslut om uppflyttning till en förhöjd nivå i förmånssystemet skall prov tas. Prov skall vidare få tas vid misstanke om missbruk. I övriga situationer får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om provtagning skall ske med en viss regelbundenhet eller stickprovsvis. Avgörande för hur ofta provtagning skall ske i dessa situationer är den allmänna risken för att narkotika missbrukas och förs in till en anstalt eller avdelning. För intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet måste riskerna normalt antas vara mindre än för de på grundnivån. När det gäller intagna på behandlingsavdelning är situationen speciell. Många gånger behöver de intagna där en förhållandevis regelbunden provtagning för att få det stöd och den kontroll som behövs för att den intagne skall orka hålla sig narkotikafri. Inom ramen för narkotikaplatserna kan det därför finnas behov av mer regelbundna provtagningar även på en
1
När den allmänna möjligheten att ta prover infördes var påföljden för urinprovsvägran att
den intagne förflyttades (jfr prop. 1980/81:1 s. 36 som hänvisar till gällande praxis enligt prop. 1978/79:62 s. 34).
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
547
avdelning där de intagna befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet.
Här kan tilläggas att regeringen den 3 mars 2005 i lagrådsremissen Utökad möjlighet till drogkontroller i häkte föreslagit att blod-, urin- eller utandningsprov skall få tas på en häktad som samtycker till det, om det behövs för att utreda den häktades drogkonsumtion inför en vård- eller behandlingsinsats. I dag är det endast möjligt att ta sådana prov om det finns misstanke om påverkan av sådana medel eller varor. Syftet med förslaget är att den häktade skall kunna påvisa drogfrihet för att t.ex. få möjlighet att placeras på en särskild narkotikaavdelning inom kriminalvården eller dömas till skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård. Lagrådet hade ingen erinran mot förslaget och lagstiftningsärendet är under fortsatt beredning inom Regeringskansliet.
Kommittén har fått veta att praxis för urinprovstagning varierar stort mellan olika anstalter. Kommittén vill framhålla betydelsen av att reglerna tillämpas enhetligt inom kriminalvården. Det är kriminalvårdens ansvar att se till att provtagningen utformas på ett konsekvent sätt inom kriminalvården utifrån den allmänna risk för missbruk och införsel som bedöms finnas på en viss anstalt eller en viss avdelning. En förutsättning för detta är givetvis att det finns tillförlitliga uppgifter om hur provtagningen går till på de olika anstalterna.
Undantag skall i likhet med i dag gälla om det finns medicinska och liknande skäl för det.
Vid urinprovstagning skall den intagne informeras om att det är fråga om provtagning, se JO 1989/90 s. 111. Provet skall vidare lämnas i därför avsett kärl. Ett urinprov anses avslutat när den intagne lämnat sin urin i därför avsett kärl. Det finns därför inte något lagligt stöd för att därefter tvinga den intagne att hälla över urinen i t.ex. ett provrör (jfr JO 1998/99 s 129).
Här kan även nämnas att JO i ett beslut från den 17 februari 2000 (JO 2000/01 s. 218) inte funnit anledning att kritisera kriminalvården för att i samband med urinprovstagning uppmana den intagne att avlägsna menstruationsskydd (tampong och binda) inför urinprovslämnandet. JO uttalade att sådan provtagning skall ske utan onödigt obehag för den intagna och att det var bra att KVS övervägde att i sina allmänna råd närmare redogöra för hur urinprovstagning på kvinnliga intagna bör ske. Kommittén föreslår att bestämmelsen om hänsynstagande till intagen vid undersökning
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
548
uttryckligen görs tillämplig även på provtagning av olika slag. Se vidare nedan under avsnitt 18.7.2.
18.7 Undersökningens genomförande
18.7.1 Gällande bestämmelser
Enligt 52 c § KvaL får kroppsvisitation eller kroppsbesiktning inte göras mer ingående än vad ändamålet kräver. All den hänsyn som omständigheterna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara.
Av andra stycket följer att kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av en kvinna inte får verkställas eller bevittnas av annan än en kvinna eller legitimerad sjuksköterska. Följande åtgärder får emellertid verkställas och bevittnas av en man, nämligen
1. kroppsvisitation som avses i 52 a tredje stycket,
2. kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en person
bär med sig undersöks,
3. kroppsvisitation som sker med metalldetektor eller liknande
teknisk anordning, och
4. kroppsbesiktning som enbart innebär att blodprov eller
alkoholutandningsprov tas.
18.7.2 Överväganden
Kommitténs förslag: Vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning och provtagning som avses i avsnitt 18.6.2 skall all den hänsyn som omständigheterna medger visas. Om det är möjligt skall undersökningen utföras i närvaro av ett vittne.
Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av en kvinna får inte verkställas eller bevittnas av annan än kvinna, läkare eller legitimerad sjuksköterska. Följande åtgärder får emellertid verkställas och bevittnas av en man som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska, nämligen
1. kroppsvisitation som sker i syfte att söka efter vapen eller andra farliga föremål när det är nödvändigt av säkerhetsskäl,
2. kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en person bär med sig undersöks,
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
549
3. kroppsvisitation som sker med metalldetektor eller liknande anordning, och
4. kroppsbesiktning som enbart innebär att blodprov eller alkoholutandningsprov tas.
Tillämpningsområdet
Enligt kommitténs mening bör den här behandlade bestämmelsen om hur undersökningen skall gå till och de särskilda hänsyn som skall tas även gälla vid provtagning enligt avsnitt 18.6.2. I dag är det som ovan angetts något oklart om urinprov innefattas i begreppet kroppsbesiktning och därmed att den här behandlade bestämmelsen gäller vid sådan provtagning. Det förhållandet att bestämmelsen (52 c §) har tagits in före bestämmelsen om provtagning (52 d §) bidrar inte till någon ökad förståelse av den förstnämnda bestämmelsens tillämpningsområde. I förtydligande syfte föreslås därför att bestämmelsen om hänsyn till den undersökte uttryckligen hänvisar även till bestämmelsen om provtagning och att den tas in i lagen efter den bestämmelsen.
Här kan även tilläggas att den i avsnitt 18.3 föreslagna proportionalitetsregeln syftar till att klargöra att kriminalvårdens personal skall ta sådan hänsyn som behövs för att förebygga att en intagen orsakas kroppsliga eller psykiska men (jfr den nuvarande bestämmelsen i 53 § KvaL)
En könsneutral regel
Enligt huvudregeln i den här behandlade bestämmelsen får kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av en kvinna verkställas eller bevittnas endast av annan kvinna, läkare eller legitimerad sjuksköterska. I lagrådsremissen om allmän inpasseringskontroll i vissa kriminalvårdsanstalter och häkten föreslog regeringen att bestämmelsen skulle göras könsneutral. Lagrådet hade ingen erinran mot det. Mot bakgrund av att det under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet framkommit att en könsneutral regel skulle leda till stora praktiska problem inom kriminalvården gjorde regeringen emellertid i propositionen bedömningen att någon sådan ändring inte borde göras. Regeringen ansåg dock att frågan ytterligare borde
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
550
övervägas och att det lämpligen kunde ske inom ramen för Kriminalvårdskommitténs uppdrag (se prop. 2003/04:3 s. 33–34).
När det gäller kriminalvårdens personalsituation har några avgörande förändringar inte inträtt i förhållande till vad som gällde vid nämnda propositions avlämnande den 1 februari 2004. Då anförde regeringen följande.
Kroppsvisitationer och kroppsbesiktningar är ofta förekommande inslag i den dagliga verksamheten vid häkten och anstalter. Vid många anstalter kontrolleras alla intagna efter varje besök och utevistelse. Urinprov är också vanligt förekommande, speciellt på behandlingsavdelningar. Den helt övervägande delen av de intagna i häkten och anstalter i landet utgörs av män. Antalet kontrollåtgärder riktade mot män är därför mycket stort. När det gäller kriminalvårdens personal är en betydande andel kvinnor. I kategorin vårdpersonal är ca en tredjedel kvinnor. Det är en strävan inom kriminalvården att fler kvinnor skall söka sig till arbete i anstalter och häkten, som tidigare har varit mansdominerade arbetsplatser. Dessa förhållanden innebär att kriminalvården inte utan betydande praktiska problem och kostnader kan omorganisera sin verksamhet så att i stort sett bara män utför kontrollerna i fråga.
Regeringen ansåg mot bakgrund härav att någon ändring av regeln i andra stycket inte skall göras. Här kan tilläggas att den regel som utgjort förebild för den i KvaL, dvs. regeln i 28 kap. 13 § tredje stycket rättegångsbalken, ännu inte har fått en könsneutral utformning. Manliga intagna har dessutom ett visst skydd mot kontrollåtgärder utförda av kvinnlig personal även utan en sådan könsneutral lagregel. När det gäller kroppsvisitation, kroppsbesiktning och provtagning framgår det av KVS föreskrifter och allmänna råd att hänsyn bör tas till intagna som på grund av religiösa, etniska, kulturella eller andra skäl anser det kränkande att låta sig undersökas av personal av motsatt kön (KVVFS 2005:2). Även JO har uttalat att man om det är möjligt bör undvika att manliga intagna undersöks av kvinnliga tjänstemän, även om det inte uttryckligen anges i lagen (JO beslut 1999-04-09, dnr 2943-1998). Kommittén utgår från att anstalterna följer JO:s beslut.
Mot bakgrund av det här anförda finner kommittén att det inte är möjligt att nu införa en könsneutral regel. Vi förutsätter dock att kriminalvården i största möjliga utsträckning ändå tillämpar bestämmelsen könsneutralt.
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
551
18.8 Kontroll av bostadsrum och privat egendom
18.8.1 Gällande bestämmelser
Kontroll av bostadsrummen i en anstalt eller intagnas privata egendom regleras i kriminalvårdens föreskrifter (4 kap. 22–23 §§ KVVFS 2005:2).
Av dessa föreskrifter framgår att kriminalvårdsmyndigheten skall visitera intagnas bostadsrum efter behov så att rätt nivå upprätthålls vad gäller ordning och säkerhet. Vidare framgår att kriminalvårdsmyndigheten fortlöpande skall analysera behovet av sådana visitationer och att vid visitation av den intagnes bostadsrum normalt minst två tjänstemän skall delta, när omhändertagandet av egendom är aktuell. Av de allmänna råden till föreskrifterna framgår att visitationer av bostadsrum och allmänna utrymmen bör omfatta kontroll av ren säkerhetskaraktär, av hygieniska förhållanden, av den intagnes innehav av personliga tillhörigheter och av tecken på skadegörelse.
18.8.2 Överväganden
Kommitténs förslag: I lagen bör tas in bestämmelser om att kriminalvården får undersöka alla utrymmen i en anstalt och all egendom som påträffas i anstalten.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om sådan undersökning skall ske för en viss eller vissa grupper intagna och i vilken omfattning det skall ske, dvs. om det skall ske regelbundet eller stickprovsvis.
Kriminalvården anses ha befogenhet att undersöka sina förvaringslokaler och den egendom som finns i dessa i syfte bl.a. att vidmakthålla frihetsberövandet (se prop. 1978/79:62 s. 28 och JO 1999/2000 s. 148 och JO 1997/98 s. 190 f.).
Av beskrivningen ovan (avsnitt 18.1) framgår att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång (2 kap. 6 § RF). Med husrannsakan i grundlagens mening förstås varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe, oavsett syftet med undersökningen (prop. 1973:90 s. 246). Med liknande intrång avses intrång som inte sker i undersökningssyfte (prop.
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
552
1975/76:209 s. 147). Samma terminologi används i regeln om husrannsakan i 28 kap. 1 § rättegångsbalken.
Fängelseutredningen föreslog i sitt betänkande Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76) att kriminalvårdens undersökning av bostadsrum och intagnas tillhörigheter skulle lagregleras. Förslaget har dock inte lett till lagstiftning
2
.
Regeringen har tidigare tagit ställning i frågan. I samband med införandet av reglerna i KvaL om kroppsvisitation och kroppsbesiktning gjorde regeringen bedömningen att själva frihetsberövandet innebär en rättighetsinskränkning av så övergripande och vittgående slag att undersökningar av förvaringslokalen eller av egendom inom denna som de intagna inte bär på eller med sig i jämförelse därmed framstår som helt underordnade åtgärder (prop. 1978/79:62 s. 28 f.). Enligt regeringen kunde de intagna i förhållande till myndigheterna självfallet inte tillerkännas någon egentlig besittningsrätt eller ens dispositionsrätt över förvaringslokalen. Regeringen fann att det låg i sakens natur att undersökningar av lokaler som utnyttjas för förvaring av dem som har berövats friheten får företas utan särskilt författningsstöd i den utsträckning som behövs för ett effektivt vidmakthållande av frihetsinskränkningen. Detsamma gäller i fråga om all den egendom som finns inom förvaringslokalen så länge den kan undersökas utan att de intagnas kroppsliga integritet samtidigt träds för när. Regeringen ansåg inte att det behövde göras någon skillnad mellan egendom som finns i gemensamma utrymmen inom förvaringslokalen och egendom som de intagna har hos sig i bostadsrummen. Mot denna bakgrund föreslog inte regeringen någon lagreglering av dessa kontrollåtgärder utan förutsatte att KVS i fortsättningen kommer att meddela erforderliga föreskrifter i detta hänseende.
Med hänvisning till vad kommittén anfört inledningsvis under avsnitt 18.1 om lämpligheten att lagreglera åtgärder som innebär ett ingrepp i den personliga integriteten anser kommittén det motiverat att lagreglera kriminalvårdens undersökning av bostadsrum och intagnas tillhörigheter oavsett om undersökningen innebär ett ingrepp i en grundlagsreglerad rätt eller inte. Kommitténs förslag innebär därför inte ett ställningstagande i sistnämnda fråga.
Här kan nämnas att undersökning av bostadsrum och intagnas egendom som finns inom anstaltsområdet är reglerat såväl i den
2
Vid regeringens behandling av bl.a. utredningens förslag om kroppsvisitation och
kroppsbesiktning (prop. 1994/95:124) tog regeringen inte uttrycklig ställning till utredningens förslag om lagreglering även av undersökning av bostadsrum och tillhörigheter.
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
553
norska straffegjennomføringsloven (28 §) som i den finska regeringens förslag till fängelselag (16 kap. 2 § förslaget till fängelselag i RP 263/2004 rd).
I ett beslut från JO den 6 maj 1997 riktade JO kritik mot en anstalt för genomsökning av en intagens personbil som stod uppställd inom anstaltsområdet (JO 1997/98 s. 190). JO ansåg inte att kriminalvården utan uttryckligt lagstöd kunde undersöka intagens bil, även om den stod parkerad inom anstaltens område. Den undersökning som skett var därför att betrakta som husrannsakan enligt 28 kap. 1 § rättegångsbalken. I det ärendet hade KVS anfört att det för medgivande till parkering av intagens bil bör ställas som villkor att denne tillåter anstalten att genomföra motsvarande kontroll av fordonet som gäller för hans bostadsrum. JO hänvisade i den delen till vad JO anfört beträffande ett samtyckes rättsliga betydelse vid husrannsakan (JO 1991/92 s. 114).
Kommittén föreslår att bestämmelsen om kontroll av intagna utformas så att det blir klarlagt att kriminalvården har rätt att granska samtliga utrymmen i en anstalt och all egendom som påträffas i anstalten. Det innebär att även bostadsrummen och all egendom, det senare oavsett om den anträffas i en intagens bostadsrum eller på annan plats i anstaltsbyggnaden eller inom anstaltsområdet, får undersökas. Kriminalvården skall med stöd av den nya lagen ha möjlighet att t.ex. undersöka ett fordon som står uppställt inom anstaltsområdet. Kommittén vill dock betona att det endast bör komma ifråga i ytterst sällsynta undantagsfall att en intagens bil står uppställd inom anstaltsområdet. Det är som kommittén anfört i avsnitt 14.5 socialtjänstens sak att förvara den intagnes tillhörigheter under verkställigheten om den intagne inte har möjlighet att själv eller med hjälp av annan göra det.
Här kan tilläggas att det i samband med en undersökning av bostadsrummet även kan bli aktuellt att granska brev som påträffas i rummet om det är påkallat med hänsyn till de syften som föranlett undersökningen av rummet. Det kan även gälla brev mellan intagen och svensk myndighet eller advokat (se JO 1994/95 s. 175), vilka som regel inte får granskas när de kommer in till anstalten. Angående granskning av brev m.m., se vidare avsnitt 17.1.2.
Den undersökning som här avses får ske med hjälp av tekniska hjälpmedel eller andra hjälpmedel, t.ex. genom användning av narkotikahund. Detta behöver dock inte regleras i lag.
Den lagreglerade undersökningen av intagnas bostadsrum och andra utrymmen i anstalten gäller den undersökning som kriminal-
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
554
vården gör i syfte att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten. Det finns inte någon anledning att på lagnivå ha bestämmelser om kriminalvårdens kontroll av dessa utrymmen i syfte att upprätthålla en godtagbar hygienisk och även i övrigt godtagbar standard. Att kriminalvården har en möjlighet att vidta kontroll i det syftet och dessutom har en skyldighet att göra det följer av myndighetens uppdrag och dess ansvar för anstalterna gentemot fastighetsägaren.
Här kan tilläggas att en undersökning av olika utrymmen i en anstalt som sker som ett led i en pågående förundersökning förutsätter beslut därom i enlighet med reglerna i 28 kap. rättegångsbalken (jfr JO 1999/2000 s. 148).
Omfattningen av undersökningar
Behovet av att kontrollera bostadsrummen på en anstalt beror bl.a. på anstaltens säkerhetsnivå, vilka intagna som är placerade där och vilka andra kontrollmöjligheter som finns att tillgå
3
.
Under 2003 utfördes grundliga visitationer av drygt 104 000 bostadsrum och övriga lokaler inom anstalterna. Det är en ökning med 30 procent jämfört med 2002. Ökningen hänför sig till övervägande del till de slutna anstalterna. Visitationer har framför allt skett av andra lokaler än bostadsrummen. På slutna anstalter har dock även antalet visitationer av bostadsrum ökat. Av kriminalvårdens redovisning om drogsituationen under 2003 framgår att antalet grundliga visitationer av belagda bostadsrum inte ökat, snarare minskat något från år 1996 (26 dagars intervall) till år 2003 (27 dagars intervall) på slutna anstalter. På öppna anstalter hade en viss minskning skett från 1996 (45 dagars intervall) till 2003 (51 dagars intervall). Kriminalvårdens förklaring till detta är att den högre beläggningen fått till följd att antalet visitationer per belagt rum blev lägre än tidigare trots ett ökat antal visitationer (Kriminalvårdens redovisning om drogsituationen 2003).
Fynden av narkotika är enligt kriminalvårdens redovisning få i förhållande till antalet genomsökta bostadsrum. Under 2003 återfanns narkotika i 211 av 53 000 genomsökta rum, vilket motsvarar 0,4 procent av de genomsökta rummen. I de övriga lokalerna återfanns narkotika i 247 av 52 000 visiterade lokaler (0,5 procent). Det kan såvitt kommittén kan förstå bero på att visitationer av bostadsrummen sker förhållandevis sällan och att den narkotika
3
Jfr Kriminalvårdens redovisning om drogsituationen (KROD) 2003 s. 36.
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
555
som kommer in förbrukas snabbt. Det förekommer också att intagna förvarar narkotika i kroppens håligheter. Narkotikan kan då endast återfinnas om kroppsbesiktning sker.
Även om de fynd av narkotika som gjorts med nuvarande visitationsfrekvens varit få är det viktigt att kriminalvården har möjlighet att undersöka såväl bostadsrummen som andra delar av anstalten och de intagnas tillhörigheter i syfte att hålla anstalterna fria från otillåten egendom. Visitationer är nödvändiga också för att förhindra att de intagna får tillgång till andra otillåtna föremål, t.ex. pengar eller mobiltelefoner och annan teknisk utrustning som medger kommunikation med omvärlden. Det ökade antalet intagna bör vidare, enligt kommitténs mening, medföra en reell ökning av antalet visitationer, i vart fall på anstalter eller avdelningar där det ofta förekommer narkotika och andra otillåtna föremål.
På motsvarande sätt som föreslagits gälla för kroppsvisitation, kroppsbesiktning och provtagning föreslås att undersökning av intagnas bostadsrum och tillhörigheter får ske i den omfattning regeringen eller kriminalvården bestämmer. Även här skall det vara den allmänna risken ur ordnings- och säkerhetssynpunkt för en viss grupp intagna som skall vara avgörande för hur regelbundet sådana undersökningar skall ske.
18.9 Användning av fängsel vid förflyttning inom anstalt
Kommitténs förslag: Bestämmelsen att fängsel får användas vid förflyttning inom en anstalt om det är nödvändigt av säkerhetsskäl överförs till den nya lagen.
En intagen får, enligt 42 § KvaL, beläggas med fängsel inom en anstalt om det är nödvändigt av säkerhetsskäl vid förflyttning inom anstalten. Paragrafen är tillämplig även vid transport eller annan vistelse utanför anstalt. En intagen får som nämnts i avsnitt 16.2.13 även beläggas med fängsel för att betvinga ett våldsamt uppträdande enligt 23 § KvaL.
När det gäller möjligheten för kriminalvården att använda fängsel vid förflyttning inom anstalt har kommittén inte fått anledning att föreslå någon ändring av gällande regler. Denna åtgärd skall som närmare utvecklas i förarbetena till bestämmelsen endast vidtas när starka skäl talar för det (prop. 1994/95:124 s. 37). Det kan vara fallet om en intagen är särskilt rymningsbenägen eller
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
556
om man skall förflytta en intagen som är avskild eller placerad på säkerhetsavdelning inom anstalten. En bedömning skall dock göras i varje enskilt fall om det finns behov av fängsel i en sådan situation.
Här kan erinras om att fängsel får användas endast i begränsad omfattning enligt de Europeiska fängelsereglerna. Enligt artikel 39 är användningen av kedjor och järn förbjudet. Handfängsel, tvångströjor och andra kroppsfängsel skall aldrig användas som bestraffning. De skall enligt regeln inte användas över huvud taget annat än under följande förutsättningar:
a) om det är nödvändigt som försiktighetsåtgärd mot rymning
eller förflyttning under förutsättning att fängslet tas bort när fången uppträder inför domstol eller administrativ myndighet om denna ej beslutar annat,
b) av medicinska skäl på ordination av tjänsteläkaren och under
dennes tillsyn,
c) på styresmannens order, om annan kontroll misslyckas, för att
skydda en fånge från att skada sig själv eller andra eller för att förebygga allvarlig skada på egendom. I sådana fall skall styresmannen genast samråda med tjänsteläkaren och meddela överordnad myndighet.
För fängsel som är tillåtna enligt artikel 39 skall, enligt artikel 40, typ och användningssätt bestämmas i lag eller annan författning. Sådana fängsel får inte användas under längre tid än som är absolut nödvändigt. Liknande begränsningar finns i FN:s standardminimiregler för behandling av intagna.
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
557
18.10 Fotografering av intagna
Kommitténs förslag: En intagen får fotograferas när han eller hon anländer till anstalten. Om den som har fotograferats förändras till utseendet efter fotograferingen eller om det annars finns särskild anledning till det får nytt fotografi tas.
Ett fotografi av en intagen skall förstöras när det inte längre behövs och senast när straffet är helt verkställt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om fotografering av en viss eller vissa grupper intagna och om hur ofta sådan fotografering skall ske.
Under kommitténs arbete har uppmärksammats att det finns behov av att fotografera intagna.
Enligt kommittén är det viktigt att kriminalvården har möjlighet att t.ex. vid in- eller utpassering i anstalt kontrollera att personen i fråga är den som han eller hon utger sig för att vara. På en mindre anstalt fungerar denna kontroll redan på grund av personalens kännedom om de intagna. Även på en större anstalt där det finns ett stort antal intagna är det viktigt att det finns möjlighet att kontrollera de intagnas identitet. Enligt kommitténs mening bör kriminalvården i detta syfte ha möjlighet att fotografera alla intagna.
I framtiden kan det visa sig finnas behov för kriminalvården att identifiera en person på ett säkrare sätt t.ex. genom att ta fingeravtryck eller biometriska avtryck av ansiktet. För närvarande får det dock anses tillräckligt att kriminalvården får möjlighet att fotografera intagna i syfte att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten.
Nytt fotografi föreslås få tas på intagen som efter fotograferingen förändras till utseendet eller om det annars finns särskild anledning till det. Bestämmelserna föreslås utformade med regeln i 28 kap. 14 § rättegångsbalken och förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. som förebild. Även i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll finns bestämmelser om detta.
Ett fotografi av den intagne skall förstöras så snart det inte längre behövs. Kriminalvården får antas ha behov av ett foto av den intagne under hela straffverkställigheten eftersom den intagnes villkorliga frigivning kan komma att förverkas ända fram till dess att
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
558
strafftiden gått till ända. Mot denna bakgrund föreslås att fotot skall förstöras senast när straffet helt har verkställts.
Kommittén har uppmärksammats på att polisen behöver få tillgång till ett aktuellt fotografi på en intagen som rymt eller fritagits från en anstalt. Under vilka förutsättningar kriminalvården får utlämna ett fotografi på en intagen till polisen är emellertid en fråga som får utredas utifrån polisens behov. Den frågan ligger därför utanför kommitténs uppdrag.
18.11 Allmän kameraövervakning
Kommitténs bedömning: Kriminalvården får övervaka intagna genom allmän kameraövervakning.
Kriminalvården använder i dag kameraövervakning på vissa avdelningar för att kunna kontrollera de intagna där. Det sker på s.k. observationsavdelningar, där intagna som är avskilda är placerade. Det används när s.k. punktbevakning inte anses nödvändig. Kameraövervakningen används i syfte att ge de intagne skydd för sin egen säkerhet under avskildhetsplaceringen. Men den är även ett skydd för personal som skall öppna för den intagne. Kameraövervakning används även i korridorer, kulvertar, slussar och i entréer i anslutning till vissa andra avdelningar där det bedöms vara nödvändigt i säkerhetshänseende.
Kriminalvårdens kameraövervakning regleras av lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Kameraövervakning av intagna som inte sker i gemensamma besöksrum riktar sig inte mot allmänheten och kräver därför inte tillstånd enligt nämnda lag. Av lagen följer dock att upplysning om allmän kameraövervakning skall lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt
4
. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen skall särskild upplysning lämnas om detta. Upplysningsskyldigheten inträder när övervakningsutrustningen sätts upp. JO har i ett beslut från den 17 december 2003 (JO 2004/05 s. 129) förklarat sig dela KVS uppfattning att intresset av kameraövervakning under dessa förutsättningar väger tyngre än hänsynen till den intagnes integritet. En förutsättning är dock att användningen av kameraövervakningen inte kommer i konflikt med
4
Sådan upplysning behöver inte lämnas för anläggning som förklarats utgöra skyddsobjekt
enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar.
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
559
reglerna om intagnas rätt till anonymitet. Särskilt gäller detta placeringen av monitorn vid kameraövervakning av en observationscell. JO förutsatte i det nämnda fallet att myndigheten på ett verksamt sätt upplyser den som vistas i observationscellen om övervakningen.
Begreppet allmän kameraövervakning avser enligt 1 och 2 §§ lagen därom såväl optisk övervakning med kamera som separata anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud som i samband med användning av övervakningskamera används för personövervakning. Inom ramen för bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning har kriminalvården således möjlighet att övervaka intagna med kamera och – om det bedöms nödvändigt – med därtill hörande avlyssningsutrustning.
Som framgår av lagen om allmän kameraövervakning skall övervakningen ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet och skälen för kontrollen skall väga tyngre än de intagnas behov av integritet. Tillräckliga skäl för allmän kameraövervakning får, som ovan framgått, anses finnas om den intagne är avskild och det behövs för att skydda denne. Behovet av allmän kameraövervakning får även anses väga tyngre än hänsynen till den intagnes integritet om det är nödvändigt för att förhindra att intagna planerar rymning eller fortsätter begå brott i anstalt. En sådan risk kan allmänt sett antas finnas för en intagen som är placerad på plats med särskilt hög säkerhet, se avsnitten 19.4.2– 19.4.3. Som regel måste allmän kameraövervakning, som inte sker för att skydda den intagne från att skada sig själv, kunna begränsas till gemensamhetsutrymmena.
18.12 Avlyssning av intagna
I kriminalvårdens utredning om rymningen från KVA Kumla konstateras bl.a. att de intagna hade kunnat kommunicera med varandra genom att ropa till varandra från sina bostadsrum. KVS har upplyst kommittén om att det finns behov av att kunna avlyssna intagna både i bevissäkringssyfte om någon demolerat en avdelning men också av säkerhetsskäl. Det gäller framför allt intagna på isoleringsavdelning, SKI-avdelning och på säkerhetsavdelning.
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
560
Enligt kommitténs bedömning bör utredning med anledning av misstanke om brott ske inom ramen för en förundersökning. Det är således polis och åklagare som skall ansvara för detta arbete.
Det finns emellertid behov för kriminalvården att avlyssna intagna på framför allt nämnda avdelningar för att kunna upprätthålla ordning och säkerhet på anstalten. Intagna kan t.ex. diskutera med varandra om de skall övermanna personalen när den kommer in på avdelningen. Enligt kommitténs bedömning bör det emellertid finnas mycket tungt vägande skäl för att intagna skall få avlyssnas med hjälp av teknisk utrustning utan samband med besök och utan samband med allmän kameraövervakning. Det finns redan i dag möjlighet till avlyssning, som inte är hemlig om det sker i samband med användning av övervakningskamera för personövervakning (jfr avsnitt 18.11). Denna möjlighet bör, enligt kommitténs bedömning, vara tillräcklig för att kriminalvården skall kunna upprätthålla ordningen och säkerheten på anstalten. Tilläggas kan att det är kriminalvårdens sak att tillse att bostadsrummen håller en sådan byggnadsteknisk standard att det inte är möjligt för intagen att trots ett beslut om avskiljande från gemensamheten med andra intagna kommunicera med andra intagna genom att ropa till dem från sitt rum.
18.13 Elektronisk övervakning
Kommitténs bedömning: Elektronisk övervakning i anstalt bör regleras i lag. Förslag till hur en sådan bestämmelse skall vara utformad bör lämpligen lämnas först efter det att kriminalvården redovisat sitt uppdrag om försöksverksamhet till regeringen.
I regeringens proposition Ökad användning av intensivövervakning med elektronisk kontroll (prop. 2004/05:34) har regeringen bland de lagförslag som överlämnas till riksdagen för prövning gjort bedömningen att kriminalvården bör ges i uppdrag att pröva hur den teknik som används vid intensivövervakning med elektronisk kontroll kan användas i anstalt (a. prop. s. 36). När det gäller tekniken hänvisas till beskrivningen i avsnitt 4.2 i nämnda proposition.
Vid remissbehandlingen av den promemoria som låg till grund för propositionen hade KVS uttalat att den anser att användningen
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
561
av elektronisk övervakning i anstalt bör ha lagstöd. Datainspektionen förordade en författningsreglering för att personuppgifter skall kunna behandlas som ett led i övervakningen.
Kriminalvården planerar att använda elektronisk övervakning bl.a. på intagna som placeras på den under slutet av 2004 uppförda KVA Kolmården. Det är en öppen anstalt och vid den är elektronisk övervakning avsedd att användas som ersättning för personalövervakning. Det är också på utslussningsenheter med självförvaltning som regeringen anser att elektronisk övervakning i anstalt är särskilt intressant. Uppdraget skall redovisas den 1 april 2005.
Som kommittén anfört inledningsvis i avsnitt 18.1 bör kontrollåtgärder som innebär ett inte obetydligt ingrepp i den intagnes integritet vara reglerade i lag. Enligt kommitténs mening bör därför elektronisk övervakning av intagna ha lagstöd.
Kommittén anser att utformningen av en bestämmelse om elektronisk övervakning i anstalt bör prövas först efter det att KVS redovisat sitt uppdrag till regeringen. Först då finns tillräcklig utredning för att ta ställning till under vilka förutsättningar elektronisk övervakning bör få ske. Försöksverksamheten inleddes i april 2005 och redovisningen till regeringen kommer därför att ske efter det att kommittén överlämnat sitt betänkande.
18.14 Allmän inpasseringskontroll
18.14.1 Gällande bestämmelser
Av 29 a § KvaL följer att KVS, om det är nödvändigt för att upprätthålla säkerheten vid en viss sluten anstalt får, besluta att samtliga personer som passerar in i anstalten skall kroppsvisiteras (allmän inpasseringskontroll). Syftet med allmän inpasseringskontroll skall vara att söka efter otillåtna föremål. Skriftliga meddelanden får inte granskas. Beslut om allmän inpasseringskontroll får, enligt bestämmelsens andra stycke, avse högst tre månader i taget. KVS får vidare enligt bestämmelsens tredje stycke i enskilda fall medge undantag från allmän inpasseringskontroll, om det finns särskilda skäl för det.
En liknande bestämmelse finns vad gäller häkten i 11 § lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
562
18.14.2 Överväganden
Kommitténs förslag: Om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen och säkerheten vid en viss anstalt får kriminalvården besluta att samtliga personer som passerar in i anstalten skall kroppsvisiteras (allmän inpasseringskontroll). Syftet med allmän inpasseringskontroll skall vara att söka efter otillåtna föremål. Skriftliga meddelanden får inte granskas.
Beslut om allmän inpasseringskontroll får gälla tills vidare eller om det är tillräckligt begränsas till viss tid.
Möjligheten att i enskilda fall medge undantag från kontrollen tas bort.
Kriminalvården får använda de uppgifter som framkommer vid allmän inpasseringskontroll i det säkerhets- och återfallsförebyggande arbetet.
Bestämmelsen om allmän inpasseringskontroll trädde i kraft den 1 februari 2004. Genom den har kriminalvården fått en möjlighet att vid en sluten anstalt besluta om kroppsvisitation av samtliga personer som passerar in i en anstalt.
Bestämmelsen omfattar kriminalvårdspersonal, uppdragstagare och andra yrkeskategorier som utför en del av sina arbetsuppgifter vid anstalten samt andra personer som av någon anledning har tillträde till anstalten. Intagna omfattas dock inte.
Efter de uppmärksammade rymningarna och fritagningarna fram till hösten 2004 fattade KVS beslut om allmän inpasseringskontroll vid de åtta största anstalterna.
Bestämmelsen, som således har införts nyligen i syfte att förbättra säkerheten i anstalterna föreslås bli överförd till den nya lagen. När det gäller bestämmelsens tillämpningsområde hänvisas därför till vad som anförts vid bestämmelsens införande (prop. 2003/04:3, 2003/04:JuU07). Några ändringar är dock motiverade i syfte att effektivera bestämmelsens tillämpning.
Som ovan angetts får beslut om allmän inpasseringskontroll i dag avse högst tre månader i taget. Kommittén anser att detta är för kort tid för att göra en bedömning av om tillräckliga och bestående förändringar av säkerhetsläget har inträffat vid den aktuella anstalten. Hoten mot säkerheten i de slutna anstalterna har som framgått bl.a. av de uppmärksammade rymningarna och fritagningarna under 2004 blivit allvarligare. För de anstalter som har platser med särskilt hög säkerhet torde det vara en självklarhet, att
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
563
alla som passerar in i anstalten skall kunna kroppsvisiteras rutinmässigt i syfte att förhindra att otillåtna föremål tas in i anstalten. Det skall således inte behövas ett beslut i varje enskilt fall om att det finns skäl att kroppsvisitera en viss besökare. Med hänsyn till att det förekommit att personal tagit in t.ex. mobiltelefoner till intagna bör det också finnas möjligheter att på anstalter med platser med särskilt hög säkerhet rutinmässigt kroppsvisitera inte bara besökare utan också personal och andra personer som passerar in i anstalten. Kommittén vill framhålla att detta också stärker skyddet för de anställda eftersom det finns en inte oväsentlig risk att de annars utsätts för hot eller andra påtryckningar om att föra in otillåten egendom. Till detta kommer att införsel av narkotika i anstalter förekommer i en på vissa håll ganska utbredd omfattning (jfr regeringens uttalande i prop. 2001/02:91 58 f.) och att detta är ett problem för kriminalvården. Allmän inpasseringskontroll ger kriminalvården en effektiv kontrollmöjlighet vad gäller införsel av otillåtna föremål.
Det är mot angiven bakgrund nödvändigt att skärpa kontrollen vid vissa anstalter i det avseendet att beslut om allmän inpasseringskontroll bör kunna gälla tillsvidare eller om det är tillräckligt, under en begränsad tid.
Kontroll får endast genomföras vid inpasseringen. Man kan givetvis fråga sig om kontroll även skulle få genomföras vid utpassering. Ställningstagande till om detta är en angelägen skyddsåtgärd bör, enligt kommitténs mening, anstå till dess att regeln om allmän inpasseringskontroll varit i tillämpning en tid. Då finns tillräckligt underlag för att ta ställning till behovet av att utvidga kontrollmöjligheten till att gälla även vid utpassering.
En följd av att kommitténs förslag skall vara organisationsoberoende är att regeln inte längre skall vara begränsad till slutna anstalter. Kravet på att ett beslut om allmän inpasseringskontroll skall fattas endast om det är nödvändigt för att upprätthålla säkerheten vid anstalten innebär att det i praktiken inte blir någon skillnad i förhållande till vad som gäller i dag. Vid en öppen anstalt torde det som regel aldrig finnas anledning att besluta om allmän inpasseringskontroll. Detta på grund av att det aldrig kan bli aktuellt att placera intagna för vilket det föreligger en sådan säkerhetsrisk som kan motivera en allmän inpasseringskontroll på dagens öppna anstalter.
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
564
Ingen besökare kan tvingas att genomgå kroppsvisitation. En vägran innebär dock att personen i fråga inte får passera in i anstalten.
Syftet med kontrollen skall vara att söka efter otillåtna föremål. Med otillåtet föremål avses föremål som är straffbara att inneha eller som enligt kriminalvårdens anstalts- eller ordningsföreskrifter är otillåtna på den aktuella anstalten. Enligt kommitténs mening kan det finnas anledning att i vissa fall också ha en rutinmässig kontroll av innehållet i skriftliga meddelanden. Som angetts ovan är det viktigt att kriminalvården på ett effektivt sätt kan motverka fortsatt kriminell verksamhet och förhindra planering av fritagning och rymning. Detta talar för att utvidga syftet med inpasseringskontrollen till att även gälla utredning om sådana planer. Med hänsyn till att det inte är praktiskt möjligt att rutinmässigt läsa brev som införs av besökare har kommittén dock valt att inte utvidga syftet med inpasseringskontrollen i detta avseende. Brev, försändelser och skriftliga meddelanden som lämnas till anstaltspersonal för vidarebefordran till den intagne får granskas enligt de särskilda bestämmelserna om granskning av brev m.m., se vidare avsnitt 17.1.2. Brev, försändelser och skriftliga meddelanden kan även bli föremål för granskning när de återfinns i den intagnes bostadsrum, se vidare avsnitt 18.8.2.
Kontrollen skall inte göras mer omfattande än nödvändigt. I stor utsträckning kan den inskränka sig till en undersökning med hjälp av metalldetektor eller annan teknisk anordning. Det kan dock finnas föremål som inte kan upptäckas med hjälp av teknisk utrustning. Bestämmelsen innefattar därför alla de undersökningsmetoder som innefattas i begreppet kroppsvisitation, t.ex. att genomsöka den kontrollerades kläder och föremål som han eller hon bär med sig. Skriftliga meddelanden får dock inte granskas. En besökare som har med sig ett skriftlig meddelande kan dock nekas inträde. Till detta kommer att överlämnandet av eller ett försök att överlämna ett skriftligt meddelande till en intagen kan få till följd att den intagne inte tillåts få fler besök av personen i fråga. Beroende på innehållet i meddelandet kan överlämnandet av detta också medföra misstanke om främjande av en intagens flykt eller i vart fall för medhjälp, försök eller förberedelse därtill. Meddelandet kan vidare bli förverkat enligt den i avsnitt 21.2.3 föreslagna bestämmelsen. I vissa situationer kan det förhållandet att den intagne mottagit försändelsen också vid en helhetsbedömning av
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
565
den intagnes uppförande leda till att den intagne flyttas ned till grundnivån i förmånssystemet.
Enligt kommitténs mening saknas anledning att bibehålla möjligheten att i ett enskilt fall medge undantag från allmän inpasseringskontroll. Undantaget har hittills inte tillämpats och det måste anses tillräckligt att kriminalvården har möjlighet att upphäva ett beslut om allmän inpasseringskontroll när förutsättningar för sådan kontroll inte längre föreligger.
En bestämmelse bör införas liknande den vid övrig granskning av den intagnes kontakter med omvärlden som innebär att kriminalvården får använda de uppgifter som framkommer vid allmän inpasseringskontroll i det säkerhets- och återfallsförebyggande arbetet.
18.15 Undersökning av fordon som passerar in i anstaltsområdet
Kommitténs förslag: Om det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet får ett fordon och de föremål som finns i fordonet undersökas i anslutning till att fordonet passerar in i eller ut ur en anstalt. Syftet skall vara att söka efter i anstalt otillåtna föremål, intagen som försöker rymma eller annan person som otillåtet försöker ta sig in i eller ut ur anstalten. Skriftliga meddelanden får inte granskas.
Kriminalvården får använda de uppgifter som framkommer vid kontrollen i det säkerhets- och återfallsförebyggande arbetet.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur kontrollen generellt skall utformas och i vilken omfattning sådan kontroll skall ske.
Under kommitténs arbete har uppmärksammats att det av säkerhetsskäl kan vara motiverat för kriminalvården att undersöka fordon som passerar in i anstaltsområdet t.ex. för att transportera varor till och från anstalten. I dag är detta inte möjligt om ägaren av fordonet inte medger sådan undersökning och det inte är fråga om sådan husrannsakan som polisen kan föranstalta om som ett led i en förundersökning. Om inte någon av dessa förutsättningar föreligger kan endast varorna kontrolleras när de tas emot inne på anstaltsområdet.
Kontrollåtgärder i anstalt SOU 2005:54
566
Kriminalvården har emellertid behov att kunna undersöka fordonet redan vid inpasseringen till anstalten för att kontrollera att det inte finns otillåtna föremål i detta. Det kan t.ex. förekomma att en pistol smugglas in i en varutransport genom att förvaras i fordonet eller i varor som finns i fordonet. Genom att ge kriminalvården en möjlighet att undersöka fordonet och det som finns i fordonet redan vid inpasseringen i anstalten kan kriminalvården på ett enklare och mer effektivt sätt förhindra införsel av otillåtna föremål till anstalten och även förhindra att en person olovligen försöker ta sig in i anstalten för att frita en intagen.
I syfte att förhindra att en intagen försöker föra ut föremål ur anstalten eller att rymma från den är det också viktigt att kriminalvården får möjlighet att kontrollera fordon när de passerar ut ur anstaltsområdet.
Kommittén anser mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 18.1 att det är viktigt att i lag ge kriminalvården en möjlighet att undersöka ett fordon och de föremål som finns i det när fordonet passerar in i eller ut ur anstaltsområdet. Eftersom en sådan undersökning riktar sig mot annan än intagen och tvångsåtgärder som regel skall ske som ett led i en förundersökning bör det endast komma i fråga att tillåta kriminalvården en sådan undersökning när det finns starka skäl för det. Kommittén föreslår att kriminalvården får möjlighet att undersöka fordon och de föremål som finns i detta förutsatt att undersökningen är nödvändig ur säkerhetssynpunkt. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt och endast om kontrollen inte kan ske på annat sätt, t.ex. genom att varorna granskas när de tas emot av kriminalvårdens personal på anstaltsområdet. Kriminalvården skall dock inte behöva göra en bedömning i varje enskilt fall. Avgörande skall i stället vara den risk som allmänt kan antas finnas på vissa anstalter.
Otillåtna föremål som anträffas vid en sådan undersökning kan förverkas enligt den i avsnitt 21.2.3 föreslagna bestämmelsen.
Kriminalvården får använda även de uppgifter som framkommer vid denna form av kontroll i det säkerhets- och återfallsförebyggande arbetet.
SOU 2005:54 Kontrollåtgärder i anstalt
567
18.16 Kroppsvisitation av medföljande vid permission
Kommitténs bedömning: Kroppsvisitation av den som medföljer den intagne vid en bevakad permission bör endast ske om det följer av lag.
I ett beslut av JO från den 2004-11-01 (dnr 2796-2003) som tillställts kommittén för kännedom uttalar JO betänkligheter mot att kriminalvården kroppsvisiterar anhöriga, som skall medfölja en intagen vid bevakad permission, enbart med stöd av samtycke från den anhörige. Kriminalvården har endast gett tillstånd till permission i sådant fall om den anhörige förklarat sig samtycka till kroppsvisitationen. JO menade att för en anhörig som ställs inför valet att underkasta sig kroppsvisitation eller att inte träffa den intagne måste frivilligheten många gånger upplevas som skenbar.
Kommittén delar JO:s inställning att en kroppsvisitation inte bör bygga på samtycke från den medföljande. Kroppsvisitation bör endast ske om det följer av lag. Den som besöker en intagen i anstalt får kroppsvisiteras enligt de särskilda bestämmelserna om kontroll av besökare, se avsnitt 17.2.2 och om allmän inpasseringskontroll (se avsnitt 18.14.2).
569
19 Plats med särskilt hög säkerhet
I detta avsnitt behandlar kommittén vilka kriterier som skall gälla för placering på plats med särskilt hög säkerhet, dvs. vilka intagna som kan klassificeras som s.k. högriskfångar och vilka regler som bör gälla för dem.
19.1 Bakgrund
19.1.1 Placering av intagna
Av bestämmelsen i 7 § första och andra stycket KvaL följer att en intagen bör placeras i en öppen anstalt om inte placering i en sluten anstalt är nödvändig av säkerhetsskäl eller för att den intagne skall få möjlighet till viss sysselsättning som inte lämpligen kan ordnas i en öppen anstalt. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 9.2.
19.1.2 Placering på säkerhetsavdelning
Placering på säkerhetsavdelning innebär att den intagne sätts under särskild övervakning och har begränsad gemensamhet med andra intagna, jfr 3 § KvaL. I dag finns två säkerhetsavdelningar; en på KVA Kumla och en på KVA Hall. På varje avdelning finns plats för sex intagna. På en säkerhetsavdelning övervakas de intagna genom att personal direktövervakar dem och genom att de intagna kameraövervakas i gemensamma utrymmen. Placering på säkerhetsavdelning innebär även begränsningar i kontakten med omvärlden. Beslut om besök- och telefonkontakter skall dock även för intagna som är placerade på en säkerhetsavdelning fattas utifrån en bedömning i varje enskilt fall. Enligt ett beslut av generaldirektören
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
570
vid KVS den 30 augusti 2004 gäller följande regler för intagna på säkerhetsavdelning
1
.
Intagen i säkerhetsavdelning kan medges att ta emot besök i anstalten. Besök kan normalt endast medges hustru, sambo, stadigvarande fästmö, egna barn, syskon och föräldrar. Besöken skall normalt vara bevakade. Bevakade besök får normalt medges en intagen högst en gång i veckan och normalt högst två timmar per tillfälle. Kriminalvårdsstyrelsen beslutar om obevakade besök. Intagen i säkerhetsavdelning får normalt medges att ringa högst fyra telefonsamtal i veckan, om särskilda skäl föreligger får ytterligare högst två telefonsamtal medges i veckan. Varje samtal får pågå i högst 20 minuter. Vid behov av tolk skall tolkning ske i nära anslutning till telefonsamtalet och sådant samtal får normalt medges högst tre gånger per månad. Tolkning av telefonsamtalet skall ske innan nytt samtal får beviljas. Intagen i säkerhetsavdelning får medges att dagligen, vid varierande tidpunkter, vistas utomhus vid tidpunkter som Kriminalvårdsmyndigheterna Hall och Kumla bestämmer. Högst tre intagna får normalt medges utomhusvistelse samtidigt. Vid utomhusvistelsen skall de intagna direktövervakas.
I 20 a § KvaL regleras när en intagen får placeras på en s.k. säkerhetsavdelning. På en sådan avdelning får en intagen, som har dömts till fängelse i lägst två år och är placerad i sluten anstalt, placeras om det kan befaras att han planlägger rymning eller att annan planlägger fritagningsförsök och avskildheten är nödvändig för att hindra att sådan plan sätts i verket. Det krävs också att det med hänsyn till den intagnes brottslighet eller annars kan befaras att han är särskilt benägen att fortsätta en brottslig verksamhet av allvarlig karaktär. Detta motsvarar förutsättningarna för att avskilja en intagen enligt 20 § andra stycket KvaL. En förutsättning för att man skall placera en intagen som uppfyller dessa kriterier på en säkerhetsavdelning i stället för att avskilja den intagne är att det finns anledning att anta att den risk som angetts här kommer att bestå en längre tid. En intagen får även placeras på en säkerhetsavdelning om det finns särskild anledning anta att det behövs för att hindra den intagne från brottslig verksamhet av allvarligt slag under vistelsen i anstalt.
1
De tidigare föreskrifterna om specialavdelningar, KVVFS 1991:1 har upphört att gälla
genom verkställighetsföreskrifterna, KVVFS 2004:13.
SOU 2005:54 Plats med särskilt hög säkerhet
571
Av 20 a § tredje stycket KvaL följer att en intagen har rätt att i stället för att bli placerad på en säkerhetsavdelning vistas avskild från andra intagna om inte
1. särskilda skäl med hänsyn till hans hälsa talar mot det,
2. det av säkerhetsskäl är av synnerlig vikt att han inte placeras
utanför säkerhetsavdelningen.
19.1.3 Plats med förhöjd säkerhet
I dag finns 30 platser med förhöjd säkerhet, varav 12 platser på säkerhetsavdelning (se ovan) och 18 på avdelning för särskilt krävande intagna (SKI-avdelning).
Avdelningar och platser med förhöjd säkerhet finns vid KVA Hall, Kumla och Tidaholm. På Kumla och Hall är såväl SKIavdelningarna (6 platser på var och en av avdelningarna) som anstalternas respektive säkerhetsavdelningar sådana avdelningar. På KVA Kumla kan intagna placeras med förhöjd säkerhet även på övriga avdelningar vid anstalten. Detta gäller, med undantag för en avdelning, även för KVA Hall. På KVA Tidaholm utgör SKIavdelningen en avdelning med förhöjd säkerhet. Intagna på den anstalten kan även placeras med förhöjd säkerhet i särskilda delar av anstalten.
På en SKI-avdelning placeras intagna som gjort sig skyldiga till våld eller hot i anstalt eller som bedöms kunna utgöra ett allvarligt ordningsproblem. Intagna på sådan avdelning är i princip alltid avskilda från gemensamheten med andra intagna med stöd av 20 § första stycket KvaL.
Innebörden av en placering på en plats med förhöjd säkerhet som inte samtidigt är en plats på en säkerhetsavdelning är i dag inte reglerad särskilt i lagen. Inskränkningar i kontakter med omvärlden kan dock följa av beslutet om avskiljande.
Av kriminalvårdens föreskrifter framgår följande beträffande placering på plats med förhöjd säkerhet (KVVFS 2004:15).
En dömd bör placeras i en sluten avdelning/plats med förhöjd säkerhet om han vid en helhetsbedömning har funnits fordra förstärka resurser för att kravet på samhällsskydd skall tillgodoses. Valet av sådan anstaltsavdelning/plats syftar till att förhindra att den dömde avviker från en sluten anstalt, fortsätter med brottslig verksamhet eller utgör en fara för annans säkerhet till liv och hälsa. Den dömde kan vara hotande, krävande eller utagerande mot personal och medintagna i
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
572
sådan grad att hans beteende inte utan förstärkta resurser kan hanteras i sluten anstaltsavdelning/plats. Han kan vara benägen till kvalificerad brottslighet eller ha kontakter i den kriminella värden som kräver förstärkta resurser för att hindra att han genom kommunikation med yttervärlden organiserar brottslig verksamhet inifrån en sluten anstaltsavdelning/ plats eller vara en särskilt förslagen rymmare. Det kan finnas risk för avancerad fritagning. Den dömde kan ha särskilda svårigheter att fungera i grupp eller utöva allvarligt menlig inverkan i grupp. Han är normalt dömd för allvarlig brottslighet. Anstaltsplatser med förhöjd säkerhet finns dels som en hel avdelning, dels som ej separerade platser vid andra avdelningar på anstalter med högsta säkerhet.
19.1.4 Den s.k. 7:3-kategorin
En grundtanke i 1974 års kriminalvårdsreform var att anstaltsvistelsen redan från början skulle inriktas på konkreta åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utom anstalten, allt i den utsträckning det kan ske utan att kravet på samhällsskydd blir eftersatt (prop. 1974:20 s. 83). För det stora flertalet intagna innebar detta bl.a. vidgade möjligheter att för viss tid vistas utanför anstalten. För en mindre kategori intagna medförde emellertid reformen strängare regler för verkställigheten när det gällde placering och möjligheten till vistelse utanför anstalt. Det gällde då intagna med strafftider på lägst två år som ägnat sig åt organiserad eller systematisk kriminell verksamhet av särskilt samhällsfarlig natur. Främst avsågs personer som ägnat sig åt grov narkotikabrottslighet. En ytterligare förutsättning var att samhälleliga stödåtgärder kunde förväntas sakna effekt (se prop. 1974:20 s. 90). Bakgrunden till restriktionerna för denna grupp var det då stigande antalet rymningar under pågående verkställighet. Ofta var det fråga om intagna, som dömts till långvariga frihetsstraff och som saknade fast anknytning till Sverige. I många fall rörde det sig om grova narkotikabrott av yrkesmässig karaktär. Den aktuella bestämmelsen infördes i 7 § tredje stycket KvaL
2
.
2
Den som dömts till fängelse i lägst två år eller till internering med en minsta tid av två år
eller mer skall placeras i sluten anstalt, om det med hänsyn till att han saknar fast anknytning till riket eller eljest kan befaras att han är särskilt benägen att avvika och fortsätta en brottslig verksamhet, vilket på grund av omfattning och inriktning är av särskilt allvarlig karaktär. Vad som sagts nu gäller dock ej om annan placering kräves för en ändamålsenlig förberedelse av förestående frigivning eller överföring till vård utom anstalt eller eljest synnerliga skäl föreligger för placering i öppen anstalt.”
SOU 2005:54 Plats med särskilt hög säkerhet
573
Avgränsningen av denna grupp har ändrats vid flera tillfällen. År 1979 utvidgades gruppen till att omfatta inte bara personer som begått grova narkotikabrott eller brott med internationell anknytning utan också lagöverträdare som hade ägnat sig åt annan brottslighet av särskilt allvarlig karaktär och därigenom visat likgiltighet för annans liv eller hälsa eller särskild hänsynslöshet (prop. 1978/79:62).
År 1982 begränsades den aktuella gruppen till att inbegripa enbart dem som dömts för grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling avseende narkotika (prop. 1981/82:141). Begränsningen tillkom vid riksdagsbehandlingen av ett regeringsförslag som syftade till att förbättra möjligheterna att komma till rätta med narkotikamissbruk och brottslighet från de dömdas sida under anstaltstiden, bl.a. genom att öka möjligheterna till särbehandling av särskilt brottsbenägna intagna som dömts till längre fängelsestraff.
Bestämmelsen i 7 § tredje stycket KvaL ändrades återigen år 1984. Den utvidgades då till att omfatta även intagna som lagförts för försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till grovt narkotikabrott eller till grov varusmuggling avseende narkotika (prop. 1983/84:148).
Mellan 1988 och 1 januari 1999 bestämdes gruppen som kunde särbehandlas i fråga om placering i och vistelse utanför anstalten till att omfatta, förutom intagna som hade dömts för grov narkotikabrottslighet till fängelse i lägst två år, intagna som avtjänade fängelse i lägst fyra år. Bestämmelsen innebar att den som verkställde fängelse i lägst fyra år och den som i annat fall har dömts till fängelse i lägst två år för grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling som avsåg narkotika eller för försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådant brott, skulle placeras i en sluten anstalt, om det med hänsyn till arten av den dömdes brottslighet eller annars kunde befaras att han eller hon skulle vara särskilt benägen att avvika eller fortsätta en brottslig verksamhet av allvarlig karaktär innan verkställigheten i anstalt har avslutats. Placeringen skulle företrädesvis ske i en sådan anstalt eller avdelning av anstalt som var särskilt lämpad att tillgodose kraven på hög säkerhet.
Särbehandlingen innebar också att sådan intagen inte fick beviljas annan permission än särskild permission och då endast om synnerliga skäl förelåg. Permissionen skulle alltid vara bevakad. Det rådde vidare ett förbud mot att bevilja frigång enligt 11 § KvaL,
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
574
fritidsvistelse utanför anstalten enligt 14 § andra stycket KvaL eller s.k. § 34-placering.
Beslutet om klassificering enligt 7 § tredje stycket KvaL fattades av Kriminalvårdsstyrelsen utan möjligheter till delegation. Den interna beslutsordningen på styrelsen innebar att beslutet om 7:3klassificering normalt – efter föredragning – fattas av chefen för enheten eller en särskilt utsedd tjänsteman. Beslut om anstaltsplacering, normalpermissioner, särskilda permissioner, frigång eller fritidsvistelser utanför anstalten fattades annars normalt av den lokala kriminalvårdsmyndigheten.
Nuvarande regel för särbehandling vid beslut om placering och vistelser utanför anstalt är utformad som en regel om särskilda villkor för en viss kategori intagna. Regeln infördes den 1 januari 1999.
Enligt 7 § tredje stycket KvaL skall för den som avtjänar fängelse i lägst fyra år särskilt beslutas om de villkor som skall gälla för verkställigheten när det gäller placering i anstalt samt permissioner, vistelser och verkställighet utanför anstalt (frigång, fritidsaktiviteter utanför anstalt, permission, intensivövervakning och vistelse på behandlingshem). Om det finns särskilda skäl skall sådana villkor också beslutas för annan intagen som dömts till fängelse i lägst två år.
Prövningen av vilka särskilda villkor som skall gälla för verkställigheten skall ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars så snart det finns behov av det. Villkoren skall omprövas när det finns anledning till det (7 § fjärde stycket KvaL). I princip fattas alla beslut om särskilda villkor av KVS.
Beslut om anstaltsplacering, förflyttning till annan anstalt samt permissioner, vistelser och verkställighet utanför anstalt som strider mot de särskilda villkoren får inte meddelas (7 § femte stycket KvaL).
19.1.5 Statistik
Kriminalvårdens officiella statistik
Av kriminalvårdens officiella statistik för 2003 framgår följande. Av 10 721 fängelsedömda som togs in i anstalt under 2003 hade 2 375 av dem eller 22,2 procent tillgreppsbrott som huvudbrott i domen och 2 025 av dem eller 18,9 procent våldsbrott som huvudbrott i
SOU 2005:54 Plats med särskilt hög säkerhet
575
domen. Den övervägande majoriteten av de som togs in i anstalt under 2003 hade strafftider på upp till ett år (8 549 personer eller 79,8 procent). Av de som togs in i anstalt under 2003 hade 940 (8,8 procent) strafftider på 1–2 år, 742 (6,9 procent) strafftider på 2–4 år, 413 strafftider på 4–10 år (3,9 procent), 66 strafftider på mer än 10 år (0,6 procent) och 11 straff på livstid (0,1 procent). Av dem som togs in i anstalt under 2003 hade 5 733 eller 53,5 procent tidigare verkställt frihetsberövande påföljd och 892 eller 8,3 procent frivårdande påföljd. Det innebär att 4 096 personer eller 38,2 procent inte tidigare dömts till kriminalvårdspåföljd
3
.
Den 1 oktober 2003 hade 1 800 (33,8 procent) av de som var inskrivna i anstalt strafftider på högst ett år, 828 (15,6 procent) strafftider på 1–2 år, 1 144 (20,9 procent) strafftider på 2–4 år, 1 161 (21,9 procent) strafftider på 4–10 år, 298 (5,6 procent) strafftider på mer än 10 år och 119 (2,2 procent) straff på livstid. Antalet långtidsdömda (dvs. med strafftider på fyra år eller mer) i anstalt har ökat från 1 166 personer den 1 oktober 1994 (varav 57 livstidsdömda) till 1 578 personer den 1 oktober 2003 (varav 119 livstidsdömda).
Av statistiken framgår även att våldsbrott, rån, narkotikabrott och smugglingsbrott är den brottslighet som är vanligast bland de som är dömda till fängelse i mer än två år. Huvudbrotten för intagna med strafftider på tio år eller mer är endast våldsbrott, narkotikabrott och smugglingsbrott.
Riksmottagningen 1997–2003
Alla män som dömts till fängelse minst 4 år börjar om de är häktade verkställigheten av fängelsestraffet på riksmottagningen på KVA Kumla (jfr KVVFS 2004:13).
Av kriminalvårdens rapport Riksmottagningen 1997–2003, En beskrivning av långtidsdömda män i Sverige, framgår bl.a. följande.
Totalt hade 2 262 personer passerat riksmottagningen mellan 1 april 1997 och 31 december 2003. Medelåldern var 35,4 år. Den vanligaste längden på fängelsestraffet var fyra år. På grund av speciella omständigheter hade 16 intagna kommit till riksmottagningen med kortare tid än 4 år. Under denna tid hade 67 personer dömts till livstid. Det vanligaste huvudbrottet för de som passerade
3
De som inte varit aktuella de senaste fem åren för övervakningens början redovisas som
ingen tidigare erfarenhet.
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
576
riksmottagningen under nämnda period var grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling. Ungefär hälften av dem hade denna typ som huvudbrott. Rån var det näst vanligaste huvudbrottet. Våldsrelaterade brott sammantaget (rån, mord, våldtäkt etc.) var mycket vanligt. Över 45 procent av dem som passerat riksmottagningen under nämnda period hade någon typ av våldsrelaterat brott som huvudbrott. Hälften eller 50,2 procent hade tidigare dömts till fängelsepåföljd, 17,6 procent var tidigare dömda men inte till fängelse och 31,7 procent var inte tidigare dömda för brott. En mindre grupp hade endast genomgått verkställighet enligt lagen med särskilda bestämmelser om unga eller lagen om rättspsykiatrisk vård.
Drygt 60 procent av dem som passerat riksmottagningen under den aktuella perioden var svenska medborgare. Av dem hade 13 procent sitt ursprung i ett annat land än Sverige. Utöver Sverige var de vanligaste ursprungsländerna Finland, Iran, Polen, Turkiet och Irak.
Av de våldsbrottsdömda bedömdes 57,7 procent ha någon typ av personlighetsstörning. En betydande grupp uppvisade personlighetsstörningen psykopati. Majoriteten av de våldsbrottsdömda hade utpräglade ADHD-symptom. Ungefär en femtedel av de våldsbrottsdömda uppvisade indikationer på neuropsykologisk dysfunktion eller funktionsnedsättning. Av de våldsbrottsdömda uppvisade 75,4 procent vissa eller svåra missanpassningsproblem vad gäller hem, skola eller samhälle före 17 års ålder. För en mer utförlig beskrivning hänvisas till rapporten.
19.2 Aktuella utredningar
19.2.1 KVS redovisning den 9 augusti 2004
Dåvarande generaldirektören vid KVS redovisade i en promemoria daterad den 9 augusti 2004 för regeringen de åtgärder som vidtagits med anledning av fritagningen från KVA Norrtälje den 4 augusti 2004 och från KVA Hall den 27 juli 2004. Av promemorian framgår att generaldirektören den 5 augusti 2004 beordrade att bl.a. följande åtgärder skulle genomföras med omedelbar verkan på åtta slutna anstalter, däribland Kumla, Hall och Norrtälje:
SOU 2005:54 Plats med särskilt hög säkerhet
577
• Inpasseringshinder skall sättas upp utanför anstalterna.
• Inpasseringskontroll i form av metalldetektorer skall vara installerade senast den 6 augusti 2004.
• Eftersökning av mobiltelefoner skall intensifieras.
• Anstalterna skall omgående kartlägga högriskfångar och utvecklingen av IT-stödet i säkerhetsverket skall påskyndas.
• Mobilstörningsutrustning skall så snart som möjligt införas på
KVA Hall och Norrtälje och därefter på övriga anstalter.
•
Behovet av förstärkt skalskydd och förstärkt övervakning via kameror skall omedelbart analyseras.
Generaldirektören redovisade samtidigt ett antal åtgärder som skall vidtas på längre sikt. Bland annat skulle en säkerhetsgrupp inrättas. Vidare skulle en omvärlds- och säkerhetsanalys redovisas i oktober 2004. Redovisningen av uppdraget avbröts i samband med att dåvarande generaldirektören avgick. Arbetet fortsatte dock i en ny säkerhetsgrupp.
19.2.2 Säkerhetsgruppen inom KVS
En ny säkerhetsgrupp inrättades inom KVS under hösten 2004. Enligt uppdraget (5 oktober 2004, KVS dnr 02-2004-12389) skall gruppen ansvara för säkerhetstillsyn, kartlägga intagna, utveckla samarbetet med polisen och ha en strategisk och stödjande roll inom KVS. Gruppen skall bl.a. utöva tillsyn och stödja det lokala tillsynsarbetet. Den skall även bedöma och lämna förslag till beslut om åtgärder och ställa krav på omedelbara åtgärder vid akuta allvarliga risker.
19.2.3 KVS utredning om säkerhetsanstalt
Den 19 augusti 2004 uppdrog regeringen åt KVS att ta fram förslag avseende utformningen av en ny säkerhetsanstalt. Enligt beslutet skall i anstalten kunna placeras intagna för vilka risken för fortsatt brottslig verksamhet eller avvikelse bedöms vara särskilt hög och som under verkställigheten kräver särskilda arrangemang vad beträffar säkerhet och omhändertagande i övrigt. KVS skulle enligt uppdraget inkomma med förslag på lokalisering av en ny säkerhetsanstalt.
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
578
KVS redovisade uppdraget den 7 december 2004. I redovisningen använde KVS följande kriterier för att definiera vilka intagna som kan vara aktuella att placera i säkerhetsanstalt:
• förhöjd risk för våldsamma rymningar och fritagningar,
• våldsbenägenhet eller andra allvarliga ordningsstörningar,
• hög risk för fortsatt grov brottslighet under verkställigheten där kontakten med omgivningen är extra viktig att begränsa.
Enligt KVS kan många intagna i målgruppen beskrivas som psykiskt störda, kompetenta och resursstarka i den meningen att de har goda ekonomiska resurser med ett kontaktnät innefattande andra resursstarka personer. De är yrkeskriminella med kriminell identifiering, välplanerande, välorganiserade och har kriminella värderingar. Personlighetsmässigt uppfyller många av de intagna de diagnostiska kriterierna för psykopati, vilket generellt innebär en mycket hög återfallsrisk. Gruppens storlek är, enligt KVS, svårbedömd och kommer att variera över tid. KVS uppfattar dock att ett drygt 60-tal intagna kan beräknas komma i fråga för placering på säkerhetsplatserna.
KVS föreslog i redovisningen till regeringen att en ny säkerhetsanstalt inrättas på KVA Saltvik. Anstalten skulle få ca 175 platser. KVS föreslog vidare att KVA Kumla, Hall och Tidaholm även fortsättningsvis har säkerhetsavdelningar för den aktuella gruppen intagna. KVS gjorde bedömningen att antalet säkerhetsplatser vid en ny- och tillbyggnad skulle uppgå till ett 60tal i stället för dagens 30 platser. Därmed skulle kriminalvårdens behov av säkerhetsplatser uppnås. KVS gjorde vidare bedömningen att det skulle vara relativt enkelt att ordna ytterligare sådana platser vid behov.
KVS föreslår att säkerhetsanstalten vid Saltvik inrättas genom nybyggnation och att verksamheten på Kumla och Hall flyttas till nya lokaler. Säkerhetsanstalten på Saltvik och avdelningarna på Hall och Kumla föreslås kunna tas i drift under år 2007.
19.2.4 Rymningsutredningen
Den 9 augusti 2004 beslutade regeringen att ge landshövdingen i Östergötlands län, Björn Eriksson, i uppdrag att granska rymningarna under 2004 från KVA Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred.
SOU 2005:54 Plats med särskilt hög säkerhet
579
Uppdraget redovisades i betänkandet Säkert inlåst? (SOU 2005:6) som överlämnades till regeringen i februari 2005.
Utredaren hade i uppdrag att kartlägga och analysera de fyra händelserna och mot bakgrund av denna granskning föreslå förändringar som ökar möjligheten att förutse, förebygga och ingripa vid rymningar eller fritagningar, särskilt från anstalter med förhöjd säkerhet. I uppdraget ingick att föreslå förändringar som behövs i administrationen, organisationen, regelverket eller inom andra relevanta områden och att beakta internationella förhållanden. Utredarens förslag vad gäller definitionen av högriskfångar beskrivs nedan i avsnitt 19.4.2.
19.3 Jämförelse med andra länder
I Rymningsutredningens uppdrag ingick att beakta erfarenheter för att förhindra rymningar i andra med Sverige jämförbara länder. När det gäller bl.a. förändringar i fångpopulationen, och förekomsten i anstalt av organiserad brottslighet, vapenanvändning, gisslantaganden, våld, hot och mutförsök, otillåtna mobiltelefoner samt förekomsten av rymning eller fritagning under transporter i andra jämförbara länder hänvisas till nyssnämnda betänkande, s. 91 f. Kommittén har valt att här begränsa beskrivningen till de regler som gäller för intagna som är placerade med förhöjd säkerhet i Norge och Finland.
19.3.1 Norge
Enligt den norska straffegjennomføringsloven kan en intagen om det med hänsyn till säkerheten är nödvändigt placeras på en avdelning med särskilt hög säkerhet. Fängelse kan annars genomföras i fängelse med hög säkerhetsnivå (slutet fängelse), i fängelse med låg säkerhetsnivå (öppet fängelse), i overgangsbolig (dvs. i ett halvvägshus), utanför fängelse med särskilda villkor eller som villkorligt frigiven. Lagen är uppbyggd så att kontrollen är högst på avdelningar med förhöjd säkerhet och minskar efter hand som den intagne förflyttas till fängelse med lägre säkerhetsnivå, overgangsbolig, vistelser utanför anstalt och under villkorlig frigivning.
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
580
En intagen som placerats på en avdelning med särskilt hög säkerhet kan förflyttas till ett slutet fängelse om det inte finns säkerhetsskäl som talar mot förflyttningen och det inte finns anledning anta att den intagne kommer att undandra sig verkställigheten. Kriminalomsorgen skall ompröva om en intagen som är placerad i en avdelning med särskilt hög säkerhetsnivå skall överföras till ett slutet fängelse med högst sex månaders mellanrum.
När det gäller kontakter med omvärlden i form av besök, brevkontakt och telefon gäller följande särskilda regler för intagna som är placerade på en avdelning med förhöjd säkerhet.
På en avdelning med förhöjd säkerhet får offentlig försvarare, myndighetsrepresentanter, diplomater eller konsulära representanter undersökas genom användande av tekniskt hjälpmedel eller hund (27 § tredje stycket). Sådan undersökning beträffande dessa kategorier får i övrigt inte ske.
Brev till och från intagna i en avdelning med förhöjd säkerhet skall kontrolleras. På en avdelning med förhöjd säkerhet kan de intagna även bli hänvisade till att brevväxla på ett språk som personalen behärskar. Samma regel gäller vid elektronisk kommunikation (30 §). Besök till intagna i en avdelning med förhöjd säkerhet skall vara kontrollerade och deras telefonsamtal skall vara avlyssnade.
Detta kan jämföras med att kontroll av brev, besök och telefonsamtal annars:
• skall ske på ett fängelse med hög säkerhetsnivå men att det kan underlåtas om det inte finns säkerhetsmässiga skäl som talar mot det,
•
får ske på ett fängelse med låg säkerhetsnivå och på ett overgangsbolig om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten
.
Sammanfattningsvis kan konstateras att den norska lagen är uppbyggd så att olika regler gäller för kontakter med omvärlden beroende på vilken säkerhetsnivå den fängelsedömde för tillfället verkställer fängelsestraff på.
SOU 2005:54 Plats med särskilt hög säkerhet
581
19.3.2 Finland
När det gäller Finland lämnas en beskrivning av den finska regeringens förslag till ny fängelselag (RP 263/2004rd).
Enligt 5 kap. 1 § i förslaget skall det i ett fängelse finnas avdelningar som är olika med avseende på graden av övervakning och verksamheten. När fångar placeras på avdelningar skall planen för strafftiden, fångarnas individuella egenskaper, ålder, deras förmåga att uppfylla sysselsättningsplikten samt upprätthållandet av ordning och säkerhet i fängelset, fångarnas eller andra personers trygghet och förhindrandet av brottslig verksamhet beaktas. Män och kvinnor skall hållas på separata boavdelningar.
I ett fängelse kan genom beslut av Brottspåföljdsverket av säkerhetsskäl inrättas en avdelning som är isolerad från den övriga anstalten (säkerhetsavdelning). Rättigheterna för fångar som placerats på en säkerhetsavdelning får begränsas på de grunder som anges i lagen i den utsträckning som placeringen nödvändigtvis kräver (5 kap. 5 §).
En fånge kan placeras på en säkerhetsavdelning om det finns grundad anledning att misstänka att fången
1. som gärningsman eller delaktig gör sig skyldig till ett brott som
avses i 50 kap. 1, 2 eller 4 § § strafflagen,
2. gör sig skyldig till något brott för vilket det föreskrivna straffet
är fängelse i minst fyra år,
3. rymmer eller försöker rymma, eller
4. är föremål för fritagningsförsök.
En fånge kan också placeras på säkerhetsavdelning om han eller hon allvarligt äventyrat säkerheten i fängelset eller om placering är motiverad för att fångens egen trygghet skall garanteras (5 kap. 6 §).
Vistelsen på en säkerhetsavdelning får inte fortgå längre än nödvändigt. Ett beslut om placering av en fånge på en säkerhetsavdelning och grunderna för beslutet skall omprövas minst var tredje månad. Fången skall underrättas om grunderna för placeringen på säkerhetsavdelningen om underrättelsen inte äventyrar någon annans trygghet eller försvårar brottsutredningen (5 kap. 7 §).
När det gäller sysselsättning gäller att fångar som placerats på säkerhetsavdelning skall ges tillfälle att uppfylla sysselsättningsplikten i aktiviteter som lämpar sig för säkerhetsavdelningen
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
582
(8 kap. 3 §). Deltagande i fritidsverksamhet kan förbjudas eller begränsas om fången har placerats på en säkerhetsavdelning (11 kap. 2 §).
Särskilda regler gäller för brevväxling och telefonsamtal på säkerhetsavdelningar (12 kap. 8 §). Andra brev än brev mellan intagna och tillsynsmyndigheten från fångar på en säkerhetsavdelning får läsas om det i enskilda fall finns skäl till detta. I övrigt gäller vanliga regler för granskning av brev. Ett villkor för användning av telefon i fråga om fångar som befinner sig på en säkerhetsavdelning är att fången samtycker till att hans eller hennes samtal kan spelas in utöver att de avlyssnas. I övrigt skall de vanliga bestämmelserna gälla vid avlyssning av telefonsamtal.
Den rätt som en fånge annars har att träffa andra besökare än nära anhöriga eller andra närstående eller ombud kan begränsas om det finns grundad anledning att misstänka missbruk (13 kap. 1 §).
Sammanfattningsvis kan konstateras att i den finska regeringens förslag till ny fängelselag gäller samma regler för intagna på säkerhetsavdelning som för andra intagna. De särregler som finns förutsätter ett ställningstagande i varje enskilt fall.
19.4 Överväganden
19.4.1 Behov av särregler för högriskfångar
Kriminalvården har ett ansvar för att de intagna inte rymmer eller fritas eller gör sig skyldiga till brott under verkställigheten i anstalt. För alla intagna gäller därför att bedömningen av lämplig placering ur säkerhetssynpunkt måste ske på ett sådant sätt att kravet på samhällskydd inte åsidosätts. Det gäller även i vilken mån en intagen skall ha möjligheter till kontakter med andra intagna och med personer utanför anstalten i form av brevväxling, besök, telefonsamtal och vistelser utanför anstalten.
I detta sammanhang är det viktigt att beakta att antalet intagna med långa strafftider ökar. Det gäller inte minst de livstidsdömda, som för tio år sedan var 39 och nu är 130 stycken. Andelen narkomaner har under en tioårsperiod ökat med tio procent och i dag bedöms cirka hälften av de intagna vara narkotikamissbrukare. Intagna med psykiska problem och störningar är vanligt. Det är också mer vanligt med kriminella gängbildningar och en alltmer avancerad organiserad och internationaliserad brottslighet. De nya
SOU 2005:54 Plats med särskilt hög säkerhet
583
reglerna måste med hänsyn härtill generellt vara utformade så att de förhindrar en alltmer svårhanterlig grupp intagna från att fortsätta brottslig verksamhet eller från att avvika från verkställigheten.
Mot denna bakgrund kan man fråga sig om det i det nya regelverket finns behov av ytterligare särregler för vissa särskilt samhällsfarliga intagna.
Fängelseutredningen ställde sig samma fråga och kom i sitt betänkande fram till att den dåvarande särbehandlingen enligt 7 § tredje stycket KvaL skulle behållas.
Regeringen tog ställning i frågan i propositionen Ändringar i kriminalvårdslagstiftningen, m.m. (prop. 1997/98:95) och gjorde bedömningen att den formella kategoriseringen enligt 7 § tredje stycket KvaL skulle ersättas med en regel om särskilda villkor. Någon annan ändring av regleringen av säkerhetsavdelningar föreslogs inte än att begreppet säkerhetsavdelning skulle ersätta det tidigare begreppet specialavdelning.
Enligt nuvarande regler finns särregler för vissa intagna vad gäller möjligheten att ställa särskilda villkor för placering och vistelser utanför anstalt (se ovan 7 § tredje stycket KvaL) och regler om inskränkt gemensamhet och särskild övervakning för intagna på säkerhetsavdelning (3 och 20 a § § KvaL).
Kommitténs förslag till ny lag skiljer sig i ett mycket väsentligt avseende från det nuvarande regelverket genom att den nya lagstiftningen förutsätter att regeringen eller efter delegation kriminalvården får möjlighet att meddela närmare föreskrifter för hur ingående kontrollen skall vara för en viss grupp intagna.
Som närmare utvecklats i kapitel 16–18 och 27 har regeringen eller, efter delegation, kriminalvården möjlighet att med stöd av respektive regel om kontroll av intagna eller deras bostadsrum och tillhörigheter, om gemensamhet med andra intagna och om kontakter med omvärlden i form av brev, besök och elektroniska meddelanden samt genom vistelser utanför anstalt möjlighet att besluta om vilka åtgärder som är motiverade för en viss grupp intagna. Avgörande blir den risk som finns ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt beträffande en viss grupp intagna.
Dessa regler är tillämpliga även på intagna för vilka det föreligger särskilda risker för rymning eller fritagning eller för vilka det föreligger påtaglig risk för allvarlig brottslighet under verkställigheten. Det av kommittén föreslagna förmånssystemet bygger dessutom på att intagna för vilket det finns påtaglig risk för återfall i brott eller som missköter sig allvarligt kommer att befinna sig på
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
584
grundnivån i förmånssystemet, se avsnitt 11.3.2. På grundnivån kommer endast vistelser utanför anstalt av särskilt ömmande skäl att beviljas och på grundnivån är utgångspunkten att den intagnes kontakter med omvärlden är kontrollerade.
När det gäller intagna för vilka risken för fortsatt brottslig verksamhet eller för rymning eller fritagning bedöms vara särskilt hög finns det dock anledning att ha särskilda arrangemang vad gäller säkerhet och kontroll inte bara beträffande kontrollen av besök och möjligheten till vistelser utanför anstalt. Det behövs även vad beträffar t.ex. möjligheten till allmän kameraövervakning och direktövervakning samt behovet av särskilt därför lämpad personal. Som beskrivits ovan innehåller såväl den nya norska lagen som den finska regeringens förslag till ny fängelselag regler om placering på plats med förhöjd säkerhet eller säkerhetsavdelning och sådan placering har i viss utsträckning även getts en särskild betydelse för den intagnes möjligheter till bl.a. kontakter med omvärlden.
Enligt kommitténs mening är den särbehandling som det blir fråga om så ingripande att den bör ha uttryckligt stöd även i den nya lagen (jfr prop. 1980/81:1 s. 33 ang. behovet av lagreglering av säkerhetsavdelningar).
Enligt nuvarande regler skall beslut om hur ett besök eller telefonsamtal skall få ske prövas i varje enskilt fall, även när det gäller intagna på säkerhetsavdelning (jfr JO 1991/92 s. 127). Detta är enligt kommitténs mening inte en ändamålsenlig ordning. Det måste anses tillräckligt att det görs en riskbedömning inför beslutet att placera en intagen på en plats med särskilt hög säkerhet. Beslutet om placering på sådan plats skall sedan i sig innebära en sådan hårdare grad av kontroll av den intagne som här nämnts. Med denna utgångspunkt kommer kommitténs förslag till lagreglering för högriskfångar att i viss mån skilja sig från den nuvarande.
Här kan tilläggas att kommitténs uppdrag är begränsat till att gälla verkställigheten av kriminalvårdspåföljder. Kommittén har därför inte haft anledning att gå in på frågan om särskilda regler istället skulle fastställas av domstol genom någon form av förordnande om särskild verkställighet (jfr Straffverkställighet för vissa långtidsdömda m.m., Ds Ju1987:14).
SOU 2005:54 Plats med särskilt hög säkerhet
585
19.4.2 Definitionen av högriskfångar
Kommitténs bedömning: En högriskfånge är en intagen för vilket det föreligger en påtaglig risk för rymning eller fritagning eller en påtaglig risk för att han eller hon fortsätter med brottslig verksamhet av allvarligt slag under verkställigheten.
Utgångspunkter
Den grupp som skall särbehandlas ingår i den grupp för vilken man i dag uppställer särskilda villkor.
Den nuvarande regeln om särskilda villkor för placering och vistelser utanför anstalt var den 1 oktober 2003 direkt tillämplig på 1 587 intagna (eller 29,6 procent), dvs. det antal intagna som dömts till fängelse i lägst fyra år. Regeln ger dessutom möjlighet att bestämma särskilda villkor för intagen som dömts till fängelse i lägst två år om det finns särskilda skäl. Den 1 oktober 2003 hade 1 144 eller 20,9 procent av de inskrivna i anstalt fängelsestraff på 1–2 år.
De särskilda villkoren innebär i sig endast att den intagnes verkställighet inleds på sluten anstalt och att den intagnes möjligheter till vistelser utanför anstalt är kraftigt inskränkta de första åren. Placeringen på sluten anstalt innebär med dagens regler att kontrollen av de intagna, deras bostadsrum och deras kontakter med omvärlden är mer ingående än om de varit placerade på en öppen anstalt. Enligt dagens regler skall dock en prövning göras i varje enskilt fall och det förhållandet att den intagna uppfyller kriterierna för särskilda villkor innebär därför inte någon generell begränsning i dennes kontakter med omvärlden vad gäller brevväxling, besök och telefonsamtal.
Kravet på en säker verkställighet måste givetvis vägas mot intresset av att de intagna under verkställigheten får möjlighet att anpassa sig till samhället och att man i möjligaste mån bör undvika de skadliga följderna av ett fängelsestraff. Den grupp som skall särbehandlas när det gäller kontrollen i anstalt och kontakter med omvärlden måste av såväl humanitära som ekonomiska skäl därför avse en mycket mer begränsad krets än den grupp för vilken särskilda villkor i dag kan uppställas.
Historiskt har den grupp som skall särbehandlas definierats på olika sätt i regeln om placering resp. regeln om särskilda villkor i 7 § tredje stycket KvaL och i reglerna om avskiljande och placering på
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
586
säkerhetsavdelning i 20 och 20 a §§ KvaL, jfr beskrivningen ovan i avsnitt 19.1. Här kan även nämnas att den intagnes strafftid och risken för rymning eller fortsatt brottslig verksamhet av allvarligt slag hade betydelse för tidpunkten för villkorlig frigivning fram till dess att reglerna om villkorlig frigivning ändrades den 1 januari 1999.
I utredningen om säkerhetsanstalt bedömer KVS att den grupp som kan komma i fråga för s.k. säkerhetsplats (placering på säkerhetsanstalten Saltvik eller övriga säkerhetsavdelningar) uppgår till cirka 60 intagna. Det är enligt KVS intagna för vilket det föreligger en förhöjd risk för våldsamma rymningar och fritagningar eller en hög risk för fortsatt grov brottslighet under verkställigheten. Det kan, enligt KVS, även vara fråga om intagna som är våldsbenägna eller på annat sätt stör ordningen.
Enligt Rymningsutredningen bör utgångspunkten för att en intagen skall underkastas de särskilda restriktioner som det innebär att placeras på en säkerhetsavdelning eller annan liknande avdelning vara att samhällsskyddet kräver det. Enligt utredaren måste samhället skyddas mot att grovt kriminella personer rymmer från en anstalt eller fritas med hjälp utifrån. Vidare, menar han, måste samhället skyddas mot att intagna planerar och styr brottslig verksamhet inifrån anstalten eller begår brott där (se nämnda betänkande s. 137 f.) Han anser inte att urvalet skall begränsas till intagna som är dömda till fängelse i mer än 4 år och som därför passerar riksmottagningen. Att den intagne dömts för brott av mycket allvarligt slag till ett långt fängelsestraff behöver inte nödvändigtvis innebära att en placering med förhöjd säkerhet är nödvändig. Samtidigt kan en intagen med ett relativt kort fängelsestraff utgöra ett väl så allvarligt hot mot säkerheten. Utredaren gör bedömningen att omkring 100–150 intagna är i behov av placering på anstalter eller avdelningar med särskilt hög säkerhet.
Kommitténs bedömning
Kravet på samhällsskydd kan allmänt sägas vara högre beträffande intagna med långa strafftider än för intagna med korta strafftider. Skälet till detta är att intagna med långa strafftider har en större benägenhet att vilja rymma. Men det innebär inte att det skulle vara motiverat med särregler för alla långtidsdömda. Kravet på samhällsskydd är särskilt tydligt beträffande intagna med längre strafftider som ägnar sig åt organiserad eller systematisk kriminell verksamhet.
SOU 2005:54 Plats med särskilt hög säkerhet
587
Det kan gälla grov narkotikabrottslighet men det kan även gälla allvarliga förmögenhetsbrott och brott med internationell anknytning.
Utgångspunkten bör därför, enligt kommitténs mening, vara att det är de intagna för vilket det finns en påtaglig risk för rymning eller fritagning eller de intagna, för vilket det finns en påtaglig risk att de fortsätter med brottslig verksamhet av allvarligt slag under verkställigheten som skall betraktas som högriskfångar och som skall vara placerade på en plats med särskilt hög säkerhet Den lagtekniska lösningen behandlas i följande avsnitt. Det överensstämmer i princip med definitionen av intagna som kan placeras på säkerhetsavdelning.
I dag kan en intagen för vilket det finns en rymnings- eller fritagningsrisk endast placeras på säkerhetsavdelning om det också finns en risk för återfall i allvarlig brottslighet (20 a § första stycket jämförd med 20 § andra stycket KvaL). Om det finns en risk för återfall i brottslig verksamhet av allvarligt slag under vistelsen i anstalt är det emellertid i sig tillräckligt för placering på säkerhetsavdelning (20 a § andra stycket KvaL). I den nya lagen föreslås att det skall räcka med antingen en risk för rymning alternativt fritagning eller en risk för allvarlig brottslig verksamhet under verkställigheten för att placering på plats med särskilt hög säkerhet skall bli aktuell.
Fängelsestraffets längd kommer givetvis att vara en viktig faktor vid bedömningen av den risk som beskrivits här. Med en begränsning till visst minimistraff finns en risk att man inte kan särbehandla en samhällsfarlig intagen som på grund av låg ålder eller den aktuella brottsligheten dömts till ett kortare straff än fängelse två år. Enligt kommitténs mening finns det därför inte tillräckligt tungt vägande skäl för att i lag ha kvar en begränsning på minst 2 års fängelse för att särbehandling skall bli möjlig. Rymningsutredningen har samma principiella inställning även om den i sin argumentation utgår från regeln om särskilda villkor och det där angivna minimistraffet på fängelse 4 år (se betänkandet s. 139).
Med hänsyn till de kraftiga begränsningar i kontakten med omvärlden som en placering på en plats med särskilt hög säkerhet innebär bör sådan placering endast bli aktuell om det är nödvändigt för att förhindra en rymning eller fritagning eller att den intagne fortsätter med kriminell verksamhet i anstalt. Till skillnad från vad KVS kommit fram till i utredningen om säkerhetsanstalt anser kommittén därför inte att sådan placering skall kunna aktualiseras
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
588
enbart på den grunden att den intagne är våldsam eller på annat sätt allvarligt stör ordningen. Problemet med intagna som är våldsamma och ordningsstörande är framför allt att de inte klarar av den gemensamhet med andra intagna som gäller på normalavdelningar. Enligt kommitténs mening är det tillräckligt om kriminalvården har möjlighet att helt eller delvis avskilja en intagen som är våldsam eller stör ordningen från gemensamheten med andra intagna, se vidare avsnitt 16.2.11. Dessutom kan kriminalvården tillämpa restriktiva regler för intagna som befinner sig på grundnivån i förmånssystemet. Kommittén ser inte något skäl till att införa en strängare kontroll av dessa intagnas kontakter med omvärlden än vad som blir följden av att en misskötsam intagen kommer att vara kvar på grundnivån i förmånssystemet, se avsnitt 11.3.2 eller som kan bli följden av ett beslut om avskiljande.
Avslutningsvis bör tilläggas att det givetvis endast är den grupp intagna som det ur samhällsskyddssynpunkt är absolut nödvändigt att hindra att de fritas, rymmer eller begår nya brott av allvarligt slag som skall placeras på plats med särskilt hög säkerhet.
När det gäller riskbedömningen hänvisas till vad kommittén anfört i avsnitt 7.2.2. Se även avsnitt 7.1.2 och bilaga 3.
19.4.3 Lagteknisk lösning
Kommitténs förslag: En intagen skall placeras på plats med särskilt hög säkerhet om det är nödvändigt för att förhindra att han eller hon fritas, rymmer eller fortsätter med brottslig verksamhet av allvarligt slag under verkställigheten.
Sådan placering skall innebära att den intagne blir helt eller delvis avskild från gemensamheten med andra intagna.
Sådan placering skall vidare innebära att den intagne hålls under särskilt hög kontroll.
Beslut om placering på plats med särskilt hög säkerhet skall omprövas varje månad. Om den intagne är helt avskild från gemensamheten med andra intagna skall avskiljandebeslutet omprövas var tionde dag enligt vad som föreslagits i avsnitt 16.2.13.
Det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som meddelar föreskrifter om i vilken utsträckning intagna på en plats med särskilt hög säkerhet skall kontrolleras.
Reglerna rörande säkerhetsavdelning slopas.
SOU 2005:54 Plats med särskilt hög säkerhet
589
Behov av reglering
Man kan i och för sig ifrågasätta lämpligheten i att placera särskilt rymningsbenägna eller farliga brottslingar tillsammans på en säkerhetsavdelning eller säkerhetsanstalt. Redan det förhållandet att det inrättas särskilda avdelningar för dessa intagna kan i sig tänkas skapa eller i vart fall öka behovet av dem. Det skulle då bero på att toleransnivån sänkts och benägenheten att använda sig av avdelningarna blir större. Behovet av säkra anstaltsplatser har emellertid blivit särskilt framträdande efter de uppmärksammade rymningar och fritagningar som genomfördes under 2004 från de mest slutna anstalterna inom svensk kriminalvård. Behovet av att kunna placera intagna, för vilka risken för fortsatt brottslig verksamhet eller avvikelse bedöms vara särskilt hög, under säkra förhållanden har, som ovan angetts, föranlett regeringen att ge KVS i uppdrag att lämna förslag till en ny säkerhetsanstalt och gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag på hur rymningar och fritagningar inklusive gisslantagningar kan förebyggas.
Till detta kan anföras att det i dag är ett problem vad beträffar säkerhetsarrangemangen för intagna som är placerade på en plats med förhöjd säkerhet som inte samtidigt finns i en säkerhetsavdelning. Om den intagne inte är placerad i en säkerhetsavdelning innebär det att den intagne har möjlighet att kommunicera med omvärlden via andra intagna på avdelningen. Det förhållandet att en intagen har kontrollerade besök eller avlyssnade telefonsamtal och inte har möjlighet till permissioner är inte en tillräcklig säkerhetsåtgärd om den intagne har fortsatt möjlighet att ha kontakt med intagna som får ha okontrollerade besök, får telefonera utan att någon avlyssnar samtalet eller som får ha obevakade permissioner eller andra former av vistelser utanför anstalt.
Mot denna bakgrund finner kommittén att kriminalvården måste ha tillgång till särskilt säkerhetspräglade anstaltsplatser för det allra tyngsta klientelet. Säkerhetsavdelningarna och andra platser med förhöjd säkerhet fyller en viktig funktion när det gäller att verkställa straffet för dessa intagna. Dessutom ökar tryggheten för andra intagna samt för personal om sådana platser finns.
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
590
Utformningen av reglerna
Med hänsyn till att kommitténs förslag är avsett att vara organisationsoberoende föreslår kommittén att utformningen av särreglerna för dessa intagna får en annan lagteknisk lösning än nuvarande reglering av säkerhetsavdelningar.
Kommittén föreslår att särregler för den grupp intagna som avses i avsnitt 19.4.2 ovan utgår från det förhållandet att de placeras på en plats med särskilt hög säkerhet. I avsnitt 9.2 har kommittén lämnat förslag till ny bestämmelse om vad som allmänt skall gälla vid beslut om placering.
Placering på plats med särskilt hög säkerhet skall innebära att den intagne blir föremål för en så sträng kontroll som möjligt innefattande bl.a. direktövervakning och allmän kameraövervakning i gemensamma utrymmen, undersökningar av den intagne och dennes bostadsrum samt tillhörigheter. Om KVS förslag till säkerhetsanstalt genomförs innebär det placering på säkerhetsanstalten Saltvik eller placering på någon av säkerhetsavdelningarna på Hall, Kumla och Tidaholm. Fängsel skall som regel användas vid förflyttning inom anstalt.
En sådan placering innebär även att den intagne endast får möjlighet till begränsad gemensamhet med andra intagna och att den intagnes kontakter med omvärlden i form av brevväxling, besök och telefonsamtal kontrolleras. Granskning av brev och andra försändelser skall få ske både i syfte att söka efter otillåtna föremål och i syfte att undersöka om de innehåller något meddelande om planläggning av brottslig verksamhet, rymning eller något annat liknande förfarande. Besök av andra än närstående bör av hänsyn till säkerheten ske genom att den intagne och besökare är fysiskt skilda åt (s.k. glasruta). Det kan framhållas att även besök av närstående kan behöva ske under särskilda säkerhetsformer. Den krets som de intagna får ha besök av och telefonkontakt med skall vara begränsad. Även antalet besök och telefonsamtal skall vara begränsat. Utgångspunkten skall vara att besök, telefonsamtal och brevväxling endast kan ske om innehållet i samtalet eller brevet kan översättas till svenska. En tolkning i efterhand är inte tillräcklig. För dessa intagna kan det aldrig bli fråga om andra vistelser utanför anstalt än de som är motiverade av humanitära skäl eller av sjukdom. Det bör dock framhållas att brev från advokat, svensk myndighet m.m. inte skall få granskas i andra situationer än de som gäller för andra intagna. Besök av advokat
SOU 2005:54 Plats med särskilt hög säkerhet
591
eller biträdande jurist på advokatbyrå skall inte heller få kontrolleras i andra fall än vad som är möjligt för andra intagna.
Eftersom det är samhällsskyddsaspekter som ligger till grund för placeringen skall en placering på plats med särskilt hög säkerhet visserligen innebära att den intagne står under hög kontroll i anstalt och att kontakterna med omvärlden hela tiden kontrolleras. Men när det gäller innehållet i verkställigheten i övrigt finns inte anledning att ha några strängare regler än för övriga intagna. Sysselsättning och fritidsaktiviteter skall således beredas de intagna i den utsträckning det är motiverat utifrån deras skötsamhet och i så stor utsträckning som är möjligt med hänsyn till kraven på säkerhet. Detsamma gäller möjligheten att inneha egna tillhörigheter. Sysselsättning och fritidsaktiviteter måste självfallet utformas efter de förutsättningar som är möjliga med hänsyn till de höga säkerhetskraven. En utbyggnad av säkerhetsplatserna i enlighet med KVS förslag till säkerhetsanstalt skulle innebära större möjligheter för kriminalvården att ge de intagna som avses här en meningsfull sysselsättning och fritid. Det är viktigt inte minst för att tillgodose de krav som Antitortyrkommittén (se avsnitt 4.2.3) ställt på programverksamheten på de nuvarande säkerhetsavdelningarna.
Förmånssystemet är i och för sig tillämpligt på alla intagna. Så länge det finns en sådan risk för återfall i allvarlig brottslighet som är karakteriserande för de intagna som avses i avsnitt 19.4.2 kan en intagen emellertid inte förflyttas från grundnivån i förmånssystemet.
Enligt kommitténs mening är det lämpligt, att på motsvarande sätt som föreslagits gälla för andra intagna, låta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta om vilka regler som skall gälla för verkställigheten. I lag bör placering på plats med särskilt hög säkerhet endast vara kopplad till att den intagne hålls under särskilt hög kontroll och att den intagne kan bli helt eller delvis avskild från gemensamheten med andra intagna.
Beslut om placering på plats med särskilt hög säkerhet torde kunna bestämmas internt inom kriminalvården enligt vad som föreslagits i kriminalvårdens utredning om säkerhetsanstalt.
Enligt nuvarande regler skall ett beslut om placering på säkerhetsavdelning omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång i månaden (jfr 20 a § KvaL). Någon anledning att ha en längre omprövningstid för placering på plats med särskilt hög säkerhet finns inte om den intagne har en viss begränsad gemensamhet med andra intagna. Kommittén anser därför att det
Plats med särskilt hög säkerhet SOU 2005:54
592
även fortsättningsvis bör finnas en regel i den svenska lagen som innebär att ett beslut om placering på plats med särskilt hög säkerhet skall omprövas minst en gång i månaden. Denna omprövningstid sammanfaller med den som gäller för intagna som endast är delvis avskilda från gemensamheten med andra intagna enligt förslaget i avsnitt 16.2.13. Är den intagne helt avskild från gemensamheten med andra intagna följer av förslagen i sistnämnda avsnitt att avskiljandebeslutet skall omprövas var tionde dag. Som framgår av avsnitt 30.6.3 skall ett beslut om placering på plats med särskilt hög säkerhet vara överklagbart.
Här finns anledning att nämna att Antitortyrkommittén i ett utlåtande från 1991
4
har kritiserat de svenska säkerhetsavdel-
ningarna på den grunden att de inte gett de intagna där tillräckligt med lättnader som uppväger den begränsning som placeringen innebär i fysisk rörlighet. Kritiken har återkommit i senare utlåtande, senast i ett från hösten 2004
5
. Kommittén vill också betona, att det är viktigt att de intagna som är placerade på platser med särskilt hög säkerhet får de lättnader i verkställigheten som är möjliga att ge dem under de särskilda förutsättningar som gäller på dessa avdelningar. Någon särskild regel härom anser kommittén inte vara nödvändig med hänsyn till att kommittén föreslår införandet av en allmän proportionalitetsregel. Här bör även tilläggas att när det inte längre finns sådana risker som beskrivs i avsnitt 19.4.2 skall den intagne förflyttas till en plats med en lägre säkerhet.
Reglerna om säkerhetsavdelning slopas
Kommitténs förslag till reglering innebär att nuvarande regler i 3 och 20 a §§ KvaL om säkerhetsavdelning kan slopas. I dag finns en möjlighet för en intagen att, under vissa förutsättningar, välja avskildhet i stället för placering på säkerhetsavdelning. Kommittén har inte fått kännedom om att undantaget kommit till användning. Kommittén kan inte heller se att undantaget kommer att behövas i den nya lagen. Det torde vara tillräckligt att en intagen har möjlighet att på egen begäran bli avskild från gemensamheten med andra intagna med stöd av bestämmelsen i avsnitt 16.2.10.
4
CPT/Inf (92) 4.
5
CPT/Inf (2004) 32.
593
20 Sanktioner vid misskötsamhet
20.1 Bakgrund
20.1.1 Gällande bestämmelser
Som framgår av avsnitt 3.5 kan den villkorliga frigivningen i dag senareläggas om den dömde missköter sig under anstaltstiden (26 kap. 7 § brottsbalken). Senareläggning kan ske om den dömde i väsentlig grad bryter mot vad som gäller för verkställigheten i anstalt. Senareläggning får uppgå till högst 15 dagar vid varje beslutstillfälle. Någon särskild begränsning av den sammanlagda tiden för senareläggning finns emellertid inte. Det innebär att senareläggning får ske med en tid som motsvarar hela reststraffet.
Om det inte finns tillräckliga skäl att senarelägga den villkorliga frigivningen får i stället varning meddelas (49 § KvaL). Varning är den enda disciplinära sanktion som finns kvar i KvaL efter det att senareläggningsinstitutet infördes den 1 januari 1999.
Bestämmelserna kompletteras av kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen av bestämmelserna om senareläggning och varning (8 kap. KVVFS 2005:2). Där framgår att det många gånger kan vara tillräckligt med en tillsägelse från personalen.
20.1.2 Tidigare reglering
Före år 1974 kunde den disciplinära bestraffningen bestå i isolering men också i förlust av en särskilt tillerkänd förmån, förlust av rätt att köpa varor som tillhandahölls vid anstalten eller förlust under högst 14 dagar av rätt att anskaffa, motta eller inneha böcker, tidskrifter eller tidningar. Förlusten av förmåner hängde ursprungligen samman med det s.k. progressivsystemet, dvs. det förmånssystem som tillämpades under början av 1900-talet.
Sanktioner vid misskötsamhet SOU 2005:54
594
När KvaL trädde i kraft bestod de disciplinära påföljderna av varning, isolering och tidstillägg. Tidstillägget innebar att förordnande meddelades att viss bestämd tid, högst 10 dagar, inte skulle inräknas i verkställighetstiden för den påföljd som den intagne verkställer.
Isoleringsstraffet avskaffades år 1976. När det gäller skälen för detta hänvisas till 1976 års proposition om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (prop. 1975/76:165 s. 16 f.) I samband med att senareläggningsinstitutet infördes den 1 januari 1999 slopades den dåvarande möjligheten för kriminalvården att besluta om tidstillägg.
För en utförligare redogörelse av de olika förslag om disciplinära påföljder som lämnats såväl före som efter 1974 års kriminalvårdsreform hänvisas till Fängelseutredningens betänkande Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76). Fängelseutredningen föreslog för sin del införandet av ett mer differentierat sanktionssystem. Enligt den utredningen skulle de disciplinära åtgärderna bestå av varning, beslut om tidstillägg, förbud mot vistelse utom anstalt, förflyttning till annan avdelning eller anstalt och ensamvistelse i bostadsrummet. Förslaget har inte lett till lagstiftning. Som framgått ovan finns det i dag istället endast möjligheten, utöver senareläggning av den villkorliga frigivningen, att tilldela den intagne en varning.
20.1.3 Statistik
Av kriminalvårdens statistik från år 2004 framgår att antalet beslut om tidstillägg enligt tidigare 47 § andra stycket KvaL och antalet beslut om senareläggning enligt 26 kap. 7 § brottsbalken sammanlagda ökat från 1 363 beslut år 1999 till 2 907 beslut år 2004. Mellan dessa år ökade också antalet sådana beslut per 100 000 vårddygn från 104 till 169. Det har inneburit en ökning av totala antalet dagar från 10 214 år 1999 till 24 249 år 2004, vilket motsvarar 28 respektive 66 anstaltsplatser. Här kan tilläggas att antalet beslut under år 2004 var något längre än under år 2003.
Av statistiken framgår vidare att antalet beslut om varning ökat från 1 778 beslut under år 1999 till 3 214 beslut år 2004, eller 135 respektive 186 beslut per 100 000 vårddygn. Även antalet varningar var något högre under år 2003 än under år 2004.
SOU 2005:54 Sanktioner vid misskötsamhet
595
20.2 Jämförelse med andra länder
20.2.1 Norge
I 40 § straffegjennomforingsloven finns det bestämmelser om de disciplinstraff som står till kriminalvårdsmyndigheternas förfogande om den intagne med uppsåt eller av oaktsamhet överträder reglerna om lugn och ordning i anstalten eller bestämmelserna i lagen eller bestämmelser som utfärdats med stöd av lagen.
Dessa disciplinstraff omfattar skriftlig anmärkning, kvarhållande av dagpenning för viss tid (nedsättning med 50 procent), förlust av rättigheter (t.ex. att ha TV på bostadsrummet), isolering från andra intagna under fritiden eller begränsning av fritidsaktiviteter för högst 20 dagar samt avslag på permission för högst fyra månader. Disciplinstraffen kan också kombineras på det sätt som närmare definieras i paragrafen samt påföras som villkorliga för en prövotid av högst tre månader. I riktlinjerna finns exempel på när en viss disciplinär åtgärd kan vara lämplig.
Disciplinstraff kan utdelas om det inte är fråga om en brottslig handling som skall polisanmälas. Vid mindre allvarliga överträdelser kan fängelset dock underlåta att polisanmäla händelsen om det är viktigt att det blir en omedelbar reaktion mot misskötsamheten. Denna reglering innebär att bruk av narkotika endast föranleder en disciplinär reaktion medan innehav av narkotika alltid polisanmäls.
I den norska lagen är undandragande av verkställighet en straffbar gärning och det oavsett om den dömde underlåtit att inställa sig till verkställighet eller har avvikit från en påbörjad verkställighet. Avvikelserna från anstalt har gått ner efter den nya lagens införande.
Reglerna bygger på att lika skall behandlas lika samtidigt som reaktionen skall vara individuellt avpassad. Hänsyn bör därför t.ex. tas till att en disciplinär påföljd kan få negativa effekter på den intagnes hälsa, kontakt med familj (permissionsbehov) eller behov av fortsatt deltagande i programverksamhet. En sannolikhetsövervikt räcker vad gäller misskötsamheten i fråga.
De disciplinära åtgärderna har minskat i betydelse i och med att man införde en möjlighet att begära senareläggning av den villkorliga frigivningen efter två tredjedelar av avtjänat straff och en möjlighet att överföra en intagen från fängelse med lägre säkerhet till fängelse med högre säkerhet.
Sanktioner vid misskötsamhet SOU 2005:54
596
20.2.2 Finland
Den intagne kan påföras ett disciplinärt straff om han eller hon stör ordningen på anstalten eller bryter mot permissionsvillkoren, villkoren i ett tillstånd till civilt arbete eller till studier eller i anstalten begår ett brott för vilket allmän lag föreskriver böter som straff. Grövre förseelser polisanmäls.
Till disciplinstraff räknas:
1. varning,
2. förlust av rättigheter upp till 30 dygn som t.ex. inköp och
innehav av varor, penningbruk eller deltagande i fritidsaktiviteterna,
3. enrumsvistelse i maximalt 20 dygn, och
4. förlust av avtjänad tid i maximalt 20 dygn. Tiden för detta straff
räknas inte med i strafftiden.
I de flesta fall innebär disciplinstraffet vistelse i enrum. Förlust av avtjänad tid används som straff bara i ungefär 15 fall per år. Ett disciplinärt straff kan ges villkorligt. Under år 2003 påfördes i straffanstalterna totalt 986 straff för disciplinära förseelser, vilka fördelade sig i missbruksförseelser (40 procent), förseelser mot sysselsättningsplikt (0,3 procent), förseelser som involverade våld (6 procent), permissionsförseelser (24 procent) och övriga ordningsförseelser (30 procent).
Rymning och försök till rymning är straffbara gärningar. Strafflagen föreskriver för rymning böter eller fängelse upp till ett år. Normalpåföljden är dock böter. Under år 2003 var det 29 intagna som rymde från slutna anstalter och en som försökte rymma. Vid utgången av året var det nio interner som befann sig på rymmen. Att avlägsna sig från en öppen anstalt räknas inte som rymning. Har man olovligen lämnat den öppna anstalten, kan man påföras ett disciplinstraff i form av förlust av avtjänad tid i upp till 20 dygn. Det var 29 intagna som lämnade öppen anstalt utan tillstånd år 2003.
I den finska regeringens förslag till ny lagstiftning om verkställighet av fängelsestraff och häktning föreslås motsvarande disciplinpåföljder som finns i dag. Av den föreslagna bestämmelsen i 15 kap. 4 § framgår att förlusten av rättigheter inte får hindra fången att upprätthålla kontakter utanför fängelset. Av förslaget till 15 kap. 5 § framgår att ett gemensamt disciplinstraff skall påföras för flera förseelser. Om det sedan ett disciplinstraff påförts visar sig
SOU 2005:54 Sanktioner vid misskötsamhet
597
att fången innan straffet påfördes begått någon annan förseelse skall ett separat disciplinstraff påföras för denna förseelse om inte det disciplinstraff som påfördes för den tidigare uppdagade förseelsen anses vara en tillräcklig påföljd. Av förslaget till 15 kap. 6 § framgår att ett annat disciplinstraff än varning kan påföras villkorligt för en prövotid om minst en och högst tre månader. Om fången inte begår en ny förseelse under prövotiden förfaller disciplinstraffet. I förslaget till 15 kap. 7 § finns en bestämmelse om mätning av disciplinstraff. Av den bestämmelsen framgår att hänsyn skall tas till ordningsförseelsens art och hur allvarlig den är samt dess uppsåtlighet och planmässighet, fångens tidigare ordningsförseelser, orsakerna till förseelsen, om en anmärkningsvärt lång tid har förflutit sedan ordningsförseelsen, fångens försök att förhindra eller eliminera verkningarna av förseelsen eller att främja utredningen av förseelsen, fångens hälsotillstånd samt de säkerhetsåtgärder som vidtagits i fråga om fången på grund av förseelsen och andra följder av gärningen.
20.2.3 Danmark
Enligt 68 § i den danska straffuldbyrdelseloven (lov nr 432 av 31 maj 2000) kan som disciplinstraff användas varning, böter och straffcell.
Den intagne får endast sättas i straffcell om han avvikit, smugglat in eller anträffas med innehav av alkohol och andra i lag förbjudna medel, vapen och andra farliga föremål, gör sig skyldig till vård eller försöker använda våld mot medintagna eller andra och andra grövre förseelser. Placering i straffcell får gälla i högst fyra veckor.
Böter och straffcell kan kombineras och utdelas för samma misskötsamhet.
Rymning är straffbart och innebär normalt fängelse i 30 dagar.
Sanktioner vid misskötsamhet SOU 2005:54
598
20.3 Överväganden
20.3.1 Sanktioner vid misskötsamhet
Kommitténs förslag: Vid misskötsamhet kan det bli aktuellt att utdela varning, återta tillstånd till permission eller andra former av vistelser utanför anstalt eller besluta om nedflyttning av den intagne till grundnivån i förmånssystemet. Allvarligare former av misskötsamhet kan även leda till att tidpunkten för den villkorliga frigivningen skjuts fram.
Som tidigare framhållits (se avsnitt 16.2.4) utgör en kriminalvårdsanstalt en speciell miljö där det relativt lätt kan uppstå ordnings- och disciplinproblem av delvis annat slag än som förekommer i andra kollektiv. För att anstaltstillvaron skall kunna fungera på ett för alla berörda tillfredsställande sätt är det nödvändigt att viss kontroll utövas över de intagna.
De intagna skall självfallet följa de regler som gäller för anstaltsvistelsen. Den nya lagstiftningen utgår från att de intagna skall få ett ökat inflytande över innehållet i verkställigheten och att skötsamhet skall löna sig. Den som är skötsam och uppfyller de krav som ställs i verkställighetsplanen har möjlighet att få del av ytterligare förmåner som en följd av att han eller hon avancerar i förmånssystemet. Misskötsamhet medför att den intagne flyttas ner till grundnivån i detta system. Förmånssystemet bör få till följd att behovet av att vidta olika former av disciplinära åtgärder minskar väsentligt. Trots det kommer det givetvis även med den nya lagen att förekomma förseelser av olika svårighetsgrad mot ordningen i anstalterna. Även i den nya lagen är det därför nödvändigt att ha regler som gör det möjligt att sanktionera överträdelser av de regler som gäller för verkställigheten.
I likhet med vad som gäller i dag bör det vara möjligt att vidta åtgärder mot en intagen som bryter mot vad som gäller för verkställigheten i anstalt även om den intagne inte står under tillsyn av personal inom kriminalvården (prop. 1997/98:96 s. 127).
Lindrigare förseelser av förstagångskaraktär bör som i dag kunna åtgärdas med informella tillrättavisningar. Om detta inte är tillräckligt är det vanligt att använda en formell varning som disciplinär bestraffning. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att även i den nya lagen ha en möjlighet att meddela varning för att
SOU 2005:54 Sanktioner vid misskötsamhet
599
markera att ett mera kännbart ingripande kan bli aktuellt om beteendet upprepas.
För att upprätthålla såväl de intagnas som personalens krav på en acceptabel miljö är det dock nödvändigt att det finns möjlighet för personalen att vidta andra åtgärder förutom att meddela varning. Frågan är då vilka åtgärder som bör kunna komma ifråga.
Anställda inom kriminalvården menar att senareläggningsinstitutet inte har någon egentlig effekt på de långtidsdömda eftersom effekten av ett sådant förordnande för dem inte inträder i anslutning till förseelsen utan vid en senare tidpunkt då frigivning skulle ha skett. Samtidigt uppehåller intagna som verkställer straff efter beslut om senareläggning ett stort antal platser. Som ovan nämnts upptas i dag drygt 60 anstaltsplatser av intagna som verkställer straff på grund av senareläggning. För den som konsekvent vägrar delta i anvisad sysselsättning eller på annat sätt vägrar följa de regler som gäller för verkställigheten har, som närmare utvecklats i avsnitt 12.3.2 inte heller senareläggningen någon egentlig funktion. I den nya lagen skall en sådan vägran medföra nedflyttning till grundnivån i förmånssystemet. Kommittén föreslår också i avsnitt 27.7 att allvarligare slag av misskötsamhet skall beaktas vid prövningen av villkorlig frigivning.
Förmånssystemet, de utvidgade möjligheterna att avskilja intagna av hänsyn till ordning och säkerhet och den fakultativa villkorliga frigivningen ger, enligt kommitténs mening, kriminalvården tillräckliga möjligheter att ingripa vid svåra former av ordningsstörande beteende.
Det finns mot denna bakgrund inte någon anledning att dessutom ha kvar den nuvarande formen av senareläggning av villkorlig frigivning eller någon annan form av tidstillägg.
En fråga som uppkommit under kommitténs arbete är om vistelse i bostadsrummet skall införas som disciplinär sanktion. Det förekommer i andra länder. Ett återinförande av isolering som disciplinär bestraffning har föreslagits såväl år 1991 av Påföljdsutredningen och år 1993 av Fängelseutredningen. Förslagen motiverades med att det skulle göra det möjligt att vidta åtgärder i omedelbar anslutning till det inträffade. Med hänsyn till det övervägande negativa remissutfallet beträffande Påföljdsutredningens förslag i denna del var regeringen inte beredd att i propositionen om utvidgad användning av samhällstjänst (prop. 1991/92:109) föreslå någon ändring av disciplinpåföljderna. Fängelseutredningen ansåg dock att det kunde vara en lämplig
Sanktioner vid misskötsamhet SOU 2005:54
600
påföljd gentemot en intagen som underlåter att iaktta sysselsättningsplikten. Därigenom skulle man, enligt den utredningen, kunna förhindra att intagna som arbetsvägrar vistas på bostadsavdelningen under arbetstid och ägnar sig åt kortspel eller liknande. Dessa problem anser kommittén bör vara tillräckligt åtgärdade genom det sätt på vilket reglerna om gemensamhet med andra intagna utformats (se vidare avsnitten 16.2.2, 16.2.6 och 16.2.8). Med hänsyn härtill och att det i den nya lagen blir lättare att avskilja intagna under kortare tider av ordnings- och säkerhetsskäl kan inte kommittén se något stort behov av att dessutom ha en möjlighet att som disciplinär bestraffning låsa in den intagne i bostadsrummet eller på annat sätt isolera denne från andra intagna.
Fängelseutredningen föreslog att den kvalifikationstid för ny vistelse utanför anstalt som påförs en intagen som misskött sig uttryckligen skulle betecknas som en disciplinär bestraffning. Kommittén delar inte Fängelseutredningens ställningstagande utan anser att beslutet om kvalifikationstid även fortsättningsvis skall regleras inom ramen för respektive bestämmelse om vistelse utanför anstalt, se vidare avsnitt 27.1.2.
Fängelseutredningen föreslog vidare att intagen skulle kunna bestraffas disciplinärt genom reduktion av ersättningen till intagen för ett visst bestämt antal dagar, högst 30, under vilka den intagne fullgjorde sysselsättning. I likhet med vad som gäller i dag och som även föreslogs av Fängelseutredningen skall ersättning även framdeles endast utgå till den som deltar i anvisad verksamhet. Genom förmånssystemet blir det vidare möjligt för kriminalvården att bestämma ersättningen till intagna efter deras engagemang i verkställigheten. På grundnivån kan således en lägre ersättning utges för en viss sysselsättning än på de förhöjda nivåerna (se avsnitt 22.2.3). Kommittén ser inte något skäl att med ett sådant system ha en möjlighet att disciplinärt bestraffa intagen med löneavdrag. Här kan tilläggas att det i dag är möjligt, enligt kriminalvårdens föreskrifter, att dra in en intagens möjlighet att överföra privata pengar till det disponibla kontot i anstalten. Det kan t.ex. ske om den intagne spelat om pengar i anstalten. I den nya lagen blir det aldrig aktuellt med en sådan sanktion. Enligt den kan sådan misskötsamhet leda till att den intagne blir nedflyttad till grundnivån i förmånssystemet. Följden av det blir bl.a. att ersättningen för deltagande i sysselsättning blir lägre. I den nya lagen kommer intagna dock inte att få inneha andra medel i anstalt än de som de intjänat genom deltagande i sysselsättning eller
SOU 2005:54 Sanktioner vid misskötsamhet
601
uppburit i ålderspension och det oavsett misskötsamhet. Av humanitära skäl bör det inte heller komma i fråga att som disciplinär sanktion förhindra en intagen att få tillgång till de medel han eller hon intjänat under anstaltsvistelsen.
Fängelseutredningen föreslog dessutom att förflyttningar som sker av disciplinära skäl skulle regleras i lag. Kommittén delar den utredningens synpunkter att en disciplinär åtgärd endast skall vidtas om den har stöd i lag. Enligt kommitténs mening bör förflyttning dock inte över huvud taget användas som en disciplinär åtgärd (jfr RÅ 1986 ref. 164). En intagen skall förflyttas om det av ordnings- eller säkerhetsskäl eller behandlingsskäl är lämpligare att denne är placerad på en annan anstalt eller avdelning, se vidare avsnitt 9.2.2. Vidare innebär förmånssystemet att en intagen som befinner sig på grundnivån kommer att vara placerad på en annan avdelning än en intagen på en förhöjd nivå. Till detta kommer möjligheten att när det är motiverat från ordnings- eller säkerhetssynpunkt avskilja en intagen från gemensamheten med andra intagna, se vidare avsnitt 16.2. Någon ytterligare reglering av förflyttningar av intagna anser kommittén inte är nödvändig.
20.3.2 Exempel på misskötsamhet som kan leda till en sanktion
Kommitténs bedömning: Misskötsamhet kan exempelvis bestå i att en intagen vägrar delta i anvisad sysselsättning, vägrar lämna urin-, blod- eller utandningsprov eller lämnar ett positivt sådant prov, utövar våld eller hot mot personal eller medintagna, gör sig skyldig till andra brott eller allvarliga ordningsstörningar av annat slag, innehar pengar, mobiltelefon eller annan teknisk utrustning som medger kommunikation med omvärlden, överlåter eller förvärvar pengar eller annan egendom till eller från annan intagen.
Den misskötsamhet som ligger till grund för en varning eller mer ingående sanktioner i form av nedflyttning i förmånssystemet, indragna permissioner, senare villkorlig frigivning m.m. kan vara av mycket olika slag. Varning kan utdelas till följd av en enstaka händelse. Även fortsatta permissioner eller andra vistelser utanför anstalt kan dras in som en följd av en enstaka händelse. Nedflyttning i förmånssystemet förutsätter dock att den intagnes uppförande vid en helhetsbedömning är sådant att han eller hon
Sanktioner vid misskötsamhet SOU 2005:54
602
inte längre kan anses klara av de högre krav som gäller på en viss förhöjd nivå i förmånssystemet. Många gånger innebär det att det inte är tillräckligt med en enstaka händelse för att nedflyttning skall bli aktuellt. Det kan t.ex. vara tillräckligt med en varning. Men det kan också, beroende på hur allvarlig misskötsamheten är, bli aktuellt att flytta ned den intagne till grundnivån redan på grund av en enstaka händelse. Även en senare villkorlig frigivning beror på om den intagne vid en helhetsbedömning kan anses vara så misskötsam att det finns anledning att inte frige den intagne efter det att två tredjedelar av strafftiden förflutit.
En intagen som konsekvent vägrar att delta i anvisad sysselsättning saknar t.ex. förutsättningar att klara av de krav som ställs på en förhöjd nivå i förmånssystemet och bör flyttas ned till grundnivån. Det är däremot inte givet att nedflyttning skall ske enbart på grund av någon eller några dagars arbetsvägran.
När det gäller enstaka händelser vill kommittén nämna att misskötsamhet kan bestå i att en intagen, utövar våld eller hot mot personal eller medintagna, på annat sätt gör sig skyldig till brottslig verksamhet, innehar pengar, mobiltelefon eller annan teknisk utrustning som medger kommunikation med omvärlden, överlåter eller förvärvar pengar eller annan egendom till eller från en annan intagen eller spelar om pengar i anstalt eller på annat sätt allvarligt stör ordningen i anstalten. Även trakasserier mot personal eller andra intagna som inte är så allvarliga att det blir aktuellt med polisanmälan kan vid en helhetsbedömning innebära att den intagne inte kan anses uppfylla förutsättningarna för en vistelse på en förhöjd nivå i förmånssystemet. Lämnandet av ett positivt blod-, urin- eller utandningsprov eller vägran att lämna sådant prov skall alltid utgöra misskötsamhet.
SOU 2005:54 Sanktioner vid misskötsamhet
603
20.3.3 Dubbelbestraffning och val av bestraffningsform
Kommitténs bedömning: En förseelse skall som regel inte medföra flera straff eller liknande följder för den intagne.
Rymning från en anstalt eller avvikelse från en vistelse utanför anstalt skall inte straffbeläggas. Ett sådant handlande kan i stället få till följd att den intagne flyttas ned till grundnivån i förmånssystemet, inte beviljas vistelser utanför anstalt under viss tid framöver eller att tidpunkten för den villkorliga frigivningen skjuts upp.
Vägran att lämna blod-, urin- och utandningsprov skall bedömas på samma sätt som lämnandet av ett positivt sådant prov. Vägran att lämna sådant prov och lämnandet av sådant positivt prov skall få till följd att den intagne flyttas ned till grundnivån i förmånssystemet och också kunna påverka tidpunkten för villkorlig frigivning.
Dubbla sanktioner
Det är en grundläggande princip inom straffprocessrätten att en person inte får lagföras eller straffas för samma brott mer än en gång (jfr 30 kap. 9 § brottsbalken). Detta är även en sådan rättstatlig princip som ingår bland de grundläggande fri- och rättigheterna. Den framgår av artikel 14 punkt 7 i FNkonventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Sistnämnda bestämmelse gäller endast straffprocesser (criminal proceedings).
Frågan är om ärenden om disciplinära åtgärder och nekad villkorlig frigivning är att anse som en sådan straffprocess. I så fall finns inte möjlighet att åtala den intagne för de brott som lett till att villkorlig frigivning skett senare än när två tredjedelar av ett straff verkställts. Inte heller skulle det vara möjligt att skjuta fram tidpunkten för villkorlig frigivning på grund av en händelse som lett till åtal. Enligt kommitténs mening finns det emellertid inte några sådana hinder. Det kan i detta sammanhang anmärkas att Norges högsta domstol, Hoyesterett, i fyra domar som meddelades den 8 juni 2004
1
fann att det inte förelåg hinder att åtala och döma
1
HR-2004-00997-A, sak nr 2003/1640, HR-2004-00998-A, sak nr 2004/102,
HR-2004-00999-A, sak nr. 2004/44, HR-2004-0100-A, sak 2004/395.
Sanktioner vid misskötsamhet SOU 2005:54
604
den intagne för de gärningar på grund av vilka den intagne nekats villkorlig frigivning. Tilläggas kan att Hoyesterett i det första målet vid straffmätningen tog hänsyn till att den villkorliga frigivningen senarelagts med 117 dagar.
Det är således möjligt att utan att överträda grundläggande fri- och rättigheter bestraffa en intagens misskötsamhet både genom att döma ut en påföljd i ett brottmål och genom att dela ut en disciplinpåföljd under verkställigheten av straff.
Trots detta brukar man vid tillämpningen av disciplinpåföljder utgå från att man i möjligaste mån skall undvika att bestraffa disciplinärt för en förseelse som också anmäls till åtal. Kommittén anser att detta är en riktig utgångspunkt.
Av de Europeiska fängelsereglerna (artikel 36) framgår dessutom att en fånge inte skall bestraffas disciplinärt två gånger för samma gärning. Det förhållandet att det skall råda proportion mellan förseelsens svårighetsgrad och påföljden talar vidare för att man skall undvika dubbelbestraffning som består i att den förseelse som föranleder en disciplinär påföljd även får andra negativa påföljder för den intagne.
Misskötsamhet kan få andra olika menliga följder. Det kan t.ex. bli aktuellt med indragning av permissioner eller avslag på begäran om vistelse utanför anstalten. Det kan även bli aktuellt med förflyttning till en anstalt med högre säkerhetsgrad och att avskilja den intagne från gemensamheten med övriga intagna. Misskötsamhet kan också medföra nedflyttning till grundnivån i förmånssystemet, se avsnitt 11.3.2. Nedflyttning till grundnivån innebär bl.a. att gemensamheten med andra intagna kan vara mer begränsad, att sysselsättningsutbudet och fritidsutbudet är något mindre och att ersättningen för deltagande i anvisad sysselsättning är något lägre än på de förhöjda nivåerna. Det innebär även att kontakten med omvärlden som regel är kontrollerad och att permissioner endast medges av humanitära skäl.
Dessa menliga följder för den intagne skall beaktas vid frigivningsprövningen (jfr nuvarande bestämmelse i 26 kap. 7 § tredje stycket brottsbalken). Enligt kommitténs uppfattning är emellertid en tillämpning av regler om fakultativ villkorlig frigivning inte en fråga om disciplinär bestraffning. Det kan alltså förekomma att samma händelse som lett till exempelvis nedflyttning i förmånssystemet kommer att ingå som underlag för beslut angående villkorlig frigivning.
SOU 2005:54 Sanktioner vid misskötsamhet
605
Kommittén vill också framhålla att sådant innehav av egendom, som är kriminaliserat, t.ex. narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga ämnen samt vapen, bör polisanmälas. Av kriminalvårdens föreskrifter framgår att polisanmälan som regel kan underlåtas vid innehav av cannabis med högst 0,2 g och att sådant innehav i stället normalt kan bestraffas med senareläggning av den villkorliga frigivningen. Enligt kommitténs mening är det inte en lämplig ordning att kriminalvården, efter överenskommelse med polis och åklagare, har regler för när polisanmälan inte skall ske. Enligt kommitténs mening bör det i stället i förordning tas in en skyldighet för kriminalvården att anmäla brott.
Rymning från anstalt m.m.
I flera andra länder utgör rymning och fritagning från en anstalt eller avvikelse från en vistelse utanför anstalten en straffbar handling.
Under kommitténs arbete har frågan uppkommit om sådant handlande bör straffbeläggas. Skälet för det är att tydligt markera från samhällets sida att sådana gärningar inte accepteras. Enligt kommitténs mening är det tillräckligt att göra en sådan markering inom ramen för den nuvarande lagstiftningen. Som framgått ovan har rymning inte ett särskilt högt straffvärde i den lagstiftning som finns i våra närmsta grannländer. Det finns som regel inte anledning att ha en annan syn på straffvärdet här. Med hänsyn till detta och till de utgångspunkter som allmänt gäller för att kriminalisera ett handlande (se avsnitt 21.2.2) gör kommittén bedömningen att en rymning från en anstalt eller ett avvikande från en vistelse utanför anstalten kan sanktioneras tillräckligt genom förmånssystemet och möjligheten att skjuta upp tidpunkten för den villkorliga frigivningen.
De handlingar som det här är fråga om kan skilja sig åt i väsentliga avseenden. Det kan röra sig om en intagen som kommer tillbaka några timmar för sent från en permission då den intagne närvarit på sitt barns examen. Men det kan också vara fråga om mycket allvarliga rymnings- eller fritagningssituationer där vapen och våld används.
I det förstnämnda fallet har handlandet ett lågt straffvärde medan det i andra fallet kan ha ett mycket högt straffvärde.
Sanktioner vid misskötsamhet SOU 2005:54
606
Enligt kommitténs mening kan avvikelser från en vistelse utanför anstalt och mindre allvarliga fall av rymningar sanktioneras på ett lämpligt genom det förmåns- och utslussningssystem som kommittén föreslagit. Vid avvikelse från en permission skall den dömde omedelbart återföras till anstalt. Det kan dröja innan vistelse utanför anstalt kan komma i fråga på nytt. Och det kan få till följd att den intagne placeras på grundnivån i förmånssystemet. Dessutom kommer inte tiden då den intagne varit frånvarande att räknas som verkställd strafftid.
Är det fråga om mer allvarliga fall där vapen och våld är inblandat finns det redan straffrättsliga sanktioner tillgängliga. Om den intagne t.ex. gjort sig skyldig till brott mot vapenlagstiftningen, misshandel eller människorov finns det möjlighet att vid straffmätningen ta hänsyn till att gärningen ägt rum i samband med rymning. Domstolen kan då döma ut ett längre fängelsestraff än vad som annars skulle ha varit möjligt. En sådan rymning har också betydelse för den fortsatta verkställigheten och kan förutom förflyttning, minskad möjlighet till vistelse utanför anstalt och förlust av andra förmåner även få till följd att villkorlig frigivning inte alls beviljas.
Särskilt om provtagning
I dag tillämpar kriminalvården olika sanktioner om blod-, urin-, eller utandningsprov visar sig vara positivt och om den intagne vägrar att lämna sådant prov. Ett positivt prov medför som regel senareläggning av den villkorliga frigivningen med 10 dagar medan vägran att lämna sådant prov först leder till en varning och sedan till 5 respektive 10 dagars senareläggning.
I rapporten Orsaker till hot och våld mellan intagna föreslår kriminalvården att de disciplinära konsekvenserna beträffande urinprovsvägran och positivt urinprov jämställs. Även regeringen har påtalat behovet av att jämställa vägran att lämna prov med lämnandet av ett positivt prov vid beslut om senareläggning av villkorlig frigivning och beslut om permission. I t.ex. propositionen Nationell narkotikahandlingsplan (prop. 2001/02:91) ansåg regeringen det angeläget att vägran att lämna blod- eller urinprov jämställs med positivt prov vid bestämmande av såväl disciplinpåföljd som kvalifikationstid för permissioner. Vidare har justitieutskottet i samband med behandlingen av budgetpropositionen för
SOU 2005:54 Sanktioner vid misskötsamhet
607
år 2003 sagt sig utgå från att regeringen utan vidare fördröjning tillser att KVS utformar föreskrifterna på området i enlighet med vad regeringen tidigare uttalat (bet. 2003/04:JuU1 s. 96).
Kommittén delar helt uppfattningen att det är nödvändigt att ha samma sanktioner för vägran att lämna prov som om ett positivt prov lämnas. I den nya lagen skall såväl en vägran att lämna ett prov som lämnandet av ett positivt prov få till följd att den intagne flyttas ned till grundnivån i förmånssystemet
2
och att den intagne
nekas permission eller andra former av vistelser utanför anstalt under en tid framöver. Om detta inte är tillräckligt, t.ex. för att den intagne redan befinner sig på grundnivån kan en sådan vägran eller sådant positivt prov få till följd att tidpunkten för den villkorliga frigivningen senareläggs.
I likhet med vad som gäller i dag kan vägran att lämna prov få betydelse för möjligheten att få permission. Förutsättningarna för permission har behandlats i avsnitt 27.2.3.
2
Ett system där följderna av urinprovsvägran endast skulle hanteras i form av förflyttning av
den intagne har likheter med tidigare reglering av sådan vägran. Tidigare var urinprovsvägran inte sanktionerad. Syftet med möjligheten till kontroll var då endast att ge tillförlitligt underlag för önskad differentiering av intagna. När detta var syftet med kontrollen har urinprovsvägran tillmätts betydelse i samband med överväganden om behovet av en förflyttning av den intagne (prop. 1978/79:62 s. 34 och prop. 1980/81:1).
609
21 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
21.1 Gällande regelverk
21.1.1 Förbud för intagna att inneha vissa föremål i anstalt
Vilka föremål en intagen normalt får inneha i anstalt följer av 24 § KvaL, KVS föreskrifter och anstalternas ordningsföreskrifter. Generellt gäller att intagna inte i dag får inneha mobiltelefoner, teknisk utrustning som medger kommunikation med omvärlden eller pengar utöver ett visst belopp. I övrigt gör anstalterna en prövning i varje enskilt fall om ett visst föremål får innehas av den intagne i anstalten eller inte.
Kommittén har i avsnitt 14.4 föreslagit en ny reglering när det gäller möjligheten för intagna att inneha egna föremål i anstalt. De nya reglerna ger anstalterna möjlighet att generellt förbjuda intagna att föra in föremål som utgör en risk ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt eller som inte är lämpligt för den behandling som bedrivs på anstalten eller avdelningen i fråga.
21.1.2 Omhändertagande av egendom m.m.
När anstaltspersonal påträffar egendom inom anstaltens område kan egendom som innehas i strid med gällande regler omhändertas och i vissa fall även förverkas.
Omhändertagande för den intagnes räkning
Enligt 52 c § tredje stycket KvaL skall föremål, som anträffas vid kroppsvisitation eller kroppsbesiktning och som en intagen enligt lagen inte får inneha, omhändertas och förvaras för den intagnes räkning, om inte annat är föreskrivet. Beslutet fattas av den lokala kriminalvårdsmyndigheten. Egendom som omhändertagits med
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
610
stöd av bestämmelsen skall återlämnas till den intagne vid anstaltstidens slut eller om den intagne dessförinnan anvisar någon utomstående till vilken egendomen kan utlämnas, till denne. Beträffande omhändertagande av droger m.m. och egendom som kan tas i beslag finns särskilda regler i 63 och 64 §§ KvaL.
Av 63 § femte stycket KvaL följer att pengar som påträffas hos eller ankommer till en intagen i strid med vad som är särskilt föreskrivet om intagnas rätt att inneha pengar skall omhändertas om det inte är uppenbart oskäligt. Omhändertagna pengar skall göras räntebärande men får inte disponeras av den intagne förrän vid anstaltsvistelsens slut om det inte finns särskilda skäl. Regeln är tillämplig vid anstalter där intagnas rätt att inneha kontanter är begränsad. I dag gäller det vid alla anstalter. På 23 av landets anstalter får intagna inte längre inneha kontanter över huvud taget eftersom det införts betalkortssystem på dessa anstalter. Under år 2005 är avsikten att alla anstalter, såväl slutna som öppna, skall bli kontantlösa.
Föremål som får förstöras eller säljas av kriminalvården
Av 63 § första stycket KvaL följer att alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, t.ex. narkotika, medel som avses i lagen om förbud mot vissa dopningsmedel och sådana varor som omfattas av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor får omhändertas och därefter förstöras eller säljas enligt lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Bestämmelserna i 1958-års lag skall även tillämpas i fråga om injektionsspruta eller kanyl som kan användas för insprutning i människokroppen eller i fråga om andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk eller annan befattning med narkotika.
Den enligt 63 § KvaL omhändertagna egendomen skall förstöras om dess värde är ringa eller det annars är försvarligt att förstöra egendomen. I andra fall skall den säljas och pengarna tillfaller staten.
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
611
Föremål som får omhändertas i avvaktan på beslut om beslag
Anträffas egendom som kan antas bli tagen i beslag får den lokala kriminalvårdsmyndigheten omhänderta egendomen enligt 64 § KvaL i avvaktan på beslut i frågan. Detta gäller endast egendom som inte kriminalvården själv får förstöra eller sälja enligt 63 §.
Bestämmelser om beslag finns i 27 kap. rättegångsbalken. Bestämmelser om förverkande finns framför allt i 36 kap. brottsbalken men även i andra lagar, t.ex. i vapenlagen och knivlagen. Vidare finns bestämmelser om förverkande i narkotikastrafflagen, i lagen om förbud mot vissa dopningsmedel och i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Prövningen av förverkande när det inte rör någon som är tilltalad för brott regleras i lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m.
Bestämmelsen i 64 § KvaL innebär sammanfattningsvis att kriminalvården får omhänderta t.ex. vapen och knivar och andra stickvapen men även andra föremål som kan användas som brottsverktyg, om de påträffas under sådana förhållanden som anges i 36 kap. 3 § brottsbalken. Det gäller föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning, föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som har påträffats under omständigheter som gav anledning att befara att de skulle komma till sådan användning eller föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom och som har påträffats under omständigheter som gav uppenbar anledning att befara att de skulle komma till sådan användning. Anstalten skall så snart det kan ske anmäla omhändertagandet till polis eller åklagare för prövning av frågan om beslag och förverkande.
21.1.3 Straffansvar
Enligt 62 § första stycket KvaL är det straffbart att olovligen till intagen överlämna eller försöka överlämna vapen eller annat som denne kan skada sig själv eller annan med. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. Bestämmelsen gäller endast om inte gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken.
Enligt andra stycket i samma paragraf är det straffbart att åt intagen lämna alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
612
(t.ex. narkotika
1
) eller injektionsspruta eller kanyl som kan
användas för insprutning i människokroppen eller att på annat sätt hjälpa intagen att komma åt sådana berusningsmedel eller föremål. Straffet för en sådan gärning är böter eller fängelse i högst sex månader. Den straffbestämmelsen gäller endast om inte gärningen är belagd med strängare straff enligt andra regler.
Straffbestämmelser rörande otillåtet innehav eller otillåten hantering av föremål finns dessutom beträffande:
• vapen i vapenlagen (1996:67),
• knivar och andra stick- eller skärvapen m.m. i lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål (knivlagen),
• narkotika i narkotikastrafflagen (1968:64) och i viss utsträckning även i lagen (2000:1225) om straff för smuggling,
• dopningsmedel i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, samt av
• hälsofarliga varor i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
Slutligen bör uppmärksammas att det finns en bestämmelse i 17 kap. 12 § brottsbalken om ansvar för främjande av flykt. I den bestämmelsen är det straffbelagt att hjälpa bl.a. den som är intagen i kriminalvårdsanstalt att komma lös eller att främja den intagnes flykt efter det att den intagne avvikit. För denna gärning döms för främjande av flykt till böter eller fängelse i högst ett år. För grovt brott är föreskrivet fängelse lägst sex månader och högst fyra år. I ringa fall är handlandet straffritt.
21.2 Överväganden
21.2.1 Behov av skärpta regler
Kommitténs bedömning: Det bör införas skärpta regler för att motverka förekomsten av otillåten egendom i anstalt.
1
I prop. 1964:76 s. 58 angavs att med andra berusningsmedel avsågs narkotiska preparat o.d.
Reglerna i den då föreslagna behandlingslagen överfördes i samband med 1974 års kriminalvårdsreform till 62–63 §§ KvaL utan någon ändring i sak.
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
613
Inledning
I kapitel 14 har kommittén utvecklat skälen till varför intagna inte skall få inneha pengar och privata tillhörigheter i anstalt. Här kan tilläggas att det inte är godtagbart att intagna har möjlighet att fortsätta med spel om pengar, narkotikahandel eller annan kriminell verksamhet under tiden de verkställer fängelsestraff. Gällande regelverk kan inte anses tillräckligt för att effektivt motverka att intagna med hjälp av otillåten egendom fortsätter med kriminell verksamhet i anstalt. Det gångna årets uppmärksammade händelser på kriminalvårdsområdet har visat att gällande ordning inte heller varit tillräcklig för att förhindra intagna att med hjälp av otillåten egendom på egen hand eller med hjälp av andra rymma från Sveriges säkraste anstalter.
Många föremål är det från säkerhetssynpunkt särskilt angeläget att ta hand om och oskadliggöra. Det gäller t.ex. vapen, knivar och andra föremål som en intagen kan skada sig själv eller andra med samt alkohol och droger av olika slag. Från ordnings- och säkerhetssynpunkt är det dessutom viktigt att kriminalvården har möjlighet att på ett effektivt sätt få bort t.ex. mobiltelefoner och annan teknisk utrustning som möjliggör otillåten kommunikation med omvärlden. Detsamma gäller pengar eller andra betalningsmedel.
Otillåtna föremål kan påträffas vid kroppsvisitation och andra undersökningsåtgärder riktade mot intagna, besökare och andra. Regler om kontroll av intagnas kontakter med omvärlden och om andra kontrollåtgärder behandlas i kapitel 17–18. Om det vid sådan kontroll eller annars inom anstaltsområdet påträffas föremål som kan knytas till en brottslig gärning kan det bli aktuellt med straffansvar för en eller flera intagna eller andra personer. Egendom som varit föremål för brott kan förverkas enligt särskilda regler. Enligt kommitténs mening måste det emellertid med hänsyn till ordning och säkerhet i anstalterna vara möjligt att omhänderta otillåtna föremål även i andra fall. Reglerna måste utformas så att de i största möjliga utsträckning motverkar införande och innehav av otillåten egendom.
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
614
Straffansvar
En besökare eller personal som för in eller försöker föra in en mobiltelefon i anstalt skulle, beroende på omständigheterna, kunna fällas till ansvar för främjande av flykt eller i vart fall förberedelse eller försök därtill (17 kap. 12 § jämförd med 17 kap. 16 § och 23 kap.brottsbalken). Brottet främjande av flykt föreligger även om den som medverkat till den intagnes flykt inte hade någon egentlig önskan om att vara den intagne till hjälp. Även om t.ex. en anställd blir utsatt för påtryckning att hjälpa en intagen ut ur anstalten kan den anställde således fällas till ansvar för främjande av flykt. En annan sak är att starka påtryckningar i form av hot kan leda till att den anställd meddelas påföljdseftergift med stöd av 29 kap. 6 § brottsbalken. När det gäller personal finns anledning att erinra om att det endast blir aktuellt med disciplinpåföljd enligt 14 § lagen (1976:580) om offentlig anställning om gärningen efter att ha prövats i straffrättslig ordning inte ansetts vara något brott, se vidare 17-19 §§ sistnämnda lag.
Den intagne kan inte om han eller hon rymmer dömas för medverkan till sin egen flykt. Rymning är dock att betrakta som sådan misskötsamhet som kan föranleda en senare villkorlig frigivning, se kommitténs överväganden i avsnitt 27.8.4. Se även avsnitt 20.3.
Med hänsyn till de skiftande skäl som kan ligga till grund för en intagens önskan att ha en mobiltelefon i anstalt kan det många gånger vara förenat med stora bevissvårigheter att föra ett åtal om främjande av flykt mot någon som tar in eller försöker ta in en mobiltelefon i anstalt till en intagen. Detta förutsatt att det inte finns andra omständigheter som talar för att fritagning av den intagne planerats. Främjandet av de intagnas flykt från KVA Hall har t.ex. innefattat såväl innehav av mobiltelefoner och vapen som upplåsning av dörrar.
Det är ett faktum att mobiltelefoner förekommer på anstalterna och att de är nödvändiga för att de intagna skall kunna kommunicera med den som utanför anstalten hjälper den intagne att fly. Innehav av mobiltelefoner i anstalt kan därför i vissa situationer innebära ett lika stort hot mot ordningen och säkerheten i anstalten som knivar och andra farliga föremål utgör.
När det gäller pengar så är det inte rymningsrisken som talar för skärpta sanktionsmöjligheter mot otillåtet innehav utan det förhållandet att pengarna kan vara en förutsättning för att kriminell
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
615
verksamhet skall kunna utövas i anstalten. Även tillgången till mobiltelefon kan vara en förutsättning för att den intagne skall kunna fortsätta sin kriminella verksamhet i anstalten. Det är emellertid ofta svårt att visa att en utomstående som fört in pengar eller en mobiltelefon till en intagen medverkat till den intagnes kriminella verksamhet.
Det är inte bara bevissvårigheter som gör att medverkansansvar inte alltid kan ådömas i situationer av nu angivet slag. Ansvaret för medverkan till t.ex. en intagens narkotikabrott kräver att en preciserad medverkanshandling kan visas ha bidragit till en konkret gärning som objektivt sett utgör brott. Om ett förfarande som är ägnat att främja narkotikahandel inte kan visas ha ett sådant samband med ett bestämt brott är det inte möjligt att döma för medverkan.
Det finns således åtskilliga brister när det gäller straffansvaret för olika åtgärder med anknytning till kriminell verksamhet i anstalt och till en intagens flykt från anstalt. Trots att det klandervärda och därmed också det straffvärda handlandet i en sådan situation består i att smuggla in föremålet i anstalt eller att i vart fall försöka göra det har det i praktiken inte varit möjligt att beivra sådant handlande.
Brister med nuvarande regler
Innehav i anstalter av vapen, knivar, andra stickvapen, mobiltelefoner och pengar innebär en påtaglig fara i ordnings- eller säkerhetshänseende och motverkar det återfallsförebyggande arbete som skall bedrivas under verkställigheten.
I dag kan kriminalvården endast omhänderta mobiltelefoner, annan teknisk utrustning och pengar – egendom som typiskt sett används för kriminell verksamhet i anstalt – och förvara dem för den intagnes räkning.
Vad beträffar pengar är det endast de pengar som överskrider det högsta tillåtna innehavet i anstalten som får omhändertas, se 63 § femte stycket KvaL. Omhändertagna pengar skall enligt huvudregeln “frysas” under anstaltsvistelsen i den meningen att de inte skall få disponeras av den intagne förrän vid anstaltstidens slut. Det finns också möjlighet för den intagne att få disponera pengarna dessförinnan om det finns särskilda skäl. Permissionsutredningen föreslog i betänkandet Straffverkställighet för vissa långtidsdömda
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
616
m.m. (Ds Ju 1981:14) att kriminalvården skulle få rätt att omhänderta pengar som intagen innehaft i strid med gällande regler och att de omhändertagna pengarna om det inte var uppenbart obilligt skulle tillfalla staten. Eftersom regeringen inte ansåg att det var rimligt att pengarna skulle tillfalla staten kom regeln endast att innefatta en rätt för kriminalvården att omhänderta pengarna till anstaltstidens slut (prop. 1981/82:141 s. 49).
Den nuvarande regeln om omhändertagande av intagnas pengar har endast fått begränsad praktiskt betydelse för att minska den kriminella verksamheten i anstalterna. Ett skäl är att bestämmelsen endast varit tillämplig på de anstalter där kontantinnehavet begränsats. Fram till hösten 2004 har det inneburit att den bara gällt på slutna anstalter och ett fåtal öppna anstalter. Genom införandet av föreskrifter som trädde i kraft den 15 september 2004 har en begränsning av kontantinnehavet visserligen införts på alla anstalter. Enligt kommitténs mening har bestämmelsen om omhändertagande av pengar emellertid inte tillämpats på avsett sätt. KVS har i syfte att få bättre kontroll på pengaflödena i anstalter utformat riktlinjer för omhändertagande av intagnas pengar. Intagna har dock enligt dessa tillåtits fylla på kontot för disponibla medel i anstalt med omhändertagna medel upp till det högsta belopp en intagen får ha varje vecka. I ett ytterlighetsfall kunde det tidigare innebära att en intagen i sluten anstalt som vägrade delta i anvisad sysselsättning under obegränsad tid kunde uppbära så mycket som 710 kr/vecka av omhändertagna medel. Under 2004 infördes visserligen en begränsning vad gäller överförandet av egna medel till disponibla medel. Fortfarande har intagna dock möjlighet att föra över en summa av egna medel motsvarande den som de kunnat intjäna genom heltidsarbete i anstalt. Enligt förarbetena till bestämmelsen om omhändertagande av pengar kan särskilda skäl finnas när det är fråga om en legitim betalning som är både angelägen och brådskande (prop. 1981/82:141 s. 50). Enligt kommitténs mening kan den intagnes behov av att ha tillgång till pengar i anstalten emellertid inte vara så angeläget eller brådskande att det bör medföra att den intagne får disponera omhändertagna pengar före anstaltsvistelsens slut. Den liberala tillämpningen av bestämmelsen kan i sig vara ett skäl till att pengaflödet i anstalterna inte kunnat stoppas. Den viktigaste anledningen till detta är dock sannolikt att det inte är något större obehag för en intagen att få pengar omhändertagna om pengarna återlämnas vid den villkorliga frigivningen. Detta särskilt som
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
617
kriminalvården har en skyldighet att göra omhändertagna pengar räntebärande.
Det nya regelverket utgår från att samtliga anstalter kommer att vara kontantlösa, dvs. att intagna gör sina inköp från anstaltens kiosk och ringer sina telefonsamtal med betalkort som tillhandahålls av anstalten. Kommittén föreslår att intagna med det nya regelverket inte får inneha andra betalningsmedel i anstalt än det som anstalten tillhandahåller (se avsnitt 14.2).
I syfte att påverka intagnas vilja att delta i anvisad sysselsättning har kommittén i avsnitt 14.3 föreslagit att intagna i anstalt endast skall få tillgång till medel som intjänats genom deltagande i anvisad sysselsättning. Den regeln innebär i sig att det inte går att överföra omhändertagna medel till intagnas kontantkort. Men det är enligt kommitténs mening inte tillräckligt. När samtliga anstalter infört betalkortsystem finns det, som angetts på flera håll i betänkandet, inte längre något legalt skäl för intagna att inneha pengar i anstalt. När pengar påträffas hos en intagen eller annars hittas i anstalten är detta således en överträdelse av den föreslagna lagstiftningen. Ofta används pengarna också i kriminell verksamhet i anstalten.
Mot denna bakgrund bör regelverket vara uppbyggt så att det på ett mycket tydligare sätt än vad som blir möjligt med en omhändertaganderegel faktiskt avhåller intagna från att ta in pengar eller andra betalningsmedel i anstalt.
Detsamma gäller andra föremål, t.ex. mobiltelefoner. Det är enligt kommitténs mening stötande att kriminalvården inte har möjlighet att på ett effektivt sätt få bort otillåtna föremål när de återfinns inom anstaltsområdet.
För att reglerna skall få effekt i praktiken skall det inte spela någon roll om den intagne förnekar att det är hans eller hennes egendom. I dag kan det hända att kriminalvården har svårigheter att utreda vilken intagen egendomen tillhör, t.ex. när en mobiltelefon med ett visst mobiltelefonnummer som påträffas hos en viss intagen är registrerad på en annan intagen. Utredning om för vems räkning påträffad egendom skall förvaras skall kriminalvården givetvis inte behöva belastas med när det gäller egendom som intagna över huvud taget inte får inneha i anstalt.
En mobiltelefon kan i dag omhändertas och förvaras för den intagnes räkning med stöd av 53 § tredje stycket KvaL. Detta hindrar emellertid inte att den intagne begär att mobiltelefonen skall lämnas ut till honom eller henne själv i samband med frigivning eller permission eller att den skall lämnas ut till en
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
618
besökare. I ett känt fall har mobiltelefonen på den intagnes begäran utlämnats till en besökare och därefter åter kastats in på anstaltsområdet. Om kontrollmöjligheterna utökas så att kriminalvården får möjlighet att visa bort personer som befinner sig utanför anstaltsområdet torde möjligheten att kasta in otillåtna föremål i anstalt komma att minska. Ett sådant förslag har lämnats av KVS i myndighetens remissvar på Rymningsutredningens betänkande Säkert inlåst? (SOU 2005:6) Kommittén utgår dock i sina förslag från dagens regelverk, dvs. att kriminalvården inte har en sådan möjlighet. För övrigt kan tilläggas att även om kriminalvården skulle ges en sådan möjlighet är det inte tillräckligt för att förhindra att otillåtna föremål förs in i anstalterna.
Till detta kan anmärkas att de förverkandebestämmelser som finns i annan lag och i 63 § KvaL inte är helt överensstämmande med straffbestämmelsen i 62 § KvaL. Det har t.ex. inneburit att knivar som inte kan förverkas med stöd av knivlagen (det kan anmärkas att en kriminalvårdsanstalt inte är allmän plats) och verktyg som inte påträffats under förhållanden som gör det möjligt att förverka dem med stöd av 36 kap. 3 § brottsbalken måste utlämnas till den intagne senast när denne friges. Det är enligt kommitténs mening inte en ändamålsenlig ordning.
Slutsats
Mot bakgrund av det ovan anförda framstår en skärpning av gällande regler som högst motiverad.
Frågan om hur man skall förfara med otillåten egendom hänger samman med straffbestämmelserna. Som angetts ovan finns bestämmelser i brottsbalken och i speciallagstiftningen om att egendom som varit föremål för brott under vissa förutsättningar kan förverkas. I syfte att säkerställa ett förverkande kan egendomen tas i beslag (27 kap. rättegångsbalken). Kriminalvården kan omhänderta egendom i avvaktan på beslut i frågan om beslag. Viss egendom kan som redan nämnts förstöras eller säljas av kriminalvården (63 § KvaL). Allmänt gäller annars att egendom som inte kan förverkas på grund av brott endast kan omhändertas till dess den intagne friges. Är det fråga om hittegods hanteras frågan enligt reglerna i lagen (1938:121) om hittegods (hittegodslagen). Behovet av att ändra reglerna om omhändertagande och förverkande av egendom är således beroende av vilken möjlig-
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
619
het det finns att förverka egendom som en särskild rättsverkan på grund av brott. Eftersom förverkandebestämmelser i allmänhet är accessoriska till straffbestämmelserna förutsätter detta i sin tur ett ställningstagande till straffbestämmelsernas tillämpningsområde. En utvidgning av det straffbelagda området vad beträffar otillåtet införande av egendom till intagen i anstalt innebär således att möjligheten att förverka egendom på grund av brott ökar. I en sådan situation minskar behovet av att förverka egendomen utan koppling till en brottslig gärning. Om utvidgad kriminalisering inte anses vara en lämplig väg måste enligt kommitténs mening andra möjligheter tas till.
21.2.2 Ett ändrat straffansvar?
Kommitténs förslag: Den nuvarande straffbestämmelsen i 62 § KvaL överförs i sak oförändrad till den nya lagen.
Det straffbelagda området
Av redovisningen ovan framgår att det i dag är straffbelagt enligt 62 § KvaL och annan lag att till intagen överlämna eller försöka överlämna:
• vapen,
• knivar och andra föremål som den intagne kan skada sig själv eller annan med,
• alkohol,
• narkotika,
• dopningsmedel,
• hälsofarliga varor, samt
• injektionssprutor och kanyler.
Frågan är om det finns skäl att ha kvar bestämmelsen eventuellt i förändrad form eller inte. Samtidigt som bestämmelsen inte är tillämplig på alla föremål som i dag utgör ett reellt hot mot ordningen eller säkerheten i anstalterna innebär den en dubbel kriminalisering av otillåtet införande av föremål i anstalt eftersom en sådan gärning ofta är straffbelagd enligt annan lagstiftning.
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
620
Utökning av det kriminaliserade området?
Som framgått ovan är det som regel straffritt att till intagen i anstalt införa mobiltelefoner och annan teknisk utrustning som medger otillåten kommunikation med omvärlden och det trots att de intagna där inte tillåts inneha den.
Kommittén har mot denna bakgrund övervägt att föreslå att straffbestämmelsen i KvaL utvidgas till att avse alla slags otillåtna föremål i anstalt.
Utgångspunkten för kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället skall emellertid, enligt uttalanden av regering och riksdag, vara att kriminalisering användas med försiktighet (prop. 1994/95:23 s. 52 f., bet. 1994/95:JuU2 s. 6–7). Lagstiftningens normerande eller informerande syfte kan i många fall tillgodoses även utan kriminalisering. Ett skäl till detta är att rättsväsendet inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Även det allmännas resurser att upptäcka och utreda överträdelser av straffbudet samt att lagföra eventuella gärningsmän har betydelse för lämpligheten att kriminalisera olika typer av beteenden.
I nämnda proposition anges att följande av Åklagarutredningen-90
2
uppräknade faktorer bör föreligga för att en kriminalisering skall framstå som befogad:
1. ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara
2. alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara
rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader
3. straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar
4. straffsanktion skall utgöra ett effektivt medel för att motverka
det icke önskvärda beteendet
5. rättsväsendet skall ha resurser att klara av den eventuellt
ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär.
Mot en utökning av det kriminaliserade området talar det förhållandet att det är svårt att förutse vilka föremål som kan komma till sådan användning att det är rimligt att kriminalisera införandet av dem. Det avgörande skälet mot ytterligare kriminalisering är dock att man kan uppnå en avhållande effekt redan genom att effektivisera reglerna för hantering av den otillåtna egendomen (se nedan avsnitt 21.2.3). Mot denna bakgrund har kommittén inte
2
Betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61).
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
621
ansett det vara kriminalpolitiskt motiverat att utvidga det kriminaliserade området vad gäller införandet av egendom till intagna i anstalt.
Inskränkning av det kriminaliserade området?
Nästa fråga är om det finns anledning att inskränka det kriminaliserade området för straffbestämmelsen i KvaL.
När det gäller knivar och andra farliga föremål har straffbestämmelsen i 62 § KvaL ett självständigt tillämpningsområde. Brott enligt knivlagen förutsätter innehav på allmän plats, inom skolområde där grundskole- eller gymnasieundervisning bedrivs eller i fordon på allmän plats. Det finns även ett generellt förbud i lagen för personer under 21 år att inneha stickvapen eller knivar som är konstruerade så att klingan eller bladet snabbt kan fällas eller skjuta ut ur sitt skaft (springstiletter eller springknivar). Eftersom anstaltsområdet inte utgör allmän plats eller skolområde torde det endast bli aktuellt att tillämpa bestämmelserna i knivlagen om det är en person som är under 21 år som innehaft springstilett eller springkniv i anstalt. Det kan även bli aktuellt om det kan bevisas att en äldre person innehaft kniven eller stickvapnet på allmän plats. Ett åtal mot en person som påträffas med en kniv inne i anstalten kan även tänkas beskrivas utifrån att personen i fråga någon gång på väg till anstalten har innehaft kniven eller stickvapnet på allmän plats. I en sådan situation kan åtalet avse brott mot knivlagen och inte enligt 62 § KvaL. Oftast torde det dock vara enklare att låta sistnämnda bestämmelse ligga till grund för åtalet.
En person som överlämnar eller försöker överlämna narkotika gör sig redan genom innehavet men även genom en senare överlåtelse av narkotikan skyldig till narkotikabrott enligt narkotikastrafflagen. Enligt kommitténs mening är den hantering av narkotika som ett överlämnande eller försök till överlämnande till intagen innebär tillräckligt reglerad genom reglerna i narkotikastrafflagen och lagen om straff för smuggling. Det finns mot denna bakgrund inte något skäl att ha kvar straffbestämmelsen i 62 § KvaL för att kriminalisera den hantering som ett överlämnande eller försök till överlämnande av narkotika innebär.
I den mån berusningsmedel utgör dopningsmedel eller hälsofarliga varor kan i och för sig straff följa av de särskilda straffbestämmelserna i lagen om förbud mot visas dopningsmedel eller
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
622
lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Med berusningsmedel avses dock i 62 § KvaL även t.ex. tillfälliga lösningsmedel.
Även om den nuvarande bestämmelsen i 62 § KvaL i viss utsträckning innebär en dubbelreglering med annan strafflagstiftning är det som framgått ovan inte därmed klart att tillämpningsområdet för bestämmelsen bör inskränkas. Med hänsyn härtill och till att kommittén i första hand har i uppdrag att utforma regler för verkställigheten av kriminalvårdspåföljder, inte att gå närmare in på den straffrättsliga regleringen, har kommittén valt att inte föreslå någon sådan förändring av bestämmelsen.
21.2.3 Förverkande m.m.
Kommitténs förslag: Egendom som anträffas i anstalt och som inte får innehas av intagna skall förklaras förverkad. Förverkande får underlåtas om ett sådant skulle vara uppenbart oskäligt. Bestämmelsen är tillämplig endast om förverkande inte skall ske enligt bestämmelse i annan lag.
Förverkad egendom skall förstöras om dess värde är ringa eller egendomen är olämplig att sälja. I andra fall skall egendomen säljas. Intäkter vid försäljning av förverkad egendom tillfaller staten.
Egendom som anträffas i anstalt får omhändertas av kriminalvården i avvaktan på beslut i frågan om förverkande. Omhändertagandet gäller även om egendomen tas i beslag.
Omhändertagen egendom skall överlämnas till kriminalvården om beslaget hävs.
Utgångspunkter
Grundläggande bestämmelser om förverkande finns i 36 kap. brottsbalken. I 1 och 2 §§ finns bestämmelser om att förverkande under vissa förutsättningar skall eller kan ske på grund av brott som avses i brottsbalken. I 3 § anges att förverkande får ske beträffande vapen och annan egendom som kan komma till användning vid brott. Medan 1 och 2 §§ förutsätter brott enligt brottsbalken gäller 3 § generellt. Inom specialstraffrätten finns vidare en rad bestämmelser om förverkande vilka anknyter till reglerna i
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
623
36 kap. brottsbalken. Här kan nämnas förverkande enligt vapenlagen, narkotikastrafflagen och knivlagen.
Bestämmelsen i 36 kap. 3 § brottsbalken förutsätter inte att ett brott har begåtts. Det förekommer även att det i annan lagstiftning finns bestämmelser om förverkande eller om förstörande eller försäljande av egendom utan samband med brottslig gärning. Ett exempel är bestämmelsen i 1 § tredje stycket lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. som innebär att förverkande får ske av alkoholhaltiga drycker på den grunden att de förtärs eller förvaras i strid mot regler för ordningen på allmän plats. Talan om förverkande som sker utan samband med åtal regleras i lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. Den lagen gäller dock endast om det inte finns särskilda bestämmelser i annan författning. Förverkande av alkoholhaltiga drycker skall således ske enligt de särskilda reglerna i ovan nämnda 1958-års lag och inte enligt 1986-års förfarandelag (prop. 1986/87:6 s. 42).
Förverkande av ordnings- och säkerhetsskäl
Kriminalvården har redan i dag en möjlighet att förstöra eller sälja alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, dopningsmedel och hälsofarliga varor samt injektionssprutor eller kanyler enligt bestämmelsen i 63 § KvaL (se ovan avsnitt 21.1.2). Det gäller oavsett om egendomen påträffas hos en intagen, om en intagen får sig den tillsänd, om den medförs av någon som skall tas in i anstalt eller om den annars påträffas inom anstalt och det inte finns någon känd ägare till dem. Från praktisk synpunkt skulle det vara önskvärt att ge kriminalvården en möjlighet att på egen hand förstöra eller sälja även andra otillåtna föremål som påträffas i anstalt. Det gäller t.ex. mobiler, pengar och smycken men även annan egendom. Det bör understrykas att all privat egendom i anstalt medför problem ur ordnings- och säkerhetshänseende, se vidare avsnitt 14.4. Enligt kommitténs mening är det för att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalterna också nödvändigt att det finns regler som effektivt förhindrar förekomsten av otillåtna föremål i anstalt. Den nuvarande situationen är som framhållits inledningsvis inte hållbar.
Ett frånhändande av egendom genom förstörande av den eller försäljande av den för statens räkning innebär detsamma som ett
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
624
förverkande av egendomen. Kommittén har ovan kommit fram till att det inte finns anledning att utvidga det kriminaliserade området. Någon ytterligare möjlighet att förverka egendom på grund av brott skall därför inte införas. Enligt kommitténs mening är det emellertid tillräckligt avhållande att införa en regel som har sin grund i att föremål skall kunna förverkas om innehavet strider mot gällande ordnings- och säkerhetsregler i anstalten. En liknande reglering finns i 1 § tredje stycket lagen om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Förverkandet skall således inte behöva förutsätta att ett brott har begåtts. Ett förslag till sådan regel lämnades som ovan nämnts redan 1981 av Permissionsutredningen i betänkandet Straffverkställighet för vissa långtidsdömda m.m. (Ds Ju 1981:14).
När regeringen i mars 1982 tog ställning till Permissionsutredningens förslag ansåg regeringen att förslaget var alltför långtgående. Förhållandena på anstalterna har emellertid förändrats väsentligt sedan dess. Anstaltsklientelet har blivit tyngre och den organiserade brottsligheten har ökat. I kommitténs uppdrag ingår att lämna förslag som effektivt motverkar narkotikahandel och annan kriminell verksamhet i anstalt. Regeln om omhändertagande av pengar har inte haft den av regeringen avsedda effekten vad gäller möjligheten att stoppa intagna att föra in pengar i anstalt. Dessutom är det inte en ändamålsenlig ordning att kriminalvården skall lämna ut knivar och andra verktyg till intagna vid frigivningen trots att det är straffbelagt att föra in dessa föremål i anstalten enligt 62 § KvaL. Som nämnts ovan är det inte alltid möjligt att förverka dessa föremål med stöd av knivlagen eller regeln i 36 kap. 3 § brottsbalken. Tas egendomen inte i beslag skall den lämnas ut senast när den intagne friges. Enligt kommitténs mening är det inte heller tillräckligt att enbart skärpa kontrollen av besökare m.fl. En effektivare kontroll behöver kombineras med effektivare sanktionsregler för att få en avhållande effekt. Ett alternativ till att införa hårdare sanktionsregler mot otillåtet införande av egendom till intagna skulle kunna vara att kraftigt minska möjligheten att ta emot besök eller att utöka kontrollmöjligheterna av besökare. Besök är emellertid av stor betydelse för den intagnes välbefinnande och möjlighet till återanpassning. Inskränkta besöksmöjligheter skulle också drabba dem som är närstående till den intagne. Kommittén anser därför att man måste försöka hitta andra alternativ. Som nämnts i avsnitt 17.2.2 har kommittén vidare funnit att det främst av integritetsskäl är olämpligt att införa kropps-
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
625
besiktning av besökare. I förhållande till kroppsbesiktning av besökare framstår en effektivare sanktionsregel mot innehav av otillåtna föremål som mindre ingripande ur integritetssynpunkt.
Mot denna bakgrund anser kommittén att det är motiverat att införa en regel som gör det möjligt att förverka egendom som inte är tillåten i anstalt. Här kan tilläggas att det finns en liknande regel i den danska straffuldbyrdelseloven (nr 432 af 31 maj 2000). Enligt 73 § den lagen kan fängelset bestämma att egendom eller pengar som införts olovligen till fängelset eller som tillverkats där kan konfiskeras. Detsamma gäller om försök till insmuggling gjorts. Särskilda undantag finns för att tillgodose rätt ägares intresse.
Kommittén anser att förverkande skall kunna ske av all slags egendom som anträffas i anstalt och som inte får innehas av intagna där. Det innefattar såväl det fallet att egendomen anträffas på en intagen, i dennes bostadsrum eller på annan plats inom anstaltsområdet. När det gäller egendom som skickats i brev eller annan försändelse till den intagne är bestämmelsen avsedd att vara tillämplig på egendom som nått den intagne. Det gäller oavsett om kriminalvården granskat brevet eller försändelsen utan att upptäcka den otillåtna egendomen eller någon granskning inte skett. Här kan tilläggas att egendom som intagna har tillstånd att förvara för vistelse utanför anstalten inte kan betraktas som otillåten egendom enligt den här föreslagna bestämmelsen.
Det relevanta området är det där de intagna vistas i anstalten. Förverkande skall därför inte ske av föremål som besökare lämnar ifrån sig innan de går in i besökslokalerna eller de lokaler där intagna vistas. Inte heller skall förverkande ske av egendom som den intagne ovetande skickas till honom eller henne i anstalten och som antingen påträffas i granskningen eller av den intagne direkt överlämnas till anstaltens personal.
Hänsyn till egendomsskyddet
En bestämmelse om förverkande kräver ställningstagande till hur långt det grundlagsreglerade egendomsskyddet sträcker sig.
Den enskildes rätt till sin egendom framgår av 2 kap. 18 § regeringsformen (RF). RF:s bestämmelse utgör en närmare precisering av det egendomsskydd som den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) ger (jfr artikel 1 i första
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
626
tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till konventionen). Europakonventionen är sedan den 1 januari 1995 del av svensk rätt genom den särskilda lagen därom (SFS 1994:1219).
För en utförlig beskrivning av reglerna, deras förhållande till varandra och till 11 kap. 4 § RF om domstolarnas lagprövningsrätt hänvisas till Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) och departementspromemorian Effektivare regler om förverkande av fordon vid trafikbrottslighet (Ds 2004:24).
Rätten till egendom får inskränkas enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen och därmed också enligt RF:s regler bl.a. om det är nödvändigt för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse.
Det finns ett flertal domar från Europadomstolen rörande frågan om huruvida beslag eller förverkande av olika slags egendom (bilar, guldmynt, flygplan etc.) varit förenligt med egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Såvitt kommittén har kunnat finna har det inte i något fall varit fråga om förverkande av ordningsskäl. Prövningen har gällt egendom som på olika sätt varit kopplad till något straffbart förfarande. Det har gällt hjälpmedel vid brott, gods där själva hanteringen av detta i sig varit olaglig (smuggling, narkotikahandel) samt olika slags utbyten av brott (se domen i målet Frizen mot Ryssland meddelad den 24 mars 2005 och där anmärkta fall).
När det gäller frågan om Europakonventionen uppställer hinder för den tänkta regleringen kan först konstateras att ett förverkande av egendom av ordningsskäl förmodligen skulle anses som ett intrång i den enskildes äganderätt enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet.
Egendomsskyddet är emellertid inte absolut utan intrång kan accepteras under vissa förutsättningar. Dessa skiljer sig beroende på om man anser att det gäller ett egendomsberövande eller en nyttjanderättsinskränkning. I det förra fallet förutsätts i princip att den enskilde får ersättning för berövandet för att detta skall vara förenligt med egendomsskyddet. I det senare fallet finns inte något sådant krav. Av Europadomstolens domar framstår det som om beslag är en nyttjanderättsinskränkning och att det är möjligt att förverka beslagtagen egendom utan krav på ersättning (se t.ex. domen i målet Handyside mot Storbritannien meddelad den 7 december 1976).
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
627
En förutsättning för att ett egendomsberövande skall vara förenligt med artikel 1 i tilläggsprotokollet till Europakonventionen är att det har stöd i lag och att det är proportionerligt (jfr Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. 376 f.). Det senare innebär enligt domstolen att det måste finns en rimlig balans mellan den vidtagna åtgärden och det syfte som den är tänkt att uppfylla eller m.a.o. mellan individens intressen och allmänna intressen (se t.ex. domen i målet AGOSI mot Storbritannien meddelad den 24 oktober 1986). Enligt domstolen kan många omständigheter ha betydelse vid bedömningen. Syftet med förverkandet är härvid betydelsefullt. Så har t.ex. syftet med förverkande av narkotika, nämligen att bekämpa handel eller smuggling, ansetts väga tungt (se domen i målet Phillips mot Storbritannien meddelad den 5 juli 2001).
En annan omständighet som haft stor betydelse är om det funnits möjlighet att få överprövat ett beslut som fattats av ett administrativt organ (se ovannämnda AGOSI-målet samt domen i målet Air Canada mot Storbritannien meddelad den 5 maj 1995). I de fallen godtog domstolen den möjlighet till “judicial review” av förverkandebesluten som fanns och kom fram till att det inte förelåg någon kränkning av artikel 1 i tilläggsprotokoll 1. Av detta kan man nog dra slutsatsen att för att ett förverkande skall vara proportionerligt så krävs att beslutet kan bli föremål för rättslig prövning (jfr även målet C.M. mot Frankrike, beslut av den 26 juni 2001). Ett ingrepp i äganderätten skulle förmodligen också anses som en civil rättighet som måste kunna prövas av en domstol som uppfyller kriterierna i artikel 6 i Europakonventionen. Som framgår av avsnitt 30.6.3 föreslår kommittén att ett förverkandebeslut skall vara överklagbart. Kommittén har ovan beskrivit det allmänintresse som ligger till grund för förslaget om förverkande av den i anstalt otillåtna egendomen. Kraven på förutsebarhet, rättssäkerhet och proportionalitet kan tillgodoses genom det sätt på vilket regeln utformas, vilket utvecklas nedan.
Lagteknisk lösning
Om förverkanderegeln skall få önskad genomslagskraft bör den utformas som en obligatorisk regel med möjlighet till undantag i speciella fall. Kommittén föreslår således att egendom som anträffas i anstalt och som inte får innehas av intagna skall
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
628
förverkas. Det skall gälla oavsett vem egendomen tillhör. I syfte att undvika orimliga konsekvenser av bestämmelsen bör dock, som är brukligt vid förverkanderegler, upptas ett förbehåll om att förverkande inte får ske om det är uppenbart oskäligt. Det kan t.ex. vara fallet om otillåten egendom skickats av utomstående till den intagne och det inte är klart att den intagne känt till detta. Om den otillåtna egendomen inte upptäckts i samband med granskning av försändelsen måste det anses obilligt att förverkande sker på grund av att den intagne själv anmäler det otillåtna innehavet. I en sådan situation kan det ofta finnas anledning att underlåta förverkande på grund av att det skulle vara uppenbart oskäligt. Ett annat exempel är om egendomen olovligen frånhänts den rätte ägaren.
Rätten att förverka föremål är en åtgärd som normalt ligger utanför kriminalvårdens egentliga uppgifter. Frågan är här om det är möjligt att införa en generell rätt för kriminalvården att förverka egendom som anträffas i anstalt och som inte får innehas av intagna där.
I de fall ett införande av otillåten egendom i anstalt innefattar brott kan bestämmelserna om förverkande av egendomen på grund av brott bli tillämpliga. Förverkandereglerna utgår från tanken att egendomen egentligen är förverkad redan när det brott begås som föranleder åtgärden även om förverkande i realiteten sker först genom förverkandebeslutet
3
. Med hänsyn härtill och till att det många gånger även finns behov av att använda beslagtagen egendom i bevissyfte i brottmålsrättegången bör reglerna om förverkande på grund av brott ha företräde framför den här föreslagna regeln. Ytterligare ett skäl till detta är att en brottmålsdoms rättskraft omfattar även frågan om förverkande av egendom hos gärningsmannen, utom i vissa alldeles speciella fall
4
och att
prövning av sådana frågor bör vara förbehållna domstol eller de myndigheter som har befogenhet att pröva ansvarsfrågan, dvs. som regel åklagare eller polis, när det är möjligt att förverka egendomen som en särskild rättsverkan av brott.
Här bör anmärkas att det knappast någonsin kan bli aktuellt med ett förverkande enligt den här föreslagna bestämmelsen om själva innehavet av egendomen är straffbelagt, t.ex. vid innehav av narkotika eller vapen. Då skall som regel narkotikan förverkas enligt narkotikastrafflagen och vapnet enligt vapenlagen. Om innehavet eller införandet endast utgör ett bevisfaktum för ett
3
Jfr Berg, Ulf m.fl., Brottsbalken, En kommentar, s. 36:6.
4
Jfr NJA 1990 s. 401 och Fitger, Peter m.fl., Rättegångsbalken, En kommentar s. 30:21.
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
629
påstående om brott får den här föreslagna förverkandebestämmelsen självständig betydelse. Det kan t.ex. bli fallet om åklagaren inte lyckas bevisa att innehavet eller införandet av en mobiltelefon eller av pengar utgjort ett led i främjandet av en intagens flykt enligt 17 kap. 12 § brottsbalken eller ett försök eller förberedelse därtill. Även om förverkande av mobiltelefonen eller pengarna inte kan ske med stöd av bestämmelserna i 36 kap. brottsbalken kan förverkande ske med stöd av den här föreslagna bestämmelsen.
En särskild fråga är hur man skall hantera egendom som obestridligen funnits på anstalt trots att den var förbjuden men där åtal och förverkandeyrkande ogillats, t.ex. på grund av att den åtalade personen inte bedömdes vara gärningsman. Det skulle givetvis vara stötande om sådan egendom skulle vara undantagen från de förverkanderegler som i övrigt gäller på anstalt. Kommittén anser därför att det måste vara möjligt att i en sådan situation handha sådan egendom på samma sätt som om åtal inte skett. Förutom att rättskraften av en brottmålsdom inte gäller mot tredje man, dvs. mot någon annan än den som är tilltalad för brottet, gäller allmänt att en brottmålsdom inte utgör hinder mot förverkande som sker på annan grund än brott
5
. Denna gränsdragning mellan egendom som kan förverkas på grund av brott och annan egendom kan lösas genom att låta den här föreslagna förverkanderegeln vara subsidiär till bestämmelser om förverkande på grund av brott. Med en sådan reglering åstadkommer man en bättre överensstämmelse med nuvarande förhållanden såvitt gäller hanteringen av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor. Även om kriminalvården har en möjlighet att, med stöd av den 63 § KvaL, själv förstöra narkotika utnyttjar den inte denna möjlighet. Kriminalvården överlämnar som regel all narkotika som påträffas i anstalt till polisen för närmare utredning. Enligt kommitténs mening är detta en lämplig ordning med hänsyn till att alla fynd av narkotika bör polisanmälas, se kommitténs bedömning i avsnitt 20.3.3. I detta sammanhang bör även anmärkas att kommittén inte ansett det vara nödvändigt att införa en särskild bestämmelse om
5
Jfr Brottsbalken, En kommentar, Berg m.fl., s. 30:21 och där anmärkt JO-avgörande, JO 1964 s. 91.
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
630
förverkande på grund av det brott som det innebär att föra in vapen eller andra föremål som en intagen kan skada sig själv eller annan med, alkoholhaltiga drycker m.m. enligt den särskilda straffbestämmelsen i kriminalvårdslagstiftningen (62 § KvaL har ovan i avsnitt 21.2.2 föreslagits överföras till den nya lagen). Det avgörande skälet för detta är att den praktiska betydelsen av en sådan straffbestämmelse kan ifrågasättas. Enligt kommitténs mening bör frågan om förverkande skall ske som särskild rättsverkan på grund av det brott som föreskrivs i straffbestämmelsen i kriminalvårdslagstiftningen därför utredas i samband med att straffbestämmelsen i sig ses över. Om förverkande inte skall ske på grund av någon straffbestämmelse i annan lag så kan således förverkande ske av ordningsskäl enligt den här föreslagna bestämmelsen. Det gäller oavsett om införandet av egendom också är straffbart enligt den straffbestämmelse som föreslås överföras till den nya lagen.
Den förverkade egendomen bör hanteras i enlighet med vad som vanligtvis gäller. Det innebär att egendomen skall förstöras om värdet av den är ringa eller egendomen är olämplig att sälja. I andra fall skall egendomen säljas. Belopp som erhållits vid försäljning tillfaller staten.
Den särskilda regeln om hantering av alkoholhaltiga drycker m.m. slopas
Enligt kommitténs mening är det en praktisk lösning att kriminalvården har möjlighet att förstöra eller sälja alkoholhaltiga drycker, dopningsmedel, hälsofarliga varor, injektionssprutor eller kanyler enligt vad som gäller i dag enligt 63 § KvaL. Som nyss nämnts överlämnar kriminalvården alltid anträffad narkotika till polisen. Kommittén anser mot denna bakgrund att narkotika bör undantas från bestämmelsen. Eftersom även innehav av dopningsmedel och hälsofarliga varor är straffbelagt enligt bestämmelser i annan lag anser kommittén att även sådana medel i första hand bör förverkas som särskild rättsverkan på grund av brott. När det gäller sprutor och kanyler som kan användas för insprutning i människokroppen är det möjligt att med stöd av narkotikastrafflagens bestämmelser förverka dessa.
Mot denna bakgrund föreslår kommittén att kriminalvården skall få förstöra eller sälja alkohol, berusningsmedel, dopningsmedel
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
631
eller hälsofarliga varor endast om egendomen inte förverkats med stöd av bestämmelse i annan lag. Eftersom kriminalvårdens möjlighet att förstöra nu nämnda egendom blir subsidiär till de särskilda reglerna om förverkande på grund av brottsligt innehav av sådan egendom kommer reglerna för kriminalvården att skilja sig från vad som gäller vid tvångsvård av missbrukare eller unga enligt 36 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och 20 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Omhändertagande av egendom i avvaktan på beslut
I likhet med vad som gäller i dag bör kriminalvården ha möjlighet att omhänderta egendom som intagna inte får inneha i anstalt. Omhändertagandet skall gälla i avvaktan på beslut i frågan om förverkande på grund av brott eller enligt den här föreslagna bestämmelsen om förverkande. Omhändertagandet bör gälla även om egendomen tas i beslag. Om beslaget senare hävs skall således polismyndigheten omedelbart lämna över egendomen till kriminalvården som har att omhänderha egendomen till dess lagakraftvunnet beslut föreligger i förverkandefrågan eller – om det finns anledning att förverka den i förtid – till dess förverkande skett.
Omhändertagandet skall så snart som möjligt anmälas till den som får besluta om beslag. Det bör vara tillräckligt att en bestämmelse härom tas in i förordning.
Som regel bör otillåten egendom inte överlämnas till den intagne under anstaltsvistelsen även om det anses uppenbart oskäligt att förverka den. Någon särskild bestämmelse i lag om detta torde inte vara nödvändig med hänsyn till det förbud som föreslagits gälla i avsnitt 14.4 för intagna att inneha egendom. Egendom som den intagne inte får inneha men som det är uppenbart oskäligt att förverka skall skickas till den adress som den intagne uppger. Om den intagne inte själv har möjlighet att förvara egendomen ankommer det på socialtjänsten att se till att lämplig förvaring kommer till stånd.
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
632
Hittegods
Behovet av att på ett effektivt göra sig av med otillåten egendom är särskilt påtagligt när ägandefrågan inte kan utredas.
Enligt reglerna i hittegodslagen tillfaller tillvaratagna föremål upphittaren om ingen gör anspråk på dessa inom tre månader från det att fyndet anmäldes hos polismyndighet eller om ägaren inte kommer inom en månad från det han av polismyndighet underrättas om fyndet eller ägaren på annat sätt kan anses ha uppgett sin rätt tillfaller dessa upphittaren (4 §). När fyndet görs på en institution (s.k. institutionsgods) som t.ex. en anstalt, är utgångspunkten att institutionen betraktas som upphittare oavsett vem som anmäler fyndet till polisen (6 §). Om ägaren inte hör av sig inom föreskriven tid tillfaller hittegodset kriminalvården. En förutsättning för detta är dock att kriminalvården betalar polisens kostnader i anledning av fyndet. Om upphittaren inom en månad efter anmaning underlåter att betala polismyndighetens kostnader eller om han annars har uppgett sin rätt tillfaller godset staten. När det gäller just institutionsgods är det vanligt att institutionen avstår sin rätt till förmån för upphittaren. Om någon i tjänsten har tagit tillvara hittegods skall detta dock tillfalla staten (jfr NJA 1943 s. 4). Kriminalvården har överenskommit med polisen att polisen skall låta förstöra hittegods i stället för att återlämna det till kriminalvården om ägaren inte hör av sig.
Med hänsyn till kommitténs förslag ovan minskar behovet av att använda hittegodsreglerna väsentligt. De kommer endast att bli aktuella beträffande egendom som varken blir föremål för beslag eller förverkande enligt den ovan föreslagna förverkanderegeln dvs. beträffande egendom som någon uppenbart måste ha tappat och som inte bör förverkas. Det saknas därför anledning att här föreslå någon särskild reglering vad gäller hittegods på just kriminalvårdsanstalter.
21.2.4 Beslut om förverkande m.m.
Kommitténs förslag: Kriminalvården beslutar om förverkande enligt den i avsnitt 21.2.3 föreslagna bestämmelsen.
Kriminalvårdens beslut om förverkande skall delges genom anslag hos den anstalt där egendomen påträffats. En underrättelse skall skickas till den som påstår sig vara drabbad av ett förverkande.
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
633
I detta avsnitt behandlas frågan om vem som skall fatta beslut om förverkandeförklaring enligt den i föregående avsnitt föreslagna förverkanderegeln.
Förverkandereglerna har rent allmänt blivit föremål för översyn under de senare åren i syfte att uppnå ett effektivare regelverk. I betänkandet Effektivare förverkandelagstiftning (SOU 1999:147) föreslås t.ex. en lättnad i bevisbördan för åklagaren när det gäller den däri föreslagna bestämmelsen om utvidgat förverkande. Förslaget innebär bl.a. att om någon döms för en viss närmare angiven vinningsbrottslighet av mera allvarlig beskaffenhet, grov oredlighet mot borgenärer, bokföringsbrott som är grovt, narkotikabrott, grovt skattebrott eller grov varusmuggling skall värdet av lagöverträdarens egendom kunna förverkas till den del åklagaren förmår göra sannolikt att egendomen härrör från brottslig verksamhet eller annars motsvarar utbyte av sådan verksamhet. Förverkande får inte ske om det skulle vara oskäligt. Vidare föreslås i ovan nämnda departementspromemoria Effektivare regler om förverkande av fordon vid trafikbrottslighet (Ds 2004:24) ökade möjligheter att förverka trafikfarliga fordon med låga värden och att göra det innan ett lagakraftvunnet beslut föreligger.
Även när det gäller egendom som anträffas i anstalt finns det anledning att nu införa en effektivare reglering än vad som för närvarande gäller. Detta särskilt som rätt ägare oftast avsiktligen har avhänt sig kontrollen över sådan egendom som kan bli föremål för förverkandet. Det gäller inte bara möjligheten att förverka utan också själva beslutsgången.
För att en förverkanderegel skall få önskad effekt är det viktigt att besluten kan fattas i nära anslutning till att ifrågavarande föremål påträffats. Det är också viktigt att en sådan regel inte leder till omotiverat merarbete eller ökade kostnader hos andra myndigheter. I det sammanhanget kan nämnas att förvaringen av fynd gjorda i anstalt anses medföra omotiverade kostnader för kriminalvården och polisen och att frågan är under utredning i Regeringskansliet. Enligt kommitténs mening skulle den föreslagna förverkanderegeln bli såväl effektivare som mindre kostnadskrävande om kriminalvården får rätt att besluta om förverkande i nu aktuella fall. Frågan blir då om detta är oförenligt med allmänna principer om beslutanderätt i förverkandefrågor eller på annat sätt kan anses rättsosäkert. Rätten att förverka föremål är en åtgärd som ligger utanför kriminalvårdens egentliga uppgifter. Med hänsyn härtill fann regeringen i ett tidigare lagstiftningsarbete (prop. 1994/95: 124) att bestämmelsen i 63 §
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
634
KvaL inte borde utvidgas till att avse även knivar och andra brottsverktyg.
Som framgått ovan ställer Europakonventionen med dess tilläggsprotokoll krav på att regler om frånhändande av egendom är proportionella och rättssäkert utformade. Kommittén har övervägt om man i likhet med vad som gäller enligt 1986-års förfarandelag bör begränsa kriminalvårdens prövning till egendom av visst värde och låta prövningen av egendom av högre värden eller vid särskilda skäl vara förbehållen allmän domstol.
Huvudregeln är, enligt 1986-års förfarandelag, att frågan om förverkande prövas av domstol. När det gäller beslagtagen egendom har åklagaren dock enligt 3 § den lagen en generell rätt att besluta om förverkande av egendomen om inte egendomen har betydande värde eller det finns särskilda skäl att saken prövas av rätten. Ett sådant skäl kan vara att förverkandet innebär avsevärda olägenheter för den enskilde trots att värdet är begränsat (prop. 1994/95:23 s. 111). Åklagarens beslut om förverkande skall meddelas skriftligen och den som drabbats av beslaget får hos åklagaren anmäla missnöje med förverkandebeslutet inom en månad från det att han eller hon fick del av det. Om åklagaren inte häver beslaget skall åklagaren väcka talan om egendomens förverkande. Har talan inte väckts inom en månad från det att anmälan kom in skall beslaget gå åter. Enligt 3 § fjärde stycket får polisman besluta om förverkande om värdet av det som skall förverkas uppgår till mindre än en tiondel av det prisbasbelopp enligt lagen om allmän försäkring (vilket för 2005 motsvarar 3 940 kr) som gällde då beslaget fastställdes eller egendomen saknar saluvärde. Detta gäller dock endast om det är uppenbart att förutsättningarna för ett förverkande är uppfyllda.
Här kan tilläggas att det i lagen (2000:1225) om straff för smuggling finns bestämmelser om att Tullverket får bedriva förundersökning och fatta beslut om tvångsåtgärder, bl.a. att beslagta föremål och om tullåklagarens åtalsbehörighet. Tullåklagaren har enligt 32 § den lagen en rätt att i motsvarande utsträckning som polisman har enligt nyss nämnda 1986 års lag besluta om förverkande.
Med hänsyn till att en sådan regel förutsätter en skälighetsbedömning har kommittén ansett det vara lämpligare med en enkel och tydlig reglering av beslutsgången vid förverkande. Enligt kommitténs mening kan kriminalvården ges en generell möjlighet att besluta om sådant förverkande som avses i avsnitt 21.2.3 utan
SOU 2005:54 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt
635
några egentliga risker från rättsäkerhetssynpunkt om den som drabbas av förverkande har möjlighet att överklaga förverkandebeslutet. Europakonventionens krav på rättvis rättegång och första tilläggsprotokollets egendomsskydd kan tillgodoses genom att den som drabbas får en möjlighet att överklaga beslutet till domstol, se vidare avsnitt 30.6.3.
Kommittén förutsätter att kriminalvården informerar intagna och besökare om de regler som gäller för intagnas innehav av egendom i anstalt och vilka konsekvenser ett otillåtet innehav kan få. Närmare föreskrifter om kriminalvårdstjänstemans prövning av frågan om förverkande meddelas av kriminalvården.
I likhet med vad som gäller i dag vid olika former av ingripande åtgärder skall en rapport upprättas inför beslut om förverkande. Det är också viktigt att kriminalvården dokumenterar den omhändertagna egendomen.
En förenklad hantering förutsätter att det finns möjlighet att använda enkla delgivningsrutiner. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att kriminalvårdens beslut om förverkande delges genom anslag hos den anstalt där egendomen påträffats (jfr 4 § andra stycket 1986-års förfarandelag). Den som påstår sig vara drabbad skall givetvis också få en kopia av beslutet. Är det en intagen lämnas beslutet till denne. Är det en utomstående kan beslutet sändas med post till uppgiven adress.
21.2.5 Omedelbart beslut
Kommitténs förslag: Omhändertagen egendom får säljas eller förstöras innan beslutet om förverkande vunnit laga kraft om den inte kan vårdas utan fara för förstöring eller det annars finns särskilda skäl för det.
Ersättning skall utgå till den som drabbats av ett förverkande om beslutet upphävs och egendomen dessförinnan förstörts eller sålts.
Ersättning skall lämnas med ett belopp som motsvarar vad som kommit in vid försäljningen. Om egendomen har förstörts lämnas ersättning med skäligt belopp.
Ersättning utbetalas av länsstyrelsen på begäran av kriminalvården.
Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt SOU 2005:54
636
I likhet med vad som vanligtvis gäller vid förverkande är det rimligt att kriminalvården har en möjlighet att på ett tidigt stadium göra sig av med omhändertagen egendom, dvs. utan att behöva avvakta ett lagakraftvunnet beslut om förverkande. Det föreslås således att egendomen skall kunna förstöras av kriminalvården om egendomen inte kan vårdas utan fara för förstöring eller om det finns särskilda skäl för det
6
. För att tillgodose den enskildes rättssäkerhet bör det finnas möjlighet att begära ersättning om förverkandet hävs efter ett överklagande. Med bestämmelsen i 2 § lagen om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. som förebild föreslås således att ersättning av allmänna medel skall utgå om förverkandet upphävs och egendomen redan förstörts eller sålts. Ersättning skall utgå med belopp som motsvarar egendomens pris vid försäljning till allmänheten eller som annars kan anses skäligt. Beslut om ersättning meddelas av kriminalvården, se vidare avsnitt 30.6.2. Ersättning skall utbetalas av länsstyrelsen på begäran av kriminalvården.
6
egendom och hittegods m.m.
637
22 Förmånssystemet i praktiken
22.1 Inledning
I detta avsnitt ges en beskrivning av hur den framtida anstaltsstrukturen och verkställighetsinnehållet kan se ut när det av kommittén föreslagna förmånssystemet införs. Utformningen av förmånssystemet är visserligen en fråga för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, se avsnitten 8.5 och 11.3.2. Här ger kommittén dock sitt förslag på hur förmånssystemet skulle kunna utformas.
22.2 Olika förmåner
Kommitténs bedömning: Som särskilda förmåner till intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet får användas möjligheten att ha eget bostadsrum, ett större utbud av sysselsättningar, högre ersättningsnivåer, ökad möjlighet att ta in egna tillhörigheter, tillgång till fler av anstaltens tillhörigheter, ett större utbud av TV-program, möjligheten att inneha och bära egna kläder, ett ökat inslag av självförvaltning, ett ökat utbud av fritidsaktiviteter, ökad gemensamhetstid, förmånligare villkor för kontakter med omvärlden, möjligheten att beviljas vistelser utanför anstalt och omfattning av dem samt ett intensivare innehåll i arbetet med frigivningsförberedelser.
Alla intagna bör ha möjlighet att få vistas utanför anstalt när det finns särskilt ömmande skäl. Alla intagna skall även ha möjlighet att få ett visst antal besök av närstående och även kunna ringa till dem. Besök av och telefonsamtal till intagnas barn bör undantas från förmånssystemet.
Förmånssystemet i praktiken SOU 2005:54
638
Det måste ankomma på kriminalvården att i första hand genom föreskrifter precisera vilket utbud som skall gälla på en avdelning av en viss nivå. Inom vissa ramar bör det även vara möjligt för anstalterna att själva besluta om anstaltsutbudets innehåll på olika avdelningar.
För att det återfallsförebyggande arbetet skall fungera som avsett är det givetvis mycket viktigt att förmånssystemet utformas med utgångspunkt i vad de intagna uppfattar som belöningar. Annars saknas tillräckliga incitament för många intagna att göra de ansträngningar som är nödvändiga för att uppnå en förändrad livsföring. Kommittén vill därför här presentera sin syn på vad som kan utgöra lämpliga belöningar.
Kommittén föreslår att i vart fall följande förmåner används inom förmånssystemet: möjligheten att ha eget bostadsrum, ett större utbud av sysselsättningar, högre ersättningsnivåer, ökad möjlighet att inneha egna tillhörigheter respektive anstaltstillhörigheter, ett större utbud av TV-program, möjlighet att inneha och bära egna kläder, ett ökat inslag av självförvaltning, ett ökat utbud av fritidsaktiviteter, ökad gemensamhetstid, förmånligare villkor för kontakter med omvärlden, möjlighet att beviljas olika former av vistelser utanför anstalt och omfattningen av denna samt ett intensivare innehåll i arbetet med frigivningsförberedelser.
Uppräkningen är inte uttömmande utan bör betraktas som en exemplifiering av vilka särskilda förmåner som kommittén anser bör eller, i vissa fall, inte bör ingå i ett förmånssystem.
Kommittén vill framhålla vikten av att förmånssystemet tillämpas konsekvent. Det som kan betraktas som en särskild förmån bör därför vara förbehållet intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet. Anstaltstillvaron måste således vid en helhetsbedömning av intagna upplevas som bättre på avdelningar för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet än på avdelningar för intagna som befinner sig på grundnivån. Systemet måste också vara uppbyggt så att förmånerna ökar vid varje förflyttning till en högre nivå.
Genom en förbättring av sysselsättningen i anstalt bör tillvaron för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet upplevas som bättre jämfört med vad som normalt gäller i dag. Det måste även upplevas som bättre att vistas på en anstalt med lägre slutenhetsgrad än på en anstalt med högre slutenhetsgrad och det måste upplevas som bättre att vistas på en behandlingsavdelning än på en motivationsavdelning.
SOU 2005:54 Förmånssystemet i praktiken
639
För att ge intagna ytterligare incitament under vistelsen på en viss nivå i förmånssystemet anser kommittén det lämpligt att man på varje nivå tillämpar ett intervall vad gäller t.ex. antalet tillåtna besök, telefonsamtal och permissioner. I början av vistelsen på en avdelning av en viss nivå har den intagne således möjlighet att få ett visst antal besök, att ringa ett visst lägre antal telefonsamtal eller att beviljas ett visst lägre antal permissioner för en viss period. Om den intagne uppfyller kraven som ställs på avdelningen bör den intagne ha möjlighet att få besök av fler personer och det mer frekvent, få ringa ytterligare ett antal telefonsamtal och beviljas ytterligare ett antal permissionstillfällen under en viss given period. Det högsta antalet besök, samtal eller permissioner som en intagen kan tilldelas bör givetvis vara något lägre på den första förmånsnivån, nivå 2, än det lägsta antalet på nästa förmånsnivå, nivå 3 osv. Även när det gäller utbudet av fritidsaktiviteter bör det finnas utrymme att införa ett intervall inom varje nivå.
22.2.1 Bostadsrummen
Bostadsrummen på svenska anstalter håller en mycket god standard vad gäller underhåll och hygien. Kommittén förutsätter att detta kommer att gälla även i framtiden. Genom den planerade utbyggnaden av anstaltsplatser kan det nuvarande problemet med överbeläggning åtgärdas. Av ordnings- och säkerhetsskäl är det viktigt att kunna skilja intagna åt nattetid. Även hänsynen till de intagna talar för att varje intagen får ett eget bostadsrum, särskilt om det är fråga om längre fängelsestraff än sex månader. Det är emellertid enligt kommitténs uppfattning inte möjligt att ge intagna en ovillkorlig rätt till eget rum.
För att förmånssystemet skall ha avsedd effekt är det viktigt att boendeförhållandena på en avdelning för intagna som befinner sig på en högre nivå i förmånssystemet i vart fall inte är sämre än på avdelningar för dem som befinner sig på en lägre nivå. Intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet bör ha rätt till eget rum om inte detta medför stora placeringsproblem eller det annars finns synnerliga skäl mot detta
1
. Om det är nödvändigt att placera flera intagna i samma rum är givetvis kriminalvården skyldig
1
Jfr SOU 1979:4 s. 191. Utredningen om isolering inom kriminalvården uttalade att det
måste vara en grundläggande målsättning att den som är intagen i kriminalvårdsanstalt skall ha rätt till eget rum dit han under fritiden kan dra sig undan för att undgå oönskad kontakt med andra intagna.
Förmånssystemet i praktiken SOU 2005:54
640
att tillse att detta inte medför någon risk för någon av dem. Intagna som önskar dela rum bör få möjlighet till detta, om inte ordnings- eller säkerhetsskäl talar för annat.
22.2.2 Sysselsättning
Som närmare utvecklats i avsnitt 12.3.1 bör samtliga intagna ha möjlighet att delta i en för dem lämplig sysselsättning.
Detta innebär inte att alla slag av sysselsättningar skall vara tillgängliga för alla intagna, oavsett anstaltsplacering och oavsett motivation till förändring. Den rätt till sysselsättning, som regleras i kommitténs förslag till 3 kap. 9 §, garanterar endast den intagne ett visst basutbud vad gäller sysselsättningar.
Av den enkätundersökning kommittén genomfört bland intagna i anstalt framgår att ett flertal intagna anser det viktigt att få en meningsfull sysselsättning under anstaltsvistelsen.
Inom förmånssystemet bör det vara möjligt att begränsa vissa speciella och för många intagna attraktiva sysselsättningar, t.ex. visst arbete eller viss utbildning, till intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet.
Avgörande för om intagna kommer att betrakta sysselsättningen som en förmån är att utbudet av arbetstillfällen och utbildningsmöjligheter i anstalt förbättras väsentligt, se vidare nämnda avsnitt.
Utbudet av studier är i dag i regel bättre på slutna anstalter än på öppna. När det gäller studier prioriteras således de som inte har möjlighet till frigång och som har långt till frigivningen. Enligt kommitténs uppfattning skall utbudet av studier ingå i förmånssystemet och vara oberoende av anstaltens säkerhetsnivå. När det gäller kommunal utbildning har alla rätt till grundläggande utbildning. Gymnasieutbildning och olika kommunala påbyggnadsutbildningar kan erbjudas inom en kommun om det finns behov av det. Någon rätt för en kommuninvånare att få sådan utbildning inom den egna kommunen finns dock inte. Med hänsyn härtill och då kostnaderna för anordnande av en viss utbildning bör koncentreras till dem som är motiverade till den anser kommittén det lämpligt att inom ramen för förmånssystemet låta gymnasieutbildning och olika påbyggnadsutbildningar vara begränsade till dem som befinner sig på en förhöjd nivå. Även högre studier och yrkesutbildningar bör kunna begränsas till intagna som befinner sig på en förhöjd nivå. Eftersom alla intagna skall ha möjlighet att läsa
SOU 2005:54 Förmånssystemet i praktiken
641
in grundskolekompetens bör grundskoleutbildning finnas tillgänglig även på grundnivån.
Med hänsyn till att de flesta arbeten och all grundläggande utbildning kommer att vara tillgänglig för samtliga intagna kommer det individuella inslaget att väga tungt när det gäller sysselsättningen även efter införandet av förmånssystemet. Den intagnes behov av och motivation till en viss sysselsättning blir det som styr om han eller hon skall anvisas denna sysselsättning, jfr avsnitt 12.3.1. En följd av att den intagne deltar i anvisad sysselsättning och även i övrigt följer verkställighetsplanen blir att den intagne kan förflyttas till en högre nivå och därmed få högre ersättning för den sysselsättning han eller hon utför även om det är samma sysselsättning som han eller hon haft tidigare på den lägre nivån (se avsnitt 22.2.3).
En följd av ett mer utvecklat förmånssystem kan bli att fler intagna kommer att förflyttas mellan olika avdelningar. En förflyttning på grund av misskötsamhet kan givetvis få till följd att den intagne inte längre kan fortsätta med ett sådant arbete eller en sådan utbildning, som tillhandahålls på en avdelning med ett förhöjt utbud av förmåner. Detta är en nödvändig konsekvens om man vill upprätthålla den skillnad som skall finnas vad gäller kraven på de intagna på olika avdelningar.
När det gäller olika former av påverkansprogram är det givetvis viktigt att endast den som har behov av ett visst program sysselsätts i sådan verksamhet. En väsentlig faktor vid bedömning av den intagnes behov av programmet bör givetvis vara huruvida den intagne är motiverad till att delta i programverksamheten.
När det gäller de s.k. narkotikaplatserna görs i dag en viss skillnad mellan utbudet av påverkansprogram på behandlingsavdelningar och motivationsavdelningar. På behandlingsavdelningarna är programmen ofta längre och mer krävande än på motivationsavdelningarna. På behandlingsavdelningarna skall ett narkotikainriktat program tillhandahållas. Det är i praktiken Våga Välja eller s.k. 12-stegs program. Krav på sådana påverkansprogram finns inte på motivationsavdelningar. Där förekommer främst kortare motivations- eller informationsprogram.
Genom en mer konsekvent differentiering av påverkansprogram mellan olika avdelningar kan man koncentrera mer kostsamma och tidskrävande program till avdelningar med ett högre utbud av förmåner. Med hänsyn till att intagna på grundnivån har ett stort behov av omhändertagande är det dock mycket viktigt att de får
Förmånssystemet i praktiken SOU 2005:54
642
möjlighet att delta i ett visst grundutbud av påverkansprogram, som riktar sig framför allt mot dessa intagna. När det gäller påverkansprogram är differentieringen av programmen därför i första hand en fråga om att rikta ett visst program mot de intagna som det kan antas kunna få effekt för.
22.2.3 Ersättning
Möjligheten att få högre ersättning för visst arbete eller viss annan sysselsättning kan ha stor betydelse för den intagnes skötsamhet. Det framgår t.ex. av den enkätundersökning kommittén genomfört bland intagna i anstalt.
Det finns ett visst utrymme redan i dag att utge en högre ersättning till intagen som bedömts ha gjort en särskilt god insats och tagit särskilt stort ansvar utöver vad som annars gäller. Denna ersättning är, enligt föreskrifterna, avsedd att vara en uppmuntran till goda insatser och bör utges restriktivt och efter noggrant övervägande. Det finns, enligt kommitténs uppfattning, inte något hinder mot att införa ett mer konsekvent system med differentierade ersättningsnivåer. Ersättningen är som framgår av avsnitt 13.2 knuten till att den intagne deltar i sysselsättning i enlighet med vad som framgår av verkställighetsplanen. Eftersom kraven på den intagne är högre på högre nivåer i förmånssystemet är det rimligt att den som befinner sig på en högre nivå i detta system också får högre ersättning för sitt deltagandet i viss sysselsättning än en intagen som befinner sig på en lägre nivå. Inom förmånssystemet bör det därför vara lämpligt att successivt erbjuda intagna högre ersättning efterhand som de avancerar i förmånssystemet. För att i möjligaste mån garantera att intagna får lika lön för lika arbete bör grundlönen vara densamma för alla intagna. På de högre nivåerna bör dock ett förmånstillägg utbetalas vid sidan av grundersättningen.
Det av kommittén i avsnitt 13.2 utvecklade kravet på att deltagande i studier och påverkansprogram i ersättningshänseende blir jämställt med arbete gäller givetvis även för intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet. Den högre ersättningsnivån måste därför tillämpas för såväl arbete som studier och deltagande i påverkansprogram.
Det belopp som intagna får inneha i anstalt skulle i och för sig kunna ingå i ett förmånssystem i syfte att förmå intagna att söka sig
SOU 2005:54 Förmånssystemet i praktiken
643
till allt öppnare verkställighetsformer. I dag har en sådan skillnad gjorts mellan slutna och öppna anstalter genom att kontantinnehavet begränsats till 710 kr/vecka på sluten anstalt och till 990 kr/vecka i öppen anstalt. Se vidare avsnitt 14.2.1.
Med hänsyn till kommitténs förslag att intagna i princip endast skall ha tillgång till de medel de uppbär från kriminalvården kan medelsinnehavet inte i sig utnyttjas i belöningssyfte. Det är därför endast nivån på ersättningen från kriminalvården som kan användas för att förmå intagna att kvalificera sig för högre nivåer i förmånssystemet. I praktiken innebär detta emellertid också en ökning av det disponibla beloppet vid förflyttning till högre nivå.
22.2.4 Egna tillhörigheter
Som närmare beskrivits i avsnitt 14.4 föreslår kommittén en kraftig inskränkning i rätten att inneha egna tillhörigheter på bostadsrummet. Även mängden tillhörigheter föreslås bli begränsad.
Enligt kommitténs förslag skall intagna endast ha rätt att inneha enklare tillhörigheter på bostadsrummen.
Bedömningen av vilka enkla tillhörigheter som intagna får inneha med hänsyn till ordning och säkerhet kommer att kunna leda till olika resultat beroende på vilken säkerhetsrisk som förknippas med den enskilde. Som regel kommer de intagna som vistas på en viss avdelning också att ha en likartad säkerhetsprofil. Det tillåtna innehavet av personliga tillhörigheter kommer då också att kunna variera mellan olika avdelningar.
På en avdelning där det ställs höga krav på intagnas skötsamhet måste det antas att säkerhet och ordning kan upprätthållas även om vissa undantag görs från generella regler om tillhörigheter. Det bör vara möjligt att tillåta de intagna på sådan avdelning att ta in något fler personliga tillhörigheter än vad som är möjligt på en avdelning där intagna inte klarar av sådana höga krav. Förutsatt att det är fråga om enklare tillhörigheter bör således något fler tillhörigheter kunna tas in på en avdelning för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet än på en avdelning för intagna som befinner sig på grundnivån. På en förhöjd nivå kan t.ex. de intagna medges att ta in egna böcker medan intagna på grundnivån med hänsyn till riskerna ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt endast får möjlighet att läsa de böcker och andra tidskrifter som tillhandahålls av anstaltens biblioteksservice.
Förmånssystemet i praktiken SOU 2005:54
644
Med det nya regelverket blir det aldrig aktuellt för intagna att ta in egna TV- och radioapparater eller bandspelare i anstalten. Detta med hänsyn till att de inte kan betraktas som enklare tillhörigheter och dessutom är en potentiell säkerhetsrisk, se vidare avsnitt 14.4. TV, radio och bandspelare får därför endast hyras eller lånas av anstalten.
22.2.5 Föremål som tillhör anstalten
Med hänsyn till att i princip alla föremål som intagna med det nya regelverket får inneha är föremål som tillhör anstalten bör givetvis tillgången till sådana tillhörigheter ingå i förmånssystemet. Så kan t.ex. en större mängd CD- och DVD-skivor, datorspel och böcker tillåtas på avdelningar för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet än på grundnivån.
Kommittén har erfarit att intagna värderar TV och radio på bostadsrummet högt. I en rimlig levnadsnivå bör givetvis ingå möjlighet att se på TV och lyssna på radio och den bör gälla för alla intagna. Den grundläggande rätten för intagna att se på TV och lyssna på radio är tillgodosedd redan genom att detta finns tillgängligt i gemenskapsutrymmena. Intagna har således möjlighet att se på TV fram till dess att inlåsning sker, dvs. till kl. 20.00 på sluten anstalt och till kl. 22.00 på öppen anstalt, se vidare nedan, avsnitt 16.2.5.
Kommittén har mot denna bakgrund övervägt att föreslå att möjligheten att ha TV och radio på bostadsrummet kan ingå i förmånssystemet. Det skulle således endast vara intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet som skulle ha möjlighet att ha TV och radio på rummet. Med hänsyn till att i princip alla intagna i dag tillåts ha TV och radio på bostadsrummet och att detta är den enda egentliga kommunikationen med omvärlden som intagna på sluten anstalt har efter inlåsning har kommittén emellertid stannat för att inte föreslå att man tar bort möjligheten för intagna på grundnivån att ha TV och radio på rummet. När det gäller TV-utbudet finns dock möjligheter att göra en annan bedömning, se följande avsnitt.
Här bör dock tilläggas att om en intagen förstör egendom som han eller hon fått hyra eller låna av anstalten kan ordnings- eller säkerhetsskäl utgöra grund för att vägra ett fortsatt innehav av sådana tillhörigheter.
SOU 2005:54 Förmånssystemet i praktiken
645
22.2.6 TV-kanaler
Intagnas grundläggande behov av olika TV-kanaler får anses tillgodosett genom basutbudet, dvs. för närvarande kanal 1, 2 och
4. Inom ramen för förmånssystemet bör det vara möjligt att erbjuda ett större utbud av kanaler för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet än för intagna som befinner sig på grundnivån. Det bör dock framhållas att det aldrig kan bli fråga om att visa pornografiska program eller program med tydliga våldsinslag. Det bör av ekonomiska skäl inte heller bli aktuellt att tillhandahålla betalkanaler.
22.2.7 Egna kläder
Av säkerhetsskäl är intagna skyldiga att bära anstaltskläder. Kravet på anstaltskläder tillämpas emellertid inte strikt på samtliga anstalter längre.
Möjligheten att bära egna kläder bör, enligt kommitténs mening, endast kunna vara en förmån som är tillgänglig på de högsta nivåerna i förmånssystemet, dvs. på nivå 3 och 4. Endast på sådana avdelningar bör det finnas utrymme att med hänsynen till ordning och säkerhet låta intagna inneha och bära egna kläder. På övriga nivåer bör intagna således bära anstaltskläder under programtid.
22.2.8 Självförvaltning
Ett sätt att motivera intagna till att leva ett socialt välordnat liv efter verkställigheten är att motivera dem till att sköta vardagliga sysslor och klara sig på egen hand (se avsnitt 10.2).
Självförvaltning eftersträvas nu i ökad grad inom samtliga anstalter (se KVS riktlinjer 2002:6). Självförvaltning kan ha olika innehåll men kan innebära att intagna själva får ansvara för t.ex. inköp, matlagning, klädvård, lokalvård, miljövård, fritidsaktiviteter och ev. också för hushållsbudgeten.
Det ligger i sakens natur att självförvaltningen får ett bredare innehåll efter hand som intagna är motiverade till och har förutsättningar för att ta ett ökat ansvar för sin verkställighet.
På de öppna utslussenheter om sex platser som nyligen har byggts till på fem anstalter finns en väl utvecklad självförvaltning. Intagna får där följa med personal ut och handla som ett led i
Förmånssystemet i praktiken SOU 2005:54
646
utslussningen och den sociala träningen. På t.ex. KVA Mariestad finns avdelning Rödjan, en öppen avdelning med lägenhetsliknande boende där fyra eller fem intagna delar på en lägenhet. Inköpsresor med personal görs också på Båtshagen, den öppna kvinnoavdelningen vid KVA Hinseberg.
Även självförvaltningen bör kunna utgöra en belöning i det avseendet att den är mer utvecklad på en avdelning med ett högre utbud av förmåner än grundnivån. En viss nivåskillnad kan göras av självförvaltningens innehåll mellan avdelningar på olika nivåer. Det bör dock tilläggas att möjligheten till självförvaltning också ställer stora krav på den intagne.
22.2.9 Fritidsaktiviteter
Ett basutbud av fritidsaktiviteter skall, som närmare beskrivits i avsnitt 15.2.1, vara tillgängligt för samtliga intagna. Fler och mer intressanta fritidsaktiviteter bör dock kunna ha betydelse som belöningar för intagna. Av den enkätundersökning kommittén genomfört bland intagna i anstalt framgår att de intagna värderar möjligheten till en meningsfull fritid såväl inom som utanför anstalt högt.
Inom ramen för förmånssystemet bör det vara möjligt att använda t.ex. bättre och mer välutrustade träningslokaler som belöning för intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet. Det förutsätter dock en förändring av nuvarande förhållanden eftersom de bästa träningsmöjligheterna i dag oftast finns i sluten anstalt. Kommittén vill här understryka vikten av att utbudet av fritidsaktiviteter inte görs beroende av anstaltens slutenhetsgrad utan endast av vilken förmånsnivå den intagne befinner sig på. Intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet bör vidare kunna erbjudas t.ex. möjligheten att lyssna till föredrag, delta i studiecirklar eller kurser och få använda bibliotek i en högre utsträckning än på grundnivån. Intagna som befinner sig på en förhöjd nivå skulle även kunna erbjudas körkortsutbildning. Möjligheten att delta beror i viss mån på den intagnes personliga förhållanden. Endast den som med hänsyn till sina personliga eller medicinska förhållanden kan anses lämplig som förare av ett körkortspliktigt fordon får meddelas körkortstillstånd. Detta förutsätter att sökanden inte är opålitlig i nykterhetshänseende och i övrigt kan antas komma att respektera trafik-
SOU 2005:54 Förmånssystemet i praktiken
647
reglerna och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken (jfr 3 kap. 2 § körkortslagen [1988: 488]). Endast den som har beviljats körkortstillstånd har möjlighet att övningsköra och avlägga kunskaps- och förarprov (jfr 3 kap. 1, 2 och 4 §§ nämnda lag). Övningskörning kan dessutom endast ske om den intagne beviljats vistelse utanför anstalt. Även om körkortstillstånd meddelas kan t.ex. tidigare brottslighet leda till att en spärrtid på upp till tre år skall löpa från det att körkortstillstånd meddelats innan körkort får utfärdas. Så länge spärrtiden löper får förarprov inte avläggas.
22.2.10 Gemensamhet med andra intagna
En intagen skall som närmare beskrivits i avsnitt 16.2.2 under tid då han är skyldig att ha sysselsättning som regel vistas tillsammans med andra intagna. Även på fritiden finns möjlighet till gemensamhet.
Redan i dag finns en skillnad vad gäller gemensamhetstid mellan öppna och slutna anstalter. På en sluten anstalt låses man in i sitt bostadsrum kl. 20.00 medan man på en öppen anstalt låses in i bostadsavdelningen kl. 22.00. På en öppen avdelning har den intagne således möjlighet till gemensamhet med övriga intagna på bostadsavdelningen under längre tid. Den intagne bestämmer själv inom angiven tidsram om han eller hon vill låsa dörren till sitt eget bostadsrum på en öppen avdelning. Vanligtvis låser man upp kl. 06.30 eller 07.00 vardagar.
Kommitténs förslag vad gäller intagnas möjlighet att ha gemensamhet med andra intagna behandlas i avsnitt 16.2. I avsnitt 16.2.2 och 16.2.8 föreslår kommittén att intagna som vägrar delta i anvisad sysselsättning får låsas in i bostadsrummen eller placeras på en gemensamhetsavdelning. Någon rätt till gemensamhet under programtid skall därför inte längre finnas för den som vägrar delta i sysselsättning. Gemensamhetstiden styrs i första hand av personaltätheten. Inom förmånssystemet bör dock en viss skillnad i gemensamhetstiden kunna göras i den meningen att tiden görs något längre för intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet än för intagna på grundnivån. Den utökade gemensamhetstiden bör på de högre nivåerna kombineras med olika fritidssysselsättningar, se avsnitt 22.2.9.
Förmånssystemet i praktiken SOU 2005:54
648
22.2.11 Besök
Förutsättningarna för besök behandlas i avsnitt 17.2.2.
I dag bestämmer varje anstalt besökstider, besöksfrekvens och antal besökande per besök. På öppna anstalter sker besöken ofta på helgerna. Där kan man ta emot många besökare och besökstiderna är långa. På en öppen anstalt får den intagna ta emot besök i sitt bostadsrum eller i andra för t.ex. barn anpassade lokaler. På en sluten anstalt där besöksrummen är begränsade får besöken vanligtvis pågå 2–3 timmar varje gång. Ibland är besökstiden på slutna anstalter förlagd till helger, ibland till vardagskvällar. På slutna anstalter med högre säkerhet finns besökslägenheter. I dessa kan man ta emot besök i lägenheten under längre tid. När besöken är bevakade varar de oftast 30 minuter.
Kommittén föreslår att besökstider, besöksfrekvens och antalet besökare tas in i förmånssystemet. Inledningsvis får de intagna möjlighet till ett visst grundutbud vad gäller besökstid, besöksfrekvens och antalet besökare per besök. Efter hand som den intagne avancerar till högre nivåer i förmånssystemet kan han eller hon medges längre besökstid, fler besökstillfällen och besök av en större krets personer.
Av humanitära skäl anser kommittén att alla intagna skall ha möjlighet att få ett visst antal besök av personer som är närstående till dem. Kommitténs definition av närståendebegreppet finns i avsnitt 17.2.2. I detta sammanhang bör barnperspektivet beaktas. Vid bestämning av besökstider och besöksfrekvens bör hänsyn tas till barnets rätt att besöka den intagne föräldern. Besök av den intagnes barn bör därför inte alls ingå i förmånssystemet. Här bör dock tilläggas att det av hänsyn till barnet inte alltid kan anses lämpligt att medge ett besök av barnet. Den intagnes kriminalitet, risken för fortsätt missbruk och den intagnes och barnets relation till varandra kan i vissa fall utgöra skäl mot att tillåta att barnet besöker den intagne eller i vart fall att besöken sker utan att någon annan än närvarande. Beslut om att neka ett barn att besöka sin förälder bör endast tas efter samråd med barnets vårdnadshavare och, i förekommande fall, sociala myndigheter. Ett besök av ett barn kan också behöva kontrolleras. Det har t.ex. förekommit att narkotika gömts i ett barns kläder eller blöja.
När det gäller frivilligorganisationer bör givetvis även intagna som inte är tillräckligt motiverade till förändring för att flyttas upp från grundnivån få möjlighet till sådana kontakter.
SOU 2005:54 Förmånssystemet i praktiken
649
Även möjligheten att använda besökslägenhet föreslås ingå i förmånssystemet. Av den ovan nämnda enkätundersökningen har vissa intagna betonat betydelsen av att få använda anstaltens besökslägenhet. Endast intagna som lämnar negativa urinprov har i dag möjlighet att använda anstaltens besökslägenhet. Den nuvarande ordningen för användande av besökslägenheter bör därför kunna tillämpas även i det föreslagna förmånssystemet.
Huruvida den intagne skall ha rätt till ett visst besök och under vilka förutsättningar det skall ske styrs av ordnings- och säkerhetshänsyn. Av kriminalvårdens generella föreskrifter för en viss grupp intagna kan följa att besök som regel är kontrollerade på grundnivån medan kontrollen lättar på högre nivåer.
22.2.12 Telefonsamtal och andra elektroniska meddelanden
Förutsättningarna för att telefonera eller på annat sätt lämna eller ta emot elektroniska meddelanden behandlas i avsnitt 17.3.2.
De skäl som anförts mot att besöksrutiner omfattas av förmånssystemet gör sig i viss utsträckning även gällande när det gäller telefonkontakter. Alla intagna skall givetvis ha möjlighet att ha kontakt med sina barn och andra närstående i en utsträckning som får anses acceptabel. När det gäller telefonsamtal till barn bör anstalterna av hänsyn till barnet tillämpa en generös praxis även på grundnivån. Även ordnings- och säkerhetshänsyn har betydelse för om ett samtal kan medges en viss intagen och i så fall vilken kontroll som kommer att ske av samtalet. Det bör även i övrigt vara möjligt att ha en praxis som innebär att intagna på grundnivån endast får ringa till ett mindre antal personer och att kretsen personer ökar på de högre nivåerna. För intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet bör det således vara möjligt att låta intagna få förmåner i form av längre telefontid och möjlighet att telefonera till fler personer.
Om det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet bör en intagen ha möjlighet att även på annat sätt kommunicera med omvärlden. För intagna på de högre nivåerna i förmånssystemet bör det t.ex. vara möjligt att under kontrollerade förutsättningar ha kontakt med sin skola via Internet-uppkoppling.
Förmånssystemet i praktiken SOU 2005:54
650
22.2.13 Vistelse utanför anstalt och frigivningsförberedelser
För den som vistas på en avdelning med låg säkerhet bedöms risken för misskötsamhet i regel som låg. Dessa intagna kan därför ofta komma ifråga för olika former av vistelser utanför anstalten.
Frigång var tidigare kopplad till lokalanstalter. Före 1995 års anstaltsindelning krävdes nämligen särskilda skäl för att en intagen i riksanstalt skulle medges frigång. Denna bestämmelse togs emellertid bort som en följd av att anstalterna i fortsättningen inte skulle delas in med anknytning till om de var inriktade på att förbereda frigivningen eller inte.
Någon ändring i sak var dock inte avsedd. Frigång är således fortfarande vanligast på öppna anstalter. I förarbetena till 1995 års ändringar uttalade regeringen att det inte annat än i undantagsfall skulle bli aktuellt med frigång på de slutna anstalter, där intagna kräver en hög säkerhet (prop. 1994/95:124 s. 48).
Även t.ex. fritidsaktivitet utanför anstalt är vanligast på öppna avdelningar men kan även förekomma på slutna anstalter med lägre säkerhetsnivå.
Av den enkätundersökning kommittén gjort bland intagna framgår att det de intagna framför allt anser kan motivera dem till skötsamhet är möjligheten att få olika former av vistelser utanför anstalt och möjligheten till en tidigare villkorlig frigivning.
Mot denna bakgrund föreslår kommittén att endast intagna, som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet, skall kunna få permissioner eller beviljas någon annan form av utslussningsåtgärd. Redan den riskbedömning som skall göras inför varje permission innebär att endast intagna, som visat sådan skötsamhet att de flyttas upp till den första förmånsnivån, kan beviljas permission. Även intagna på grundnivån skall emellertid kunna få tillstånd till kortare vistelse utanför anstalt om det finns särskilt ömmande skäl.
För varje högre nivå i förmånssystemet, kan kriminalvården föreskriva vilket intervall som normalt skall gälla för permissioner och för vilket antal timmar permission normalt beviljas. Redan i dag tillämpas t.ex. oftare förmånligare villkor för utslussning på öppna anstalter än på slutna. Den normala permissionstiden är 72 timmar på sluten anstalt och 96 timmar på öppen anstalt. Vidare har man normalt fler permissionstillfällen och mindre kontroll under permissioner på öppna avdelningar än på slutna.
När det gäller vissa former av frigång gör kommittén bedömningen att den som regel bör vara förbehållen intagna, som
SOU 2005:54 Förmånssystemet i praktiken
651
befinner sig på den högsta nivån i förmånssystemet. Det följer redan av de förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en intagen skall beviljas någon av nämnda former av vistelse utanför anstalt.
Slutligen kan tilläggas att det bör bli möjligt att erbjuda intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet ett mer utvecklat innehåll i frigivningsförberedelserna. Kriminalvården har visserligen ett ansvar att förbereda samtliga intagnas frigivning redan från början av verkställigheten. Det ligger dock i sakens natur att frigivningsförberedelserna får större betydelse om den intagne själv är inställd på att förändra sin livsföring när han eller hon lämnar anstalten. På de högre nivåerna i förmånssystemet bör det finnas ett system med aktiva frigivningsförberedelser där kriminalvården arbetar i nära samverkan med frivården och andra myndigheter och organisationer och enskilda i samhället.
Förmånssystemet i praktiken SOU 2005:54
652
22.3 Exempel på vilka anstaltsförmåner som finns på olika nivåer
I detta avsnitt ger kommittén ett exempel på hur utbudet av olika förmåner kan se ut på respektive nivå i förmånssystemet.
Tabell 22.1
Introduktion
/intagning
Nivå I
Nivå
II
Nivå
III
Nivå
IV
Risk- och behovsbedömning
Motiverande samtal
- verkstad - grundläggande vuxenutbildning - motiverande samtal – minimiersättning - mycket få tillhörigheter - anstaltskläder - basutbud TV - basutbud fritidsaktiviteter - basutbud gemensamhetstid - basutbud självförvaltning - presumtion kontrollerade besök - möjlighet till utevistelse enbart av ömmande skäl
- arbetsträning - yrkesutbildning - fortsatta, högre studier - högre ersättning - fler tillhörigheter - anstaltskläder - fler TV-kanaler - mer självförvaltning - fler fritidsaktiviteter - ökad gemensamhetstid - vanliga besöksregler - fler telefonsamtal - rätt till permission - frigivningsförberedelser
- samma som II + - större sysselsättningsutbud - högre ersättning - fler tillhörigheter - anstaltskläder - fler TV-kanaler - mer självförvaltning - fler fritidsaktiviteter - ökad gemensamhetstid - presumtion okontrollerade besök - fler telefonsamtal - bättre permissionsvillkor (tid/frekvens) - aktiva frigivningsförberedelser - fler utslussningsalternativ
- samma som III+ - eget boende - egna kläder - utökad frigång
22.3.1 Introduktionsavdelningen
Verkställigheten inleds med information om anstalten, hälsoundersökning samt en risk- och behovsbedömning (kartläggning med ASI-MAPS och beteendeanalys). Det sker på en introduktionsavdelning. För långtidsdömda är detta idag den s.k. riksmottagningen på Kumla och Hinseberg. Liknande introduktionsavdelningar bör införas på andra anstalter.
På introduktionsavdelningen börjar planeringen av den intagnes verkställighet. Där sker arbetsprövning, studietester och motivationsarbete som bedrivs antingen enskilt eller i grupp.
Tanken är att intagna inte skall vistas på introduktionsavdelningen någon längre tid. Där bör därför levnadsförhållandena
SOU 2005:54 Förmånssystemet i praktiken
653
vara av det enklaste slaget och motsvara grundnivån, nivå 1, i förmånssystemet. Det kan inte antas finnas behov för intagna att under denna korta tid ta emot besök annat än undantagsvis.
För att kvalificera sig för nivå 2 och därefter för nivå 3 respektive nivå 4 skall en intagen följa anstaltens regler och följa verkställighetsplanen, se avsnitt 10.1 och 11.3.2. Intagna som inte uppfyller dessa krav blir även fortsättningsvis placerade i grundnivån.
22.3.2 Grundnivån
På grundnivån bör sysselsättningsutbudet bestå endast av enklare arbete och grundskolestudier. På grundnivån bör anstalterna inte ha någon skyldighet att biträda intagna med högre studier.
På grundnivån är det viktigt att arbetet med de intagna inriktas på att motivera dem till att börja ta ansvar för sin egen verkställighet och i förlängningen till sitt liv efter frigivningen. Motiverande samtal bör därför förekomma tillsammans med ett visst grundläggande utbud av påverkansprogram.
Ersättning för deltagande i sysselsättning skall utgå. Till den som vägrar delta i anvisad sysselsättning utbetalas emellertid inte någon ersättning och det kan på sikt medföra att den intagne inte längre har några betalningsmedel att göra inköp för i anstalten.
På grundnivån skall i princip samtliga tillhörigheter i den intagnes bostadsrum tillhandahållas av kriminalvården. Undantag kan dock göras när det gäller viss personlig egendom, t.ex. foton på anhöriga och vigselring. Böcker får de intagna låna av anstaltens biblioteksservice. Brev behandlas i avsnitt 17.1.2. Intagna skall bära anstaltskläder. Endast ett basutbud av TV-kanaler skall finnas tillgängligt, dvs. i dag endast kanal 1, 2 och 4. Fritidsaktiviteter och tid utanför bostadsrummet är begränsade till en grundnivå.
Självförvaltning kan finnas, men endast i ett visst grundkoncept. Såväl besöken och telefonsamtalen är begränsade till en viss mindre grupp personer, som regel endast närstående. Utgångspunkten bör vara att alla besök och telefonsamtal skall kontrolleras. Om möjligt bör kontrollerade besök undvikas när det gäller barn. Besöken och telefonsamtalen är vidare begränsade, utom såvitt gäller intagnas barn.
Endast kortvarig vistelse utanför anstalt som är motiverad av starkt humanitära skäl bör få förekomma.
Förmånssystemet i praktiken SOU 2005:54
654
Vissa frigivningsförberedelser bör finnas för att kriminalvården skall kunna uppfylla sin skyldighet att förbereda samtliga intagnas frigivning från början av verkställigheten. Detta är särskilt viktigt för de intagna som verkställer hela sitt fängelsestraff på denna nivå.
22.3.3 Nivå 2
Det bör finnas ett mer varierat sysselsättningsutbud på den första förhöjda nivån i förmånssystemet, nivå 2, än på grundnivån. Det gäller framför allt arbeten av olika slag. Förutom grundläggande vuxenutbildning bör det på denna nivå finnas möjlighet att genomgå gymnasieutbildning samt yrkesutbildning eller andra påbyggnadsutbildningar. Det bör även vara möjligt att på nivå 2 läsa på högskola eller universitet och att genomgå olika former av arbetsträning. Det är självklart viktigt att sysselsättningen är lämplig för den intagne. Som närmare beskrivits i avsnitt 12.3.1 skall valet av sysselsättning avgöras efter en bedömning av varje intagens behov av och förutsättningar för att inneha ett visst arbete eller att genomgå en viss utbildning. Fler påverkansprogram bör finnas än på grundnivån.
En högre ersättning för deltagande i sysselsättning bör utgå än den som utgår till intagna på grundnivån.
På en förhöjd nivå kan intagna bli betrodda med något fler tillhörigheter eftersom det inte generellt kan antas finnas ett behov att granska de intagnas innehav av tillhörigheter i lika hög utsträckning som på grundnivån. Det kan t.ex. vara tillåtet att på nivå 2 låna eller hyra fler CD-skivor eller DVD-skivor från anstalten än på grundnivån.
Intagna skall även på nivå 2 bära anstaltskläder. Utbudet av TV-kanaler bör vara fler än på grundnivån. Det kan dock aldrig bli fråga om betal-TV eller betalkanaler som visar pornografiska program.
Innehållet i självförvaltningen bör utökas så att intagna får möjlighet att ta ett större eget ansvar.
Fritidsaktiviteterna bör vara fler och gemensamhetstiden något längre än på grundnivån. I fritidsaktiviteterna bör friskvård ingå.
Fler besök och telefonsamtal kan tillåtas och den personkrets den intagne tillåts ta emot besök av och ringa till kan utökas.
På nivå 2 har intagna möjlighet att få permissioner. Frigivningsförberedelserna intensifieras.
SOU 2005:54 Förmånssystemet i praktiken
655
22.3.4 Nivå 3 och 4
Kommittén föreslår att nivå 3 blir den högsta nivån på de anstalter som tidigare benämnts slutna anstalter och att nivå 4 endast finns på s.k. öppna avdelningar eller anstalter. Säkerhetsnivån inverkar i viss utsträckning på hur utbudet av förmåner ser ut, vilket innebär att den allra högsta förmånsnivån, nivå 4, skall vara förlagd till en avdelning motsvarande de tidigare öppna avdelningarna.
När det gäller sysselsättningen bör utbudet vara mycket brett. På en sluten avdelning bör det finnas möjlighet till såväl attraktiva arbeten som högskole- som universitetsutbildningar samt speciella yrkesutbildningar. Eventuellt finns det behov av uppföljande påverkansprogram. Utgångspunkten bör dock vara att intagna redan genomgått behövliga påverkansprogram när de placeras på högsta nivån.
Ersättningen för deltagande i sysselsättning höjs ytterligare. Något fler tillhörigheter kan medges intagna på den högsta nivån. Intagna på den högsta nivån kan medges att bära egna kläder.
Utbudet av TV-kanaler kan vara fler än på nivå 2. Självförvaltningen är mer utvecklad än på nivå 2. I den mest utvecklade formen har intagna inom ramen för självförvaltningen möjlighet att göra egna inköp och har själva budgetansvar (utslussningsavdelning). De intagna bor i gruppboende eller lägenhetsboende.
Fritidsaktiviteterna och gemensamhetstiden kan vara förmånligare än på nivå 2. Även besöks- och telefoneringsmöjligheterna kan vara förmånligare. Den intagne har således på denna nivå möjlighet att ta emot besök oftare och av fler personer och att ringa oftare till en större krets mottagare.
Villkoren för permissioner kan vara förmånligare än på nivå 2. Permissionstiden kan således vara längre och antalet permissioner som beviljas för en viss period kan vara fler.
Förutom permissioner har intagna på öppen avdelning, dvs. på nivå 4, möjlighet att beviljas frigång.
Arbetet med frigivningsförberedelser intensifieras. På öppna avdelningar skall det finnas upparbetade och väl fungerande kontakter med frivård, socialtjänst, arbetsförmedling och andra berörda myndigheter samt med frivilligorganisationer.
Förmånssystemet i praktiken SOU 2005:54
656
22.4 Exempel på verkställighetens innehåll i ett enskilt fall
22.4.1 Introduktion
Verkställigheten inleds med att den intagne, som vi kallar X, tas emot på introduktionsavdelningen (motsvarar grundnivån, nivå 1). Där sker en risk- och behovsbedömning och en första verkställighetsplanering. Vi antar att X saknar grundskolekompetens och inte har haft annat än sporadiska arbeten. Motivationssamtal kan påbörjas. På denna grundnivå får X med mycket få undantag inte ha några egna tillhörigheter på bostadsrummet. Han får i princip endast tillgång till ett basutbud av anstaltstillhörigheter och TVkanaler. X får här inte ta emot besök, annat än undantagsvis.
Förutsatt att X följer anstaltens regler och deltar i verkställighetsplaneringen har han möjlighet att bli uppflyttad till nivå 2. En uppflyttning förutsätter således att:
• X inte utövar våld eller hot mot eller på annat sätt trakasserar personal eller andra intagna,
• det inte framkommit att han utövar annan kriminell verksamhet i anstalt,
• han avhåller sig från att använda alkohol och droger,
• han visar drogfrihet genom att lämna begärda urin- och blodprover,
• han avhåller sig från betalnings- och lånetransaktioner med andra intagna och att
• han följer personalens anvisningar.
X skall dessutom följa den upprättade verkställighetsplanen. Av verkställighetsplanen skall framgå att det krävs dokumenterad drogfrihet på nivå 2.
22.4.2 Grundnivån
Om X inte följer verkställighetsplanen eller inte följer anstaltens regler i övrigt blir han även efter introduktionstiden placerad på en avdelning på grundnivån, nivå 1. Där blir han kvar till dess han uppfyller de krav som ställs på honom för att flyttas upp till nivå 2.
På denna s.k. fortsatta grundnivå har X endast möjlighet att sysselsätta sig med verkstadsarbete och att fortsätta läsa in grund-
SOU 2005:54 Förmånssystemet i praktiken
657
skolekompetens. Personalen har på denna avdelning ett stort ansvar för att försöka motivera X till att ändra sin livsföring. Det kan ske bl.a. genom motiverande samtal. På grundnivån får X endast det av kriminalvården fastställda minimibeloppet för den sysselsättning han deltar i. Skulle han vägra att delta i anvisad sysselsättning har han inte tillgång till några medel alls under anstaltsvistelsen. Han får i princip inte ha några egna tillhörigheter i sitt bostadsrum och han har endast tillgång till ett basutbud av TV-kanaler. Får X besök är utgångspunkten att besöken skall kontrolleras. Detsamma gäller telefonsamtal. Han har endast möjlighet att på denna nivå ta emot besök av och ringa till en begränsad krets personer och under en begränsad tid. Har X barn skall ha även på denna nivå ha möjlighet att få besök av sitt barn och få ringa till barnet. På denna nivå kan X inte få permission utan kan endast beviljas kortvarig vistelse utanför anstalt av starkt ömmande skäl. Om han följer verkställighetsplanen och även i övrigt är skötsam har X möjlighet att relativt snabbt bli uppflyttad till nivå 2. Det gäller även om X tidigare befunnit sig på en förhöjd nivå men p.g.a. misskötsamhet blivit nedflyttad till grundnivån.
22.4.3 Nivå 2
Förutsatt att X flyttas upp till nivå 2 har han möjlighet att få den arbetsträning han behöver. Han har möjlighet att vid sidan av arbetsträningen delta i grundläggande vuxenutbildning. För sitt deltagande i sysselsättningen får han en högre ersättning än han skulle ha haft om han var kvar på grundnivån. På nivå 2 har han möjlighet att delta i påverkansprogram som t.ex. Brottsbrytet och drogrelaterade program. Motiverande samtal kan fortsätta. Det blir möjligt för X att ha något fler egna tillhörigheter på bostadsrummet och han får tillgång till fler TV-kanaler. X har även möjlighet att utveckla sina fritidsintressen genom ett större utbud av fritidsverksamheter som inkluderar friskvård. X får möjlighet att ta ökat ansvar i en utvecklad självförvaltning samtidigt som det ställs höga krav på hans delaktighet i avdelningens olika verksamheter. Drogfrihet är t.ex. en förutsättning för att få vistas på nivå 2. X får möjlighet att ta emot besök och det oftare och av fler personer än för dem som blir kvar på grundnivån. X får även möjlighet att ringa fler telefonsamtal. Permissioner kan nu beviljas
Förmånssystemet i praktiken SOU 2005:54
658
och ett aktivare arbete med frigivningsförberedelser och nätverkskontakter påbörjas.
Om X klarar av de högre krav som ställs på honom på nivå 2 har han möjlighet att flyttas upp till nivå 3.
22.4.4 Nivå 3
På nivå 3 finns ytterligare urval av olika slags sysselsättningar och fritidsaktiviteter. På den nivån har X möjlighet att fortsätta sina studier på gymnasienivå och eventuellt också påbörja högre studier. Han kan även genomgå uppföljande påverkansprogram. Ersättningen för deltagande i sysselsättning är maximal och självförvaltningen än mer utvecklad än på nivå 2. Ännu något fler tillhörigheter får innehas på bostadsrummet och fler TV-kanaler kan finnas. Det kan finnas fler fritidsaktiviteter och mer gemensamhetstid. X får möjlighet att ta emot besök oftare och av fler personer. Han får även möjlighet att ringa fler telefonsamtal till en vidare krets personer än på nivå 2. Permissionsvillkoren är förmånligare än på nivå 2, dvs. X får möjlighet att ha permission en längre tid vid varje permissionstillfälle. Dessutom tillämpas en praxis där permissioner beviljas mer regelbundet än på nivå 2. Även om kraven på intagna på denna nivå formellt sett är desamma som på nivå 2 är kraven på denna nivå i praktiken högre eftersom de intagna förutsätts klara av en friare tillvaro rent allmänt än vad som förväntas av intagna på nivå 2.
För X som fortsätter studier som påbörjats redan på nivå 2 kan de stora fördelarna med förflyttning till nivå 3 framför allt sägas bestå av en högre grad av eget ansvarstagande och en ökad möjlighet till olika former av kontakter med personer utanför anstalten. Dessutom innebär en uppflyttning till nivå 3 en möjlighet för X att få del av ett mer koncentrerat och intensivt arbete med att förbereda frigivningen där kontakter med andra myndigheter är naturliga inslag i verksamheten och där frigivningen förbereds i form av regelbunden permission. Även frigång på dagtid kan komma i fråga.
SOU 2005:54 Förmånssystemet i praktiken
659
22.4.5 Nivå 4
När det inte finns några hinder med hänsyn till ordning och säkerhet att placera X på en avdelning motsvarande dagens öppna har han möjlighet att förflyttas till utslussningsavdelningen som är den allra högsta nivån i förmånssystemet (nivå 4). På den avdelningen har X samma förmåner som på nivå 3 och dessutom möjlighet till eget boende, en väl utvecklad självförvaltning med högt ställda krav på eget ansvarstagande inkluderande eget budget- och inköpsansvar. Utgångspunkten är att X på denna avdelning skall slussas ut i samhället genom frigång. Ett alternativ till att placeras på utslussningsenhet är att beviljas vårdvistelse.
663
Innehåll
Del 1
Förkortningar..................................................................... 23
Sammanfattning ................................................................ 25
Summary .......................................................................... 47
Författningsförslag ............................................................. 69
A Bakgrund
1 Kommitténs uppdrag och arbete ................................ 127
1.1 Kommitténs uppdrag............................................................. 127
1.2 Kommitténs arbete ................................................................ 129
2 Frågornas tidigare behandling.................................... 133
3 Nuvarande förhållanden ............................................ 137
3.1 Kriminalvårdens organisation ............................................... 137 3.1.1 Kriminalvårdsstyrelsen ............................................... 138 3.1.2 Kriminalvårdsanstalterna............................................ 138 3.1.3 Frivårdskontoren ........................................................ 139 3.1.4 Kriminalvårdsnämnden .............................................. 139 3.1.5 Övervakningsnämnderna ........................................... 140
3.2 Påföljdssystemet .................................................................... 140 3.2.1 Straffteorier................................................................. 141 3.2.2 Böter ............................................................................ 144
Innehåll SOU 2005:54
664
3.2.3 Villkorlig dom .............................................................144 3.2.4 Skyddstillsyn ...............................................................145 3.2.5 Samhällstjänst ..............................................................146 3.2.6 Kontraktsvård..............................................................147 3.2.7 Fängelse .......................................................................150 3.2.8 Överlämnande till särskild vård..................................151 3.2.9 Straffmätning och val av påföljd.................................151 3.2.10 Vissa andra följder av brott ........................................154 3.2.11 Personutredningar i brottmål.....................................154
3.3 Verkställighet av frivårdspåföljder ........................................156 3.3.1 Villkorlig dom .............................................................156 3.3.2 Skyddstillsyn ...............................................................156 3.3.3 Samhällstjänst ..............................................................163 3.3.4 Kontraktsvård..............................................................166
3.4 Verkställighet av fängelsestraff i anstalt................................169 3.4.1 Vissa grundläggande bestämmelser............................170 3.4.2 Placering i anstalt ........................................................170 3.4.3 Anstaltsvistelsen..........................................................171 3.4.4 Frigivningsförberedelser.............................................175 3.4.5 Övrigt ..........................................................................176
3.5 Villkorlig frigivning................................................................177 3.5.1 Bakgrund .....................................................................177 3.5.2 Gällande rätt ................................................................178
3.6 Verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.....................184 3.6.1 Inledning......................................................................184 3.6.2 Verkställighet av kortare fängelsestraff genom elektronisk övervakning .............................................185 3.6.3 Verkställighet genom elektronisk övervakning i slutet av längre fängelsestraff .....................................192
4 Internationella åtaganden .......................................... 195
4.1 Inledning .................................................................................195
4.2 Mänskliga rättigheter .............................................................195 4.2.1 Förenta nationerna......................................................195 4.2.2 Internationella arbetsorganisationen .........................199 4.2.3 Europarådet .................................................................200
Innehåll
665
4.3 Internationellt samarbete beträffande verkställighet av kriminalvårdspåföljder ........................................................... 202
4.4 Straffrättsligt samarbete inom EU........................................ 206
B Allmänt om kriminalvårdspåföljder
5 Allmänna utgångspunkter för den nya lagen ................ 211
5.1 Inledning................................................................................. 211
5.2 Lagens tillämpningsområde och innehåll ............................. 219 5.2.1 Behovet av en samlad verkställighetsreglering.......... 219 5.2.2 Den nya lagen skall enbart omfatta kriminalvårdspåföljder................................................ 221 5.2.3 Lagen skall gälla även vid fängelse som förvandlingsstraff för böter och efter undanröjande av skyddstillsyn och villkorlig dom ... 222 5.2.4 Lagens tillämpning vid förvaring i häkte................... 223 5.2.5 Lagen skall inte innehålla bestämmelser om kriminalvårdens organisation..................................... 223 5.2.6 Överförande av verkställighet från och till Sverige .. 225
6 Kriminalvården och samhället ................................... 229
6.1 Bakgrund ................................................................................ 229
6.2 Överväganden och förslag ..................................................... 235 6.2.1 Allmänna utgångspunkter .......................................... 235 6.2.2 Ansvaret för sysselsättning ........................................ 238 6.2.3 Ansvaret för missbrukarvård, psykiatrisk vård och annan hälso- och sjukvård................................... 246 6.2.4 Ansvaret för socialt och ekonomiskt bistånd ........... 252 6.2.5 Ansvaret för tandvård................................................. 254 6.2.6 Ansvaret för biblioteksverksamhet............................ 259 6.2.7 Samarbete inom kriminalvården ................................ 262 6.2.8 Samverkan med andra myndigheter .......................... 264 6.2.9 Samarbete med frivilligorganisationer....................... 270
7 Verkställighetsplanering ............................................ 273
7.1 Bakgrund ................................................................................ 273
Innehåll SOU 2005:54
666
7.1.1 Inledning......................................................................273 7.1.2 Risk- och behovsanalys...............................................274 7.1.3 Verkställighetsplanen..................................................277
7.2 Överväganden och förslag .....................................................278 7.2.1 Behovet av verkställighetsplanering...........................278 7.2.2 Verkställighetsplanens utformning............................280 7.2.3 Verkställighetsplanens innehåll..................................284 7.2.4 Tidpunkt för fastställande av planen..........................286 7.2.5 Vem som skall upprätta planen och planens kvalitet .........................................................................288 7.2.6 Samråd och samverkan................................................290 7.2.7 Planens genomförande................................................292 7.2.8 Uppföljning av planen ................................................293 7.2.9 Behovet av lagreglering...............................................294
C Verkställighet i anstalt
8 Kriminalvårdens anstalter .......................................... 299
8.1 Anstaltsbegreppet...................................................................299
8.2 Anstaltsstrukturen .................................................................299 8.2.1 Bakgrund .....................................................................300 8.2.2 Överväganden och förslag ..........................................303
8.3 Indelning med hänsyn till säkerhet och ordning..................305 8.3.1 Bakgrund .....................................................................305 8.3.2 Överväganden och förslag ..........................................308
8.4 Indelning med hänsyn till behovet av behandling................312 8.4.1 Bakgrund .....................................................................312 8.4.2 Överväganden..............................................................316
8.5 Indelning av avdelningar i förmånsnivåer .............................317
9 Placering ................................................................. 319
9.1 Gällande regelverk..................................................................319 9.1.1 Placering ......................................................................319 9.1.2 Förflyttning .................................................................322 9.1.3 Statistiska uppgifter ....................................................323
Innehåll
667
9.2 Allmänt om placering ............................................................ 323 9.2.1 Utgångspunkter .......................................................... 323 9.2.2 Ordning och säkerhet................................................. 324 9.2.3 Behov av sysselsättning och behandling.................... 327 9.2.4 Övriga hänsyn............................................................. 328
9.3 Särskilda regler för kvinnor och ungdomar.......................... 330
9.4 Särskilt om långtidsdömda .................................................... 330
9.5 Barn i anstalt........................................................................... 331
10 Kraven på intagna .................................................... 333
10.1 Allmänna skyldigheter........................................................... 333
10.2 Självförvaltning ...................................................................... 335
11 Ett förmånssystem.................................................... 337
11.1 Reaktioner på skötsamhet och misskötsamhet.................... 337
11.2 Överväganden ........................................................................ 338 11.2.1 Invändningar mot nuvarande system ........................ 338 11.2.2 Olika lösningar för bättre anstaltsförhållanden........ 340 11.2.3 Fördelar med förmånssystem .................................... 341 11.2.4 Vissa grundläggande rättigheter ................................ 345 11.2.5 Förmånssystemets inverkan på säkerheten............... 346 11.2.6 Slutsats......................................................................... 347
11.3 Förmånssystemets utformning ............................................. 347 11.3.1 Det engelska förmånssystemet .................................. 348 11.3.2 Inplacering på olika nivåer i förmånssystemet.......... 350 11.3.3 Närmare om upp- och nedflyttning i förmånssystemet......................................................... 362
12 Sysselsättning.......................................................... 365
12.1 Gällande regelverk.................................................................. 365
12.2 Programverksamheten ........................................................... 366 12.2.1 Arbete.......................................................................... 366 12.2.2 Utbildning................................................................... 366 12.2.3 Påverkansprogram ...................................................... 367
Innehåll SOU 2005:54
668
12.2.4 Annan strukturerad verksamhet..............................370
12.3 Överväganden.........................................................................370 12.3.1 Den intagnes rätt till lämplig sysselsättning ...........370 12.3.2 Den intagnes eget ansvar för sin sysselsättning......392
13 Ersättning ................................................................ 397
13.1 Gällande regelverk..................................................................397
13.2 Rätten till ersättning ..............................................................399
13.3 Minskning av ersättningen för betalning av vissa kostnader ................................................................................402 13.3.1 Inledning ...................................................................402 13.3.2 Kostnad för förstörd egendom................................402 13.3.3 Kostnad för hemresa ................................................405
13.4 Ersättningen är utmätningsfri................................................407
14 Innehav av personliga tillhörigheter m.m. .................... 409
14.1 Inledning .................................................................................409
14.2 Innehav av pengar och andra betalningsmedel .....................409 14.2.1 Bakgrund...................................................................409 14.2.2 Överväganden ...........................................................411
14.3 Användningen av egna medel m.m........................................412 14.3.1 Uttag .........................................................................413 14.3.2 Betalnings- och lånetransaktioner ...........................414
14.4 Innehav av personliga tillhörigheter......................................417 14.4.1 Gällande regelverk ....................................................417 14.4.2 Behovet av ändrade regler ........................................418 14.4.3 Anstalten skall tillhandahålla tillhörigheter ............421 14.4.4 Ett basutbud av enkla tillhörigheter........................422 14.4.5 Informationsfriheten................................................427 14.4.6 Intagnas kläder..........................................................430 14.4.7 Innehav av pass .........................................................431
14.5 Förvaring av intagens egendom m.m. ...................................432
Innehåll
669
15 Fritidsverksamhet i anstalt ........................................ 435
15.1 Bakgrund ................................................................................ 435 15.1.1 Gällande regelverk.................................................... 435 15.1.2 Utbudet av fritidssysselsättning.............................. 436 15.1.3 Inriktningen på verksamheten................................. 437
15.2 Överväganden ........................................................................ 438 15.2.1 En lämplig fritidssysselsättning............................... 438 15.2.2 Rätten till information från omvärlden .................. 444 15.2.3 Religionsutövning .................................................... 446
16 Gemensamhet med andra intagna .............................. 447
16.1 Gällande regelverk.................................................................. 447 16.1.1 Gemensamhet........................................................... 447 16.1.2 Avskiljande från gemensamheten............................ 448 16.1.3 Internationella regler ............................................... 450
16.2 Överväganden ........................................................................ 452 16.2.1 Utgångspunkter ....................................................... 452 16.2.2 Gemensamhet under programtid ............................ 455 16.2.3 Gemensamhet under fritid ...................................... 461 16.2.4 Avskiljande från gemensamheten............................ 462 16.2.5 Avskiljande i anslutning till nattvilan ..................... 469 16.2.6 Tillfälligt avskiljande för att upprätthålla ordning och säkerhet ............................................... 470 16.2.7 Avskiljande vid beslut om kroppsbesiktning ......... 475 16.2.8 Avskiljande vid vägran att delta i anvisad sysselsättning............................................................ 475 16.2.9 Avskiljande under utredning av frågor rörande sanktion vid misskötsamhet .................................... 476 16.2.10 Avskiljande på egen begäran.................................... 478 16.2.11 Avskiljande av skydds – eller säkerhetsskäl............ 480 16.2.12 Följder av ett avskiljande ......................................... 483 16.2.13 Omprövning av beslutet m.m. ................................ 486
17 Intagens kontakt med omvärlden ............................... 491
17.1 Brevväxling ............................................................................. 491 17.1.1 Gällande bestämmelser ............................................ 491 17.1.2 Överväganden........................................................... 495
Innehåll SOU 2005:54
670
17.2 Besök.....................................................................................509 17.2.1 Gällande bestämmelser .............................................509 17.2.2 Överväganden ...........................................................511
17.3 Telefonsamtal och andra elektroniska meddelanden .........524 17.3.1 Gällande bestämmelser .............................................524 17.3.2 Överväganden ...........................................................525
18 Kontrollåtgärder i anstalt ......................................... 531
18.1 Utgångspunkter....................................................................531
18.2 En allmän bestämmelse om kontroll av intagna .................533
18.3 Proportionalitetsprincipen ..................................................534
18.4 Kroppsvisitation ...................................................................536 18.4.1 Gällande bestämmelser .............................................536 18.4.2 Överväganden ...........................................................537
18.5 Kroppsbesiktning .................................................................539 18.5.1 Gällande bestämmelser .............................................539 18.5.2 Överväganden ...........................................................540
18.6 Provtagning...........................................................................542 18.6.1 Gällande bestämmelser .............................................542 18.6.2 Överväganden ...........................................................542
18.7 Undersökningens genomförande........................................548 18.7.1 Gällande bestämmelser .............................................548 18.7.2 Överväganden ...........................................................548
18.8 Kontroll av bostadsrum och privat egendom .....................551 18.8.1 Gällande bestämmelser .............................................551 18.8.2 Överväganden ...........................................................551
18.9 Användning av fängsel vid förflyttning inom anstalt.........555
18.10 Fotografering av intagna......................................................557
18.11 Allmän kameraövervakning .................................................558
18.12 Avlyssning av intagna...........................................................559
18.13 Elektronisk övervakning......................................................560
Innehåll
671
18.14 Allmän inpasseringskontroll ............................................... 561 18.14.1 Gällande bestämmelser......................................... 561 18.14.2 Överväganden ....................................................... 562
18.15 Undersökning av fordon som passerar in i anstaltsområdet .................................................................... 565
18.16 Kroppsvisitation av medföljande vid permission ............... 567
19 Plats med särskilt hög säkerhet ................................ 569
19.1 Bakgrund .............................................................................. 569 19.1.1 Placering av intagna .................................................. 569 19.1.2 Placering på säkerhetsavdelning .............................. 569 19.1.3 Plats med förhöjd säkerhet ...................................... 571 19.1.4 Den s.k. 7:3-kategorin .............................................. 572 19.1.5 Statistik...................................................................... 574
19.2 Aktuella utredningar............................................................ 576 19.2.1 KVS redovisning den 9 augusti 2004 ....................... 576 19.2.2 Säkerhetsgruppen inom KVS ................................... 577 19.2.3 KVS utredning om säkerhetsanstalt ........................ 577 19.2.4 Rymningsutredningen.............................................. 578
19.3 Jämförelse med andra länder ............................................... 579 19.3.1 Norge ........................................................................ 579 19.3.2 Finland....................................................................... 581
19.4 Överväganden ...................................................................... 582 19.4.1 Behov av särregler för högriskfångar....................... 582 19.4.2 Definitionen av högriskfångar ................................. 585 19.4.3 Lagteknisk lösning.................................................... 588
20 Sanktioner vid misskötsamhet .................................. 593
20.1 Bakgrund .............................................................................. 593 20.1.1 Gällande bestämmelser............................................. 593 20.1.2 Tidigare reglering...................................................... 593 20.1.3 Statistik...................................................................... 594
20.2 Jämförelse med andra länder ............................................... 595 20.2.1 Norge ........................................................................ 595 20.2.2 Finland....................................................................... 596
Innehåll SOU 2005:54
672
20.2.3 Danmark ...................................................................597
20.3 Överväganden.........................................................................598 20.3.1 Sanktioner vid misskötsamhet.................................598 20.3.2 Exempel på misskötsamhet som kan leda till en sanktion.....................................................................601 20.3.3 Dubbelbestraffning och val av bestraffningsform .....................................................603
21 Åtgärder mot innehav av otillåten egendom i anstalt..... 609
21.1 Gällande regelverk..................................................................609 21.1.1 Förbud för intagna att inneha vissa föremål i anstalt ........................................................................609 21.1.2 Omhändertagande av egendom m.m.......................609 21.1.3 Straffansvar ...............................................................611
21.2 Överväganden.........................................................................612 21.2.1 Behov av skärpta regler ............................................612 21.2.2 Ett ändrat straffansvar? ............................................619 21.2.3 Förverkande m.m. ....................................................622 21.2.4 Beslut om förverkande m.m.....................................632 21.2.5 Omedelbart beslut....................................................635
22 Förmånssystemet i praktiken...................................... 637
22.1 Inledning .................................................................................637
22.2 Olika förmåner .......................................................................637 22.2.1 Bostadsrummen ........................................................639 22.2.2 Sysselsättning............................................................640 22.2.3 Ersättning..................................................................642 22.2.4 Egna tillhörigheter....................................................643 22.2.5 Föremål som tillhör anstalten..................................644 22.2.6 TV-kanaler ................................................................645 22.2.7 Egna kläder ...............................................................645 22.2.8 Självförvaltning .........................................................645 22.2.9 Fritidsaktiviteter.......................................................646 22.2.10 Gemensamhet med andra intagna ...........................647 22.2.11 Besök .........................................................................648 22.2.12 Telefonsamtal och andra elektroniska
meddelanden .............................................................649
Innehåll
673
22.2.13 Vistelse utanför anstalt och frigivningsförberedelser........................................... 650
22.3 Exempel på vilka anstaltsförmåner som finns på olika nivåer ..................................................................................... 652 22.3.1 Introduktionsavdelningen ....................................... 652 22.3.2 Grundnivån............................................................... 653 22.3.3 Nivå 2........................................................................ 654 22.3.4 Nivå 3 och 4.............................................................. 655
22.4 Exempel på verkställighetens innehåll i ett enskilt fall ........ 656 22.4.1 Introduktion............................................................. 656 22.4.2 Grundnivån............................................................... 656 22.4.3 Nivå 2........................................................................ 657 22.4.4 Nivå 3........................................................................ 658 22.4.5 Nivå 4........................................................................ 659
Del 2
Förkortningar................................................................... 681
D Verkställighet utanför anstalt
23 Bakgrund ................................................................ 685
23.1 Platsen för verkställighet av fängelsestraff ........................... 685
23.2 Verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) ........ 686
23.3 Allmänt om frigivningsförberedelser.................................... 687
23.4 Långtidsdömdas vistelse utanför anstalt............................... 688
23.5 Fritidsaktiviteter utanför anstalt........................................... 689
23.6 Permission .............................................................................. 692 23.6.1 Tidigare reglering ..................................................... 692 23.6.2 Nuvarande bestämmelser......................................... 694
23.7 Frigång.................................................................................... 698
23.8 Vistelse utanför anstalt enligt 34 § KvaL.............................. 701 23.8.1 Tidigare överväganden ............................................. 701
Innehåll SOU 2005:54
674
23.8.2 Kostnadsansvaret ........................................................703 23.8.3 Närmare regler för § 34-placering..............................705 23.8.4 Statistiska uppgifter ....................................................707
23.9 IÖV-utsluss ............................................................................707
23.10 Villkorlig frigivning................................................................710
24 Internationella förhållanden ....................................... 713
24.1 FN ......................................................................................713 24.1.1 Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners ......................................................................713 24.1.2 Basic Principles for the Treatment of Prisoners .......714 24.1.3 Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures (Tokyoreglerna) .........................................714
24.2 Europarådet ............................................................................716 24.2.1 Prison leave..................................................................716 24.2.2 European Prison Rules ...............................................717 24.2.3 European rules on community sanctions and measures ......................................................................718 24.2.4 Prison overcrowding and prison population inflation........................................................................719 24.2.5 Parole ...........................................................................719 24.2.6 The management by prison administrations of life sentence and other long-term prisoners..............721
24.3 Utländska förhållanden..........................................................721 24.3.1 Danmark ......................................................................721 24.3.2 Finland .........................................................................722 24.3.3 Norge...........................................................................727 24.3.4 England ........................................................................729 24.3.5 Nederländerna.............................................................732 24.3.6 Skottland......................................................................732 24.3.7 Kanada .........................................................................733
25 Allmänna överväganden och förslag ............................ 737
Innehåll
675
26 Intensivövervakning med elektronisk kontroll (korttidsboja) ........................................................... 743
26.1 Nuvarande bestämmelser överförs till den nya kriminalvårdslagen ................................................................. 743
26.2 Grundläggande kriterier anges direkt i lagen ....................... 746
26.3 Avgiften till brottsofferfonden ............................................. 748
26.4 Positionsbestämning som elektroniskt hjälpmedel vid korttidsboja föreslås inte ....................................................... 748
27 Utslussning ............................................................. 749
27.1 Några utgångspunkter ........................................................... 749 27.1.1 Behov av olika utslussningsformer ............................ 749 27.1.2 Utvidgade möjligheter att på prov vistas utanför anstalt .......................................................................... 751 27.1.3 Utslussningsåtgärderna kopplas till förmånsnivåerna.......................................................... 753 27.1.4 En strukturerad plan för utslussningen..................... 754 27.1.5 Av beslutet skall framgå vad som skall gälla under vistelsen utanför anstalt.............................................. 755 27.1.6 Beslut om tillstånd till vistelse utanför anstalt bör fattas av kriminalvården ............................................. 756 27.1.7 Återkallelse av beslut om vistelse utanför anstalt..... 759 27.1.8 Strafftidsberäkning vid vistelse utanför anstalt ........ 761
27.2 Permission .............................................................................. 764 27.2.1 Skäl för permission ..................................................... 764 27.2.2 Permissionens omfattning ......................................... 766 27.2.3 Förutsättningar för permission.................................. 767 27.2.4 Villkor och kontroll.................................................... 770 27.2.5 Återkallelse m.m. ........................................................ 772
27.3 Frigång.................................................................................... 773 27.3.1 Allmänt om frigång .................................................... 773 27.3.2 Utökad frigång............................................................ 775 27.3.3 Villkor och kontroll.................................................... 778 27.3.4 Återkallelse m.m. ........................................................ 779
27.4 Vårdvistelse ............................................................................ 780
Innehåll SOU 2005:54
676
27.4.1 Möjligheten till vistelse vid särskilda hem för vård och boende skall finnas kvar.......................................780 27.4.2 Vårdvistelsens omfattning ..........................................781 27.4.3 Ansvaret för vårdvistelsen och samarbetet med andra myndigheter ......................................................785 27.4.4 Förutsättningar för vårdvistelse .................................786 27.4.5 Villkor och kontroll ....................................................787 27.4.6 Återkallelse m.m. ........................................................788
27.5 Kontrollerat boende (halvvägshus) .......................................788 27.5.1 Möjlighet till vistelse i halvvägshus bör införas ........788 27.5.2 Förutsättningar för tillstånd till vistelse i halvvägshus ..................................................................790 27.5.3 Vistelsens omfattning .................................................790 27.5.4 Villkor och kontroll ....................................................790 27.5.5 Driften av halvvägshus................................................791
27.6 Frigivningsboja .......................................................................793 27.6.1 De nuvarande möjligheterna till frigivningsboja bör finnas kvar.............................................................793 27.6.2 Frigivningsboja kopplas till förmånssystemet...........795 27.6.3 Återkallelse m.m. ........................................................795
27.7 Villkorlig frigivning................................................................796 27.7.1 Fakultativ villkorlig frigivning ...................................796 27.7.2 Ingen grupp bör särbehandlas ....................................798 27.7.3 Tidpunkten för villkorlig frigivning...........................798 27.7.4 Förutsättningar för villkorlig frigivning ....................799 27.7.5 Frigivningsprövningen................................................801
27.8 Utslussningsformernas inbördes förhållande och några sammanfattande slutsatser .....................................................801
27.9 Andra utslussningsformer .....................................................802
28 Tillstånd till tillfällig vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl m.m. ...................................... 805
29 Övervakning m.m...................................................... 809
29.1 Bakgrund.................................................................................809
29.2 Överväganden.........................................................................813
Innehåll
677
29.2.1 Allmänna utgångspunkter ....................................... 813 29.2.2 Prövotidens längd och allmänna skötsamhetskrav....................................................... 814 29.2.3 Beslut om övervakning ............................................ 816 29.2.4 Övervakningstidens längd ....................................... 821 29.2.5 Övervakare och stödpersoner ................................. 824 29.2.6 Allmänt om kriminalvårdens arbetsuppgifter ........ 830 29.2.7 Den övervakades kontakt- och upplysningsskyldighet ............................................. 832 29.2.8 Särskilda föreskrifter................................................ 833 29.2.9 Övervakningens inledande ...................................... 841 29.2.10 Kontaktsamtal .......................................................... 843 29.2.11 Förmedling av kontakter och resurser m.m. .......... 847 29.2.12 Programverksamhet ................................................. 848 29.2.13 Särskilda kontrollåtgärder........................................ 850 29.2.14 Åtgärder vid misskötsamhet.................................... 851 29.2.15 Omhändertagande av den övervakade .................... 856 29.2.16 Något om förfarandet vid ny brottslighet.............. 857
E Beslut och överklagande m.m.
30 Beslut och överklagande ........................................... 861
30.1 Gällande regler om beslut och överklagande........................ 861
30.2 Allmänna regler om överklagande ........................................ 862
30.3 Beslut i normgivningsärenden (s.k. normbeslut)................. 864
30.4 Europakonventionens krav på domstolsprövning ............... 865 30.4.1 Civila rättigheter och skyldigheter.......................... 866 30.4.2 Prövning av frihetsberövande.................................. 867
30.5 Kriminalvårdsnämndens och övervakningsnämndernas beslutsfattande ....................................................................... 870 30.5.1 Bakgrund................................................................... 870 30.5.2 Beslut som fattas av Kriminalvårdsnämnden.......... 871 30.5.3 Beslut som fattas av övervakningsnämnderna........ 873 30.5.4 Särskilt om övervakningsnämndernas befogenheter avseende frihetsberövanden.............. 876
30.6 Överväganden ........................................................................ 877 30.6.1 Allmänna utgångspunkter ....................................... 877
Innehåll SOU 2005:54
678
30.6.2 Kriminalvårdens beslutanderätt...............................879 30.6.3 Överklagbara beslut..................................................880 30.6.4 De s.k. normbesluten ...............................................885 30.6.5 Allmänt om instanser för överklagande ..................886 30.6.6 Vilka domstolar skall pröva kriminalvårdsbesluten?.............................................888 30.6.7 Bör övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden finnas kvar? .......................891 30.6.8 Skyndsam handläggning...........................................893 30.6.9 Rättens sammansättning ..........................................895 30.6.10 Offentligt biträde .....................................................896 30.6.11 Muntlig förhandling .................................................897 30.6.12 Forumregler ..............................................................899 30.6.13 Prövningstillstånd till kammarrätt ..........................901 30.6.14 Möjlighet för regeringen att fatta vissa beslut ........901 30.6.15 Kriminalvårdsverkets övergång till en myndighet .................................................................902
31 Övriga frågor ............................................................ 905
31.1 Kriminalvårdens personal ......................................................905 31.1.1 Bakgrund...................................................................905 31.1.2 Överväganden och förslag .......................................913
31.2 Sekretess för uppgifter om kriminalvårdens personal..........916 31.2.1 Inledning ...................................................................916 31.2.2 Gällande regler om offentlighet och sekretess .......918 31.2.3 Överväganden ...........................................................921
31.3 Övriga frågor om ordning och säkerhet ...............................924 31.3.1 Möjligheten att förbjuda utomstående tillträde m.m. till anstaltsområdet .........................................924 31.3.2 Kriminalvårdens möjlighet att använda våld...........926 31.3.3 Intagnas möjlighet att sammanträda i frågor av gemensamt intresse ..................................................927 31.3.4 Anlitande av privata vaktbolag.................................928
32 Förslagens konsekvenser m.m. ................................... 929
32.1 Inledning .................................................................................929
32.2 Konsekvenser för anstaltsstrukturen ....................................930
Innehåll
679
32.2.1 Beläggningsgrad ....................................................... 930 32.2.2 Antalet anstaltsplatser.............................................. 933 32.2.3 Övriga effekter på anstaltsstrukturen..................... 934
32.3 Konsekvenser för personalstrukturen .................................. 935
32.4 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 936 32.4.1 Ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter ................................................... 936 32.4.2 Verkställighetsplan................................................... 939 32.4.3 Utbildningsinsatser.................................................. 939 32.4.4 Förmånssystemet ..................................................... 940 32.4.5 Sysselsättning under programtid och fritid ............ 941 32.4.6 Ersättning till intagna .............................................. 942 32.4.7 Privata tillhörigheter ................................................ 942 32.4.8 Självförvaltning......................................................... 942 32.4.9 Kontrollåtgärder....................................................... 942 32.4.10 Vistelse utanför anstalt ............................................ 944 32.4.11 Övervakningens innehåll ......................................... 946 32.4.12 Beslutsordning och överklagande ........................... 946 32.4.13 Övriga förslag........................................................... 949
32.5 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ................................................... 949
32.6 Övriga följder ......................................................................... 949
32.7 Övergångsbestämmelser och ikraftträdande........................ 950 32.7.1 Övergångsbestämmelser.......................................... 950 32.7.2 Ikraftträdande........................................................... 951
F Författningskommentar
33 Författningskommentar ............................................. 955
33.1 Allmänt ................................................................................... 955
33.2 Förslaget till kriminalvårdslag (2006:000)............................ 956 1 kap. Lagens innehåll m.m. .................................................. 956 2 kap. Verkställighet av fängelsestraff utanför anstalt
genom korttidsboja .................................................... 963
3 kap. Om verkställighet av fängelsestraff som intagen i
anstalt .......................................................................... 965
Innehåll SOU 2005:54
680
4 kap. Utslussning ..................................................................998 5 kap. Om övervakning m.m. ..............................................1009 6 kap. Om samhällstjänst.....................................................1014 7 kap. Beslut och överklagande ...........................................1016
33.3 Förslaget till lag om ändring av brottsbalken .....................1030 26 kap. ...................................................................................1030 27 kap. ...................................................................................1030 28 kap. ...................................................................................1031 34 kap. ...................................................................................1033 38 kap. ...................................................................................1033
33.4 Förslaget till lag om ändring i lagen om beräkning av strafftid..................................................................................1034
33.5 Förslaget till lag om ändring i skollagen .............................1038 11 kap. ...................................................................................1038 13 kap. ...................................................................................1038
G Reservationer, särskilda yttranden och bilagor
Reservationer................................................................. 1041
Särskilda yttranden ........................................................ 1051
Bilagor .......................................................................... 1057
Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................1057
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................................1071
Bilaga 3 Risk- och behovsanalys ..................................................1073
Bilaga 4 Säkerhetsklassificering av anstalter.................................1089
Bilaga 5 Sammanställning av enkätsvar från intagna ...................1091
681
Förkortningar
a.a. anfört arbete ADHD Attention Deficit Hyperactivity Disorder art. artikel bet. betänkande BRU Beredningen för rättsväsendets utveckling BRÅ Brottsförebyggande rådet CFL Nationellt centrum för flexibelt lärande dnr diarienummer Ds Departementsserien DV Domstolsverket ECR European Court Reports EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EG Europeiska gemenskapen EU Europeiska unionen FN Förenta Nationerna GPS Global Position System IÖV intensivövervakning med elektronisk kontroll enligt IövL IövL lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll IÖV-utsluss intensivövervakning med elektronisk kontroll
enligt 33a § KvaL
JO Justitieombudsmannen Ju Justitiedepartementet JuU Justitieutskottet kap. kapitel KAIK Kommittén för anstaltsbehandling inom kriminalvården KOS Kriminalvårdens Officiella Statistik KRIS Kriminellas Revansch i Samhället KRUT Kriminalvårdens utbildningsorganisation
Förkortningar SOU 2005:54
682
KvaL lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt KVA kriminalvårdsanstalt KvaF förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt KVS Kriminalvårdsstyrelsen KVVFS Kriminalvårdsverkets författningssamlig LAN Länsarbetsnämnd LVM lagen (1988:870) om vård av missbrukare LVU lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga NAV Nämnden för andlig vård NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd I prop. proposition RF regeringsformen RFS Riksförbundet Frivilliga Samhällsarbetare rskr. riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok SekrL Sekretesslagen (1980:100) SFI Svenskundervisning för invandrare SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar strafftidslagen
lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
TF
D
Verkställighet
utanför anstalt
685
23 Bakgrund
23.1 Platsen för verkställighet av fängelsestraff
Den grundläggande bestämmelsen om var ett fängelsestraff skall avtjänas finns i 26 kap. 5 § brottsbalken. Av bestämmelsen följer att den som dömts till fängelse skall tas in i kriminalvårdsanstalt för verkställighet av straffet, om inte annat är särskilt föreskrivet.
Särskilda föreskrifter som medger att den dömde inte behöver tas in i anstalt finns på flera håll. Enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan KVS på den dömdes begäran besluta att ett kortare fängelsestraff skall verkställas utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV). Verkställigheten kan vidare med stöd av bestämmelserna i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid påbörjas i häkte eller på en enhet där rättspsykiatriska undersökningar utförs.
Det kan förekomma att den dömde avtjänar hela fängelsestraffet i häkte. Domstolen kan t.ex. förordna att fängelsestraffet skall anses helt verkställt genom det frihetsberövande som den dömde varit underkastad i målet. Även utan sådant förordnande kan tiden i häkte vara av sådan omfattning att straffet i princip är avtjänat efter domen. Självfallet skall den dömde i sådana fall inte tas in i kriminalvårdsanstalt.
När verkställigheten har inletts i anstalt kan den dömde under verkställighetstiden få vistas utanför anstalt genom deltagande i fritidsverksamhet, permission, frigång, IÖV-utsluss eller § 34vistelse. Han kan även villkorligt friges före strafftidens slut.
De grundläggande bestämmelserna om frigång återfinns i 11 § KvaL, om IÖV-utsluss i 33 a § KvaL och om vistelse på särskilda hem för vård och boende m.m. i 34 § KvaL. Om fritidsaktiviteter utanför anstalten och permission finns det grundläggande bestämmelser i 14 resp. 32 §§ KvaL. Villkorlig frigivning regleras i 26 kap6–24 §§brottsbalken. Även i förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt finns det bestämmelser om nämnda institut.
Bakgrund SOU 2005:54
686
KVS har i sina föreskrifter och allmänna råd om verkställighet i anstalt (KVVFS 2004:13) lämnat detaljerade riktlinjer om de nu berörda möjligheterna att tillfälligt få vistas utanför anstalt.
Vidare finns det särskilda bestämmelser i 37 § KvaL om överförande till allmänt sjukhus och enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård kan intagen beredas psykiatrisk tvångsvård vid sjukvårdsinrättning. Intagen skall också enligt 43 § KvaL inställas vid domstol eller övervakningsnämnd om domstolen eller nämnden begär det. Om annan myndighet framställer en begäran om inställelse prövar KVS om inställelse skall ske. Det kan dessutom förekomma att den dömde tillfälligt vistas utanför anstalt vid förflyttning mellan anstalter. Särskilda bestämmelser om transporter finns i ovan nämnda lag om beräkning av strafftid. Enligt 16 § förordningen (1974:286) om beräkning av strafftid meddelar KVS närmare föreskrifter om transport av den som skall undergå kriminalvård i anstalt.
När den dömde anländer till en anstalt för verkställighet blir han eller hon inskriven i anstalten. Inskrivning i anstalten kan också ske om den intagne påbörjat verkställighet på annan plats, t.ex. på vårdinrättning. I sådana fall antecknas i kriminalvårdens register och statistik att den dömde är frånvarande. Detsamma gäller om den dömde är på fri fot efter rymning eller avvikelse från anstalt. Några särskilda bestämmelser om detta finns inte. Vid permission, fritidsaktiviteter utanför anstalt och frigång är den dömde alltjämt inskriven i en viss anstalt. Så är också fallet vid § 34-vistelse och IÖV-utsluss. Även i dessa fall antecknas den dömde som frånvarande. Vid verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll istället för kortare fängelsestraff är den dömde inte inskriven i anstalt.
23.2 Verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV)
Den 1 april 2005 trädde en lagändring i kraft som bl.a. innebär att möjligheten att avtjäna korta fängelsestraff genom IÖV utökas till strafftider om högst sex månader. I den proposition som ligger till grund för lagändringen (prop. 2004/05:34) anges att ändringen skall gälla på försök i avvaktan på en ny kriminalvårdslag och att regeringen inför riksdagen kommer att redovisa erfarenheterna av försöksverksamheten. Avsikten är att försöksverksamheten skall
Bakgrund
687
utgöra underlag för regeringens beredning av en ny kriminalvårdslag. Erfarenheterna kan också vara till nytta vid en påföljdsöversyn. I propositionen anges vidare att regeringen har för avsikt att ge BRÅ i uppdrag att – i samband med en förlängning av uppdraget att utvärdera försöksverksamheten med förstärkta frigivningsförberedelser – även utvärdera utökningen av IÖV som alternativ till korta fängelsestraff. Justitieutskottet angav vid riksdagsbehandlingen (bet. 2004/05:JuU14) att två centrala frågor att belysa vid utvärderingen är effekterna på återfall i brott och hur intensivövervakningen upplevs av de inblandade, inte minst vilken syn brottsoffren har på reformen.
23.3 Allmänt om frigivningsförberedelser
Vikten av att frigivningen från anstalt är väl förberedd påtalades under hela 1900-talet. En grundtanke i 1974 års kriminalvårdsreform var också att anstaltsvistelsen redan från början skulle inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utom anstalten, allt i den utsträckning det kan ske utan att kravet på samhällsskydd eftersätts. En bestämmelse med denna innebörd infördes i 4 § KvaL. För det stora flertalet intagna innebar 1974 års reform vidgade möjligheter till vistelse utanför anstalt.
Den 1 oktober 2001 infördes även en bestämmelse i 33 § KvaL om konkreta åtgärder mot slutet av anstaltsvistelsen för att förbereda frigivningen. Av bestämmelsen framgår att under den sista tiden i anstalt skall förberedelserna för den intagnes frigivning vara särskilt inriktade på konkreta åtgärder för att underlätta övergången till ett liv i frihet. Därvid skall förutsättningarna för att bevilja den intagne frigång, IÖV-utsluss eller § 34-placering särskilt övervägas. Förberedelser skall ske i nära samverkan med den intagne och i samarbete med berörda myndigheter, organisationer och enskilda personer som kan främja den intagnes anpassning i samhället.
Vikten av frigivningsförberedelser har den senaste tiden också tagits upp i ett flertal rapporter. Här kan nämnas KVS rapport Frigivningsförberedelser (2000) samt BRÅ:s rapporter Från anstalt till livet i frihet - inför muck (2000), Efter muck – från anstalt till livet i frihet (2001) och Från anstalt till frihet – förstärkta frigivningsförberedelser (2003). Vidare kan nämnas RFS och KRIS rapport Hinder och möjligheter inför en bättre frigivning (2004).
Bakgrund SOU 2005:54
688
23.4 Långtidsdömdas vistelse utanför anstalt
För en mindre kategori intagna medförde 1974 års reform strängare regler för vistelse utom anstalt. Det gällde lagöverträdare med strafftider på lägst två år som ägnat sig åt organiserad eller systematisk kriminell verksamhet av särskilt samhällsfarlig natur, inte sällan med internationell anknytning, och beträffande vilka samhälleliga stödåtgärder kunde förväntas sakna effekt. Främst avsågs personer som ägnade sig åt grov narkotikabrottslighet. Bakgrunden till restriktionerna för denna grupp var det då stigande antalet rymningar under pågående verkställighet. Den aktuella bestämmelsen infördes i 7 § tredje stycket KvaL.
Avgränsningen av gruppen har ändrats vid flera tillfällen. Sin nuvarande utformning fick bestämmelsen år 1999 då den formella klassificeringen för särbehandling avskaffades och ersattes av mer individualiserade särskilda villkor för bl.a. anstaltsplacering och vistelse utanför anstalt.
Generellt gäller numera enligt 7 § tredje stycket KvaL att för den som avtjänar fängelse i lägst fyra år skall det särskilt beslutas om de villkor som skall gälla för verkställigheten när det gäller permissioner, vistelser och verkställighet utanför anstalt enligt 11, 14, 32, 33 a och 34 §§. Om det finns särskilda skäl skall sådana villkor beslutas också för annan intagen som dömts till fängelse i lägst två år. Beslut som strider mot de särskilda villkoren får inte meddelas.
Avsikten med de särskilda villkoren var att de skall sätta de yttre ramarna för den intagnes verkställighet vad gäller säkerheten. De tidigare legala inskränkningarna beträffande permissioner försvann. Med beaktande av vilken typ av brottslighet dessa intagna gjort sig skyldiga till förutsattes enligt förarbetena att de särskilda villkoren bl.a. skulle bli restriktiva för permissioner och t.ex. normalpermission inte tillåtas förrän avsevärd tid förflutit.
Tidigare gällde också att beslut om särskilda villkor inte fick delegeras av KVS till lokal kriminalvårdsmyndighet. Numera gäller förbudet att delegera beslut om vistelse och verkställighet utanför anstalt endast beträffande den som dömts för terroristbrott eller liknande.
Sedan den 1 april 1997 tas samtliga långtidsdömda emot på en särskild riksmottagning vid anstalten Kumla för att utreda lämplig placering och särskilda villkor för dömda personer som kräver
Bakgrund
689
särskild uppmärksamhet ur säkerhetssynpunkt. På Hinseberg finns en riksmottagning för kvinnor.
Med anledning av kritik från Riksrevisionsverket och mot bakgrund av Malexander-morden beordrade generaldirektören för KVS i en skrivelse den 18 juni 1999 samtliga myndighetschefer att omedelbart förvissa sig om att man hade erforderlig kontroll över långtidsdömdas utevistelser. Vidare tillsattes en arbetsgrupp inom kriminalvården för att se över den praktiska tillämpningen av gällande regler för vistelse utanför anstalt och, i mån av behov, föreslå erforderliga förändringar i regelverket.
Arbetsgruppen antog namnet 1999 års permissionsutredning och lämnade i januari 2000 rapporten Långtidsdömdas utevistelser. Enligt rapporten fanns det brister i det dåvarande regelverket och den praktiska tillämpningen. Lagstiftningen på området ansågs tillfredsställande, men KVS föreskrifter borde i vissa delar arbetas om. Arbetsgruppens främsta kritik gällde att den praktiska tillämpningen av regelverket varit alltför generös samt att det förelegat brister i intern planering, kontroll och uppföljning. Enligt arbetsgruppen krävdes det stramare tillämpning, bättre kontroll och vistelse utanför anstalt i minskad omfattning. Rapporten ledde till en rad ändringar i KVS tillämpningsföreskrifter om vistelse utanför anstalt.
23.5 Fritidsaktiviteter utanför anstalt
Genom 1974 års KvaL infördes bestämmelser om att en intagen kan få vistas utanför anstalten på fritiden för att delta i föreningsverksamhet eller annan liknande verksamhet som är ägnad att underlätta anpassningen i samhället. Det var dock inte ovanligt redan dessförinnan att intagen ensam eller i grupp fick lämna anstalten för att t.ex. se teaterföreställningar eller fotbollsmatcher.
I förarbetena till KvaL angavs att behandlingsmässiga fördelar inte sällan kunde uppnås genom att en intagen redan under anstaltstiden fick delta i idrotts- eller föreningsverksamhet ute i samhället. Om det var fråga om en grupp av intagna skulle de kunna stå under tillsyn. Om det bedömdes påkallat med tillsyn för enskilda intagna borde utevistelse inte komma ifråga.
Fängelseutredningen kom i sitt betänkande Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76) fram till att det inte fanns något behov av att ändra förutsättningarna för deltagande i fritids-
Bakgrund SOU 2005:54
690
aktiviteter utom anstalt. Utredningen påtalade dock att kriminalvården alltid måste göra en noggrann avvägning mellan vikten av att fängelsestraffet inte urholkas och samhällsskyddets krav å ena sidan samt rehabiliteringsaspekterna å den andra.
Regeringen (se prop. 1997/98:95) delade Fängelseutredningens uppfattning, att det inte framkommit något behov att ändra förutsättningarna för fritidsverksamhet utanför anstalt. För att framhålla vikten av att det görs en rimlig avvägning mellan de olika intressen som gör sig gällande föreslog dock regeringen att det skulle införas en särskild markering om detta i lagtexten. Tillägget innebär att fritidsvistelse utanför anstalten inte skall beviljas om det på grund av viss omständighet kan befaras att en intagen avviker, återfaller i brott eller kommer att missbruka alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel eller dopningsmedel. I enlighet med Fängelseutredningens förslag infördes också bestämmelser om att erforderliga villkor, t.ex. förbud mot alkoholförtäring, kan ställas för vistelse utanför anstalt.
1999 års permissionsutredning fann att anstalternas regeltillämpning ifråga om fritidsverksamhet utanför anstalt varit alltför vidlyftig och tillämpats på ett sätt som inte kan ha varit lagstiftarens mening. Institutet hade kommit att tillåtas för vissa långtidsdömda, vars egentliga behov av aktiviteter kan ha varit tveksamt.
Permissionsutredningens förslag utmynnade år 2000 i nya föreskrifter och allmänna råd från KVS.
Enligt KVS föreskrifter får fritidsverksamhet utanför anstalt inte medges i sådan omfattning att verkställigheten av fängelsestraffet urholkas och vissa typer av aktiviteter bör inte alls förekomma. Samhällskyddsaspekterna kan också vara av sådan tyngd att fritidsverksamhet utanför anstalt inte kan komma ifråga.
Vilken aktivitet som kan bli aktuell prövas individuellt i varje enskilt fall. Av betydelse är det utbud av fritidsaktiviteter som finns inom anstalt, annan utevistelse, anstaltens belägenhet i förhållande till närmaste tätort, personalresurser etc. Som exempel på aktiviteter nämns i KVS föreskrifter förenings- och mötesverksamhet, idrott, kurser, kulturarrangemang som bio och teater (undantagsvis) samt religiös verksamhet. Anstalten kan också ordna egna aktiviteter. Deltagande i AA/NA-möten kan medges även i form av särskild permission inom ramen för programverksamhet.
Bakgrund
691
Vistelse utanför anstalt bör enligt KVS föreskrifter koncentreras till tiden närmast före villkorlig frigivning. Under två–tre månader, för långtidsdömda något längre, skall vistelse utanför anstalt kunna medges med som mest fyra tillfällen per månad. Dessförinnan kan vistelse utanför anstalt medges vid en–två tillfällen per månad, dock högst under ett år. Före denna tid kan vistelse utanför anstalt inte medges annat än vid några tillfällen per år. Fritidverksamhet utanför anstalten kan medges innan den intagne haft normalpermission på egen hand. En förutsättning för detta är att denne bedöms kunna sköta vistelsen utanför anstalt i grupp av intagna.
Enligt KVS föreskrifter bör särskild uppmärksamhet ägnas åt de intagna som har ett uttalat behov av social träning samt intagna som på grund av ett mycket långt frihetsberövande bedöms vara i behov av särskilda insatser i slutet av verkställigheten. Socialt etablerade kan i vissa fall komma ifråga för aktiviteterna, t.ex. för att vidmakthålla ett starkt engagemang i en förening.
Inför varje utevistelse skall skriftligt beslut fattas. Beslutet skall ha föregåtts av en riskbedömning. Enligt föreskrifterna skall en individuell bedömning göras beträffande behovet av utevistelse med hänsyn till kravet på att utevistelsen skall vara ägnad att underlätta återanpassningen.
Som framgått ovan står enskilda som regel inte under tillsyn under utevistelsen, medan däremot kriminalvårdstjänstemän som regel följer med vid gruppaktiviteter. Enligt KVS föreskrifter bör myndigheten följa upp vad som förevarit under utevistelsen.
Till följd av de stränga föreskrifter som KVS införde år 2000 sjönk antalet påbörjade fritidsaktiviteter kraftigt. Antalet fall har dock börjat stiga något sedan 2002. Det är särskilt svårt för grupper av intagna att få vistas utanför anstalt för fritidsaktiviteter. Ofta krävs tillsyn för att sådana aktiviteter skall kunna komma till stånd och under rådande tider med resursbrist finns inte bevakningspersonal att tillgå. Under kommitténs studiebesök har från olika håll framförts önskemål om att det bör vara möjligt att i större utsträckning kunna bevilja grupper av intagna möjligheter att vistas utanför anstalt för olika fritidsaktiviteter.
Bakgrund SOU 2005:54
692
23.6 Permission
23.6.1 Tidigare reglering
År 1938 infördes en möjlighet för dåvarande Fångvårdsstyrelsen att bevilja permission för den som dömts till ungdomsfängelse, t.ex. för att besöka hemmet, arbetsförmedling eller arbetsgivare. För andra intagna var möjligheten inskränkt till specialfall som sjukdom eller dödsfall i familjen.
Genom 1945 års verkställighetslag utökades möjligheten till permission. Intagen kunde få tillstånd att lämna anstalten för viss kort tid om det med hänsyn till strafftidens längd eller annars förelåg starka skäl, allt under förutsättning att fara för missbruk inte ansågs föreligga. För att fångar med kort strafftid skulle få permission erfordrades särskilda skäl.
Genom nya tillämpningsföreskrifter i ett cirkulär 1949 gjordes en åtskillnad mellan särskild permission (för vissa speciella angelägenheter) och regelbunden permission, som kunde beviljas om särskilt angivna förutsättningar var uppfyllda.
Bestämmelserna i 1945 års lag överfördes i stort sett oförändrade till 1964 års behandlingslag. I sistnämnda lag tillkom dock särskilda bestämmelser om s.k. långtidspermission om högst 14 dagar för internerade och fängelsedömda. Avsikten var att ge dessa intagna möjlighet att ordna upp bostads- och arbetsförhållanden för att skapa bättre förutsättningar för villkorlig frigivning. Med åren kom Fångvårdsstyrelsen att liberalisera praxis när det gällde att bedöma innebörden av starka skäl och bevilja korttidspermission. Efter ett samråd mellan KVS, personalen och de intagna utvidgades användningsområdet för regelbundna permissioner i januari 1971 genom förkortning av kvalifikationstiderna och tiden fram till ny permission. Enligt det nya vårdcirkulär som gavs ut till följd av samrådet kunde intagna med långa strafftider beviljas korttidspermission med vissa tidsmellanrum som ett led i behandlingen (regelbunden permission). Sådan permission fick inte beviljas om det inte på ett betryggande sätt var sörjt för den intagnes bostadsförhållanden under permission. Permission fick beviljas först efter att en viss i lag angiven kvalifikationstid hade förflutit. För ny permission krävdes att två månader förflutit sedan den senaste permissionens början. Intagen som hade rymt eller begått brott efter verkställighetens början eller annars visat sig opålitlig borde inte beviljas permission första gången förrän han
Bakgrund
693
ändrat sitt beteende till det bättre och under tillräckligt lång tid visat pålitlighet. För intagna som var placerade i särskild avdelning för frigångare rådde förmånligare regler.
Genom 1974 års kriminalvårdsreform blev permissionsbestämmelserna mer liberala. Endast när det förelåg avsevärd fara för missbruk skulle regelbunden korttidspermission vägras. När det gällde korttidspermission av annan särskild anledning uttalades i propositionen att det bör beaktas att det kan föreligga speciellt starka skäl för permission och mera påtagliga risker för missbruk bör i regel kunna neutraliseras genom att den intagne ställs under bevakning. För vissa långtidsdömda skulle dock korttidspermission endast få beviljas om det förelåg synnerliga skäl. Långtidspermission fick benämningen frigivningspermission och kunde beviljas från den dag då halvtidsfrigivning kunde komma ifråga. Kvalifikationstiden för när permission kunde beviljas och andra enskildheter kom att bestämmas i KVS föreskrifter.
Efter 1974 års reform har det inte gjorts några genomgripande förändringar av permissionsbestämmelserna i KvaL. Detta gäller dock inte den grupp långtidsdömda som omfattats av regleringen i 7 § tredje stycket KvaL och som vistades på sluten riksanstalt. För denna grupp har det införts bestämmelser som gjort det svårare att få permission.
Under år 1999 infördes i 32 § KvaL begreppen normalpermission och särskild permission. I prop. 1997/98:145 anfördes följande.
En av grundtankarna i KvaL är att anstaltsvistelsen redan från början skall inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten. Permissionsinstitutet utgör ett mycket väsentligt inslag i denna strävan och är viktigt för att den intagne skall kunna behålla kontakten med anhöriga och andra personer i hans närhet. Det utgör också ett betydelsefullt medel för att underlätta den intagnes anpassning i samhället och för att motverka anstaltsskador. Permissioner är ofta den mest betydelsefulla länken mellan anstalten och samhället i övrigt för den intagne. Det är emellertid också viktigt för kriminalvårdens förtroende hos allmänheten att samhällsskyddsfaktorerna tillmäts stor betydelse vid bedömningen av om en permission skall beviljas.
För att uppnå fördelarna med permissionerna är det nödvändigt med en väl genomtänkt permissionsplanering, så att risken för missbruk minimeras.
År 1999 slopades också möjligheten till frigivningspermission. Institutet hade tidigare upphört att tillämpas i takt med ändringar av reglerna om villkorlig frigivning. Frigivningspermissionen ansågs
Bakgrund SOU 2005:54
694
inte kunna spela någon roll i det nya systemet med enhetlig 2/3frigivning. Med den nya regleringen ansågs institutet endast kunna omfatta dem som på grund av misskötsamhet fått sin anstaltstid förlängd. Det ansågs inte lämpligt att de som fått sin anstaltsvistelse förlängd på grund av misskötsamhet ändå skulle släppas ut ur anstalten efter två tredjedelar av strafftiden genom tillämpning av bestämmelserna om frigivningspermission.
23.6.2 Nuvarande bestämmelser
Permission innebär enligt dagens regler att en intagen får lämna anstalten för viss kort tid antingen för att underlätta anpassningen i samhället (normalpermission) eller om det finns någon annan särskild anledning (särskild permission). En speciell form av särskild permission är s.k. lufthålspermission, som kan äga rum för att minska skadeverkningar av ett långt frihetsberövande. Lufthålspermission är bevakad och kan komma ifråga efter en bedömning av den intagnes behov av en kortare utevistelse och kraven på säkerhet i varje enskilt fall. Den sker endast undantagsvis på allmän plats med större folkmängder, i den privata bostaden eller i annan för den intagne välkänd lokal. Med hänsyn till säkerheten kan det också förekomma att den intagne inte informeras om tidpunkt och plats för lufthålspermissionen förrän i omedelbar anslutning till denna.
I KvaL anges att hinder för normalpermission föreligger när det finns påtaglig fara för fortsatt brottslig verksamhet eller avsevärd fara för annat missbruk. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas om den intagne har nyttjat eller förfarit olagligt med narkotika inom anstalten eller utan giltigt skäl vägrat att på anmodan lämna urinprov. Enligt KVS föreskrifter skall en individuell riskanalys av varierande noggrannhetsgrad göras. I föreskrifterna ges mycket detaljerade riktlinjer för riskanalysen.
Utöver att det skall finnas en särskild anledning för permission finns det inte i lag angivet vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att särskild permission skall beviljas. Enligt KVS föreskrifter får särskild permission beviljas för att en intagen utanför anstalten skall kunna ombesörja angelägenheter som är av väsentlig betydelse för honom och som inte kan ombesörjas under normalpermission eller på annat sätt. I föreskrifterna nämns också
Bakgrund
695
att det alltid skall göras en avvägning mellan angelägenheten för den intagne å ena sidan och risken för missbruk å den andra. Som exempel på angelägenheter som i vissa fall kan komma ifråga nämns
• besök av närstående som är svårt sjuk eller närståendes begravning,
• inställelse vid domstol eller myndighet eller för att bevaka sina intressen i en rättslig angelägenhet,
• resa till annan anstalt som den intagne skall förflyttas till,
• aktiviteter inom ramen för programverksamhet,
• medicinska skäl,
• möten mellan intagna som är gifta eller sammanboende och som inte medges normalpermission samt
• frigivningsförberedelser.
Särskild permission kan också beviljas för att minska skadeverkningar av ett långt frihetsberövande (lufthålspermission).
De villkor som kan anses nödvändiga under permissionen i fråga om vistelseort, anmälningsskyldighet eller annat får ställas. Om noggrann tillsyn behövs kan det föreskrivas att den intagne under permissionen skall vara ställd under bevakning. Enligt KVS föreskrifter skall det ställas villkor om att den intagne skall följa uppgjord permissionsplan. För intagna som dömts för narkotikabrott, våldsbrott eller annan allvarlig brottslighet skall villkor om vistelseort, permissionsadress och anmälningsplikt ställas om det inte anses obehövligt. För särskild permission skall alltid ställas villkor om ändamål och vistelseort.
Enligt föreskrifterna är det vidare nödvändigt att förena permissioner med adekvata villkor för att upprätthålla en individanpassad kontrollnivå. Om det är nödvändigt med särskild kontroll även i andra fall än som nämnts ovan bör villkor ställas om vistelseort, permissionsadress och anmälningsplikt hos kriminalvårdsmyndighet eller polis. I vissa fall kan det räcka med telefonkontakt med anstalten.
Om den intagne är i behov av stöd i form av medföljande personal för att planlagd permissionen skall kunna genomföras kan villkor om detta föreskrivas. Villkor om förbud att nyttja alkohol och andra berusningsmedel bör ställas efter en individuell bedömning. Villkor om urinprovskontroll före permission bör normalt ställas endast för en intagen som missbrukar eller som
Bakgrund SOU 2005:54
696
tidigare har missbrukat narkotika eller förbjudna dopningsmedel. Villkor kan också ställas om att pass skall lämnas in till anstalten. Permission utanför Sveriges gränser får inte ske utan medgivande av KVS och kan medges endast om ytterst starka skäl föreligger.
Intagen som har dömts till fängelse i lägst två år bör inte beviljas normalpermission innan sex månader av straffet avtjänats, såvida det inte finns särskilda skäl (12 § KvaF). Om det är fråga om terroristbrott eller motsvarande bör normalpermission inte alls beviljas såvida inte särskilda skäl föreligger. Särskilda skäl kan finnas beträffande unga intagna med långa fängelsestraff, som är i stort behov av social rehabilitering.
Enligt KVS föreskrifter skall normalpermission föregås av en individuellt bestämd kvalifikationstid. Först efter denna tid kan permission komma ifråga. Enligt föreskrifterna är syftet med kvalifikationstiden att åstadkomma en viss förutsebarhet i permissionssystem och inte en utfästelse om permission.
För de som avtjänar fängelse i lägst två år eller är placerade i sluten anstalt får kvalifikationstiden inte understiga en fjärdedel av den totala strafftiden, såvida inte särskilda skäl föreligger.
För de som avtjänar fängelse under två år och är placerade i öppen anstalt är kvalifikationstiden lägst
• en månad om strafftiden är högst sex månader,
• två månader om strafftiden är över sex månader men högst ett år, och
• tre månader om strafftiden är över ett år men lägre än två år.
För de som avtjänar minst arton år eller livstid skall minimitiden vara fyra år och sex månader.
För de som avtjänat fängelse i utlandet eller genomgått psykiatrisk vård kan minimitiderna underskridas.
Häktningstid i omedelbar anslutning till påbörjande av verkställigheten eller i utlandet inräknas. Normalpermission får, med hänsyn till den tid som kriminalvården behöver för att bereda ärendet, dock inte beviljas förrän minst en månad har avtjänats i anstalt.
En intagen bör under vissa förhållanden inte beviljas normalpermission fast minimitiden har uppnåtts. Så bör t.ex. inte ske vid viss artbrottslighet, flera återfall i brott eller om brott begåtts under tidigare eller pågående verkställighet. Normal-
Bakgrund
697
permission kan också nekas med hänsyn till den intagnes personliga förhållanden.
Generellt anses skäl föreligga för en första lufthålspermission ungefär två år efter häktningsdagen.
KVS har vidare lämnat mycket detaljerade riktlinjer beträffande omfattningen av normalpermissioner. Här kan följande nämnas. En permissionsperiod varar en månad. Under denna period kan en och i vissa fall två permissioner beviljas. Det skall gå tre veckor från den senaste normalpermissionen innan en ny permission kan komma ifråga. För intagen som avtjänar fängelse i lägst två år och som är placerad i öppen anstalt kan permission förekomma med fjorton dagars intervall. Permission får inte påbörjas under de sista fjorton dagarna av verkställigheten. Den första permissionen får omfatta högst åtta timmar. Därefter får en permission inte omfatta mer än 72 timmar.
För varje permissionsperiod får permissioner omfatta:
1. högst 96 timmar när den intagne avtjänar fängelse i lägst två år,
är placerad på öppen anstalt och beräknas ha högst ett år kvar av verkställigheten,
2. högst 72 timmar om punkten 1 inte är tillämplig och den
intagne beräknas ha mindre än två år kvar av verkställigheten ,
3. högst 48 timmar om punkten 1 inte är tillämplig och den
återstående verkställighetstiden uppgår till två år eller däröver.
Särskilda regler gäller vid kortare straff och när återstående permissonsperiod är kort.
Till permissionstiden får läggas nödvändig restid till och från permissionsadressen.
Särskild permission får enligt KVS föreskrifter inte omfatta längre tid än vad som är nödvändigt för att tillgodose syftet med permissionen.
Lufthålspermission bör förutom eventuell kortare restid inte överstiga fyra timmar och kan förekomma var sjätte månad. Om den intagne haft utevistelser av annat slag kan det medföra att skäl för lufthålspermission saknas.
Som nämnts ovan bör villkor för permissionen utformas så att kontroll möjliggörs. Om det trots påtaglig risk för misskötsamhet eller brott bör beviljas permission kan beslutas att den skall vara bevakad. Detta innebär att den intagne under hela utevistelsen skall stå under tillsyn av minst två kriminalvårdstjänstemän. Om det
Bakgrund SOU 2005:54
698
bedöms erforderligt eller polisen särskilt begär det, skall anstalten underrätta polismyndigheten på den ort där den intagne skall vistas. Polisen skall alltid underrättas om en bevakad permission och om permission för en intagen som dömts till fängelse i lägst två år.
Utfallet av den uppgjorda permissionsplanen skall kontrolleras i nära anslutning till att den intagne återkommit efter permissionen, t.ex. genom drogfrihetskontroll, färdbiljetter, intyg och genomgång med den intagne.
Skriftlig permissionsplan skall enligt KVS föreskrifter upprättas för varje permissionstillfälle. Planen skall utformas så att dess innehåll kan kontrolleras och följas upp. Lufthålspermission planeras normalt av anstalten i samråd med den intagne. Planeringen innefattar samråd med polis. Information till polis och målsägande lämnas.
23.7 Frigång
Bestämmelser om frigång infördes 1943. Den som undergick fängelse eller internering kunde då få tillstånd att utföra annat arbete än det som bedrevs inom kriminalvården, om fara för missbruk inte förelåg. För medgivande krävdes att sådant arbete ansågs lämpligt med hänsyn till anstaltstidens längd eller av annan särskild anledning.
Under 1960-talet anfördes från olika håll att institutet inte användes i önskad utsträckning.
Genom 1974 års KvaL infördes bestämmelser som skulle ge ökade möjligheter till frigång. Detta skulle dock bara vara förbehållet intagen i lokalanstalt. Endast om det fanns särskilda skäl kunde även en intagen på riksanstalt få frigång. På 1980-talet infördes förbud att medge frigång för vissa långtidsdömda.
Efter en debatt om s.k. lyxfångar blev det också svårare för intagna utan missbruk eller andra sociala problem att få frigång.
Fängelseutredningen behandlade ingående frigångsinstitutet i sitt betänkande (SOU 1993:76) Verkställighet av fängelsestraff. Fängelseutredningens förslag behandlades i prop. 1997/98:95. Regeringen instämde i kommitténs uppfattning att frigångsinstitutet – rätt använt – utgör ett värdefullt instrument och att det därför skall behållas. Regeringen instämde också i att en socialt anpassad intagen som kan återgå till förvärvslivet efter frigivningen
Bakgrund
699
inte bör medges frigång annat än i sällsynta undantagsfall. Med hänsyn till detta överfördes till 11 § KvaL en bestämmelse från KvaF om att det vid prövningen särskilt skall beaktas om ett medgivande till frigång kan antas väsentligt förbättra hans möjligheter att försörja sig efter frigivningen. Regeringen ansåg att det därutöver inte var nödvändigt att ställa upp ytterligare krav på att det skall finnas behov av särskilda stödåtgärder. Därvid hänvisades till det rådande arbetsmarknadsläget och att många missbrukare behöver särskilda stödåtgärder inför frigivningen. Regeringen framhöll att det viktiga istället är att planeringen av frigång sker på ett sätt som minimerar risken för missbruk. Vidare ansåg regeringen att det är av vikt att samhällsskyddsintresset beaktas vid prövningen. Av det skälet föreslog man att det av 11 § KvaL framgick att frigång inte fick beviljas om det fanns risk för avvikelse, återfall i brott eller missbruk. Till sist anförde regeringen:
I många fall är en fortsatt behandling efter villkorlig frigivning en förutsättning för att den behandling som getts under anstaltstiden skall vara meningsfull. Sådan fortsatt behandling kan ibland ges på behandlingshem (t.ex. efter § 34-placering), men mot bakgrund av det ekonomiska läget i landet föredrar kommunerna ofta behandling i öppen vård. Statsmakterna har understrukit vikten av att frigångsinstitutet utnyttjas även för narkotikamissbrukare … Enligt Kriminalvårdsstyrelsens allmänna råd bör frigång för missbrukare kombineras med behandlingsåtgärder. Frigång kan också – med stöd av formuleringen ”annan särskilt anordnad verksamhet” – redan i dag förekomma för enbart behandlingsinsatser. Regeringen anser att det finns skäl att utöka användningen av frigång för olika former av öppenvårdsbehandling. Behandling bör därför föras in som ett särskilt skäl för frigång.
I samband med den lagändring som följde på propositionen togs också det absoluta förbudet mot frigång för vissa långtidsdömda bort. Lagändringen trädde ikraft den 1 januari 1999.
Enligt dagens regler kan för att underlätta anpassningen i samhället en intagen få vistas utanför anstalten under arbetstid för att utföra arbete, delta i undervisning eller utbildning, erhålla behandling eller delta i någon annan särskild anordnad verksamhet. På grund av kopplingen till arbetstid förekommer frigång uteslutande under dagtid.
Medgivande till frigång får inte ske om det på grund av viss omständighet kan befaras att den intagne kommer att avvika, återfalla i brott eller missbruka beroendeframkallande och vissa andra medel. Vid prövningen av om en intagen skall få frigång skall
Bakgrund SOU 2005:54
700
särskilt beaktas om den intagne behöver inskolning i arbetslivet eller om frigången annars kan antas väsentligt förbättra hans möjligheter att försörja sig efter frigivningen.
Enligt KVS föreskrifter bör frigång komma ifråga främst från öppna anstalter eller slutna med lägre säkerhetsgrad. För de som har frigång från slutna anstalter bör risken för att frigångaren utsätts för krav från andra intagna att ta in bl.a. narkotika förebyggas.
För frigången får ställas de villkor som kan anses nödvändiga. Enligt KVS föreskrifter bör ett förbud om befattning med alkohol eller andra berusningsmedel alltid ställas som villkor.
Som exempel på annan särskild anordnad verksamhet anges i förarbetena gruppaktiviteter, studiebesök m.m. I KVS föreskrifter nämns som ytterligare exempel arbetsträning, praktik, utredning vid arbetsmarknadsinstitut, behandling i öppen vård, besök vid socialtjänsten för samtal om missbruksproblemen och studiecirklar som ingår den strukturerade programverksamheten. Högskolestudier kommer ifråga endast när dessa på ett avgörande sätt förbättrar den intagnes förutsättningar att etablera sig på arbetsmarknaden.
Frigångens längd bedöms utifrån behov och individuella förutsättningar. Normalt medges frigång under högst tre månader i anslutning till frigivning och inte i något fall över ett år. Intagna med en verkställighetstid upp till två månader kommer i regel inte ifråga.
Frigång är till för att underlätta intagnas anpassning i samhället. Åtgärden är särskilt riktad mot intagna som behöver skolas in i arbetslivet och intagna vars försörjningsmöjligheter efter frigivningen väsentligt kan underlättas genom frigång. Narkotikamissbrukare uppmärksammas speciellt och kan särskilt komma ifråga tillsammans med andra behandlingsåtgärder. För egna företagare tillämpas reglerna restriktivt. Frigång kan då främst komma ifråga om sådan vistelse utanför anstalt är av avgörande betydelse för verksamhetens fortsatta existens och egenföretagarens försörjningsmöjligheter.
Enligt KVS föreskrifter skall det vid en kriminalvårdsmyndighet där frigång förekommer finnas minst en tjänsteman, frigångsansvarig, med särskilt ansvar för frigångsfrågor. Normalt skall en kontaktperson utses på frigångsplatsen. Lämpligen bör detta vara en person i arbetsledande ställning eller motsvarande. Kontaktpersonen skall utgöra ett stöd för den intagne och stå för den dagliga närvarokontrollen. Närvarokontroll på frigångsplatsen skall
Bakgrund
701
utföras regelbundet. Kontrollen bör göras någon gång per vecka av den intagnes kontaktman eller den frigångsansvarige i anstalten eller annan lämplig person. Myndigheten bör också begära in skriftlig närvarorapport från frigångsplatsen.
Enligt KVS föreskrifter skall före beslut en utredning genomföras där den intagnes behov och övriga förutsättningar för frigång redovisas. Normalt bör den intagnes kontaktman svara för utredningen.
Frigång bör enligt KVS föreskrifter normalt avbrytas om den intagne avviker, återfaller i ny brottslighet eller tar befattning med beroendeframkallande medel eller dopningsmedel. Vid bedömning av konsekvenserna vid misskötsamhet bör en noggrann avvägning göras mellan å ena sidan misskötsamheten och å andra sidan den intagnes behov av frigång och följderna av ett återkallat beslut om frigång. Under utredningen av misskötsamhet bör frigången avbrytas.
23.8 Vistelse utanför anstalt enligt 34 § KvaL
23.8.1 Tidigare överväganden
Enligt 34 § KvaL kan en intagen få medgivande att vistas utanför anstalten under lämplig tid, om han kan bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta hans anpassning i samhället och det finns särskilda skäl. Därvid skall särskilt beaktas om den intagne behöver vård eller annan behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel.
Bestämmelsen om s.k. § 34-placering introducerades med 1974 års KvaL. En sådan möjlighet fanns tidigare endast för de som undergick ungdomsfängelse.
Enligt förarbetena (prop. 1974:20 s. 96) syftar bestämmelsen till att ge den intagne möjlighet att i rehabiliteringssyfte utnyttja en möjlighet att få behandling utanför anstalten. Reformen ansågs medföra betydligt vidgade möjligheter för en planmässig rehabiliteringsverksamhet samtidigt som integrationen mellan anstaltsvård och frivård främjas.
År 1988 infördes en bestämmelse om att det vid övervägande av § 34-placering skall beaktas om den dömde är i behov av vård och behandling. I samband med lagändringen kompletterades lagrummet med den ännu gällande föreskriften i tredje stycket om att
Bakgrund SOU 2005:54
702
vård eller behandling inte bör påbörjas så tidigt att den planerade vårdtiden blir kortare än den beräknade återstående verkställighetstiden. I förarbetena (prop. 1986/87:106) anfördes att detta gäller endast normalfallen, men att avvikelse kan ske t.ex. om någon genomgår missbruksvård under anstaltstiden och som ett led i denna behöver delta i verksamhet utanför anstalten. Vidare framhölls följande:
Av naturliga skäl kommer vistelser utanför anstalt enligt 34 § KvaL i regel inte att kunna inledas i direkt anslutning till domen. Man kan dock tänka sig fall då den dömde varit häktad under en tid som svarar mot en så stor del av det straff som dömts ut att en 34 §-placering kan bli aktuell i nära anslutning till straffverkställighetens början. Det kan också förekomma fall då det av praktiska skäl inte varit möjligt att under en häktningstid planera lämplig kontraktsvård i form av skyddstillsyn. Visar det sig i ett sådant fall kort tid efter en fängelsedom att adekvat behandling kan ske i form av 34 §-placering bör också en sådan komma till stånd, om övriga förutsättningar är uppfyllda. Däremot bör det naturligtvis i princip inte komma ifråga att ett av domstolen förkastat kontraktsvårdsförslag i form av skyddstillsyn används för 34 §-placering i nära anslutning till en fängelsedom.
Avslutningsvis nämndes att generellt gäller ett krav på samtycke för vård- och behandlingsåtgärder under verkställighet av fängelsestraff. Någon uttrycklig föreskrift om detta ansågs inte nödvändig.
Fängelseutredningen föreslog i sitt huvudbetänkande (SOU 1993:76) att det även fortsättningsvis skulle finnas möjlighet till ”behandlingsplacering utom anstalt”. Utredningen anförde bl.a. följande.
Placering enligt den av oss föreslagna bestämmelsen bör förutsätta att den dömde blir föremål för en tillfredsställande insyn. Det bör således inte förekomma placering på en vårdinrättning eller i ett hem utan personal nattetid. Vidare bör det finnas betryggande garantier att underrättelse omedelbart lämnas till anstalten om den dömde lämnar den institution där han är placerad eller på annat sätt missköter sig. Det bör nämligen inte – annat än i mycket speciella undantagsfall – förekomma att den dömde får vara kvar på institutionen om han avviker eller visar annan misskötsamhet.
I allmänhet medges behandlingsplacering enligt nu gällande bestämmelse först mot slutet av verkställighetstiden. Så bör det enligt vår mening vara även i fortsättningen. … Det sagda hindrar inte att det ibland kan vara lämpligare att en placering inleds i början av en straffverkställighet. /---/
Som framhållits i skilda sammanhang är avbrotten i de aktuella placeringarna relativt många. Endast omkring 30 procent fullföljer den
Bakgrund
703
planerade vistelsen. Vid bedömande av avbrotten bör dock beaktas att det är en mycket speciell grupp intagna som mest kommer i åtnjutande av behandlingsplacering, nämligen tungt belastade narkomaner. Det är ofrånkomligt att en viss del av dessa intagna inte fullföljer behandlingen. Varje framgångsrikt genomförd behandling måste också betraktas som en stor vinst, och antalet sådana är inte obetydligt. /---/
Eftersom behandlingstiden vanligen sträcker sig längre än till tidpunkten för den villkorliga frigivningen och förutsättningar för ett medgivande till behandlingsplacering bör vara att hela behandlingen skall fullföljas, bör en föreskrift om detta kunna meddelas redan då medgivandet till placering lämnas. Skulle den dömde, i strid mot en sålunda meddelad föreskrift, avvika eller på annat sätt missköta sig under den aktuella placeringen, får han anses ha allvarligt åsidosatt sina åligganden. Villkorligt medgiven frihet skall i sådant fall normalt förklaras förverkad enligt 26 kap. 15 § BrB.
Som ovan nämnts har det skett en betydande nedgång i antalet inledda 34 §-placeringar under de senaste åren. Detta har sin grund i dels att det i vissa fall kan vara svårt att avgöra vilken som är den intagnes hemkommun, dels att kommunerna i mindre utsträckning än tidigare är beredda att ta på sig kostnadsansvaret för vården efter villkorlig frigivning.
23.8.2 Kostnadsansvaret
Fängelseutredningen föreslog att kriminalvården skulle överta kostnadsansvaret för § 34-placeringar. Förslaget i denna del ledde emellertid inte till lagstiftning, huvudsakligen därför att det ansågs kunna leda till att kommunerna skulle frånträda sitt ansvar för missbrukarvården.
Narkotikakommissionen föreslog istället i sitt betänkande (SOU 2000:126) Vägvalet – den narkotikapolitiska utmaningen att kriminalvården skulle ges möjlighet att genomföra § 34-placeringar även utan ansvarsförbindelse från den intagnes hemkommun.
Några remissinstanser var tveksamma till förslaget och frågan behandlades i prop. 2001/02:91 om en nationell narkotikahandlingsplan. I propositionen anges:
Enligt regeringens bedömning är § 34-placeringar ett bra instrument för att få narkotikamissbrukare i vård under verkställigheten. För att få så bra placeringar som möjligt är det angeläget att en behandlingsplanering görs i samarbete med socialtjänsten i den intagnes hemkommun för att ta tillvara erfarenheterna där och för att uppnå kontinuitet i vården. Möjligheten att genomföra § 34-placeringar är enligt regeringens uppfattning central för kriminalvårdens möjligheter
Bakgrund SOU 2005:54
704
att arbeta utifrån ett behandlingsperspektiv. Det är därför oacceptabelt att vissa placeringar inte kan genomföras på grund av svårigheter att samarbeta med vissa kommuner. Narkotikakommissionens förslag … skulle kunna bidra till att fler placeringar kom till stånd. Som remissinstanserna anfört kan förslaget emellertid även medföra vissa nackdelar. Narkotikakommissionens betänkande utgör inte ett tillräckligt underlag för att regeringen nu skall kunna ta ställning till hur problemet bör lösas. Utgångspunkten i det fortsatta arbetet bör dock vara att samhället skall se till att den som har behov av det skall kunna få adekvat vård. Kriminalvårdsstyrelsen bör därför göra en samlad analys kring gjorda erfarenheter när det gäller art, omfattning, utveckling och kostnader förknippade med problemen kring § 34placeringarna. Denna analys kan sedan ligga till grund för ett ställningstagande kring hur problemen kan lösas.
Regeringen gav den 25 april 2002 i uppdrag till KVS att genomföra en särskild satsning på narkotikabekämpning, bl.a genom att kartlägga omfattningen och typen av problem som hindrar § 34placeringar.
KVS presenterade under hösten 2003 sin rapport Vistelse utom anstalt enligt 34 § lagen om kriminalvård i anstalt. I rapporten sägs bl.a. följande.
Det finns flera faktorer som utgör hinder mot en utökning av antalet § 34-placeringar; de intagnas egen motivation, omorganisationer och minskning av personal, brist på erfaren personal, arbetet med placering är tids- och resurskrävande, för kort förberedelsetid, tradition och motivation hos personalen vid vissa anstalter, anstalternas interna regler, samarbetsproblem med kommuner och den ökande konkurrensen med andra behandlingsmetoder inom kriminalvården (t.ex. behandlingsavdelningar).
/---/
Hälften av landets anstalter uppger att samarbetet med kommunerna inte fungerar. Detta motiverar en förändring av nuvarande system. Kommunerna har fått en svårare ekonomiska situation under 1990-talet och missbruksvården är politiskt en lågt prioriterad fråga. I undersökningen förekommer också uppgifter om att problemet med ansvarsförbindelser inte är ett särskilt stort problem. Svårigheterna är istället oftast att kommunerna inte ställer upp överhuvudtaget utan gömmer sig bakom irrelevanta formaliteter som vilken kommun eller handläggare som är ansvarig eller vilken institution som skall användas. Det leder till omfattande merarbete för personalen. Även tidsfaktorn utgör ett problem, särskilt när socialtjänsten inte känner till klienten sedan tidigare. Beslutet om § 34placering borde planeras gemensamt av kriminalvården, socialtjänsten och den intagne.
Bakgrund
705
Kriminalvårdens regionkontor har under 2003 upphandlat vård och tecknat ramavtal med vårdgivare för perioden den 1 juli 2003 till den 30 juni 2005.
Statskontoret har i rapporten (2003:20) Effektivitetsgranskning av Kriminalvården föreslagit att kriminalvården står behandlingskostnaderna även för tiden efter villkorlig frigivning. Förslaget syftar till att frigöra 30 årsplatser på anstalterna.
23.8.3 Närmare regler för § 34-placering
Enligt gällande regelverk skall vistelsen vara förenad med de villkor som kan anses nödvändiga. I samband med vård eller annan behandling får det föreskrivas att den intagne skall vara skyldig att lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av beroendeframkallande medel eller dopningsmedel. Om det finns särskilda skäl kan det i samband med beslutet meddelas föreskrift om att han eller hon efter tidpunkten för villkorlig frigivning skall underkasta sig vård eller behandling.
Av KVS föreskrifter följer att ett generellt förbud om befattning med alkohol eller andra berusningsmedel bör gälla som villkor för placeringen. Som särskilda skäl för att meddela föreskrift om vård även efter tidpunkten för villkorlig frigivning anges i föreskrifterna att den intagne vid tidigare tillfälle avbrutit behandling i förtid och det kan befaras att det kan komma att upprepas.
Vistelsen utanför anstalt för vård och behandling bör inte påbörjas så tidigt att planerad vård- eller behandlingstid blir kortare än den beräknade återstående verkställighetstiden. Vistelsen bör vidare enligt KVS föreskrifter inte beviljas under så lång tid av den aktuella verkställigheten att allmänhetens uppfattning om fängelsestraffet undergrävs. I 2003 års KVS-rapport (som avser beslutade vistelser 15 januari–15 mars 2002) planerades 55 procent pågå i högst tre månader, 47 procent i 3–6 månader och 11 procent i mer än sex månader.
Kriminalvårdsnämnden har enligt uppgift som riktlinje att en intagen kan placeras i behandlingshem cirka ett år före villkorlig frigivning och i familjehem cirka sex månader före nämnda frigivningstidpunkt.
Av KVS föreskrifter framgår att när det gäller missbruksvård bör placeringen ha föregåtts av att den intagne deltagit i någon form av missbruksrelaterad motivationsverksamhet eller på annat sätt visat
Bakgrund SOU 2005:54
706
att han kommit till insikt om sina problem. Vidare sägs att intagna som har behov av behandling för någon form av brottsrelaterat beteende t.ex. våldsbenägenhet, även bör kunna komma ifråga för placering. Dessutom anges att särskild uppmärksamhet bör ägnas långtidsdömda, för vilka en vistelse kan utgöra ett värdefullt inslag i utslussningen från anstalten och främja återanpassningen i samhället.
Enligt 2003 års KVS-rapport vistas de allra flesta på behandlingshem (80 % av alla beslutade vistelser 15 januari–15 mars 2002) eller familjehem (19 %). I en liknande undersökning 1989 förekom i viss utsträckning även vistelse på folkhögskola och militärtjänst.
Kriminalvården har slutit ramavtal med ett antal vårdgivare i hela landet för att underlätta myndigheternas upphandling av vård och behandling. Upphandling av vård utom ramavtal bör ske endast i undantagsfall och skall anmälas till kriminalvårdens regionala kontaktperson. I föreskrifterna nämns också att en kvalitetskontroll av tilltänkt vårdgivare alltid bör göras. Vårdgivare som inte kan erbjuda bemanning hela dygnet under samtliga veckodagar bör normalt inte anlitas. Kommunerna är ansvariga för vården och Länsstyrelserna har tillsynsansvar.
Av KVS föreskrifter följer att en utredning skall göras om den intagnes missbruk eller andra särskilda förhållanden som påkallar vård eller behandling. Syftet med utredningen är att kartlägga den intagnes behov, motivation och förutsättningar för en placering. Med stöd av genomförd utredning upprättas ett yttrande som skickas till övervakningsnämnden.
Samarbete med socialtjänsten i den ort där den intagne är folkbokförd bör inledas i ett tidigt skede. Enligt KVS föreskrifter skall fördelning av kostnadsansvaret utredas innan beslutet om placering. Innan beslut om placering bör en skriftlig ansvarsförbindelse beträffande kostnadsansvaret inhämtas från socialtjänsten eller annan huvudman om placeringen planeras pågå efter frigivningen.
Den intagne bör ges tillfälle att besöka tilltänkt vårdgivare. Provboende bör genomföras först efter det att beslutet om placering fattats.
Det är normalt vårdgivaren som fattar beslut om vistelser utanför hemmet. I KVS föreskrifter sägs dock att det i avtalet med hemmen bör föreskrivas att vårdgivaren skall samråda med kriminalvårdsmyndigheten innan vistelser utanför hemmet över dygnsgräns beviljas.
Bakgrund
707
Tillstånd till § 34-vistelse kan återtas vid misskötsamhet. Misskötsamhet anses föreligga om den intagne avviker från placeringen, uppträder påverkad eller hotfullt, befattar sig med droger eller dopningsmedel under vistelsen, vägrar medverka vid drogkontroll, bryter mot de regler eller villkor som gäller för vistelsen eller vägrar att delta i obligatoriska behandlingsinslag.
23.8.4 Statistiska uppgifter
Enligt 2003 års KVS-rapport hade 81 placerade (72 %) fullföljt vistelsen fram till tidpunkten för villkorlig frigivning och 32 (28 %) avbrutit. Av de som vistats på behandlingshem hade 63 (69 %) fullföljt och 28 (31 %) avbrutit medan 17 (81 %) av de som vistats på familjehem hade fullföljt och 4 (19 %) avbrutit.
Av de som vistades på behandlingshem avbröt 12 placerade inom 50 dagar. De familjehemsplacerade avbröt efter 10, 25, 63 och 125 dagar. I förhållande till beräknad vistelsetid avbröt ett fåtal (4) efter högst 5 dagar, 11 när mindre än hälften av beräknad tid hade fullgjorts och 17 efter det att de vistats mer än hälften av beräknad tid. Av de sistnämnda avbröt 6 personer i omedelbar anslutning till att vistelsen skulle upphöra.
De intagna som avbröt sina vistelser hade oftare tidigare kriminalvårdserfarenhet jämfört med hela den undersökta grupp som beviljats § 34-placering.
Enligt Kriminalvårdens statistik uppgick kostnaden för § 34placeringar år 2004 till 1 472 kronor per vårddygn. Av de ramavtal som KVS regionkontor tecknat framgår att vården är billigast i arbetskooperativ och kontrollerat skyddat boende samt något dyrare i familjehem. Behandlingshem samt motivations- och utredningshem är dyrast, i synnerhet de i storstäderna.
23.9 IÖV-utsluss
Straffrättskommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1995:91) Ett reformerat straffsystem att elektronisk övervakning skulle införas i det ordinarie straffsystemet samt att ett försök med utslussning från anstalt genom intensivövervakning (”back-door” system eller utsluss-boja) borde införas. Kommittén menade, att IÖV-utsluss skulle innebära en möjlighet till gradvis utslussning från längre
Bakgrund SOU 2005:54
708
fängelsestraff. Under den första tiden efter anstaltsvistelsen skulle flera åtgärder, som inte är möjliga på anstalt, kunna vidtas i syfte att underlätta övergången till ett liv i frihet. Samtidigt skulle kriminalvården ha mycket god kontroll över att den dömde uppfyller sina förpliktelser. IÖV-utsluss skulle också fungera som en morot för de intagna och främja skötsamheten på anstalterna.
I linje med Straffrättskommitténs förslag upprättades inom Justitiedepartementet ett förslag till försöksverksamhet med IÖVutsluss (Ds 2000:37), som sedermera ledde till att nya bestämmelser i 33 a–b §§ KvaL infördes. Bestämmelserna trädde ikraft den 1 oktober 2001.
Bestämmelserna innebär att en intagen för att underlätta anpassningen i samhället kan medges att avtjäna del av straffet omedelbart före villkorlig frigivning genom verkställighet utanför anstalt. Verkställigheten skall ske genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Ifråga om formerna för verkställigheten skall bestämmelserna i IövL tillämpas.
Någon bestämd giltighetstid föreskrevs inte för lagen. I propositionen angavs dock att det var fråga om en treårig försöksverksamhet och att regeringen hade för avsikt att återkomma till riksdagen efter tre år med en redovisning av erfarenheterna av försöksverksamheten.
Regeringen gav BRÅ i uppdrag att i samråd med KVS utvärdera försöksverksamheten. Utvärderingen har gjorts i tre delar, varav den första redovisats i rapporten Fängelse i frihet – En utvärdering av intensivövervakning med elektronisk kontroll. Den andra delen redovisades till regeringen den 1 april 2004 i rapporten Ett steg på väg mot frihet. Slutrapporten Effekter av utslussning med elektronisk fotboja presenterades den 1 april 2005.
I 2003 års rapport sägs bl.a. följande.
Under 2002 ansökte 314 personer om IÖV-utsluss, vilket antas motsvara cirka 40 procent av de långtidsdömda. Av ansökningarna beviljades 48 procent.
De flesta som beviljades IÖV-utsluss hade inte tidigare varit dömda för brott. Nästan ingen hade missbrukat alkohol eller andra droger under de sex månaderna före ansökan. De hade högre utbildning och var i större utsträckning gifta eller sammanboende. De flesta bodde i egen bostad och hade också en framtidsinriktad sysselsättning och försörjning.
Av dem som valt att inte ansöka uppfyllde tio procent kraven för IÖV-utsluss. En orsak till att de inte ansökt var att de ansåg att det var för mycket regler och kontroll i IÖV-utsluss. Flera tyckte att frigång
Bakgrund
709
var ett bättre alternativ med högre grad av frihet. Någon tog upp känslan av stress inför de stränga kraven med tider. Någon tog upp risken att känna sig ensam och isolerad.
De som fått avslag på ansökan om IÖV-utsluss hade betydligt flera tidigare domar bakom sig. Det vanligaste skälet till avslag var risken för missbruk och/eller återfall i brott (80 procent av avslagsbesluten). I de övriga fallen var skälet att sökanden hade för avsikt att bo tillsammans med brottsoffret eller att ordnad sysselsättning / bostad saknades.
Av avslagsbesluten tillstyrkte anstalt och frivård i 30 procent av fallen. Som skäl angavs i dessa fall den intagnes behov, allmänna skötsamhet eller förändringsvilja. Vid bifall till ansökan rådde i samtliga fall enighet mellan KVS, anstalt och frivård.
Under intensivövervakningen misskötte sig 6 procent. Det gällde otillåten användning av alkohol eller andra droger och i något fall sen ankomst. I dessa fall upphävdes beslutet om IÖVutsluss.
De flesta klienter var nöjda med sin IÖV-tid. De hade ansökt för att få vara tillsammans med sin familj eller bo hemma och önskade att tiden hade varit längre än fyra månader.
BRÅ ifrågasätter bl.a. om IÖV-utsluss tillämpas för rätt målgrupp, om inte tillämpningsområdet bör utvidgas till att gälla bl.a. de som har en strafftid om mindre än två år, om stödet från frivården är tillräckligt och om det inte är en för stor frihetsinskränkning i IÖV-utsluss jämfört med andra utslussningsformer.
I 2004 års BRÅ-rapport framgår att BRÅ under sex månader hade kunnat följa 203 av de 278 intagna som beviljats IÖV-utsluss. De allra flesta av de 203 dömda hade en ordnad social situation på dagen sex månader efter villkorlig frigivning. 56 procent hade arbete med lön och andelen med egen bostad var 72 procent. Alla utom en hade någon form av bostad. Utan en kontrollgrupp går det dock inte med säkerhet att säga att det goda resultatet berodde på att de dömda hade fått IÖV-utsluss istället för att vistas den sista tiden i anstalt. Det är enligt BRÅ rimligt att anta att de goda resultaten delvis är en urvalseffekt, eftersom kraven för att beviljas IÖV-utsluss är höga. De som har den mest utsatta sociala situationen efter frigivningen – med många tidigare domar och missbruksproblem – är få i gruppen som fått IÖV-utsluss.
Riksdagen beslutade den 1 februari 2005 om en utökad försöksverksamhet. En intagen som avtjänar fängelse i lägst 1 år och 6 månader skall kunna få IÖV-utsluss i högst fyra månader omedelbart före villkorlig frigivning. Är fängelsestraffet lägst 2 år
Bakgrund SOU 2005:54
710
skall högst sex månader av straffet få verkställas genom IÖVutsluss. Lagändringarna trädde ikraft den 1 april 2005.
I förarbetena till lagändringen (prop. 2004/05:34) anges bl.a. följande.
Försöksverksamheten har hittills gett mycket goda resultat. Misskötsamheten har varit låg och de dömdas sociala situation har förbättrats under utslussningen. Det är dock viktigt att en utvidgning sker på ett sådant sätt att verkställigheten av fängelsestraffet inte urholkas. För att konsekvenserna av en utvidgning skall kunna studeras och effekterna på återfall belysas föreslås att utvidgningen sker inom ramen för den pågående försöksverksamheten.
Enligt regeringen bör erfarenheterna av försöksverksamheten vara till stor nytta under det fortsatta arbetet med Kriminalvårdskommitténs arbete med en ny kriminalvårdslag. Försöksverksamheten bör därför fortsätta i avvaktan på en ny kriminalvårdslag.
23.10 Villkorlig frigivning
Fakultativ villkorlig frigivning infördes i Sverige år 1906 för dem som verkställt straffarbete i minst två år om det var sannolikt att de på fri fot skulle uppföra sig väl. 1943 utvidgade tillämpningsområdet kraftigt genom att det vid sidan av utökning av den fakultativa möjligheten även infördes obligatorisk villkorlig frigivning. Straffåterstoden skulle tjäna som påtryckningsmedel för att förmå den intagne att underkasta sig kriminalvård i frihet. Reglerna om fakultativ och obligatorisk villkorlig frigivning överfördes i stort sett oförändrade till brottsbalken. Därefter har reglerna om villkorlig frigivning emellertid ändrats vid åtskilliga tillfällen. 1965 avskaffades obligatorisk villkorlig frigivning. Fakultativ villkorlig frigivning blev möjlig redan efter halva strafftiden, om det fanns särskilda skäl. Genom 1974 års KvaL kom inte längre den dömdes uppförande under anstaltstiden att beaktas vid prövningen av fråga om villkorlig frigivning. Vid prövningen skulle istället särskilt beaktas verkningarna av fortsatt frihetsförlust för den dömde och förutsättningarna för hans samhällsanpassning med hänsyn till förhållandena efter frigivningen.
Obligatorisk halvtidsfrigivning infördes som huvudregel 1983. I förarbetena till lagändringen (prop. 1982/83:85) hänvisades till rättslig likabehandling, förutsebarhet och rättssäkerhet. Vissa långtidsdömda skulle inte friges så tidigt om det fanns påtaglig risk för fortsatt brottslighet av visst slag. Halvtidsreformen utsattes
Bakgrund
711
under lång tid för hård kritik i media. Förtroendet för rättsväsendet ansågs minska när den faktiska anstaltstiden i så väsentlig mån skilde sig från den utdömda strafftiden. Tidpunkten för när villkorlig frigivning kunde komma ifråga höjdes 1993 för de med de lägsta strafftiderna. De nuvarande reglerna med obligatorisk villkorlig frigivning efter 2/3 av strafftiden utan fakultativa inslag infördes 1 januari 1999.
Den nuvarande bestämmelsen om tidpunkten för villkorlig frigivning finns i 26 kap. 6 § brottsbalken. Villkorlig frigivning skall ske när två tredjedelar av straffet, dock minst en månad, har avtjänats. Bestämmelsen gäller endast den som avtjänar fängelse på viss tid och således inte livstidsdömda. Villkorlig frigivning får inte ske från fängelse som kombinerats med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § brottsbalken eller från ett förvandlingsstraff för böter.
Om den villkorligt frigivne begår nya brott under prövotiden kan domstol förklara villkorligt medgiven frihet helt eller delvis förverkad.
Bestämmelsen om villkorlig frigivning är som tidigare framgått i princip obligatorisk. Någon möjlighet att tidigarelägga tidpunkten för villkorlig frigivning, t.ex. vid skötsamhet (fakultativ villkorlig frigivning) eller för vissa kategorier av intagna finns inte. Den dömde kan dock själv begära att den villkorliga frigivningen skall skjutas upp till en senare tidpunkt.
Tidpunkten för villkorlig frigivning kan senareläggas om den dömde i väsentlig grad bryter mot vad som gäller för verkställigheten i anstalt. Beslut om att skjuta upp eller senarelägga villkorlig frigivning fattas av KVS. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock föreskriva att annan myndighet får fatta sådana beslut. Genom 21 § KvaF och KVS anstaltsföreskrifter får de lokala kriminalvårdsmyndigheterna fatta beslut om att skjuta upp eller senarelägga villkorlig frigivning. Sådana beslut gäller omedelbart.
Enligt KVS föreskrifter kan senareläggning komma ifråga endast när det står klart att den enskilde i väsentlig grad brutit mot gällande regler och anvisningar. Kriminalvårdsmyndigheten leder utredningen och fattar beslut i ärendet.
Som exempel på förseelser som kan leda till senareläggning nämns rymning, arbetsvägran, innehav av narkotika och andra berusningsmedel samt narkotikaautensilier, bruk av narkotika eller alkohol, vägran att lämna blod, urin- eller utandningsprov samt våld eller hot mot tjänsteman eller medintagen.
Bakgrund SOU 2005:54
712
I första hand bör andra åtgärder än senareläggning företas, t.ex. byte av avdelning eller annan sysselsättning. Ibland kan det räcka med en tillsägelse av personalen. Beslut om varning enligt 49 § KvaL kan också meddelas. En förutsättning för detta är dock att den intagne inte kommer att rätta sig efter en tillsägelse.
Förlängningstiden varierar mellan fem och femton dagar. Beslut om femton dagars förlängning bör reserveras för de grövsta fallen och när flera förseelser bedöms samtidigt.
713
24 Internationella förhållanden
24.1 FN
FN har i några dokument tagit upp frågor som har anknytning till vistelse utanför anstalt. Här nedan presenteras delar av följande dokument:
• Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners
(1955)
• Basic Principles for the Treatment of Prisoners (1990)
• Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures (1990)
I såväl FN:s som Europarådets regler används begreppet law (lag). Detta begrepp kan omfatta även förordningar och föreskrifter som regeringen resp. KVS meddelat. Även klar och tydlig rättspraxis kan innefattas i begreppet.
24.1.1 Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners
Enligt reglerna bör anstaltsledningen försöka minimera varje skillnad mellan ett liv i anstalt och ett liv i frihet. Skillnaden tenderar att minska de intagnas ansvar och respekten för deras mänskliga värdighet.
Före verkställighetens slut är det önskvärt att erforderliga åtgärder vidtas för att se till att den intagne gradvis anpassar sig till ett liv i frihet. Detta mål kan, beroende på förhållandena i det enskilda fallet, åstadkommas genom vistelse före frigivningen på särskild avdelning inom anstalten eller annan lämplig institution eller genom övervakad frigivning under en prövotid. Övervakningen skall inte handhas av polisen och skall kombineras med socialt stöd.
Internationella förhållanden SOU 2005:54
714
Från verkställighetens början skall hänsyn tas till den intagnes framtid efter frigivningen. Den intagne skall uppmuntras och stödjas att ha kvar och skapa nya kontakter med personer och organisationer utanför anstalten som kan främja hans familjs intressen och hans egen sociala rehabilitering.
Myndigheter och andra organisationer som bistår frigivna med återanpassning till samhället skall i möjlig och nödvändig mån se till att de frigivna utrustas med lämpliga dokument och identifikationshandlingar, att de har lämplig bostad och arbete, att de har för årstiden lämpliga kläder samt att de har tillräckliga medel för hemresa och försörjning i omedelbar anslutning till frigivningen. Företrädare för nämnda organisationer skall ha tillträde till anstalten och kunna träffa de intagna samt skall från verkställighetens början medverka i frågor som rör den intagnes framtid.
24.1.2 Basic Principles for the Treatment of Prisoners
Enligt punkten 10 i reglerna skall med samhällets och sociala institutioners medverkan och stöd gynnsamma villkor skapas för att den frigivne skall kunna återanpassas till samhället under så goda förhållanden som möjligt. Därvid skall erforderlig hänsyn tas till brottoffrens intressen.
24.1.3 Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures (Tokyoreglerna)
Reglerna antogs av generalförsamlingen den 14 december 1990 genom resolution 45/110. De liknar i många avseenden Europarådets recommendation on community sanctions and measures (se nedan).
Den berörda myndigheten bör efter domen ha möjlighet att använda olika alternativ för att undvika institutionalisering och för att hjälpa lagöverträdare att på ett tidigt stadie återanpassas till samhället. Sådana alternativ kan vara:
SOU 2005:54 Internationella förhållanden
715
• permission (furlough) eller halvvägshus (half-way houses)
• frigivning för arbete eller utbildning (work or education release)
• olika former av villkorlig frigivning (parole)
• efterskänkande/minskning av strafftid (remission)
• nåd (pardon)
Beslut om alternativa verkställighetsåtgärder bör, förutom nåd, på lagöverträdarens ansökan kunna överprövas av en domstol eller annan oberoende myndighet.
Alla former av frigivning från en anstalt till ett icke frihetsberövande program skall övervägas i tidigast möjliga skede.
Syftet med övervakning är att minska återfall i brott och att stödja lagöverträdarens återanpassning i samhället på ett sätt som minskar sannolikheten för ny brottslighet. Övervakning och behandling bör vara individuellt utformad och ta sikte på att stödja lagöverträdaren att motverka återfall i brott. Lagöverträdaren bör, när det är nödvändigt, erhålla psykologisk, social och materiell hjälp samt ges möjlighet att förbättra sina band till samhället och underlätta återanpassningen.
Icke frihetsberövande åtgärder skall inte pågå längre tid än vad behörig myndighet bestämt enligt lag. Det kan ges regler om avbrytande av åtgärden i förtid om lagöverträdaren reagerat positivt till följd av den.
Vid beslut om icke frihetsberövande åtgärder bör hänsyn tas till samhällets intressen samt lagöverträdarens och brottsoffrens behov och rättigheter.
För att effektivt kunna tillmötesgå lagöverträdares behov bör det i lämplig mån utformas olika program som gruppterapi, boendeprogram och särskild vård för vissa grupper, Behandling skall utföras av yrkesmän som har erforderlig utbildning och erfarenhet.
Om lagöverträdaren bryter mot uppställda villkor får det leda till att åtgärden ändras eller upphävs. Sådana beslut skall fattas av behörig myndighet efter noggrann prövning av de omständigheter som tjänstemän och lagöverträdaren framlagt. Misskötsamhet bör inte automatiskt leda till frihetsberövande åtgärd. Lagöverträdaren skall ha rätt att överklaga ett beslut om ändring eller upphävande till en domstol eller annan behörig oberoende myndighet.
Internationella förhållanden SOU 2005:54
716
24.2 Europarådet
Även Europarådets ministerkommitté har i ett flertal resolutioner och rekommendationer berört frågor som har anknytning till olika utslussningsmetoder. Här nedan presenteras delar av följande dokument:
• recommendation No. R (82) 16 on Prison leave
• recommendation No. R (87) 3 on the European Prison Rules
• recommendation No. R (92) 16 on the European rules on community sanctions and measures
• recommendation No. R (99) 2 concerning prison overcrowding and prison population inflation
• recommendation Rec (2000) 22 on improving the implementation of the European Rules on community sanctions and measures
• recommendation Rec (2003) 22 on conditional release (parole)
• recommendation Rec (2003) 23 on the management by prison administrations of life sentence and other long-term prisoners
24.2.1 Prison leave
Prison leave kan närmast översättas med (tillfällig) vistelse utanför anstalt eller permission. Reglerna överensstämmer inte helt med de svenska permissionsreglerna varför det förstnämnda uttrycket används i det följande.
Vistelse utanför anstalt bör beviljas i så stor utsträckning som möjligt med hänsyn till medicinska, utbildnings-, sysselsättnings-, familje- eller andra sociala skäl.
Vid tillstånd till vistelse utanför anstalt bör hänsyn tas till
• brottets art och allvar samt hur lång tid av straffet som verkställts,
• den intagnes personlighet och uppförande samt den risk han utgör för samhället,
• den intagnes familj och sociala sociala situation, och
• syftet med utevistelsen samt dess längd och villkor under den.
Även de som vistas på sluten anstalt bör ges möjlighet till vistelse utanför anstalt. Nödvändiga åtgärder bör vidtas så att vistelse utanför anstalt i möjlig mån också kan beviljas utländska medborgare vars familjer bor i ett annat land. Vidare bör även
SOU 2005:54 Internationella förhållanden
717
hemlösa och personer med en svår familjesituation medges vistelse utanför anstalt. Vistelse utanför anstalt bör inte vägras på disciplinär grund i andra fall än missbruk av systemet. Den intagne bör i möjligaste mån informeras om skälen till att en ansökan avslås. Det bör finnas möjligheter att få överprövning av ett avslagsbeslut.
24.2.2 European Prison Rules
För att främja kontakten med samhället bör det finnas ett system som ger möjlighet att få vistas utanför anstalten. Behandlingsprogram bör omfatta möjligheten att få vistas utanför anstalten. Tillfälle att få vistas utanför anstalten bör också beviljas i största möjliga utsträckning av medicinska, utbildnings-, yrkes- och familjeskäl samt av andra sociala skäl. Möjligheten att få vistas utanför anstalten bör inte begränsas enbart på den grunden att den intagne är utländsk medborgare.
Åtgärder bör vidtas för att tillse att långtidsdömda gradvis återkommer till samhället. Detta kan åstadkommas genom ett särskilt utslussningsförfarande inom anstalten eller annan lämplig institution. Utslussningsförfarandet kan också äga rum genom villkorlig frigivning med övervakning och erforderligt socialt stöd.
Myndigheterna bör ha ett nära samarbete med de sociala myndigheter och organisationer som hjälper frigivna att återanpassa sig i samhället, särskilt beträffande familjelivet och arbete. Åtgärder måste vidare vidtas så att de dömda vid frigivningen får hjälp att finna lämplig bostad och sysselsättning. De bör också få medel för sin omedelbara försörjning, lämpliga kläder med hänsyn till klimat och årstid samt medel för att komma till bestämmelseorten. Godkända representanter för sociala myndigheter och organisationer bör få komma in i anstalten och tillåtas träffa de intagna i den utsträckning som är nödvändig för att de på bästa sätt skall kunna bidra till frigivningsförberedelser och eftervårdsprogram.
Internationella förhållanden SOU 2005:54
718
24.2.3 European rules on community sanctions and measures
Reglerna omfattar samtliga sanktioner och rättsliga åtgärder som verkställs i samhället samt verkställighet av fängelsestraff utanför anstalt, dock inte åtgärder riktade mot unga lagöverträdare.
Definition, antagande och användning av inte frihetsberövande åtgärder skall anges i lag. Villkor och skyldigheter samt följderna av att dessa inte efterlevs skall tydligt framgå av lag.
En åtgärd får normalt inte vara tidsobestämd och verkställande myndighet skall fastställa åtgärdens längd enligt lag. I vissa undantagsfall får åtgärden dock vara tidsobestämd. Det får inte föreskrivas att en åtgärd automatiskt skall omvandlas till fängelse om den dömde missköter sig.
Myndighetens anvisningar till den dömde skall vara konkreta, preciserade och begränsade till vad som är erforderligt för en effektiv verkställighet.
Åtgärderna skall verkställas på ett sätt som gör att det obehag som är förknippat med åtgärden inte förstärks.
Vid inköp av övervakningstjänster skall verkställande myndighets ansvar för att ministerkommitténs regler efterföljs kvarstå. Myndigheten skall bestämma vilka åtgärder som skall vidtas om det bistånd som ges inte uppfyller kraven. Vidare skall myndigheten bestämma vilka åtgärder som skall vidtas om den dömde missköter sig.
Beslut om och verkställighet av en åtgärd skall syfta till att utveckla den dömdes ansvarskänsla inför samhället i allmänhet och för brottsoffret i synnerhet. En åtgärd skall kunna komma i fråga när det är klarlagt vilka villkor eller skyldigheter som kan vara lämpliga och om den dömde är beredd att efterleva dem. Villkor och skyldigheter skall fastställas med hänsyn tagen till den dömdes personliga behov, möjligheter och rättigheter samt dennes sociala skyldigheter.
Den dömde skall informeras om åtgärden, dess syfte samt de villkor och skyldigheter som han har att följa. Åtgärden skall utformas för att förmå den dömde att samarbeta och möjliggöra att han uppfattar åtgärden som en rättvis och rimlig brottsreaktion. Den dömde bör därför i möjlig mån delta i olika beslut rörande verkställigheten.
Medborgare bör delta vid övervakning eller i lokala brottsförebyggande råd.
SOU 2005:54 Internationella förhållanden
719
24.2.4 Prison overcrowding and prison population inflation
Villkorlig frigivning (parole) bör betraktas som en av de mest effektiva och konstruktiva åtgärderna för att minska fängelsestraffens längd och det bidrar i väsentlig mån till den dömdes anpassning i samhället. För att främja och utvidga användningen av villkorlig frigivning bör medlemsstaterna åstadkomma så goda förutsättningar som möjligt för att ge stöd till brottsoffer samt för att kontrollera och ge hjälp till den frigivne i samhället. Detta är viktigt inte minst för att förmå berörda myndigheter att se villkorlig frigivning som ett värdefullt och ansvarsfullt val.
Det bör utarbetas effektiva behandlingsprogram som kan genomföras under anstaltstiden. Detsamma gäller program för övervakning och stöd efter frigivningen. Åtgärderna skall syfta till att minska återfall i brott, att främja samhällsskyddet och säkerheten samt att övertyga domare och åklagare om att det är konstruktivt och ansvarsfullt med frivårdsalternativ och åtgärder som syftar till att minska fängelsestraffens längd.
24.2.5 Parole
Med villkorlig frigivning förstås här tidigarelagd frigivning under villkor som skall gälla efter frigivningen. Villkorlig frigivning anses utgöra en community sanction och omfattas av de ovan nämnda rekommendationerna om community sanctions and measures.
Villkorlig frigivning bör syfta till att vara ett stöd till intagna vid övergången från livet i anstalt till ett laglydigt liv i samhället. Detta främjas genom villkor och övervakning, som även bidrar till allmän säkerhet och minskad brottslighet.
Villkorlig frigivning bör ges till alla intagna, även livstidsdömda. Om fängelsestraffet är så kort att det inte är möjligt med villkorlig frigivning bör andra sätt att nå det bakomliggande syftet eftersträvas.
Det bör tas i övervägande vilka resurser som kan sparas genom att använda obligatorisk istället för fakultativ villkorlig frigivning när det gäller beslut där negativa beslut enbart utgör en liten skillnad beträffande frigivningsdag.
För att minska återfallsrisken bör det vara möjligt att ålägga den frigivne individuella villkor som
Internationella förhållanden SOU 2005:54
720
• betalning eller annan kompensation till brottsoffer,
• behandling för missbruk av alkohol eller narkotika eller för något annat tillstånd som haft samband med det begångna brottet,
• arbete eller annan sysselsättning,
• deltagande i program som främjar den dömdes personliga utveckling, samt
• förbud att vistas på eller besöka vissa platser.
I princip bör villkorlig frigivning vara förenad med övervakning som innefattar stöd och kontroll. Övervakningens innehåll och omfattning bör utformas individuellt i varje enskilt fall. Det bör vara möjligt att ändra övervakningens innehåll och omfattning.
Villkoren under övervakningen bör inte vara oproportionerliga i förhållande till den del av fängelsestraffet som inte behöver avtjänas. Villkor och övervakning på obestämd tid bör komma ifråga endast i undantagsfall.
Frigivningsförberedelser skall organiseras i nära samarbete med all personal inom anstalter och frivård samt vara avslutade före slutet av den minimitid eller bestämda tid som måste avtjänas i anstalt. Fängelsevården bör se till att de intagna kan delta i lämpliga program och uppmuntra dem att förbereda sig för ett liv i frihet. Vid verkställighet av fängelsestraff bör halvöppna och öppna avdelningar samt lokaler utanför murarna användas så mycket som möjligt i syfte att förbereda de intagnas återanpassning i samhället. För att upprätthålla, skapa eller återskapa kontakten med anhöriga och andra bör olika former av vistelse utanför anstalt tillåtas.
Ministerkommittén tar upp vissa grundläggande krav beträffande såväl fakultativ som obligatorisk villkorlig frigivning. Det gäller t.ex. krav på förutsebarhet när det gäller tidpunkten för villkorlig frigivning. Beträffande fakultativ villkorlig frigivning berörs bl.a. utredning, klara och tydliga samt realistiska rekvisit för beslut om villkorlig frigivning, myndighetens bevisbörda och möjlighet att få en ansökan prövad på nytt. Avsaknaden av arbete och bostad får inte utgöra grund för att inte bevilja villkorlig frigivning. Senareläggning vid obligatorisk villkorlig frigivning bör definieras i lag och vara möjlig endast vid exceptionella förhållanden.
SOU 2005:54 Internationella förhållanden
721
24.2.6 The management by prison administrations of life sentence and other long-term prisoners
För att bemöta livstids- och långtidsdömdas svårigheter att övergå från långvarig inlåsning till ett laglydigt liv i samhället bör deras frigivning vara väl förberedd och särskilt ta hänsyn till
• behovet av en detaljerad verkställighetplanering för tiden före och efter frigivning som tar itu med aktuella risker och behov,
• noggrant övervägande av möjligheten att förtjäna villkorlig frigivning och att fortsätta påbörjade program, insatser eller behandling även efter frigivning,
• behovet av att åstadkomma ett nära samarbete mellan fängelsevården samt frivården, sociala myndigheter och sjukvård.
24.3 Utländska förhållanden
24.3.1 Danmark
Grundläggande bestämmelser om udgang finns i § 46–50 straffuldbordelseloven. De närmare bestämmelserna har meddelats av Justitsministeriet genom udgangsbekendtgørelsen (nr. 110 af 4. marts 2002).
Enligt reglerna kan en intagen för vissa bestämda ändamål få tillåtelse att tillfälligt lämna anstalten, t.ex. för anställningsintervjuer eller över helg. Under den sista tiden av verkställigheten kan den intagne också få lämna anstalten för att studera, arbeta eller vistas på halvvägshus (pension). För att udgang skall beviljas krävs att minst tio veckor har förflutit från frihetsberövandet och den dömde skall ha vistats sju veckor på anstalten. På öppna anstalter är kvalifikationstiden 30 dagar eller, för frihetsberövade med strafftider över 2 år och sex månader, när en sjättedel av strafftiden har avtjänats. På sluten anstalt är kvalifikationstiden en fjärdedel av strafftiden eller, om strafftiden är längre än fem år, en tredjedel av strafftiden.
Det finns 200 halvvägshus i Danmark för olika ändamål. Halvvägshusen lyder under gemensamma bestämmelser i Straffuldbyrdelseloven, men de kan i viss mån hålla sig med egna regler.
Internationella förhållanden SOU 2005:54
722
Några halvvägshus liknar en öppen anstalt medan andra används som behandlingshem. Många inriktar sig på utslussning av långtidsdömda.
Skillnaden mot en öppen anstalt ligger i permissionsbestämmelserna, möjligheten att ta emot besök, innehav av personliga tillhörigheter m.m.
Halvvägshusen fungerar i stort sett som ett kollektiv. Personalen är oftast socialpedagoger som arbetar mycket nära de boende.
De boende har inflytande över vilka som får komma till halvvägshuset. Samtliga boende sörjer för sin egen matlagning. De boende anses stå till arbetsmarknadens förfogande och får socialhjälp eller pension.
På halvvägshusen kan också personer som inte är dömda och som saknar sociala problem hyra billigt boende. Denna möjlighet utnyttjas främst av studenter som läser beteendevetenskap eller som är allmänt socialt intresserade.
Halvvägshusen administreras från Direktoratet for Kriminalforsorg (motsvarande KVS). Kriminalvården svarar för kostnaden för tiden fram till villkorlig frigivning och därefter kommunerna.
Normalt blir en intagen villkorligt frigiven efter 2/3 av den utdömda strafftiden. Vid bedömning av om villkorlig frigivning skall ske ser man på hela verkställigheten. Den som skall utvisas kan få nedsättning till 7/12 av strafftiden. Ungdomar kan bli villkorligt frigivna efter halva strafftiden.
Fotboja kan komma att införas som ett led i en reform om straffskärpning för vissa trafikbrott. Enligt Justitsministeriet kommer ett lagförslag att presenteras om att en dom till fängelse i högst tre månader för rattfylleri och olovlig körning efter svensk förebild skall kunna verkställas med elektronisk fotboja (elektronisk fodlænk).
24.3.2 Finland
Bestämmelser om verkställighet av fängelsestraff och villkorlig frigivning finns i lagen om verkställighet av straff (521/2003). Den finländska regeringen har i december 2004 lämnat en proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om fängelse och villkorlig frigivning (RP 262-263/2004 rd). I propositionen föreslås att lagen om verkställighet av straff upphävs och att en ny fängelselag införs. Vidare föreslås att villkorlig frigivning regleras genom ett nytt
SOU 2005:54 Internationella förhållanden
723
kapitel (2 c.) i strafflagen och en ny lag om övervakning av villkorlig frihet.
Förslagen är mycket detaljerade och innebär att många bestämmelser som idag regleras genom myndigheternas föreskrifter istället kommer att regleras i lag.
Förflyttning från sluten till öppen anstalt
Brottspåföljdsverket kan bestämma att ett förvandlingsstraff för böter eller ett fängelsestraff på högst två år skall avtjänas i en öppen anstalt. De som ådömts längre fängelsestraff och lämpar sig för öppen anstalt kan under strafftiden bli överflyttade till en sådan. Direktören för den öppna anstalt som internen skall överföras till har beslutanderätten när det gäller överföringar av interner till öppen anstalt.
Under 2003 (2002) blev 1 927 (2 192) intagna i öppen anstalt, varav 49 procent befann sig på fri fot.
I det nya lagförslaget skall förflyttning till öppen anstalt grunda sig på strafftidsplanen. Verkställigheten skall kunna ordnas så att den under strafftidens gång mera konsekvent än förut framskrider från slutna anstalter till öppnare förhållanden. Placering i öppen anstalt blir möjlig för dömda på fri fot med en strafftid om högst ett år. Ett villkor för sådan placering skall vara att fången förbinder sig att genomgå drogkontroller och att avstå från att använda berusningsmedel.
Permission
Permission kan idag beviljas en intern efter att hälften av den tid som skall avtjänas i straffanstalt har förlupit eller när det finns ett särskilt viktigt skäl därtill.
Permission beviljas då det framstår som sannolikt att internen kommer att iaktta villkoren för permissionen. De som begått grova narkotikabrott eller grova våldsbrott samt de som tidigare brutit mot permissionsvillkoren kan få permission endast om det anses så gott som säkert att villkoren efterlevs. Då saken prövas skall man ta i beaktande samtliga bekanta omständigheter som kan vara av betydelse. Anser man det inte tillräckligt sannolikt att villkoren
Internationella förhållanden SOU 2005:54
724
kommer att iakttas, kan internen ändå av angelägen anledning beviljas ledsagad permission.
Internen kan få permission i upp till sex dygn inom fyra månader. Utan särskild anledning kan permission inte beviljas för längre tid än tre dygn i sänder.
Iakttar internen villkoren i permissionen räknas permissionstiden som strafftid.
År 2003 efterlevdes permissionsvillkoren i 93 procent av de uttagna permissionerna. Andelen som bröt grovt mot villkoren var 2,6 procent.
I förslaget till ny lag skall permission kopplas ihop på ett tätare sätt med strafftidsplanen.
Enligt förslaget skall permission kunna beviljas tidigast när två tredjedelar av tiden i fängelse har avtjänats, dock minst två månader. Om strafftiden exempelvis uppgår till 6 år kan villkorlig frigivning komma ifråga efter tre år. Det första permissionstillfället kan då äga rum efter två år. I dessa fall kan permission beviljas för tre dygn under en period av två månader.
Möjligheten att bevilja permission av något viktigt skäl t.ex. anställningsintervju, skall finnas kvar,. Något krav att fången skall ha avtjänat viss tid av straffet finns inte för sådan permission. När det gäller permission som hänför sig till sjukvård krävs utlåtande av sjukvårdspersonal. Permission för viktigt skäl skall inte beviljas om angelägenheten kan skötas vid normal permission.
Permission skall också kunna beviljas av synnerligen viktigt skäl, t.ex. nära anhörigs begravning.
Sysselsättning utanför fängelset
Det finns idag bestämmelser om tillstånd till civilt arbete (arbete eller arbetspraktik under ordinarie arbetstid utanför fängelset), studier utanför fängelset, placering i utomstående anstalt (motsvarande vistelse enligt 34 § KvaL) och deltagande i sammankomster utanför anstalt. I sist nämnda fall kan anstaltsdirektören under vissa förutsättningar ge den intagne tillstånd att delta i sammankomster utanför anstalten under erforderlig övervakning. Det kan handla om ett evenemang för allmänheten eller en sammankomst som den intagne helst skall delta i med tanke på upprätthållande av familjeförhållanden och andra relationer. I princip beviljas tillstånd att delta i sammankomster utanför
SOU 2005:54 Internationella förhållanden
725
anstalten för högst tre dygn plus tiden för resorna dit och tillbaka. Tillståndet kan också ges för sju dygn plus restid, om sammankomsten kan anses vara ytterst viktig med tanke på den intagnes frihetsträning och chanser att klara sig i friheten.
I det nya lagförslaget skall möjligheterna till ovan nämnda former för vistelse utanför fängelse finnas kvar. Civilt arbete föreslås regleras i 8 kap 6 §. Övriga former föreslås slås samman i 8 kap. 9 § under rubriken Deltagande i sysselsättning utanför fängelset. De benämns studietillstånd, förläggningsplats, placering i anstalt utanför fängelset och tillstånd till sysselsättning under bevakning utanför fängelset. Som förutsättning för tillstånd enligt 8 kap. 9 § skall gälla att tillståndet eller placeringen grundar sig på strafftidsplanen, att det kan anses sannolikt att villkor kommer att iakttas, att det kan utövas tillsyn över att villkor iakttas och att fången samtycker till att fångvårdsmyndigheterna tar kontakt med myndigheter m.fl. för att utreda villkor eller utöva tillsyn. Ett skriftligt placeringsavtal skall skrivas mellan fängelset, förläggningsplatsen och fången. Fången skall förbinda sig att avstå från berusningsmedel m.m. och genomgå drogkontroll. Om villkoren för tillstånd eller placering inte längre uppfylls kan tillståndet återkallas.
Villkorlig frigivning
Den som dömts till fängelse för bestämd tid kan villkorligt friges när han eller hon avtjänat två tredjedelar av fängelsestraffet eller, om det finns särskilda skäl, när minst hälften av straffet avtjänats. I båda fallen gäller att minst fjorton dagar alltid måste ha avtjänats. Såsom särskild anledning anges att fången under de tre år som föregick gärningstillfället inte har avtjänat något fängelsestraff i en straffanstalt eller varit internerad i en tvångsinrättning. Vissa unga lagöverträdare kan bli villkorligt frigivna när en tredjedel av straffet avtjänats.
Den vars böter förvandlats till fängelse måste avtjäna hela straffet i straffanstalt. Den som avtjänar livstid fängelse kan bli frigiven endast genom benådning av republikens president. Särskilda bestämmelser finns för ungdomar som avtjänar straff i ungdomsfängelse.
Enligt lag är villkorlig frigivning beroende av om vissa materiella förutsättningar är uppfyllda, t.ex. brottets art, den intagnes tidigare
Internationella förhållanden SOU 2005:54
726
livsföring, dennes beteende på anstalten och förhållandena efter eventuell frigivning. I praktiken har dock uppskov med villkorlig frigivning blivit sällan förekommande och sker nu nästan utan undantag på begäran eller med samtycke av fången i fråga.
Tidigareläggning av villkorlig frigivning kan äga rum under vissa speciella omständigheter, som regel inte med mer än två månader.
Den som dömts till fängelse för viss tid och har isolerats från andra intagna genom internering friges villkorligt, när han eller hon har avtjänat straffet i dess helhet, om inte fängelsedomstolen bedömer att han eller hon alltjämt utgör fara för andras hälsa eller liv.
Särskilda skäl till senareläggning av frigivningen kan finnas. Det kan gälla om nya straff skall verkställas, om en fånge av grundad anledning önskar att frigivningen uppskjuts eller att det med hänsyn till en fånges beteende, hotelser eller sinnestillstånd finns en uppenbar fara att fången efter frigivningen kommer att göra sig skyldig till ett brott som grovt kränker någon annans personliga trygghet och frigivningen måste senareläggas för att gärningen skall kunna förebyggas.
I regel är det direktören för fängelset som avgör om den intagne skall friges villkorligt. Saken hänskjuts till brottspåföljdsverket endast om den intagnes frigivning skall senareläggas med över en månad eller tidigareläggas med över två månader.
Enligt de nya lagförslagen skall de nuvarande bestämmelserna i stort sett finnas kvar. Dock skall möjligheten för unga lagöverträdare att bli villkorligt frigivna efter en tredjedel av avtjänad strafftid inte längre finnas kvar. I stället skall de som begått ett brott före 21 års ålder kunna friges när de avtjänat hälften av straffet.
Såsom en del av den progressiva frigivningen skall fångar kunna placeras i övervakad frihet på prov utanför fängelset. En sådan placering kräver att fångarna åtar sig att iaktta de villkor som meddelats dem. Prövofriheten skall kunna övervakas med tekniska anordningar.
Med livstidsstraffets avskaffande föreslås att denna fångkategori skall kunna bli villkorligt frigivna tidigast när de avtjänat tolv år av straffet. Den som begått brott under 21 år skall kunna friges från ett livstidsstraff tidigast efter tio år.
Det finns i Finland alltjämt möjlighet att internera fångar i tvångsinrättningar. Det gäller när gärningsmannen döms till minst
SOU 2005:54 Internationella förhållanden
727
två års fängelse för vissa grova brott och han eller hon uppenbarligen bör anses synnerligen farlig för andras liv eller hälsa.
Tvångsinrättningssystemet föreslås bli ändrat så att hela straffet skall avtjänas i fängelse. Om den internerade inte längre skall anses vara synnerligen farlig för andras liv, hälsa eller frihet kan villkorlig frigivning ske efter att fem sjättedelar av straffet avtjänats. Helsingfors hovrätt bestämmer om sådan villkorlig frigivning.
24.3.3 Norge
Den 1 mars 2002 trädde en ny verkställighetslag, Lov om gjennomforing av straff mv. (straffegjennomforingsloven, 2001-05-18 nr 21) i kraft. Lagen fokuserar bl.a. på utslussning (progresjon).
Fängelsestraff och straffrättsliga särreaktioner kan enligt bestämmelsen genomföras i
a) fängelse med hög säkerhetsnivå,
b) fängelse med låg säkerhetsnivå,
c) overgangsbolig, eller
d) utanför fängelse med särskilda villkor enligt 16 § (se nedan),
eller
e) som villkorligt frigiven.
Tiden som villkorligt frigiven räknas alltså som en del av straffverkställigheten. Frigångsavdelningar på vissa anstalter är inte särskilt reglerade i lagen utan följer reglerna för anstalter med låg säkerhetsnivå.
Det finns fyra overgangsbolig i Norge; två i Oslo, ett i Stavanger och ett i Drammen. För vistelse på overgangsbolig gäller i princip vanliga anstaltsregler. Det förutsätts att den intagne arbetar eller studerar utanför fängelset. Vissa undantag kan dock göras.
När den dömde avtjänat en del av straffet i en anstalt med hög säkerhetsnivå, kan han eller hon överföras till en anstalt med lägre säkerhetsnivå. Överföringen sker emellertid inte om några skäl som hänför sig till säkerheten eller uppnåendet av syftet med straffet hindrar detta, eller om det kan antas att den dömde drar sig undan verkställigheten. En förflyttning bör övervägas när två år återstår till villkorlig frigivning (villkorlig frigivning sker som regel när 2/3 av straffverkställigheten avtjänats). En förflyttning skall alltid övervägas när ett år återstår till villkorlig frigivning. Tanken är att en intagen inte skall vistas på en låg säkerhetsnivå i mer än 5 år. Det
Internationella förhållanden SOU 2005:54
728
är möjligt för en intagen att bli förflyttad direkt från ett fängelse med hög säkerhetsnivå till ett overgangsbolig. Men en intagen kan aldrig påbörja sin verkställighet direkt på ett overgangsbolig. En intagen bör inte vara på ett overgangsbolig i mer än ett år.
Intagna har inte någon rätt till permission. Den intagne kan dock som ett led i utslussningen beviljas permission under vissa förutsättningar. Kriminalvårdsmyndigheten kan enligt 33 § bevilja intagna korttidspermission om särskilda och vägande skäl talar för detta eller om ett sådant tillstånd kan anses ändamålsenligt med tanke på den fortsatta verkställigheten. Det kan vara i medicinskt eller rehabiliterande syfte och kan gälla upp till 10 timmar/vecka. Ordinär permission kan avslås av säkerhetsskäl, t.ex. med hänsyn till risken för nya brott under permissionstiden eller risken för att den intagne inte iakttar villkoren för permissionen. 1/3 av strafftiden måste ha avtjänats, dock minst fyra månader. Om strafftiden är längre än 12 år får permission medges efter fyra års sammanhängande verkställighet.
De allmänna villkoren innebär att den intagne inte får ha begått en ny straffbar handling, att han skall vistas på en bestämd adress och att han inte får använda alkohol. En myndighet kan ställa särskilda villkor för permissionen, t.ex. anmälningsplikt, drogkontroll, hämtas eller lämnas av en viss person, ha en bestämd uppehållsort, underlåta att ha kontakt med vissa personer och att återvända till anstalten vid en bestämd tidpunkt. Permissionskvoten är enligt riktlinjerna normalt 30 dygn per år. Den kan ökas upp till 50 dygn beroende på rehabiliteringshänsyn, om den intagne skall besöka barn m.m.
En kriminalvårdmyndighet kan enligt 16 § överföra den dömde till verkställighet av fängelsestraff utanför fängelset med särskilda villkor om det är nödvändigt och ändamålsenligt för att garantera den intagnes fortsatta positiva utveckling och förebygga återfallsbrottslighet. Detta kan äga rum när den intagne avtjänat hälften av straffet (och fram till villkorlig frigivning vid 2/3). Verkställighet enligt 16 § förutsätter att den intagne har en permanent bostad, och arbetar, studerar eller har någon annan sysselsättning. Den dömde skall också avstå från alkohol och droger. Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten kan kriminalvården ställa särskilda villkor om t.ex. behandling eller deltagande i programverksamhet. Villkoren kan ändras, upphävas eller ersättas med nya villkor om det är nödvändigt. I de fall
SOU 2005:54 Internationella förhållanden
729
villkoren överträds kan den dömde återföras till fängelset eller meddelas varning.
Efter halva verkställighetstiden och när minst 60 dagar avtjänats kan en intagen bli villkorligt frigiven, om det finns särskilda skäl för det. Annars gäller att en intagen som huvudregel blir villkorligt frigiven när 2/3 av verkställigheten avtjänats. Villkorlig frigivning skall inte beslutas om det inte mot bakgrund av en helhetsbedömning anses lämpligt. Särskild vikt skall läggas vid den intagnes uppförande under verkställigheten och om det finns anledning anta att den intagne kommer att begå nya brott. Om frigivning inte anses lämplig kan den intagne få avtjäna en längre strafftid, kanske hela strafftiden. Om en intagen inte beviljas villkorlig frigivning när 2/3 av strafftiden avtjänats skall frigivningen omprövas senast med tre månaders mellanrum. Av de intagna är det 20 procent som inte blir villkorligt frigivna vid 2/3 av strafftiden. De flesta av dem är placerade på sluten anstalt men det finns även de som förvägras frigivning när de är placerade på öppen anstalt.
En intagen som bryter mot villkoren under villkorlig frigivning kan bli anmäld till åklagaren som för talan om undanröjande av den villkorliga frigivningen. En intagen som bryter mot villkoren vid vistelse enligt 16 § kan däremot direkt bli återförd till fängelset.
24.3.4 England
Bestämmelser om temporary release finns under punkten 9 i The Prison Rules 1999. Enligt bestämmelserna kan en intagen tillfälligt friges under en viss tidsperiod för vissa särskilt angivna skäl, t.ex. för arbete (facility license) eller för att hjälpa honom att upprätthålla kontakten med sin familj eller i hans övergång från anstalt till frihet (resettlement license). En förutsättning för detta är att det inte finns någon oacceptabel risk för att den intagne begår brott under perioden eller att han inte klarar av att följa de villkor som ställts upp för frigivningen.
Tillfällig frigivning får inte ske om den kan undergräva allmänhetens förtroende för rättsväsendet, med hänsyn tagen till hur lång tid den intagne har avtjänat och hur ofta den intagne tidigare beviljats tillfällig frigivning. Särskilt hänsyn skall också tas till om den intagne begått brott under tid då han tidigare tillfälligt
Internationella förhållanden SOU 2005:54
730
frigivits. Den frigivne kan enligt bestämmelserna återföras till anstalten oavsett om villkor för frigivning brutits eller inte.
Sedan den 1 januari 1999 finns det möjligheter till tillfällig frigivning i form av husarrest med fotboja (release on home detention curfew). För detta krävs att den intagne har en strafftid om minst 3 månader och högst fyra år. Minimiperioden är normalt två veckor.
För dömda med en strafftid om minst åtta månader kan husarrest förekomma i tre månader direkt före villkorlig frigivning (halva strafftiden). För dömda med en strafftid om minst tre månader och mindre än åtta månader kan den förekomma i två månader direkt före villkorlig frigivning. Tiden kommer att förlängas upp till fyra och en halv månad för de som avtjänar mer än tolv månader.
De villkor som husarresten är förknippade med rör främst dess omfattning. Husarresten varar minst nio timmar om dagen men normalt är den tolv timmar. Längre tider kan förekomma om det ökar möjligheten att husarresten kan fullföljas.
Den dömde kan återföras till anstalt om han bryter mot villkoren, om han inte kan övervakas elektroniskt eller om den dömde utgör ett hot mot allmän säkerhet.
Sedan husarresten infördes har ett mycket stort antal intagna blivit frigivna med husarrest. Av dessa har 90 procent framgångsrikt fullföljt den. Mindre än 3 procent har återfallit i brott. Endast en liten del av dessa brott var av allvarlig karaktär.
Några intagna kan få avtjäna fängelsestraffen på nätter eller helger. Från november 2003 pågår ett försök där fängelsestraff kan avtjänas på vissa återkommande tider (intermittent custody).
För korttidsdömda (strafftid mindre än fyra år) äger obligatorisk villkorlig frigivning rum efter hälften av avtjänad strafftid. De som avtjänar minst ett år men under fyra år ställs under övervakning. I dessa fall kan vissa särskilda villkor ställas för villkorlig frigivning, som anmälningsskyldighet till polisen eller att bo på visst ställe. För de som har en strafftid om minst fyra år kan fakultativ villkorlig frigivning förekomma efter hälften av avtjänad strafftid. Obligatorisk villkorlig frigivning inträder efter två tredjedelar av strafftiden. Vid villkorlig frigivning ställs de under övervakning.
För de som begått allvarlig våldsbrottslighet eller sexualbrott förekommer straffsanktionerad skyldighet att anmäla var de befinner sig.
SOU 2005:54 Internationella förhållanden
731
Som villkor för villkorlig frigivning kan uppställas villkor att bo på ett approved premise (halvvägshus). En lagöverträdare kan bo på ett sådant hem även som alternativ till häktning eller som villkor vid dom till en frivårdspåföljd. Hemmen erbjuder en kontrollerad miljö med olika inriktningar. Som regel skall den intagne vistas vissa tider på hemmet och fotboja används.
Sedan början av 1990-talet finns det möjlighet för domstol att förordna om husarrest med elektronisk övervakning (Curfew order) för lagöverträdare över 16 år. Bestämmelser om påföljden finns under section 12 i the Criminal Justice Act 1991. Påföljdens längd får bestämmas till högst sex månader. Den kan pågå 1–7 dagar per vecka och mellan 2–12 timmar per dag. Den dömdes samtycke behövs inte. Påföljden kan dömas ut för sig eller i förening med andra samhällspåföljder. Vid misskötsamhet kan den dömde varnas eller ställas under domstolens prövning. Kontrollen äger rum med ett liknande elektroniskt kontrollmedel som det som används i Sverige. Man använder dock även särskild teknisk röstkontroll för att försäkra sig om att det är den dömde som talar i telefon och att han befinner sig på en bestämd plats, t.ex. på arbetet.
Från september 2004 till december 2005 pågår i vissa delar av England (Greater Manchester, West Midlands och Hampshire) ett pilotprojekt med övervakning av dömdas position genom ett s.k. GPS-system. Domstolen kan som en särskild påföljd förordna att den dömde under en viss bestämd tid inte får bege sig till ett visst område eller vistas på en viss plats (Exclusion order). Tiden får inte bestämmas till längre än två år (för unga lagöverträdare dock högst tre månader). Det tekniska systemet för att kontrollera förbudet består av två delar. Den dömde får bära en ”fotboja” runt vristen och en sändare något större än en mobiltelefon vid midjan. Sändaren kommunicerar med GPS-satelliter och övervakningsmyndighetens kontrollcenter. Några sändare kommer även att innehålla utrustning som gör att man kan se inom vilket täckningsområde för mobiltelefoner som sändaren befinner sig i. Detta gör det möjligt för myndigheten att kontrollera var den dömde befinner sig när GPS-systemet störs av höga byggnader etc. Fotbojan avger en signal till sändaren och tillförsäkrar att enheterna befinner sig nära varandra.
Internationella förhållanden SOU 2005:54
732
24.3.5 Nederländerna
Grundläggande bestämmelser om vistelse utanför anstalt finns i Penitentiaire Beginselenwet och Penitentiaire Maatregel.
Som en grundläggande princip gäller att övergången från anstalt till frihet skall ske gradvis. De intagna skall gradvis få mer frihet i takt med att de lär sig att ta eget ansvar.
Som regel skickas en intagen först till en sluten anstalt som har en inriktning motsvarande den intagnes risk- och behovsprofil. Efter en tid förflyttas den intagne till en halvöppen anstalt och efter ytterligare tid till en öppen. Till sist kan en intagen få delta i programverksamhet i särskilda institutioner (penitentiary program). Tanken är att den intagne vid villkorlig frigivning redan skall ha en ordnad situation i samhället. Det finns möjlighet till tidigarelagd villkorlig frigivning vid skötsamhet. Allteftersom den intagne lär sig ta ansvar utökas antalet besök och permissioner.
Programverksamheten i de särskilda institutionerna syftar till att erbjuda en gradvis övergång till frihet. Den boende är underkastad kontroll och får hjälp och stöd av institutionen. För att komma ifråga krävs att den dömdes strafftid är minst ett år och att hälften därav avtjänats. Det krävs också att minst sex veckor och högst ett år återstår av verkställigheten. Den dömde måste ha en tillfredsställande bostadssituation och inte ha alltför allvarliga drogproblem eller psykiska svårigheter.
Den dömde skall ha kontakt med den institution som svarar för programmets genomförande minst en gång per vecka. Han eller hon är underkastad sysselsättningsplikt (i samhället) under minst 26 timmar per vecka. Övervakningen sker genom fotboja i minst 3 eller 4 månader, intervjuer och telefonsamtal.
Ett återfall i missbruk under övervakningstiden anses inte alltid vara oacceptabelt, eftersom det ger en chans att under strukturerade former bearbeta den situation som ledde till återfallet.
24.3.6 Skottland
Grundläggande bestämmelser om vistelse utanför anstalt finns i Prisons (Scotland) Act 1989.
Intagna kan tillfälligt lämna anstalten för short term leave, christmas and summer leave och pre-training for freedom leave.
SOU 2005:54 Internationella förhållanden
733
Intagna kan också lämna anstalten för long home leave och preparole/pre life licence leave.
Short term leave innebär tillfällig frigivning från anstalt för att en intagen skall få besöka sitt hem eller annan godkänd plats under högst fyrtioåtta timmar.
Christmas and summer leave innebär tillfällig frigivning från anstalt för att besöka hemmet eller annan godkänd plats i högst fem dagar under julhelg eller sommar.
Pre-training for freedom leave innebär tillfällig frigivning i syfte att besöka hemmet eller annan godkänd plats under högst fem dagar. Detta kan beviljas en intagen som vistas på en ”training for freedom hostel”, särskilda enheter vid anstalterna för utslussning av dömda med självförvaltning m.m.
Long home leave innebär tillfällig frigivning för att den intagne skall besöka hemmet eller annan godkänd plats under högst fem dagar.
Pre-parole/pre life licence leave innebär tillfällig frigivning för att besöka hemmet eller annan godkänd plats under högst tre dagar omedelbart före fakultativ villkorlig frigivning (release on license).
Intagna kan friges från anstalt, under vissa villkor, för att avtjäna återstoden av strafftiden under övervakning i samhället. Fakultativ villkorlig frigivning kan komma ifråga för de som avtjänar tidsbestämda straff när halva straffet avtjänats. Särskilda bestämmelser gäller för bl.a. livstidsdömda och de som dömts till tidsobestämda straff. Obligatorisk villkorlig frigivning inträder för de som avtjänar minst fyra år när två tredjedelar av straffet verkställts.
24.3.7 Kanada
Det federala kriminalvårdssystemet
I det federala systemet hamnar de som dömts till fängelse i lägst två år. De federala myndigheterna (Correctional Service of Canada och The National Parole Board) svarar för kriminalvård i såväl anstalt som frihet för dömda med så långa straff. Grundläggande bestämmelser om vistelse utanför anstalt finns i the Corrections and Conditional Release Act.
De intagna har möjlighet till följande vistelser utanför anstalten;
Internationella förhållanden SOU 2005:54
734
Temporary absences (escorted or unescorted) kan komma till stånd av rehabiliterande, medicinska, administrativa eller humanitära skäl. Samtliga intagna har möjlighet till bevakade sådana utevistelser av medicinska eller humanitära skäl. Endast intagna på anstalter med låg eller medelhög säkerhetsgrad som inte utgör en säkerhetsrisk kan komma ifråga för obevakade utevistelser. Det krävs som regel att en sjättedel av straffet har avtjänats, dock minst sex månaders verkställighet. Vistelsen utanför anstalt måste falla inom ramen för den dömdes verkställighetsplan.
Work release innebär att den intagne får utföra avlönat eller frivilligt arbete i samhället under övervakning. En sjättedel av straffet skall ha verkställts. En förutsättning för detta är att det inte finns någon återfallsrisk.
Day parole kan beviljas de som har låg återfallsrisk. Institutet ger möjlighet för en lagöverträdare att delta i aktiviteter i samhället som förberedelse för full parole eller statuatory release. Lagöverträdaren måste bo i ett halvvägshus eller en anstalt och underkasta sig de regler som gäller på institutionen. Som regel är det möjligt att få day parole sex månader före full parole. Livstidsdömda kan få day parole tre år före full parole. Vid bedömning av om day parole skall beviljas beaktas den intagnes uppförande och utveckling.
Full parole (fakultativ villkorlig frigivning) kan som regel ske efter att en tredjedel av straffet har avtjänats. Livstidsdömda som friges villkorligt är villkorligt frigivna under resten av sina liv. Vid full parole bor den intagne självständigt men arbetar i samhället under vissa uppställda villkor.
Accelarated parole review innebär att inte våldsamma förstagångsförbrytare får möjlighet till day parole och full parole redan när att en sjättedel av straffet har avtjänats.
Statutory release (villkorlig frigivning) är obligatorisk vid tidsbestämda straff när två tredjedelar av straffet har avtjänats.
Samtliga villkorligt frigivna är underkastade villkor och övervakning och får återvända till fängelse om de bryter mot villkoren eller begår nya brott. Övervakningen utförs av parole officers eller annan särskild personal. Arbetet innebär att samla in information från t.ex. polis, familjer, kriminalvårdspersonal för att utveckla en lämplig övervakningsplan (plan of supervision). CSC menar att kontroll måste kombineras med behandlingsprogram för att förändra lagöverträdarens beteende. ”Correctional programs” i samhället skräddarsys för att möta lagöverträdarens behov och skall utgöra en fortsättning på genomgångna program i anstalt. Några
SOU 2005:54 Internationella förhållanden
735
program hanterar problem i det dagliga livet samt med förhållanden och känslor. Andra program fokuserar på utbildning eller missbruksproblem. Om den frigivne inte följer uppställda villkor kan han eller hon drabbas av olika åtgärder, ytterst förverkande av den villkorligt medgivna friheten. The National Parole Board kan omhänderta den villkorligt frigivne trots att tidpunkten för statuatory release inträtt, när det finns risk för att lagöverträdaren kommer att ta livet av eller allvarligt skada en annan person, begå sexualbrott riktat mot barn eller grovt narkotikabrott. Under 2000–2001 omhändertogs 213 personer, varav 90 procent till dess hela fängelsestraffet avtjänats.
Ontario
Provinsen Ontario har jurisdiktion vad avser verkställighet av fängelsestraff under två år.
Utslussning sker genom efterskänkande av strafftid (earned remission), villkorlig frigivning (parole) och temporary absense programs (permissioner). Permissioner kan i princip medges enligt vad som ovan sagts om detta i det federala systemet.
Villkorlig frigivning kan beviljas av Ontario Parole and Earned Release Board för verkställighet av resterande strafftid utanför övervakning i samhället. Fakultativ villkorlig frigivning kan komma ifråga när en tredjedel av strafftiden har verkställts. Det betonas att verkställigheten inte är avslutad efter villkorlig frigivning utan fortsätter i samhället. Det finns också möjlighet till day parole.
Genom att delta i arbete, programverksamhet, följa ordningsregler och visa gott uppförande m.m. kan en intagen också få en viss del av straffet efterskänkt. Det finns en Earned Remission Committee på varje anstalt som ansvarar för tillämpningen av systemet.
För de som avtjänar fängelsestraff på mellan 18 och 24 månader fattar Ontario Parole and Earned Release Board beslut om tidigarelagd frigivning.
Genom att beräkna hur många dagar den intagne kan tjäna ihop till kan man beräkna dagen för frigivning (Discharge Possible Date). För varje avtjänad dag kan den intagne tjäna en halv dag. Om den intagne sköter sig kan således endast två tredjedelar av straffet komma att behöva avtjänas.
Internationella förhållanden SOU 2005:54
736
Den övervakning som äger rum efter fakultativ villkorlig frigivning beror på vilken riskprofil den frigivne har. Frigivningen kan vara förknippad med villkor som husarrest med fotboja (bl.a. används GPS-system och man planerar att ge brottsoffer, t.ex. en kvinna som blivit utsatt för kvinnofridsbrott, en mottagare som gör att hon kan få signal om gärningsmannen närmar sig henne) eller husarrest.
Provinsen Ontario använder sig inte längre av halvvägshus, då de ansågs för dyra. Istället använder man sig av behandling och programverksamhet m.m. på anstalterna och efter villkorlig frigivning.
Quebec
Provinsen Quebec har samma jurisdiktion som Ontario.
En intagen kan tillfälligt få lämna anstalten (temporary leave on absence), som regel när en sjättedel av strafftiden verkställts. En förutsättning för detta är att frånvaron syftar till den intagnes sociala rehabilitation. Vid beslut om temporary absence får de villkor ställas upp som bedöms nödvändiga. Vid beslutet tas hänsyn till bl.a. den intagnes skötsamhet och behov.
Intagna med en strafftid om mer än sex månader kan bli villkorligt frigivna (parole). Quebec Parole Board prövar utan ansökan varje intagens möjlighet till villkorlig frigivning, normalt sedan en tredjedel av strafftiden verkställts.
Den villkorligt frigivne står under övervakning till dess hela strafftiden avtjänats. Som regel måste den frigivne omedelbart anmäla sig till polisen, frivården och sin övervakare. Han måste följa lagar och förordningar och får inte heller umgås med personer som begår brott. Byte av adress och arbete eller resa måste godkännas av övervakaren. Övervakningen kan också vara förenad med villkor, t.ex. att genomgå ett avgiftningsprogram.
I vissa fall krävs kontakt med frivården varannan vecka och deltagande vid möten med Quebec Parole Board.
Som villkor för temporary leave on absense och parole kan också föreskrivas vistelse på t.ex. halvvägshus. Dessa hem drivs av ickevinstgivande organisationer.
737
25 Allmänna överväganden och förslag
Kommitténs förslag: Ett kortare fängelsestraff skall som idag kunna verkställas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Vidare skall vistelse utanför anstalt kunna komma ifråga - som ett led i en successiv utslussning från anstalt till ett liv i frihet, - av särskilt ömmande och medicinska skäl eller - för transport av den intagne mellan anstalter eller till och från domstol och myndighet.
Nu gällande regelverk för vistelse utanför anstalt har utvecklats under lång tid under hänsynstagande till olika intressen och fungerar i flera avseenden väl. Regelverket är emellertid i behov av en språklig översyn samt mer lättöverskådliga och enhetliga bestämmelser. Översynen kommer i viss mån att gälla även bestämmelsernas innehåll i sak i syfte att öka möjligheten för fängelsedömda att anpassa sig i samhället efter straffavtjänandet. Kommittén har därvid tagit intryck av erfarenheterna från andra länder och Europarådets regler. Vid översynen måste också säkerhetsaspekterna beaktas.
En utgångspunkt inom svensk kriminalvård har länge varit att i möjligaste mån begränsa användningen av frihetsstraff i anstalt. Detta kommer också till klart uttryck i bl.a. 30 kap. 4 § brottsbalken. Enligt denna bestämmelse skall rätten vid val av påföljd fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Under åren har strängare former av frihetsberövande än fängelse utmönstrats ur strafflagstiftningen, t.ex. straffarbete, förvaring och internering. Allt fler lagöverträdare har också med tiden kunnat få förmånen av allt fler alternativ till frihetsberövande påföljder, såsom villkorlig dom och skyddstillsyn med eller utan föreskrifter om t.ex. kontraktsvård och samhälls-
Allmänna överväganden och förslag SOU 2005:54
738
tjänst. Även verkställigheten av fängelsestraff har mildrats, dels genom olika lättnader under verkställigheten i anstalt, dels genom förmånen att få verkställa en del av eller hela fängelsestraffet utanför anstalt.
Det huvudsakliga skälet till denna strävan att undvika frihetsstraff i anstalt torde stå att finna i de negativa konsekvenser som sådan verkställighet för med sig för lagöverträdaren och att sådan verkställighet ansetts ha begränsade möjligheter att motverka återfall i brott. En bidragande orsak kan också ha varit att det är förhållandevis dyrt att bedriva kriminalvård i anstalt.
Som angetts i avsnitt 9.2 är utgångspunkten att det utdömda straffet skall verkställas i kriminalvårdsanstalt. Detta hindrar emellertid inte att ett fängelsestraff under vissa förutsättningar kan få verkställas även utanför anstalt. Det måste dock enligt kommitténs mening finnas klara och tydliga lagbestämmelser, som reglerar under vilka förutsättningar detta skall få förekomma. Verkställighet utanför anstalt bör enligt kommitténs mening få förekomma i nedan angivna typfall, som kommer att behandlas mer ingående i kapitel 26–28.
Sedan flera år har den som dömts till kortare fängelsestraff kunnat få möjlighet att verkställa straffet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Något skäl att inskränka denna möjlighet finns inte. Även om det skulle kunna anses önskvärt att verkställighetsformen utgör en självständig påföljd, som döms ut av domstol ligger det utanför ramen för kommitténs arbete att överväga denna fråga. Kommittén utgår därför från gällande ordning i detta avseende.
Den som tillbringat viss tid i anstalt bör vidare kunna få förmånen att successivt vistas utanför anstalt i allt större utsträckning som ett led i övergången från anstalt till ett samhällsanpassat och laglydigt liv i frihet.
Att klara av samhällets krav och förväntningar efter kriminalitet och en längre tids vistelse i anstalt är inte en lätt uppgift. Vistelse i anstalt innebär ofta en mycket ingripande frihetsinskränkning och på vissa avdelningar kan förhållandena vara mycket slutna. Den intagne bör under vistelsen i anstalt få färdigheter, kunskap och självförtroende för att på ett framgångsrikt sätt klara av att leva i samhället utan att begå nya brott. Om så skall kunna bli fallet kan det inte finnas några helt vattentäta skott mellan anstalterna och det omkringliggande samhällslivet. Som tidigare framhållits på olika håll i detta betänkande kan överbryggningen ske genom att
SOU 2005:54 Allmänna överväganden och förslag
739
frivården samt andra myndigheter och organisationer tillåts verka i anstalterna samt genom att det i viss utsträckning är tillåtet att kommunicera med omvärlden inifrån anstalten. Detta är dock inte tillräckligt.
Det behövs också en strukturerad övergång från livet i anstalt till livet i frihet, som är anpassad individuellt för varje intagen. En sådan utslussning innebär att den dömde allt eftersom verkställigheten fortlöper bör få möjlighet att ta allt större ansvar och vistas under allt friare förhållanden. Utslussning bör kunna ske under olika former som skiljer sig åt med avseende på bl.a. omfattning i tid, stöd och kontroll. Det är också önskvärt att det finns utslussningsformer som tar hänsyn till intagnas olika förutsättningar och behov.
Till en början bör vistelsen utanför anstalt vara av tillfällig natur. Kriminalvårdens kontroll kan sedan vara av varierande omfattning och kunna minska allt eftersom den dömde visar ansvarstagande och förmåga att hantera den ökade graden av frihet. Den sista delen av straffet bör den dömde kunna tillbringa i frihet under en prövotid. På så vis finns det alltjämt möjlighet att utöva en formell kontroll utan regelrätt övervakning. Kommittén vill här poängtera att fängelsestraffet är avtjänat först när hela straff- och prövotiden löpt ut.
Vid sidan av IÖV och olika utslussningsåtgärder kan det finnas humanitära skäl till tillfällig vistelse utanför anstalt, t.ex. för att delta i nära anhörigs begravning. Det kan också finnas skäl till vistelse utanför anstalt på grund av den intagnes hälsotillstånd. Den intagne kan dessutom behöva transporteras mellan olika anstalter eller till och från myndigheter och domstolar.
Även om det är önskvärt att den dömde ges möjlighet att vistas utanför anstalt måste det vid utformningen av sådana bestämmelser beaktas att vistelsen inte sker i sådan omfattning och på sådana villkor att påföljden urholkas och allmänhetens förtroende skadas. Även brottsoffers intressen måste beaktas. Hänsyn måste vidare tas till risken för att den dömde avviker eller på annat sätt undandrar sig straffets fullgörande samt risken för återfall i brottslig verksamhet och annan misskötsamhet. Hänsyn kan också behöva tas till risken för att otillåtna föremål smugglas in i anstalt och risken för att ordningen och säkerheten inom en anstalt störs. Vilken risknivå som skall accepteras kan som idag behöva skilja sig åt beroende på vilken typ av vistelse utanför anstalt som det är fråga om. Som exempel kan här nämnas att en högre risk bör kunna
Allmänna överväganden och förslag SOU 2005:54
740
accepteras för permission och villkorlig frigivning än IÖV och frigång. Detta finns flera orsaker till detta, bl.a. hur starkt behov intagna har av den aktuella formen för vistelse utanför anstalt samt att det allmänna förtroendet för utslussningsformerna inte får rubbas. Även kontrollnivå och möjligheten att ställa villkor har betydelse.
För vissa former av vistelse utanför anstalt bör särskild betydelse tillmätas den dömdes skötsamhet och ansträngningar under verkställigheten för att fullfölja verkställighetsplanen. Redan idag gäller t.ex. att en intagen som misskött sig inte får permission under viss tid. Kommittén föreslår i avsnitten 11.2–11.3 att ett förmånssystem införs, som lägger särskild vikt vid skötsamhet och ansträngningar under verkställighetstiden. Vistelse utanför anstalt bör i vissa fall ingå som ett led i förmånssystemet. Detta innebär, att vistelse utanför anstalt ibland kan komma ifråga endast om den intagne befinner sig på en viss förhöjd nivå i förmånssystemet.
I den allmänna debatten har det ibland framförts synpunkter om att vistelse utanför anstalt bör tillåtas i väsentligt större omfattning som alternativ till att inrätta fler dyra anstaltsplatser, när behovet av sådana platser ökar. Bestämmelserna om vistelse utanför anstalt skulle således användas av statsmakterna som en regulator för att få fängelsepopulationen att ligga på en inte för hög nivå.
Kommittén anser att sådana synpunkter i princip inte kan ligga till grund för bestämmelser om vistelse utanför anstalt. Påföljdssystemet ställer krav på förutsebarhet, konsekvens och allas likhet inför lagen. Liknande gärningar bör i princip ge lika långa fängelsestraff. Det skulle vara svårt att förklara för den som tidigare dömts för liknande brott, brottsoffer och allmänheten att den som döms för exempelvis våldtäkt, grov misshandel eller mord skulle vistas kortare tid i anstalt enbart för att fängelsepopulationen stiger. Ett sådant system skulle påverka påföljdssystemets trovärdighet och åsidosätta brottsoffers intressen. Om fängelsestraff på grund av effektivare brottsbekämpning eller ändrade lagar och rättstillämpning döms ut i större omfattning än samhället anser lämpligt bör man istället göra en översyn av påföljdssystemet. Man bör också prioritera insatser för att motverka uppkomsten av brott. För kommittén är det emellertid självklart att verkställigheten måste innehålla moment av vistelse utanför anstalt som möjliggör för den dömde att återvända till icke-kriminellt liv i samhället utan att äventyra påföljdssystemets trovärdighet och brottsoffers intressen. Kommittén har också att ta hänsyn till att verksamheten
SOU 2005:54 Allmänna överväganden och förslag
741
är så effektiv som möjligt såväl med hänsyn till målet att motverka återfall i brott som i kostnadshänseende. Detta är dock en annan sak än att använda systemet med vistelse utanför anstalt som en regulator för att minska fängelsepopulationen.
Sammanfattningsvis föreslås att möjligheten att verkställa ett kortare fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll skall behållas samt att vistelse utanför anstalt bör kunna komma ifråga i följande fall,
• som ett led i utslussningen från anstalt till ett liv i frihet,
• av särskilt ömmande och medicinska skäl, eller
• för att transportera den intagne mellan anstalter eller till och från domstol eller myndighet.
743
26 Intensivövervakning med elektronisk kontroll (korttidsboja)
Kommitténs förslag: Bestämmelserna i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll förs över till den nya lagen. Verkställighetsformen föreslås benämnas korttidsboja.
Det klargörs i lag att korttidsboja inte får beviljas om det finns risk för att den dömde kommer begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig.
Även kravet på att den dömde skall ha bostad och sysselsättning förs in i lagen. Vidare skall kriminalvården kunna bestämma att avgiften till brottsofferfonden inte behöver betalas i förskott. En förutsättning för detta är att det finns särskilda skäl.
26.1 Nuvarande bestämmelser överförs till den nya kriminalvårdslagen
IÖV, som kommittén fortsättningsvis kommer att kalla korttidsboja (se även specialmotiveringen), har nu använts i drygt tio år. Det är trots flera utvärderingar från BRÅ ännu oklart i vad mån korttidsboja är ett bättre alternativ än fängelse när det gäller möjligheterna att förebygga återfall i brott.
Erfarenheterna så här långt måste ändå anses positiva. En hög andel av de som varit kvalificerade för verkställighetsformen har sökt och beviljats korttidsboja. Det har inte framkommit annat än att de dömda varit positiva till att få åtnjuta förmånen att verkställa fängelsestraff genom korttidsboja istället för i anstalt. Antalet avbrutna vistelser har varit låg, vilket tillsammans med den ingripande frihetsinskränkningen och en hög kontrollnivå torde ha bidragit till att korttidsboja accepterats och framstått som ett trovärdigt alternativ till kortare fängelsestraff. Elektronisk
Intensivövervakning med elektronisk kontroll (korttidsboja) SOU 2005:54
744
övervakning har också börjat användas i allt fler länder och även därifrån är erfarenheterna goda.
Den elektroniska övervakningen kan visserligen inte på samma sätt som vistelse i anstalt förhindra att den dömde begår nya brott. Inte heller kan den elektroniska övervakningen förhindra att den dömde lämnar bostaden eller undviker att utföra anvisad sysselsättning. Å andra sidan innebär korttidsboja en förhållandevis långtgående frihetsinskränkning utan att anstaltsvistelse behöver komma till stånd. Enligt de studier som har gjorts har också de som verkställt korttidsboja uppfattat verkställighetsformen som ingripande och kännbar.
Fördelarna är också uppenbara. Under vistelsen utanför anstalt kan den dömde vara kvar i sin vanliga miljö och upprätthålla kontakten med sin familj och andra personer i sin närhet. Han eller hon kan också sköta sitt arbete, sin utbildning eller annan sysselsättning. Även från samhällsekonomisk synpunkt innebär korttidsboja en fördel gentemot anstaltsvistelse. Den genomsnittliga dygnskostnaden år 2001–2003 för korttidsboja har uppgått till 926–978 kronor medan motsvarande kostnad för vistelse i öppen anstalt har uppgått till 1 242–1 325 kronor.
Mot bakgrund av det sagda finns inte anledning att inskränka möjligheten att använda korttidsboja som ersättning för kortare fängelsestraff. Regelverket är förhållandevis nytt och förefaller fungera förhållandevis väl. Det finns därför inte skäl att göra några större förändringar.
De nuvarande reglerna finns i en särskild lag om intensivövervakning vid elektronisk kontroll. Oavsett om korttidsboja är reglerad som en särskild påföljd eller alternativ verkställighetsform till fängelse anser kommittén att reglerna bör finnas i sådan samlad lagstiftning om verkställighet av kriminalvårdspåföljder som kommittén enligt direktiven har att föreslå. Lagbestämmelserna bör därför föras över till ett särskilt kapitel i den nya kriminalvårdslagen. IövL kan därvid upphävas. Detta bör leda till att även förordningen med samma namn upphävs. I samband med att bestämmelserna förs över vill kommittén dock framhålla följande.
Som en första förutsättning för korttidsboja gäller sedan den 1 april 2005 att det är fråga om fängelsestraff i högst sex månader. Tidigare låg gränsen på tre månader och de flesta som kom ifråga hade dömts för grovt rattfylleri eller mindre allvarliga fall av våldsbrott. Det utökade tillämpningsområdet medför att verkställighetsformen kan komma att omfatta även de som dömts för allvarliga
SOU 2005:54 Intensivövervakning med elektronisk kontroll (korttidsboja)
745
fall av misshandel och våldsbrott, t.ex. grov kvinnofridskränkning eller grov stöld. Trafikbrott som grovt rattfylleri är sällan riktat mot någon särskild person. Genom det utökade tillämpningsområdet kan fler brottsoffer, t.ex. kvinnor och barn, behöva leva med den känsla av otrygghet som medvetenheten om att riskera stöta ihop med gärningsmannen innebär. Det är vidare inte osannolikt att fler dömda med missbruksproblem och en kriminell identitet kommer ifråga för korttidsboja. Detta kan leda till ökad misskötsamhet och att fler tvingas avbryta verkställigheten för att tas in i anstalt. Om detta blir verklighet finns också en risk för att förtroendet för verkställighetsformen äventyras.
I Ds 2004:7 föreslogs att brottets karaktär eller gärningsmannens person skulle kunna göra att det framstod som direkt oförsvarligt att bifalla en ansökan om korttidsboja. I sådana fall skulle det föreligga särskilda skäl mot att bevilja ansökan. Som exempel nämndes brottet grovt kvinnofridskränkning. Detta förslag möttes dock av kritik från remissinstanserna. Regeringen instämde i denna kritik och ansåg att utgångspunkten bör vara att så få som möjligt vägras intensivövervakning. De som dömts för ett visst brott borde därför inte uteslutas från möjligheten att verkställa fängelsestraff genom korttidsboja. Istället bör omständigheterna i varje enskilt fall beaktas. Regeringen ansåg därvid att verkställighet utanför anstalt inte bör komma ifråga när det finns risk för fortsatt brottslighet under verkställigheten. Samma sak bör enligt regeringen gälla om det är helt orealistiskt att tro att den dömde kan hantera intensivövervakningen, t.ex. om den dömde har ett pågående kraftigt missbruk.
Vid riksdagens behandling av propositionen anförde Justitieutskottet (2004/05:JuU14) att det fanns flera fördelar med ett utökat användningsområde. Utskottet ansåg dock att risken för ett minskat förtroende för påföljdssystemet måste tas på stort allvar. Även om korttidsboja är en för den enskilde mycket ingripande åtgärd kan den enligt utskottets mening inte helt jämställas med verkställighet i anstalt. Det ansågs därför angeläget att iaktta försiktighet vid utökning av tillämpningsområdet för korttidsboja. Under i vart fall en försöksperiod ansåg dock utskottet att det kan vara lämpligt att utöka tillämpningsområdet. Utskottet förutsatte dock att regeringen undersöker om tilltron till påföljdssystemet påverkats till följd av utökningen och vilken acceptans utökningen har bland brottsoffer.
Intensivövervakning med elektronisk kontroll (korttidsboja) SOU 2005:54
746
Inledningsvis kan kommittén konstatera att den utökade möjligheten till korttidsboja inte innebär att samtliga med strafftider upp till sex månader kommer att beviljas korttidsboja. För att korttidsboja skall komma ifråga krävs att de förutsättningar som anges i lagstiftningen är uppfyllda, t.ex. att det inte finns någon påtaglig risk för nya brott. Vidare kan konstateras att kontrollnivån är hög och om förutsättningar för korttidsboja inte längre är uppfyllda kommer den dömde som regel att överflyttas till anstalt. Detta utgör ett bra incitament till skötsamhet under verkställighet genom korttidsboja. Som justitieutskottet antytt måste nämligen verkställighet i anstalt vara att anse som en strängare verkställighetsform än verkställighet genom korttidsboja. Det ligger därför i den dömdes intresse att uppfylla de krav som ställs på honom under verkställighetstiden. Motsvarande incitament är svårare att finna vid verkställighet av kortare fängelsestraff i anstalt. Vid verkställighet av så korta straff finns sällan mycket att vinna på att sköta sig eftersom frigivningstidpunkten inte ligger så långt borta.
Med hänsyn till det sagda framstår en strafftid om högst sex månader i nuläget vara en väl avvägd gräns. Den nya lagstiftningen trädde dock ikraft för bara några månader sedan. Kommitténs förslag kan därför behöva justeras om det under utvärderingsperioden visar sig att ändringarna inte fallit väl ut. Som justitieutskottet påpekat bör det vid utvärderingen klargöras om tilltron till påföljdssystemet påverkats till följd av det utökade tillämpningsområdet och vilken acceptans utökningen har bland brottsoffer. Det bör också utvärderas vilka skillnader som finns vad gäller återfall i brott för de som verkställer korttidsboja respektive kortare fängelsestraff i anstalt.
26.2 Grundläggande kriterier anges direkt i lagen
Som vid varje annat beslut om vistelse utanför anstalt måste det enligt kommitténs mening göras en bedömning av risken för återfall i brott och annan misskötsamhet. Risken för återfall i brott inom tre år efter verkställigheten är enligt en utvärdering av BRÅ väsentligt högre (cirka 75 %) för de som dömts till fängelse i mer än två månader än de som dömts till fängelse i två månader eller lägre (cirka 50 %). Genom det utökade tillämpningsområdet kan därför risken för återfall i brott generellt sett antas bli högre. Vissa brottstyper kan också vara sådana att risken för återfall i brott är
SOU 2005:54 Intensivövervakning med elektronisk kontroll (korttidsboja)
747
högre än andra. Även om det visserligen på dessa sätt finns generella faktorer som inverkar på risken för återfall i brott måste det enligt kommitténs mening göras en individuell riskbedömning i varje enskilt fall. Detta medför att det kan förekomma att korttidsboja beviljas även om det är fråga om brott av allvarlig art, t.ex. grov kvinnofridskränkning. Vid bedömningen av risken för återfall i brott och annan misskötsamhet måste beaktas den möjlighet till stöd och intensiv kontroll som kan ges under verkställigheten liksom de villkor som kan ställas upp. Av denna anledning är det inte givet att en person med missbruksproblem eller kriminell identitet är utesluten från korttidsboja. Nödvändig programverksamhet bör kunna erbjudas för dessa grupper.
I nuvarande lagstiftning anges att korttidsboja får meddelas såvida inte särskilda skäl talar mot verkställighet utanför anstalt. De nu angivna fallen innefattas således i de ”särskilda skäl” som enligt dagens lagregler kan tala mot korttidsboja. Enligt kommitténs mening skulle lagstiftningen vinna i klarhet om det av ordalydelsen framgår att korttidsboja inte får beviljas om det är förenat med viss risk i ordnings- och säkerhetshänseende. Reglerna överensstämmer då också mer med reglerna om annan vistelse utanför anstalt. Det föreslås därför att det i den nya lagen anges att korttidsboja inte får meddelas när det finns risk för fortsatt brottslig verksamhet eller annan misskötsamhet. Detsamma gäller om det finns risk för att den dömde avviker eller på annat sätt undandrar sig straffets fullgörande. Möjligheten att vägra korttidsboja av särskilda skäl bör finnas kvar. De särskilda skäl som det är fråga om kan då röra sig mer om undantagssituationer, t.ex. hänsyn till barns eller sammanboendes intressen.
Det skulle kunna ifrågasättas om inte andra bristande förutsättningar som idag anges i lag skulle kunna anses ingå i begreppet särskilda skäl, t.ex. att nya brott begåtts sedan tidigare korttidsboja eller att den dömde är frihetsberövad. En sådan förändring kräver dock mer ingående överväganden än vad kommittén har utrymme för. Kommittén föreslår därför inte någon förändring.
De nu angivna förändringarna av lagtexten är främst av lagteknisk karaktär. Någon förändring av gällande tillämpning är i princip inte avsedd. Det bör dock inflikas att med den utökade användningen av korttidsboja som regeringen nyligen föreslagits kan det förväntas och får i viss mån accepteras att ett något större antal än tidigare av de som beviljas korttidsboja kommer missköta verkställigheten. Om det skulle visa sig att det är fråga om några
Intensivövervakning med elektronisk kontroll (korttidsboja) SOU 2005:54
748
större förändringar förutsätter kommittén att åtgärder snabbt vidtas.
26.3 Avgiften till brottsofferfonden
Enligt 5 § IövL skall den dömde betala en avgift om det är motiverat med hänsyn till hans eller hennes inkomster. Avgiften uppgår till 50 kronor per dag som verkställigheten skall pågå, dock inte mer än 6 000 kronor. Beloppet skall betalas i förskott och tillföras brottsofferfonden.
Det kan förekomma att den dömde får ersättning för t.ex. utfört arbete först en tid efter det att verkställigheten utanför anstalt inletts. Enligt kommitténs mening bör i sådana särskilda fall kriminalvården kunna besluta att den dömde kan få betala avgiften vid en senare tidpunkt.
26.4 Positionsbestämning som elektroniskt hjälpmedel vid korttidsboja föreslås inte
För att bl.a. öka tryggheten och säkerheten för vissa kategorier av brottsoffer skulle det enligt kommitténs mening kunna övervägas om det borde införas ett tekniskt system som gör det möjligt att se var den dömde befinner sig (t.ex. med GPS-system). Ett sådant system prövas för närvarande i t.ex. England och i Finland kommer ett liknande system att införas. Enligt kommitténs mening bör erfarenheterna från dessa länder avvaktas. Kommittén går därför inte närmare in på denna fråga.
749
27 Utslussning
27.1 Några utgångspunkter
Kommitténs förslag och bedömning: Det skall finnas ett antal olika utslussningsformer som möjliggör en successiv övergång från anstalt till livet i frihet.
Möjligheten att på prov få vistas utanför anstalten bör utvidgas.
En förutsättning för tillstånd till en utslussningsåtgärd skall vara att den intagne befinner sig på en viss förhöjd förmånsnivå under verkställigheten.
En strukturerad plan för utslussningen skall ingå som ett led i verkställighetsplaneringen.
Kriminalvården skall fatta beslut om vistelse utanför anstalt. Av beslutet skall framgå vad som skall gälla under vistelsen utanför anstalt.
Om förutsättningarna inte längre är uppfyllda skall kriminalvården återkalla beslutet och den dömde återföras till anstalt. Detsamma skall gälla om den dömde inte följer verkställighetsplanen och de regler som gäller för vistelsen utanför anstalt.
Vistelsen utanför anstalt skall räknas som verkställd tid om det inte finns särskilda skäl som talar mot detta. Finns det särskilda skäl skall skälig hänsyn tas till vad den dömde kan ha avtjänat under vistelsen under anstalt.
27.1.1 Behov av olika utslussningsformer
Olika system med utslussning finns sedan länge i många länder. Såväl FN som Europarådet har också rekommenderat sådana system. I Sverige har under lång tid funnits stora möjligheter till vistelse utanför anstalt och vikten av frigivningsförberedelser har
Utslussning SOU 2005:54
750
betonats. Under den senaste tiden har även den svenska kriminalvården börjat anamma idéerna om ett mer konsekvent system för successiv utslussning i mindre steg, bl.a. genom att ha särskilda utslussningsanstalter för långtidsdömda.
Ett utvecklat utslussningssystem kan bidra till att ge den dömde det stöd som han eller hon behöver samtidigt som samhället på ett kostnadseffektivt och humant sätt kan utöva erforderlig kontroll över den dömde.
Utslussning ges ibland en mycket vid definition som omfattar de flesta åtgärder som vidtas för att den dömde skall kunna leva ett samhällsanpassat liv utan kriminalitet. Självklart bör kriminalvården inrikta sitt arbete under anstaltstiden på åtgärder som förbereder den dömde för livet i frihet. Med utslussning avser dock kommittén vistelse utom anstalt som syftar till att bryta isoleringen i anstalt och ge den dömde möjlighet att upprätthålla och knyta sociala kontakter. I utslussningsbegreppet ligger enligt kommittén också att vistelsen utanför anstalt successivt skall öka i takt med att den dömde under strafftiden visar förmåga att ta ansvar för sina handlingar och den ökade friheten. Tanken är att utslussningsåtgärderna skall kunna bidra till att minska risken för att den dömde begår nya brott.
Som en utslussningsåtgärd kan enligt kommittén också betraktas överflyttning från slutna till öppnare anstaltsförhållanden. Enligt gällande lagregler skall den dömde placeras under så öppna förhållanden som möjligt. I praktiken har det med tiden dock visat sig nödvändigt att initialt placera flertalet dömda på sluten anstalt. Kommittén har föreslagit att placering initialt skall ske på en avdelning med en grundutbud av förmåner. En sådan avdelning kan innebära en förhållandevis sluten anstaltsmiljö. Även i framtiden kommer således många att till en början vara placerade i en sluten miljö. Som ett första led i utslussningen från en sådan placering kan en överflyttning ske till friare anstaltsförhållanden.
För att förbereda den dömde för frigivningen från anstalt finns idag bestämmelser om frigång, IÖV-utsluss (av kommittén kallat frigivningsboja) och vistelse utanför anstalt enligt 34 § KvaL (av kommittén kallat vårdvistelse). I likhet med vad som anges i FN:s Tokyoregler och några av Europarådets rekommendationer bör även permission, fritidsaktiviteter utanför anstalt och villkorlig frigivning ses som ett stöd till intagna för att underlätta övergången från anstalt till ett samhällsanpassat liv i frihet.
SOU 2005:54 Utslussning
751
Ett sådant synsätt innebär ett annat tidsperspektiv på utslussningen med mindre fokusering på själva tidpunkten för frigivning från anstalt. Med beaktande av att överflyttning till friare anstaltsförhållanden kan anses ingå som ett led i utslussningen kommer utslussningsprocessen därmed att inledas i ett mycket tidigt skede av verkställigheten. Den är heller inte avslutad förrän mot slutet av strafftiden. Även om den allra närmaste tiden efter själva frigivningen utgör en mycket kritisk tid ur återfallssynpunkt bör ett vidgat tidsperspektiv enligt kommitténs mening kunna främja den dömdes möjligheter att leva ett samhällsanpassat liv utan kriminalitet.
Genom att utslussningsarbetet påbörjas tidigare kan utslussningen ske i mindre steg och med en bättre helhetsplanering. Det blir också en bättre fokusering på det uppföljningsarbete som måste till för att minska återfallsrisken.
Det kan finnas anledning att vidta stöd- och kontrollåtgärder även efter strafftidens slut. Kriminalvårdens ansvar är dock begränsat till den tidsram som domstolen satt ut för fängelsestraffet. Genom samarbete med andra myndigheter och organisationer kan dock kriminalvården bistå med uppgifter som gör att den dömde får stöd och kontroll även när straffet är till fullo verkställt.
För att få ett lättillgängligt och effektivt system är det enligt kommittén angeläget att det finns olika utslussningsformer och att det i lag klargörs vilka förutsättningar som gäller för att komma ifråga för åtgärden, omfattning, tidpunkt, stöd och kontrollåtgärder samt villkor. Lagstiftningen bör utformas på ett enhetligt och sammanhängande sätt.
27.1.2 Utvidgade möjligheter att på prov vistas utanför anstalt
För att kunna få ett så säkert bedömningsunderlag som möjligt och för att utslussningen skall kunna fylla sitt syfte måste en viss tid av straffet ha avtjänats i anstalt innan en utslussningsåtgärd kan bli aktuell. När denna tid har passerats bör det finnas möjlighet till kortvarig vistelse utanför anstalt. Det kan röra sig om några timmar under dagtid. Förhållandena kan också vara sådana att övernattning bör tillåtas. Idag kan detta ske genom permission och fritidsaktiviteter utanför anstalt. Sådan kortvarig vistelse utanför anstalt bör i princip kunna ske mer frekvent och omfatta längre tidsperioder allteftersom strafftiden fortlöper planenligt.
Utslussning SOU 2005:54
752
Om den dömde visat att han klarar av den frihet som den kortvariga vistelsen utanför anstalt medför bör han eller hon under särskilt kontrollerade former på prov vistas i något större utsträckning utanför anstalt innan det blir dags för villkorlig frigivning.
Idag finns sådan prövomöjlighet genom frigång, IÖV-utsluss och § 34-vistelse. Frigång är aktuell under dagtid främst för den som har ordnad sysselsättning. Den intagne lämnar således anstalten på morgonen för att komma tillbaka på kvällen. IÖVutsluss kan komma ifråga dygnet runt under en viss tidsperiod för den som klarar av högt ställda krav och sträng kontroll. § 34vistelse är främst inriktad mot intagna som behöver särskilt stöd på grund av missbruk eller psykiska problem. I samtliga nu nämnda fall står den dömde under förhållandevis stark kontroll från kriminalvårdens sida och vistelsen utanför anstalt äger oftast rum under en viss tidsperiod omedelbart före villkorlig frigivning. Den dömde är också alltjämt inskriven i anstalt under utevistelsen. Detta innebär att den dömde förhållandevis snabbt kan återföras till anstalt om det visar sig att han eller hon behöver det ytterligare stöd och kontroll som vistelse i anstalt innebär.
Många intagna kommer dock inte ifråga för frigång, IÖV-utsluss eller § 34-vistelse före villkorlig frigivning. Den enda träningen för frihet utanför anstalt blir då eventuella permissionstillfällen och fritidsaktiviteter utanför anstalt. Det finns också långtidsdömda som villkorligt friges från anstalt utan att alls ha tillbringat någon tid i samhället. Även om den villkorliga frigivningen kan förenas med övervakning blir möjligheterna till stöd och kontroll under villkorlig frigivning begränsad i jämförelse med t.ex. frigång och § 34-vistelse. Steget från den slutna anstaltsmiljön till livet i frihet kan i sådana fall bli stort. Förutsättningarna för ett samhällsanpassat liv i frihet utan kriminalitet blir då mindre goda.
Om den dömde istället under särskilt kontrollerade former vistas utanför anstalt har han eller hon förhoppningsvis redan börjat etablera sig i samhället när villkorlig frigivning sker. Själva tidpunkten för frigivning från anstalt blir då inte så dramatisk. Skulle den dömde misslyckas och inte klara av villkoren för vistelsen utanför anstalt finns samtidigt möjlighet att snabbt återföra den dömde till anstalten.
Enligt kommitténs mening finns det mot bakgrund av det anförda anledning att utvidga möjligheten att under mer kontrollerade former slussa ut intagna från anstalt till frihet. Detta
SOU 2005:54 Utslussning
753
kan ske genom införande av nya utslussningsformer. Vidare kan tillämpningsområdet för nuvarande utslussningsformer utökas. En ny utslussningsform som kan tänkas är särskilt kontrollerade boenden under kriminalvårdens huvudmannaskap. Sådana utslussningsboenden eller halvvägshus finns i många länder och har nyligen införts i Norge. Det har också på senare tid inrättats några privata halvvägshus i Sverige där intagna vistas med stöd av 34 § KvaL. Vidare finns i andra länder särskilda daganstalter där intagna under kontrollerade former sysselsätts.
I avsnitt 27.5 och 27.9 överväger kommittén om kontrollerade boenden och daganstalter bör införas som nya utslussningsformer.
27.1.3 Utslussningsåtgärderna kopplas till förmånsnivåerna
Som framgått ovan ligger i utslussningen att den dömde bör kunna få åtnjuta allt större grad av frihet allt eftersom han eller hon visat förmåga att ta det ansvar som detta innebär. Detta innebär att den dömde måste ha visat prov på att klara av den vistelse utanför anstalt som kan komma ifråga. Så kan som regel antas vara fallet om han eller hon fullgjort sina åtaganden enligt verkställighetsplanen. Har den dömde skött sina permissioner och vad som ankommer på honom enligt verkställighetsplanen i övrigt bör han efterhand kunna vistas längre tid utanför anstalt genom t.ex. frigång.
Kommittén har föreslagit ett särskilt system med olika förmånsnivåer som är kopplat till verkställighetsplanen och den dömdes skötsamhet. Om den dömde exempelvis inte sköter en permission kan det få återverkningar på vilken förmånsnivå den dömde skall befinna sig på.
Som regel kan vistelse utanför anstalt inte komma ifråga om den dömde befinner sig på grundnivån. Vissa utslussningsformer bör vara förbehållna den som uppnått den högsta förmånsnivån.
Kommittén återkommer i respektive delavsnitt till vilken nivå den dömde bör ha uppnått för att komma ifråga för en viss utslussningsåtgärd.
Utslussning SOU 2005:54
754
27.1.4 En strukturerad plan för utslussningen
Kommittén har föreslagit att en verkställighetsplan skall upprättas för var och en som dömts till en kriminalvårdspåföljd. Som en väsentlig del av verkställighetsplanen bör ingå en strukturerad plan för hur utslussningen är tänkt att gestalta sig för den dömde. En sådan strukturerad plan bör upprättas redan under början av anstaltsvistelsen. Eftersom planen skall omfatta även tiden efter vistelse i anstalt bör frivården delta i planeringen. Det finns också ofta anledning att ta kontakt med andra myndigheter, organisationer och enskilda personer för att bygga upp ett fungerande nätverk som kan ge stöd till den dömde under och efter utslussningen.
Det är av stor vikt att kriminalvårdens plan för utslussningen är realistisk. Bedömningen av vilka utslussningsåtgärder som kan komma ifråga och tidpunkten för dem måste alltid ske utifrån risk- och behovsutredningen. Den dömde måste känna att det finns incitament att sträva mot under verkställigheten och det finns därför inte anledning att i planen se alltför pessimistiskt på utsikterna till vistelse utanför anstalt. Å andra sidan får inte planen innehålla en överdrivet optimistisk bild av utsikterna till vistelse utanför anstalt. Det är viktigt att den dömde redan från början får klart för sig under vilka förutsättningar han eller hon kan få vistas utanför anstalt. En intagen som uppfyllt en del men inte tillräckligt många mål i planen för att kunna beviljas utevistelse eller där en riskbedömning leder till ett negativt beslut måste således redan från start ha fått information om hur systemet fungerar.
Vid varje tillfälle som verkställighetsplanen ses över bör utslussningen tas upp till nytt övervägande. Har verkställigheten fortskridit enligt plan bör det som regel inte finnas någon anledning att göra några förändringar. Har den dömde misskött sig kan det finnas anledning att skjuta fram planerade utslussningsåtgärder eller överväga andra. Om å andra sidan den dömde utvecklats på ett mycket positivt sätt kan det finnas skäl att tidigarelägga utslussningen eller överväga minskade kontrollåtgärder.
SOU 2005:54 Utslussning
755
27.1.5 Av beslutet skall framgå vad som skall gälla under vistelsen utanför anstalt
Enligt KVS föreskrifter skall en skriftlig plan upprättas i samband med beslut om bl.a. permission. Det finns dessutom en bestämmelse i KvaL om att en utredning skall göras i samband med villkorlig frigivning. Någon anledning att göra någon förändring i sak av dessa bestämmelser finns inte.
Som nämnts skall en verkställighetsplan upprättas för alla som dömts till en kriminalvårdspåföljd. Verkställighetsplanen skall enligt kommitténs förslag omfatta tiden efter villkorlig frigivning och särskilt beakta att den närmaste tiden efter denna tidpunkt är mycket kritisk ur återfallssynpunkt.
Enligt kommitténs mening bör kriminalvården göra en noggrann behovs- och riskutredning inför varje vistelse utanför anstalt. Utredningen bör mynna ut i en bedömning av vad som skall gälla under vistelsen utanför anstalt, bl.a. den dömdes vistelseort, villkor, stödinsatser, kontrollåtgärder och andra uppgifter av vikt. Bedömningen bör vara skriftlig och bifogas beslutet om vistelse utanför anstalt. Ett krav på skriftlighet understryker att det måste vara klart för den dömde och andra vad som gäller under vistelsen utanför anstalt. Det medför också bättre förutsättningar för uppföljning och utvärdering tillsammans med den dömde samt underlättar kriminalvårdens strategiska planering.
Utredningens omfattning måste anpassas efter förhållandena i varje enskilt fall. För att resurserna skall användas på rätt sätt måste det accepteras att det i enklare fall görs en översiktlig utredning medan det i mer komplicerade ärenden kan krävas ett mer ingående arbete. Det får ankomma på kriminalvården att inom ramen för sina tilldelade resurser avgöra vad som kan anses lämpligt i detta hänseende.
Regeringen har i prop. 2004/05:119 föreslagit en lagregel av innebörd att pass skall återkallas för vissa fängelsedömda. Om passet har återkallats är den dömde skyldig att överlämna passet till passmyndigheten. Innan vistelse utanför anstalt beviljas bör kriminalvården kontrollera att passet i berörda fall är återlämnat till passmyndigheten. Är passet inte återlämnat bör vistelse utanför anstalt inte tillåtas i andra fall än när speciella omständigheter föranleder det. Den dömde kan exempelvis ha ansökt om dödande av förkommen passhandling. Enligt förslaget i propositionen kommer pass som regel inte att återkallas för de som har ett
Utslussning SOU 2005:54
756
kortare fängelsestraff att verkställa. I dessa fall bör villkor ställas upp om att utfärdat pass skall lämnas in till och disponeras av kriminalvården för att vistelsen utanför anstalt skall beviljas. Detta innebär att kriminalvården regelmässigt bör kontrollera med polismyndigheten huruvida det finns ett pass utfärdat. Möjligheten att ställa upp sådant villkor får anses följa av att kriminalvården skall bestämma vad som skall gälla under vistelsen utanför anstalt.
I nyss nämnda proposition föreslår regeringen att en bestämmelse införs i 24 § tredje stycket KvaL om att intagen inte utan särskilt medgivande får disponera pass som förvaras av anstalten. Med kommitténs nyss gjorda bedömning finns det inte anledning att föreslå en motsvarande bestämmelse.
Undantagsvis bör den dömde kunna få möjlighet att disponera passet under vistelsen utanför anstalt. Detta kan t.ex. gälla om kriminalvården av någon anledning medger att den dömde beger sig utomlands under vistelsen utanför anstalt eller om den dömde behöver passet för att kunna legitimera sig.
I den ovan nämnda propositionen föreslås att passhinder föreligger för vissa fängelsedömda till dess villkorlig frigivning inträder. Istället för att avslå en passansökan kan dock passmyndigheten, om särskilda skäl föreligger och sökanden begär det, utfärda pass med förkortad giltighetstid eller begränsat giltighetsområde. Även om kommitténs föreslag innebär en utökad möjlighet till vistelse utanför anstalt före villkorlig frigivning finns inte någon anledning för kommittén att lämna något annat förslag.
27.1.6 Beslut om tillstånd till vistelse utanför anstalt bör fattas av kriminalvården
Idag gäller i någon mån olika regler ifråga om vilken myndighet som skall fatta beslut om tillstånd till vistelse utanför anstalt beroende på vilken typ av utevistelse som det är fråga om.
Beslut om fritidsaktiviteter utanför anstalt, permission och frigång skall enligt KvaL fattas av KVS, som enligt KvaF har möjlighet att delegera sådana beslut till lokal kriminalvårdsmyndighet eller en tjänsteman. KVS har utnyttjat denna delegationsmöjlighet och med undantag för vissa särskilda fall (t.ex. om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet) fattas sådana beslut på lägre nivå. Enligt KvaL fattas även beslut om IÖV-utsluss
SOU 2005:54 Utslussning
757
av KVS, som också beslutar om att skjuta upp eller senarelägga villkorlig frigivning.
Ifråga om vistelse utanför anstalt för de som är dömda till längre fängelsestraff gäller att KVS måste fatta beslut om vilka villkor som skall gälla för vistelse utanför anstalt. För dömda med längre fängelsestraff är det också Kriminalvårdsnämnden som fattar beslut om § 34-vistelse. I övrigt fattar övervakningsnämnderna beslut om § 34-vistelser.
Sammanfattningsvis kan det nuvarande regelverket sägas innebära att beslut om vistelse utanför anstalt som regel fattas på låg nivå, i de flesta fall av lokal kriminalvårdsmyndighet. När det är fråga om längre fängelsestraff har det dock ansetts påkallat att involvera myndighet på längre avstånd från den dömde (KVS eller Kriminalvårdsnämnden).
Det framstår som en rimlig ordning att beslut om vistelse utanför anstalt fattas på så låg nivå som möjligt. Även om det är önskvärt att kriminalvården utvecklar och förstärker den lokala beslutskompetensen får den anses vara så tillfredsställande att de flesta beslut om vistelse utanför anstalt kan fattas på lokal nivå. Risken för påtryckningar från dömda gör dock att besluten bör fattas under särskilda former. Det kan t.ex. ske genom att beslut fattas kollegialt eller av tjänstemän som inte är placerade nära den intagne. Det finns också en risk för oenhetlig tillämpning inom kriminalvården. Detta bör kunna motverkas genom enhetliga riktlinjer och möjligheter till vägledande avgöranden från högre instans.
Beträffande vissa intagna kan det ofta vara mycket svårt att avgöra om och när vistelse utanför anstalt bör tillåtas. Fel bedömning vad gäller t.ex. risken för att allvarlig brottslighet kommer att begås kan få mycket allvarliga konsekvenser. Vissa intagna kan också vara beredda att ta till våld eller hot om våld för att påverka beslut om vistelse utanför anstalt. För denna kategori intagna bör därför besluten fattas i särskild ordning, t.ex. under överinseende av personal på regional eller central nivå med särskild kompetens.
Idag sker avgränsningen av vilken kategori som skall särbehandlas genom att särskilda villkor om vistelse utanför anstalt skall fattas för långtidsdömda. Det är enligt kommittén naturligt att särbehandlingen i fråga om beslutsinstans sker med utgångspunkt i fängelsestraffets längd. Som huvudregel bör detta därför gälla även i fortsättningen.
Utslussning SOU 2005:54
758
Det är dock tveksamt om det alltid är rätt grupp intagna som träffas med en avgränsning som styrs av fängelsestraffets längd. Det finns sannolikt många intagna med långa strafftider som inte innebär några svårigheter i beslutshänseende och för vilka det föreligger låg risk för misskötsamhet. För denna grupp intagna bör det finnas större möjligheter att efterhand delegera beslutsbefogenheterna till en lägre beslutsnivå. Det kan också behövas en rådgivningsinstans eller möjlighet att låta särskilt svårbedömda ärenden eller ärenden av principiellt stor vikt fattas på högre nivå. Och det kan även finnas anledning att fatta beslut på högre nivå för dömda med kortare tider som utgör en hög risk i ordnings- och säkerhetshänseende.
Bestämmelser med den innebörd som nu skisserats bör ges i förordning eller föreskrift. Någon särskild lagbestämmelse om särskilda villkor för långtidsdömda föreslås inte (jmf. avsnitt 9.4 och 11.2.3).
Enligt kommitténs mening finns det vidare inte anledning att ha olika beslutsinstanser för vissa typer av beslut om tillstånd till vistelse utanför anstalt.
Beslut om placering enligt nuvarande 34 § KvaL fattas idag av övervakningsnämnd eller Kriminalvårdsnämnden. Bakgrunden till denna ordning torde vara att man ville ha insyn och inflytande från socialt intresserade lekmän och det lokala samhället. På så vis skulle samarbetet mellan anstalt och det övriga samhället främjas. Kriminalvårdsnämndens medverkan var främst motiverad av att man ville ha en enhetlig tillämpning.
Idag har nämnderna inte någon egentlig roll att spela när det gäller att förstärka samarbetet mellan kriminalvården och utomstående lokala aktörer. Detta samarbete kan istället främjas på andra sätt, t.ex. vid verkställighetsplaneringen. Även om det generellt är önskvärt att allmänheten har insyn i kriminalvårdens verksamhet finns det enligt kommitténs uppfattning inte något större behov av insyn just när det gäller beslut om tillstånd till vistelse enligt 34 § KvaL. Kravet på en konsekvent och enhetlig beslutsordning medför istället att även denna typ av beslut bör fattas inom kriminalvården. I avsnitt 30.6.1 tar kommittén upp möjligheten till insyn i kriminalvården.
Kommitténs lagförslag skall enligt direktiven i möjligaste mån vara organisationsoberoende och innehålla en övergripande reglering av verkställigheten av kriminalvårdspåföljder. Vidare kommer kriminalvården sannolikt att bli en myndighet från och
SOU 2005:54 Utslussning
759
med den 1 januari 2006. Enligt kommitténs mening finns det med hänsyn till detta inte anledning att i den nya lagstiftningen göra någon detaljreglering av på vilken nivå olika beslut skall fattas. Detta bör istället ske i förordning och genom kriminalvårdens föreskrifter.
Enligt nuvarande regelverk kan KVS beträffande vissa intagna hänskjuta beslutsfattandet till regeringen. Det gäller bl.a. om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet. Någon anledning att ändra denna möjlighet finns inte.
27.1.7 Återkallelse av beslut om vistelse utanför anstalt
Det kan förekomma att det efter beslut om vistelse utanför anstalt visar sig att förutsättningar för vistelseformen inte längre är uppfyllda. Exempelvis kan det behandlingshem som den dömde är placerad vid med stöd av 34 § KvaL ha förändrat sin verksamhet. Eller så kan det ha visat sig att den dömde ännu inte var tillräckligt mogen för att kunna hantera den frihet som vistelsen utanför anstalt medförde. Han kan t.ex. ha vistats i olämpliga miljöer och blivit misstänkt för ny brottslighet eller inte följt andra villkor för utevistelsen. Det kan också vara så att den dömde själv inte längre anser sig klara av de krav som ställts på honom och därför inte längre vill vistas utanför anstalt. I sådana fall som nu nämnts skall tillståndet till vistelse utanför anstalt i princip återkallas och den dömde omedelbart återföras till anstalt.
Några lagregler om återkallelse av tillstånd till permission, fritidsaktiviteter utanför anstalt, frigång och § 34-vistelse finns för närvarande inte. Enligt förarbetena till 1974 års KvaL behövs inte lagstöd för att återkalla medgivanden och tillstånd när omständigheterna föranleder det. Anledningen till detta är att åtgärderna utgör ett led i en pågående anstaltsvistelse. Enligt KvaL ankommer det på övervakningsnämnd eller Kriminalvårdsnämnden att avgöra frågor om § 34-vistelse samt på KVS att avgöra frågor om annan vistelse utanför anstalt. Som regel sker upphävande av § 34-vistelse efter initiativ från och utredning av den lokala kriminalvårdsmyndigheten.
Däremot finns detaljerade bestämmelser om upphävande av beslut om IÖV-utsluss. Enligt bestämmelserna får övervakningsnämnd, självmant eller efter anmälan från lokal kriminalvårdsmyndighet, upphäva beslut om IÖV-utsluss. Den lokala kriminal-
Utslussning SOU 2005:54
760
vårdsmyndigheten får interimistiskt bestämma att beslutet inte skall gälla till dess övervakningsnämnden inom viss bestämd tid fattat beslut.
Sålunda fattas beslut om upphävande av fritidsaktiviteter utanför anstalt, permission och frigång av kriminalvården medan upphävande av § 34-vistelse och IÖV-utsluss beslutas av övervakningsnämnd eller Kriminalvårdsnämnden. I praktiken har dock kriminalvården ett stort inflytande eftersom utredningen sköts av den lokala myndigheten och ärendet kommer på nämndernas bord först om kriminalvården anser att så bör ske. När det gäller IÖV-utsluss har också kriminalvården möjlighet att fatta interimistiska beslut. Nämndernas prövning får därmed i viss mån karaktären av en överprövning.
Enligt kommitténs mening finns det inte skäl att ha någon annan beslutsordning för upphävande än den som gäller för tillstånd till vistelse utanför anstalt. Kriminalvården har bäst kunskap om den dömde och dennes behov av stöd och kontroll under verkställigheten. Det är också kriminalvården som bäst kan säkerställa att den dömde snabbt får det stöd och kontroll som behövs. Kravet på en konsekvent och enhetlig beslutsordning gör också att det inte finns någon anledning att dela upp beslutsbefogenheterna. Kriminalvården bör således fatta beslut om upphävande av vistelse utanför anstalt.
En helt annan sak är att beslutens ingripande karaktär för den enskilde samt behovet av insyn och likformig praxis kan göra att det behövs tillsyn över tillämpningen samt om- och överprövningsmöjligheter. Frågan om tillsyn samt om- och överprövning behandlas inte här utan i avsnitt 30.6.
För att det klart och tydligt skall framgå att kriminalvården har ett ansvar för att upphäva beslut när så skall ske bör en generell bestämmelse om detta ges i lag. Kriminalvårdens beslut skall gälla omedelbart. För det fall ytterligare utredning behöver inhämtas innan beslut fattas bör ett interimistiskt upphävandebeslut kunna fattas.
Vid behov bör polis kunna bistå med handräckning för att återföra den dömde till anstalt. Som framgår av prop. 1983/84:148 bör det dock inte vara någon formell förutsättning att en sådan begäran framställts för att polisen skall överföra den dömde till anstalten. Har polisen omhändertagit någon som har tillstånd att vistas utanför anstalt bör kontakt tas med kriminalvården. Om det
SOU 2005:54 Utslussning
761
beslutas att vistelsen skall avbrytas bör polisen transportera den dömde till anstalten.
27.1.8 Strafftidsberäkning vid vistelse utanför anstalt
Enligt 39 § KvaL får den dömde tillgodoräkna sig tid utanför anstalt som verkställd tid om inte särskilda skäl talar mot det. Bestämmelsen omfattar även sjukhusvistelse. Av 23 § strafftidslagen följer att det antal dagar som inte får tillgodoräknas skall läggas till slutdagen. Enligt sistnämnda bestämmelse skall också vid avbrott i verkställigheten det antal dagar avbrottet varat läggas till slutdagen.
Även om den dömde vid permission, frigång, IÖV-utsluss och § 34-vistelse vistas utanför anstalt får sådana åtgärder anses utgöra ett led i en pågående anstaltsvistelse. Visserligen kan inte vistelsen utanför anstalt anses lika ingripande som vistelse i anstalt. Vistelsen utanför anstalt är dock inte sällan förknippad med besök hos myndigheter, sysselsättningsåtgärder och särskild programverksamhet. Kontrollnivån är hög och den dömde är fortfarande knuten till en anstalt genom att vara inskriven där. Den dömde kan också utan egen förskyllan återföras till anstalt, t.ex. om den elektroniska övervakningen vid IÖV-utsluss inte längre är möjlig att upprätthålla eller sysselsättningen vid frigång inte längre kan tillhandahållas.
Med hänsyn till det nyss sagda framstår den nu gällande huvudregeln om att hela tiden utanför anstalt skall tillgodoräknas den dömde som verkställd strafftid som naturlig.
I förarbetena till 1974 års KvaL sägs att det är en rimlig ordning att den som faktiskt missbrukat den medgivna friheten eller del därav genom att avvika eller utnyttja den för annat ändamål än den avsedda, t.ex. brottslig verksamhet, skall få vidkännas att sådan tid inte inräknas i verkställighetstiden. När det gäller sjukhusvistelse anges som särskilda skäl att den dömde avvikit från sjukhus eller att han simulerat sjukdom.
Kommittén delar denna bedömning. Tillståndet till vistelse utanför anstalt utgör en förmån som den dömde måste anstränga sig för att behålla. Den dömde bör inte utan konsekvenser kunna ta sig rätten att förfoga över friheten på annat sätt än som förutsatts i beslutet om vistelse utanför anstalt. Självklart bör tid som den dömde inte ens finns på den plats där han eller hon förutsätts vara
Utslussning SOU 2005:54
762
inte räknas som verkställd tid. Så är fallet om den dömde avviker under en permission eller från ett behandlingshem där han skall vistas. Detsamma bör gälla om den dömde t.ex. utan giltigt skäl inte vistas i den bostad där han eller hon är ålagd att vara eller är frånvarande från sin arbetsplats. Bryter den dömde på annat sätt mot villkoren för vistelsen utanför anstalt, t.ex. genom att utöva brottslig verksamhet bör han eller hon inte heller få tillgodoräkna sig vistelsen utanför anstalt som verkställd tid. Som exemplen antyder bör inte misskötsamhet av mindre allvarlig karaktär och omfattning leda till att tiden utanför anstalt inte räknas som verkställd strafftid.
Det sagda innebär att tiden för vistelse utanför anstalt skall räknas som verkställd tid om det inte finns särskilda skäl som talar mot detta. Om lagbestämmelsen ges en sådan innebörd framgår enligt kommitténs mening på ett mer tydligt sätt vilka krav som ställs på den dömde. Det innebär också ett större ansvar för kriminalvården att följa upp vistelsen utanför anstalt.
Det kan förutsättas att de allra flesta dömda kommer att följa villkoren för vistelse utanför anstalt. Även om vistelse utanför anstalt skall följas upp kan det inte krävas att ett formellt beslut om hur många dagar som skall anses ha verkställts fattas vid varje tillfälle. Utgångspunkten bör istället vara att tiden skall avräknas såvida inte något annat beslutats.
Den omständigheten att den dömde brutit mot väsentliga villkor för utevistelsen behöver inte medföra att utevistelsen inte till någon del skall räknas som verkställd tid. Hänsyn bör i skälig omfattning tas till vad den dömde kan anses ha undergått till följd av vistelsen utanför anstalt. Har t.ex. den dömde gjort stora ansträngningar för att förändra sin levnadssituation under utevistelsen kan detta i viss utsträckning beaktas. Det får emellertid aldrig accepteras att den dömde själv väljer en annan form för vistelsen utanför anstalt än vad som följer av beslutet om att han eller hon får vistas utanför anstalten.
Det kan inte anses nödvändigt att i lag bestämma någon fast tidsgräns för när utredning om att viss tid inte skall räknas som verkställd bör vidtas och beslut fattas. Det måste anses som självklart att frågan tas upp när omständigheterna föranleder det. Fattas beslut om att upphäva tillstånd till vistelse utanför anstalt bör givetvis frågan tas upp i samband med detta. Som en yttersta gräns måste i praktiken gälla tidpunkten för villkorlig frigivning från anstalt.
SOU 2005:54 Utslussning
763
Utredningen bör ombesörjas av kriminalvården. Vid utredningen bör den dömde alltid ges möjlighet att yttra sig.
Beslut om att tiden inte skall räknas in i verkställighetstiden fattas enligt nuvarande bestämmelser av övervakningsnämnd och Kriminalvårdsnämnden i fråga om § 34-vistelser och IÖV-utsluss. I övriga fall är KVS enligt KvaL beslutsinstans. KVS har dock utnyttjat sin möjlighet att delegera beslutsrätten till lokala kriminalvårdsmyndigheter.
I tidigare avsnitt har kommittén föreslagit att kriminalvården skall fatta beslut om tillstånd till vistelse utanför anstalt och upphävande av sådana beslut. Av där anförda skäl bör kriminalvården fatta beslut även om att tiden utanför anstalt helt eller delvis inte skall avräknas som verkställd strafftid. Med hänsyn till beslutens ingripande karaktär bör den dömde ha rätt att påkalla prövning av en från kriminalvården fristående instans.
För det fall beslut fattas om att tiden inte skall avräknas måste erforderliga ändringar göras i strafftidsbeslutet, t.ex. vad avser tidigaste dag för villkorlig frigivning, samt i verkställighetsplanen.
Frågan om förverkande av villkorligt medgiven frihet återkommer kommittén till i avsnitt 29.2.14.
Utslussning SOU 2005:54
764
27.2 Permission
Kommitténs förslag och bedömning: Fritidsaktiviteter utanför anstalt, normalpermission och särskild permission slås samman till en gemensam form för tillfällig vistelse utanför anstalt, benämnd permission.
En förutsättning för permission skall vara att den intagne fullgjort sina skyldigheter enligt verkställighetsplanen. Vidare får det inte finnas påtaglig risk för att den intagne begår brott, undandrar sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköter sig. Härutöver krävs att den dömde verkställt minst en fjärdedel av strafftiden, dock minst två månader. Finns det särskilda skäl får permission beviljas även dessförinnan.
Permissionen skall vara förenad med de villkor som skall gälla för vistelsen utanför anstalt. Ställning skall tas till vilken kontroll som bör förekomma under själva utevistelsen. Något förslag om elektronisk kontroll under permission lämnas inte.
Permission utanför landets gränser får endast beviljas om synnerliga skäl föreligger.
Intagna som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet bör kunna få åtnjuta permission i högre utsträckning än de som vistas på en lägre nivå. Intagen som befinner sig på grundnivån kan inte komma ifråga för permission.
27.2.1 Skäl för permission
Det har tidigare framhållits att myndigheter, organisationer och enskilda personer utanför anstalt bör ha möjlighet att verka i anstalt. Närstående och vänner kan besöka den intagne i anstalten. Vidare bör myndigheter och organisationer där kunna bistå med stöd och service i större utsträckning än vad som idag är fallet. Särskilda aktiviteter bör också kunna tillhandahållas av utomstående arrangörer inne i anstalterna.
Detta är dock långt ifrån tillräckligt. Såsom länge varit fallet bör det också finnas en generell möjlighet att tillfälligt få vistas utanför anstalten under korta perioder för att upprätthålla kontakten med familj och vänner. Det bör också finnas möjlighet för den dömde att få vistas utanför anstalt för att bygga upp, vidmakthålla och förstärka ett positivt socialt nätverk. Det kan röra sig om att besöka frivården, socialtjänsten, arbetsförmedlingen, hälso- och
SOU 2005:54 Utslussning
765
sjukvården, frivilligorganisationer eller föreningar. Under den tillfälliga vistelsen utanför anstalt bör den dömde kunna ombesörja praktiska angelägenheter samt ta del av det utbud av tjänster och varor som finns i samhället, t.ex. allmänna transportmedel, inköp av livsmedel, bank- och postärenden, bibliotek, idrott eller särskilda kulturevenemang på orten. Den dömde kan också behöva vistas utanför anstalt för att bevaka sin rätt genom närvaro vid rättegång i tvistemål eller annat ärende i domstol eller myndighet. Deltagande i vissa av de aktiviteter som nu angetts bör kunna ske av en ensam intagen eller gemensamt med andra intagna.
Vistelse utanför anstalt för de ändamål som angetts ovan kan idag tillåtas med stöd av bestämmelserna i 32 § KvaL om normalpermission och särskild permission samt i 14 § om fritidsaktiviteter utanför anstalt. De ändamål för vilka dessa former för vistelse utanför anstalt får ske är ungefär desamma. Fritidsaktiviteter utanför anstalt skiljer sig dessutom inte särskilt mycket från särskild permission. Redan idag gäller enligt KVS föreskrifter att hänsyn skall tas till om den intagne har möjlighet att ägna sig åt fritidsintressen vid normalpermission vid övervägande av om fritidsverksamhet utanför anstalt skall tillåtas. Vidare skall vid särskild permission hänsyn tas till om angelägenheten kan ombesörjas på normalpermission eller på annat sätt. Fritidsverksamhet utanför anstalt får vidare inte beviljas i sådan omfattning att verkställigheten av fängelsestraffet urholkas.
Enligt kommitténs mening skulle en enklare och tydligare ordning kunna åstadkommas om de olika instituten slogs samman till en utslussningsform. Permission är en vedertagen och länge använd benämning för sådana slag av utevistelser som det här är fråga om och den används också i andra nordiska länder. Utslussningsformen bör därför benämnas permission.
Det bör betonas att avsikten med sammanslagningen inte är att det som nu kallas permission och fritidsaktiviteter utanför anstalt skall beviljas i mindre omfattning än vad som nu är fallet eller att utevistelse inte skall äga rum för vissa aktiviteter som idag tillåts. Snarare borde sådan vistelse utanför anstalt som det nu är fråga om komma att medges i något högre utsträckning, eftersom intagna med dokumenterad skötsamhet skall kunna få vistas utanför anstalt för vissa ändamål i ökad omfattning.
Vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl m.m. (t.ex. för att motverka skadeverkningarna av ett långvarigt frihetsberövande,
Utslussning SOU 2005:54
766
besök hos närstående som är svårt sjuk eller närvaro vid begravning), medicinska skäl eller för transport behandlas i kapitel 28.
27.2.2 Permissionens omfattning
Som idag bör permission kunna förekomma vid regelbundet återkommande perioder och för särskilt ändamål.
I kriminalvårdens föreskrifter finns idag detaljerade regler för i vilken omfattning som permission kan beviljas under en viss tidsperiod. Kriminalvården bör även i fortsättningen lämna de närmare föreskrifterna om detta. Kommittén vill dock i detta sammanhang framhålla följande.
Omfattningen av permissioner måste vara individuellt anpassad efter bl.a. den dömdes strafftid och annan vistelse utanför anstalt. Andra personer, t.ex. barn under 18 år, kan ha ett särskilt starkt behov av att träffa den intagne. Deras intressen bör kunna beaktas vid bedömningen av i vilken omfattning permission skall beviljas.
Möjligheten att få permission är viktig för de intagna och kan utgöra ett väl fungerande incitament till skötsamhet och förändring. För att uppmuntra detta och med hänsyn till att utslussningen syftar till att ge den dömde mer frihet allteftersom framsteg sker bör permission kunna tillåtas i allt högre utsträckning efter hand som den intagne uppfyller sina åtaganden enligt verkställighetsplanen. En naturlig koppling till det förmånssystem som kommittén föreslagit blir därför att permission bör tillåtas i större omfattning om den dömde avancerat till en högre förmånsnivå.
För att permission skall kunna bli aktuellt måste den intagne kunna förväntas sköta permissionsvillkoren. Med hänsyn till detta och för att uppmuntra skötsamhet bör intagna på grundnivån i förmånssystemet inte kunna komma ifråga för permission.
Idag får de som vistas på en öppen anstaltsavdelning möjlighet till permission i större omfattning än de som vistas på sluten avdelning. Denna möjlighet utgör ett incitament för intagna på slutna avdelningar att vilja förflyttas till öppen anstalt. De som vistas på avdelningar med lägre säkerhetsklass kommer som regel att befinna sig på en högre förmånsnivå och därmed få permission och annan vistelse utanför anstalt i högre omfattning än andra. Vistelse på en sådan avdelning bör därför inte utgöra ett särskilt kriterium som medför permission i ökad omfattning. Någon annan
SOU 2005:54 Utslussning
767
särreglering än den som kan ges inom ramen för förmånssystemet behövs alltså inte vad gäller permissionens omfattning.
Det måste finnas en yttersta gräns för i vilken omfattning som permission skall kunna medges. Enligt kommitténs mening bör en sådan yttersta gräns kunna sättas till 100 timmar per månad (fyra och en halv dag; idag gäller för normalpermission i princip 96 timmar). Tiden för permission vid normalpermission och permission för särskilda tillfällen bör således beräknas månadsvis efter att ha lagts samman.
Permission för särskilt ändamål bör få omfatta den tid som är nödvändig för att tillgodose syftet med permissionen. I övrigt bör permission omfatta viss bestämd tid och aldrig mer än 72 timmar (samma som idag). Till den nu angivna tiden bör få läggas nödvändig restid till och från permissionsadressen.
När det gäller permission för livstidsdömda och andra med mycket långa strafftider kan det finnas skäl att tillåta längre tider utanför anstalt än som är fallet enligt gällande praxis. Kommittén har dock inte haft möjlighet att inom ramen för utredningen dra någon bestämd slutsats om hur lång tid som bör tillåtas för denna kategori intagna.
27.2.3 Förutsättningar för permission
För att stimulera till skötsamhet och förändringsvilja bör som en första förutsättning för permission krävas att den dömde uppfyllt sina åtaganden enligt verkställighetsplanen. Den intagne måste därför befinna sig på en förhöjd nivå i verkställigheten innan permission kan bli aktuell (jfr dock den möjlighet att av särskilda skäl få vistas kortvarigt utanför anstalt som behandlas i avsnitt 28).
För att det skall vara möjligt att hinna lära känna den intagne och bedöma olika risker samt permissionsvillkor och kontrollåtgärder bör vidare en viss minimitid av straffet ha verkställts i anstalt innan permission kan komma ifråga. Detta är också viktigt för att förtroendet för utslussningsformen inte skall äventyras. Minimitiden bör bestämmas individuellt för var och en av de intagna, bl.a. med hänsyn till annan planerad vistelse utanför anstalt och hur länge den dömde vistats i anstalt. Detta bör som regel göras i samband med upprättande av verkställighetsplanen.
Även om minimitiden skall bestämmas individuellt för varje intagen, måste det finnas en reglerad gräns som klargör vilken
Utslussning SOU 2005:54
768
minsta tid som måste ha avtjänats innan permission kan komma ifråga. Denna gräns kan tjäna som utgångspunkt för vilken individuell minimitid som skall bestämmas. Som regel bör den individuellt bestämda minimitiden i verkställighetsplanen vara densamma som den reglerade tidsgränsen. Har verkställigheten förflutit planenligt och övriga förutsättningar är uppfyllda kan permission således börja beviljas omkring denna tidpunkt. I några fall kan den dömde behöva få vänta på sin första permission. Så kan vara fallet om den dömde misskött sig under verkställighetens början eller bedöms vara i behov av längre tids vård i anstalt innan han eller hon kan klara av de fria förhållanden som permission innebär.
Av det sagda följer att någon generell rätt till permission när den reglerade tidsgränsen förflutit inte kan finnas. Det kan här erinras om att varje permissionstillfälle skall föregås av särskilt beslut. Har det framkommit uppgifter som innebär påtaglig risk för misskötsamhet skall permission således inte beviljas även om den individuella minimitiden enligt verkställighetsplanen är inne. Som påtalats i avsnitt 7.2.7 måste det dock finnas godtagbara skäl för att göra avsteg från planen.
För de som avtjänar straff som uppgår till minst två år eller i sluten anstalt måste idag en fjärdedel av strafftiden ha avtjänats innan normalpermission kan komma ifråga, dock minst två månader. I öppen anstalt är minimitiden en månad om strafftiden är högst sex månader, två månader om strafftiden är över sex månader och högst ett år och tre månader om strafftiden är över ett år men lägre än två år. För de som avtjänar minst arton år eller livstid är kvalifikationstiden fyra år och sex månader. Någon kvalifikationstid för särskild permission och fritidsaktiviteter utanför anstalt finns inte reglerad.
Enligt kommitténs mening framstår en minimitid om en fjärdedel av strafftiden som väl avvägd liksom den nu gällande minimitiden för de som avtjänar minst arton år eller livstid. Det skulle kunna övervägas om det inte borde passera en längre tid än två månader för de som har kortare fängelsestraff. En minskad möjlighet till permission för kortidsdömda skulle sannolikt leda till minskad införsel av narkotika och andra otillåtna föremål samt frigöra resurser som idag krävs för att utföra kontroller i samband med permissioner och besök. Med en begränsning av möjligheten till permission minskar behovet av drogkontroller vilket gör att de intagna i minskad omfattning behöver utsättas för den
SOU 2005:54 Utslussning
769
integritetskränkning som kontrollerna medför. Dessutom skulle många intagna inte behöva löpa risken att på medintagnas begäran tvingas ta in narkotika. En minskad möjlighet till permission för korttidsdömda skulle visserligen drabba de som idag sköter sig och ej utsätts för påtryckningar. Den olägenhet som detta medför framstår dock inte som alltför stor vid en kortare tids verkställighet på anstalt. Å andra sidan är det angeläget att den intagne kan upprätthålla de positiva kontakter som han har i samhället. Det bör därför inte dröja allt för länge innan den intagne kan få permission. Enligt kommitténs mening får två månader anses vara en rimlig tid som skall ha avtjänats i anstalt innan permission kan komma ifråga. Någon skillnad för det fall att den dömde skall avtjäna sitt straff på anstalt av lägre säkerhetsklass bör inte finnas. Som regel bör de flesta korttidsdömda som kan placeras på nuvarande öppna anstalter kunna verkställa straffet genom korttidsboja. Om så inte bedöms vara fallet kan det initialt vara nödvändigt med en mer sluten placering.
Den nu angivna minimitiden bör gälla vid alla former av permission som sker i utslussningssyfte. Om det finns särskilda skäl bör det dock finnas möjlighet att innan minimitiden förflutit få permission under kort tid vid ett speciellt tillfälle. Det kan t.ex. röra sig om ett nödvändigt besök hos socialtjänsten eller arbetsförmedlingen. Eller så kan den som påbörjat en behandling mot sitt missbruk behöva lämna anstalten vid något eller några tillfällen för att kunna fullfölja en behandling som påbörjats före verkställigheten. Vid bedömningen av om särskilda skäl föreligger kan hänsyn tas till att den dömde vistas på en mindre sluten avdelning och avancerat till en förhöjd nivå i verkställigheten.
Permission bör självklart inte beviljas om det finns påtaglig risk för att vistelsen utanför anstalt skulle leda till fortsatt brottslig verksamhet eller annan allvarlig misskötsamhet. En individuell bedömning måste göras i varje enskilt fall. Den som skall utvisas eller avvisas bör inte vara helt utesluten från möjligheten att få permission. Det kan förutsättas att det i dessa fall ofta kommer att föreligga påtaglig fara för att den dömde undandrar sig fortsatt verkställighet. Finns det på grund av särskilda omständigheter i det enskilda fallet inte någon sådan risk bör dock permission beviljas. Det kan t.ex. röra sig om en person som har sin egentliga förankring i Sverige och därför har ett mycket litet intresse av att fly landet.
Utslussning SOU 2005:54
770
Något krav på att utevistelsen i varje enskilt fall skall underlätta återanpassningen i samhället behöver enligt kommitténs mening inte ställas upp. Detta innebär att även dömda som kan anses ha en förhållandevis socialt etablerad situation bör tillåtas att vistas utanför anstalt för permission.
27.2.4 Villkor och kontroll
Permissionen bör vara förenad med de villkor som är nödvändiga för att i varje enskilt fall tillgodose permissionens syfte och upprätthålla erforderlig kontroll.
Kriminalvården bör regelmässigt ställa upp villkor om var den dömde skall befinna sig under permissionen. Detta gäller såväl resväg som vistelseort. Vid utformning av sådana villkor kan hänsyn tas till brottsoffers intressen, t.ex. genom föreskrivande av förbud att besöka eller ta kontakt med brottsoffret.
Villkor kan t.ex. också ställas om anmälningsskyldighet hos kriminalvården eller polisen eller skyldighet att hålla kontakt per telefon med viss tjänsteman vid anstalten under permissionen. Särskilda kontaktpersoner bör också kunna anlitas för stöd och kontroll.
Ett förbud mot att inta alkoholhaltiga drycker bör ställas upp när det finns anledning. Det finns däremot inte anledning att särskilt förbjuda redan straffbelagt handlande, t.ex. bruk av narkotika.
Kriminalvården måste i samband med permissionsbeslutet särskilt överväga vilken kontroll som skall förekomma under permissionen. Kontrollnivån bör anpassas individuellt och kan bli lägre allt eftersom som verkställigheten fortskrider enligt plan.
Det får ankomma på kriminalvården att bedöma vilken kontroll som skall komma ifråga. Om det finns behov av särskilt ingående kontroll kan den dömde vara ställd under bevakning hela permissionstiden. I andra fall kan det räcka med telefonsamtal under permissionen med permittenten eller en kontaktperson. Efter permissionen kan intyg och färdbiljetter förevisas liksom en genomgång hållas med den intagne.
Intagna som har eller har haft ett dokumenterat missbruk bör vara underkastade drogkontroller omedelbart före och efter permissionen. Efter hand som den intagne visat förmåga att ta ansvar för sin situation och följa verkställighetsplanen bör denna kontroll kunna minska.
SOU 2005:54 Utslussning
771
Kriminalvården underrättar idag polisen om vissa permissioner. Detta samarbete bör fortsätta och det bör övervägas i särskild ordning om polisen inte alltid bör underrättas om permission eller få tillgång till uppgifter som utvisar när permission skall äga rum.
Det finns enligt kommitténs mening inte skäl att införa intensivövervakning med elektronisk kontroll (fotboja) vid permissioner. Detta skulle kräva mycket stora resurser och är sannolikt inte praktiskt genomförbart. Skulle det finnas behov av sådan kontroll bör det istället övervägas om permission överhuvudtaget bör beviljas eller om andra särskilda kontrollåtgärder bör vidtas. Kommittén anser sig inte heller ha möjlighet att inom tidsramen för utredningen överväga om positionsbestämning med GPSsystem bör tillåtas för att klargöra var permittenten befinner sig.
Kriminalvården har inte någon rätt att utöva sina kontrollbefogenheter i andra länder. Möjligheten att få hjälp från utländska myndigheter att utöva kontroll över permittenter torde vara mycket begränsad. Det kan också skada Sveriges förhållande till andra länder om intagna tillåts att under verkställighetstiden lämna landet, i synnerhet om den dömde under permissionen skulle begå nya brott i det andra landet. Den dömde bör därför inte få lämna Sverige under permissionen annat än när synnerliga skäl föreligger. Sådana skäl kan inte anses föreligga annat än i sällsynta undantagssituationer. Det kan t.ex. röra sig om dömda som vistas nära Sveriges gränser och mot slutet av verkställighetstiden i anstalt behöver bege sig dit för att ombesörja viktiga angelägenheter.
Om kriminalvården överväger att tillåta permission utomlands måste berörda myndigheter i det andra landet alltid underrättas. Motsätter sig den utländska myndigheten att den intagne får resa till det ifrågavarande landet bör permissionen inte beviljas.
Den nu angivna begränsningen av vistelseort under permission gäller såväl svenska som utländska medborgare. Inom ramen för EG-samarbetet råder visserligen fri rörlighet för personer. Varje enskilt medlemsland har dock fortfarande ansvaret för upprätthållande av lag och ordning samt för att skydda den inre säkerheten. Något hinder mot att inom ramen för detta ansvar begränsa möjligheten för intagna att under verkställigheten röra sig fritt finns inte.
För att förstärka kontrollrutinerna och i efterhand kunna genomföra nödvändig uppföljning och utvärdering av verksamheten bör Kriminalvården alltid dokumentera vilken kontroll som
Utslussning SOU 2005:54
772
man bedömt att behövdes under permissionen och vilken kontroll som de facto förekommit.
27.2.5 Återkallelse m.m.
Det kan förekomma att det efter permissionsbeslutet visar sig att förutsättningarna för permission inte längre är uppfyllda. Exempelvis kan det framkomma konkreta uppgifter som visar att det finns en påtaglig risk för brottslig verksamhet eller missbruk. I sådana fall skall kriminalvården återkalla permissionsbeslutet. Det kan också framkomma uppgifter som gör att andra villkor bör meddelas, t.ex. förbud att vistas på viss plats.
Kriminalvården har en skyldighet att ställa upp erforderliga villkor samt vidta erforderliga stöd- och kontrollåtgärder. Om det efter nödvändig kontroll och uppföljning visar sig att den dömde skött permissionsvillkoren talar detta för att han eller hon kan beviljas fler permissioner. Missköter däremot den intagne permissionen, t.ex. genom att avvika från uppgjord resplan eller vistas på annan än förelagd plats, kan det behöva gå längre tid innan permission beviljas igen. Den intagne kan också efter en helhetsbedömning komma att flyttas ner till grundnivån i förmånssystemet. För att den intagnes skötsamhet skall kunna premieras måste kriminalvården noga följa upp utfallet av permissionen.
SOU 2005:54 Utslussning
773
27.3 Frigång
Kommitténs förslag och bedömning: Det skall även i fortsättningen vara möjligt att få frigång under dagtid för att utföra arbete, delta i undervisning eller utbildning, få behandling eller delta i någon annan godkänd verksamhet.
Frigång skall inte få beviljas om det finns risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig under frigången. Härutöver skall krävas att den intagne befinner sig på förhöjd nivå i förmånssystemet samt att hälften av strafftiden har avtjänats, dock minst sex månader.
Frigång skall äga rum under sådan del av verkställigheten att den kan övergå direkt till villkorlig frigivning.
I beslut om frigång skall anges vilka villkor som skall gälla för vistelsen utanför anstalt. Ställning skall tas till vilken kontroll som skall förekomma under själva utevistelsen.
Tillämpningsområdet för frigång bör utökas betydligt. Om den intagne befinner sig på den högsta nivån i förmånssystemet kan han eller hon få möjlighet att vistas utanför anstalten hela dygnet och under längre sammanhängande perioder (utökad frigång). Detta förutsätter att sysselsättnings- och boendeförhållandena är ordnade. Utökad frigång skall kunna inledas med krav på att den dömde på bestämda tider skall vistas i sin bostad. Detta villkor skall kunna kontrolleras med elektronisk övervakning.
27.3.1 Allmänt om frigång
Frigångsinstitutet har under lång tid tillämpats inom svensk kriminalvård och förekommer under liknande former i de flesta europeiska länder. På det hela taget fungerar institutet väl och antalet fall av misskötsamhet är lågt. Frigång bör därför finnas kvar som ett viktigt utslussningsalternativ. Kommittén vill emellertid understryka att vistelsen utanför anstalt sker ”på prov” och fortlöpande måste utvärderas. Om den dömde är skötsam och följer de regler som gäller för frigången bör denna kunna fortsätta och så småningom övergå till villkorlig frigivning. Om den dömde inte klarar av att vistas utanför anstalt skall han eller hon däremot
Utslussning SOU 2005:54
774
omedelbart återföras till anstalt för att därifrån fortsätta utslussningsarbetet.
Frigångens omfattning skall vara individuellt utformad och ställas i proportion till strafftidens längd, annan vistelse utanför anstalt samt den dömdes behov. Detta bör avgöras inom ramen för verkställighetsplaneringen.
Även om frigången skall planeras individuellt efter av kriminalvården fastställda riktlinjer bör vissa gränser anges i lag. Det bör således anges i lag att en viss tid av straffet skall ha verkställts innan den dömde kan få tillstånd till frigång. För att få ett konsekvent och sammanhållande system bör minimitiden sättas till hälften av strafftiden. Dessutom bör gälla att frigång inte får beviljas förrän sex månader har avtjänats.
Något krav på hur omfattande sysselsättningstiden skall vara bör inte ställas upp i lag. Det ligger dock i saken natur att alltför glest förekommande verksamhet inte bör förekomma. Är det endast fråga om ett fåtal tillfällen bör istället övervägas om t.ex. permission kan komma ifråga. Normalt bör verksamheten pågå vid ett flertal tillfällen under en längre tidsperiod och vara strukturerad efter vad som vanligtvis gäller i samhället. Vid yrkesarbete bör t.ex. frigången ske varje vardag under sedvanliga arbetstider. Det kan emellertid ibland vara lämpligt med en inslussningsperiod i arbetslivet där arbetstiden är mer begränsad.
Frigång bör normalt kunna pågå under 3–4 månader. Vid mycket långa strafftider där annan vistelse utanför anstalt förekommer i mer begränsad utsträckning bör undantagsvis kunna accepteras ända upp till ett års frigång. För att frigången skall fylla sitt syfte bör den ha en viss varaktighet, vid sedvanligt yrkesarbete i vart fall någon månad. Det kan dock undantagsvis tänkas kortare tidsperioder, t.ex. vid studiecirklar eller behandling i öppen vård.
Frigången måste planeras in i rätt skede av verkställigheten. Som redan angetts skall en viss tid av verkställigheten ha förflutit innan det blir dags för frigång. Flera framgångsrika permissionstillfällen bör också ha ägt rum. Som regel bör frigången sedan planeras så att den dömde kan gå direkt över från att ha frigång till att beviljas villkorlig frigivning. Undantagsvis kan det dock tänkas fall där det framstår som rimligt att frigång beviljas i ett tidigare skede av verkställigheten.
För att frigång skall kunna beviljas bör krävas att den dömde visat att han eller hon vill leva ett icke-kriminellt och även i övrigt samhällsanpassat liv. En sådan vilja måste ha kommit till uttryck
SOU 2005:54 Utslussning
775
genom att verkställighetsplanen har följts. Den som befinner sig på grundnivån i verkställigheten skall aldrig kunna komma ifråga för frigång.
Innan en intagen beviljas frigång måste en noggrann riskbedömning göras. Även om det knappast går att helt utesluta att en person gör sig skyldig till brott bör frigång som regel vara utesluten om det i det enskilda fallet anses finnas risk för att den dömde kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig under vistelsen utanför anstalt.
Den som är i behov av missbrukarbehandling bör som regel få sådan antingen inom anstalt eller genom placering på särskilt vårdhem. I undantagsfall bör dock frigång kunna beviljas för t.ex. missbruksbehandling i öppenvård. I sådana fall finns det som regel alltid en viss risk för återfall i missbruk. En sådan risk får accepteras. Det måste dock alltid övervägas om den dömde kan klara av vistelsen utanför anstalt. Är det helt orealistiskt att tro att den dömde skall klara av de krav och villkor som är förknippade med vistelsen utanför anstalt bör frigång inte medges.
27.3.2 Utökad frigång
Som framhållits i tidigare avsnitt bör kriminalvårdens möjligheter att på prov och under mer kontrollerade former slussa ut intagna från anstalt till frihet utökas. Detta kan ske bl.a. genom att tillämpningsområdet för frigång utökas betydligt.
Kommittén föreslår, att det införs möjlighet för den dömde att under frigången tillbringa nätterna i sin bostad. För att sådan utökad frigång skall komma ifråga måste den dömde ha gjort sådana framsteg under verkställigheten att han eller hon avancerat till högsta nivån i förmånssystemet. Under frigången skall stränga krav på skötsamhet råda och kriminalvården skall utöva en ingående kontroll.
Den utökade formen av frigång bör ha föregåtts av ett flertal korta vistelser utanför anstalt genom permissionssystemet och eventuellt frigång på dagtid. Den dömde måste ha visat förmåga att ta ökat ansvar och hantera allt mer frihet.
Frigången kan inledas med sysselsättning på dagtid och vistelse i anstalt på kvällar och helger. Om frigången faller väl ut skall det finnas möjlighet för den dömde att inte behöva komma tillbaka till anstalten varje kväll och natt. Vistelsen i anstalt kan efterhand bli
Utslussning SOU 2005:54
776
alltmer sporadisk och efter en tid skall den dömde inte behöva komma tillbaka till anstalten. Undantagsvis kan den dömde redan i början av frigången få tillbringa även nätterna utanför anstalten. När tidpunkten för villkorlig frigivning inträder får övervägas om den dömde bör ställas under övervakning. Så bör ske om den villkorligt frigivne är i behov av fortsatt utslussning med stöd och kontroll.
Det bör också vara möjligt att förena den utökade frigången med krav på att den dömde finns i sin bostad vissa bestämda tider. Kontroll av detta bör kunna ske med elektroniska hjälpmedel. Genom att uppställa sådana krav och utöva sådan kontroll uppnår man att frigången kan ges ett så ingripande moment att den inte upplevs som en urholkning av det utdömda fängelsestraffet. Detta är särskilt viktigt när frigång övervägs för personer, som inte har något uttalat behov av frigång för att klara en återanpassning till samhället. Kontrollen av den dömde underlättas också, vilket är särskilt viktigt i början av frigången. Eftersom de personer som får frigång generellt sett måste anses utgöra ett betydligt mindre riskmoment än de som beviljas frigivningsboja (se avsnitt 27.6) bör det dock vara möjligt att använda den elektroniska kontrollen i mindre omfattning och under kortare tid än vad som gäller för frigivningsboja.
Utökad frigång måste föregås av noggrann planering från kriminalvårdens sida och frigången måste kontrolleras och följas upp. Den dömde måste ha skyldighet att hålla regelbunden kontakt med kriminalvården. Om kontakterna skall ske med frivårds- eller anstaltspersonal bör avgöras av kriminalvården och kan skilja sig åt efter de individuella förhållandena. I början av frigången kan det vara en rimlig ordning att den dömde i första hand har kontakt med anstalten, t.ex. genom besök. Frivårdspersonal bör delta i utslussningen och kan efter en tid överta det huvudsakliga ansvaret för frigången och den fortsatta verkställigheten. Kommittén vill här understryka att det är av mycket stor vikt att samarbetet mellan personal från anstalt och frivård fungerar.
För att utökad frigång skall kunna komma ifråga måste det ställas höga krav på den dömde. Åtgärden syftar till att utgöra ett kraftfullt incitament för den dömde att ta eget ansvar för ett samhällsanpassat liv utan kriminalitet. Vid den riskbedömning som skall göras inför varje utslussningsåtgärd måste hänsyn tas till att det ofta kan vara särskilt riskfyllt att tillåta vistelse utanför anstalt nattetid. Frigång nattetid bör därför som regel inte komma ifråga
SOU 2005:54 Utslussning
777
för missbrukarvård. För att säkerställa påföljdssystemets trovärdighet måste en viss tid av straffet ha avtjänats för att frigång skall kunna beviljas. Detta är också viktigt för att kunna få en fungerande utslussning och göra en säkrare bedömning i behovs- och riskhänseende. Som tidigare angetts bör frigång därför kunna beviljas först när hälften av strafftiden verkställts, dock minst sex månader.
Frigången i allmänhet och utökad frigång i synnerhet kan inte anses lika ingripande som vistelse i anstalt. Det skulle därför kunna finnas en risk för att förtroendet för påföljdssystemet äventyras. Den risken bör sammantagen med övrig utvidgning av utslussningssystemet tas på stort allvar. Frigången skall dock som idag vara föremål för villkor om ordnade förhållanden och ingående kontroll från kriminalvårdens sida. Den skall endast kunna komma ifråga för dem som visat prov på skötsamhet och förändringsvilja under verkställigheten. Frigången förutsätter också att vederbörande fortsätter att uppfylla skötsamhetskraven. Skulle det visa sig att den dömde inte kan hantera friheten skall han omedelbart återföras till anstalt. Det utökade användningsområdet utgör således ett starkt incitament till skötsamhet och förändringsvilja samtidigt som det innebär en mjukare övergång från anstalt till frihet.
Kommittén har övervägt om inte den nu föreslagna ordningen skulle kunna åstadkommas på annat sätt, t.ex. inom ramen för villkorlig frigivning eller permission eller som en ny utslussningsform.
Enligt kommitténs mening bör dock villkoren och kontrollen för mer omfattande vistelse utanför anstalt redan när halva straffet verkställts vara betydligt mer rigorösa än vad som i regel behövs eller är skäligt eller ens lämpligt vid villkorlig frigivning. Såväl praktiska som pedagogiska skäl talar också för att den dömde under sådan straffverkställighet bör vara inskriven i anstalt. Exempelvis måste kriminalvården ha full möjlighet att snabbt ingripa om villkoren för frigången åsidosätts. Det är också främmande för konceptet villkorlig frigivning att låta den förenas med långtgående krav på hur den frigivne skall tillbringa sin tid.
Den nu föreslagna ordningen har vissa likheter med den långtids- eller frigivningspermission som tidigare förekommit inom svensk kriminalvård. Det finns dock avgörande skillnader mellan den nu föreslagna ordningen och dessa institut beträffande förutsättningar, villkor och kontroll. Den nu föreslagna åtgärden uppvisar större likheter med det nuvarande frigångssystemet och passar bättre in i
Utslussning SOU 2005:54
778
detta system. Benämningen frigång uttrycker enligt kommitténs mening också på ett bra sätt vad åtgärden innebär. Det finns därför inte anledning att placera in den nu föreslagna ordningen inom ramen för permissionssystemet eller som en egen utslussningsform.
27.3.3 Villkor och kontroll
Beslut om frigång bör alltid vara förenad med de villkor som är nödvändiga för att i varje enskilt fall tillgodose frigångens syfte och kunna upprätthålla nödvändig kontroll. Villkor om tid och plats för frigången samt resplan bör alltid ställas upp. Vidare bör det alltid utses en kontaktman på anstalten och en på den plats där den dömde skall ha sin sysselsättning. Liksom vid permission bör hänsyn tas till brottsoffers intressen. I den utsträckning som behövs kan villkor om anmälningsskyldighet, skyldighet att hålla telefonkontakt eller förbud att nyttja alkohol ställas upp.
För att frigång nattetid skall få beviljas skall den dömde ha ordnad bostad och sysselsättning. Det måste därför alltid meddelas villkor om vistelseadress och sysselsättning. Den dömde får själv svara för sitt uppehälle genom lön, studiemedel, sysselsättningsstöd eller liknande. Kriminalvården skall således inte svara för boendekostnaden under vistelsen utanför anstalt. Om den dömde inte har ordnad bostad kan kontrollerat boende vara ett alternativ. Kriminalvården bör kunna bistå den dömde genom att lämna råd och slussa honom eller henne vidare till de instanser i samhället som kan vara behjälpliga med bostadsförmedling, bostadsbidrag och sysselsättning. För att systemet skall vara trovärdigt är det av stor vikt att kriminalvården kontrollerar att det verkligen är en riktig och lämplig sysselsättning som utövas. Det får till exempel inte accepteras att en person som har näringsförbud driver verksamhet i strid med förbudet. Om det görs gällande att det är ett vanligt arbete bör kriminalvården kontrollera att skatt och sociala avgifter betalas in.
I samband med frigångsbeslutet skall ställning tas till vilken kontroll som skall förekomma. Om den dömde vistas i anstalt under nattetid måste erforderlig kontroll utövas vid ankomsten till anstalten. Det kan t.ex. röra sig om drogkontroller och kroppsbesiktning.
SOU 2005:54 Utslussning
779
Om den dömde vistas utanför anstalt nattetid måste kriminalvården utöva en ingående kontroll, genom besök i bostaden och på arbetsplatsen. Den dömde bör också vara skyldig att själv hålla kontakt med kriminalvården. Kontakten bör i början av den utökade frigången ske flera gånger i veckan och kan efterhand tunnas ut. Mer sällan än ett tillfälle varannan vecka bör dock inte förekomma och då endast när den villkorliga frigivningen är mycket nära förestående. Den dömde bör inte utan godkännande tillåtas att tillbringa nätterna på annan plats än i bostaden. Något krav på särskilda aktiviteter under fritiden behöver inte ställas upp. Kriminalvården måste dock hålla sig väl underrättad om vad den dömde företar sig på fritiden och bör vid behov kunna uppställa villkor för detta. Kriminalvårdens godkännande bör alltid inhämtas om den dömde skall lämna boende- eller sysselsättningsorten.
Den som medges frigång under dagtid bör vara placerad vid särskilda avdelningar som är inrättade för att underlätta utslussningen (särskilda utslussningsenheter). En sådan placering motverkar otillåtna kontakter och otillåten införsel av föremål. Om den dömde fullgjort vad som ankommer på honom eller henne skall dock den omständigheten att det råder platsbrist på utslussningsenheterna inte förhindra frigång. Den får då beviljas från annan lämplig anstaltsplats. Någon bestämmelse om placeringen i lag kan inte anses nödvändig, utan detta får anses falla inom ramen för kriminalvårdens kompetensområde.
27.3.4 Återkallelse m.m.
Om det efter att beslutet om frigång meddelats framkommer att det inte längre finns förutsättningar för frigång skall tillståndet återkallas och den dömde omedelbart återföras till anstalt. Så kan t.ex. bli fallet om sysselsättningen inte längre kan tillhandahållas eller om den dömde inte följt villkoren för frigången.
Vid misskötsamhet skall tiden utanför anstalt inte anses som avräkningsbar tid. Som tidigare framgått måste dock skälig hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av vistelsen utanför anstalt. Av betydelse vid denna bedömning är i vilken utsträckning som den dömde vistats nattetid i anstalt, drogkontroller, kontaktfrekvens och kontakternas art, särskilda inskränkningar som vistelseförbud på annan ort osv.
Utslussning SOU 2005:54
780
Det kan inte uteslutas att det efter verkställighetstidens slut visar sig att den dömde begått brott under frigången. Det finns då inte möjlighet att förverka någon villkorligt medgiven frihet och det bör inte heller gå att i efterhand förlänga eller räkna om verkställighetstiden. Istället bör den omständigheten att brott begåtts under verkställighet av fängelsestraff beaktas vid straffmätningen.
27.4 Vårdvistelse
Kommitténs förslag och bedömning: En intagen skall kunna få tillstånd att vistas i ett familjehem eller i ett hem för nödvändig vård och boende (vårdvistelse).
En förutsättning för vårdvistelse skall vara att den intagne befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet. Vårdvistelse skall inte få beviljas om det finns risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig under vistelsen utanför anstalt.
Vistelsen skall som regel äga rum i omedelbar anslutning till villkorlig frigivning under så lång tid som behövs för vården.
Beslut om vårdvistelse skall vara förenat med villkor om vad som skall gälla för vistelsen utanför anstalt. Ställning skall tas till vilken kontroll som skall förekomma under vårdvistelsen.
Om den dömde på eget bevåg avbryter vistelse på familjehem- eller annan institution i förtid skall endast en tredjedel av den tid som den dömde vistats utanför anstalt anses som verkställd tid, om det inte finns särskilda skäl.
27.4.1 Möjligheten till vistelse vid särskilda hem för vård och boende skall finnas kvar
Många som tas in i anstalt lider av missbruksproblem och beteendestörningar. Vård och behandling för dessa problem kan och bör i viss utsträckning ges i anstalt. Den vård som kan tillhandahållas där är emellertid inte alltid tillräcklig. Vidare kan övergången från anstalt till frihet medföra särskilda svårigheter för ifrågavarande kategori intagna. Det finns därför enligt 34 § KvaL idag möjlighet att före villkorlig frigivning vistas i särskilt boende.
SOU 2005:54 Utslussning
781
Den vistelse som äger rum inom ramen för 34 § KvaL sker idag främst på behandlings- och familjehem. Vården som bedrivs på dessa hem kan ofta lindra de missbruksproblem och beteendestörningar som många intagna brottas med. Hemmen kan också i de flesta fall erbjuda en bättre vårdmiljö än kriminalvårdsanstalterna. Det finns goda skäl att anta att hemmen vid en samlad bedömning kan uppvisa bättre resultat än anstalterna när det gäller att minska risken för återfall i brott, även om det inte finns någon forskning som visar detta. Samtidigt kan vården ske under kontrollerade former med ett förhållandevis högt inslag av frihetsinskränkning som är kännbart för den enskilde. Det finns därför all anledning att även framöver tillåta vistelse vid särskilda hem som kan erbjuda vård eller annan behandling.
Med stöd av 34 § KvaL finns det också möjlighet till vistelse på folkhögskola och militärförläggning. Möjligheten att studera vid folkhögskola används mycket sällan och behovet kan inte anses särskilt stort. Detta gäller i synnerhet som möjligheterna till studier är stora på anstalt eller genom frigång. Vistelse på militärförläggning förekommer inte alls och det förefaller tveksamt om dömda bör få vapenutbildning. Enligt kommitténs mening finns det inte längre anledning att ha kvar möjligheten till vistelse på folkhögskola och militärförläggning som del av verkställighet av fängelsestraff.
27.4.2 Vårdvistelsens omfattning
Vistelsen bör pågå under så lång tid som behövs för vården. Vårdvistelse kan dock inte anses lika ingripande som vistelse i anstalt. Vid bestämmande av vårdvistelsens längd och vid vilken tidpunkt den skall inledas måste hänsyn tas till att förtroendet för påföljdssystemet inte äventyras. Vid bedömningen av i vad mån vårdvistelse skall beviljas och vilka villkor som skall ställas för vårdvistelsen bör därför i viss mån beaktas hur ingripande och kännbar vårdvistelsen är för den dömde. Vård som är förenad med skyldighet för den dömde att vistas vid ett hem under hela eller stora delar av dygnet, att underkasta sig drogkontroller och att delta i sysselsättning och programverksamhet kan exempelvis vara väl så ingripande och kännbar som vistelse i anstalt. Sådana villkor kan tala för att tillstånd ges till vårdvistelse. Är det å andra sidan fråga om vård under lång tid med få skyldigheter och låg
Utslussning SOU 2005:54
782
kontrollnivå kan det vara mer tveksamt om vårdvistelse bör beviljas. I sist nämnda fall kan eventuellt någon annan utslussningsform övervägas.
Vårdvistelsen bör ha föregåtts av någon form av verksamhet i anstalt, som är relaterad till den dömdes problem. Den dömde måste också visa sig motiverad att ta itu med dessa. Vidare bör den dömde ha visat förmåga att klara av korta perioder utanför anstalt, t.ex. vid permission. Vårdvistelse bör därför inte annat än i undantagsfall komma ifråga förrän en viss tid av straffet har verkställts i anstalt. Det kan emellertid någon gång inträffa att det redan vid inledningen av straffavtjänandet är uppenbart att en vårdvistelse är lämplig och att nödvändiga förberedelser har vidtagits. Så kan t.ex. vara fallet om den dömde varit frihetsberövad lång tid före domen. Det bör emellertid framhållas att det inte bör förekomma att vårdvistelse inleds i nära anslutning till straffavtjänandet om domstol har valt att inte döma till s.k. kontraktsvård.
Det framstår som mindre lyckat ur vårdsynpunkt om den som beviljats tillstånd till vårdvistelse vid en institution skulle behöva komma tillbaka till anstalten efter vårdtidens slut. Som regel bör därför vårdvistelsen planeras in mot slutet av tiden för verkställighet i anstalt. Något absolut krav för detta bör dock inte gälla eftersom vården i någon enstaka gång bör kunna ges på ett tidigare stadium av verkställigheten. Det kan också förekomma att den dömde bör tillåtas att pröva på vistelse vid ett hem under korta och återkommande perioder innan en längre vistelse planeras in.
Med nuvarande tillämpning inleds ofta vården på hemmet en viss tid före planerad tidpunkt för villkorlig frigivning och den avslutas först en tid därefter. På så vis kan den dömde få vård under så lång tid som behövs samtidigt som kravet på att vården skall vara ingripande och kännbar tillgodoses. Något egentligt hinder att planera in vården på hemmet så att den avslutas i samband med den tidpunkt för villkorlig frigivning som annars skulle gälla (normalt två tredjedelar av strafftiden) finns emellertid inte. Som regel bör därför vårdvistelsen planeras in så att den är avslutad när villkorlig frigivning normalt skall ske. Det bör då tillses att vården innehåller ingripande och kännbara moment. En omfattande möjlighet att få vistas utanför hemmet kan t.ex. inte accepteras.
Om den dömde behöver lång vårdtid och det med hänsyn till strafftiden och vårdens innehåll framstår som nödvändigt bör undantagsvis den dömde vara placerad vid hemmet även efter gängse tidpunkt för villkorlig frigivning.
SOU 2005:54 Utslussning
783
Det finns enligt nuvarande regelverk möjlighet att ställa upp villkor om att den dömde är skyldig att fullfölja vården efter tidpunkten för villkorlig frigivning. Enligt vad kommittén fått veta utfärdas sådana föreskrifter regelmässigt på en del håll i landet, medan det aldrig sker på andra håll. Kriminalvårdsnämnden har haft uppfattningen att några villkor inte bör ställas upp, eftersom det då blir fråga om tvångsvård.
Enligt kommitténs mening är det av mycket stor vikt att den dömde fullföljer den vård som bedömts nödvändig. Ett avbrott i vården måste i de allra flesta fall vara till nackdel för den dömdes rehabilitering. För att den dömde skall få erforderligt incitament till att fullfölja vården ligger det därför nära till hands att föreskriva en sådan skyldighet. Till detta kommer att den dömde fått förmånen av att få vistas utanför anstalt. Det måste framstå som svårförståligt för allmänheten om den dömde – innan påföljden är till fullo verkställd – fick ta sig själv rätten att avbryta en behandling, som han fått förmånen att påbörja istället för att verkställa straffet i anstalt. Enligt vad kommittén erfarit är det inte ovanligt att så sker. Kommittén är därför av uppfattningen att den dömde bör vara skyldig att fullfölja en påbörjad vårdvistelse. I detta sammanhang vill kommittén erinra om att straffet inte är till fullo verkställt förrän den av domstolen bestämda strafftiden löpt ut.
Det kan här också framhållas att den dömde under vårdvistelsen fortfarande skall vara inskriven i anstalt.
Som redan sagts bör tidpunkten för vårdvistelse på institution löpa ut samtidigt som normal tidpunkt för villkorlig frigivning från anstalt inträder, för närvarande två tredjedelar av strafftiden. Den dömde kan då lämna behandlings- eller familjehemmet. Ibland kan han eller hon fortsätta behandlingen i öppen vård och eventuellt ställas under övervakning.
Löper vårdtiden ut innan minimitiden för villkorlig frigivning inträtt skall den dömde återföras till anstalt. Som redan sagts framstår detta som mindre lyckat och bör undvikas.
Fråga är vad som skall gälla för det fall vården skall pågå efter det att den dömde skulle ha blivit villkorligt frigiven om han eller hon istället hade vistats i anstalt. De nuvarande reglerna om villkorlig frigivning är i princip obligatoriska och gäller även i dessa fall. Den dömde blir villkorligt frigiven och är inte längre placerad i anstalt. Som kommittén nyss framhållit bör den dömde dock vara skyldig att fullfölja vården. Ett sätt att säkerställa detta skulle vara att göra det obligatoriskt att i samband med den villkorliga frigivningen
Utslussning SOU 2005:54
784
ställa som villkor att vården fortsätter. Kommittén anser emellertid att det är tveksamt om en sådan regel utgör ett tillräckligt incitament till att fullfölja vården. Så är sannolikt endast fallet om åsidosättande av villkoret alltid skulle leda till ett undanröjande av den villkorligt medgivna friheten. Ett sådan kategorisk regel är emellertid artfrämmande för den prövning som normalt görs av åsidosättande av skötsamheten under den villkorliga frigivningen.
Det är enligt kommitténs mening mer förenligt med det föreslagna regelsystemet att ha särskilda regler för villkorlig frigivning för de personer som har placerats på behandlings- eller vårdhem. Villkorlig frigivning skall anstå till dess vårdtiden är till ända. Vid planeringen av vårdtiden bör hänsyn också tas till att den dömde bör stå under viss kontroll och prövotid i frihet innan straffet är till fullo verkställt. Det bör därför som regel inte komma ifråga att planera för en vårdtid i kriminalvårdens regi som pågår ända till dess påföljden är till fullo verkställd.
Det får givetvis inte vara möjligt för den dömde att kringgå bestämmelserna genom att begära att få avbryta vården, återgå till anstalt och därigenom bli aktuell för villkorlig frigivning enligt vanliga regler. Ett sätt att hantera detta är att föreskriva att den som avbryter vårdvistelse får vänta längre på villkorlig frigivning. Det är emellertid tveksamt om en sådan regel kan bli tillräckligt tydlig och förutsebar. Enligt kommitténs mening är det lämpligare att klargöra att vårdvistelse som avbryts endast till viss begränsad del skall räknas som verkställd tid. En liknande lösning har föreslagits av Ungdomsbrottsutredningen i betänkandet Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122). I utredningens förslag till lag om verkställighet av sluten ungdomsvård föreslås att en eftervård om sex månader under vissa förutsättningar fall skall ingå i verkställigheten. I sådana fall skall i strafftidsbeslutet avräknas två månader från den framräknade dagen för verkställighetens slut på det särskilda ungdomshemmet.
I linje med Ungdomsbrottsutredningens förslag anser kommittén att en tredjedel av den tid som den dömde vistats utanför anstalt skall avräknas som verkställd tid om han eller hon väljer att avbryta vårdvistelsen.
Följande exempel kan ges. Den dömde skall enligt beslut vistas på ett familjehem under åtta månader. Efter sex månader på hemmet, dagen före två tredjedelar av strafftiden, avbryter han vistelsen på eget bevåg. Enligt gällande regler skulle han återföras till anstalt och villkorligt friges dagen därpå. Med kommitténs
SOU 2005:54 Utslussning
785
förslag får han dock endast tillgodoräkna sig två månader av vistelsen utanför anstalt och i enlighet med detta vänta ytterligare fyra månader på den villkorliga frigivningen. Hade han fullföljt behandlingen skulle han ha blivit villkorligt frigiven efter två månader. Under denna tid kan kriminalvården planera för ytterligare åtgärder som kan anses erforderliga för att minska risken för att den dömde skall begå nya brott. Den nu angivna regeln kan inte gälla utan undantag. Finns det särskilda skäl bör hela vistelsetiden kunna räknas som verkställd tid. Den dömde kan ha varit föremål för mycket ingripande åtgärder under vårdtiden. Han eller hon kan också ha gjort stora ansträngningar före och under vårdvistelsen samt ha haft fullt godtagbara skäl att avbryta vårdvistelsen. Det kan också någon gång förekomma att fortsatt vård uppenbart inte kan anses nödvändig. Risken för ny brottslighet och misskötsamhet under eventuell övervakningstid är då också låg.
27.4.3 Ansvaret för vårdvistelsen och samarbetet med andra myndigheter
Det har under mycket lång tid varit en omdebatterad fråga vem av kriminalvården och kommunerna som skall ha kostnadsansvaret för § 34-vistelser.
Med den nu skisserade ordningen ställer sig saken något enklare. Kriminalvården ansvarar för vården intill dess utskrivning från hemmet och villkorlig frigivning sker. Enligt kommitténs uppfattning finns det inte anledning att befara att förslaget skulle leda till att kommunerna kommer att känna mindre ansvar för missbrukarvården.
Även om kriminalvården kommer att ha ansvaret för vården på familje- och behandlingshem kan det finnas behov av eftervård i kommunernas regi. Det kan t.ex. röra sig om kontakter med familjehemmet och öppen vård. Kostnaderna för sådana åtgärder åvilar ordinarie samhällsorgan.
För att eftervården skall fungera krävs att kriminalvården i god tid före vårdvistelsen initierar kommunerna och andra samhällsorgan i arbetet och håller dem underrättade om vårdens fortskridande. Skall övervakning äga rum efter villkorlig frigivning är det viktigt att samordna berörda myndigheters resurser. För kriminalvårdens del kan det bli fråga om att för eftervårdstiden
Utslussning SOU 2005:54
786
meddela särskilda föreskrifter om att den frigivne skall underkasta sig vård och behandling. Det måste dock stå klart vem som i så fall skall svara för kostnaderna för eftervården och vem som skall vara vårdgivare. Normalt är det kommunernas ansvar att svara för eventuella eftervårdskostnader och kriminalvården måste därför i förekommande fall se till att kommunerna påtar sig kostnadsansvaret innan en särskild föreskrift meddelas för övervakningen.
Frågan om hur ansvaret skall fördelas mellan hem- och vistelsekommun och vilken kommun som skall ansvara om den dömde inte haft någon hemkommun i Sverige kan inte lösas genom straffrättslig lagstiftning. Bedömningen måste istället ske utifrån socialtjänstregleringen (jfr JuU1986/87:32 s. 28 med hänvisning). Kriminalvården bör bevaka frågan så att det alltid står klart vilken kommun som ansvarar för den dömde.
Beträffande övervakningen efter villkorlig frigivning i övrigt och samarbetet med andra myndigheter hänvisas till vad som sägs i avsnitt 27.7 resp. 6.2.8.
Här kan inflikas att kriminalvårdens personal kan behöva lära sig mer om kommunernas och andra myndigheters uppgifter och sätt att arbeta. Den kunskap som t.ex. finns hos kommunerna vad gäller missbrukarvård bör kriminalvården försöka tillvarata och kriminalvården bör på motsvarande sätt vara generös med att dela med sig av egna erfarenheter. Det är möjligt att myndigheternas skilda roller, uppgifter och resurser medför att olika bedömningar görs i enskilda ärenden. Detta är inte önskvärt men måste ändå accepteras.
27.4.4 Förutsättningar för vårdvistelse
En förutsättning för vårdvistelse bör vara att den vård och behandling som kan ges är lämplig med hänsyn till den dömdes behov. Det kan alltså inte anses tillräckligt att konstatera att den dömde har problem av visst slag utan en bedömning måste göras i varje enskilt fall om vården kan anses lämplig för den som är aktuell för åtgärden. Som tidigare framgått skall också en individuell plan göras upp för varje vistelse utanför anstalt.
För den som har eller har haft missbruksproblem eller uppvisat beteendestörningar föreligger ofta en viss risk för misskötsamhet. För att syftet med utslussningen skall kunna uppnås måste en viss sådan risk accepteras. Vårdvistelse bör därför vara uteslutet endast
SOU 2005:54 Utslussning
787
när det finns påtaglig fara för att den dömde kommer att utöva brottslig verksamhet, undandra sig verkställigheten eller missköta vistelsen utanför anstalt. Så kan vara fallet när det på konkreta grunder framstår som i hög grad osannolikt att den dömde kommer att kunna klara av vistelsen utanför anstalt. Ett annat fall kan vara att det framkommer uppgifter som visar att den dömde planerar att avvika eller utöva brottslig verksamhet under vistelsen utanför anstalt.
I likhet med vad som bör gälla för andra utslussningsformer bör tillstånd till vårdvistelse inte kunna beviljas om den dömde befinner sig på grundnivån i förmånssystemet.
27.4.5 Villkor och kontroll
Det är av stor vikt att den verksamhet som bedrivs på hemmen är av god kvalitet. Det regionala upphandlingsförfarande som kriminalvården nyligen infört är väl ägnat att säkerställa sådan kvalitet. Kriminalvården bör fortsätta detta arbete samt följa upp och utveckla de krav som ställs på vårdgivarna vid upphandlingen. Enligt kommitténs mening bör man undvika att anlita vårdgivare som man inte tecknat ramavtal med. Om det undantagsvis förekommer måste en noga genomförd och dokumenterad kvalitetskontroll utföras.
För vårdvistelsen bör ställas upp de villkor som kan anses nödvändiga i varje enskilt fall. Den dömde måste bli föremål för en betryggande tillsyn på hemmet och det även nattetid. En kontaktman bör finnas såväl på anstalten som hos vårdgivaren. Det måste också finnas vikarierande rutiner för kontaktmannaskapen. Vårdgivaren skall alltid vara skyldig att med jämna mellanrum lämna rapporter om utfallet av vården och omedelbart rapportera förekommande misskötsamhet till kriminalvården. Det finns med hänsyn till detta inte anledning för kriminalvården att på egen hand upprätthålla någon rigorös kontroll under själva vistelsen utanför anstalt.
Utslussning SOU 2005:54
788
27.4.6 Återkallelse m.m.
Om förutsättningar för vårdvistelse inte längre föreligger skall tillståndet återkallas, t.ex. om vården inte längre kan tillhandahållas vid hemmet eller om den dömde inte uppfyllt villkoren för vistelsen utanför anstalt. Han kan t.ex. ha avvikit, utövat brottslig verksamhet eller missbrukat narkotika.
Om tillståndet återkallas skall den dömde omedelbart återföras till anstalt. Beroende på omständigheterna bör det inte finnas något hinder mot att den dömde efter viss tid på nytt kan få vistas vid hemmet.
27.5 Kontrollerat boende (halvvägshus)
Kommitténs förslag och bedömning: En intagen skall kunna ges tillstånd att vistas i ett av kriminalvården kontrollerat boende, halvvägshus. Vistelsen skall planeras så att den kan pågå fram till villkorlig frigivning. Den bör inte pågå längre tid än ett år.
Vistelse i halvvägshus får inte beviljas om det finns risk för att den dömde kommer att begå nya brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Tillstånd till sådant boende får inte beviljas om den dömde befinner sig på grundnivån i förmånssystemet. För att vistelse i halvvägshus skall komma ifråga krävs vidare att minst hälften av strafftiden har avtjänats, dock minst sex månader.
Beslut om vistelse i kontrollerat boende skall vara förenat med de villkor som skall gälla för vistelsen utanför anstalt. Ställning skall tas till vilka individuella kontrollåtgärder som skall företas.
Hemmen skall kunna drivas av privata organisationer. Närmare föreskrifter om detta och hemmen i övrigt meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.
27.5.1 Möjlighet till vistelse i halvvägshus bör införas
Många intagna friges idag från slutna anstaltsförhållanden. Ett flertal av dessa torde sakna förutsättningar att ta ansvar för vistelse i egen bostad och de stränga krav på en strukturerad vardag som
SOU 2005:54 Utslussning
789
IÖV-utsluss ställer. De saknar också de förutsättningar som krävs för utökad frigång. Många ur denna grupp torde inte heller ha något egentligt behov av vårdvistelse. För denna grupp intagna behövs bättre former för utslussning och incitament till att ta ansvar för sin återanpassning.
I många länder finns särskilda övergångsboenden som syftar till att underlätta övergången från anstalt till frihet och som fungerar som sådant incitament. I Danmark finns vad som där benämns pensioner. Norge har nyligen infört ett system med overgangsbolig. I England används approved premises eller hostels. Nederländerna har ett utvecklat system med särskilda institutioner. Och i Kanada finns s.k. halvvägshus för dömda med såväl långa som korta fängelsestraff.
Gemensamt för dessa olika typer av övergångsboenden är att hemmen är placerade i samhällen, ofta mitt i bostadsområden. Den dömde bor som regel på hemmet. På morgonen går han eller hon iväg till arbetet, skolan eller någon sysselsättning för att återkomma på kvällen. Det kan också förekomma särskild programverksamhet på hemmen under dagtid, kvällar och helger. Personal utövar tillsyn och kontrollerar att den dömde följer villkoren för vistelsen, bl.a. kontrolleras att de dömda passerat ut på morgonen och in på kvällen. Det förekommer att hemmen drivs såväl i statlig (Danmark, Norge och England) regi som av privata organisationer (Kanada).
I Sverige har tidigare förekommit s.k. frigångshotell som drevs av frivården. Frigångshotellen användes av frivården tillsammans med inackorderingshem och s.k. insprängda lägenheter för att tillgodose rent akuta behov hos dömda som saknade bostad på grund av bostadsbrist i vissa orter. I början av 1980-talet hade de flesta frigångshotell försvunnit. Det berodde bl.a. på att de inte utnyttjades till fullo, att de utgjorde ett avsteg från normaliseringsprincipen och att man ansåg att resurserna kom till bättre användning i anstalterna. Idag finns det ett par behandlingshem som betraktar sina institutioner som halvvägshus.
Enligt vad kommittén erfarit fungerar de boenden som finns i andra länder förhållandevis väl och de erbjuder en smidig utslussningform. Många dömda är idag i stort behov av en ordnad bostad efter anstaltstiden. Kommittén anser därför att tiden är mogen att införa vistelse i halvvägshus som en strukturerad utslussningsform även i Sverige. Med hänsyn till att vistelsen skall äga rum
Utslussning SOU 2005:54
790
före villkorlig frigivning kan den inte sägas utgöra något avsteg mot normaliseringsprincipen.
27.5.2 Förutsättningar för tillstånd till vistelse i halvvägshus
Vistelse i halvvägshus bör inte få beviljas om det finns påtaglig risk för att vistelsen utanför anstalt skulle leda till fortsatt brottslig verksamhet eller annan allvarlig misskötsamhet.
Vidare bör vistelse inte tillåtas om den dömde befinner sig på grundnivån i förmånssystemet. Det är lämpligt om vistelsen i boendet föregåtts av en tids vistelse under öppna förhållanden i anstalt eller i en särskild utslussingsenhet. Som regel bör den dömde ha nått upp till i vart fall nivå 3 i förmånssystemet. Något krav på detta bör dock inte ställas. Den dömde bör under alla förhållanden ha visat förmåga att klara av vistelse utanför anstalt. Vistelsen skall äga rum på sådan tid att den kan följas direkt av villkorlig frigivning. Minimitiden bör enligt kommittén motsvara den som gäller för frigång, dvs. hälften av strafftiden skall ha avtjänats, dock minst sex månader.
27.5.3 Vistelsens omfattning
Vistelsens längd måste avgöras efter omständigheterna i varje enskilt fall och ställas i proportion till strafftidens längd och annan vistelse utanför anstalt. Normalt sett borde dock vistelsen kunna pågå i 4–6 månader. Vid mycket långa strafftider där annan vistelse utanför anstalt förekommer i mer begränsad utsträckning kan dock undantagsvis accepteras ända upp till ett års vistelse.
27.5.4 Villkor och kontroll
Boendet skall vara förenat med de villkor som är nödvändiga för att tillgodose boendets syfte samt upprätthålla erforderlig kontroll. Det kan röra sig om vistelsetider, sysselsättning och elektronisk övervakning. Förbud att vistas i särskilda områden kan ställas upp.
Den dömde bör vara skyldig att vistas kvällar och nätter på halvvägshuset. Permissioner bör kunna ges. På dagtid bör den dömde ha ordnad sysselsättning på annan plats än i halvvägshuset, t.ex. yrkesarbete, arbetsförberedande kurser eller utbildning.
SOU 2005:54 Utslussning
791
Möjlighet att sätta in särskilda stödåtgärder som programverksamhet bör kunna sättas in. På hemmen skall finnas personal som kontrollerar närvaro och att övriga villkor följs.
Vissa av de regler som gäller vid vistelse i anstalt bör i viss mån även gälla vid vistelse i halvvägshus. Det gäller bl.a. möjlighet för intagna att ha få besök och ha nyfödda barn hos sig samt vissa regler om kroppsvisitation, provtagning, kontroll av besökare och kvarhållande av egendom.
27.5.5 Driften av halvvägshus
Halvvägshusen bör kunna vara placerade i anslutning till anstalter, på landsbygd eller i tätorter. Intagna bör placeras så nära sin hemort som möjligt och hänsyn till detta bör tas vid val av placering. Med hänsyn till att de flesta fängelsedömda kommer från storstäderna bör de flesta av hemmen placeras i dessa städers närhet.
Någon egentlig hälso- eller sjukvård skall inte bedrivas vid hemmen. Uppkommer under vistelsen behov av sådan vård bör i första hand den allmänna sjukvården anlitas.
Personalens uppgifter vid hemmen kommer att innefatta myndighetsutövning. Det huvudsakliga ansvaret för vistelse vid sådana hem måste därför ligga hos kriminalvården (frivården).
I dag finns viss möjlighet för kriminalvården att anlita privata organisationer och enskilda för vissa uppgifter som det annars ankommer på kriminalvården att utföra. Det gäller t.ex. privata vaktbolag vid permission, vissa sjukvårdstjänster och privata behandlingshem i samband med nuvarande § 34-vistelse.
Det är inte uteslutet att privata organisationer kan bedriva verksamheten vid hemmen på ett lika bra sätt som kriminalvårdens personal, i synnerhet om man betänker den misstro som många intagna har mot myndigheter. Det finns också privata organisationer som bedriver en mycket framgångsrik verksamhet med stödåtgärder till intagna. Verksamheten vid hemmen innefattar dock ett betydande mått av kontroll. Det kan därför anses tveksamt om kontrollen bör utföras av privata intressenter, i synnerhet om organisationen är vinstgivande eller domineras av ett fåtal personer som kan förfoga över sin egen lön. Kommittén vill trots detta inte utesluta möjligheten att låta privata organisationer driva sådana hem. Det bör överlåtas åt regeringen att närmare
Utslussning SOU 2005:54
792
bestämma i vilken omfattning och vilka typer av organisationer som bör komma ifråga. Om privata organisationer tillåts driva hemmen måste kriminalvården utöva en noggrann kontroll av kvaliteten på den verksamhet som skall bedrivas vid hemmen.
Storleken på hemmen kan variera från några få bäddplatser till större enheter. I vissa hem kan det finnas möjlighet för barn att under vissa tider bo hos sin förälder. Sådan vistelse måste vara betingad av barnets bästa och bör föregås av en särskild utredning som visar att detta är det bästa för barnet.
Det är av mycket stor betydelse för såväl intagna och personal som för förtroendet för utslussningsformen att ordningen och säkerheten upprätthålls på halvvägshusen. De måste vara bevakade dygnet runt och en viss kontroll av in- och utpassering måste finnas. Besök bör ske på vissa tider och under viss kontroll.
Den dömde bör kunna få ha personliga tillhörigheter som inte strider mot halvvägshusens ordningsföreskrifter. Vidare bör den dömde som regel kunna få egen nyckel till sin bostad och eventuellt kunna använda mobiltelefon och dator. Det bör dock finnas möjligheter för kriminalvården att vid vissa hem införa tillfälliga eller permanenta förbud för såväl sådan som annan egendom om det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet.
Missbruk av alkohol och droger får inte förekomma. De dömda skall därför kunna underkastas drogkontroll på liknande sätt som i anstalt. Missbruk och annan misskötsamhet som inte kan anses ringa bör omedelbart leda till att tillståndet återkallas och att vederbörande återförs till anstalt.
Vidare bör endast läkemedel som förskrivits av läkare få förekomma. I ordningsföreskrifterna bör kunna ställas upp ytterligare regler om villkor för läkemedelsanvändning.
SOU 2005:54 Utslussning
793
27.6 Frigivningsboja
Kommitténs förslag och bedömning: De nuvarande möjligheterna till frigivningsboja (IÖV-utsluss) skall finnas kvar. Frigivningsboja skall inte beviljas om den dömde befinner sig på grundnivån i förmånssystemet. Frigivningsboja får vidare inte beviljas om det finns risk för att den dömde kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig under vistelsen utanför anstalt. Det krävs också att hälften av strafftiden, dock minst sex månader, har avtjänats.
Frigivningsboja bör äga rum i omedelbar anslutning till villkorlig frigivning och kan pågå i högst sex månader vid strafftid om två år eller däröver och vid kortare strafftider i högst fyra månader.
Möjligheten till frivilliga aktiviteter bör successivt öka ju längre tid den dömde vistats utanför anstalt genom frigivningsboja.
27.6.1 De nuvarande möjligheterna till frigivningsboja bör finnas kvar
Som framhållits ovan under avsnitt 26.1 är intensivövervakning med elektronisk kontroll i flera avseenden till fördel för den dömde och för samhället. Under vistelsen utanför anstalt kan den dömde hålla kontakt med sin familj och andra personer i sin närhet. Han eller hon kan också sköta sitt arbete, sin utbildning eller annan sysselsättning samt få stöd och hjälp under mer fria former. Även från samhällsekonomisk synpunkt innebär frigivningsboja en fördel gentemot anstaltsvistelse eftersom det är billigare att ha den dömde placerad utanför istället för i anstalt. Frigivningsboja är samtidigt en förhållandevis långtgående och kännbar frihetsinskränkning för den dömde.
Försöksverksamheten med frigivningsboja har pågått under drygt tre år. Förhållandevis få antal intagna har utnyttjat möjligheten. Som BRÅ framhållit kan detta bl.a. bero att frihetsinskränkningen är förhållandevis stor jämfört med andra former för vistelse utanför anstalt och att de krav som ställs för att bevilja en ansökan är höga.
Många av de dömda som utnyttjat möjligheten har emellertid varit nöjda och det har varit förhållandevis få fall av misskötsamhet.
Utslussning SOU 2005:54
794
Frigivningsboja kan också utgöra ett alternativ när andra utslussningsformer inte står till buds. Den dömde har kanske inte lyckats avancera till den förmånsnivå som utgör en förutsättning för frigång. Ibland är frigång utesluten på grund av att risken för misskötsamhet är för stor. Den risken kan minskas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Den dömde har kanske inte heller behov av den typ av kontroll eller vård som vistelse i halvvägshus eller vårdvistelse kan erbjuda. Genom frigivningsboja kan en mjukare övergång under kontrollerade former trots allt åstadkommas än om villkorlig frigivning skulle äga rum direkt från anstalt. Enligt kommitténs mening bör därför möjligheten finnas kvar även i fortsättningen.
Enligt kommitténs mening bör minimitiden för när utslussning kan påbörjas vara densamma för frigång och frigivningsboja. Detta innebär i vissa fall att frigivningsboja inte kan beviljas lika tidigt som enligt den gällande lagstiftningen. Enligt nuvarande regler är minimitiden sex månader före villkorlig frigivning för de som avtjänar minst två år. Är strafftiden lägre men minst ett år sex månader är minimitiden fyra månader före villkorlig frigivning. Tidpunkten är alltså knuten till dagen för tänkt villkorlig frigivning.
Den tidsgräns som nu föreslås bygger istället på att hälften av straffet skall ha verkställts innan utslussningen påbörjas. Detta innebär att det i vissa fall kan dröja någon eller några månader längre innan frigivningsboja kan bli aktuell. Kommittén har därför övervägt att låta de olika tidskriterierna finnas kvar. Såväl innehållet i utslussningsformerna som de olika krav som ställs för att man skall komma ifråga gör att det endast sällan borde bli aktuellt att en intagen kan bli aktuell för frigång och frigivningsboja samtidigt. Enligt kommitténs mening är det av värde att systemet är enhetligt. Samma minimitider bör därför gälla som vid frigång, dvs. hälften av strafftiden skall ha avtjänats, dock minst sex månader. Det kan framhållas att det aldrig finns någon absolut rätt att få frigivningsboja. Detta gäller redan enligt nuvarande regler och det är därför inte säkert att frigivningsboja beviljas fyra respektive sex månader före tänkt villkorlig frigivning även om allmänna förutsättningar för boja finns.
Det är av väsentlig betydelse för allmänhetens förtroende för påföljdssystemet att risken för misskötsamhet minimeras. Det finns därför inte nu anledning att sänka kraven för vem som skall kunna komma ifråga för frigivningsboja. Inte heller finns det
SOU 2005:54 Utslussning
795
anledning att generellt sänka kontrollnivån. Dock bör den som visat sig sköta vistelsen utanför anstalt och visat förändringsvilja kunna komma i åtnjutande av förmånen av mindre intensiv kontroll ju längre tiden går. Det bör kunna ske genom utökade möjligheter till frivilliga aktiviteter, dvs. tid som den dömde får disponera fritt i eller utanför bostaden.
27.6.2 Frigivningsboja kopplas till förmånssystemet
För tillstånd till övriga former av vistelse utanför anstalt krävs att den dömde befinner sig på en förhöjd nivå i verkställigheten. Så bör vara fallet även med frigivningsboja. Som regel bör krävas att i vart fall den näst högsta nivån har uppnåtts. Den kategori som med den nya lagen inte kommer ifråga för frigivningsboja skulle inte heller med dagens regelverk vara aktuell för sådan vistelse utanför anstalt. På samma sätt som anförts beträffande korttidsboja förutsätter kommittén att tillämpningen av reglerna kommer att följas upp och utvärderas.
27.6.3 Återkallelse m.m.
Om det visar sig att förutsättningarna för frigivningsboja inte längre är uppfyllda skall tillståndet som idag återkallas. Så kan bli fallet när intensivövervakningen inte längre kan upprätthållas eller om den dömde inte följer villkoren för frigivningsboja.
Begår den dömde brott under verkställigheten eller missköter sig på annat sätt bör som idag tiden utanför anstalt inte avräknas som verkställbar tid. Kommittén har ovan (avsnitt 27.1.7)föreslagit att kriminalvården istället för övervakningsnämnden bör fatta beslut om upphävande av beslut om frigivningsboja och återförande till anstalt.
I förarbetena till försökslagstiftningen om IÖV-utsluss talas om verkställighet utanför anstalt istället för vistelse utanför anstalt för att markera att IÖV-utsluss hör nära samman med IÖV som ersättning för kortare fängelsestraff. Samtidigt aviserades dock att denna benämning endast valts i avvaktan på en samlad översyn av verkställigheten av kriminalvårdspåföljder. Enligt kommitténs mening bör det med hänsyn till övriga förslag vara mera konsekvent att tala om vistelse utanför anstalt även när det gäller
Utslussning SOU 2005:54
796
frigivningsboja. På så vis markeras också bättre att det är fråga om en utslussningsåtgärd och att åtgärden sker på prov.
27.7 Villkorlig frigivning
Kommitténs förslag och bedömning: Regeln om villkorlig frigivning görs fakultativ.
Villkorlig frigivning från anstalt skall äga rum när två tredjedelar av straffet har verkställts, såvida det inte finns synnerliga skäl mot detta. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl skall särskilt beaktas hotfullt eller våldsamt beteende eller andra störningar av ordning och säkerhet i anstalt, avvikelser från anstalt samt vägran att delta i nödvändig behandling. Om den dömde vistas utanför anstalt på ett familjehem eller hem för vård och boende skall villkorlig frigivning som huvudregel ske när vården på hemmet enligt upprättad plan skall avslutas.
Beslut om villkorlig frigivning fattas av kriminalvården. Om villkorlig frigivning inte sker får beslutet överklagas. Om beslutet fastställs skall frågan prövas på nytt minst var sjätte månad.
27.7.1 Fakultativ villkorlig frigivning
Systemet med villkorlig frigivning har flera fördelar och finns i de allra flesta länder. Det innebär att den dömde med erforderligt stöd får möjlighet att vänja sig vid livet i frihet under kontrollerade former. Den villkorliga frigivningen utgör således ett led i utslussningen från anstalt till ett samhällsanpassat liv utan kriminalitet. Genom att den dömde kan ställas under övervakning och är underkastad en prövotid har samhället också kvar en viss möjlighet till kontroll. Någon anledning att ta bort möjligheten till villkorlig frigivning finns inte.
Dagens ordning med obligatorisk villkorlig frigivning innebär onekligen vissa fördelar. Förutsebarheten är hög. Man slipper fatta obekväma beslut som kan uppfattas som godtyckliga och orättvisa samt kostnader för en frigivningsprövning.
Även ett fakultativt system kan dock uppfylla rimliga krav på förutsebarhet. Så är fallet om det står klart för den dömde och
SOU 2005:54 Utslussning
797
andra vad som krävs för att villkorlig frigivning skall komma ifråga. Att det finns inslag av bedömning innebär vidare inte att ett beslut är godtyckligt. Visserligen kan det inte uteslutas att det görs felaktiga bedömningar. Med höga krav på rättssäkerhet finns det dock inte anledning att överdriva risken för detta. En annan sak är att den som beslutet går emot oftast inte kommer att vara nöjd med beslutet.
Med ett helt obligatoriskt system för villkorlig frigivning går man också miste om ett viktigt instrument till skötsamhet och förändringsvilja. Det finns intagna som obstruerar verksamheten på anstalterna och förbereder sig för fortsatt kriminell verksamhet under och efter verkställigheten. En sådan ordning är inte acceptabel och utgör ett hot mot den verksamhet som bedrivs i anstalterna för att hjälpa intagna att komma tillrätta med sina problem. Många intagna missköter också verkställigheten i sådan grad att beslut fattas om senareläggning som medför att de får vara kvar i anstalt en längre tid efter det att tidpunkten för obligatorisk villkorlig frigivning inträtt. Enligt vad kommittén erfarit har senareläggning ofta inte någon effekt alls för att förmå intagna till skötsamhet och förändringsvilja. Den huvudsakliga anledningen till detta förefaller vara att beslut om senareläggning ofta fattas lång tid innan effekten märks för den dömde. Detta leder till att möjligheten att arbeta återfallsförebyggande minskar.
De som blir lidande av denna ordning är skötsamma intagna som vill se en förändring i sina liv. Som det nu är kan många intagna inte få den lugn och ro som krävs för att de skall kunna bryta med sina tidigare liv. Många är dessutom hotade och riskerar att utsättas av brott av andra intagna.
I den enkätundersökning som kommittén gjort har också ett mycket stort antal intagna, de allra flesta, varit för en ordning där skötsamhet premieras med tidigarelagd villkorlig frigivning. Även vårdare inom kriminalvården har varit positivt inställda till en fakultativ ordning.
Obligatorisk villkorlig frigivning är dessutom i ett internationellt perspektiv en ovanlig företeelse. I de allra flesta länder, t.ex. våra nordiska grannländer, har man inte ansett sig kunna vara utan en fakultativ frigivningsprövning. En villkorlig frigivning med mer fakultativa inslag skulle med all sannolikhet kunna utgöra ett bra incitament till ett mer önskvärt beteende som skulle göra det lättare att komma till rätta med orsakerna till kriminalitet.
Utslussning SOU 2005:54
798
Kommittén anser med hänsyn till det sagda att den villkorliga frigivningen bör ges ett fakultativt inslag.
27.7.2 Ingen grupp bör särbehandlas
Det kan ifrågasättas om förstagångsförbrytare, unga lagöverträdare, utvisningsdömda eller långtidsdömda bör särbehandlas med avseende på villkorlig frigivning. I några andra länder förekommer det att dessa grupper beviljas villkorlig frigivning vid en tidigare tidpunkt än annars.
De tre först nämnda grupperna är dock redan i viss mån särbehandlade såväl vid val av påföljd som vid straffmätningen. Något skäl till ytterligare särbehandling finns därför enligt kommitténs mening inte.
De som döms till långvariga fängelsestraff kommer att i större utsträckning än andra kunna komma ifråga för frigång, frigivningsboja, vårdvistelse och kontrollerat boende. Något egentligt behov av att särbehandla långtidsdömda såvitt gäller möjligheten till villkorlig frigivning finns därför inte.
27.7.3 Tidpunkten för villkorlig frigivning
Tidpunkten för villkorlig frigivning har sedan länge varit beroende av strafftidens längd. Genom åren har det varit möjligt att bli villkorligt frigiven efter att antingen hälften eller två tredjedelar av strafftiden har avtjänats. Sedan 1999 gäller att den sistnämnda kvotdelen skall ha avtjänats, dock minst en månad.
Kommittén anser att huvudregeln alltjämt bör vara att villkorlig frigivning skall äga rum efter två tredjedelar av strafftiden och att den minsta strafftid som alltid måste avtjänas skall vara en månad. Denna kvotdel har nyss införts i Sverige och det bör därför finnas starka skäl för att ändra den. Den är också vedertagen och används på många håll i världen. Kommittén har också föreslagit utökade möjligheter till vistelse utanför anstalt före villkorlig frigivning. Någon anledning att ändra tidpunkten för villkorlig frigivning bör därför inte finnas.
Villkorlig frigivning kan idag inte ske vid verkställighet av fängelsestraff som förvandlingsstraff för böter eller som dömts ut i kombination med skyddstillsyn. Kommittén har inte funnit några
SOU 2005:54 Utslussning
799
skäl att ändra på dessa regler utan föreslår att nämnda undantag behålls.
27.7.4 Förutsättningar för villkorlig frigivning
På skäl som ovan anförts bör huvudregeln även i fortsättningen vara att villkorlig frigivning skall ske när två tredjedelar av strafftiden verkställts. Denna regel bör gälla de allra flesta intagna. Det finns dock ett litet antal intagna, som inte bör komma ifråga för villkorlig frigivning. Dessa bör fortfarande stå under den kontroll som kriminalvård i anstalt innebär, trots att två tredjedelar av straffet verkställts.
Det rör sig om våldsamma, krävande och hotfulla intagna som vid upprepade tillfällen under verkställigheten visat ett mycket utagerande eller farligt beteende samt intagna som konsekvent vägrat att genomgå den behandling som bedömts nödvändig för att minska risken för nya brott. Till sist nämnda grupp hör de som tagit sig rätten att själva bestämma var och när de skall avtjäna sitt straff, t.ex. genom att vägra att acceptera kriminalvårdens placeringsbeslut.
Som exempel på omständigheter som talar för att villkorlig frigivning inte bör komma ifråga kan också följande nämnas. Den dömde har konsekvent vägrat att följa reglerna för verkställigheten samt samarbeta eller kommunicera med kriminalvårdens personal. Han eller hon har regelmässigt betett sig aggressivt och uttalat hot om våld mot personalen, andra intagna eller utomstående. Uppvigling av andra intagna till ohörsamhet gentemot personalen eller liknande har förekommit. Försök att smuggla in otillåten egendom som narkotika eller vapen har gjorts. Vapen kan ha tillverkats. Rymning eller fritagning med vapen eller hot om våld har förekommit. Den dömde kan också ha agerat på ett sätt som gör att det finns en hög risk för att allvarlig brottslig verksamhet kommer att utövas. Det kan t.ex. visa sig att han eller hon samlat in information om ett vittne eller en målsägande och uttalat allvarliga hot mot denne under anstaltstiden. För att sist nämnda omständighet skall läggas till grund för att inte bevilja villkorlig frigivning bör det dock inte finnas någon annan möjlighet att förhindra brottsligheten än att låta den dömde vara kvar i anstalt.
I något fall kan någon av de nu berörda omständigheterna utgöra ett tillräckligt tungt skäl jämfört med övriga omständigheter för att
Utslussning SOU 2005:54
800
inte bevilja villkorlig frigivning. Som regel bör det dock krävas att flera omständigheter förekommit som tillsammans har sådan tyngd att villkorlig frigivning inte bör ske. Dessa omständigheter måste också vägas mot omständigheter som talar till den dömdes fördel. Det kan t.ex. ha inträffat en väsentlig förbättring av den dömdes situation.
Om den dömdes handlande innefattar brott måste hänsyn tas till det straff som kan ha utdömts för gärningen. Det bör inte komma ifråga att enbart på grund av den brottsliga handlingen vägra villkorlig frigivning om den dömde redan straffats för gärningen. Sett tillsammans med övriga omständigheter bör dock villkorlig frigivning kunna vägras om tillräckliga skäl finns.
De intagna som inte skall beviljas villkorlig frigivning har som regel inte haft förmåga att hålla sig kvar på en högre förmånsnivå, utan ofta befunnit sig på grundnivån under stora delar av anstaltsvistelsen. Om så varit fallet kan detta vara en indikation på att villkorlig frigivning inte bör ske. Något absolut krav på att så varit fallet eller att den dömde skall befinna sig på grundnivån när beslut fattas bör dock inte finnas. Det kan således i något fall förekomma att villkorlig frigivning inte beviljas trots att den dömde inte befinner sig på grundnivån.
Som regel har dessa intagna inte kunnat komma ifråga för några utslussningsåtgärder utan istället varit föremål för isolering eller andra disciplinära åtgärder.
Om det sålunda vid en samlad bedömning inte framstår som lämpligt att minska den kontroll som vistelse i anstalt innebär skall enligt kommitténs mening villkorlig frigivning inte ske. För att markera att åtgärden bör vidtas mycket sparsamt bör i lagtexten anges att villkorlig frigivning skall ske när två tredjedelar av strafftiden har verkställts om det inte finns synnerliga skäl mot detta. I lagen skall också anges vilka omständigheter som särskilt skall beaktas. Som framgått i avsnitt 27.4.2 bör villkorlig frigivning vidare inte ske förrän vistelse i ett hem för vård och boende är avslutad. Här kan hänvisas till vad som där anförts.
SOU 2005:54 Utslussning
801
27.7.5 Frigivningsprövningen
Beslut om villkorlig frigivning bör fattas av kriminalvården, som skall göra en utredning om förutsättningarna för villkorlig frigivning är uppfyllda. Den utredningen bör i de allra flesta fall kunna vara ganska summarisk. Det kan räcka med att gå igenom verkställighetsplanen och konstatera att den dömde skött sig tillfredsställande. Har allvarliga anmärkningar riktats mot den dömde under verkställigheten kan dock en särskild utredning behöva göras.
Frågan om villkorlig frigivning bör tas upp på eget initiativ av kriminalvården i god tid innan frigivning kan bli aktuell. Någon ansökan från den dömde skall alltså inte behövas.
Kriminalvården har en skyldighet att visa att förutsättningarna för att inte bevilja villkorlig frigivning är uppfyllda. Det måste således vara styrkt att de faktiska omständigheter som läggs till grund för beslutet verkligen förekommit. Dessa måste också redovisas i kriminalvårdens beslut.
Den dömde skall ha möjlighet att påkalla prövning av kriminalvårdens bedömning hos en från myndigheten fristående instans, se vidare avsnitt 30.6.3 och 30.6.5.
Den dömde bör ha rätt att närvara vid sammanträde hos myndigheten eller domstolen för att lägga fram sin sak. Sammanträdet skall kunna hållas i anstalten och oavsett den dömdes inställning kunna hållas genom videokonferens.
Om den dömde inte beviljas villkorlig frigivning efter två tredjedelar av strafftiden bör frågan prövas på nytt med jämna mellanrum. Någon specifik tidsperiod bör inte fastställas utan hänsyn bör tas till hur lång strafftid som den dömde har. Datum för ny prövning bör fastställas i beslutet att inte bevilja villkorlig frigivning. Med hänsyn till den betydelse som frågan kan ha för den dömde bör saken tas upp till ny prövning minst var sjätte månad.
27.8 Utslussningsformernas inbördes förhållande och några sammanfattande slutsatser
Utslussningen skall enligt vad kommittén tidigare föreslagit börja redan inne i anstalt genom överflyttning till öppnare förhållanden.
En naturlig väg att fortsätta utslussningen är att bevilja den dömde permission. Någon enstaka gång kan det vara lämpligare att
Utslussning SOU 2005:54
802
låta den dömde få frigång under dagtid innan han eller hon får nattpermission.
Om förutsättningar finns kan den dömde sedan medges vårdvistelse. Någon särskild minimitid för detta skall inte finnas. I allmänhet bör dock halva strafftiden ha avtjänats.
Finns det inte något behov av särskild vård kan istället frigång, vistelse i halvvägshus eller frigivningsboja komma i fråga. Boende i halvvägshus bör kunna förenas med frigång eller frigivningsboja. De särskilda utslussningsåtgärderna skall avslutas med beslut om villkorlig frigivning. Finns det alltjämt behov av stöd och kontroll för att minska risken för att den dömde skall utöva brottslig verksamhet skall den dömde ställas under övervakning. När övervakningen upphör återstår en viss prövotid för den dömde. Gör han eller hon sig skyldig till nya brott under prövotiden kan den villkorligt medgivna friheten förverkas. I annat fall är verkställigheten till fullo avtjänad vid prövotidens slut.
Något förbud att kombinera olika utslussningsåtgärder skall inte finnas, men som regel bör det inte ske i andra fall än som ovan angetts.
27.9 Andra utslussningsformer
Kommitténs förslag och bedömning: Bestämmelser om andra utslussningsformer införs inte.
Antalet verkställighets- och utslussningsformer måste vara begränsat för att inte systemet skall bli alltför svåröverskådligt och besvärligt att hantera och därigenom också riskera att bli rättsosäkert. Det finns också en gräns för i vilken omfattning dömda kan vistas utanför anstalt innan fängelsestraffet får en helt annan innebörd.
Det har genom åren funnits förslag från olika håll om inrättande av nattanstalter, veckoslutsfängelse och daganstalter. Sådana verkställighetsformer finns på andra håll i världen. I t.ex. England har införts möjligheter att avtjäna fängelsestraff i anstalt på regelbundet eller oregelbundet återkommande tider.
Kommittén har föreslagit vidgade möjligheter till vistelse utanför anstalt genom att utöka tillämpningsområdet för frigång och införa kontrollerat boende som ny utslussningsform. Utrymmet att ytterligare utöka möjligheten får anses begränsat.
SOU 2005:54 Utslussning
803
Genom de utökade möjligheterna kan den dömde få vistas utanför anstalt under dagtid. Han kan också få vistas utanför anstalt under nattetid och vara ålagd vissa sysselsättningsåtgärder under dagtid. Behovet av dag- och nattanstalter får därför i viss mån anses tillgodosett. Genom utökad frigång finns också möjlighet för intagna att i enskilda fall vistas i anstalt enbart under veckoslut eller på återkommande tider.
Kommittén anser med hänsyn till detta att det inte finns skäl att införa ytterligare utslussningsformer.
Kommittén vill emellertid peka på att verkställighet på helger eller ”oregelbunden verkställighet” skulle kunna anses utgöra en tillräckligt ingripande påföljd och ändå medföra att den dömde fick möjlighet att bibehålla arbete m.m. En särskild sådan verkställighetsform ställer dock krav på effektivt utnyttjande av befintliga resurser och väl fungerande praktiska arrangemang. Om erfarenheterna från liknande verksamhet i England visar sig goda skulle det kunna vara lämpligt att även här pröva detta i en försöksverksamhet.
805
28 Tillstånd till tillfällig vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl m.m.
Kommitténs förslag och bedömning: En intagen kan få tillstånd att tillfälligt vistas utanför anstalt om det finns särskilt ömmande skäl. Kriminalvården skall bestämma vilka villkor och vilken kontroll som skall gälla för sådan vistelse utanför anstalt.
Nuvarande bestämmelser om möjlighet att ge medicinsk vård utanför anstalt ändras inte.
Vistelse utanför anstalt får även ske för att transportera den dömde mellan olika anstalter samt till och från domstolar och andra myndigheter där den intagne skall befinna sig. Kriminalvården skall se till att en intagen vid transport inte utsätts för onödig uppmärksamhet. Någon särskild lagreglering om detta behövs inte.
Kriminalvården skall vidare se till att de fysiska gränser som verksamheten bedrivs inom är klart definierade.
Särskild permission kan enligt kriminalvårdens föreskrifter idag bl.a. beviljas för att besöka närstående som är svårt sjuk eller för närvaro vid närståendes begravning och för att motverka skadeverkningar av ett långt frihetsberövande. I 37 § KvaL finns bestämmelser om särskild permission som reglerar möjligheten till vistelse utanför anstalt om den dömde behöver hälso- och sjukvård som inte kan ges i anstalt.
Det är enligt kommittén självklart att vistelse utanför anstalt av sådana synnerligen ömmande skäl bör kunna beviljas även i framtiden. Kriminalvården har möjlighet att ställa upp de villkor och den kontroll som behövs för utevistelsen. De närmare föreskrifter som behövs för tillämpningen kan meddelas av kriminalvården. Något krav på att den intagne skall befinna sig på en viss nivå i förmånssystemet för att kunna komma ifråga kan inte finnas. Även intagna på grundnivån skall således kunna beviljas tillstånd för att t.ex. närvara vid nära anhörigs begravning.
Tillstånd till tillfällig vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl m.m. SOU 2005:54
806
Av 37 § KvaL följer att en intagen som behöver hälso- och sjukvård skall vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Om erforderlig undersökning och behandling inte kan eller bör ske inom anstalten bör den allmänna sjukvården anlitas. Om det behövs får intagen föras över till allmänt sjukhus. Om det finns anledning, skall den som vistas utanför anstalt stå under bevakning eller vara underkastad särskilda föreskrifter.
Tilläggas kan att det ankommer på kriminalvården att se till att hälso- och sjukvård finns till hands i sådan omfattning att ordnings- och säkerhetsriskerna minimeras.
Den dömde behöver vid bl.a. förflyttning transporteras mellan olika anstalter. Kriminalvården kan också vara skyldig att transportera den dömde till och från domstolar för rättegång eller till och från myndigheter och sjukhus. Vistelse utanför anstalt som sker vid sådan transport får givetvis äga rum.
Enligt kommitténs mening har bestämmelserna i KvaL fått en lämplig utformning som tillgodoser såväl den intagnes intresse av att få vistas kort tid utanför anstalten av särskilda skäl som ordnings- och säkerhetsskäl. Bestämmelserna bör därför kunna föras över i sak oförändrade till den nya lagen. Av främst lagtekniska skäl har kommittén emellertid valt att använda benämningen permission endast för de kortvariga vistelser utom anstalt som samtidigt är att betrakta som utslussning.
På samma sätt som enligt nuvarande lagstiftning skall tiden utanför anstalt i nu angivna fall räknas in i verkställighetstiden, om inte särskilda skäl talar emot det. Sådana särskilda skäl kan vara att den dömde simulerat sjukdom eller ägnat sig åt annat än det som permissionen beviljades för. Enligt 43 § KvaL skall det vid transport av en intagen tillses att den intagne inte utsätts för obehörigas uppmärksamhet. Det måste anses vara en självklar princip inom svensk kriminalvård att inte utsätta den dömde för kränkande behandling. Någon särskild lagbestämmelse om själva transporten kan dock inte anses nödvändig utan det ankommer på kriminalvården att se till att transporten sker på ett diskret sätt. Bestämmelsen kan därför utgå.
Av 43 § KvaL följer också att den intagne får beläggas med fängsel vid transport eller annan vistelse utanför anstalten om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Kan det befaras att transport medför skada för den intagnes hälsa, skall läkares medgivande till transporten inhämtas.
SOU 2005:54 Tillstånd till tillfällig vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl m.m.
807
Enligt 61 a § får KVS förordna en väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att utföra bevakningsuppdrag när intagen vistas utanför anstalten. KVS kan delegera beslutsbefogenheten till lokal kriminalvårdsmyndighet.
Dessa bestämmelser bör kunna föras över till den nya lagen utan annan ändring än att kriminalvårdens befogenheter görs organisationsoberoende.
Det kan förekomma att anstalten anordnar arbete eller liknande sysselsättning för den dömde utanför vad som har klassificerats som anstaltsområde, t.ex. på ett jordbruk eller skogsbruk. Något lagstöd för denna verksamhet finns inte idag och behöver enligt kommitténs mening inte införas.
Enligt kommitténs mening bör kriminalvården se till att det område där de intagna kan komma att vistas under arbetstiden noga definieras. De intagna måste också noga ha klart för sig var gränserna går.
Kriminalvården äger inte sina fastigheter men det kan inte anses att det finns något hinder mot att anse arbetsområdet falla in under anstaltsområdet. Detta måste dock noga klargöras i anstaltsföreskrifterna. Transport mellan det egentliga anstaltsområdet och verksamhetsstället bör som nyss nämnts vara tillåten.
809
29 Övervakning m.m.
29.1 Bakgrund
Kriminalvård i frihet infördes i Sverige år 1906 genom en lag om villkorlig straffdom och en lag om villkorlig frigivning. Villkorlig dom kunde komma i fråga endast vid dom till straffarbete i högst tre månader eller fängelse i högst sex månader. Villkorlig frigivning var fakultativ och kunde komma ifråga endast för den som undergått straffarbete i minst två år. Vid såväl villkorlig dom som villkorlig frigivning var den villkorligt dömde respektive frigivne underkastad en prövotid. Den villkorligt frigivne skulle stå under tillsyn av polismyndigheten.
Tillämpningsområdet för lagarna utvidgades efter hand. Från att ursprungligen ha haft karaktären av en villkorlig straffeftergift kom den villkorliga domen att även ge möjlighet till ett mer ingripande reaktionsmedel med utökat inslag av stöd och kontroll. År 1944 trädde en ny lag (SFS 1939:314; jfr SFS 1943:730) i kraft med möjlighet för domstol att förena den villkorliga domen med särskilda föreskrifter om den dömdes förhållanden under prövotiden, t.ex. om arbete och bostad. Den villkorligt dömde skulle också stå under övervakning, såvida det inte av särskilda skäl kunde antas att han ändå kunde låta sig rätta. År 1943 trädde också en ny lag om villkorlig frigivning (SFS 1943:691) i kraft med motsvarande möjlighet att förordna om särskilda föreskrifter efter villkorlig frigivning. Det öppnades också möjlighet för beslut om att den dömde inte skulle stå under tillsyn.
Av 1939 och 1943 års lagar följde att den villkorligt dömde eller frigivne under prövotiden skulle iaktta vissa allmänna regler om gott uppförande. Han eller hon skulle föra ett ordentligt och ostraffligt leverne, undvika dåligt sällskap och bemöda sig om utväg till försörjning på lovlig väg. Vidare skulle han eller hon göra vad som stod i dennes förmåga att betala eventuellt skadestånd på grund av brottet. Han eller hon var också skyldig att hålla
Övervakning m.m. SOU 2005:54
810
övervakaren eller tillsynsmannen underrättad om bostad och arbete samt på kallelse inställa sig hos och efter anvisningar hålla kontakt med denne.
De särskilda föreskrifter som kunde komma ifråga var i huvudsak samma vid såväl villkorlig dom som villkorlig frigivning. Det gällde vistelseort, bostad, arbete, utbildning, användning av fritid, avhållsamhet från bruk av rusdrycker samt inskränkningar i förfogandet över arbetsförtjänst och andra tillgångar.
I samband med införande av 1939 års lag om villkorlig dom inrättades en liten statlig organisation av skyddskonsulenter och skyddsassistenter. Allmän underrätt utgjorde övervakningsdomstol och utövade tillsyn över skyddskonsulentorganisationens övervakning. Övervakningsdomstolen kunde förordna övervakare, om detta inte skett tidigare samt ändra eller upphäva meddelade föreskrifter. Vidare kunde övervakningsdomstolen vidta åtgärder om den dömde åsidosatte vad som ålåg honom eller henne. Många av övervakningsdomstolens befogenheter kunde delegeras till övervakningsnämnd. Sådan nämnd kunde tillsättas av allmän domstol och en av de tre ledamöterna skulle vara lagfaren befattningshavare vid domstolen.
För tillsynen över villkorligt frigivna ansvarade enligt 1944 års lag skyddskonsulent. Om den frigivne åsidosatt sina åligganden kunde dock Fångvårdsstyrelsen besluta om varning, förlängning av prövotiden och nya föreskrifter. I sista hand kunde den villkorligt medgivna friheten förverkas. Förverkandeförklaring kunde också meddelas av domstol vid nya brott. En sådan förklaring innebar att den dömde togs in på nytt i anstalt.
1939 och 1943 års lagar kompletterades med kungörelser om tillämpningen och med instruktioner för skyddskonsulenter och tillsynsmän.
I Strafflagberedningens slutbetänkande Skyddslag (1956:55) föreslogs en kodifiering av ett stort antal spridda lagar till en samlad lag om skydd mot brott. Den föreslagna skyddslagen innehöll bestämmelser om samtliga brottspåföljder. Strafflagberedningen framhöll att den villkorliga domen utvecklats till att kunna ha mycket olika innebörd i skilda fall. Därvid föreslogs att den villkorliga domen skulle delas upp i flera institut. I sak föreslogs dock nära nog samma bestämmelser som i 1939 och 1943 års lagar.
Den nya villkorliga domen skulle förbehållas tillfällighetsbrottslingar som hade en så god prognos att särskilda åtgärder inte var nödvändiga. Den villkorliga domen utformades i enlighet med
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
811
detta som en villkorlig påföljdseftergift och kunde inte kombineras med övervakning. För att öka användningsområdet kunde den kombineras med böter.
Vid sidan av den villkorliga domen föreslogs bestämmelser om en ny självständig påföljd, skyddstillsyn. Denna påföljd kunde väljas om den dömde borde vara underkastad övervakning och eventuellt särskilda föreskrifter.
Strafflagberedningen föreslog vidare att reglerna om villkorlig frigivning skulle återfinnas i lagens kapitel om fängelsestraff.
Enligt beredningens förslag skulle domstolarna befrias från befattningen med kriminalvård i frihet. Övervakningen skulle utövas av skyddskonsulent eller annan fackutbildad person. Vid sin sida skulle de ha privatpersoner, tillitsmän, som skulle utgöra stöd och hjälp till den dömde. De särskilda föreskrifterna skulle inte meddelas av domstol, utan av en lokal tillsynsnämnd som motsvarade dåvarande lokala övervakningsnämnder. Tillsynsnämnderna skulle handha kriminalvården i frihet och ha vidsträckta befogenheter, bl.a. vad gäller att förordna övervakare samt besluta om, ändra och upphäva särskilda föreskrifter. Vid en dom till skyddstillsyn skulle alltså inte rätten kunna meddela några särskilda föreskrifter.
Strafflagberedningens förslag om en samlad reglering av påföljderna kom att införas som en tredje huvudavdelning i brottsbalken istället för i en särskild skyddslag. De lokala nämnderna, för vilka benämningen övervakningsnämnder ansågs kunna behållas, gavs vida befogenheter att besluta om kriminalvården i frihet såväl vid skyddstillsyn som villkorlig frigivning. Domstol och fångvårdsmyndigheter gavs dock även i fortsättningen möjlighet att meddela närmare föreskrifter om utformningen av kriminalvård i frihet.
Samtidigt med brottsbalken trädde också en ny lag om behandling i fångvårdsanstalt i kraft den 1 januari 1965. Någon motsvarande lag för verkställighet av kriminalvård i frihet infördes inte. Vid sidan av reglerna i brottsbalken gavs närmare riktlinjer för sådan verkställighet istället i instruktioner och kungörelser. Efter införandet av 1974 års KvaL tillkom år 1977 en ny frivårdsförordning. Den nu gällande förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder trädde ikraft den 1 januari 1999.
Lagstiftningen skärptes i viss mån 1983 genom t.ex. snabbare igångsättning av övervakningen och ett mera konsekvent bruk av sanktionssystemet vid misskötsamhet.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
812
Själva tillämpningsområdet för kriminalvården i frihet har utvidgats framförallt genom möjlighet för domstol att kombinera skyddstillsyn med föreskrift om särskild behandlingsplan (år 1988) och samhällstjänst (år 1994 i hela landet). Från år 1998 kan domstol även bestämma att villkorlig dom skall kombineras med samhällstjänst. Bestämmelserna om samhällstjänst och särskild behandlingsplan fördes in i brottsbalken.
År 1999 permanentades också försöksverksamheten med korttidsboja. Bestämmelserna om sådan övervakning gavs i en särskild lag med tillhörande förordning och skiljer sig från den övriga systematiken för kriminalvård i frihet genom att de innehåller detaljerade lagbestämmelser om hur övervakningen skall utformas. Även om bestämmelserna om skyddstillsyn och villkorlig frigivning har förändrats i förhållandevis mycket liten utsträckning sedan 1940-talet har det de senaste decennierna skett stora förändringar i frivårdsorganisationen.
Från början rådde en strikt uppdelning mellan organisationen för anstalt och frivård och som tidigare nämnts var skyddskonsulentorganisationen inledningsvis mycket liten. Brottsbalkens genomförande tvingade dock fram en väsentlig förstärkning av skyddskonsulentorganen som fortsatte under 1970-talet, i synnerhet åren efter 1974 års kriminalvårdsreform. Under 1970talet fick också frivården ansvar för personundersökningsverksamheten, frigivningsarbetet på lokalanstalter och kurativt arbete på häkten.
År 1983 övertog frivården övervakningsnämndernas roll som ledningsorgan för frivårdens arbete. Ansvaret för samordning och tillsyn föll primärt på kriminalvårdsdirektören i den regionala organisation som nyss hade tillkommit. Övervakningsnämnderna behöll de domstolsliknande arbetsuppgifterna medan arbetsuppgifter av mer rutinartad karaktär flyttades över till skyddskonsulenterna.
En ny kriminalvårdsorganisation infördes den 1 januari 1991 och innebar bl.a. att skyddskonsulentdistrikten kom att ingå i den lokala kriminalvårdsorganisationen som självständiga frivårdsmyndigheter vid sidan av anstalter och häkten.
Den 1 januari 1998 slogs frivårdsmyndigheterna samman med anstalter och häkten till 37 lokala kriminalvårdsmyndigheter. Organisationsförändringen syftade bl.a. till att skapa verksamhetsmässiga fördelar i kriminalvårdens inre organisation och i samarbetet med andra myndigheter och organ. Exempelvis skulle
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
813
utbyggnaden av alternativ till fängelse, utvecklande och bedrivande av gemensamma motivations- och påverkansprogram och arbetet med att förbättra frigivningsförberedelserna underlättas. Dessutom ansågs resurserna kunna utnyttjas effektivt genom att de administrativa funktionerna samordnas och förutsättningarna för en rationell och heltäckande planering ökar.
Som kommittén redogjort för i kapitel 3 finns planer på att föra samman de olika kriminalvårdsmyndigheterna till en myndighet den 1 januari 2006.
29.2 Överväganden
29.2.1 Allmänna utgångspunkter
Kommitténs förslag och bedömning: Reglerna för övervakning efter villkorlig frigivning och vid skyddstillsyn bör i så stor utsträckning som möjligt vara gemensamma.
Som framgått i föregående avsnitt infördes och utvecklades reglerna om övervakning efter villkorlig frigivning från anstalt och under skyddstillsyn (då under benämningen villkorlig dom) samtidigt. I nuvarande regelverk är också många bestämmelser gemensamma för övervakning såväl efter villkorlig frigivning och under skyddstillsyn. Det praktiska arbetet uppvisar också stora likheter för båda övervakningsformerna.
På grund av att verkställigheten påbörjats i anstalt kan emellertid övervakning efter villkorlig frigivning komma att få en något annorlunda utformning än vid skyddstillsyn. Den intagne kan nämligen redan ha fått hjälp och stöd samt ha underkastats kontroll. Kriminalvården torde också ha tillgång till en hel del uppgifter om den intagnes livsföring och förhållanden i övrigt som den kanske inte har om den som dömts till skyddstillsyn. Förutsättningarna för att förbereda och inleda övervakningen i frihet är också annorlunda. Av betydelse är också att villkorligt frigivna ofta har begått allvarligare brott än de som dömts till skyddstillsyn och kan ha en besvärligare levnadssituation.
Även med beaktande av dessa skiljaktigheter mellan övervakning efter villkorlig frigivning och vid skyddstillsyn bör av lagtekniska skäl de bestämmelser som reglerar inom vilka ramar som övervakningen skall äga rum i så stor utsträckning som möjligt vara
Övervakning m.m. SOU 2005:54
814
gemensamma. Gemensamma bestämmelser gör också systemet mer lättbegripligt. Kommitténs fortsatta överväganden sker med denna utgångspunkt. I den fortsatta framställningen kommer därför övervakning efter villkorlig frigivning och under skyddstillsyn att tas upp i ett sammanhang.
Kommittén har inom sin tidsram varken i sak eller i språkligt hänseende kunnat behandla alla frågor som rör kriminalvården i frihet. Det har också förutsatts i kommitténs direktiv att varje enskild sakfråga inom kriminalvårdens område inte hinner behandlas och att den nuvarande regleringen av vissa centrala frågor lämnas oförändrade i kommitténs förslag. Kommittén har med hänsyn till detta inriktat sig på övergripande frivårdsfrågor och förenklingar av regelverket. Kommittén vill här erinra om att det faller utanför ramen för kommitténs uppdrag att behandla själva påföljderna. Kommittén har övervägt att – med undantag för föreskrift om kontraktsvård och samhällstjänst – föreslå att domstolarna inte längre skall ha möjlighet att meddela särskilda föreskrifter om vad som skall gälla under verkställigheten. Kriminalvården bör ha tillräcklig kompetens för att i de flesta frågor själv kunna avgöra verkställighetsinnehållet. Det framstår också som mindre förenligt med domstolarnas egentliga uppgifter att reglera verkställighetsdetaljer. Denna fråga måste dock bedömas i samband med påföljderna och får ses över i annat sammanhang. Kommittén har istället som allmän utgångspunkt att de befogenheter som domstolarna i viss mån har i fråga om verkställighetens innehåll är kvar.
I kapitel 6–7 har tagits upp frågor gällande verkställighetsplanering och samarbete med andra myndigheter m.fl.
29.2.2 Prövotidens längd och allmänna skötsamhetskrav
Kommitténs bedömning: Någon förändring av nuvarande regler om prövotidens längd görs inte. Detsamma gäller de allmänna skötsamhetskrav som den dömde har att följa under prövotiden.
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
815
Prövotidens längd
Både villkorlig frigivning och skyddstillsyn innebär att den dömde undgår att verkställa viss tid i anstalt. Om den dömde begår nya brott kan den villkorligt medgivna friheten förklaras förverkad eller skyddstillsynen omvandlas till ett fängelsestraff. Av rättssäkerhetsskäl måste den tid som förverkande eller omvandling kan ske – prövotiden – vara noggrant angiven i lag.
Vid villkorlig frigivning motsvarar prövotiden idag den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år. Vid skyddstillsyn är prövotiden tre år från den dag då påföljden börjar verkställas. Om den dömde fälls till ansvar för nya brott kan rätten förlänga prövotiden.
Prövotidens längd har varierat genom åren. Den nuvarande regleringen har tillämpats under lång tid och synes fungera väl såväl vid skyddstillsyn som efter villkorlig frigivning. Det har inte framkommit några omständigheter som talar för att prövotidens längd borde förändras i något avseende.
Möjligen skulle det kunna ifrågasättas om prövotiden även efter villkorlig frigivning från ett kortare fängelsestraff skulle motsvara den återstående strafftiden eller kortare tid. Med nuvarande bestämmelser blir prövotiden efter kortare fängelsestraff längre än strafftiden. Vid exempelvis en dom till tre månaders fängelse blir prövotiden elva månader längre än strafftiden. Med hänsyn till att övervakning skall kunna komma igång och ha möjlighet att ge effekt bör dock någon förändring enligt kommittén inte ske.
Kommittén anser vidare att prövotiden under verkställigheten bör ligga fast i lag. En annan ordning skulle kunna leda till ovisshet och bristande förutsebarhet ifråga om prövotidens utgång. Vidare skulle det kunna medföra tillämpningsproblem för domstolar vid återfall i brott.
Allmänna skötsamhetskrav
Enligt nuvarande bestämmelser är den dömde skyldig att under prövotiden följa vissa allmänna skötsamhetskrav, nämligen:
1. att vara skötsam,
2. att efter förmåga försöka försörja sig,
Övervakning m.m. SOU 2005:54
816
3. att rätta sig efter vad som åligger honom eller henne enligt
brottsbalken eller enligt föreskrifter eller anvisningar som meddelats med stöd av balken,
4. att på kallelse inställa sig hos den lokala kriminalvårds-
myndigheten samt
5. att göra vad han eller hon kan för att ersätta genom brottet
uppkommen skada, som han förpliktats att ersätta.
De allmänna skötsamhetskraven bör enligt kommitténs mening vara kvar under prövotiden. Det framstår för kommittén som självklart att den som kommit i åtnjutande av förmånen att få slippa en anstaltsvistelse bör sträva efter att uppfylla dessa krav. Visserligen kontrollerar kriminalvården inte att den dömde uppfyller kraven annat än under övervakningstiden. Några påföljder om något av kraven inte uppfylls förekommer normalt inte heller. Detta behöver dock inte innebära att skötsamhetskraven saknar betydelse. De lagstadgade kraven innebär riktlinjer till den dömde om hur han eller hon bör bete sig. Även utan kontroll och påföljder bör möjligheten att genom lagbestämmelsen styra beteendet inte underskattas. Dessutom kan bestämmelserna vid misskötsamhet få betydelse för övervakningens innehåll. Kommittén anser därför att det inte finns skäl att ta bort kraven.
29.2.3 Beslut om övervakning
Kommitténs förslag: Skyddstillsyn skall även i fortsättningen enligt lag vara förenad med övervakning.
Kriminalvården skall i god tid före villkorlig frigivning pröva om den intagne efter frigivningen skall vara ställd under övervakning. Beslut om övervakning skall fattas om det vid prövningen eller senare framkommer att övervakning behövs för att minska risken att den dömde i frihet kommer att begå nya brott.
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
817
Obligatorisk övervakning vid skyddstillsyn
En dom till skyddstillsyn är enligt brottsbalken alltid förenad med övervakning. Det finns inte skäl för kommittén att föreslå någon ändring av dessa bestämmelser. Skyddstillsyn skall således även fortsättningsvis vara förenad med övervakning.
Här kan erinras om att domstolen kan välja villkorlig dom som påföljd om det inte finns behov av stöd och hjälp samt kontroll för att förebygga brott, dvs. om det inte finns något behov av övervakning.
Beslut om övervakning efter villkorlig frigivning
Enligt den ursprungliga bestämmelsen i brottsbalken skulle övervakning alltid äga rum efter villkorlig frigivning. Övervakningsnämnden kunde dock medge att övervakning inte skulle äga rum om övervakning vid tidpunkten för villkorlig frigivning inte bedömdes vara nödvändig. Detta innebar att nästan alla som villkorlig frigavs ställdes under övervakning. Med tiden ansågs detta inte nödvändigt och lagregeln ändrades under början av 1980-talet till sin nuvarande lydelse.
För att övervakning skall bli aktuell efter villkorlig frigivning krävs enligt nuvarande lagregel att den lokala kriminalvårdsmyndigheten fattar särskilt beslut om detta. Sådant beslut kan fattas när myndigheten bedömer det som påkallat. Möjligheten är i lagtexten uttryckt som en fakultativ möjlighet för myndigheten och innefattar således inte någon lagstadgad skyldighet att fatta beslut om övervakning när det bedöms som påkallat.
I förarbetena (prop. 1982/83:85) anfördes att övervakning borde användas endast när den kan förväntas fylla någon positiv funktion och att frivårdens resurser borde koncentreras till fall där övervakningen kan fylla ett behov. Behovet skulle bedömas utifrån såväl övervakningens stöd- och hjälpfunktion som kontrollfunktion. Därvid kunde förutom den frigivnes behov av hjälp och stöd även beaktas de förhållanden som väntar den intagne efter frigivningen. Det ansågs också naturligt att låta straffets längd påverka bedömningen. Som exempel nämndes att övervakning som regel kunde underlåtas vid villkorlig frigivning från fängelse i högst sex månader.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
818
KVS har utvecklat egna riktlinjer för bedömningen av övervakningsbehovet. Enligt KVS föreskrifter skall som grund för bedömningen ligga den risk- och behovsbedömning som gjorts i samband med verkställighetsplaneringen i anstalt. Om risken för återfall i brott bedöms som medelhög eller hög bör detta normalt leda till övervakning. Den som är dömd till fängelse i högst sex månader bör dock ställas under övervakning endast om risken är hög. Den som är under 21 år bör ställas under övervakning även om återfallsrisken är låg. För dömda mellan sex månader och två år talar narkotika-, vålds- eller egendomsbrottslighet för att övervakningsbehov finns liksom att den intagne har missbruksproblem. För intagna med strafftider på två år eller däröver bör övervakning beslutas om inte starka skäl talar mot det.
Andelen övervakade har de senaste åren varit mellan 67–80 procent av de villkorligt frigivna.
Kommittén anser, i enlighet med vad som gäller idag, att det inte kan anses nödvändigt att ställa samtliga villkorligt frigivna under övervakning. Det allmänna skötsamhetskrav som gäller under prövotiden och risken att få den villkorligt medgivna friheten förverkad vid återfall i brott måste i många fall kunna anses utgöra ett tillräckligt påverkansmedel för skötsamhet och minskad återfallsrisk. Det är, som uttalades i 1983 års lagstiftningsärende, då naturligt att sätta in kriminalvårdens resurser där de bättre behövs. Övervakning efter villkorlig frigivning bör således även i fortsättningen förutsätta att kriminalvården fattar särskilt beslut om detta. Med hänsyn till att den nya kriminalvårdslagen skall vara organisationsoberoende bör inte anges vem inom kriminalvården som bör fatta beslutet.
Avgörande för beslut om övervakning bör vara om den dömde behöver hjälp och stöd samt stå under kontroll för att risken att den dömde på fri fot kommer att utöva brottslig verksamhet skall minska. Det bör komma till klart uttryck i lagstiftningen att kriminalvården skall fatta beslut om övervakning när så är fallet.
Bedömningen bör vara individuell och grundas på den behovs- och riskutredning som utförts i samband med upprättande av verkställighetsplanen och vad som har förekommit under verkställigheten. Detta innebär att omständigheter hänförliga till den intagnes person, såsom missbruk, psykiska besvär och levnadsförhållandena efter frigivningen, måste beaktas liksom den intagnes beteende under verkställigheten. Särskilda omständigheter av betydelse är också brottslighetens art, omfattning och karaktär,
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
819
fängelsestraffets längd och även i vilken utsträckning som den dömde tidigare gjort sig skyldig till brott.
Många intagna som vistats lång tid i anstalt behöver det stöd och den hjälp samt kontroll som kriminalvården kan erbjuda efter den villkorliga frigivningen för att kunna klara av att leva ett samhällsanpassat liv i frihet utan kriminalitet. Detta behov av en successiv och kontrollerad utslussning från anstalt till frihet är mindre framträdande för intagna med en mycket kort tids vistelse i anstalt. Det är därför naturligt att intagna med långa strafftider i större utsträckning blir föremål för övervakning än intagna med kortare strafftider.
Risken för ny och allvarlig brottslighet kan emellertid vara minst lika påtaglig för intagna med ett kort fängelsestraff att avtjäna. Det gäller inte minst den som under en kort tidsperiod har avtjänat många fängelsestraff. Sådana intagna, som inte sällan har missbruksproblem och psykiska besvär, kan vara i mycket stort behov av hjälp och stöd samt kontroll för att kunna leva ett mer samhällsanpassat liv utan kriminalitet.
Med hänsyn till att många korttidsdömda är tillräckligt skötsamma för att få avtjäna fängelsestraff utanför anstalt genom korttidsboja kan det antas att andelen korttidsdömda i anstalt med hög återfallsrisk ökar. Samtidigt är det inte alla långtidsdömda som behöver övervakning. Vissa mycket allvarliga gärningar som renderat långa fängelsestraff kan ibland framstå som engångsföreteelser. Sådana intagna kan ha skött tillfälliga vistelser utanför anstalt och verkställigheten i övrigt exemplariskt samt visat mycket stor förändringsvilja. I sådana fall kan det inte anses finnas behov av övervakning.
Det kan i något fall hända att den intagne är i stort behov av hjälp och stöd men att återfallsrisken måste anses vara låg. I sådana fall bör beslut om övervakning inte fattas. Istället bör kriminalvården se till att den dömde före den villkorliga frigivningen får kontakt med de ordinarie samhällsorgan som kan svara för det stöd som den frigivne kan behöva.
Det är inte uteslutet att beslut om övervakning kan behöva fattas beträffande någon som verkställer fängelsestraff utanför anstalt genom korttidsboja. Oftast torde det dock föreligga en så låg återfallsrisk beträffande de som verkställer kortare fängelsestraff genom korttidsboja att det mera sällan kan anses påkallat med övervakning. Har den dömde förts till anstalt på grund av
Övervakning m.m. SOU 2005:54
820
misskötsamhet kan omständigheterna dock vara sådana att övervakning bör äga rum efter frigivningen.
Som tidigare framgått ställs fortfarande en övervägande del av de som verkställer fängelsestraff i anstalt under övervakning efter villkorlig frigivning. Kommittén har inte grund för någon annan bedömning än att det under nuvarande förhållanden är påkallat med övervakning i dessa fall. För detta talar för övrigt de allt längre strafftiderna och de fängelsedömdas allt sämre levnadsförhållanden. Kommitténs förslag syftar inte till att ställa ett färre eller större antal intagna under övervakning efter villkorlig frigivning.
De utökade möjligheter till utslussningsåtgärder och andra incitament till skötsamhet som kommittén föreslår bör dock medföra att återfallsrisken generellt sett minskar. Kommitténs förslag bör därför leda till att antalet beslut om övervakning minskar något.
Tidpunkten för prövningen och beslutet om övervakning
Enligt 13 § KvaF skall den lokala kriminalvårdsmyndigheten i god tid före villkorlig frigivning pröva om den intagne efter frigivningen skall stå under övervakning. Det är av stor vikt att så sker även i framtiden då den närmaste tiden efter villkorlig frigivning från anstalt utgör en mycket kritisk tidpunkt ur återfallssynpunkt och det behövs tid att planera för eventuella stödåtgärder. Även när övervakning inte blir aktuell är det av väsentlig betydelse för den dömde att kunna få besked för att förutse och planera sin framtid. Med hänsyn till detta bör prövningen ske i god tid före villkorlig frigivning. Prövningen bör äga rum i samband med en översyn av verkställighetsplanen, som ju skall omfatta även tiden efter villkorlig frigivning.
Det kan efter prövningen visa sig att ett beslut om att övervakning inte skall äga rum visar sig felaktigt. Sådana omständigheter kan framkomma både före och efter villkorlig frigivning. Under förutsättning att det sker i tillräcklig tid före prövotidens utgång bör kriminalvården som idag kunna fatta beslut om övervakning. Som kommer att framgå i följande avsnitt bör det också finnas möjlighet att upphäva ett beslut om övervakning för det fall att den inte längre behövs.
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
821
29.2.4 Övervakningstidens längd
Kommitténs förslag: Övervakningstiden bör även i fortsättningen vara ett år.
Kriminalvården får besluta att övervakningen efter villkorlig frigivning skall upphöra i förtid om övervakning inte längre behövs.
Kriminalvården får besluta om förlängd övervakning om den dömde inte följer sina skyldigheter under övervakningen. Övervakning skall som idag inte få pågå efter prövotidens utgång.
Enligt gällande bestämmelser i brottsbalken upphör övervakningen såväl efter villkorlig frigivning som vid skyddstillsyn utan något särskilt beslut sedan ett år av prövotiden förflutit. Vid kontraktsvård kan rätten dock förordna om längre övervakningstid. Tiden får i sådant fall inte sättas längre än vad som behövs för att behandlingen skall kunna slutföras och aldrig överstiga prövotiden. Särskilda regler finns också för det fall verkställigheten har avbrutits av högre rätt, men den tilltalade därefter ändå döms till skyddstillsyn.
Övervakningsnämnden kan besluta att övervakningen efter villkorlig frigivning skall upphöra innan ett år av prövotiden förflutit om övervakning inte längre är påkallad. Motsvarande möjlighet finns inte vid skyddstillsyn.
Både efter villkorlig frigivning och vid skyddstillsyn kan övervakningstiden förlängas. Så kan ske om den dömde missköter sig. Förlängning kan också beslutas om den dömde behöver stå under övervakning till dess samhällstjänsten fullgjorts. Som en yttersta gräns gäller att övervakning inte får pågå efter prövotidens utgång.
Har övervakningen förlängts kan den upphävas i förtid såväl efter villkorlig frigivning som vid skyddstillsyn.
Från början gällde att tillsynen över villkorligt frigivna och skyddstillsynsdömda (villkorligt dömda) ägde rum under lika lång tid som prövotiden. Det ansågs dock onödigt och olämpligt att övervakningen pågår under så lång tid som prövotiden kan löpa. Kommittén instämmer i denna bedömning.
Den största risken för att den dömde begår nya brott infinner sig ofta i början av prövotiden. Behovet av olika insatser är också som regel större under början av prövotiden. Har det visat sig att den
Övervakning m.m. SOU 2005:54
822
dömde klarat av kraven under övervakningen och inte begått nya brott finns det som regel inte skäl att låta övervakningen fortsätta. Den tid som återstår av prövotiden kan istället vara förenad med ett allmänt skötsamhetskrav. Med en kortare övervakningstid kan kriminalvårdens resurser intensifieras och användas på ett mer effektivt sätt. Det har inte framkommit annat än att en övervakningstid på ett år har visat sig fungera förhållandevis väl. I normalfallet bör därför övervakningen även i fortsättningen pågå ett år.
Vid övervakning efter villkorlig frigivning bör det i likhet med vad som gäller idag finnas möjlighet att förkorta övervakningstiden. Den villkorligt frigivne har varit föremål för insatser och kontrollåtgärder i anstalt, kanske under lång tid. Den allra närmaste tiden efter villkorlig frigivning är mest känslig ur återfallssynpunkt och det behövs kanske endast övervakning under den tiden. Faller utslussningen väl ut bör övervakningen kunna upphöra även om inte ett år av prövotiden har löpt. Övervakning efter villkorlig frigivning bör således kunna upphöra i förtid om den dömde visat sig uppfylla sina åtaganden i verkställighetsplanen och det inte längre finns risk för fortsatt brottslig verksamhet.
Vad däremot gäller skyddstillsyn är övervakningen en väsentlig del i påföljdsinnehållet. Kommittén finner därför att det inte finns anledning att införa möjlighet att förkorta övervakningstiden vid skyddstillsyn. Det är för övrigt tveksamt om detta faller inom ramen för kommitténs uppdrag. Det kan framhållas att om den dömde sköter sig väl och risken för nya brott bedöms som låg kan kontaktfrekvensen minska och kontrollnivån bli lägre.
Någon förändring föreslås inte heller vad gäller möjligheten att förlänga övervakningstiden. Sådant beslut får fattas om den dömde under övervakningstiden inte följt sina skyldigheter.
Det är av väsentlig betydelse att kriminalvården sätter in åtgärder där de bäst behövs och att risken för brott minimeras under prövotiden. När förutsättningar föreligger bör därför finnas en skyldighet att fatta beslut om upphörande av övervakningen i förtid liksom förlängd övervakning.
Beslut om upphörande i förtid och om förlängd övervakning bör enligt kommitténs mening kunna fattas av kriminalvården. För att undvika risken för påtryckningar och otillbörlig påverkan samt för att främja en enhetlig praxis bör sådana beslut fattas i särskild ordning, t.ex. i kollegium eller av högre tjänstemän. Det får
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
823
ankomma på regeringen eller kriminalvården att meddela närmare bestämmelser om beslutsordningen.
Det är av stor vikt att kriminalvården vid beslut om upphörande av övervakning i förtid eller om fortsatt övervakning beaktar intresset av samhällsskydd och enskildas rättstrygghet. Det behövs därför tillsyn över tillämpningen och en utveckling av kriminalvårdens egen styrning av verksamheten inom frivården. För att underlätta uppföljningen och styrningen bör det finnas redovisning om i vilken utsträckning som beslut om upphörande av övervakning i förtid och förlängd övervakning fattas, såväl av enskilda beslutsfattare som i olika delar av landet. För att kunna göra jämförelser över tid och mellan olika delar av landet bör också mätas i vilken omfattning som återfall i brott sker efter bl.a. beslut om upphörande av övervakning i förtid. Några detaljerade föreskrifter i lag om uppföljningen bör inte ges, utan detta får istället ske inom ramen för regeringens och kriminalvårdens egen styrning samt t.ex. BRÅ:s verksamhet.
Ett beslut av kriminalvården om upphörande av övervakning i förtid får anses vara till fördel för den övervakade och bör därför inte kunna överklagas av denne. Om beslutet visar sig felaktigt, t.ex. på grund av att vissa omständigheter inte beaktats eller felaktig rättstillämpning, bör kriminalvården kunna ändra beslutet och på nytt ställa den dömde under övervakning. Detsamma bör gälla om nya omständigheter framkommit. Sådana beslut bör i likhet med beslut om fortsatt övervakning kunna överklagas av den övervakade. Beslutet skall dock omedelbart gälla om inte något annat förordnas.
Det ankommer inte på kommittén att gå in på frågan om domstols möjligheter att besluta om förlängd övervakning. Den möjligheten kommer således finnas kvar. Övervakningsnämnden har idag möjlighet att förkorta övervakningstiden om domstolen inom ramen för en dom till fortsatt skyddstillsyn beslutat att förlänga övervakningstiden. Enligt kommitténs mening bör kriminalvården även i dessa fall kunna besluta om upphörande i förtid. Med hänsyn till domstolens bedömning bör dock kriminalvården vara försiktig med att förkorta övervakningen i dessa fall, i synnerhet som det är fråga om återfall i brott under tid när den dömde stått under övervakning. Står det helt klart att övervakning inte längre behövs kan det dock inte finnas något hinder för att förordna om upphörande av övervakningen i förtid. Så kan exempelvis vara fallet när den dömde kommer att vara
Övervakning m.m. SOU 2005:54
824
underkastad psykiatrisk tvångsvård under övervakningsperioden eller att han eller hon har drabbats av något annat sjukdomstillstånd.
29.2.5 Övervakare och stödpersoner
Kommitténs förslag: En ny terminologi införs. Till övervakare skall utses en tjänsteman inom kriminalvården (motsvarande dagens tjänstemannaövervakare). En för uppdraget lämplig lekman skall utses som stödperson under övervakningen (motsvarande nuvarande lekmannaövervakare) om det inte finns särskilda skäl.
Kriminalvården övertar domstolens befogenhet att besluta om val av övervakare och stödperson. Kommitténs bedömning: I dom till skyddstillsyn skall anges vilket frivårdskontor som skall ansvara för övervakningen och hur den dömde kan komma i kontakt med tjänstemän vid kontoret.
Bakgrund
Enligt 15 § KvaF skall ansvaret för övervakning efter villkorlig frigivning ligga hos den lokala kriminalvårdsmyndighet med frivård som har sitt verksamhetsområde där den frigivne skall vara bosatt efter frigivningen eller om detta inte kan utrönas, där den frigivne kan antas komma att vistas närmast efter frigivningen.
Enligt 4 kap 1 § frivårdsförordningen skall det i Kriminalvårdsnämndens eller övervakningsnämnds beslut om övervakning anges vilken lokal kriminalvårdsmyndighet som skall svara för övervakningen. Om detta inte angetts ansvarar beslutande myndighet, om ansvaret inte flyttats över till någon annan lokal myndighet.
I 4 kap. 4 § frivårdsförordningen anges att den lokala kriminalvårdsmyndigheten skall hålla övervakaren underrättad om den dömdes förhållanden under anstaltstiden. Myndigheten skall se till att övervakaren besöker den dömde i anstalten i den utsträckning det behövs samt i övrigt verka för att den dömde håller kontakt med övervakaren under anstaltstiden.
Enligt bestämmelserna i brottsbalken skall domstolen i en dom till skyddstillsyn förordna en särskild person som övervakare, om
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
825
inte särskilda skäl talar emot det. Enligt 5 § andra stycket förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål m.m. skall den lokala kriminalvårdsmyndigheten i sitt yttrande till domstolen ha lämnat förslag på övervakare, om den funnit att det finns ett behov av övervakning. Av förordningen framgår vidare att den misstänkte skall få tillfälle att yttra sig över valet av övervakare och om möjligt sammanträffa med den som föreslås. Om det inte finns något förslag på övervakare anges i domen att den lokala kriminalvårdsmyndigheten förordnar övervakare.
Enligt 2 kap. 3 § frivårdsförordningen skall en handläggande tjänsteman eller annan lämplig person förordnas som övervakare.
Vidare framgår av 2 kap 1 § frivårdsförordningen att det i en dom på skyddstillsyn skall anges vilken lokal kriminalvårdsmyndighet som skall ansvara för övervakningen av den dömde. I 5 kap. 1 § anges att den lokala kriminalvårdsmyndigheten skall se till att varje övervakningsuppdrag blir utfört på ett tillfredsställande sätt. Myndigheten skall ge övervakarna råd och riktlinjer om hur uppdragen skall utföras och fortlöpande lämna dem annat biträde. Den övervakare som förordnats skall informeras om bl.a. domen och särskilda föreskrifter. Ansvaret för övervakningen kan överflyttas till annan myndighet och annan övervakare kan under vissa förhållanden förordnas.
I kriminalvårdens föreskrifter anges att lekmannaövervakare och/eller biträdande övervakare skall eftersträvas. Övervakning genom lekman sägs utgöra ett komplement till handläggande tjänsteman och ersätter inte handläggarens myndighetsansvar.
Den dömde skall informeras om vad lekmannaövervakning innebär och hans möjligheter att själv föreslå övervakare. Den dömdes eget önskemål om lekmannaövervakare bör beaktas. Om den dömde inte själv kan ge något förslag bör frivården föreslå lämplig övervakare. I de fall den dömde lider av psykisk störning/sjukdom, har grava missbruksproblem, är våldsbenägen, eller genomgår behandling på institution bör tjänstemannaövervakare väljas. Så bör också ske om ett alltför stort antal personer redan är inblandade i ärendet.
Biträdande övervakare kan ibland förordnas, bl.a. när ärendet kräver stora insatser, den dömde har särskilda behov eller handläggande tjänsteman är förordnad som övervakare.
Förutsättningarna för och behovet av lekmannaövervakare skall alltid prövas noggrant i samband med att verkställighetsplanen upprättas eller revideras.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
826
I föreskrifterna anges vidare att den viktigaste rekryteringsbasen för lekmannaövervakare är klientens nätverk, som bör kartläggas redan på personutredningsstadiet. Frivården ansvarar för prövningen av om föreslagen lekman är lämplig för uppdraget. Handläggande tjänsteman bör alltid sammanträffa med den tilltänkte övervakaren, såvida denne inte redan är väl känd av myndigheten. Referenser bör inhämtas. Om utdrag ur socialregistret är aktuellt krävs skriftligt tillstånd av den blivande övervakaren. Beträffande valet av övervakare sägs följande.
Vid val av övervakare bör beaktas både dennes möjlighet att kontrollera den dömdes livsföring och förutsättningar att ge honom stöd och vägledning. Lekmannaövervakarens möjlighet att öka den dömdes sociala kontaktyta är viktig liksom den informella sociala kontroll som anknytning till närmiljön kan ge. Förtroendemannen har endast en stödjande roll. Vidare bör övervakaren/förtroendemannen inte stå i sådan relation till den dömde att beroendeförhållande kan uppstå, exempelvis är det mindre lämpligt med arbetsgivare, nära släktingar eller vänner. Personer som haft dokumenterade missbruksproblem bör inte förordnas förrän de levt drogfritt under minst tre års tid.
Kontroll mot misstankeregistret (MR) och belastningsregistret (BR) bör alltid ingå i lämplighetsbedömningen. Den tilltänkta övervakaren/förtroendemannen bör informeras om att kontrollen görs. Om en person förekommer i misstanke och/eller belastningsregistret måste en ingående prövning ske. Person som förekommer i misstanke och/eller belastningsregistret bör inte förordnas så länge brottsmisstanken kvarstår. Kriminalvården har endast behörighet avseende uppgift om misstanke om brott för vilket åtal väckts. Övrig information som kan finnas i MR skall inte beaktas. Om det rör sig om enstaka bötesbrott avseende t.ex. hastighetsöverträdelse behöver detta i sig inte innebära att personen är olämplig som övervakare/förtroendeman. Bötesbrott kan emellertid inte generellt undantas, eftersom det t ex kan avse sexuellt ofredande, vilket kan medföra att personen är olämplig. För den som dömts för brott bör minst följande tider förflyta innan övervakningsuppdrag kan komma ifråga:
Påföljd
Tid
Villkorlig dom 1 år efter prövotidens utgång Villkorlig dom med samhällstjänst 3 år efter det att samhällstjänsten fullgjorts Fängelse (inkl iöv) utan övervakning 3 år efter frigivningsdagen Fängelse (inkl iöv) med övervakning 3 år efter övervakningens
upphörande
Skyddstillsyn
3 år efter övervakningens upphörande
Böter Individuell bedömning
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
827
De angivna tiderna är att betrakta som minimitider. För personer som dömts för grov brottslighet eller vid upprepade tillfällen kan finnas skäl att förlänga tiden. En särskilt noggrann lämplighetsbedömning måste dock alltid göras när den avser en person som dömts till kriminalvårdspåföljd. Således kan fler referenser behövas för att konstatera att tidigare problematik inte längre finns kvar och därmed ge underlag för en helhetsbild. I det fall kriminalvårdsmyndigheten får kännedom om att en redan förordnad lekmannaövervakare misstänks eller döms för brott eller på annat sätt uppträder olämpligt, bör denne entledigas från sitt uppdrag.
Frivården har för närvarande svårt att leva upp till sitt mål att ha 60 % lekmannaövervakare. Andelen lekmannaövervakare har de sista åren uppgått till i genomsnitt cirka 43 procent. I storstäderna är andelen lekmannaövervakare lägre. Anledningen till detta kan förutom rekryteringsproblem vara att det i storstäderna finns fler dömda som lider av psykisk störning/sjukdom, har grava missbruksproblem eller är våldsbenägna.
Överväganden och förslag
Ansvaret för övervakningen
Övervakning innebär att den dömdes förehavanden kontrolleras och ett betydande mått av myndighetsutövning. Ansvaret för sådana arbetsuppgifter måste ligga hos kriminalvården och kan enligt kommitténs mening inte överlåtas åt en lekman eller någon annan.
Det bör alltid stå klart vilket frivårdskontor som skall ansvara för övervakningen. I såväl dom till skyddstillsyn som beslut om övervakning efter villkorlig frigivning bör därför anges vilket frivårdskontor som är ansvarigt för övervakningen. I domen eller beslutet bör också anges adress, telefonnummer och andra uppgifter som gör det enkelt för den dömde och andra att komma i kontakt med tjänstemän vid kontoret. Generella riktlinjer för valet av frivårdskontor bör som idag ges i kriminalvårdens föreskrifter.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
828
En tjänsteman inom kriminalvården skall utses till övervakare
Den som står under övervakning kan idag ha en handläggande tjänsteman och vid sidan härav en lekmannaövervakare. Han eller hon kan också ha en tjänstemannaövervakare och en lekmannaövervakare. Ibland förekommer enbart tjänstemannaövervakare.
Terminologin framstår enligt kommitténs mening som något förvirrande. För att förenkla saken föreslår kommittén att termen ”övervakare” bör förbehållas den frivårdstjänsteman som är utsedd till handläggare för den övervakade varvid lekmännen bör ges en annan benämning.
Den tjänsteman som utses till övervakare skall ha ansvaret för övervakningen under hela övervakningstiden. En särskilt förordnad övervakare kan få bättre kunskap om den dömde och kontinuitet i arbetet än om flera tjänstemän är inblandade. Möjligheten att förmedla hjälp och stöd samt att kunna knyta en god kontakt med den dömde blir också lättare.
Även om den dömde således bör behålla samma övervakare under hela övervakningstiden kan det stundtals förekomma behov av ett byte. Övervakaren kanske slutar sin anställning på frivårdskontoret. Eller så kan övervakaren på grund av den dömdes beteende få svårt att fullgöra sitt arbete. Enbart den omständigheten att den dömde önskar byta övervakare bör dock inte utgöra tillräckligt skäl för ett byte.
Något hinder att förordna flera övervakare kan inte föreligga. Detta kan vara nödvändigt om stora arbetsinsatser krävs eller om den övervakade uppträder aggressivt eller annars har ett starkt utagerande beteende.
Även om det är viktigt att det råder en god kontakt mellan övervakaren och den dömde kan den sistnämnde inte tillåtas ha något inflytande över val av övervakare. Detta är helt och hållet en uppgift för kriminalvården, som bör se till att rutiner finns för att utomstående inte skall kunna styra över valet.
Det förekommer inte sällan att den dömde vid ett eller flera tillfällen tidigare varit föremål för övervakning av frivården. Kriminalvården bör utarbeta riktlinjer för i vad mån tidigare förordnad tjänsteman på nytt skall förordnas som övervakare.
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
829
En lekman skall utses som stödperson om det inte finns särskilda skäl
Om inte särskilda skäl talar emot det, skall en lekman utses som kan bistå under övervakningen. Särskilda skäl kan exempelvis finnas när den dömde har ett så utagerande beteende att det inte framstår som lämpligt att förordna en lekman som stödperson. Den dömde kan också få sitt behov av stöd och hjälp tillgodosett på annat håll, t.ex. genom att han eller hon behandlas på vårdinrättning. Vidare kan särskilda skäl föreligga om det är omöjligt att finna en lämplig stödperson för den dömde.
Frivården har de senaste åren haft svårigheter att rekrytera lämpliga lekmannaövervakare, i synnerhet i större städer. Även om kriminalvården kan göra mer för att rekrytera och behålla lämpliga lekmän kan det i enstaka fall visa sig omöjligt att finna en lämplig person. Någon absolut skyldighet för kriminalvården att utse en lekman bör därför inte anges i den nya lagen.
Efter det att övervakningen avslutats kan lekmannen fortsätta att ge hjälp och stöd till den intagne i en annan myndighets regi. Den som vårdas inom den psykiatriska tvångsvården kan ges en stödperson. Inom socialtjänsten finns kontaktpersoner. Lekmannen kan också ha varit förordnad för den dömde inom kriminalvården före övervakningen, då under benämningen stödperson (i häkte) eller förtroendeman (i anstalt). Lekmannen har i samtliga nu berörda fall nära nog samma funktion, nämligen att utgöra ett stöd till och utöva viss tillsyn över den dömde.
Det är enligt kommitténs mening önskvärt att den dömde ges stöd och tillsyn av samma lekman oavsett vilken myndighet eller verksamhetsgren som för tillfället ansvarar för den dömde. Det skulle också framstå som tydligare och mer konsekvent om lekmannen hade samma benämning överallt. Kommittén anser för sin del att benämningen stödperson skulle kunna användas. Det finns dock inte möjlighet för kommittén att föreslå någon förändring av hur lekmannen skall benämnas inom andra områden än inom kriminalvården. Kommittén föreslår därför endast att lekmannen benämns stödperson i den nya kriminalvårdslagen och förutsätter att frågan tas upp till behandling i andra sammanhang.
I enlighet med vad som gäller idag bör till stödperson utses en för uppdraget lämplig person. Kriminalvården bör såväl vid skyddstillsyn som efter villkorlig frigivning på egen hand kunna fatta beslut om vem som skall utses och meddela närmare riktlinjer om valet.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
830
Vid skyddstillsyn bör det ha utretts redan före huvudförhandlingen i brottmålet vem som skall utses till stödperson. Om detta undantagsvis inte har gjorts bör kriminalvården i förekommande fall snarast efter domen utse någon.
Valet av stödperson är av stor betydelse och kriminalvården måste därför ställa höga krav på den som skall utses. Stödpersonen löper risk att bli manipulerad och det är därför viktigt att inte olämpliga personer utses. Som kriminalvården angett i sina allmänna råd är nära släktingar eller vänner ofta olämpliga för uppdraget. Om de besitter någon särskild egenskap som gör dem särskilt lämpliga för uppdraget bör de dock kunna förordnas. Så kan t.ex. vara fallet om det står klart att släktingen eller vännen kan utöva ett starkt inflytande i rätt riktning över den övervakade.
Beträffande valet av övervakare i övrigt kan kommittén hänvisa till vad som i bakgrundsavsnittet ovan återgetts ur kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd.
Den dömde bör alltid beredas tillfälle att ha synpunkter över valet av stödperson. Något avgörande inflytande kan det dock inte bli tal om.
Har en annan myndighet tidigare utsett en lämplig lekman bör kriminalvården kunna förordna denne till stödperson under övervakningen. Kriminalvården bör också genom samarbete med andra myndigheter, t.ex. socialtjänsten, kunna verka för att den övervakade får behålla stödpersonen efter övervakningens slut.
29.2.6 Allmänt om kriminalvårdens arbetsuppgifter
Kommitténs förslag och bedömning: Någon förändring i sak av frivårdens generella arbetsuppgifter under övervakningen föreslås inte.
Den lokala kriminalvårdsmyndigheten skall, enligt 26 kap. 14 § och 28 kap. 6 §brottsbalken, genom tillsyn samt förmedling av stöd och hjälp verka för att den frigivne eller dömde inte återfaller i brott och för att hans återanpassning i samhället även i övrigt främjas.
Den lokala kriminalvårdsmyndigheten skall för detta ändamål fortlöpande hålla sig underrättad om den dömdes livsföring och om hans förhållanden i övrigt.
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
831
De arbetsuppgifter som framgår av lagbestämmelserna bör enligt kommittén i princip gälla även i framtiden. Frivårdens arbete under övervakningen har utvecklats och tillämpats under lång tid. På det hela taget synes verksamheten fungera väl. De nu berörda bestämmelserna kan visserligen behöva ändras i språkligt hänseende och göras organisationsoberoende. Någon större förändring i sak av frivårdens generella arbetsuppgifter under övervakningen kan dock inte anses nödvändig och föreslås därför inte.
Allmänt gäller vidare enligt 5 kap. 14 § frivårdsförordningen att övervakningen skall fullgöras på ett sådant sätt att den dömde och den dömdes anhöriga inte i onödan tillfogas obehag. Vidare skall enligt 5 kap. 5 § samma förordning den lokala kriminalvårdsmyndigheten så snart som möjligt för den dömde noggrant redovisa vad den dömde har att rätta sig efter under prövotiden och följderna av att den dömde begår brott eller på annat sätt inte fullgör sina skyldigheter.
Dessa uppgifter för kriminalvården bör finnas kvar i förordning eller föreskrifter.
Hur kriminalvården mer konkret skall utföra sina arbetsuppgifter kommer att behandlas i påföljande avsnitt. I stora drag bör följande gälla.
Kommittén har i avsnitt 7.2.1 föreslagit att en verkställighetsplan skall upprättas för var och en som dömts till en kriminalvårdspåföljd. I denna skall anges de villkor som den dömde har att följa under övervakningen. Det kan röra sig om allmänna skötsamhetskrav som gäller för samtliga som står under övervakning. Vidare kan det vara fråga om föreskrifter för att övervakaren eller stödpersonen skall kunna utföra sina arbetsuppgifter eller särskilda föreskrifter och anvisningar som gäller för den dömde under övervakningen.
Övervakningen bör inledas med att övervakaren tillsammans med eventuell stödperson håller ett samtal med den övervakade. Därefter bör övervakaren fortsätta att i viss bestämd omfattning hålla kontaktsamtal med den övervakade. Stödpersonen skall också regelbundet hålla kontakt med den dömde. Under övervakningsperioden kan övervakaren och stödpersonen förmedla hjälp och stöd till den dömde. Kriminalvården kan också tillhandahålla särskild programverksamhet som den övervakade kan delta i. Kriminalvården skall under övervakningen kontrollera att den övervakade uppfyller sina skyldigheter och följer gällande villkor.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
832
Utöver den kontroll som övervakaren och stödpersonen utövar under kontaktsamtalen kan särskilda kontrollåtgärder sättas in.
För att kriminalvården skall kunna fullgöra sina arbetsuppgifter och minska risken för att den dömde begår nya brott är det av mycket stor vikt att det finns ett fungerande samarbete med andra myndigheter, organisationer och enskilda. Frågan om ansvarsfördelning och samarbetet har tagits upp i kapitel 6.
29.2.7 Den övervakades kontakt- och upplysningsskyldighet
Kommitténs förslag och bedömning: Den övervakade skall ha skyldighet att hålla kontakt med övervakare och stödperson i enlighet med vad som föreskrivs i verkställighetsplanen. Han eller hon skall vidare vara skyldig att underrätta övervakaren om bostad, arbetsanställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen.
Enligt nuvarande bestämmelser i brottsbalken är den övervakade skyldig att på kallelse inställa sig hos övervakaren och handläggande frivårdstjänsteman och upprätthålla förbindelse med dessa enligt anvisning. Den övervakade är också skyldig att hålla övervakaren och handläggaren underrättade om hans eller hennes bostad, arbetsanställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen.
Enligt kommitténs mening bör kontakt- och upplysningsskyldigheten finnas kvar. Det är av stor betydelse för frivårdens motivations- och påverkansarbete att den övervakade följer de anvisningar som lämnats om inställelse, telefonförbindelse eller annan kontakt. Genom kontakt- och upplysningsskyldigheten kan också frivården utföra sin kontrollfunktion på ett effektivt sätt. Följer inte den övervakade sina skyldigheter kan kriminalvården förhoppningsvis snabbt sätta in nödvändiga åtgärder för att minska risken för att den övervakade utövar brottslig verksamhet. De olägenheter som skyldigheten innebär för den övervakade kan inte anses som särskilt påtagliga. Kontakt- och upplysningsskyldigheten framstår därför inte som något orimligt krav att ställa på den som fått förmånen av övervakning i frihet istället för vistelse i anstalt.
Den övervakades skyldighet att lämna upplysningar av betydelse, t.ex. om byte av bostad eller arbete, bör för att undvika oklarheter
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
833
gälla i förhållande till kriminalvården och den övervakare som är förordnad.
Kontakt- och underrättelseskyldigheten bör fastställas individuellt i verkställighetsplanen. Därav bör också framgå att den övervakade skall vara skyldig att följa övervakarens och stödpersonens anvisningar i nu berört avseende.
29.2.8 Särskilda föreskrifter
Kommitténs förslag och bedömning: Kriminalvården övertar övervakningsnämndernas möjlighet att under övervakningen meddela, ändra och upphäva särskilda föreskrifter om vad som skall gälla under övervakningen.
Möjligheten att ändra och upphäva särskilda föreskrifter som domstol meddelat skall gälla endast om det efter domen framkommit nya omständigheter som innebär att det inte längre finns behov av föreskriften eller att den inte kan tillämpas.
En ny föreskrift får meddelas om den kan antas minska risken för att den övervakade begår nya brott eller för att underlätta tillsynen under övervakningen.
En möjlighet att föreskriva skyldighet att lämna blod-, urin- och utandningsprov införs vid samhällstjänst.
Rätten kan förena en dom till skyddstillsyn med särskilda föreskrifter om vad den dömde skall iaktta under prövotiden.
Det kan gälla föreskrift om kontraktsvård eller samhällstjänst. Rätten kan också förena en villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst. Dessa föreskrifter kommer inte vidare att tas upp här utom såvitt gäller möjligheten att upphäva eller ändra en sådan föreskrift.
Särskild föreskrift kan i övrigt avse
1. vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,
2. arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning,
3. läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i
eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning,
4. skyldighet att lämna blod-, urin- eller utandningsprov för
kontroll av att han inte är påverkad av beroendeframkallande medel. Dock endast om föreskrift enligt punkten 3 meddelats,
Övervakning m.m. SOU 2005:54
834
5. tid och sätt för betalning av utdömt skadestånd i anledning av
brottet, dock endast i den mån sådan föreskrift med hänsyn till den övervakades ekonomiska situation och övriga omständigheter inte kan antas motverka den övervakades anpassning i samhället,
6. arbete för att avhjälpa eller begränsa skada på egendom som
uppkommit genom brottet, och
7. annat arbete som i belysning av brottets och egendomsskadas
art framstår som lämpligt (t.ex. arbete för att avhjälpa annan liknande skada).
En förutsättning för att rätten skall kunna meddela föreskrift enligt punkten 1–5 är att det finns skäl att anta att den dömde för sin anpassning i samhället behöver stöd av föreskriften (26 kap. 15 § brottsbalken). För att rätten skall få meddela föreskrift enligt punkten 6–7 krävs att föreskriften bedöms vara ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället och att den skadelidande samtycker till föreskriften (27 kap. 5 § brottsbalken).
De särskilda föreskrifterna under punkten 1–5 kan också meddelas och – under vissa förutsättningar – ändras eller upphävas av övervakningsnämnd efter villkorlig frigivning.
Övervakningsnämnden har också möjlighet att meddela särskild föreskrift om vad som skall gälla under övervakningen. I sådan föreskrift får anges
8. på vilket sätt och i vilken omfattning den som ställts under
övervakning skall hålla kontakt med övervakaren eller den lokala kriminalvårdsmyndigheten, och
9. skyldighet för den som ställts under övervakning att lämna
underrättelse till övervakaren eller den lokala kriminalvårdsmyndigheten om att han uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller inrättning.
Den lokala kriminalvårdsmyndigheten kan interimistiskt meddela föreskrift enligt punkten 1–5 och 8–9.
Möjligheten att meddela särskilda föreskrifter fyller flera viktiga funktioner. De innebär konkreta riktlinjer till den dömde om vad han har att iaktta för att inte riskera sanktioner från samhällets sida. Det tvång som föreskrifterna innebär kan utgöra ett hjälpmedel för den dömde att leva ett samhällsanpassat liv utan kriminalitet.
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
835
Kriminalvården kan genom föreskrifter också få effektiva kontrollmedel. Om den dömde inte följer villkoren för övervakningen kan också mer preciserade åtgärder sättas in för att styra den dömde i önskvärd riktning och därmed begränsa antalet frihetsstraff.
Har rätten meddelat särskilda föreskrifter bör de alltid tas in i den verkställighetsplan som kriminalvården skall fastställa efter domen. Om det efter domen framkommer uppgifter som gör att föreskriften inte bör fortsätta gälla eller ändras bör det som idag finnas möjlighet att fatta beslut om upphävande eller ändring av föreskriften. Vid föreskrift om samhällstjänst bör krävas särskilda skäl. Domstolen kan exempelvis ha föreskrivit att den dömde skall underkasta sig samtalskontakt med psykolog utan att det finns någon möjlighet att få till stånd sådan samtalskontakt under övervakningstiden. Detta kan bero på att frivården inte har tillgång till egna psykologer och att det råder lång väntetid till psykologhjälp inom den allmänna sjukvården. I sådana fall kan föreskriften inte få något innehåll och den bör därför upphävas.
Idag fattas beslut om att ändra eller upphäva särskilda föreskrifter av övervakningsnämnd. Enligt kommitténs mening bör dock kriminalvården i särskild ordning, t.ex. i frivårdskollegium, av frivårdschef eller av regional myndighet, kunna meddela sådana beslut. Detta bör gälla även föreskrift om kontraktsvård och samhällstjänst. Särskilt stor försiktighet är dock påkallad i sist nämnda fall Detsamma bör gälla om det under övervakningen visar sig finnas behov av att meddela nya föreskrifter. En föreskrift bör meddelas om den kan bidra till att minska risken för nya brott eller om den behövs för att underlätta tillsynen under övervakningen. En förutsättning för att upphäva en föreskrift som domstol meddelat bör dock vara att nya omständigheter framkommit. Det bör således inte i andra fall förekomma att kriminalvården ändrar innehållet i en meddelad dom.
Redan idag gäller för övrigt att frivården får fatta beslut om särskilda föreskrifter efter villkorlig frigivning för tiden intill dess nämnd fattat beslut i frågan. För att förstärka samhällsskyddet och få en effektivare övervakning bör kriminalvården enligt kommitténs mening alltid noga överväga behovet av särskilda föreskrifter.
Många av de särskilda föreskrifterna kan enligt nuvarande regelverk stå kvar även efter övervakningstidens slut. Det kan någon gång vara nödvändigt att låta den övervakade i sådana fall vara underkastad en särskild föreskrift, t.ex. om samhällstjänst eller
Övervakning m.m. SOU 2005:54
836
hur utdömt skadestånd skall betalas, trots att övervakningen upphör. Något förändring av lagreglerna bör därför inte göras i detta avseende. I normalfallet bör dock den särskilda föreskriften upphävas senast i samband med övervakningens slut.
Föreskrift om vistelseort, bostad, förvärvsverksamhet och utbildning (punkten 1–2)
Det är idag sällsynt att rätten eller övervakningsnämnd meddelar särskild föreskrift om vistelseort, bostad eller sysselsättning.
1
En
sådan föreskrift är förhållandevis ingripande för den enskilde och det är därför förståligt att möjligheten att meddela föreskriften förekommer sällan. Kommittén anser dock att det kan finnas skäl att i något större utsträckning använda sig av möjligheten under övervakningen.
Villkorlig frigivning från anstalt kommer för de allra flesta dömda att ske efter två tredjedelar av strafftiden. För några av de som friges kan det fortfarande föreligga ett starkt behov av kontroll och skyddsåtgärder för att minska risken att någon enskild drabbas av brott. Samma behov kan ibland föreligga vid skyddstillsyn. I sådana fall bör en föreskrift om viss vistelseort, bostad eller sysselsättning kunna meddelas. Det kan t.ex. gälla förbud för en man att vistas på den ort där det barn eller kvinna som han förgripit sig på bor.
Föreskrift om vård eller behandling (punkten 3)
Särskilda föreskrifter om vård eller behandling samt drogkontroll meddelas tämligen ofta vid skyddstillsyn. För den som står under övervakning efter villkorlig frigivning förekommer det mer sällan.
Vård och behandling mot missbruksproblem, beteendestörningar och andra sjuk- och hälsotillstånd måste i de flesta fall anses utgöra ett viktigt medel för att komma tillrätta med den dömdes problem och minska risken för ny brottslighet. Behovet av att kunna meddela föreskrifter om vård och behandling kommer med all sannolikhet att finnas kvar även i framtiden. Möjligheten
1
Enligt kriminalvårdens statistik har det växlat mellan en – elva dömda som den 1 oktober
under åren 1999–2003 varit underkastad föreskrift om vistelseort eller bostad och mellan 11–26 personer som haft en föreskrift om deltagande i arbete eller utbildning.
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
837
att meddela föreskrifter om vård och behandling bör därför finnas kvar.
Den vård och behandling som kan bli aktuell kan vara av vitt skilda slag och omfattning. Främst gäller det dock vård och behandling för missbruksproblem och beteendestörningar. Det kan t.ex. röra sig om samtalskontakt med psykolog, öppenvårdskontakt eller vård på behandlingshem.
Deltagande i de särskilda program som kriminalvården utvecklat, t.ex. för att motivera lagöverträdare att förändra inlärda beteendemönster och hantera olika situationer, bör inte omfattas av den nu aktuella bestämmelsen. Sådan programverksamhet kan inte sägas innebära hälso- och sjukvård i egentlig mening även om skillnaderna emellanåt inte är stora och det förekommer medverkan av psykologer och andra beteendevetare.
Är den dömdes beteendemönster av sådant slag och omfattning att den diagnostiserats som ett funktionshinder kan det behövas professionell hälso- och sjukvård. Något hinder för dömda med funktionshinder att delta i programverksamhet som kan hjälpa dem med deras problem kan inte föreligga.
För att föreskrift om sjukvård skall få meddelas får den övervakade inte uttryckligen motsätta sig vården. I de flesta fall bör dock den dömde ha lämnat ett i vart fall tyst medgivande till vården. Vägrar han eller hon att genomgå den behandling som kriminalvården i samråd med läkare funnit nödvändig, t.ex. psykiatrisk öppenvårdsbehandling, kan dock någon föreskrift inte lämnas. Det bör inte komma ifråga att föranstalta om tvångsvård inom den allmänna sjukvården utan stöd i de särskilda lagar som reglerar detta. Är den dömde föremål för sådan tvångsvård finns det inte behov av att meddela särskild föreskrift om vård.
Om erforderlig sjukvård inte kan komma till stånd på grund av att den dömde motsätter sig vården, bör övervägas om andra insatser istället skall sättas in för att minska återfallsrisken. Det kan röra sig om tätare kontaktfrekvens eller föreskrift att uppehålla sig på viss ort. Ytterst kan det bli nödvändigt att undanröja en dom till skyddstillsyn eftersom den kan ha meddelats under förutsättning att den dömde genomgår behandlingen. Motsvarande kan gälla om den dömde villkorligt frigivits under samma förutsättningar.
Även när det gäller annan vård och behandling än ren sjukvård, t.ex. nykterhetsfrämjande åtgärder, bör föreskrift inte meddelas om den dömde uttryckligen motsätter sig åtgärderna. Något absolut hinder kan dock inte föreligga i dessa fall.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
838
Som förutsättning för att meddela en vårdföreskrift bör vidare gälla att samråd hållits med behandlande läkare eller annan vårdgivare.
Föreskrift om skyldighet att lämna urin, blod- och utandningsprov (punkten 4)
Beslut om provtagning för kontroll av att den dömde inte är påverkad av beroendeframkallande medel kan idag fattas endast när föreskrift om kontraktsvård eller annan vård och behandling är meddelad. Möjligheten att kunna genomföra sådan kontroll är av väsentlig betydelse för att vården på familjehem, sjukhus och andra institutioner skall kunna fungera. Även vid öppen vård eller annan behandling bör det finnas motsvarande kontrollmöjlighet för att förmå den dömde att avhålla sig från beroendeframkallande medel. Möjligheten att besluta om skyldighet för den övervakade att lämna vissa prov vid föreskrift om vård och behandling bör därför finnas kvar.
Missbruk av narkotika utgör i sig ett brott och kan ofta leda till annan mer allvarlig brottslighet. Det kan inte anses acceptabelt att den dömde missbrukar narkotika under övervakningen och om det visas att detta förekommer bör det kunna föranleda särskilda åtgärder. Det skulle därför kunna argumenteras för en generell skyldighet för den övervakade att lämna urin- eller blodprov när misstanke om missbruk föreligger. Enligt kommitténs mening vore dock detta att gå för långt. Sådana åtgärder bör istället ankomma på polisen.
Däremot bör det införas en möjlighet att förordna om skyldighet att lämna blod-, urin och utandningsprov vid föreskrift om samhällstjänst. Det är av stor vikt för verkställighetsformens trovärdighet och möjligheten att anskaffa samhällstjänstplatser att den dömde sköter sig på arbetsplatsen och inte använder beroendeframkallande medel. Även med hänsyn till arbetsmiljön och säkerheten för anställda och andra på arbetsplatsen måste det säkerställas att den dömde inte är påverkad av beroendeframkallande medel. Det finns i och för sig inte något absolut hinder mot att en person som har vissa missbruksproblem ådöms villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst. Däremot måste det kunna krävas att den som skall utföra samhällstjänst inte är påverkad av alkohol eller andra droger på arbetsplatsen. Enligt kommitténs mening bör det
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
839
därför vara möjligt att utföra kontroller beträffande var och en som fått föreskrift om samhällstjänst. Kommittén föreslår därför att motsvarande skyldighet att lämna olika prover som finns vid föreskrift om vård och behandling bör finnas även vid föreskrift om samhällstjänst.
Möjligheten att avgöra om den övervakade har använt narkotika kommer med all sannolikhet att i en nära framtid kunna avgöras genom mindre integritetskänsliga metoder än urin- och blodprov. Kommittén har inom ramen för sitt arbete inte haft möjlighet att utreda om några sådana metoder kan användas redan idag. Med hänsyn till detta och att åtgärderna är av så integritetskänslig karaktär att de kräver detaljerade lagregler lämnar kommittén inte något lagförslag som öppnar för användning av andra provtagningsmetoder.
Föreskrift om betalningsplan för skadestånd (punkten 5)
Särskild föreskrift om tid och sätt för betalning av skadestånd är idag mycket sällsynt. Delvis kan detta hänga samman med att många dömda lever under existensminimum och saknar såväl förmåga som vilja att betala ådömda skadestånd.
Något påtagligt behov av att tvångsvis föreskriva betalningsplaner i större utsträckning har inte framkommit. I den mån den övervakade har förmåga men inte vilja att betala utdömt skadestånd är möjligheterna att utverka en exekutionstitel och till indrivning hos kronofogdemyndigheten förhållandevis stora.
Övervakaren eller stödpersonen kan också försöka förmå den övervakade att godkänna en lämplig betalningsplan på frivillig väg. De kan vidare utan särskilda föreskrifter försöka påverka den dömde att lägga ett kriminellt liv bakom sig genom att göra rätt för sig och betala sina skulder.
Kommittén anser därför att möjligheten att meddela föreskrift om betalningsplan för skadestånd skulle kunna utgå. Frågan om betalningsplan kan dock anses ha ett visst samband med utdömande av påföljd och skadestånd. Den bör därför övervägas i ett annat sammanhang. Kommittén föreslår därför inte någon förändring i sak av möjligheten att meddela föreskrift om betalningsplan.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
840
Föreskrift om visst arbete (punkten 6–7)
En föreskrift om skyldighet att utföra visst arbete uppvisar vissa likheter med samhällstjänst.
Genom föreskriften är tanken att gärningsmannen på ett påtagligt sätt skall få lära känna verkningarna av sitt brott, vilket förväntas ha positiva effekter framförallt på unga lagöverträdare.
Tid och sätt för arbetets fullgörande bör anges i domen. Det förutsätts att en plan för arbetet har gjorts upp under personutredningen i samråd med målsäganden. I förarbetena anges att bestämmelsen främst tar sikte på fall när allmänna organ som kommun, skola eller kollektivtrafikbolag är målsägande. Det utesluter dock inte att även enskilda målsägande kan få arbete utfört.
Det förutsätts att den dömde är införstådd med arbetsskyldigheten, även om det inte uttryckligen framgår av bestämmelsen.
Möjligheten att meddela särskild föreskrift om visst arbete ankommer enligt dagens regler enbart på domstol i samband med skyddstillsynspåföljd och det finns därför inte anledning för kommittén att närmare överväga i vad mån bestämmelsen skall ändras i sak. Kriminalvården har i viss mån till uppgift att se till att skyldigheten att utföra arbetet fullföljs. Det finns dock inte anledning för kommittén att närmare gå in på hur detta skall äga rum.
Domstolens beslut kan idag ändras och upphävas av övervakningsnämnd. Med hänsyn till de förslag som kommittén lämnar om ändringar i beslutsordningen bör kriminalvården överta denna möjlighet.
Kontaktföreskrift och föreskrift om underrättelseskyldighet vid utevaro (punkten 8–9)
Möjligheten för övervakningsnämnden att meddela föreskrifter om hur den övervakade skall vara skyldig att hålla kontakt med övervakare och tjänstemän och om underrättelseskyldighet vid utevaro är avsedd att tillämpas främst när den övervakade misskött sig på något sätt, t.ex. vad gäller att uppfylla den allmänna kontaktskyldigheten gentemot frivården eller lekmannaövervakaren.
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
841
Någon anledning att ändra möjligheten att meddela särskilda föreskrifter om vad som skall gälla under övervakningen i fråga om kontakt- och underrättelseskyldighet finns inte. Tvärtom framstår det som självklart att sådana föreskrifter meddelas. De bör också kunna ändras om det visar sig påkallat.
Det bör kunna ankomma på kriminalvården att inom ramen för verkställighetsplaneringen fastställa vad som bör gälla under övervakningen i detta avseende och även ändra vad som har föreskrivits. Kommittén föreslår att lagtexten ändras så att detta framgår tydligare.
29.2.9 Övervakningens inledande
Kommitténs förslag och bedömning: Om en intagen skall ställas under övervakning efter villkorlig frigivning skall övervakaren före frigivningen träffa den intagne för genomgång av vad som skall gälla under övervakningen. Vistas den dömde inte i anstalt när beslutet om övervakning fattas skall sammanträffandet ske så snart som möjligt.
Den som döms till skyddstillsyn skall vara skyldig att senast inom en vecka från domen ta kontakt med ansvarigt frivårdskontor. Domstolen skall erinra om skyldigheten i domen.
Skyddstillsyn skall enligt nuvarande bestämmelser vara förenad med övervakning från dagen från domen, om inte domstol förordnat annat. Beslut om övervakning efter villkorlig frigivning innebär som regel också att övervakningen skall påbörjas omedelbart efter frigivningstidpunkten.
I praktiken inleds övervakningen för den dömdes del med att han eller hon träffar handläggande frivårdstjänsteman och lekmannaövervakare för ett samtal kring verkställighetsplanen och hur övervakningen är tänkt att gestalta sig (jfr 5 kap. 3 § frivårdsförordningen).
Enligt kommitténs mening är det av stor vikt att det inledande mötet kommer till stånd så fort som möjligt. Det förekommer inte sällan att det efter domen eller frigivningen visar sig svårt att nå den dömde och förmå honom eller henne att inställa sig till det inledande mötet. I sådana fall kan det dröja lång tid innan några
Övervakning m.m. SOU 2005:54
842
åtgärder sätts in. Kommittén anser att det bör stå klart redan före domen eller frigivningen när det första mötet skall äga rum.
Något problem att delge den som är intagen uppgifter om tidpunkt och plats för kontaktsamtal efter villkorlig frigivning kan inte föreligga. Detta möte bör kriminalvården kunna klarlägga långt före frigivningen samt lägga fast i verkställighetsplanen och beslutet om villkorlig frigivning. Det första sammanträffandet med övervakaren och stödpersonen skall också ha ägt rum redan före den villkorliga frigivningen.
Om beslutet om övervakning fattas efter villkorlig frigivning kan det vara svårare att nå den dömde. I sådana fall bör sammanträffandet ske så snart som möjligt. Detsamma bör gälla om den dömde är föremål för någon utslussningsåtgärd.
Vid dom till skyddstillsyn är det inte lika enkelt att planera dagen för det inledande samtalet. Det vore idealiskt om dagen kunde klargöras i samband med att kriminalvården upprättar personutredning och yttrande till domstolen. Vid denna tidpunkt går det dock inte alltid att förutse dag för huvudförhandling och dom. Det är dessutom oklart vilken påföljd som kommer att väljas. Ibland dömer domstolen också till skyddstillsyn utan att ha inhämtat personutredning eller yttrande från kriminalvården. Kommittén väljer därför en annan lösning.
Skyddstillsyn bör i princip inte komma i fråga om inte den dömde kan förväntas klara av den övervakning som påföljden innebär. Detta förutsätter i de flesta fall den dömdes samtycke till övervakningen och ett första inledande möte. Med hänsyn till detta bör kunna ställas krav på att den dömde själv tar kontakt med kriminalvården inom viss tid från dagen för domen. Kriminalvården bör således inte bestämma någon tid för mötet.
Istället bör det av lag framgå att den dömde skall ta kontakt med kriminalvården inom viss tid från dagen för dom till skyddstillsyn. Domstolen bör ha en skyldighet att erinra om detta i domen, som också skall innehålla uppgifter om ansvarigt frivårdskontor. I de allra flesta fall är den dömde personligen närvarande när domen avkunnas och får då direkt upplysning om hur han skall kontakta kriminalvården. I annat fall skall den dömde ha underrättats om tidpunkten för dom och får också domen skickad till sig. Kriminalvården bör i förekommande fall också ha upplyst om skyldigheten under personutredningsstadiet.
Den nu skisserade lösningen skulle kunna innebära problem för kriminalvården att planera verksamheten. I de flesta fall bör det
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
843
dock inte medföra några olägenheter. Kriminalvården samt den tilltänkte övervakaren och stödpersonen bör som regel vara underrättad om dagen för huvudförhandling och dom. Vid dom till skyddstillsyn är för övrigt domstolen också skyldig att omedelbart skicka ett meddelande om domen till ansvarigt frivårdskontor. Det bör vara möjligt för kriminalvården att införa rutiner för att på lämpligt sätt ta emot oplanerade telefonsamtal och besök.
Enligt frivårdsförordningen skall det inledande mötet hållas så snart som möjligt och senast en månad efter övervakningens början. Den närmaste tiden efter dom till skyddstillsyn och villkorlig frigivning kan vara mycket känslig ur återfallssynpunkt. Det finns därför enligt kommitténs mening inte anledning att vänta med det inledande mötet mer än några dagar eller i vart fall högst en vecka efter domen eller frigivningen.
Kommittén har i kapitel 7 föreslagit att en preliminär plan för övervakningen vid skyddstillsyn skall ha upprättats redan före huvudförhandlingen i brottmålet. I de flesta fall har kriminalvården också sammanträffat med den övervakade redan före domen och diskuterat övervakningens innehåll.
Även vid övervakning efter villkorlig frigivning bör en planering ha övervägts innan övervakningens inledande. Den intagne bör också ha sammanträffat med sin övervakare och stödperson före frigivningen.
Det inledande mötet skall därför inte behöva ägnas enbart åt att utreda den dömdes behov och risker samt verkställighetsplanering, utan även åt uppföljning och konkreta åtgärder.
29.2.10 Kontaktsamtal
Kommitténs förslag och bedömning: Den övervakade skall regelbundet hålla kontakt med övervakaren och stödpersonen. Kontaktfrekvensen samt tid, plats och sätt för kontakterna skall anges i verkställighetsplanen. De kontakter som förevarit samt utfallet av dem skall alltid noteras.
I takt med att den dömde uppfyller sina åtaganden enligt verkställighetsplanen kan kontaktfrekvensen minska.
Kontaktsamtalen skall utgöra ett led i kriminalvårdens uppgift att förmedla stöd och hjälp samt kontrollera efterlevnaden av villkoren för övervakningen.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
844
Skyldigheten att hålla kontakt
Som tidigare nämnts skall den dömde vara skyldig att regelbundet hålla kontakt med övervakare och stödperson. Kriminalvården har att se till att kontakterna äger rum i erforderlig omfattning och ges ett lämpligt innehåll samt att sätta in åtgärder för det fall att den dömde inte uppfyller sin kontaktskyldighet.
Av hänsyn till den övervakade samt för att underlätta uppföljning och kriminalvårdens strategiska arbete bör det av verkställighetsplanen alltid framgå vilken kontaktfrekvens som skall förekomma samt tid, plats och sätt för kontakterna. Det kan vara lämpligt att även planera in vad kontaktsamtalen skall handla om. De kontakter som förevarit och utfallet av dem bör alltid noteras. Vad nu sagts gäller framförallt kontakterna med övervakaren. Det bör dock i verkställighetsplanen även ges en översiktlig bild av hur kontakterna med stödpersonen är tänkta att gestalta sig under övervakningstiden.
Kontaktsamtalens innehåll
Enligt kommitténs uppfattning har kontaktsamtalen en viktig funktion i övervakningsarbetet. Genom kontakterna kan övervakaren eller stödpersonen få en bild av den övervakades förhållanden och eventuella förändringar av levnadssituationen. Samtidigt som kontaktsamtalen utgör en förmån för den övervakade jämfört med vistelse i anstalt innebär hotet om reaktioner vid utebliven kontakt att kriminalvården ges tillfälle att utöva ett motivations- och påverkansarbete för att motverka att den dömde begår nya brott. Detta förutsätter dock att utebliven kontakt i realiteten också medför en sanktion för den övervakade.
Ett viktigt inslag för ett framgångsrikt motivations- och påverkansarbete torde vara att det råder goda och förtroendefulla relationer mellan den övervakade och övervakaren. Även om många dömda har en misstro mot myndigheter är relationen mellan frivårdstjänstemän och den dömde inte sällan god. Genom regelbundna kontaktsamtal ges förutsättningar att bygga upp och upprätthålla sådana goda relationer. I praktiken torde också de flesta frivårdstjänstemän medvetet eller omedvetet ha utvecklat en strukturerad form för samtalen i syfte att främja den övervakades förmåga att klara av att leva ett samhällsanpassat liv i frihet utan
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
845
kriminalitet. Det kan röra sig om att försöka motverka vissa icke önskvärda attityder och beteenden, förändra tankemönster och självuppfattning eller att identifiera alternativa handlingssätt i olika situationer. Det är enligt kommitténs mening önskvärt att enhetliga och generella modeller för samtalen utarbetas och tillämpas. Kriminalvården har också i viss mån börjat ta fram och arbeta med några sådana modeller inom ramen för s.k. motiverande samtal och programverksamhet.
Något krav på att stödpersoner skall tillhandahålla strukturerade och professionella samtal kan av naturliga skäl inte finnas. Kontakterna med stödpersoner bör istället ta sikte på att ge det stöd och den tillsyn som en vardagsrelation kan innebära.
Det relationsskapande arbetet får inte innebära att kriminalvårdens kontrollfunktion sätts åt sidan. I många fall torde det inte vara några svårigheter att kombinera detta och många dömda torde också förvänta sig att ett kontrollarbete utförs. För vissa övervakade kan fokus behöva ligga på kontrollfunktionen. Det kan också visa sig bättre att dela upp stöd- och hjälpfunktionen respektive kontrollfunktionen på det sättet att en tjänsteman håller kontakten med den övervakade och en annan utför erforderliga kontroller med arbetsgivare, polisen etc.
Kontaktfrekvens m.m.
Kontaktfrekvens och sättet för kontakterna måste bestämmas individuellt för varje intagen i verkställighetsplanen. I enlighet med vad som gäller idag bör kriminalvården meddela närmare riktlinjer om kontaktfrekvens och hur kontakterna bör äga rum i olika fall.
Enligt kommittén bör kontaktfrekvensen med övervakaren den allra första tiden vara minst ett tillfälle per vecka. Visar det sig att den övervakade sköter sig och klarar av villkoren för kriminalvården i frihet bör kontaktfrekvensen med övervakaren kunna reduceras i takt med övervakningstidens gång.
Av betydelse för vilken kontaktfrekvens som skall bestämmas måste också vara vilken risk för fortsatt brottslighet som föreligger och vilken typ av brottslighet som det finns risk för att den dömde kommer att utöva. Med hänsyn till de begränsade resurserna är det nödvändigt för kriminalvården att prioritera verksamheten och lägga ner mest tid och kraft där det bäst kan få nytta. Detta innebär
Övervakning m.m. SOU 2005:54
846
att det får accepteras att kontaktfrekvensen i vissa fall blir lägre. Som KVS föreskrivit kan detta bli aktuellt bl.a.
• när återfallsrisken bedöms vara låg,
• vid deltagande i programverksamhet,
• när den övervakade har omfattande annan öppenvårdskontakt eller vistas i institution/familjehem, eller
• vid psykisk störning/sjukdom, där annan vårdkontakt finns eller när den övervakades förmåga att sköta kontakten till följd av sjukdomen är kraftigt nedsatt.
I sistnämnda fall måste tillses att risken för att den övervakade begår nya brott inte är hög. Det kan ske genom samarbete och utbyte av information med sjukvården.
Kontaktfrekvensen med övervakaren bör också kunna vara mer gles om det finns en stödperson förordnad, under förutsättning att stödpersonen håller tät och god kontakt med den övervakade och lämnar regelbundna rapporter om vad som förevarit till övervakaren.
Det kan erinras om att den kontaktfrekvens som fastställts i verkställighetsplanen inte utgör hinder för att den dömde har tätare kontakter med övervakare och stödperson.
Om den övervakade bor på annan ort än övervakaren och långa reseavstånd kraftigt försvårar rekommenderad kontaktfrekvens bör kontakterna i viss mån kunna ske genom telefonsamtal. I sådana fall kan övervakaren behöva kontrollera den dömdes levnadsförhållanden och efterlevnaden av villkoren för övervakningen på andra sätt, t.ex. genom referenser från personer på den övervakades hemort.
Kontakterna med övervakaren bör som regel hållas på frivårdens kontor. Varje kontakttillfälle behöver dock inte ske genom personligt sammanträffande. Om det framstår som lämpligt bör det emellanåt, t.ex. vid var tredje kontakttillfälle, kunna vara tillräckligt att kontakten sköts via telefon.
Kontakterna med stödpersonen skall utgöra mer av en vardagsrelation och några riktlinjer för var den övervakade och stödpersonen skall träffas kan inte ges. Det väsentliga är att det knyts en god och tät kontakt.
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
847
29.2.11 Förmedling av kontakter och resurser m.m.
Kommitténs bedömning: Övervakaren och stödpersonen skall slussa den övervakade vidare till andra samhällsorgan som kan erbjuda honom eller henne erforderligt stöd.
Övervakaren och stödpersonen kan i vissa fall bistå vid kontakterna med andra samhällsorgan.
Kommittén har i avsnitt 6.2.1 framhållit att den övervakades behov av stöd och behandling i första hand bör tillgodoses av samhällets ordinarie stödorgan. Det ankommer således inte på kriminalvården att se till att den dömde under övervakningstiden t.ex. får förankring i arbetslivet, utbildning, bostad, socialförmåner eller särskild vård.
Många av de som blir föremål för övervakning torde dock vara i starkt behov av samhällets stöd. En höjning av den dömdes levnadsnivå kan ofta antas minska risken för att han eller hon begår nya brott. En väsentlig uppgift för kriminalvården måste därför vara att utreda vilka särskilda behov som den övervakade har och vilka åtgärder som samhället kan sätta in för att tillgodose behovet. Även om inte kriminalvården i första hand skall svara för stödåtgärderna bör övervakaren inventera vilka åtgärder som kan sättas in och slussa den övervakade vidare till rätt instans.
Övervakaren och även stödpersonen bör ge råd till den dömde vart han skall vända sig samt påverka och motivera denne att söka den hjälp han eller hon kan behöva. En viktig del i arbetet är också att försöka förmå den dömde att ta eget ansvar för sina handlingar och sin levnadssituation. Den dömde bör således uppmuntras att själv vidta åtgärder för att komma tillrätta med sin levnadssituation.
Emellanåt kan det dock vara nödvändigt att övervakaren eller stödpersonen tar mer aktiv del i kontakterna med andra myndigheter, t.ex. genom telefonsamtal med ansvarig handläggare eller utlämnande av uppgifter om den dömde. Så kan vara fallet när det framstår som mycket angeläget att erforderligt stöd kommer till stånd. Det kan också vara nödvändigt att arbeta tillsammans i lag med företrädare för andra myndigheter kring hela den dömdes levnadssituation.
Det bör här framhållas att övervakaren inte får ge den övervakade felaktiga förespeglingar om vilket stöd som andra myndigheter kan erbjuda. Från kriminalvårdens perspektiv kan det ibland tyckas självklart att den övervakade bör ha rätt till ett visst
Övervakning m.m. SOU 2005:54
848
stöd. Det kan dock vara svårt att ha ingående kunskap om det regelverk och de prioriteringar som andra myndigheter måste göra. Andra myndigheter kan också ha tillgång till uppgifter om den dömde som kriminalvården saknar. Kriminalvårdens personal måste därför visa förståelse för andra myndigheters besked och beslut. Detta hindrar inte att övervakaren kan lyfta fram omständigheter och arbeta för att andra myndigheter tar sig an den övervakade.
29.2.12 Programverksamhet
Kommitténs förslag och bedömning: Om det behövs för att minska risken att den övervakade begår nya brott skall en särskild föreskrift kunna meddelas om att den övervakade skall delta i särskilt anordnad verksamhet (programverksamhet).
I 5 kap. 3 § frivårdsförordningen anges att den övervakades behov av deltagande i särskilt anordnad verksamhet som syftar till att motverka brott eller missbruk särskilt skall uppmärksammas.
Enligt kriminalvårdens föreskrifter skall deltagande i särskilt anordnad verksamhet, definierad som programverksamhet, prövas utifrån en individuell bedömning av behovet av sådana insatser för att motverka brott eller missbruk. Även inriktning, nivå och omfattning på insatserna bör så långt möjligt anpassas efter individens behov. I föreskrifterna anges att det är angeläget att de övervakade så långt möjligt erbjuds och motiveras till att delta i program som är inriktade mot att motverka brott eller missbruk.
I föreskrifterna anges vidare att om behovet kan tillgodoses av vårdgivare eller andra organ utanför kriminalvården bör det i första hand tillgodoses där. Kriminalvårdsmyndigheten bör förmedla och uppmuntra sådana kontakter.
Skäl för att inte erbjuda och motivera till deltagande i programverksamhet kan vara att den dömde undergår eller nyligen har undergått vård eller behandling, att behandling, vård eller stödåtgärder planeras på annat håll, att återfallsrisken bedöms som låg eller att den dömde saknar förutsättningar för att tillgodogöra sig insatserna.
Frivårdens programverksamhet är i dag tillgänglig för alla övervakade, oavsett om de är skyddstillsynsdömda eller villkorligt frigivna. För villkorligt frigivna utgår man dock från att deras
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
849
behov av programverksamhet så långt det är möjligt är tillgodosett under anstaltstiden. För många korttidsdömda kan tiden i anstalt emellertid vara för kort för att de skall hinna genomgå ett visst program. Övervakningstiden skall därför i första hand inriktas mot att följa upp och komplettera redan gjorda insatser. Om en frigiven inte har genomgått ett visst program under anstaltsvistelsen kan det dock komma ifråga efter anstaltsvistelsen.
En redogörelse för de program som används inom kriminalvården finns i avsnitt 12.2. Flera av programmen används förutom i anstalt även under övervakning.
Inom frivården har det mest använda programmet varit Cognitive Skills, men på senaste tid har man alltmer börjat använda One to One. Även PRISM, Brottsbrytet och Våga välja används på vissa håll inom frivården.
Kommittén anser att det i lag bör klargöras att kriminalvården kan föreskriva att den övervakade skall genomgå särskilt anordnad verksamhet (programverksamhet) om det behövs för att minska risken att han eller hon kommer utöva brottslig verksamhet.
Även om det i princip ankommer på ordinarie samhällsorgan att svara för den övervakades hjälp- och stödbehov kan det finnas anledning för kriminalvården att sätta in åtgärder mot faktorer som bidrar till att den övervakade begår brott. Det kan gälla kriminella attityder och värderingar, missbruk av narkotika eller alkohol, psykiska problem m.m. Den särskilda programverksamhet som kriminalvården bedriver i detta avseende måste anses utgöra ett värdefullt inslag i frivårdsarbetet. Sådana verksamhet bör kunna sättas in av kriminalvården självt eller i samarbete med andra myndigheter och organ.
Programverksamheten bör kunna komma ifråga både vid skyddstillsyn och efter villkorlig frigivning. För de som dömts till korta fängelsestraff kan det ibland förekomma att verksamheten inte hinner påbörjas eller genomföras i anstalt. I sådana fall bör programverksamheten kunna ges efter den villkorliga frigivningen. Vid längre fängelsestraff kan det i en del fall vara lämpligt att låta en del av programverksamheten äga rum i anstalt för att sedan fortsätta efter villkorlig frigivning.
Det är enligt kommittén angeläget att de särskilda program som används vilar på vetenskaplig grund och är godkända av kriminalvårdens ackrediteringspanel.
Kriminalvården bör alltid inhämta den dömdes samtycke till deltagande, men det bör finnas möjlighet att förordna om
Övervakning m.m. SOU 2005:54
850
deltagande i programverksamhet även om sådant samtycke inte lämnas. Framstår det som utsiktslöst att den dömde kommer att delta i och fullfölja programverksamheten bör dock något sådant beslut inte fattas.
29.2.13 Särskilda kontrollåtgärder
Kommitténs förslag och bedömning: Kriminalvården skall kontrollera att den dömde uppfyller sina skyldigheter och följer villkoren för övervakningen.
Kontrollen skall äga rum genom bl.a. kontaktsamtal och rapporter från stödpersonen samt genom inhämtande av uppgifter från andra myndigheter.
Under övervakningen skall kriminalvården kontrollera att den dömde följer de allmänna skötsamhetskraven samt de övriga villkor som gäller för övervakningen. Kontaktsamtalen och rapporter från stödpersonen innebär i viss mån en möjlighet för kriminalvården att genomföra en sådan kontroll. Den kontrollen är dock långt ifrån tillräcklig. Det är inte säkert att de upplysningar som framkommer är tillförlitliga eller ger en rättvisande bild. Kriminalvården måste därför inhämta kompletterande information på andra håll.
Det kan röra sig om uppgifter från kriminalvårdens egna källor eller från andra myndigheter, t.ex. polisen och socialtjänsten. Uppgifter från andra myndigheter bör kriminalvården fortlöpande inhämta på eget initiativ när det behövs. Det bör med jämna mellanrum under övervakningens gång klargöras att den dömde inte är föremål för förundersökning på grund av nya brott. Kriminalvården bör därför återkommande kontrollera i polisens misstankeregister att någon ny brottsmisstanke inte förekommer. Det får dock anses falla utanför ramen för kommitténs uppdrag att behandla frågan om direktåtkomst eller annan tillgång för kriminalvården till polisens, socialtjänstens och andra myndigheters databaser och andra register.
I viss mån kan också arbetsgivare, hyresvärdar och enskilda personer lämna upplysningar. Kriminalvården bör mera sällan på eget initiativ eftersöka sådana uppgifter och i förekommande fall utverka den dömdes medgivande till detta. Hänsyn måste tas till gällande sekretessregler och stor försiktighet är påkallad. Kriminal-
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
851
vården bör nämligen normalt inte röja för enskilda att den dömde är föremål för åtgärder inom kriminalvården.
Vilka kontrollåtgärder som skall vidtas bör övervägas redan i samband med upprättande av verkställighetsplanen. Den övervakade bör informeras om utfallet av dessa överväganden. Kriminalvården bör också noga anteckna vilka kontrollåtgärder som är tänkta att vidtas under övervakningen och vilka åtgärder som de facto vidtagits.
Uppgifter från andra myndigheter och enskilda bör i princip endast vidtas av övervakaren eller annan kriminalvårdstjänsteman. Det får inte förekomma att stödpersonen på eget bevåg vänder sig till arbetsgivare, grannar och vänner för att inhämta upplysningar.
29.2.14 Åtgärder vid misskötsamhet
Kommitténs förslag och bedömning: Om den dömde åsidosätter sina skyldigheter under övervakningen skall kriminalvården i frihet omvandlas till kriminalvård i anstalt eller, vid undanröjande av skyddstillsyn, till annan påföljd.
Innan omvandling sker måste dock möjligheten att vidta mindre ingripande åtgärder ha uttömts. Vid prövningen skall särskilt avseende fästas vid omständigheter som talar för att låta övervakningen fortsätta. Är åsidosättandet av mindre allvarlig karaktär eller omfattning skall omvandling inte heller ske.
Som alternativ till omvandling kan, utöver meddelande av särskilda villkor och föreskrifter, beslut om varning och förlängd övervakning meddelas. Något system med erinran till den övervakade om sina skyldigheter får inte förekomma.
Beslut om alternativa åtgärder skall kunna fattas av kriminalvården. Om kriminalvården anser att omvandling av skyddstillsyn bör ske skall åklagare underrättas som har att föra talan om detta i domstol.
Kriminalvård i frihet innebär en mindre ingripande och kännbar reaktion på det brott som den dömde gjort sig skyldig till än kriminalvård i anstalt. Om den dömde trots åtnjutandet av denna förmån inte följer sina skyldigheter under övervakningen måste enligt kommittén i princip åtgärder vidtas. I annat fall kan påföljdssystemet förlora sin trovärdighet och det kan också leda till att den dömde tappar respekten för uppställda krav.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
852
En dom till skyddstillsyn och i viss mån även villkorlig frigivning förutsätter också att den dömde kan förväntas leva upp till de krav som ställs på honom eller henne. Om den dömde visar sig inte ha förmåga att ta ansvar för att följa de krav och villkor som ställts upp för att minska risken att han eller hon begår nya brott bör kriminalvården i frihet snabbt kunna omvandlas till anstaltsvård. Idag sker detta genom att skyddstillsyn undanröjs och annan påföljd väljs eller genom att högst femton dagar av villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad.
Under de mer kontrollerade former som kriminalvården i anstalt innebär kan det vara lättare att sätta in de stödåtgärder som behövs för att minska risken att den dömde begår nya brott och för att han eller hon skall klara av att leva ett samhällsanpassat liv utan kriminalitet. Frivården får därmed också möjlighet att rikta sina stödjande resurser mot de som är mer motiverade och där de får bäst effekt.
Möjligheten till omvandling måste dock ske med viss försiktighet. Avsikten med kommitténs förslag är inte att öka repressiviteten i straffsystemet. Inom svensk kriminalvård har under mycket lång tid gällt att vistelse i anstalt till följd av sina skadliga följder bör komma ifråga endast när det är oundgängligen nödvändigt. Kriminalvård i anstalt har också begränsningar vad gäller möjligheten att minska risken för brott och är dyrt för samhället. Det framstår dessutom inte som önskvärt med en ökning av anstaltspopulationen när beläggningsgraden är hög och det råder resursbrist inom kriminalvården.
Innan en så ingripande åtgärd som omvandling till anstaltsvård blir aktuell bör därför möjligheten att vidta andra åtgärder under övervakningen för att tillrättaföra den dömde ha uttömts. Vid prövningen av om omvandling skall ske bör särskilt avseende fästas vid omständigheter som talar för att låta övervakningen fortsätta. Det bör vidare inte förekomma att låta kriminalvården i frihet upphöra om misskötsamheten är av mindre allvarlig karaktär eller omfattning.
De reaktioner på misskötsamhet som förekommer idag skiljer sig åt i hög utsträckning mellan olika frivårdsdistrikt. Det finns flera skäl till detta. Dels lämnar lagstiftningen förhållandevis liten vägledning om vilka åtgärder som skall vidtas i olika fall. Övervakningsnämndernas tillämpning är inte enhetlig och den praxisbildning som skulle främja enhetlighet synes inte fungera fullt ut. Vidare finns det sannolikt mer att göra beträffande
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
853
styrningen av frivårdens arbete. Sammantaget leder detta till bristande förutsebarhet och svårigheter för den övervakade att se konsekvenserna av sitt handlande.
För att få en mer enhetlig tillämpning och bättre förutsebarhet skulle behövas ett klarare och mer detaljerat regelverk samt en bättre praxisbildning och styrning av frivårdsarbetet. Detta är dock förenat med vissa svårigheter. De fall som är uppe till bedömning skiljer sig åt i väsentliga avseenden och ett mer strikt regelverk skulle kunna leda till oönskade resultat. För att få en bättre praxisbildning krävs bl.a. en ökad tillströmning av ärenden till överprövningsinstanser. Detta skulle dock stå i strid med intentionerna i kommitténs direktiv och sannolikt kräva ökade resurser till instanserna. En bättre styrning av frivårdsarbetet skulle visserligen kunna åstadkommas, men detta är sannolikt inte tillräckligt för att uppnå önskat resultat.
Det har inte varit möjligt för kommittén att inom tidsramen för sitt arbete kunna presentera ett färdigt förslag på hur dessa svårigheter skall lösas. När det gäller regelverket gör dock kommittén följande överväganden.
De alternativa åtgärder som enligt nuvarande tillämpning förekommer är erinran, varning, meddelande av särskilda föreskrifter samt förlängd övervakning. Det kan också förekomma andra mer informella åtgärder inom ramen för kriminalvårdens sedvanliga arbete med den övervakade.
Enligt kommitténs mening finns det inte någon anledning att använda det system med erinran om den övervakades skyldigheter som vissa övervakningsnämnder använder som ett inledande steg i en åtgärdstrappa. Den övervakade skall redan från början ha fått klart för sig vilka skyldigheter som skall gälla och vad som kan bli följden om villkoren inte efterlevs. Ett system med erinran blir inkonsekvent och svårt att förstå och förklara för den dömde och allmänheten. Det kan också leda till att den övervakade får för sig att han eller hon inte behöver följa sina åligganden. Risken finns att respekten för straffsystemet minskar. Ett system med erinran i början av en åtgärdstrappa medför också att möjligheten att snabbt sätta in de åtgärder som behövs går förlorad. Kommittén anser därför att systemet med erinran bör utmönstras. Därmed inte sagt att kriminalvården kan undvara att lämna anvisningar till den övervakade eller föra en allmän diskussion om övervakningens villkor med honom eller henne. Som en formell åtgärd när den
Övervakning m.m. SOU 2005:54
854
övervakade åsidosatt sina åligganden bör erinran dock inte förekomma.
Varning och förlängning av övervakningstiden bör finnas kvar som alternativa åtgärder. Det bör också finnas kvar möjlighet att meddela särskilda föreskrifter för verkställigheten i frihet. Exempelvis kan möjligheten att förordna om betydligt tätare kontaktfrekvens övervägas. Eller så kan det, om den dömde inte motsätter sig det, föreskrivas att den dömde skall genomgå öppenvårdsbehandling och underkasta sig drogkontroller. Möjligheten att förordna om t.ex. viss vistelseadress kan också utnyttjas. Sådana åtgärder kan innebära ökad möjlighet för frivården att ge stöd och utöva kontroll. Den dömde får också ytterligare möjlighet att visa sig beredd att följa de spelregler som gäller för kriminalvården i frihet och att han är beredd att medverka till att minska risken för att nya brott begås. Kommittén anser att möjligheten att använda sig av särskilda föreskrifter bör kunna användas i ökad utsträckning vid misskötsamhet. Om kriminalvården själv får möjlighet att förordna om sådana åtgärder och styrningen av frivårdens arbete ökar bör så också kunna bli fallet.
Det vore önskvärt med någon ytterligare sanktion att tillgripa för att markera allvaret i misskötsamheten. Kommittén har inte inom ramen för utredningen funnit någon lämplig sådan åtgärd att föreslå. Det är högst tveksamt om korttidsboja och samhällstjänst skulle kunna användas för att undvika omvandling till anstaltsvistelse eller annan påföljd. När sådan omvandling skall ske torde misskötsamheten vara sådan att korttidsboja och samhällstjänst är utesluten.
Vid prövningen av om omvandling skall ske måste hänsyn tas till särskilda omständigheter som talar för att övervakningen bör fortsätta. Så kan vara fallet om den övervakade till följd av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av att vistas i anstalt. Den övervakade kan också vara i mycket starkt behov av stöd och hjälp, t.ex. till följd av en utvecklingsstörning eller annat funktionshinder. Om den övervakade gjort sig skyldig endast till något enstaka brott som inte har något större straffvärde bör det också kunna inverka på bedömningen. Samma sak bör gälla om det endast är kort tid kvar av övervakningen och återfallsrisken framstår som förhållandevis låg. Vidare bör beaktas vad den övervakade redan kan ha undergått till följd av verkställigheten i anstalt och i frihet, t.ex. i form av institutionsvård eller omhändertagande enligt
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
855
26 kap. 22 § och 28 kap. 11 §brottsbalken. Sistnämnda hänsynstagande bör föranleda ett större mått av försiktighet med omvandling efter villkorlig frigivning än vid skyddstillsyn.
För att omvandling till verkställighet i anstalt skall bli aktuell bör vidare krävas att den dömdes åsidosättande av sina skyldigheter inte är av mindre allvarlig karaktär och omfattning. Att den intagne vid något tillfälle inte följer de allmänna skötsamhetskraven, t.ex. att inte ha försökt försörja sig, bör aldrig eller endast i mycket särpräglade fall kunna ligga till grund för omvandling. Är det däremot fråga om upprepade förseelser med drogmissbruk, underlåten kontakt och bristande fullgörelse av informationsskyldigheten bör omvandling kunna ske. Detsamma bör gälla om den dömde inte följer föreskrift om att inte missbruka alkohol. Ny brottslighet som inte är av mer bagatellartad karaktär bör också kunna medföra omvandling.
Beslut om åtgärder bör med undantag för undanröjande av dom till skyddstillsyn kunna fattas av kriminalvården genom chefstjänsteman, kollegium, regional eller central instans eller annan särskild ordning. Övervakaren bör inte delta vid beslutsfattandet utan höras i ärendet.
Om kriminalvården anser att en dom till skyddstillsyn skall undanröjas bör myndigheten underrätta åklagaren som har att föra talan om detta i domstol. Någon förändring av de handläggningsregler som nu tillämpas vid förfarandet hos åklagare och domstol föreslås inte.
Av den villkorliga frigivningen kan idag övervakningsnämnd förverka högst femton dagar per tillfälle. Detta motsvarar det antal dagar som villkorlig frigivning kan senareläggas vid misskötsamhet under vistelse i anstalt. Kommittén har föreslagit att möjligheten till senareläggning skall avskaffas. Fråga är då om någon förändring behöver göras beträffande hur många dagar som skall kunna förverkas av kriminalvården. Kommittén anser att högst femton dagar i nuläget framstår som en väl avvägd tid för den misskötsamhet som kan komma ifråga. Är det fråga om ny brottslighet kan hela den villkorligt medgivna friheten förverkas i samband med ny dom.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
856
29.2.15 Omhändertagande av den övervakade
Kommitténs förslag och bedömning: Nuvarande möjlighet att omhänderta den dömde skall finnas kvar. Kriminalvården skall överta övervakningsnämndernas befogenhet att omhänderta den övervakade. Beslutet skall omedelbart underställas domstol för prövning av om det skall bestå.
Övervakningsnämnden, eller i brådskande fall dess ordförande, har möjlighet att besluta om omhändertagande av den övervakade såväl efter villkorlig frigivning som under skyddstillsyn.
En förutsättning för omhändertagande är att det uppkommit fråga om att vidta en särskild åtgärd som t.ex. förverkande av villkorligt medgiven frihet, undanröjande av skyddstillsyn, varning eller att den övervakade skall underkasta sig vård eller behandling. Den villkorligt frigivne får även omhändertas om han undandragit sig övervakningen. Även i den situationen skall omhändertagande ske för ett visst ändamål, nämligen att möjliggöra en utredning om den dömdes aktuella förhållanden.
Även om omhändertagande skall ske för ett bestämt ändamål finns det inte något krav på att det skall stå klart vilken åtgärd som kan bli aktuell eller att någon annan åtgärd än själva omhändertagandet kommer att vidtas (jfr JO 1980/81 s. 249). Många gånger visar det sig också att själva omhändertagandet är tillräckligt för att uppnå åsyftat resultat. Någon ytterligare åtgärd behöver därför inte alltid vidtas.
Om frågan om omhändertagande är aktuell när åklagaren väcker talan om undanröjande av skyddstillsyn kan även domstol besluta om omhändertagande.
Den som omhändertagits kan kvarhållas högst en vecka. Finns det synnerliga skäl får tiden förlängas med ytterligare en vecka. Det kan röra sig om återfall i missbruk eller om det alternativa straff som angivits i domen på skyddstillsyn avser betydande tid. Ett förordnande om omhändertagande skall omprövas så ofta som anledning till det föreligger.
Kommittén har inte haft utrymme att ingående behandla systemet med omhändertagande. Det har dock inte framkommit annat än att såväl regelverk som tillämpningen tycks fungera förhållandevis väl. Någon anledning att förändra regleringen finns inte. Som framgår av avsnitt 30.6.7 föreslår kommittén att övervakningsnämnderna avskaffas och att nämndernas besluts-
SOU 2005:54 Övervakning m.m.
857
befogenheter förs över till kriminalvården. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att ett beslut som innebär frihetsberövande skall kunna fattas av en myndighet. Som närmare utvecklas i avsnitt 30.6.2 finner kommittén emellertid att det är såväl ändamålsenligt som förenligt med allmänna rättsprinciper att kriminalvården får fatta sådana beslut under förutsättning att det går att snabbt få domstolsprövning av beslutet.
Enligt vad kommittén erfarit förekommer det idag efter kontraktsvård att en vårdgivare vid misskötsamhet inte låter den dömde vara kvar på institutionen. I dessa fall skall den dömde normalt omhändertas intill dess att domstol undanröjt kontraktsvården och bestämt påföljden till fängelse. Omhändertagandet försvåras dock om vårdgivaren inte omedelbart meddelar kriminalvården och inte låter den dömde vara kvar på institutionen. Kriminalvården bör utarbeta rutiner för att se till att vårdgivaren låter den dömde vara kvar på hemmet till dess att ett omhändertagande kommer till stånd. Det bör också vid all institutionsvård föreskrivas en skyldighet för vårdgivaren att omedelbart underrätta kriminalvården vid misskötsamhet.
29.2.16 Något om förfarandet vid ny brottslighet
Vid ny brottslighet gäller reglerna i 34 kap. brottsbalken om sammanträffande av brott. Domstolen har tre möjligheter när den skall bestämma påföljd för nya brott som begåtts under prövotiden. För det första kan domstolen förordna att den tidigare domen skall avse även det nya brottet. Domstolen kan också döma särskilt till påföljd för det nya brottet. Det tredje alternativet är att domstolen, om den tidigare domen vunnit laga kraft, undanröjer denna och dömer till annan påföljd för brotten.
Om åtal inte väcks för brott under prövotiden kan övervakningsnämnden idag meddela varning eller vidta andra åtgärder som en reaktion med anledning av den dömdes handlingar. Denna möjlighet bör finnas kvar för kriminalvårdens del. Viss försiktighet är dock påbjuden. Det får inte bli fråga om att fastställa att den dömde begått ett visst brott. Sådan prövning är förbehållen domstol. Prövningen måste istället ta sikte på den dömdes agerande och åsidosättande av sina skyldigheter och villkoren för övervakningen.
Övervakning m.m. SOU 2005:54
858
Om den som dömts till skyddstillsyn lagförs för brott som är begånget under prövotiden och domstolen låter skyddstillsynen bestå har domstolen en möjlighet att besluta om fortsatt övervakning eller förlängd prövotid eller att meddela och ändra en föreskrift. Kriminalvården kan i dessa fall som regel utgå från att domstolen prövat behovet av åtgärder och bör inte på egen hand vidta någon åtgärd.
E
Beslut och överklagande m.m.
861
30 Beslut och överklagande
30.1 Gällande regler om beslut och överklagande
Regler rörande beslutsgången i kriminalvårdsfrågor finns i brottsbalken, KvaL, förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt (KvaF), förordningen (1990:1018) med instruktion för Kriminalvårdsverket, strafftidslagen, lagen (1976: 371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. samt IövL. Beträffande internationella förhållanden finns också bestämmelser i nordiska verkställighetslagen (1963:193), lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom samt lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet.
Enligt de angivna lagarna fattas flertalet beslut i kriminalvårdsfrågor av KVS eller, efter bemyndigande i förordning eller föreskrifter, av lokal kriminalvårdsmyndighet. En del beslut fattas emellertid av övervakningsnämnd, Kriminalvårdsnämnden eller regeringen.
KVS får ändra vissa beslut som fattats efter delegation till lokala kriminalvårdsmyndigheter. Sådana beslut kan sedan inte överklagas. Vissa slags beslut kan överklagas till regeringen. Som regel överklagas emellertid KVS:s beslut till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet prövas då av länsrätt och kan överklagas till kammarrätt och därifrån till Regeringsrätten. I de två överinstanserna krävs prövningstillstånd. Övervakningsnämndernas beslut överklagas i vissa fall till hovrätt och i andra till Kriminalvårdsnämnden. Kriminalvårdsnämndens beslut får inte överklagas.
Det finns också regler som säger att vissa beslut som fattats intermistiskt av lokal kriminalvårdsmyndighet skall underställas övervakningsnämnd.
Beslut och överklagande SOU 2005:54
862
I avsnitt 30.5.2 och 30.5.3 redovisas vilka beslut som fattas av nämnderna samt, beträffande övervakningsnämnderna, vilka beslut som får överklagas.
30.2 Allmänna regler om överklagande
De beslut som fattas av Kriminalvårdsstyrelsen, lokal kriminalvårdsmyndighet, övervakningsnämnd och Kriminalvårdsnämnden är s.k. förvaltningsbeslut och förvaltningslagen (1986:223) är tillämplig på handläggningen. Förvaltningslagen gäller emellertid endast sudsidiärt, dvs. om annan lag eller förordning innehåller en bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller istället den bestämmelsen (se 3 §).
Förvaltningslagen innehåller inte någon generell regel om besluts överklagbarhet. Vilka beslut som kan överklagas framgår istället av dels en rad olika författningsbestämmelser, dels regler som vuxit fram i praxis. I 22 a § förvaltningslagen finns vidare en regel om att rättslig kontroll av förvaltningsbeslut sker genom domstolsprövning. Om det finns annan reglering i speciallagstiftning gäller emellertid en sådan regel. Det är också möjligt att föreskriva att beslut enligt en viss lag inte får överklagas. Ett sådant beslut får emellertid inte stå i strid med de grundläggande principer för möjlighet till domstolsprövning som finns i Europakonventionen.
I förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 45 f.) uttalade departementschefen bl.a. att möjligheten att överklaga myndighetsbeslut till högre instans är en viktig rättssäkerhetsgaranti med djupa rötter i vår förvaltning. I propositionen görs en genomgång av de principer som allmänt gäller för ett besluts överklagbarhet. Regeringen ansåg det emellertid inte lämpligt att ta in några allmänna regler om vilka beslut, som får överklagas. Frågan skulle, enligt regeringen, i stället regleras i specialförfattningar eller lösas i rättstillämpningen med utgångspunkt i de principer som utbildats i praxis.
Huvudregeln för överklagande av förvaltningsbeslut är numera att överprövningen skall ske hos förvaltningsdomstol. Den tidigare oskrivna huvudregeln om rätten att ”gå till kungs”, dvs. rätten att klaga till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen, har därigenom delvis övergetts. Det krävs numera uttryckliga regler för att överklagande skall ske till regeringen.
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
863
I samband med införandet av bestämmelsen i 22 a § förvaltningslagen om att förvaltningsbeslut skall överklagas till förvaltningsdomstol uttalas i förarbetena (prop. 1997/98:101 s. 50 ff.) att i svensk förvaltningsrätt gäller den oskrivna huvudregeln att statliga myndigheterna beslut kan överklagas även om bestämmelser om överklagande saknas.
Vidare anges i propositionen att uttryckliga överklagandeförbud kan ange antingen att besluten inte alls får överklagas eller att överklagandet inte får fullföljas till en högre instans. Motiven för överklagandeförbuden kan vara skiftande. I vissa fall har besluten ansetts sakna sådana rättsverkningar, som motiverar att de kan överklagas. I några fall har ansetts att det inte finns någon högre instans som har bättre förutsättningar än beslutsinstansen att göra den bedömning som beslutet förutsätter. I andra fall har syftet varit att förkorta handläggningen genom att koncentrera möjligheten att överklaga till ett enda stadium i förfarandet.
Det uttalas också att även om det i en författning anges att ett beslut enligt författningen eller ett beslut av en viss myndighet kan överklagas, skall detta inte uppfattas så att alla sådana beslut är överklagbara. Överklagbarheten är nämligen begränsad till följd av de allmänna principer som har utbildats i praxis. Bland dessa principer nämns i propositionen följande. En förutsättning för att ett beslut skall kunna överklagas är att beslutet har karaktären av ett skriftligt uttalande. En myndighets faktiska handlande eller underlåtenhet att handla kan inte överklagas. En annan förutsättning för överklagbarhet är att beslutet har någon inte alltför obetydlig verkan för parter eller andra. En myndighets förslag eller yttrande till en annan myndighet, som har att besluta i saken, är normalt inte heller överklagbart. Beslut som rör myndigheternas interna förhållanden kan som huvudregel inte överklagas. Ett principbeslut, som är avsett att vara vägledande i kommande enskilda fall, är som regel inte heller överklagbart. Samma sak gäller för förhandsbesked som inte är bindande. Normbeslut får däremot i princip överklagas i samma utsträckning som beslut i enskilda fall. Beslut under beredningen av ett ärende är som regel inte överklagbara annat än i samband med att det slutliga avgörandet i ärendet överklagas. Normalt saknas också möjlighet att klaga över motiveringen till ett beslut.
Beslut och överklagande SOU 2005:54
864
30.3 Beslut i normgivningsärenden (s.k. normbeslut)
I bl.a. KvaL och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. finns bestämmelser om att den enskilde kan överklaga kriminalvårdens beslut även när de inte gäller särskilda fall. Sådana generella beslut, s.k. normbeslut, som meddelas kan gälla förhållandena i anstalt och häkte, t.ex. ordningsregler för en anstalt eller KVS:s anstaltsföreskrifter. Normbeslut överklagas till regeringen.
I betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) ges följande redovisning av normbeslut (s. 252 ff.).
Ett stort antal förvaltningsmyndigheter under regeringen har bemyndigats att utfärda föreskrifter. Framför allt förekommer normbeslut hos större centrala förvaltningsmyndigheter som på detta sätt fyller ut och kompletterar lagar och förordningar.
Av 22 a § förvaltningslagen följer att myndigheternas beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock inte beslut i administrativa ärenden och beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. RF (normgivningsärenden). Undantaget för normgivningsärenden motiverades i den bakomliggande propositionen med att dessa ärenden inte lämpar sig för domstolsprövning och att det typiskt sett inte finns något behov av en domstolskontroll i sådana ärenden.
Av verksförordningens 35 § följer att andra beslut än de som enligt 22 a § förvaltningslagen skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol skall överklagas till regeringen.
Vem som har rätt att klaga regleras i 22 § förvaltningslagen. Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot. Att ett beslut inte riktar sig direkt till någon bestämd person utan mot allmänheten är i sig inte något hinder för klagorätt. En förutsättning är dock att det finns en klagoberättigad intressent. Utmärkande för normbeslut är att de riktar sig till en obestämd personkrets, vilket kan medföra att frågan om överklagbarhet sammanfaller med frågan om klagorätt.
Praxis i frågan om vem som har rätt att överklaga ett normbeslut har utvecklats något olika inom skilda områden. I litteraturen är uppfattningarna delade om vem som kan överklaga.
Till normbeslut bifogar man normalt inte fullföljdshänvisningar. Detta hänger samman med att det sällan förekommer att någon har partsställning i ett normgivningsärende (jfr. prop. 1985/86:80, Ny förvaltningslag s. 71).
Inom vissa områden finns specialbestämmelser om att vissa organisationer eller företag får överklaga normbeslut. Det finns också en del specialbestämmelser som förbjuder överklagande av normbeslut.
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
865
I detta sammanhang kan nämnas att det i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ges möjlighet för den enskilde att få prövat om ett beslut i ett förvaltningsärende som meddelats av regeringen eller av en förvaltningsmyndighet strider mot någon rättsregel. Ärendet skall röra något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF samt innebära myndighetsutövning mot den enskilde. Kriteriet ”förvaltningsärende” har till uppgift att göra klart att det skall vara fråga om ett ärende som gäller ett särskilt fall och inte ett beslut om allmänna föreskrifter. Normbeslut kan alltså inte rättsprövas (jfr. prop. 1987/88:69 s. 34).
I KVS:s rapport Kriminalvården – en myndighet från år 2004 sägs bl.a. att de intagnas klagomål över förhållandena i allmänhet över tiden alltmer kommit att riktas till Justitieombudsmannen. Under de senaste fem åren har det inkommit endast två överklaganden till regeringen som rör kriminalvårdens verksamhet. Ett ärende avsåg införandet av ett nytt telefonisystem och det andra utbud av kioskmaterial.
KVS ansåg därför att möjligheten att överklaga normbeslut till regeringen inte längre fyller någon reell funktion. Styrelsen ansåg också, att man bör sträva efter att befria regeringen från sådana överklagande i förvaltningsärenden, som inte kräver ett politiskt ställningstagande. Mot denna bakgrund fann KVS att det inte fanns anledning att behålla de intagnas klagorätt i fråga om normbeslut, i vart fall borde inte regeringen vara prövningsinstans.
I rapporten uttalas vidare att arbetet med att göra kriminalvården till en myndighet inte påverkas av frågan om klagorätten över normbeslut avskaffas, men att Kriminalvårdsstyrelsen ser det angeläget att frågan utreds vidare. Slutligen sägs att eftersom det ingår i kommitténs uppdrag att göra en översyn av möjligheterna till överklagande, lämnar styrelsen inte några förslag till lagändringar.
30.4 Europakonventionens krav på domstolsprövning
I Europakonventionen finns bestämmelser om att enskilda skall ha rätt till domstolsprövning i vissa fall. I den rättspraxis som vuxit fram beträffande dessa bestämmelser definieras mer eller mindre uttryckligt vad som avses med domstol och hur ett förfarande skall gå till för att det skall anses vara en godtagbar domstolsprövning. Genomgången i följande avsnitt har koncentrerats på de krav som rör behandling av frihetsberövande. Inledningsvis lämnas också en
Beslut och överklagande SOU 2005:54
866
redovisning för begreppet civila rättigheter och skyldigheter. Egendomsskyddet, artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll, har behandlats av kommittén i anslutning till de föreslagna reglerna om förverkande av otillåten egendom i anstalt (se avsnitt 21.2.3). Med hänsyn till att kommittén har valt att utforma lagförslaget så att överklagande medges i vad som kommittén uppfattar som större omfattning än vad konventionen kräver och att förslaget – i likhet med vad som gäller i dagens lagstiftning – ger rätt till prövning i domstol i dessa fall har redovisningen gjorts tämligen översiktlig.
1
Eftersom den
principiella rätten till muntlig förhandling i ärenden där det föreligger rätt till domstolsprövning inte längre ifrågasätts i svensk rätt har det kravet inte uppmärksammats särskilt.
30.4.1 Civila rättigheter och skyldigheter
Enligt artikel 6 i Europakonventionen har var och en rätt att få en tvist rörande sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Såvitt gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter framgår av Europadomstolens praxis att artikeln är tillämplig och rätt till domstolsprövning föreligger, om det är fråga om en reell och seriös tvist mellan enskilda eller mellan en enskild och en myndighet, som rör en rättighet, som är erkänd i den nationella rätten och som kan karaktäriseras som en civil rättighet.
I prop. 1997/98:101 s. 53 ff. finns en redovisning av vilka krav Europakonventionen kan anses ställa upp för domstolsprövning när det gäller den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Som framgår av det följande är rättsläget inte helt klart, framför allt när det gäller att avgöra om den omtvistade rättigheten kan karaktäriseras som en ”civil rättighet”.
Någon egentlig definition av detta begrepp har inte givits i domstolens praxis. Klart är emellertid att uttrycket omfattar inte bara sådana rättigheter, som kan hänföras till den traditionella civilrätten utan även sådana rättigheter som regleras i offentligrättslig ordning. Men bestämmelsen syftar inte till att
1
För utförligare redogörelser hänvisas till Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk
praxis, 2 uppl., Stockholm 2002, samt av samme författare i Svensk Juristtidning regelbundet publicerade rättsfallsöversikter.
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
867
skapa nya materiella rättigheter utan till att garantera rätten till en opartisk prövning av tvister om existerande sådana rättigheter och dessas innehåll. Innebörden av begreppet ”civila rättigheter” har lagts fast i en serie avgöranden, som har sin utgångspunkt i målet Ringeisen mot Österrike (dom 16.7.1971). I målet slogs bl.a. fast att rätten till domstolsprövning av tvister om civila rättigheter innefattar alla förfaranden där utgången är avgörande för den enskildes privata rättigheter och skyldigheter och att det saknar betydelse huruvida tvisten avgjorts i förvaltningsrättslig ordning enligt den nationella rättsordningen. Begreppet har därefter genomgått en fortlöpande utveckling och dess innebörd, och därmed rätten till domstolsprövning, har med tiden blivit tämligen vidsträckt.
Det är än mer osäker vad som inte omfattas av begreppet ”civila rättigheter” och vad som alltså faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6. Domstolspraxis saknas och man är huvudsakligen hänvisad till kommissionspraxis i mål, som inte tagits upp till prövning och som alltså inte underställts domstolen. Enligt denna kommissionspraxis faller emellertid bl.a. skatteprocessen, medborgarskapsfrågor, asylprocessen och vissa typer av offentligrättsligt reglerade skadeståndskrav mot det allmänna samt tvister om anställning och avskedande av offentliganställda utanför tillämpningsområdet.
För det fall det finns en rätt till domstolsprövning enligt denna artikel finns som regel också rätt till juridiskt biträde, se t.ex. Ezeh och Connors mot Storbritannien (dom 9.10. 2003).
30.4.2 Prövning av frihetsberövande
Enligt artikel 5:4 i Europakonventionen skall var och en som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt l ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet.
Inledningsvis kan framhållas, att varken denna regel eller någon annan bestämmelse i konventionen anger att frihetsberövanden måste beslutas av domstol. Administrativa frihetsberövanden är alltså inte förbjudna Av den angivna artikeln följer emellertid att lagligheten av sådana frihetsberövanden på begäran av den som blir frihetsberövad snabbt kunna prövas av domstol.
Beslut och överklagande SOU 2005:54
868
Kommittén har i det följande att ta ställning till bl.a. om den som efter villkorlig frigivning eller annat liknande förfarande återintas i anstalt skall ha rätt att överklaga till domstol, vad som avses med begreppet domstol och vad som ligger i kravet på snabbhet. Den följande redogörelsen för Europadomstolens praxis tar därför sikte på dessa frågor.
Den förstnämnda frågan har prövats av Europadomstolen i bl.a. fallen Weeks mot Storbritannien (dom 2.3.1987), Stafford mot Storbritannien (dom 28.5.2002) och Waite mot Storbritannien (dom 10.12.2002). Av domarna framgår att ett återintagande i fängelse inte behöver ses som ett nytt frihetsberövande om det grundar sig på samma omständigheter som den ursprungliga domen. Även den omständigheten att återförandet till anstalt grundat sig på att den dömde inte har hållit föreskriven kontakt med sin övervakare har inverkat på bedömningen. Om återförandet till anstalt grundar sig på omständigheter som inte har kausalsamband med den ursprungliga domen eller denna överlåtit åt den verkställande myndigheten att beakta nya omständigheter i väsentlig mån har Europadomstolen emellertid funnit att det varit fråga om ett nytt frihetsberövande.
Nästa fråga blir då vad som skall förstås med begreppet domstol. Vid bedömningen av om ett organ är att anse som domstol gör Europadomstolen en självständig prövning utifrån om vissa kriterier är uppfyllda. Den inhemska beteckningen är således inte avgörande.
En domstol måste enligt Europadomstolen vara oberoende av exekutivmakten och av parterna (Neumeister mot Österrike, dom 27.6.1968 och Matznetter mot Österrike, dom 10.11.1969) Dessutom måste den ge vissa grundläggande processuella garantier genom att tillämpa ett förfarande avpassat efter den typ av frihetsberövande som saken gäller (De Wilde, Ooms och Versyp mot Belgien, dom 18.6.1971). I ett annat fall (Winterwerp mot Nederländerna, dom 24.10.1979) tillade domstolen att de procedurgarantier som skall ges inte alltid behöver vara de samma som enligt artikel 6.1 i konventionen, men att de alltid skall innefatta en rätt för den frihetsberövade att bli hörd antingen personligen eller genom ombud. Samma krav återkommer i senare domar, bl.a. i de ovan nämnda fallenWeeks och Waite.
I ett par fall (Bouamar mot Belgien, dom 29.2.1988 och Megyeri mot Tyskland, dom 12.5.1992) ansåg domstolen att bistånd av en advokat var nödvändigt för att kraven i artikel 5:4 skulle anses
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
869
uppfyllda. Det kan anmärkas att de frihetsberövade i dessa fall hade liten förmåga och möjlighet att själva lägga fram sin sak inför domstolen. Europadomstolen har i flera fall funnit att ett förfarande måste vara kontradiktoriskt för att uppfylla kravet på domstolsprövning. I fallet Lamy mot Belgien (dom 30.3.1989) hade Lamy inte fått ta del av akten, som bl.a. innehöll rapporter av undersökningsdomare och polis. Detta ansåg Europadomstolen inte vara förenligt med artikel 5:4. Domstolen har även senare prövat liknande fall med samma resultat (se t.ex. Nikolova mot Bulgarien, dom 25.3.1999 och Ilijkov mot Bulgarien, dom 26.7.2001).
I fallen Hussain och Singh, båda mot Storbritannien (domar 21.2.1996) angav Europadomstolen som skäl för att inte godta en Parole Board som domstol, att förfarandet inte var kontradiktoriskt, att de dömda inte hade kunnat få en muntlig förhandling med juridiskt biträde och att de inte fått möjlighet att höra vittnen. I dessa fall förklarade domstolen också att den omständigheten att ett organ inte kunde besluta om villkorlig frigivning innebar att det inte vara att anse som en domstol i det aktuella förfarandet. En undersökningsdomare (Bezicheri mot Italien, dom 25.10.1989) och en besvärsnämnd som behandlar frågor om utskrivning från psykiatrisk anstalt (D.N. mot Schweiz, dom 29.3.2001) har däremot betraktats som domstolar.
Europadomstolen har vid flera tillfällen framhållit vikten av att en myndighet för att kunna betraktas som domstol inte bara måste vara opartisk utan också att det inte får finnas några objektiva skäl att ifrågasätta dess opartiskhet (se ovannämnda D.N. mot Schweiz och Weeks mot Storbritannien).
Domstolsprövningen skall enligt artikel 5:4 ske snabbt
2
.
Innebörden av det uttrycket kan variera beroende på arten av frihetsberövandet och omständigheterna i övrigt. I fallet Herz mot Tyskland (dom 12.6.2003) ansågs 11 dagar vara en godtagbar tid för att pröva begäran om prövning av beslut om tvångsinskrivning på psykiatrisk klinik. Det kan anmärkas att Europadomstolen i flera fall där det varit handläggningstider på ett par månader funnit
2
Det kan anmärkas att det är detta krav på ett snabbt förfarande som lett fram till de
nuvarande reglerna om tidsfrister för domstolsprövning av ett yrkande om häktning. En sådan fråga skall enligt 24 kap. 13 § rättegångsbalken prövas av rätten vid en förhandling utan dröjsmål efter det att en häktningsframställning gjorts. Häktningsförhandlingen får aldrig hållas senare än fyra dygn efter det att den misstänkte frihetsberövades.
Beslut och överklagande SOU 2005:54
870
att kravet på snabb prövning inte uppfyllts. Några uttalanden om när prövningen borde ha skett görs emellertid inte.
Slutligen kan framhållas att kravet på snabbhet gäller för förfarandet i alla instanser (Navarra mot Frankrike, dom 23.11.1993). Vid mycket kortvariga frihetsberövanden kan den i artikel 5:4 garanterade rätten till en snabb domstolsprövning i praktiken inte utnyttjas, eftersom en domstol inte ens vid en snabb prövning skulle hinna ta ställning till frågan om lagligheten av frihetsberövande innan frigivning redan har skett. Europadomstolen har emellertid i flera fall funnit att lagligheten av ett beslut om frihetsberövande skall prövas även om det överklagade beslutet inte längre gäller eftersom det ersatts av ett nytt (se t.ex. de ovan nämnda fallen Bouamar mot Belgien och Herz mot Tyskland
3
.
30.5 Kriminalvårdsnämndens och övervakningsnämndernas beslutsfattande
30.5.1 Bakgrund
I avsnitt 3.1.4 och 3.1.5 har nämndernas organisation och arbetsuppgifter redovisats översiktligt. Nämndernas verksamhet beskrivs också i avsnitten 3.3.2, 3.5.2 och 3.6.2. För en mer utförlig bakgrundsbeskrivning av nämnderna och deras utveckling fram till den 1 juli 1983 hänvisas till Fängelsestraffkommitténs delbetänkande Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom kriminalvården, SOU 1981:92 s. 123 ff. Kriminalvårdsstyrelsen är i administrativt hänseende chefsmyndighet för nämnderna (se 3 § andra stycket förordningen [1990:1018] med instruktion för kriminalvårdsverket).
Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 1983 överfördes ansvaret för övervakningen och ledningen av kriminalvården i frihet till skyddskonsulenten, numera frivårdsmyndigheterna (se prop. 1982/83:85 s. 108 ff.). I samband med reformen minskades även antalet övervakningsnämnder från 49 till nuvarande 30. Nämndernas geografiska verksamhetsområden framgår av förordningen (1998:1318) om övervakningsnämndernas verksamhetsområden m.m.
3
Se även RÅ 1999 ref. 26, RÅ 1986 ref. 150 och RÅ81 2:44.
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
871
Kriminalvårdsnämndens verksamhet begränsades i stor utsträckning år 1999 när den fakultativa halvtidsfrigivningen för dem som dömts till fängelse i lägst två år avskaffades (se avsnitt 3.5.1).
30.5.2 Beslut som fattas av Kriminalvårdsnämnden
Totalt under år 2004 (2003) meddelade Kriminalvårdsnämnden 414 (357) beslut, varav 61 (67) var beslut som fattades enbart av ordföranden i nämnden, s.k. ordförandebeslut.
Beslut avseende villkorligt frigivna (överklagande av övervakningsnämnds beslut enligt 37 kap. 7 § andra stycket brottsbalken)
• beslut om övervakning och om att övervakning inte skall upphöra (26 kap. 11 § brottsbalken); 6 (8) ärenden
• meddelande av föreskrifter (26 kap. 15 § brottsbalken); 1 (0) ärende
• beslut om varning eller förlängning av övervakningstiden
(26 kap. 18 § brottsbalken); uppgift saknas
• förverkande av villkorligt medgiven frihet (26 kap. 19 § brottsbalken); 6 (6) ärenden
• omhändertagande (26 kap. 22 § brottsbalken); 1 (0) ärende
Beslut om s.k. § 34-placering
• avseende intagna dömda till fängelse i lägst två år (54 § KvaL);
341 ärenden, varav 289 medgavs och 32 avslogs (247 ärenden, varav 220 medgavs och 27 avslogs)
• överklagande av övervakningsnämndens beslut i de fall nämnden har beslutat i frågor som avses i 34 § KvaL.; 6 (3) ärenden
• beslut att delegera beslutanderätten om § 34-placering till övervakningsnämnd (34 § KvaF); uppgift saknas
• ändring av beslut som övervakningsnämnd eller lokal kriminalvårdsmyndighet beslutat; uppgift saknas
• beslut om upphävande av bemyndigande till övervakningsnämnd att besluta om § 34-vistelse; 44 (47) ärenden
Beslut och överklagande SOU 2005:54
872
Beslut enligt nordiska verkställighetslagen
• överklagande av vissa av övervakningsnämndens beslut om övervakning (27 § andra stycket); uppgift saknas
Beslut enligt passlagen (1978:302)
• överklagande av vissa av övervakningsnämndens beslut (19, 21 och 28 §§); uppgift saknas
Beslut enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet
• överklagande av övervakningsnämndens beslut; uppgift saknas
Beslut om intensivövervakning med elektronisk kontroll
• överklagande av övervakningsnämndens beslut beträffande intensivövervakning med elektronisk kontroll; 7 (8) ärenden
Beslut avseende villkorlig frigivning för vissa långtidsdömda (övergångsvis) avseende den som dömts till lägst två års fängelse före den 1 januari 1999
• initialprövning i två (två) fall
• s.k. sexmånadersprövning; 9 (23) fall. I fyra (fem) ärenden meddelade nämnden beslut om villkorlig frigivning efter halva strafftiden och i fem (18) fall meddelades beslut om villkorlig frigivning när två tredjedelar av strafftiden eller tid enligt 26 kap. 6 a § brottsbalken har avtjänats
• omprövning av tidigare beslut om villkorlig frigivning: 13 (13) fall
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
873
30.5.3 Beslut som fattas av övervakningsnämnderna
Övervakningsnämnderna prövar frågor såväl beträffande fängelse- som skyddstillsynsdömda. Nedan återfinns en sammanställning av vilka beslut som kan bli aktuella för respektive kategori samt grundregler för överklagande.
Beslut beträffande verkställighet av fängelsestraff:
• att övervakningen efter villkorlig frigivning skall upphöra innan ett år av prövotiden har förflutit (26 kap 11 § tredje meningen brottsbalken)
• föreskrift under prövotid (26 kap.15 och 16 §§brottsbalken)
• att varning skall meddelas den som är villkorligt frigiven
(26 kap 18 § 1 brottsbalken)
• överprövning av lokal kriminalvårdsmyndighets beslut att ställa villkorligt frigiven under övervakning, förordna övervakare m.m. samt beslut i första instans i sådana frågor i vissa fall (26 kap. 11 §, 12 § andra meningen och 13 § andra meningen samt 37 kap. 7 § första stycket brottsbalken)
• övervakning av den som är villkorligt frigiven även efter det att ett år av prövotiden har förflutit (26 kap 18 § 2 brottsbalken)
• förklaring att villkorligt medgiven frihet skall vara förverkad
• omhändertagande av den som är villkorligt frigiven (26 kap 22 § brottsbalken)
Den dömde får överklaga övervakningsnämndens beslut enligt 11, 15, 18–19 och 22 §§ till Kriminalvårdsnämnden. I övrigt gäller fullföljdsförbud.
Övriga lagar
• tillåtelse för den som är intagen i anstalt att vistas utanför anstalten i vissa fall (34 och 54 §§ KvaL samt 34 § KvaF); överklagas till Kriminalvårdsnämnden
• beslut att delegera beslutanderätten om § 34-placering till den lokala kriminalvårdsmyndigheten (35 § KvaF)
Beslut och överklagande SOU 2005:54
874
• ändring av beslut om s.k. § 34-placering som fattats efter delegation av den lokala kriminalvårdsmyndigheten (40 §
KvaF)
• vissa frågor om passtillstånd enligt passlagen; överklagas till
Kriminalvårdsnämnden
• frågor om åtgärder beträffande villkorligt frigivna personer som genom beslut här eller i annan nordisk stat står under övervakning här eller i annan nordisk stat m.m. enligt nordiska verkställighetslagen; överklagas till Kriminalvårdsnämnden
• framställningar enligt nordiska verkställighetslagen till annan nordisk stat om anordnande av övervakning i den staten för personer som har villkorligt frigetts.
• prövning av frågor om verkställighet här beträffande utländsk villkorlig frigivning enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet – överklagas till Kriminalvårdsnämnden; beträffande vissa beslut (t.ex. förordnande av övervakare) gäller fullföljdsförbud.
• anmälan till Kriminalvårdsstyrelsen att det finns förutsättningar för verkställighet utomlands enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet enligt förordningen (1979:163) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet.
• prövning av frågor om upphävande av beslut om verkställighet utanför anstalt enligt IövL; överklagas till Kriminalvårdsnämnden
Där överprövningsinstans inte angetts får beslutet inte överklagas.
Beslut som rör verkställighet av skyddstillsyn
• ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst (28 kap.
2a § brottsbalken)
• besluta om övervakning av den dömde under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång (28 kap. 5 § brottsbalken)
• besluta om övervakning av den dömde under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, om det behövs för att den dömde skall stå under övervakning till dess samhällstjänsten
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
875
fullgjorts, dock längst till prövotidens utgång (28 kap. 5 a § brottsbalken).
• meddelande, ändring och upphävande av föreskrift om vad den dömde har att iaktta under prövotiden (28 kap 6 § samt 26 kap15–16 §§brottsbalken)
• överprövning av frivårdsmyndighets beslut att förordna övervakare m.m. samt beslut i första instans i sådana frågor i vissa fall (26 kap. 12 § andra meningen och 13 § andra meningen, 28 kap. 6 § samt 37 kap. 7 § första stycket och 8 § första stycket brottsbalken)
• fråga om varning (28 kap. 7 § första stycket 1 brottsbalken)
• övervakning även sedan det gått ett år av prövotiden och upphörande av sådan övervakning (28 kap. 7 § första stycket 2 och andra stycket brottsbalken)
• framställning till åklagare om att denne hos domstol skall föra talan om undanröjande av skyddstillsyn (28 kap. 8 § brottsbalken)
• tillfälligt omhändertagande av den som dömts till skyddstillsyn
Den dömde får överklaga beslut av övervakningsnämnden till hovrätten, när det gäller frågor som avses i 26 kap. 15 § (meddelade föreskrifter), 28 kap. 7 § (beslut om varning eller att övervakningen skall pågå efter det att ett år av prövotiden har förflutit) och 28 kap. 11 § brottsbalken (beslut om omhändertagande). Hovrättens beslut får inte överklagas.
Övriga lagar
• vissa frågor om passtillstånd enligt passlagen: överklagas till hovrätten
• frågor om åtgärder beträffande personer som dömts till villkorlig dom i annan nordisk stat och som står under övervakning här eller om åtgärder beträffande personer som dömts till skyddstillsyn i Sverige och som står under övervakning i ett annat nordiskt land enligt nordiska verkställighetslagen; överklagas till hovrätten
• framställningar enligt nordiska verkställighetslagen till annan nordisk stat om anordnande av övervakning i den staten för den som dömts till skyddstillsyn.
Beslut och överklagande SOU 2005:54
876
• prövning av vissa frågor om verkställighet här beträffande utländsk villkorlig dom enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet; överklagas till Kriminalvårdsnämnden med undantag för vissa beslut (t.ex. förordnande av övervakare) som inte får överklagas
• anmälan till Kriminalvårdsstyrelsen att det finns förutsättningar för verkställighet utomlands enligt lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet enligt förordningen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet
Under år 2003 fattade övervakningsnämnderna 6 319 beslut om åtgärder vid misskötsamhet
4
. Det var fråga om beslut om varning (1 613), förordande av tillfälligt omhändertagande (2 526, varav 1 073 verkställdes), meddelande av föreskrift (490), förverkande av villkorligt medgiven frihet (101) samt framställan till åklagare om undanröjande av skyddstillsyn (516). Det kan nämnas att regeringen i propositionen En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol (prop. 2004/05:131) förslår införande av prövningstillstånd för överklagande till hovrätt i vissa fall men att sådant tillstånd inte föreslås för ärenden, som överklagas från övervakningsnämnd till hovrätt.
30.5.4 Särskilt om övervakningsnämndernas befogenheter avseende frihetsberövanden
Övervakningsnämnderna kan besluta om åtgärder som innebär frihetsberövande av personer som står under övervakning på grund av en dom på skyddstillsyn eller som villkorligt frigivna från ett fängelsestraff.
När det gäller personer som har villkorligt frigetts får övervakningsnämnden enligt 26 kap. 19 § brottsbalken förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad vid allvarlig misskötsamhet, om det kan antas att han eller hon inte kommer att låta rätta sig genom någon annan åtgärd, som övervakningsnämnden kan vidta, t.ex. meddelande av föreskrifter eller varning. Tiden som nämnden får förverka är högst femton dagar vid varje tillfälle.
4
Källa: Kriminalvårdens Officiella Statistik (KOS 2003).
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
877
I vissa fall får övervakningsnämnden besluta att den frigivne tills vidare skall omhändertas på lämpligt sätt. Det gäller enligt 26 kap. 22 § brottsbalken om det uppkommer fråga om att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad eller att besluta om varning eller förlängd övervakningstid eller åtgärd för att den frigivne skall underkasta sig vård eller behandling, eller om den frigivne har undandragit sig övervakningen. Ett sådant beslut skall omprövas så ofta det finns skäl till det och omhändertagandet får pågå under högst två veckor.
Även beträffande personer som är dömda till skyddstillsyn kan nämnden i vissa fall enligt 28 kap. 11 § brottsbalken förordna att den dömde på lämpligt sätt skall omhändertas i avvaktan på vidare förordande. Det gäller när det uppkommer fråga om att undanröja skyddstillsynen eller att besluta om varning eller förlängd övervakningstid eller en åtgärd för att den dömde skall underkasta sig vård eller behandling eller om den dömde har undandragit sig övervakningen. Omhändertagandebeslutet skall omprövas så ofta det finns skäl till det och kan pågå under maximalt två veckor. Det kan nämnas att även domstol har denna befogenhet i mål om undanröjande av skyddstillsyn.
Ordförande i övervakningsnämnd får fatta beslut om omhändertagande men beslutet skall då prövas av nämnden vid nästa sammanträde.
30.6 Överväganden
30.6.1 Allmänna utgångspunkter
Kommitténs bedömning: Beslutsgången och möjligheterna till överklagande inom kriminalvården skall med beaktande av de dömdas rättssäkerhet förenklas och göras mer enhetlig. Effektiva tillsynsorgan bör finnas inom kriminalvården.
De beslut som kommittén behandlar i det följande är i huvudsak sådana som rör verkställigheten av en ådömd kriminalvårdspåföljd (av kriminalvården kallade klientbeslut). Vissa andra beslut som fattas inom kriminalvården, t.ex. rörande personal och andra administrativa ärenden, berörs inte av kommittén.
Som framgår av avsnitt 30.1–30.3 och 30.5 och som framhålls i kommitténs direktiv ger den nuvarande kriminalvårdslagstiftningen
Beslut och överklagande SOU 2005:54
878
den dömde omfattande möjligheter att begära beslut i enskilda frågor och att överklaga de besluten. Det finns inte bara flera olika besluts- och prövningsinstanser utan också olika överinstanser till samma första instans. Detta ger ett svåröverskådligt system, vilket är till nackdel inte minst för den som vill överklaga ett visst beslut.
Utgångspunkten för kommittén är att systemet med beslutsfattande och överklagande inom kriminalvården om möjligt skall förenklas och göras mer enhetligt samtidigt som de dömdas rättssäkerhet garanteras.
Svårigheten att skapa ett enkelt och enhetligt system ligger bl.a. i att det inom kriminalvården fattas beslut av mycket skiftande karaktär. Om man utgår från att beslut bör fattas av den instans eller på den nivå som beslutet kräver (jfr uttalanden i prop. 1989/90:154 s. 22 ff. om delegering inom kriminalvården) kan det innebära svårigheter med att få systemet helt enhetligt. Det måste dock enligt kommitténs mening vara möjligt att göra systemet enklare och mer överskådligt.
Ett system med många bedömningar kräver rättssäkerhetsgarantier för att undvika risken för orättvisor och godtycke. En sådan garanti är att den dömde har möjlighet att överklaga för denne negativa beslut. Det finns emellertid även andra sätt att tillvarata rättsäkerheten. En väl fungerande tillsyn av reglernas tillämpning är ett sätt och god insyn i verksamheten ett annat. Också det förhållandet att beslut fattas på lämplig nivå av personer med tillräcklig kunskap och kompetens stärker rättssäkerheten. Möjligheterna till omprövning, kontinuerlig eller på begäran, kan också ses som en rättssäkerhetsgaranti.
Möjligen kräver ett system av det slag som kommittén föreslår – ett system med ett ökat fakultativt inslag – en förstärkt tillsyn. I en rapport från Statskontoret Effektivitetsgranskning av kriminalvården (2003:20) föreslogs redan beträffande det nuvarande systemet bl.a. att tillsynen av kriminalvården skulle flyttas till en ny, fristående myndighet kallad Kriminalvårdsinspektionen. Dess huvuduppgift skulle enligt förslaget vara att granska att kriminalvårdens verksamhet bedrivs enligt lag och förordning. Enligt rapporten beräknades förslaget positivt påverka effektiviteten i form av bättre rättssäkerhet genom att efterlevnaden av gällande regler stimulerades. Även Rymningsutredningen föreslog i sitt betänkande Säkert inlåst? (SOU 2005:6) att tillsynen över kriminalvården måste förbättras och göras fristående från den övriga verksamheten. Enligt förslaget borde ett
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
879
särskilt tillsynsorgan alternativt en särskild tillsynsenhet tillskapas. Kommittén delar uppfattningen att tillsynen av kriminalvårdens verksamhet bör förbättras. Det är dock tveksamt om den frågan skall anses ingå i kommitténs uppdrag. I vart fall saknar kommittén möjlighet att utreda frågan under den för kommitténs uppdrag givna tidsramen. Kommittén vill dock understryka, att det är av vikt att det finns en effektiv tillsynsorganisation i vart fall inom kriminalvården och att representanter för allmänheten bör ingå i denna.
Som framgått av avsnitt 30.2 är huvudregeln att förvaltningsbeslut kan överklagas. Det finns dock många begränsningar av den möjligheten. Dels är det fråga om sådana begränsningar som följer av allmänna rättsprinciper, t.ex. att beslutet är att se som ett faktiskt handlande eller att det har karaktären av ett vägledande principbeslut. Det är också fullt möjligt att begränsa överklagandemöjligheterna direkt i lag. I den mån en sådan lösning anses lämplig måste det dock tas hänsyn till de krav på domstolsprövning, som följer av Europakonventionen.
30.6.2 Kriminalvårdens beslutanderätt
Kommitténs förslag: Kriminalvården skall fatta i princip samtliga beslut som rör verkställigheten av en kriminalvårdspåföljd.
I avsnitt 27.1.6 har kommittén föreslagit att kriminalvården skall fatta beslut om vistelser utanför anstalt och frihetsberövanden i större utsträckning än vad som sker i dag. Förslagen innebär, att kriminalvården tar över beslutsfattandet som första instans från både övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden. Kriminalvården föreslås också få fatta beslut beträffande det förmånssystem och de nya utslussningsformer, som kommittén har föreslagit. Kriminalvården föreslås även få pröva frågan om villkorlig frigivning, se avsnitt 27.7.5.
Som framgått av avsnitt 30.4.2 finns det i Europakonventionen krav på att den som blir berövad friheten skall kunna få beslutet prövat av domstol. Det bör åter understrykas att detta inte innebär något förbud mot att annat organ än domstol beslutar om ett frihetsberövande. Vad som krävs är i stället att den frihetsberövade har möjlighet att få ett beslut om frihetsberövandet prövat av
Beslut och överklagande SOU 2005:54
880
domstol. Det finns således inte något konventionshinder mot att kriminalvården fattar beslut om frihetsberövanden under förutsättning att det också finns möjlighet till en domstolsprövning.
Kommitténs förslag innebär att kriminalvården kommer att fatta i princip samtliga beslut som första instans. Med en sådan ordning finns det enligt kommitténs mening goda förutsättningar att skapa en beslutsgång som är enklare och mer enhetlig än tidigare. Det är också kriminalvården som är den instans som har bäst kunskap om den dömde och om aktuella förhållanden. Att besluten fattas där är därför en förutsättning för att det skall bli en effektiv och lämplig verkställighetsplanering.
På vilken nivå eller av vem olika beslut skall fattas bör inte framgå av lag men bör givetvis framgå av förordning och föreskrifter. När det gäller vissa typer av beslut kan det dock finnas anledning att framhålla att dessa bör fattas på en högre nivå än normalt. Kommittén har tidigare i olika avsnitt framhållit när detta är särskilt viktigt, se t.ex. avsnitt 27.1.6. Det är också väsentligt att det finns lämpliga rutiner för beslutsfattandet och att de personer som skall fatta besluten har den kompetens som krävs. Om det förslag till ny organisation för kriminalvården, som redovisats i avsnitt 3.1, genomförs kommer det att finnas mycket goda förutsättningar för att skapa en effektiv och rättssäker beslutsorganisation inom kriminalvården.
30.6.3 Överklagbara beslut
Kommitténs bedömning och förslag: Kommitténs utgångspunkt är att beslut som framstår som särskilt ingripande eller begränsande utöver vad som normalt kan anses följa av den kriminalvårdspåföljd som verkställs skall kunna överklagas.
Övriga beslut skall, i den mån annat inte följer av Europarätten, inte få överklagas.
Förvaltningsbeslut är som tidigare redovisats som huvudregel överklagbara och de flesta beslut som fattas inom kriminalvården kan enligt nuvarande lagstiftning överklagas. Åtskilliga beslut av normkaraktär eller beslut som saknar större betydelse för den enskilde är emellertid inte överklagbara. Såväl för den enskilde som för beslutsfattare är det viktigt att det noga övervägs vilka beslut som skall få överklagas och att dessa regler klart framgår av lagen.
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
881
Härigenom kan såväl onödig irritation som obehövligt arbete undvikas.
Det finns ett antal beslut inom kriminalvården där det kan ifrågasättas om besluten överhuvudtaget skall få överklagas och då särskilt om det skall kunna överklagas till domstol. Vad som är väsentligt i samband med sådana överväganden är utöver de normer som allmänt gäller i svensk rätt för besluts överklagbarhet att hänsyn tas till de krav som Europakonventionen ställer upp i fråga om rätt till domstolsprövning.
I de fall kommittén anser att ett beslut inte bör kunna överklagas kan det diskuteras, om det i stället skall finnas ett internt system för överklagande, dvs. att den enskilde kan överklaga ett beslut till en högre nivå eller till en viss enhet inom myndigheten. Fördelen med sådana system är att förutsättningarna för en enhetlig rättstillämpning ökar. En enhetlig praxis är viktig för att den nya lagstiftningen skall framstå som rättvis, inte bara för de dömda, utan även för kriminalvårdens personal och för allmänheten. Regeringen har i en nyligen beslutad lagrådsremiss (se avsnitt 3.1) även föreslagit en obligatorisk skyldighet att begära omprövning innan överklagande får ske. Kommittén anser att ett sådant system kan vara positivt men har inte närmare övervägt frågan eftersom förslaget bygger på en ännu inte beslutad organisation. Det kan dock anmärkas att den omprövning som föreslås i det nya systemet är väsentligt mer förmånlig för den enskilde än den som finns i förvaltningslagen. Den senare regeln innebär att ett beslut skall omprövas om det är uppenbart oriktigt. Det är självklart att det med den formuleringen är tämligen ovanligt att beslutas ändras efter omprövning.
När det gäller frågan om en eventuell begränsning av rätten till överklagande har kommittén haft som utgångspunkt att beslut som objektivt sett framstår som särskilt ingripande eller begränsande skall kunna överklagas. Vid bedömningen av om ett beslut är av sådan art måste man ta hänsyn till att en kriminalvårdspåföljd i sig alltid medför vissa begränsningar för den dömde.
Särskild hänsyn bör också tas till att kriminalvården enligt lagförslaget kommer att fatta beslut som första instans i väsentligt fler ärendetyper än idag. Såväl med hänsyn till detta som till beslutens karaktär finner därför kommittén att de beslut, som för närvarande överprövas av övervakningsnämnder och Kriminalvårdsnämnd eller som kan överklagas från övervakningsnämnd, som regel skall kunna överklagas. Detta innebär att bl.a. beslut om
Beslut och överklagande SOU 2005:54
882
omhändertagande, förverkande av villkorligt medgiven frihet, föreskrifter, varning och anordnande och förlängning av övervakning kommer att kunna överklagas liksom beslut enligt speciallagstiftning. En redogörelse för vilka beslut som idag fattas av nämnderna finns i avsnitt 30.5.2 och 30.5.3.
Det kan anmärkas att det inte kan bli fråga om en fullständig överensstämmelse eftersom den nya lagen innebär vissa förändringar av de materiella reglerna. Beträffande de beslut som nämnderna fattar i första instans men som inte kan överklagas enligt gällande rätt har kommittén inte i något fall funnit att det finns behov av en klagorätt.
Kommittén har också övervägt att ta bort rätten att överklaga beslut om föreskrifter för den enskilde i samband med bl.a. övervakning. Det måste genomgående anses vara kriminalvården, som har bäst möjligheter att bedöma vilka villkor som behövs för att genomföra den aktuella vården. Vårdinsatser kan komma att bli meningslösa om de inte kompletteras med erforderliga villkor och det är uppenbart att det är den myndighet som ansvarar för verkställigheten som har bäst förutsättningar att bedöma vilka villkor som behövs för att göra vårdinsatser och andra insatser för att underlätta samhällsanpassningen mest meningsfyllda. I enlighet med de principer för överklagande som redovisats i avsnitt 30.6.3. bör då ett sådant beslut inte kunna överklagas. Enligt påföljdsreglerna i brottsbalken kan emellertid domstol besluta om denna typ av föreskrifter i samband med dom på skyddstillsyn. Ett sådant beslut kan också komma att överprövas av högre rätt. Det är i och för sig enligt kommitténs mening tveksamt om det är rimligt, att domstolarna har kvar denna rätt att meddela föreskrifter. Det anses också att den skall utövas med försiktighet och att kriminalvården som regel skall få tillfälle att yttra sig om behovet av föreskrifter innan ett sådant beslut fattas (se Brottsbalken En kommentar, Berg m.fl. 28:26). Det kan emellertid inte anses ligga inom kommitténs uppdrag att föreslå en sådan ändring i påföljdsreglerna. I konsekvens med att det finns möjlighet att få domstolsprövning beträffande föreskrifter i vissa fall anser kommittén därför att det bör vara möjligt i motsvarande situationer även när kriminalvården fattar det ursprungliga beslutet. Enligt kommitténs mening bör emellertid frågan övervägas ytterligare.
Som närmare kommer att beröras nedan är flera av de beslut som nu berörs av sådan art att de inte bara skall kunna överprövas utan också kunna prövas av domstol.
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
883
Även andra kriminalvårdsbeslut, som i dag kan överklagas till förvaltningsdomstol, är så ingripande för den enskilde att det är uppenbart att de skall kunna överklagas. Det gäller till exempel beslut om kroppsbesiktning och avskiljande av en intagen från gemensamheten med övriga intagna.
Det är enligt kommitténs mening i viss mån tveksamt om beslut rörande permissioner och besök skall kunna överklagas. Såväl antalet sådana som deras omfattning och villkoren för dem kommer ju i allt väsentligt att framgå av verkställighetsplanen. Med hänsyn till den stora betydelse permissioner och besök kan antas ha för den intagne och då verkställighetsplanen inte skall kunna överklagas finner kommittén emellertid att beslut som innebär att permission eller besök nekas skall kunna överklagas. Däremot anser kommittén att beslut om att avbryta en påbörjad permission inte skall kunna överklagas. Inte heller bör de särskilda villkor som kan ställas i samband med permissioner eller besök kunna överklagas med undantag för beslut om att besök skall ske genom användande av s.k. glasruta. Även om glasrutebesök i och för sig innebär en lättnad i gällande besöksregler, eftersom de i princip bara skall äga rum i de fall då besök annars skulle ha vägrats helt, är det fråga om ett beslut som kan upplevas som mycket inskränkande för den enskilde. Hade besöket nekats helt hade det vidare kunnat överklagas. Det framstår därför som rimligt att den dömde skall kunna överklaga ett beslut om att ett besök endast skall få ske under så begränsande former.
Kommitténs förslag innehåller flera nya bestämmelser där det kan diskuteras om besluten skall kunna överklagas.
När det gäller förmånssystemet bör den intagne enligt kommitténs mening ha möjlighet att överklaga en nedflyttning till grundnivån liksom ett beslut att inte flyttas upp till högre nivå i enlighet med verkställighetsplanen. Att dessa beslut skall vara överklagbara beror främst på de begränsningar av bl.a. utevistelser och möjligheter till utslussning som sådana beslut kan få för den intagne.
Beslut om olika utslussningsformer (frigång, vårdvistelse, halvvägshus m.m.) har mycket stor betydelse för den dömde. Dessutom kan ett beslut om att upphäva en sådan åtgärd anses ha karaktär av ett frihetsberövande. Beslut att inte tillåta en utslussningsåtgärd som framgår av verkställighetsplanen liksom beslut om upphävande av en sådan åtgärd bör därför kunna överklagas.
Beslut och överklagande SOU 2005:54
884
Det är också uppenbart att beslut enligt de nya reglerna om förverkande av egendom som inte får innehas i anstalt skall kunna överklagas. I likhet med beslut om frihetsberövande krävs dessutom att sådana beslut skall kunna prövas av domstol.
Åtskilliga beslut bör emellertid enligt kommitténs mening inte kunna överklagas.
Detta gäller t.ex. beslut om placering på viss anstalt eller annan enhet, med undantag för om den dömde placeras på en plats med särskild hög säkerhet. Det måste anses följa med fängelsestraffet att placering kan komma att ske på den anstalt och den avdelning som kriminalvården anser lämpligast, en annan sak är att kriminalvården givetvis skall följa de allmänna anvisningar rörande placering, som ges i lagen. När det gäller beslut om placering är det dessutom så att det är kriminalvården som har bäst kunskap om vilka lämpliga anstaltsplatser som är tillgängliga. Den dömde får anses ha tillräcklig möjlighet att påverka sin placering i samband med utarbetandet av verkställighetsplanen och vid omprövningar av denna. Även vid utarbetandet av placeringsunderlaget har den dömde möjlighet att påverka sin placering.
När det gäller verkställighetsplanen är kommittén av den uppfattningen att den inte skall vara möjlig att överklaga. Verkställighetsplanen skall ju omprövas både kontinuerligt och vid behov. Det omprövningsförfarandet får anses utgöra en tillräcklig rättssäkerhetsgaranti för den intagne. Det kan dessutom diskuteras i vilken utsträckning som en plan förvaltningsrättsligt är möjlig att överklaga (jfr RÅ 1986 not 831).
En annan typ av beslut som enligt kommitténs mening inte skall vara möjliga att överklaga är vilken privat egendom som den dömde skall få inneha. Huvudregeln enligt kommitténs förslag är att privat egendom inte skall vara tillåten i anstalt, se avsnitt 14.4. I den mån sådan egendom tillåts kommer omfattningen att följa av förmånssystemet, som regleras närmare av förordning eller föreskrifter. Kommittén anser att det med en sådan ordning inte finns tillräckliga skäl att tillåta den enskilde att klaga på ett beslut att t.ex. en viss tidning med hänsyn till dess innehåll inte får innehas eller att vissa föremål inte får finnas i bostadsrummet. Kommittén har i avsnitt 11.3.2 förutsatt att tillämpningen av förmånssystemet följs upp ordentligt. Genom en sådan tillsyn kan de intagna garanteras att reglerna tillämpas korrekt och enhetligt.
I de nu angivna fallen finns det också anledning att framhålla att det knappast finns någon högre instans som har bättre
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
885
förutsättningar än kriminalvården att göra de bedömningar som besluten innebär. Som tidigare angetts har just detta framförts som ett skäl för att begränsa möjligheten till överklagande.
Kommittén anser att det tydligt skall framgå av lagen vilka beslut som skall vara möjliga att överklaga och återkommer i författningskommentaren till omfattningen av prövningen.
30.6.4 De s.k. normbesluten
Kommitténs förslag: Möjligheten att överklaga s.k. normbeslut inom kriminalvården avskaffas.
När det gäller s.k. normbeslut, dvs. sådana beslut som inte avser särskilda fall och som överklagas till regeringen, har det i avsnitt 30.3 beskrivits vad som uttalas i KVS:s rapport Kriminalvården – en myndighet. I betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23 s. 259 f.), föreslogs att beslut i normgivningsärenden skall få överklagas endast om det är särskilt föreskrivet. Det förslaget har tillstyrkts av remissinstanserna och betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Kommittén har övervägt vad som är en lämplig ordning för kriminalvården. Antalet överklagade normbeslut från kriminalvården har de senaste åren varit mycket få. Det kan därför sättas i fråga om överklagandemöjligheten ens fyller något egentligt behov inom kriminalvårdens område. Det är möjligt att antalet överklaganden skulle bli något fler när det föreslagna förmånssystemet införs, dvs. att det skulle bli fler som klagar på föreskrifter. Strävan att befria regeringen från prövning av sådana överklaganden i förvaltningsärenden som inte kräver ett ställningstagande av ett politiskt organ måste emellertid väga tungt. De frågor som kan bli aktuella i dessa ärenden kan inte anses vara av en sådan karaktär. Tillämpningen av föreskrifter och andra generella regler bör i stället kontrolleras bl.a. genom god tillsyn.
Regeringen har för övrigt enligt allmänna principer för normgivningsmakten, alltid rätt att överpröva underlydande myndigheters föreskrifter oavsett om dessa överklagas eller inte. Om det skulle visa sig nödvändigt kan regeringen ingripa, antingen genom att återkalla ett givet bemyndigande eller genom att själv besluta föreskrifter, som ersätter de föreskrifter som beslutats av en myndighet. För det fall det visar sig att en föreskrift strider mot
Beslut och överklagande SOU 2005:54
886
grundlag eller överordnad författning får föreskriften inte tillämpas (11 kap. 14 § regeringsformen).
Kommittén anser att möjligheten att överklaga normbeslut inom kriminalvården därför skall avskaffas.
30.6.5 Allmänt om instanser för överklagande
Kommitténs bedömning: Allmän domstol eller förvaltningsdomstol måste vara slutinstans för i vart fall en del kriminalvårdsbeslut.
Kommittén har i föregående avsnitt funnit att alla beslut primärt skall fattas av kriminalvården och har tagit ställning till vilka beslut som skall kunna överklagas. Nästa fråga blir då vart besluten skall kunna överklagas.
Det finns enligt kommitténs mening tre huvudalternativ till instansordning.
Enligt det första alternativet finns övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden kvar. Överklagande prövas av övervakningsnämnd i vissa fall och av allmän förvaltningsdomstol i andra fall. Det finns variationsmöjligheter inom detta alternativ, t.ex. är det möjligt att avskaffa Kriminalvårdsnämnden och fördela dess uppgifter på övervakningsnämnder och domstolar. Det är också möjligt att bestämma att alla beslut från Kriminalvårdsnämnden eller övervakningsnämnderna överklagas till antingen allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol.
I det andra alternativet avskaffas nämnderna och överklaganden prövas i vissa fall av allmän domstol, i andra av allmän förvaltningsdomstol.
Även i det tredje alternativet avskaffas nämnderna men samtliga överklaganden sker till antingen allmän domstol eller förvaltningsdomstol.
Som framgått av avsnitt 30.4 följer det av Europakonventionen att den enskilde måste ha rätt att begära domstolsprövning av vissa av de beslut som fattas inom kriminalvården. Detta gäller framför allt frågor om frihetsberövande och förverkande av egendom. Som framgår av det angivna avsnittet kan konventionens krav på domstolsprövning vara uppfyllt även om den myndighet som gör prövningen inte är en domstol i vedertagen mening. Det är tillräckligt att det är en myndighet som är så självständig och har
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
887
sådan beslutanderätt att den är att jämställa med en domstol. Vid bedömningen av om myndigheten är tillräckligt självständig har Europadomstolen i flera fall beaktat om myndigheten varit administrativt fristående från den myndighet, vars beslut överklagas. Om övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden skulle uppfylla de angivna kraven skulle det vara möjligt att förkorta instanskedjan och förenkla förfarandereglerna genom att låta nämnderna vara slutinstanser.
Frågan har hittills inte ställts på sin spets. De mest ingripande besluten, med undantag för förverkande av villkorligt medgiven frihet p.g.a. misskötsamhet och omhändertagande av personer som är villkorligt frigivna, har alltid gått att överklaga till allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Vid de bedömningar som gjorts i tidigare utredningar
5
har man emellertid som regel varit av
uppfattningen att det visserligen är något tveksamt men att nämnderna sannolikt uppfyller konventionens krav för att betraktas som domstol. Med den nya organisation av kriminalvården som föreslås i lagrådsremissen Kriminalvården – en myndighet (se avsnitt 3.1) och som innebär att Kriminalvården blir en myndighet blir tveksamheten än större. I den nuvarande organisationen har KVS varit administrativ chefsmyndighet för nämnderna men det mesta samarbetet har skett med frivården, som ingått i en lokal kriminalvårdsmyndighet. I den nya organisationen skulle inte denna uppdelning finnas. I ett sådant system kan nämnderna knappast anses ha en så oberoende ställning att de skulle kunna betraktas som domstolar i Europakonventionens mening. Det skulle därför bli nödvändigt att finna en annan organisationsform för övervakningsnämnderna. Kommittén kan bara se två huvudalternativ för en sådan lösning. Det ena är att det skapas en särskild myndighet med uppgift att ansvara för nämnderna. Det andra är att nämnderna knyts till Domstolsverket. Det första alternativet skulle medföra nya kostnader, om än tämligen begränsade, och bör enligt kommitténs mening endast väljas om inte någon annan instansordning framstår som lämplig. Det senare alternativet skulle innebära att Domstolsverket fick ansvar för en delvis helt artfrämmande verksamhet och måste anses
5
Frågor om nämnderna har tidigare diskuterats i betänkandena Kriminalvårdens nämnder
(SOU 1975:16), Tillsynsdom (SOU 1977:83), Frivårdspåföljder (SOU 1981:90), Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom kriminalvården (SOU 1981:92), Påföljdsfrågor Frigivning från anstalt m.m. (SOU 1991:45), Domstolarna inför 2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106), Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) samt Frigivning från livstidsstraff (SOU 2002:26 s. 69 ff).
Beslut och överklagande SOU 2005:54
888
uteslutet. Kommittén finner därför att det inte kan anses vara en lämplig och sannolikt inte heller en konventionsenlig lösning att låta nämnderna vara sista instans beträffande kriminalvårdsbeslut, som enligt konventionen skall prövas av domstol.
30.6.6 Vilka domstolar skall pröva kriminalvårdsbesluten?
Kommitténs förslag: Överklagande av Kriminalvårdens beslut skall ske till allmän förvaltningsdomstol.
Enligt nuvarande lagstiftning är, om man bortser från de ärenden som i dag handläggs av nämnderna, som huvudregel allmän förvaltningsdomstol överklagandeinstans i kriminalvårdsmål. De beslut som fattas och enligt förslaget kommer att fattas inom kriminalvården är förvaltningsbeslut. Huvudregeln för överklaganden av sådana beslut är att överprövningen skall ske hos förvaltningsdomstol. Det är dessutom i allmänhet de allmänna förvaltningsdomstolarna som prövar frågor om verkställighet.
Även de allmänna domstolarna fattar enligt den nu gällande lagstiftningen vissa beslut rörande straffverkställighet. Således är hovrätten överinstans för vissa av övervakningsnämndernas beslut. Vissa typer av beslut kan också fattas antingen av allmän domstol vid påföljdsbestämning eller av Kriminalvården eller övervakningsnämnd under verkställigheten.
Vissa av besluten, främst de som för närvarande prövas av övervakningsnämnderna, har en karaktär som stämmer väl överens med de måltyper som prövas i allmän domstol. Rent allmänt kan vidare framhållas att många beslut av de beslut som fattas beträffande verkställighetsfrågor förutsätter en god kännedom om påföljdssystemet. Det kan förmodligen också vara pedagogiskt lämpligt att den dömde får komma tillbaka till den dömande domstolen när han eller hon missköter sig.
Det kan vidare göras gällande att beslut om frihetsberövande bör prövas av allmän domstol. Förvaltningsdomstolarna prövar emellertid redan i dag vissa frihetsberövanden, t.ex. vid rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning samt enligt andra vårdlagar som lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Det kan här också nämnas att beslut enligt lagen (1998:603) om sluten ungdomsvård överprövas av
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
889
allmän förvaltningsdomstol. Det är också förvaltningsdomstolarna som slutligt avgör frågan om ett fängelsestraff skall få avtjänas genom s.k. boja.
Vissa av de nya regler kommittén föreslår kan också förefalla vara mer i linje med den dömande verksamheten vid allmänna domstolar än den vid förvaltningsdomstolar. Det gäller t.ex. det nya system som kommittén har föreslagit för villkorlig frigivning (se avsnitt 27.7). Systemet innebär, att den intagne inte blir villkorligt frigiven vid två tredjedelar av strafftiden, om det föreligger synnerliga skäl. Prövningen påminner något om den frigivningsprövning som har föreslagits för livstidsdömda av utredningen om frigivningsprövning av livstidsdömda (SOU 2002:26). Betänkandet, som har remissbehandlats, bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. Utredningen föreslog att frigivningsprövningen skulle ske i allmän domstol. Det främsta skälet till att förlägga prövningen till allmän domstol var enligt utredningen att det skulle göras en bedömning av brottet och omständigheterna kring det vid frigivningsprövningen. Denna straffvärdesberäkning i efterhand gör att frigivningsprövningen för livstidsdömda skiljer sig från den det system med villkorlig frigivning som kommittén föreslår. Den omständigheten att frigivningsprövningen beträffande livstidsdömda läggs i allmän domstol – dessutom sannolikt vid en enda sådan – bör därför inte påverka bedömningen. Ett annat exempel är de förverkanderegler, som föreslås beträffande egendom, som inte får tas in på anstalterna. Förverkandefrågor prövas som regel av allmän domstol. Det finns emellertid redan undantag. Vissa frågor rörande förverkad egendom enligt lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. avgörs av länsrätten. Kommittén kan inte finna att det finns något egentligt hinder mot att låta förvaltningsdomstolar pröva de förverkandefrågor som blir aktuella i den nya lagen.
Ett tungt vägande skäl mot att låta de allmänna domstolarna pröva kriminalvårdsbeslut är att detta strider mot strävan att renodla de allmänna domstolarnas verksamhet. Detta gäller givetvis i särskilt hög grad om övervakningsnämnderna skulle avskaffas och besluten gå direkt till domstol, vilket då skulle bli tingsrätten. Men även om nämnderna finns kvar och det således blir något färre beslut strider det med renodlingstanken. Det kan särskilt framhållas att det knappast kan komma ifråga att låta övervakningsnämndernas beslut överklagas till tingsrätt utan det
Beslut och överklagande SOU 2005:54
890
skulle då – precis som för närvarande – bli hovrätten som prövar dessa överklaganden. Detta är inte förenligt med den strävan som finns att renodla och effektivisera hovrätterna (jfr prop. 2004/05:131).
Det kan också framhållas att det skulle vara helt oförenligt med den gällande fördelningen av ärenden mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol om även sådana kriminalvårdsbeslut, som i dag överklagas till allmän förvaltningsdomstol, skulle överklagas till allmän domstol. Detta gäller i än högre grad beslut i flera av de nya ärendetyper som följer av kommitténs förslag.
Sammanfattningsvis finner kommittén att det framstår som direkt olämpligt att låta de allmänna domstolarna pröva de kriminalvårdsbeslut som enligt nuvarande lagstiftning prövas av förvaltningsdomstol. Däremot finns det inte några starka skäl som talar mot att allmän förvaltningsdomstol prövar även sådana kriminalvårdsbeslut som i dag prövas vid allmän domstol. Det är således möjligt att få till stånd ett enhetligt system endast om det är förvaltningsdomstolarna, som är det domstolsslag som överprövar de här aktuella verkställighetsbesluten. Kommittén finner därför att det är de allmänna förvaltningsdomstolarna som skall vara slutinstans för kriminalvårdens verkställighetsbeslut.
Kommittén vill påpeka att det även med denna lösning kommer att finnas frågor som kan prövas av såväl allmän domstol som förvaltningsdomstol. Det gäller till en början sådana föreskrifter som allmän domstol kan meddela och överpröva i samband med dom på skyddstillsyn. Meddelade föreskrifter kan ändras av kriminalvården och allmänna förvaltningsdomstolar. Denna dubbla kompetens skulle emellertid undvikas om domstolarnas möjlighet att besluta om sådana föreskrifter avskaffades, en fråga som kommittén har behandlat i avsnitt 30.6.3. Vidare skulle omhändertagande av skyddstillsynsdömda som regel beslutas av Kriminalvården och överprövas av förvaltningsdomstol men också kunna beslutas av allmän domstol. Kommittén ser emellertid inte att detta kan spela någon avgörande roll och återkommer i författningskommentaren (7 kap. 7 §) till hur frågan kan lösas praktiskt.
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
891
30.6.7 Bör övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden finnas kvar?
Kommitténs förslag: Övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden avskaffas.
Som framgått av avsnitt 30.6.5 har Kriminalvårdsnämndens och övervakningsnämndernas uppgifter och existens övervägts flera gånger tidigare. Dessa frågor har ett självklart samband med översynen av beslutsgången och överklagandemöjligheterna och skall därför prövas även av denna kommitté.
Ett av syftena med översynen av beslutsgången och möjligheterna till överklagande av beslut inom kriminalvården är enligt direktiven att försöka skapa ett enklare och mer överskådligt system. Ett sätt att åstadkomma detta, utan att för den skull minska rättssäkerheten, kan vara att begränsa antalet beslutsinstanser. Samtidigt är det också viktigt att beslut fattas och överprövas av instanser som har kompetens och rutiner för det. Den skiftande karaktären av beslut som fattas inom kriminalvården kan göra det svårt att skapa ett helt enhetligt system med bara en väg för eventuella överklaganden.
Av avsnitt 30.5.3 framgår vilka ärenden som övervakningsnämnderna prövar. Där framgår också hur besluten överklagas. Sammanfattningsvis kan sägas att som huvudregel gäller att frågor beträffande personer dömda till skyddstillsyn överklagas till hovrätten och att ärenden avseende villkorligt frigivna överklagas till Kriminalvårdsnämnden.
Inledningsvis kan sägas att annat inte har framkommit än att övervakningsnämnderna i huvudsak fungerar väl. Systemet med nämnderna framstår för kommittén som snabbt, smidigt och kostnadseffektivt. Ledamöterna har oftast ett särskilt intresse för de aktuella frågorna. De är också som regel kvar i verksamheten under lång tid och förvärvar på så sätt ingående kunskap på området. Den insyn i kriminalvården som nämndernas verksamhet utgör, inte minst genom att nämndemän medverkar, är vidare av stor vikt. Den kritik mot nämnderna som har framförts har främst gällt bristande enhetlighet i rättstillämpningen och avsaknaden av praxisbildande beslut. Kritiken har också rört osäkerheten beträffande nämndernas rättsliga ställning, dvs. om de uppfyller Europakonventions krav för att betraktas som domstol.
Beslut och överklagande SOU 2005:54
892
Kommittén har i avsnitt 30.6.2 föreslagit att de beslut som i dag fattas av övervakningsnämnderna som första instans i stället skall meddelas av Kriminalvården. Detta innebär en stor förändring för nämnderna. Även om de i stor utsträckning skulle komma att pröva samma slag av ärenden blir det fråga om en överprövning av kriminalvårdens beslut. Med en sådan uppgift blir det särskilt viktigare att nämnderna har en fristående ställning i förhållande till kriminalvården, inte minst om de skall anses vara en domstol i Europakonventionens mening. Med den lösning kommittén har valt beträffande domstolsprövning (se föregående avsnitt) finns i och för sig inte ett sådant krav. Enligt kommitténs mening är det emellertid mindre lämpligt att överklagande prövas av en myndighet som inte är fristående i förhållande till den som fattat beslutet även om det sedan finns möjlighet att överklaga till domstol. Av än större betydelse är emellertid det krav på snabb domstolsprövning av frågor om frihetsberövande som följer av artikel 5 i Europakonventionen. Om övervakningsnämnden skall pröva kriminalvårdens beslut om frihetsberövande medför detta en fördröjning av domstolsprövningen. En sådan fördröjning kan inte anses godtagbar.
Beträffande Kriminalvårdsnämnden bör vidare beaktas att det enligt kommitténs förslag blir än färre ärenden för Kriminalvårdsnämnden att pröva. Kommittén har således föreslagit att beslut om s.k. vårdvistelse (s.k. § 34-placeringar enligt nuvarande lagstiftning) skall fattas av kriminalvården även när det gäller personer, som är dömda till fängelse i två år eller mer. Denna ärendegrupp utgör huvuddelen av Kriminalvårdsnämndens nuvarande verksamhet. De ärenden som återstår för Kriminalvårdsnämnden om kommitténs förslag genomförs är i princip de prövningar om villkorlig frigivning av vissa långtidsdömda som görs övergångsvis samt enstaka ärenden enligt viss speciallagstiftning. Antalet ärenden om villkorlig frigivning minskar stadigt och kommer att fortsätta minska för att till sist försvinna. Enligt nämndens verksamhetsberättelse för år 2004 återstår för nämnden att pröva endast sammanlagt sju ärenden. Det skulle visserligen vara möjligt att låta Kriminalvårdsnämnden pröva fler av de ärenden som skall avgöras av Kriminalvården eller överpröva i vart fall vissa av övervakningsnämndernas beslut. Kommittén har emellertid funnit att Kriminalvårdsnämnden inte kan vara slutinstans för beslut där det krävs domstolsprövning. I dessa fall
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
893
skulle alltså instanskedjan bli längre om Kriminalvårdsnämnden prövade ärendena. Det skulle också medföra olika beslutskedjor.
Det är i och för sig sannolikt att en överprövning hos övervakningsnämnderna skulle leda till att färre beslut överklagades till domstol. Enligt kommitténs uppfattning kommer emellertid antalet ärenden till domstol inte att bli särskilt omfattande, se vidare avsnitt 32.4.12. I många fall kan en prövning i högre instans inte heller medföra någon ändring för den enskilde – som exempel kan nämnas att omhändertagande som regel bara varar någon eller några få dagar och att permissionstillfället oftast redan har passerat – och besluten kommer då som regel inte att sakprövas (jfr dock avsnitt 30.4.2 och beslut av Kammarrätten i Stockholm, 2005-02-17, mål nr 3650-04). Den fördel som en mellaninstans skulle medföra för länsrätterna skulle således inte bli särskilt betydande och kan enligt kommitténs mening inte uppväga den nackdel som följer av att en mellaninstans fördröjer domstolsprövningen.
Sammantaget finner kommittén visserligen att övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden i sig fungerar bra och ger utrymme för god insyn i kriminalvårdens arbete men att dessa fördelar inte uppväger att domstolsprövningen fördröjs genom att en extra instans skall ta ställning till besluten. Inte heller framstår det som befogat med de kostnader som en nödvändig förändring av nämndernas organisation skulle kräva. Det kan vidare framhållas att behovet av insyn i verksamheten kan tillgodoses såväl genom att nämndemän deltar i förvaltningsdomstolens beslutsfattande som genom särskilda tillsynsinsatser inom kriminalvården. Ett enhetligt och snabbt beslutssystem med goda möjligheter till tydlig praxisbildning går endast att genomföra om kriminalvårdens beslut får överklagas direkt till förvaltningsdomstol. Kommittén finner därför att övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden skall upphöra.
30.6.8 Skyndsam handläggning
Kommitténs bedömning och förslag: För de ärenden som avser särskilt ingripande åtgärder och innefattar frihetsberövande skall särskilda regler garantera en snabb handläggning.
Beslut och överklagande SOU 2005:54
894
Åtskilliga kriminalvårdsbeslut behöver handläggas skyndsamt om inte ändamålet med överklagandet skall förfalla. Det kan därför ifrågasättas om ett allmänt skyndsamhetskrav skall införas i lagstiftningen. Enligt kommitténs uppfattning skulle detta emellertid medföra en inte helt motiverad särställning för denna ärendetyp vid domstolshandläggningen. Det finns också en risk att ett alltför omfattande krav på skyndsamhet urholkar begreppet och leder till att de ärenden, som behöver särskilt snabb handläggningen inte får det. Kommittén anser därför att någon allmän lagregel om skyndsam handläggning inte skall införas.
Beträffande vissa ärenden av särskilt ingripande slag anser dock kommittén att en snabb handläggning är så väsentlig att den bör följa av lag. Det gäller bl.a. vid upphävande av korttidsboja och flertalet utslussningsåtgärder. Särskilt behov av skyndsam handläggning finns också i ärenden om förverkande av villkorligt medgiven frihet och vid prövningen av villkorlig frigivning. Gemensamt för dessa ärenden är att de kan medföra att den dömde går miste om en tillvaro i relativ frihet och istället vistas i anstalt. Skyndsamhetskravet för handläggningen bör enligt kommittén mening gälla både för Kriminalvården och för de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Det finns slutligen en ärendetyp där kravet på möjlighet till domstolsprövning och snabb handläggning gör att de intar en speciell ställning. Det gäller omhändertagande av villkorligt frigivna och skyddstillsynsdömda. Denna åtgärd innebär ett frihetsberövande, som ställer krav på en särskilt snabb handläggning. De kan jämföras med handläggningen av omedelbara omhändertaganden enligt bl.a. LVM och LVU. Enligt båda dessa lagar domstolsprövas sådana frihetsberövanden genom att besluten underställs länsrätten. På så sätt behövs inte att den enskilde överklagar för att frihetsberövandet skall prövas av domstol. I många fall torde anledningen till kriminalvårdens beslut om omhändertagande vara att den dömde har återupptagit ett missbruk. Kommittén anser därför att i princip samma regler som gäller för omedelbara omhändertagande enligt LVM skall gälla för dessa två ärendekategorier. Ett underställande är också det förfarande som mest liknar den prövning som övervakningsnämnderna tidigare har gjort i dessa frågor. Underställande skall emellertid som regel ske först när beslutet om omhändertagande har verkställts. Om den dömde begär ändring av
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
895
beslutet innan det har verkställts skall det emellertid underställas domstolens prövning direkt.
30.6.9 Rättens sammansättning
Kommitténs förslag: Nämndemän skall ingå i rätten vid prövningen av bl.a. villkorlig frigivning, förverkande av villkorligt medgiven frihet och upphävande av olika utslussningsåtgärder.
Enligt 12 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall nämndemän delta i kammarrättens avgörande om det är särskilt föreskrivet. I sådana fall är kammarrätten domför med tre lagfarna domare och två nämndemän.
Enligt 17 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar är länsrätten som huvudregel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Det finns dock en många undantag.
För de beslut av kriminalvården som redan i dag prövas av allmän förvaltningsdomstol gäller enligt 18 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar att länsrätten är domför med en lagfaren domare ensam. Kommittén ser inte något skäl att föreslå någon förändring beträffande dessa beslut.
Det finns emellertid anledning att välja en i vart fall delvis annan lösning när det gäller de beslut som tillförs de allmänna förvaltningsdomstolarna enligt kommitténs förslag. Som kommittén tidigare har konstaterat är den insyn i kriminalvården som övervakningsnämndernas och Kriminalvårdsnämndens verksamhet utgör av stor betydelse. En liknande insyn är möjlig att behålla om nämndemän deltar i domstolarnas avgörande i de överklagade ärenden som tidigare prövades av nämnderna. Hänsyn måste emellertid också tas till att en del av dessa beslut måste fattas mycket skyndsamt (jfr prop. 2002/03:53 s 112). Det är därför nödvändigt att även en del av de ärenden som nu tillförs domstolarna måste få avgöras av en lagfaren domare utan nämnd. Så är fallet beträffande omhändertagande. Kommittén har beträffande dessa ärenden funnit att de är så brådskande att de måste underställas domstolen utan att avvakta ett överklagande. Det är då inte heller möjligt att avvakta att en nämnd kallas in utan beslut måste få tas av en lagfaren domare. Motsvarande gäller för övrigt bl.a. omedelbara omhändertagande enligt LVM och LVU.
Beslut och överklagande SOU 2005:54
896
Beträffande övriga ärenden som enligt gällande reglering prövas av övervakningsnämnd, anser kommittén att behovet av att representanter för allmänheten deltar i avgörandena bör få avgöra handläggningsformen. Detta innebär emellertid inte att nämndemän behöver delta i samtliga de ärendetyper som här är aktuella. En viss avvägning måste göras mot behovet av en snabb och inte alltför resurskrävande behandling. Alla ärendetyper är inte heller så avgörande för den enskilde att det framstår som befogat att kräva att nämnd ingår i rätten. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att nämnd skall delta vid prövningen av bl.a. villkorlig frigivning, förverkande av villkorligt medgiven frihet och upphävande av olika utslussningsåtgärder. Kommittén återkommer till frågan i författningskommentaren.
30.6.10 Offentligt biträde
Kommitténs förslag: Den dömde skall ha rätt till offentligt biträde i de fall en sådan rätt finns redan i dag samt i ärenden om villkorlig frigivning.
Av avsnitt 30.4.2 framgår att det inte finns något generellt krav enligt Europakonventionen på bistånd av advokat i ärenden om frihetsberövanden. Frågan får i stället avgöras i det enskilda fallet.
Enligt 37 kap. 9 § brottsbalken har den dömde rätt till offentligt biträde i ärende angående förverkande av villkorligt medgiven frihet, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det finns inte någon anledning att ändra den bestämmelsen. Mot bakgrund av den stora betydelse det har för den enskilde om villkorlig frigivning sker bör det också finnas rätt till sådant biträde i ärenden om att någon inte skall villkorligt friges efter två tredjedelar av strafftiden.
Övriga ärenden kan enligt kommittén inte anses vara av sådan art att den dömde kan anses ha särskilt behov av juridiskt biträde för att ta tillvara sina rättigheter.
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
897
30.6.11 Muntlig förhandling
Kommitténs förslag: Den dömde skall som regel ha rätt till muntlig förhandling i ärenden som avser särskilt ingripande åtgärder.
Europakonventionens artikel 6.1 kräver i princip att muntlig förhandling skall hållas vid domstol när det är fråga om att ta ställning till civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott. När det gäller frihetsberövande framgår av avsnitt 30.4.2 att handläggningsreglerna som regel skall innefatta en rätt för den som frihetsberövas att bli hörd antingen personligen eller genom ombud. Frågan om vad som avses med frihetsberövande har berörts i nämnda avsnitt.
Enligt gällande rätt skall den dömde vid handläggning hos övervakningsnämnderna ges tillfälle att höras muntligen om han eller hon begär det (37 kap 6 § brottsbalken). Hos Kriminalvårdsnämnden gäller att den dömde bör ges tillfälle att höras muntligen, om det kan antas vara till gagn och lämpligen kan ske.
Kommittén anser att den dömde skall ha en det närmast oinskränkt rätt att på begäran få till stånd en muntlig förhandling i ärenden om villkorlig frigivning och förverkande av villkorligt medgiven frihet I enlighet med Europadomstolens praxis skall det emellertid vara möjligt att avstå från muntlig förhandling i vissa speciella fall, se vidare i författningskommentaren till 7 kap. 11 §.
För övriga ärenden som prövas i domstol är det enligt kommitténs uppfattning tillräckligt att de allmänna reglerna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller. Av dessa följer bl.a. att förfarandet som huvudregel är skriftligt, men att muntlig förhandling skall hållas i kammarrätt och länsrätt om en enskild part begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller andra skäl talar emot det. Muntliga förhandlingar i ärenden av nu förevarande art medför vissa speciella problem. Den klagande är ofta frihetsberövad och det kan såväl av säkerhets- som kostnadsskäl vara förenat med betydande olägenheter att han eller hon inställer sig vid domstolen. Detta blir särskilt påtagligt om kommitténs förslag med allmän förvaltningsdomstol som överinstans genomförs, eftersom det finns förhållandevis få länsrätter. Problemet går emellertid att lösa om närvaro genom videolänk eller liknande anses vara en form av personlig inställelse. Regeringen har gjort denna bedömning i mål som skall avgöras av allmän domstol,
Beslut och överklagande SOU 2005:54
898
se propositionen En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol (prop. 2004/05:131). Kommittén ser ingen anledning att göra en annan bedömning för mål i förvaltningsdomstol.
I den angivna propositionen föreslår regeringen vissa ändringar i 5 kap. rättegångsbalken. Bland annat föreslås att rätten får besluta att parter och andra som skall delta i ett sammanträde inför rätten skall delta genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring, om det finns skäl för det. Vid den bedömningen skall rätten särskilt beakta de kostnader eller olägenheter som skulle uppkomma om den som skall delta i sammanträdet måste infinna sig i rättssalen, och om någon som skall delta i sammanträdet känner påtaglig rädsla för att vara närvarande i rättssalen. Ett deltagande genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring får inte ske, om det är olämpligt med hänsyn till ändamålet med personens inställelse och övriga omständigheter.
I propositionen föreslås i förvaltningsprocesslagen inte någon fullständig hänvisning till de förslagna ändringarna i rättegångsbalken. När det gäller ljud- och bildöverföring gäller i stället i viss omfattning lagen (2001:25) om försöksverksamhet med videokonferens i allmän förvaltningsdomstol. Enligt den lagstiftningen kan sökande eller klagande och den som har att svara i målet få delta i muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol genom videokonferens. Förutsättningarna är enligt 2 § att det är lämpligt med hänsyn till ändamålet med partens inställelse och övriga omständigheter eller om den muntliga förhandlingen annars skulle medföra kostnader eller olägenheter som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av att parten inställer sig i rättssalen. Enligt 4 § i den nämnda försökslagen har den som kallats att delta i en muntlig förhandling genom videokonferens men som motsätter sig att delta på detta sätt, rätt att inställa sig i rättssalen. Enligt kommitténs mening bör det i ärenden av nu förevarande art inte vara möjligt för den enskilde att motsätta sig att domstolen använder sig av videolänk istället för inställelse i rättssalen.
Det bör därför införas en bestämmelse om att den dömde kan vara närvarande genom videolänk eller liknande och att det är domstolen som efter hörande av kriminalvården avgör om så skall ske.
Vid Kriminalvårdens handläggning av vissa av de mest ingripande ärendena bör det enligt kommittén också finnas inslag av
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
899
muntlighet på så sätt att den dömde skall höras om det inte är uppenbart obehövligt.
30.6.12 Forumregler
Kommitténs förslag: Kriminalvårdens beslut överklagas som huvudregel till den länsrätt inom vars domkrets den anstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget där den enskilde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades.
I dag gäller inga särskilda forumregler för de beslut av kriminalvården som överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skall som huvudregel ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövades. I dagens kriminalvårdsorganisation fattas beslut som regel av den lokala kriminalvårdsmyndighet där den dömde för tillfället befinner sig.
Om kriminalvården i enlighet med förslaget i lagrådsremissen (se avsnitt 3.1) omorganiseras till en myndighet kommer det att innebära att beslutskompetensen kommer att gälla den nya myndigheten som helhet. Omorganisationen medför också att ärendehandläggningen inom kriminalvården inte kommer att ha några formella geografiska begränsningar. Eftersom det ankommer på den nya myndigheten att besluta om sin inre organisation är det osäkert var besluten kommer att handläggas rent geografiskt.
Bestämmelsen i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar har tolkats så att det är den beslutade ”arbetsenhetens” placering som är avgörande för forumfrågan. Regeringsrätten har å andra sidan, i ett avgörande om arbetslöshetskassor med lokal administration, funnit att bestämmelsen skall tolkas så att beslutet skall överklagas till den länsrätt där arbetslöshetskassans styrelse har sitt säte, och alltså inte till den domstol i vars domkrets det lokalkontor som fattat beslutet är beläget (RÅ 1997 ref. 13).
Eftersom kommitténs förslag skall vara organisationsoberoende skall forumreglerna vara utformade så att de kan fungera både i den nuvarande organisationen och efter en omorganisation. Reglerna om behörig domstol skall vara enkla och enhetliga och, så långt det är möjligt och lämpligt, leda till att målen handläggs av den länsrätt som är geografiskt närmast den enskilde som ärendet berör.
Beslut och överklagande SOU 2005:54
900
Det finns i och för sig ett egenvärde i att reglerna om behörig domstol överensstämmer med den särreglering som införts på andra områden, t.ex. att klagandes hemortskommun skall vara avgörande. En sådan reglering står också i överensstämmelse med vad som gäller enligt rättegångsbalkens bestämmelser om ett stort antal måltyper i allmän domstol. En sådan ordning skulle emellertid medföra problem bl.a. på grund av att en inte obetydlig andel av de dömda saknar hemortskommun i Sverige samt att det i övriga fall många gånger skulle bli en diskrepans mellan folkbokföringsorten och den faktiska vistelseorten. En forumbestämmelse inom kriminalvården som utgår från den enskildes hemortskommun skulle därför leda till att systemet inte blir enkelt och enhetligt.
Mot denna bakgrund anser kommittén att det är mindre lämpligt att den dömdes hemortskommun är styrande för valet av behörig domstol. Huvudregeln för kriminalvårdsmålen bör i stället vara att den länsrätt är behörig inom vars domkrets den anstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget, där den intagne var inskriven när det första beslutet i ärendet meddelades. På så sätt kan samma forumregel gälla för i princip samtliga som är dömda till en kriminalvårdspåföljd, vilket i sin tur bidrar till enkelhet och enhetlighet.
Det kan finnas fall när en person är inskriven vid två ställen samtidigt. Så kan t.ex. vara fallet när frigivningsförberedelserna påbörjas för en intagen i anstalt. Den dömde blir då inskriven vid ett frivårdskontor redan under anstaltstiden och är således inskriven vid en anstalt och ett frivårdskontor samtidigt. Detta torde dock inte leda till några problem i praktiken eftersom det avgörande för forumfrågan är om det överklagade beslutet härrör från anstalten eller frivårdskontoret. För att säkerställa att domstolen kan pröva sin behörighet bör kriminalvården åläggas att skicka med underlag om var klienten var inskriven när beslutet fattades i samband med att målet överlämnas till länsrätten. Denna fråga bör dock regleras i förordning, liksom frågor om förfarandet kring inskrivning av de dömda.
Det bör också finnas en särskild forumregel beträffande prövning av omhändertagande och förverkande av egendom, eftersom dessa beslut ofta kommer att riktas mot okända personer. Vidare bör det finnas en bestämmelse som täcker fall då beslutet avser en bestämd person som inte är inskriven inom Kriminalvården.
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
901
Avslutningsvis vill kommittén dock påpeka att det kan finnas anledning att utforma forumbestämmelserna på annat sätt, t.ex. att låta några särskilt angivna länsrätter pröva de kriminalvårdsbeslut som överklagas. Detta gäller främst med hänsyn till att det kan vara värdefullt med en specialisering för att samla kunskap och kompetens. Även regionalpolitiska skäl skulle kunna anföras.
30.6.13 Prövningstillstånd till kammarrätt
Kommitténs bedömning och förslag: Det skall som huvudregel krävas prövningstillstånd för prövning av kriminalvårdsmål i kammarrätten. Beslut om att en intagen inte skall villkorligt friges efter två tredjedelar av strafftiden samt beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet skall dock prövas av kammarrätt utan ett sådant tillstånd.
För närvarande gäller prövningstillstånd till kammarrätten för alla kriminalvårdsmål. Krav på prövningstillstånd till kammarrätt kan numera betraktas som huvudregel (se prop. 1997/98:101 s. 78 f.). Det krävs dock att det särskilt föreskrivs att prövningstillstånd skall gälla (jfr 34 a § förvaltningsprocesslagen).
Kommittén har funnit att det inte finns skäl att från gå huvudregeln när det gäller huvuddelen av de nya målgrupper som förs till allmän förvaltningsdomstol. När det gäller beslut om att den intagen inte skall villkorligt friges efter två tredjedelar av strafftiden liksom vid förverkande av villkorligt medgiven frihet bör dock inte prövningstillstånd krävas.
30.6.14 Möjlighet för regeringen att fatta vissa beslut
Kommitténs bedömning: Regeringens möjlighet att fatta och överpröva beslut om kontakter med omvärlden och vistelser utanför anstalt för vissa kategorier dömda med hänsyn till rikets säkerhet och liknande behålls oförändrad.
Enligt 31 § KvaL får regeringen beträffande en viss intagen besluta om avvikelser från reglerna om brevgranskning, besök och telefonsamtal, om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt
Beslut och överklagande SOU 2005:54
902
När 31 § KvaL infördes uttalade departementschefen att bestämmelsen tog sikte på situationen att det framstår som ett väsentligt intresse att hindra att en intagen att lämna ut sådana hemliga militära uppgifter som han fått del av i samband med brottslig verksamhet (prop. 1974:20 s. 145). Bestämmelsen har därefter utvidgats till att avse även brottslighet av terroristkaraktär (prop. 1987/88:130 s. 26 ff. och 33 f. samt prop. 1989/90:130 s. 40 och 48).
Enligt 19 § KvaF kan beslut om placering och vistelse utanför anstalt för en intagen som det har meddelats förordnande för enligt 31 § KvaL eller som har dömts för terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller motsvarande brottslighet enligt tidigare lagstiftning inte delegeras till lokal kriminalvårdsmyndighet. Besluten skall i stället fattas av Kriminalvårdsstyrelsen.
58 a § KvaL, som avser beslut om vistelse och verkställighet utanför anstalt, infördes år 1988 (prop. 1987/88:130 s. 26 ff. och 34 f.) Enligt bestämmelsen får regeringen beträffande en viss intagen besluta att ett sådant ärende skall överlämnas till regeringens prövning om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott.
Kommittén anser att dessa undantagsmöjligheter för regeringen att besluta om kontakter med omvärlden och vistelser utanför anstalt för vissa kategorier dömda med hänsyn till rikets säkerhet och liknande bör behållas. Det bör också vara så att, i de fall Kriminalvården fattar beslut i dessa frågor, eventuella överklaganden skall ske till regeringen, eftersom det kan vara fråga om beslut som kräver ställningstagande av regeringen som politiskt organ.
30.6.15 Kriminalvårdsverkets övergång till en myndighet
Kommitténs bedömning: Att Kriminalvårdsverket föreslås bli en myndighet påverkar inte kommitténs förslag om beslutsgången på annat sätt än att förslagen gjorts helt organisationsoberoende.
SOU 2005:54 Beslut och överklagande
903
Kriminalvårdsverket planerar för att den 1 januari 2006 övergå till att bli en myndighet. Som tidigare nämnts har regeringen den 26 maj 2005 beslutat en lagrådsremiss, i vilken det bl.a. föreslås att Kriminalvårdsverket skall omorganiseras till en myndighet. Detta innebär bl.a. att tvåinstansprövningen inom kriminalvården försvinner. De s.k. klientbesluten, dvs. beslut beträffande de dömda, skall enligt det förslag som KVS lämnat gå direkt till förvaltningsdomstol. Vissa remissinstanser har reagerat på detta och har menat bl.a. att det inte är lämpligt att så många ärenden (ca: 3 000–4 000) kommer att hamna i förvaltningsdomstol. KVS har i sin rapport hänvisat till kommittén när det gäller beslutsgången och behandlar inte frågan närmare. Det föreslås således egentligen inga ändrade regler för överprövningen utan konsekvensen för förvaltningsdomstolarna är en direkt följd av organisationsändringen. Vissa remissinstanser har också påpekat att forumreglerna gör det oklart om de överklagade målen kommer att spridas till samtliga länsrätter eller om de kommer att koncentreras till Länsrätten i Östergötlands län.
I lagrådsremissen föreslås också ett utvidgat omprövningssystem, som innebär att ett beslut av en enskild inte får överklagas innan det har omprövats av den nya myndigheten. Kommittén har inte något att invända mot en sådan ordning men vill framhålla att vissa beslut, som kräver särskilt snabb handläggning, inte bör omfattas av omprövningen.
Kommittén har också ovan i avsnitt 30.6.12 föreslagit vissa forumregler.
I övrigt anser kommittén att förslaget att omorganisera Kriminalvårdsverket till en myndighet inte påverkar kommitténs förslag om beslutsgången och möjligheterna till överklagande på annat sätt än att förslagen har gjorts organisationsoberoende.
905
31 Övriga frågor
31.1 Kriminalvårdens personal
31.1.1 Bakgrund
Kort historik
Vid tiden för 1974 års kriminalvårdsreform var anstaltsarbetet starkt specialiserat. Förutom anstaltschefer och tillsynspersonal för bevakning fanns bl.a. arbetsledare, behandlingsassistenter, psykologer, sjukvårdspersonal och fritidsledare. Tillsynspersonalen skulle främst se till att den intagne inte rymde, att rymningsförberedelser upptäcktes och åtgärdades samt att ordningen upprätthölls. Behandlingsassistenterna utförde bl.a. behandlingsundersökningar, behandlings- och frigivningsplanering samt ledning av gruppaktiviteter.
I förarbetena till kriminalvårdsreformen bedömdes att ytterligare assistenttjänster på anstalterna ej behövdes, eftersom frivårdspersonal skulle överta ansvaret för frigivningsförberedelser och tillsynspersonalen kunde tilldelas flera uppgifter i behandlingsarbetet.
I utredningen om personalens arbetsuppgifter vid kriminalvårdens anstalter (SOU 1977:76), där företrädare för KVS och personalorganisationer ingick, föreslogs flera förändringar rörande bl.a. arbetsformer och personalroller. Utredningen föreslog att ansvaret för de intagnas behandling skulle ligga i behandlingskollegium med ett utökat samarbete mellan olika personalgrupper. Förslagen grundade sig i en strävan att demokratisera anstaltsarbetet, att sprida inflytande och ansvar samt att öka möjligheterna till personalutveckling.
Enligt utredningen borde behandlingsundersökningar samt behandlings- och frigivningsplanering utföras av behandlingsassistenterna tillsammans med tillsynspersonal och arbetsledare.
Övriga frågor SOU 2005:54
906
Assistenterna skulle å sin sida delta i arbetet med ordning och säkerhet. Det kurativa arbetet skulle överflyttas från assistenterna till de andra personalkategorierna. Några av assistenterna föreslogs få ledningsfunktioner som ordförande i behandlingskollegier, som avdelningsledare och som samordnare av lagarbete vid t.ex. behandlingsundersökningar.
Vidare ansåg utredningen att personalens specialisering medfört en successiv utarmning av tillsynspersonalens arbete. På många håll skapade detta en osäkerhet hos tillsynspersonalen om arbetets innehåll och beträffande prioriteringen av vissa arbetsuppgifter. Tillsynspersonalens ställning i förhållande till de intagna ansågs också ha försvagats. Utredningen ansåg att utarmningen av tillsynspersonalens roll kunde motverkas genom att vidga dess uppgifter i arbetet med behandlingen av de intagna. Att dela upp denna arbetsuppgift på skilda personkategorier ansågs skapa motsättningar och konflikter mellan grupperna samt försvåra kommunikationen inom anstalt. Tillsynspersonalen borde därför utföra arbetsuppgifter hänförliga till såväl ordning och säkerhet som behandling av intagna. Vid vissa anstalter ansågs dock säkerhetskraven så höga att det inte var meningsfullt att kombinera säkerhetsarbetet med behandlingsuppgifter. Utredningen accepterade därför att det på vissa slutna anstalter fanns visitationspatruller för renodlat säkerhetsarbete.
Utredningen tog också upp frågan om varje intagen skulle ha en kontaktman bland tillsynspersonalen. Ett sådant förslag hade lämnats 1972 av Kriminalvårdsberedningen. Utredningen hade inte något emot detta förslag, men ansåg att personalresurserna inte räcka till. För detta behövde nämligen tillsynspersonalen ha en mera kontinuerlig tjänstgöring än vad som då var fallet. Vidare föreslog utredningen att benämningen ”vårdare” skulle ändras till ”tillsynsman”, eftersom detta bättre gav uttryck för de arbetsuppgifter som personalgruppen hade.
Under 1991 beslutade KVS att införa kontaktmannaskap för alla vårdare och i maj 1994 utformades riktlinjer för en ny vårdarroll. Med den nya vårdarrollen realiserades en del av förslagen i 1977 års utredning. Den nya vårdarrollen innebar generella uppgifter avseende säkerhet, omvårdnad, sysselsättning och påverkan i relation till samtliga intagna. Vidare kunde vissa vårdare få funktionsansvar inom ett eller flera arbetsområden. En del vårdare kunde efter delegation få ansvar för vissa beslut rörande den intagne. De allra flesta vårdare blev också kontaktman för en eller
SOU 2005:54 Övriga frågor
907
flera intagna. Kontaktmannen skulle svara för bl.a. att introducera den intagne, ge denne information och hjälp, förmedla kontakter, genom samtal verka för att den intagne avhåller sig från kriminalitet och droger, utforma behandlingsundersökning, föredra den intagnes behandlingsplan i behandlingskollegium, planera utevistelser och frigivningsförberedelser samt samverka och samråda med övrig personal och utomstående.
Med den nya vårdarrollen förändrades även arbetsuppgifterna för vissa andra personalgrupper. Kriminalvårdsinspektörer fick en mer handledande och stödjande roll medan arbetsledare mer kom att delta i arbetet med att försöka påverka de intagnas attityder och normer. Behandlingsassistenternas uppgifter övertogs helt av kontaktmännen.
För en kort historik vad gäller frivården hänvisas till avsnitt 29.1.
Personalstrukturen
De lokala kriminalvårdsmyndigheterna leds var och en av en kriminalvårdschef. En anstalt, ett häkte eller en frivårdsenhet leds av en eller flera kriminalvårdsinspektörer. I anstalterna finns förutom vårdare även sjukvårdspersonal, särskild programpersonal, fritidsledare, administrativ personal (inkl. rättsvårdsinspektörer som ofta handlägger olika juridiska frågor) samt köks- och städpersonal. I mindre mån finns även av kriminalvården anställda lärare och arbetsledare. Kriminalvården äger inte själv sina fastigheter, men det finns ändå några få fastighetsskötare anställda. Inom frivården finns frivårdsinspektörer som ansvarar för de ärenden som tilldelas dem. Till sin hjälp har frivårdsinspektörerna kanslipersonal.
Kriminalvården har cirka 8 700 personer anställda, varav cirka 5 350 vårdare, 240 kriminalvårdsinspektörer och 880 frivårdsinspektörer. Efter en nedgång mot slutet av 1990-talet har antalet anställda börjat öka. I jämförelse med 2002 ökade antalet årsarbetskrafter under 2003 och 2004 med cirka 11 procent.
Ifråga om hälso- och sjukvård har kriminalvården cirka 160 sjuksköterskor och några få läkare anställda. Cirka åttio läkare är kontrakterade på del- eller heltid. Om en intagen blir akut sjuk eller om det behövs specialistkompetens används som regel den allmänna vårdens resurser.
Övriga frågor SOU 2005:54
908
KVS svarar för närvarande för såväl akut som mer omfattande och komplicerad tandvård. Tandkliniker finns på tjugo anstalter. Särskilda avtal har träffats med folktandvård och privattandläkare.
Särskilda ramavtal har vidare träffats med olika vårdgivare för § 34-placering, kontraktsvård eller för vård vid dom till skyddstillsyn. Det kan också förekomma att tjänster hyrs in vid t.ex. programverksamhet och utbildning eller för tillsyn och kontroll. I första nämnda fall kan det röra sig om t.ex. psykologer, lärare och arbetsledare samt i sist nämnda fall om väktarföretag.
Till detta kan läggas att olika frivilligorganisationer och enskilda bidrar med värdefulla insatser samt att kriminalvården upplåter plats i anstalter för kioskverksamhet m.m.
Rekrytering, utbildning och kompetensutveckling
Utbildningsnivån för anställda inom kriminalvården varierar mellan olika yrkeskategorier. Drygt 1 500 (26 procent) tillsvidareanställda i oktober 2004 hade en högskoleutbildning på 80 poäng eller mer. För vårdare var motsvarande andel 12 procent. Det stora flertalet frivårdsinspektörer är socionomer, även om de också kan ha en annan utbildning, t.ex. juridisk.
Sedan årsskiftet 2002 finns utbildningsstrukturen KRUT, som innebär att den som anställs i kriminalvården genomgår grundläggande utbildning varvat med handledning och praktiskt arbete under ett och ett halvt år (tre terminer).
Samtliga nyanställda skall genomgå en kriminalvårdsintroduktion om två veckor på den nya arbetsplatsen och en treveckors central introduktionskurs som omfattar organisation, regelverk, klienten, säkerhet och etik.
Kriminalvårdsutbildningen omfattar två delar. Den första delen genomförs som uppdragsutbildning av universitet/högskolor och ger en samhällsvetenskaplig och beteendevetenskaplig teorigrund. Kursen omfattar områden som välfärdsamhällets framväxt, etik och människosyn samt behandlingsmetoder. Kursen omfattar tio högskolepoäng och studierna är på heltid under åtta veckor. Utbildningens andra del består av fjorton veckors heltidsstudier och genomförs av kriminalvården utbildningsenheter i Stockholm, Göteborg, Malmö och Norrköping (Härnösand). Här ingår utbildning i kriminalvårdens arbetsområden och arbetsmetoder och det spänner över områden som lagstiftning, kriminalvårdens
SOU 2005:54 Övriga frågor
909
klienter, kommunikation, påverkan, säkerhet och konflikthantering. Under de obligatoriska utbildningarna erhålls ordinarie lön.
Efter en utredning om den grundläggande utbildningen förra året har ett samarbete inletts med flera universitet för att undersöka möjligheterna att starta en högskoleutbildning för kriminalvårdens personal.
Efter kriminalvårdsutbildningen finns möjlighet till vidare- och fördjupningsutbildning som antingen genomförs av kriminalvården eller av högskolor på uppdrag av kriminalvården. För kriminalvårdsinspektörer erbjuds en utbildning i chefs- och ledarskap om tio poäng, som genomförs i samarbete med Göteborgs universitet.
Kriminalvården anordnar också utbildning inom ramen för sin programverksamhet och beträffande de utrednings- och verkställighetsplaneringsinstrument som används. Inom ramen för kriminalvårdens narkotikasatsning har det från år 2004 också arrangerats olika utbildningar.
Kriminalvården siktar på att höja kompetensen genom nyrekrytering och kompetensutveckling. Under de närmaste åren kommer man fortsätta att prioritera kompetensutveckling för kriminalvårdsinspektörer. Dessa anses ha en nyckelställning för verksamhetens utveckling. Fortbildningen har ledarskap och arbetsgivarrollen i fokus. För att skapa stabilitet i ledarskapet skall det erbjudas handledning eller tillgång till mentorer för kriminalvårdsinspektörerna.
Ytterligare en målgrupp som kommer att prioriteras är arbetsledarna inom kriminalvårdens arbetsdrift och ett utvecklingsprogram finns framtaget för dessa.
Kriminalvårdens grundläggande utbildning är förhållandevis dyr eftersom den förutsätter att vikarier anlitas för den kursdeltagare som genomgår grundutbildningen. I KVS handlingsplan för effektivisering nämns att vikariekostnaderna bör kunna reduceras avsevärt genom bl.a. rekrytering av personal med högre kompetens, åtgärder som minskar oönskad personalomsättning och långtidssjukskrivning samt bättre planering av personalomsättningen.
Kriminalvården arbetar med att effektivisera KRUT genom att bl.a. införa distansutbildning i nuvarande grundutbildningsstruktur. Dessutom ska en översyn av hela utbildningsorganisationen genomföras för att om möjligt finna former för att bedriva en utbildning av dagens höga kvalitet till en lägre kostnad. Vidare kommer att utredas i vad mån dagens grundläggande kriminalvårdsutbildning kan genomföras av samhällets utbildningsväsende i
Övriga frågor SOU 2005:54
910
större utsträckning än vad som sker idag. Målet är att minska utbildningskostnaden utan att för den skull försämra kvaliteten i utbildningen.
En plan för en mer strategisk kompetensförsörjning kommer att förberedas och implementeras i hela organisationen under 2004–2006. Ett första steg är de verksamhetsanalyser som genomförs på samtliga kriminalvårdsmyndigheter under 2004. Syftet är att tillföra rätt kompetens samt att minska personalomsättningen där den ligger på för hög nivå.
Kriminalvårdens ekonomiska situation samt en hög grad av nyrekryteringar de senaste åren har lett till att behovet av all grundutbildning för nyanställd personal inte kunnat tillgodoses inom önskade tidsgränser. Det har lett till en utbildningskö för att erhålla grundläggande kriminalvårdskompetens. Det kärva ekonomiska läget kommer sannolikt också att innebära ett minskat utrymme för vidare- och fördjupningsutbildning.
Arbetsmiljö
Arbetsmiljön inom Kriminalvården har förändrats de senaste åren. Klienterna anses ha blivit mer krävande. Våld- och hotsituationerna anses vidare ha ändrat karaktär och blivit mer påtagliga. I en rapport från KVS om hot och våld mot personal i kriminalvården (2002) har bl.a. ökad personalbemanning samt riskerna med ensamarbete betonats för att hantera detta. Överbeläggning, rekryteringsproblem samt krav på förändring och omställning medför också ökad belastning för personalens hälsa.
Andelen sjukfrånvaro i förhållande till bruttoarbetstiden uppgick under 2004 till cirka 6,4 procent.
Det finns ca 500 anställda (5,2 procent) som är långtidssjukskrivna och kostnaden för dem uppgår till drygt 70 mkr. Störst andel långtidssjukskrivna finns bland medarbetare över 55 år. De står för 40 procent av den totala sjukfrånvaron.
Kriminalvården har som mål att sänka sjukfrånvaron med 50 procent till år 2008.
SOU 2005:54 Övriga frågor
911
Mänskliga rättigheter
Personalfrågor tas upp i flera dokument från FN och Europarådets ministerkommitté. I dokumenten framhålls bl.a. vikten av en god rekryteringsprocess, t.ex. vad gäller personal på anstalter för kvinnor och specialister, samt vikten av god och fortlöpande utbildning. Vidare anges att det bland personalen permanent skall finnas ett tillräckligt antal specialister som psykiatriker, psykologer, socialarbetare, lärare och arbetsledare.
Vissa tidigare lämnade synpunkter och förslag
Enligt uppgifter från olika håll fungerar kontaktmannaskapet ofta dåligt. De intagna får inte behålla sina kontaktmän någon längre tid på grund av hög personalomsättning. Nyanställd personal blir omedelbart kontaktmän utan att de genomgått utbildning. De saknar inte sällan kännedom om olika utslussningsalternativ som frigång och § 34-vistelse. Arbetsbördan för kontaktmännen är dessutom för hög och de saknar handledning.
I rapporten Kontaktmannaskap (2000), framtagen av en partssammansatt arbetsgrupp inom KVS, lämnas två förslag på förbättringar. I båda förslagen ligger ett inbyggt certifieringsförfarande, som skall garantera kvalitetsnivån.
Enligt det första alternativet utövas kontaktmannaskapet av samtliga vårdare som arbetar nära de intagna. Genom funktionsansvar erbjuds möjligheter till fördjupning och utveckling. Handledning, grundutbildning, fortbildning, tid för kontaktmannaarbete samt krav på grundutbildning/certifiering ingår som viktiga komponenter.
Enligt det andra alternativet anställs alla som basvårdare, om de inte har någon specialistkompetens. Basvårdaren utför efter en kortare introduktionsutbildning enklare service- och bevakningsarbete. Efter en tid genomgår basvårdaren en grundutbildning som ger kompetens för certifiering. Först därefter kan olika former av funktionsansvar utvecklas efter myndighetens behov och kontaktmannens intresseinriktning och kompetens. Funktionsansvaret kan vara indelat på t.ex. visst programarbete, kontaktmannaskap, fördjupad säkerhet/kontroll/visitation eller fritid. Även funktionsansvaret kan certifieras.
Övriga frågor SOU 2005:54
912
Parterna var oeniga om vilken modell som var att föredra och någon generell policy togs inte fram. På en del lokala kriminalvårdsmyndigheterna har man dock i mindre utsträckning börjat använda sig av det andra alternativet. På grund av resursbrist kommer man troligen inte att kunna genomföra de utbildningsinsatser som kan krävas.
Riksrevisionen har på regeringens uppdrag granskat effektiviteten i användningen av personalresurser inom kriminalvården. Den första granskningen genomfördes 1998–1999 och den andra 2002. Av rapporten från den senaste granskningen framgår bl.a. följande.
Huvuddelen av vårdarna har tvåårigt gymnasium eller kortare utbildning. Endast tio procent har högskoleutbildning motsvarande 80 poäng eller mer. Personalomsättningen i vårdargruppen är på sina håll hög. Kriminalvården behöver vidta en rad åtgärder i syfte att behålla högskoleutbildade vårdare. En åtgärd är att dela upp och specialisera vårdarrollen. Om en grupp vårdare ägnar huvuddelen av sin arbetstid åt motivations-, påverkans- och behandlingsarbete ökar förutsättningarna för en bättre och mer omfattande programverksamhet. Det bör dock finnas gemensamma uppgifter för att undvika de negativa konsekvenser som en permanent kategorisering kan medföra. KVS bör överväga vad respektive vårdarroll bör benämnas. Kvaliteten och innehållet i kontaktmannaskapet varierar. KVS bör överväga om ett särskilt certifieringsförfarande bör införas för vårdare för att kvalitetssäkra verksamheten. Vidare anlitar kriminalvården ett stort antal vikarier, ibland är andelen över fyrtio procent. Detta minskar möjligheterna att bedriva programverksamhet och utöva ett bra kontaktmannaskap. Vårdarnas kompetens behöver också utvecklas. Det finns en risk för att nyrekryterade personer med högskolekompetens endast stannar en kortare tid inom kriminalvården. Den kompetens som finns inom frivården bör i ökad utsträckning kunna utnyttjas på anstalter och vice versa.
SOU 2005:54 Övriga frågor
913
31.1.2 Överväganden och förslag
Kommitténs förslag: I anstalterna skall finnas en personalkategori som är inriktad på att ge stöd och hjälp till den intagne och som den intagne särskilt skall kunna anförtro sig åt. Det skall också finnas en personalkategori inriktad på arbete med ordning och säkerhet.
Vidare skall i anstalterna finnas tillgång till arbetsledare, lärare, psykiatriker, psykologer och annan specialistkompetens.
För att kriminalvården skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt måste det ställas höga krav på kriminalvårdens personal. Arbetsledningen måste ha förmåga att leda och fördela arbetet. Personalstyrkan måste vara av tillräcklig storlek och rätt sammansatt. Vidare måste kompetensnivån vara hög och rätt dimensionerad till de behov som finns. För att personalen skall kunna fullgöra sina uppgifter krävs också en trygg arbetsmiljö.
Kraven på kriminalvårdens personal kommer inte att bli lägre med de förändringsförslag som kommittén lämnar. Förmånssystemet förutsätter kvalificerade bedömningar från personalens sida. Personalen kommer också med kommitténs förslag att få fatta fler beslut under eget ansvar än idag. De bedömningar som därvid behöver göras kommer att ställa höga krav på personalens kompetens.
Under de senaste åren har de dömdas levnadsförhållanden blivit sämre och deras behov av olika stöd- och kontrollåtgärder kan antas ha ökat. Flera av kommitténs förslag, t.ex. det nya förmånssystemet, syftar till att förmå de dömde att ta ett större ansvar för verkställigheten och sin levnadssituation. Detta kan förhoppningsvis leda till ett bättre anstaltsklimat och att möjligheten för personalen att utföra sina arbetsuppgifter underlättas. För att de dömda skall kunna bli motiverade att ta ett större ansvar kommer dock krävas att kriminalvårdens personal har kompetens att möta de olika behov som finns.
Rymningsutredningen har påtalat att personalpolitiken inom kriminalvården måste utvecklas. Det finns enligt Rymningsutredningen bl.a. brister i arbetsledning, utbildning och handledning. Rymningsutredningen föreslog därför bl.a. specialisering av personalen, en ökad medvetenhet om de säkerhetsrisker som personalen kan utgöra och en tydligare ledning och styrning.
Övriga frågor SOU 2005:54
914
Några riktlinjer i lag om personalstrukturen kan enligt kommitténs mening inte ges.
Det faller istället inom kriminalvårdens ansvar att, inom befintliga budgetramar och regeringens styrning, se till att personalen kan svara upp mot de höga kraven. Inom kriminalvården pågår också ett arbete med att höja personalens kompetens. Det har bl.a. inletts ett arbete med att förbereda och implementera en metod för strategisk kompetensförsörjning vid samtliga lokala myndigheter. Viktiga komponenter i den strategiska kompetensförsörjningen är en god rekryteringspolitik, en grundutbildning av tillfredsställande omfattning och kvalitet samt möjligheter till kompetensutveckling och ledningsstöd.
Kommittén förutsätter att kriminalvården fortsätter med arbetet att höja personalens kompetens och att tillräckligt med ekonomiska medel avsätts för att personalens kompetensnivå skall kunna motsvara de högt uppställda kraven.
Enligt kommitténs mening är det av särskilt stor vikt med en ökad grad av specialisering för att höja kompetensnivån, framförallt bland anstaltspersonalen.
Vad gäller programverksamheten bör särskilda kompetenskrav ställas på personalen. I möjlig mån bör psykologer och annan högskoleutbildad personal rekryteras eller anlitas. Det måste också tillses att det finns läkare, sjuksköterskor, psykiatriker och annan vårdpersonal tillgänglig antingen genom anställd personal eller genom inhyrd kompetens.
Enligt kommittén behövs också en ökad grad av specialisering för den personal som arbetar närmast de intagna i anstalt, vårdarna. De arbetsuppgifter som denna yrkeskategori har att utföra är av skiftande slag.
De skall bl.a. utöva nödvändig kontroll för att förhindra rymning, säkra och upprätthålla ordning och säkerhet samt motverka brott. Till arbetsuppgifterna hör också inpasseringskontroll, kontroll och övervakning av besökare, övervakning av områden utomhus, säkerhetskontroller i bostadsrum och avdelningar samt drogkontroller och andra tvångsåtgärder. I yttersta fall kan tvång och våld behöva utövas mot intagna. Samtidigt skall de intagna bemöts med respekt och på ett humant sätt. Vidare behöver stöd ges till intagna som mår psykiskt dåligt av anstaltsvistelsen samt för att förhindra självmord och skydda intagna för att utsättas för övergrepp av andra intagna. Det behövs också personal till transporter, bevakning, beredskap och
SOU 2005:54 Övriga frågor
915
konfliktförebyggande arbete. Vidare skall personal finnas för att introducera den intagne samt genom samtal stötta, motivera och påverka honom eller henne till att ta ansvar för att leva ett liv utan kriminalitet efter verkställigheten. Personalen har även ansvar för att utföra kvalificerat arbete med verkställighetsplanering och frigivningsförberedelser samt att arbeta tillsammans med andra inom kriminalvården, andra myndigheter m.fl. Till detta kommer att personalen har ansvar för att fatta olika beslut under verkställigheten.
Alldeles oberoende av hur mycket personella och ekonomiska resurser samt utbildningsinsatser som sätts in är det enligt kommitténs mening inte möjligt att förena de olika uppgifterna i en och samma yrkesroll. Alla har inte den fallenhet och det engagemang som krävs för vissa arbetsuppgifter. Vidare har arbetet blivit alltmer omfattande och även om en del arbetsuppgifter är av enklare karaktär ställs det allt högre krav på verksamheten och dess resultat. Detta innebär att personalen genom utbildning och erfarenhet måste få särskild kompetens inom vissa områden.
Det behövs en personalkategori som kan ge stöd och hjälp och som den intagne särskilt skall kunna anförtro sig åt.
Enligt jämförande undersökningar har de intagna idag sämre levnadsförhållanden utanför anstalt än vad som tidigare var fallet och de är därför i större behov av åtgärder och insatser som hjälper dem till ett ickekriminellt liv. För att kunna vara behjälplig med att möta detta behov krävs särskild kompetens.
Denna personalkategori skall vidare i möjligaste mån slippa riskera att hamna i en intressekonflikt genom att ha ansvar för beslut som kan vara till nackdel för den intagne. Sådan personal behöver också vara särskilt väl förtrogen med och vaksam mot de risker som det kan innebära att arbeta med den intagnes förtroende. Det kan gälla att på rätt sätt hantera hot och våld mot den enskilde tjänstemannen eller dennes närstående, erbjudanden om ekonomisk ersättning för att utföra tjänster eller vänskapsband som gör att det kan vara svårt att fatta opartiska beslut eller att säga nej till att utföra olämpliga tjänster.
Personalkategorin bör därför inte ha ansvar för beslut som rör de intagna. Däremot bör givetvis samråd ske före beslut. Även om det inte bör ställas formellt krav på högskoleutbildning för denna yrkeskategori är det önskvärt att sådana meriter tillmäts särskild vikt vid rekryteringen. Det bör också riktas särskilda utbildningsinsatser för denna kategori som är inriktat på stödfunktionen. Om
Övriga frågor SOU 2005:54
916
ett särskilt förtroende skapas mellan tjänstemannen och den intagne bör det inte föreligga något hinder för tjänstemannen att ge stöd och hjälp under viss tid även efter villkorlig frigivning.
Vidare behövs en personalkategori som är inriktad mer mot ordning och säkerhet. Ökad användning av frivårdspåföljder och alternativa verkställighetsformer har medfört att dömda utan större behov av insatser och med lägre riskprofil blivit färre i anstalt. Den allt grövre brottsligheten i samhället med ökad förekomst av narkotika och vapen har samtidigt inneburit längre fängelsestraff och en hårdare miljö även inne på anstalterna. Sammantaget har detta inneburit ett mer krävande arbete för personalen, inte minst vad gäller åtgärder för ordning och säkerhet. Denna utveckling torde också ha medfört att dömda som förr skulle ha placerats i en anstalt med högre säkerhetsklass idag placeras på anstalter med lägre säkerhetsnivå. Detta ställer nya krav på personalen inom de olika anstaltskategorierna. Även för denna kategori krävs därför särskilda utbildningsinsatser.
Det är möjligt att det inom de två nu nämnda personalkategorierna krävs ytterligare specialisering. Detta faller inom kriminalvårdens ansvarsområde.
Enligt kommitténs mening bör en sådan ordning som nu skisserats vara effektiv även ur resurssynpunkt. En ökad specialisering bör medföra bättre karriärmöjligheter för personalen. Detta underlättar rekryteringsprocessen.
Kommittén vill till sist betona att det är angeläget att det finns kontinuerlig handledning för den personal som arbetar nära de intagna.
31.2 Sekretess för uppgifter om kriminalvårdens personal
31.2.1 Inledning
Kriminalvårdspersonalen hör till den kategori tjänstemän som blir utsatta för hot och trakasserier av olika slag. Det kan utgöra ett allvarligt arbetsmiljöproblem. Hot och våld mot personal blir normalt föremål för polisanmälan. Tjänstemän har ett förstärkt straffrättsligt skydd genom den särskilda straffbestämmelsen om våld eller hot mot tjänsteman (17 kap. 1 § brottsbalken). Om åtal inte skulle väckas kan förseelsen med dagens regler bli föremål för
SOU 2005:54 Övriga frågor
917
senareläggning av villkorlig frigivning. Som framgår av avsnitt 11.3.2 kan hot och våld mot personal få till följd att en intagen, som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet, flyttas ned till grundnivån. Sådant agerande kan även i den nya lagstiftningen komma att påverka tidpunkten för den villkorliga frigivningen.
De allra flesta kriminalvårdsmyndigheter har i dag lokala beredskapsplaner som särskilt fokuserar på hur man förebygger och motverkar hot och våld mot personalen och mellan intagna. Ett fåtal myndigheter saknar sådan beredskap och vissa har planer men har inte hunnit införa dem. På de flesta håll finns dock, enligt KVS, goda rutiner och utbildad personal för att hantera efterspelet till dramatiska eller hotfulla situationer. Det sker i form av s.k. debriefinggrupper. Den största bristen som kvarstår i dag avser övning i att hantera beredskapsplanerna.
En del i ett samlat koncept för att skydda utsatt personal är användande av s.k. larmpaket. Det finns mer eller mindre ständigt någon eller några tjänstemän som är utrustade med sådana larmpaket till följd av den aktuella hotbilden som riktas mot dem. I delar av landet finns överenskommelser med den lokala polisen om att få använda polisens larm. I andra delar har kriminalvården skaffat egna larm.
Det är emellertid inte bara på arbetsplatsen som kriminalvårdens personal riskerar att bli utsatt för hot eller våld. Det finns en risk för att personal även på fritiden utsätts för hot och liknande repressalier. KVS har i en skrivelse till Justitiedepartementet daterad den 10 september 2001 ansett det vara nödvändigt att införa ett förstärkt sekretesskydd för uppgifter om kriminalvårdens personal i syfte att förhindra att de och deras närstående blir hotade och förföljda. Frågan har ett så nära samband med kriminalvårdens möjligheter att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalterna att det finns anledning för kommittén att här något beröra frågan.
Övriga frågor SOU 2005:54
918
31.2.2 Gällande regler om offentlighet och sekretess
Handlingsoffentlighet och sekretess
I svensk rätt gäller sedan länge offentlighetsprincipen. Denna princip innebär en möjlighet till medborgerlig kontroll av den offentliga förvaltningen. En viktig del i offentlighetsprincipen är allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar, handlingsoffentligheten. Bestämmelser om detta finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF).
I 2 kap. 2 § TF anges i vilka fall handlingsoffentligheten får begränsas. Det får ske bl.a. med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott (4 p) eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (p 6). Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar (2 kap. 2 § andra stycket TF). Den särskilda lag som åsyftas är sekretesslagen (1980:100), fortsättningsvis SekrL.
SekrL reglerar såväl förbud att lämna ut allmänna handlingar som tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Den innebär således inskränkningar i såväl regeringsformens regler om yttrandefrihet som TF:s regler om rätten att ta del av allmänna handlingar. Begreppet sekretess definieras i 1 kap. 1 § andra stycket SekrL som förbud att röja uppgift vare sig det sker muntligen, genom att handling lämnas ut eller på annat sätt.
De sekretessregler som främst kan vara aktuella när det gäller sekretess för kriminalvårdens personal är bestämmelserna i 7 kap. 11 § SekrL om sekretess i myndighets personaladministrativa arbete och 7 kap. 15 § SekrL om folkbokföringssekretess. Båda paragraferna har delvis ny lydelse från den 1 juli 2004.
Sekretess i myndighets personaladministrativa verksamhet
Av 7 kap. 11 § fjärde stycket första meningen SekrL följer att sekretess gäller i myndighets personaladministrativa verksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Vidare gäller enligt fjärde stycket andra och tredje meningarna sekretess, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i personaladministrativ verksamhet hos myndighet där personalen särskilt
SOU 2005:54 Övriga frågor
919
kan riskera att utsättas för sådant men, för uppgift om enskilds bostadsadress, hemtelefonnummer, personnummer och andra jämförbara uppgifter avseende personalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort samt uppgift om närstående till personalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till honom eller henne lider men.
Bestämmelsen i fjärde styckets första mening innehåller ett s.k. rakt skaderekvisit. Utgångspunkten är då att uppgifterna är offentliga. Uppgifterna skall dock inte lämnas ut om det finns en sådan risk för våld eller men som anges där.
Bestämmelsen i det fjärde styckets andra och tredje mening innehåller ett starkare sekretesskydd för bostadsuppgifter, personnummer och andra jämförbara uppgifter hos vissa myndigheter. Bestämmelsen innehåller ett omvänt skaderekvisit. Utgångspunkten är att dessa uppgifter inte skall lämnas ut om det inte är klarlagt att det inte kan lida till men för den enskilde eller honom närstående. Bestämmelsen är avsedd att ge ett skydd åt vissa yrkesgrupper som i större omfattning än andra utsätts för hot. I förarbetena nämns särskilt polispersonal, åklagare, domare, socialtjänstpersonal och kronofogdar (prop. 1993/94:165). Sekretess gäller genom regeringens förordnande bl.a. hos kriminalvårdens myndigheter, se 2 § sekretessförordningen (1980:657). Se även förarbetena till ändringen den 1 juli 2004 (prop. 2003/04:93 och bet. 2003/04:Ku17). Med ”andra jämförbara uppgifter” avses t.ex. födelsedatum men även andra uppgifter, t.ex. privat mobil eller faxnummer. Personalens namn omfattas dock inte (se a. prop. s. 92).
Folkbokföringssekretess
I 7 kap. 15 § SekrL regleras sekretess i bl.a. folkbokföringen. Uppgifter om enskilds personliga förhållanden som registreras i folkbokföringen är som huvudregel offentliga. Det krävs i regel att det av särskild anledning kan antas att de enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Den 1 juli 2004 infördes dock ett nytt andra stycke i bestämmelsen som innebär att sekretess gäller med ett omvänt skaderekvisit för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men.
Övriga frågor SOU 2005:54
920
Åtgärder för den som är hotad eller förföljd
Det första steget på en trappa av åtgärder för den som är hotad eller förföljd är markering för särskild sekretessprövning, s.k. sekretessmarkering. Därefter följer kvarskrivning och fingerade personuppgifter.
Förfarandet med sekretessmarkering är inte lagreglerat. JO har accepterat förfarandet (JO 1984/85 s. 282 och JO 1987/88 s. 195). Något förslag till lagreglering har inte lämnats av Offentlighets- och sekretesskommittén, som lämnat förslag till ny sekretesslag (SOU 2003:99). Sekretessmarkering motsvarar vad som gäller för den hemligstämpel som enligt 15 kap. 3 § SekrL kan åsättas en allmän handling (prop. 1997/98:9 s. 33 f). Markeringen anger således att särskild försiktighet bör iakttas vid bedömningen av om uppgifterna skall lämnas ut. För att få en sekretessmarkering måste det vara fråga om ett konkret hot. Det räcker inte att en person är rädd och anser sig vara förföljd. Någon form av utredning som styrker påståendet om hotbild behövs därför. Det kan t.ex. ske genom att man bifogar en polisanmälan, en polisutredning eller en dom. Görs en spärrmarkering löper skyddet ofta ett år.
Enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) får en person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt, vid flyttning medges att vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten, s.k. kvarskrivning. Kvarskrivning gäller högst tre år i taget. Även kvarskrivning förutsätter att det föreligger en konkret risk för förföljelse.
En folkbokförd person som riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet kan enligt 1 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter få medgivande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga, s.k. fingerade personuppgifter. Med allvarlig brottslighet avses gärningar som i vart fall har ett straffvärde om 6–8 månader. I ärende om fingerade personuppgifter gäller sekretess om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men (7 kap. 15 § tredje stycket SekrL). Offentlighets- och sekretesskommittén har i sitt betänkande lämnat förslag om förstärkt sekretesskydd för uppgifter om kopplingen mellan verklig och fingerad identitet genom att sekretess gäller för denna koppling med ett omvänt skaderekvisit inom hela den offentliga förvaltningen (se SOU 2003:99 s. 186–187).
SOU 2005:54 Övriga frågor
921
31.2.3 Överväganden
Kommitténs bedömning: Ett förstärkt sekretesskydd för kriminalvårdens personal bör övervägas i samband med att även andra särskilt utsatta yrkesgruppers behov av stärkt sekretesskydd utreds.
Det är självklart oacceptabelt att kriminalvårdspersonal och deras familjer angrips med hot, våld eller trakasserier för åtgärder som de anställda vidtagit i tjänsten. Den som har till uppgift att till samhällets eller enskilds skydd ingripa i situationer av hotfull eller våldsam karaktär har ett berättigat krav på att för egen del åtnjuta ett särskilt skydd. Detta skydd innebär att offentlighetsprincipen i vissa avseenden får vika för behovet av sekretess.
Den nuvarande sekretessregleringen innebär att det finns ett fullgott sekretesskydd för anställda i kriminalvårdens personaladministrativa verksamhet (jfr t.ex. RÅ 1990 not 420). Tilläggas kan att Regeringsrätten i RÅ 1990 not 511 funnit att kriminalvården har möjlighet att omhänderta post till intagen innehållande datautdrag med personuppgifter
1
. Kommitténs förslag om förverkande av otillåten egendom gör det vidare möjligt för kriminalvården att förstöra t.ex. en sammanställning av personuppgifter som påträffas i anstalten om materialet inte kan förverkas p.g.a. brott och ett förverkande inte är uppenbart oskäligt. Problemet är att motsvarande uppgifter är tillgängliga för allmänheten i folkbokföringsregistret. Den som vill få tag i uppgifterna som är sekretessbelagda hos kriminalvården kan därför vända sig till folkbokföringen för att begära att få ut dem. Endast om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgifterna lämnas ut föreligger sekretess. Det innebär att det måste finnas någon form av hotbild för att ett utlämnande av uppgifterna skall kunna vägras. När det gäller passfoton finns dock sedan den 1 juli 2004 ett stärkt sekretesskydd även i folkbokföringen, vilket innebär att ett passfoto som regel är sekretessbelagt.
1
I målet var det fråga om personuppgifter på tjänstemän vid Kammarrätten i Jönköping.
Med hänsyn till att den intagne avtjänade långvariga fängelsestraff för brottslighet av allvarlig art ansåg Regeringsrätten att det kunde befaras att registerutdragen med personuppgifter om domare som avgjort mål rörande den intagne hade rekvirerats av den intagne för att planera brottslig verksamhet riktad mot domarna eller deras närstående.
Övriga frågor SOU 2005:54
922
För den som är hotad eller förföljd finns i dag en rad åtgärder som kan vidtas. Som nämnts ovan kan man använda sig av sekretessmarkering, kvarskrivning och fingerade personuppgifter.
Enligt KVS finns det behov av att ha ett stärkt sekretesskydd för kriminalvårdens personal även när det inte kan anses föreligga en konkret hotbild mot en viss person. Ett sätt att förhindra hot och förföljelse av personalen och deras familjer är att stärka sekretesskyddet för deras personuppgifter i folkbokföringen på liknande sätt som skett beträffande passfoton.
Lämpligheten av att införa särregler för kriminalvårdens personal är givetvis beroende av vilka ändringar i övrigt som är under beredning. Inom Regeringskansliet sker en fortlöpande översyn av sekretessreglerna. Ett förslag till helt ny sekretessreglering lämnades i oktober 2003 av Offentlighets- och sekretesskommittén i betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Personsäkerhetsutredningen har i delbetänkandet Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) föreslagit införandet av ett nytt institut; skyddad folkbokföring. Det är avsett att ersätta dagens oreglerade system med spärrmarkering. En förutsättning för att medges skyddad folkbokföring har föreslagits vara desamma som i dag gäller vid kvarskrivning, dvs. att det finns en särskild risk för att bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt. Personsäkerhetsutredningen föreslog att i ärende om skyddad folkbokföring skall ett omvänt skaderekvisit gälla. Sekretessen skall överföras till andra myndigheter. Detta skulle innebära att den som har skyddade personuppgifter får ett starkare sekretesskydd även hos folkbokföringen.
Offentlighets- och sekretesskommittén har i sitt tidigare nämnda slutbetänkande valt ett annat system för att skydda känsliga personuppgifter än Personsäkerhetsutredningen. Kommittén har således föreslagit att ett förstärkt sekretesskydd för känsliga personuppgifter skall gälla inom hela den offentliga förvaltningen. Enligt förslaget skall sekretess gälla inom hela den offentliga förvaltningen för uppgift om enskilds adress eller hemtelefonnummer eller annan liknande uppgift om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående kan komma att utsättas för hot, våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (förslag till 20 kap. 3 § i den nya sekretesslagen). Bestämmelsen syftar till att ge ett sekretesskydd för t.ex. uppgifter om skyddad folkbokföring. Denna bestämmelse innebär dock inte något stärkt sekretesskydd för uppgifter i den personal-
SOU 2005:54 Övriga frågor
923
administrativa verksamheten eller för andra än skyddade uppgifter i folkbokföringen. Sekretessbestämmelsen för uppgifter i personaladministrativ verksamhet föreslås nämligen vara kvar (förslaget till 27 kap. 5 §). Offentlighets- och sekretesskommittén föreslår inte heller någon ändring av det raka skaderekvisitet vad beträffar uppgifter om enskilds personliga förhållanden i folkbokföringen (förslag till 25 kap. 2 §).
2
Såväl den nuvarande lagstiftningen som Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag till ny sekretesslagstiftning bygger således på att det skall finnas särskild anledning att anta att den enskilde eller någon närstående kan komma att utsättas för hot, våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs för att utlämnande av uppgifter från folkbokföringen skall vägras.
Det finns visserligen omständigheter som talar för att man bör ha ett omvänt skaderekvisit även för andra personuppgifter i folkbokföringen än passfoton. I vart fall gäller detta vissa särskilt utsatta yrkesgrupper som kriminalvårdens personal. Andra omständigheter kan tala för att man inte bör införa en högre sekretess i folkbokföringen. Ett högre sekretesskydd kan t.ex. tänkas få konsekvenser för den enskildes kontakter med näringslivet eftersom kreditupplysningar inhämtas från SPAR-registret och uppgifterna i det registret i sin tur inhämtas från folkbokföringsregistret. Eventuella särregler bör dock utformas enhetligt för alla utsatta yrkesgrupper på det sätt som gjorts i bestämmelsen om sekretess i den personaladministrativa verksamheten (7 kap. 11 § fjärde stycket SekrL). Behovet och konsekvenserna av ett stärkt sekretesskydd för personuppgifter i folkbokföringen bör därför ske med hänsyn tagen till alla särskilt utsatta yrkesgrupper. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag till ny sekretesslag är föremål för beredning inom Regeringskansliet har kommittén stannat vid att konstatera att sekretessreglerna bör vara utformade så att de i möjligaste mån skyddar utsatta yrkesgrupper från hot och repressalier.
2
En skillnad mot personsäkerhetsutredningens förslag är att Offentlighets- och sekretesskommittén inte bygger sekretessbestämmelsen på reglerna i nuvarande sekretesslagen. Den nuvarande sekretesslagen utgår från en primär sekretess i en viss verksamhet och att sekretessen kan överföras till en annan myndighet. Med hänsyn till att överföring inte gäller när uppgifterna vidareöverförs till en tredje myndighet har Offentlighets- och sekretesskommittén föreslagit en för den offentliga förvaltningen gemensam sekretessregel för känsliga personuppgifter.
Övriga frågor SOU 2005:54
924
31.3 Övriga frågor om ordning och säkerhet
I detta avsnitt behandlar vissa frågor rörande ordning och säkerhet som aktualiserats under kommitténs arbete. Avskiljande från gemensamheten med andra intagna, inskränkningar i kontakten med omvärlden och kontrollåtgärder behandlas i kapitel 16–18.
31.3.1 Möjligheten att förbjuda utomstående tillträde m.m. till anstaltsområdet
Kommitténs bedömning: Det bör göras en översyn av möjligheten att ge kriminalvårdens personal befogenhet att på egen hand avvisa eller avlägsna personer från anstaltsområdet och eventuellt också från området i anslutning till anstaltsområdet.
KVS anför i sitt remissvar på Rymningsutredningens betänkande Säkert inlåst? (SOU 2005:6) att det under senare tid har blivit allt vanligare att kriminalvårdspersonal vid de stora slutna anstalterna uppmärksammar att personer uppehåller sig på området i närheten av murarna. Det förekommer i stor utsträckning att narkotika och mobiltelefoner kastas in på anstaltsområdet innanför murar eller stängsel och att obehöriga försöker kommunicera med intagna. Det har även hänt att man skjuter in föremål med pilbåge. Enligt KVS finns det även risk för att vapen kastas över murarna. I syfte att förhindra att detta sker har kriminalvården sett till att skogarna utanför anstaltsområdet röjts, flyttat ut stängsel och flyttat larm längre ut. Ett arbete pågår också med att rusta upp perimeterskyddet. KVS gör bedömningen att dessa åtgärder inte är tillräckliga för att förhindra inkast eller annan aktivitet som stör ordningen och säkerheten inne på anstalterna.
KVS uppmärksammar i remissvaret att det är ett problem att kriminalvårdens personal inte har andra befogenheter att exempelvis avvisa personer som obehörigen vistas inom anstaltsområdet än vad som följer av brottsbalkens allmänna bestämmelser om ansvarsfrihet.
Områdena kring de slutna anstalterna är idag ytterst markerade genom ett staket eller liknande, vid eller strax innanför gränsen till den fastighet på vilken anstalten är belägen. Oftast är staketet markerat med skyltar om att obehöriga inte äger tillträde till
SOU 2005:54 Övriga frågor
925
området. Den som utan tillstånd tar sig in i ett anstaltsområde som är inhägnat genom staket eller murar skulle eventuellt kunna fällas till ansvar för olaga intrång enligt 4 kap. 6 § andra stycket brottsbalken. Kriminalvårdens personal saknar möjlighet att på egen hand avvisa eller avlägsna personer som överträder tillträdesförbudet. I en situation där en person försöker ta sig in eller tar sig in i anstaltsområdet är kriminalvården därför beroende av polisiärt bistånd för att avvisa eller avlägsna personen.
Det är också ett problem att det inte går att avvisa personer som befinner sig precis utanför anstaltsområdet. Det är endast möjligt om det är fråga om en pågående brottslig gärning.
Som KVS påtalat i sitt remissvar är det ett mycket stort problem att intagna fortsätter sin brottsliga verksamhet och sitt narkotikamissbruk inne på anstalten. Bristerna har särskilt uppmärksammats i samband med de upprepade rymningar och fritagningar som skedde under 2004. Kommittén delar därför KVS synpunkt, att kriminalvården bör få utökade befogenheter att avvisa personer som befinner sig i eller i närheten av anstaltsområdet, när det är motiverat ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt.
I lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar (skyddslagen) finns stora möjligheter att begränsa allmänhetens tillträde till eller rätt att utnyttja området. Det är emellertid tveksamt om anstalter kan kvalificeras som sådana anläggningar som omfattas av den lagen. För det krävs att de skall ha avsevärd betydelse bland annat för rikets förvaltning eller för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet i riket att de kan bli föremål för sabotage. Enligt kommitténs mening är det dock tillräckligt att det i den nya lagen tas in regler om kriminalvårdens möjligheter att avvisa eller avlägsna personer som befinner sig i eller i närheten av anstaltsområdet.
KVS har lämnat ett förslag till författningsreglering i sitt remissvar på Rymningsutredningens betänkande. KVS föreslår att det införs ett generellt förbud för obehöriga att vistas inom de slutna anstalternas områden. KVS föreslår vidare att kriminalvårdens personal får befogenhet att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta den som överträder tillträdesförbudet, om det behövs för att förbudet skall kunna upprätthållas. Personalen föreslås även få kroppsvisitera den som överträder tillträdesförbudet. Dessa befogenheter bör, enligt KVS, även gälla väktare som förordnas att utföra bevakningsuppgifter inom anstalten. KVS föreslår vidare att kriminalvården får möjlighet att tillfälligt förbjuda tillträde till ett
Övriga frågor SOU 2005:54
926
visst område utanför själva anstaltsområdet. Det sistnämnda gäller endast om det är nödvändigt för att förhindra allvarlig störning av ordning och säkerhet inom en sluten anstalt.
Kommittén delar i princip KVS syn på behovet av författningsstöd i berörda avseenden. Kommitténs förslag innebär emellertid att begreppen sluten och öppen anstalt utmönstras i den nya lagen. Kommittén har av tidsskäl inte haft möjlighet att närmare överväga omfattningen och utformningen av nu nämnda regler. Enligt kommitténs mening är det emellertid angeläget att frågan blir föremål för fortsatta överväganden.
31.3.2 Kriminalvårdens möjlighet att använda våld
Kommitténs bedömning: Kriminalvårdens möjlighet att använda våld bör ses över i samband med den översyn som anges i avsnitt 31.3.1
I 24 kap. 2 § brottsbalken finns en bestämmelse som ger kriminalvårdens personal möjlighet att använda våld mot intagen och andra. Rymmer den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller den som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten eller sätter han sig med våld eller hot om våld till motvärn eller gör han på annat sätt motstånd mot någon under vars uppsikt han står, då denne skall hålla honom till ordningen, får det våld brukas som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt för att rymningen skall hindras eller ordningen upprätthållas. Detsamma gäller om någon annan gör motstånd i ett sådant fall.
I KVS remissvar på Rymningsutredningens betänkande har KVS ifrågasatt om den rätt till våldsutövning som kriminalvårdens personal har enligt nämnda bestämmelse är tillräcklig. KVS anser bl.a. att personalen bör få möjlighet att i nödvärnssituationer använda pepparspray.
Enligt kommitténs mening bör kriminalvårdens behov av våldsutövning ses över i samband med översynen av möjligheten att avvisa eller avlägsna personer från anstaltsområdet eller området i anslutning till detta (se föregående avsnitt).
SOU 2005:54 Övriga frågor
927
31.3.3 Intagnas möjlighet att sammanträda i frågor av gemensamt intresse
Kommitténs förslag: De intagna skall med de begränsningar som följer av gällande bestämmelser och avtal för verksamheten inom kriminalvården ges möjlighet att i lämplig ordning överlägga med ledningen för anstalten i frågor som är av gemensamt intresse för de intagna.
Intagna skall om det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet ges tillfälle att sammanträffa med varandra för överläggning av frågor som är av gemensamt intresse för de intagna.
En intagen som är avskild från gemensamheten med andra intagna får endast delta i sådan överläggning eller sådant sammanträffande om det är möjligt med hänsyn till syftet med avskiljandet.
Intagna har enligt 36 § KvaL rätt att i lämplig ordning sammanträda dels med ledningen för den lokala kriminalvårdsmyndigheten, dels sammanträffa med varandra för överläggning i frågor av gemensamt intresse. Intagna sammanträffar normalt i förtroenderåd på de olika anstalterna.
Kommittén anser att det är viktigt att de intagna har möjlighet att i lämplig ordning sammanträda såväl med ledningen för anstalten som med varandra i dessa frågor. Reglerna om detta bör därför överföras till den nya lagen.
I likhet med vad som gäller i dag bör det dock vara möjligt att begränsa möjligheten för intagna att träffas i förtroenderåd, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet på en anstalt (jfr prop. 1974:20 s. 150 och regeringens beslut 2005-04-07, Ju 2005/1987/KRIM). På vissa anstalter kan det t.ex. innebära att intagna endast kan ges möjlighet att sammanträffa för att diskutera frågor av gemensamt intresse genom att representanter för olika avdelningar (s.k. husråd) sammanträffar under tillsyn av personal. Att möjligheten för intagna att sammanträffa med varandra eller att delta i överläggning med anstaltens ledning i dessa frågor är begränsade till vad som är möjligt ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt bör uttryckligen anges i lag.
Övriga frågor SOU 2005:54
928
31.3.4 Anlitande av privata vaktbolag
Kommitténs förslag: Den nuvarande bestämmelsen om att kriminalvården får förordna en väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att inom ramen för sin anställning utföra vissa bevakningsuppdrag i kriminalvården när en intagen skall vistas utanför anstalten skall överföras till den nya lagen.
Bevakningsuppgifterna skall i likhet med i dag kunna avse bevakningsuppgifter i anstalten om det finns särskilda skäl för det.
I förordnandet skall uppdragets art och omfattning anges. Förordnandet får återkallas.
Även den nuvarande regeln om tystnadsplikt för väktaren skall överföras till den nya lagen. Regeln skall dock göras könsneutral.
Av 61 a § första stycket KvaL följer att KVS eller den kriminalvårdsmyndighet som styrelsen bestämmer får förordna en väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att inom ramen för sin anställning utföra vissa bevakningsuppdrag i kriminalvården, när en intagen skall vistas utanför anstalten. Om det finns särskilda skäl får förordnandet avse vissa bevakningsuppgifter inom anstalten. I förordnande skall uppdragets art och omfattning anges. Förordnandet får återkallas.
I bestämmelsens andra stycke regleras väktarens tystnadsplikt. Väktaren får således inte obehörigen röja eller utnyttja vad han på grund av sitt uppdrag har fått veta om en enskilds personliga förhållanden eller förhållanden av betydelse för rikets säkerhet eller för beivrandet av brott. Bestämmelserna i SekrL gäller i det allmännas verksamhet.
Bestämmelsen är relativt ny. Den infördes den 1 januari 1999. När det gäller motiven för bestämmelsen hänvisas till vad regeringen anfört i propositionen Ändringar i kriminalvårdslagstiftningen, m.m. (prop. 1997/98:95 s. 64 f.). Det har under kommitténs arbete inte framkommit något som gett anledning att överväga en ändring av bestämmelsen. Mot denna bakgrund bör den överföras i sak oförändrad till den nya lagen.
929
32 Förslagens konsekvenser m.m.
32.1 Inledning
De förslag som kommittén lämnar innebär att verkställigheten skall utformas individuellt och med en ökad fokusering på incitament till skötsamhet. Förhoppningen är att risken för att den dömde skall begå nya brott skall minska och att dennes anpassning till samhället skall främjas. En sådan utveckling skulle även om vissa merkostnader initialt uppkommer för kriminalvården leda till en samhällsekonomisk vinst.
Kommittén föreslår också ökade insatser under anstaltsvistelsen vilket bör leda till att behovet av stödåtgärder och andra insatser från samhällets sida efter frigivningen kan minska. Kommittén hyser även en förhoppning om att förslagen skall leda till mindre ordningsstörningar under verkställighet i anstalt. Detta bör leda till ett bättre anstaltsklimat och främja det återfallsförebyggande arbetet i anstalterna. Personalen bör också få en bättre arbetsmiljö. För många intagna kan en bättre anstaltsmiljö dessutom medföra en tryggare tillvaro.
Förslagen är beroende av att kriminalvården har tillräckliga resurser för sin verksamhet. Kriminalvården har för närvarande en besvärlig ekonomisk situation. I budgetpropositionen för år 2005 (prop. 2004/05:1) föreslog regeringen att kriminalvården tillförs ytterligare 430 miljoner kronor. Regeringen aviserade även tillskott på 680 miljoner kronor för år 2006 och 1 030 miljoner kronor för år 2007.
Kriminalvården har under senare år inte kunnat anpassa tillgången på anstaltsplatser efter behovet. Platssituationen på anstalter och häkten har vid flera tillfällen uppmärksammats av JO, senast i juni 2003 (JO 2004/05 s. 134). JO har i ärendena framhållit vikten av att platssituationen förbättras så att syftet med verkställighetsreglerna, dvs. att främja de intagnas samhällsanpassning, kan uppnås.
Förslagens konsekvenser m.m. SOU 2005:54
930
Kommittén delar den oro som JO vid upprepade tillfällen gett uttryck för och vill för egen del betona att syftet med den nya lagstiftningen kan uppnås endast om kriminalvården har en budget i balans. Enligt kommitténs direktiv bör kommittén göra en bedömning av förslagens effekter på anstaltsstrukturen respektive personalstrukturens utformning. I det följande redovisas kommitténs bedömning av de effekter som kommitténs förslag har för anstalts- och personalstrukturen. Därefter behandlas de ekonomiska konsekvenserna av kommitténs förslag och övriga följder.
Kommittén har utformat sina förslag i enlighet med regler till skydd för mänskliga rättigheter.
Det kan redan här sägas att många förslag kan förväntas leda till en viss ökning av kostnaderna för kriminalvården. Detta uppvägs dock av att kostnaderna kan förväntas minska i motsvarande mån till följd av andra förslag. Totalt sett bör därför kommitténs förslag inte medföra någon fördyring.
Vidare är kommitténs förslag i många avseenden av övergripande karaktär. Det går därför inte att bedöma effekterna på detaljnivå. Kommittén behandlar därför i detta avsnitt i princip endast de förslag som kan förväntas leda till större effekter.
Sekretariatet har sammanträffat med representanter för kriminalvården och bl.a. diskuterat underlaget för konsekvensanalysen.
32.2 Konsekvenser för anstaltsstrukturen
Kommitténs förslag är utformade med hänsyn till de anstalter och den anstaltsstruktur som finns idag. Någon omedelbar förändring av anstaltsstrukturen är därför inte nödvändig. Det kan dock inte uteslutas att kommitténs förslag kan medföra behov av förändringar för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt.
32.2.1 Beläggningsgrad
Antalet platser som kriminalvården beslutar om skall i princip motsvara det behov som finns. Det skulle därför kunna framstå som effektivt, såväl ur ekonomisk synpunkt som med hänsyn till uppsatta mål för kriminalvårdens verksamhet, om samtliga
SOU 2005:54 Förslagens konsekvenser m.m.
931
beslutade platser också var belagda. Beläggningsgraden skulle då vara 100 procent.
En sådan beläggningsgrad skulle dock inte vara effektiv. Alla platser kan inte vara belagda om det skall vara möjligt att inom rimlig tid placera dömda på lämpliga avdelningar i anstalt. Tomma platser behövs också för att förflytta intagna från en avdelning eller anstalt till en annan. Dessutom kan vissa platser inte tas i bruk på grund av exempelvis reparationer.
Det förhållandet att samtliga platser är belagda på en viss anstalt under viss tid kan dock inte i sig anses utgöra ett hinder för att bedriva en fungerande verksamhet. Verksamheten vid en anstalt får nämligen förutsättas vara dimensionerad så att den kan bedrivas med hög kvalitet när samtliga beslutade platser är belagda. Det finns dessutom möjlighet att inrätta tillfälliga platser som gör att beläggningsgraden kan överstiga 100 procent och ändå tillgodose kraven på en kvalitativ verksamhet. Detta förutsätter dock bl.a. ökade personalresurser.
Sedan år 1997 har beläggningsgraden ökat från i medeltal 80 procent till i medeltal 99 procent år 2003. Periodvis har det inneburit betydligt högre beläggning än 100 procent på flera anstalter.
Vilken beläggningsgrad som ur effektivitetssynpunkt är lämpligast skiljer sig åt mellan olika typer av anstalter. Det går därför inte att ange någon bestämd generell norm för detta. Kommitténs förslag förutsätter att det även i fortsättningen finns “luft i systemet”. Kriminalvården har i budgetunderlaget för år 2006 ansett att beläggningsgraden inte bör överstiga 90 procent. Kommittén har inte ansett det möjligt att ange någon bestämd siffra men framhållit, att beläggningsgraden måste bli väsentligt lägre än i dag om det skall vara möjligt att bedriva en effektiv kriminalvård. Detta innebär emellertid inte i sig någon förändring i förhållande till de krav som gäller idag.
Som angetts i avsnitt 11.2 anser kommittén att förmånssystemet bör utformas så att alla intagna som befinner sig på en viss nivå i förmånssystemet som huvudregel skall vara fysiskt skilda åt från intagna på andra nivåer. För att systemet skall fungera torde det alltid vara nödvändigt att skilja de intagna som på grund av misskötsamhet skall vara placerade på grundnivån i förmånssystemet från andra intagna. Det nya förmånssystemet innebär att det måste finnas lediga platser som intagna förhållandevis snabbt skall kunna placeras på till följd av upp- eller nedflyttning. Det
Förslagens konsekvenser m.m. SOU 2005:54
932
kommer därför att krävas att det finns lediga platser på olika avdelningar.
Kommittén har emellertid valt att inte i lag låsa förmånssystemets tillämpning till avdelningsvisa indelningar. Det är således möjligt att anpassa förmånssystemet efter den vid varje tidpunkt gällande anstaltsstrukturen.
I den mån avdelningar inrättas efter nivåerna i förmånssystemet kommer misskötsamhet att innebära att en intagen förflyttas från den avdelning han eller hon är på till en avdelning för intagna på grundnivån. Man kan därför inte utesluta att förmånssystemet kommer att medföra ett ökat antal förflyttningar. Varje sådan förflyttning av en intagen medför givetvis vissa merkostnader.
Kommittén ställer sig dock tveksam till om förmånssystemet egentligen kommer att innebära fler förflyttningar än i dag. Det saknas statistik över antalet förflyttningar som sker inom anstalterna. Som framgått av avsnitt 9.1.3 är det ett stort antal intagna som förflyttas mellan anstalter och mellan anstalter och häkten p.g.a. misskötsamhet. Till detta kommer det kraftigt ökande antalet avskiljanden enligt 17 och 50 §§ KvaL, se avsnitt 16.2.4.
Såvitt kommittén kan bedöma bör förmånssystemet därför inte medföra något större behov av att förflytta intagna än vad som har ansetts vara nödvändigt i dag.
Med hänsyn till att förflyttning sker i stor utsträckning idag och att betoningen på skötsamhet som framhållits inledningsvis bör leda till en lugnare anstaltsmiljö gör kommittén bedömningen att behovet av lediga platser inte kommer att öka till följd av förmånssystemet. Förmånssystemet bör därför inte i sig medföra ett behov av en lägre beläggningsgrad än vad det egentligen finns behov av redan i dag.
Som kommittén angett ovan utgår den från att en utbyggnad sker av anstaltsplatserna så att antalet platser motsvarar behovet och kriminalvården får möjlighet att bedriva verksamhet i enlighet med såväl den nuvarande som den nya lagens syften.
SOU 2005:54 Förslagens konsekvenser m.m.
933
32.2.2 Antalet anstaltsplatser
Kommitténs förslag kan komma att påverka behovet av antalet anstaltsplatser.
Förslagen om utökad möjlighet till vistelse utanför anstalt kommer att leda till ett minskat behov av anstaltsplatser. Vilken minskning som kan bli följden är dock osäker.
Kommittén har också lämnat flera förslag som innebär att den intagnes skötsamhet under anstaltsvistelsen kommer att tillmätas ökad betydelse. Detta kan förväntas leda till mindre skadegörelse och sönderslagna avdelningar på anstalterna. Platser som inte står till förfogande till följd av reparationer kan därför i någon mån förväntas minska. Den ökade fokuseringen på skötsamhet kan också leda till minskad brottslighet under och efter anstaltsvistelsen. Även detta kan i någon mån leda till ett minskat behov av anstaltsplatser.
Kommittén har vidare lämnat förslag om att villkorlig frigivning skall få ett utökat fakultativt inslag. Några intagna kommer därför att få avtjäna längre tid än två tredjedelar av strafftiden i anstalt. Den som avbryter en vårdvistelse kan också få avtjäna längre tid av straffet. Hur många det sammantaget kan röra sig om går inte att med säkerhet bedöma. Enligt kommitténs mening kommer dock förslagen att beröra mycket få intagna. Redan idag förekommer det att intagna får avtjäna en längre tid i anstalt till följd av beslut om senareläggning av villkorlig frigivning.
1
Kommittén har föreslagit
att bestämmelserna om senareläggning skall slopas. Enligt kommitténs bedömning kommer förslagen om fakultativ villkorlig frigivning och vårdvistelse och slopandet av senareläggningsinstitutet att i stort sett ta ut varandra. Kommittén gör med hänsyn till detta bedömningen att något ökat platsbehov inte kommer att uppstå.
Kommittén har dessutom föreslagit ändrade regler om undanröjande av skyddstillsyn och förverkande av villkorligt medgiven frihet. Bland annat har föreslagits att misskötsamhet snabbare skall leda till åtgärder. Även om kommittén förespråkar att andra åtgärder, t.ex. meddelande av särskilda föreskrifter, i första hand skall vidtas kan det inte uteslutas att det blir ett ökat antal fall som leder till att kriminalvården i frihet omvandlas till anstaltsvistelse. Kommittén bedömer dock att den ökningen blir förhållandevis marginell.
1
År 2004 fanns det beslut om 24 249 dagars senareläggning, vilket motsvarar 66 årsplatser.
Förslagens konsekvenser m.m. SOU 2005:54
934
Kommittén har också föreslagit att kriminalvården skall ha kostnadsansvaret för kontraktsvård. Förslagit kan leda till att fler kommer att dömas till kontraktsvård. Detta kan förväntas minska behovet av anstaltsplatser. Den minskningen bör dock bli marginell.
Övriga förslag påverkar enligt kommitténs mening inte eller endast i obetydlig omfattning behovet av anstaltsplatser.
Sammantaget gör kommittén bedömningen att förslagen kommer att leda till ett minskat behov av anstaltsplatser.
32.2.3 Övriga effekter på anstaltsstrukturen
Kommittén har föreslagit att anstaltsavdelningar skall indelas i olika kategorier med hänsyn till vilket utbud av förmåner som erbjuds vid avdelningen. Indelningen skall vara kopplad till de nivåer i förmånssystemet som en intagen kan befinna sig på under verkställigheten. Dagens anstalter är redan indelade i olika avdelningar. I de allra flesta fall kan därför förmånsindelningen ske utifrån nuvarande avdelningar. Det kan dock inte uteslutas att det bör inrättas nya avdelningar, t.ex. introduktionsavdelningar på grundnivån i dagens öppna anstalter.
Som kommittén anfört i avsnitt 11.3.2 skall intagna som regel endast vistas en kortare tid på grundnivån i förmånssystemet när de tas in i anstalt. De flesta intagna kommer att ha möjlighet att avancera till den första förmånsnivån, nivå 2, där kontrollbehovet minskar något. Om man inte medräknar de intagna som passerar grundnivån vid inskrivningen i anstalt utgår kommittén från att antalet intagna som kommer att vara placerade på grundnivån i förmånssystemet kommer att motsvara det antal intagna som i dag är placerade på s.k. SKI-avdelningar (särskilt krävande intagna) och särskilda motivationsavdelningar (platser för intagna med narkotikamissbruk). Det skulle innebära att knappt 130 av det nuvarande antalet anstaltsplatser kommer att upptas av intagna som befinner sig på grundnivån i förmånssystemet. Det motsvarar cirka 4,5 procent av det nuvarande antalet platser. I det engelska förmånssystemet befinner sig cirka 2 procent av de intagna på grundnivån, 74 procent på mellannivån och 24 procent på den förhöjda nivån. Enligt kommitténs bedömning bör det svenska förmånssystemet medföra ungefär motsvarande procentuella fördelning av intagna mellan de olika nivåerna. Kommittén utgår
SOU 2005:54 Förslagens konsekvenser m.m.
935
dock från att det finns två mellannivåer och fördelningen mellan dem är svår att bedöma.
För att underlätta förflyttning mellan olika nivåer i förmånssystemet bör alla nivåer finnas inom en och samma anstalt. Kommittén har i avsnitt 8.2.2 erinrat om att en anstalt kan ha verksamhetsställen som är geografiskt åtskilda från varandra. Flera anstalter kan också samarbeta och ha ett till varandra kompletterande utbud av avdelningar för intagna på olika nivåer i förmånssystemet. Avdelningarna kan således vara belägna på olika orter.
Detta innebär att förmånssystemet inte innebär några större förändringar av anstaltsstrukturen annat än att anstalterna kan behöva en förbättrad organisation eller ett utökat samarbete mellan sig. Avdelningarna kan också behöva avgränsas i högre grad. Vidare är det önskvärt att olika verksamhetsställen är belägna i närheten av varandra.
Idag är majoriteten intagna placerade i slutna anstalter. Enligt KVS statistik för mars 2005 är 70 procent av de intagna, eller 3 381 av 4 810 intagna, placerade i sluten anstalt. Till följd av den ökade betydelse som kommittén lägger vid skötsamhet bör fler intagna kunna vara placerade i avdelningar med öppnare förhållanden.
Tilläggas kan att kommitténs förslag inte innebär något ställningstagande till behovet av att öka antalet platser med särskilt hög säkerhet. Detta är för närvarande en fråga för regeringen.
32.3 Konsekvenser för personalstrukturen
Kommitténs förslag skall vara organisationsoberoende. För att kunna åstadkomma en effektiv organisation är det enligt kommitténs mening också nödvändigt att kriminalvården svarar för personalstrukturen. Kommittén har därför inte lämnat några lagförslag om kriminalvårdens personal.
Enligt kommitténs bedömning medför inte förslagen något behov av ökade personalresurser.
Som kommittén utvecklat i avsnitt 31.1.2 är det dock av stor betydelse att personalen har tillräcklig kompetens, erfarenhet och fallenhet för de sysslor som de är satta att utföra, inte minst vid utarbetande av verkställighetsplaner och fattande av olika beslut. Det måste också ställas höga krav på att personalen har förmåga att
Förslagens konsekvenser m.m. SOU 2005:54
936
motstå bestickning och annan otillbörlig påverkan från de dömdas sida.
Kommittén har gjort bedömningen att en ökad specialisering måste till för att höja kompetensen, bl.a. i form av en uppdelning av vårdarrollen och utbildningsinsatser. Det ankommer på kriminalvården att inom ramen för sitt ansvarsområde utveckla personalpolitiken så att uppställda krav tillgodoses.
32.4 Ekonomiska konsekvenser
32.4.1 Ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter
Teoretisk vuxenutbildning
Kommittén har föreslagit att det i skollagen (1985:1100) klargörs att kommunerna inte skall ha ansvar för svenskutbildning för invandrare i den mån de är inskrivna i anstalt. Detta utgör dock inte någon förändring mot vad som i praktiken gäller idag. Förslaget medför därför inte någon ökning eller minskning av kriminalvårdens eller kommunernas kostnader.
Kommittén har också föreslagit att det i skollagen klargörs att kommunerna skall ansvara för vuxenutbildning åt den som är föremål för en utslussningsåtgärd. Detta utgör inte heller någon förändring mot vad som i praktiken gäller idag. Genom kommitténs förslag om utökade möjligheter att få vistas utanför anstalt kan dock förväntas att de intagna kommer att genomgå kommunal vuxenutbildning i något större utsträckning än vad som är fallet i dag. Det är oklart hur stor ökningen kommer att bli. Den ökade kostnaden för kommunerna kan dock inte förväntas bli särskilt hög.
Kontraktsvård och vårdvistelse
Kommittén har föreslagit att kriminalvårdens ansvar för kontraktsvård utsträcks till den i domslutet angivna alternativa strafftidens slut. Förslaget kommer att leda till att fler kan dömas till kontraktsvård och färre till fängelse. Med hänsyn till att anstaltsvård som regel är dyrare än kontraktsvård kommer detta totalt sett att innebära en kostnadsbesparing för samhället.
SOU 2005:54 Förslagens konsekvenser m.m.
937
Kriminalvården kommer visserligen att få ökade kostnader genom att den får ansvaret för den dömde under längre tid. Kommunernas ansvar minskar emellertid i motsvarande mån. Det är mycket svårt att bedöma hur många som kan komma ifråga för kontraktsvård istället för fängelse och under hur lång tid som kriminalvårdens ansvar kommer att sträcka sig. Det är därför inte möjligt att göra någon säker beräkning av utfallet.
Kriminalvårdens kostnader för kontraktsvård uppgick 2003 till 177 miljoner kronor. Kostnaden per dygn uppgick till 399 kronor. Antalet domar till kontraktsvård var 1 157 stycken.
Kommittén har dessutom föreslagit att vårdvistelse (idag vistelse enligt 34 § KvaL) skall planeras så att vården vid institution är avklarad när den intagne har avtjänat två tredjedelar av strafftiden. Idag förekommer inte sällan att vården på institution fortsätter efter denna tid under kommunernas ansvar. Kriminalvårdens förslag innebär därför en besparing för kommunerna.
Kommittén har dock föreslagit att vården vid institution skall kunna fortsätta efter det att villkorlig frigivning enligt huvudregeln skulle ha kunnat ske och att kriminalvården i dessa fall övertar kommunernas ansvar. Detta innebär en ökad kostnad för kriminalvården. Med hänsyn till att sådan vistelse endast undantagsvis kan antas bli aktuell bör den ökade kostnaden vara förhållandevis marginell.
Tandvård
Kommittén har föreslagit att kriminalvården skall ha skyldighet att svara för akut tandvård för intagna och de merkostnader som kan uppstå för transporter och bevakning. Enligt nuvarande regelverk har kriminalvården inte någon skyldighet att tillhandahålla tandvård i vidare mån än detta.
Kriminalvården har genom åren tagit på sig ett större ansvar för intagnas tandhälsa än som nyss nämnts. Något hinder för kriminalvården att ge intagna sådant bistånd finns inte enligt den nya lagstiftning som kommittén förslår. Detta är dock en sak för kriminalvården att inom ramen för sina ekonomiska prioriteringar och regeringens styrning att förfoga över. Kommittén är dock av uppfattningen att kriminalvårdens ansvar för tandvård bör minska. Detta kan leda till ökade kostnader för kommunerna och minskade utgifter för kriminalvården. Kriminalvårdens kostnader för inköp
Förslagens konsekvenser m.m. SOU 2005:54
938
av tandläkartjänster uppgick år 2004 till 19 miljoner kronor. Till detta kommer kostnader för investeringar och material.
Bibliotek
Kommittén har gjort bedömningen att kriminalvården skall ha ansvar för att det finns kompletterande bibliotek på alla anstalter. Det ankommer på kriminalvården att inom ramen för sina ekonomiska ramar styra över biblioteksverksamhetens art och omfattning.
Kriminalvården har med hänsyn till sina ekonomiska resurser under de senaste åren dragit in på biblioteksverksamheten. För att kommitténs förslag om lämplig sysselsättning och fritidssysselsättning skall kunna förverkligas är det dock nödvändigt att utöka biblioteksverksamheten från kriminalvårdens sida. Den kostnad som detta innebär kan inte förväntas bli särskilt hög.
Kostnaden för inköp av bibliotekstjänster uppgick år 2004 till 6,9 miljoner kronor.
Samarbete inom kriminalvården m.m.
När det gäller samarbete inom kriminalvården har kommittén gjort bedömningen att frivårdsinspektörer och anstaltspersonal bör ha ett utökat samarbete. Bland annat föreslås att personal från frivården regelbundet bör finnas lokaliserade i anstalterna. Detta innebär en ökad arbetsbelastning för frivårdens personal. De utökade personalresurser som detta kan kräva bör dock kunna hanteras inom ramen för kriminalvårdens prioriteringar av budgetanslaget.
Kommittén har bedömt att samarbetet med frivilligorganisationer bör utvecklas. Detta arbete bör på det hela taget kunna rymmas inom kriminalvårdens budget. De smärre vinster som kan uppstå på grund av att frivilligorganisationerna utför arbete som annars kriminalvården skulle ha behövt utföra vägs upp av den extra handläggning som samarbetet kan medföra.
Kriminalvården har för år 2005 beviljat sammanlagt 7,4 miljoner i bidrag till frivilligorganisationerna. Även om det kan vara önskvärt har kommittén inte föreslagit att bidragen skall höjas. Det får anses
SOU 2005:54 Förslagens konsekvenser m.m.
939
ligga inom regeringens och kriminalvårdens kompetens att avgöra om ytterligare medel kan avsättas till frivilligorganisationerna.
32.4.2 Verkställighetsplan
Kommittén har föreslagit att en individuell verkställighetsplan skall upprättas för alla som dömts till en kriminalvårdspåföljd. Kommitténs förslag i denna del innebär inte någon förändring mot vad som redan nu gäller.
Kriminalvården har de sista åren haft svårt att leva upp till kravet att upprätta planer för samtliga intagna. Inom kriminalvården pågår dock ett arbete med att underlätta rutinerna för verkställighetsplaneringen, bl.a. genom förbättrat datorstöd som möjliggör elektroniska verkställighetsplaner. Kriminalvården genomför också olika utbildningsinsatser för att förbättra verkställighetsplaneringen.
Det arbete som krävs för att kunna tillgodose kravet på en verkställighetsplan för samtliga dömda faller inom kriminalvårdens ansvar. Kriminalvården får medel för forskning och utveckling samt utbildningsinsatser. Det får anses falla inom kriminalvårdens ansvar att inom nuvarande budgetramar uppfylla kraven och se till att en verkställighetsplan upprättas för alla som dömts till en kriminalvårdspåföljd.
Kriminalvården har ett fortlöpande ansvar för utvecklingsarbete och utbildningsinsatser. De ökade krav på verkställighetsplanens form och innehåll som kommitténs förslag innebär får därför också anses rymmas i kriminalvårdens budget.
Kommitténs förslag om verkställighetsplanering kan därför inte förväntas leda till några ekonomiska konsekvenser.
32.4.3 Utbildningsinsatser
För att kommitténs förslag skall kunna genomföras krävs särskilda utbildningsinsatser.
Det gäller t.ex. utarbetande av verkställighetsplaner, beslutsfattande och förmånssystemets tillämpning. Den uppdelning av vårdarrollen som kommittén bedömt nödvändig för att höja kompetensen inom kriminalvården kan kräva utbildningsinsatser riktade mot olika områden.
Förslagens konsekvenser m.m. SOU 2005:54
940
Kriminalvården har ett fortlöpande ansvar för kompetenshöjande åtgärder. Någon förändring av detta ansvar föreslår inte kommittén. Enligt kommitténs bedömning bör därför de kompetenshöjande åtgärder som kommitténs förslag förutsätter rymmas inom kriminalvårdens nuvarande budgetramar.
32.4.4 Förmånssystemet
På något längre sikt utgår kommittén från att förmånssystemet kommer att medföra besparingar såväl ur kriminalvårdens eget som ur ett större statsfinansiellt perspektiv. Det förhållandet att skötsamhet premieras bör nämligen få till följd att anstaltsmiljön blir lugnare rent generellt på anstalterna. Med en lugnare anstaltsmiljö kan resurserna i anstalterna koncentreras på den egentliga verksamheten, dvs. att anpassa den intagne till samhället. Den misskötsamhet som i dag medför senareläggning av den villkorliga frigivningen kommer i de flesta fall att kunna hanteras inom ramen för förmånssystemet genom att den som missköter sig blir nedflyttad till grundnivån. Endast när det finns synnerliga skäl kommer tidpunkten för den villkorliga frigivningen att senareläggas. I dag upptas 66 anstaltsplatser av intagna som verkställer straff efter senareläggning av den villkorliga frigivningen. Kostnaden för dessa uppgår till cirka 40 miljoner kronor. Förmånssystemet torde medföra en besparing av en stor del av denna kostnad. Dessutom torde antalet avskiljanden komma att minska. Förmånssystemet syftar också till att öka genomströmningen av intagna från slutnare anstaltsplatser till öppnare. Eftersom dygnskostnaden för en intagen på en öppen anstalt är billigare än på en sluten medför en ökad genomströmning en besparing. Till detta kan anföras att de samhällsekonomiska besparingarna är väsentliga för varje intagen som fortsätter leva ett icke-kriminellt och drogfritt liv efter frigivningen. Förmånssystemet syftar till att göra detta möjligt för fler.
Mot den angivna bakgrunden gör kommittén bedömningen att själva införandet av ett förmånssystem inte i sig behöver innebära några väsentliga merkostnader. Initialt uppkommer en utbildningskostnad eftersom all personal med vårdansvar måste få nödvändig kunskap i förmånssystemets tillämpning. Enligt kommitténs mening bör de merkostnader som initialt uppkommer i utbildningshänseende inte att vara större än att de kan täckas inom
SOU 2005:54 Förslagens konsekvenser m.m.
941
myndighetens ordinarie resurser. Det gäller även kostnaderna för fortlöpande utbildning.
32.4.5 Sysselsättning under programtid och fritid
Kommittén utgår i sitt förslag om lämplig sysselsättning och fritidssysselsättning från att de intagna ges möjligheter att ägna sig åt meningsfulla aktiviteter och att kriminalvården skall tillämpa en programtid om 40 timmar per vecka. KVS har uppskattat att merkostnaden för att ge alla intagna ersättning för arbete i stället för ersättning för arbetslöshet (arbetslöshetstimmar uppgår i dag till 1 309 000 timmar) i anstalt uppgår till cirka 6 miljoner kronor (arbetslöshetsersättning med 4 kr 90 öre och medelersättning vid sysselsättning cirka 10 kr 50 öre). Till detta kommer kostnader för ombyggnad av lokaler och utrustning för arbete, studier och meningsfull fritidsverksamhet och kostnad för att få personal som besitter nödvändig kompetens.
De nya reglerna innebär inte några strängare krav på kriminalvården än vad som redan är innebörden av dagens regelverk. Ett bättre utbud av arbeten, utbildningar och fritidsaktiviteter är därför inte en följd av kommitténs förslag utan är en förutsättning för att kriminalvården skall uppfylla sina skyldigheter enligt dagens lagstiftning. Med en budget i balans ökar självfallet kriminalvårdens möjligheter att tillhandahålla sysselsättning och fritidsaktiviteter som är meningsfulla för den intagne. Här bör dock påpekas att det finns förhållandevis stora möjligheter för kriminalvården att effektivisera såväl sin egen verksamhet som samarbetet med andra myndigheter för att förbättra sysselsättningen för intagna. En bättre central styrning kan ge kriminalvården möjligheter att även inom ramen för nuvarande resurser göra vissa förbättringar vad gäller sysselsättningen i anstalt. Här bör även påpekas att andra myndigheter har ett ansvar. Hur ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter ser ut har närmare utvecklats i kapitel 6. I dag har 40 miljoner kronor överförts från Arbetsmarknadsverket till kriminalvården i syfte att ge intagna olika former av arbetsmarknadsutbildningar. Kommittén förutsätter att detta samarbete fortsätter.
Förslagens konsekvenser m.m. SOU 2005:54
942
32.4.6 Ersättning till intagna
Den differentiering av ersättningen för sysselsättning som blir möjlig att göra mellan olika nivåer i förmånssystemet behöver inte innebära några fördyringar. Det är kriminalvårdens sak att bestämma ersättningen för intagna på olika nivåer så att det totalt sett inte uppstår någon fördyring. Här bör dock tilläggas att kriminalvården kan göra stora besparingar på att effektivisera sin utbetalningsrutin för sådana ersättningar. Det förutsätter dock att man tar bort den stora mängd olika ersättningsslag som finns idag.
32.4.7 Privata tillhörigheter
Kommitténs förslag att kraftigt begränsa innehavet av privata tillhörigheter rent generellt för intagna kommer att medföra vissa besparingar. De personalresurser som i dag avsätts för att kontrollera föremålen och att förteckna och eventuellt också lagra dessa kommer att kunna användas för mer väsentliga uppgifter. Till detta kommer de besparingar som kan göras genom att visitationerna av bostadsrummen förenklas och de slutliga besparingar som kan göras som en följd av att narkotikan minskar i anstalterna. De merkostnader kriminalvården har för att köpa in TV, radio och bandspelare bedöms inte vara högre än att de kan täckas av de sammanlagda besparingarna av detta förslag och genom att kriminalvården tar ut hyra av den som vill ha denna utrustning i bostadsrummet.
32.4.8 Självförvaltning
Kommitténs bedömning bör inte föranleda några beaktansvärda ekonomiska konsekvenser.
32.4.9 Kontrollåtgärder
Förutom de särskilda kontrollbehov som finns för intagna som är placerade på plats med särskilt hög grad av säkerhet bedömer kommittén att den hårdaste bevakningen kommer att behöva koncentreras till intagna, som befinner sig på grundnivån i förmånssystemet. Avdelningar för intagna på grundnivån kräver en
SOU 2005:54 Förslagens konsekvenser m.m.
943
högre personalnärvaro än avdelningar för intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet. På grundnivån skall som regel de intagnas kontakter med omvärlden kontrolleras. Eftersom det med nuvarande teknik aldrig kan bli aktuellt att låta dessa intagna kommunicera digitalt med personer utanför anstalten är det kontrollen av besök och telefonsamtal som medför kostnader. Kommitténs förslag är att kontrollen för intagna på grundnivån i förmånssystemet ibland får ske genom att låta besöken ske i rum med s.k. glasruta. Undantag gäller besök av närstående. Uppförandet av besöksrum med glasruta kommer initialt att innebära vissa kostnader p.g.a. ombyggnad av besöksrummen. Dessa torde dock inte vara större än att de ryms inom kriminalvårdens ordinarie resurser. Det är också möjligt att en del intagna kommer att föredra glasrutebesök framför bevakade besök och detta skulle på sikt innebära en besparing genom att personalresurser frigörs för andra, för verksamheten mer väsentliga, uppgifter. Till detta kommer att intagna på grundnivån kan hållas inlåsta längre tider under programtid alternativt placeras på särskilda avdelningar under denna tid och att de även i övrigt kommer att erbjudas ett mindre utbud av anstaltsförmåner än vad de har tillgång till i dag. De besparingar som kriminalvården kan göra på dessa avdelningar bör användas för att förbättra verkställighetsinnehållet på avdelningar för intagna på en förhöjd nivå i förmånssystemet.
När det gäller kontrollåtgärder så innebär kommitténs förslag att det blir möjligt för kriminalvården att använda sig av allmän inpasseringskontroll under längre tider. Eftersom de tidsbegränsade kontrollerna i dag kontinuerligt förlängs anser kommittén inte att förslaget innebär några fördyringar i förhållande till vad som redan gäller. Den ytterligare kontroll som föreslås av fordon som passerar in- eller ut ur anstaltsområdet kan medföra kostnader initialt för att uppföra kontrollstationer. Även dessa kostnader anser kommittén bör kunna rymmas inom de ordinarie resurser som är avsatta för att förbättra anstalternas skalskydd. En effektivare kontroll av intagna och andra som passerar in eller ut ur en anstalt måste antas få till följd att narkotika och otillåtna föremål i anstalt minskar. De ökade kostnader som kontrollåtgärderna medför torde därför på sikt innebära inte bara en besparing för kriminalvården utan också besparingar ur ett större statsfinansiellt perspektiv.
Förslagens konsekvenser m.m. SOU 2005:54
944
32.4.10 Vistelse utanför anstalt
Kommittén har föreslagit utökade möjligheter till vistelse utanför anstalt i form av olika utslussningsåtgärder. Som kommittén redogjort för ovan kommer detta att leda till ett minskat behov av anstaltsplatser. Kommittén har också redogjort för förslagets konsekvenser vad gäller fördelning av ansvaret mellan kriminalvården och andra myndigheter under den tid vistelse utanför anstalt pågår. Även förslaget om förändringar av tidpunkten för villkorlig frigivning har beaktats.
Det minskade behovet av anstaltsplatser kan förväntas leda till lägre kostnader för kriminalvården. Kriminalvårdens kostnader för vistelse utanför anstalt är nämligen som regel lägre än för en anstaltsplats.
Enligt kriminalvårdens årsredovisning uppgick kostnaden per producerat vårddygn till följande belopp (tkr) för åren 2002–2004.
Tabell 32.1
2002 2003 2004
Anstalter slutna platser
1 818 1 988 1 866
Anstalter öppna platser
1 325 1 242 1 285
Vistelse enligt 34 § KvaL
1 353 1 472 1 597
IÖV
600
IÖV-utsluss 700
Kommittén har föreslagit att kriminalvården skall inrätta halvvägshus, där intagna skall kunna vistas. Till ledning för hur mycket kostnaden för vistelse i sådana hus uppgår till kan en jämförelse göras med det hotellhem som Stockholm socialförvaltning har för ensamstående med sociala problem. Hotellhemmen ställer krav på drogfrihet och fungerar som ett referensboende där hyresgästen skall vara självgående och klara sitt dagliga liv. Hemmet har 33 platser. Det finns personal på hemmet dygnet runt. De intagna får betala hyra för boendet. Vårddygnskostnaden uppgår till cirka 400 kr/dygn.
SOU 2005:54 Förslagens konsekvenser m.m.
945
Med hänsyn till den kontroll som kriminalvården måste utöva kan kostnaden per vårddygn beräknas bli något högre, kanske 600 kr/dygn. Kommittén har då tagit hänsyn till att de intagna kan få betala viss hyra för boendet.
Vissa kostnader kommer att uppstå för att inrätta hemmen och sätta igång verksamheten.
Kommittén har också föreslagit att frigång skall kunna komma ifråga hela dygnet. För att sådan frigång skall kunna komma ifråga ställs krav på att den dömde skall ha ordnad bostad och sysselsättning. Kostnaderna för detta vilar på den dömde. Han eller hon skall således själv kunna bära kostnaderna för sin bostad. Kriminalvårdens kostnad består därför av den kontroll som skall utövas. Extra kostnader kan uppkomma om den dömde skall vara föremål för elektronisk övervakning, dvs. med boja. En jämförelse kan göras med kostnaderna för övervakning vid skyddstillsyn och för IÖV-utsluss. Den genomsnittliga dygnskostnaden för övervakning vid skyddstillsyn uppgår till 100 kronor och för IÖVutsluss till 700 kronor per dygn. Dygnskostnaden bör ligga däremellan.
Vistelse i halvvägshus och frigång skall kunna komma ifråga först när hälften av strafftiden, dock minst sex månader har verkställts. Den 1 oktober 2004 fanns det enligt kriminalvårdens statistik 657 intagna som med hänsyn till detta krav skulle kunna komma fråga för någon av utslussningsåtgärderna. I gruppen har inte inräknats de som avtjänar livstidsstraff eller personer som skall utvisas efter verkställigheten.
Antalet intagna som vistas på särskilda hem för vård och boende (vistelse enligt 34 § KvaL) kan antas komma att minska något till följd av att andra utslussningsåtgärder står till buds. I viss mån kan även antalet intagna med IÖV-utsluss (frigivningsboja) komma att minska något.
Hur många som påbörjat olika utslussningsåtgärder under 2003 framgår av följande tabell.
Tabell 32.2
Frigång 453 IÖV-utsluss 127 Vistelse enligt 34 § KvaL 590
Förslagens konsekvenser m.m. SOU 2005:54
946
Det saknas statistik över hur många personer som genomsnittligt är föremål för en viss åtgärd och över hur lång tid vistelsen pågår. Vidare är det inte alla som påbörjat en utslussningsåtgärd som fullföljer den. Kriminalvården har dock inte någon tillförlitlig statistik över hur många som avbryter vistelsen utanför anstalt.
Den genomsnittliga vistelsetiden kan bedömas uppgå till sex månader vid vårdvistelse och vistelse i halvvägshus. Den genomsnittliga tiden för frigång bör bli längre, kanske upp mot ett år. En del av den tiden kan dock de dömda att vara föremål för elektronisk övervakning. Det är också möjligt att de en period får frigång endast under dagtid.
Med hänsyn till ovisshet främst om hur många som kan komma ifråga för de olika utslussningsåtgärderna går det inte att dra någon bestämd slutsats om vilken besparing förslagen medför.
32.4.11 Övervakningens innehåll
Kommitténs förslag i denna del bedöms inte leda till några nämnvärda ekonomiska konsekvenser.
Kommittén har föreslagit att övervakningen skall inledas snabbare och att ett större ansvar skall läggas på den övervakade. Detta kan leda till en viss effektivisering av frivårdens arbete. Den besparing detta kan medföra torde dock uppvägas mot att misskötsamhet skall beivras snabbare och viss utökad programverksamhet.
32.4.12 Beslutsordning och överklagande
Kommitténs förslag innebär att kriminalvården skall fatta i princip alla grundbeslut och att överklagbara beslut skall prövas av allmän förvaltningsdomstol.
Att kriminalvården i större utsträckning skall fatta beslut bör enligt kommitténs mening inte medföra någon kostnadsökning. När det gäller de mål som avgörs av övervakningsnämnderna är det redan i dag kriminalvårdens personal som bereder ärendena och föredrar dem för nämnden med förslag om åtgärd. Själva beslutsfattande som tillkommer torde inte kräva så stora ytterligare resurser. Det är dock viktigt att de personer som skall fatta besluten har rätt kompetens för uppgiften, vilket kan ställa krav på ökade utbildningsinsatser. Det kan också noteras att samtidigt som
SOU 2005:54 Förslagens konsekvenser m.m.
947
beslutsfattandet inom kriminalvården kommer att öka, försvinner en stor ärendegrupp, nämligen beslut om senareläggning av tidpunkten för den villkorliga frigivningen efter misskötsamhet. År 2003 meddelade kriminalvården 3 290 sådana beslut.
När det gäller att försöka uppskatta om och i vilken mån antalet mål till de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att öka vill kommittén framhålla följande.
Regeringen har i en lagrådsremiss, Kriminalvården – en myndighet, som beslutades den 26 maj 2005 föreslagit ett obligatoriskt omprövningsförfarande av beslut som fattas inom kriminalvården. Detta innebär att en begäran om omprövning kan göras av den som beslutet angår om det gått honom eller henne emot. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. Om den enskilde överklagar beslutet innan det har omprövats, skall överklagandet anses som en begäran om omprövning. Förfarandet innebär ett system som i allt väsentligt liknar dagens, dvs. att det sker två prövningar inom kriminalvården innan målet skall prövas av allmän förvaltningsdomstol. Enligt lagrådsremissen innebär dagens överprövning av KVS att cirka 85 procent av besluten inte överklagas vidare till domstol, vilket tyder på att de enskilda är nöjda med den prövning som KVS gör. Systemet med en obligatorisk omprövning av den nya myndigheten innan ett beslut får överklagas borde leda till motsvarande effekt, dvs. att endast en begränsad andel av kriminalvårdens beslut kommer att prövas av domstol.
Kommitténs förslag innebär vidare att möjligheterna att överklaga beslut begränsas. Detta kommer att innebära en minskning av vissa kriminalvårdsmål som förvaltningsdomstolarna i dag handlägger. Som exempel kan nämnas att ärendegrupper som innehav av personliga tillhörigheter och placering på viss anstalt med kommitténs förslag inte längre kommer att få överklagas.
Enligt uppgift från Domstolsverket överklagades 630 ärenden från KVS till länsrätt år 2003. Motsvarande siffror för tidigare år var 588 år 2000, 533 år 2001 och 612 år 2002. Enligt KVS:s rapport Kriminalvården – en myndighet (2004) var cirka 150 av ärendena per år sådana där KVS hade meddelat det initiala beslutet. Med kommitténs förslag om begränsningar i överklaganderätten i kombination med det förslag om obligatorisk omprövning som lämnats i lagrådsremissen bör antalet ärenden som allmän förvaltningsdomstol enligt gällande bestämmelser prövar att minska.
Förslagens konsekvenser m.m. SOU 2005:54
948
Kommittén har också föreslagit att övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden skall avskaffas. Det innebär att de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att tillföras ytterligare målgrupper. Även när det gäller dessa ärenden anser kommittén, förutom när det gäller tillfälliga omhändertaganden, att de skall omfattas av det ovan nämnda obligatoriska omprövningsförfarande som regeringen har föreslagit. Detta bör innebära att måltillströmningen inte bör bli alltför omfattande. Det är enligt kommitténs mening svårt, för att inte säga omöjligt, att göra någon närmare uppskattning av antalet ärenden. Något som kan uppmärksammas är att det är ovanligt att övervakningsnämndernas beslut överklagas. När det gäller de av nämndernas beslut som överklagas till Kriminalvårdsnämnden överklagades under åren 2003 och 2004 endast 26 respektive 27 ärenden.
I övrigt innebär kommitténs förslag att en ny typ av prövning i samband med villkorlig frigivning införs, som innebär att frigivningstidpunkten kan senareläggas om det finns synnerliga skäl. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt och enligt kommitténs uppfattning torde det inte bli någon större ärendegrupp för domstolarna.
Sammantaget anser kommittén att antalet kriminalvårdsmål hos de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att öka något. Ökningen bör dock bli relativt begränsad med tanke på att domstolarna inte bara tillförs ärenden utan också befrias från ärenden som de i dag handlägger.
Enligt uppgifter från kriminalvården uppgick kostnaden för samtliga övervakningsnämnder år 2004 till 7,2 miljoner kr. Kriminalvårdsnämnden kostade 0,5 miljoner kr. Förslaget innebär således en besparing för kriminalvården. Detta belopp, eller en del av det, kan enligt kommittén överföras till de allmänna förvaltningsdomstolarna, främst länsrätterna, för att kompensera en viss ökning av måltillströmningen.
Enligt DV:s årsredovisning för 2004 uppgår den genomsnittliga styckkostnaden för ett mål i länsrätt till 6 094 kr (inkl. skattemål och socialförsäkringsmål). Den genomsnittliga styckkostnaden för övriga mål är 5 313 kr. Med ett årligt tillskott som motsvarar vad nämnderna har kostat (7,7 miljoner kr) skulle det beloppet motsvara cirka 1 450 övriga mål i länsrätterna eller cirka 1 250 om man räknar på den högre styckkostnaden.
SOU 2005:54 Förslagens konsekvenser m.m.
949
32.4.13 Övriga förslag
Förslagen i övrigt medför enligt kommitténs bedömning sammantaget inte några ekonomiska konsekvenser.
32.5 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Som kommittén redan framhållit bör brottsligheten som en konsekvens av kommitténs förslag i någon mån minska, inte minst under verkställigheten av kriminalvårdspåföljder.
Det finns inte skäl för kommittén att närmare redogöra för vad enskilda förslag har för konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.
32.6 Övriga följder
Kommitténs förslag förutsätter viss behandling av personuppgifter. När det gäller konsekvenser av behandlingen för den
personliga
integriteten gör kommittén följande bedömning.
Kommitténs förslag om utökad kontroll av intagna och av besökare och andra som passerar in eller ut ur en anstalt innebär att den personliga integriteten får vika för behovet av att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalterna. Utöver de kriterier som anges i respektive paragraf har kommittén föreslagit införandet av en proportionalitetsregel. Den syftar till att klargöra att tvångs- och kontrollåtgärder av olika slag skall begränsas till vad som är nödvändigt.
Kriminalvårdens behandling av personuppgifter regleras av lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården och förordningen (2001:682) med samma namn. De utvidgade möjligheterna till kontroll förutsätter en översyn av vilket behov det finns att göra ändringar i nämnda förordning.
Kommittén har även beaktat de övriga samhällsfrågor som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474), men inte funnit att förslagen har någon betydelse i dessa avseenden.
Förslagens konsekvenser m.m. SOU 2005:54
950
32.7 Övergångsbestämmelser och ikraftträdande
32.7.1 Övergångsbestämmelser
2 kap. 10 § regeringsformen innebär bl.a. att svårare brottspåföljd inte får åläggas för en gärning än den som var föreskriven när gärningen begicks. En bestämmelse av samma innebörd återfinns i Europakonventionens artikel 7. Enligt 5 § lagen (1964:163)om införande av brottsbalken skall straffet bestämmas efter den lag som gällde vid gärningen, men om en annan lag gäller vid domstillfället skall den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller till ett lindrigare straff.
Ovan nämnda bestämmelser anses emellertid inte omfatta verkställighet av brottspåföljder (se t.ex. prop. 1965:159 s. 36 ff., prop. 1987/88:120 s. 113 och prop. 1997/98:96 s. 176 ff.). De förslag som kommittén lämnar rör just verkställighet av straff och omfattas därför inte av de ovan nämnda principerna. Kommittén vill dock framhålla följande.
Kommittén anser att det är viktigt att de nya reglerna om det närmare innehållet i verkställigheten omfattar alla, dvs. även de som har dömts enligt de gamla reglerna. Med en annan reglering kommer dubbla regelsystem att behövas under lång tid, vilket gör systemet svårhanterligt och ökar risken för felaktigheter.
Ändringar i reglerna om villkorlig frigivning är också ett led i verkställighet av straff. Det måste ändå enligt kommitténs mening anses rimligt att de som har dömts före ikraftträdandet inte får avtjäna längre tid i anstalt än enligt de gamla reglerna och inte heller längre tid än de som döms enligt de nya. Vid den nya fakultativa prövningen av villkorlig frigivning bör ingen som dömts före den nya lagen friges senare än vad som kunde bli fallet enligt de gamla bestämmelserna.
Enligt nuvarande lagstiftning är den av domstolen utdömda strafftiden den yttersta gränsen för villkorlig frigivning. Eftersom kommitténs föreslag inte ändrar denna yttersta gräns kommer det gamla och det nya regelsystemet egentligen inte i konflikt med varandra. Kommittén menar dock att en lämplig lösning är att den misskötsamhet som skett före den nya lagens ikraftträdande inte skall beaktas vid prövningen av villkorlig frigivning enligt de nya reglerna. Om den beaktades skulle det kunna innebära en dubbelbestraffning eftersom den redan tidigare kan ha beaktats vid beslut om senareläggning. Utgångspunkten bör också vara att den
SOU 2005:54 Förslagens konsekvenser m.m.
951
tidpunkt för villkorlig frigivning som är aktuell när lagen träder i kraft gäller som utgångspunkt för när prövningen av villkorlig frigivning skall ske. Detta innebär bl.a. att beslut om senareläggning och strafftidsbeslut som fattats före ikraftträdandet och som påverkar tidpunkten för frigivningsprövningen gäller. Vid prövningen skall sedan misskötsamhet eller andra förhållanden beaktas som ligger i tiden efter att lagen har trätt i kraft beaktas.
När det gäller det förmånssystem för intagna i anstalt som kommittén föreslår bör den intagne placeras på en nivå som motsvarar den placering med de möjligheter till permission m.m. som gäller när lagstiftningen träder i kraft. Avsikten är således inte att alla vid ikraftträdandet skall placeras på grundnivån. Kommittén utgår också från att det sker en gradvis övergång beträffande de nya reglerna om innehav av egendom. Egendom som har godkänts för innehav enligt det nuvarande systemet bör därför som regel få behållas av en intagen. Om han eller hon flyttas ner till grundnivån bör emellertid de nya reglerna gälla. Någon särskild övergångsbestämmelse om detta anser kommittén inte är nödvändig.
Kommittén föreslår slutligen vissa ändringar avseende möjligheterna att överklaga beslut. För beslut som fattats före ikraftträdandet bör dock de gamla bestämmelserna om överklaganden gälla.
Kommittén lägger av tidsskäl inte fram några författningsförslag till övergångsbestämmelser. Denna fråga får istället anstå till den fortsatta beredningen.
32.7.2 Ikraftträdande
Kommittén gör bedömningen att föreslagen kan träda i kraft den 1 april 2007.
F
Författningskommentar
955
33 Författningskommentar
33.1 Allmänt
Kommitténs författningsförslag innebär införande av en ny lag, kriminalvårdslagen. Som en följd av detta föreslås att KvaL och IövL upphävs samt omfattande ändringar i brottsbalken och strafftidslagen. Förslagen innebär också mindre ändringar i skollagen (1985:1100). Kompletterande ändringar kommer att behövas i förordningar och föreskrifter.
I författningsförslagen föreslår kommittén att “Kriminalvården” används som gemensam benämning på samtliga myndigheter inom Kriminalvårdsverket. Kriminalvården är en vedertagen gemensam benämning på de olika myndigheterna. Det är också arbetsnamnet för den myndighet som är tänkt att inrättas den 1 januari 2006 genom att nuvarande myndigheter inom Kriminalvårdsverket förs samman (enmyndighetsreformen). Med en gemensam benämning blir författningsförslagen i möjligaste mån organisationsoberoende. Vilken del av kriminalvården som skall svara för en viss åtgärd får regleras i förordning eller föreskrifter.
Inom Regeringskansliet pågår för närvarande en översyn av följdändringar på grund av enmyndighetsreformen. Kommittén föreslår därför inte några sådana följdändringar, om det inte bedöms nödvändigt med hänsyn till kommitténs egna förslag. Detta innebär att kommittén inte gjort någon särskild översyn av om det i olika lagar anges att exempelvis lokal kriminalvårdsmyndighet skall utföra en viss åtgärd.
Författningskommentar SOU 2005:54
956
33.2 Förslaget till kriminalvårdslag (2006:000)
1 kap. Lagens innehåll m.m.
I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om verkställighet av kriminalvårdspåföljder (1–5 och 9–11 §§). Eftersom fängelsestraff kan verkställas på flera olika sätt ges i detta kapitel också några allmänna bestämmelser om verkställighet av fängelsestraff (6–8 §§).
Åtskilliga av paragraferna i den nya lagen har inte någon motsvarighet i nuvarande verkställighetsreglering. Andra motsvarar eller har ersatt bestämmelser i KvaL eller annan reglering.
1 §
I denna paragraf finns en allmän bestämmelse om lagens tillämpningsområde. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.2.
Lagen omfattar verkställighet av samtliga kriminalvårdspåföljder. Den som döms till fängelse och skyddstillsyn skall således verkställa domen enligt bestämmelserna i lagen. Detta gäller även när domstolen undanröjt en tidigare påföljd och med stöd av 34 kap. 1 § första stycket 3 brottsbalken dömt till ny påföljd för den samlade brottsligheten. Lagen omfattar också särskilda föreskrifter för verkställigheten som kan ha meddelats i en dom på skyddstillsyn, t.ex. hur s.k. kontraktsvård eller samhällstjänst skall genomföras. Detsamma gäller föreskrift om samhällstjänst som har meddelats i samband med villkorlig dom.
Fängelsestraff kan väljas som förvandlingsstraff för böter enligt 15 § bötesverkställighetslagen (1979:189). Vid undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn enligt 27 kap. 8 § och 28 kap. 9 §brottsbalken skall domstolen bestämma annan påföljd för brottet. Har domstolen i sådana fall beslutat att istället välja fängelse eller skyddstillsyn som påföljd omfattar lagen även verkställighet av dessa beslut.
2 §
I första stycket lämnas en upplysning om att det är Kriminalvården som är ansvarig myndighet för verkställigheten. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.2.
Andra stycket innehåller en grundläggande princip för Kriminalvårdens arbete under verkställigheten. Det brottsförebyggande arbetet kan ske på många sätt. Dels kan det röra sig om kontroll- och tvångsåtgärder, t.ex. för att garantera ordningen och säker-
SOU 2005:54 Författningskommentar
957
heten på anstalter eller andra institutioner. Dels kan det vara fråga om åtgärder för att skydda samhället från brott, t.ex. rymningshinder på anstalterna. Även åtgärder för att förbättra den dömdes levnadssituation och anpassning till samhället kan anses minska risken för att den dömde begår nya brott och är därför brottsförebyggande.
I tredje stycket har tagits in en allmän proportionalitetsregel. Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 18.3, anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsformen (RF). Den innebär att skälen för att vidta en tvångs- och kontrollåtgärd enligt lagen skall ställas i relation till de olägenheter det innebär för den dömde i fråga om dennes självbestämmande och integritet. Åtgärden skall således stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Bestämmelsen ersätter motsvarande regler för brevgranskning i 27 § första stycket KvaL och för kroppsvisitation och kroppsbesiktning i 52 c § första stycket KvaL. Den ersätter även den allmänna bestämmelsen i 53 § KvaL som anger att om tillämpning av bestämmelse i lagen uppenbarligen kan befaras medföra men för intagens kroppsliga eller psykiska hälsa får den jämkning göras som är påkallad för att förebygga sådant men. Redan av de särskilda reglerna om kontrollåtgärder, inskränkningar i den intagnes kontakter med omvärlden och om avskiljande från gemensamheten med andra intagna följer att en åtgärd skall vidtas endast i den mån det är nödvändigt av företrädesvis ordnings- eller säkerhetsskäl. Den här behandlade regeln syftar framför allt till att uppmärksamma dem som har att tillämpa bestämmelserna i lagen på dessa frågor. Om syftet med tvångs- eller kontrollåtgärden kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd skall den åtgärden väljas. Bestämmelsen är formellt tillämplig vid alla tvångs- och kontrollåtgärder. Den gäller således vid åtgärder som vidtas mot intagna enligt bestämmelserna i 3 kap. 19–23, 26, 34, 37–39 och 45–50 §§ men också vid åtgärder som vidtas mot besökare och andra enligt 53–56 §§ KvaL. När det gäller förverkande av egendom enligt 61 § KvaL har bestämmelsen inte någon praktisk betydelse eftersom denna åtgärd som regel är obligatorisk. Den intresseavvägning som skall göras regleras i den paragrafen.
Lagen gör det möjligt för regeringen, eller efter delegation, Kriminalvården att meddela bestämmelser om med vilken regelbundenhet olika kontrollåtgärder skall vidtas (se 43, 52 och 58 §§). Vid meddelandet av sådana föreskrifter skall givetvis prövas i vilken mån olika tvångs- eller kontrollåtgärder behövs för olika grupper
Författningskommentar SOU 2005:54
958
intagna. Om t.ex. kroppsvisitation skall genomföras efter varje vistelse utanför anstalt för en viss grupp intagna blir proportionalitetsregelns tillämpning begränsad till det sätt på vilket åtgärden vidtas. Någon prövning i det enskilda fallet av om tvångsmedlet över huvud taget behöver tillgripas med hänsyn till omständigheterna blir då inte aktuell. I andra fall, t.ex. vid misstanke om innehav av otillåtna föremål kan en tillämpning av proportionalitetsprincipen få till följd att Kriminalvården skall välja att kroppsvisitera en intagen i stället för att tillgripa den mer ingripande åtgärden kroppsbesiktning.
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om samverkan mellan Kriminalvården och andra myndigheter för att underlätta den dömdes anpassning till samhället.
För att samarbetet skall kunna fungera på ett effektivt och smidigt sätt har det överlämnats åt myndigheterna att svara för samarbetets närmare utformning. Riktlinjer för samarbetet har behandlats i avsnitt 6.2.8. Riktlinjerna innebär att det bistånd och den service som andra myndigheter erbjuder i princip skall komma de dömda tillgodo under samma förutsättningar och på samma villkor som andra stödberättigade. Från denna normaliseringsprincip kan dock undantag göras på olika områden när det är påkallat.
Samarbetet måste ske inom ramen för gällande sekretessbestämmelser. De allmänna bestämmelserna i paragrafen bryter således inte den sekretess som kan gälla enligt sekretesslagen (1980:100).
Bestämmelsen tar sikte på samverkan för att underlätta den dömdes anpassning till samhället. Härmed avses t.ex. bostad, sysselsättning samt hälso- och sjukvård.
Kriminalvården måste samverka med andra myndigheter för att fullgöra även andra arbetsuppgifter än att underlätta den dömdes anpassning till samhället. Det kan t.ex. röra sig om samarbete med polisen för att förhindra brott eller ingripa när sådana har inträffat. Tillräckligt lagstöd för sådant samarbete finns redan, t.ex. i 6 § förvaltningslagen (1986:223) och 7 § andra stycket 2 verksförordningen (1995:1322). Någon särskild bestämmelse om detta har därför inte införts.
I första stycket, som ersätter bl.a. 5 § KvaL, anges Kriminalvårdens ansvar. Av bestämmelsen följer att Kriminalvården i samarbete med
SOU 2005:54 Författningskommentar
959
andra myndigheter skall identifiera dömdas behov och tillgängliga resurser för att möta behovet. Kriminalvården skall också samverka med andra myndigheter för att se till att behovet kan tillgodoses. Detta innebär att Kriminalvården redan på utredningsstadiet måste ta kontakt med andra myndigheter. Kriminalvården har också att förmedla kontakter mellan den dömde och andra myndigheter samt att utveckla och finna lämpliga samarbetsformer.
I andra stycket finns en bestämmelse om andra myndigheters ansvar. Bestämmelsen, som inte har någon motsvarighet i nuvarande verkställighetsreglering, syftar till att betona andra myndigheters ansvar för att delta i samarbetet. Den innebär inte någon ytterligare förpliktelse för andra myndigheter utöver vad som följer av det regelverk som styr deras respektive verksamhet.
4 §
Bestämmelsen i första stycket motsvarar 9 § första stycket KvaL men har gjorts tillämplig på alla dömda som omfattas av lagens regler. Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 11.2.4, kompletteras av den i 2 § tredje stycket intagna proportionalitetsprincipen.
Bestämmelsen i andra stycket har behandlats i avsnitt 10.1, och motsvarar 9 § andra stycket första meningen KvaL. Även den bestämmelsen har gjorts tillämplig på alla dömda som omfattas av lagens regler. Bristande hänsyn till anstalts- och frivårdspersonal kan vägas in vid den samlade bedömning som görs av den dömdes skötsamhet, se även kommentaren till 5 § tredje stycket.
5 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om kriminalvårdens ansvar för verkställighetsplanering och den dömdes allmänna skyldigheter under verkställigheten.
Bestämmelserna i första och andra stycket, som har behandlats i avsnitt 7.2, är tänkta att ersätta bestämmelserna i 6–7 §§ KvaF och 5 kap. 3–4 §§ frivårdsförordningen. Kompletterande bestämmelser om bl.a. verkställighetsplanens utformning och innehåll samt risk- och behovsanalysen ges i förordning och föreskrifter. Kommittén har i nyss nämnda avsnitt utförligt redogjort för sina förslag och bedömningar i dessa avseenden. Att den dömde skall ta aktiv del i planeringen av verkställigheten följer av att planen skall fastställas i samråd med denne.
Författningskommentar SOU 2005:54
960
Paragrafen innehåller inte några riktlinjer för när planen skall ha fastställts och vem inom kriminalvården som skall ha ansvaret för att arbeta fram och fastställa planen. Detta är också avsett att regleras i förordning eller föreskrifter. Detsamma gäller samverkan med andra myndigheter och organisationer. Att sådan samverkan kan behövas följer av 3 §.
Av paragrafens första stycke följer att en verkställighetsplan skall fastställas för alla som dömts till en kriminalvårdspåföljd. Planens omfattning och innehåll är beroende av påföljdens art och omfattning. I en del fall kan planen vara detaljrik medan det i andra fall, t.ex. vid mycket korta fängelsestraff, kan vara fråga om en mycket summarisk plan.
Vidare följer av första stycket att planen skall omprövas med jämna mellanrum. Hur ofta planen skall omprövas bör fastställas individuellt i varje enskilt fall. Av planen bör framgå när nästa omprövningstillfälle är tänkt att äga rum. Riktlinjer om tidsintervall får regleras i förordning eller föreskrifter.
Även om tidpunkten för omprövning av planen inte inträtt kan det finnas anledning att ändra planen. En bestämmelse om detta har därför införts i första stycket. Anledning att ändra planen kan exempelvis finnas om den dömde förflyttats efter misskötsamhet eller om den dömde inte längre kan utföra anvisad sysselsättning. Om det finns möjlighet att invänta den inplanerade omprövningen finns som regel inte anledning att ändra planen. Så kan vara fallet om det endast är fråga om mindre avsteg från planen som behöver göras, t.ex. att det inte är möjligt för den dömde att påbörja en utbildning precis vid den tidpunkt som planerats.
Av andra stycket följer att planen skall grundas på en individuell risk- och behovsanalys. Att planen skall grundas på en analys i nu angivet avseende utgör inte hinder för att ta hänsyn även till andra förhållanden. En utförlig beskrivning av vilka hänsyn som skall tas vid bedömningen finns i avsnitt 7.2.2. Hänsyn skall tas till brottsoffers intressen. Underrättelse till brottsoffer, som idag regleras i 35 § KvaL, meddelas i förordning eller föreskrifter. Andra som kan beröras av verkställigheten är barn till intagna.
I tredje stycket har tagits in en bestämmelse om allmänna krav som ställs på den dömde. Kraven på den som är intagen i anstalt har behandlats i avsnitt 10.1. Som framgår där ingår bland dessa bl.a. kravet i 4 § tredje stycket, att den intagne skall visa hänsyn mot Kriminalvårdens personal och andra dömda. Följden av att den som är intagen i anstalt inte uppfyller de krav som ställs på honom eller
SOU 2005:54 Författningskommentar
961
henne i verkställighetsplanen eller annars på grund av verkställigheten är att den intagne inte kan flyttas upp från grundnivån i förmånssystemet, se kommentaren till 3 kap. 6 §. Om den intagne befinner sig på en förhöjd nivå kan han eller hon i stället komma att flyttas ned till grundnivån.
I den nya lagen finns inte någon sysselsättningsplikt motsvarande den i 12 § KvaL. En intagen som vägrar delta i anvisad sysselsättning följer inte verkställighetsplanen. En sådan misskötsamhet kan få till följd att den intagne tilldelas en varning, se vidare 3 kap. 67 §. En kontinuerlig vägran att delta i anvisad sysselsättning kan vidare innebära att den intagne inte kan anses uppfylla de krav som ställs på en viss förhöjd nivå i förmånssystemet och att den intagne därför blir nedflyttad till grundnivån, se vidare kommentaren till 3 kap. 6 och 7 §§. En sådan kontinuerlig vägran att delta i anvisad sysselsättning kan även få till följd att frigivningstidpunkten skjuts upp, se vidare kommentaren till 4 kap. 16 §. En intagen som vägrar delta i anvisad sysselsättning får inte någon ersättning från Kriminalvården och har därför inte om det är fråga om långvarig vägran tillgång till några betalningsmedel i anstalt, se vidare kommentaren till 3 kap. 29 §. En intagen som vägrar delta i anvisad sysselsättning har inte heller någon rätt att få vistas i gemensamhet med andra intagna under den fastställda programtiden och kan, om Kriminalvården anser det lämpligt bli inlåst i bostadsrummet under denna tid, se vidare kommentarerna till 3 kap. 15 och 20 §§.
6 §
Bestämmelsen ersätter 26 kap. 5 § brottsbalken och har behandlats i kapitel 25.
Av paragrafens första stycke följer att den som dömts till en kriminalvårdspåföljd som utgångspunkt alltid skall vara inskriven i en anstalt. Två undantag finns. Den dömde skall inte skrivas in i en anstalt om han eller hon skall avtjäna fängelsestraffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, en verkställighetsform som kommittén valt att beteckna som korttidsboja. Genom benämningen understryks att det endast är korta straff som det är möjligt att verkställa på detta sätt. Vidare skall den som blivit villkorligt frigiven inte vara inskriven i anstalt. Inskrivningen i anstalt innebär att Kriminalvården registrerar att den dömde skall vara placerad i en viss anstalt.
Författningskommentar SOU 2005:54
962
Av paragrafens andra stycke följer till en början att den som är inskriven i en anstalt också skall vara intagen där. Den dömde kan transporteras till anstalten genom Kriminalvårdens försorg eller föreläggas att själv inställa sig där. Regler om detta finns i strafftidslagen.
Kravet på att den dömde skall vara intagen i anstalt innebär att Kriminalvården skall se till att han eller hon befinner sig inom anstaltsområdet under verkställigheten. Gränserna för anstaltsområdet skall framgå genom mur, stängsel eller andra tydliga avgränsningar.
Regeln om att den som är inskriven i anstalt också skall vara intagen där är fakultativ. Av andra ledet i andra stycket följer att Kriminalvården kan ge en intagen tillstånd att vistas utanför anstalten under så fasta former att han eller hon inte längre skall anses intagen.
I paragrafens tredje stycke behandlas vistelse utanför anstalt som är av mer kortvarig karaktär, t.ex. permission. Den dömde är då inskriven i anstalt.
7 §
Paragrafen, som ersätter 3 § KvaL och har behandlats i kapitel 8, innebär att regler om antalet anstalter, deras placering och andra frågor om anstaltsstrukturen meddelas i förordning eller föreskrifter. Detsamma gäller indelning av anstalter i olika säkerhetsklasser och förmånsnivåer. Den tidigare indelningen i lag om öppna och slutna anstalter har slopats.
8 §
Paragrafen innehåller en hänvisning till reglerna i strafftidslagen.
9 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 5.2.6, innebär att verkställigheten av kriminalvårdspåföljder kan överföras till ett annat land om det följer av särskilda bestämmelser.
Med kriminalvårdspåföljder avses de påföljder som anges i 1 §. Möjligheten att överföra verkställigheten till ett annat land utgör ett undantag från principen att en svensk kriminalvårdspåföljd skall verkställas enligt bestämmelserna i kriminalvårdslagen (jfr förslaget till ändring i 26 kap. 4 §, 27 kap. 4 § och 28 kap. 8 §brottsbalken).
SOU 2005:54 Författningskommentar
963
I avsnitt 5.2.6 finns en redogörelse för lagar och förordningar som innehåller regler för överförande av verkställighet. Som nämns i avsnittet finns också regler i bilaterala avtal med andra länder.
10 §
Bestämmelsen, som också behandlats i avsnitt 5.2.6, innehåller en upplysning om att bestämmelserna i kriminalvårdslagen kan vara tillämpliga efter överförande av verkställighet från ett annat land till Sverige. I det angivna avsnittet lämnas en redogörelse för det regelverk som innehåller särskilda bestämmelser om detta.
11 §
Paragrafen innehåller en delegationsbestämmelse vad gäller samtliga regler i lagen. Beträffande vissa åtgärder har uttryckligen angetts att delegationen innefattar en möjlighet att meddela föreskrifter utifrån en generell bedömning av de risker och behov som finns för en viss eller vissa grupper intagna. Se vidare 3 kap. 8, 18, 32, 43, 52 och 58 §§.
2 kap. Verkställighet av fängelsestraff utanför anstalt genom
korttidsboja
Reglerna i detta kapitel har förts över från IövL. Några av reglerna i IövL har också förts över till strafftidslagen. Reglerna har moderniserats och anpassats till kommitténs övriga lagförslag. Med några få undantag är reglerna oförändrade i sak.
1 §
Paragrafen motsvarar 1 § och 2 § första – andra stycket IövL och innehåller förutsättningarna för tillstånd till verkställighet utanför anstalt genom elektronisk övervakning. Reglerna har gjorts mer lättöverskådliga och språkligt moderniserats. Valet av benämning på denna verkställighetsform har kommenterats i anslutning till 1 kap. 6 §.
Första stycket fjärde punkten är ny. Regeln innebär att en riskbedömning alltid skall göras.
Andra stycket är nytt. Regeln innebär att korttidsboja får beviljas endast om den dömde har tillgång till bostad och sysselsättning.
De nya bestämmelserna i första stycket fjärde punkten och andra stycket gäller redan idag och någon förändring i sak är således inte
Författningskommentar SOU 2005:54
964
avsedd. Genom de nya bestämmelserna framgår på ett mer klart och tydligt sätt vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en ansökan om korttidsboja skall beviljas.
2 §
Bestämmelsen motsvarar 3 § IövL och har endast ändrats språkligt. Någon ändring i sak är alltså inte avsedd.
3 §
Bestämmelsen motsvarar 4 § IövL och har endast ändrats språkligt. Någon ändring i sak är alltså inte avsedd.
4 §
Bestämmelsen motsvarar 8 § IövL och har varit föremål för språkliga justeringar. I bestämmelsen har klargjorts att villkor kan meddelas om deltagande i särskild programverksamhet som Kriminalvården anordnar, t.ex. om trafiknykterhet. Någon ändring i sak är inte avsedd.
5 §
Bestämmelsen motsvarar 5 § IövL.
I andra stycket har lagts till en ny mening om att avgiften kan få betalas senare om det finns särskilda skäl.
Den dömde skall ha sysselsättning för att kunna komma ifråga för korttidsboja. Normalt bör därför den dömde ha studiemedel, lön eller annan ersättning som medför att han eller hon kan betala beloppet till brottsofferfonden. Det kan dock förekomma att ersättningen kommer den dömde tillgodo först en tid efter det att fängelsestraffet har börjat avtjänas med korttidsboja. Kriminalvården bestämmer när avgiften i nu nämnda fall skall betalas.
6 §
Bestämmelsen motsvarar 6 § IövL och har varit föremål för språkliga justeringar. Någon ändring i sak är inte avsedd.
7 §
Bestämmelsen motsvarar 2 § sista stycket IövL och har varit föremål för språkliga justeringar. Någon ändring i sak är inte avsedd.
SOU 2005:54 Författningskommentar
965
8 §
Bestämmelsen motsvarar 14 § IövL och har varit föremål för språkliga justeringar. Någon ändring i sak är inte avsedd.
9 §
Bestämmelsen motsvarar 16 § IövL och har varit föremål för språkliga justeringar. Någon ändring i sak är inte avsedd.
10 §
Bestämmelsen motsvarar 17 § IövL och har varit föremål för språkliga justeringar. Någon ändring i sak är inte avsedd.
3 kap. Om verkställighet av fängelsestraff som intagen i anstalt
I detta kapitel har tagits in bestämmelser för den som är intagen i anstalt.
Placering
1 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om placering av intagna.
Bestämmelsen i första stycket ersätter 7 och 7 a §§ KvaL. Av den framgår att ordning och säkerhet är avgörande vid beslut om placering av en intagen. Detta har behandlats i avsnitt 9.2. Regeln är tillämplig såväl vid val av anstalt som av avdelning inom en anstalt. Den är vidare tillämplig såväl vid beslut om placering i början av verkställigheten (s.k. initialplacering) som vid beslut om förflyttning av den intagne under verkställigheten. Den intagnes uppförande är en omständighet som inverkar på vilken anstalt eller vilken avdelning inom en anstalt som den intagne lämpligen bör vara placerad på. Placeringsregeln är i det avseendet kopplad till förmånssystemet. Se kommentaren till 6 och 7 §§. Som närmare utvecklas i avsnitt 11.3.2 bör en uppflyttning i förmånssystemet i regel innebära att den intagne blir förflyttad till en avdelning där samtliga intagna befinner sig på den nivå i förmånssystemet som den intagne flyttats upp till. En nedflyttning skall också, för att förmånssystemet skall fungera, få till följd att den intagne blir förflyttad till en avdelning för intagna som befinner sig på
Författningskommentar SOU 2005:54
966
grundnivån. Beslutet om placering är dock ett annat beslut än beslutet om upp- eller nedflyttning i förmånssystemet.
Inom ramen för bedömningen av lämplig placering ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt finns även möjlighet att ta andra hänsyn, se vidare kommentaren till 2 §.
Av andra stycket framgår vilka kriterier som avgör om en intagen bör vara placerad på en plats med särskilt hög grad av säkerhet. Den bestämmelsen ersätter 3 och 20 a §§ KvaL. Bestämmelsen har behandlats i avsnitten 19.4.2–19.4.3. Som anges där är det endast den grupp intagna som det ur samhällsskyddssynpunkt är absolut nödvändigt att hindra att de fritas, rymmer eller begår nya brott av allvarligt slag som skall placeras på en plats med särskilt hög grad av säkerhet. Beslutet att placera en intagen på en plats med särskilt hög grad av säkerhet skall omprövas varje månad. Att en intagen som uppfyller något av dessa kriterier kan bli helt eller delvis avskild från gemensamheten med andra intagna och bli föremål för särskilt hög kontroll framgår av 23 § första stycket 3 och 4 och 45 § första stycket. Se vidare kommentarerna till dessa båda paragrafer. Av 24 § följer att ett beslut om avskiljande skall omprövas varje månad om den intagne är helt avskild från gemensamheten med andra intagna eller var tionde dag om den intagne endast är delvis avskild från denna gemensamhet. I vilken utsträckning intagna på plats med särskild hög grad av säkerhet kontrolleras regleras i föreskrifter meddelade av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämt, se vidare kommentarerna till 43 och 52 §§.
2 §
I paragrafen anges vilka hänsyn som kan beaktas vid beslut om placering enligt 1 § utöver ordnings- och säkerhetshänsyn. De förhållanden som kan inverka på beslutet om placering har behandlats i avsnitt 9.2. Uppräkningen är inte avsedd att vara uttömmande. Det finns således möjlighet att även ta andra hänsyn för att placera den intagne på ett lämpligt sätt.
3 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 9.3, motsvarar 8 § KvaL. Någon ändring i sak är inte avsedd.
4 §
Bestämmelsen motsvarar 8 a § KvaL. Den har behandlats i avsnitt 9.3. Någon ändring i sak är inte avsedd.
SOU 2005:54 Författningskommentar
967
5 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 9.5, ersätter 41 § KvaL. Den har gjorts könsneutral. I bestämmelsen har vidare klargjorts att socialtjänsten skall höras innan en intagen ges tillstånd att ha sitt spädbarn hos sig. Någon ändring i sak i förhållande till vad som gäller i dag är inte avsedd. Med spädbarn avses därför barn under ett år.
Förmånssystem
6 §
Paragrafen är ny och innehåller reglerna för det förmånssystem som skall tillämpas under anstaltsvistelsen. Förmånssystemet har behandlats i kapitel 11.
I första stycket klargörs att förmånssystemet tillämpas under anstaltsvistelsen. Den som inte är intagen i anstalt omfattas således inte.
Av andra stycket framgår att alla intagna skall börja verkställigheten på grundnivån. Hänvisningen till 1 kap. 5 § tredje stycket innebär att en intagen som följer verkställighetsplanen och även i övrigt rättar sig efter de regler som gäller för verkställigheten får tilldelas särskilda förmåner genom uppflyttning till en förhöjd nivå i förmånssystemet, se vidare kommentaren till 8 §. Av verkställighetsplanen skall det framgå vilka krav som skall vara uppfyllda för att en uppflyttning skall bli aktuell, se vidare kommentaren till 7 § första stycket. Normalt skall en intagen efter endast en kortare utredningstid flyttas upp till den första förhöjda nivån, nivå 2. För att få flytta upp till ännu högre nivåer krävs dock att den intagne varit skötsam en längre tid. Kraven på den intagne skall också vara högre på de högre nivåerna.
Av tredje stycket framgår att en intagen som inte längre uppfyller de krav som ställs på en viss förhöjd nivå skall flyttas ned till grundnivån i förmånssystemet. Nedflyttning skall endast bli aktuell om det vid en helhetsbedömning är klart att den intagne inte uppfyller de krav som ställs på den ifrågavarande nivån. I vissa situationer kan det vara tillräckligt att den intagne tilldelas en varning enligt 67 §. I avsnitt 20.3 har kommittén närmare behandlat sanktioner mot en intagen som är misskötsam.
Författningskommentar SOU 2005:54
968
7 §
Paragrafen har behandlats i avsnitt 11.3.2. Se även avsnitt 7.2.
Av första stycket följer att det i verkställighetsplanen skall anges vilken nivå i förmånssystemet som den intagne befinner sig på och vilka krav som skall vara uppfyllda för att den intagne skall kunna flyttas upp till en högre nivå.
Av andra stycket framgår när frågan om upp- eller nedflyttning i förmånssystemet kan prövas. Av första meningen i andra stycket följer att omprövning skall ske i samband med att verkställighetsplanen omprövas. Av 6 § andra stycket följer att alla intagna börjar på grundnivån. I verkställighetsplanen skall för varje nyintagen anges när han eller hon har möjlighet att bli uppflyttad till den första förhöjda nivån, dvs. nivå 2. Om den intagne uppfyller de krav som ställs på honom eller henne enligt 1 kap. 5 § tredje stycket kommer den intagne att flyttas upp i enlighet med vad som framgår av verkställighetsplanen. Detsamma gäller i fråga om uppflyttning från en förhöjd nivå till en annan, t.ex. uppflyttning från nivå 2 till nivå 3. Om det skulle visa sig att den intagne inte uppfyller de krav som ställs på honom eller henne kan det utgöra anledning att ompröva verkställighetsplanen enligt 1 kap. 5 § första stycket. I samband därmed skall prövas om den intagne skall vara kvar på grundnivån en viss längre tid. Om en intagen som befinner sig på en viss förhöjd nivå i förmånssystemet är så misskötsam att han eller hon inte kan anses uppfylla förutsättningarna för denna nivå utgör detta också anledning till att ompröva verkställighetsplanen enligt sistnämnda bestämmelse. I samband därmed bör frågan om nedflyttning av den intagne till grundnivån prövas. Av 21 § följer att en intagen kan avskiljas helt eller delvis från gemensamheten med andra intagna under utredning av frågan om den intagne skall flyttas ned till grundnivån.
Med hänsyn till att utbudet av förmåner är mycket begränsat på en avdelning för intagna som blivit nedflyttade till grundnivån och att kontrollnivån där kommer att vara hög har i andra meningen i andra stycket tagits in en obligatorisk regel beträffande omprövning av placering i grundnivån. Uppflyttning från grundnivån skall alltid prövas med högst två månaders mellanrum.
8 §
Paragrafen innehåller en delegationsregel. Den innebär att förmånssystemet får sitt närmare innehåll i de föreskrifter som regeringen eller, efter delegation, Kriminalvården beslutar. Det gäller såväl hur
SOU 2005:54 Författningskommentar
969
många nivåer i förmånssystemet som det skall finnas som vilka förmåner som får tilldelas en intagen på en viss nivå. Avgörande för vilka förmåner som får tilldelas intagna på en viss nivå blir den skötsamhet som allmänt kan antas gälla för intagna på den nivån. Kommitténs förslag till lämplig utformning finns i avsnitt 11.3.2 och kapitel 22.
Sysselsättning
9 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 12.3.1, reglerar Kriminalvårdens skyldighet att ge intagna lämplig sysselsättning. Den ersätter 10 § KvaL. Med lämplig sysselsättning avses arbete, utbildning eller annan verksamhet som underlättar anpassningen i samhället och även i övrigt minskar risken för att den intagne begår brott. Som regel skall sysselsättning tillhandahållas under en programtid om 40 timmar per vecka. Vilken sysselsättning den intagne skall ha skall framgå av verkställighetsplanen, se vidare kommentaren till 1 kap. 5 § första stycket. Kriminalvården och andra myndigheter kan ha ett gemensamt ansvar när det gäller utbudet av lämplig sysselsättning för intagna. Samverkansskyldigheten regleras i 1 kap. 3 §.
Ang. den intagnes skyldighet att delta i anvisad sysselsättning se kommentaren till 1 kap. 5 § tredje stycket och 3 kap. 6 §.
Ersättning
10 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 13.2, reglerar Kriminalvårdens skyldighet att ge intagna ersättning för deltagande i anvisad sysselsättning enligt 9 § och även i vissa andra fall. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 44 § KvaL.
I första stycket anges att en intagen skall få ersättning från Kriminalvården om han eller hon utför anvisad sysselsättning. Av 29 § följer att det som regel endast är medel som intjänats genom deltagande i anvisad sysselsättning som den intagne får disponera i anstalten.
Av bestämmelsen i andra stycket följer att Kriminalvården också skall utge ersättning till den som är helt eller delvis oförmögen att
Författningskommentar SOU 2005:54
970
delta i sysselsättning. Det kan bero på t.ex. sjukdom eller handikapp. Av bestämmelsen följer vidare att Kriminalvården skall utge ersättning till en intagen som inte kan ges sysselsättning, t.ex. på grund av att det är brist på arbete. Ersättning skall dock endast betalas om det inte är den intagne som orsakat att han eller hon inte kan delta i sysselsättningen. Det skall finnas ett direkt och avsiktligt samband mellan den intagnes agerande och oförmågan att delta i sysselsättning. Den som är arbetsoförmögen p.g.a. en tidigare olycka skall givetvis ha rätt till ersättning enligt första meningen även om han eller hon vållat olyckan.
I tredje stycket har tagits in en bestämmelse som innebär att ersättning från Kriminalvården skall utgå endast om den intagne inte får ersättning från annat håll. Ersättning skall således inte utbetalas från Kriminalvården om den intagne uppbär lön från annan arbetsgivare än Kriminalvården eller annan än den som för Kriminalvårdens räkning ansvarar för arbetet i anstalt. Ersättning skall inte heller utbetalas från Kriminalvården om den intagne får ersättning från socialförsäkringssystemet eller studiestödssystemet. Som regel utbetalas inte försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) till den som är intagen i anstalt. Om ersättning för den intagnes boende utanför anstalten skulle utbetalas är det emellertid inte att betrakta som en ersättning motsvarande den som Kriminalvården utbetalar enligt första stycket. Sådant försörjningsstöd får därför utbetalas samtidigt med ersättning från Kriminalvården. Detsamma gäller andra sociala förmåner som avser att kompensera för särskilda kostnader. Den som är intagen i anstalt anses som regel inte stå till arbetsmarknadens förfogande och har då inte heller rätt till arbetslöshetsersättning som utbetalas enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Skulle en intagen undantagsvis uppbära sådan ersättning har den intagne ändå rätt till ersättning från Kriminalvården för sådan sysselsättning som utförts i anstalten. Arbetslöshetsersättning som lämnas på grund av arbetslöshet ute i samhället är inte en ersättning som motsvarar den som den intagne har rätt till för utförd sysselsättning i anstalten. När det gäller det högsta beloppet en intagen får inneha i anstalt hänvisas till kommentaren till 29 §.
11 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 13.3.2, motsvarar 45 § KvaL. Det är Kriminalvården eller, vid ett överklagande, allmän förvaltningsdomstol som avgör frågan om ersättningsskyldigheten
SOU 2005:54 Författningskommentar
971
skall regleras genom ett sådant innehållande. Om den intagne även skall betala kostnad enligt 12 § skall det belopp som innehålls fördelas proportionerligt mellan dessa poster.
Ang. förbehållsbelopp se 13 §.
12 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 13.3.3, är ny. Bestämmelsen i första stycket innebär att Kriminalvården vid verkställighetens början skall bestämma vilket belopp som skall få innehållas för betalning av den utvisningsdömdes hemresa enligt utlänningslagen (1989:529). Om den intagne även skall betala kostnad enligt 11 § skall det belopp som innehålls fördelas proportionerligt mellan dessa poster.
I andra stycket regleras när innehållen ersättning eller del av den jämte ränta skall återbetalas till den dömde. Återbetalning skall således ske om resan inte genomförs inom ett år från den villkorliga frigivningen eller om utvisningsbeslutet dessförinnan upphävs. Det är Kriminalvårdens sak att reglera hur återbetalning skall ske. Ang. förbehållsbelopp se 13 §.
13 §
Bestämmelsen i första stycket har behandlats i avsnitt 13.4 och ersätter 45 § andra stycket KvaL.
Bestämmelsen i andra stycket är ny. Den innebär att den intagne vid tillämpning av bestämmelserna i 11 och 12 §§ skall förbehållas tre fjärdedelar av vad som utbetalas vid varje tillfälle för egen räkning.
Fritid
14 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 15.2, motsvarar i princip innehållet i 13 §, 14 § första stycket och 15 § KvaL. Med fritid avses tid utanför den av Kriminalvården fastställda programtiden (jfr 9 §). Inte heller den tid då intagna är inlåsta i anslutning till nattvilan (jfr 19 § första stycket 1) ingår i fritiden.
Den intagnes möjlighet att utöva olika fritidssysslor är begränsade till vad som är lämpligt med hänsyn till främst ordning och säkerhet men även till den intagnes behov av behandling. Intagnas TV-tittande och radio- eller CD-lyssnande skall således
Författningskommentar SOU 2005:54
972
kunna begränsas om ordningen eller säkerheten kräver det i en särskild situation. Inskränkning kan t.ex. vara motiverad med hänsyn till ordningen i anstalten om en intagen spelar musik på en mycket hög ljudnivå. Men det innebär också att böcker eller filmer med pornografiskt eller våldsförhärligande innehåll inte får finnas i anstalter. Möjligheten att ta del av information på elektronisk väg regleras i 36–37 §§.
Gemensamhet med andra intagna
15 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 16.2.2, reglerar i vilken utsträckning en intagen skall ha möjlighet att vistas i gemensamhet med andra intagna under programtid. Den ersätter 17 § KvaL.
Bestämmelsen är obligatorisk gentemot Kriminalvården i den meningen att Kriminalvården skall ge en intagen möjlighet att vistas tillsammans med andra intagna under den fastställda programtiden. Med programtid avses den tid som Kriminalvården fastställer att intagna skall delta i sysselsättning. Hur många intagna som kan vistas i gemensamhet med varandra beror på vilken sysselsättning det är fråga om, vilket behov av behandling de intagna har och vad som är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet. Bestämmelsen är tvingande mot den intagne i den meningen att den intagne som regel inte kan välja om han eller hon vill vistas i gemensamhet med andra intagna under programtid. I vilken utsträckning den intagne kan vistas i gemensamhet med andra intagna under programtid kan dock påverkas av vilken sysselsättning den intagne skall utföra.
Det är endast intagna som deltar i anvisad sysselsättning som omfattas av regeln. En intagen som på grund av sjukdom eller som av annat godtagbart skäl inte kan delta i anvisad sysselsättning har möjlighet till gemensamhet under programtid i enlighet med de förutsättningar som anges i 17 §. En intagen som vägrar delta i anvisad sysselsättning har inte någon motsvarande rätt till gemensamhet med andra intagna. Det är i stället Kriminalvården som bestämmer var en intagen som vägrar att delta i anvisad sysselsättning skall vara placerad under programtiden. En intagen som vägrar delta i anvisad sysselsättning kan således vara hänvisad till att vistas i särskilda gemensamhetsrum eller bli inlåst i sitt bostadsrum, se vidare kommentaren till 20 §.
SOU 2005:54 Författningskommentar
973
16 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 16.2.3, reglerar i vilken utsträckning en intagen skall ges möjlighet att vistas i gemensamhet med andra intagna under fritid. Med fritid i anstalt avses tid utöver programtid förutom den tid då intagna är inlåsta i anslutning till nattvilan. Under programtid gäller bestämmelsen i 15 §.
Bestämmelsen är obligatorisk för Kriminalvården i den meningen att Kriminalvården är skyldig att ge en intagen tillfälle till gemensamhet med andra intagna under fritid i den mån det är möjligt med hänsyn till den intagnes behov av behandling och ordning och säkerhet i anstalten. Det gäller oavsett om den intagne deltar i anvisad sysselsättning eller inte. Den intagne däremot kan själv välja om han eller hon vill vistas i gemensamhet med andra intagna under fritid.
17 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 16.2.2, reglerar möjligheten till gemensamhet med andra intagna för den som är sjuk eller som av annan jämförbar anledning inte har möjlighet att delta i anvisad sysselsättning. Bestämmelsen är tillämplig såväl under programtid som under fritid. Förutom sjukdom är bestämmelsen tillämplig t.ex. gentemot en intagen som är ålderspensionär eller förtidspensionär och som saknar möjligheter att utföra den sysselsättning som kan erbjudas inom anstalten.
Bestämmelsen är i viss utsträckning fakultativ eftersom Kriminalvården skall ta ställning till vad som är lämpligt. Självfallet kan inte den som lider av en smittsam sjukdom kräva att få vistas tillsammans med andra. Det kan också finnas andra situationer, t.ex. om Kriminalvården saknar tillräckliga resurser för att utöva erforderlig tillsyn, då det inte kan anses lämpligt att tillåta gemensamhet. Möjligheten till gemensamhet är vidare, genom hänvisning till 16 §, begränsad till vad som är möjligt med hänsyn till ordning, säkerhet och den intagnes behov av behandling. Den intagne kan också själv välja att inte vistas i gemensamhet med andra intagna.
18 §
Paragrafen innehåller en delegationsregel beträffande de närmare reglerna om gemensamhet för vissa grupper intagna. Hur många intagna som kan vistas i gemensamhet med varandra under programtid och fritid kan därför variera mellan anstalter och mellan avdelningar inom en anstalt beroende på vilket behov en viss grupp
Författningskommentar SOU 2005:54
974
intagna har och beroende på vad som är möjligt utifrån ordnings- och säkerhetshänsyn för en viss grupp intagna (avsnitten 16.2.2– 16.2.3). Det kan således gälla olika regler för intagna på olika avdelningar eller, om avdelningarna inte samordnats med förmånssystemet (6–8 §§), för intagna på olika nivåer i förmånssystemet. Avvikelser från vad som normalt skall gälla kan endast ske genom beslut om avskiljande enligt de särskilda reglerna i 19–23 §§.
Avskiljande från gemensamheten med andra intagna
Kortvariga avskiljanden
Med kortvariga avskiljanden avses avskiljanden som är tillfälliga i den meningen att de varar högst två eller tre dagar i sträck. I vissa fall kan det inte uteslutas att avskiljandena varar i fem eller sex dagar. Med kortvariga avskiljanden avses även avskiljanden som visserligen får ske kontinuerligt, dvs. i anslutning till nattvilan eller under fastställd programtid, men då endast under ett visst antal timmar.
19 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om avskiljande av en eller flera intagna i anslutning till nattvilan, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten eller om det är nödvändigt för att genomföra en kroppsbesiktning.
Bestämmelsen i första stycket 1, som har behandlats i avsnitt 16.2.5, motsvarar 17 § tredje stycket KvaL. I den nya lagen finns möjlighet att endast delvis avskilja intagna under nattvilan med hänsyn till att det kan förekomma att vissa intagna delar bostadsrum. Inom ramen för förmånssystemet är det möjligt att tillämpa något olika inlåsnings- och upplåsningstider för intagna på olika nivåer i systemet.
Bestämmelsen i första stycket 2 har behandlats i avsnitt 16.2.6 och är ny. Bestämmelsen gör det möjligt att avskilja inte bara den eller de intagna som kan sättas i samband med den händelse som ligger till grund för avskiljandet utan också andra intagna. Ett längre avskiljande kan följa av ett beslut enligt 23 §, se vidare kommentaren till den bestämmelsen. När ett larm utlöses eller visar sig ha saboterats kan således anstalten med tillämpning av den här behandlade bestämmelsen avskilja de intagna från gemensamheten i
SOU 2005:54 Författningskommentar
975
den utsträckning anstalten anser nödvändigt för att undanröja hotet mot ordning och säkerhet. Det kan innebära att alla intagna i en anstalt eller alla intagna på en viss eller vissa avdelningar avskiljs från andra intagna på denna grund. Bestämmelsen ersätter också den nuvarande regeln i 23 § KvaL. En intagen som uppträder våldsamt eller som är så påverkad av alkoholhaltiga drycker eller annat berusningsmedel att han eller hon kan befaras störa ordningen på anstalten får således avskiljas med stöd av den här bestämmelsen.
Bestämmelsen i första stycket 3 har behandlats i avsnitt 16.2.7 och motsvarar 20 § första stycket 5 KvaL.
Avskiljande enligt första stycket 1 avser endast tiden i anslutning till nattvilan. Avskiljande enligt första stycket 2 och 3 får endast ske tillfälligt. Avskiljande enligt 2 innebär som regel att den intagne är avskild några timmar eller något dygn. Endast undantagsvis torde det finnas behov av att avskilja intagna med stöd av denna bestämmelse för längre tid än fyra dygn. Avskiljandet enligt 3 får endast ske under den tid som behövs för att kroppsbesiktningen skall kunna genomföras.
Avskiljande får ske helt, dvs. den intagne isoleras helt från kontakter med andra intagna eller delvis dvs. den intagne kan ha viss begränsad gemensamhet med andra intagna.
I 25 § regleras när läkarundersökning skall ske av den som är avskild. I 26 § regleras när den avskilde får beläggas med fängsel och placeras i häkte.
20 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 16.2.8, innehåller bestämmelser om avskiljande av den som vägrar att delta i anvisad sysselsättning. Paragrafen är fakultativ vilket innebär att det är Kriminalvården som avgör om en intagen som vägrar delta i anvisad sysselsättning skall vara avskild från gemensamheten med andra intagna under programtid eller inte. Avskiljandet får högst gälla under den fastställda programtiden. Under fritid gäller således regeln i 16 §. Avskiljandet får dock pågå varje dag som den intagne vägrar att delta i anvisad sysselsättning. Ang. innebörden av att avskiljandet sker helt eller delvis, se kommentaren till 19 §.
Författningskommentar SOU 2005:54
976
21 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 16.2.9, motsvarar i huvudsak 50 § KvaL. Avskiljande får således ske vid utredning om en intagen skall tilldelas en varning eller om det finns anledning att skjuta fram tidpunkten för den villkorliga frigivningen. I den nya lydelsen blir det vidare möjligt – som en följd av att förmånssystemets införande – att avskilja en intagen under utredning av frågan om han eller hon skall flyttas ned i förmånssystemet. Ett avskiljande med stöd av den här behandlade bestämmelsen får, i likhet med vad som gäller i dag, pågå under högst fyra dygn.
I 25 § regleras när läkarundersökning skall ske. I 26 § regleras när den som är avskild får beläggas med fängsel och placeras i häkte.
Långvariga avskiljanden
Med långvariga avskiljanden avses avskiljanden som kan pågå kontinuerligt under en eller flera tiodagarsperioder, eller en eller flera månader.
22 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 16.2.10, motsvarar i huvudsak 18 § KvaL. Ang. innebörden av att avskiljandet får ske helt eller delvis se kommentaren till 19 §. I 24 § regleras när beslutet skall omprövas och i 25 § regleras när den avskilde skall läkarundersökas. I 26 § regleras när den som är avskild får beläggas med fängsel och placeras i häkte.
23 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 16.2.11, ersätter 20 § KvaL. Ang. innebörden av att avskiljandet får ske helt eller delvis se kommentaren till 19 §.
Bestämmelserna i första stycket 1 och 2 motsvarar vad som i dag gäller enligt 20 § första stycket 1 KvaL.
Bestämmelserna i första stycket 3 och 4 ersätter regeln i 20 § andra stycket KvaL. De nya reglerna innehåller inte något i lag angivet minimistraff för den brottslighet den intagne är dömd för. Till skillnad från vad som gällt tidigare blir det genom regeln i punkten 3 möjligt att avskilja en intagen på grund av risken för rymning eller fritagning även om den intagne är dömd till ett kortare straff än fängelse två år. Avskiljande kan enligt punkten 4 även ske för att
SOU 2005:54 Författningskommentar
977
förhindra att den intagne fortsätter med brottslig verksamhet av allvarligt slag. Härmed avses verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år eller mer. En intagen som är placerad på plats med särskilt hög grad av säkerhet enligt bestämmelsen i 1 § andra stycket kan avskiljas från gemensamheten med stöd av någon av dessa punkter. Själva placeringsbeslutet innebär till skillnad från vad som gäller enligt 3 § KvaL inte i sig någon begränsad gemensamhet, se vidare kommentaren till 1 § och avsnitt 19.4.3.
Bestämmelsen i första stycket 5 är ny och gör det möjligt att avskilja en intagen som allvarligt stör ordningen i anstalten utan att det är fråga om en planerad rymning eller fritagning eller brottslig verksamhet av allvarligt slag. Denna avskiljandegrund omfattar bl.a. situationer då avskiljande är möjligt i dag enligt 20 § första stycket 2–4 KvaL. Den kan också bli tillämplig i andra fall av allvarliga ordningsstörningar, t.ex. när det finns risk för allvarlig skadegörelse på anstaltens egendom (jfr 20 § första stycket 1 sista ledet KvaL).
Avskiljande enligt den här behandlade paragrafen kan bli aktuellt för en eller flera tiodagarsperioder eller, om den intagne endast är delvis avskild, för en eller flera månader. Till skillnad från 19 § första stycket 2 förutsätter den här behandlade paragrafen att den som avskiljs kan knytas till de omständigheter som ligger till grund för avskiljandebeslutet.
I andra stycket anges att avskiljande enligt första stycket 5 endast får ske om det inte är tillräckligt att avskilja den intagne tillfälligt. Det kan t.ex. vara tillräckligt att avskilja en intagen enligt 19 § första stycket 2 eller enligt 20 §. Ett avskiljande kan dessutom vara obehövligt om den ordningsstörande intagne flyttas ned till grundnivån i förmånssystemet, förutsatt att den intagne förflyttas till en avdelning endast för intagna som befinner sig på grundnivån i förmånssystemet. I sistnämnda situation finns som regel inte anledning att tillgripa den mer långtgående åtgärden att avskilja den intagne helt eller delvis från gemensamheten med andra intagna. När det gäller förmånssystemets tillämpning hänvisas till kommentaren till 6 och 7 §§.
Ang. innebörden av att avskiljandet får ske helt eller delvis se kommentaren till 19 §. I 24 § regleras när beslut skall omprövas och i 25 § regleras när den avskilde skall läkarundersökas. I 26 § regleras när den som är avskild får beläggas med fängsel och placeras i häkte.
Författningskommentar SOU 2005:54
978
Gemensamma bestämmelser
24 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 16.2.13, reglerar hur ofta ett avskiljandebeslut skall omprövas. För alla slags avskiljanden, dvs. såväl kortvariga som långvariga, gäller att de skall omprövas så ofta det finns anledning till det.
För långvariga avskiljanden finns en särskild bestämmelse i andra meningen. I den bestämmelsen har omprövningsreglerna i nuvarande 18, 20 och 20 a §§ KvaL samlats till en enhetlig regel. Är den intagne helt avskild från gemensamheten med andra intagna, dvs. har den intagne inte kontakt med någon annan intagen, skall beslutet omprövas var tionde dag. Är den intagne endast delvis avskild från gemensamheten med andra intagna, dvs. har den intagne möjlighet att t.ex. under vissa tider varje dag ha gemensamhet med ett begränsat antal intagna, skall beslutet omprövas en gång i månaden. Den omständigheten att det finns krav på omprövning med vissa tidsintervall hindrar inte att Kriminalvården omprövar beslutet oftare. En tillämpning av proportionalitetsregeln i 1 kap. 2 § tredje stycket innebär att en omprövning skall ske om det framkommer nya omständigheter som kan påverka beslutet. Den väsentliga skillnaden är att omprövningstiden har gjorts oberoende av på vilken grund den intagne är avskild. Avgörande skall endast vara om den intagne är helt eller delvis avskild från gemensamheten med andra intagna. För den som är placerad på plats med särskilt hög grad av säkerhet och som endast är delvis avskild från gemensamheten med andra intagna med stöd av 23 § första stycket 3 eller 4 skall omprövning av avskiljandet därför ske varje månad på motsvarande sätt som gäller i dag, enligt 20 a § KvaL, för dem som är placerade på säkerhetsavdelning.
25 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 16.2.13, innehåller en gemensam regel för när läkarundersökning skall ske av den som är avskild.
26 §
I första stycket, som har behandlats i avsnitt 16.2.13, regleras när en intagen får beläggas med fängsel i samband med ett avskiljande. Den ersätter bestämmelsen i 23 § andra stycket KvaL och har gjorts oberoende av på vilken grund den intagne är avskild. Av den
SOU 2005:54 Författningskommentar
979
allmänna proportionalitetsprincipen i 1 kap. 2 § tredje stycket följer att en sådan åtgärd endast skall vidtas om andra medel är otillräckliga för att stoppa ett våldsamt uppträdande.
I andra stycket, som har behandlats i avsnitt 16.2.13, klargörs att en intagen som är avskild får placeras i häkte. Den bestämmelsen ersätter motsvarande bestämmelser i 23 och 50 §§ KvaL. Även den här behandlade bestämmelsen har i princip gjorts oberoende av på vilken grund den intagne är avskild.
27 §
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 16.2.12. Ett beslut om avskiljande innebär inte att den intagne automatiskt också hindras att ha kontakter med omvärlden. Behovet av begränsningar i den intagnes kontakter med omvärlden skall prövas enligt de särskilda bestämmelserna i 33–41 §§. Den här paragrafen innehåller endast en informationsregel om att sådana begränsningar får ske enligt de särskilda reglerna om kontroll av besök, brev, telefonsamtal och andra skriftliga eller elektroniska meddelanden. Någon ytterligare prövning skall inte göras av kontakterna med omvärlden när den intagne är avskild. I det avseendet skiljer sig bestämmelsen från de bestämmelser som den ersätter i 26 § fjärde stycket, 29 § första stycket KvaL och 30 § första stycket KvaL. Hänvisningen i den nya regeln gäller, till skillnad från de nuvarande bestämmelserna, vid alla typer av avskiljanden.
Överläggning i frågor av gemensamt intresse för intagna
28 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 31.3.3, motsvarar i huvudsak 36 § KvaL. I klargörande syfte har i första meningen i andra stycket lagts till att intagna endast får sammanträffa med varandra i frågor av gemensamt intresse, om det är möjligt med hänsyn till ordning och säkerhet. Ang. den som är avskild se avsnitt 16.2.12.
Författningskommentar SOU 2005:54
980
Betalningsmedel och privata tillhörigheter
29 §
Paragrafen innehåller två begränsningar vad gäller en intagens innehav av betalningsmedel. Bestämmelserna är nya och har behandlats i avsnitten 14.2–14.3. Intagna får inte inneha kontanter.
Av bestämmelsen i första stycket följer att den som är intagen i anstalt får inneha endast de betalningsmedel som Kriminalvården tillhandahåller. När den nya lagen träder i kraft kommer intagna endast att få använda de kontantkort som Kriminalvården tillhandahåller för inköp i anstalten. Det är Kriminalvårdens sak att bestämma vilket högsta belopp som får innehas på detta kontantkort.
Av bestämmelsen i andra stycket följer att en intagen i anstalt endast får inneha ersättning som utbetalats av Kriminalvården eller som på annat sätt utbetalats för den intagnes deltagande i anvisad sysselsättning. Annan ersättning än sådan som avses i 10 § kan vara t.ex. lön från annan arbetsgivare än Kriminalvården eller studiestöd från Centrala studiestödsnämnden. Av bestämmelsen följer att Kriminalvården får tillåta en intagen som får ersättning från Försäkringskassan i form av t.ex. sjukersättning eller aktivitetsersättning att inneha en viss del av denna ersättning i anstalt. Kriminalvården får även tillåta en intagen som får arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring att inneha en viss del av denna. Se vidare kommentaren till 10 § tredje stycket. Vidare får den som är ålderspensionär inneha viss del av sin pension i anstalt. I den här behandlade bestämmelsen anges endast vilken ersättning en intagen får disponera i anstalten. Av första stycket följer att den intagne i anstalten endast får disponera det belopp som Kriminalvården bestämt.
30 §
Paragrafen, som reglerar vilka tillhörigheter intagna får inneha, ersätter 24 § KvaL. Innebörden av bestämmelsen har utförligt behandlats i avsnitt 14.4.
En intagen får enligt första meningen endast inneha sådan egendom som anstalten tillhandahåller. Inom ramen för förmånssystemet är det möjligt att ge intagna fler tillhörigheter på högre nivåer, se kommentaren till 32 §. Om den intagne uppsåtligen förstört egendom kan det emellertid utgöra skäl för att vägra den intagne att viss tid framöver få tillgång till sådana anstalts-
SOU 2005:54 Författningskommentar
981
tillhörigheter som andra intagna får ha på den nivå i förmånssystemet som den intagne befinner sig på (se även 11 §).
Av första ledet i andra meningen följer att en intagen i viss utsträckning kan få inneha privat egendom av enkelt slag. Begränsningen till egendom av enkelt slag innebär att intagna inte får ta in t.ex. egna TV-apparater, bandspelare och datorspel. Intagnas behov av att följa vad som händer i omvärlden får tillgodoses genom att Kriminalvården lånar eller hyr ut TV-apparater och radio. Kriminalvården kan också låna eller hyra ut bandspelare och datorspel.
Av andra ledet i andra meningen följer att inte heller privat egendom av enkelt slag får innehas om det finns risk att den äventyrar ordningen eller säkerheten i anstalten eller syftet med den behandling som den intagne genomgår. Det är tillräckligt att egendomen typiskt sett utgör en risk ur ordnings-, säkerhets- eller behandlingssynpunkt. Vad intagna får respektive inte får inneha får föreskrivas generellt utifrån den risk- och behovsbedömning som gjorts beträffande en viss grupp intagna, se kommentaren till 32 §. Gäller det sådan egendom som finns upptagen i en generell föreskrift får innehav vägras redan på denna grund. Gäller det annan egendom måste, i likhet med vad som gäller i dag, en risk- och behovsbedömning göras i det enskilda fallet.
31 §
Bestämmelsen som har behandlats i avsnitt 14.3, är ny. Den innehåller ett generellt förbud för intagna att överlåta egendom och utföra andra ekonomiska transaktioner mellan varandra i anstalt. Förbudet gäller även mellan intagna som befinner sig på olika anstalter. Undantag har gjorts för det fall att det finns synnerliga skäl för en sådan transaktion. Synnerliga skäl kan finnas om det är nödvändigt för intagna som är gifta eller utanför anstalten stadigvarande sammanbor med varandra att reglera familjens utgifter. Bestämmelsen gäller endast betalningar i anstalt. Den omfattar således inte transaktioner som görs när en intagen är på permission eller annan vistelse utanför anstalt. Som närmare utvecklats i avsnitt 14.3 är Kriminalvårdens personal inte skyldiga att hjälpa intagna med betalningar utanför anstalt. Endast om den intagne kan göra sannolikt att det är fråga om en betalning som har ett godtagbart syfte kan det komma ifråga att hjälpa den intagne med en sådan betalning.
Författningskommentar SOU 2005:54
982
32 §
Bestämmelsen innehåller en delegationsregel. Den ger regeringen eller, efter delegation, Kriminalvården en möjlighet att generellt för en viss eller vissa grupper intagna föreskriva vilken egendom de får respektive inte får inneha i anstalt, jfr avsnitt 14.4. Avgörande för vilken egendom som tillåts eller förbjuds blir den risk ur ordnings-, säkerhets-, eller behandlingssynpunkt som innehavet kan antas innebära för en viss grupp intagna. Bestämmelsen gör det möjligt att föreskriva olika regler om innehav för intagna på olika avdelningar eller, om avdelningsindelningen inte samordnats med förmånssystemet, i vart fall för intagna på olika nivåer i förmånssystemet. I viss utsträckning kan reglerna inom en viss nivå i förmånssystemet skilja sig åt beroende på vilken säkerhetsnivå anstalten eller avdelningen har. Vissa begränsningar i innehavet kan dessutom gälla som en följd av den behandling som bedrivs för en viss grupp intagna. Särskilda begränsningar kan t.ex. gälla på grund av den behandling som riktar sig mot intagna som är dömda för sexualbrott eller mot intagna som missbrukar narkotika eller alkohol i förhållande till andra intagna. Det gäller även om det är fråga om grupper av intagna som befinner sig på samma nivå i förmånssystemet.
En intagens kontakt med omvärlden
33 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 17.2.2, anger vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en intagen skall få ta emot ett besök. Bestämmelsen är tillämplig oberoende av om det är fråga om besök av en person som är intagen i anstalt eller inte. Den innebär ingen annan ändring i sak i förhållande till nuvarande 29 § KvaL än att det klart framgår att ett besök kan vägras om det innebär risker ur ordningssynpunkt. Om en besökare vägrar passera en narkotikahund kan Kriminalvården vägra besöket eller besluta att det endast får ske i ett rum, som är utformat så att det omöjliggör överlämnande av föremål.
När ett besök skall kontrolleras regleras i 34 §.
SOU 2005:54 Författningskommentar
983
34 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 17.2.2, anger att ett besök skall vara kontrollerat om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Bestämmelsen ersätter 29 § tredje stycket KvaL.
Av första stycket följer att ett besök kan kontrolleras på två sätt. Normalt skall kontrollen ske genom att personal är närvarande vid besöket. En nyhet är att besöket även får kontrolleras genom användning av ett besöksrum som är så utformat att det omöjliggör överlämnande av föremål dvs. ett besöksrum där den intagne och besökaren är fysiskt åtskilda genom en glasruta. I 42 § regleras hur uppteckning som personal gjort vid övervakning av ett besök får hanteras.
I andra stycket anges att sådana särskilda besöksrum som avses i första stycket endast får användas om det inte är tillräckligt att besöket kontrolleras av personal eller den intagne begär det. Om det finns risk för att den intagne och besökaren lämnar över saker till varandra är det många gånger inte tillräckligt att personal kontrollerar besöket. Besöket skall också kontrolleras genom användande av sådant särskilt besöksrum som avses i första stycket om den intagne själv begär det. Den intagne har inte någon absolut rätt att ta emot ett besök under dessa förutsättningar. Det följer av att den här behandlade paragrafen endast gäller om besöket medges enligt 33 §.
Bestämmelsen i tredje stycket är ny. Den klargör att en besökare får låsas in under ett besök om besökaren medger det. Bestämmelsen är tillämplig t.ex. vid besök som sker i särskilda besökslägenheter där den intagne och besökaren tillåts vistas ett dygn eller något längre tid tillsammans. Om besökaren vill lämna besöksrummet eller besökslägenheten skall Kriminalvården givetvis genast släppa ut denne.
35 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 17.2.2, motsvarar i huvudsak 29 § tredje stycket andra meningen KvaL. I paragrafen har förtydligats att särregeln gäller inte bara när det är en advokat som besöker den intagne utan också när en biträdande jurist på advokatbyrå gör det.
Författningskommentar SOU 2005:54
984
36 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 17.3.2, ersätter 30 § första stycket KvaL. Paragrafen har utformats så att den skall vara teknikoberoende. Den är därför tillämplig inte bara på sådana elektroniska meddelanden som sker i form av telefonsamtal utan på alla former av elektroniska meddelanden. Med elektroniska meddelanden avses detsamma som telemeddelanden enligt 27 kap.18– 19 §§rättegångsbalken. Den här behandlade bestämmelsen reglerar därför också en intagens möjlighet att kommunicera med omvärlden på digital väg via dator. Bestämmelsen är tillämplig oberoende av om det är fråga om kommunikation med en person som är intagen i anstalt eller inte.
Av bestämmelsen i första stycket följer att en intagen endast får lämna och ta emot telefonsamtal och andra elektroniska meddelanden genom att använda den utrustning för elektronisk kommunikation som tillhandahålls av Kriminalvården. I dag innebär det att telefonsamtal endast får ske via det av Kriminalvården tillhandahållna systemet för analog telefoni och att datorkommunikation endast får ske med användning av de datorer och de system som Kriminalvården tillhandahåller. Mobiltelefonkommunikation och datorkommunikation via spelkonsoler är således inte tillåtna.
I bestämmelsen i andra stycket regleras när en intagen får vägras ett telefonsamtal eller annat elektroniskt meddelande. Paragrafen innebär ingen annan ändring i sak i förhållande till nuvarande 30 § första stycket KvaL än att det klart framgår att kommunikationen kan vägras om den innebär risker ur ordningssynpunkt.
37 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 17.3.2, ersätter 30 § tredje stycket KvaL.
Bestämmelserna i första och andra styckena innebär ingen ändring i förhållande till vad som gäller i dag. Den kontroll av telefon- och annan elektronisk kommunikation som Kriminalvården kan utföra är en öppen kontroll. Hemlig teleavlyssning eller teleövervakning kan ske med stöd av bestämmelserna i 27 kap.18–23 §§rättegångsbalken.
I tredje stycket undantas kommunikation mellan en intagen och en advokat eller en biträdande jurist vid advokatbyrå som biträder den intagne i en rättslig angelägenhet från kontrollen. Den möjlighet som finns i dag att avlyssna ett sådant telefonsamtal om
SOU 2005:54 Författningskommentar
985
den intagne samtycker till det har på grund av bestämmelsens ytterst begränsade tillämpningsområde inte förts över till den nya lagen.
Hanteringen av uppteckningar eller upptagningar från kontrollen regleras i 42 §.
38 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 17.1.2, ersätter 25–26 §§ KvaL.
Bestämmelsen i första stycket innebär ingen annan ändring i förhållande till vad som gäller i dag än att även risker ur ordningssynpunkt kan ligga till grund för en granskning av brev eller annan försändelse. Paragrafen är tillämplig endast på brev som kommit in i anstalten. Vid allmän inpasseringskontroll och kontroll av in- eller utpasserande fordon skall inte någon brevgranskning ske, se vidare kommentaren till 55 och 56 §§. Den intagnes skydd för förtrolig kommunikation gäller endast under själva befordringstiden av ett brev eller annan försändelse. När meddelandet nått fram till adressaten blir andra skyddsregler tillämpliga, bl.a. reglerna om husrannsakan (jfr SOU 1975:75 s. 200 och prop. 1975/76:209 s. 147 och 287). Se vidare kommentaren till 45 § andra stycket om undersökning av bostadsrum och intagnas tillhörigheter. Det finns inte någon särskild regel om att en intagen skall underrättas om att granskning av brev sker. Endast om brevet hålls kvar skall som regel sådan underrättelse ske, se kommentaren till 39 §. Hur ofta den intagnes kontakter med omvärlden kontrolleras beror bl.a. på vilken nivå i förmånssystemet som den intagne befinner sig.
I andra stycket finns en särregel för brev mellan en intagen och en advokat, en svensk myndighet eller ett internationellt organ som har av Sverige erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda. Den motsvarar i huvudsak den nuvarande bestämmelsen i 25 § KvaL. I den här behandlade bestämmelsen har klargjorts att granskningen endast får ske i syfte att utreda vem avsändaren är. Om uppgift om avsändare är oriktig får granskning ske enligt första stycket. Möjligheten att öppna eller på annat sätt granska ett brev som avses i andra stycket är, till skillnad från vad som gäller i dag, inte beroende av att kontrollen kan ske på annat sätt.
Hanteringen av kopior och översättningar av ett granskat brev och av uppgifter som framkommit vid en sådan granskning regleras i 42 §.
Författningskommentar SOU 2005:54
986
39 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 17.1.2, motsvarar i huvudsak 27 § tredje stycket KvaL.
I första stycket anges att ett granskat brev får kvarhållas om det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet. I bestämmelsen har införts ett undantag från denna skyldighet. Undantaget innebär att den intagne inte skall underrättas om kvarhållandet när det finns särskilda skäl mot det. Särskilda skäl kan t.ex. finnas om en underrättelse från Kriminalvården kan antas skada en påbörjad förundersökning. Hanteringen av kopior och översättningar av ett granskat brev regleras i 42 §.
Bestämmelsen i andra stycket motsvarar vad som gäller i dag.
40 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 17.1.2, motsvarar 27 § andra stycket KvaL.
41 §
I paragrafen förtydligas att bestämmelserna i 38–40 §§ även gäller andra försändelser än brev och andra skriftliga meddelanden än brev. Den innebär ingen skillnad i förhållande till vad som gäller i dag enligt reglerna i 25–28 §§ KvaL. Med skriftliga meddelanden avses meddelanden i pappersform. Meddelanden som lagras elektroniskt regleras i 36–37 §§.
42 §
Paragrafen innehåller två nya bestämmelser, som har behandlats i avsnitt 17.1.2, 17.2.2 och 17.3.2.
Av första stycket följer att kopior och översättningar av brev, försändelser och skriftliga meddelanden samt upptagningar och uppteckningar som härrör från kontroll av besök eller telefonsamtal skall förstöras så snart de inte längre behövs. Vid brevgranskning skall handlingarna således förstöras senast när det inte längre finns anledning att hålla kvar det kontrollerade brevet. Vid annan kontroll skall handlingarna förstöras senast när kontrollen genomförts.
Av andra stycket följer att Kriminalvården får använda uppgifter som framkommit vid kontroll av besök, brev, telefonsamtal och andra elektroniska meddelanden i det säkerhets- och brottsförebyggande arbete som bedrivs inom Kriminalvården. Detta arbete regleras av lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter
SOU 2005:54 Författningskommentar
987
inom Kriminalvården och förordningen (2001:682) med samma namn. En allmän bestämmelse om kontroll av intagna har också införts i 45 §, se kommentaren till den bestämmelsen. Den här behandlade bestämmelsen gör det möjligt för Kriminalvården att t.ex. kopiera ett granskat brev för att använda de uppgifter som finns i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet. Det gäller även om själva granskningen av brevet avslutats. I enlighet med bestämmelsen i första stycket, skall en brevkopia som används i det säkerhets- och återfallsförebyggande arbetet förstöras när uppgifterna inte längre behövs i det ärendet.
De uppgifter som framkommer under granskningen kan omfattas av sekretess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen. Sekretessbelagda uppgifter får endast lämnas ut till en annan myndighet efter en sekretessprövning enligt den bestämmelsen, om det följer av en konkret uppgiftsskyldighet i lag eller förordning (14 kap. 1 § sekretesslagen) eller får ske på grund av bestämmelserna i sekretesslagen om uppgiftslämnande mellan myndigheter (se 1 kap. 5 § och 14 kap. 2–3 §§). I 10 § lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården och 37 § respektive 44 § förordningen med samma namn regleras när uppgifter i det centrala kriminalvårdsregistret och uppgifter i säkerhetsregistret skall lämnas ut till annan myndighet.
43 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitten 17.1.2, 17.2.2 och 17.3.2, innehåller en delegationsregel beträffande reglerna för kontakter med omvärlden. Bestämmelsen gör det möjligt för regeringen eller efter delegation, Kriminalvården, att generellt föreskriva för olika grupper intagna hur många besök, telefonsamtal m.m. intagna får ha och om kontakterna med omvärlden skall vara kontrollerade eller inte. Vidare får generellt föreskrivas hur kontrollen skall genomföras, t.ex. om besöken skall kontrolleras genom att personal bevakar besöken eller genom att besöken sker i besöksrum med s.k. glasruta.
Avgörande blir den allmänna risk ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt eller, när det gäller besök och telefonsamtal eller andra elektroniska meddelanden, den risk ur behandlingssynpunkt som kan antas finnas för en viss grupp intagna. Olika regler kan således i nämnda avseenden gälla för intagna på olika avdelningar eller, om avdelningsindelningen inte samordnats med förmånssystemet, i vart fall för intagna på olika nivåer i förmånssystemet. Före-
Författningskommentar SOU 2005:54
988
skrifterna bör givetvis utformas så att Kriminalvården i ett enskilt fall har möjlighet att besluta om undantag från vad som annars gäller för en viss eller vissa grupper intagna.
44 §
Paragrafen motsvarar 31 § KvaL. Hänvisningen till 36 § innebär att regeringen har möjlighet att besluta om begränsning av alla former av elektronisk kommunikation med omvärlden.
Kontroll av intagna
45 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 18.2, är ny.
I första stycket första meningen tydliggörs Kriminalvårdens ansvar att kontrollera en intagen i den utsträckning som är motiverat ur ordnings- och säkerhetssynpunkt. Med kontroll avses all slags kontroll av intagna, inklusive den som följer av den byggnadstekniska utformningen av anstalten. Kontroll inbegriper således att personal vistas bland de intagna eller iakttar dem på annat sätt, t.ex. genom allmän kameraövervakning. Kontroll inbegriper även kontrollen av de intagnas kontakter med omvärlden enligt 34 och 37–40 §§, och kontrollåtgärder enligt den här behandlade bestämmelsens andra stycke och enligt 46–50 §§.
Av första stycket andra meningen framgår att intagna som placeras på plats med särskilt hög grad av säkerhet skall hållas under särskilt hög kontroll. Begreppet särskilt hög kontroll ersätter därmed begreppet särskild övervakning i 3 § KvaL.
Av bestämmelsen i andra stycket följer att Kriminalvården får undersöka alla utrymmen i en anstalt och all egendom som påträffas i anstalten. Bestämmelsen syftar till att klargöra att Kriminalvården får undersöka även intagnas bostadsrum och egendom som anträffas i anstalten, oavsett vad det är för typ av egendom och vem den kan antas tillhöra. All egendom får undersökas oavsett var på anstaltsområdet som egendomen påträffas, dvs. den gäller såväl egendom som finns inne i anstaltsbyggnaden som egendom som påträffas utanför denna men inom anstaltsområdet. Normalt torde detta innebära att undersökningsområdet är detsamma som den fastighet på vilket anstalten är uppförd på. Paragrafen gäller all slags egendom, dvs. det behövs inte någon utredning om att egendomen tillhör en intagen. I 61 och 65 §§
SOU 2005:54 Författningskommentar
989
finns bestämmelser om omhändertagande och förverkande av i anstalt otillåten egendom.
Bestämmelsen reglerar Kriminalvårdens möjlighet att rent allmänt kontrollera intagna. För att kroppsvisitation och kroppsbesiktning och andra tvångsåtgärder mot intagna skall kunna ske måste förutsättningarna för respektive åtgärd i 46–50 §§ vara uppfyllda. Allmän kameraövervakning är tillåten enligt bestämmelserna i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning.
46 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 18.10, är ny. Bestämmelsen i första stycket innebär att Kriminalvården kan fotografera den som tas in i anstalt och även ta ett nytt fotografi av den intagne om det finns anledning till det. Fotografiet omfattas av sekretess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen. Ett sådant fotografi får därför endast lämnas ut till andra myndigheter om det är möjligt på grund av en sekretessbrytande bestämmelse i särskild lag eller om det annars följer av sekretesslagens regler (se t.ex. 1 kap. 5 § och 14 kap.2 och 3 §§sekretesslagen).
Av bestämmelsen i andra stycket följer att fotografiet skall förstöras när det inte längre behövs och senast när straffet är helt verkställt, dvs. senast när prövotiden efter villkorlig frigivning löpt ut.
47 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 18.4.2, motsvarar i princip 52 a § KvaL. I paragrafen finns inte några särskilda regler för öppna och slutna anstalter. Någon ändring i tillämpningsområdet för anstalter av olika slutenhetsgrad är emellertid inte avsedd.
48 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 18.4.2, motsvarar i princip 52 a § tredje stycket KvaL. Begreppet ytlig kroppsvisitation har dock tagits bort.
49 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 18.6.2, motsvarar i huvudsak 52 d § KvaL. I den nya bestämmelsen har tydliggjorts under vilka förutsättningar provtagning får ske. Provtagning får ske bl.a. som villkor för uppflyttning till en förhöjd nivå i förmånssystemet. Följden av att den intagne vägrar lämna ett sådant prov eller lämnar
Författningskommentar SOU 2005:54
990
ett positivt prov är att han eller hon inte kan flyttas upp från grundnivån i förmånssystemet. Är det fråga om uppflyttning från en förhöjd nivå till en annan kan dessa förhållanden få till följd inte bara att uppflyttning nekas utan också att den intagne inte anses uppfylla de krav som gäller på den nivå han eller hon befinner sig på och att den intagne som en följd av detta skall flyttas ned till grundnivån, se kommentaren till 6 och 7 §§.
50 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 18.5.2, motsvarar i huvudsak 52 b § KvaL. Den gäller andra former av kroppsbesiktning än sådan kroppsbesiktning som sker i form av provtagning enligt 49 §. I paragrafen finns inte några särskilda regler för öppna och slutna anstalter. Någon ändring i tillämpningsområdet för anstalter av olika slutenhetsgrad är dock inte avsedd.
51 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 18.7.2, motsvarar i huvudsak 52 c § KvaL. I den nya bestämmelsen har tydliggjorts att den gäller även vid provtagning.
52 §
Paragrafen innehåller en delegationsregel. Den gör det möjligt för regeringen eller, efter delegation, Kriminalvården att besluta generella föreskrifter om hur en viss eller vissa grupper intagna skall kontrolleras enligt 45-50 §§, dvs. vilka olika former av kontroll som skall utövas mot en viss eller vissa grupper intagna och i vilken omfattning det får ske, dvs. om det skall vara stickprovsvisa eller regelmässiga kontroller. Se avsnitten 18.4.2, 18.5.2, 18.6.2 och 18.10. Avgörande blir den risk som allmänt kan antas finnas ur ordnings- eller säkerhetssynpunkt beträffande en viss grupp intagna. Kontrollerna kan således vara olika långtgående för intagna på olika avdelningar eller, om avdelningsindelningen inte sammanfaller med förmånssystemet, i vart fall för intagna på olika nivåer i förmånssystemet.
SOU 2005:54 Författningskommentar
991
Kontroll av besökare m.m.
53 §
Bestämmelserna i denna paragraf har behandlats i avsnitt 17.2.2.
Bestämmelsen i första stycket motsvarar i princip 29 § andra stycket KvaL.
Bestämmelsen i andra stycket ersätter bestämmelsen i 29 § fjärde stycket. En nyhet är att Kriminalvården får möjlighet att villkora besöket av att besökaren legitimerar sig. Om besökaren vägrar att genomgå en sådan kontroll kan besöket vägras, se kommentaren till 33 §.
54 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 17.3.2, ersätter bestämmelsen i 30 § andra stycket KvaL.
55 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 18.14.2, ersätter 29 a § KvaL. Begränsningen till slutna anstalter har tagits bort. I bestämmelsen har klargjorts att även ordningshänsyn kan ligga till grund för beslut om sådan kontroll. Någon egentlig ändring av paragrafens tillämpningsområde är inte avsedd. Till skillnad från den tidigare bestämmelsen får allmän inpasseringskontroll gälla för viss av Kriminalvården bestämd tid eller tills vidare. I likhet med vad som gäller i dag får skriftliga meddelanden inte granskas i denna kontroll. Det gäller oavsett om det är fråga om brev, andra försändelser än brev eller andra skriftliga meddelanden. En granskning av meddelanden får dock ske om meddelandet anträffas i anstalten som ett led i den undersökning som Kriminalvården gör med stöd av 45 § andra stycket.
56 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 18.15, är ny. Den gör det möjligt för Kriminalvården att kontrollera fordon som passerar in i eller ut ur anstalten för att söka efter otillåtna föremål eller personer som utan tillåtelse försöker passera in i eller ut ur anstalten. Undersökning kan således ske i syfte att undersöka om en intagen försöker rymma genom att gömma sig i fordonet eller om en person försöker ta sig in i anstalten på detta vis. Undersökningen skall inte innefatta en granskning av skriftliga meddelanden. Brev eller försändelser får dock öppnas i syfte att
Författningskommentar SOU 2005:54
992
undersöka om det finns otillåtna föremål i dem. Gränsen för Kriminalvårdens befogenhet går vid anstaltsområdets yttre gräns.
Till skillnad från 55 § förutsätter inte den här behandlade bestämmelsen att Kriminalvården först fattat ett beslut om att sådan kontroll skall ske på en viss eller på vissa anstalter.
57 §
Bestämmelsen, som har behandlats i respektive avsnitt om en viss kontrollåtgärd, är ny. När det gäller innebörden av den hänvisas till kommentaren till 42 § andra stycket.
58 §
Bestämmelsen är ny. Den gör det möjligt för regeringen eller, efter delegation, Kriminalvården att besluta om vilken kontroll som skall ske av besökare och andra som passerar in i eller ut ur en anstalt och i vilken omfattning det skall ske. Se avsnitten 17.2.2, 17.3.2 och 18.15. Avgörande blir de risker ur ordnings- och säkerhetssynpunkt som finns beträffande en viss eller vissa grupper intagna. Bestämmelsen gäller inte allmän inpasseringskontroll eftersom en sådan kontroll endast är möjligt efter ett särskilt beslut vid en viss anstalt.
Omhändertagande m.m. av egendom i anstalt
59 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 14.5, är ny. Den begränsar Kriminalvårdens skyldighet att förvara intagnas egendom. Kriminalvården får endast förvara egendom som är avsedd att användas av den intagne vid tillfällig vistelse utanför anstalten, dvs. vid vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl, vård utanför anstalten, permissioner och vid frigång. Om den intagne kommer att få inneha viss egendom på en högre nivå i förmånssystemet som han eller hon, enligt verkställighetsplanen, kommer att förflyttas upp till inom kort får Kriminalvården även tillfälligt förvara sådan egendom till dess den intagne får inneha den i bostadsrummet. Egendom som inte får förvaras i anstalten skall snarast sändas till den adress som den intagne anvisar. Om den intagne inte skulle ha möjlighet att förvara egendomen utanför anstalten kan egendomen överlämnas till socialtjänsten som har att förvara denna för den intagnes räkning.
SOU 2005:54 Författningskommentar
993
60 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 14.5, är ny. Genom bestämmelsen i första stycket får Kriminalvården en möjlighet att sälja en intagens egendom sedan den intagne lämnat anstalten. Det gäller oberoende av om den intagne lämnat anstalten på grund av villkorlig frigivning eller om den intagne rymt eller fritagits från denna eller avvikit från en permission. Bestämmelsen är tillämplig endast på sådan egendom som den intagne fått tillstånd att ha i sitt bostadsrum under anstaltsvistelsen eller som Kriminalvården åtagit sig att förvara för den intagnes räkning.
I andra stycket anges att Kriminalvården skall informera den intagne i början av verkställigheten om Kriminalvårdens rätt att sälja eller förstöra kvarlämnad egendom. Rätten att sälja eller förstöra egendom är dock inte beroende av att sådan information lämnats, eftersom den intagne i denna situation får anses ha övergett egendomen. Försäljning eller förstörande av egendom som inte får innehas i anstalt regleras i 61–63 §§.
61 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 21.2.3 och 21.2.4, är ny. Den gör det möjligt för Kriminalvården att förverka egendom som är otillåten i anstalt. När det gäller beslutsfattandet hänvisas till kommentaren till 7 kap. 1 § och när det gäller överklagande hänvisas till kommentaren till 7 kap. 4 § första stycket 13.
Förverkanderegeln i första stycket är en obligatorisk regel, dvs. förverkande skall ske. För att undvika orimliga konsekvenser har en ventil införts. Den innebär att förverkande inte får ske om det skulle vara uppenbart oskäligt. Förverkande skall således inte ske om egendomen tillhör personalen. Proportionalitetsregeln i 1 kap. 2 § tredje stycket saknar praktisk betydelse när det gäller denna regel. Förverkande får enligt denna bestämmelse ske av t.ex. pengar som i dag endast kan omhändertas för den intagnes räkning (63 § femte stycket KvaL). Förverkande kan även ske av alkohol och andra berusningsmedel eller av mobiltelefoner och annan teknisk utrustning som medger otillåten kommunikation med personer utanför anstalten.
Av andra stycket följer att förverkanderegeln är subsidiär till andra regler om förverkande. Endast om förverkande inte sker enligt annan lag, t.ex. enligt bestämmelserna i 36 kap. brottsbalken, vapenlagen (1996:67), narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel och lagen
Författningskommentar SOU 2005:54
994
(1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor får förverkande ske enligt den här behandlade bestämmelsen.
62 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 21.2.3, reglerar hur Kriminalvården skall hantera förverkad egendom. Paragrafen är tillämplig när förverkandebeslutet vunnit laga kraft, dvs. när beslutet inte längre går att överklaga. Försäljning eller förstörande av egendomen i förtid regleras i 63 §.
63 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 21.2.5, reglerar när Kriminalvården får sälja eller förstöra egendom som kan bli föremål för förverkande enligt 61 § trots att förverkandebeslutet inte vunnit laga kraft.
64 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 21.2.5, reglerar ersättningen till den som drabbats av att egendom förstörts eller förverkats i förtid enligt 63 §. Det är Kriminalvården som fattar beslut om ersättning, se vidare kommentaren till 7 kap. 1 §. Ang. överklagande av sådant beslut, se kommentaren till 7 kap. 4 § första stycket 13. På begäran av Kriminalvården betalas ersättning ut av länsstyrelsen.
65 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 21.2.3, anger att Kriminalvården får omhänderta egendom som kan bli föremål för förverkande enligt denna lag eller enligt bestämmelse i annan lag. Beslutet om omhändertagande gäller även om egendomen tas i beslag av polisen. Om beslaget hävs skall polisen därför överlämna egendomen till Kriminalvården för prövning av om förverkande skall ske enligt 61 §. Omhändertagandebeslutet gäller till dess förverkandefrågan vunnit laga kraft. Bestämmelser om hantering av egendom, t.ex. av hur omhändertagna pengar görs räntebärande kan tas in i förordning, eller efter delegation, i Kriminalvårdens föreskrifter.
SOU 2005:54 Författningskommentar
995
66 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 21.2.4, anger hur beslut om förverkande enligt 61 § skall delges. Bestämmelsen utgör en särreglering i förhållande till delgivningslagens (1970:428) regler (jfr 1 § andra stycket den lagen). Delgivning sker således genom att beslutet om förverkande anslås hos den anstalt där egendomen påträffats och inte på något annat sätt. I bestämmelsen anges att en underrättelse om beslutet skall skickas till den som påstår sig vara drabbad av ett förverkande. Av underrättelsen bör framgå när delgivning skett genom anslag och när tiden för överklagande av beslutet går ut.
Varning
67 §
Paragrafen motsvarar i sak vad som gäller för varning enligt 49 § KvaL. I avsnitt 20.3 har närmare utvecklats hur misskötsamhet sanktioneras i den nya lagen. Se även 7 kap. 15 §.
Straff
68 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 21.2.2, motsvarar 62 § KvaL.
Inställelse vid domstol och myndighet
69 §
Paragrafen, som översiktligt behandlats i kapitel 28, motsvarar 43 § första stycket KvaL och har i stort sett endast varit föremål för språklig justering.
Av första stycket första meningen följer att Kriminalvården i vissa fall skall inställa en intagen vid domstol. Bestämmelsen har i princip oförändrad förts över från KvaL. Någon skyldighet för Kriminalvården att inställa den intagne för det fall en domstol inte lämnat en begäran om inställelse finns inte. Så kan exempelvis vara fallet vid sammanträde i tvistemål. I dessa fall kan den dömde ofta vara närvarande vid förhandlingen genom ombud eller per telefon. Som
Författningskommentar SOU 2005:54
996
regel kan också förhandlingstillfället styras till en tid då den dömde har möjlighet att vistas utanför anstalt, t.ex. vid permission.
Att den intagne kan överföras till domstolar och myndigheter i andra länder för bl.a. vittnesförhör framgår av internationella verkställighetsregler (se t.ex. 4 kap. 29 § och 31 § lagen [2000:562] om internationell rättslig hjälp i brottmål). Någon särskild bestämmelse om detta har inte ansetts nödvändig.
Av andra stycket följer att om myndighet begär det skall Kriminalvården pröva om den dömde skall inställas vid myndigheten. Avgörande vid bedömningen kan vara ärendets karaktär och vikt samt den intagnes möjligheter att själv inställa sig vid myndigheten efter beslut om permission eller annan vistelse utanför anstalt. Finns det möjlighet att klara av ärendet utan personlig inställelse vid myndigheten, t.ex. genom telefonsamtal, videokonferens eller besök i anstalten, finns det sällan anledning att inställa den intagne vid myndigheten.
Den tid som den dömde varit utanför anstalten på grund av inställelsen skall räknas som verkställd strafftid. Detta framgår av strafftidslagen.
Transport
70 §
Paragrafen, som behandlats i kapitel 28, motsvarar 42 § andra – tredje stycket KvaL. En intagen får beläggas med fängsel vid transport såväl inom som utanför anstalten. Möjligheten att belägga en intagen med fängsel i anstalt har behandlats i avsnitt 18.9. Bestämmelsen har endast ändrats i språkligt hänseende. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Vid användningen av fängsel gäller proportionalitetsprincipen enligt 1 kap. 2 § tredje stycket.
Vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl m.m.
71 §
Paragrafen, som behandlats i avsnitt kapitel 28, ersätter till viss del bestämmelsen i 32 § andra stycket KvaL om särskild permission.
Av första stycket följer att en intagen kan få lämna en anstalt tillfälligt om det behövs för att han eller hon inte skall lida allvarlig
SOU 2005:54 Författningskommentar
997
psykisk skada av ett långt frihetsberövande. Tillstånd att tillfälligt lämna anstalten kan också beviljas av särskilt ömmande skäl. Någon förändring av den praxis som har utvecklats är inte avsedd. Med särskilt ömmande skäl avses t.ex. besök hos närstående som är mycket allvarligt sjuk eller närvaro vid närståendes begravning.
Andra stycket innehåller bestämmelser om villkor och kontroll samt bevakning. De villkor som kan förekomma är t.ex. tidpunkter för vistelse utanför anstalt, färdsätt och vistelseort. Efterlevnaden av villkoren skall kontrolleras, t.ex. att den dömde kommer tillbaka till anstalten på utsatt tid, genom uppvisande av färdbiljetter, telefonsamtal eller kontaktpersoner på vistelseorten. Om det behövs med hänsyn till säkerheten skall den intagne stå under bevakning. Det kan innebära att vårdare eller särskilt anlitade väktare medföljer under vistelsen utanför anstalt.
Särskild vård m.m.
72 §
Paragrafen, som behandlats i kapitel 28, motsvarar 37 § första och tredje–fjärde styckena KvaL. Bestämmelsen har endast ändrats i språkligt hänseende. Någon förändring i sak är inte avsedd.
Ifråga om förlossning av intagen kvinna förutsätts att särskilda bestämmelser ges i förordning eller föreskrifter med ledning av paragrafens första stycke. Bestämmelsen i 37 § andra stycket KvaL har därför utgått. Detsamma gäller bestämmelsen i 37 § första stycket KvaL om underrättelse av hälso- och sjukvårdspersonal till anstaltens styresman för det fall att en intagen lider av vissa smittsamma sjukdomar.
Bevakningsföretag
73 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 31.3.4, motsvarar 61 a § KvaL. Regeln om tystnadsplikt har gjorts könsneutral. I övrigt har inga ändringar gjorts i sak. Bestämmelsen är tillämplig vid vistelse utanför anstalt enligt 70–71 §§ och enligt bestämmelserna i 4 kap.
Författningskommentar SOU 2005:54
998
4 kap. Utslussning
I detta kapitel har samlats de bestämmelser som gäller utslussning från anstalt. Bestämmelserna har behandlats i kapitel 27. Tanken är att övergången till ett liv i frihet skall ske successivt och under kontrollerade former. Därvid skall beaktas den dömdes behov av stöd och kontroll för att minska risken att den dömde skall begå nya brott. Hänsyn skall också tas till den dömdes skötsamhet under verkställigheten. En koppling finns därför till förmånssystemet.
I 1 § finns en orienterande bestämmelse om olika utslussningsåtgärder som kan komma ifråga och i vilken tidsfas under verkställigheten som de skall inplaneras. I 2–7 §§ finns bestämmelser om utslussningsprövningen (2 §), villkor och kontroll (3 §), hänvisning till andra tillämpliga bestämmelser (4 §) upphävande av beslut (5 §), interimistiskt beslut om upphävande (6 §) och beslut om återförande till anstalt (7 §). I 8–15 §§ finns särskilda bestämmelser om de olika utslussningsåtgärderna.
Som ett sista led i utslussningen kan den dömde villkorligt friges. Bestämmelser om villkorlig frigivning, prövotid och beslut om övervakning efter frigivningen finns i 16–20 §§. I 5 kap. finns sedan särskilda bestämmelser om övervakningen.
Utslussningen skall normalt ske i samverkan med andra myndigheter och organisationer. Detta följer av 1 kap. 3 §. Att den dömde aktivt skall delta i utslussningsplaneringen följer av 1 kap. 5 §. Det har inte ansetts nödvändigt med en särskild bestämmelse om samarbete med närstående och andra enskilda personer, som kan utgöra ett positivt stöd för den dömde under utslussningen. Det är emellertid självklart att sådana kontakter alltid får tas om det framstår som lämpligt.
Av kommentaren till 1 kap. 5 § framgår att bestämmelser om underrättelse till målsägande m.fl. om utslussning får ges i förordning eller föreskrifter.
1 §
I paragrafens första stycke, som inte har någon motsvarighet i nuvarande kriminalvårdslagstiftning, anges vilka olika utslussningsformer som får förekomma och syftet med utslussning. Inga kategorier intagna är uteslutna från utslussningsåtgärder. Såväl intagna med tidigare massiv kriminalitet som förstagångsförbrytare som i övrigt levt ett samhällsanpassat liv kan komma ifråga. Det
SOU 2005:54 Författningskommentar
999
väsentliga är att övergången till ett liv i frihet underlättas och risken för kriminalitet därigenom minskar. För att komma ifråga för utevistelse måste en intagen emellertid ha visat sådan skötsamhet att han eller hon placerats på en förhöjd nivå i förmånssystemet. Som framgår av bestämmelserna om de olika utslussningsåtgärderna kan vissa utslussningsåtgärder komma ifråga endast för intagna som befinner sig på den högsta förmånsnivån.
Andra stycket innebär att frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och utslussningsboja i princip alltid skall övergå direkt till villkorlig frigivning. Är den dömde föremål för en sådan utslussningsåtgärd skall alltså han eller hon normalt inte föras tillbaka till anstalt för vidare verkställighet.
2 §
Bestämmelsen, som inte har någon motsvarighet i nuvarande regelverk, reglerar utslussningsprövningen. Den innebär att kriminalvården på eget initiativ skall ta ställning till hur utslussningen skall gå till. Vidare innebär bestämmelsen att prövningen skall ske i samband med att verkställighetsplanen fastställs eller omprövas. Om det kan bli aktuellt med en viss utslussningsåtgärd under tiden fram till nästa omprövning av verkställighetsplanen skall beslut om en sådan åtgärd fattas.
Av bestämmelsen följer att sedan verkställighetsplanen fastställts kan en fråga om vistelse utanför anstalt tas upp till prövning först i samband med nästa omprövning av planen. I 5–6 §§ finns dock bestämmelser som innebär att ett beslut kan upphävas eller tills vidare inte skall gälla.
I paragrafen finns en hänvisning till 9 § som innebär att frågor om permission kan tas upp till prövning vid sidan av fastställande och omprövning av verkställighetsplanen.
3 §
Paragrafen, som gäller alla utslussningsformer enligt 1 §, behandlar de allmänna villkor som skall gälla för vistelsen utanför anstalt. Den har behandlats i avsnitt 27.1.5 och redovisas även i avsnitten om respektive utslussningsåtgärd.
Villkoren kan gälla vistelseadress, sysselsättning, skyldighet att underkasta sig viss vård och behandling, tidpunkter för vistelse utanför anstalt, transportmedel, möjlighet att få disponera pass, förbud att nyttja alkohol, anmälningsskyldighet till kriminalvården på den ort där vistelsen skall äga rum, förbud att lämna bostaden
Författningskommentar SOU 2005:54
1000
under vissa tider, förbud att inneha eller använda viss egendom m.m.
Villkoren bör utformas så att det är möjligt att kontrollera att den dömde följer villkoren.
Vilka villkor som skall gälla och vilka kontrollåtgärder som skall sättas in måste bestämmas efter en individuell bedömning i varje enskilt fall. Till grund för bedömningen skall ligga en risk- och behovsutredning. Av betydelse är givetvis också vilken utslussningsåtgärd som det är fråga om. Vid bedömningen av vilka kontrollåtgärder som bör vidtas måste hänsyn alltid tas till proportionalitetsprincipen enligt 1 kap. 2 §.
I andra stycket har en särskild delegationsregel införts. Bestämmelsen gör det möjligt för regeringen eller, efter delegation, Kriminalvården att generellt föreskriva för olika grupper intagna hur ofta och hur länge permission får beviljas. Vidare får generellt föreskrivas om permissionerna skall vara bevakade eller förenade med andra villkor. Detta har utvecklats i avsnitt 11.3.2. Avgörande blir den allmänna risk som kan finnas beträffande en viss grupp intagna för att de begår nya brott, undandrar sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköter sig. Olika regler kan således i nämnda avseenden gälla för intagna på olika avdelningar eller, om avdelningsindelningen inte samordnats med förmånssystemet, i vart fall för intagna på olika nivåer i förmånssystemet.
4 §
Paragrafen har inte någon motsvarighet i nuvarande regelverk. Av bestämmelsen följer bl.a. att bestämmelserna om intagnas rätt till ersättning gäller även för dömda som beviljats frigång, vårdvistelse, halvvägshus och frigivningsboja. Därav följer att den dömde kan få ersättning av Kriminalvården om han eller hon inte uppbär ersättning på något annat sätt. Normalt bör dock den som är föremål för någon av utslussningsåtgärderna uppbära lön, studiemedel eller motsvarande ersättning. Det kan i sammanhanget framhållas att det inte är avsikten att Kriminalvården skall ansvara för den dömdes boendekostnad med undantag för boende i halvvägshus i vissa fall. Detta medför som regel att endast den som har en reguljär inkomst har möjlighet till vissa av utslussningsåtgärderna. Se även kommentaren till 14 §.
SOU 2005:54 Författningskommentar
1001
5 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 27.1.7, innehåller bestämmelser om skyldighet för Kriminalvården att upphäva beslut om vistelse utanför anstalt. Förutom såvitt avser frigivningsboja (jfr 56 a § tredje stycket KvaL och 14 § IövL) finns inte någon motsvarande bestämmelse i nuvarande regelverk.
Exempel på situationer när beslutet skall upphävas finns i nyss nämnda avsnitt. En liknande bestämmelse har föreslagits i 2 kap. 8 §.
6 §
Paragrafen innehåller en bestämmelse om att Kriminalvården har möjlighet att fatta interimistiskt beslut om upphävande. Förutom såvitt avser frigivningsboja (jfr 56 a § tredje stycket KvaL och 14 § IövL) finns inte någon motsvarande bestämmelse i nuvarande regelverk.
Det kan förekomma att ytterligare utredning bör inhämtas innan en fråga om att upphäva ett beslut slutligt prövas. Det kan då ibland vara lämpligt att låta beslutet fortsätta gälla i avvaktan på slutligt beslut. I andra fall kan omständigheterna vara sådana att ett snabbt ingripande måste ske. Ett interimistiskt beslut om upphävande av utslussningsbeslutet bör då tas och den dömde omedelbart överföras till anstalt. Det kan framhållas att Kriminalvården måste handlägga ett ärende om upphävande av en utslussningsåtgärd skyndsamt oavsett om det fattas ett interimistiskt beslut eller inte. Den enskildes rättsäkerhet är beroende av att sådana åtgärder inte avbryts i onödan samtidigt som trovärdigheten av utslussningsförfarandet förutsätter att de inte skall få fortsätta om grundläggande förutsättningar för dömdas utevistelse inte uppfylls.
En liknande bestämmelse har föreslagits för korttidsboja i 2 kap. 9 §.
7 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 27.1.7, innehåller en bestämmelse om skyldighet för Kriminalvården att omedelbart återföra den dömde till anstalt om beslut enligt 5–6 §§ har fattats. Detta kan enligt 10 § tredje stycket strafftidslagen ske genom polisens försorg.
Författningskommentar SOU 2005:54
1002
Permission
8 §
I paragrafen, som har behandlats i avsnitt 27.2, finns bestämmelser om vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att permission skall beviljas och om vissa villkor som kan gälla under permissionen. Av 3 § följer att även andra villkor kan ställas. Paragrafen ersätter 14 § andra stycket och 32 § KvaL. Särskilda bestämmelser om tillfällig vistelse utanför anstalt av humanitära skäl m.m. finns i 3 kap. 71 §.
Av första stycket följer att permission får beviljas under kortare tidsperioder. Det kan röra sig om några timmar för att t.ex. besöka socialtjänsten eller utföra en fritidsaktivitet ensam eller i grupp av intagna. Det kan också röra sig om mer regelbundet återkommande permissionstillfällen.
Hur lång tid den dömde som mest får vistas utanför anstalt vid varje permissionstillfälle och under en viss period, exempelvis varje månad, bestäms i förordning eller föreskrifter.
Av första–tredje punkten följer att permission är beroende av den dömdes skötsamhet under verkställigheten, att en viss minimitid av strafftiden har löpt och att hänsyn skall tas till risken för misskötsamhet. Samtliga förutsättningar enligt de tre punkterna måste vara uppfyllda för att kriminalvården skall få bevilja permission.
Av första punkten följer att intagna på grundnivån i förmånssystemet inte kan komma ifråga för permission.
Av andra punkten följer att den dömde måste ha avtjänat en viss tid av straffet innan permission kan komma ifråga. I dag finns regler om detta i 12 § KvaF och KVS föreskrifter om kvalifikationstid.
Som exempel på särskilda skäl för tidig permission kan nämnas besök hos arbetsförmedlingen och socialtjänsten. Ett annat exempel är att den dömde skall fortsätta en missbruksbehandling som påbörjats innan straffet började avtjänas.
Med strafftid avses den sammanlagda tid som den intagne skall avtjäna enligt en eller flera domar.
Av tredje punkten följer att en viss riskbedömning måste göras. Kravet på att risken skall vara påtaglig innebär att permission kan beviljas även om det föreligger viss risk för misskötsamhet. Permission skall emellertid inte beviljas om det finns en konkret risk till följd av att det framkommit uppgifter om att den dömde
SOU 2005:54 Författningskommentar
1003
skall begå nya brott. Den dömde kan också genom sitt beteende ha visat att det finns hög risk för misskötsamhet, t.ex. genom att nyligen ha brukat narkotika. Risken kan också vara påtaglig om den dömde nyligen rymt eller avvikit i samband med permission eller på annat sätt misskött sig och han eller hon inte under tillräckligt lång tid visat att han eller hon uppfyller de krav som gäller för att kunna beviljas vistelse utanför anstalt. Samma sak kan gälla om den dömde vistats en stor del av minimitiden i häkte (jfr 12 § KvaF).
Enligt nuvarande tillämpning av permissionsreglerna beviljas den som skall utvisas efter avtjänat straff inte permission. Som kommittén framhållit i avsnitt 27.2.3 finns det emellertid anledning att i varje enskilt fall göra en grundlig bedömning av den utvisades anknytning till Sverige. Risken för ett avvikande måste bedömas med hänsyn till denna anknytning och hur sannolikt det kan anses vara att han eller hon vill försöka lämna landet.
I andra stycket finns en särskild bestämmelse om minimitid för dömda med mycket långa strafftider och livstidsdömda.
I tredje stycket finns en bestämmelse om att den dömde kan ställas under bevakning. Detta kan exempelvis vara nödvändigt om det är fråga om en gruppaktivitet med flera intagna.
Av tredje stycket följer också att permission kan beviljas utanför Sverige om det finns synnerliga skäl. Bestämmelsen är tänkt att tillämpas restriktivt. Som exempel på tillfällen då det kan finnas skäl att tillåta permission utomlands kan nämnas att det rör sig om ett besök i gränstrakter nära anstalten i slutet av verkställigheten för ett mycket angeläget besök. Exempelvis kan den som är intagen i anstalten Tygelsjö utanför Malmö beviljas permission för att besöka sitt barn på dennes födelsedag i Köpenhamn. Ställning skall i sådana fall alltid tas till vilka kontrollåtgärder som bör förekomma.
9 §
Paragrafen har inte någon motsvarighet i nuvarande regelverk. Bestämmelsen innebär att beslut om permission skall fattas senast fjorton dagar före varje planerat permissionstillfälle. Om det finns särskilda skäl kan beslutet fattas senare. Som exempel kan nämnas att det i sent skede uppkommer en angelägenhet som den dömde bör beviljas permission för t.ex. ett besök hos socialtjänsten.
Författningskommentar SOU 2005:54
1004
Frigång
10 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 27.3, innehåller bestämelser om frigång och ersätter 11 § KvaL.
Kravet enligt 11 § KvaL om att sysselsättningen skall utföras under arbetstid har ersatts med begreppet dagtid. Någon ändring i sak är inte avsedd. Vidare har det förtydligats att verksamheten måste vara godkänd av Kriminalvården. Som anförts i avsnitt 27.3.3 skall Kriminalvården bedöma och kontrollera om det är fråga om en lämplig sysselsättning. Kravet på godkänd verksamhet tillämpas redan idag och innebär därför endast ett förtydligande i lag. Som exempel på annan godkänd verksamhet kan nämnas särskild programverksamhet i Kriminalvårdens regi.
Av första–tredje punkten följer att möjligheten till frigång är beroende av den intagnes skötsamhet under verkställigheten, att en viss minimitid av strafftiden har passerats och att hänsyn skall tas till risken för misskötsamhet. Samtliga förutsättningar enligt de tre punkterna måste vara uppfyllda för att Kriminalvården skall få bevilja frigång.
Av första punkten följer att intagna på grundnivån i förmånssystemet inte kan komma ifråga för frigång. Kommittén förutsätter att Kriminalvården kommer att utfärda föreskrifter om vilken nivå i förmånssystemet som bör ha uppnåtts innan frigång kan bli aktuellt. Enligt kommitténs uppfattning bör det knappast komma ifråga att bevilja frigång för någon som inte nått upp till i vart fall den näst högsta nivån.
Av andra punkten följer att den dömde måste ha avtjänat en viss tid av straffet innan frigång kan komma ifråga. Med strafftid avses den sammanlagda tid som den intagne skall avtjäna enligt en eller flera domar.
Av tredje punkten följer att hänsyn skall tas i riskhänseende. Kravet på att det inte skall finnas risk för misskötsamhet är högt ställt. Normalt måste den dömde ha visat att han eller hon klarar av att vistas under öppnare förhållanden, t.ex. vid genom väl skötta permissionstillfällen och vistelse på avdelning med friare förhållanden.
SOU 2005:54 Författningskommentar
1005
11 §
Paragrafen, som behandlats i avsnitt 27.3.2, har inte någon motsvarighet i nuvarande regelverk.
Bestämmelsen innebär att den dömde kan få vistas utanför anstalten inte endast under dagtid. Till skillnad från vad som gäller för vanlig frigång anges här direkt i lagen vilken nivå i förmånssystemet som måste ha uppnåtts för att utökad frigång skall komma i fråga.
För att utökad frigång skall komma ifråga måste den dömde, utöver vad som följer av 10 §, även ha ordnade boendeförhållanden. Kravet på godkänd sysselsättning enligt 10 § innefattar att Kriminalvården måste bedöma och kontrollera att det är fråga om en lämplig sysselsättning. Vilken sysselsättning som kan anses lämplig kan ställa sig något annorlunda när fråga är om utökad frigång. Eftersom den dömde kommer att vistas utanför anstalten hela dygnet bör den i stort sett vara av samma omfattning som den sysselsättning som finns i anstalten, dvs. det skall vara fråga om heltidssysselsättning. Det måste också vara fråga om en sysselsättning som kan beräknas pågå fram till villkorlig frigivning.
Kravet på ordnade boendeförhållanden innebär att den dömde måste ha en bostad som kan anses acceptabel. Härbärgen för missbrukare eller liknande kan som regel inte komma ifråga. Den dömde får inte heller föra en ambulerande tillvaro hos släkt och vänner.
Kriminalvården har inte någon skyldighet att tillhandahålla sysselsättning eller bostad men kan bistå med bl.a. råd om hur den dömde kan få detta. Andra myndigheter och organisationer kan också vara behjälpliga i detta avseende.
Kravet på godkänd sysselsättning innebär att den dömde skall uppbära ersättning för sin försörjning, t.ex. genom studiemedel eller lön. Kriminalvården skall därför inte betala någon ytterligare ersättning. Däremot bör Kriminalvården kunna vara behjälplig med råd om hur den dömde skall klara av sin ekonomi. Om den dömde inte klarar av att försörja sig kan det innebära att förutsättningar för frigång inte längre föreligger och att den dömde därför får återföras till anstalt.
Om den dömde inte har ordnade boendeförhållanden eller inte klarar av att sköta sin ekonomi kan vistelse i halvvägshus bli aktuellt.
Av andra stycket följer att villkor skall kunna ställas om att den dömde skall vistas i sin bostad under vissa tider, i praktiken från
Författningskommentar SOU 2005:54
1006
kväll till morgon. Förbudet skall kunna kombineras med elektronisk kontroll. Det kan bl.a. bli aktuellt för att minska risken för exempelvis ny brottslighet till en acceptabel nivå eller för att tillgodose kravet på att straffet inte urholkas. Det kan i sist nämnda fall gälla när utökad frigång inte på ett påtagligt sätt bidrar till den dömdes anpassning till samhället.
Den elektroniska kontrollen kan förekomma under kortare tider än vad som är normalt vid frigivningsboja och innebära mer fritid utan elektronisk kontroll än under en sådan utslussningsåtgärd. Av bestämmelsen följer att förbudet och den elektroniska kontrollen endast får förekomma i början av den utökade frigången.
Normalt sett kommer utökad frigång ifråga efter en tids frigång under dagtid enligt 10 §. I särskilda fall bör dock utökad frigång kunna komma ifråga direkt efter halva strafftiden.
Vårdvistelse
12 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 27.4, ersätter 34 § KvaL. Bestämmelsen innebär att den intagne kan få vistas på ett särskilt hem för vård och boende (vårdvistelse). För att vårdvistelse skall bli aktuell krävs att den intagne har behov av den vård som kan erbjudas vid hemmet. Detta framgår av kravet att det skall vara fråga om nödvändig vård. Vidare krävs att det är fråga om ett hem som avses i 6 kap. 1 § socialtjänstlagen, dvs. ett familjehem eller ett särskilt hem för vård eller boende.
I punkterna 1 och 2 finns motsvarande krav som gäller enligt 10 § första stycket första och tredje punkten. Vad som sägs i kommentaren till den paragrafen gäller även här.
Den dömde är skyldig att följa de regler som gäller vid hemmet. Eftersom hemmen inte drivs i Kriminalvårdens regi finns inte någon bestämmelse motsvarande den i 14 §. Det förutsätts dock att Kriminalvården bestämmer de villkor som skall gälla för den dömde under vårdvistelsen samt att Kriminalvården säkerställt att vården vid hemmet är av god kvalitet och sker under kontrollerade former.
SOU 2005:54 Författningskommentar
1007
Halvvägshus
13 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 27.5, har inte någon motsvarighet i nuvarande lagstiftning. Den innebär att den intagne kan få vistas utanför anstalt i ett av Kriminalvården kontrollerat boende, s.k. halvvägshus.
I punkterna 1–3 anges de förutsättningar som skall vara uppfyllda för att den intagne skall få vistas vid halvvägshuset. De motsvarar kraven enligt 10 §. Vad som sägs i kommentaren till den paragrafen gäller även här.
14 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 27.5.4, har inte någon motsvarighet i nuvarande lagstiftning. Den innebär att vissa av bestämmelserna i 3 kap. för vistelse i anstalt skall tillämpas på motsvarande sätt vid vistelse i halvvägshus. Av 4 § följer att även bestämmelserna i 3 kap. 10–13 § skall tillämpas vid vistelse i halvvägshus.
Frigivningsboja
15 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 27.6, motsvarar bestämmelsen om IÖV-utsluss i 33 a KvaL. Denna form av vistelse utanför anstalt sker som en förberedelse för villkorlig frigivning och benämns här frigivningsboja. Bestämmelsen har kopplats till förmånssystemet och anpassats till vad som gäller för andra utslussningsåtgärder. Beträffande punkterna 1–3 kan hänvisas till vad som sägs under kommentaren till 10 §.
I andra stycket anges hur lång tid vistelsen utanför anstalt som högst får pågå.
I tredje stycket finns en hänvisning till vissa bestämmelser i 2 kap. om korttidsboja, som skall tillämpas på motsvarande sätt vid frigivningsboja.
Författningskommentar SOU 2005:54
1008
Villkorlig frigivning
16 §
Bestämmelsen, som behandlats i avsnitt 27.7, ersätter bestämmelsen i 26 kap. 6 § första stycket brottsbalken.
Av första stycket följer att villkorlig frigivning som huvudregel skall äga rum när två tredjedelar av ett tidsbestämt straff har avtjänats. Detta motsvarar i princip vad som gäller idag. Bestämmelsen omfattar även tidsbestämt fängelsestraff efter nåd. Undantag från huvudregeln finns i paragrafens andra–tredje stycke och i 18 §.
Villkorlig frigivning skall inte äga rum om det finns synnerliga skäl som talar emot detta. Kravet på synnerliga skäl innebär att undantaget skall tillämpas restriktivt.
Bedömningen av om det finns synnerliga skäl skall enligt andra stycket göras genom en helhetsbedömning av den dömdes beteende under verkställigheten. Det kan framhållas att enstaka fall av hotfullt beteende eller avvikande från anstalt inte behöver medföra att villkorlig frigivning inte beviljas. Det kan emellertid förekomma att ett enstaka beteende varit så hänsynslöst att den intagne inte skall beviljas villkorlig frigivning trots att 2/3 av straffet avtjänats. Det kan också vara ett större antal mindre allvarliga tillfällen som sammantaget innebär sådan misskötsamhet att frigivning inte skall ske. Hänsyn måste också tas till om den intagne efter misskötsamheten påtagligt förändrat sitt beteende. Av bestämmelsen framgår vidare att vägran att delta i nödvändig behandling kan utgöra grund för nekad frigivning. Det måste då vara fråga om sådan behandling som är att anse som nödvändig för att den intagne inte skall utgöra ett fortsatt hot mot allmänheten, t.ex. missbrukarbehandling. Det bör dock vara uppenbart dels att han eller hon behöver behandling för att inte begå brott av den art som lett till det aktuella straffet, dels att den behandling som erbjudits kan antas ha effekt på beteendet. – Frågan om vilka krav som kan ställas vid bedömning av om villkorlig frigivning skall få ske utvecklas i avsnitt 27.7.4.
Av tredje stycket följer vidare att villkorlig frigivning vid vårdvistelse skall äga rum tidigast när vårdtiden vid hemmet är avslutad. Med vårdtid vid hemmet avses den tid som Kriminalvården bestämt att den dömde skall vistas vid hemmet. Om det finns synnerliga skäl enligt andra stycket kan den dömde återföras till anstalt för att fortsätta verkställigheten där.
SOU 2005:54 Författningskommentar
1009
17 §
Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 27.7.5, innehåller en bestämmelse om skyldighet för Kriminalvården att ta upp frågan om villkorlig frigivning enligt 16 § till ny prövning.
I beslutet om nekad villkorlig frigivning skall anges när beslutet skall prövas igen. Någon bestämd tid för detta kan inte ges, utan detta får avgöras från fall till fall, främst med hänsyn till den dömdes strafftid. Det får dock inte gå längre tid än sex månader från det att beslutet om nekad villkorlig frigivning meddelades.
Om det framkommit nya omständigheter bör frågan om villkorlig frigivning tas upp till prövning innan den i beslutet bestämda tidpunkten.
18 §
Paragrafen motsvarar 26 kap. 6 § andra stycket brottsbalken. Någon förändring i sak har inte ägt rum.
19 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.2, motsvarar till viss del 26 kap. 14 § första stycket brottsbalken och innehåller bestämmelser om prövotid. Någon förändring i sak har inte ägt rum. Även i 1 kap. 5 § finns allmänna skötsamhetskrav som gäller för tiden efter villkorlig frigivning. Missköter sig den dömde under prövotiden kan den villkorligt medgivna friheten förverkas enligt bestämmelserna i 5 kap. 11 § andra stycket i denna lag och i 34 kap. brottsbalken.
20 §
Paragrafen motsvarar 26 kap. 14 § andra stycket brottsbalken och innehåller bestämmelser om övervakning. Bestämmelserna har språkligt moderniserats.
Att övervakningen kan förlängas framgår av 5 kap. 7 och 11 §§.
5 kap. Om övervakning m.m.
I detta kapitel ges bestämmelser om övervakning efter villkorlig frigivning och vid skyddstillsyn. Reglerna har behandlats i kapitel 29. Många av bestämmelserna har överförts från 26 och 28 kap. brottsbalken och endast varit föremål för mindre ändringar i
Författningskommentar SOU 2005:54
1010
språkligt hänseende. Några av bestämmelserna har inte någon motsvarighet i nuvarande kriminalvårdslagstiftning.
1 §
I paragrafen anges uttömmande vilka former av övervakning som omfattas av lagen.
2 §
I paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.5, finns en bestämmelse om övervakare och stödpersoner. Bestämmelsen ersätter 26 kap. 12 § brottsbalken (jfr. 28 kap. 6 § i samma balk). Någon förändring i sak är inte avsedd. Terminologin har dock ändrats.
Bestämmelsen i 28 kap. 6 § om att rätten skall förordna övervakare har utgått. Övervakare och stödperson skall istället utses av Kriminalvården.
3 §
I paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.6, finns bestämmelser om allmänna arbetsuppgifter för Kriminalvården under övervakningen. Bestämmelsen har förts över från 28 kap. 14 § andra stycket (jfr 28 kap. 6 § i samma balk) och innebär inte någon förändring för kriminalvården. I andra stycket andra meningen har förtydligats hur Kriminalvården skall kontrollera att den dömde följer sina skyldigheter under övervakningen.
4 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.9, ersätter 5 kap. 3 § KvaF. Den innehåller en bestämmelse om skyldighet för övervakaren att sammanträffa med den som är inskriven i anstalt i god tid före villkorlig frigivning. Bestämmelsen innehåller också en skyldighet för den som är dömd till skyddstillsyn att inom viss tid inställa sig hos kriminalvården.
Under sammanträffandet eller inställelsen skall ett inledande samtal hållas med den dömde om vad som skall gälla under övervakningen. I första stycket regleras vad som skall gälla vid villkorlig frigivning och i andra stycket vid skyddstillsyn.
Av första stycket följer att sammanträffandet skall äga rum i god tid innan en intagen blir villkorligt frigiven. Någon bestämd tid ges inte i lagen utan det får bedömas från fall till fall när detta skall ske.
Det kan förekomma att övervakning beslutas efter villkorlig frigivning eller att den dömde vistas utanför anstalt genom
SOU 2005:54 Författningskommentar
1011
korttidsboja, utökad frigång, vistelse i halvvägshus, vårdvistelse eller frigivningsboja. I sådana fall skall sammanträffandet ske så snart det är möjligt.
Av andra stycket följer att det redan av lag ankommer på den som dömts till skyddstillsyn att själv ta kontakt med kriminalvården kort tid efter domen. Om så inte sker kan det föranleda åtgärder enligt 11 och 12 §§. Ofta bör övervakaren och den dömde redan före huvudförhandlingen ha kommit överens om tidpunkt för ett inledande samtal.
Vad som i bestämmelserna sägs om övervakare bör i förekommande fall också gälla den stödperson som förordnats att biträda övervakaren. Någon särskild bestämmelse om detta har inte ansetts nödvändig.
Den dömde skall i domen erinras om sin skyldighet att inom en vecka ta kontakt med ett visst frivårdskontor. En sådan bestämmelse har dock inte ansetts nödvändig att ta in i lag utan får istället ges i förordning eller föreskrifter.
5 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.7, innehåller bestämmelser om den övervakades skyldighet att hålla kontakt med övervakaren och stödpersonen. Den ersätter 26 kap. 14 § brottsbalken. Någon förändring i sak är inte avsedd. Bestämmelsen förutsätter att villkor om kontaktsskyldigheten angetts i verkställighetsplanen.
6 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.7, innehåller en bestämmelse om den dömdes underrättelseskyldighet. Skyldigheten gäller i förhållande till övervakaren. Den dömde kan lämna underrättelse till en förordnad stödperson istället för till övervakaren om denne lämnat sådana anvisningar. Stödpersonen skall i sådana fall vidarebefordra informationen till övervakaren. Bestämmelsen i första stycket ersätter en bestämmelse i 26 kap. 13 § första stycket. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Bestämmelsen i andra stycket ersätter en bestämmelse i 26 kap. 15 § sista stycket. Underrättelseskyldigheten vid utevaro har knutits till den sysselsättning som gäller enligt verkställighetsplanen. Så kan vara fallet när särskild föreskrift om förvärvsarbete har meddelats enligt 5 kap. 7 § kriminalvårdslagen eller 28 kap. 6 § brottsbalken.
Författningskommentar SOU 2005:54
1012
7 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.8 och 29.2.12, innehåller en bestämmelse om att Kriminalvården får meddela sådana särskilda föreskrifter som domstol kan meddela i samband med dom till skyddstillsyn. Bestämmelsen gäller både efter villkorlig frigivning och skyddstillsyn. Har domstol inte meddelat någon särskild föreskrift kan alltså kriminalvården meddela en sådan föreskrift. En särskild försiktighet är dock påkallad för det fall att domstolen funnit att någon föreskrift inte bör meddelas. Kriminalvården bör i sådana fall endast meddela en föreskrift om nya omständigheter framkommit som domstolen inte beaktat. Efter domen kan exempelvis framkomma att den som dömts till skyddstillsyn har behov av öppen vård och att han eller hon behöver lämna prov för att påvisa att han inte är påverkad av narkotika under övervakningen.
8 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.8, innehåller en bestämmelse om att Kriminalvården får upphäva eller ändra en särskild föreskrift. Den ersätter övervakningsnämndernas möjlighet att ändra eller upphäva en föreskrift enligt 26 kap. 16 §.
Som exempel på tillfällen när beslut bör ändras kan nämnas att annan vård behövs än den som föreskrivits. Upphävande kan äga rum om föreskriften inte längre behövs, t.ex. vad gäller vård.
En särskild bestämmelse gäller för upphävande av föreskrifter som domstol meddelat i samband med skyddstillsyn. För att ändring eller upphävande skall få ske i dessa fall krävs att nya omständigheter tillkommit sedan domstolens prövning. Exempelvis kan föreskriven vård behöva ges ett annat innehåll till följd av en ändrad levnadssituation. Det kan också vara så att vården inte längre behövs. Ibland kanske den föreskrivna vården inte längre kan tillhandahållas, t.ex. för att vårdgivaren har upphört med sin verksamhet. Begränsningsregeln finns inte i nuvarande lagstiftning men har ändå ansetts gälla.
Har en bestämmelse upphävts kan en ny föreskrift samtidigt meddelas enligt 7 §.
9 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 6.2.3, innehåller en särskild bestämmelse om Kriminalvårdens ansvar för kostnader som uppkommer till följd av s.k. kontraktsvård. Den innebär ett utökad
SOU 2005:54 Författningskommentar
1013
kostnadsansvar för Kriminalvården. Exempel på kostnader som det kan bli aktuellt för Kriminalvården att svara för är mat och logi vid vistelse i ett behandlingshem.
Efter den tidpunkt då domstolens alternativa strafftid löpt ut svarar ordinarie samhällsorgan för eventuella vårdkostnader. Detsamma gäller om domstolen i något fall inte angett någon alternativ strafftid.
10 §
Paragrafen, innehåller en bestämmelse om skyldighet för vårdgivare att anmäla misskötsamhet till Kriminalvården. Åklagaren skall underrättas av Kriminalvården så snart det finns skäl till det. Bestämmelsen motsvarar 28 kap. 6 a § tredje stycket brottsbalken och har gjort tillämplig såväl när domstol som Kriminalvården meddelat en föreskrift om institutionsvård. Anmälningsskyldigheten skall gälla när den dömde inte följer sina skyldigheter, t.ex. vad avser att den dömde inte lämnar urinprov i enlighet med anvisningar. Frågan om domstols möjlighet att i samband med bestämmande av påföljd meddela särskild föreskrift enligt 28 kap. 6 a § brottsbalken får tas upp i ett annat sammanhang.
11 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.14, innehåller bestämmelser om åtgärder som Kriminalvården får vidta när den som har villkorligt frigivits inte följer sina skyldigheter. Bestämmelsen ersätter 26 kap.18–19 §§brottsbalken. Kriminalvården övertar övervakningsnämndernas befogenhet enligt nämnda bestämmelser.
I första stycket anges vissa åtgärder som är av mindre ingripande karaktär. Någon förändring i sak vad gäller möjligheten att besluta om sådana åtgärder är inte avsedd.
Av andra stycket följer att Kriminalvården får förverka villkorligt medgiven frihet om mindre ingripande åtgärder inte kan anses tillräckliga. Så kan vara fallet om åsidosättandet är av allvarligt slag eller av större omfattning. Detsamma kan gälla om mindre ingripande åtgärder kan antas bli verkningslösa. I avsnitt 29.2.14 har getts exempel på fall när villkorligt medgiven frihet bör förverkas.
Är det fråga om ny brottslighet skall normalt domstol avgöra om förverkande av villkorligt medgiven frihet skall ske enligt bestämmelserna i 34 kap. brottsbalken.
Författningskommentar SOU 2005:54
1014
12 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.15, innehåller motsvarande möjlighet att vidta åtgärder vid skyddstillsyn som enligt 11 § kan vidtas efter villkorlig frigivning. Kriminalvården kan emellertid inte fatta beslut om att undanröja skyddstillsynen. Istället har Kriminalvården att begära att åklagaren för talan i domstol om omvandling av skyddstillsynen till annan påföljd. Beträffande förutsättningarna för att vidta någon av åtgärderna hänvisas till avsnitt 29.2.14 och kommentaren till 11 §. Bestämmelsen ersätter 28 kap. 8 § första stycket brottsbalken.
13 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om att Kriminalvården inte får vidta åtgärder enligt 11–12 §§ efter prövotidens utgång. Någon ändring i sak har inte gjorts utöver nödvändiga ändringar till följd av att Kriminalvården övertagit övervakningsnämndernas befogenhet att besluta om åtgärder.
Första stycket motsvarar 26 kap. 20 § andra meningen brottsbalken.
Andra stycket motsvarar 26 kap. 20 § första meningen och 28 kap 7 § tredje stycket. Någon ändring i sak har inte gjorts. Undanröjande av skyddstillsyn kan ske även efter prövotidens utgång, det avgörande är om talan har väckt innan tiden gick ut.
14 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.15, innehåller bestämmelser om omhändertagande av den övervakade. Den motsvarar 26 kap. 22 § och 28 kap. 11 §brottsbalken. Någon ändring i sak har inte gjorts.
6 kap. Om samhällstjänst
I detta kapitel ges särskilda bestämmelser om verkställighet av samhällstjänst. Bestämmelserna är tillämpliga såväl vid skyddstillsyn som villkorlig dom och ersätter nuvarande bestämmelser om fullgörande av samhällstjänst enligt 27–28 kap. brottsbalken.
1 §
I paragrafen anges vad som behandlas i kapitlet.
SOU 2005:54 Författningskommentar
1015
2 §
Paragrafen motsvarar 27 kap. 4 § andra stycket och 28 kap. 5 a § första stycketbrottsbalken. Någon annan ändring har inte gjorts än att samhällstjänsten skall fullgöras enligt verkställighetsplanen. Detta innebär att uppgifter om var arbetet skall utföras, vilka arbetstider som skall gälla och övriga villkor skall anges i planen. Vid villkorlig dom kommer planen i huvudsak inte att omfatta mer än de villkor som skall gälla för samhällstjänsten.
3 §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 29.2.8, innehåller en bestämmelse om att den dömde på arbetsplatsen inte får vara påverkad av alkohol m.m. och kontroll av detta. Bestämmelsen är ny och har således inte någon motsvarighet i nuvarande lagstiftning. Den gäller både vid villkorlig dom och samhällstjänst. Motsvarande bestämmelse finns i 2 kap. 3 §. Jfr även 3 kap. 50 § och 5 kap. 7 § denna lag samt 28 kap. 6 § brottsbalken.
4 §
Paragrafen ersätter 28 kap. 6 a § brottsbalken. En ändring har gjorts för att markera att bestämmelsen endast gäller den som dömts till skyddstillsyn. Vidare har Kriminalvården övertagit övervakningsnämndernas befogenhet att besluta om övervakning enligt bestämmelsen. I övrigt har någon ändring i sak inte gjorts.
5 §
Paragrafen ersätter 27 kap. 2 a § tredje stycket och 28 kap. 2 a § tredje stycketbrottsbalken. Kriminalvården har övertagit rättens och övervakningsnämndernas befogenhet att ändra och upphäva en föreskrift om samhällstjänst. Vidare har angetts att möjligheten endast får användas när särskilda skäl föreligger.
Möjligheten får användas endast i speciella situationer och med mycket stor försiktighet. Det bör i princip endast kunna komma ifråga när det framkommit nya omständigheter efter domen och som därför inte kunnat beaktas av domstolen. Exempelvis kan det visa sig omöjligt att fullgöra samhällstjänsten hos en viss arbetsgivare utan att det beror på den dömde samtidigt som det endast återstår någon timmes arbete. I sådant fall kan det vara lämpligt att sätta ner antalet timmar. Vidare kan finnas skäl att ändra eller upphäva en föreskrift om den dömdes hälsa allvarligt försämras efter domen.
Författningskommentar SOU 2005:54
1016
Antalet timmar som skall fullgöras kan inte ökas. Någon möjlighet att meddela ny föreskrift ger inte heller bestämmelsen. Vid skyddstillsyn kan istället andra föreskrifter meddelas.
6 §
Paragrafen har inte någon motsvarighet i nuvarande lagstiftning. Kriminalvården får genom bestämmelsen i första stycket en skyldighet även vid villkorlig dom att begära att åklagaren för talan om undanröjande av den villkorliga domen om den dömde missköter samhällstjänsten.
Vid skyddstillsyn med samhällstjänst finns motsvarande skyldighet. Detta följer av bestämmelserna i 5 kap. 8 §. En upplysning om detta har införts i andra stycket.
Genom ändringen blir det enhetliga regler rörande anmälningsskyldigheten.
7 kap. Beslut och överklagande
1 §
Bestämmelsens första stycke innebär att i princip samtliga beslut enligt lagen fattas av Kriminalvården. Kommittén har behandlat frågan i avsnitt 30.6.2.
Förvaltningslagen (1986:223) gäller för Kriminalvårdens handläggning. Av 7 § denna lag framgår att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så snabbt, enkelt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Lagen innehåller också bestämmelser om rätt till tolk (8 §) och ombud eller biträde (9 §). Det finns även bestämmelser om muntlig handläggning (14 §) som bl.a. innebär myndigheten bestämmer om handläggningen skall vara muntlig. En part skall dock få tillfälle att lämna muntliga uppgifter, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Det sägs också i paragrafen att myndigheten särskilt skall beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda. Lagen innehåller vidare bestämmelser om rätten att få ta del av det som tillförts ärendet (15 §). Som huvudregel skall enligt 20 § ett beslut genom vilket myndigheten avgör ett ärende och som gäller myndighetsutövning mot en enskild innehålla de skäl som har bestämt utgången. Enligt 21 § skall en part underrättas om innehållet i beslutet.
SOU 2005:54 Författningskommentar
1017
Att Kriminalvården kommer att få fatta fler och mer ingripande beslut än tidigare ställer höga krav på handläggningen. Reglerna i förvaltningslagen tillgodoser i de flesta fall dessa krav. Det kan dock krävas både särskild skyndsamhet i handläggningen och god framförhållning av Kriminalvården för att ett eventuellt överklagande av beslutet skall kunna hinna prövas innan ändamålet med beslutet förfallit. Vissa särlösningar behövs också beträffande rätten till muntlighet samt till offentligt biträde.
I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om beslutsfattandet. De bestämmelser i förordning eller föreskrifter som kommittén avser är framför allt på vilken nivå eller av vilka befattningshavare som vissa beslut bör fattas.
2 §
Paragrafen motsvarar vad som för närvarande gäller enligt bl.a. 57 § första stycket och 58 § andra stycket KvaL och innebär att Kriminalvårdens beslut som huvudregel kan verkställas genast även om det har överklagats eller kan överklagas. Bestämmelsen avser enskilda beslut. Förutom att det kan anges i beslutet att det inte får verkställas förrän det vunnit laga kraft, finns det i 29 § förvaltningslagen och 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) regler om att överklagade beslut kan inhiberas.
3 §
Bestämmelsen är ny och har behandlats av kommittén i avsnitt 30.6.3.
Regleringen innebär att det uttömmande i lagen anges vilka beslut som får överklagas. Övriga beslut som fattas inom Kriminalvården avseende de dömda är således inte överklagbara. Genom att det klart av lag framgår vilka beslut som får överklagas bör handläggningen förenklas. Att vissa beslut som inte är överklagbara ändå överklagas kan inte lösas lagstiftningsvägen. Med en kriminalvårdslagstiftning som tydligt anger vilka regler som gäller för överklaganden bör dock problemet minskas. Det blir tydligare för överprövningsinstansen vilka ärenden som får avvisas på grund av de inte får överklagas. Sådana regler ger också värdefull information till den enskilde, vilket är väsentligt för att denne skall veta vilka möjligheter han eller hon har att påverka sin situation.
Författningskommentar SOU 2005:54
1018
4 §
I bestämmelsen anges vilka beslut enligt lagen som får överklagas. Kommittén har behandlat frågan om begränsning av möjligheten att överklaga i avsnitt 30.6.3.
Bestämmelsen omfattar endast beslut i särskilda fall. Det innebär att s.k. normbeslut inte längre är möjliga att överklaga (se avsnitt 30.6.4).
Möjligheterna att överklaga gäller för den enskilde eller den som beslutet angår. I det stora flertalet fall är detta den dömde. I vissa fall, t.ex. vid förverkande av otillåten egendom, kan det även vara andra enskilda som har klagorätt.
Av punkt 1 följer att den som får avslag på en begäran att avtjäna ett fängelsestraff genom korttidsboja kan överklaga det beslutet. Detsamma gäller om kriminalvården beslutar att upphäva ett beslut om korttidsboja, något som ske t.ex. om den dömde använder alkohol eller blir av med sin bostad. Även beslutet om hur hög avgift den dömde skall betala i samband med denna verkställighetsform kan överklagas. Däremot är det inte möjligt att överklaga ett beslut om när avgiften skall erläggas. Detta är enligt kommitténs mening en sådan verkställighetsföreskrift som måste få avgöras av den myndighet som har ansvar för verkställigheten. Kommittén återkommer under 8, 10 och 13 §§ till handläggningsregler vid återkallande av tillstånd till korttidsboja.
Punkten 2 gäller beslut som placering på plats med särskilt hög säkerhet. Den typen av beslut fattas även för närvarande av kriminalvården och är överklagbara. De materiella reglerna har kommittén behandlat i kapitel 19. I detta sammanhang kan uppmärksammas ett rättsfall från Regeringsrätten (RÅ 81 2:44). Fallet handlade om placering på specialavdelning enligt 20 a § KvaL. Regeringsrätten prövade den intagnes överklagande trots att prövningen – till följd av KVS:s efterföljande omprövningsbeslut – inte kunnat leda till en förändrad placering. Regeringsrätten anförde att frågan borde prövas i sak med hänsyn till bl.a. den intagnes intresse av att få förutsättningarna för tillämpningen av bestämmelsen om placering på specialavdelning prövade.
Punkt 3 överensstämmer i sak med nuvarande reglering, dvs. beslutet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Att ett beslut om att en intagen skall flyttas ned i förmånssystemet liksom beslut om nekad uppflyttning i förmånssystemet (punkt 4) skall kunna överklagas har kommenterats i avsnitt 30.6.3. Det kan understrykas att hänvisningen till 3 kap. 6 § andra stycket
SOU 2005:54 Författningskommentar
1019
medför, att det endast finns rätt att överklaga när en intagen, som enligt verkställighetsplanen skulle flyttas till en högre nivå, nekas detta vid den tidpunkt förflyttningen skulle ske. Det kan också uppmärksammas, att en uppflyttning i förmånssystemet inte alltid kan medföra en fysisk omplacering. Beslut i sådana placeringsfrågor kan inte överklagas.
Frågor som gäller innehållande av ersättning enligt 3 kap. 11 och 12 §§ (punkt 5) rör civila rättigheter och skall, bl.a. i enlighet med Europakonventionens krav, kunna överklagas. När det gäller 11 § kan prövningen i överinstansen även komma att omfatta i vilken mån den dömde verkligen har gjort sig skyldig till den typ av skadegörelse som avses liksom storleken på skadeståndet som sådant.
Avskiljande (punkt 6) innebär en väsentlig inskränkning i en intagens rättigheter. Beslut som innebär att någon för kortare eller längre tid avskiljs från andra bör därför kunna överklagas. Beslut om avskiljande på egen begäran medför emellertid inte några inskränkningar i egentlig mening för den intagne. Dessa beslut är närmast att likställa med placeringsbeslut och bör inte kunna överklagas. De föreslagna bestämmelserna om avskiljande har behandlats i avsnitt 16.2. När det gäller mer tillfälliga avskiljanden kommer de många gånger att ha upphört innan ett eventuellt överklagande hinner prövas. Det kan då ifrågasättas om det finns möjlighet att få beslutet sakprövat. Av avsnitt 30.4.2 framgår emellertid att Europadomstolen ibland har ansett att överklagande skall kunna prövas trots att beslutet redan har ändrats. Regeringsrätten har också i ett mål angående tagande i förvar enligt utlänningslagen, RÅ 1999 ref. 26, funnit att ett överklagat beslut om förvar kunde prövas, trots att det inte längre utgjorde den lagliga grunden för frihetsberövandet. Som skäl för ställningstagandet angavs, att den förvarstagne måste anses ha ett beaktansvärt intresse av att få förutsättningarna för det tidigare förvarstagandet prövat, särskilt som en sådan prövning skulle kunna få betydelse för kommande ställningstagande om det fortsatta förvaret. Det kan också påpekas att det beträffande beslut om avskildhet enligt 17 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård uttalas i förarbetena, att en prövning i efterhand bidrar till att tydliggöra kriterierna för när avskildhet är befogad (prop. 2002/03:53 s. 111).
Att inte få ta emot ett besök kan upplevas som mycket ingripande av den dömde. Sådana beslut får därför enligt punkten 7
Författningskommentar SOU 2005:54
1020
överklagas. Förslaget motsvarar i stort vad som gäller för närvarande, dvs. beslut fattas av Kriminalvården och överklagande får ske till allmän förvaltningsdomstol. Det bör uppmärksammas att möjligheterna till och omfattningen av besöken i viss mån styrs av vilken förmånsnivå som den dömde befinner sig på. Även verkställighetsplanens innehåll kan ha betydelse. Dessa omständigheter bör givetvis beaktas i samband med prövningen av om ett beslut skall tillåtas eller inte. Eventuella villkor för besöket, t.ex. att det skall vara bevakat eller pågå under viss tid, är inte överklagbara. Ett undantag är dock om besöket skall ske med s.k. glasruta (punkt 8), vilket har motiverats i avsnitt 30.6.3.
För det fall en intagen får avslag på en begäran om att få ha telefonsamtal eller andra elektroniska meddelanden (punkten 9) enligt 3 kap. 36 § andra stycket skall ett sådant beslut vara möjligt att överklaga. Det bör betonas att det inte är frågor om antalet samtal i sig som kan överklagas utan de beslut som innebär att samtal eller annan kommunikation inte får ske på grund av någon av de omständigheter som anges i bestämmelsen. Vid prövningen av ett sådant beslut måste givetvis beaktas på vilken förmånsnivå den dömde befinner sig liksom om han eller hon är placerad på en plats med förhöjd säkerhet.
När det gäller beslut om kontroll av telefonsamtal eller annat elektroniskt meddelande enligt punkten 10 behandlar kommittén dessa frågor i avsnitt 17.3.
Punkten 11 gäller beslut om kvarhållande av brev eller andra försändelser. De materiella bestämmelserna behandlar kommittén i avsnitt 17.1. Någon skillnad mot dagens möjlighet att överklaga är inte avsedd.
Beslut om kroppsbesiktning (punkt 12) fattas även i dag av kriminalvården och är möjliga att överklaga. I de flesta fall kommer åtgärden att vara slutförd när ett eventuellt överklagande skall ha prövats. På samma sätt som gäller för t.ex. mer tillfälliga avskiljanden går det nästan aldrig att ändra den faktiska åtgärden. Eftersom det kan vara fråga om mycket ingripande och integritetskränkande åtgärder vid en kroppsbesiktning bör besluten ändå vara möjliga att överklaga. I vilken mån beslutet sedan skall sakprövas får överlämnas till rättstillämpningen. Här finns anledning att nämna ett rättsfall från Regeringsrätten, RÅ 1986 ref. 150. Målet handlade om beslut om kroppsbesiktning av en intagen i anstalt. Kammarrätten (som vid den tiden var första domstolsinstans) anförde att beslut om kroppsbesiktning inte
SOU 2005:54 Författningskommentar
1021
kunde prövas av kammarrätten sedan åtgärden vidtagits. Regeringsrätten ansåg dock att med hänsyn till det ingrepp i den personliga integriteten som kroppsbesiktningen inneburit fick den intagne anses ha ett befogat intresse av att – oaktat att åtgärden redan genomförts – få prövat om laga skäl förelåg för densamma. Målet visades därför åter till kammarrätten för prövning i sak.
Bestämmelsen att kriminalvården skall få fatta beslut om förverkande av egendom (punkt 13) är ny och har behandlats i avsnitt 21.2.3 och 21.2.4. Beslut av förverkande kan vara överklagbart inte bara av den intagne utan av andra personer, t.ex. besökare, som gör gällande äganderätt till den egendom som har förverkats. Det skall uppmärksammas att det för dessa beslut finns en särskild delgivningsregel i 3 kap. 66 §.
Av punkten 14 framgår att även Kriminalvårdens beslut om omhändertagande och annan hantering av egendom som förvarats av Kriminalvården eller som kan komma att förverkas kan överklagas.
Beslut om varning (punkt 15) kan enligt gällande bestämmelser meddelas antingen av Kriminalvården eller övervakningsnämnderna beroende på vilken kategori dömda som avses och överprövas således av olika instanser. Även om varningen i sig inte kan anses som särskilt ingripande för den dömde kan den i ett senare skede i verkställigheten få sådana konsekvenser att den bör kunna överklagas. Förslaget innebär att allmän förvaltningsdomstol blir den enda överklagandeinstansen.
Punkten 16 gäller beslut om tillfällig vistelse utanför anstalt av humanitära skäl. Rätten att överklaga gäller bara beslutet som sådant. De villkor som kan ställas är en sådan väsentlig del av själva beslutet att det inte finns anledning att de skall kunna överklagas särskilt.
Punkten 17 gäller beslut om tillstånd till och upphävande av olika utslussningsåtgärder, dvs. permission, frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och frigivningsboja. Dessa beslut fattas i dag i vissa fall av övervakningsnämnderna eller Kriminalvårdsnämnden och i andra fall av kriminalvården. Vistelse i halvägshus är en ny föreslagen utslussningsåtgärd. De materiella reglerna återfinns i kapitel 27. Principerna för överklagande har berörts i avsnitt 30.6.3. Utslussningsåtgärder kan också vara begränsade av de regler som gäller på den nivå i förmånssystemet som den intagne befinner sig på och vad som föreskrivits i den vid tillfället gällande verkställighetsplanen. Sådana inskränkningar bör beaktas vid prövningen av överklagandet. Samtliga utslussningsåtgärder kan
Författningskommentar SOU 2005:54
1022
enligt bestämmelser i 4 kap. förenas med olika villkor, t.ex. rörande skyldighet att hålla kontakt med kriminalvården. Sådana villkor kan inte överklagas. Det samma gäller den tid som en sådan åtgärd skall pågå. När det gäller beslut om upphävande av åtgärderna kommenteras handläggningen av dessa ärenden även nedan under 8, 10 och 13 §§.
Beslut om att anordna eller förlänga övervakning och meddela föreskrifter i samband med övervakning (punkterna 18 och 19) är beslut som för närvarande fattas av övervakningsnämnderna och kan överklagas antingen till Kriminalvårdsnämnden (beträffande villkorligt frigivna) eller till hovrätt (skyddstillsynsdömda). Dessa beslut kommer nu liksom övriga överklagbara beslut att prövas av allmän förvaltningsdomstol.
Punkten 20 avser beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet. Dessa beslut fattas för närvarande av övervakningsnämnderna och överklagas till Kriminalvårdsnämnden. Besluten får i det föreslagna systemet i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Eftersom besluten innebär frihetsberövande krävs det i viss utsträckning särskilda garantier för handläggningen (se nedan under 8–11 och 13 §§) för att Europakonventionens krav skall anses uppfyllda (se även avsnitt 30.4).
Den föreslagna ordningen om att en intagen, om det föreligger synnerliga skäl, inte skall friges villkorligt efter två tredjedelar av strafftiden (punkt 21) har behandlats i avsnitt 27.7. Dessa beslut, som är mycket ingripande för den intagne, behandlas även nedan under 8–11och 13 §§.
Av andra stycket framgår att överklagande skall ske till länsrätt. Kommittén har behandlat frågan i avsnitt 30.6.6. Av 6 a § förvaltningsprocesslagen framgår bl.a. att överklagandet skall ställas till den myndighet som meddelat beslutet. Överklagandet skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.
I tredje stycket behandlas frågan i vilken utsträckning det krävs prövningstillstånd för prövning i kammarrätten. Frågan har behandlats av kommittén i avsnitt 30.6.13. I enlighet med huvudregeln för förvaltningsmål skall prövningstillstånd gälla för prövning i kammarrätt för de flesta ärenden. Så gäller även i dag för de kriminalvårdsmål som enligt bl.a. KvaL överklagas till allmän förvaltningsdomstol
SOU 2005:54 Författningskommentar
1023
Kommitténs förslag innebär även att nya målgrupper förs till de allmänna förvaltningsdomstolarna. I vissa av dessa bör undantag från huvudregeln göras eftersom de är så ingripande för den enskilde att de skall kunna prövas av kammarrätt utan prövningstillstånd. Detta gäller förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet och att den intagne inte skall friges villkorligt (första stycket punkterna 20 och 21).
5 §
Bestämmelsen är ny och har behandlats av kommittén i avsnitt 30.6.8.
Som kommittén konstaterat är det av stor vikt att kriminalvårdens beslut som rör frihetsberövande handläggs skyndsamt och snabbt kan prövas av domstol. Detta är givetvis väsentligt från rättssäkerhetssynpunkt och för att Europakonventionens krav skall anses uppfyllda.
Ett underställningsförfarande kan garantera en domstolsprövning på ett annat sätt än en möjlighet att överklaga. Ofta är den som skall omhändertas i så dåligt skick till följd av missbruk att han eller hon inte kan ta tillvara en överklagandemöjlighet. Regler om underställning vid tillfälliga omhändertagande finns även i LVU och LVM.
I första stycket anges tidsramarna för Kriminalvården att underställa länsrätten beslutet. Detta skall ske genast eller senast dagen efter det att beslutet har verkställts. Bestämmelserna i 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid är avsedda att tillämpas på den föreslagna tidsfristen. Detta innebär att om den dag som underställning senast skall ske infaller på en söndag, annan allmän helgdag, lördag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton får underställning ske nästa vardag.
Det kan någon gång förekomma att den som omhändertagits får kännedom om beslutet innan det har verkställts. Han eller hon måste då ha möjlighet att få beslutet prövat. För att undvika att domstolen skall behöva pröva såväl en underställning och ett överklagande skall Kriminalvården enligt andra stycket ha skyldighet att underställa beslutet trots att det inte är verkställt om den som omhändertagits begär att beslutet skall prövas av domstol.
I tredje stycket anges vad som skall framgå av underställningen och att handlingarna i ärendet skall fogas till underställningen.
Författningskommentar SOU 2005:54
1024
6 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om vad Kriminalvården skall iaktta i samband med ett omhändertagande.
Av första stycket framgår att kriminalvården, i samband med att ett beslut om omhändertagande underställs rätten, normalt skall låta den som omhändertagits få del av handlingarna i ärendet. Denne kan vägra att ta emot handlingarna eller vara inne i en sådan missbruksperiod att han eller hon inte kan ta till sig handlingarna. Kriminalvården kan därför i undantagsfall låta bli att överlämna handlingarna till den som beslutet gäller. Det är dock, inte minst med hänsyn till Europakonventions krav (jfr avsnitt 30.4) viktigt, att denna undantagsregel används med stor försiktighet.
Kriminalvården skall också underrätta den omhändertagne om att han eller hon får att yttra sig skriftligt till rätten inom en viss angiven tid och har rätt att begära muntlig förhandling. Om den omhändertagne begär muntlig förhandling prövar länsrätten den frågan enligt förvaltningsprocesslagens regler. Om det inte går att kommunicera med den omhändertagne innan framställningen ges in till rätten, måste detta framgå av de handlingar som ges in till länsrätten. Det blir i sådana fall länsrätten som får se till att den omhändertagne får del av handlingarna och de upplysningar som han eller hon behöver. Länsrätten är också enligt förvaltningslagen skyldig att se till att den som omhändertagits får del av nytt material, som kommer in i ärendet.
Av andra stycket framgår att kriminalvården är skyldig att upplysa den omhändertagne om att ärendet kan avgöras utan att något yttrande enligt första stycket har lämnats.
7 §
Bestämmelsen är ny och reglerar bl.a. tidsfrister för länsrättens prövning av om omhändertagandet skall bestå.
I första stycket anges att prövning av om omhändertagandet skall bestå skall göras så snart det kan ske och senast inom fyra dagar från det att beslutet verkställdes. Tidsfristen överensstämmer med den som tillämpas vid de omhändertaganden som enligt nu gällande lagstiftning beslutas av övervakningsnämnden. Den motsvarar också vad som gäller i fråga om häktning. Det kan framhållas att tidsfristen för häktningsförhandling tillkommit mot bakgrund av Europarättens regler. Som framgått av avsnitt 30.4 gäller denna praxis i princip endast häktning eller motsvarande. Vid den sorts frihetsberövande som det här är fråga om, där den person som är
SOU 2005:54 Författningskommentar
1025
frihetsberövad redan fått skuldfrågan prövad av rätten, kan det enligt kommitténs mening ifrågasättas om inte en väsentligt längre tidsutdräkt kan tillåtas. Som regel bör det emellertid vara fullt möjligt att genomföra en förhandling inom fyra dygn. Om det på grund av någon särskild omständighet är nödvändigt får tiden innan länsrätten prövar frågan emellertid förlängas till en vecka Det kan t.ex. vara nödvändigt att avvakta att den omhändertagne blir i stånd att redogöra för varför han inte skött sina åligganden.
Av andra stycket framgår att kriminalvården genast skall upphäva beslutet om omhändertagande, om det inte längre finns skäl för det. Detta gäller även om beslutet har underställts länsrätten och ännu inte avgjorts där. Ett omhändertagandebeslut är till sin karaktär en tillfällig åtgärd som skall ersättas av något annat. Även om det inte direkt anges i lagen kan och bör självfallet även domstolen genast häva ett omhändertagande om man finner att det inte bör bestå. Reglerna om hörande av den omhändertagne behöver då inte följas.
Enligt tredje stycket upphör beslutet om omhändertagande i vissa fall, trots att den omhändertagne inte friges. Det gäller om den omhändertagne frihetsberövas enligt ett annat beslut. Det kan t.ex. vara fråga om att den omhändertagne häktas eller tas in i anstalt. Ett annat exempel är om allmän domstol i samband med undanröjande av skyddstillsyn enligt 28 kap. brottsbalken fattar beslut om omhändertagande.
8 §
I paragrafen återfinns en bestämmelse om särskilda krav på skyndsamhet vid handläggningen av vissa ärenden. Kommittén har tagit upp frågan i avsnitt 30.6.8.
När det gäller behovet av snabb handläggning för beslut om omhändertagande har de behandlats ovan under 5–7 §§. Även andra ingripande beslut bör behandlas skyndsamt. Det gäller vid upphävande av korttidsboja och olika utslussningsåtgärder liksom vid förverkande av villkorligt medgiven frihet vid misskötsamhet.
Även för ärenden om villkorlig frigivning enligt 4 kap. 16 § andra stycket och 17 § bör gälla ett skyndsamhetskrav. Som framhållits i avsnitt 27.7.5 är det i dessa fall viktigt med god framförhållning från Kriminalvårdens sida. Det är också viktigt att rättens handläggning sker snabbt så att den dömde inte kommer att vara frihetsberövad längre tid än nödvändigt.
Författningskommentar SOU 2005:54
1026
Skyndsamhetskravet i paragrafen gäller såväl Kriminalvårdens som förvaltningsdomstolarnas handläggning.
9 §
Bestämmelsen gäller i vilka typer av ärenden som offentligt biträde skall förordnas för den dömde. Frågan har behandlats av kommittén i avsnitt 30.6.10.
Bestämmelsen motsvarar den regel som gäller enligt 37 kap 9 § brottsbalken. Tillägg har emellertid gjorts beträffande ärenden om villkorlig frigivning enligt 4 kap. 16 § andra stycket och 17 §. I de fall Kriminalvården överväger att inte bevilja frigivning trots att den intagne avtjänat två tredjedelar av det utdömda straffet skall den intagne alltså ges rätt till biträde. Som tidigare påpekats är det önskvärt och bör som regel vara möjligt att ett sådant beslut hinner överklagas och behandlas av domstol innan dagen för den möjliga frigivningen. Kriminalvården bör därför så snart fråga om sådant beslut tagits upp informera den intagne om rätten till offentligt biträde.
Rätten till offentligt biträde i de angivna situationerna är inte absolut. Biträde skall som regel inte behöva förordnas om den dömde inte motsätter sig det aktuella beslutet eller om det i praktiken har mycket liten betydelse för honom. Undantagsregeln bör emellertid användas med stor försiktighet.
Ett beslut om att neka offentligt biträde kan överklagas enligt 8 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Gemensamma bestämmelser om offentligt biträde finns samlade i den lagen med tillhörande förordning (1997:405).
10 §
Paragrafen anger i vilka fall som Kriminalvårdens handläggning skall ha muntliga inslag.
Som kommenterats under 1 § gäller förvaltningslagens regler om muntlig handläggning för Kriminalvården. Vissa ärenden är dock av särskilt ingripande karaktär. Det gäller beslut om upphävande s.k. korttidsboja och olika utslussningsåtgärder, förverkande av villkorligt medgiven frihet samt beslut om villkorlig frigivning (se även 8 §). Det måste i dessa anses särskilt viktigt att den dömde hörs och får tillfälle att muntligen framföra sina synpunkter. Det bör dessutom ge Kriminalvården ett bättre beslutsunderlag. Rätten till muntlighet är inte absolut, men det bör krävas starka skäl för att frångå den.
SOU 2005:54 Författningskommentar
1027
Beträffande muntlig handläggning i övriga ärenden inom Kriminalvården är som nämnts förvaltningslagen tillämplig.
11 §
I paragrafen regleras i vilken utsträckning som länsrätt och kammarrätt skall hålla muntlig förhandling utöver vad som anges i förvaltningsprocesslagen. Kommittén har behandlat frågan i avsnitt 30.6.11.
Bestämmelsens första stycke innebär att den dömde skall ha rätt att på begäran få till stånd en muntlig förhandling i ärenden angående villkorlig frigivning enligt 4 kap. 16 § andra stycket och 17 § samt förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 5 kap. 11 § andra stycket.
Även rätten till muntlig förhandling i dessa fall är villkorad av att en sådan förhandling inte är uppenbart obehövlig. Så kan vara fallet om det är uppenbart att överklagandet skall bifallas.
I övriga fall gäller den allmänna regleringen i 9 § förvaltningsprocesslagen. Den innebär att handläggningen som huvudregel är skriftlig, men att muntlig förhandling skall hållas om en enskild som för talan i målet begär det, under förutsättning att förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Rätten kan även i de fall muntlig förhandling inte begärs hålla en sådan om det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av ärendet.
Av andra stycket följer att den dömde skall informeras om sin rätt att begära muntlig förhandling enligt första stycket.
12 §
Bestämmelsen är ny och innehåller bestämmelser om deltagande vid sammanträden genom ljudöverföring och genom ljud- och bildöverföring. Den har behandlats i avsnitt 30.6.11.
Huvudregeln, som finns i första stycket, är att den som skall delta i ett sammanträde inför rätten skall vara fysiskt närvarande i rättssalen eller där sammanträdet annars hålls.
Av andra stycket framgår att det är rätten som avgör om ett deltagande får ske på annat sätt, dvs. genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring. I detta stycke, tillsammans med det tredje stycket, regleras också under vilka förutsättningar rätten får fatta ett sådant beslut. Terminologin är avsedd att vara teknikneutral och täcka även andra sätt att överföra ljud och bild än de som finns för närvarande. Det är endast rätten som kan besluta om att ett deltagande genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring kan
Författningskommentar SOU 2005:54
1028
ske. Kriminalvården skall dock alltid yttra sig innan rätten avgör frågan. Den dömde kan inte hindra att förhandlingen genomförs på det angivna sättet. Om det inte finns något särskilt hinder bör han eller hon emellertid få lämna synpunkter innan rätten fattar sitt beslut. Det bör vidare endast undantagsvis få förekomma att den som överklagat beslutet endast deltar genom ljudöverföring.
Bestämmelsen är tillämplig i samtliga instanser. Den i paragrafen angivna tekniken kan användas såväl i fråga om parter som i fråga om andra personer som skall delta i ett sammanträde, t.ex. frivårdstjänstemän. Vid bedömningen av om ett deltagande genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring skall ske skall rätten beakta vilka skäl som kan finnas för det och styrkan av dessa. I paragrafen nämns två omständigheter, som rätten särskilt skall beakta vid sin bedömning.
Den första omständigheten är säkerhetsskäl. Bestämmelsen skiljer sig härvidag från vad som gäller vid domstolsförhandlingar i övrigt men är motiverad av att det oftast rör sig om personer intagna i anstalt. Det saknar i princip betydelse om det skulle vara möjligt att genom särskilda bevakningsinsatser eliminera eller väsentligt minska säkerhetsrisken
Vidare skall särskild hänsyn tas till de kostnader eller olägenheter som en inställelse inför rätten annars skulle medföra. Med detta avses inte endast kostnader eller olägenheter för den person frågan rör, t.ex. resekostnader, utan även kostnader eller olägenheter för andra som kan uppkomma om personen i stället skall infinna sig i rättssalen. Det kan t.ex. vara kostnader för att transportera frihetsberövade.
Att säkerhetsskäl, kostnader och olägenheter angetts särskilt i paragrafen utesluter inte att det kan finnas någon annan anledning till att låta en part eller någon annan delta i sammanträdet genom ljudöverföring eller genom ljud- och bildöverföring.
Av tredje stycket följer att den som deltar i ett sammanträde genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring skall anses ha inställt sig inför rätten på samma sätt som om inställelsen rent faktiskt ägt rum i rättssalen.
Det fjärde stycket innehåller en bestämmelse om att rätten får förordna om hämtning till förhandlingen om den dömde uteblir.
SOU 2005:54 Författningskommentar
1029
13 §
Bestämmelsen reglerar i vilken utsträckning som nämndemän skall delta i rätten. Kommittén har tagit upp frågan i avsnitt 30.6.9 och bl.a. framhållit vikten av insyn i de ärenden som gäller mer ingripande åtgärder.
14 §
Denna paragraf, som är ny, innehåller bestämmelser om behörig domstol. Frågan har behandlats i avsnitt 30.6.12.
Enligt huvudregeln i första stycket avgörs forumfrågan av var den anstalt, det häkte eller det frivårdskontor, där den dömde är inskriven, är beläget. I första styckets andra mening finns en särskild regel om beslutet riktar sig mot någon eller några okända personer, något som kan bli fallet vid omhändertagande av egendom Beslutet skall då överklagas till den länsrätt där den anstalt där egendomen påträffades är belägen.
I andra stycket regleras de fall där beslutet gäller en person som inte omfattas av reglerna i första stycket. Det får ankomma på regeringen att besluta vilken länsrätt som skall behandla överklagandena i dessa fall.
15 §
Paragrafen motsvarar bestämmelsen i 38 kap. 10 § brottsbalken och anger sättet för att meddela en varning. Eftersom Kriminalvården enligt kommitténs förslag kommer att överta övervakningsnämndernas roll när det gäller att fatta beslut om varning gäller bestämmelsen nu i stället Kriminalvården. Även de allmänna förvaltningsdomstolarna beslut om varning omfattas.
För att regeln skall vara organisationsoberoende har det inte angetts att Kriminalvården kan överlämna åt annan enhet eller liknande att meddela en varning. Det måste anses självklart att Kriminalvården kan lösa denna sorts frågor internt.
16 §
Bestämmelsen motsvarar 38 kap. 12 § brottsbalken och anger att polismyndigheten skall lämna domstolarna och Kriminalvården handräckning när det behövs för att den dömde skall inställa sig i samband med handläggningen av ett ärende. Behov av polishandräckning föreligger oftast när det gäller beslut om omhändertagande enligt 5 kap. 14 §.
Författningskommentar SOU 2005:54
1030
17 §
Bestämmelsen motsvarar dagens 58 a § KvaL. Endast en språklig justering har gjorts. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Paragrafen reglerar möjligheten för regeringen att beträffande en viss intagen besluta att ett ärende om vistelse eller verkställighet utanför anstalt skall överlämnas till regeringens prövning, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.
18 §
Kommittén har behandlat bestämmelsen i avsnitt 30.6.14.
Paragrafen motsvarar 59 § andra meningen KvaL och innebär att vissa beslut får överklagas till regeringen. De ändringar som gjorts är föranledda av att bestämmelserna skall vara organisationsoberoende och är endast av redaktionell betydelse.
33.3 Förslaget till lag om ändring av brottsbalken
26 kap.
I kapitlet har föreslagits att 26 kap. 5–24 §§ upphör att gälla. De flesta av bestämmelserna har överförts till den nya kriminalvårdslagen. Vidare har föreslagits att en ny paragraf införs (4 §). Ändringarna är föranledda av förslaget till ny kriminalvårdslag.
4 §
Paragrafen är ny.
I första stycket har införts en hänvisning till kriminalvårdslagen och strafftidslagen.
Andra stycket motsvarar nuvarande bestämmelse i 21 §, som föreslås bli upphävd. Någon ändring i sak har inte gjorts. En liknande bestämmelse finns beträffande villkorlig dom i 27 kap 7 § och föreslås beträffande skyddstillsyn i 28 kap. 8 §.
27 kap.
I kapitlet har föreslagits att 27 kap. 2 och 4 §§ skall ha ändrade lydelser. Ändringarna är föranledda av förslaget till ny kriminalvårdslag.
SOU 2005:54 Författningskommentar
1031
2 a §
Tredje stycket har utgått. Bestämmelsen har överförts till 5 kap. 5 § kriminalvårdslagen.
4 §
Det nuvarande andra stycket har utgått för att ersättas av bestämmelsen i 5 kap. 2 § kriminalvårdslagen. I andra stycket har istället införts en ny hänvisning till kriminalvårdslagen.
28 kap.
I kapitlet har föreslagits att 5 a § skall upphöra att gälla för att ersättas av bestämmelserna i 5 kap. 2 och 4 §§ kriminalvårdslagen. Det har också föreslagits att 10 § flyttas till 8 §. Vidare har föreslagits att 2 a, 4–6, 7–9 och 11 §§ skall ha ändrade lydelser. Ändringarna är föranledda av förslaget till ny kriminalvårdslag.
2 a §
Tredje stycket har utgått. Bestämmelsen har överförts till 5 kap. 4 § kriminalvårdslagen.
4 §
Första stycket har endast varit föremål för språklig justering.
Bestämmelsen i andra stycket motsvarar vad som nu följer av 6 a § jämfört med 26 kap. 14 §. Någon ändring i sak är inte avsedd.
5 §
Paragrafens andra stycke har ändrats till följd av förslaget till ny kriminalvårdslag. De särskilda bestämmelser som åsyftas återfinns i den 5 kap. 8 och 11 §§ i den föreslagna lagen. Med stöd av dessa bestämmelser kan Kriminalvården besluta att övervakning skall upphöra i förtid eller förlängas.
I övrigt har paragrafen endast ändrats i språkligt hänseende. Någon ändring i sak är inte avsedd.
6 §
Bestämmelsen har ändrats.
Enligt tidigare lydelse skulle vissa verkställighetsbestämmelser i 26 kap. 12–17 §§ tillämpas även vid skyddstillsyn. Dessa bestäm-
Författningskommentar SOU 2005:54
1032
melser har med vissa ändringar överförts till kriminalvårdslagen. Ändringarna har kommenterats under respektive paragraf i kriminalvårdslagen.
Enligt den tidigare lydelsen skulle rätten i domen förordna övervakare. Denna skyldighet har i 5 kap. 2 § kriminalvårdslagen överförts till Kriminalvården.
I bestämmelsen anges vilka särskilda föreskrifter som rätten kan meddela i samband med dom på skyddstillsyn. Någon förändring av rättens möjligheter i sak har inte gjorts.
7 §
Paragrafen har ändrats.
I den tidigare lydelsen fanns bestämmelser om varning och andra åtgärder vid misskötsamhet. Detta regleras nu i 5 kap. 11 §.
I paragrafen regleras nu möjligheten för rätten att i samband med en dom till skyddstillsyn meddela föreskrift om sättet för betalning av skadestånd till följd av brottet. Bestämmelsen fanns tidigare i 26 kap. 15 § och har förts till en egen paragraf för att inte blandas samman med bestämmelser om verkställighet av skyddstillsyn.
8 §
Paragrafen har ändrats.
I den tidigare lydelsen fanns bestämmelser om undanröjande av skyddstillsyn. Detta regleras nu i 5 kap. 12–13 § kriminalvårdslagen.
I paragrafens första stycke har införts en hänvisning till kriminalvårdslagen.
I andra stycket finns en hänvisning till 34 kap. Den har överförts från 10 §. Någon ändring i sak är inte avsedd.
9 §
Andra stycket i paragrafen har ändrats. Ändringen är föranledd av den nya kriminalvårdslagen och innebär endast att en hänvisning har gjorts till relevant lagrum.
11 §
Paragrafen har ändrats.
Enligt tidigare lydelse kunde övervakningsnämnd besluta om omhändertagande. I paragrafen har övervakningsnämndernas befogenhet tagits bort. Nämndens befogenhet har istället föreslagits överförd till Kriminalvården enligt 5 kap. 14 § kriminalvårdslagen.
SOU 2005:54 Författningskommentar
1033
I övrigt har endast språkliga justeringar gjorts. Av 7 kap. 7 § tredje stycket kriminalvårdslagen följer att Kriminalvårdens eller i förekommande fall förvaltningsdomstols beslut om omhändertagande skall upphöra att gälla om allmän domstol beslutar om omhändertagande i samband med prövning om undanröjande av skyddstillsyn.
34 kap.
4 §
Ändringen i paragrafens tredje stycke är en följd av att 26 kap. 10 och 18 §§ föreslås upphöra gälla och ersättas med andra bestämmelser.
38 kap.
3 §
Ändringen i bestämmelsens första stycke är föranledd av att 27 kap. 2a § tredje stycket föreslås upphöra att gälla.
Den föreslagna ändringen i paragrafens andra stycke är en följd av dels ändringsförslaget i 28 kap. 8 §, dels förslaget att avskaffa övervakningsnämnderna.
5 §
Ändringen som förslås följer av förslaget till ändring i 28 kap. 8 §.
6 §
Den förslagna ändringen i paragrafens andra stycke är en följd av att 27 kap. 2 a § tredje stycket föreslås upphöra att gälla.
8 §
I paragrafens första stycke föreslås en ändringen som följd av att 27 kap. 2 a § tredje stycket enligt förslaget skall upphöra att gälla.
9 §
Den föreslagna ändringen i bestämmelsen är föranledd av att 27 kap. 2 a § tredje stycket enligt förslaget skall upphöra att gälla.
Författningskommentar SOU 2005:54
1034
10 §
Bestämmelsen föreslås få en ny lydelse som följd av att övervakningsnämnderna enligt förslaget skall avskaffas. En bestämmelsen motsvarande denna föreslås införas i 7 kap. kriminalvårdslagen.
12 §
De föreslagna ändringarna är en följd av att övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden enligt förslaget skall avskaffas samt att 26 kap. 22 § enligt förslaget skall upphöra att gälla. En motsvarande bestämmelse har införts i 7 kap. kriminalvårdslagen.
33.4 Förslaget till lag om ändring i lagen om beräkning av strafftid
Lagen har ändrats till följd av förslaget till ny kriminalvårdslag och varit föremål för en översiktlig språklig översyn. I möjligaste mån har bestämmelserna gjorts organisationsoberoende. Bestämmelser om vilken del av kriminalvården som skall svara för en viss åtgärd har därför utgått. I 7 och 23 a § har föreslagits vissa ändringar i sak. Några bestämmelser har utgått för att regleras i förordning eller föreskrifter. Vidare har vissa bestämmelser i brottsbalken och IövL överförts till lagen.
Rubriken till 2-18 §§ har språkligt ändrats från “Befordran av dom till verkställighet” till “Om verkställighetens inledande”. Någon ändring i sak är inte avsedd.
1 §
Paragrafen har varit föremål för en språklig översyn. Någon ändring i sak är inte avsedd.
2–3 §§ Bestämmelserna i 2–3 §§ har språkligt moderniserats. Någon ändring i sak är inte avsedd.
I 2 § andra stycket har förtydligats att en dom i visst fall inte får verkställas trots att den har vunnit laga kraft. Det gäller när domstol skall göra en ny prövning av påföljden enligt 34 kap. 10 § brottsbalken. En sådan prövning skall göras om den dömde har begått ett nytt brott innan han eller hon har börjat avtjäna ett tidigare utdömt fängelsestraff för andra brott. Prövningen avser
SOU 2005:54 Författningskommentar
1035
endast den senast utdömda påföljden. Något hinder att verkställa den först utdömda påföljden finns inte.
Ändringen i 2 § andra stycket innebär inte någon ändring i sak mot nuvarande tillämpning.
4 §
De nuvarande bestämmelserna i 4–7 §§ utgår. Istället anges i 4 § att bestämmelser om nöjdförklaring får ges i förordning och föreskrifter.
8 §
Paragrafen har varit föremål för en språklig översyn. Någon ändring i sak är inte avsedd.
9 §
Paragrafen har varit föremål för en språklig översyn och gjorts organisationsoberoende. Någon ändring i sak är inte avsedd.
10 §
Paragrafens första stycke har varit föremål för en språklig översyn och gjorts organisationsoberoende. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Andra stycket är nytt. Enligt nuvarande bestämmelser kan den som är på fri fot själv inställa sig vid den tidpunkt och vid den anstalt som han eller hon själv önskar. Den nya bestämmelsen medför att detta inte längre blir möjligt. Istället avgör Kriminalvården när och var den dömde skall börja avtjäna straffet. Kriminalvården skall planera verkställigheten så att inställelsen kan ske vid lämplig tid och plats för att kunna ta emot den dömde på rätt sätt utifrån dennes individuella förhållanden.
10 a §
Bestämmelsen har förts över från 11 § IövL. Någon ändring i sak är inte avsedd.
10 b §
Bestämmelsen har förts över från 12 § andra stycket IövL. Den nya benämningen på verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll har använts. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Författningskommentar SOU 2005:54
1036
10 c §
Paragrafen motsvarar 10 § andra–fjärde stycket. Bestämmelserna har varit föremål för en språklig översyn. Någon ändring i sak är inte avsedd.
11 §
Paragrafen har varit föremål för en språklig översyn. Någon ändring i sak är inte avsedd.
12 §
Paragrafen har varit föremål för en språklig översyn. Någon ändring i sak är inte avsedd. Bestämmelsen i fjärde stycket har förts över till 13 §.
13 §
Paragrafen har varit föremål för en språklig översyn. Första stycket har hämtats från 12 §. Bestämmelsen har vidare delats upp i två stycken. Någon ändring i sak är inte avsedd.
14 §
Paragrafen har varit föremål för en språklig översyn. Någon ändring i sak är inte avsedd.
16 §
Bestämmelsen har förts över från 12 § IövL. Någon ändring i sak är inte avsedd.
18 §
Paragrafen har varit föremål för en språklig översyn. Någon ändring i sak är inte avsedd.
19 §
De ändringar som gjorts i paragrafen är föranledda av kommitténs övriga förslag. Paragrafen har också varit föremål för en språklig översyn. Någon ändring i sak är inte avsedd.
19 a §
Paragrafens tredje stycke har ändrats till följd av kommitténs förslag till ny kriminalvårdslag. Någon ändring i sak är inte avsedd.
SOU 2005:54 Författningskommentar
1037
23 §
Paragrafens tredje stycke har utgått på grund av förslaget till ny kriminalvårdslag. Bestämmelsen har ersatts av 23 a §.
23 a §
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 27.1.8, ersätter 23 § strafftidslagen, 39 § KvaL och 15 § IövL.
Bestämmelsen i första – andra stycket motsvarar i princip vad som gäller enligt 39 § KvaL och 15 § IövL. Kriminalvården övertar ansvaret att göra den avräkning som övervakningsnämnderna i vissa fall skulle göra enligt IövL.
Missbrukar den intagne friheten genom att avvika eller utnyttja den för annat än avsett ändamål skall inte tiden utanför anstalt avräknas.
I andra stycket har lagts till att skälig hänsyn skall tas till vad den intagne kan ha avtjänat av straffet till följd av vistelsen utanför anstalt. Den dömde kan t.ex. ha varit föremål för ingripande åtgärder vid vårdvistelse. I sådana fall kan viss tid inräknas trots misskötsamheten.
Bestämmelsen i tredje stycket är nytt och har behandlats i avsnitt 27.4.2. Den innebär ett undantag från huvudregeln i första stycket om att all tid som den dömde vistats utanför anstalt skall räknas in i verkställighetstiden.
Finns det särskilda skäl skall mer än en tredjedel av tiden utanför anstalt räknas in i verkställighetstiden. Exempel på när det kan finnas särskilda skäl har lämnats i avsnitt 27.4.2.
25 §
Andra stycket i paragrafen är nytt. Det motsvarar en bestämmelse i 12 § andra stycket IövL.
27 §
Paragrafen är överförd från 26 kap. 23 § brottsbalken och har varit föremål för en språklig översyn. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Författningskommentar SOU 2005:54
1038
33.5 Förslaget till lag om ändring i skollagen
11 kap.
10 och 19 §§
I paragrafernas sista stycken har förtydligats att intagna som har frigång under dagtid har rätt att delta i grundläggande resp. gymnasial vuxenutbildning. De som är föremål för utökad frigång och andra utslussningsåtgärder är inte intagna i anstalt. Något särskilt förtydligande beträffande dessa har därför inte ansetts nödvändigt.
13 kap.
6 §
I paragrafen har endast gjorts en mindre språklig justering till följd av ändringen i 7 §.
7 §
I paragrafen har införts en bestämmelse som klargör att den som är intagen i anstalt inte har rätt att delta i sfi. Någon ändring i förhållande till nuvarande tillämpning innebär inte förslaget. I övrigt kan hänvisas till kommentaren till 11 kap. 10 och 19 §§.
G
Reservationer, särskilda
yttranden och bilagor
1041
Reservation
av Monika Ekström (mp), Kjell Eldensjö (kd), Yvonne Oscarsson (v) och Gunnel Wallin (c)
Vi fyra reserverar oss mot majoritetens förslag om att övervakningsnämnderna inte längre skall finnas kvar. Kjell Eldensjö och Gunnel Wallin vill för egen del reservera sig i fråga om rymning och avvikelse från anstalt samt kriminalvårdens ekonomi. Till stöd för vår uppfattning vill vi framhålla följande.
Övervakningsnämnderna (Monika Ekström, Kjell Eldensjö, Yvonne Oscarsson och Gunnel Wallin)
Frågan om övervakningsnämndernas framtida fortlevnad har i utredningen varit en fråga som både sakkunniga och ledamöter haft delade meningar om.
Som följd av att så många beslut som möjligt enligt förslagen kommer att fattas av Kriminalvården själv som första instans, står det klart att nämnderna om de skall finnas kvar i framtiden huvudsakligen kommer att fungera som överprövningsinstans för vissa beslut som fattas av Kriminalvården.
Med nedläggning av övervakningsnämnderna skulle överprövningen läggas på länsrätter, vilka idag har ringa erfarenhet av de ärenden som blir aktuella. Övervakningsnämnderna har däremot under mycket lång tid fungerat väl och är specialiserade på dessa typer av ärenden. Det torde otvivelaktigt vara så att övervakningsnämnderna skulle klara det förändrade läget på ett utmärkt sätt och inget talar för att en sådan ordning skulle bli kostsammare än om tingsrätter och länsrätter tar över. Övervakningsnämnderna leds idag av domare. Dessutom skulle ärendena med stor sannolikhet komma att få en snabbare behandling i övervakningsnämnderna.
Det är tveksamt att, med så många förändringar inom Kriminalvården som föreslås, dessutom samtidigt ta bort väl fungerande övervakningsnämnder. Framtiden borde i stället få visa om det eventuellt senare kan finnas fog för förändrad ordning beträffande överprövning av ärendena från Kriminalvården.
Reservation SOU 2005:54
1042
Vi reserverar oss mot kommitténs slutsats att övervakningsnämnderna skall läggas ned. Det är vår uppfattning att de tills vidare skall finnas kvar.
Rymning och avvikelse från anstalt (Kjell Eldensjö och Gunnel Wallin)
Om intagen avviker under längre tid från anstalt eller på annat sätt missköter sig, ska det vara möjligt att förlänga fängelsetiden betydligt längre tid än idag. Detta innebär att den intagne i extremfallen kan få avtjäna hela strafftiden och alltså inte bli frigiven vid 2/3 av strafftiden.
Idag är det inte straffbart att som intagen rymma från anstalt. Detta sänder ut fel signaler i samhället. Det borde vara självklart att den som flyr sitt fängelsestraff döms och straffas för detta.
Med hänsyn till det sagda föreslår vi att det införs en lagbestämmelse som straffbelägger rymning.
Kriminalvårdens ekonomi (Kjell Eldensjö och Gunnel Wallin)
Vi vill i sammanhanget påpeka vikten av att såväl intagna som allmänheten uppfattar att lagstiftningen och kriminalvårdens regelverk är så tydligt utformade att det inte råder någon tveksamhet om påföljderna och deras verkställighet. Ekonomin får på inga villkor leda till eftergifter i dessa avseenden, t.ex. beträffande frivård, permission, vård eller annat.
Dessutom har överbeläggningen på anstalterna under senare år utgjort ett stort problem. Därför är det nödvändigt att fortsätta den utbyggnad av anstaltsplatser som påbörjats.
Tillsammans med alla de förslag som kommittén lägger i betänkandet och för att på sikt kunna minska behovet av kriminalvård krävs redan nu en rejäl höjning av de ekonomiska anslagen. Detta kan på längre sikt ge både en human och ekonomisk vinst.
1043
Reservation
av Karin Granbom (fp)
Inledning
När en person döms till ett frihetsberövande straff är detta en markering att personen har betett sig på ett sätt som är oacceptabelt i samhället. Tanken är också att sätta stopp för eventuell fortsatt kriminalitet. Kriminalvårdens uppgift är dels att skydda samhället, dels att påverka och stödja intagna så att de vid frigivning vill och kan leva laglydigt.
Folkpartiet liberalerna har länge efterfrågat en kriminalvård som i högre grad är anpassad efter den enskilde intagnes behov och som ger honom eller henne drivkrafter till en god utveckling under påföljden. Jag emotser att alla intagna får en väl utarbetad verkställighetsplan och att tydliga incitament ges att noga följa denna. Jag står också bakom förmånssystemet som på olika sätt snabbt ger konsekvenser på skötsamhet och misskötsamhet i anstalt. Under hela verkställigheten ska det finnas mål att sträva efter.
Nej till utökad frigång
Att i dagsläget öppna upp för betydligt utökad frigång är förhastat och något jag motsätter mig. Den 1 april 2005 utökades möjligheterna för utslussning med fotboja inom en försöksverksamhet. Resultatet av denna lagstiftning bör utvärderas innan utökade möjligheter till vistelse utanför anstalt införs.
Före den 1 april 2005 kunde en intagen beviljas möjlighet att vistas med fotboja utanför anstalt först efter två år och maxtiden för intensivövervakning var högst fyra månader för villkorlig frigivning. Nu kan en intagen som har dömts till 1,5 år i fängelse beviljas fotboja i fyra månader och den som är dömd till två år eller mer till sex månaders intensivövervakning.
Reservation SOU 2005:54
1044
Detta innebär att vid strafftider på mellan 1,5 år och tre år kan intagna redan idag tillbringa lika mycket tid eller mer utanför anstalt som skulle vara fallet med majoritetens förslag om utökad frigång. Skillnaden är att kriminalvården vid intensivövervakning har större möjlighet att kontrollera att den intagne verkligen fullgör sina ålägganden.
Vid strafftider på mindre än 1,5 år kan en intagen med kommitténs förslag fullständigt vistas utanför fängelset efter halva tiden. Jag anser att det är rimligt att en person med 1,5 års strafftid eller kortare vistas i anstalt fram till villkorlig frigivning för att i anstalt komma i fråga för behandling, utbildning och arbete. Möjlighet att placeras på behandlingshem, vistas utanför anstalt dagtid, utökade permissioner samt meningsfulla aktiviteter i anstalt bör utgöra tillräckliga incitament för denna grupp.
Möjlighet till förlängd permission för livstidsdömda
För skötsamma livstidsdömda som bedöms ha mycket låg risk att begå brott anser jag att det borde finnas möjlighet till längre permissioner än dagens 48-timmars-permission. Maxtiden bör kunna förlängas till 72 timmar. Denna nivå ska kunna nås efter stegvis förlängda permissioner som under år har skötts oklanderligt. Kvalifikationstiden på fyra år och sex månader för första permission bör kvarstå.
Kriminalisering av avvikelse och rymning
För mig är det stötande att intagna medvetet kan avvika från permission eller på annat sätt rymma och inte få annat straff än ett antal dagars senareläggning av villkorlig frigivning. Idag utdöms straff för brottsliga gärningar i samband med rymning, men rymning i sig är inte brottsligt, vilket det borde vara.
Kommitténs skrivning om rymning och avvikelse (20.3.3) och påföljden för detta är otydlig. Det ges ett exempel på avvikelse som anses ha ett lågt straffvärde och därmed kunna sanktioneras inom förmåns- och utslussningssystemet medan ett annat exempel anses allvarligare och sanktionen kan därmed innebära att villkorlig frigivning inte medges. Det är oklart hur lång tid den villkorliga frigivningen skall dröja till följd av misskötsamhet eller om
SOU 2005:54 Reservation
1045
möjligheten till villkorlig frigivning alltid fullständigt försvinner om den villkorliga frigivningen påverkas.
Jag anser att en domstol bör bedöma hur allvarlig en rymning eller avvikelse varit och utifrån detta utdöma en påföljd. Mot denna bakgrund reserverar jag mig mot att kommittén inte straffbelägger rymning och avvikelse från anstalt.
Utbyggnad och ekonomiska förutsättningar
Avslutningsvis vill jag säga att det är av största vikt att både påföljder och verkställighet präglas av tydlighet och förutsägbarhet både för intagna och samhällsmedborgare. Det får aldrig råda misstanke om att ökad utevistelse beror på ekonomiska eller administrativa problem, såsom att antalet platser inte varit tillräckligt. Kriminalvården har under senaste tiden präglats av överbeläggning och en ansträngd ekonomi. En fortsatt utbyggnad och ett ökat ekonomiskt anslag är en förutsättning för att kommitténs förslag ska kunna få god effekt.
1047
Reservation
av Jeppe Johnsson (m)
Majoriteten i utredningen öppnar för att återinföra halvtidsfrigivning.
Med utredningsmajoritetens skrivningar befarar jag att den föreslagna möjligheten till utökad frigång redan efter halva strafftiden, tillsammans med nuvarande regler för IÖV-utsluss, öppnar för att i praktiken återinföra halvtidsfrigivning. Jag motsätter mig detta.
Min grundinställning är att den strafftid som domstolen utdömt skall avtjänas. Efter att 2/3 av strafftiden har avtjänats skall det dock vara möjligt att bli villkorligt frigiven. Stor hänsyn skall då tas till hur den dömde skött sig under fängelsetiden. Av betydelse för bedömningen skall vara hur han/hon deltagit i den programverksamhet som ansetts befogad för rehabiliteringen, förekomst av missbruk under fängelsetiden, hur permissioner skötts m.m. Av största vikt är också att en kvalificerad bedömning görs av den intagnes farlighet. Beslut om villkorlig frigivning bör prövas av den domstol som utdömt straffet.
I likhet med utredningens majoritet vill jag öka inslaget av positiva incitament. Ett sådant incitament utgör frigivning redan efter att 2/3 av strafftiden har avtjänats – om den intagne skött sig under fängelsevistelsen. Det skall alltid löna sig bättre att sköta sig under verkställighetstiden än att inte sköta sig. Ett sådant system ökar dessutom möjligheten att fler sköter påföljder i frihet och att vi får ett bättre klimat i våra fängelser, vilket skulle vara bra både för intagna och personal.
Tidpunkten för frigivning torde vara ett mycket starkt incitament till skötsamhet och deltagande i såväl påverkansprogram som utbildning och/eller arbetsträning. Dessa faktorer påverkar också starkt den intagnes möjligheter att efter frigivningen övergå till ett liv utan fortsatt kriminalitet. Obligatorisk villkorlig frigivning utan hänsynstagande till den enskilde intagnes deltagande i rehabiliterande och stärkande verksamhet, eller
Reservation SOU 2005:54
1048
manifesterande av en ärlig vilja till förändrat och förbättrat beteende, ter sig mindre lämpligt med hänsyn till det frihetsberövande straffets återfallsmotverkande syfte.
Vid allvarlig misskötsel såsom rymning bör frigivningen skjutas upp eller helt utebli. Detta innebär att den intagne kan få avtjäna hela strafftiden.
De förslag som utskottsmajoriteten för fram om utökad frigång, IÖV-utsluss och halvvägshus bör, enligt min uppfattning, användas först när 2/3 av strafftiden har avtjänats.
Särskilda villkor kan sätta upp för vissa intagna. Jag anser att sexualbrottslingar som tidigare återfallit i sexualbrottslighet skall ges möjlighet välja en medicinsk behandling som kan minska behovet av fortsatt fängelsevistelse. Villkorlig frigivning av dessa fångar skall alltså bli möjlig först om den dömde väljer att låta sig medicineras under den villkorliga frigivningen.
Vård
Den som är i behov av vård för sitt missbruk kan idag få verkställa fängelsestraffet genom s.k. § 34-vistelse. Detta innebär att den dömde placeras i behandlings- eller familjehem. Innan placeringen görs en bedömning av hur lång vårdtid den dömde anses behöva. Inte sällan är den beräknade vårdtiden längre än tiden fram till villkorlig frigivning. Då tiden för villkorlig frigivning passerats finns i dagsläget inga lagliga möjligheter att hålla den dömde kvar för att fullfölja vården. Det är betydligt mer än hälften som inte fullföljer hela den planerade vården. Några avbryter redan innan den planerade villkorliga frigivningen. Nästan hälften av dem som stannar kvar över den villkorliga frigivningsdagen avbryter den behövliga vården inom tre dagar och blir istället villkorligt frigivna utan vård. Detta är ett problem som måste åtgärdas.
Jag ser möjligheten att få avtjäna stora delar av fängelsestraffet på behandlings- eller familjehem som en förmån och en ömsesidig överenskommelse mellan den intagne och samhället. Jag anser att det skall ställas upp villkor om skyldighet för den dömde att fortsätta behandlingen enligt den överenskommelse man gjort då behandlingen påbörjades. I likhet med majoriteten anser jag att villkorlig frigivning inte bör få ske innan den avtalade vårdtiden vid hemmet är genomförd. Den som avbryter behandlingen i förtid bör dock inte få tillgodoräkna sig något av den gjorda tiden vid hemmet
SOU 2005:54 Reservation
1049
som verkställd strafftid. Avbrottet i sig skall dessutom bedömas som misskötsel och påverka tidpunkten för villkorlig frigivning.
Inpasseringskontroll
Jag anser att kommittén bör göra klart att intagna under inga omständigheter får ha tillgång till mobiltelefoner på fängelser med öppnare förhållanden. Kommittén bör därför överväga hur kriminalvården skall kunna kontrollera att intagna inte har tillgång till mobiltelefoner på sådana fängelser, t.ex. genom inpasseringskontroll.
1051
Särskilt yttrande
av Kjell Eldensjö (kd)
Minimitid på lägsta förmånsnivån
Det är enligt min mening tveksamt att i den s.k. förmånstrappan inte i något avseende ha med tidsaspekten för korrekt uppträdande enligt intagens verkställighetsplan.
Jag anser att det förutom relevant uppträdande och fullföljande av verksamhetsplan på ett tillfredsställande sätt också måste finnas en minimitid åtminstone på lägsta förmånsnivån för den nyintagne innan uppflyttning till nästa förmånsnivå kan bli aktuell.
På lägsta förmånsnivån där alla intagna först hamnar syns det mig viktigt att det finns en sådan minimitid som alla måste fullgöra på ett tillfredssällande sätt. Detta inte minst därför att det kan behövas en tid för att personalen skall kunna göra en relevant bedömning av om den intagne är kvalificerad för nästa nivå i förmånstrappan. Visad uthållighet, ambition och uppförande är viktigt för att verkställighet på nästa nivå skall bli framgångsrik och tillbakaflyttning i möjligaste mån kunna undvikas.
Minimitiden bör vara lika lång för alla intagna i landet. Detta bör vara en fråga för Kriminalvården centralt att bedöma och besluta om.
1053
Särskilt yttrande
av Jeppe Johnsson (m)
Allmänt
Jag står bakom utredningens förslag om att indela fängelserna i olika förmånsnivåer. Detta förutsätter dock att kriminalvården tillförs tillräckliga resurser. Det måste också finnas tillräckligt med lediga platser på de olika förmånsnivåerna för att förslagen skall kunna fungera i praktiken. Detta påpekas i utredningsmajoritetens förslag. Trots detta vill jag lyfta fram och förstärka detta påpekande.
Det är inte troligt att alla fängelser kan innehålla alla nivåer i förmånssystemet. Min förhoppning är att det går att genomföra systemet med förmånsavdelningar, men befarar att de praktiska problemen och otillräckliga resurser kan göra att detta blir svårt.
Med tillräckliga resurser till kriminalvården ger ett frihetsberövande straff möjlighet för samhället att utöva påverkan på den intagne. Fängelsetiden bör användas till meningsfulla och intensiva åtgärdsprogram för att motivera den intagne att bryta med droger och kriminalitet.
Under de senaste åren har kriminalvården levt under en mycket pressad ekonomisk verklighet. Beläggningen har under långa tider legat kring och över 100 %. Detta har avsevärt försvårat möjligheterna till rehabilitering under verkställighetstiden. För att få framgång krävs att kriminalvården får helt andra resurser än som varit fallet de senaste åren.
Påföljdssystemet
Jag är medveten om att direktiven inte medger en översyn av påföljdssystemet, men jag vill ändå utveckla min uppfattning, att ett tydligt och överblickbart påföljdssystem har stor betydelse för resultatet. Inte minst med tanke på de förslag om incitament och olika förmånsnivåer som föreslås i detta betänkande.
Särskilt yttrande SOU 2005:54
1054
Jag anser att påföljdssystemet bör förtydligas. Dagens system gör att det är stor risk att likadana brott leder till olika påföljder. Inte sällan inträffar det att två personer som tillsammans utfört en gärning får olika påföljder såsom fängelse och skyddstillsyn. Med dagens system finns det i praktiken olika rättvisor beroende på var i landet brottet har begåtts. Jag anser att likhet inför lagen är en princip som måste återupprättas.
För att skapa förtroende för de påföljder som är aktuella krävs att påföljdssystemet är tydligt och förutsebart. För att uppnå detta föreslår jag att domstolen skall som huvudpåföljder döma ut böter eller fängelse.
Fängelse kan i sin tur vara villkorligt eller ovillkorligt. Genom att bara ha två typer av straff blir systemet tydligt och straffen kan jämföras. När villkorligt fängelse döms ut skall fängelsestraffets längd anges i domen. Att alternativpåföljden på detta sätt anges ökar tydligheten. I påföljden villkorligt fängelse skall övriga påföljder ingå såsom skyddstillsyn och samhällstjänst.
Den som getts förtroendet att avtjäna sitt straff genom villkorligt fängelse förenat med skyddstillsyn eller samhällstjänst skall sköta sina åligganden. I dag passerar misskötsel ofta obemärkt och om frågan väl lyfts till domstol stannar det oftast vid en varning. Det är ovanligt att en skyddstillsyn omvandlas till fängelse.
För att inskärpa att den enskilde gärningsmannen har fått ett förtroende måste misskötsel få konsekvenser snabbt. Genomförs inte samhällstjänsten inom en viss tid eller missköts den skall det alternativa fängelsestraff som finns i den ursprungliga domen verkställas. Samma sak skall naturligtvis gälla vid skyddstillsyn. Är systemet tydligt kommer det att följas i större utsträckning. Samhällstjänst skall utföras inom en viss tid från det att domen har vunnit laga kraft. I dag tar genomförandet alltför lång tid och det händer att saken lämnas därhän. En sådan ordning är oacceptabel.
Straffskalorna skall utnyttjas. De straffsatser som finns skall användas i hela sin bredd. Normalbrottet skall bestraffas från mitten på straffskalan. Grova brott och återfall skall straffas i övre delen; lindrigare brott i den lägre. Samhället skall sända signalen att brott inte tolereras.
Det är viktigt att domstolarna utdömer väl avvägda och för allmänheten begripliga straff. Det är också av vikt att de utdömda påföljderna överensstämmer med det allmänna rättsmedvetandet.
SOU 2005:54 Särskilt yttrande
1055
Alternativ drift
Kriminalvården i Sverige bedrivs i huvudsak av staten. Vissa privata inslag finns, men bara i den del av vården som närmar sig det sociala området. Privata fängelser förekommer i Kanada, USA och Storbritannien och har där visat sig mycket framgångsrika. Enligt min uppfattning är tiden nu mogen att påbörja försök med att bedriva kriminalvård på entreprenad. När driften av ett fängelse läggs ut på entreprenad, måste naturligtvis drift och myndighetsutövning skiljas åt, eftersom myndighetsutövning inte kan läggas ut på privata aktörer. Att på detta sätt skilja på rollerna är bra, eftersom man därigenom får en tydlig uppdelning mellan olika personers roller i fängelset. De som arbetar med vård och behandling bör inte även besluta om visitationer, restriktioner och övriga repressiva inslag. En uppdelning av rollerna torde även komma att underlätta arbetet med rehabiliteringen av de intagna. Försök med fängelser i privat regi bör prövas.
Drogbekämpning
Bekämpningen av narkotika och andra droger på fängelserna måste bli effektivare. Det är viktigt för att upprätthålla ordningen och även en viktig del i att öka motivationen för de intagna. Urinprov för att kontrollera missbruk bör tas frekvent. Den som vägrar ge urinprov skall regelmässigt räkna med att den villkorliga frigivningen skjuts upp. Det behövs fler narkotikahundar för att effektivisera arbetet mot narkotikan.
Övrigt
Det bör övervägas närmare om GPS kan användas vid permission och vid t.ex. utdömt besöksförbud. GPS är betydligt enklare än dagens telefonbaserade system och kostnaderna för GPS är på väg ner. Övervakning med GPS borde därför införas i vissa situationer men jag kan acceptera kommitténs förslag om att invänta erfarenheterna i andra länder.
I de fall där någon rymmer från ett fängelsestraff och lyckas hålla sig undan så länge att brottet anses preskriberat slipper han/hon att avtjäna resterande strafftid vid återkomsten. Jag anser att om den dömde återvänder till Sverige eller påträffas lång tid efter att han
Särskilt yttrande SOU 2005:54
1056
avvikit från fängelse bör han tas in i fängelse för att fullgöra sitt straff och sitta hela strafftiden. Dagens system är inte acceptabelt. strafftiden.
Anstalt är inte någon bra benämning och har en mycket negativ klang. Det bör heta fängelse.
Fritidsaktiviteter bör som regel inte utgöra ersättningsgrundande sysselsättning. Undantag kan göras för t.ex. friskvård och vissa studiecirklar.
Bilaga 1
1057
Kommittédirektiv
En ny kriminalvårdslag Dir. 2002:90
Beslut vid regeringssammanträde den 10 oktober 2002.
Sammanfattning av uppdraget
En parlamentariskt sammansatt utredning skall tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag. Utredningen skall dels göra en genomgripande översyn av regelverket i sak, dels se över den lagtekniska och språkliga utformningen. Den nya lagen skall reglera verkställigheten av samtliga kriminalvårdspåföljder, såväl sluten kriminalvård (fängelse) som öppen (frivårdspåföljderna m.m.).
Kriminalvårdens möjligheter att förebygga återfall i brott är av stor betydelse i den allmänna strävan att minska brottsligheten och öka tryggheten i samhället. Utredningen skall därför särskilt uppmärksamma frågor om hur verkställigheten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott utan att kraven på säkerhet och samhällsskydd eftersätts. Resultatet skall bli en ny, modern kriminalvårdslag som kan svara mot kraven på en effektivt och humant bedriven kriminalvård.
Bakgrund
Kriminalvården har till uppgift att verkställa påföljderna fängelse, skyddstillsyn och villkorlig dom med samhällstjänst samt att svara för övervakningen av de villkorligt frigivna och dem som står under intensivövervakning. De närmare bestämmelserna om verkställigheten av fängelsestraff i anstalt och genom intensivövervakning med elektronisk kontroll finns i särskilda lagar med tillhörande förordningsföreskrifter. Bestämmelser om verkställigheten av de
Bilaga 1 SOU 2005:54
1058
s.k. frivårdspåföljderna finns framför allt i brottsbalken och förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder. På samtliga områden finns tillämpningsföreskrifter utfärdade av Kriminalvårdsstyrelsen.
1974 års kriminalvårdsreform
Under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet fördes en livlig kriminalpolitisk debatt i Sverige och det pågick också ett omfattande reformarbete. År 1971 tillsattes en kriminalvårdsberedning för att göra en samlad bedömning av de aktuella kriminalvårdsfrågorna och upprätta en plan för det fortsatta reformarbetet. Beredningens betänkande Kriminalvård (SOU 1972:64) lade grunden för den lag (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL), som trädde i kraft den 1 juli 1974 och som fortfarande gäller, även om ett flertal ändringar har gjorts.
Fängelseutredningen
I april 1992 beslutade regeringen att tillsätta en kommitté för att göra en genomgripande översyn av de principer och det regelverk som lades fast genom 1974 års kriminalvårdsreform. Huvuduppgiften var att överväga vilka principer för anstaltsplacering som borde tillämpas i framtiden och att anpassa regelverket till dessa. Enligt direktiven skulle intresset av att hålla anstalterna narkotikafria särskilt uppmärksammas.
Kommittén, som antog namnet Fängelseutredningen, framhöll i sitt huvudbetänkande (SOU 1993:76) att utredningsuppdraget innefattade såväl övergripande frågor av principiell betydelse som åtskilliga detaljfrågor. Den utsatta tiden hade därför inte medgett djuplodande överväganden och mera genomgripande analyser i alla frågor. Utredningen föreslog att KvaL skulle ersättas med en ny verkställighetslag (fängelselagen). I propositionen Ändringar i kriminalvårdslagstiftningen (prop. 1997/98:95) konstaterade regeringen att det i och för sig fanns omständigheter som talade för att man på sikt borde utforma en ny lag om verkställighet av fängelsestraff men att ett sådant arbete fordrade ytterligare underlag.
Bilaga 1
1059
1999 års påföljdsreform m.m.
I april 1992 tillsatte regeringen också en kommitté (Straffsystemkommittén) med uppdrag att göra en övergripande översyn av brottsbalkens påföljdssystem. Ett viktigt mål för reformen var att minska användningen av framför allt korta fängelsestraff. Detta var också syftet när försöksverksamheten med verkställighet av korta fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll inleddes år 1994. Verkställigheten reglerades i en särskild lag (1994:451) om försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Genom propositionen Vissa reformer av påföljdssystemet (prop. 1997/98:96), som delvis byggde på Straffsystemkommitténs betänkande, permanentades och utvidgades systemet med samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll som verkställighetsform. Möjligheten till villkorlig frigivning efter halva strafftiden avskaffades och påföljdssystemet för unga lagöverträdare reformerades. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 1999.
Som ett led i strävandena att förbättra frigivningsförberedelserna och underlätta de intagnas övergång från ett liv i anstalt till ett liv i frihet inleddes den 1 oktober 2001 en treårig försöksverksamhet med möjlighet att verkställa de sista månaderna av ett långt fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (prop. 2000/01:76, Från anstalt till frihet).
Behovet av en utredning
Den kriminalpolitiska debatten
Sedan 1950-talet har brottsligheten ökat i Sverige och hela västvärlden. Orsakerna till utvecklingen är mycket sammansatta och har sin grund i samhällsutvecklingen i stort. Välståndsökningen, urbaniseringen, ökad social rörlighet, nöjeslivets utveckling, drogvanor och liknande utgör kärnan i denna förklaring. Sådana faktorer låter sig bara i mycket begränsad utsträckning påverkas av polisiära insatser eller strängare straff. Det är insikten om detta som har lett till att tyngdpunkten i den kriminalpolitiska debatten på senare år förskjutits från repressiva åtgärder till ett brottsförebyggande perspektiv.
Bilaga 1 SOU 2005:54
1060
Kriminologisk forskning har visat att ett begränsat antal återfallsförbrytare står för en relativt stor del av den totala brottsligheten. Varje år påbörjar närmare 20 000 personer verkställigheten av en kriminalvårdspåföljd. Av dem återkommer ca 40 procent till kriminalvården inom tre år efter avtjänat straff. Bland annat mot den bakgrunden är intresset stort för de möjligheter att förebygga brott som finns inom ramen för verkställigheten av påföljder.
Fram till slutet av 1970-talet präglades mycket av diskussionen kring omhändertagandet av dem som begått brott av behandlingstanken och behandlingsoptimismen. Denna inriktning kom emellertid att allt mer kritiseras under 1970-talet. På vissa håll gjordes gällande att återfall i brott inte kunde förebyggas genom behandling. Senare tids behandlingsforskning har dock i hög grad inriktats på att identifiera faktorer som påverkar benägenheten att begå brott och åtgärder som har effekt när det gäller att minska riskerna för återfall i brott. Uppföljning och utvärdering har blivit centrala begrepp i verksamheten. Denna utveckling mot en kunskapsbaserad verksamhet är mycket positiv och möjliggör en prioritering av de insatser som ger bäst resultat.
Det förändrade klientelet
Det totala antalet individer som vid ett givet tillfälle verkställer påföljder, i och utanför anstalt, har inte förändrats nämnvärt de senaste åren. Däremot har de olika klientgruppernas sammansättning förändrats.
På anstalterna har andelen intagna med långa strafftider ökat. Det gäller inte minst de livstidsdömda som för tio år sedan var 39 och nu är drygt 100 stycken. Andelen narkomaner bland de intagna har under samma period ökat med ca tio procent och ungefär hälften av de intagna bedöms nu vara narkotikamissbrukare. Allt tyder på att även andelen intagna med psykiska problem och störningar har ökat väsentligt. Dessa förhållanden i förening med uppkomsten av kriminella gängbildningar och en allt mer avancerad, organiserad och internationaliserad brottslighet ställer helt nya krav på verksamheten.
Införandet av alternativa påföljder och verkställighetsformer har lett till en förändrad situation både på anstalterna och inom frivården. Gruppen intagna med korta strafftider och typiskt sett
Bilaga 1
1061
begränsade brotts- och missbruksrelaterade problem har i stort sett försvunnit från anstalterna. Det har påverkat klimatet på anstalterna.
Frivårdens uppdrag har breddats och blivit mer komplicerat. Bland frivårdens klienter har andelen narkomaner ökat från 27 procent till 40 procent under de senaste tio åren. Klienter som verkställer den sista delen av ett långt fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll ställer andra krav på verksamheten än de som döms till villkorlig dom med samhällstjänst.
De ändrade förutsättningarna
Precis som all annan offentlig verksamhet har kriminalvården fått delta i saneringen av statens finanser under 1990-talet. Kriminalvården har tidigare kunnat bedriva sin verksamhet under förhållandevis goda ekonomiska villkor och med begränsade krav på resultatredovisning. Samhällsutvecklingen har emellertid inneburit att kraven på ett kostnadseffektivt och resultatinriktat arbetssätt har ökat. Kraven på svensk kriminalvård att utveckla metoder för att på olika sätt påvisa och mäta resultaten av vidtagna åtgärder kommer således att öka.
Behovet av ny lagstiftning
Många av de författningar som reglerar verkställigheten av påföljder är från 1970-talet. Författningarna har ändrats vid ett stort antal tillfällen. Förändringar har också skett i angränsande regelverk, bl.a. har flera ändringar i påföljdssystemet gjorts och en ny regeringsform har antagits. Det finns bl.a. mot den bakgrunden ett behov av att på ett genomgripande sätt se över den lagtekniska och språkliga utformningen av regelverket för att åstadkomma en modern reglering. De ändrade förutsättningarna i olika hänseenden för vilka redogjorts ovan gör det också nödvändigt att i sak reformera regelverket. En parlamentariskt sammansatt utredning bör därför tillkallas och ges i uppdrag att utarbeta förslag till ny lagstiftning och de författningsändringar i övrigt som krävs.
Bilaga 1 SOU 2005:54
1062
Uppdraget
Allmänna utgångspunkter
För utredningen gäller följande allmänna utgångspunkter.
Senare tids reformer av påföljdssystemet kan sägas ha inneburit en perspektivförskjutning från brottslingen till brottet som grund för påföljdsbestämningen. Att värden som proportionalitet, likabehandling och förutsebarhet är vägledande vid straffmätning och påföljdsval hindrar emellertid inte att behandlingsperspektivet ges stort utrymme på verkställighetsstadiet. Inom ramen för utdömda påföljder skall således stora ansträngningar göras för att rehabilitera de dömda så att de inte återfaller i brott. Att finna de rätta formerna för detta, med bibehållen trovärdighet i verkställigheten och utan att kraven på samhällsskydd eftersätts, är den kanske allra största utmaningen för framtidens kriminalvård.
Grundläggande för det återfallsförebyggande arbetet bör vara att individens egen motivation till förändring tas till vara, framför allt genom att positiv utveckling förstärks och uppmuntras. Dagens verkställighetsreglering innehåller emellertid bara i begränsad utsträckning incitament för skötsamhet. Det finns därför, enkelt uttryckt, inte så mycket att tjäna på att sköta sig och inte heller så mycket att förlora på att missköta sig. Internationellt sett är detta ett mindre vanligt förhållande. Ett mer utvecklat system för positiv respektive negativ förstärkning skulle öka möjligheterna att påverka de dömdas beteenden och måste därför ses som önskvärt. Självklart måste ett sådant system präglas av respekt för de individuella förutsättningarna att leva upp till de krav som kan ställas. Här måste uppmärksammas att vissa grupper kan ha särskilda svårigheter och behov under anstaltstiden, som t.ex. psykiskt störda och personer med språksvårigheter. Utredningen skall överväga hur ett system med denna inriktning kan åstadkommas.
En ytterligare utgångspunkt är att verkställigheten i det enskilda fallet så långt det är möjligt skall kunna anpassas efter säkerhetskrav och individuella behov och förutsättningar. Även grupper av intagna kan ha speciella behov och förutsättningar. Det gäller inte minst de kvinnliga intagna. Detta talar för att kriminalvården i den nya lagstiftningen bör ges bl.a. utökade möjligheter till differentiering, verkställighet och utslussning från anstalt under olika grader av slutenhet. Detta aktualiserar frågan
Bilaga 1
1063
om frihetsberövandets närmare innebörd och gränserna för dess verkställighet. Utredningen skall överväga hur en, på detta sätt i högre utsträckning än i dag, individualiserad verkställighet kan uppnås utan att kravet på samhällsskydd eftersätts. Självfallet måste även kraven på förutsebarhet och rättssäkerhet för de dömda beaktas. Dessa och andra frågor som skall behandlas av utredningen hänger nära samman med olika verksamhetsfrågor inom kriminalvårdens område. Exempelvis är frågan om differentiering, både av behandlings- och säkerhetsskäl, beroende av anstalternas utformning. Svenska anstalter är internationellt sett små. Större enheter kan emellertid ge ökade möjligheter till riktad behandling, minskad sårbarhet vid personalens bortovaro samt kostnadsmässiga fördelar. Mycket talar därför för att utvecklingen kommer att gå i en sådan riktning. Personalen, dess sammansättning, kompetens och inställning, spelar också en avgörande roll när det gäller kriminalvårdens möjligheter att fullgöra sitt uppdrag. I en nära och professionell relation med den dömde finns de största möjligheterna till påverkan. Utredningen bör göra en bedömning av förslagens effekter på anstaltsstrukturens respektive personalstrukturens utformning.
Trovärdigheten i de alternativa påföljderna och verkställighetsformerna har stor betydelse för ambitionen att minska användningen av framför allt korta fängelsestraff. Mot den bakgrunden och i syfte att ytterligare förstärka det återfallsförebyggande perspektivet är det viktigt att utveckla innehållet i dessa verkställigheter vad beträffar villkor, kontroll och påverkan. Utredningen skall överväga hur detta kan ske.
Tiden efter villkorlig frigivning är kritisk när det gäller risken för återfall i brott. Genom ett nära samarbete mellan den öppna och slutna kriminalvården kan de i anstalt påbörjade insatserna slutföras och följas upp efter frigivningen. Självfallet krävs också att övriga huvudmän i samhället, t.ex. för vård, behandling, sysselsättning och boende, tar sitt ansvar och deltar i ett aktivt samarbete med kriminalvården. De frigivna har i många fall ett stort behov av stöd och hjälp. Strävan efter att förebygga och förhindra brott talar också för att kontrollnivån under den här perioden bör vara förhållandevis hög. Utredningen skall lämna förslag på hur innehållet i den prövotid som löper efter villkorlig frigivning kan utvecklas så att dessa syften uppnås.
Generellt gäller att verkställigheten av påföljder – inom de ramar som kraven på rättssäkerhet, humanitet och likabehandling
Bilaga 1 SOU 2005:54
1064
uppställer – skall bygga på kunskap om vad som är verkningsfullt för att uppnå olika resultat. För att verksamheten skall utvecklas, resultat kunna mätas och riktiga prioriteringar göras är det också nödvändigt att det som görs dokumenteras, följs upp och utvärderas. Utredningen skall överväga hur en sådan ordning kan främjas genom den nya verkställighetsregleringen. Många anser att Sverige har en internationellt sett dyr kriminalvård. Tänkbara orsaker till det är den relativt sett höga personaltätheten, anstaltsstrukturens utformning och systemet för lokalförsörjning. Det är viktigt att statens medel används på ett så rationellt sätt som möjligt. Utredningen måste i sitt arbete ta hänsyn till dessa krav på kostnadseffektivitet och analysera de ekonomiska konsekvenserna av lämnade förslag ur ett sådant perspektiv.
Många aspekter av kriminalvården berör frågor om mänskliga rättigheter. Vidare är frihetsberövanden en av de prioriterade frågor som lyfts fram i regeringens skrivelse 2001/02:83, En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna. Utredningen skall därför i sitt arbete beakta de åtaganden Sverige har vad gäller mänskliga rättigheter.
En ny kriminalvårdslag
Verkställigheten av påföljder inom kriminalvården regleras som framgått i flera olika författningar: brottsbalken, KvaL, förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt, förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder, lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll och förordningen (1994:1060) om intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Utredningen skall lämna förslag till en samlad reglering av verkställigheten av kriminalvårdspåföljder, både vad som skulle kunna kallas öppen och sluten kriminalvård. De övergripande riktlinjerna måste läggas fast i lag. Den närmare regleringen av verksamheten bör dock så långt möjligt ske i författningar på lägre nivå. Av regleringen skall framgå de principer som bör vara vägledande för verkställighet av påföljder oavsett om den sker inom eller utom anstalt. Givetvis måste även det behov av särskild reglering för olika påföljder och verkställighetsformer som finns tillgodoses. Förutsättningar och innehåll bör jämföras och regleras
Bilaga 1
1065
på ett sådant sätt att verkställighetsregleringen totalt sett ges en enhetlig och ändamålsenlig utformning.
Utredningen skall i sitt arbete prioritera de övergripande frågeställningarna och målformuleringarna. Det finns inte behov av och kommer inte heller inom utredningstiden vara möjligt att i detalj överväga varje enskild sakfråga inom kriminalvårdens område. Det kan få till följd att den nuvarande regleringen även av vissa centrala frågor lämnas oförändrad i utredarens förslag. Den nya kriminalvårdslagen skall präglas av en helhetssyn på verkställigheten av påföljder. Förebyggandet av brott, både under och efter verkställigheten skall stå i fokus. Utredningen skall lägga vikt vid att ge lagen en uppbyggnad och språklig utformning som är lättillgänglig och som ger uttryck för de kriminalpolitiska ställningstaganden som den vilar på.
Den nuvarande kriminalvårdslagstiftningen är över huvud taget i stort behov av språklig modernisering och redaktionell översyn. Den använda terminologin behöver ses över för att ges en pedagogisk och enhetlig utformning. Utredningens författningsförslag bör i möjligaste mån vara organisationsoberoende, dvs. inte bygga på att kriminalvården har en viss myndighetsstruktur.
Utredningens uppdrag omfattar inte de allmänna reglerna om tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraff. Verkställighet av påföljder utom kriminalvårdens ansvarsområde (se t.ex. lagen [1998:603] om verkställighet av sluten ungdomsvård och lagen [1991:1129] om rättspsykiatrisk vård) berörs inte heller av uppdraget. I syfte att så långt möjligt begränsa utredningens uppdrag omfattar det slutligen inte heller häktesverksamheten. Häktesverksamheten utgör emellertid en viktig del i kriminalvårdens verksamhet och i det helhetsperspektiv som bör prägla verkställigheten av påföljder. Utredningen skall därför vid utformningen av förslaget till en ny lag ta hänsyn till att även regleringen av häktesverksamhet på sikt skall kunna föras in i den nya kriminalvårdslagen om så senare skulle bedömas vara önskvärt.
I sitt arbete skall utredningen särskilt beakta vad ovan sagts om de kriminalpolitiska utgångspunkterna, de ändrade förutsättningarna för kriminalvårdens arbete och de nya krav som samhället ställer på en effektivt bedriven verksamhet. Utredningen skall beakta Sveriges internationella åtaganden, särskilt vad gäller mänskliga rättigheter, och även ta del av utländska kunskaper och erfarenheter på området.
Bilaga 1 SOU 2005:54
1066
Tre huvudområden framstår som särskilt angelägna att behandla i utredningen: kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete, kravet på säker och trovärdig verkställighet samt reglerna för överklaganden m.m.
Förebyggandet av återfall i brott
Verkställigheten av påföljder skall präglas av strävan att förbättra de dömdas förutsättningar att leva ett liv utan kriminalitet och droger efter verkställigheten. Ett sådant aktivt återfallsförebyggande arbete bör bygga på vissa grundförutsättningar.
All form av drogmissbruk måste identifieras och bekämpas. Ett pågående missbruk omöjliggör inte bara den egna återanpassningen utan har också negativa effekter på omgivningen, inte minst gäller det i den slutna miljö som anstalterna utgör. Kampen mot missbruket måste bedrivas både genom ambitiösa behandlingsinsatser och effektiva kontrollåtgärder.
Kriminella värderingar, kriminella gängbildningar och andra uttryck för en kriminell livsstil måste motverkas. Det finns numera flera typer av behandlingsprogram som i utvärderingar visat sig verkningsfulla för detta syfte. Sektionering och andra säkerhetsåtgärder är också nödvändiga på anstalterna. Inte minst viktiga i detta sammanhang är de påverkanseffekter som kan uppstå i goda relationer mellan de dömda och kriminalvårdens personal, lekmannaövervakare eller andra personer med uppgifter inom ramen för verkställigheten av påföljder. Positiva sociala nätverk fyller också en mycket viktig funktion. Kontakter med familj och andra anhöriga måste självfallet främjas under verkställigheten. Även kontakter med olika frivilligorganisationer och trossamfund bör uppmuntras.
Att stärka de intagnas förmåga att sköta vardagliga sysslor och klara sig på egen hand är en annan förutsättning för att främja möjligheterna att leva ett socialt välordnat liv efter verkställigheten. En målsättning när det gäller anstaltsvistelsen är att denna så långt det är möjligt bör vara lik livet i frihet i fråga om bl.a. vardagliga rutiner. Det innebär att utredningen skall överväga om och i så fall på vilket sätt det är möjligt att ställa högre krav på de intagna när det gäller vardagliga sysslor och eget ansvarstagande. Vid utformningen av kraven måste självfallet de intagnas olika förutsättningar och behov av stöd beaktas. Det får inte vara så att kriminalvårdens
Bilaga 1
1067
omvårdnad och villkoren i övrigt inom anstalterna leder till att intagnas förmåga att sköta vardagliga sysslor, klara sig på egen hand och i övrigt leva ett socialt välordnat liv försämras. I stället bör varje tillfälle till utveckling av det personliga ansvarstagandet, exempelvis genom införandet av s.k. självförvaltning på anstalterna, utnyttjas.
Möjligheterna till egen försörjning har också stor betydelse i detta sammanhang. Inom anstalterna bör stora ansträngningar göras för att erbjuda teoretisk och praktisk utbildning samt meningsfull arbetsträning. Alla som har behov av det bör erbjudas grundläggande grundskole- och gymnasieutbildning.
Utgångspunkten i samhället är att var och en skall försörja sig själv genom arbete alternativt förbereda sig för arbetslivet genom studier. Detta skulle också kunna gälla den som vistas på anstalt. En väl utvecklad och meningsfull verksamhet med arbete för de intagna torde ha både behandlingsmässiga och ekonomiska fördelar och behöver med en ändamålsenlig reglering inte vara oförenlig med strävandena att intagna som behöver det också skall kunna ges teoretisk utbildning eller delta i behandlingsprogram. Utredningen skall mot den bakgrunden överväga regleringen av de intagnas sysselsättningsplikt.
Slutligen krävs att åtgärder vidtas så att en positiv utveckling som har inletts kan fullföljas efter verkställighetens slut. En första förutsättning för det är att individens eget ansvar för sin situation genomgående har betonats och stärkts. En annan är att de inblandade myndigheterna har ett nära samarbete i varje enskilt fall för att kunna ge det stöd och den hjälp som krävs. När det gäller övergången från anstalt till frihet är det av särskild betydelse att den förbereds noga och sker successivt.
Det är utredningens uppgift att överväga hur den nya kriminalvårdslagen på bästa sätt kan bidra till att dessa grundförutsättningar uppfylls.
Säker och trovärdig verkställighet
Det är inte acceptabelt att brott begås under det att utdömda påföljder verkställs, vare sig det sker inom eller utom anstalterna. Det är inte heller acceptabelt att ordningsstörningar i anstalterna försvårar eller omöjliggör det återfallsförebyggande arbetet med påverkan och behandling av de intagna. Ett anstaltsklientel som till
Bilaga 1 SOU 2005:54
1068
allt större del består av långtidsdömda, narkomaner och psykiskt störda har gjort denna uppgift allt mer komplicerad. Uppkomsten av kriminella gängbildningar och en allt mer avancerad organiserad och internationaliserad brottslighet har också bidragit till detta. Det är nödvändigt att kriminalvården har effektiva verktyg att motverka de kriminella nätverkens aktiviteter i anstalterna och även i övrigt hantera intagna som utgör säkerhetsrisker eller annars har en negativ inverkan på sin närmiljö. Utredningen skall överväga hur regelverket bör vara utformat för att säkerställa detta. Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt kriminalvårdens möjligheter att kontrollera de intagnas kontakter med omvärlden, utdela varningar och senarelägga tidpunkten för villkorlig frigivning, besluta om placering i avskildhet och använda tvångsmedel. Även regleringen av placering på säkerhetsavdelning bör uppmärksammas. Av intresse är också vilka nya kontrollmöjligheter som den senaste tidens tekniska utveckling medfört för säkerhetsarbetet. En särskild fråga är vilka kontrollbefogenheter frivården bör ha i sin verksamhet.
Det är också angeläget att intagna inte vistas under högre säkerhetsförhållanden än som är motiverat utifrån individuella riskbedömningar. Utredningen skall överväga hur den nya kriminalvårdslagen kan bidra till att detta intresse tillgodoses.
Överklagande m.m.
Nuvarande kriminalvårdsförfattningar ger omfattande möjligheter att påkalla beslut i enskilda frågor och att överklaga fattade beslut. Även rena bagatellärenden kan överklagas och många beslut kan överklagas i mer än två instanser. Möjligheten att få frågor av betydelse för verkställigheten prövade i beslut som kan överklagas är grundläggande. Det är emellertid också viktigt att systemet inte inbjuder till missbruk och att det i övrigt är ändamålsenligt utformat. Prövningsförfarandet kan vidare sägas präglas av bristande enhetlighet. Som besluts- och överprövningsinstanser förekommer de lokala kriminalvårdsmyndigheterna, Kriminalvårdsstyrelsen, Kriminalvårdsnämnden, övervakningsnämnderna, de allmänna domstolarna, förvaltningsdomstolarna och regeringen. Detta är ett svåröverskådligt system som är till nackdel inte minst för den som vill överklaga ett visst beslut. Ordningen för beslut
Bilaga 1
1069
och överprövning inom kriminalvårdens område är således i flera avseenden otillfredsställande och skall ses över av utredningen.
I denna del skall utredningen även uppmärksamma behovet av eventuella följdändringar i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid och förordningen (1974:286) om beräkning av strafftid.
En särskild fråga som utredningen skall ta ställning till är vilka bestämmelser som bör gälla för de personer som av olika skäl, under en viss tid, verkställer fängelsestraff i häkte, t.ex. i samband med omplaceringar eller i avvaktan på anstaltsplacering. För närvarande gäller lagen om behandling av häktade och anhållna m.m. även för denna grupp. Utredningen skall överväga om detta är en lämplig ordning eller någonting som behöver ändras.
Utredningsarbetet
Betänkandena av Psykansvarskommittén (SOU 2002:3) och Utredningen om frigivningsprövning av livstidsdömda m.m. (SOU 2002:26) innehåller förslag som i hög grad berör verkställigheten av påföljder. Utredningen skall följa den fortsatta beredningen av dessa betänkanden som pågår inom Justitiedepartementet. Utredningen bör också följa försöksverksamheten med intensifierade insatser för att underlätta de intagnas övergång från anstalt till frihet (se prop. 2000/01:76) och den utvärdering av verksamheten som Brottsförebyggande rådet (BRÅ) gör på regeringens uppdrag. BRÅ:s utvärdering av påföljdskombinationerna villkorlig dom och samhällstjänst samt skyddstillsyn med samhällstjänst liksom uppdraget att göra en inventering av kunskapsläget när det gäller kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete har också relevans för utredningens arbete (se BRÅ:s regleringsbrev för år 2002).
Regeringen beslutade den 1 augusti 2002 om direktiv till en utredning om påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Även detta arbete kommer att vara av betydelse för utredningens överväganden.
Som framhållits tidigare finns det många verksamhetsrelaterade frågor på kriminalvårdens område som har ett nära samband med verkställighetslagstiftningens utformning. Utredningen skall därför ta del av resultaten av de granskningar av kriminalvårdens verksamhet som på regeringens uppdrag görs av Statskontoret och
Bilaga 1 SOU 2005:54
1070
Riksrevisionsverket (se regeringens beslut den 25 april 2002 i ärendena Ju2002/3013/KRIM och Ju2002/3014/KRIM).
Utredningen skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 december 2004.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
1071
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Kriminalvårdskommittén (Ju 2002:13)
Dir. 2004:33
Beslut vid regeringssammanträde den 11 mars 2004.
Sammanfattning av tilläggsuppdraget
Kriminalvårdskommittén (Ju 2002:13) skall inte längre vara förhindrad att föreslå förändringar i reglerna om tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraff. Med hänsyn till detta förlängs tiden för kommitténs arbete till den 1 juni 2005.
Bakgrund
Med stöd av regeringens direktiv den 10 oktober 2002 tillkallade chefen för Justitiedepartementet en kommitté med uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag. Kommittén skall enligt direktiven särskilt uppmärksamma frågor om hur verkställigheten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott utan att kraven på säkerhet och samhällsskydd eftersätts. Kommittén skall i det sammanhanget överväga hur en mer individualiserad verkställighet än den vi har i dag kan uppnås. Resultatet skall bli en ny, modern kriminalvårdslag som kan svara mot kraven på en effektivt och humant bedriven kriminalvård. En viktig uppgift för kommittén är att överväga hur den nya kriminalvårdslagen på bästa sätt kan bidra till att övergången från anstalt till frihet förbereds noga och sker successivt. I kommitténs uppdrag ingår att lämna förslag till hur innehållet i den prövotid som löper efter den villkorliga frigivningen skall utvecklas för att syftet att förebygga och förhindra brott efter den villkorliga frigivningen skall uppnås.
Bilaga 2 SOU 2005:54
1072
Enligt direktiven omfattar kommitténs uppdrag emellertid inte reglerna om tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraff.
Tilläggsuppdraget
I arbetet med att utforma en ny kriminalvårdslag har det visat sig vara svårt att bortse från den betydelse som tidpunkten för den villkorliga frigivningen har för verkställigheten. Det ligger i linje med intentionerna i direktiven att anlägga ett helhetsperspektiv på verkställigheten. Kriminalvårdskommittén skall därför inte längre vara förhindrad att föreslå förändringar i reglerna om tidpunkten för den villkorliga frigivningen. Det finns därmed anledning att förlänga utredningstiden till den 1 juni 2005.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 3
1073
Risk- och behovsanalys – från riskbedömning till riskprevention
av Marianne Kristiansson
Inledning
Kriminalitet och i synnerhet våldsbrott måste betraktas som komplexa fenomen som nästan aldrig enkelt kan förklaras med någon enstaka faktor. Det är inte ovanligt att professionellt verksamma, allmänhet, media och politiker ställer frågan om det är möjligt att göra riskbedömningar med avseende på våldsamt beteende och återfall i brott. Jag skulle vilja påstå att frågan egentligen inte kan formuleras på det sättet. Frågan är inte möjlig att besvara eftersom det inte är möjligt att vetenskapligt utföra den typen av studier (randomiserade, kontrollerade, prospektiva studier) som åtminstone delvis skulle kunna besvara frågan. Detta skulle i så fall kräva att vi identifierade en grupp individer med vissa risker där vi sedan inte gjorde något åt riskerna för att jämföra återfallen i brott i den gruppen med en grupp likartade individer där vi försökte åtgärda riskerna. De retrospektiva studier som finns uppfyller knappast de krav som ställs på vedertagen vetenskaplig metodik. Problemet är emellertid inte unikt för det aktuella området utan återfinns inom ex all medicinsk verksamhet. Detta utesluter emellertid inte att man inom sådana verksamheter återkommande gör riskbedömningar. Det vore närmast ett konstfel att inte göra det. Beskrivning av riskerna görs för att alla medverkande aktörer skall kunna, utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet, minska sannolikheten för att en viss risk skall uppstå.
Vilka är “farliga” och hur vet man det? Frågan kan inte formuleras så enkelt. Det finns ingen person som ständigt är “farlig”. Det är också önskvärt att inte använda ordet “farlig” i det aktuella sammanhanget eftersom detta lätt kan leda till en föreställning om att den s.k. farligheten är en egenskap hos personen. Risk för våldsamt beteende måste betraktas i ett sammanhang där många olika faktorer, inte bara individuella, vägs samman till en kvalitativ sannolikhetsbedömning som aldrig kan bli
Bilaga 3 SOU 2005:54
1074
helt perfekt. Detta innebär dock inte att vi skall avstå från att göra sådana sannolikhetsbedömningar. Enligt min uppfattning är det absolut nödvändigt att utföra riskanalyser. Riskanalysen får dock inte bli en statisk verksamhet. Det måste alltid äga rum en problematisering kring de beskrivna riskerna för att på så sätt kunna minska riskerna för icke önskvärda beteenden. Inom olika medicinska verksamheter betraktas det som en skyldighet att göra riskanalyser. Inom psykiatrin kan vi som exempel ta riskbedömning med avseende på risk för självmordsbeteende. Om sådana bedömningar inte görs kan ansvarig läkare ställas till ansvar för detta.
Enligt min uppfattning skall riskbedömning betraktas som en beskrivning av risker för att ytterst kunna påverka processen och vårdkedjan kring patienten/klienten. Beskrivningen av dessa risker får inte bli till en repressiv åtgärd som leder till passivitet. Såväl aktörer som patient/klient måste aktivt medverka för att en beskriven risk inte skall uppstå. Den långsiktiga effekten av ett sådant tänkande är inte vetenskapligt studerat.
Beskrivning av risker görs i olika miljöer och sammanhang. I den aktuella framställningen fokuseras på klienter inom kriminalvården. Även härvidlag måste beaktas att kriminalvården är en komplex organisation med många olika typer av miljöer, säkerhetsnivåer och klienter. Detta leder till att beskrivningen av risker blir olika beroende på typ av klient och typ av miljö samt i vilket sammanhang den aktuella riskbeskrivningen sker.
Utveckling av riskforskning
Syftet med den aktuella framställningen är att ge en kort beskrivning av huvuddragen med avseende på aktuell kunskap om riskbedömning. Målsättningen är inte att ge en detaljerad beskrivning av all tillgänglig riskforskning. Ett kort historiskt perspektiv kan dock vara viktigt. I två rättsfall för omkring 30 år sedan, Baxstrom- och Dixon-fallen i USA, slog de högsta rättsliga instanserna i respektive delstater fast att det faktiskt inte fanns några belägg för antagandet att psykologer eller psykiatrer kunde göra bedömningar om risken för framtida våldshandlingar hos en enskild individ. Rättsfallen ledde till utskrivning av patienter som hållits i förvar eftersom de ansetts som “farliga” och detta möjliggjorde studier av dessa patienters återfall i brott. Uppföljningarna
Bilaga 3
1075
visade att endast en tredjedel återföll i våldsbrott vilket gjorde att man kraftigt ifrågasatte riskbedömningar (Ennis & Litwack, 1974). Första generationens s.k. farlighetsbedömningar med enbart kliniska experter kom att betraktas som ganska värdelösa.
Under 1980-talet skapades andra generationens riskanalyser och nu frångicks begreppet farlighetsbedömningar och man började tala om riskbedömningar (Monahan, 1984). Det framhölls att riskbedömning handlar om en uppskattning av sannolikhet längs en kontinuerlig skala som dessutom kan förändras över tid. Bedömningarna skulle baseras enbart på vetenskap genom att endast faktorer som enligt publicerade resultat från forskningen visat sig vara statistiskt associerade till risken för våldshandlingar skulle beaktas. Målsättningen var att minska risken för godtycke i bedömningarna. Med hänsyn till komplexiteten i våldsamt beteende kom även denna ansats att kritiseras. Ett alternativt tredje generationens synsätt har utvecklats och som framhåller att riskbedömningen är en process för att förstå risker och en utvärdering som syftar till att karaktärisera och minimera farlighet (Hart, 2000). Fokus kan på så sätt förflyttas från en statisk riskbedömning till ett tänkande kring prevention. Att tala om en process medför också en förståelse för att det är något som hela tiden sker och som kan förändras över tid. En sådan process bör enligt min uppfattning också äga rum i ett samspel mellan klienten och institutionen där båda parter återkommande måste få feedback avseende de risker som finns och effekten av de åtgärder som görs. På så sätt kan också riskanalysen bli en process med kontinuerligt kvalitetsarbete för verksamheten.
Checklistor med avseende på risk för våldsamt beteende
I kommitténs betänkande (avsnitt 7.1) redogörs för olika checklistor för risk- och behovsanalys som används inom kriminalvården. Denna framställning har inte som syfte att i detalj beskriva dessa olika checklistor. De flesta är uppbyggda på samma sätt och som exempel beskrivs kortfattat HCR-20. HCR-20 (Figur 1) (Webster et al, 1997) är en av de mest kända modellerna för riskanalys i Sverige. Den har fått sitt namn av att den består av totalt 20 riskfaktorer (“Historical, Clinical, Risk management”).
Bilaga 3 SOU 2005:54
1076
Figur 1 HCR-20
Historisk information Klinisk information H1 Tidigare våldshandlingar C1 Brist på insikt H2 Tidig debut i våld C2 Negativ attityd H3 Instabilitet i förhållanden C3 Psykiatriska symptom H4 Problem på arbetsmarknaden C4 Instabilitet H5 Alkohol- eller drogmissbruk C5 Dålig behandlingsbarhet H6 Psykisk sjukdom Riskhantering H7 Psykopati R1 Orealistisk planering av framtiden H8 Tidig missanpassning R2 Brist på professionell tillsyn H9 Personlighetsstörning R3 Brist på stöd och hjälp H10 Tidigare misskötsamhet vid permissioner eller liknande
R4 Brist på samtycke och motivation R5 Stress
Källa: Webster et al, 1997
De checklistor för riskbedömning som finns tar nästan alltid bara sikte på riskerna. Strukturerad bedömning av lämpliga åtgärder i relation till riskerna saknas. I vardagsarbetet inom kriminalvården måste det bli verkställighetsplanen som skall fokusera på vilka konkreta åtgärder som skall vidtas för att minska risken för återfall i brott, såväl under verkställighet som efter frigivning. Detta ställer stora och komplexa krav på organisationens utformning, ledarskapet och medarbetarnas kompetens. I en diskussion om risk- och behovsanalyser bör också möjligen övervägas att göra en värdering av vilka skyddande faktorer respektive riskfaktorer som finns i organisationen och som kan ha betydelse för klienternas och personalens möjligheter att verkligen minska risk för återfall i brott. Forskning inom detta område saknas närmast helt. Det vore önskvärt att “nästa generations” riskforskning kom att inbegripa den eventuella betydelsen av s k “management” d v s organisering, ledning och utveckling av verksamheter som ansvarar för psykiskt störda lagöverträdare. Inom missbruksvård finns internationellt försök till strukturerad bedömning av vårdprocessen (Simpson, 2004).
Bilaga 3
1077
Behov av omorientering i praktiken – från riskbedömning till risk- och behovsanalys och riskprevention
Jag vill påstå att alla, såväl myndigheter som enskilda, som sysslar med riskanalyser är någorlunda väl förtrogna med resonemanget ovan samt med den mest kända checklistan HCR-20. Enligt min bedömning krävs dock ett nytt sätt att tänka i praktiken. Det svåra är kanske inte själva riskbedömningen utan klientens behovsprofil och hur denna skall omsättas i det vardagliga arbetet på anstalten eller på frivårdsmyndigheten.
Risker skall identifieras med målsättningen att de beskrivna riskerna inte skall uppstå. Den kliniska erfarenheten tyder också på att alltför teoretiska och sofistikerade riskanalyser kan leda till att risker inte sedan åtgärdas. Behandlare kan bli alltför detaljfixerade och en helhetsbedömning saknas. I kriminalvården, såväl på anstalt som inom frivården, måste det finnas en praktisk ansats med fokus på vissa särskilt viktiga riskfaktorer där en beskrivning av risken hela tiden skall leda till en åtgärd. Sannolikt bör också en skillnad göras mellan akuta riskbedömningar där personal och ledning önskar bedöma den akuta risken för våld och mer långsiktiga bedömningar som är till nytta i samband med permission och frigivning. Vid akut bedömning på olika typer av psykiatriska institutioner finns en enkel checklista, Brøseth Violent Checklist (BVC) (Figur 2), framtagen för patienter med psykisk ohälsa på institution (Almvik, 2000) som möjligen skulle kunna tillämpas inom kriminalvården. En “mellannivå” av risk- och behovsanalys skulle möjligen kunna vara planering av förflyttning mellan olika sådana förmånsnivåer som beskrivs i kommitténs förslag (avsnitt 11.2) En sådan bedömning kan komma att kräva en särskild struktur i risk- och behovsanalysen.
Bilaga 3 SOU 2005:54
1078
Figur 2 Akut bedömning av risk för våldsamt beteende
Riskvärdering inom psykiatrisk institution
• Förvirrad?
• Irriterad?
• Bullrig?
• Verbalt hotfull?
• Fysiskt hotfull?
• Attackerar föremål?
• Minst 2 - mer än 50 % av alla allvarliga incidenter (4 - 24 timmar förutses)
• Mindre än 2 - mindre än 5 % av patienterna våldsamma
Källa: BVC (Almvik, 2000)
Målsättningen bör vara att hantera s.k. dynamiska riskfaktorer dvs. risker där det är möjligt att göra något för att inte risken skall uppstå. En praktisk ansats är att skilja mellan generella och specifika riskfaktorer. Sistnämnda riskfaktorer rör den enskilde klientens sårbarhet i förhållande till dennes grundpersonlighet alldeles oavsett diagnoser om personlighetsstörning eller annan psykisk ohälsa. Därutöver bör analyseras om det finns risker i själva processen, planeringen och strukturen kring klienten. I det avseendet bör faktorer såsom samordning, samverkan, intensitet och kontinuitet i planeringen särskilt studeras. Själva risk- och behovsanalysen bör också i sig ha en viss struktur (figur 3) och en återkommande uppföljning (figur 4) bör finnas. Sådan struktur och uppföljning kan förväntas leda till ett ökat lärande i organisationen samt bidra till organisationens kvalitetssäkring.
Figur 3 Struktur för risk- och behovsanalys Risk- och behovsbedömning
Våldsamt beteende – Brott
• Riskmarkörer (statiska)
• Riskfaktorer (dynamiska)
• Individuella skyddsfaktorer
• Olika kontext där risken ökar respektive minskar
• Typ av risk? När? För vem/vilka? Riktat hot?
• Samlad riskanalys (låg, medel, hög)
• Åtgärder
• Tid för nästa risk- och behovsbedömning
Bilaga 3
1079
Figur 4 Strukturerad uppföljning av risk- och behovsanalys Kvalitetskontroll
Process riskprevention
 behandling
• Bra arbetshypotes?
– Var orsaken till problemen adekvat identifierade? – Mätbara behandlingsmål? – Vilka faktorer modifierar det kriminella beteendet?
• Om hypotesen var bra - var delmål/mål användbara?
• Kan processen fortsätta?
• Vilka förändringar krävs?
• Relevanta faktorer för modifiering av kriminaliteten?
• Vilka slutsatser kan sammantaget dras från processen?
Generella riskfaktorer
I den praktiska vardagliga tillvaron med klienter inom kriminalvården finns det knappast möjligheter att beakta väldigt sofistikerade riskfaktorer. Det är givetvis av stort värde att veta att en intagen har en hög grad av psykopati men vart leder det praktiskt? Om det vore möjligt att erbjuda den personen ett särskilt behandlingsprogram som beaktar psykopatens svårigheter skulle det vara utmärkt men sådana program finns endast i liten utsträckning eller inte alls i Sverige för närvarande. Om den vardagliga tillvaron på anstalten skall kunna innefatta en god säkerhet, en hyfsad livskvalitet för intagna och en trygg arbetsmiljö för personal krävs enligt min uppfattning fokusering på följande generella riskfaktorer (oavsett grad av psykopati) som är viktiga att beakta för nästan alla klienter i många olika sammanhang.
1. Aktivt missbruk av droger
2. Aktiv kriminalitet – kriminell livsstil under verkställigheten
3. Brist på daglig struktur – dålig följsamhet i erbjudna aktiviteter, program m.m.
4. Kontakter med kriminellt identifierade personer utanför anstalten
5. Negativism och fientlighet till personal
Bilaga 3 SOU 2005:54
1080
Åtgärdande och återkommande bedömning av dessa riskfaktorer är helt i linje med de övergripande målen med kommitténs förslag.
De beskrivna riskfaktorerna kan också tillämpas inom frivården men då i något modifierad form.
Sist i denna bilaga lämnas en särskild redogörelse för begreppen psykopati och missbruk/beroende av alkohol och droger med avseende på orsaker. Denna redogörelse gör inte anspråk på att vara fullständig.
Specifika riskfaktorer och drivkrafter/motiv till brott
Vid möjlighet till individuell behandling bör fokus vara varför personen gjort brott. Varje individ är unik och för att varaktig effekt skall nås krävs att motiv till brott (kriminogena faktorer) för den enskilde individen klargörs. Drivkrafter till den handling som lett till brottet måste tydliggöras. Tekniker för att på ett realistiskt sätt kartlägga detta bör utvecklas. Ett sådant verktyg skulle kunna vara datorsimulering av risksituationer där klienten konkret får lösa problem i olika situationer och även konkret kan se konsekvenserna av olika val. En prototyp för vidare utveckling av sådan datorsimulering finns (Vik, 2004).
En dominans av vissa drag i personligheten bör beaktas. Som exempel kan nämnas uttalad brist på impulskontroll, en omständighet som kan öka risken för plötsliga handlingar utan att individen hunnit tänka igenom konsekvenserna av handlingen. Det är också av intresse att notera att resultat från forskning tyder på att impulsiva individer kan vara överkänsliga för belöningar (Martin & Potts, 2004). Det är inte ovanligt att klienter inom kriminalvården företer en hög grad av impulsivitet även om tillförlitliga data saknas. Mot bakgrund av detta kan kommitténs förslag att införa ett förmånssystem i syfte att belöna intagna efter grad av skötsamhet fungera väl. I ett initialskede av verkställigheten blir det väsentligt att kartlägga och klargöra de individuella svårigheter som finns vilket i de flesta fall bör ske på en särskild utredningsavdelning.
Bilaga 3
1081
Organisatoriska riskfaktorer
Såväl inom rättspsykiatrin som inom kriminalvården har fokus vid risk- och behovsanalyser alltid varit koncentrerad till individen. Det finns skäl att anta att även den verksamhet och den organisation (Sosin, 2001) som ansvarar för klienten/patienten bör bli föremål för strukturerad bedömning med avseende på möjligheterna att tillgodose de behov som krävs för att minska risken för kriminellt beteende. Detta skulle också kunna bli en strukturerad bedömning av den inre säkerheten. Exempel på faktorer som kan bedömas:
1. Utförd verkställighetsplan med tydliga, mätbara mål och angivna tidpunkter för feedback och revidering
2. Dokumentation om den intagnes kännedom om verkställighetsplan
3. Rutiner för dokumentation av drogfrihet
4. Dokumentation av dagliga aktiviteter
5. Dokumentation av kontinuitet/intensitet i behandlingskontakt
6. Utförda sanktioner resp. belöningar efter mål i verkställighetsplan
7. Tillgång till och erhållen psykiatrisk behandling vid konstaterad psykisk ohälsa
8. Dokumentation av samverkan och samordning av insatser med andra myndigheter vid permissioner och frigivning.
I sammanhanget bör särskilt understrykas vikten av samordning av insatser. Inom psykiatriska verksamheter med patienter som har komplexa vård- och tillsynsbehov finns forskning som visar att samordning med hjälp av modellen “case management” (Rapp och Goscha, 2004) har en gynnsam effekt med avseende på patientens psykosociala funktionsnivå, avhållsamhet från droger/alkohol och följsamhet i behandling. En “case manager” har till uppgift att koordinera olika myndigheters insatser för patienten/klienten och det är också en sådan “case manager” som skall stå för kontinuitet i behandlingskontakten.
Dagens kunskapsläge tyder också starkt på att separata insatser för missbruk och psykisk ohälsa har sämre effekt jämfört med samordnade insatser. Många av kriminalvårdens klienter har liknande komplexa vård- och tillsynsbehov varför en sådan modell borde övervägas, åtminstone för de klienter som bedöms som “högriskindivider” vid frigivning.
Bilaga 3 SOU 2005:54
1082
Slutligen är det viktigt att alltid påminna sig om att det aldrig är möjligt att göra helt perfekta riskanalyser. Det är inte möjligt och kommer aldrig att bli möjligt att exakt förutsäga en annan människas beteende. Detta utesluter dock inte att vi ändock måste göra riskanalyser med avseende på risk för återfall i brott. Det viktiga är att vara medveten om begränsningarna i det enskilda fallet.
Särskilda kommentarer om missbruk och beroende av alkohol och droger samt om psykopati
Missbruk/Beroende – Grundläggande mekanismer
Varför missbrukar en individ? Vid ständiga återfall i missbruk är det lätt att tro att patienten/klienten är omotiverad och ointresserad vilket kommer att påverka behandlare negativt. På så sätt hamnar ofta både patienten/klienten och behandlaren i en ond cirkel med dåliga resultat. Det kan därför vara viktigt för båda att förstå de grundläggande mekanismer som styr missbruk.
Mänskligt beteende är oerhört komplext och måste alltid betraktas mot bakgrund av en rad olika faktorer. Djupt i hjärnan finns ett lust- och belöningscentrum, ett område i hjärnan som egentligen är betydelsefullt för grundläggande överlevnadsmekanismer. Många av våra vardagliga aktiviteter gör vi på grund av att vi vill uppnå välbefinnande, lust, harmoni och tillfredställelse. Vi kan som ex nämna intag av föda, sexualitet utformning av ett tryggt, ombonat och tilltalande boende samt en mängd olika sociala aktiviteter. Upplevelse av olust och ängslan är också av stor betydelse för mänskligt beteende. Det är viktigt att kunna bekämpa, fly undan eller undvika de stimuli eller situationer som förknippas med det som är olustigt eller obehagligt. Även minnet av lust och olust är väsentligt. När individen kommer i en motsvarande situation uppväcks minnet av lust eller olust. Individen upplever antingen en lustfylld längtan eller en olustig förväntan om obehag. Det leder antingen till ett kvardröjande i och förstärkande av den lustfyllda situationen eller till ett undvikande beteende.
Samtliga substanser som har beroendeskapande potential (utom koffein) har visats har effekter i hjärnans lust- och belöningscentrum genom att öka produktionen och frisättningen av ett ämne
Bilaga 3
1083
som kallas dopamin. Dopamin är en signalsubstans vilket innebär att den åstadkommer kommunikation mellan olika nervceller. Upplevelse av fysisk olust och smärta är kopplad till ett annat ämne i hjärnan, endorfinerna (hjärnans egen motsvarighet till morfin).
Den stimulans en beroendeframkallande drog ger i lustcentrum är förhållandevis kraftig jämfört med de normala stimuli som det dagliga livet ger. Därför är drogen som positiv beteendeförstärkare mycket konkurrenskraftig i förhållande till normala upplevelser av lust och tillfredställelse.
Vi kan säga att missbrukaren genom sitt missbruk förändrar sitt lustcentrum så att det blir extra känsligt för att vilja öka sin produktion av dopamin. Detta leder till att många missbrukare använder olika typer av droger eftersom alla leder till produktion av dopamin.
Resultat från experimentell forskning tyder på att långvarigt drogmissbruk kan leda till subtila förändringar i hjärnan. Även i situationer (ex om en intagen blir erbjuden narkotika) som för missbrukaren påminner om drogen kommer sannolikt dopamin att kunna börja produceras, leda till en viss lust som gör det ytterligare svårt för personen att säga nej till drogen (Heintz et al, 2004). Ju mer droger personen använder desto känsligare blir lustcentrum och till slut sker också en förändring av själva nervcellerna (Aston-Jones & Harris, 2004, Self, 2004). Det krävs sannolikt en längre tids drogfrihet (inte enbart s.k. akut avgiftning) för att återställa balansen i nervsystemet. När den balansen är återställd har risken för återfall verkligen minskat. Hjärnan måste sannolikt långsamt återhämta sig från långvarig kontinuerlig överstimulering av lustcentrum. Vi saknar dock detaljerade kunskaper om hur denna återhämtning sker, hur den kan påverkas med läkemedel/annan terapi eller hur lång tid den tar. Utifrån de kunskaper som finns föreligger dock skäl att anta att det är av stor betydelse att individen under denna period vistas i en drogfri miljö där minnen och tidigare inlärda drogbeteenden kan “släckas ut” för att med ominlärning ersättas av andra strategier att hantera stress och olust.
Psykopati
Psykopati (Hare 1991, Hare 2003) kan sägas utgöra ett koncept som inbegriper många dimensioner (fysiologiska, psykologiska, sociala) av personligheten. Orsakerna till utveckling av psykopati är
Bilaga 3 SOU 2005:54
1084
inte klargjorda. Det rör sig sannolikt om komplexa samspel mellan biologiska och sociala faktorer för att tillståndet skall utvecklas (Hare, 1998). Hare har utvecklat en särskild checklista för bedömning av grad av psykopati.
Psykopaten är fokuserad på egna behov, antingen konkreta (t.ex. pengar, bilar, sex) eller abstrakta (makt, kontroll, sadism). Psykopaten har en viss förmåga att handla rationellt utifrån de egna behoven. Graden av rationellt handlande blir dock beroende av impulskontroll. Vissa psykopater är uttalat impulsiva, andra mer kontrollerade (dock ej tvångsmässiga).
Resultat från forskning tyder på att psykopaten har ett förändrat stressystem med svårigheter att på ett ändamålsenligt sätt aktivera olika komponenter i stressystemet vilket ex kan leda till svårigheter att verkligen uppleva känslor (ex. rädsla). I fel sammanhang med en kriminell handling som mål kan detta leda till att psykopaten inte viker undan eller tänker på negativa konsekvenser på samma sätt som en normalfungerande person. Stress kan leda till tankemässig blockering som inverkar negativt på förmågan till att ta bra beslut. Avsaknad av upplevd stress kan öka risken för ett kyligt och rationellt handlande. På så sätt kan ex en psykopat i en gisslansituation ha en betydligt större kapacitet till rationellt tänkande än personal.
I gruppen ingår personer med mer eller mindre uttalad kriminell livsstil men även personer som inte objektivt företett en sådan livsstil men som ändock har uttalade psykopatiska drag men där dessa drag ej kommit till uttryck beroende på gynnsamma miljöfaktorer.
Psykopater har en ytligt god förmåga att umgås med andra. De har en social kompetens och är bra på att förstå och “läsa” sociala signaler. Deras socialiseringsprocess har, delvis på grund av avvikande inlärning och brister i miljön, inte ägt rum på ett ändamålsenligt sätt vilket gör att de har en antisocial moraluppfattning där de egna behoven hela tiden tillåts styra oavsett om andra människor far illa.
Det finns en god men ytlig verbal förmåga. Detta leder till ett manipulativt beteende där individen använder ord och fraser på ett ytligt sofistikerat sätt som lätt kan leda till att omgivningen förleds att tro på vad som presenteras. Det finns vidare en utmärkt kapacitet att räkna ut andra människors tänkande och kännande dock utan verklig och äkta förmåga att leva sig in i och ta till sig en annan människas svårigheter. Detta innebär ett tänkande och
Bilaga 3
1085
beteende som präglas av utnyttjande och parasiterande där hela tiden de egna behoven, konkreta och/eller abstrakta får styra. Kapaciteten att uppleva skuld, ansvar och ånger är nedsatt.
Dessa personer löper en stor risk att utveckla en kriminell livsstil såvida det inte finns en god förmåga till kontroll och en hög begåvning som kan kompensera. Vi kan också förvänta oss att omgivningen och inlärningen har betydelse för huruvida en egentlig kriminell livsstil utvecklas.
Känslolivet är relativt tomt vilket gör att personen är beroende av rikligt med stimuli som ibland också måste förstärkas med droger, framför allt centralstimulerande droger. Avseende de personer med psykopatiska drag som har en bättre förmåga till kontroll behöver det dock inte föreligga något missbruk alternativt finns ett kontrollerat missbruk av ex anabola/androgena steroider..
Det kan finnas stora skillnader mellan den som agerar utifrån konkreta behov jämfört med den som mer är driven av abstrakta behov där förmågan till kontroll är bättre. Personer med hög grad av psykopati och som är kraftigt styrda av egna konkreta behov blir oftast kraftigt impulsdrivna och starkt känsliga för omedelbara kraftfulla belöningar, något som också kan användas på ett konstruktivt sätt i en behandlingssituation.
Utvecklingen under barn- och ungdomsåren präglas av att individen är utagerande. De har förmåga att få kamrater men kommer ofta i bråk. En del har under uppväxten haft ADHD. De kommer också ofta att uppvisa en uppförandestörning som sedan i vuxen ålder manifesterar sig som en antisocial personlighetsstörning. Vissa enstaka psykopater har tidigt manifesterat ett sadistiskt beteende där individen verkar tycka om att plåga andra.
Individer med hög grad av psykopati erkänner sällan de brott de är dömda för. Vid manifest psykopati har individen en kriminell livsstil och begår oftast många olika typer av brott, ibland också inne på institution.
Referenser
Almvik R, Woods P, Rasmussen K. The Brøset Violence Checklist. Sensitivity, specificity and interrater reliability i Journal of Interpersonal Violence 2000;15:1284–1296.
Bilaga 3 SOU 2005:54
1086
American Psychiatric Association (1994). Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM-IV) (ed 4). Washington, DC: APA, 1994.
Aston-Jones G, Harris GC. Brain substrates for increased drug seeking during protracted withdrawal. Neuropharmacology 2004;47:167–179.
Ennis BJ, Litwack TR. Psychiatry and the presumption of expertise: Flipping coins in the courtroom i California Law Review 1974;62:693-752.
Hare RD (1991). The Hare Psychopathy Check List – Revised. Toronto: Multi-Health Systems.
Hare RD (1998). Psychopathy, affect and behavior i DJ Cooke, AE Forth, RD Hare (Eds), Psychopathy: Theory, Research and Implications for Society, pp. 105–137. Dordrecht, the Netherlands: Kluwer Academic Publishing.
Hare RD (2003). Hare PCL-R (2nd ed.). Administreringsmanual. Stockholm: Psykologiförlaget.
Hart SD (2000). Konceptuella och professionella frågor i G Holmberg & G Kullgren (red.): Riskbedömning vid rättspsykiatrisk undersökning – riktlinjer och reflektioner. RMV Rapport 2000:1. Stockholm: Rättsmedicinalverket.
Heinz A, Siessmeier T, Wrase et al. Correlation between dopamine D (2) receptors in the ventral striatum and central processing of alcohol cues and craving. Am J Psychiatry 2004;161:1741–1742.
Kriminalvårdsstyrelsen (2002). Intagna som kräver extra resurser avseende säkerhet och omhändertagande. Norrköping: Förlaget. Martin LE, Potts GF. Reward sensitivity in impulsivity. Neuroreport 2004;28:1519–1522.
Monahan J. The prediction of violent behavior: Toward a second generation of theory and policy. American Journal of Law and Psychiatry 1984;141:10–15.
Bilaga 3
1087
Rapp CA, RJ Goscha. The principles of effective case management of mental health services i Psychiatric Rehabilitation Journal 2004;27:319–333.
Self DW. Regulation of drug-taking and seeking behaviors by neuroadaptations in the mesolimbic dopamine system i Neuropharmacology 2004;47:242–255.
Simpson DD. A conceptual framework for drug treatment process and outcomes i Journal of Substance Abuse treatment 2004;27:99– 121.
Sosin, M.R. Service intensity and organizational attributes: A preliminary inquiry i Administration and Policy in Mental Health, 2001:28 (5), 371–392).
Vik L (2004). Simulering av risksituationer – ett nytt behandlingskoncept för rättspsykiatrin. D-uppsats i Medicinsk Informatik. Handledare: Uno Fors, inst. Lime, KI och Marianne Kristiansson, inst. NEUROTEC, KI.
Webster CD, Douglas KS, Eaves D, Hart SD (1997). Assessing risk for violence. Version 2. Vancouver: Simon Fraser University. Svensk översättning: Belfrage H, Fransson G (2000). HCR-20. Bedömning av risk för framtida våld. Manual med instruktioner och kommentarer. Växjö: Psykiatriskt Regionvårdscentrum, Landstinget, Kronoberg.
Bilaga 4
1089
Säkerhetsklassificering av anstalter
A
Anstalter med mycket starkt skal- och perimeterskydd. Skall kunna motstå fritagnings- samt kvalificerade direktrymningsförsök. Mycket hög förmåga att hantera ett svårhanterligt klientel.
Kumla Hall
B
Anstalter med starkt skal- och perimeterskydd. Skall kunna motstå kvalificerade direktrymningsförsök. Mycket hög förmåga att hantera ett svårhanterligt klientel.
Tidaholm Norrtälje
C
Anstalter med starkt skal- och perimeterskydd och/eller hög förmåga att hantera ett svårhanterligt klientel. Skall kunna motstå kvalificerade direktrymningsförsök. I övrigt som ovan men saknar av ett eller flera skäl möjligheter att handha samma klientel som under A & B.
Österåker Mariefred Hällby Kirseberg
Bilaga 4 SOU 2005:54
1090
D
Anstalter med väl utbyggt skal- och perimeterskydd. Skall kunna motstå direktrymningsförsök. Hög förmåga att hantera ett svårhanterligt klientel. Som ovan men saknar av ett eller flera skäl möjligheter att handha samma klientel som under C.
Härnösand Kalmar Norrköping Skogomekliniken Fosie stödavdelning Hinseberg Ystad Gävle Håga
E
Anstalter av nyare och äldre byggnationsmodell (”klass treor”). Anstalter med lägre skal- och perimeterskydd. God förmåga att hantera ett svårhanterligt klientel. Som ovan men saknar av ett eller flera skäl möjligheter att handha samma klientel som under D. Ytterligare differentieringsgrunder vad avser denna grupp kommer att preciseras i ett senare skede.
Beateberg, Borås, Brinkeberg, Fosie, Färingsö, Halmstad, Haparanda, Helsingborg, Högsbo, Karlskoga, Karlskrona, Kristianstad, Kristianstad Centrum, Luleå, Mariestad, Nyköping, Roxtuna, Saltvik, Sagsjön, Skogome, Skänninge, Storboda, Täby, Umeå, Visby, Västervik. (Inklusive de nya anstaltsplatserna i Mariestad, Sala och Västervik.)
F
Öppna anstalter.
Bilaga 5
1091
Sammanställning av enkätsvar från intagna
Beskrivning av enkäten, svarsfrekvens m.m.
En enkät med 10 frågor skickades under våren 2004 ut till samtliga lokala kriminalvårdsmyndigheter som ombads sprida den till intagna som kunde tänkas vilja lämna synpunkter (t.ex. förtroenderåd, studiegrupper eller enskilda). I enkäten presenterades kommittén och angavs att denna var intresserad av intagnas synpunkter på ett antal frågeställningar.
Det bör framhållas att undersökningen inte är eller gör anspråk på att vara vetenskaplig utan syftet har främst varit att få intagnas syn på vissa frågor samt ge dem möjlighet att lämna synpunkter.
Det har kommit in 128 svar. En del svar är från avdelningar (14), ett tiotal är från olika förtroenderåd och något är sammanställt av en programinspektör. De allra flesta svaren är från enskilda intagna (101), varav många är anonyma (56). I vart fall 10 svar är från kvinnliga intagna. Både intagna med lång kriminalvårdserfarenhet och förstagångsdömda har svarat, men det verkar vara en viss överrepresentation av livstidsdömda och andra med långa strafftider.
Enkätundersökningen är särskild nämnd i sekretessförordningen och sekretess gäller för uppgifter om enskildas personliga förhållanden.
Frågeställningar och svar
1. Bör de som sköter sig under verkställigheten få särskilda förmåner (”morötter”) och i så fall vilka förmåner?
Nästan samtliga har svarat att det behövs förmåner till de skötsamma.
Bilaga 5 SOU 2005:54
1092
Förslag till förmåner som lämnas är främst följande:
• Fler och längre permissioner.
• Tidigare villkorlig frigivning.
• Mer s.k. § 14-aktiviteter (fritidsverksamhet i och utanför anstalt).
• Utökade möjligheter till frigång och fotboja.
• Omprövning av särskilda villkor enligt 7 § tredje stycket KvaL.
• Överflyttning till öppen anstalt.
• Bättre besöksmöjligheter (t.ex. fler besökstillfällen, längre besökstider och trevligare miljö).
• Möjlighet att ta körkort.
• Högre ersättning för arbete och studier.
• Särskilda avdelningar för skötsamma.
2. Bör sysselsättningsplikten finnas kvar? Bör det vara olika ersättning till den som arbetar, studerar, genomgår programverksamhet resp. den som i praktiken inte arbetar alls?
I de flesta svaren anges att sysselsättningsplikten bör vara kvar. I många fall framhålls det att det skall vara fråga om vettig och meningsfull sysselsättning. Många påtalar att ersättningen bör vara högre än i dag. Det pekas också på i flera svar att ersättningen bör vara den samma oavsett arbete, studier eller programdeltagande. En del svar säger att ersättningen bör vara mer individanpassad samt att man bör få högre lön och roligare sysselsättning om man sköter sig. Andra framhåller att lönen bör vara lika för alla.
3. Har möjligheten att senarelägga tidpunkten för villkorlig frigivning någon effekt för att motverka allvarlig misskötsamhet?
Övervägande andelen svarar nej på frågan. En relativt stor andel svar (34) besvarar dock frågan jakande. Ett antal svarar både och.
Vanliga kommentarer är att de som missköter sig resp. sköter sig gör det ändå oavsett om det finns en möjlighet till senareläggning. Vissa har påpekat att det beror på strafftiden om en eventuell senareläggning har någon effekt. Det har också framhållits att det är bättre att tidigarelägga tidpunkten för den villkorliga frigivningen vid skötsamhet. Några har pekat på att senareläggningarna innebär stora kostnader för kriminalvården. Det har också förts fram att systemet med senareläggningar inte är rättssäkert.
Bilaga 5
1093
4. Bör de intagna själva ta ansvar för matinköp, matlagning och städning (självförvaltning)? Skulle självförvaltning fungera?
De allra flesta är positiva till självförvaltning. Många pekar på att det skulle behöva vara mindre grupper för att det skulle fungera. Andra påpekande är att lokalerna är för dåligt utformade och att det inte skulle fungera bland vissa intagna.
Det framhålls i flera svar att man redan har självförvaltning till viss del, t.ex. att städningen sköts av de intagna.
5. Det finns intagna som inte får ta emot besök. En del får bara bevakade besök. Bör dessa i stället få besök i särskilda rum där besökaren och den intagne skiljs åt med en glasruta?
Övervägande andelen svarar nej. Några säger att det är bättre med ett sådant besök än inget besök alls. Andra menar att det är inhumant. Någon svarar att det bör krävas skötsamhet innan besök utan glasruta skall komma i fråga ske.
6. Bör intagna ha rätt att bo i rökfria rum?
Helt övervägande andelen svarar ja. Flera påpekar dock att det upp till den enskilde – vill man ha en rökfri cell så röker man inte där! I några svar efterlyses rökfria avdelningar.
7. Bör de som villkorligt friges, frigångare m.fl. kunna fortsätta en utbildning eller programverksamhet som påbörjats under tiden i anstalt?
I princip samtliga har svarat ja. Från flera håll har påpekats att detta borde vara en självklarhet.
8. Många långtidsdömda förflyttas inte från sluten anstalt till öppen anstalt. Hur kan detta underlättas?
Svaren varierar. Det vanligaste är att skötsamhet skall ge möjlighet till förflyttning eller att det skall ske en individuell prövning. Många svar är negativa till Riksmottagningens utvärdering och de särskilda villkor enligt 7 § tredje stycket KvaL som KVS fastställer. I flera fall påtalas att villkoren skall omprövas i högre utsträckning.
Bilaga 5 SOU 2005:54
1094
Ett relativt stort antal (ca 25) svarar att förflyttning till öppen anstalt skall vara obligatorisk eftersom det är nödvändigt att vistas under öppnare förhållanden innan man friges.
Exempel på andra svar är:
• Utöka antalet öppna anstalter och öppna platser.
• Inför olika öppna platser för långtidsdömda resp. korttidsdömda.
• Inför öppna avdelningar i anslutning till slutna anstalter så att flytten inte blir så dramatisk.
• Fler öppna platser för kvinnliga intagna.
• Förbättra villkoren på de öppna anstalterna så de blir mer lockande.
• Inför en provperiod på öppen anstalt – klarar man att sköta sig får man stanna.
9. Behövs det någon form av utslussningsboende (halvvägshus) för långtidsdömda?
Det stora flertalet svarar ja på frågan. Många modifierar svaret till att avse dem som behöver ett sådant boende. Några har påpekat att s.k. § 34-placeringar bör användas i större utsträckning och även för dem som inte har missbruksproblem.
10. Övriga synpunkter?
Många övriga synpunkter återfinns också bland svaren på de tidigare frågorna (kanske främst fråga 1).
I huvudsak har följande synpunkter lämnats:
• Återinför halvtidsfrigivningen (flera anför att det skulle minska beläggningen, vissa kopplar det till skötsamhet).
• Mer kompetens hos personalen.
• Mer individanpassad verkställighet (bl.a. låt inte strafftiden styra verkställigheten så mycket, skötsamhet skall löna sig).
• Mer permissioner (fler och längre – en del kopplar det till skötsamhet).
• Höj rättssäkerheten (bättre information och hjälp till intagna, isolering bör efter viss tid prövas av domstol, inför en Fångombudsman, lika regler på lika anstalter – tillämpningen av lag och föreskrifter skiljer sig mycket åt).
Bilaga 5
1095
• Bättre vård inom kriminalvården.
• Bättre besöksmöjligheter (flera pekar på att detta särskilt bör gälla dem som har barn).
• Mer aktiviteter utomhus och andra fritidsaktiviteter.
• Fler s.k. § 14-aktiviteter.
• Intagna bör få hjälp med skadestånd och andra skulder i samband med frigivningen.
• Bättre sysselsättning – arbete, studier och program (inte bara förvaring som några uttrycker det).
• Slopa urinproven (eller låt dem bli frivilliga, någon – belöna negativa urinprov i stället för att bestraffa positiva).
• Bort med kollektiva bestraffningar.
• Fler beslut bör tas lokalt (flera svar är negativa mot KVS och
Riksmottagningen).
• Bättre friskvård (bl.a. lära sig laga riktig mat).
• Fler s.k. § 34-placeringar.
• Eget rum – ingen dubbel beläggning.
• Tillåt egna kläder (det framhålls både att det kostar mindre för kriminalvården, att det lär intagna klädvård, att det är mindre kränkande för de intagna).
• Bättre samarbete med samhällets övriga aktörer.
• Höj ersättningen för arbete och studier.
• Mer och bättre kioskverksamhet.
• Skilj på väktare och vårdare.
• Gör det lättare att få avtjäna del av straffet med fotboja
• Korttids- och långtidsdömda bör inte blandas.
• Inför självförvaltning.
• Mer verksamhet och program för intagna utan missbruksproblem.
• Dra inte in pensionerna under fängelsetiden.
• Straffet bör få avtjänas nära hemorten.
• Höj kvaliteten på maten.
• Mer och bättre verksamhet för intagna kvinnor.
• Lagreglera rätten att ha förtroenderåd.
• Ge möjlighet till körkortsutbildning.
• Utöka gemensamhetstiden.
• Psykiskt sjuka bör inte vara intagna i anstalterna.