SOU 1980:41

Olja för kristid : delbetänkande

Till statsrådet och chefen för handelsdepartementet

Genom beslut den 20 december 1979 bemyndigade regeringen chefen för handelsdepartementet att tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter med uppdrag att pröva det löpande oljelagringsprogrammet m.m.

Med stöd av bemyndigandet tillkallade departementschefen den 25 janu— ari 1980 såsom ledamöter f.d. landshövding Erik Huss, tillika ordförande, ordföranden i Svenska Petroleum Institutet direktören Torsten Andersson, n'ksdagsledamoten Lennart Blom, utredningssekreteraren vid Landsor- ganisationen i Sverige Gösta Dahlström, direktören hos Sveriges industri- förbund Bo Helmerson, kommunalrådet Perolof Holst samt riksdagsleda- moten Essen Lindahl.

Att som experter biträda kommittén förordnades den 10 mars 1980 avdelningsdirektören hos överstyrelsen för ekonomiskt försvar David Da- vidsson, avdelningsdirektören hos statens industriverk Karl-Axel Edin, byråchefen hos överstyrelsen för ekonomiskt försvar Suzanne Frigren, kanslirådet i handelsdepartementet Bo Hemborg, departementsrådet i ekonomidepartementet Jan Herin, direktören i Svenska Petroleum Institu- tet Lars Pehrzon, hovrättsassessorn Staffan Sandström, sakkunnig i han- delsdepartementet, avdelningsdirektören Åke Sundin, sakkunnig i han- delsdepartementet, kanslirådet i industridepartementet Jan Thyberg och avdelningsdirektören hos statens industriverk Christer Öhman, den 18 april 1980 departementssekreteraren i budgetdepartementet Kjell Johans- son och överingenjören i Svenska kommunförbundet Rolf Stålebrant samt den I juni 1980 departementsrådet i försvarsdepartementet Sven-Erik Orrö.

Den 30 januari 1980 förordnades byråchefen Åke Hjalmarsson till sekre- terare och departementssekreteraren Ingrid Gernandt till biträdande sekre- terare i kommittén.

Kommittén antog namnet 1980 års oljelagringskommitté. Kommittén har nu slutfört den första etappen av sitt utredningsuppdrag och får härmed överlämna delbetänkandet Olja för kristid. Hemlig bilaga överlämnas separat.

Reservation har avgivits av ledamoten Dahlström. Särskilt yttrande har avgivits dels av ledamoten Helmerson, dels av experterna Davidsson och Frigren, dels av experten Orrö.

Stockholm den 30 september 1980

Erik Huss Torsten Andersson Lennart Blom Gösta Dahlström Bo Helmerson Perolof Holst Essen Lindahl

/Åke Hjalmarsson

Ingrid Gernandt

Sammanfattning

I

1

1.1 1.2 1.3

2.2

Bakgrund m. m.

Utredningsuppdraget

Direktiven . Utredningsarbetets bedrivande Etappindelning av utredningsarbetet

Nuvarande förhållanden Tidigare oljelagringsprogram 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5

2.1.6

2.17

Oljelagring före ar 1958 . . Oljelagringsprogrammet 1958— 1962 Oljelagringsprogrammet 1963— 1969 Oljelagringsprogrammet 1970— 1976 Kontrollstationen för Oljelagringsprogrammet 1970—1976 . . . Åtgärder vidtagna mot bakgrund av oljekrisen 1973—1974 . . .

Viss beredskapslagring I statlig regi

Löpande oljelagringsprogram

2.2.1 2.2.2

2.2.3 2.2.4

2.2.5

2.2.6 2.2.7 2.2.8 2. 2.9

Lagring av olja för främst fredskriser . . Beredskapslagring av flytande fossila bränslen och driv- medel för avspärrning och krig

Vinterdispens . . . . . . Beredskapslagn'ng av gasbensin och olja för den ke- miska industrin . . . Beredskapslagring av koks för den metallurgiska industrin . . .

Beredskapslagring av kärnbränsle Lagnngsskyldighet för kraft- och värmeverk Lagringsskyldighet för förbrukare av ångkol Lagringsform, lagringsansvar och investeringskostnader

2. 2. 10 Finansiering .

2.2.11 Lagringsprogrammets längd 2.2.12 Kontrollstation

2.2.13 Statsmakternas beslut

11

15

15 15 18 18

19 19 19 19 20 20

21

22 22 23 23

23 24

24

24 24 25 25 25 26 26 26 26

2.3.

3.2 3.3

3.4

3.5

3.6 3.7

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

6.2 6.3

SOU l980:41 Motiv för översyn 27 Kostnader för det löpande Oljelagringsprogrammet m.m. 29 Kostnadsberäkningar vid beslutstidpunkten . . 29 3 l. 1 Kostnadsberäkningar av 1975 års oljelagringskommitté 29 3.1.2 Statsmaktemas beslut . . 30 3.1. 3 Innehållet 1 Oljelagringsprogrammet 1978—1984 30 Utgifter för Oljelagringsprogrammet t.o.m. budgetåret 1979/80 31 Återstående investeringar 31 3.3.1 Återstående lagringsbehov av varor 32 3.3.2 Återstående behov av lagringsanläggningar 32 3. 3. 3 Totalt återstående kostnader 33 Finansiering . 34 3.4.1 Avgiftsgrundande kostnader vid beslutstillfållet 34 3.4.2 Ändrad Hnansiering m.m. 35 3.4.3 Återstående kostnader och finansiering 36 Anskaffning av olja över rörlig kredit 36 3. 5. 1 Syfte med den rörliga krediten . . 36 3. 5. 2 Regeringens medgivande till ÖEF att utnyttja den rörliga krediten . . 37 3. 5. 3 ÖEF: s utnyttjande av den rörliga krediten 37 Samhällsekonomiska kostnader 38 Sammanfattning 39 Risk för störningar i oljetillförseln 41 Energi och importberoende 41 Risker för politiskt betingade störningar 42 Tillgång och efterfrågan på olja 44 Marknadsstruktur . 45 Risk, riskbenägenhet och osäkerhet 46 Prognoser för energianvändningen 49 Prop. 1975:30 om energihushållning 49 1975 års långtidsutredning 50 1975 års oljelagringskommitté 50 Energikommissionen . 51 Prop. 1978/79: 115 om riktlinjer för energipolitiken 53 Konsekvensutredningen 53 Statens industriverk 1980 54 Sammanfattning 55 Försörjningsplanen för energiområdet 57 Krigs- och avspärrningssituationer 57 6.1.1 Några definitioner 58 6.1.2 Planeringsförutsättningar 59 6.1. 3 Beräkningsmetodik 59 Fredskriser 62 Avslutande synpunkter 64

SOU l980:41 II Överväganden och förslag 7 Tvångslagring m.m. av olja 7.1 Lagringsansvar . 7.2 Vinterdispens vid lagring av eldningsolja 7. 2. ] Ordning före år 1979 . . . . 7. 2. 2 Förslag från 1975 ars oljelagringskommitté 7.2.3 Nuvarande ordning 7.2.4 Överväganden och förslag 7.3 Beredskapslagrens tillgänglighet i en kris 7.3.1 Gällande regler 7.3.2 Tillämpningen av reglerna 7.3.3 Överväganden och förslag 8 Förutsättningar och beräkningar 8.1 Kostnader och priser 8.2 Risk för störningar i oljetillförseln 8.2.1 Oljeberoende . . . 8.2.2 Säkerhetspolitiska risker 8.2.3 Tillgång och efterfrågan på olja 8.2.4 Marknadsstruktur 8.2.5 Sammanfattande bedömning av risker 8.3 Prognoser för energianvändningen 8.4 Förutsättningarna för beräkningarna 8.4.1 Val av krisfall 8.4.2 Avspärrningsfallet 8.4.3 Krigsfallet 8.4.4 Fredskris . . 8.4.5 Oljeförbrukning 1 kris . . 8.4.6 Ved, el och kol som ersättning för olja 8.4.7 Kommersiella lager m.m. 8.5 Överdimensionerad krigsreserv 8.6 Oåtkomliga kvantiteter 8.7 Val av prognosår 8.8 Beräkningsresultat 8.9 Beräkningsreserv 9 Förslag till Iagringsprogram m.m. 9.1 Beräknat behov av beredskapslager 9.2 Befintliga beredskapslager och återstående behov 9.3 Befintligalagringsanläggningar 9.4 Sammansättning av beredskapslager 9.4.1 Beredskapsförhållanden 9.4.2 Lagringstekniska förhållanden 9.4.3 Ekonomiska förhållanden 9.5 Förslag till lagringsprogram 9.6 Tidsförhållanden . . . . 9.7 Avveckling av utnyttjandet av rörlig kredit

65

65 65

66 67 68 68 71 71 74 75

8 1 8 1 83 83 83 84 84 85 85 86 87 88 88 88 89 91 92 93 93 94 94 96

.99

99 100 100 101 102 103 103 103 107 108

9.8 Investeringar och kostnader 9..8l

Statlig lagring

9. 8. 2 Tvångslagring hos säljare och förbrukare 9. 9 Finansiering 9.10 Andra frågor 9.11 Eventuell ytterligare lageruppbyggnad

10. Andra åtgärder än beredskapslagring

Reservation och särskilda yttranden

Bilaga med hemliga tabeller

Figurer

Figur 6.1 Faser 1 kris- och angreppsfall . . Figur 6. 2 Metodik för beräkning av behov av beredskapslagring. Figur 7.1 Vinterdispens för eldningsolja

Tabeller Tabell 3.1

Tabell 3.2

Tabell 3.3 Tabell 3.4 Tabell 3.5 Tabell 3.6 Tabell 3.7 Tabell 3.8 Tabell 3.9 Tabell 3.10 Tabell 3.11 Tabell 5.1 Tabell 5.2 Tabell 5.3 Tabell 5.4 Tabell 5.5 Tabell 5.6 Tabell 5.7 Tabell 5.8

Tabell 6.1 Tabell 6.2

Tabell 6.3

Tabell 6.4

Kostnader för OLK:s förslag till oljelagn'ngs- program 1978—1984 . . . . . . Kostnader för av statsmakterna antaget oljelagrings- program 1978— 1984 . .

Innehållet 1 Oljelagringsprogrammet 1978—1984 Investeringar t.o.m. budgetåret 1979/80 Återstående inlagringsvolym och kostnader Kostnader för återstående lagringsanläggningar Lagringsanläggningar för olika produkter Återstående investeringar . . . Återstående investeringar fördelade på olika varor Avgiftsgrundande kostnader . . Kostnader för Oljelagringsprogrammet 1978—1984 Energitillförsel ar 1973 och 1985 Energitillförsel år 1973, 1975 och 1980 Energitillförsel år 1980 och 1985

Energitillförsel år 1985 och 1990 Energitillförsel år 1978, 1985 och 1990 Energitillförsel år 1980, 1985 och 1990 Energitillförsel ar 1979,1985 och 1990 Förbrukning av olja och oljeprodukter ar 1985 och 1990

enligt skilda prognoser . Drivmedelsbehov vid reducerad import

Behov av eldningsoljor för uppvärmning vid reducerad import

Behov av beredskapslager ar 1985 enligt 1975 års oljelag-

ringskommitté (ingår 1 hemlig bilaga) Behov av fredskrisreserver år 1985 enligt 1975 års oljelagringskommitté

109 109 110 111 112 113

115

119

83883

29

30 30 31 32 32 33 33 34 35 40 49 50 51 52 53 54 55

56 61

61

63

Tabell 8.1 Energitillförsel är 1985 och 1990 . . . . . 85 Tabell 8. 2 Användning av oljeprodukter ar 1985 och 1990 . . 86 Tabell 8.3 Drivmedelsbehov vid reducerad import . . . . 91

Tabell 8.4.1 Kriskonsumtion av olja för energiändamål (ingår i hemlig bilaga) Tabell 8.4.2 Import i kris (ingår i hemlig bilaga) Tabell 8.4.3 Försörjningsbehov i kris av olja för energiändamål (ingår i hemlig bilaga) Tabell 8.4.4 Ersättningsproduktion i krigssituationer (ingår i hemlig bilaga) Tabell 8.4.5 Tillgångar och ersättningsproduktion i avspärrnings- situationer (ingår i hemlig bilaga) Tabell 8.4.6 Behov av beredskapslager för krigssituationer (ingår i hemlig bilaga) Tabell 8.4.7 Behov av beredskapslager för avspärrningssituationer (ingår i hemlig bilaga) Tabell 8.4.8 Behov av beredskapslager för fredskriser (ingår i hemlig bilaga) Tabell 8.5 Behov av beredskapslager år 1985 (ingår i hemlig bilaga) Tabell 8.6 Behov av fredskrisreserv . 95 Tabell 9.1 Behov av beredskapslager är 1985 (ingår 1 hemlig bilaga) Tabell 9.2 Befintliga beredskapslager vid utgången av budgetåret 1979/80 (ingår i hemlig bilaga) Tabell 9.3 Lagerförändringsbehov (ingår i hemlig bilaga)

Tabell 9.4 Lagerförändringsbehov, netto . . . . . . . 100 Tabell 9.5 Byggda men inte fyllda lagringsanläggningar . . 101 Tabell 9.6 Lagerförändn'ngsbehov, brutto . . . . . . . 104 Tabell 9.7 Sammansättning av lagerförändring . . . . . . 105

Tabell 9.8 Beräkningsreservens produktsammansättning . . 105

Sammanfattning

1980 års oljelagringskommitté har enligt sina direktiv haft till uppgift att pröva dimensionering och utformning av Oljelagringsprogrammet 1978— 1984 med anledning av förnyade prognoser för användningen av olja, risken för störningar i oljetillförseln samt kostnader för att upprätthålla erforderlig försörjningsberedskap. I det följande sammanfattar kommittén sina viktigare överväganden och förslag.

Överväganden

Kommittén har gått igenom olika faktorer som påverkar utformningen av Oljelagringsprogrammet och därvid funnit följande.

Prognoserna för den framtida energi— och oljeanvändningen har justerats ned kraftigt enligt det underlag som statens industriverk har lämnat. Ol- jeanvändningen år 1985 bedöms nu endast komma att uppgå till omkring 75 % av de värden som nu löpande oljelagringsprogram baseras på. Denna nedjustering påverkar — vid oförändrade krav på uthållighet — fullt ut lagerbehovet för s.k. fredskriser, med ungefär halv effekt behovet för avspärrningssituationer och nästan inte alls behovet för krigssituationer. I de två sistnämnda krisfallen ingår nämligen stora, fasta beräkningsposter.

Risken för att störningar i oljetillförseln skall inträffa är naturligtvis av avgörande betydelse för bedömningen av lämplig storlek på beredskaps- lagret och den takt med vilken detta byggs upp.

Ännu är 1990 kommer oljan att svara för omkring hälften av Sveriges energitillförsel. Sårbarheten för störningar kommer därmed under över- skådlig tid att vara mycket hög.

När det gäller risken för att säkerhetspolitiska störningar skall inträffa baserar kommittén sina ställningstaganden på uttalanden från 1978 års försvarskommitté. Krig i Europa mellan stormakterna kan inte uteslutas. Motiv för angrepp mot Sverige finns dock knappast annat än i en akut kris- eller krigssituation i Europa. Riskerna för att väpnade konflikter skall utbryta i Europa synes inte ha förändrats nämnvärt under senare år. Risken för att störningar inträffar i oljetillförseln till följd av händelser av skilda slag i Mellersta östern är redan nu mycket stor och kommer att vara så under överskådlig tid.

Balansen mellan efterfrågan och utbud kommer att vara hårt ansträngd. Även mindre produktionsstörningar kan därför få påtagliga effekter på oljeförsörjningen.

En växande andel av världshandeln med olja sker numera mellan natio- nella bolag i export- resp. importländema. Marknaden har därmed blivit mindre flexibel än när tidigare de stora Oljebolagen svarade för en större andel av den internationella distributionen av olja. Enligt kommitténs mening har den förändrade marknadsstrukturen medfört att exportlän- derna får ökade möjligheter att utnyttja oljan som påtryckningsmedel mot ett enstaka land.

Priserna på råolja har ungefär tredubblats sedan beslut fattades om det nu löpande Oljelagringsprogrammet. Kostnaderna för beredskapslagring av olja har därmed ökat kraftigt. Kommittén har valt att låta prisförändring- arna påverka lagringens omfattning genom att basera programmet på en framtida energiprognos där bl.a. priserna haft en dämpande effekt på oljekonsumtionen. Även möjligheten att använda andra medel än bered- skapslagring för att främja energiberedskapen diskuteras.

Oljelagringskommittén har inte funnit skäl att föreslå ändring av det urval av kriser som försöljningsberedskapen på oljeområdet bör inriktas mot. Det innebär att förberedelser alltfort skall göras för att möta störning— ar i oljetillförseln vid militärt angrepp på Sverige. vidare avspärrning i samband med krig i Europa samt slutligen fredskriser t. ex. med anledning av händelser i Mellersta östern. Kommittén utgår i sina beräkningar också från en oförändrad tidsmässig uthållighet i de olika krisfallen.

I en krissituation regleras oljekonsumtionen med hjälp av olika ranso- neringsåtgärder. Kommittén har översiktligt granskat dessa och funnit att de i huvudsak bör kunna ge de besparingsresultat som förutsätts i beräk- ningarna. Med anledning av att inomhustemperaturen på senare tid har sänkts i bostäder anser dock kommittén att den för en kris återstående besparingsmöjligheten nu är lägre än tidigare. Behovet av eldningsolja har därför räknats upp med inemot 1 milj. m3. När det gäller ransonering betonar emellertid kommittén att avsedda resultat kan nås endast om ansvariga instanser i en kris snabbt, kraftfullt och framsynt fattar nödvän- diga beslut.

Vid en kris finns i landet vissa tillgångar som kan tas i anspråk. Ved, el och kol kan i viss utsträckning ersätta olja. Med hänsyn till bedömd tillgång på el framställd i vatten— eller kärnkraftverk har kommittén funnit att i avspärrningssituationer el i viss utsträckning bör kunna ersätta olja. Detta har tidigare inte beaktats. I landet finns, utöver föreskriven tvångs— lagring, kommersiella lager av olja hos säljare och förbrukare av olja. Dessa lagertillgångar är för vissa produkter nu väsentligen större än tidi- gare. Kommittén gör en försiktig bedömning av hur stora lager som kan finnas i en kris.

En mindre nedjustering har gjorts av det tillägg som i beräkningarna görs för olja som i en kris av tekniska skäl inte anses vara åtkomlig.

Beräkningarna som leder fram till behovet av beredskapslager av olja baseras således på en mängd olika förutsättningar om det framtida skeen- det. Självfallet kommer den framtida utvecklingen i fred eller kris inte att motsvara varje enskilt antagande som har använts i planeringen. En för försörjningsberedskapen gynnsammare, likaväl som ogynnsammare, ut- veckling är möjlig. Det är emellertid knappast troligt att alla avvikelser i förhållande till använda förutsättningar kommer att verka i negativ riktning för försörjningsberedskapen.

Med hänsyn till den stora betydelse för samhällslivet och totalförsvaret som energiberedskapen har och den osäkerhet som föreligger är det. enligt kommitténs mening, rimligt att till det beräknade behovet av beredskaps- lager av olja lägga en viss kvantitet som kan täcka en något ogynnsammare situation än den som förutsättningarna ger uttryck för. Kommittén anser att en beräkningsreserv på ca 1,5 milj. 1113 olja är lämplig. Vissa avvikelser i ett eller flera antaganden kan därmed täckas. En sådan reserv ger också statsmakterna viss handlingsfrihet i en försörjningskris.

Förslag

Efter genomförda beräkningar och efter tillägg av en beräkningsreserv kommer kommittén fram till ett förslag om fortsatt uppbyggnad av oljelag- ringen för att stärka försörjningsberedskapen. Förslaget utgår från en i förhållande till nu löpande oljelagringsprogram oförändrad målsättning i fråga om t.ex. uthållighet och standard.

Oljelagringskommittén föreslår att den statliga oljelagringen i förhållan- de till läget sommaren 1980 skall utökas med 3,1 milj. m3 råolja och ungefär 250000 1113 färdigprodukter. Mot bakgrund av sin riskbedömning föreslår kommittén att den statliga lageruppbyggnaden skall ske så snabbt detta är praktiskt möjligt. Inriktningen bör därför vara att uppbyggnaden genomförs före utgången av kalenderåret 1983.

En stor del av beredskapslagringen av olja sker i form av tvångslagring hos säljare och förbrukare av olja. På detta område föreslår kommittén att den s.k. vinterdispensen vid lagring av eldningsolja skall begränsas så att lagren inte under någon månad av året understiger 80% av lagringsskyl- digheten mot f.n. 70%. Därmed nås en över året jämnare beredskap. Vidare föreslår kommittén att den oljeavgift som lagringsskyldiga får er— lägga vid försummelse att fullgöra lagringsskyldigheten något mer än för- dubblas. Risken för otillåtna uttag ur lagren bör därmed minska varigenom beredskapen stärks.

I syfte att anpassa tvångslagringen till föreliggande behov föreslår kom- mittén att lagren skall ges en något ändrad sammansättning. Bl.a. föreslås att lagren av tjock eldningsolja skall minskas med 0,5 milj. m3 medan lagren av motorbensin och motorbrännolja/tunn eldningsolja ökas med 0,3 resp. 0,2 milj. m3. '

Förändringarna i tvångslagringens sammansättning bör genomföras med början år 1983 och vara helt slutförda före utgången av år 1985.

Investeringarna för att genomföra den föreslagna utökningen av de stat- liga beredskapslagren av olja uppgår till ca 3,8 miljarder kr. i 1980 års prisläge. Dessa utgifter kan finansieras inom ramen för de inkomster som den nuvarande särskilda beredskapsavgiften bedöms tillföra oljelagrings- fonden.

Investeringarna för att ändra sammansättningen på tvångslagren av olja samt ändrade regler för Vinterdispens uppgår till netto drygt 500 milj. kr. När omstruktureringen är helt genomförd ökar de årliga driftkostnadema, inkl. ränta, med ungefär 85 milj. kr. De ökade kostnaderna för säljare och förbrukare av olja bör finansieras prisvägen. Detta motsvarar en prishöj-

ning med 1,5 öre per liter bensin, med 6 kr. per m3 tunn eldningsolja och med 3 kr. per m3 dieselolja. För tjockolja motsvarar det en kostnads- minskning med ungefär 2 kr. per m3 .

Ett fullföljande av det oljelagringsprogram som beslutades år 1977 i vad gäller olja för energiändamål skulle kosta ytterligare 8,8 miljarder kr. i 1980 års priser. Investeringarna för det av kommittén föreslagna programmet för sådana produkter uppgår -— med oförändrad uthållighet och standard — till 3,8 miljarder kr. och minskar således med 5 miljarder kr. Härtill kommer investeringar för säljare och förbrukare på drygt 0,5 miljarder kr. med anledning av minskad Vinterdispens och ändrad sammansättning av tvångslagret.

När det av kommittén förordade lagringsprogrammet är slutfört före mitten av 1980—talet kan statsmakterna pröva om risksituationen gör det önskvärt och det samhällsekonomiska läget gör det möjligt att ytterligare öka beredskapslagren av olja. Lagringsanläggningar härför kommer att finnas. Statsmakterna kan på detta område behålla full handlingsfrihet och behöver inte nu binda sig för ett visst handlande i mitten av 1980—talet.

I en kris förutsätts att viss oljeanvändning ersätts med ved, el och kol. Kommittén förordar att de planeringsmässiga och tekniska förberedelser- na för övergång till användning av andra bränslen än olja i krissituationer förstärks.

Kommittén betonar att en kraftfull energipolitik är av avgörande bety- delse för försörjningssäkerheten på energiområdet. Den svenska energipo- litiken inriktas på ökad hushållning med energi och på att ersätta olja med andra energiråvaror. Ett ensidigt beroende av en grupp leverantörländer bör motverkas genom bl.a. ökad närförsörjning och ett säkerställande av de internationella oljebolagens verksamhet i Sverige. Uppnås dessa mål för normala förhållanden kan behovet av beredskapslager av olja på lång sikt minska.

Till kommitténs förslag har fogats en reservation av ledamoten Dahl- ström samt särskilda yttranden av ledamoten Helmerson, experterna Da- vidsson, Frigren och Orrö.

I Bakgrund m.m.

1. Utredningsuppdraget

1.1. Direktiven

I direktiven (Dir. 1979:150) för kommittén med uppgift att pröva det löpande Oljelagringsprogrammet, som beslöts vid regeringssammanträde den 20 december 1979, anför chefen för handelsdepartementet, statsrådet Burenstam Linder, följande.

I betänkandet (SOU 1976:67) Beredskapslagring av olja, kol och uran föreslog 1975 års oljelagringskommitté (OLK) en s.k. kontrollstation vid lämplig tidpunkt under programperioden 1978—1984. Vid kontrollstationen skulle mot bakgrund av konsumtionsutvecklingen och eventuella olika energipolitiska besldt revideringar kunna göras av de beräknade lagringsbehoven och de åtaganden som erfordras för att lagringsmålen skall kunna uppnås. Som exempel på viktiga energipolitiska beslut nämndes uppförande av ett statligt raffinaderi vid Broljorden och en ny anläggning för krackning av petrokemisk råvara, införande av metanol som substitut för bensin samt introduktion av naturgas.

[ propositionen om inriktningen av säkerhetspolitiken och totalförsvarets fortsat- ta utveckling (prop. 1976/77:74 bil. 2) anslöt jag mig till förslaget om en kontrollsta- tion men var då inte beredd att närmare ange tidpunkten för denna. Riksdagen lämnade vad som anförts utan erinran (FÖU 1976/77:35, rskr 1976/77:311).

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) har i skrivelse den 8 november 1979 föreslagit att en kontrollstation inrättas samt lämnat förslag till de uppgifter som denna borde erhålla. För att översynen av Oljelagringsprogrammet skall ske så att eventuella ändringar av programmet kan beaktas inom ramen för pågående upp- byggnad av beredskapslagringen och samordnas med övrig planeringsverksamhet inom det ekonomiska försvaret föreslår ÖEF att kontrollstationen inrättas snarast.

Jag vill mot bakgrund härav nu anföra följande. Oljelagringsprogrammet för åren 1978—1984 innebär i enlighet med riksdagens beslut bl.a. uppbyggnad av råoljelager omfattande 9,6 milj. m3, vilket motsvarar tre månaders beräknad fredsförbrukning år 1984. Utbyggnaden av programmet pågår. Hittills har 1,2 milj. m3 råolja inlagrats. Till grund för Oljelagringsprogrammet låg bl.a. energiprognoser som byggde på bedömningar i prop. 1975130 angående energi- hushållning m.m. samt i 1975 års långtidsutredning (SOU 1975:89). De förutsättning- ar som gällde för dessa prognoser är nu till väsentlig del inaktuella. Detta avspeglar sig i de nyare prognoser som redovisats bl.a. i prop. 1978/79:115 om riktlinjer för energipolitiken. _

Med anledning av bl.a. utvecklingen i Iran har den internationella oljemarknaden sedan hösten 1978 präglats av oro med snabbt stigande priser på råolja och oljepro- dukter samt osäkerhet om de kort- och långsiktiga tillförselmöjlighetema. Detta innebär att samtidigt som riskerna för störningar i oljetillförseln ökar, så stiger kostnaderna för att genom en ökad beredskapslagring möta denna utveckling.

Det är mot denna bakgrund angeläget att dimensioneringen och utformningen av det nu löpande Oljelagringsprogrammet prövas under beaktande av förnyade prog- noser för utvecklingen på den svenska och den internationella oljemarknaden samt

kostnaderna för att upprätthålla erforderlig försörjningsberedskap. Jag föreslår där- föratt en kommitté tillkallas för ändamålet.

I prop. 1976/77:74 bil. 2 togs inte slutlig ställning till vissa av OLK:s förslag. Dessa frågor bör nu bli föremål för förnyad prövning. Andra frågor som bör behandlas har aktualiserats av det senaste årets händelser på den internationella och den svenska oljemarknaden.

Till ledning för kommitténs arbete vill jag framhålla följande. Arbetet bör i stort sett bedrivas enligt de i prop. 1976/77:74 bil. 2 angivna riktlinjerna. En översyn bör göras av de energiprognaser som låg till grund för Oljelagringsprogrammet. Under— lag för översynen bör kommittén inhämta från statens industriverk (SIND) och OEF.

Mot bakgrund av dessa prognoser och förnyade bedömningar avseende behov av och tillgång på energi i olika slag av krissituationer bör, under hänsynstagande till Sveriges internationella åtaganden och kostnaderna för att upprätthålla erforderlig försörjningsberedskap, en översyn ske avförsörjningsplanen för energiområdet och av de lagringsmål som har fastställts av riksdagen. Här bör även beaktas förändring- ar till följd av produktion av andra bränslen. Underlag för dessa bedömningar bör inhämtas från ÖEF.

För att en fortsatt utbyggnad av beredskapslagren av råolja och oljeprodukter skall kunna ske trots de under senare tid ökade oljepriserna beslöt riksdagen i december 1979 om höjning av den särskilda beredskapsavgiften för oljeprodukter (prop. 1979/80:30, SkU 1979/80:15, rskr 1979/80:71). Kommittén bör lägga fram förslag till sådana ändringar av den särskilda beredskapsavgiften för oljelagringspro- grammets finansiering som kan föranledas av förslag till nya lagringsmål. Hänsyn bör härvid även tas till vad jag i det följande anför beträffande en eventuell förläng- ning av Oljelagringsprogrammet.

Med hänsyn till försörjningsläget det senaste året har ÖEF för inköp av råolja och oljeprodukter medgivits utnyttja den rörliga kredit för försvarsberedskap som enligt riksdagsbeslut står till regeringens förfogande. Kommittén bör pröva hur detta utnyttjande skall avvecklas.

Gällande regler beträffande den s.k. vinterdispensen för lagring av eldningsolja medför att försörjningsuthålligheten varierar över året. Kommittén bör överväga vilka konsekvenser detta innebär från försörjningsberedskapssynpunkt och om så bedöms erforderligt föreslå ändringar i gällande ordning.

I syfte att för framtiden förhindra att de lagringsskyldiga gör otillåtna uttag ur föreskrivna lager på sätt som har skett under år 1979 bör en översyn ske av sanktionsreglema om oljeavgift och vitesföreläggande i lagen (1957: 343; omtryckt 1977:939) om Oljelagring m.m. (oljelagringslagen).

Det har ifrågasatts om reglerna avseende lagring för avspärrning och krig hos oljeföretag och storförbrukare innebär tilUredsställande säkerhet för att lagren finns intakta i sådana situationer. Kommittén bör undersöka om en ändring härvidlag är motiverad.

Med hänsyn till bl.a. kommitténs förslag avseende revidering av lagringsmål bör alternativa förlängningar av Oljelagringsprogrammet övervägas. Därvid skall sär- skild hänsyn tas till önskemålet om en anpassning till totalförsvarets planerings- perioder.

De nu nämnda frågbma bör behandlas med förtur i en första utredningsetapp. Vad jag härefter i det följande anför bör bli föremål för kommitténs arbete i en andra etapp.

Nuvarande lagring för fredskriser avser till övervägande del råolja. Härjämte förekommer viss lagring av oljeprodukter, främst eldningsolja och gasbensin. Kom- mittén bör överväga om det härutöver finns behov att fredskrislagra bensin samt utreda hur stor fredskrislagring samt lagring för avspärrning och krig som erfordras ifråga om gasbensin.

Jag framhöll i prop. 1976/77:74 bil. 2 att jag var positivt inställd till OLK:s principiella förslag om beredskapslagring av kärnbränsle för främst fredskriser avseende ett årsbehov av ersättningsbränsle för varje reaktor som kommersiellt producerar elkraft. En prövning av frågan är beroende av de beslut som kommer att fattas med anledning av utgången av den stundande folkomröstningen om kämkraf- ten. Under hänsynstagande till dessa beslut bör SIND och ÖEF i samarbete med

statens kärnkraftsinspektion och Svensk Kärnbränsleförsörjning AB kunna tillhan- dahålla erforderligt underlag. Kommittén bör lämna förslag till hur ett eventuellt beredskapslager av kärnbränsle bör finansieras. En utgångspunkt bör emellertid vara att finansieringen inte skall belasta statsbudgeten.

()ljehandeln och större förbrukare av oljeprodukter är skyldiga att hålla s.k. tvångslager. l kontrollstationen bör övervägas om motsvarande bestämmelser bör införas beträffande ångkol. Till grund för dessa överväganden bör ligga bedömning- ar av den framtida användningen av kol i energiförsörjningen.

Frågan om att införa naturgas. med början i Sydsverige. kan komma att bli aktuell under programperioden. ÖEF har utarbetat förslag till bestämmelser om bered- skapslagring vid användning av naturgas. Kommittén bör pröva och lämna förslag om hur en beredskapslagring av naturgas bör utformas. En utgångspunkt bör vara att finansieringen inte skall belasta statsbudgeten.

Det har påpekats att utformningen av bestämmelserna om beräkning av den s.k. Imsmängden i oljelagringslagen kan innebära att nytillkomna lagringsskyldiga och lagringsskyldiga med ökad försäljning eller förbrukning missgynnas i förhållande till tidigare lagringsskyldiga. Kommittén bör överväga om det är möjligt att avhjälpa sådana eventuella olägenheter.

Gällande bestämmelser avseende lån till utbyggnad av oljelagringen innefattar bl.a. vissa regler rörande återbetalning vid ändring i lagerhållningen. Från ÖEF har också anförts att utformningen av dessa regler är onödigt komplicerad. Kommittén bör pröva även denna fråga.

De tvångslager som för närvarande finns hos oljeföretag och storförbrukare har finansierats dels av landets oljekonsumenter genom erläggande av avgifter. dels av staten genom lån och bidrag. När en lagringsskyldig minskar sin försäljning eller förbrukning. minskar också det beredskapslager som denne är skyldig att hålla. Ett tvångslager som har finansierats av oljekonsumenter och staten kan därigenom säljas ut och lösgjort kapital fritt disponeras. Mot denna bakgrund bör kommittén utreda frågan om dispositionsrätten till dessa lagertillgångar.

Kommittén böri sitt arbete samråda med 1978 års försvarskommitté (Fö l978:02). Kommittén bör beträffande den första utredningsetappen lämna rapport före den I oktober 1980.

Kommitténs slutredovisning bör föreligga i sådan tid att statsmakterna med anled- ning därav kan fatta beslut i samband med 1982 års totalförsvarsbeslut.

] direktiv (Dir. 1980:20) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående finansiering av reformer. som beslöts vid regeringssammanträde den 13 mars 1980. anförde dåvarande chefen för budgetdepartementet, statsrådet Mundebo. bl.a. följande.

Utgångspunkten skall vara att alla förslag som kommittéerna lägger fram skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade resurser inom det område som förslagen avser. Det innebär att om kostnadskrävande förslag läggs fram måste samtidigt visas hur förslagen kan finansieras genom besparingar i form av rationali- seringar och omprövning av pågående verksamhet inom utredningsområdet. Kost- nadsberäkningarna skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader som kan uppstå oavsett om de drabbar staten. kommuner eller enskilda. Kommit- téerna bör så omsorgsfullt som möjligt belysa de indirekta effekter i form av exempelvis ökad administration och ökat krångel. som förslagen kan medföra för myndigheter och enskilda.

Regeringen uppdrog vidare den 19juni 1980 åt kommittén att i anslutning till nu pågående översyn av det löpande Oljelagringsprogrammet studera frågan om en eventuell uppbyggnad av ett buffertlager av olja att användas i prisstabiliserande syfte på den svenska oljemarknaden. Underlag för studierna bör inhämtas från i första hand statens pris- och kartellnämnd. Rapport bör föreligga senast den 1 april 1981.

! i i |

1.2. Utredningsarbetets bedrivande

För utredningsarbetets bedrivande har ett omfattande underlag behövt tas fram. Kommittén har lämnat uppdrag till statens industriverk att ta fram energiprognoser för åren 1985 och 1990. Till överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) har lämnats uppdrag om översyn av bl.a. försörjningsplanen på energiområdet och av gällande Iagringsmål med utgångspunkt i de nya energiprognoserna. 1 uppdraget har dessutom ingått en genomgång av försörjningsplanens förutsättningar. beräkningsmetoder m.m. Vidare har uppdragits åt ÖEF att redovisa utbyggnadsläget vad gäller lagringsanlägg- ningar för olja.

I enlighet med vad som anförs i direktiven har kommittén samrått med 1978 års försvarskommitté (Fö l978:02).

Kommittén har yttrat sig över betänkandet (SOU 1980:9) Övergång till fasta bränslen av utredningen om omställbara eldningsanläggningar.

1.3. Etappindelning av utredningsarbetet

Utredningsarbetet har indelats i två etapper. ] enlighet med vad som anförs i direktiven har följande områden behandlats i den första etappen.

Försörjningsplan för energiområdet

Lagringsmål

Storleken av den särskilda beredskapsavgiften Avveckling av utnyttjandet av den rörliga krediten Regler för den s.k. vinterdispensen Sanktionsregler om oljeavgift och vitesföreläggande Regler avseende lagring för avspärrning och krig hos oljeföretag och storförbrukare D Alternativa förlängningar av Oljelagringsprogrammet.

DDDDDDD

För att kunna fastställa Iagringsmål har en fråga som enligt direktiven skulle övervägas i den andra etappen. nämligen fredskrislagring av bensin. även behandlats i den nu genomförda utredningsetappen.

Följande frågor återstår att behandlas i utredningsarbetets andra etapp.

Beredskapslagring av gasbensin för fredskriser. avspärrning och krig Beredskapslagring av kärnbränsle Beredskapslagring av ångkol Beredskapslagring av naturgas Beräkning av den s.k. basmängden i oljelagringslagen Bestämmelser avseende lån till utbyggnad av oljelagringen Dispositionsrätten till tvångslager Buffertlager av olja att användas i prisstabiliserande syfte på den svens- ka oljemarknaden.

DLILJCJDLILJLI

2. Nuvarande förhållanden

Ända sedan en väsentlig del av energitillförseln började utgöras av olja i Sverige har. till följd av beslut av statsmakterna. beredskapslager av olja byggts upp inför avbrott i tillförseln. [ detta kapitel anges kortfattat inne- börden av de olika oljelagringsbesluten före år 1978. Därefter beskrivs nuvarande oljelagringsprogram som avser perioden 1978—1984. Slutligen berörs i kapitlet motiven för nu aktuell översyn av det löpande oljelagrings- programmet.

2.1. Tidigare oljelagringsprogram

2.1.1. Oljelagringföre år 1958

Redan år 1938 infördes skyldighet för oljehandeln att hålla lager av vissa oljeprodukter. Denna skyldighet reglerades genom förordningen (1938:367) angående handel med vissa mineraloljor och innebar att oljehan— deln var tvungen att hålla lager motsvarande viss andel av försäljningen under närmast föregående år. De senast gällande procenttalen var 25 % för bensin och fotogen samt 15 % för motorbrännolja och eldningsolja. Statsbi- drag till denna lagring utgick inte.

2.1.2. Oljelagringsprogrammet 1958—1962

Den snabba ökningen av konsumtionen av flytande drivmedel och bräns- len som inträdde under efterkrigstiden medförde behov av förstärkt be- redskapslagring. Genom beslut av 1957 års riksdag (prop. 1957:144. 2 LU 1957:34, BeU 1957145, rskr 1957:322 och 1957:329) fastställdes ett program för lagring av mineraloljor under femårsperioden 1958—1962. Det reglera- des genom förordningen (1957:343) om Oljelagring m.m. Lagringsskyl- dighet inträdde nu även för storförbrukare av olja.

Programmet innebar att det tidigare systemet med lagring av viss pro- centuell andel av föregående års försäljning ersattes av ett system med fasta lagringsmål för skilda oljeslag. Lagringsmålen fastställdes med beak- tande av dels de mängder som i krig bedömdes komma att erfordras (krigsreserven), dels vad som kunde behövas med hänsyn till tänkbara störningar i oljetillförseln under fred (försörjningsreserven). Krigsreserven skulle tillgodose behoven för totalförsvaret och samhället i övrigt under

krig. Försörjningsreservens storlek bestämdes till vad som ansågs erfor— derligt för att trygga försörjningen under vintrar med svåra isförhållanden och beräknades vid utgången av perioden komma att motsvara behoven under en normal vinter. De lagringsskyldiga gavs möjlighet att minska den mängd eldningsolja som skulle lagras ned till nivån 90% under februari, 80% under mars och 70% under april-december. den s.k. vinterdispensen. Genom programmet infördes skyldighet för de lagringspliktiga att i skyd- dade utrymmen lagra de mängder motorbensin. fotogen och motorbränn- olja. som motsvarade krigsreserven för dessa produkter. De totala anlägg- ningskostnaderna beräknades till 350 milj. kr. och varukostnaderna till omkring 250 milj. kr. Staten bidrog med ränte- och amorteringsfria lån till ett belopp av 360 milj. kr. Dessa lån avskrivs med S% om året. De återstående kostnaderna för programmets genomförande förutsattes linan- sieras prisvägen. Låneformen valdes för att statens skulle kunna kräva återbetalning om lagringsskyldigheten nedgick eller upphörde för något företag.

2.1.3. Oljelagringsprogrammet 1963 — 1969

Riksdagen beslöt år 1962 (prop. 1962: 194. 2 LU l962:45. BeU 1962:68. rskr 1962:420 och 1962:418) om ett nytt oljelagringsprogram vilket innebar en ökad uthållighet under krig och avspärrning i förhållande till det tidigare programmet. Försörjningsreserven fick benämningen avspärrningsreserv. som vid ett totalt avbrott i tillförseln avsågs täcka en starkt beskuren konsumtion under en för alla oljeprodukter i princip lika lång tidsperiod. En tredjedel av lagren för kraft- och värmeverk skulle lokaliseras till från beredskapssynpunkt lämpliga platser. De totala investeringskostnaderna för programmet beräknades till 812 milj. kr. i 1961 års prisläge. Statliga bidrag till de lagringsskyldiga utgick i form av indexreglerade. ränle- och amorteringsfria lån avsedda att motsvara ca 50% av kostnaderna för programmet. Dessa lån avskrivs med S% om året. Återstående kostnader finansierades genom att en beredskapslagringsavgift togs ut av konsumen- terna och tillfördes Stiftelsen Petroleumbranschens Beredskapsfond. till vilken flertalet lagringsskyldiga oljehandelsföretag anslöt sig.

2.1.4. Oljelagringsprogrammet 1970—1976

Riksdagen godkände (prop. 1969zl36, BeU 1969z66. 2LU 1969286. rskr 1969:375 och 1969z398) de riktlinjer som 1968 års oljelagringskommitté hade förordat för den fortsatta beredskapslagringen av oljeprodukter. Be- slutet innebar i huvudsak följande.

Planeringen borde liksom tidigare avse två skilda planeringsperioder. krigsfallet och avspärrningsfallet. Uthålligheten föreslogs i princip vara densamma som under perioden 1963—1969.

Krigsreserven av drivmedel skulle i likhet med tidigare program lagras i skyddade utrymmen. dvs. anläggningar som är försedda med fullgott forti- fikatoriskt skydd. Beträffande en del av krigsreserven av eldningsoljor föreslogs dessutom denna lagring ske i anläggningar vilkas lokalisering bestäms av beredskapsmässiga överväganden.

De totala investeringskostnaderna beräknades till ca 760 milj. kr. varav merkostnaden för den skyddade och lokaliserade lagringen utgjorde ca 80 milj. kr. Härtill skulle komma en driftskostnad på 30—45 milj. kr. per år. Lagringsskyldighet skulle vidare införas för stadsgasindustrins råvaror samt för gasol. Investeringskostnaden för lagringen för stadsgasindustrin beräknades i 1969 års prisläge till 18,7 milj. kr. Beträffande gasol borde samma uthållighet för krig och avspärrning föreligga som för övriga olje- produkter. Lagringen föreslogs åvila dels staten genom ÖEF. dels impor- törer och säljare. Beredskapslagringen av gasol beräknades medföra en investeringskostnad i 1969 års prisläge på totalt 27,5 milj. kr. varav ca 19,8 milj. kr. för den statliga lagringen.

Det under de två tidigare oljelagringsprogrammen tillämpade systemet med statlig subventionering av oljelagringen hade främst motiverats av att det hade varit frågan om en tidsmässigt koncentrerad. kraftig utbyggnad av oljelagringen. Detta motiv kunde inte anses tillämpligt längre. när landet var inne på sitt tredje oljelagringsprogram. varför en övergång till en total finansiering prisvägen borde komma till stånd. Merkostnaden för den skyddade lagringen borde dock som dittills bäras av staten bl.a. med hänsyn till de fortifikatoriska krav. som gäller för de skyddade lagrings- utrymmena. Av samma skäl förordades statlig finansiering av merkostna- den för lokaliserad lagring. De statliga bidragen borde som tidigare utgå i form av ränte- och amorteringsfria lån. som avskrivs under en 20-års- period. Oljebranschen bildade på motsvarande sätt som under 1963—1969 års program en fond. Stiftelsen Petroleumindustriens Beredskapsfond. för att ombesörja finansieringen.

Det förordade sjuårsprogrammet skulle omprövas i mitten av programti- den bl.a. vad gällde prognoserna över fredskonsumtionen av olja samt krigs— och avspärrningsbehovens storlek. Omprövningen borde ske vid en sådan tidpunkt att resultatet kunde föreligga vid årsskiftet 1973— 1974.

Det av 1969 års riksdag för perioden 1970—1976 fastställda programmet innebar att lagringsmålet skulle vara uppnått vid ingången av år 1977. 1 prop. 1975/76:152 lade emellertid regeringen fram förslag om förlängning av lagringsprogrammet med ett år. Riksdagen beslöt i enlighet härmed (FöU 1975/76:35, rskr 1975/76:298).

I prop. 1976/77: 17 föreslog regeringen att skyldigheten för stadsgasverk att beredskapslagra råvara för gasframställning, vilken enligt beslut av riksdagen år 1969 skulle gälla fr.o.m. den ljanuari 1977. i stället skulle träda i kraft den ljanuari 1978. Riksdagen beslöt i enlighet härmed (FöU 1976/7713, rskr 1976/77:30).

2.1.5. Kontrollstationenför oljelagrings/7rogrammet 1970—1976

Riksdagen fattade år 1973 beslut (prop. 1973: 194. FöU 1973127. rskr 1973:366) om att förstärka beredskapen på oljeområdet genom en statlig beredskapslagring av 3 milj. m3 råolja. Lagringen motiverades huvudsakli- gen av behovet av oljeprodukter för att möta sådana störningar i oljetillför- seln som beror på andra händelser än krig inom eller vid Sveriges gränser. s.k. fredskriser. Finansieringen av denna lagring skulle ske via en särskild beredskapsavgift som lades på oljeprodukter. Avgiften skulle utgå under

tiden ljuni 1974—30 juni 1977 och tas in till statsverket i samband med uppbörden av energiskatten. Lagringen föreslogs omhänderhas av ÖEF. Beredskapsavgiften reglerades genom förordningen (1973: 1216) om siir— skild beredskapsavgift för oljeprodukter. Förordningen betecknas numera som lag (senast ändrad 19781409). De för perioden 1970—1976 tidigare fastställda lagringsmålen förblev oförändrade utom i fråga om fotogen där lagringsmålet sänktes.

2.1.6. Åtgärder vidtagna mot bakgrund av oljekrisen 1973— [974

Mot bakgrund av erfarenheterna från oljekrisen 1973-1974 föreslog rege- ringen (prop. l974z85 bil. 9) inköp och lagring av 1 milj. m] eldningsolja. Denna lagring skulle ombesörjas av ÖEF. ] propositionen anfördes att möjlighet borde öppnas att tillförsäkra ÖEF vissa lagringsutrymmen för eldningsoljor. Riksdagen godkände förslagen (FöU 1974: 17. rskr l974zl42). Finansieringen av lagringen skulle ske medelst ökning av den särskilda beredskapsavgiften för oljeprodukter. Inlagringen av olja var i huvudsak genomförd vid utgången av budgetåret 1978/79.

Efter oljekrisen 1973— 1974 utformades under år 1974 inom Organisatio- nen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) ett internationellt ernergiprogram. International Energy Program (IEP). Detta program be- handlar åtgärder vid krissituationer. information om oljemarknaden. lång— siktigt samarbete samt förhållandet till producentländer. OECD:s råd be- slöt den 15 november 1974 att upprätta ett internationellt energiorgan. International Energy Agency (IEA). med uppgift att genomföra energipro- grammet. Medlemmar av IEA är ett tjugotal industriländer. däribland Sverige. IEP—avtalet avser att tillförsäkra de avtalsslutande länderna en inbördes likvärdig försörjning i händelse av en oljekris. Fördelningen skall ske efter vissa överenskommna regler. Varje land har åtagit sig att fr.o.m. år 1980 hålla en försörjningsberedskap i form av särskilda lager motsvaran- de 90 dagars normalkonsumtion. För att täcka oåtkomlig bottensats m.m. görs ett tillägg med för Sveriges del 5 % utöver dessa lager. Varje land har vidare åtagit sig att vid varje tidpunkt kunna vidtaga erforderliga konsum- tionsbegränsande åtgärder för att i en kris minska förbrukningen av olja.

För att förbättra Uthålligheten mot fredskriser förelades riksdagen i prop. 1975z30 förslag om ytterligare lagring av 3 milj. mI råolja eller oljeprodukter. Riksdagen fattade principbeslut om denna ytterligare lag- ring (FöU 1975115. rskr 19751205).

2.1.7. Viss beredskaps/ugring [ statlig regi

Lagringsskyldigheten för säljare och förbrukare föreligger inte i fråga om flygdrivmedel. Lagringen av flygdrivmedel för den civila qutfartens behov genomförs i stället av ÖEF.

ÖEF beredskapslagrar även bl.a. gasbensin för den petrokemiska indu- strin och koks för den metallurgiska industrin.

2.2. Löpande oljelagringsprogram

En ny oljelagringskommitté. 1975 års oljelagringskommitté (()LK). tillkal- lades år 1975 med uppgift att utreda behovet av beredskapslagring av oljeprodukter m.m. efter år 1976. I anledning av den av riksdagen besluta- de ökningen av beredskapslagren med 3 milj. m3 råolja eller oljeprodukter ingick vidare i OLK:s uppdrag att utarbeta förslag till hur denna kvantitet borde fördelas såväl mellan råolja och oljeprodukter som mellan olika oljeprodukter. Dessutom skulle OLK bl.a. pröva om en reglerad bered- skapslagring av kärnbränsle och om skyldighet för industriella storförbru- kare att lagra kol behövdes. Även lagringsskyldighetens omfattning för skilda förbrukarkategorier som kraft- och värmeverk. fartyg i utrikes trafik liksom förbrukare av oljeprodukter och koks för användning i den petroke- miska industrin samtjärn- och stålverk skulle övervägas.

I november 1976 lämnade OLK betänkandet (SOU l976:67) Bered— skapslagring av olja. kol och uran.

2.2.1. Lagring av oljafiir/rainy!fredskriser

OLK förslog att det nya Oljelagringsprogrammet i första hand skulle syfta till att bygga upp fredskrisreserven så att kraven enligt det internationella energiprogrammet uppfylldes utan att krigs- eller avspärrningsreserverna behövde tas i anspråk. Detta innebar ett beredskapslager motsvarande 90 dagars normalkonsumtion av olja i landet år 1984. Till de sålunda beräkna- de behoven av lager görs ett tillägg. för Sveriges del med 5 %. för att täcka oåtkomlig bottensats. Detta lager skulle främst byggas upp i form av råolja. Vid beräkningen av nödvändiga lager tog ()LK även med gasol. flygdriv- medel för det militära försvarets behov samt bunkerolja för utrikes sjöfart. OLK förordade att lagring skulle ske i statens regi. Lagringen föreslogs finansieras genom höjning av den särskilda beredskapsavgiften.

2.2.2. Beredskapslagring avflytandefossila bränslen och drivmedelför avspärrning och krig

Som mått på uthållighet hade tidigare i planeringen använts ett visst antal krigs— och avspärrningsmånader med totalt importbortfall. Detta föreslogs av OLK bli ersatt med den uthållighet som utnyttjades vid försöken med långsiktsplaneringen inom det ekonomiska försvaret. Beredskapslagringen skulle enligt detta uthållighetsmått tillgodose behoven under en avspärr- ningssituation som utmärktes av att handelsförbindelserna med omvärlden successivt nedgick för att efter en viss tid åter normaliseras. Vad gällde krigsreserven innebar förslaget en sänkning av ambitionsnivån i förhållan- de till det mått på uthållighet som låg till grund för lagringsprogrammet 1970—1976. OLK föreslog dock att lagringsmålen för krigsreserven skulle ligga fast då beräkningsmetoderna var nya och sålunda behäftade med vissa osäkerhetsmoment. För avspärrningsreserven innebar förslaget en högre ambitionsnivåjämfört med tidigare tillämpade mått på uthållighet. De oljeprodukter som enligt OLK behövde beredskapslagras för av— spärrnings— och krigssituationer var gasol. motorbensin. fotogen. motor-

brännolja, tunn och tjock eldningsolja, flygdrivmedel för den civila luftfar- tens behov samt råvaror (gasol och lättbensin) för stadsgasframställning. Vid beräkningarna av lagerbehoven utgick man bl. a. från en ransonerad konsumtion. OLK föreslog en ökning av de statliga beredskapslagren av samtliga oljeslag. Tvångslagringen hos näringslivet behölls oförändrad utom för fotogen där lagren föreslogs bli kraftigt minskade.

2.2.3. Vinterdispens

Tidigare oljelagringsprogram innehöll en rätt för de lagringsskyldiga att under vintermånaderna i viss grad minska beredskapslagren av eldningsol- jor, s.k. Vinterdispens. De föreskrivna kvantiteterna behövde finnas i lager i sin helhet endast under januari månad varje år. Lagren fick sedan mins- kas med 10% fr.o.m. ingången av envar av månaderna februari. mars och april. Under resten av året skulle minst 70% av de föreskrivna kvantite— terna hållas i lager.

För att minska vinterdispensens verkningar föreslog OLK att staten skulle lagra eldningsolja utöver det angivna lagringsmålet för år 1985. Vidare föreslogs att lagringsskyldiga skulle ha minst 80% i lager fr.o.m. den 1 augusti och minst 90% fr.o.m. den 1 oktober varje år.

2.2.4. Beredskapslagring av gasbensin och olja för den kemiska industrin

För försörjningen med basråvaran gasbensin (nafta) för plasttillverkning fattade riksdagen år 1975 beslut om fredskrislagring motsvarande tre må- naders normal förbrukning. OLK beräknade lagringsbehovet för krig och avspärrning till 360000 ton.

För avspärrningssituationer föreslog OLK beredskapslagring av en spe- cialkvalitet av eldningsolja som används för framställning av kimrök som är en väsentlig vara för gummiindustrin. OLK föreslog dessutom att be- redskapslagring av eldningsolja för framställning av ammoniak under krig och avspärrning skulle påbörjas.

2.2.5. Beredskapslagring av koks för den metallurgiska industrin

För krig och avspärrning föreslog OLK en ökning av beredskapslagren med 405000 ton kokskol och koks. OLK ansåg inte att skäl förelåg för en beredskapslagring av kol och koks för fredskriser.

2.2.6. Beredskapslagring av kärnbränsle

OLK konstaterade att något behov av kärnbränsle för krigssituationen inte förelåg. För avspärrningssituationen kunde behoven av elkraft tillgodoses utan beredskapslagring. För fredskriser borde dock ett beredskapslager motsvarande ett års behov av ersättningsbränsle byggas upp. Lagringen skulle ske i kraftindustrins regi.

2.2.7. Lagringsskyldighetför kraft- och värmeverk

OLK ansåg att några förändringar av gällande lagringsskyldighet för kraft- och värmeverk inte var nödvändiga utom vad gällde gasturbinanläggningar för produktion av elkraft. De kvantiteter bränsle som krävs för krigssitua- tionen föreslogs lagras i omedelbar anslutning till aggregaten. Lag- ringssskyldigheten skulle baseras på installerad effekt. oljeåtgång och viss bestämd drifttid och ej på tidigare förbrukning.

2.2.8. Lagringsskyldighetförförbrukare av ångkol

I det fall kol av ekonomiska skäl i framtiden skulle komma att ersätta olja för energiproduktion skulle detta innebära en sänkt beredskap så länge lagringskyldighet för kol ej föreligger för industriella storförbrukare. Då endast fem företag skulle bli lagringsskyldiga om samma regler skulle användas som för lagringsskyldighet för eldningsolja föreslog OLK att sådan ej skulle införas.

2.2.9. Lagringsform, lagringsansvar och investeringskostnader

OLK förordade att lagringen av fredskrisreserven skulle ske i statlig regi och främst i form av råolja. OLK ifrågasatte vidare om inte även den föreslagna utbyggnaden av avspärrningsreserven delvis borde ske i form av råolja i statlig regi. Vid statlig lagring är en förutsättning att lagren inte behöver omsättas. Detta kunde enligt OLK:s mening endast ske genom lagring av råolja. Den av OLK beräknade ekonomiskt optimala fördelning- en mellan råolja och fårdigprodukter motsvarade lagring av 9.6 milj. m3 råolja (inkl. beslutad lagring åren 1973 och 1975) och resterande behov. ca 1.8 milj. m3. i form av fårdigprodukter. 8.6 milj. m3 av det totala lagret avsågs utgöra fredskrisreserv.

Beträffande lagringsansvaret för färdigprodukterna lade OLK fram två alternativ. Det ena alternativet innebar att staten skulle ombesörja lagring- en av såväl råolja som fårdigprodukter och detlandra att färdigprodukterna skulle lagras i näringslivets regi liksom tidigare. Statlig lagring skulle enligt OLK ställa sig billigare eftersom i vissa fall större lagringsanläggningar kunde väljas.

Statlig lagring av bränsle för drift av gasturbinanläggningar ansågs inte lämplig då viss del av lagren måste ligga i anslutning till anläggningarna. OLK föreslog därför att lagringsplikt skulle införas för ägare av gastur- biner. '

Investeringskostnaderna beräknades av OLK i. prisläget 1975 för anlägg- ningar och i prisläget 1976 för varor. I det fall lagringen av såväl råolja som

fårdigprodukter skedde i statlig regi. beräknades kostnaderna till 2818 milj. kr. Om färdigproduktlagringen däremot skulle ske hos näringslivet beräknades kostnaderna till 2863 milj. kr. Av dessa kostnader utgjorde kompensation för Vinterdispens 547 milj. kr. i båda alternativen. OLK förordade alternativet med statligt lagringsansvar. För lagring av bränsle för drift av gasturbinanläggningar beräknades kostnaderna till 88 milj. kr., för koks för den metallurgiska industrin 160 milj. kr.. för gasbensinlagring

215 milj. kr. samt för lagring av olja för kimrökframställning 9 milj. kr. De totala investeringskostnaderna för programmet under perioden 1978-1984 beräknades av OLK till ca 3 300 milj. kr. i alternativet med statligt lagrings- ansvar. Kostnaderna för tidigare av statsmakterna beslutad oljelagring m.m. under samma period uppgick till 2175 milj. kr. De samlade investe- ringarna uppgick således till 5475 milj. kr.

Beträffande svavelhalten räknade OLK i sina kalkyler med normalsvav- Iig råolja då man ansåg att ett högre svavelutsläpp än normalt får accepte- ras i en kris. För tjocka eldningsoljor användes ett pris motsvarande lågsvavlig olja då produkten måste omsättas i fredstid.

2.2.10. Finansiering

OLK utgick från att kostnaderna för Oljelagringsprogrammet skulle finan— sieras genom uttag av avgifter från konsumenterna på vissa oljeprodukter. Från finansieringssynpunkt hänförde OLK till det föreslagna oljelagrings— programmet flytande fossila bränslen och drivmedel samt råvaror för den petrokemiska industrin. Lagring av bränsle för gasturbindrift föreslogs finansieras av anläggningarnas ägare. Beredskapslagringen av koks före— slogs finansieras över statsbudgeten.

2.2.1 ] Lagringsprogrammets längd

På grund av de stora kostnaderna för programmet samt det tidskrävande byggnadsarbetet detta medförde ansåg OLK att programmet skulle omfat- ta tidsperidoden 1978—1984 och inte inskränkas till att enbart omfatta programplaneperioden 1977/78—1981/82.

2.2.12. Kontrollstation

Med anledning av den relativt långa programperioden och osäkerheten beträffande utvecklingen inom det energipolitiska området föreslog OLK en s.k. kontrollstation vid lämplig tidpunkt under programperioden.

2.2.13. Statsmakternas beslut

I prop. 1976/77:74 bil. 2 förelade regeringen riksdagen förslag i huvudsaklig överensstämmelse med OLK:s betänkande. Regeringen ansåg dock inte att beredskapsavgift skulle tas ut för flygdrivmedel och marina bunkeroljor för utrikes sjöfart. Vidare förordade regeringen att den av OLK föreslagna upptrappningen av företagens lager under hösten för att kompensera vin- terdispensens konsekvenser skulle genomföras, men regeringen ansåg inte att extra statlig lagring av eldningsoljor skulle äga rum som en ytterligare kompensation. Beträffande beredskapslagring av kärnbränsle förordades ingen sådan då frågan om den framtida användningen av kärnkraft i Sveri- ge var under utredning.

Riksdagen beslöt (FöU 1976/77:35. rskr 1976/771311) i enlighet med regeringens förslag.

2.3. Motiv för översyn

Oljelagringsbeslutet våren 1977 innebar att lagringsmål för krigs-. avspärr- nings- och fredskrissituationer fastställdes. Bl.a. skulle råoljelager omfat— tande 9.6 milj. m3 byggas upp. Vid utgången av budgetåret 1979/80 hade ca 2 milj. m3 råolja inlagrats.

Till grund för Oljelagringsprogrammet låg bl.a. energiprognoser som byggde på bedömningar i prop. l975z30 angående energihushållning m.m. samt bedömningar i 1975 års långtidsutredning (SOU 1975:89). De förut— sättningar som gällde för dessa prognoser är nu till väsentlig del inaktuella. Den framtida oljekonsumtionen bedöms nu bli lägre. Med anledning av bl.a. utvecklingen i Mellersta östern har den internationella oljemarknaden sedan hösten 1978 präglats av oro med snabbt stigande priser på råolja och oljeprodukter samt osäkerhet om de kort- och långsiktiga tillförselmöjlig- heterna. Detta innebär att samtidigt som riskerna för störningar i oljetillför- seln ökar. så stiger kostnaderna för att genom beslutad beredskapslagring möta denna effekt.

Mot denna bakgrund prövar kommittén i detta delbetänkande dimensio— neringen och utformningen av det nu löpande Oljelagringsprogrammet.

I de närmast följande tre kapitlen behandlar kommittén frågor om kost- nader för det löpande Oljelagringsprogrammet. risk för störningar i oljetill- förseln och prognoser för energianvändningen.

3. Kostnader för det löpande oljelagrings- programmet m.m.

De på senare tid snabbt stegrade priserna på råolja och oljeprodukter har kraftigt påverkat kostnaderna för det år 1977 beslutade oljelagringspro- grammet. I detta kapitel redovisas kostnaderna för varor och anläggningar som ingår i programmet. Av avsnitt 3.1 framgår kostnaderna vid beräk- ningstillfället. dvs. beräkningarna i OLK:s betänkande. samt beräkningar som gjordes i prop. 1976/77:74. [ avsnitt 3.2 redogörs för den uppbyggnad av lager och anläggningar som har skett fram t.o.m. budgetåret 1979/80 och kostnaderna i löpande priser som denna uppbyggnad har föranlett. För programmet återstående lagringsvolymer och kostnaderna härföri 1980 års priser framgår av avsnitt 3.3. Finansieringen av programmet redovisas i avsnitt 3.4. Utöver Oljelagringsprogrammet har ÖEF köpt olja för krisför- sörjning över en rörlig kredit. Kreditens utnyttjande redovisas i avsnitt 3.5. Avsnitt 3.6 berör samhällsekonomiska kostnader för oljelagring. Avslut- ningsvis sammanfattas i avsnitt 3.7 kostnader för och finansiering av Oljelagringsprogrammet 1978—1984.

3.1. Kostnadsberäkningar vid beslutstidpunkten

3.1.1. Kostnadsberäkningar av 1975 oljelagringskrnnmitté

De av OLK beräknade totala kostnaderna för Oljelagringsprogrammet 1978—1984 uppgick till drygt 6600 milj. kr. i prisläget första kvartalet 1976. Hur kostnaderna fördelas på olika delar av programmet redovisas i tabell 3.1.

Tabell 3.1 Kostnader för OLK:s förslag till oljelagringsprogram 1978—1984

Beslut/vara Milj. kr.

Beslut 1973: 3 milj. m3 råolja och beslut 1974: 1 milj. m3 eldningsolja 1690 Beslut 1975: 3 milj. m3 råolja 1250 Beslut 1976: petrokemiska råvaror 520 OLK:s förslag till utökning: — olja för energiändamål" 2 818

— olja för industriändamål 224 — koks för industriändamål 160 Totalt 6662

3. l .2 Statsmakternas beslut

] prop. 1976/77:74 bil. 2 godtar föredraganden OLK:s förslag utom i vad avser förslaget om statlig lagring av eldningsoljor för att kompensera vinterdispensens konsekvenser. Kostnaderna för det förordade program- met uppgår därmed till drygt 6100 milj. kr. i 1976 års priser. Beräkningen framgår av tabell 3.2.

Tabell 3.2 Kostnader för av statsmakterna antaget oljelagringsprogram 1978—1984

Milj. kr. Kostnader enligt OLK 6662 ./. Eldningsolja för Vinterdispens —547 Totalt 6 115

I tabell 3.1 och 3.2 anges de totala kostnaderna för oljelagringsprogram- met till 6662 resp. 6115 milj. kr. I OLK:s betänkande och i propositionen anges kostnaderna till 5475 resp. 5 000 milj. kr. Sambanden mellan de olika beloppen redovisas i avsnitt 3.4 som behandlar programmets finansiering.

3.1.3. Innehållet i oUe/agringsprogrammet 1978—1984

Oljelagringsprogrammet avsågs bestå av 9,6 milj. m3 råolja samt vissa kvantiteter fårdigprodukter. Det närmare innehållet och kostnadernas för- delning på olika produkter framgår av tabell 3.3.

Tabell 3.3 Innehållet i Oljelagringsprogrammet 1978—1984

Varor och Totala behov enl. Kostnader i anläggningar prop. 1976/77:74 1976 års priser tml/kton milj. kr.

Råolja 9600 4039 Fotogen | 1 7 Gasol 91 90 Flygbensin 5 168 Flygdrivmedel 279 Mbo + tunn eo 1208 Tjock eo 773 907 Petrokemiska råvaror .. 744 Koks 405 160

Totalt 6 1 15

Anm. Gasol och koks uttrycks i kton. Motorbrännolja förkortas mbo. eldningsolja eo.

I posten Petrokemiska råvaror ingår inlagring av petrokemiska råvaror som beslu- tades 1976 och den av OLK föreslagna lagringen av olja för industriändamål redovi- sade i tabell 3.l. På grund av varugruppens karaktär är det inte meningsfullt att ange dess volym eller vikt.

Av tabell 3.3 framgår att omkring 75% av lagringsvolymen och kostna- derna för programmet avsåg råolja. Resterande delar avsågs främst utgöras av motorbrännolja samt tunna och tjocka eldningsoljor. Lagringen skulle täcka behoven främst i fredskriser men omkring en fjärdedel av volymen

avsåg förbättring av försörjningsberedskapen inför avspärrningssitua- tioner.

Gasbensin är den dominerande råvaran för den petrokemiska industrin. Den av OLK föreslagna Iageruppbyggnaden avsåg att täcka behoven för krigs- och avspärrningssituationer. Kokslagringen avsågs täcka behoven inom järn- och stålindustrin vid krigs- och avspärrningssituationer.

3.2. Utgifter för Oljelagringsprogrammet t.o.m. budgetåret 1979/80

Under de tre första budgetåren av Oljelagringsprogrammet. dvs. 1977/78— 1979/80. har investeringar i varor och anläggningar gjorts för sammanlagt ca 2700 milj. kr. i löpande priser. Utgifternas fördelning på varor och anläggningar framgår av följande sammanställning.

Investeringar t.o.m. 1979/80 Milj. kr.

Varor 2 154 Anläggningar 548 Totalt 2 702

] tabell 3.4 redovisas hur nedlagda kostnader fördelar sig på olika pro- dukter. Vidare specificeras hur stora volymer som har inlagrats av olika produkter.

Tabell 3.4 Investeringar t.o.m. budgetåret 1979/80

Vara Varor Anläggningar ___—__— milj. kr. 'fm'l/kton Milj. kr.

Råolja I 969 1 209 366 Gasol 59 37 44 Flygdrivmedel 92 64 41 Fotogen — — 2 Mbo + tunn eo 658 484 34 Tjock eo 671 204 5 Petrokemiska råvaror . . 156 56 Koks — — —

Totalt 2 154 548

3.3. Återstående investeringar

Det löpande Oljelagringsprogrammet avses vara fullföljt före utgången av år 1984. I detta avsnitt presenteras beräkningar över de investeringar som återstår att göra efter budgetåret 1979/80.

3.3.1. Återstående lagringsbehov av varor

Den volym varor som återstår att inlagra för att fullfölja oljelagringspro- grammet och kostnader härföri prisläget våren 1980 framgår av tabell 3.5.

Tabell 3.5 Återstående inlagringsvolym och kostnader

Tm3/kton Vara Totala behov Inlagrat Återstående Total enl. prop. t.o.m. lagringsbehov kostnad 1976/77:74 1979/80 1980/81—1984 milj. kr. Råolja 9 600 I 969 7 631 7 250 Fotogen 11 — 11 14 Gasol 91 59 32 45 Flygbensin 5 - 5 ; 234 Flygdrivmedel 279 92 187 Mbo + tunn eo 1208 658 550 605 Tjock eo 773 671 102 76 Petrokemiska råvaror . . — . . 595 Koks 405 — 405 223 Totalt 9042

Omkring 30% av programmet har inlagrats vid utgången av budgetåret 1979/80. Inlagringen av gasbensin avses. i enlighet med vad föredragaden uttalade i prop. 1976/77:74 bil. 2, ske efter budgetåret 1981/82. Investe— ringskostnaden i prisläget första kvartalet 1980 för att anskaffa återstående olja m.m. som ingår i lagringsprogrammet uppgår till ca 9000 milj. kr. Härtill kommer investeringar i lagringsanläggningar.

3.3.2. Återstående behov av Iagringxan/iiggningur

De lagringsanläggningar som behövs för att fullfölja oljelagringsprogram- met befinner sig i olika byggnadsstadier. I tabell 3.6 redovisas återstående byggnadsverksamhet uppdelad på projekt som är under byggnad. under projektering resp. ännu inte påbörjade. Uppgifterna avser prisläget som- maren 1980.

Tabell 3.6 Kostnader för återstående lagringsansläggningar

Stadie Milj. kr.

Under byggnad 129 Under projektering 356 Inte påbörjade 150 Totalt 635

Volymen på anläggningar som är klara eller under byggnad. under pro— jektering resp. ännu inte påbörjade redovisas i tabell 3.7. Inom parentes anges återstående kostnader för anläggningarna.

Tabell 3.7 Lagringsanläggningar lör olika produkter Tm3 (milj.kr.) ___—_ Anläggning Klara eller Under Inte på- Totalt avsedd för under bygg- projek- började nad tering & Råolja 6 550 3 050 —- 9 600 (98) (275) ( -—) (373) Fotogen — — 11 11 (—) (_) (2) (2) Gasol 125 90 -— 215" (_) (35) (_) (35) Flygdrivmedel 91 — 263 354 (—) (_) (116) (116) Mbo + tunn eo 381 148 279 808 (5) (21) (32) (58) Tjock eo 108 10 — 118 ( _) (4) (_) (4) Petrokemiska råvaror 460 29 — 489 (26) (Zl) (—) (47) ___—_ Totalt 7 715 3 327 553 11 595 (129) (356) (150) (635) & ” För att lagra 1 kton gasol behövs ca 2 tm3 lagringsutrymme.

Av tabell 3.7 framgår att två tredjedelar av den samlade volymen av lagringsanläggningar för programmet är klara eller under byggnad. Något mindre än en tredjedel är under projektering och en mycket liten del har inte alls påbörjats.

3.3.3. Totalt återstående kostnader

1 det föregående har återstående kostnader för varor och för lagringsan- läggningar beräknats. I tabell 3.8 anges de totala kostnaderna för resteran- de del av Oljelagringsprogrammet uppdelade på budgetår och uttryckta i prisläget första kvartalet 1980.

Tabell 3.8 Återstående investeringar Milj. kr. ___—&_

1980/81 1981/82 1982/83 1983/84 1984 Totalt &

Varor 3 18 4 667 346 | 006 2 705 9 042 Anläggningar 158 185 163 1 13 16 635 ___—_

Totalt 476 4 852 509 1 1 19 2 721 9 677

___-%

De återstående investeringarna uppgår således till knappt 9700 milj. kr. Hur kostnaderna fördelas på olika varor framgår av tabell 3.9.

' Tabell 3.9 Återstående investeringar fördelade på olika varor

Vara Varor Anläggningar milj. kr. Tm3/kton Milj. kr. Råolja 7 631 7 250 373 Fotogen 11 14 2 Gasol 32 45 35 Flygdrivmedel 192 234 1 16 Mbo + tunn eo 550 605 58 Tjock eo 102 76 4 Petrokemiska råvaror . . 595 47 Koks 405 223 — Totalt 9042 635

Av tabell 3.9 framgår att av återstående investeringar i oljelagringspro- grammet avser ca 95% varor. Återstående investeringar i anläggningar är relativt sett blygsamma. Kostnadsrelationen mellan inlagrad vara och lag- ringsanläggning är f.n. ungefär tio till ett.

3.4. Finansiering

3.4.1. Avgiftsgrundande kostnader vid beslzttstilUii/let

Byggande av anläggningar och inköp av varor ingående i oljelagringspro- grammet skulle finansieras på sätt som framgår av följande sammanställ- ning.

Vara Användning Finansieringskälla

Råolja Energiändamål Oljelagringsfonden Fotogen ” "

Gasol "

Flygdrivmedel " Mbo + tunn eo Tjock eo Petrokemiska råvaror Industriändamål

Koks " Statsbudgeten

n

Medel tillförs oljelagringsfonden genom att en särskild beredskapsavgift på vissa oljeprodukter tas ut från konsumenterna.

Den avgiftsgrundande kostnaden för Oljelagringsprogrammet såsom den beräknades av OLK resp. i prop. 1976/77:74 framgår av tabell 3.10.

Tabell 3.10 Avgiftsgrundande kostnader

Kostnader Milj. kr. Totala kostnader 6662

./. kokslagring — 160 Kostnader att finansieras över oljelagringsfonden 6502 Avgår:

Prognosticerade intäkter från beredskapsavgifter t.o.m. programmets början = saldo på oljelagringsfonden —1030 Avgiftsgrundande kostnader enl. ()LK 5472 Avrundat OLK 5 475 Prop. 1976/77:74

./. eldningsolja för Vinterdispens — 547 Avgiftsgrundande kostnader enl. prop. 1976/77:74 4925 Avrundat prop. 1976/77:74 5000

I tabell 3.10 anges de avglftsgrundande kostnaderna. dvs. finansierings- behovet över oljelagringsfonden under perioden 1977/78—1984. I OLK:s betänkande omnämns dessa belopp som ”det sammanlagda behovet av investeringsmedel". I prop. 1976/77:74 bil. 2 uttalar föredraganden att den bedömda kostnaden för den förordade oljelagringen samt den under åren 1973. 1974. 1975 och 1976 av statsmakterna beslutade förstärkningen av försörjningsberedskapen på oljeområdet uppgår till ca 5000 milj. kr. För beräknandet av avgiftsuttaget under programperioden 1978—1984 räknar föredraganden med ledning av senaste kända kostnader upp det totala medelsbehovet för perioden till ca 5 100 milj. kr. Som framgår av avsnitt 3.1 uppgick de totala kostnaderna för programmet inte till 5475 eller 5000 milj. kr. utan till 6662 milj. kr. enligt OLK:s förslag resp. 6115 milj. kr. enligt förslaget i prop. 1976/77:74.

Vid beslutstidpunkten uppgick den särskilda beredskapsavgiften till 6 öre per liter för bensin och 7 kr. per m] för motorbrännolja. eldningsolja och bunkerolja. Dessa avgifter avsågs gälla till den I juli 1979. Därefter skulle avgiften sänkas till 1 öre per liter för bensin resp. till 2 kr. per m3 för Övriga oljeprodukter. För att finansiera det nya Oljelagringsprogrammet höjdes den särskilda beredskapsavgiften i stället till 7 öre per liter för bensin samt för motorbrännolja. eldningsolja och bunkerolja till 18 kr. per m3 fr.o.m. den ljanuari 1978.

3.4.2. Ändradfinansiering m.m.

Budgetåret 1977/78 beslöt statsmakterna att finansieringen av en anlägg- ning för gasol samt en flygdrivmedelsanläggning skulle överföras från statsbudgeten till oljelagringsfonden. De totala kostnaderna för anlägg- ningarna beräknades till 62 milj. kr.

Den ljuli 1978 höjdes den särskilda beredskapsavgiften på motorbränn- olja. eldningsolja och bunkerolja med 4 kr. per m3. Inflytande medel skall finansiera prospektering av olja.

På grund av prishöjningar på oljeprodukter höjdes den 21 december 1979 den särskilda beredskapsavgiften. inkl. den ovan nämnda prospekterings-

avgiften. till 12 öre per liter för bensin och 27 kr. per rn3 för motorbränn- olja, eldningsolja och bunkerolja.

Mot bakgrund av att riskerna för återkommande störningar på den internationella oljemarknaden bedömdes vara större än tidigare skedde. efter förslag i prop. 1980 Uzl. den 1 oktober 1980 en ytterligare höjning till totalt 17 öre per liter motorbensin och 42 kr. per m3 motorbrännolja. eldningsolja och bunkerolja.

3.4.3. Återstående kostnader oehhnansiering

Återstående kostnader för lagringsanläggningar och för inlagring av varor. förutom kokslagringen. skall finansieras över oljelagringsfonden. Som framgår av tabell 3.9 uppgår dessa kostnader till (9042—223+635) 9454 milj. kr. Till utgången av år 1984 beräknas med nu gällande avgifter omkring 7000 milj. kr. inflyta till oljelagringsfonden. Ett fullföljande av det nu löpande Oljelagringsprogrammet till utgången av år 1984 skulle således förutsätta att de nyligen höjda avgifterna på bensin och övriga oljor skulle behöva ökas med ytterligare en tredjedel.

3.5. Anskaffning av olja över rörlig kredit

Utöver medel på oljelagringsfonden för finansiering av oljelagringspro- grammet står en rörlig kredit i riksgäldskontoret till regeringens disposition för krisförsörjning med olja som ÖEF har medgivits utnyttja. [ detta avsnitt redogörs för hur ÖEF har utnyttjat krediten.

3.5.1. Syfte med den rörliga krediten

Riksdagen beslöt år 1970 att en rörlig kredit om 300 milj. kr. skulle få disponeras av regeringen vid krig. krigsfara eller annan omständighet av synnerlig vikt för rikets försvarsberedskap (prop. 1970:1 bil. 12, SU 1970:10, rskr 1970:10). År 1973 utökades krediten till 350 milj. kr. (prop. 197311 bil. 12. FöU 197319, rskr 1973163). Anledningen till höjningen var att en viss del av en föreslagen lagerinvestering i textilfibrer för försörjnings- beredskapen på beklädnadsområdet i en krissituation skulle kunna göras med anlitande av den rörliga krediten.

Den rörliga krediten var således i första hand inte avsedd för köp av olja. Riksdagen beslöt därför år 1974 (prop. 1974z8. FöU 197418, rskr 1974z34) att utöka krediten till regeringens disposition till 1000 milj. kr. varav 650 milj. kr. avsågs utgöra rörelsekapital vid inköp av råolja och oljeprodukter. Riksdagen beviljade vidare regeringen att i mån av behov ingå avtal om oljeköp inom en ram av 1350 milj. kr. utöver det på krediten beviljade beloppet 650 milj. kr. samt att om ingångna avtal medförde betalningar som tillfälligtvis inte kunde täckas med de beviljade 650 milj. kr. detta belopp fick överskridas.

3.5.2. Regeringens medgivande till ÖEF att utnyttja den rörliga krediten

1 beslut den 7 och den 28 december 1973 föreskrev regeringen att ÖEF fick disponera högst 300 milj. kr. av den rörliga krediten i riksgäldskontoret. Högst 200 milj. kr. fick disponeras för inköp av oljeprodukter. Resterande 100 milj. kr. fick disponeras för råolja och oljeprodukter. Alla med verk- samheten sammanhängande kostnader skulle bestridas med medel från den rörliga krediten.

I beslut den 29 mars 1979 föreskrev regeringen att ÖEF fick disponera sammanlagt 565 milj. kr. för inköp av råolja och oljeprodukter.

Den 7 juni 1979 beslöt regeringen att medge ÖEF att ingå avtal med Svenska Petroelum AB om inköp och löneraffinering av 1 milj. m3 råolja. Medel för inköp och till verksamheten hörande övriga kostnader skulle ställas till ÖEF:s förfogande efter framställning. Med ändring av beslutet den 7juni 1979 medgav regeringen i beslut den 13 september 1979 ÖEF att vid sidan av råolja för löneraffinering inköpa färdiga oljeprodukter när det var affärsmässigt motiverat. Inköpen fick uppgå till sammanlagt högst 1 milj. m3 råolja och oljeprodukter. För inköpen och därmed sammanhäng- ande kostnader fick ÖEF. utöver tidigare beviljade 565 milj. kr.. disponera ytterligare 1000 milj. kr. varav högst 500 milj. kr. för produkter.

I beslut den 28 februari 1980 föreskrev regeringen att upphandling av råolja inte skulle ske över den rörliga krediten. Totalt disponerade ÖEF därmed (565 + 500) 1065 milj. kr. för inköp av oljeprodukter och samtliga andra kostnader förenade med lagringen härav.

3.5.3. ÖEF:s utnyttjande av den rörliga krediten

De 300 milj. kr. som ÖEF disponerade över den rörliga krediten i anled- ning av regeringens beslut den 7 och den 28 december 1973 användes för inköp och inlagring av 1 milj. m3 eldningsolja som riksdagen beslutade om år 1974. Samtliga kostnader (varukostnad. lagringskostnader och räntor) belastade krediten. Varan inlagrades i förhyrda anläggningar. I den takt som ÖEF:s egna bergrum färdigställdes och medel disponerades av ÖEF över oljelagringsfonden. skedde ett avlyft från krediten motsvarande varu- kostnad och hanteringskostnader vid inköpstillfället och vid överföringen till egna bergrum. Kostnader för räntor och hyror för förhyrda anläggning- ar samt konsultkostnader avlöstes inte. Dessa kostnader belastar således fortfarande krediten. ÖEF:s utnyttjande av krediten. avlyft med medel från oljelagringsfonden samt kvarstående kostnader framgår av följande

sammanställning.

Inköp Avlyft Återstår Kostnader milj. kr. Saldo tm3 tm3 tm3 ___—___— Vara Avlyft Återstår Ränta Omkostn.

1109 1109 — 412 412 — 112 34 146

De beslut regeringen fattat angående ÖEF:s disposition av den rörliga krediten fr.o.m. den 29 mars 1979 avser tillfällig krisförsörjning av olja och

går utanför Oljelagringsprogrammet 1978—1984. Av följande sammanställ— ning framgår. med beaktande av vissa återstående utbetalningar för in- gångna leveransavtal. hur ()EF utnyttjat krediten för detta ändamål.

Inköp Avlyft Återstår Kostnader milj. kr. Saldo tm3 tm3 tm3 _———-—-——-_ Vara Avlyft Återstår Ränta Omkostn.

652 — 652 793 — 793 4 14 81 I

Det samlade utnyttjandet av den rörliga krediten presenteras i följande sammanställning.

”___—___—

Inköp Avlyft Återstår Kostnader milj. kr. Saldo tm3 tm3 tm3

Vara Avlyft Återstår Ränta Omkostn.

_______—___———_

1761 1109 652 1205 412 793 116 48 957

__________________

Av beloppet avser 48 milj. kr. omkostnader för lagringen under kredi- tens utnyttjande samt 116 milj. kr. för räntor t.o.m. utgången av år 1979. Kostnaderna för inköp av de varor som nu belastar krediten uppgår till 793 milj. kr. och motsvarar varuvolymer som framgår av följande sammanställ- ning.

Vara Volym. tm, Motorbensin 59 Motorbrännolja 223 Tunn eldningsolja 286 Tjock eldningsolja 84

Totalt 652

1 kommitténs uppdrag ingår att lämna förslag till hur utnyttjandet av den rörliga krediten skall avvecklas. Kommittén återkommer härtill i kapitel 9 varvid förslaget utformas med beaktande av de behov av beredskapslager som kommittén beräknar.

3.6. Samhällsekonomiska kostnader

I detta kapitel har de statsfinansiella utgifterna för investeringar i lagrings- anläggningar och oljeprodukter behandlats. Dessa utgifter motsvarar inte de samhällsekonomiska kostnaderna för beredskapslagring.

De samhällsekonomiska kostnaderna för beredskapslagring av olja kan i ett samhällsekonomiskt jämviktsförhållande i princip sägas bestå av ränta på investeringen i olja och lagringsanläggningar. avskrivning av anlägg- ningar, ev. avskrivning av olja. driftkostnader i form av bevakning, upp- värmning, underhåll och omsättning av lagret. Eftersom beredskapslagret inte avses realiseras utan efterföljande återanskaffning. finns inte skäl att

räkna med ev. värdestegring på lagrad olja. Kostnadsposterna motsvarar en real resursuppoffring som kan sägas undantränga annan privat eller offentlig konsumtion.

I det föregående nämnda kostnadsposter kan. med undantag av räntan, åsättas rimligt korrekta värden. Däremot synes knappast rimlig grund finnas att ange en korrekt och odiskutabel räntesats. Frågan är om en realränta på några få procent eller en upplåningsränta på inemot tjugo procent skall användas i kalkylerna.

För en ekonomi i obalans. är det inte lika lätt att ange det principiella förfaringsättet vid beräkning av de samhällsekonomiska kostnaderna för beredskapslagring av olja. Bytesbalanssituationen utgör då en restriktion för det ekonomisk-politiska handlandet om inte extra utlandsupplåning anses acceptabel. Det skulle därför med visst fog kunna hävdas att varje investering i varulager av olja. som ju importeras. då undantränger annan möjlig konsumtion eller investering med ett högre belopp. Den samhälls- ekonomiska kostnaden skulle därmed i en sådan situation. utöver drift- och avskrivningskostnader. även innefatta varuinvesteringarna. Till saken hör att det resultat som en sådan kalkyl. med angivna förut- sättningar. leder fram till måste vara hemligt. Det är nämligen möjligt att från resultatet bakvägen räkna fram omfattningen på den samlade bered- skapslagringen av olja.

Mot bakgrund av vad som har anförts avstår kommittén från att presen- tera någon siffermässigt preciserad beräkning av de samhällsekonomiska kostnader som är förenade med beredskapslagring av olja. Det kan dock nämnas att investeringsutgifterna för att genomföra 1978—1984 års oljelag- ringsprogram har ökat från vid beslutstillfället 1.5 % av BNP år 1976 till 2.8% av BNP år 1979 vid en aktuell bedömning. Detta är en årlig utgift för Oljelagringsprogrammet som motsvarar 0.2 % resp. 04% av BNP under den sjuåriga genomförandeperioden.

Samhällsekonomiska kostnader för beredskapslagring av olja motsvaras självfallet av intäkter. Dessa utgörs av värdet av att ha olja i beredskap och berörs något i kapitel 8.

3 .7 Sammanfattning

När beslut fattades om Oljelagringsprogrammet 1978—1984 beräknades investeringarna 1 varor och lagringsanläggningar uppgå till drygt 6000 milj. kr. Under budgetåren 1977/78—1979/80 har investeringar gjorts för ca 2700 milj. kr. Kostnaderna för att fullfölja programmet beräknas nu uppgå till knappt 9700 milj. kr. De samlade investeringarna för oljelagringsprogram- met kan således nu bedömas uppgå till inemot 12400 milj. kr. Detta belyses närmare i tabell 3.1 l.

Tabell 3.11 Kostnader för Oljelagringsprogrammet 1978—1984 Milj. kr. Varor Prop. 1976/77:74. Kostnader t.o.m. Återstående 1976 års priser 1979/80. kostnader. löpande priser priser l:a kv 1980

Oljor för

energiändamål 5 211 2 490 8 812 Petrokemiska råvaror

för industriändamål 744 212 642 Koks för indu-

striändamål 160 — 223

Totalt 6 115 2 702 9 677

För att finansiera ett fullföljande av det löpande Oljelagringsprogrammet skulle avgifterna för motorbensin och för övriga oljor behöva ökas med en tredjedel. Utöver de varor som inköpts för Oljelagringsprogrammet har olja inköpts för krisförsörjning över en rörlig kredit.

De samhällsekonomiska kostnaderna för Oljelagringsprogrammet utgörs normalt av kostnader för att hålla lagret intakt och utgörs av bl.a. driftkost- nader. svinn. försäkringsavgifter och räntor.

4. Risk för störningar i oljetillförseln

Det svenska samhället bygger på en hög energiförbrukning och är därför känsligt för störningar i energitillförseln. Energiförsörjningen baseras till övervägande del på importerade energiråvaror. särskilt oljor. Risk finns att störningar av olika skäl uppkommer i tillförseln av råolja och oljepro- dukter. Verkningarna på samhället härav skulle bli betydande. Dessa förhållanden är av avgörande betydelse för bedömningen av behovet och utformningen av beredskapsåtgärder på oljeområdet. I detta kapitel pre- senteras underlag. I kapitel 8 redovisar kommittén sin bedömning av risker m.m. för störningar i oljetillförseln.

4.1. Energi- och importberoende

Ett nära samband har funnits mellan ekonomisk tillväxt och energianvänd- ningen. Det svenska samhället har byggts upp utifrån förutsättningen att det finns god tillgång på relativt billig energi. Resultatet har blivit en hög energianvändning per invånare. Många industribranscher är energiinten— siva, klimatet gör att energianvändning för uppvärmning av bostäder och lokaler behöver vara omfattande och de långa avstånden medverkar till hög energianvändning för transporter. Byggnadsbeståndet. industristruk- turen och kommunikationssystemen kan på lång sikt förändras på sätt som begränsar energianvändningen. Inom en given struktur kan dessutom på kortare sikt besparingar göras i energiåtgången.

Om ett mer betydande avbrott i oljetillförseln hastigt inträffar och förbe- redelser inte har vidtagits för att kompensera bortfall och styra tillgångar till särskilt viktiga områden. skulle detta få genomgripande effekter på standard, produktion. sysselsättning. export. konsumtion och andra vikti- ga samhällsfunktioner. Bland annat skulle totalförsvarets uthållighet på- verkas. Starka störningar skulle uppkomma i näringslivet och samhällsli- vet.

Möjligheterna attersätta olja med andra energiråvaror varierar mellan skilda användningsområden. Det är sålunda av tekniska skäl inte möjligt att inom samfärdselsektorn på kort sikt ersätta bensin och motorbrännolja med andra drivmedel. Övergång till användning av gengas kräver förbere- delser, resurser och tid. För tyngre dieseldrivna fordon kan inte gengas användas utan stor effektförlust. Även för övriga fordon minskar effektut- bytet och transportkapaciteten begränsas. Bättre möjligheter föreligger att

inom industri och hushåll på kortare sikt ersätta eldningsolja med andra energibärare. För uppvärmning kan i princip all slags energi användas. t.ex. elström framställd med uran eller vattenkraft samt kol. koks och ved. Avsevärda tekniska omställningsproblem föreligger dock för stora oljeel- dade pannor.

Inhemska energikällor och energiråvaror svarar f.n. för ca en femtedel av vår energiförsörjning. Olja och oljeprodukter svarar för ca 70% av energitillförseln medan kol och kärnkraft svarar för vardera omkring 5%. I flertalet västliga industriländer uppgår beroendet av importerad olja till omkring 50%. Den långsiktiga energipolitiken i Sverige inriktas bl.a. på att minska importberoendet.

Tillgängliga energiprognoser pekar mot att den absoluta och relativa storleken på oljeimporten kommer att minska under 1980-talet medan importen av kol kommer att öka. Sammantaget kan importen och import- beroendet för olja och kol förväntas minska något till följd av att naturgas introduceras och genom ökad användning av inhemsk energi i form av skogsavfall och torv samt genom ökad användning av kärnkraft. Enligt tillgängliga prognoser torde dock oljan ännu är 1990 svara för omkring hälften av energitillförseln. Kol och koks kan då antas svara för ca 10% av ! energitillförseln. Bortsett från import av uran för kärnkraft skulle importe- rade bränslen år 1990 svara för omkring 60% av energitillförseln. Dessa ; frågor belyses ytterligare i kapitel 5. i

De svenska raffinaderiernas kapacitet motsvarar f.n. ca 75 % av för- brukningen av oljeprodukter i Sverige. Denna andel ökar när oljeanvänd- ningen i landet framdeles minskar. Kapaciteten för att raffinera råolja minskar behovet att importera färdigprodukter och ger möjlighet att till stor del basera försörjningen på råolja. I en krissituation kan produktutvin- ningen i viss mån anpassas med hänsyn till försörjningsberedskapcns krav. Raffinaderiernas tekniska utrustning och tillgången på räoljor m.m. av vissa slag sätter dock tekniska begränsningar härför. Raffinaderiernas belägenhet. betydelse och konstruktion gör att de löper risk att skadas vid krigshandlingar.

4.2. Risker för politiskt betingade störningar

Störningar i tillförseln av olja kan orsakas av olika omständigheter. Detta har belysts bl.a. av 1978 års försvarskommitté (FK) i betänkandet (SOU 1979:42) Vår säkerhetspolitik. FK:s bedömningar återges i det följande.

Försvarskommittén anser att ett krig i Europa inte kan uteslutas under nu överblickbar tid. Ett sådant skulle få så svåra konsekvenser för Sverige. vare sig vi utsätts för väpnat angrepp eller ej. att riskerna för ett sådant krig måste påverka vår säkerhetspolitik. Det är emellertid. enligt FK. svårt att se att någon stormakt skulle finna motiv för ett angrepp mot Sverige annat än i en akut kris- eller krigssituation i Europa.

Även om Sverige inte dras in i ett sådant krig utsätts landet för svåra påfrestningar. För att upprätthålla nödvändig försörjning måste vi. enligt FK:s mening. inom landet ha sådana tillgångar av viktiga förnödenheter och en så bred produktionskapacitet att vi undviker ett för neutralitetssi-

tuationen farligt beroendeförhållande till krigförande parter. Enligt FK bör vi kunna utgå från att hot om angrepp mot Sverige föregås av politiska och militära förändringar i vår omvärld och att totalförsvaret kan utformas så att det vid hot om angrepp kan organiseras snabbt och ställas om för att möta olika hot.

Under de senaste decennierna har det förekommit fem allvarliga stör- ningar i oljeflödet från Mellersta östern. Den första inträffade år 1951 och gällde leveranserna av råolja och oljeprodukter från Iran. Under Suez- krisen år 1956—1957 minskade oljetillförseln. Den tredje störningen inträf- fade i samband med sexdagarskriget år 1967. I anslutning till Oktoberkriget år 1973 inträffade kraftiga störningar i oljetillförseln. Den senaste störning- en inträffade i samband med Iran-krisen år 1979.

Oljans roll som den strategiskt mest betydelsefulla råvaran i en energi- beroende värld demonstrerades. enligt FK. på ett påtagligt sätt under oljekrisen vintern 1973—1974. Den fyrdubbling av priserna som de oljepro- ducerande länderna då genomdrev tillsammans med en nedskärning av leveransvolymen ledde till allvarliga störningar i västvärldens ekonomi.

Västvärldens ställning gentemot producentländerna ter sig emellertid med nuvarande förutsättningar. enligt FK. mindre utsatt än för fyra-fem år sedan. De oljeproducerande ländernas möjligheter att uppträda på samlad front gentemot konsumentländerna förefaller ha minskat. Vissa OPEC- länder befinner sig i ett ömsesidigt beroendeförhållande gentemot sina västliga oljekunder. vilket gör oljevapnet i hög grad tveeggat. Från väst- världen kommer den expertis. den teknologi och de varor dessa producent- länder behöver för sin utveckling och önskar för att tillfredsställa sina militära ambitioner. Huvuddelen av kapitalöverskottet från oljeinkom- sterna är också investerat i västländerna. Vidare har tillgången på olja ökat bl.a. genom att utvinning i större skala har påbörjats av fyndigheter i Nordsjön och Alaska. Enligt nyligen publicerade uppgifter skulle Mexico ha hittills okända oljefyndigheter som är mycket omfattande. Konsument- ländernas försörjningsberedskap har också höjts genom samarbete i IEA.

Utvecklingen i Iran under åren 1978 och 1979 har emellertid. enligt FK. givit ett aktuellt exempel på att denna för industristaterna gynnsammare bild snabbt kan störas. t.ex. genom inre omvälvningar i viktigare produ- centländer och politiska skeenden.

Försvarskommittén anser att nya energikällor och oljefyndigheter 1 and- ra delar av världen endast på lång sikt kan minska de nuvarande OPEC- ländernas betydelse. Visserligen kan några stora producentländer tillkom- ma, men det förändrar inte förhållandet att några få länder har kontroll över en stor del av oljeexporten. Det finns påtagliga svårigheter att hålla samman dem med hänsyn till olikheter i ekonomisk och teknisk utveck- ling, politik, religion och ideologi.

Både riskerna för krig och konflikter och deras konsekvenser är. enligt FK, särskilt stora i oljeländerna i Mellersta östern till följd av dessa länders stora andel av världshandeln med olja. deras snabba sociala omvandling och militära upprustning.

Beträffande det ekonomiska försvaret anför FK att detta skall inriktas på att i krig stödja våra försvarsansträngningar och eljest vid kriser eller krig i omvärlden medverka till att trygga landets försörjning. Skadeverk-

ningarna av krigshandlingar kan bli mycket omfattande. varför det kan ta lång tid innan normal produktion och handel återställs i världen. Det finns därför behov av beredskapsåtgärder i Sverige för att säkerställa de för individens och samhällets överlevnad viktigaste försörjningsbehoven även vid långvariga störningar.

Vidare skall det ekonomiska försvaret vidta åtgärder inför situationer där vårt oberoende inte direkt hotas men som ändå innebär allvarliga störningar i fråga om tillgång till försörjningsviktiga varor (s.k. freds- kriser). Framtida fredskriser bedöms kunna bli mer omfattande och lång- variga än som tidigare har antagits. En utbyggnad av beredskapsåtgär— derna för att kunna möta sådana kriser är därför. enligt FK:s mening. motiverad.

4.3. Tillgång och efterfrågan på olja

Under senare år har oljebolag. internationella organisationer och andra institutioner gjort prognoser över världens energisituation på lång sikt. Bedömningarna av oljeområdet är i stora drag samstämmiga. även om skilda bedömningar görs av viktiga faktorer. I det följande presenteras fakta och bedömningar avseende utbud och efterfrågan på olja. På grund av bristande statistiskt underlag beaktas Sovjetunionen. Östeuropa och Kina endast i den mån de uppträder på världsmarknaden för olja.

Oljeproduktionen ökade under 1960-talet och början av 1970- talet med 7—8% per år. Från år 1973 till år 1980 har produktionen ökat med mindre än 1% per år. Produktionen av andra energislag har ökat under senare år men har inte till annat än en ringa del kunnat kompensera den långsam- mare ökningen i oljeutvinningen. De kraftigt höjda oljepriserna har med- fört att konsumentländerna av valuta- och prisskäl har fört en restriktiv ekonomisk politik som har lett till en lägre ekonomisk tillväxttakt. Detta har begränsat efterfrågan på olja. Relationen mellan ekonomisk tillväxt och ökningen av energianvändning i OECD-länderna har till helt nyligen varit sådan att en ökning av BNP med 1 % har åtföljts av en nästan enprocentig ökning av energianvändningen.

De bedömningar som nu görs av oljeproduktionens utveckling innebär att utbudet skulle öka med ca 1 % per år under 1980- talet och med ca 0.5 % under 1990-talet. Ökad användning av främst kol och kärnkraft kan i viss mån kompensera den långsamma tillväxten i oljeproduktionen. Till följd av effektivare energiutnyttjande kan energiåtgången per producerad enhet väntas minska. Den ekonomiska tillväxten kommer ändå att bli lägre än den var tidigare, och lägre än den skulle vara om en större energimängd kunde disponeras till lägre pris.

Hittills har huvuddelen av ökningen av oljekonsumtionen skett i de industrialiserade länderna. Under de närmaste decennierna bedöms emel- lertid Förenta Staterna. Europa och Japan knappast komma att öka sin konsumtion av olja. Ökad oljekonsumtion förutses i de oljeexporterande länderna själva och i vissa utvecklingsländer.

De bedömningar som har lämnats i det föregående bygger på att Sovjet- unionen och Kina sammantagna förblir nettoexportörer av olja. Vidare har

förutsatts att OPEC-länderna upprätthåller nuvarande produktion. Det bör erinras om att enligt vissa bedömningar Sovjetunionen och Kina i stället skulle bli nettoimportörer av olja. Stor osäkerhet vidlåder även OPEC- ländernas långsiktiga strategi när det gäller oljeutvinning och oljepriser. Mot denna bakgrund kan utbudet av olja komma att bli lägre än vad som här har antagits. En väsentligt gynnsammare utveckling är däremot knap- past trolig.

En utbudsförändring på olja av det slag som här har beskrivits torde. mot bakgrund av potentiell efterfrågan. medge att producenterna tar ut ett successivt ökat realpris på olja.

De kvantitativa begränsningarna av utbudet av olja och ett höjt realpris medverkar till att begränsa den ekonomiska tillväxten och därmed efterfrå- gan på olja. Ett potentiellt efterfrågeöverskott på olja kommer dock troli- gen att finnas. Det finns anledning att anta att förhållandet mellan utbud och efterfrågan på olja kommer att vara ansträngt under överskådlig tid framöver. Mot denna bakgrund finns det skäl att betona de risker för energiförsörjningen som kan bli följden av vissa typer av politiska händel- ser i de oljeexporterande länderna. Speciellt i en situation då försörjnings- systemet är hårt ansträngt kan konsekvenserna av sådana händelser bli mycket allvarliga.

Dessutom finns skäl att erinra om att potentiella efterfrågeöverskott på lättare fraktioner såsom motorbensin. motorbrännolja och lätt eldningsolja har bedömts kunna uppkomma. En sådan utveckling kan förorsakas av konsumtionsutveckligen, svårigheter att anpassa raffinaderiernas tekniska konstruktion och bristande utbud av råolja som ger stort utbyte i form av lätta fraktioner. Samhällets känslighet för störningar i tillförseln på dessa produktområden är särskilt stor.

4.4. Marknadsstruktur

De internationella Oljebolagen dominerade fram till år 1974 helt utvinning- en och handeln med olja. Sedan år l974 har producentländerna på olika sätt succesivt ökat sitt inflytande över utvinning. förädling och distribution av olja. Från och med år l978 har en väsentlig förändring skett på den internationella oljemarknaden. En växande del av utförseln av olja från OPEC-länderna går numera genom nationella statliga bolag. Som köpare till denna olja uppträder ofta nationella statliga bolag i importländerna. De oljeproducerande länderna bjuder vidare genom nationella bolag ut olja på spotmarknaden. Även försäljning direkt till mindre oljebolag förekommer.

De stora internationella Oljebolagen distribuerar nu endast omkring hälf- ten av råoljan som går i internationell handel. Deras försäljning av råolja till tredje part har praktiskt taget upphört. Ungefär en fjärdedel av råolje- handeln regleras genom avtal mellan stater eller statliga företag i export- resp. importländerna. medan återstående fjärdedel av råoljan går genom mindre oljebolag, s.k. independents. Avsevärda investeringar krävs för att kunna ändra denna marknadsstruktur. Det finns därför anledning anta att den i huvudsak kommer att bestå under flera år.

Konsekvensernai Sverige av det nya mönstret torde bli att de internatio-

nella bolagen kommer att svara för en minskande andel av tillförseln av oljeprodukter. Tillförseln av råolja till av internationella bolag ägda och delägda raffinaderier i Sverige synes vidmakthållas. Det statliga svenska oljebolaget Svenska Petroleum AB har vidare ingått direktavtal med natio— nella oljebolag i OPEC—länderna m.fl. om import av råolja motsvarande f.n. sammanlagt inemot en fjärdedel av den svenska årskonsumtionen av oljeprodukter.

Det ändrade mönstret för distribution av olja har viss betydelse när det gäller att bedöma riskerna för störningar. När de internationella bolagen svarade för den helt dominerande delen av oljeförsörjningen och oljeför- delningen. var det mycket svårt för producentländerna att använda oljan som medel att uppnå politiska fördelar av ett visst land. Oljevapnet var trubbigt i och med att Oljebolagen genomförde en utjämning. Om ett lands oljetillförsel till stor del baseras på direktavtal med något eller några få exportländer kan Oljevapnet med precision och kraft riktas mot landet i fråga. Sårbarheten för oavsiktliga produktionsstörningar i ett enstaka pro— ducentland ökar också. Samtidigt kan det innebära vissa försörjningsmäs- siga fördelar om en väsentlig del av oljetillförseln kan säkras med långsik- tiga avtal med stabilare priser. Beroendet av den prismässigt starkt fluk- tuerande spotmarknaden minskar därmed.

Huruvida [EP-avtalets fördelningssystem kan fungera med nu rådande struktur på oljemarknaden kommer att prövas av IEA.

4.5. Risk. riskbenägenhet och osäkerhet

Beslut om åtgärder inför en tänkbar inte önskad händelse grundas på den bedömda sannolikheten för att situationen skall uppstå. konsekvenserna av densamma. kostnaderna för förebyggande och konsekvenslindrande åtgärder samt den benägenhet att acceptera risker som beslutsfattaren har.

Sannolikheten för att en händelse skall inträffa brukar i teorin åsättas ett värde mellan 0 och !. Värdet 0 innebär att sannolikheten för att en viss situation skall inträffa är obefintig. medan värdet l innebär att händelsen kommer att inträffa. Riskbenägenheten kan likaledes anta ett värde mellan 0 och ]. där värdet 0 innebär att inte någon risk alls accepteras. dvs. beslutsfattaren kräver fullständig gardering. Värdet I för riskbenägenheten innebär att risken accepteras och att inte någon gardering anses behövlig.

Mot bakgrund av bl.a. en riskbedömning har statsmakterna fattat beslut om att bygga upp beredskapslager för att kunna klara några olika krissitua- tioner. Det innebär att även om sannolikheten för att en störning av visst slag skall inträffa är mindre än I. har man likväl vidtagit åtgärder för att kunna möta den.

Vad gäller lagringsmålens storlek har statsmakternas riskbenägenhet varit i stort sett 0. Det betyder att t.ex. en ökad sannolikhet för att en störning skall inträffa inte bör medföra krav på högre beredskap. eftersom åtgärder har vidtagits för att möta krissituationen. En något högre riskbe- nägenhet skulle troligen ha medfört att beredskapsåtgärder vidtogs som inte fullt ut motsvarade de bedömda behoven. Annorlunda uttryckt kan den nästan obefintliga riskbenägenheten sägas absorbera förändringar i

riskbedömningen. En höjd ambitionsnivå. t.ex. att även mycket långa försörjningskriser skall kunna klaras. medför dock självfallet behov av ytterligare åtgärder.

Vad gäller uppbyggnaden av beredskapslagren har man tagit en risk så till vida att innan lagringsmålen är uppfyllda enligt planerna. dvs. vid utgången av år 1984. kan man inte fullt ut möta förutsedda kriser. Riskbe- nägenheten återspeglas därmed i den intertemporala avvägning av åtgär— derna.

Ur det säkerhetspolitiska underlaget härleds krisernas närmare utseen- de. Särskilt viktigt är informationen om krisernas varaktighet och de importnivåer som förutsätts. Bedömningar och slutsatser om dessa förhål- landen har emellertid begreppsmässigt inte med risk eller riskbenägenhet att göra. Antagandena präglas i stället av osäkerhet. Det kan emellertid inte helt uteslutas att en underförstådd riskbedömning har varit vägledande för de antaganden som statsmakterna har accepterat i fråga om krisernas varaktighet och importnivåerna i dessa.

I kapitel 8 redovisas de bedömningar som kommittén gör av de olika riskerna för att störningar skall inträffa i oljetillförseln.

5. Prognoser för energianvändningen

I underlaget för beslut om oljelagringsprogram ingår som en viktig be- ståndsdel prognoser över energi- och oljeanvändningen i framtiden. Dessa grundas i sin tur bl.a. på bedömningar av den ekonomiska utvecklingen och på bedömningar av energisystemets utveckling. Flera prognoser för energianvändningen under 1980-talet har presenterats under senare år. De har alla baserats på de bedömningar som vid prognostillfället har gjorts av bl.a. framtida ekonomisk tillväxt. Bedömningarna har förändrats kraftigt under senare år. I detta kapitel redovisas kortfattat innebörden i några viktiga energiprognoser i vad avser energitillförsel. "

5.1. Prop. 1975130 om energihushållning

Under efterkrigstiden har energianvändningen i Sverige ökat något snab- bare än bmttonationalprodukten (BNP). Användningen av elenergi har i sin tur ökat snabbare än totala energianvändningen. Regeringens prop. l975z30 om energihushållning m.m. baserades bl.a. på energiprognosut- redningens (EPU) bedömningar av den framtida utvecklingen på energiom- rådet som presenterades i betänkandet (SOU 1974164) Energi 1985—2000. I propositionen ställdes som ett av energipolitikens mål upp att ökningen av energikonsumtionen i Sverige skulle begränsas till 2% per år i genomsnitt t.o.m. år 1985. Därvid förutsattes BNP under perioden 1973—1985 öka med 3,5% per år i volym. medan råoljepriset i fast penningvärde förut- sattes förbli på samma nivå som under sommaren l974.

För tiden efter år 1985 borde en ytterligare nedpressning av energian— vändningen eftersträvas, så att om möjligt landets totala energikonsumtion kunde stabiliseras på en konstant nivå omkring år 1990 utan att övriga centrala mål för samhällspolitiken eftersattes. Den energitillförsel som redovisades i propositionen återges i tabell 5.1.

Tabell 5.1 Energitillförsel år 1973 och 1985

Energiråvaror l973 l985 Mtoe TWh Mtoe TWh Oljeprodukter 26.9 3l3.3 28 324 Kol och koks l.7 19.5 4 50 Övrigt 95.9 l66 Summa tillförsel 428.7 540

Anm. Inkl. oljor för bunkring för utrikes sjöfart. Exkl. användning av oljeprodukter inom den petrokemiska industrin. bränsle och förluster i raffinaderier. Oljeanvänd- ningen för dessa ändamål beräknades år l973 till 2.6 och 1985 till 5 Mtoe.

Av tabell 5.l framgår att den totala förbrukningen av oljeprodukter år I973 var 26,9 Mtoe (megaton oljeekvivalenter) och år 1985 bedömdes bli 28 Mtoe. Den årliga ökningen var mindre än 0.5 % per år. Om man även beaktar användningen av oljeprodukter inom den petrokemiska industrin samt bränsle och förluster i raffinaderier uppgick den beräknade ökningen till totalt ca 12%, dvs. omkring en procent per år. Detta var väsentligt mindre per år än dittills.

5.2 1975 års långtidsutredning

I betänkandet (SOU l975:89) från 1975 års långtidsutredning (LU 75) beskrivs olika ekonomiska utvecklingar för landet under perioden 1975—1980. BNP förutsätts i de olika alternativen öka med i genomsnitt 2.5 a 32% per år i volym. Industriproduktionen förutsätts i de olika alternati— ven öka med 4 ä 5% per år. Den tillförda energin beräknas öka med i genomsnitt 1.5 21 2% per år. Relativpriset på olja förutsätts vara oföränd- rat.

I bilaga 3 till LU 75 (SOU l975z96) redovisas den energitillförsel som bedöms bli konsekvensen i tre olika alternativ. Dessa baseras på en ge— nomsnittlig årlig BNP-tillväxt med 3.2; 2.9 resp. 25%. Energitillförseln i olika alternativ återges i tabell 5.2.

Tabell 5.2 Energitillförsel år 1973, 1975 och 1980 TWh Energiråvaror 1973 [975 1980 Prel. Trendår Alt l Alt 2 Alt 3 utfall Petroleumprodukter 3I3.5 295.3 309.8 3I3.8 308.6 304.9 Kol och koks l7.2 |7.4 l9.2 30.5 29.4 29.I Övrigt l00.2 I04.9 l09.2 l40.5 l36.8 l36.4 Summa tillförsel 4309 4l7.6 438.2 484.8 474.8 47().4

Anm. lnkl. oljor för bunkring för utrikes sjöfart. Exkl. användningen av oljepro- dukter inom den petrokemiska industrin. bränsle och förluster i raffinaderier.

Mellan år 1974 och 1975 ökade BNP obetydligt och industriproduktionen minskade något. 1 SOU l975z96 antas att energiförbrukningen inom indu— strin ett normalår l975 skulle ha varit nästan 10% högre än det preliminära utfallet. Vid framskrivning av utvecklingstendenser använde LU som ut- gångspunkt ett på detta sätt uppräknat normalår.

5.3 1975 års oljelagringskommitté

1975 års oljelagringskommitté (OLK) utgick från den ekonomiska utveck— ling fram till år 1980 som LU 75 hade skisserat i alternativ I och III. OLK:s beräkningsalternativ ] baseras på LU 75:s alternativ 1. medan beräknings— alternativ 2 baseras på LU:s alternativ III. Alternativ I innebär fram till år

1980 en BNP-tillväxt på 3.2% per år. Alternativ III innebär en BNP- tillväxt till år 1980 på 2,5 %.

För framskrivningen av den ekonomiska utvecklingen till år 1985 förut- sattes en förlängning av alternativ 1. dvs. en BN P-tillväxt med 3,2 % per år. OLK förutsätter vidare att relativpriset på olja är oförändrat. Den energi- tillförsel för år 1985 som OLK beräknar återges i tabell 5.3

Tabell 5.3 Energitillförsel år 1980 och 1985

Energiråvaror 1980 1985 Prop. ()LK 1975130 1 a | b 2 a 2 b Petroleumprodukter Mtoe 27 28 28.2 29.8 27.1 29.4 TWh 314 324 328 347 315 342 Kol och koks Mtoe 2.1 4 3.4 3.4 2.8 2.8 " TWh 24 46 39 39 33 33 Ovrigt TWh 140 170 170 161 167 151 Summa tillförsel TWh 478 540 537 547 515 526

Anm. lnkl. oljor för bunkring för utrikes sjöfart. Exkl. användning av oljeprodukter inom den petrokemiska industrin. bränsle och förlusteri raffinaderier.

Det bör observeras att OLK förutsätter en långsammare utbyggnad av elvärme än vad som förutsätts i prop. 197530. 1 varianterna la och 2a låter OLK det därav resulterande lägre behovet av elproduktion minska denvoljebaserade kraftproduktionen. medan i varianterna lb och 2b det minskade behovet av elproduktion leder till minskat utnyttjande av vatten- och kärnkraft.

OLK:s prognoser av energibehov utgår från delvis annorlunda utgångs- punkter än vad som gällde för prognosen i prop. 1975230 om energihus- hållning. Slutresultatet är emellertid inte avsevärt annorlunda. Vid beräk- ningarna av behovet av beredskapslagring av petroleumprodukter utgår dock OLK från beräkningsalternativ l. variant b. eftersom en utveckling i denna riktning skulle ställa de största kraven på lagring. om de mål som OLK förordar skall kunna nås. Innebörden härav är att OLK utgår från en total energiförbrukning år 1985 som är en procent högre och en förbruk- ning av petroleumprodukter som är drygt (>o/"r högre än vad som framgår av energibalansen i prop. l975z30. Förbrukningen av petroleumprodukter för energiändamål skulle öka med totalt 17% under perioden 1975—1985. dvs. med 1.5 år 2% per är.

5.4. Energikommissionen

Energikommissionen (EK) presenterar i sitt betänkande (SOU 1978:I7) alternativa prognoser för energitillförseln år 1985 och 1990. Beräkningarna

bygger på att BNP ökar med 32% per år mellan 1974 och 1984 och med 2.7% mellan 1984 och 1994. Råoljepriset förutsätts i fast penningvärde ligga på oförändrad nivå eller öka långsamt.

Energitillförseln i BK:s huvudalternativ redovisas i tabell 5.4.

Tabell 5.4 Energitillförsel år 1985 och 1990

Energi råvaror 1985 | 990 Alternativ Alternativ A B C D A B C D Olja och oljeprodukter 319 301 304 302 271 280 249 232 Kol och koks 23 23 25 22 46 46 45 55 Övrigt 126 149 168 172 192 179 225 231 Summa tillförsel 468 473 497 496 509 505 519 518

Anm. Inkl. oljor för bunkring för utrikes sjöfart. bränsle och förluster i raffinaderier (12 TWh. 1 Mtoe). Exkl. användning av oljeprodukter inom den petrokemiska industrin (1985 24 TWh. 2.1 Mtoe: 1990 30 TWh. 2.6 Mtoe).

Alternativen A och B bygger på att kärnkraften avvecklas till år 1985 resp. 1990. Alternativ C innebär att upp till 13 kärnkraftsaggregat accepte- ras. En mer markerad satsning på kärnkraft förutsätts äga rum i alternativ D. Alternativen A och B förutsätter en längre gående energihushållning än alternativen C och D.

EK förordar alternativ C. men stryker under att ökade och samhällseko- nomiskt motiverade hushållningsinsatser. utöver vad som beräknats för alternativ C. skulle kunna minska energibehovet mot 1980-talets slut till nivåer som avsevärt understiger vad som förutsätts i räkneexemplet. En kraftfull satsning på hushållning kombinerad med ett utnyttjande av gjorda satsningar inom kärnkraftområdet är. enligt EK. den snabbaste vägen mot minskat oljeberoende.

EK bygger på antaganden om väsentligt lägre ökningstakt fram till år 1985 för den totala energianvändningen än vad OLK gjorde. Det av OLK valda alternativet (lb) innebär år 1985 en energianvändning som. med beaktande av de olika sätten att behandla bränsle och förluster i raffinade- rier. är 13 å 20% större än den som EK beräknar i olika alternativ. Samma är förhållandet med användningen av olja och oljeprodukter. Den av EK i räkneexemplet angivna oljeförbrukningen år 1985 motsvarar i alternativen B. C och D ungefär nivån i början av 1970-talet. Det bör särskilt observeras att EK i alternativen A. B. C och D förutsätter en viss ökning av den samlade energianvändningen till år 1990. men en väsentlig minskning i absoluta tal av användningen av olja och oljeprodukter. 1 det av EK förordade alternativet C utgör användningen av olja år 1990. med beaktan- de av de olika sätten att behandla bränsle och förluster i raffinaderier. endast 68% av den förbrukning som OLK förutsatte — och baserade sina beräkningar på — för år 1985.

5.5. Prop. 1978/79:115 om riktlinjer för energipolitiken

Med prop. 1978/79:115 lade regeringen fram förslag om riktlinjer för ener- gipolitiken. Förslagen grundades främst på det arbete som EK hade bedri- vit. I propositionen används samma antaganden om ekonomisk utveckling och oljepriser som EK använde. Föredraganden har dock räknat med ett större energisparande i befintliga byggnader.

I propositionen presenteras beräkningar över energitillförseln olika år. Dessa redovisas i tabell 5.5.

Tabell 5.5 Energitillförsel år 1978. 1985 och 1990

Energiråvaror 1978 1985 1990 Prel. Högre Lägre Högre Lägre beräk- använd— använd— använd- använd- ning ningsnivå ningsnivä ningsnivä ningsnivå ()lja och oljeprodukter 307 304—285 279—260 279—238 239— 198 Kol och koks 20 25— 35 25— 35 45- 70 45— 70 Ovrigt 118 156— 165 156— 165 186—202 186—202 Summa tillförsel 445 485 460 510 470

Anm. Inkl. oljor för bunkring för utrikes sjöfart. bränsle och förlusteri raffinaderier (12 TWh). Exkl. användning av oljeprodukter inom den petrokemiska industrin.

Propositionen bygger på att tolv kärnkraftsaggregat används. De inter- vall som anges i fråga om kol och koks samt övrigt (solvärme. torv. skogsavfall. energiskog m.m.) är ett uttryck för osäkerhet om den takt med vilken nämnda energikällor och energiråvaror kan tas i bruk. Detta åter- verkar på det beräknade behovet av olja och oljeprodukter.

I propositionen anförs att till grund för planeringen bör ligga att en användningsnivå kring den övre gränsen måste kunna tillgodoses. Beräk- ningarna i propositionen innebär att oljeanvändningen år 1985 och 1990 i absoluta tal blir mindre än idag. Användningsnivån i fråga om olja år 1985 motsvarar. med beaktande av de olika sätten att behandla bränsle och förluster i raffinaderier, 78 a 84% av vad OLK förutsatte för samma år. Användningsnivån är 1990 motsvarar 65 å 76% av vad OLK förutsatte för år 1985.

Riksdagen tog ställning till energipropositionen utom i de delar som direkt eller indirekt berörs av kärnkraften. Kvarstående obehandlade delar av propositionen återkallades i april 1980.

5.6. Konsekvensutredningen

Konsekvensutredningen (KU) har i sitt betänkande (SOU 1979:83) belyst konsekvenserna av en avveckling av kärnkraften. KU presenterar energi- balanser för ett referensalternativ och två avvecklingsalternativ. Referens- alternativet bygger på prop. 1978/79:115, dvs. att tolv kärnkraftsaggregat används. Prognoserna över elanvändningen har dock setts över mot bak-

grund av antaganden om en något långsammare ekonomisk utveckling än vad 1978 års långtidsutredning räknade med och de höjda olejpriserna. KU räknade med att BNP i volym skulle öka med 3.1 % per år under perioden 1979—1985 och med 2,7% per år under perioden 1985—1990. Realpriset på tunn resp. tjock eldningsolja förutsattes öka med 3.5 resp. 3 % per år. För avvecklingsalternativet presenterades två kalkyler som innebär olika an- vändningsnivåer av el. nämligen 105 resp. 95 TWh per år. I tabell 5.6 sammanställs beräkningar över energitillförseln olika är som ingår i KU.

Tabell 5.6 Energitillförsel år 1980, 1985 och 1990 TWh Energiråvaror 1980 1985 1990 Ref. 105 95 Ref. 105 95 alt. TWh TWh alt. TWh TWh Olja och oljeprodukter 313 266 305 297 225 254 247 Kol och koks 20 40 42 39 60 1 16 92 Övrigt 125 164 138 136 197 145 144

Summa tillförsel 458 470 485 472 482 515 483

Anm. Inkl. oljor för bunkring för utrikes sjöfart. bränsle och förluster i raffinaderier. Exkl. användning av oljeprodukter inom den petrokemiska industrin.

Samtliga alternativ innebär att den samlade energianvändningen ökar i framtiden. Användningen av olja och oljeprodukter beräknades dock mins- ka i absoluta taljämfört med den nuvarande användningen. I referensalter- nativet, som innebär att tolv kärnkraftsaggregat används. utgör år 1985 användningen av olja och oljeprodukter 73% av vad OLK förutsatte. År 1990 utgör förbrukningen 61 % av vad OLK förutsatte för år 1985. Därvid har beaktats de skilda sätt på vilka OLK och KU behandlar bränsle och förluster i raffinaderier.

5.7. Statens industriverk 1980

På uppdrag av kommittén har statens industriverk (SIND) sett över energi- prognoserna för år 1985 och 1990. SIND har baserat de nya prognoserna på den ekonomiska utveckling under 1980-talet som 1980 års långtidsutred- ning (LU 80) anger. LU 80:s högsta alternativ har därvid använts. Det innebär en BNP-tillväxt med 2,7% per år t.o.m. år 1985 och 2.4% per år från år 1979 till 1990. I förhållande till den allmänna prisutvecklingen i landet förutsätts priset på tunn eldningsolja och motorbensin öka med några procentenheter per år. medan realpriset på tjock eldningsolja antas förbli i huvudsak oförändrat. Det innebär att antagandet om den ekonomis— ka tillväxten är något lägre än vad KU använde. Utbytet av energibespa- rande åtgärder i bl.a. befintliga bostäder har vidare justerats ned något. Resultatet av de beräkningar över energitillförseln för åren 1985 och 1990 som SIND erhåller. redovisas i tabell 5.7.

Tabell 5.7 Energitillförsel år 1979. 1985 och 1990 I'Wh Energiråvaror Prel. utfall Prognos [979 1985 1990

Olja och oljeprodukter 293 263 233 Kol och koks 20 31 50 Övrigt 128 [69 192

Summa tillförsel 441 463 475

Anm. Inkl. oljor för bunkring för utrikes sjöfart. Exkl. användning av oljeprodukter inom den petrokemiska industrin samt bränsle och förlusteri ralljnaderier.

Av tabell 5.7 framgår att energianvändningen bedöms öka med mindre än [% per år under 1980—talet. Beroendet av olja minskar dock uttryckt i såväl relativa som absoluta tal. Användningen av olja och oljeprodukter utgör år [985 76% av vad OLK förutsatte. År 1990 utgör förbrukningen 67% av vad OLK förutsatte för år 1985.

Det finns skäl att betona de osäkerhetsmoment som finns i prognoserna. Dessa avser främst bedömningen av omfattningen av den framtida kolan— vändningen. av hur el kommer att användas för uppvärmningsändamål och av den allmänna industriella utvecklingen i landet. Även de resultat som kan nås i fråga om energisparande i bostäder är svåra att bedöma. Stats- makternas ställningstaganden påverkar i hög grad den framtida utveckling- en i här nämnda avseenden.

5.8. Sammanfattning

I det föregående har visats hur bedömningarna av den framtida förbruk— ningen för energiändamål av olja och oljeprodukter har förändrats under senare år. Resultatet sammanfattas i tabell 5.8.

Av tabell 5.8 framgår att prognoserna över oljeanvändningen år 1985 successivt har justerats ned. Dessutom belyses att oljeanvändningen be- döms minska i absoluta tal under 1980-talet. Det finns främst tre orsaker till att bedömningarna av den framtida oljeförbrukningen har varierat över tiden. Dessa är att antagandena om den ekonomiska tillväxten har sänkts. oljepriserna har höjts och att bedömningarna av möjligheterna till energi- sparande har varierat. Förutsättningarna i dessa avseenden anges i kolumn (6) i tabell 5.8. I kolumn (3) och (5) har den i olika prognoser förutsedda oljeanvändningen år [985 resp. [990 dividerats med den förbrukning som OLK förutsatte för år 1985.

I kapitel 8 anger kommittén vilken energiprognos som läggs till grund för beräkningen av behovet av beredskapslager av olja.

Tabell 5.8 Förbrukning av olja och oljeprodukter år 1985 och 1990 enligt skilda prognoser TWh Prognos 1985 (I) (2)

[ . Prop. [97530 324

P») . OLK (alt. 1 b) 347

3. Energikommis- 292 sionen (alt. C)

4. Prop.1978/79:115 292—273 (högre nivån)

5. Konsekvensut- 254 redningen (ref. alt.)

6. SIND 80 263 (högre alt.)

(2)

OLK för 1985 (3)

0.93

1.00

0.84

0.84—0.78

0.73

0.76

[990

(4)

237

267—226

|») :$

(4)

OLK för 1985 (5)

Vissa förutsättningar

(6)

() .68

0.76—0.65

0.67

BNP 1973—1985 + 3.5 %lår. Oförändrat råoljepris i fast penningvärde. BNP l975—1985 + 3.29Uår. Oförändrat relativpris på olja. Mindre elvärme från vatten- eller kärnkraft. BNP 1974—1984 +3.2'7r/är. 1985—1994 + 2.7 %/år. Råoljepriser förutsätts i fast penningvärde ligga på oförändrad nivå eller öka långsamt. BNP och oljepris samma som EK. Större energisparande. BNP 1979—1984 + 3.1%/år. 1985— [990 + 2.7 %/år. Realpriset på tunn resp. tjock eldningsolja förutsätts öka med 3.5 resp. 3%/år. BNP 1979—[985 + 2.7%/år. 1979—1990 + 2.4 %lår. Realpriset på tunn eld- ningsolja och bensin ökar med några procentenheter per år. medan realpriset på tjock eld- ningsolja förblir i huvudsak oförändrat. Mindre utbyte av energibesparande åtgärder.

Anm. Inkl. oljor för bunkring för utrikes sjöfart. Exkl. användningen av oljeprodukter inom den petrokemiska industrin. bränsle och förluster i raffinaderier.

6. Försörjningsplanen för energiområdet

Den utredningsverksamhet som bedrivs vid ÖEF innefattar bl.a. att upp- rätta och se över försörjningsplaner för olika varuområden. Med försörj- ningsplan avses en samlad dokumentation som för ett visst varuområde redovisar

behovs- och tillgångssidorna i olika kriser Z bedömningar och värderingar som ligger bakom dessa beräkningar C resonemang och ställningstaganden kring försörjningsstandard och ut- hållighet : förslag till beredskapsåtgärder för att uppnå balans mellan behov och

tillgångar.

Försörjningsplaner utgör underlag för beslut om olika beredskapsförbere- delser på det ekonomiska försvarets område. Exempel på sådana är ran- soneringsförberedelser. produktionsfrämjande åtgärder och beredskaps- lagring. I den mån beredskapslagring bedöms nödvändig uppställs lagrings- mål för de produkter som är aktuella.

Den senaste försörjningsplanen för energiområdet utformades i anslut- ning till 1975 års oljelagringskommittés (OLK) arbete. Planen har på ett sammanfattande sätt dokumenterats i OLK:s betänkande (SOU 1976:67) och i en därtill hörande hemlig bilaga (Ds H l976:6). Ytterligare dokumen- tation avseende främst beräkningsmetoder och utgångsvärden finns i en rapport ([977-[2-05) jämte hemliga bilagor. som har utformats av opera- tionsanalysgruppen vid ÖEF.

I detta kapitel beskrivs översiktligt de viktigaste förutsättningarna och beräkningsmetoderna som användes i 1976 års försörjningsplan och de lagringsmål som sattes upp på bränsle- och drivmedelsområdet. Beräk- ningsmetoderna är principiellt olika i fråga om krigs- och avspärrningssi- tuationer resp. fredskriser och beskrivs därför var för sig.

I samband med kommitténs överväganden. prövas i kapitel 8 närmare några av de förutsättningar som OLK använde vid de beräkningar som förde fram till nuvarande försörjningsplan och lagringsmål.

6.1. Krigs- och avspärrningssituationer

Tidigare hade på energiområdet. liksom f.ö. även på andra områden av det ekonomiska försvaret. planeringen utgått från att handelsförbindelserna i

Figur 6.1 Faser ikris- och angreppsfall .

krigs- och avspärrningssituationer var helt avbrutna. Beräkningarna utgick från att avspärrningen således var total under en förhållandevis kort peri- od. Förbrukningen förutsattes samtidigt vara starkt nedskuren.

Fr.o.m. statsmakternas beslut våren 1977 om oljelagringsprogram för perioden 1978—1984. och i planeringen inför detta beslut. används ett antal styrande kris- och angreppsfall [ form av exempel på avspärrningssitua- tioner och krig. Kris- och angreppsfallen avses ge mer realistiska plane- ringsförutsättningar än tidigare använda medoder och antaganden. De kris— och ang'reppsfall som används i planeringen beskrivs i det följande. Kris- och angreppsfallen är gemensamma för det ekonomiska försvarets olika program. Tillämpningarna kan dock variera något mellan programmen.

6.1.1. Några definitioner

Med krigsfall avses en situation då landet är indraget i krig och krigshand- lingar pågår på svenskt territorium. Avspärrningsfii/Iet definieras som ett läge då handelsförbindelserna störs på grund av krig i vår nära omvärld. Allvarliga störningar i tillförseln från utlandet förväntas uppkomma i dessa fall. Behoven av beredskapsåtgärder för de olika kristyperna beräknas i princip var för sig och summeras i planeringen. Det betyder att t.ex. beredskapslager för en kris inte tillgodoräknas i en annan kristyp. Skälet till att denna planeringsförutsättning gäller är att det inte kan uteslutas att en kris följer efter en annan. t.ex. att en avspärrningssituation vid krig i Europa övergår i ett angrepp mot Sverige.

Kris- och angreppsfallen grundas på förutsättningar som har hämtats ur miljöbeskrivningar och består av olika faser. Krisfallen inleds med en konfliktfas då spänningen i vår omvärld stiger och följs av en uggressions- fas då stridshandlingar utbryter utomlands. Svensk utrikeshandel utsätts för allvarliga störningar. När konflikten har bilagts inträder en (fter-kristid. Samhälle. näringsliv och utrikeshandel antas då i princip successivt återgå till de förhållanden som rådde före krisen.

Även i angreppsfallen ingår en konfliktfas och en aggressionsfas. men därefter inträder en angreppsfas. Stridshandlingar äger då rum på svenskt territorium. Denna fas följs av en efterkrigstid som motsvarar efterkristi- den i krisfallen.

Kris- och angreppsfallens faser illustreras i figur 6.1.

Konfliktfas Aggressionsfas Efterkristid

Krisfall

Angreppsfall

Konfliktfas Aggressionsfas Angreppsfas Efterkrigstid

6. I .2 Planeringsjörutsättningar

Inom det ekonomiska försvarets olika program gäller något olika plane- ringsförutsättningar. För beklädnadsprogrammet gäller att efterkristiden beaktas vid beräkning av behov av lagring och produktionskapacitet. [ flertalet andra program. bl.a. energiprogrammet. inplaneras endast åtgär— der av administrativ natur för efterkris- resp. efterkrigstid.

Som grund för planeringen på energiområdet tillämpas f.n. ett krisfall benämnt "korta D ['" utan efterkristid och (ingrepps/iism i ett angreppsfall benämnt A [. Innebörden härav är att krisfallet efter aggressionsfasen antas kunna övergå i angreppsfallet. Detta illustreras av pilen i figur 6.1.

Planeringsförutsättningen innebär att avspärrnings- och krigssituationer av viss längd skall kunna klaras. Med denna förutsättning läggs således i planeringen behoven för krigs- och avspärrningssitualioner inte i sin helhet till varandra. Planeringen kan i stället sägas bygga på att en uppkommande internationell kris kan få antingen en för Sveriges del gynnsam utveckling (avspärrningsfallen D 1 ) eller en ogynnsam utveckling (angreppsfallet A 1). 1 det senare fallet har den svenska säkerhetspolitikens fredsbevarande syfte inte uppnåtts. Efterkris- och efterkrigstiden varierar mellan cirka ett och två år. Som nämnts planeras för energiområdet endast åtgärder av administrativ natur för efterkris- resp. efterkrigstid.

6.1.3 Beräkningsmetodik

Vid beräkningen av behovet av beredskapslager beaktas på ett systema- tiskt och kvantifierat sätt de bedömda behoven i en krissituation och de tillgångar som bedöms finnas i en sådan. Beräkningarna görs med uppgifter avseende det år försörjningsplanen skall gälla och utförs till stor del med hjälp av dator. Huvuddragen i den använda metodiken framgår av figur 6.2. I det följande kommenteras de olika rutorna i figuren något.

Beräkningarna görs för varje krisfall och oljeslag för sig och resultaten samlas sedan till en lagringsplan.

Ur de för det ekonomiska försvaret gemensamma kris- och angreppsfal- len hämtas eller härleds information om bl.a. samhällsutveckling. ekono— misk utveckling. omfattningen och längden av stridshandlingar i Sverige samt graden av störning i utrikeshandeln.

Olika former av ransoneringssystem förutsätts komma till användning. Ransoneringssystemen förutsätts vara så förberedda att de kan sättas i kraft med kort varsel. De konsumtionsbegränsande åtgärderna förstärks allteftersom importen minskar.

Figiir6.2 Melodi/(fiir be- räkning uv behov av be- redskapslagring.

Freds- Ransonerings- konsumtion system m.m.

Konsumtions- nivåer

Kris- och angreppsfall

Kris- konsumtion

Gengasbränsle Ved för upp- värmning Avdragsposter Lagerföränd- Befintliga be- ringsbehov redskapslager

För transportsektorn förutsätts att en sparkampanj kombinerad med vissa restriktioner och kortransonering används. Innebörden härav fram— går av tabell 6. |. För uppvärmning av fastigheter förutsätts att en sparkampanj och kvot- ransonering eller licenssystem används. Innebörden härav framgår av

Tillgångar

_ tabell 6.2.

Konsumiionsnii'ån påverkas av de konsumtionsreglerande åtgärder som vidtas. Dessutom påverkas konsumtionsnivån av den minskning av indus- triproduktionen som förutsätts inträffa vid avspärrnings- och krigssitua- tioner. Med hjälp av en särskild beräkningsmodell. där det svenska pro- duktionssystemet beskrivs med dels en input-outputmatris som anger leve- ranserna mellan olika branscher. dels med mikrostrukturer som utvisar förbrukningen av viktiga insatsvaror i olika led i produktionsprocessen. kan effekterna på energianvändningen av en sänkning av produktionsnivån i krissituationen beräknas. För samtliga oljeslag utom eldningsoljor förut- sätts behoven vara proportionella mot produktionsnivåerna. När det gäller eldningsolja används olika antaganden för användning för processändamål och för lokaluppvärmning. Oljeanvändningen minskar i dessa fall mindre än produktionen.

Freds/tonsumtionen utgörs av en detaljerad prognos för ett visst år av användningen av olika energislag inom olika samhällssektorer.

Med ledning av förutsättningarna i fråga om kristyp. ransoneringssys- tem. produktionsnivåer. energianvändning m.m. beräknas kris/(onsum- tionen. Den genomsnittliga förbrukningen i avspärrningsfallet motsvarar ca 60% av fredskonsumtionen. men med relativt stora variationer mellan

Tabell 6.1 Drivmedelsbehov vid reducerad import Procent av normalkonsumtion

lmportnivå Konsumtionsbe- Konsumtionsnivå gränsande åtgärder Motor— Motorbränn- bensin olja Före mobilisering 95—85 Sparkampanj och vissa restriktioner 90" l25" " 80—70 Kortransonering m. rn. 80 125” 65—50 " 60 l00 45—30 " 40 86 25—0 " 20 72 Efter mobilisering " 19 69 Vid krig " l0 57

_______________—_——_———

” En sparkampanj antas ge effekt i högst två månader. För övrig tid med importnivå 95—85 % är konsumtionsnivån 100%. " Okningen beror på överföring av persontransporter till kollektiva trafikmedel.

olika oljeslag och olika användningsområden. Dessutom bör observeras att behoven inom vissa områden. t.ex. försvarsmakten. baseras på särskilda bedömningar.

Tabell 6.2 Behov av eldningsoljor för uppvärmning vid reducerad import Procent av normalkonsumtion

lmportnivå Konsumtionsbe- Konsumtionsnivå gränsande åtgärder

____________________—____————_—

95 — 100

90 Sparkampanj 90" 85—0 Kvotransonering eller licenssystem 75

" En sparkampanj antas ge effekt i högst tre månader. För övrig tid med importni— vån 90 % är konsumtionsnivån l0()%

Behovssidan har därmed behandlats. Mot behovet ställs tillgångar av olika slag. Dessa behandlas i det följande.

I kris- och angreppsfallen ingår preciserade förutsättningar om den möj- liga nettoimporten av petroleumprodukter. I krisfallet Dl sjunker impor- ten successivt och utgör i de olika perioderna i genomsnitt 90. 65. 15 och 0% av normal import. Den genomsnittliga importen motsvarar 60% av den normala under de tre första perioderna. För hela krisfallet uppgår importen till ca 26% av den normala. I angreppsfallet A I:s angreppsfas motsvarar importen S% av normal import. Exporten av petroleumprodukter antas förändras på samma sätt som importen av olja.

Ved i form av flis kan utnyttjas som gengasbränsle och delvis ersätta motorbensin och motorbrännolja inom transportsektorn. ÖEF har låtit utveckla och pröva olika typer av gengasaggregat. Vidare har vissa förbe- redelser gjorts för tillverkning av gengasaggregat. Med nuvarande förbere- delser tar det sju månader efter beslut innan aggregaten kan börja levereras och tas i bruk. I krisfallet Dl och i angreppsfallet Al innebär detta att

gengas inte hinner ersätta någon nämnvärd mängd motorbensin och motor- brännolja före efterkris— resp. efterkrigstiden.

Ved kan även ersätta eldningsolja för uppvärmningsändamål. Det förut- sätts att veden behöver torkas i åtta månader innan den kan användas. Den torkade veden ersätter då till hälften tunn eldningsolja och till hälften tjock eldningsolja. I krisfallet D ] förutsätts ved ersätta 870000 m3 eldningsolja för uppvärmningsändamål. I angreppsfallet A l :s angreppsfas ersätts 790000 m3 eldningsolja. Det har förutsatts att omställningssvårigheter avseende pannanläggningar inte förhindrar användning av ved som ersätt— ning för eldningsolja.

De s.k. avdragsposterna utgörs av sådana lagertillgångar av olja som bedöms finnas tillgängliga och omedelbart gripbara när en försörjningskris inträder och till vilka hänsyn kan tas vid en ransonering. Dessa lager utgörs av

[| kommersiella lager av färdiga oljeprodukter hos oljehandel och industri. l.l milj. m3 E kommersiella lager av råolja vid raffinaderier. 0.5 milj. m3 El lager av eldningsolja i fastigheter. 1 milj. m3 [I lager av motorbrännolja i gårdscisterner. 0.05 milj. m3.

Även befintliga beredskapslager av ångkol som kan ersätta eldningsolja beaktas. Lagren av ångkol motsvarar 0,8 milj. m3 eldningsolja.

Angivna kvantiteter är de som OLK år 1976 använde i sina beräkningar. Slutligen beaktas självfallet också befintliga beredskapslager av petro- leumprodukter som finns i form av tvångslager hos oljehandelsföretag och större förbrukare samt de statliga beredskapslager som har byggts upp.

När de i det föregående nämnda tillgångarna ställs mot den beräknade kriskonsumtionen erhålls den förändring av beredskapslagren för olika petroleumprodukter som behövs för att aktuellt kris- och angreppsfall skall kunna klaras med förutsatt standard m.m. Till de sålunda beräknade beho- ven av lager görs ett tillägg med S% för att täcka i cisternerna inte åtkomliga kvantiteter.

De behov av beredskapslager för år l985 som l975 års oljelagringskom— mitté fastställde med ledning av modellberäkningarna återges i tabell 6.3 som ingår i den hemliga bilagan till detta betänkande.

De beräkningsmetoder och förutsättningar som användes för nu förelig- gande försörjningsplan innebar att behovet av lager för krigsreserven mins- kade påtagligt jämfört med tidigare beräkningar. Med hänsyn till osäker— hetsmomenten beslöts dock att lagringsmålen för krigsreserven skulle kvarstå oförändrade. Det innebär att utöver beräknade behov. inemot l.5 milj. m3 eldningsolja m.m. lagerhålls. Samtidigt ökade behovet av lager för avspärrningsreserven väsentligt.

6.2. Fredskriser

Mot bakgrund av erfarenheterna av den s.k. oljekrisen vintern 1973— l974 inleddes en planering för fredskriser. I prop. l976/77:74 bil. 2 har regeringen defmieratfi'edskris som ett läge

då normal fredsstandard inte kan upprätthållas i produktion. sysselsätt- ning, export och konsumtion på grund av importbortfall av en eller flera försörjningsviktiga varor utan att det är krig eller krigsfara i” vår nära omvärld.

Fredskris bör skiljas från sådana knapphetssituationer. konkurrenssitua- tioner och handelsstrukturomvandlingar som är ständigt återkommande i det internationella handelsutbytet. Fredskris bör också skiljas från en situation där kriser och konflikter föranleder medvetna åtgärder. selektivt riktade mot Sverige med syfte att uppnå politiska fördelar gentemot oss.

När det gäller fredskriser sker en Iageruppbyggnad så att Sveriges åta- ganden enligt IEI> skall kunna klaras. Åtagandet innebär att de erforderliga reserverna. exkl. militära lager. fr.o.m. den 1 januari 1980 skall uppgå till motsvarande 90 dagars konsumtion i förhållande till nettokonsumtionen under föregående år. För Sveriges del gäller att åtagandet skall kunna klaras utan att reserverna för avspärrning och krig skall behöva tas i anspråk. Med beaktande av oåtkomliga delar av lagren beräknade OLK behovet av oljelager för fredskrisändamål som 95/365—delar av nettoför- brukningen av flertalet viktiga petroleumprodukter. Omfattningen av det beräknade behovet av fredskrislager för år 1985 anges i tabell 6.4.

Tabell 6.4 Behov av fredskrisreserver år 1985 enligt 1975 års oljelagringskommitté

Vara Beräknad för- Lagerbehov brukning 1984 tm3 tm3

Lättbensin 90 25 Motorbensin 4 940 1 285 Flygbensin 20 5 Reabensin 300 80 Flygfotogen 620 160

Övrig fotogen 110 30 Motorbrännolja 3 070 800

Tunna eldningsoljor 7 280 1 895 Tjocka eldningsoljor 16 740 4 355

Totalt 33 170 8 635

Gasol, kton 240 60

Vissa petroleumprodukter som används främst för annat ändamål än energiförsörjning ingår inte i kalkylerna över lagringsåtagandena.

Det löpande Oljelagringsprogrammet syftar till att en fredskrisreserv av redovisad omfattning skall uppnås vid utgången av år 1984. Vid utgången av budgetåret 1979/80 var detta lagringsmål endast uppfyllt till omkring en tredjedel.

Fredskrislagret skall således motsvara 90 dagars normal konsumtion. Den uthållighet som nås i en kris bestäms dock — förutom av lagernivån —— av den faktiska importnivån i krisen och de faktiska effekterna på förbruk- ningen som statsmakternas beslut leder till.

6.3. Avslutande synpunkter

I det föregående har beskrivits de förutsättningar och metoder som an- vändes vid den senaste beräkningen av behovet av beredskapslager på energiområdet.

Kännetecknande för planeringen inför krigs- och avspärrningssitua- tioner är att en utveckling under en viss tidsperiod beskrivs. Under denna tid förändras förutsättningar i fråga om import. konsumtionsnivå. sam- hällsliv och verkningar av krigshandlingar. Beräkningarna utförs i matema- tiska modeller som avses så långt möjligt beskriva betydelsefulla samband i vårt ekonomiska system. Modellerna kan vara komplicerade. Av avgö- rande betydelse för de resultat som nås vid beräkningarna är de förutsätt- ningar som används. Dessa är i regel förhållandevis konkreta och uttrycks i tid. importnivåer. konsumtionsstandard och volymer. Förutsättningarna vidlåds naturligtvis av osäkerhet. Den beräknade fredskonsumtionen det år försörjningsplanen avser är en viktig förutsättning. Under senare år har statistiken på energiområdet väsentligt förbättrats och prognosmodellerna har också förfinats. Förutsättningarna för modellberäkningarna har där- med blivit bättre. Osäkerheten om krisernas utseende kvarstår dock själv- fallet.

I och med att lageruppbyggnaden för fredskrisändamål sker över en lång period. måste planeringen sikta mot förbrukningen ett visst åri framtiden. Energiprognoser måste därför göras. Sådana baseras bl.a. på förutsägelser om den samhällsekonomiska utvecklingen. energisystemets utveckling och specifika åtgångstal för olika industribranscher. Prognosmetoderna är därför ganska komplicerade. De modeller som används har förbättrats under senare år. Målsättningen för fredskrislagringen är enkel och kon- kret: Lagret skall i princip motsvara en fjärdedel av normal årskonsum- tion. Med en given nivå för nettoimporten av petroleumprodukter ett visst framtida år kan den samlade lagringen för fredskrisändamål lätt beräknas.

Avslutningsvis bör framhållas att de förutsättningar som ligger till grund för planeringen. t.ex. typ av kris. krislängd och konsumtionsstandard. inte är styrande för hur regeringen faktiskt väljer att handla i en krissituation. Inställningen till fredskris—. avspärrnings- och krigsreservernas använd- ning. liksom användningen av olika konsumtionsreglerande medel och investeringar i produktion av ersättningsbränslen. torde komma att beting— as av de säkerhetspolitiska bedömningar m.m. som regeringen gör i den aktuella situationen. Det finns dock skäl att erinra om att riksdagen vid olika tillfällen har uttalat (FöU l975/76:35. rskr l975/76:298 och FöU 1976/ 77: 13. rskr 1976/77:31 1) att det bör vara en fast strävan från statsmakternas sida att inte på grund av fredskris minska den beredskap som är motiverad av vår säkerhetspolitik.

I kapitel 8 prövar kommittén närmare några av de viktigare förutsätt- ningar som användes vid de beräkningar som förde fram till nuvarande försörjningsplan och lagringsmål.

H Överväganden och förslag

7. Tvångslagring m.m. av olja

Beredskapslagren av olja för krigs- och avspärrningssituationer har byggts upp i landet under fyra decennier. Den helt övervägande delen av bered- skapslagren har formen av tvångslager hos större säljare och förbrukare av olja. Återstoden lagras i statlig regi.

I direktiven till kommittén erinras om att gällande regler beträffande den s.k. vinterdispensen för lagring av eldningsolja medför att försörjningssä- kerheten varierar över året. Kommittén bör därför överväga vilka konse- kvenser detta innebär från försörjningsberedskapssynpunkt och om så bedöms erforderligt föreslå ändringar i gällande ordning.

I direktiven anförs vidare att det har ifrågasatts om reglerna avseende lagring för krig och avspärrning hos oljeföretag och storförbrukare innebär tillfredsställande säkerhet för att lagren finns intakta när de behövs. Kom- mittén bör därför undersöka om en ändring härvidlag är motiverad.

Enligt vad som anförs i direktiven gjorde lagringsskyldiga under år 1979 otillåtna uttag ur tvångslagren. I syfte att för framtiden förhindra sådana uttag bör kommittén göra en översyn av sanktionsreglema om oljeavgift och vitesföreläggande.

I avsnitt 7.2 behandlar kommittén frågor om Vinterdispens vid lagring av eldningsolja. De två sammanhängande frågorna om huruvida tvångslagren är intakta när de behövs och de instrument som kan användas för att säkerställa detta behandlas i avsnitt 7.3.

I avsnitt 7.1 behandlar kommittén inledningsvis även allmänt frågan om fördelning av lagringsansvar mellan staten och näringslivet m.m.

7.1. Lagringsansvar

Den nuvarande fördelningen av lagringsansvaret innebär att säljare och förbrukare av olja genom tvångslagring svarar för krigsreserven av flertalet oljeprodukter. Även avspärrningsreserven utgörs till övervägande delen av tvångslager hos näringslivet. Fredskrislagret handhas av staten. Reserverna för de allvarligaste fallen, nämligen krigs- och avspärrnings- situationer, ägs och handhas av säljare och förbrukare av olja. Däremot har staten tagit lagringsansvar för fredskrisfallet. Detta kan måhända synas överraskande. Det kunde ligga nära till hands att ha en ordning där lagringsansvaret var omvänt, dvs. att staten tog lagringsansvaret för krigs-

och avspärrningsreserverna medan fredskrislagret hade formen av tvångs- lager hos näringslivet. Motiv finns dock självfallet för nu gällande system.

Nuvarande ordning för lagringsansvar har vuxit fram som ett praktiskt system att bygga upp och förvalta beredskapslager av olja. Tvångslagring av olja hos säljare och förbrukare är förenad med väsentliga fördelar. Särskilt i fråga om krigsreserven av drivmedel är det viktigt att denna ligger spridd över hela landet. Den blir därmed mindre sårbar och finns dessutom lokalt tillgänglig utan omfattande transporter. Även i en avspärr- ningssituation där kusttransporter störs är den decentraliserade karaktären på tvångslagringen av värde. Genom att tvångslagringen handhas av sälja- re och förbrukare kan erforderlig omsättning av oljeprodukterna ske på ett naturligt sätt, i nära anslutning till dessas kommersiella verksamhet. Kost- naderna för omsättningen av beredskapslagren blir därmed låga.

Statsmakterna har haft en främst praktisk inställning till frågan om fördelningen av ansvaret för lagringen. I prop. 1957:144. där förslag lades fram om väsentligt utökad tvångslagring för avspärrningssituationen, utta- lade sålunda föredraganden att det var nödvändigt att lagren omsätts och att lagerhållningen därför måste anknyta till den kommersiella distributio- nen.

När statsmakterna beslöt om fredskrislagring i statlig regilmotiverades detta med ekonomiska skäl. Det var t.ex. billigare att lagra olja i stora anläggningar och lagring av råolja var billigare än lagring av färdigpro- dukter hos säljare eller förbrukare. I prop. 1976/77: 74 bil. 2 uttalade föredraganden bl. a. att om lagring i statlig regi skulle ske var en förutsätt- ning att lagren inte behövde omsättas. Däremot synes inte motivet att lagret skulle vara intakt vid en inträffande fredskris särskilt ha åberopats.

Det är svårt att se hur nu, när beredskapslagren är uppbyggda, ansvars- fördelningen för lagringen tekniskt och administrativt skulle kunna ändras. Om staten skulle ta över beredskapslagringen av oljeprodukter skulle dessutom en mycket omfattande organisation behövas för ändamålet. En sådan skulle knappast kunna vara ekonomiskt försvarlig. Omsättningen av oljeprodukterna måste av praktiska skäl ske som ett naturligt led i anslut- ning till distributionen och konsumtionen av olja. I avsnitt 9.10 återkom- mer dock kommittén till en aspekt på fördelningen av lagringsansvaret.

I det följande diskuterar kommittén olika åtgärder som kan medverka till att öka säkerheten för att beredskapslagren av olja hos näringslivet är intakta inför krissituationer. Förslagen syftar till att motverka nackdelar som är förenade med nuvarande fördelning av lagringsansvaret.

7.2. Vinterdispens vid lagring av eldningsolja

7.2.1. Ordningföre år 1979

Ända sedan 1958—1962 års oljelagringsprogram har det funnits vinterdis- pens vid lagring av eldningsolja. Innebörden härav är att säljare och storförbrukare som är lagringsskyldiga enligt lagen (1957:343. omtryckt 1977:939, ändrad senast l980:l81) om oljelagring m.m. genom särskilda regen'ngsbeslut har getts möjlighet att under vintermånaderna successivt

minska den mängd eldningsolja som de eljest är skyldiga att lagra. Endast i januari behöver hela den lagringspliktiga volymen finnas i lager. Även i fråga om råvaror för framställning av stadsgas finns Vinterdispens.

I 1958—1962 års oljelagringsprogram ingick en krigsreserv och en för- söljningsreserv. Den sistnämnda hade inte något uttalat säkerhetspolitiskt syfte. Försörjningsreserven avsågs kunna trygga försörjningen under vint- rar med svåra isförhållanden och skulle motsvara behoven under en nor- mal vinter. Med hänsyn till motivet för försörjningsreserven och det sätt på vilket storleken beräknades framstod ordningen med Vinterdispens som naturlig.

I 1963—1969 års oljelagringsprogram övergick försörjningsreserven till att vara en avspärrningsreserv och utökades betydligt. Denna skulle vid ett totalt avbrott i tillförseln täcka en starkt beskuren konsumtion under en för alla oljeprodukter i princip lika lång tidsperiod. För att nå uppsatt lagrings- mål genomfördes en väsentlig lageruppbyggnad hos säljare och större förbrukare. Avspärrningsreserven hade en klar säkerhetspolitisk motive- ring. Ordningen med Vinterdispens vid lagring av eldningsolja behölls trots detta oförändrad.

Den Vinterdispens avseende tvångslagring av eldningsolja som gällde från år 1958 t. o. m. 1978 för säljare och storförbrukare belyses av figur 7.1.

Vinterdispensen innebär att beredskapslagren av eldningsolja varierar under året. De krisfall som före år 1977 låg till grund för planeringen utgick emellertid från en ganska kortvarig kris varunder tillförseln var helt avsku- ren. Om krisen inträffade när lagren var som lägst, t.ex. i maj — juni, skulle i krisperioden inte ingå mer än någon enstaka högkonsumtionsmånad. Lag- ringsskyldigheten var dessutom beräknad på konsumtionen under ge- nomsnittsmånader, varför i en ev. kris den högre konsumtionen under vissa månader i någon mån uppvägdes av lägre konsumtion under andra månader.

7.2.2. Förslag från 1975 års oljelagringskommitté

Den nya planeringsteknik för det ekonomiska försvaret som togs i bruk fr.o.m. år 1977 innebar att krisfallen blev längre, eller drygt ett år. Därmed ingår i kriserna alltid en högkonsumtionsperiod, som infaller under måna- derna december—mars. Om en kris skulle inledas när tvångslagren av eldningsolja var mindre än 100% av avsedd volym skulle planerad stan- dard eller uthållighet inte kunna förverkligas. OLK noterade att ett bibe- hållande av vinterdispensen skulle medföra att Uthålligheten skulle variera under året. Verkningarna härav borde enligt OLK dämpas. OLK diskute- rade tre metoder härför, nämligen att avskaffa vinterdispensen, att trappa upp lagren under hösten och att höja lagringsmålet.

Mot bakgrund av sina överväganden föreslog OLK att successiv uppfyll- nad av tvångslagren under hösten skulle göras så att av den totala mängd som skall hållas i lager under januari månad, skulle minst 80% finnas i lager från den 1 augusti och minst 90% från den 1 oktober.

Dessutom föreslog OLK att staten skulle lagra eldningsolja utöver de lagringsmål som angavs för år 1985. Det skulle innebära att tvångslagren av eldningsolja och denna kompletterande lagring sammantaget aldrig skulle

understiga 85% av företagens lagringsskyldighet. I januari skulle det be— räknade behovet överskridas med 15%.

7.2.3. Nuvarande ordning

I prop. 1976/77:74 bil. 2 anslöt sig regeringen till OLK:s förslag om upp- trappning av lagringsskyldigheten under hösten. Däremot avvisades försla- get om kompletterande statlig lagring. Frågan föreslogs prövas av kontroll- stationen, dvs. 1980 års oljelagringskommitté. Riksdagen biföll regeringens

förslag.

Figur 7_] Vinterdispens Den Vinterdispens avseende tvångslagring av eldningsolja som nu gäller för eldningsolja. för säljare och storförbrukare belyses av figur 7.1. Lag- rings- skyl- dig- het 10096

90% '- _ _ - _ - _ _

l I 70%

Jan Feb Mars April Maj Juni Juli Aug Sept Okt Nov Dec Jan

_— Före 1979 __ __ Förändring 1979

I genomsnitt under ett år finns tvångslager av eldningsolja motsvarande inemot 82% av den lagringsskyldighet som föreligger. Före år 1979 var motsvarande siffra 75 %. Statistiskt sett har således försörjningsberedska- pen förstärkts med knappt sju procentenheter. I verkligheten har naturligt— vis de lagringsskyldiga även tidigare successivt under hösten fyllt på lag- ren. Detta belyses av sammanställningen i följande avsnitt. Den reella förbättringen av försörjningsberedskapen som den reglerade upptrapp- ningen under hösten medförde var därför inte fullt så stor som nyss angavs.

7.2.4 Överväganden och förslag

Den del av året under vilken lagren av eldningsolja är mindre än 100% av lagringsskyldigheten har förkortats genom statsmakternas beslut är 1977. Försörjningssäkerheten har därmed något förbättrats. Den grundläggande principiella svagheten med vinterdispensen, nämligen att försörjningsut- hålligheten varierar över året, finns dock kvar. Det planeringssystem som

tillämpas innebär att krigs- och avspärrningssituationer som är drygt ett år långa skall kunna klaras med en viss förutsatt standard i fråga om konsum- tion av olja. En högkonsumtionsperiod kommer därmed alltid att ingå i planeringen. Om krisen skulle börja under sjumånadersperioden mars— —september skulle beredskapslagren kunna utgöra endast 70 a 80% av vad som har bedömts som nödvändigt. Någon ytterligare lageruppbyggnad i en kris under perioden oktober—december vore i en sådan situation knappast heller möjlig eftersom oljeimporten då förutsätts successivt avta.

För att bedöma den beredskapsmässiga innebörden av vinterdispensen bör de samlade lagren i näringslivet beaktas. I kommitténs beräkningar över behovet av beredskapslager betraktas kommersiella lager utöver tvångslagren som en över året konstant tillgångspost. Tillgångspostens storlek vad gäller eldningsoljor är uppmätt under första kvartalet eftersom lagren då är som minst. Under en stor del av året är emellertid de kommer- siella lagren större än denna tillgångspost. Storleken på de kommersiella lagren utöver tillgångsposten varierar på ett sådant sätt att vinterdispen— sens negativa konsekvenser under månaderna juli—december helt kom- penseras. Endast under april månad sjunker summan av tvångslagret och kommersiella lager, utöver vad som betraktas som en tillgång i beräkning- arna till sammanlagt 70% av lagringsskyldigheten. Detta belyses av föl- jande sammanställning som baseras på lagersituationen under åren 1976, 1977 och 1978.

___—__________——_——_————

Tvångslager av Tvångslager och kommersiella eldningsolja % lager utöver beaktad tillgångspost av eldningsolja %

_____—__—————————

Januari 100 100 Februari 90 90 Mars 80 80 April 70 70 Maj 70 75 Juni 70 85 Juli 70 100 Augusti 80 l05 September 80 108 Oktober 90 l 10 November 90 l l 2 December 90 108

Genomsnitt 82 95

Under årets senare hälft är lagren något större än vad som i modellen har beräknats behöva stå till förfogande. Vinterdispensen för lagring av eld- ningsolja leder till större försörjningsmässiga svårigheter om krisen börjar under perioden mars—maj. Till saken hör dock att om en kris inträder i april—maj finns avsevärd tid att inför en kommande eldningssäsong ge- nomföra energibesparande åtgärder och förbereda utnyttjande av andra energislag än olja. Det risktagade som vinterdispensen innebär synes där- för vara måttligt. Valet av åtgärder bör anpassas härtill.

Kommittén har övervägt en rad olika åtgärder för att dämpa vinterdis- pensens negativa verkningar. Dessa antyds kort i det följande.

En möjlighet (1) är att vinterdispensen behålls och att staten lagrar skillnaden mellan 70% och l00% av säljares och storförbrukares lag— ringsskyldighet. Detta skulle för år 1985 med nu gällande lagringsmål motsvara investeringskostnader på omkring 2,8 miljarder kr. Under åtta månader av året skulle lagren då överskrida de beräknade behoven.

En annan möjlighet (2) vore att inrätta ett statligt lager som över året varierar spegelvänt mot Säljares och storförbrukares lagringsskyldighet. Den i varor bundna investeringen skulle genomsnittligt motsvara knappt två tredjedelar av det belopp som nämndes i det föregående. Av kommer- siella, lagringstekniska och marknadsmässiga skäl är det dock knappast möjligt att variera ett kompletterande lager av denna storleksordning. Avsevärda driftkostnader skulle uppkomma.

En jämnare beredskap synes i princip endast kunna åstadkommas ge- nom att vinterdispensen vid lagring av eldningsolja slopas eller begränsas. Några alternativ finns därvid.

Möjligheterna (3) till Vinterdispens kan slopas helt. Säljare och storför- brukare måste då hålla större tvångslager under sommarhalvåret och stör- re kommersiella lager under vinterhalvåret. Ytterligare cisternutrymme skulle därmed behöva anskaffas om det totala lagringsmålet är oförändrat. Utöver investeringen i eldningsolja tillkommer därför investeringar i lag- ringsanläggningar. Möjligen skulle en del av utrymmesbehovet kunna till— godoses i cisterner som eljest skulle avvecklas, t.ex. i samband med en konsumtionsminskning. lnvesteringskostnaderna torde vara i stort likvär- diga med ett över tiden varierande statligt lager.

En annan möjlighet (4) är att vinterdispensen i och för sig slopas, men att tvångslagringsskyldigheten avseende eldningsolja sänks till motsvarande 85 % av nuvarande åliggande. Minskningen av tvångslagringen skulle kom- penseras av motsvarande statlig lagring. Det statliga lagret skulle med de lagringsmål som nu gäller för år 1985 medföra investeringar uppgående till ca 1,5 miljarder kr. I sammanhanget kan erinras om att de avskrivningslån som lagringsskyldiga har fått från staten för att till viss del finansiera lagringsanläggningarna och varorna har beräknats på kostnader motsva- rande 85% av lagringsskyldigheten.

Vinterdispensen kan även differentieras. Detta kan ske på minst två sätt.

En möjlighet (5) till differentiering vore att vinterdispensen behölls t.ex. norr om Dalälven medan den slopades söder därom. De av isförhållanden betingade särskilda behoven av lagervariationer i Norrland skulle därmed tillgodoses. Lagringsskyldigheten avser emellertid ett företags hela verk- samhet och inte ett avgränsat verksamhetsställe. En geografisk differentie— ring bedöms leda till en byråkratisering av regler och ett besvärligt kon— trollförfarande. '

En annan möjlighet (6) till differentiering vore att vinterdispensen be- hölls för tjock eldningsolja men slopades för tunn eldningsolja. Detta kan ske utan administrativa svårigheter.

Det är även möjligt (7) att behålla vinterdispensen, men inte medge fullt så stora lagervariationer som för närvarande. Lägsta lagringsnivån kan höjas från 70% till t.ex. 80% av lagringsskyldigheten. Som framgick av sammanställningen ovan skulle detta bl. a. påverka lagemivån under april

och maj månader, som ur försörjningssynpunkt är de mest utsatta. Detta kan ske utan administrativa svårigheter.

Möjligheterna för de lagringsskyldiga att utnyttja vinterdispensen för att under en del av året hålla mindre lager än vad som försörjningsberedska- pen har ansetts fordra, innebär ett visst risktagande från statsmakternas sida. Ytterligare en möjlighet (8) är därför att denna risk tillsammans med andra risker och osäkerheter som vidlåder antaganden och förutsättningar i planeringen, beaktas samlat genom att ett tillägg görs till de lagerbehov som framkommer vid beräkningarna.

Enligt kommitténs mening är det önskvärt att vinterdispensens negativa verkan på försörjningsuthålligheten kan dämpas. Som har framgått är problemet dock av begränsad räckvidd. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att vinterdispensen vid lagring av eldningsolja begränsas så att tvångslagret inte någon månad under året utgör mindre än 80% av lagrings- skyldigheten. Återstående risk bör fångas upp på annat sätt än genom jämkningar i reglerna för Vinterdispens. I kapitel 9 lämnar kommittén vissa ytterligare förslag till ändring av tvångslagringen. Därvid behandlas även de ekonomiska aspekterna samt frågan om den takt med vilken förändring- arna bör genomföras.

7.3. Beredskapslagrens tillgänglighet i en kris

7.3.1. Gällande regler

Säljare och förbrukare av större kvantiteter olja är således enligt lagen om oljelagring m. m. skyldiga att hålla lager av olja. Syftet härmed är att trygga tillgången inom riket på olja för energiförsörjning. Lagringsskyldigheten avser främst motorbensin, motorbrännolja och eldningsolja. Regeringen fastställer enligt grunder som riksdagen har godkänt den mängd olja tillhö- rande varje i lagen angiven grupp som sammanlagt skall hållas i lager. ÖEF fördelar lagringsmängderna mellan de lagringsskyldiga efter dessas försälj- ning resp. förbrukning av olja. ÖEF får medge dispens helt eller delvis från lagringsskyldigheten.

Vidare regleras vem som är lagringsskyldig, beräkningen av försäljning- ens och förbrukningens omfattning samt sättet för lagringsskyldighetens fullgörande.

Tvångslagren får helt eller delvis tas i anspråk om tillförseln till riket eller viss del därav av vara som lagras avbryts eller försvåras. Detta kräver dock beslut av regeringen.

Särskilda bestämmelser finns om uppgiftsskyldighet m. m. Bland annat gäller att under det kalenderår då den lagringsskyldige har att hålla lager av olja, skall han varje månad lämna tillsynsmyndigheten uppgift om den mängd olja som han vid utgången av närmast föregående kalendermånad hade i lager inom riket. Också uppgift om platsen och sättet för oljans förvaring skall lämnas.

Försummar den lagringsskyldige att hålla lager av den omfattning och på det sätt som föreskrivits, förelägger tillsynsmyndigheten denne vid vite att

inom viss tid vidta rättelse. I lagen anges inte hur stort vitet får vara. 1 prop. 1957: 144 framhöll föredraganden dock att med hänsyn till den eko- nomiska belastning lagringsskyldigheten kan innebära, det är uppenbart att mycket höga vitesbelopp kan komma i fråga. Där sägs vidare att då den lagringsskyldige är juridisk person, bör vitesföreläggandet kunna riktas antingen mot den juridiska personen eller mot dess ställföreträdare eller mot båda, allt efter vad som finnes lämpligt för att snabbt ernå den avsedda effekten.

Mot tillsynsmyndighetens beslut i fråga om fördelning av lagringsmäng- den och föreläggande av vite förs talan hos kammarrätt genom besvär. I övrigt förs talan mot tillsynsmyndighetens beslut enligt lagen hos regering- en genom besvär. Beslut av tillsynsmyndigheten eller kammarrätt skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan om det inte förordnas på annat sätt.

I förordningen (1957: 344, omtryckt 1969: 756, ändrad senast 1973: 1091) om oljeavgift m. m. föreskrivs skyldighet att erlägga oljeavgift till staten för den som erhållit dispens från oljelagringsskyldighet eller som har försum— mat bl.a. sin lagringsplikt. Syftet med denna avgift är att förhindra att den som inte fullgör sin lagringsskyldighet gör ekonomisk vinning i förhållande till övriga lagringspliktiga. Oljeavgiften beräknas för att i huvudsak mot- svara kostnaden för lagring av olja jämte visst tillägg. De faktorer som därvid beaktas redovisas i det följande.

Oljeavgiften beräknas efter den myckenhet olja beträffande vilken lag- ringsskyldigheten inte fullgörs samt efter den tid under vilken fullgörandet inte sker. Del av kalendermånad räknas som hel månad. Oljeavgiften utgår med belopp som regeringen fastställer enligt grunder som riksdagen god- känt.

När dispens har lämnats beräknas Oljeavgiften efter den myckenhet och den tid som dispensen avser. I övriga fall beräknas avgiften efter en schematisk metod. Denna innebär bl.a. att om bristen framkommit vid granskning av den lagringsskyldiges uppgift avgift skall utgå för tiden från och med den kalendermånad uppgiften skulle ha avlämnats. Har bristen upptäckts vid särskild undersökning räknas tiden från och med den kalen- dermånad under vilken undersökningen skedde. I båda fallen räknas tiden till och med den kalendermånad under vilken enligt meddelat föreläggande rättelse senast skall ha skett.

Sker rättelse innan föreläggande har meddelats beräknas oljeavgift för en månad. Sker inte rättelse, beräknas ny oljeavgift efter den brist som först uppges eller konstateras efter det rättelsen senast skulle ha skett och för tiden från och med kalendermånaden närmast efter samma tidpunkt.

1 förordningen finns vidare föreskrifter om skyldighet för viss importör att ställa säkerhet som tillsynsmyndigheten kan godta, för den oljeavgift han kan bli pliktig att erlägga. Ställs inte säkerheten inom förelagd tid är importören pliktig att till staten erlägga oljeavgift med på visst sätt beräk- nat belopp.

Ytterligare finns i förordningen bestämmelser om nedsättning, eftergift, återbäring och befrielse i fråga om oljeavgift. Härvidlag anges följande.

8 5 Är i fall, som avses i 2 5 första stycket, med hänsyn till att den lagringsskyldige visar sig innehava erforderligt utrymme för förvaring av oljan eller av annan anled- ning uppenbart, att Oljeavgiften, beräknad enligt 3—5 55, avsevärt överstiger den vinning den lagringsskyldige kan antagas göra genom underlåtenheten att hålla lager till myckenhet eller på sätt som föreskrivits, skall tillsynsmyndigheten förordna om skälig nedsättning av avgiften. När så finnes skäligt och den lagringsskyldige icke härigenom vinner otillbörlig förmån, må i fall som nyss sagts avgiften helt eftergivas. Frågan om nedsättning eller eftergift skall prövas innan avgiften debiteras. 9 & Visas i fall, som avses i 25 första stycket, sedan oljeavgift debiterats, att den lagringsskyldige fullgör vad som åligger honom i fråga om hållande eller förvaring av lager, må tillsynsmyndigheten efter vad som prövas skäligt förordna om återbäring av oljeavgift, vilken belöper på tid då skyldighet som nu sagts fullgjorts. När särskilda skäl äro därtill. må tillsynsmyndigheten förordna om återbäring av oljeavgift, som utgått enligt 6 5 andra stycket. 93 & Kungl. Maj:t äger, då synnerliga skäl därtill äro. medgiva befrielse från eller återbäring av oljeavgift.

I fråga om innebörden av reglerna om nedsättning eller eftergift återges i prop. 1957: 144 ett uttalande av 1955 års oljelagringskommitté enligt vilket det — med hänsyn till svårigheterna för de lagringsskyldiga att alltid ha full överblick över den exakta lagerställningen — vid försummelse torde böra medges eftergift av oljeavgift, om försummelsen kan antas bero på ett tillfälligt förbiseende och rättelse genast vidtas.

Beträffande grunden för återbetalning enligt 95 uttalas i nämnda propo- sition att, då det ur allmän synpunkt är önskvärt att bristen fylls snarast möjligt, avgiftssystemet bör ge den lagringsskyldige ett incitament att påskynda uppbyggandet av sitt lager.

Ytterligare anges att oljeavgift som inte betalas in inom föreskriven tid får utmätas på framställning av tillsynsmyndigheten. Är säkerhet ställd får myndigheten ta ut avgiften ur den.

Slutligen följer av förordningen bl. a. att talan mot tillsynsmyndighetens beslut rörande ställandet av säkerhet eller tillämpningsföreskrifter skall föras hos regeringen genom besvär. Mot annat beslut av tillsynsmyndighe— ten förs talan hos kammarrätten genom besvär. Beslut av tillsynsmyndig- heten eller kammarrätt, länder till efterrättelse utan hinder av förd klagan, om inte annorlunda förordnas.

I kungörelsen (1957:345, omtryckt 1977:942, ändrad senast 1979: 262) med vissa bestämmelser rörande beredskapslagring av olja ges närmare föreskrifter för tillämpningen av bl. a. oljelagringslagen. Därvid anges ÖEF:s åligganden på området. Vidare anges oljeavgifternas storlek.

Ytterligare anges att oljeavgift skall debiteras, i dispensfallen när dis- pensbeslutet meddelas, i försumlighetsfallen när förelägganden enligt 18 & första stycket lagen om oljelagring m.m. utfärdas eller, om rättelse skett innan föreläggande meddelats, så snart ske kan, samt i importörsfallen vid utgången av den förelagda tiden. Då pågående utredning eller annat skäl av tillfällig art föranleder till det får debiteringen anstå. Oljeavgiften förfaller till betalning, i dispensfallen vid ingången av den tid som dispensen avser och i övriga fall då den lagringsskyldige får del av debiteringen.

Slutligen föreskrivs att talan mot tillsynsmyndighetens beslut skall föras hos regeringen genom besvär utom i två fall där besvär skall föras hos kammarrätt. Det ena gäller talan mot beslut om hur mycket olja av visst

slag envar lagringsskyldig skall förvara på sätt som avses i 4 & kungörel- sen. Det andra fallet gäller debitering av oljeavgift.

F.n. utgår oljeavgift med för gasol 379 kr. per ton, för motorbensin 218 kr. per kubikmeter, för fotogen 199 kr. per kubikmeter, för motorbrännolja 199 kr. per kubikmeter, för eldningsolja 1 och 2 172 kr. per kubikmeter och för övriga slag av eldningsolja 104 kr. per kubikmeter. Så vitt rör olja som skall lagras i bergrum eller på därmed jämförligt sätt utgår oljeavgift med nämnda belopp ökade med elva kr., och såvitt rör olja som skall lagras enligt föreskrift som avses i 2 5 första stycket c) förordningen om oljeavgift m.m., nämnda belopp ökade med sex kr. För månad utgör Oljeavgiften en tolftedel av angivna belopp.

7.3.2. Tillämpningen av reglerna

Tvångslager av olja får således efter regeringens medgivande tas i anspråk om tillförseln till riket avbryts eller försvåras. Under 1960-talet lämnade regeringen sådana medgivanden vid två tillfällen då tillförseln till landet försvårades på grund av kalla vintrar och isavspärrning.

Föreläggande vid vite att fullgöra lagringsskyldighet har av ÖEF medde- lats endast en gång, vilket var under 1950-talet.

Oljeavgift skall erläggas av den som erhållit dispens från oljelagrings- skyldigheten och av den som har försummat att fullgöra sin lagringsplikt. I oljeavgifter har under 1960- och 1970-talen årligen influtit 40000 till 70000 kr. I samband med oljekrisen 1973—1974 erlade ett tjugotal företag 170000 kr. i avgifter. Dessa avgifter har i allt väsentligt varit hänförliga till att lagringsskyldiga har försummat att fullgöra sina åtaganden. [ samband med Iran-krisen under år 1978 och 1979 underskred ett 30—tal lagringsskyldiga sina lagringsåligganden. Som mest underskreds lagringsplikten en viss månad med ca 350000 m3, främst motorbrännolja och lätt eldningsolja. Väsentliga underskridanden förekom under ett halvår. Säljare och förbru- kare har för budgetåren 1978/79 och 1979/80 av ÖEF debiterats oljeavgift med ca 3 milj. kr. resp. ca 5,5 milj. kr.

Om man bortser från de betydande brister i lagerhållningen som förelåg första halvåret 1979 har således bristerna varit av ringa omfattning och tillfällig art.

Kontroll av lagerhållningen sker genom att företagen insänder lagerupp- gifter och genom de stickprov hos olika företag, som utförs av en auktori- serad revisionsbyrå på uppdrag av tillsynsmyndigheten. Ibland kan genom denna stickprovskontroll uppdagas att lagret vid rapporteringstillfället, dvs. slutet av månaden, har varit tillfyllest men att brister har förelegat under månaden. Underlaget för kontrollen är företagens tillförsel och förbrukning eller leveranser enligt lagerbokföringen.

De vanligaste anledningarna till brister i lagerhållningen, bortsett från de speciella förhållandena under år 1979 i anslutning till Iran-krisen, har varit följande.

[I Försening av leveranser från säljare till förbrukare El Dålig fortlöpande kontroll från de lagringsskyldiga av inneliggande lager [] Tekniskt besvär med cisterner eller ledningar IZI Mänskliga faktorn, t. ex. sjukdom hos den som handlägger frågorna hos företagen, byte av personal.

Dessutom förekommer att inlagring sker hos annan lagerhållare utan till- stånd.

Beträtfande praxis vid nedsättning av oljeavgifter gäller att ÖEF med hänsyn till vinningsmomentet alltid ansett att den som underlåter att hålla sitt tvångslager gör en vinst jämfört med den som fullgör lagringsplikten. Den nedsättning som normalt medges sammanhänger med om de lagrings- pliktiga förfogar över tillräckligt lagringsutrymme. Den lagringsskyldige får alltid tillfälle att inkomma med förklaring och anföra skäl för ev. nedsättning av Oljeavgiften. Antalet oljeavgiftsärenden per år rör sig nor— malt om 15—25 st.

Överklagande av beslut om oljeavgift hos kammarrätten har skett i ett fåtal fall. Det har då varit fråga om oljeavgift som debiterats på grund av inlagring hos annan utan tillstånd. Kammarrätten har i dessa fall då fast- ställt ett schablonartat belopp, ca en tredjedel av ursprunglig avgift. Ned- sättningen har ej motiverats närmare. ÖEF har i sådana fall efter dessa utslag tillämpat en motsvarande nedsättningsregel. Flertalet av de företag som vid de stora bristerna år 1979 ålades erlägga oljeavgift överklagade ÖEF:s beslut hos kammarrätten. I samtliga fall avslogs besvären.

Oljeavgifterna vid dispens från lagringsskyldighet behandlas på samma sätt som vid försummelse. Vid dispens saknas normalt lagringsutrymme, varför ingen nedsättning medges. Nytillkommande lagringsskyldiga, främst säljare, som varken har lager eller cisterner, har i vissa fall fått dispens och befrielse från oljeavgift på grund av uttalanden i prop. 1976/ 77:74 bil. 2.

Oljeavgift skall omedelbart inbetalas till ÖEF. Om detta inte sker inom en månad utgår ränta med f.n. 14%. Avgiften skall inbetalas utan hinder av anförda besvär. Så sker också.

7.3.3. Överväganden och förslag

Det kan konstateras att erfarenheterna från 1970-talet talar för att enbart gällande regler om oljeavgifter inte kan ge tillräcklig säkerhet för att lagren av olja finns intakta vid avspärrning och krig. Vid de två tillfällen under 1970-talet då läget på oljemarknaden var ansträngt i anslutning till militära och politiska förvecklingari Mellersta östern, hindrade inte avgiftsreglerna lagringsskyldiga att utan regeringens medgivande ta tvångslagren av olja i anspråk. Detta var särskilt markant i samband med Irankrisen. Att så skedde torde bl. a. hänga samman med det sätt på vilket Oljeavgiften beräknas.

Före år 1958 kunde den som inte höll tillräckliga lager föreläggas att inom viss tid fylla bristen. Gjorde han inte det straffades han med böter till belopp motsvarande 20—40 kr. för varje ton olja varmed han brast. Efter förslag i prop. 1957: 144 infördes i stället nuvarande system med en oljeav- gift som avses förhindra att den som inte fullgör sin lagringsskyldighet åtnjuter ekonomisk vinning härav. Även regler om vitesföreläggande inför- des. I Oljeavgiften ingår överslagsmässigt beräknade kostnader för oljelag- ring. Årskostnaden består av ränta och avskrivning för cisterner, ränta på varuinvesteringen samt kostnad för bl.a. försäkring och underhåll. Den räntesats som används vid beräkning av kapitalkostnaderna motsvarar f.n.

10 %. Till de beräknade kostnaderna görs ett tillägg med 20 % för att hindra att någon avsiktligt underlåter att lagra olja för att i stället betala oljeavgift. Under förutsättning att den lagringsskyldige har lagringsutrymme, och således endast lagret av olja är för litet, motsvarar den avgift som debiteras f.n. ca 15% av varuinvesteringen. Härav utgörs ca 10% av ränta. ca 2% av driftkostnader m.m. och 3% av tillägg. En sålunda beräknad oljeavgift torde av företagen inte uppfattas som särskilt betungande. Placering av frigjorda medel bör normalt kunna ge en avkastning som motsvarar oljeav- giften, trots ovannämnda tillägg med 20 %.

Skälet till att flera företag i betydande utsträckning inte uppfyllde sina lagringsålägganden under våren 1979 var knappast en strävan efter ekono- misk vinning genom att åsidosätta gällande regler. I stället kan ha bidragit att de av regeringen fastställda högstpriserna på oljeprodukter vid försälj- ning till konsumenterna gjorde att det för en del företag framstod som ekonomiskt orimligt att återanskaffa oljeprodukter till höga spotmarknads- priser. Dessa översteg periodvis de högsta försäljningspriser som tillåts i landet. I denna situation föredrog vissa lagringsskyldiga att tillgodose kundernas behov genom att ta ur de lager de enligt gällande regler var skyldiga att ha för att trygga tillgången i landet under krislägen. Möjligen kan omsorgen om den egna marknadsandelen även ha spelat in.

Några företag begärde dispens från lagringsskyldigheten. Dispens gavs dock inte. Regeringen medgav heller inte att tvångslagren fick tas i an- språk. Däremot medgav regeringen i februari 1979 att pedtrappningen enligt vinterdispensen för tunn eldningsolja fick ske snabbare än vad som skulle ha följt av gällande regler.

För att förstärka beredskapen gav regeringen samtidigt ÖEF i uppdrag att anskaffa kompletterande lager av olja. Detta har kommittén belyst i avsnitt 3.5 i det föregående. Det kan slutligen noteras att regeringen inte använde de statliga fredskrislagren av olja.

Lagringsskyldigas rapportering till ÖEF sker månatligen och avser situa- tionen vid utgången av närmast föregående månad. Uppgifterna granskas sedan vid ÖEF och förklaringar inhämtas om brist föreligger, varefter vitesföreläggande kan utfärdas. Tidpunkten, när lagringsskyldigheten vid vite skall vara uppfylld, behöver göras så lång att det finns praktisk möjlighet att efterkomma föreläggandet. I praktiken torde fristen behöva omfatta minst någon månad. Om den lagringsskyldige underlåter att fylla lagret kan det sedan bli aktuellt med ett rättsligt förfarande. Detta kan dra ut på tiden. Även om man i stor utsträckning tillämpade en ordning där de lagringsskyldiga förelades att vid vite inom viss tid vidta rättelse behöver detta inte alltid innebära att man hindrar en lagringsskyldig att under avsevärd tid hålla lägre lager än vad som skall finnas. Tillsynsmyndigheten har dock inte använt vitesföreläggande för att åstadkomma rättelse när de lagringsskyldiga har försummat sin lagringsskyldighet. Erfarenhet finns därför inte av hur effektivt som påtryckningsmedel vitet kan vara i prakti- ken.

Det kan framhållas att gällande ansvarsbestämmelser ger möjlighet att med dagsböter eller fängelse straffa bl.a. den som lämnar oriktiga upp— gifter i anslutning till tvångslagring. Straffansvar är dock inte föreskrivet för försummelse att fullgöra lagringsskyldigheten.

Ianspråktagande av tvångslager är således inte en kriminell handling, utan den omedelbara belastningen är den kostnadsneutraliserande oljeav- giften som visserligen har ett visst inslag av sanktionskaraktär. Innebörden härav är att en form av kostnadsneutralitet eftersträvas mellan laglydiga och inte laglydiga lagringsskyldiga. Konsekvensen av att tvångslager olo- vandes tas i anspråk i mer än ringa omfattning är emellertid i första hand att rikets försvarsberedskap försvagas. Nackdelen för landet från bered- skapssynpunkt kan vara så stor att storleken på den nuvarande oljeavgif— ten framstår som otillräcklig för att skydda det nationella intresset av hög beredskap. Vitesförelägganden medverkar visserligen till att ianspråktagna lager efter viss tid återfylls. Under den frist föreläggandet ger företaget att avhjälpa bristen utgår dock endast Oljeavgiften. Beredskapslagringen be- höver även fortsättningsvis till stor del baseras på tvångslagring i näringsli- vet. Enligt kommitténs mening är det därför nödvändigt att öka säkerheten för att tvångslagren skall finnas intakta i de situationer då de behövs. I syfte att öka säkerheten bör påtryckningsinstrumenten väsentligt förstär- kas.

Det kan givetvis diskuteras att kriminalisera otillåtna uttag ur tvångs- lager. Förhållandena på det aktuella området är emellertid av speciell art. Med hänsyn till beredskapsaspekterna krävs här åtgärder som är snabbt verkande och har påtaglig ekonomisk tyngd för berörda företag. Statsmak- terna har redan valt att på detta område gå avgiftsvägen. Också vite finns i systemet, men har inte närmare prövats. Även om vissa skäl av principiell art kan tala för att straffbelägga underlåtenhet att fullgöra oljelagringsskyl- dighet synes det därför bättre att stå fast vid det nuvarande systemet med oljeavgift och vite.

Av hänsyn till beredskapsaspekterna anser kommittén emellertid att Oljeavgiften då måste höjas påtagligt. Det bör inte längre vara ekonomiskt mindre betydelsefullt för lagringsskyldiga om de håller lager eller avstår härifrån och i stället erlägger oljeavgift. Avgiften bör därför göras så hög att det blir en klar ekonomisk nackdel att inte hålla avsedda tvångslager. Oljeavgiften bör beräknas på i princip samma sätt som f.n. Räntesatsen bör dock inte som nu vara 10% utan beräknas som diskontot ökat med fem procentenheter. Räntan torde därmed i stora drag komma att motsvara av företagen tillämpad intemränta. Driftkostnadskomponenten bör beräknas på nuvarande sätt. Tillägget för att hindra någon från att avsiktligt underlå- ta att hålla lager av olja för att i stället erlägga avgift bör höjas från 20% till 100%. Innebörden av dessa ändringar är att nuvarande oljeavgift skulle öka ungefär 2,4 gånger, dvs. en avgift som nu är 15 kr. per m3 och månad i stället uppgår till ca 35 kr. .

Som tidigare har berörts finns det f. n. regler som ger möjlighet att i vissa fall sänka eller ta bort Oljeavgiften. Enligt 85 förordningen (1957: 344) om oljeavgift m.m. kan ÖEF förordna om skälig nedsättning under förutsätt- ning att det — med hänsyn till att den lagringsskyldige visar sig inneha erforderligt utrymme för förvaring av oljan eller av annan anledning — är uppenbart att Oljeavgiften avsevärt överstiger den vinning den lagrings- skyldige kan antas göra genom underlåtenheten att hålla lager till mycken- het eller på sätt som föreskrivits. När så finnes skäligt får avgiften i sådana fall helt efterges om inte den lagringsskyldige genom detta vinner otillbör-

lig förmån. Därutöver finns det i 9 & samma förordning regler om återbäring efter vad som prövas skäligt om det, sedan oljeavgift har debiterats, visas att den lagringsskyldige fullgör vad som åligger honom. Återbäringen skall då avse oljeavgift som belöper på tid då skyldigheten fullgjorts. Slutligen ges i 9 aå befogenhet för regeringen att då synnerliga skäl är därtill medge befrielse från eller återbäring av oljeavgift.

När Oljeavgiften kraftigt höjs blir det av särskild betydelse att nedsätt- ning kan medges då detta är skäligt. Möjligheten att sätta ned Oljeavgiften bör behållas men med en förändring av principiell art i 85 förordningen. Det gäller härvid grunderna för nedsättning.

Enligt vad de praktiska erfarenheterna visar förekommer det i fall av underlåten lagringsskyldighet att omständigheterna kan te sig rätt ursäkt— liga. Det kan här röra sig om vad som framstår som förbiseenden som exempelvis avser en enstaka månad och små kvantiteter, t. ex. någon procent av vederbörandes lagringsskyldighet. Vidare kan det röra sig om fall då underlåtenheten beror på omständigheter som den lagringsskyldige bedöms inte rimligen kunnat råda över. Som exempel kan tas brand, förstörda ledningar, avbrott i kommunikationer eller fel vid leveranser. I dessa och liknande fall bör i princip nedsättning av den förhöjda avgiften kunna ske i en omfattning som innebär att avgift liksom f.n. tas ut endast i så stor utsträckning som behövs för att vidmakthålla kostnadsneutralitet mellan de lagringsskyldiga med visst tillägg för att hindra missbruk. I vissa situationer finns, som har berörts tidigare, dessutom möjlighet att helt efterge avgiften.

Också i de fall den lagringsskyldige får dispens och därför har att erlägga oljeavgift bör i princip nedsättning m.m. ske i samma omfattning som nu har berörts.

I sammanhanget bör uppmärksammas två andra frågor. Tidigare har berörts föreskriften i 6å nämnda förordning om skyldighet för viss impor- tör att ställa säkerhet för den oljeavgift han kan bli pliktig att erlägga. Ställs inte säkerheten inträder betalningsskyldighet för avgiften beräknad till det belopp vartill den skulle ha uppgått om importören under importåret efter- satt skyldighet att hålla lager svarande mot den myckenhet olja denne infört.

Enligt kommitténs bedömning bör den nämnda föreskriften ändras så att tillsynsmyndigheten ges möjlighet att sätta ned Oljeavgiften också i import- fallet. Även på denna punkt bör avgiftsuttaget i princip motsvara vad som f.n. tillämpas för att vidmakthålla kostnadsneutralitet mellan de oljelag- ringsskyldiga.

Enligt kommitténs mening bör vad i lagen föreskrivs om vitesföreläg— gande vid försummad lagringsskyldighet i fortsättningen tillämpas av till— synsmyndigheten i syfte att påskynda återfyllnad av otillåtet ianspråktagna tvångslager.

De åtgärder som kommittén föreslår bör komma att i påtaglig omfattning avhålla lagringsskyldiga från otillåtet ianspråktagande av tvångslager. I knapphetssituationer torde därmed företagen komma att ansöka om att få ta tvångslager i anspråk eller begära dispens från lagringsskyldigheten. Därmed kommer också statsmakterna i situationer med bristande tillförsel att — såsom avsett är — få besluta om lämpliga dispositioner.

Höjd avgift och utökad användning av vite bör leda till avsett resultat. Skulle emellertid framtida erfarenheter visa att även dessa förstärkta på- tryckningsmedel inte är tillräckliga bör frågan, enligt kommitténs mening, tas upp till förnyad prövning.

Mot denna bakgrund krävs ändringar i förordningen (1957: 344) om oljeavgift m. in. För detta behövs lagstiftning. Erforderligt tidsutrymme för att utarbeta ett förslag till en sådan har inte förelegat.

De bestämmelser som reglerar tvångslagring av olja hos säljare och förbrukare tillkom under senare hälften av 1950—talet. Förutsättningarna är nu delvis förändrade. Kommittén föreslår också en påtaglig höjning av Oljeavgiften. En översyn av bestämmelserna på området kan därför kom- ma att behövas.

8. Förutsättningar och beräkningar

I kapitel 3—6 presenterades bakgrundsmaterial av betydelse för prövning- en av det löpande Oljelagringsprogrammet. I detta kapitel redovisar kom— mittén sina ställningstaganden med anledning av de förändringar som har inträffat i fråga om oljepriser, risker för störningar i oljetillförseln och nya prognoser för energianvändningen. Vidare granskas några viktiga förut- sättningar som används vid utformningen av försörjningsplanen och beräk- ningen av behovet av beredskapslager på oljeområdet. De resultat som beräkningarna leder fram till redovisas. Avslutningsvis diskuterar kommit— tén behovet av en beräkningsreserv som beaktar osäkerheten i de förut- sättningar som används.

8.1. Kostnader och priser

I kapitel 3 angavs att kostnaderna för att genomföra det oljelagringspro— gram för perioden 1978-1984 som beslutades av statsmakterna under våren 1977, nu kan bedömas ha ökat från 5 år 6 miljarder kr. vid beslutstillfället till mer än 12 miljarder kr. 1 löpande priser har mindre än 3 miljarder kr. använts för programmet och investeringar uppgående till mer än 9 mil- jarder kr. i prisläget våren 1980 återstår. Kostnadsstegringen är i allt väsentligt hänförlig till höjda priser på råolja och oljeprodukter. Sålunda har priset på råolja från våren 1977 till våren 1980 ökat från ca 10 dollar till 28 a 40 dollar per fat. Den allmänna prisnivån i Sverige har under samma tid ökat med ca 30 %, medan priset på oljeprodukter i konsumentledet i stort sett har fördubblats. Oljor för beredskapslagring förvärvas till import- priser, vilka har ökat på ungefär samma sätt som råoljan. En väsentlig relativprisstegring har därmed skett. Hur detta kan påverka beredskaps- lagringen av olja behöver något diskuteras.

Omfattningen av beredskapslagren av olja fastställdes under våren 1977. Statsmakterna gjorde då en avvägning mellan kostnaderna för beredskaps- åtgärder och det värde konsumtion av olja av viss omfattning i en kris kunde anses ha. Omfattningen av beredskapslagringen kan antas ha be- stämts till en nivå där värdet av uthålligheten och konsumtionsstandarden i en kris är lika stor som kostnaden för att åstadkomma denna beredskap. Bedömningarna utgick från de pris- och kostnadsförhållanden som gällde vid beslutstillfället och de framtidsbedömningar som då gjordes.

Om det värde som har åsatts möjlig konsumtion i kristid är givet, men en

förändring inträffar av kostnaderna för beredskapslagringen, kan detta påverka bedömningen av den lämpliga omfattningen av lagringen. ] vilken utsträckning som avvägningen påverkas hänger samman bl.a. med stats- makternas reaktion på förändringar i priset. Det föreligger knappast anled- ning anta något annat än att ett väsentligt höjt relativpris som sådant kan leda till en avvägning som innebär mindre omfattande beredskapslagring. Det synes emellertid, enligt kommitténs mening, vara rimligt att anta att priselasticiteten är låg, dvs. att en en-procentig höjning av relativpriset av olja leder till en minskning av efterfrågan på nyttigheten beredskapslager av olja som är väsentligt mindre än en procent.

Även värdet på möjlig konsumtion i kristid kan emellertid antas ha ökat. Värdeökningen kan antas ha varit något snabbare än den allmänna prisök- ningen. Skälet härtill skulle närmast vara att höjda oljepriser har medfört att vissa mindre angelägna sätt att använda olja nu har fallit bort och att hushållningspotentialen i en kris har minskat. Det genomsnittliga värdet av återstående behov skulle därmed ha höjts. Att värdet av beredskapen i skulle ha ökat lika snabbt som priset på olja är dock knappast troligt. Även l med en mycket låg priselasticitet kan så väsentliga relativprisförändringar l som det här är frågan om i princip inte antas lämna bedömningen av bered- * skapslagrets lämpliga storlek helt opåverkad. En minskad benägenhet att l hålla beredskapslager vore att förvänta.

Målet för beredskapslagringen på oljeområdet är inte uttryckt i en viss kvantitet som skall lagerhållas. Det primära målet äri stället att landet med en viss konsumtionsstandard skall kunna uthärda en krissituation av viss längd och med ett visst importbortfall. Det kvantitativa lagringsmålet är härlett härur. Stiger priset på olja kraftigt, minskar konsumtionen av olja. Det avsedda målet i fråga om uthållighet m.m. kan då nås med i absoluta tal mindre beredskapslager.

Enligt kommitténs mening bör denna indirekta verkan av stegrade olje- priser på behovet av beredskapslager tillåtas påverka lagringsmålen. Detta kan ske genom att nya prognoser för energi- och oljeanvändningen läggs till grund för beräkningen av lagringsbehoven. Samhällets reaktion på ändrade oljepriser kommer därmed på sikt att påverka beredskapslagrens storlek. Med detta tillvägagångssätt är det inte nödvändigt att sätta ett pris på den i hög grad svårvärderade nyttigheten beredskapslager av olja. I sammanhanget kan nämnas att statens industriverk i rapporten (SIND 1979: 2) Akut energibrist har beräknat knapphetsvärden på petroleum vid störningar av fredskriskaraktär. Dessa värden ligger betydligt över dagens oljepris. En vägning mellan bl. a. bristkostnad, lagringskostnad och risken för att krissituationen skall inträffa vore ett annat och mer teoretiskt sätt att beräkna behovet av lämplig storlek på beredskapslager. Så har dock hittills inte skett i Sverige.

Det finns anledning att erinra om att även resursavvägningen inom

. totalförsvaret kan spela in vid bedömningen av lämplig storlek av bered- skapslager. Om man utgår från att 1977 års försvarsbeslut, vari oljelag- ringsprogrammet ingår, var rimligt väl avvägt vad gäller fördelning av resurser mellan totalförsvar och annan verksamhet i samhället, mellan olika grenar av totalförsvaret och mellan olika program inom det ekono- miska försvaret, har höjningen av relativpriset på beredskapslager av olja

varit så betydande att det inte kan uteslutas att avvägningen nu framstår som mindre lämplig. Det ankommer dock närmast på 1978 års försvars- kommitté att pröva detta. Det kan inte heller uteslutas att det höjda oljepriset kan motivera en annan avvägning inom energiprogrammet mel- lan beredskapslagring och andra åtgärder för att stärka försörjningsbered- skapen, t.ex. i form av förbättrade ransoneringssystem, importförbere- delser och användning i kris av andra energislag. Kommittén återkommer till dettai kapitel 10.

I sammanhanget kan erinras om att regeringen i prop. 1979/80: 30 och prop. 19802U1 har uttalat att det med hänsyn till de allvarliga verkningar som störningar på den internationella oljemarknaden skulle få för det svenska samhället är det angeläget att, trots de ökade kostnaderna, våra oljelager ökas.

8.2. Risk för störningar i oljetillförseln

Risken för att störningar i oljetillförseln skall inträffa är av avgörande betydelse för bedömningen av lämplig storlek på beredskapslagret av olja. I kapitel 4 presenterades vissa förutsättningar i detta avseende. Kommit- tén, som har inhämtat förnyade bedömningar från 1978 års försvarskom- mitté, redovisar nu sina ställningstaganden.

8.2.1. Oljeberoende

Import av olja svarar för ca 70% av Sveriges energitillförsel. Energipoliti- ken inriktas bl.a. mot att minska oljeberoendet. Även om strävandena till energisparande och övergång till andra energibärare än olja lyckas kommer oljan ännu år 1990 att svara för omkring 50% av energitillförseln. Sårbar- heten för störningar i oljetillförseln kommer därmed, enligt kommitténs mening, under överskådlig tid att vara mycket hög och kommer dessutom att variera mellan olika ändamål och oljeslag.

8.2.2. S äkerhetspolitiska risker

1978 års försvarskommitté (FK) har behandlat olika omständigheter som kan leda till störningar i oljetillförseln. Ett krig mellan stormakterna i Europa kan, enligt FK, inte uteslutas. FK har svårt att se att någon stormakt skulle finna motiv för ett angrepp mot Sverige annat än i en akut kris- eller krigssituation i Europa. Kommittén utgår från dessa FK:s be- dömningar och anser att i båda dessa situationer svåra störningar skulle uppstå i oljetillförseln. Bristande tillgång på olja kan göra det omöjligt att hävda neutraliteten eller att bjuda ordnat motstånd. Riskerna för att väp- nade konflikter skall utbryta i Europa synes inte ha förändrats nämnvärt under senare år.

Enligt FK ter sig västvärldens ställning gentemot de oljeproducerande länderna är 1980 av olika skäl betydligt mera utsatt än vad FK bedömde år 1979.

Kommittén delar F K:s bedömningar av riskerna för att störningar inträf-

far i oljetillförseln från Mellersta östern och betonar att läget i Mellersta östern är mycket instabilt. Revolutionen i Iran och konflikten mellan Iran och Amerikas förenta stater har lett till att den iranska exporten av olja kraftigt har minskat. Ytterligare förvecklingar kan inträffa. Risk för sam- manstötningar mellan olika oljeproducerande stater i Mellersta östern före- ligger. Sådana har också inträffat på sistone. Sovjetunionens inmarsch i Afghanistan har ytterligare ökat spänningen i Mellersta östern och även allmänt ökat spänningen mellan stormakterna. Ett viktigt skäl till det osäkra läget i Mellersta östern är alltjämt konflikten mellan Israel och arabstaterna. Sålänge denna konflikt förblir olöst kommer ett akut hot att föreligga mot västvärldens oljeförsörjning. Enligt kommitténs mening är risken för störning i oljetillförseln till följd av händelser av skilda slag i Mellersta östern redan nu mycket stor och kommer att vara så under överskådlig tid.

8.2.3. Tillgång och efterfrågan på olja l

Omfattningen av produktionen och efterfrågan på olja samt balansen mel- lan dessa är av betydelse när risken för störningar i oljetillförseln skall bedömas. Produktionen av olja har bedömts öka med ca 1% per år under överskådlig tid framöver. Den potentiella efterfrågan antas kunna öka snabbare. Vid denna bedömning förutsätts Förenta staterna, Japan och Europa inte förbruka mer olja än för närvarande. Större kvantiteter olja bedöms komma att förbrukas av de oljeexporterande staterna och utveck- lingsländerna. Sovjetunionen och Kina förutsätts bli nettoexportörer av olja. OPEC-ländernas export av olja antas förbli i huvudsak oförändrad. Detta är osäkra antaganden, särskilt vad gäller OPEC-ländernas långsik- tiga strategi beträffande oljeutvinning, varför en ogynnsammare utveckling inte är osannolik.

Dessa framtidsförutsättningar innebär att balansen mellan utbud och efterfrågan på olja kommer att vara hårt ansträngd. Bortfall av oljeproduk- tion från en källa kommer i en sådan situation inte på kort sikt att kunna ersättas med annan olja. Enligt kommitténs mening ökar därmed riskerna för att även mindre produktionsstörningar, t.ex. i samband med politiska omvälvningar i något enstaka land, får påtagliga effekter på oljeförsörj- ningen. Denna ökade risk accentueras av att tillgången på lätta oljefrak- tioner under 1980-talet bedöms öka långsammare än den spontana efterfrå- gan.

8.2.4. Marknadsstruktur

Även de former i vilka olja distribueras är av betydelse vid bedömningen av risken för att störningar skall inträffa i tillförseln.

De stora Oljebolagen svarade före år 1974 för den internationella distri- butionen av olja. Det var då svårt för producentländerna att använda oljan som påtryckningsmedel mot något enstaka land. En växande andel av världshandeln med olja sker numera mellan nationella. ofta statliga, bolag i export- resp. importländerna. Marknaden har därmed blivit mindre flexi- bel.

Enligt kommitténs mening har den förändrade marknadsstrukturen med- fört att exportländerna får ökade möjligheter att utnyttja oljan som på- tryckningsmedel mot ett enstaka land. Hot härom har i olika former förekommit under senare år.

8.2.5. Sammanfattande bedömning av risker

Ett krig i Europa mellan stormakterna kan enligt FK inte uteslutas. Motiv för angrepp på Sverige finns knappast annat än i samband med en akut kris- eller krigssituation i Europa. Bedömningarna av risken för störningar i oljetillförseln med anledning av sådana händelser har inte påtagligt för- ändrats under senare år.

Däremot bedöms risken vara mycket stor för att störningar i oljetillför- seln skall uppkomma som följd av händelser i Mellersta östern. De an- strängda utbuds- och efterfrågeförhållandena på oljeområdet ökar vidare risken för att även mindre tillförselstörningar får avsevärda effekter. Lika- så har det ändrade distributionssystemet, med stort inslag av bilaterala oljeavtal. ökat risken för att enstaka konsumentländer utsätts för leverans- störningar.

I sammanhanget vill kommittén erinra om att statsmakterna har beslutat att bygga upp lager av viss omfattning för att möta störningar i tillförseln av olja i samband med avspärrningssituationer vid krig i Europa, vid väpnat angrepp på Sverige och vid s.k. fredskriser. Därmed har skyddsåtgärder beslutats för dessa typer av kriser. Om risken ökar för att en sådan störning skall inträffa behöver inte ytterligare åtgärder vidtas. Ytterligare åtgärder skulle kunna erfordras om svårare kriser lades till grund för planeringen. Frågan om vilka kriser planering m.m. bör inriktas mot be- handlas i avsnitt 8.4.

8.3. Prognoser för energianvändningen

I kapitel 5 presenterades den bild av energitillförseln som några viktiga energiprognoser har lämnat under senare år.

Mer omfattande beslut angående anskaffning av anläggningar och oljor för beredskapslagringsändamål behöver genomföras planmässigt under en längre period. Lagret anpassas därför med utgångspunkt från en prognos över den framtida oljeanvändningen. Bland annat för kommitténs räkning har statens industriverk (SIND) utformat energiprognoser för år 1985 och 1990. Innebörden av dessa redovisas i tabell 8.1.

Tabell 8.1 Energitillförsel år 1985 och 1990 TWh Energiråvaror 1985 1990 OLK SlND SlND Olja och oljeprodukter 347 263 233 Kol och koks 39 31 50 Ovrigt 161 169 192 Summa tillförsel 547 463 475

Av tabell 8.1 framgår att SIND:s energiprognos för år 1985, som är baserad på LU 80:s förutsättningar, innebär en oljeanvändning som mot- svarar 76% av den oljeanvändning som OLK använde som underlag för sina bedömningar av behovet av beredskapslager. Till följd av att oljean- vändningen bedöms minska i framtiden motsvarar SIND:s prognos för år 1990 endast 67% av OLK:s bedömning för år 1985. Innebörden av progno- serna konkretiseras i tabell 8.2.

Tabell 8.2 Användning av oljeprodukter år 1985 och 1990 Mtoe Produkt 1985 1990 OLK SlND SIND Motorbensin 3,8 3.4 3.5 Motorbrännolja 2,6 2,8 3.0 Tunn eldningsolja 6,0 5,3 4,5 Tjock eldningsolja 16,3 10,5 7,9 Övrigt 1,1 1.3 1.4 Summa 29.8 23.3 20.3

Anm. En Mtoe motsvarar ungefär 1,2 milj. mi. Beräkning från energibalansens användningssida ger ett något högre resultat än beräkningen från tillförselsidan. Det högre värdet har använts. Metanol förutsätts inte i nämnvärd grad ersätta bensin under här aktuell tidsperiod.

SIND:s prognoser över energitillförsel och användning av olika oljepro- dukter är baserade på LU 8025 förutsättningar och ingår i en samlad beskrivning av en framtida ekonomisk utveckling i Sverige. Denna kom- mer att utgöra planeringsunderlag på många områden. Kommittén anser därför att det är lämpligt att bedömningarna av behovet av beredskapslager av olja baseras på SIND:s prognoser över energitillförsel m.m. Huruvida prognosen för år 1985 eller 1990 bör användas behandlas i avsnitt 8.7. Den osäkerhet som vidlåder energiprognoserna är principiellt sett inte av annat slag än den osäkerhet som vidlåder övriga beräkningsförutsättningar som används.

8.4. F örutsättningarna för beräkningarna

I kapitel 6 beskrevs den formaliserade och datorbaserade modell som OLK använde för beräkningen av behovet av beredskapslager för avspärrnings- och krigssituationer. Vidare redogjordes för hur omfattningen av fredskris- lagret beräknades. Kommittén anmälde därvid att den avsåg att närmare granska de förutsättningar som OLK använde. I detta avsnitt redogör kommittén för vad som framkommit vid granskningen av förutsättningar- na. Kommittén redovisar därvid också sina ställningstaganden till viktigare förutsättningar för beräkningarna.

Inledningsvis bör framhållas att kommittén har funnit den beräknings- modell som OLK använde år 1976 väl lämpad för sitt ändamål. Modellen medger att antaganden och förutsättningar kan varieras på ett sådant sätt .

att lagringsbehoven för kriser av de mest skilda slag enkelt kan simuleras. Kommittén har därför använt beräkningsmodellen.

Kommittén är helt medveten om att beräkningarna bygger på siffermäs- sigt preciserade förutsättningar som till sin natur är i hög grad osäkra. En verklig kris kommer med all säkerhet inte att svara mot de antaganden som har gjorts. Beräkningsresultaten måste självfallet värderas med beaktande härav. Diskussionen i avsnitt 8.9 om behovet av en beräkningsreserv bör ses mot bl. a. denna bakgrund. Hög beredskap måste också finnas för ett handlande som kan anpassas till den verkliga krisens förlopp.

8.4.1. Val av krisfall

1977 års försvarsbeslut beaktade främst avspärrningssituationer, krigssi- tuationer och fredskriser. Övriga tänkbara kristyper behandlades knap- past.

I planeringen inför 1982 års försvarsbeslut har det ekonomiska försva- rets myndigheter, i enlighet med regeringens direktiv, utförligare behand- lat en något vidare grupp av tänkbara kriser. Utöver de tre tidigare krisfal- len har uppmärksamhet särskilt ägnats åt

C icke-militära maktmedel, ekonomisk krigföring l: geografiskt och tidsmässigt starkt begränsade militära angrepp [ långvariga störningar av försörjningen.

Med ekonomisk krigföring avses att en annan makt med ekonomiska sanktioner eller med hot om sådana försöker förmå Sverige att i något avseende ändra sin politik. Studierna har lett fram till att särskilda åtgärder för att möta icke-militära maktmedel inte behöver vidtas om det ekonomis- ka försvaret byggs upp för att kunna möta avspärrnings— och krigsfall. Vidare har framkommit att överraskande och korta militära angrepp ställer mycket begränsade krav på det ekonomiska försvaret. Dessa två kristyper är således inte dimensionerande för beredskapsåtgärderna inom det ekono- miska försvaret.

Annorlunda ställer det sig med mycket långvariga störningar av försörj- ningen. Både arten och omfattningen på de beredskapsåtgärder som be- hövs för att möta sådana kriser avviker från de som är aktuella i den gängse avspärrningssituationen. Målet för planeringen inför denna typ av kriser avser befolkningens överlevnad på en låg materiell standardnivå. Bered- skapsåtgärderna får inriktas mot omställning till ett samhälle med nationell och personlig självförsörjning.

I sammanhanget kan erinras om att regeringen i tilläggsdirektiv (Dir. 198027) till 1978 års försvarskommitté har uttalat att vid prioritering av målen för det ekonomiska försvaret bör befolkningens överlevnadsmöj- ligheter i krig tillmätas stor vikt. Därutöver bör möjligheterna att klara fredskrissituationer prioriteras.

Mot bakgrund av vad som har framkommit i det ekonomiska försvarets studier och den prioritering som har kommit till uttryck i regeringens tilläggsdirektiv till försvarskommittén synes det, enligt kommitténs me- ning, vara rimligt att t.v. basera planeringen för energiprogrammet, särskilt delprogrammet Bränslen och drivmedel m.m., på de tre tidigare använda

kristyperna, nämligen avspärrning, krig och fredskriser. De krav som långa försörjningskriser medför kan dock senare behöva prövas.

I de närmast följande tre avsnitten behandlas antaganden om importnivå i de tre kristyperna och krisernas varaktighet.

8.4.2. Avspärrningsfallet

Planeringen baseras f.n. på en ca ettårig avspärrningssituation i samband med krig i Europa. De studier som har genomförts i det ekonomiska försvaret har inte föranlett någon ändrad bedömning av varaktigheten. Kommittén anser därför att förutsättningen om avspärrningskrisens längd nu bör vara oförändrad.

Under krisens första hälft antas motsättningarna bli allt större i Europa. Samtidigt antas importen successivt minska för att praktiskt taget helt upphöra vid avspärrningsperiodens mitt då stridshandlingar utbryter i Eu- ropa.

OLK använde i sina kalkyler antagandet att importen under avspärr- ningssituationens första hälft var drygt 50% i genomsnitt medan import inte antogs förekomma i den senare hälften. De förnyade studier som har gjorts, pekar närmast mot att ändrade handelsmönster skulle tala för en uppjustering av importantagandet i fråga om olja med någon eller några procentenheter.

Om Sverige i ökad utsträckning i framtiden kan importera olja från fyndigheter i Nordsjön och t.ex. Mexico bör säkerheten för att importen verkligen skall kunna realiseras i avspärmingssituationens inledande del öka. Med hänsyn till den osäkerhet som vidlåder antagandet om möjlig import i en kris avstår kommittén likväl från att justera upp importantagan- det och använder i stället samma siffermässiga antagande som tillämpades vid beräkningarna år 1976.

8.4.3. Krigsfallet

Utgångspunkten är att Sverige utsätts för militärt angrepp i samband med att krig pågår i Europa. Den inledande delen av krisen, dvs. innan Sverige är angripet, ställer lägre krav på försörjningsberedskapen än motsvarande del av avspärrningssituationen och täcks därför planeringsmässigt av de åtgärder som vidtas för denna. De behov som uppkommer i krigsfallets angreppsfas, dvs. när stridshandlingar pågår i Sverige, beräknas särskilt och läggs till grund för beräkningen av behovet av beredskapslager.

Kommittén har inte funnit skäl att ändra det antagande om angreppsfa- sens längd som OLK använde. Likaså accepterar kommittén OLK:s anta- gande om möjlig importnivå. Det innebär att praktiskt taget inte någon import av olja förutsätts vara möjlig.

8.4.4. Fredskris

Planeringen för fredskriser på oljeområdet bygger inte på samma sätt som i avspärrnings— och krigsfallen på bestämda förutsättningar om krislängd och importnivåer m.m. I enlighet med Sveriges åtagande i IEP—avtalet skall

fredskrislagret motsvara 90 dagars normal konsumtion. Därmed är dock inte sagt att krisen antas vara 90 dagar. att importnivån är 0% eller att konsumtionen skulle tillåtas vara normal. Tvärtom förutsätter IEA att oljekonsumtionen vid en kris, beroende på importbortfallets omfattning, minskas med åtminstone 7—10%. Detta skall åstadkommas med olika former av reglering.

Ett bortfall av oljetillförseln till OECD-länderna uppgående till 30% har bedömts vara möjligt men endast vid en större politisk katastrof. Eftersom konsumentländerna som grupp själva producerar olja förutsätter en tillför- selstörning på 30 % ett importbortfall på 50 %. En störning på 20% (import- bortfall 34 %) bedöms inte vara särskilt trolig, men likväl kunna inträffa i anslutning till politiska förvecklingar. En störning på 10% (importbortfall 18%) bedöms lätt kunna inträffa.

Sambanden mellan konsumtionsnivå, importnivå och uthållighet belyses i följande hypotetiska räkneexempel varvid 90 dagars lager förutsätts fin- nas vid krisens början.

lmportnivå. % 90 80 70 60 50 Konsumtionsnivå, % 95 90 85 80 75 Uthållighet, månader 60 30 20 15 12

Enligt kommitténs mening bör i beräkningarna förutsättas att fredskrislagret av olja dimensioneras i enlighet med Sveriges åtagande enligt IEP-avtalet.

8.4.5. Oljeförbrukning i kris

Iförsörjningsplaneringen prövas vilka behov av varor och tjänster som i en kris oundgängligen behöver tillgodoses. Med ledning härav kan erforderlig produktionsnivå i olika industribranscher m.m. planeringsmässigt faststäl- las. I de perspektivstudier som det ekonomiska försvarets myndigheter nyligen genomfört, har särskilt studerats vilken standard i fråga om försörj- ningen som bör kunna upprätthållas. Detta har i allmänhet lett till en minskning i förhållande till tidigare gällande mål. En sänkning av produk- tionsnivån i industrin m.m. leder till en minskning av behovet av energi, bl.a. olja. Kommittén accepterar den anpassning av produktionsnivåerna till bedömda behov som det ekonomiska försvarets myndigheter nu har gjort. Detta innebär något minskade behov av olja i avspärrnings- och krigssituationer.

Konsumtionen av olja påverkas direkt av de ransoneringsåtgärder' som används i en kris. Nu befintliga ransoneringssystem för bränsle och driv- medel är avsedda att med varierande besparingseffekt kunna användas i avspärrnings—, krigs- och fredskrissituationer.

Kommittén har särskilt prövat om" rimlig samstämmighet råder mellan den konsumtionsbegränsning som i beräkningsmodellen förutsätts uppnås och de resultat som tillgängliga ransoneringsinstrument kan antas ge. Där— vid har följande framkommit. .

Ransoneringen av eldningsolja till industrin sker genom att tilldelningen anpassas till avsedd produktionsnivå. Ransoneringssystemet reglerar bl.a.

medgiven förbrukning och kan ge snabb effekt. De tidsmässiga beräknings- förutsättningarna bedöms därför vara i huvudsak realistiska. För småin- dustrin anpassas tilldelningen till avsett besparingsmål. Leveranser av olja före ransoneringsperioden beaktas, varför ransoneringssystemet kan ge effekt omedelbart. Beräkningsförutsättningarna synes därmed vara i stort realistiska.

Även i ransoneringssystemet för tilldelning av eldningsolja till hushållen beaktas tidigare leveranser och systemet kan därmed ge omedelbar effekt. De tidsmässiga beräkningsförutsättningarna bedöms därför vara i allt vä- sentligt realistiska. Beträffande besparingseffekten kan följande anföras. För närvarande förutsätts en besparingseffekt på 25 %. Detta har inneburit en högsta inomhustemperatur av 18() på dagen och 160 på natten. Viss varmvattenransonering är också förutsatt. Till följd av ökade oljepriser har emellertid under senare år inomhustemperaturen i bostäder sänkts. Med givna minimitemperaturer synes det därför enligt kommitténs mening inte vara realistiskt att nu räkna med större spareffekt än ca 15 % i förhållande till normalläget. En sådan minskad ransoneringseffekt innebär att lagrings- behovet ökar med ca 900000 m3 eldningsolja.

Ransoneringen av bensin till personbilar sker genom kortransonering m.m. För dieseldrivna fordon avses ett system med automatisk kvotran- sonering baserad på kilometerskatteuppgifter att användas. Systemet krä- ver 4—6 veckors förberedelsetid. Modellens tidsmässiga antaganden medger denna tidsfrist. De tidsmässiga förutsättningarna bedöms därmed kunna uppnås. Besparingsnivån kan till sin helhet bestämmas av statsmak- terna. Viss risk för hamstring föreligger innan ransoneringen hinner träda i kraft. Erfarenheten talar dock för att hamstring av drivmedel är mycket begränsad. Det är i första hand bensinstationernas lager, motsvarande 3—7 dagars normal konsumtion, som vid en hamstring kan komma att överföras till konsumenterna. Dessa lager betraktas därför av kommittén inte som en tillgång vid beräkningen av de kommersiella lagren (avsnitt 8.4.7). Även om hamstring inte avser någon större kvantitet är företeelsen ändå stö- tande med hänsyn till de särskilda krav på solidaritet som reses i krissitua- tioner.

Det får förutsättas att den tidsfrist som förbrukningen av bensinstatio- nernas lager ger, utnyttjas för att besluta om och införa olika åtgärder som kan dämpa konsumtionen och eventuell hamstring fram till dess att kort- respektive kvotransoneringen kan börja fungera. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att de i förhållande till OLK:s något jämkade antagan- dena om konsumtionsnivåema är rimliga. De konsumtionsnivåer för driv- medel som används vid beräkningarna framgår av tabell 8.3.

Tabell 8.3 Drivmedelsbehov vid reducerad import Procent

Importnivå Konsumtionsbe— Konsumtionsnivå gränsande åtgärder Motor- Motorbränn- bensin olja

Före mobilisering 95—85 Sparkampanj och vissa restriktioner 90" 105" ” 80—70 Konransonering m.m. 80 100 65—50 ” 60 90 45—30 ” 40 85 25—0 ” 30 80 Efter mobilisering " 25 60 Vid krig " 25 60

" En sparkampanj antas ge effekt i högst två månader. För övrig tid med importnivå 95__—85 % är konsumtionsnivån 100 %. " Okningen beror på överföring av persontransporter till kollektiva trafikmedel.

Kommitténs bedömningar avser ransoneringssystemens tekniska möj- ligheter att fungera i enlighet med de förutsättningar som ingår i beräk— ningsmodellen. Huvudintrycket är att rimliga förutsättningar härför före- ligger. Det måste emellertid betonas att för att avsedda resultat skall nås krävs att ansvariga instanser i en kris snabbt, kraftfullt och framsynt fattar nödvändiga beslut.

8.4.6. Ved, el och kol som ersättning för olja

För försörjningsberedskapen på energiområdet är det av stor betydelse om försörjningen i en kris kan ställas om så att andra energitillgångar än olja kan utnyttjas. Bl.a. ved, el och kol kan ersätta eldningsolja om lämplig utrustning finns. Sådan omställning är aktuell i första hand i krigs- och avspärrningssituationer.

Med utgångspunkt i den ved, som i en avspärrnings- och krigssituation bedömdes finnas tillgänglig efter det att ved avdelats för industrins behov och för gengasändamål, beräknade OLK att ca 1,6 milj. m3 eldningsolja för uppvärmningsändamål kunde ersättas. Tekniska hinder att ställa om pan— nor m.m. antogs inte hindra användningen av ved.

För att bedöma rimligheten av detta antagande har kommittén granskat material som belyser möjligheterna att ställa om olika typer av fastighets- pannor m.m. i olika tidsperspektiv. Därvid har framkommit att efter en omställningstid på sex månader synes ca 2 milj. m3 eldningsolja teoretiskt kunna ersättas under en förbränningsperiod om sex månader. Fjärrvär- meanläggningar har inte beaktats. Även om avsevärda svårigheter kan uppkomma vid omställning och under eldning med ved, synes det av OLK använda antagandet inte vara orimligt. Vedeldning kan nu antas förekom- ma i något större omfattning än för några år sedan. Återstående omställ- barhet skulle därmed vara något mindre.

El framställs främst med vattenkraft och med kärnkraft. År 1985 bedöms ca 90% av elströmmen framställas på dessa sätt. Ungefär hälften av elener-

gin används då normalt i industrin. I en kris sjunker produktionsnivån i industrin och elanvändningen avtar. Visst överskott på el kan då uppkom- ma. Detta kan användas för annat ändamål. El kan ersätta olja för upp- värmning, t.ex. genom ökad användning av elradiatorer eller elpatroner i eljest oljevärmda fastigheter, eller genom att elpatroner eller elpannor installeras i hetvattencentraler i fjärrvärmesystem m.m. Hur i olika kriser tillgänglig el på bästa sätt kan användas bör närmare studeras. De begräns— ningar som kan finnas i distributionsnätet i fråga om vissa användningssätt torde därvid särskilt få beaktas.

Det torde få förutsättas att kärnkraftverken stängs av om Sverige utsätts för militärt angrepp eller hot därom. Något elöverskott kan därför knap- past förutsättas föreligga i krigsfallet.

I avspärrningsfallet antas utrikeshandeln successivt minska för att prak- tiskt taget upphöra vid krisens mitt. Därefter ligger industriproduktionen på en låg nivå. Det kan överslagsmässigt antas att under avspärrningskri- sens senare hälft, el motsvarande omkring 1 milj. m3 olja finns tillgänglig för annat än industriändamål. Elproduktion kan under denna tid ske utan att beredskapslager av kärnbränsle finns. I nästa utredningsetapp återkom- mer kommittén till frågan om beredskapslagring av kärnbränsle.

I likhet med OLK antar kommittén att 800000 m3 tjock eldningsolja kan ersättas genom att ÖEF:s beredskapslager av ångkol används inom indu- strin och vid vissa kraftverk. I nästa utredningsetapp återkommer kommit- tén till frågan om beredskapslagring av ångkol.

Kommittén konstaterar att möjligheter finns att i en kris i viss utsträck- ning ersätta olja för uppvärmningsändamål med ved, el och kol. Detta bör beaktas vid beräkningen av behovet av beredskapslager av olja. För att inte övervärdera möjligheten att använda dessa energitillgångar har kom- mittén stannat för att förutsätta att 1,5 milj. m3 tunn och 1,3 milj. m3 tjock eldningsolja för uppvärmningsändamål kan ersättas med ved, el och kol.

I kapitel 10 tar kommittén upp vissa frågor som aktualiseras av använd- ning av ersättningsbränslen för olja.

8.4.7. Kommersiella lager m.m.

När en försörjningskris inträder finns kommersiella lager av olja hos im- portörer, oljehandeln och industrin samt lager av olja i fastigheter och gårdscisterner. Med hjälp av olika regleringsåtgärder kan dessa lager dis- poneras för av statsmakterna önskade ändamål och bör därför behandlas som tillgångar vid beräkningen av behovet av beredskapslager.

Beräkningen av tillgångspostens storlek vad gäller de kommersiella lag- ren baserar kommittén på genomsnittssiffror avseende det kvartal under året då lagren av resp. produkt är som lägst. Uppgifter avseende åren 1976, 1977, 1978 och 1980 har använts. År 1979 stördes bilden av Iran-krisen. Övriga lagertillgångars storlek beräknas i konsekvens härmed vid motsva- rande tidpunkt.

Lagertillgångarna bedömer kommittén uppgår till Cl Ca 2,7 milj. m3 kommersiella lager av färdiga oljeprodukter hos oljehan- del och industri m.m. EI Ca 1,3 milj. 1113 kommersiella lager av råolja m.m. vid raffinaderier

Cl Ca 1,3 milj. m3 eldningsolja i fastigheter D Ca 0,1 milj. m3 motorbrännolja i gårdscisterner.

Vid beräkningen av behovet av beredskapslager beaktar kommittén dessa lagertillgångar. Som nämndes i avsnitt 8.4.5 betraktas inte lagren av motorbensin och motorbrännolja vid bensinstationer som en tillgång i detta . sammanhang. Självfallet råder viss osäkerhet om de kommersiella lagrens storlek vid början av en framtida avspärrningskris. 1 avsnitt 9.10 återkom- mer kommittén till den beräkningstekniska hanteringen av dessa tillgångs- poster.

8.5. Överdimensionerad krigsreserv

De beräkningar som OLK gjorde år 1976 pekade på att erforderlig krigsre- serv av olja var ca 1,5 milj. m3 lägre än gällande lagringsmål och då befintligt beredskapslager. OLK föreslog likväl att för krigsreserven då gällande lagringsmål och beredskapslager skulle bibehållas. 1 prop. 1976/ 77:74 bil. 2 anförde föredraganden att de metoder som användes vid beräkningarna var nya och sålunda behäftade med vissa osäkerhetsmo- ment. Föredraganden biträdde därför OLK:s förslag att lagringsmålet och beredskapslagret för krigsreserven skulle kvarstå oförändrat. Riksdagen anslöt sig till förslaget.

Under den tid som har gått sedan beräkningarna gjordes förra gången har underlag och förfaringssätt setts över och förbättrats. Förnyade beräk- ningar har visat att till följd av en felfördelning mellan krigs- resp. avspärr- ningsreserverna det verkliga överskottet i krigsreserven var 1,1 milj. m3.

Kommittén förordar att krigsreserven nu dimensioneras enligt beräk- ningarna. Överskottet i krigsreserven bör betraktas som en tillgång i det samlade beredskapslagret. Den osäkerhet som vidlåder alla viktigare förut- sättningar kan beaktas särskilt vid dimensioneringen av de samlade lagren för krigs-, avspärrnings- och fredskrissituationer.

8.6. Oåtkomliga kvantiteter

I kapitel 6 omnämndes att till de beräknade behoven av beredskapslager för krigs- och avspärrningsfallen har tidigare gjorts ett tillägg med 5% för att täcka i cisternerna oåtkomliga kvantiteter. Lagren för dessa två kris- typer utgörs i allt väsentligt av färdigprodukter. Enligt vad kommittén har erfarit finns det emellertid inte anledning att på tekniska grunder räkna med något bortfall av betydelse vid avtappning och distribution av färdig- produkter. Det är emellertid samtidigt klart att visst spill kan inträffa under onormala situationer. Vid sina beräkningar har kommittén därför valt att göra ett tillägg med 2% till det beräknade behovet av beredskapslager för krigs- och avspärrningssituationer.

I fråga om fredskrislagren, som främst består av råolja som lagras i berganläggningar, räknar kommittén — med anledning av lEP-avtalet — med ett tillägg för oåtkomliga kvantiteter med 5 %.

8.7. Val av prognosår

Prognoser över oljeanvändningen har redovisats för år 1985 och 1990. Ställning behöver tas till om prognosen för år 1985 eller 1990 skall läggas till grund för beräkningarna, lagringsmålen och för fastställandet av tid- punkten när målen bör vara uppfyllda.

När tidigare oljelagringsprogram utformades bedömdes oljeanvändning- en öka successivt. Planeringssituationen var då den att beredskapslagret alltid var för litet i förhållande till de framtida behoven och därför ständigt behövde utökas. En principiellt ny planeringssituation har nu inträtt i och med att oljeanvändningen, och därmed sannolikt även behovet av bered- skapslager, bedöms minska successivt i framtiden. Ett beredskapslager som är tillräckligt — eller t.o.m. för litet — vid en viss tidpunkt, t.ex. år 1985, blir därmed för stort i förhållande till givna behov vid en senare tidpunkt, t. ex. är 1990. Vid oförändrad målsättning beträffande uthållighet och standard skulle en successiv lageravveckling vara möjlig efter det att målet var uppfyllt.

I denna planeringssituation kan det te sig rimligt att under några år acceptera en risk, i stället för att snabbt bygga upp ett lager som sedan vore större än de beräknade behoven. Principiella skäl kan således tala för att prognoser, beräkningar, lagringsmål och måluppfyllelse skulle knytas till år 1990 i stället för år 1985. Som framgick av avsnitt 8.3 innebär energi- prognosen för år 1990 att oljeanvändningen skulle minska med ca 2% per år från år 1985. I praktiken får det inte någon större betydelse om progno- sen för år 1985 eller 1990 väljs. De årliga förändringarna är för små och tidsperspektivet är för kort. Dessutom är det så att minskad oljeanvänd- ning påverkar behovet av olja för krigs- och avspärrningsändamål mindre än proportionellt. Orsaken härtill är att i kalkylerna ingår stora, fasta beräkningsposter. Vidare kan minskad oljeförbrukning leda till att de kom- mersiella lagren efter hand minskar. Detta kan i så fall behöva kompen- seras med beredskapslager. Minskad oljeanvändning mellan år 1985 och 1990 får emellertid full proportionell effekt på behovet av fredskrislager. Med nu föreliggande prognos för år 1990 skulle därför samma relativa ambitionsnivå som för år 1985 kunna nås med mindre lager av olja. I gengäld skulle risktagandet sträcka sig ända fram till år 1990.

Mot bakgrund av vad som har anförts har kommittén stannat för att energiprognosen för år 1985 bör läggas till grund för beräkningar och lagringsmål. Praktiska skäl, den tidsmässiga riskbedömningen och finan- siella skäl kan dock motivera att tidpunkten när målet skall vara uppf-yllt förskjuts med ett eller annat år åt ena eller andra hållet. I kapitel 9 lämnar kommittén förslag avseende tidpunkt för måluppfyllelsen.

8.8. Beräkningsresultat

När de viktigare förutsättningar som har omnämnts i det föregående förs in i modellen, kan behoven av beredskapslager för beskrivna krigs- och avspärrningssituationer beräknas. De siffermässiga förutsättningar i fråga om kriskonsumtion, krisimport, försörjningsbehov, lagertillgångar och er-

sättningsbränsle som har använts redovisas i tabell 8.4 som ingår i den hemliga bilagan till kommitténs betänkande. Erforderlig omfattning på fredskrisreserven beräknas direkt med ledning av prognoser för oljean- vändningen år 1985.

Sammantaget innebär beräkningarna att behovet av beredskapslager av olja för krigs-, avspärrnings— och fredskrissituationer år 1985 bedöms vara ca 4,8 milj. m3 lägre än vad som framkom vid beräkningarna år 1976. I det följande lämnas vissa uppgifter om hur minskningen fördelas på de tre typerna av lagerreserver.

Behovet av beredskapslager för krigsreserven har beräknats vara ca 0,4 milj. m3 olja större än vad OLK beräknade. Förändringen beror på omför— delning mellan krigs— resp. avspärrningsfallet. Detta berördes i avsnitt 8.5. Det beräknade behovet av beredskapslager av olika oljeprodukter redovi- sas i tabell 8.5 som ingår i den hemliga bilagan till kommitténs betänkande.

Behovet av beredskapslager för avspärrningssituationer har beräknats vara ca 3,5 milj. m3 lägre än lagringsmålet för l978— l984 års oljelagrings- program. Detta beror på att de kommersiella lagren m.m. nu är större och på att prognosen över oljeanvändningen år l985 nu är lägre. Det beräknade behovet av beredskapslager av skilda oljeprodukter redovisas i tabell 8.5. som ingår i den hemliga bilagan till kommitténs betänkande.

Behovet av beredskapslager för fredskrissituationer har beräknats vara ca l,7 milj. m3 lägre än lagringsmålet för 1978—1984 års oljelagringspro- gram. Detta beror helt på att prognosen över oljeanvändningen år l985 nu är lägre. Det beräknade behovet av fredskrislager av skilda oljeprodukter redovisas i tabell 8.6.

Tabell 8.6 Behov av fredskrisreserv

Oljeprodukt Lagerbehov. tm3 Lättbensin l0 Motorbensin 1 170 Flygdrivmedel 225 Fotogen 15 Motorbrännolja 855 Tunn eldningsolja I625 Tjock eldningsolja 3 080

Totalt 6980 Gasol, kton 50

Kommittén vill erinra om att i [EP-avtalet fartygsbunkers inte inbegrips i den förbrukning mot vilken lagren mäts. I den energiprognos för år 1985 som SIND har presenterat ingår dock ca 1.1 milj. m3 olja för detta ända- mål. Det synes f.n. knappast troligt att IEA kommer att besluta om lagringsplikt på detta område. Fredskrislagret skulle därmed kunna mins- kas med ca 285000 m3 eldningsolja. Enligt kommitténs mening synes det emellertid vara rimligt att förutsätta att sjöfarten skall kunna upprätthållas i en fredskris. Även om således inte [EP-avtalet kräver det förordar kom- mittén att fartygsbunkers för utrikes sjöfart ingår i den förbrukning mot vilken lagren mäts.

8.9. Beräkningsreserv

De beräkningar som leder fram till behovet av beredskapslager av olja baseras på en mängd olika förutsättningar om det framtida skeendet. Bland de viktigaste är prognoser över energianvändningens utveckling, eventuel- la krisers varaktighet och importbortfallet i dessa. ransoneringseffekter i krissituationer, användningen av ersättningsbränsle, tillgängliga kommer- siella lagers storlek och statsmakternas handlande. Självfallet kommer den framtida utvecklingen i fred eller krig inte att motsvara varje enskilt anta- gande som har använts i planeringen. En för försörjningsberedskapen gynnsammare, likaväl som ogynnsammare, utveckling är möjlig. Det är emellertid knappast troligt att alla avvikelser i förhållande till använda förutsättningar kommer att vara till nackdel för försörjningsberedskapen.

Sedan Oljelagringsprogrammet l978—1984 fastställdes har kunskapen och medvetenheten i energifrågor ökat, möjligheterna att använda alterna- tiva energiformer har studerats, kunskapen om metoder för energibespa- ring har ökat, systemen för konsumtionsreglering i kristid har setts över och förbättrats och verkningarna av akut energibrist inom industrin har studerats. Dessa förändringar bör medverka till att våra möjligheter att klara en tillfällig försörjningskris på oljeområdet har ökat. Detta innebär samtidigt att vissa energi- och oljebesparande åtgärder redan har vidtagits i utgångsläget. Utrymmet för ytterligare nedskärningar i en kris av oljeför- brukningen kan därmed ha minskat. Ett exempel härpå är den sänkta inomhustemperaturen som kommittén behandlade i avsnitt 8.4.5.

Den f. n. gällande vinterdispensen vid lagring av eldningsolja, som inne- bär att hela det beräknade behovet av olja endast finns i lager under några få månader av året, har inneburit vissa försörjningsmässiga risker. De förslag i fråga om vinterdispensen som kommittén har lämnat i avsnitt 7.2 innebär att detta risktagande minskar något. Situationen kan vidare antas förbättras något om de kraftfullare sanktionsmedel genomförs som kom- mittén i avsnitt 7.3 har föreslagit för olovliga uttag ur tvångslager. Härige- nom bör utgångsläget inför en kris förbättras.

Det finns vidare skäl att i sammanhanget erinra om det förhållandet att kommittén nu, när en successivt minskande oljeanvändning förutses, före- slår att prognosen för år 1985 och inte en prognos för ett senare år läggs till grund för beräkningarna. Den period under vilken lagringsmålet under- skrider det beräknade behovet blir därmed förhållandevis kort om utveck- lingen kommer att motsvara prognosen. Det är möjligt att man med en sådan lageruppbyggnad, efter år 1985, får ett beredskapslager som över- stiger de behov som då kan beräknas. Innebörden av de konsumtionspro- gnoser som nu föreligger kan sägas vara att försörjningsberedskapen på energiområdet blir allt bättre även utan lageruppbyggnad.

Med hänsyn till den stora betydelse för samhällslivet och totalförsvaret som energiberedskapen har är det. enligt kommitténs mening, rimligt att till det beräknade behovet av beredskapslager av olja lägga en viss kvanti- tet som kan täcka en något ogynnsammare situation än den som förutsätt- ningarna ger uttryck för. I viss män kan den i det löpande oljelagringspro- grammet ingående överdimensionerade krigsreserven, som kommittén be- handlade i avsnitt 8.5, sägas ha varit en reserv av detta slag. Reserven bör

emellertid inte vara knuten till osäkerheten i ett visst antagande eller till en viss kristyp.

Kommittén anser att en beräkningsreserv på ca l.5 milj. m3 olja är lämplig. Vissa avvikelser i ett eller flera antaganden kan därmed täckas. En sådan reserv ger också statsmakterna viss handlingsfrihet i en försörj- ningskris. Till det behov av beredskapslager som kommittén redovisade i avsnitt 8.8 bör därför läggas 1,5 milj. m3 olja.

I de föregående avsnitten i detta kapitel har kommittén presenterat och diskuterat de viktigare förutsättningar som beräkningarna av behoven av beredskapslager baseras på. De resultat som erhållits avseende behoven av beredskapslager av olika oljeprodukter i de tre krisfallen har också angetts. Vidare har motiven för och omfattningen av en beräkningsreserv redovisats. För att utforma en plan för beredskapslagring av olja behöver ytterligare överväganden göras. Dessa avser bl.a. fördelningen mellan råolja och oljeprodukter, befintliga beredskapslager, lagringsanläggningar och tidsförhållanden. Dessa frågor behandlar kommittén i närmast följande kapitel.

9. Förslag till lagringsprogram m. m.

I föregående kapitel presenterade kommittén sina överväganden och ställ- ningstaganden till viktigare förutsättningar för beräkningarna samt resultat i fråga om behovet av beredskapslager av olika oljeprodukter som beräk- ningarna leder fram till. Ytterligare överväganden krävs dock innan förslag kan ges till lagringsplan på oljeområdet. Detta görs i förevarande kapitel.

I avsnitt 9.1 sammanfattar kommittén det beräknade behovet av bered- skapslager av oljeprodukter för olika kristyper. För att kunna ange omfatt- ningen av ett nytt oljelagringsprogram jämförs i avsnitt 9.2 behovet av beredskapslager med de beredskapslager som nu finns. Hur återstående lagringsbehov bör fördelas på råolja resp. oljeprodukter diskuteras i av- snitt 9.4, efter det att utbyggnadsläget i fråga om lagringsanläggningar har presenterats i avsnitt 9.3. Kommitténs förslag till lagringsprogram presen- teras i avsnitt 9.5. Tidsförhållanden för lageruppbyggnaden behandlas i avsnitt 9.6.

Mot bakgrund av sitt förslag till lagringsprogram lämnar kommittén i avsnitt 9.7 förslag om hur utnyttjandet av den rörliga krediten bör avveck- las.

Omfattningen av de investeringar som behövs för att förverkliga lag- ringsprogrammet anges i avsnitt 9.8, varefter kommittén i avsnitt 9.9 behandlar finansieringen av det föreslagna Oljelagringsprogrammet. I av- snitt 9.10 diskuterar kommittén bl. a. frågan om utnyttjandet i en kris av beredskapslagren av olja. Avslutningsvis berör kommittén i avsnitt 9.ll frågan om eventuell ytterligare lageruppbyggnad.

9.1. Beräknat behov av beredskapslager

I kapitel 8 beräknades behovet av beredskapslager av olika oljeprodukter för krigs-, avspärrnings- resp. fredskrissituationer. Planeringsmässigt be- räknas behoven av olja för de tre kristyperna var för sig, eftersom de baseras på olika konsumtionsmönster och konsumtionsnivåer. För att kunna utforma en rationell lagringsplan är det dock lämpligt att se lagerbe- hovet som en helhet. I tabell 9.1, som ingår i den hemliga bilagan till kommitténs betänkande, anges det samlade behovet av beredskapslager av olika oljeprodukter för de tre krissituationer som ingår i planeringen.

9.2. Befintliga beredskapslager och återstående behov

Befintliga beredskapslager av olja per den I juli l980 i form av tvångslager hos säljare och förbrukare, statliga beredskapslager och lager anskaffade av ÖEF med utnyttjande av den rörliga krediten för försvarsberedskap redovisas i tabell 9.2 som ingår i den hemliga bilagan till kommitténs betänkande. I tabell 9.3. som även den ingår i den hemliga bilagan, ställs det behov av beredskapslager som kommittén har redovisat i avsnitt 9.1 mot befintliga beredskapslager. Därvid framkommer det lagerföränd- ringsbehov, exkl. beräkningsreserven, som anges i tabell 9.4.

Tabell 9.4 Lagerförändringsbehov, netto Tm3, gasol kton

Produkt Kvantitet Lättbensin — lO Motorbensin 605 Flygdrivmedel 70 Fotogen —5 Motorbrännolja ) -4l5 Tunn eldningsolja Tjock eldningsolja —35 Totalt 1 040 Gasol 35

Av tabell 9.4 framgår att det samlade lagerförändringsbehovet netto. exkl. beräkningsreserven, uppgår till ca 1,1 milj. m3 olja. Vidare framgår att mindre överskott finns av lättbensin, fotogen och tjock eldningsolja. att mindre underskott finns av flygdrivmedel och gasol och att betydande underskott föreligger av motorbensin och tunn eldningsolja. Kommittén kan konstatera att viss obalans föreligger i befintligt beredskapslager och att utöver nettoanskaffning även viss omstrukturering är lämplig.

Beredskapslagren av olja kan hållas i form av konsumtionsfärdiga olje- produkter, i form av råolja eller på något sätt fördelade på båda dessa former. Innan kommittén går in på frågan om den lämpliga sammansätt- ningen av lagren redogörs i följande avsnitt för utbyggnadsläget beträffan- de lagringsanläggningar.

9.3. Befintliga lagringsanläggningar

Oljelagringsprogrammet 1978—1984, som beslutades under våren 1977. innebar att sammanlagt 11,6 milj. m3 lagringsutrymmen för olja skulle anskaffas. I kapitel 3 redovisades närmare utbyggnadsläget i fråga om lagringsanläggningar vid utgången av budgetåret l979/80. I tabell 9.5 sam- manfattas utbyggnadsläget för statliga lagringsanläggningar.

Tabell 9.5 Byggda men inte fyllda lagringsanläggningar T m]

Produkt Anläggningar Inlagrad Återstående som är klara volym ouppfylld eller under lagringsvo— byggnad lym

Råolja 6 550 2 000 4 550 Flygdrivmedel 9l Mbo+tunn eo 38l 270 3l0 Tjock eo 108

Totalt 7 130 2 270 4 860

Av tabell 9.5 framgår att omfattningen av de lagringsutrymmen för råolja som är klara eller är under byggnad och som inte är fyllda uppgår till ca 4,5 milj. m3. Byggnadsarbeten för ungefär 100 milj. kr. återstår för att färdig- ställa dessa råoljeanläggningar. Det är självfallet angeläget att dessa an- läggningar i så stor utsträckning som möjligt kan nyttiggöras för avsett ändamål. Så stor del som möjligt av det återstående lagringsbehovet av olja bör av detta skäl utgöras av råolja. I avsnitt 9.4 behandlar kommittén olika aspekter på beredskapslagrens fördelning på råolja och oljeprodukter.

Med medel från en rörlig kredit har ÖEF anskaffat ca 650000 m3 oljepro- dukter. Frågan behandlades närmare i avsnitt 3.5. Dessa varor lagras f. n. i förhyrda cisterner till en årlig kostnad av lO—l5 milj. kr. I samband med omstrukturering av beredskapslagret föreslår kommittén i det följande att motsvarande varuvolym överförs till statliga lagringsanläggningar som finns disponibla.

Huvuddelen av beredskapslagren av olja finns i form av tvångslager hos säljare och förbrukare. Erforderliga lagringsanläggningar härför finns med ett undantag. Detta gäller en skyddad anläggning som till följd av olika svårigheter har blivit försenad, men som inom kort står färdig att tas i bruk.

På marknaden synes nu föreligga överskott på lagringsanläggningar för vissa produkter. Prognoserna pekar på successivt minskad oljeanvändning och talar för att överskottet kan öka. Detta blir mer markerat när ÖEF i minskad utsträckning förhyr lagringsutrymmen.

9.4. Sammansättning av beredskapslager

Erforderligt beredskapslager av olja kan tillgodoses antingen med färdig- produkter, med råolja eller med en kombination av dessa. Avvägningen mellan lagring av färdigprodukter och råolja görs på grundval av främst beredskapsmässiga, lagringstekniska och ekonomiska överväganden. De principiella slutsatser som kommittén nått vid granskningen av dessa frå- gor redovisas i avsnitt 9.4.1, 9.4.2 och 9.4.3.

9.4.1. Beredskapsförhållanden Krigssituationer

Risken för förstöring av raffinaderierna har uteslutit att försörjningen för krigssituationer till någon del baseras på råolja. Hela krigsreserven består av konsumtionsfärdiga produkter som i fråga om drivmedel förvaras i bombskyddade anläggningar i konsumtionsområdena. Enligt kommitténs mening finns det inte skäl att ändra lagringsformen för krigssituationer.

Avspärrningssituationer

Tidigare hölls hela avspärrningsreserven i form av färdigprodukter. I det nu löpande Oljelagringsprogrammet hålls ca 25% i form av råolja. Denna avvägning baseras på att en betydande raffinaderikapacitet numera finns i landet, att tillräcklig transportkapacitet finns tillgänglig samt att kusttank- fartyg kan passera Öresund eller Bälten under i vart fall en del av krisen. Statsmakterna bedömde år 1977 att förutsättningarna var sådana att det var rimligt att hålla en begränsad del av avspärrningsreserven i form av ) råolja. 1

Med ledning av förutsättningen om råoljeimport i kriser, raffinaderi- kapacitet och transportkapacitet hos svenskregistrerat kusttanktonnage synes för avspärmingssituationens första de! högst ca 3 milj. m3 råolja i ! beredskapslager kunna nyttiggöras. Med hänsyn till att ungefär hälften av kusttransporterna äri hög grad lokala synes ca 2 milj. m3 beredskapslagrad råolja kunna utnyttjas i avspärrningsfallets senare del.

Full överensstämmelse råder inte mellan möjlig produktutvinning i raf- finaderierna och den konsumtionsprofil som förutses i en avspärrningskris. Överskott uppkommer av vissa produkter medan underskott uppkommer av andra oljeprodukter. Om försörjningsberedskapen för avspärrningssi- tuationer till stor del baseras på råolja, behöver därför viss kompletterande lagring ske av konsumtionsfärdiga oljeprodukter.

F redskriser

Beredskapslagret för fredskriser avses enligt l978—1984 års oljelagrings- program till ca 80% bestå av råolja och till ca 20% av färdigprodukter.

Kommittén har gjort överslagskalkyler och funnit att den svenska raffinaderikapaciteten i vissa fredskrissituationer med stort bortfall av oljeprodukter, kan begränsa möjligheterna att utnyttja beredskapslagrad råolja. Åtgärder kan emellertid vidtas för att i en fredskris få tillgång till färdigprodukter i snabbare takt än vad de svenska raffinaderiernas kapaci- tet medger. Löneraffinering vid utländska raffinaderier är kanske en möj- lighet. En annan möjlighet är att i fredskrissituationer använda avspärr— ningslagren av färdigprodukter och reservera motsvarande kvantitet av fredskrislagret av råolja. Kommittén återkommer härtill i avsnitt 9.10.

Mot denna bakgrund anser kommittén att beredskapsmässiga skäl talar för att beredskapslager för fredskriser om möjligt till något mindre del utgörs av råolja än vad som nu planeras.

9.4.2. Lagringstekniskaförhållanden

Lagring av råolja omges med starka säkerhetsbestämmelser och lagrings- utrymmena måste ha en speciell utformning. Kostnaderna härför uppvägs dock av de förhållandevis låga kostnaderna för att utföra stora bergrums- anläggningar jämfört med mindre anläggningar. Råolja behöver, så vitt man vet, inte omsättas. Detta gör administrationen av råoljelager enkel.

Vid lagring av lättare oljefraktioner i berganläggningar kan bakteriean- grepp på oljan förekomma. Detta har hittills varit särskilt besvärande i fråga om flygdrivmedel.

Enligt kommitténs mening synes lagringstekniska förhållanden tala för att de statliga beredskapslagren av olja till så stor del som möjligt hålls i form av råolja.

9.4.3. Ekonomiskaförhållanden

Skälet till att statsmakterna år 1977 beslöt att bygga upp statliga lager av råolja i stället för lager av färdigprodukter var inte att investeringen i varor skulle bli lägre. Vid beslutstidpunkten var i själva verket investeringskost— naderna för de två alternativen i huvudsak desamma. I första hand bestäm- des valet i stället av att kostnaderna för lagringsutrymmen, administration och omsättning bedömdes bli lägre med råoljelager. Det träffade valet framstår också som ekonomiskt gynnsamt mot bakgrund av den prisdiffe- rens som under senare år har förelegat mellan färdigprodukter resp. råolja. Mycket stora lagringsanläggningar har byggts. Härav följande långa bygg- nadstider har medfört att anskaffningen av olja skett sent och därmed hårt drabbats av oljeprisstegringarna.

Hur marknaden för råolja resp. färdigprodukter framdeles kommer att utvecklas är det knappast möjligt att ha någon bestämd mening om. Det finns dock knappast anledning att förmoda att spotmarknadspriserna för färdigprodukter i längden kommer att vara så låga att de framstår som gynnsammare än råolja.

Om beredskapslager av olja hålls i form av färdigprodukter innebär detta egentligen att raffinaderitjänster lagras till ett värde av ca 50 kr./m3 olja.

Mot denna bakgrund anser kommittén att ekonomiska skäl talar för att så stor del som möjligt av beredskapslagren av olja hålls i form av råolja.

Lagringstekniska och ekonomiska skäl talar således för att en så stor del som möjligt av beredskapslagret av olja hålls i form av råolja. Beredskaps- mässiga hänsyn sätter dock vissa gränser härför. Enligt kommitténs me- ning bör mängden råolja för avspärrnings- och fredskrisfallet sammantaget helst inte överstiga förslagsvis 8 milj. m3. Häri innefattas både statliga beredskapslager och kommersiella lager av råolja vid raffinaderierna.

9.5. Förslag till lagringsprogram

I det föregående har kommittén angett omfattningen av behövligt bered- skapslager av olika produktslag, redogjort för situationen beträffande ut- byggnadsläget för lagringsanläggningar för olja och redovisat sina princi-

piella slutsatser i fråga om beredskapsmässiga, lagringstekniska och eko- nomiska aspekter på sammansättningen av beredskapslagren av olja. Mot denna bakgrund lämnar kommittén i detta avsnitt ett konkret förslag till lagerutbyggnad och omstrukturering.

I tabell 9.6 anger kommittén lagerförändringsbehovet exkl. beräknings- reserven. Av kolumn (2) framgår att nettolagerförändringsbehovet uppgår till ca 1,1 milj. m3 olja. De oljeprodukter som har förvärvats med medel från en rörlig kredit bör avvecklas (3). De närmare motiven och formerna härför behandlas i avsnitt 9.7. Genom att dessa oljeprodukter, som finns i förhyrda lagringsanläggningar, avvecklas kan befintliga statliga råoljean- läggningar bättre utnyttjas och hyreskostnader sparas.

Till följd av bl.a. de relativa förskjutningar i konsumtionen av olika oljeprodukter som kan utläsas av prognoserna och de kommersiella lag- rens omfattning och sammansättning behöver tvångslagren av motorben- sin och motorbrännolja/tunn eldningsolja ökas. Av samma skäl kan tvångs- lagren av tjock eldningsolja begränsas. Lagringsskyldigheten i fråga om motorbensin och motorbrännolja/tunn eldningsolja bör ökas med 300000 m3 resp. 200000 ut3 medan lagringsskyldigheten i fråga om tjock eldnings- olja bör minskas med 500000 m3. Lagerökningen av lätt olja bör fördelas med 50000 m3 på motorbrännolja och med 150000 m3 på tunn eldningsol- ja. En mindre minskning av lagren av lättbensin och fotogen är möjlig. Dessa förändringar i tvångslagren redovisas i kolumn (4). För lättbensin, som är en råvara vid stadsgasframställning, används inte ett fast lagrings- mål, utan lagringsskyldigheten uttrycks som andel av årsförbrukningen.

Oförändrade regler bör gälla för tvångslagring av bränsle för gasturbiner i kraftverk.

I tabell 9.6 redovisas hur ett lagerökningsbehov på netto ca 1,1 milj. rn3 till följd av avveckling av krisförsörjningslagret och ändrad sammansätt- ning av tvångslager resulterar (5) i ett återstående statligt lagerökningsbe- hov på ca 1,7 milj. m3 olja.

Tabell 9.6 Lagerförändringsbehov, brutto Tm3, gasol kton

Produkt Lager- Strukturförändring av lager Statligt föränd- —-—-—__——— lagerföränd- rings- Avveckling Andrad ringsbehov behov av rörlig tvångs- brutto netto kredit lagring

(+) (_)

(1) (2) (3) (4) (5)

Lättbensin — 10 — 10 —

Motorbensin 605 + 60 +300 365 Flygdrivmedel 70 70

Fotogen - — 5 — 5 —

Motorbrännolja Tunn eldningsoljaj 415 +510 +200 725

Tjock eldningsolja — 35 + 80 —500 545

Totalt 1040 +650 — 15 1705 Gasol 35 35

I avsnitt 8.9 föreslår kommittén att en beräkningsreserv av en storleks- ordning motsvarande l,5 milj. m3 olja läggs till det framräknade lagerök-

ningsbehovet. Den totala lagerökningen uppgår således till 3,2 milj. ni3 olja. Som tidigare har nämnts bör största möjliga mängd av lagerökningen ske i form av råolja. I tabell 9.7 redovisas produktutbytet av 3,1 milj. m3 råolja (4) och den produktinlagring (5) därutöver som behövs för att täcka behoven.

Tabell 9.7 Sammansättning av lagerförändring Tm3, gasol kton

Produkt Statligt Beräk- Utbyte av Produkt- lagerför- nings- 3.1 milj. inlagring ändringsbehov reserv m3 råolja (1) (2) (3) (4) (5)

Lättbensin — * 45 —

Motorbensin 365 525 —

Flygdrivmedel 70” 95" 70'”

Fotogen — 1 500 30 —

Motorbrännolja %

Tunn eldningsolja 725 i 990 ”0

Tjock eldningsolja 545 1 240 —

Totalt 3 205 3 145 Gasol 35 15 20

" Flygfotogen. "Flygbensin och reabensin (Utvinns ej ur råolja vid svenska raffinaderier). Anm. Följande procentuella utbyte av råolja har förutsatts. Gasol 0.5, lättbensin 1,5, motorbensin 17,0. flygfotogen 3,0, övrig fotogen 1.0, motorbrännolja och tunn eldningsolja 32,0. tjock eldningsolja 40,0, övrigt samt bränsle och förluster 5,0.

Av tabell 9.7 framgår att, förutom 3,1 milj. m3 råolja (4), behov förelig- ger av ca 250000 m3 färdigprodukter (5) i form av flygdrivmedel, tunn eldningsolja och gasol. Enligt kommitténs mening är det lämpligt att staten genomför denna lagerökning.

När i tabell 9.7 lagerökningsbehovet i kolumn (2) ställs mot av kommit- tén föreslagen lagerökning i kolumnerna (4) och (5) erhålls som en restpost beräkningsreservens produktsammansättning. Den sålunda erhållna be- räkningsreservens innehåll redovisas i tabell 9.8.

Tabell 9.8 Beräkningsreservens produktsammansättning Tm3, gasol kton

Produkt Kvantitet Lättbensin 45 Motorbensin 1604 Flygdrivmedel 95d Fotogen 30 Motorbrännolja 4] 5 Tunn eldningsolja Tjock eldningsolja 695 Totalt 1 440 Gasol —

" Flygfotogen

Kommittén konstaterar att ansvariga myndigheter väsentligt räknat ned behovet av flygdrivmedel för civil luftfart för avspärrningssituationen. Även om beräkningsreserven ger möjlighet att framställa betydande mängder flygfotogen, bör det ändå prövas om inte viss ytterligare lagring är motiverad.

För att genomföra den lagerökning och omstrukturering som nu har beskrivits bör således ÖEF avveckla krisförsörjningslagret av oljepro- dukter samt anskaffa råolja och vissa andra oljeprodukter. Lagrings— skyldiga säljare och förbrukare bör genomföra omstrukturering m.m. av tvångslagren. Statsmakterna bör besluta om den mängd olja tillhörande varje oljeslag som lagringsskyldiga skall hålla. Lagringsanläggningarna behöver anpassas till den föreslagna produktprofilen. Bestämmelserna om de volymer som skall lagras i skyddade och lokaliserade lagringsanlägg- ningarna bör kvarstå oförändrade.

Den sammansättning av beredskapslagren som kommittén föreslår inne- bär att sammanlagt 5,1 milj. rn3 råolja kommer att ingå i de statliga beredskapslagren. I kommersiella lager finns ca 1,3 milj. m3. Sammantaget utgör detta en väsentligt mindre råoljeandel än vad som förutsätts i nu löpande oljelagringsprogram. Den maximigräns på förslagsvis 8 milj. m3 för lagring av råolja som tidigare angavs underskrids väsentligt. I och med att en större andel av lagren finns i form av konsumtionsfärdiga produkter förbättras i viss mån beredskapen att möta olika typer av försörjnings- kriser.

Vid raffinering av råolja till färdigprodukter behövs vissa kemikalier och tillsatsmedel. Sådana bör anskaffas och lagras 1 lämplig form.

Kommittén vill något beröra frågan om den närmare kvaliteten på de produkter som beredskapslagras. Därvid är det främst svavelhalten i råolja och eldningsolja och blyhalten i motorbensin som är av intresse. Det skulle kunna hävdas att det i krissituationer där krigs-, avspärrnings- eller freds— krisreserver tas i anspråk är av mindre betydelse om miljövårdsönskemål avseende låg svavel- resp. blyhalt kan tillgodoses.

Oljor med normal svavelhalt är billigare i inköp än lågsvavliga pro- dukter. Frågan om svavelhalt är särskilt intressant för lagren av råolja. Denna vara behöver inte omsättas och avses endast användas i en krissi- tuation. Statliga lager av eldningsolja kommer knappast heller att omsättas annat än i en försörjningskris. I fråga om råolja och eldningsolja kan kostnadsbesparingen vid anskaffning av olja med normal svavelhalt i stäl- let för låg svavelhalt antas uppgå till omkring 10% per volymsenhet. Det kan därför ligga nära till hands att av ekonomiska skäl acceptera en högre svavelhalt i dessa produkter än den som normalt skulle raffineras eller användas i Sverige. Anskaffningen av råolja och eldningsolja har hittills varit inriktad mot kvaliteter med sådan svavelhalt att de raffinerade pro- dukterna eller de lagrade färdigprodukterna kan användas på den svenska marknaden även under normala förhållanden. Kommittén anser det moti- verat att för uppbyggnad av de statliga råoljelagren anskaffa normalsvavlig råolja om den i övrigt har lämpliga tekniska egenskaper och ger lämpligt produktutbyte.

Beträffande bensinen gäller att den högsta tillåtna blyhalten i premium- bensin från och med juli 1981 sänks från 0,4 till 0,15 gram bly per liter

bensin. Motsvarande sänkning för regularbensin vidtogs den 1 januari 1980. För tvångslager av bensin gäller dock visst undantag. Obetydlig prisskillnad råder mellan bensintyper med skilda blyhalter. Något ekono— miskt skäl att beredskapslagra bensin av annan kvalitet än den som vanli- gen används på marknaden föreligger därför inte. _

9.6. Tidsförhållanden

I direktiven angavs att kommittén bör överväga alternativa förlängningar av Oljelagringsprogrammet med hänsyn till bl.a. förslagen avseende lag- ringsmål. Därvid skall särskild hänsyn tas till önskemålet om en anpass- ning till totalförsvarets planeringsperioder.

I avsnitt 8.7 lade kommittén fast att energiprognosen för år 1985 bör användas i beräkningarna av behovet av beredskapslager. Samtidigt an- gavs att tidpunkten när lagringsmålen skall vara uppfyllda i förhållande härtill kan förskjutas med ett eller annat år åt ena eller andra hållet.

Behovet av fasta tidsgränser är olika för den lageruppbyggnad som avses handhas av lagringsskyldiga säljare och förbrukare av olja och den som avses genomföras av staten.

Lagringsskyldigas åtgärder bör kunna planeras och genomföras under bestämda förutsättningar. I fråga om förändringarna av tvångslagringen av olja föreslår kommittén att den sänkning av vinterdispensen vid lagring av tunn och tjock eldningsolja som kommittén förordar i avsnitt 7.2 träder i kraft fr.o.m. den 1 januari 1983. Vidare bör minskningen av lagringsskyl- digheten för tjock eldningsolja med 500000 m3 genomföras successivt. En minskning med 125000 m3 per år räknat fr.o.m. den 1 januari 1983 synes vara lämplig. Hela reduktionen är då genomförd till den ljanuari 1986. För uppbyggnaden av tvångslager av motorbensin. motorbrännolja och tunn eldningsolja bör en motsvarande tidsplan gälla. Minskningen av lagrings— skyldigheten för lättbensin och fotogen bör träda i kraft fr.o.m. den 1 januari 1983.

Behovet av fasta tidsgränser är mindre för den lageruppbyggnad som avses genomföras av staten. De statliga åtgärderna för att genomföra Oljelagringsprogrammet består främst i att anskaffa och fylla råolja i lag- ringsanläggningar som successivt blir färdiga. Omfattningen av den statliga lageruppbyggnad och lageromstrukturering som kommittén förordat är förhållandevis begränsad. Lagringsanläggningar för den råolja som behö- ver anskaffas blir färdiga under budgetåret 1981/82. Ett snabbt genomfö- rande av lagringsprogrammet kunde därför i och för sig vara möjligt. Marknadsförhållanden och ekonomiska skäl kan emellertid göra att fullföl- jandet av anskaffningsprogrammet behöver sträckas ut i tiden.

Tidpunkten när lageruppbyggnaden bör vara genomförd påverkas av säkerhetspolitiska, samhällsekonomiska och finansiella bedömningar. Om risken för att en tillförselstörning skall inträffa på oljeområdet under de närmaste åren bedöms vara hög talar detta för att lagringsmålen bör nås tidigt, eventuellt genom en forcerad lageruppbyggnad under de allra när- maste åren. Samtidigt kan omsorgen om bytesbalansen, särskilt under de

närmaste åren, tala för att fullföljandet av den statliga delen av oljelag- ringsprogrammet sträcks ut i tiden.

Kommittén vill som sin mening uttala att risken för att störningar i tillförseln av olja skall inträffa under de närmaste åren kan anses vara så hög att lageruppbyggnaden bör genomföras så snabbt som detta är möjligt. Av praktiska skäl, främst administrativa och marknadsmässiga. torde det emellertid knappast vara möjligt att fullfölja det föreslagna programmet snabbare än till utgången av kalenderåret 1983. De inkomster som nu gällande beredskapsavgift tillför oljelagringsfonden torde medge lagerupp— byggnad i denna takt om inte ytterligare väsentliga prishöjningar inträffar på oljan. Genomförandet måste självfallet anpassas till de omständigheter av skilda slag som råder vid olika tillfällen.

9.7. Avveckling av utnyttjandet av rörlig kredit

ÖEF har under en följd av år medgetts utnyttja den rörliga krediten för försvarsberedskap, som enligt riksdagsbeslut står till regeringens förfogan- de, för inköp av olja. Enligt direktiven bör kommittén pröva hur detta utnyttjande skall avvecklas. Hur och för vilka ändamål som den rörliga krediten har använts redovisades utförligt i avsnitt 3.5.

Som ett led i uppbyggnaden av fredskrisreserven anskaffades från år 1974 till år 1980 ca 1 milj. m3 eldningsolja. Varukostnaderna för denna olja har efter hand lyfts av från krediten. Kvarstående belastning på den rörliga krediten för detta ändamål är ca 146 milj. kr. vilka utgörs av räntor (1 12) på utnyttjat kapital och hyror (34) för vissa lagringsutrymmen m.m. Genom att utnyttja den rörliga krediten kunde olja anskaffas innan permanenta statliga lagringsanläggningar utförts. Olja kunde därmed anskaffas till gynnsamma priser och belastningen på oljelagringsfonden har därmed blivit lägre. I gengäld bands finansiella resurser i varulager. Räntekostna- den är ett uttryck härför. Vinsten av att köpa olja tidigt har varit vida större än upplupna räntekostnader. Kommittén föreslår därför att återstående kostnader, ca 146 milj. kr., hänförliga till anskaffningen av 1 milj. m3 eldningsolja, avvecklas genom att motsvarande medel tillförs den rörliga krediten från oljelagringsfonden. Åtgärden är statsfinansiellt neutral och bör genomföras snarast.

Med anledning av de störningar i försörjningsläget på oljeområdet som krisen i Iran är 1979 föranledde fick ÖEF utnyttja medel från den rörliga krediten för att anskaffa olja. Under år 1979 och 1980 har sammanlagt 652000 m3 olja, främst motorbrännolja och tunn eldningsolja, anskaffats. Kostnaderna härför uppgår till 811 milj. kr. varav 793 milj. kr. utgör varukostnader och 18 milj. kr. räntor och omkostnader. Denna tillfälliga krisförsörjning med olja, som går utanför Oljelagringsprogrammet 1978— 1984, kan ses mot bakgrund av bl. a. de underskott i tvångslagren av lätta oljor som uppkom i landet under år 1979. Tvångslagren har nu återställts till avsedd nivå.

Det vore då naturligt att avveckla lagret och med försäljningsinkom- sterna återbetala den rörliga krediten. Varorna har anskaffats till sådana priser att finansiell vinst f. n. knappast skulle uppkomma vid avyttring. En

sådan åtgärd skulle vid transaktionstillfället minska statens budgetsaldo med ca 700 milj. kr. Bytesbalansen skulle förstärkas med motsvarande belopp.

Eftersom kommitténs förslag till oljelagringsprogram innebär att ytterli- gare olja skall anskaffas under de närmaste åren är det emellertid av risk- och prisskäl inte lämpligt att nu avyttra här aktuellt lager. Kommittén föreslår i stället att lagret, som förvaras i förhyrda lagringsutrymmen, fysiskt avvecklas i samband med att råolja anskaffas och inlagras i statliga anläggningar. Oljeprodukterna kan eventuellt därvid kommersiellt bytas mot råolja. Däremot bör det finansiella utnyttjandet av deti rörliga krediten snarast avvecklas genom att medel tillförs den rörliga krediten från oljelag- ringsfonden. Avlyft bör ske i takt med att medel finns tillgängliga på oljelagringsfonden men helt ha genomförts före utgången av budgetåret 1981/82.

Den finansiella avlösningen är statsfinansiellt neutral. Byte från oljepro- dukter till råolja innebär att ca 800000 m3 råolja kan inlagras utan att bytesbalansen negativt påverkas härav. Prisförändring på olja bör lämna denna bytesrelation i huvudsak oförändrad.

De räntebelopp som har omnämnts i detta avsnitt avser sådana som har erlagts till år 1980. Även de räntor som belöper sig på tiden därefter bör självfallet avlyftas med medel från oljelagringsfonden.

9.8. Investeringar och kostnader

För att genomföra de förändringari beredskapslagren av olja som kommit- tén har föreslagit i avsnitt 7.2 och 9.5 behöver investeringar göras i oljor och i lagringsanläggningar. Vilka dessa är och omfattningen av dem redovi- sas i detta avsnitt med uppdelning på statlig lagring och tvångslagring hos säljare och förbrukare.

9.8.1. Statlig lagring

I följande sammanställning anges, i prisläget sommaren 1980, de statliga investeringar som behöver göras.

Investering Tm3 Milj. kr. Varor Råolja 3 100 2 950 Ovrigt 250 325 . 3 275 Anläggningar Pågående — 1 10 Nytillkommande . . 90 200 Totalt 3 475

Av investeringarna i råolja täcks ca 700 milj. kr. genom utbyte mot råolja av oljeprodukter anskaffade över den rörliga krediten.

Pågående byggnadsarbeten, som främst anser råoljeanläggningar. bör fullföljas. Uppgifterna om omfattningen och kostnaderna för nytillkom- mande lagringsanläggningar för vissa färdigprodukter skall närmast ses som en markering av sådana kostnaders existens. I samband med program- planering m.m. torde ÖEF närmare få analysera behovet av ytterligare lagringsanläggningar.

Till investeringarna i varor och anläggningar kommer ett medelsbehov för finansiella transaktioner i samband med avvecklingen av utnyttjandet av den rörliga krediten. Medelsbehovet härför uppgår till ca 1 000 milj. kr.

De statliga investeringarna för försörjningsberedskapen på oljeområdet uppgår därmed under de närmaste åren sammantaget till omkring (3 475— 700+1000) 3775 milj. kr. i prisläget sommaren 1980.

9.8.2. Tvångslagring hos säljare och förbrukare

Kommittén föreslår följande förändring av tvångslagringen av olja hos säljare och förbrukare. E Vinterdispensen för tjock och tunn eldningsolja begränsas så att lagren

inte under någon månad av året understiger 80% av lagringsskyldighe- ten mot f.n. 70% Tvångslagren av tjock eldningsolja minskas med 500000 m3 Tvångslagren av motorbensin ökas med 300000 m3 Tvångslagren av motorbrännolja och tunn och eldningsolja ökas med 50000 m3 resp. 150000 m3 [ Tvångslagren av fotogen och lättbensin minskas med 5000 m3 resp. 10000 m3. Minskad Vinterdispens och sänkt lagringsskyldighet i fråga om tjock eldningsolja innebär sammantaget i genomsnitt över ett år att ca 250000 m3 olja mindre än f.n. behöver hållas i lager. De lagringsskyldiga behöver därmed hålla i genomsnitt omkring 200 milj. kr. mindre bundet i varulager. Ränte- och driftkostnaderna kan antas minska med ca 30 milj. kr. per år.

Minskad tvångslagring av fotogen kan bedömas frigöra ca 5 milj. kr. av kapital som lagringsskyldiga har bundet i tvångslager. Ränte- och drifts- kostnaderna kan antas minska med ca 0,7 milj. kr. per år.

Minskad tvångslagring av lättbensin kan bedömas frigöra ca 7 milj. kr. av kapital som lagringsskyldiga har bundet i tvångslager. Ränte- och drift- kostnaderna kan antas minska med ca 1 milj. kr. per år.

Den med 300000 rn3 utökade tvångslagringen av motorbensin kan bedö- mas kräva investeringar från de lagringsskyldiga på ca 420 milj. kr. Därvid har antagits att investeringen i vara uppgår till 360 milj. kr. och investering- en i lagringsanläggningar till 60 milj. kr. Ränte- och driftkostnaderna härför kan antas uppgå till ca 65 milj. kr. per år.

Den med 50000 m3 utökade tvångslagringen av motorbrännolja kan bedömas kräva investeringar från de lagringsskyldiga på ca 60 milj. kr. Ränte- och driftkostnaderna härför kan antas uppgå till ca 9milj. kr. per år.

Den minskade vinterdispensen och den ökade lagringsvolymen i fråga om tunn eldningsolja innebär sammantaget att lagren i genomsnitt över året behöver vara ca 230000 m3 större än f.n. De lagringsskyldiga behöver

I'll—117

därmed hålla i genomsnitt 280 milj. kr. mer bundet i varulager. Ränte- och driftkostnaderna härför kan antas uppgå till ca 42 milj. kr. per år.

Sammantaget innebär detta att de årliga kostnaderna för de ändringar som kommittén föreslår uppgår till ca (—30—0,7—1+65+9+42) 84 milj. kr. Driftkostnader för lagringsanläggningar har därvid särskilt beaktats endast i fråga om den utökade bensinlagringen. Den tidsplan som kommittén föreslog i avsnitt 9.6 medför att denna samlande kostnadsstegring slås ut över fyra år och med tyngdpunkt på periodens senare del.

9.9. Finansiering

Medelsbehovet för att finansiera det oljelagringsprogram som kommittén föreslår uppgår för statens del till ca 3800 milj. kr. i prisläget sommaren 1980. Från juli 1980 t.o.m. december 1985 kan med nu gällande avgifter och föreliggande förbrukningsprognoser inemot 9000 milj. kr. avsedda för oljelagringsändamål förväntas inflyta till oljelagringsfonden. Utöver olje- lagring finansieras även vissa andra investeringar för försörjningsbered- skapen från oljelagringsfonden. Detta gäller främst beredskapslager av petrokemikalier. Sådana investeringar för omkring 1 000 milj. kr. ingår f.n. i planeringen. Medelsbehovet från oljelagringsfonden skulle därmed sam- mantaget uppgå till ca 4800 milj. kr. Föreslaget oljelagringsprogram synes kunna finansieras till utgången av år 1983 med beräknade inkomster, även om vissa prisstegringar på olja skulle inträffa. Om något oförutsett inte inträffar finns förutsättningar att därefter reducera den särskilda bered- skapsavgiften för oljeprodukter.

Kostnaderna för den tvångslagring som säljare och förbrukare av olja genomför bestrids i första ledet av de lagringsskyldiga. Dessa för i allmän- het kostnaderna vidare till konsumenter m.fl. som slutligen får bära kost- naderna. Enligt kommitténs mening bör de ökade kostnaderna för ändring- arna i tvångslagringen finansieras genom de priser som lagringsskyldiga tar ut av konsumenterna.

Minskad Vinterdispens för tjock eldningsolja medför ökade kostnader för främst industriföretag, kraft- och värmeverk samt större bostadsföre- tag. Den minskade totala tvångslagringen av tjock eldningsolja medför dock minskad kostnadsbelastning. Som framgick i avsnitt 9.8 minskar sammantaget kostnaderna något för denna grupp lagringsskyldiga. Kost- nadsminskningen kan överslagsmässigt antas motsvara ca 2 kr. per m3 tjock eldningsolja.

Tvångslagringen av motorbensin, motorbrännolja och tunn eldningsolja åvilar i allt väsentligt oljehandeln. De ökade kostnader som lagerökningen ifråga om dessa produkter medför bör finansieras genom prissättningen. Vid full utbyggnad bedöms priset på motorbensin behöva höjas med ca 1,5 öre per liter samt på motorbrännolja och tunn eldningsolja med ca 3 kr. per m3.

Den minskade vinterdispensen på tunn eldningsolja medför på motsva- rande sätt ökade kostnader som innebär att priset på tunn eldningsolja

behöver höjas med ytterligare ca 3 kr. per m3. Förslagen medför således en total ökning av priset på tunn eldningsolja med ca 6 kr. per mi.

Uppbyggandet av tvångslagren förutsätter avsevärda investeringar. Det kan, enligt kommitténs mening, finnas skäl för statsmakterna att underlätta för de lagringsskyldiga att genom lån anskaffa kapital härför. Detta kan ske i olika former.

9.10. Andra frågor

Avslutningsvis vill kommittén förorda två ändringar i synen på bered- skapslagren.

Beredskapslager byggs upp för att kunna möta importbortfall vid krigs-, avspärrnings- och fredskrissituationer. I viss utsträckning kan beredskaps- lagren sägas vara avsedda för bestämda krissituationer. Detta gäller t. ex. färdigprodukter lagrade i bombskyddade eller särskilt lokaliserade anlägg- ningar vilka är avsedda för krigssituationer. Vidare gäller allmänt att färdigprodukter i första hand är avsedda för krigs- och avspärrningssitua- tioner och endast till mindre del är avsedda för fredskriser. Råoljelagret däremot är i första hand avsett för fredskriser. Ur användarsynpunkt är dock självfallet oljor avsedda för de olika krisfallen likvärdiga.

Första förslaget gäller den beräkningstekniska hanteringen av vissa till- gångsposter. Behoven av beredskapslager för krigs- och avspärrningssi- tuationer tillgodoses i huvudsak genom tvångslagring hos säljare och för- brukare av olja. Staten lagrar främst gasol och flygdrivmedel för dessa kristyper. När behovet av beredskapslager har beräknats, har dock befint- liga kommersiella lager utöver tvångslagren beaktats och tillåtits reducera behovet av beredskapslager. Beräkningstekniskt innebär detta att de kom- mersiella lagren minskar behovet av tvångslager för avspärrningssitua- tionen.

Om emellertid en fredskris med tillförselstörningar inträffar på oljeområ- det kommer de kommersiella lagren att förbrukas först. Hinder föreligger inte för näringslivet att sälja eller använda dessa lager. Enligt kommitténs mening är det därför lämpligt att i fortsättningen betrakta den del av de kommersiella lagren som finns hos raffinaderier och oljehandel som en tillgång i fredkrissituationer och således minska behovet av särskilt anord- nade fredskrislager. En sådan ordning, vilken framstår som naturlig med hänsyn till att fredskriser måste anses vara de lindrigaste av de tre kristy- perna, är förenlig med bestämmelserna i [EP-avtalet. Däremot bör även fortsättningsvis kommersiella lager hos förbrukare räknas som en tillgång i avspärrningssituationer med hänsyn till IBF-bestämmelserna. Det samlade behovet av beredskapslager för krigs-, avspärrnings- och fredskrissitua- tioner lämnas självfallet oförändrat av denna beräkningstekniska föränd- ring. En positiv konsekvens är att säkerheten ökar för att nödvändiga lager för avspärrningssituationer verkligen finns tillgängliga i en sådan kris.

Det andra förslaget avser utnyttjandet av beredskapslagren. För freds- kriser beredskapslagras avsevärda kvantiteter råolja. Denna måste raffi- neras innan den kan nyttiggöras i en kris. De svenska raffinaderiernas kapacitet motsvarar 50—75% av konsumtionen i landet och varierar mel-

lan olika produkter. Man kan föreställa sig fredskriser med ett sådant utseende och förlopp, i vad avser importbortfall totalt och för olika pro- dukter samt tidsförhållanden, att raffinering av råolja under krisen inte förslår för att ge landet förutsatt konsumtionsstandard för alla produkter. I en sådan situation kan det vara lämpligt att ta i anspråk konsumtionsfär- diga produkter som beräkningsmässigt ingår i avspärrningsreserven och att i beräkningarna omföra en motsvarande kvantitet av fredskrislagret av råolja till avspärrningsreserven. Raffinering av denna kvantitet bör genom- föras så snart detta är möjligt. Med hänsyn till de uttalanden som riksdagen har gjort angående användningen av beredskapslager, och som återges i avsnitt 6.3. bör regeringen bereda riksdagen tillfälle att yttra sig över ett förfarande i enlighet härmed. Däremot torde kunna förutsättas att hinder inte föreligger för regeringen att utnyttja lager som beräkningsmässigt är avsedda för fredskrissituationer i en krigs- eller avspärrningssituation.

9.11. Eventuell ytterligare lageruppbyggnad

De förslag till uppbyggnad av beredskapslagren som kommittén föreslår i avsnitt 9.5 innebär att de statliga råoljelagren kommer att uppgå till sam- manlagt 5,1 milj. m3. De lagringsutrymmen för råolja som färdigställs under budgetåret 1981/1982 medger, som framgick i avsnitt 9.3. lagring av drygt 6,5 milj. m3 råolja. Omkring 1,5 milj. m3 lagringsutrymmen skulle därmed kunna bli outnyttjade. I avsnitt 9.9 framgick att nu gällande sär- skild beredskapsavgift för oljeprodukter — om den hålls oförändrad och genomgripande prisstegringar inte inträffar — på sikt kommer att tillföra oljelagringsfonden större inkomster än vad som behövs för det nu föreslag- na lagringsprogrammet.

Finansiellt och fysiskt utrymme kan därför komma att finnas för ytterli- gare lageruppbyggnad när det av kommittén förordade lagringsprogram- met är slutfört före mitten av 1980-talet. Statsmakterna kan då pröva om risksituationen gör det önskvärt och det samhällsekonomiska läget gör det möjligt att fylla råoljeanläggningarna med beredskapslager. Andra möjlig- heter att utnyttja anläggningarna är att hyra ut dem eller hålla en del i beredskap. Sistnämnd möjlighet behandlas ytterligare i kapitel 10. 1 nästa utredningsetapp kommer kommittén enligt sina direktiv att pröva lämplig- heten av att inrätta buffertlager av olja att användas i prisstabiliserande syfte på den svenska oljemarknaden. Om sådan lagring kommer till stånd behövs lagringsutrymmen också härför. Avtalsmässiga och lagringstek- niska frågor i anslutning till här antydd användning av lagringsutrymmena kan behöva studeras närmare.

Statsmakterna kan på detta område behålla full handlingsfrihet varför behov inte föreligger att nu binda sig för ett visst handlande i mitten av 1980-talet.

10 Andra åtgärder än beredskapslagring

I föregående kapitel lämnade kommittén förslag till bl.a. lagringsmål för energiberedskapen på oljeområdet. Även andra medel än lagring kan emel- lertid användas för att stärka försörjningsberedskapen. I detta kapitel diskuterar kommittén något sådana åtgärder.

Den svenska energipolitiken är givetvis av avgörande betydelse för försörjningssäkerheten på energiområdet. De riktlinjer som f.n. gäller är bl. a. minskning av oljeberoendet samt ökad hushållning med energi.

I så stor utsträckning som möjligt avses oljan ersättas med inhemska och uthålliga energislag. Exempel härpå är ved, torv och vindkraft samt synte- tiska drivmedel utvunna ur inhemska råvaror. Från försörjningssynpunkt är det även fördelaktigt om andra importerade energislag i ökande ut- sträckning kan ersätta användning av olja. Exempel på sådana energibä— rare är rörbunden naturgas från Nordsjön samt stenkol. Dessa alternativa bränslen utvinns inom områden som i vart fall i fredskrissituationer erbju- der större trygghet i tillförseln än de områden varifrån huvuddelen av den svenska oljetillförseln härrör.

Oljepolitiken inriktas vidare för att motverka att försörjningen blir ensi- digt beroende av en grupp leverantörländer. Ökad närförsörjning bl. a. från Norge och Storbritannien. utgör ett viktigt mål för energipolitiken. De internationella oljebolagens verksamhet i Sverige bör säkerställas för att dämpa de risker som är förenade med ökad bilateralism i oljehandeln.

Alla de åtgärder som nu har nämnts ingår i den svenska energi- och Oljepolitiken och syftar till en i vid mening säker energitillförsel. Kommit- tén vill betona att en kraftfull energipolitik är av grundläggande betydelse för att främja också försörjningsberedskapen på oljeområdet inför freds- kris-, avspärrnings- och krigssituationer. Blir strävanden till mindre oljebe- roende framgångsrika, kan detta på längre sikt minska behovet av kost- nadskrävande beredskapslagring av olja.

Vid behandlingen av de höjda oljepriserna och därav följande ökade kostnader för beredskapslagring av olja anförde kommittén att det inte kan uteslutas att det höjda oljepriset kan motivera en annan avvägning inom ' energiprogrammet mellan beredskapslagring och andra åtgärder för att stärka försörjningsberedskapen, t. ex. i form av tidig användning i kris av andra energislag, förbättrade ransoneringssystem och importförbere- delser. Kommittén återkommer nu härtill.

Energipolitiken syftar till att förändra energitillförseln och energian- vändningen i det framtida samhället såsom detta fungerar i en normal

situation. Kommittén förutsätter i sina beräkningar att i en kris viss oljean- vändning kan ersättas med ökad användning av ved och kol samt el framställd med vatten- eller kärnkraft. Övergång till ett annat bränsle än olja kan emellertid i många fall inte ske utan vidare. De planeringsmässiga och tekniska förberedelserna härför bör förstärkas för att öka sannolikhe— ten för att sådana beslut skall fattas att användning av alternativa energi- slag skall komma till stånd i tid i en kris. Det kan nämnas att värdet av den olja som i försörjningsplanen beräknas ersättas av ved, kol och el uppgår till ca 2,5 miljarder kr. Kostnader för eventuella tekniska förberedelserna bör bedömas mot denna bakgrund. Ansvariga myndigheter bör noga pröva och lämna förslag till konkreta åtgärder i fredstid som vid en försörjnings— kris verkningsfullt kan främja övergång till användning av ved, kol och el.

,Kommittén har översiktligt undersökt om ransoneringssystemen medger att de besparingsmål kan nås som förutsätts i försörjningsplanen. Därvid har framkommit att tillgängliga regleringsinstrument i huvudsak torde göra detta möjligt. Kommittén betonar emellertid också hur nödvändigt det är att beslut om ransoneringsåtgärder fattas utan dröjsmål i en kris. Om regleringsinstrumenten kan göras bättre och träda i tillämpning snabbare kan försörjningssäkerheten öka. Enligt kommitténs bedömning synes för- utsättningarna för ytterligare förbättringar vara störst vad gäller reglerings- instrumenten för motorbensin och motorbrännolja. De synpunkter som riksrevisionsverket ijuni 1980 anför i en rapport över granskningen av förberedelserna för konsumtionsbegränsning av drivmedel antyder också att förbättringar är möjliga. Enligt kommitténs mening bör övervägas om det är möjligt och lämpligt att i första hand som en inledande reglerings- form i en kris använda ekonomiska styrmedel, dvs. skatter och avgifter. för att snabbt åstadkomma en begränsning av drivmedelsanvändningen. Därigenom kan detaljerad behovsprövning undvikas samtidigt som enligt den enskildes bedömning angelägna transportbehov kan tillgodoses.

I samband med oljekriser har frågan aktualiserats om att tillfälligt lagra särskilda kvantiteter olja i tankfartyg. Närmare analyser har därvid visat att tekniska, ekonomiska eller miljömässiga skäl har talat emot sådan lagring. Inför kriser och även under loppet av sådana finns ibland olja tillgänglig för inköp. Priset kan måhända vara uppdrivet, men ett avgöran- de skäl till att oljan inte kan förvärvas i en sådan situation kan vara att lämpliga mottagnings- och lagringsutrymmen inte finns tillgängliga. Det är bl.a. vid sådana tillfällen som lagring i tankfartyg har föreslagits. I syfte att skapa handlingsberedskap att i en kris, eller vid andra tillfällen, förvärva betydande kvantiteter råolja kan övervägas att hålla berganläggningar med lagringskapacitet motsvarande t. ex. 0.5—1 milj. m3 i beredskap för ända- målet. Kostnaden per m3 för bergrum är obetydlig i förhållande till kostna- den för olja. Kommitténs förslag i det föregående medger detta. En här— emot svarande finansiell handlingsberedskap för anskaffning av olja finns i och med att regeringen av riksdagen har bemyndigats att vid krig, krigsfara eller annan omständighet av synnerlig vikt för rikets försvarsberedskap disponera en rörlig kredit i riksgäldskontoret. Detta förutsätter dock att det nuvarande utnyttjandet av den rörliga krediten avvecklas. Kommittén lämnade förslag härom i närmast föregående kapitel.

Under oljekrisen 1973—1974 användes ett clearingsystem vid import till

Sverige av oljeprodukter. Efter krisen har systemet setts över och förbätt- rats mot bakgrund av vunna erfarenheter. Bl. a. har det kompletterats och innefattar nu även förfarande för clearing av råolja. Systemet kan med kort varsel tekniskt tas i bruk. Kommittén anser att clearingförfarandet kan vara en lämplig beredskapsåtgärd i krissituationer där oljepriserna är starkt splittrade eller varierar starkt. Förberedelserna bör därför vidmakthållas. Försörjningsberedskapen bygger på att en del av oljan lagras i form av råolja som vid behov raffineras till konsumtionsfärdiga produkter. Utbytet vid destillationen bestäms av råoljans innehåll och raffinaderiets tekniska utrustning. Produktutbytet svarar inte alltid mot konsumtionsprofilen. Ökade möjligheter att styra produktutbytet mot lätta oljeprodukter kan nås om raffinaderiernas kapacitet för s. k. katalytisk krackning kan utökas.

Reservation och särskilda yttranden

Reservation av ledamoten Dahlström

Genom den s.k. vinterdispensen har i tidigare oljelagringsprogram gjorts ett visst avsteg från beredskapssynpunkten. För att undvika en urholkning av lagerberedskapen under en viss del av året anserjag att kraven på lager skulle läggas 10% högre än vad kommitténs majoritet föreslagit (variation mellan 90 och 110% av lagringsmålet). Liksom övriga i kommittén anser jag en säsongvariation av kraven vara naturlig.

Vid diskussionen senare i arbetet om en beräkningsreserv för negativa osäkerheter inom det egentliga lagringsmålet har olika uppfattningar upp- stått. Min åsikt är att reserven beräknats alltför snålt, uppenbarligen under viss påverkan av det rådande kärva budgetläget och aktuella problem med Sveriges bytesbalans. Då således lagringsmålet och dess uppfyllande ock- så bedömts något olika av mig och kommittémajoriteten har jag valt att föreslå en högre beräkningsreserv. Den innefattar alla mina reservationer, såväl beträffande vinterdispensen som i fråga om andra faktorer. De enligt min åsikt kritiska bedömningspunkterna kommenteras i det följande.

Vid beräkningen av lagringsbehovet för beredskap sker en avräkning av kommersiella lager. som ju helt riktigt finns att tillgå, när en krissituation uppstår. Men avräkningen grundar sig i det nu aktuella fallet på ett medel- tal av de uppskattade kommersiella lagren åren 1976—1978 (kvartalet med lägsta nivån). En försiktigare beräkningsmetod anser jag påkallad med hänsyn till att de kommersiella lagren varierar starkt. År 1979 var de hos vissa lagringsskyldiga obefintliga och ingrepp gjordes olagligt i tvångslag- ren. En del av de kommersiella lagren kan vidare betingas av prisspekula- tion och därmed vara direkt betingade av faktisk prisutveckling och pris- förväntningar. Företagens och konsumenternas beteende i det avseendet kan komma att ändras om t. ex. beslut tas om särskild buffertlagring.

Prognosen för det svenska energisystemet och den troliga användningen av råolja och oljeprodukter pekar på att behovet senare kommer att falla. Därmed faller också lagringsbehovet. I prognosarbetet görs vissa antagan- den om också fortsättningsvis sjunkande åtgångstal inom industrin när det gäller olja. I det här sammanhanget har jag inte skäl ifrågasätta bedömning- en av framtida åtgångstal eller industriprognosen för olika branscher. Jag anser det i stället lämpligt att tillmäta en extra ram till beräkningsreserven med tanke på osäkerheten i industribedömningarna.

Liksom vid tidigare revisioner av Oljelagringsprogrammet görs ett till- skott till beräkningsreserven för oåtkomliga kvantiteter vid lagertömning. Det gäller här tekniska förhållanden, som varit föremål för något olika bedömningar i det material kommittén haft att tillgå. Eftersom tillägget för denna faktor minskats jämfört med bedömningen 1976 anserjag det finns en extra osäkerhet här, som behöver beaktas när beräkningsreservens storlek avgörs.

Tillgångs- och behovsberäkningarna vid olika krisfall följer några mo- deller med olika antaganden om varaktighet, grad av importbortfall, ver- kan av ransonering m.m. Mot dessa modeller har jag i stort sett inte invändningar att göra. I ett avseende tycker jag dock antagandena varit alltför optimistiska, nämligen vad gäller väntade dröjsmål mellan det en kris inletts och då åtgärder för ransonering, allmän krisförsörjning etc. får full verkan.

Med hänvisning till dessa synpunkter samt till andra osäkerhetsfaktorer. som här förbigåtts utan kommentar, föreslår jag att beräkningsreserven fastställs till en sjättedel av det beredskapslagerbehov kommittén räknat fram med vissa modellantaganden. De extra kostnader, som mitt förslag medför, anserjag skall täckas fullt ut genom avgifter som lagts på förbruk- ning av olja och oljeprodukter.

Särskilda yttranden 1 Av ledamoten Heimerson

De av kommittén redovisade resultaten visar att oljeberedskapen förbätt- rats väsentligt sedan senaste beslutstillfälle. Kommittén redovisar också en stark minskning i prognoserna om landets framtida förbrukning av — framför allt — den tunga eldningsoljan. Dessa bedömningar visar i själva verket en växande relativ beredskap redan vid oförändrad lagerhållning.

Kommittén redovisar också vilka förutsättningar som finns att i en krissituation ersätta oljan med andra, inhemska, bränslen, liksom med elkraft. I synnerhet om rådrum finns dvs. om krisen uppstår några måna- der före eldningssäsongens början (vinterdispensperioden). kan uppenbar— ligen en avsevärd substitution medhinnas.

I den situationen kan det förefalla överraskande att kommittén inte bara föreslår en betydande "extra kvantitet" för lagerhållning — benämnd beräkningsreserven och omfattande ej mindre än 1,5 miljoner m3 — utan också föreslår en reduktion av den s.k. vinterdispensen. Intet av dessa förslag är egentligen — under de redovisade förutsättningarna — accepta- bel för näringslivet.

Attjag likväl inte reserverat mig emot denna avsevärt höjda ambitionsni- vån när det gäller lagerhållningen hänger samman med min värdering av de ekonomiska förutsättningar som kommittén haft att arbeta under. Vi har där varit hänvisade till material som SIND tagit fram för långtidsutredning- en och kan från näringslivets sida icke acceptera där angivna utvecklings- nivåer. Om vårt land skall kunna resa sig ur nuvarande ekonomiska be- kymmer krävs en ekonomisk utveckling med en helt annan dynamik än vad LUs kommande siffror visar. I själva verket behöver industrin öka sin

produktion så att ytterligare 100000 arbetstillfällen skapas under 80-talet. Detta kan i sin tur inte undgå att få effekter på energikonsumtionen.

Endast mot bakgrund av angivna ekonomiska nödvändigheter kan jag för min del ansluta mig till utredningens förslag såvitt avser beräkningsre- serven och vinterdispensen.

2 Av experterna Davidsson och F rigren

Utredningens förslag innebär bl. a. att nuvarande samlade lagringsmål sänks med 4,5 milj. m3 statlig råoljelagring. Detta är delvis resultatet av en anpassning till nya energiprognoser och ändrad sammansättning av energi- konsumtionen, vilket även vi givetvis anser böra ske. Det är emellertid i också — och till större del — resultatet av vissa optimistiska bedömningar | vad gäller förhållandena vid kris och av minskade marginaler för osäkerhet l i de styrande förutsättningarna. Detta anser vi vara betänkligt.

!

l l

Till att börja med kan noteras att utredningen ger en enligt vår mening ogrundad optimistisk beskrivning av beräkningsunderlaget. Det poäng- teras på flera håll i betänkandet att energistatistik och prognosmetoder, modellberäkningar m.m. utvecklats och blivit säkrare sedan föregående oljelagringskommitté arbetade. Även om detta i teknisk mening vore sant är det knappast relevant i sammanhanget. Prognoser för framtiden, scenar- ier för olika kris- och krigsfall. antaganden om industrins agerande i kris är ; några exempel på styrande faktorer i beräkningarna och de är naturligtvis i alla genuint osäkra, hur finstämda prognos- och beräkningsmodellerna än ' är. Några sakliga argument finns därför inte för att avlägsna de osäkerhets- marginaler som nuvarande program innehåller.

Oljelagringskommitténs beräkningar av behovet av olja för krig och dess förslag till lagring för denna situation grundar sig på de miljöbeskrivningar som enligt av statsmakternas riktlinjer skall vara vägledande för planering- en inom totalförsvaret. Dessa beskrivningar innefattar en krigsperiod av kortare varaktighet än vad som tillämpades vid dimensioneringen av oljelagringen fram till och med Oljelagringsprogrammet 1970—1977. 1974 års försvarskommitté uttalade i sitt betänkande ”Säkerhetspolitik och totalförsvar” (SOU 1965: 5) bl. a. att målet för uthållighet avseende livsme- del, beklädnadsvaror, bränsle för uppvärmning samt läkemedel och viss sjukvårdsmaten'el jämte de stödfunktioner som erfordras för verksamhe- ten inom dessa områden, t.ex. deras energibehov, bör sättas högre än inom övriga områden. I fråga om landets försvar vid ett angrepp slogs därefter fast i prop. 1976/77: 74 bilaga 1) att vi måste vara beredda att föra ett för angriparen förlustbringande krig under lång tid. Föredragande de- partementschefen biträdde 1975 års oljelagringskommittés förslag att 1977 års lagringsmål i krigsreserven skall kvarstå oförändrat under den kom- mande lagringsperioden.

Enligt vår mening föreligger en stor osäkerhet om de förhållanden som kan råda under en krigssituation samt vidare om krigets förlopp och konsekvenser för energiförsörjningen. En grundläggande förutsättning för ett framgångsrikt försvar vid angrepp och för befolkningens överlevnad är en betryggande tillgång till drivmedel och bränslen. Utan dessa tillgångar är möjligheterna att bestå som fri nation ringa. Osäkerheten påverkar

givetvis också beräkningsmetoderna för krigsreserven av olja, vilka — hur förfinade de än kan vara — ändock endast utgör ett beräkningstekniskt underlag för de vidare bedömningarna av krigsreservens storlek, som är nödvändiga för att tillförsäkra landet en rimlig försörjningssäkerhet. Olje- lagringskommittén har i samband med sitt förslag till sänkt uthållighet för krigsfallet inte närmare berört frågan om den grundläggande osäkerhet som råder för detta fall utan baserat förslaget till lagring enbart på resulta- tet av beräkningsmodellen. Vi menar att bärande motiv saknas för en ändring av krigsreservens storlek. Denna bör i enlighet med vad riksdagen beslutat kvarstå oförändrad under lagringsperioden.

I det löpande Oljelagringsprogrammet har tillägg till lagringsbehoven gjorts med 5 % för att gardera mot bl. a. distributionsproblem och svårighe- ter att komma åt bottensatser i lagringsutrymmena. Denna post sänks nu utan sakskäl till 2% vad gäller avspärrnings- och krigsreserven. Samtidigt bibehålls 5% för fredskrisreserven, vilket är ologiskt eftersom fredskris- lagren får förutsättas tas i anspråk under lugnare och mer normala förhål- landen än avspärrnings- och krigslager. Skälet till att utredningen inte kan gå ifrån att ha 5% "distributionsreserv" när det gäller fredskrislagren torde emellertid vara att det i förhållande till IEA inte går att hävda ett lägre tal. Enligt IEA:s normala regler skall tillägget för oåtkomlig botten- sats vara 10 %. Att Sverige tillämpar 5 % är alltså redan det ett undantag.

I fråga om krigsreserven och distributionsreserven är de ändringar i löpande oljelagringsprogram, som kommittén förordar, således inte föran- ledda av nytt faktaunderlag eller ändrade prognoser för energiförbrukning- en. Vi anser därför att tidigare beräkningsgrund bör användas, vilket innebär att det föreslagna lagringsmålet bör höjas med sammanlagt ca 1,4 milj. in3 av nu anförda skäl. _

Utredningen föreslår, med hänvisning till energiberedskapens stora be- tydelse och till den osäkerhet som föreligger att en beräkningsreserv skall läggas till de lagringsbehov som modellberäkningarna och IEA-åtagandet anger. Vi instämmer i att en sådan reserv behövs men anser att den som kommittén föreslår (1,5 milj. m3 inkl. extra krigsreserv och distributionsre- serv, se ovan) är alltför snäv.

Vad gäller fredskrisreserven bör således noteras att den styrande energi- prognosen bl.a. utgår från att olja delvis kommer att ersättas med andra energislag, särskilt kol. I vilken takt detta kommer att förverkligas ter sig emellertid f. n. högst osäkert med tanke på t. ex. aktuella svårigheter att få lokaliseringstillstånd för koldrivna anläggningar och oklarheter i fråga om vilka miljökrav som bör ställas.

Vid beräkningen av energibehoven under avspärrning och krig är indu- striverkets energiprognos mindre utslagsgivande. Osäkerheten är i dessa fall främst knuten till de antaganden som görs rörande industrins produk- tionsnivåer i kris och möjlig oljeimport under krisförhållandena.

Osäkerhet råder vidare om hur snabbt ersättning med andra bränslen i en kris kommer att ske. I modellen förutsätts att beslut härom fattas redan vid krisens inledning när importbortfallet fortfarande antas vara mycket måttligt. Dessa beslut innebär krav på investeringar hos t. ex. kommuner, företag och fastighetsägare; investeringar som tar tid att genomföra och som man inte vet om de kommer att behöva utnyttjas. I vissa fall kan de

sakna restvärde efter krisens slut, särskilt om de förutsätter tillgång till bränsle som det i normala tider råder brist på, t. ex. massaved. Erfarenhe- ter från lrankrisen våren 1979 tyder på att tröghet mot sådana investeringar inte är osannolik ens inom den statliga sektorn där ändå förutsättningarna bör vara bäst för samstämmighet mellan regeringens intentioner och kon- kreta beslut.

Vid beräkningen av lagerbehoven för avspärrningsfallet förutsätts i mo— dellen att — utöver tvångslagringen — raffinaderier, oljehandel och konsu- menter har vissa lager råolja och produkter när avspärrningen börjar. Oljelagringskommittén har i beräkningsmodellen inkalkylerat de kommer- siella lager, som funnits under de senaste åren, varvid dock året 1979, då dessa lager var små — för vissa produkter inga alls — uteslutits. De sålunda beräknade lagren är drygt 2,5 milj. m3 högre än som inräknats i tidigare oljelagringsprogram, vilket beräkningsmässigt minskar behovet av bered- skapslageri motsvarande grad. De höga kommersiella lager, som finns för närvarande torde delvis sammanhänga med prisförhållandena på oljemark- naden. De ökade kostnaderna för lagerhållning torde på sikt medföra en lagernedgång. Det väsentliga i sammanhanget är emellertid enligt vår me- ning inte vilka kommersiella lager som finns i dagens läge utan de lager som bedöms finnas när avspärrningssituationen inträder. All erfarenhet från de oljekriser, som under de senaste årtiondena förevarit, ger vid handen att de kommersiella lagren i ett tidigt skede nedgår starkt. Storle- ken av dessa lager bör därför bedömas med stor försiktighet. En över- skattning av dessa lager medför att kriskonsumtionen inte kan tillgodoses och att konsumtionsbegränsningar måste genomföras till en för samhället oacceptabel nivå.

Innebörden av kommitténs förslag i denna del är att statsmakterna redan i normala tider om de f.n. normala lagernivåerna sjunker — t.ex. av konjunkturskäl, p.g.a. prisförväntningar eller i samband med den sjun- kande oljeförbrukningen — tvingas antingen vidta åtgärder för att företa- gen skall uppehålla de i modellen förutsatta nivåerna eller kompensera med ökad statlig lagerhållning. Detta ter sig särskilt egendomligt med tanke på att samtidigt en extra lagerhållning för att dämpa prisfluktuationer skall utredas av kommittén enligt tilläggsdirektiv.

För att belysa behovet av marginal för osäkerhet kan nämnas att det samlade bränsle- och drivmedelsbehovet, exkl. extra krigs- och distribu- tionsreserv, för avspärrnings- och krigsfallen i nu löpande program är ”säkrade" till inemot hälften genom tvångslager och statliga lager. Mot- svarande andel i nu framlagt förslag är drygt en tredjedel. Övriga delar av behovstäckningen vilar på osäkra antaganden om möjlig import, tillgång till kommersiella lager och övergång till andra bränslen.

Det av oljelagringskommittén framräknade lagerökningsbehovet, som avses tillgodoses i form av råolja, uppgår till 1,6 milj. m3 sedan avdrag skett för minskad krigsreserv och distributionsreserv. Till detta lagerök- ningsbehov föreslår kommittén skall läggas, som ovan nämnts, en reserv om 1,5 milj. m3'för att täcka osäkerheten i beräkningarna. Vi konstaterar att osäkerhetsmarginalen i kommitténs förslag'är sämre än i tidigare oljelagringsprogram och enligt vår mening klart otillräcklig.

Det är givetvis inte möjligt att beräkningsmässigt precisera osäkerheten

uttryckt i volym. Enligt vår mening bör utgångspunkten vara att åtminsto- ne nu pågående utbyggnadsprogram för råolja om 4,6 milj. m3 fullföljes och att denna volym också inlagras. Att som kommittén föreslår genomfö- ra utbyggnaden av lagringsanläggningar men låta 1,5 milj. rri3 därav stå tomma utan olja erbjuder ingen försörjningssäkerhet och ter sig inte ända- målsenligt. Sålänge risk för fredskris bedöms föreligga — vilket även enligt kommittén torde vara fallet under åtskilliga år framöver — måste det vara oekonomiskt att räkna med inlagring när krisen inträder. All erfarenhet talar för att priserna då är i starkt stigande och betydligt högre än normalt. Det måste enligt vår mening vara bättre ekonomi i att nu snarast fylla upp färdiga utrymmen för att sedan — när krisrisken inte längre bedöms vara överhängande eller lagren eventuellt utnyttjats — anpassa lagringen till vad som då anses lämpligt. Alla bedömningar av prisutvecklingen för olja pekar på att staten då kommer att kunna tillgodogöra sig ett högre oljepris även i reala termer. I sammanhanget vill vi också erinra om att riksdagen nyligen fattat beslut (prop. 1980 U: 1) om att höja den särskilda beredskapsavgiften för att finansiera en inlagring av 4,6 milj. m3 råolja.

Sammanfattningsvis anser vi alltså att nuvarande reserv för krigsfallet bör bibehållas att reserven för oåtkomliga bottensatser m.m. likSOm hittills genomgå- ende bör sättas till S%

att härutöver en beräkningsreserv om ca 2,0 milj. m3 bör hållas som kan täcka behov p.g.a. avvikelser i fråga om nivåer på kommersiella lager vid kris, utfall av energiprognosen. möjlig krisimport, etc.

att denna bakgrund lagringsmålet bör höjas med sammanlagt ca 1 .9 milj. m3 utöver vad kommittén föreslår. I anslutning härtill bör övervägas den lämpliga sammansättningen av råolja och produkter i det totala lagrings- programmet.

3 Av experten Orrö

Experterna Frigren och Davidsson har avgivit särskilt yttrande. Jag in- stämmer i allt väsentligt i detta. Därutöver anförjag följande. Oljelagringskommittén har till uppfyllande av sina direktiv under hand begärt samråd med 1978 års försvarskommitté. Försvarskommittén, i vil- ken bl. a. jag är expert. har med anledning härav i skrivelse till oljelagrings- kommittén den 19 september 1980 uttalat sig om prövningen av det lö- pande oljelagringsprogrammet m. m. Försvarskommittén anför därvid att den på nuvarande utredningsstadium inte kan bestämma vilken beredskap på energiförsörjningsområdet som kan anses vara rimlig i kommande för- slag. Försvarskommittén är därför inte beredd att nu ta ställning till oljelag- ringskommitténs förslag beträffande oljelagringsprogrammets omfattning. Kommittén framhåller dock, att energi för uppvärmning och transporter är en av de förnödenheter som bör ges särskilt hög prioritet när det gäller försörjningsberedskapens inriktning under 1980-talet. Detta talar enligt försvarskommittén för att en något högre beredskap i fråga om oljelagring är motiverad än vad som framkommer genom strikt beräkning enligt ut- nyttjade krisfall. I fråga om det underlag som oljelagringskommittén har utnyttjat konstaterar försvarskommittén att risker för störningar i tillför-

seln av olja har värderats bl.a. mot bakgrund av försvarskommitténs bedömningar. så som de redovisats i betänkandet (SOU 1979:42) Vår säkerhetspolitik. Sedan detta betänkande överlämnades anser försvars- kommittén, att den internationella utvecklingen bl.a. visat att västvärldens ställning gentemot de oljeproducerande länderna är betydligt mera utsatt än vad försvarskommittén tidigare bedömde. Försvarskommittén pekar också på att den politiska utvecklingen i Mellersta Östern och kring Ara- biska viken snarare har försämrats sedan försvarskommitténs första betän- kande avlämnades. Slutligen anför försvarskommittén i skrivelsen till olje— lagringskommittén, att den ökade kontrollen över oljehandeln i förening med framför allt västvärldens stora oljeberoende ger producentländerna ett betydande politiskt och ekonomiskt inflytande. Försvarskommittén anser det uppenbart att detta kan få allvarliga säkerhetspolitiska konse- kvenser för Sverige. De ökade riskerna för störning i handeln med olja bör enligt försvarskommitténs mening beaktas när oljelagringskommittén överväger och lämnar förslag om det framtida Oljelagringsprogrammet. Jag instämmer i försvarskommitténs bedömningar.

Oljeförsörjningen har en särskild dimension i vårt säkerhetspolitiska system. Utan en godtagbar försörjningsberedskap på energiområdet är inte vår säkerhetspolitiska doktrin — alliansfrihet i fred som syftar till neutrali- tet i krig — meningsfull och trovärdig.

Tidigare oljelagringskommittéer har i sina beräkningar räknat ”pessimis- tiskt" och i fråga om krigsreserven beräknat en avsevärd marginal för att säkerställa totalförsvarets krigsuthållighet i andra förlopp än i det matema- tiska normalfallet. Jag vill särskilt understryka den vikt som bör fästas vid detta. Statsmakterna beslutade också så sent som i 1977 års försvarsbeslut att 1977 års lagringsmål i krigsreserven skulle kvarstå oförändrat under den kommande programperioden. Den nu verksamma oljelagringskommittén har som framgår av experterna Frigrens och Davidssons särskilda yttran- de, räknat "optimistiskt". Detta leder kommittén till slutsatsen att man kan göra drastiska nedskärningar i det löpande Oljelagringsprogrammet och inte ens fylla upp de lagringsutrymmen som är under färdigställande. Jag menar att detta är att spela hasard i vår säkerhetspolitik.

I den perspektivstudie del 2 som överstyrelsen för ekonomiskt försvar nyligen lämnade till regeringen framhålls särskilt betydelsen av de tre program som avser förnödenheter för befolkningens överlevnad nämligen livsmedels-, beklädnads- och energiprogrammen. Jag delar överstyrelsens uppfattning att uthålligheten inom dessa program måste ägnas särskild uppmärksamhet. Mycket tyder på att uthålligheten för avspärrning inom det löpande Oljelagringsprogrammet är för låg. Den medger inte att väsent- liga delar av vår värmeförsörjning ställs om för kontinuerlig försörjning med inhemska bränslen. Detta borde ha föranlett oljelagringskommittén att studera krisförlopp som är längre än de som ligger till grund för 1977 års försvarsbeslut i dessa hänseenden. För att höja den säkerhetspolitiska garden i förhållande till Oljelagringskommitténs förslag och säkra framtida handlingsfrihet bör därför enligt min mening

]. de oljelagringsutrymmen som inom en nära framtid är färdiga fyllas så snart det är politiskt och marknadsmässigt möjligt,

2. de utrymmen som är projekterade enligt 1978—1984 års oljelagringspro- gram sprängas ut till den lägre kostnad som därigenom blir möjlig.

Skulle det i framtiden till äventyrs visa sig att de utsprängda utrymmena är för stora för behovet för olika kriser torde det inte vara svårt att antingen hyra ut eller försälja utrymmena till andra intressenter än den svenska , staten. l Ekonomiskt utrymme för de här föreslagna åtgärderna enligt punkt 1 l ovan har beretts genom beslut av riksdagen vid 1980 års urtima riksmöte i fråga om den särskilda beredskapsavgiften för oljeprodukter.

Statens offentliga utredningar 1980

Kronologisk förteckning

& (Juul—Ju wwwwNNNNNNNNNN—i—l—i—å—O—i—id—l —39Pw0wng—9wwueweww—oewwmw>ww—

PPPHPWPPNH

Fjorton dagars fängelse. Ju. Skolforskning och skolutveckling. U. Lärare i högskolan. U. Preskriptionshinder vid skattebrott. B. Förenklad skoladministration. U. Offentlig verksamhet och regional välfärd. I. Kompensation för förvandlingsstraffet. Ju. Privatlivets fred. Ju. Övergång till fasta bränslen. I. Ökad kommunal självstyrelse. Kn. . Vildsvin i Sverige. Jo. . Mineralpolitik. |. . Lönar det sig att tillsätta fluor i dricksvattnet? S.

Kärnkraftens avfall. l. Läromedlen i skolan. U. Vissa frågor rörande flerhandikappade. S.

. Datateknik och industripolitik. 1. Att vara skolledare. U. Fler kvinnor som skolledare. U.

. Jämställdhet i statsförvaltningen. B. . Hem och skola. U. . Utbyggnad av yrkesmedicinen. A.

Statligt kunnande till salu. 8. Bättre miljöinformation. Jo. Studiestöd. U. Mot bättre vetande. U.

. Barn och vuxna. S.

Massmediakoncentration. Ju Vilt och trafik. Jo. Den sociala selektionen till gymnasiestadiet. U.

. Offentlighetsprincipen och ADB. Ju. . Stödet till dagspressen. U. Svensk läkemedelsindustri. 1.

Handikappad-integrerad-normaIiserad-utvärderad. U. . Energi i utveckling. EFUD 81.1.

. Arbetskooperation. I. . Nv järnvägslagstiftning II. Ju.

Utbildning för uppdrag i u-land. UD. Vattenplanering. Jo. . Vanenplanering. Exempel och bilagor. Jo. . Olja för kristid. H.

Statens offentliga utredningar 1980

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Fjorton dagars fängelse. [1] Kompensation för förvandlingsstraffet. [7] Privatlivets fred. [8] Massmediekoncentration. [25] Offentlighetsprincipen och ADB. [31] Ny järnvägslagstiftning II. [37]

Utrikesdepartementet Utbildning för uppdrag i u-Iand. [38]

Socialdepartementet

Lönar det sig att tillsätta fluor i dricksvattnet? [13] Vissa frågor rörande flerhandikappade. [16] Barn och vuxna. [27]

Budgetdepartementet Preskriptionshinder vid skattebrott. [4]

Jämställdhet i statsförvaltningen. [20] Statligt kunnande till salu. [23]

Utbildningsdepartementet

Skolforskning och skolutveckling. [2] Lärare i högskolan. [3] Förenklad skoladministration. [5] Läromedlen & skolan. [15] Utredningen om kvinnliga skolledare. 1. Att vara skolledare. [18] 2. Fler kvinnor som skolledare. [19] Hem och skola. [21] Studiestöd. [25] Mot bättre vetande. [26] Den sociala selektionen till gymnasiestadiet. [30] Stödet till dagspressen. [32] Handikappad—integrerad-normaliserad—utvärderad. [34]

Jordbruksdepartementet

Jakt- och viltvårdsberedningen. 1. Vildsvin i Sverige. [11 | 2. Vilt och trafik. [29] Bättre miljöinformation. [24] Vattenplaneringsutredningen. 1. Vattenplanering. [39]

2. Vattenplanering. Exempel och bilagor. [40]

Handelsdepartementet Olja för kristid. [41]

Arbetsmarknadsdepartementet Utbyggnad av yrkesmedicinen. [22]

Industridepartementet

Offentlig verksamhet och regional välfärd. [6] Övergång till fasta bränslen. [9] Mineralpolitik. [12] Kärnkraftens avfall. [14] Datateknik och industripolitik. [17] Energi i utveckling. EFUD 81. [35] Arbetskooperation. [36] Svensk Iäkemedelsindustri. [33]

Kommundepartementet Ökad kommunal självstyrelse. [10]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

? !" LiberFörlag ISBN 91-38-05787-