SOU 1992:116
Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft
Sammanfattning
Författningsförslag
I.
1.
1.1
lx) .—
2.2
2.3
Inledning
Uppdraget
Hur utredningsarbetet har genomförts
Historisk bakgrund
Privata och offentliga arbetsförmedlingar 2.1.1 2.1.2
2.1.3
Privata förmedlingar förekom tidigt Offentliga förmedlingar — ett partsintresse redan från början 1900—talet har inneburit nya restriktioner mot privata förmedlingar
ILO—konventioner 2.2.1 2.2.2 2.2.3
2.2.4
Konvention (nr 2) angående arbetslös—
' heten
Konvention (nr 34) om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer Reviderad konvention (nr 96) om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer Konvention (nr 88) angående den offent- liga arbetsförmedlingens organisation
Tillämpningen av konventionerna och den svenska lagstiftningen 2.3.1 2.3.2
1935 års arbetsförmedlingslag Gällande lag
11
15
19
19
20
21
21 21
22
23
25
25
26
26
27
28 28 29
2.4
II.
3.1
3.2
3.3
3.4
4.1
Upphävande av förmedlingsmonopolet
Förhållanden i dag
Rekryteringsmarknaden
Några övergripande tal för arbetsmarknaden 3.1.1 Omkring 1 miljon påbörjar en anställ- ning varje år 3.1.2 Hur får man information om sitt nya arbete?
Den offentliga förmedlingen
3.2.1 Vilka vänder sig till arbetsförmed- lingen? 3.2.2 Utveckling av platsförmedlingsservice till nya grupper
3.2.3 Lediga platser vid förmedlingen
De privata förmedlingarna 3.3.1 Företag och marknader 3.3.2 Organisationsförmedlingar
Uthyrning av arbetskraft 3.4.1 Marknaden
3.4.2 Principer för debitering 3.4.3 Uthyrning och förmedling tenderar att växa samman
Förhållanden i några andra länder
ritannien Lagstiftningen Administrationen av lagen Privata förmedlingar är ofta små och vanligast i Londonområdet 4.1.4 Yrkesfördelning
tor 1 1 1
ååå—ACA MIN—O'
30
35
35 35 35 36 39 39
42 44
45 46 49
49 49 50
51
53
53 53 54
55 56
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
5.1
5.2
5.3
6.1
6.2
4.1.5 Privata förmedlingars betydelse svår att avgöra
4.1.6 "Rimlig arbetsfördelning"
4.1.7 "Temps" och uthyrning överväger nu
Danmark 4.2.1 Lagstiftningen 4.2.2 Effekter
Norge
Finland
Tyskland
Internationell tendens att mjuka upp monopolet
EES-avtal och EG-rätt EES-avtalet EG-rätten
EG-direktiv och förslag till direktiv som berör utredningsuppdraget
Inställning hos parterna och vissa andra intressenter
Synpunkter från parterna på arbetsmarknaden
Andra intressenter än centrala parter
58 59 60 61 61 62 66 68 70
71
73
73
74
75
79
79
83
III. Utredningens överväganden och förslag
7.
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
Avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet och av uthyrning av arbetskraft
Den offentliga förmedlingens roll och ställning
De privata förmedlingarna
7.2.1 Gällande rätt m.m.
7.2.2 Privat arbetsförmedling får drivas i vinstsyfte 7.2.3 Tillståndskrav avskaffas 7.2.4 Myndighetstillsynen avskaffas 7.2.5 Branschtillsyn 7.2.6 Registrering för information? 7.2.7 Inga särskilda riktlinjer
7.2.8 Förbud att ta betalt av arbetssökande personer
Uthyrning av arbetskraft 7.3.1 Gällande rätt m.m. 7.3.2 Fördelar och nackdelar 7.3.3 Direktiven 7.3.4 Allmänna överväganden
7.3.5 4-månadersregeln
7.3.6 Osund rekryteringsverksamhet m.m.
7.3.7 Skriftliga anställningsavtal
7.3.8 Rätten att träffa tidsbegränsade anställningar 7.3.9 Medbestämmandelagen MBL
Lagens tillämpningsområde
7.4.1 Undantag för tryckt skrift 7.4.2 ILO—konventionen nr 9 om arbetsförmedling för sjömän
Överväganden i vissa andra frågor som samman-
hänger med avregleringen
7.5.1 Allmän platsanmälan och information om lediga platser
85
85
86
88 88
89 90 92 93 93 94
96
99 99 100 101 101 103 104 105 106 109
111 111
111
112
112
7.5.2 Fråga om uppdragsintäkter för offentlig arbets—
förmedling 7.5.3 Köp av tjänster
7.5.4 Ev. ratificering av ILO-konvention nr 96
(_med accepterande av del III) 7.5.5 Ovriga lagförslag
8. Vad händer efter avregleringen? 8.1 Allmänna utgångspunkter
8.2 Privat förmedling — ett komplement eller en konkurrent till den offentliga förmedlingen?
8 . 3 "Head-huntin g "
8.4 Branschförmedlingar m.fl.
8.5 Uthyrning av arbetskraft
8.6 Utländska företag
8.7. Kostnadskonsekvenser
8.8 Regionalpolitiska konsekvenser
8.9. Uppföljning
Bilagor
Kommittédirektiv (dir. 1992: 16)
Lag 1991:746 om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft
115 118
118 119
121
121
122
125
125
126
127
128
129
130
Sammanfattning
En ny lag om privata arbetsförmedlingar och uthyrning av arbets- kraft trädde i kraft år 1992. Lagen, som ersatte 1935 års arbets— förmedlingslag, innebär vissa uppmjukningar främst när det gäller möjligheten att hyra ut arbetskraft och att förmedla personer i före- tagsledande eller jämförbar ställning. Till grund för den svenska lagstiftningen ligger en ILO-konvention (nr 96) enligt vilken Sverige förbundit sig att förbjuda inrättandet av privata vinstsyftande arbets- förmedlingar och att avskaffa de som finns. Konventionen har nu- mera sagts upp av Sverige med verkan från och med den 4 juni 1993.
Utredningens uppgift har varit att föreslå hur en avreglering av den offentliga arbetsförmedlingens monopol bör genomföras när Sverige inte längre är bundet av konventionen. Därvid har utred- ningen särskilt beaktat den offentliga arbetsförmedlingens roll och funktion.
Det förslag till ny lag om privata arbetsförmedlingar som utred- ningen lägger fram innebär att regleringar, som försvårar för priva- ta förmedlingar och uthyrningsföretag att etableras, avskaffas.
De viktigaste förändringarna i förhållande till gällande lag kan sammanfattas enligt följande.
— Privat arbetsförmedling får bedrivas i vinstsyfte och får etableras utan krav på licens eller annat tillstånd. — Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) tillsyn av de privata ar— betsförmedlingarnas och uthyrningsföretagens verksamhet avskaffas. AMS möjligheter att ingripa med vitesföreläg- gande eller vitesförbud avskaffas också. — Ett uttryckligt och straffsanktionerat förbud mot att ta betalt av arbetssökande eller arbetstagare som hyrs ut införs i la- gen.
— Den nuvarande begränsningen att en enskild arbetstagare fär hyras ut för en sammanhängande tid av högst fyra månader avskaffas.
— Anställningsskyddslagens regler om anställningsform skall gälla vid uthyrning, dvs. tillsvidareanställning skall vara huvudregeln. Särregleringar för uthyrningsföretag avskaffas.
När utredningen har bedömt vilka effekterna kan bli har en ut— gångspunkt varit att den offentliga förmedlingen även i fortsättning— en skall vara anslagsfinansierad, heltäckande och avgiftsfri. Den skall också disponera över de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Skyldigheten att anmäla lediga platser till den offentliga arbets— förmedlingen skall kvarstå.
De privata arbetsförmedlingarnas uppgift blir att upptäcka var det finns affärsmässiga förutsättningar för en kompletterande förmed— lingsservice, som arbetsgivare är beredda att betala för. Utredning- en anser inte att de privata förmedlingarna skall styras av några i lag eller annan författning angivna riktlinjer, ej heller att taxorna skall regleras.
Utredningen räknar inte med att de privata arbetsförmedlingarna skall få någon stor omfattning. Deras verksamhet kommer bl.a. att bli mycket konjunkturkänslig. Inom vissa delar av arbetsmarknaden kan de dock få större betydelse. Det gäller — liksom i dag — för rekrytering av personer i företagsledande befattningar, men de kan också väntas få betydelse för vissa specialister samt för vissa yrkes- och branschområden.
Arbetsförmedlingar drivna av fackförbund kan få större betydelse — inte minst om förmedlingen är avgiftsfri. Om ett ökat engage— mang hos parterna i egna förmedlingar medför ett minskat engage- mang för den offentliga arbetsförmedlingen eller om det uppstår monopolliknande tendenser på olika delarbetsmarknader, kan ut- redningen se risker med en sådan utveckling.
Utredningen föreslår att en uppföljning av avregleringens effekter lämpligen sker efter två år.
Ll. .- i'm—lyd: '. .
.. '.'-".ut . _ ». ' a.m.-'.— ". .. " . ,. " Ill .
.:. fal ",'u _ .'i_ .t—f . . ' ,h'é . .... _,.+._' ,.|.,-_ ,.,,, " -,.' ,_,.' ... 41.1..-
. J,, 1 V
.. _, . . _ -"r__.|'
. _,- , .1, I ,_I- ., ,..p.» .
Författningsf'örslag
Förslag till Lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft
Lagens innehåll
1 5 Denna lag gäller arbetsförmedling som bedrivs av annan än den offentliga arbetsförmedlingen och som inte sker på det sätt som avses i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Med arbetsförmedling enligt lagen avses verksamhet som har till ändamål att skaffa arbete till arbetssökande eller arbetskraft åt ar- betsgivare och som inte innebär uthyrning av arbetskraft enligt 2 5.
2 5 I lagen ges också bestämmelser om uthyrning av arbetskraft. Härmed avses ett rättsförhållande mellan en beställare och en ar- betsgivare som innebär att arbetsgivaren mot ersättning ställer ar- betstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till dennes verksamhet.
Arbetsförmedling 3 & Arbetsförmedling för sjömän får inte bedrivas mot ersättning. Uthyrning av arbetskraft
4 5 En arbetsgivare som avser att hyra ut arbetskraft enligt 2 & skall iaktta följande.
1. Mellan arbetsgivaren och arbetstagaren skall det finnas ett skrift- ligt anställningsavtal som reglerar anställningsformen samt lön och allmänna anställningsvillkor.
2. En arbetstagare får inte genom villkor i avtal eller på annat sätt hindras att ta anställning hos en beställare för vilken arbete utförs.
3. En arbetstagare som har sagt upp sig från en anställning och tar anställning hos en arbetsgivare som hyr ut arbetskraft får inte hyras ut till sin tidigare arbetsgivare tidigare än sex månader efter det att anställningen hos denne upphörde.
5 & Avvikelser får göras från 4 & 1 genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation.
Förbud att ta betalt av arbetssökande eller arbetstagare
6 5 Den som förmedlar arbete eller hyr ut arbetskraft får inte be- gära, avtala om eller ta emot ersättning av en arbetssökande eller en arbetstagare för att erbjuda eller anvisa arbete.
Ansvar
7 & Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 4 5, utan att avvikelse träffats enligt 5 &, döms till böter.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 3 eller 6 åå döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993, då lagen (l991:746) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft skall upphöra att gälla.
Förslag till Lag om ändring i (1959z83)
allmänna tjänstepliktslagen
Härigenom föreskrivs att 4 & allmänna tjänstepliktslagen (1959z83) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Konungen äger i den omfattning som prövas erforderlig förordna om förbud mot annan arbetsför- medling än den offentliga samt om inskränkning i rätten att utöva sådan arbetsförmedling vartill tillstånd meddelats med stöd av lagen den 18 april 1935 med vissa bestämmelser om arbets— förmedling.
Föreslagen lydelse
Regeringen får i den omfattning som behövs föreskriva om förbud mot annan arbetsförmedling än den offentliga samt om inskränk- utöva sådan ning i rätten att annan arbetsförmedling.
Utan hinder av förordnande som nu sagts må Arbetsmarknadsstyrel- sen medgiva, att annan arbetsförmedling än den offentliga må tills vidare utövas i samverkan med denna på villkor som styrelsen före- skriver.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
1. Inledning
1. Uppdraget
I proposition 1991/92:89 föreslog regeringen att Sverige säger upp ILO-konventionen (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmed- lingsbyråer. Dessförinnan hade regeringen anmält i proposition 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik, att förslag förbereddes för att avskaffa det s.k. arbetsförmedlingsmonopolet senast den 1 juli 1993. Konventionen kunde sägas upp under perioden den 18 juli 1991 — den 17 juli 1992. Riksdagen godkände propositionen om uppsägning av ILO-konventionen (bet. 1991/92:AU 10, rskr. 1991/921174).
Den 4 juni 1992 registrerades den svenska uppsägningen hos ILO:s generaldirektör. Sverige år därefter bundet av konventionen under ytterligare ett år.
I kommittédirektiven (dir. 1992:16, se bilaga 1), anges att den särskilda utredaren skall lägga fram förslag till en avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet.
Utredningsuppdraget avser inte att utreda om det svenska arbets- förmedlingsmonopolet skall avskaffas, utan hur avregleringen skall ske. Syftet skall vara att åstadkomma en bättre fungerande arbets- marknad. En utgångspunkt skall vara att den offentliga arbets— förmedlingen även i framtiden skall tillhandahålla en god och av- giftsfri förmedling av arbete på hela arbetsmarknaden.
Utredaren bör bedöma effekterna av en avreglering av arbets- förmedlingsmonopolet och därvid studera erfarenheter från länder som tillåter privat arbetsförmedling. Om brist på eller splittrad information kan bli ett problem vid en avreglering så skall åtgärder föreslås som motverkar en sådan utveckling. Utredaren bör utgå från att de individinriktade arbetsmarknadspolitiska åtgärderna även
i framtiden skall vara en angelägenhet för den offentliga arbets- förmedlingen.
Regler skall framarbetas som förhindrar att någon otillbörligt ekonomiskt utnyttjar en individs arbetslöshet. Utredaren skall vidare undersöka hur en avreglering av uthyrning av arbetskraft kan ske så att verksamheten även fortsättningsvis kan ske i arbetsrättsligt ord- nade former och i överensstämmelse med den utveckling som är på gång inom EG.
I särskilda direktiv till kommittéer och utredare (dir. l992z50) anges att de regionalpolitiska konsekvenserna av förslagen skall redovisas i utredningsarbetet.
Bedömningar och förslag skall redovisas före utgången av okto- ber 1992.
1.1. Hur utredningsarbetet har genomförts
Utredningen har syftat till att föreslå en ny lag om privata arbets- förmedlingar och uthyrning av arbetskraft. För att bedöma effekter- na av en avreglering och med ledning därav kunna avgöra om några restriktioner i en ny lagstiftning är nödvändiga har utredningen fört diskussioner med, eller intervjuat företrädare för parterna på arbets- marknaden, privata och offentliga arbetsförmedlare m.fl. Under den tid som stått till buds har utredningen inte bedömt det som möjligt att initiera eller genomföra några egna större undersökningar i form av enkäter eller motsvarande. Studieresor har företagits till Storbri- tannien och Danmark. Privat arbetsförmedling får bedrivas fritt i Danmark och i Storbritannien med licens.
När det gäller frågor om uthyrning av arbetskraft har samråd skett med utredningen A l99l:05 för översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen (dir. l99l:118). Det har gällt frågor om fackligt inflytande vid inhyrning och om tidsbegränsade anställningar i uthyrningsföretag. Nämnda utredning avser att under våren 1993 lägga förslag med anknytning till dessa frågor.
2. Historisk bakgrund
2.1. Privata och offentliga arbetsförmedlingar
2.1.1. Privata förmedlingar förekom tidigt
Privata arbetsförmedlingar är av gammalt datum. På 1700—talet fanns i Stockholm det s.k. prix iiigierade adresskontoret, som var ett försök att skapa en arbetsförmedling. Även skråna och de tidiga fackföreningarna kunde ha arbetsförmedlande uppgifter. Privata kommissionärers arbetsförmedlingsverksamhet växte fram på 1800— talet. De drev sin förmedling i vinstsyfte och tog ut avgifter av arbetssökande eller av arbetsgivare. Missförhållanden av olika slag uppstod. Arbetssökande kunde tvingas betala oskäligt höga avgifter eller anvisas platser som inte ens existerade. Påtagliga missförhål- landen förekom vid förmedling av svensk arbetskraft till Danmark och till Tyskland.
Privata förmedlingar utan vinstsyfte förekom också. De drevs i regel av olika organisationer.
1884 års kungörelse angående "kommissionärer för anskaffande åt tjenstehjon och andra af anställning inom eller utom riket" för- sökte rätta till missförhållandena. Yrkesmässigt bedriven arbets— förmedling som kommissionär krävde tillstånd av länsstyrelsen. Kontroll skedde främst av kommissionärens vandel.
De privata förmedlingarna var avgiftskrävande, ofta lokalt be- gränsade och inriktade på vissa yrken. Framförallt var de inriktade på att förmedla kvinnor till dåtidens kvinnoarbetsmarknad.
2.1.2. Offentliga förmedlingar — ett partsintresse redan från början
En som hävdade behovet av en offentlig arbetsförmedling var riks- dagsmannen Edvard Wavrinsky'.
I två numera berömda motioner som han skrev åren 1900 och 1901, och som båda avslogs, pläderade han för inrättandet av en offentlig arbetsförmedling.
De grundsatser han föreslog för verksamheten bygger på viktiga principer för förmedlingens organisation och arbetssätt. Dit hör t.ex. att ett lika antal och likaberättigade arbetsgivare— och arbets- tagarrepresentanter skall ingå i ledningen, att förmedlingen görs gratis och bekostas av det allmänna (kommunerna enligt Wavrinsky) och att arbetsförmedlingen görs fullt opartisk. Även om riksdagen avslog motionerna förde debatten ändå med sig att kommunala arbetsförmedlingskontor började inrättas enligt Wavrinskys modell, med början är 1902 i Helsingborg och Göteborg.
Det var inte minst ett intresse från arbetsgivarnas sida att en offentlig och avgiftsfri förmedling av arbetskraft ordnades. År 1907 fanns det i tio större städer arbetsförmedlingar organiserade efter dessa principer. Statsbidrag infördes då för verksamheten. Förut- sättningen för statsbidrag var emellertid att organisationen med opartiskhet och partssammansatt ledning låg fast och att förmed- lingarna ställdes under statlig inspektion. Förmedlingarna skulle iaktta strikt neutralitet vid industriella konflikter.
År 1940 fattade riksdagen beslut om att temporärt förstatliga organisationen. Då inrättades länsarbetsnämnderna och staten tog på sig ett odelat ansvar för arbetsförmedlingen. År 1948 blev förstat- ligandet definitivt och Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) inrättades.
' Riksdagsman åren 1891—1921, först liberal, senare socialdemokrat
Den offentliga förmedlingens neutrala roll har alltsedan starten varit en grundsten i verksamheten och av utomordentlig betydelse för förmedlingens ställning och förtroende.
2.1.3 1900—talet har inneburit nya restriktioner mot privata förmedlingar
Kritiken mot de privata kommissionärerna fortsatte och ledde till ett nytt steg i regleringen av de privata arbetsförmedlingarna. 1916 års kungörelse innebar att det vid tillståndsprövningen också skulle tas hänsyn till om det fanns behov av förmedlingar.
År 1935 beslutade riksdagen om en arbetsförmedlingslag. Den trädde i kraft år 1936. Därmed infördes ett förbud mot att nyetable- ra privata arbetsförmedlingar. Lagen grundades på den konvention (nr 34) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer som antagits av ILO-konferensen år 1933.
Existerande förmedlingar fick dispens för att fortsätta verksam- heten. Gradvis inskränktes emellertid verksamhetsområdet för de kvarvarande privata arbetsförmedlingarna.
I början av 1900-talet var förmedlingar som drevs av arbetsgivar- organisationer och fackföreningar ett alternativ till den offentliga förmedlingen. Fackföreningarnas arbetsförmedlingar hade större betydelse än arbetsgivarnas. Särskilda sammanslutningars arbets- förmedlingar, t.ex. sjuksköterskebyråer, förekom. Avvecklingen av de privata arbetsförmedlingarna skedde till största delen under slutet av 1930—talet och början av 1940-talet. De sista hade dispens som. tillät dem att verka t.o.m. år 1967.
Förmedlingarna var oftast små och inriktade på den kvinnliga ar- betsmarknaden. I diagram 2.1 visas de privata arbetsförmedlingar- nas andel av de tillsatta platserna under perioden 1922—1967. Notera att betydelsen av verksamheten var störst för kvinnorna.
Cirka en fjärdedel av alla kvinnliga platser tillsattes av privata arbetsförmedlingar fram till mitten av 1930-talet.
Diagram 2.1 De privata arbetsförmedlingarnas andel av de till- satta platserna
Å när! ().30
K = kvinnliga platser M = manliga platser
T = totala antalet platser
Källa: SOU 1990:31, s. 225
2.2. IDO-konventioner
Den svenska lagstiftningen om privat arbetsförmedling har grundats på ILO-konventioner om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Även om konventionerna numera är uppsagda finns ändå anledning att kortfattat redovisa innehållet i dem samt i ett par andra konven— tioner som har haft betydelse för hur frågor om privat och offentlig arbetsförmedling behandlats.
2.2.1. Konvention (nr 2) angående arbetslösheten
Internationella arbetsorganisationen (ILO) tog upp arbetsförmedling till behandling redan när organisationen bildades år 1919. ILO antog då en konvention angående arbetslösheten, enligt vilken en medlemsstat som ratificerade konventionen borde upprätta ett sys- tem av offentliga arbetsförmedlingsanstalter och, om det fanns både offentliga och enskilda sådana, samordna deras verksamhet. I en rekommendation som antogs samtidigt med konventionen hemställ— des att varje medlemsstat borde förbjuda inrättandet av arbetsför- medlingsanstalter som tog betalt. Redan befintliga sådana borde snarast avskaffas och tills så skedde skulle deras verksamhet vara beroende av regeringens tillstånd. 1921 års riksdag ansåg att kon- ventionen borde antas för Sveriges del (prop. 1921:361, rskr. 343).
Konventionen ledde inte till några särskilda lagstiftningsåtgärder i Sverige. Skälet var bl.a. att man bedömde att de privata förmed— lingarna skulle avvecklas p.g.a. den offentliga förmedlingens över— lägsenhet.
2.2.2. Konvention (nr 34) om avgiftskrävande arbets— förmedlingsbyråer
Under 1930-talet kom de privata arbetsförmedlingarnas ställning att omprövas. ILO antog år 1933 en konvention om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer (nr 34). Konventionen behandlade såväl privat arbetsförmedling som bedrevs i vinstsyfte som förmedling som bedrevs utan vinstsyfte eller utan ersättning. Bestämmelserna i konventionen syftade till att inskränka och reglera arbetsförmedling som bedrevs i privat regi. Enligt konventionen förband sig ratifice- rande stater att inom tre år från konventionens ikraftträdande av— skaffa avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer som bedrevs i vinst- syfte.
Avgiftskrävande byråer som drevs utan vinstsyfte skulle ha till- stånd av myndighet att driva sin verksamhet. De fick inte ta ut mer ersättning än enligt en av myndigheten fastställd taxa, beräknad efter självkostnadsprincipen.
I konventionen fanns också en bestämmelse om att den som — mot avgift eller kostnadsfritt — bedrev arbetsförmedling skulle göra anmälan om detta till vederbörande myndighet.
Konventionen ratificerades av Sverige år 1935 och trädde i kraft för Sveriges del den 1 januari 1937. Konventionen ratificerades —— förutom av Sverige —— endast av fem stater.
2.2.3. Reviderad konvention (nr 96) om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer
År 1949 antog ILO en reviderad konvention (nr 96) angående av— giftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Frågan om en revision hade väckts av Sverige, närmast för att underlätta möjligheterna till internationell arbetsförmedling inom musiker- och artistbranschen.
Den reviderade konventionen gav medlemmarna möjlighet att ratificera ettdera av två olika alternativ. Enligt det alternativ som Sverige valde (del 11) skall, liksom enligt 1933 års konvention, avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer med vinstsyfte avskaffas. Del 111 föreskriver vissa villkor för och kontroll av sådana byråer men de behöver inte avskaffas.
Den reviderade konventionen ratificerades av Sverige den 18 juli 1950 och trädde i kraft ett år senare. Ratifikationen av nr 34 sades därmed upp. Närmare fyrtio länder är bundna av konventionen (nr 96), varav övervägande fiertalet har ratificerat del 11. Konventionen kan sägas upp av ett medlemsland under en tolvmånadersperiod vart tionde år. Den senaste perioden utlöpte den 17 juli 1992.
2.2.4. Konvention (nr 88) angående den offentliga arbets— förmedlingens organisation
Även i fråga om offentlig arbetsförmedling har ILO antagit en konvention, nämligen konventionen (nr 88) angående den offentliga arbetsförmedlingens organisation. Konventionen som antogs år 1948, innebär att offentlig arbetsförmedling skall finnas och vara avgiftsfri, att sådan förmedling skall verka för bästa möjliga organi- sation av arbetsmarknaden och att syftet skall vara full sysselsätt— ning samt utveckling och tillvaratagande av produktionsresurserna. Samverkan med representanter för arbetsgivare och arbetare skall tryggas genom rådgivande nämnder för verksamheten och uppdra— gande av dess riktlinjer. Sverige ratificerade konventionen år 1949 (prop. nr 162, skr.231).
2.3. Tillämpningen av konventionerna och den svenska lagstiftningen
2.3. 1 1935 års arbetsförmedlingslag
Till grund för 1935 års arbetsförmedlingslag (1935:113) låg ILO— konventionen (nr 34) om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Privat arbetsförmedling fick enligt lagen förekomma i viss begrän- sad omfattning och i noggrant reglerade former. Med privat arbets- förmedling avsågs också uthyrning av arbetskraft.
Enligt arbetsförmedlingslagen fick arbetsförmedling inte bedrivas i förvärvssyfte. Det enda undantaget härifrån avsåg förmedling till och från utlandet av musiker och sceniska artister. Tillstånd till sådan arbetsförmedling kunde beviljas för högst ett år i sänder. Som förutsättning för tillstånd gällde att sökande utfäste sig att vid för- medling inte ställa upp villkor som begränsade förmedlingssökandes möjligheter att anlita den offentliga arbetsförmedlingen. AMS (Socialstyrelsen till år 1948) prövade frågor om tillstånd.
Den som ville bedriva arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning måste ha tillstånd av AMS. AMS fastställde den högsta ersättning som fick tas ut och fastställde de villkor och be- stämmelser för verksamheten som ansågs nödvändiga.
Ersättningen fick inte överstiga självkostnaden. Ett tillstånd kunde återkallas och ändrade villkor och bestämmelser kunde meddelas för verksamheten.
Den som bedrev avgiftsfri arbetsförmedling behövde inget till- stånd men måste anmäla verksamheten till AMS inom tre månader från verksamhetens början.
AMS utövade också tillsynen över lagens efterlevnad. Lagens be— stämmelser var straffsanktionerade. Även för den som fått arbets- kraft anvisad från en otillåten förmedling förelåg straffansvar.
Den reviderade konventionen nr 96 som Sverige ratificerade 1950 föranledde inga omedelbara ändringar i arbetsförmedlingslagen.
Frågan om konventionens och därmed också den svenska arbets- förmedlingslagens tillämplighet och räckvidd har emellertid länge diskuterats och har varit kontroversiell. Ett stort problem i detta sammanhang har varit avgränsningen mellan arbetsförmedling och andra liknande verksamhetsformer. En fråga som tilldragit sig särskild uppmärksamhet är i vad mån s.k. uthyrning av arbetskraft skulle anses innebära arbetsförmedling. En annan fråga var laglig- heten av den verksamhet som bedrevs av s.k. "head-hunting"-före- tag.
De straffskärpningar som infördes i lagen under 1970-talet kunde inte hejda uthyrningsverksamheten särskilt inte inom Skrivbyrå- branschen. AMS tillsynsverksamhet med lagföring och straff funge- rade inte i praktiken. Den snabba utvecklingen av tjänsteföretag som hyr ut arbetskraft torde i själva verket haft sin grund i att verksam- heten uppfattades som både nyttig och önskvärd för såväl och ar- betstagare som tjänsteföretagen och deras kunder.
En översyn av lagen gjordes i "Arbetsförmedlingslagen —— en översyn" (Ds 1989:30). Förutom vissa förslag av lagteknisk natur föreslogs också en särreglering av uthyrning av arbetskraft.
2.3.2. Gällande lag
Lagen (1991:746) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft som trädde i kraft den 1 januari 1992 (1991 års arbets- förmedlingslag) innebär vissa uppmjukningar i förhållande till 1935 års lag. Privat vinstsyftande arbetsförmedling är fortfarande för- bjuden som huvudregel. Företag som förmedlar arbetskraft i före- tags- eller verksledande ställning får dock efter tillstånd av AMS bedriva sin verksamhet i vinstsyfte.
Uthyrning av arbetskraft legaliserades utan krav på myndighets- tillstånd. Den som hyr ut eller hyr in arbetskraft i sin verksamhet måste iaktta vissa regler som syftar till att arbetstagare som fått arbete via uthyrningsföretag inte skall hamna i svårigheter av olika slag. Bl.a. får uthyrd arbetskraft endast anlitas om detta föranleds av ett tillfälligt behov av extra arbetskraft. Vissa begränsningar gäller i förhållande till anställningsskyddslagens möjligheter att träffa tidsbegränsade anställningsavtal. En enskild arbetstagare får, inom ramen för uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares för- fogande för en sammanhängande tid av högst fyra månader. Genom kollektivavtal får avvikelser träffas från bl.a. den angivna tidsfris- ten.
I syfte att förstärka de fackliga organisationernas möjligheter att utöva inflytande i samband med att en arbetsgivare avser att anlita extern arbetskraft har vissa ändringar skett i medbestämmandelagen. Ändringarna innebär en förstärkt förhandlings- och informations- skyldighet.
AMS är tillsynsmyndighet och kan gentemot den som bryter mot lagens bestämmelser i vissa avseenden, meddela de förelägganden och förbud som behövs för lagens efterlevnad. Sådana föreläggan- den eller förbud får förenas med vite.
2.4. Upphävande av förmedlingsmonopolet
I propositionen 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik anmälde regeringen att ett förslag förbereds att avskaffa det s.k. arbets- förmedlingsmonopolet senast den 1 juli 1993. I anslutning härtill anmäldes att regeringen avsåg att ta initiativ till att säga upp ILO- konventionen nr 96.
Mot denna bakgrund upprättades inom arbetsmarknadsdeparte- mentet den 21 november 1991 en promemoria (R 22441/91) med förslag om uppsägning av ILO:s konvention (nr 96) angående av-
giftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. I promemorian lämnades en redogörelse för gällande rätt och de problem som är förknippade med nuvarande förhållanden när det gäller arbetsförmedlingsverk- samheten.
I promemorian sägs bl.a. följande.
"Främst två skäl låg bakom förbudet mot att bedriva privat ar- betsförmedling och arbetsförmedlingsmonopolet.
Det ena var att missförhållanden rådde inom området för den yrkesmässigt bedrivna arbetsförmedlingen och att de övervakande myndigheterna haft svårt att komma tillrätta med dessa missför- hållanden. Det andra var att staten kommit att utöva en alltmer omfattande, reglerande och understödjande verksamhet, varför behov hade uppstått av en vidgad och mer ingående kännedom om det vid varje tillfälle aktuella läget på arbetsmarknaden. För att kunna tillgodose detta behov ansågs det önskvärt att samla förmed— lingsverksamheten på så få händer som möjligt (prop. 19351.83 s. 22 0.
Det första av dessa skäl torde i dag närmast vara av historiskt in- tresse. Framväxandet av starka fackliga organisationer och en om- fattande arbetsrättslig— och social skyddslagstiftning är i dag till- räckliga garantier för att missförhållanden av de slag som förelåg vid tiden för 1935 års lag inte skall behöva uppkomma.
Inte heller det andra skälet har någon större relevans. 1 dag finns en väl utbyggd offentlig arbetsförmedling. Med stigande arbets- löshet kommer arbetsförmedlingens insatser att bli ännu viktigare. Om man upprätthåller förbudet mot fristående arbetsförmedlingar begränsas de tillgängliga resurserna till den av staten finansierade förmedlingen. Det finns anledning att ställa sig kritisk till detta".
ILO-kommittén avgav yttrande över promemorian. I ILO-kommitténs yttrande lämnas bl.a. en redogörelse för en av internationella arbetsbyrån gjord översyn av tillämpningen av kon-
ventionen nr 96 i 25 medlemsländer. Översynen utvisar en alltmer bristande efterlevnad av konventionens bestämmelser i de olika medlemsländerna. ILO-kommittén har därefter bl.a. anfört följande.
"Sverige har i samband med ratitikationen av konventionen nr 96 åtagit sig att respektera dess del II som förbjuder avgiftskrävande arbetsförmedling. Om regering och riksdag önskar genomföra den i promemorian föreslagna avvecklingen av arbetsförmedlingsmonopo- let bör enligt ILO-kommitténs uppfattning, Sverige säga upp kon- ventionen nr 96".
"Konventionen nr 96 gör ett uttryckligt undantag för arbetsförmed- ling för sjömän. Bestämmelser härom återfinns däremot i konvenv tionen (nr 9) om arbetsförmedling för sjömän, antagen år 1920 och ratificerad av Sverige den 27 september 1921. Om den föreslagna avregleringen avses omfatta även sjömansförmedlingen, bör noga prövas om detta är förenligt med Sveriges åtaganden enligt kon- ventionen nr 9. För denna konvention gäller inga särskilda bind- ningstider. Även i detta fall gäller dock att en uppsägning träder i kraft ett år efter det den registrerats."
Ledamöterna Edström (LO), Jakobsson (Svenska Metallindustri— arbetareförbundet) och Gustafsson (TCO) har i en särskild reserva- tion anmält en från yttrandet avvikande mening.
Enligt reservanternas mening bore konventionen nr 96 för närva- rande inte sägas upp. En uppdelning av förmedlingsverksamheten, och den försvagning av den offentliga förmedlingen som en sådan innebär, riskerar att försämra både arbetsmarknadens funktionssätt och effektiviteten i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.
Införandet av arbetsförmedlingar i vinstsyfte medför, enligt deras mening, en tendens till segregering av de arbetssökande särskilt vid ett försämrat sysselsättningsläge. Det kan också på sikt påverka
förutsättningarna för att upprätthålla det nuvarande arbetskravet i arbetslöshetsförsäkringen.
Anses det från svenskt håll tveksamt om ILO-konventionen helt uppfyller det moderna samhällets krav, bör den närmaste åtgärden vara att regeringen hos ILO begär en översyn av konventionen, enligt reservanterna.
Riksdagen har våren 1992 beslutat godkänna att ILO-konventio- nen (nr 96) om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer sägs upp (prop. 1991/92:89, bet. 1991/92 AU 10, rskr. 174). Vid riksdags- behandlingen avslogs motioner som ifrågasatte om privata arbets- förmedlingar skulle innebära en effektivare arbetsmarknad. Vidare skulle en uppsägning av konventionen skada Sveriges internationella anseende, enligt motionerna.
Registreringen hos ILO av den svenska regeringens uppsägning av konventionen skedde den 4 juni 1992. Sverige är bundet av kon- ventionen under ytterligare ett år efter det att uppsägningen registre- rats. ILO har i samband med uppsägningen velat uppmärksamma Sveriges regering på att det när som helst är möjligt att på nytt ratificera konventionen (med accepterande av del 111). Denna del föreskriver en reglering och tillsyn av avgiftskrävande förmedlingar, inkluderande dem som har vinstsyfte. Däremot behöver förmed- lingarna inte avskaffas.
Den 18 juli 1992 hade Nederländerna, Sverige, Finland, Elfen- benskusten och Tyskland sagt upp konventionen (nr 96, del 11) om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Tidigare hade Brasilien sagt upp konventionen (del II). Nederländerna och Elfenbenskusten har ratificerat på nytt med accepterande av konventionen (del III).
Källor:
Prop. 1990/911124 Privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft m m
Prop. 1991/92:89 om uppsägning av internationella arbetsorganisationens (ILO:s) konvention (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer
Utskottsbetänkande 1991/92 AU 10 Arbetsförmedlingslagen - en översyn (Ds 1989:30)
"Att organisera arbetsmarknadspolitik". Artikel av Rothstein Bo i Wadensjö, Dahlberg, Holmlund (red): Vingarnas Trygghet, Lund 1989.
Perspektiv på arbetsförmedlingen (EFA) SOU 1990:31
Larsson Tor, Svensson Gunnar, "Twilight Time". Forskningsrapport från SAMU nr 3, Uppsala 1992
Leimar Tord, "Återblick. Några hågkomster och hållpunkter från arbetsmarknadsverkets historia". Arbetsmarknadsstyrelsen 1988.
II. Förhållanden i dag
3. Rekryteringsmarknaden
I detta kapitel görs ett försök att beskriva de rekryteringsvägar som förekommer på den svenska arbetsmarknaden. Syftet är att utred- ningen skall kunna göra bedömningar av de effekter som en avreg- lering kan ge. Genom att Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) i sam- band med arbetskraftsundersökningen i januari frågar på vilket sätt personerna fick information om sitt arbete under föregående år får man en viss uppfattning om olika rekryteringskanalers betydelse. Utredningen har inte haft möjlighet att genomföra någon egen un— dersökning, utan redovisningen bygger till stor del på de uppfölj- ningar som görs av AMS. Därutöver har utredningen haft kontakt med ett antal företrädare för de privata företagen på förmedlings- marknaden.
3.1. Några övergripande tal för arbetsmarkna- den
3.1.1. Omkring 1 miljon påbörjar en anställning varje år
Antalet personer i arbetskraften, dvs. summan av sysselsatta och arbetslösa, uppgick år 1991 till i genomsnitt 4 552 000 enligt ar- betskraftsundersökningarna, (AKU). Det är emellertid många perso- ner som tillhör arbetskraften under endast en del av året. Dit hör feriearbetande ungdomar, de som börjar sin första anställning någon gång under året eller de som pensioneras. Räknar vi in alla dem
som någon gång tillhörde arbetskraften under år 1991 var antalet sammanlagt 4 940 000.
Av dessa närmare 5 miljoner personer som någon gång under år 1991 tillhörde arbetskraften var det enligt AKU 937 000 som på— började en ny anställning. Av dessa kan 57 000 hänföras till arbets- marknadspolitiska åtgärder (beredskapsarbeten, anställningar med lönebidrag m.m.). Antalet nyanställningar på den öppna marknaden var således ca 880 000. Det är en mycket markerad nedgång jäm- fört med året innan då antalet nyanställningar på den öppna markna- den beräknades till 1 150 000. Skälet till nedgången är i första hand det försämrade arbetsmarknadsläget. Rörligheten minskar då färre lediga platser erbjuds samtidigt som många personer blir försiktiga— re med att byta anställning. År 1989 bytte 11,2 procent av de sys- selsatta personerna arbetsgivare. År 1991 hade andelen sjunkit till 7,1 procent.
3.1.2. Hur får man information om sitt nya arbete?
En arbetsgivare kan tala om att det finns en ledig plats t.ex. genom att annonsera i en tidning eller genom att anmäla platsen till arbets- förmedlingen och en arbetssökande letar bland de platsan— nonser/notiser som kan passa de intressen och kvalifikationer han eller hon har. Ofta är endast ena parten aktiv. Det gäller t.ex. när en arbetssökande ringer upp en arbetsgivare som han tror kan ha ett lämpligt arbete. Eller det är när en arbetsgivare direkt eller med hjälp av en rekryteringskonsult tar kontakt med en person som kan vara lämplig för ett visst arbete utan att den personen själv är aktivt sökande.
De informella kontakterna (tips genom vänner och bekanta, di- rektkontakter från sökande eller arbetsgivare) är det vanligaste sättet att få information om ett nytt arbete.
I AKU—undersökningen (januari 1992) uppgav ca 15 procent av dem som fått en ny anställning under 1991 att de fått informationen
om arbetet genom arbetsförmedlingen. Andelen var något större än under 1990, då 12 procent uppgav att de fått information via arbets- förmedlingen. Det finns skäl att göra en viss reservation vad gäller de exakta relationerna för arbetsförmedlingen. Det kan finnas en tendens att de personer som tillfrågas underskattar betydelsen av arbetsförmedlingens medverkan i deras nyanställning året innan. Samtidigt kanske de något övervärderar vad egen aktivitet betytt för att få anställningen.
1 den mån det är möjligt att göra internationella jämförelser av arbetsförmedlingens roll visar de på att förmedlingen i Sverige har en relativt stor roll. En OECD—studie har nyligen presenterat en jämförelse mellan några länders arbetsförmedlingar. I ett par av länderna finns liknande undersökningar av den offentliga förmed- lingens roll. I Norge var motsvarande andel ca 6 procent. I Japan var andelen något högre än i Sverige, men de alternativa informa- tionssätten var inte desamma i den undersökningen'.
Tabell 3.1
Hur man fått information om sitt senaste jobb är 1991 och 1990. Procent av samtliga informationssätt
& 12_9_ Afzs personal, Platsjournalen, Af—Expo, etc. 14,6 11,7 Annons 11,3 16,4 Direktkontakt med arb.givare 25,8 28,6 Arbetsgivare tog kontakt 14,1 13,3 Tips från vänner 24,3 23,7 Annan 9,9 6,4 _ därav privat rekryterings-
konsult 0,3 100 100
Källa: AMS Information från utredningsenheten 1992:3
En jämförelse mellan åren 1991 och 1990 visar de skillnader m a n kan förvänta när arbetsmarknadsläget försämras. En minskad andel får arbetet med hjälp av annons och en ökad andel genom arbets- förmedlingen.
Är 1991 frågade man för första gången om en privat rekryterare givit information om jobbet. 0,3 procent av de nyanställda fick information genom en sådan. Även om siffran är osäker på grund av att ett fåtal personer svarat ja så kan den ändå bekräfta bilden av att privat rekryteringsverksamhet är marginell i sammanhanget. Andra källor ger också vid handen att antalet personer som rekryte- ras den vägen är högst 10 000 per år.
En uppföljning av de lediga platser som varit anmälda vid för- medlingen i november 1991 och januari 1992 visar att omkring 65 procent av de platser som tillsätts med externa sökande tillsätts med sökande som varit anmälda på förmedlingen. Om man utgår från att
35 procent av nyanställningarna motsvaras av en anmäld ledig plats (se avsnitt 3.2.3) så skulle cirka 23 procent av samtliga nyanställ- ningar avse anmälda platser tillsatta med sökande registrerade vid arbetsförmedlingen. Skillnaden mellan AKU-undersökningens cirka 15 procent och dessa 23 procent kan förklaras av att man faktiskt hittat jobben på andra vägar, att man i AKU—undersökningen under- skattat förmedlingens betydelse eller att uppföljningarna i november 1991 och januari 1992 inte är representativa för hela 1991.
3.2. Den offentliga förmedlingen
3.2.1. Vilka vänder sig till arbetsförmedlingen?
Enligt AKU var det under år 1991 ca 934 000 personer som hade kontakt med arbetsförmedlingen. Det motsvarade drygt 17 procent av befolkningen i åldern 16-64 år. Andelen var något högre än är 1990, vilket sammanhänger med det försämrade arbetsmarknadslä- get. 60 procent av dem som var i kontakt med arbetsförmedlingen tog kontakten för att de sökte jobb. Bland övriga orsaker var att få information, vägledning eller arbetslöshetsersättning. Ca 6 procent av dem som tog kontakt gjorde det för att anmäla en ledig plats.
Följande tabell visar på den stora skillnad i sysselsättningssitua- tionen som finns mellan personer som vänder sig till arbetsförmed- lingen och de som söker arbete på annat sätt.
Sökande som kontaktat förmedlingen resp. enbart använt andra
40. Rekryteringsmarknaden Tabell 3.2
kanaler
Kategori Sökande vid af Arbetslösa 403 000 Ombytessökande, ej arbetslösa 185 000 Nytillträdande samt tillf på arb.marknaden 65 000 Övriga arbetssökande2 91 000 Kontakt av annat slag3 190 000 Summa 934 000
Ej sökande vid af
49 000
354 000
253 000
656 000
Källa: AKU-undersökningen januari 1992 (ej publicerade siffror).
De arbetslösa går normalt till arbetsförmedlingen och de utgjorde mer än hälften av dem som sökte arbete vid förmedlingen (54 pro- cent). Ungefär en tredjedel av de ombytessökande vände sig till
2 Person som inte kunnat hänföras till någon av kategorierna och har uppgivit att de kontaktat förmedlingen för att "söka jobb"
3 190 000 personer har uppgett att de haft kontakt med förmedlingen utan att vilja söka jobb (anmäler lediga platser, andra slag av kontakter)
arbetsförmedlingen. Av dessa var det i sin tur ungefär en tredjedel som uppgav att de sökte på grund av arbetslöshetsrisk.
Av de arbetslösa som vänt sig till förmedlingen har omkring hälften fått ett nytt jobb under året. 30 procent av dessa säger sig ha fått information om det lediga jobbet via förmedlingen. Även bland ombytessökande som vänt sig till förmedlingen har cirka hälften fått ett nytt jobb under året. 23 procent av dessa har fått information om jobbet via förmedlingen. Av samtliga som vänt sig till förmedlingen (utom för att anmäla ledig plats) har cirka 30 procent fått reda på det lediga jobbet genom förmedlingen. Även i övrigt kan man tänka sig att de sökande fått lättare att hitta sitt jobb genom förmedlingens insatser. Ett stort antal personer har deltagit i s.k. jobbsökaraktivite- ter där deltagarna stimuleras att söka jobb på egen hand.
Arbetsmarknadsutbildningen har för många sökande varit en förutsättning för att de skall få ett visst arbete även om information- en om det aktuella arbetet hittats på annat sätt.
Flertalet av de ombytessökande går till arbetsförmedlingen för att informera sig om det platsutbud som finns lättillgängligt på konto— ren. De registrerar sig dock inte som arbetssökande. I en under' sökning av de ombytessökande som var registrerade vid arbets- förmedlingen hösten 1989 konstaterades att 62 procent var deltids- arbetslösa, 11 procent riskerade att bli arbetslösa inom kort, 8 procent ville byta arbete av hälsoskäl. Endast 14 procent var s.k. frivilligt ombytessökande genom att de hade fast anställning men ville förbättra sina villkor genom att söka efter nytt arbete4.
Arbetsförmedlingens styrka ligger i att den är heltäckande, har tillgång till de flesta lediga platserna och kan erbjuda olika arbets- marknadspolitiska åtgärder. Utifrån den arbetslöses egna förutsätt- ningar kan arbetsförmedlingen — utöver erbjudande om lediga platser — diskutera arbetsmarknadsutbildning, rekryteringsstöd eller beredskapsarbete, lönebidrag etc. En arbetslös måste också ha
4 AMS Rapport från utredningsenheten 199022
kontakt med arbetsförmedlingen och stå till arbetsmarknadens för- fogande för att kunna erhålla kontant ersättning.
Många arbetssökande väljer andra vägar än arbetsförmedlingen. Särskilt de ombytessökande med fasta jobb söker genom andra kanaler. Befattningar med krav på lång utbildning eller erfarenhet tillsätts i betydligt mindre utsträckning med sökande vid arbets— förmedlingen än befattningar med låga krav på utbildning och erfa— renhet.
Den genomsnittliga kvalitikationsnivå hos de sökande vid arbets- förmedlingen påverkas också av arbetsmarknadsläget. Med högre arbetslöshet finns ller kvalificerade sökande vid förmedlingen. Det är därför större chans att företagen hittar en lämplig sökande till en viss befattning när arbetslösheten är hög. AMS undersökningar visar t.ex. att andelen företag som varit i kontakt med förmedlingen och andelen befattningar som tillsatts via förmedlingen är större i lån med hög arbetslöshet än län med låg arbetslöshet. Företagen förväntar sig också att arbetsförmedlingen ska kunna vara till bättre hjälp vid rekrytering av personal till mindre kvalificerade jobb än till mer kvalificerades.
3.2.2 Utveckling av platsförmedlingsservice till nya grupper
Arbetsförmedlingarna har sina "traditionella" arbetssökande inom tillverkningsarbete, servicearbete och inom pedagogiskt arbete. Utredningen har i det föregående konstaterat att det mest är perso— ner som är arbetslösa eller upplever en risk för att bli arbetslösa som vänder sig till arbetsförmedlingen. Häri ligger också ett dilem- ma. Arbetsförmedlingen riskerar att gå miste om en stor del av den expanderande marknaden för tjänstemän och andra mer kvalificera—
5 Arbetsgivarna och AF. AMS Rapport från utredningsenheten 1990:3
de befattningar. Arbetsförmedlingens traditionella sökande tillhör till stor del sådana områden på arbetsmarknaden som långsiktigt min- skar sin sysselsättning.
För att bättre utnyttja det platsutbud som finns i förmedlingarnas register -— och som i många fall skulle passa bäst för de ombytessö- kande med fast anställning — har flera initiativ tagits för att kunna nå nya grupper sökande med arbetsförmedlingens service. Detta ställer också nya och ökade krav på själva förmedlingsfunktionen.
Vid låga kvalifikationskrav kan man räkna med att det inte är så stor skillnad mellan olika personers sätt att utföra arbetsuppgifterna. Den första person som uppfyller vissa minimikrav anställs därför och rekryteringskostnaderna kan bli små.
Vid höga kvalifikationskrav och där ingen meritvärdering sker enligt givna regler är det svårare att hitta rätt person för jobbet. En arbetsgivare är därför beredd att satsa betydande resurser på att hitta rätt person. Oftast söker man då bland andra än dem som finns anmälda på arbetsförmedlingen. Annons är vanligast.
De privata rekryteringsföretagen har här sin marknad. De med- verkar vid annonsering och urval av kandidater eller kartlägger och söker aktivt upp lämpliga kandidater utan att dessa nödvändigtvis själva är arbetssökande. Det senare brukar benämnas "search" eller " head-hunting " .
Arbetsförmedlingen har medvetet arbetat för att öka sin med- verkan vid mer kvalificerad rekrytering. Platsutbudet hos arbets- förmedlingen exponeras numera lättillgängligt (Af—Expo, platsauto- mater m.m.). Vidare erbjuds specialiserad service till företag som söker kvalificerade tjänstemän. Af—Teknik, Ekonomi, Data, är ett exempel på detta, men det förekommer också i viss utsträckning vid vanliga arbetsförmedlingar. En fördjupad kompetens inom vissa yrkesområden och en ökad insats inom vissa enskilda uppdrag har varit en förutsättning för att arbetsförmedlingen skall kunna med- verka vid tillsättningar av mer kvalificerade befattningar.
3.2.3 Lediga platser vid förmedlingen
Genom den skyldighet som finns för arbetsgivare att anmäla lediga platser till arbetsförmedlingen (med vissa begränsade undantag), speglar antalet nyanmälda platser efterfrågan på arbetskraft. Under år 1989 anmäldes 767 000 platser med mer än 10 dagars varaktig— het. År 1990 var antalet 649 000 och under 1991 387 000 dvs. endast hälften av antalet år 1989.
Antalet nyanställningar på öppna marknaden var som nämnts ovan cirka 880 000 under år 1991. Samtidigt beräknas antalet till- satta platser på öppna marknaden av dem som varit anmälda till arbetsförmedlingen uppgå till 304 000. Därmed skulle 35 procent av alla nyanställningar under år 1991 avse lediga platser som varit anmälda hos arbetsförmedlingen. Om beredskapsarbeten, anställ- ningar i Samhall m.m. inräknas ökar förmedlingens andel till 38 procent.
Arbetsförmedlingen är en av fiera källor som arbetsgivare an- vänder för att skaffa arbetskraft. För cirka 10 procent av de lediga platser som anmäldes under januari och februari 1991 använde företagen enbart arbetsförmedlingen som sökkanal. För drygt hälf- ten av de lediga platserna använde företagen ytterligare ett sätt att söka och för nära 40 procent av platserna minst två Söksätt vid sidan av förmedlingen?
Sättet att söka efter medarbetare skiljer sig rätt mycket mellan olika slags arbetsuppgifter. För platser med högre utbildnings- och erfarenhetskrav används ofta flera sökkanaler. Framförallt används annons i dags- eller fackpress i större utsträckning vid platser med högre kvalifikationskrav. För platser inom offentlig sektor används internannonsering i större utsträckning än för platser inom privat sektor.
” AMS Rapport från utredningsenheten 1992:4
AMS undersökningar tyder på att det för alla typer av befattning- ar är en förhållandevis stor del som anmäls till förmedlingen. Sär- skilda undersökningar av dagspressens platsannonser visar att ar- betsförmedlingarna har flertalet av dem anmälda hos sig. Arbets— förmedlingen hade under en vecka våren 1992 93 procent av de platser som fanns hos arbetsförmedling och dagspress sammantaget. 70 procent av platserna fanns endast hos arbetsförmedlingen. En stor del av de lediga platserna tillsätts med sökande vid förmed- lingen. Enligt den undersökning, som refereras i avsnitt 3.1.2 till- sattes cirka 65 procent av de anmälda platserna i november 1991 och januari 1992 med sökande vid förmedlingarna.
De internationella jämförelser som kan göras visar också att den offentliga förmedlingen har en mycket hög andel av platserna.
3.3. De privata förmedlingarna
Ett behov av en specialiserad och fördjupad rekryteringshjälp inom vissa kvalificerade områden, som ett komplement till den offentliga arbetsförmedlingen, har funnits under många år. Annonser i dags— och fackpress, personliga kontakter och rekryteringsföretag används hellre. Olika slag av privat rekryteringsservice har därför vuxit fram trots att den kanske legat i gråzonen. Först med 1991 års arbetsför— medlingslag fick privat vinstsyftande arbetsförmedling ske för personer med företagsledande, verksledande eller därmed jämförbar ställning. AMS kan dock ge tillstånd för högst ett år i taget och skall fastställa den högsta ersättning som företagen får ta ut. T.o.m. augusti 1992 hade AMS beviljat cirka 100 tillstånd till företag. Därtill hade tillstånd beviljats till organisationer där taxorna baseras på självkostnadsprincipen. På kulturarbetsmarknaden finns sedan tidigare ett antal av AMS godkända organisationsförmedlingar för förmedling av främst populärmusik.
3.3.1. Företag och marknader
Grovt sett kan branschen för de privata företagen delas in i tre huvudområden: "Search", "Selection" och "Outplacement".
"Search"-företagen arbetar med vad som brukar kallas ”head- hunting ". De har företagen som uppdragsgivare och letar fram kandidater till befattningar i såväl näringsliv som förvaltning. Meto— den går ut på att aktivt söka personer som stämmer in på en över- enskommen kravprofil. Detta gör att även personer som normalt aldrig skulle ha svarat på en platsannons kan bli kandidater till platsen.
"Executive-search " avser de absoluta topptjänsterna, såsom VD, affärsområdeschefer, styrelseledamöter i börsbolag, personer som sitter i företagens ledningsgrupp, t.ex. produktionschefer, ekonomi- chefer och motsvarande. Denna krets av kvalificerade befattnings- havare svarar för cirka 70 procent av uppdragen bland "executive- search"-företagen. Därutöver rekryteras olika slags specialister som får nyckelbefattningar och i några fall även personer under den direkta ledningsgruppen. Totalt sett är marknaden för "executive- search" relativt liten i Sverige. De fiesta höga chefer rekryteras på annat sätt. Högst cirka 2 000 rekryteringar per år svarar dessa företag för, enligt uppgift från branschföreträdare. År 1992 har marknaden minskat och cirka 100 konsulter, eller "head—hunters" beräknas tillsammans genomföra omkring 1 000 rekryteringar. Flertalet av de företag som arbetar på den svenska marknaden har utländska ägare eller är på annat sätt associerade med utländska ägarintressen.
Det finns också små enmans- eller tvåmansföretag som specialise- rat sig på t.ex. bank— eller försäkringspersonal eller dataspecialister. Den svenska marknaden är dock i minsta laget för att sysselsätta företag som arbetar inom snäva rekryteringsområden.
"Head-hunters" arbetar normalt inte med utannonserade platser. Många uppdrag kommer genom informella kontakter. En "head-
hunter", ansluten till något av branschföretagen, får inte rekrytera från ett företag som varit uppdragsgivare förrän en period om två år har förflutit. Det anges i de etiska regler som branschorganisation- erna antagit. De flesta "head-hunters" ålägger sig ytterligare en restriktion, nämligen att aldrig rekrytera samma person så länge denne är kvar hos uppdragsgivaren.
Två branschföreningar har etablerats. Det är föreningen Sveriges Executive Search Konsulter (ESK) och Sveriges Branschförening för Human Resource Konsulter (HRK).
Båda föreningarna har bl.a. som syfte att värna om god kvalitet och god etik i rekryteringsarbetet.
Det finns olika debiteringsprinciper. "Head-hunters" tar antingen ett fast arvode eller cirka en tredjedel av första årets lön + värdet av övriga förmåner för den som anställs. Cirka en tredjedel av det totala arvodet betalas redan när uppdraget startar.
En debiteringsteknik som inte får förekomma bland medlemmar i branschorganisationen ESK är att en konsult tar ut hela arvodet först då uppdraget är avslutat. Det leder till ett oseriöst arbete, enligt ESK. Konsulten tvingas ha en mängd uppdrag på gång samtidigt och orkar inte arbeta seriöst med de uppdrag som konsulten åtagit sig.
Urvalsföretag ("selection") söker inte upp kandidater. Bedöm- ningen av kandidater är det primära. Det största urvalsföretaget i Sverige, Mercuri Urval, medverkar i ca 3 000 rekryteringar per år. Annonsering av lediga platser är den metod som används för att hitta sökande. Lediga platser bör exponeras i annons enligt före- tagets uppfattning. Det gäller även platser som företagsledare. Annonsering sker även i Platsjournalen som finns på alla arbets- förmedlingar. Annonsering i utvalda media anses vara ett effektivt sätt att nå rätt slags sökande.
I princip tillämpas timdebitering. Personbedömningen kan dock kräva särskild taxa, beroende på vad slags tester m.m. som man genomför.
Gemensamt för "search"-företag och urvalsföretag är att de låg- ger ned förhållandevis mycket tid och resurser tidigt i processen. Innan sökning/annonsering sker analyseras verksamheten i företaget, arbetsinnehåll och kravprofilen för sökande.
"Outplacement” är en relativt ny verksamhet i Sverige. På upp- drag av en arbetsgivare arbetar man med att hjälpa övertaliga chefer eller andra befattningshavare att finna nytt arbete. Verksamheten innehåller till stor del analyser av och rådgivning till den berörda personen. Outplacement bör betraktas som rådgivningsverksamhet snarare än förmedlingsverksamhet. Det verkar inte förekomma att enskilda personer betalar för att få hjälp att hitta nya jobb eller på annat sätt få hjälp med sin karriärplanering.
Rekryteringsföretag kan arbeta enbart med egen sökning eller enbart med urval med hjälp av annonsering. Andra företag använder båda metoderna beroende på uppdragets art. Flertalet privata rekry- teringskonsulter tycks arbeta med rekryteringar eller urval i skikten strax under de högsta nivåerna.
Företrädarna för branschen vittnar om att det uppstod vissa pro- blem på grund av att nya konsulter etablerade sig i snabb takt under slutet av 1980-talet. Alla var inte helt seriösa7.
Därefter har marknaden vänt nedåt. Under 1990-talet har antalet konsulter och företag minskat i Sverige. En aktuell förteckning över branschen visar på ett 70-tal företag inom "Search", ett 60-tal inom "Selection" och cirka 20 inom "Outplacement". Flera företag före— kommer under såväl "Search" som "Selection". Däremot anses det oetiskt att samtidigt arbeta med "Search" och "Outplacement”.
Det totala antalet rekryteringar som under ett år sker under med- verkan av privata rekryteringsföretag är svårt att uppskatta. Tid- ningen LEDARSKAP uppskattade att år 1988 svarade de 50 största
7 Se t.ex. tidskriften LEDARSKAP nr 5/88, E & T Media
& "Who's Who, in the Scandinavian Recruitment, Selection and
Assessment World 1992". Branschförlaget 1992
företagen för drygt 7 000 uppdrag. Det största urvalsföretaget sva— rade för närmare hälften av dessa.
3 . 3 .2 Organisationsförmedlingar
På kulturarbetsmarknaden finns ett antal av AMS godkända organi— sationsförmedlingar. Dessa förmedlar i huvudsak populärmusik. Organisationerna är Folkparkernas centralorganisation, Föreningen Turnerande Sällskap, Musiketablissementens Förening och Svenska Musikerförbundet. Organisationsförmedlingarna är av gammalt datum.
Dessutom finns tre vinstsyftande förmedlingar, som bedrivs i en— skild regi med tillstånd från AMS. Dessa är Svensk Konsertdirek- tion, AB Konsertbolaget och Svenska Konsertbyrån AB. Dessa förmedlingar är inriktade på det västerländska konstmusikområdet ofta med förmedling av utländska artister till Sverige.
Med förmedlingstillstånd arbetar slutligen sex stycken modellför- medlingar.
Samtliga organisationsförmedlingar och de enskilda förmedlingar- na finansierar sin verksamhet genom att ta ut provision av arbets- givaren baserad på gaget. Ett högsta tak för provisionens storlek har hittills fastställts av AMS.
3.4. Uthyrning av arbetskraft
3.4.1. Marknaden
Uthyrning av arbetskraft innebär att en arbetsgivare ställer sina arbetstagare till en beställares förfogande för att utföra arbete som hör till beställarens verksamhet. Vanligast förekommande torde det vara inom kontorsområdet, men det förekommer uthyrning inom många andra områden, inte minst inom bygg- och verkstadsindus-
trin. Företag som hyr ut personal arbetar inte sällan med kunskaps- intensiva områden, t.ex. "ekonomichefer att hyra" förekommer.
Vanligen anlitas ett uthyrningsföretag när den ordinarie arbets- styrkan av olika skäl inte klarar tillfälligt uppkommande arbetsupp- gifter. I en utredning av kontorsarbetsmarknaden i Stockholms län utförd inom AMS slår AMS fast att uthyrning av arbetskraft svarar mot behov som finns på arbetsmarknaden. AMS konstaterar också att den egna förmedlingen har svårt att konkurrera när det gäller korta uppdrag. Att snabbt och enkelt få en kunnig person på plats uppväger de ökade personalkostnaderna9.
Uthyrning av arbetskraft var före 1992 en i princip olaglig verk— samhet. lnte sällan var uthyrningen förenad med oseriös verksamhet av skilda slag. Det är ett skäl till att det är svårt att få någon god bild av verksamhetens omfattning.
Det finns ingen särskild redovisning av uthyrningsföretag i någon sysselsättningsstatistik. Företrädare för exempelvis kontorsservice- företagen beråknar att antalet personer som per dag är sysselsatta som uthyrd arbetskraft i denna bransch är 5 000 ä 7 000 i hela landet. Stockholmsområdet beräknades år 1990 ha cirka 40 procent av antalet kontorsserviceföretag'o.
För att möta tillfälliga svängningar i arbetskraftsbehovet har det t.ex. inom byggnadsbranschen träffats avtal om att låna ut arbets- kraft mellan olika arbetsgivare.
3.4.2. Principer för debitering
Den bransch som utredningen kan uttala sig om med någorlunda säkerhet är kontorsservicebranschen.
9 Kontorsarbetsmarknaden i Stockholms län. Rapport januari 1988. AMS
” Rapport 1991:14 Länsstyrelsen i Stockholms län
Uthyrningsföretagen fakturerar för lönekostnaden för den uthyrda arbetskraften, samt ett påslag. Påslaget, som täcker administrativa kostnader och en vinst, varierar med konjunkturen och med upp- dragets art och längd. Normalt ligger det i intervallet 30-40 procent, enligt uppgifter från företrädare för skrivbyråbranschen. Det medför i sin tur att uppdragen blir relativt korta. Uppdragslängden beror också på konjunkturen. Enligt uppgifter från branschföreträdare är uppdragens längd under år 1992 i genomsnitt 2-3 veckor för sekre- terare och personal med enklare uppgifter inom ekonomiavdelning- ar. Redovisningsansvariga, ekonomichefer och motsvarande befatt— ningar hyrs ut under 2—3 månader. Längst hyrestider har ofta data- specialister, inte sällan 6 månader eller mer. Det förekommer också fleråriga hyrestider.
Att uthyrningsverksamheten särreglerades i lagen och legalisera— des från och med år 1992 tycks inte generellt ha medfört att fier företag etablerats. Den vikande konjunkturen har minskat antalet uppdrag och pressat lönsamheten i branschen.
Den dominerande branschorganisationen för kontorsserviceom— rådet, Svenska Personaluthyrnings- och Rekryteringsförbundet, har etiska regler som medlemsföretagen skall följa. Företag har uteslu- tits.
3.4.3. Uthyrning och förmedling tenderar att växa sam— man
Merparten av dem som slutar hos uthyrningsföretag inom kontors- områden anställs hos kundföretag. Uthyrningsföretagen har hög personalomsättning och har därmed upparbetat en kompetens för att anställa personal,
Utvecklingen i många andra länder är entydig; uthyrning och rekrytering går hand i hand. Här finns affärsmässiga förutsättningar för förmedlingstjänster. Bl.a. genom att specialisera sig på en yrkes-
eller utbildningskategori kan ett uthyrningsföretag upparbeta kompe- tens och trovärdighet som förmedlare av viss personal. Ett företag kan ta ut sin förmedlingsprovision genom att hyra ut sina anställda under en viss minsta tid till kundföretaget innan detta får anställa. Ur kundföretagets synpunkt innebär rekryteringsförfarandet att man har möjlighet att prova en person en tid innan beslut om anställning tas.
Entreprenader som en del i uthyrningsföretagens verksamhet har också vuxit fram de senaste 2-3 åren.
4. Förhållanden i några andra länder
Utredningen har besökt Storbritannien och Danmark. Storbritannien har ett system där privata och offentliga arbetsförmedlingar arbetar parallellt sedan många år tillbaka. Danmark avskaffade arbetsförmed- lingsmonopolet den 1 juli 1990. Varken Storbritannien eller Dan- mark har ratificerat ILO-konventionen (nr 96) om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer.
4.1. Storbritannien 4.1 . 1 Lagstiftningen
År 1973 kom en nationell lagstiftning "Employment Agencies Act" i syfte att få en enhetlig nationell lagstiftning och reglering av de privata arbetsförmedlingarna. Dessförinnan hade kontrollen, i den mån den förekom, skötts av olika lokala myndigheter. Reglerna och kontrollerna var sinsemellan olika och därmed ineffektiva.
Den nationella lagstiftningen trädde i kraft år 1976. Lagen innebär att privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft inte får bedrivas annat än mot erhållande av licens. Avsikten är att försäkra sig om att olämpliga personer inte bedriver arbetsförmedling. Någon bedömning görs inte av det arbetsmarknadsmässiga behovet av lier förmedlingar. De som får licens skall följa ett antal regler. Ytterst syftar lagstiftningen till att skydda arbetssökande och arbetsgivare som utnyttjar en privat arbetsförmedling. Lagen säger dock ingenting om vilka avgifter som får tas ut. Lagen omfattar såväl vinstsyftande som icke vinstsyftande förmedlingar.
Bland de grupper som undantagits från "Employment Agencies Act" märks sjömän samt sjuksköterskor och barnmorskor. Byråer som förmedlar sjuksköterskor och barnmorskor regleras genon licensiering och kontroll i en särskild lagstiftning från 1950-talet.
En privat förmedling kan arbeta som "Employment Agency" elltr "Employment Business". Den förstnämnda arbetar huvudsaklige] med förmedling av permanenta eller tillfälliga arbeten. En "Employ ment Business" arbetar med uthyrning av arbetskraft.
Lagen innehåller ett uttryckligt förbud mot att ta betalt av arbet:- sökande. Förmedlingen får heller inte ta betalt omvägen genom at t.ex. sätta upp villkor till arbetssökande att de måste utnyttja någor form av vägledningsservice eller dylikt som kan debiteras. De priva ta förmedlingsbyråerna debiterar enbart arbetsgivarna.
Ingen av de olika företrädarna utredningen mötte i Storbritanniei hade några invändningar mot förbudet att ta betalt av arbetssökande Tvärtom ansåg företrädarna för privata arbetsförmedlingen att för- budet medverkade till att deras verksamhet uppfattades som seriös.
4.1.2. Administrationen av lagen
Arbetsmarknadsdepartementet ansvarar för administration och tillsyn av licenssystemet. Cirka 50 personer arbetar med detta i ett huvud» kontor i London samt i fyra regionala kontor. Varje kontor ha" personal för bedömning av nya och förnyade licensansökningar sam för inspektioner hos de privata förmedlingarna. Av resursskäl kar alla byråer inte besökas. Ambitionen är att besöka de flesta nystarta- de förmedlingarna för att så tidigt som möjligt kunna rätta till even- tuella felaktigheter. Det är mycket ovanligt att man finner sådana grava fel att en licens återkallas. Verksamheten bekostas fullt ut ai de årliga licensavgifterna som uppgår till 114 pund. Avgiften ha varit oförändrad sedan år 1982 och den reala minskningen av av- giftens storlek har medfört att resurserna för bl.a. inspektioner ha? minskat.
Trots licenssystemet så kan det vara för svårt att förhindra att oseriösa förmedlingar uppstår. Det uppgav tjänstmän vid Arbets— marknadsdepartementet vid utredningens besök. Av de 4 OOO-4 500 licensansökningar som inkommer per år avslås endast 10-12. Det är när uppenbart olämpliga personer sökt licens.
Licensavdelningen får cirka 1 200 klagomål per år på olika byrå- er. Ungefär en tredjedel av klagomålen föranleder anmärkning från departementets sida. Så kallade "cowboys" kan uppträda och exem- pelvis erbjuda arbetssökande att för en avgift få ett arbete utomlands. Ofta finns det ingen reell verksamhet bakom dessa löften. Det före- kommer att personer startar förmedlingsverksamhet utan att ha någon licens. En hel del anmälningar kommer från andra byråer.
4.1.3. Privata förmedlingar är ofta små och vanligast i Londonområdet
Den 31 mars 1992 fanns 15 600 licensierade privata förmedlingar. Flertalet av dem, 10 500, hade tillstånd att bedriva både förmedling och uthyrning av arbetskraft. 4 400 hade tillstånd för enbart arbets- förmedling och cirka 700 för enbart uthyrning.
År 1980 var antalet privata förmedlingar cirka 5 000 och steg där- efter successivt fram till och med budgetåret 1990/91 till drygt 17 000. Därefter har antalet minskat något, framför allt på grund av en svagare allmän konjunktur med minskad efterfrågan på arbets- kraft.
Cirka 80 procent av licensinnehavarna är små företag, egenföreta— gare eller företag med ett enda kontor. Privata förmedlingar finns över hela landet men majoriteten, 60 procent, finns i Londonområdet och i sydöstra delen av landet.
Många privata förmedlingar erbjuder tjänster utöver själva förmed- lingsverksamheten. Det kan gälla tester, vägledning eller annan rådgivning eller utbildning i ordbehandling för dem som har varit utan arbete under viss tid. Vidare förekommer "outplacement"-tjäns-
ter vid vissa byråer. "Outplacement"-verksamhet regleras inte i 1973 års lag och därför kan byråerna ta betalt för sådana tjänster.
Majoriteten av privata förmedlingar tillhör inte någon branschorga— nisation. Den största branschorganisationen, The Federation of Re- cruitment and Employment Services Limited (FRES), representerar cirka 20 procent av totala antalet licensinnehavare, i huvudsak de större och mer etablerade. Under senare år har också organisationer för "headhunters" etablerats.
4. 1 .4 Yrkesfördelning
De privata förmedlingarna kan ansöka om att få licens för vilka typer av yrken eller platser som helst (utom sjuksköterskor, barnmorskor och sjömän). En studie från år 1988, gjord på uppdrag av den offent- liga förmedlingen, fann att arbetsgivarna anmälde i genomsnitt 6 procent av sina vakanser till privata förmedlingar. De fördelades emellertid rätt olika mellan olika yrkesområden, vilket framgår av nedanstående tabell.
Tabell 4.1
Andel av vakanser som anmälts till privata arbetsförmedlingar i januari 1988. Genomsnitt för hela Storbritannien. Procent
Typ av arbete Procent inom resp (yrkes)om- råde
Ledande befattningar och "professionals" 12 Sekreterararbete 17 Handel, service 1
Manuellt arbete:
yrkesutbildade 2 ej II 4 Totalt 6
Källa: "Private Employment Agencies" Report no.72
Research and Evaluation Branch, Employment Service April 1992
För sekreterare, assistenter och liknande personal ("clericals") är det vanligt att arbetsgivare vänder sig till en privat förmedling när man anmäler en ledig plats.
De privata förmedlingarna tillsatte enligt samma studie 86 procent av platserna som var anmälda till dem.
I Londonområdet var det betydligt vanligare att anmäla vakanser till privata förmedlingar. För sekreterare m.fi. var andelen 50 pro- cent, för ledande personal och "professionals" 34 procent.
Det måste dock noteras att hemarbete, au-pair och annat omsorgs— arbete i hemmen inte kommit med i undersökningen, helt enkelt för att sådana arbetsgivare inte tillfrågats. Förmedling av personal som arbetar i hemmen är expanderande, uppger Arbetsmarknadsdeparte- mentet.
Enligt uppgifterna i licensregistret arbetar omkring hälften av de privata förmedlingarna med rekrytering av specialister, administrativ personal och företagsledande befattningar ("executives"). Cirka en tredjedel av byråerna förmedlar arbetskraft för hushållsarbete, om— sorgsarbete och au-pair.
4.1.5. Privata förmedlingars betydelse svår att avgöra
En mängd uppgifter förekommer från olika undersökningar som var för sig kan ge lite olika uppfattningar om de privata arbetsförmed— lingarnas betydelse. Utredningen fick uppgifter som låg i intervallet mellan 4 och cirka 10 procent när det gällde att ange vilken andel av sökandena eller rekryteringarna eller platserna som gick via de priva— ta förmedlingarna.
I den brittiska arbetskraftsundersökningen 1991 uppgav cirka 4 procent av de arbetssökande att de utnyttjade privata arbetsförmed- lingar som sin huvudsakliga sökkanal. Andelen har fördubblats sedan 1984. I sydöstra delen av landet (exklusive London) var det 9 pro- cent av de sökande som uppgav privata arbetsförmedlingar som sin huvudsakliga sökkanal. I norra delarna av landet var andelen mindre än 1 procent. De som primärt använde privata förmedlingar arbetade ofta i ledande befattningar och andra kvalificerade yrken, samt inom kontor, banker och försäkringsbolag. De 4 procent som här nämnts inkluderar inte alla sökande som vände sig till privata förmedlingar, endast dem som hade den som sin huvudsakliga sökkanal.
Ungefär en fjärdedel av arbetskraften i Storbritannien byter arbete eller påbörjar ett arbete under ett år. Andelen varierar med konjunk- turen men relationen tycks vara ungefär som i Sverige. En särskild undersökning om rekryteringsmönster gjordes år 1983 och en ny skall göras under 1993. Undersökningen från 1983 pekar mot att ungefär var tionde rekrytering skulle ha skett med hjälp av privata förmedlingar. I ungefär var fjärde rekrytering skulle den offentliga arbetsförmedlingen ha medverkat. Man ville dock på Arbetsmark- nadsdepartementet reservera sig mot att ta en nio år gammal under- sökning för gott och ville avvakta 1993 års undersökning. Däremot, uppgav man, finns det inga skäl att tro att rekryteringsmönstret dramatiskt skulle ha ändrats under tio år, bortsett från den inverkan som konjunkturen haft.
Platsannonser i dagspress, direktkontakt mellan sökande och ar— betsgivare m.m. är i Storbritannien liksom i Sverige de huvudsakliga informationskällorna för rekryteringar.
4.1.6 "Rimlig arbetsfördelning"
Det finns ingen uttalad målsättning om att den offentliga förmed- lingen skall öka sin andel av marknaden. Den offentliga förmedling- en har sina förtjänster och de privata förmedlingarna har sina. Den offentliga arbetsförmedlingen uppmanas t.o.m. att samarbeta med de privata förmedlingarna. Det finns en överenskommelse mellan ar- betsförmedlingen och den största branschorganisationen FRES som innebär att privata förmedlingar kan anslå sina platser i den offent— liga förmedlingens lokaler. Vidare skall arbetsförmedlingens personal kunna rekommendera sina arbetssökande att utnyttja också de privata förmedlingarnas tjänster. Det gäller särskilt inom administrativa arbeten och övriga mer kvalificerade arbeten.
En gång varannan vecka måste dock en arbetslös person ha kon— takt med den offentliga förmedlingen för att arbetslöshetsersättning skall kunna utbetalas.
Utredningen fick ett klart intryck av att de olika intressenterna är rätt nöjda med lagen och hur systemet fungerar i praktiken. Möjligen kunde licens— och kontrollsystemet vara dyrt och krångligt i förhål- lande till vad man fick ut av det. Någon garanti mot oseriös förmed- lingsverksamhet gav det dock inte.
TUC (ungefär brittiska LO + TCO) har som ett långsiktigt mål att avskaffa de privata förmedlingarna, men det är inte en fråga som man för närvarande driver. Enligt TUC är det för närvarande brister- na i en sammanhängande arbetsmarknads— och socialpolitik som kräver snabba ändringar. Några arbetsförmedlingar som drivs i facklig regi förekommer inte. Det finns heller inga planer på att starta några, enligt de uppgifter utredningen fick.
Inte heller brittiska arbetsgivare tycks ha några särskilda invänd- ningar, utöver att de anser att taxorna är i högsta laget. De har dock alltid möjligheter att vända sig till den avgiftsfria offentliga förmed- lingen om de privata blir för dyra att anlita.
4.1.7 "Temps " och uthyrning överväger nu
Under konjunkturnedgången de senaste åren har förmedlingen av fasta jobb minskat drastiskt. I stället är det nu förmedling av tempo- rära jobb och uthyrning som dominerar. Det är också den lönsam- maste delen för de privata förmedlingarna.
Mellan 6 och 7 procent av arbetskraften är "temporary workers" ("temps"). Då används en bred definition som avser även olika slags objektanställningar. "Temps" förekommer inom såväl enklare som mer kvalificerade yrken och kan antingen hyras ut eller förmedlas till anställningar under kort tid. Vanliga kategorier är sekreterare och dataspecialister.
De flesta privata förmedlingarna har tillstånd till både förmedling och uthyrning av arbetskraft. Uthyrning av arbetskraft är en om— fattande verksamhet och det förekommer både att uthyrningsföretaget anställer personer uppdrag för uppdrag och har mer fast anställd
personal som uppbär lön också mellan uppdragen. I det senare fallet är det vanligen frågan om personer med värdefull kompetens som uthyrningsföretaget vill slå vakt om. Dataspecialister nämndes som exempel.
Arbetskraft hyrs ut över hela arbetsmarknaden. Den största pro- visionen tas ut för olika dataspecialister, ett belopp motsvarande mer än 25 procent av lönen utgör då en normal provision till uthyrnings- företaget. För kontorspersonal, t.ex. sekreterare, motsvarar provisio- nen 25—30 procent och för industriarbetare ca 10 procent. Per den 29 november 1991 hade varje anställd i de privata förmedlingarna i genomsnitt 10 "temps" ute hos kundföretag. Under hela året 1991 förmedlades i genomsnitt 9 permanenta arbeten per anställd*. Den offentliga förmedlingen förmedlar per anställd 5 a 6 gånger så många personer till permanenta jobb. Att de privata arbetsförmedlingarna är duktiga på att snabbt få "temps" på plats hos en arbetsgivare bekräf- tades av företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet.
4.2. Danmark
4.2. l Lagstiftningen
Före den ] juli 1990 krävdes i Danmark tillstånd för andra förmed— lingar än den offentliga förmedlingen. Det gällde arbetslöshetskassor- nas arbetsförmedling (parallellförmedling), impressariebyråer och liknande, annan privat förmedling samt uthyrning av arbetskraft (vikariebyråer). Arbetsförmedlingens monopol avskaffades från och med den 1 juli 1990 (Lov nr 840 den 20 december 1989). Samtidigt infördes möjlighet till betalning för vissa av den offentliga arbets- förmedlingens tjänster.
' Enligt en undersökning bland FRES medlemmar. "Recruitment Industry Survey", FRES February 1992
Möjligheten för den offentliga arbetsförmedlingen att ta betalt för vissa tjänster regleras av Arbetsministeriet (Bekentd-garelse nr 315 af 22 maj 1991). Det gäller när förmedlingen ger en "särskild servi- ce" till verksamheter och institutioner. Exempel som nämns är med- verkan i företagens behovsanalyser, analyser av medarbetare, ut— arbetande av kravprofiler för lediga platser, urval av personer, kom- petensutveckling hos medarbetare, utarbetande av utbildningsplaner etc. När privata förvärvssyftande arbetsförmedlingar vill ha hjälp med sin egen utbildnings- och personalplanering bör den offentliga förmedlingen kunna ta betalt. Den närmare tillämpningen av reglerna kan delegeras till Arbetsmarknadsstyrelsen.
Avregleringen är långtgående. Förmedling av sjuksköterskor un- dantogs dock från avregleringen. Något förbud mot att ta betalt av arbetssökande finns inte i den danska lagen. Slopandet av tillstånds- givningen innebär vidare att någon registrering av de privata arbets-- förmedlingarna inte sker. Någon särskild tillsyn finns inte heller.
4.2.2. Effekter
På danska Arbetsministeriet uppger man att motiven till avreglering- en var att
— den offentliga arbetsförmedlingen skulle bli bättre till följd av att konkurrerande förmedlingar etablerades, samt att
—— åstadkomma en effektivare arbetsmarknad genom att utbudet av specialförmedlingar skulle öka.
Avregleringen föregicks inte av någon särskild utredning. Politi— kerna bestämde sig helt enkelt för att genomföra avregleringen.
Det danska Socialforskningsinstitutet, som fått i uppdrag att ut- värdera effekterna av avregleringen, var vid utredningens besök i augusti 1992 mitt uppe i arbetet med undersökningen. Från institutets sida ville man därför inte beskriva några klara effekter. Arbetsmark-
nadsstatistiken i Danmark är knapphändig vilket försvårar en löpande utvärdering av arbetsmarknadsutvecklingen. Det var för tidigt att säga om de privata arbetsförmedlingarna varit framgångsrika i någon del. Den offentliga förmedlingen verkade ha blivit mer öppen och effektiv. Den hade också blivit bättre på vikariatsförmedling. Dessa förbättringar kunde dock ha skett även utan en avreglering.
På det danska Arbetsministeriet uppger man att den offentliga arbetsförmedlingen har klarat sig bra i konkurrensen. Förmedlingen har utvecklat sin service. Överslagsmässiga produktivitetsmått, såsom sökande per anställd, visar att produktiviteten har ökat inom den offentliga förmedlingen. Till en del kan detta vara en följd av att betydligt fiera sökande nu kommer på grund av lågkonjunkturen.
Det är osäkert i vilken grad den offentliga förmedlingens utveck- ling mot ett öppnare och mer serviceinriktat arbetssätt beror på avregleringen. De genomförda förändringarna är av samma slag som genomfördes i den svenska arbetsförmedlingen under 1980-talet. För— ändringarna i den svenska arbetsförmedlingen genomfördes alltså tidigare och var mer genomgripande.
Att lagen inte har något uttryckligt förbud mot att ta ut avgifter av sökande har inte givit upphov till några stora problem. Fackförbun- den har ögonen på förmedlingar som kräver betalt. Dessa förmed- lingar får negativ publicitet. Branschorganisationen för vikariebyrå- erna har antagit etiska regler som hindrar medlemsföretagen att ta ut avgifter av arbetssökande.
Intäktsmöjligheten, som den offentliga arbetsförmedlingen fått i samband med avregleringen har utnyttjats i relativt liten utsträckning. Intäkterna uppgår till endast ett par miljoner kronor. Den verksamhet som är möjlig att debitera har visat sig vara svår att avgränsa och vidare finns vissa problem med att ha avgiftsbelagd och gratis servi- ce under samma tak.
Vikariebyråer börjar med förmedling
Vikariebyråernas förväntade uppgång efter avregleringen har utebli— vit. Ett skäl kan vara lågkonjunkturen, ett annat att den offentliga arbetsförmedlingen har blivit betydligt bättre på förmedling av vika— rier.
Vikariebyråerna har efter avregleringen börjat förmedla arbetskraft till anställningar. Arvodet är 8-12 procent av den aktuella årslönen. Byrån gör ett urval på ett par, tre kandidater och arbetsgivaren be— talar när en anställning kommit till stånd. De berörda personalkate— gorierna är främst sekreterare, korrespondenter, ekonomipersonal eller ADB-personal. Cirka 1 000 permanenta jobb per år har förmed- lats.
Man har vidare utvecklat systemet med att uthyrning övergår i fast anställning. Företagen hyr personal i minst tre månader innan de får anställa personen. Under hyrtiden motsvarar provisionen 35-40 procent av lönen.
I Danmark har Vikariebyråerna normalt ingen tillsvidareanställd personal. De anställs uppdrag för uppdrag och om nytt uppdrag inte kan ges är arbetsgivaren skyldig att betala ytterligare en dags lön. Därefter övergår personerna till a-kasseersättning om de är kvalifice- rade för sådan. Det är därför inte ovanligt att samma person arbetar för fiera olika vikariebyråer.
Antalet vikariebyråer, inklusive filialer, är cirka 80 st. Omsätt— ningen är cirka 300 miljoner kronor per år. De 15 största byråerna är med i branschorganisationen "Föreningen för vikariebyråer ] Danmark" som totalt har 22 medlemsföretag. 16 av medlemsföre- tagen är koncentrerade till Köpenhamnsområdet. Samtliga 80 företag i branschen arbetar med kontorsvikarier. Under loppet av ett år arbetar för närvarande cirka 20 000 olika personer som vikarier. Under en och samma dag är cirka 2 000 vikarier ute på olika arbets- platser. En vikariebyrå har ingen skyldighet att anmäla till en a—kassa eller till den offentliga arbetsförmedlingen om en person tackar nej
till ett vikariat. Branschen har ambitioner att komma in på andra områden än kontorsområdet, t.ex. vikariat inom industriyrken. Det har dock inte varit möjligt ännu.
Fackliga arbetsförmedlingar har startat
Yrkesförbund har alltid förmedlat arbete informellt genom lokalav— delningar, arbetsledare m.m. Den mer formella arbetsförmedling som har startats av två LO-förbund som utredningen besökt, Sned- ker— og Tomrerforbundet samt Metalarbejderforbundet, har som motiv att komplettera den offentliga förmedlingen för att inte ge något utrymme för privata arbetsförmedlare. Framförallt inom LO- förbunden har man varit orolig för att avregleringen skulle medföra oseriösa förmedlingar.
Deltagande i fackförbundens arbetsförmedling är frivilligt. Även de som inte tillhör förbunden kan vara anmälda till deras förmedling om de vill ha ett arbete inom fackområdet. Fackförbunden samarbe— tar genom sina lokalavdelningar med den offentliga arbetsförmedling- en. Båda startade sin förmedlingsverksamhet under år 1991. För- bunden gör bedömningen att de förmedlar fier jobb till sina med- lemmar än vad den offentliga förmedlingen gör i dag. Majoriteten av byggnadsarbetare får dock fortfarande arbete på informell väg genom kontakter med arbetsledare etc. Förbunden bedriver också en om- fattande vidareutbildning för sina medlemmar i syfte att ge dem den kompetens som efterfrågas.
Båda förbundens a-kassor har haft parallellförmedling. En arbets- lös medlem som uppbär arbetslöshetsersättning och som tackar nej till ett lämpligt arbete som förbundet anvisar, anmäls dock inte till förbundets a-kassa, enligt de uppgifter utredningen fick från de båda förbunden. Inte heller anmäls de till den offentliga förmedlingen.
Förmedlingsverksamheten finansieras av ordinarie medlemsav- gifter. Avgifter tas inte ut av arbetsgivare för förmedlingsuppdraget. Snedker- og Temrerforbundet har från maj-december 1991 förmedlat
cirka 1 400 personer. Metall har förmedlat cirka 1 000 personer sedan starten i augusti 1991.
Varje gång en person skall förmedlas till en arbetsgivare går detta genom en ombudsman. Den person — arbetslös eller ombytessökan- de — som anvisas måste passa in på den kravprofil arbetsgivaren ställt upp.
Båda förbunden uppgav att de inte kan ta några särskilda hänsyn till arbetslöshetstid m.m. vid anvisning av medlemmar till arbete. Arbetsgivarens krav på den sökande är helt styrande för den rang- ordning som görs av personerna som finns i sökanderegistret. Styr- kan i förmedlingsverksamheten är den person— och branschkunskap som finns i förbunden.
I stort har platsannonser i tidningarna upphört. Arbetsgivare ringer nu in order till förbundens olika avdelningar.
Arbetsgivare positiva
De danska arbetsgivarna är positiva till avregleringen. De anser att den offentliga förmedlingen har blivit bättre sedan avregleringen. Man ser emellertid en risk med fackliga arbetsförmedlingar om dessa blir dominerande inom sina respektive yrken. Arbetskraften kan låsas in i vissa sektorer eller yrken och försvåra en önskvärd rörlighet. Arbetsgivareföreningen är angelägen om att den offentliga förmed— lingen är väl fungerande och vill närmast förstärka sitt engagemang i Arbetsmarknadsstyrelse och länsarbetsnämnder.
4.3. Norge
Norge har ratificerat ILO-konventionen nr 96 (del II). Enligt syssel- sättningsloven är det förbjudet att bedriva privat arbetsförmedling. Undantag görs bl.a. för förmedlingar för musiker och sångare, ar- betstagare över 60 år, au-pair och praktikanter. Vissa övriga organi- sationsförmedlingar utan vinstsyfte är tillåtna. Sammanlagt har ett
drygt hundratal förmedlingar fått dispens av Arbeidsdirektoratet att bedriva verksamhet, de allra flesta gällande förmedling av musiker, sångare och au-pair.
Lagen förbjuder uthyrning av arbetskraft men i flera sektorer har generella undantag från förbudet gjorts. Det gäller uthyrning till kontors-, bokförings-, sekreterar-, butiks-, köks- och lagerarbete inom varuhandeln.
Vikariebyråerna koncentrerar sig inom dessa områden. Uthyr- ningstiden för det enskilda uppdraget får vara högst sex månader. Möjligheter finns att förlänga tiden med tre eller sex månader, till sammanlagt tolv månader för de som arbetar inom de sektorer som har generella undantag från förbudet.
Vidare kan företag ("ordinarie bedrifter") efter ansökan få tillstånd att hyra ut sina arbetstagare. Tillståndet är behovsprövat och tidsbe- gränsat och har intill nu varit begränsat till verkstadsindustrin.
Ett förslag om att upphäva förbudet mot uthyrning avslogs nyligen i stortinget. I stället genomfördes under våren 1992 en viss uppmjuk- ning när det gäller möjligheten att få dispens från förbudet att hyra ut arbetskraft. Dispensen gäller möjligheten att etablera s.k. "pool- ordninger". Tanken är att ett antal företag inom samma bransch och inom ett visst geografiskt område skall kunna ansluta sig till "pool- en". I stället för att säga upp eller permittera arbetskraft skall ett företag kunna hyra ut arbetskraft till andra företag som också är anslutna till systemet. Arbetsgivaransvaret övergår inte till "poolen" utan ligger kvar på företaget. Upp till 10 arbetstagare kan alltid hyras ut medan företag med över 50 arbetstagare kan hyra ut upp till 20 procent av arbetskraften. Varje enskilt uthyrningsuppdrag kan ha en oavbruten varaktighet av högst sex månader.
För närvarande diskuteras i Norge en uppmjukning av arbets- förmedlingsmonopolet, dock under iakttagande av ILO—konvention nr 96. Norge har inte sagt upp denna.
4.4. Finland
Finland ratificerade ILO-konventionen nr 96 (del II) år 1951. Arbets- förmedlingslagen (246/59) från år 1959 grundar sig på konventionen. Staten har monopol på arbetsförmedling. Tillstånd kan ges till arbets- förmedling som bedrivs av organisationer. Uthyrning av arbetskraft kräver också tillstånd. Det är Arbetskraftsministeriet som utfärdar tillstånd. Tillstånd till organisationer att förmedla arbete kan ges om organisationen anses besitta särskilda möjligheter att på ett visst område placera arbetskraft. Förmedlingen får inte begära ersättning om inte särskilt tillstånd ges att täcka kostnader i samband med förmedlingen.
Hösten 1992 fanns 35 tillstånd till arbetsförmedling som meddelats till fackliga organisationer, till organisationer som verkar inom social service, till organisationer som förmedlar arbeten av tillfällig art (t.ex. guider och musiker) samt till studentorganisationer. I fackför— bundens tillstånd föreskrivs att förbunden meddelar den offentliga förmedlingen de lediga platser som förbunden får in. Detta före- skrivs för att motverka en differentiering (segregering) av arbets— marknaden. Kravet ställs inte på de övriga organisationernas förmed- lingar eftersom de anses verka inom områden där den offentliga förmedlingen ändå har små förutsättningar att göra sig gällande.
Enligt sysselsättningslagen, som trädde i kraft i början av år 1988, är arbetsgivaren skyldig att till arbetskraftsbyråerna anmäla lediga arbetsplatser, ändringar i användningen av arbetskraft och inrättandet av nya verksamhetsställen.
Sedan år 1986 finns en lagstiftning som reglerar uthyrning av arbetskraft. Tidigare var frågan oreglerad. Uthyrning får ske i högst sex månader, såvida det inte är fråga om ett enstaka arbetsprojekt. Tillståndspliktig uthyrning är det frågan om när företag eller enskilda personer i betydande utsträckning mot vederlag såsom arbetsgivare ställer sina arbetstagares arbetskraft till en beställares förfogande för att utföra arbete som hör till beställarens näringsverksamhet. Om det
gäller uthyrning till utlandet skall uthyraren dessutom i förväg an- mäla det till myndigheterna som kan förbjuda uthyrning eller ställa villkor för den. Myndigheterna kan också kräva säkerheter för t.ex. hemtransport av arbetstagarna och för uppfyllandet av arbetsgivarens förpliktelser och förbindelser.
En förutsättning för tillstånd till uthyrning är enligt lagen att uthyr- ning gör det möjligt att tillgodose ett behov av kortvarig och tillfällig arbetskraft för en särskild bransch eller att det finns andra vägande skäl för verksamheten. Överträdelser av de här bestämmelserna är straffbelagda.
Tillstånd kan inte lämnas till utländska medborgare eller företag. Den 30 september 1992 fanns 463 tillstånd varav drygt 200 inom underhållningsbranschen.
Lagen ger möjlighet till en arbetsmarknadspolitisk bedömning av behovet av uthyrningsverksamhet. I praktiken har lagen dock tilläm- pats av ministeriet så att om de formella kraven har uppfyllts så har tillstånd lämnats. Det är i allmänhet en ren laglighetsbedömning som görs och konsekvensen av detta är att det får råda konkurrens mellan uthyrningsföretagen.
Den 5 juni 1992 signerade den finländske presidenten uppsägning- en av ILO-konventionen nr 96. I sin uppsägning till ILO angav rege- ringen att man avser att för riksdagen föreslå en så långtgående liberalisering av de privata avgiftskrävande förmedlingsbyråerna att en uppsägning av konventionen blir oundviklig. Arbetstagarrepresen- tanterna reserverade sig i den finska ILO—kommittén.
En kommission för en ny lag om arbetskraftsservice har under 1992 lagt sitt förslag. Förslaget innebär bl.a. ett avskaffande av tillståndskrav för privata arbetsförmedlingar och att förbud införs mot att ta betalt av arbetssökande. Tillståndskravet för uthyrnings— företag ersätts med ett anmälningsförfarande. Tillsynen av privata förmedlingar och uthyrningsföretag förs till arbetarskyddsmyndig- heten.
4.5. Tyskland
Den tyska arbetsförmedlingslagen är grundad på ILO—konventionerna nr 88 och nr 96. Tyskland ratificerade år 1954 ILO-konventionen nr 96 och accepterade därvid del II och har därmed ett förbud mot privat vinstsyftande arbetsförmedling. Den tyska offentliga arbets- förmedlingen har en monopolställning. Vissa undantag från monopo- let medges dock. Icke vinstsyftande organisationsförmedlingar kan få tillstånd av Bundesanstalt fiir Arbeit (BA), t.ex. kyrkligt anknutna organisationer, studentorganisationer (speciellt för korttidsarbeten) och andra ideella organisationer. Tillståndet är normalt begränsat till region, yrke och antal uppdrag. Någon egentlig konkurrens till den offentliga förmedlingen utgör inte dessa organisationsförmedlingar.
Till undantagen från förbudet mot vinstsyftande förmedlingar hör vissa förmedlingar för artister. Beträffande chefsrjänsrer inom privat sektor utfärdades år 1970 riktlinjer som avgränsar personalrådgivning från arbetsförmedling vid tillsättandet av sådana tjänster. Arbets- förmedlingen skall vara avgiftsfri även för personer i företagsledande ställning. För personalrådgivning godkänns att avgifter tas ut. Det innebär att "head-hunters" kan verka, i den mån den verksamhet som de får betalt för kan hänföras till rådgivning.
Uthyrning av arbetskraft är noga reglerad sedan år 1972. Tillstånd krävs av BA eller respektive länsarbetsnämnd. I byggbranschen får uthyrning av arbetskraft inte förekomma. Uthyrningsföretagen får i början av sin verksamhet tillstånd för ett år i taget. Viss ekonomisk garanti måste kunna ställas.
Ett enskilt uthyrningsuppdrag får pågå sammanhängande under högst sex månader. I annat fall bedöms verksamheten som arbets- förmedling. Ett uthyrningsföretag får inte anställa arbetskraft upp-
drag för uppdrag. Yrken inom metallindustrin och inom kontorsom- rådet är vanligast förekommande bland dem som hyrs ut!.
BA utövar kontroll och tillsyn av uthyrningsföretagen, som är skyldiga att lämna uppgifter om sin verksamhet.
Frågan om en uppsägning av ILO—konventionen nr 96 har debatte— rats i Tyskland under den period uppsägning kunnat ske. Den 10 juli 1992 sade den tyska regeringen upp konventionen. Motivet är enligt regeringen att skapa handlingsmöjligheter och att man inte vill vara låst av konventionen ytterligare 10 år. De fackliga organisationerna har motsatt sig uppsägningen. Arbetsgivarnas uppfattningar har varit delade. Några signaler om att en snar ändring av den tyska arbets- förmedlingslagen är förestående har dock inte givits.
4.6. Internationell tendens att mjuka upp mono- polet
ILO har konstaterat en alltmer bristande efterlevnad av konvention nr 96, del II i samband med den översyn av tillämpningen av konven- tionen som Internationella arbetsbyrån gjorde åren 1988-1990. I ett dokument till ILO:s styrelse i november 1991 redovisades att fiera länder under 1970-talet t.ex. tillåtit uthyrningsföretag, även om de reglerat deras verksamhet. Eftersom uthyrningsföretags och privata arbetsförmedlingars verksamhet uppvisar likheter innebär ländernas lagstiftning om uthyrningsföretag ett avsteg från principen om offent- ligt monopol. Rapporten slår också fast att privata förmedlingsbyråer har expanderat i medlemsländerna helt enkelt för att de förmått möta de behov som företagen har av tillfällig extra arbetskraft.
2 För en utförligare redovisning av uthyrning av arbets— kraft i Tyskland, se t.ex. FAKTA/DEBATT Nr 2/90. Arbetspapper från TCO
ILO:s styrelse har i november 1992 att besluta om dagordningen för 1994 års konferens. Ett av de föreslagna ämnena rör de privata arbetsförmedlingarnas roll på arbetsmarknaden.
5. EES-avtal och EG-rätt
5.1. EES-avtalet
Förmedlingsservice
I början av maj 1992 undertecknade BETA-länderna och EG avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) som avses träda i kraft den 1 januari 1993. Avtalet innebär ett åtagande för Sverige att i svensk rätt införliva vissa EG-förordningar (EEG) bl.a. nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. I regeringens proposition 1991/92:170 bil. 10 föreslås bl.a. att för- ordningens artikel 5, som innehåller regler om arbetsförmedling skall gälla som svensk lag. Skälet till lagform uppges i propositionen vara att kraven i artikel 5 riktar sig även mot privata arbetsförmedlingar.
Enligt artikel 5 skall en medborgare som söker anställning inom en annan medlemsstats territorium få samma hjälp där som den som ges av arbetsförmedlingarna i denna stat till dess egna medborgare som söker anställning. Det nu sagda innebär alltså enligt propositionen att privata arbetsförmedlare i Sverige inte får ge sämre arbetsförmed- lingsservice åt en "EES-medborgare" än den som ges till svenska medborgare.
Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att utredningen känner en viss tveksamhet huruvida artikel 5 verkligen omfattar privata arbetsförmedlingars verksamhet. Artikelns ordalydelse ger enligt utredningen inte klart stöd för en sådan tolkning. Utredningen har emellertid inte haft möjlighet att göra någon närmare analys av förordningens räckvidd i detta avseende.
Fri rörlighet
Ett viktigt inslag i EES-avtalet är den fria rörligheten för personer. Härigenom skapas en gemensam arbetsmarknad till vilken alla perso— ner som omfattas av avtalet skall äga tillträde. Personer har rätt att förfiytta sig fritt och söka anställningar inom de länder som slutit avtal. Hinder som begränsar möjligheten att ta arbete i annat land undanröjs inom områden som rör uppehållstillstånd, socialförsäk- ringsskydd, ömsesidigt erkännande av examina m.m.
Inom EES kommer det att råda fri etableringsrätt och i princip kommer ingen särbehandling, som grundar sig på nationalitet, att tillåtas. Genom en ny lag, lagen (1992:160) om utländska filialer m.m., som trädde i kraft den 1 juli 1992, krävs inte längre närings- tillstånd för en utländsk medborgare eller ett utländskt företag som vill bedriva näringsverksamhet i Sverige. Även den särskilda pröv- ningen av rätten att bedriva verksamhet i Sverige genom filial har upphävts. Lagen ställer dock upp vissa villkor för hur verksamheten skall bedrivas, bl.a. att verksamheten skall bedrivas genom filial. EES-avtalets etableringsfrihet gäller även självständiga näringsidkare. Det nu sagda har tillämpning även på utländska arbetsförmedlings— företag som vill bedriva näringsverksamhet i Sverige.
5.2. EG—rätten
EG—rättens konsekvenser för den offentliga arbetsförmedlingen har aktualiserats genom en dom i EG-domstolen våren 1991. Domen rörde den tyska lagstiftningen om offentlig arbetsförmedling. Frågan om Rom-fördragets regler om konkurrens var tillämpliga på en offentlig arbetsförmedling behandlades i domstolen. Domstolen kom fram till att så var fallet. Det nationella arbetsförmedlingsmonopolet i Tyskland var —— såvitt gäller chefsrekrytering — inte förenligt med konkurrensreglerna. Reglerna i EG-rätten förbjuder visserligen inte monopol eller en dominerande ställning på marknaden. De syftar till
att hindra att monopol eller dominerande ställning används för att försvåra uppkomsten av eller förekomsten av konkurrerande företag.
Bland de slutsatser som kan dras av domen är att missbruk av marknadsdominerande ställning föreligger om utbudet av tjänster på det ifrågavarande området begränsas. Begränsningen kan ske dels genom att monopolföretaget saknar möjlighet att tillgodose efter- frågan, dels genom att privata företags verksamhet omöjliggörs på grund av att monopolet upprätthålls och avtal inom ramen för verk- samheten ogiltigförklaras. Konkurrensreglerna är tillämpliga även på lagstadgade monopol, de betraktas i detta sammanhang som företag.
Domen har inte anförts som skäl till att Tyskland sagt upp ILO- konventionen nr 96. Enligt vad utredningen inhämtat avser man för närvarande inte att göra några ändringar i den tyska arbetsförmed- lingslagen. Enligt utredningens uppfattning får domen inte heller några konsekvenser för den svenska lagstiftningen på området — inte minst mot bakgrund av den legalisering av arbetsförmedling av företagsledande personer, som genomfördes med verkan från den 1 januari 1992.
Om utredningens förslag till ny lag, som innebär en avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet, genomförs kommer för övrigt frågan inte heller att behöva aktualiseras för svensk del.
5.3. EG-direktiv och förslag till direktiv som berör utredningsuppdraget
EG-direktiv 91/383, antaget den 25 juni 1991, gäller förbättring av säkerhet och hälsa för arbetstagare med tidsbegränsade eller tillfälliga arbetsförhållanden.
Där understryker att tillfälligt anställda och inhyrd arbetskraft bör ha tillgång till samma säkerhet i arbetsmiljön som andra anställda. Enligt direktivet skall arbetstagare som omfattas av direktivet in- formeras om de risker de utsätts för innan arbetet påbörjas. Informa-
tionen skall lämnas av det företag som arbetet utförs åt, d.v.s. vid uthyrning av arbetskraft, av inhyraren. Även i andra avseenden har inhyraren ansvar för den inhyrda personalens säkerhet på arbets- platsen.
Enligt arbetsmiljölagen har arbetsgivaren huvudansvaret för de an- ställdas arbetsmiljö. Hur svensk lagstiftning på arbetsmiljöområdet skall anpassas till nämnda direktiv utreds för närvarande av arbets- miljöutredningen (dir. 1991275).
Två förslag till direktiv (COM 90/228) finns som avser deltidsan- ställd och visstidsanställd arbetskraft samt uthyrd arbetskraft.
Det ena förslaget till direktiv uttrycker att arbetskraft som omfattas av direktivet bör ha samma arbetsvillkor som fast anställda. De bör få samma möjligheter till vidareutbildning och åtnjuta samma sociala förmåner. För anställda i dessa tillfälliga arbeten skall finnas ett kontrakt som anger grunden för anställningsförhållandet. Lämpliga åtgärder skall vidtas av medlemsländerna för att uthyrningsföretagets förpliktelser mot sina anställda uppfylls, i synnerhet vad gäller utbe- talning av lön och sociala avgifter, även om uthyrningsföretaget inte är i stånd till det.
Det andra förslaget till direktiv innebär att deltidsanställda, viss— tidsanställda och uthyrd arbetskraft bör ha samma sociala skydd som tillsvidareanställda på full tid och alltså få samma möjligheter till betald semester m.m. Förslaget tar också upp att det i nationell lagstiftning bör finnas en gräns på tolv månader för vilken tid en arbetstagare sammanhängande kan hyras ut för ett och samma arbete. Med möjlighet till förlängning av uppdragslängden får den totala uthyrningstiden inte överstiga 36 månader.
Båda förslagen är endast tillämpliga för anställda som arbetar minst åtta timmar per vecka. De skall gälla såväl anställda i privat som i offentlig tjänst.
Det senare förslaget till direktiv lämnades till Rådet i juni 1990 som diskuterade förslaget i november 1990. Därefter tycks förslaget
ha stannat upp. Det är högst osäkert om dessa direktiv är en fram- komlig väg att reglera uthyrningsverksamheten.
Ytterligare ett förslag till direktiv berör uthyrning. Det är förslag avseende arbetsvillkor för tillfälliga arbeten i främmande medlems- stat (COM 91/230 final).
Det går ut på att arbetstagare som arbetar i annat land där före- taget har säte måste ha ett visst socialt skydd i landet där arbetet utförs. Är arbetstagaren engagerad mer än tre månader, inom en period av ett år från första tillfället, så skall arbetstagaren ha samma villkor som värdlandets arbetstagare (minimivillkor) vad gäller t.ex. maximal arbetstid, betald semester och lön. De villkor som uthyrning av arbetskraft är reglerade med i värdlandet skall också gälla för den arbetskraft som avses i förslaget. '
Det är i dagsläget svårt att bedöma vad som kommer att hända med förslagen till direktiv. Utredningen anser sig därför inte kunna dra några slutsatser av förslagen som påverkar utredningens över- väganden.
6. Inställning hos parterna och vissa andra intressenter
Utredningen har inledningsvis i sitt arbete haft kontakt med de centrala parterna på arbetsmarknaden. Kontakter har också före— kommit med ett antal andra intressenter. I det följande redovisas kortfattat de synpunkter som framförts vid utredningens besök hos centrala parter och vissa andra intressenter. Den information som utredningen har inhämtat vid kontakter med olika rekryteringsföre- tag i syfte att kartlägga marknader och arbetssätt, har redovisats i kapitel 3.
6.1. Synpunkter från parterna på arbetsmark- naden
Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) har sedan flera år tillbaka verkat för ett avskaffande av arbetsförmedlingsmonopolet och för en avreglering av arbetsförmedling och uthyrning.
SAF anser att det inte finns några skäl mot en fullständig avregle- ring. Erfarenheterna från Danmark skulle, enligt SAF, tala för att en fullständig avreglering borde genomföras också i Sverige. Frågan om det skall vara tillåtet att ta betalt av en arbetssökande, har på ett olyckligt sätt kommit att dominera debatten om privata arbets- förmedlingar. I Danmark har t.ex. de organiserade vikariatsbyråer- na träffat frivillig överenskommelse om att inte ta betalt av arbets- sökande.
Lagen om allmän platsanmälan borde enligt SAF kunna upphä- vas. Om lagen föreslås vara kvar ser SAF det som en självklarhet att de insamlade uppgifterna görs tillgängliga även för de privata förmedlarna.
De ofentliga arbetsgivarna (Statens Arbetsgivarverk, Landstings- förbundet och Kommunförbundet) har inte några invändningar mot utredningens uppdrag såsom det formulerats i direktiven. De kan se vissa fördelar med att privata arbetsförmedlingar kan etableras inom t.ex. specialistområden.
Som arbetsgivare har man ett intresse av att uthyrningsverksam- heten fungerar smidigt och att de arbetsrättsliga aspekterna vid inhyrning blir helt klarlagda. Förbudet bör kvarstå att en arbets- tagare säger upp sig från en anställning, tar anställning hos en annan arbetsgivare och hyrs ut till sin tidigare arbetsgivare inom sex månader. Inte minst inom vården är det viktigt att förhindra att sådan osund rekryteringsverksamhet uppstår när det är brist på vissa nyckelgrupper.
Landsorganisationen (LO) framhåller att dagens lagstiftning ger tillräckliga möjligheter att effektivisera arbetSförmedlingen. Under de senaste åren har ett omfattande förnyelsearbete framgångsrikt bedrivits. En avreglering löser därför inga arbetsmarknadspolitiska problem. Avgörande är om parterna vill ställa upp för den offent— liga förmedlingen och samarbeta i Arbetsmarknadsverkets olika organ. Privata förmedlingar löser endast problem på marginalen.
Det finns risker att en avreglering bidrar till att en segregering uppkommer av de sökande på arbetsmarknaden. Den offentliga förmedlingen får arbeta mest med svaga sökande. Platsförmedlings- funktionen är kärnan i arbetsförmedlingens verksamhet. Den all- männa platsanmälan skall vara kvar. Tillgången till platsinformation är avgörande för den offentliga förmedlingens ställning. En öppen information är helt avgörande för samhällets möjlighet att styra medel inom arbetsmarknadspolitiken.
Enligt LO skall arbetsförmedlingen vara avgiftsfri för såväl ar- betsgivare som för arbetssökande. Detta är dels en principiell och ideologisk utgångspunkt för LO, dels en förutsättning för att sam- hället ska kunna bedriva en framgångsrik arbetsmarknadspolitik.
, Lagen om uthyrning av arbetskraft bör inte ändras. Registrering ' av uthyrningsföretag respektive nuvarande förhandlingsskyldighet vid inhyrning är nödvändiga. Med en ytterligare avreglering anser LO att uthyrningsverksamheten blir ohanterlig.
Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) refererar bl.a. till ståndpunkter i TCO—skriften "Effektiv arbetsförmedling på 90-talet".
* En allmän och offentlig arbetsförmedling är en nödvändig förutsättning för en effektiv arbetsmarknadspolitik och för en väl fungerande arbetsmarknad. * Arbetsförmedlingen skall vara avgiftsfri. * Arbetsförmedlingen måste klara av att ge service på hela ar- betsmarknaden — även till tjänstemän och inom de expansiva näringarna i tjänstesektorn. * En obligatorisk allmän platsanmälan är viktig för att säkra ett informationssystem för arbetsmarknaden. * En fortsatt datorisering av arbetsförmedlingen är också nöd- vändig för att få ett bra informationssystem för arbetsmarkna- den.
* För att uthyrning av arbetskraft skall kunna tillåtas krävs en lagreglering av vissa grundkrav samt att uthyrningsföretagen omfattas av en tillståndsgivning.
TCO betonar att direktiven anger att de offentliga arbetsförmed- lingarnas uppgift även i framtiden skall vara att tillhandahålla en god och avgiftsfri förmedling över hela landet.
TCO framför också farhågor för att konkurrensen mellan offent- liga och privata arbetsförmedlingar kan komma att snedvridas till den privatas fördel om den offentliga förmedlingens informations- system om lediga platser görs tillgängligt även för privata förmed- lingar.
Ett förbud mot att ta betalt av arbetssökande bör utredningen föreslå, enligt TCO. En fråga som bör studeras i det sammanhanget
är hur de privata förmedlingarnas kunder skall hindras från att vältra över kostnader på arbetssökande de får förmedlade till sig.
Vad gäller uthyrning av arbetskraft är TCO för en kontroll av verksamheten. Krav på registrering av uthyrningsföretagen måste hnnas. Idag fäster man i lagen stor vikt vid att fackliga organisa- tioner hos inhyraren skall ha möjlighet att via & 38-40 MBL pröva om inhyrning skall ske. Men också olika samhällsorgan måste ha möjlighet att ingripa mot missbruk. Inom EG finns enligt TCO stora problem med uthyrningsverksamhet.
Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) ser positivt på att en avreglering sker. Syftet bör vara att matchningen mellan arbetssökande och platser förbättras. Endast fem ä sju procent av akademikerna får arbete via den offentliga arbetsförmedlingen, uppger SACO. Stora informationssystem för hela arbetsmarknaden ger ringa fördelar om arbetsmarknaden i praktiken består av en mängd mindre delarbetsmarknader enligt SACO, en synpunkt som också SAF framförde. SACO:s medlemmar anser att den offentliga förmedlingen alltför ofta visar bristande kunskaper om akademiker— nas arbetsmarknad. Detta framgår också av två skrivelser som inkommit till utredningen från två av medlemsförbunden, JUSEK och Sveriges Naturvetareförbund, där resultatet från enkäter till arbetslösa medlemmar redovisas. SACO framhåller att det är vikti- gare att förmedlare är kunniga än att de har all platsinformation tillgänglig.
Samtliga ovanstående parter anser att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall hanteras av den offentliga arbetsförmedlingen samt att de arbetslösa skall anmäla sig hos denna. Man vill heller inte ha en situation när nya monopolliknande tendenser uppstår t.ex. genom att privata förmedlingar helt lägger under sig vissa delarbetsmarkna- der.
6.2. Andra intressenter än centrala parter
Företagarnas Riksorganisation har i kontakter med utredningen framhållit att organisationen vänder sig mot varje form av etable— ringskontroll och intrång i den fria företagsamheten. En avreglering främjar tillväxt av nya företagstyper. Det har länge förekommit en icke önskvärd gråzon, där vissa verksamheter som sysslat med uthyrning av arbetskraft, förmedling av entreprenader m.m., verkat i ett oklart rättsläge. Företagarna anser att de företag som utnyttjar en privat förmedlingsservice skall betala för den. Den offentliga förmedlingen skall såsom i dag bekostas av skattemedel.
Handikappförbunden (HCK) har för utredningen framhållit an— gelägenheten av att handikappade får tillgång också till den service som privata förmedlingar erbjuder, dvs. får reella möjligheter att välja mellan privata och offentliga förmedlingar. En farhåga finns för att införandet av privata förmedlingar skall medverka till en ökad segregering på arbetsmarknaden. HCK ser gärna att de privata förmedlingarna får några slags riktlinjer för sitt arbete. Sekretess och personlig integritet vad gäller den sökandes förhållanden måste iakttas.
III. Utredningens överväganden och förslag
7. Avreglering av arbetsförmed- lingsmonopolet och av uthyrning av arbetskraft
I kapitel 7 redovisar utredningen sina överväganden och förslag vad gäller avregleringen av arbetsförmedlingsmonopolet samt av en ytterligare avreglering av uthyrning av arbetskraft. Utredningen föreslår i detta sammanhang en ny lag om privat arbetsförmedling avsedd att ersätta lagen (1991:746) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft.
Utredningen diskuterar i kapitel 8 några av de effekter som kan uppkomma och de bedömningar som kan göras därvidlag.
Mellan regler och bedömningar av effekter finns givetvis ett ömse- sidigt beroende. Hur långt avregleringen går påverkar bedömningar- na av vad som sker på arbetsmarknaden. Samtidigt påverkar dessa bedömningar övervägandena om reglernas utformning.
Utredningens förslag:
— Privat arbetsförmedling får bedrivas i vinstsyfte och får etable- ras utan krav på licens eller annat tillstånd. — Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) tillsyn av de privata arbets- förmedlingarnas och uthyrningsföretagens verksamhet avskaffas.
AMS möjligheter att ingripa med vitesföreläggande eller vites- förbud avskaffas också.
—- Ett uttryckligt och straffsanktionerat förbud mot att ta betalt av arbetssökande eller arbetstagare som hyrs ut införs i lagen. -— Den nuvarande begränsningen att en enskild arbetstagare får hyras ut för en sammanhängande tid av högst fyra månader avskaffas.
— Anställningsskyddslagens regler om anställningsform skall gälla vid uthyrning d.v.s. tillsvidareanställning skall vara huvudre- geln. Särregleringar för uthyrningsföretag avskaffas.
7.1 Den offentliga förmedlingens roll och ställ-
mng
Utredningen skall enligt direktiven ha som utgångspunkt '. att den offentliga arbetsförmedlingens uppgift även i framtiden skall vara att tillhandahålla en god och avgiftsfri förmedling av arbete på hela arbetsmarknaden". Detta följer också av ILO-konventionen nr 88 från år 1948 som Sverige ratificerat. Där sägs bl.a. att ett medlemsland "skall upprätthålla eller trygga upprätthållandet av en avgiftsfri arbetsförmedling".
Den offentliga arbetsförmedlingen är det centrala instrumentet i en aktiv arbetsmarknadspolitik. Förmedlingen har befogenheter att ge ekonomiskt stöd av olika slag för att påverka utbud och efterfrågan på arbetskraft. Förmedlingen har också en kontrollfunktion mot de arbetslösa medlemmarna i arbetslöshetskassorna när det gäller att bedöma om medlemmarna står till arbetsmarknadens förfogande.
Den offentliga arbetsförmedlingen finns utbyggd över hela landet med cirka 360 förmedlingskontor, cirka 120 arbetsmarknadsinstitut och 24 länsarbetsnämnder.
En arbetssökande kan kostnadsfritt orientera sig på arbetsmarkna- den om utbudet av lediga platser samt vid behov få tillgång till väg-
ledning eller annan service. Arbetsgivaren skall också kostnadsfritt kunna få tillgång till den samlade kunskapen om var det finns ledig arbetskraft och få hjälp att få lediga platser tillsatta.
Genom den offentliga arbetsförmedlingen får arbetssökande och arbetsgivare kontakt med det samhällsorgan som har hand om de arbetsmarknadspolitiska medlen. Att den offentliga arbetsförmedling- en har såväl platsförmedling som de arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna i sin hand ger den dess centrala roll.
Enligt utredningens mening måste den offentliga arbetsförmedling- en förfoga över alla de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsmedlen. Den offentliga förmedlingen måste kunna bedriva sin verksamhet enligt de arbetsmarknadspolitiska riktlinjer som statsmakterna lägger fast. Det ankommer på statsmakterna att ge den offentliga förmedlingen förut- sättningar för det. En uppsplittring av åtgärderna eller medlen på flera olika aktörer skulle, enligt utredningens mening, försvåra stats- makternas möjligheter att bedriva en sammanhållen och effektiv arbetmarknadspolitik.
En väl fungerande offentlig förmedling motverkar också en segre— gering av rekryteringsmarknaden. På en segregerad marknad får den offentliga förmedlingen enbart ta hand om den mest svårplacerade och minst attraktiva arbetskraften. Det kan gälla långtidsarbetslösa eller arbetshandikappade eller personer som av andra skäl har en nedsatt arbetsförmåga. Detta försämrar i sin tur möjligheterna för andra sökande som behöver utnyttja arbetsförmedlingens tjänster att hävda sig på arbetsmarknaden.
Kontant stöd vid arbetslöshet skall även i fortsättningen förutsätta kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen. Genom förmedlings- eller vägledningsinsatser skall den arbetslöse få erbjudande om arbe- te, utbildning eller annan ätgärd så att arbetslösheten bryts.
Utredningens uppfattning är att det för den enskilde arbetslöse är viktigt att ha en fortlöpande och nära kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen skall ha tillgång till i princip samtliga lediga platser och kan därtill diskutera olika individinriktade
åtgärder med den arbetslöse. Även ur arbetsmarknadspolitisk syn- vinkel är det nödvändigt att arbetsförmedlingen har ett fortlöpande informationsutbyte med alla slags arbetslösa för att kunna ge en rätt inriktad service till olika grupper på arbetsmarknaden.
Ett aktivt engagemang från arbetsmarknadens parter i frågor rö— rande verksamhetens inriktning och dess genomförande är viktigt, enligt utredningens uppfattning. Att parterna bidrar med sitt engage- mang och kunnande på olika nivåer i Arbetsmarknadsverket har utomordentligt stor betydelse för att arbetsmarknadspolitiken kan genomföras på ett effektivt sätt.
Avregleringen begränsas till den rena platsförmedlande funktionen.
7.2. De privata förmedlingarna
7.2.1 Gällande rätt m.m.
Privat arbetsförmedling får förekomma i begränsad omfattning och i noggrant reglerade former. Enligt 1991 års arbetsförmedlingslag får arbetsförmedling inte bedrivas i förvärvssyfte (vinstsyfte). AMS får dock enligt 3 & ge tillstånd för högst ett år i sänder till arbetsförmed- ling i förvärvssyfte för ]. musiker och sceniska artister för verksamhet som innefattar an- ställning i utlandet av—dem som är bosatta i Sverige eller anställning i Sverige av dem som är bosatta i utlandet, eller
2. arbetstagare som skall ha företags- eller verksledande eller därmed jämförlig ställning.
S.k. branschförmedlingar kan få tillstånd. I 4 & lagen sägs att arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning får bedrivas endast efter tillstånd av AMS. Sådana tillstånd får dock inte beviljas enskilda personer eller avse arbetsförmedling för sjömän.
En förutsättning för tillstånd är att det finns ett behov av verksam— heten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. AMS skall fastställa den
högsta ersättning som får tas ut och får också förena tillstånden med villkor. Endast sådan förmedling som avses i 3 & punkterna 1 och 2 ovan får vara vinstsyftande. AMS anger dock i sina villkor för för- medlingarna att dessa inte på något sätt får ta ut avgifter av arbets- tagare eller arbetslösa.
Även den som bedriver arbetsförmedling utan att någon ersättning tas ut måste anmäla verksamheten till AMS.
Enligt departementschefens uttalande i prop. 1990/91:124 finns skäl att vidga möjligheterna att driva förmedling. Utgångspunkten är att förmedling av arbetskraft är en fråga av central betydelse för relationen mellan parterna på arbetsmarknaden. Om parterna inom ett avtalsområde kommer fram till en överenskommelse om att be- driva en gemensam förmedling bör den omständigheten vara ett tillräckligt skäl för att konstatera att det föreligger ett arbetsmark- nadspolitiskt behov av en sådan förmedling. Som villkor bör upp— ställas att förmedlingen skall arbeta efter samma allmänna riktlinjer som gäller för arbetsmarknadspolitiken, t.ex. att främja jämställdhet, att motverka utslagning från arbetslivet m.m. För dessa förmedlingar bör även gälla förbud att ta ut avgifter av de arbetssökande (prop. 1990/91:124 s. 29).
AMS utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen och får meddela föreläggande eller förbud gentemot den som bedriver vinstsyftande arbetsförmedling utan tillstånd eller anlitar arbetskraft som förmedlas genom sådan olaglig arbetsförmedling.
7 .2.2 Privat förmedling får drivas i vinstsyfte
Den avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet som direktiven föreskriver förutsätter att privata arbetsförmedlingar får drivas i vinstsyfte. Det nuvarande förbudet mot vinstdrivande förmedlingar måste således avskaffas.
De privata förmedlingarnas roll blir att komplettera den offentliga arbetsförmedlingen i själva platsförmedlingsarbetet. Utredningen har
sett som sin uppgift att avskaffa de regleringar som försvårar för kompletterande förmedlingsservice att etableras. Den dynamik och mångfald i förmedlingsverksamheten som en ny lagstiftning skall skapa förutsättningar för kräver att etableringshinder sätts upp i så liten utsträckning som möjligt.
Utredningen har som redovisas i avsnitt 7.4.2 funnit att med hän- syn till ILO-konvention nr 9 om arbetsförmedling för sjömän bör fortfarande finnas kvar ett förbud att bedriva sjömansförmedling mot ersättning.
Utredningen har därutöver inte funnit att det finns några interna- tionella åtaganden som hindrar en avreglering, t.ex. av det slag Dan- mark genomfört, när Sverige inte längre är bundet av ILO-konven- tionen nr 96. Utredningen har inte heller i övrigt funnit några hinder mot en fullständig avreglering. Utredningen anser dock att regler som motiveras av ett särskilt skyddsintresse bör finnas. En väsentlig begränsning i de privata förmedlingarnas rätt att ta betalt för sina tjänster föreslås genom förbudet att ta betalt av arbetssökande, se avsnitt 7.2.8.
7.2.3. Tillståndskrav avskaffas
Utredningen vill till att börja med redovisa överväganden om till- ståndskravet för privat förmedling bör vara kvar.
De frågor man måste ställa sig inför ett system med tillstånd är bl.a.:
— Skall någon arbetsmarknadspolitisk prövning ske av behovet av förmedlingen? — Skall några särskilda krav ställas på förmedlingens omfattning eller inriktning? —- Skall några särskilda krav ställas på den som bedriver verksam— heten?
Utredningen svarar nej på dessa frågor. Skälen är följande.
Utredningen ser inget behov av att styra etableringen av privata förmedlingar som skall arbeta helt på marknadens villkor. Om man ändå skall kontrollera och pröva etableringen av privata arbets— förmedlingar utifrån arbetsmarknadspolitiska behov så uppkommer frågan om vilken instans som skall avgöra det arbetsmarknadspolitis- ka behovet. Bäst kompetens vad gäller att bedöma arbetsmark- nadsutveckling, Haskhalsar i rekrytering etc. finns hos Arbetsmark- nadsverket. Utredningen finner det dock principiellt felaktigt att den dominerande aktören på rekryteringsmarknaden skall kontrollera etableringen av förmedlingar som kan uppfattas som konkurrenter. Innebörden av begreppet "arbetsmarknadspolitiskt behov" kan in— bjuda till att tillståndsprövningen uppfattas som godtycklig. Utred- ningen vill också erinra om att trots att licensprövningen i Storbritan- nien görs i Arbetsmarknadsdepartementet, så sker ingen prövning av behovet av fier förmedlingar inom de yrkes- eller branschområden som ansökningarna avser. Utredningen anser inte heller att det är lämpligt att överlämna tillståndsprövningen till en annan myndighet.
Utredningen föreslår därför att nuvarande tillståndskrav för privata förmedlingar skall avskaffas. Något särskilt tillstånd eller en licens skall inte behöva utfärdas för den som vill starta en arbetsförmed— ling. Det skall gälla såväl privata företag som organisationer. Ut— redningen ser heller inte några bärande skäl att föreslå någon särskild prövning av den sökandes vandel eller personliga lämplighet. Den prövning som görs vid inregistrering av enskild näringsidkare, han— delsbolag och kommanditbolag hos länsstyrelsen eller aktiebolag hos Patent- och registreringsverket är tillräcklig. Den sökande skall därvid förete konkursfrihetsbevis och förvaltarfrihetsbevis. Myndig— heten kontrollerar att den sökande ej är dömd till näringsförbud.
7.2.4. Myndighetstillsynen avskaffas
Behövs det någon form av tillsyn för att kontrollera att de privata förmedlingarna bedriver en verksamhet som uppfyller vissa kvali— tetskrav?
De privata förmedlingarna kommer att arbeta på en fri marknad där de dock inte tillåts att ta betalt av arbetssökande.
Det är arbetsgivaren som betalar för förmedlingstjänsten och det är därmed arbetsgivaren som skall avgöra om förmedlarcn håller en tillräcklig kvalitet i sin verksamhet. Normalt har en arbetsgivare som söker arbetskraft en hög beställarkompetens. Förmedlarens infor— mation om sökandens kvalifikationer kompletteras med egna intervju- er eller tester av kandidaterna. Det slutgiltiga beslutet om anställning tas alltid av arbetsgivaren. Om likväl rekryteringen blir felaktig genom att förmedlarcn t.ex. inte informerat på ett vederhäftigt sätt eller på annat sätt utelämnat relevant information så kommer arbets- givaren inte att återkomma till samma förmedlare.
Endast de som förmår skapa goda relationer med sina uppdrags- givare och får uppdragsinkomster har förutsättningar att etablera sig — och bli kvar på marknaden. Erfarenheter från Storbritannien visar att inte ens med ett licens- och kontrollsystem förmår man hålla oseriös verksamhet borta. s.k."cowboys" dyker upp utan licenser och kan trots det uttryckliga förbudet i lagen förmå arbetssökande att betala för "förmedlingsservice". De blir dock inte långlivade efter- som verksamheten snabbt får uppmärksamhet.
Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte är motiverat att föreskriva någon särskild myndighetstillsyn av de privata förmed- lingarnas verksamhet. Det innebär att den nuvarande möjligheten för AMS att ingripa med vitesföreläggande och vitesförbud mot oseriös verksamhet avskaffas.
7.2.5. Branschtillsyn
Utredningens intryck från förhållandena i såväl Sverige som i Stor- britannien och i Danmark är att de frivilliga branschorganisationer som växer fram vill ta ett ansvar för att medlemsföretagen uppträder korrekt och etiskt. Behovet av att skapa etiska normer kan ha varit huvudmotivet till att branschorganisationer bildats. Branschorganisa- tioner kan visserligen vara mer eller mindre representativa för bran- schen, anslutningsgraden variera och fiera sinsemellan olika konkur- rerande branschorganisationer kan uppträda. Utredningen är emeller- tid av den uppfattningen att man vid en avreglering bör ge branschen chansen att genom egen tillsyn av medlemsföretagen se till att olika avarter förhindras. Utredningen har också i sina kontakter erfarit att det finns ett egenintresse hos flera förmedlingsföretag av starka branschförbund som verkar för goda normer. Det ger en "kvalitets- stämpel" på medlemsföretagen.
7.2.6. Registrering för information?
Utredningen har övervägt om privata förmedlingar som startar verk- samhet skulle vara skyldiga att anmäla detta till AMS liksom avgifts- fria förmedlingar är skyldiga att göra i dag. Någon prövning, tillsyn eller liknande skulle inte ske men AMS skulle få kännedom om de företag som arbetar på rekryteringsmarknaden. Fördelen skulle bl.a. vara att det skulle vara lätt att t.ex. inhämta information från före- tagen om förhållanden som bedöms vara av vikt för att följa utveck- lingen på arbetsmarknaden. AMS skulle i så fall ha en rätt att begära sådana uppgifter från de privata förmedlingsföretagen.
Beträffande frågan om AMS bör få rätt att begära in vissa upp- gifter om verksamheten som kan vara av intresse för att följa utveck- lingen på arbetsmarknaden, såsom infiöde av vissa platser, vakansti- der, etc. anser utredningen att behovet av information om arbets- marknadsutvecklingen ändå är väl tillgodosett. Detta utesluter dock
inte att sådana uppgifter hos privata förmedlingar som är intressanta att följa ur arbetsmarknadssynpunkt skulle kunna inhämtas på frivil- lig väg.
När det gäller att följa utvecklingen på arbetsmarknaden ger den allmänna platsanmälan en god information. Sedan några år görs särskilda undersökningar om rekryteringsmönster med hjälp av AKU. Utredningen förutsätter att AMS kommer att fortsätta och vidareutveckla dessa undersökningar. Denna information blir viktig bl.a. för att kunna bedöma olika effekter av avregleringen.
När det gäller AMS möjligheter att veta vilka rekryteringsföretag som arbetar på marknaden vill utredningen peka på att de företag som avser att hålla personregister på data över t.ex. arbetssökande är skyldiga att ansöka om tillstånd hos Datainspektionen. Ur handels— registret kan uppgifter också fås liksom i Statistiska Centralbyråns centrala företagsregister.
Slutligen är utredningen tveksam till om en särskild anmälnings- plikt skulle efterlevas och det även om en sådan skyldighet skulle förenas med en straffsanktion.
Utredningen avstår från att föreslå någon anmälningsplikt eller registreringsförfarande för de privata förmedlingarna.
7.2.7. Inga särskilda riktlinjer
Utredningen har övervägt frågan om de privata förmedlingarnas arbete borde styras med arbetsmarknadspolitiska riktlinjer av lik— nande slag som utfärdas för de offentliga förmedlingarna. Dit hör t.ex. att verka för jämställdhet på arbetsmarknaden, att motverka långtidsarbetslöshet, att anstränga sig för att flyktingar och andra invandrare skall få arbete, att arbetshandikappade skall få ökad del i arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m.
I direktiven sägs att den offentliga arbetsförmedlingen skall vara heltäckande och avgiftsfri samt att ansvaret för individinriktade arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall vila på den offentliga arbets-
förmedlingen. Det är inte lämpligt att splittra upp ansvaret för ar- betsmarknadspolitiken genom att lägga något delansvar för denna på privata förmedlingar. En sådan åtgärd skulle dessutom strida mot syftet med en avreglering genom att den skulle förutsätta långtgående regleringar och kontroll.
Utredningen anser därför att de privata förmedlingarna skall få verka på marknaden utan några särskilda riktlinjer. Ett syfte med avregleringen är att privata förmedlingar skall kunna upptäcka om- råden där förutsättningar finns för att finansiera en kompletterande förmedlingsservice med uppdragsinkomster från den som söker arbetskraft. Utredningen har noterat hur svårt det är även för de arbetsförmedlingar i facklig regi i Danmark att försöka anvisa annan arbetskraft än den som bäst svarar mot arbetsgivarens krav. Ändå tar de danska fackliga förmedlingarna inte betalt av arbetsgivarna, utan verksamheten betalas via medlemsavgifter. Uppställs krav på att privata förmedlingar skall ta särskild hänsyn till eller uppnå vissa resultat för olika grupper av sökande skulle det ofelbart leda till att förmedlingarna i sin tur krävde att få disponera åtgärdsmedel. Där- med skulle staten tvingas att reglera även de privata förmedlingarnas verksamhet på ett sätt som utredningen uppfattar att man bör undvi- ka. Den roll som de privata förmedlingarna skall ha i syfte att effek- tivisera arbetsmarknaden skulle bli oklar om de arbetade med två olika uppdragsgivare.
Utredningen anser det mot den bakgrunden varken möjligt eller lämpligt att ställa krav på privata arbetsförmedlingar att arbeta efter några särskilda riktlinjer. En annan sak är att olika former av sam- verkan mellan offentliga och privata arbetsförmedlingar bör kunna växa fram. En samverkansform kunde t.ex. vara att privata arbets- förmedlingar får i uppdrag av den offentliga att arbeta med någon eller några sökandegrupper som är svårplacerade.
I detta sammanhang vill utredningen särskilt uppmärksamma han- dikappades möjligheter att utnyttja de privata arbetsförmedlingarnas service. 1989 års handikapputredning har i sitt slutbetänkande "Ett
samhälle för alla" (SOU 1992:52) betonat att funktionshindrades behov av särskilda stöd— och vägledningsinsatser måste beaktas vid ett eventuellt upphävande av arbetsförmedlingsmonopolet. Handi- kapputredningen förordar att de privata arbetsförmedlingarna måste ha en lagfäst skyldighet att biträda arbetssökande med funktionshin- der. Även handikapprörelsen har uttalat sig för att de privata arbets— förmedlingarna ges någon form av riktlinjer för insatserna för funk- tionshindrade.
Av skäl som redovisats ovan delar inte utredningen handikapput- redningens uppfattning om att en lagfäst skyldighet skall införas att biträda arbetssökande med funktionshinder.
Utredningens utgår dock från att de privata arbetsförmedlingarnas tjänster och service även skall vara tillgängliga för arbetssökande med olika funktionshinder. Det måste också innebära att en privat arbetsförmedling inte får diskriminera en arbetssökande på grund av dennes funktionshinder.
Utvecklingen inom detta område måste följas noga och vara en viktig aspekt i den uppföljning som utredningen föreslår skall ske.
7.2.8. Förbud att ta betalt av arbetssökande personer
I 3—5 55 i 1991 års arbetsförmedlingslag regleras när arbetsförmed- ling får bedrivas mot ersättning. I de tillstånd som AMS meddelar med stöd av lagen anger AMS regelmässigt som villkor bl.a. att ersättning inte på något sätt får tas ut av arbetstagare eller arbets- sökande.
Utredningen har i sina kontakter med olika aktörer på den sven- ska, den brittiska och den danska förmedlingsmarknaden inte funnit någon som anser att privata arbetsförmedlingar skall kunna få ta betalt av arbetssökande för själva förmedlingsuppdraget. Tvärtom är företrädare för brittiska privata förmedlare mycket angelägna om att ett förbud finns klart uttryckt i lagen. Det förhindrar oseriösa för-
medlare och medverkar till att privata förmedlare och uthyrare upp- fattas som seriösa bland allmänhet, arbetsgivare och sökande.
De hittillsvarande danska erfarenheterna talar möjligen för att det inte uppstår så stora problem ens om man avstår från ett uttryckligt förbud. Etiska regler har framarbetats inom vikariebyråbranschen som anger att medlemmarna inte får ta betalt av sökande. Det före- kommer att vissa andra förmedlingar kräver betalning av sökande, exempelvis för att komma i ett sökanderegister. Sådana förmedlingar har snabbt fått negativ publicitet. Erfarenheterna är dock gjorda under en relativt kort tid.
Utredningen har således kommit fram till att det är en utbredd uppfattning att arbetsförmedlingar inte skall ta betalt av arbetssökan- de. Utredningen har för sin del funnit att ett uttryckligt lagförbud är motiverat för att förhindra att någon otillbörligt utnyttjar en individs arbetslöshet. Enligt utredningen bör förbudet också omfatta ett för— bud mot att ta betalt av arbetskraft som hyrs ut. Som utredningen tidigare påpekat tenderar arbetsförmedling och uthyrning att växa samman.
Förbudet skall vara så utformat att det blir lätt att förstå och lätt att se när överträdelser sker. Den som förmedlar arbete eller hyr ut arbetskraft får inte begära, avtala om eller ta emot ersättning av en arbetssökande eller arbetstagare för att erbjuda eller anvisa arbete. Förbudet innebär bl.a. att en arbetssökande inte skall behöva betala för förmedlingsservice, varken direkt i samband med tjänsten, eller indirekt genom att betala för "kringservice". Något undantag från förbudet bör därför inte finnas.
Utredningen anser att t.ex. registreringsavgifter för att finnas med i ett arbetssökanderegister skall vara förbjudna. Utredningen har erfarit att det redan i dag förekommer i viss utsträckning att förmed- lingsbyråer försöker ta ut en registeravgift av arbetssökande. Ofta är det då fråga om arbetssökande inom speciella yrkes- eller utbild- ningsgrupper. För förmedlingar som är nystartade uppträder kost- nader för register, datautrustning etc. tidigt i verksamheten men
uppdragsinkomster från arbetsgivare saknas. Det är därför sannolikt att vissa förmedlingsföretag skulle överväga möjligheten att finansi- era sin verksamhet i starten genom olika former av s.k. registerav- gifter från de sökande. Det är inte otänkbart att en arbetssökande skulle avkrävas återkommande registeravgifter för att behålla sin plats i arbetssökanderegistret.
Förbudet mot att ta betalt av arbetssökande innebär att privata arbetsförmedlingar inte får sätta upp några som helst ekonomiska krav gentemot arbetssökande för att de skall komma i åtnjutande av förmedlingsservicen. Det kan gälla att de måste utnyttja någon slags service som kan debiteras.
Förbudet syftar bl.a. till att utestänga oseriösa förmedlare och skapa förutsättningar för konkurrens på lika villkor. Förmedlingarna blir beroende av uppdragsintäkter från företagen. Flertalet företag har erfarenhet av tidigare rekryteringar och kan bedöma seriositeten i den privata förmedlingens arbete.
Förbudet mot att ta betalt för förmedlingstjänster av arbetssökande gäller också intresseorganisationer, fackliga organisationer och lik- nande som avser att bedriva arbetsförmedling för sina medlemmar eller för andra. Däremot är det naturligtvis inget som hindrar att man generellt bedriver förmedlingsservice med hjälp av medlemsavgifter. Medlemmar som utnyttjar förmedlingsservicen skall inte debiteras högre avgifter än övriga.
Förbudet bör enligt utredningens mening vara straffsanktionerat. Utredningen föreslår därför att den som bryter mot förbudet skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.
7.3. Uthyrning av arbetskraft
7.3.1. Gällande rätt m.m.
1991 års arbetsförmedlingslag redovisas kortfattat i avsnitt 2.3.2 men det finns skäl att här något utförligare redovisa reglerna för uthyr- ning av arbetskraft.
Mellan uthyraren och dennes anställda skall finnas ett skriftligt anställningsavtal som reglerar anställningsformen samt löner och allmänna anställningsvillkor. Den normala anställningsformen skall vara tillsvidareanställning. Vissa undantag finns från de möjligheter som följer enligt lagen om anställningsskydd att träffa tidsbegränsade anställningsavtal om tidsbegränsningen föranleds av ett uthyrnings- uppdrag.
Det finns regler som riktar sig till såväl uthyraren som beställaren. En arbetstagare får, inom ramen för det enskilda uthyrningsuppdra- get, ställas till en beställares förfogande för en sammanhängande tid av högst fyra månader. Inhyrningen måste vara föranledd av ett tillfälligt behov av extra arbetskraft. Genom kollektivavtal får av- vikelse göras från de angivna bestämmelserna.
En arbetstagare får inte heller hindras att, om han så önskar, ta anställning hos beställaren efter uppdragets avslutande. En arbets- tagare som slutar sin anställning och tar anställning hos ett uthyr- ningsföretag får inte hyras ut till sin tidigare arbetsgivare förrän sex månader förfiutit från anställningens upphörande.
Mot bakgrund av att inget tillstånd för uthyrningsverksamhet krävs så har — inte minst för att försvåra osund konkurrens genom att oseriösa uthyrare uppträder —— förstärkning skett när det gäller för- handlingsrätten enligt 38 & medbestämmandelagen.
Enligt denna bestämmelse skall en arbetsgivare på eget initiativ förhandla med kollektivavtalsbunden arbetstagarorganisation innan han beslutar att låta någon utföra arbete för hans räkning eller i hans
verksamhet utan att denne skall vara arbetstagare hos honom. Undan- tag från förhandlingsskyldigheten gäller bl.a. i fråga om arbete av kortvarig och tillfällig natur och arbete som kräver särskild sakkun— skap. När det gäller frågor om anlitande av uthyrd arbetskraft så gäller fr.o.m år 1992 inte dessa undantag i förhandlingsskyldigheten ("undantag från undantagen").
Lagens dispositiva regler har tagits i anspråk vid centrala förhand— lingar i februari 1992 mellan Handelns och Tjänsteföretagens arbets— givarorganisation (HAO) och Handelstjänstemannaförbundet (HTF) om det s.k. ambulerandeavtalet som berör verksamheten vid kontors— serviceföretag m.fl. Förbudet mot provanställningar och andra tids- begränsade anställningar hos uthyrningsföretagen har avtalats bort. Vidare är regeln om tidsbegränsning borttagen i avtalet. En arbets- tagare får därmed inom ramen för ett enskilt uthyrningsuppdrag hyras ut för längre tid än fyra månader.
7.3.2. Fördelar och nackdelar
I prop. 1990/91:124 "Privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft m m" beskrivs på s. 14—18 såväl fördelar som nackdelar med uthyrning av arbetskraft. Till fördelarna hör att anlitande av arbetskraft från ett uthyrningsföretag uppfattas som ett bekvämt och smidigt sätt att lösa tillfälliga eller snabbt uppkomna behov av extra arbetskraft. Behoven kan bero på sjukdom, semester eller annan ledighet, oväntade arbetstoppar eller omorganisation, vakanser, specialprojekt med begränsad varaktighet m.m. Uthyrningsföretaget debiterar kundföretaget (inhyraren) ersättning som täcker den an- ställdes lön, skatt, sociala avgifter samt de egna administrativa kost- naderna inkl. vinst.
En relativt utförlig beskrivning ges av de problem som kan vara förknippade med uthyrningsföretagens verksamhet och som motivera- de de speciella regler som infördes i lagen (SFS l99lz746) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft.
Bland de problem som nämndes hörde otillfredsställande anställ- ningstrygghet i uthyrningsföretagen, där s.k. uppdragsanställningar var vanliga, d.v.s arbetstagarna anställs uppdrag för uppdrag. Det bäddade för oseriösa uthyrningsföretag som vältrar över risken på de anställda. Uthyrningsföretag visade ibland bristande vilja att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna och försökte kringgå arbetsrättslig lagstiftning och gällande kollektivavtal samt undandra sig skatter och avgifter.
Arbetsmiljöproblem genom åsidosättande av på arbetsplatsen gäl- lande säkerhetsföreskrifter eller brott mot i lag eller avtal föreskrivna arbetstidsregler förekom ofta i tillverkningsindustrin och inom bygg- och anläggningsindustrin.
7 . 3 . 3 Direktiven
Enligt utredningens direktiv innebär reglerna ....långtgående in- skränkningar i uthyrningsföretagens verksamhet. Utredaren bör undersöka hur en avreglering kan ske så att verksamheten även fortsättningsvis kan bedrivas under arbetsrättligt ordnade former och i överensstämmelse med den utveckling som är på gång inom EG när det gäller denna typ av anställningar" (dir. 1992:16, s. 4). 7.3.4 Allmänna överväganden
Utredningen har inte haft möjlighet att avgöra om legaliseringen den 1 januari 1992 av uthyrningsföretagens verksamhet har påverkat antalet uthyrningsuppdrag. Legaliseringen har sammanfallit med en försvagning av arbetsmarknadsläget vilket givit en allmänt sämre efterfrågan på tjänster. Företag kan i större utsträckning under en lågkonjunktur kompensera tillfälliga personalbehov med omdispone- ringar av egen personal som kanske inte har full sysselsättning. Inom exempelvis kontors- och administrativa yrken pågår dessutom en
långsiktig förändring till följd av att ny teknik introduceras, varför antalet anställda med traditionella kontorsuppgifter minskar.
Kontorsserviceföretagens möjligheter att konkurrera är därför att erbjuda kvalificerad arbetskraft som är väl förtrogen med den nya kontorstekniken.
Uthyrningsverksamhet kommer att efterfrågas även i fortsättning- en. Dels finns det alltid ett behov av att smidigt och utan onödigt besvär få en ersättare på plats vid oplanerad frånvaro, såsom sjuk- dom etc. Att faktureras kostnader för inhyrd personal är ofta att föredra även om utgiften skulle vara högre än lönekostnaden för en anställd vikarie.
Men det kan också finnas en planerad inhyrning som tillgrips för att klara säsongsvariationer eller andra arbetstoppar. Företag kan komma att kalkylera på alternativ för sin fasta bemanning och över— väga om variationer i sysselsättningen i stället skall mötas med in— hyrning. Kostnader för att ha anställd personal som tidvis inte har full sysselsättning kan också vara betydande.
Uthyrning av arbetskraft förekommer över stora delar av arbets- marknaden. Seriösa uthyrningsföretag medverkar till en effektiv arbetsmarknad. Deras verksamhet och möjligheterna att utnyttja deras service bör inte onödigtvis inskränkas. Ett problem är dock att uthyrningsverksamheten som sådan tycks ge större möjligheter än i annan näringsverksamhet för oseriösa företag att undandra sig skyl- digheter mot anställda och det allmänna. Detta är emellertid något som enligt utredningens uppfattning får lösas inom ramen för redan befintlig lagstiftning.
Något krav på särskild registrering av uthyrningsföretag finns inte i gällande lag. Såväl LO som TCO har dock krävt att en registrering införs. Utredningen har emellertid stannat för att inte föreslå någon särskild registreringsplikt för uthyrningsföretag. Utredningen hän- visar här till de skäl som anförts i avsnitt 7 26 mot ett registrerings- förfarande.
7.3.5 4-månadersregeln
Enligt 9 5 1 arbetsförmedlingslagen, får en arbetstagare, inom ramen för det enskilda uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares för- fogande för en sammanhängande tid av högst fyra månader.
Begränsningen av längden på det enskilda uthyrningsuppdraget riktar sig mot både uthyrare och inhyrare och har kritiserats från olika utgångspunkter. I en riksdagsmotion med anledning av rege- ringens prop. 1990/91:124 framhölls att det i takt med en allt hårda- re internationell konkurrens och minskad tillväxt blir allt viktigare för företagen att inte ha mer personal än nödvändigt. Företagen blir sårbara för frånvaro och därmed ökar behovet av inhyrd arbetskraft. 4-månadersgränsen innebär t.ex. att ett inhyrningsuppdrag inte kan sträcka sig över en barnledighet.
Företrädare för kontorsservicebranschen, som utredningen varit i kontakt med, uppger att det ofta är svårt att från början avgöra hur lång den totala hyrestiden blir i varje enskilt uppdrag. Beställare vill inte sällan förlänga hyrestiden i perioder. Även om det i efterhand skulle visat sig att det vid längre uppdrag hade varit att föredra att anställa en vikarie eller annan visstidsanställd, så bestäms företagets beslut varje gång av den bedömning som då görs av hyrestidens längd. Detta vägs vid varje nytt tillfälle mot arbetet och kostnaderna att få en visstidsanställd på plats och i funktion.
Det anses opraktiskt och ineffektivt att tvingas ersätta en inhyrd person som lärt sig arbetsuppgifterna med en annan. Det ligger därmed varken i inhyrarens eller samhällets intresse att sådana perso- nalbyten tvingas fram av 4-månadersregeln.
De seriösa uthyrningsföretagen inom kontorsområdet har normalt sin personal tillsvidareanställd. Det s.k. ambulerandeavtalet innebär att anställd har lägre lön för den tid han inte kunnat erhålla uppdrag. Den anställde och uthyrningsföretaget tar båda på sig kostnaden för arbetslösheten de dagar uppdrag inte finns inom den avtalade arbets- tiden.
Det är relativt dyrt för en beställare att hyra in arbetskraft. Ut- hyrningstiderna är därför normalt kortare än fyra månader. För telefonister, receptionister och annan personal som alltid måste finnas på plats är hyrtiderna oftast endast ett par dagar. För redovisnings- personal som hyrs i samband med bokslut etc. är hyrestiden längre. De längsta hyrtiderna inom kontorsområdet förekommer normalt för dataspecialister. Tiden kan där överstiga sex månader. Längre ut— hyrningstider kan också förekomma i andra branscher t.ex. bygg— nads— och verkstadsindustrin.
Utredningen anser att någon tidsbegränsning inte behöver före— skrivas i en ny lag. En i lag föreskriven tidsgräns kan motverka en uthyrningsverksamhet som bidrar till en god ekonomisk utveckling genom ökad konkurrenskraft. Utredningen anser vidare, närmast som en konsekvens av tidsgränsens borttagande, att ett krav på beställaren kan avskaffas. Det gäller kravet att en inhyrning måste vara föran- ledd av ett tillfälligt behov av extra arbetskraft.
Här skall inte bortses från de negativa effekter som skulle kunna uppstå om den framtida utvecklingen för med sig att uthyrningsperio— derna tenderar att bli mycket långa, t.ex. över flera år. Det finns då anledning att överväga vilka konsekvenser detta kan få för den ut— hyrda arbetskraftens möjligheter att kunna arbeta på samma arbets- rättsliga villkor som andra arbetstagare. Detta bör särskilt uppmärk— sammas i den uppföljning av avregleringen som utredningen föreslår.
7.3.6. Osund rekryteringsverksamhet m.m.
9 5 3 i gällande lag säger att en arbetstagare inte genom villkor i avtal eller på annat sätt får hindras att ta anställning hos en beställare för vilken arbete utförs. Bestämmelsen syftar till att förhindra att arbetsgivaren genom villkor i avtal med beställaren eller arbetstaga- ren eller på annat sätt försvårar för arbetstagaren att ta anställning hos beställaren.
9 5 4 säger att en arbetstagare som sagt upp sig från en anställning och tar anställning hos en annan arbetsgivare inte får hyras ut till sin tidigare arbetsgivare förrän sex månader efter det att anställningen upphörde. Regeln har till syfte att motverka försök till kringgående av arbetsrättslig lagstiftning, dels motverka oönskad rekryterings— verksamhet från uthyrningsföretagets sida.
Båda dessa regler bör enligt utredningen finnas kvar i en ny lag, dock med den skillnaden att bestämmelserna, som i dag riktar sig mot både uthyraren och beställaren, endast bör ta sikte på uthyrarens verksamhet. Den senare regeln förhindrar bl.a. att situationer med brist på viss slags personal utnyttjas så att personal anställs för att hyras ut till den tidigare arbetsgivaren.
Bestämmelserna föreslås bli sanktionerade genom bötesstraff. Utredningen vill slutligen, när det gäller att motverka oseriös verksamhet, erinra om utredningens förslag under avsnitt 7.2.8 om förbud att ta betalt, vilket förbud föreslås gälla även arbetskraft som hyrs ut.
7.3.7. Skriftliga anställningsavtal
Enligt 9 5 2 första meningen arbetsförmedlingslagen föreskrivs att det mellan arbetsgivaren och arbetstagaren skall finnas ett skriftligt anställningsavtal som reglerar anställningsformen samt lön och all- männa anställningsvillkor. Enligt 11 5 får avvikelser göras från denna bestämmelse genom kollektivavtal som har slutits eller god- känts av en central arbetstagarorganisation.
Det kan i detta sammanhang nämnas att EG den 14 oktober 1991 har utfärdat ett direktiv om arbetsgivarens skyldighet att skriftligen informera en arbetstagare om de förutsättningar och villkor som gäller för anställningen (91/533/EEG). I detta direktiv finns före— skrifter som delvis motsvarar mot innehållet i nuvarande 9 & 2 första meningen. Avsikten är att det svenska regelsystemet skall anpassas till EG-direktivet genom en för hela arbetsmarknaden gemensam
reglering av frågan. Detta arbete bedrivs för närvarande inom ramen för 1992 års arbetsrättskommitté (dir. 1991:118). Utredningen be- handlar därför inte denna fråga närmare. Kravet på skriftligt anställ- ningsavtal föreslås ingå i den nya arbetsförmedlingslagen. Liksom i dag föreslås bestämmelsen vara dispositiv. Den som bryter mot skriftlighetskravet, utan att kollektivavtal träffats, bör kunna dömas till böter.
7.3.8. Rätten att träffa tidsbegränsade anställningar
För uthyrningsföretag kan det vara av intresse att ha möjlighet att anställa arbetskraft endast för den tid ett enskilt uthyrningsuppdrag erhållits. Därigenom undviker företaget kostnader för den personal som inte har uppdrag. I stället kan det vara det allmänna som genom t.ex. arbetslöshetsförsäkringen eller på annat sätt får bära kostnaden för att arbetskraften inte är fullt sysselsatt. Utredningen har erfarit att i såväl Storbritannien som i Danmark tillämpas ett system med an— ställning uppdrag för uppdrag — utom för personer som med sin speciella kompetens är värdefulla att knyta till uthyrningsföretagen. Sådana anställningsförhållanden är främmande för svensk arbets- rättslagstiftning. Tillsvidareanställning skall vara den normala an- ställningsformen. _
I 9 5 2 sista meningen arbetsförmedlingslagen föreskrivs att avtal om tidsbegränsad anställning inte får träffas i de fall som avses i 5 & 1 och 3 samt 6 5 lagen (1982z80) om anställningsskydd (LAS). Föreskriften som riktar sig till arbetsgivare som avser att hyra ut arbetskraft innebär alltså vissa inskränkningar i förhållande till LAS möjligheter att träffa tidsbegränsade anställningsavtal. De fall som avses och där det alltså inte är möjligt att träffa tidsbegränsade avtal gäller tidsbegränsningar med hänsyn till arbetets särskilda beskaffen- het (5 5 1), tillfällig arbetsanhopning (5 (j 3) samt provanställningar
(6 å).
Av 11 & arbetsförmedlingslagen följer vidare att avvikelser från bl.a. 9 & 2 får göras genom kollektivavtal som slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. Av 14 & framgår slutligen att Arbetsmarknadsstyrelsen får meddela föreläggande eller förbud (ev. förenat med vite) bl.a. gentemot den som i strid mot 9 & hyr ut arbetskraft utan att avtal om avvikelse har träffats enligt 11 &.
Enligt departementschefen var syftet med de angivna undantagen att hindra att de mera långtgående reglerna om anställningsskydd vid tillsvidareanställning skulle kunna kringgås genom utnyttjande av andra anställningsformer (prop. 1990/91:124 s. 39). I sammanhanget uttalade också departementschefen en förhoppning att frågan om vilka villkor som bör gälla inom olika branscher när det gäller ut- hyrd arbetskraft snarast blir föremål för branschöverenskommelser mellan parterna på arbetsmarknaden. Såvitt utredningen har kunnat konstatera har åtminstone ett sådant avtal träffats, nämligen det tidigare nämnda s.k. ambulerandeavtalet mellan HAO och HTF för vissa tjänstemän vid kontorsserviceföretag och Skrivbyråer. I detta avtal har bl.a. avtalats bort de ovan nämnda förbuden för vissa tids- begränsade anställningar. Anställningen skall dock gälla tills vidare om inte arbetsgivaren och tjänstemannen överenskommit om annat.
Enligt utredningens uppfattning är det principiellt olyckligt att för vissa grupper av arbetstagare upprätthålla en särreglering i förhållan- de till reglerna i övrigt på arbetsmarknaden. En särreglering innebär ofta gränsdragningsproblem och svårigheter att överblicka och till- lämpa regelsystemet på ett enkelt sätt. Detta gör sig gällande inte minst på ett område som uthyrning av arbetskraft, där exempelvis gränsdragningen mot entreprenadverksamhet alltid har vållat stora problem.
Undantagen från LAS när det gäller uthyrningsföretagens möjlig- heter att träffa tidsbegränsade anställningar är exempel på en särreg- lering där man måste överväga om det verkligen föreligger något behov av avvikande regler. Enligt utredningen bör en särreglering på detta område upprätthållas endast om starka skäl talar härför och det
är nödvändigt för att ifrågavarande arbetstagarkategori inte skall hamna utanför det anställningsskydd som LAS avser att tillförsäkra alla arbetstagare. Ett liknande synsätt har också varit vägledande i ett nyligen lagt betänkande med anledning av en översyn av lagstift- ningen om offentlig anställning där en grundläggande målsättning har varit att försöka begränsa den statliga särregleringen och istället låta LAS regelsystem gälla fullt ut även för statsanställda (SOU 1992:60 Enklare regler för statsanställda).
Enligt utredningens uppfattning är det fiera omständigheter som talar för att LAS regelssystem bör kunna gälla fullt ut även för an- ställda i uthyrningsföretag. Till en början är det svårt att motivera varför eventuella inskränkningar i rätten att träffa tidsbegränsningar bara skall gälla för uthyrningsarbetsgivare. Även inom andra om- råden förekommer att arbetsgivare mer eller mindre i syfte att kring- gå lagens regler använder sig av tveksamma anställningsformer. Detta har i så fall fått lösas inom ramen för LAS regelsystem. De rättsföljder som kan komma i fråga enligt LAS i de fall en anställ— ning begränsats i strid med reglerna om anställningsform är att be- gära domstols förklaring på att anställningen skall gälla tillsvidare och skadestånd. Enligt arbetsförmedlingslagen är motsvarande rätts- följder en möjlighet för AMS att ingripa med vitesföreläggande eller vitesförbud. Enligt utredningen är denna skillnad i sanktionssystemen krånglig och svår att motivera.
Utgångspunkten för utredningens ställningstagande har varit den förhållandevis restriktiva syn på tidsbegränsade anställningar som LAS ger uttryck för. LAS innebär att anställning normalt skall gälla tills vidare och att tidsbegränsade anställningar bara får träffas i vissa angivna situationer. Härav följer att även uthyrningsföretagen skulle få rätt att träffa tidsbegränsade anställningar under de i lagen angivna kriterierna och att lovligheten s.a.s. inte blir beroende av var arbets- insatsen utförs. Även Arbetsdomstolen har exempelvis när det gäller tidsbegränsad anställning p.g.a. arbetets särskilda beskaffenhet eller när det gäller fall av upprepade anställningar för viss tid anlagt ett
restriktivt synsätt speciellt när det varit fråga om försök att kringgå lagens regler om tillsvidareanställning. Domstolen nöjer sig i regel inte med en noggrann prövning av om arbetet är av särskild beskaf- fenhet utan prövar även om arbetsgivarens verksamhet i det enskilda fallet motiverat tidsbegränsad anställning eller om verksamheten möjligen varit organiserad så att arbetstagaren bort tillsvidareanstäl- las trots att anställningen i första hand avsett vissa tidsbegränsade arbetsuppgifter (jfr ex.vis AD 1977 nr 17, 1984 nr 77, beträffande s.k. äkta vikariat se dock 1984 nr 66)
Mot denna bakgrund torde det enligt utredningen stå helt klart att vissa former av upprepade tidsbegränsade anställningar som i dag förekommer i samband med uthyrningsuppdrag och som innebär att arbetstagare anställs uppdrag för uppdrag (utan att något anställnings— förhållande föreligger mellan uppdragen) vid en rättslig prövning skulle komma att betraktas som otillåtna visstidsanställningar. När det gäller lovligheten av andra tidsbegränsade anställningar som är en följd av ett uthyrningsuppdrag är det utredningens uppfattning att detta är en fråga som från fall till fall får lösas i rättstillämpningen och inom ramen för det grundläggande syfte som bär upp bestäm- melserna om tidsbegränsade anställningar enligt LAS.
Utredningen föreslår därför att anställningsskyddslagen skall gälla fullt ut även för uthyrningsföretag.
7.3.9. Medbestämmandelagen MBL
I samband med nya arbetsförmedlingslagens tillkomst vidtogs även vissa ändringar i 38 & MBL som rent allmänt hade till syfte att stärka löntagarorganisationernas infiytande enligt 38 & MBL. Bl.a. infördes en uttrycklig lagbestämmelse som innebar att undantagen i arbets— givarens förhandlingsskyldighet i 38 å andra stycket avseende kortva- rigt och tillfälligt arbete resp. arbete som kräver särskild sakkunskap slopades i det fall att den av arbetsgivarens tilltänkta åtgärden avsåg anlitande av uthyrd arbetskraft. I dessa fall blir arbetsgivaren alltid
förhandlingsskyldig innan han fattar beslut. Denna regel kan frångås endast genom att parterna träffar kollektivavtal om det.
I samma lagstiftningsärende infördes också en förstärkt informa— tionsskyldighet för arbetsgivaren i samband med förhandlingar enligt 38 5. Dels preciserades arbetsgivarens skyldighet att självmant lämna den information som arbetstagarorganisationen behöver för att kunna ta ställning i förhandlingsfrågan, dels infördes en rätt för arbetstagar— organisationen att på begäran få del av sådant som den anser angelä- get.
Utredningen har i sina överväganden ej funnit skäl att föreslå några ändringar i 38 &. Utredningen föreslår att varken AMS eller någon annan myndighet skall ha någon tillsynsfunktion över efter- levnaden av den nya lagen eller utöva någon kontroll över uthyr— ningsföretagens verksamhet. Mot denna bakgrund kan det enligt utredningen vara av ett värde att de fackliga organisationerna bibe— hålls sina möjligheter att med stöd av 38 å få insyn i förhållandena hos den tilltänkte uthyraren och möjlighet att ställa villkor för att godta arbetsgivarens åtgärd. Som framhålls i förarbetena (prop. 1990/91:124 s. 48) torde emellertid även med den äldre lydelsen av 38 & endast i undantagsfall den situationen inträffa att en arbetsgivare kan underlåta att påkalla förhandling innan han beslutar sig för att hyra in arbetskraft.
Utredningen vill slutligen peka på att förhandlings- och vetorätts— reglerna i 38—40 åå MBL för närvarande är föremål för en allmän översyn inom ramen för 1992 års arbetsrättskommitté (dir. 1991:118). Enligt direktiven skall frågan om den fackliga vetorätten behandlas med förtur.
7.4. Lagens tillämpningsområde
7.4.1. Undantag för tryckt skrift
Den nuvarande arbetsförmedlingslagen (l & första stycket) gäller inte arbetsförmedling som sker på det sätt som avses i tryckfrihetsför— ordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1568). Enligt utred— ningens uppfattning bör även den nu föreslagna lagstiftningen in- nehålla detta undantag. Utredningen vill emellertid understryka att exempelvis annonsering i tryckt skrift eller sändningar i radiopro— gram kan vara ett led i en mer omfattande arbetsförmedlingsverk- samhet. Andra slag av åtgärder som vidtas i en sådan förmedlings- verksamhet, t.ex. direkta kontakter med enskilda arbetssökande och arbetsgivare samt förmedling av kontakt dem emellan, kan därför omfattas av lagens bestämmelser (jfr 1990/911AU20 s. 22 och 23 samt Högsta domstolens dom DB 141 i mål B 479/91).
7.4.2. ILO-konventionen nr 9 om arbetsförmed- ling för sjömän
Den nuvarande arbetsförmedlingslagstiftningen innebär ett förbud att mot ersättning bedriva arbetsförmedling för sjömän. Detta framgår av lagens 3 och 4 $&.
Förbudet att bedriva arbetsförmedling för sjömän regleras inte i ILO-konventionen nr 96. Tvärtom är denna grupp uttryckligen un- dantagen i konventionen (se konv. art. 1 p. 2) Istället regleras detta förbud i en annan ILO-konvention, nämligen konventionen nr 9/ 1920 om arbetsförmedling för sjömän. Konventionen ratificerades av Sverige den 27 september 1921. Totalt har 32 länder ratificerat konventionen bl.a. ett stort antal västeuropeiska länder. Inget land har sagt upp konventionen. Konventionen kan sägas upp utan några
särskilda bindningstider. En uppsägning träder i kraft ett år efter den registrerats.
Förutom förbudet att bedriva avgiftskrävande arbetsförmedling för sjömän innehåller konventionen bestämmelser om hur den offentliga sjömansförmedlingen skall vara organiserad. Mot denna bakgrund och eftersom det under utredningsarbetet inte framkommit att det skulle föreligga något direkt behov av privat arbetsförmedling av sjömän, är det utredningens uppfattning att det vore förenat med betydande nackdelar att säga upp konventionen enbart för att kunna möjliggöra privat arbetsförmedling av sjömän. Även den av utred- ningen föreslagna lagstiftningen bör därför innehålla ett förbud mot avgiftskrävande privat arbetsförmedling av sjömän. Förbudet föreslås bli straffsanktionerat.
7.5. Överväganden i vissa andra frågor som sammanhänger med avregleringen
7.5.1. Allmän platsanmälan och information om lediga platser '
Arbetsgivarnas skyldighet att anmäla lediga platser till den offentliga arbetsförmedlingen berörs inte uttryckligen i direktiven. Frågan om den skyldigheten skall finnas kvar eller inte har stor betydelse för bedömningen av vilka effekter ett avskaffande av arbetsförmedlings- monopolet får på arbetsmarknadens sätt att fungera och på möjlig- heterna att driva arbetsmarknadspolitik. Platsanmälan har också stor betydelse för den offentliga arbetsförmedlingens möjligheter att vara heltäckande, vilket förutsätts i direktiven. Utredningen har därför tagit upp frågan till prövning.
Utredningen anser att det är viktigt att den allmänna platsanmälan bibehålls. Skälen är bl.a. följande.
En effektiv arbetsmarknad måste ha en effektiv informationssprid- ning av lediga platser. Lediga platser skall tillsättas så fort som möjligt och med rätt person. Möjligheten att snabbt och utan kostnad erhålla information om lediga arbeten underlättar sökprocessen för de arbetssökande. Arbetsgivare å sin sida får ett större antal sökande att välja mellan och därmed bättre möjligheter att hitta "rätt man på rätt plats", eventuellt efter att en förmedlande länk medverkat vid urva- let.
Samhällsekonomiskt är ett system med allmän platsanmälan effek- tivt. En effektiv lösning är i princip att den offentliga skattefinansie- rade förmedlingen samlar in platsinformationen, bearbetar den (sorte- ring efter olika urvalssätt) och gör den snabbt tillgänglig för alla sökande, liksom för de övriga förmedlingarna som önskar ta del av viss informationl.
Den allmänna platsanmälan ger möjlighet att ge översiktlig in— formation till arbetsgivare, arbetssökande och statsmakterna om hur delarbetsmarknaderna ser ut och utvecklas. Den utgör ett underlag för t.ex. beslut om hur yrkesutbildningar skall dimensioneras. För vägledare, SYO—funktionärer m.fl. är detta viktig information vid diskussionen om utbildnings- och yrkesval. För bedömning av den allmänna konjunkturutvecklingen är t.ex. flödena av nyanmälda platser en tidig indikator.
Utredningen är övertygad om att den allmänna platsanmälan bidra- git till att fier grupper av sökande — inte minst många tjänsteman- nagrupper — sökt sig till förmedlingen för att ta del av platsutbudet som exponerats alltmer lättillgängligt. Att platser med skilda utbild— nings— och kvalifikationskrav finns hos den offentliga förmedlingen är en förutsättning för att den på ett effektivt sätt skall kunna arbeta med alla slags sökande som ställer krav på service vid arbetslöshet.
' För en utförligare diskussion om de samhällsekonomiska aspek- terna, se t.ex. "Perspektiv på arbetsförmedlingen", SOU 1990:31, s. 37—45
I frånvaro av allmän platsanmälan skulle den offentliga arbets— förmedlingen i praktiken kunna bli utslagen från vissa delarbetsmark- nader, som den i dag arbetar inom, när privata förmedlingar etable- ras. Utredningen har därför kommit fram till att lagen om allmän platsanmälan skall vara kvar.
Utredningen har fått synpunkter från bl.a. Svenska Arbetsgivare- föreningen (SAF) att det är olämpligt att kräva en platsanmälan till den offentliga förmedlingen om företaget ändå inte räknar med att få någon lämplig sökande anvisad. Utredningen vill i detta sammanhang peka på att Arbetsmarknadsverket erbjuder arbetsgivare olika servi- cegrader för arbetet med den anmälda platsen.
Arbetsgivaren bestämmer vilken grad av service som arbetsför- medlingen skall ge i samband med att platsen anmäls. Arbetsgivaren kan i kontakten med arbetsförmedlingen bestämma att platsen endast skall registreras utan att det anges vem som är arbetsgivare. Detta kan t.ex vara aktuellt när arbetsgivaren avser att en privat arbetsför— medlare skall få i uppdrag att hitta en lämplig kandidat. Platsen registreras då endast hos arbetsförmedlingen för information om arbetsmarknaden och utan avsikt att den offentliga förmedlingen skall arbeta med att få fram någon lämplig sökande till platsen. För den händelse att det ändå finns en lämplig sökande vid den offentliga arbetsförmedlingen är dock förmedlingen oförhindrad att kontakta arbetsgivaren om detta.
En ökad servicegrad ges i det fall arbetsgivaren vill att den offent- liga förmedlingen skall göra ett urval av lämpliga sökande vid för- medlingen och anvisa personer till platsen. Platsen skall då också registreras men det framgår inte heller då vem som är arbetsgivare. I vissa fall (när det rör enklare arbetsuppgifter och många sökande förväntas vara intresserade) kan det räcka med att söka kandidater bland dem som är anmälda på det aktuella kontoret, i andra fall kan man överenskomma om att offentliggöra platsen på bredast möjliga sätt genom platsnotis i platsjournal och andra kanaler så att så många sökande som möjligt kan nås. Det är dock den offentliga förmed-
lingen som har uppdraget och som skall hitta kandidaterna och hjälpa till med urvalet.
I det fall arbetsgivaren säger att platsinformationen skall redovisas så öppet som möjligt med angivande av arbetsgivarens namn skall arbetsförmedlingen publicera platsen med namn. Då kan arbetssökan— de och övriga förmedlare ha möjlighet till direktkontakt med arbets— givaren.
Att arbeta med ett rekryteringsuppdrag förutsätter att förtroende finns mellan uppdragsgivaren (arbetsgivaren) och förmedlarcn. Ut- redningen anser att det skulle skada förtroendet för den offentliga arbetsförmedlingen och minska efterlevnaden av den allmänna plats- anmälan om förmedlingen öppet spred information om vilka arbets- givare som hade vakanser — om arbetsgivarna inte önskar det.
Privata arbetsförmedlingar skall ha tillgång till de lediga platser som anmäls till den offentliga förmedlingen och där arbetsgivaren givit klartecken till att uppgiften om arbetsgivarens namn publiceras. Olika former bör utvecklas för hur privata arbetsförmedlingar skall få tillgång till information om de lediga platser som är öppna för övriga förmedlare. Här kan utredningen tänka sig olika lösningar från fasta abonnemang till enstaka specialbeställningar. De extra kostnader som eventuella bearbetningar, anslutningar till databaser m.m. åsamkar Arbetsmarknadsverket bör kunna debiteras de privata förmedlingarna. Detta regleras bl.a. i avgiftskungörelsen (SFS l99l:19l).
7.5.2. Fråga om uppdragsintäkter för offentlig arbets— förmedling
Arbetsmarknadsverket har rätt att ta ut avgifter för viss service. I avgiftsförordningen (SFS 1992:191) regleras vad myndigheter under regeringen kan ta ut avgift för. Det gäller t.ex. avgifter för tidsskrif— ter, konferenser, rådgivning, lokaler m.m. Arbetsmarknadsverket har rätt att ta ut avgifter för t.ex. platsjournalen, verksamheten vid Aske
kursgård, barnomsorg vid AMU och kost och logi åt vissa AMU- deltagare. I regleringsbrev för Arbetsmarknadsverket ges AMS be- myndigande att under vissa villkor ta ut avgifter för uppdragsverk- samhet inom området yrkesinriktad rehabilitering riktad till arbets- givare och myndigheter.
För arbetsförmedlingstjänster har förmedlingen inte möjlighet att ta betalt. ILO-konventionen (nr 88) som Sverige är bunden av anger att den offentliga arbetsförmedlingen skall vara avgiftsfri. Motsva- rande regel finns i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SFS l987:405).
Frågan om den offentliga arbetsförmedlingen skall ha möjlighet att ta betalt för vissa förmedlingsuppdrag har väckts från två olika ut- gångspunkter. En utgångspunkt är att konkurrensneutralitet borde eftersträvas gentemot de privata förmedlarna eftersom de måste ta ut avgifter för att finansiera sin verksamhet. Utredningen pekar bl.a. i avsnitt 8.2 på att ett sådant synsätt strider mot det grundläggande syftet med en offentlig avgiftsfri arbetsförmedling.
En annan utgångspunkt har att göra med att många förmedlings— uppdrag är mycket resurskrävande. Att den offentliga anslagsfinansi— erade förmedlingen skulle ägna sig åt en resurskrävande "head- hunting"-verksamhet eller liknande har inte ansetts rimligt. Med möj— ligheter till uppdragsinkomster skulle däremot förmedlingen kunna finansiera sina insatser utan att behöva omfördela resurser från annan angelägen verksamhet. De anställda i den offentliga förmedlingen skulle också kunna visa på värdet av sitt arbete och få möjligheter att utnyttja sin kompetens i nya uppdrag. Utredningen har erfarit att det finns intresse hos många anställda för en sådan möjlighet.
Även i fall med större företagsnedläggningar och omstrukturering— ar har frågan väckts om den offentliga förmedlingen skulle kunna få del av de medel som företaget kan ha avsatt för sina avvecklingskost- nader. Därmed skulle förmedlingen kunna finansiera sina intensifie- rade personalinsatser vad gäller förmedling, vägledning m.m.
I Danmark ges den offentliga förmedlingen numera möjligheten att ta betalt för vissa väl specificerade tjänster, snarast av rådgivnings- karaktär.
Utredningen föreslår inte att några möjligheter öppnas att ta betalt för offentlig arbetsförmedlingsservice. Det finns fiera skäl till detta. Ett är att den avgiftsfria arbetsförmedlingsservicen har en vidsträckt innebörd. Stöd för detta finner man bl.a. i ILO—konventionen (nr 88). Arbetsförmedlingsservice innefattar inte bara ren förmedling av arbete och arbetssökande. Det innefattar registrering av de arbets— sökande liksom dokumentation av deras erfarenheter och önskemål. Urval av sökande, vägledning, medverkan till ansökningar till arbets— marknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering räknas till arbets- förmedlingsservice. När det gäller arbetsgivarnas behov omfattar arbetsförmedling detaljerade platsanmälningar och kvalifikationskrav.
Ett annat skäl är att den offentliga förmedlingens neutrala ställning mellan arbetsgivare och arbetssökande är viktig för att upprätthålla förtroendet för verksamheten. Utredningen ser risker för att detta förtroende skadas om arbetsgivare skulle få möjlighet att betala för viss rekryteringsservice. Förmedlingen kunde misstänkas att åsidosät— ta sitt arbetsmarknadspolitiska uppdrag. Arbetsförmedlingens priori- teringar måste grunda sig på såväl kundernas behov som på det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. Vid större insatser från förmed— lingens sida får resursfrågorna lösas genom omprioriteringar eller genom särskilda medeltillskott beslutade av statsmakterna.
Arbetsmarknadsverket har bedrivit en försöksverksamhet mellan oktober 1980 och juni 1992 med avgiftsbeläggning för vissa delar av programförmedlingen vid kulturarbetsförmedlingen (Af Kultur). Svårigheter uppstod att bedriva en verksamhet med både anslag och intäkter "under samma tak" när inte uppdraget/tjänsten klart kunde definieras. Avgifterna avskaffades på AMS förslag fr.o.m. den 1 juli 1992.
Att den offentliga förmedlingen inte skall ta betalt för arbets- förmedlingsservice får dock inte innebära att den avstår från att
arbeta med enskilda resurskrävande förmedlingsuppdrag. Det kan vara väl förenligt med det arbetsmarknadspolitiska uppdraget att ägna tid och kraft åt enstaka uppdrag. I vissa lägen kan det vara motiverat av t.ex. regionalpolitiska skäl att lägga ned mycket resurser på att rekrytera nyckelpersoner eller annan arbetskraft. På motsvarande sätt skall förmedlingen ägna mycket resurser åt arbetet med att skaffa arbete åt gravt handikappade.
7.5.3. Köp av tjänster
Enligt direktiven bör utredaren överväga om AMS skall ha möjlighet att köpa tjänster från eller lokalt anlita fristående förmedlingar i vissa situationer, t.ex. platsförmedlingstjänster.
Den offentliga förmedlingen har redan i dag möjlighet att köpa tjänster av olika slag, t.ex konsulttjänster, tester m.m.
Utredningen ser inget hinder mot att den offentliga förmedlingen — inom ramen för sina resurser — upphandlar t.ex. viss förmed— lingsservice när sådan skulle kunna medverka till en effektivare arbetsmarknad. Några ändringar i lag eller författningar behövs inte för detta.
7.5.4. Ev. ratificering av ILO-konvention nr 96 (med accepterande av del III)
Som tidigare redovisats kommer Sveriges uppsägning av konventio— nen att träda i kraft den 4 juni 1993. Konventionen erbjuder med— lemmarna möjlighet att ratificera ettdera av två olika alternativ. Enligt det alternativ som Sverige har valt och numera sagt upp (del II) skall avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer avskaffas på sikt. Enligt alternativ III föreskrivs endast vissa villkor för sådana byråer, i stort sett identiska med dem som även föreskrivs i del II.
Utredningen har i detta sammanhang, mot bakgrund av direktiven, undersökt möjligheten för Sverige att på nytt ratificera konventionen, denna gång med tillträde av konventionens del III. Exempelvis har Nederländerna, som i likhet med Sverige nyligen har sagt upp kon— ventionen, ratificerat på nytt med accepterande av del III. Utred- ningen har emellertid funnit att även del III innehåller alltför många begränsningar för att syftet som uttalas i direktiven skall kunna uppnås. Sålunda innehåller även del III föreskrifter om myndighets— tillsyn, ettåriga tillstånd för vinstsyftande arbetsförmedling och till- stånd för icke vinstsyftande arbetsförmedling, fastställande av taxor m.m. Utredningen kan därför inte rekommendera en ratifikation av konventionen med accepterande av del III.
Utredningen vill dock väcka frågan om inte en översyn av kon- ventionen nr 96 bör aktualiseras med tanke på att fiera länder sagt upp den.
7.5 .5 Övriga lagförslag
Som en konsekvens av utredningens förslag till avreglering av arbets- förmedlingsmonopolet föreslås en följdändring i 4 & allmänna tjänste- pliktslagen (1959z83).
8. Vad händer efter avregleringen?
Statsfinansiella kostnader
Utredningen bedömer att förslagets direkta effekter på statsfinanserna blir obetydliga. Utredningen har utgått ifrån att den offentliga för- medlingen även i fortsättningen skall anslagsfinansieras och att an- slagen inte påverkas av avregleringen. AMS tillsynsuppgift upphör visserligen men detta påverkar inte heller anslagen nämnvärt.
Vissa kostnadsbesparingar kan komma att göras genom att färre mål blir föremål för domstolsprövning enligt den föreslagna lagen. Hur stor besparingen kan bli är dock omöjligt att ange.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Det är svårt att göra någon mer konkret bedömning av de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av en avreglering av arbetsförmedling och uthyrning enligt utredningens förslag. Eftersom såväl privat arbetsförmedling som uthyrning enligt utredningens bedömningar kommer att få relativt liten volym så blir de samhällsekonomiska, omedelbara konsekvenserna av förslagen sannolikt små.
Syftet med avregleringen är att den skall bidra till en effektivare arbetsmarknad. Kompletterande förmedlingar kan medverka till snabbare och mer träffsäkra rekryteringar. Därmed minskar "vänte- kostnaden" som för den sökande yttrar sig i utebliven inkomst och för arbetsgivaren i produktionsbortfall. Snabbare tillsättningar av nyckelbefattningar med vissa sökande kan i sin tur också leda till att andra arbetssökande får kortare väntetider och därmed sänks vänte- kostnaden ytterligare. Mer träffsäkra rekryteringar påverkar pro- duktiviteten positivt.
Om privata förmedlingar medverkar till att arbetskraft "låses in" i vissa yrkes- och branschområden motverkas en rörlighet som vore
önskvärd ut arbetsmarknadspolitisk och samhällsekonomisk synvin- kel. Utredningen har berört denna fråga i avsnitt 8.4. Arbetskraft inom vissa speciella yrkesområden eller med speciell kompetens kan komma att rekryteras till uthyrningsföretag.
Lättnaderna för uthyrningsverksamheten kan medföra att konkur- renskraften i näringslivet ökar något genom att inhyrning i vissa situationer kan bli en effektivare lösning än att anställa "egen" ar— betskraft. En förutsättning för detta är naturligtvis att den s.k. oseri- ösa verksamheten inte tillåts breda ut sig på de seriösa företagens bekostnad. Utredningen fäster här stor vikt vid att arbetsmarknadens olika branschorgan genom inrättandet av etiska nämnder och lik- nande motverkar oseriös verksamhet.
Utredningen har i det föregående gjort vissa allmänna bedömningar av vad som kan hända efter en avreglering. Till stor del har utred- ningen refererat till erfarenheter i Storbritannien och i Danmark som inte utan vidare kan överföras till svenska förhållanden. Det är svårt att förutse vad som kommer att hända inom olika områden i Sverige. Den allmänna ekonomiska utvecklingen kommer att ha stor betydelse för avregleringens effekter. Det finns därför goda skäl att följa ut- vecklingen efter avregleringen.
Utredningen föreslår att reformen följs upp, förslagsvis efter två år. Om de närmaste två åren efter avregleringen kommer att känne— tecknas av svag efterfrågan på arbetskraft kan det kanske vara lämp- ligt att senarelägga uppföljningen med hänsyn till vissa av de frågor en uppföljning bör avse.
&
Avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet Dir. 1992:16
Beslut vid regeringssammantråde 1992-01-30
Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Hörnlund, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att lägga fram förslag till en avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet. Utredaren skall även lämna förslag till en avreglering av verksamhet som innebär uthyrning av arbets- kraft med beaktande av att denna verksamhet även fortsättningsvis skall be- drivas under arbetsrättsligt ordnade former. Utredaren skall i sitt arbete in- hämta synpunkter från arbetsmarknadens parter och berörda myndigheter. Senast före utgången av oktober månad 1992 skall utredaren redovisa sina bedömningar och förslag till regeringen.
Bakgrund
Arbetsförmedlingsmonopolet innebär i princip att arbetsförmedlingen i Sverige är en offentlig angelägenhet. Även privat arbetsförmedling får dock före komma i viss begränsad omfattning och inoggrant reglerade former. Så- dan arbetsförmedling regleras fr.o.m. den 1 januari 1992 i lagen (1991:746) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft.
Till grund för den offentliga arbetsförmedlingens organisation ligger ILO— konventionen nr 88 med tillhörande rekommendation. nr 83. Av konventio— nen framgår bl.a. att det skall finnas en avgiftsfri offentlig arbetsförmedling. Den privata arbetsförmedlingen regleras i huvudsak av ILO-konventionen nr 96 om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. Konventionen innebäri princip ett förbud mot privat arbetsförmedling i förvärvssyfte. Av intresse i sammanhanget är också ILO-konventionen nr 9/1920 som förbjuder privat arbetsförmedling av sjömän. Denna konvention ratificerades av Sverige den 27 september 1921. Vid den senaste översynen av arbetsförmedlingslagen (prop.l990/9l:124.
AUZU. rskr.3()4.) uttalade den dåvarande regeringen att det inte fanns något behov av att avskaffa arbetsförmedlingsmonopolet och därmed inte heller något behov av att revidera eller säga upp konventionen nr 96.
I propositionen om en ny småföretagspolitik (1991/92:51) har den nuva- rande regeringen emellertid anmält att tiden nu är kommen att avskaffa ar- betsförmedlingsmonopolet och att ILO-konventionen nr 96 bör sägas upp. Enligt föredragande statsrådet innebär fristående arbetsförmedlingar som komplement till den offentliga arbetsförmedlingen flera fördelar. Med en större valfrihet inom arbetsförmedlingsområdet skulle man åstadkomma förutsättningar för en bättre fungerande arbetsmarknad. Vidare uttalades det. bör en utredning tillsättas med uppgift att lämna förslag till en avregle- ring av arbetsförmedlingsmonopolet och behandla frågan om uthyrning av arbetskraft. Regeringen har därefter i prop. 1991/92:89 föreslagit riksdagen att ILO—konventionen nr % sägs upp.
Uppdraget
Mot denna bakgrund anser jag det lämpligt att nu tillkalla en särskild utre- dare för ntt lämna förslag till en avreglering av arbetsförniedlingsmonopolet med syfte att åstadkomma en bättre fungerande arbetsmarknad. Utredaren skall därvidlag inhämta synpunkter från arbetsmarknadens parter och be- rörda myndigheter. En utgångspunkt bör här vara att den offentliga arbets— förmedlingens uppgift även i framtiden skall vara att tillhandahålla en god och avgiftsfri förmedling av arbete på hela arbetsmarknaden. Utredningen skall bedrivas med sikte på förslag till konkreta åtgärder, även lagstiftnings- åtgärder. Jag kommer i det följande att ta upp vissa frågor som bör priorite- ras i utredarens arbete. Arbetet bör bedrivas förutsättningslöst. Det bör alltså stå utredaren fritt att komma med förslag även inom andra områden än de jag tar upp i dct följande. '
Allmänt
Utredaren bör till en början bedöma effekterna av en avreglering av ar- bctsförmedlingsmonopolet. Därvid bör utredaren studera och redovisa erfa- renheterna från länder som redan tillåter privat arbetsförmedling. Utreda- ren hör vid behov föreslå nödvändiga åtgärder för att främja största möjliga effektivitet på arbetsförmedlingsomrädet, såväl när det gäller den offentliga som den privata förmedlingsverksamheten. ,
Utredaren bör även undersöka om det finns några skäl, bl.a. med hänsyn till internationella åtaganden. mot en fullständig avreglering.
Ett av de främsta ekonomiska argumenten mot en avreglering av arbets- förmedlingsmonopolet har ibland angetts vara att stordriftsfördelar vid in- formation ont arbetssökande oclt lediga platser kan gå förlorade vid en fri konkurrens på arbetsförntedlingsområdet.
Det ankommer på utredaren att analysera om brist på eller splittrad infor- mation kan bli ett problem vid en avreglering och vid behov föreslå åtgärder för att motverka en sådan utveckling. Utredaren bör också beakta huruvida arbetsmarknadspolitiska stödformer kan försvåras på grund av brist på infor- mation om arbetsmarknaden som ett resultat av avregleringen.
Utredaren bör överväga att göra informationssystemet med uppgifter om lediga platser tillgänglig även för fristående arbetsförmedlingar. Utredaren bör även överväga om AMS skall ha möjlighet att köpa tjänster från eller lokalt anlita fristående förmedlingar i vissa situationer t.ex. platsförmed— lingstjänster.
Arbetsförmedlingen har i dag en samordnande uppgift beträffande olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Utredaren bör utgå från att individers an— visning till statens individinriktade arbetsmarknadspolitiska åtgärder även i framtiden skall vara en angelägenhet för den offentliga arbetsförmedlingen. Förekomsten av fristående arbetsförmedlingar skall normalt inte påverka skyldigheten för en person som uppbär arbetslöshetsersättning att som en del av sitt aktiva arbetssökande anmäla sig som arbetssökande till den offent- liga arbetsförmedlingen.
En bättre fungerande arbetsmarknad
Förekomsten av fristående arbetsförmedlingar kan medföra en stimulans även för den offentliga förmedlingen. Utredaren bör undersöka och vid be- hov föreslå olika åtgärder i syfte att åstadkomma en totalt sett bättre funge- rande arbetsmarknad.
Utredaren bör även undersöka vilka krav på de privata förmedlingarna som kan anses nödvändiga när det exempelvis gäller registrering. resultatre- dovisning, uppföljning, utvärdering m.m.
Övrigt
En viktig anledning till de stränga förbuden i ILO-konventionen och svensk lag mot privata arbetsförmedlingar var de allvarliga sociala konse- kvenserna av privat förmedlingsverksamhet som förelåg vid tidpunkten för konventionens tillkomst. [ regel fick de arbetssökande själva betala de pri- vata förmedlingarna inskrivnings— och förmedlingsavgifter utan att för den
sakens skull vara garanterade ett arbete. Förmedlingsavgifterna kunde uppgå till en eller ett par månadslöner. Förhållandena på den svenska arbets- marknaden är idag avsevärt annorlunda. Bl.a. har Sverige en heltäckande offentlig arbetsförmedling öppen för alla.
Utredaren skall frarnarbeta regler som förhindrar att någon otillbörligt ekonomiskt utnyttjar en individs arbetslöshet.
När det gäller frågan om uthyrning av arbetskraft regleras denna verksam- het dcls i lagen (l99l 1746) om privat arbetsförmedling och uthyrning av ar- betskraft. dels i 38 & medbestämmandelagen. Reglerna innebär långtgående inskränkningar i uthyrningsföretagens verksamhet. Utredaren bör under- söka hur en avreglering kan ske så att verksamheten även fortsättningsvis katt bedrivas under arbetsrättsligt ordnade former och i överensstämmelse med den utveckling som är på gång inom EG när det gäller denna typ av anställningar.
Utredningens bedrivande
För utredarens arbete gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om dels utredningsförslagens inriktning (dir. I98415). dels beaktande av IBG—aspekter i utredningsverksarnheten (dir. l988:43).
Utredaren bör vidare när det gäller ändringar i medbestämntandelagen samråda rtted kommitten för översynen av den arbetsrättsliga lagstiftningen (tlir'.l991:118).
Utredaren skall senast före utgången av oktober 1992 redovisa sina be- dömningar och förslag till regeringen.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag att regeringen be- myndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet
. att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kornmittéförordningen (l976:l 19) — med uppdrag att lämna förslag till en avreglering av arbets- förmedlingsmonopolet. och
0 att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar
. att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Arbetsmarknadsdepartementet)
Lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft;
utfärdad den 6juni l99l.
Enligt riksdagens beslut' föreskrivs följande.
Lagens innehåll I 5 Denna lag gäller arbetsförmedling som bedrivs av annan än den offentliga arbetsförmedlingen och som inte sker genom utgivande av skrift på vilken tryckfrihetsförordningen är tillämplig.
Med arbetsförmedling enligt lagen avses verksamhet som har till ända- mål att skaffa arbete till arbetssökande eller arbetskraft ät arbetsgivare och som inte innebär uthyrning av arbetskraft enligt 2 5.
2 5 I lagen ges också bestämmelser om uthyrning av arbetskraft. Härmed avses ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som innebär att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställa- rens förfogande för att utföra arbete som hör till dennes verksamhet.
Arbetsförmedling .
3 & Arbetsförmedling får inte bedrivasiförvärvssyf'te.
Utan hinder av första stycket får dock arbetsmarknadsstyrelsen ge till- stånd till arbetsförmedling i förvärvssyfte för
]. musiker och sceniska artister för verksamhet som innefattar anställ- ning i utlandet av dent som är bosatta i Sverige eller anställning i Sverige av dem som är bosatta i utlandet, eller ,
2. arbetstagare som skall ha företags- eller verksledande eller därmed jämförlig ställning.
Tillstånd får beviljas för högst ett år i sänder.
4 & Arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning får bedri- vas endast efter tillstånd av arbetsmarknadsStYrelsen. Sådant tillstånd får dock inte beviljas enskilda personer eller avse arbetsförmedling för sjö- män.
' Prop. l990/9l: l24. AUZO. rskr. 304.
SFS 19912746
Utkom från trycket den l9juni 199!
l—J
5 5 En förutsättning för tillstånd enligt 3 eller 4 5 är att det finns ett behov av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Arbetsmarknadsstyrelsen skall fastställa den högsta ersättning som får tas ut för förmedling vartill tillstånd lämnats enligt 3 eller4 &. Ersättning— en får endast i de fall som avses i 3 & överstiga de beräknade kostnaderna för verksamheten. Ett tillstånd enligt 3 eller 4 5 får förenas med villkor.
6 & Den som bedriver arbetsförmedling utan att ersättning tas ut skall vid verksamhetens början anmäla detta till arbetsmarknadsstyrelsen.
7 & Arbetsmarknadsstyrelsen får, helt eller delvis, återkalla ett tillstånd eller meddela ändrade villkor om 1. de förutsättningar som gällde när tillståndet meddelades inte längre föreligger. eller 2. verksamheten inte bedrivs enligt föreskrifter i lagen eller enligt villkor som tillståndet har förenats med.
8 5 Om en tillståndshavare dör eller försätts i konkurs och dödsboet eller konkursboet vill fortsätta verksamheten, skall boet skriftligen anmäla det- ta till arbetsmarknadsstyrelsen inom två månader från dödsfallet eller konkursbeslutct. Om anmälan inte görs inom denna tid upphör tillståndet att gälla.
Uthyrning av arbetskraft 9 5 En arbetsgivare som avser att hyra ut arbetskraft enligt 2 5 skall iaktta följande:
I. En arbetstagare får, inom ramen för det enskilda uthyrningsuppdra- get. ställas till en beställares förfogande för en sammanhängande tid av högst fyra månader.
2. Mellan arbetsgivaren och arbetstagaren skall det finnas ett skriftligt anställningsavtal som reglerar anställningsformen samt lön och allmänna anställningsvillkor. Avtal om tidsbegränsad anställning får dock inte träf- fas i de fall som avses i 5 5 i och 3 samt 6 5 lagen (1982180) om anställningsskydd.
3. En arbetstagare får inte genom villkor i avtal eller på annat sätt hindras att ta anställning hos en beställare för vilken arbete utförs.
4. En arbetstagare som har sagt upp sig från en anställning och tar anställning hos en arbetsgivare som hyr ut arbetskraft får inte hyras ut till sin tidigare arbetsgivare tidigare än sex månader efter det att anställningen hos denne upphörde.
10 5 En beställare får anlita uthyrd arbetskraft endast om detta föranleds av ett tillfälligt behov av extra arbetskraft och under de förutsättningar som anges i 9 5 I. En beställare får inte medverka till att uthyrd arbets- kraft i strid mot 9 5 3 hindras att ta anställning hos beställaren eller anlita uthyrd arbetskraft i strid mot 9 5 4.
Tillsyn 12 & Arbetsmarknadsstyrelsen skall utöva tillsyn över efterlevnaden av denna lag.
13 & Arbetsmarknadsstyrelsen har rätt att från den som omfattas av tillsyn enligt denna lag på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.
14 & Arbetsmarknadsstyrelsen får meddela föreläggande eller förbud gentemot den som
1. utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte, eller
2. anlitar arbetskraft som förmedlats genom sådan olaglig arbetsförmed- ling, eller
3. i strid mot 9 eller lO & hyr ut eller anlitar uthyrd arbetskraft utan att avtal om avvikelse har träffats enligt ll &, eller
4. underlåter att fullgöra sin skyldighet enligt l3 &. Arbetsmarknadsstyrelsen får förena beslut om föreläggande eller förbud med vite.
Ansvar
15 5 Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver arbets- förmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning döms till böter.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra anmälan enligt 6 5 döms till penningböter.
16 5 Den som överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud enligt 14 5 får inte dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfat- tas av föreläggandet eller förbudet.
Överklagande
17 & Arbetsmarknadsstyrelsens beslut om vitesföreläggande eller vites- förbud får inte överklagas.
Arbetsmarknadsstyrelsens beslut i övrigt enligt denna lag får överklagas hos regeringen.
18 5 Vid en prövning av en ansökan om utdömande av vite får även vitets lämplighet prövas.
På regeringens vägnar ODD ENGSTRÖM
MAJ-LIS LÖÖW (Arbetsmarknadsdepartementet)
.. .- .n...—...__.....:__t ...-. ..
konc—EL. mer.." 1992 '11- 2 6 sroekngw
Kronologisk förteckning
1. Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. M. 3. Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. S. 4. Psykiatrin i Norden _ett jämförande perspektiv. S. 5. Koncession för försäkringssarnmanslutningar. Fi. 6. Ny mervärdesskattelag. — Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. Del 2. Fi. 7. Kompetensutveckling - en nationell strategi. A. 8. Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. Fi. 9. Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 10. Ett nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. 11.Fastighetsskatt. Fi. 12. Konstnärlig högskoleutbildning. U. 13. Bundna aktier. Ju. 14. Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo. 15.Ledning och ledarskap i högskolan - några perspektiv och möjligheter. U. 16.Kroppen efter döden. S. 17. Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. S. 18.Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. S. 19.Långtidsutredningen 1992. Fi. 20. Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. S. 21 . Bostadsstöd till pensionärer. S. 22.EES-anpassning av kreditupplysningslagen. Ju. 23.Kontrollfrågori tulldatoriseringen m.m. Fi. 24. Avreglerad bostadsmarknad. Fi. 25. Utvärdering av försöksverksarnheten med 3—årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden. S. 27. Årsarbetstid. A. 28. Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. Fi. 29. Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. S. 30. Kreditförsäkring — Några aktuella problem. Fi. 31. Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program.Ku. 32. Nya Inlandsbanan. K. 33. Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst? C. 34. Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M. 35. Kart— och mätningsutbildningari nya skolformer. M. 36. Radio och TV i ett. Ku.
37. Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden, vårdens innehåll och utveckling. S. 38. Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. U. 39. Begreppet arbetsskada. S. 40. Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. Fi. 41. Angående vattenskotrar. M. 42. Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. M. 43. Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Development. M. 44. Resurser för högskolans grundutbildning. U. 45. Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. M. 46. Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service, stöd och vård. S. 47. Avreglerad bostadsmarknad. Del II. Fi. 48. Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. Fi.
49.EES-anpassning av marlmadsföringslagstiftningen. C. 50. Avgifter och högkosmadsskydd inom äldre— och handikappomsorgen. S 51. Översyn av sjöpolisen. Ju. 52. Ett samhälle för alla. S. 53. Skatt på dieselolja. Fi.
54. Mer för mindre — nya styrfonner för bam- och ungdomspolitiken. C. 55.Råd för forskning om transporter och kommunikation. K. Råd för forslming om transporter och kommunikation. Bilagor. K. 56. Färjor och farleder. K. 57. Beskattning av vissa natumfönnåner m.m. Fi. 58. Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. M. 59. Läraruppdraget. U. 60. Enklare regler för statsanställda. Fi. 61.Ett reformerat åklagarväsende. Del. A och B. Ju. 62. Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. Fö. 63. Regionala roller— en perspektivstudie. C. 64. Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinlägg. C. 65. Kartboken. C. 66. Västsverige — region i utveckling. C. 67. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 1. Fi.
68. Långsiktig miljöforskning. M. 69. Meningsfull vistelse på asylförläggning. Ku. 70. Telelag. K. 71. Bostadsförmedling i nya former. Fi. 72. Det kommunala medlemskapet. C.
Kronologisk förteckning
73. Välfärd och valfrihet — service, stöd och vård för psykiskt störda. S. 74. Prova privat — Provning och mätteknik inom SP och SMP i europaperspeku'v. N. 75. Ekonomisk politik under kriser och i krig. Fi. 76. Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetän- kande. Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor 1. Skogspolitiken inför 2000—talet. Bilagor II. Jo. 77. Psykiskt störda i socialförsäkringen — ett kunskapsunderlag. S. 78. Utredningen om vissa internationella insolvens- frågor. Ju. 79. Statens fastigheter och lokaler —- ny organisation. Fi.
80. Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. Ju. 81. Trafikpolisen mer än dubbelt bättre. Ju.
82. Genteknik — en utmaning. Ju.
83. Aktiebolagslagen och EG. Ju. 84. Ersättning för kränkning genom brott. Ju. 85. Förvaltning av försvarsfastigheter. Fö. 86. Ett nytt betygssystem. U. 87. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustn' för EG — förslag om vegeta- biliesektom, livsmedelsexporten och den ekolo giska produktionen. Jo. 88. Veterinär verksamhet — behov, organisation och finansiering. Jo.
89. Bostadsbidrag — enklare — rättvisare —- billigare. S.
90. Biobränslen för framtiden. Ja. 91. Biobränslen för framtiden. Bilagedel. Jo. 92. Pliktleverans. U. 93. Svensk skola i världen. U. 94. Skola för bildning. U. 95. Den svenska marknaden för projektkapital — statens nuvarande och framtida roll. N. 96. Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Ku. 97. Sparar vi för lite? Hushållssparandet i samhälls- ekonomin. Fi. 98. Kommunemas socialbidrag — en kartläggning av normer, kostnader m.m. S. 99. Rådgivningen inom jordbruket och trädgårds- näringen. Jo. 100. Staten och arbetsgivarorganisationema. Fi. 101. Försvarsmaktens hälso- och sjukvård. Fö. 102. Myndigheternas förvaltningskostnader — budgetering av pris- och löneförändringar. Fi. 103. FHU92. A. 104. Vår uppgift efter Rio — svensk handlingsplan inför 2000-talet. M.
105. Administrativt stöd till Försvarsmakten. Fö. 106. Civilbeiälhavama. Fö. 107. Kulturstöd vid ombyggnad. Ku. 108. VAL. Organisation Teknik FJronomi. Ju. 109. Investeringar i arrendejordbruket och andra arrenderättsliga frågor. Ju. 110. Infomation och den nya InformationsTeknologin — straff- och processrättsliga frågor m.m. Ju. 111. Den framtida skogsvårdsorganisationen. Jo. 112. Administrationen i kanslihuset. Klara administrationen — Bilaga. Fi. 113. Lag om företagsrekonsu'uktion. Ju. 114. Malmöregionens trafiksystem. Överenskommelse om åtgärder i trafikens infrastruktur. K. 115. Kontroll i konkurrens —- avveckling av AB Svensk Bilprovnings monopol på kontrollbesiktrting. K. 116. Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft. A.
Systematisk förteckning
8.1. Allmänna utgångspunkter
Utredningen har tagit som en utgångspunkt att den offentliga arbets- förmedlingens centrala roll i arbetsmarknadspolitiken skall bestå. De privata förmedlingarna kommer därför —— som utredningen ser det — i första hand att svara för en komplettering till den offentliga för- medlingens platsförmedlingsservice. De kommer att uppträda inom de områden där arbetsgivare har högre krav på service än den som den offentliga förmedlingen normalt kan ge.
Privata arbetsförmedlingar kan bara uppstå inom de delar av mark- naden där de bedöms bli lönsamma. För detta krävs att arbetsgivarna är beredda att betala för förmedlingsarbetet och att arbetsgivarna inte räknar med att den avgiftsfria offentliga förmedlingen kan ge mot— svarande service. Innovativa privata förmedlingar kan uppnå vinster på kort sikt (någon tid efter att man kommit på en bra idé, upptäckt ett nytt servicebehov o.d.). På lite längre sikt kommer konkurrensen att locka in fier privata förmedlingar så att utbudet av tjänster ökar och vinsterna sjunker. Specialistförmedlingar kommer sannolikt att växa fram. Ju mer kvalificerade befattningar desto större krav ställs på att även förmedlarcn är väl förtrogen med såväl arbetsinnehåll och företagsmiljö som med de krav på utbildning och annan kompetens som arbetet ställer. Vikten av att tillsammans med arbetsgivaren göra ordentliga kravanalyser, analys av arbetsinnehåll m.m. kommer att öka. Arbetsförmedlarens egen kompetens blir i hög grad avgörande för det förtroende som kan etableras med uppdragsgivarna. Man kan också tänka sig att privata förmedlingar arbetar med enskilda företag eller grupper av företag inom ett geografiskt område.
Erfarenheterna från Storbritannien och Danmark visar att den all- männa efterfrågan på arbetskraft är betydelsefull för de privata för- medlingarnas möjligheter att hävda sig. En svagare konjunktur med
färre rekryteringar ger färre uppdrag till privata arbetsförmedlingar. Samtidigt finns fier lämpliga sökande anmälda hos de offentliga förmedlingarna. I Storbritannien har antalet licensierade byråer min- skat i antal under den innevarande konjunkturnedgången. Lönsam- heten hos dem som är kvar har pressats nedåt. 1 Danmark har av- regleringen år 1990 inte lett till att antalet privata arbetsförmedlingar ökat, snarare minskat, vilket i huvudsak förklaras med konjunkturlä- get. I Sverige visar "head-hunting"-branschen en nedgång i antal uppdrag och företag efter år 1989.
I såväl Storbritannien som i Danmark har den offentliga förmed- lingen en svagare ställning än i Sverige. Utredningen anser det där— för inte troligt att privata förmedlingar kommer att få samma om- fattning eller betydelse i Sverige som de har i Storbritannien.
8.2. Privat förmedling — ett komplement eller en konkurrent till den offentliga förmed- lingen?
Erfarenheterna från Storbritannien visar att privata förmedlingar ofta har en lokalt förankrad verksamhet och är inriktade på vissa yrkes- områden. De yrkesområden som där är mest frekventa finns inom kontors- och serviceområdet, hemarbete, vissa omsorgsområden samt inom det "professionella" området, d.v.s. specialister och personer i ledande befattningar. De har också en stark ställning vid förmedling eller uthyrning av korttidsanställd arbetskraft, "temps".
Det finns anledning att räkna med att de privata förmedlingarna i Sverige kommer att arbeta inom ungefär samma områden, utom vad gäller olika slags arbeten i hemmen där marknaden antagligen blir mindre.
Det är sannolikt att den offentliga förmedlingen med sin avgiftsfria service också i fortsättningen kommer att dominera platsförmedlings- marknaden för de allra flesta yrkesområden. För många yrkesgrup-
per har den offentliga förmedlingen en hög kompetens och serviceg— rad. Den får också höga betyg av företagen för serviceanda och tillgänglighet.
Däremot anser företagen att de sökande som anvisas inte motsva— rar de krav man ställer, i vart fall inte under tider med brist på arbetskraft1 .
Det finns också grupper av sökande som har synpunkter på den offentliga förmedlingens service. Det har framgått bl.a. av de kon- takter utredningen haft med TCO och SACO och av den under— sökning bland arbetslösa medlemmar som fackförbundet JUSEK redovisat för utredningen. Enligt de servicemätningar som görs inom AMS är dock skillnaden liten i bedömningen av service mellan olika utbildningskategorier. Personer med längre utbildning ger dock förmedlingen ett något lägre betyg än personer med enbart grundsko- la.
Enligt utredningens uppfattning kommer de privata arbetsförmed- lingarna inte att bli några stora konkurrenter till den offentliga ar— betsförmedlingen om marknadsandelarna när det gäller de lediga platserna. Privata förmedlingar kommer att uppträda där det finns betalningsvilja från arbetgivarnas sida. Det är uppenbart att det framför allt gäller områden där arbetsgivarna redan i dag lägger ned stora kostnader för sin rekrytering, t.ex. för högre arbetsledande be— fattningar och olika specialistfunktioner. Arbetsgivarna använder i dag betydande resurser för att annonsera efter sådan arbetskraft. De privata arbetsförmedlingarna kommer därför i hög grad att konkur- rera med annonsmarknaden både ; storstadstidningarna och olika facktidningar.
Hur kommer den offentliga arbetsförmedlingen att möta den nya situation som uppstår med privata förmedlingar som bedrivs i vinst- syfte?
Den offentliga arbetsförmedlingen kan inte låta sin verksamhet styras utifrån den konkurrens som eventuellt kan uppstå från privata arbetsförmedlingar. Dess inriktning måste bestämmas av de långsikti- ga arbetsmarknadspolitiska målen d.v.s. att så långt som möjligt söka minska vakanstiderna och antalet svårtillsatta platser samt minska arbetslöshetstiderna och särskilt långtidsarbetslösheten. För att kunna fullfölja detta arbetsmarknadspolitiska uppdrag krävs att den offent- liga arbetsförmedlingen har tillgång till en betydande del av markna- den för lediga platser och sökanden.
Den offentliga arbetsförmedlingen måste ha ett helhetsperspektiv på sin planering av resursanvändningen och skall inte låta sig styras av var någonstans på arbetsmarknaden som privata arbetsförmed- lingar finner sina nischer. En förbättrad offentlig arbetsförmedlings— service inom ett visst område skall då inte ha som enda syfte att konkurrera med en privat förmedling utan det måste också finnas mera djupgående arbetsmarknadspolitiska motiv för en sådan för— ändrad resursanvändning. I många fall är det rimligare att se privata arbetsförmedlingar som ett komplement till den offentliga arbets- förmedlingen.
Utredningen anser att ett avskaffande av förmedlingsmonopolet kan öka lyhördheten hos den offentliga förmedlingen. Förekomsten av kompletterande eller konkurrerande förmedlingar bör skapa en ökad känslighet för kundernas/avnämarens behov.
Ett system med en anslagsfinansierad offentlig arbetsförmedling, vilket förutsätts i direktiven till denna utredning, kan inte skapa någon konkurrensneutralitet i förhållande till privata platsförmed- lingar. Genom resurstilldelning och politiska riktlinjer för den offent- liga arbetsförmedlingen avgör statsmakterna vilken roll den skall ha — sedan får övriga aktörer finna ut var de affärsmässiga förutsätt- ningarna finns för kompletterande platsförmedling. De privata för- medlingarna kommer inte att finna någon marknad inom de områden där den offentliga förmedlingen fungerar bra.
8.3 "Head—hunting"
Enligt utredningens bedömning kommer en avreglering inte att nämn- värt påverka marknadsförutsättningarna för de företag som medver- kar i rekryteringen av personer i företagsledande eller därmed jäm- förlig ställning och som nu omfattas av tillståndsplikt. De företag som sökt tillstånd har samtliga beviljats tillstånd och de godkända taxorna är de som är gängse inom branschen eller de som företaget begärt. Ersättning av något slag får dock inte tas ut av arbetssökan- de. T.o.m augusti 1992 hade cirka 100 tillstånd beviljats till företag.
8.4. Branschförmedlingar m.fl.
Gällande lag anger att den som bedriver arbetsförmedling utan ersätt- ning endast behöver anmäla det till AMS. Något tillstånd behövs ej. Om ersättning skall tas ut — dock inte av arbetssökande — krävs att AMS ger tillstånd till verksamheten och fastställer taxan. Det skall också föreligga ett arbetsmarknadspolitiskt behov av förmedlingen. Vad gäller arbetsförmedling i parters regi kan det arbetsmark- nadspolitiska behovet av förmedlingen fastställas genom den om- ständigheten att parterna överenskommit om att bedriva en gemen- sam förmedling (prop. 1990/91:124 s. 29).
Utredningen konstaterar att ingen av parterna på arbetsmarknaden tillvaratagit möjligheten att driva egen arbetsförmedling avgiftsfritt. Däremot finns ett antal s.k. organisationsförmedlingar som bedriver arbetsförmedling mot självkostnad.
De danska fackliga organisationer som utredningen besökt motive- rar sitt engagemang i platsförmedlingen med att oseriösa privata förmedlare inte skall få möjligheter att etablera sig inom respektive fackområde. Utredningen har erfarit att liknande motiv finns med i de överväganden som görs bland några svenska fackförbund.
Yrkesförbund kan ha goda förutsättningar att nå hög specialist- kompetens i förmedlingsfunktionen. De kan därmed bidra till en effektivare förmedlingsmarknad inom sin bransch.
Vissa negativa effekter kan uppstå om branschvisa platsförmed- lingar får en dominerande ställning. En sådan effekt är att yrkes- eller fackförbund förmodas ha ett litet intresse av att skapa rörlighet mellan olika branscher när detta skulle kunna vara motiverat av arbetsmarknadspolitiska skäl. En nödvändig rörlighet och struktur- förändring kan försenas. En annan effekt är att vissa förmedlingar kan få en så dominerande ställning inom sina områden att det i prak- tiken blir monopol. Det skulle också medföra att den offentliga förmedlingens kompetens tunnas ut. Det skulle kunna vara till nack- del för den som vill vända sig till den offentliga förmedlingen.
Men den största risken ligger i om parternas engagemang i den offentliga förmedlingen och i den aktiva arbetsmarknadspolitiken minskar. Partssamverkan i arbetsmarknadspolitiken är en styrka. Den innebär att parterna tar aktiv del i arbetsmarknadspolitiken, är idégi— vare och på olika sätt bidrar med kunnande. Arbetsmarknadspolitiken får därigenom en bred förankring på arbetsmarknaden vilket är en stor fördel.
8.5. Uthyrning av arbetskraft
Den väsentligaste avregleringen av uthyrningsverksamhet skedde i och med 1991 års lag, som legaliserade uthyrningen.
Uthyrning av arbetskraft är en verksamhet som är starkt beroende av konjunkturutvecklingen. Under perioder med svag efterfrågan kan man räkna med att uthyrningsverksamheten också ligger på en låg nivå.
Den tid under vilken uthyrning av arbetskraft har varit tillåten har varit kort och dessutom präglats av en kraftig nedgång i efterfrågan på arbetskraft. Det har därför inte varit möjligt att se några tydliga
utvecklingstendenser, som kan vara vägledande för en bedömning av den framtida utvecklingen.
De förändringar som utredningen nu föreslår kommer enligt utred- ningens bedömning inte ha någon avgörande betydelse för utveck- lingen på uthyrningsmarknaden. Det är i första hand konjunktur- utvecklingen som blir styrande.
Förslagen kan däremot skapa en viss ökad flexibilitet som gör att inhyrning av arbetskraft bättre kan utnyttjas för att effektivisera verksamheten. Uthyrningsföretagen kan ta fler uppdrag än i dag.
8.6. Utländska företag
Utredningen har i avsnitt 7.2.3 föreslagit att något särskilt myndig- hetstillstånd inte skall krävas för att få bedriva privat arbetsförmed- ling. Det innebär att något sådant tillstånd inte heller kan krävas för utländsk medborgare eller utländskt företag som vill bedriva privat arbetsförmedling i Sverige.
Det kan innebära att det i praktiken kan bli lättare att etablera privat förmedling i Sverige än i det egna landet där tillståndskrav kan finnas. Svenska förmedlingsföretag måste följa de krav på tillstånd m.m. som kan finnas i andra länder.
Utredningen har svårt att bedöma vilka effekterna blir av en fri etablering även för utländska arbetsförmedlare i Sverige. De kommer i många fall att tillföra ny kompetens. Arbetskraftsrörligheten mellan länder kan stimuleras. Utländska förmedlings— och uthyrningsföretag som kan känna sig kringskurna av nationell lagstiftning kan välja att etablera sig i Sverige. De måste då givetvis följa den svenska lag- stiftningen i sin verksamhet.
8.8. Regionalpolitiska konsekvenser
I Storbritannien och i Danmark är privata förmedlingar ett storstads- fenomen. Det är i London och i de allra största städerna man hittar flertalet privata förmedlingar liksom i Köpenhamnsområdet. Det finns anledning att anta att motsvarande utveckling kommer att äga rum i Sverige vid en avreglering, d.v.s. det är i Stockholm, Göte- borg och Malmö som man kommer att finna de flesta förmedlingarna även om vissa av dem kommer att operera med hela landet som bas.
Eftersom utredningen inte bedömer att de privata förmedlingarna kommer att få någon stor omfattning totalt sett så är den relevanta frågan snarast om deras rekryteringsverksamhet på något sätt kom- mer att påverka den regionala balansen. Utredningen bedömer inte att den föreslagna avreglering kommer att få några märkbara regio- nalpolitiska effekter.
J ustitiedepartementet
Bundna aktier. [13] EES-anpassning av kreditupplysningslagen. [22] Översyn av sjöpolisen. [51] Ett reformerat åklagarväsende. Del A och B. [61] Utredningen om vissa intemationella insolvens- frågor. [78] Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. [80] Trafikpolisen mer än dubbelt bättre. [81] Genteknik — en utmaning. [82] Aktiebolagslagen och EG. [83] Ersättning för lcr'änlming genom brott [84] VAL, Organisation Teknik Ekonomi. [108] Investeringar i arrendejordbruket och andra arrende- rättsliga frågor. [109] Information och den nya lnformationsT eknologin - straff- och processrättsliga frågor m.m. [110] Lag om företagsrekonstnrktion. [113]
Försvarsdepartementet
Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. [62] Förvaltning av försvarsfastigheter. [85] Försvarsmaktens hälso— och sjukvård. [101] Administrativt stöd till Försvarsmakten. [105] Civilbefälhavama. [106]
Socialdepartementet Psykiskt stördas situation i kommunerna
—en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [3] Psykiatrin i Norden - ett jämförande perspektiv. [4] Kroppen efter döden. [16] Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. [ 17] Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. [181 Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. [20] Bostadsstöd till pensionärer. [21] Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i intemationella förhållanden. [26] Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. [29] Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhallanden, vårdens innehåll och utveckling. [37] Begreppet arbetsskada. [39] Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka - forskning kring service, stöd och vård. [46] Avgifter och högkosmadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. [50] Ett samhälle för alla. [52]
Välfärd och valfrihet — service, stöd och vård för psykiskt störda [73] Psykiskt störda i socialförsäkringen — ett kunskaps- underlag. [77] Bostadsbidrag — enklare — rättvisare _ billigare. [89] Kommunernas socialbidrag — en kartläggning av normer, kostnader m.m. [98]
Kommunikationsdepartementet
Nya Inlandsbanan. [32] Råd för forskning om transporter och kommunikation. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. [55] Färjor och farleder. [56] Telelag. [70] Malmöregionens trafiksystem. Överenskommelse om åtgärder i trafikens infrastruktur. [114]
Kontroll i konkurrens — avveckling av AB Svensk Bilprovnings monopol på kontrollbesiktning. [115]
Finansdepartementet
Koncession för försäkringssarnmanslumingar. [5] Ny mervärdesskattelag.
— Motiv. Del 1. _
— Författningstext och bilagor. Del 2. [6] Fastighetstaxen'ng m.m. — Bostadsrätter. [8] Fastighetsskatt [1 1] Långtidsutredningen 1992. [19] Kontrollfrågor i tulldaton'seringen m.m. [23] Avreglerad bostadsmarknad. [24] Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. [28] Kreditförsälu'ing — Några aktuella problem. [30] Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. [40] Avreglerad bostadsmarknad, Del II. [47] Effektivare statistikstyrning -— Den statliga statistikens finansiering och samordning. [48] Skatt på dieselolja. [53] Beskattning av vissa naturaförmåner m.m. [57] Enklare regler för statsanställda. [60] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 1. [67] Bostadsförrnedling i nya former. [71] Ekonomisk politik under kriser och i krig. [75] Statens fastigheter och lokaler — ny organisation. [79] Sparar vi för lite? Hushållssparandet i samhälls- ekonomin. [97] Staten och arbetsgivarorganisationema. [100] Myndigheternas förvaltningskostnader — budgetering av pris— och löneförändr'ingar. [102]
Systematisk förteckning
Administrationen i kanslihuset. Klara administrationen — Bilaga. [112]
Utbildningsdepartementet
Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor
i högskolan. [1] Konstnärlig högskoleutbildning. [12] Ledning och ledarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheter. [15] Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. [25] Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. [38] Resurser för högskolans grundutbildning. [44] Läraruppdraget. [59] Ett nytt betygssystem. [86] Pliktleverans. [92]
Svensk skola i världen. [93]
Skola för bildning. [94]
J ordbruksdepartementet
Mindre kadmium i handelsgödsel. [14] Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetänkande. [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor 1. [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor 11. [76] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om vegetabilie— sektorn, livsmedelsexporten och den ekologiska produktionen. [87] Veterinär verksamhet — behov, organisation och finansiering. [88] Biobränslen för framtiden. [90] Biobränslen för framtiden. Bilagedel. [91] Rådgivningen inom jordbruket och trädgårdsnäringen. [99] Den framtida skogsvårdsorganisationen. [l l ]]
Arbetsmarknadsdepartementet
Kompetensutveckling - en nationell strategi. [7] Årsarbetstid. [271
FHU92 [103] Privat förmedling och uthyming av arbetskraft. [116]
Kulturdepartementet
Ett nytt bolag för rundradiosändningar. [10] Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program. [31]
Radio och TV i ett. [36]
Meningsfull vistelse på asylförläggning. [69] Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. [96] Kulturstöd vid ombyggnad. [107]
Nåringsdepartementet
Prova privat — Provning och mätteknik inom SP och SMP i europaperspektiv. [74] Den svenska marknaden för projektkapital - statens nuvarande och framtida roll. [95]
Civildepartementet
Ekonomi och rätti kyrkan. [9] Kasinospelsverksarnhet i folkrörelsernas tjänst? [33] EES—anpassning av marknadsföringslagstiftningen.[49] Mer för mindre — nya styrfonner för barn— och ungdomspolitiken. [54] Regionala roller — en perspektivstudie. [63] Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinlägg. [64] Kartboken. [65] Västsverige — region i utveckling. [66] Det kommunala medlemskapet. [72]
Miljö- och naturresursdepartementet
Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstruktur. [34] Kart- och mätningsutbildningar i nya skolformer. [35] Angående vattenskotrar. [41] Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. [42] Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Develop- ment. [43] Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. [45] Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utveck- las om vi ingenting gör. [58]
Långsiktig miljöforskning. [68]
Vår uppgift efter Rio — svensk handlingsplan inför 2000-talet. [1041