SOU 1996:130

De två kulturerna

Sammanfattningsvis gäller för stormaktstiden att kungen huvudsakligen kunnat bestämma över den militära utbildningen,

utrustningen och mobiliseringen och att han lett huvudarmén själv. Därmed var frågan om den politiska kontrollen över armén och flottan löst. Kungen visste vad som lagts ned på försvaret och vad stridskraftema gick för.

Frihetstiden

Genom regimförändringen efter Karl XII:s död föll enväldet och ersattes genom ständernas välde. Inom framför allt adel, det dominerande ståndet, där även de flesta officerarna fanns, hade man svårt att acceptera nederlaget i det nyss avslutade kriget och förlusten av i synnerhet de baltiska provinserna. Till en början förde dock Sverige under ledning av kanslipresidenten Arvid Horn en försiktig politik, inte minst för att landet skulle kunna återhämta sig.

Statsfmansiellt återgick man till Karl XI:s indelningsverk. Den sista av honom fastställda budgeten, den för 1696, blev norm. Detta betydde inte minst att krigsmakten återgick till detta system. Men för att spara pengar eller frigöra dem för andra uppgifter, eftersattes arméns och flottans utrustning, ett antal tjänster hölls vakanta och framför allt sparades på övningarna. Till detta kom en bristfällig officersutbildning. Officerarna tränades inte att samverka i större förband. Dessutom sjönk officerskårens kvalitet, eftersom be- fordringama skedde strikt efter anciennitet. Följden blev att krigsmaktens styrka och kvalitet snart låg långt under vad de hade varit år 1700. Detta hindrade emellertid inte uppkomsten av lusten att söka revansch mot i första hand Ryssland. Denna revanschlust fanns inte minst inom adeln och officerskåren.

Där drömde man om att kunna upprepa segrarna från Karl XII:s tid, bl.a. genom att utnyttja en politiskt gynnsam konjunktur, dvs. stödja sig på Frankrike och förlita sig på att Turkiet höll Ryssland militärt sysselsatt. Denna gynnsamma konjunktur syntes aktivis- terna, som sammanslutit sig i det så kallade hattpartiet, inträda under slutet av 1730-talet. 1738 tvingade de bort den krigsovillige Horn och hans anhängare inom rådet, där de ersattes med hattarnas kandidater. Strax innan dess hade Sverige ingått ett vänskaps- förbund med Frankrike, som i sin tur stödde Turkiet i kriget mot Ryssland, och utlovade finansiellt stöd. Förbundet riktade sig entydigt mot Ryssland. I själva verket gynnade det indirekt Ryssland, i det att det hjälpte Turkiet att sluta fred. Att Turkiet sedan med Sverige avslöt en defensivallians betydde föga, eftersom fördraget inte innehöll några löften om turkisk hjälp till Sverige i fall de råkade i krig med Ryssland.

Trots att de utrikespolitiska konjunkturerna således försämrats och försvarets tillstånd ingalunda förbättrats i takt med den växande svenska aggressiviteten, beslöt 1740/41 års riksdag att anfalla Ryssland. Till överbefälhavare över den i Finland samlade armén utsågs Charles Emil Lewenhaupt, biträdd av H M von Budden— brock. Lewenhaupt var en av krigsivrarna. Rådet gav honom vidsträckta befogenheter, men inte någon utarbetad krigsplan. I stället hoppades man att Lewenhaupt skulle lyckas återerövra de baltiska provinserna eller åtminstone någon del av dem. Skulle detta visa sig vara omöjligt, skulle ständerna inkallas. Lewenhaupt själv utarbetade heller ingen krigsplan.

Det visade sig snart att de dåliga svenska krigsförberedelsema inte tillät någon aktiv krigföring. Den dåliga underhållstj änsten och de undermåliga kvarteren ledde till att soldaterna massvis dog i

farsoter. Relativt sett drabbades särskilt flottorna. Örlogsflottan förlorade omkring 6 000 man och galärflottan 1 000. Av den till Finland överförda armén på 18 000 man dukade två tredjedelar av manskapet under. Till detta kom förlusterna och deserteringarna vid de finska förbanden.

Under dessa förhållanden övergick initiativet automatiskt till ryssarna som i augusti anföll svenskarna vid Villmanstrand och tvingade dem. tillbaka. Visserligen gick Lewenhaupt fram i november, vilket på rysk sida ledde till viss förvirring. Den utnyttjades av Peter den stores dotter, som genom en kupp gjorde sig till kejsarinna. Hon var ingalunda villig att avstå något område till Sverige. När Lewenhaupt insåg detta, ingick han, om inte skriftligt så i praktiken, vapenvila med ryssen. Rådet uppmanade honom nu att gå till anfall, men han beslöt att invänta förstärk- ningar.

1 juni 1742 inledde ryssarna sin offensiv. Svenskarna drog sig tillbaka och i augusti kapitulerade den svenska huvudstyrkan vid Helsingfors. Därefter kunde ryssarna ockupera hela Finland.

Vid det laget hade Lewenhaupt och Buddenbrok beordrats hem till Sverige. Där ställde riksdagen 1742/43 dem till svars för det förlorade kriget och låt dem avrättas. I Lewenhaupts fall drabbade det en av de som ivrat för kriget trots att han borde ha varit medveten om den svenska krigsmaktens svaghet och de obefintliga krigsförberedelsema.

Nederlaget ledde till förlusten av vissa finska landområden och att den ryskstödde prins Adolf Fredrik valdes till svensk tronföljare.

Nederlaget ledde även så småningom till en försvarspolitisk aktivering och omorientering. Försvaret skulle utformas defensivt och stödja sig på en rad fästningar och på skärgårdsflottan, som

bröts ut ur örlogsflottan. Fästningsbygget drevs av artilleriofficeren Augustin Ehrensvärd. Enligt det av honom uppställda och av riksdagen godkända projektet skulle det anläggas i Finland en fästning vid Lovisa och en vid Helsingfors och i Sverige fästningar vid Slite på Gotland samt vid Landskrona och Kristianstad. För riksdagen framstod programmet snart som för dyrt, varför det aldrig kom att genomföras helt. Endast fästningen utanför Helsingfors, Sveaborg, blev så småningom färdigställd. Vad gällde armén och flottan förbättrades inte deras tillstånd, utan de eftersattes, vad beträffar övningar, utrustning och fulltalighet, i samma stil som före kriget mot Ryssland.

Trots att Sverige nu officiellt slagit in på en defensiv politik och trots att inte ens det för denna politik nödvändiga fästningspro— grammet genomförts, drömde man inom hattpartiet fortfarande om att i ett gynnsamt utrikespolitiskt läge kunna uppträda offensivt och återvinna något av det svenska storm aktsväldet. Denna gång ansågs ett sådant läge ha inträtt när sjuårskriget bröt ut år 1756. I detta krig stod Preussen och Storbritannien-Hannover mot Österrike, Sachsen, Frankrike, Ryssland och en rad tyska furstar. Till den senare alliansen slöt sig Sverige 1757 i hopp om att återvinna de sedan 1675 till Preussen förlorade pommerska områdena.

För det s.k. pommerska kriget 1757—1762 var Sverige än mindre förberett än för det ryska 1741. De svenska trupperna betraktades heller aldrig av Preussen som ett större hot. Dels var de under- lägsna vad gällde utrustning, underhåll och ledning. Dels saknade Sverige moderna trupper som jägare och husarer som kunde sättas in för spaning och för ett utnötande småkrig. Men framför allt saknade den pommerska armén beslutsamma chefer. Detta var inte i första hand en fråga om brist på dugande officerare utan en följd

av de politiska förhållandena i Sverige. Under åren 1757 till 1762 hade den pommerska armén inte mindre än fem befälhavare. Samtliga åtog sig motvilligt befälet och alla slutade de på egen begäran. Den förste, Mathias Alexander von Ungem-Stemberg, tillhörande hattarnas motståndare, mösspartiet, och hade redan varit motståndare till det ryska kriget. Att han utsågs till befälhavare i Pommern berodde inte i första hand på att han var högst i grad, utan var framför allt följden av politiska överväganden. Genom att utse honom ville hattarna göra honom medansvarig för sin äventyrliga krigspolitik. Detta var givetvis Ungern-Sternberg medveten om som också kom ihåg hur det hade gått för befäl- havarna i det förlorade kriget mot Ryssland. Därför uppträdde han mycket försiktigt och först efter noggranna instruktioner från Stockholm. Därmed kunde preussarna ta initiativet när de önskade. Ungern-Stembergs efterträdare manövrerade på samma sätt. Rådet i Stockholm var låst. Av rädsla för ständernas reaktion på ett illa förberett och misslyckat krig vågade det inte ge befälhavarna på platsen så fria händer som stormaktstidens arméchefer hade haft. Rädslan inför ständernas reaktion präglade även de utställda instruktionerna som dessutom med nödvändighet byggde på delvis inaktuella informationer om läget vid fronten. Slutligen var rådet tillfreds när Sverige 1762 utan territoriella förluster men med en länge mycket tyngande krigsskuld kunde sluta fred med Preussen. Vapenvilan som föregick fredsslutet hade den siste befälhavaren i Pommern, Augustin Ehrensvärd, ingått utan att underrätta rådet, som emellertid aktade sig att anmärka mot denna självrådighet. Sammanfattningsvis kan konstateras att den totala politiska kontrollen av krigsmakten under frihetstiden inte ledde till att krigsmaktens styrka upprätthölls, men väl att Sverige störtades i ett

krig det inte var rustat och förberett på. Att politikerna och militärerna delvis var identiska ändrade inget i detta avseende, utan snarare förvärrade tillståndet. De politikerna som även var militärer ville inte på ett ansvarsfullt sätt förbereda de krig de tillstyrkt som politiker, och de kunde som militärer inte uppträda så aktivt som deras politiska aktivism hade krävt.

Den politiska kontrollen av militärutgifterna

Frågan har varit ett återkommande tema i svensk historia åt- minstone sedan frihetstiden på 1700-talet, då dyra fästningsbyggen och spektakulära krig tärde på riksdagens tålamod. Sverige hade efter stormaktstiden inte längre någon kvalitativt överlägsen krigsmakt i förhållande till omgivningen och övergick i stället till rollen av en medelstor europeisk makt (med Finland och Svenska Pommern i behåll), som fiskade i olika säkerhetspolitiska vatten i kabinettspolitikens Europa. Bo Huldt har träffande beskrivit epoken 1721—92 som "Den oppurtunistiska halvmakten söker revansch", dvs. Sverige följde genom skiftande allianser konjunkturerna och sökte genom revanschkrig mot Ryssland 1741—43 respektive 1788—90 återta förlorad terräng i öster. Genom sjuårskriget 1756—63 sökte man även vinna nya tyska landområden genom att sälla sig till Preussens många fiender. Alla försöken misslyckades dock. Revolutions- och Napoleonkrigen ledde sedan till Pommerns och Finlands förlust, unionen med Norge 1814 och en mer markerad småstatsposition i norr undan Öst- och Centraleuropas affärer. Styrningen av krigsmakten skedde genom K M:t och ständerna varvid krigsmakten genom sin talrika representation i adelsståndet,

riksrådet, ämbetsverken osv. kom att bli en stark påtryckargrupp som befrämjade de egna intressena i hög grad. En stor del av statsutgiftema gick traditionellt till lant- och sjöförsvaret. Officers- kåren kan uppfattas som en relativt homogen revirföreträdare under långa tider men bilden kompliceras av de begynnande politiska partibildningama (t.ex. frihetstidens hattar, mössor och hovparti) och av divergerande näringsintressen. (Se vidare Gunnar Artéus, Krigsmakten och samhället, Sthlm 1988).

Med tvåkammarriksdagen från 1866 skedde en maktförändring även om kungamakten i samverkan med krigsmakten och utrikes- förvaltningen traditionellt behöll ett starkt grepp om säkerhetspoliti- ken, dess utformning och verkställande. Riksdagen kunde från 1720 genom sin bevillningsmakt sätta ramar för försvarsutgiftema. K M:t och riksdagen beslutade vanligen gemensamt om de finansiellt högst äventyrliga krigsförklaringama varvid distinktionen mellan anfallskrig och försvarskrig var ett gammalt tvisteämne (Skulle kungen ha rätt att börja krig?).

Sverige förde länge sina kostsamma krig i öster och på konti- nenten med stöd av utländska subsidier, främst från landets gamla allierade Frankrike, länge Europas ledande land i många avseenden. Dessutom lät "man kriget föda sig självt", en krigsfinansiell metod som nyttjades av alla nationer i gamla tider. Landets egna ekono- miska resurser, trots en god export av järn, koppar, tjära, trä osv, räckte aldrig särskilt långt, varför allianssystemen var viktiga för landets mer storvulna säkerhetspolitiska planer.

Efter Napoleonkrigen är den tiden ute och den följande tiden fram till den politiska demokratins genombrott, dvs. c:a 1815—1917/—21, kan karaktäriseras som en period av en pådrivande kungamakt, nära lierad med militären (militärledningen), som ser

säkerhetspolitiken som sitt prerogativ och genom utrikes- och försvarspolitiska initiativ söker få stöd i riksdagen. I tvåkammar- riksdagen från 1866 kom bönder att dominera vilket ledde till en ökad sparsamhet på alla områden, inkl försvaret. "De snåla bönderna" krävde nedsättningar i det gamla systemet med grund- skatter vilket ledde till kompromisser om försvaret på 1880- och l890-talen. Övningstiden utökades nu till 90 dagar och Sverige var på väg att avskaffa sin gamla indelta armé. Detta skedde genom den allmänna värnpliktens införande 1901, då indelningsverket avskaffades och en differentierad övningstid från 6 månader och uppåt infördes.

Karl XIV Johans nyorientering av säkerhetspolitiken

Under perioden 1809—1850-talet, då först rikets existens stod på spel under Napoleonkrigen, och sedan den svensk-norska unionen gav ett nytt strategiskt och försvarspolitiskt läge, debatterades försvarets inriktning och planerna för krig ("Försvarsplanen") öppet i den svenska debatten. Det skedde både i riksdagen, i offentliga utredningar och i tidningar och tidskrifter. Karl XIV Johan var den drivande kraften bakom de stora försvarspolitiska förändringarna vid denna tid. Han uppfattades allmänt som "fäderneslandets rädda- re", som lyckades få till stånd en fullständig omorientering i den svenska utrikespolitiken, som gjorde det möjligt för opinionen att godta den smärtsamma förlusten av Finland från 1809 mot en utrikespolitisk vänskap med den gamle huvudfienden, Ryssland, och en framflyttning av Sveriges säkerhetspolitiska positioner i västlig riktning genom unionen med Norge.

När Karl Johan blev kronprins av Sverige 1810 var det med en viss tvekan eftersom den svenska nationen ute i Europa var känd för sina hetsigheter och nyligen hade skjutit en kung (Gustav III) och senare genom en militär statskupp hade avsatt efterträdaren, sonen Gustav IV Adolf, 1809. Att svenska regenter tidigare hade fal-lit på slagfältet kunde i europeiskt perspektiv också ses som en anomali och ett kvardröjande drag från ett medeltida furstesystem eller ett nordiskt, vikingtida kungaideal. Frihetstiden 1720—72 hade dessutom varit ett parlamentariskt experiment då kungamakten till sist reducerades till en namnstämpel. Allt detta kunde ses som uttryck för nationens politiska hetsigheter där det som vi senare gärna förknippar med svensk samhällsutveckling, kontinuitet, Ordning och fredliga former, knappast var de mest framträdande dragen i den nationella utvecklingen.

Strategiskt och operativt skedde under Karl Johanstiden 1810 (18)—1844 en övergång till en centralförsvarsdoktrin, byggd på centralfästningen Karlsborg och Göta kanal, men även Stock- holms och Gotlands fortsatta befästande. Även Norrlands be- fästningsfråga diskuterades livligt. Någon konsekvent samordning av planerna för lant- och sjöförsvaret åstadkoms dock inte på lång tid. Allan Larsson ger i sin gradualavhandling "Försvarsfrågan i svensk politik från 1809 till Krimkriget" (Uppsala 1935) följande bild av utvecklingen till 1914 (Aa s 259 f):

Vid Oskar I:s första riksdag förklarades verkligen, att planer för lant- och sjöförsvar samtidigt borde uppgöras, och vid påföljande riksdag meddelades ständerna underdåniga betänkanden av respek- tive departementschefer angående försvarsgrenarnas ordnande. Men något samarbete mellan de bägge försvarsministrarna har tydligen icke förekommit, och intetdera betänkandet tyder på någon medveten avvägning mellan de olika försvarsgrenama och deras behov. Utredningen är vidare i bägge fallen synnerligen allmän. I

fråga om armén finnas detaljerade kalkyler endast över övnings- kostnadema, och betänkandet är i sina allmänna delar egentligen endast principmotivering för ett övningsprogram. Fästningama äro helt utelämnade. Sjöförsvarsplanen har snarast karaktären av principuttalande, där kalkyler finnas endast för vad som närmast erfordras samt för besättningsbehovet. En allmän utredning av lantförsvarets olika delar och ett försök till avvägning dem emellan presteras i själva verket först av 1861 års lantförsvarskommitté. Den utgår därvid från lantförsvarets företräde framför sjöförsvaret, men någon utredning av den proportion mellan kostnaderna som därav kan betingas förekommer icke, liksom ej heller något samarbete med den delvis samtidigt arbetande sjöförsvarskommit- tén, vars arbete var huvudsakligen tekniskt inriktat. Nästa gång försvarsproblemet i dess helhet togs upp, år 1880, tillsattes även två kommittéer, en för lant- och en för sjöförsvaret, men enheten hade denna gång åtminstone principiellt betonats genom föreskriften att kommittéerna gemensamt skulle överlägga om försvaret i dess helhet, ett samarbete som dock ej blev av. Först 1907 års för- svarskommitté har i själva verket behandlat försvaret som en enhet, och dess efterföljare, de Staaffska försvarsberedningama, äro avsedda att behandla frågan i hela dess utsträckning med den principiella enheten iakttagen genom andra försvarsberedningen och den ledning av det hela som förbehålles statsministern. Med 1914 års försvarsordning får Sverige så för första gången en av båda statsmakterna gillad plan för alla rikets försvarsanstalter, 1925 efterföljd av en ny, även behandlad och beslutad som en enhet, och detsamma är förhållandet med den som nu (1935) förberedes — men försvarsgrenama äro nu tre.

Neutralitetspolitiken grundläggs 1815-1865

Sverige drog sig till stor del undan kontinentens affärer efter Napoleonkrigen, som slutade 1815. Därefter sökte man balansera sin politik i Östersjöområdet mellan Ryssland, Preussen och Storbritannien. Grunden för den framtida svenska neutralitets- politiken lades nu under Karl XIV Johan och de följ ande Bemadot- teregentema kom i stort att fullfölja denna alliansfria politik, syftande till neutralitet vid stormaktskonflikter och krig i det svenska närområdet. Enstaka avsteg från den raka kursen företogs dock redan på 1800-talet, främst i skandinavistisk yra (Danmarks krig 1848—50 och 1863—64) eller när tillfälle tycktes yppa sig att med västmakternas hjälp tränga tillbaka Ryssland från Åland och ev Finland (Krimkriget 1853—56). Vid dessa tre tillfällen avstod dock Sverige från att aktivt gå in i krigen. 1848—49 ägnade sig stats- och utrikesledningen åt en fredsbevarande operation med stöd av västmakterna till förmån för Danmark (svenska trupper på Fyn och i Slesvig, den svensk-norska flottan kring de danska vattnen mm). Resultatet blev i stort lyckat och status quo bevarades i det dansk-tyska gränsområdet.

Ny strategi, långsamma fästningsbyggen, arméns förfall

Stormaktstiden och perioden fram till 1815 hade det svenska väldets försvar byggt på ett periferiförsvar, där flottan skulle trygga förbindelserna över havet och armén långsamt mobiliseras för att sättas in i behövliga riktningar (kraftsamling). Vid sidan av den

indelta arméns landskapsregementen fanns rader av värvade rege- menten, vilka ofta var lättare gripbara och mer välövade men också kostade mer i anslag. Arméns stridsvärde och slagkraft kunde också vara högst skiftande, beroende på det ekonomiska läget, transporter och underhåll, allianser, förmågan till organisatorisk och vapenteknisk förnyelse, sjukdomar, partistrider osv. Dessutom fanns ibland oklara prioriteringar i fråga om strategi, operativa och taktiska principer. Övergripande kan man dock säga att den svenska krigsmakten under stormaktstiden (1611—1718) höll hög europeisk standard i stort men att den därefter efterhand tappade i jämförelse med omgivningen, dock med reservation för att Gustav III stärkte flottan avsevärt (ryska kriget 1788—90) och att kronprins Karl Johan resolut ökade krigsmaktens styrka 1810—15 genom en rad modemi- seringsåtgärder.

Ny krigsplan

Efter 1815 hade periferiförsvaret med sjöfästningar i Finland, Pommern, tidigare Baltikum etc. spelat ut sin roll. I stället övergick Sverige till ett mer defensivt försvar, ett centralförsvar med stöd av rikets fästningar. Det ansågs inte längre möjligt att hålla en stark flotta som kunde bjuda fienden (främst Ryssland) stången ute till havs. Samtidigt fanns ett stort lantmilitärt dilemma i möjligheterna till ett effektivt kustförsvar där fienden hade landstigit. Vägnätet och kommunikationema tillät inte snabba förflyttningar av större truppförband. I stället kom krigsplaneringen att inrikta sig på att samla fälthären i det inre av landet, med stöd av den stora fäst- ningen Karlsborg vid Vättern (bygget påbörjades 1820 och pågick

i mer än 100 år) varifrån det stora motanfallet kunde slås ut. Den operativa principen var här att inte söka strid med fienden förrän dennes offensiva kraft hade kulminerat och var på tillbakagång, dvs. man ville satsa på en tidvinnande strategi. I strategin ingick att delar av landet (särskilt kustområden) kunde uppges utan större strider, varvid befolkningen fick underkasta sig fiendens ockupa- tion, vilken i detta tidevarv dock sällan var barbarisk utan kunde följa klart civiliserade former. (Se t.ex. den ryska ockupationen av Gotland en kort tid 1808). Stöd utifrån av någon stormakt, t.ex. västmakterna, skulle i sin tur kunna förbättra landets chanser vid ett krig med Ryssland, vilket främst sågs som hotet med de nya gränserna. ("Åland en pistol mot Stockholms hjärta" osv).

Fredsperioden

Karl XIV Johans goda förhållande till Ryssland och stabiliteten mellan storm akterna gjorde att en lång fredsperiod tycktes ha inletts i Europa efter 1815. Sverige anpassade sig i hög grad efter detta och Karl Johan kom att föra ett mycket fredligt regemente, där allt mindre resurser satsades på det militära försvaret. Vid kungens död 1844 låg flottan i förfall och arméns stridsvärde var ringa. En allmän värnplikt mellan 20—25 år för män med en övningstid på 12 dagar fanns på papperet vartill kom den indelta bondarmén, vars beväpning och övningstid lämnade åtskilligt övrigt att önska. Förbandsmötena hade blivit glada sommaräventyr och det sades att det vid infanteriet knappast förekom någon skjutning, vid kavalleri- et föga ridning.

Krimkriget 1853—56 ledde till ett gradvis uppvaknande. Krigs-

händelserna i Östersjön (Åland, Fårösund bas för västflottor mm) visade att Sverige inte kunde lita på den eviga freden. 1858 gick ständerna med på en utökad övningstid till 30 dagar men några satsningar på att höja krigsmaktens stridsvärde gjordes inte. Skandinavismen blomstrade som politisk rörelse men militära maktmedel saknades i stort för att Sverige skulle kunna lägga någon tyngd i vågskålen för den danska saken. Arméns krigsför- band var föga fältdugliga på grund av dålig materiel och få övningar, och flottan hade 1864 mycket få i strid direkt användbara fartyg. Däremot hade skarpskytterörelsen vid denna tid vuxit till c:a 40 000 skyttar i landet. Den kunde ses som ett viktigt komplement till det militära försvaret, en milis som representerade ett folk i vapen och vars lov sjöngs av män som Viktor Rydberg och August Blanche. Även riksdagen stödde skarpskyttama, inte minst därför att endast mindre anslag behövdes för en viss beredskap till skillnad mot den reguljära armén och flottan där stora satsningar krävdes för en förbättring av stridsvärdet.

I den nya tvåkammarriksdagen kom lantmannapartiet att bli dominerande. Mellan 1865 och 1875 förkastade riksdagen inte mindre än fem härordningsförslag, framlagda av regeringen för att utöka övningstiden och materiellt förnya krigsmakten. Lantmanna- partiet var sparsamt och ville först ha bort "sekelgamla orättvisor" när det gällde grundskattema innan man var beredd till mer positiva försvarsbeslut.

På militär sida hade samtidigt det tysk-franska kriget 1870—71 lett till en ökad plädering för en nyorganisation av krigsmakten så att denna bättre kunde svara upp mot det moderna krigets krav. J ärnvägsm obiliseringar, ny vapenteknik (snabbskjutande handeldva- pen, artilleri m.m.), massarméer på värnpliktens grund och ett nytt

sätt att mobilisera samhällets krigsekonomi för utnötningskrig var viktiga nya inslag i krigföringen. Den preussiska generalstaben blev en ny förebild för planeringen och ledningen av de högre för- banden. Sverige omorienterade sig här raskt mot Preussen och övergav sin sekelgamla franska orientering säkerhetspolitiskt och i fråga om militära ideal. En svensk generalstab inrättades efter preussisk förebild redan 1873. Dess skapare och förste chef, friherre Hugo Raab, ville nu satsa på att hela armén skulle grundas på allmän värnplikt och att endast befälet skulle vara fast anställt. Hans förslag om en övningstid på 10—12 månader för huvuddelen värnpliktiga inom armén var dock politiskt helt orealistiskt och stoppades i riksdagen.

I stället sökte sig följande regeringar fram i de partiella reforrnemas väg i syfte att vinna lantmannapartiet för ökade försvarsbördor mot att böndernas grundskatter skulle avskaffas. Lantmannapartiet föreslog vid riksdagen 1878 en övningstid om 90 dagar för de värnpliktiga, en fast anställd befälskader och en stamtrupp om 30 000 man, vilket hade varit ett stort steg framåt. Detta förslag förkastades dock av första kammaren, som ansåg att det var för dyrt i förhållande till effekten. Här fanns alltså helt olika värderingar av kostnader och förväntat stridsvärde hos den konservativa, mer kungatrogna senaten, och den i bondeklassen bredare förankrade andra kammaren. 1895 beslöts sedan om kompromissen om 42 dagars övningstid vilket 1892 höjdes till 90 dagar mot att grundskattema helt avskrevs.

Ny stridsteknik

Välbeväpnade och rörliga massarméer och pansrade slagflottor var nu stormaktemas nya inriktning av sina moderna krigsmakter. Här var det inte lätt för de medelstora och små nationerna att följa med i utvecklingen, politiskt, ekonomiskt och militärtekniskt. Inför det nya hotet av massiv och rörligare krigföring ("maskinkriget") började dock den svenska opinionen att vakna upp. Försvarsfrågan började framstå som en nationell ödesfråga. Tysklands och Rysslands militära tillväxt i Östersjöområdet oroade över alla partilinjema i Sverige och stormaktemas rustningar började efterhand övergå i kapprustning. Sveriges perifera säkerhetspolitiska roll i Europas utkant var på väg att förändras och man började i debatten från 1880-talet att tala om Rysslands ökade förmåga att via Finland och Baltikum ta sig fram mot Skandinavien i jakt på Atlanthamnar, malmfält, nya hamnar osv. Utbyggnaden av järnvägarna och de ryska garnisonema i Finland m.m. ingav en ökad oro. (Om den säkerhetspolitiska elitens "belief-system" och det ryska hotet se G. Åselius, The Russian Menace to Sweden, akademisk avhandling, historia, Stockholms universitet 1994).

Kung Oscar 11 ger något av stämningsläget i sina memoarer (a a s 287):

Men helt plötsligt glimmade det till i askan, och gamla känslor, länge slumrande, väcktes åter. Vare sig förhållandena till Norge, eller det sätt varpå Finland behandlades av Alexander III och hans samtida i Ryssland, gåvo upphov, eller att väckelsen kom inifrån, nog av den kom, det var omisskänneligt. Och under 1890-talet växte både i vidd och makt en fosterländsk. rörelse, som särskilt visade sig i två riktningar: strävan att hedra svenska namnet, svenska färgerna (flaggan) och svenska minnena; samt, vid sidan

därav, strävan att stärka landets vämkraft. Det var denna rörelse som möjliggjort urtima riksdagsbeslutet, som sammanslutit försvarsföreningar överallt i riket bland mogna män, kvinnor och skolungdom.

Oscar II och synen på säkerhetspolitiken

Oscar II (regent 1872—1907) var den siste kungen med allvarliga ambitioner att hävda kungamaktens ställning på det säkerhetspolitis- ka området. Sonen Gustav V (1907—1950) gjorde visserligen sporadiska säkerhetspolitiska "inhopp" i regeringsbestyren, varav mest känt är borggårdstalet 1914, men överlät efterhand alltmer av säkerhetspolitiken till partierna i regering och riksdag. Oscar II hade däremot i långa stycken föreställningen att kungaregeringama, dvs. kungen och de av honom utsedda statsråden, skulle driva säkerhetspolitiken i förening med utrikes- och militärledningen (UD, armén, marinen). Härvid gällde det att få gehör hos de växlande opinionema i riksdagens båda kamrar, både för in- riktningen och anslagsramarna, vilket ofta var besvärligt. Efterhand blev kungamakten hårt trängd inom inrikespolitiken och fick förlita sig på skiftande opinioneri debatt och politik för att få stöd. Det ledde till täta ministerbyten och till stora svårigheter att föra en långsiktig politik. För att motverka detta satsade Oscar II och hans ministärer på att med stöd av den konservativa första kammaren och delar av den andra kammaren driva en försiktig reformpolitik i industrialiseringens och urbaniseringens tecken. Riksdagen kunde dock ofta blockera regeringsförslagen eller "urvattna" dem genom kompromisser, som kungen ogillade. Omvänt kunde "kungaregeringarna" spela på motsättningarna i

riksdagen och blockera oppositionens skiftande reforrnförslag — eller tvinga fram för kungen mer smakliga kompromisser.

Kungen ogillade den allmänna samhällsutvecklingen mot parlamentarism och demokrati och ansåg att det svenska folket höll på att "försoffas" genom den ökade materialismen och avkrist- ningen. Med sin historieromantiska syn ville han återuppväcka "svenska folkets krigiska dygder och mannakraft" och var fullt beredd att övergå till en mer aktiv säkerhetspolitik i Östersjöom- rådet om tillfälle skulle ges. Här hade den svenska opinionen alltmer orienterat sig mot det wilhelminska Tyskland som en motvikt mot Tsarryssland, som uppfattades som den stora utrikes- politiska faran. Oscar II skrev följande drapa i sina memoarer på dessa teman (A a s 287):

"Och nu kom liksom en förändrad anda snabbt över och in i vårt folk. Ridderskapet försvann ej blott såsom politisk institution. Det bleknade också i svenska hjärtan och sinnen, där mera demokratis- ka åsikter och känslor rodnade. Materiella intressen upptogo mer och mer allas tankar. Fredlig tävlan — visserligen särdeles aktnings- värd och ädel i sitt slag avlöste stridslusten, och den gamla äregirighetens art försvann. Pressen begynte sina hätska fälttåg mot militarism och militärbudgeter. Sverige borde nu vända alla sina tankar bort från sin historia, helst när denna skrivits på blodiga slagfält. Det borde sluta sig inom sig självt, avstå från varje minsta tanke på att betyda någonting alls, eller göra sin röst någonsin hörd i den "europeiska konserten" o.s.v. Så predikade år ifrån är av en allt talrikare och djärvare press, med stigande enträgenhet och styrka — ja, naturligtvis och med ökad framgång. F olklynnet — det gamla stolta slappades. Partiandan skärptes medan de gamla svärden rostade i skidorna, och de ärorika troféema, bortglömda, multnade högst uppe i Riddarholmskyrkans gravlikt fuktiga och kalla stenvalv!"

Regeringen Erik Gustaf Boström, Oscar II:s förtrogne, vann en stor politisk seger genom försvarsbeslutet 1892. Det innebar att det gamla bondekravet om grundskattemas avskrivning förverkligades mot att en väsentligt utökad militär övningstid, 90 dagar för huvuddelen värnpliktiga, infördes. En partiell reform på samma väg hade genomförts 1885. Beväringens övningstid utökades då från 30 dagar till 42, vilket internationellt var mycket ringa. Oscar II beskriver målande vad han uppfattade som en stor försvarspolitisk seger i sina memoarer (a a s 250 f):

Tvenne utskott tillsattes, ett för försvars- och ett för grundskatte- frågan samt övriga medförsvarsfrågan sammanhängande finans- frågor. Där arbetades raskt allt ifrån början, och ehuru såsom alltid rykten, även sådana som spådde ofärd, korsade luften och fyllde tidningsspaltema stego utsikterna. Det var dagar, fulla av intresse och spänd, stundom ängslig, väntan dessa som föregingo av- görandets. Man fick naturligtvis höra upprepade gånger den vanliga klagovisan om "militarism"! Men det hjälpte icke. Majoriteten även inom andra kammaren ville nu ett avgörande i god och fosterländsk riktning och d. [21] november bifölls de kungl. propositionerna med det för mig överraskande stora flertalet av ej mindre än [142] röster, emot [82]!

Debatten om de 90 dagarna och värnpliktsklasserna, m.m. fördes med häftighet om ej bitterhet. Baron Räppe kastade hela sin stora auktoritets och sin krigserfarenhets Brennussvärd i vågskålen, och så besegrades den ena motståndaren efter den andra. Vi vakade sista aftonen den [22] tills långt efter midnatt för att få höra den efterlängtade nyheten, till och med drottningen gick icke till vila, och lika litet hennes tjänsthavande hovdamer! Gränslöst blev jublet över segern. Aldrig skall jag kunna glömma det ögonblick då biljardsdörrama, kl. omkring 1 på natten, flögo upp, och statsrådet Essen flög in medförande bekräftelsen av det glada, nyss genom telefonen bragta budskapet.

Unionskrisen och Ryssland

Unionskrisen mellan Sverige och Norge spetsades till under 1890-talet och bidrog samman med fruktan för Ryssland (se ovan) till ett radikalt omtänkande när det gällde det svenska försvaret. Framförallt gällde det synen på den svenska krigsmaktens stridsvär- de i det moderna kriget. Försvaret framstod som gammalmodigt både i fråga om organisation, utbildning, materiel och beväpning. Nu gällde det därför att modernisera det i grunden och att öka dess stridsvärde. Politiskt var skedet "gynnsamt" eftersom den säker- hetspolitiska hotbilden mörknade, stormakterna började en kapprust- ning till lands och till sjöss och moderniseringen av de svenska näringarna, statsapparaten m.m. (styrfunktionema) erbjöd nya utvecklingsmöjligheter. Samtidigt fanns det en rad hinder i vägen, vilket generaldirektören Sigfrid Wieselgren, tillika en mittenman i riksdagen, i ett brev till kronprinsen 1891 sammanfattade så här: "Allt genomsyras av den stora tvistefrågan, man kan ej värna sitt fosterland därför att regeringen är tullvänlig och de tullvänliga reaktionärer. "(Nygren s 25). Utan vidare fördjupning i tullstriden kan här slås fast att 1890-talet blev en omprövningens tid för svensk försvarspolitik, och att denna i hög grad berodde på förändringar i omvärlden.

Flottans upprustning

Intressant var utvecklingen på flottans område där riksdagen periodvis under 1890-talet som beviljade större anslag för nybyg-

gnader än vad regeringen hade äskat (!) Nu blev det möjligt att under en följd av år bygga ut en modern pansarbåtsflotta. Under 1870-talet till c:a 1882 hade riksdagen bromsat och tidvis stoppat en utbyggnad, men nu gick utvecklingen snabbt och Sverige hade vid unionsupplösningen 1905 en pansarbåtsflotta om dussinet fartyg. Äldst var då Sveaklassen (Svea, Göta, Tule) varvid kan noteras att Svea vid leveransen 1885 hade en slagkraft som kunde mäta sig med ett brittiskt slagskepp! Här kunde Sverige en tid hålla hög internationell standard i sina nybyggen men detta var inte möjligt efter sekelskiftet när stormakterna ökade sina rustningar väsentligt och slagskeppens storlek växte betydligt. Den militärtek- nologiska förnyelsen inom både flottan och armén från 1880-talet och framåt kom dock att förbli av bestående värde och lade även grunden för en fortsatt framgångsrik svensk försvarsindustri, vilket sedan dess har varit ett viktigt inslag i den svenska säkerhetspoliti- ken. (Huvudkälla: K E Westerlund m.fl., Svenska örlogsfartyg 1855—1905, 1992).

Flottans stridsvärde

Under 20 år byggde Sverige flitigt pansarbåtar av olika klasser, för- utom Sveaklassen (c:a 3 000 ton, 15 knop, 2 x 25 cm svåra kano- ner, snabbskjutande lättare pjäser, torpeder) även Odenklassen (c:a 3 500 ton, 15 knop, mer utvecklad bestyckning och pansar). Dessa byggdes 1885—98 och kallades 1 klass pansarbåtar. De följdes av nästa utvecklingssteg i form av Dristigheten, levererad 1901, 3 200 ton och med 17 knops fart och mer avancerad bestycknirg och pansar. Sjöministem trodde 1899 inte på några utsikter att gå vidare

med pansarbåtsbyggen, vilket marinförvaltningen ville, utan begärde endast medel för att fullfölja bygget av Dristigheten. Till stor förvåning beslöt riksdagen den 29 april 1899 att tre nya 1 klass pansarbåtar skulle byggas. Denna 50-procentiga ökning av pansar- båtsflottan drevs alltså fram av riksdagen mot sjöministems åsikt! Resultatet blev Äran, Wasa och Tapperheten (c:a 3 650 ton, vidare utveckling av Dristighetstypen), vilka gjorde tjänst under två världskrig även om de efterhand blev mer begränsat användbara. 1901 beviljade riksdagen även medel för byggnad av en ny typ, Manligheten, som var en utveckling av Äran-klassen och på gamla dar blev ryggraden i den s.k. Göteborgseskadem 1939—40 (inkl äldre jagare och ubåtar från 1917—18) vilka skulle försöka göra motstånd mot en befarad tysk invasion vid västkusten den 9 april 1940.

Det tolfte pansarskeppet som byggdes var Oscar II, sjösatt 1904 med ett deplacement på 4 300 ton, fart 19 knop och kraftig be- styckning och dessutom ett vackert fartyg, som ofta fick ägna sig åt representation. Det betydde att den svenska flottan på 20 år hade fått ett tillskott om tolv pansarbåtar och hade nått en höjdpunkt vid unionsupplösningens år 1905. Det var en säkerhetspolitisk "timing" av hotbild, upprustning och krisutlösning som sammanföll ovanligt väl för svenska förhållanden.

Perioden 1901—14: Riksdagen vill öka sin insyn och kontroll av krigsmakten

Införandet av den allmänna värnplikten och utökningen av övnings- tiden till 240 dagar genom 1901 års härordning var ett led i en

svensk återupprustning inför de ökade spänningarna i det egna närområdet (Ryssland, läget i Finland, unionsfrågan) och under intryck av stormaktsalliansemas ökade rustningar både till lands och till sjöss. Sveriges försvar framstod som föråldrat och i behov av en både kvantitativ och kvalitativ förstärkning. Byggandet av Bodens fästning och en fortsatt utbyggnad av flottan ingick också i planerna.

Följande tabell av försvarsutgiftema och statsutgiftema totalt 1913—14 för Sverige, Norge, Danmark, Nederländerna och Belgien visar att alla dessa små/medelstora stater hade en hög andel för- svarsutgifter på statsbudgeten och att Sverige här hade särskilt höga tal (jfr. stridsskriften "Det befästa fattighuset" av svenska ungsocia- lister vid denna tid:

Försvarsutgifter och andra statsutgifter

Ar Statsutg Försvarsutg F i % Försvarsutg Land (milj kr) (milj kr) av S per inv Sverige 1913 196 83 42,3 14,76 Norge 1913—1914 83 26 31,3 10,68 Danmark 1913—1914 191 31 16,2 10,91 Nederländerna 1913 278 75 27,0 12,20 Belgien 1913 356 88 24,7 11,65

(Källa: K Zetterberg, Militärer och politiker, Sthlm 1988, s 39).

De svenska försvarsutgiftema var således 1913 höga jämfört med en rad andra mindre länder.

Säkerhetspolitikens styrning

Oscar II och hans skiftande ministärer hade målmedvetet satsat på en förstärkning av försvaret från 1880-talet och fick efterhand med sig riksdagen på en stegvis utbyggnad, om än långsammare och med reducerade anslag i förhållande till vad K M:t äskade. I stort var det dock fråga om en uppåtgående kurva, gynnad av stigande statsinkomster m.m. Riksdagsbesluten 1882, 1892 och 1901 liksom engångsförstärkningar 1904—05 var några milstolpar. Den politiska vänstern (liberaler, socialdemokrater) var kritisk mot de snabbt stegrade militärutgifterna och ville öka budgetkontrollen av försvaret, den politiska styrningen allm änt och reducera kungamak- tens kvardröjande roll inom säkerhetspolitiken. Detta ledde till en utdragen försvars- och författningsstrid i Sverige som löstes först med det demokratiska genombrottet 1917—21. Här kan i anslutning till den tyske modemiseringsteoretikem Hans-Ulrich Wehler tala om en allmäneuropeisk participationskris för det politiska systemet, där nya, folkligt förankrade maktgrupper sökte gripa makten från de etablerade, konservativa maktgruppema, främst genom kravet på politisk demokrati.

I Sverige kom regeringen Staaff 1905—06 respektive 1911—14 att göra systematiska försök att kringskära kungamakten på det säkerhetspolitiska området med understöd av de i riksdagen snabbt växande socialdemokratema ("Herremakt eller folkmakt"). Detta sågs som en utmaning i det konservativa lägret ("kungaalliansen") till vilket vid denna tid kunde räknas en stor del av militären, ämbetsmännen, storgodsägare, storföretagare m.fl. "Den stora försvarsstriden" 1912—14, initierad av Sven Hedin med pamfletten "Ett varningsord" i massupplaga och av att regeringen Staaff stop-

pade planer på byggandet av "en högsjöflotta" med tunga pansarfar- tyg med offensiv kraft, vilka vissa högermän i riksdagen (t.ex. Rudolf Kjellén och kustartillerigeneralen Herman Wrangel) ansåg skulle göra landet "alliansfähigt", dvs. lockande som sam arbetspart- ner med Tyskland mot Ryssland vid ett krig. "Kungaalliansen" lyckades i detta läge upparnma en stark försvarsopinion i landet och en hetsig försvarsstrid bröt ut i debatt och politik. Vänsterns ledare, Staaff och Branting, utrnålades i vulgärpropagandan som und- fallande mot Ryssland eller "fosterlandsförrädare" medan be- skyllningar för "militarism", "krigshets" och "äventyrspolitik" haglade från vänsterhåll.

Styrningen av krigsmakten och rättsaffärerna 1901—15

Med 1901 års härordning inleddes en modemiseringsprocess inom det svenska försvaret, som i princip sedan dess har fortgått. En professionalisering av befälskadrarna kom också igång, inte minst genom fler heltidsanställningar, en mer formaliserad utbildning, inklusive utbyggnad av militära högskolor i olika steg, samt tillförsel av mer av teoretisk och teknisk kompetens vid de militära förvaltningarna, vilket var nödvändigt för att inte tappa tempo i den snabba militärtekniska utvecklingen från sekelskiftet och framåt. Samtidigt blev det mer komplicerat för den politiska nivån att styra försvarssektom där professionella revir upprättades och "den militära sakkunskapen" utvecklades snabbt. Allt som luktade "militarism" liksom svårigheter att hålla kostnadsramar (anslags- överskridanden) var dock tacksamma måltavlor för den civila kritiken. Förhållandet mellan befäl och manskap, officerskårens

ställning i det moderna svenska samhället och militären som "en stat i stat" var andra stora teman i debatt och politik. Rättsför- hållandena inom krigsmakten kritiserades hårt, särskilt mellan åren 1905—08 då ett trettiotal mål blev "affärer" i pressen. Det gällde anklagelser för trakasserier och missbruk av förmanskap, sj älvsvåld och inkompetens i förvaltningen och rättssäkerheten i stort i det militära. Rolf Nygren skriver i sin avhandling Disciplin, kritikrätt och rättssäkerhet, studier kring MO:s uppkomst 1901—15, Uppsala 1977, s 165 följande: "Den tilltagande antimilitära propagandan och raden av militära trakasseri- och förvaltningsaffärer mellan 1906 och 1908 inskärpte hos en bredare opinion betydelsen av förstärkt kontroll av försvaret".

De militära "rättsskandalema" (rättsaffärema) dessa år ledde i sin tur till en rad reformer: en ny krigslagsreform med ett ökat juristinflytande, inrättandet av den s.k. civilkommissionen för att granska hur de värnpliktiga behandlades och hur deras övningstid användes samt 1914 till inrättandet av riksdagens Militieombuds- man (MO), vilken började sin verksamhet året därpå. Nygrens sam- manfattning s 221 f anger de försvarspolitiska linjerna vid denna tid i kontrollfrågoma klart:

l890-talets konservativa regerings- och riksdagspolitik tog som mål att bygga ut krigsmaktens materiella resurser. Stora summor satsades på tyg-, befästnings- och krigsfartygsmateriel. Anslagen kunde till viss del bestridas genom överskott från statens egen verksamhet men måste i åtskilliga fall drivas igenom i kamrarna med hjälp av gemensam votering mot AK-majoritetens vilja.

Fr.o.m. 1898 möttes den konservativa upprustningspolitiken med en skärpt kritik från vänsterhåll. Vänstern behövde frigöra stora summor till socialpolitiska reformprojekt. Vänstern förespråkade en bättre planering av försvarspolitiken. En totalförsvarsplan borde uppgöras av parlamentariska representanter och militärer och ansla-

gen därpå ges efter planens riktlinjer.

Vänstern hade betydande svårigheter att få till stånd en debatt om försvarspolitikens inriktning bland fackmännen själva. Dis- ciplinen utmålades som hinder för officerare att uttrycka uppfatt- ningar som stred mot den officiella militärpolitiken. Försvarsfrågan blev därför även en fråga om yttrandefrihetens tillämpning inom det militära.

Riksdagen och den svenska upprustningen 1892—1914

Genom byggandet av Oscar IIs pansarbåtsflotta, utökningen av de värnpliktigas övningstid och införandet av allmän värnplikt 1901 (regeringen von Otter, denne var för övrigt amiral och kungens betrodde) samt härordningsreformen 1901 stärktes det svenska för- svaret avsevärt från den lågvattensnivå det hade befunnit sig i. Denna utveckling var ett inslag i en internationell säkerhetspolitisk process, där stormakterna i Europa skapade nya allianssystem (ententen, centralmakterna) från 1880-talet och ökade sina rustning- ar samtidigt som krigstekniken gick snabbt framåt genom skapandet av slagskeppsflottor, kulspruteinfanteri, snabbskjutande artilleri osv. Resultatet blev för Sveriges vidkommande att landet stod relativt väl rustat vid första världskrigets utbrott 1914. Säkerhetspolitiskt stod Sverige utanför allianssystemen, vilket gjorde att landet inte drogs in i det nya storkriget. Strategiskt hade landet endast en perifer betydelse, inte minst sedan Tyskland i det nya kriget kom att behärska Östersjön och utestängde västmakterna från att direkt inverka på krigshändelserna (spärrar vid Bälten). Ryssland trängdes tillbaka på östfronten och därmed kom Sverige på avstånd från krigshändelserna. Den svenska opinionen, som var delad i sina

sympatier mellan Väst och Tyskland, men hade föga till övers för Ryssland, följde kriget på distans. Militärt räckte det i stort med en neutralitetsvakt för att skydda gränserna medan sjötrafiken period- vis led hårt av krigföringen (sänkningar, uppbringningar osv.).

Delade meningar i riksdagen om försvaret 1914—18

Borgfred slöts mellan partierna vid krigsutbrottet i augusti 1914 men denna varade inte länge. Kungaregeringen Harnmarskiöld, som stödde sig på konservativa grupper i riksdagen, hade en vänsterma- joritet emot sig (liberaler, socialdemokrater) och fick stora svårig- heter att få igenom en rad försvarsanslag i riksdagen. Anslagen för neutralitetsvakten (beredskapen) skars ned och utbyggnaden av 1914 års härordning, siktande till 12 arméfördelningar, varav 6 i reserv, stoppades upp och kom aldrig att förverkligas. Fältarmén om sex arméfördelningar, jämte Gotlands och Bodens trupper, byggdes dock i stort ut och moderniserades efterhand. Utbyggnaden av flottan fortsatte med moderna torpedfartyg och de s.k. Sverige- skeppen, varav till sist tre blev byggda. (Sverige, Gustav V, Drott- ning Viktoria). Vänstern hade kraftigt varit emot byggandet av Sverigeskeppen, som sågs som utslag för en äventyrlig flottpolitik som siktade till allians med Tyskland mot Ryssland vid en konflikt. I stället för en satsning på en s.k. högsjöflotta, dvs. enheter med kapacitet för en taktisk offensiv i Östersjön eller i direkt samverkan med stormaktsmarin, ville vänstern ha ett mer utpräglat kust/skär- gårdsförsvar och ville anpassa flottans artillerifartyg efter detta mer begränsade koncept.

Det var en klassisk motsättning i den svenska riksdagen, som

redan på 1600-talet var kritisk till höga krigskostnader/försvarskost- nader och då särskilt allt som kunde uppfattas som "äventyrspolitik" långt bortom landets gränser. Under frihetstiden (c:a 1720—72) hade sekreta utskottet i riddarhuset varit motorn i utrikespolitiken och den gången hade flera "revanschkrig" bestämts från denna krets, dvs. ständerna hade i realiteten drivit fram kriget med Ryssland 1741—43 och deltagandet i sjuårskriget 1756—63. Omvänt hade Gustav III startat kriget mot Ryssland 1788—90 under kritik från riksdagen (ständerna), vilket ledde till att han 1789 skaffade sig en närmast enväldig makt (förenings- och säkerhetsakten) och efter ett i hög grad äventyrligt krig, även med Danmark-Norge, till sist lyckades trassla sig ur det hela utan landförluster men med en ruinerad statskassa.

Konstitutionen

Meningsbrytningar mellan regeringsmakten och riksdagen om försvars- och utrikespolitiken har varit många i svensk historia. Med undantag för exemplen från frihetstiden kan man säga att regeringsmakten (i äldre tid kungamakten) normalt bestämde säkerhetspolitikens inriktning men att riksdagen kringgärdade denna med en rad villkor, framförallt genom sin bevillingsmakt (och i äldre tid genom möjligheter att påverka krigsförklaringar.) De dryga krigsskattema ledde ofta till kritiska stämningar och opinioner hos ständerna, men dessa sammanträdde inte regelbundet varje är, varför kritiken sällan fick någon större tyngd. Folkliga protester kunde även förekomma, t.ex. mot utskrivningar och krigsskatter. Fram till det demokratiska genombrottet 1917—21 fanns det

vanligen en form av maktbalans mellan kungamakten, rådet och ämbetsverken samt ständerna när det gällde maktutövningen i riket. P å det säkerhetspolitiska området kom utrikes- och militärledningen i hög grad att inkludera de exekutiva organen, dvs. UD med före- gångare och militärbefälhavama/chefer för militärförvaltningarna. Detta berodde på verksamhetens speciella natur där en högre militär och diplomatisk kompetens ansågs vara av mycket stor vikt, ja det fanns en tendens att "låta expertisen" på dessa områden vara policy-formulerande med ett modernt språkbruk, dvs. driva på verksamhetens inriktning i samverkan med kungamakten/statsrådet. Riksdagen fick en gränssättande roll när det gällde anslagen och gränserna för en mer aktivistisk säkerhetspolitik med ambitioner bortom rikets gränser.

Parlamentarismen ändrar styrningen och kontrollen av säkerhetspolitiken

Efter unionsupplösningen 1905 ("unionsbrottet" enligt de mot norrmännen kritiska grupperna i landet, vilka främst återfanns inom högern) fick Sverige sina första parlamentariska regeringar (Staaff, liberal 05—06, Lindman, höger, 06—1 1, Staaff 11—14) vilka byggde på majoritetsförhållandena i riksdagens båda kamrar. Den moderna partibildningen från 1890-talet och framåt hade drivit på utveck- lingen mot en "andrakammarparlamentarism", dvs. att den sittande regeringen i princip borde regera med stöd av en majoritet i andra kammaren (riksdagen). Kungamaktens inflytande minskade gradvis och en ny politisk epok började i Sverige liksom i hela västvärlden. Det första världskriget förlängde transformationsprocessen mot ett

parlamentariskt-demokratiskt genombrott i Sverige och i en rad andra länder. Detta kom i stället att äga rum på bred front i Europa från 1917—18 och framåt. De autarkiska kejsardömena föll liksom en rad monarkier medan de konstitutionella monarkierna av skandinavisk/brittisk typ klarade sig bättre och förmådde anpassa sig till den demokratiska politiska modellen och främst fick symbolisk, statsledande funktion ovan partierna.

För svensk säkerhetspolitik blev mellankrigstiden en brytningstid med ett antal divergerande "diskurser" om rollspelet och om politikens inriktning. Här räcker det att notera att utrikespolitiken inriktades mot Nationernas Förbund (NF) som fredskapande kraft efter världskriget men att NF:s solidaritets- och sanktionspolitik, efter en lovande början på 1920-talet kom att misslyckas under 1930-talet främst genom de fascistiska diktaturerna Italiens och Tysklands expansionistiska, aggressiva politik mot sina grannar och genom Hitlers förkastande av Versaillesfredens restriktioner på Tyskland. Hitler återupprustade, tågade in i Rhenlandet, tog Österrike och Tjeckoslovakien 1933—39 utan att västmakterna inskred annat än med lama protester.

Nedrustningen 1925, återtagningsbeslutet 1936

Sverige byggde upp "ett efter våra förhållanden starkt försvar" under perioden 1901—1920 omfattande en stor och relativt välutrus- tad fältarrné om sex fördelningar och en stomme till en reservarmé (territorialförsvar) av samma storlek, vidare en i huvudsak modern flotta, med ett omfattande bestånd av artilleri- och torpedfartyg, vilket på 1920-talet gjorde den till den starkaste flottan i Östersjön

med de tre Sverigeskeppen i spetsen samt dessutom ett modemise- rat kustförsvar (KA-befästningar och försvarspositioner runt kusterna) och ett militärflyg (delat på armé och marin) med fjärrspaningsförmåga. Militärt sett stod Sverige bättre rustat under det första världskriget än under det andra. Det berodde dels på att man hade satsat mer på försvaret 1901—14 än motsvarande period 1925—39, dels på att den militärtekniska utvecklingen senare gick så fort att småstatema hade stora svårigheter att hinna med även om resurser kunde tas fram i erforderlig skala. I stället fick det svenska försvaret mer ägna sig åt teknikbevakning, vilket ledde till att man på centrala områden som stridsflyget och pansar låg långt efter stormakterna 1939—40 och trots den stora upprustningen 1940—45 inte hade nått paritet ens när kriget tog slut 1945. Möjligheten till fullgod import fanns inte under krigsåren och den inhemska kapaciteten tog tid att utöka. Dessutom tog utvecklings- arbetet av moderna försvarssystem lång tid, varför det svenska försvaret tillfördes fullt moderna enheter först efter kriget. 1950- och 1960-talen blev nu den verkliga "militära skördetiden" då svensk försvarsindustri producerade högmodema enheter till armé, flygvapen och marin, vilket dessutom kompletterades med en fullgod import av viktiga enheter/delsystem för i första hand luftförsvaret, främst från USA och Storbritannien. Här gynnades landet av snabbt stigande statsinkomster, goda tider för svensk exportindustri och en partipolitisk enighet om ett starkt väpnat neutralitetsförsvar till skydd för den svenska alliansfria politiken i det kalla kriget mellan öst och väst.

Om svårigheten att låsa sig vid en försvarsram

1900 fattade riksdagen beslut om att bygga en fästning vid Boden. Detta politiskt mycket omstridda beslut byggde på ett 1897 av en särskild kommitté framlagt förslag. I detta förslag beräknades fästningen kosta 8,7 miljoner kronor. Redan 1901 begärde armén ytterligare anslag. Det visade sig nämligen att fästningen av militära skäl måste utvidgas, förstärkas, utrustas med fler vapen och beläggas med mera infanteri än kommittén räknat med. Slutligen kostade fästningen 19,2 miljoner kronor. Riksdagsmännen kände sig lurade. För att i fortsättningen tvinga militären till mera realistiska beräkningar av försvarskostnadema gick de över till att i försvars- besluten detaljberäkna kostnaderna för varje man, varje häst osv. Försvaret skulle inte få kosta mer än vad som en gång bestämts av riksdagen. Försvarsbesluten skulle en gång för alla lägga fast kostnadsramen under den period de skulle gälla. Vanligen löpte dessa perioder över tio år, så t.ex. de som fastställdes av försvars- besluten 1914 respektive 1925.

Politikerna lyckades emellertid inte att kontrollera försvarskost- nadema på detta sätt. Detta skall exemplifieras med de bestämmel- ser och ekonomiska rarnar som enligt 1925 års försvarsbeslut gällde för flygvapnet.

Under första världskriget hade det blivit uppenbart att flygstrids- krafterna i hög grad skulle komma att sätta sin prägel på det moderna kriget. Trots att 1925 års försvarsbeslut reducerade försvaret avsevärt, rådde det politisk enighet om att det flyg som skaffats till armén och marinen måste förstärkas. Härvidlag föll politikerna bara alltför gärna för flygentusiasternas uppgifter om vad det nya vapnet skulle kunna uträtta. De tänkte knappast på att

mycket av detta var frarntidsmusik, eftersom flygets tekniska möjligheter ännu var för begränsade. Men för politikerna tedde sig satsningen på flyget på bekostnad av andra delar av försvaret även som en rationalisering. Detta hävdades särskilt från socialdemokra- tiskt håll, men även från högerhåll. I synnerhet skulle flyget kunna överta vissa uppgifter från flottan, främst ubåtsjakten och torpedin- satser. Dessutom skulle det delvis kunna ersätta det fasta kustför- svaret.

Den utredning som föregick 1925 års försvarsbeslut hade föreslagit att flygstridskraftema skulle förstärkas men stanna inom respektive försvarsgren. En nästan enig riksdag beslöt dock att de fr.o.m. 1926 skulle sammanföras i en tredje försvarsgren ett självständigt flygvapen. Därpå utarbetade arméns och marinens flygexperter ett förslag till organisation av flygvapnet och en kostnadsberäknad plan för dess materielanskaffning. Politikerna skar ned organisationen. Flygvapnet skulle få en chef och en stabschef, men däremot ingen stab. På detta sätt sparade politikerna in en överstelöjtnantsbefattning. Vidare skulle flygvapnet inte få en egen officersrekrytering utan dess officersbefattningar skulle fyllas genom passage och tidsbegränsade kommenderingar från de äldre försvarsgrenama.

Avsaknaden av en officiell flygstab en inofficiell bildades — hade mycket negativa följder för flygvapnet. För det första var flygvapnet nu inte attraktivt för lovande officerare. Ville de göra karriär i försvaret, måste de se till att de fick nödvändig skol- och stabsutbildning vid armén eller marinen. För det andra ledde den till att det vid flygvapnet inte bedrevs något egentligt stabsarbete. Således utarbetades inga anvisningar för grundutbildningen eller för det taktiska uppträdandet, utan dessa hämtades från general- och

marinstaben. Vidare klarades aldrig ut vilken doktrin som skulle ligga till grund för flygvapnets uppträdande och materielanskaff— ning.

Doktrinfrågan hade de flygmilitära experterna undvikit, eftersom de på denna punkt rådde djup oenighet mellan armén och marinen. Medan armén såg spaning och jaktförsvar som flygets huvud- uppgifter, var de enligt marinen spaning och torpedinsatser. Poli- tikerna hade aldrig heller frågat efter, vad exakt flyget skulle göra i krigsfall och vilka uppgifter det skulle prioritera. Detta kan tyckas ha varit naturligt, när den av flygexpertema framlagda materiel- planen diskuterades. Denna plan utgick ifrån att de den 1 juli 1926 skulle sammanföra arméns och marinens flygplan, varefter det skulle finnas 57 krigs- samt 50 skol- och övningsflygplan. Fram till den 1 juli 1936 skulle flygplansbeståndet ökas till 229 krigs- och 85 skol— och övningsflygplan. I själva verket fanns det vid denna tidpunkt endast 101 krigsflygplan och 74 skol- och övningsplan, de flesta föråldrade och en del oanvändbara.

Enligt 1925 års försvarsbeslut skulle det kosta 68 miljoner kronor att skaffa de plan som skulle finnas den 1 juli 1936. Då hade även hänsyn tagits till att viss materiel måste repareras eller ersättas under denna tid. I själva verket beviljade riksdagen mellan 1926 och 1936 drygt 96,3 miljoner kronor utan att den 1925 fast- ställda materielen kunde anskaffas. Och detta hade inte ens varit möjligt om riksdagen hade beviljat de drygt 138 miljoner kronor som flygvapnet krävde under samma tid. Hur hade man hamnat i denna situation?

De 68 miljoner kronor de militära experterna hade kommit fram till genom att räkna med en alltför liten kostnad för underhåll och ersättning, men framför allt genom att anta att priserna skulle ligga

stilla under hela perioden. Således uppgavs 1925 att ett bombplan skulle kosta 106 500 kronor, ett jaktplan 46 800 och ett skolflyg- plan 20 000 kronor. Redan tre år senare måste flygvapnet meddela att dessa priser hade ökat med 50 000 kronor respektive med 33 200 kronor och 10 000 kronor. Vad militärerna 1924/25 inte ta- git med var prisstegringama betingade av allmänna kostnadsök- ningar men framför allt av en alltmer avancerad teknik. Till detta kom att det under tiden kom fram ny materiel som man inte gärna kunde avstå från. Sedan 1917 fanns det t.ex. användbara fallskär- mar. men 1925 räknade man över huvudtaget inte med kostnader för fallskärmar. Givetvis måste man efterhand skaffa fallskärmar, vilket medförde att riksdagen måste bevilja mera medel än den räknat med 1925.

I efterhand kan det te sig märkligt att politikerna utan vidare granskning godtog den av flygmilitärema framlagda materielplanen och kostnadsberäkningarna för den. Uppenbarligen hade riksdagen glömt läxan från fästningsbygget i Boden.

De flygmilitära experterna var mycket väl medvetna om att deras kostnadsberäkningar för den till politikerna lämnade materiel- planen var tillkomna på mycket lösa grunder. I militära kretsar gick planen under namnet "groggpapperet", eftersom det påstods att det gjorts upp över några groggar. Uppenbarligen räknade militärerna med att politikerna i alla fall skulle bevilja de medel som var nödvändiga att skaffa det stipulerade antalet plan. Det gjorde de nu inte även om de beviljade betydligt mer än vad de tänkt sig 1925. Följden blev att flygvapnet fick nöja sig med färre plan. Eftersom flygvapnet inte heller hade någon materielplan och dessutom såväl general- som marinstabschefen hade rätt att lägga sig i dess matsrielanskaffning kunde flygvapnet 1931 knappt genomföra

någon flygutbildning och än mindre förväntas prestera någon krigsinsats.

Detta ledde visserligen till att regeringen tillsatte två kommissio- ner som 1931 respektive 1933 granskade förhållandena inom flygvapnet. I enlighet med kommissionemas förslag företogs även vissa personförändringar inom flygvapenledningen. Däremot ville regeringen avvakta den år 1930 tillsatta försvarsutredningens betänkande, innan den tog ställning till de organisatoriska för- bättringarna som kommissionema föreslog 1931 och 1933. Dessa förbättringar gick främst ut på att ge flygvapnet en egen stab och en egen officersutbildning. Vad riksdagens sparsamhet på dessa punkter är 1925 egentligen kostade skattebetalarna är omöjligt att beräkna, men nog torde det ha varit betydligt mer än de förmenta besparingarna.

Den 1933 tillsatta kommissionen skulle även komma med förslag hur flygvapnets materielanskaffning skulle planeras och hur man i detta sammanhang kunde hjälpa till att få igång inhemsk flygmaterieltillverkning. Det var en av kommissionens ledamöter, dåvarande generalstabskaptenen Axel Ljungdahl, som arbetade med dessa frågor och kom med förslag till lösningar. Ljungdahl insåg att det till grund för materielanskaffningen måste ligga en genomtänkt doktrin. Den för Sverige viktigaste frågan, vad gällde luftkriget, var hur landet skulle kunna skyddas mot luftanfall. Man räknade med att sådana kunde utföras av Sovjetunionen och efter Hitlers makttillträde 1933 av Tyskland. Men dessa staters flygvapen kunde vid denna tid endast sätta in flyganfall mot Sverige om de operera- de från framskjutna baser såsom Åland och Gotland eller de danska öarna. Ljungdahl hävdade att det säkraste luftförsvaret vore bombanfall mot dylika baser. Eftersom jakten vid denna tid inte

kunde ledas, var det nämligen osäkert om den ens skulle träffa på en angripare i tid. Denna doktrin blev flygvapnets, som inför 1936 års riksdagsbeslut krävde att flygvapnet skulle utrustas med 150 bomb-, 90 jakt- och 106 spaningsplan. Riksdagen som i princip godtog flygvapnets nya doktrin beviljade dock endast 150 bomb-, 45 jakt- och 52 spaningsplan, inalles 257 stridsflygplan. Återigen förde politikerna ingen ingående diskussion med militärerna, vad exakt dessa flygplan skulle kunna göra.

I detta sammanhang är en annan fråga intressant som dock varken berördes av politikerna eller militärerna. Officiellt strävade Sverige efter att i ett kommande krig förbli neutralt. 1 konsekven- sens namn borde man då även ha skaffat sig materiel som kunde sättas in i den s.k. neutralitetsvakten. Detta kunde ju knappast vara bombplan utan borde ha varit jaktplan. Militären hade här haft en chans att argumentera för fler jaktplan, men avstod antagligen för att inte riskera att politikerna då i stället strök bombplan, det vapen som bedömdes vara mest effektivt mot en anfallande fiende. Politikerna tycks över huvud taget inte ha tänkt på problemet. I själva verket fick flygvapnet under beredskapen 1939 till 1945 i brist på lämpliga flygplan svårt att hålla neutralitetsvakt.

Beredskapstiden förhindrade sannolikt också att den gamla striden mellan flygvapnet och riksdagen skärptes, nämligen om man skulle skaffa det antal plan som bestämts i försvarsbeslutet eller om man skulle hålla sig inom den kostnadsram som där fastlagts. Emellertid hade flygvapenchefen Torsten Friis dragit lärdom av denna strid. Innan han i maj 1934 åtog sig chefskapet över flygvapnet hade han utverkat ett löfte av dåvarande försvarsminister Ivar Vennerström att det var antalet plan och ej antalet kronor som gälde. Löftet ansågs binda även Vennerströms efterträdare. Till

följd av Tysklands sedan 1936 alltmer aggressiva politik blev det aldrig aktuellt för någon av dem att bryta det. Tvärtom, riksdagen såg sig snart nog tvungen att påskynda upprustningen av flygvapnet långt utöver vad 1936 års försvarsbeslut förutsett. Även det beslutet skulle gälla i tio år, men övergavs på grund av det utrikespolitiska läget redan 1938.

Sammanfattningsvis kan konstateras att riksdagen efter att ha beslutat om Bodens fästning ansåg att den alltför godtroget godtagit militäremas förutsättningar och beräkningar för detta fästnings- bygge som blev betydligt dyrare än vad som ursprungligen angivits. För att i fortsättningen tvinga fram bättre beräkningar från militä- rens sida ville riksdagen nu ha mycket detaljerade kostnadsberäk- ningar vad gällde personal- och materielkostnader. Riksdagen kunde sedan gå in och stryka vissa utgifter och tro att på så sätt ha sparat något. Men som exemplet från anslagsbehandlingen för flygvapnet i samband med 1925 års försvarsbeslut visar kunde sådana besparingar vara högst tvivelaktiga. Framför allt visar dock detta exempel att riksdagen inte granskade dessa detaljberäkningar och därför heller inte på detta sätt fick kontroll över försvarsutgiftema, i synnerhet som de militära beräkningarna kunde vara ganska lösliga, i hopp om att riksdagen i alla fall skulle bevilja de nödvändiga medlen. I Bodens fall fick man åtminstone en fästning, om än till mycket högre pris än väntat. Vad gällde flygvapnet, blev det trots betydligt ökade anslag fram till mitten av 1930-talet inte krigsdugligt.

Ett svårt dilemma

Ett klassiskt dilemma när det gäller försvarssatsningar har varit de långa ledtiderna för materielfömyelse och förmågan till en planerad återtagning av försvarseffekt på kort och medellång tid. Svensk säkerhetspolitik "missade" i princip två världskrig och försvaret var fullt rustat först efter krigssluten, dvs. hotbildsanalysen, besluten och "återtagningen"/ökningen av försvarseffekten var alldeles klart för långsam. Särskilt "9 aprilsyndromet" 1940 blev en läxa med bestående verkan under det kalla kriget för svensk försvarspolitik. För alliansfria småstater har dilemmat nu blivit särskilt accentuerat eftersom möjligheterna till import av moderna försvarssystem erfarenhetsmässigt blir småi kris- och krigstider då allianssystemen (stormakterna) främst ser om sitt eget hus och kan ställa hårda villkor för att sälja eller understödja mindre prioriterade (alliansfria) nationer med försvarsmateriel. En del av svensk säkerhetspolitik under 1900-talet har därför varit att söka hålla en modern för- svarsindustri, som kan ge det egna militära försvaret en grundtrygg- het i fråga om leveranser och underhåll i krislägen inklusive av- spärrning. Detta blev en uttalad del av svensk säkerhetspolitik under det andra världskrigets beredskap och under det kalla kriget och har fortfarande viss giltighet.

Dock har det hela tiden funnits ett importberoende av kvalifice- rad försvarsmateriel på olika områden eftersom landet inte kan hålla en så stor inhemsk försvarsindustri att alla sektorer. täcks in, främst därför att utvecklingskostnadema ofta är mycket höga. I stället har ständiga avvägningar mellan inhemsk produktion och importtillskott fått göras. Detta har märkts särskilt tydligt på luftförsvarets område, där beroendet av USA har varit starkt i fråga

om kvalificerade delsystem/komponenter sedan åtminstone 1950-talet.

Krisrevisionen, Sköld och "det militära slöseriet" under beredskapen 1939—45

Under det andra världskrigets beredskap flödade anslagen till det militära försvaret på ett sätt som aldrig förr i modern tid. Problemet var nu inte anslagen utan i stället möjligheterna att producera försvarsmateriel eller köpa sådan utomlands. Statsmaktema tvingades nu att bevilja försvarsanslag på "löpande räkning" där man aldrig riktigt visste vad sluträkningen skulle bli. Löpande beredskapskostnader och materielanslag togs vanligen utan debatter i riksdagen, dvs. här överlät riksdagen på regeringen och myndig- heterna att sköta hanteringen löpande mot en redovisning i efterhand till riksdagen. (En rad fullmaktslagar, förfogandelag m.m. var dessutom satta i kraft.)

I efterhand kan man säga att materielanskaffningen genom denna extrema beredskapssituation, då landet. var avskuret från möjligheter att få modern materiel utifrån och den egna försvarsin- dustrin inte räckte till, blev orationell och dyrbar. Det var ett memento med bäring på efterkrigstiden. Beredskapens erfarenheter betydde att man i Sverige nådde insikten om vikten av att bevara nyckelpersonal och nyckelkompetens på viktiga försvarsområden för att i ofredstider ha möjligheter att med egna resurser snabbt öka försvarseffekten i planmässiga former. Inte minst samverkan med det civila samhället inom totalförsvarets ramar framstod som ett vitalt område för att få samhället att fungera i ordnade former i

tider av kris eller krig.

"Miljardrullningen" inom försvaret under beredskapen 1939—45 uppgick till c:a 13 miljarder kronor (12 857 miljoner kronor under sex budgetår) medan de samlade statsutgiftema samtidigt uppgick till c:a 27 miljarder kronor (26 920 miljoner kronor), dvs. försvaret tog nästan hälften av statsutgiftema under det andra världskriget.

Kravet på nationell samling och enighet mot det yttre trycket mot landet (enighetsnormema) gjorde i detta skede att partierna tonade ned sina egna linjer i en rad frågor (partinormema). Dessutom var det svårt för riksdagen att få fram alternativ eller att ifrågasätta de löpande beredskapsanslagen. Här gällde det i stället att utbilda värnpliktiga och förband och rusta landet allt vad tygen höll. Detta betydde dock inte att riksdagen stillatigande såg på försvarets hantering av sin ekonomi. Kritiken mot militär in- effektivitet och "slöseri" var omfattande i riksdagen under hela kriget. Samma kritik kom fram i den löpande granskningen som den mäktiga Statens krisrevision gjorde. Även om det fanns en stor enighet om försvarets stärkande och den nationella samlingen mot omvärlden, så hindrade inte detta en fortlöpande kritik av hur försvarsanslagen användes och även i fråga om försvarsmyndig- hetemas beställningskompetens m.m. Även stymingsfrågor och riksdagens roll togs upp till kritik. Bered'skapsåren äri själva verket ett mycket rikt fält för frågor kring styrning, kompetens, "input-out— put", effektivitet, information etc. mellan statsmakterna och krigsmakten, dessutom i en mycket stor skala då nästan halva statsbudgeten gick till försvaret. Här skall endast några talande exempel tas upp.

Kritik i riksdagen, främst remissdebatterna 1939—45

Remissdebatterna 1939—45 användes flitigt som kanal för partierna att vädra missnöje med hanteringen av de dryga försvarsutgiftema. Det blev nästan regel att gruppledarna från regeringspartiema markerade kritik på området medan deras respektive statsråd i regeringen vanligen låg lågt i debatten, där i stället försvarsminister Sköld och i viss mån utrikesminister Giinther och statsminister Per Albin Hansson försvarade regeringens göranden och låtanden. Möjligen kan det sägas att "partikritiken" höll sig inom vissa lojalitetsgränser, dvs. främst tog den upp smärre "affärer" och kritik mot militär byråkrati, inkompetens och ineffektivitet i översikt. Exempel på en mer långtgående kritik med krav på avsättning av ansvariga personer i militär ledning, och ett stärkande av den civila tekniska och ekonomiska expertisen inom den militära förvalt- ningen finns också i riksdagsdebatten, men då vanligen från enstaka ledamöter.

Försvarsminister Per Edvin Sköld (s) bekände i remissdebatten ijanuari 1945 att han så många gånger hade tvingats bemöta kritik mot "det militära slöseriet" och påstådd militär inkompetens att han var grundligt trött på hela företeelsen. Stig Ekman har i en intressant uppsats om krisrevisionen, Sköld och det militära slöseriet (i festskrift till Jarl Torbacke, Studie i modern historia, 1990, s 75—95) sammanfattat riksdagens kritik på temat på följande sätt (5 76):

"I praktiken innebar det ett omfattande granskningsarbete av försvarsmiljardernas 'icke-militära' användning. Revisionssidan innebar en granskning av pågående verksamheter för att upptäcka missförhållanden, små eller stora. Det gav åt detta av civilister bemannade expertorgan unika insikter i och överblick över hur de

centrala militära förvaltningarna fungerade i olika verksamheter centralt och ute på fältet. På grundval av detta granskande och kontrollerande arbete, vilket omfattade såväl stickprovskontroller som stora systematiska undersökningar av hela funktioner, skulle krisrevisionen föreslå åtgärder till förbättringar. Föreslagna åtgärder kunde genomföras utan dröjsmål. Eller de kunde innebära ut- redningar syftande till större organisatoriska förändringar. Eller det kunde gälla fråga om förslag till åtgärder som av olika skäl krävde regeringens medverkan. Allt detta krävde samverkan och samarbete med ett myller av mestadels militära befattningshavare på olika nivåer från ÖB till kompanioffrcerare ute på fältet. Detta var rationaliseringssidan av granskningsarbetet, som utfördes dels av revisionens egna tjänstemän, som uppgick till ett 20—tal (flertalet var revisorer), dels genom anlitande av teknisk, ekonomisk, administrativ och merkantil expertis från det privata näringslivet. Hösten 1942 hade krisrevisionen hunnit anlita ett 100-tal 'sakkunni- ga' från näringslivet".

Sammanfattande kan man fixera kritiken till följ ande huvudpunkter:

1) Allmän misshushållning inom försvaret av extremt stora försvarsanslag, dvs. flödet av pengar ansågs ge en tendens till mindre god hushållning av medlen. 2) Bristande kompetens hos central och regional militär förvaltning, särskilt i fråga om upphandling och kontroll men även i planerings- och genomförandefaser i en rad materielprojekt. 3) Brister i fråga om organisation, underhåll, materielvård m.m. på (beredskaps)förband och även inom de s.k. fältdepåema. 4) Onödig militär byråkrati med många beslutsled och trög ärendehantering på lokal, regional och central nivå. (Form alism, tröghet, oförståelse för "folkförsvarets krav/ett folk i vapen"). -5) Stora svårigheter att genomföra rationaliseringar inom det

svenska försvaret (organisation, planering, beslutsled, uppfölj- ning—kontroll etc.) vilket sågs som en konsekvens av 1—4 ovan. Detta ansågs framgå särskilt tydligt vid jämförelse med industrins sätt att arbeta men även i viss mån vid jämförelse med civil statsförvaltning. (De s.k. statliga kriskommissionerna präglades av ett gott och smidigt samarbete mellan stat och näringsliv, inom dessa var inslaget av industrifolk stort under beredskapen, jfr. L Friberg, Styre i kristid, SUAV 1973).

Statens krisrevisions kritik av militära förvaltningar

De stora försvarsanslagen fick tidigt Finansdepartementet, riksdagen och statsrevisorema att dra öronen åt sig. Följden var att dessa samman med representanter för riksräkenskapsverket m.fl. den 16 februari 1940 konstituerade en ny övergripande krismyndighet med stora maktmedel, Statens krisrevision. Denna verkade för resten av kriget och kom inom försvarsområdet främst att inrikta sig på den centrala militära förvaltningens kompetens och effektivitet. Strikt militära frågor på strategisk, operativ och taktisk nivå (förbanden med stödfunktioner, dispositioner etc.) gick man dock inte in på. Här hade dock ledamöter i riksdagen synpunkter, talet om den tysta riksdagen ("transportkompaniet") är på denna punkt överdrivet. Ett maktmedel som sakrevisionen hade i sin hand var att den kunde (skulle) föreslå kostnadsbesparande ändringar, vilka skulle genom- .föras utan dröjsmål, dvs. här hade man långtgående befogenheter med statsmakterna i ryggen.

Stig Ekmans beskrivning av Krisrevisionens mycket aktiva granskning och kritik är talande:

Krisrevisionens ordförande blev Thulekoncernens VD Ragnar Blomquist, 63-årig företagsledare och framstående rationaliserings- expert. Blomquist hade enligt meritlistan ingående kunskaper om den militära förvaltningsapparaten ---. Blomquist var vidare överstelöjtnant i väg- och vattenbyggnadskårens reserv. Han var känd för en tuff och okonventionell framfart. På militärt håll var han inte precis älskad. En av de mera hyfsade beskrivningarna (på över två sidor) finner man i generallöjtnant Henry Kellgrens memoarer med följande slutkläm om Blomquist: "en hård typ, som passade i en hård tid".

Alltnog. Krisrevisionens verksamhet innebar att regeringen hade inrättat ett kontrollorgan med helt andra möjligheter till insyn än statsrevisorema. Krisrevisionen hade kompetens, kapacitet och ambitioner att arbeta för en rationell ekonomisk hushållning av försvarsanslagen. - Det var krisrevisionen som skulle upptäcka och eliminera företeelser och förhållanden som riksdagsmännen med en bekväm term kallade för militärt slöseri.

Revisionen tvekade inte att utnyttja sina maktmedel även om den fick mothugg, både av försvarsminister Sköld och av militära instanser. I princip stod Krisrevisionen inför tre metoder för att åstadkomma en förnyelse av de centrala militära förvaltningarna; 1) Partiella reformer och en gradvis förnyelse inom den bestående

organisationens ram. 2) En grundläggande reformering av hela den centrala militär- förvaltningen.

3) Direkta aktioner syftande till personbyten i förvaltningarnas ledning.

Alla dessa vägar kom i olika grad att följas av statsmakterna med krisrevisionen som en pådrivande kraft. Fömyelsekraven mötte dock ofta hårt motstånd (s.k. dynamisk konservatism), inte minst

med hänvisning till att krigsläget inte tillät att man gick alltför snabbt fram och riskerade att få sårbara övergångslägen (trans- formationer) då förvaltningen fungerade ännu sämre än tidigare.

Metod 1: Partiella reformer

På detta område arbetade krisrevisionen och militära myndigheter i en viss harmoni eftersom alla insåg att ett omfattande fömyelse- arbete var nödvändigt i stort och smått under den löpande be- redskapen. Här kom tidspressen och den stora beredskapen att ställa särskilda krav. Av allt att döma skedde viktiga förändringar och reformer denna väg, t.ex. i fråga om upphandling och underhåll, expeditions- och bevakningstjänst och den militära sjukvården, där den civila expertisen fick ett ökat inflytande och en del militär slentrian därmed kunde brytas. Krisrevisionens bevarade arkiv på c:a 200 volymer handlingar ger en viss föreställning om hur omfattande denna mer vardagliga verksamhet var. Ibland kunde man röra sig på detaljnivå, t.ex. i fråga om storleken på bevak- ningen av militära livsmedelsförräd (ett dylikt i Stocksund utanför Stockholm, innehållandes lingonsylt och tomatpuré, var t.ex. före- mål för krisrevisionens omsorger).

Metod 2: En stor förvaltningsreform

Denna väg kom att följas på sikt men tog tid i form av tre offentliga utredningar, innan Sköld kunde lägga en proposition i

mars 1943. Centralförvaltningarna anpassades här, paradoxalt nog kan man säga för sparsamhetsivrarna i riksdagen, till en större och mer långsiktig försvarsorganisation, dvs. utredningarna hade visat behovet av en större förvaltning med ett ökat inslag av civil expentis. Från denna stora reform ledde sedan utvecklingen vidare till skapandet av en gemensam materielförvaltning, Försvarets Materielverk, FMV, vilket skedde 1968. I riksdagsdebatten 1943 fanns det en rad kritiker mot en större, permanent organisation, främst inom mittenpartiema bondeförbundet och folkpartiet. (K Zetterberg, 1975 s 56 ff)

Metod 3: Den stora aktionen mot förvaltningscheferna 1941—42

Den tredje, okonventionella vägen att nå snabba resultat är en s.k. "palatsrevolution" i form av snabba chefsbyten på vitala poster. Krisrevisionen prövade även den vägen. Dess dynamiske ordfö- rande, rationaliseringsexperten Ragnar Blomquist, blåste till strid hösten 1941 och krävde direkt av Sköld att få avsätta och ompla- cera fyra höga militära förvaltningschefer, cheferna för fortifika- tions-, marin- och arméförvaltningen (tygdepartementet) samt marinöverdirektören. Dessa uppfattades som inkompetenta och "bromsklossar". Sköld nekade dock, varför Blomquist gick vidare och fick krisrevisionens stöd för en aktion, där några ledamöter även ville gå längre. (Generalintendenten, generalfälttygmästaren och souschefen flygförvaltningen borde också gå). Konkret betydde detta önskemål om att nästan alla höga militära förvaltningschefer skulle bytas ut.

Vid en föredragning inför samlingsregeringen den 9 december 1941 presenterade Blomquist under en timme en svidande kritik mot stora brister inom den militära förvaltningen. Dessa ansåg han bottnade i "allmänna svagheter i organisationen och ledningen av försvarets förvaltning". Sköld tillbakavisade dock kritiken kraftfullt och följden blev att Blomquist gick vidare till statsminister Hansson och finansminister Wigforss. Vid ett möte med Per Albin Hansson den 8 januari 1942 tog Blomquist till nationella brösttoner: "Jag skäms över att vara svensk, att dyrbar materiel förstörs" respektive att missförhållandena skulle leda till en försvarsolust. Efter stora presskriverier kring ett antal affärer (bl.a. en dyrbar ombyggnad av s/s Patricia till ubåtsmoderfartyg) och ett ökat tryck i riksdagen att göra något, agerade regeringen i mars 1942 genom att byta .ut marinöverdirektören och chefen för marinförvaltningen. Typiskt nog var det just dessa två som hade blivit mest exponerade i offentlig- heten genom Patricia-affären, varför de fick gå. Resultatet blev alltså en kompromiss.

Sköld personligen ansågs som en handlingskraftig och stark försvarsminister och fick i stort ett mycket gott eftermäle för sitt sätt att hantera sin svåra ministerpost under kriget. Det bör även påpekas att kritiken i riksdagen mot militärt slöseri etc. hela tiden balanserades av berömmande ord om de militära insatserna och offerviljan från värnpliktiga till officerare för rikets säkerhet i ofredstid. Sköld hade rykte om sig att "kunna sätta generalerna på plats" och hålla emot militaristiska/äventyrliga tendenser och befordra folkförsvarets intressen. Han undgick dock inte kritik från riksdagen för maktfullkomlighet i en rad beslutsärenden inom försvaret där riksdagen ansåg sig "överkörd" och Sköld ansågs ha ägnat sig åt ministerstyre. Konstitutionsutskottet och riksdagen

riktade t.ex. anmärkning mot Sköld för beslut 1942 om byggande av en minkryssare respektive byggen på örlogsvarvet i Stockholm. (Se även den s.k. Lekvattenaffären 1943, där anmärkning dock av- visades. Källa: KU särsk protokoll 1940—46, SUAV-projektet statistik 1971, Zetterberg, 1975, s 53 f).

Beslutet om byggandet av en ny minkryssare ansågs som särskilt flagrant då Sköld här hade "smugglat" in det i ett hemligt 50-års- protokoll på marinens förskottsstat. Blivande folkpartiledaren Bertil Ohlin hävdade i debatten att försvarsministem ville använda för- skottsmedel även till en mer långsiktig utbyggnad av försvaret och ej enbart till beredskapsutgifter. Han fann detta vara groteskt och att riksdagen därmed skulle ge regeringen "en fullständigt elastisk fullmakt efter gottfinnande". Sköld var och förblev en omstridd man som försvarsminister. Krav på hans avgång restes då och då på enstaka håll men uppskattningen av hans starka ledarskap i ofredstid vägde över i vågskålen i debatt och politik. På militärt håll kom Sköld på många håll att uppfattas som en beskyddare och en stark minister som gav försvaret nödvändig arbetsro i hårda beredskapstider. Bilden är dock mångfasetterad. Chefen för försvarets kommandoexpedition under kriget, Henry Kellgren ger t.ex. följande silhuett (Sex krigsår i Skölds skugga, s 50):

Sköld var över huvud taget aldrig benägen för några eftergifter åt någotdera hållet. Jag yttrade en gång till en främmande attaché vilken telegrafiskt vidarebefordrade yttrandet hem - om honom, då han anklagades för att icke ha varit neutral i en fråga, att han var som en väderkvarn: vingarna gingo oavbrutet och vilka, som än kom i vägen, vare sig det var tyskar, ryssar, engelsmän eller amerikanare, så skulle de bli träffade, om de försökte komma in på svensk mark. Det föreföll mig vara så — han var bara svensk och att böja sig för maktspråk stred emot hela hans natur.

Kellgren ger också en målande bild av Sköld och rationalise- ringsexperten Blomquist:

Det förhöll sig ju så att det var mycket inom den militära förvaltningen, som Sköld inte tyckte om och som han önskade förbättra. Han trodde emellertid inte på, att militärerna skulle kunna reformera sig själva; han sökte för ändamålet civila krafter, som i den allmänna marknaden redan dokumenterat sin duglighet. Men då det gällde ett reformarbete inom en så konservativ inrättning, som den svenska försvarsförvaltningen var ännu vid det sista världskri- gets utbrott, krävdes det av vederbörande reformator inte endast skicklighet, utan även hårdhet och fräckhet. I direktör B. fann Sköld en man, som i samtliga hänseenden fyllde alla både rimliga och orimliga fordringar. Vid sitt arbete med förvaltningen inom försvaret använde sig B. av s.k. tidsstudieingenjörer och det var det, som första gången förde honom i kontakt med mig. Han krävde nämligen, så snart han fått tag i någon lämplig ingenjör, dennes omedelbara hemförlovning, oavsett vilken befattning vederbörande beklädde inom de mobiliserade militära förbanden. Han ansåg nämligen att rationaliseringen gick före allting annat. I det fallet hade jag, och, vad viktigare var, även Sköld en avvikande mening. Och så kom det till krig mellan kommandochefen och rationalise- ringschefen.

Sammanfattande kan sägas att riksdagen under båda världskrigen fortsatte traditionen från seklets början att skarpt nagelfara hur försvarsanslagen användes. Ett särskilt intresse ägnades vad som uppfattades som ineffektivitet, inkompetens, slöseri och byråkrati, allt stundom tillspetsat genom "affärer" med anslagsöverskridanden o.dyl. Tendensen till en bred granskning via utredningar, revision och offentlig debatt ökade när försvarsutgiftema sköt i höjden som under världskrigen och perioden 1892—1905/14. Däremot var riksdagen och offentligheten betydligt mer försiktig när det gällde kritik i frågor som uppfattades som strikt militära, dvs. hur man

formerade och nyttiggjorde sina styrkor, med stödfunktioner, i freds- och krigsorganisationen.

Rationaliseringsansatser 1955—1965 1959 års besparingsutredning

"Besparingar inom försvaret" utgavs som SOU 1960:23. Denna besparingsutredning hade tillsatts efter 1958 års försvarsbeslut som innebar en försöksvis övergång till en flerårig försvarsplan, som låstes i en kostnadsram medan försvarsgrenschefen fick en ökad frihet att organisera förbandsproduktionen inkl tillförsel av ny materiel. Utredningen slog fast att huvuddelen av de årliga försvarsutgiftema nu var bundna (personal, materiel etc.) och därför inte åtkomliga för besparingsåtgärder. Av totalutgiftema 1959/60 var hälften, c:a 1 600 milj. kronor bundna för materiel och investeringar, 670 miljoner kronor i löner samt c:a 175 miljoner kronor för värnpliktiga. Återstod c:a 6—700 miljoner kronor där någon rörelsefrihet fanns, eller c:a 20—25 procent av försvarsbud- geten. Utredningen pekade här på möjligheterna att spara genom nedkortningar av den första tjänstgöringstiden för värnpliktiga (c:a 30 dagar) och i repetitionsövningama (från 30 till 25 dagar). Här- igenom kunde c:a 22 miljoner kronor, eller knappt en procent på hela försvarsbudgeten, sparas. Inom tygförvaltningarna ansåg man att 10—20 miljoner kronor kunde sparas per år genom rationalise- ringar och inom intendenturtjänsten c:a 9 miljoner kronor årligen. En omläggning av drift- och kapitalbudgeten ansågs dessutom ge en mindre pluseffekt i form av ökad planmässighet i nya be- ställningar. Konkret föreslog utredningen att försvarets kapitalbud-

get skulle avskaffas varvid byggnads-, reparations- och under- hållskostnader i fortsättningen direkt skulle belasta försvarets huvudtitel.

I efterhand kan man säga att denna utredning liksom några efterföljande tydligt pekade på rationaliseringsmöjlighetema i den militära förvaltningen och besparingsmöjligheter genom en nedkortad men effektivare utbildning av de vämpliktiga. Det skulle bli framtidslinjer för statsmakterna, som med en krympande försvarsbudget från 1965 och framåt hela tiden skulle driva rationaliseringskraven för att få en stor försvarsorganisation och teknisk förnyelse att rymmas inom ramarna. På motsvarande sätt fick ÖB och försvarsgrenschefema anpassa sig till denna nya typ av krav. Nyheten var att man till skillnad från gamla tider nu genom rationaliseringar kunde skapa utrymme för omprioriteringar inom rullande försvarsplaner. Om militären sedan ansåg denna nya "frihet" vara en tillgång eller ej kan diskuteras. Mycket talar för att "omprövningar" och "omprioriteringar" normalt endast togs upp inför nya fleråriga försvarsbeslut. Endast akut kassabrist genom anslagsöverskridanden inom en försvarsgren kunde föranleda andra

beslut (s.k. "tvärstopp").

1960 och 1962 års försvarskommitte'er om kostnader, styr- ning och kontroll

De två parlamentariska försvarsutredningarna 1960 respektive 1962 (här benämnda FK 1960 respektive FK 1962) uppmärksammade de växande kostnadsproblemen inom försvaret och svårigheterna att få dessa under kontroll genom olika styråtgärder. Huvudproblemet var

att genomförandet av 1958 års försvarsbeslut (av många ansett som det mest gynnsamma för försvaret under efterkrigstiden genom full pris- och lönekompensation samt påslag på 2 '/2 procent för teknisk fördyring) hade blivit svårhanterligt. Beräkningsgrundema fastställ- des inte i 1958 års försvarsbeslut utan fastställdes efterhand genom särskilda prisindexserier (prop. 1959 nzr 119 m.m.) varvid det s.k. prisregleringsanslaget och reservationsanslag var viktiga medel för att göra en avstämning. (Närmare i SOU 1960:40 s 20 fsamt prop. 1959 nzr 119)

I den rådande försvarsplanen hade man bl.a. fått svårigheter med tilläggsanslag för FN-styrkor och för flygmateriel (prisstegringar), en typ av stymings- och kostnadsproblem som ofta skulle åter- komma under de följande årtiondena. Ökade kostnader utöver bud- getramen i försvarsbesluten till följd av prisstegringar på materiel, valutaändringar, ökade personalkostnader (bl.a. på grund av välfärdsutbyggnaden på olika områden) samt svenska internationella insatser (FN-styrkor m.m.) var typiska poster av detta slag. I princip har dessa kostnadsökningar endast kunnat täckas genom att "pressas in" i den rullande försvarsbudgeten — eller genom att riksdagen beviljade tilläggsanslag. Detta har varit ett försvarspoli- tiskt dilemma under hela efterkrigstiden.

PK 1960 ansåg att en fast försvarsplan var fördelaktig för planmässigheten och långsiktigheten när det gällde styrningen och kontrollen av försvarsanslagen. En stor del av försvarsutgiftema ansågs de facto bundna på 3—4 år genom att materielbeställningar måste läggas ut på relativt lång tid. Till detta kom att personalkost- haderna var låsta i stort, inte minst genom nya anställningsformer. Under 1950-talet löstes t.ex. "underbefälsproblemet" genom att volontärsystemet togs bort och en fast befordringsgång infördes.

Därmed minskade vakansema och den fast anställda personalen ökade avsevärt, se Arméns ledning, 1995, s 162 f. Intressant var att FK 1960 ansåg att riksdagen kunde skapa en buffert genom att för prisregleringen anvisa ett s.k. obetecknat anslag. Att övergå till att direkt variera försvarskostnadema mellan åren trodde kommittén dock ej på med en tydlig motivering:

Den försvarspolitiska målsättningen om vilken enighet i huvudsak råder innebär emellertid att utrymmet för nedskärningar av försvarsutgiftema är begränsat även utan en bindning. Intresset av att från år till år kunna variera försvarsanslagens storlek bör enligt kommitténs uppfattning vägas mot det värde som ligger i att en fast men snävt tilltagen ram för försvaret framtvingar ett rationellt utnyttjande av de anvisade medlen och därmed också på lång sikt ger det billigaste försvaret.

Ett annat problem är det, om en överenskommelse som den nuvarande försvårar möjligheterna att anpassa statsutgiftema till det aktuella konjunkturläget. Enligt kommitténs uppfattning finns det

emellertid möjlighet att undvika sådana svårigheter och kommittén återkommer till den frågan i ett senare sammanhang.

FK 1962 fortsatte diskussionen om en fastlåst försvarsorganisa- tion skulle ge bättre utrymme för planmässighet. Före 1958 hade organisationen i fred och krig reglerats i detalj av statsmakterna, men detta ansågs ha gett för litet utrymme för flexibilitet och anpassning till olika lägen. Effekten ansågs ha blivit att försvaret blev omodernt och fick lägre effektivitet. I stället hade 1958 en övergång skett till en fixerad kostnadsram där endast allmänna riktlinjer gavs för krigsmaktens fortsatta utveckling. Härigenom ansågs nödvändig handlingsfrihet ha skapats, inte minst för en smidig anpassning av försvaret på det tekniska området:

Huvudsyftet med kostnadsramen för det militära försvaret sådan denna konstruerats sedan år 1958 är att åstadkomma "ett rationellt

utnyttjande av försvarsanslagen enligt en långsiktig planering" (prop. 1958:110, s 95). Kostnadsramen bör alltså vara så utformad att myndigheterna stimuleras att planera verksamheten så att största möjliga effekt erhålles. Kostnadsramen bör därför i princip innefatta alla utgifter för det militära försvaret. Omfattar kostnadsramen endast delar av försvarsutgiftema, kan detta nämligen leda till en mindre lämplig utgiftsdisposition från myndigheternas sida (jfr SOU 1960:40, s 39). Kostnadsramen bör vidare vara så utformad att en oförändrad försvarseffekt kan erhållas under de budgetår kostnads- ramen gäller (jfr prop. 1958:110, 5 96). Detta har med nuvarande ordning åstadkommits genom dels visst årligt tillägg för teknisk utveckling, dels hänsynstagande till pris- (löne-)förändringar, dels ock beaktande av förändrade uppgifter och dylikt.

FK 1962 tryckte hårt på kostnaderna för ökad kvalitet. Resone- manget här kan sägas ha giltighet även i dag:

Enligt försvarskommitténs mening är olika utvecklingslinjer för krigsmaktens utformning och sammansättning möjliga. Bland annat torde avvägningen mellan kvalitet och kvantitet böra övervägas kontinuerligt. Likaså torde valet av vapensystem och tekniska hjälpmedels prestanda eventuellt kunna bli föremål för andra ställningstaganden. Med det sagda vill försvarskommittén peka på att det fortlöpande studiearbetet inom krigsmakten bör inriktas på att penetrera flera alternativa lösningar av frågan om val av optimal strategi och taktik och därmed krigsmaktens framtida utformning.

Den fortgående tekniska utvecklingen måste med hänsyn till därav följande starka kostnadsstegring för kvalitativt högtstående vapensystem inge starka betänkligheter för framtiden. Kommittén vill därför framhålla som angeläget att frågan om avvägning mellan kvalitet och kvantitet ägnas fortlöpande uppmärksamhet vid de militära studierna.

FK 1962 ansåg dessutom att tillkomsten av nya fredsuppgifter för krigsmakten skulle öka kostnadsramen för rullande försvarsplan

Försvarskommittén anser, att i princip bör gälla dels att kostnadsramen skall minskas om krigsmakten åvilande fredsupp- gifter bortfaller eller till följd av rationaliseringar som genomförts på statsmakternas initiativ kan lösas på billigare sätt, dels ock att kostnadsramen skall ökas om nya fredsuppgifter tillkommer eller krigsmakten åvilande uppgifter till följd av åtgärder som stats- makterna beslutar måste lösas på dyrare sätt än hittills.

Försvarskommittén är medveten om att åtskilliga svårigheter måste råda vid den praktiska tillämpningen av en dylik princip och att tolkningen blir beroende av Kungl. Maj:ts och riksdagens ställ- ningstagande i varje enskilt fall.

FK 1962 ansåg i likhet med 1955 års försvarsberedning att inköp av robotsystem utomlands (lvrobot Hawk från USA nämndes särskilt) borde ges hög prioritet. I fråga om svenska taktiska käm- vapen refererade man ÖB:s synpunkter att försvarskostnadema härigenom kunde bli lägre p.g.a. en ökad stridseffekt genom denna nya typ av vapen. Kommittén skulle dock inte enligt sina direktiv ta ställning i frågan, som tillsvidare hade stoppats politiskt. (Striden inom socialdemokratin i atomvapenfrågan var djup och splittrade länge regeringspartiet.) FK 1962 tog dock inte steget fullt ut genom att hävda att tillförsel av nya robotsystem och andra högteknologis- ka lösningar kunde — eller borde leda till en omprövning av det stora antalet förband inom krigsmakten, främst armén. (Genom en ökad kvalitet ("spetsförband") kunde kvantiteten minskas hade en argumentering kunnat lyda.)

Försvarets planerings- och ekonomisystem (FPE) 1970

Införandet av FPE-systemet avsåg att ge statsmakterna ett bättre grepp över avvägningar och resursanvändning inom totalförsvaret. Det var en överföring till Sverige av det system som McNamara hade infört i USA och som avsåg att ge en målstyming och bidra till rationella val mellan grundligt analyserade alternativ. De organiserade intressena på varje samhällssektor har dock i hela väst visat en klar tendens att göra sig till "herrar över planeringssyste- met". Dessutom företräder man ofta särintressen inom systemet (t.ex. försvarsgrenama, truppslag, andra myndigheter). Folkpartiriks— dagsmannen Hans Lindblad ägnade 20 år i riksdagen åt att kritisera de militära planeringssystemen. Han ansåg att statsmakternas styrning av försvaret, inkl uppföljning av genomförandefasema av försvarsbeslut, lämnade mycket övrigt att önska. Han var inte ensam om tolkningen att endast ÖB:s och försvarsgrenschefemas förslag kunde föras fram på den politiska nivån med den hierarkis- ka programplanering försvaret hade skaffat sig. Altemativtänkandet och ökad öppenhet fick här ringa plats. Statsmaktemas reella möjligheter att få insyn i det verkliga läget i försvarsmakten, dvs. vad man slutligen fick i krigsorganisationen för satsade anslag, försvårades kraftigt genom lydnadsförhållandena på militär sida och ett flitigt bruk av hemligstärnpeln när det gällde förband, mobilise- ringsförråd, krigsplacerade värnpliktiga osv. Det gamla svenska systemet med självständiga myndigheter ledde även till att för- svarsmyndighetema skapade egna revir som man skyddade mot kritisk utvärdering utifrån. Hans Lindblad sammanfattade kritiken så här 1993 (KrVA 1993 nr 2 s 61 f):

FPE-systemet byggde på att ge beslutsfattarna så brett be- slutsunderlag som möjligt. Men ÖB-institutionen har hela tiden sett som sin huvuduppgift att ge så smalt beslutsunderlag som möjligt. Varje försök från politisk sida att få alternativa avvägningar belysta har motarbetats.

Jag har egna, ofta drastiska, exempel på detta från en rad områden: Skyddsrum sbyggande, vämpliktsutnyttj ande, brigadantal, livstidsförlängning av materiel, reservare i flygtj änst, hamnförsvar, ytstridsfartyg, ubåtar, skyddsutrustning, miloorganisation och åtskilligt annat. Ett sådant exempel är ÖB:s papper 1986 som svar på mitt försök att i 1984 års försvarskommitté få en belysning av ett alternativ med mer luftvärn men utan de äldre infanteribrigader som riksdagen redan 1972 beslöt avveckla. Svaret var totalt läst, 27 brigader var absolut bästa avvägning (egentligen helt oberoende av ekonomi) och ett försvar med bättre luftvärn men färre brigader vore enligt ÖB olyckligt. Arméchefen blev så upprörd över att en politiker vågade begära alternativ att han gick ut med ett TT-utta- lande mot mig på temat att det vore "katastrof" om IB 66-oma togs bort.

Försvarsplaneringen

De svenska försvarsbesluten har sedan 1901 varit tidsbegränsade. 1901 års härordning (marinens organisation och anslag togs för sig) gällde i 12 år och försvarsbesluten 1914, 1925 och 1936 var i princip inriktade på tioårsperioder. 1936 års beslut fullföljdes ej utan ersattes av 1942 års femårsplan varpå följde 1948 års försvars- beslut, som också kom att gälla i tio år. Från och med 1958 års försvarsbeslut (FB 58) har en övergång skett till fyra