SOU 1998:78

Regelförenkling för framtiden

1. Regelförenklingssystem för Sverige

1.1. Utgångspunkter

Småföretagsdelegationen konstaterar att det svenska regelförenklingssystemet till stora delar inte lett till åsyftade resultat. Detta trots att ansatserna varit goda. Delegationen har också tagit del av erfarenheter från bl.a. Danmark, Storbritannien och Holland samt genom EU:s ”task force” BEST löpande tagit del av erfarenheter från såväl andra EUländer som från arbetet på EU-nivå.

De slutsatser som kan dras av såväl internationella som svenska erfarenheter när det gäller vad som krävs för ett framgångsrikt regelförenklingsarbete är framför allt två:

  • nödvändigheten av en stark politisk ”uppbackning”– på högsta nivå
  • behovet av en sammanhållen struktur – så att delarna stöttar varandra och bidrar till en fungerande helhet.

Ett starkt politiskt engagemang från högsta nivå upplevs som en förutsättning för att frågorna skall få genomslag, inte minst på departementsnivå. Denna ”uppbackning” måste komma från allra högsta nivå – premiärministerns/statsministerns personliga stöd och engagemang är en nödvändighet. ”Uppbackningen” kan dock ta sig olika uttryck, ett ”statsministerbrev” (till departement och andra myndigheter – Danmark), organisatorisk koppling till statsministerns kansli förenat med politiskt stöd (Storbritannien).

Behovet av en sammanhållen struktur visas såväl av internationella jämförelser som av våra egna svenska erfarenheter. I Storbritannien sorterar regelförbättringsarbetet under en särskild enhet (”Better Regulation Unit”) inom Statsrådsberedningen1 (”Cabinet Office”) – arbetet leds av en minister och stöds av en särskild ”task force” med

1 Med tanke på skillnaderna i den centrala statsapparatens organisation kan man inte direkt jämföra ”Cabinet Office” med Statsrådsberedningen.

ledamöter från näringsliv och organisationer. Inom varje departement finns en minister2 med ansvar för regelförbättringsarbetet.

1.2. Förslag

1.2.1. Nationell nivå

Regelreformeringsenhet

Regelförenklingsarbetet måste för att få effekt ha politiskt stöd från allra högsta nivå. Småföretagsdelegationen föreslår därför att statsministern ges ett tydligt politiskt ansvar för regelreformeringsarbetet.

På tjänstemannanivå inrättas ett särskilt sekretariat för regelreformeringsfrågor – ”regelreformeringsenheten”. Regelreformeringsenheten bör ingå i Närings- och handelsdepartementet. Detta förutsätter emellertid att Närings- och handelsdepartementet ges de reella möjligheterna att utvecklas till och tar på sig uppgiften att mer strategiskt driva tillväxt- och näringslivsfrågor på ett långsiktigt hållbart sätt. Härvid krävs att Närings- och handelsdepartementet mer övergripande kan arbeta med svenskt näringslivs frågor gentemot EU, andra departement och inom ramen för den regionaliserade tillväxtpolitiken. Närings- och handelsdepartementet ges därmed samma roll för tillväxt och företagande som Finansdepartementet har i statsfinansiella frågor. Blir så inte fallet bör regelreformeringsenheten i stället organisatoriskt placeras i Statsrådsberedningen.

Regelreformeringsenheten skall ledas av en särskild statssekreterare och har till uppgift att leda och följa regelreformeringsarbetet i departement, verk och kommuner. Enheten leder arbetet med PKA3-analyser och följer även hur de genomförs. Den utarbetar vidare riktlinjer för när PKA-analys skall genomföras och utvecklar modeller för sådana analyser. Vidare avgör enheten i samråd med berörda departement och myndigheter när en småföretagspanel skall användas. Detta förutsätter att resurser frigörs personellt och ekonomiskt för arbetet.

Viktiga uppgifter för regelreformeringsenheten bör vara att:

2 Mot bakgrund av skillnaden i antalet ministrar och benämningen av befattningshavare på olika nivåer motsvaras minister här närmast av statssekreterare.3 PKA, problem- och konsekvensanalys. Vi uppfattar i fortsättningen PKA som ett begrepp och benämner företeelsen PKA-analys.

  • stödja departement, verk och kommuner genom att utveckla metoder för regelförenkling och PKA-analyser
  • bidra med kompetensutvecklande insatser inom området regelförenkling och PKA-analyser för ansvariga inom departement, verk och kommuner
  • löpande följa arbetet med regelförenkling och PKA-analyser för att kontrollera att åtgärder som skall vidtas också genomförs samt följa kvaliteten i dem
  • vara ”help-desk” funktion för de ansvariga som arbetar med regelförenkling och PKA-analyser i departement, verk och kommuner
  • sprida goda exempel på regelförenkling och PKA-analyser i departement, verk och kommuner
  • utveckla en ”best-practice” när det gäller genomförande av regelförenkling och PKA-analyser i departement, verk och kommu ner
  • avge en årlig rapport om regelförenklingsarbetet, hur det fortskrider och vilka effekter som uppnås
  • följa upp att myndigheterna i sina verksamhetsberättelser redovisar sitt regelreformeringsarbete samt fullgör sin skyldighet enligt 7 § verksförordningen att ”fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidtar de åtgärder som behövs”
  • en gång per mandatperiod genomföra en samlad uppföljning av regelförenklingsarbetet – denna redovisas till riksdagen i en särskild rapport.

Regelreformeringsenheten bör vidare ha till uppgift att om myndigheterna inte fullgör sina uppgifter inom ramen för regelreformeringsarbetet – om PKA-analyser ej genomförts när de borde genomförts, om PKA-analyser som genomförts är bristfälliga eller visar på högre kostnader än vad lagstiftaren förutsatt – hänskjuta frågan till regeringens prövning. I sådana fall bör en föreslagen reglering inte träda i kraft innan regeringen medgivit att så sker.

Regelreformeringsenheten bör vidare samordna det svenska arbetet med att påverka EU:s regelgivning i de fall det påverkar näringslivets villkor. Enheten bör även som prioriterad uppgift ha att följa problemet med ”gold-plating” – att nationella organ vid implementering av EUregler går längre än vad som de facto krävs.

Näringslivets Regelråd

En särskild grupp – Näringslivets Regelråd – med företrädare för företag, forskare och organisationer inrättas. Företagarna bör vara i majoritet. Denna grupp blir ett fristående organ med hög trovärdighet hos

företagen som används som stöd i utvecklandet av regelreformeringsarbetet. Gruppen arbetar som en fristående grupp men samarbetar närmast med regelreformeringsenheten i Närings- och handelsdepartementet. En viktig uppgift för gruppen är vidare att vara idégivare och inspiratör till det arbete som bedrivs med regelreformeringsfrågor i Närings- och handelsdepartementet. Gruppen granskar vidare regelreformeringsarbetet i hela statsförvaltningen.

Paneler

Paneler med småföretag för att testa förslag till nya regler och regelförändringar inrättas. Detta bör ses som ett komplement till de beredningsförfaranden och remissförfaranden som traditionellt tilllämpas. Fördelen med panelsystemet är främst att det ger konkreta och direkta indikationer på hur den praktiska tillämpningen fungerar i småföretag (problem, tidsåtgång etc.) medan ett remissförfarande lättare fångar upp mer övergripande och principiella frågeställningar.

Det operativa ansvaret för hantering av dessa paneler bör ligga på ”regelreformeringsenheten” i Närings- och handelsdepartementet. Paneler som består av företag inom en viss sektor kan dock tänkas opereras av respektive myndighet. I båda fallen förutsätts dels att panelerna som i första hand består av småföretag kan kompletteras med stora företag, dels en nära samverkan med näringslivets organisationer när det gäller urval av företag till panelerna.

Det måste vidare betonas att frågan om när paneler skall användas är strategisk. Varje år införs eller ändras ca 4 000 föreskrifter som berör företag. Endast i en mindre andel av dessa är det lämpligt och möjligt att använda paneler.

Departementen

Inom varje departement utses en statssekreterare till ansvarig för regelreformeringsarbetet. Här avses inte inrättandet av en särskild befattning som statssekreterare – vad som erfordras är att en redan befintlig statssekreterare ges ett uttalat ansvar för PKA-frågor inom departementets verksamhetsområde. Varje departement har ansvaret för att PKA-analyser genomförs när så skall ske och sättet på vilket de genomförs.

Myndigheter/verk

Respektive verk har ansvaret för sina regelreformeringsfrågor och PKAanalyser. Generaldirektören skall utse en befattningshavare, t.ex. chefs-

juristen (motsvarande), som särskilt ansvarig för verkets arbete med dessa frågor.

Koppling till riksdagen

Frågor kring regelgivning har även en stor betydelse för riksdagens beslutsfattande. Framför allt bör det betonas att brister i beredningen av förslag (att PKA-analyser ej genomförs när så skulle ha skett och brister i kvaliteten i genomförda PKA-analyser) innebär att riksdagens beslutsunderlag blir undermåligt. Det är därför naturligt att också riksdagens revisorers och Konstitutionsutskottets viktiga roll när det gäller att följa regelgivningssystemet särskilt uppmärksammas.

Kvantitativa mål i regelreformeringsarbetet

Regeringen bör så snart som möjligt efter valet i september 1998 förelägga riksdagen ett förslag till ”program för regelreformeringsarbetet”. I detta program bör målen för regelreformeringsarbetet under mandatperioden fastställas. På detta sätt ges regelreformeringspolitiken dels en nödvändig långsiktighet, dels en större tyngd – i alla departement och myndigheter.

I regelreformeringsprogrammet bör ett tydligt och kvantifierbart mål för regelförenklingsarbetet under mandatperioden anges. Detta kan utformas antingen som krav på att regelvolymen skall minska i viss angiven omfattning eller som ett krav på att företagens administrativa belastning av regelverket skall minska i viss angiven omfattning. Småföretagsdelegationen föreslår att målet för mandatperioden skall vara att företagens administrativa belastning minskar med en tredjedel.

Vidare bör i regelreformeringsprogrammet mål anges vad gäller arbetet med den befintliga regelmassan. Småföretagsdelegationen föreslår att målet för arbetet med de befintliga reglerna bör vara att alla gås igenom under den kommande mandatperioden.

PKA-analyser

Ansvaret för genomförande av PKA-analyser vilar på den enhet – departement, kommitté, myndighet – som utformar förslag till en ny regel. På detta sätt behålls helhetsansvaret för systemens utformning och fackansvariga enheter skall även beräkna och beakta kostnaderna för de regelsystem de förvaltar och de nya regler de vill införa.

Redan innan uppdrag ges att utforma en ny regel skall behovet tydligt anges och valet av regel som form för att uppnå ett visst syfte motiveras. PKA-analyser skall genomföras på alla förslag som kan ha ekonomiska effekter för företagen. Om en reglering ändå anses som den enda utvägen efter en problemanalys bör tyngdpunkten i konsekvensanalysen ligga på kostnadsberäkningar vad avser kostnaderna för näringslivet. Ett särskilt

småföretagstest bör göras för regler som bedöms påverka småföretagen i någon större omfattning.

4Valet av reglering för att uppnå ett visst syfte bör tydligt anges och motiveras när uppdrag att utforma förslag till nya regler ges.

Den särskilda regelreformeringsenheten inom Närings- och handelsdepartementet har till uppgift att inom Regeringskansliet – inklusive kommittéväsendet – verka för att regelförenklingsarbetet genomförs och att PKA-analyser genomförs när så skall ske samt att följa systemet för regelgiving vad avser valet av regel som form. I regeringens förslag till riksdagen, som innehåller förslag om nya regler, skall tydligt anges:

  • ställningstagande rörande behovet av offentligt agerande
  • valet av reglering som styrform
  • resultatet av genomförd PKA-analys, alternativt motivering till att PKA-analys ej genomförts
  • om företagspanel har använts – och i så fall resultatet av denna respektive om panel inte använts skälet till att så inte skett.

Samråd med näringslivet

När det gäller uppgiftslämnande finns i dag en skyldighet att samråda med näringslivet. En motsvarande skyldighet bör införas när det gäller införande av nya regler och förändringar av befintliga regler. Det betonas härvid att paneler och system såsom ”task force” inte ersätter utan snarast kompletterar samrådsskyldighet.

Tidiga konsultationer med näringslivet kan vara avgörande för ett lyckat regelreformeringsarbete. Konsultationer med näringslivet bör komma in tidigt i processen, redan när man överväger en reglering.

Småföretagsdelegationen understryker särskilt behovet av nära konsultationer med näringslivet i tidiga skeden av regelgivnings processen.

1.2.2. Kommunal nivå

I hanteringen av regelförenkling och regelreformering bör även den kommunala nivåns regelgivning uppmärksammas. Denna regelgivnings kvalitet, inriktning och omfattning bör följas upp särskilt. Detta kan t.ex. ske i samverkan med Svenska Kommunförbundet – här är Holland en intressant förebild.

4 EU har utfärdat en rekommendation för när PKA-analyser skall göras och hur de skall se ut – ”Commission Recommendation of 22 April 1997 C (97) 1161 final on improvning and simplifying the business environment for business start-ups”. Enligt denna rekommendation skall sådana analyser genomföras när det är lämpligt och det skall ske med stöd av en särskild enhet med mandat att samordna åtgärderna.

1.2.3. Regelutformning och myndigheters förhållningssätt

Tidsbegränsade regler

I vissa fall är motiven för en regel begränsade i tiden. Det kan naturligtvis också vara så att man överskattat behovet av en reglering eller att regeln inte lett till avsett resultat. Trots detta kvarstår ofta en regel utan att ifrågasättas. Orsaken till detta kan vara att det krävs ett aktivt beslut för att ifrågasätta och upphäva en regel. En regel som införts har också ofta till sig knutit intressenter, myndigheter som förvaltar regeln, intressegrupper inom området etc. Intressen som tar skada av en regel är däremot i normalfallet mer anonyma och inte lika välstrukturerade. En införd regel tenderar därför att bli kvar till dess de problem den leder till blir förhållandevis stora.

En modell som bör prövas är att medvetet arbeta med tidsbegränsade regler – regler där det redan från början anges att de har en begränsad livstid, så att en regel för att fortleva efter sitt ”slutdatum” måste ha stöd av ett nytt aktivt beslut.

Införandet av ett sådant instrument som tidsbegränsade regler måste dock ske på ett planerat sätt. Många typer av regler har sin betydelse just genom att de tillhandahåller över tiden stabila förutsättningar, ”spelregler”. Detta kan t.ex. gälla de grundläggande reglerna inom skatteområdet, civilrättsliga regler och grundläggande regler inom arbetsrätten. Beträffande sådana regler är det snarast till skada, för företag, myndigheter och medborgare, om de ändras för ofta.

5

Införandet av tidsbegränsade regler bör därför ske genom att regeringen testar denna regelgivningsmodell inom ett antal regelsystem. Det kan då vara naturligt att testa områden där man har en regeltillväxt, där nya regler måste införas relativt snabbt och där det från början kan vara svårt att överblicka reglernas effekter.

Myndigheters förhållningssätt

Attityderna till småföretag och förhållningssättet i kontakter med småföretag har mycket stor betydelse. Detta gäller både praktiskt för att lösa frågor smidigt och psykologiskt beträffande hur småföretagen upplever kontakten med myndigheterna och tillämpningen av en regel. Att påverka sådana förhållningssätt är mycket viktigt. Några typer av instrument som bör övervägas är

5 I Storbritannien menar man att ”sunsetting” är särskilt lämpligt när det gäller regler som tillkommer för att möta oväntade situationer som kräver snabba åtgärder, se t.ex. ”Thinking About Regulation – A Guide to Good Regulation”.

  • symbolmässiga markeringar, från hög politisk nivå – primärt statsministern och näringsministern – som själva i nyckelfrågor föregår med ”gott exempel” i dialog med och lyhördhet inför småföretag
  • utpekande av goda exempel bland myndigheterna, t.ex. utnämning av årets mest småföretagsvänliga myndighet
  • ”benchmarking” mellan myndigheter för att på bästa sätt uppnå vissa servicemål (t.ex. korta handläggningstider) och bemötandemål (mäta hur småföretag upplever kontakten).

2. Bakgrund

2.1. Varför statlig regelgivning?

All mänsklig samverkan förutsätter att de samverkande aktörerna har en gemensam uppfattning om de spelregler som skall gälla. Många av dessa spelregler uppfattas som så självklara att de inte behöver nedtecknas och stadfästas genom ett beslut i något för kollektivet representativt organ – dessa är de till vardags s.k. oskrivna lagarna. Efterlevnaden av de oskrivna lagarna säkerställs i sista hand av den sociala kontrollen och de påföljder som gruppen i informell form kan utmäta.

Som våra gamla landskapslagar visar kom sådana oskrivna eller i religionen grundade regler tidigt att både kompletteras och preciseras med vad vi i dag kallar statlig regelgivning. Redan från början kan man se två huvudsyften, delvis sammanhängande: att upplysa om reglerna och att främja rättssäkerhet. Med samhällets utveckling har reglerna blivit ständigt flera och som ett tredje huvudsyfte har utkristalliserats att

påverka reglerna. Med tiden har det blivit nödvändigt att tillskapa en

hierarki av över- och underordnade regler samt både representativa och exekutiva organ för att fatta beslut om olika regler.

Den nationella regelgivningen innehåller dels vissa grundläggande regler om vilka representativa och exekutiva organ som skall finnas i en stat, dels gränserna för deras ansvar, och dels beslutsprocessen i dessa. Dessa regler är omgärdade med ett speciellt skydd i syfte att förhindra att förändringar genomförs som inte förankrats grundligt bland medborgarna. Den övriga regelgivningen har många olika syften utöver de nyss nämnda grundläggande.

Ett centralt mål för den nationella regelgivningen är skydd av individernas liv, hälsa och säkerhet. Skydd av miljö tillhör också de centrala syftena för offentlig reglering. Egentligen kan samtliga dessa syften sägas ytterst kunna hänföras till skydd av människoliv. Vidare finns lagstiftning som reglerar ekonomiska rättigheter och skyldigheter mellan statsmakterna och medborgarna eller grupper av medborgare samt mellan individer, grupper av individer. Till den förstnämnda

lagstiftningen hör lagstiftning om äganderätt, skatter, avgifter och uppbörd. Huvuddelen av det sistnämnda slaget av regleringar har som en viktig funktion att underlätta ekonomiska transaktioner mellan individer eller grupper av individer, dvs. begränsa de s.k. transaktionskostnaderna för aktörerna på en marknad.

Lagstiftningen kan binda handlingsutrymmet för de subjekt den omfattar olika hårt. Lagstiftningen kan vara tvingande eller endast äga giltighet om berörda motstående intressenter inte kommit överens om annat – vara dispositiv. Den tvingande lagstiftningen kan vidare vara normerande eller av maximi- eller minimikaraktär.

2.2. Varför avreglering och regelförenkling?

I Sverige liksom i de flesta andra länder infördes under trycket av de störningar som under det andra världskriget uppstod i den internationella ekonomin omfattande regleringar för att trygga den nationella försörjningen. En del av dessa regleringar avvecklades under de närmaste åren efter krigsslutet. Under den ekonomiska tillväxt som präglade 1950- och 60-talen vidgade statsmakterna sitt åtagande gentemot medborgarna, vilket ledde till en omfattande tillväxt i statsmakternas regelgivning.

Mot slutet av 1960-talet avtog tillväxttakten i den svenska ekonomin och utrymmet för nya sociala satsningar begränsades. Mot denna bakgrund ålades myndigheter, som av regeringen getts bemyndigande att utfärda föreskrifter, anvisningar eller råd att underställa dem regeringen för beslut ifall dessa bedömdes påverka gällande standard eller tillämpade normer och därmed leda till väsentliga direkta eller indirekta kostnadsökningar.

Den konjunkturnedgång som rådde i Sverige under senare hälften av 1970-talet i spåren av oljekrisen fäste statsmakternas uppmärksamhet på den känslighet för störningar som den svenska ekonomin uppvisade på grund av storföretagens stora andel av produktion och sysselsättning. Särskilt den dominerande ställning de stora företagen verksamma inom basnäringarna skog och stål hade i många mindre orter framstod tydligt på grund av den starka omvandling som skedde i dessa näringar under denna period. Ett annat viktigt drag i den svenska företagsstrukturen var den extremt låga andelen medelstora företag. En förklaring härtill ansågs vara att nyetablering av företag och tillväxten i de små företagen förhindrades av alltför krångliga regler. Dessa frågor berördes i ett

flertal utredningar under senare hälften av 1970-talet.6 Med utgångspunkt i dessa utredningar lämnade regeringen en proposition (prop. 1978/79:111) om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati. Åtgärdsförslagen inriktades på decentralisering och delegering, minskad statlig kontroll av kommuner och landsting, förenkling och minskningar av myndigheternas uppgiftskrav, enklare lagar, regler och bestämmelser, enklare språk, bättre information och utvidgad service gentemot allmänheten samt enklare administration och organisation inom den offentliga förvaltningen.

Att det dessutom finns ett samband mellan Sveriges problem med långsiktig tillväxt samt effekterna av vissa offentliga regleringar har uppmärksammats från regeringens sida redan under 1980-talet. Flera viktiga insatser för regelreformering på marknaden gjordes då. Arbetet på detta område har efter hand utvidgats till att omfatta inte bara en god regelkvalitet och regelförenkling utan också närmare analyser av regleringarnas effekter för konkurrensen. Det är således reglers konsekvenser på själva marknadsplatsen som alltmer uppmärksammas. Under senare år har därvid de små och medelstora företagens roll och situation i det marknadsekonomiska systemet mer och mer kommit i blickpunkten, både i Sverige samt i EU i övrigt.

Småföretagsdelegationen ser en mångfald småföretag som en omistlig och starkt vitaliserande del av det marknadsekonomiska systemet. Vi ser att många nya och växande småföretag skapar utrymme för nya idéer och insatser. De motverkar de koncentrationstendenser som finns i ekonomin. Resursbristen är en belastning för småföretagen. Samtidigt har de en särskild styrka i korta kommunikationsvägar, nära relationer och lätthet att ta initiativ. Småföretagen har alltså bl.a. den ytterst viktiga uppgiften att aktivt, offensivt och i bred omfattning bidra till dynamik och förnyelse inom näringslivet. Också småföretagens roll och potential som arbetsgivare understryker deras stora betydelse i vår ekonomi.

Därför är det av största vikt att förhindra att regler i onödan skapar etablerings- och tillväxthinder för småföretagen. Dessa företags roll och betydelse i det marknadsekonomiska systemet understryks än mer av att de ofta kan utgöra själva grogrunden för uppväxten över tid av medelstora och större företag. Sådana företag ger i sin tur särskilda fördelar för vår ekonomi i form av bl.a. stordriftsfördelar och export-

6 FOB-utredningen (E 1976:02), Utredningen (E 1977:01) angående Statistiska centralbyråns uppgiftsinsamling, Byråkratiutredningen (Kn 1976:05), Delegationen (B 1977:8) för företagens uppgiftslämnande, Datalagskommittén (Ju 1976:05).

kraft. Genom de redovisade mekanismerna i marknadsekonomin ökar dessa fördelar tillväxten och konsumentnyttan, om det råder ett tillräckligt konkurrenstryck. En annan mycket viktig aspekt är att statsmakterna måste arbeta för att regler så långt som det är möjligt ger utrymme för konkurrens på lika villkor. Oftast är det små företag som kommer i kläm i regelmiljön. Det gäller bl.a. i fråga om stora och svåröverskådliga regelmassor. Detta gör att också förenklingsaspekten har stor betydelse. Samtidigt är just detta problem – att mängden regler är så stor – särskilt svårt att lösa, även i ett längre tidsperspektiv.

Sammanfattningsvis kan noteras att statsmakterna bedrivit ett regelförenklings- och avregleringsarbete under de senaste 25 – 30 åren. Statsmakternas arbete har syftat till dels en noggrannare prövning före beslut om statliga åtaganden, dels begränsning och förenkling av de offentliga föreskrifter som medborgare, kommuner och civilrättsliga organ skall följa. Dessa åtgärder har emellertid icke haft den effekt på regelgivningen som avsetts. Reglerna har hela tiden ökat i antal och komplexitet. Förslagen i rapporten avser att bryta denna trend.

3. Samhällsekonomiska kostnader för regelverket

Inget samhälle fungerar utan regler. Regler skapar ramar för medborgarnas och företagens utbyte med varandra. Men regler skapar även kostnader i samhället som på samma sätt som skatter verkar hämmande på ekonomin. En viktig skillnad mellan skatter och regleringar är att skatter är öppna medan kostnaderna för regleringar är dolda och svårberäknade. I detta kapitel kommer därför olika typer av kostnader till följd av regleringar att redovisas.

3.1. Kostnader

Reglerna hämmar nyetablering av företag och tillväxt i småföretag genom att de förorsakar kostnader för näringsliv och samhälle. Kostnaderna kan delas upp i två grupper: direkta och indirekta. De direkta kostnaderna är tid och resurser som tas i anspråk i privat och offentlig sektor på grund av regler. De indirekta kostnaderna är bl.a. minskad dynamik och konkurrens som förorsakats av regler.

3.1.1. Direkta kostnader

Direkta kostnader av regler finns hos företagen, i myndigheter samt hos regering och riksdag.

Hos företaget

Till denna grupp förs kostnader för anskaffande av utrustning för att uppfylla kravet som anges i regeln i fråga (t.ex. rökgasreningsutrustning, utrustning som samlar upp oljor från bearbetande maskiner osv.). Andra uppfyllandekostnader :

  • kostnader för drift av utrustning som regler kräver
  • kostnader genom försämrad produktivitet
  • kostnader för underhåll, funktionskontroll m.m. av utrustningen
  • administrativa kostnader dels för att tillgodose det interna informationsbehovet för att följa upp att erforderliga krav uppnås, att fastställda rutiner följs, att anskaffad utrustning fungerar enligt fastställda krav, dels för att tillgodose myndigheternas informationskrav, vilka vanligtvis är betydligt mer betungande för små företag då dessa ofta inte har behov av dokumenterad formell intern information. Informationskravet slår just mot den faktor som är basen för det lilla företagets konkurrensförmåga gentemot de stora företagen – förmågan att arbeta med en s.k. mager administration.

Hos myndigheterna

Även hos myndigheterna innebär regleringar direkta kostnader:

  • regelproduktion och à jour-hållningen av denna binder betydande resurser
  • handläggning av ärenden om dispenser från föreskrifter
  • handläggning av ärenden om nedsättning/befrielse av avgifter enligt föreskrifter
  • regeladministration – förteckningsskyldigheten enligt författningssamlingsförordningen m.m. (SFS 1996:1307)
  • distribution av tidningar och annat tryck med information om reglerna
  • insamling, bearbetning och analys av erhållen information
  • handläggning av ärenden med anledning av misstänkta fall av överträdelser
  • domstolsprocesser efter brott mot föreskrifter
  • uppföljning av regelsystemets tillämpning samt avrapportering till regeringen
  • information om reglerna.

På regerings- och riksdagsnivå

På regerings- och riksdagsnivå leder regleringar till kostnader bl.a. för handläggning av anslagsfrågor och regelöversyner m.m.

3.1.2. Indirekta kostnader

Utöver dessa direkta kostnader leder regleringar till indirekta s.k. samhällsekonomiska kostnader. Hit hör kostnader på grund av att:

  • etableringar uteblir och tillväxt i småföretag hämmas
  • konkurrenstrycket minskar vilket leder till långsammare produktutveckling
  • marknadens organisationsstruktur m.m. utvecklas inte så att konsumentbehoven kan tillfredsställas optimalt
  • svagare förmåga för inhemska företag att hävda sig internationellt – såväl på utlandsmarknaderna som på hemmamarknaden – och därmed svagare sysselsättningsutveckling
  • demotivationseffekter som är svåra att mäta men som inte är försumbara och innebär att företagaren upplever regelbördan som ett väsentligt irritationsmoment i den dagliga verk samheten.

3.1.3. Konkurrenstryck

Reglers skadliga effekt på konkurrensen är ett ämne som förtjänar att behandlas separat.

Det marknadsekonomiska systemet för produktion och distribution bygger på att en effektiv, fungerande konkurrens skall skapa ett ordentligt omvandlingstryck på marknaden. Ett sådant tryck är en av grundförutsättningarna för hög och stabil tillväxt samt ökade och tryggade arbetstillfällen.

En konkurrens av detta slag fungerar som ett hinder mot att enskilda företag skaffar sig makt över marknaden och därvid ökar sin egen lönsamhet eller på annat sätt fördyrar produktion och distribution. Sådana följder skulle annars bekostas av samhällsekonomin och konsumenterna. Genom det tryck som en effektiv, fungerande konkurrens utövar på företagen pressar den priserna, driver fram effektivitet och skapar långsiktig dynamik, utveckling och mångfald.

Detta har formulerats närmare i målbeskrivningar som Konkurrenskommittén redovisade 1991 i betänkandet Konkurrens för ökad välfärd (SOU 1991:59, del 1 s. 82 f.):

  • effektivitetsmålet
  • tillväxtmålet
  • fördelningsmålet
  • konsumentmålet. Effektivitetsmålet syftar till en rationell produktion och en bra resurshushållning. Saken kan också uttryckas så, att konkurrenstrycket skall styra resurserna på ett sådant sätt att rätt företag gör rätt sak på rätt sätt.

Tillväxtmålet

tar sikte på de samhällsekonomiska vinsterna vid en

resursanvändning av detta slag. Det rör sig om högre produktivitet och rationalitet, ekonomiska och tekniska landvinningar genom ökad förnyelseförmåga samt annan tillväxt för själva samhället.

Fördelningsmålet

representerar det förhållandet att konkurrens-

trycket skall säkerställa att konsumenterna får tillräckligt stor andel av förbättringarna. Till de fördelar konsumenterna kan vinna hör, förutom lägre priser, sådant som högre kvalitet, ett mer varierat och rikt utbud samt bättre service.

Som

konsumentmålet

betecknade Konkurrenskommittén slutligen

den valmöjlighet mellan flera säljare som en konkurrensstyrd marknad ger köparna. Genom möjligheten att spela ut säljarna mot varandra och att kunna välja mellan olika produkter och producenter kommer konsumenterna att påverka utbudets inriktning. Därmed säkerställs att konsumenternas efterfrågan får den styrkraft som genererar den avsedda välfärden.

Konkurrensen kan sägas vara ständigt hotad genom brister i marknadens funktionssätt vilka tenderar att uppstå och som redovisas i Konkurrenskommitténs betänkande. Hit hör bl.a. karteller och marknadsdominans bland företagen samt svårigheter för köparna att få information och överblick. I bilden ingår vidare konsumenternas svagare position samt avarter i säljarnas beteenden. Mot dessa kända brister har särskilda åtgärder vidtagits för att skydda samhällsekonomins och konsumenternas intresse av en effektiv, fungerande konkurrens. Bland annat genom olika rättsliga system, exempelvis konsument- och konkurrenslagstiftning, markeras sedan lång tid statsmakternas vilja och insatser för att skydda förekomsten av en sådan konkurrens.

En ökande koncentrationsgrad kan så småningom leda till att det uppstår marknader med fåtalskonkurrens eller marknadsdominans. Detta är till nackdel för samhällsekonomin och konsumenterna. Såsom Konkurrensutredningen framhållit (SOU 1978:9 s. 71) ligger det i konkurrensens natur att den, om ytterligare stordriftfördelar kan uppnås, har en tendens att till slut eliminera sig själv. Vaksamhet krävs mot detta, bl.a. när det gäller vad som är faktiska hinder eller begränsningar för nyetableringen.

Även andra än Konkurrenskommittén har pekat på problemet med de osynliga kostnaderna för regelverket. I förarbetena till Konkurrenslagen7ses dessa som viktiga.

3.1.4. Uppgiftslämnande

En tidskrävande del av regleringar rör uppgiftslämnande från företag till myndigheter. Statskontoret föreslog i en rapport (1995:4 Företagens uppgiftsskyldighet) en samhällsekonomisk studie av hur mycket före-

tagens uppgiftslämnande kostar samhället totalt. Någon sådan studie har ännu inte gjorts i Sverige men väl i några andra jämförbara länder. Dessa visar att uppgiftslämnarkostnaden för företag kan motsvara 2 procent av BNP, vilket för Sverige motsvarar 25 miljarder kronor/år.

En del av uppgiftslämnandet, som exempelvis den rörande officiell statistik och skatter, är obligatoriskt. Annat är frivilligt. Företagen ställer oftast lojalt upp med uppgifter till myndigheterna, oavsett om det är frivilligt eller ej.

Det har blivit allt vanligare att företag för att klara av alla myndighetskontakter anlitar speciella servicebyråer. För en avgift på 40– 80 tkr/år friköper sig företagen från krånglet med myndigheter, vilket får det negativa med sig att den direkta kontakten mellan näringsliv och offentliga myndigheter minskar.

Småföretagaren har inte råd att anlita experthjälp till uppgiftslämnandet utan får sköta detta på kvällar och helger. Det lönar sig sällan att protestera mot myndigheternas krav på uppgifter. Enligt Statskontoret sker uppgiftslämnandet i en känsla av ”förträngd vanmakt” 8

3.1.5. Forskning

Alltsedan 1970-talet har internationell forskning visat att regleringar kostar pengar för näringsliv och samhälle. Att mäta kostnader är dock ingen lätt uppgift. För att göra en korrekt analys krävs noggranna mätningar av hur en viss regel slår på företags kostnader. Undersökaren måste visa hur en viss åtgärd som företaget tvingas till påverkar produktionsprocessen. Det är svårt att avgöra huruvida en kostnad verkligen uppstått på grund av regleringar eller om kostnaden skulle funnits även utan regleringar. Processer som en gång uppstod till följd av en regel kan med åren ha blivit inarbetad praxis som inte ändras om regeln tas bort. Olika undersökningar har omfattat olika mycket av det som går under samlingsbegreppet regleringar.

De största undersökningarna är gjorda i USA med hjälp av en modell som tar hänsyn till ekonomiska effektivitetsförluster, överförings- och försäljningskostnader samt genomförandekostnader9. Ett problem med modellen är dock att den bara tar med lagar som utfärdats av den federala regeringen. På basis av denna modell uppskattas bruttokostnaden för företag och medborgare till 2-8 procent av BNP. Undersökningen har även delat upp regleringskostnaderna i olika poster. Den största kostnadsposten är den

8 Rapport 1995:4 ”Företagens uppgiftsskyldighet”.9 Genomförandekostnader = kostnader för regelefterlevnad.

för administrativa pålagor. Posten för miljöregler är den som växer snabbast.

Ett annat intressant amerikanskt arbete är gjort av Murray Weidenbaum, professor och tidigare chefsekonom hos president Reagan. Weidenbaums tes är att administration hos det offentliga skapar mångdubbla kostnader för näringslivet – den s.k. multiplikatoreffekten. Enligt Weidenbaum finns en regleringsmultiplikator på 20, vilket betyder att varje dollar spenderad i federal byråkrati alstrar kostnader på 20 dollar i företagen för administration och efterlevnad.

För svenskt vidkommande är de europeiska studier som finns på området kanske mer intressanta. En tysk studie10 visar att det genomsnittliga företaget använder över 700 arbetstimmar/år till administrativt arbete. I företag med upp till nio anställda läggs 62 timmar per anställd och år ned på administrativa formaliteter. För storföretag var motsvarande siffra 5,5 timmar. Undersökningen fann vidare att den relativa kostnaden för administrativa bördor per anställd är mer än 20 gånger högre i små företag än de är i stora. Också den tyska undersökningen försökte mäta tidsåtgång för olika slags regler. Särskilt mycket tid lades ned på administration till följd av arbetsmiljö- och skattelag stiftningen.

En nederländsk undersökning fann liknande skillnader mellan små och stora företag när kostnaden mättes som kostnad/anställd. Tabellen nedan sammanfattar resultatet.

Tabell 1: Genomsnittliga kostnader till följd av regler för nederländska

företag 1993 (Kostnader i ECU)11Antal anställda Totalkostnad per

företag

Kostnad per anställd

0 2 800 --1-9 12 100 3 500 10-19 20 500 1 500 20-29 47 100 1 400 50-99 62 000 900 +100 171 000 600 Samtliga klasser 9 800 Det danska näringsdepartementet uppskattar de totala kostnaderna för administration av regler i Danmark till 22 miljarder DKR/år.

12

10 Reinhard, Clemens, Institut für Mittelstandsforschung.11 Källa: Administratieve lasten bedrijven 1993 (Administrative Burdens in Europe), EIM Small Business Research and Consultancy, 1994, genom OECD DSTI/IND(97)21 Small Business, Job creation and growth: Facts, obstacles and Best Practices.

Såväl den tyska som den holländska undersökningen har visat att små företag belastas hårdare av regleringsbördan om man mäter i proportion av omsättning, per anställd osv. Visserligen undantas ibland de allra minsta företagen från en del pålagor, men denna effekt uppvägs mer än väl av att regleringar oftast är en kostnad som drabbar lika, oavsett storlek13. Ett annat fenomen som missgynnar små företag i förhållande till stora är det faktum att stora företag är beroende av en omfattande byråkrati oavsett myndighetspålagor och att de därför med enkla medel kan vidarebefordra uppgifter till myndigheter, ibland även elektroniskt.

Statskontoret föreslog i den ovan nämnda rapporten (1995:4) en svensk studie av uppgiftslämnarkostnaderna. Någon sådan studie är ännu inte gjord, inte heller finns någon svensk studie av den totala kostnaden för regelbördan.

12 Intervju med Birgit Kardby, Rega Nielsen och Henrik Gommesen vid Erhvervsministeriet i Köpenhamn, 1997-06-10.13 OECD DSTI/IND(97)27, Regulatory reform and small and medium-sized enterprises (SME:s).

4. Institutionella förutsättningar för regelreformering

4.1. Den offentliga regelhierarkin

EG-rätten utgör en unik rättslig konstruktion. Medlemsstaterna har avstått från, och till gemenskapen överfört, delar av sin suveränitet. EGrätten har egna särdrag och egenskaper samt är överordnad medlemsstaternas regelgivning. EG-rättens rättskällor kan indelas i fyra kategorier: Primärrätten, de grundläggande fördragen och senare ändringar av dessa inklusive alla anslutningsfördragen. Hit hör bl.a. de grundläggande fördragen rörande EKSG, EEG och Euratom med därtill hörande protokoll, bilagor och senare ändringar. Hit hör också fusionsfördraget 1965, Maastrichtfördraget 1986 och Amsterdamfördraget 1997 samt Sveriges anslutningsfördrag.

Internationella avtal ingångna av gemenskapen. Internationella avtal

inom gemenskapens ”traktatkompetens” blir enligt EG-domstolens praxis en del av EG-rätten och bindande för medlemsstaterna.

Sekundärrätten, lagstiftning som antagits av institutionerna inom

gemenskapen. Hit hör förordningar, direktiv och beslut som är bindande till sin natur. Hit räknas också icke bindande rättsakter som kan vara av betydelse för förståelse och tolkning av EG-rätten, t.ex. rekommendationer och tillkännagivanden.

EG-domstolens rättspraxis. EG-domstolen har en unik kompetens att

tolka EG-rätten. Viktiga principiella utgångspunkter är subsidiaritetsprincipen (inkl. närhetsprincipen, på de områden gemenskapen inte är ensam behörig skall gemenskapens organ vidta en åtgärd endast om den inte lika väl kan vidtas av de enskilda medlemsstaternas organ), legalitetsprincipen (varje organ skall handla inom den kompetens det tilldelas inom ramen för EG-rätten), lojalitetsprincipen (även benämnd samarbetsprincipen, inskriven i artikel 5, medlemsstaterna skall vara lojala med

gemenskapen och samarbeta med dess organ) och likabehandlingsprincipen (förbud mot diskriminering på grund av nationalitet).

Bland de allmänna principerna ingår även att vid en konflikt mellan gemenskapsrätten och en nationell rätt har gemenskapsrätten alltid företräde. EG-rätten är vidare en både fullständig och självständig rättsordning. Alla frågor som uppkommer inom ramen för EG-rätten löses inom dess egen ram. EG:s rättsakter blir emellertid även en del i varje medlemsstats nationella rätt. Nationella domstolar är skyldiga att tolka den nationella rätten i ljuset av EG-rättens regler.

Grundlagarna finns högst upp i den svenska hierarkin. Riksdagens

lagstiftningsbeslut rör dels beslut om grundlagarna, dels beslut om vanliga lagar.

Lagar stiftas också av den svenska riksdagen. Lagar måste vara

förenliga med de överordnade grundlagarna, vilka innefattar föreskrifter om den statliga organisationen, maktfördelningen dem emellan samt gränserna för den offentliga maktutövningen gentemot med borgarna.

Förordningar utfärdas av regeringen med stöd av lag stiftad av

riksdagen. Om riksdagen anser att en av riksdagen beslutad lag skall kompletteras med mer detaljerade regler innehåller den av riksdagen beslutade lagen en föreskrift som ger underliggande offentliga organ – regering, statliga myndigheter eller kommunala organ – rätt att besluta om sådana kompletterande regler, dvs. delegering av regelgivningsrätten. Av regeringen med stöd av lag utfärdade regler, som således ligger närmast under de av riksdagen stiftade lagarna, kallas förordningar och den samlade regelgivningen av dessa två statliga organ benämns lagstiftning. Regeringens regelgivning förutsätter här således att riksdagen fattat ett uttryckligt delegeringsbeslut.

Föreskrifter utfärdas av statliga myndigheter och kommunala myn-

digheter. Detta skall ske med stöd av lag, direkt eller indirekt. Om regeringen bedömer att en förordning bör kompletteras med förtydligande regler kan regeringen delegera rätten till regelgivning till myndigheterna. Dessas regler benämns föreskrifter. Om kommunerna ålagts vissa verksamheter kan rätten att besluta om föreskrifter i stället delegeras till kommunerna.

Allmänna råd (motsvarande) kan utfärdas av statliga och kommunala

myndigheter. De är inte bindande och kräver ej heller uttryckligt lagstöd. De statliga myndigheterna och kommunerna kan inom sina ansvarsområden komplettera lagstiftningen och förekommande föreskrifter med allmänna råd, vilka dock inte är bindande. Sådana allmänna råd syftar till att klarlägga hur kraven i en viss lagstiftning och dess eventuellt kompletterande föreskrifter kan uppfyllas. Myndigheters och kommuners allmänna råd kan ofta i praktiken få samma bindande karaktär som lagstiftningen och föreskrifterna. Orsaken

härtill är att tillståndsgivande myndigheters eller kommunala nämnders prövning av ansökningar blir så omständlig vid avvikelser från de lösningar som anvisas i de allmänna råden att företagen undviker att avvika från det som rekommenderas i aktuella råd. Om de allmänna råden inte följs kan myndigheten utfärda föreskrifter med samma innehåll.

Det förekommer också att myndigheter och nämnder i sådana fall på felaktiga grunder avslår ansökningar som ej följer de aktuella råden. Sådana på felaktiga grunder fattade beslut kan naturligtvis överklagas men medför tidsförlust för den sökande. Då det för de sökande ofta är viktigt att undvika tidsspillan är benägenheten ofta stor för att redan från början anpassa sig till råden trots att en alternativ lösning skulle kunnat vara mer rationell i det specifika fallet.

4.2. Gemenskapens rättsakter och deras effekt

EG:s rättsakter har två typer av effekter för medborgare och medlemsstater. De kan dels ge medborgarna en rättighet som medborgarna kan åberopa utan att det krävs stöd i nationell regelgivning, de kan dels föreskriva skyldigheter för medlemsstaterna att införa regler för att uppnå vissa syften.

För att en rättsregel i EG-rätten skall kunna åberopas av enskilda –ha direkt effekt – krävs att den är klar, otvetydig och ovillkorlig samt ägnad att vara riktad till enskilda (privatpersoner och företag). Denna direkta effekt kan vara av två slag, dels sådana att den enskilde endast kan åberopa dessa rättigheter gentemot offentliga organ i medlemsstaterna – vertikal direkt effekt, dels sådana att de av den enskilde kan åberopas även i talan mot annan enskild part – horisontell direkt effekt.

Primärrätten (de grundläggande fördragen) har direkt effekt under

förutsättning att den regel i dem som avses uppfyller de grundläggande kraven på att vara klar, otvetydig och ovillkorlig samt ägnad att vara riktad till enskilda (privatpersoner och företag).

Sekundärrättens regler (regler som antagits av gemenskapens institu-

tioner med stöd av primärrätten – förordningar, direktiv, beslut samt rekommendationer och yttranden) har olika effekter beroende på kategori och utformning.

Förordningar skall ha allmän giltighet och till alla delar vara

bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. En förordning blir omedelbart gällande i hela gemenskapen från ikraftträdandet och är direkt tillämplig. En förordning varken skall eller får inkorporeras i eller

transformeras till nationell rätt. Medlemsstat kan dock på egen hand införa sanktioner för att säkerställa att förordningen efterlevs i medlemsstaten och anpassa annan lagstiftning till förordningen. Enskild part kan åberopa sin rätt enligt förordningen gentemot såväl offentlig myndighet som annan enskild part.

Direktiv skall med avseende på det resultat som skall uppnås vara

bindande för varje medlemsstat som det riktar sig till. I direktiv överlåts åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Medlemsstat är skyldig att se till att inhemska bestämmelser står i överensstämmelse med ett direktiv senast vid implementeringstidens utgång. Efter denna tidpunkt kan enskild part åberopa sin rätt enligt direktivet direkt mot medlemsstat, om direktivet inte har implementerats eller har implementerats på ett felaktigt sätt. Direktiv kan inte åberopas mot enskild part. Har emellertid direktiv inte implementerats eller implementerats felaktigt kan medlemsstat bli skadeståndsskyldig gentemot tredje man på grund härav.

Beslut skall till alla delar var bindande för dem som det är riktat till.

Beslut har ett begränsat antal adressater, för vilka de är direkt bindande. De skall således inte omformas av nationella myndigheter.

Rekommendationer och yttranden är inte bindande. Även om dessa

rättsakter således inte har rättsligt bindande verkan kan de bidra till tolkningen av rättsakter – gemenskapens rättsakter eller nationella rättsakter – som är bindande.

Internationella avtal som gemenskapen ingått kan åberopas inom

EG-rätten av privatperson eller företag och även ges direkt effekt.

Gemenskapens rättsakter skall beaktas fullt ut i medlemsstaternas nationella rätt och har företräde vid eventuella konflikter med nationella regler. Nationella domstolar är vidare skyldiga att tolka den nationella rätten i ljuset av gemenskapens rättsakter så att dess syfte uppnås.

Tabell 2: Regelgivningshierarkin

Nivå Regelgivare Benämning

1 EG/EU (medlemsstaterna)

Primärrätt (grundläggande fördrag och ändringar i dessa, anslutningsfördrag etc.)

2 EG/EU (gemenskapens organ)

Internationella avtal

3 EG/EU (gemenskapens organ)

Sekundärätt (förordningar, direktiv, beslut)

4 EG (domstolen) Rättspraxis inom EG-rätten 5 Sveriges riksdag Grundlag 6 Sveriges riksdag Lag 7 Sveriges regering Förordningar 8 Svensk myndighet (verk, kommun)

Föreskrifter

9 Svensk myndighet (verk, kommun)

Allmänna råd (motsv.)

Tabell 3: Regelgivningshierarkin inom tullens område

Nivå Regelgivare Benämning

1 EG/EU (medlemsstaterna)

Primärrätt (grundläggande regler i fördrag och ändringar i dessa, anslutningsfördrag etc.)

2 EG/EU (gemenskapens organ)

Internationella avtal som rör tullar

3 EG/EU (gemenskapens organ)

EU:s tullag ”Tullkodexen”

4 EG/EU (gemenskapens organ)

EU:s tillämpningsföreskrifter till tullagen ”Tillämpningskodexen”

5 EG (domstolen) Rättspraxis inom EG-rätten som rör tullar 6 Sveriges riksdag Svensk tullag 7 Sveriges regering Svensk tullförordning 8 Generaltullstyrelsen Svensk tullordning 9 Generaltullstyrelsen Föreskrifter 10 Generaltullstyrelsen Allmänna råd 11 Generaltullstyrelsen Byråmeddelanden 12 Generaltullstyrelsen Handledningar/Vägledningar 13 Generaltullstyrelsen Tidningen Tullinfo, broschyrer 14 Regional tullmyndighet Anvisningar, egna blanketter

5. Regelförenklingsarbetet i Sverige

5.1. Begränsningsförordningen/ Verksförordningen

Mot bakgrund av den avtagande tillväxttakten i den svenska ekonomin beslöt statsmakterna år 1970 (SFS 1970:641) att myndigheterna före beslut om nya eller ändrade föreskrifter, anvisningar eller råd skulle underställa frågan regeringen ifall bestämmelserna kunde leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar. RRV ålades i förordningen att följa myndigheternas regelverksamhet.

Den senaste förordningen inriktad på effekterna av myndigheternas regelgivning – begränsningsförordningen (1987:1347) – upphävdes år 1994. Regler med i huvudsak samma innebörd hade införts i verksförordningen (1987:1347 ändrad genom 1994:1301, 1995:1322).

Nu gällande föreskrifter om myndigheternas regelgivning redovisas i 27 och 28 §§ av verksförordningen. Här stadgas att myndigheten före beslut om föreskrifter eller allmänna råd noga skall överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden. Denna problemanalys kan resultera i att någon annan åtgärd än reglering väljs för att nå det eftersträvade målet. Kurser, seminarier, handböcker och annan information är exempel på alternativ till regler.

De kostnadsmässiga och andra konsekvenserna av föreskrifterna eller råden skall vidare utredas och redovisas i en konsekvensutredning. Kommuner, landsting, företag eller andra som kostnadsmässigt eller på annat sätt berörs i betydande grad samt Riksrevisionsverket skall ges tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen. I de fall de föreskrifter eller råd som övervägs bedöms leda till icke obetydliga kostnader för dem som berörs av föreskrifterna eller råden skall regeringens medgivande för utfärdande av föreskrifterna eller råden inhämtas.

Det finns vissa undantag från bestämmelserna i verksförordningen, t.ex. rörande myndighetsinterna föreskrifter, föreskrifter om avgifter, för

vilka särskild samrådsskyldighet gäller enligt avgiftsförordningen (7§ 1992:191) samt föreskrifter som beslutas av en myndighet för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser. Vidare gäller inte analysoch samrådskravet i de fall en fördröjning av beslut om föreskrift eller råd kan innebära fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa. Skyldigheten att överväga om en föreskrift är den mest ändamålsenliga åtgärden enligt VF 27 § 1. p. gäller emellertid utan undantag.

Riksrevisionsverket har lämnat en närmare beskrivning av de nämnda föreskrifternas innebörd.14 Enligt RRV skall arbetet inledas med en beskrivning av det problem som skall åtgärdas med den föreslagna föreskriften eller rådet. I en konsekvensutredning skall ingå redovisning av föreskriften eller rådet, beskrivning av problemet, effektkedjan, berörda parter och kostnaderna. Även uppgift om kontaktpersoner för konsekvensutredningen bör ingå i rapporten.

Verket skiljer mellan fyra nivåer på konsekvensutredningar – summarisk, enkel, utförlig och komplex. En summarisk konsekvensutredning kan användas när problemet är enkelt och de negativa effekterna är försumbara. I en summarisk utredning kan utredningen göras utan beräkningar. En enkel konsekvensutredning kan vara lämplig när problemet är komplicerat och de negativa effekterna är försumbara. Den enkla konsekvensutredningen skiljer sig från den summariska främst genom att problemanalysen och beskrivningen av effektkedjan är mer utförlig. Den utförliga analysen bör tillämpas när problemet är enkelt men bieffekterna betydande. I den enkla konsekvensanalysen tillkommer krav på en beräkning av nyttan med föreskrifterna eftersom de negativa effekterna bedöms som betydande. Slutligen skall den komplexa konsekvensanalysen tillämpas när problemet är komplext och de negativa bieffekterna är betydande. Utöver kostnadsberäkningen av föreskrifternas direkta effekter skall även bieffekterna närmare analyseras. Genomgående gäller att problembeskrivning och beskrivning av effektkedjan och effekter skall vara utförligare när man går från den summariska till den enkla konsekvensanalysen osv.

5.2. Uppgiftslämnarkraven

År 1982 infördes en förordning (1982:668) om statliga myndigheters uppgiftsinsamling från näringsliv och kommuner. I denna förordning fastställs att uppgiftslämnarkrav skall begränsas till sådana uppgifter som behövs för ändamålet samtidigt som uppgiftslämnandet skall underlättas så långt som möjligt. Vidare åläggs uppgiftsinsamlande

myndigheter en samrådsskyldighet med företrädare för näringsliv och kommuner innan beslut om uppgiftsinsamling skall fattas. Samrådet skall omfatta de uppgifter som avses att insamlas, form för insamlingen, utformning av blanketter, frågor om urval vid urvalsundersökningar o.dyl. Denna förordning är alltjämt i kraft.

Som företrädare för näringslivet fungerar Näringslivets Nämnd för Regelgranskning, NNR (f.d. Företagens Uppgiftslämnardelegation, FUD). Organisationen inrättades år 1982 och har till uppgift att begränsa företagens uppgiftslämnande till myndigheterna, förenkla det uppgiftslämnande som krävs samt se till att de uppgifter som lämnas hanteras på ett rättssäkert sätt. Den namnändring som skedde vid årsskiftet 1997/98 återspeglar den utvidgning som skett successivt under senare år till att omfatta näringslivets samordnade granskning av de problem- och konsekvensutredningar som alla myndigheter skall företa innan de beslutar om nya regler. 21 näringslivsorganisationer är medlemmar i NNR.

5.3. Särskilda avregleringsgrupper

5.3.1. Normgruppen

Den 24 november 1983 tillsatte regeringen den s.k. Normgruppen – en grupp med uppgift att samordna Regeringskansliets arbete med att åstadkomma en smidigt fungerande regeltillämpning gentemot näringslivet. I gruppen ingick företrädare för statsrådsberedning, vissa departement och myndigheter och ordförande var dåvarande statssekreteraren i Industridepartementet.

På uppdrag av Normgruppen genomförde Sinova en intervjuundersökning15 bland småföretag för:

  • att åskådliggöra karaktären på de problem som det enskilda företaget ställs inför till följd av de samhällsregleringar som samlat riktas mot företaget
  • att inom ramen för de grundläggande motiven bakom regleringarna diskutera möjliga förslag till konkreta åtgärder avseende:
  • regler och regeltillämpningar som i särskilt hög grad verkar försvårande, fördyrande eller i övrigt skapar problem

15 Förenklad reglering gentemot näringslivet. Normgruppen, oktober 1985.

  • myndigheternas agerande vad avser service, information, handläggning etc.

Studien byggde på 20 intervjuer med olika befattningshavare på fyra företag. I korthet kom utredarna till följande slutsatser:

  • företagen godtar i regel de grundläggande motiven bakom lagstiftningen
  • företagens problem har främst koppling till handläggningstider, service och tolkning men även till innehållet
  • företagen ogillar detaljstyrningen och eftersträvar större ansvar
  • företagen ville att också andra styrmedel prövas.

Utredningen konstaterar vidare utifrån intervjuer med berörda myndigheter att det finns en tydlig brist på förståelse för varandras kulturer hos företag och myndigheter och att enskilda myndigheter har en tendens att övervärdera betydelsen av sin egen verksamhet och underskatta andras möjligheter att agera självständigt. Incitamenten till avveckling och förenklingar av regleringar är otillräckliga. I utredningen redovisas också ett antal förslag för att främja incitamenten till avreglering såsom:

  • att arbetet fokuseras kring de centrala myndigheterna då de har den bästa kunskapen och därmed är nyckeln till förändringar
  • fortsatt information och attitydpåverkan
  • diskussion om alternativa styrmedel
  • stöd till myndigheterna i deras omställningsprocess
  • decentralisering av beslutanderätten för mindre ärenden till handläggaren
  • ge upp kraven på millimeterrättvisa.

Studien följdes upp av en bredare företagsstudie genomförd av dåvarande Statens industriverk.16 De områden som utpekades som problemområden av utredningen var skatte- och socialavgiftsområdet, arbetsmarknadsområdet, näringslivets plan- och byggfrågor, transportsektorns reglering, teknisk provning och kontroll samt det statliga finansiella stödet. I utredningen konstateras att:

  • i 15 procent av företagen ingår myndighetsproblem bland de tre största problemen
  • den offentliga servicen har förbättrats under de tre senaste åren (1983 – 1986)
  • fåmansbolag och s.k. high-tech-företag är mer negativa än andra företag mot det offentliga regelverket
  • arbetsmarknadsfrågor och statligt finansiellt stöd är de regler som skapar mest problem för företagen

16 KRÅNGELSVERIGE – MYT ELLER SANNING? – Företagare ser på offentlig reglering, SIND 1986:4, Statens industriverk.

  • kritik mot långa handläggningstider berör främst lokaliserings-, stöd- och investeringsfondärenden
  • företagarna anser att de lokala arbetsförmedlingarna inte kan anvisa lämpliga personer.

Slutligen pekades i utredningen också på behovet av vissa förändringar inom skatteområdet.

Utöver dessa mer allmänna utredningar utfördes ett antal utredningar avseende vissa mer avgränsade problemområden.

17

5.3.2. Avregleringsdelegationen

Den 16 september 1993 beslöt regeringen att tillkalla en delegation för avregleringsfrågor och för genomförande av ett regeringens avregleringsprogram för 1993-1994. Delegationen leddes av dåvarande statssekreteraren vid Näringsdepartementet och hade ledamöter som var tjänstemän från flertalet departement. I direktiven18 framhålls behovet att bryta den ekonomiska stagnationen, undanröja det strukturella underskottet i de offentliga finanserna, säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet och stärka företagens konkurrenskraft. Direktiven framhåller vidare orsakssambanden mellan Sveriges långsiktiga tillväxtproblem och negativa effekter av vissa offentliga regleringar.

För att främja konkurrens och konkurrenstryck, framhålls det i nämnda direktiv, måste etableringshinder avvecklas och regler införas som förhindrar att etablerade aktörer, särskilt stora och starka marknadsaktörer, genom missbruk förhindrar ett tillräckligt konkurrenstryck. Som exempel härpå nämns den konkurrenslag som trädde i kraft den 1 juli 1993. Som komplement till detta föreslogs ett brett upplagt avregleringsarbete. Ett sådant arbete skulle beröra ett flertal departements ansvarsområden.

Avregleringsdelegationen fick ansvaret för detta arbete. Dess uppdrag var att ställa samman, konkretisera, löpande följa upp samt i systematisk och strukturerad form föra ihop regeringens avregleringsprogram för 1993/94. Programmet skulle ge en bred och generell redovisning av avregleringsinsatserna i stort, så att strategin och mönstret i fråga om

17 Ädelmetallkontroll, Ds I 1984:11. Enklare radiostörningskontroll, Ds I 1984:12. Enklare kontroll av volym och vikt, Ds I 1985:4. Bättre regelekonomi – En ny begränsningsförordning, Ds C 1986:14. Enklare och färre regler – en metodstudie, Statskontoret 1987:25. 18 Delegationen för genomförande av ett regeringens avregleringsprogram för 1993/94, m.m., Dir. 1993:113.

marknadseffektivitet belyses. Delegationen skulle tillgodogöra sig information om konkurrensbegränsningar och etableringshinder som delar av det offentliga regelverket medför och därvid vid behov ta lämpliga initiativ för att väcka frågor om förändringar som stärker konkurrensen. I detta sammanhang skulle delegationen kunna låta genomföra studier om möjligheter till förenklingar och avregleringar som underlättar företagande samt som belyser problem och konsekvenser som kan uppkomma vid genomförandet av konkreta avregleringar.

I sitt arbete skulle delegationen också uppmärksamma förslag om nya eller ändrade regler från det offentliga utredningsväsendet och i förekommande fall låta bredda beredningsunderlaget för ett visst förslag genom komplettering med en särskild granskning ur marknadseffektivitetssynpunkt. Slutligen ingick också i delegationens uppgift att sprida information om och bilda opinion för avregleringsarbetets ekonomiska funktioner och för betydelsen av marknadseffektivitet när det gäller att trygga sysselsättningen och att tillgodose samhällsekonomins och konsumenternas intressen.

I november 1993 redovisade delegationen sin första rapport.19 I den presenterades ett program omfattande 95 olika förslag som var under utredning. I sin andra rapport20, avlämnad i maj 1994, redovisade delegationen bakgrunden till avregleringsdelegationens arbete och förslag, erfarenheterna av effekterna av avregleringar utomlands och i Sverige, kommentarer till avregleringsprogrammet samt ett förslag till rullande system för aktiv avreglering. Vidare redovisades ett antal checklistor och analysinstrument för regelgranskning.

5.4. Statsrådsberedningens checklista

År 1990 lämnade Statsrådsberedningen vissa allmänna instruktioner för lagstiftningsarbetet i Regeringskansliet. Dessa har uppdaterats vid flera tillfällen – senast 1995.21 De viktigaste förändringarna i den senaste versionen är föranledd av Sveriges medlemskap i EES/EU. I promemorian framhålls vikten av att kostsamma, onödiga och ineffektiva åtgärder undviks, att lämpliga styrmedel väljs och att rättsreglerna görs ändamålsenliga, enkla och klara. Som underlag för ett beslut om

19 Ett avregleringsprogram – Avregleringsdelegationens första rapport till regeringen, nov. 1993 (93-11-29).20 Avreglering för tillväxt och fler jobb – Avregleringsdelegationens andra rapport till regeringen, Huvudrapport med bil. 1-9.21 Att styra genom regler? – Checklista för regelgivare, Statsrådsberedningen, PM 1995:2.

regler bör en analys ske utifrån fem allmänna frågor och tre frågor närmare inriktade på själva regelstyrningen. De allmänna frågorna är:

  • Vad är problemet?
  • Behövs någon åtgärd över huvud taget?
  • Vilka alternativa styrmedel kan användas?
  • Vilket resultat ger en konsekvensutredning och vilket styrmedel bör slutligt väljas?
  • Hur sker uppföljning och utvärdering?`

Vad gäller regelstyrningen skall följande tre frågor besvaras:

  • Hur bör de rättsliga problemen lösas?
  • Hur bör reglerna sedan tillämpas i praktiken?
  • Hur bör reglerna utformas språkligt?

5.5. Kommittédirektiv om prövning av offentliga åtaganden

År 1994 beslöt regeringen om ett direktiv innehållande riktlinjer för hur kommittéer och särskilda utredare förutsättningslöst skall pröva offentliga åtaganden.22 Enligt direktivet ställs även krav på redovisning av hur effekterna av genomförd verksamhet skall analyseras samt hur utredningsförslag skall finansieras. Kraven i direktivet motiveras med den förändring i styrningen av den offentliga verksamheten som skett mot bakgrund av den ekonomiska utvecklingen med stora underskott i de offentliga finanserna.

Enligt direktivet skall en utgångspunkt vid analysen vara en antagen situation utan ett offentligt åtagande. I analysen skall för- och nackdelar med ett offentligt åtagande liksom utan ett sådant åtagande bedömas. Vidare framhålls att värdet av ett offentligt åtagande måste vägas mot de samhällsekonomiska kostnader som en sådan åtgärd medför.

Enligt direktivets riktlinjer skall vid prövningen anges de bakomliggande, egentliga målen för den verksamhet som utreds och prövas förutsättningslöst om åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet. Resultatet skall ligga till grund för kommitténs fortsatta överväganden om t.ex. lämpliga medel. Om prövningen leder till att ett offentligt åtagande förordas, skall lämplig nivå för verksamheten – statlig, landstingskommunal eller kommunal – anges. Varje kommitté skall redovisa en utvärdering av sitt förslag till nytt offentligt åtagande liksom förslag till hur avveckling av befintligt åtagande skall genomföras. Varje

22 Direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden, Dir 1994:23.

kommitté åläggs vidare att analysera hittills uppnådda resultat av förekommande offentliga åtaganden på utredningsområdet. Likaså skall möjligheterna till och effekterna av besparingar, effektiviseringar och inkomstökningar på utredningsområdet analyseras.

Förslag som innebär kostnadsökningar eller inkomstminskningar skall åtföljas av en redovisning av hur finansiering av förslaget skall ske. Åtgärder som påverkar den kommunala sektorn skall åtföljas av en bedömning av de kommunalekonomiska effekterna liksom en redovisning av förslagets finansiering. Varje kommitté åläggs slutligen att redovisa konsekvenserna av sina förslag.

Kompletterande instruktioner till departementen för tillämpning av direktivet har lämnats av statsrådsberedningen i ett cirkulär.23 I direktivet pekas bl.a. på det kompetenskrav på utredarna som kravet på konsekvensanalyser medför. För att säkerställa att kravet på konsekvensanalyser fullföljs föreslås bl.a. att en samrådsskyldighet med en stabsmyndighet till regeringen skrivs in i direktiven.

5.6. Regeringsbeslut om systematisk genomgång i Regeringskansliet av företagsregler

I september 1994 beslöt regeringen om en ordning för systematisk genomgång i Regeringskansliet av företagsregler.24 Genomgången skulle sätta strålkastaren på marknadseffektiviteten. Enligt beslutet skall alla departement under kommande fyraårsperiod gå igenom de företagsregler de ansvarar för och se hur de fungerar. Såväl lagar som förordningar, myndighetsföreskrifter och allmänna råd skall omfattas av genomgången. Testpaneler skall inrättas med företrädare för små och medelstora företag med uppgift att ge regeringen synpunkter på hur specifika regler påverkar konkurrenskraften och vilka kostnader de medför. Vidare skall s.k. granskningsgrupper inrättas. Dessa skall var och en ha ansvar att granska var sin sektor av ekonomin och se vilka regler som i onödan hindrar företagen och marknaden att arbeta effektivt. Enligt beslutet skall varje departement ansvara för arbetet inom

23 Kommittéernas prövning av offentliga åtaganden – tillämpning av dir. 1994:23, Statsrådsberedningen/Finansdepartementet, Cirkulär 1995:11 ”Problem- och konsekvensanalyser i författningsarbetet”.24 En ordning för systematisk genomgång i Regeringskansliet av företagsregler, Protokoll vid regeringssammanträde 1994-09-01, dnr N94/1214.

sitt regelområde medan Närings- och handelsdepartementet skall ansvara för samordningen.

Regelgenomgången och analysarbetet skulle särskilt ta fasta på följande aspekter:

  • klargöra vad som är en uppgift för det allmänna
  • finna de bästa och billigaste styrmedlen bland informationsbaserade, administrativa och ekonomiska sådana
  • speciellt beakta de små och medelstora företagens situation
  • få en klar struktur i reglerna
  • göra reglerna enkla, klara och lätta att överblicka
  • undvika onödig detaljreglering
  • granska om reglerna med tiden blivit felaktiga, onödiga, föråldrade, kostnadsdrivande, ineffektiva eller icke ändamålsenliga, t.ex. därför att marknadssituationen har förändrats sedan de skrivits
  • uppmärksamma reglers effekter på marknadseffektiviteten generellt och vid behov pröva detta genom djupare konsekvensanalyser på marknadsnivå
  • särskilt uppmärksamma alternativa styrmedel, t.ex. funktionskrav, ekonomiska styrmedel såsom avgifter respektive informa tion
  • granska reglers marknadseffektivitet
  • överväga avreglering och marknadslösningar.

5.7. Problem- och konsekvensanalyser

5.7.1. Problemanalyser

Problemanalysen är den utredning som söker ringa in ett problem och ta fram olika alternativa lösningar på detta. Sådana lösningar kan vara information, utbildningsinsatser och regleringar.

Problemanalysen är mycket viktig i regelförenklingsarbetet och bör göras så tidigt som möjligt. Många gånger kan resultatet bli att ingen åtgärd alls bör vidtas. Reglering skall vara ett sistahandsalternativ.

5.7.2. Konsekvensanalyser

I detta stycke konkretiseras vad som åsyftas med en konsekvensanalys. Ofta används i stället begreppet samhällsekonomisk analys. Den sistnämnda typen av analys av en åtgärd innebär att man :

1. kartlägger vilka betingelser/generella krav som ändras på grund

av åtgärden

2. kartlägger vilka som får sina arbetsförutsättningar ändrade av

åtgärden

3. analyserar i vilken riktning effekterna verkar

4. omvandlar alla effekter i kostnads- eller intäktstermer

5. beräknar/uppskattar kostnaderna och intäkterna

6. beräknar en nettokostnad/nettointäkt. Eftersom många effekter inte går att mäta i ekonomiska termer utan enbart kan uttryckas kvalitativt eller primärt mäts genom en annan kvantitativ variabel än kronor krävs ofta att kostnader eller intäkter av åtgärden uppskattas. Detta sker ofta med hjälp av en modell enligt vilken en kvantitativ variabel av ett slag omräknas till ekonomiska termer eller enligt vilken en kvalitativ variabel uppskattas i ekonomiska termer. Omräkningen i sig innebär att en sådan kalkyl bygger på många schabloner och förutsättningar. En samhällsekonomisk kalkyl blir därmed alltid osäker, osäkrare ju fler och ju viktigare faktorer som måste uppskattas.

Ytterligare en svårighet med en samhällsekonomisk kalkyl av en statlig åtgärds effekter är kopplade till effekternas spridning över tiden. Effekter kan vidare vara av engångskaraktär, vara kortsiktiga eller långsiktiga.

Om svårigheterna är för stora för att en någorlunda välgrundad samhällsekonomisk analys skall kunna genomföras kan det vara bättre att göra en mer begränsad konsekvensanalys. Den skulle då innebära att man stannar vid steg 3 ovan och därefter gör en mer kvalitativ bedömning av omfattningen/betydelsen av de olika effekterna.

Rent konkret kan konsekvensanalysen brytas ner i ett antal centrala frågor. Skall konsekvensanalysen vara heltäckande blir antalet frågor, trots koncentration till de viktigaste, besvärande stort. För att vara hanterbar måste analysen därför koncentreras till de sektorer som i sammanhanget anses vara de viktigaste.

Frågorna bör formuleras så att det finns en tydlig och välgrundad koppling till ett antal centrala slutsatser som har stark relevans för de ställningstaganden som konsekvensanalysen skall utgöra underlag för. I detta sammanhang är det frågor som rör näringslivets arbetsbetingelser och regleringens primära syfte som är de faktorer som skall vägas mot varandra. Frågorna bör därför vara centrala ur näringspolitisk synpunkt.

5.7.3. Inriktningen av konsekvensanalysarbetet i Regeringskansliet

För en konsekvensanalys med inriktning på att ge underlag för bedömning av en reglerings effekter på näringslivets arbetsförutsättningar för att kunna väga dem mot de resultat som kan uppnås inom dess primära målområde bör bl.a. följande frågor vara centrala:

1. Leder regleringen till särskilda problem för små företag?

2. Leder regleringen till att svenska företags kostnadsläge relativt företag i viktiga konkurrentländer ökar? 3. Leder regleringen till tekniska handelshinder? 4. Strider regleringen mot EU:s regler för statsstöd?

5. Står regleringen eller dess tillämpning i strid med de svenska konkurrensreglerna eller EU:s konkurrensregler?

6. Leder regleringen till att de regler som måste iakttas av näringsidkaren vid etablering av verksamhet blir fler, mer komplicerade och/eller för med sig mer omfattande/komplicerade ansökningar om tillstånd m.m.?

7. Ställer regleringen krav på kapitalkrävande investeringar? Då tillgången på kapital är starkt begränsad för små företag hämmar sådana regleringar starkt tillväxten i små- och medelstora företag

8. Påverkas kostnaderna för produktionsfaktorer som är särskilt tunga i branscher som är centrala för svensk ekonomi?

9. Påverkas kostnaderna för sådana produktionsfaktorer som har stor betydelse för företag eller branscher som främst är lokaliserade till glesbygd? 10. Leder regleringen till krav på omfattande förändring av produkterna från en viss bransch eller de produktionsmetoder som används i densamma som förutsätter större FoU-insatser och vilka möjligheter har företagen att få detta FoU-behov tillgodosett? 11. Leder regleringen till stark förändring av den erforderliga kompetensprofilen hos personalen och på vilken tidshorisont måste denna förändring ske? 12. Medför regleringen krav på ny uppgiftsinsamling som även måste omfatta små företag? För att visa relevansen i de valda frågorna kompletteras beskrivningen av frågebatteriet med en redovisning av vilka slutsatser som alternativa svar kan resultera i.

5.7.4. Frågebatteri och slutsatser

Fråga 1: Ger regleringen större negativa effekter för småföretag jämfört

med andra företag? Om en reglering ger samma kostnad i alla företag drabbar detta de mindre företagen relativt hårdare.

Fråga 2: Ökar kostnadsläget för svenska företag relativt kostnadsläget

för företag i de viktigaste konkurrentländerna försvåras de svenska företagens konkurrens dels på hemmamarknaden, dels på exportmarknaderna, med risk för konsekvenser för sysselsättningen i Sverige.

Fråga 3: Om en reglering leder till tekniska handelshinder måste

regleringen med all sannolikhet ändras. Exempelvis kan det vara fråga om säkerhetskrav m.m. som leder till krav på produkter och tjänster som kraftigt avviker från vad som gäller i andra EU-länder men även i länder utanför EU. Avvikelsen kan avse dels kravnivån, dels utformningen av kraven – kravspecifikationen. EU-reglerna förbjuder i princip sådana regleringar och detsamma gäller WTO.

Fråga 4: Inledningsvis kan konstateras att statligt stöd till företag i

princip är förbjudet. Regionalpolitiskt stöd kan medges inom ramen för EU:s regler för regionalt stöd. Vissa EU-stöd förutsätter nationella stöd, t.ex. för FoU och småföretag och nyetablering. Vidare kan noteras att även skatter som differentieras mellan branscher eller på annat sätt, kan bedömas som statsstöd. I sammanhanget kan vidare noteras att statligt kapitaltillskott till statliga bolag – motsvarande torde gälla kommunala bolag – som inte ges på kommersiella villkor betraktas som statsstöd.

Fråga 5: Svenska konkurrensregler liksom EU:s förbjuder konkurrens-

begränsande samverkan, missbruk av dominerande ställning samt förbud mot företagsförvärv som leder till dominerande ställning. Då samverkan mellan företag inte behöver leda till skadlig konkurrensbegränsning utan t.o.m. förbättra den, t.ex. när små företag samverkar, kan sådan samverkan medges genom särskilt beslut om s.k. gruppundantag.

Fråga 6: Om en reglering eller förändring av en befintlig reglering leder

till att de regler som måste iakttas vid etablering blir fler och mer komplicerade utgör det en etableringshämmande faktor. Fler och mer komplicerade tillstånd som måste sökas vid etablering leder till att etableringsfasen blir mer tidskrävande vilket också leder till ökade etableringskostnader. Exempelvis kan det krävas utökat expertisstöd vid etableringen som drar med sig kostnader.

Fråga 7: En reglering som medför att kravet på investeringar för en

verksamhet ökar medför dels att det blir svårare för nya aktörer att komma in på marknaden, dels för små företag att konkurrera med stora.

Höga investeringskrav leder till att skalfördelarna ökar. Vidare har små företag i regel svårare att klara kapitalförsörjningen. Sammantaget slår en sådan reglering mot nyföretagande och tillväxten i små företag.

Fråga 8: Regeländringar kan höja produktionskostnaderna för en grupp

företag. Är dessa företag koncentrerade till en för svensk ekonomi viktig bransch som består av stora företag slår det mot sysselsättningen i Sverige. Företagen torde – i varje fall på sikt – kunna kompensera sig genom att flytta verksamheten.

Fråga 9: Är det företag vars produktionskostnader är koncentrerade till

glesbygd får detta regionalpolitiska konsekvenser. Sysselsättningen i dessa företag hotas vilket i sin tur får följdeffekter på andra näringar liksom serviceutbudet i dess regioner.

Fråga 10: Om en reglering kräver omfattande förändringar i produktion

eller produktionsmetoder krävs ofta FoU-insatser. Sådana kan ta tid och dessutom vara svåra att tidsbestämma. För små företag innebär FoUinsatser en särskild belastning då deras resurser att köpa in kompetens är mer begränsade och FoU-verksamhet är förenad med vissa skalfördelar.

Fråga 11: Regelförändringar som medför omfattande förändringar i den

kompetensprofil som företagets anställda måste motsvara är ofta tidskrävande att genomföra. Dels kan arbetsmarknadslagstiftningen skapa svårigheter, dels krävs det att efterfrågade kompetenser finns tillgängliga. Krävs utbildningsinsatser kan omställningen vara tidskrävande.

Fråga 12: Små företag bygger sin konkurrensstyrka till icke obetydlig

del på att de dels har litet internt behov av en omfattande informationsinsamling och bearbetning för sin administration, dels – och detta delvis beroende på det nyss nämnda särdraget – har större flexibilitet jämfört med stora företag. Regleringar som leder till ökade externa informationskrav försvagar därför de särdrag hos småföretagen som ger dem deras konkurrensförmåga och förstärker de skalfördelar som de stora företagen har.

5.8. Nuvarande ordning – myndigheternas arbete med problem- och konsekvensanalyser

Som tidigare nämnts gäller enligt verksförordningen att myndigheterna innan de beslutar om nya eller förändrade föreskrifter skall ha gjort en problem- och konsekvensanalys av sitt förslag till förändring eller ny föreskrift. Detsamma gäller utredningar och Regeringskansliet. Ofta blir det fråga om att redovisa konsekvenserna av de föreskrifter som man redan bestämt sig för att införa i stället för att låta problem- och konsekvensanalysen avgöra om och i så fall vilka föreskrifter som verkligen behövs. Det är en allmän uppfattning att myndigheternas arbete med problem- konsekvensanalyser är otillfredsställande. En förklaring kan vara bristande kompetens. Vidare är uppgiften i sig ofta relativt omfattande och ligger i den senare delen av arbetsprocesssen. Detta trots att problem- och konsekvensanalysen bör vara det första som genomförs vid ett givet problem. Problem- och konsekvensanalysarbetet aktualiseras ofta vid en tidpunkt när arbetet råkar i tidspress. Slutligen kan en orsak vara att uppfattningen om de förväntade krav som olika intressenter ställer på problem- och konsekvensanalyser gör att det uppfattas som en övermäktig arbetsuppgift. Som tidigare nämnts torde en problem- och konsekvensanalys för många innebära en samhällsekonomisk kostnads- och intäktsanalys. Då en sådan ofta är svår att göra leder det ibland till att inte ens en kvalitativ analys genom förs.

5.8.1. Remissförfarandet

Ett instrument för att få en kartläggning av vilka konsekvenser en reglering kan medföra är att låta olika intressenter som kommer att beröras av förslaget yttra sig över det. Detta sker genom det remissförfarande som allmänt tillämpas av regeringen. Även på myndighetsnivå tillämpas ett remiss- eller samrådsförfarande som ger tillfälle till en sådan kartläggning. På lagstiftningsnivå kan konsekvenserna ibland vara svåra att fastställa då lagstiftningen inte är tillräckligt konkret och klarhet först nås när den tillämpats i praxis. Detta gör att remissinstansernas bedömningar blir mer svävande och svårbedömbara för den remitterande myndigheten.

Ibland används av Regeringskansliet hearings som alternativ till en formell remiss. Hanteringen av den erhållna informationen skall i princip vara identisk med handläggningen av en formell remiss. Dessutom medges att skriftliga synpunkter inlämnas till Regerings kansliet.

5.9. Riksrevisionsverket

Sedan början av 1970-talet har Riksrevisionsverket (RRV) enligt reglerna i begränsningskungörelsen (1970:641) haft till uppgift att följa myndigheternas regelgivning och bedöma de kostnadsmässiga konsekvenserna av verksamheten. Denna uppgift fullföljdes fram till år 1995 inom ramen för effektivitetsrevisionen (förvaltningsrevisionen). Bakgrunden till utfärdandet av begränsningskungörelsen var den överenskommelse som träffats mellan regeringen och kommunförbunden om att försöka stoppa kommunalskattehöjningar. Under 1970-talet inriktades därför RRV:s granskning mot myndighetsregler inom kommunala områden såsom äldreomsorg, barnomsorg, brandskydd och fysisk planering. Granskningarna avsåg frågan hur myndigheterna styrde genom regler, i vilken utsträckning de utrett reglernas kostnadsmässiga konsekvenser och om de i enlighet med kungörelsen hade underställt regler som innebar en väsentlig kostnadsökning regeringens prövning. Under denna tid förelåg det stor oklarhet bland myndigheterna om vad som menades med regler i kungörelsens mening och bristande förståelse för kungörelsens närmare innebörd. År 1979 gav RRV därför ut skriften Vägledning för tillämpning av begränsningskungörelsen. I denna framhölls att begränsningskungörelsen även gäller för regler som riktar sig mot näringslivet.

I början av 1980-talet genomfördes ett antal granskningar av regler om teknisk provning och kontroll. Delstudier gjordes om kostnadskonsekvenser av reglerna för hissar, grävmaskiner samt vågar och bensinpumpar. I slutrapporten Granskning av föreskrifter om teknisk provning och kontroll (RRV 1982) föreslogs en övergång mot s.k. öppna kontrollsystem.

I rapporten Besparingar genom avreglering (RRV 1982) redovisades en översikt över avregleringsarbetet i Sverige samt generella åtgärder för regelförenkling enligt följande:

  • ersätt metodnormer med resultatnormer
  • slopa onödiga tillstånd
  • ersätt rutinkontroller med systemkontroll
  • avskaffa dubbelkontroller
  • minska procedurreglerna
  • differentiera kraven
  • ge övergångstider
  • ompröva standarder.

I rapporten Yrkesmässig lastbilstrafik – lagstiftningens betydelse för en sund och rationell trafik (RRV 1983) föreslogs att behovsprövningen för att bedriva linjetrafik skulle slopas.

I rapporten Den statliga regleringen och tillsynen av sotningsväsendet (RRV 1985) föreslogs att sotningsintervallen borde förlängas och sotningsmonopolet avskaffas.

På uppdrag av regeringen genomförde RRV 1986 en studie av de regler och registreringsförfaranden som aktualiseras i samband med start av företag. Resultatet redovisades i rapporten Samordnat myndighetsagerande (RRV 1986). En övergripande slutsats av studien var att de problem vad gäller bristande samordning som företagen möter till stor del beror på sektoriseringen av lagstiftningen och myndighetsorganisationen. För att förbättra samordningen krävs därför förändringar i lagstiftningen och ansvarsfördelningen mellan olika myndig heter.

Under 1980-talet granskade RRV i ett tiotal fall kostnadsberäkningar av regler som underställts regeringens prövning enligt begränsningskungörelsen. Härvid konstaterades att myndigheterna oftast kraftigt underskattat kostnaderna. Ett exempel på detta var Datainspektionens regler om datasäkerhet (RRV 1988).

En ny begränsningsförordning (1987:1347) trädde i kraft år 1988 som innebar att kraven på myndigheternas konsekvensutredningar skärptes. Utredningarna skulle dokumenteras och kommuniceras med dem som berörs av regelförslagen. Dessutom ålades myndigheterna att följa upp effekterna av utfärdade regler. RRV skulle följa hur myndigheterna tillämpade förordningen samt meddela föreskrifter för verkställigheten av förordningen. I juni 1988 beslutade RRV om sådana föreskrifter. I dessa preciserades kraven på myndigheternas konsekvensutredningar samt skyldighet att efter att myndigheten beslutat om en regel tillställa RRV konsekvensutredningen.

I anslutning till den nya förordningen fick RRV i uppdrag av regeringen att svara för metodutveckling, information och rådgivning till de regelgivande myndigheterna. Uppdraget redovisades i rapporten Regelekonomi – begränsningsförordningen i praktiken (RRV 1990).

RRV:s uppgift var såväl främjande som kontrollerande. RRV valde att i allt väsentligt satsa på att stödja de regelutfärdande myndigheterna och Regeringskansliet i frågor som gällde regelekonomi och tillämpningen av förordningen. Kontrollverksamheten bedrevs i huvudsak i form av muntlig dialog med myndigheterna i enskilda ärenden.

År 1993 utvärderade RRV begränsningsförordningen. I rapporten Begränsningsförordningen – förslag till förbättrad tillämpning (RRV 1993:26) konstaterades bl.a. följande:

  • Den externa kontrollen av att myndigheternas regelarbete uppfyller begränsningsförordningens krav är otillräcklig.
  • De handläggare som arbetar med regelgivning har bristande kunskaper om begränsninsgsförordningen med tillhörande före skrifter.

I rapporten föreslog RRV följande åtgärder för att skapa en bättre efterlevnad av begränsningsförordningen:

  • Tillsynsmyndigheten bör ges en starkare ställning och kunna begära att en myndighet inhämtar regeringens medgivande innan den beslutar en regel.
  • Företrädare för dem som kostnadsmässigt berörs av en regel bör ges möjlighet att begära att tillsynsmyndigheten granskar konsekvensutredningen av en regel.
  • Den interna styrningen av myndigheternas regelarbete och tillämpningen av begränsningsförordningen bör förbättras.
  • Myndigheterna bör erbjudas ytterligare utbildning i regel ekonomi.
  • Regler som avser ett direkt införlivande av EG-regler enligt EESavtalet bör undantas från begränsningsförordningens bestämmelser.

År 1994 upphävdes begränsningsförordningen och reglerna om krav på konsekvensutredningar överfördes till avsnittet ”föreskrifter” i verksförordningen. Förändringen innebar att RRV, utöver dem som berörs av reglerna, skulle beredas tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen. Vidare innebar ändringen att regeringens medgivande endast krävs för föreskrifter som leder till inte oväsentligt ökade kostnader. Kravet på regeringsmedgivande gällde enligt begränsningsförordningen i fråga om alla regler som kunde antas leda till icke oväsentligt ökade kostnader, dvs. även för s.k. allmänna råd. Bestämmelserna om att RRV skulle följa myndigheternas tillämpning av begränsningsförordningen och utfärda föreskrifter överfördes till förordningen (1988:80) med instruktion för RRV. I Instruktionen (3§ punkt 13) angavs även att RRV skall utveckla metoder för myndigheternas konsekvensutredningar enligt verksförordningen.

År 1994, i samband med att nämnda författningsändringar gjordes, överfördes uppgiften att utveckla metoder för konsekvensutredningar, följa tillämpningen och vid behov meddela föreskrifter i fråga om konsekvensutredningar från avdelningen för Effektivitetsrevision till avdelningen för Ekonomistyrning. Några föreskrifter har inte meddelats men en skrift Konsekvensutredning (RRV 1996:38) om vad statliga myndigheter skall göra innan beslut fattas om nya eller ändrade föreskrifter och allmänna råd har getts ut. Inom avdelningen för Ekonomistyrning handläggs de konsekvensutredningar som tillställs RRV enligt en checklista som utformats för att systematiskt samla in, bearbeta och sammanställa för uppföljning relevanta uppgifter om föreskrifter och konsekvensutredningar. RRV har byggt upp en databas över myndigheternas regelgivning genom att vissa uppgifter om varje utredning kodats in i databasen i samband med handläggningen. Syftet med databasen är att systematisera informationen om föreskrifternas motiv, struktur m.m. Databasen innehåller för närvarande ca 900 poster.

RRV gör som regel en mycket översiktlig granskning av de föreskrifter och konsekvensutredningar som tillställs verket. I regel lämnas ärendet ad acta. Någon kontroll över att alla regler och konsekvensutredningar tillställs RRV görs inte.

För att klara kraven på anslagssparande har RRV prioriterat ned uppgifterna inom regelområdet. Detta har godtagits av regeringen som på förslag av RRV i verkets instruktion tagit bort bestämmelsen om att RRV skall utveckla metoder för myndigheters konsekvens utredningar.25

I den förestående omstruktureringen av RRV har arbetet med konsekvensanalyser inte någon given plats. Verket borde därför, i samband med att förslagen i denna rapport förverkligas, fråntas alla uppgifter inom detta område.

5.10. Utvärdering av de svenska initiativen på regelförenklingsområdet

De ovan beskrivna regelförenklingsinitiativen har pågått under lång tid. Tyvärr har de inte lett till att reglerna blivit färre eller ökat långsammare i antal. Tvärtom har regeltillväxten alltsedan begränsningsförordningen från 1970 varit konstant trots att såväl metoder som intentioner varit goda. Förklaringen är flera:

  • Avsaknad av politisk uppbackning av frågan. Regelförenklingsinitiativen har ofta haft stark motvind. Skarorna som arbetar för reglering är starka och månghövdade. Denna obalans kan uppvägas om frågan ges tillräckligt stor politisk vikt.
  • Osammanhängande struktur. Regelförenklingsarbetet har varit spritt på olika delar av statsförvaltningen. Ett samlat grepp kring regelproblematiken har saknats. Detta är speciellt viktigt med tanke på Sveriges myndighetsorganisation. Regelreformering måste av denna anledning ske i de enskilda myndigheterna, där sakkunskapen finns.
  • Alltför små personella resurser. Stora personella resurser krävs för att administrera en genomgripande regelreform, speciellt i ett inledande skede. Dessa resurser har hittills inte ställts till förfogande.

25 Uppgiften att utveckla metoder försvann 1996-01-01 då instruktionen för RRV (1988:80) ändrades genom förordningen 1996:1169.

6. Internationella erfarenheter

I detta kapitel beskrivs hur andra europeiska länder framgångsrikt arbetat med regelförenkling.

Dessutom beskrivs arbetet med metod- och policyutveckling på regelområdet i OECD och EU.

6.1. Storbritannien

Regelförenkling har pågått länge i Storbritannien och under olika regeringar. För ca fyra år sedan intensifierades arbetet då Deregulation Unit (DRU) fick ökad politisk vikt. Denna enhet låg under Cabinet Office, statsministerns kansli, som i Sverige närmast motsvaras av Statsrådsberedningen. Enheten låg direkt under vice statsministern, vilket garanterade att frågorna fick en prioriterad ställning. Till DRU inrättades ett utskott, ”task force”, som var rådgivande enhet. Den bestod av företagsledare och fungerade som idégivare till DRU men även som kontrollanter – de var garantin för att DRU:s arbete inte rann ut i sanden. DRU har dels arbetat med att se över gamla regler, dels med att reformera den process som skapar regler och lagar.

Efter regeringen Blairs tillträde har enheten bytt namn till Better Regulation Unit (BRU), vilket avspeglar en något annorlunda inriktning i arbetet.

En av de viktigaste reformer som DRU införde är cost-benefitanalysen. Denna tvingande rutin tillämpas när en ny lag bereds. Den som föreslår en ny lag som påverkar företag måste redovisa de kostnader som förändringen skulle innebära – både kostnaden för företagen och de samhällsekonomiska kostnaderna. På så vis kan nyttan av reformen vägas mot kostnaderna och även olika reformer vägas mot varandra. För att göra cost-benefit-analysen kontaktas ett antal företag. Dessa får svara på frågor om vilka kostnader en ny regel skulle skapa. Med deras svar som underlag beräknas den aggregerade kostnaden för hela Storbritannien. En annan nyhet som införts i samma anda som DRU är revision av nya lagar. Alla nya lagar revideras efter två år. Om de fungerar sämre än som var tänkt tas de bort.

På BRU arbetar ca 40 tjänstemän och dess inflytande är till stor del beroende av dess status i andra departement. Enheten har t.ex. ingen formell makt att stoppa lagar utan kan endast peka på följderna. Goda kontakter med departementen och en hög status i administrationen ger den dock ett informellt inflytande. Mark Addison på BRU menade i samtal med Småföretagsdelegationen att DRU var fruktat i regeringskansliet och att detta ibland var kontraproduktivt. Kommunikationen fungerade inte eftersom somligt doldes för DRU. Just kommunikationen med departementen är viktig eftersom BRU:s möjlighet att påverka lagförslag framför allt finns tidigt i en regels berednings process.

6.1.1. Ändrad inriktning i arbetet

BRU har en något annorlunda inriktning än DRU hade. BRU har förstärkt en tendens i arbetet som DRU påbörjade, att inte lägga lika stor vikt vid det existerande regelverket, utan att försvara de landvinningar i den regelskapande processen som DRU gjorde. Det visade sig vara mycket svårt att ge sig på existerande regelverk. Många menar att det är bättre att se till att nya regler blir enligt enhetens normer.

De flesta som Småföretagsdelegationen talat med anser att namnbytet är av godo eftersom begreppet ”deregulation” leder till onödigt motstånd och inflammerad debatt.

6.1.2. Arbetet på departementsnivå

Regelförenklingsarbetet sker inte bara i BRU. På varje departement finns en person med ansvar för regelförenklingsarbetet. Han har täta kontakter med BRU som kan ge support om förändringsmotståndet i departementet är stort. Eftersom DRU hade hög politisk prioritet var det till stor hjälp för departementstjänstemän att ha DRU ”i ryggen” när de verkade för regelförenkling eller bättre cost-benefit-analys på respektive departement.

6.1.3. Vad har Deregulation Unit uppnått?

Hur framgångsrik DRU var är omtvistat. När DRU startade sitt arbete gjordes storstilade politiska utspel där det presenterades långa listor på områden som skulle avregleras. I jämförelse med de storstilade intentionerna har resultatet inte varit överväldigande. De verkligt problematiska och snåriga regelverken har inte förändrats i den utsträckning som

många företagarorganisationer hoppades. På vissa områden har genomgripande avregleringar gjorts, men dessa tenderar att vara av mindre vikt för småföretagen. En av de viktigaste förändringarna är att butiker numera tillåts hålla söndagsöppet.

DRU har i huvudsak åstadkommit följande:

  • Avreglering i tidigare regelverk. Detta arbete har dock inte infriat förväntningarna. Även ambitionsnivån var högre än det resultat som uppnåtts. Av hänsyn till motstånd kunde DRU inte ändra på de regler som mest behövde ändras. I stället koncentrerades arbetet till de regler som gick att förbättra.
  • Ändring i den regelskapande processen.
  • Förändring av attityder till regler i kanslihuset och i samhället. Det brittiska industriförbundet, Confederation of British Industry (CBI), menar att det finns en tradition i kanslihuset att lagstifta så fort ett problem dyker upp. Om BRU kan förändra detta är det ett stort framsteg. Ofta är lagstiftning inte den bästa lösningen.

Det område där DRU anses mest framgångsrik är att man ändrat på den process i vilken regler blir till. Cost-benefit-analysen verkar fungera tillfredsställande om än inte perfekt. Det finns alltid en risk att den inte görs på ett bra sätt och att kostnader för en ny regel underskattas.

6.1.4. Vilken är nyckeln till DRU:s framgång?

Enligt Bruce Ballantine, Business Decisions Limited, London, är följande viktigt för utfallet av Storbritanniens regelförenklingsinitiativ:

  • centralt placerad grupp på hög politisk nivå
  • effektiv konsulthjälp (t.ex. med cost-benefit-analyser)
  • revision (har nya regler uppfyllt sitt syfte?)
  • försök att hitta alternativ till regleringar.

DRU har utarbetat följande checklista vid regelgivning:

1. Öppenhet (Transparency). Målen med en ny regel måste vara uttalade och kända. De som omfattas av regler skall känna till vad regeln kräver av dem och vad myndigheter kommer att kräva. Regler skall följas av förklaringar skrivna på vanlig engelska.

2. Ansvar (Accountability). Regelskapare är ansvariga inför regering, medborgare och parlament. De som berörs av en ny regel skall tillfrågas vid ny lagstiftning. Överklagandemöjligheter skall vara rättvisa och effektiva. Information om överklagan skall vara tillgänglig och väl spridd.

3. Ändamålsenlighet (Targeting). En regel skall vara ändamålsenlig. Prickskytte i stället för skjutande med hagelskott. Målstyr om möjligt. De som berörs av en regel skall ha en viss frihet att välja hur

målen med regler skall uppnås. Gamla regler skall omprövas med jämna mellanrum. Om de inte är ändamålsenliga skall de göras om eller tas bort.

4. Konsekvens (Consistency). Ny regelgivning skall passa in i mönstren för den gamla. Den skall vara kompatibel med EU:s och internationell frihandelspolicy.

5. Proportionalitet (Proportionality). Alternativ till regelgivning skall beaktas till fullo. Konsekvenser för dem som påverkas av reglerna skall beaktas för att finna en balans mellan risker och kostnader. Tänk smått först (Think small first): om små företag klarar av en regel så gör stora företag det. Det omvända gäller inte. Därför bör lagstiftningen utformas efter småföretagens förutsättningar. Tillsyn efter förnuft. Inspektion skall bedrivas och repressalier efter regelöverträdelser ges i proportion till hur allvarlig frågan är.

6.2. Nederländerna

I Nederländerna har regelförenklingsarbetet sin bakgrund i en regeringsförklaring från 1994 där vikten av regelförenkling och lättnader i administrativa pålagor på företagen utgjorde en viktig del. I en efterföljande arbetsplan26 betonades under rubriken ”Plugging the Leak” vikten av PKA, problem- och konsekvensanalys, för att öka regelkvaliteten i flera hänseenden.

I analyserna tas de nya regelförslagens positiva och negativa aspekter upp till belysning. Karaktäristiskt för den nederländska modellen är att den är byggd på den juridiska granskning som regler sedan gammalt genomgår. PKA i Nederländerna är inriktad på tre områden vilket gör den speciell:

1. konsekvenser för näringslivet

2. konsekvenser för miljön

3. konsekvenser för möjlighet att kontrollera om regeln efterlevs. I denna text görs ingen närmare beskrivning av de båda senare punkterna.

Liksom i Storbritannien är PKA obligatoriskt i vissa fall.

27

26 Tweede Kamer (1994) Market operation, Deregulation and Legislative Quality.27 Andra länder, som Kanada, har arbetat med frivillighet.

6.2.1. Samarbete

Den nederländska modellen för regelförenkling har samarbete i regeringskansliet som en viktig beståndsdel. Även om det är Justitiedepartementet som har huvudansvaret för PKA sker alltid ett samarbete mellan handläggare från olika departement för att få alla konsekvenser ordentligt belysta.

6.2.2. Metod

Basen i holländsk PKA är en beräkningsmetod som heter MISTRAL28. Med hjälp av MISTRAL kan myndighetskrav ledas till olika aktiviteter i företag, vars tidsåtgång mäts och värderas till ett pris. En regel får således en prislapp i gulden. Metoden är utvecklad av det nederländska Finansdepartementet och konsultföretaget EIM29. Beräkningarna för MISTRAL görs i ministerierna av handläggare som besitter expertis i de olika sakfrågorna. Handläggarna fyller i ett frågeformulär om möjliga konsekvenser av en föreslagen regel. Förfarandet kallas Business Effect Test. Det är alltså tjänstemän som svarar på frågor om vilka effekter en viss regelförenkling skulle få för företagen. När kunnande inte finns på departementen anlitas hjälp utifrån, exempelvis genom att företagens organisationer konsulteras. Formulären skall fyllas i med så kvalificerade uppgifter som möjligt. Ett exempel: En handläggare som inte är miljöexpert kan på en tekniskt avancerad fråga angående miljökonsekvenser fylla i detta så gott hon/han förmår, t.ex. om energiförbrukningen kan tänkas öka eller minska med det nya regelförslaget.

6.2.3. Urvalsförfarande

I Nederländerna genomförs inte PKA på alla regelförändringsförslag. Ett urval sker både vad gäller vilka regler som skall genomgå PKA och hur omfattande den skall vara. En arbetsgrupp bestående av personer från samtliga departement bestämmer vilka regler som skall genomgå PKA. Denna arbetsgrupp har som hjälp i sitt arbete ställt upp följande kriterier för att en lag skall genomgå analysen:

28 Measurement Instrument of Administrative Burdens.29 EIM Small Business Research and Consultancy är ett av nederländska staten ofta anlitat företag.

  • regler på nationell nivå
  • regler som kan förmodas få stor effekt på näringsliv, miljö eller möjlighet till kontroll.
  • EU-regler som kan förmodas få nationella konsekvenser.
  • strukturförändringar i finansiella eller beskattningsmässiga regelverk (t.ex. viktigare skatteändringar).

Dessa urvalskriterier gör att endast 8-10 procent av nya regler genomgår PKA i Nederländerna. Enligt nederländska Närings- och handelsdepartementet genomförs PKA på nästan samtliga nya regler inom miljöområdet och på ungefär hälften av de regler som har konsekvenser för näringslivet.

6.2.4. Support

Finans-, Miljö- och Justitiedepartementen har tillsammans bildat en supportgrupp eller ”helpdesk” för information om metodik och tips för genomförande av PKA. De kan även ge konkret hjälp med bl.a. statistikinsamlingar av data rörande regleringseffekter. I de fall det krävs mer ingående analysarbete eller forskning för att utföra en noggrann PKA kan supportgruppen bistå med delfinansiering.

Nätverk

Supportgruppen har ett omfattande nätverk i regeringskansliet i Haag. Supportgruppen försöker agera som ett serviceorgan till andra delar i regeringskansliet. I starten lade supportgruppen ned mycket tid på att knyta informella kontakter på departementen, hålla föredrag osv. I samband med detta knöt supportgruppen kontaktpersoner på strategiska enheter till sig. Detta minskade motståndet mot PKA ute på departementen och ökade benägenheten att ställa frågor till supportavdelningen.

Neutralitet

Supportgruppen ser sig som neutral till de regelförslag på vilka PKA utförs. Därför tar den aldrig ställning till om analysen visar övervikt för positiva eller negativa aspekter. Än mindre tar supportgruppen ställning till om en regel bör införas eller ej. Detta avgörande lämnas till politikerna. Därför ses PKA oftare som möjlighet än hot för politiker och sägs nu vara en naturlig del av utformandet av politiken på departementsnivå.

6.2.5. Offentlighet

Resultatet av genomförd PKA, dvs. en regels möjliga positiva och negativa verkningar, publiceras i Nederländerna som bilaga till lagförslaget. Resultatet av analysen är därmed tillgängligt för allmänheten.

6.2.6. Kritik

Det uttalade målet med PKA är i Nederländerna att de politiska besluten skall bli mer välavvägda. Det är för tidigt att med säkerhet uttala sig om huruvida detta mål har uppfyllts eller ej. Vissa menar att PKA haft sin största betydelse i beredningen inför beslut. Omkring 20 procent av de regler som genomgått PKA rörande konsekvenser för företag modifierades eller drogs tillbaka30.

Kritiken av den holländska PKA:n har även gällt att den är onödig i de fall där politikerna redan vet vad de vill besluta. Denna kritik framfördes speciellt när arbetet med PKA startade. Ibland är de verkliga motiven för en regel dolda. Rationellt beslutsfattande och politisk verklighet går sällan hand i hand Ett exempel på detta är när en ny energiskatt skulle introduceras. PKA visade att skatten skulle få liten effekt på energiförbrukningen. Likaså visade analysen att den påstådda positiva effekten för sysselsättningen var ogrundad. Likväl beslutade parlamentet att införa den nya skatten på politiska grunder.

Den nederländska modellen innebär att PKA sköts i samförstånd och att konfrontation med handläggare som vill undvika analys är ovanlig. Holländarna arbetar med morot hellre än med piska. Detta hindrar inte att det finns möjlighet att ta till piska om detta skulle visa sig nödvändigt. Om inte PKA har genomförts ordentligt har supportgruppen och Justitiedepartementet befogenhet att begära in kompletterande information och även stoppa frågan från att bli behandlad på regeringssammanträde.

6.2.7. Arbetssätt

Den politiska ledningen i Nederländerna blir på ett tidigt stadium inblandad i PKA. Den binder från början upp sig för vilka regler som skall genomgå PKA. Detta gör att handläggarna på de olika departe-

30 Detta gäller en mätperiod som omfattar andra halvan av 1995 samt hela 1996.

menten på ett tidigt stadium vet vilka regler som skall konsekvensutredas och vilka som inte skall det.

I Storbritannien, som jämförelse, kommer den politiska ledningen in i processen på ett senare stadium. Där lovar en minister på heder och samvete (”sign in blood”) att PKA har genomförts och att resultatet har beaktats.

I Nederländerna är Justitiedepartementet den sista instans ett ärende genomgår innan det hamnar på regeringssammanträdet för beslut. Departementet skall vara garant för att den nya lagen inte bryter mot konstitutionen, rättsprinciper och internationella överenskommelser. Den nederländska PKA:n är en del av denna beredning i Justitiedepartementet. Man har utökat den ovan nämnda granskningen med tre nya punkter: företags-, miljö- och kontrollgranskning. PKA är därför inte en främmande fågel i den nederländska regelprocessen utan en utökning av den befintliga beredningen av lagar.

Arbetet med PKA utgör en del av ett regelförenklingsprojekt som varit mycket lyckosamt. Efter att ha minskat reglerna på nationell nivå med 10 procent har parlamentet nu satt upp ett nytt mål som innebär en minskning med ytterligare 15 procent, dvs. en sammanlagd minskning med 25 procent.

6.3. Övriga länder

Även i Danmark, Finland och Australien finns intressanta initiativ som förtjänar att uppmärksammas.

6.3.1. Danmark31

I Danmark har ett regelförenklingsprojekt pågått sedan 1996. Till en början har reglerna som hör till Näringsdepartementet (Erhvervsministeriet) setts över. Av 320 regler hade 35 omedelbart kunnat elimineras, eller 11 procent. Vissa avgifter har avskaffats. Det pågår en process med koordinering i regeringskansliet och en grupp med representanter för flera av ministerierna har tillsatts med uppgift att se över avgifter för trafik och miljö. Statsministern har skrivit ett brev till ministerierna där vikten av avreglering och regelförenkling beto nats.

Erhvervsministeriet har gjort en undersökning om hur mycket tid och pengar regelverket kostar. Den innebar en fullständig kartläggning av

31

Intervju med Birgit Kardby, Rega Nielsen och Henrik Gommesen vid Erhvervsministeriet i Köpenhamn, 1997-06-10.

alla de upplysningar och inbetalningar som danska företag enligt gällande lag måste lämna till myndigheter. Vidare utarbetades ett förslag syftande till att minska de resurser som företagen använder i samband med upplysningar och inbetalningar till det offentliga. Slutligen skulle göras en beskrivning av tekniska möjligheter och övriga förutsättningar för att etablera en samlad upplysningsplats för hela eller delar av företagens upplysningar och inbetalningar till det offentliga.

I Danmark testas alla nya lagar i en testpanel. Den består av 200 företag som får besvara en enkät/ett frågeformulär om vilka kostnader och konsekvenser den tilltänkta regeln skulle innebära för företaget. Panelen inrymmer både stora och små företag. Försöket har fallit mycket väl ut och har inspirerat arbetet med testpaneler inom EU. I Danmark är dessa konsekvensutredningar i form av testpanel frivilliga. Därför har bara fyra departement valt att involvera sig i verksamheten. Det går alltså att ”komma förbi” testpanelen i lagstiftningsarbetet. Enkäten har också varit krånglig att fylla i.

6.3.2. Finland32

I Finland tog inrikesministern nyligen ett principbeslut om minskad datainsamling. I denna slås bland annat fast att de statliga myndigheterna skall minska och rationalisera sitt datainsamlande i syfte att minska datainsamlingskostnaderna med minst en tredjedel från 1997 till 2002.

6.3.3. Australien

Tidsbegränsade regler

I bl.a. USA, Storbritannien och Australien har man arbetat med tidsbegränsade regler som en metod för regelreformering. Förfarandet innebär att regeln redan när den införs är tidsbegränsad vilket tvingar fram en revision i slutet av perioden. I detta stycke beskrivs kort exemplet Australien – ett land som har arbetat på flera olika sätt med tidsbegränsade regler (eng. sunset regulations) på delstatsnivå. På nationell nivå används tidsbegränsningen dock inte.

I delstaten New South Wales (NSW) är i princip alla regler tidsbegränsade . Där har man valt att sätta tidsgränsen till fem år. I delstaterna Victoria, Queensland och Tasmanien är tidsgränsen tio år,

32 Statsrådets principbeslut om möjligheterna att uträtta ärenden elektroniskt, utveckla tjänster och minska insamlandet av data, Finansministeriet 1998-02-05.

medan resterande delstater inte alls arbetar med tidsbegränsade regler. Som regel förnyas regeln efter periodens slut, möjligen med smärre förändringar av innehållet. Enligt delstatskansliet i NSW har tidsbegränsade regler varit ett bra sätt att hålla regelverket uppdaterat och ändamålsenligt. Tidsbegränsade regler är en del av ett regelförenklingsprogram som under perioden juli 1990 – januari 1998 har minskat antalet regler i NSW från 976 till 527 och antalet sidor från 15 075 till 8 076.

6.4. OECD

6.4.1. Allmänt om arbetet inom OECD på regelreformeringens område

The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) grundades år 1960. Dess mål är bl.a. att uppnå högsta uthålliga ekonomiska tillväxt och sysselsättning. Ett flertal kommittéer arbetar inom organisationen, bl.a. Public Management Committee. Ett särskilt organ står till denna kommittés förfogande – Public Management Service (PUMA).

En av PUMA:s uppgifter gäller analyser och annat arbete på regelområdet. Arbetet går bl.a. ut på att stödja ansträngningarna i medlemsstaterna att försäkra sig om att de juridiska instrument som regeringarna använder sig av uppnår vad som avsetts med minsta möjliga kostnader, samtidigt som instrumenten stärker snarare än stör marknadens funktioner. I arbetet studerar PUMA bl.a.:

  • Regelanalys: metoder för att förbättra beslutsunderlaget, såsom kostnads/nytto-analys, tekniken för riskvärderingar samt utvecklingen av indikatorer i fråga om regelsystem.
  • Regelalternativ: prövning av andra styrformer än förbuds- och kontrollregleringar, såsom informationsavslöjanden för marknaden och ekonomiska styrmedel.
  • Checklistor: utvecklande av checklistor för regelskrivning eller uppsättningar av regelskrivningsprinciper för att hjälpa beslutsfattare att utforma regleringar som lätt kan förstås, lätt kan administreras och ger åsyftade resultat.
  • Internationella regelstyrningsaspekter: utforskande av strategier och taktiker för regelhantering när gemensamma eller gränsöver-

skridande aspekter, såsom miljö- eller handelshänsyn, påverkar politikvalet.

I arbetet på regelområdet tillhandahåller PUMA jämförande information om regelaspekter som dyker upp samt nya strategier när det gäller regelstyrning och regelreformering. Denna information baseras på internationellt informationsutbyte samt analys av praktiska erfarenheter i skilda medlemsländer.

6.4.2 1995 års OECD-rekommendation

OECD:s råd antog den 9 mars 1995 en rekommendation om förbättring av kvaliteten på medlemsstaternas regelstyrningsbeslut. I rekommendationen ingår en checklista för beslutsfattande om regler. Rekommendationen har följande innehåll:

Rådet rekommenderar medlemsländerna att vidta effektiva åtgärder för att säkerställa kvaliteten i och transparensen hos det allmännas regleringar genom åtgärder såsom:

1. analysera kvaliteten och funktionsdugligheten i administrativa och

politiska processer för att utveckla, implementera, utvärdera och överse regleringar med de riktlinjer som vägledning vilka anges i Referenschecklistan för regleringsbeslut som är intagen i bilagan vilken är en integrerad del av denna rekommendation

2. utveckla – så långt som det är praktiskt och i överensstämmelse med

rättsprinciper och styrandets traditioner – administrativa och styrande system genom vilka principer för ett gott beslutsfattande, såsom de vilka är angivna i bilagan, återspeglas i beslut på regelområdet

3. integrera i de politiska processerna för regelframtagning på alla

nivåer sådana principer för beslutsfattandet som leder till effektiva, flexibla och transparenta regleringar

4. fästa särskild uppmärksamhet vid regelkvalitet och transparens i

fråga om regleringar som kan påverka andra länder eller beröra internationell handel, investeringar eller andra aspekter som rör internationella förbindelser.

Rådet uppmanar Public Management Committee att:

  • följa hur styrningsstrategier såsom tillämpningen av Referenschecklistan för regleringsbeslut kan användas för att förbättra beslutsfattandet på regleringsområdet;
  • inom tre års tid lägga fram en rapport om effektiviteten bland medlemsstaterna i fråga om att säkerställa kvaliteten hos det allmännas regleringar genom integration av principer sådana som anges i bilagan i administrations- och styrsystem på regleringsområdet.

Checklistan innehåller följande frågor.

1. Är problemet korrekt definierat?

Det problem som skall lösas bör vara angivet exakt. Dess natur och omfattning skall komma till klart uttryck. Vidare skall framgå varför problemet har uppstått (drivkrafterna hos berörda enheter bör vara identifierade).

2. Är åtgärder från det allmännas sida berättigade? Ingripanden från det allmännas sida bör grundas på klara bevis på att sådant ingripande är berättigat med hänsyn till problemets natur samt fördelarna och kostnaderna för inskridandet (baserat på en realistisk bedömning av det allmännas effektivitet) samt alternativa mekanismer för att komma till rätta med problemet.

3. Är en reglering den bästa formen för ingripande från det allmännas sida?

Regelskrivare bör på ett tidigt stadium i regleringsprocessen göra en välgrundad jämförelse mellan ett antal reglerings- och icke-regleringsinstrument. Därvid bör beaktas sådant som kostnader, fördelar, spridningseffekter och administrativa krav.

4. Finns det rättsligt stöd för reglering?

Processen vid regelgivning bör utformas så att alla regelbeslut rigoröst iakttar legalitetsprincipen. Det vill säga ansvaret skall vara uttryckligt för att det säkerställs att alla regleringar har lagstöd, är fördragsenliga och följer relevanta rättsprinciper såsom rättssäkerhet och proportionalitet samt uppfyller tilllämpliga förfaranderegler.

5. Vilken är den lämpliga nivån (nivåerna) inom staten att lägga uppgiften på?

Regelgivare bör välja den lämpligaste nivån inom staten för att vidta åtgärden. Om flera nivåer berörs bör regelgivarna utforma effektiva system för samordning mellan de olika nivåerna.

6. Överväger regleringens fördelar dess kostnader?

Regelgivare bör uppskatta de totala förväntade kostnaderna och fördelarna beträffande varje regelförslag samt möjliga alternativ. Regelgivarna bör vidare göra beräkningarna disponibla i tillgänglig form för beslutsfattare. Innan åtgärd vidtas skall kostnaderna för det allmännas ingripande vara berättigade med hänsyn till ingripandets fördelar.

7. Finns det transparens i fråga om spridningen av regleringens effekter i samhället?

I den utsträckning som fördelnings- och rättvisefaktorer påverkas av det allmännas ingripande bör regelgivare skapa transparens i fråga om fördelningen av kostnader och fördelar bland olika grupper.

8. Är regleringen klar och tydlig, begriplig och tillgänglig för avnämarna?

Regelgivare bör bedöma huruvida reglerna är begripliga för dem som

troligen skall använda dem. För att uppnå detta bör steg vidtas som säkerställer att reglernas innehåll och struktur är så klara som möjligt.

9. Har alla intressenter haft möjlighet att ge synpunkter?

Regleringar bör tas fram på ett öppet och transparent sätt. I detta bör ingå lämpliga förfaranden för att effektivt och i rätt tid ge intressenterna tillfälle att yttra sig. Det kan därvid röra sig om berörda företag, fackföreningar, andra intressegruppper eller andra nivåer inom staten.

10. Hur skall efterlevnad uppnås?

Regelgivare bör värdera drivkrafter och institutioner genom vilka regleringen skall ge effekt. De bör vidare utforma sådana påverkbara strategier för implementering som på bästa sätt använder sig av dessa drivkrafter och institutioner.

6.4.3 1997 års OECD-rapport med rekommendationer rörande arbetet med regelreformering

Vid ett ministermöte i OECD 1995 beslöts att organisationen skulle studera medlemsstaternas reformering av sitt regelväsende i fråga om omfattning, inriktning och medel. En rapport om detta lämnades och mottogs med välkomnande av ministrarna i maj 1997. De beslöt att arbeta för att implementera rekommendationerna i rapporten i sina hemländer. Vidare beslöt ministrarna att be OECD att genomföra översyner av ansträngningarna att reformera regelområdet i de enskilda medlemsstaterna, med början 1998.

Rekommendationerna i den nämnda repporten avser den politik som bör gälla för regelreformering och har följande innehåll.

1. Inför på den politiska nivån sådana breda program för regelreformering som etablerar klara syften och ramar för genomförandet.

  • Etablera principer för ”bra reglering”, med utgångspunkt i 1995 års rekommendation. En bra reglering bör:
  • behövas för att tillgodose klart identifierade mål och vara effektiv i fråga om att tillgodose dessa
  • ha en god rättslig grund
  • åstadkomma fördelar som gör kostnaderna berättigade när man beaktar effekternas fördelning i samhället
  • leda till ett minimum av kostnader och marknadsstörningar
  • främja innovationer genom drivkrafter på marknaden och målbaserade tillvägagångssätt
  • vara klara och tydliga, enkla och ha en utformning som är praktisk för avnämarna
  • vara konsistenta med andra regleringar och politiker
  • så långt som möjligt gå att förena med principerna om konkurrens, handel och underlättande av investeringar.
  • Skapa effektiva och trovärdiga mekanismer i det allmänna för att hantera och koordinera regleringar och regelreformering; undvik överlappande eller dubbla ansvarsfunktioner hos regleringsmyndigheterna och de olika nivåerna hos det allmänna.
  • Uppmuntra till regelreformering på alla nivåer i det allmänna och i privata organisationer såsom standardiseringsorgan.

2. Genomför systematiskt regelöversyner för att säkerställa att regelsystemen svarar mot sina ändamål på ett bra och effektivt sätt.

  • Se över regleringar med hjälp av principerna om bra regleringar. Utgå därvid från användarsynpunkt mer än reglerarsynpunkt.
  • Inrikta översynerna på sådana regleringar där förändringar kommer att ge de största och mest synliga fördelarna, särskilt

regleringar som hämmar konkurrens och handel och som påverkar företagen, inbegripet de små och medelstora.

  • Se över förslag till nya regleringar, liksom befintliga regleringar.
  • Integrera konsekvensanalyser av regleringar i processen för framtagande, översyn och reformering av regleringar.
  • Uppdatera regleringar genom översynsmetoder som fungerar automatiskt, t.ex. tidsbestämd giltighetstid.

3. Säkerställ att regleringar och processer för framtagande av regleringar är transparenta och icke-diskriminerande samt tillämpas effektivt.

  • Säkerställ att målen och strategierna för regelreformering är tydligt formulerade för allmänheten.
  • Håll samråd med berörda grupper, både inhemska och utländska, under processen med att ta fram eller se över regleringar. Säkerställ därvid transparens också i fråga om konsultationerna.
  • Skapa och uppdatera på fortlöpande basis ett offentligt register över regleringar och formaliteter som företagen skall iaktta, eller använd andra medel för att säkerställa att inhemska och utländska företag lätt kan identifiera alla krav som gäller för dem.
  • Säkerställ att förfaranden för tillämpning av regleringar är transparenta, icke-diskriminerande, innefattar en ordning för överklagande och inte onödigtvis tynger företagen.

4. Se över och stärk där det behövs konkurrenspolitikens räckvidd,

effektivitet och genomdrivande.

  • Undanröj luckor i konkurrenslagstiftningens tillämplighet inom enskilda sektorer, om inte faktaunderlaget tyder på att tvingande allmänna intressen ej kan tillgodoses på bättre sätt.
  • Genomdriv med all kraft konkurrenslagstiftningen när regelreformeringen riskerar att hämmas av i hemlighet uppgjorda förfaranden, missbruk av dominerande ställning eller företagsförvärv som skadar konkurrensen.
  • Ge konkurrensmyndigheterna befogenhet och kapacitet att föreslå regelreformering.

5. Reformera inom alla sektorer ekonomiska regleringar (sådana regleringar som direkt griper in i företagens och marknadens beslutsfattande såsom i fråga om prissättning, konkurrensen samt marknadstillträde eller utträde från marknaden) för att stimulera konkurrensen. Undanröj dem utom när klar bevisning visar att de är det bästa sättet att tillgodose allmänna intressen.

  • Se med hög prioritet över sådana inslag i ekonomiska regleringar som begränsar marknadstillträdet, utträde från marknaden, prissättning, utbudet samt normala kommersiella förfaranden och organisationsformer.
  • Främja effektivitet och övergång till effektiv konkurrens där ekonomiska regleringar fortsatt behövs eftersom marknadsmakten i annat fall kan missbrukas. Följande rekommenderas:
  • aktiviteter som potentiellt kan bedrivas under konkurrens bör avskiljas från reglerade nyttighetssystem, alternativt kan omstrukturering ske på annat sätt som behövs för att minska de etablerade företagens marknadsmakt;
  • garantera alla som träder in på marknaden tillgång till nödvändiga nätverksnyttigheter, och detta på basis av transparens och icke-diskriminering;
  • använd pristak och andra mekanismer för att uppmuntra till effektivitetsfördelar när prisreglering behövs under övergången till konkurrensutsättning.

6. Undanröj onödiga regelbarriärer för handeln och investeringarna

genom att implementera internationella avtal och stärka internationella principer.

  • Implementera, och samarbeta med andra länder om att stärka internationella regler och principer för att liberalisera handel och investeringar (sådana som transparens, icke-diskriminering, undvikande av onödiga restriktioner för handeln och uppmärksamhet i fråga om principerna för konkurrens), såsom de finns intagna i WTO-avtal, OECD-rekommendationer och -riktlinjer, samt andra avtal.
  • Minska med prioritet sådana regelbarriärer för handeln och investeringarna som uppstår genom skiljaktiga eller dubblerande krav från olika länder.
  • Utveckla och använd när helst det är möjligt internationellt harmoniserade standarder som en grund för inhemska regleringar, och samarbeta därvid med andra länder för att se över och förbättra internationella standards för att säkerställa att de fortsätter att uppnå de åsyftade målen på ett bra och effektivt sätt.
  • Utvidga erkännandet av andra länders förfaranden och resultat i fråga om att fastställa överensstämmelse, exempelvis genom avtal om ömsesidigt erkännande eller på andra sätt.

7. Identifiera viktiga länkar till syftena på andra politikområden och utveckla en politik för att uppnå dessa syften på sätt som understödjer regelreformeringen.

  • Skapa när det är nödvändigt välbetänkta och andra allmänna politikinsatser på områden såsom säkerhet, hälsa, konsumentskydd och säkerheten på energiområdet, så att politiken förblir så bra och effektiv som möjligt inom ramen för betingelserna på en konkurrensutsatt marknad.
  • Se över områden där reglering inte används utan andra medel, inbegripet bidrag, skatter, upphandlingspolitik, handelsinstrument såsom tullar m.m. samt andra åtgärder för att understödja detta, och reformera dessa medel när de stör konkurrensen i onödan.
  • Säkerställ att handlingsprogram som har utformats för att minska de möjliga kostnaderna för regelreformering är klart inriktade och övergångsvisa samt underlättar, snarare än försenar, reformeringen.

Implementera hela skalan av rekommendationer i OECD:s sysselsättningsstudie för att förbättra arbetstagares och företags förmåga.

6.4.4. Projekt inom OECD med särskild aktualitet i övrigt

Inom PUMA hanteras f.n. två projekt som har särskild aktualitet.

Det första härleds ur ministermötets beslut i maj 1997. Som nämndes i avsnittet 6.4.3 ombad ministrarna därvid OECD att genomföra översyner av ansträngningarna att reformera regelområdet i de enskilda medlemsstaterna (ländergenomgångar), med början 1998. Projektet utgör metoden för att åstadkomma detta.

Det andra projektet avser en bred företagsutfrågning (företagsenkät) i ett flertal OECD-länder samtidigt. Syftet är att skapa jämförbara kvalitativa och kvantitativa indikatorer i fråga om nyckelaspekter hos nationella regleringssystem och administrativa system. Arbetet inriktas särskilt på små och medelstora företag. Indikatorerna kommer att ge de deltagande länderna uppskattningar om de kostnader som läggs på företagen inom nyckelområden och ge dessa länder möjligheter att jämföra med varandra.

6.4.5. Ländergenomgångarna

Genomgångarna organiserades under 1997 i två former. Samtliga OECD-länder får en förenklad frågelista som huvudsakligen kan besvaras ja/nej (ja/nej-listan). Några länder görs varje år till föremål för en särskild översyn på regelreformeringsområdet och skall därvid besvara mer detaljerade frågor på djupet (det fördjupade fråge-

formuläret). 1995 års rekommendation inbegripet Referenschecklistan

utgör själva grunden för arbetet.

Ja/nej-listan

Denna förenklade lista fylls i under första halvåret 1998 och sammanställs därefter av OECD.

Det fördjupade frågeformuläret

Detta sänds endast till de länder som valts ut för djupundersökning. Fyra länder har valts ut för 1998. Sverige deltar inte i den första omgången. Svaren på det fördjupade frågeformuläret kommer att beredas under 1998.

6.4.6. Företagsenkäten

Företagsenkäten är ett projekt där OECD räknar med att 10 länder kommer att vara med. Undersökningen påbörjades i februari 1998 och utförs i väsentliga delar genom konsultinsatser. I Sverige har Näringsoch handelsdepartementet en koordinerande och kontrollerande funktion. Det praktiska arbetet i Sverige utförs i nära samarbete med SAF.

Företagsenkäten har baserats på resultaten av en pilotstudie som gjordes i fyra länder under 1996. Sverige deltog. Enkäten bygger på följande utgångspunkter:

1. Tre områden har valts ut: arbetsrätten, skatteområdet och miljön.

2. För varje område väljs ut en specifik grupp på cirka 500 företag som får den enkät som har konstruerats för just det området. Den praktiska hanteringen sker nationellt.

3. De indikatorer som mäts speglar företagens uppfattningar, inte någon empiriskt uppmätt verklighet.

4. Enkäten täcker operativa, direkta kostnader som uppstår för företagen, inte kapitalkostnader och indirekta kostnader såsom högre priser till följd av regleringar.

5. Undersökningen riktas särskilt in på små och medelstora företag.

6.5. Administrativt samarbete och förenklingsinitiativ i EU

Europeiska kommissionen har allt sedan ministerrådets resolution från december 1992 på ett mer systematiskt sätt arbetat med konsekvensutredningar. Vid samråd inom kommissionen i företagspolitiska frågor och vid beredning av lagförslag måste kommissionen ta hänsyn till hur företagen påverkas. Hänsyn skall tas inte bara till anpassningskostnader och andra bördor till följd av rättsakten, utan också till olika former av byråkrati som rättsakten ger upphov till. Vid beredning av lagförslag håller dessutom ett slags ”tänk-smått-först” synsätt på att införas. Det betyder att lagstiftningen i större utsträckning än tidigare beaktar småföretagens situation och att lämpliga småföretagsorganisationer rådfrågas.

Då det kan antas att ett lagförslag inverkar väsentligt på företag skall en konsekvensutredning göras. I kommissionens årligen återkommande lagstiftningsprogram anges vilka lagförslag som kräver konsekvensutredningar. Konsekvensutredningen skall baseras på den analys av lagförslagets effekter som det ansvariga generaldirektoratet har utfört. Avsikten är att försöka åstadkomma rätt avvägning mellan nya krav, exempelvis nödvändig kontroll av miljö eller arbetsmiljö, och anpassningskostnader eller andra negativa effekter för företagen.

Under 1995 gjordes 14 konsekvensutredningar, däribland lagförslag om statistik över strukturer i affärsverksamhet, skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för cancer i arbetet, sammankopplingar inom telekommunikation samt utsläpp från förbränningsmotorer i terränggående maskiner.

Av 19 lagförslag i kommissionens lagstiftningsprogram för 1996 ansågs 10 kunna inverka väsentligt på företagen, särskilt de små och medelstora, och särskilda konsekvensutredningar gjordes. Av dessa färdigställdes 7 medan de återstående 3 sköts upp till 1997. Bland de färdigställda finns lagförslag om användning av organiska lösningsmedel i viss verksamhet, t.ex. i kemtvätt, tryckerier och bilverkstäder, genomförandet av ramavtalet om föräldraledighet, avgifter på tunga godstransporter för användning av vissa infrastrukturer samt statistik över arbetskraftskostnader.

6.5.1. Samordningscentral och central kontaktpunkt

Handlingsplanen för den inre marknaden kräver att dels en samordningscentral, dels en central kontaktpunkt i varje medlemsland utses. Samordningscentralen skall mot andra medlemsländer och gemenskaps-

institutioner kunna omhänderta problem som uppstår på inremarknadsområdet och arbeta för en lösning. Den centrala kontaktpunkten skall gentemot medborgare och företag i landet ansvara för att problem som uppkommer på inremarknadsområdet får en lösning.

Kommerskollegium har i Sverige utsetts till samordningscentral och central kontaktpunkt.

6.5.2. SLIM

SLIM – Simpler Legislation for the Internal Market

SLIM som initierades av kommissionen 1996 innebär att medlemsländerna i samråd med kommissionen väljer ut viktiga områden inom EU som man tycker fungerar bristfälligt. Därefter bedrivs arbetet i små grupper om fyra medlemsländer och fyra representanter från näringslivet tillsammans med en ordförande. Grupperna presenterar rapporter inom sina områden och ger förslag till beslut.

SLIM I har arbetat med:

  • Intrastat
  • byggproduktdirektivet
  • ömsesidigt erkännande av examina
  • fröklassificering (prydnadsväxter).

Sverige har varit representerat i gruppen för byggproduktdirektivet.

SLIM II pågår just nu och innebär:

  • en översyn av tullnomenklaturen för handel med tredje land
  • förenkling av procedurerna för gränsöverskridande betalningar (en översyn av andra bankdirektivet)
  • en översyn av momsdirektivet för att förenkla uppgiftslämnandet för företagare
  • en översyn av gödseldirektivet.

Sverige deltar med en expert i översynen av tullnomenklaturen.

SLIM III startade i januari 1998 och SLIM IV i maj 1998.

6.5.3. BEST – Business Environment Simplification Task Force

Europeiska rådet i Amsterdam den 16-17 juni 1997 uppmanade kommissionen att tillsätta en task force (Business Environment Simplification Task Force, BEST) med syfte att arbeta med regelförenkling för små och medelstora företag. Syftet med BEST är att se hur företagsklimatet kan förbättras genom att förenkla regelverk och administration för företag. Gruppen kan komma

att se på såväl gemenskapslagstiftning som nationell lagstiftning. Gruppen kan t.ex. identifiera lyckade förenklingsmetoder och initiativ i medlemsländerna och rekommendera fortsatta åtgärder.

Sverige representeras av Camille Forslund, småföretagare och ledamot i den svenska Småföretagsdelegationen. Gruppen kommer att avge sin slutliga rapport till Europeiska rådet i juni 1998.

6.5.4. Tull 2000

För att säkerställa att alla EU:s tullmyndigheter vidtar åtgärder som överensstämmer med den inre marknadens krav beslutade rådet i december 1996 om åtgärdsprogrammet Tull 2000 vilket innehåller de viktigaste principerna för tullpolicyn de närmaste fem åren. Av de mål som uppställs i programmet kommer Sverige i det fortlöpande arbetet att prioritera det påbörjade arbetet med att förenkla tullagstiftning, bekämpa bedrägerier samt ge tulltekniskt bistånd till tredje länder.

Parallellt med Tull 2000 antog rådet den 25 oktober 1996 en resolution om förenkling och rationalisering av gemenskapens tullbestämmelser och procedurer ”Rekommendation om förbättring och förenkling av företagsklimatet för nyetablerade företag”.

Europeiska kommissionen antog den 22 maj 1997 en rekommendation om förbättring och förenkling av företagsklimatet för nyetablerade företag.

Rekommendationen är en uppmaning från kommissionen till medlemsländerna att anstränga sig ytterligare för att förenkla och förbättra förutsättningarna för småföretag, speciellt när dessa startas och under deras första år. Rekommendationens syfte är dock inte att skapa nya förpliktelser utan att utgöra ett underlag för och stimulera utbyte av best practices mellan länderna. Rekommendationen belyser de problem som finns i dag och syftar till att lyfta fram lyckade förändringar och reformer i olika medlemsländer.

6.5.5. Fiche d’impact

Kommissionen använder ibland ett slags frågeformulär som kallas ”fiche d'impact” innan förslag till lagstiftning eller andra initiativ läggs. Fiche betyder ungefär detsamma som formulär och impact inverkan, effekt. Utvalda företag får svara på frågor om vilka konsekvenser en viss regelförändring skulle få för affärsverksamheten.

6.5.6. Samråd med näringslivet genom en testpanel

En testpanel av företag, inklusive små och medelstora företag, kommer att inrättas för att bedöma kostnader och administrativa följder av ny lagstiftning som befinner sig på förslagsstadiet. Detta förfarande skall inte ersätta utan komplettera det samrådsförfarande som kommissionen redan tillämpar vid utarbetandet av lagstiftningsförslag, exempelvis genom grönböcker och liknande dokument som fastlägger målsättningar och politiska handlingsalternativ.

Kommissionen avser att testa denna metod genom ett pilotprojekt under 1998.

6.5.7. Handelsprocedurarbetet

EUROPO är sedan 1996 ett samarbetsorgan för handelsprocedurorganisationerna i Västeuropa. Arbetet är fokuserat på förenkling och harmonisering av handelsprocedurerna inom unionen och i relation till tredje land. Handelsprocedurområdet inkluderar tullprocedurer inkl. Tull 2000 och phytosanitära-, skatte-, statistik- transport- och betalningsfrågor samt informationsöverföring på pappersdokument eller med hjälp av IT, t.ex. EDI.

Bilaga 1

Avreglering, regelreformering, regelförenkling – vad är det?

Vissa insatser har varit inriktade på att göra lagstiftningen mer lättillgänglig för objekten för lagstiftningen genom att förändra lagtexterna så att de blir språkligt tydligare och därmed enklare för berörda medborgare eller grupper av medborgare att tolka och tillämpa. I enlighet med dessa strävanden har ordval och satsbyggnad som både är moderna och tydliga eftersträvats. Vidare har sådana faktorer som disposition, rubriksättning samt presentationstekniska faktorer som stilsorter beaktats. Språkvetare har haft en viktig uppgift i detta arbete och deras roll är alltjämt central i det ständigt pågående arbetet med nya regler.

Insatserna för att skapa bättre överblick över förekommande föreskrifter genom upprättande av register över gällande lagstiftning och myndighetsföreskrifter har också vidtagits. Således finns numera det databaserade registret RIXLEX.

Andra insatser har inriktats på att begränsa den arbetsbörda och andra kostnader som olika föreskrifter kan medföra för medborgare, kommuner, företag m.fl. Dessa åtgärder har inriktats på allt från hur myndigheterna organiserar sina kontaktytor mot medborgare och företag till vilka krav på uppgiftslämnande dessa ställer på de objekt som lagstiftningen riktar sig till.

Dessa olika insatser kan sägas främst ha varit inriktade på att begränsa de administrativa kostnader som lagstiftningen kan leda till hos såväl myndigheter som medborgare och andra rättssubjekt som är objekten för lagstiftningen – de transaktionskostnader som lagstiftningens tilllämpning förorsakar. Insatserna har däremot i regel inte avsett att förändra – begränsa – lagstiftningens materiella krav på medborgarna eller andra rättssubjekt. Samtliga dessa insatser kan betecknas som regelförenklingar.

I vissa andra fall har materiella krav på samtliga eller en grupp av medborgare eller rättssubjekt avvecklats. Detta kan ha motiverats av att en reglering förlorat sin aktualitet, t.ex. genom teknisk utveckling, förändrade beteendemönster m.m. Ett annat skäl är att statsmakterna bedömt att de transaktionskostnader som en reglering medför överstiger de samhällsekonomiska intäkter den ger. Sådana åtgärder kan betecknas som regelreformering men skulle också kunna betraktas som en form av avreglering – borttagande av regler.

Ett antal reformer av befintlig lagstiftning har syftat till att öppna marknader som utmärkts av monopol eller bristande konkurrens för en fungerande konkurrens. Den rådande marknadssituationen har i dessa fall varit offentligt reglerade monopol eller offentliga monopol. I det förra fallet har privata eller offentliga aktörer erhållit exklusiva rättigheter på aktuell marknad genom lagstiftning. I det senare fallet beror det offentliga monopolet ofta på att viss produktion av varor eller tjänster på grund av skaleffekter utgör s.k. naturliga monopol. Denna typ av åtgärder kan benämnas (genuina) avregleringar. Exempel på avregleringar av offentligreglerade monopol är avregleringen inom flyg, taxi och vården. Här har avregleringen ibland åtföljts av ändringar av gränserna för det offentliga åtagandet. Exempel på offentliga monopol är den hittillsvarande avregleringen inom postens, järnvägens och elförsörjningens område.

En viktig observation i samband med omnämnda avregleringar av tidigare reglerade marknader har varit att en sådan avreglering ofta kräver relativt omfattande nya regler, som skall möjliggöra att en fungerande konkurrens uppstår på den tidigare reglerade marknaden. Dessa regler måste anpassas efter varje specifik marknads särdrag. Av denna anledning benämns denna typ av ingrepp också omreglering. Vid sådana förändringar på en marknad krävs i regel omfattande informationsinsatser till aktörerna – främst kunderna på den tidigare monopolmarknaden – för att det centrala konkurrensmålet – optimering av konsumenternas behovstillfredsställelse – skall uppnås.

Bilaga 2

Lagstiftningsprocessen

av departementssekreteraren Herbert Silbermann

Motiv för initiering av lagstiftningsarbete

Ett centralt motiv för den lagstiftning som berör näringsverksamhet är skyddet av medborgarnas liv, hälsa och säkerhet. Skyddet av miljön kan ses som en del av denna verksamhet. Ytterligare ett centralt motiv för lagstiftning med anknytning till näringsverksamhet är att begränsa transaktionskostnaderna som bl.a. är ett viktigt motiv för föreskrifterna i handelsbalken, skadeståndslagen, konkurslagen och patentlagen. För viss lagstiftning torde det sociala motivet att skydda en svagare part i ett avtalsförhållande vara det viktigaste motivet, t.ex. många föreskrifter i konsumentlagstiftningen. Slutligen genereras en hel del lagstiftning för att reglera finansieringen av den statliga och kommunala verksamheten.

Det finns många olika faktorer som leder till att statsmakterna kommer att överväga lagstiftningsarbete. Tekniska, sociala, ekonomiska m.fl. förändringar påverkar villkoren för samverkan mellan individer och grupper av individer i samhället. Verksamheter, arbetsformer, produkter, tjänster m.m. förändras – ibland så abrupt att man kan tala om att nya sådana uppstår. Dessa förändringar kan medföra nya risker för liv, hälsa, säkerhet och miljö. Vidare kan maktrelationen förskjutas mellan individer och grupper av individer med negativa effekter eller bieffekter på transaktionskostnaderna. Förändringarna påverkar i sin tur såväl statsmakternas finansieringsbehov som formerna för den statliga verksamheten. Om problem på grund av dessa olika förändringar inte kan hanteras av gällande lagstiftning krävs att statsmakterna endera förändrar befintlig lagstiftning eller stiftar nya lagar så att den även täcker in den nya situationen.

I många fall initieras översynen först när de negativa effekterna av en förändring uppenbarat sig, i andra fall kan framtidsanalyser ge underlag för att förutse ett lagstiftningsbehov. Lagstiftning initieras även i många fall endast av att aktuell lagstiftning är ålderstigen. I sådana fall kan syftet vara att ge lagstiftningen mer tidsanpassad klädedräkt samtidigt som eventuella brister i lagstiftningen på grund av förändrade förutsättningar eller av andra orsaker klarläggs och i förekommande fall förslag till ändringar utarbetas.

Vad gäller den lagstiftning som har betydelse för näringsverksamhet måste påminnas om att det primära syftet med ny lagstiftning oftast är ett annat än att underlätta näringsverksamhet. I likhet med det primära syftet för initiativ till ny lagstiftning torde initiativ till översyner av gällande lagstiftning vara att skydda liv, hälsa, säkerhet, miljö, att skydda den svagare parten i avtalsförhållanden samt att reglera den för den statliga verksamheten erforderliga beskattningen.

Vem påverkar regeringen att initiera en översyn?

Riksdagsledamöter kan på basis av egna erfarenheter, via massmedier, officiella rapporter, kontakter med allmänheten osv. uppmärksammas på brister i lagstiftningen. En riksdagsledamot eller en grupp av riksdagsledamöter kan med utgångspunkt i denna information i en motion föreslå att riksdagen skall uppdra åt regeringen att utreda vissa frågor i anslutning till viss lagstiftning. Om riksdagen efter utskottsbehandling bifaller motionärens förslag redovisas riksdagens beslut för regeringen i en riksdagsskrivelse.

I de statliga sektorsmyndigheternas uppdrag ingår generellt att de skall följa tillämpningen av lagstiftningen inom sitt ansvarsområde och notera brister i den gällande lagstiftningen. Vidare skall de följa utvecklingen inom ansvarsområdet och om så anses påkallat redovisa förslag till ändrad eller ny lagstiftning eller uppmärksamma regeringen på eventuella utredningsbehov. Vid sidan om sektorsmyndigheterna finns de statliga myndigheterna Riksrevisionsverket (RRV) och Statskontoret som explicit har som huvuduppgift att genomföra granskningar och utvärderingar av olika sektorsmyndigheter, som kan leda till att brister i gällande lagstiftning uppmärksammas av regeringen. Även de olika rättsliga organen – domstolarna, åklagarmyndigheterna m.fl. – kan informera om brister i lagstiftningen.

Utanför den statliga sfären finns många aktörer som kan uppmärksamma regeringen på brister i gällande lagstiftning. Hit hör främst intresseorganisationer för anställda och näringsliv men även företrädare

för enskilda företag. Detta sker genom brev till statsråd, till regering och genom uppvaktningar hos statsråd. Härutöver finns ett stort inflöde av information till Regeringskansliet i olika formella och informella former – tidningsartiklar, regeringstjänstemäns kontakter med olika företrädare för myndigheter, intresseorganisationer och allmä nhet osv.

Utredning

Former för utredningsarbetet

I regel kräver en förändring av en lagstiftning att problemen inom ett lagstiftningsområde kartläggs och förslag till ny eller ändrad lagstiftning utarbetas. Regeringen har ett antal alternativa organisationsformer för detta arbete. Utredningarbetet kan läggas på en kommitté, en särskild utredare eller utföras inom Regeringskansliet i någon form.

Fastställande av uppdraget

Om ett statsråd anser att en fråga bör utredas måste utredningsuppdraget preciseras. Om ett utredningsuppdrag ges till en kommitté eller särskild utredare redovisas bakgrunden till uppdraget, uppdragets omfattning, inriktning, övriga viktiga aspekter som skall beaktas inom ramen för utredningsarbetet och tidpunkt för avrapportering i ett kommittédirektiv. Kommittédirektiven utgör en egen offentlig publika tionsserie.

Regeringen fattar beslut om utredningsuppdrag till kommittéer och särskilda utredare. Liksom andra regeringsbeslut förbereds sådant regeringsbeslut genom att förslaget delges samtliga statsråd – s.k. gemensam beredning.

Utredningsuppdrag som ges till interna arbetsgrupper inom ett departement beslutas av respektive ansvarigt statsråd genom ett departementsbeslut. Uppdraget specificeras normalt i en till beslutet fogad promemoria. Ibland involveras tjänstemän från flera departement, dvs. en s.k. interdepartemental arbetsgrupp. Beslut om tillsättande av en interdepartemental arbetsgrupp fattas normalt av regeringen. Slutligen kan regeringen välja att anlita konsulthjälp för utredningsarbetet.

Det finns ett flertal aspekter som de flesta utredningar måste beakta i sitt arbete. En sådan aspekt är att utredningar normalt åläggs att redovisa en finansiering av eventuellt kostnadskrävande förslag. Många sådana krav finns redovisade i särskilda s.k. generella kommittédirektiv. Exempel på dessa är direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare:

  • om att pröva offentliga åtaganden (dir 1994:23)
  • om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50)
  • om jämställdheten mellan könen (dir. 1994:124). Vidare gäller generellt att kommittéerna och de särskilda utredarna skall beakta förekommande EU-aspekter.

Utredningstidens längd

Under senare delen av 1980-talet har det varit en uttalad strävan att begränsa utredningstiderna. Detta har lett till att utredningar ofta inte ges en längre tid för sitt uppdrag än ett år.

Publicering av utredningsresultat

Betänkanden från parlamentariska utredningar, kommittéer och särskilda utredare presenteras nästan alltid i publikationsserien Statens offentliga utredningar (SOU). Utredningsbetänkanden från arbetsgrupper inom Regeringskansliet redovisas ofta i Ds-serien (departementsstencil). Konsultrapporter kan endera presenteras som fristående rapport eller som en rapport inom ramen för Ds.

Remiss

Innan regeringen tar ställning till de förslag som presenterats i ett betänkande eller en konsultrapport inhämtas normalt synpunkter från statliga myndigheter, kommunala myndigheter samt organisationer som berörs av förslagen. Detta sker i regel genom att betänkandet remitteras till nämnda instanser. I vissa fall – i synnerhet vid tidsbrist – kan remissen ersättas med en s.k. hearing, vilket innebär att representanter för berörda intressenter kallas till ett möte vid vilket de får tillfälle att muntligen presentera sina synpunkter, vilka vanligen redovisas i någon form av minnesanteckningar. Synpunkterna sammanställs i en remisssammanställning som ingår i underlaget för regeringens ställningstagande.

Genom remissen av en utredning ges berörda intressenter tillfälle att granska och i förekommande fall korrigera lämnade faktabeskrivningar samt möjlighet att lämna synpunkter. Utredningarna har i princip ett generellt åliggande att redovisa de samhällsekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Genom remissen ges remissinstanserna även tillfälle att granska och komplettera konsekvensbeskrivningen.

Regeringens beslut med anledning av utredningsförslag

Ett betänkande från en offentlig utredning, en rapport från en myndighet, en konsultrapport eller någon annan form av rapport som inlämnats till regeringen kräver regelmässigt ett regeringsbeslut. Regeringen måste först bedöma om utredningen skall leda till konkreta åtgärder. Om regeringen bedömer att inga åtgärder skall vidtas läggs utredningen till handlingarna – ad acta. Om regeringen avser att vidta konkreta åtgärder kan regeringen endera besluta direkt om dessa åtgärder ifall dessa faller inom regeringens kompetensområde eller också genom att besluta om att avlämna proposition med erforderliga förslag till riksdagen – ifall de kräver riksdagens medverkan. Exempel på åtgärder som regeringen kan vidta är att besluta om förordningar som faller inom ramen för den kompetens som genom riksdagsbeslut delegerats till regeringen.

Har utredningsarbetet initierats av ett riksdagsbeslut krävs att riksdagen informeras ifall regeringen beslutar om att inte vidta några åtgärder, vilket kan ske genom en regeringsskrivelse eller inom ramen för en proposition som har någon form av anknytning till den aktuella frågeställningen.

En viktig del i en utrednings konkreta förslag till åtgärder innefattar ofta förslag på införande av erforderliga lagar och förordningar – nya eller ändringar i befintlig lagstiftning. Tillsammans med utfallet från remissen ligger detta till grund för Regeringskansliets arbete med att utforma en ny eller ändrad lagstiftning. Vad gäller myndigheternas föreskrifter kan detta principiellt endast ske genom ändring i lagstiftningen – lag och/eller förordning.

De åtgärder som kräver riksdagens medverkan är redovisade i 8–10 kap. regeringsformen. Åtgärder av detta slag är bl.a. ändring i gällande lag eller införande av ny lag, beslut om anslag, skatter och avgifter. Förslag till sådana åtgärder skall redovisas av regeringen för riksdagen i en proposition. Regeringen kan i vissa fall välja att låta riksdagen ta ställning till frågor där riksdagens medverkan inte är obligatorisk enligt regeringsformen.

I de fall regeringen avser att förelägga riksdagen ett förslag om ändring i gällande lag eller om införande av en ny lagstiftning skall lagförslaget ha remitterats till lagrådet för granskning – s.k. lagrådsremiss. Det dokument som överlämnas till lagrådet – lagrådsremissen – överensstämmer i sin form med den som gäller för propositionen. När lagrådets yttrande erhållits och eventuella ändringar med anledning av lagrådets yttrande beslutar regeringen om att proposition i frågan skall till riksdagen.

Propositioner i lagstiftningsärenden som inte har några budgetfrågor kan avlämnas till regeringen under hela riksdagens arbetsperiod medan budgetförslag för ett kalenderår skall ha avlämnats före den 20 september året före med tillfälle till kompletterande förslag.

Riksdagsbehandling

När en proposition har avlämnats till riksdagen, kammarkansliet är det första steget i riksdagsbehandlingen att riksdagen överlämnar propositionen till för frågeställningen relevant utskott. Budgetproposition kan delas mellan flera utskott medan detta endast får ske undantagsvis vad gäller andra propositioner. Utskottets ställningstagande – förslag till riksdagsbeslut till de olika förslagen i en proposition – redovisas i ett utskottsbetänkande, vilket avlämnas till kammaren för beslut. Riksdagens ställningstagande till de olika förslagen i en proposition redovisas för regeringen i en riksdagsskrivelse.

Ikraftträdande av ny lag

För att genom riksdagsbeslut en lag – ny lag eller lag om ändring i befintlig lag – skall träda i kraft krävs att regeringen beslutar om att utfärda denna – dvs. promulgation av lagen. Härvid får lagen sin slutliga utformning och lagen kan sedan börja tillämpas omedelbart. Publicering av lag som beslutats av riksdagen och förordning som beslutats av regeringen skall normalt redovisas i Svensk författnings samling (SFS).

Kompletterande föreskrifter

Om en lagstiftning avser en verksamhet som administreras av en myndighet krävs ofta att den ansvariga myndigheten för att garantera konsekvens i den löpande tillämpningen kompletterar aktuell lagstiftning – lag och förordning – med myndighetsföreskrifter. Sådana befogenheter måste grunda sig på en delegering av normgivningskompetens från regeringen till myndigheten. Denna regeringens delegationsrätt är begränsad till sådan normgivningsrätt som regeringen disponerar endera genom uttrycklig delegation av riksdagen eller genom normgivningskompetens som tillfaller regeringen.

Bilaga 3

Verksförordning (1995:1322)

Myndighetens föreskrifter

7 § Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt.

Chefen skall ---------------------

3. fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. ---------------------27 § Innan myndigheten beslutar föreskrifter eller allmänna råd enligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall myndigheten

1. noga över