Innehåll 5

Förkortningar

AFL Lag (1962:381) om allmän försäkring ATP Allmän tilläggspension enligt AFL BNP Bruttonationalprodukten BoL Lag (1993:737) om bostadsbidrag BOB Bostadsbidrag enligt BoL BTP Bostadstillägg till pensionärer enligt lag (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer dir. Kommittédirektiv Ds Departementsserien EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG Europeiska gemenskaperna EU Europeiska unionen KAS Kontant arbetsmarknadsstöd KPI Konsumentprisindex LAF Lag (1976:380) om arbetsskadeförsäkring LIP Lag (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension pbb Prisbasbelopp PGI Pensionsgrundande inkomst prop. Proposition PTS Pensionstillskott enligt lag (1969:205) om pensionstillskott RFV Riksförsäkringsverket rskr. Riksdagens skrivelse SAK Sjuk- och arbetsskadekommittén SfU Socialförsäkringsutskottet SGA Särskilt grundavdrag för folkpensionärer SGI Sjukpenninggrundande inkomst SINK Lag (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta SofL Socialförsäkringslag (1999:799) SOU Statens offentliga utredningar YFL Lag (1954:243) om yrkesskadeförsäkring

Ds 2000:39 13

Sammanfattning

Inledning

I denna departementspromemoria lämnas förslag till reformerade regler för beräkning av ersättning till den som drabbats av medicinskt grundad långvarig (minst ett år) eller varaktig nedsättning av arbetsförmågan. Utgångspunkten för förslagen är de riktlinjer som riksdagen beslutade på grundval av prop. 1997/98:111 Reformerad förtidspension m.m. (bet. 1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237). Propositionen bygger i sin tur på Förtidspensionsutredningens förslag i betänkandet Ohälsoförsäkringen – Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166).

Det reformerade förtidspensionssystemet omfattar såväl ett standardskydd enligt inkomstbortfallsprincipen (inkomstrelaterad sjukersättning) som ett grundskydd för dem som inte har haft några förvärvsinkomster eller endast låga inkomster före det att den medicinskt grundade arbetsoförmågan inträffade (sjukersättning i form av garantiersättning).

Personkrets

Sjukersättning skall kunna utges till försäkrade i åldern 30 – 64 år vilkas arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och där nedsättningen kan anses varaktig eller kan antas bli bestående i minst ett år. Det innebär att såväl en ersättning beviljad tillsvidare som en tidsbegränsad ersättning kommer att finnas även i det reformerade systemet. För yngre försäkrade föreslås ett nytt försäkringssystem i Ds 2000:40 Aktivitetsersättning – Nytt försäkringsstöd för unga med långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan.

Bestämmelserna i socialförsäkringslagen (1999:799), som träder i kraft den 1 januari 2001, får konsekvenser för i vilka situationer en person skall anses försäkrad för sjukersättning. Förslaget innebär att omfattningen av försäkringen anknyter till försäkringsbegreppen som enligt socialförsäkringslagen gäller för arbetsbaserade respektive bosätt-

14 Sammanfattning Ds 2000:39

ningsbaserade förmåner. Med hänsyn till den inkomstrelaterade sjukersättningens särskilda karaktär föreslås en längre efterskyddstid (ett år) än vad som gäller exempelvis för sjukpenning.

Inkomstrelaterad sjukersättning

Den inkomstrelaterade sjukersättningen skall beräknas på grundval av en antagandeinkomst. Antagandeinkomsten föreslås bli beräknad som genomsnittet av de tre högsta bruttoårsinkomsterna som tjänats in av den försäkrade under en given period, som närmast föregått det år då försäkringsfallet inträffar (ramtiden). Det högsta belopp en bruttoårsinkomst kan upptas till vid beräkningen av antagandeinkomst skall dock vara 7,5 förhöjda prisbasbelopp. Inkomstrelaterad sjukersättning föreslås bli beräknad som 64 procent av antagandeinkomsten.

Bruttoårsinkomsterna utgörs av de pensionsgrundande inkomsterna enligt 2 kap. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension med tillägg för debiterade allmänna pensionsavgifter för respektive år samt pensionsgrundande belopp som tillgodoräknats vid förtidspension resp. sjukersättning.

Ramtidens längd och möjligheten att undanta fler än ett inkomstår med låga inkomster är mycket väsentlig för nivån på sjukersättningen. Även antalet inkomster, som direkt skall ligga till grund för beräkning av antagandeinkomsten, har stor betydelse. Ramtiden bestämmer urvalet årsinkomster från vilket de inkomster som skall ligga till grund för beräkningen av antagandeinkomst skall väljas ut. Vid ramtidens utformning har hänsyn tagits bl.a. till intresset av att de inkomster som ligger till grund för antagandeinkomsten skall vara så aktuella som möjligt, till de typiska sänkningar av inkomsten som följer vid långvarig sjukdom, arbetslöshet, barnledighet, studier, uppbyggnad av näringsverksamhet m.m. samt till den typiska inkomstutvecklingen över livscykeln.

Mot bakgrund av det ovanstående föreslås längden på ramtiden bli beroende av den försäkrades ålder det år då försäkringsfallet inträffar. För dem som detta år är 53 år eller äldre är ramtiden fem år. Ramtiden är 6 år när försäkringsfallet inträffar det år den försäkrade är 50, 51 eller 52 år, 7 år när försäkringsfallet inträffar det år den försäkrade är 47, 48 eller 49 år och 8 år när försäkringsfallet inträffat det år då den försäkrade är 46 år eller yngre.

En väsentlig skillnad mellan inkomstrelaterad sjukersättning och dagens förtidspension i form av allmän tilläggspension (ATP) är att beräkningen av inkomstrelaterad sjukersättning i högre grad kommer att anknyta till det faktiska framtida inkomstbortfallet än vad ATP gör.

Ds 2000:39

Sammanfattning 15

Vidare kommer inkomstrelaterad sjukersättning till skillnad från ATP att beräknas på grundval av den försäkrades hela förvärvsinkomst upp till ett visst tak och inte enbart på den del av inkomsten som överstiger ett förhöjt prisbasbelopp.

En annan väsentlig skillnad mellan de två systemen är att den inkomstrelaterade sjukersättningens storlek inte blir beroende av hur länge personen varit försäkrad (försäkringstid) och till skillnad mot ATP blir den därmed inte heller 30-dels beräknad.

Garantiersättning

Den inkomstrelaterade sjukersättningen skall kompletteras med ett grundskydd för dem som under tiden före försäkringsfallet haft låga förvärvsinkomster eller saknat sådana inkomster. Garantiersättning skall kunna betalas ut upp till en garanterad nivå till den som är bosatt i Sverige och som är försäkrad för sjukersättning i form av garantiersättning både vid tidpunkten för försäkringsfallet och senare.

Garantinivån för hel sjukersättning föreslås för år räknat motsvara 2,4 prisbasbelopp och vara oberoende av den försäkrades civilstånd. För den som saknar inkomstrelaterad sjukersättning föreslås den årliga garantiersättningen vid hel arbetsoförmåga uppgå till ett belopp som motsvarar garantinivån. För den som har rätt till inkomstrelaterad sjukersättning som understiger garantinivån föreslås den årliga garantiersättningen uppgå till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den årliga inkomstrelaterade sjukersättningen och garantinivån. Med inkomstrelaterad sjukersättning bör även avses invaliditetsförmån som utbetalas med stöd av utländsk lag och som inte är av utfyllnadskaraktär. För den som har rätt till partiell sjukersättning bör garantiersättningen motsvara den grad av hel sjukersättning som han eller hon har rätt till.

Garantiersättning föreslås bli beroende av den tid personen har varit försäkrad i Sverige för sjukersättning i form av garantiersättning (försäkringstiden). För att garantiersättning skall kunna betalas ut skall den försäkrade ha tillgodoräknats försäkringstid om sammanlagt minst tre år. För rätt till oavkortad garantiersättning krävs att försäkringstiden uppgår till minst 40 år. Är försäkringstiden kortare reduceras garantiersättningen med 1/40 för varje år som saknas. Samma principer som gäller för beräkning av bosättningstid för rätt till folkpension i form av förtidspension föreslås gälla även vid beräkningen av försäkringstid för rätt till garantiersättning.

16 Sammanfattning Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning

Personer som vid ikraftträdandet av det nya systemet uppbär ersättning i form av förtidspension skall få denna omvandlad till inkomstrelaterad sjukersättning respektive garantiersättning. Omvandlingen föreslås bli en engångsinsats och den skall i princip kunna göras maskinellt med hjälp av de uppgifter som finns i Riksförsäkringsverkets register.

Vid omvandlingen anpassas sjukersättningens bruttobelopp så att den försäkrade i princip får oförändrad nettoersättning. Förtidspension i form av ATP görs om till antagandeinkomst med hjälp av den medelpensionspoäng som använts vid beräkningen av ATP. Antagandeinkomsten erhålls genom att talet ett läggs till medelpensionspoängen och summan därefter multipliceras med det prisbasbelopp som fastställts för år 2003. Den inkomstrelaterade sjukersättningen föreslås utgöra 64 procent av antagandeinkomsten.

För den vars inkomstrelaterade sjukersättning understiger garantinivån skall garantiersättningen beräknas till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den inkomstrelaterade sjukersättningen och garantinivån (2,4 prisbasbelopp). För den som inte får inkomstrelaterad sjukersättning beräknas garantiersättningen till ett belopp som svarar mot garantinivån.

Ett justeringsbelopp reglerar att ersättningen efter skatt blir i princip oförändrad efter omvandlingen. Beräkningen av justeringsbeloppet utgår från förhållandena under den sista månaden med ersättning enligt nuvarande regler. Det innebär bl.a. att den kommunalskattesats och det civilstånd som gäller vid omvandlingen läggs till grund för beräkningen och ”fryses”, dvs. senare förändringar i dessa avseenden påverkar inte ersättningens storlek.

Ålderspensionsrätt vid sjukersättning

Den utbetalda inkomstrelaterade sjukersättningen skall utgöra pensionsgrundande inkomst för ålderspension. Den som uppbär hel inkomstrelaterad sjukersättning skall dock tillgodoräknas ålderspensionsrätt på hela antagandeinkomsten efter avdrag för ett belopp som motsvarar allmän pensionsavgift. Vid partiell förmån beräknas ålderspensionsrätten på motsvarande andel av antagandeinkomsten.

För att hela antagandeinkomsten skall ge rätt till ålderspension skall skillnaden mellan den del av antagandeinkomsten som utgör underlag för beräkning av ålderspensionsrätt och den del av utbetald ersättning

Ds 2000:39

Sammanfattning 17

som ingår i den pensionsgrundande inkomsten utgöra pensionsgrundande belopp.

Garantiersättning skall inte grunda rätt till ålderspension. Vid en sammantagen bedömning har det bedömts att kostnaden för ålderspensionsrätt även på garantiersättningen inte ryms inom de ekonomiska ramarna för ett reformerat förtidspensionssystem.

Ålderspensionsrätt tillgodoräknas den försäkrade fram till dess rätten till sjukersättning upphör, längst till den månad då den försäkrade fyller 65 år.

Förtidspension som omvandlats till sjukersättning skall ge ålderspensionsrätt på ett sätt som svarar mot vad som gäller för nybeviljade sjukersättningar.

Staten skall betala hela avgiften till ålderspensionssystemet genom en statliga ålderspensionsavgift på 18,5 procent beräknad på underlaget för ålderspensionsrätten i avvaktan på att den skattereform som syftar till en kompensation för uttag av allmän pensionsavgift genomförs fullt ut.

Tidpunkt för uttag av ålderspension

Den som uppbär sjukersättning föreslås, i likhet med vad som gäller för de förvärvsverksamma, ha möjlighet att ta ut ålderspension från och med 61 års ålder utan att förlora rätten till sjukersättningen.

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid

Det lämnas inte några förslag till regler för indexering av beräkningsunderlag eller utgående sjukersättning. Frågan om indexering är av väsentlig betydelse även för andra socialförsäkringsförmåner och bör därför behandlas i ett sammanhang i det fortsatta s.k. ohälsoarbetet inom regeringskansliet. En redogörelse finns för nuvarande indexering i sjukförsäkrings- och ålderspensionssystemen samt resonemang kring för- och nackdelar med olika indexeringsalternativ. Vidare redovisas fem olika alternativ till indexering i det reformerade förtidspensionssystemet och de långsiktiga ekonomiska effekterna av de olika alternativen.

Bostadsstöd till sjukersättning

Det lämnas inga konkreta förslag utan endast vissa riktlinjer för ett framtida bostadsstöd till personer som kommer att vara berättigade till

18 Sammanfattning Ds 2000:39

sjukersättning. Bostadsstödet behandlas i samband med den fortsatta beredningen av BTP-utredningens betänkande Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer (SOU 1999:52). Enligt riktlinjerna bör en person som erhåller minst tre fjärdedels sjukersättning vara berättigad till ett bostadsstöd av BTP-karaktär.

Sjukersättning i ett internationellt perspektiv

Grunden för rätt till inkomstrelaterad sjukersättning är att den som gör anspråk på ersättning är försäkrad i Sverige för sådan förmån vid tidpunkten för försäkringsfallet. Ersättningens storlek är inte beroende av hur länge vederbörande har varit försäkrad i Sverige. Sverige betalar enligt huvudregeln oreducerad ersättning. För den som är försäkrad i Sverige vid tidpunkten för försäkringsfallet, och som dessförinnan varit försäkrad i ett eller flera andra länder, gäller särskilda avräkningsregler beroende på i vilket eller vilka länder den försäkrade tidigare varit försäkrad. Olika regler gäller dels vid tidigare försäkring i länder utanför EU/EES-området, dels inom detta område beroende på vilken typ av försäkringssystem respektive medlemsland har.

Om personen är försäkrad i ett annat land vid tidpunkten för försäkringsfallet, kommer han eller hon enligt huvudregeln inte att ha rätt till någon inkomstrelaterad sjukersättning från Sverige, oavsett om vederbörande tidigare arbetat och varit försäkrad länge här i landet. Undantag gäller dock för personer som tidigare varit försäkrade i vissa EU/EES-länder.

Garantiersättning är på samma sätt som folkpension och garantipension till ålderspension beroende dels av försäkringstid dels av bosättning i Sverige. Det innebär bl.a. att när en person flyttar från Sverige upphör rätten till förmånen. Denna regel kan inte upprätthållas inom EU/EES i förhållande till den som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71, vilket får till följd att garantiersättning i sådana fall kommer att prorata-beräknas och utbetalas vid bosättning inom detta område.

Ikraftträdande

De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2003.

Ds 2000:39

Författningsförslag 19

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring1

dels att 5 kap., 7 kap. 3 a §, 10 kap. 1 § och 13 kap. skall upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 5 kap. skall utgå,

dels att 3 kap. 3, 5, 5 c, 7 och 13 §§, 4 kap. 9 §, 7 kap. 1, 2, 3 b och 4 §§, 16 kap. 7, 7 b, 8 och 14–18 §§, 17 kap. 1 och 2 §§, 18 kap. 7 §, 20 kap. 3 §, 21 kap. 1 § samt rubriken till 7 kap. skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya kapitel, 8, 9 och 9 a kap.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

3 §2

En försäkrad, som uppbär hel förtidspension eller hel särskild efterlevandepension enligt denna lag eller uppburit sådan pension under månaden närmast före den

En försäkrad, som uppbär hel sjukersättning eller hel särskild efterlevandepension enligt denna lag eller uppburit sådan ersättning eller pension under måna-

1 Lagen omtryckt 1982:120. Senaste lydelse av 5 kap. 1 § prop. 1999/2000:138 5 kap. 15 § 1992:1277 5 kap. 3 § prop. 1999/2000:138 5 kap. 16 § 1992:1277 5 kap. 4 § 1998:704 7 kap. 3 a § prop.1999/2000:138 5 kap. 5 § 1992:1277 10 kap. 1 § 1976:167 5 kap. 6 § 1999:800 13 kap. 1 § 1995:508 5 kap. 7 § 1998:704 13 kap. 2 § prop. 1999/2000:138 5 kap. 9 § 1992:1277 13 kap. 3 § prop. 1999/2000:138 5 kap. 10 § 1992:1277 13 kap. 4 § prop. 1999/2000:138.

2 Senaste lydelse 1988:881.

20 Författningsförslag Ds 2000:39

då han börjat uppbära hel ålderspension, har inte rätt till sjukpenning. För tid efter ingången av den månad då den försäkrade fyllt 70 år eller dessförinnan börjat uppbära hel ålderspension enligt denna lag får sjukpenning utgå för högst 180 dagar.

den närmast före den då han eller hon har börjat uppbära hel ålderspension, har inte rätt till sjukpenning. För tid efter ingången av den månad då den försäkrade har fyllt 70 år eller dessförinnan har börjat uppbära hel ålderspension enligt denna lag får sjukpenning utges för högst 180 dagar.

5 §3

Den allmänna försäkringskassan skall besluta om en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. För en försäkrad som inte är bosatt i Sverige gäller detta så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas

a) när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,

b) när förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete,

b) när sjukersättning eller särskild efterlevandepension enligt denna lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan förmån ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete,

c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets- eller inkomstförhållanden,

d) när tjänstepension beviljas den försäkrade, samt

3 Senaste lydelse 1999:1397.

Ds 2000:39

Författningsförslag 21

e) när ett beslut om vilandeförklaring av förtidspension enligt 16 kap. 16 eller 17 § upphör.

e) när ett beslut om vilandeförklaring av sjukersättning enligt 16 kap. 16 eller 17 § upphör.

Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning tidigast från och med första dagen i den ersättningsperiod som inträffar i anslutning till att försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.

Under tid som anges under 1–6 får, om inte första stycket b, c eller d är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade

1. bedriver studier, för vilka hon eller han uppbär studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395), bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller särskilt utbildningsbidrag,

3. är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår arbetsmarknadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknadsmyndighet,

4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,

5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,

6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 3 skall försäkringskassan, vid sjukdom under utbildningstiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under utbildningstiden.

För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta en-

22 Författningsförslag Ds 2000:39

ligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan författning skall försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.

För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär studiesocial förmån som anges i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första-tredje styckena, om sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket.

Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.

Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket a skall ej omfatta ändring av den försäkrades inkomstförhållanden på grund av sådant förvärvsarbete som avses i 16 kap. 15 §.

5 c §4

Vid utgången av en period då en försäkrad helt eller delvis har haft förtidspension enligt denna lag skall den sjukpenninggrundande inkomsten motsvara den sjukpenninggrundande inkomst som den försäkrade skulle ha varit berättigad till omedelbart före en eller flera sådana perioder eller vad som löneutvecklingen inom yrkesområdet därefter föranleder.

Vid utgången av en period då en försäkrad helt eller delvis har haft sjukersättning enligt denna lag skall den sjukpenninggrundande inkomsten motsvara den sjukpenninggrundande inkomst som den försäkrade skulle ha varit berättigad till omedelbart före en eller flera sådana perioder eller vad som löneutvecklingen inom yrkesområdet därefter föranleder.

Bestämmelserna i första stycket gäller endast för tid före 65 års ålder och till den del den försäkrade är arbetslös och beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot närmast föregående förvärvsarbete.

4 Senaste lydelse 1997:562.

Ds 2000:39

Författningsförslag 23

7 §5

Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Vid bedömningen av om sjukdom föreligger skall bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. Med sjukdom jämställs ett tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som orsakats av sjukdom för vilken sjukpenning utgetts och som fortfarande kvarstår efter det att sjukdomen upphört.

Saknar den försäkrade arbetsförmåga utges hel sjukpenning. Om arbetsförmågan inte saknas helt men är nedsatt med minst tre fjärdedelar utges tre fjärdedels sjukpenning. Är arbetsförmågan nedsatt i mindre grad men med minst hälften utges halv sjukpenning. I annat fall utges en fjärdedels sjukpenning.

Vid bedömningen av om arbetsförmågan är fullständigt nedsatt skall, om den försäkrade kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete, särskilt beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att utföra sitt vanliga eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde. Om den försäkrade på grund av sjukdomen behöver avstå från förvärvsarbete under minst en fjärdedel av sin normala arbetstid en viss dag, skall hans arbetsförmåga anses nedsatt i minst motsvarande mån den dagen.

Om den försäkrade inte kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren, skall vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning särskilt beaktas om den försäkrade kan försörja sig genom sådant arbete efter åtgärd som avses i 7 b § eller 22 kap.

Om det efter prövning enligt fjärde stycket bedöms att den försäkrade inte kan återgå till arbete hos arbetsgivaren eller försörja sig själv genom annat förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, skall vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning särskilt beaktas om den försäkrade efter åtgärd som avses i 7 b § eller 22 kap. kan försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade.

Om det finns särskilda skäl för det får vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning beaktas den försäkrades ålder samt den försäkrades bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning enligt fjärde och femte styckena skall göras i förhållande till högst ett heltidsarbete.

5 Senaste lydelse 1996:1542.

24 Författningsförslag Ds 2000:39

Vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning för tid under vilken han annars skulle ha uppburit föräldrapenning, skall arbetsförmågan anses nedsatt endast i den utsträckning som den försäkrades förmåga att vårda barnet är nedsatt på grund av sjukdomen.

Om den försäkrade uppbär förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna lag, skall vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning bedömningen av hans arbetsförmåga ske med bortseende från den nedsättning av förmågan eller möjligheten att bereda sig inkomst genom arbete som ligger till grund för utgående pension.

Om den försäkrade uppbär sjukersättning eller särskild efterlevandepension enligt denna lag, skall vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning bedömningen av hans eller hennes arbetsförmåga ske med bortseende från den nedsättning av förmågan eller möjligheten att bereda sig inkomst genom arbete som ligger till grund för utgående sjukersättning eller pension.

13 §6

Frågor om förmåner enligt detta kapitel prövas av den allmänna försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen (1999:799) skall avgöra ett ärende avseende den försäkrade. Denna försäkringskassa får dock uppdra åt en annan försäkringskassa att pröva sådana frågor med undantag av frågor som avses i 5 §.

Bestämmelserna i 3, 5 och 8 §§ i fråga om förtidspension tillämpas även där den försäkrade skulle ha erhållit sådan pension, om han hade haft rätt till folkpension enligt bestämmelserna i 5 kap.

Bestämmelserna i 3, 5 och 7 §§ i fråga om sjukersättning tillämpas även där den försäkrade skulle ha erhållit sjukersättning i form av garantiersättning om han eller hon hade haft rätt till sådan ersättning enligt bestämmelserna om försäkringstid i 9 kap.

Har en försäkrad, utan att bestämmelserna i 3 kap. 3 § är tillämpliga, efter ingången av den månad då han uppnådde sextiofem års ålder, erhållit sjukpenning under etthundraåttio dagar, får den allmänna försäkringskassan besluta att sjukpenning inte längre skall utgå.

6 Senaste lydelse 1999:800.

Ds 2000:39

Författningsförslag 25

4 kap.

9 §7

Villkoret om försäkring för viss sjukpenning enligt 6 § andra stycket anses uppfyllt om föräldern inte har varit försäkrad för viss sjukpenning, men skulle ha varit det om kassan känt till samtliga förhållanden.

När det skall bestämmas om villkoret om försäkring för viss sjukpenning enligt 6 § andra stycket är uppfyllt för en försäkrad som avses i 3 kap. 5 b § skall bortses från tiden för utlandsvistelsen. När det bestäms om villkoret är uppfyllt för en förälder som uppburit förtidspension skall sjukpenninggrundande inkomst beräknad enligt 3 kap. 5 c § anses ha gällt hela den tid som föräldern uppburit förtidspension.

När det skall bestämmas om villkoret om försäkring för viss sjukpenning enligt 6 § andra stycket är uppfyllt för en försäkrad som avses i 3 kap. 5 b § skall bortses från tiden för utlandsvistelsen. När det bestäms om villkoret är uppfyllt för en förälder som uppburit sjukersättning skall sjukpenninggrundande inkomst beräknad enligt 3 kap. 5 c § anses ha gällt hela den tid som föräldern uppburit sjukersättning.

7 kap. Allmänna bestämmelser

om sjukersättning

1 §8

Rätt till folkpension i form av förtidspension har försäkrad, som fyllt sexton år, för tid före den månad, då han fyller sextiofem år, om hans arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen kan anses varaktig.

Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bli bestående

Rätt till sjukersättning har försäkrad, från och med den månad då han eller hon fyller 30 år, för tid före den månad, då han eller hon fyller 65 år, om hans eller hennes arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen kan anses varaktig.

Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bli bestående

7 Senaste lydelse 1999:800.8 Senaste lydelse 1992:1702.

26 Författningsförslag Ds 2000:39

avsevärd tid, har den försäkrade rätt till folkpension i form av sjukbidrag. Sådant bidrag skall vara begränsat till viss tid; och skall i övrigt vad som är föreskrivet om förtidspension enligt första stycket gälla beträffande sjukbidrag.

minst ett år, har den försäkrade rätt till tidsbegränsad sjukersättning. För tidsbegränsad sjukersättning gäller i övrigt vad som är föreskrivet om sjukersättning enligt första stycket.

2 §9

Försäkrad, vars arbetsförmåga är helt eller i det närmaste helt nedsatt, erhåller hel förtidspension.

Försäkrad, vars arbetsförmåga inte är nedsatt i sådan grad men med minst tre fjärdedelar, erhåller tre fjärdedels förtidspension.

Är den försäkrades arbetsförmåga nedsatt i mindre grad men med minst hälften, utges halv förtidspension.

I övriga fall utges en fjärdedels förtidspension.

Försäkrad, vars arbetsförmåga är helt eller i det närmaste helt nedsatt, erhåller hel sjukersättning.

Försäkrad, vars arbetsförmåga inte är nedsatt i sådan grad men med minst tre fjärdedelar, erhåller tre fjärdedels sjukersättning.

Är den försäkrades arbetsförmåga nedsatt i mindre grad men med minst hälften, utges halv sjukersättning.

I övriga fall utges en fjärdedels sjukersättning.

3 b §10

Försäkringskassan skall, när det kan anses nödvändigt för bedömningen av om rätt till förtidspension föreligger, begära att den försäkrade genomgår undersökning av viss läkare eller genomgår annan utredning såsom arbetsprövning eller arbetsträning, för bedömning av den försäkrades medicinska tillstånd,

Försäkringskassan skall, när det kan anses nödvändigt för bedömningen av om rätt till sjukersättning föreligger, begära att den försäkrade genomgår undersökning av viss läkare eller genomgår annan utredning såsom arbetsprövning eller arbetsträning, för bedömning av den försäkrades medicinska tillstånd,

9 Senaste lydelse 1998:283.10 Senaste lydelse 1996:1063.

Ds 2000:39

Författningsförslag 27

arbetsförmågan och behovet av och möjligheterna till rehabilitering.

När det kan anses nödvändigt för bedömning av rätt till förtidspension, skall försäkringskassan även

1. infordra utlåtande av viss läkare eller annan sakkunnig,

2. göra förfrågan hos den försäkrade, den försäkrades arbetsgivare, läkare eller någon annan som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter,

3. besöka den försäkrade, samt

4. undersöka om den försäkrade efter sådan åtgärd som avses i 3 kap. 7 b § eller 22 kap. helt eller delvis kan försörja sig själv genom arbete.

Försäkringskassan skall i samband med beslut om förtidspension också bedöma om förnyad utredning av arbetsförmågan skall göras efter viss tid.

Försäkringskassan kan även under tid som pension utges vidta åtgärder enligt första och andra styckena. Innan beslut fattas om medicinsk utredning enligt första eller andra stycket skall försäkringsläkarens bedömning inhämtas.

arbetsförmågan och behovet av och möjligheterna till rehabilitering.

När det kan anses nödvändigt för bedömning av rätt till sjukersättning, skall försäkringskassan även

1. infordra utlåtande av viss läkare eller annan sakkunnig,

2. göra förfrågan hos den försäkrade, den försäkrades arbetsgivare, läkare eller någon annan som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter,

3. besöka den försäkrade, samt

4. undersöka om den försäkrade efter sådan åtgärd som avses i 3 kap. 7 b § eller 22 kap. helt eller delvis kan försörja sig själv genom arbete.

Försäkringskassan skall i samband med beslut om sjukersättning också bedöma om förnyad utredning av arbetsförmågan skall göras efter viss tid.

Försäkringskassan kan även under tid som sjukersättning utges vidta åtgärder enligt första och andra styckena. Innan beslut fattas om medicinsk utredning enligt första eller andra stycket skall försäkringsläkarens bedömning inhämtas.

För kostnader som den enskilde har med anledning av sådan utredning som avses i första och andra styckena lämnas ersättning i enlighet med vad regeringen eller, efter regeringen bemyndigande, Riksförsäkringsverket föreskriver.

28 Författningsförslag Ds 2000:39

4 §11

Hel förtidspension utgör, om inte annat följer av vad i andra stycket sägs, för år räknat 90 procent av basbeloppet eller, för gift försäkrad, 72,5 procent av basbeloppet.

Om förtidspension utges för tid efter det att ålderspension med stöd av 6 kap. 3 § upphört att utgå, skall förtidspensionen minskas med motsvarande tillämpning av bestämmelserna i 6 kap. 3 och 4 §§.

Sjukersättning utges i form av

1. inkomstrelaterad sjukersättning enligt 8 kap. och

2. garantiersättning enligt 9 kap.

8 kap. Om inkomstrelaterad sjukersättning

1 §

Försäkrad som avses i 7 kap. har rätt till inkomstrelaterad sjukersättning under förutsättning att det för den försäkrade fastställts eller kommer att fastställas pensionsgrundande inkomst enligt lagen ( 1998:674 ) om inkomstgrundad ålderpension för minst ett år under en viss tidsperiod närmast före det år då försäkringsfallet inträffat (r a m t i d ).

O m r a m t i d

2 §

Ramtiden utgör 8 år för den som inte uppnår 47 års ålder det år då försäkringsfallet inträffat,

7 år för den som uppnår 47

11 Senaste lydelse 1995:508.

Ds 2000:39

Författningsförslag 29

men inte 50 års ålder det år då försäkringsfallet inträffat,

6 år för den som uppnår 50 men inte 53 års ålder det år då försäkringsfallet inträffat, samt

5 år för den som uppnår 53 års eller högre ålder det år då försäkringsfallet inträffat.

O m a n t a g a n d e i n k o m s t

3 §

Inkomstrelaterad sjukersättning beräknas på grundval av en antagandeinkomst.

4 §

Antagandeinkomsten beräknas med ledning av den försäkrades bruttoårsinkomster under ramtiden.

Med bruttoårsinkomster avses

1. pensionsgrundande inkomster enligt 2 kap. lagen ( 1998:674 ) om inkomstgrundad ålderspension med tillägg för debiterade allmänna pensionsavgifter för respektive år, samt

2. pensionsgrundande belopp som tillgodoräknats vid sjukersättning.

5 §

Vid beräkning av bruttoårsinkomst bortses från inkomster överstigande 7,5 gånger det för aktuellt år gällande förhöjda prisbasbeloppet.

30 Författningsförslag Ds 2000:39

6 §

Bruttoårsinkomsten räknas om med hänsyn till förändringar i x-basbeloppet. Därvid skall bruttoårsinkomsten multipliceras med kvoten av x-basbeloppet för det år sjukersättningen skall börja utges och x-basbeloppet för det år bruttoårsinkomsten hänför sig till.

7 §

Antagandeinkomsten utgör genomsnittet av de tre högsta omräknade bruttoårsinkomsterna inom ramtiden.

Kan endast en eller två bruttoårsinkomster tillgodoräknas inom ramtiden upptas vid beräkning av antagandeinkomst enligt första stycket två respektive ett år med 0.

O m e r s ä t t n i n g

8 §

Hel inkomstrelaterad sjukersättning utges för år räknat med 64 procent av den försäkrades antagandeinkomst.

Partiell inkomstrelaterad sjukersättning utges för år räknat med så stor andel av hel sådan ersättning som motsvarar den andel av sjukersättning den försäkrade har rätt till enligt 7 kap. 2 § andra – fjärde styckena.

Ds 2000:39

Författningsförslag 31

9 §

Från inkomstrelaterad sjukersättning skall avräknas förmåner motsvarande sjukersättning som samtidigt utges till den försäkrade enligt utländsk lagstiftning.

9 kap. Om sjukersättning i form av garantiersättning

1 §

Sjukersättning i form av garantiersättning (g a r a n t i e r s ä t t n i n g ) utges till försäkrad som avses i 7 kap. men som saknar inkomstrelaterad sjukersättning enligt 8 kap. eller vars inkomstrelaterade sjukersättning enligt samma kapitel understiger en viss nivå (g a r a n t i n i v å ).

Garantiersättning är beroende av försäkringstid.

O m f ö r s ä k r i n g s t i d

2 §

Försäkringstid för rätt till garantiersättning tillgodoräknas en försäkrad

1. enligt 3 – 5 §§ under tiden från och med det år då han eller hon fyllde 16 år till och med tidpunkten för försäkringsfallet (faktisk försäkringstid) och

2. enligt 6 § för tiden därefter till och med det år då han eller hon fyller 64 år (framtida försäkringstid).

Faktisk försäkringstid och framtida försäkringstid avrun-

32 Författningsförslag Ds 2000:39

das var för sig till närmaste antal hela månader. Den sammanlagda försäkringstiden utgör summan av faktisk försäkringstid och framtida försäkringstid. Denna skall sättas ned till närmaste antal hela år.

3 §

Som faktisk försäkringstid anses

1. tid då en person anses ha varit bosatt i Sverige enligt 2 kap. socialförsäkringslagen (1999:799) ,

2. tid då en person före tidpunkten för bosättning enligt 1 har vistats i Sverige efter att ha ansökt om uppehållstillstånd.

4 §

Om den försäkrade har beviljats uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall som faktisk försäkringstid även tillgodoräknas tid då han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det år då han eller hon fyllde 16 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den försäkrade har varit bosatt i Sverige från den första ankomsten till landet till och med året före försäkringsfallet och hela tidsrymden från det att den försäkrade första gången kom till landet till och med året

Ds 2000:39

Författningsförslag 33

före försäkringsfallet. Vid beräkningen enligt detta stycke bortses från tid för vilken den försäkrade, vid bosättning i Sverige, har rätt till ersättning som motsvarar sjukersättning från hemlandet.

Med tid för bosättning i hemlandet likställs tid då den försäkrade före den första ankomsten till Sverige befunnit sig i annat land där han eller hon beretts en tillfällig fristad.

5 §

Vid beräkning av faktisk försäkringstid för en person som enligt 2 kap. 4 § socialförsäkringslagen (1999:799) anses bosatt i Sverige även under vistelse utomlands skall bortses från tid för vilken den utsände, vid bosättning i Sverige, har rätt till sådan ersättning från det andra landet som inte enligt 9 § andra stycket skall ligga till grund för beräkning av garantiersättning.

6 §

Om den faktiska försäkringstiden enligt 3 – 5 §§ utgör minst fyra femtedelar av tiden från och med det år då den försäkrade fyllde 16 år till och med året före försäkringsfallet räknas hela tiden därefter till och med det år den försäkrade fyller 64 år som försäkringstid.

Om den faktiska försäkringstiden utgör mindre än fyra femtedelar av tiden från och med det år då den försäkrade fyller 16 år till och med försäk-

34 Författningsförslag Ds 2000:39

ringsfallsåret skall som framtida försäkringstid räknas en så stor andel av tiden som motsvarar förhållandet mellan den faktiska försäkringstiden och fyra femtedelar av tiden från och med det år den försäkrade fyllde 16 år till och med försäkringsfallet.

O m g a r a n t i n i v å

7 §

Garantinivån för hel sjukersättning motsvarar för år räknat 2,4 gånger prisbasbeloppet.

O m b e r ä k n i n g

8 §

Garantiersättning utges endast till den som kan tillgodoräknas försäkringstid om minst tre år.

9 §

Till grund för beräkning av garantiersättning skall ligga den inkomstrelaterade sjukersättning enligt 8 kap. som den försäkrade har rätt till för samma år, före reducering enligt 17 kap. 2 §.

Med inkomstrelaterad sjukersättning avses även sådan liknande ersättning som utges enligt utländsk lagstiftning och som inte är att jämställa med garantiersättning enligt detta kapitel.

Ds 2000:39

Författningsförslag 35

10 §

För den som saknar inkomstrelaterad sjukersättning utgör årlig hel garantiersättning ett belopp motsvarande garantinivån.

För den som har rätt till hel inkomstrelaterad sjukersättning som avses i 9 § men för vilken denna ersättning för år understiger garantinivån utgör årlig garantiersättning ett belopp motsvarande skillnaden mellan den årliga inkomstrelaterade sjukersättningen och garantinivån.

11 §

För den som inte kan tillgodoräknas 40 års försäkringstid skall garantinivån avkortas till så stor andel av 2,4 gånger prisbasbeloppet som svarar mot förhållandet mellan det antal år för vilka försäkringstid kan tillgodoräknas och talet 40.

12 §

Garantiersättning till den som har rätt till partiell sjukersättning enligt 7 kap. 2 § utgör en så stor andel av hel garantiersättning beräknad enligt 8 – 11 §§ som svarar mot den grad av sjukersättning den försäkrade har rätt till.

36 Författningsförslag Ds 2000:39

9 a kap. Om omvandling av förtidspension till sjukersättning m.m.

1 §

Förtidspension eller sjukbidrag som skulle ha utgetts efter utgången av år 2002 om äldre bestämmelser alltjämt hade gällt skall omvandlas till sjukersättning respektive tidsbegränsad sjukersättning från och med den 1 januari 2003 enligt bestämmelserna i detta kapitel.

Den omvandlade ersättningen utges i form av inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning efter justering av ersättningen med ett särskilt framräknat belopp (justeringsbelopp).

Tidsbegränsad sjukersättning omfattar därvid längst den tid för vilken föreligger rätt till sjukbidrag. Vad som föreskrivs om förtidspension i detta kapitel skall även gälla sjukbidrag.

O m v a n d l i n g a v t i l l ä g g s p e n s i o n i f o r m a v f ö r t i d s p e n s i o n t i l l i n k o m s t r e l a t e r a d s j u k e r s ä t t n i n g

2 §

Om den försäkrade vid utgången av år 2002 har rätt till tilläggspension i form av förtidspension utges därefter inkomstrelaterad sjukersättning enligt 8 kap. på grundval av en enligt 3 § beräknad antagandeinkomst.

Ds 2000:39

Författningsförslag 37

3 §

Antagandeinkomsten utgör summan av det för år 2003 gällande prisbasbeloppet och produkten av detta basbelopp och den medelpensionspoäng som legat till grund för beräkningen av tilläggspensionen.

Om tilläggspensionen är reducerad på grund av att den försäkrade tillgodoräknats pensionspoäng för mindre än 30 år skall antagandeinkomsten reduceras. Reducering skall ske med en trettiondel av antagandeinkomsten för varje år som antalet år med pensionspoäng understiger 30.

O m v a n d l i n g a v f ö r t i d s p e n s i o n s o m i n t e u t g ö r s a v t i l l ä g g s p e n s i o n t i l l g a r a n t i e r s ä t t n i n g

4 §

För den som inte har rätt till inkomstrelaterad sjukersättning enligt 2 § eller som har rätt till inkomstrelaterad sjukersättning enligt samma paragraf som, räknad som hel förmån, för år understiger garantinivån enligt 9 kap. 7 § skall garantiersättning beräknas enligt 9 kap.

J u s t e r i n g a v s j u k e r s ä t t n i n g e f t e r o m v a n d l i n g e n

5 §

Sjukersättning som avses i 2 – 4 §§ skall efter omvandlingen

38 Författningsförslag Ds 2000:39

justeras med ett belopp (justeringsbelopp) som fastställs till skillnaden mellan det underlag som avses i 6 eller 9 § (beräkningsmässig garantiersättning) och den garantiersättning som enligt 9 kap. kan beräknas för den försäkrade vid omvandlingstillfället.

Vad som föreskrivs om garantiersättning skall även gälla justeringsbelopp som medför höjning av sjukersättning.

Ett justeringsbelopp som medför avräkning på sjukersättningen skall i första hand reducera garantiersättningen.

Om sjukersättning efter omvandlingen skall utges med högre eller lägre ersättningsgrad än tidigare skall sjukersättningen inte längre justeras.

B e r ä k n i n g s m ä s s i g g a r a n t i e r s ä t t n i n g f ö r f ö r s ä k r a d s o m v i d o m v a n d l i n g a v f ö r t i d s p e n s i o n t i l l s j u k e r s ä t t n i n g ä r o b e g r ä n s a t s k a t t s k y l d i g e n l i g t i n k o m s t s k a t t e l a g e n ( 1 9 9 9 : 1 2 2 9 )

6 §

Den beräkningsmässiga garantiersättningen för den som vid omvandlingen är obegränsat skattskyldig enligt inkomstskattelagen (1999:1229) utgör skillnaden mellan en omvandlad bruttoersättning enligt 7 §,

Ds 2000:39

Författningsförslag 39

minskad med en andel av förändringen av grundavdraget enligt 63 kap. 3 § nämnda lag för den omvandlade bruttoersättningen i förhållande till den faktiska bruttoersättningen, och summan av den inkomstrelaterade sjukersättningen och utbetald livränta enligt lagen ( 1976:380 ) om arbetsskadeförsäkring, eller motsvarande livränta som bestäms med tillämpning av den lagen. Den andel som minskar den omvandlade bruttoersättningen utgör kvoten av kommunalskattesatsen enligt 8 § och talet ett minskat med samma kommunalskattesats.

De ersättningar som ingår i den faktiska bruttoersättningen utgörs dels av folkpension i form av förtidspension, pensionstillskott enligt lagen ( 1969:205 ) om pensionstillskott, tilläggspension i form av förtidspension och utbetald arbetsskadelivränta, samtliga med de belopp som skulle ha betalats ut i januari 2003 om bestämmelserna därom fortfarande varit gällande, dels av sådan utländsk pension som avses i 63 kap. 6 § inkomstskattelagen och som betalas ut i januari 2003.

7 §

Den omvandlade bruttoersättningen utgör summan av den faktiska bruttoersättningen och bruttovärdet av det särskilda grundavdraget enligt 63 kap. 6 § inkomstskattelagen

40 Författningsförslag Ds 2000:39

( 1999:1229 ) i förhållande till grundavdraget enligt 3 § samma kapitel. Bruttovärdet av det särskilda grundavdraget i förhållande till grundavdraget utgörs därvid av kvoten av kommunalskattesatsen enligt 8 § och talet ett minskat med samma kommunalskattesats multiplicerad med skillnaden mellan det särskilda grundavdraget och grundavdraget vid den faktiska bruttoersättningen.

8 §

Vid beräkning enligt 6 och 7 §§ skall med kommunalskattesats avses den skattesats som följer av den för den försäkrade under inkomståret 2002 tillämpliga skattetabellen.

Om det för den försäkrade inte har beslutats tillämplig skattetabell enligt 11 kap. 6 § skattebetalningslagen (1997:483) för detta inkomstår, skall den skattesats användas som följer av den skattetabell som hade varit tillämplig om sådant beslut skulle ha fattats.

B e r ä k n i n g s m ä s s i g g a r a n t i e r s ä t t n i n g f ö r f ö r s ä k r a d e m e d f ö r t i d s p e n s i o n s o m o m f a t t a s a v b e s t ä m m e l s e r n a i ( 1 9 9 1 : 5 8 6 ) o m s ä r s k i l d i n k o m s t s k a t t f ö r u t o m l a n d s b o s a t t a

9 §

Den beräkningsmässiga garantiersättningen för den som

Ds 2000:39

Författningsförslag 41

vid omvandlingen uppbär förtidspension som beskattas enligt lagen ( 1991:586 ) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta utgör skillnaden mellan en omvandlad bruttoersättning enligt 10 §, minskad med summan av den inkomstrelaterade sjukersättningen och utbetald arbetsskadelivränta.

10 §

Den omvandlade bruttoersättningen utgör summan av den faktiska bruttoersättningen och bruttovärdet av det obeskattade pensionsbeloppet som avses i 5 § 4 lagen ( 1991:586 ) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. Bruttovärdet av det obeskattade beloppet utgör därvid kvoten mellan skattesatsen i nämnda lag och talet ett minskat med samma skattesats.

De ersättningar som ingår i den faktiska bruttoersättningen utgörs av folkpension i form av förtidspension, pensionstillskott enligt lagen ( 1969:205 ) om pensionstillskott samt tilläggspension i form av förtidspension och utbetald livränta enligt lagen ( 1976:380 ) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande livränta som bestäms med tillämpning av den lagen, samtliga med de belopp som skulle ha betalats ut i januari 2003 om bestämmelserna därom fortfarande varit gällande.

42 Författningsförslag Ds 2000:39

16 kap.

7 §12

Om arbetsförmågan väsentligt förbättras för en försäkrad som uppbär förtidspension, skall pensionen dras in eller minskas med hänsyn till förbättringen. En försäkrad som regelbundet och under en längre tid har uppvisat en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om förtidspension fattades skall därvid, om inte annat framkommer, antas ha en väsentligt förbättrad arbetsförmåga.

Sådan pension som omfattas av ett beslut enligt 15 § eller som har vilandeförklarats enligt 16 § får inte dras in eller minskas på grund av att den försäkrade under den tid och i den omfattning som anges i beslutet genom förvärvsarbete har uppvisat en väsentligt förbättrad arbetsförmåga.

Om arbetsförmågan väsentligt förbättras för en försäkrad som uppbär sjukersättning, skall sjukersättningen dras in eller minskas med hänsyn till förbättringen. En försäkrad som regelbundet och under en längre tid har uppvisat en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om förtidspension eller sjukersättning fattades skall därvid, om inte annat framkommer, antas ha en väsentligt förbättrad arbetsförmåga.

Sådan sjukersättning som omfattas av ett beslut enligt 15 § eller som har vilandeförklarats enligt 16 § får inte dras in eller minskas på grund av att den försäkrade under den tid och i den omfattning som anges i beslutet genom förvärvsarbete har uppvisat en väsentligt förbättrad arbetsförmåga.

7 b §13

En försäkrad som förvärvsarbetar med utnyttjande av en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om förtidspension fattades har inte rätt att uppbära förtidspension för samma tid och i den omfattning som förvärvsarbetet utförs. Detta gäller dock inte sådan förtidspension som omfattas av ett beslut enligt 15 §.

En försäkrad som förvärvsarbetar med utnyttjande av en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om förtidspension eller sjukersättning fattades har inte rätt att uppbära sjukersättning för samma tid och i den omfattning som förvärvsarbetet utförs. Detta gäller dock inte sådan sjukersättning som omfattas av ett beslut enligt 15 §.

12 Senaste lydelse 1999:1363.13 Senaste lydelse 1999:1363.

Ds 2000:39

Författningsförslag 43

8 §14

Den som uppbär förtidspension enligt 7 kap. 1 § eller 13 kap. 1 § är skyldig att utan oskäligt dröjsmål anmäla till allmän försäkringskassa om han eller hon börjar förvärvsarbeta, börjar förvärvsarbeta i större omfattning än tidigare, fortsätter att förvärvsarbeta efter tid som avses i 15–17 §§ eller om hans eller hennes arbetsförmåga väsentligt förbättras utan att han eller hon börjar förvärvsarbeta, börjar förvärvsarbeta i större utsträckning än tidigare eller fortsätter att förvärvsarbeta efter tid som avses i 15–17 §§. Motsvarande skall gälla den som uppbär efterlevandepension, om förhållandena ändras så att rätten till pensionen påverkas. Är den försäkrade omyndig, åvilar anmälningsskyldigheten förmyndaren. Om den försäkrade har en god man eller förvaltare enligt föräldrabalken, har denne motsvarande skyldighet att göra anmälan, om det kan anses ingå i uppdraget.

Underlåts anmälan som avses i första stycket utan giltigt skäl, får pensionen dras in för viss tid eller tills vidare.

Den som uppbär sjukersättning enligt 8 eller 9 kap. är skyldig att utan oskäligt dröjsmål anmäla till allmän försäkringskassa om han eller hon börjar förvärvsarbeta, börjar förvärvsarbeta i större omfattning än tidigare, fortsätter att förvärvsarbeta efter tid som avses i 15-17 §§ eller om hans eller hennes arbetsförmåga väsentligt förbättras utan att han eller hon börjar förvärvsarbeta, börjar förvärvsarbeta i större utsträckning än tidigare eller fortsätter att förvärvsarbeta efter tid som avses i 15–17 §§. Motsvarande skall gälla den som uppbär efterlevandepension, om förhållandena ändras så att rätten till pensionen påverkas. Är den försäkrade omyndig, åvilar anmälningsskyldigheten förmyndaren. Om den försäkrade har en god man eller förvaltare enligt föräldrabalken, har denne motsvarande skyldighet att göra anmälan, om det kan anses ingå i uppdraget.

Underlåts anmälan som avses i första stycket utan giltigt skäl, får sjukersättningen eller pensionen dras in för viss tid eller tills vidare.

14 §15

Försäkringskassan får efter ansökan av den försäkrade besluta att dennes förtidspension i

Försäkringskassan får efter ansökan av den försäkrade besluta att dennes sjukersättning i

14 Senaste lydelse prop. 1999/2000:13815 Senaste lydelse 1999:1363

44 Författningsförslag Ds 2000:39

den omfattning som anges i 15 och 16 §§ skall betalas ut eller förklaras vilande under tid som den försäkrade förvärvsarbetar med utnyttjande av en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om förtidspension fattades. Ett sådant beslut får endast fattas om den försäkrade under minst tolv månader omedelbart dessförinnan har uppburit förtidspension.

Förtidspension som har förklarats vilande skall inte betalas ut för den tid som vilandeförklaringen avser.

Vilandeförklaring får avse hel förtidspension eller en sådan kvotdel av pension som anges i 7 kap. 2 §. Vid bedömning av hur stor del av pensionen som skall vilandeförklaras skall beaktas omfattningen av det förvärvsarbete som den försäkrade avser att utföra.

den omfattning som anges i 15 och 16 §§ skall betalas ut eller förklaras vilande under tid som den försäkrade förvärvsarbetar med utnyttjande av en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om förtidspension eller sjukersättning fattades. Ett sådant beslut får endast fattas om den försäkrade under minst tolv månader omedelbart dessförinnan har uppburit sjukersättning.

Sjukersättning som har förklarats vilande skall inte betalas ut för den tid som vilandeförklaringen avser.

Vilandeförklaring får avse hel sjukersättning eller en sådan kvotdel därav som anges i 7 kap. 2 §. Vid bedömning av hur stor del av sjukersättningen som skall vilandeförklaras skall beaktas omfattningen av det förvärvsarbete som den försäkrade avser att utföra.

15 §16

Försäkringskassan får besluta att den försäkrade under en period om tolv månader får förvärvsarbeta högst tre månader utan att utbetalningen av förtidspensionen minskas med hänsyn till förvärvsarbetet.

Försäkringskassan får besluta att den försäkrade under en period om tolv månader får förvärvsarbeta högst tre månader utan att utbetalningen av sjukersättningen minskas med hänsyn till förvärvsarbetet.

16 §17

Försäkringskassan får förklara förtidspensionen vilande för tid efter den period som har

Försäkringskassan får förklara sjukersättningen vilande för tid efter den period som har

16 Senaste lydelse 1999:1363.17 Senaste lydelse 1999:1363.

Ds 2000:39

Författningsförslag 45

bestämts i beslut enligt 15 §. Om något beslut enligt 15 § inte har fattats får försäkringskassan i stället besluta att förtidspensionen skall förklaras vilande från och med den månad som anges i ansökan.

Förtidspensionen får vilandeförklaras enligt första stycket under högst tolv månader, dock längst till utgången av tolfte månaden från och med den första månad som beslutet enligt 15 § omfattar. Om något beslut enligt 15 § inte har fattats får förtidpensionen vilandeförklaras längst till utgången av tolfte månaden från och med den första månad som beslutet omfattar.

bestämts i beslut enligt 15 §. Om något beslut enligt 15 § inte har fattats får försäkringskassan i stället besluta att sjukersättningen skall förklaras vilande från och med den månad som anges i ansökan.

Sjukersättningen får vilandeförklaras enligt första stycket under högst tolv månader, dock längst till utgången av tolfte månaden från och med den första månad som beslutet enligt 15 § omfattar. Om något beslut enligt 15 § inte har fattats får sjukersättningen vilandeförklaras längst till utgången av tolfte månaden från och med den första månad som beslutet omfattar.

17 §18

För tid efter den period med vilande förtidspension som har bestämts enligt 16 § eller för tid efter utgången av tolfte månaden från och med den första månad som ett beslut enligt 15 § omfattar får försäkringskassan, på ansökan av den försäkrade, förklara förtidspensionen vilande under högst 24 månader. Därvid skall bestämmelserna i 14 § andra och tredje styckena tillämpas.

För tid efter den period med vilande sjukersättning som har bestämts enligt 16 § eller för tid efter utgången av tolfte månaden från och med den första månad som ett beslut enligt 15 § omfattar får försäkringskassan, på ansökan av den försäkrade, förklara sjukersättningen vilande under högst 24 månader. Därvid skall bestämmelserna i 14 § andra och tredje styckena tillämpas.

18 §19

Ett beslut om vilandeförklaring enligt 16 eller 17 § skall upphävas om den försäkrade begär det.

18 Senaste lydelse 1999:1363.19 Senaste lydelse 1999:1363.

46 Författningsförslag Ds 2000:39

Försäkringskassan får utan att den försäkrade har begärt det upphäva ett beslut om vilandeförklaring om den försäkrade insjuknar och beräknas bli långvarigt sjuk. Detsamma gäller om den försäkrade har vilande förtidspension enligt 16 § och helt eller delvis avbryter det arbetsförsök som legat till grund för beslutet om vilandeförklaring för att i stället uppbära föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning eller havandeskapspenning.

Försäkringskassan får utan att den försäkrade har begärt det upphäva ett beslut om vilandeförklaring om den försäkrade insjuknar och beräknas bli långvarigt sjuk. Detsamma gäller om den försäkrade har vilande sjukersättning enligt 16 § och helt eller delvis avbryter det arbetsförsök som legat till grund för beslutet om vilandeförklaring för att i stället uppbära föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning eller havandeskapspenning.

17 kap.

1 §20

Har en ersättning enligt denna lag eller enligt en annan författning betalats ut av en allmän försäkringskassa eller en arbetslöshetskassa och beviljas senare en annan ersättning retroaktivt enligt denna lag för samma tid som den tidigare utbetalade ersättningen skall den retroaktiva ersättningen minskas. Minskningen skall ske med det belopp som överstiger vad som skulle ha utgetts för perioden om beslut om båda ersättningarna hade förelegat samtidigt.

Om någon i väsentlig mån har fått sin försörjning genom ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620) utan villkor om återbetalning får socialnämnden från försäkringskassan uppbära retroaktivt beviljad periodisk ersättning enligt denna lag, till den del den motsvarar vad socialnämnden sammanlagt har betalat ut till dennes samt hans makes och minderåriga barns försörjning för den tid som den retroaktiva ersättningen avser.

I fråga om minskning av pension då livränta utgår enligt äldre lagstiftning om yrkesskador gäller 2 §.

I fråga om minskning av sjukersättning då livränta utgår enligt äldre lagstiftning om yrkesskador gäller 2 §.

2 §21

Äger pensionsberättigad rätt till livränta på grund av obliga-

För en sjukersättningsberättigad som har rätt till livränta

20 Senaste lydelse 1997:315.21 Senaste lydelse prop. 1999/2000:138.

Ds 2000:39

Författningsförslag 47

torisk försäkring jämlikt lagen om försäkring för olycksfall i arbete, lagen om försäkring för vissa yrkessjukdomar eller lagen om yrkesskadeförsäkring eller äger han jämlikt annan lag eller särskild författning eller enligt regeringens förordnande rätt till livränta, som bestämmes av eller utbetalas från riksförsäkringsverket, minskas honom eljest tillkommande pension enligt vad nedan stadgas. Motsvarande skall äga tillämpning i fall då livränta utgår enligt utländsk lagstiftning om yrkesskadeförsäkring. Medför skada, för vilken livränta börjat utgivas, återigen sjukdom som berättigar till sjukpenning, skall det anses som om livränta utginge under sjukdomstiden. Har livränta eller del därav eller livränta för viss tid utbytts mot ett engångsbelopp, skall anses som om livränta utginge eller den utgående livräntan vore förhöjd med belopp som enligt de vid utbytet tillämpade försäkringstekniska grunderna svarar mot engångsbeloppet.

Folkpension och tilläggspension i form av förtidspension minskas med tre fjärdedelar av den livränta som den pensionsberättigade för samma tid har rätt till såsom skadad. Avdrag på annan förtidspension än hel sådan får dock göras endast om skadan inträffat före den tidpunkt från vilken pensionen utges. Avdrag på tilläggspension får göras endast om den pen-

på grund av obligatorisk försäkring enligt lagen ( 1954:243 ) om yrkesskadeförsäkring eller annan lag eller särskild författning eller enligt regeringens förordnande har rätt till annan livränta, som bestäms av eller betalas ut av Riksförsäkringsverket, skall den inkomstrelaterade sjukersättningen och garantiersättningen minskas enligt vad som sägs i andra stycket. Motsvarande skall gälla i fall då livränta utges enligt utländsk lagstiftning om yrkesskadeförsäkring. Minskning skall däremot inte ske på grund av livränta enligt lagen ( 1976:380 ) om arbetsskadeförsäkring eller annan livränta som bestäms med tillämpning av nämnda lag. Medför en skada för vilken livränta har börjat utges återigen sjukdom som berättigar till sjukpenning, skall det anses som om livränta utgavs under sjukdomstiden. Har livränta eller del därav eller livränta för viss tid bytts ut mot ett engångsbelopp, skall det vid beräkning enligt andra stycket anses som om den livränta som utges har höjts med ett belopp som svarar mot engångsbeloppet enligt de vid utbytet tillämpade försäkringstekniska grunderna.

Summan av inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning skall minskas med tre fjärdedelar av varje livränta som överstiger en sjättedel av prisbasbeloppet och som den sjukersättningsberättigade upp-

48 Författningsförslag Ds 2000:39

sionsberättigade kunnat tillgodoräkna sig pensionspoäng för minst ett år vid den tidpunkt då skadan inträffat.

Folkpension och tilläggspension i form av efterlevandepension minskas med tre fjärdedelar av den livränta som den pensionsberättigade för samma tid har rätt till såsom efterlevande. Avdrag på tilläggspension får dock göras endast om den avlidne kunnat tillgodoräkna sig pensionspoäng för minst ett år vid den tidpunkt då skadan inträffat.

Minskning enligt denna paragraf skall i första hand göras på tilläggspension. Utan hinder av vad som föreskrivs i paragrafen skall folkpension i form av förtidspension eller barnpension alltid utges med minst en fjärdedel av det belopp som annars skulle ha utgetts.

I fråga om samordning av pension med livränta som utgår enligt eller eljest bestämmes med tillämpning av lagen ( 1976:380 ) om arbetsskadeförsäkring föreskrives i 4 kap. 4 § och 6 kap. 1 § sagda lag.

bär som skadad. Minskning skall därvid i första hand göras på garantiersättningen.

Sammanlagd sjukersättning skall dock aldrig, på grund av bestämmelserna i denna paragraf, för månad räknat understiga 5 procent av prisbasbeloppet.

18 kap.

17 §22

En socialförsäkringsnämnd skall avgöra ärenden om rätt till förtidspension och särskild efterlevandepension, dock inte när det gäller förutsättningarna för rätt till pension enligt 5 kap.

En socialförsäkringsnämnd skall avgöra ärenden om rätt till sjukersättning och särskild efterlevandepension, dock inte när det gäller förutsättningarna för rätt till pension enligt 5 kap.

22 Senaste lydelse prop. 1999/2000:138.

Ds 2000:39

Författningsförslag 49

Socialförsäkringsnämnden skall även avgöra ärenden om vilandeförklaring av förtidspension enligt 16 kap. när det samtidigt med pensionen utgetts sådan livränta som samordnats med pensionen enligt 6 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Socialförsäkringsnämnden skall dessutom avgöra ärenden om rätt till förmåner enligt vad som föreskrivs i andra författningar.

eller förutsättningarna för rätt till sjukersättning i form av garantiersättning enligt bestämmelserna om försäkringstid enligt 9 kap.

Socialförsäkringsnämnden skall även avgöra ärenden om vilandeförklaring av sjukersättning enligt 16 kap. när det samtidigt med sjukersättningen utgetts sådan livränta som samordnats med s j u k e r s ä t t n i n g e n enligt 6 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Socialförsäkringsnämnden skall dessutom avgöra ärenden om rätt till förmåner enligt vad som föreskrivs i andra författningar.

Om ett ärende som avgjorts av en socialförsäkringsnämnd överklagas, skall nämnden företräda den allmänna försäkringskassan om försäkringskassan skall föra det allmännas talan i målet. Nämnden får bemyndiga en tjänsteman vid försäkringskassan att företräda nämnden vid domstol.

20 kap.

3 §23

Ersättning enligt denna lag får dras in eller sättas ned, om den som är berättigad till ersättningen

a) ådragit sig sjukdomen eller skadan vid uppsåtligt brott som han har dömts för genom dom som har vunnit laga kraft;

b) vägrar att genomgå undersökning av läkare eller att följa läkares föreskrifter;

c) underlåter att ge in sådant läkarintyg, läkarutlåtande, försäkran eller särskild försäkran som skall ges in till försäkringskassan enligt 3 kap. 8 §;

d) medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande, som är av betydelse för rätten till ersättning.

23 Senaste lydelse 1997:275.

50 Författningsförslag Ds 2000:39

Vägrar en försäkrad utan giltig anledning att genomgå sådan behandling, utredning eller rehabilitering som avses i 3 kap. 7 b och 8 a §§, 7 kap. 3 b § eller 22 kap. 4, 5 och 7 §§ får sjukpenning eller förtidspension helt eller delvis tills vidare förvägras honom, under förutsättning att han erinrats om denna påföljd. Motsvarande skall gälla i fråga om särskild efterlevandepension, om den efterlevande utan giltig anledning vägrar att följa ett villkor som uppställts med stöd av 16 kap. 3 §.

Vägrar en försäkrad utan giltig anledning att genomgå sådan behandling, utredning eller rehabilitering som avses i 3 kap. 7 b och 8 a §§, 7 kap. 3 b § eller 22 kap. 4, 5 och 7 §§ får sjukpenning eller sjukersättning helt eller delvis tills vidare förvägras honom, under förutsättning att han erinrats om denna påföljd. Motsvarande skall gälla i fråga om särskild efterlevandepension, om den efterlevande utan giltig anledning vägrar att följa ett villkor som uppställts med stöd av 16 kap. 3 §.

Om någon som är berättigad till ersättning enligt denna lag i annat fall underlåter att lämna uppgifter i enlighet med vad som anges i 8 § eller vägrar att ta emot besök som anges där, får ersättningen dras in eller sättas ned om omständigheterna motiverar det.

21 kap.

1 §24

Den som är bosatt här i landet, men inte är försäkrad för en sjukpenning som, beräknad enligt 3 kap. 4 § första stycket 2, uppgår till 60 kronor, skall från och med den månad då han eller hon fyller sexton år kunna genom frivilliga avgifter försäkra sig för erhållande av sjukpenning eller sjukpenningtillägg.

Den som inte har rätt till sjukpenning enligt 3 kap. 1 § får försäkra sig för sjukpenning som uppgår till lägst 20 kronor och högst 60 kronor. Den som har rätt till sjukpenning enligt 3 kap. 1 § får försäkra sig för sjukpenningtillägg, som tillsammans med den sjukpenning som han är berättigad till enligt 3 kap. 4 § första stycket 2 uppgår till lägst 20 kronor och högst 60 kronor.

En frivillig försäkring påverkas inte av att den försäkrades sjukpenning enligt 3 kap., under där angivna förutsättningar, beräknas med tillämpning av 5 § sjätte stycket eller 10 a eller 10 b § nämnda kapitel.

Försäkringen skall efter den försäkrades val gälla med en karenstid av 3 eller 30 dagar eller utan sådan karenstid.

24 Senaste lydelse prop. 1999/2000:138.

Ds 2000:39

Författningsförslag 51

Rätt till inträde i den frivilliga försäkringen eller förkortning av gällande karenstid enligt fjärde stycket tillkommer endast den som är under 55 år.

Ersättning enligt denna paragraf utges inte för tid efter ingången av den månad då den försäkrade börjar uppbära hel förtidspension enligt denna lag eller hel ålderspension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.

Ersättning enligt denna paragraf utges inte för tid efter ingången av den månad då den försäkrade börjar uppbära hel sjukersättning enligt denna lag eller hel ålderspension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

2. Äldre bestämmelser skall fortsätta att gälla beträffande ersättning för tid före ikraftträdandet.

3. Med försäkringstid för garantiersättning skall för tid före år 2003 avses bosättningstid enligt 5 kap. i dess lydelse före den 1 januari 2003.

4. Vid tillämpning av 8 kap. 1 § skall rätt till inkomstrelaterad sjukersättning grundas även på pensionsgrundande belopp av förtidspension.

5. Med sjukersättning i 8 kap. 4 § avses i förekommande fall även förtidspension.

52 Författningsförslag Ds 2000:39

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1755) om särskilda insatser för personer med tre fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag

Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (1998:1755) om särskilda insatser för personer med tre fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag samt 1–3 §§ skall ha följande lydelse.

Lag ( 1998:1755 ) om särskilda insatser för personer med tre fjärdedels sjukersättning eller tidsbegränsad sjukersättning

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

För den som får tre fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall särskilda insatser göras för att han eller hon skall kunna få en anställning motsvarande den återstående arbetsförmågan.

För den som får tre fjärdedels sjukersättning eller tidsbegränsad sjukersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall särskilda insatser göras för att han eller hon skall kunna få en anställning motsvarande den återstående arbetsförmågan.

2 §

Den allmänna försäkringskassan ansvarar för att särskilda insatser kommer till stånd för att bereda försäkrade med tre fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag en anställning motsvarande den återstående arbetsförmågan.

Den allmänna försäkringskassan ansvarar för att särskilda insatser kommer till stånd för att bereda försäkrade med tre fjärdedels sjukersättning eller tidsbegränsad sjukersättning en anställning motsvarande den återstående arbetsförmågan.

3 §

För den som får tre fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag och som bereds en anställning med lönebidrag eller hos Samhall Aktiebolag motsvarande den återstående arbetsför-

För den som får tre fjärdedels sjukersättning eller tidsbegränsad sjukersättning och som bereds en anställning med lönebidrag eller hos Samhall Aktiebolag motsvarande den återstå-

Ds 2000:39

Författningsförslag 53

mågan, betalas ersättning för kostnaderna för anställningen från den allmänna försäkringen enligt grunder som regeringen bestämmer.

ende arbetsförmågan, betalas ersättning för kostnaderna för anställningen från den allmänna försäkringen enligt grunder som regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande för särskilda insatser som avser tid före ikraftträdandet.

54 Författningsförslag Ds 2000:39

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension

dels att 15 kap. 19 § skall upphävas,

dels att 1 kap. 10 §, 2 kap. 5 och 17 §§, 3 kap. 1, 4–7 och 19 §§, 4 kap. 1 och 9 §§, 5 kap. 13 §, 6 kap. 16 § och 12 kap. 1–2 §§ samt rubriken närmast före 3 kap. 4 § skall ha följande lydelse.

1 kap.

10 §

Vad som i denna lag föreskrivs om förtidspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall också gälla sjukbidrag enligt samma lag.

Vad som i denna lag föreskrivs om sjukersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall också gälla tidsbegränsad sjukersättning enligt samma lag.

2 kap.

5 §1

Som pensionsgrundande inkomst av anställning räknas vidare

1. sjukpenning och rehabiliteringspenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring samt sjukpenning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning som utgetts enligt annan författning eller på grund av regeringens förordnande, i den utsträckning ersättningen har trätt i stället för en försäkrads inkomst som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst,

2. föräldrapenningförmåner enligt lagen om allmän försäkring,

3. ersättning enligt lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård,

4. ersättning som en allmän försäkringskassa har utgett enligt 20 § lagen (1991:1047) om sjuklön,

5. livränta enligt 4 kap. lagen om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande livränta som bestäms med tillämpning av den lagen,

6. delpension enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring,

7. vårdbidrag enligt lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag, i den utsträckning bidraget inte är ersättning för merkostnader,

1 Senaste lydelse prop. 1999/2000:138.

Ds 2000:39

Författningsförslag 55

8. dagpenning från arbetslöshetskassa,

9. statsbidrag till arbetslösa som tillskott till deras försörjning när de startar egen näringsverksamhet,

10. utbildningsbidrag i form av dagpenning under arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering samt ersättning vid generationsväxling,

11. utbildningsbidrag för doktorander, 13. särskilt utbildningsbidrag, 14. ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (TUFF),

15. dagpenning till totalförsvarspliktiga som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och till andra som får dagpenning enligt de grunder som gäller för totalförsvarspliktiga, samt

16. bidrag från Sveriges författarfond och Konstnärsnämnden i den utsträckning som regeringen så föreskriver.

15. dagpenning till totalförsvarspliktiga som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och till andra som får dagpenning enligt de grunder som gäller för totalförsvarspliktiga,

16. bidrag från Sveriges författarfond och Konstnärsnämnden i den utsträckning som regeringen så föreskriver, samt

17. inkomstrelaterad sjukersättning enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring.

17 §

Om en ersättning som är pensionsgrundande eller för vilken det skall beräknas ett pensionsgrundande belopp enligt 3 kap. 4 § eller pensionspoäng enligt 4 kap. 9 §, har betalats ut av en allmän försäkringskassa eller en arbetslöshetskassa till en försäkrad och den försäkrade senare för samma månad har beviljats annan ersättning som är pensionsgrundande och samordnad med den ersättning som betalats ut tidigare, är den senare beviljade ersättningen inte pensionsgrundande till den del den avser tid före utbetalningsmånaden.

Beviljas vid samma tidpunkt förtidspension för vilken det skall beräknas ett pensionsgrundande belopp enligt 3 kap. 4 § denna lag och arbetsskadelivränta enligt 4 kap. lagen (1976:380) om arbetsskadeför-

Beviljas vid samma tidpunkt sjukersättning och arbetsskadelivränta enligt 4 kap. lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande livränta som bestäms med tillämpning av den lagen, skall det vid

56 Författningsförslag Ds 2000:39

säkring eller motsvarande livränta som bestäms med tillämpning av den lagen, skall det vid tillämpning av första stycket anses som om förtidspensionen har betalats ut före arbetsskadelivräntan.

tillämpning av första stycket anses som om sjukersättningen har betalats ut före arbetsskadelivräntan.

17 a §

Utges arbetsskadelivränta enligt 4 kap. lagen ( 1976:380 ) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande livränta som bestäms med tillämpning av den lagen tillsammans med sjukersättning är livräntan inte pensionsgrundande till den del den har samordnats med inkomstrelaterad sjukersättning.

3 kap.

1 §2

Andra pensionsgrundande belopp än pensionsgrundande inkomst är belopp som beräknats på visst sätt för en försäkrad som har uppburit förtidspension, för en försäkrad som har fullgjort plikttjänstgöring, för en försäkrad förälder till små barn samt för en försäkrad som har studerat med studiemedel.

Andra pensionsgrundande belopp än pensionsgrundande inkomst är belopp som beräknats på visst sätt för en försäkrad som har uppburit inkomstrelaterad sjukersättning, för en försäkrad som har fullgjort plikttjänstgöring, för en försäkrad förälder till små barn samt för en försäkrad som har studerat med studiemedel.

Förtidspension Sjukersättning

4 §

En försäkrad som för någon del av ett år har uppburit förtidspension som har beräknats enligt 13 kap. 2 § lagen

En försäkrad som för någon del av ett år har uppburit inkomstrelaterad sjukersättning enligt 8 kap. lagen (1962:381)

2 Senaste lydelse 1999:1408.

Ds 2000:39

Författningsförslag 57

(1962:381) om allmän försäkring, skall tillgodoräknas ett pensionsgrundande belopp för det året, om inte annat följer av 6 eller 7 §. Detta gäller dock endast för försäkrade som under det året har fyllt högst 64 år.

om allmän försäkring, skall tillgodoräknas ett pensionsgrundande belopp för det året, enligt de närmare förutsättningar som anges i 5 §, om inte annat följer av 6 eller 7 §.

5 §

Ett pensionsgrundande belopp enligt 4 § skall, för varje månad för vilken förtidspensionen har uppburits, motsvara en tolftedel av summan av det för året gällande förhöjda prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och produkten av detta basbelopp och det poängmedeltal som avses i 13 kap. 2 § den lagen.

Har den försäkrade för en månad uppburit en fjärdedels, halv, två tredjedels eller tre fjärdedels förtidspension skall det pensionsgrundande beloppet enligt 4 § för den månaden avse motsvarande andel av det belopp som anges i första stycket i denna paragraf.

Ett pensionsgrundande belopp för hel inkomstrelaterad sjukersättning skall, för varje månad som sjukersättningen har uppburits, motsvara en tolftedel av skillnaden mellan 93 procent av den antagandeinkomst som legat till grund för den inkomstrelaterade sjukersättningen och den pensionsgrundande inkomsten av sjukersättning under aktuellt år enligt 2 kap. 5 §.

Har den försäkrade för en månad uppburit en fjärdedels, halv, två tredjedels eller tre fjärdedels inkomstrelaterad sjukersättning skall vid beräkning enligt första stycket användas så stor andel av 93 procent av antagandeinkomsten som svarar mot graden av sjukersättning.

6 §

Om förtidspensionen med tillämpning av 6 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring har varit samordnad med pensionsgrundande livränta skall följande gälla.

Det pensionsgrundande belopp som avses i 5 § eller, om endast en del av pensionen har varit samordnad med livräntan, en andel av det beloppet som

Om sjukersättningen med tillämpning av 6 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring har varit samordnad med pensionsgrundande livränta skall följande gälla.

Den del av antagandeinkomsten som avses i 5 § eller, om endast en del av sjukersättningen har varit samordnad med livräntan, en andel av det

58 Författningsförslag Ds 2000:39

svarar mot den samordnade delen av pensionen, skall tillgodoräknas den försäkrade endast om och i den utsträckning det överstiger den försäkrades livränta före samordning.

beloppet som svarar mot den samordnade delen av sjukersättningen, skall tillgodoräknas den försäkrade som pensionsgrundande belopp endast om och i den utsträckning den överstiger den försäkrades livränta före samordning.

7 §

Om en pensionsgrundande ersättning har betalats ut av en allmän försäkringskassa eller en arbetslöshetskassa till en försäkrad och den försäkrade senare för samma månad har beviljats förtidspension som är samordnad med den tidigare utbetalade ersättningen, skall pensionsgrundande belopp med anledning av förtidspensionen inte tillgodoräknas till den del förtidspensionen avser tid före den månad då den har betalats ut.

Om en pensionsgrundande ersättning har betalats ut av en allmän försäkringskassa eller en arbetslöshetskassa till en försäkrad och den försäkrade senare för samma månad har beviljats sjukersättning som är samordnad med den tidigare utbetalade ersättningen, skall pensionsgrundande belopp med anledning av sjukersättningen inte tillgodoräknas till den del sjukersättningen avser tid före den månad då den har betalats ut.

19 §

Vid beräkning enligt 17 § första stycket 1 skall summan av den pensionsgrundande inkomst och det pensionsgrundande belopp för förtidspension enligt 4 § som avser året före barnets födelse räknas om med hänsyn till förändringar av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den omräknade summan skall rundas av till närmaste lägre hundratal kronor.

Vid beräkning enligt 17 § första stycket 1 skall summan av den pensionsgrundande inkomst och det pensionsgrundande belopp för inkomstrelaterad sjukersättning enligt 4 § som avser året före barnets födelse räknas om med hänsyn till förändringar av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den omräknade summan skall rundas av till närmaste lägre hundratal kronor.

Om den försäkrade inte inom föreskriven tid till fullo har betalat ålderspensionsavgift och allmän pensionsavgift för inkomster av annat förvärvsarbete som hänför sig till året före barnets födelse, skall det,

Ds 2000:39

Författningsförslag 59

vid sådan beräkning som avses i första stycket, bortses från pensionsgrundande inkomster av annat förvärvsarbete för det året till den del avgifterna inte har betalats för inkomsterna.

4 kap.

1 §

För varje år för vilket det för en försäkrad har fastställts pensionsgrundande inkomst eller andra pensionsgrundande belopp, skall, om inte annat följer av 4 §, pensionsrätt fastställas för den försäkrade. För det år då den försäkrade har avlidit skall endast pensionsrätt för premiepension fastställas. Pensionsrätt skall inte fastställas för den som är född år 1937 eller tidigare.

För varje år för vilket pensionsgrundande inkomst har fastställts eller för vilket en försäkrad har uppburit förtidspension enligt 13 kap. 2 § lagen (1962:381) om allmän försäkring skall också, om inte annat följer av 8 och 9 §§, pensionspoäng fastställas för den försäkrade. Pensionspoäng skall dock inte fastställas för det år då den försäkrade har avlidit eller för år efter det då en försäkrad har fyllt 64 år.

För varje år för vilket pensionsgrundande inkomst har fastställts skall också, om inte annat följer av 8 och 9 §§, pensionspoäng fastställas för den försäkrade. Pensionspoäng skall dock inte fastställas för det år då den försäkrade har avlidit eller för år efter det då en försäkrad har fyllt 64 år.

Vårdår skall tillgodoräknas en försäkrad under de förutsättningar som anges i 12 §. Vårdår skall dock inte tillgodoräknas för år före det då den försäkrade fyllt 16 år och inte heller för det år då han eller hon har avlidit eller för år efter det då den försäkrade har fyllt 64 år. Vårdår skall inte heller tillgodoräknas om den försäkrade tillgodoräknas pensionspoäng för samma år eller om pensionspoäng för det året enligt 8 § andra stycket inte tillgodoräknats den försäkrade på grund av bristande eller underlåten avgiftsbetalning.

9 §

En försäkrad som för någon del av året har uppburit förtidspension enligt 13 kap. 2 § lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring, skall, utöver pensions-

Vid tillämpning av 8 § skall med pensionsgrundande inkomst likställas pensionsgrundande belopp enligt 3 kap 4 §.

60 Författningsförslag Ds 2000:39

poäng enligt 8 §, för varje månad för vilken han eller hon har uppburit sådan pension tillgodoräknas en tolftedel av det poängmedeltal som avses i 13 kap. 2 § andra stycket lagen om allmän försäkring. Har den försäkrade uppburit en fjärde-

dels, halv, två tredjedels eller tre fjärdedels förtidspension skall han eller hon tillgodoräknas motsvarande andel av detta poängmedeltal. Om pensionen har varit samordnad med livränta med tillämpning av 6 kap. 1 § lagen ( 1976:380 ) om arbetsskadeförsäkring skall vad som föreskrivs i 3 kap. 6 § denna lag på motsvarande sätt tillämpas på pensionspoäng enligt denna paragraf. Även 3 kap. 7 § denna lag skall på motsvarande sätt tillämpas vid bestämmande av pensionspoäng.

5 kap.

13 §3

Vid beräkning av inkomstpension skall hänsyn tas till pensionsbehållning som härrör från pensionsgrundande belopp för plikttjänstgöring enligt 3 kap. 8 §, pensionsgrundande belopp för föräldrar till små barn enligt 3 kap. 10 § och pensionsgrundande belopp för studier enligt 3 kap. 24 § endast om det för den pensionsberättigade, senast det år han eller hon fyller 70 år, har fastställts pensionsgrundande inkomster som för vart och ett av minst fem år uppgått till lägst två gånger det för respektive intjänandeår gällande inkomstbasbeloppet.

Pension på den pensionsbehållning som avses i första stycket skall inte utges för tid före året efter fastställelseåret för pensionsgrundande inkomst det sista år som avses i första stycket.

3 Senaste lydelse 1999:1408.

Ds 2000:39

Författningsförslag 61

Vid bedömning enligt första och andra styckena skall bortses från pensionsgrundande inkomst som enligt bestämmelserna om bristande eller underlåten avgiftsbetalning i 4 kap. 4 § inte legat till grund för beräkning av pensionsrätt. Vidare skall vid bedömning enligt första och andra styckena med pensionsgrundande inkomst likställas pensionsgrundande belopp för förtidspension enligt 3 kap. 4 §.

Vid bedömning enligt första och andra styckena skall bortses från pensionsgrundande inkomst som enligt bestämmelserna om bristande eller underlåten avgiftsbetalning i 4 kap. 4 § inte legat till grund för beräkning av pensionsrätt. Vidare skall vid bedömning enligt första och andra styckena med pensionsgrundande inkomst likställas pensionsgrundande belopp för sjukersättning enligt 3 kap. 4 §.

6 kap.

16 §

För en pensionsberättigad som är född under något av åren 1911–1927 skall tilläggspension beräknas som om pensionspoäng kunnat tillgodoräknas om han eller hon hade fått rätt till förtidspension enligt 13 kap. 1 § lagen (1962:381) om allmän försäkring från och med januari månad det år han eller hon uppnått 65 års ålder. Detta gäller dock endast om pensionen därigenom blir större.

För en pensionsberättigad som är född under något av åren 1911–1927 skall tilläggspension beräknas som om pensionspoäng kunnat tillgodoräknas om han eller hon hade fått rätt till förtidspension enligt 13 kap. 1 § lagen (1962:381) om allmän försäkring i lydelse före den 1 januari 2003 från och med januari månad det år han eller hon uppnått 65 års ålder. Detta gäller dock endast om pensionen därigenom blir större.

12 kap.

1 §4

Ålderspension enligt denna lag betalas ut efter ansökan. Sådan ansökan skall göras skriftligen hos den allmänna försäkringskassan. En pensionsberättigad som är född under något av åren 1938–1953 och som uppbär inkomstpension utan att ha rätt till tilläggspension skall dock, utan särskild ansökan, erhålla tilläggspension från och med den månad då han eller hon fått rätt till sistnämnda pension.

4 Senaste lydelse 1999:802.

62 Författningsförslag Ds 2000:39

Om en person som har rätt till ålderspension enligt denna lag och är bosatt i Sverige inte tre månader före ingången av den månad då han eller hon fyller 70 år har ansökt om uttag av inkomst- eller tilläggspension, skall den allmänna försäkringskassan utreda om den pensionsberättigade vill ta ut ålderspension. För den som månaden före den då han eller hon fyller 65 år har uppburit förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall motsvarande gälla, om ansökan om inkomst eller tilläggspension enligt denna lag inte har gjorts senast förstnämnda månad.

Om en person som har rätt till ålderspension enligt denna lag och är bosatt i Sverige inte tre månader före ingången av den månad då han eller hon fyller 70 år har ansökt om uttag av inkomst- eller tilläggspension, skall den allmänna försäkringskassan utreda om den pensionsberättigade vill ta ut ålderspension. För den som månaden före den då han eller hon fyller 65 år har uppburit sjukersättning eller särskild efterlevandepension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall motsvarande gälla, om ansökan om inkomst eller tilläggspension enligt denna lag inte har gjorts senast förstnämnda månad.

2 §

Ålderspension skall utges från och med den månad som anges i ansökan, dock tidigast från och med månaden efter det att ansökan kom in till den allmänna försäkringskassan.

Har den pensionsberättigade uppburit förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring omedelbart före 65 års ålder får inkomst- och tilläggspension beviljas för högst tre månader före ansökningsmånaden, dock tidigast från och med den månad då den pensionsberättigade fyllde 65 år.

Har den pensionsberättigade uppburit sjukersättning eller särskild efterlevandepension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring omedelbart före 65 års ålder får inkomst- och tilläggspension beviljas för högst tre månader före ansökningsmånaden, dock tidigast från och med den månad då den pensionsberättigade fyllde 65 år.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

2. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande i fråga om ålderspensionsrätt för tid före ikraftträdandet.

Ds 2000:39

Författningsförslag 63

4. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift att 5 och 6 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Avgiften utgör 18,5 procent av sådana pensionsgrundande belopp som fastställs enligt 3 kap. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.

Avgiften utgör 18,5 procent av sådana pensionsgrundande belopp som fastställs enligt 3 kap. 8, 10 och 24 §§ lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.

Avgiften utgör 18,5 procent av 93 procent av den antagandeinkomst som legat till grund för beräkning av inkomstrelaterad sjukersättning enligt 8 kap. lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring för varje månad sådan ersättning utgetts till en försäkrad.

Har partiell inkomstrelaterad sjukersättning utgetts skall avgiften utgöra 18,5 procent av den andel av det underlag som anges i andra stycket som svarar mot graden av den utgivna inkomstrelaterade sjukersättningen.

6 §

Om sådan livränta som avses i 2 § 5 med tillämpning av 6 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring har varit samordnad med förtidspension eller efterlevandepension utgör avgiften 18,5 procent av det belopp

Om sådan livränta som avses i 2 § 5 med tillämpning av 6 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring har varit samordnad med sjukersättning eller efterlevandepension utgör avgiften 18,5 procent av det belopp

64 Författningsförslag Ds 2000:39

som på grund av samordningen inte betalas ut.

som på grund av samordningen inte betalas ut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande för avgifter som avser tid före ikraftträdandet.

Ds 2000:39

Författningsförslag 65

5. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag att 6 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Alltefter hjälpbehovets omfattning eller merutgifternas storlek utgör handikappersättning för år räknat 69, 53 eller 36 procent av prisbasbeloppet.

Handikappersättning kan begränsas till viss tid. Behovet av handikappersättning skall omprövas i samband med beslut om förtidspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och när den som uppbär handikappersättning beviljas ålderspension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension eller garantipension enligt lagen (1998:702) om garantipension.

Omprövning skall också ske när förhållanden som påverkar behovet av handikappersättning har ändrats.

För tid före den månad, då hel förtidspension eller hel ålderspension börjar utges, utgör handikappersättningen till den som är blind, för år räknat, 69 procent av prisbasbeloppet. För tid därefter utgör ersättningen till den som är blind 36 procent av prisbasbeloppet om inte stödbehovet ger anledning till högre ersättning.

Handikappersättning kan begränsas till viss tid. Behovet av handikappersättning skall omprövas i samband med beslut om sjukersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och när den som uppbär handikappersättning beviljas ålderspension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension eller garantipension enligt lagen (1998:702) om garantipension.

Omprövning skall också ske när förhållanden som påverkar behovet av handikappersättning har ändrats.

För tid före den månad, då hel sjukersättning eller hel ålderspension börjar utges, utgör handikappersättningen till den som är blind, för år räknat, 69 procent av prisbasbeloppet. För tid därefter utgör ersättningen till den som är blind 36 procent av prisbasbeloppet om inte stödbehovet ger anledning till högre ersättning.

66 Författningsförslag Ds 2000:39

Handikappersättning till den som är döv eller gravt hörselskadad utgör 36 procent av prisbasbeloppet om inte stödbehovet ger anledning till högre ersättning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande beträffande ersättning som avser tid före ikraftträdandet.

Ds 2000:39

Författningsförslag 67

6. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

1 §2

Är någon som har rätt till livränta enligt 4 eller 5 kap. samtidigt berättigad till folkpension eller tilläggspension i form av förtidspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller efterlevandepension enligt lagen (2000:000) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn med anledning av den inkomstförlust som har föranlett livräntan, utges livräntan endast i den mån den överstiger pensionen.

Är någon som har rätt till livränta enligt 4 eller 5 kap. samtidigt berättigad till sjukersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller efterlevandepension enligt lagen (2000:000) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn med anledning av den inkomstförlust som har föranlett livräntan, utges livräntan endast i den mån den överstiger sjukersättningen eller pensionen.

Har delpension utgått till någon som tillerkänns livränta enligt 4 kap. och avser livräntan samma inkomstförlust som delpensionen, får livränta för förfluten tid utges endast i den mån den överstiger den delpension som utgått för samma tid.

Första stycket gäller även i fråga om pension som enligt utländskt system för social trygghet utgår med anledning av arbetsskadan.

Om bestämmelserna om beräkning av pensionspoäng vid underlåten eller bristande avgiftsbetalning i 11 kap. 6 § första stycket lagen om allmän försäkring, i detta lagrums lydelse före den 1 januari 1999, eller 4 kap. 8 § andra stycket lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension har tillämpats för år efter det då arbetsskadan har inträffat,

1 Lagen omtryckt 1993:357.2 Senaste lydelse prop. 1999/2000:91.

68 Författningsförslag Ds 2000:39

skall vid tillämpning av denna paragraf hänsyn tas till den tilläggspension som skulle ha utgivits om full avgift hade erlagts.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

2. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande vid beslut som avser tid före ikraftträdandet.

3. Vid samordning mellan sjukersättning som enligt 9 a kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring omvandlats från förtidspension skall utöver den livränta som överstiger sjukersättningen utges ett tillägg i form av en bruttoförhöjning som svarar mot skillnaden mellan den utbetalda sjukersättningen i januari 2003 och den förtidspension som skulle ha betalats ut för samma månad som äldre bestämmelser fortfarande skulle ha varit gällande. Bruttoförhöjningen anknyts till prisbasbeloppet och omräknas vid förändringar av detta. Om den försäkrade efter omvandlingen beviljas sjukersättning med högre eller lägre ersättningsgrad bortfaller bruttoförhöjningen.

Ds 2000:39

Författningsförslag 69

7. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 1, 4, 6, 13 och 13 §§ samt 4 kap. 2 och 6 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

1 §

Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för följande förmåner som anges i lagen (1962:381) om allmän försäkring:

1. ersättning för sjukvård m.m. enligt 2 kap. i fråga om förmåner som beslutas av de allmänna försäkringskassorna,

2. föräldrapenning på garantinivå,

3. folkpension i form av förtidspension och efterlevandepension beräknad i förhållande till det antal år som har tillgodoräknats som bosättningstid i Sverige, samt

4. rehabilitering och särskilt bidrag enligt 22 kap. i fråga om förmåner beslutas av de allmänna försäkringskassorna.

1. ersättning för sjukvård m.m. enligt 2 kap. i fråga om förmåner som beslutas av de allmänna försäkringskassorna,

2. föräldrapenning på garantinivå,

3. sjukersättning i form av garantiersättning och folkpension i form av efterlevandepension beräknad i förhållande till det antal år som har tillgodoräknats som bosättningstid i Sverige, samt

4. rehabilitering och särskilt bidrag enligt 22 kap. i fråga om förmåner beslutas av de allmänna försäkringskassorna.

4 §

Den som arbetar i Sverige är försäkrad för följande förmåner enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring:

1. sjukpenning och havandeskappenning,

2. föräldrapenning över garantinivå och tillfällig föräldrapenning,

1. sjukpenning och havandeskappenning,

2. föräldrapenning över garantinivå och tillfällig föräldrapenning,

70 Författningsförslag Ds 2000:39

3. tilläggspension i form av förtidspension och efterlevandepension,

4. folkpension i form av förtidspension och efterlevandepension beräknad i förhållande till det antal år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng för tilläggspension, samt

5. rehabilitering och rehabiliteringsersättning enligt 22 kap. i fråga om förmåner som beslutas av de allmänna försäkringskassorna.

3. inkomstrelaterad sjukersättning och tilläggspension i form av efterlevandepension,

4. folkpension i form av efterlevandepension beräknad i förhållande till det antal år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng för tilläggspension, samt

5. rehabilitering och rehabiliteringsersättning enligt 22 kap. i fråga om förmåner som beslutas av de allmänna försäkringskassorna.

6 §

För arbetstagare gäller försäkringen enligt 4 och 5 §§ från och med den första dagen av anställningstiden. För andra gäller försäkringen dock från och med den dag då arbetet har påbörjats.

Försäkringen upphör att gälla tre månader efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid). Försäkringen upphör tidigare än som nu sagts om den enskilde påbörjat arbete i ett annat land och omfattas av motsvarande försäkring i det landet eller om det finns andra särskilda skäl.

Försäkringen upphör att gälla tre månader, eller beträffande sådan sjukersättning som avses i 4 § 3 ett år, efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid). Försäkringen upphör tidigare än som nu sagts om den enskilde påbörjat arbete i ett annat land och omfattas av motsvarande försäkring i det landet eller om det finns andra särskilda skäl.

12 §

En person som har förtidspension som beräknats enligt 13 kap. 2 § lagen (1962:381) om allmän försäkring är försäkrad för inkomstgrundad ålderspension beräknad på denna förtidspension.

En person som har inkomstrelaterad sjukersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring är försäkrad för inkomstgrundad ålderspension beräknad på denna förmån.

Ds 2000:39

Författningsförslag 71

13 §1

Den som uppbär någon av följande förmåner är försäkrad för inkomstgrundad ålderspension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension och tilläggspension i form av förtidspension och efterlevandepension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring:

Den som uppbär någon av följande förmåner är försäkrad för inkomstgrundad ålderspension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, inkomstrelaterad sjukersättning och tilläggspension i form av efterlevandepension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring:

1. vårdbidrag, som inte enbart avser merkostnader, enligt 8 § lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag,

2. dagpenning från arbetslöshetskassa,

3. utbildningsbidrag i form av dagpenning under arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering samt ersättning vid generationsväxling,

4. utbildningsbidrag för doktorander,

6. särskilt utbildningsbidrag,

7. ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (TUFF),

8. dagpenning till totalförsvarspliktiga som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och till andra som får dagpenning enligt de grunder som gäller för totalförsvarspliktiga, eller

9. stipendium som enligt punkt 12 sjunde stycket av anvisningarna till 32 § kommunalskattelagen (1928:370) skall tas upp som intäkt av tjänst.

4 kap.

2 §

Förmåner får utges om utlandsvistelsen kan antas vara längst sex månader.

När det gäller ersättning för sjukvård m.m. enligt 3 kap. 1 § 1 tillämpas särskilda bestämmelser om vård som ges utomlands.

Pensionsförmåner enligt 3 kap. 1 § 3 samt 2 § 2, 6 och 11 utges så länge den försäkrades bosättning i Sverige består enligt 2 kap.

Förmåner enligt 3 kap. 1 § 3 samt 2 § 2, 6 och 11 utges så länge den försäkrades bosättning i Sverige består enligt 2 kap.

1 Senaste lydelse 1999:1414.

72 Författningsförslag Ds 2000:39

6 §

Pensionsförmåner och skadeersättningar enligt 3 kap. 4 § 3 och 4 samt 5 § 1 och 3 utges för tid då den försäkrade vistas utomlands så länge rätten till förmånen består. Detta gäller också i fråga om föräldrapenning över garantinivå enligt 3 kap. 4 § 2,

Förmåner och skadeersättningar enligt 3 kap. 4 § 3 och 4 samt 5 § 1 och 3 utges för tid då den försäkrade vistas utomlands så länge rätten till förmånen består. Detta gäller också i fråga om föräldrapenning över garantinivå enligt 3 kap. 4 § 2,

1. om barnet är bosatt i Sverige, eller

2. om försäkringskassan medger det, när ett barn hämtas i samband med adoption.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

2. Äldre bestämmelser skall fortsätta att gälla beträffande förmåner som avser till tid före ikraftträdandet.

3. För tid då en försäkrad vistas utomlands får ett sådant justeringsbelopp enligt 9 a kap.5 och 910 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring som innebär höjning av sjukersättningen utges utan hinder av denna lag.

Ds 2000:39 73

1. Bakgrund

1.1. Allmänt

En försäkrad i åldern 16–64 år har enligt dagens regler rätt till förtidspension om hans eller hennes arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen kan anses varaktig. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig, men kan den antas bli bestående för avsevärd tid, har den försäkrade rätt till sjukbidrag. Enligt förarbetena till lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) förstås med avsevärd tid en tid av minst ett år. Förtidspension beviljas tillsvidare medan sjukbidrag skall vara begränsat till viss tid. Oftast bestäms tiden till ett eller två år.

En person som önskar förtidspension eller sjukbidrag kan ansöka om detta. Dessutom kan försäkringskassan, under vissa i AFL angivna förutsättningar, på eget initiativ byta ut sjukpenningen mot förtidspension eller sjukbidrag, även om den försäkrade inte ansökt om förmånen.

Förtidspension består av två olika system, folkpension och allmän tilläggspension (ATP). Folkpension betalas ut oberoende av tidigare förvärvsinkomster. Pensionstillskott (PTS) fyller ut folkpensionen för dem som har en låg ATP eller ingen ATP alls. ATP är enbart knuten till förvärvsinkomster som en person har haft under den yrkesverksamma delen av livet och kan därmed sägas vara en intjänad rättighet. Med ATP jämställs i vissa fall utländsk pension. Dessa båda förmåner reducerar PTS.

Alla pensionsinkomster är i princip skattepliktiga. Skattereglerna är emellertid gynnsamma för de pensionärer som har låga eller medelhöga inkomster. I förtidspensionssystemet garanterar folkpension, PTS och det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) en ersättning på en viss lägsta nivå. Därtill kommer det inkomstprövade bostadstillägget till pensionärer.

74 Bakgrund Ds 2000:39

1.2. Nuvarande och beslutade regler

1.2.1. Försäkringstillhörighet

Nuvarande regler

Den svenska socialförsäkringen bygger på principen att försäkrade är personer som är bosatta här i landet. Sådan bosättning ger rätt till bl.a. folkpension. För rätt till vissa andra förmåner krävs därutöver också förvärvsarbete. Detta gäller t.ex. sjukpenning och i princip även ATP. Försäkrade enligt AFL är dels svenska medborgare, dels utländska medborgare och statslösa som är bosatta i Sverige. En utländsk sjöman på svenska handelsfartyg är försäkrad för ATP även om han eller hon inte är bosatt i Sverige. Den som tillgodoräknats pensionspoäng enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP) eller AFL är också försäkrad för ATP även om han eller hon inte uppfyller de ovan nämnda villkoren. För rätt till flertalet förmåner krävs även inskrivning hos försäkringskassan. Detta gäller t.ex. sjuk- och rehabiliteringspenning.

Den som har sitt egentliga hemvist i Sverige anses bosatt här. Den som kommer till Sverige skall anses bosatt om avsikten är att han eller hon skall vistas här varaktigt. Detsamma gäller den som har för avsikt att vistas här endast under en begränsad tid, om anledningen till vistelsen är förvärvsarbete eller studier och vistelsen är avsedd att vara mer än ett år.

En försäkrad som lämnar landet skall fortfarande anses bosatt här, om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett år. Särskilda regler gäller för den som sänds ut av en statlig arbetsgivare för arbete i ett annat land för arbetsgivarens räkning. Så snart försäkringskassan får kännedom om att en försäkrad inte längre skall vara inskriven, skall kassan avregistrera honom eller henne. För en försäkrad som flyttar till annat nordiskt land eller inom Europeiska unionen (EU) gäller särskilda regler om avregistrering.

Förändrade regler om försäkringstillhörighet

Enligt socialförsäkringslagen (1999:799 SofL), som träder i kraft den 1 januari 2001, är rätten till socialförsäkringsersättning beroende av om en person är bosatt eller förvärvsarbetar i Sverige. Varken svenskt medborgarskap eller inskrivning hos försäkringskassan skall längre vara något försäkringsvillkor. Svenska medborgares särställning upphör därmed.

Ds 2000:39

Bakgrund 75

Den som arbetar i Sverige omfattas av arbetsbaserad försäkring oberoende av var han eller hon är bosatt. Med arbete i Sverige avses förvärvsarbete i verksamhet här i landet. Särskilda regler gäller vid arbete på svenskt handelsfartyg, vid arbete utomlands för en arbetsgivare med verksamhet i Sverige samt för diplomater m.fl..

För en arbetstagare gäller den arbetsbaserade försäkringen från och med den första dagen av anställningstiden. För andra, dvs. egenföretagare och uppdragstagare, gäller försäkringen från och med den dag arbetet har påbörjats.

Den arbetsbaserade försäkringen upphör att gälla tre månader efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid). Försäkringen upphör tidigare om den enskilde påbörjat arbete i ett annat land och omfattas av motsvarande försäkring i det landet eller om det finns andra särskilda skäl.

Om en förmån som omfattas av försäkringen, t.ex. sjukpenning, utges när försäkringen skall upphöra, fortsätter försäkringen att gälla under den tid den förmånen eller någon annan arbetsbaserad förmån utges. Försäkringen fortsätter också att gälla under tid då personen genomgår viss utbildning eller är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande. Det innebär t.ex. att den som uppbar sjukpenning då arbetet upphörde kan fortsätta att få sjukpenning så länge sjukdomen består. Om den försäkrade omedelbart därefter börjar uppbära föräldrapenning över garantinivån eller annan ersättning, fortsätter försäkringen att gälla.

Vid förvärvsavbrott på grund av graviditet, föräldraledighet eller totalförsvarstjänst fortsätter försäkringen att gälla under motsvarande tid som i dag (s.k. SGI-skyddade tider). För biståndsarbetare m.fl. gäller särskilda efterskyddsregler.

Försäkringen för ATP-grundade pensioner eller arbetsskadeförmåner skall fortsätta att gälla i den mån rätten till förmån kan härledas från tidigare arbete i Sverige. Denna bestämmelse finns för att den ersättning som grundar sig på den intjänande förmånen skall kunna utbetalas även om personen inte är aktuellt försäkrad vid pensionsfallet. Försäkringen gäller även i det fall då rätten till ATP-grundade pensioner kan härledas från andra pensionsgrundande ersättningar än förvärvsinkomster och ersättningar från arbetsbaserade försäkringar som t.ex. dagpenning från arbetslöshetskassa och vårdbidrag som inte enbart avser merkostnader.

Den som är bosatt i Sverige enligt SofL är försäkrad för bosättningsbaserade förmåner. En person skall anses vara bosatt här om han eller hon har sitt egentliga hemvist här i landet. Den som kommer till Sverige och kan antas komma att vistas här under längre tid än ett år

76 Bakgrund Ds 2000:39

skall anses vara bosatt här. Detta gäller dock inte om särskilda skäl talar emot det. En i Sverige bosatt person som lämnar landet skall fortfarande anses bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år.

Särskilda regler gäller för statsanställda, diplomater m.fl., biståndsarbetare m.fl., utlandsstuderande m.fl. samt deras familjemedlemmar. Dessa regler innebär att personer som lämnat Sverige under vissa förhållande ändå anses bosatta här.

Har rätten till bosättningsbaserade förmåner upphört, får förmånen efter ansökan hos försäkringskassan fortsätta att utges om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen.

Den som, enligt förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, omfattas av lagstiftningen i en annan stat är inte försäkrad för sådana förmåner som motsvaras av förmåner som avses i förordningen. Gemenskapsrätten inom EU/EES eller avtal om social trygghet som ingåtts med andra stater kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i SofL.

1.2.2. Allmän tilläggspension – ATP

Enligt AFL är inkomst av förvärvsarbete och ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst pensionsgrundande. Pensionsgrundande inkomst beräknas för en svensk medborgare, oberoende av var han eller hon är bosatt, för inkomst av anställning hos en svensk arbetsgivare. Motsvarande gäller för en utländsk medborgare som är bosatt i Sverige eller har inkomst som sjöman på svenskt handelsfartyg. Förtidspension i form av ATP beviljas och betalas ut även vid bosättning utomlands.

I ATP-systemet utgörs den pensionsgrundande inkomsten i princip av det sammanlagda beloppet av inkomster av förvärvsarbete, dvs. inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete och olika förmåner som kan utges i stället för sådan inkomst, t.ex. sjukpenning, föräldrapenning, arbetsskadelivränta, arbetslöshetsersättning, utbildningsbidrag, vuxenstudiebidrag och delpension. Lön eller annan ersättning i pengar från en och samma arbetsgivare måste uppgå till minst 1 000 kr per år för att vara pensionsgrundande. Detta gäller dock inte övriga ersättningar som t.ex. sjukpenning. Den sammanlagda inkomsten måste emellertid uppgå till minst 24 procent av det för året gällande inkomstbasbeloppet (för 2000 likställs det förhöjda prisbasbeloppet med inkomstbasbeloppet) för att pensionsgrundande inkomst skall beräknas. Vid beräkning av pensionsgrundande inkomst skall vidare fr.o.m. 1999

Ds 2000:39

Bakgrund 77

ett belopp avräknas som motsvarar den allmänna pensionsavgift (f.n. 7 procent) som debiteras på inkomst av anställning och annat förvärvsarbete. Till grund för avräkningen skall ligga den slutligt debiterade allmänna pensionsavgiften som fastställts med ledning av den årliga taxeringen till statlig inkomstskatt.

Pensionsgrundande inkomst utgörs alltså av summan av dessa inkomster – dock högst sju och ett halvt inkomstbasbelopp.

För varje år med pensionsgrundande inkomst beräknas pensionspoäng. Pensionspoäng beräknas genom att den pensionsgrundande årsinkomsten divideras med det förhöjda prisbasbeloppet sedan ett prisbasbelopp dragits av. Den som tillgodoräknats pensionspoäng för minst tre år har rätt till ATP. När det endast finns ett eller två år med poäng kan man enligt förordningen (EEG) nr 1408/71 lägga samman år med pensionspoäng med försäkringsperioder som har fullgjorts i ett annat EU/EES-land och på så sätt komma upp i tre år och få rätt till ATP. Det krävs 30 år med pensionspoäng för oreducerad ATP. För att uppfylla 30-årsregeln får dessutom fr.o.m. 1982 föräldrar räkna år då de vårdat barn som är yngre än tre år, s.k. vårdår. För den som har färre än 30 poängår minskar pensionen proportionellt med 1/30 för varje år som fattas.

Förtidspension i form av ATP beräknas efter i princip samma regler som gäller för ålderspension i form av ATP. Pensionen bestäms till produkten av prisbasbeloppet och 60 procent av medelpoängen. Medelpoängen är medeltalet av de 15 högsta pensionspoängen inklusive antagandepoäng eller samtliga poäng inklusive antagandepoäng när antalet poängår är färre än 15 år.

Antagandepoäng beräknas för åren från och med pensionsfallsåret till och med det år den försäkrade fyller 64 år. För att pensionsberäkning med antagandepoäng skall få äga rum fordras att den försäkrade antingen har en sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vid tidpunkten för pensionsfallet, som vid årets början uppgick till det gällande prisbasbeloppet, eller också kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för åtminstone två av de fyra senaste åren före pensionsfallsåret.

Enligt förarbetena till AFL anses pensionsfallet ha inträffat vid den tidpunkt då nedsättningen av den försäkrades arbetsförmåga har nått det stadium vad gäller grad och varaktighet som förutsätts för rätt till förtidspension eller sjukbidrag. Pensionsfallsåret är således det år då arbetsförmågan har blivit nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen kan betraktas som varaktig eller väntas bli bestående avsevärd tid.

Antagandepoäng beräknas enligt den av två alternativa metoder som ger det för den enskilde mest gynnsamma utfallet. Den ena metoden innebär att antagandepoängen beräknas som medeltalet av de två hög-

78 Bakgrund Ds 2000:39

sta poängtalen under de fyra åren närmast före pensionsfallet. Den andra metoden, som brukar benämnas alternativregeln, innebär att antagandepoängen beräknas som medeltalet av den bästa hälften av de faktiska poängförvärven under samtliga år t.o.m. året närmast före pensionsfallet. Den försäkrade tillgodoräknas sedan den fastställda antagandepoängen för samtliga år fr.o.m. pensionens begynnelseår t.o.m. det år han eller hon fyller 64 år.

Vid övergång från sjukbidrag till förtidspension fastställs inte något nytt pensionsfallsår utan det är det år som tillämpats vid beräkningen av sjukbidraget som används även vid beräkningen av förtidspensionen.

1.2.3. Folkpension

En försäkrad som är bosatt i Sverige har rätt till folkpension i form av förtidspension om han eller hon har antingen minst tre bosättningsår i Sverige eller minst tre år med ATP-poäng. Bestämmelserna i förordningen (EEG) nr 1408/71 innebär att kravet på minsta försäkringstid kan uppfyllas genom sammanläggning med försäkringstid som härrör från andra länder inom EU/EES-området. Minst ett år måste dock avse Sverige.

Folkpensionen beräknas enligt två alternativa regler, antingen i förhållande till det antal år den försäkrade har varit bosatt i Sverige (bosättningsregeln) eller i förhållande till det antal år den försäkrade har tillgodoräknats pensionspoäng (ATP-regeln). För rätt till oavkortad folkpension krävs antingen 40 bosättningsår mellan 16 och 64 års ålder eller 30 år med pensionspoäng. Om antalet år är färre reduceras folkpensionen med 1/40 respektive 1/30 för varje år som fattas. Pensionen beräknas efter den alternativa regel som är fördelaktigast för den försäkrade.

Folkpension i form av förtidspension utges på grundval av den bosättningstid som kan tillgodoräknas den pensionsberättigade t.o.m. året före pensionsfallet. Som bosättningstid tillgodoräknas även tiden därefter t.o.m. det år han eller hon fyller 64 år (framtida bosättningstid).

Utöver tid med faktisk bosättning i Sverige kan en försäkrad tillgodoräknas bosättningstid enligt ett relativt stort antal specialregler. Dessa har tillkommit för att lösa specifika problem som i annat fall hade förelegat för olika grupper.

En svensk medborgare som är bosatt utomlands har rätt till folkpension i form av förtidspension i förhållande till det antal år för vilka han eller hon har tillgodoräknats pensionspoäng för ATP inklusive an-

Ds 2000:39

Bakgrund 79

tagandepoäng. Detta gäller oavsett vilket land den försäkrade är bosatt i. Pensionstillskott betalas däremot endast ut vid bosättning i Sverige.

För personer som omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71 gäller dock samma regler för rätt till folkpension och pensionstillskott vid bosättning i annat land inom EU/EES-området som vid bosättning i Sverige. Folkpension till utomlands bosatta regleras även i konventioner om social trygghet som Sverige har ingått med andra stater.

Utomnordiska medborgare som inte heller är EU/EES-medborgare eller omfattas av konvention har däremot inte rätt till folkpension vid utvandring.

Folkpensionens ersättningsnivå är beroende av civilstånd. Folkpension i form av förtidspension motsvarar för ensamstående 90 procent av prisbasbeloppet och för gift försäkrad 72,5 procent av prisbasbeloppet. Enligt AFL skall gift pensionsberättigad, vilken stadigvarande lever åtskild från sin make, likställas med ogift pensionsberättigad, där ej särskilda skäl föranleder annat. Med gift pensionsberättigad likställs pensionsberättigad, som stadigvarande sammanbor med annan, med vilken den pensionsberättigade varit gift eller har eller har haft barn. Av lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap följer att två personer av samma kön som registrerat partnerskap skall betraktas som makar.

Till en förtidspensionär som helt saknar eller har låg ATP utbetalas även PTS. Maximalt PTS motsvarar 112,9 procent av basbeloppet 2000. PTS avräknas krona för krona mot ATP och pension enligt utländsk lagstiftning. Den garanterade minimipensionen för en ensamstående förtidspensionär utgör därmed 2,029 prisbasbelopp och för en gift förtidspensionär 1,854 prisbasbelopp. Till detta kommer de skattefördelar som det särskilda grundavdraget för folkpensionärer medför.

1.2.4. Bostadstillägg till pensionärer

Förutom folkpension, ATP och PTS finns ett inkomstprövat stöd för boendet enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer (BTP) för dem som har förtidspension eller sjukbidrag. Detta bostadstillägg syftar till att garantera pensionärers möjligheter att ha en bra bostad utan att boendekostnaden minskar möjligheten att också i övrigt ha en tillfredställande standard. Bostadstillägget utgör 90 procent av boendekostnaden i intervallet 100 – 4 000 kronor per månad. Ensamstående pensionär boende i tvåbäddsrum i särskilt boende får dock bostadstillägg endast för bostadskostnader upp till 2 000 kronor per månad. För boende i flerbäddsrum utges inget BTP. Storleken på BTP påverkas av pensionärens årsinkomst. 40 procent av det belopp som återstår efter avdrag för kostnader enligt 33§ 1 mom. kommunalskatte-

80 Bakgrund Ds 2000:39

lagen reducerar sedan det BTP som betalas ut. Till den del denna årsinkomst överstiger ett och ett halvt prisbasbelopp minskas BTP med 45 procent av inkomsten. Om en pensionärs samlade inkomster efter avdrag för skälig bostadskostnad understiger skälig levnadsnivå lämnas särskilt bostadstillägg med belopp som motsvarar den uppkomna skillnaden (SBTP).

1.2.5. Särskilt grundavdrag för folkpensionärer – SGA

Folkpension, ATP och PTS utgör skattepliktig förvärvsinkomst. Vid skatteberäkningen har i princip alla som har förvärvsinkomster och som varit bosatta i Sverige rätt till ett grundavdrag. Den som har haft folkpension under året kan istället ha rätt till ett högre särskilt grundavdrag – SGA – som leder till lägre skatt. En stor del av de personer som uppbär folkpension beskattas alltså på ett annat sätt än vad som gäller för övriga befolkningen, dvs. löntagare, egna företagare eller andra som inte uppbär folkpension.

En förutsättning för rätt till SGA är att den skattskyldige har folkpension som uppgår till minst 6 000 kronor eller minst en femtedel av den sammanlagda inkomsten. Som folkpension räknas även PTS och viss utländsk pension.

Det vanliga grundavdraget kan för den som varit bosatt i landet hela beskattningsåret variera mellan 8 700 och 18 100 kronor. SGA, som endast används om det är förmånligare för den skattskyldige, kan vara betydligt högre. Som mest kan det uppgå till 55 900 kronor för en ogift pensionär (49 500 kronor för en gift). Dessa belopp motsvarar summan av hel folkpension och fullt PTS. SGA är dock i många fall betydligt lägre än det maximala beloppet då det inte får överstiga folkpensionen och PTS. I dessa fall räknas även sådan ATP som föranlett reducering av PTS som folkpension. Däremot påverkas SGA i regel inte av inkomster av förvärvsarbete.

SGA reduceras mot pensionsinkomster. Hit räknas ATP, arbetsskadelivränta och kollektivavtalade tilläggsförsäkringar. Om den inkomst som skall beaktas vid avdragsberäkningen överstiger de maximala avdragen minskas SGA med 66,5 procent av den överskjutande delen av inkomsten. Reduceringen påbörjas vid angivna inkomstnivåer även om pensionen alternativt folkpensionen inte uppgår till dessa belopp.

Ds 2000:39

Bakgrund 81

1.3. Den antalsmässiga utvecklingen

1.3.1. Inledning

Det finns ett flertal faktorer som har betydelse för utvecklingen av antalet personer som uppbär ersättning från socialförsäkringen på grund av varaktigt eller långvarigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl. Den mest gripbara och på kort och medellång sikt i någon mening mest betydelsefulla är den demografiska utvecklingen, dvs. utvecklingen av den åldersmässiga sammansättningen av befolkningen. Även många andra faktorer har väsentlig betydelse för utvecklingen. Hälsan hos befolkningen förändras. Beroende på vilket arbete en individ utför, får olika typer av sjukdomar och funktionshinder olika stor betydelse och risken att drabbas av olika sjukdomar eller funktionshinder varierar också kraftigt av samma skäl. Således har också arbetsmarknadens utveckling stor betydelse för utvecklingen av antalet personer med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Ersättningsregler och kriterier för ersättning har också inverkan på antalsutvecklingen. Det går inte heller att bortse från att förskjutningar av såväl enskilda individers inställning som den allmänna attityden till i vilken utsträckning man skall behöva arbeta när man har en sjukdom eller ett funktionshinder kan vara av betydelse. Inte minst gäller det diskussionerna kring attitydförskjutningar i samhället av vad som faktiskt är att betrakta som ohälsa.

Ett viktigt led i beredningsarbetet med att reformera beräkningsreglerna för förtidspension och sjukbidrag var mot denna bakgrund att göra en analys och bedömning av den framtida utvecklingen av långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga. Regeringen gav därför i juni 1999 Statskontoret i uppdrag att göra en sådan analys. Vid utgången av 1999 redovisade Statskontoret sitt uppdrag då promemorian Framtidens långa sjukfrånvaro överlämnades till regeringen. Analysen lades till grund för att konstruera tre scenarier för den framtida utvecklingen av den långvariga sjukfrånvaron. I ett basscenario beskrivs hur de olika faktorererna som antas påverka volymerna i sjukförsäkringen och förtidspensioneringen utvecklas i en måttlig utsträckning. I ett positivt scenario beskrivs en utveckling som betraktas som den bästa möjliga som kan hända för att antalet personer med långvarig sjukfrånvaro skall bli lågt. I ett negativt scenario beskrivs den sämsta utvecklingen och det högsta antalet personer med långvarig sjukfrånvaro. En sammanfattning av scenarierna redovisas i avsnitt 1.3.6.

Statskontorets promemoria, som utöver dessa tre scenarier för den framtida utvecklingen även innehåller ett digert siffermaterial med uppgifter om antalsutvecklingen av förtidspension och sjukbidrag m.m. från 1970-talet och framåt, bifogas i sin helhet i bilaga 2.

82 Bakgrund Ds 2000:39

1.3.2. Antalet förtidspensionärer och sjukbidragstagare

Det är fler kvinnor än män som uppbär förtidspension eller sjukbidrag. I december 1999 var antalet kvinnor med förtidspension 210 775 och med sjukbidrag 27 714, sammanlagt 238 489 personer. Motsvarande antal för männen var 169 566 med förtidspension och 16 895 med sjukbidrag, sammanlagt 186 461 personer. Utvecklingen under senare år har inneburit att antalet kvinnor stadigt ökat medan antalet män samtidigt minskat något. Det är dock vanligare att kvinnor uppbär partiell ersättning varför skillnaden mellan män och kvinnor i termer av ”heltidsfrånvaro”, dvs. antalet hela pensioner som erhålls vid en summering som tar hänsyn till pensionsgrad, inte är lika stor som beträffande det nominella antalet ersättningar. Heltidsfrånvaron i december 1999 var 203 534 för kvinnor och 167 716 för män. År 1999 hade drygt 75 procent av alla förtidspensionärer hel förtidspension.

Tabell 1.1 Antal sjukbidragstagare december 1999 fördelade på ålder och kön

Kön 16–29 år 30–39 år 40–49 år 50–59 år 60–64 år Totalt Män 4 239 4 197 4 756 3 551 152 16 895 Kvinnor 4 076 7 226 9 409 6 738 265 27 714 Summa 8 315 11 423 14 165 10 289 417 44 609

Tabell 1.2 Antal förtidspensionärer december 1999 fördelade på ålder och kön

Kön

16–29 år 30–39 år 40–49 år 50–59 år 60–64 år Totalt

Män

4 603 10 482 26 924 66 226 61 331 169 566

Kvinnor 3 767 10 763 34 711 90 703 70 801 210 775 Summa 8 370 21 245 61 635 156 929 132 132 380 341

Inom förtidspensioneringen finns en långsiktig trend med fler kvinnor än män bland de pensionerade. Ända sedan mitten av 1970-talet har antalsökningen de flesta år varit kraftigast bland kvinnor. År 1999 utgjorde kvinnorna ca 56 procent av det totala antalet förtidspensionärer och sjukbidragstagare. Det bör särskilt framhållas att ett ökat antal yngre kvinnor har pensionerats under de senaste åren. Att de långa sjukfallen bland kvinnor under senare år ökat riskerar att ytterligare förstärka denna utveckling. Orsaken till att fler kvinnor än män är

Ds 2000:39

Bakgrund 83

långtidssjukskrivna eller förtidspensionerade är inte klarlagd. Som påpekats ovan är det bland kvinnorna vanligare med partiell förmån.

I Statskontorets promemoria avsnitt 3 (bilaga 2) beskrivs utvecklingen av antalet förtidspensioner och sjukbidrag från 1970-talet fram till och med 1998.

1.3.3. Antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag åren 1989 – 1999

Antalet personer som nybeviljats förtidspension eller sjukbidrag under ett kalenderår har under de senaste decennierna varierat relativt kraftigt. I Statskontorets promemoria avsnitt 3 beskrivs utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag från 1970-talet (i något fall ännu tidigare) fram till och med 1998, bl.a. med fördelning efter ålder och kön, diagnosgrupp samt arbetsmarknadsskäl.

Diagram 1.1 Antal nybeviljade förtidspensioner/sjukbidrag åren 1989–1999

Tab. 1.3 Antal nybeviljade förtidspensioner/sjukbidrag åren 1989-1999

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 27516 26850 25741 30100 32060 25114 20565 20941 21166 18578 21919 24475 23643 23813 28282 30405 23417 18639 18304 20032 15909 17587 51991 50493 49554 58382 62465 48531 39204 39245 41198 34487 39506

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Män Kvinnor

84 Bakgrund Ds 2000:39

Mellan åren 1996 och 1997 skedde en ökning av antalet nybeviljade förtidspensioner med cirka 2 000. Ett skäl till detta anses vara att de s.k. äldrereglerna avskaffades och även en skärpning av kriterierna för förtidspension genomfördes den 1 januari 1997. Enligt övergångsreglerna fick de som ansökt om förtidspension före 1997 sin ansökan prövad enligt äldre regler. Detta medförde en kraftig anhopning av ansökningar om förtidspension under slutet av 1996 som i huvudsak handlades och statistikfördes under 1997. Nästan hela ökningen av antalet nybeviljade skedde i åldersgruppen 60–64 år, dvs. i princip den grupp för vilken ändringarna av kriterierna hade störst betydelse. Antalet nybeviljade förtidspensioner minskade sedan 1998, framför allt i åldersgruppen 60–64 år, till ovan angivna i modern tid unikt låga siffran 35 000. I vart fall till en del torde emellertid detta vara en tillfällig effekt av regeländringarna 1997, dvs. om inte ändringen av kriterierna skulle ha genomförts så skulle vissa av dem som beviljades förtidspension under 1997 i stället ha beviljats denna förmån under 1998.

Tabell 1.4 Antal nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag 1999 fördelade på ålder och kön

Kön

16–29 år 30–49 år 50–59 år 60–64 år Totalt

Män

1 252 4 753 7 055 4 527 17 587

Kvinnor

1 229 7 171 8 871 4 648 21 919

Summa

2 481 11 924 15 926 9 175 39 506

Sedan 1989 har andelen kvinnor bland nybeviljade förtidspensionärer och sjukbidragstagare varierat mellan som lägst 51 procent och som högst 55 procent. Den sistnämnda högsta andelen avser 1999.

1.3.4. Långa sjukfall

Antalet långa sjukfall, dvs. personer som uppburit sjukpenning under lång tid, har ökat markant under de senaste åren. Antalet sjukfall med en sjukperiod mellan ett och två år har nästan fördubblats (en ökning från närmare 24 000 till cirka 48 000) sedan mitten av 1997. Antalet fall med en sjukperiod överstigande två år har ökat med drygt 50 procent från drygt 18 000 till cirka 28 000. Inledningen av ökningen av antalet långa sjukfall sammanhänger tidsmässigt med ovan nämnda ändring av kriterierna för förtidspension och torde i vart fall delvis ha sin grund i just denna. Ytterligare regeländringar genomfördes 1998, bl.a. höjd ersättningsnivå i sjukpenningförsäkringen, som brukar nämnas som en möjlig påverkansfaktor. Andra bidragande orsaker är tro-

Ds 2000:39

Bakgrund 85

ligen demografin, dvs. att antalet personer i de åldersgrupper där risken för ohälsa ökar har blivit större under senare år, förändrad arbetsmarknad och konjunktur samt ändrade beteendemönster hos de försäkrade.

Diagram 1.2 Månadsvis utveckling för antal personer med långa sjukfall (sjukperiod 1–2 år resp. >2 år) januari 1996 – februari 2000

Som framgår av redovisningen ovan har någon ökning av antalet förtidspensionärer i linje med ökningen av långa sjukfall inte skett under tiden fram till det senaste årsskiftet. Ökningen av antalet förtidspensionärer under motsvarande period var begränsad till cirka 2 000 personer. Det finns inte några klarlagda mer stabila samband mellan frekvensen nybeviljade förtidspensioner och antalet långa sjukfall. Under 1998, då ökningen av antalet långa sjukfall stegrades betydligt, sjönk samtidigt antalet nybeviljade förtidspensioner. Ökningen av antalet nybeviljade förtidspensioner 1999 kan möjligen ses mer som ett uttryck för att effekten av ökningen av antalet under 1997 ebbat ut än att antalet långa sjukfall i sig inneburit en ökning av förtidspensioneringen. Antalet nybeviljade förtidspensioner påverkas vidare av en rad andra faktorer. Som delvis berörs nedan kan vidare ett långt sjukfall avslutas av andra anledningar än förtidspension såsom rehabilitering/återgång i arbete, ålderspension, dödsfall m.m.

0

5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000

1996

1997

1998

1999

2000

År

A n ta l pe rs one r

Sjukperiod 1-2 år Sjukperiod mer än 2 år

86 Bakgrund Ds 2000:39

Diagram 1.3 Antalmässig utveckling för långa sjukfall (sjukperiod 1–2år resp. >2 år) samt nybeviljade förtidspensioner 1992–1999

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000

9212 9312 9412 9512 9612 9712 9812 9912

År

A n ta l personer

365-730 dagar 731 - dagar Nybev ftp

Det kan inte uteslutas att antalet långa sjukfall som avslutas med förtidspension kommer att öka under 2000 och att således antalet nybeviljade förtidspensioner kommer att stiga påtagligt i förhållande till vad som varit fallet under de senaste åren. Ju längre tid ett sjukfall varar desto högre torde genomsnittligt sett risken vara för att det övergår i förtidspension. Att ett större antal långa sjukfall kommer att övergå i förtidspension ligger också i linje med vad som kan antas utifrån den demografiska utvecklingen och vad som är känt om risker för ohälsa i olika åldersgrupper. Under första kvartalet 2000 har antalet nybeviljade förtidspensioner ökat mer än vad som kan förklaras av säsongsvariationen. Antalet nya förtidspensionärer 2000 förväntas således enligt Riksförsäkringsverket uppgå till 44 000 personer. Samtidigt finns dock faktorer som innebär att hela ökningen av långa sjukfall troligen inte kommer att slå igenom i beviljandet av förtidspension. Kriterierna för rätt till förtidspension har som ovan nämnts skärpts. En annan viktig faktor är försäkringskassornas rehabiliteringsarbete. Om resurser satsas på rehabilitering torde det kunna långsiktigt minska antalsutvecklingen.

Ds 2000:39

Bakgrund 87

1.3.5. Antal förtidspensioner som upphör

När det gäller utvecklingen av det totala antalet förtidspensionärer är även antalet förtidspensioner som upphör betydelsefullt. Den antalsmässigt mest betydelsefulla orsaken till att en förtidspension upphör är övergång till ålderspension. Antalet förtidspensioner som upphör av detta skäl har av demografiska skäl under 1990-talets senare hälft successivt minskat från inledningsvis cirka 32 500 år 1994 till cirka 28 000 år 1998. Antalet avgångar från förtidspensionen till följd av dödsfall har under samma tid legat relativt konstant på cirka 5 500, dock men en viss successiv minskning. Antalet personer som lämnar förtidspensionen av andra skäl ligger på cirka 3 500. Däri ingår personer som rehabiliterats/återgått i arbete eller övergått till andra ersättningsformer såsom änkepension m.m. Sammanfattningsvis uppgår alltså utflödet från förtidspensioneringen till cirka 37 000 personer per år.

1.3.6. Statskontorets promemoria om den långa sjukfrånvaron

Statskontoret konstaterar i sin promemoria (bilaga 2) att den kunskap som finns om vilka faktorer som påverkar volymerna i sjukförsäkringen och förtidspensioneringen, främst med avseende på deras kvantitativa effekt är så begränsad, att en prognos på medellång och lång sikt inte är möjlig att göra. Med utgångspunkt i ett antal viktiga faktorer och en bedömning av deras framtida utveckling kan dock ett antal antaganden göras som grund för tre olika scenarier över den framtida utvecklingen av den långvariga sjukfrånvaron. Sammanfattningsvis ligger följande faktorer till grund för den bedömda utvecklingen.

Den långvariga sjukfrånvaron har ökat kraftigt på lång sikt. Såväl antalet sjukfall över ett år och antalet förtidspensioner och sjukbidrag har ökat kraftigt under de senaste decennierna. I dag är cirka 11 procent av arbetskraften eller cirka 8 procent av befolkningen i yrkesverksam ålder frånvarande från arbetet eller utanför arbetskraften på grund av arbetsoförmåga av medicinska skäl. En jämförelse mellan åren 1971 – dvs. innan förtidspension av arbetsmarknadsskäl infördes – och 1998 visar att antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag minskat kraftigt bland män men ökat bland kvinnor. Totalt sett har dock nybeviljandet minskat vilket i huvudsak förklaras av en minskning av bland dem över 60 år. Bland de yngre med förtidspension och sjukbidrag redovisas i promemorian att det efter 1971 skett en ökning i antalet nybeviljande bortsett från de allra yngsta.

88 Bakgrund Ds 2000:39

Beträffande risken att bli förtidspensionär konstateras att den ökar över tid för alla åldersgrupper utom de över 60 år. Bland de yngre – bortsett från de under 20 år – ökar risken över tid för båda könen, men kraftigare för kvinnor. Mätt som summerad risk att förtidspensioneras under olika perioder i livet ökar risken typiskt sett ju senare man är född. Vidare konstateras att de närmaste cirka tio åren kommer den demografiska faktorn att bidra till fler förtidspensionärer i de åldrar då risken för förtidspension och långvarig sjukfrånvaro i övrigt är som högst.

Statskontoret framhåller i promemorian att det i ett längre perspektiv inte råder något tvivel om att folkhälsan har förbättrats, men uppger att det är osäkert vilket samband som föreligger mellan sjukfrånvaro och folkhälsa. Även i framtiden förväntas en bättre folkhälsa även om det rör sig om en relativt långsam process.

Vidare uppger Statskontoret i fråga om arbetsmiljöns utveckling att dess inverkan på sjukfrånvaron under de senaste decennierna varit svårtydd. Även om många fysiskt tunga arbeten har försvunnit har undersökningar visat att många upplever en större arbetsmiljöbelastning i vissa avseenden i dag än för 25 år sedan. För framtiden görs dock bedömningen att det finns förutsättningar att genom ytterligare ökad kunskap minska den fysiska och troligen också den psykosociala arbetsmiljöns negativa konsekvenser även om möjligheterna kan variera mellan olika områden.

Vidare görs i promemorian bedömningen att den förebyggande hälsovården, sjukvården och den arbetslivsinriktade rehabiliteringen fortsätter att utvecklas. Det framhålls att även om det är svårt att beskriva och bevisa i vilken utsträckning den utveckling som skett på dessa områden lett till minskad belastning på förtidspensionsområdet och sjukförsäkringen finns det ingen anledning att betvivla den potential som finns inom områdena.

Avslutningsvis framhålls i promemorian från Statskontoret att det ännu är för tidigt att uttala sig om attityderna i samhället är eller kommer att bli sådana att trycket ökar på införande av mer generösa regelverk. Inom några år torde dock – när bilden bedöms ha klarnat – den förda politiken få ett annat innehåll eftersom den ekonomiska krisen under 1990-talet då får anses vara över.

Ds 2000:39

Bakgrund 89

Diagram 1.4 Antalet personer med varaktig eller långvarig arbetsoförmåga åren 2000 till 2025 enligt de tre scenarierna jämfört med oförändrade risker i förhållande till åren 1996–1998

Figuren illustrerar hur antalet personer med långvarig eller varaktig ersättning skulle öka, oberoende av vilket scenario som blir verklighet fram till ungefär 2007–2008. År 2005 skulle antalet personer uppgå till 457 000 i det negativa scenariot, till 454 000 vid oförändrade risker, till 445 000 i basscenariot och till 433 000 i det positiva scenariot.

År 2010 då en sänkning av antalet inletts skulle antalet totalt bestå av 467 000, 459 000, 440 000 och 412 000 i respektive scenario.

I det negativa scenariot förbyts nedgången mellan ca 2007 till 2014 i en uppgång så att antalet personer 2020 uppgår till 470 000 och 2025 till 483 000. Vid oförändrade risker skulle ett liknande mönster inträffa över tid, men uppgången efter 2013–2014 är betydligt mindre.

Antalet personer med långvarig eller varaktig ersättning skulle med oförändrade risker i förhållande till åren 1996–1998 uppgå till 447 000 år 2020 och 453 000 år 2025. I basscenariot skulle stocken vara i stort oförändrad efter uppgången i början av 2000-talet och den därpå följande nedgången fram till ungefär 2014, så att antalet personer skulle vara 413 000 år 2020 och 416 000 år 2025. Detta motsvarar nära nog precis de nivåer som gällt under senare år. I det positiva scenariot skulle nedgången som inleds ca 2007 fortsätta i snabb takt även efter 2014. Antalet skulle i detta scenario endast vara 332 000 år 2020 och

0

100000 200000 300000 400000 500000 600000

1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

Oförändrade risker Basscenario

Positivt scenario

Negativt scenario

90 Bakgrund Ds 2000:39

308 000 år 2025. Det är dock värt att notera att den riskutveckling som beskrivs i det sistnämnda scenariot är mycket kraftig, och kanske därmed inte särskilt sannolik över en mycket lång period.

Statskontorets scenarier har utgjort utgångspunkten när det gäller de mer långsiktiga beräkningarna av effekterna av det reformerade systemet för ersättning vid varaktigt eller långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Den närmare tillämpningen och hur hänsyn därvid tagits till den senaste utvecklingen av antalet långa sjukfall utvecklas närmare i avsnitt 14.

1.4. Grunddragen i det nya ålderspensionssystemet

Det reformerade ålderspensionssystemet bygger på livsinkomstprincipen, dvs. pensionen baseras på inkomster under hela förvärvslivet. Systemet är därmed i första hand ett system för omfördelning av inkomster över livscykeln för enskilda individer och inte mellan individer – en form av sparande för den enskilde. Sjukersättningssystemet däremot ger en riskförsäkring vars syfte är att utjämna risk för inkomstbortfall på grund av sjukdom eller funktionshinder mellan olika individer.

Ålderspensionssystemet omfattas såväl av ett standardskydd enligt inkomstbortfallsprincipen (inkomstpension) som ett grundskydd för dem som haft inga eller låga förvärvsinkomster (garantipension). Den inkomstgrundade ålderspensionen utgör ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system som finansieras med särskilda avgifter. Pensionsrätten utgör 18,5 procent av de inkomster och belopp som grundar pensionsrätt, pensionsunderlaget. Därav tillgodoräknas 16 procentenheter inom ett fördelningssystem och resterande 2,5 tillgodoräknas inom ett premiereservsystem. Garantipensionen betalas av staten och finansieras genom allmänna skattemedel. Garantipensionen skall för en ensamstående pensionär beräknas med utgångspunkt i en basnivå om 2,13 gånger prisbasbeloppet. För en gift pensionär skall basnivån vara 1,90 gånger prisbasbeloppet.

Tillgodoräknad pensionsrätt grundas huvudsakligen på den pensionsgrundande inkomsten. Förtidspension, vård av små barn, plikttjänstgöring och studier med studiemedel kan grunda pensionsrätt enligt särskilda regler (pensionsgrundande belopp). Ålderspensionens årsbelopp från fördelningssystemet beräknas på grundval av summa tillgodoräknade pensionsrätter, pensionsbehållningen, delad med ett delningstal som grundas på återstående medellivslängd vid pensione-

Ds 2000:39

Bakgrund 91

ringen. Såväl utvecklingen av pensionsbehållningen som den utgående pensionen knyts till ett index som följer den allmänna inkomstutvecklingen. Beräkningen av pensioner från premiepensionssystemet sker med tillämpning av principer som är allmänt vedertagna inom privat pensionsförsäkring.

De regler i nuvarande pensionssystem som bestämmer vilka inkomster och förmåner som är pensionsgrundande för ATP har med i princip oförändrad innebörd överförts till det reformerade ålderspensionssystemet. Pensionsgrundande inkomst skall dock fastställas endast under förutsättning att den försäkrades inkomster av anställning och annat förvärvsarbete sammanlagt uppgått till minst ett belopp som motsvarar gränsen för skyldighet att avge självdeklaration, dvs. 24 procent av prisbasbeloppet.

De inkomster och sociala ersättningar som i dag ger rätt till ATP, dvs. skattepliktiga förvärvsinkomster, ger också pensionsrätt i det reformerade ålderspensionssystemet. På dessa inkomster betalar den försäkrade allmän pensionsavgift med 7 procent, arbetsgivaren arbetsgivaravgift, egenföretagare egenavgift och staten statlig ålderspensionsavgift med 10,21 procent. De pensionsgrundande beloppen finansieras enbart med statlig ålderspensionsavgift och tas ut med 18,5 procent.

Vid beräkning av pensionsgrundande inkomst skall det belopp som utgör allmän pensionsavgift avräknas från inkomst av anställning och annat förvärvsarbete till den del summan av inkomsterna före avdrag för allmän pensionsavgift inte överstiger 8,07 förhöjda prisbasbelopp, vilket i termer av pensionsgrundande inkomst motsvarar 7,5 förhöjda prisbasbelopp. Till grund för avräkningen skall ligga den slutligt debiterade allmänna pensionsavgiften som fastställts med ledning av den årliga taxeringen till statlig inkomstskatt.

Pensionsgrundande belopp vid förtidspension beräknas i avvaktan på en reformering av förtidspensionssystemet enbart för den som har förtidspension som beräknats med s.k. antagandepoäng. Antagandeinkomsten, som utgör det pensionsgrundande beloppet, beräknas som antagandepoängen ökat med talet ett multiplicerat med varje års förhöjda prisbasbelopp.

Uttag av inkomstpension och premiepension får ske tidigast från och med 61 års ålder. Uttag av garantipension får dock ske tidigast från och med 65 års ålder.

I bilaga 3 redovisas indexering i det reformerade ålderspensionssystemet.

92 Bakgrund Ds 2000:39

1.5. Tidigare utredningar

1.5.1. Sjuk- och arbetsskadekommittén

Med utgångspunkt i en mellan företrädare för dåvarande regeringen och Socialdemokratiska partiet träffad överenskommelsen tillsattes 1993 (dir. 1993:44 och 119) en beredning som antog namnet Sjuk- och arbetsskadeberedningen med uppgift att lämna förslag till en ny ordning för lagfästa ersättningar vid sjukdom och arbetsskada. År 1995 ombildades beredningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté – Sjuk- och arbetsskadekommittén (SAK) – och gavs nya direktiv (dir. 1995:54).

I sitt slutbetänkandet En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) föreslog SAK bl.a. att nuvarande förtidspension och sjukbidrag skulle integreras i en allmän ohälsoförsäkring. Kommitténs arbetsnamn för den nya ersättningsformen var månadsersättning. När en person under en period om 450 dagar haft sjukperioder som omfattat sammanlagt 365 dagar skulle en övergång ske från sjukpenning till månadsersättning. Månadsersättning föreslogs även kunna utges efter särskild ansökan. Arbetsförmågan måste då bedömas vara nedsatt för ytterligare minst ett år.

SAK:s förslag om månadsersättning var inte fullständigt och ytterligare utredning behövdes.

1.5.2. Förtidspensionsutredningen

Regeringen beslöt, mot bakgrund av att SAK:s förslag om månadsersättning var ofullständigt, att utse en särskild utredare som fick i uppdrag att lämna förslag till utformning av ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga (dir. 1997:9 och 123). Den princip om månadsersättning som SAK skisserat med regler för övergång från sjukpenning borde utgöra utgångspunkten vid utformning av den nya ersättningen. Utredningen, som antog namnet Förtidspensionsutredningen, lämnade i sitt betänkande Ohälsoförsäkringen Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166) – bl.a. förslag till nya regler för beräkning av förtidspension.

Förtidspensionsutredningen föreslog att försäkringsskyddet vid medicinskt orsakad arbetsoförmåga skulle bestå av ett standardskydd i form av en inkomstrelaterad ersättning och ett grundskydd i form av en utfyllnad av den inkomstrelaterade ersättningen upp till en viss garanterad nivå.

När en försäkrad varit sjukskriven i ett år skulle ohälsoförsäkringen övergå till att betala ut långtidssjukpenning. Denna skulle utges med 80

Ds 2000:39

Bakgrund 93

procent av ett underlag som motsvarade genomsnittet av de två i inkomsthänseende bästa åren av de tre som närmast föregått övergången till långtidssjukpenning. Personer med lägre sjukpenning än en garantinivå skulle efter ansökan kunna beviljas långtidssjukpenning i form av garantibelopp redan innan ettårsgränsen passerats under förutsättning att arbetsförmågan bedömdes bli nedsatt under minst ett år. Långtidssjukpenningen skulle årligen räknas upp i förhållande till förändringen i den allmänna prisnivån.

Den som hade fått sin arbetsförmåga varaktigt nedsatt skulle även i fortsättningen kunna få förtidspension. Hel inkomstrelaterad förtidspension skulle enligt en huvudregel grundas på pensionsunderlagen enligt LIP, för de sex år som närmast föregått det år då pensionsfallet inträffat, dvs. i princip på den pensionsgrundande inkomsten. Genomsnittet av de fyra högsta pensionsunderlagen av nämnda sex skulle utgöra en s.k. antagandeinkomst, dvs. en uppskattad inkomst som kunde antas motsvara vad den försäkrades skulle ha uppburit under tiden fram till dess han eller hon gick i ålderspension. Pensionen skulle motsvara 65 procent av antagandeinkomsten.

Om en pensionsberättigad, under vart och ett av minst tre år av de sex år som närmast föregått det år då pensionsfallet inträffat, i viss omfattning uppburit transfereringar som utgår vid arbetslöshet, viss utbildning, sjukdom, föräldraskap och andra situationer, som typiskt sett innebär en inkomstminskning, kunde en alternativregel tillämpas. Om den försäkrade under minst tre av de sex år som föregått pensionsfallsåret uppburit sådana transfereringar under tid som minst motsvarande ett halvt år med hel ersättning, fick antalet pensionsunderlag utökas med pensionsunderlag från tidigare år, dock högst fyra år.

Utgående ersättning borde räknas upp dels med den allmänna prisutvecklingen, dels med halva reallönetillväxten fram till 60 års ålder.

Enligt förslaget borde förtidspensionen inte bara utgöra en försäkring för förvärvsinkomsten utan även för den förlorade möjligheten att tjäna in ålderspensionsrätt. Motiveringen var att den som drabbats av varaktig arbetsoförmåga i ålderspensionshänseende inte skulle komma i sämre eller bättre situation än vad som skulle ha varit fallet om han eller hon fortsatt att arbeta.

Också grundskyddet borde i någon utsträckning utformas som en försäkringsersättning, dvs. återspegla den inkomst som den enskilde skulle ha haft om han eller hon inte hade blivit sjuk. För att kunna avspegla en sådan tänkt framtida inkomst borde det enligt förslaget finnas en koppling mellan grundnivån och den levnadsstandard som är typisk för personer i motsvarande ålder. Den garanterade nivån borde därför starta på en lägre nivå för de allra yngsta för att därefter räknas upp

94 Bakgrund Ds 2000:39

realt med ökande ålder. Efter 30 års ålder borde garantinivån ligga kvar på en och samma och högre nivå fram till 65 års ålder.

Såväl den inkomstrelaterade ersättningen som garantibeloppet skulle enligt förslaget utgöra pensionsgrundande inkomst. Den antagna inkomsten borde dock enligt utredningen i sin helhet ge ålderspensionsrätt. Därför borde den försäkrade även tillgodoräknas ett pensionsgrundande belopp som motsvarade skillnaden mellan utgiven förtidspension och antagandeinkomsten. Även garantibeloppet föreslogs utgöra pensionsgrundande inkomst. På den utgående ersättningen skulle erläggas allmän pensionsavgift.

Med motiveringen att förvärvsinkomsterna tenderar att falla eller stagnera för personer som närmar sig slutet av sitt arbetsliv, föreslog Förtidspensionsutredningen att endast den utbetalda ersättningen borde ge ålderspensionsrätt från och med 60 års ålder.

Ds 2000:39 95

2. Sjukersättning i stället för förtidspension – namnfrågan

Enligt regeringens uttalande i prop. 1997/98:111 Reformerad förtidspension m.m. bör det som i dag är förtidspension göras till en del av sjukförsäkringen. Mot denna bakgrund bör begreppet förtidspension utmönstras.

I denna departementspromemoria används begreppet sjukersättning för ersättning vid medicinskt orsakad långvarig eller varaktig arbetsoförmåga. Till den vars arbetsoförmåga är varaktigt nedsatt utges sjukersättning – nuvarande förtidspension. Till den vars arbetsförmåga är nedsatt minst ett år men inte varaktigt utges tidsbegränsad sjukersättning – nuvarande sjukbidrag.

Två typer av sjukersättning föreslås – dels inkomstrelaterad sjukersättning dels sjukersättning i form av garantiersättning.

Som en följd av namnbytet föreslås att begreppet pensionsfall skall bytas ut mot begreppet försäkringsfall.

I avsnitt som rör internationella förhållanden används det i sådana sammanhang vedertagna begreppet invaliditetsersättning för att beskriva ersättningar som utges enligt utländsk lag till personer som är långvarigt eller varaktigt sjuka eller funktionshindrade.

I ordlistan (bilaga 1) redovisas vissa termer som används dels i lagtextförslagen dels i den allmänna framställningen.

Ds 2000:39 97

3. Principiella utgångspunkter

3.1. Inledning

Beräkningen av dagens förtidspension och sjukbidrag är i huvudsak knuten till vad som gäller för ålderspensioneringen. Reformeringen av ålderspensionssystemet innebär nya principer för såväl beräkning som finansiering. Detta medför att reglerna för förtidspension måste förändras, i vart fall för de förtidspensionärer som kommer att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet.

Riksdagen har därför efter förslag av regeringen i prop. 1997/98:111 Reformerad förtidspension, m.m. (1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237) fattat beslut om riktlinjer för reformering av reglerna om beräkning av ersättning vid varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga, det som idag är förtidspension. Förtidspensionen görs till en del av sjukförsäkringen för att skapa en finansiellt sammanhållen försäkring som innefattar alla ersättningsfall på grund av sjukdom och annan nedsättning av den fysiska eller psykiska arbetsförmågan oavsett varaktighet. Den inkomstrelaterade ersättningen finansieras via sjukförsäkringsavgifter och grundskyddet finansieras med allmänna skattemedel.

Av betydelse för utformningen av det reformerade förtidspensionssystemet är också den av riksdagen beslutade nya socialförsäkringslagen (prop. 1998/99:119 Socialförsäkringens personkrets 1999/2000:SfU3, rskr. 1999/2000:12). Enligt socialförsäkringslagen, som träder i kraft den 1 januari 2001, skall rätten till socialförsäkringsersättning vara beroende av om en person är bosatt eller förvärvsarbetar i Sverige. Svenskt medborgarskap eller inskrivning hos försäkringskassan skall inte längre vara något försäkringsvillkor.

Även reglerna i förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen har haft betydelse för den slutliga utformningen av förslagen i denna departementspromemoria.

Sammantaget innebär beslutade förändringar beträffande försäkringsvillkoren i dagens regler och antagna riktlinjer för den reformerade förtidspensionen att den framtida ersättningen vid långvarig eller

98 Principiella utgångspunkter Ds 2000:39

varaktig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan får en helt annan konstruktion än dagens förtidspension.

I detta avsnitt redovisas först riktlinjerna i prop. 1997/98:111 Reformerad Förtidspension, m.m. Därefter lämnas en övergripande beskrivning av förslaget och i vad mån det avviker från riktlinjerna i propositionen. Det är främst grundskyddets konstruktion som avviker från de redovisade riktlinjerna samt att motsvarigheten till dagens sjukbidrag föreslås finnas kvar.

3.2. Riktlinjerna i prop. 1997/98:111 Reformerad förtidspension, m.m.

Förtidspension

Liksom idag skall det finnas förtidspension för dem som drabbats av en medicinskt orsakad varaktig nedsättning av arbetsförmågan med minst en fjärdedel. Ersättningen skall även i fortsättningen kunna utges som en fjärdedels, halv, tre fjärdedels eller hel förtidspension. Ersättning skall kunna utges till dess den försäkrade fyller 65 år.

Försäkringen baseras på principen om inkomstbortfall. Den inkomstrelaterade förtidspensionen kompletteras med en utfyllnad upp till en garanterad nivå för den som innan sjukdomen eller funktionshindret hade låga eller inga inkomster.

Inkomstrelaterad ersättning

Den inkomstrelaterade ersättningen skall baseras på en uppskattning av den inkomst den försäkrade skulle ha haft om inte nedsättningen av arbetsförmågan inträffat. Till grund för denna uppskattning skall användas inkomsterna åren närmast före pensionsfallet. Den inkomstrelaterade ersättningen bör vid hel förtidspension utgöra cirka 65 procent av den uppskattade inkomsten, upp till ett visst tak. Antalet inkomstår som skall ligga till grund för beräkningen av den inkomstrelaterade ersättningen skall vara tillräckligt stort för att ge ett stabilt inkomstunderlag som speglar den försäkrades förvärvsförmåga och uppnådda inkomststandard. I förhållande till dagens huvudregel för beräkning av antagandepoäng (de två bästa inkomståren av de senaste fyra) bör antalet årsinkomster som tas med i inkomstunderlaget vara större. Det antal inkomstår som används bör dock begränsas så att endast den aktuella inkomststandarden beaktas. Det bör övervägas på vilket sätt år

Ds 2000:39

Principiella utgångspunkter 99

med tillfälligt låga eller höga inkomster skall hanteras i beräkningsunderlaget.

En åldersberoende garantinivå

Förtidspensionen skall även fortsättningsvis omfatta ett ekonomiskt skydd för dem som under tiden före pensionsfallet haft låga eller inga förvärvsinkomster. Detta skydd skall utformas med utgångspunkt i en åldersberoende garantinivå och för dem vars inkomstrelaterade förtidspension understiger garantinivån utges som en utfyllnad upp till garantinivån. För dem som saknar inkomstrelaterad förtidspension skall utges en ersättning som motsvarar den garanterade nivån. Skilda garantinivåer skall gälla för gifta respektive ogifta. Liksom i nuvarande system skall det finnas ett bostadsstöd som komplement till förtidspension. Ersättningen skall i sin helhet vara skattepliktig på samma sätt som förvärvsinkomster och inkomstrelaterad förtidspension. För rätt till ersättning förutsätts aktuell bosättning i Sverige. Garantibeloppet skall reduceras av utländsk pension.

Ålderspensionsrätt vid förtidspension

Den förtidspension som täcker inkomstbortfallet vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska orsaker skall grunda rätt till ålderspension. Vid den närmare utformningen av ålderspensionsrätten vid inkomstrelaterad förtidspension skall också frågan om ålderspensionsrätten för förtidspensionärer med garantibelopp behandlas. Vid riksdagsbehandlingen förklarade socialförsäkringsutskottet att riktlinjerna i propositionen bör tolkas så att det är den antagna inkomsten och inte endast det utgående beloppet som skall vara ålderspensionsgrundande.

Ersättning vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga

Frågan om ersättning vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga skall beredas vidare. Detta beredningsarbete omfattar också beräkningen av den vanliga sjukpenningen. En utgångspunkt för det fortsatta arbetet skall vara, som ett led i betoningen av aktivitet och rehabilitering, att sjukbidrag i framtiden skall höra till sjukpenningförsäkringen.

100 Principiella utgångspunkter Ds 2000:39

Omvandling av redan beviljad förtidspension

Personer som vid ikraftträdandet av det nya systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga har ersättning i form av förtidspension skall få denna omvandlad till förtidspension i det reformerade systemet. Den omräknade förtidspensionen skall därefter behandlas på samma sätt som de förtidspensioner som beviljas efter ikraftträdandet. För en förtidspensionär som har allmän tilläggspension (ATP) skall summan av folkpensionens huvudförmån och ATP omvandlas till inkomstrelaterad förtidspension. Till den vars ersättning efter omräkning till inkomstrelaterad förtidspension inte når upp till garantinivån skall ett garantibelopp utges motsvarande mellanskillnaden. För att kompensera för avskaffandet av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) skall vid sidan av garantibeloppet en särskild övergångsvis ersättning utges till vissa förtidspensionärer. Regeringen konstaterade i detta sammanhang att omvandlingen av förtidspension enligt det gamla systemet till inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp är tekniskt komplicerad till följd av förändringarna i beskattningen av pensioner.

3.3. Huvuddragen i det reformerade systemet

Ersättning till försäkrade som är 30 år eller äldre

Förslagen i denna departementspromemoria avser försäkrade som är 30 år eller äldre. För dem som är i åldrarna 16–29 år lämnade Förtidspensionsutredningen förslag i betänkandet Unga i ohälsoförsäkringen (SOU 1998:106). Med utgångspunkt i det betänkandet har försäkringssystemet för yngre försäkrade behandlats inom Socialdepartementet. Förslag lämnas i departementspromemorian Aktivitetsersättning – Nytt försäkringsstöd för unga med långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan (Ds 2000:40).

Inkomstrelaterad sjukersättning

Den reformerade förtidspensionen blir enligt riktlinjerna i prop. 1997/98:111 en sjukförsäkringsförmån. Försäkringsskyddet skall inte längre vara beroende av försäkringstid och det finns inte några härledda rättigheter. Dagens möjligheter för alla som någon gång har tillgodoräknats ett visst antal pensionspoäng att få förtidspension i form av tilläggspension (ATP) i förhållande till dessa pensionspoäng upphör. I stället blir arbete i Sverige utgångspunkten för ersättningen.

Ds 2000:39

Principiella utgångspunkter 101

Den som förvärvsarbetar i Sverige skall ha rätt till inkomstrelaterad sjukersättning under förutsättning att han eller hon är försäkrad för sådan ersättning vid den tidpunkt då försäkringsfallet inträffar. Den inkomstrelaterade ersättningen bestäms därvid på följande sätt.

Den inkomstrelaterade sjukersättningen beräknas med hjälp av en s.k. antagandeinkomst. Antagandeinkomsten utgör genomsnittet av de tre högsta årsinkomsterna som den försäkrade tjänat in under ett visst antal år före det år då försäkringsfallet inträffar (ramtiden). Längden på ramtiden är beroende av den försäkrades ålder det år då försäkringsfallet inträffar. För dem som detta år är 53 år eller äldre är ramtiden fem år. När försäkringsfallet inträffar i lägre åldrar varierar ramtiden och är åtta år för dem som är 46 år eller yngre det år då försäkringsfallet inträffar. De pensionsgrundande inkomsterna enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension används som utgångspunkt för beräkningen av antagandeinkomsten. Till den pensionsgrundande inkomsten läggs den allmänna pensionsavgiften för att antagandeinkomsten skall grundas på bruttoinkomsten. Bruttoinkomster upp till nuvarande intjänandetak inom förtidspensioneringen, 7,5 förhöjda prisbasbelopp, används för beräkning av antagandeinkomsten. Den inkomstrelaterade sjukersättningen beräknas som 64 procent av antagandeinkomsten.

Sjukersättning i form av garantiersättning

Sjukersättning i form av garantiersättning utges under förutsättning att vederbörande är försäkrad för sådan ersättning vid den tidpunkt då försäkringsfallet inträffar och senare, dvs. i princip vid bosättning i Sverige. Garantiersättning skall vara beroende av försäkringstid. Försäkringstiden beräknas i princip på motsvarande sätt som enligt dagens regler, dvs. med utgångspunkt i minst 40 års försäkringstid för oavkortad garantiersättning. På denna punkt skiljer sig förslaget i denna departementspromemoria från riktlinjerna i prop. 1997/98:111 av skäl som redovisas i avsnitt 6.4.

För den som saknar inkomstrelaterad sjukersättning uppgår den årliga garantiersättningen till ett belopp som motsvarar garantinivån. För den som har rätt till inkomstrelaterad sjukersättning som understiger garantinivån uppgår den årliga garantiersättningen till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den årliga inkomstrelaterade sjukersättningen och garantinivån. Den som har rätt till partiell (1/4, 1/2 eller 3/4) garantiersättning får en garantinivå i proportion till den grad av sjukersättning han eller hon har rätt till. Garantinivån anpassas till att det särskilda skatteavdraget för folkpensionärer (SGA) skall slopas och omvandlas till bruttoförmån. Garantinivån skall vid hel garantiersätt-

102 Principiella utgångspunkter Ds 2000:39

ning motsvara 2,4 gånger prisbasbeloppet och vara oberoende av den försäkrades civilstånd. Förslaget att garantinivån skall vara oberoende av den försäkrades civilstånd skiljer sig från riktlinjerna i prop. 1997/98:111 av skäl som redovisas i avsnitt 6.5.2.

Ålderspensionsrätt

Den som uppbär hel inkomstrelaterad ersättning skall tillgodoräknas ålderspensionsrätt på hela den fastställda antagandeinkomsten efter avdrag för allmän pensionsavgift. Vid partiell ersättning beräknas ålderspensionsrätten på motsvarande andel. Garantiersättningen skall inte grunda rätt till ålderspension.

Ersättning vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga

En försäkrad skall ha rätt till tidsbegränsad sjukersättning om hans eller hennes arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen inte anses varaktig men kan antas bli bestående i minst ett år. Det innebär att en tidsbegränsad ersättning som motsvarar dagens sjukbidrag kommer att finnas även i det reformerade systemet. På denna punkt skiljer sig förslaget i denna departementspromemoria från riktlinjerna i prop. 1997/98:111 av skäl som redovisas i avsnitt 4.

Omvandling av redan beviljad förtidspension

Som regeringen konstaterade i prop. 1997/98:111 är omvandlingen av förtidspension enligt det gamla systemet till inkomstrelaterad ersättning och garantiersättning tekniskt komplicerad till följd av förändringarna i beskattningen av pensioner.

Det förslag till omvandling som presenteras i denna departementspromemoria föreslås bli en engångsinsats där förtidspension enligt nuvarande regler omvandlas till inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning och justeras med hänsyn till bl.a. förändringarna i beskattningen. Efter omvandlingen skall i princip samma regler gälla för dessa ersättningar som för senare beviljade förmåner.

Utgångspunkten för omvandlingen är att individens ersättning i möjligaste mån skall behållas oförändrad. En beräkningsmodell har konstruerats som skall användas vid övergången till nya regler. Beräkningarna utgår från den försäkrades skatteförhållanden det sista året

Ds 2000:39

Principiella utgångspunkter 103

med ersättning enligt nuvarande regler. Ersättningen justeras bl.a. genom att förhållandet mellan SGA och det vanliga grundavdrag som skall ersätta detta fastställs. Ett särskilt justeringsbelopp reglerar att nettoersättningen efter omvandlingen blir i princip oförändrad. Den på så sätt fastställda bruttoersättningen behandlas därefter på samma sätt som senare beviljade ersättningar. Omvandlingen skall i princip kunna göras maskinellt utifrån de uppgifter som finns i Riksförsäkringsverkets register.

Under arbetets gång har det visat sig att värdet av SGA för dem som uppbär partiell förtidspension varierar beroende på storleken av förvärvsinkomsterna vid sidan av pensionen. Detta finns redovisat i Ds 2000:09 Förtidspensionssystemet – Skattereglernas effekt på kompensationsnivåerna. Den förmånliga beskattningen av dem som har förvärvsinkomster vid sidan av partiell ersättning som finns i dagens system kommer inte att finnas för dem som beviljas ersättning i det reformerade systemet där sjukersättningen beskattas på samma sätt som andra förvärvsinkomster. Beräkningsmetoden för omvandling av nuvarande förtidspensioner har, för att följa riktlinjerna i prop. 1997/98:111, konstruerats så att nettoersättningen så långt som möjligt skall vara oförändrad. Detta innebär att effekterna av den nuvarande förmånliga beskattningen för denna grupp kommer att följa med till det reformerade systemet. Om detta inte är önskvärt och SGA-reglerna därför ändras före omvandlingen kan modellen för omräkning fortfarande användas eftersom den är konstruerad så att den utgår från relationen mellan SGA och det vanliga grundavdraget.

Indexering

I denna departementspromemoria lämnas inte några förslag till regler för indexering av beräkningsunderlag eller utgående ersättning i det reformerade systemet. I avsnitt 11 finns en redogörelse för nuvarande indexering i sjukförsäkrings- och ålderspensionssystemen. Denna redogörelse och de resonemang kring för- och nackdelar med olika indexeringsalternativ som finns där är avsedda att vara underlag för den fortsatta beredningen av frågan om indexering av socialförsäkringsförmånerna inom sjukförsäkrings- och arbetsskadeområdet. I avsnittet finns också redovisat fem olika alternativ till indexering i det reformerade systemet och de långsiktiga ekonomiska effekterna av de olika alternativen.

Ds 2000:39 105

4. Långtidssjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning vid långvarig arbetsoförmåga

4.1. Inledning

Förtidspensionsutredningen lämnade i betänkande Ohälsoförsäkringen – Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166) förslag till ersättning vid långvarig men inte varaktig arbetsoförmåga, den s.k. långtidssjukpenningen. Efter att förslagen remissbehandlats fann regeringen (prop. 1997/98:111) att utöver de mer principiella frågorna om utformning av ersättningsunderlaget och övergången från vanlig sjukpenning behövde även många detalj- och följdfrågor utredas ytterligare. Regeringen lämnade därför inga förslag och gjorde endast två principuttalanden. Det ena var att det som i dag är sjukbidrag i framtiden skall tillhöra sjukpenningförsäkringen, dvs. förmånen vid långvarig men inte varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga skall bli en dagersättning. Det andra var att det liksom i dag skall finnas ett grundskydd för den som inte har kvalificerat sig för en inkomstrelaterad ersättning.

Mot bakgrund av den kritik som vissa remissinstanser anförde mot Förtidspensionsutredningens förslag om långtidssjukpenning, beslutades att vid den fortsatta beredningen skulle det tas fram förslag till ett annat system för ersättning vid långvarig men inte varaktig medicinskt orsakad arbetsoförmåga.

Det nya ersättningssystemet skulle, liksom Förtidspensionsutredningens förslag, vara ett dagersättningssystem. Dessutom borde följande förutsättningar ingå som komponenter i systemet:

  • Beräkningsunderlaget för ersättningen borde vara det samma vid kort- som långvarig arbetsoförmåga, dvs. sjukpenninggrundande inkomst (SGI) borde användas,
  • rätten att uppbära sjukpenning borde inte vara tidsbegränsad, men efter viss tid (18–36 månader) borde ersättningsnivån sänkas med vissa procentenheter,

106 Långtidssjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning… Ds 2000:39

  • för den som saknade rätt till sjukpenning eller som hade en låg sådan, skulle det finnas ett grundskydd och
  • förutsättningarna i övrigt för att få ersättning skulle inte påverkas.

4.2. Sjukpenning – inkomstrelaterad ersättning

Förtidspensionsutredningen föreslog att ersättning med långtidssjukpenning skulle ersätta vanlig sjukpenning när en sjukperiod varat 365 dagar eller när den försäkrade haft flera sjukperioder med sammanlagt 365 dagars sjukskrivning under de senaste 450 dagarna. Ett nytt inkomstunderlag baserat på tidigare inkomster skulle då beräknas och läggas till grund för långtidssjukpenningen.

Det förslag till ersättningsmodell, som arbetats fram under beredningsarbetets gång (och som förkastats), kan sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt. Sjukbidraget skulle slopas och istället skulle sjukpenning betalas ut tills den försäkrade åter blivit frisk, beviljats sjukersättning eller rätten till sjukpenning hade upphört av annan anledning. Efter viss tid med sjukpenning skulle denna betalas ut med en lägre nivå som i princip skulle motsvara den ersättningsnivå som gäller för nuvarande sjukbidrag. En nivåsänkning ansågs nödvändig främst för att inte öka kostnaderna för systemet. För att särskilja sjukpenning som skulle utbetalas före tidpunkten för sänkningen från den som skulle utbetalas därefter, kallades den senare för långtidssjukpenning.

För att få ett system som var så förutsebart och lättadministrerat som möjligt, konstaterades att övergången från sjukpenning till långtidssjukpenning borde ske automatiskt. Försäkringskassan skulle alltså inte pröva om, och i så fall när, övergång skulle ske från vanlig sjukpenning till långtidssjukpenning.

För att bestämma tidpunkten, när nivån på ersättningen skulle sänkas, föreslogs att flera perioder med ersättning inom en viss tidsram skulle läggas samman. På så vis skulle det undvikas att reglerna om sänkning alltför lätt skulle kunna kringgås genom att den försäkrade gör kortare uppehåll i sjukskrivningen. Den som är ofta men inte sammanhängande sjukskriven skulle med ett sådan system behandlas på samma sätt som den som är sjukskriven en lång sammanhängande period.

Sänkningen av ersättningsnivån föreslogs bli genomförd när en eller flera ersättningsperioder under en viss ramtid tillsammans uppnått en bestämd längd. Ett system med ramtid ansågs nödvändigt för att förhindra att den försäkrade, när tidpunkten för sänkt sjukpenning närmar

Ds 2000:39

Långtidssjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning… 107

sig, skulle kunna undgå sänkningen genom att låta bli att uppbära ersättning ett antal dagar. Det ansågs vidare motiverat att införa en möjlighet att ”nollställa räkneverket” på så sätt att när den försäkrade inte uppburit någon ersättning under en sammanhängande period (t.ex. 60 kalenderdagar) skulle en ny sammanräkningsperiod påbörjas.

Uppdragstagare, egna företagare, arbetslösa och andra som inte är berättigade till sjuklön från någon arbetsgivare skulle, genom att man vid sammanräkningen av dagar bortsåg från ersättningsperioder som var kortare än 15 dagar, i detta avseende behandlas på samman sätt som anställda med sjuklön. Förutsättningarna blev därigenom lika för den som hade sjuklön och den som fick sjukpenning från försäkringskassan från sjukfallets början.

Det föreslogs vidare att när en försäkrad uppbar partiell långtidssjukpenning och sjukskrivits i ytterligare utsträckning, skulle långtidssjukpenning utbetalas även på den tillkommande delen. I de fall den försäkrade uppbar sjuklön från sin arbetsgivare de första 14 dagarna på den tillkommande delen, skulle han eller hon inte beröras av långtidssjukpenning. Långtidssjukpenning skulle alltså betalas ut för all sjukskrivning som inträffat efter det att det angivna antalet dagar med sjukpenning uppnåtts. Det ansågs kunna ge en förhållandevis överblickbar och enkel regel, vilket eftersträvades, dock på bekostnad av att personer med sjuklön behandlades förmånligare än övriga.

Sammanläggning av ersättningsperioder inom en ramtid kan sägas innebära en ”rullande” beräkning. Det visade sig att en ramtidsberäkning skulle bli mycket krånglig och svåröverskådlig och den skulle fordra ett mycket avancerat registrerings- och bearbetningssystem. Man kunde befara att det i praktiken skulle bli närmast omöjligt för försäkringskassan att ge korrekt information och därmed även för försäkrade med återkommande sjukperioder att avgöra när tidpunkten för sänkning av ersättningsnivån närmade sig. Mot denna bakgrund bedömdes att ett sådant system inte uppfyllde de krav på förutsebarhet, trygghet, långsiktighet och effektiv administration som uppställts.

4.3. Grundskydd – sjukpenning i form av garantiersättning

Ett av kraven på det nya ersättningssystemet var att rätten till ersättning inte skulle påverkas i jämförelse med nuvarande regler om sjukbidrag. Det medförde att det borde finnas en möjlighet att ansöka om sjukpenning på grundskyddsnivå, här kallad sjukpenning i form av garantiersättning, oavsett om den försäkrade uppbar sjukpenning eller var

108 Långtidssjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning… Ds 2000:39

sjukpenningförsäkard (hade SGI) eller inte. Dessutom borde inte bara försäkrade som saknade rätt till inkomstrelaterade förmåner ha rätt till grundskydd, vilket angavs i prop. 1997/98:111. Denna rätt borde även ges de försäkrade som hade en låg SGI som gav sjukpenning under garantinivån, annars skulle systemet bli mer fördelaktigt för dem som helt saknade inkomster än för dem som hade låg SGI. De som hade inkomster över över en viss nivå, dvs. uppbar sjukpenning, skulle efter viss tid få denna omvandlad till långtidssjukpenning i enlighet med vad som redogjorts för i föregående avsnitt. Om det inte infördes en möjlighet att ansöka om sjukpenning i form av garantiersättning, skulle försäkrade som inte uppbar sjukpenning eller som saknade sjukpenningförsäkring (inte hade någon SGI) inte kunna få ersättning. Detta skulle i så fall innebära en försämring jämfört med dagens system.

Ett grundläggande villkor för rätt till sjukbidrag är att den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan med minst en fjärdedel för avsevärd tid, dvs. minst ett år.

Till skillnad från sjukbidrag utges sjukpenning endast vid sjukdom och följdtillstånd efter sjukdom – inte på grund av annan funktionsnedsättning. Även graden av arbetsoförmåga som fordras för rätt till hel sjukpenning skiljer sig från vad som gäller för helt sjukbidrag. Det är endast när den försäkrade saknar arbetsförmåga som hel sjukpenning kan utges. Rätt till helt sjukbidrag föreligger däremot inte bara när arbetsförmågan är helt nedsatt utan även när den är i det närmaste helt nedsatt.

Sjukbidrag beviljas för en viss tid framåt och betalas ut månadsvis medan sjukpenning i princip beviljas i efterhand och för endast en dag i taget. För att ett löpande sjukbidrag skall kunna dras in eller minskas fordras att den försäkrades arbetsförmåga genomgått en väsentlig förbättring. Rätten till sjukpenning skall i princip prövas var dag. Om den försäkrades arbetsförmåga inte är nedsatt på grund av sjukdom eller nedsatt i mindre eller större omfattning än dagen före, skall sjukpenning inte utges alls eller utges med lägre eller högre grad. Utöver detta kan sjukpenning i vissa speciella fall dras in eller minskas även då den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt.

För att sjukpenning i form av garantiersättning inte skulle bli ett nytt utökat allmänt grundskydd som tillkom alla sjuka och arbetsoförmögna som saknade eller hade låg sjukpenning, vilket antogs inte vara avsikten, behövdes någon form av selekterande prövningsmetod. Det låg då nära till hands att använda det redan etablerade ”för avsevärd tid”, dvs. endast den vars arbetsförmåga på grund av medicinska orsaker kunde antas bli nedsatt för avsevärd tid men inte varaktigt (minst ett år) skulle ha rätt till garantiersättning. Vid nedsatt arbetsförmåga som bedömdes

Ds 2000:39

Långtidssjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning… 109

vara kortare tid än ett år borde den försäkrade ha rätt till sjukpenning, under förutsättning att han eller hon var sjukpenningförsäkrad (hade SGI). Om arbetsförmågan bedömdes bli varaktigt nedsatt borde den försäkrade ha rätt till förtidspension – dvs. precis samma regler som gäller i dag för rätt till sjukbidrag.

Utgångspunkten i beredningsarbetet har varit att till den som saknar rätt till sjukpenning skall det kunna utbetalas garantiersättning motsvarande en viss garantinivå. För den som har en låg sjukpenning skall garantiersättning kunna utbetalas som utfyllnad upp till denna garantinivå. Speciellt i det senare fallet men även principiellt innebär de olika sjukdoms- och arbetsförmågebegreppen som redovisats ovan, att det blev nödvändigt att ta ställning till vilket begrepp av dessa som skulle gälla i ett nytt system.

Då ersättningssystemet i framtiden skulle ingå i sjukpenningförsäkringen, kunde det tyckas naturligt att de begrepp och regler som gäller för sjukpenning även skulle gälla för garantiersättning i denna form.

När det gällde det medicinska rekvisitet ifrågasattes om det var möjligt att använda sjukpenningregelns definition ”sjukdom eller följdtillstånd efter sjukdom”. En sådan regel skulle utesluta personer med annan funktionsnedsättning än sjukdom från rätten till ersättning. Det antogs att en sådan uteslutning inte var avsikten med systemändringen.

Att införa rekvisitet ”annan funktionsnedsättning” i sjukpenningförsäkringen skulle innebära en utvidgning av försäkringsskyddet. En försäkrad som är arbetsoförmögen på grund av annan funktionsnedsättning än sjukdom skulle då ha rätt till sjukpenning. Det var svårt att överblicka vilka konsekvenser en sådan utvidgning skulle kunna få.

Beträffande arbetsförmågebegreppet ansågs övervägande skäl tala för att sjukpenningförsäkringens krav, att den försäkrade skall sakna arbetsförmåga för rätt till hel sjukpenning, skulle gälla även för rätt till garantiersättning. Om sjukbidragets arbetsförmågebegrepp skulle gälla, dvs. arbetsförmågan bara skulle behöva vara nedsatt med i princip sju åttondelar för rätt till hel ersättning, skulle en ny sjukpenninggrad införas. Det ifrågasattes om en förändring av ersättningssystemet för de försäkrade med långvarig men inte varaktig arbetsoförmåga som saknar eller har låg sjukpenning, kunde anses motivera att dagens arbetsförmågebegrepp skulle ändras i hela sjukpenningförsäkringen. För försäkrade med motsvarande medicinska prognos, men med ersättning över en viss nivå, skulle ju vanliga sjukpenningregler gälla eftersom dessa försäkrade skulle få långtidssjukpenning efter viss tid (se föregående avsnitt).

110 Långtidssjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning… Ds 2000:39

4.4. Överväganden

Utgångspunkten för de övergripande principer som regeringen föreslog för det reformerade förtidspensionssystemet är bl.a. en försäkring med lika villkor för alla försäkrade. Det nya ersättningssystemet skall byggas på ett sådant sätt att villkoren kan vara tydliga och stabila. Den försäkrade skall kunna förutse vad försäkringen täcker och det skall inte finnas någon tvekan om långsiktigheten i villkoren. Systemet bör dessutom vara effektivt från administrativ synpunkt.

Det nu genomförda beredningsarbetet har visat att dessa mål inte kan uppfyllas om sjukbidraget slopas och en dagersättning (sjukpenning eller långtidssjukpenning) skall utges istället vid långvarig men inte varaktig arbetsoförmåga. Bestämmelserna om den inkomstrelaterade ersättningen, dvs. vanlig sjukpenning med sänkt ersättningsnivå efter en viss tid, skulle bli tekniskt komplicerade, oöverskådliga och svåra att förstå, om kravet på likabehandling skulle upprätthållas. Dessutom skulle systemet kräva en omfattande administration. Utredningen har också visat att det inte har varit möjligt att finna ett rimligt system inom sjukpenningförsäkringens ram att konstruera ett sådant ersättningssystem. Problemet har varit att förena de två i grunden oförenliga systemen – ett där arbetsförmågans nedsättning skall prövas i princip dag för dag (sjukpenning) med ett där arbetsförmågans nedsättning är beroende av en viss varaktighet (minst ett år).

Dessutom får konstateras att det inte är helt oproblematiskt att grunda ersättning under mycket långa perioder enbart på SGI, vilket skulle bli fallet om sjukbidraget togs bort och ersattes med sjukpenning. Ett underlag för ersättningen som består av tidigare inkomster har bedömts kunna ge ett mer rättvisande mått på inkomstbortfallet vid längre ersättningsperioder. Om försäkrade vars arbetsförmåga bedöms vara nedsatt minst ett år får tidsbegränsad sjukersättning, blir det betydligt färre personer som kommer att uppbära sjukpenning under långa perioder än om dessa försäkrade skulle uppbära sjukpenning till dess det eventuellt blev aktuellt med sjukersättning som inte är tidsbegränsad (nuvarande förtidspension). Att perioderna med sjukpenning blir kortare får betydelse dels för storleken på den försäkrades inkomstrelaterade sjukersättning dels för den kommande ålderspensionen.

De farhågor som framförs beträffande sjukbidragets s.k. inlåsningseffekt bör inte överdrivas. Frågan om arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser och annan aktivitet behöver inte vara avhängig av att ersättning utges i form av dagersättning utan sådana insatser kan och bör även kombineras med en tidsbegränsad sjukersättning. Införandet av vilande förtidspensionen har dessutom öppnat nya möjligheter med ett

Ds 2000:39

Långtidssjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning… 111

mer flexibelt sjukersättningssystem som underlättar övergången från sjukersättning till arbete.

Ett annat viktigt motiv för att behålla en tidsbegränsad periodicerad ersättning är att man därigenom löser komplikationerna i förhållande till angränsande ersättningssystem. Det gäller bl.a. samordning med livräntor, rätten till fortsatt handikappersättning samt inte minst bostadsstödsfrågan. Dessa ersättningar låter sig inte på något enkelt och logiskt sätt förenas med en ersättning som utges ibland – ibland inte, dvs. sjukpenning.

Sammanfattningsvis får det anses att skälen för att behålla en tidsbegränsad sjukersättning som ersättningsform för försäkrade vars medicinskt orsakade arbetsoförmåga kan antas bestå i minst ett år men inte varaktigt, är betydligt starkare än skälen för att dessa försäkrade skall få sjukpenning.

Ds 2000:39 113

5. Inkomstrelaterad sjukersättning

5.1. Inledning

I prop. 1997/98:111 Reformerad förtidspension m.m. slås fast att en grundförutsättning i arbetet med att konstruera regler för beräkning av inkomstrelaterad ersättning vid långvarig eller varaktig arbetsoförmåga är den s.k. inkomstbortfallsprincipen, dvs. tanken om att de framtida inkomster som bortfaller till följd av sjukdom etc. skall utgöra utgångspunkt för beräkningen av ersättning. Den inkomstrelaterade förtidspensionen skall således baseras på en uppskattning av den inkomst den försäkrade skulle ha haft om inte nedsättningen av arbetsförmågan inträffat. Till grund för denna uppskattning skall användas inkomsterna åren närmast före pensionsfallet. I viss utsträckning innebär detta en helt ny principiell inriktning jämfört med nuvarande regler, som mer kan betecknas som en kompromiss mellan ett intjänande av pensionsrätt och inkomstbortfallsprincipen.

I propositionen anges ytterligare några utgångspunkter för den fortsatta beredningen av reglerna om beräkning av ersättning vid varaktig nedsättning av arbetsförmågan: Den inkomstrelaterade ersättningen vid hel ersättning bör utgöra cirka 65 procent av den uppskattade inkomsten, upp till ett visst tak. Antalet inkomstår som skall ligga till grund för beräkningen bör vara tillräckligt stort för att ge ett stabilt inkomstunderlag, som speglar den försäkrades förvärvsförmåga och uppnådda inkomststandard. I förhållande till dagens huvudregel för beräkning av antagandepoäng (de två bästa inkomståren av de senaste fyra är de som ligger till grund för antagandepoängen) bör antalet årsinkomster som beaktas i inkomstunderlaget vara större. Det antal inkomstår som används bör dock begränsas så att endast den aktuella inkomststandarden beaktas. Det bör vidare övervägas på vilket sätt år med tillfälligt höga eller låga inkomster skall hanteras i beräkningsunderlaget (för att de inte skall få för stort genomslag på ersättningens storlek). Den antagna inkomsten bör direkt bestämma den inkomstrelaterade ersättningens storlek. Ersättningen bör således beräknas som en given andel av den antagna inkomsten, i stället för att en beräkning görs enligt ålderspen-

114 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

sionsmodell där antagen inkomst används för åren från förtidspensioneringen fram till 65 års ålder.

Ytterligare ett ställningstagande som uttalas i propositionen är att ersättningens storlek i princip bör vara oberoende av hur länge en individ varit ansluten eller betalat avgifter till försäkringen.

Den viktigaste konsekvensen av den nya inriktningen är att ersättningens beräkning i högre grad kommer att anknyta till det faktiska framtida inkomstbortfall som uppkommer. Detta är motiverat av rena rättviseskäl men även av intresset att motverka felaktiga drivkrafter i ersättningssystemet. Andra följder är att sjukersättningens storlek blir helt och hållet oberoende av den försäkrades civilstånd och att den s.k. 30-delsberäkningen av inkomstrelaterad ersättning slopas. Vidare kommer den inkomstrelaterade sjukersättningen till skillnad från förtidspension i form av tilläggspension att beräknas på grundval av hela den försäkrades förvärvsinkomst upp till ett visst tak och inte enbart på den del av inkomsten som överstiger ett förhöjt prisbasbelopp. Slutligen får detta också konsekvenser för i vilka situationer en individ skall anses försäkrad för inkomstrelaterad sjukersättning. På detta område innebär det i denna departementspromemoria lämnade förslaget att omfattningen av försäkringen huvudsakligen anknyter till försäkringsbegreppet som enligt socialförsäkringslagen (1999:799 SofL) gäller för arbetsbaserade förmåner. Med hänsyn till sjukersättningens särskilda karaktär föreslås dock en längre efterskyddstid än vad som gäller exempelvis sjukpenning.

Ett ersättningssystem som bygger på inkomstbortfallsprincipen förutsätter ett mått för uppskattning av just dessa inkomster, en s.k. antagandeinkomst. En allmän obligatorisk offentlig försäkring mot bortfall av inkomster till följd av medicinskt grundad arbetsoförmåga måste av naturliga skäl grundas på en relativt schabloniserad uppskattning av inkomstbortfall. Möjligheterna att beakta mer individuellt betingade faktorer, som i och för sig i det enskilda fallet skulle kunna sägas tala för det ena eller andra när det gäller individens faktiska inkomstbortfall, är därigenom begränsade. Med hänsyn till den i princip oändliga variationen bland individerna när det gäller inkomstnivåer, inkomstutveckling och levnadsförhållanden i stort säger det sig självt att det är en synnerligen komplex fråga att fastställa ett mått för uppskattning av inkomstbortfall som ger ett rättvisande resultat i de flesta fall, dvs. som inte innebär vare sig över- eller underkompensation för individerna.

När det gäller en ersättningsform som sjukpenning, som är avsedd att täcka inkomstbortfall av mer kortvarig karaktär, beräknas ersättningen på grundval av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Den sjukpenninggrundande inkomsten utgör en uttalad prognos av den försäkrades inkomstförhållanden under den närmaste framtiden. En

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 115

sådan uppskattning medför i de allra flesta fall en korrekt bedömning av inkomstbortfallet vid ersättningsfall av tidsbegränsad karaktär. Samtidigt är det så att många människors inkomstförhållanden varierar relativt påtagligt över tiden. I sådana fall medför ett mått som sjukpenninggrundande inkomst en relativt stor risk för felaktiga bedömningar när det gäller ett mer långsiktigt ersättningsfall. I fråga om sjukersättning kan det förutsättas att längden på ersättningsfallen kommer att vara avsevärt mycket längre än vad som är fallet med sjukpenning, i vissa fall så långa som 35 år. Detta medför i sig ett krav på ett mer stabilt mått för uppskattning av arbetsinkomsten än en prognos grundad på förhållandena direkt i anslutning till försäkringsfallet. Det närmast till hands liggande alternativet är då att grunda uppskattningen av inkomstbortfallet på den försäkrades tidigare inkomster eller den inkomststandard som denne har uppnått.

Vad som måste utgöra utgångspunkten för uppskattningen av inkomstbortfallet vid beräkning av sjukersättning är således i första hand inkomststandarden eller de tidigare faktiska inkomster av förvärvsarbete som en individ har haft. Det mått eller det sätt för beräkning av antagandeinkomst som förordas i prop. 1997/98:111 är att grunda förtidspensionen på genomsnittet av den pensionsgrundande inkomsten under ett antal av åren närmast före pensionsfallet.

Med utgångspunkt i den övergripande målsättningen att antagandeinkomsten skall utgöra ett rättvisade mått för inkomstbortfallet innefattar valet av lösning avvägningar mellan i huvudsak fyra intressen.

Det första intresset omfattar att sjukersättningen skall beräknas på ett så stabilt underlag som möjligt. Detta innebär att underlaget skall baseras på ett antal historiska (faktiska) förvärvsinkomster och att antalet inkomster skall vara så stort att tillfälliga variationer i inkomstnivån inte får ett alltför stort genomslag. De inkomster som skall beaktas i underlaget bör dessutom ligga i så nära anslutning i tiden till försäkringsfallet som möjligt för att de i så ringa mån som möjligt skall avvika från det framtida inkomstbortfallet.

Det andra intresset innebär att reglerna skall bygga på objektivt konstaterbara faktorer som begränsar skönsmässighet och främjar likformighet i tillämpningen.

Det tredje intresset innebär att inkomster (inkomstnivåer) som av olika orsaker inte är representativa för bortfallet av de framtida förvärvsinkomsterna inte bör få ett alltför stort genomslag. Sådana orsaker kan exempelvis vara långtidssjukskrivning, arbetslöshet, etablering av rörelse, barnledighet, studier eller plikttjänstgöring. Detta intresse föranleder dessutom att man bör ta hänsyn till den typiska inkomstutvecklingen under normalt förvärvsaktiv ålder. Vidare innebär detta intresse att tiden från det att en försäkrad inträtt i förvärvslivet till

116 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

dessa att ett fullgott skydd för inkomsten uppnåtts inte bör vara alltför lång.

Det fjärde intresset innebär att reglerna om beräkning av ersättning i möjligaste mån bör vara klara, lättöverskådliga och därigenom även administrativt lätthanterliga.

Det förslag till regler om beräkning av inkomstrelaterad sjukersättning som presenteras i denna departementspromemoria söker att tillgodose alla dessa intressen. De olika komponenterna i beräkningsreglerna är i huvudsak inkomstbegreppet, antalet årsinkomster som antagandeinkomsten skall beräknas på, ramtiden och ersättningsnivån.

Inkomstbegreppet innefattar frågor om vilka slags inkomster som skall ligga till grund för beräkningen av ersättning och hur höga inkomster som kan beaktas vid beräkningen.

Antalet årsinkomster som antagandeinkomsten skall beräknas på innefattar en avvägning mellan intresset av att uppnå ett så stabilt underlag som möjligt och intresset av att det inte bör ta alltför lång tid från inträdet på arbetsmarknaden innan ett fullgott skydd för inkomsten uppnås.

Ramtiden bestämmer urvalet årsinkomster från vilket de inkomster som direkt skall ligga till grund för beräkningen av antagandeinkomst skall väljas ut.

Ersättningsnivån motsvarar den andel av antagandeinkomsten som sjukersättningen skall uppgå till.

5.2. Personkretsen – Kriterier för försäkring för inkomstrelaterad sjukersättning

5.2.1. Efterskydd enligt socialförsäkringslagen

Förslag: För att en person skall ha rätt till inkomstrelaterad sjukersättning skall han eller hon vara aktuellt försäkrad för inkomstrelaterad sjukersättning enligt socialförsäkringslagen (1999:799 SofL) vid den tidpunkt då försäkringsfallet inträffar.

Försäkringen för inkomstrelaterad sjukersättning skall upphöra att gälla ett år efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll.

Inkomstrelaterad sjukersättning skall upptas bland de arbetsbaserade förmånerna i 3 kap. 4 § socialförsäkringslagen.

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 117

För att den inkomstrelaterade sjukersättningens funktion som riskförsäkring skall gälla, skall enligt prop. 1997/98:111 ersättningens storlek inte vara beroende av hur länge en person varit försäkrad i Sverige. Den blir följaktligen oberoende av försäkringstid på liknande sätt som sjukpenningförsäkringen. Den inkomstrelaterade sjukersättningen blir alltså – till skillnad från förtidpension i form av tilläggspension – inte andelsberäknad (30-delsberäknad). För rätt till inkomstrelaterad sjukersättning bör däremot krävas att personen är aktuellt försäkrad för sådan ersättning vid den tidpunkt då hans eller hennes arbetsförmåga bedöms vara långvarigt eller varaktigt nedsatt på grund av medicinska orsaker, dvs. vid tidpunkten för försäkringsfallet.

Enligt socialförsäkringslagen (SofL), som träder i kraft den 1 januari 2001, är en person försäkrad för arbetsbaserade förmåner under den tid han eller hon förvärvsarbetar i Sverige. För arbetstagare gäller försäkringen från och med den första dagen av anställningstiden. För andra, t.ex. egna företagare och uppdragstagare, gäller försäkringen från och med den dag då arbetet har påbörjats.

Den aktuella lagen innehåller bestämmelser som klassificerar olika typer av socialförsäkringsersättningar som antingen bosättningsbaserade eller arbetsbaserade förmåner. Liksom förtidspension i form av tilläggspension, sjukpenning m.fl. typer av inkomstbortfallsförsäkringar bör inkomstrelaterad sjukersättning anses vara en arbetsbaserad förmån som följaktligen bör upptas i SofL bland sådana förmåner.

Enligt huvudregeln i lagen upphör den arbetsbaserade försäkringen att gälla tre månader efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande – den generella efterskyddstiden. Denna efterskyddstid ansåg regeringen, enligt uttalanden i prop 1997/98:119 Socialförsäkringens personkrets, vara behövlig för att en person inte skulle ställas utan försäkringsskydd på grund av att han eller hon i samband med byte av anställning under en kort tid inte är förvärvsverksam. Däremot förefaller syftet inte ha varit att förlänga försäkringsskyddet för den som frivilligt avstår från förvärvsarbete under längre tid.

Utöver den generella efterskyddstiden gäller den arbetsbaserade försäkringen även i ett stort antal andra fall då en person inte förvärvsarbetar. Det är då fråga om aktiviteter eller situationer som av en eller annan orsak ansetts skyddsvärda eller där den enskilde utan egen förskyllan inte förvärvsarbetar. Sådana situationer är t.ex. när sjuk- eller föräldrapenning eller rehabiliteringsersättning utbetalas, då en person är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande samt vid förvärvsavbrott på grund av graviditet, föräldraledighet eller plikttjänst. I praktiken medför reglerna att det endast är när personen själv väljer att

118 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

sluta arbeta, som han eller hon efter tre månader inte längre har ett försäkringsskydd för arbetsbaserade förmåner.

Kraven på aktuell försäkring vid tidpunkten för försäkringsfallet i kombination med kriterierna för att bli och förbli försäkrad för arbetsbaserade förmåner medför, om motsvarande regler även skall gälla inkomstrelaterad sjukersättning, att försäkringsskyddet i vissa speciella situationer försämras betydligt i förhållande till vad som gäller i dagens system. Nedan ges två belysande exempel.

Ex. 1 En person som alltid bott och arbetat länge i Sverige slutar sitt arbete för att ta ett sabbatsår. Han uppbär ingen socialförsäkringsersättning eller motsvarande, när arbetet upphör. Efter tre månaders efterskyddstid är han endast försäkrad för bosättningsbaserade förmåner. Om denna person under ledigheten blir varaktigt helt arbetsoförmögen på grund av medicinska orsaker, har han endast rätt till sjukersättning i form av garantiersättning, eftersom han inte är aktuellt försäkrad för arbetsbaserade förmåner när den varaktiga arbetsoförmågan inträdde. I nuvarande system har han rätt till förtidspension i form av folkpension och tilläggspension.

Ex. 2 En person som tidigare bott och arbetat i Sverige har därefter bott och arbetat utomlands i 15 år. Personen flyttar åter hit och börjar arbeta här. Han blir då försäkrad för såväl arbetsbaserade som bosättningsbaserade förmåner. Efter ett år blir han varaktigt arbetsoförmögen. Eftersom han är försäkrad här när den varaktiga arbetsoförmågan inträffar har han rätt till sjukersättning från Sverige. Eftersom han endast arbetat här kort tid, torde han inte ha hunnit få inkomster som kan ligga till grund för beräkning av antagandeinkomst eller endast låga sådana inkomster. Eftersom han är försäkrad för bosättningsbaserade förmåner kan han få sjukersättning i form av garantiersättning. Om han tidigare förvärvsarbetat i ett EU/EES-land torde regeln om sammanläggning av försäkringsperioder i förekommande fall kunna tillämpas med stöd av förordningen (EEG) nr 1408/71. I nuvarande system har han rätt till förtidspension i form av folkpension och tiläggspension baserad på tidigare och nya inkomster.

Mot bakgrund av de belysta konsekvenserna i exemplen och med hänsyn till sjukersättningens karaktär av långvarig försörjningskälla får det i fråga om denna ersättning anses vara motiverat att frångå bestämmelsen om tre månaders generellt efterskydd i SofL.

Det faktum, att försäkringen för inkomstrelaterad sjukersättning skall vara en renodlad försäkring mot inkomstbortfall, talar för att efterskyddstiden till skillnad från vad som är fallet beträffande förtidspension i form av tilläggspension, inte bör vara obegränsad. En efterskyddstid om ett år kan av flera skäl anses vara väl avvägd. Ju längre

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 119

en person är borta frivilligt från arbetsmarknaden desto lägre torde sannolikheten bli för återgång i arbete inom överskådlig tid.

Ett annat motiv för att välja ett års efterskyddstid är en hänvisning till att försäkringsskyddet för bosättningsbaserade förmåner kvarstår vid en vistelse utomlands som kan antas vara längst ett år. Någon motsvarande ”vistelseregel” finns inte för rätten till arbetsbaserade förmåner, då dessa förmåner inte är beroende av att den försäkrade även är bosatt i Sverige.

En ytterligare motivering för ett års efterskydd är en jämförelse med dagens regler om försäkringstillhörighet (1 kap. 3 § AFL). En försäkrad som lämnar Sverige skall fortfarande anses bosatt här, om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett år.

Rätten till arbetsbaserade förmåner är beroende av om personen är försäkrad i Sverige för sådana förmåner eller inte. Däremot har det ingen betydelse var han eller hon är bosatt. Som tidigare påpekats bör inkomstrelaterad sjukersättning hänföras tillde arbetsbaserade förmånerna i SofL. En person är försäkrad för sådana förmåner så länge arbetet i Sverige pågår. Om en förmån som upptagits bland de arbetsbaserade förmånerna i 3 kap. 4 och 5 §§ SofL utbetalas när försäkringen skall upphöra fortsätter försäkringen att gälla under den tid som förmånen utbetalas. En person har alltså rätt att uppbära inkomstrelaterad sjukersättning oberoende av var i världen han eller hon är bosatt så länge han eller hon är försäkrad för sådan förmån i Sverige.

5.2.2. Rätt till inkomstrelaterad sjukersättning i vissa övriga fall

Den som inte är försäkrad för arbetsbaserade förmåner vid tidpunkten för försäkringsfallet, men som då uppbär någon av de i 3 kap. 13 § SofL angivna förmånerna, skall vara försäkrad för inkomstrelaterad sjukersättning.

För rätt till inkomstrelaterad sjukersättning fordras enligt förslaget i denna departementspromemoria att en person är aktuellt försäkrad för den arbetsbaserade förmånen sjukersättning.

Vidare föreslås att det inkomstbortfall en person drabbas av i anledning av försäkringsfallet skall uppskattas med ledning av genomsnittet av hans eller hennes tidigare pensionsgrundande inkomster enligt LIP, dvs. förutom förvärvsinkomster och arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner även vissa andra ersättningar, t.ex. dagpenning från arbets-

120 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

löshetskassa, utbildningsbidrag till doktorander och vårdbidrag som inte enbart avser merkostnader (uppräkning finns i 3 kap. 13 § SofL).

Det får anses rimligt att en person som uppbär någon av de i bestämmelsen nämnda bosättningsbaserade förmåner vid försäkringsfallet skall vara försäkrad för inkomstrelaterad sjukersättning.

5.3. Beräkning av inkomstrelaterad sjukersättning

Förslag: Inkomstrelaterad sjukersättning skall beräknas på grundval av en antagandeinkomst. Antagandeinkomsten beräknas som genomsnittet av de tre högsta bruttoårsinkomsterna som tjänats in av den försäkrade under en given period, som närmast föregått det år då försäkringsfallet inträffar (ramtiden). Bruttoårsinkomsterna utgörs av de pensionsgrundande inkomsterna enligt 2 kap. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension med tillägg för debiterade allmänna pensionsavgifter för respektive år samt pensionsgrundande belopp som tillgodoräknats vid förtidspension resp. sjukersättning. Det högsta belopp en bruttoårsinkomst kan upptas till vid beräkningen av antagandeinkomst skall dock vara 7,5 förhöjda prisbasbelopp.

Längden på ramtiden är beroende av den ålder den försäkrade uppnår det år då försäkringsfallet inträffar. För dem vars försäkringsfall inträffar det år de uppnår en ålder av 53 år eller högre är den 5 år. När försäkringsfallet inträffar i lägre åldrar varierar ramtiden med åldern vid försäkringsfallet på så sätt att den är 6 år när försäkringsfallet inträffar det år den försäkrade uppnår 50, 51 eller 52 års ålder, 7 år när försäkringsfallet inträffar det år den försäkrade uppnår 47, 48 eller 49 års ålder och 8 år i de fall då försäkringsfallet inträffat det år då den försäkrade uppnår en ålder av 46 år eller lägre.

Inkomstrelaterad sjukersättning beräknas som 64 procent av antagandeinkomsten.

Den inledningsvis fastställda antagandeinkomsten skall tillämpas vid förändring av ersättningsgraden under pågående ersättningsfall.

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 121

5.3.1. Inkomstbegreppet

Pensionsgrundande inkomst med tillägg för avdragna egenavgifter

I likhet med vad som gäller i nuvarande system föreslås att beräkningen av antagandeinkomsten som ligger till grund för sjukersättning skall baseras på de faktiska inkomster som ingår i pensionsunderlagen i ålderspensionssystemet, dvs. pensionsgrundande inkomst i form av lön, inkomst av näringsverksamhet, sjukpenning, arbetslöshetsersättning m.m.

Den pensionsgrundande inkomsten fastställs vid taxeringen till inkomstskatt, vilket i sig medför en viss garanti för att belopp etc. är korrekta, och registreras av Riksförsäkringsverket. Detta innebär otvetydigt stora praktiska fördelar.

Vid beräkning av pensionsgrundande inkomst skall emellertid ett belopp avräknas, motsvarande allmän pensionsavgift (f.n. 7 procent) som enligt lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift debiteras på inkomst av anställning och annat förvärvsarbete till den del summan av inkomsterna före avdrag för allmän pensionsavgift inte överstiger 8,07 förhöjda prisbasbelopp, vilket i termer av pensionsgrundande inkomst motsvarar 7,5 förhöjda prisbasbelopp. Genom att den allmänna pensionsavgiften skall reducera den pensionsgrundande inkomsten skiljer sig den pensionsgrundande inkomsten från bruttoinkomsten. Denna ordning har sin förklaring i övergången från hel finansiering av ålderspensionssystemet genom arbetsgivaravgifter till delvis finansiering genom allmänna egenavgifter. Utgångspunkten är att den pensionsgrundande inkomsten och därmed den ålderspensionsrätt som tillgodoräknas skall vara oberoende av i vilken form olika offentliga åtaganden finansieras. Valet mellan finansiering med arbetsgivaravgift eller med allmän pensionsavgift bör sålunda inte påverka den pensionsförmån som tjänas in. Arbetsgivaravgifterna är en del av de totala lönekostnaderna. Sett över en längre tidsperiod begränsas löneutrymmet generellt sett av en arbetsgivaravgift. Detta innebär att arbetsgivaravgifter reducerar bruttolönerna och därmed de pensionsgrundande inkomsterna. Motsvarande gäller däremot inte den allmänna pensionsavgiften, eftersom denna debiteras den enskilde individen på samma sätt som inkomstskatten. Den påverkar därför inte bruttolönen. Med tidigare gällande regler för pensionsgrundande inkomst fick en viss förändring av avgiftsuttaget olika effekt på den intjänade pensionsrätten beroende på om den tar formen av en sådan avgift som den allmänna pensionsavgiften eller av arbetsgivaravgift. Neutralitet mellan finansiering med arbetsgivar- respektive allmän pensionsavgift kräver att den all-

122 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

männa pensionsavgiften dras ifrån vid beräkning av pensionsgrundande inkomst.

När det gäller beräkning av sjukersättning är emellertid de orsaker som ligger till grund för ordningen med reducering av den pensionsgrundande inkomsten med allmän pensionsavgift inte direkt applicerbara. Av bl.a. principiella skäl är det närmast till hands liggande alternativet att det är den egentliga bruttoårsinkomsten, dvs. inklusive beloppet som dras av för allmänna pensionsavgifter, som ligger grund för antagandeinkomsten. Alternativet, dvs. att utgå från den pensionsgrundande inkomsten utan tillägg för avdragna avgifter, skulle rent konkret innebära att antagandeinkomsten skulle ligga på en nivå som är 7 procent lägre.

Som påpekats ovan ingår olika ersättningar som sjukpenning, arbetslöshetsersättning m.m. i den pensionsgrundande inkomsten. Man skulle i och för sig kunna tänka sig ett system för ersättning av inkomstbortfall vid nedsatt arbetsförmåga där beräkningen av antagandeinkomst utgick endast från faktiska inkomster från förvärvsarbete.

Ett alternativ som bygger på denna tanke är att perioder då en försäkrad ägnar sig åt andra verksamheter än förvärvsarbete såsom studier, barnledighet etc. skulle vara överhoppningsbara så att i princip endast inkomster intjänad under perioder med förvärvsarbete skulle beaktas vid beräkning av ersättning. Emellertid är det svårt att se att detta skulle innebära några egentliga fördelar i förhållande till nuvarande ordning. Med all säkerhet skulle det medföra krav på ett betydligt mer komplicerat regelverk som hanterar situationen när en individ av olika anledningar inte förvärvsarbetat under en större del av ramtiden. Exempelvis uppkommer en rad olika svåra gränsdragningsproblem redan när det gäller att bestämma vilken typ av verksamhet som skall medföra att en period blir överhoppningsbar. Dessutom ställer en sådan lösning ett krav på i princip ständig uppdatering av reglerna eftersom man exempelvis inom arbetsmarknadspolitiken relativt frekvent förändrar systemet för ersättning vid olika arbetsmarknadsrelaterade åtgärder som studier m.m. I princip är också samtliga de olika former av ersättningar som kan utgöra pensionsgrundande inkomst sådana att de träder i stället för arbetsinkomster i olika situationer och dessutom i regel anknyter storleksmässig till tidigare förvärvsinkomster. Ett system med överhoppningsbara tider skulle vidare kunna medföra en betydande nackdel för relativt nytillträdda på arbetsmarknaden. I vissa fall skulle sjukersättningen dessutom kunna komma att beräknas på mycket gamla inkomster, som inte alls kan anses representativa för den försäkrades förvärvsförmåga.

Genom att använda de högsta pensionsgrundande inkomsterna som grund för antagandeinkomsten torde man vidare i huvudsak uppnå att

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 123

densamma beräknas på de faktiska arbetsinkomsterna. Företrädesvis är det de arbetsinkomster som en individ har haft som bäst kan anses motsvara det framtida inkomstbortfallet vid en eventuell arbetsoförmåga. Generellt sett är årsinkomsterna som utgörs av arbetsinkomster dessutom de högsta för personer som senare drabbas av en minskad arbetsförmåga eftersom ersättningar som sjukpenning, arbetslöshetsersättning, föräldrapenning m.fl. så gott som alltid endast utgör en andel av den arbetsinkomst de trätt i stället för. I regel är också den högsta inkomsten den senaste arbetsinkomsten som tjänats in innan en sjukdom eller ett funktionshinder börjat inverka på arbetsförmågan och denna inkomst kan således i de flesta fall sägas vara mest representativ vid uppskattningen av det framtida inkomstbortfallet. Detta gäller särskilt för yngre personer. Det förhållandet att en enstaka arbetsinkomst i vissa fall kan sägas vara onormalt hög bör mot bakgrund av det anförda inte medföra att den högsta inkomsten inte beaktas vid beräkningen av antagandeinkomsten utan i stället hanteras genom att antagandeinkomsten beräknas på ett antal inkomster. Det är bör alltså vara ett antal av de högsta inkomsterna under ramtiden som skall utgöra underlaget för antagandeinkomsten.

I ålderspensionsreformen föreslogs inledningsvis att sociala ersättningar vid sjukdom eller arbetslöshet skulle vara pensionsgrundande inte bara när det gäller den faktiska ersättningen utan även medföra pensionsrätt på grundval av den s.k. bakomliggande inkomsten. Avsikten var att i ålderspensionshänseende kompensera för den typiska sänkning av totalinkomsten som det innebär att uppbära sjukpenning eller rehabiliteringspenning enligt AFL respektive dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen i stället för att förvärvsarbeta. Något tillägg för bakomliggande inkomst skulle inte utgå till den som uppbar kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) eller utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning eller till den som deltar i yrkesinriktad rehabilitering.

Pensionsrätt skulle således enligt det ursprungliga förslaget tillgodoräknas för en fiktiv inkomst. Under arbetet med ålderspensionsreformen framkom dock att utformningen av ett system med pensionsrätt för bakomliggande inkomster var förenad med inte obetydliga tekniska svårigheter. Ersättning motsvarande dagpenning från arbetslöshetskassa vid arbetslöshet utges till personer som deltar i mer eller mindre tidsbegränsade arbetsmarknadspolitiska åtgärder såsom aktivare användning av arbetslöshetsersättningen, resursarbeten och tillfällig avgångsersättning. Om pensionsrätt för bakomliggande inkomst med den utformning som föreslagits infördes i det reformerade pensionssystemet skulle vissa gränsdragningsproblem uppstå. Arbetslösa skulle komma att behandlas olika i pensionsavseende beroende på om de deltar i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller inte. Dessutom skulle

124 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

arbetslösa i olika åtgärder behandlas olika i pensionsavseende beroende på vilken åtgärd de deltar i. Den nya konstruktionen av arbetslöshetsförsäkringen skulle dessutom medföra svårigheter att urskilja den grupp av arbetslösa som tidigare uppbar KAS eftersom denna ersättning arbetats in i arbetslöshetsförsäkringen i övrigt.

Sammanfattningsvis fann man att de ovan beskrivna nackdelarna med ett system med bakomliggande inkomster, administrativa nackdelar och de kostnader som skulle vara förenade med detta vägde så tungt att det inte uppvägdes av det utbyte den enskilde skulle kunna få av en sådan pensionsrätt. Förslaget om pensionsrätt för bakomliggande inkomst slopades därför.

I fråga om sjukersättning ställer det sig i och för sig relativt annorlunda när det gäller vilket utbyte den enskilde skulle kunna få om sociala ersättningar som utgetts under ramtiden skulle räknas upp på ett liknande sätt som förslaget om ålderspensionsrätt på bakomliggande inkomst. De flesta av de ovan beskrivna nackdelarna gör sig dock gällande även vid beräkning av sjukersättning. Det innebär förmodligen en relativt omfattande administrativ apparat att särskilt registrera alla de ersättningar som skulle vara tänkbara och räkna fram pensionsgrundande belopp på dessa. En särskild fråga är om förändringar i ersättningsnivåerna skulle påverka vilken procentsats som de pensionsgrundande beloppen skulle beräknas till. Det lagrum som skulle reglera vilka ersättningar som skulle beaktas skulle med all sannolikhet bli föremål för ändringar mycket ofta.

När det gäller frågan om vilka transfereringar som skulle räknas upp vid beräkningen av inkomstrelaterad sjukersättning torde det enda rimliga vara att endast beakta sådana ersättningar som träder i stället för en arbetsinkomst som bortfallit. Som framgått av den ovan lämnade redogörelsen är det emellertid inte alltid självklart huruvida exempelvis ett utbildningsbidrag som utgetts till en person har ett sådant syfte eller inte.

Man kan emellertid även på principiella grunder rikta invändningar mot ett system med beaktande av bakomliggande inkomst vid beräkning av sjukersättning. Ett övergripande syfte bakom reglerna om förmånsberäkning bör vara att de skall innebära ett mått på en framtida förväntad arbetsinkomst. Det som i det perspektivet ligger närmast till hands bör därför vara att i möjligaste mån grunda sjukersättningen på faktiska arbetsinkomster, inte på sociala ersättningar.

De flesta av dessa ersättningar beräknas också på ett sådant sätt att det är arbetsinkomsterna under en relativt kort tid eller ett mer eller mindre välgrundat antagande om framtida inkomster som ligger till grund för ersättningen. Detta innebär en icke obetydlig risk för att ersättningen (eller uppskattningen av bortfallet av arbetsinkomster) av-

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 125

viker från den arbetsinkomst den försäkrade skulle ha haft om han eller hon fortsatt att arbeta. Samtidigt kan en sålunda beräknad ersättning utges under flera års tid vilket innebär att en sjukersättning i dess helhet kan beräknas på enbart ersättningen och att en avvikelse mellan ersättning och trolig arbetsinkomst därigenom får ett mångfaldigt genomslag. Att vid beräkningen av antagandeinkomsten beakta bakomliggande inkomst genom ett procentpåslag på transfereringar förstärker effekten av en avvikelse i de fall uppskattningen av inkomstbortfallet varit för hög vid beräkningen av transfereringen i fråga. Å andra sidan minskas effekten av en avvikelse när uppskattningen varit för låg.

Mot bakgrund av det ovan anförda har det emellertid inte bedömts vara ett vare sig lämpligt eller realistiskt alternativ att införa ett system med beaktande av bakomliggande inkomster vid beräkningen av antagandeinkomst. De syften som kan sägas ligga till grund för ett system med beaktande av bakomliggande inkomst kan dessutom i de flesta fall uppnås genom att i stället ramtiden får en lämplig utformning.

När det gäller de pensionsgrundande belopp till föräldrar till små barn samt till dem som fullgör plikttjänst eller studerar och som i olika situationer kan tillgodoräknas en individ i det reformerade ålderspensionssystemet saknas i många fall någon mer påtaglig anknytning till tidigare förvärvsinkomster. Genom ålderspensionsreformen har ålderspensionssystemet kommit att baseras på den s.k. livsinkomstprincipen, som innebär att pensionen beräknas på grundval av förvärvsinkomsterna under hela livet. Övergången från 15- och 30-årsreglerna i ATPsystemet till livsinkomstprincipen medförde ett behov av särskild kompensation i pensionshänseende för en sådan frånvaro från arbetsmarknaden som inte rimligen bör få slå igenom som minskad pensionsrätt. Detta har gjort det motiverat att för vissa grupper tillskapa regler som innebär att pensionsberättigade vid sidan av den pensionsgrundande inkomsten tillgodoräknas s.k. pensionsgrundande belopp.

Det förhållandet att sambandet mellan de pensionsgrundande beloppens storlek och tidigare förvärvsinkomster är relativt svagt utgör ett principiellt skäl att inte beakta dessa belopp vid beräkningen av antagandeinkomst. Emellertid är det också så att konstruktionen av reglerna om pensionsgrundande belopp är gjord helt och hållet med utgångspunkt i ålderspensionssystemet och livsinkomstprincipen. Det innebär att utfallet av reglerna om pensionsgrundande belopp i termer av utbetald ålderspension blir väsensskilt från vad utfallet skulle bli i termer av utbetald sjukersättning om dessa pensionsgrundande belopp skulle beaktas vid beräkningen av antagandeinkomst. Det skulle således med stor säkerhet innebära många fall av såväl över- som underkompensation om exempelvis problemet med inkomstsänkning vid omvårdnad av små barn skulle hanteras genom de pensionsgrundande be-

126 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

loppen till föräldrar till små barn. Vid tillämpning av en relativt lång ramtid för de åldersgrupper som i regel är aktuella för tillgodoräknande av pensionsgrundande belopp uppnås dock på ett betydligt enklare och mer rättvisande sätt att ersättningen anknyter till det verkliga inkomstbortfallet.

I fråga om pensionsgrundande belopp som tillgodoräknas den som uppbär förtidspension (alt. sjukersättning) är emellertid förhållandet till tidigare förvärvsinkomster annorlunda än vad som gäller andra typer av pensionsgrundande belopp. När det gäller pensionsgrundande belopp som tillgodoräknas den som uppbär förtidspension (sjukersättning) finns en klar anknytning till tidigare förvärvsinkomster. Om en försäkrad som uppburit sådan ersättning under en tid men därefter återfått arbetsförmågan föreligger inte längre rätt till ersättning. Vid ett återfall i sjukdom en tid efter det att ersättningen dragits in måste därför en ny antagandeinkomst beräknas. Att inte tillgodoräkna den försäkrade något pensionsgrundande belopp för förtidspension (sjukersättning) under de perioder under ramtiden då sådan ersättning utgetts skulle ge ett oacceptabelt resultat. I sådant fall bör vid beräkningen för varje månad med förtidspension (sjukersättning) tillgodoräknas 1/12 av antagandeinkomsten proportionellt till ersättningsgraden. Till detta belopp får naturligtvis läggas de pensionsgrundande inkomster som den försäkrade tjänat in det aktuella året.

Indexering av inkomster vid beräkning av antagandeinkomst

Vid beräkningen av antagandeinkomst bör de olika inkomster som beaktas räknas om med hänsyn till den ekonomiska utvecklingen mellan det år inkomsten hänför sig till och försäkringsfallsåret. I nuvarande system sker en sådan omräkning med utgångspunkt i prisutvecklingen genom anknytningen till prisbasbeloppet. Ett alternativ skulle kunna vara att omräkning görs med hänsyn till förändringen av inkomstindex i ålderspensionssystemet. Som framgår av avsnitt 11 lämnas emellertid inte några förslag om indexering av ersättning i denna departementspromemoria. I avvaktan på beredningen av denna fråga lämnas därför inte heller något förslag rörande omräkningen av inkomster i samband med beräkningen av antagandeinkomst. I de beräkningar som redovisas har dock omräkningen skett med enbart beaktande av prisutvecklingen.

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 127

Inkomsttaket

När det gäller det s.k. taket, dvs. gränsen för hur höga inkomster som skall beaktas vid beräkning av ersättning, i försäkringen mot inkomstbortfall lämnas här inte något förslag om ändring i förhållande till nuvarande inkomsttak, 7,5 förhöjda prisbasbelopp.

5.3.2. Antalet årsinkomster i antagandeinkomsten

I proposition 1997/98:111 konstateras att i förhållande till dagens huvudregel för beräkning av antagandepoäng (de två högsta pensionspoängen av de senaste fyra) så bör antalet årsinkomster som direkt ligger till grund för beräkningen av antagandeinkomst vara större. Att räkna på genomsnittet av de tre eller fyra bästa inkomståren ger en högre stabilitet i inkomstunderlaget i förhållande till det nuvarande systemet. Effekterna av tillfälligt höga inkomstår, s.k. toppår, minskas på så sätt. Samtidigt blir antagandeinkomsten lägre ju fler inkomster som beaktas vid beräkningen.

Antalet år bör samtidigt inte vara alltför högt eftersom det innebär att det i sådana fall tar mycket lång tid från inträdet på arbetsmarknaden tills dess att ett fullgott skydd uppnås. Att beräkna genomsnittsinkomsten på så många som fyra år innebär ju samtidigt att det i princip tar fyra år från inträdet i förvärvslivet innan en försäkrad uppnår ett fullgott skydd för sin inkomst.

Förtidspensionsutredningen konstaterade att det med hänsyn till utformningen av den av utredningen föreslagna beräkningsregeln (genomsnittsberäkning på fyra års inkomster) i praktiken krävdes pensionsunderlag på den högsta nivån som beaktas i försäkringen (7,5 basbelopp) för minst två år för att den inkomstrelaterade förtidspensionen skulle överstiga garantinivån en aning och att pensionsunderlag för tre år krävs för att i förhållande till garantinivån få något verkligt utbyte av tidigare arbetsinkomster. Detta förstärks naturligtvis vid mer normala inkomstlägen. Att den som förvärvsarbetat i tre år och under dessa år bevisligen haft jämna inkomster som är relativt höga får en antagandeinkomst som i princip är 25 procent lägre än genomsnittet av inkomsterna under de tre åren kan knappast betecknas som tillfredsställande men detta skulle bli fallet om beräkningen görs på grundval av fyra års inkomster.

Även om sjukersättning framdeles kommer att beviljas endast personer från 30 års ålder och uppåt och andelen personer med intjänad pensionspoäng i åldrarna 25–29 år trots allt är relativt hög kan det alltså ifrågasättas om fyra år inte är en alltför lång tid.

128 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

Av betydelse i sammanhanget är även att den utjämnande verkan på s.k. toppårseffekter som erhålls genom att öka antalet inkomster i beräkningen minskar ju högre antal som tillämpas. Om vi exempelvis antar att en individ har en jämn inkomstnivå om 180 000 kr under åren närmast före försäkringsfallet, så när som på ett s.k. toppår då inkomsten var 20 procent högre, så skiljer sig den procentuella förändringen av bruttoersättningen till följd av inkomstökningen bara med drygt en procentenhet mellan alternativen tre resp. fyra år vid en ersättningsnivå om 64 procent. Jämför man alternativen två och tre år är motsvarande förändring nästan två procentenheter.

Mot bakgrund av det ovan anförda ter det sig som en lämplig avvägning – mellan dels intresset av ett stabilt underlag, dels intresset av att tiden innan ett fullgott skydd uppnås inte skall vara för lång – att fastställa antalet årsinkomster som direkt skall ligga till grund för beräkningen av antagandeinkomst till tre.

Även i det fallet att antagandeinkomsten beräknas utifrån tre års inkomster kan man naturligtvis konstruera liknande exempel som det ovan refererade när en försäkrad som är relativt nyetablerad i förvärvslivet tidigt drabbas av arbetsoförmåga och på grund av beräkningssättet får en antagandeinkomst som inte är särskilt representativ för det sannolika inkomstbortfallet.

Ett alternativ som åtminstone delvis skulle kunna innebära en lösning för de yngre personer som beviljas sjukersättning är att vid beräkningen av antagandeinkomst beakta den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). En sådan regel skulle exempelvis kunna ha innebörden att om en försäkrad under ramtiden inte har haft minst tre år med pensionsgrundande inkomst över en viss nivå så skulle ett belopp motsvarande den sjukpenninggrundande inkomsten kunna ersätta en pensionsgrundande inkomst för ett av åren då pensionsgrundande inkomst saknas eller det år då denna är lägst. Det har dock vid beräkningar som företagits visat sig att genom en sådan regel uppkommer en rad icke önskvärda effekter. Det skulle medföra höjningar av antagandeinkomsten för ett stort antal försäkrade i högre åldrar med sådana inkomstförhållanden att det inte ter sig motiverat med den uppnådda effekten samtidigt som antalet individer med förhöjd ersättning som följd av en sådan regel i de lägre åldrar där regel var avsedd att få effekt är relativt lågt. Bl.a. mot bakgrund härav föreslås inte någon sådan regel.

En mindre önskvärd effekt av att räkna på de tre högsta inkomstunderlagen är att i de fall då en person har förvärvsarbetat under i princip hela ramtiden så blir genomsnittet av de tre högsta inkomstunderlagen inte odiskutabelt representativt för förvärvsförmågan. I de fall lägre inkomster kommer sig av att individen till följd av den sjukdom

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 129

som sedan leder till sjukersättning erhållit ett mindre krävande men sämre betalt arbete är det emellertid rimligt att sjukersättningen grundas på de högre inkomsterna. Det är inte heller orimligt att anta att så är fallet i de flesta fall när det är fråga om mer markanta skillnader mellan de tre högsta inkomstunderlagen och övriga inkomstunderlag.

5.3.3. Ramtiden

Ramtiden bestämmer urvalet årsinkomster från vilket de inkomster som direkt skall ligga till grund för beräkningen av antagandeinkomst skall väljas ut. Frågan om ramtidens utformning rymmer flera aspekter såsom

a) graden av aktualitet för de inkomster som ligger till grund för an-

tagandeinkomsten,

b) hänsynstagande till de typiska sänkningar av inkomsten som följer

vid långvarig sjukdom, arbetslöshet, barnledighet, studier, uppbyggnad av näringsverksamhet m.m. eller – annorlunda uttryckt – möjligheten att undanta fler än ett inkomstår med låga inkomster i ramtiden från de inkomstår som direkt skall ligga till grund för beräkningen av antagandeinkomsten samt

c) beaktande av den typiska inkomstutvecklingen över livscykeln.

Försäkringsfallsåret bör vara utgångspunkten

Utgångspunkten för ramtiden bör, med hänsyn till intresset av att de inkomster som beaktas vid antagandeinkomstberäkningen är så aktuella som möjligt, vara det år då rätten till ersättning inträder eller försäkringsfallsåret, dvs. det år då arbetsförmågan blivit nedsatt i sådan utsträckning som förutsätts för rätt till sjukersättning och då nedsättningen kan betraktas som varaktig eller väntas bli bestående minst ett år.

Några remissinstanser som yttrade sig över Förtidspensionsutredningens betänkande föreslog att sjukfallets inledande skall utgöra utgångspunkten för beräkningen av förtidspensionen. En sådan lösning kan vid en första anblick te sig principiellt riktig. Att utgå från någonting annat som startpunkt än då ersättning börjat utges ter sig dock inte praktiskt möjligt. Själva idén med en sådan regel skulle ju vara att mäta enbart de inkomster som tjänats in före den tidpunkt då sjukdom eller funktionshinder börjat påverka arbetsförmågan, dvs. inkomstens storlek. Att fastställa en sådan tidpunkt är dock i många fall relativt svårt

130 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

eftersom arbetsförmågan oftast försämras gradvis och detta inte alltid kommer till uttryck i en långvarig sammanhängande sjukskrivning som föregår sjukersättningen.

Det kan dessutom i vissa fall innebära en även ur principiell synvinkel bättre lösning att i viss utsträckning grunda sjukersättningen på sjukpenning. Detta gäller exempelvis relativt nytillträdda på arbetsmarknaden. Att för dessa tillämpa sjukfallets början som utgångspunkt för ramtiden skulle med säkerhet innebära en stor försämring för den gruppen.

Att låta sjukfallets början utgöra utgångspunkt för urvalet av de inkomstår som ligger till grund för sjukersättningens beräkning innebär i de flesta fall i praktiken samma sak som att man skjuter ramtiden tillbaka i tiden, med följd att ersättningen i högre grad beräknas på grundval av förvärvsinkomster. I princip samma effekt kan således för de flesta fall uppnås genom en utökning av ramtiden.

Eftersom arbetsinkomster i allmänhet saknas under försäkringsfallsåret och den pensionsgrundande inkomsten för detta år fastställs först under den andra halvan av det efterkommande året, bör dock inte försäkringsfallsåret ingå i själva ramtiden.

Antal år i ramtiden och inkomstbortfallet

Möjligheten att undanta fler än ett inkomstår med låga inkomster i ramtiden från det urval inkomstår som direkt skall ligga till grund för beräkningen av antagandeinkomsten är mycket väsentlig för nivån på sjukersättningen. Denna möjlighet styrs av dels antalet inkomster som direkt skall ligga till grund för beräkning av antagandeinkomsten, dels av ramtidens längd.

En betydande andel av dem som i dag beviljas förtidspension eller sjukbidrag har en tid med sjukpenning före pensionen vilken överstiger två år. Att perioden med sjukpenning är så lång som mer än två år är dock mest framträdande i yngre åldersgrupper. Detta talar emellertid för att minst två år bör kunna undantas från beräkningen om det i första hand är förvärvsinkomsterna som skall ligga till grund för beräkningen av den inkomstrelaterade sjukersättningen. Om antagandeinkomsten skall grundas på tre årsinkomster och minst två årsinkomster skall kunna undantas måste ramtiden alltså vara minst fem år.

Om även en tid med andra ersättningar än sjukpenning, såsom rehabiliteringspenning, arbetslöshetsersättning eller studiemedel eller en längre period utan arbetsinkomster i anledning av exempelvis en längre resa ligger inom ramtiden kan detta medföra relativt stor sänkande inverkan på sjukersättningen om ramtiden är så kort att endast ett eller

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 131

två år får undantas. Utifrån de ovan redovisade övervägandena med utgångspunkt i inkomstbortfallsprincipen är ett sådant utfall inte tillfredsställande. I sådana fall krävs alltså en betydligt längre ramtid om antagandeinkomsten skall grundas på förvärvsinkomster. Som påpekats ovan bör samtidigt ramtiden inte vara så lång att inkomster som inte längre kan anses vara representativa för det framtida inkomstbortfallet beaktas. Ju längre tillbaka i tiden en inkomst ligger desto mindre kan dess nivå generellt sett sägas vara representativ för framtida inkomstnivåer. En lämplig avvägning utifrån dessa olika faktorer är en möjlighet att undanta fem årsinkomster från beräkningen, dvs. ramtiden bör omfatta i vart fall åtta år tillbaka i tiden från försäkringsfallsåret.

Under arbetet med att utforma regler för beräkning av antagandeinkomst har alternativet att tillämpa en generell ramtid om fem år för alla övervägts. Ett sådant alternativ torde dock genomsnittligt sett i förhållande till nuvarande regler innebära en relativt påtaglig sänkning av kompensationsgraden för såväl män som kvinnor i alla åldersgrupper i förhållande till nuvarande regler, dock med undantag för kvinnor i åldrarna från 55 år och däröver. En sådan regel tenderar vidare att leda till att ersättningssystemet för dem som beviljas ersättning i yngre åldrar närmar sig ett rent grundskyddssystem. Detta illustreras av figuren nedan, där de genomsnittliga nettoutfallen i respektive åldersgrupp jämförs med ovan angivna grundskyddsnivå.

Diagram 5.1 Nettoutfall för nybeviljade förtidspensionärer år 1996 vid ramtiden 5 år jämfört med garantinivå 2,4 pbb

0

20000 40000 60000 80000 100000

30 - 34 35 - 39 40 - 44 45 - 49 50 - 54 55 - 59 60 - 64

Ålder

Nettoink

Kvinnor 3 b 5 Män 3 b 5 Garn ogift - 2,4 pbb

132 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

Av figuren nedan framgår andelen personer i olika åldersgrupper bland nybeviljade förtidspensionärer år 1996 som vid beräkning med en generell ramtid om fem år skulle komma att omfattas av grundskyddet jämfört med motsvarande andel vid det alternativ för ramtid som föreslås i denna departementspromemoria.

Diagram 5. 2 Andel individer (i %) i olika grupper som omfattas av grundskyddet, garantinivå 2,4 pbb, vid olika alternativ för ramtid. Kvinnor och män i olika åldersgrupper

Dessa siffror ger vid handen att en relativt betydande andel av individerna, såväl kvinnor som män, i de yngre åldersgrupperna helt eller delvis kommer att omfattas av grundskyddet med en generell ramtid på fem år. Garantiersättningens storlek kan i och för sig i det enskilda fallet variera från allt mellan en krona och ett belopp motsvarande garantinivån.

Av figuren ovan framgår dessutom att när man i fråga om de yngre beaktar längre tillbaka i tiden liggande inkomster som individerna faktiskt har haft så minskar andelen grundskyddsberoende individer påtagligt. Ett alternativt sätt att uttrycka samma sak är att en generell ramtid på fem år medför att yngre individer i många fall kommer att avskäras från möjligheten att få arbetsinkomster beaktade som utan tvivel är representativa för det framtida inkomstbortfallet. Följden blir att de i stället hänvisas till grundskyddet i försäkringen.

En betydelsefull orsak till de olika utfallen beroende på ramtidens längd torde vara att vid en så kort ramtid som fem år så kommer en stor

0 10 20 30 40 50 60

K vi nnor

30 - 34

Män

30 - 34

K vi nnor

35 - 39

Män

35 - 39

K vi nnor

40 - 44

Män

40 - 44

K vi nnor

45 - 49

Män

45 - 49

%

Andel grundskydd ramtid 5 år Andel grundskydd med ramtid 5-8 år

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 133

andel av de inkomster som ligger till grund för antagandeinkomstberäkningen att utgöras av i första hand sjukpenning och rehabiliteringspenning. Cirka hälften av dem som beviljas förtidspension/sjukbidrag i åldrarna från 30 år till 44 år och som har en föregående sjukperiod som ligger i direkt anslutning till beviljandet av förtidspension har en föregående sjukpenningperiod som överstiger två år (något mindre för kvinnor och något mer för män). Motsvarande andel för dem med mer än tre års tid med sjukpenning före beviljandet är cirka 25–30 procent. Det är dock naturligt att såväl sjukskrivningsperioder som rehabiliteringsinsatser blir längre för yngre personer som går i förtidspension än för äldre.

I åldrarna kring 30 år finns av olika skäl såsom studier, arbetslöshet, plikttjänstgöring m.m. en beaktansvärd andel personer som har ett uppehåll i förvärvsarbetet och som således under något eller några år helt enkelt saknar pensionsgrundande inkomster utan att det för den sakens skull kan sägas vara representativt för de framtida inkomstförhållandena. En normal högskoleutbildning på tre år under ramtiden medför således med nödvändighet att individen kommer att delvis hänvisas till grundskyddet även om han eller hon förvärvsarbetat med hyggliga inkomster (<206 000 kr per år) under tio år dessförinnan. Ofta är dessutom situationen i sådana fall sådan att personen i fråga före ett beslut om beviljande av långvarig eller varaktig ersättning har en längre tids sjukperiod med eller utan ersättning som även den hamnar inom ramtiden. I sådant fall förstärks naturligtvis karaktären av grundskyddssystem. Det bör dock observeras att de i denna promemoria föreslagna reglerna om krav på försäkringstillhörighet kan innebära att längre studier medför att försäkringsskyddet för inkomstrelaterad sjukersättning upphör.

Förtidspensionsutredningen föreslog att antagandeinkomsten enligt en huvudregel skulle grundas på de fyra högsta pensionsgrundande inkomsterna under de sex år som närmast föregått det år då pensionsfallet inträffat. Om en pensionsberättigad under vart och ett av minst tre år av de sex år som närmast föregått det år då pensionsfallet inträffat i viss omfattning uppburit transfereringar som utgår vid arbetslöshet, viss utbildning, sjukdom, föräldraskap och andra situationer, som typiskt sett innebär en inkomstminskning som inte skulle ha inträffat om den försäkrade hade fortsatt arbeta skulle en alternativregel kunna tillämpas. Denna regel innebar således att om den försäkrade under minst tre av de sex år som föregått pensionsfallsåret uppburit sådana transfereringar under minst motsvarande ett halvt år med hel ersättning kunde efter ansökan från den försäkrade antalet pensionsunderlag som enligt huvudregeln beaktas i beräkningen av pensionen utökas med pensionsunderlag från tidigare år, dock högst till ett antal av fyra. Ramtiden skulle

134 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

alltså enligt huvudregeln vara sex år och enligt alternativregeln allt från sju till tio år beroende på omfattningen av olika specificerade transfereringar som den försäkrade uppburit.

I många fall skulle utredningens förslag till regler om ramtid medföra ett tillfredsställande resultat. Förslaget har dock samtidigt vissa svagheter som medför att en annan lösning bör väljas.

Till en början kan konstateras att utredningens förslag om att ställa ett villkor – anknytning till olika offentliga ersättningar – för tillämpning av den längre ramtiden i princip medför samma slags problematik som alternativen med överhoppningsbara tider och beaktande av bakomliggande inkomst. Det skulle innebära en påtaglig administrativ belastning och samtidigt ett behov av ständiga regeländringar i takt med att de olika offentliga trygghetssystemen förändras samt därvid åtföljande gränsdragningsproblem när det gäller att välja ut vilka slag av ersättningar som skall kunna medföra att ramtiden förlängs. Även om det enligt utredningens förslag ankommer på den försäkrade själv att ansöka om att alternativregeln skall tillämpas och även därvid själv införskaffa viss utredning om de ersättningar som inte administreras av försäkringskassan så ankommer det i vart fall på kassan att självständigt kontrollera om förutsättningar för tillämpning av alternativregeln föreligger och i vilken utsträckning så är fallet.

Det kan också diskuteras om gränsen för tillämpning av alternativregeln i utredningens förslag är rätt avvägd. Den innebär att i de fall en individ under en följd av år uppbär sjukpenning eller andra transfereringar motsvarande nästan halva året så blir sjukersättningen till stor del beräknad på grundval av dessa transfereringar. En annan svaghet som påpekats av remissinstanserna är dessutom att vissa aktiviteter såsom exempelvis egenfinansierade studier, studier med vanliga studiemedel eller etablering av näringsverksamhet inte kan ligga till grund för förlängning av ramtiden trots att lika goda skäl kan sägas föreligga för att förlänga ramtiden i sådana fall.

Vad som dessutom utgör ett avgörande skäl för att inte göra ramtidens längd avhängig av något sådant villkor som föreslogs av utredningen är uppskattningen att i de flesta fall skulle resultatet av beräkningen bli detsamma såväl med som utan villkor, dvs. en generell lång ramtid medför samma resultat som den villkorsberoende förlängda ramtiden.

Den lösning som föreslås i denna departementspromemoria innebär således att något sådant villkor som föreslogs av Förtidspensionsutredningen inte kopplas till ramtidens längd. Däremot föreslås att ramtidens längd skall påverkas av den försäkrades ålder.

Arbetet med beredningen av förslaget i denna departementspromemoria har utgått från hypotesen att man i praktiken skulle kunna uppnå

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 135

i stort sett motsvarande resultat som uppnås genom utredningens alternativregel genom att generellt beräkna sjukersättningen på genomsnittet av de tre högsta inkomstunderlagen under de närmast föregående åtta åren före pensionsfallet för de grupper där detta utifrån inkomstbortfallsprincipen ger det mest rättvisande resultatet. Av erhållna beräkningsresultat har också framkommit att hypotesen visat sig stämma med verkligheten.

Som framgått ovan innebar Förtidspensionsutredningens förslag att som mest skulle sex år eller årsinkomster kunna undantas. För att det maximala antalet skulle kunna tillämpas ställdes dock ett krav på att den försäkrades under hela ramtiden, dvs. varje år, uppburit någon form av transfereringar under minst halva kalenderåret. Utredningens förslag angående ramtidens längd och det i denna departementspromemoria lämnade förslaget skiljer sig alltså åt på två sätt; dels beträffande villkoret för utökning av ramtiden som gällde för tillämpning av utredningens alternativregel, dels beträffande hur många inkomster som kan undantas från beräkningen. Det torde dock vara endast i undantagsfall som en individ skulle på något mer påtagligt sätt dra nytta av att kunna tillgodoräkna sig mer än fem undantagsår. Bland dem som beviljades förtidspension första halvåret 1998 var det exempelvis endast tre procent vars sjukskrivningstid innan förtidspensionen översteg fem år.

Den nu föreslagna regeln innebär stora fördelar ur administrativ synvinkel. I de allra flesta fall torde också resultatet bli att sjukersättningen beräknas på de inkomster som ligger i tiden före sjukfallet. Andra fördelar är att regeln medger att perioder med arbetslöshet, studier, näringsverksamhet i uppbyggnadsskede m.m. som egentligen inte är representativa för den försäkrades förvärvsförmåga helt eller delvis kan undantas till den del de tillsammans med sjukpenningperioder inte överstiger fem år.

Beaktande av den typiska inkomstutvecklingen över livscykeln

Det finns framförallt ett starkt argument mot att den relativt långa ramtiden skall gälla generellt för alla, oberoende av ålder. I figuren nedan redovisas den genomsnittliga intjänade pensionspoängen 1996, fördelat efter kön och ålder. Där framgår hur den genomsnittliga inkomstkarriären i normalt förvärvsaktiv ålder ser ut. Inkomsterna stiger bland de yngsta åldersgrupperna relativt kraftigt i takt med ökad ålder. Inkomstökningarna fortgår sedan, om än i något minskad takt, fram till drygt 50 års ålder. Därefter sjunker inkomsterna successivt fram till 65 års ålder.

136 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

Diagram 5.3 Genomsnittlig intjänad ATP-poäng år 1996

Av detta, och av de beräkningar som utförts av Riksförsäkringsverket som ett led i beredningen, framgår att en ramtid där inkomster så långt tillbaka i tiden som 8–10 år genomsnittligt sett leder till en antagandeinkomst som är missvisande för dem som beviljas sjukersättning i åldrarna över 50 år. Antagandeinkomsten kommer i dessa fall att spegla ett inkomstläge som inte motsvarar den sänkning av de faktiska inkomsterna som sker från drygt 50 års ålder. Detta talar för att ramtiden från och med 50 års ålder bör successivt minska till en längd som medför att de tidigare mindre representativa inkomster inte får ett alltför stort genomslag. Samtidigt bör ramtiden inte heller för dessa grupper vara kortare än att minst två årsinkomster bör kunna undantas från beräkningen, eftersom det enligt tillgänglig statistik trots allt är relativt vanligt även bland dessa åldersgrupper att förtidspension/sjukersättning föregås av en längre sjukskrivning.

Det som skulle kunna tala emot en sådan avtrappning av ramtiden för de äldre åldersgrupperna är om det i samma utsträckning som för de yngre krävdes att ett högre antal årsinkomster skulle kunna undantas för att inte sjukersättningen i alltför hög grad skulle beräknas på grundval av annat än arbetsinkomster. När det gäller den i detta sammanhang viktigaste typen av ersättning, sjukpenning, är det dock betydligt mindre vanligt att sjukskrivningstiden överstiger två år bland dem som beviljas förtidspension i de högre åldrarna.

Av den ovan nämnda utredningen rörande sjukskrivningstider som föregått förtidspension framgår att det i fråga om dem som beviljas

0 0,5

1 1,5

2 2,5

3 3,5

4 4,5

5

16-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

60-64

Ålder och kön

A T P -poä ng

Män

Kvinnor

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 137

förtidspension i de högre åldersgrupperna är det en betydligt mindre andel som har en sjukskrivningstid längre än två år före förtidspensionen. I åldrarna 55–59 utgjorde andelen med en sjukskrivningstid upp till två år 73 procent och i åldrarna 60–64 år 86 procent.

Även när det gäller andra slag av transfereringar och anledningar till inkomstsänkningar såsom studier, arbetslöshet, omvårdnad om barn och som inte bör ha en alltför stor inverkan vid beräkning av antagandeinkomst torde det vara så att de är betydligt mindre förekommande bland de äldre åldersgrupperna.

Sammanfattningsvis är det alltså så att behoven av att kunna bortse från vissa år med låga inkomster är betydligt mer påtagliga i yngre åldrar; de sjukskrivningsperioder som föregår en förtidspension är generellt sett betydligt längre för yngre än för äldre och i åldrarna från 50 år och uppåt är vidare inkomstsänkningar till följd av barnledighet, studier etc. betydligt mindre förekommande. Det betyder att en lång ramtid i dessa högre åldrar i många fall i princip mer kommer att fungera så att antagandeinkomsten blir beräknad på ett antal av de högsta arbetsinkomsterna än att år med låga inkomster till följd av sjukskrivning etc. undantas.

Slutsatsen av det ovanstående är att den ramtid som bör gälla i yngre åldrar successivt bör minska från en viss ålder. Utifrån tillgänglig statistik över pensionsgrundande inkomst i olika åldrar och det ovan redovisade resonemanget ter det sig motiverat att den kortaste ramtiden, 5 år, skall tillämpas för dem som under försäkringsfallsåret uppnår en ålder av 53 år eller högre. För att i någon mån undvika s.k. tröskeleffekter bör vidare minskningen av ramtiden sträckas ut så att längderna på ramtiden mellan den längsta och den kortaste, dvs. längderna 6 resp. 7 år, tillämpas för i vart fall tre årskullar vardera. Det innebär att den successiva avkortningen av ramtiden bör inledas vid 47 års ålder. Sammanfattningsvis bör alltså ramtiden vara 5 år för dem vars försäkringsfall inträffar det år de uppnår en ålder av 53 år eller högre. När försäkringsfallet inträffar i lägre åldrar varierar ramtiden efter åldern på så sätt att den är 6 år när försäkringsfallet inträffar det år den försäkrade uppnår 50, 51 eller 52 års ålder, 7 år när försäkringsfallet inträffar det år den försäkrade uppnår 47, 48 eller 49 års ålder och 8 år i de fall då försäkringsfallet inträffat ett år då den försäkrade uppnår en ålder av 46 år eller lägre.

Ramtidens längd vid olika åldrar

Ålder

30–46 år 47–49 år 50–52 år 53–64 år

Ramtid

8 år

7 år

6 år

5 år

138 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

Antagandeinkomsten vid försämring resp. förbättring av arbetsförmågan

För de fall då den försäkrades hälsotillstånd försämras eller förbättras så att graden för ersättning ändras är olika lösningar tänkbara när det gäller antagandeinkomsten. Ett alternativ är att en ny beräkning görs med förändringstidpunkten som utgångspunkt för beräkningen och att den nya antagandeinkomsten tillämpas oberoende av om den är högre eller lägre än den tidigare. Andra tänkbara alternativ är att den tidigare fastställda antagandeinkomsten gäller vid såväl höjning som sänkning av ersättningsgraden eller att en ny beräkning sker med förändringstidpunkten som utgångspunkt men att den därvid beräknade antagandeinkomsten ersätter den tidigare endast i det fallet att den förstnämnda är högre än den sistnämnda.

Nuvarande regler innebär att ett och samma inkomstunderlag tillämpas under ett och samma pensionsfall oberoende av ändringar av graden. I de flesta fall torde en sådan lösning också ge ett rimligt resultat. Utifrån ett renodlat inkomstbortfallsresonemang torde det principiellt riktiga vara att beräkna en ny antagandeinkomst som sedan tillämpas oberoende av om den är högre eller lägre än den tidigare. Mot detta kan dock ställas att ett bibehållande av tidigare antagandeinkomst vid förändringar av ersättningsgraden kan sägas innebära viss trygghet för individen. Det torde dessutom inte vara helt ovanligt att de arbetsinkomster som tjänas in efter en minskning av ersättningsgraden inte ligger på samma nivå som inkomsterna innan det första försäkringsfallet. En omräkning av antagandeinkomsten vid förändring av ersättningsgraden skulle därför i vissa fall kunna motverka initiativ till förvärvsarbete. Att inte räkna om antagandeinkomsten vid förändringar av ersättningsgraden överensstämmer dessutom med vad som gäller i nuvarande system. Med hänsyn härtill förordas därför detta alternativ i denna departementspromemoria.

5.3.4. Ersättningsnivån

I prop. 1997/98:111 anges att den inkomstrelaterade ersättningen vid hel förtidspension bör utgöra ca 65 procent av den uppskattade inkomsten. Denna ersättningsnivå, dvs. den faktor genom vilken den inkomstrelaterade sjukersättningen räknas fram genom att multiplicera densamma med antagandeinkomsten, är i princip härledd från nuvarande system. Emellertid är det egentligen inte möjligt att på något mer generellt sätt göra en sådan jämförelse.

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 139

Förtidspension i form av tilläggspension beräknas som 60 procent av produkten av prisbasbeloppet och den framräknade medelpensionspoängen för den försäkrade. Reglerna om tilläggspensionens beräkning innebär dock att denna strängt taget täcker ett inkomstbortfall endast såvitt avser de inkomster som överstiger ett förhöjt prisbasbelopp. Den del av inkomsten som ligger under denna gräns ersätts genom folkpensionen. Folkpensionens storlek varierar dock som framgått ovan beroende på civilstånd. För gifta personer med förtidspension motsvarar den 72,5 procent av prisbasbeloppet och för ogifta 90 procent av prisbasbeloppet. Detta innebär att ersättningsnivån i förhållande till en tänkt inkomst motsvarande de genomsnittliga förvärvsinkomst som legat till grund för medelpensionspoängen varierar beroende på dels civilstånd, dels storleken på medelpensionspoängen. Eftersom ”kompensationsgraden” för det första basbeloppet i inkomst är högre (72,5 resp. 90 procent) än vad som gäller överstigande del av inkomsten blir den totala ersättningsnivån relaterad till den tänkta genomsnittsinkomsten lägre ju högre medelpensionspoängen är. Detta kan konstateras enbart genom analys av reglerna om beräkning av bruttoförmånen i nuvarande system. Om motsvarande jämförelse skall göras av nettoutfall kan konstateras att bedömningen blir synnerligen komplex till följd av reglerna om det särskilda grundavdraget (SGA).

En jämförelse mellan ersättningsnivån i nuvarande regler och förslaget om beräkning av inkomstrelaterad sjukersättning försvåras dessutom av att inkomstunderlagen beräknas på vitt skilda sätt. Valet av metod att fastställa inkomstunderlagen är i själva verket i många fall betydligt mer avgörande för ersättningens bruttonivå än själva ersättningsnivån.

Härav följer att ersättningsnivån måste fastställas mer utifrån de kostnadsramar som gäller för systemet för ersättning vid varaktig eller långvarig nedsättning av arbetsförmågan och fördelningspolitiska avväganden än genom en jämförelse av tillämpade procentsatser.

Utgångspunkten är naturligtvis att sjukersättningen skall innebära en rimlig försäkring mot inkomstbortfall. Ersättningsnivån måste alltså vara så hög att man kan tala om försäkringen som en inkomstbortfallsförsäkring i egentlig mening. Sjukpenningen i den offentliga försäkringen har en ersättningsnivå på 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. För den typer av mer temporära ersättningar gäller dock delvis andra förutsättningar. Sjukpenningen skall täcka inkomstbortfall till följd av sjukdom där individen i princip saknar möjlighet att ställa om sin ekonomi efter den nya situationen. Detta medför ett krav på hög kompensationsnivå i förhållande till den ordinarie arbetsinkomsten. I den situationen då mer långsiktiga ersättningar som sjuk-

140 Inkomstrelaterad sjukersättning Ds 2000:39

ersättning blir aktuella har individen i regel betydligt större möjligheter reglera sin ekonomiska situation efter en ny inkomstnivå.

I den nödvändiga analysen ligger även att relatera till brutto- resp. nettoutfall vid fortsatt förvärvsarbete på samma inkomstnivå som antagandeinkomsten beräknas till. En annan aspekt är att ersättningsnivån alltid måste fastställas med beaktande av den anknytning till tillväxten i samhället som den utbetalda ersättningen har. En långsiktigt generös lösning genom inkomstindexering av utgående ersättning medför självklart på sikt en högre kostnadsnivå än prisindexering och detta återverkar med nödvändighet på möjligheterna till en initialt hög ersättningsnivå.

Ytterligare en faktor av betydelse är avvägningen i förhållande till de kollektivavtalsreglerade ersättningar som arbetsmarknadens parter beslutat om. Det är således rimligt att ersättningsnivån innebär ett visst utrymme för sådana kompletterande ersättningar.

Sammanfattningsvis torde emellertid en ersättningsnivå kring den i proposition 1997:98:111 angivna siffran ligga linje med det ovan redovisade resonemanget. En enhetlig ersättningsnivå om 65 procent har emellertid i de beräkningar som Riksförsäkringsverket genomfört visat sig ligga något för högt utifrån nämnda kostnadsramar. Det är därvid särskilt de försäkrade som ligger i de högsta inkomstskikten som gynnats vid en jämförelse med nuvarande regler. Ersättningsnivån har mot bakgrund härav i förslaget i denna departementspromemoria fastställts till 64 procent.

5.4. Avräkning av utländska förmåner mot inkomstrelaterad sjukersättning

Förslag: Invaliditetsförmåner som utbetalas enligt utländsk lag, såväl inkomstrelaterade förmåner som förmåner som är att jämställa med garantiersättning, skall avräknas mot inkomstrelaterad sjukersättning.

Den som är försäkrad i Sverige för inkomstrelaterad sjukersättning vid tidpunkten för försäkringsfallet kommer att erhålla oavkortad inkomstrelaterad sjukersättning, dvs. ersättningen är inte andelsberäknad. En person som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71 och som före tidpunkten för försäkringsfallet även har förvärvsarbetat och varit försäkrad i ett eller flera länder inom EU/EES-området kommer dessutom att i vissa fall kunna ha rätt till förmån från detta eller dessa länder. Detsamma kan gälla en försäkrad som har rätt till förmån från land

Ds 2000:39

Inkomstrelaterad sjukersättning 141

utanför EU/EES-området. För att undvika överkompensation bör den inkomstrelaterade sjukersättningen minskas med de invaliditetsförmåner som en person är berättigad till från andra länder. En sådan minskning av förmåner är tillåten även inom EU/EES i vissa fall under förutsättning att en avräkningsregel av detta slag finns angiven i den svenska lagen (se vidare avsnitt 13.3.4).

Ds 2000:39 143

6. Sjukersättning i form av garantiersättning

6.1. Inledning

Regeringen angav i prop. 1997/98:111 Reformerad förtidspension m.m. bl.a. att den inkomstrelaterade förtidspensionen bör kompletteras med ett grundskydd i form av en utfyllnad upp till en garanterad nivå för dem som under tiden före sjukdomen eller funktionshindret uppkom har haft låga förvärvsinkomster eller saknat sådana inkomster. Den garanterade nivån bör säkerställa att alla som drabbas av sjukdom eller funktionshinder tillförsäkras en rimlig levnadsstandard som i princip täcker alla normala konsumtionsbehov, med undantag för bostadskostnaden. Garantinivån bör därför ligga på en sådan bruttonivå att inkomsten efter skatt i princip motsvarar nuvarande nivå inom folkpensionen. Ersättningen skall bekostas av statsmedel och den skall i sin helhet vara skattepliktig på samma sätt som förvärvsinkomster och inkomstrelaterad förtidspension. Även för försäkrade med långvarig eller varaktig arbetsoförmåga skall således det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) tas bort. Slutligen angavs att garantinivån liksom i det nuvarande folkpensionssystemet bör ligga något lägre för gifta än för ogifta försäkrade.

Det svenska socialförsäkringssystemets försäkringar vid ålderdom, till efterlevande och till varaktigt eller långvarigt arbetsoförmögna skall alla ha ett grundskydd som ersättning för eller komplement till en inkomstrelaterad ersättning. Detta grundskydd skall utges till den som saknat inkomst eller har haft en låg inkomst innan försäkringen tas i anspråk. Grundskyddets funktion är således densamma i de tre försäkringarna. I ålderspensionssystemet och till vuxna efterlevande skall ersättning utges i form av garantipension som skall vara beroende av försäkringstid – endast den som har tillgodoräknats 40 års försäkringstid skall ha rätt till oavkortad förmån, dvs. samma krav som gäller för rätt till folkpension i dagens system. Dessutom skall fordras en minsta försäkringstid om tre år för att rätten till garantipension skall inträda –

144 Sjukersättning i form av garantiersättning Ds 2000:39

även det detsamma som gäller för rätt till folkpension. Garantipension blir exportabel inom EU/EES-området.

För grundskydd till den som blivit arbetsoförmögen av medicinska skäl föreslog regeringen i prop. 1997/98:111 ett helt annat system än de ovan beskrivna garantipensionssystemen. Rätten till förtidspension i form av garantibelopp bör enligt förslaget föreligga vid och endast vid aktuell bosättning i Sverige, dvs. i princip oberoende av bosättningstid i Sverige, både vid tiden för beviljandet och senare. En flyttning från Sverige medför att rätten till ersättning upphör. Även beträffande förmånens internationella ställning redovisades en annan uppfattning än den som gäller garantipensionerna. Beträffande förtidspension i form av garantibelopp antog regeringen att denna torde vara en typ av förmån som inte bör vara exportabel ens inom EU/EES. Grundskyddet till arbetsoförmögna skulle alltså endast kunna utbetalas till den som är bosatt i Sverige.

Socialförsäkringsutskottet (1997/98 SfU11) noterade bl.a. att med de föreslagna reglerna kommer det inte att vara möjligt att uppbära förtidspension enligt garantinivån vid bosättning utanför Sverige, såvitt avser EU/EES-området under förutsättning att Europeiska unionens råd enhälligt godkänner detta. Vilken den ekonomiska situationen blir i det enskilda fallet beror då på hur trygghetssystemet är utformat i det nya landet. Utskottet förutsatte att effekterna av detta kommer att analyseras i samband med den fortsatta beredningen av ärendet.

I det följande framläggs förslag som avviker från de riktlinjer som angavs i prop. 1997/98:111 och som riksdagen beslutat (rskr. 1997/98:237). Ett tungt vägande skäl för att frångå riktlinjerna och istället föreslå ett grundskyddssystem som i princip överensstämmer med reglerna för rätt till garantipension är det stora värde som ligger i gemensamma övergripande principer i de stora trygghetssystemen inom socialförsäkringen. Med mer enhetliga förutsättningar för rätt till förmån ökar allmänhetens möjlighet att förstå och acceptera systemen samtidigt som administrationen underlättas.

Den analys som socialförsäkringsutskottet efterlyste har genomförts. Resultatet av denna har mynnat ut i det avvikande förslag som lämnas här. Det visade sig finnas tungt vägande skäl för att frångå riktlinjerna även på grund av de konsekvenser som en sjukersättning i form av garantiersättning, av den typ regeringen föreslog, skulle kunna få i förhållande till EG-rätten. Det gäller t.ex. den osäkerhet som får anses råda om Europeiska unionens råd skulle komma att anse att garantiersättning är en sådan förmån som är undantagen från exportskyldigheten inom EU/EES-området. Oavsett vilket beslut som rådet skulle komma att fatta, bedöms effekterna av det i propositionen fram-

Ds 2000:39

Sjukersättning i form av garantiersättning 145

lagda förslaget inte bli tillfredsställande för vare sig staten eller den enskilde.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslås i denna departementspromemoria ett försäkringssystem för dem som inte har rätt till inkomstrelaterad sjukersättning eller endast låg sådan som innebär att garantiersättningens storlek blir beroende av försäkringstid och därmed bl.a. exportabel inom EU/EES-området.

6.2. Anknytningskrav i Sverige för rätt till garantiersättning

Förslag: För att en person skall ha rätt till sjukersättning i form av garantiersättning skall han eller hon vara försäkrad för sådan ersättning enligt socialförsäkringslagen (1999:799) (SofL) vid den tidpunkt då försäkringsfallet inträffar och senare.

Sjukersättning i form av garantiersättning skall upptas bland de bosättningsbaserade förmånerna i 3 kap. 1 § socialförsäkringslagen.

I och med att SofL träder i kraft den 1 januari 2001, kommer den som är bosatt i Sverige att vara försäkrad för bosättningsbaserade förmåner och den som förvärvsarbetar här att vara försäkrad för arbetsbaserade förmåner. Den som saknar inkomstrelaterad sjukersättning eller som har låg sådan föreslås få rätt till sjukersättning i form av garantiersättning. Den aktuella lagen innehåller bestämmelser som klassificerar olika typer av socialförsäkringsersättningar som antingen bosättningsbaserade eller arbetsbaserade förmåner. Liksom förtidspension i form av folkpension och garantipension till ålderspension, bör sjukersättning i form av garantiersättning anses vara en bosättningsbaserad förmån som följaktligen bör upptas i SofL bland sådana förmåner.

En nödvändig förutsättning för att en person skall kunna erhålla och behålla rätten till garantiersättning bör vara att han eller hon är försäkrad för sjukersättning i form av garantiersättning både vid tidpunkten för försäkringsfallet och senare. Enligt försäkringsrättsliga principer är en förutsättning för rätt till ersättning att försäkringstagaren är försäkrad när risken materialiseras, dvs. i det här fallet då nedsättningen av personens arbetsförmåga har nått det stadium vad gäller grad och varaktighet som förutsätts för rätt till sjukersättning. Ett system som inte bygger på denna grundläggande försäkringsprincip kan undergräva tilltron till systemets legitimitet. Kravet bör därför vara att endast den som är försäkrad vid tidpunkten för försäkringsfallet kan uppbära sjukersättning från försäkringen.

146 Sjukersättning i form av garantiersättning Ds 2000:39

Enligt huvudregeln i SofL skall en i Sverige bosatt person som lämnar landet fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år. Vid vistelse i annat EU/EES-land gäller samma regler som vid vistelse i Sverige – den försäkrade har rätt att uppbära ersättningen. Vid vistelse i ett land utanför detta område gäller enligt SofL att bosättningsbaserade förmåner kan betalas ut om utlandsvistelsen kan antas vara längst sex månader. Från bosättningsregeln finns undantag som innebär att vissa grupper försäkrade, t.ex. statsanställda utsända för utlandstjänst, diplomater, biståndsarbetare, utlandsstuderande samt vissa familjemedlemmar, fortfarande anses bosatta i Sverige trots att vistelsen utomlands är längre än ett år.

Av kravet på aktuell försäkring följer att när en person bosätter sig utomlands upphör också i princip rätten att erhålla garantiersättning. Gemenskapsrätten inom EU/EES eller avtal som Sverige ingått med andra stater kan dock medföra undantag från denna regel. För den som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och som är bosatt inom EU/EES-området (och som under en tid av minst ett år varit bosatta i Sverige) gäller att förmåner skall betalas ut i samma omfattning som om han eller hon vore bosatt i Sverige. Detta innebär att garantiersättning kommer att exporteras inom EU/EES.

Utöver dessa bosättningsregler finns en specialregel i SofL som i vissa fall kan utöka möjligheten att uppbära garantiersättning vid bosättning utomlands. Har rätten till bosättningsbaserade förmåner upphört på grund av att den enskilde inte längre anses bosatt i Sverige, får förmånen enligt SofL efter ansökan hos försäkringskassan fortsätta att betalas ut, om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in den. Vid skälighetsbedömningen kan bl.a. hälsoskäl beaktas. Bestämmelsen bör enligt regeringens mening (prop. 1998/99:119) tillämpas restriktivt. Denna undantagsbestämmelse medför att garantiersättning kan fortsätta att betalas ut även till personer som är bosatta utanför EU/EES-området eller i länder med vilka Sverige träffat överenskommelser om export av förmånen.

När det uppställs ett krav på aktuell försäkring i Sverige vid tidpunkten för försäkringsfallet medför det att personer som är sjuka eller funktionshindrade redan när de bosätter sig i Sverige, och till följd av detta är varaktigt eller långvarigt arbetsoförmögna, inte får rätt till sjukersättning i form av garantiersättning. För de allra flesta som inte uppfyller försäkringskravet medför det att de blir beroende av sina anhöriga eller av socialbidrag för att kunna försörja sig. Socialbidrag är inte en ersättning som är avsedd att utgöra en långvarig försörjningskälla vid inkomstbortfall på grund av sjukdom eller funktionshinder.

Ds 2000:39

Sjukersättning i form av garantiersättning 147

Det är därför angeläget att försörjningen av dessa personer blir ett statligt ansvar. En försäkringslösning för denna grupp nämns i avsnitt 6.6.

6.3. Allmänna utgångspunkter för valet av grundskyddsmodell

6.3.1. Bakgrund till nuvarande folkpensionsregler

Folkpension i form av förtidspension beräknas enligt två alternativa regler, antingen i förhållande till det antal år den försäkrade har varit bosatt i Sverige eller i förhållande till det antal år den försäkrade har tillgodoräknats pensionspoäng. För rätt till oavkortad folkpension krävs antingen 40 bosättningsår mellan 16 och 64 års ålder eller 30 år med pensionspoäng. Om antalet år är färre reduceras folkpensionen med 1/40 respektive 1/30 för varje år som saknas. Pensionen beräknas efter den alternativa regel som är fördelaktigast för den försäkrade. Reglerna gäller med lika villkor för svenska och utländska medborgare. Dessa regler trädde i kraft den 1 januari 1993, sedan det inför ikraftträdandet av EES-avtalet och anpassningen till regelverket inom EG konstaterats att de svenska reglerna för folkpension, såsom de då var utformade, stod i strid med principerna bakom förordningen (EEG) nr 1408/71.

Ett närmande av de före 1993 gällande reglerna för den svenska folkpensioneringen till regelverket inom EG skulle ha betytt att de då gällande kvalifikationsreglerna om viss tids bosättning i Sverige för utlänningar hade fått avskaffas i fråga om personer som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71. Dessa personer skulle alltså ha fått rätt till oreducerad folkpension direkt från och med bosättning här, om övriga förutsättningar för pensionsrätt då varit uppfyllda. Vidare skulle en anpassning av angivet slag ha inneburit att de dåvarande begränsningarna beträffande möjligheterna till export av folkpension skulle ha fått upphävas. Detta skulle ha lett till att den som en gång beviljats folkpension skulle haft rätt att ta med sig hela pensionen vid flyttning till annat EU-land. Dessutom skulle alla som är medborgare i något EES-land och bosatta inom EES-området ha varit berättigade till oreducerad svensk folkpension under förutsättning att de någon gång under livet varit bosatta i Sverige. Av det ovan anförda framgår att en tillämpning av förordningen (EEG) nr 1408/71 skulle, om reglerna för folkpensioneringen inte ändrats, ha lett till mycket långtgående åtaganden för Sveriges räkning och till resultat som knappast kan anses som acceptabla. De regler om krav på tillgodoräknad försäkringstid som idag gäller för folkpensioneringen tillkom således i syfte att undvika dessa konsekvenser samtidigt som en anpassning till principerna bakom

148 Sjukersättning i form av garantiersättning Ds 2000:39

EG:s regelsystem kom till stånd. En mer fullständig redogörelse för nuvarande regler om förtidspension i form av folkpension finns i avsnitt 1.2.3.

6.3.2. Det reformerade ålderspensionssystemet m.m.

Mot bakgrund av de skäl till utformningen av nuvarande regler om folkpension som återges ovan, föreslog regeringen i prop. 1997/98:152 Garantipension m.m. och beslutade sedermera riksdagen (rskr. 1997/98:315) att reglerna för garantipensionen i ålderspensionssystemet i huvudsak skall motsvara de regler som nu gäller för folkpension i fråga om tillgodoräknad försäkringstid. Detsamma är föreslaget för garantipension till vuxna efterlevande i prop. 1999/2000:91 Efterlevandepension och efterlevandestöd till barn. Förmånerna blir alltså beroende av viss fullgjord försäkringstid i Sverige.

Beträffande båda formerna av garantipension konstaterade regeringen i nämnda propositioner att det torde vara klart att garantipension skall betraktas som en trygghetsförmån och därmed falla under tillämpningsområdet för förordningen (EEG) nr 1408/71 snarare än att betraktas som en socialhjälpsförmån. Skäl som talar för detta är att garantipensionen är en lagfäst rättighet som utges enligt klart avgränsade villkor och inte är beroende av en uppskattning av individuella behov. Av detta följer, som en följd av exportabilitetsprincipen (principen beskrivs i avsnitt 13.1.2), att garantipensionen skall betalas ut vid bosättning inom EU/EES-området. Vidare konstaterade regeringen att garantipension inte torde kunna hänföras till kategorin sådana särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som är undantagna från exportskyldighet inom gemenskapen.

6.3.3. EU/EES-effekter

Till skillnad från regeringens uppfattning vad avser grundskyddet i ålderspensionssystemet och till vuxna efterlevande som redovisas ovan, ansåg regeringen att förtidspension i form av garantibelopp är en typ av förmån som inte bör vara exportabel ens inom EU/EES eftersom garantibelopp torde vara att anse som en s.k. minimiförmån enligt förordningen (EEG) nr 1408/71. Förmånen torde dock, så som det nu bedöms, snarare eventuellt kunna inordnas under bestämmelsen för de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som inte behöver exporteras enligt artikel 10 a i förordningen. Enligt denna bestämmelse skall personer för vilka förordningen gäller erhålla sådana kontant-

Ds 2000:39

Sjukersättning i form av garantiersättning 149

förmåner uteslutande i den medlemsstat där de är bosatta och i enlighet med den statens lag, under förutsättning att förmånen är förtecknad i bilaga II A till förordningen. För att förmånen skall upptas i bilaga II A fordras ett enhälligt beslut om detta av Europeiska unionens råd.

EU-kommissionens administrativa kommission för social trygghet för migrerande arbetare har under en längre tid arbetat med att ta fram vägledande kriterier för förmåner som kan anses vara sådana särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som skall kunna undantas från exportskyldighet inom gemenskapen. För närvarande pågår även arbete inom gemenskapen med att reformera förordningen (EEG) nr 1408/71. Dessa arbeten medför att den enskildes rätt till sjukersättning i form av garantiersättning och den totala omfattningen av svenska statens åtagande när det gäller grundskyddet i sjukersättningssystemet, som en följd av reglerna i förordningen (EEG) nr 1408/71, inte skulle vara känd förrän Europeiska unionens råd fattat beslut i frågan om garantiersättning är en sådan icke avgiftsfinansierad förmån för vilken det inte föreligger exportskyldighet. Den omständighet som bedöms mest kritisk för möjligheten att få acceptans hos rådet antas vara att garantiersättningen inte kommer att vara inkomstprövad.

Om garantiersättning inte skulle bli accepterad av samtliga medlemmar i Europeiska unionens råd som en särskild icke avgiftsfinansierad förmån och därmed inte bli upptagen i bilaga II A till förordningen (EEG) nr 1408/71, får det betydelse både för exportskyldigheten och risken för överkompensation.

En garantiersättning som inte görs beroende av försäkringstid skulle kunna innebära mycket långtgående åtaganden för Sveriges räkning och leda till resultat som kan ifrågasättas. Ett sådant system skulle bl.a innebära att en person som endast varit bosatt i Sverige under mycket kort tid skulle få rätt till oreducerad garantiersättning oberoende av varifrån han eller hon hade invandrat. Det skulle vidare innebära att en försäkrad som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71 skulle ha rätt att få denna ersättning utbetald inom hela EU/EES-området – om förmånen inte blev upptagen i bilaga II A till förordningen och därmed blev undantagen från exportskyldighet.

Om garantiersättning å andra sidan blev upptagen i bilaga II A, skulle det medföra att den som beviljats garantiersättning går miste om denna även när han eller hon flyttar till annat land inom EU/EES-området. För den som inte omfattas av förordningen eller som flyttar till ett land utanför detta område blir förhållandet givetvis det samma. Att förmånen inte skulle exporteras ens inom EU/EES skulle innebära en radikal förändring mot vad som gäller i dag beträffande folkpension och pensionstillskott (PTS).

150 Sjukersättning i form av garantiersättning Ds 2000:39

Enligt dagens regler utbetalas förtidspension i form av folkpension till den som bor utomlands endast om denne är svensk medborgare som dessutom är berättigad till ATP. Denna begränsning har dock väsentliga undantag. Såväl 30-delsberäknad som 40-delsberäknad folkpension samt PTS exporteras i dag inom EU/EES. Folkpension exporteras även till ett antal andra länder med vilka Sverige har träffat avtal om social trygghet. När SofL träder i kraft den 1 januari 2001 kommer svenska medborgares särställning att upphöra. Det innebär bl.a. att alla utländska medborgare – dvs. inte bara medborgare i EES-länder eller konventionsländer – i likhet med svenska medborgare kan få rätt till export av ATP-grundad (30-delsberäknad) folkpension.

Konsekvensen av att garantiersättning inte skulle utbetalas inom EU/EES-området blir att den flyttande står utan grundskydd om han eller hon inte har rätt till någon förmån i det nya landet. Tillspetsat kan man påstå att den försäkrade därmed blir bunden till Sverige fram till ålderspensioneringen. Om han eller hon vid 65 års ålder får garantipension kommer denna att kunna tas med vid flyttning inom EU/EES. Som exempel kan nämnas att den make/maka eller vuxet handikappat barn som uppbär garantiersättning skulle mista denna förmån då han eller hon följer med sin maka/make/förälder som börjar förvärvsarbeta i annat medlemsland eller som ålderspensionär flyttar inom gemenskapen.

För Sveriges del är det bara bostadstillägg till pensionärer, handikappersättning som inte utgör tillägg till pension samt vårdbidrag som i dag räknas som sådana skattefinansierade förmåner som inte exporteras. Dessa förmåner kan inte anses vara jämförbara med ett grundskydd som i många fall utgör den sjukes eller funktionshindrades hela inkomst under många år.

6.4. Försäkringstid

Som en följd av vad som redovisats i föregående avsnitt får det anses vara motiverat att istället för den av regeringen föreslagna och av riksdagen godkända modellen för grundskydd i det reformerade förtidspensionssystemet välja ett grundskydd som i princip överensstämmer med dagens reger för rätt till folkpension i form av förtidspension och med de system som valts inom ålderspensionen och för vuxna efterlevande. En ersättning på grundskyddsnivå för långvarigt eller varaktigt sjuka eller funktionshindrade personer som görs oberoende av försäkringstid skulle få konsekvenser både för den enskilde och för staten som inte kan anses tillfredställande. Utifrån principiella utgångspunkter och mot bakgrund av de EG-rättsliga och ekonomiska konsekvenser som redovisats bör garantiersättningen göras beroende av försäkringstid

Ds 2000:39

Sjukersättning i form av garantiersättning 151

Regeringen motiverade förslaget, att göra rätten till grundskydd oberoende av försäkringstid, med att ett krav på bosättningstid, av motsvarande längd som gäller för rätten till folkpension, innebär för de allra flesta som inte uppfyller detta att de blir beroende av sina anhöriga eller av socialbidrag för att kunna försörja sig. Socialbidrag är en ersättning som inte är avsedd att utgöra en långvarig försörjningskälla vid inkomstbortfall på grund av sjukdom eller funktionshinder. Med en bosättningsbaserad garantinivå skulle försörjningen av sjuka eller funktionshindrade invandrare bli ett statligt ansvar, vilket undanröjer risken för ekonomiska snedbelastningar mellan kommunerna.

Det är angeläget att försörjningen av de personer som förslaget avser blir ett statligt ansvar. Detta bör dock kunna lösas även om det generella grundskyddet får en annan utformning än den regeringen föreslog. För sjuka eller funktionshindrade personer som därigenom inte får rätt till garantiersättning eller endast mycket låg sådan, bör försörjningsfrågan lösas på annat sätt. Se vidare avsnitt 6.6.

Förslag: Sjukersättning i form av garantiersättning skall vara beroende av försäkringstid. För rätt till oavkortad garantiersättning skall det krävas att den försäkrade kan tillgodoräknas minst 40 års försäkringstid i Sverige. Är försäkringstiden kortare än 40 år skall garantiersättningen avkortas med 1/40 för varje år som saknas.

Som faktisk försäkringstid räknas den tid som kan tillgodoräknas som försäkringstid i Sverige från och med det år den försäkrade fyller 16 år till och med året före försäkringsfallsåret.

Som försäkringstid skall tillgodoräknas tid under vilken en person skall anses ha varit bosatt i Sverige enligt 2 kap. socialförsäkringslagen (1999:799). Som försäkringstid skall även tillgodoräknas tid under vilken en person före tidpunkten för bosättningen har vistats i Sverige efter att ha ansökt om uppehållstillstånd.

Flyktingar skall, för tid före ankomsten till Sverige, tillgodoräknas försäkringstid i hemlandet från och med 16 års ålder i förhållande till det antal år som de har tillgodoräknats försäkringstid i Sverige.

Vid beräkning av försäkringstid för en person som enligt 2 kap. 4 § socialförsäkringlagen anses bosatt i Sverige även under vistelse utomlands (biståndsarbetare m.fl.) skall bortses från tid under vilken den utsände, vid bosättning i Sverige, har rätt till sådan invaliditetsersättning från det andra landet som inte skall ligga till grund för beräkningen av garantiersättning, dvs. ersättning som inte är inkomstrelaterad. Motsvarande skall gälla för medföljande make och barn

152 Sjukersättning i form av garantiersättning Ds 2000:39

under 18 år samt den som i detta avseende likställs med make enligt 2 kap. 6 § samma lag.

Som försäkringstid skall även kunna tillgodoräknas tid från och med det år då försäkringsfallet inträffade till och med det år då den försäkrade fyller 64 år (framtida försäkringstid). För att en försäkrad skall få tillgodoräkna sig all framtida försäkringstid skall krävas att han eller hon har varit bosatt i Sverige minst fyra femtedelar av den möjliga tiden, dvs. från och med det år då han eller hon fyller 16 år till och med året före försäkringsfallet. För den som varit bosatt här kortare tid än fyra femtedelar av den möjliga tiden skall proportionering göras på visst sätt.

Endast hela antal månader med försäkringstid skall beaktas vid sammanräkningen. Den sammanlagda försäkringstiden för garantiersättning skall sättas ned till närmaste hela antal år.

Garantiersättning betalas ut endast under förutsättning att den försäkrade har tillgodoräknats en försäkringstid om minst tre år.

För tid före ikraftträdandet av reglerna om sjukersättning skall som försäkringstid för garantiersättning tillgodoräknas sådan tid som kunnat tillgodoräknas som bosättningstid enligt nuvarande regler i AFL.

40 års försäkringstid

Det huvudsakliga syftet med ett system med en garantiersättning bör vara att tillförsäkra i Sverige bosatta personer som är arbetsoförmögna på grund av medicinska orsaker och som saknar eller har rätt till endast en låg inkomstrelaterad sjukersättning ett grundskydd, under förutsättning att de under tiden före försäkringsfallet haft en rimlig anknytning till Sverige.

Det bör krävas en lång tids anknytning till Sverige för att få rätt till oavkortad garantiersättning. Med hänsyn till att reglerna måste stämma överens med EG:s regelsystem, och i syfte att undvika sådana konsekvenser och oacceptabla resultat som redogjorts för i avsnitt 6.3.3, bör reglerna för garantiersättning i huvudsak motsvara vad som nu gäller för folkpension. För rätt till oreducerad folkpension krävs att den försäkrade kan tillgodoräknas 30 ATP-år eller 40 års bosättningstid i Sverige. Vid kortare tid skall folkpensionen minskas proportionellt. För rätt till oavkortad garantipension till ålderspension och efterlevandepension till vuxna krävs 40 års försäkringstid. Motsvarande krav bör även gälla för rätt till oavkortad garantiersättning.

Ds 2000:39

Sjukersättning i form av garantiersättning 153

Faktisk försäkringstid

Enligt nuvarande regler blir en person som är försäkrad och bosatt i Sverige inskriven hos allmän försäkringskassa den månad han eller hon fyller 16 år. Den 1 januari 2001 upphör nämnda regel att gälla och istället träder SofL:s bestämmelser om försäkringstillhörighet i kraft. Enligt dagens regler kan förtidspension utges från och med den månad den försäkrade fyller 16 år. Som faktisk försäkringstid räknas den tid som kan tillgodoräknas en försäkrad som bosättningstid i Sverige från och med det år han eller hon fyller 16 år till och med året före pensionsfallsåret. Sjukersättning föreslås kunna utges från 30 års ålder. I departementspromemoria Ds 2000:xx Aktivitetsersättning – Nytt försäkringsstöd för unga med långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan föreslås att den fasta nedre åldersgränsen för rätt till aktivitetsersättning höjs till den 1 juli det år den försäkrade fyller 19 år. Den höjda åldersgränsen motiveras bl.a. av den samhällsutveckling som ägt rum sedan 16-årsgränsen infördes på 1960-talet. Inte minst gäller att skoltiden har förlängts och inträdet på arbetsmarknaden sker därigenom betydligt senare för de allra flesta.

Vid beräkning av försäkringstid för rätt till garantipension till ålderspension börjar sådan tid räknas från 16 år. För tiden mellan 16 och 24 år skall försäkringstid tillgodoräknas endast om det för den försäkrade för samma tid har fastställts pensionsgrundande inkomst eller pensionsgrundande belopp för förtidspension. Det innebär att tiden före 25 år endast i undantagsfall tillgodoräknas som försäkringstid. Regeringen anger beträffande 16-årsgränsen (prop. 1997/98:152 avsnitt 6.3) bl.a. att ”Den främsta anledningen till den i princippropositionen föreslagna regeln om intjänande från 16 års ålder torde vara att motsvarande regel i dag gäller för intjänande av folkpension. Skillnaden mellan garantipension som endast är en ålderspension och folkpension som även omfattar förtids- och efterlevandepensioner är dock betydande. Om ungdomsåren inte gav rätt till folkpension skulle underlag för beräkning av förtidspension saknas vid invaliditet som inträffar under dessa år.”

Det ovan citerade uttalandet torde innebära att beräkningen av försäkringstid har kopplats till den tidigaste tidpunkt från vilken förtidspension kan beviljas. Mot denna bakgrund kan det övervägas om inte även gränsen från vilken försäkringstiden börjar räknas borde höjas till motsvarande ålder 19 år. Då försäkringstidsberäkningen är en fråga som bör ses i ett helhetsperspektiv som omfattar alla försäkringssystem där sådan tid är aktuell, föreslås dock inte någon förändrad begynnelsetid vid beräkningen av faktisk försäkringstid för rätt till garantiersättning än den som gäller enligt nuvarande regler i AFL.

154 Sjukersättning i form av garantiersättning Ds 2000:39

Samma principer som gäller för beräkning av bosättningstid för rätt till folkpension föreslås mot denna bakgrund gälla även vid beräkningen av försäkringstid för rätt till garantiersättning. Detta innebär i korthet följande. Som försäkringstid för garantiersättning bör den tid tillgodoräknas under vilken en person är bosatt i Sverige enligt 2 kap. SofL. Garantiersättning bör utbetalas på grundval av den försäkringstid som kan tillgodoräknas den försäkrade till och med året före försäkringsfallet. Som faktisk försäkringstid bör räknas den tid som kan tillgodoräknas som försäkringstid i Sverige från och med det år den försäkrade fyller 16 år till och med året före försäkringsfallsåret. En flykting bör, för tid före ankomsten till Sverige, tillgodoräknas bosättningstid i hemlandet från och med 16 års ålder i förhållande till det antal år som han eller hon har tillgodoräknats försäkringstid i Sverige.

För en person som utsänds från Sverige för arbete i annat land av ett svenskt trossamfund eller organ som är knutet till ett sådant samfund eller en svensk ideell organisation som bedriver biståndsverksamhet, bör särskilda regler gälla för beräkning av försäkringstid. De ifrågavarande yrkesgrupperna kan under utsändningstiden eventuellt ha tjänat in rätt till invaliditetsförmån enligt lagstiftningen i det land där de har arbetat. Denna utländska förmån kan vara en sådan förmån som utbetalas även vid bosättning i Sverige. Om förmånen liksom garantiersättningen är av utfyllnadskaraktär kommer den enligt vad som föreslås i avsnitt 6.5.4 inte att reducera garantiersättningen, dvs. om förmånen är en ersättning som inte är inkomstrelaterad. De grupper det är fråga om kommer i sådana situationer att överkompenseras. För att undvika detta bör vid beräkning av försäkringstid bortses från tid för vilken den utsände, vid bosättning i Sverige, har rätt till sådan invaliditetsförmån från det andra landet som inte reducerar garantiersättningen. Det föreslagna sättet att beräkna försäkringstid bör även omfatta den utsändes medföljande make och barn under 18 år. Med make bör likställas den som utan att vara gift med den utsände har levt samman med denne under utsändningstiden, om de tidigare har varit gifta eller gemensamt har eller har haft barn.

Framtida försäkringstid

Folkpensionsförmånen i dagens system utbetalas på grundval av den faktiska bosättningstiden. Dessutom kan under vissa förutsättningar även bosättningstid för tiden därefter tillgodoräknas – den framtida bosättningstiden. Som framtida bosättningstid räknas tiden från och med pensionsfallsåret till och med det år den försäkrade fyller 64 år. Den tid en person maximalt har kunnat bo i Sverige från och med 16-årsåret till

Ds 2000:39

Sjukersättning i form av garantiersättning 155

och med året före pensionsfallsåret – den möjliga tiden – har betydelse för beräkningen av den framtida bosättningstiden, dvs. tiden från och med pensionsfallsåret till och med det 64:e året. För att få tillgodoräkna sig all framtida bosättningstid krävs att den försäkrade varit bosatt i Sverige minst fyra femtedelar av den möjliga tiden. För den som har varit bosatt här kortare tid görs en proportionering. Den framtida bosättningstiden minskas då i förhållande till hur många år personen faktiskt har bott i Sverige jämfört med fyra femtedelar av den möjliga tiden.

Även i ett framtida system bör finnas en regel som ger möjlighet att beakta framtida försäkringstid vid beräkningen av garantiersättningens storlek. Utan en sådan beräkningsregel skulle man få ett system där en yngre försäkrad får ett grundskydd från sjukersättningsförsäkringen, som i förhållande till vad som gäller för äldre försäkrade, kan vara betydligt lägre just på grund av att försäkringsfallet inträffat i unga år. Beräkningen av framtida försäkringstid bör ske enligt de principer som nu gäller för framtida bosättningstid vid beräkningen av folkpension i form av förtidspension.

Sammanräkning av försäkringstid m.m.

Vid sammanräkningen av försäkringstid bör endast hela antal månader med försäkringstid beaktas. Den sammanlagda försäkringstiden för garantiersättning bör sättas ned till närmaste hela antal år. Motsvarande gäller i folkpensions- och garantipensionssystemen.

Tre års försäkringstid

I dag krävs för rätt till folkpension att den försäkrade antingen har tillgodoräknats pensionspoäng för ATP i minst tre år eller har varit bosatt i Sverige i sammanlagt minst tre år. För rätt till garantipension inom det reformerade ålderspensionssystemet krävs också att en försäkringstid om minst tre år har tillgodoräknats den pensionsberättigade. Regeringen har dessutom föreslagit att samma krav skall gälla för garantipensionen till vuxna efterlevande.

Det bör påpekas att den som omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71 får till följd av den s.k. sammanläggningsprincipen i nämnda förordning att som kvalifikationstid tillgodoräkna sig även försäkringstider som har fullgjorts i andra EU/EES-länder. För att sammanläggning skall kunna ske krävs dock att en försäkringstid om minst ett år kan tillgodoräknas i Sverige.

156 Sjukersättning i form av garantiersättning Ds 2000:39

För att garantiersättning inte skall behöva betalas ut med för små belopp samt för att skapa så enhetliga regler som möjligt för de tre grundskydden, bör det krävas att den försäkrade skall ha tillgodoräknats en försäkringstid om minst tre år för att alls få rätt till garantiersättning.

Beräkning av försäkringstid före ikraftträdandet

För att försäkrade inte skall gå miste om ersättning på grund av övergången från ett förtidspensionssystem till ett system med sjukersättning bör – för tid före ikraftträdandet av reglerna om sjukersättning – som försäkringstid för garantiersättning tillgodoräknas sådan tid som kunnat tillgodoräknas som bosättningstid enligt nuvarande regler i AFL.

6.5. Garantinivån

Förslag: Garantinivån vid hel garantiersättning skall motsvara 2,4 prisbasbelopp och vara oberoende av den försäkrades civilstånd.

För den som saknar inkomstrelaterad sjukersättning uppgår den årliga garantiersättningen till ett belopp som motsvarar garantinivån.

För den som har rätt till inkomstrelaterad sjukersättning som understiger garantinivån uppgår den årliga garantiersättningen till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den årliga inkomstrelaterade sjukersättningen och garantinivån. Med inkomstrelaterad sjukersättning skall även avses invaliditetsförmån som utbetalas enligt utländsk lag och som inte är att jämställa med garantiersättning.

Kollektivavtalad tilläggsförsäkring, s.k. avtalsersättning, skall inte avräknas mot garantiersättningen.

Om den tillgodoräknade försäkringstiden är kortare än 40 år skall garantiersättningens garantinivå först minskas med hänsyn till antalet försäkringsår. Därefter görs avräkning mot den inkomstrelaterade sjukersättningen (inklusive invaliditetsförmån som utbetalas enligt utländsk lag).

För den som har rätt till partiell sjukersättning skall garantiersättningen motsvara den grad av hel sjukersättning som han eller hon har rätt till.

Ds 2000:39

Sjukersättning i form av garantiersättning 157

6.5.1. Inledning

I nuvarande förtidspensionssystem garanterar folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundavdraget till folkpensionärer (SGA) en ersättning på en viss lägsta nivå till dem som förtidspensionerats eller beviljats sjukbidrag. Nivån för folkpensionen är högre för en ensamstående försäkrad än för den som är gift. Hel folkpension utgör för en gift försäkrad 72,5 procent och för en ogift försäkrad 90 procent av prisbasbeloppet per år. Till en pensionär som helt saknar eller har låg ATP utbetalas även pensionstillskott (PTS). Maximalt PTS motsvarar 112,9 procent av prisbasbeloppet 2000. Denna procentsats skall enligt lagen (1999:264) om tillfällig beräkning av vissa pensionsförmåner gälla till och med utgången av november månad 2000. Enligt årets vårproposition 1999/2000:100 har regeringen för avsikt att under våren lämna förslag om att denna procentsats skall gälla även för tid efter november 2000. PTS till den som har ålderspension uppgår på motsvarande sätt till 56,9 procent av prisbasbeloppet.

PTS reduceras krona för krona av ATP och pension enligt utländsk lag. Den garanterade minimipensionen för en ensamstående person utgör därmed 2,029 prisbasbelopp och för en gift person 1,854 prisbasbelopp. Det motsvarar sammanlagt 74 261 kronor till en ogift respektive 67 856 kronor till en gift försäkrad 2000. Till detta skall läggas den förmånliga beskattningen av pensionen (SGA).

I garantipensionen i ålderspensionssystemet uppgår basnivån per år till 2,13 prisbasbelopp till ogift och 1,9 prisbasbelopp till gift ålderspensionär. I basnivån ingår en kompensation för borttagandet av SGA.

Enligt AFL skall gift pensionsberättigad, vilken stadigvarande lever åtskild från sin make, likställas med ogift pensionsberättigad, där ej särskilda skäl föranleder annat. Med gift pensionsberättigad likställs pensionsberättigad, som stadigvarande sammanbor med annan, med vilken den pensionsberättigade varit gift eller har eller har haft barn.

6.5.2. Enhetlig garantinivå

Ersättningen vid långvarig eller varaktig medicinskt orsakad arbetsoförmåga skall vara en del av sjukförsäkringssystemet och inte längre ingå i pensionssystemet. Nuvarande sjukförsäkringssystem är neutralt vad gäller civilstånd. Sjukpenningens storlek bestäms enbart av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst och tar inte hänsyn till om han eller hon är gift eller ogift eller skall anses vara det enligt någon särskild regel. Den nu föreslagna sjukersättningen har också inkomstbortfallsprincipen som grund. Även sjukersättningens grundskyddsdel

158 Sjukersättning i form av garantiersättning Ds 2000:39

bör enligt prop. 1997/98:111 kunna ses som en ersättning för inkomstbortfall. Grundprincipen inom det reformerade ålderspensionssystemet är däremot att ge ersättning i förhållande till den försäkrades samlade livsinkomst när det gäller inkomstgrundad ålderspension. För den som inte haft några eller endast låga tidigare förvärvsinkomster utgörs det ekonomiska skyddet av garantipension som är beroende av ålderspensionärens civilstånd. Garantiersättning till sjuka eller funktionshindrade och garantipension till ålderspensionärer skiljer sig alltså åt på så sätt att den förra kan ses som en ersättning för inkomstbortfall medan den senare kompenserar den som inte tjänat in någon ålderspensionsrätt.

Enligt LIP skall vid pensionsuttaget den årliga ålderspensionen för försäkrade födda åren 1938 – 1953 beräknas dels enligt reglerna för tilläggspension, dels enligt de reformerade reglerna. Vid beräkningen av tilläggspension skall den försäkrade kompenseras för den folkpension som skulle ha utgetts om pensionen utgetts enligt nuvarande system för ålderspension. Denna kompensation skall, i likhet med nuvarande regler, beräknas med hänsyn tagen till den pensionsberättigades civilstånd. Regeringen motiverade sitt ställningstagande i prop. 1997/98:151 med att en sådan försämring inte borde godtas som särskilt skulle drabba äldre åldersklasser. Den åsyftade försämringen berodde på att den enhetliga nivån bestämts efter ett vägt genomsnitt med hänsyn tagen till andelen gifta och ogifta i pensionärskollektivet då de reformerade reglerna träder i kraft. Detta belopp skulle motsvara ca 87 procent av prisbasbeloppet. De åldersklasser som avsågs var framför allt äldre kvinnor som ändrat civilstånd i och med makens död.

En enhetlig ersättningsnivå är en viktig principiell fråga. Sverige har haft individrelaterade socialförsäkringsersättningar sedan 1950-talet och bör så långt det är möjligt fortsätta att verka för denna princip. Garantinivån i sjukersättningssystemet föreslås ligga på 2,4 prisbasbelopp av skäl som redovisas i följande avsnitt 6.5.3.

Som argument för olika ersättningsnivåer för gifta respektive ogifta brukar anföras att hushållskostnaderna blir lägre per person för ett par som delar på dessa än för två ensamboende personer. Argumentet om lägre hushållskostnader kan hävdas i alla situationer då två eller flera personer delar hushåll, oberoende av civilstånd eller förekomst av gemensamma barn. Med det system som råder i dag, blir endast personer i vissa former av sammanboende omfattade av reglerna för lägre ersättning, medan andra många gånger med lika långvarig och fast förbindelse blir betraktade som ogifta och därmed omfattade av de förmånligare reglerna. När två personer utan gemensamma barn eller tidigare äktenskap, två syskon eller förälder och vuxet barn bor tillsammans, blir det inte aktuellt att betrakta dessa som gifta. Då det numera är vanligt med många olika samlevnadsformer ter sig de gällande

Ds 2000:39

Sjukersättning i form av garantiersättning 159

civilståndsreglerna många gånger inkonsekventa, förlegade och svåra att sakligt motivera. Det är dessutom rimligt anta att det är betydligt vanligare att yngre personer, dvs. personer under 65 år, förändrar sitt civilstånd, (inklusive ”AFL-civilstånd”), kanske många gånger, än att ålderspensionärer gör det.

Ett ytterligare skäl för enhetlig garantinivå är skillnaden i konstruktion mellan folkpensionssystemet och den föreslagna garantiersättningen. I nuvarande system erhåller alla folkpension. Utöver folkpension kan den försäkrade ha rätt till ATP samt PTS som betalas ut till pensionärer med låg eller ingen ATP. I sjukersättningssystemet föreslås att den inkomstrelaterade sjukersättningen skall vara utgångspunkten och om denna understiger garantinivån kompletteras med garantiersättning upp till denna nivå. Av detta följer att i nuvarande system behandlas alla försäkrade lika vad gäller civilståndets inverkan på ersättningsnivån, eftersom alla har folkpension. I det kommande systemet skulle endast de gifta och ogifta med låg eller ingen inkomstrelaterad sjukersättning vara omfattade av civilståndsregeln. Ett sådant förhållande är tveksamt utifrån likabehandlingsprincipen eller kan i övrigt anses vara orättvist.

Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att det bör vara en enhetlig garantinivå i sjukersättningsförsäkringen, dvs. en nivå som är oberoende av den försäkrades civilstånd.

6.5.3. Garantinivåns storlek

Förtidspension i form av garantiersättning skall enligt regeringens förslag i prop. 1997/98:111 kunna utges upp till en viss högsta nivå. Den garanterade nivån bör säkerställa att alla som drabbas av sjukdom eller funktionshinder tillförsäkras en rimlig levnadsstandard som i princip täcker alla normala konsumtionsbehov, med undantag för bostadskostnaden, dvs. i stort motsvara den nivå som tillämpas i nuvarande system. Ersättningen skall bekostas av statsmedel och den skall i sin helhet vara skattepliktig på samma sätt som förvärvsinkomster och inkomstrelaterad förtidspension. Även för försäkrade med långvarig eller varaktig arbetsoförmåga skall således det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) tas bort. Garantinivån bör ligga på en sådan bruttonivå att inkomsten efter skatt i princip motsvarar nuvarande nivå inom folkpensionen.

Det är rimligt att även i framtiden ha ett högre grundskydd för den som i arbetsför ålder drabbas av medicinskt orsakad arbetsoförmåga än vad som gäller för ålderspensionärer. Garantinivån i sjukersättningsför-

160 Sjukersättning i form av garantiersättning Ds 2000:39

säkringen bör därför vara högre än basnivån i garantipensionen vilken för ogifta kommer att vara 2,13 prisbasbelopp.

Vid beräkningar för att finna en lämplig garantinivå har utgångspunkten varit nu gällande civilståndsberoende grundskydd, dvs. folkpension och PTS till förtidspensionärer samt kompensation för borttagandet av SGA.

Värdet av SGA är i hög grad beroende av vilken kommunalskattesats som gäller för den försäkrade. Nettovärdet av SGA kan beräknas som kommunalskattesatsen multiplicerad med skillnaden mellan SGA och det vanliga grundavdraget. Vid 34 procents kommunalskatt motsvarar folkpension, PTS och SGA en garantinivå på 2,447 prisbasbelopp för en ogift försäkrad. Vid en sådan garantinivå är nettovärdet av SGA vid 34 procent kommunalskatt ca 1 350 kronor högre per år än vid 27 procents kommunalskatt. Även det vanliga grundavdraget varierar vid inkomster i denna storleksordning. Att utifrån sådana förhållanden överföra en skatteförmån till en bruttoförmån och samtidigt ändra från en civilståndsberoende till en enhetlig garantinivå leder oundvikligen till vissa avvikelser från nettoutfallet enligt dagens regler.

Valet av 34 procents kommunalskattesats innebär i sig en kostnadsökning jämfört med exempelvis en genomsnittlig kommunalskattesats om 30,64 procent. För att om möjligt undvika ytterligare kostnadsökningar har beräkningar utförts för att undersöka var en kostnadsneutral enhetlig garantinivå befinner sig i förhållande till de civilståndsberoende garantinivåerna 2,20 respektive 2,44 prisbasbelopp. Beräkningarna grundas på uppgifter om försäkrade som beviljades förtidspension på grundskyddsnivå (de erhöll PTS till någon del) åren 1996 och 1997. Utifrån dessa uppgifter framräknades därför en kostnadsneutral gemensam nivå för samtliga försäkrade som beviljades förtidspension på grundskyddsnivå dessa två år. Denna nivå blev 2,33 prisbasbelopp för båda åren. Den enhetliga och kostnadsneutrala garantinivån på 2,33 prisbasbelopp är framräknad utifrån en kommunalskattesats om 34 procent för att i så stor utsträckning som möjligt kompensera den lägre garantinivån för ogifta som kostnadsneutralitet skulle innebära.

Utifrån genomförda beräkningar har 2,4 prisbasbelopp (som för 2000 motsvarar ett årsbelopp om 87 840 kronor) bedömts vara en rimlig garantinivå för sjukersättning i form av garantiersättning.

Vid en kommunalskattesats om 34 procent motsvarar skillnaden mellan en garantinivå på 2,447 och den här föreslagna garantinivån på 2,4 prisbasbelopp ett nettobelopp på ca 100 kronor per månad för 2000. För en ogift person som saknar inkomstrelaterad ersättning är detta sålunda ”kostnaden” för en enhetlig garantinivå.

Det är viktigt att notera att det här är frågan om nybeviljade hela förmåner och därför inte någon verklig förlust i termer av ett plötsligt

Ds 2000:39

Sjukersättning i form av garantiersättning 161

försämrat utfall utan endast en jämförelse av nettoutfall utifrån olika tänkbara garantinivåer där också hänsyn måste tas till systemets totala kostnader. Det ovan sagda gäller dessutom endast dem som enbart uppbär garantiersättning. För dem som får garantiersättning som utfyllnad till den inkomstrelaterade sjukersättningen blir effekten naturligtvis proportionellt mindre. I frågan om omvandlingen av redan beviljade förtidspensioner till sjukersättning skulle däremot en reell nettoförlust komma till stånd vid ett liknande förfaringssätt och därför har där en annan lösning valts för att omvandla värdet av SGA till en bruttoförmån.

Både 2,3 respektive 2,4 prisbasbelopp har diskuterats som tänkbara garantinivåer i det reformerade förtidspensionssystemet. Med utgångspunkt i att grundskyddsnivån i dagens förtidspensionssystem har ansetts utgöra en sådan nivå att den försäkrade tillförsäkras en rimlig levnadsstandard bör också garantinivån i det reformerade systemet ge minst samma nettoutfall för en så stor del av de försäkrade som möjligt. Garantinivån bör då bestämmas utifrån förutsättningarna för ogifta försäkrade med förhållandevis hög kommunalskatt. En enhetlig garantinivå på 2,30 prisbasbelopp skulle innebära ett nettoutfall som är ca 250 kronor per månad lägre än vad 2,44 prisbasbelopp skulle ha inneburit vid en kommunalskattesats om 34 procent. Därför bör 2,4 prisbasbelopp utgöra garantinivå i det reformerade systemet. Med denna garantinivå begränsas antalet försäkrade som får ett något lägre nettoutfall än dagens grundskyddsnivå och även storleken av det något lägre utfallet minskas. Mot denna bakgrund får de nettodifferenser som blir följden av en enhetlig garantinivå anses uppfylla ambitionerna om en garantinivå som ger ett nettoutfall på i princip samma nivå som inom folkpensionen.

6.5.4. Beräkning av garantiersättning

För den som har rätt till en inkomstrelaterad sjukersättning som understiger garantinivån bör garantiersättningen utbetalas som utfyllnad upp till denna garanterade nivå, dvs. uppgå till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den årliga inkomstrelaterade sjukersättningen och garantinivån. För att undvika överkompensation bör även invaliditetsförmån som utbetalas enligt utländsk lag, och som inte är att jämställa med garantiersättning, tillsammans med inkomstrelaterad sjukersättning ingå i det underlag som skall reducera garantiersättningen. Den avkortningsmodell som bör tillämpas är att garantinivån först minskas med hänsyn till bristande försäkringstid, när den försäkrades tillgodoräknade försäkringstid är kortare än 40 år, och att hela den inkomstre-

162 Sjukersättning i form av garantiersättning Ds 2000:39

laterade sjukersättningen (inklusive utländsk invaliditetsförmån) därefter reducerar garantiersättningen.

Förslaget om 40 års försäkringstid för rätt till oreducerad garantiersättning överensstämmer med vad som föreslagits gälla för garantipension till vuxna efterlevande. I prop. 1999/2000:91 Efterlevandepensioner och efterlevandestöd till barn ger regeringen en ingående redogörelse för sitt ställningstagande. Där hänvisas bl.a. till att den föreslagna avkortningsmodellen beträffande försäkringstid kan tillämpas även inom EU/EES-området. Då garantiersättningen i väsentliga avseenden liknar garantipensionen till efterlevande, är det rimligt att en avkortning av garantiersättningen med hänsyn till bristande försäkringstid respektive till den inkomstrelaterade sjukersättningen görs enligt samma principer som skall gälla för denna garantipension. Det finns klara fördelar med att tillämpa samma förfarande i båda systemen.

För en försäkrad som har rätt till partiell sjukersättning bör garantiersättningen motsvara den grad av hel sjukersättning som han eller hon har rätt till.

6.5.5. Kollektivavtalad tilläggsförsäkring – s.k. avtalsersättning

I nuvarande regelsystem utgör folkpension, PTS och ATP skattepliktig inkomst. Ålderspensionärer och förtidspensionärer samt vuxna personer med efterlevandepension har rätt till SGA vid beskattningen. Som mest kan detta uppgå till 55 900 kronor för ogift (år 2000). SGA innebär i korthet att förtidspensionärer som saknar ATP eller har en låg sådan endast betalar skatt på en mindre del av inkomsten. SGA reduceras av folkpension, ATP, änkepension, kollektivavtalade tilläggsförsäkringar s.k. avtalsersättningar och viss utländsk pension, om dessa överstiger en viss nivå. Vid beräkningen av SGA görs således ingen skillnad mellan allmän pension och s.k. avtalsersättningar.

Anställda med förtidspension omfattas ofta av kollektivavtalade förmåner som komplement till den allmänna obligatoriska ersättningen. Inom exempelvis LO-SAF-området får den som har förtidspension eller sjukbidrag kompletterande avtalsersättning i form av en månadsersättning bestämd med utgångspunkt i sjukpenninggrundande inkomst. Utöver en särskild kompensation för lönedelar över 7,5 prisbasbelopp (taket) gäller inom den kommunala sektorn motsvarande villkor. För privattjänstemän utgör beloppet cirka 15 procent av den pensionsgrundande inkomsten, ersättning utges även inom vissa avtalsområden för

Ds 2000:39

Sjukersättning i form av garantiersättning 163

lönedelar över taket. För statsanställda finns högre ersättningar över taket, ersättningsnivån under taket ligger på drygt 20 procent.

Garantiersättning skall, som redogjorts för ovan i avsnitt 6.5.4, reduceras av inkomstrelaterad sjukersättning och vissa förmåner som utbetalas enligt utländsk lag. Frågan, om avtalsersättning i likhet med dessa förmåner skall räknas av mot garantiersättning, bör ses utifrån dels en faktisk dels en principiell utgångspunkt.

Den som har rätt till en inkomstrelaterad sjukersättning som överstiger garantinivån kommer inte att få vidkännas någon reducering av denna ersättning på grund av att han eller hon har rätt till avtalsersättning. En reducering skulle alltså enbart komma ifråga för dem som är berättigade till de lägsta ersättningarna. Det kan ifrågasättas om regler som får sådana konsekvenser är acceptabla. I det reformerade ålderspensionssystemet kommer garantipensionen (efter stark kritik från vissa remissinstanser) inte att minskas för dem som tillsammans med pensionen uppbär en avtalsersättning.

Principen, att avtalsförsäkringar bör anpassas till den allmänna försäkringen och inte tvärt om, bör gälla även i det nu aktuella fallet.

Av ovanstående skäl bör garantiersättningen inte minskas för dem som tillsammans med denna ersättning även uppbär en avtalsersättning.

Om avtalsersättningen skulle avräknas mot garantiersättningen skulle det även uppkomma praktiska problem. Dessa sammanhänger med att de avtalsersättningar som kommer ifråga bestäms först efter det att det har fattats beslut om sjukersättning. Detta innebär att den försäkrade får åläggas en skyldighet att upplysa om eventuell avtalsersättning eller att utbetalande organ åtar sig att informera försäkringskassan eller Riksförsäkringsverket om storlek och utbetalning och det första beslutet om eventuell garantiersättning skulle alltid bli preliminärt. Den slutliga garantiersättningen skulle kunna fastställas först därefter.

6.6. Alternativ ersättningsform till vissa försäkrade

I denna departementspromemoria föreslås att rätten till sjukersättning i form av garantiersättning liksom nuvarande folkpension i form av förtidspension skall vara beroende av försäkringstid. För rätt till oavkortad garantiersättning föreslås att det skall fordras 40 års tillgodoräknad försäkringstid. Dessutom föreslås ett krav på minst tre års försäkringstid för att överhuvudtaget kunna få någon garantiersättning. Den som inte uppfyller dessa krav får antingen en reducerad garantiersättning eller ingen garantiersättning alls.

164 Sjukersättning i form av garantiersättning Ds 2000:39

Vidare föreslås att endast den som är försäkrad för sjukersättning i form av garantiersättning vid tidpunkten för försäkringsfallet skall ha rätt till förmånen. Försäkrad för sådan förmån föreslås den vara som enligt SofL är bosatt i Sverige. Det medför att den som är långvarigt sjuk eller funktionshindrad och därför arbetsoförmögen redan innan han eller hon bosätter sig i Sverige inte kommer att ha rätt till garantiersättning. Samma förhållande gäller i dag beträffande rätten till folkpension i form av förtidspension. Till följd av denna regel har vissa långvarigt arbetsoförmögna personer i dag inte rätt till förtidspension och av den anledningen är många beroende av sina anhöriga eller av socialbidrag för sin försörjning.

Såväl regeringen som socialförsäkringsutskottet har i prop. 1997/98:111 och SfU11 uttalat att det angeläget att staten tar ansvar för försörjningen av de personer som uppfyller de medicinska kriterierna och varaktighetskriterierna för rätt till förtidspension/sjukersättning men som på grund av kraven på viss försäkringstid inte har rätt till ersättning eller endast en låg sådan.

Även vissa personer som är 65 år eller äldre kan helt sakna rätt till pensionsförmåner eller ha mycket låga sådana på grund av att de inte uppfyller kraven på 40 års bosättningstid i Sverige. Dessa personer är ofta beroende av socialbidrag. För denna grupp äldre har Socialtjänstutredningen i betänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97) föreslagit ett särskilt statligt äldreförsörjningsstöd.

Utredaren påpekade att utredningen uppmärksammat att bland dem som till följd av funktionshinder eller annan orsak beviljats förtidspension återfinns personer med likartade svårigheter att nå upp till en betryggande försörjning som vissa äldre personer. Uppdraget avsåg äldre människor och överväganden och förslag begränsades därför till dem som är 65 år och äldre. Socialtjänstutredningens förslag har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Socialdepartementet.

Mot bakgrund av att det nu föreslagna grundskyddet för dem som blivit arbetsoförmögna på grund av medicinska orsaker inte har den omfattning som förutskickades i prop. 1997/98:111 och med hänsyn till de likartade orsaker som föranleder att vissa äldre och vissa arbetsoförmögna inte kan få socialförsäkringsersättning i en sådan omfattning att deras försörjning är tryggad, bör utformningen av systemet för ekonomisk trygghet för de arbetsoförmögna som avses i detta avsnitt lämpligen behandlas i samma sammanhang som försörjningsstödet till vissa äldre invandrare m.fl..

Ds 2000:39 165

7. Omvandling av förtidspension till sjukersättning och garantiersättning

7.1. Inledning

För närvarande har cirka 425 000 personer någon form av förtidspension eller sjukbidrag. Det saknas anledning att anta att antalet kommer att vara lägre vid den tidpunkt då ett nytt ersättningssystem föreslås träda i kraft. Valet av övergångslösning är därför av stor betydelse för såväl de enskilda förtidspensionärerna som för det reformerade förtidspensionssystemet. Detta val är dock i olika avseenden begränsat.

I anslutningen till reformeringen av ålderspensionssystemet framhölls det att en viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet var att all ersättning från såväl det reformerade ålderspensionssystemet som det reformerade förtidspensionssystemet skall vara skattepliktig, vilket innebar att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) skulle avskaffas. I det reformerade ålderspensionssystemet har SGA avskaffats och ersatts av en höjd bruttonivå i grundskyddet. De som är födda före år 1938 omfattas inte av det nya ålderspensionssystemet. Avsikten är emellertid att alla ålderspensionärer, även de som är födda före år 1938, skall omfattas av ett system med bruttopensioner, dvs. beskattade ålderspensioner. Ett sådant förslag har lämnats i prop. 1999/2000:127, Garantipension för personer födda år 1937 och tidigare. Även för det allmänna efterlevandepensionssystemet har motsvarande förändringar för grundskyddet föreslagits genom att nivån för garantipension anpassas till att SGA avskaffas (prop. 1999/2000:91). För dem som redan uppbär någon efterlevandeförmån vid ikraftträdandet utformas garantinivån så att i huvudsak inte någon ersättningsberättigad får sin nettopension sänkt vid beskattningen. Sammantaget innebär detta att grundskyddet i samtliga berörda regelsystem har anpassats eller är på väg att anpassas till ett skattesystem utan särskilda regler för beskattning av pensionsinkomster. Detta föreslås också gälla för det nya sjukersättningssystemet.

Det är därför inte en framkomlig väg att för det reformerade förtidspensionssystemet välja en övergångslösning som innebär att nuvarande

166 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

regler för beräkning av ersättningarna bibehålls för redan beviljade förtidspensioner.

I prop. 1997/98:111 Reformerad förtidspension, m.m. förutsätts också att omvandlingen av redan beviljade förtidspensioner till inkomstrelaterad sjukersättning och sjukersättning i form av garantiersättning blir en engångsinsats. Detta är betingat av en strävan att i möjligaste mån undvika den administrativa belastningen som det innebär att ha särskilda övergångsbestämmelser och två parallella system i framtiden. Enligt propositionen skall omvandlingen av dagens förtidspensioner göras så att en individs ersättning i möjligaste mån behålls oförändrad. När väl tidigare förtidspensioner omvandlats till garantiersättning respektive inkomstrelaterad sjukersättning bör i så stor utsträckning som möjligt samma regler gälla för dessa som för senare beviljade förmåner.

I prop. 1999/2000:127 föreslås att grundskyddet i utgående ålderspension omräknas till en beskattad garantipension. Utgångspunkten i förslaget är att alla ålderspensionärer skall betala skatt på samma sätt som förvärvsarbetande efter omläggningen utan att för den skull få sämre pension efter skatt. På det sättet får de olika ålderskategorierna ålderspension på jämförlig nivå, vilket underlättar hanteringen av olika inkomstprövade förmåner.

Förslaget i prop. 1999/2000:127 om garantipension för personer födda före 1938 innebär att den pensionsberättigade erhåller en pensionsförmån som motsvarar de förmåner som han eller hon har rätt till med dagens regler samt att SGA görs om till en pensionsförmån. Beräkningen av denna övergångsvisa garantipension bygger på att det för varje år fastställs ett beräkningsunderlag. Beräkningsunderlaget, som innehåller de pensionsförmåner som enligt nuvarande bestämmelser påverkar storleken av SGA, räknas upp till en ny högre bruttopension. Höjningen innebär att SGA räknas om till en pensionsförmån. Den övergångsvisa garantipensionen är det belopp som kvarstår när de inkomstrelaterade pensionsinkomsterna och utländska pensioner dragits från det uppräknade underlaget. Detta skall i princip ge minst lika stort nettobelopp som pensionären hade före omläggningen. Eftersom nivån för övergångsvis garantipension har bestämts utifrån en kommunalskattesats på 34 procent kommer dock de som har lägre kommunalskatt än så att få en höjd nettopension. Förutom den årliga omräkningen skall nytt beräkningsunderlag även fastställas, då de inkomster som kan ingå, förändras eller tillkommer. Utformningen av förslaget innebär således en fortsatt tillämpning av upphävda bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Den metod för omläggning av dagen grundskydd för ålderspensionärerna, som föreslås i prop. 1999/2000:127, innebär att pensionärerna

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 167

blir kompenserade för bortfallet av SGA enligt en metod som inte utan särskild anpassning kan användas vid omvandlingen av förtidspensionerna till sjukersättning. Metoden bygger på uppgiftslämnande och upprepade omräkningar av underlaget och den är framförallt anpassad till hel pension. Effekterna av SGA vid uttag av partiell ålderspension beaktas inte heller.

Förtidspensionärer har inte samma möjlighet som en ålderspensionär att själv välja hel eller partiell ersättningsgrad. Avgörande för pensionsgraden är uteslutande omfattningen av den medicinskt grundade arbetsoförmågan. Med utgångspunkten att omvandlingen av redan beviljade förtidspensioner skall vara engångsinsats, att samma regler därefter i så stor utsträckning som möjligt bör gälla för dessa som för senare beviljade förmåner samt att den försäkrades ersättning i möjligaste mån skall behållas oförändrad föreslås här en annan lösning än den som föreslås i prop. 1999/2000:127.

Principen för omvandlingen enligt förslaget i denna departementspromemoria innebär att en antagandeinkomst bestäms utifrån underlaget för nuvarande ATP. Denna antagandeinkomst ligger sedan till grund för beräkning av inkomstrelaterad ersättning och eventuell utfyllnad i form av garantiersättning enligt samma regler som föreslås gälla för nybeviljade sjukersättningar. Även för de försäkrade som vid ikraftträdandet av det nya systemet enbart har grundskydd i form av folkpension och pensionstillskott beräknas garantiersättning enligt de nya reglerna. För att åstadkomma ett oförändrat ekonomisk utfall även efter omvandlingen av förtidspensionerna vid införandet av det nya sjukersättningssystemet krävs också en omvandling av värdet av SGA. Detta sker med hjälp av en beräkningsmodell som bl.a. bygger på relationen mellan SGA och det vanliga grundavdraget. Oavsett anledning korrigerar denna beräkningsmodell alla avvikelser i det ekonomiska utfallet som uppkommer till följd av skillnader i utformningen mellan dagens ersättningssystem och det föreslagna nya ersättningssystemet. Kompensationen för det borttagna SGA eller sådan förmån som inte har sin motsvarighet i det nya systemet innebär i vissa fall en bruttohöjning av de omvandlade ersättningarna. För den som inte berörts av SGA före omvandlingen eller gått miste om någon ersättning blir det givetvis ingen förhöjning av de omvandlade bruttoersättningarna. Denna metod kan även användas för att omvandla förtidspensioner för försäkrade under 30 år.

Den här föreslagna omvandlingen syftar till att åstadkomma att nettoersättningen vid omvandlingstillfället i möjligaste mån förblir oförändrad i det enskilda fallet i förhållande till vad som gällde före omvandlingen. Bruttoersättningen efter omvandlingen kommer därför att variera mellan försäkrade med i övrigt likartade förhållanden be-

168 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

roende på skillnader i bl.a. den kommunalskattesats som är aktuell vid omvandlingstillfället. Omvandlingen är en engångsinsats som endast görs i samband med övergången till nya regler. I det enskilda fallet kan omvandlingen därför innebära en förändring i framtiden. Detta har sin grund i att andra faktorer än SGA kan komma att förändras och påverka beskattningen, t.ex. förändringar i den totala inkomsten eller i kommunalskattesatsen.

7.2. Omvandling av förtidspension som en engångsinsats

Förslag: Försäkrade som uppbär förtidspension eller sjukbidrag enligt nuvarande regler skall få förmånen omvandlad till inkomstrelaterad sjukersättning, garantiersättning och justeringsbelopp med verkan från ikraftträdandet.

Som framhållits i prop. 1997/98:111 är det av vikt att omvandlingen av förtidspensioner till inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning till så stor del som möjligt blir av engångskaraktär.

Avgörande för den inriktningen är antalet individer som kommer att vara kvar från det gamla systemet och den tid de kommer att finnas där. Under förutsättning att åldersfördelningen bland förtidspensionärerna inte förändras på något avgörande vis fram till genomförandet av det reformerade förtidspensionssystemet kommer cirka 70 procent av förtidspensionärerna att övergå i ålderspension inom en tidsrymd om cirka 15 år. Redan under den första femårsperioden försvinner drygt 30 procent av förtidspensionärerna. Detta avser samtliga förtidspensionärer i åldrarna från 16 till 64 år.

Även om större delen av de förtidspensioner som utges vid ikraftträdandet av ett nytt ersättningssystem kan förväntas ha upphört inom en femtonårsperiod innebär regelsystemet att det kan finnas personer som har förtidspension vid ikraftträdandet och som fortfarande har kvar denna rätt år 2051. Att under en tidsrymd om nära 50 år hantera två parallella system för ersättning vid långvarig och varaktig arbetsoförmåga ter sig såväl administrativt som kostnadsmässigt betungande.

De som berörs av omvandlingen är de försäkrade som vid införandet av det nya reformerade ersättningssystemet redan beviljats förtidspension eller sjukbidrag. Därtill kommer de som genom beslut efter ikraftträdandet av det nya regelsystemet beviljas sådan förtidspension eller sjukbidrag för tid före ikraftträdandet. Även dessa personer måste få sina förtidspensioner omvandlade till inkomstrelaterad sjukersättning

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 169

och garantiersättning. Detta kan vara fallet när en ansökan som omfattar tid före ikraftträdandet blir behandlad först efter ikraftträdandet eller då den försäkrade först efter överprövning får rätt till förtidspension för tid som ligger före införandet av det nya regelsystemet.

Enligt det förslag som lämnas här blir regelskillnaderna mellan de omvandlade förtidspensionerna och nybeviljade sjukersättningar mycket begränsade. I princip kommer sålunda de omvandlade förtidspensionerna i det reformerade systemet att behandlas såsom nybeviljade sjukersättningar. Den generella skillnaden ligger i den justering av ersättningen för vissa förtidspensionärer som behövs för att åstadkomma ett i princip oförändrat nettoutfall när SGA avskaffas och garantinivån blir enhetlig.

7.3. Beräkning av antagandeinkomst och inkomstrelaterad sjukersättning

Förslag: Försäkrad som vid ikraftträdandet av det reformerade sjukersättningssystemet uppbär förtidspension eller sjukbidrag i form av allmän tilläggspension (ATP) skall få denna omvandlad till en inkomstrelaterad sjukersättning.

Det inkomstunderlag som skall ligga till grund för antagandeinkomsten bestäms på grundval av den medelpensionspoäng som använts vid beräkningen av ATP. Antagandeinkomsten erhålls genom att talet ett läggs till medelpensionspoängen och summan därefter multipliceras med det prisbasbelopp som fastställts för 2003.

Den inkomstrelaterade sjukersättningen skall utgöra 64 procent av antagandeinkomsten multiplicerad med ersättningsgraden.

Antagandeinkomsten fastställs vid omvandlingstillfället och indexeras därefter enligt samma regler som skall gälla för nybeviljade sjukersättningar.

Förslaget om beräkning av inkomstrelaterad sjukersättning skiljer sig på avgörande punkter från nuvarande regler. I ATP-systemet beaktas samtliga inkomstår, även år med antagandepoäng, mellan 16 och 64 års ålder. Storleken av ATP bestäms i regel av medeltalet av de femton högsta pensionspoängen. I det föreslagna systemet grundas den inkomstrelaterade inkomsten istället på de tre högsta årsinkomsterna inom en ramtid som varierar med den försäkrades ålder. Också grundskyddet i försäkringen ändras – från nuvarande system med folkpension för samtliga och ett pensionstillskott för den som saknar eller

170 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

har låg ATP – till att utgöra en ren utfyllnad av den inkomstrelaterade förmånen upp till en viss nivå.

I nuvarande system utgör ATP den del av förtidspensionen som är direkt inkomstrelaterad. Indirekt är också folkpensionen inkomstrelaterad eftersom den inte bara är en del av grundskyddet utan också utgör en kompensation för det första prisbasbeloppet av en försäkrads inkomster, eftersom enbart inkomster som överstiger ett prisbasbelopp utgör pensionsgrundande inkomst och därmed ger pensionspoäng. Medelpensionspoängen ökat med talet ett och multiplicerad med prisbasbeloppet kan sägas motsvara den genomsnittliga årsinkomsten för en enskild försäkrad. Det är så nära man kan komma när det gäller att fastställa den inkomstförlust som legat till grund för den beviljade förtidspensionen och som bör användas för att fastställa en antagandeinkomst vid omvandlingen av förtidspensioner till det nya sjukersättningssystemet.

Antagandeinkomsten vid omvandling av förtidspension till sjukersättning bör således utgöra summan av medelpensionspoängen och talet ett multiplicerad med prisbasbeloppet för år 2003. Den inkomstrelaterade ersättningen erhålls genom att multiplicera den framräknade antagandeinkomsten med 0,64, vilket är den kompensationsnivå som gäller i det reformerade systemet. För partiella förmåner multipliceras antagandeinkomsten dessutom med ersättningsgraden vid beräkningen av den inkomstrelaterade sjukersättningen.

Den omvandlade förtidspensionen kan genom antagandeinkomsten i fortsättningen hanteras i det närmaste på samma sätt som en nybeviljad inkomstrelaterad sjukersättning.

Den ovan beskrivna beräkningen av antagandeinkomst och inkomstrelaterad sjukersättning kan också redovisas med hjälp av följande formler.

Antagandeinkomst = (1 + medelpensionspoäng) * prisbasbeloppet Inkomstrelaterad ersättning = 0,64 * antagandeinkomst * ersättningsgrad

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 171

7.4. Garantiersättning

Förslag: För den som vid ikraftträdandet inte har förtidspension eller sjukbidrag i form av ATP men som uppfyller förutsättningarna för rätt till garantiersättning beräknas den årliga garantiersättningen till ett belopp som motsvarar garantinivån.

För den vars inkomstrelaterade sjukersättning understiger garantinivån skall garantiersättningen beräknas till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den inkomstrelaterade sjukersättningen och garantinivån.

Vid partiell förmån skall garantinivån proportioneras i förhållande till graden av sjukersättning. Om den tillgodoräknade försäkringstiden är kortare än 40 år skall garantinivån minskas med hänsyn till antalet försäkringsår.

Enligt riktlinjerna i prop. 1997/98:111 bör de som har förtidspension vid ikraftträdandet få sina folkpensions- och ATP-förmåner omvandlade till inkomstrelaterad sjukersättning och eventuell garantiersättning enligt det nya systemet.

Som beskrivs i det följande kommer den sammantagna sjukersättningen att justeras med avseende på bl.a. effekterna av det slopade SGA vid omvandlingstillfället. Den metod för justering av de omvandlade förtidspensionerna som beskrivs där korrigerar alla avvikelser i det ekonomiska utfallet som uppkommer till följd av skillnader i utformningen mellan dagens ersättningssystem och det föreslagna nya ersättningssystemet oavsett anledningen till avvikelsen.

Garantiersättningen kan därför bestämmas utifrån en enhetlig garantinivå, 2,4 prisbasbelopp, enligt samma regler som gäller för nybeviljade förmåner. Detta innebär att några särregler för beräkning av garantiersättningen för de omvandlade ersättningarna inte behöver införas.

Här nedan redovisas beräkningen av det justeringsbelopp som anpassar den totala nettoersättningen efter omvandlingen till det nettoutfall för den totala ersättningen som nuvarande regler ger.

172 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

7.5. Beräkning av justeringsbelopp

Förslag: Vid omvandling av ATP och folkpensionsförmåner till sjukersättning skall bruttobeloppet anpassas så att nettoersättningen blir i princip densamma som med nuvarande regler.

För att åstadkomma detta justeras sjukersättningen med ett belopp (justeringsbelopp) som beräknas som skillnaden mellan en beräkningsmässig garantiersättning, dvs. ett ersättningsunderlag baserat på storleken av den förtidspension som skulle ha utbetalats för januari 2003 förhöjt med värdet av SGA, och den garantiersättning som kan beräknas för den försäkrade vid omvandlingstillfället i januari 2003. Justeringsbeloppet fastställs vid omvandlingstillfället.

För att få fram den beräkningsmässiga garantiersättningen används en omvandlad bruttoersättning. Denna utgör summan av den faktiska bruttoersättningen före omvandlingen och bruttovärdet av SGA i förhållande till det vanliga grundavdraget. Bruttovärdet av SGA i förhållande till det vanliga grundavdraget utgör kvoten mellan kommunalskattesatsen angiven i decimalform och talet ett minskat med kommunalskattesatsen, likaledes angiven i decimalform, multiplicerad med skillnaden mellan SGA och grundavdrag vid den faktiska bruttoersättningen.

Som kommunalskattesats vid beräkningarna används den skattesats som följer av den för den försäkrade under inkomståret 2002 tillämpliga skattetabellen. Om någon tillämplig skattetabell inte har beslutats för den försäkrade för 2002 används den skattesats som följer av den skattetabell som skulle ha varit tillämplig om ett sådant beslut fattats.

Den beräkningsmässiga garantiersättningen utgör skillnaden mellan den omvandlade bruttoersättningen, minskad med en andel av förändringen av grundavdraget för den omvandlade bruttoersättningen i förhållande till faktisk bruttoersättning, och den inkomstrelaterade sjukersättningen jämte i förekommande fall utbetald arbetsskadelivränta. Den andel som minskar den omvandlade bruttoersättningen utgör kvoten mellan kommunalskattesatsen, angiven i decimalform, och talet ett minskat med kommunalskattesatsen, likaledes angiven i decimalform. De ersättningar som skall ingå i den faktiska bruttoersättningen består av folkpension, pensionstillskott samt ATP och utbetald arbetsskadelivränta jämte utländsk pension som beskattas i Sverige.

Ett justeringsbelopp som innebär avräkning på sjukersättningen skall i första hand reducera garantiersättningen.

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 173

Utgångspunkten har varit att förtidspensionerna efter omvandling till sjukersättning skall ge ett i princip förändrat nettoutfall jämfört med vad som är fallet med folkpension, tilläggspension och SGA enligt nuvarande regler oavsett vilken kommunalskattesats som gäller för individen. Förenklat uttryckt innebär förslaget till omvandlingsmodell att bruttovärdet av SGA för den försäkrade justerar den framräknade sjukersättningen. Justeringsbeloppet har som uppgift att anpassa nettoersättningen efter omvandlingen till den nettoersättning som erhålls med dagens regler.

Effekten av skilda kommunalskattesatser på det särskilda grundavdraget (SGA)

Eftersom SGA innebär en förmånligare beskattning än det vanliga grundavdraget, är storleken av denna skatteförmån beroende av den kommunalskatt som är aktuell för den försäkrade. När SGA nu föreslås bli ersatt med en bruttoförmån och förtidspensionärer därmed kommer att bli beskattade som förvärvsarbetande, kompliceras detta av att det egentliga värdet av SGA varierar med kommunalskatten. Hur stor avvikelsen i nettoutfallet blir mellan det nuvarande och det reformerade systemet är alltså direkt avhängigt av vilken kommunalskatt som används vid jämförelsen.

I förslaget till övergångsvis garantipension för personer födda 1937 eller tidigare har kompensationen för SGA beräknats med utgångspunkt i en kommunalskatt i nivå med de högsta förekommande kommunalskatterna, nämligen 34 kronor. År 2000 är den högsta kommunalskatten i landet 33,76 kronor. Eftersom SGA har ett högre värde för den försäkrade ju högre kommunalskatten är, leder detta till att de allra flesta, dvs. de med en lägre kommunalskatt än 34 kronor, vid en sådan omvandling blir överkompenserade i förhållande till det skattemässiga värde SGA hade för dem.

I regeringens proposition 1997/98:111 framhålls att ersättningens nivå skall behållas i princip oförändrad vid omvandlingen av redan beviljade förtidspensioner. Beroende på vilken kommunalskatt som används som grund för beräkningen av SGA-kompensationen uppkommer över- respektive underkompensation vid jämförelsen mellan nettoutfallen före respektive efter omvandlingen. Att basera kompensationen på den högsta förekommande eller en genomsnittlig kommunalskatt innebär att det blir svårt att åstadkomma ett i huvudsak oförändrat ekonomiskt utfall efter omvandlingen. Avvikelser i utfallet före och efter omvandlingen blir som framgår av redovisningen nedan oundvikliga. Med en för gruppen förtidspensionärer genomsnittlig kommunalskatt

174 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

som grund för beräkningen av SGA-kompensationen torde man dock uppnå ett i det närmaste kostnadsneutralt alternativ medan en högre kommunalskatt skulle innebära kostnadsökningar för systemet.

Vissa beräkningar har gjorts för att bedöma storleken av den eventuella över- eller underkompensation som uppstår med olika kommunalskatter som utgångspunkt för beräkningen av SGA-kompensationen. Beräkningarna utgår från ersättningar på grundskyddsnivå. Den underkompensation som blir resultatet med en SGA-kompensation baserad på en genomsnittlig kommunalskatt på 30,64 kronor för en person med hel förmån och en kommunalskatt på 34 kronor är i storleksordningen 100 – 120 kr per månad. Om den försäkrade i verkligheten har den lägre kommunalskatten 27 kr uppkommer en överkompensation med omkring 110 – 130 kr per månad netto. Om man istället utgår från en kommunalskatt på 34 kronor vid beräkningen av SGA-kompensation för en förtidspensionär med en kommunalskatt på 27 kronor skulle det innebära en överkompensation på i storleksordningen 220 – 260 kronor per månad netto.

Det förslag som lämnas här innebär att den kommunalskatt som gäller för den enskilde försäkrade vid omvandlingstidpunkten ingår som en faktor vid beräkningen av bruttovärdet av SGA vid omvandlingen. Konkret innebär det att kommunalskattesatsen ingår som en variabel i omvandlingsmodellen. Denna beräkning kommer dock endast att göras vid omvandlingstillfället. Förslaget innebär att ersättningens storlek inte förändras om den försäkrade efter omvandlingen flyttar till en kommun med annan kommunalskatt eller om skatten i den egna kommunen ändras. Kompensationen (en bruttohöjning av sjukersättningen) för avskaffandet av SGA fastställs vid ett enda tillfälle och ”fryses” sedan till denna nivå.

Kollektivavtalade tilläggsförsäkringar – avtalsersättningar

Det särskilda grundavdraget, SGA, reduceras idag mot pensionsinkomster och även mot kollektivavtalade tilläggsförsäkringar eller s.k. avtalsersättningar. Avtalsersättningarna reducerar, i likhet med övriga pensionsinkomster, dock inte SGA fullt ut utan endast till 66,5 procent av den del av ersättningarna som överstiger ett visst belopp. Att avtalsersättningar reducerar SGA innebär att det egentliga värdet på SGA, som vid omvandlingen skall kompenseras genom en bruttoförmån, också bestäms av om den försäkrade har en avtalsersättning. Skatteförmånen reduceras alltså av avtalsersättningar. Därmed uppkommer den mer principiella frågan i vilken mån även de offentliga försäk-

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 175

ringarna skall påverkas av avtalsersättningar i ett reformerat ersättningssystem.

I det reformerade ålderspensionssystemet kommer garantipensionen inte att minskas för dem som tillsammans med pensionen uppbär en avtalsersättning. Vid utformningen av förslaget till ett nytt sjukersättningssystem har det framstått som rimligt att lösa frågan om avtalsersättningar skall räknas av mot garantiersättningen på samma sätt. Den principiella utgångspunkten är därvid att det är avtalsersättningarna som skall anpassas till den allmänna försäkringen och inte tvärtom. Det har också betydelse att den som har inkomstrelaterad ersättning som överstiger garantinivån inte får vidkännas någon minskning av ersättningarna från den allmänna försäkringen.

Vid beräkning av den övergångsvisa garantipensionen för personer födda 1937 och tidigare föreslås i prop. 1999/2000:127 däremot att avtalsersättningarna skall beaktas. Sådana avtalsersättningar ingår således i det årliga beräkningsunderlaget för beräkning av garantipension för denna grupp och påverkar därmed också storleken av den nya bruttoförmånen. Inför omläggningen och framgent krävs också att det finns uppgift om den enskildes avtalsersättning för att korrekt kunna beräkna den övergångsvisa garantipensionen.

Frågan om avtalsersättningar bör beaktas även vid beräkningen av ersättningen i samband med omvandlingen av förtidspension till sjukersättning hänger i viss mån även samman med valet av omvandlingsmetod. Med en lösning som innebär att omvandlingen av förtidspensionerna blir en engångsinsats uppkommer praktiska problem om avtalsersättningarna skall påverka ersättningen vid omvandlingen. Värdet av SGA framgår först vid taxeringen som sker året efter inkomståret. Förändringar av avtalsersättningar under året kan – om de inte beaktas – leda till att nettoutfallet efter omvandlingen kan bli såväl för högt som för lågt. Därtill kommer att de avtalsersättningar som kommer ifråga bestäms först då beslut om förtidspension har fattats. Om en eventuell avtalsersättning skall kunna beaktas i de fall förtidspension beviljas kort före ikraftträdandet blir det inte möjligt att slutligt fastställa sjukersättningen vid omvandlingstidpunkten. Omvandlingen skulle i samtliga fall få bli preliminär och först sedan uppgift om avtalsersättningarnas storlek finns tillgänglig bli definitiv. Detta innebär också att den försäkrade måste åläggas en skyldighet att upplysa om eventuell avtalsersättning eller att utbetalande organ åtar sig att lämna uppgift om storlek och utbetalning.

I frågan om omvandlingen av förtidspensionerna, som ju är av engångskaraktär, är omständigheterna möjligen något annorlunda än vid omläggningen av grundskyddet för ålderspensionärer födda före 1938, där avtalsförmånerna kan utgöra en väsentlig del av de samlade pen-

176 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

sionsinkomsterna. En viss överkompensation kan uppkomma för förtidspensionärerna om avtalsersättningarna inte tillåts påverka SGAkompensationen vid omvandlingen av förtidspensionen. Denna överkompensation leder till en viss ökad kostnad för de omvandlade förtidspensionerna. I likhet med vad som gäller sjukersättning som beviljas inom det nya reformerade ersättningssystemet är den ökade kostnaden inte av den storleken att den utgör skäl för att göra avsteg från principen att den allmänna försäkringen inte skall reduceras av avtalsersättningar eller att komplicera hantering med att i varje enskilt fall inhämta uppgifter om avtalsersättningar och förändringar av dessa för att räkna om de omvandlade förtidspensionerna.

Beräkning av SGA-kompensationen

Den metod för beräkning av SGA-kompensationen som beskrivs här är tekniskt komplicerad. Detta uppvägs av att syftet med omvandlingen uppnås. Vid hel sjukersättning erhålls ett relativt oförändrat nettoutfall (+/– ca 20 kronor per månad) i förhållande till folkpension, tilläggspension och SGA enligt nuvarande regler med bortseende från eventuella kollektivavtalade tilläggsförsäkringar. Detta gäller oavsett vilken kommunalskattesats som gäller för individen. Det förtjänar också att framhållas att denna beräkning kan göras maskinellt och att förslaget innebär att beräkningen endast görs vid omvandlingstillfället.

I omvandlingen av dagens förtidspension till sjukersättning ingår bl.a. ett justeringsbelopp. Justeringsbeloppet kommer sedan att ingå som en del av den totala ersättningen för den omvandlade förtidspensionen. Justeringsbeloppet i kombination med den enhetliga garantinivån utgör SGA-kompensationen för den enskilde försäkrade.

Framtagandet av en beräkningsmässig garantiersättning ingår som ett led i beräkningen av justeringsbeloppet. Den beräkningsmässiga garantiersättningen utgör därmed endast en komponent för beräkningen av justeringsbeloppet och behövs följaktligen endast vid omvandlingstillfället.

Den beräkningsmässiga garantiersättningen kan sägas utgöra en korrigering av den inkomstrelaterade sjukersättningen med syfte att uppnå en oförändrad nettoersättning efter omvandlingen.

Den beräkningsmässiga garantiersättningen (BGE) kan i formler beskrivas som

Brutto2 = Brutto1 + ((T/(1–T)) * (SGA – GA1) BGE = Brutto2 – (T/(1–T))*(GA2– GA1) – IRE – utbetald arbetsskadelivränta

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 177

där Brutto1 står för bruttoersättningen enligt nuvarande förtidspensionssystem inklusive utländsk pension som är skattepliktig i Sverige (eventuella reduceringar som följd av 30-dels, 40-delsberäkning eller yrkesskadelivränta inberäknat) samt utbetald arbetsskadelivränta, IRE för inkomstrelaterad ersättning (inklusive utländsk pension), SGA för det särskilda grundavdraget beräknat på Brutto1, GA1 för det vanliga grundavdraget beräknat på Brutto1, GA2 för det vanliga grundavdraget beräknat på Brutto2 och T för kommunalskattesatsen angiven i decimalform.

Framtagandet av den beräkningsmässiga garantiersättningen sker i två steg. Först räknas ett tillägg till förtidspensionen fram utifrån differensen mellan SGA beräknat på pensionsbeloppet (Brutto1) och ett vanligt grundavdrag på samma belopp. Bruttovärdet av denna differens, dvs. bruttovärdet av SGA i förhållande till ett vanligt grundavdrag, får man genom att multiplicera differensen med T/(1–T), där T står för kommunalskattesatsen uttryckt i decimalform. Förtidspensionen jämte ett tillägg för SGA-effekten utgör alltså den omvandlade bruttoersättningen (Brutto2).

Det tillägg till förtidspensionen som tas fram för att beräkna den omvandlade bruttoersättningen behöver i vissa fall justeras. Eftersom storleken på grundavdraget varierar med inkomstnivå kan ett bruttotillägg till förtidspensionen innebära att ett grundavdrag beräknat på den omvandlade bruttoersättningen avviker från det grundavdrag som beräknades för förtidspensionen. I ett andra steg av beräkningen ingår därför en justering av den omvandlade bruttoersättningen med en andel, baserad på kommunalskatten, av skillnaden mellan ett grundavdrag beräknat på den omvandlade bruttoersättningen och ett grundavdrag beräknat på den tidigare förtidspensionen.

Den beräkningsmässiga garantiersättningen fastställs sålunda till den omvandlade bruttoersättningen, korrigerad med skillnaden i grundavdrag och reducerad med den inkomstrelaterade sjukersättningen jämte, i förekommande fall, utbetald arbetsskadelivränta.

Därefter beräknas storleken av justeringsbeloppet. Justeringsbeloppet utgör det belopp som svarar mot SGA-effekten för den enskilde försäkrade och som för framtiden skall reglera den sjukersättning som faktiskt kommer att utges till denne efter omvandlingen av förtidspensionen. Justeringsbeloppet utgör skillnaden mellan den beräkningsmässiga garantiersättningen och garantiersättningen i det reformerade ersättningssystemet. Garantiersättningen i det reformerade systemet beräknas efter samma garantinivå som för nybeviljade sjukersättningar. Storleken av det justeringsbelopp, som anpassar nettoersättningen så att den vid omvandlingen motsvarar nettoersättning enligt dagens regler, bör sedan ligga fast under den tid sjukersättningen utges, förutsatt att

178 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

arbetsoförmågan är densamma som vid omvandlingstillfället. Den totala sjukersättningen justeras således varje år med detta belopp.

Justeringsbelopp = BGE – Garantiersättning vid omvandlingstillfället

Justeringsbeloppet innebär inte alltid en förhöjning av den totala sjukersättningen. Justeringsbeloppet kan nämligen också bli negativt. Detta innebär att sjukersättningen även kan komma att justeras nedåt. Att så blir fallet hänger samman med hur den tidigare nettoersättningen förhåller sig till den nya civilståndsoberoende garantinivå, som ingår som ett led i omvandlingen av förtidspensionerna till sjukersättningar. I vissa fall kan den omvandlade sjukersättningen ge ett för högt belopp i förhållande till värdet av det slopade SGA, dvs. den nya enhetliga garantinivån innebär i vissa fall en högre kompensation än tidigare ersättning vid SGA. En justering nedåt av sjukersättningen (negativt justeringsbelopp) kan därför bli nödvändig för att uppnå ett i huvudsak oförändrat nettoutfall i förhållande till den tidigare förtidspensionen. På detta sätt kan garantiersättningen efter omvandlingen behandlas på samma sätt som garantiersättningar som beviljas efter ikraftträdandet.

Beräkningsmetoden kan illustreras med följande exempel där siffror och belopp inte är avsedda att återspegla verkliga förutsättningar utan endast avser visa principen för beräkningen.

Ex. 1 En förtidspensionär vars ATP omvandlats har fått 70 000 kronor i inkomstrelaterad sjukersättning efter omvandlingen.

Den beräkningsmässiga garantiersättningen fastställs till 11 000 kronor för att nettoutfallet skall bli det samma före som efter omvandlingen. En garantiersättning utifrån en civilståndsoberoende garantinivå, här 2,4 prisbasbelopp, ger 17 840 kronor med ett prisbasbelopp på 36 600 kronor. Inkomstrelaterad ersättning ger tillsammans med garantiersättning 70 000 + 17 840 = 87 840 kronor. För ett oförändrat nettoutfall måste denna ersättningen alltså justeras med 11 000 – 17 840 = –6 840 kronor, dvs. ett negativt justeringsbelopp.

Ex. 2 En förtidspensionär vars ATP omvandlats har fått 85 000 kronor i inkomstrelaterad sjukersättning efter omvandlingen.

Den beräkningsmässiga garantiersättningen fastställs till 4 000 kronor för att nettoutfallet skall bli det samma före som efter omvandlingen. En garantiersättning utifrån en civilståndsoberoende garantinivå, här 2,4 prisbasbelopp, ger 2 840 kronor med ett prisbasbelopp på 36 600 kronor. Inkomstrelaterad ersättning ger tillsammans med garantiersättning 85 000 + 2 840 = 87 840 kronor. För ett oförändrat nettoutfall måste ersättningen alltså justeras uppåt med 4 000 – 2 840 = 1 160 kronor.

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 179

Ett negativt justeringsbelopp kan också ha sin grund i att beräkningen av antagandeinkomsten genererat en inkomstrelaterad ersättning som ligger något högre än summan av ATP, PTS och folkpension för en gift förtidspensionär när ATP beräknats på en medelpensionspoäng som ligger över en viss nivå. För att inte nettoutfallet efter omvandlingen skall överstiga nettoutfallet enligt nuvarande regler justeras ersättningen i dessa fall nedåt.

Sammanfattningsvis innebär den föreslagna beräkningsmetoden att en eventuell utfyllnad i form av garantiersättning för personer som fått sin förtidspension omvandlad till sjukersättning beräknas på i princip samma sätt som gäller vid nybeviljade sjukersättningar. Garantiersättningen bestäms utifrån en enhetlig garantinivå, 2,4 prisbasbelopp, enligt samma regler som för nybeviljade förmåner och den totala sjukersättningen justeras sedan med avseende på effekterna av det slopade SGA vid omvandlingstillfället. Justeringen av sjukersättningen avser alltså att bibehålla nettoutfallet före omvandlingen.

Beräkningsexempel

Nedanstående exempel är avsett att illustrera gången vid omvandlingen av en förtidspension till inkomstrelaterad sjukersättning, garantiersättning och justeringsbelopp. Personen i exemplet är gift, har hel förtidspension och bor i en kommun med en kommunalskattesats om 31,05 procent (dvs. T = 0,3105 ). Den medelpensionspoäng som legat till grund för ATP är 2,51. Både ATP och folkpension har varit andelsberäknade med 26/30 = 0,8667. Samtliga belopp är beräknade med ett prisbasbelopp på 36 200 kronor (prisbasbeloppet för 1996). Statlig inkomstskatt har tagits ut med 200 kr vid beräkningen av nettoersättning.

Förtidspensionen

Folkpensionen har uppgått till 22 746 kronor. Oreducerad folkpension för en gift förtidspensionär är 26 245 kronor. Inget pensionstillskott, PTS, har utbetalats då ATP-beloppet är för högt.

Den faktiska bruttoersättningen har alltså varit 47 248 + 22 746 = 69 994 kronor. SGA på denna pension blir 35 000 kronor vilket ger en nettoförtidspension på 58 926 kronor.

180 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

Nettobeloppet har beräknats som,

Bruttoersättning – (Bruttoersättning – SGA) * kommunalskattesats – 200.

Vanligt grundavdrag på den faktiska bruttoersättningen motsvarar 9 400 kronor.

Bruttovärdet för sjukersättningen skall ge ett nettoutfall så nära 58 926 kronor som möjligt.

Antagandeinkomsten

Först beräknas en antagandeinkomst som skall ligga till grund för den inkomstrelaterade ersättningen.

Antagandeinkomsten = (1 + medelpensionspoäng * (26/30) * prisbasbelopp.

Antagandeinkomsten = (1 + 2,51 * 0,8667) * 36200 = 114 950 kronor.

Den inkomstrelaterade ersättningen, IRE, fastställs därefter till 0,64 multiplicerat med antagandeinkomsten, dvs 73 568 kronor.

Justeringsbelopp och total ersättning

En omvandlad bruttoersättning beräknas som den faktiska bruttoersättningen (69 994 kronor) + bruttovärdet av SGA vid den faktiska bruttoersättningen.

Omvandlad bruttoersättning = 69 994 + (0,3105/(1–0,3105)) * (35 000 –9 400) = 81 526 kronor.

Ett vanligt grundavdrag beräknat på den omvandlade bruttoersättningen blir 12 200 kronor.

Den beräkningsmässiga garantiersättningen (BGE) beräknas som den omvandlade bruttoersättningen reducerad med en andel av skillnaden mellan grundavdraget för den omvandlade bruttoersättningen och den faktiska bruttoersättningen samt med den inkomstrelaterade ersättningen.

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 181

BGE = 81 526 – (0,3105/(1–0,3105))*(12 200 – 9 400) – 73 568 = 6 696 kronor.

Justeringsbeloppet bestäms därmed till BGE minskat med en garantiersättning beräknad enligt samma regler som för nybeviljade ersättningar med en garantinivå om 2,4 prisbasbelopp.

Garantinivå = 2,4 * 36 200 * 0,8667 = 75 299 kronor. Garantiersättning = Garantinivå – IRE = 1 731 kronor.

Justeringsbelopp = 6 696 – 1 731 = 4 965 kronor.

Den totala omvandlade sjukersättningen blir alltså summan av den inkomstrelaterade sjukersättningen, garantiersättningen och justeringsbeloppet.

Total sjukersättning = 73 568 + 1 731 + 4 965 = 80 264 kronor.

Nettoersättningen beräknas som,

Bruttoersättning – (Bruttoersättning – Grundavdrag) * kommunalskattesats.

Nettoersättningen blir då 58 833 kronor och nettodifferensen i förhållande till förtidspension enligt nuvarande regler blir alltså i exemplet,

58 833 – 58 926 = –93 kronor per år eller ca – 8 kronor per månad.

Partiella förmåner

Enligt den kartläggning och analys av SGA som redovisas i Ds 2000:09 Förtidspensionssystemet – Skattereglernas effekt på kompensationsnivåerna varierar kompensationsnivåerna i nuvarande förtidspensionssystem betydligt beroende på inkomstnivå, eventuella kollektivavtalade tilläggsförsäkringar, pensionsgrad och civilstånd. Kombinationen partiell förtidspension och arbetsinkomst kan i vissa fall innebära högre nettoinkomst än helt förvärvsarbete. Detta sammanhänger med att SGA inte är proportionellt i förhållande till ersättningsgraden utan är lika stort vid hel som vid partiell förmån och att det i regel inte heller påverkas av eventuella förvärvsinkomster.

182 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

Med hjälp av uppgifter i SCB:s inkomstfördelningsundersökning 1997 (”Storurvalet”) har förvärvsinkomster för förtidspensionärer, uppräknade till 2000 års priser, uppskattats. De genomsnittliga förvärvsinkomsterna för förtidspensionärer med en fjärdedels förmån uppgick till ca 64 700 kronor, för dem med halv förmån till ca 49 900 kronor och för dem med tre fjärdedels förmån till ca 33 400 kronor. Det kan dock också konstateras att spridningen av förvärvsinkomsterna är mycket stor runt dessa genomsnittliga inkomster.

Förslaget till omvandling av redan beviljade förtidspensioner innebär att SGA-kompensationen (justeringen av garantiersättningen) bestäms vid omvandlingstillfället för att sedan bibehållas så länge arbetsoförmågan består i samma omfattning. Eftersom det inte är möjligt att beakta de faktiska förvärvsinkomster som en enskild försäkrad kan tänkas ha under återstoden av den tid förmånen kommer att utges, kan en kompensation för avskaffandet av SGA inte grundas på det verkliga förhållandet. Möjligheten att istället använda någon form av schabloniserad inkomst för att anpassa kompensationen för borttagandet av SGA till försäkrade med förvärvsinkomster vid sidan om en partiell förmån har övervägts. Detta har emellertid visat sig inte vara någon framkomlig väg. Beroende på skillnaden mellan schabloninkomsten och en faktisk förvärvsinkomst i det enskilda fallet leder en sådan metod till icke avsedda nettoavvikelser. Speciellt hårt skulle det drabba dem med låga förtidspensioner och låga faktiska förvärvsinkomster. Att inte beakta förvärvsinkomster vid beräkningen av SGA-kompensationen kan likställas med att använda en schabloninkomst på 0 kronor. Detta innebär att även då förvärvsinkomster inte beaktas, uppstår vissa avvikelser i förhållande till dagens nettoutfall. Ett högre nettoutfall blir främst aktuellt vid låga pensionsnivåer i kombination med låga faktiska förvärvsinkomster medan det omvända gäller för lägre nettoutfall. Storleken av nettoavvikelserna ligger för halva förmåner i intervallet –150 till +250 kronor per månad.

Det kan även utifrån principiella utgångspunkter ifrågasättas om förvärvsinkomster skall tillåtas påverka, och i många fall reducera en generell icke behovsprövad socialförsäkringsförmån som sjukersättningen. Det förhållandet att SGA vid en kombination av pension och förvärvsinkomster påverkar även beskattningen av förvärvsinkomsterna kan inte anses utgöra skäl för att förvärvsinkomster skall tillåtas få påverka ersättningens storlek i samband med omvandlingen. Ersättningens storlek har bestämts av arbetsoförmågans omfattning och påverkas inte av eventuella sidoinkomster. Någon anledning att välja en annan lösning för partiella förmåner än för hela vid beräkningen av justeringsbeloppet föreligger därför inte av det skälet. Följaktligen bör

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 183

samma metod för omvandling av partiella som för hela förmåner användas.

Den förmånliga beskattningen av förvärvsinkomster vid sidan av partiell förtidspension som finns i dag kommer inte att finnas för dem som beviljas sjukersättning i det reformerade systemet där sjukersättningen beskattas på samma sätt som andra förvärvsinkomster. Beräkningsmetoden för omvandling av nuvarande förtidspensioner har, för att följa riktlinjerna i prop. 1997/98:111, konstruerats så att nettoersättningen så långt som möjligt skall vara oförändrad, vilket innebär att denna grupp försäkrade kommer att få tillgodogöra sig effekterna av den nuvarande förmånliga beskattningen även i det reformerade systemet. Om SGA-reglerna skulle komma att ändras före ikraftträdandet av det nya sjukersättningssystemet kan modellen för omvandling fortfarande användas eftersom konstruktionen utgår från relationen mellan SGA och det vanliga grundavdraget.

7.6. Särskild beräkning av justeringsbelopp för utlandsboende

Förslag: För den som vid omvandlingen är bosatt utomlands och får förtidspension som omfattas av bestämmelserna i lagen (1991:586) om inkomstskatt för utomlands bosatta (SINK) skall den beräkningsmässiga garantiersättningen utgöra skillnaden mellan en omvandlad bruttoersättning och den inkomstrelaterade sjukersättningen.

Den omvandlade bruttoersättningen utgörs av den faktiska bruttoersättningen och bruttovärdet av det obeskattade beloppet. Bruttovärdet av det obeskattade beloppet utgör därvid kvoten mellan skattesatsen angiven i decimalform och talet 1 minskat med skattesatsen, likaledes angiven i decimalform.

Enligt de särskilda beskattningsregler som gäller för utlandsboende är förtidspension i form av folkpension och viss del av pensionstillskottet inte beskattat. Med folkpension avses också den del av utbetald ATP som medfört minskning av pensionstillskottet. Den ATP som inte reducerat pensionstillskottet beskattas med en särskild inkomstskatt på 25 procent. På samma sätt, med 25 procent, beskattas annan ersättning enligt lagen om allmän försäkring.

När tidigare beviljad förtidspension omvandlas till sjukersättning och garantiersättning fr.o.m. 2003 upphör folkpension och pensionstillskott som förmån vid långvarig och varaktigt nedsatt arbetsförmåga. De

184 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

nya förmånerna utges enligt lagen om allmän försäkring och blir därmed i sin helhet skattepliktiga enligt SINK. Några ändringar i den lagen är inte nödvändiga med anledning av omvandlingen av förtidspensionerna.

Motivet för att skattebefria de utomlands bosatta förtidspensionären för ett belopp som svarar mot grundskyddet var bland många andra skäl detsamma som föranlett ett förmånligare grundavdrag för här i landet bosatta förtidspensionärer. För att inte heller de utomlands boende förtidspensionärerna skall få sin nettopension sänkt när förtidspensionerna omvandlas till sjukersättning bör också dessa kompenseras för den skatteförmån som bortfaller vid omvandlingen. Eftersom skattebefrielsen för de utlandsboende är knuten till de faktiskt utgivna förmånerna uppkommer inte de effekter som uppstår vid partiella förmåner i systemet med SGA.

Här lämnas förslag på hur de utomlands bosatta förtidspensionärerna vid beräkningen av garantiersättningen skall kunna kompenseras för bortfallet av den förmånligare beskattningen av förtidspensionerna enligt SINK, dvs. hur justeringsbeloppet bör beräknas för denna grupp försäkrade.

Den beräkningsmässiga garantiersättningen för de i Sverige bosatta utgör ett led i beräkningen av justeringsbeloppet och motsvarar i huvudsak garantiersättningen jämte bruttovärdet av SGA. På samma sätt bör bruttovärdet av skattebefrielsen beaktas vid framtagandet av en beräkningsmässig garantiersättning för de utomlands bosatta försäkrade. Eftersom de utomlands bosatta förtidspensionärerna inte har rätt till något grundavdrag och har en och samma skattesats påverkar detta beräkningen av den omvandlade bruttoersättningen. Den omvandlade bruttoersättning utgörs därvid av den faktiska bruttoersättningen och bruttovärdet av det obeskattade beloppet.

Den beräkningsmässiga garantiersättningen (BGE) kan beskrivas som formeln

Brutto2 = Brutto1 + (T/(1–T) * det obeskattade beloppet) BGE = Brutto2 – IRE

där Brutto 1 står för bruttoersättning enligt nuvarande system (eventuella reduceringar som följd av 30-dels, 40-delsberäkning eller yrkesskadelivränta inberäknat), IRE för inkomstrelaterad ersättning och T för skattesatsen angiven i decimalform.

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 185

7.7. Omvandling av reducerade förtidspensioner

Förslag: Är ATP reducerad på grund av att den försäkrade inte kunnat tillgodoräknas erforderligt antal poängår för hel förmån, skall antagandeinkomsten vid omvandlingen av förtidspension till inkomstrelaterad sjukersättning reduceras i motsvarande omfattning.

Förtidspension utges inte alltid med oavkortat belopp. Förmånen kan reduceras av flera olika anledningar, t.ex. genom att den försäkrade inte har varit bosatt i Sverige under erforderligt antal år för rätt till hel folkpension eller tillgodoräknats färre år med pensionspoäng än som krävs för oavkortad förmån. Den försäkrade kan också jämte förtidspension ha yrkesskadelivränta som enligt särskilda regler skall minska förtidspensionen.

Andelsberäknad ATP

De förtidspensionärer som inte har 30 år med pensionspoäng och som därför har haft sin ATP andelsberäknad föreslås också få antagandeinkomsten reducerad vid omvandlingen av förtidspensionen. Genom att vid omvandlingstillfället 30-delsberäkna antagandeinkomsten behövs inte några särbestämmelser för den inkomstrelaterade sjukersättningen vid beräkningen av garantiersättning och justeringsbelopp. Antagandeinkomsten multipliceras sedan med 0,64 på samma sätt som när det gäller oreducerad ATP för att få fram den inkomstrelaterade ersättningen. Andelsberäkningen behöver följaktligen inte följa med in i det reformerade systemet. Den reduktion som krävs görs istället på antagandeinkomsten.

Andelsberäknad folkpension

De förtidspensionärer som får sin förtidspension omvandlad vid införandet av det nya systemet kan förutom oavkortad folkpension uppbära såväl en 40-delsberäknad som en 30-delsberäknad folkpension i dagens system. Det nya grundskyddet kräver 40 bosättningsår för oavkortad ersättning. De tidigare förtidspensionärerna kommer i likhet med dem som beviljas sjukersättning efter ikraftträdandet av ett nytt ersättningssystem att få garantinivån 40-delsberäknad efter omvandlingen. Genom att den andelsberäknade folkpensionen kommer att

186 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

ingå som en komponent i den beräkningsmässiga garantiersättningen kommer såväl den 30-delsberäknade som den 40-delsberäknade folkpensionen att beaktas vid beräkningen av justeringsbeloppet. Effekterna av skillnaden i utformningen mellan dagens ersättningssystem och det föreslagna kommer därmed att beaktas vid beräkningen av totala ersättningen efter omvandlingen.

Livränta enligt lagen om yrkesskadeförsäkring (YFL)

Enligt nuvarande regler samordnas förtidspensionen med yrkesskadelivräntan genom minskning av förtidspensionen. Avdrag på pensionen görs med tre fjärdedelar av en egenlivränta. I första hand minskas ATP, i andra hand pensionstillskottet och i sista hand folkpensionens huvudförmån.

Har den försäkrade yrkesskadelivränta som skall reducera förtidspensionen skall detta i första hand påverka den inkomstrelaterade ersättningen. I modellen för beräkning av garantiersättning och justeringsbelopp vid omvandlingen av förtidspensionerna beaktas samtliga reduktioner som gjorts på de bruttoersättningar som utbetalats före omvandlingen oavsett orsak. Den reducering för yrkesskadelivränta som gjorts på pensionstillskottet och tilläggspensionen kommer därmed att beaktas vid beräkningen av såväl den omvandlade bruttoersättningen som den faktiska bruttoersättningen och den beräkningsmässiga garantiersättningen. Samma inverkan har ett avdrag på folkpensionens huvudförmån.

7.8. Samordning med arbetsskadelivränta

Förslag: Har den försäkrade vid ikraftträdandet av det nya sjukersättningssystemet livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF) som samordnats med förtidspension skall arbetsskadelivräntan efter omvandlingen samordnas med sjukersättningen. Samordningen skall göras med den andel av sjukersättningen som svarar mot den andel av förtidspensionen som före omvandlingen föranlett samordning.

Arbetsskadelivräntan samordnas med sjukersättning efter korrigering med justeringsbeloppet. Livräntan utges med den del som överstiger sjukersättningen. Därutöver utges ett belopp, en bruttoförhöjning, som motsvarar skillnaden mellan sjukersättningen och förtidspensionen vid omvandlingstillfället.

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 187

Arbetsskadelivräntor

Om förtidspension och arbetsskadelivränta ersätter samma inkomstbortfall samordnas dessa förmåner. Samordningen med förtidspension innebär att livräntan i regel endast betalas ut med den del som överstiger förtidspensionen. Om arbetsskadelivräntan endast täcker en del av det inkomstbortfall som ersätts genom förtidspensionen sker samordning med en mot inkomstbortfallet svarande andel av förtidspensionen. Detta innebär att arbetsskadelivräntan betalas ut med den del som överstiger den andel av förtidspensionen som skall samordnas med livräntan. Motsvarande regler föreslås gälla även med ett nytt ersättningssystem vid långvarig och varaktig arbetsoförmåga.

Utges livränta samtidigt med förtidspension påverkar också den storleken av SGA. Detta innebär att livräntan bör beaktas vid beräkningen av det justeringsbelopp som utgör SGA-kompensationen vid omvandlingen av förtidspensionerna till inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning. Arbetsskadelivräntan ingår därför i den faktiska bruttoersättningen. Vid framtagandet av den beräkningsmässiga garantiersättningen reducerar även arbetsskadelivräntan den omvandlade bruttoersättningen.

Även efter omvandling av förtidspension till sjukersättning bör arbetsskadelivräntan samordnas med sådan sjukersättning som ersätter samma inkomstbortfall. Detta innebär att också den som har en arbetsskadelivränta som överstiger sjukersättningen berörs av SGA och bör kompenseras för effekterna av att SGA slopas i samband med ikraftträdandet av det nya sjukersättningssystemet. Sådan kompensation måste utgöra ett tillägg till livräntan efter samordningen för att den inte skall förlora sitt värde vid samordningen.

Genom att – efter samordningen mellan arbetsskadelivräntan och den sjukersättning som med hänsyn till justeringsbeloppet kommer att betalas ut till den enskilde försäkrade efter omvandlingen – lägga till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan sjukersättning (inklusive justeringsbelopp) och förtidspensionen vid omvandlingstillfället, får den försäkrade samma nettoutfall efter omvandlingen som före denna. I praktiken innebär det att nettoeffekten av SGA i förhållande till förtidspensionen och livräntan lyfts ut och läggs som en bruttoförhöjning till den samordnade livräntan. Det får till följd att SGA-effekten för förtidspensionen vid den livränta som utgavs vid omvandlingstillfället utges som en bruttoförmån till livräntan. Därmed kommer också de negativa justeringsbelopp, som föranleds av att nettoutfallet med inkomstrelaterad sjukersättning och eventuell garantiersättning blivit högre än med tidigare förtidspension, att påverka beräkningen av kompensationen för bortfallet av SGA.

188 Omvandling av förtidspension till sjukersättning… Ds 2000:39

Samordningen mellan arbetsskadelivränta och sjukersättning efter omvandlingen kan beskrivas med hjälp av följande formel

Bruttoförhöjning = sjukersättning – förtidspension (vid omvandlingstillfället) Samordnad livränta = Arbetsskadelivränta – sjukersättning + bruttoförhöjning

där sjukersättning står för summan av inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning efter korrigering med justeringsbeloppet.

7.9. Förändringar efter omvandlingen

Förslag: Förändringar i de förhållanden som varit avgörande för storleken av justeringsbeloppet skall inte föranleda omräkning av detta belopp.

Sänkning eller höjning av sjukersättningsgraden medför att justeringsbeloppet bortfaller. Detta gäller även den bruttoförhöjning som utges som ett tillägg till arbetsskadelivränta efter samordning med den omvandlade sjukersättningen.

Avsikten är att omvandlingen av förtidspensioner sker vid ett enda tillfälle och att de framtida nivåerna bestäms vid detta tillfälle. De justeringsbelopp som då tas fram varierar bl.a. med kommunalskattesats och civilstånd och kan innebära såväl höjning som sänkning av garantiersättningen med syfte att uppnå ett oförändrat netto efter omvandlingen. Utgångspunkten är att senare inträffade förändringar i de förhållanden som rådde vid omvandlingstillfället inte bör föranleda omräkning av vare sig antagandeinkomsten eller justeringsbeloppet.

Justeringsbeloppet motsvarar värdet av SGA vid den förmån som den försäkrade har vid omvandlingstillfället. Det kan därför med visst fog hävdas att justeringsbeloppet är knutet till förmånens ersättningsgrad. Det förekommer dock att förutsättningarna för rätten till sjukersättning förändras. Om den försäkrades arbetsförmåga försämras eller förbättras och sjukersättningen med anledning av detta kommer att utges med högre eller lägre ersättningsgrad, torde det inte längre vara motiverat att utge kompensation för borttagandet av SGA. I det fall tidsbegränsad sjukersättning upphör och för en ny period utges med en annan ersättningsgrad bör också den nya ersättningen beräknas utan justeringsbelopp. Om den tidsbegränsade sjukersättningen däremot avlöses av ytterligare en period med samma ersättningsgrad eller övergår till att utges i form av en icke tidsbegränsad sjukersättning bör

Ds 2000:39

Omvandling av förtidspension till sjukersättning… 189

justeringsbeloppet även i fortsättning få reglera ersättningens storlek. Även den bruttoförhöjning av arbetsskadelivräntan som utgör en kompensation för SGA bör hanteras på samma sätt.

Ds 2000:39 191

8. Ålderspensionsrätt vid sjukersättning

8.1. Inledning

Storleken på hel förtidspension motsvarar enligt dagens regler i princip den ålderspension som en försäkrad skulle ha rätt till om ålderspensionen skulle ha betalats ut från och med den månad då han eller hon fyller 65 år. Samtidigt gäller att ålderspensionen för den som uppburit förtidspension i princip motsvarar förtidspensionen.

Beräkningen av dagens förtidspension och sjukbidrag är alltså i huvudsak knuten till vad som gäller för ålderspensioneringen. Reformeringen av ålderspensionssystemet innebär nya principer för såväl beräkning som finansiering.

I ålderspensionssystemet tillämpas livsinkomstprincipen. Den försäkrade tillgodoräknas i ålderspensionsrätt årligen ett belopp som motsvarar 18,5 procent av ett pensionsunderlag bestående av den pensionsgrundande inkomsten och eventuella pensionsgrundande belopp under året. Av pensionsunderlaget går 16 procent till den inkomstgrundade ålderspensionen (inkomstpension). Inkomstpensionen beräknas som summan av dessa årliga belopp, uppräknade med hänsyn till realinkomstutveckling, dividerad med ett s.k. delningstal som bestäms utifrån den genomsnittliga återstående livslängden vid pensionstillfället i den årskull som den försäkrade tillhör. Resterande belopp, dvs. 2,5 procent av pensionsunderlaget, avsätts till ett premiefondsystem.

Någon koppling mellan förtidspension och ålderspension föreligger följaktligen inte längre. Reformeringen av ålderspensionssystemet har därför medfört att reglerna för ersättning och ålderspensionsrätt vid långvarigt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga måste förändras för dem som omfattas av det nya ålderspensionssystemet.

Reglerna om ålderspensionsrätt för förfluten tid, dvs. för tid före 1999 då viss del av ålderspensionsreformen trädde i kraft, är fastställda genom riksdagens beslut i anledning av prop. 1997/98:151 och återfinns i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP).

192 Ålderspensionsrätt vid sjukersättning Ds 2000:39

I avvaktan på en reformering av förtidspensionssystemet gäller vid förtidspension fr.o.m. 1999 en provisorisk lösning av frågan om ålderspensionsrätt, som innebär att en förtidspensionär tillgodoräknas ett särskilt pensionsgrundande belopp, beräknat med utgångspunkt i den antagandepoäng som fastställts för den försäkrade.

Ålderspensionsreglerna i sammanfattning finns i avsnitt 1.4. Förtidspensionsutredningens förslag avseende ålderspensionsrätt för förtidspensionärer redovisas i avsnitt 1.5.2. Förtidspensionsutredningen ansåg att såväl den inkomstrelaterade ersättningen som garantibeloppet borde utgöra pensionsgrundande inkomst. Därutöver borde enligt utredningen också ett pensionsgrundande belopp motsvarande skillnaden mellan antagandeinkomsten och utgående ersättning ge ålderspensionsrätt.

Enligt uttalanden i prop. 1997/98:111 bör en försäkring för inkomstbortfall vid långvarig och varaktig nedsättning av arbetsförmågan också innefatta en försäkring mot uteblivet intjänande av ålderspensionsrätt. Antagandeinkomsten utgör en prognos om den förvärvsinkomst som den försäkrade kan antas ha tjänat in i framtiden om han eller hon inte blivit arbetsoförmögen. För den som uppbär hel inkomstrelaterad ersättning bör ålderspensionsrätten därför i ett reformerat förtidspensionssystem grundas på hela antagandeinkomsten.

8.2. Ålderspensionsrätt för inkomstrelaterad sjukersättning

Förslag: Den som uppbär hel inkomstrelaterad sjukersättning skall tillgodoräknas ålderspensionsrätt på hela antagandeinkomsten efter avdrag för ett belopp som motsvarar allmän pensionsavgift. Vid partiell förmån beräknas ålderspensionsrätten på motsvarande andel av antagandeinkomsten. Om rätten till sjukersättning upphör under året tillgodoräknas den försäkrade ålderspensionsrätt på en tolftedel av antagandeinkomsten för varje månad som sjukersättning givits ut under året.

Den utbetalda ersättningen skall utgöra pensionsgrundande inkomst för ålderspension. Skillnaden mellan den del av antagandeinkomsten som utgör underlag för beräkning av ålderspensionsrätt och den del av utbetald inkomstrelaterad sjukersättning som ingår i den pensionsgrundande inkomsten utgör pensionsgrundande belopp.

Ålderspensionsrätt tillgodoräknas den försäkrade fram till dess rätten till sjukersättning upphör, längst till den månad då den försäkrade fyller 65 år.

Ds 2000:39

Ålderspensionsrätt vid sjukersättning 193

I avvaktan på en reformering av systemet för ersättning vid långvarig och varaktig nedsättning av arbetsförmågan gäller fr. o. m. 1999 en provisorisk lösning som innebär att en förtidspensionär tillgodoräknas ett särskilt pensionsgrundande belopp beräknat med utgångspunkt i den antagandepoäng som tillämpats vid beräkningen av förtidspensionen. Pensionsgrundande belopp vid förtidspension beräknas enbart för den som har förtidspension som beräknats med s.k. antagandepoäng. Det pensionsgrundande beloppet skall för varje månad, för vilken hel förtidspension har uppburits, motsvara en tolftedel av summan av det för året gällande förhöjda prisbasbeloppet och produkten av detta basbelopp och antagandepoängen. Kopplingen till prisbasbeloppet innebär att det pensionsgrundande beloppet prisindexeras.

Enligt det reformerade ålderspensionssystemet tillgodoräknas den som förvärvsarbetar årligen i ålderspensionsrätt ett belopp som motsvarar 18,5 procent av den del av förvärvsinkomsten som utgör pensionsgrundande inkomst under året.

Genom riksdagsbeslutet i anledning av prop. 1997/98:111 är det klarlagt att den som uppbär hel inkomstrelaterad sjukersättning skall tillgodoräknas en sammanlagd ålderspensionsrätt som motsvarar den antagna framtida förvärvsinkomsten som den räknas fram i det nya systemet. Den som drabbas av långvarig eller varaktig arbetsoförmåga bör nämligen inte komma i vare sig bättre eller sämre läge i ålderspensionshänseende än vad som skulle varit fallet om han eller hon hade fortsatt att arbeta. Skälet för detta är att förtidspensionen i sig bör utgöra en försäkring såväl mot inkomstbortfallet under tiden fram till ålderspensionen som mot bortfallet av möjligheten att tjäna in ålderspensionsrätt. Detta innebär att ålderspensionsrätten inte enbart kan grundas på den utbetalda sjukersättningen utan att det framtida antagna inkomstbortfallet (antagandeinkomsten) utgör ett underlag som också bör generera rätt till ålderspension.

När det gäller utformningen av de regler som syftar till att tillgodose ålderspensionsrätt på den antagandeinkomst som ligger till grund för sjukersättningen är det en fördel om dessa nära ansluter till den uppbyggnad av regelverket som gäller för ålderspensionssystemet i övrigt.

Utöver förvärvsinkomster ger även socialförsäkringsersättningar som träder i stället för förvärvsinkomster, t.ex. sjukpenning, rätt till ålderspension. De ersättningar som kan läggas till grund för ålderspensionsrätt finns särskilt angivna i LIP.

Pensionsrätten i det reformerade ålderspensionssystemet grundas huvudsakligen på pensionsgrundande inkomst. Förtidspension, vård av små barn, plikttjänstgöring och studier med studiemedel skall enligt särskilda regler också grunda ålderspensionsrätt. Sådan ålderspensions-

194 Ålderspensionsrätt vid sjukersättning Ds 2000:39

rätt grundas på fiktiva inkomster genom särskilt fastställda pensionsgrundande belopp.

I den nuvarande provisoriska lösningen tillgodoräknas den försäkrade ålderspensionsrätt vid förtidspension uteslutande genom ett pensionsgrundande belopp. I överensstämmelse med den uppbyggnad av regelverket som gäller för ålderspensionssystemet i övrigt bör emellertid i framtiden, i likhet med vad Förtidspensionsutredningen föreslagit, utbetald sjukersättning utgöra pensionsgrundande inkomst. När det gäller samordning med andra förmåner, som utgör pensionsgrundande inkomst, underlättar det om också utbetald sjukersättning utgör pensionsgrundande inkomst.

Den antagandeinkomst som föreslås utgöra underlag för beräkning av sjukersättning beräknas på inkomster före avdrag för allmän pensionsavgift. För att ålderspensionsrätten skall grundas på ett underlag som så nära som möjligt ansluter till pensionsgrundande inkomst för förvärvsarbetande, bör antagandeinkomsten justeras med avseende på allmän pensionsavgift om sju procent av antagandeinkomsten.

För att hela antagandeinkomsten skall ge rätt till ålderspension bör ett belopp motsvarande skillnaden mellan den pensionsgrundande inkomsten och antagandeinkomsten, efter justering enligt ovan, tillgodoräknas den försäkrade som pensionsgrundande belopp. Även då sjukersättningen samordnats med yrkesskadelivränta (som inte är pensionsgrundande) eller arbetsskadelivränta utgör denna antagna inkomst den garanterade ramen för den totala ålderspensionsrätten.

Vid partiell förmån bör ålderspensionsrätten beräknas på motsvarande andel av antagandeinkomsten. Om rätt till sjukersättning upphör eller uppkommer under året bör detta på samma sätt få påverka ålderspensionsrätten. En tolftedel av underlaget för ålderspensionsrätten bör därvid tillgodoräknas den försäkrade för varje månad som sjukersättning utbetalats under året. Detta bör även gälla då sjukersättning upphör med anledning av att den försäkrade uppnår 65 års ålder.

Eftersom förvärvsinkomsterna statistiskt sett i genomsnitt har en stagnerande eller fallande utveckling för personer som närmar sig slutet av den förvärvsaktiva perioden, uppkommer frågan om ålderspensionsrätt bör tillgodoräknas den försäkrade på hela antagandeinkomsten ända fram till dess han eller hon fyller 65 år eller om ålderspensionsrätt från och med 60 års ålder endast bör tillgodoräknas den försäkrade på sjukersättningsbeloppet på sätt som Förtidspensionsutredningen föreslagit.

En viss risk för överkompensation kan föreligga. Det är dock tveksamt om en genomsnittligt stagnerande eller fallande inkomstutveckling för äldre försäkrade kan motivera en generell sänkning av ålderspensionsunderlaget med cirka 35 procent för alla som fyllt 60 år. Vid

Ds 2000:39

Ålderspensionsrätt vid sjukersättning 195

konstruktionen av de i denna departementspromemoria föreslagna reglerna för beräkning av antagandeinkomsten har ramtidens längd anpassats efter den typiska inkomstkarriären under förvärvsaktiv tid. Förslaget innebär att ramtiden successivt minskar med åldern, vilket medför att tidigare mindre representativa inkomster inte kommer att få alltför stort genomslag. Indexeringsmetoden för antagandeinkomsten bör på samma sätt kunna anpassas så att den återspeglar en genomsnittlig inkomstutveckling för äldre. Detta får anses utgöra en tillräcklig anpassning till den genomsnittliga utvecklingen över tid. Det saknas därmed anledning att avvika från en enhetlig lösning där antagandeinkomsten utgör ramen för den inkomst som bör ge ålderspensionsrätt.

8.3. Ålderspensionsrätt för garantiersättning

Förslag: Garantiersättningen skall inte grunda rätt till ålderspension.

Garantiersättningen skall därför inte ingå i den pensionsgrundande inkomsten.

Den som har en inkomstrelaterad ersättning som är lägre än garantinivån på 2,4 prisbasbelopp får en utfyllnad upp till denna garanterade nivå. Om den försäkrade helt saknar inkomstrelaterad ersättning föreslås i avsnitt 6.5.3 att sjukersättningen utges i form av garantiersättning som motsvarar garantinivån.

I prop. 1997/98:111 och vid riksdagsbehandlingen av denna behandlas inte frågan om garantiersättning bör utgöra pensionsgrundande inkomst närmare. Frågan bör enligt propositionen övervägas i den fortsatta beredningen.

När socialförsäkringslagen träder i kraft den 1 januari 2001 delas socialförsäkringen upp i en del som omfattar förmåner som är beroende av förvärvsarbete i Sverige och en annan del där rätten till förmån grundas på bosättning i Sverige. Bosättningsbaserade förmåner omfattar i princip ersättningar för olika kostnader och rena bidrag. Dit räknas förmåner som ges med garantibelopp. Att inkomstbortfallsförsäkringar ges i arbetslandet har ansetts naturligt, i vart fall om de ges ut för kortare tid. Anspråk på ersättning för större kostnader och regelbundna bidrag för vissa utgifter bör vila på bosättningslandet, eftersom sådana ersättningar ofta finansieras med skattemedel och grundprincipen är att man beskattas i bosättningslandet.

Utifrån de principer som varit vägledande vid utformningen av socialförsäkringslagen kan garantiersättningen betraktas som ett bidrag. Detta utgör dock inte i sig något hinder mot att i fråga om garantier-

196 Ålderspensionsrätt vid sjukersättning Ds 2000:39

sättningen använda sig av en liknande lösning som för den inkomstrelaterade sjukersättningen när det gäller utformningen av reglerna om ålderspensionsrätt. I ålderspensionssystemet finns nämligen redan sådana undantag. Även andra socialförsäkringsersättningar som kan betecknas som bidrag, t.ex. vårdbidrag, kan grunda ålderspensionsrätt. Syftet bakom vårdbidraget har främst varit att kompensera föräldrarna för det inkomstbortfall som uppkommer i de fall de tvingas att inskränka sin arbetstid för att vårda barnet. I sådana fall kommer vårdbidraget att i praktiken utgöra en kompensation för inkomstbortfall.

Genom att garantiersättningen liksom t.ex. vårdbidraget kan sägas utgöra en kompensation för att den försäkrade är förhindrad att skaffa sig en förvärvsinkomst kan det med visst fog hävdas att den har inslag av ersättning för inkomstbortfall. Detta utgör ett skäl för att sjukersättning i form av garantiersättning bör grunda rätt till ålderspension.

Avgörande för den uppbyggnad av reglerna som väljs bör vara den principiella synen på garantiersättningen. Om garantiersättningen huvudsakligen är att betrakta som en del av inkomstbortfallsförsäkringen, dvs. en ersättning som träder i stället för de förvärvsinkomster som till följd av medicinska skäl inte kunnat tjänas in av den försäkrade, bör sjukersättningen – även när den utges i form av garantiersättning – utgöra en försäkring mot bortfallet av möjligheten att tjäna in ålderspensionsrätt.

Från administrativ synpunkt ter det sig enklare att vid beräkning av underlaget för ålderspensionsrätt inte behöva skilja på i vilken form ersättning utges. Särskilt betydelsefullt blir det om den enskilde förutsätts erlägga allmän pensionsavgift på de inkomster, bl.a. inkomstrelaterad sjukersättning, som utgör underlag för pensionsgrundande inkomst. Allmän pensionsavgift kan då debiteras på hela sjukersättningsbeloppet. Om hela den utbetalda sjukersättningen kan ingå i den pensionsgrundande inkomsten krävs således inga särregler för beräkning av ålderspensionsrätt på denna form av beskattningsbar social ersättning.

Ålderspensionsreformen har inneburit att den tidigare kopplingen mellan ålderspension och förtidspension har försvunnit. Med det reformerade ålderspensionssystemet gick dagens förtidspensionär förlustig en ålderspensionsrätt som fanns i ATP-systemet. Den innebar att den förtidspension som utgavs i regel också var den ålderspension som avlöste förtidspensionen. De reformerade systemen för förtids- respektive ålderspension ger inte utrymme för någon sådan lösning.

En utgångspunkt för ålderspensionsreformen är att förvärvsinkomster och därmed likställda inkomster som tidigare varit pensionsgrundande skall vara det i det reformerade ålderspensionssystemet. Med nuvarande förtidspensionssystem, där förtidspensionen är en

Ds 2000:39

Ålderspensionsrätt vid sjukersättning 197

tidigarelagd ålderspension saknades det anledning att göra förtidspensionen pensionsgrundande. Med det här framlagda förslaget till ett nytt ersättningssystem får frågan om ålderspensionsrätt på ersättning vid långvarig och varaktig arbetsoförmåga en annan aktualitet.

Livsinkomstprincipen i det reformerade ålderspensionssystemet innebär att förvärvsinkomsterna under i princip hela livet skall inverka på ålderspensionen. Det är därför än mer befogat att socialförsäkringsersättningar som träder i stället för arbetsinkomster i framtiden tillåts ge rätt till ålderspension. Detta gäller även för den som har sjukersättning under hela eller perioder av sitt liv.

Med ålderspensionsrätt på garantiersättningen krävs minst ett trettiotal år med enbart garantiersättning för att den som inte genom förvärvsarbete tjänat in någon ytterligare pensionsrätt skall få ett reellt utbyte av ålderspensionsrätten på garantiersättningen. Däremot kan ålderspensionsrätt på garantiersättningen medföra att senare arbetsinkomster får betydelse för storleken av ålderspensionen för den som efter en längre tid med sjukersättning börjar förvärvsarbeta.

Den som haft enbart garantiersättning från 19 års ålder och som vid 30 års ålder kan börja arbeta med en genomsnittlig årsinkomst om 150 000 kronor får drygt 16 000 kronor mer om året i ålderspension om garantiersättningen genererar ålderspensionsrätt än om den inte gör det. Den som har garantiersättning från 30 års ålder och som börjar arbeta vid 45 års ålder med samma inkomst får utan ålderspensionsrätt på garantiersättningen inte mer än garantipension från ålderspensionssystemet. Med ålderspensionsrätt på garantiersättningen hade ålderpensionen blivit nära 16 000 kronor högre om året.

Under förutsättning att sjukersättningen i sin helhet garanterat den årliga pensionsrätten kan det i ålderspensionshänseende vara lönande för den som återfår hela eller en del av arbetsförmågan att söka sig ut i förvärvslivet. Detsamma gäller för dem som uppbär partiell sjukersättning och som förenar en låg inkomstrelaterad ersättning med ett visst mått av förvärvsarbete.

En försäkrad med hel sjukersättning i form av enbart garantiersättning från 29 års ålder får inte mer än garantipension trots att denne vid 40 års ålder börjar ett halvtidsarbete med 75 000 kronor i årsinkomst och uppbär halv garantiersättning. Med ålderspensionsrätt på garantiersättningen hade ålderpensionen blivit drygt 15 000 kronor högre.

Även den som förlorar sin arbetsförmåga innan inkomstutvecklingen hunnit ta fart skulle genom ålderspensionsrätt på garantiersättningen få visst utbyte av sina förvärvsinkomster i ålderspensionssystemet.

Frågan om ålderspensionsrätt på garantiersättningen måste dock vägas mot kostnaderna för denna rätt. Ålderspensionsrätt på garantiersättningen innebär att statlig ålderspensionsavgift om 18,5 procent skall

198 Ålderspensionsrätt vid sjukersättning Ds 2000:39

erläggas på det beloppet för att täcka kostnaden för ålderspensionsrätten. Denna utgift måste ses i skenet av de samlade utgifterna för det reformerade förtidspensionssystemet. Vid en sådan bedömning bör även de demografiska effekterna på antalsutvecklingen vägas in. Vid en sammantagen bedömning har det därvid bedömts att den utgiften inte ryms inom de ekonomiska ramarna för ett reformerat förtidspensionssystem.

Det är dock relativt få försäkrade som blir helt beroende av garantiersättning i mer än 30 år. Det övervägande flertalet försäkrade som på grund av långvarig eller varaktig arbetsoförmåga tillerkänns förtidspension är över 50 år vid pensionsfallet. Det saknas anledning att anta att detta mönster nämnvärt kommer att förändras i framtiden. För de flesta personer över 50 år kommer garantiersättningen att utbetalas endast som en mindre utfyllnad till den inkomstrelaterade sjukersättningen. I praktiken innebär ålderspensionsrätt på garantiersättningen också att garantiersättningen påverkar den försäkrades ålderspensionsrätt endast till den del den överstiger antagandeinkomsten.

8.4. Ålderspensionsrätt efter omvandling av förtidspension till inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning

Förslag: Förtidspension som omvandlats till inkomstrelaterad sjukersättning skall ge ålderspensionsrätt på ett sätt som svarar mot vad som gäller för nybeviljade sjukersättningar.

Den som får hel inkomstrelaterad sjukersättning vid omvandlingen tillgodoräknas ålderspensionsrätt på hela antagandeinkomsten reducerad med ett belopp motsvarande avdrag för allmän pensionsavgift.

Vid partiell förmån beräknas ålderspensionsrätten på motsvarande andel av antagandeinkomsten. Om rätten till sjukersättning upphör under året tillgodoräknas den försäkrade ålderspensionsrätt på en tolftedel av underlaget för varje månad som sjukersättning givits ut under året.

Utbetald ersättning i form av inkomstrelaterad sjukersättning skall därvid utgöra pensionsgrundande inkomst.

Ds 2000:39

Ålderspensionsrätt vid sjukersättning 199

Skillnaden mellan antagandeinkomsten, reducerad med belopp som motsvarar allmän pensionsavgift, och den pensionsgrundande inkomsten utgör pensionsgrundande belopp.

Ålderspensionsrätt beräknad på detta sätt tillgodoräknas för tid från och med ikraftträdandet av de nya reglerna.

Avsnitt 7 innehåller en utförlig beskrivning av den tekniska omvandlingen av förtidspensionerna för dem som uppbär förtidspension före ikraftträdandet av det nya systemet. Denna omvandling innebär att förtidspension omvandlas till inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning. Utformningen av ålderspensionsrätten på de nya omvandlade ersättningarna bör ansluta till vad som gäller för sådana sjukersättningar som beviljas efter ikraftträdandet.

Som framgår av ovan nämnda avsnitt innebär omvandlingen av ATP till inkomstrelaterad sjukersättning att man utgår från den medelpensionspoäng som tillämpats vid beräkningen av förtidspension i form av tilläggspensionen. Med hjälp av denna räknas ett inkomstunderlag, dvs. en antagandeinkomst, fram genom att talet ett läggs till medelpensionspoängen, varefter poängtalet multipliceras med prisbasbeloppet. Den på detta sätt framräknade sjukersättningen kan framgent behandlas på samma sätt som inkomstrelaterad sjukersättning som beviljats enligt det nya regelsystemet.

Medelpensionspoängen grundas på genomsnittet av den försäkrades tidigare faktiska och framtida antagna inkomster. Den antagandeinkomst som tagits fram med hjälp av medelpensionspoängen motsvarar i princip den antagandeinkomst som kommer att beräknas enligt de nya reglerna. Ålderspensionsrätt bör således – i likhet med vad som gäller för nybeviljad sjukersättning – tillgodoräknas den försäkrade på antagandeinkomsten. Liksom ifråga om antagandeinkomst beräknad efter ikraftträdandet bör också ålderspensionsrätten beräknas på denna inkomst efter reducering av ett belopp motsvarande allmän pensionsavgift på inkomsten.

8.5. Ålderspensionsrätt då ersättning inte betalas ut

Förslag: Den som har vilande sjukersättning tillgodoräknas inte ålderspensionsrätt på den andel av antagandeinkomsten som svarar mot den vilande ersättningen.

200 Ålderspensionsrätt vid sjukersättning Ds 2000:39

Den 1 januari 2000 har regler om rätt till vilande förtidspension trätt i kraft. Reglerna innebär dels en möjlighet att under en kortare tid, högst tre månader, få arbeta samtidigt som förtidspension betalas ut, dels en möjlighet till vilandeförklaring av förtidspensionen helt eller delvis under viss tid. Under en begränsad tid om ett år är det möjligt att fritt få pröva arbetsförmågan i ett eller flera olika arbeten och i olika omfattning utan att rätten att återfå förtidspensionen i samma omfattning som tidigare påverkas. Efter de första tolv månaderna av förvärvsarbete skall den försäkrade kunna ha förtidspensionen vilande under ytterligare 24 kalendermånader. Under den tiden upphör inte det ursprungliga beslutet om rätt till pension. Om den försäkrade under denna tid anmäler att han eller hon åter önskar få tillbaka pensionen skall det emellertid vara möjligt att efter prövning minska eller dra in pensionen om utredning visar att arbetsförmågan har förbättrats väsentligt. Möjlighet att ha vilande förtidspension omfattar såväl den som har anställning som den som arbetar i egen förvärvsverksamhet. Rätt till vilande förtidspension omfattar även den som uppbär sjukbidrag. Dessa regler föreslås bli överförda till det reformerade ersättningssystemet.

I de fall sjukersättning har förklarats vilande skall ersättning inte betalas ut för den tid som vilandeförklaringen avser. Sjukersättning skall kunna vara vilande helt, till tre fjärdedelar, halvt eller till en fjärdedel.

Under den tid då sjukersättning inte utbetalas efter ett beslut om vilandeförklaring ersätter normalt sett en förvärvsinkomst den tidigare sjukersättningen. Denna ingår i den pensionsgrundande inkomsten. Även om förvärvsinkomsten understiger den del av antagandeinkomsten som svarar mot den vilande ersättningen bör då inte något pensionsgrundande belopp tillgodoräknas den försäkrade för den delen.

8.6. Tidpunkt för uttag av ålderspension

Förslag: Den som uppbär sjukersättning skall i likhet med vad som gäller för de förvärvsverksamma ha möjlighet att ta ut ålderspension från och med 61 års ålder utan att förlora rätten till sjukersättningen.

Enligt nuvarande regler föreligger inte rätt till förtidspension om en försäkrad uppbär hel ålderspension. Anledningen till detta är att förtidspensionen beräknas enligt samma principer som ålderspension och att den i realiteten är en tidigarelagd ålderspension. En försäkrad som uppbär tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ålderspension har därför inte rätt till mer än en fjärdedels, halv respektive tre fjärdedels förtids-

Ds 2000:39

Ålderspensionsrätt vid sjukersättning 201

pension. Det reformerade ålderspensionssystemet bygger på livsinkomstprincipen, varför storleken av ålderspensionen är beroende av pensionsbehållningen och delningstalet, dvs. det förväntade antalet återstående levnadsår för den årskull som den försäkrade tillhör. En ålderspension som tas ut vid den tidigast möjliga tidpunkten, dvs. vid 61 års ålder, innebär en lägre behållning som troligtvis skall fördelas på fler år än den ålderspension som tas ut när den försäkrade är äldre.

Uttag av inkomstpension och premiepension i ålderspensionssystemet får ske tidigast från och med 61 års ålder. Uttag av garantipension får ske tidigast från och med 65 års ålder. Det är i detta sammanhang också värt att nämna att garantipensionen alltid beräknas som om inkomstpension börjat lyftas först vid 65-årsmånaden. Detta innebär att den lägre inkomstpension som blir följden av ett uttag före 65 års ålder inte kompenseras med garantipension.

Frågan om förtidspension helt eller delvis skall kunna utges jämsides med inkomstpension respektive premiepension från ålderspensionssystemet från och med 61 års ålder hänger samman med hur det skulle ha förhållit sig om den försäkrade inte hade haft förtidspension utan hade varit förvärvsverksam. Om den som uppbär sjukersättning så långt möjligt bör jämställas med övriga grupper i samhället bör det också vara möjligt för dem att välja att ta ut ålderspension från och med 61 års ålder utan att gå miste om den försörjning som täcks genom sjukersättningen. Genom att konstruktionen av ålderspensionssystemet innebär en direkt koppling mellan uttag och behållen ålderspensionsrätt torde det inte annat än i undantagsfall vara förenligt med den enskildes intresse att börja lyfta ålderspension vid tidigare tidpunkt än den då rätten till sjukersättning upphör, dvs. vid 65 års ålder.

8.7. Finansiering av ålderspensionsrätt grundad på sjukersättning

8.7.1. Bakgrund

Förmånerna i det svenska socialförsäkringssystemet finansieras huvudsakligen genom arbetsgivaravgifter och egenavgifter samt allmänna skattemedel. Fram till 1998 finansierades såväl förtidspension som ålderspension med arbetsgivaravgifter och egenavgifter i form av folkpensionsavgift och ATP-avgift.

Sedan införandet av det reformerade ålderspensionssystemet fr.o.m. 1999 finansieras ålderspensionssystemet genom ålderspensionsavgift och allmänna skattemedel. Förtidspensionssystemet finansieras genom sjukförsäkringsavgift och allmänna skattemedel.

202 Ålderspensionsrätt vid sjukersättning Ds 2000:39

Ålderspensionssystemet utgör numera ett såväl lagtekniskt som finansiellt, från andra socialförsäkringsgrenar, avskilt system. En bärande princip för det reformerade ålderspensionssystemets finansiering är att varje inkomst som grundar rätt till ålderspensionsrätt skall finansieras med en ålderspensionsavgift. Avgifterna till ålderspensionssystemet är avsedda att täcka kostnaderna för pensionsrätten. Avgifterna utgör 18,5 procent av den pensionsgrundande inkomsten. Arbetsgivare och egenföretagare erlägger 10,21 procentandelar i form av arbetsgivaravgift och egenavgift på förvärvsinkomster. För de fall då den pensionsgrundande inkomsten inte är inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete har det krävts att det tillskapas en motsvarighet till arbetsgivaravgift och egenavgift. På beskattningsbara sociala ersättningar erlägger därför staten lika mycket i form av statlig ålderspensionsavgift.

Till en del sker finansiering av ålderspensionen genom allmän pensionsavgift som betalas av den enskilde. Detta har lett till att i princip alla förvärvsinkomster och beskattningsbara sociala ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomster och som är pensionsgrundande medför en skyldighet för den enskilde att betala allmän pensionsavgift.

För sådana ålderspensionsrätter som inte motsvaras av faktiska inkomster (t.ex. barnår och plikttjänstgöring) finns ett system med särskilt angivna pensionsgrundande belopp som endast har till funktion att bilda underlag för beräkning av ålderspensionsrätt och avgift. Avgiften utgår därvid alltid i form av statlig ålderspensionsavgift med 18,5 procent på underlaget.

Den preliminära lösning som valts i fråga om ålderspensionsrätt för förtidspensionärer med tilläggspension innebär att förtidspensionerna för närvarande inte är pensionsgrundande inkomst. Förtidspensionärerna erlägger därför inte allmän pensionsavgift. Istället utgör hela den framtagna antagandeinkomsten pensionsgrundande belopp och avgiften till ålderspensionssystemet på 18,5 procent betalas av staten i form av statlig ålderspensionsavgift. Statens utgift för ålderspensionsavgift finansieras delvis genom arbetsgivar- eller egenavgift i form av sjukförsäkringsavgift (motsvarande den faktiska ersättningen) och delvis genom allmänna skattemedel (motsvarande skillnaden mellan antagandeinkomst och faktisk ersättning).

I denna departementspromemoria föreslås att inkomstrelaterad sjukersättning skall grunda rätt till ålderspension. Detta innebär att avgifter som motsvarar 18,5 procent av det belopp som avses utgöra underlaget för ålderspensionsrätten måste betalas in till ålderspensionssystemet.

Enligt den struktur som finns i ålderspensionssystemet skall den enskilde erlägga allmän ålderspensionsavgift på förvärvsinkomster och

Ds 2000:39

Ålderspensionsrätt vid sjukersättning 203

sådana sociala ersättningar som utgör pensionsgrundande inkost. För hela denna avgift har den försäkrade haft rätt att göra avdrag vid beskattningen av inkomsten. Numera har den hela avdragsrätten reducerats till 75 procent i utbyte mot att skatten reducerats med 25 procent av avgiften på det sätt som beskrivs längre fram i detta avsnitt.

8.7.2. Avgift till ålderspensionssystemet

Förslag: Staten skall betala hela avgiften till ålderspensionssystemet genom en statliga ålderspensionsavgift på 18,5 procent beräknad på underlaget för ålderspensionsrätten, dvs. antagandeinkomsten reducerad med ett belopp som motsvarar allmän pensionsavgift på detta underlag, i avvaktan på att den skattereform som syftar till en kompensation för uttag av allmän pensionsavgift genomförs fullt ut.

En grundprincip i ålderspensionssystemet är att den som har förvärvsinkomster själv svarar för en del av avgifterna till den ålderspension han eller hon arbetar ihop. Med denna princip är det naturligt att även sådana beskattningsbara ersättningar som kompenserar för bortfallet av en förvärvsinkomst behandlas på samma sätt som förvärvsinkomster. En ersättning för inkomstbortfall ingår som regel bland sådana ersättningar som bildar underlag för pensionsgrundande inkomst. På samma sätt bör också inkomstrelaterad sjukersättning ingå i underlaget för pensionsgrundande inkomst. På sådana ersättningar betalar den enskilde allmän pensionsavgift med sju procent och arbetsgivaren eller staten erlägger 10,21 procent.

Det pensionsgrundande beloppet, som utgör skillnaden mellan den pensionsgrundande inkomsten (i detta fall sjukersättningen) och antagandeinkomsten minskad med allmän pensionsavgift, grundar sig inte på en faktisk inkomst. På det pensionsgrundande beloppet bör staten följaktligen stå för hela avgiften, dvs. 18,5 procent, till ålderspensionssystemet. En utformning av avgiftsstrukturen vid sjukersättning, som innebär att den enskilde erlägger allmän pensionsavgift på utbetald ersättning och staten står för resterande avgifter till ålderspensionssystemet, bidrar till att förstärka logiken och tydligheten i ålderspensionssystemet.

204 Ålderspensionsrätt vid sjukersättning Ds 2000:39

Den allmänna pensionsavgiftens inverkan på ersättningsnivåerna

Försäkrade erlägger allmän pensionsavgift och får dra av denna i samband med beskattningen av de pensionsgrundande inkomsterna.

Den logiska lösningen vad avser avgiftsstrukturen, dvs. att den försäkrade betalar allmän pensionsavgift på sjukersättningen, innebär att kompensationsnivån (dvs. den andel av antagandeinkomsten som utgör den faktiska sjukersättningen) måste höjas om nettoutfallet för individen skall bli densamma.

Införande av en allmän pensionsavgift på sjukersättningen kommer givetvis också att påverka de cirka 425 000 förtidspensionärer som redan finns i systemet och som får sina förtidspensioner omvandlade till sjukersättning vid reformens ikraftträdande. Även för dessa bör kompensationsnivån höjas om utfallet för individen skall bli detsamma. I prop. 1997/98:111 anges att den inkomstrelaterade sjukersättningen vid hel förtidspension bör utgöra cirka 65 procent av den uppskattade inkomsten. Med en sådan utgångspunkt måste kompensationsnivån höjas med cirka fyra procentenheter för att nettoersättningen skall förbli oförändrad.

Skattereformen

År 2000 har ett första steg tagits i en skattereform med bl.a. kompensation för uttaget av allmän pensionsavgift. Avsikten är att avdraget för allmän pensionsavgift avskaffas stegvis med en fjärdedel varje år med början 2000. Genom en statlig skattereduktion med samma belopp som avgiften neutraliseras marginaleffekterna i skatteskikten. För att reformen skall ha avsedd effekt krävs det dock att den försäkrades skatt före skattereduktionen uppgår till ett belopp som överstiger den debiterade pensionsavgiften. För 2000 innebär det att avdraget för allmän pensionsavgift minskar med en fjärdedel av avgiften.

Den skatteomläggning som inleds 2000 påverkar möjligheten att nu föreslå att förtidspensionärerna själva skall betala allmän pensionsavgift.

Ett reformerat förtidspensionssystem måste införas senast 2003. Förslagen i denna departementspromemoria läggs samma år som det första steget i skattereformen tas, en skattereform som enligt planerna skall vara genomförd samtidigt som det reformerade systemet för ersättning vid långvarig och varaktig arbetsoförmåga föreslås träda i kraft (år 2003). Att anpassa kompensationsnivån för dem som uppbär sjukersättning till de delar av en skattereform som ännu inte är beslutade, ger upphov till ett antal komplikationer.

Ds 2000:39

Ålderspensionsrätt vid sjukersättning 205

Ett förslag om ersättningsnivåer, som innebär att den försäkrades disponibla inkomst inte påverkas av ett avgiftsuttag, medför att den försäkrade måste kompenseras för allmän pensionsavgift genom att ersättningsnivåerna justeras att motsvara effekterna på avdragsrätten i skattereformen. Det är inte möjligt att för närvarande bedöma hur långt skattereformen kommit vid ikraftträdandet av ett nytt sysselsättningssystem. Någon automatik som kopplar ersättningsnivåerna till skattereformen är vare sig lämplig eller möjlig att konstruera.

Det saknas således förutsättningar att för närvarande lägga ett definitivt förslag om vilken ersättningsnivå för inkomstrelaterad sjukersättning som skall gälla om de försäkrade skall erlägga allmän pensionsavgift till det reformerade ålderspensionssystemet.

Det kan konstateras att valet av lösning inte nämnvärt påverkar det ekonomiska utfallet för den försäkrade under förutsättning att ersättningsnivån kan anpassas till skattereformen. Det har närmast principiell och strukturell betydelse att avgiftsstrukturen är likartad i hela ålderspensionssystemet. Avvikelse från den avgiftsstruktur som gäller i det reformerade ålderspensionssystemet bör i möjligaste mån undvikas. Det är emellertid av stor vikt att de samlade kostnaderna för ett nytt sjukersättningssystem kan överblickas. Detta utgör ett tungt vägande skäl för att ta ett samlat grepp om avgiftsstrukturen när det gäller ålderspensionsrätt vid sjukersättning först när den planerade skattereformen har genomförts i alla steg eller när avgiftsstrukturen inom ålderspensionssystemet fått sin slutliga utformning. I avvaktan på detta bör avgifterna till ålderspensionssystemet tas ut genom en statlig ålderspensionsavgift om 18,5 procent på såväl utgiven ersättning som pensionsgrundande belopp.

Ds 2000:39 207

9. Samordning av sjukersättning med andra förmåner

9.1. Inledning

Enligt gällande bestämmelser samordnas förtidspension med vissa andra förmåner. Sådan samordning kan innebära antingen att förtidspensionen reducerar en annan förmån eller att den reduceras av en annan förmån. I detta avsnitt lämnas förslag till hur sjukersättningen i ett reformerat system bör samordnas med andra förmåner. De förmåner som är aktuella för samordning med sjukersättning är i första hand arbetsskadelivränta och sådan yrkesskadelivränta som utges enligt äldre lagstiftning.

Alltsedan införandet av det offentliga pensionssystemet har det vid sidan av detta förekommit författningar om obligatorisk försäkring för dem som i sin yrkesutövning m.m. riskerar att drabbas av olycksfall som leder till bestående förlust eller nedsättning av arbetsförmågan eller till dödsfall. Ersättning på grund av sådan försäkring är således avsedd att täcka bl.a. bortfall av arbetsinkomst och ersättningen utbetalas i sådant fall i form av livränta. Det har regelmässigt ansetts att en överkompensation uppstår om en pensionsberättigad jämte en sådan ersättning får uppbära pensionen ograverad. Pension och livränta har därför på olika sätt samordnats, dvs. förekomsten av livränta har föranlett reducering av pension eller tvärtom.

Skador som inträffat den 1 juli 1977 eller senare regleras i huvudsak genom lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) och lagen (1976:265) om statligt personskadeskydd. I fråga om ersättning för skador som inträffat dessförinnan kan dock ersättning utges enligt ett 30-tal äldre författningar. Vad beträffar ersättning för yrkes- eller arbetsskador har nämligen som en allmän princip gällt att ersättning för skador som inträffat under en äldre författnings giltighetstid alltjämt regleras enligt bestämmelserna i denna författning. Till följd härav utbetalas alltjämt eller kan framdeles komma att utbetalas ersättningar enligt ett stort antal, i de flesta fall upphävda, författningar om obligatorisk försäkring för yrkesskador eller motsvarande. Huvuddelen av

208 Samordning av sjukersättning med andra förmåner Ds 2000:39

dessa är livräntor som utges enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring (YFL). Samlingsbegreppet för de aktuella livräntorna har därför kommit att bli yrkesskadelivräntor.

9.2. Samordning med yrkesskadelivräntor

9.2.1. Gällande bestämmelser

I 17 kap. 2 § AFL regleras den samordning som i dag förekommer mellan yrkesskadelivräntor och pensioner. Enligt lagrummet skall även livräntor som utges enligt utländsk lagstiftning om yrkesskadeförsäkring samt livräntor som utges till personer på grund av enskilda regeringsbeslut samordnas med pension.

Vid införandet av AFL ansågs att reduktion av yrkesskadeersättningarna, såvitt avsåg äldre skadefall, inte lagligen kunde ske genom retroaktiv ändring av den yrkesskadeförsäkringslagstiftning som gällde vid skadans inträffande. Samordningsbestämmelsen i AFL bygger därför på, som nämts, reduktion av pensionen.

När det gäller samordning mellan yrkesskadelivränta och förtidspension föreskrivs i nyss nämnda lagrums andra stycke att folkpension, dvs. både folkpensionens huvudförmån och pensionstillskott, och tilläggspension enligt huvudregeln skall minskas med tre fjärdedelar av en egenlivränta. Om den pensionsberättigade uppbär partiell förtidspension får minskningen av pensionen ske endast om skadan inträffat före den tidpunkt från vilken pensionen utges. Avdrag på tilläggspension får vidare endast göras om den pensionsberättigade kunnat tillgodoräkna sig pensionspoäng för minst ett år vid den tidpunkt då skadan inträffade.

Minskningen skall i första hand göras på tilläggspensionen, i andra hand på pensionstillskottet och i sista hand på folkpensionen. Avdrag på tilläggspension får vidare endast göras om den pensionsberättigade kunnat tillgodoräkna sig pensionspoäng för ett år vid den tidpunkt då skadan inträffat. I fråga om förtidspension gäller dessutom att avdrag på partiell pension får göras endast om skadan inträffat före den tidpunkt från vilken pensionen börjat utbetalas.

Den pensionsberättigade är dock, såvitt avser förtidspension alltid berättigad att behålla en fjärdedel av den folkpension som ”annars skulle ha utgått”. Sistnämnda regel och bestämmelserna om pensionstillskott har i praxis tillämpats så att pensionstillskott beräknats utifrån den tilläggspension som faktiskt betalas ut. Detta innebär att pensionstillskottet beräknas utifrån det belopp tilläggspensionen uppgår till efter det att den samordnats med yrkesskadelivräntan. Den pensions-

Ds 2000:39

Samordning av sjukersättning med andra förmåner 209

berättigade får behålla en fjärdedel av det sammanlagda beloppet av det på detta sätt beräknade pensionstillskottet och folkpensionen, vilket i många fall innebär en begränsad samordning. I de fall tilläggspensionen även efter samordningen är så hög att pensionstillskott inte utges, så är den pensionsberättigade dock endast garanterad att få behålla en fjärdedel av folkpensionen.

Minskning av pension skall även ske då livräntan helt eller delvis bytts ut mot engångsbelopp.

Förekomsten av en yrkesskadelivränta påverkar inte huruvida en förtidspension beräknas med antagandepoäng eller inte. Detta bestäms alltså enbart genom reglerna i AFL. Om en person tillerkänts yrkesskadelivränta och till följd av skadan förtidspensionerats kan han eller hon beviljas både en hög livränta och en relativt hög tilläggspension.

Yrkesskadelivräntor utgör inte pensionsgrundande inkomst. Enligt 23 § i promulgationslagen till AFL kan tilläggspension i form av förtidspension inte utges i anledning av pensionsfall som inträffat före den 1 januari 1962. Sålunda har personer som skadats före detta datum inte kunnat erhålla någon antagandepoängberäknad förtidspension om de förtidspensionerats på grund av ifrågavarande skada.

Utformningen av reglerna för samordning mellan pension och yrkesskadelivräntor m.m. bestämdes i huvudsak av å ena sidan intresset av att undvika överkompensation till pensionsberättigade som uppbar livräntor och å andra sidan ett hänsynstagande till att de som drabbats av yrkesskador eller motsvarande ofta därigenom helt eller delvis betagits möjligheten att tjäna in tilläggspension (jfr SOU 1961:29 s. 324). Av viss betydelse var även det förhållandet att regleringen var tänkt att utgöra ett provisorium intill dess vissa genomgripande förändringar av systemet för ersättning till yrkesskadade genomfördes.

Beträffande egenlivränta på grund av personskada som inträffat före den 1 juli 1977 skall hälften av det till ett beskattningsår hänförliga livräntebeloppet, till den del detta inte överstiger prisbasbeloppet för januari månad beskattningsåret, anses avse ersättning för annat än förlorad inkomst av skattepliktig natur. Den utgör därmed en skattefri del av livräntan.

Livräntor som enligt lag eller författning utges vid sjukdom i arbete eller under militärtjänstgöring och som har reglerats enligt de författningsbestämmelser som gällde före den 1 januari 1955 skall enligt 32 § 2 mom. kommunalskattelagen endast delvis anses som skattepliktig intäkt, varvid andelen skattepliktig intäkt varierar efter den skattskyldiges ålder.

Har folkpension enligt reglerna i 17 kap. 2 § AFL samordnats med yrkesskadelivränta eller annan i nämnda lagrum angiven livränta skall enligt punkt 1 av anvisningarna till 48 § kommunalskattelagen det sär-

210 Samordning av sjukersättning med andra förmåner Ds 2000:39

skilda grundavdraget beräknas med ledning av den folkpension som skulle ha utgetts om sådan samordning inte skett.

Livräntor som utges enligt LAF bestäms med utgångspunkt i ett ekonomiskt invaliditetsbegrepp. Ersättning för lyte och men utges i stället i förekommande fall genom avtalsförsäkringar eller enligt lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. Sådan ersättning samordnas inte med den allmänna pensionen. När det gäller fastställande av yrkesskadelivräntor används ett medicinskt invaliditetsbegrepp. Detta innebär att det vid bedömningen fästes större avseende vid skadans beskaffenhet, dvs. den medicinska faktorn, än vid skadans betydelse i det enskilda fallet för den skadades arbetsförmåga. Utgångspunkten är att en och samma skada i princip medför lika stor procentuell nedsättning av arbetsförmågan för varje försäkrad. Vid bedömningen används invaliditetstabeller som upptar olika procenttal för nedsättningen av arbetsförmågan vid olika medicinska defekter. Efter det att nedsättningen av arbetsförmågan fastställts till ett visst procenttal bestäms livräntan utifrån detta och en faktisk eller fiktiv årsinkomst för den som drabbats av yrkesskadan. En sådan metod för bestämmande av ersättning vid invaliditet kan sägas innebära att den fastställda livräntan till viss del innefattar ersättning för vad som är att betrakta som lyte och men. Livräntorna för de flesta skadade, nämligen de med lindrigare skador som inte lett till någon egentlig förändring av arbetsförmågan, har närmast kommit att bli ersättning för lyte och men och inte en kompensation för inkomstförlust (jfr prop. 1976/77:64 s. 74). Även yrkesskadelivräntor som utges till de som drabbats av mer allvarliga skador måste i regel bedömas innefatta viss ersättning för lyte och men.

Vid beskattningen av yrkesskadelivräntorna anses det ideella inslaget i princip undantaget från beskattning genom den ovan nämnda regel som innebär att hälften av livräntan, dock högst ett belopp motsvarande halva basbeloppet, undantas från beskattning.

9.3. Samordning av yrkesskadelivränta i andra reformerade ersättningssystem

I 17 kap. 2 § AFL har förutom med förtidspension reglerats samordning av yrkesskadelivränta med övriga pensionssystem inom folkpensionsoch tilläggspensioneringen. I samband med reformeringen av dessa pensionssystem har nya samordningsregler kommit till. För ålderspensionssystemets del återfinns dessa numera i 12 kap. 9 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension och i 4 kap. 4 § lagen (1998:702) om garantipension. Även för den reformerade efterlevande-

Ds 2000:39

Samordning av sjukersättning med andra förmåner 211

pensioneringen har föreslagits anpassade regler om samordning med yrkesskadelivränta (prop. 1999/2000:91 Efterlevandepensioner och efterlevandestöd till barn).

Vad gäller det reformerade ålderspensionssystemets samordningsregel har den, i princip lika för den inkomstgrundande pensionen och garantipensionen, utformats på följande sätt.

Ålderspensionen skall minskas för en försäkrad som har rätt till yrkesskadelivränta eller livränta enligt utländsk lagstiftning om yrkesskadeförsäkring. Därvid skall summan av inkomstpension, tilläggspension och garantipension minskas med tre fjärdedelar av varje livränta som överstiger en sjättedel av prisbasbeloppet. Minskningen skall i första hand göras på garantipensionen och därefter på tilläggspensionen. Sammanlagd ålderspension skall dock aldrig på grund av minskningen för månad räknat understiga 13 procent av prisbasbeloppet för den som är ogift och 11,5 procent av prisbasbeloppet för den som är gift. För garantipensionen gäller att denna skall på motsvarande sätt minskas med den livränta som den pensionsberättigade uppbär som efterlevande. Har livränta eller del därav eller livränta för viss tid bytts ut mot ett engångsbelopp, skall det vid beräkningen anses som om livräntan utges eller som om den livränta som utges har höjts med ett belopp som svarar mot engångsbeloppet enligt de vid utbytet tillämpade försäkringstekniska grunderna.

9.4. Överväganden och förslag

Förslag: Sjukersättning i form av inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning för den som jämte sjukersättningen även uppbär yrkesskadelivränta i form av egenlivränta eller motsvarande ersättningar enligt äldre lagstiftning, skall minskas med ett belopp som motsvarar tre fjärdedelar av den yrkesskadelivränta som överstiger en sjättedels prisbasbelopp. Om den försäkrade har rätt till flera livräntor skall sådan minskning avse var livränta för sig. Minskningen skall i första hand göras på garantiersättningen och därefter på den inkomstrelaterade sjukersättningen. Minskningen får dock inte leda till att den sammanlagda sjukersättningen kommer att understiga fem procent av prisbasbeloppet per månad. Motsvarande samordning skall ske mellan sjukersättning och livränta enligt utländsk lagstiftning om yrkesskadeförsäkring.

I prop 1997/98:111 uttalas att förtidspension i det reformerade systemet till den som jämte pensionen uppbär yrkesskadelivränta i form av

212 Samordning av sjukersättning med andra förmåner Ds 2000:39

egenlivränta eller annan motsvarande ersättning enligt äldre lagstiftning bör samordnas också enligt de reformerade reglerna. Dessa bör som så långt möjligt överensstämma med de samordningsregler som finns i dag. Vidare sägs följande (s. 51).

De överväganden som lagts till grund för förslaget till regler om samordning mellan yrkesskadelivräntor och ålderspension i det reformerade systemet bör i princip ligga till grund även för utformningen av regler om samordning mellan förtidspension i det reformerade systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga och yrkesskadelivränta. Hänsyn bör därvid tas till den i nuvarande samordningsregel i 17 kap. 2 § AFL angivna skillnaden mellan ålderspensionärer och förtidspensionärer när det gäller det minsta belopp som en pensionär alltid skall ha rätt att behålla av sin folkpension.

Vid utformningen av regler om samordning av förtidspension och yrkesskadelivräntor uppkommer emellertid vissa frågeställningar som inte på samma sätt gör sig gällande beträffande ålderspension.

Den närmare utformningen av förslag till samordningsregler i nu berört avseende bör mot bakgrund av det anförda enligt regeringens uppfattning överlåtas åt den fortsatta beredningen.

Trots att YFL upphävdes så tidigt som 1977 nybeviljas i storleksordningen tusen yrkesskadelivräntor per år. Av dessa utgör c:a 70 procent livräntor till ålderspensionärer. I det föreslagna sjukersättningssystemet kan frågor om samordning med yrkesskadelivräntor komma att vara aktuella så lång tid som in på 2020-talet. En anpassning av nuvarande samordningsbestämmelser i 17 kap. 2 § AFL till sjukersättningen är därför nödvändig.

Vad gäller omvandling av förtidspension och sjukbidrag till sjukersättning innehåller denna fråga ett hänsynstagande till om den försäkrade även uppbär yrkesskadelivränta. Denna fråga har behandlats i avsnitt 7.7. De personer som kommer att omfattas av en reformerad samordningsregel är dels de som redan vid de reformerade reglernas ikraftträdande uppbär förtidspension och därefter beviljas yrkesskadelivränta, dels de som sedan tidigare uppbär yrkesskadelivränta och senare beviljas sjukersättning och dels de som efter det att de reformerade reglerna träder i kraft beviljas både sjukersättning och yrkesskadelivränta. Att med någon säkerhet bedöma hur många personer som kommer att omfattas av de reformerade samordningsreglerna låter sig av naturliga skäl inte göras.

Som nämnts ovan har reformerade regler om samordning av yrkesskadelivränta och allmän pension redan utformats för ålders- och efterlevandepensioneringen. Att för sjukersättningens del så nära som

Ds 2000:39

Samordning av sjukersättning med andra förmåner 213

möjligt ansluta till de principer som dessa regler vilar på har stora fördelar. Detta hänger inte minst samman med att många av de överväganden som bör göras vid utformningen av samordningsregler är snarlika för de olika ersättningssystemen. Man vinner därför i tydlighet om reglerna i stor utsträckning liknar varandra. Det kan inte heller uteslutas att situationer kommer att uppstå när yrkesskadelivränta för en och samma försäkrad skall samordnas med såväl sjukersättning som ålderspension eller efterlevandepension. Det vore även i dessa situationer en fördel om samordningsreglerna liknar varandra så mycket som möjligt.

De här föreslagna reglerna om samordning mellan sjukersättning och yrkesskadelivränta vilar i huvudsak på två förutsättningar. För det första bör de nya reglerna så långt som möjligt motsvara dagens regler i termer av i princip oförändrat ekonomiskt utfall för de försäkrade. För det andra bör de beslutade samordningsreglerna i det reformerade ålderspensionssystemet ligga till grund för de nya reglerna om samordning mellan yrkesskadelivräntor och sjukersättning, dock med beaktande av de särskilda förhållanden som gäller för sjukersättning.

Som framgått ovan ansåg man vid införandet av AFL att det var motiverat att vissa livräntetagares minskade möjligheter att tjäna in ATP skulle påverka samordningens omfattning. Av betydelse i detta sammanhang är att yrkesskadelivräntor, till skillnad från livräntor enligt LAF, inte grundar ålderspensionsrätt. Den som till följd av en skada som ersätts enligt lagstiftningen om yrkesskadeförsäkring betagits möjligheten att genom arbete tjäna in inkomstgrundad pension kan därför komma att få en ålderspension som är lägre än om han eller hon inte hade skadats. Den princip som i nuvarande reglering innebär att samordningen mellan yrkesskadelivräntor och förtidspension inte bör ske fullt ut, dvs. att en del av livräntan undantas från samordningen med pensionen, har alltjämt giltighet. Därför bör samordningen i det föreslagna systemet ske med samma andel, tre fjärdedelar, som i den nuvarande.

Det får vidare anses rimligt att i det föreslagna systemet, på samma sätt som gäller för ersättning för arbetsskador, från samordning med sjukersättning undanta den del av yrkesskadeersättningen som utifrån ett modernt synsätt kan anses hänförlig till lyte och men. I föregående stycke har föreslagits att nuvarande regel, som innebär att livräntan samordnas endast till tre fjärdedelar med förtidspensionen, av samma principiella skäl bör gälla i ett reformerat system. Om även inslaget av ersättning för lyte och men skall beaktas i denna del borde detta leda till att en än mindre del av livräntebeloppet samordnades. Eftersom den del av yrkesskadelivräntan som kan anses hänförlig till lyte och men varierar kraftigt mellan de olika livränteersättningarna skulle en sådan

214 Samordning av sjukersättning med andra förmåner Ds 2000:39

utformning av regeln emellertid inte te sig ändamålsenlig. Vid lägre ersättningsnivåer, då skadorna ofta inte föranlett någon inkomstförlust av betydelse, kan det anses att hela ersättningen är hänförlig till lyte och men. I stället för att bestämma fribeloppet till en viss andel av livräntebeloppet kan det således finnas skäl att bestämma det till ett fast belopp. I likhet med vad som numera gäller vid samordning mellan reformerad ålderspension och yrkesskadelivräntor bör det därför även i det nu föreslagna systemet finnas en regel som innebär att sjukersättningen endast samordnas med yrkesskadelivräntor som överstiger en sjättedels prisbasbelopp.

Enligt gällande regler i AFL skall yrkesskadelivräntor i första hand samordnas med ATP, i andra hand med pensionstillskott och i sista hand med folkpension. Dessa olika pensionsformer ersätts emellertid i det system för sjukersättning som föreslås med garantiersättning och inkomstrelaterad sjukersättning. Garantiersättningen är därvid avsedd att utgöra en renodlad grundskyddsförmån. Med denna konstruktion och i likhet med vad som gäller för den reformerade ålderspensionen bör yrkesskadeersättningen i första hand samordnas med garantiersättningen och i andra hand med den inkomstrelaterade sjukersättningen.

I nuvarande system är en förtidspensionär alltid berättigad att av folkpensionen och helt pensionstillskott behålla minst en fjärdedel av vad som annars skulle ha utgetts. För att så nära som möjligt ansluta till nuvarande samordningsregler krävs en motsvarande ”golvregel” för sjukersättning. Enligt dagens regler fritas från samordning som mest en fjärdedel av hel folkpension och helt pensionstillskott. I det föreslagna systemet med sjukersättning ersätts dagens grundskydd i form av folkpension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag med garantiersättning. Eftersom garantiersättning endast utges till den som saknar eller har låg inkomstrelaterad sjukersättning och inte utgör en baspension är en ”golvregel” av motsvarande slag som gäller enligt dagens regler inte möjlig att knyta till garantiersättningen. En ”golvregel” för sjukersättning får därför bestämmas till ett visst belopp och gälla för såväl garantiersättning som inkomstrelaterad sjukersättning. Med utgångspunkt i den föreslagna garantinivån och med beaktande av att ersättningen i det föreslagna systemet till ingen del är beroende av civilstånd bör fribeloppet motsvaras av fem procent av prisbasbeloppet per månad.

För samordning mellan sjukersättning och yrkesskadelivränta som utgör egenlivränta föreslås således att tre fjärdedelar av den livränta som överstiger en sjättedels prisbasbelopp skall reducera i första hand garantiersättningen och därefter den inkomstrelaterade sjukersättningen, dock att sjukersättningen aldrig får minskas i sådan utsträckning att det återstående sammanlagda beloppet av garantiersättning och

Ds 2000:39

Samordning av sjukersättning med andra förmåner 215

inkomstrelaterad sjukersättning för en månad till följd av samordningen kommer att understiga fem procent av prisbasbeloppet.

Som redovisats ovan får enligt dagens regler reducering av partiell förtidspension endast ske om skadan som berättigat till yrkesskadelivränta inträffat före den tidpunkt från vilken pensionen utges och avdrag på tilläggspension endast ske om den pensionsberättigade kunnat tillgodoräkna sig pensionspoäng för minst ett år vid den tidpunkt då skadan inträffat. Eftersom de skador som avses här har inträffat senast 1977 bör av naturliga skäl inte några motsvarande regler införas i fråga om sjukersättning eftersom sådan ersättning aldrig kan beräknas på grundval av inkomster som är hänförliga till år som ligger mer än åtta år tillbaka.

Däremot bör nu gällande regler om att samordning skall ske även i de fall en livränta bytts ut mot ett engångsbelopp gälla även i fråga om sjukersättning.

Såsom sker enligt dagens regler i AFL bör vidare sjukersättning samordnas även med livränta som utges enligt utländsk lagstiftning om yrkesskadeförsäkring.

9.5. Samordning med arbetsskadelivräntor

9.5.1. Gällande bestämmelser

Den som på grund av en arbetsskada har fått en bestående nedsättning av sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete, har enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) rätt till livränta för den inkomstförlust som uppkommer. Livräntan skall enligt LAF motsvara hela den inkomstförlust som orsakats av arbetsskadan. Om inkomsten före skadan är högre än 7,5 prisbasbelopp kompenseras dock inte hela inkomstförlusten med livränta. En förutsättning för rätt till livränta är enligt LAF att förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete är nedsatt med minst en femtondel samt att den årliga inkomstförlusten uppgår till minst en fjärdedel av det basbelopp som gällde vid ingången av det år från vilket livräntan skall börja betalas. Om en försäkrad, som på grund av arbetsskada fått sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med mindre än en femtondel, drabbas av ytterligare en arbetsskada skall båda skadorna vägas in vid bedömningen av om rätt till livränta föreligger med hänsyn till femtondelsregeln.

Livränta beräknas med ledning av den försäkrades inkomst före skadan (livränteunderlag) och utges med så stor del av livränteunderlaget som motsvarar graden av nedsättning av den försäkrades förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete som förorsakats av arbetsskadan.

216 Samordning av sjukersättning med andra förmåner Ds 2000:39

Enligt LAF är livränteunderlaget den sjukpenninggrundande inkomst (SGI) den försäkrade har vid den tidpunkt från vilken livränta skall ges ut eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans eller hennes SGI om försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden. Livränteunderlaget får inte överstiga 7,5 gånger prisbasbeloppet vid begynnelseårets ingång.

Inkomst efter skadan skall enligt LAF motsvara den inkomst av arbete som den försäkrade bedöms kunna skaffa sig trots arbetsskadan.

Årbeloppet för egenlivränta utgör i regel skillnaden mellan årsinkomsten före och efter skadan. För att värdesäkra livräntan beräknas en s.k. livräntefaktor. Livräntefaktorn visar hur stor del av prisbasbeloppet livräntan utgör. Livräntefaktorn multiplicerad med gällande prisbasbelopp ger livräntans årsbelopp, värdesäkrat enligt de basbelopp som gällt för retroaktiv tid samt de som kommer att gälla i framtiden.

Om en försäkrad samtidigt med egenlivränta enligt LAF har rätt till förtidspension som helt eller delvis täcker samma inkomstbortfall som livräntan, skall enlig LAF förmånerna samordnas. Livräntan skall endast betalas ut i den mån den överstiger den pension som täcker samma inkomstbortfall som livräntan.

Beviljas förtidspension för en försäkrad som sedan tidigare uppbär livränta och är rätten till förtidspensionen till viss del avhängig den inkomstförlust som livräntan avser, skall livräntan samordnas med denna del av förtidspensionen. Om däremot förtidspension beviljas för en annan inkomstförlust än den som föranlett livräntan skall samordning mellan livräntan och pensionen inte ske.

Hur stor del av pensionen som skall samordnas med livräntan uttrycks i en s.k. samordningsprocent. Skall samordning mellan pension och livränta inte göras blir samordningsprocenten noll. Utges mer än en egenlivränta, behöver det fastställas en samordningsprocent för var och en av livräntorna.

Om förtidspension skall beviljas en försäkrad som uppbär livränta fastställs en samordningsprocent. Skall graden av en tidigare beviljad förtidspension ändras för en försäkrad som förutom förtidspensionen uppbär livränta, kan en ny samordningsprocent behöva fastställas.

Livränta enligt LAF utgör pensionsgrundande inkomst enlig lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP). Förtidspension som beräknats med antagandepoäng ger även den pensionsrätt, fast i nuvarande provisoriska ordning i form av ett pensionsgrundande belopp. Som ovan beskrivits utges livränta vid samordning med förtidspension endast till den del den överstiger förtidspensionen. Till grund för beräkning av pensionsgrundande inkomster enligt LIP läggs emellertid livräntans bruttobelopp. Pensionsrätt i samordningsfallet beräknas därför så att pensionsgrundande belopp av förtidspension, eller

Ds 2000:39

Samordning av sjukersättning med andra förmåner 217

om endast en del av pensionen varit samordnad med livräntan, en andel av det beloppet som svara mot den samordnade delen av pensionen, tillgodoräknas den försäkrade endast om och i den utsträckning det överstiger den försäkrades livränta före samordning.

Vad som sagts i detta avsnitt gäller även livräntor som utges enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd.

9.6. Överväganden och förslag

Samordning mellan sjukersättning och arbetsskadelivräntor skall ske på motsvarande sätt som samordning mellan förtidspension och arbetsskadelivräntor.

I såväl Förtidspensionsutredningens betänkande som i prop. 1997/98:111 förordades att en samordningsregel i ett reformerat förtidspensionssystem mellan den ersättning som skulle efterträda förtidspension och arbetsskadelivräntor skulle ske på motsvarande sätt som i gällande system.

Samordning mellan förtidspension och arbetsskadelivränta innebär som ovan beskrivits att livräntan reduceras av den förtidspension som utges helt eller delvis i anledning av samma inkomstförlust. Denna metod bör bibehållas. Samordning mellan sjukersättning och arbetsskadelivränta bör alltså ske på sådant sätt att sjukersättningen reducerar livräntan i de fall ersättningarna utges helt eller delvis för samma inkomstbortfall.

Ds 2000:39 219

10. Ikraftträdande m.m.

Förslag: Bestämmelserna om sjukersättning skall träda i kraft den 1 januari 2003. Bestämmelser om omvandling av beviljade förtidspensioner till sjukersättning samlas i ett nytt kapitel i AFL.

I ersättningsärenden som avgörs efter ikraftträdandet men som till någon del avser ersättningsbar tid före ikraftträdandet skall beräkning av ersättningen först göras enligt reglerna om förtidspension. Därefter omvandlas ersättningen till sjukersättning.

Förslagen i denna departementspromemoria innebär att beräkningen av ersättning vid långvarig och varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga förändras och blir fristående i förhållande till det reformerade ålderspensionssystemet.

Under regeringens arbete med det reformerade ålderspensionssystemet har avsikten varit att i samband med att detta system träder i kraft fullt ut, dvs. den 1 januari 2001, skulle även andra, till ålderspensionssystemet anpassade, förmåner träda i kraft. I regeringens proposition 1999/2000 Garantipension för personer födda år 1937 eller tidigare har lämnats förslag till hur grundskyddet för ålderspensionärer födda år 1937 eller tidigare skall vara utformat i det reformerade ålderspensionssystemet. Reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2003. Vidare har regeringen i prop. 1999/2000:91 Efterlevandepensioner och efterlevandestöd till barn föreslagit ett reformerat system för beräkning av efterlevandeförmåner anpassat till det nya ålderspensionssystemet. Även dessa regler föreslås träda i kraft den 1 januari 2003. Förtidspensioneringen är således den sista delen av den allmänna pensioneringen som vad gäller beräkningsregler återstår att anpassa med anledning av det reformerade ålderspensionssystemet. Även dessa regler bör, med hänsyn till den tidsåtgång som krävs för beredning av frågan och till att berörda myndigheter behöver tid för omställning av datasystem och utbildning m.m., träda i kraft den 1 januari 2003.

I förslaget till ett sjukersättningssystem ligger att förtidspensioner och sjukbidrag som utges vid utgången av år 2002 skall tekniskt omvandlas till sjukersättning och tidsbegränsad sjukersättning. Principer-

220 Ikraftträdande m.m. Ds 2000:39

na för denna omvandling finns närmare beskrivna i avsnitt 7. Det resultat som åsyftats har varit att den utgående nettoersättningen skall vara så lite förändrad som möjligt för de försäkrade som uppbär förtidspension före denna omvandling. De bestämmelser som skall ange hur omvandlingen skall gå till blir därför tekniskt komplicerade. Sådana bestämmelser brukar normalt sett vara hänförliga till övergångsbestämmelser. Det föreslås emellertid här att bestämmelserna skall återges i ett nytt kapitel i AFL, 9 a kap. Anledningen till detta är att lagtextens form medger en uppställning av bestämmelser som på ett helt annat sätt än vad gäller övergångsbestämmelser kan göras överskådlig.

De olika sätten att beräkna ersättningen vid förtidspension respektive sjukersättning kan innebära olika utfall för en och samma försäkrad. Det är därför viktigt att övergångsbestämmelser utformas på ett sådant sätt att en försäkrad inte lider någon rättsförlust. Därför föreslås att ersättningsärenden som avgörs efter ikraftträdandet men som till någon del avser ersättningsbar tid före ikraftträdandet beräknas enligt de gamla reglerna om förtidspension. Ersättningen omvandlas därefter omedelbart till sjukersättning enligt bestämmelserna i 9 a kap.

Ds 2000:39 221

11. Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid

11.1. Inledning

I föreliggande departementspromemoria lämnas inte några konkreta förslag om hur den reformerade ersättningen skall anpassas till den ekonomiska utvecklingen över tiden, dvs. om hur indexeringsfrågan bör lösas. I vissa fall, t.ex. beträffande garantinivån 2,4, redovisas förslagen i prisbasbelopp av praktiska skäl. Detta skall dock inte ses som ett förslag beträffande val av indexeringsmetod. Frågan om indexering är av väsentlig betydelse även för andra socialförsäkringsförmåner och bör därför hanteras i ett sammanhang i det fortsatta s.k. ohälsoarbetet inom regeringskansliet. I detta avsnitt belyses frågor som rör indexering och redovisas beräkningar utifrån fem alternativ för indexering. Syftet är att detta skall ingå i underlaget för den fortsatta beredningen.

Frågan om anpassning av förmånsslagen inom sjukförsäkringen till den ekonomiska utvecklingen, indexeringsfrågan, kan helt kort delas in i två delar.

Den ena handlar om huruvida man bör ändra indexeringsmetod för intjänandetaket i försäkringen. Den andra handlar i princip om den utgående ersättningen. Indexeringsfrågan kan mycket övergripande sägas handla om ett val mellan fortsatt värdesäkring av förmånerna och standardanpassning. Det förra innebär att, som hittills, prisindexera sjukersättningen respektive intjänandetaket genom anknytning till prisbasbeloppet och därigenom till utvecklingen av konsumentprisindex. Alternativet är att i stället för att säkra köpkraften i förmånerna välja att standardanpassa dessa. Med standardanpassning avses här att förmånerna följer den reala inkomstutvecklingen för förvärvsarbetande. Genom standardanpassning tillförsäkras förmånstagaren del av den ekonomiska tillväxten, oavsett om denna är positiv eller negativ. På längre sikt har det dock ansetts rimligt att anta att tillväxten utvecklas positivt, även om negativ tillväxt kan förekomma under vissa perioder.

För det reformerade ålderspensionssystemet har, i syftet att uppnå standardanpassning och därmed följsamhet till den ekonomiska ut-

222 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

vecklingen i samhället, tillskapats ett inkomstindex. Såväl intjänade pensionsrätter som utgående inkomstrelaterade pensioner och taket för intjänande av pensionsrätt kommer, med vissa restriktioner, att följa detta index i stället för att som i ATP-systemet vara prisindexerade genom kopplingen till prisbasbeloppen.

För närvarande pågår en samhällsdebatt om huruvida intjänandetaket i sjukförsäkringen bör höjas. Diskussionen har sin grund i att, i takt med att inkomsterna stiger, en allt större andel av inkomsttagarna hamnar ovanför taket. Ur ett inkomstbortfallsperspektiv har det därför hävdats att taket bör höjas, eller åtminstone indexeras med reallöneutvecklingen i stället för som nu med prisutvecklingen. I denna departementspromemoria behandlas inte frågan om en eventuell ökning av antalet basbelopp, för närvarande 7,5, som utgör inkomsttaket. Däremot finns i de beräkningar som gjorts indexeringsalternativ där taket inkomstindexeras.

Diskussioner om olika metoder att anknyta socialförsäkringsförmåner till standardutvecklingen, löneutvecklingen eller tillväxten har ofta skett utan klargörande av skillnaden mellan dessa begrepp. På lång sikt är emellertid den ekonomiska tillväxten i samhället avgörande för reallönetillväxten, vilken i sin tur är avgörande för standardutvecklingen. Det innebär att i nu berört avseende så betyder dessa begrepp i princip samma sak. Samtidigt kan det dock finnas anledning att i olika sammanhang beakta att tillväxten under de senaste decennierna i Sverige tagits i anspråk för minskning av arbetstid genom ökat antal semesterdagar m.m. samt för utbyggnad av bl.a. socialförsäkring genom höjning av arbetsgivaravgifter. Vidare har antalet personer som uppbär någon form av inkomstbortfallsförsäkring ökat, vilket också medfört ianspråktagande av den ekonomiska tillväxten. Detta har sannolikt inneburit att den positiva löneutvecklingen för de förvärvsarbetande har varit mindre än vad som annars skulle ha varit fallet.

I ett sjukförsäkringssystem kan man från olika principiella ståndpunkter välja att anpassa ersättningen till prisutvecklingen eller standardutvecklingen eller till en kombination av dessa två. Samtidigt kan valet mellan dessa alternativ naturligtvis innebära olika effekter på utvecklingen av utgifterna för socialförsäkringen.

Erfarenhetsmässigt kan man konstatera att såväl de förvärvsarbetandes inkomster som prisnivån i samhället förändras över tiden. Sker förändringarna av förvärvsinkomster och priser parallellt bibehåller inkomsterna sitt reala värde och de förvärvsarbetandes standard påverkas inte härav. I regel är dock inte förhållandena sådana. Stiger lönerna snabbare än prisnivån ökar köpkraften och realinkomsterna. Om priserna stiger snabbare än lönerna minskar köpkraften och de förvärvsarbetande får uppleva standardförsämringar. Långsiktigt sett har

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 223

det i Sverige skett en stadig ökning av köpkraften eller reallönerna. Detta hindrar inte att det under vissa perioder inträffat och kommer att inträffa markanta sänkningar av reallönerna och därmed av standarden.

I bl.a. sjukförsäkrings- och ålderspensionssystemet har det på grund av de ovan beskrivna förhållandena ansetts nödvändigt att bygga in mekanismer som innebär att ersättningar och vissa andra funktioner anpassas till den ekonomiska utvecklingen i samhället.

Utifrån den s.k. inkomstbortfallsprincipen är det den framtida försörjningsförmågan som bör vara försäkrad i en sjukförsäkring. Försäkringen bör ge ersättning för bortfallet av de inkomster som den sjuke eller funktionshindrade skulle ha tjänat in om han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt att förvärvsarbeta. Det är naturligtvis svårt att bedöma hur stor denna inkomst skulle ha blivit i en framtid om personen inte hade blivit sjuk. Ett rimligt antagande är dock att personens inkomster i åtminstone någon utsträckning skulle ha följt den allmänna löneutvecklingen i samhället. Det kan därför hävdas att sjukförsäkringen bör ersätta inte bara det reala värdet av den inkomst som personen hade i direkt anslutning till den tidpunkt då arbetsoförmågan uppstod utan också den förväntade framtida inkomstökning som personen sannolikt skulle ha fått ta del av i en tillväxtekonomi. En aspekt som kan vara av betydelse är dock att en realinkomstindexering av förmånerna innebär att ersättningen minskas realt om reallönerna sjunker ett eller flera år.

Naturligtvis är även kostnadsaspekten av betydelse vid ett ställningstagande i frågan om anpassning av förmåner till den ekonomiska utvecklingen. En inkomstindexering innebär vid positiv tillväxt och vid samma initiala kompensationsgrad, dvs. försäkringsersättning i förhållande till det inkomstunderlag som ersättningen beräknas utifrån, högre absoluta utgifter för systemet än enbart prisindexering. En av de mera väsentliga avvägningar som måste göras vid utformningen av ersättningsreglerna är således den mellan ersättningsnivån vid nybeviljandet respektive indexering av ersättningen över tid. I viss utsträckning handlar det därför om ett val av hur den sammanlagda ersättningen till en person skall fördelas över tiden. Om man prioriterar en hög begynnelseersättning bör systemet av finansiella skäl vara mer restriktivt beträffande uppräkning av förmånen över tid.

Utvecklingen av antalet personer som uppbär sjukersättning måste naturligtvis också tas i beaktande vid bedömningen av om det finns ekonomiskt utrymme att ändra indexeringsmetod inom sjukförsäkringen.

Även om de absoluta utgifterna vid positiv tillväxt blir högre med inkomstindexering än med en ren prisindexering bör man dock beakta att positiv tillväxt också i många fall torde ha en gynnande inverkan på

224 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

det avgiftsunderlag ur vilket inkomsterna hämtas. Som andel av avgiftsunderlaget behöver med andra ord inte en sådan utveckling innebära en ökning. Några viktiga restriktioner gäller dock för detta resonemang. Det bör beaktas att om inkomstindexering sker med ett summaindex, som mäter utvecklingen av de samlade förvärvsinkomsterna, minimeras risken för finansiell instabilitet. Finansiell instabilitet skulle kunna uppkomma om inkomstsumman minskar, t.ex. på grund av ändrade förvärvsmönster eller migration, samtidigt som inkomstindexering sker med ett genomsnittsindex som mäter utvecklingen av realinkomst per person. Risken för finansiell instabilitet vid indexering med genomsnittsindex skulle kunna minskas om en automatisk bromsmekanism, som tar hänsyn till förhållandet mellan inkomstsummans utveckling och utvecklingen av genomsnittsindex, kopplades till systemet. Dessa aspekter måste naturligtvis också beaktas i valet av indexeringsmetod.

I nuvarande förtidspensionssystem utges i de flesta fall ersättning under en längre tid. Både utgående ersättningar och beräkningen av ersättning anpassas automatiskt till utvecklingen av den allmänna prisnivån i samhället genom anknytningen till prisbasbeloppet. Härigenom görs såväl tidigare intjänade inkomster, som skall ligga till grund för beräkning av ersättning, som utgående ersättning värdesäkrade i den mening att köpkraften bibehålls.

Däremot sker inte någon motsvarande automatisk anpassning till reallöneökningar i samhället. Genom återkommande politiska beslut har dock en anpassning skett av grundskyddet i förtidspensionssystemet så att det i hög grad kommit att anknyta till standardökningen i samhället eller snarast kommit att överstiga denna. Detta har medfört att skillnaden mellan högsta inkomstrelaterade ersättning (ATP) och grundskydd (folkpension och pensionstillskott) har minskat. Valet av metoder för anpassning av förtidspensionen till den ekonomiska utvecklingen i samhället har alltså i praktiken haft fördelningspolitiska effekter som inneburit att i princip all tillväxt som ”tilldelats” systemet har tillkommit dem som omfattats av grundskyddet.

När det gäller sjukpenning är en helt annan slags anpassning till den ekonomiska utvecklingen inbyggd i systemet. Anpassningen sker där genom att den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) för flertalet försäkrade räknas om i förhållande till den enskilde försäkrades uppskattade löneutveckling inom det egna yrkesområdet. Detta innebär således, till skillnad från vad som gäller inom förtidspensionssystemet, en anknytning till standardutvecklingen, dock i princip endast till den uppskattade standardutvecklingen för den enskilde och inte till någon mer allmän utveckling.

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 225

I beredningen av frågan om sjukersättningens (förtidspensionens) anpassning till den ekonomiska utvecklingen uppkommer frågan om anpassningen bör ske till den allmänna standardutvecklingen i samhället. Valet mellan indexeringsalternativ innebär naturligtvis olika effekter på utgifterna för socialförsäkringen. Det är därför av stor vikt att hänsyn tas även till den förväntade antalsutvecklingen inom sjukersättningssystemet. Om antalet sjukersättningsberättigade (förtidspensionärer) ökar så ökar utgifterna för systemet oberoende av indexeringsmetod.

11.2. Nuvarande regler

11.2.1. Nuvarande indexering av förtidspensioner

Enligt nuvarande regler anpassas förtidspension i form av tilläggspension och folkpension eller pensionstillskott till prisutvecklingen. I detta sammanhang har de olika prisbasbeloppen en stor betydelse. Det finns sedan den 1 januari 1995 två prisbasbelopp definierade i AFL, prisbasbeloppet och det förhöjda prisbasbeloppet.

Prisbasbeloppet räknas fram genom att ett bastal multipliceras med ett jämförelsetal, som anger den relativa förändringen i konsumentprisindex (KPI). Fr.o.m. den 1 januari 1982 fastställs basbeloppet en gång per år.

I besparingssyfte begränsades uppräkningen av prisbasbeloppet till 60 respektive 80 procent av förändringen i KPI under åren 1995 – 1998. För att begränsningarna av uppräkningarna skulle få motsvarande genomslag också på värdet av intjänad men inte realiserad pensionsrätt fastställdes ett särskilt basbelopp som tillämpas vid beräkningar av pensionsgrundande inkomst (PGI) och pensionspoäng, inklusive vid fastställandet av intjänandetaket för PGI. Detta basbelopp, som räknas fram utan reduktion, benämns förhöjt prisbasbelopp. För år 2000 är prisbasbeloppet 36 600 kronor och det förhöjda prisbasbeloppet 37 300 kronor.

Förtidspension i form av folkpension är uttryckt som en viss andel av prisbasbeloppet. Vid beräkning av intjänade pensionspoäng inom ATP divideras den pensiongrundande inkomsten med det förhöjda prisbasbeloppet. Vid beräkning av ATP-pension multipliceras medelpensionspoängen med prisbasbeloppet. Den utgående pensionen uppgår i sin tur till 60 procent av det beloppet.

226 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

11.2.2. Nuvarande uppräkning av sjukpenninggrundande inkomst

Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är enligt 3 kap. 2 § AFL den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete). Att inkomsten skall beräknas som årlig inkomst i pengar medför att tillfälliga inkomstförändringar och variationer normalt inte skall påverka SGI. SGI utgör grunden för sjukpenning men även för vissa andra förmåner i socialförsäkringssystemet, såsom rehabiliteringspenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, närståendepenning, dagpenning inom totalförsvaret och smittbärarpenning.

För de allra flesta försäkrade sker en anpassning av SGI, och därmed även av sjukpenningen, till den ekonomiska utvecklingen genom att SGI bestäms med stöd av inkomstförhållandena vid ersättningsperiodens början. För anställda räknas SGI därefter upp med inkomstökningar under pågående ersättningsperiod. Uppräkningen kan göras när som helst under året och begränsas inte till en gång per år. Vid ändrade inkomstförhållanden under en ersättningsperiod får SGI inte sänkas.

Under vissa förutsättningar (s.k. SGI-skyddad tid) skall SGI fastställas och räknas om i förhållande till löneutvecklingen inom den försäkrades eget yrkesområde, trots att den försäkrade inte förvärvsarbetar. SGI-skyddad tid är exempelvis tid då den försäkrade uppbär sjukpenning, föräldrapenning eller är arbetslös. För egenföretagare saknas möjligheten till anpassning av SGI i förhållande till löneutvecklingen eftersom de inte anses uppbära lön.

När det gäller sjukpenning sker alltså inte någon indexering av utgående ersättning i förhållande till prisutvecklingen på det sätt som tillämpas vid förtidspension. Däremot prisindexeras den gräns för högsta SGI som gäller vid beräkning av sjukpenning genom en anknytning till prisbasbeloppet. Denna gräns är 7,5 prisbasbelopp.

För att anpassning av en försäkrads SGI skall kunna ske till löneutvecklingen krävs naturligtvis att försäkringskassan får kännedom om att löneförhållandena har ändrats. Den försäkrade har i första hand själv ansvar för att anmäla ändrade inkomstförhållanden. Försäkringskassorna har också skyldighet att på eget initiativ utreda vilka löneförhöjningar en försäkrad som är sjukskriven skulle ha kommit i åtnjutande av om hon eller han varit frisk.

I Ds 1999:19 Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. har föreslagits att beräkningsunderlaget skall in-

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 227

dexeras enhetligt för alla försäkrade. Något konkret förslag till indexering lämnas dock inte. Frågan ingår i den fortsatta beredningen inom regeringskansliet.

11.2.3. Indexering av intjänandetaket

Vid beräkning av ersättning vid nedsatt arbetsförmåga beaktas i dagens allmänna obligatoriska system inte årsinkomster till den del de överstiger 7,5 förhöjda prisbasbelopp vad avser förtidspension och till den del de överstiger 7,5 prisbasbelopp vad avser sjukpenning. Dessa s.k. tak är kopplade till den allmänna prisutvecklingen, vilket innebär att de ligger fast på en och samma reala nivå. Det förhöjda prisbasbeloppet uppgår till 37 300 kronor och prisbasbeloppet uppgår till 36 600 kronor 2000. I förtidspensionssystemet är alltså taket 279 750 kronor 2000, motsvarande en månadsinkomst om ca 23 300 kronor. När det gäller sjuk- och föräldrapenning är taket 274 500 kronor, motsvarande en månadsinkomst om ca 22 900 kronor. Försäkringsskydd över taket kan dock ges försäkrade inom ramen för de kollektivavtalsreglerade tilläggsförmåner som omfattar en stor del av de förvärvsarbetande.

Även i ålderspensionssystemet skall vid beräkning av pensionsgrundande inkomst bortses från inkomster över en viss nivå. Fram till och med 1999 har detta tak varit 7,5 förhöjda prisbasbelopp. Med anledning av att den allmänna pensionsavgiften minskar den pensionsgrundande inkomsten har taket för 2000 höjts till 8,07 prisbasbelopp. Från och med 2001 skall taket uttryckas i inkomstbasbelopp och således vara inkomstindexerat.

En närmare redogörelse för indexeringen i ålderspensionssystemet och överväganden som gjorts i beredningsarbetet finns i bilaga 3.

11.3. Den hittillsvarande beredningen av indexering inom sjukförsäkringssystemet

Nedan följer en sammanfattning av beredningen av indexeringsfrågan i Förtidspensionsutredningens betänkande Ohälsoförsäkringen, Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166), proposition 1997/98:111, Reformerad förtidspension, m.m. samt i Ds 1999:19, Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m.

228 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

11.3.1. SOU 1997:166, Ohälsoförsäkringen, Trygghet och aktivitet

Förtidspensionsutredningen definierade ett antal principiellt viktiga utgångspunkter för ett reformerat förtidspensionssystem. En av dessa var att det som bör försäkras i en ohälsoförsäkring är den framtida försörjningsförmågan. Försäkringen bör ge ersättning för bortfallet av de inkomster som den sjuke eller funktionshindrade skulle ha tjänat in om han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt att förvärvsarbeta. Utredningen konstaterade också att ju längre tid en ersättning skall betalas ut, desto mer angeläget är det ur ett inkomstbortfallsperspektiv att den över tid anpassas till den allmänna inkomstutvecklingen och därmed standardutvecklingen bland dem som förvärvsarbetar. I syfte att uppnå detta bör förtidspensionärer, enligt Förtidspensionsutredningen tillgodoräknas åtminstone en viss del av reallönetillväxten bland de förvärvsaktiva.

Utredningen föreslog att inkomstindex i ålderspensionssystemet skulle användas vid omräkning av utgående förtidspensioner. Utredningen fann att detta index har sådana övergripande egenskaper som är ändamålsenliga också i ett förtidspensionssystem. Indexeringen borde enligt utredningen utformas så att man så långt som möjligt undviker stora skillnader i inkomstutveckling mellan pensionärer och förvärvsverksamma. Endast vid stora finansiella obalanser bör målet om standardstabilitet få stå tillbaka. Utredningen fann även att administrativa fördelar skulle kunna åstadkommas genom att låta inkomstindexeringen av utgående ersättning, eller egentligen av antagandeinkomsten, bygga på motsvarande indexering som tagits i bruk i ålderspensionssystemet.

Av finansiella skäl, och med hänsyn till att utgående ersättningar inte bör variera år från år i lika hög grad som reallönerna för de förvärvsarbetande, föreslog utredningen att antagandeinkomsten årligen skulle räknas om dels med hela förändringen i det allmänna prisläget, dels med halva förändringen i den allmänna realinkomstnivån såsom den kommer till uttryck i det inkomstindex som tillämpas i ålderspensionssystemet. På så sätt kan enligt utredningen en viss standardanpassning av förtidspensionerna åstadkommas, samtidigt som ersättningen i det initiala skedet kan hållas uppe. En realinkomstindexering som beaktar förändringen i realinkomstläget endast till hälften innebär att samtidigt som förtidspensionerna inte följer med fullt ut vid reallöneförbättringar så skyddas pensionerna till hälften då realinkomsterna faller hos de förvärvsaktiva.

I det reformerade ålderspensionssystemet tillämpas en följsamhetsindexering av utgående pensioner. Följsamhetsindexering bygger på att

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 229

man vid beräkning av förstaårspensionen tar i anspråk en antagen framtida realinkomsttillväxt, en tillväxtnorm, och att denna antagna tillväxt diskonteras, bland annat med hänsyn till antalet år som en nybeviljad ålderspensionär förväntas leva och därmed ha sin ålderspension. Begynnelsepensionen kan därmed sättas högre. Men för att få till stånd en och samma totala förväntade livspension måste den inkomstnivå som pensionären får det första året framöver utvecklas i en långsammare takt än vad som annars hade blivit fallet. Förtidspensionsutredningen avfärdade ett system med följsamhetsindexering av utgående förtidspensioner med invändningarna att det inte är självklart att förtidspensionärer i allmänhet vill ha en fördelning av sin totala förtidspension som innebär att begynnelsenivån sätts relativt högt, men att den senare utvecklas i motsvarande grad svagare än de reala inkomsterna bland de förvärvsarbetande. Man menade också att följsamhetsindexering kring en tillväxtnorm jämfört med en ren inkomstindexering innebär en högre risk för återkommande nedskrivningar av förtidspensionerna samt att ett system med följsamhetsindexering skulle ge upphov till en ganska omfattande teknisk hantering.

Utredningen föreslog alltså att den form för indexering som beskrivits i det föregående av utgående ersättning (eg. antagandeinkomsten) skulle tillämpas vid indexering av inkomstrelaterad förtidspension fram till och med 59 års ålder. Från och med 60 års ålder skulle dock antagandeinkomsten enligt utredningen räknas om dels med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen, dels med hänsyn till förändringen av realinkomstläget, dock endast när denna är negativ. Med hänsyn till den typiska nedgång i inkomstläge som sker i högre åldrar finns det från ett inkomstbortfallsperspektiv enligt utredningen skäl att anpassa utgående ersättning till denna. Om antagandeinkomsterna skulle indexeras i förhållande till den allmänna inkomstutvecklingen för försäkrade i åldrarna från 60 år och uppåt skulle det vid positiv tillväxt i många fall innebära att den som har förtidspension gynnas i förhållande till andra personer inom samma yrkesområde som fortsätter att yrkesarbeta.

När det gällde grundskyddet föreslog utredningen att justering av garantinivån med hänsyn till realinkomstläge inte skall ske vid fallande reallöner utan att garantinivån skall ligga fast på en och samma reala nivå till dess att reallönerna åter nått samma nivå som vid den tidpunkt då dessa började falla. Motiveringen var att grundskyddet ansågs ligga på en sådan låg nivå att det inte är acceptabelt med reala sänkningar.

En särskild fråga är således hur systemet skall fungera vid negativ tillväxt – om alla former av ersättning i en sådan situation skall eller inte skall räknas om med beaktande av nedgången i reallöneläget eller

230 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

om vissa ersättningar skall undantas från detta medan andra minskas realt.

En annan fråga är om det är relevant att årligen räkna om utgående ersättningar med hänsyn till den genomsnittliga förändringen av realinkomstläget under föregående tre år. En anpassning av utgående ersättning till standardutvecklingen såsom den kommit till uttryck i ett index som bygger på inkomsthistorik innebär alltid, eftersom anpassningen av ersättningarna till reallöneutvecklingen sker med viss eftersläpning, att utgående ersättning kan komma att räknas om så att de minskar realt i ett läge när realinkomsterna ökar. Denna effekt torde förstärkas vid ett index som bygger på ett genomsnitt av tre års reallöneförändringar.

En tillämpning av inkomstbortfallsprincipen torde alltså enligt förtidspensionsutredningen innebära att det är så aktuella förändringar i realinkomstläget som möjligt som bör ligga till grund för omräkningen av utgående ersättning.

11.3.2. Proposition 1997/98:111, Reformerad förtidspension, m.m.

Regeringen anförde i propositionen följande beträffande inkomstrelaterad ersättning:

---Om en anknytning till såväl pris- som realinkomstutveckling byggs in i systemet ökar den trygghet som individen kan känna i att försäkringen ger ersättning för den förlorade förvärvsarbetsförmågan. Genom en sådan anknytning förstärks också inkomstbortfallsprincipen.

Av flera skäl är det dock inte givet att förtidspensionerna skall justeras för den allmänna inkomstutvecklingen, i vart fall inte fullt ut. Emellertid bör en justering för den allmänna prisutvecklingen göras fullt ut för att inte riskera att köpkraften försämras. Om en justering sker därutöver för realinkomstutvecklingen kan förtidspensionärerna vid perioder med negativ tillväxt riskera att förlora delar av sin köpkraft, något som kan innebära stora problem i så låga inkomstlägen som det ibland är fråga om. Särskilt gör sig detta gällande vid full justering för realinkomstutvecklingen.

Om realinkomstutvecklingen i genomsnitt är hög är det inte heller säkert att denna är jämnt fördelad i den förvärvsarbetande befolkningen. Att justera förtidspensionerna fullt ut med realinkomstutvecklingen skulle därmed kunna innebära att ersättningen utvecklas snabbare än inkomsterna hos vissa grupper förvärvsarbetande. Samtidigt skulle en full realinkomstindexering kunna bli alltför kostsam för systemet. Vid en prioritering av att förtidspensionärerna skall få del av den lönetillväxt som väntas äga rum bland förvärvsaktiva kan i gengäld den procentuella ersättningsnivån behöva

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 231

hållas nere en aning. Valet mellan prisindexerade eller inkomstindexerade förtidspensioner blir därför i princip ett val angående hur förtidspensionärernas sammanlagda försäkringsersättning skall fördelas över tid. Typiskt sett är realinkomstutvecklingen för förvärvsarbetande olika i olika åldrar. Från att i början av den yrkesaktiva tiden öka relativt kraftigt under ett antal år stabiliserar sig inkomsten och är relativt stabil under större delen av den yrkesaktiva tiden. Vilken realinkomstutveckling som gäller är naturligtvis beroende av den allmänna tillväxten, men i normala fall kan förväntas en viss årlig realinkomstförbättring. Ett visst antal år före uttaget av ålderspension stagnerar dock realinkomstutvecklingen i normalfallet. De allra sista yrkesaktiva åren sker t.o.m. en påtaglig sänkning av realinkomsten i genomsnitt. Om inte hänsyn tas till detta vid konstruktionen av indexering av förtidspensioner skulle dels systemets funktion av inkomstbortfallsförsäkring försvagas, dels förtidspensionärernas inkomstutveckling i förhållande till de förvärvsaktivas kunna skapa felaktiga drivkrafter.

Regeringen finner inte nu --- skäl att ta ställning till hur en standardanpassning av ersättningen bör utformas. Regeringen avser också att ytterligare överväga om och i så fall på vilket sätt hänsyn skall tas i det reformerade förtidspensionssystemet till den normala inkomstutvecklingen bland äldre förvärvsarbetande.

Såvitt avser grundskyddet anfördes att ”I samband med övervägandena om indexering av den inkomstrelaterade ersättningen bör också motsvarande överväganden ske avseende garantinivån.”

11.3.3. Ds 1999:19, Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m.

I Ds 1999:19 konstaterades att dagens system med individuell löneuppräkning av en försäkrads SGI inte tillgodoser kraven på likabehandling av olika yrkesgrupper med skilda lönevillkor. Företagare omfattas i det nuvarande systemet inte av några uppräkningsregler alls. Dessutom är metoden för uppräkning av SGI betungande från administrativ synpunkt. Vidare medför de förändrade förhållandena på arbetsmarknaden att ett bibehållande av reglerna om anpassning av SGI och därmed av sjukpenning m.m. till en individuell löneutveckling starkt kan ifrågasättas. Enligt förslaget bör denna metod ersättas med en mer schablonmässig och generell anpassning till den ekonomiska utvecklingen, företrädesvis genom en årsvis indexering av SGI. Något konkret förslag till indexeringsmetod lämnades inte i Ds 1999:19. I stället aviserades att en lösning avses läggas fram i samband med att förslag om reformerade regler för förtidspension presenteras.

232 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

11.4. Val av indexeringsmetod

Frågan om valet av metod för anpassning av förmånerna i sjukförsäkringen till den ekonomiska utvecklingen innefattar en mångfald olika aspekter som bör beaktas. Som utgångspunkt redovisas här först överväganden som gjorts beträffande det reformerade ålderspensionssystemet. Därefter följer en diskussion om vad som bör beaktas vid val av indexeringsmetod inom sjukförsäkringen. En mer utförlig redogörelse för indexering i ålderspensionssystemet finns i bilaga 3.

11.4.1. Indexering i det reformerade ålderspensionssystemet

Det reformerade ålderspensionssystemet bygger på den så kallade livsinkomstprincipen, vilket bl.a. innebär att samtliga års pensionsgrundande inkomster under förvärvslivet skall ligga till grund för beräkning av inkomstpension. I ett sådant system bör varje års pensionsgrundande inkomst väga lika tungt i beräkningen av inkomstpensionen oavsett de tjänas in. Denna princip förutsätter att värdet av intjänad pensionsrätt avseende inkomstpension räknas om med hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället. Därigenom kopplas dessa pensionsförmåners värde till utvecklingen av de inkomster ur vilka de utgående inkomstpensionerna finansieras. Vidare medför en sådan omräkning att intjänad pensionsrätt behåller sitt värde relativt den allmänna inkomstnivån. Denna omräkning av pensionsförmånerna kan betraktas som en avkastning på pensionsförmögenheten.

Värdet av intjänade pensionsrätter respektive utgående pension i fördelningsdelen skall därför årligen räknas om med hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället. Omräkningen skall ske med utgångspunkt från den årliga förändringen i ett index. Enligt riksdagens beslut skall detta index benämnas inkomstindex. Inkomstindex är ett snittindex som i princip speglar genomsnittliga pensionsgrundande inkomster. Till inkomstindex avses bli fogade regler om avsteg för det fall systemets ekonomiska stabilitet hotas, den s.k. automatiska balanseringen (bromsen). Vad som ovan sagts gäller inkomstpensionen. Garantipensionen kommer i det reformerade ålderspensionssystemet att vara fortsatt prisindexerad.

I samband med beredningen av det reformerade ålderspensionssystemet har frågan om valet mellan ett genomsnittsindex och ett summaindex ingående behandlats. Huvudmålet har varit att uppnå standardstabilitet, dvs. man har velat undvika att det uppkommer stora skillnader i inkomstutvecklingen mellan förvärvsaktiva och pensionä-

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 233

rer. Detta mål uppnås bäst genom indexering med genomsnittsindex. Målet om standardstabilitet kan emellertid komma i konflikt med målet om finansiell stabilitet som också har satts upp för systemet. Om summaindex, dvs. förändringen av den totala inkomstsumman, ökar långsammare än genomsnittsindex, t.ex. om utvandringen ökar eller om nativiteten sjunker, riskeras att både pensioner och intjänade pensionsrätter växer snabbare än avgiftsunderlaget. Den buffertfond som finns i systemet riskerar då att tömmas.

Med hänsyn till den finansiella risk som ligger i valet av genomsnittsindex avses systemet bli kompletterat med regler för s.k. automatisk balansering. Metoden är att vid utgången av varje år beräkna systemets tillgångar och ställa dem i relation till systemets skulder. Om det vid denna beräkning framkommer att tillgångarna är mindre än skulderna minskas skulderna, dvs. intjänade men inte uttagna samt utgående pensionsförmåner, via justering av indexeringen så att negativ obalans mellan tillgångar och skulder inte längre föreligger. Förfarandet leder till att systemets buffertfond vid en oavbrutet negativ utveckling styrs mot den likviditetsnivå som har valts för systemet. Indexeringen återställs i den takt som systemets ekonomiska ställning medger detta enligt vad som följer av den årliga beräkningen av förhållandet mellan tillgångar och skulder som föreskrivs i systemet med automatisk balansering.

11.4.2. Val av indexeringsmetod för sjukersättning

Frågan om valet av metod för anpassning av förmånerna i sjukförsäkringen till den ekonomiska utvecklingen innefattar en mångfald olika aspekter som bör beaktas.

Förhållandet till inkomstbortfallsprincipen

Den principiella grund som i stått i främsta rummet vid utformningen av dagens sjukförsäkring, däri inräknat förtidspensionssystemet, är inkomstbortfallsprincipen. Synsättet innebär att sjukförsäkringen huvudsakligen skall täcka inkomstbortfallet vid arbetsoförmåga som har sin grund i medicinska orsaker. Det är alltså i första hand den framtida inkomsten som skall ersättas. Det är i och för sig möjligt att i beräkningsregler m.m. hitta inslag som mer ger uttryck för andra principer, såsom intjänade av vissa rättigheter genom förvärvsarbete etc. I vissa fall har också de ramar som sätts av de ekonomiska resurserna i samhället inneburit en spärr för inkomstbortfallsprincipens tillämpning. Huvud-

234 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

sakligen är det dock denna princip som ligger till grund för systemets uppbyggnad.

Vilken ledning kan då sökas i inkomstbortfallsprincipen när det gäller val av metod för anpassning av utgående ersättning till den ekonomiska utvecklingen? Ett nära till hands liggande svar är förmodligen att ersättningen bör omräknas i förhållande till hur den enskilde försäkrades löneutveckling skulle ha varit om han eller hon hade fortsatt att arbeta. Detta bör i princip gälla såväl när löneutvecklingen är positiv som när den är negativ.

Reglerna om fastställande av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är i princip utformade på sådant sätt, dock med undantag för att SGI inte kan sänkas under pågående sjukfall. Det är också en modell som i huvudsak kan fungera på ett tillfredsställande sätt när det gäller kortvariga ersättningsfall där SGI fastställts på grundval av inkomster från förvärvsarbete som ligger relativt nära i tiden i förhållandet till sjukfallet. I de flesta sådana fall finns en rimlig möjlighet att på ett riktigt sätt uppskatta vilka löneförhöjningar den försäkrade skulle fått del av.

När det gäller förtidspension i form av tilläggspension har reglerna om anpassning till den ekonomiska utvecklingen som framgått ovan utformats på ett helt annat sätt. En tilläggspension omräknas i förhållande till prisutvecklingen såsom denna kommer till uttryck genom förändringen av prisbasbeloppet. Individens pension i förhållande till hennes eller hans tidigare förvärvsinkomster kommer med andra ord att ligga fast realt sett. Individens pension i förhållande till de samtida förvärvsarbetandes medelinkomst förändras däremot över tiden. Detta innebär att vid positiv tillväxt eller ökade reallöner, vilket historiskt sett den långsiktiga utvecklingen har inneburit, så följer inte utgående pensioner med i den standardförbättring som sker för de förvärvsarbetande. Vid negativ tillväxt eller minskade reallöner sker å andra sidan i princip inte heller någon omräkning av utgående pensioner med hänsyn till detta, vilket innebär att förtidspensionärernas ekonomi förbättras relativt vad som gäller för de förvärvsarbetande. Det kan dock de facto konstateras att vid perioder av ekonomisk nedgång så har reglerna för basbeloppets beräkning och tillämpning vid beräkning av pensionsgrundande inkomst ändrats så att prisutvecklingen inte fått fullt genomslag på pensionerna.

När det gäller grundskyddet i förtidspensionssystemet, dvs. folkpension och pensionstillskott, har detta sedan tillkomsten av AFL justerats upp efter hand på ett sätt som överstiger tillväxten i samhället.

I detta sammanhang kan nämnas att valet av indexeringsmetod även inverkar på förtidspensionärernas ålderspensionsrätt eftersom deras ålderspension i princip baseras på beräkningen av förtidspensionen.

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 235

Anpassningen av utgående förtidspensioner i form av tilläggspension till den ekonomiska utvecklingen har behandlats vid flera tillfällen. Ofta har därvid konstaterats att det vore önskvärt att införa någon slags standardsäkring av förtidspensionerna, men att detta skulle innebära ett alltför stort offentligt åtagande och att frågan har därför skjutits framåt i tiden.

När det gäller förtidspensionerna har alltså dagens system inte inneburit någon anpassning av den inkomstrelaterade delen till den standardutveckling, varmed avses reallönetillväxt, som skett sedan AFL:s tillkomst. Detta kan kritiseras från ett perspektiv med inkomstbortfallsprincipen i första rummet. Ju längre tid en ersättning skall betalas ut, desto mer angeläget torde det – för den enskilde – ur ett inkomstbortfallsperspektiv vara att ersättningen över tiden anpassas till den allmänna inkomstutvecklingen bland dem som förvärvsarbetar. Samtidigt finns naturligtvis den aspekten att personer som saknar eller endast har begränsade möjligheter att själva påverka sin situation kan ha ett starkare behov än andra av att på förhand känna till vilken konsumtionsnivå de kan räkna med långsiktigt. Om man betonar värdet av en långsiktig stabilitet i den reala nivån på ersättningen talar det för en uppräkning i förhållande till förändringar i den allmänna prisnivån.

Sjukförsäkringssystemet har alltså utformats så att de individer som endast har kortare sjukdomsperioder tillförsäkras att få ta del av tillväxten i samhället genom den individuella uppräkningen av SGI. Vid långvariga eller varaktiga sjukdomsfall där det från individuellt perspektiv skulle ha större betydelse att ersättningen följer med i standardutvecklingen genomförs inte någon sådan anpassning.

Ett principiellt problem är emellertid att ett index alltid bygger på den historiska utvecklingen av reallönerna och inte på prognoser om framtida utveckling. Det innebär att justering av förmånerna alltid kommer att ske med minst ett års ”eftersläpning” i förhållande till reallöneutvecklingen. I ett långsiktigt perspektiv torde detta dock ha relativt begränsad betydelse för den enskilde försäkrade. Utifrån inkomstbortfallsprincipen är det dock önskvärt att de inkomster som läggs till grund för beräkningen av ett inkomstindex ansluter så nära i tiden som möjligt till tidpunkten för omräkning av ersättningen.

En annat problem är att en inkomstindexering av utgående ersättning alltid innebär omräkning i förhållande till en genomsnittlig förändring av förvärvsinkomsterna. Individer, men även större grupper i samhället, har ofta en utveckling som avviker i betydande mån från den genomsnittliga utvecklingen. En övergång till inkomstindexering får således en utjämnande effekt. Detta är något som måste accepteras vid en övergång till inkomstindexering eftersom det inte är ett realistiskt med olika indexeringsalternativ för olika yrkesgrupper eller liknande.

236 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

Generellt gäller dock att inkomsterna i de äldre åldersgrupperna bland de förvärvsarbetande tenderar att successivt sjunka. Förtidspensionsutredningen föreslog, med hänvisning till detta, att i fråga om utgående ersättning fr.o.m. 60 års ålder så skulle reallöneutvecklingen endast beaktas när denna var negativ.

Fördelning av tillväxt i samhället

En övergång till någon form av inkomstindexering av utgående ersättning i sjukersättningen (förtidspensionen) innebär vid positiv tillväxt långsiktigt sett ett ökat åtagande för socialförsäkringen och därigenom en växande finansieringsbörda för de förvärvsarbetande eftersom denna till stor del finansieras via arbetsgivaravgifter som i sin tur minskar utrymmet för löneökningar. Väljer man att anpassa utgående ersättning även till sjunkande reallöner så minskar å andra sidan bördan för de förvärvsarbetande i förhållande till vad som gäller i dagens system vid en negativ tillväxt.

I rapporten (SOU 1988:57) Pensionssystemets stabilitet, har påtalats att den starkaste invändningen mot indexmetoden i ATP-systemet är att variationer i tillväxttakten leder till variationer i fördelningen av konsumtionsutrymmet mellan yrkesverksamma och pensionärer.

I rapporten framhålls också att nuvarande indexeringsmetod leder till en ojämn fördelning inom pensionärsgruppen. Vid positiv tillväxt har de nytillträdande pensionärerna högre pensionspoäng än de som redan tillhör gruppen och omvänt vid en sjunkande eller negativ tillväxt. Enligt vad som anförs i rapporten är denna effekt långt i från oviktig eftersom den årliga tillväxttakten under 1900-talet varierat från –1,5 procent till 6 procent (i själva verket har tillväxten periodvis varit så låg som –6 procent).

Finansiella effekter av prisindexering och olika slag av inkomstindexering vid variationer i tillväxten

Sjukförsäkringen, till vilken den reformerade förtidspensionen (sjukersättningen) kommer att höra, finansieras i nu gällande ordning genom socialavgifter och allmänna skattemedel. Socialavgifter tas ut enligt lagen (1981:691) om socialavgifter (SAL). Avgifterna tas ut i form av arbetsgivaravgifter eller egenavgifter. Arbetsgivaravgifter betalas av arbetsgivare och beräknas på ett underlag som består av i princip hela lönesumman och andra skattepliktiga förmåner som arbetsgivare utger. Egenavgifter betalas främst av den som bedriver näringsverksamhet,

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 237

dvs. egenföretagare, och beräknas på ett underlag som består av inkomst av annat förvärvsarbete.

Detta innebär i princip att debiteringen av sjukförsäkringsavgiften automatiskt följer utvecklingen för summan av förvärvsinkomster i samhället. En inkomstindexering av förmånerna som helt anknyter till utvecklingen av förvärvsinkomstsumman, inkomstsummaindex, skulle således i sig inte innebära att utgifterna för ersättningarna, vid positiv tillväxt, relativt sett tog större andel av avgiftsuttaget i anspråk än vad som var fallet då inkomstindexering inleddes.

Däremot ökar utgiftsnivån i förhållande till vad som är fallet vid enbart prisindexering. Bibehålls samma procentuella uttag av socialavgifter på förvärvsinkomsterna motsvaras dock den uppskattade utgiftsökning som följer av övergång från prisindexering till inkomstindexering med summaindex av ett ökat skatteuttag genom avgiftsdebitering, under förutsättning att antalet förtidspensionärer i förhållande till den förvärvsaktiva befolkningen inte ökar. I en tillväxtsituation kan alltså situationen vara den att en del av tillväxten genom inkomstindexering automatiskt tillkommer dem som uppbär ersättning från sjukförsäkringen eller att ett överskott i sjukförsäkringen används för sänkning av skatterna eller för finansiering av andra utgiftsområden. De motsatta förhållandena gäller i princip vid negativ tillväxt. Ett inkomstsummaindex av nu beskriven typ påverkas naturligtvis även av andra faktorer än utvecklingen av förvärvsinkomsterna. Som exempel kan nämnas demografiska förändringar, konjunkturella svängningar eller andra förändringar som innebär att antalet förvärvsarbetande och därigenom även inkomstsumman förändras. Motiven för en fast avgift är i och för sig betydligt svagare i sjukförsäkringen än vad de är i ålderspensionsförsäkringen.

Andra alternativ än ett inkomstsummaindex som nämnts ovan är mera tänkbara. Som framgår av beskrivningen av olika indexeringsalternativ blir de finansiella konsekvenserna av en övergång till inkomstindexering inom sjukförsäkringen avhängiga av vilken variant som väljs.

Till skillnad från ett summaindex påverkas exempelvis ett inkomstindex av den typ som valts i ålderspensionsreformen, som speglar förändringen i genomsnittlig pensionsgrundande inkomst per person, inte på samma sätt av antalet förvärvsarbetande i samhället. Detta innebär att utgifterna i sjukförsäkringen och intäkterna genom sjukförsäkringsavgiften inte automatiskt utvecklas på samma sätt. En tillämpning av ett sådant genomsnittsindex vid omräkning av utgående ersättning i sjukförsäkringen innebär därför inte samma finansiella stabilitet som ett summaindex. Indexering med genomsnittsindex kan således med-

238 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

föra en betydande risk för finansiell instabilitet, såvida inte någon bromsmekanism kopplas till systemet.

Å andra sidan innebär ett genomsnittsindex att inkomstutvecklingen för dem som uppbär sjukersättning (förtidspension) utvecklas på samma sätt som genomsnittsinkomsterna för dem som förvärvsarbetar. En standardstabilitet uppnås alltså med ett genomsnittsindex som kan sägas ha goda sociala egenskaper.

Det finns som ovan nämnts vissa finansiella risker med ett genomsnittsindex i jämförelse med ett summaindex. Vid t.ex. förändringar i förvärvsmönster och demografi skulle ett summaindex och ett genomsnittsindex kunna utvecklas på olika sätt. Indexering med genomsnittsindex skulle i en sådan utveckling kunna innebära att förmånerna tog en allt större andel av avgiftsunderlaget i anspråk. I ålderspensionssystemet övervägs därför en automatisk balansering (se bilaga 3).

Relationen mellan grundskydd och inkomstrelaterad ersättning

I sjukförsäkringen skall det, bl.a. inom sjukersättningen, även framgent finnas ett grundskydd för dem som saknar rätt till inkomstrelaterad ersättning eller som endast är berättigade till en låg sådan. Grundskyddet skall utformas som en garantinivå, dvs. de som inte har rätt till inkomstrelaterad ersättning motsvarande en viss nivå skall vara berättigade till en utfyllnad i form av garantiersättning upp till denna nivå. Enligt hittills beslutade riktlinjer är avsikten att grundskyddet skall finansieras genom allmänna skattemedel och inte genom sjukförsäkringsavgiften. Genom en sådan ordning får valet av indexering för inkomstrelaterad ersättning respektive garantinivå betydelse även på det finansiella planet.

Som framgått av den ovan lämnade redovisningen har grundskyddet i det nuvarande systemet för förtidspension, folkpension och pensionstillskott, genom återkommande politiska beslut anpassats till den ekonomiska utvecklingen. Detta har skett på ett sätt som inneburit att utvecklingen markant överstigit reallöneutvecklingen i samhället. Samtidigt har ingen anpassning till reallönetillväxten skett av den inkomstrelaterade delen av förtidspensionen, tilläggspensionen. Tvärtom har en real minskning skett av en tilläggspension i form av förtidspension som beviljades vid AFL:s tillkomst.

Det kan av fördelningspolitiska skäl sägas ha varit motiverat med den successiva höjning av grundskyddet som skett. Samtidigt kan det, sett i backspegeln, riktas invändningar mot att hela den andel av standardökningen i samhället som tillkommit förtidspensionssystemet fördelats till grundskyddet. Naturligtvis har vissa förtidspensionärer med

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 239

tilläggspension fått del av denna tillväxt eftersom grundskyddet omfattar även dem som har en låg tilläggspension och inte endast dem som saknar rätt till sådan pension. Skillnaden mellan grundskydd och förtidspension för den som tidigare var medelinkomsttagare och därmed fick en förtidspension i form av tilläggspension beräknad på relativt goda inkomster har dock med tiden kommit att minska markant. Frågan är om den tillväxt som framdeles kan tillkomma sjukersättningen bör fördelas mer jämt över grundskydd och inkomstrelaterad ersättning än vad som hittills har varit fallet.

Fastställande av index över löne- eller inkomstutvecklingen i samhället

Nuvarande indexeringsmetod inom förtidspensionssystemet innebär, som beskrivits ovan, att både folk- och tilläggspensionerna är knutna till prisbasbeloppet och i princip följer den allmänna prisutvecklingen mätt i konsumentprisindex. Som alternativ till den nu tillämpade prisindexeringsmetoden brukar diskuteras ett system enligt vilket pensionerna helt eller delvis skulle följa förändringarna i den förvärvsaktiva befolkningens levnadsstandard.

Ett sådant system kan utformas enligt två skilda principer. Enligt den ena tillämpas ett standardindex i stället för ett prisindex, dvs. utgående ersättning justeras med hänsyn till utvecklingen av standardindexet i stället för konsumentprisindex. Den andra lösningen innebär att ett standardindex används som ett komplement till ett prisindex. Enligt denna metod räknas, liksom i dag, ett index fram baserat på grundval av förändringarna i det allmänna prisläget som sedan justeras uppåt eller nedåt med hänsyn till utvecklingen av standardindexet. I detta fall måste standardindexet mäta den reala standardutvecklingen, dvs. med bortseende från den förändring som följer av inflationen.

En automatisk standardsäkring förutsätter ett mått på den allmänna standardutvecklingen, dvs. någon form av levnadsstandard- eller inkomstindex. Ett antal grundläggande krav bör ställas på en sådan indexkonstruktion. Indexet bör kunna tillämpas i praktiken, vilket innebär att den utveckling som man vill illustrera genom indexet skall kunna fastställas genom mätningar. Det får inte uppstå alltför lång tidseftersläpning mellan mättidpunkten och den tidpunkt då indexet skall tillämpas. Det måste råda en bred enighet om att indexet verkligen ger en rättvisande bild av det som man vill mäta, dvs. i princip den aktiva befolkningens levnadsstandard. Slutligen måste indexets konstruktion vara sådan att inte systemets finansiella stabilitet hotas.

Ett index av aktuellt slag kan i princip anknyta till utvecklingen av produktionen i samhället (BNP), löneutvecklingen såsom den mäts i

240 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

olika sammanhang eller till inkomstutvecklingen. Den senare skiljer sig från löneutvecklingen genom att den inkluderar utvecklingen inte endast av löner utan även av andra inkomster, såsom exempelvis egenföretagares och uppdragstagares inkomstutveckling. En anknytning av standardindexet till inkomstutvecklingen innebär att utvecklingen av också andra inkomster än rena arbetsinkomster skulle komma att påverka indexet.

När det gäller utvecklingen av BNP kan konstateras att det jämförelsetal som skulle kunna räknas fram utifrån den årliga förändringen av BNP inte tar hänsyn till förändringar i fördelningen av inkomsterna mellan löner och driftsöverskott. Att anknyta ett index till BNP-utvecklingen skulle vidare innebära överväganden om huruvida man skall knyta indexet till BNP per capita, per arbetande person eller per arbetad timme under året.

En anknytning av ett standardindex till löneutvecklingen har den ovan berörda bristen att den inte kommer att omfatta inkomstutvecklingen för vissa grupper t.ex. en andel av de egna företagarna respektive uppdragstagarna. Det kan vidare konstateras att det i dagsläget inte finns något fastställt generallöneindex som omfattar utvecklingen för alla anställda. Fastställande av ett sådant löneindex kräver ställningstaganden kring om det skall utvisa förändringen av den totala lönesumman, genomsnittlig årslön för heltidsarbetande eller för alla förvärvsarbetande eller lön per arbetad timme.

Förändringen av de samlade förvärvsinkomsterna skulle kunna utgöra ytterligare ett tänkbart mått på standardutvecklingen. Ett sådant mått innefattar även inkomst av aktiv näringsverksamhet, dvs. i princip arbetsinkomster för egna företagare som inte driver verksamhet i aktiebolagsform. Ett nära till hands liggande alternativ är att använda den information om inkomster som redan finns inom ålderspensionssystemet, nämligen uppgifterna om pensionsgrundande inkomster (PGI), som underlag för ett standardindex. I pensionsgrundande inkomst ingår, förutom löner, inkomster från näringsverksamhet samt en rad olika socialförsäkringsförmåner såsom sjukpenning, förtidspension, föräldrapenningförmåner, arbetslöshetsersättning, olika former av studiestöd m.m. Inkomstdelar över 7,5 förhöjda prisbasbelopp ingår inte i definitionen av PGI och inte heller inkomster som under ett år understiger 24 procent av basbeloppet. Registreringen av PGI grundas på uppgifter om taxerad inkomst och sker därför med något års tidseftersläpning.

Mot PGI som utgångspunkt för ett standardindex kan invändas dels att olika former av transfereringar ingår i de registrerade inkomsterna, dels att PGI endast avspeglar en begränsad del av samtliga förvärvsinkomster i samhället.

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 241

En eventuell komplikation med att tillämpa ålderspensionssystemets inkomstindex för indexering av sjukersättning är att inkomster i form av sjukersättning skall ingå i det inkomstmått som inkomstindex skall beräknas på samt att personer som uppbär sjukersättning föreslås ingå bland dem i åldern 16–64 år som medelvärdesberäkningen skall göras utifrån. Om förtidspensioner och sjukpenning ingår i det inkomstmått som ligger till grund för inkomstindex och samtidigt dessa ersättningar räknas om med hänsyn till förändringar i inkomstindex uppstår en rundgång i systemet. Om utgående ersättningar höjs så höjs inkomstindexet som i sin tur höjer utgående ersättningar kommande år. På motsvarande sätt innebär sänkta sjukersättningar ett lägre inkomstindextal som i sin tur innebär lägre sjukersättningar kommande år. Denna rundgångseffekt får också återverkningar på utgående ålderspensioner. Relationen mellan summan av sjukersättning respektive förvärvsinkomster är dock sådan att denna rundgång kan accepteras då sjukersättningen endast utgör en mycket liten del av de berörda inkomsterna.

11.5. Utgiftsberäkning vid olika indexeringsalternativ

Som underlag för ställningstagande till hur den framtida sjukersättningen skall indexeras har beräkningar gjorts med ett antal tänkbara indexeringsalternativ. De komponenter som kan indexeras är dels taket för de inkomster som läggs till grund för sjukersättningen (förtidspensionen) dels inkomsterna som ligger till grund för beräkningen av antagandeinkomsten. Även antagandeinkomsten och därmed den inkomstrelaterade sjukersättningen som betalas ut kan indexeras enligt alternativa val. Slutligen är indexeringen av garantinivån och därmed grundskyddet i det reformerade systemet av betydelse.

En redovisning av olika alternativ och deras effekter följer nedan. Det bör betonas att framställningen av de ekonomiska effekterna skall tolkas med försiktighet. Syftet är att ge en uppfattning om vilka relativa skillnader som föreligger med olika indexeringsalternativ, snarare än att ange de totala utgifterna för det reformerade förtidspensionssystemet med olika alternativ för indexering.

Beräkningar har gjorts med tre olika tillväxtantaganden; 1, 2 respektive 3 procents årlig tillväxt i genomsnittlig real inkomst per capita. Redovisningen av effekter bygger på mellanalternativet 2 procent.

Följande komponenter i det reformerade systemet har i beräkningarna varit föremål för indexering:

242 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

1. Taket. Med taket avses den årliga gräns upp till vilken inkomster som skall ligga till grund för beräkningen av en persons antagandeinkomst kan tillgodoräknas, f.n. 7,5 förhöjda prisbasbelopp.

2. Inkomster som ligger till grund för beräkningen av antagandeinkomsten. Med detta avses de inkomster (enligt förslaget de tre högsta under en ramtid bakåt om fem till åtta år) som antagandeinkomsten skall beräknas utifrån. Dessa har i beräkningarna skrivits fram till den tidpunkt då sjukersättningen skall fastställas.

3. Antagandeinkomsten. Denna har i beräkningarna indexerats årligen. Att antagandeinkomsten, och inte den utgående inkomstrelaterade ersättningen, indexeras sammanhänger med att antagandeinkomsten styr såväl den årliga inkomstrelaterade ersättningen som ålderspensionsrätten. Genom att indexera antagandeinkomsten fångar man således båda dessa storheter.

4. Garantinivån. Med garantinivå avses den övre gränsen för grundskyddet.

De fyra komponenterna som beskrivits ovan har i beräkningarna indexerats i fem olika kombinationer av indexeringsmetoder. De metoder som använts är:

(i) Pris (dvs. prisindexering, motsvarar förändringen i KPI det senaste

året).

(ii) Pris + halv lön. Detta alternativ innebär att storheten i fråga först

justeras med den allmäna prisutvecklingen (förändringen i KPI) och därefter med halva den reala inkomstförändringen så som denna mäts i inkomstindex i det reformerade ålderspensionssystemet. Denna metod hänför sig till Förtidspensionsutredningens förslag.

(iii) Pris + halv lön t.o.m. 60 år, därefter prisindexering. Förtidspen-

sionsutredningen föreslog att från och med 60 års ålder skulle realinkomstkomponenten vid indexering av antagandeinkomsten endast beaktas då den var negativ. I annat fall skulle en ren prisindexering göras. I beräkningarna har förutsatts en genomsnittligt positiv tillväxt, varför det senare inte fått något reellt genomslag.

(iv) Pris + hel lön. I detta fall justeras storheten med hela prisföränd-

ringen och hela realinkomstförändringen så som denna mäts i inkomstindex i det reformerade ålderspensionssystemet.

Metoderna för indexering mellan år 0 och år 1 kan också uttryckas med formeln

[( r – 1) * a + 1] * KPI

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 243

Där r = realinkomstindex/100 (inkomstindex första term/100), a = den andel av realinkomstindex som används (här har andelarna 0,5 och 1 använts) och där KPI = konsumentprisindex/100.

Exempel: Under antagande om 3 procents realinkomsttillväxt (r = 1,03) och 2 procents inflation (KPI = 1,02) fås följande resultat

Metod ii) [(1,03 – 1) *0,5 + 1] * 1,02 = 1,0353

Metod iv) [(1,03 – 1) * 1,0 + 1] *1,02 = 1,0506

Med metod ii) skulle således storheten i fråga skrivas upp med 3,53 procent. Metod iv) innebär i exemplet en uppskrivning med 5,06 procent.

De kombinationer av metoder (kallas här alternativ) som använts i beräkningarna är:

Komponent Alt. A Alt. B Alt. C

Alt. D Alt. E

Tak

Pris Pris Pris+hel lön Pris+hel lön

Pris+hel lön

Inkomster till grund för antagandeink.

Pris Pris

Pris

Pris

Pris+hel lön

Antagandeink. (och därmed utgående ersättning samt ÅP-rätt)

Pris Pris+halv lön

< 60 år Pris+halv lön

≥ 60 år Pris

*1)

< 60 år Pris+halv lön

≥ 60 år Pris

Pris+hel lön

Garantinivå Pris Pris Pris+halv lön

*2)

Pris

Pris+hel lön

Observera:*1) För alternativ C gäller att från 60 års ålder räknas antagandeinkomsten om dels med hänsyn till prisutvecklingen, dels med hänsyn till förändringen i realinkomstläget, dock endast när denna är negativ.*2) För alternativ C gäller vidare att justering av garantinivån med hänsyn till realinkomstläge inte skall ske vid fallande reallöner. Garantinivån skall i en sådan utveckling ligga fast på en och samma reala nivå till dess att reallönerna åter nått samma nivå som vid den tidpunkt då dessa började falla.

244 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

Alternativ C är avsedd att spegla förtidspensionsutredningens förslag till indexering.

Några beräkningsresultat presenteras i nedanstående tabeller. Med bruttoutgifter avses totala utgifter för sjukersättning, inklusive utgifter för ålderspensionsrätt på sådan ersättning. Bruttopensioner avser bruttoutgifter minus utgifter för ålderspensionsrätt. Med avgiftsunderlaget avses det underlag på vilket sjukförsäkringsavgift debiteras, dvs. i princip PGI under och över taket. Nettopensioner avser bruttopensioner minus skatteintäkter. Redovisningen avser priser i 1999 års penningvärde.

I tabellerna har utgifterna, i syfte att renodla effekterna av olika indexeringsalternativ över tid, beräknats som relativa tal med 2000 som basår. Absoluta tal, dvs. utgifter i miljarder kronor, redovisas på annat ställe i denna departementspromemoria. Vidare gäller för denna redovisning att tillväxtalternativet 2 procent, huvudalternativet för förtidspensionssannolikheter (köns- och åldersspecifika medelvärden för åren 1997 till 1999) samt enhetlig garantinivå för gifta respektive ogifta har använts. Resultat visas för åren 2000 till 2025 med fem års intervall.

Tabell 11.1 Bruttoutgifter (inkl. ÅP-avgift), relativa tal, 1999 års priser. År 2000=100

År

Nuv Nya A Nya B Nya C Nya D Nya E

2000

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

2005

105,7 110,9 112,2 112,2 111,7 115,0

2010

107,4 108,4 111,6 113,3 111,6 120,5

2015

103,7 102,1 106,8 111,8 108,9 122,7

2020

108,3 104,1 109,9 119,9 116,0 134,7

2025

112,4 106,6 113,3 129,6 124,8 148,3

Bruttoutgifterna för ett reformerat förtidspensionssystem utvecklas svagast med prisindexering, alternativ A, och starkast med en ren inkomstindexering, alternativ E.

Bruttoutgifterna uttryckta i fasta priser har med indexeringsalternativ A stigit med 10,9 procent 2005 jämfört med 2000. Därefter minskar skillnaden något mot 2000 för att efter 2015 återigen öka något. År 2025 uppgår bruttoutgifterna till 106,6 procent av summan år 2000. Med det andra extremalternativet E, som innebär full inkomstindexering, har bruttoutgifterna stigit med 15,0 procent 2005 jämfört med 2000. Därefter stiger utgifterna under hela perioden. Bruttoutgifterna för 2025 uppgår till 148,3 procent av summan år 2000. Indexeringsalternativen C, D och B ger resultat mellan de ovan beskrivna ytterlig-

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 245

heterna. Av de tre medför C högre utgifter än D som i sin tur, med undantag för 2005, medför högre utgifter än B.

Tabell 11.2 Bruttoutgifter som andel av avgiftsunderlaget, 1999 års priser, procent

År

Nuv Nya A Nya B Nya C Nya D Nya E

2000

4,8

4,8

4,8

4,8

4,8

4,8

2005

4,5

4,8

4,8

4,8

4,8

4,9

2010

4,2

4,2

4,4

4,4

4,4

4,7

2015

3,7

3,7

3,8

4,0

3,9

4,4

2020

3,6

3,5

3,6

4,0

3,8

4,5

2025

3,4

3,2

3,4

3,9

3,8

4,5

Mätt som andel av avgiftsunderlaget sjunker bruttoutgifterna under hela perioden 2005 till 2025 såväl med nuvarande regler som med samtliga indexeringsalternativ. Alternativ E medför under samtliga år som redovisas i tabell 11.2 den högsta andelen.

Tabell 11.3 Bruttoersättningar (exkl. ÅP-avgift), relativa tal, 1999 års priser. År 2000=100

År

Nuv Nya A Nya B Nya C Nya D Nya E

2000

100

100

100

100

100

100

2005

105,5 112,6 113,6 113,8 113,1 116,5

2010

107,0 110,1 112,6 115,3 112,7 122,4

2015

103,1 103,3 107,2 113,5 109,4 124,6

2020

107,2 104,9 109,9 121,3 116,1 136,5

2025

110,9 106,9 113,0 130,7 124,5 150,0

I tabell 11.3 redovisas bruttoersättningarna, dvs. bruttoutgifter minus ålderspensionsavgifter. För alternativ A stiger dessa med 12,6 procent till 2005 jämfört med 2000. Därefter avtar de i jämförelse med 2005. År 2025 uppgår bruttoersättningarna till 106,9 procent av summan år 2000. Med alternativ E har bruttoersättningarna stigit med 16,5 procent 2005 jämfört med 2000. Därefter stiger ersättningarna under hela perioden. År 2025 uppgår bruttoersättningarna till 150,0 procent av summan år 2000. Indexeringsalternativen B, C och D ger resultat mellan de ovan beskrivna ytterligheterna. Av de tre medför C från 2005 till 2025 högre bruttoersättningar än B och D.

246 Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid Ds 2000:39

Tabell 11.4 Bruttoersättningar som andel av avgiftsunderlaget, 1999 års priser (i procent).

År

Nuv Nya A Nya B Nya C Nya D Nya E

2000

3,9

3,9

3,9

3,9

3,9

3,9

2005

3,7

3,9

4,0

4,0

3,9

4,1

2010

3,4

3,5

3,6

3,7

3,6

3,9

2015

3,0

3,0

3,1

3,3

3,2

3,6

2020

2,9

2,8

3,0

3,3

3,1

3,7

2025

2,7

2,6

2,8

3,2

3,1

3,7

Mätt som andel av avgiftsunderlaget sjunker bruttoersättningarna under hela perioden 2005 till 2025 såväl med nuvarande regler som med samtliga indexeringsalternativ utom alternativ E för reformerade regler. Alternativ E medför den högsta andelen under samtliga år under perioden 2005 till 2025. Andelen för alternativ E ökar också något mellan 2015 och 2025.

Tabell 11.5 Nettoeffekter (exkl. ÅP-avgift), relativa tal, 1999 års priser. År 2000=100

År

Nuv Nya A Nya B Nya C Nya D Nya E

2000

100

100

100

100

100

100

2005

102,0 100,4 101,6 101,9 101,0 104,9

2010

101,0 95,1 97,9 101,1 98,1 109,2

2015

93,4 85,0 89,4 96,7 92,0 109,5

2020

94,5 83,5 89,3 102,5 96,4 120,1

2025

93,8 81,3 88,3 108,9 101,7 131,3

I tabell 11.5 ovan redovisas nettoeffekterna. Nettoeffekter definieras här som bruttoersättningen minus den totala skattesumman. I den totala skattesumman ingår sålunda även inkomstskatt som betalats på eventuella sidoinkomster. Från tabellen framgår att nettoeffekterna för alternativ A är i princip oförändrade mellan 2000 och 2005. Därefter minskar nettoeffekterna för att 2025 uppgå till 81,3 procent av summan år 2000. Med indexeringsalternativ E har nettoeffekterna stigit med 4,9 procent mellan 2000 och 2005. Därefter stiger de ytterligare under hela perioden och uppgår år 2025 till 131,3 procent av summan år 2000. Indexeringsalternativen B, C och D ger resultat mellan de som beskrivits ovan. Av de tre medför C högre nettoeffekter än B och D.

Ds 2000:39

Indexering – anpassning till den ekonomiska utvecklingen över tid 247

Tabell 11.6 Nettoeffekter som andel av avgiftsunderlaget, 1999 års priser (i procent).

År

Nuv 2 Nya A 2 Nya B 2 Nya C 2 Nya D 2 Nya E 2

2000

2,3

2,3

2,3

2,3

2,3

2,3

2005

2,1

2,1

2,1

2,1

2,1

2,1

2010

1,9

1,8

1,8

1,9

1,8

2,0

2015

1,6

1,5

1,5

1,7

1,6

1,9

2020

1,5

1,3

1,4

1,6

1,5

1,9

2025

1,4

1,2

1,3

1,6

1,5

1,9

Mätt som andel av avgiftsunderlaget sjunker nettoeffekterna under i princip hela perioden såväl med nuvarande regler som med samtliga indexeringsalternativ för reformerade regler. Alternativ E medför under samtliga år under perioden 2005 till 2025 den högsta andelen.

För ytterligare analys av indexeringsfrågan, rekommenderas departementspromemorian ”Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19), bilaga 1, s. 203 ff. Bilagan innehåller bl.a. typfallsberäkningar på individnivå.

Ds 2000:39 249

12. Bostadsstöd till sjukersättning

12.1. Inledning

I detta avsnitt redovisas hur ett framtida bostadsstöd bör utformas för personer som kommer att erhålla reformerad förtidspension/sjukbidrag i form av sjukersättning eller tidsbegränsad sjukersättning. Dessa personer, som i dag är berättigade antingen till förtidspension eller sjukbidrag, kan enligt nuvarande bestämmelser erhålla bostadsstöd i form av bostadstillägg till pensionärer eller i form av bostadsbidrag till barnfamiljer, m.fl. Några detaljerade regler för ett framtida bostadsstöd för nämnda personer kommer inte att presenteras. Redovisningen nedan avser endast riktlinjerna för ett framtida bostadsstöd.

12.2. Bakgrund

Allmänt om bostadsstöd

I dag finns det två huvudgrupper av allmänt bostadsstöd. Den ena gruppen är ett hushållsinriktat bostadsstöd av högkostnadsskyddskaraktär som utges i form av bostadstadsbidrag (BOB) enligt bestämmelser i lagen (1993:737) om bostadsbidrag (BoL). Den andra gruppen är ett individinriktat bostadsstöd av grundskyddskaraktär som utges i form av bostadstillägg till pensionärer (BTP) enligt bestämmelser i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer (BTPL).

BOB

Barnfamiljer och ungdomar som fyllt 18 men inte 29 år kan få BOB, som är ett inkomstprövat skattefritt bostadsstöd. Hur stort bidrag som kan erhållas är beroende av bl.a. hur många personer hushållet består av, hushållets inkomst och bostadskostnaden. BOB består av två delar,

dels ett bidrag för bostadskostnader, dels ett särskilt bidrag för hemmavarande barn. Bidrag till boendekostnaderna utgör en viss procent av

250 Bostadsstöd till sjukersättning Ds 2000:39

bostadskostnaderna mellan en nedre och en övre gräns. Om någon i familjen är funktionshindrad, och därför behöver en dyrare bostad, kan bidrag för boendekostnader beräknas på en kostnad som är 240 kronor högre än den övre gränsen. Det särskilda bidraget för barn är beroende på bl.a. antalet hemmavarande barn.

Bakgrund och syfte med BOB

Dagens bestämmelser om BOB har vuxit fram genom en serie reformer. Sitt ursprung har bostadsbidragen i de stödformer som började utvecklas vid mitten av 1930-talet. Bidragen har haft till mål att höja bostadsstandarden, särskilt för barnfamiljer, att minska trångboddheten och att utjämna kostnadsskillnader för de boende, dels mellan olika regioner i landet, dels mellan nyare och äldre bostäder med likvärdig standard. Bostadsbidragen har dessutom haft till mål att allmänt stärka de ekonomiskt svaga hushållens bärkraft. Syftet med bostadsbidragen är således sammanfattningsvis att ge ekonomiskt svaga hushåll möjligheter att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Genom inkomstprövningen av bostadsbidragen gynnas de hushåll som har de lägsta inkomsterna.

Bostadsbidragen ingår även som en viktig del i det ekonomiska familjestödet, som främst syftar till att ge en ekonomisk grundtrygghet för barnfamiljer under den period då de har stor försörjningsbörda. Genom familjestödet omfördelas resurser dels över en livscykel, dvs. från perioder när familjen inte har barn till perioder när familjen har barn, dels från familjer med goda inkomster till familjer med, i förhållande till försörjningsbördan, låga inkomster.

BTP

BTP är ett skattefritt inkomstprövat tillägg till pensionsförmåner i form av ålderspension, förtidspension/sjukbidrag, omställningspension, särskild efterlevandepension, änkepension eller hustrutillägg.

BTP är maximalt 90 procent av bostadskostnaden mellan 100 och 4 000 kronor per månad. Det högsta bostadstillägg som kan betalas ut är alltså 3 510 kronor i månaden. En pensionär som bor i tvåbäddsrum i särskild boendeform får tillgodoräkna sig boendekostnad på högst 2 000 kronor i månaden. Enligt uttalanden i 2000 års ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100) avser regeringen att i budgetpropositionen för 2001 föreslå att den undre gränsen vid 100 kronor slopas och att den övre gränsen höjs från 4 000 kronor till 4 500 kronor. Det

Ds 2000:39

Bostadsstöd till sjukersättning 251

innebär att fr.o.m. 2001 kommer bostadstillägget att ersätta 90 procent av boendekostnaden upp till 4 500 kronor i månaden.

Bakgrund och syfte med BTP

När det kommunala bostadstillägget (KBT) ersattes av BTP hade kommunala bostadsstöd funnits i drygt 40 år. Kommunala bostadsstöd tillkom ursprungligen i en tid för uppbyggnaden av det allmänna pensionssystemet. Bostadstilläggen kom därför att utgöra en del av det grundläggande skyddet för folkpensionärer och var således en del av det allmänna pensionssystemet. I samband med att folkpensionerna förbättrades 1948 bedömdes det erforderligt att höja de maximala pensionsbeloppen genom ett särskilt kommunalt bostadstillägg som skulle utges utöver de generella bostadstilläggen. Under de följande decennierna vidtogs väsentliga förändringar av KBT-systemet i syfte att förbättra och utjämna strukturen på förmånerna och göra dem följsamma till kostnadsutvecklingen.

KBT kom för många pensionärer att utgöra ett väsentligt tillskott till pensionen. Eftersom folkpensionen och pensionstillskottet inte bedömdes vara tillräckligt för att täcka levnadsomkostnaderna och en normal hyra ansågs det lämpligast att se bostadsstödet som en del av det allmänna pensionssystemet för vilket staten har ett helhetsansvar. Det ansågs därvid inte acceptabelt att det allmänna pensionssystemet gav olika utfall beroende på var i Sverige man bodde. Med anledning härav föreslog regeringen i propositionen Bostadstillägg till pensionärer (prop. 1993/94:173) dels att staten borde ta ansvaret för det kommunala bostadstillägget, dels att KBT skulle ersättas av BTP. Förslaget, som godtogs av riksdagen, trädde i kraft 1995.

Sammanfattningsvis kan sägas att utgångspunkten för BTP-systemet är att, oberoende av bostadsort, ge pensionären möjlighet att efterfråga och bibehålla en bostad med tillfredsställande standard också i nyproduktion.

Genom inkomstprövningen av BTP gynnas de pensionärer som har de lägsta inkomsterna.

12.3. Riktlinjer för det framtida bostadsstödet till sjukersättning

Arbetet med att se över det nuvarande sjukbidrags- och förtidspensionssystemet och därvid ange förslag till ny reglering har varit mycket omfattande. Eftersom nya regler för bostadsstöd till den reformerade

252 Bostadsstöd till sjukersättning Ds 2000:39

förtidspensionen i stor utsträckning är beroende av hur det nya regelverket för ersättning vid långvarig eller varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga konstrueras, har tiden varit för knapp för att arbeta fram konkreta och detaljerade förslag till ett nytt BTP-system till den sålunda reformerade förtidspensioneringen. Några sådana förslag kan således inte presenteras i denna departementspromemoria. Det är emellertid angeläget att tillsammans med reglerna för den reformerade förtidspensionen redovisa riktlinjerna för hur ett framtida BTP-system kan knytas till sjukersättningen. Härigenom erhålls en helhetsbild av förmånerna till de sjukersättningsberättigade. I det följande redovisas de riktlinjer enligt vilka sjukersättningsberättigade i framtiden bör ha möjligheter att erhålla ett bostadsstöd av BTP-karaktär.

12.3.1. Rätten till bostadstillägg till sjukersättning

Bedömning: Personer som är berättigade till sjukersättning bör kunna erhålla ett individinriktat bostadsstöd av grundskyddskaraktär. Detta bostadsstöd skall vara av samma slag som det bostadstillägg till pensionärer som enligt nuvarande bestämmelser kan utges jämte förtidspension eller sjukbidrag. Bostadsstödet bör kallas bostadstillägg till sjukersättning.

Endast personer som uppbär tre fjärdedels eller hel sjukersättning bör vara berättigade till bostadstillägg till sjukersättning.

Frågan om konstruktionen och regleringen av bostadstillägg till sjukersättning bör behandlas i samband med den fortsatta beredningen av betänkandet Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer (SOU 1999:52).

Utredningen för översyn av systemet för inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer (BTP-utredningen)

BTP-utredningen avlämnade i april 1999 betänkandet Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer (SOU 1999:52).

Enligt direktiven skulle BTP-utredningens förslag innebära att förutsättningarna för pensionärer att ha en tillfredsställande bostadsstandard i stort skulle förbli oförändrade, samtidigt som förslagen inte fick leda till att statens utgifter för bostadstillägg ökade.

Med hänvisning till att ersättningsreglernas utformning inom sjukförsäkrings- och förtidspensionsområdet utreddes i särskild ordning, ansåg utredningen att resultatet av det utredningsarbetet borde avvaktas

Ds 2000:39

Bostadsstöd till sjukersättning 253

innan det togs ställning till bostadsstödets utformning till dessa grupper. Utredningen lämnar i betänkandet dock förslag om viss inriktning på det framtida BTP-stödet som även omfattar den reformerade förtidspensioneringen.

I betänkandet föreslår BTP-utredningen att rätten till BTP till pensionärer i princip bör omfatta endast personer som varaktigt har sin huvudsakliga försörjning från allmän pension, vilket – enligt BTP-utredningen – innebär personer som uppbär hel ålderspension, tre fjärdedels eller hel förtidspension, garantipension till änkepension eller hustrutillägg enligt övergångsbestämmelser.

BTP-utredningens betänkande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna, remissyttrandena och en remissammanställning finns tillgängliga i Socialdepartementet (S1999/4403/SF). Flera av de remissinstanser som yttrat sig över BTP-utredningens förslag angående den framtida rätten till BTP tillstyrker BTP-utredningens förslag. Någon av remissinstanserna understryker dock vikten av att fungerande lösningar utreds för de grupper som eventuellt mister rätten till BTP, liksom att eventuella konsekvenser för socialbidragsberoende och socialbidragskostnader närmare utreds. Det finns även flera remissinstanser som inte accepterar förslaget att minska kretsen av de personer som i framtiden skall kunna erhålla BTP.

Ett framtida bostadsstöd till sjukersättning

Som tidigare framgått i denna departementspromemoria föreslås att personer i åldern 30–64 år skall ha rätt till sjukersättning om arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan bedöms vara varaktigt nedsatt. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses som varaktig, men kan den antas bli bestående för en tid av minst ett år, föreslås att personen skall ha rätt till tidsbegränsad sjukersättning. De båda formerna av sjukersättning skall kunna utges i nivåerna en fjärdedels, en halv, tre fjärdedels eller som hel förmån.

BTP utges i dag enbart till personer som uppbär någon form av allmän pension eller sjukbidrag. För vissa grupper utgör dock pensionen endast en mindre del av personens inkomst. En person med t.ex. en fjärdedels förtidspension kan jämte förtidspensionen ha en arbetsinkomst om tre fjärdedelar av normal arbetsinkomst. En sådan person är enligt gällande bestämmelser berättigad till BTP. En låginkomsttagare, som inte har rätt till allmän pension, kan däremot inte få BTP även om dennes inkomst understiger vad en förtidspensionär enligt det tidigare exemplet har i inkomst. En sådan låginkomsttagare kan endast erhålla

254 Bostadsstöd till sjukersättning Ds 2000:39

BOB om han eller hon uppfyller förutsättningarna för den sistnämnda förmånen.

Den beskrivna skillnaden kan inte sakligt motiveras. I de båda nämnda exemplen ligger huvudansvaret för försörjningen utanför det allmänna pensionssystemet. Detta talar för att behovet av bostadsstöd bör bedömas utan särskilt hänsynstagande till att en viss del av försörjningen kommer från den allmänna pensioneringen. Ett grundskyddsinriktat bostadsstöd av BTP-karaktär bör därför avgränsas till att omfatta personer som inte endast tillfälligt har sin huvudsakliga försörjning i form av sjukersättning eller i form av allmän pension och att ett generellt bostadsstöd av högkostnadsskyddskaraktär, som BOB-systemet, bör omfatta personer som har sin huvudsakliga försörjning från annat håll.

Personer som kommer att vara berättigade till tre fjärdedels eller hel sjukersättning har bedömts ha antingen tre fjärdedels eller en helt nedsatt arbetsförmåga. Denna nedsättning av arbetsförmågan har dessutom bedömts bestå antingen tillsvidare eller under en tid om minst ett år. Generellt kan därför hävdas att sjukersättningen för dessa personer kommer att utgöra de förmånsberättigades huvudsakliga inkomster under lång tid. Med hänsyn härtill bör dessa personer i framtiden, liksom dagens förtidspensionärer och sjukbidragstagare, vara berättigade till ett grundskyddsinriktat bostadsstöd av BTP-karaktär. Denna förmån bör lämpligen kallas bostadstillägg till sjukersättning.

Sammanfattningsvis bör således personer som erhåller minst tre fjärdedels sjukersättning, jämte sådan förmån vara berättigade till ett bostadsstöd av BTP-karaktär av samma slag som det bostadstillägg till pensionärer som utges till förtidspensionärer/sjukbidragstagare enligt nuvarande bestämmelser.

Konsekvenser

Genom den beskrivna inriktningen på det grundskyddsinriktade bostadsstödet till sjukersättningsberättigade kommer personer som uppbär mindre än tre fjärdedels sjukersättning, tidsbegränsad eller tillsvidare, inte att vara berättigade till något grundskyddsinriktat bostadsstöd av BTP-karaktär. Med andra ord innebär inriktningen att en del personer som i dag är berättigade till BTP, dvs. personer som enligt nuvarande bestämmelser uppbär sjukbidrag eller förtidspension med en fjärdedels eller en halv ersättning, i framtiden endast kommer att vara berättigade till BOB, om de uppfyller förutsättningarna för den förmånen.

Uppskattningsvis kommer de angivna begränsningarna av bostadstillägg till sjukersättning att påverka ungefär 4 000 personer. En del av

Ds 2000:39

Bostadsstöd till sjukersättning 255

dessa personer kommer att vara berättigade till BOB, varför det ekonomiska utfallet endast i mindre omfattning kommer att försämras jämfört med dagens system. Dock kommer det att finnas en del personer med mindre än tre fjärdedels sjukersättning som varken kommer att vara berättigade till bostadstillägg till sjukersättning eller till BOB. Dessa personer kommer generellt sett att ekonomiskt förlora en del på ett bostadsstödssystem av BTP-karaktär med den angivna inriktningen. Detta bör emellertid vara en konsekvens som får accepteras. Mot bakgrund av den tidigare redovisade jämförelsen mellan en partiell förtidspensionär och en låginkomsttagare, framstår det inte rimligt att ett nytt bostadsstödssystem av BTP-karaktär även i fortsättningen skall komma att särbehandla jämförbara grupper av personer.

Frågan om övergångsbestämmelser avseende personer som vid ikraftträdandet av ett nytt BTP-system till sjukersättning uppbär BTP jämte förtidspension kommer – vid den fortsatta beredningen av BTPutredningens betänkande – att behandlas tillsammans med övergångsfrågorna beträffande övriga grupper personer som vid ikraftträdandet uppbär BTP.

Författningsreglering av bostadstillägg till sjukersättning

Hur ett framtida regelverk om bostadstillägg till personer som kommer att vara berättigade till sjukersättning antingen tillsvidare eller tidsbegränsat skall konstrueras, bör behandlas i samband med den fortsatta beredningen av BTP-utredningens betänkande.

Ds 2000:39 257

13. Sjukersättning i ett internationellt perspektiv

13.1. Allmänt om förordningen (EEG) nr 1408/71

13.1.1. Syftet med EU:s regelsystem

Inom Europeiska unionen (EU) finns ett detaljerat regelsystem för samordning av medlemsländernas regler för social trygghet. Genom detta regelverk kan personer som flyttar från ett land till ett annat inom unionen för att arbeta få eller behålla ett tillfredställande socialförsäkringsskydd. EU:s regler finns framför allt i förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenförtagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen samt förordningen 574/72 om tillämpning av förordningen nr 1408/71. Avsikten med dessa förordningar är att i största möjliga utsträckning samordna förmåner från de olika länderna. Genom samordning kan det undvikas att personer som har tjänat in rätt till förmåner i ett land går miste om dessa om de flyttar till ett annat land. Med samordningsregler går det också att undvika att personer som flyttar till ett annat medlemsland inte får rätt till förmåner där.

Förordningarna är direkt tillämpliga i medlemsländerna och behöver inte införlivas i ländernas rättssystem genom lagstiftning. Genom EESavtalet gäller förordningarnas regler även Island, Norge och Liechtenstein.

När det i det följande hänvisas till förordningen avses förordningen (EEG) nr 1408/71.

Till förordningen finns bilagor som innehåller särbestämmelser för de olika länderna inom unionen.

Inom EU pågår en översyn av förordningen med syfte att förenkla och modernisera reglerna. Enligt förslag från EU-kommissionens ad-

258 Sjukersättning i ett internationellt perspektiv Ds 2000:39

ministrativa kommission den 21 december 19981 skall EU:s personkrets utökas så att även tredjelandsmedborgare som omfattas av ett medlemslands försäkringssystem skall ingå. Kommissionen föreslår även att en person som har omfattats av två eller flera medlemsländers lagstiftning skall få pensioner och invaliditetsförmåner utbetalade proportionellt i förhållande till perioder som fullgjorts i vart och ett av länderna – dvs. dessa förmåner skall alltid prorata-beräknas. Beträffande denna beräkningsmetod se avsnitt 13.4.4. Beslut med anledning av förslagen har ännu inte fattats.

13.1.2. Huvudprinciper i förordningen (EEG) nr 1408/71

Principen om en tillämplig lagstiftning innebär att en person endast skall omfattas av lagstiftningen i ett medlemsland och som huvudregel det land där arbete utförs vid en viss tidpunkt.

Likabehandlingsprincipen innebär att medborgare, statslösa eller flyktingar i en medlemsstat som är bosatta inom en annan medlemsstats område och som omfattas av förordningen har samma rättigheter och skyldigheter i fråga om förmåner för social trygghet och avgifter till sådana system som bosättningsstatens egna medborgare.

Sammanläggningsprincipen innebär att de som omfattas av förordningen och som flyttar till en annan medlemsstat eller får arbete där har rätt att lägga samman försäkrings- eller bosättningsperioder i syfte att uppfylla nationella krav på minsta tid för rätt till förmåner.

Exportabilitetsprincipen innebär att kontantförmåner som utbetalas vid bl.a. invaliditet eller ålderdom inte får minskas, ändras, innehållas, dras in eller konfiskeras med anledning av att den berättigade är bosatt i eller flyttar till ett annat medlemsland än det land som betalar ut förmånen. Förmånerna skall alltså kunna betalas ut i ett medlemsland där den berättigade är bosatt.

Proratatemporis-principen gäller för ersättning vid ålderdom och

dödsfall (pensionsområdet)

samt vid invaliditet i vissa fall och avser

beräkning av ersättning när den enskilde till följd av arbete eller bosättning i flera länder har förvärvat rätt till förmån i mer än ett medlemsland. Grundprincipen är att den enskilde har rätt till en proportionellt beräknad förmån från vart och ett av de länder som han eller hon tjänat in förmånsrätt i.

1 Proposal for a COUNCIL REGULATION (EC) on coordination of social security systems 98/0360 (CNS).

Ds 2000:39

Sjukersättning i ett internationellt perspektiv 259

I praktiken innebär principen att det i varje land görs en beräkning med utgångspunkt från det belopp som personen skulle ha haft i pensions- eller invaliditetsförmån från det landet om den försäkrings- eller bosättningstid som han eller hon tillgodoräknats i samtliga berörda länder hade fullgjorts i det aktuella landet.

Med utgångspunkt från detta teoretiska förmånsbelopp beräknas sedan det faktiska förmånsbeloppet. Detta belopp utgör så stor del av det teoretiska beloppet som motsvarar förhållandet mellan å ena sidan den berättigades försäkrings- eller bosättningstid i det aktuella landet före försäkringsfallet och å andra sidan den sammanlagda försäkringsoch/eller bosättningstiden före försäkringsfallet i samtliga medlemsländer. Av förordningen följer att den förmånsberättigade skall ha rätt till den högsta av den enligt nationella regler beräknade förmånen och förmånen beräknad efter proratatemporis-principen.

Vid prorata- beräkning av en förmån vars storlek inte är beroende av försäkringstid (förmån i ett land med system enligt s.k. A-modell, se avsnitt 13.2.2) utgör förmånen som sådan det teoretiska beloppet. Den tid som i dessa fall används vid beräkningen är den tid personen har omfattats av detta lands lagstiftning.

13.1.3. Personkrets

Förordningen gäller för anställda och egenföretagare som är eller har varit omfattade av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater och som är medborgare i en medlemsstat. Det räcker med en mycket svag koppling till förvärvsarbete för att en person skall omfattas av förordningen. Det väsentliga är att han eller hon kan identifieras som anställd eller egenföretagare enligt den nationella lagstiftningen. För Sveriges del gäller att varje person som är anställd eller egenföretagare i den mening som avses i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring ingår i personkretsen. Det ovanstående medför att i stort sett alla som någon gång i sitt liv har förvärvsarbetat i ett medlemsland och är medborgare i ett medlemsland omfattas av förordningen.

Numera har förordningens räckvidd utökats till att även omfatta de särskilda system som omfattar studerande2. Utökningen gäller dock inte förmåner vid invaliditet.

Förordningen gäller även för den som bedömts som statslös enligt FN-konventionen om statslösas rättsliga ställning eller som flykting enligt FN-konventionen om flyktingars rättsliga ställning om han eller

2 Enligt förordning (EG) nr 307/1999 av den 8 februari 1999 skall förordningen (EEG) nr 1408/71 och förordningen (EEG) nr 574/72 även omfatta studerande.

260 Sjukersättning i ett internationellt perspektiv Ds 2000:39

hon är bosatt i ett medlemsland och arbetar där som anställd eller egenföretagare.

Förordningen gäller även för familjemedlemmar och efterlevande oavsett medborgarskap. Dessa har inte någon självständig rätt till förmåner utan får sådana förmåner som kan utges till dem i deras egenskap av just familjemedlemmar eller efterlevande (framför allt vårdförmåner). Med familjemedlem förstås den som definieras eller erkänns som familjemedlem eller som betecknas som medlem av hushållet enligt den lagstiftning som gäller i det medlemsland som utbetalar förmånen. Om en familjemedlem däremot bosätter sig i Sverige eller börjar förvärvsarbeta här, blir han eller hon enligt SofL försäkrad i Sverige och därmed gäller de nationella reglerna för honom eller henne.

Familjemedlemmar som inte har självständig rätt till förmån i Sverige kan inte åberopa förordningen för att komma i åtnjutande av svensk sjukersättning. Det gäller såväl inkomstrelaterad sjukersättning som garantiersättning.

13.2. Olika försäkringsmodeller

13.2.1. Allmänt

I förordningen delas förmåner vid invaliditet in i två huvudgrupper. Den ena gäller anställda eller egenföretagare som har omfattats av endast sådan lagstiftning enligt vilken invaliditetsförmånernas storlek är oberoende av försäkringsperiodens längd – s.k. A-modell eller sjukförsäkringsmodell. Den andra gäller anställda eller egenföretagare som har omfattats antingen av lagstiftning enligt vilken invaliditetsförmånernas storlek är beroende av försäkrings- eller bosättningsperiodernas längd, s.k. B och/eller C-modell eller av lagstiftning av både A- och B/C-modell. För de båda grupperna gäller olika regler i de flesta avseenden. För invaliditetsförmåner av B/C-modell gäller samma regler som gäller för förmåner vid ålderdom eller dödsfall, dvs. pensioner.

Det nuvarande svenska förtidspensionssystemet både i form av folkpension och ATP och det föreslagna systemet för sjukersättning i form av garantiersättning är av s.k. B/C modell, medan det föreslagna systemet för inkomstrelaterad sjukersättning är av s.k. A-modell.

Ds 2000:39

Sjukersättning i ett internationellt perspektiv 261

13.2.2. Invaliditetsförmån enligt modell A

Invaliditetsförmåner i denna form är snarare en del av sjukförsäkringen än en variant av ålderspensioneringen. Detta innebär att invaliditetsförmånen inte är beroende av försäkringstidens längd utan det avgörande är att personen i fråga är aktuellt försäkrad vid den tidpunkt då risken materialiseras, dvs. vid tidpunkten för försäkringsfallet. I vissa länder kan det dessutom krävas att försäkringen gällt under en viss bestämd tid omedelbart före försäkringsfallet. Syftet med förmånsordningar enligt denna modell är att ge full kompensation till personer som omfattas av försäkringen vid tidpunkten för försäkringsfallet. De ger däremot inget skydd för personer vars försäkringstid upphört. Invaliditesförmåner enligt modell A finns bl.a. i Belgien, Frankrike, Spanien, Irland, Storbritannien och Nederländerna.

En anställd eller egenföretagare, som i en följd eller växelvis har omfattats av två eller flera medlemsstaters lagstiftning och som har fullgjort försäkringsperioder uteslutande enligt sådan lagstiftning där invaliditetsförmånens storlek inte är beroende av försäkringsperiodens längd har enligt artikel 37 rätt till förmåner i enlighet med bestämmelserna i artikel 39. I sistnämnda artikel anges bl.a. att rätten till invaliditetsförmån skall avgöras av den stats lagstiftning som var tillämplig när den arbetsoförmåga uppkom som har följts av invaliditet, dvs. vid tidpunkten för försäkringsfallet. En person som uppfyller villkoren skall få förmåner enbart från den nämnda staten. Föreligger inte rätt till förmåner skall personen i stället uppbära de förmåner han eller hon fortfarande har rätt till enligt en annan medlemsstats lagstiftning.

För att uppfylla de villkor som enligt den tillämpliga nationella lagstiftning gäller för rätt till invaliditetsförmån, får försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts i flera medlemsländer läggas samman (art. 38). Beträffande tillämpningen av artikel 38 se vidare nedan, avsnitt 13.3.3.

Den lagstiftning som avses i artikel 37 skall anges i bilaga IV A till förordningen (EEG) nr 1408/71. För att upptas i bilagan fordras ett enhälligt beslut att Europeiska unionens råd. För närvarande har Sverige ingen förmån förtecknad i denna bilaga.

13.2.3. Invaliditetsförmån enligt modell B och/eller C

Utmärkande för lagstiftningen enligt system som beaktar tidigare försäkringsperioder (modell B) är att förmånens belopp varierar med försäkringstidens längd. I regel utges förmån, om viss kvalifikationstid är

262 Sjukersättning i ett internationellt perspektiv Ds 2000:39

fullgjord, oberoende av om personen i fråga är aktuellt försäkrad vid försäkringsfallet eller ej. Syftet med förmånsordningar enligt denna modell är att ge kompensation som mer eller mindre står i proportion till erlagda avgifter.

Modellen med framräkning av försäkringstid (modell C) motsvarar delvis modell B men innebär även att förmånsrätt kan tillgodoräknas för framtida försäkringstid. Förmånens storlek är sålunda beroende av både faktiska försäkringsperioder före tidpunkten för försäkringsfallet och av tillgodoräknade perioder för tiden mellan försäkringsfallet och viss senare tidpunkt, t.ex gränsen för ålderspension.

Invaliditetsförmåner enligt modell B och/eller C finns för närvarande i Danmark, Finland, Grekland, Italien, Luxemburg, Portugal, Tyskland, Sverige och Österrike.

Personer som omfattas av flera medlemsländers pensionssystem, av vilka något bestämmer invalidförmånens storlek efter försäkrings- eller bosättningstidens längd, dvs. är av modell B eller C, skall erhålla förmåner vid invaliditet enligt artikel 40, dvs. samma regler som enligt förordningen gäller för ålders- och efterlevandepensioner. Bestämmelsen innebär att ersättningen skall prorata-beräknas.

13.3. Inkomstrelaterad sjukersättning

13.3.1. Byte av regelsystem

I nuvarande förtidspensionssystem är alla personer, oberoende av nationalitet, som har tillgodoräknats pensionspoäng enligt AFL försäkrade för allmän tilläggspension (ATP) i form av förtidspension. En förutsättning för rätt till ATP är att personen tillgodoräknats minst tre poängår. Rätten till ersättning är alltså beroende av försäkringstidens längd. När det endast finns ett eller två år med poäng kan en person enligt förordningen få lägga samman år med pensionspoäng med försäkringsperioder som har fullgjorts i ett annat EU/EES-land. På så sätt kan vederbörande komma upp i tre år och få rätt till ATP. Motsvarande gäller i det fall det finns konventionsbestämmelser som reglerar frågan.

De föreslagna reglerna om rätt till inkomstrelaterad sjukersättning innebär att endast personer som enligt reglerna i SofL är aktuellt försäkrade i Sverige för inkomstrelaterad sjukersättning vid tidpunkten för försäkringsfallet är berättigade till sådan ersättning, om medicinska och övriga förutsättningar är uppfyllda. Ersättningens storlek skall endast vara beroende av storleken på den försäkrades antagandeinkomst och inte av hur länge han eller hon har varit försäkrad. Försäkringsskyddet föreslås således inte bli beroende av tillgodoräknad försäkringstid och

Ds 2000:39

Sjukersättning i ett internationellt perspektiv 263

det finns inte några ”härledda rättigheter”. Det avgörande för rätten till ersättning är enligt förslaget endast att personen är aktuellt försäkrad i Sverige vid tidpunkten för försäkringsfallet. Till följd av beräkningsreglernas konstruktion, att antagandeinkomsten beräknas som ett genomsnitt av tre års inkomster, kommer storleken av utbetalad ersättning naturligtvis bli beroende av om den försäkrade under minst tre år tjänat in sådan inkomst som beaktas vid beräkningen. I avsnitt 6.2 behandlas försäkringstillhörigheten mer ingående och i avsnitt 3.3 beskrivs närmare hur antagandeinkomsten beräknas och fastställs. Det föreslås vidare att utländska invaliditetsersättningar, både inkomstrelaterade sådana och ersättningar av grundskyddskaraktär, skall reducera den inkomstrelaterade sjukersättningen.

13.3.2. Den inkomstrelaterade sjukersättningens internationella ställning

Den föreslagna inkomstrelaterade sjukersättningen överensstämmer i här adekvata hänseenden i allt väsentligt med den av Förtidspensionsutredningen föreslagna inkomstrelaterade förtidspensionen. Utredningen ansåg att den inkomstrelaterade förtidspensionen i EG-rättsliga sammanhang borde bedömas som en förmån enligt den s.k. sjukförsäkringsmodellen eller modell A, dvs. sådan förmån vars storlek är oberoende av försäkringsperiodens längd.

Utredningen uttalade:

Avgörande för frågan till vilken modell för invalidpension som den föreslagna inkomstrelaterade förtidspensionen skall hänföras är om förmånens storlek är beroende av försäkringstidens längd eller inte. För rätt till inkomstrelaterad förtidspension enligt utredningens förslag är avgörande att den enskilde är aktuellt försäkrad vid tidpunkten för pensionsfallet. Detta talar för att förmånen skall bedömas som en förmån enligt modell A (art. 37). Å andra sidan kommer det att för rätt till full inkomstrelaterad förtidspension att krävas pensionsgrundande inkomster under minst fyra år under de sex åren närmast före pensionsfallet och i vissa fall, när den föreslagna alternativregeln är tillämplig, ytterligare något längre tid. Detta skulle kunna sägas innebära att förmånens storlek i vart fall indirekt är beroende av försäkringstid. Det är dock utredningens uppfattning att även om beräkningsunderlaget för förmånen är något mer omfattande än inkomsten omedelbart före pensionsfallet så måste förmånen ändå kunna anses som en förmån enligt modell A eftersom utgångspunkten för förmånen är att försäkra för den inkomst den enskilde hade vid pensionsfallet och inte en livsinkomst eller en inkomst under en längre period. Den föreslagna inkomstrelaterade förtids-

264 Sjukersättning i ett internationellt perspektiv Ds 2000:39

pensionen bör således enligt utredningens uppfattning bedömas som en förmån enligt modell A, dvs. enligt den s.k. sjukförsäkringsmodellen.

Utredningens slutsatser torde vara tillämpliga även i fråga om det förslag om inkomstrelaterad sjukersättning som lämnas i denna departementspromemoria.

Det kan i detta sammanhang vara lämpligt att göra en jämförelse med en förmån som upptagits i bilaga IV A till förordningen och således ansetts vara oberoende av försäkringstid. I korthet gäller följande för den franska förmånen ”pension d`invalidité du régime général”.

En person måste uppfylla ett antal villkor för att ha rätt till fransk invaliditetsförmån, bl.a. skall han eller hon ha varit försäkrad i pension d`invalidité du régime général i minst 12 månader den första dagen i den månad vederbörande slutade arbeta eller arbetsoförmågan konstaterades. Dessutom skall den försäkrade kunna bevisa att han eller hon arbetat ett visst antal timmar under de föregående 12 månaderna eller har betalat ett visst belopp egenavgifter under denna tid3. Vid behov kan anställningsperioder och egenavgifter i annat medlemsland tillgodoräknas. Övriga villkor berör de medicinska kriteriena och ålderskriteriet.

Invaliditetsförmånens storlek är dels beroende av återstående arbetsförmåga dels av inkomster före försäkringsfallet. Rätten till förmån är alltid tillfällig och kan omprövas när som helst. För den som kan förvärvsarbeta uppgår invaliditetsförmånen till 30 procent av den tidigare genomsnittliga årslönen. För den som inte kan förvärvsarbeta alls uppgår förmånen till 50 procent av den tidigare genomsnittliga årslönen, i båda tillfällena dock med ett högsta belopp. Till den som dessutom behöver hjälp av annan kan ett särskilt tillägg utges.

Den franska invaliditetsförmånen är inkomstrelaterad. Endast inkomster under tid en person varit försäkrad i régime général ingår i underlaget, oavsett om det är en kontinuerlig period eller flera perioder. I inget fall medtas i beräkningen år då personen tillhört andra franska system eller utländska system. I det senare fallet torde förordningen (EEG) nr 1408/71 medföra att år i annan medlemsstat behandlas på samma sätt som år i Frankrike och med försäkring i régime général. Det är genomsnittet av de 10 högsta förvärvsinkomster den försäkrade har haft som avgör invaliditetsförmånens storlek. Om personen inte varit

3 800 arbetstimmar under de senaste 12 månaderna av vilka 200 timmar under de första tre månaderna före försäkringsfallet. Minimiavgiften är ca 2 gånger den garanterade minimilönen. Avgift motsvarande en gånger minimilönen skall ha betalats under de första sex månaderna.

Ds 2000:39

Sjukersättning i ett internationellt perspektiv 265

försäkrad i régime général i 10 år, beaktas de år som fullgjorts sedan anslutningen till detta system.

Beträffande frågor som är relevanta i detta sammanhang torde den inkomstrelaterade sjukersättningen, som framgår av den ovan lämnade beskrivningen, överensstämma med den franska förmånen.

13.3.3. Sammanläggning av försäkringsperioder

Av förordningen framgår (art. 39) att rätten till invaliditetsförmån skall avgöras av den stats lagstiftning som var tillämplig när den arbetsoförmåga uppkom som har följts av invaliditet, dvs. vid tidpunkten för försäkringsfallet, i förekommande fall med beaktande av bestämmelserna i artikel 38. Av denna artikel framgår att om en medlemsstats lagstiftning kräver att försäkrings- eller bosättningsperioder har fullgjorts för att en person skall kunna förvärva, bibehålla eller återfå en invaliditetsförmån, skall försäkrings- eller bosättningsperioder som fullgjorts enligt andra medlemsländers lagstiftning beaktas. Sådan sammanläggningsmöjlighet gäller alltså även i länder med system enligt modell A.

Regeln om sammanläggning av försäkringsperioder medför i förekommande fall att försäkringsperioder i andra medlemsländer kan fylla upp viss försäkringstid med förvärvsinkomst före försäkringsfallet i Sverige.

Från administrativ synpunkt skull det underlätta om det infördes en bestämmelse i bilaga VI till förordningen för tillämpning av sammanläggningsregel med innebörden att försäkringsperioder som fullgjorts i annan medlemsstat skall anses baserade på samma genomsnittliga inkomster som de svenska perioder med vilka de sammanräknas. En motsvarande bestämmelse finns införd i bilaga VI beträffande föräldrapenning över garantinivån.

13.3.4. Samordning av inkomstrelaterad sjukersättning och utländska invaliditetsförmåner

I förordningens artikel 12.2, under rubriken "Förhindrande av sammanträffande av förmåner", föreskrivs som huvudregel att minskningsregler i den nationella lagstiftningen får åberopas även gentemot förmåner som har förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning. Detta gäller dock inte om annat är föreskrivet i förordningen. Beträffande pensioner finns det sådana minskningsföreskrifter i artiklarna 46

266 Sjukersättning i ett internationellt perspektiv Ds 2000:39

a–c. Genom hänvisning i artikel 40 gäller vad som sägs om pension i nämnda artiklar även invaliditetsförmåner, när en person har omfattats av två eller flera medlemsstaters lagstiftning av vilka minst en är av typ modell B och/eller C, dvs. där förmånen är beroende av försäkringstid.

En grundläggande princip i förordningen är att det måste ankomma på den nationella lagstiftningen i varje medlemsstat att uppställa regler om minskning av förmåner med hänsyn till att förmånstagaren samtidigt har rätt till andra sociala trygghetsförmåner (art. 12.2). Om sådana samordningsregler saknas finns ingen möjlighet att invaliditetsförmåner som bestämts enligt nationella regler enligt modell A minskas med någon förmån som beräknats enligt modell B eller C. En nationell minskningsregel är alltså nödvändig för att samordning skall kunna göras med försäkringssystem som är uppbyggda enligt andra principer.

Den som är aktuellt försäkrad i Sverige vid tidpunkten för försäkringsfallet kommer att, enligt svenska regler, erhålla oavkortad inkomstrelaterad sjukersättning. En person som dessförinnan även har förvärvsarbetat och varit försäkrad i ett eller flera länder som utger invaliditetsförmån enligt modellerna B och/eller C kommer dessutom att kunna ha rätt till förmån från detta eller dessa länder. För att undvika överkompensation krävs då avräkningsregler i den svenska lagstiftningen av innebörd att den svenska inkomstrelaterade sjukersättningen skall minskas med de invaliditetsförmånsbelopp som personen är berättigad till från andra länder. En avräkningsregel föreslås bli införd i den svenska lagen. En sådan regel är, enligt vad som redovisas ovan, tillåten för det fall den svenska inkomstrelaterade sjukersättningen är att hänföra till en invaliditetsförmån enligt modell A. En prorataberäkning skall dock enligt huvudregeln göras när en ersättning enligt modell A sammanfaller med någon förmån som beräknats enligt modell B eller C. Den ersättningsberättigade skall då erhålla det högsta beloppet av den nationellt beräknade och den prorata- beräknade förmånen. Den faktiska förmånen beräknas sedan med utgångspunkt från den tid personen omfattats av den svenska försäkringen i förhållande till sammanlagd försäkringstid inom EU/EES-området.

13.3.5. Export av förmåner

Rätten till den arbetsbaserade förmånen inkomstrelaterad sjukersättning är enligt förslaget i denna departementspromemoria beroende av att personen är försäkrad i Sverige för sådan förmån. Däremot har det ingen betydelse var han eller hon är bosatt. Det innebär att en person som förvärvsarbetar i Sverige och är bosatt i t.ex. Danmark är försäkrad i Sverige för arbetsbaserade förmåner. Om denna person blir arbets-

Ds 2000:39

Sjukersättning i ett internationellt perspektiv 267

oförmögen på grund av medicinska orsaker, har han eller hon alltså rätt till inkomstrelaterad sjukersättning från Sverige och kan uppbära förmånen i sitt hemland.

Försäkringen för inkomstrelaterad sjukersättning gäller så länge arbetet i Sverige pågår. Försäkringen föreslås upphör att gälla ett år efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande ledighet. Om en förmån som upptagits bland de arbetsbaserade förmånerna i SofL utbetalas när försäkringen skall upphöra fortsätter försäkringen att gälla under den tid som förmånen utbetalas. En person har alltså rätt att uppbära inkomstrelaterad sjukersättning oberoende av var i världen han eller hon är bosatt så länge han eller hon är försäkrad för sådan förmån i Sverige.

13.3.6. Konsekvensbeskrivning

Personer som är försäkrade i Sverige vid försäkringsfallet

Grunden för rätt till den föreslagna inkomstrelaterade sjukersättningen är att den som gör anspråk på ersättning är aktuellt försäkrad i Sverige för sådan förmån vid tidpunkten för försäkringsfallet. Ersättningens storlek är inte beroende av hur länge en person varit försäkrad i Sverige, ersättningen är alltså inte andelsberäknad. Det finns inte heller några härledda rätter, dvs. inkomster som härrör från tidigare försäkringsperioder kan inte tillgodoräknas. Det betyder att den försäkrade har rätt till lika stort ersättningsbelopp oberoende av om han eller hon har varit kontinuerligt försäkrad i 10, 20 eller 30 år före försäkringsfallet.

En försäkrade kan, utöver att vara försäkrad i Sverige, även ha varit försäkrad i ett eller flera länder utanför EU/EES och ha rätt till invaliditetsförmån från detta eller dessa länder. Personen skulle ha rätt till oreducerad inkomstrelaterad sjukersättning från Sverige om det inte fanns en bestämmelse i den svenska lagen som föreskriver att utländska invaliditetsförmåner, såväl inkomstrelaterade förmåner som sådana av grundskyddskaraktär, skall avräknas från den svenska ersättninen. En sådan avräkningsregler föreslås bli införd i den svenska lagen.

Av förordningens artikel 39 följer att om den försäkrade, utöver att vara försäkrad i Sverige även har varit försäkrad i ett eller flera länder med system enligt A-modell (samma som det föreslagna svenska systemet), t.ex. Frankrike och/eller Belgien, skall Sverige betala ut oreducerad inkomstrelaterad sjukersättning. Det andra landet betalar inte något, dvs. proratatemporis- principen är inte aktuell.

268 Sjukersättning i ett internationellt perspektiv Ds 2000:39

Av förordningens artikel 40 med hänvisning till kapitel 3 i förordningen följer vidare att om den försäkrade, utöver att vara försäkrad i Sverige även har varit försäkrad i ett eller flera länder med system enligt modell B/C eller B/C och A gäller enligt huvudregeln proratatemporis- principen. Från denna huvudregel finns undantag i artikel 40.2.

Personer som är försäkrade i ett land utanför EU/EES-området vid försäkringsfallet

Om personen är försäkrad i ett land utanför EU/EES vid försäkringsfallet kommer han eller hon inte att ha rätt till någon inkomstrelaterad sjukersättning från Sverige, oavsett om vederbörande tidigare arbetat och varit försäkrad länge här i landet. Inkomstrelaterad sjukersättning grundas inte på härledda rättigheter. Ersättningen blir helt avhängig av vilka regler som gäller i försäkringslandet (och eventuellt något tredje land om särskilda regler finns om detta i försäkringslandet).

Personer som är försäkrade i ett annat EU/EES-land vid försäkringsfallet

Proratatemporis-principen gäller enligt förordningen för ersättning vid

ålderdom och dödsfall (pensionsområdet)

och avser beräkning av pen-

sion när pensionstagaren till följd av arbete eller bosättning i flera länder har förvärvat rätt till pension i mer än ett medlemsland. Grundprincipen är att pensionstagaren har rätt till en proportionellt beräknad pension från vart och ett av de länder som han eller hon intjänat pensionsrätt i. Genom hänvisning i art. 40 gäller principen även för invaliditetsförmåner för anställda och egenföretagare som i en följd eller växelvis har omfattats av två eller flera medlemsstaters lagstiftning, av vilka åtminstone en inte är av typ A. Beräknas invaliditetsersättningens storlek i ett eller flera av de länder som är aktuella, enligt modell B eller C gäller proratatemporis- principen. Undantag från denna huvudregel finns, se ovan.

Av förordningens artikel 39 följer, som även redogjorts för ovan, att en person som omfattas av förordningen och som vid försäkringsfallet är försäkrad i land med ett system modell A, t.ex. Frankrike och/eller Belgien, och som inte varit försäkrad i något land med system enligt modell B och/eller C, får endast invaliditetsförmån från försäkringslandet.

En person som vid försäkringsfallet är försäkrad i ett EU/EES-land med ett system enligt modell B och/eller C, t.ex. Tyskland, och som

Ds 2000:39

Sjukersättning i ett internationellt perspektiv 269

tidigare varit försäkrad i Sverige för inkomstrelaterad sjukersättning, kan i vissa fall få två separata invaliditetsförmåner som var och en motsvarar längden på försäkringsperioderna i Tyskland respektive Sverige trots att det svenska systemet inte är beroende av försäkringstid. I stället för försäkringstid används den tid personen omfattats av svensk försäkring. Ersättningen blir alltså de facto prorata-beräknad.

13.4. Garantiersättning

13.4.1. Systemets uppbyggnad och internationella ställning

I denna departementspromemoria föreslås att endast den som anses bosatt i Sverige enligt SofL både vid tidpunkten för försäkringsfallet och senare skall ha rätt till sjukersättning i form av garantiersättning. När den som uppbär garantiersättning flyttar från Sverige och försäkringen upphör att gälla, upphör även rätten till förmånen.

Garantiersättning skall enligt förslaget vara beroende av tillgodoräknad försäkringstid. För rätt till garantiersättning fordras minst tre års tillgodoräknad försäkringstid och för oavkortad ersättning fordras minst 40 års försäkringstid inklusive framtida försäkringstid fram till 65 års ålder. Är tiden kortare reduceras garantiersättningen med 1/40 för varje år som fattas. Reglerna för beräkning av försäkringstid föreslås i allt väsentligt bli utformade enligt de principer som i dag gäller för beräkning av bosättningstid för rätt till folkpension i form av förtidspension.

Garantiersättningen föreslås alltså, såvitt avser kravet på försäkringstid, bli konstruerad på i princip samma sätt som nuvarande folkpension i form av förtidspension. Det torde medföra att garantiersättning faller in under tillämpningsområdet för förordningen. Det gjorda antagandet styrks även av att enligt regeringens bedömning i förarbetena till lagen (1998:702) om garantipension, prop. 1997/98:152 Garantipension, m.m., skall garantipension till ålderspension betraktas som en trygghetsförmån och därmed falla under förordningens tillämpningsområde snarare än att betraktas som en socialhjälpsförmån. Det gäller garantipension såväl till personer med som till personer utan rätt till inkomstgrundad ålderspension. Skäl som talar för denna bedömning är att garantipension är en lagfäst rättighet som utges enligt klart avgränsade villkor och inte är beroende av en uppskattning av individuella behov. Garantipensionen är uppbyggd på i princip samma sätt som folkpension i form av av ålderspension och den i denna departementspromemoria föreslagna garantiersättningen.

270 Sjukersättning i ett internationellt perspektiv Ds 2000:39

Mot bakgrund av ovanstående och då garantiersättning föreslås bli beroende av försäkringstid kommer denna typ av ersättning att inordnas bland de system i förordningen som i avsnitt 13.2.3 beskrivs som system enligt modell B och C.

13.4.2. Sammanräkning av försäkringstid och export av garantiersättning

En person som anses bosatt i Sverige enligt SofL och som omfattas av förordningen kommer med stöd av förordningens artikel 45 att kunna tillgodoräkna sig försäkringstid från annat EU/EES-land och på så komma upp i erfordeligt antal försäkringsår för rätt till garantiersättning. Ett års bosättning här i landet kommer dock att fordras för att sammanläggningsregeln skall kunna tillämpas (art. 48).

Garantiersättning skall alltså enligt den nationella rätten utbetalas enbart till försäkrade som anses bosatta i Sverige enligt SofL. Denna regel kommer inte att kunna upprätthållas inom EU/EES. Enligt den s.k. exportabilitetsprincipen (art. 10) får en kontantförmån inte dras in eller minskas med anledning av att den berättigade är bosatt i eller flyttar till ett annat medlemsland än det land som betalar ut förmånen. Mot denna bakgrund får garantiersättning, på samma sätt som gäller för folkpension i form av förtidspension och garantipension till ålderspension, betalas ut även vid bosättning inom EU/EES-området.

Om den som uppbär garantiersättning däremot flyttar från Sverige till ett land utanför EU/EES-området och försäkringen därmed upphör att gälla, upphör även rätten till förmånen. I detta fall blir rätten till ersättning alltså helt beroende av bosättning i Sverige.

13.4.3. Beräkning av garantiersättning enligt proratatemporis-principen

Personer som omfattas av flera medlemsländers försäkringssystem, av vilka något bestämmer invaliditetsförmånens storlek efter försäkringseller bosättningstidens längd (B och/eller C modell), skall erhålla förmåner vid invaliditet enligt samma regler som enligt förordningen gäller för ålders- och efterlevandepensioner, dvs. ersättningen skall proratatemporis-beräknas. Det innebär att den som på grund av flyttning till ett annat land inte har tjänat in rätt till oavkortad förmån i ett visst land skall ha rätt att erhålla en så stor andel av förmånen som svarar mot intjänandetiden.

Ds 2000:39

Sjukersättning i ett internationellt perspektiv 271

13.4.4. Samordning av garantiersättning och utländska invaliditetsförmåner

En grundläggande princip bakom regelsystemet i förordningen är att det ankommer på den nationella lagstiftningen att, om så är önskvärt, uppställa regler om minskning av förmåner med hänsyn till annan pension, invaliditetsförmån eller social förmån. I den mån sådana regler medger reduktion av nationell förmån, kan, inom vissa gränser, motsvarande regler uppställas med avseende på förmåner som förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning.

Garantiersättning är på samma sätt som garantipension till ålderspension och vuxna efterlevande en utfyllnadsförmån och skall således avräknas mot inkomstrelaterad sjukersättning. Enligt vad som vidare föreslås i avsnitt 6.5.4 skall garantiersättning även avräknas mot utländska invaliditetsförmåner som inte är av utfyllnadskaraktär, dvs. sådana som liknar garantiersättningen. Även garantipension till ålderspension skall avräknas mot utländska pensionsförmåner. Detsamma föreslås i prop. 1999/2000:91 Efterlevandepensioner och efterlevandestöd till barn gälla för garantipension till vuxna efterlevande.

Den som omfattas av förordningen och som även omfattats av lagstiftning enligt vilken invaliditetsförmånens storlek är beroende av försäkrings- eller bosättningsperiodens längd (B och/eller C modell) skall få förmåner enligt förordningens bestämmelser i kap. 3, dvs. de som gäller för pensioner. Det som sägs nedan beträffande pensioner gäller därmed även en invaliditetsförmån med garantiersättningens konstruktion.

Det föreslås att garantiersättning skall avräknas mot utländska invaliditetsförmåner som inte är av utfyllnadskaraktär. I förordningens artikel 12.2 föreskrivs som huvudregel att minskningsregler i den nationella lagstiftningen får åberopas även gentemot förmåner som har förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning. Beträffande pensioner finns det sådana föreskrifter i artiklarna 46a–46c. I artiklarna finns dels allmänna, dels särskilda bestämmelser om minskning, innehållande eller indragning av förmåner. I artikel 46b regleras i vilka fall minskning, innehållande och indragning av en förmån får ske när denna sammanträffar med förmåner av samma slag enligt två eller flera medlemsstaters lagstiftning. Här anges bl.a. att nationella minskningsregler inte får användas på en förmån som har prorataberäknats enligt artikel 46.2. Med förmåner av samma slag avses förmåner vid invaliditet, ålderdom eller till efterlevande som beräknas eller utges på grundval av försäkrings- och/eller bosättningsperioder som har fullgjorts av en och samma person.

272 Sjukersättning i ett internationellt perspektiv Ds 2000:39

EG-domstolen4 har uttalat att en nationell bestämmelse som föreskriver att ett pensionstillägg skall minskas med det pensionsbelopp som den pensionsberättigade har rätt till enligt föreskrifter i en annan medlemsstat är en bestämmelse om minskning av förmåner i den mening som avses i artikel 12.2 i förordningen. Detta gäller oavsett vad bestämmelsen kallas i den nationella lagstiftningen.

Mot bakgrund av vad EG-domstolen uttalat är det regeringens uppfattning, enligt vad som redovisas i prop. 1999/2000:91, att avtrappningen av garantipension till efterlevandepension är att betrakta som en minskningsregel i den mening som avses i artikel 12.2 i förordningen. Detta innebär att garantipension till efterlevandepension inte kan trappas av mot efterlevandepension från annat land inom EU/EES-området.

Med den tolkning av förordningens bestämmelser som regeringen gör kommer avtrappning av garantipensionen med hänsyn till den svenska inkomstgrundade efterlevandepensionen att ske först sedan garantipensionen prorataberäknats utifrån basnivån för denna. Avkortningen av basnivån med hänsyn till bristande försäkringstid kommer således att, även i EU/EES-förhållanden, ske före avtrappningen med hänsyn till inkomstrelaterad pension.

Då garantiersättningen i allt väsentligt är konstruerad på samma sätt som garantipension till vuxna efterlevande bör samma minskningsregel gälla för båda förmånerna.

4 Dom den 22 oktober 1998 i mål C-143/97, Office national des pensions ./. Francesco Conti.

Ds 2000:39 273

14. Förslagens konsekvenser

14.1. Inledning

I denna departementspromemoria redovisas förslag till regler som skall ersätta de regler som idag gäller beträffande beräkning av förtidspension. Den framtida ersättningen, sjukersättningen, får en helt annan konstruktion än dagens förtidspension. Utformningen av ersättningsreglerna har stor ekonomisk betydelse för den enskilde försäkrade som av medicinska skäl helt eller delvis förlorat förmågan att försörja sig själv genom eget arbete. Även för de offentliga finanserna har utformningen av reglerna stor ekonomisk betydelse. I detta avsnitt redovisas mot denna bakgrund konsekvenser för såväl stat och kommun som för den enskilde.

14.2. Finansiella effekter

14.2.1. Inledning

Systemet för ersättning vid långvarigt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga har stor statsfinansiell betydelse. Anslaget i statsbudgeten under år 2000 uppgår till cirka 47 miljarder kronor, varav knappt 9 miljarder kronor avser statliga ålderspensionsavgifter för dem som uppbär förtidspension.

Den finansiella ramen har definierats i prop. 1997/98:111 Reformerad förtidspension m.m. Ersättningen på individnivå skall enligt propositionen vara i princip oförändrad i förhållande till den nivå som uppnås i dagens system. Som ett led i saneringen av statsfinanserna har dock riksdagen ställt sig bakom vissa förändringar inom nuvarande system när det gäller beräkning av den s.k. antagandepoängen. Avsikten är att på ett riktigare sätt bedöma den förväntade inkomstutvecklingen för en person om arbetsoförmåga inte hade uppstått. Den av riksdagen beslutade förändringen, som innebär en viss successiv utgiftsminskning, har beaktats i beredningsarbetet. I propositionen fastställs inte någon exakt ekonomisk ram, eftersom utgiftssumman är be-

274 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

roende av bl.a. antalet personer som beviljas ersättning och deras förvärvsinkomster. Som övergripande mål anges dock att den framtida utgiftsutvecklingen bör hållas inom de ramar som ges av offentliga finanser i balans.

De viktigaste faktorerna när det gäller kostnadsutvecklingen för systemet för ersättning vid långvarigt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga kan indelas i tre grupper.

Systemets egenskaper; såsom utformning av kriterier för rätt till ersättning, regeltillämpning och praxis, insatser för att förhindra eller begränsa långvarig arbetsförmågenedsättning samt reglerna om beräkning av ersättning och indexering av utgående ersättning m.m.

Utvecklingen inom andra områden; såsom förändringen av andra näraliggande system t.ex. ålderspensionssystemet (inkl. avtalsersättningar och privata pensioner) och arbetslöshetsförsäkringen. Inte bara konstruktionen av systemen kan påverka kostnaderna, utan också den allmänna utvecklingen inom dessa områden.

Strukturella faktorer; såsom den demografiska utvecklingen, sjuklighetens eller ohälsans utveckling och fördelning i befolkningen samt inkomstutvecklingen. Ytterligare en viktig faktor är den betydelse som attityder eller värderingar i samhället har när det gäller inställningen till systemet i sig, vad som är att betrakta som nedsatt arbetsförmåga etc.

I denna departementspromemoria lämnas förslag om nya regler som i första hand gäller beräkning av ersättning. De nya regler om beräkning av inkomstrelaterad sjukersättning som kommer att tillämpas för dem som beviljas ersättning efter ikraftträdandet av det nya systemet innebär en relativt kraftig omdaning i förhållande till nuvarande regler. Införandet av dessa regler medför i sig en viss nettobesparing för statsfinanserna. Förtidspension eller sjukbidrag som beviljats före ikraftträdandet av det nya systemet kommer att omvandlas till inkomstrelaterad sjukersättning och garantiersättning. Den tekniska omvandlingen är en engångsinsats och kommer att innebära ett i princip oförändrat nettoutfall för dem som inte uppbär avtalsersättningar. På kort sikt innebär omvandlingen en viss ökning av nettobelastningen för statsfinanserna eftersom reduceringen av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) mot avtalsersättningar avskaffas.

Bruttoutgifterna ökar som följd av att SGA avskaffas och ersätts av en höjning av bruttoersättningen. För dem som beviljats förtidspension eller sjukbidrag före ikraftträdandet innebär den tekniska omvandlingen att bruttoersättningen höjs så att nettoersättningen förblir i princip oförändrad. Även när det gäller dem som beviljas ersättning efter ikraftträdandet kommer bruttonivån i grundskyddet att anpassas till att SGA avskaffas.

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 275

Trots att bruttoutgifterna ökar innebär förslagen sammantaget en nettobesparing, bl.a. på grund av att det reformerade systemet inte till alla delar övertar de skatteffekter som SGA innebär i nuvarande system. Det reformerade systemet saknar den, i förhållande till hela ersättningar, för individen gynnsamma beskattningen av partiella ersättningar samt det skattemässiga gynnandet av individer med ATP som överstiger nivån för pensionstillskott.

Omvandlingen av SGA till höjd bruttoersättning kommer att föranleda en teknisk justering av utgiftstaket.

Såväl effekten av förslagen som utgiftsutvecklingen för systemet i allmänhet är i hög grad beroende av utvecklingen av övriga ovan berörda faktorer. För flertalet av dessa faktorer är den mer långsiktiga utvecklingen mycket svår att bedöma. Även den kortsiktiga utvecklingen är i vissa fall vansklig att förutsäga. Detta innebär att osäkerheten när det gäller de redovisade beräkningsresultaten är mycket stor.

I denna departementspromemoria lämnas inte några förslag till indexering. De kostnadsjämförelser mellan nuvarande och föreslagna regler som redovisas är därför genomgående jämförelser med föreslagna regler enligt det indexeringsalternativ som innebär enbart prisindexering. Detta är inte något ställningstagande i indexeringsfrågan. Eftersom dagens förtidspensionssystem är helt prisindexerat har det bedömts vara det mest relevanta jämförelsealternativet.

Inom ramen för beredningsarbetet har Riksförsäkringsverket utfört ett omfattande beräkningsarbete. Beräkningarna har huvudsakligen gjorts i två olika simuleringsmodeller. I den ena modellen, den statiska modellen, har beräkningar gjorts på grundval av de inkomstförhållanden m.m. som gällt för de individer som beviljats förtidspension eller sjukbidrag under åren 1996 och 1997, varvid jämförelser gjorts mellan utfallen på individ- och gruppnivå enligt nuvarande respektive nya regler. Den andra simuleringsmodellen, den dynamiska modellen, är konstruerad för mer långsiktig analys, där den framtida utgiftsutvecklingen m.m. över tiden uppskattas utifrån vissa antaganden rörande huvuddelen av de faktorer som berörts ovan.

I det följande beskrivs inledningsvis effekterna av de föreslagna regeländringarna. Därefter behandlas kort den dynamiska simuleringsmodellen och antagandena som tillämpats i modellen rörande några av de mer centrala faktorerna av betydelse för utgiftsutvecklingen. Slutligen redovisas beräkningsresultat rörande den långsiktiga utvecklingen för systemet med avseende på brutto- och nettoutgifter för utgående ersättning m.m. med tillämpning av nuvarande respektive föreslagna regler.

276 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

14.2.2. Effekter av föreslagna regeländringar

Den tekniska omvandlingen av beviljade förtidspensioner till sjukersättning innebär på kort sikt en viss ökning av nettobelastningen på statsfinanserna eftersom reduceringen mot avtalsersättningar slopas. Denna nettoökning har med hjälp av SCB:s inkomstfördelningsundersökning för 1997 uppskattats till cirka 100 miljoner kronor per år inledningsvis för att därefter avta. I övrigt är omvandlingen kostnadsneutral för de offentliga finanserna vid omvandlingstillfället. När antalet personer med ersättning enligt det gamla systemet minskar blir de sammanlagda utgifterna för systemet lägre.

Effekterna för de offentliga finanserna med sjukersättning beräknad enligt de föreslagna reglerna har uppskattats med hjälp av de inkomstförhållanden m.m. som gällt för de personer som beviljats förtidspension under åren 1996 och 1997 i den statiska simuleringsmodellen. Med antagandet att 40 000 personer beviljas ersättning blir nettoutgiftsminskningen beräknat på nybeviljade 1996 cirka 120 miljoner kronor per år och beräknat på nybeviljade 1997 cirka 130 miljoner per år. Besparingen per årskull nybeviljade ersättningar kan alltså uppskattas till cirka 120 miljoner kronor per år. Denna besparing kommer att ligga kvar och ackumuleras när det reformerade systemet träder i funktion.

Av tabell 14.2.1 nedan framgår de sammantagna effekterna på längre sikt av föreslagna regeländringar enligt beräkningar i Riksförsäkringsverkets dynamiska simuleringsmodell, med reservation för den redovisade osäkerheten i dessa. Bruttoersättningarna och skatteinkomsterna för 2003, dvs. året för ikraftträdandet av det reformerade systemet, är extrapolerade bakåt utifrån utvecklingen för åren 2004-2006 för att bättre ansluta till nivån för dessa år. Orsaken till detta förfaringssätt är modelltekniska problem i samband med ikraftträdandet vilka man från Riksförsäkringsverket ännu inte lyckats lösa.

Tabell 14.2.1 Finansiella effekter av reformering av systemet för ersättning vid långvarigt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga, reallönetillväxt 2 %, belopp i miljarder kronor, 1999 års priser, jämförelse av nuvarande regler med reformerade regler.

År

2003 2004 2005 2010

Ökning av bruttoersättning

3,2 3,0 2,7 1,1

Ökning av skatteinkomster och egenavgifter 3,3 3,2 3,0 2,5 Summa förändrad nettoersättning – 0,1 – 0,2 – 0,3 – 1,4 Minskade ålderspensionsavgifter – 0,1 – 0,2 – 0,2 – 0,6 Summa = Effekt på offentliga finanser – 0,2 – 0,4 – 0,5 – 2,0

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 277

14.2.3. Långsiktiga beräkningar med Riksförsäkringsverkets dynamiska simuleringsmodell

Allmänt

Riksförsäkringsverkets simuleringsmodell baseras på ett urval personer från verkets pensionspoängsregister respektive pensionsutbetalningsregister. Med de uppgifter som finns i databasen är det möjligt att beräkna den förmån en individ är berättigad till inom ramen för förtidsoch ålderspensionssystemen. Sannolikheten eller risken för att en individ kommer att uppbära sjukersättning (förtidspension) är uppskattad dels utifrån den genomsnittliga risken, beräknad i olika grupper indelade efter ålder och kön, för förtidspension eller sjukbidrag under åren 1997–1999, dels utifrån tre olika scenarier som valts ut på grundval av Statskontorets rapport Framtidens långa sjukfrånvaro, bilaga 2. Sannolikheten för att en individ kommer att ha en viss inkomst och en viss inkomströrlighet skattas på sätt som beskrivs nedan.

En mer utförlig beskrivning av Riksförsäkringsverkets dynamiska simuleringsmodell finns i bilaga 4.

Antalsutvecklingen

I den dynamiska simuleringsmodellen analyseras de finansiella effekterna av övergången till de föreslagna reglerna utifrån tre olika scenarier beträffande sannolikheten eller risken för sjukersättning (förtidspension).

Mot bakgrund av den betydande osäkerhet som råder om den kommande utvecklingen när det gäller antalet personer med långvarigt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga, är det inte befogat att välja ut något av de tre olika scenarierna som mer relevant än de övriga. Det alternativ som i någon mån kan sägas utgöra referenspunkt torde dock vara det som nedan benämns huvudalternativet. I detta alternativ har huvudsakligen de genomsnittliga risker för män och kvinnor i olika åldrar som gällt under åren 1997–1999 tillämpats, dock med viss justering med hänvisning till den senaste utvecklingen av antalet långa sjukfall. Sistnämnda justering beskrivs mer utförligt nedan.

Med risker avses här i princip den procentuella andelen bland män respektive kvinnor i olika åldersgrupper som beviljats förtidspension eller sjukbidrag de aktuella åren. Risken uttryckt på detta sätt varierar relativt kraftigt beroende på kön och ålder och är av naturliga skäl som störst bland de äldsta åldersgrupperna. Orsakerna till att riskerna i mo-

278 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

dellen uppskattats utifrån förtidspensioneringen under just de nämnda åren är dels att det är de mest aktuella data som finns tillgängliga, dels att en ändring av kriterierna för rätt till förtidspension genomfördes den 1 januari 1997. Dessförinnan gällande kriterier måste bedömas ha inneburit ett högre antal förtidspensioneringar per år och då särskilt i högre åldersgrupper.

Utgiftsutvecklingen är till inte ringa del beroende av den åldersrespektive könsmässiga sammansättningen av årskullarna som beviljas ersättning. Detta beror bl.a. på att förvärvsinkomsterna varierar relativt kraftigt i olika åldersgrupper och beroende på kön. Riskerna har emellertid under senare år förändrats så att de något förenklat uttryckt ökat för kvinnor men minskat för män samt minskat för äldre och ökat för yngre personer. Det är därför väsentligt att riskerna för respektive kön i olika åldersgrupper i simuleringsmodellen anpassas till vad som gällt under senare tid.

De två övriga scenarierna i modellen utgör en applicering av Statskontorets basscenario och negativa scenario på riskerna under åren 1997–1999, dvs. huvudalternativet. Dessa alternativ innebär en stegvis procentuell förändring av riskerna i förhållande till dem som tillämpas i huvudalternativet enligt vad som anges i tabell 14.2.2. Alternativen bygger på antaganden om förändrade risker till följd av varierande utveckling för några av de ovan berörda faktorerna som påverkar riskerna. En närmare beskrivning av de olika antagandena lämnas i Statskontorets rapport, bilaga 2. De procentuella förändringstalen i tabellen skall tolkas som att 2020 skall de vara uppnådda för respektive åldersgrupp och kön. Från 2000 och fram till 2020 antas utvecklingen vara linjär.

Tabell 14.2.2 Riskjustering i basscenariet och det negativa scenariet.

Äldre män Yngre män Äldre kvinnor Yngre kvinnor

Bas

– 15

– 15

– 7,5

0

Negativt + 15

0

+ 15

+ 7,5

En viss justering av antalsutvecklingen har dock gjorts i modellen i förhållande till Statskontorets scenarier och huvudscenariet. Orsaken till detta är utvecklingen under senare tid av antalet långa sjukfall. Denna utveckling, som inneburit en relativt dramatisk ökning av antalet personer som uppburit sjukpenning mer än ett år, finns beskriven i avsnitt 1.3.4. Det finns starka skäl befara att den kraftiga ökningen av antalet långa sjukfall under de senaste åren på sikt kommer att leda till en successiv ökning av antalet förtidspensioner (sjukersättningar) under början av 2000-talet. Storleken av en eventuell ökning är emellertid

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 279

beroende av vilka åtgärder som kan komma att vidtas för att komma till rätta med den ökade sjukfrånvaron. Sjukförsäkringsutredningen (dir. 1999:54) har bl.a. i uppdrag att lämna förslag till konkreta åtgärder för att minska sjukfrånvaron. Som en följd av den demografiska utvecklingen är det vidare förhållandevis få förtidspensionärer som under de närmaste åren övergår till ålderspension. Justeringen i modellen bygger på Riksförsäkringsverkets prognos för antalet nybeviljade förtidspensioner/sjukbidrag under åren 2000–2001. Under åren 2002–2004 sänks riskerna successivt till de nivåer som i genomsnitt gällde åren 1997– 1999. Följden av justeringen är att tillströmningen under åren 2000– 2004 antas överstiga vad som följer av de risker som gällt under åren 1997–1999.

Utvecklingen i de tre scenarierna vad avser antal personer med ersättning framgår av figur 14.1. De antal som anges är cirka 3,5 procent högre än vad som kan observeras i den officiella statistiken eftersom de inbegriper en uppskattning av retroaktiv ersättning och de ersättningar som utges under endast en del av året. Siffrorna överstiger således det antal personer som enligt Riksförsäkringsverkets statistik uppbär ersättning vid en viss tidpunkt.

Figur 14.1 Antal förtidspensioner/sjukersättningar 2000-2025, olika scenarier

Antalet personer med förtidspension/sjukersättning förväntas stiga under de närmaste åren i alla tre scenarierna. Detta är en konsekvens av att antalet personer i de åldersgrupper där risken för sådan ersättning är som högst kommer att stiga kontinuerligt fram till år 2008. Ökningstakten förväntas vara som högst under de närmaste åren med en nettoökning av det totala antalet ersättningsberättigade med mellan 5000 och 6000 personer per år. I huvud- och basscenariet förväntas antalet börja sjunka 2008 till följd av att många individer i beståndet då över-

400000 420000 440000 460000 480000

2000 2005 2010 2015 2020 2025

Högre risk

Huvudscenario

Lägre risk

280 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

går till ålderspension samtidigt som den antalsökning som den demografiska utvecklingen medför under åren fram till dess kan förväntas avta.

Inkomstbildningen

Nivån på de förvärvsinkomster individerna åsätts i modellen baseras på uppgifter från Riksförsäkringsverkets register över pensionsgrundande inkomster. Individernas inkomstprofiler motsvarar därför inkomstspridningen bland befolkningen i dess helhet. Allmänt kan sägas att inkomstspridningen bland dem som beviljas förtidspension delvis skiljer sig från vad som gäller befolkningen i allmänhet. De som beviljas ersättning i lägre åldrar ligger generellt sett lägre än befolkningen i motsvarande ålder medan äldre män som beviljas ersättning generellt sett har högre inkomster än sina jämnåriga. Eftersom modellen inte tar hänsyn till andra faktorer än ålder, kön och tidigare inkomst i inkomstsimuleringarna får även de som åsätts status som ersättningsberättigade en inkomst och inkomstspridning som motsvarar genomsnittsbefolkningens. Då förtidspensionärer i regel har lägre inkomster än genomsnittet i befolkningen har de simulerade inkomsterna justerats. Avvikelserna i fråga om inkomstspridning och inkomstnivåer mellan verkligheten och utfallet i modellen har föranlett korrigeringar av beräknade ersättningar m.m. på sätt som redovisas i bilaga 4.

Även om man antar en viss utveckling av antalet personer med förtidspension/sjukersättning och tillväxt i genomsnittsinkomster så återstår betydande osäkerhetsmarginaler på grund av alla andra faktorer som har betydelse för utfallet. Särskilt viktig bland dessa är utvecklingen av de ersättningsberättigades inkomster före försäkringsfallet.

När det gäller förvärvsinkomstutvecklingen i modellen för individerna som förvärvsarbetar (före eller efter det att de uppbär hel ersättning samt under tid med partiell ersättning) har utvecklingen i tre olika alternativ studerats; konstant årlig reallöneökning med 1, 2 respektive 3 procent. Reallöneutvecklingen har betydelse dels på det sättet att förvärvsinkomsterna och därmed ersättningarna som beräknas blir högre ju längre fram i tiden som beräkningen sker, dels på det sättet att den påverkar ersättningsnivån i det fallet att ersättningen inkomstindexeras.

Antalet ersättningsberättigade betydelsen för utgiftsutvecklingen

Utgiftsutvecklingen följer av naturliga skäl utvecklingen av antalet ersättningsberättigade personer relativt väl. Utgiftsutvecklingen i de olika

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 281

scenarier för antalsutvecklingen som beskrivits ovan har beräknats för åren 2000–2025. I tabell 14.2.3 visas den beräknade utvecklingen av nettoutgifterna för förtidspensionerna i nuvarande system (inkl. ålderspensionsavgifterna) vid en antagen reallöneutveckling om 2 procent per år. Nettoutgiften definieras som utbetald ersättning med avdrag för inkomstskatt samt tillägg för statens utgifter för ålderspensionsavgift som utgår på antagandeinkomsten. När nettoutgifterna (dvs. den sammantagna belastningen på de offentliga finanserna) redovisas har inkomstskatt för den enskilde som är att hänföra till andra inkomster än sjukersättningen dragits ifrån den totala inkomstskatten. Syftet med denna justering är att på bättre sätt åskådliggöra ersättningarnas belastning på de offentliga finanserna. Denna justering påverkar inte beräkningarna av reformens effekt på dessa. Inkomstskatt som är att hänföra till sidoinkomster har schablonmässigt beräknats som den genomsnittliga kommunalskattesatsen multiplicerat med sidoinkomsten. I beräkningarna används den genomsnittliga kommunalskattesatsen i riket för 2000.

Av tabell 14.2.3 framgår att utgifterna förväntas öka under de närmaste åren fram till omkring 2008. Därefter minskar utgifterna i huvudalternativet och i basalternativet. I det negativa alternativet med det högsta riskantagandet ökar utgifterna åter efter år 2015.

Tabell 14.2.3 Beräknade nettoutgifter för förtidspension enligt nuvarande regler (inkl. ålderspensionsavgifter) åren 2000–2025, olika scenarier för utveckling av antalet förtidspensionärer, 2 % reallönetillväxt, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.

År Huvudscenario Basscenario Negativt scenario 2000 38,8 38,8 38,8 2005 40,7 40,7 40,6 2010 41,1 42,2 40,5 2015 39,4 41,6 38,4 2020 40,8 44,4 38,5 2025 42,1 46,6 40,0

Som framgår av tabellen spelar utvecklingen av antalet ersättningsberättigade en avgörande roll för utgiftsutvecklingen. Att göra en tillförlitlig prognos är, som tidigare redovisats, mycket svårt eftersom antalsutvecklingen beror på många faktorer som är svåra att förutsäga.

282 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

14.2.4. Långsiktiga finansiella effekter

Allmänt

Nedan visas resultaten av beräkningar av långsiktiga finansiella effekter m.m. av de förslag om beräkning av ersättning och ålderspensionsrätt som lämnas i denna departementspromemoria och i departementspromemorian Ds 2000:40 Aktivitetsersättning – Nytt försäkringsstöd för unga med långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan, som avser regelförändringar för försäkrade i åldersgruppen 16– 29 år. De föreslagna reglerna beträffande 16–29-åringar har beaktats på så sätt att reglerna för beräkning av aktivitetsersättning har tillämpats på hela gruppen trots att 16–18-åringar inte omfattas av dessa. Härigenom blir jämförelser med nuvarande regler möjliga. Den inkomstrelaterade aktivitetsersättningen har beräknats på grundval av de två högsta bruttoårsinkomsterna inom en ramtid av tre år före det år försäkringsfallet inträffade. Följande garantinivåer har använts; för åldrarna 16–20 år 2,10 prisbasbelopp, 21–22 år 2,15 prisbasbelopp, 23–24 år 2,20 prisbasbelopp, 25–26 år 2,25 prisbasbelopp, 27–28 år 2,30 prisbasbelopp och 29 år 2,35 prisbasbelopp.

I denna departementspromemoria lämnas inte några förslag rörande indexering av ersättning m.m. I vissa fall, som t.ex. ovan, redovisas förslagen i prisbasbelopp av praktiska skäl. Detta skall dock inte ses som förslag beträffande val av indexeringsmetod. Eftersom indexeringen har mycket stor betydelse för systemets finansiella utveckling visas beräkningar med utfall för de olika indexeringsalternativen som presenteras i avsnitt 11.

Andra ersättningar än förtidspension eller sjukersättning som t.ex. bostadstillägg till pensionärer (BTP) ingår inte i beräkningarna.

Utvecklingen med reformerade regler

De nya reglerna för beräkning av ersättning innebär att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) avskaffas. De som uppbär förtidspension vid tidpunkten då reformen träder ikraft kommer att kompenseras för detta så att nettoersättningen blir i princip oförändrad. En följd av omvandlingen av förtidspension till sjukersättning är emellertid att såväl bruttoersättningarna som skatteinkomsterna kommer att öka i förhållande till vad som gäller med nuvarande regler.

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 283

Tabell 14.2.4 Bruttoutgifter för förtidspensioner/sjukersättningar (exkl. ålderspensionsavgifter), huvudscenario, 2 % reallönetillväxt, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.

År Nuvarande regler Reformerade regler 2000 38,2 38,2 2005 40,3 43,0 2010 40,9 42,0 2015 39,4 39,5 2020 41,0 40,0 2025 42,4 40,9

Tabell 14.2.5 Nettoutgifter för förtidspensioner/sjukersättningar (exkl. ålderspensionsavgifter), huvudscenario, 2 % reallönetillväxt, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.

År Nuvarande regler Reformerade regler 2000 29,9 29,9 2005 31,2 30,9 2010 31,4 30,0 2015 29,9 28,0 2020 38,8 28,4 2025 31,6 28,8

I ovan redovisade tabeller över utvecklingen för brutto- respektive nettoutgifter baseras resultaten på en konstant årlig tillväxt, dvs. reallöneökning, om två procent. En betydande del av utgiftsökningen beror på ett ökat antal ersättningsberättigade under de närmaste åren. Som följd av ökningen av förvärvsinkomsterna ökar även ersättningarna, eftersom dessa till största delen grundas på förvärvsinkomster. När det gäller att beskriva reformens effekter i termer av systemets finansiella belastning på samhällsekonomin i stort är det emellertid väsentligt att även relatera utgiftsutvecklingen till utvecklingen för summan av inkomster av arbete och andra inkomster i form av transfereringar som träder i stället för arbetsinkomster. Ett lämpligt mått är därvid kvoten mellan utgifterna för ersättningssystemet och summan av de inkomster som utgör underlag för uttag av arbetsgivar respektive egenavgift enligt lagen (1981:691) om socialavgifter samt statlig ålderspensionsavgift enligt lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift. I tabell 14.2.6 nedan och vissa andra tabeller redovisas därför denna kvot. Det beskrivna underlaget kallas i tabellerna för ”avgiftsunderlag”.

284 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

Tabell 14.2.6 Utgiftsandel. Nettoutgifter för förtidspensioner/ sjukersättningar (exkl. ålderspensionsavgifter) i förhållande till avgiftsunderlag, huvudscenario, 2 % reallönetillväxt, procent.

År Nuvarande regler Reformerade regler 2000 3,5 3,5 2005 2,9 2,8 2010 2,6 2,5 2015 2,3 2,1 2020 2,2 2,0 2025 2,0 1,9

I tabellerna 14.2.4–6 ovan redovisades de finansiella effekterna av reformen enbart såvitt avser utgående ersättningar och inkomstskatt. Till utgifterna för systemet måste dock räknas även de statliga ålderspensionsavgifterna för dem som uppbär ersättning. Som en följd av ålderspensionsreformen betalas statlig ålderspensionsavgift på vissa pensionsgrundande belopp och inkomster. Individer som uppbär förtidspension/sjukbidrag tillgodoräknas ett pensionsgrundande belopp, som beräknas utifrån den s.k. antagandepoängen. Finansieringen av ålderspensionsrätten som tillgodoräknas genom det pensionsgrundande beloppet sker genom att staten betalar statlig ålderspensionsavgift motsvarade 18,5 procent av det pensionsgrundande beloppet. De reformerade reglerna som föreslås i denna departementspromemoria innebär vissa följdändringar vad avser underlaget för beräkning av ålderspensionsrätt för sjukersättning. Någon ändring beträffande staten som betalningsansvarig för ålderspensionsavgiften föreslås inte för närvarande (se avsnitt 8.7).

I tabellerna 14.2.7–8 nedan redovisas utgiftsutvecklingen för systemet inklusive utgifter för ålderspensionsavgifter. Utgiftsutvecklingen för enbart ålderspensionsavgifterna redovisas i tabell 14.2.13.

I tabell 14.2.8 visas ersättningarnas belastning på de offentliga finanserna. Av tabellen framgår dels att belastningen förväntas öka under de närmaste åren, dels att de reformerade reglerna (givet prisindexering) medför en mindre belastning på de offentliga finanserna jämfört med nuvarande regler.

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 285

Tabell 14.2.7 Bruttoutgifter för förtidspensioner/sjukersättningar (inkl. ålderspensionsavgifter), huvudscenario, 2 % reallönetillväxt, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.

År Nuvarande regler Reformerade regler 2000 47,1 47,1 2005 49,7 52,2 2010 50,5 51,0 2015 48,8 48,1 2020 51,0 49,0 2025 52,9 50,2

Tabell 14.2.8 Nettoutgifter för förtidspensioner/sjukersättningar (inkl. ålderspensionsavgifter), huvudscenario, 2 % reallönetillväxt, belopp i miljarder kronor, 1999-års priser.

År Nuvarande regler Reformerade regler 2000 38,8 38,8 2005 40,7 40,1 2010 41,1 39,1 2015 39,4 36,7 2020 40,8 37,3 2025 42,1 38,1

Utvecklingen vid olika tillväxtantaganden

Tabell 14.2.9 Nettoutgifterna för förtidspension/sjukersättning (inkl. ålderspensionsavgift) vid olika reallöneutveckling, huvudscenario, belopp i miljarder kronor, 1999 års priser.

År Nuvarande regler Reformerade regler

Tillväxt, % Tillväxt, % 1,0 3,0 1 ,0 3 ,0

2000

38,8

38,8

38,8

38,8

2005

40,7

40,7

40,1

40,1

2010

41,1

41,0

39,1

39,0

2015

39,3

39,5

36,6

36,7

2020

40,4

41,1

36,9

37,5

2025

41,3

42,5

37,4

38,4

286 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

I tabell 14.2.9 visas hur reallönetillväxten påverkar belastningen på de offentliga finanserna. I tabellen visas utvecklingen med nuvarande och reformerade regler (givet prisindexering) vid 1 och 3 procents årlig reallönetillväxt. Av tabellen framgår att ju högre reallönetillväxten är desto högre blir belastningen på de offentliga finanserna.

Utvecklingen vid olika indexeringsalternativ

Valet av indexering av ersättning m.m. har stor betydelse för utgiftsutvecklingen. I avsnitt 11 beskrivs relativt ingående ett antal olika alternativ för indexering i systemet. En översikt av dessa lämnas i tabellen nedan.

Tabell 14.2.10 Olika indexeringsalternativ.

Komponent Alt. A Alt. B Alt. C

Alt. D Alt. E

Tak

Pris Pris Pris+hel lön Pris+hel lön

Pris+hel lön

Inkomster till grund för antagandeink.

Pris Pris

Pris

Pris

Pris+hel lön

Antagandeink. (och därmed utgående ersättning samt ÅP-rätt)

Pris Pris+halv lön

< 60 år Pris+halv lön

≥ 60 år Pris *1)

< 60 år Pris+halv lön

≥ 60 år Pris

Pris+hel lön

Garantinivå Pris Pris Pris+halv lön *2)

Pris

Pris+hel lön

*1) För alternativ C gäller att från 60 års ålder räknas antagandeinkomsten om dels med hänsyn till prisutvecklingen, dels med hänsyn till förändringen i realinkomstläget, dock endast när denna är negativ. *2) För alternativ C gäller vidare att justering av garantinivån med hänsyn till realinkomstläge inte skall ske vid fallande reallöner. Garantinivån skall i en sådan utveckling ligga fast på en och samma reala nivå till dess att reallönerna åter nått samma nivå som vid den tidpunkt då dessa började falla.

Alternativ C är avsett att spegla Förtidspensionsutredningens förslag till indexering.

I tabell 14.2.11 nedan visas utgiftsutvecklingen för systemet vid tillämpning av tre olika indexeringsalternativ som redovisats ovan. Ytterligare beräkningar redovisas i avsnitt 11 och bilaga 5.

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 287

Av tabellen framgår att de olika alternativen för indexering ger mycket olika resultat vad avser belastningen på de offentliga finanserna. I alternativ E med full reallöneindexering och 3 procents tillväxt beräknas belastningen 2025 bli cirka 45 procent högre jämfört med nuvarande regler.

Tabell 14.2.11 Nettoutgifterna för förtidspension/sjukersättningar (inkl. ålderspensionsavgift) vid olika reallöneutveckling och med olika indexeringsalternativ, huvudscenario, belopp i miljarder kronor, 1999 års priser.

År Nuvarande regler

Alt A, enbart prisindex

Alt C

Alt E, Enbart reallöneindex

Tillväxt, % Tillväxt, % Tillväxt, % Tillväxt, % 1,0 3,0 1 ,0 3 ,0 1,0 3,0 1,0 3,0

2000 38,8 38,8 38,8 38,8 38,8 38,8 38,8 38,8 2005 40,7 40,7 40,1 40,1 40,5 40,5 41,5 41,5 2010 41,1 41,0 39,1 39,0 40,4 41,1 42,1 44,3 2015 39,3 39,5 36,6 36,7 38,7 41,3 40,8 46,8 2020 40,4 41,1 36,9 37,5 40,0 45,4 42,6 53,5 2025 41,3 42,5 37,4 38,4 41,5 51,0 44,6 61,5

Utvecklingen för ålderspensionsavgifter

I tabellen nedan visas utgiftsutvecklingen för ålderspensionsavgifterna för förtidspension/sjukersättningar. Förändringen är beräknad utifrån 2 procents årlig reallönetillväxt.

Tabell 14.2.12 Ålderspensionsavgifter, huvudscenario, 2 % reallönetillväxt, belopp i miljarder kronor, 1999 års priser.

År Nuvarande regler

Alt A, enbart prisindex

Alt B Alt C Alt D Alt E, enbart reallöneindex

2000 8,9

8,9

8,9

8,9

8,9

8,9

2005 9,4

9,2

9,4

9,3

9,3

9,6

2010 9,6

9,0

9,4

9,4

9,4

10,0

2015 9,4

8,6

9,1

9,3

9,3

10,2

2020 10,0

9,0

9,6 10,1

10,1

11,3

2025 10,5

9,3 10,1 11,1

11,1

12,5

288 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

14.3. Konsekvenser för den enskilde

14.3.1. Inledning

I detta avsnitt redovisas i första hand vad de nya reglerna betyder i ekonomiska termer för dem som beviljas ersättning efter det att dessa nya regler trätt i kraft. Som redovisas i avsnitt 7 kommer de ekonomiska konsekvenserna för de individer som vid övergången redan uppbär sådan ersättning att bli mycket begränsade, dvs. nettoersättningen kommer att bli i princip oförändrad. Det är i första hand konsekvenserna av de föreslagna reglerna om beräkning av ersättning som redovisas här. I fråga om konsekvenserna av de föreslagna reglerna om tillhörighet till den arbetsbaserade respektive bosättningsbaserade försäkringen finns en redovisning i avsnitt 5.2.1. I avsnitt 13.3.6 behandlas sjukersättningen i ett internationellt perspektiv.

Det nya ersättningssystemet vilar på en delvis annorlunda principiell grund än det nuvarande. En central utgångspunkt vid utformandet av de nya beräkningsreglerna har varit att de på ett mera direkt sätt än nuvarande regler skall anknyta till det verkliga inkomstbortfall som den enskilde drabbas av som följd av långvarig eller varaktig nedsättning av arbetsförmågan. Utifrån denna utgångspunkt bör analysen av utfallet enligt de nya reglerna i olika individuella ersättningsfall i första hand relateras till nivån på det inkomstbortfall den enskilde drabbats av. Därvid är den s.k. kompensationsgraden ett centralt analysinstrument. Med kompensationsgrad avses här hur stor andel nettoersättningen utgör av en tidigare arbetsinkomst efter skatt. Det är dock ett problem i sig att fastställa just arbetsinkomsten eftersom många individers arbetsinkomster varierar betydligt under åren närmast före försäkringsfallet. Det är därför knappast lämpligt att välja ut arbetsinkomsten under något enstaka år som mätpunkt. Dessutom saknas ofta arbetsinkomster helt under åren närmast före försäkringsfallet eftersom individen varit långvarigt sjukskriven. I den följande framställningen bygger beräkningen av kompensationsgraderna på de uppmätta antagandeinkomsterna, dvs. den tidigare arbetsinkomsten antas vara mätt på ett rättvisande sätt genom antagandeinkomsten. Genomgående gäller dock att det är nettoinkomster, dvs. inkomster efter skatt, som jämförs.

Samtidigt är det naturligt att utfallet av de nya reglerna jämförs med utfallet i nuvarande system även på individnivå. De nya reglerna om beräkning av ersättning innebär på flera sätt en kraftig omstöpning i förhållande till nuvarande regler. Det innebär dock inte att skillnaden i nettoutfall för individen mellan nuvarande regler och nya regler behöver bli särskilt stor. I många fall ligger respektive utfall relativt nära varandra.

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 289

Beräkningar av effekterna vid en övergång från de nuvarande reglerna till de nya reglerna visar således att i gruppen nybeviljade förtidspensionärer 1996 med hel ersättning så uppgår andelen individer med en maximal förändring på 5 procent uppåt eller nedåt av nettoersättningen till 46 procent. Motsvarande andel vid en maximal förändring på 10 procent uppåt eller nedåt ligger på 67 procent. Det är enligt samma beräkningar fler (53 procent) som med de nya reglerna får en högre ersättning än som får en lägre ersättning (46 procent).

I nuvarande system utgör det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) en viktig del av grundskyddet. I enlighet med de riktlinjer som gällt för beredningen innebär förslagen i denna departementspromemoria att den skatteförmån som SGA innebär skall slopas och ersättas av en höjning av bruttoersättningen, som medför att nettoersättningen hamnar på i princip motsvarande nivå som gäller vid folkpension och fullt pensionstillskott. Detta för alltså med sig att bruttoersättningen, beräknad enligt de nya reglerna, för många individer kommer att ligga på än högre nivå än vad som är fallet i dag.

Den högsta nivån för pensionstillskott vid förtidspension motsvarar 112,9 procent av prisbasbeloppet. Reglerna om pensionstillskott innebär att ATP reducerar pensionstillskottet krona för krona ned till 0, dvs. pensionstillskott utges till förtidspensionärer vars medelpoäng för ATP vid beräkningen av förtidspensionen är som högst cirka 1,9. Höjningen av bruttoersättningen i grundskyddet som sker genom garantinivån 2,4 prisbasbelopp har fastställts efter denna nivå (max 1,9) på medelpensionspoängen. SGA har emellertid för individen gynnande effekt även vid en ATP som betydligt överstiger nivån för pensionstillskott (vid hel förmån i vissa fall upp till cirka 3,7 ATP-poäng och vid partiell förmån, främst halv och en fjärdedels ersättning, ända upp till maximala 6,5 ATP-poäng). Det innebär att ett antal individer med en inkomstrelaterad sjukersättning på motsvarande nivå får ett lägre nettoutfall än vad som skulle varit fallet enligt nuvarande regler. Ett antal individer som är gifta och/eller bor i kommuner med genomsnittlig eller låg kommunalskatt kompenseras samtidigt helt eller delvis för denna effekt genom att den enhetliga garantinivån i princip motsvarar nettoutfallet för ogifta personer med relativt hög kommunalskatt.

En av de mest utslagsgivande förändringarna i förhållande till nuvarande system när det gäller förändring av såväl brutto- som nettobelopp är att endast i tiden relativt närliggande inkomster ligger till grund för beräkningen av ersättning. Detta påverkar inte utfallet för den vars nivå på arbetsinkomsterna varit stabil över tiden fram till försäkringsfallet. I de fall då den försäkrades inkomster legat högre under tiden före ramtiden än under denna tid innebär de nya reglerna naturligtvis en sänkt nivå på ersättningen. Detta ligger emellertid i linje med att er-

290 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

sättningen skall anknyta till det faktiska inkomstbortfallet och inte till tidigare inkomster som inte längre är representativa för det inkomstbortfall som den enskilde drabbas av i anledning av arbetsoförmåga.

Ytterligare en viktig förändring är att den s.k. 30-delsberäkningen av inkomstrelaterade ersättning slopas. Det innebär framför allt en kraftig förbättring av ersättningen för dem, främst äldre kvinnor, som inte kan tillgodoräkna sig 30 år med pensionspoäng i ATP-systemet.

Vidare föreslås att den nya ersättningen till skillnad från folkpensionen skall vara oberoende av civilstånd. Detta innebär således att kompensationsgraden i förhållande till inkomstbortfall blir enhetlig för gifta och ogifta personer. I nuvarande system kompenserar folkpensionen för bortfallet av det första basbeloppet i förvärvsinkomst. Eftersom folkpensionens storlek varierar beroende på civilstånd har också kompensationsgraden varierat efter civilstånd för i princip alla förtidspensionärer/sjukbidragstagare. De allra flesta individer som kommer att uppbära sjukersättning kommer dock inte att omfattas av grundskyddet, dvs. deras inkomstrelaterade sjukersättning kommer att överstiga garantinivån.

När det gäller den inkomstrelaterade ersättningen tillämpas en enhetlig ersättningsnivå om 64 procent av antagandeinkomsten. Nivån för den enhetliga garantinivån som utgör grundskyddet i försäkringen motsvarar i princip nettoutfallet för ogifta förtidspensionärer med pensionstillskott. Det innebär att garantiersättningen enligt de nya reglerna blir högre för dem som är gifta än vad som är fallet i nuvarande system, eftersom den högre nivån för ogifta förtidspensionärer har använts som måttstock vid fastställande av den generella garantinivån.

Slopandet av SGA medför relativt påtagliga skillnader vad beträffar nettoersättningen för dem som beviljas partiell ersättning enligt de föreslagna reglerna. Detta har sin grund i att skatteförmånen SGA i nuvarande regler i många fall över huvud taget inte påverkas av huruvida en förmån är hel eller partiell. Vid partiell förmån uppkommer därför i många fall en mer eller mindre kraftig överkompensation i termer av nettoersättning i förhållande till tidigare arbetsinkomster och i förhållande till vad som gäller vid hel förmån.

Den höjning av bruttoersättningen som ersätter SGA är utformad så att hänsyn tas till huruvida sjukersättningen är hel eller partiell och, i förekommande fall, vilken nivå på den partiella ersättningen som är aktuell. Även för dem med partiell förmån kommer bruttoersättningen att höjas i förhållande till nuvarande regler, men ersättningen kommer att beskattas såsom arbetsinkomst. Detta medför med säkerhet sänkta ersättningsnivåer såvitt avser nettoersättningen för de allra flesta individer med partiell ersättning i förhållande till vad som skulle varit fallet enligt nuvarande regler.

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 291

En sådan effekt är dock klart motiverad utifrån synsättet att ersättningen skall anknyta till det aktuella inkomstbortfallet. En närmare beskrivning av problemet med SGA vid partiell förtidspension har lämnats i promemorian Ds 2000:9 Förtidspensionssystemet Skattereglernas effekt på kompensationsnivåerna. I promemorian visas att SGA medför att partiell förtidspension i förening med förvärvsarbete i vissa fall kan medföra lika hög eller högre nettoinkomst än heltidsarbete med en inkomst motsvarande den inkomst som pensionen beräknats utifrån.

De nya reglerna innebär att de i nuvarande system mycket höga kompensationsgraderna vid partiell ersättning kommer att närma sig kompensationsgraderna vid hel ersättning. En närmare uppskattning av vad de nya reglerna innebär i termer av sänkt ersättning för individerna är emellertid mycket svår att göra eftersom utfallet är beroende av vilka förvärvsinkomster som individer med partiell ersättning har.

Ordningen med reducering av grundskyddet med avtalsförmåner som i nuvarande system finns i reglerna om SGA föreslås avskaffas. För dem vars nettoersättning skulle ha sänkts till följd av reducering av SGA med avtalsförmåner innebär alltså de nya reglerna en högre ersättning. Detta medför vidare rimligtvis betydligt förbättrade möjligheter för såväl individen som arbetsmarknadens parter att överblicka behovet av ersättningar som kompletterar den allmänna obligatoriska försäkringen.

De resultat som redovisas bygger på simuleringar med reformerade regler tillämpade på de individer som beviljades förtidspension eller sjukbidrag under åren 1996 respektive 1997. Belopp m.m. som redovisas är därför uttryckta i pris- respektive inkomstnivåer som gällde under dessa år. Vid beräkningarna har en genomsnittlig kommunalskatt för riket tillämpats.

14.3.2. Effekter för kvinnor och män

I tab. 14.3.1 nedan redovisas den genomsnittliga förändringen av nettoersättningen för kvinnor respektive män med hel ersättning när beräkningen görs enligt nuvarande respektive nya regler. Totalt sett innebär de nya reglerna en sänkning av den genomsnittliga ersättningen för denna grupp med 0,8 procent enligt beräkningar baserade på gruppen nybeviljade förtidspensionärer 1996. Sänkningen ligger främst på männen betraktade som grupp medan kvinnorna som grupp i stället får en genomsnittlig höjning av ersättningen med 2,1 procent. Naturligtvis varierar förändringarna starkt bland individerna inom grupperna kvinnor respektive män.

292 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

Tabell 14.3.1 Relativ skillnad (i %) mellan genomsnittlig nettoersättning för individer med hel ersättning vid beräkning enligt nya respektive nuvarande regler

Kvinnor

Män

Totalt

2,1

–3,0

-0,8

Spridningen av förändringarna av nettoersättningarna fördelat efter kön framgår av tab. 14.3.2. De redovisade siffrorna baseras på beräkningar avseende nybeviljade förtidspensionärer med hel ersättning 1996. Observera att på de två nedersta raderna redovisas andelen individer i gruppen nybeviljade förtidspensionärer 1996 vars ersättning vid beräkning enligt nya regler förändras inom olika spann (+– 10 procent respektive +– 5 procent). I övrig del av tabellen redovisas spridningen av förändringarna för hela gruppen.

Tabell 14.3.2 Andelar i % för grupper med olika relativ förändring av nettoersättningen vid beräkning enligt nya regler. Män och kvinnor samt totalt. Hel ersättning

Kvinnor Män Totalt

Lika

0

1

1

Mer än + 20 %

6

4

5

Mellan +10 och + 20 %

21

6

13

Mellan 0 och +10 %

33

37

35

Mellan 0 och -10 %

30

31

31

Mellan -10 och -20 %

8

12

10

Mindre än -20 %

2

9

5

Max +-10%

64

70

67

Max +-5%

43

49

46

Av tabellen framgår att inom gruppen kvinnor får 60 procent en högre ersättning vid beräkning enligt de nya reglerna och 40 procent får en lägre ersättning. Bland männen får 47 procent en högre ersättning medan 52 procent från en lägre ersättning och 1 procent får oförändrad ersättning.

Kvinnor och män har genomsnittligt sett olika mönster för förvärvsinkomster dels när det gäller nivåerna för inkomsterna, dels hur inkomsten utvecklar sig över livscykeln. Skillnaden i inkomstnivå och utveckling kan illustreras av statistiken över genomsnittlig intjänad pensionspoäng 1996. Man kan därvid se att männens genomsnittsinkomster överstiger kvinnornas i alla åldrar men att skillnaderna i takt med stigande ålder relativt sett jämnas ut något fram till 50-årsåldern.

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 293

Diagram 14.1 Genomsnittlig intjänad ATP-poäng år 1996

Kvinnor har i större utsträckning perioder med låga förvärvsinkomster eller perioder då sådana inkomster helt saknas. Detta har bl.a. sin grund i en högre andel deltidsarbetande och att kvinnor i större utsträckning än män tar del av omvårdnaden om barnen. Olikheterna i inkomstnivåer och förvärvsarbetsmönster får naturligtvis genomslag vid beräkningen av ersättning inom socialförsäkringen. Vilket genomslag inkomstskillnaderna bör få och faktiskt får är dock beroende av på vilket sätt systemet är utformat.

I tabellen 14.3.3 redovisas den genomsnittliga nettoersättningen vid hel sjukersättning beräknad enligt de nya reglerna respektive vid hel ersättning enligt nuvarande regler. Vidare visas i tabellen den relativa skillnaden mellan kvinnors respektive mäns genomsnittsersättning, dvs. i detta fall visas hur många procent lägre genomsnittsersättningen för kvinnor är i förhållande till genomsnittsersättningen för män. Som framgår av tabellen innebär de nya reglerna att den relativa skillnaden mellan kvinnors respektive mäns genomsnittsersättning minskar.

0 0,5

1 1,5

2 2,5

3 3,5

4 4,5

5

16-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

60-64

Ålder och kön

A T P -poä ng

Män Kvinnor

294 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

Tabell 14.3.3 Genomsnittlig nettoersättning (vid hel sjukersättning) i det nya systemet respektive i det nuvarande samt relativ skillnad mellan kvinnors respektive mäns genomsnittsersättning

Kvinnor Män Relativ skillnad kvin-

nor/män i %

Nya regler

72285 85096

-15

Nuvarande regler

70768 87750

-19

När det gäller individer som drabbas av långvarigt eller varaktigt nedsatt arbetsoförmåga kompliceras bilden av att inkomstmönstret i denna grupp på många sätt skiljer sig från vad som är fallet i genomsnittsbefolkningen. Detta gäller dels skillnaderna mellan män och kvinnor, dels skillnader mellan olika åldrar. Genom förslaget om en relativt lång ramtid i de åldrar till vilka barnafödande och omvårdnad om mindre barn m.m. i huvudsak är koncentrerat uppnås dock att den typiska inkomstsänkning som föräldrar till små barn drabbas av i regel inte får något större genomslag på ersättningen.

Antalsmässigt är förekomsten av långvarig sjukfrånvaro från förvärvslivet i huvudsak koncentrerad till högre åldrar. I dessa åldrar finns det alltjämt en relativt hög andel kvinnor som i anledning av omvårdnad om barn m.m. avstått från förvärvsarbetande under ett ganska stort antal år. Dessa kvinnor får ofta enligt nuvarande regler sin förtidspension kraftigt reducerad till följd av kravet i den s.k. 30-årsregeln för ATP. För att få full ATP måste en individ ha 30 inkomstår.

När det gäller yngre personer som har hunnit uppnå viss anknytning till arbetsmarknaden uppfylls detta krav i regel genom att år med antagandepoäng tillgodoräknas såsom inkomstår. I fråga om äldre personer som under normalt förvärvsaktiv ålder varit borta från arbetsmarknaden under en längre tid är det dock så att antalet år med antagandepoäng ofta inte blir tillräckligt högt för att kravet på 30 år skall vara uppfyllt. I sådana fall reduceras ersättningen proportionellt i förhållande till det antal år som saknas.

Andelen kvinnor i högre åldrar med sådan reducerad ersättning är fortfarande relativt hög (år 1996 var andelen 50 procent bland dem som är 60–64 år vid pensionsfallet och 30 procent bland dem som är 55–59 år). Detta medför att ersättningen kan bli låg trots att det aktuella inkomstbortfallet som avses bli kompenserat genom förtidspensionen är relativt högt. I de flesta fallen reduceras inte ATP med mer än 20 procent men andelen i gruppen kvinnor med 30-delsberäknad ersättning vars ATP reduceras med mellan 20 procent och 80 procent utgjorde 1996 drygt 20 procent. Andelen kvinnor med reducerad ersättning till följd av regeln om 30-delsberäkning kan dock förväntas sjunka relativt

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 295

snabbt framåt i tiden eftersom yngre kvinnors förvärvsmönster är relativt annorlunda.

Som framgått ovan föreslås i denna departementspromemoria att någon motsvarande regel inte skall finnas i det nya systemet för ersättning. Detta har sin grund i den principiella utgångspunkten att systemet skall vara en riskförsäkring och att ersättningen därför bör vara oberoende av försäkringstid. Avskaffandet av 30-årsregeln syftar således inte direkt till en förbättring för just kvinnor men innebär jämväl en kraftig förbättring av inkomstskyddet för framförallt äldre kvinnor som återvänt till förvärvslivet efter en längre tids bortavaro.

Förutom de ovan beskrivna förändringarna som gynnar gruppen kvinnor är den föreslagna enhetliga garantinivån på 2,4 prisbasbelopp av stor betydelse för resultatet. Denna garantinivån innebär att genomsnittet för grundskyddet höjs något i förhållande till nuvarande regler eftersom den i princip motsvarar den högre nivå för folkpension och SGA som i dag gäller för ogifta personer. Kvinnorna berörs såväl i dagens system som i det föreslagna i betydligt större utsträckning av grundskyddet i försäkringen.

14.3.3. Effekter för yngre och äldre

Inkomstmönstret för personer som beviljas sjukersättning vid arbetsoförmåga varierar som berörts ovan beroende på ålder. Inkomstmönstret i denna grupp skiljer sig också relativt påtagligt från vad som är fallet beträffande befolkningen som helhet. Något förenklat kan skillnaderna uttryckas så, att i den grupp som beviljas förtidspension ligger genomsnittsinkomsterna för dem i låga åldrar under genomsnittsinkomsterna bland befolkningen som helhet i motsvarande ålder. För dem som beviljas förtidspension i högre åldrar ligger däremot inkomsterna i vart fall för män något högre än genomsnittet för normalbefolkningen i motsvarande ålder. Vilket genomslag på ersättningen dessa förhållanden får beror naturligtvis på utformningen av regler om beräkning av ersättning. Olika regler medför olika konsekvenser vid de typiska inkomstförhållanden som är aktuella i olika åldrar. I den meningen är beräkningsregler aldrig ”neutrala” i förhållande till åldern för en individ som beviljas sjukersättning i anledning av arbetsoförmåga.

Med nuvarande regler kan de åldersrelaterade inkomstförhållandena få påtagligt varierande genomslag. En kombination av det nuvarande regelsystemets 15- och 30-årsregler och beräkningsgrunderna för antagandepoängen bidrar till detta faktum. Den tidsmässigt korta beräkningsgrunden för antagandepoängen, beräknad enligt den s.k. huvud-

296 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

regeln, – de två bästa inkomsterna under de senaste fyra åren – kan medföra att enstaka inkomstmässigt ”extrema” år får ett starkt genomslag på antagandepoängen. I vissa fall kan även den alternativa beräkningsregeln för antagandepoängen – bästa hälften av alla inkomster under åren från 16 års ålder till pensionsfallsåret – ge en lika missvisande uppskattning av individens framtida inkomst. Om en sådan överskattning av de framtida inkomsterna får genomslag på antagandepoängen och tillräckligt många år med antagandepoäng räknas med vid beräkningen av medelpensionspoäng så kommer ersättningen att utgöra en överkompensation i förhållande till den inkomstförlust som individen drabbats av.

För många individer kan de högsta inkomsterna under den förvärvsaktiva delen av livet förväntas ligga vid 50–55 års ålder. Denna topp sammanfaller med den tidpunkt då dagens system med antagandepoängberäkning och 15-årsregel kan få störst genomslag på ersättningen. Om en individ når sin inkomstmässiga topp vid till exempel 50 års ålder och bibehåller denna inkomstnivå under ytterligare ett par år fram till 52 års ålder, men därefter drabbas av arbetsoförmåga så kommer dessa de högsta inkomsterna att utgöra grund för antagandeinkomstberäkningen. Eftersom antagandepoängen fram till 65 års ålder tillsammans med några sena arbetsinkomstår (bl.a. de som utgör grund för antagandepoängen) kommer upp till ett antal av 15, kommer således två av de högsta inkomsterna att ensamma grunda den utgående förmånen.

En individ som i stället drabbas av arbetsoförmåga något senare vid exempelvis 60 års ålder kommer i många fall att ha fått vidkännas viss inkomstminskning under de sista åren på arbetsmarknaden med följd att antagandepoängen beräknad enligt huvudregeln blir relativt låg. I sådant fall kan dock de faktiska inkomsterna som tjänats in långt tidigare i livet komma att ligga till grund för antagandepoängen med följd att ersättningen även i det fallet beräknas utifrån ett inkomstläge som inte är relevant.

Om i stället individen är relativt ung när förmånen beviljas kommer i många fall den svagare förankringen på arbetsmarknaden att innebära att inkomsterna ännu inte nått upp till den nivå som individen kunde förväntas ha haft senare i livet om inte arbetsoförmågan inträtt.

Det ovan förda resonemanget tar främst sikte på de individer som etablerat sig på arbetsmarknaden och som kan förväntas ha en stabil anknytning till denna över livet. De föreslagna reglerna för beräkning av antagandeinkomst innebär såvitt avser denna grupp att skillnaderna mellan dem som beviljas ersättning i olika åldrar minskar generellt. Detta sker dels genom att antalet inkomster som ligger till grund för beräkningen av antagandeinkomst är högre än antalet inkomster som

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 297

ligger till grund för antagandepoängberäkningen enligt huvudregeln, dels genom att det endast är de aktuella inkomsterna som ligger till grund för antagandeinkomstens beräkning. Ett utslag av detta är att ersättningsnivån jämfört med nuvarande regler sjunker något för dem som beviljas ersättning i högre åldrar och därvid inte tillgodoräknas de högsta inkomsterna under livscykeln vid beräkningen av antagandeinkomst. I tab. 14.3.4 åskådliggörs denna effekt framför allt genom den i förhållande till nuvarande regler lägre ersättningen för äldre män. Effekten för kvinnor i motsvarande situation balanseras av den genomsnittligt sett högre ersättningen som borttagandet av 30-årsregeln och höjningen av grundskyddet medför.

Tabell 14.3.4 Genomsnittlig nettoersättning per år enligt nuvarande regler respektive nya regler samt procentuell skillnadmellan respektive ersättning. Män och kvinnor i olika åldrar.

Genomsnittersättning/år Skillnad i procent

Ålder

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

30 – 34 Nuvarande

regler

68547 74916 71738

Nya regler 67655 74820 71245 –1,3 –0,1 –0,7

35 – 39 Nuvarande

regler

71979 77448 74591

Nya regler 71086 77352 74078 –1,2 –0,1 –0,7

40 – 44 Nuvarande

regler

72051 80405 76153

Nya regler 71851 80081 75892 –0,3 –0,4 –0,3

45 – 49 Nuvarande

regler

73209 83748 78286

Nya regler 73336 82338 77673 0,2 –1,7 –0,8

50 – 54 Nuvarande

regler

73638 88341 81076

Nya regler 73599 84761 79246 –0,1 –4,1 –2,3

55 – 59 Nuvarande

regler

70867 88667 80209

Nya regler 72382 84926 78965 2,1 –4,2 –1,6

60 – 64 Nuvarande

regler

67698 93934 81617

Nya regler 72199 90688 82008 6,6 –3,5 0,5

Hur procentuell förändring av nettoersättningen vid övergång till de nya reglerna fördelar sig i olika åldrar i gruppen nybeviljade med hel ersättning illustreras av tab. 14.3.5.

298 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

Tabell 14.3.5 Andelar i % för grupper med olika relativ förändring av nettoersättningen vid beräkning enligt nya regler. Män och kvinnor samt totalt i olika åldrar. Hel ersättning.

Ålder

30 – 34

35 – 39

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0

0

0

0

1

Mer än + 20 %

1

1

1

1

2

Mellan +10 och + 20 %

9

7

8 11

8

Mellan 0 och +10 %

39 46 42 36 43 39

Mellan 0 och –10 %

43 37 40 41 35 39

Mellan –10 och –20 %

8

8

8 10 10 10

Mindre än –20 %

0

0

0

1

1

Ålder

40 – 44

45 – 49

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0

2

1

0

1

Mer än + 20 %

2

3

3

3

4

Mellan +10 och + 20 %

13

8 10 13

8 10

Mellan 0 och +10 %

35 38 36 37 38 38

Mellan 0 och –10 %

39 35 37 36 29 33

Mellan –10 och –20 %

9 11 10

9 10 10

Mindre än –20 %

2

3

2

1

9

Ålder

50 – 54

55 – 59

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

1

2

1

0

1

Mer än + 20 %

4

4

4

6

4

Mellan +10 och + 20 %

15

6 10 21

4 13

Mellan 0 och +10 %

32 34 33 34 35 35

Mellan 0 och –10 %

36 30 33 28 30 29

Mellan –10 och –20 %

10 14 12

8 13 10

Mindre än –20 %

3 11

7

3 12

Ålder

60 – 64

Alla

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0

1

1

0

1

Mer än + 20 %

10

3

7

6

4

Mellan +10 och + 20 %

34

5 19 21

6 13

Mellan 0 och +10 %

30 37 34 33 37 35

Mellan 0 och –10 %

19 31 25 30 31 31

Mellan –10 och –20 %

5 13

9

8 12 10

Mindre än –20 %

2

9

6

2

9

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 299

Generellt sett kan resultaten i tabellen sammanfattas så att i alla åldersgrupper är andelen individer som vid beräkning enligt de nya reglerna får en högre ersättning i princip lika stor som andelen individer som får en lägre ersättning och att förändringarna i allmänhet är av ganska begränsad omfattning. Totalt sett är det fler som får en högre ersättning än en lägre. Fördelningen varierar dock i någon mån efter kön. I exempelvis den äldsta åldersgruppen är andelen kvinnor med högre ersättning betydligt högre än den med lägre ersättning medan det bland männen i samma åldersgrupp är något vanligare med lägre ersättning.

Som påpekats ovan är kompensationsgraden ett viktigt analysinstrument vid utvärderingen av det nya systemet. I tab. 14.3.6 nedan redovisas kompensationsgraden vid hel ersättning i nuvarande system och i det föreslagna. Kompensationsgraden är i beräkningarna relaterade till den genomsnittsinkomst som mäts upp genom reglerna om beräkning av antagandeinkomst. Det bör dock observeras att de individer vars antagandeinkomst är 0 kr uteslutits från beräkningarna eftersom kompensationsgraden i dessa fall utgör ett mindre användbart mått och det försvårar utvärderingen avsevärt om dessa individer tas med. Av liknande skäl har individerna med partiell ersättning inte beaktats vid beräkningen.

Tabell 14.3.6 Genomsnittlig kompensationsgrad (förhållandet mellan nettoersättning och antagandeinkomst) vid ersättning enligt nuvarande regler och föreslagna regler. Män och kvinnor i olika åldrar med hel ersättning (Ej antagandeinkomst=0 kr).

Ålder

Kvinnor

Män

Totalt

30 – 34 Nuvarande regler

86

81

83

Nya regler

85

80

83

35 – 39 Nuvarande regler

82

81

82

Nya regler

81

81

81

40 – 44 Nuvarande regler

81

78

79

Nya regler

80

77

78

45 – 49 Nuvarande regler

79

79

79

Nya regler

79

76

77

50 – 54 Nuvarande regler

79

81

80

Nya regler

79

76

78

55 – 59 Nuvarande regler

80

79

80

Nya regler

82

74

78

60 – 64 Nuvarande regler

77

77

77

Nya regler

82

73

77

Alla Nuvarande regler

79

79

79

Nya regler

81

75

78

300 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

Av tab. 14.3.6 framgår att skillnaden mellan den genomsnittliga kompensationsgraden i de olika regelsystemen totalt sett är ganska liten. Den genomsnittliga kompensationsgraden för män och kvinnor i alla åldrar skiljer sig åt med endast en procentenhet. Generellt sett ligger kompensationsgraderna i såväl det nuvarande som det nya systemet högre i lägre åldrar beroende på att förvärvsinkomsterna varit lägre bland dem som beviljats förtidspension i lägre åldrar och grundskyddet därför medför högre nivåer bland dem. I övrigt upprepas samma mönster som framgått i framställningen ovan; i lägre åldrar är förändringarna små men för kvinnor i högre åldrar uppnås en förbättring och män i motsvarande ålder får en sänkning.

14.3.4. Effekter vid olika ATP-inkomst

Ett annat sätt att illustrera effekterna av de nya reglerna är att redovisa effekterna i olika grupper indelade efter storleken på den ATP som individerna erhållit vid beräkningen av förtidspension i nuvarande system. De nya reglerna medför nämligen relativt olika effekter för individerna i de olika grupperna. I redovisningen har tre olika grupper konstruerats; individer med hel ersättning vars ATP understiger 75 000 kr per år, individer med hel ersättning vars ATP ligger mellan 75 000 kr och 130 000 kr per år samt individer med hel ersättning vars ATP överstiger 130 000 kr per år. Det bör dock observeras att indelningen här sker efter storleken på den ersättning som beräknats i nuvarande system. Det innebär en viktig skillnad i förhållande till den nedan följande redovisningen i vilken indelningen sker efter storleken på individens faktiska arbetsinkomst såsom den uppmäts genom antagandeinkomsten. Ett exempel på betydelsen av detta är att om man utgår från individernas beräknade ATP som indelningsgrund så påverkas resultatet av den s.k. 30-delsberäkningen. Någon sådan effekt föreligger inte vid indelning efter storlek på antagandeinkomst.

Inledningsvis redovisas i tab. 14.3.7 resultaten för den grupp som består av individer som saknar ATP eller som har en relativt låg sådan ersättning. Det kan konstateras att de nya reglerna genomsnittligt sett innebär förbättringar i så gott som alla åldersgrupper. Den kraftigaste förbättringen uppnår äldre kvinnor och orsaken till detta torde vara dels att den s.k. 30-delsberäkningen slopas, dels den nya garantinivån.

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 301

Tabell 14.3.7 Genomsnittlig nettoersättning per år enligt nuvarande regler respektive nya regler samt procentuell skillnad mellan respektive ersättning. Män och kvinnor i olika åldrar med ATP som understiger 75 000 kr/år

Genomsnittersättning/år Skillnad i procent

Ålder

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

30 – 34 Nuvarande regler

57119 59416 58216

Nya regler 59359 61851 60549 3,9 4,1 4,0

35 – 39 Nuvarande regler

55857 56529 56186

Nya regler 58290 58518 58402 4,4 3,5 3,9

40 – 44 Nuvarande regler

53158 49266 51527

Nya regler 56540 51768 54540 6,4 5,1 5,8

45 – 49 Nuvarande regler

52566 40107 47577

Nya regler 55424 39981 49241 5,4 –0,3 3,5

50 – 54 Nuvarande regler

50719 37696 46000

Nya regler 54849 38437 48902 8,1 2,0 6,3

55 – 59 Nuvarande regler

51482 29080 44260

Nya regler 57916 29420 48729 12,5 1,2 10,1

60 – 64 Nuvarande regler

53513 35005 50215

Nya regler 62127 37162 57679 16,1 6,2 14,9

Alla Nuvarande regler

52859 40825 48992

Nya regler 58829 42078 53447 11,3 3,1 9,1

När det gäller gruppen med medelstor ATP, dvs. mellan 75 000 kr och 130 000 kr per år är bilden snarast den motsatta. Genomsnittligt sett innebär de nya reglerna en sänkning av nettoersättningen med några procent. En bidragande förklaring till detta torde vara slopandet av SGA. Som utvecklats i inledningen av detta avsnitt har SGA gynnande effekter inte bara för dem som uppbär pensionstillskott i nuvarande system utan även för en del av dem vars ATP överstiger pensionstillskottsnivån. De kraftigaste genomsnittliga minskningarna uppstår i grupperna yngre kvinnor samt medelålders och äldre män medan äldre kvinnor genomsnittligt sett får en något högre ersättning. När det gäller yngre kvinnor torde orsaken till den lägre ersättningen till stor del vara

302 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

det förhållandet att antagandeinkomsten beräknas på grundval av tre årsinkomster medan antagandepoängen i nuvarande regler beräknas utifrån två årsinkomster. I lägre åldrar är inkomstökningen relativt kraftig. En ökning av antalet inkomstår som antagandeinkomsten beräknas på innebär därför att den inkomst som läggs till genomsnittligt sett är i motsvarande grad påtagligt lägre och bidrar alltså till att sänka snittet på det redovisade sättet.

Tabell 14.3.8 Genomsnittlig nettoersättning per år enligt nuvarande regler respektive nya regler samt procentuell skillnad mellan respektive ersättning. Män och kvinnor i olika åldrar med ATP som ligger mellan 75 000 kr/år och 130 000 kr/år

Genomsnittersättning/år Skillnad i procent

Ålder

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

30 – 34 Nuvarande regler 73372 77583 75410

Nya regler

70816 75742 73201 –3,5 –2,4 –2,9

35 – 39 Nuvarande regler 74982 78527 76502

Nya regler

72825 76680 74477 –2,9 –2,4 –2,6

40 – 44 Nuvarande regler 76145 80085 77934

Nya regler

74065 77830 75775 –2,7 –2,8 –2,8

45 – 49 Nuvarande regler 76603 81901 78695

Nya regler

75620 79098 76994 –1,3 –3,4 –2,2

50 – 54 Nuvarande regler 77088 83045 79452

Nya regler

75231 78411 76493 –2,4 –5,6 –3,7

55 – 59 Nuvarande regler 76628 84575 79946

Nya regler

75472 80252 77468 –1,5 –5,1 –3,1

60 – 64 Nuvarande regler 74902 84578 79551

Nya regler

76334 81745 78934 1,9 –3,3 –0,8

Alla Nuvarande regler 75938 82640 78859

Nya regler

75059 79446 76971 –1,2 –3,9 –2,4

I fråga om gruppen med hög ATP, dvs. överstigande 130 000 kr per år, är utfallet liknande de föregående. Yngre kvinnor och äldre män får av i princip samma skäl som motsvarande kategorier i föregående grupp genomsnittligt sett lägre ersättning medan medelålders och äldre kvinnor samt yngre män får en relativt oförändrad ersättning.

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 303

Tabell 14.3.9 Genomsnittlig nettoersättning per år enligt nuvarande regler respektive nya regler samt procentuell skillnad mellan respektive ersättning. Män och kvinnor i olika åldrar med ATP som överstiger 130 000 kr/år

Genomsnittersättning/år Skillnad i procent

Ålder

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

30 – 34 Nuvarande regler 106436 109277 108621

Nya regler

101785 110749 108681 –4,4 1,3 0,1

35 – 39 Nuvarande regler 105074 107070 106478

Nya regler

103773 109193 107586 –1,2 2,0 1,0

40 – 44 Nuvarande regler 106831 108910 108348

Nya regler

107685 110186 109510 0,8 1,2 1,1

45 – 49 Nuvarande regler 105630 108874 108108

Nya regler

105374 108452 107725 –0,2 –0,4 –0,4

50 – 54 Nuvarande regler 108282 109813 109484

Nya regler

107248 105611 105963 –1,0 –3,8 –3,2

55 – 59 Nuvarande regler 106596 109924 109375

Nya regler

104950 105321 105260 –1,5 –4,2 –3,8

60 – 64 Nuvarande regler 107097 110192 109827

Nya regler

105740 105767 105764 –1,3 –4,0 –3,7

Alla Nuvarande regler 106906 109789 109286

Nya regler

105822 106205 106138 –1,0 –3,3 –2,9

14.3.5. Effekter vid olika inkomst

Ytterligare en väg att analysera utfallet av de nya reglerna är att närmare studera utfallet i olika grupper indelade efter nivån på inkomsten som tjänades in före det att individen drabbades av arbetsoförmåga. Inkomstutveckling över livscykeln och förekomst av variationer för inkomsten skiljer sig till viss del mellan olika inkomstnivåer. Vilken inkomstnivå en individ tillhör kan i den meningen inverka på resultatet av olika beräkningsregler. Arbetsinkomsten har i redovisningen nedan liksom i ovan redovisade exempel antagits motsvara den uppmätta antagandeinkomsten, dvs. en genomsnittlig inkomst beräknad på ett antal års inkomster.

I tabellerna nedan redovisas spridningen av förändrat utfall vid övergång till nya regler i tre olika grupper med hel ersättning; individer vars antagandeinkomst är högst 90 500 kr, individer vars antagandeinkomst ligger mellan 90 500 kr och 181 000 kr samt individer vars antagandeinkomst överstiger 181 000 kr. En viss försiktighet vid tolkningen måste dock iakttas eftersom antagandeinkomsten, som i sig utgör en del av de nya reglerna, används som urvalsinstrument. Exempelvis måste resultatet för individerna i gruppen med hög antagandein-

304 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

komst ses i ljuset av att de hamnat i just den gruppen som följd av de nya reglerna.

Tabell 14.3.10 Andelar i % för grupper med olika relativ förändring av nettoersättningen vid beräkning enligt nya regler. Män och kvinnor samt totalt i olika åldrar. Hel ersättning. Antagandeinkomst högst 90 500 kr

Ålder

30 – 34

35 – 39

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0 0

Mer än + 20 %

3 4 4

4 4 4

Mellan +10 och + 20 %

20 10 15 33 12 21

Mellan 0 och +10 %

64 74 69 50 69 60

Mellan 0 och –10 %

9 8 8

6 8 7

Mellan –10 och –20 %

3 3 3

7 4 5

Mindre än –20 %

1 1 1

2 4 3

Ålder

40 – 44

45 – 49

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0 0

Mer än + 20 %

6 8 7

5 11 8

Mellan +10 och + 20 %

29 12 21 32 14 23

Mellan 0 och +10 %

38 52 44 36 25 30

Mellan 0 och –10 %

17 11 14 15 15 15

Mellan –10 och –20 %

7 9 8

8 13 11

Mindre än –20 %

3 8 6

4 23 14

Ålder

50 – 54

55 – 59

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0 0

Mer än + 20 %

6 11 9

7 18 12

Mellan +10 och + 20 %

39 19 30 53 17 36

Mellan 0 och +10 %

28 21 24 18 15 16

Mellan 0 och –10 %

11 8 10 10 12 11

Mellan –10 och –20 %

9 15 12

6 9 7

Mindre än –20 %

7 25 16

5 29 17

Ålder

60 – 64

Alla

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0 0

Mer än + 20 %

7 17 10

6 13 9

Mellan +10 och + 20 %

64 19 48 47 16 33

Mellan 0 och +10 %

20 17 19 28 30 29

Mellan 0 och –10 %

5 10 7 10 10 10

Mellan –10 och –20 %

2 10 5

6 10 8

Mindre än –20 %

2 27 11

4 21 12

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 305

Av tabellen ovan framgår att det i gruppen med låg antagandeinkomst föreligger en stark antalsmässig övervikt för de individer vars nettoersättning blir högre vid beräkning enligt de nya reglerna. Totalt sett får 80 procent av individerna en högre ersättning enligt de nya reglerna. Detta har till stor del sin grund i den genomsnittligt sett högre nivån för grundskyddet. Tendensen är kraftigast i lägre åldrar och bland kvinnorna.

Tabell 14.3.11 Andelar i % för grupper med olika relativ förändring av nettoersättningen vid beräkning enligt nya regler. Män och kvinnor samt totalt i olika åldrar. Hel ersättning. Antagandeinkomst mellan 90 500 kr och 181 000 kr.

Ålder

30 – 34

35 – 39

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0

Mer än + 20 %

0 0 0

0 1

Mellan +10 och + 20 %

5 2 4

5 3

Mellan 0 och +10 %

30 28 29

30 20

Mellan 0 och –10 %

55 55 55

51 55

Mellan –10 och –20 %

9 14 11

13 19

Mindre än –20 %

0 0 0

1 1

Ålder

40 – 44

45 – 49

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0

Mer än + 20 %

1 1 1

2 1

Mellan +10 och + 20 %

8 3 6

8 3

Mellan 0 och +10 %

30 19 25

32 18

Mellan 0 och –10 %

48 52 50

44 42

Mellan –10 och –20 %

11 22 15

13 23

Mindre än –20 %

2 4 3

1 13

Ålder

50 – 54

55 – 59

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0

Mer än + 20 %

2 2 2

6 1

Mellan +10 och + 20 %

11 4 9

16 3

Mellan 0 och +10 %

28 13 23

33 11

Mellan 0 och –10 %

43 33 39

33 37

Mellan –10 och –20 %

14 28 19

10 26

Mindre än –20 %

2 21 9

3 22

306 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

Ålder

60 – 64

Alla

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0

Mer än + 20 %

10 2 7

5 2

Mellan +10 och + 20 %

29 2 20

16 3

Mellan 0 och +10 %

29 13 24

30 15

Mellan 0 och –10 %

23 40 29

37 42

Mellan –10 och –20 %

6 25 13

10 24

Mindre än –20 %

2 18 8

2 14

I gruppen med individer vars antagandeinkomst ligger mellan 90 500 kr och 181 000 kr föreligger totalt sett en övervikt för andelen som får en sänkt ersättning enligt de nya reglerna. Till en del kan detta förklaras med slopandet av SGA. Det är dock främst männen som får en sänkt ersättning. I hela gruppen kvinnor finns en svag övervikt för dem som får högre ersättning. Bland äldre kvinnor är andelen med högre ersättning relativt stor medan motsatsen är fallet beträffande äldre män. I lägre åldrar är överväger andelen med sänkt ersättning beträffande såväl kvinnor som män.

Tabell 14.3.12 Andelar i % för grupper med olika relativ förändring av nettoersättningen vid beräkning enligt nya regler. Män och kvinnor samt totalt i olika åldrar. Hel ersättning. Antagandeinkomst högst 90 500 kr

Ålder

30 – 34

35 – 39

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0

Mer än + 20 %

3 4 4

4 4

Mellan +10 och + 20 %

20 10 15

33 12

Mellan 0 och +10 %

64 74 69

50 69

Mellan 0 och –10 %

9 8 8

6 8

Mellan –10 och –20 %

3 3 3

7 4

Mindre än –20 %

1 1 1

2 4

Ålder

40 – 44

45 – 49

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0

Mer än + 20 %

6 8 7

5 11

Mellan +10 och + 20 %

29 12 21

32 14

Mellan 0 och +10 %

38 52 44

36 25

Mellan 0 och –10 %

17 11 14

15 15

Mellan –10 och –20 %

7 9 8

8 13

Mindre än –20 %

3 8 6

4 23

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 307

Ålder

50 – 54

55 – 59

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0

Mer än + 20 %

6 11 9

7 18

Mellan +10 och + 20 %

39 19 30

53 17

Mellan 0 och +10 %

28 21 24

18 15

Mellan 0 och –10 %

11 8 10

10 12

Mellan –10 och –20 %

9 15 12

6 9

Mindre än –20 %

7 25 16

5 29

Ålder

60 – 64

Alla

Kön

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

Lika

0 0 0

0 0

Mer än + 20 %

7 17 10

6 13

Mellan +10 och + 20 %

64 19 48

47 16

Mellan 0 och +10 %

20 17 19

28 30

Mellan 0 och –10 %

5 10 7

10 10

Mellan –10 och –20 %

2 10 5

6 10

Mindre än –20 %

2 27 11

4 21

Bland individerna med hög antagandeinkomst är huvudtendensen att fler får en högre ersättning än en lägre vid beräkning enligt de nya reglerna. Detta gäller i något högre grad kvinnor än män. Det är dock främst bland dem i högre åldrar som denna tendens är starkast. Bland exempelvis de allra yngsta kvinnorna än andelen med lägre ersättning något högre.

14.4. Konsekvenser för kommuner och landsting

Förslagen i denna departementspromemoria innebär att det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) skall avskaffas för samtliga som uppbär sjukersättning, dvs. det som i dag utgörs av förtidspension och sjukbidrag. I stället skall bruttoersättningen höjas så att nettoersättningen för individer med enbart folkpension och pensionstillskott förblir i princip oförändrad. Den höjning av bruttoersättningen som blir följden kan uppskattas till cirka 3,2 miljarder kronor. De ökade bruttoersättningarna gör att det kommunala skatteunderlaget ökar. Det kan dock förutsättas att ökningen av pensionsutgifterna som övergången till ett helt beskattat grundskydd innebär kommer att finansieras med de samtidigt ökande skatteinkomsterna. Frågan om hur en justering i linje med detta skall vara utformad bereds inom Regeringskansliet.

308 Förslagens konsekvenser Ds 2000:39

När det gäller dem som fram till ikraftträdandet av det nya systemet har beviljats eller kommer att beviljas förtidspension eller sjukbidrag är inriktningen att någon förändring av nettoersättningen i princip inte skall ske som följd av övergången till det nya systemet. Samtidigt innebär förslagen totalt sett en viss minskning av nettokostnaden totalt i de offentliga finanserna såvitt avser dem som beviljas ersättning efter det att de nya reglerna trätt i kraft. Den årliga nettobesparingen kan vid ikraftträdandet av det nya systemet uppskattas till cirka 0,2 miljarder kronor och 2010 till cirka 2,0 miljarder kronor. De huvudsakliga fördelningspolitiska effekterna av förslagen innebär emellertid att individer som i nuvarande system uppbär relativt låga ersättningar genomsnittligt sett kommer att erhålla en viss höjning av nettoersättningen. Besparingen torde därför få relativt begränsade verkningar för kommunerna. Som följd av de regler om tillhörighet till den arbetsbaserade försäkringen för inkomstrelaterad sjukersättning som föreslås torde dock ett mindre antal individer komma att sakna rätt till inkomstrelaterad ersättning. Detta innebär en skillnad i förhållande till nuvarande regler om rätt till ATP som i princip innebär att den individ som någon gång tjänat in pensionspoäng alltid har rätt till viss förtidspension i form av ATP. I fråga om flertalet individer som är bosatta i Sverige och som till följd av de nya reglerna kommer att sakna rätt till inkomstrelaterad sjukersättning kommer dock grundskyddet i form av garantiersättning att träda in. För kommunernas del torde effekterna av de nya reglerna om försäkringstillhörighet innebära endast marginella förändringar.

14.5. Övriga konsekvenser

14.5.1. Jämställdhet mellan kvinnor och män

Förslagen i denna departementspromemoria angående beräkning och fastställande av den antagandeinkomst som läggs till grund för inkomstrelaterad sjukersättning är i sig könsneutrala. Kvinnor och män har emellertid genomsnittligt sett olika mönster för förvärvsinkomster dels när det gäller nivåerna, dels hur inkomsten utvecklar sig över livscykeln. Kvinnor har i större utsträckning perioder med låga förvärvsinkomster eller perioder då sådana inkomster helt saknas. De inkomstskillnader som existerar i samhället slår följaktligen igenom även beträffande inkomstrelaterad sjukersättning. Detta förhållande kan emellertid inte lösas inom socialförsäkringens ram.

Kvinnorna berörs såväl i dagens system som i det föreslagna i betydligt större utsträckning av grundskyddet i försäkringen. Förslaget

Ds 2000:39

Förslagens konsekvenser 309

om en enhetlig garantinivå på 2,4 prisbasbelopp får därför stor betydelse för gruppen kvinnor. Denna garantinivå innebär att genomsnittet för grundskyddet höjs något i förhållande till nuvarande regler eftersom den i princip motsvarar den högre nivå för folkpension och SGA som i dag gäller för ogifta personer.

Ett förslag som framför allt gynnar gruppen äldre kvinnor är att den inkomstrelaterade sjukersättningen föreslås bli oberoende av försäkringstid vilket får till följd att denna, till skillnad från dagens ATP, inte blir andelsberäknad (30-dels beräknad).

I avsnitt Konsekvenser för den enskilde redovisas ingående vilka effekter de föreslagna reglerna kan få för kvinnor respektive män, avsnitt 14.3.2.

14.5.2. Administrativa konsekvenser

De förslag som lämnas i denna departementspromemoria medför sannolikt att det behöver göras nya investeringar i Riksförsäkringsverkets IT-stöd. Stora förändringar genomförs i datasystemen bl.a. med anledning av införandet av det reformerade ålderspensionssystemet. I vilken omfattning dessa även kan utnyttjas i det reformerade förtidspensionssystemet har inte undersökts.

Omvandlingen av redan beviljade förtidspensioner och sjukbidrag till sjukersättning föreslås bli en engångsinsats som skall kunna göras helt maskinellt. Några kostnadsberäkningar för detta har inte genomförts.

För försäkringskassornas del torde administrationskostnaderna för den löpande handläggningen av ärenden inte påverkas på något mer avgörande sätt med anledning av de föreslagna regeländringarna. Sannolikt medför dock de bestämmelser, som innebär att inkomstrelaterad sjukersättning görs oberoende av försäkringstid, att färre ärenden kommer att prövas. De föreslagna förändringarna innebär att det nya sjukersättningssystemet kommer att få en annan konstruktion än dagens förtidspension. Sedvanliga insatser för utbildning, information och ett ökat antal kontakter med allmänheten, andra myndigheter och övriga samarbetspartners medför ökade att administrationskostnader i samband med genomförandefasen.

Ds 2000:39 311

15. Författningskommentar

En reformering av reglerna om ersättning vid långvarig eller varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga av sådan omfattning som föreslås i denna departementspromemoria innebär ett stort antal åtföljande lagstiftningsåtgärder i många författningar. Flertalet sådana åtgärder föranleds dock endast av namnbytet till sjukersättning. De författningsförslag som lämnas här berör i huvudsak de centrala författningarna på socialförsäkringens område.

I avsnitt 12 redovisas riktlinjer för hur ett nytt bostadsstöd till sjukersättningsberättigade bör utformas. Detta bostadsstöd föreslås ersätta dagens bostadstillägg till pensionärer (BTP) för denna grupp försäkrade. Några lagtextförslag till det nya systemet för bostadsstöd lämnas inte här. Som en konsekvens av den fortsatta beredningen av frågan föreslås inte heller några ändringar i lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer.

Bland ytterligare författningsändringar som kan komma att behöva vidtas i samband med ett ikraftträdande av de föreslagna bestämmelserna om sjukersättning men som förbigås i detta sammanhang kan nämnas de som gäller bestämmelser om folkpensionsförmånerna hustrutillägg och barntillägg samt samordning mellan sjukersättning i form av garantiersättning och vissa efterlevandeförmåner. Vissa upphävanden av författningar som bör göras i ett sammanhang med det reformerade systemet för efterlevandepensioner förbigås även här. Det gäller t.ex. lagen (1969:205) om pensionstillskott och vissa bestämmelser i inkomstskattelagen (1999:1229).

Ändringar i de följande lagförslagen som endast innebär att begreppet förtidspension eller sjukbidrag byts ut mot sjukersättning respektive tidsbergränsad sjukersättning kommenteras inte särskilt.

312 Författningskommentar Ds 2000:39

15.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Det i denna departementspromemoria föreslagna regelverket om sjukersättning har av praktiska skäl inarbetats i vad som för närvarande återstår av AFL. Detta bör ses som en provisorisk lösning i avvaktan på en generell översyn av AFL.

De allmänna förutsättningarna för rätt till sjukersättning är inte avsedda att i något materiellt avseende skilja sig från vad som i dag gäller för rätt till förtidspension.

I detta förslag till ändring i AFL har beaktats de ändringar och upphävande av bestämmelser som föreslagits i prop. 1999/2000:91 Efterlevandepension och efterlevandestöd till barn, samt prop. 1999/2000:138 Anpassningar till ålderspensionssystemet inför år 2001 m.m.

Vissa följdändringar i AFL föreslås inte här. Det gäller bestämmelserna i 10 kap. om folkpension vid institutionsvistelse m.m. Dessa bestämmelser är föremål för en särskild utredning (S 1999:09). Det gäller vidare bestämmelserna i 16 kap. 1, 2, 4–6, 9 och 12 §§ om utgivande av pension. En förändring av dessa bestämmelser bör göras i ett sammanhang med förändringar som föranleds av det reformerade systemet för efterlevandepensioner.

3 kap. Om sjukpenning

13 §

I paragrafens andra stycke har hänvisningen till 8 § ändrats till 7 §. Detta utgör endast en rättelse. I övrigt har detta stycke anpassats till sjukersättningssystemet på så sätt att i den mån 3, 5 och 7 §§ gäller sjukersättning skall de tillämpas även om en försäkrad skulle haft rätt till garantiersättning om han eller hon uppfyllt villkoren om försäkringstid.

7 kap. Allmänna bestämmelser om sjukersättning

1 §

Denna paragraf, som anger grundläggande rekvisit för rätt till vad som nu är förtidspension, har anpassats till det nya systemet för att där fylla samma funktion. De rekvisit som anger vad som krävs för att ett försäkringsfall skall anses föreligga är oförändrade. Sjukersättning skall emellertid inte kunna utges tidigare än från och med den månad den försäkrade fyller 30 år. Ersättning vid varaktig eller långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga i yngre åldrar skall i stället utges enligt ett särskilt försäkringssystem. I övrigt gäller att sjukersättning, liksom

Ds 2000:39

Författningskommentar 313

förtidspension, skall kunna utges för tid före den månad den försäkrade fyller 65 år. I likhet med dagens system innehåller det föreslagna en förmån som utges tills vidare och en tidsbegränsad förmån som utges i de fall den försäkrades arbetsförmåga inte bedöms varaktig men bestående för avsevärd tid. I den föreslagna paragrafen har emellertid uttrycket ”avsevärd tid” bytts ut till ”minst ett år”. Detta innebär endast en kodifiering i förtydligande syfte av den fasta praxis som gäller. Den tidsbegränsade förmånen föreslås bli benämnd tidsbegränsad sjukersättning.

4 §

Förtidspension är i dag en gren av den allmänna pensioneringen. Pensionen utges dels i form av folkpension, dels i form av tilläggspension. I sin nuvarande lydelse anger denna paragraf storleken av förmånen folkpension i form av förtidspension. Sjukersättning skall i stället kunna utges som inkomstrelaterad ersättning och som garantiersättning. I den förslagna lydelsen av paragrafen anges detta med hänvisning till de kapitel som reglerar respektive ersättningsform.

8 kap. Om inkomstrelaterad sjukersättning

1 §

Sjukersättningen är en försäkring mot det bortfall av förvärvsinkomster som blir följden av att en försäkrad drabbas av långvarig eller varaktig medicinskt betingad arbetsoförmåga. Den inkomstrelaterade ersättningen är sjukersättningens huvudförmån. Den skall kunna utges till den som är aktuellt försäkrad för denna förmån enligt socialförsäkringslagen (1999:799) och som uppfyller de allmänna rekvisiten för rätt till sjukersättning som anges i 7 kap. om han eller hon har haft sådana inkomster som utgör pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension minst ett av de närmaste åren som föregått försäkringsfallet. Den tidsperiod som närmast föregår året då försäkringsfallet inträffar och från vilken inkomster hämtas benämnes ramtid. Begreppet försäkringsfall har här samma innebörd som pensionsfall i förtidspensionssystemet. I förtydligande syfte anges att även pensionsgrundande inkomst som kommer att fastställas ger rätt till inkomstrelaterad sjukersättning. Det kan nämligen inträffa att försäkringsfallet inträffar året efter den försäkrades första förvärvsaktiva år och att det vid prövningen av rätt till sjukersättning ännu inte har hunnit fastställas pensionsgrundande inkomst för detta år. Utan detta förtydligande skulle den försäkrade i denna situation kunna anses inte berättigad till nämnda förmån.

314 Författningskommentar Ds 2000:39

Att den som inom ramtiden har eller kan tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst av förtidspension kvalificerar sig för inkomstrelaterad sjukersättning framgår av övergångsbestämmelserna.

2 §

I denna paragraf anges hur lång ramtiden är. För den som inte kommer att uppnå 47 års ålder det år då försäkringsfallet inträffar är ramtiden 8 år. I högre åldrar avtrappas ramtidens längd. Skälen för detta har redovisats i avsnitt 5.3.3. Sålunda är ramtiden 7 år om den försäkrade uppnår 47 men inte 50 års ålder under försäkringsfallsåret, 6 år för den som då uppnår 50 men inte 53 års ålder samt 5 år för en försäkrad som uppnår 53 års ålder eller däröver under detta år.

3 §

Det mått som används för att uppskatta det inkomstbortfall den försäkrade får vidkännas med anledning av försäkringsfallet benämnes antagandeinkomst. I denna paragraf anges att den inkomstrelaterade sjukersättningen beräknas på grundval av en sådan antagandeinkomst.

4 §

Som komponenter vid framräkningen av en antagandeinkomst används den försäkrades årliga förvärvsinkomster och därmed jämförliga inkomster under ramtiden. Sådana inkomster benämns enligt förevarande paragraf bruttoårsinkomster. Bruttoårsinkomst utgörs av dels pensionsgrundande inkomster enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension med tillägg för debiterad pensionsavgift, dels av pensionsgrundande belopp som tillgodoräknats en försäkrad som uppburit förtidspension eller sjukersättning. Anledningen till att debiterade pensionsavgifter återläggs till de pensionsgrundande inkomsterna är att bruttoårsinkomster skall återspegla den försäkrades inkomstförhållanden under dessa år före avdrag för allmänna skatter och avgifter.

5 §

I denna paragraf anges taket för hur stora bruttoårsinkomster som får användas vid beräkningen av antagandeinkomst. Inkomster som överstiger 7,5 gånger det förhöjda prisbasbeloppet skall inte medräknas.

6 §

Eftersom bruttoårsinkomsterna skall användas för att räkna fram en antagandeinkomst som ett mått för den försäkrades inkomstförlust vid försäkringsfallet, måste dessa inkomster räknas om till aktuellt penningvärde. I denna departementspromemoria har inte föreslagits några indexeringsmetoder. För att paragrafen ändå skall kunna läsas

Ds 2000:39

Författningskommentar 315

har angivits att bruttoårsinkomsten multipliceras med kvoten av x-basbeloppet för det år då sjukersättningen skall börja utges och x-basbeloppet för det år bruttoårsinkomsten hänför sig till.

7 §

Denna paragraf anger hur antagandeinkomsten framräknas. Antagandeinkomsten utgörs av genomsnittet av de tre högsta omräknade bruttoårsinkomsterna under ramtiden. Om det vid denna beräkning endast finns en eller två bruttoårsinkomster under ramtiden kommer resterande år att tas upp med 0.

8 §

Den inkomsteralterade sjukersättningen utges vid hel förmån för år räknat med 64 procent av antagandeinkomsten. Partiell förmån motsvarar samma andel av hel förmån som den försäkrade har rätt till enligt 7 kap. 2 § andra – fjärde styckena, dvs. tre fjärdedels, halv och en fjärdedels förmån.

9 §

Utländska förmåner som enligt denna paragraf skall avräknas mot inkomstrelaterad sjukersättning är sådana som motsvarar sjukersättning, dvs. såväl inkomstrelaterade förmåner som garantiförmåner.

9 kap. Om sjukersättning i form av garantiersättning

1 §

Sjukersättning i form av garantiersättning, förkortat garantiersättning, utgör som närmare beskrivits i avsnitt 6 en utfyllnad av den inkomstrelaterade sjukersättningen för de som enligt SofL är aktuellt försäkrade för garantiersättning och som saknar eller endast har en låg inkomstrelaterad ersättning. Den för år räknat beloppsmässiga nivå upp till vilken garantiersättning fyller ut den inkomstrelaterade sjukersättningen benämns garantinivå.

I likhet med vad som gäller för folkpension i form av förtidspension och pensionstillskott skall garantiersättningen andelsberäknas i förhållande till den försäkrades tidsmässiga anknytning till den svenska försäkringen. Avgörande för hur stor andel av en hel garantiersättning som skall utges är den försäkringstid som kan tillgodoräknas den försäkrade.

2 §

Nuvarande bestämmelser om andelsberäkning av folkpension finns i 5 kap. Enligt dessa beräknas folkpension antingen i förhållande till tid för bosättning i Sverige eller i relation till antalet år för vilka tillgodo-

316 Författningskommentar Ds 2000:39

räknats pensionspoäng. Garantiersättning skall enbart beräknas i förhållande till försäkringstid dvs. i princip samma beräkningssätt som gäller för bosättningstid i nuvarande 5 kap. Bestämmelserna om försäkringstid har för överskådlighetens skull överförts till förevarande kapitel. I denna paragraf anges att försäkringstid skall kunna tillgodoräknas den försäkrade från och med det år då han eller hon fyller 16 år till och med försäkringsfallet (faktisk försäkringstid) och för tiden därefter till och med det år då han eller hon fyller 64 år (framtida försäkringstid). Den faktiska försäkringstiden beräknas enligt 3 – 5 §§ och den framtida försäkringstiden enligt 6 §.

Såväl faktisk som framtida försäkringstid skall avrundas till närmast antal hela månader. Den sammanlagda försäkringstiden, dvs. summan av faktisk och framtida försäkringstid, skall sedan sättas ned till närmast antal hela år. Detta framgår av paragrafens andra stycke och utgör ingen skillnad mot dagens bestämmelser om beräkning av bosättningstid.

3 §

Innehållet i denna paragraf motsvarar 5 kap. 6 § a) och b).

4 §

Denna paragraf motsvarar bestämmelserna om förtidspension i 5 kap. 7 §.

5 §

Bestämmelsen i denna paragraf motsvarar 2 kap. 4 § lagen (1998:702) om garantipension.

6 §

Metoden att beräkna framtida försäkringstid för garantiersättning motsvarar den som gäller för beräkning av framtida bosättningstid för folkpension i form av förtidspension i 5 kap. 9 § i dess nuvarande lydelse. Bestämmelsens uppbyggnad har dock förenklats något i den föreslagna paragrafen.

7 §

Garantiersättningen är konstruerad som en utfyllnad till den inkomstrelaterade sjukersättningen upp till en viss garantinivå. I denna paragraf anges att garantinivån för år räknat motsvarar 2,4 gånger prisbasbeloppet.