SOU 2011:38

Ett myndighetsgemensamt servicecenter

Till statsrådet Stefan Attefall

Regeringen beslutade den 4 november 2010 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att förbereda bildandet av ett myndighetsgemensamt servicecenter med uppdrag att erbjuda tjänster inom i första hand ekonomi- och personaladministration till statliga myndigheter (dir. 2010:117). Samma dag förordnades generaldirektör Katrin Westling Palm till särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades den 22 november kansliråd Karin Edin (Socialdepartementet), ekonomidirektör Ola Hägglund (Kronofogdemyndigheten), specialist Per Källman (Skatteverket) och kanslichef Claes Thagemark (E-delegationen).

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes den 23 november Charlotte Johansson Ahlström och som sekreterare anställdes den 1 december Björn Hammarstedt.

Utredningen har antagit namnet Servicecenterutredningen. Härmed överlämnar jag betänkandet Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38) med förslag om servicecentrets uppgifter, budget, finansieringsformer, organisation, lokalisering och anslutning av kundmyndigheter.

Stockholm i april 2011

Katrin Westling Palm

/Charlotte Johansson Ahlström

Björn Hammarstedt

Till statsrådet Stefan Attefall

Regeringen beslutade den 4 november 2010 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att förbereda bildandet av ett myndighetsgemensamt servicecenter med uppdrag att erbjuda tjänster inom i första hand ekonomi- och personaladministration till statliga myndigheter (dir. 2010:117). Samma dag förordnades generaldirektör Katrin Westling Palm till särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades den 22 november kansliråd Karin Edin (Socialdepartementet), ekonomidirektör Ola Hägglund (Kronofogdemyndigheten), specialist Per Källman (Skatteverket) och kanslichef Claes Thagemark (E-delegationen).

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes den 23 november Charlotte Johansson Ahlström och som sekreterare anställdes den 1 december Björn Hammarstedt.

Utredningen har antagit namnet Servicecenterutredningen. Härmed överlämnar jag betänkandet Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38) med förslag om servicecentrets uppgifter, budget, finansieringsformer, organisation, lokalisering och anslutning av kundmyndigheter.

Stockholm i april 2011

Katrin Westling Palm

/Charlotte Johansson Ahlström

Björn Hammarstedt

Sammanfattning

Utredningens uppdrag och arbete

Den 4 november 2010 utsåg regeringen en särskild utredare, med uppdrag att förbereda bildandet av ett myndighetsgemensamt servicecenter för tjänster inom i första hand ekonomi- och personaladministration.

I en första etapp ska utredaren analysera och föreslå vilka verksamheter vid Skatteverkets administrativa verksamhetsstöd och eventuellt vid andra myndigheter som är lämpliga att föras över till den nya organisationen, hur servicecentret ska organiseras, vilken avgiftsmodell som bör tillämpas och vilka myndigheter som bör anslutas under år 2012. Utredaren ska redovisa budgetära konsekvenser av förslagen samt föreslå behövliga författningsändringar.

Utredningens arbete har inriktats mot tre områden:

1. att i enlighet med direktiven ge förslag på servicecentrets upp-

gifter, budget och finansieringsformer, organisation och lokalisering, initiala kundmyndigheter samt ytterligare verksamheter i servicecentret,

2. att ta fram en lönsamhetskalkyl, få kundmyndigheter att visa in-

tresse för anslutning till servicecentret samt förankra förslagen,

3. att ta fram en genomförandeplan för inrättande av servicecentret.

Principiella utgångspunkter för servicecenter i staten

Det är varje myndighetslednings ansvar att pröva och bedöma om stödverksamhet ska skötas i egen regi, i samverkan eller på entreprenad. Myndigheters anslutning till servicecentret ska enligt utredningen i första hand ske på frivillig basis. En utgångspunkt ska dock vara att myndigheter som inte vill ansluta sig måste visa att den aktuella verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi

eller på annat sätt. Incitamenten för myndigheter att ansluta sig till servicecentret är många, men det kommer ändå att krävas starkt stöd och styrning från regeringen för att åstadkomma en tillräckligt bred anslutning för lönsamhet i servicecentret. Om det dröjer med en bred anslutning av myndigheter kan finnas skäl att skärpa det generella förändringstrycket. På sikt bör servicecentret enligt servicecenterutredningen tillhandahålla tjänster inom ekonomi- och personaladministration till merparten av alla statliga myndigheter.

Servicecentrets uppdrag ska på en övergripande nivå vara att tillhandahålla och utforma tjänster inom området för administrativt stöd. Uppdraget ska utgå från ett statligt koncernperspektiv i syfte att uppnå sänkta kostnader med bibehållen eller ökad kvalitet för staten som helhet. En utgångspunkt för servicecentret ska vara att inte utföra tjänster i egen regi om en privat aktör kan utföra dem mer kostnadseffektivt med bibehållen kvalitet.

Förslag på tjänsteutbud

Servicecentrets tjänsteutbud ska initialt omfatta löneadministration, rese- och utläggsadministration, beslutsskrivning, tjänstepensionsadministration, kundfakturering och kundreskontra, leverantörsreskontra, anläggningsredovisning, löpande redovisning och bokslut, stöd för e-beställningar samt tidredovisning.

Servicecentret ska bygga på delar i Skatteverkets och Försäkringskassans verksamhetsstöd

Servicecentret ska inledningsvis ha två produktionsorter. Ekonomienheten inom Skatteverkets verksamhetsstöd samt lämpliga delar av Försäkringskassans verksamhetsstöd ska utgöra grund för servicecentret.

Utredningen föreslår att servicecentret initialt ska ligga kvar där produktionen är lokaliserad i dag, det vill säga till Gävle och Östersund.

Vidare föreslår utredningen att ett samarbete mellan servicecentret och Kammarkollegiet bör etableras rörande IT-lösningar.

Gränssnitt och ansvarsfrågor

Servicecentret ansvarar för att leverera tjänster, kundservice och annat stöd enligt de överenskommelser som träffas med kundmyndigheterna. Kundmyndigheterna ska fortsättningsvis utföra vissa steg i de berörda processerna inom ekonomi- och personaladministration. De ansvarar fortsättningsvis för sin verksamhet, även i de delar som utförs av servicecentret.

Kundmyndigheterna går från en utförarroll till en roll där de i högre grad behöver fokusera på policys, strategiska frågeställningar, kravställning och uppföljning av verksamheten. Kundmyndigheterna bär fortsättningsvis ansvaret för de uppgifter som utförs av servicecentret. Kundmyndigheternas interna styrning och kontroll kommer att omfatta verksamhet som utförs av servicecentret på kundmyndigheternas uppdrag.

I syfte att upprätthålla en klar ansvarsfördelning bör servicecentret och kundmyndigheterna i överenskommelser ange den närmare ansvarsfördelningen i berörda processer. Överenskommelserna ska vidare klargöra bland annat vilken information som servicecentret ska hantera, hur behandlingen av personuppgifter ska ske, kundmyndigheternas insyn och medverkan i servicecentrets arbete med informationssäkerhet och kundmyndigheternas tillgång till de handlingar som arkiveras hos servicecentret.

Anslutning av kundmyndigheter

Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Lantmäteriet ansluter sig till servicecentret den 1 januari 2012. Därutöver är målsättningen att träffa överenskommelser med fem till sju nya kundmyndigheter (inklusive Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten) för anslutning under 2012.

Anslutningstakten kan höjas under 2013 och 2014, under förutsättning att ytterligare en produktionsort utöver Gävle etableras. Målet ska vara att ansluta sammanlagt omkring 25 myndigheter (eller motsvarande 25 procent av alla statligt anställda) under perioden 2012–2015.

Det är inte är möjligt att till den 15 april precisera vilka myndigheter som bör anslutas till servicecentret under 2012. Myndigheterna kan inte förbinda sig till anslutning innan de fått möjlighet

att förankra beslut hos personal och fackliga organisationer. Detta fordrar ett inriktningsbeslut av regeringen.

Myndigheters anslutning till servicecentret ska i första hand ske på frivillig basis. En utgångspunkt ska dock vara att myndigheter som inte vill ansluta sig måste visa att den aktuella verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi eller på annat sätt.

Servicecentret ska vara en egen myndighet

Servicecentret ska inrättas som en egen myndighet. De argument som talar för en egen myndighet är sammanfattningsvis följande:

-

servicecentrets verksamhet renodlas och ägarens möjligheter till en tydlig och långsiktigt hållbar styrning av verksamheten förbättras,

-

att stödverksamhet blir kärnverksamhet minskar risken för rollkonflikter i servicecentrets ledning och gör arbetsplatsen mer attraktiv vilket underlättar kompetensförsörjning,

-

kundernas förtroende för servicecentrets stärks, genom ökad transparens i servicecentrets verksamhet,

-

kundorientering kommer i första hand för servicecentret.

Utredningen föreslår att servicecentret inrättas som styrelsemyndighet. De huvudsakliga skälen är att servicecentret får en central roll för statsförvaltningens administration, att servicecentret bedrivs under affärsliknande förhållanden samt att spännvidden i de frågeställningar som myndigheter ska hantera påkallar en viss bredd i myndighetens ledning. Utredningen föreslår att styrelsen inledningsvis ska bestå av fem ledamöter.

Mot bakgrund av att servicecentret kommer att ha stort ansvar för kundmyndigheternas administration föreslår utredningen att servicecentret ska omfattas av internrevisionsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll.

Prismodell

Utredningen föreslår en prismodell baserad på styckprissättning. Prislistan ska i grunden vara lika för alla och göra det tydligt för kundmyndigheterna vad de får och till vilket pris. Prissättningen ska vidare baseras på full kostnadstäckning där servicecentrets kostnader för

såväl uppstart, löpande verksamhet som investeringar ska finansieras med avgifter. Eventuella omställnings- och anpassningskostnader hos kundmyndigheterna bärs av respektive myndighet.

Prismodellen är uppbyggd enligt följande struktur:

1. Årsavgift som består av en fast del lika för alla myndigheter och en rörlig del som beror på myndighetens storlek.

2. Transaktionsavgift för bastjänster som ska vara densamma per styck för alla kundmyndigheter. Styckkostnaden ska vara fast under avtalsperioden.

3. Avgift för tilläggstjänster för eventuella löpande myndighetsspecifika leveranser utanför bastjänsterna,

4. Avgift för specialtjänster som normalt avropas på timbasis för extraordinära behov,

5. Anslutningsavgift som ska täcka kostnaden för servicecentrets resursinsatser i samband med kundens anslutning samt insatser för att nå måleffektivitet i den löpande leveransen för den anslutande kundmyndigheten.

Styckprissättning med fastställda priser gentemot kundmyndigheterna under avtalsperioden innebär att risken för underfinansiering hanteras av servicecentret i stället för av kundmyndigheten. Styckpriserna beräknas för en flerårsperiod, utifrån vissa antaganden om anslutningstakt till servicecentret. Om anslutningstakten blir lägre än beräknat riskerar servicecentret att gå med underskott. Underskottet måste då täckas av ägaren, det vill säga regeringen.

Finansiering och budgetära konsekvenser

Budgetära konsekvenser för servicecentret rör uppstartskostnader, löpande verksamhetskostnader samt investeringar. Under 2011 kommer servicecentret att ha uppstartskostnader på 25 miljoner kronor, varav 15 miljoner belastar 2011 års resultat. Under 2012 kommer de löpande verksamhetskostnaderna att uppgå till 121 miljoner kronor. Investeringsbehovet under perioden 2011–2015 beräknas uppgå till 67 miljoner kronor.

Resultatmässigt redovisar servicecentret en förlust de första åren, vilket balanseras av att verksamheten efter en tid redovisar överskott.

För att avgifterna till servicecentret ska täcka alla kostnader (inklusive uppstartskostnader) måste ca 25 myndigheter (med motsvarande 25 procent av antalet statligt anställda) ansluta sig.

Lönsamhetskalkyl

Av drygt trettio myndigheter som visat intresse för anslutning till servicecentret har 26 myndigheter deltagit i en enkätundersökning. Det är hanteringsvolymerna hos dessa myndigheter som ligger grund för lönsamhetskalkylen. Sammantaget utgör de anställda i de deltagande myndigheterna ungefär 25 procent av alla statligt anställda. Realisering av besparingspotentialen förutsätter att anslutning av denna volym säkerställs, men förutsätter inte att just dessa 26 myndigheter ansluter sig. Med utgångspunkt i underlaget har utredningen utfört tre lönsamhetskalkyler, som visar på följande lönsamhet med ett myndighetsgemensamt servicecenter:

En enkel kalkyl baserad på de 26 myndigheterna. Kalkylen visar en besparingspotential på 55 miljoner kronor per år, vilket motsvarar en genomsnittlig effektiviseringspotential på 33 procent.

En kalkyl för staten, där den enkla kalkylen extrapolerats till 133 medelstora och stora myndigheter. Kalkylen visar en besparingspotential på 295 miljoner kronor per år.

En utvidgad kalkyl som tar hänsyn till en realistisk etablering av servicecentret. Kalkylen baseras på en successiv anslutning av de 26 myndigheternas handläggningsvolymer. Kalkylen visar en nuvärdesberäknad besparing på 269 miljoner kronor totalt för perioden 2011 till 2019, med hänsyn tagna till följande faktorer:

-

successiv anslutning av myndigheter till servicecentret,

-

uppstartskostnader för servicecentret,

-

anpassningskostnader för servicecentret och kundmyndigheterna,

-

omställningskostnader för övertalighet,

-

kostnader för ledning och overhead,

-

kostnader för systemdrift och förvaltning,

-

omfördelning av investeringar från myndigheterna till servicecentret.

I den utvidgade kalkylen ingår en känslighetsanalys med tre scenarier, där anslutningstakt och effektivitet i servicecentret varieras. I alla tre scenarier är det samlade utfallet för staten positivt, men återbetalningstiden varierar.

Kundservice och kommunikation

Genom att separera servicecentrets kundservicefunktion från produktionen ökar servicecentrets specialisering av arbetsuppgifter. Det ger såväl en professionell kundkontakt som en ökad effektivitet i servicecentrets samlade leveranser.

Ingången till servicecentrets kundservice ska vara enkel, tydlig och gemensam för kundmyndigheterna. Användare hos kundmyndigheterna ska vända sig till kundtjänst eller använda självbetjäning på kundwebben. Särskilt utpekade kontaktpersoner hos kundmyndigheterna har ska ha en mer nära relation med servicecentret genom en enhetlig samverkansmodell.

Inför anslutning av en kundmyndighet ska det finnas en strukturerad process för överenskommelse och anslutning mellan servicecentret och kundmyndigheten. Överenskommelsen ska spegla både servicecentrets och kundmyndighetens förväntningar och krav på samarbetet och vidare ange tjänstebeskrivningar, tjänstenivåer, prissättning och övriga villkor för leveransen.

Inre ledning och organisation

Servicecentret beräknas ha en initial bemanning på ungefär 90 årsarbetskrafter den 1 januari 2012. Utifrån anslutning av ytterligare kundmyndigheter och etablering av en kompletterande produktionsort beräknas den genomsnittliga bemanningen under 2012 vara ungefär 125 årsarbetskrafter.

Servicecentret ska bestå av enheter för personaladministration, ekonomiadministration, IT-stöd samt kundservice och kommunikation. Myndigheten ska också ha en funktion för internrevision.

IT-modell

Servicecentret ska erbjuda kundmyndigheterna olika lösningar för anslutning till servicecentret. När en kundmyndighet ansluter sig ska servicecentret under en övergångsperiod kunna koppla upp sig mot kundmyndighetens befintliga system om det bedöms lämpligt. På sikt ska dock kundmyndigheterna hanteras i servicecentret egna enhetliga system.

Servicecentret ska inte ha drift och förvaltning av IT i egen regi. Drift och förvaltning ska i stället utföras av externa leverantörer. För att etablera IT-modellen kommer upphandling alternativt avrop av systemstöd att krävas.

Konsekvensbeskrivningar

Personalaspekter för kundmyndigheterna

Vilka personalaspekter som kan komma i fråga när arbetsuppgifter övergår från en arbetsgivare till en annan beror förenklat på tre omständigheter:

-

om övergången är att betrakta som en övergång av verksamhet eller inte,

-

om övergången sker inom samma ort eller till en annan ort,

-

om personal som erbjuds ny anställning accepterar erbjudandet.

Bedömningar om huruvida en kundmyndighets anslutning till servicecentret ska betraktas som verksamhetsövergång måste göras från fall till fall.

Budgetära konsekvenser för kundmyndigheterna

Vilka budgetära konsekvenser som uppstår hos kundmyndigheterna beror främst på om arbetstagarna följer med till servicecentret, kan omplaceras inom kundmyndigheten eller behöver sägas upp på grund av arbetsbrist. Om arbetsbrist uppstår beror de budgetära konsekvenserna i hög utsträckning på personalens åldersstruktur.

Konsekvenser för Skatteverket och Försäkringskassan

Det ska inte ska kosta mer för Skatteverket och Försäkringskassan att köpa tjänster av servicecentret, jämfört med att utföra dem i egen regi såsom i dag. Frikopplingen av verksamhetsstöden fordrar resursinsatser i form av personal. Vidare förs personal förs över till servicecentret genom verksamhetsövergång.

Förändringar i instruktioner för berörda myndigheter

Utredningen föreslår att skrivningarna om samverkan mellan Skatteverket och Kronofogdemyndigheten om gemensamt utnyttjande av Skatteverkets verksamhetsstöd stryks i myndigheternas instruktioner.

Vidare föreslår utredningen att Skatteverkets ansvar för E-legitimationens administrativa uppgifter formuleras om i instruktionerna för de två myndigheterna.

Analys av regelverk som förvaltas av ESV

Den analys som ESV genomfört åt utredningen visar inga behov av att förändra gällande de regelverk som ESV förvaltar.

Konsekvensbeskrivningar enligt kommittéförordningen

Utredningens förslag har kostnadsreducerande effekt för staten. I övrigt har förslagen inga väsentliga konsekvenser i de avseenden som omnämns i kommittéförordningen.

Tjänster på längre sikt

Följande tjänsteområden bör enligt utredningen övervägas som tjänster i servicecentret på längre sikt:

-

Genomförandestöd vid myndighetsspecifika upphandlingar

-

E-arkiv och e-diarium

-

Fortsatt utveckling av personaladministration

-

Kontorsstöd

-

IT-stöd

-

E-legitimationer

Handlingsplan för genomförande

Under uppstartsfasen 2011 genomförs förberedelser för att servicecentret ska kunna inleda verksamhet den 1 januari 2012. Servicecentrets produktion ska i hög utsträckning utgöras av nuvarande produktion inom Skatteverkets och Försäkringskassan. Utöver produktionsapparaten behövs emellertid andra delar i servicecentret byggas upp, såsom myndighetsledning, kundservice och systemstöd.

Efter att uppstartsfasen är avslutad och servicecentret är inrättat följer en stabiliseringsfas 2012. Under denna fas etableras långsiktiga lösningar för systemstöd, processer finjusteras och lösningar för ökad automatisering utvecklas.

Därefter följer en utvecklingsfas där tjänsteutbudet eventuellt kan vidgas och anslutningstakten intensifieras.

1. Uppdrag och tillvägagångssätt

Den 4 november 2010 utsåg regeringen en särskild utredare, med uppdrag att förbereda bildandet av ett myndighetsgemensamt servicecenter för tjänster inom i första hand ekonomi- och personaladministration.

Generaldirektör Katrin Westling Palm förordnades den 4 november 2010 till särskild utredare. Den 22 november förordnades kanslirådet Karin Edin, ekonomidirektör Ola Hägglund, specialist Per Källman samt kanslichef Claes Thagemark till experter i utredningen. Den 23 november förordnades Charlotte Johansson Ahlström till huvudsekreterare och den 1 december förordnades Björn Hammarstedt till biträdande sekreterare i utredningen.

1.1. Utredningens uppdrag

I en första etapp ska utredaren analysera och föreslå vilka verksamheter vid Skatteverkets administrativa verksamhetsstöd och, eventuellt, vid andra myndigheter som är lämpliga att föras över till den nya organisationen, hur servicecentret ska organiseras, vilken avgiftsmodell som bör tillämpas och vilka myndigheter som bör anslutas under år 2012. Utredaren ska redovisa budgetära konsekvenser av förslagen samt föreslå behövliga författningsändringar.

Förslagen ska kunna utgöra ett underlag för regeringens arbete med instruktions- och andra författningsändringar och ändringar i regleringsbrev för berörda myndigheter för 2012. Utredaren ska uppmärksamma regeringen på om det finns skäl att senarelägga starttidpunkten för servicecentret. Denna del av uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2011.

Avsikten är att regeringen efter etapp 1 ska ha förutsättningar att fatta ett eventuellt beslut om att genomföra bildandet av det myndighetsgemensamma servicecentret. Ett sådant beslut avses ges

i form av ett tilläggsdirektiv. Avsikten är att utredningen under en sådan andra etapp ska genomföra åtgärder som krävs för att den nya organisationen ska kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2012. Utgångspunkten är att regeringen i tilläggsdirektiv kommer att precisera dels förutsättningar såsom organisering, lokalisering och bemanningen av servicecentret, dels uppgifter för utredaren och tidpunkt för redovisning.

Utredningens uppdrag finns i dess helhet i bilaga 1. Utredningsfrågor och utgångspunkter anges närmare i betänkandets enskilda kapitel.

1.2. Bakgrund

En majoritet av myndigheterna sköter administrativ stödverksamhet i egen regi. Flera av de myndigheter som ombildats till så kallade enmyndigheter har koncentrerat sin administrativa verksamhet. Kammarkollegiet tillhandahåller också tjänster inom ekonomi- och personaladministration till ett åttiotal mindre myndigheter. Till viss del upphandlar myndigheterna delar av det administrativa stödet, om än i en begränsad omfattning. Ekonomistyrningsverket (ESV) och E-delegationen har bedömt att det finns en betydande effektiviseringspotential och kvalitativa fördelar med en koncentration av administrativ stödverksamhet, framför allt inom ekonomi- och personaladministration.

ESV har i rapporten Gemensamma lösningar för effektivare administration (ESV 2007:33) beräknat att det i statsförvaltningen, exklusive de stora myndigheterna som redan har inrättat interna servicecenter, finns en årlig besparingspotential på 650–900 miljoner kronor. E-delegationen har i betänkandet Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86) uppskattat besparingspotentialen för gemensamma administrativa verksamhetsstöd för statsförvaltningen till mellan 500 och 1200 miljoner kronor per år. Detta skulle innebära en kostnadsbesparing motsvarande ungefär 30 procent av de nuvarande kostnaderna.

1.2.1. Utveckling och trender

Shared Service Centers (SSC) utvecklades i Sverige i mitten av 1990talet och är idag en etablerad verksamhetslösning för stödfunktioner hos många större koncerner inom privat näringsliv. Inom svensk offentlig sektor är det framför allt under 2000-talets senare del som konceptet utvecklades och många av de större myndigheterna har idag etablerade gemensamma verksamhetsstöd. Enligt en internationell undersökning inom främst privat sektor från 2008 är 90 procent av respondenterna nöjda med sina servicecenters. Färre än 10 procent planerar att återgå till de tidigare decentraliserade ekonomiavdelningarna.1

Utvecklingen av outsourcingtjänster följer i stort samma mönster med en över tiden växande marknad. Utvecklingen har här gått mer i vågor och det finns fler exempel på kunder som väljer att åtminstone under en tid ta tillbaka uppdraget från leverantören till egen drift eller att byta leverantör. Följande utvecklingstrender inom SSC kan noteras:

  • I huvudsak är det homogena transaktionsintensiva processer som är enkla att standardisera och av liten strategisk vikt som förläggs till SSC.
  • Framgångsrika SSC utvecklar dessutom sitt tjänsteutbud för utökad servicenivå och ökad kundnärhet.
  • Utveckling av tvärfunktionella tjänster, där flera tjänster paketeras till ett samlat erbjudande.
  • SSC använder i högre utsträckning underleverantörer för delar av sin leverans.
  • Generellt är SSC som drivs som resultatenheter mer framgångsrika än de som drivs enbart genom kostnadsmål. De fokuserar på att åstadkomma värde för kunderna och därigenom sin resultatenhet, de har mer sofistikerade serviceavtal och nöjdare kunder.
  • SSC som aktivt arbetar med sitt kund- och servicekoncept uppnår snabbare uppsatta effektivitetsmål.
  • SSC som standardiserar och automatiserar sina processer simultant under implementeringsfasen uppnår satta resultatmål snabbare
  • De viktigaste orsakerna till att etablera SSC är jämnare kvalitet och transparens samt minskade transaktionskostnader.

1Shared Service Centres: The 2nd Generation, PwC

1.3. Utredningens utgångspunkter för arbetet

Då direktivet är mer av ett genomförandedirektiv som siktar på att servicecentret ska vara fungerade från 1 januari 2012 så har arbetet i utredningen tagit utgångspunkt i tre områden.

1. Att besvara direktivets de frågor om servicecentrets uppgifter, budget och finansieringsformer, organisation och lokalisering, initiala kundmyndigheter samt ytterligare verksamheter i servicecentret.

2. Att ta fram en lönsamhetskalkyl, få kundmyndigheter att visa intresse och förankra förslagen. Utredningen har därför tagit fram övergripande förslag om servicecentrets utformning, rörande bland annat IT-modell, kundservice och inre organisation.

3. Utifrån de två övriga utgångspunkterna ta fram en genomförandeplan för servicecentret under 2011 men också beskriva de fortsatta steg som servicecentret står inför 2012 och framåt.

Utifrån direktivet har arbetet med att utforma förslagen gjorts utifrån fyra utgångspunkter:

1. Utredningen har valt att fokusera på att i så stor utsträckning som möjligt återanvända de lösningar som Skatteverkets verksamhetsstöd etablerat. Dels för att det nya servicecentret ska bygga på ekonomi och lönesektionen i Gävle, dels för att ta till vara det strukturkapital som byggts upp men främst för ur ett kostnads och tidsperspektiv.

2. Servicecentret ska utformas för att kunna hantera många kunder utifrån support, uppföljning och dialog. Det innebär exempelvis att kundgränssnitt och produktion ska separeras för att säkra en kostnadseffektiv och kvalitativ produktion.

3. Servicecentret ska gå att skala upp med bibehållen effektivitet och kvalitet.

4. Beslutsunderlag om inrättande av servicecentret ska vara konkret och gripbart. Därför har utredningen baserat lönsamhetskalkylen på den effektivitet som Skatteverket uppvisar i dag samt antaganden om anslutning av faktiska kundmyndigheter som visat intresse för servicecentret.

1.4. Tillvägagångssätt

Katrin Westling Palm har lett utredningen, och i utredningens sekretariat har huvudsekreterare Charlotte Johansson Ahlström och sekreterare Björn Hammarstedt ingått. Företrädare för Ekonomistyrningsverket (ESV) och konsultföretaget PwC har också deltagit i det löpande utredningsarbetet. Även konsultföretaget Accenture har bistått med underlag åt utredningen.

ESV har haft i uppdrag av regeringen att bistå utredningen. ESV ska bland annat medverka vid analys av tänkbara kundmyndigheter, finansieringsformer, prismodell och gränssnitt mellan servicecentret och kunderna.

Som experter i utredningen har förordnats kansliråd Karin Edin (Socialdepartementet), ekonomidirektör Ola Hägglund (Kronofogdemyndigheten), specialist Per Källman (Skatteverket) och kanslichef Claes Thagemark (E-delegationen).

För att komplettera befintliga kunskapsunderlag har utredningen tagit kontakter med berörda verksamhetsstöd, tänkbara kundmyndigheter, fackliga organisationer (ST, SACO och SEKO) och andra berörda såsom Arbetsgivarverket, Statens tjänstepensionsverk, Skatteverket, Rikspolisstyrelsen, Kammarkollegiet, E-delegationen och Ekonomistyrningsverket. Kontakter har bland annat tagits inom ramen för workshops, platsbesök, intervjuer, referensgrupper och utredningens förordnade expertgrupp. Utredningen har exempelvis haft kontakt med ESV:s servicecenternätverk och nätverk för ekonomichefer, Tullverkets nätverk för personalansvariga, högskolornas och universitetens nätverk för administrativa direktörer och länsstyrelsernas länsrådsgrupp för grunddata och stödprocesser.

Som ett led i utredningsarbetet har utredningen i samarbete med Enheten för statlig förvaltning inom Socialdepartementet samlat sakkunniga inom olika delar av Regeringskansliet för avstämning och förankring av utredningsarbetet.

2. Principiella utgångspunkter för servicecenter i staten

2.1. Grundläggande utgångspunkter om anslutning till servicecentret

Det är varje myndighetslednings ansvar att pröva och bedöma om stödverksamhet ska skötas i egen regi, i samverkan eller på entreprenad. Utgångspunkterna är myndighetsförordningens (2007:515) bestämmelser om att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt. Av myndighetsförordningen framgår också att myndigheten ska verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och med andra tar till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.

Servicecenterutredningen föreslår att en ny myndighet etableras, med uppdrag att tillhandahålla administrativa tjänster inom ekonomi- och personaladministration till andra myndigheter. Genom att tjänsterna i servicecentret är standardiserade och stora volymer kan koncentreras kan statens samlade kostnader för denna verksamhet sänkas.

Myndigheters anslutning till servicecentret ska enligt utredningen i första hand ske på frivillig basis. En utgångspunkt ska dock vara att myndigheter som inte vill ansluta sig måste visa att den aktuella verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi eller på annat sätt. Incitamenten för myndigheter att ansluta sig till servicecentret är många, men det kommer ändå att krävas starkt stöd och styrning från regeringen för att åstadkomma en tillräckligt bred anslutning för lönsamhet i servicecentret. Om det dröjer med en bred anslutning av myndigheter kan finnas skäl att skärpa det generella förändringstrycket.

På sikt bör servicecentret enligt servicecenterutredningen tillhandahålla tjänster inom ekonomi- och personaladministration till merparten av alla statliga myndigheter.

2.2. Servicecentrets uppdrag

Servicecentrets uppdrag ska på en övergripande nivå vara att tillhandahålla och utforma tjänster inom området för administrativt stöd. Uppdraget ska utgå från ett statligt koncernperspektiv i syfte att uppnå sänkta kostnader med bibehållen eller ökad kvalitet för staten som helhet. Uppdraget ska bland annat omfatta följande delar:

tillhandahålla standardiserade tjänster inom ekonomi- och personaladministration och stöd för e-beställningar till andra myndigheter, tydliggöra tjänstedefinitioner och verka för gemensamma och öppna standarder, skapa en servicekultur med kontinuerlig dialog med kundrepresentanter, i syfte att utveckla tjänsternas utformning och innehåll, skapa, upprätthålla och utveckla ett effektivt och användarvänligt kundgränssnitt, säkerställa att balansen mellan kostnadseffektivitet och serviceomfattning upprätthålls, genom ett strukturerat arbetssätt för kontinuerligt förbättringsarbete effektivisera verksamheten, utveckla medarbetarnas kompetens och skapa en god arbetsmiljö, följa marknaden för ekonomi- och personaladministrativa tjänster och därvid pröva om delar i servicecentrets leverans kan upphandlas.

2.3. Kvalitativa fördelar med ett myndighetsgemensamt servicecenter

Utöver de förväntade besparingseffekterna finns det en rad potentiella kvalitativa fördelar med ett servicecenter, för såväl staten i dess helhet som för servicecentrets kundmyndigheter.

2.3.1. Fördelar för kundmyndigheterna

-Fokus på myndigheternas kärnverksamhet ökar, eftersom myndigheternas ledning och resursinsatser kan ägnas åt annat än administrativt stöd. -Kostnaderna för administrativt stöd blir mer transparenta och kan lättare jämföras över tid och med andra leverantörer,

-Risk för sårbarhet i form av kompetensbrist, resursbrist eller personberoende inom administrativt stöd reduceras hos kundmyndigheterna. -Servicecentret kan enkelt anpassa leveransen av administrativa stödtjänster om kundmyndighetens verksamhet och behov förändras. -Det ansvar som åligger chefer och medarbetare i verksamheten tydliggörs, liksom vilken roll och ansvar som åligger det administrativa stödet (servicecentret).

2.3.2. Fördelar för staten

-Administrativt stöd blir kärnverksamhet i servicecentret, vilket bland annat kan främja effektivitet och kvalitet och rekrytering av kvalificerade medarbetare inom det administrativa området. -En jämnare och högre effektivitet och kvalitet på utförda tjänster uppnås inom statsförvaltningen. -Standardisering och harmonisering av processer inom det administrativa området leder till att samverkan mellan myndigheter underlättas. -Genom arbetsuppgifterna betraktas som kärnverksamhet ökar de i status hos medarbetarna och därmed attraktionskraften. Det leder i sin tur till att servicegraden och kvaliteten totalt i statsförvaltningen ökar. -Revision och intern kontroll av processer och metoder förenklas. Det blir också enklare att vidta åtgärder då eventuella brister identifieras och det ställs krav på förbättringar. -Koncentration av administrativt stöd möjliggör enklare, snabbare och mer kostnadseffektiva resursinsatser för utveckling av e-förvaltning. Inte minst vid införande eller byte av systemstöd är det väsentligt enklare och billigare att göra det på ett ställe än på varje enskild myndighet.

2.4. Servicecentret och utveckling av en fungerande privat marknad

Regeringens bedömning är att en ökad samordning och standardisering inom staten borde kunna göra den statliga ekonomi- och personaladministrationen attraktiv för privata aktörer och därmed

stimulera utvecklingen av en fungerande marknad. När en fungerande marknad finns kan statsförvaltningen sedan via servicecentret tillvarata dess fördelar genom offentlig upphandling. Regeringen ser vidare att en ökad grad av samordning och kompetenskoncentration samt användning av gemensamma och öppna standarder innebär en stärkt upphandlingsposition mot externa leverantörer. Mot denna bakgrund ska servicecentrets utgångspunkt vara att inte utföra tjänster i egen regi om en privat aktör kan utföra dem mer kostnadseffektivt med bibehållen kvalitet.

Även om privata aktörer utför tjänsterna kan det finnas ett värde för myndigheterna att ett statligt servicecenter tjänar som gemensam ingång och kanal för administrativt stöd. Det kan dessutom finnas strategiska skäl (rörande exempelvis informationssäkerhet) som talar för att staten bibehåller samordning av administrativt stöd inom statsförvaltningen.

2.5. Framgångsfaktorer för etablering

Servicecenterutredningen vill framhålla ett antal framgångsfaktorer vid etableringen av servicecentret:

-Samordning och uppföljning i Regeringskansliet krävs för att skapa incitament för anslutning, i syfte att säkerställa etablering av verksamheten och realisering av besparingspotentialen. -Servicecentret ger mervärde i form av ökad effektivitet och kvalitet för potentiella kundmyndigheter. -Servicecentret organiseras för att säkerställa skalbarhet rörande omfattning av såväl tjänsteutbud som antal kundmyndigheter. -Servicecentrets kundtjänst och produktion hålls isär, i syfte att säkerställa professionell kundservice och en effektiv produktion. -Tydliga gränssnitt och klar ansvarsfördelning mellan servicecentret och kundmyndigheterna fastställs i överenskommelser. -Kundmyndigheterna arbetar aktivt med anpassning av processer och IT-stöd. -Kundmyndigheterna förstår och utvecklar sin roll och kompetens som beställare.

En framgångsrik etablering av servicecentret förutsätter att var och en av dessa framgångsfaktorer infrias. Skulle de inte infrias utgör var och en av dem i stället en potentiell risk.

3. Tjänsteutbud

Utredningens förslag: Servicecentrets tjänsteutbud ska initialt

omfatta löneadministration, rese- och utläggsadministration, beslutsskrivning, tjänstepensionsadministration, kundfakturering och kundreskontra, leverantörsreskontra, anläggningsredovisning, löpande redovisning och bokslut, stöd för e-beställningar samt tidredovisning.

3.1. Utredningsfrågor och utgångspunkter

Enligt regeringens direktiv ska utredaren analysera och föreslå vilka ekonomi- och personaladministrativa tjänster servicecentret i ett inledande skede ska tillhandahålla till statliga myndigheter. Vidare bör servicecentret enligt regeringen bygga vidare på de administrativa verksamhetsstöd av hög kvalitet som redan finns etablerade inom stora myndigheter. Enligt direktiven ska servicecentret baseras på lämpliga delar av det administrativa verksamhetsstödet som finns etablerat inom Skatteverket. Vidare ska verksamheten vid servicecentret kunna möta krav och behov av administrativt stöd hos olika myndigheter.

Utredaren ska i nära samverkan med Skatteverket och Kronofogdemyndigheten analysera och föreslå vilka verksamheter vid Skatteverkets administrativa verksamhetsstöd som av effektivitetsskäl bör ligga till grund för utvecklingen av ett myndighetsgemensamt servicecenter och som därmed bör överföras till det gemensamma servicecentret.

Utredningen har analyserat vilka tjänster som idealt bör erbjudas av servicecentret den 1 januari 2012, mot bakgrund av regeringens direktiv och efterfrågan från tänkbara kundmyndigheter.

3.2. Skatteverket nuvarande tjänsteutbud

Eftersom Skatteverkets verksamhetsstöd ska utgöra basen för servicecentret redogör utredningen i det följande för vilka tjänster som erbjuds där. En mer utförlig redogörelse för Skatteverkets tjänstekatalog finns i bilaga 3.

3.2.1. Personaladministration

De tjänster som berörs inom Skatteverkets verksamhetsstöd inom personaladministration är tjänsten löne- och utläggsadministration och tjänsten personaladministration. Följande tjänster ingår i tjänsteområdet löne- och utläggsadministration:

Figur 3.1 Nuvarande tjänster inom löne- och utläggsadministration

Löne- och

utläggsadministration

Löneadministration

Reseräknings- och utläggsadministration

Urval och arrangemang avseende gåvor och arrangemang kopplade till nit och redlighet (NOR) finns som valbar tilläggstjänst inom löneadministration. Löne- och utläggsadministration utförs i dess helhet av Ekonomienheten i Gävle.

Inom Skatteverkets definition av tjänsten personaladministration finns dessutom bland annat följande valbara tjänster:

  • Hantering av personalakter
  • Löpande personaladministration
  • Bevakning
  • Förvaltning av kompetensmodell
  • Avgifter till Arbetsgivarverket
  • Beslutsskrivning
  • Uppgifter till Arbetsgivarverket om Besta-koder och andra uppgifter som Arbetsgivarverket begär in.

Av dessa tjänster utför Ekonomienheten i Gävle beslutsskrivning, bevakning och uppgifter om Besta-koder till Arbetsgivarverket.

3.2.2. Ekonomiadministration

Följande tjänster ingår i tjänsteområdet ekonomiadministration:

Figur 3.2 Nuvarande tjänster inom ekonomiadministration

Ekonomiadministration

Lån- och anläggnings-

hantering

Löpande bokföring/

redovisning

Kundreskontra

Leverantörsreskontra

Bokslut och

avstämningar

Inom ekonomiadministration finns också följande tilläggstjänster:

  • ekonomiadministrativa tillägg (exempelvis återkoppling på kontering och utökad periodisering)
  • kundnära fakturahantering
  • verksamhetsspecifikt ekonomistöd (exempelvis Skatteverkets uppbördsredovisning)

Dessa tjänster utförs av Ekonomienheten i Gävle, med undantag för Skatteverkets uppbördsredovisning.

3.2.3. Tidredovisning

Skatteverkets verksamhetsstöd levererar flera tjänster utöver dem som redovisas under benämningen personal- eller ekonomiadministration. Den mest centrala för servicecentret av dessa tjänster är tidredovisning.

Figur 3.3 Nuvarande tjänster inom tidredovisning

3.3. Vilka tjänster bör servicecentret erbjuda?

Servicecentret ska enligt utredningens direktiv tillhandahålla tjänster som inte bedöms vara alltför beroende av specifik myndighetsförståelse eller geografisk närhet till kärnverksamheten. Vidare bör tjänsternas processer vara av transaktionsinriktad karaktär. Tjänsterna ska även genom standardisering i kombination med stora volymer kunna leda till sänkta kostnader.

De tjänster som varken kräver myndighetsspecifik förståelse eller geografisk närhet men är av transaktionsinriktad karaktär är de tjänster som är mest lämpade för koncentration i ett myndighetsgemensamt servicecenter. Tjänster som är transaktionsintensiva men fordrar myndighetsförståelse kan också vara lämpade för koncentration, men ställer högre krav på särskild kompetens i servicecentret. Så är fallet inom bokföring och redovisning, som Skatteverkets verksamhetsstöd i dag utför åt Skatteverket och Kronofogdemyndigheten. Motiven för att inkludera sådana tjänster är att det finns synergier mellan olika tjänster, framförallt mellan fakturering, redovisning

om

ku

a lönesystemet samt tjänster avseende

elektroniska beställningar.

3.3.1 er, tilläggstjänster

och specialtjänster

bud bestå-

en

ingen fokuserar på de bastjänster som ser-

vicecentret bör erbjuda.

Bastjänster

möjligt för en kund-

myndighet att köpa en eller flera bastjänster. och bokslut och bokslut. Om man hanterar all fakturering får man kunskap och kompetens för själva bokföringen. Hanteringen av en transaktionsinriktad tjänst ger sålunda en bas för andra tjänster. För att dra nytta av sådana synergieffekter bör bokföring och bokslut erbjudas av servicecentret. De steg i processen som är avgörande för verksamhetsansvar och ansvarsutkrävande ligger emellertid kvar in

ndmyndigheterna, såsom slutgiltigt godkännande av bokslut.

Vid de kundmöten utredningen genomfört har det framkommit att det finns behov av ytterligare tjänster utöver dem som ekonomienheten i Gävle idag levererar. Behoven avser varianter av löneadministration, tidredovisning vi

Indelning i bastjänst

Utredningen föreslår att servicecentret ska erbjuda ett ut

de av bastjänster, tilläggstjänster samt specialtjänster.

I avsnitten nedan beskrivs vad som avses med de olika tjänstetyperna. Därefter avhandlas inte tilläggs- och specialtjänster vidare i betänkandet, utan utredn

Enligt regeringens direktiv till utredningen ska marknaden stimuleras och förutsättningarna för upphandling av tjänster förbättras genom tydliga tjänstedefinitioner, gemensamma och öppna standarder samt stora volymer. Det är under dessa förutsättningar som stora besparingar görs, och det är därför avgörande att servicecentrets tjänster i första hand utgörs av de tjänster där ovanstående mål är möjliga att förverkliga. Den stora merparten av servicecentrets tjänster ska med andra ord vara möjliga att standardisera på ett sätt som passar majoriteten av myndigheterna. Det ska vara

att tjänsten går att standardisera och har en naturlig koppling till

illäggstjänster ska prissättas så stnadstäckning.

en. Skatteverkets verksamhetsstöd erbjuder

sådana tjänster i dag, i form av en avropningsbar ram på ett visst

imbasis med full kostnadstäck-

llustreras

espek-

tive tjänst. De steg som är ifyllda ska utföras i servicecentret steg som är vita ska utföras i kundmyndigheterna.

Figur 3.4 Illustration av ansvarsfördelning mellan kundmyndighet och servicecenter

Tilläggstjänster

Skatteverkets verksamhetsstöd erbjuder några standardiserade tjänster som är särskilt anpassade för en viss kund. Tjänsterna är standardiserade, men är inte av sådan karaktär att alla myndigheter har behov av dem. Det berör främst stöd kopplat till myndighetsspecifik redovisning.

Utredningen föreslår att servicecentret löpande ska kunna erbjuda sådana standardiserade tilläggstjänster. Tjänsten definieras enskilt baserat på de särskilda förhållanden hos en kundmyndighet. En förutsättning för att servicecentret ska åta sig uppgiften ska dock vara

servicecentrets övriga verksamhet. T att priset svarar mot målet om full ko

Specialtjänster

Utöver sådana tjänster som är möjliga att standardisera behöver servicecentret erbjuda specialtjänster, till exempel i form av särskilda utredningar och rapporter eller expertstöd i samband med förändringar hos kundmyndighet

antal timmar. Prissättning sker på t ning.

3.3.2. Förslag på tjänsteutbud

I det följande redogör utredningen för vilka tjänster som servicecentret föreslås tillhandahålla. I anslutning till redogörelsen i också den närmare ansvarsfördelning för de olika stegen i r

Personaladministration

Löneadministration

Skatteverkets leverans inom löneadministration är uppbyggt för att hantera så kallade 8–17-löner (för anställda som arbetar klockan 8 till 17 vardagar). Skatteverket tillämpar så kallad avvikelserapportering, vilket innebär att anställda bara rapporterar frånvaro.

Många andra myndigheter har emellertid anställda som inte följer reguljär kontorstid och som därför har så kallade 24/7-löner (24 timmar, sju dagar i veckan). Det finns även myndigheter med 8–17-löner som använder sig av närvarorapportering genom in- och utstämpling eller särskild tidrapportering.

Utredningen föreslår att löneadministration ska erbjudas som en bastjänst av servicecentret. Mot bakgrund av att servicecentret behöver kunna erbjuda tjänster åt myndigheter med olika behov av löneadministration föreslår utredningen att Skatteverkets löneadministrativa tjänster kompletteras med funktionalitet för 24/7-löner samt närvarorapportering för 8–17 löner.

Ansvarsfördelningen inom löneadministration föreslås vara följande:

Figur 3.5 Löneadministration

Rese- och utläggsadministration

Ansvarsfördelningen inom rese- och utläggsadministration föreslås vara följande:

Figur 3.6 Rese- och utläggsadministration

Beslutsskrivning

Skatteverket tar i dag fram dokumentation för beslut, administration och stöd till chefer hos kundmyndigheterna vid ändrade anställningsförhållanden såsom ny placeringsort, ny organisatorisk tillhörighet, ny lön, nytt förordnande med mera.

Utredningen föreslår att beslutsskrivning ska utgöra en bastjänst i servicecentret. De tjänster som i dag levereras av Skatteverket är tillräckliga och behöver inte kompletteras.

Ansvarsfördelningen inom beslutsskrivning föreslås vara följande:

Figur 3.7 Beslutsskrivning

Tjänstepensionsadministration

Utredningen har, i enlighet med regeringens direktiv, haft kontakter med Statens tjänstepensionsverk (SPV). I dialogen har det framkommit att SPV i dag erbjuder tjänstepensionsadministration via Kammarkollegiet.

I dag utförs bara en del av tjänstepensionsadministrationen av Skatteverkets verksamhetsstöd. Utredningen anser att det är lämpligt att servicecentret i stället ska tillhandahålla anslutning till SPV:s mer omfattande tjänstepensionsadministrativa tjänster. Servicecentret åtar sig att i samverkan med SPV sköta administrationen med ansökningar, uppdatering av anställningsuppgifter för anställda, korrigeringar och registreringar samt besvara frågor från myndighetens chefer och anställda som rör pensions- och grupplivförmåner.

Figur 3.8 Tjänstepensionsadministration

Ekonomiadministration

Leverantörsreskontra

Skatteverkets verksamhetsstöd erbjuder i dag både en så kallad scanning/workflow-lösning och en mer automatiserad e-fakturalösning. Med scanning/workflow menas att pappersfakturor skannas in för vidare hantering i ekonomisystemet. E-fakturalösningen innebär att fakturan skickas elektroniskt av leverantören och läses in automatiskt i ekonomisystemet.

I dag hanterar Skatteverkets verksamhetsstöd kontering. Myndigheter kan ha behov av eller önskemål om att själva sköta detta steg i processen. Kontering är ett centralt steg i bokföringen, och är därför förknippat med väsentliga ansvarsfrågor. Kundmyndigheterna bör därför ha möjlighet att välja om servicecentret ska sköta kontering eller inte. Ett annat skäl att erbjuda tjänsten både med och utan kontering är att när e-beställningar införs under de närmaste åren så kommer ansvaret för konteringen i större utsträckning åligga den som godkänner eller attesterar beställningen. Myndigheternas behov av kontering kommer därför att variera beroende på hur långt de kommit i implementeringen av e-beställningar.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att servicecentret ska erbjuda leverantörsreskontra både med och utan kontering. Oavsett konteringsrutin ska tjänsten utgöra en bastjänst, men prissättningen kan komma att skilja sig åt.

Ansvarsfördelningen inom leverantörsreskontra utan kontering föreslås vara följande:

Figur 3.9 Leverantörsfakturahantering exklusive kontering

eFaktura Scanning

Definitiv

bokföring

Betalning

eFaktura eFaktura Scanning

Definitiv

bokföring

Definitiv

bokföring

Betalning Betalning

Ansvarsfördelningen inom leverantörsreskontra med kontering föreslås vara följande:

Figur 3.10 Leverantörsfakturahantering inklusive kontering

eFaktura eFaktura Scanning

Definitiv

bokföring

Definitiv

bokföring

Betalning Betalning

Kundfakturering och kundreskontra

Skatteverkets kundfakturering är i dag i relativt stor utsträckning manuell, eftersom varken Skatteverket eller Kronofogdemyndigheten hanterar stora volymer. Det finns dock visst elektroniskt stöd för filinläsning När det gäller betalningsavprickning, påminnelse- och kravhantering pågår ett utvecklingsarbete för att öka automatiseringen i hanteringen.

Utredningen föreslår att kundfakturering (inklusive kundreskontra, påminnelse- och kravhantering samt räntedebitering) ska erbjudas som bastjänst av servicecentret. De tjänster som i dag levereras av Skatteverket är tills vidare tillräckliga och behöver inte kompletteras. Huruvida en ännu mer maskinell volymhantering bör byggas upp bör enligt utredningen bli en fråga för servicecentrets ledning utifrån framtida kundmyndigheters behov. Utredningen ser inte något sådant behov inledningsvis.

Ansvarsfördelningen inom kundfakturering med manuell hantering föreslås vara följande:

Figur 3.11 Kundfakturering och kundreskontra (manuell hantering)

eFaktura eFaktura

Papper

Ansvarsfördelningen inom kundfakturering med e-faktura föreslås vara följande:

Figur 3.12 Kundfakturering och kundreskontra (e-faktura)

eFaktura

Papper

eFaktura eFaktura

Papper

Anläggningsredovisning

Utredningen föreslår att anläggningsredovisning ska erbjudas som bastjänst av servicecentret. De tjänster som i dag levereras av Skatteverket är tillräckliga och behöver inte kompletteras.

Ansvarsfördelningen inom anläggningsredovisning föreslås vara följande:

Figur 3.13 Anläggningsredovisning

Löpande redovisning och bokslut

Utredningen föreslår att löpande redovisning, bokslut och avstämningar ska erbjudas som bastjänst av servicecentret. De tjänster som i dag levereras av Skatteverket är tillräckliga och behöver inte kompletteras. Ansvarsfördelningen inom löpande redovisning och bokslut föreslås vara följande:

Figur 3.14 Löpande redovisning och bokslut

Tidredovisning

Många myndigheter har flera olika system för tidredovisning för sina medarbetare med olika syften och uppföljningsändamål avseende fördelning av tid och resursinsatser. Flera av dessa tidredovisningssystem är inte direkt kopplade till medarbetarens lön utan är huvudsakligen för uppföljningssyften. Flera myndigheter använder tidredovisningsmodulerna i ekonomisystemet eller lönesystemet för redovisning och uppföljning av tid. Det ska man som kundmyndighet kunna göra också när systemstöden finns under servicecentrets

reg

nde av justeringar och uppdateringar med

an

tem är två separata bastjänster men bygger på att man

redan har förlagt andra ekonomiadministrativa tjänster i service-

Figur 3.15 Tidredovisning

i slutet

av p-

ster och

ickas iväg till leverantören elektroniskt

i för att undvika att särskilt systemstöd för tidredovisning måste införskaffas på kundmyndigheten.

Tidredovisning är i huvudsak en systemrelaterad tjänst där kundmyndigheten själv ansvarar för redovisning och uppföljning av tid. Servicecentret kan vara behjälplig med stöd vid uppsättning av systemet eller vid genomföra

ledning av förändrad uppföljning eller ändrade ansvarsstrukturer hos kundmyndigheten.

Eftersom Skatteverket bara erbjuder tidredovisning inom ekonomisystemet bör tjänsteutbudet kompletteras med redovisning i lönesystemet. Tidredovisning i lönesystem respektive tidredovisning i ekonomisys

centrets regi

Elektroniska beställningar

I regeringens handlingsplan för eFörvaltning (Fi 2008/491) är elektroniska beställningar (e-beställningar) en prioriterad fråga. Ett första steg var att införa e-faktura i staten. Ett andra steg är att myndigheter ska arbeta strategiskt med inköpsfrågor och använda ett IT-stöd för att stödja beställnings-, leverans, och fakturahanteringsprocessen. Regeringen har därför bestämt att ett systemstöd för e-beställningar ska införas i statliga myndigheter med fler än 50 anställda. Arbetet leds och samordnas av ESV och planeras vara fullföljt

2013. Enligt planen ska därefter också systemstöd för själva up handlingsprocessen införas, men detta steg är inte beslutat. Processen för e-beställningar omfattar normalt följande steg:

1. Beställningsunderlag – beställaren väljer varor eller tjän anger hur dessa ska konteras

2. Attest – behörig chef attesterar beställningsunderlaget

3. Order – beställningen sk

turan kontrolleras mot avstämningsunderlaget,

6. Betalning – Fakturan betalas om den godkänts genom matchning

ingar.

De

myndig-

het

everantörsfakturaprocessen integreras, vilket

tta skulle i sin tur underlätta hem-

tag

g ligga kvar på kundmyndigheterna eller på

ansvariga ramavtalsmyndigheter. I figuren nedan utför servicecentret de steg som är ifyllda.

4. Inleverans – leveransmottagaren går efter leverans in i systemet och bekräftar leverans

5. Matchning – Fak som bl.a. innehåller information om beställningen och leveransgodkännande.

eller manuell attest.

Fördelen med e-beställningar är att myndigheterna kan få lägre pris genom bättre styrning av inköpen, samt att en större del av processen automatiseras vilket leder till besparingar och förenkl

ssutom förväntas e-beställningar bidra till att utveckla myndigheternas rutiner för att uppnå förbättrad kvalitet och service.

Arbetet med att införa e-beställningar kommer att intensifieras kraftigt under de kommande åren. Enligt utredningen kan servicecentret bidra till att underlätta och effektivisera införandet av e-beställningar väsentligt. Om nödvändiga IT-investeringar för e-beställningar görs i servicecentret kan omställningen i de enskilda kund

erna rationaliseras. Om servicecentret erbjuder stöd för e-beställningar underlättas också leverantörsanslutning väsentligt.

Samtidigt som IT-investeringarna blir mindre kostsamma för staten kan servicecentrets verksamhet effektiviseras om e-beställningar ingår i dess tjänsteutbud. Det finns en direkt koppling mellan e-beställningar och servicecentrets tjänster inom leverantörsfakturahantering. Om servicecentret inför stöd för e-beställningar kan inköpsprocessen och l

jer effektiviteten i servicecentrets verksamhet och statens samlade administration.

En positiv bieffekt av att servicecentret erbjuder stöd för ebeställningar är det kan förväntas öka intresset hos myndigheterna att ansluta sig till servicecentret. De

ningen av de förväntade besparingarna med att etablera ett myndighetsgemensamt servicecenter.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att servicecentret ska erbjuda systemstöd (inklusive stöd för leverantörsanslutning) för e-beställningar så snart som möjligt efter inrättandet. Däremot ska arbete med upphandlin

igur 3.16 E-beställningar

E-beställningar bör vara en bastjänst, men förutsätter att kundmyndigheterna också köper tjänsten leverantörsreskontra. Huruvida systemstöd för e-beställningar bör upphandlas eller om befintligt systemstöd hos någon myndighet bör övertas är en fråga som måste utredas närmare. Skatteverket har i dag ett systemstöd för e-beställningar. Det systemet är dock inte aktuellt att erbjuda som tjänst inom det nya servicecentret.

F

Statligt samordnade

upphandlingar/

ramavtal

Myndighetsspecifika

upphandlingar/

ramavtal

Möjliggöra

elektroniska beställningar (som inte kräver förnyad

konkurrens-

utsättning)

Leverantörs-

anslutning till elektroniskt stöd

4. Produktionsorter och lokalisering

Utredningens förslag: Servicecentret ska inledningsvis ha två

produktionsorter. Ekonomienheten inom Skatteverkets verksamhetsstöd samt lämpliga delar av Försäkringskassans verksamhetsstöd ska utgöra grund för servicecentret.

Utredningen föreslår att servicecentret initialt ska ligga kvar där produktionen är lokaliserad i dag, det vill säga till Gävle och Östersund.

Vidare föreslår utredningen att ett samarbete mellan servicecentret och Kammarkollegiet bör etableras rörande IT-lösningar.

4.1. Utredningsfrågor och utgångspunkter

Utredaren ska analysera om det finns anledning att tillvarata lämpliga delar av verksamhetsstöd av hög kvalitet och effektivitet som byggts upp vid andra stora myndigheter än Skatteverket. Utredningen ska belysa förutsättningar för en överföring av verksamhet och när i tiden en verksamhetsöverföring skulle kunna bli aktuell. Likaså ska utredaren analysera lämpligheten av att integrera det administrativa verksamhetsstöd som finns vid Kammarkollegiet med servicecentrets verksamhet och, om en sådan integrering anses lämplig, föreslå en tidpunkt för detta.

Utredningen ska vidare belysa lokalisering på kort och medellång sikt där hänsyn tas till anslutning av kundmyndigheter och överföring av andra myndigheters verksamhetsstöd. Initialt bör hanteringen av lokaliseringsfrågan utgå från var de delar av Skatteverkets administrativa verksamhetsstöd som berörs är lokaliserade. Syftet är att säkra kompetensen och minimera omställningskostnader. I ett senare skede och i samband med att eventuellt andra myndigheters verksamhetsstöd och andra stödfunktioner förs över till servicecentret,

finns det skäl att pröva fördelarna med att lokalisera servicecentret på fler orter.

4.2. Servicecentret bör initialt ha två produktionsorter

Det finns enligt utredningen för- och nackdelar med att ha en eller flera produktionsorter. Att ha en enda produktionsort underlättar ledning och styrning både vid inrättandet och den löpande driften av servicecentret. En samlad verksamhet kan också i högre grad underlätta stordrift jämfört med om samma verksamhet delas upp.

Att ha produktion på flera orter möjliggör å andra sidan antingen minskad sårbarhet eller ökad specialisering. Sårbarheten för exempelvis tekniska störningar minskar om produktionen är förlagd på flera orter. Kompetensförsörjningen kan också underlättas och bli mindre sårbar om servicecentret har verksamhet på flera olika orter. Flera produktionsorter möjliggör dessutom ett potentiellt högre effektiviseringstryck och en förbättrad verksamhetsuppföljning, eftersom olika produktionsorter kan jämföras med varandra.

Om flera verksamhetsstöd förs över till servicecentret ökar emellertid komplexiteten i etableringen av servicecentret. Utredningen föreslår därför att produktionen initialt lokaliseras till högst två orter. Skatteverkets verksamhetsstöd i Gävle utgör en produktionsort, vilket innebär att ett kompletterande verksamhetsstöd bör vara lokaliserat till en enda ort.

En överslagsräkning baserad på att 70–80 procent av alla myndigheter på sikt ansluter sig till servicecentret ger vid handen att servicecentret högst kommer att behöva ungefär 600–800 anställda.1Utredningen bedömer att denna omfattning av verksamheten ger underlag för två till högst tre produktionsorter.

Mot bakgrund av de kvalitativa fördelarna och den omfattning av verksamheten som kan förutses föreslår utredningen att servicecentret initialt bör ha två produktionsorter. Nedan redogör utredningen för vilka utgångspunkter som bör vara vägledande för val av vilka andra verksamhetsstöd som ska föras över till servicecentret.

1 Om 70–80 procent av myndigheterna ansluter sig kommer servicecentret hantera omkring 150 000 lönespecifikationer per månad och tre miljoner leverantörsfakturor per år. För denna omfattning behövs ungefär 250 lönehandläggare och 150 leverantörsfakturahandläggare. Till detta kommer ledning, kundtjänst och personal för övriga bastjänster.

Sammanfattningsvis bör följande utgångspunkter vägleda besluten om vilka verksamhetsstöd som bör föras över till servicecentret:

1. Ytterligare produktionsorter måste komplettera Skatteverkets produktion på lämpligt sätt.

2. Den kompletterande produktionsorten måste ha uppnått en hög grad av mognad, stabilitet och effektivitet.

3. En kompletterande produktion bör vara koncentrerad till en ort.

En utgångspunkt bör enligt utredningen vara att ytterligare verksamhetsstöd utöver Skatteverkets ska komplettera Skatteverkets nuvarande produktion på ett lämpligt sätt. De tjänster som i dag saknas eller inte är överförbara vid Skatteverkets verksamhetsstöd men som utredningen föreslår ska ingå i servicecentrets tjänsteutbud är följande:

  • 8–17-löner med närvarorapportering,
  • 24/7-löner,
  • tidredovisning i lönesystem,
  • e-beställning,
  • utökad tjänstepensionsadministration

Verksamhetsstöd som i dag producerar dessa tjänster kompletterar enligt utredningen Skatteverkets tjänsteutbud på ett lämpligt sätt.

Verksamheten bör vidare kännetecknas av stordrift och bör ha varit i gång ett antal år och ha uppnått en hög mognad och effektivitet. Med mognad och effektivitet menas exempelvis att nödvändiga investeringar och systembyten genomförts och att verksamheten fungerar effektivt. Erfarenhet av att erbjuda tjänster åt andra myndigheter är en meriterande faktor.

4.3. Kartläggning av tänkbara verksamhetsstöd

Flera myndigheter tillhandahåller stödtjänster till andra myndigheter eller har själva koncentrerat stödtjänster i servicecenter eller liknande. I samråd med ESV har utredningen identifierat ett antal befintliga verksamhetsstöd som skulle kunna vara aktuella som kompletterande bas för servicecentrets produktion. I det följande avsnittet redogör utredningen för verksamhetsstöd hos Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Kammarkollegiet, länsstyrelserna och Tullverket. Eftersom Rikspolisstyrelsens verksamhetsstöd har varit föremål för

en separat utredning av Statskontoret har utredningen inte studerat Polisens administrativa centrum närmare. Även Försvarsmaktens logistik (FMLOG) har övervägts, men eftersom också denna verksamhet varit föremål för särskild utredning har utredningen inte studerat denna verksamhet närmare.

4.3.1. Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingens ekonomiadministration är fördelad på tre orter i Sverige. Arbetsförmedlingen hanterar bland annat 315 000 leverantörsfakturor per år. Integrationerna mellan ekonomisystemet och verksamhetssystem är omfattande och utgörs delvis av realtidsintegrationer.

Arbetsförmedlingens löneadministration är fördelad på fyra orter och hanterar cirka 12 000 löner varje månad. Arbetsförmedlingen har stöd för 24/7-löner och närvarorapportering. Det finns idag flera olika lösningar för tidrapportering inom Arbetsförmedlingen och ett harmoniseringsarbete pågår.

Arbetsförmedlingen har kommit mycket långt vad gäller att utveckla systemstöd och lösningar för e-beställningar. Arbetsförmedlingen driver genom INKA-projektet utvecklingen av ett e-beställningssystem med fokus på att skapa förutsättningar för införande av e-handel på bred front inom myndigheten under 2011. Arbetsförmedlingen har som mål att 80 procent av alla fakturor genereras elektroniskt. Arbetsförmedlingen har redan en etablerad och fungerande lösning där man successivt arbetar med att ansluta ytterligare leverantörer.

4.3.2. Försäkringskassan

Försäkringskassans kärnverksamhet har sedan 2005/2006 nyttjat administrativa tjänster från Försäkringskassans verksamhetsstöd inom ekonomi- och löneadministration, med placering i Östersund. De senaste åren har man i hög grad arbetat med standardisering av sina tjänster och det finns god mognad och stabilitet i verksamheten. I tjänsteutbudet ingår alla de typer av löner som enligt utredningens förslag ska erbjudas av servicecentret. Försäkringskassan har också system för in- och utstämpling (närvarorapportering) vilket saknas

i Gävle. Sammanlagt hanterar Försäkringskassan 14 000 löner per månad.

Ekonomiadministrationen inom Försäkringskassans verksamhetsstöd i Östersund hanterar utöver redovisning av myndighetens egen ekonomi också Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens utbetalningar till Sveriges försäkringstagare och pensionärer. Försäkringskassan hanterar sammanlagt 160 000 leverantörsfakturor. Verksamhetsstödet utför bland annat bemyndigande av centrala utbetalningar och manuella utbetalningar enlig underlag och utgör dagligen cirka en miljard kronor. Till denna del skiljer sig verksamhetsstödet hos Försäkringskassan mot Skatteverkets motsvarande hantering av skatteuppbörden, som ingår i Skatteverkets kärnverksamhet i stället för i verksamhetsstödet.

Försäkringskassans verksamhetsstöd har sedan flera år också en uppbyggd och fungerande kundsupport. Försäkringskassan har dessutom en systemförvaltning som fysiskt är placerad i Östersund och uppfattas på ett bra sätt vara integrerad med och ha förståelse för den verksamhet av administrativ art inom ekonomi och lön som SC ska bedriva. Det finns även ett system för ledning och produktionsuppföljning etablerat.

Sedan årsskiftet 2009/2010 levererar Försäkringskassans verksamhetsstöd administrativa stödtjänster till Pensionsmyndigheten. Myndigheten står inte inför några omfattande systemstödsbyten även om man överväger byte av lönesystem. Enheten i Östersund uppvisar god produktionseffektivitet och har infört ett strukturerat arbetssätt för kontinuerligt förbättringsarbete.

4.3.3. Kammarkollegiet

Kammarkollegiet har enligt sin instruktion till uppgift att tillhandahålla service inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Kammarkollegiet har i fråga om administrativ service fokuserat på att leverera tjänster till mindre myndigheter där behovet och efterfrågan varit som störst.

Den avdelning inom Kammarkollegiet som levererar tjänster inom personal- och ekonomiadministration är ”Administrativ service” som hade 123 olika kunder under år 2010. Administrativ service har 45 anställda uppdelat på fyra sektioner (System, Löner, Redovisning och Konsult) och omsatte cirka 43 miljoner kronor under 2010.

Myndigheten hanterar idag cirka 5600 löner per månad för 83 olika kundmyndigheter med från tre upp till 360 anställda. I genomsnitt hanteras 70 löner per kund. Inom redovisningssektionen är antalet kunder något färre och anpassningen till respektive kunds behov och förutsättningar större. Sammanlagt hanterar Kammarkollegiet ungefär 100 000 leverantörsfakturor per år inom ramen för den erbjudna tjänsten elektronisk fakturahantering.

4.3.4. Länsstyrelserna

Under de senaste åren har länsstyrelserna haft i uppdrag att effektivisera och samordna sin administrativa verksamhet. Samordningen omfattar IT-frågor, ekonomiadministration och löneadministration. Om inget annat anges bygger beskrivningarna nedan på rapporten

Utredning om hur länsstyrelsernas interna administrativa verksamheter kan organiseras som Länsstyrelsen i Jönköpings län avrapporterade till regeringen i april 2010.

Länsstyrelsen i Örebro län samordnar vissa övergripande delar av länsstyrelsernas ekonomiadministration, LstEA. LstEA:s uppgifter är att utveckla och förvalta en enhetlig redovisningsmodell, att lämna EA-support till länsstyrelserna och att hantera betalningsfiler. LstEA utgör ett stöd för de enskilda länsstyrelserna, men ansvaret för ekonomihanteringen åligger varje länsstyrelse.

År 2008 påbörjade länsstyrelserna en samordning av löneadministration i ett nytt gemensamt system. Från och med år 2010 förvaltas Samordnad löneservice (SLS) av Länsstyrelsen i Kronoberg, och systemet används av alla länsstyrelser.

Målet med SLS är att gå från att administrera ungefär 220 löner per löneadministratör till 650 löner. Vid årsskiftet 2009/10 låg handläggningen på strax över 500 löner per administratör. Genom den samordnade löneservicen beräknas antalet löneadministratörer kunna minskas från ungefär trettio till tio löneadministratörer, det vill säga med två tredjedelar.2

Länsstyrelserna arbetar med ett riktat kvalitetsarbete där säkerställande att interna rutiner och riktlinjer följs. SLS har ett antal check- och avstämningslistor för lönearbetet som löpande gås igenom och förbättras.3

2 Lägesrapport för Samordnad Löneservice enligt regleringsbrev för 2009 (Länsstyrelserna 2009-11-04), s. 4. 3 Lägesrapport för Samordnad Löneservice enligt regleringsbrev för 2009 (Länsstyrelserna 2009-11-04), s. 3.

4.3.5. Tullverket

Tullverket har valt att organisera sin administrativa verksamhet genom att k