SOU 2015:96

Låt fler forma framtiden! Forskarantologi

1. Inledning

En central uppgift för politiska partier är att knyta samman det civila samhället med staten och fungera som en kanal mellan medborgarna och makthavarna.1 Partier antas vara redskap för att artikulera medborgarnas intressen, att aggregera olika intressen i samhället, att skapa policy genom att fatta bindande politiska beslut samt att rekrytera politiker som representerar medborgarna.2Det faktum att partierna är de enda organisationer som har legitimitet och förmåga att leva upp till dessa centrala funktioner gör det svårt att tänka sig en representativ demokrati utan dem.3

Men denna beskrivning av partiernas roll i den representativa demokratin utgår ifrån ett idealtillstånd, som grundligt ifrågasätts i den internationellt inflytelserika kartellpartiteorin.4 I artikeln där kartellpartiteorin först lanserades för forskarsamhället i mitten av 1990-talet drogs följande dystra slutsats om partieliternas alltmer ansträngda relation till demokratins ideal: ”Partier är sammanslutningar av professionella, inte organisationer av eller för medborgare”.5 Den citerade slutsatsen baseras på observationer som indikerar att partierna sedan masspartiernas glansdagar på 1950-talet har tappat sin förankring i civilsamhället och successivt tagits över av professionella eliter. Långtgående prognoser om ökat elitstyre, som citatet exemplifierar, är emellertid inte unika för nutida forskare. Ungefär samma tankegods presenterades nämligen

1 Dalton m fl 2011. 2 Crotty 2006. 3 Schattschneider 1942. 4 Katz & Mair 1995, 2002, 2009, Mair 2013. 5 Katz & Mair 1995: 22; jfr Blyth & Katz 2005: 34, 45, 55. Citatet i orginal: ”Parties are partnerships of professionals, not associsations of, or for, the citizens”.

för över hundra år sedan av sociologen Roberto Michels.6 Både den moderna kartellteorin och Michels klassiska ”järnlag om oligarki” förutspår alltså med nästan ett sekels mellanrum att partiernas interna demokrati successivt kommer att förtvina i kölvattnet av politikens professionalisering.7 Den principiellt viktiga skillnaden mellan teorierna är att Michels såg demokratidealets gradvisa förfall som en ”lagbunden” följd av organisationers inneboende hierarki medan kartellpartiteorin ser utvecklingen mot fåtalsvälde i partierna som ett resultat av samhällsförändringar under senare delen av 1900-talet.8 Centralt för syftet med denna rapport är kartellpartiteorins syn på den stora medlemsnedgången i partierna som en följd av en omfattande samhällsförändring, som leder bort från 1950-talets relativt demokratiska masspartier till nutidens elitstyrda kartellpartier.9

I rapporten beaktas emellertid också en viktig motbild till kartellpartiteorins demokratiska dystopi. I stället för att förvänta sig tilltagande elitstyre presenterar flera samhällsveterare en motstridig hypotes, som anger att medborgarna har genomgått en frigörelse. Forskare som företräder denna ”frigörelsehypotes” kritiserar kartellpartiteorins slutsats om ökad toppstyrning inom partierna utifrån framför allt två argument. Det första går ut på att föreställningen om ökad toppstyrning baseras på svaga belägg om att partiintern demokrati verkligen fungerade bättre förr i tiden. När vi skrapar på ytan menar dock kritiker att kartellpartiteorins implicita antagande om en interndemokratisk guldålder i det förflutna är högst tveksam.10 Det andra, och delvis överlappande, argumentet utgår ifrån föresatsen att moderna partimedlemmar är avsevärt mer individualiserade, bättre utbildade och mindre auktoritetstroende än vad som var vanligt under partiernas glansdagar på 1950-talet.11 Det antas i sin tur medföra att moderna partimedlemmar i stigande grad kräver inflytande över politiken. De alltmer högljudda kraven på medinflytande leder då till den

6 Michels 1983, se också Duverger 1954: 133; McKenzie 1963; Hands 1971; Janda 1983; Sartori 1987: 149. 7 Michels 1983: 165. 8 Se Blyth & Katz 2005. 9 Katz & Mair 2009: 756, 763. 10 Teorell 1998: 344; Scarrow m fl 2000: 133; Loxbo 2013: 540; Thomassen & van Ham 2014: 403–404. 11 Dalton & Wattenberg 2000; se Giddens 1991.

förhastade slutsatsen att interndemokratin har försämrats, trots att den i själva verket har förbättrats.12

Om det nu är så att partiernas interndemokrati förbättras, snarare än försämras, är dock en sådan utveckling inte självklart av godo. En varnande finger lyfts här av statsvetaren John May13, som menar att det finns spänningar mellan en hög grad av partiintern demokrati och en fungerande representativ demokrati inom staten i sin helhet. Där den representativa demokratins ideal är att val ska resultera i att alla medborgarna representeras av folkvalda politiker14 menar May att samma ideal tillämpat på partier kan resultera i att åsikter hos partiernas valda representanter i praktiken överensstämmer bättre med partimedlemmarna än med partiets väljare. Därutöver menar forskare att skillnader mellan partimedlemmar och väljare kan öka när partierna tappar medlemmar. Mer specifikt tyder forskningen på politiska resurser, som kunskap och utbildning, blir allt viktigare för att medborgare numera ska ta steget till att bli medlemmar i partierna.15 Om så är fallet också i Sverige kan partimedlemmarna ha fått en annan social sammansättning över tid i takt med att partierna har förlorat medlemmar. Annorlunda uttryckt kan vi befara att partimedlemmarnas grad av social representativitet, jämfört med partiernas väljare, har försämrats över tid. Hur partiledningar går till väga för att hantera spänningarna mellan väljare, partimedlemmar och partiernas toppskikt kan således beskrivas som ett intrikat och växande dilemma, där demokrati inom partier måste vägas mot representativ demokrati i stort.

Denna rapport tar avstamp i ovan nämnda teorier om de politiska partiernas, och deras medlemmars, förändring. För att ge ett underlag till Demokratiutredningen är det huvudsakliga syftet att belysa om, och i sådana fall på vilket sätt, de svenska politiska partiernas roll i demokratin har påverkats av ett minskat antal partimedlemmar. För att svara upp till syftet analyserar vi partiernas roll och utveckling i demokratin med fokus på några centrala delar av det partipolitiska arbetets organisering sedan medlemstappet inleddes i mitten av 1980-talet.

12 Teorell 1998; Scarrow m fl 2000; Loxbo 2013. 13 May 1973. 14 Westerståhl 1985. 15 Dalton & Wattenberg 2000: 281, 284; Scarrow & Gezgor 2010.

Vi kommer i rapporten att besvara tre frågeställningar. Den första tar avstamp i kartellpartiteorins mest grundläggande antaganden om partimedlemmars förändrade betydelse i kölvattnet av att partierna förlorar allt fler medlemmar. Frågan lyder:

1. Hur omfattande är medlemstappet i de svenska partierna och vilka strategier anläggs av partieliterna för att säkra partiorganisationernas överlevnad när partimedlemmarna i allt högre grad försvinner?

Med utgångspunkt från analyser av den första frågeställningen baseras vår andra frågeställning på Mays och andra forskares diskussion om relationen mellan partimedlemmar och väljare:

2. Fjärmar sig partimedlemmarna från partiernas sympatisörer i civilsamhället så att de blir allt mindre representativa för sina väljare?

Vår tredje och sista frågeställning utgår från de mer specifika antagandena om förtvinad interndemokrati som görs i kartellpartiteorin, som sedan vägs mot teorier och forskning som förväntar sig motsatt utveckling. Frågeställningen lyder enligt följande:

3. Innebär tappet av partimedlemmar och införandet av partistöd att interndemokratin försvagas och att toppstyrning av partierna tilltar?

Rapporten har följande disposition. Först studeras partiernas huvudsakliga respons på medlemstappet, varpå vi undersöker om medlemstappet förändrat partiernas förankring i civilsamhället. I avsnittet som sedan följer analyseras utvecklingen av partiernas interndemokrati. Till sist sammanfattar vi våra resultat och drar slutsatser utifrån dessa.

Som framgår av denna rapport vilar en stor del av våra slutsatser på tidigare forskning. Inte desto mindre redovisar vi analyser baserade på en stor mängd frågeundersökningar från urval, som är representativa för den svenska befolkningen mellan 16–85 år. Bland dessa ingår 2012 års frågeundersökning av Surveyinstitutet vid

Linnéuniversitetet16 och undersökningar mellan 1986–2013, som har genomförts av SOM-institutet vid Göteborgs universitet.17Dessutom genomför vi en studie av formell interndemokrati genom att analysera partiernas stadgar samt en annan studie av hur medierapporteringen om medinflytande i partierna har förändrats över tid.

16 Hagevi 2014 a. 17 SOM-institutet 2013; Vernersdotter 2014.

2. Reaktion på medlemstapp

En omfattande forskning visar att de flesta politiska partierna över hela Västeuropa tappar medlemmar18 och Sverige är inget undantag.19 Enligt kartellpartiteorin är detta ett tecken på partiernas försvagade ställning i civilsamhället.20 För att möjliggöra organisatoriskt oberoende trots denna försvagning menar teorins företrädare att de stora partierna enas om att införa statligt partistöd.21Den dominerande strategin för att ersätta medlemmarna är alltså att partieliter använder sina maktpositioner i staten för att öka partiorganisationernas ekonomiska stöd, vilket också innebär att partierna alltmer integreras i staten. Partistödet är det direkta monetära stödet till partiorganisationernas egna verksamheter och den ersättning som betalas ut för deras verksamhet i offentlig sektor. Den definitionen innefattar utbetalningar som sker utifrån de politiska beslut som betecknas som partistöd samt finansieringen av partiernas anställda och arvoden till politiker i regering, riksdag, landsting och regering (inklusive deras pensioner). Att det ökade partistödet beslutats av riksdag eller fullmäktige i kommuner och landsting förhindrar inte slutsatsen att offentlig finansiering är partiernas strategi för att motverka effekterna av medlemstappet. Dessa beslutsfattande organ kontrolleras nämligen av partierna.

I följande avsnitt beskrivs först de svenska riksdagspartiernas minskande anslutningsgrad, det vill säga partiernas medlemmar som andel av befolkningen. Därefter redovisas utvecklingen av det offentliga partistödet i Sverige följt av en kort sammanfattning av

18 Scarrow 2000; Biezen m fl 2012; Biezen & Poguntke 2014. Se även kapitlet av Kölln i denna antologi. 19 Hagevi 2014b; Karlsson & Lundberg 2015. 20 Katz & Mair 2009: 756-757, se Mair 1994: 7–8. 21 Katz & Mair 1995.

tidigare forskning om partistödets funktion i partierna. Avslutningsvis redovisas uppgifter om väljares och partimedlemmars uppfattning om det offentliga partistödet.

Medlemsutvecklingen varierar något mellan partierna. I figur 2.1 redovisas respektive partis medlemmar som andel av befolkningen – vilket betecknas som anslutningsgrad – i femårsperioder mellan 1986–2012.

Kommentar: Data är från SOM-institutet, Göteborgs universitet.

Samtliga fyra partier som vid något tillfälle samlat mer än en procent av befolkningen som partimedlemmar – Socialdemokraterna, Moderaterna, Centerpartiet och Folkpartiet – uppvisar en kraftigt minskad anslutningsgrad. Till viss del verkar dock fallhöjden inverka på hur stor minskningen är. Störst är nämligen minskningen för Socialdemokraterna som sjunkit flera procentenheter, följt av Moderaterna och därefter Centerpartiet, som i sin tur följs av Folkpartiet. Trots minskningen av andelen partimedlemmar utmärker

0 1 2 3 4 5 6

1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

Proc ent pa rt ime dl em mar av befol kni ng en

Vänsterpartiet Socialdemokraterna Centerpartiet Folkpartiet Moderaterna Kristdemokraterna Miljöpartiet Sverigedemokraterna

sig fortfarande, 2011–2012, Socialdemokraterna, Moderaterna och till viss del Centerpartiet genom att organisera en större andel av befolkningen än andra partier. De mindre partierna Vänsterpartiet, Kristdemokraterna och Miljöpartiet har i stort sett kunnat behålla sin medlemsandel av befolkningen. Det enda partiet som uppvisar en ökad tillströmning av medlemmar är Sverigedemokraterna. Medlemsandelen för detta parti ligger nu på ungefär samma nivå som för Vänsterpartiet, Miljöpartiet, Kristdemokraterna och Folkpartiet. Medlemsutvecklingen är således inte likartad i alla partier, men däremot tenderar skillnaderna mellan partiernas anslutningsgrad att avta. Under den första undersökta perioden – 1986–1990 – var avståndet i anslutningsgrad mellan det största och minsta partiet 5,2 procentenheter medan motsvarande skillnad var nere i 1,9 procentenheter ett kvartssekel senare (2011–2012). Fem av riksdagspartierna organiserar nu vardera 0,3–0,5 procent av befolkningen som medlemmar.

Kommentar: Uppgifter om partistöd, partimedlemskap från SCB och Levnadsnivåundersökningarna är

hämtade från Hagevi 2014b: 32 kompletterat med uppgifter om partimedlemskap 1986–2012 från

SOM-institutet (2013), Göteborgs universitet.

0 200 400 600 800 1000 1200

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

1 9 6 6

1 9 6 8

1 9 7 0

1 9 7 2

1 9 7 4

1 9 7 6

1 9 7 8

1 9 8 0

1 9 8 2

1 9 8 4

1 9 8 6

1 9 8 8

1 9 9 0

1 9 9 2

1 9 9 4

1 9 9 6

1 9 9 8

2 0 0 0

2 0 0 2

2 0 0 4

2 0 0 6

2 0 0 8

2 0 1 0

2 0 1 2

Mi ljoner kr onor i pa rt ist öd

Proc ent pa rt ime dl em mar av befol knng en

Partimedlemskap (SCB, Levnadsnivåundersökningarna) Partimedlemskap (SOM) Aktiva partimedlemmar (SOM) Partistöd

Resultaten i figur 2.2 ovan pekar på att partiernas medlemstapp inleds i mitten av 1980-talet. Denna slutsats bygger på data om partimedlemskap från SCB/Levnadsnivåundersökningarna som inleds 1968 (tjock svart linje). I figur 2.2 redovisas också motsvarande data från SOM-institutet (tjock grå linje) från 1986 och framåt.

De analyser av partimedlemskap som redovisas i figuren (som i huvudsak tycks vara opåverkade av att Socialdemokraterna avskaffande kollektivanslutningen) visar att andelen medlemmar var svagt stigande fram till början av 1980-talet. Tillströmningen av medlemmar kommer dock till ett abrupt slut 1984, varpå medlemstappet inleds. Från mitten av 1980-talet och framåt rasar andelen partimedlemmar ner till 5–6 procent av befolkningen och planar sedan ut på denna nivå under 2000-talet. Medlemstappet inleds således innan kollektivanslutningens avskaffande och fortsätter därefter. Trenden i SCB/Levnadsundersökningarnas långa tidsserie över anslutningsgraden till partierna (tjock svart linje) överensstämmer väl med motsvarande trend som uppmäts av SOM-institutet (tjock grå linje). Längst ned i figur 2.2 finns även en grå prickad linje som visar andelen aktiva partimedlemmar (vilket här betecknar partimedlemmar som under ett år gått på minst ett medlemsmöte). Trots det modesta kriteriet för att bli kategoriserad som aktiv medlem framgår det att en avsevärt mindre andel av befolkningen är aktiva partimedlemmar än andelen som är partimedlemmar. Men även andelen aktiva partimedlemmar har minskat med 2–3 procentenheter, vilket kan uppfattas som en måttlig minskning. Det innebär dock att andelen aktiva partimedlemmar minskat med omkring två tredjedelar, vilket är en lika stor relativ minskning som för den totala andelen partimedlemmar, passiva inklusive aktiva. Därmed är andelen aktiva medlemmar av det totala medlemsantalet ungefär lika stor – omkring en femtedel av alla partimedlemmar – som innan medlemstappet startade på 1980-talet.

Den streckade svarta linjen i figur 2.2 visar att det svenska partistödet har ökat kraftigt under de senaste fyra decennierna. Från att partistödet infördes 1966 fram till höjdpunkten för partiernas anslutningsgrad 1984 ökade värdet av det samlade partistödet med 3,5 gånger i fast penningvärde. Om vi sedan granskar partistödets värde vid tidsseriens slut hade detta ökat mer än 5

gånger jämfört med 1966. Utifrån detta är en rimlig slutats att det ökade partistödet inte bara är en strategi från partiernas sida för att motverka medlemstappet, utan att det är den dominerande strategin. Jämfört med det höga och kontinuerligt växande partistödet, som helt bekostas av offentliga medel, framstår andra aktiviteter eller initiativ som krusningar på ytan.22

Speciellt torde förstärkningen av partistödet vara en injektion för mindre partier som inte tappat medlemmar i lika stor omfattning som de fyra som har haft en stor medlemskår. De små partierna har alltjämt ungefär lika stor andel medlemmar som de hade före tappet av partimedlemmar påbörjades, men får nu dessutom ta del av ett växande partistöd.

Det svenska partistödet växer emellertid i storlek långt före det att medlemstappet inleds i mitten av 1980-talet. I takt med att anslutningsgraden minskar ökar dock partistödets omfattning än mer. Flera forskare har noterat att intäkterna från medlemmarna – trots höga medlemsnivåer – minskade (räknat i fast penningvärde) redan i slutet av 1960-talet. Kartellpartiteorins förgrundsgestalter, Katz och Mair, argumenterar också för att kostnaderna för professionaliserade valkampanjer ökade mer än vad partierna uppfattade att medlemmarna var villiga att betala för.23 Av denna anledning började partierna vända sig till staten för att få allt mer i partistöd. Katz och Mair får medhåll av Gullan Gidlund24 som menar att anledningen till att det svenska partistödet infördes 1966 (i kommuner och landsting 1969) var att partierna uppfattade en begynnande kris eftersom intäkterna från medlemmarna inte kunde höjas samtidigt som kostnaderna för partierna, främst i samband med allt mer professionaliserade valkampanjerna, ökade. Vid denna tidpunkt var det dock inte en minskad andel partimedlemmar som låg bakom krisen. Gidlund noterar dessutom att systemet med privata donationer till partierna var stabilt, varför det inte fanns några akuta ekonomiska skäl som motiverade införandet av statligt finansierat partistöd.25 Orsaken till det höjda partistödet är snarare

22 Se även kapitlet av Kölln i denna antologi för en diskussion om partiernas förändrade finansiering. 23 Katz & Mair 1995:15, 2009:758. 24 Gidlund 1983. 25 Gidlund 1983: 11, 343-344.

att partierna, främst Socialdemokraterna, bedömde det som svårt att höja medlemsavgifterna utan att förlora partimedlemmar.

Det sammanlagda svenska partistödet från riksdag, landsting och kommuner var drygt 1,1 miljarder kronor år 2011. Utvecklingen under de senaste 40 åren innebär därför att detta har ökat med i snitt 15,5 miljoner kronor om året. Den summan ger en signal om att partierna har stora möjligheter att professionalisera politiken genom att anställa personal och köpa tjänster. Även om vi beaktar att lönerna för redan anställda ökar mer än priserna, och att en del av partistödet går till uppköp av varor och tjänster, innebär ökningen goda förutsättningar för att förändra politiken så att allt fler kan bli politiker till yrket. Som en jämförelse kan nämnas att den årliga ökningen av partistödet motsvarar årsarbetskostnaden för omkring 25 tjänstemän.26 Till detta kan läggas att arvodesnivån i kommunerna har ökat avsevärt; kommunernas kostnader för den egna politiska verksamheten har ökat kraftigt trots att antalet kommunala uppdrag och kommunpolitiker minskat avsevärt sedan 1980-talet.27

Mot bakgrund av ovanstående resultat framgår att betoningen av så kallade selektiva incitament – i detta fall incitament som riktas till den enskilde politikern i form av ekonomisk ersättning28 – är en viktig strategi från partiernas sida för att upprätthålla politiskt engagemang inom deras verksamhet. Därmed kan slutsatsen dras att ytterligare en strategi som partierna tillämpar för att hantera den minskande anslutningsgraden är att, vid sidan av att öka partistödet, höja arvoden för de som har uppdrag inom politiken. Denna strategi förändrar sammansättningen av partimedlemmarna. Medan passiva medlemmar utan förtroendeuppdrag blir allt mer sällsynta är kvarvarande partimedlemmar i allt större utsträckning förtroendevalda i kommun, landsting eller riksdag. År 1987 var det 24 procent av partimedlemmarna som var eller hade varit förtroendevalda i kommun, landsting eller riksdag. Tio år senare, år 1997, var motsvarande andel 38 procent.29 Enligt Surveyinstitutets undersökning var denna andel uppe i 40 procent år 2009.30

26 SCB 2013. 27 Hagevi 2014b. 28 Panebianco 1988. 29 Petersson m fl 2000: 112. 30 Hagevi 2010.

Höjningen av partistödet och politikernas arvoden innebär att det i svensk politik är allt fler som har politik som yrke. Närmare hälften av de nyvalda riksdagsledamöterna är redan professionella politiker31samtidigt som forskningen visar att antalet hel- och deltidsanställda politiker ökar inom lokalpolitiken.32 Därutöver har antalet politiskt anställda i riksdagen och regeringskansliet ökat.33 År 2000 uppskattades det totala antalet heltidsanställda professionella politiker – verksamma inom politiska partier (nationellt, regionalt och lokalt) samt inom stat, landsting och kommuner – till ungefär 2 500 personer.34 Tillgängliga uppgifter visar också på en ökning sedan dess (även om antalet deltidsanställda politiker i kommuner och landsting tycks ha ökat mer än motsvarande antal heltidsanställda).35 Till detta kommer de politiskt verksamma som anställs av lobbyorganisationer, PR-byråer och företag. År 2014 uppskattades denna typ av professionella politiker, som är verksamma på nationell nivå, uppgå till 1 500–2 500 personer.36 Dessa kan agera på uppdrag av flera aktörer, inkluderat politiska partier. Om partierna anlitar denna typ av politiskt verksamma går de således utanför den egna organisationen och köper politiska tjänster av företag.

Sammantaget finns det två grundläggande skäl till att det ökade partistödet gör att partiernas beroende av medlemmarna minskar. För det första ersätts medlemsavgifter som huvudsaklig inkomstkälla. För det andra ersätts medlemmarnas arbetskraft och delaktighet i utvecklingen av partiernas politik av professionella politiker (valda som icke-valda), andra anställda och köpta politiska tjänster.37 Med tanke på den omfattande ökningen av partistödet och antalet professionella politiker bör således införande av partistöd ses som partiernas dominerande strategi för att hantera det minskade antalet partimedlemmar.

I vad mån har då det offentliga finansiella stödet till de politiska partierna, som faktiskt minskar beroendet av medlemmar, stöd bland medborgarna och partimedlemmarna? År 2012 bad Surveyinstitutet på Linnéuniversitetet ett representativt urval av svenska befolkningen mellan 16–85 år att ge respons på följande påstående: ”För att vår

31 Hagevi 2003. 32 Hagevi 2000; Järbert & Olofsson 2012. 33 Ivarsson Westerberg & Nilsson 2009; Hagevi 2014b. 34 Hagevi 2003: 359 35 Ivarsson Westerberg & Nilsson 2009; Järbert & Olofsson 2012; Hagevi 2014b. 36 Garsten m fl 2015. 37 Kölln 2014.

demokrati ska fungera är det viktigt att partierna får ekonomiskt stöd av staten”. Svaren redovisas nedan.

Kommentar: Data är från Surveyinstitutet, Linnéuniversitetet. Frågan om partimedlemskap löd ”Är du medlem i ett politiskt

parti eller dess ungdoms- eller kvinnoförbund?” med svarsalternativen ja och nej. Frågan om tänkbart partimedlemskap löd ”om du svarat nej, skulle du tänka dig att bli medlem i ett politiskt parti?” med svarsmöjligheterna ja, nej och vet inte.

I tabell 2.1 ser vi att medborgarnas acceptans för partistöd är tämligen utbrett, i alla fall när detta stöd, som i enkätfrågan som här används, relateras till demokratins funktion. Som framgår av översta raden i tabell 2.1 stödjer nästan hälften av medborgarna förekomsten av statligt partistöd och endast en sjundedel är motståndare. Bland partimedlemmarna är stödet än starkare – två tredjedelar instämmer i påståendet – och nästan lika starkt är stödet bland medborgare som inte är partimedlemmar men som kan tänka sig bli det. Bland de som inte vet om de kan tänka sig att bli partimedlemmar och bland de som uppger att de inte kan tänka sig bli partimedlemmar är dock stödet svagare, även om andelen positiva vida överstiger andelen negativa. Det står dock klart att de som uppger sig vara medlemmar i partierna, eller de som rapporterar att de kan tänka sig bli partimedlemmar, i mycket liten utsträckning är kritiska mot partistöd. Måhända ser partimedlemmarna inte samma direkta koppling mellan minskat medlemsinflytande och partistödets ökade omfattning som kartellpartiteorins företrädare gör.

3. Partiernas representativitet

Det minskade medlemsantalet i de politiska partierna är i sig en indikation på en brist i demokratin: det blir allt ovanligare att medborgare agerar politiskt och att de uttrycker sina intressen och åsikter inom partipolitiken annat än vid de allmänna valen. Denna försvagade politiska mobilisering innebär att partierna alltmer förlorar sin förmåga att inkludera medborgare i politiken.38

Ytterligare en tänkbar demokratisk brist som kan följa av medlemstappet är att kvarvarande partimedlemmar har egenskaper och åsikter som i allt högre grad skiljer sig från övriga medborgares. Om så är fallet kan partimedlemmarna utvecklas till en politisk elit, som får allt sämre möjligheter att fungera som en länk mellan medborgarna och makten. Bristande åsiktsöverensstämmelse mellan partimedlemmar och väljare är som vi har sett en central fråga i Mays39 diskussion om hur partiintern demokrati kan komma att kollidera med idealet att partierna också bör vara representativa för sina väljare. Tidigare forskning har studerat denna fråga så väl komparativt som enbart i Sverige.40 Den sammanvägda slutsatsen i dessa studier är att medlemstappet i huvudsak inte har förändrat sammansättningen av medlemskåren i partierna. Studierna som här refereras har dock ett antal år nacken varför det finns anledning att mer systematiskt, och med ny data, belysa partimedlemmarnas sociala representativitet samt deras åsiktsrepresentativitet över tid.

I det följande avsnittet kommer den sociala representationen analyseras genom att olika sociala egenskaper hos partiernas medlemmar jämförs med motsvarande egenskaper hos partiernas övriga

38 Biezen & Poguntke 2014. 39 May 1973. 40 Widfeldt 1997; Petersson m fl 2000; Scarrow & Gezgor 2010.

sympatisörer i befolkningen41 För ålder redovisas medelålder, för övriga egenskaper beräknas procentandel. Ju närmare värden på indexet för social representativitet närmar sig noll – det vill säga ingen skillnad mellan medlemmar och sympatisörer – desto bättre är partiernas sociala representativitet.

I figur 3.1 redovisas partimedlemmarnas sociala representativitet för kvinnor, landsbygdsbor, invandrare och regelbundna religiösa mötesbesökare samt medelålder. I figur 3.2 redovisas sedan social representativitet för yrkesorienterade egenskaper i form av andelen högskoleutbildade, arbetare och anställda i offentlig sektor. I figurerna är perfekt representation (noll) markerat med streckad linje.

41 Index för social representativitet beräknas enligt följande

𝐼𝑛𝑑𝑒𝑥 = ∑

│𝑥

̄

𝑖,𝑚

  • 𝑥

̄

𝑖,𝑠

𝑛

𝑛

𝑖=1

där n=antal partier, x̄

i

=social egenskap för respektive parti, m=partimedlemmar och

s=partisympatisörer. Social representativitet mäts med ett index som beräknas i tre steg. För det första beräknas förekomsten av en social egenskap bland respektive partis medlemmar och dess sympatisörer. För egenskapen ålder beräknas medelvärdet, för övriga egenskaper beräknas procentandel för respektive undersökt egenskap. I steg två beräknas den absoluta differensen mellan respektive partis medlemmar och dess sympatisörer. I steg tre beräknas medelvärdet av partiernas differenser. Steg tre innebär att vi erhåller ett sammanfattande mått för samtliga partier.

Kommentar: Data är från SOM-institutet (2013), Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle beaktas

endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet. För kvinnor, invandrare och regelbundna religiösa mötesbesökare baseras indexet på procentandel av respektive egenskap, medan medelålder baseras på medelvärde. Med regelbunden religiös mötesbesökare avses personer som besöker gudstjänst eller annat religiöst möte minst en gång i månaden.

I figur 3.1 framgår det att personer som besöker religiösa möten regelbundet, landsbygdsbor och äldre tenderar att vara överrepresenterade bland partiernas medlemmar jämfört med deras sympatisörer. Däremot visar analysen i figur 3.1 att framförallt andelen kvinnor och till viss del andelen invandrare är underrepresenterade bland partimedlemmarna. När medlemstappet inleds i slutet av 1980-talet försämras partimedlemmarnas representativitet med partiernas sympatisörer under perioderna 1991–1995 och 1996–2000. Utifrån denna nivå ökar sedan den sociala representativiteten vad gäller religiösa mötesbesökare, landsbygdsbor, ålder och till viss del också för invandrare och kvinnor. För kvinnor är dock återhämtningen högst måttlig varför denna grupp framstår som förhållandevis underrepresenterade bland partimedlemmarna.

-12 -10

-8 -6 -4 -2

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

Index för social r epr ese nt at ivit et

Kvinna Medelålder Invandrare Landsbygdsbo Regelbunden religiös mötesbesökare

Kommentar: Data är från SOM-institutet (2013), Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle beaktas

endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet. För högskoleutbildade, arbetare och anställda i offentlig sektor baseras indexet på procentandel av respektive egenskap.

I figur 3.2 redovisas den förändrade representativiteten gällande yrkesorienterade egenskaper. Utifrån en förhållandevis måttlig underrepresentation av högskoleutbildade, arbetare och anställda i offentlig sektor förändras representativiteten gällande dessa sociala egenskaper bland partimedlemmarna till det sämre i takt med att partierna tappar medlemmar. Medan underrepresentationen av arbetare tilltar förbyts underrepresentationen av högskoleutbildade till en allt kraftigare överrepresentation. Också offentligt anställda går från att vara underrepresenterade till att vara något överrepresenterade bland partimedlemmarna.

I rapportens teoriavsnitt nämndes förekomsten av ökade trösklar till partimedlemskap. Enligt detta synsätt ökar behovet att ha stora politiska resurser för att bli partimedlem. Det kan vara en förklaring till partimedlemmarnas försämrade sociala representation vad gäller kön och yrkesorienterade egenskaper. Över tid har den sociala överrepresentationen ökat av människor från medelklassen – som

-12 -10

-8 -6 -4 -2

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

Index för social r epr ese nt at ivit et

Högskoleutbildade Arbetare Anställd i offentlig sektor

oftare än arbetare har en relativt flexibel arbetstid – av högskoleutbildade – som kan misstänkas ha relativt stora politiska resurser – samt av män – som oftast inte tar lika stort ansvar för familj och hem som kvinnor.

Bristande social representativitet leder dock inte nödvändigtvis till bristande åsiktsrepresentativitet.42 Människor med samma egenskaper kan helt enkelt ha olika åsikter samtidigt som människor med olika egenskaper kan dela åsikter. I figur 3.3 och 3.4 redovisas därför medborgarnas uppfattning i fem sakfrågor som har undersökts av SOM-institutet sedan perioden 1986–1990. Varje fråga besvaras på en 5-gradig skala (från mycket bra förslag (1) till mycket dåligt förslag (5) och för vänster-högerskalan från långt till vänster (1) till långt till höger (5). Utifrån svaren bland partiernas medlemmar och sympatisörer beräknas medelvärdet för respektive åsikt utifrån samma principer som det tidigare använda indexet för social representation.43 Ju närmare 0, desto bättre är åsiktsrepresentationen. I figur 3.3 redovisas åsiktsrepresentativiteten mellan partiernas medlemmar och deras sympatisörer dels för subjektiv placering på vänster-högerskalan, dels för politiska sakfrågor, som har stark ekonomisk inriktning och därför brukar beskrivas som centrala för den i huvudsak ekonomiska vänsterhögerkonflikten. I figur 3.4 redovisas samma sak för åsikter om flykting- och biståndspolitik som brukar hänföras till den värdebaserade libertära-auktoritära konfliktdimensionen.

42 Westerståhl 1985. 43 Index för åsiktsrepresentationsindex beräknas enligt följande

𝐼𝑛𝑑𝑒𝑥 = ∑

│𝑥

̄

𝑖,𝑚

  • 𝑥

̄

𝑖,𝑠

𝑛

𝑛

𝑖=1

där n=antal partier, x̄i =åsikt i sakfråga för respektive parti, m=partimedlemmar och s=partisympatisörer.

Kommentar: Data är från SOM-institutet (2013), Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle beaktas

endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet.

Kommentar: Data är från SOM-institutet (2013), Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle beaktas

endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet.

Vad gäller vänster-högerfrågorna i figur 3.3 är tendensen – med undantag av perioden 1991–1995 – att åsiktsrepresentativiteten mellan medlemmar och övriga sympatisörer blir mindre över tid. Den försämrade åsiktsrepresentativiteten är dock måttlig och

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45

1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

Åsi kt sr epr ese nt at ionsi ndex

Vänster-högerskala Minska den offentliga sektorn Bedriva mer av sjukvården i privat regi

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45

1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

Åsi kt sr epr ese nt at ionsi ndex

Minska det svenska biståndet till utvecklingsländerna

Ta emot färre flyktingar

resultatet stämmer överens med tidigare forskning.44 I figur 3.4 ser vi dock inte någon egentlig tendens till förändrad representativitet mellan partimedlemmarna och partisympatisörerna angående flykting- och biståndspolitik.

Slutsatsen är således att partimedlemmarnas minskande sociala representation vad gäller yrkesorienterade egenskaper och kön sammanfaller med deras avtagande åsiktsrepresentativet i vänsterhögerfrågor.

Som redan nämnts i rapportens inledning kan medlemstappet ha förändrat incitamenten till att bli partimedlem så att andelen medlemmar som är starkt politiskt engagerade och ideologisk övertygade har växt. I redovisningen av medlemstappet och partistödets tillväxt har vi redan konstaterat att en allt större andel av partiernas medlemmar också är förtroendevalda i kommuner, landsting och kommuner. I denna del analyseras i vad mån partierna i allt större utsträckning lockar medborgare som är starkt ideologiskt övertygade och har ett stort politiskt intresse av att bli medlemmar. Undersökningens resultat kan ge fingervisning om huruvida incitamenten att gå med i ett parti har förändrats så att partimedlemmarna blivit mer av en politisk engagerad elit och mindre som medborgare i allmänhet.

Analysen sker på följande sätt: För det första konstrueras två index för extrema svar på ovan redovisade vänster-höger-frågor och libertära-auktoritära frågor. Extremindexet konstrueras genom att personer som besvarat en av dessa frågor med något av extremsvaren (mycket bra eller mycket dåligt förslag samt långt till vänster och långt till höger) erhåller en poäng. Därmed konstrueras ett index som löper mellan 0 och 5 poäng (ju högre poäng, desto fler extrema svar). Därefter beräknas också differensen mellan medelvärdet av samtliga partimedlemmar och motsvarande medelvärde bland ickepartimedlemmar. På motsvarande sätt beräknas även differensen mellan aktiva partimedlemmar och icke-partimedlemmar.

För det andra undersöks andelen mycket politiskt intresserade bland partimedlemmar och icke-partimedlemmar. Detta sker genom att beräkna differensen mellan andelen partimedlemmar som uppger sig vara mycket politiskt intresserade och motsvarande andel bland icke-partimedlemmar. På motsvarande sätt beräknas även differ-

44 Widfeldt 1997.

ensen mellan aktiva partimedlemmar och icke-partimedlemmar. Resultatet för de sex tidsperioderna redovisas i figur 3.5: ju högre värden, desto mer ideologiskt extrema eller politiskt intresserade är partimedlemmar och aktiva partimedlemmar jämfört med övriga befolkningen. Notera att värdena för extremindexet redovisas på vänster y-axel och värdena för mycket politiskt intresse på höger yaxel i figur 3.5.

Kommentar: Medelvärdesdifferens av extremindex på vänster y-axel och procentdifferens mellan

mycket politiskt intresserade på höger y-axel. Data är från SOM-institutet (2013), Göteborgs universitet. För libertära-auktoritära frågor är det inte möjligt att sammanställa ett index för perioden 1986–1990.

Med ett visst undantag för partimedlemmars ställningstaganden i vänster-högerfrågor finns det över tid en tendens till att såväl samtliga partimedlemmar som aktiva partimedlemmar blir mer ideologiskt extrema och samtidigt mer politiskt intresserade i förhållande till övriga befolkningen. Under tidsperioden 1991–1995

0 10 20 30 40 50 60

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60

1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

Poroc entd if fer ens för my ck et pol it isk t int resse rad

Medel värdesdif fer ns av ext rem index

Partimedlemmar: vänster-högerfrågor Partimedlemmar: libertära-auktoritära frågor Aktiva partimedlemmar: vänster-högerfrågor Aktiva partimedlemmar: libertära-auktoritära frågor Partimedlemmar: mycket intresserad av politik Aktiva partimedlemmar: mycket intresserad av politik

(som återkommit ofta i dessa mätningar) finns det dock ett hack i kurvan, men därefter ökar skillnaderna. Den generalla utvecklingen stödjer hypotesen att incitamenten för att bli partimedlem (och att vara aktiv partimedlem) har förändrats till att bli mer fokuserade på kärnan i politiken: politiskt intresse och ideologisk övertygelse.

Slutsatsen vad gäller både sociala egenskaper och politiska åsikter är följaktligen att partimedlemmar i allt högre utsträckning skiljer sig från övriga medborgare i flera avseenden.45 May, som berördes ovan, argumenterar för att partimedlemmar, särskilt aktiva partimedlemmar, tenderar att vara mer extrema än partiets väljare. Väljarnas representanter, menar May, försöker då främst tillfredsställa väljarna genom att representera deras åsikter på bekostnad av partiaktiva med extrema åsikter. Detta har kallats för ”Mays lag”. Även om Mays lag har fått skiftande stöd i forskningen46 indikerar våra resultat att den ökande skillnaden mellan partimedlemmar och partiernas väljare är ett demokratiskt dilemma för partierna. Maximeras partiernas interndemokrati riskerar, å ena sidan, de valda politikerna att försämra representativiteten i den stora representativa demokratin. Prioriterar politikerna, å andra sidan, att representera väljarna riskerar partiernas interna demokrati att försämras.

45 Widfeldt 1997. 46 Se t ex Hagevi 2015.

4. Partikongresser, interndemokrati och medlemmars möjlighet till inflytande

Medger partiernas formellt sett högsta beslutande organ – partikongressen – reellt inflytande för partimedlemmar eller styrs de politiska partierna i praktiken av eliter? Likande frågeställningar har tillhört den politiska sociologins mest klassiska ända sedan Robert Michels studie.47 Michels svar på frågan var också ett entydigt nej. Partikongressens makt sågs endast som en formalitet, som partiledningar utan svårigheter kunde kringgå.48 I dagens läge tycks många forskare ge Michels rätt. Som vi har sett beskriver kartellpartiteorin en historisk process där partier från och med masspartiernas glansdagar på 1950-talet successivt tagits över av eliter. I linje med huvuddragen i denna teori argumenterar flera forskare för att partikongresser – och motsvarande organ – successivt har tappat i betydelse i takt med att partierna har utvecklats från att vara relativt demokratiska massorganisationer till att bli alltmer professionaliserade kampanjmaskiner.49 I det snart tio år gamla betänkandet till Demokratiutvecklingskommittén drog till exempel statsvetarna Mikael Gilljam och Tommy Möller följande slutsats som då var typisk för forskningsläget: ”Uppenbarligen har en maktförskjutning ägt rum från partimedlemmar till partiledningar”.50 Ett decennium efter den citerade utredningen är slutsatsen om medinflytande i partierna om möjligt än mer dyster. I takt med att partierna tappar medlemmar,

47 Michels 1983. 48 Michels 1983: 254. 49 Pierre & Widfeldt 1994; Katz & Mair 1995, 2009; Blyth & Katz 2005. 50 Gilljam & Möller 1996: 155.

och personifiering och globalisering alltmer präglar politiken, antas den interna demokratin ha förtvinat än mer.51

I denna del av rapporten synas den spridda föreställningen i sömmarna i Sverige. Vi genomför först en kort sammanfattning av de formella möjligheterna till medinflytande i de svenska riksdagspartierna samt hur partierna själva, i sina stadgor, värderar frågor om interndemokrati. Därefter görs en granskning av existerande forskning om medlemmarnas reella möjligheter att påverka sina respektive partier (inklusive de fåtaliga studier som faktiskt har undersökt hur medlemsinflytande i partierna har utvecklats över tid). Avslutningsvis görs också en analys av rapportering om partikongresser i pressen.

De åtta partier som är representerade i den svenska riksdagen har olika ursprung. Vissa uppstod inom parlamentet innan demokratins genombrott medan andra formades som folkrörelser utanför.52 Ytterligare några partier har bildats efter demokratins genombrott. Dessa skillnader till trots är alla partierna i princip organiserade som traditionella masspartier.53 Det innebär att det politiska mandatet i alla svenska riksdagspartier – med vissa frågetecken kring nykomlingen Sverigedemokraterna54 – formellt sägs komma från partimedlemmarna. Det innebär också att partikongressen (med vilket vi i vår rapport också medräknar stämmor, möten, riksting eller landsdagar som motsvarande organ också kallas) är det formellt högsta beslutande organet.55 Allt sedan Michels studie har forskare ansett att ett partis interna demokrati till stor del avgörs av om ombuden vid partikongressen, som enligt den representativa demokratins principer antas företräda övriga partimedlemmar, har möjligheter att påverka de den politik som partiledningar driver på andra arenor.56 Några centrala uppgifter om hur de svenska riksdagspartierna formellt organiseras för att möjliggöra ett sådant medinflytande framgår i tabell 4.1.

51 Erlingsson m fl 2005: 43; Bolin 2015: 117. 52 Duverger 1954; Pierre m fl 1994. 53 Bäck & Möller 2003: 119–121. 54 Art 2011. 55 Bolin 2015: 106. 56 Teorell 1998: 28-30; Bäck & Möller 2003: 120; Loxbo 2013.

Kommentar: Informationen är hämtad från respektive partis stadgar för 2015. Tabellen är inspirerad av

Bolin (2015: 113). (a) Avser ordinarie kongress (b) Miljöpartiets stadgar § 19 anger möjligheter till beslutande medlemsomröstning. (c) Miljöpartiets stadgar betonar genomgående interndemokrati. Exempelvis § 7.9 (om alla medlemmars förslagsrätt), § 16.6 (krav att alla till partiet anslutna nätverk ska vara demokratiska) och § 20.7 (om medlemmars rätt till närvaro i alla partiorgan). (d) Socialdemokraternas partistadgar Kap 2, § 10 Allmän omröstning (rådgivande). (e) Socialdemokraternas partistadgar. Medlemmarnas rättigheter och skyldigheter betonas särskilt i kap 5, §§ 4–5. (f) Vänsterpartiets partistadgar §§ 149–152 möjliggör rådgivande medlemsomröstning. (g) Vänsterpartiets partistadgar 1 § (portalparagraf) Stadgar uppges vara utformade för att skydda och utveckla partiets inre demokratin och värna medlemsinflytandet. (h) Centpartiets partistadgar, § 5; § 26, möjliggör rådgivande medlemsomröstning inför nomineringar. (i) Centerpartiets partistadgar Kap. 3, § 3, betonar medlemmarnas rättigheter.

Även om alla åtta partier i tabell 4.1 är uppbyggda efter den representativa demokratins principer – där en mindre del av medlemmarna förväntas representera övriga medlemmar vid kontinuerligt återkommande sammankomster – framgår det att de så kallade rödgröna partierna samt Centerpartiet avviker från de resterande partierna genom att öppna upp för en form av direktdemokratiskt medlemsinflytande genom rådgivande eller, i Miljöpartiets fall, beslutande medlemsomröstningar. Dessa partier, som har sina historiska rötter i utomparlamentariska folkrörelser,57

57 Vissa reservationer måste dock göras för Vänsterpartiet som dels bröt sig ur Socialdemokraterna efter deras etablering i riksdagen, dels först efter 1967 övergav

sticker också ut genom att de, med varierande emfas, betonar alla partimedlemmars rätt till inflytande i stadgarna. Denna formella skillnad kan ställas mot de partier som inför demokratins genombrott i början av 1900-talet bildades utifrån sin representation i parlamenten, vilket i Sverige främst gäller de partier som i dag är Moderaterna och Folkpartiet (Kristdemokraterna och Sverigedemokraterna har en annan historia).

Forskningen visar att skillnaderna mellan partiernas stadgor inte bara är historiska minnen eller ord på papper, utan också i dagens läge tycks reflektera en olikartad syn på interndemokratin som ideal. För det första menar statsvetaren Katarina Barrling att det historiska ursprunget lever kvar i partierna och formar starka interna normer – partikulturer – som påverkar politikernas uppfattningar om vilka ideal som borde eftersträvas.58 För det andra indikerar statsvetaren Jan Teorells forskning att sådana kulturella skillnader överensstämmer med graden av interndemokrati i modern tid. Vid en systematisk jämförelse mellan ett antal beslutsprocesser i de två största svenska partierna på 1990-talet drar han slutsatsen att Moderaterna har karaktären av ett ”väljarorienterat kampanjparti” – med låg grad av medlemsinflytande – medan Socialdemokraterna i stället har mer drag av ett ”medlemsorienterat folkrörelseparti”.59 För det tredje har statsvetarna Martin Karlsson och Erik Lundberg60 studerat hur partierna reagerar på det stora tappet av medlemmar. Efter intervjustudier med nu aktiva politiker från samtliga riksdagspartier dras slutsatsen att ”folkrörelsebaserade partier” – Socialdemokraterna, Centerpartiet, Vänsterpartiet och Miljöpartiet – fortfarande tenderar att anse att medlemmarna utgör grunden i partiledningens politiska mandat. De ”icke-folkrörelsebaserade partier” däremot visar tendenser till att överge masspartiets, och den interna demokratins, ideal i en värld där allt färre väljer att engagera sig i de politiska partierna. Skillnaderna mellan partiernas stadgor i tabell 6.1 ger således en ganska god bild av faktiska variationer i hur partier, med skiftande ideologisk utblick och historia, i praktiken ser på det allmänt

leninismens princip om demokratisk centralism, och då antog nya interndemokratiska stadgar, som påminner om Socialdemokraternas (Bäck & Möller 2003:119). 58 Barrling-Hermansson 2004: 307. 59 Teorell 1998: 332. 60 Karlsson & Lundberg 2011.

omhuldade idealet om medlemsinflytande. Kort sagt tenderar interndemokrati som ideal att värderas högre i partier med en folkrörelsehistoria och lägre i partier som saknar denna historia.

Att interndemokratins ideal värderas olika i partier, och att det historiska ursprunget härvidlag har betydelse, säger dock inget om medlemmarnas reella inflytande. Den svenska forskning som finns på detta tema rör emellertid bara de folkrörelsebaserade partierna Centerpartiet61, Miljöpartiet62, Socialdemokraterna63 samt det ickefolkrörelsebaserade partiet Moderaterna.64 Även om resultaten från dessa studier gäller olika partier i skiftande tidsepoker ger de tillsammans värdefulla inblickar i hur den av May65 berörda motsättningen mellan partiledningar och partimedlemmar har hanterats i Sverige.

Baserat på studier av Centerpartiets riksstämmor på 1970-talet66, Socialdemokraternas partikongresser mellan 1948 och 197867 samt Moderaternas partistämmor mellan 1960 och 198568 är en sammanvägd slutsats att partiledningar, i syfte att vinna stöd för en politisk linje när partiernas högsta organ sammanträder, anpassar utformningen av sina förslag efter vad de känner till om ombudens opinioner. Denna så kallade anticepering

69

kan innebära att

ombuden utövar ett indirekt inflytande över partiets politik. Och samma slutsats gäller folkrörelse och icke-folkrörelsebaserade partier.70 Partiledningars benägenhet att lyssna av interna opinioner framstår emellertid som störst när partier befinner sig i opposition, medan partimedlemmar och ombud får mindre inflytande när partierna har större ansvar i regeringsställning.71 När mycket står på spel visar dock forskningen att anticeperingsstrategin i praktiken kan innebära att partiledningar får ökat handlingsutrymme genom

61 Uddman 1987. 62 Lundgren 1990. 63 Pierre 1986; Teorell 1998; Lundberg 2003; Loxbo 2007, 2013. 64 Albinsson 1986; Teorell 1998. 65 May 1973. 66 Uddman 1987. 67 Pierre 1986. 68 Albinsson 1986. 69 Erlingsson m fl 2005: 47. 70 Bolin 2015:110. 71 Erlingsson m fl 2005: 46.

att konfliktfyllda ärenden bordläggs72 eller att förslag som läggs fram på kongresserna är mycket oprecisa.73

Ovan refererade studier har emellertid många år på nacken och sammantaget finns inga entydiga underlag för att uttala sig om det reella medinflytande i svenska partier, förutom att interndemokrati på flera sätt är högre värderat i de folkrörelsebaserade partierna än i de icke-folkrörelsebaserade (se ovan). Trots att forskningsläget är svagt underbyggt har dock slutsatserna om interndemokratins historiska öde varit förvånansvärt entydiga i forskningen. En spridd och föga ifrågasatt föreställning är, som framgick i avsnittets inledning, att möjligheterna till medinflytande har avtagit sedan 1950- och 60-talen då masspartiet hade sina glansdagar.74 Men stämmer denna verklighetsbild?

I kontrast till den spridda bilden av partiernas utveckling från demokratiska folkrörelser mot toppstyrda kampanjorganisationer menar statsvetaren Jan Teorell att sådana föreställningar mycket väl kan bottna i en ”nostalgisk synvilla”, där idealiserade förställningar om demokratins svunna guldålder ligger till grund för felslut om interndemokratins kris. Mot den bakgrunden föreslår Teorell följande alternativa hypotes: ”I dag är det fler än för 30 år sedan som inifrån kräver förbättrad interndemokrati. Av detta dras den felaktiga slutsatsen att den interna demokratin har försämrats. Men i själva verket kan alltså den interna demokratin i partierna rent av vara bättre än förr”.75

För att pröva denna hypotes har statsvetaren Karl Loxbo76studerat interna beslutsprocesser över tid i ett parti där försämrad interndemokrati borde vara ett mycket sannolikt utfall. Loxbo jämför två interna beslutsprocesser i det svenska socialdemokratiska partiet. Den första rör ATP-reformen på 1950-talet och den andra rör den nya pensionsreformen på 1990-talet. Studien ställer således en av det socialdemokratiska partiets genom tiderna mest populära och, som det ofta hävdas, välförankrade beslut mot en intern beslutsprocess som i forskningen utpekas som urtypen av ett oligarkiskt förhållningssätt från den socialdemokratiska parti-

72 Albinsson 1986. 73 Pierre 1986. 74 Bäck & Möller 2003:255. 75 Teorell 1998: 345. 76 Loxbo 2013.

ledningens sida.77 I linje med Teorells hypotes tillbakavisar emellertid Loxbos studie den spridda föreställningen om att interndemokratin har försämrats över tid. I stället visar resultaten att de socialdemokratiska partimedlemmarnas, och i synnerhet kongressombudens, reella inflytande har ökat dramatiskt över tid. På 1950talet sanktionerades inte ens ATP-reformen av partikongressen, trots att dess slutliga utformning var kontroversiell i partiet, medan den impopulära pensionsreformen på 1990-talet var huvudnumret på inte mindre än tre kongresser samtidigt som tre rådslag, och ett brett medlemssamråd, hölls för få stöd hos partimedlemmarna. Loxbo visar att partiledningen hade få valmöjligheter på 1990-talet. För att få stöd för den nya pensionsreformen tvingades de i slutändan, för att få ett godkännande av partikongressen 1997, till besvärliga omförhandlingar med de borgerliga partierna. Argumentet i Loxbos studie är emellertid inte att den interna demokratin fungerade tillfredsställande när den socialdemokratiska partiledningen lotsade igenom den impopulära pensionsreformen på 1990-talet. Huvudresultatet visar i stället att partimedlemmarna som i princip helt saknade inflytande på 1950-talet hade blivit en maktfaktor att räkna med 30 år senare.

Loxbos slutsatser kan förstås inte med automatik överföras till andra beslutsprocesser eller till andra partier. Inte desto mindre finns det åtminstone tre skäl som talar för att resultaten i denna jämförande fallstudie visar skymten av en annan verklighet än den bild som annars dominerar forskningen om partiernas interna demokrati.

För att återknyta till Teorells hypotes samt till den ”frigörelsehypotes” som berördes inledningsvis är det, för det första, mycket som talar för att dagens partimedlemmar, precis som människor i allmänhet, är väsentligt mer ifrågasättande och kritiska än vad som var fallet när masspartierna florerade på 1950-talet. Forskare som drar slutsatser om försämrad interndemokrati tenderar emellertid att negligera det faktum att utbildningsnivån har höjts radikalt över tid samt att otaliga studier visar på en ökad individualisering bland människor i allmänhet.78 I takt med denna utveckling har människor slutat engagera sig i politiska partier och väljer i stället andra typer av engagemang. Kvarvarande parti-

77 Lundberg 2003:275. 78 Inglehart 1997.

medlemmar är emellertid, i motsats till spridda antaganden, avsevärt mycket mindre auktoritetstroende och samtidigt mer kunniga och självmedvetna än vad som var vanligt under masspartiets så kallade guldålder på 1950-talet.79

För att återknyta till kartellpartiteorins motbild finns det, för det andra, en överhängande risk att slutsatser om interndemokratis kris i själva verket baseras på jämförelser mellan dagens partiinterna konflikter, som ofta exponeras i media, och idealiserade idéer om ett förflutet som aldrig existerat. Den forskning som faktiskt har undersökt demokratins tillstånd under masspartiets ”guldålder” på 1950- och 1960-talen bekräftar också misstanken att föreställningen om nedgång och kris baseras på att det förflutna idealiseras. Politisk apati, oreflekterade grupplojaliteter samt auktoritetstro tillhörde de stora demokratiska orosmomenten, vilka lyftes fram av forskarna på 1950- och 1960-talen.80 Snarare än att vara vitala masspartier med sprudlande aktivitet och utbrett deltagande ser dessa forskare på 1950-talets partier som hierarkiska organisationer där ledningen tog partimedlemmarnas lojalitet för given.81

För det tredje är det viktigt att notera att relationen mellan partier och media har förändrats över tid. Denna utveckling innebär bland annat att relationer mellan partiledningar och ombud, som förr var mer av partiinterna affärer, tilldrar sig ett allt större medialt intresse samtidigt som möten med riksdagspartiernas högsta beslutande organ ofta direktsänds på tv och internet.82 Hur rapporteringen om partimedlemmarnas inflytande vid dessa sammankomster, som äger rum året innan riksdagsvalen, har utvecklats i de största tidningarna i Sverige redovisas nedan i figur 4.1.

79 Scarrow m fl 2009:133. 80 Thomassen & van Ham 2014:403. 81 Lijphart 1977. 82 Bolin 2015:106.

Kommentar: Informationen i figur 6.1 kommer från Retriver (2015). De sökord som har avvänts är

namnen på respektive partis högsta beslutande organ, som var för sig ska förekomma i kombination med sökorden interndemokrati och/eller medlemsinflytande. Den streckade linjen visar rapportering i all svensk press medan den heldragna endast visar rapporteringen i tidningarna Aftonbladet, Dagens Nyheter, Dala-Demokraten, Expressen, Svenska Dagbladet samt Sydsvenskan.

Den streckade linjen i tidsseriens början anger rapporteringen om medlemsinflytande i all svensk press fram till år 1990. Den heldragna linjen från 1990 fram till 2013 redogör emellertid endast för rapporteringen i sju svenska tidningar.

Resultatet visar en mycket markant ökning av rapporteringen om medinflytande och interndemokratin i samband med att partiernas högsta beslutande organ sammanträder året innan riksdagsvalen. Av detta följer naturligtvis inte att medinflytandet har förbättrats. Vi menar dock att det är sannolikt att den ökade genomlysningen i medierna har gjort det svårare för partiledningar att ostört manipulera, och utöva makt över, ombuden och medlemmarna. Sett från andra sidan torde också möjligheterna ha blivit större för ombud och medlemmar med uppfattningar som avviker från partiledningen att få spridning och genomslag för sina idéer. Massmedias ökade rapportering kan också bero på att många journalister uppfattar det som händer på partikongresser som viktigare än vad som tidigare var fallet. Det kan betyda att journalisterna allt mer uppfattar partikongresserna som arenor för maktkamp än som föreställningar regisserade av partiledningen.

För att sammanfatta forskningsläget menar vi att följande slutsats kan dras: trots att interndemokratin inte är rakt igenom tillfredsställande, samtidigt som den varierar mellan folkrörelse- och

0 200 400 600 800 1000 1200

1 9 8 1

1 9 8 4

1 9 8 7

1 9 9 0

1 9 9 3

1 9 9 7

2 0 0 1

2 0 0 5

2 0 0 9

2 0 1 3

Ant al arti kl ar

icke-folkrörelsebaserade partier, finns det mycket som talar för att möjligheterna till inflytande, samt det reella inflytandet som faktiskt utövas av ombud, har förbättrats över tid.

5. Hur bedömer väljare, partimedlemmar och folkvalda medinflytande i politiska partier?

Även om forskningen vi har berört ovan indikerar att det finns anledning att tro att partimedlemmarnas reella inflytande i praktiken har förbättrats över tid inställer sig frågan om också medborgarna i Sverige delar samma entusiastiska slutsats. I den föregående Demokratiutredningen, vars slutbetänkande presenterades 200083, målades också i detta avseende en dyster bild upp av forskarna. Tillgängliga mätningar visade nämligen att medborgarnas förtroende för politiska partier formligen rasade över tid. Mätningar i Valundersökningarna från 1968 fram till slutet av 1998 visar till exempel att andelen väljare som uppger sig tro att ”partierna intresserar sig för folks åsikter, och inte bara deras röster” har störtdykt från 55 till 23 procent av väljarkåren.84 Mot bakgrund av sådana analyser var följaktligen en slutsats i Demokratiutredningens att partierna, för att stärka den representativa demokratin, bör arbeta fram nya idéer och arbetsmetoder för att svara upp till medborgarnas behov. Sedan 1998 har dock larmen om partiernas förtroendekris tonats ned betydligt.85 I sin analys av valet 2010 – där andelen väljare som instämmer i ovan nämnda förtroende för att partierna intresserar sig för folks åsikter uppgår till 44 procent – konstaterar statsvetarna Sören Holmberg och Henrik Oscarsson följande:

83SOU 2000:1. 84 Holmberg 2000:34. 85 Erlingsson & Persson 2014: 407–408.

Nivån på politikerförtroendet 2010 är tillbaka på samma nivå som det var i mitten på 1970-talet. Det är en rejäl comeback för politiken som förtroendebransch. Att tala om politikerförakt har alltid varit en överdrift i Sverige – nu är det direkt felaktigt.

86

Vad förklarar då denna nya ökning av förtroendet för riksdagspartierna? En möjlighet, som lanseras av statsvetarna Gissur Erlingsson och Mikael Persson, är att väljare över tid har kommit att acceptera vad de uppfattar som ett alltmer professionaliserat partiväsende där möjligheterna till inflytande är starkt begränsat.87 En annan möjlighet är att väljarna faktiskt anser att partierna har blivit mer lyhörda. Det finns dock mycket lite forskning som på djupet studerar hur medborgare och folkvalda bedömer möjligheten att som partimedlem påverka den riktning som partierna stakar ut.

I detta avsnitt presenterar vi dock nya uppgifter om hur partimedlemmars inflytande uppfattas. Vi inleder med att studera hur medborgarna uppfattar möjligheten att påverka politiskt via partier i såväl tvärsnittsstudier som i upprepade enkäter över tid. Därefter studerar vi partimedlemmars uppfattning om hur de själva upplever inflytandet i sina partier. Till sist analyserar vi hur kommunpolitiker bedömer lokala partiorganisationers inflytande över tid.

När vi analyserar de data som vi har tillgång till ges grund för slutsatsen att det faktiskt finns utbredda uppfattningar om att partimedlemmar utövar ett visst inflytande i partierna. För att undersöka medborgarnas bedömning av partimedlemmars inflytande bads respondenterna i ett representativt urval av den svenska befolkningen 2012, i Surveyinstitutets undersökning vid Linnéuniversitetet, att ta ställning till följande påstående: ”Den som är medlem i ett politiskt parti har betydligt större inflytande än andra väljare”.

Eftersom partimedlemmar, till skillnad från väljare i allmänhet, kan antas ha egna upplevelser av möjligheter till inflytande i partierna utgår vår analys i tabell 5.1 primärt från medborgare som uppger sig ha partimedlemskap – och vi skiljer då på medlemskap i folkrörelse- och icke-folkrörelsebaserade partier. Utöver detta

86 Oscarsson & Holmberg 2013: 348. 87 Erlingsson & Persson 2014

jämförs svaren bland väljare som uppger att de kan tänka sig att bli partimedlemmar med de som inte uppger att de kan tänka sig detta.

Kommentar: Data är från Surveyinstitutet, Linnéuniversitetet. Frågan om partimedlemskap löd ”Är du

medlem i ett politiskt parti eller dess ungdoms- eller kvinnoförbund?” med svarsalternativen ja och nej. Frågan om tänkbart partimedlemskap löd ”Om du svarat nej, skulle du tänka dig att bli medlem i ett politiskt parti?” med svarsmöjligheterna ja, nej och vet inte.

Som vi ser i tabell 7.1 utmärker sig partimedlemmarna genom att i relativ hög grad inte instämma i påståendet att partimedlemmar har mer politiskt inflytande än andra medborgare (34 procent bland partimedlemmarna jämfört med 21 bland samtliga). Inte desto mindre är det vanligare att partimedlemmar instämmer i att partimedlemskap innebär större politiskt inflytande än hos övriga medborgare. Ett intressant undantag är partimedlemmar i partier som inte är folkrörelsepartier (i denna grupp ingår ej Sverigedemokraterna eller partier utanför riksdagen). Denna grupp visar en större tveksamhet inför möjligheten att påverka (41 procent

instämmer inte) än folkrörelsepartiernas medlemmar (28 procent instämmer inte). Ett enstaka resultat, som baseras på få svarande partimedlemmar, är dock inte tillräckligt säkert för att dra slutsatser om förhållandena inom folkrörelsepartier jämfört med övriga partier. Det kan dock noteras att medborgare som kan tänka sig att bli partimedlemmar uppger ganska stora förhoppningar om möjligheterna att påverka inom ett parti (43 procent instämmer).

Hur står då till med utvecklingen över tid? Här har vi bara funnit en enda datakälla som direkt undersöker uppfattningen om partierna är bra eller dåliga på att ge medlemmarna inflytande över sin politik. I samband med att förtroendet för partierna dalade som mest i slutet av 1990-talet gav det så kallade Demokratirådet i uppdrag till SOM-institutet att undersöka medborgarnas syn på de politiska partierna. För att följa upp de tämligen nedslående resultaten upprepade SOM-institutet samma frågor i sin undersökning 2013 på uppdrag av statsvetaren Gissur Erlingsson.88Resultatet redovisas i tabell 5.2.

88 Erlingsson & Persson 2014; Erlingsson m fl 2015.

Kommentar: Data är från SOM-institutet, Göteborgs universitet. Primärforskare för SOM-institutets data

från 2013 är Gissur Ò Erlingsson (Erlingsson m fl 2015; Erlingsson & Persson 2014) och för 1999 Olof Petersson (Petersson m fl 2000). Frågan lyder ”Det finns olika uppfattningar om de politiska partierna. Hur tycker du partierna fungerar när det gäller:” varpå bland annat ”Att ge medlemmar inflytande över partiets politik” nämndes. Det var möjligt att svara ”mycket bra”, ”ganska bra” (sammanslaget till bra i tabellen), ”ganska dåligt” och ”mycket dåligt” (sammanslaget till dåligt i tabellen) samt ”vet ej”.

Tabell 5.2 visar att svenska folket var mer positiva till medlemmars möjligheter att utöva inflytande i politiska partier 2013 än 1999. Trots detta bör det påpekas att en betydligt större andel tror att partierna är dåliga på att ge sina medlemmar inflytande. I tabell 5.2 är det även möjligt att studera uppfattningen bland partimedlemmarna.89 År 1999 var partiernas medlemmar också mer negativa

89 Detta är något som diskuteras mer utförligt i Erlingsson m fl (2015).

till interndemokratin, även om en större andel av dessa var positiva och en mindre andel negativa till sina möjligheter att få inflytande i partierna. Fjorton år senare är dock bilden förändrad. Det är nu fler partimedlemmar som tycker att partierna är bra på att ge dem inflytande än som tycker att partierna är dåliga på detta. Detta indikerar att uppfattningar om partiernas interndemokrati har förbättrats. Det kan också betonas att förändringen är ungefär lika påtaglig bland medlemmar i folkrörelsepartier som bland övriga partimedlemmar.

För att komplettera bilden med data från ett större urval av partimedlemmar redovisar vi i tabell 5.3 data om hur kommunalt förtroendevalda – som får anses representera aktiva partimedlemmar – med olika partitillhörighet bedömer lokala partiorganisationers, det vill säga lokala partimedlemmars, reella inflytande över kommunpolitiken. Två likartade frågor ställs med ett knappt decenniums mellanrum. Till skillnad från tidigare frågor har dessa alltså som uttalat mål att analysera kommunalpolitik.

Kommentar: Data från Hagevi (1999) och Karlsson (2007). Frågan från 1999 års undersökning löd ”I

den kommunala beslutsprocessen medverkar flera aktörer. Kan Du ange hur mycket inflytande följande aktörer har respektive bör ha när det gäller beslutsfattande i allmänhet i Din kommun?” varefter bland annat ”De lokala partiorganisationerna” nämndes. Svaren angavs på en 11-gradig skala som gick från ”mycket litet inflytande” (0) till ”mycket stort inflytande” (10). Svarspersonernas kunde ange ”Har inflytande” respektive ”Bör ha inflytande”, och i tabell 7.3 används det förstnämnda svaret där alla som angivet 7–10 på skalan kategoriseras som stort inflytande. I undersökningen från 2008 ställdes frågan ”Kan du på grundval av Din erfarenhet som ledamot av fullmäktige markera hur stort reellt inflytande var och en av följande aktörer har över kommunens verksamhet?” varpå bland annat ”Partiorganisationerna” nämndes. Det var möjligt att svara ”mycket stort inflytande”, ”stort inflytande”, ”något inflytande”, ”litet inflytande” och ”inget inflytande”. I tabell 7.3 redovisas andelen som svarat mycket stort och stort inflytande som stort inflytande.

Varken 1999 eller 2008 bedömde den genomsnittlige kommunpolitikern att lokala partiorganisationer utövade något särskilt stort inflytande över kommunalpolitiken (26 procent 1999 och 29 procent 2008). Även bland lokalpolitiker visar dock jämförelsen mellan de båda mätningarna att partiorganisationernas inflytande anses ha ökat en aning över tid. Resultaten visar dock en betydande variation mellan olika partier, där positiva bedömningar tydligast ökar i de folkrörelsebaserade partierna Socialdemokraterna (+11), Centpartiet (+8) och Miljöpartiet (+9). Samtidigt ser vi att det är företrädare för Moderaterna (-7), Kristdemokraterna (-7) samt – i första hand – lokala partier (-14) som upplever att det reella inflytandet för lokala partiorganisationer har minskat. Vid

mätningen 2008 sticker också Sverigedemokraterna ut genom att endast 6 procent av partiets tillfrågade folkvalda anser att medlemmarna har ett stort inflytande.

Det går inte att dra långtgående slutsatser utifrån jämförelsen i tabell 5.3. Trots att den övergripande trenden är svagt positiv bedömer en majoritet av folkvalda politikerna, i alla partier, att det reella inflytandet är lågt. Samtidigt kan variationer – både upp- och nedgångar – avspegla förändringar i partiernas valresultat och faktiska styrkeförhållanden. Med dessa reservationer i åtanke drar vi ändå slutsatsen att svenska kommunpolitiker inte instämmer i slutsatsen att medinflytandet i politiska partier sjunker över tid. Tvärtom tenderar kommunalpolitikerna – speciellt de som är verksamma inom folkrörelsepartier – att göra bedömningen att medlemmarnas inflytande är stabilt eller svagt ökande.

För att dra slutsatser om partiernas interndemokrati har vi liksom många forskare före oss fått använda data som inte varit perfekt, men som ändå kunnat ge viktig information. Det skulle vara svårt att dra slutsatser utifrån en enda fråga ställd i en enkätundersökning. Men genom att lägga samman sinsemellan stödjande pusselbitar från olika undersökningar framträder en bild av att partiernas interndemokrati har förbättrats efter sekelskiftet. Denna bild bekräftas också av omfattande fallstudier av beslutsfattande inom partier.90 Ibland finns det en skillnad i bedömningarna av interndemokratin mellan medlemmar i folkrörelsepartier och övriga partier. När sådana skillnader framträder är det alltid medlemmarna i folkrörelsepartier, inte medlemmarna i icke-folkrörelsepartier, som uppfattar att deras inflytande är större eller har blivit bättre.

90 Loxbo 2013.

6. Slutsatser

Den första frågan som vi har analyserat i denna rapport tar avstamp i kartellpartiteorins mest grundläggande antaganden och rör omfattningen av partiernas medlemstapp samt partieliternas strategier för att hantera denna utmaning. För att svara på frågan har rapporten till att börja med visat att antalet partimedlemmar har minskat stadigt över tid. Nedbrutet på enskilda partier är det dock i första hand de fyra partier (Socialdemokraterna, Moderaterna, Centerpartiet och Folkpartiet), som en gång i tiden samlade de största medlemskadrerna, som är drabbade. De partier som inte tidigare har haft stora medlemsskaror har i stället lyckats bevara sin andel medlemmar i befolkningen. Samtidigt är det viktigt att betona att det, under 2000-talet, endast är nykomlingen Sverigedemokraterna som har haft en klart positiv medlemsutveckling.

För att svara på den första frågan har vi visat att den dominerande strategin för att kompensera för det minskade antalet medlemmar är att partieliterna, genom sina maktpositioner i den offentliga sektorn, beslutar om olika former av partistöd. Följaktligen har såväl den offentliga finansieringen av partiorganisationerna som arvoden till förtroendevalda och hel- och deltidsanställda politiker ökat i takt med att med att antalet partimedlemmar har minskat. Partiernas växande ekonomiska muskler innebär dessutom att de har stora möjligheter att anställa personal och köpa olika tjänster, vilket innebär att politiken professionaliseras. Vi menar dock att förstärkningen av partistödet särskilt utgör en injektion för de mindre partier som inte är drabbade av samma medlemstapp som de fyra partierna – Socialdemokraterna, Moderaterna, Centerpartiet och Folkpartiet. Dessa mindre partier har alltjämt ungefär lika stor andel medlemmar av befolkningen som de hade före tappet av partimedlemmar

påbörjades. Trots att dessa partier inte drabbas ekonomiskt av medlemstappet får de nu alltså ta del av ett växande partistöd.

Med utgångspunkt från analysen av vår första fråga har vi, för det andra, besvarat frågan om partimedlemmarna fjärmat sig bort från partiernas sympatisörer i civilsamhället så att de blir allt mindre representativa med sina väljare. Vår studie av partimedlemmarnas representativitet gällande sociala egenskaper och politiska åsikter visar att dessa i allt större utsträckning skiljer sig från övriga medborgare. Våra resultat sätter därmed fingret på vad som har kallats för ”Mays lag”.91 Denna ”lag” innebär att partimedlemmar, särskilt aktiva partimedlemmar, tenderar att vara mer ideologiskt extrema än partiets väljare. Partieliterna försöker dock, enligt May, främst tillfredsställa väljarna genom att representera deras åsikter på bekostnad av de partiaktivas mer extrema åsikter. Även om Mays lag fått skiftande stöd i tidigare forskning92 indikerar våra resultat att den ökade skillnaden mellan partimedlemmar och partiernas väljare kan vara ett demokratiskt dilemma för partierna. Om partiernas interndemokrati maximeras riskerar de valda politikerna, å ena sidan, att försämra representativiteten i den stora representativa demokratin. Prioriterar politikerna, å andra sidan, att representera väljarna riskerar partiernas interna demokrati att försämras.

Den tredje frågan vi har analyserat löd: Har partiernas medlemstapp och införandet av partistöd med nödvändighet inneburit en försvagad interndemokrati och en ökad toppstyrning av partierna? Vår slutsats är att interndemokratin i svenska partier ingalunda är rakt igenom tillfredsställande samtidigt som den varierar mellan folkrörelse- och icke-folkrörelsepartier. Med detta sagt finns det dock mycket som talar för att partimedlemmarnas och partikongressernas möjligheter till inflytande, samt det reella inflytandet, har förbättrats, snarare än försämrats, över tid. Denna tolkning stärks, för det första, av att folkrörelsepartier har infört formella regler för att möjliggöra medlemsinflytande, till exempel i form av medlemsomröstningar. För det andra får slutsatsen stöd av flera frågeundersökningar, som visar att partimedlemmarna uppfattar att deras inflytande har ökat över tid, och då särskilt i de

91 May 1973. 92 Kitschelt 1989; Norris 1995; Widfeldt 1997; Hagevi 2015.

mer folkrörelsebaserade partierna. Därutöver tyder den ökade rapporteringen om partikongresser i medierna på att det har blivit svårare för partiledningar att ostört utöva makt över ombuden och medlemmarna. Även om partiernas interndemokrati inte på något sätt är perfekt kan vi alltså sammanfattningsvis skönja tendenser till förbättringar över tid.

Vare sig teorin om kartellpartier eller Michels än mer pessimistiska tes om ”oligarkins järnlag” får utifrån vår undersökning stöd vad gäller utvecklingen av partiernas interndemokrati. Mer tillspetsat menar vi att den dystra bilden av partidemokratins successiva förtvinande tycks vara något av en teoretisk konstruktion i det svenska fallet. Det betyder inte att partiernas interndemokrati är vital och fri från problem. Däremot pekar det mesta på att det demokratiska underskottet i partierna var än större under den tid som kartellpartiteorins upphovsmän utpekar som en gyllene epok för masspartier och medlemsinflytande. Våra inledande analyser av den första frågeställningen tyder dock på att kartellpartiteorins idé om att partiernas bristande förankring i civilsamhället, i kölvattnet av alltmer frikostigt partistöd, får ett visst stöd. Våra resultat stärker inte slutsatsen om ökad toppstyrning av partierna, utan indikerar endast att partiernas medlemmar i allt mindre utsträckning kan betraktas som en länk mellan medborgarna och de politiska beslutsfattarna. Gällande såväl viktiga sociala egenskaper som centrala åsikter tenderar partiernas medlemmar i allt mindre utsträckning att vara representativa för partiernas väljare. Till detta kommer att partierna samlar en allt mindre del av medborgarna som medlemmar. En följd av denna utveckling är att en allt mindre andel av medborgarna uttrycker sina önskemål genom partiernas interndemokratiska processer. Om den representativa demokratins ideal är skapa en brygga mellan medborgarna och de politiska besluten menar vi därför att partimedlemmarnas fjärmande från civilsamhället kan ses som ett växande problem.

Referenser

Albinsson, Per (1986): Skiftningar i blått: Förändringar i Moderata

Samlingspartiet riksorganisation 1960–1986. Lund: Kommunfakta förlag.

Art, David (2011): Inside the Radical Right: The Development of Anti-

Immigrant Parties in Western Europe. Cambridge: Cambridge

University Press. Asp, Ken, 2011, Mediernas prestationer och betydelse: Valet 2010.

Göteborg: Institutionen för journalistik, medier och kommunikation, Göteborgs universitet. Barrling Hermansson, Katarina (2004): Partikulturer. Uppsala:

Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet. Biezen, Ingrid van, Peter Mair & Thomas Poguntke (2012): “Going,

going,…. gone? The decline of party membership in contemporary Europe”, European Journal of Political Research, 51(1): 24–56. Biezen, Ingrid van & Thomas Poguntke (2014): ”The decline of

membership-based politics”, Party Politics, 20(2): 205–216. Blyth, Mark & Katz, Richard S (2005): ”From Catch-all Politics to

Cartelisation: The Political Economy of the Cartel Party”, West

European Politics 28(1): 33–60.

Bolin, Niklas (2015): ”Partikongresser och interndemokrati” i Partier

och partisystem, red Magnus Hagevi. Lund: Studentlitteratur.

Bonander, Fredrik (2009): Party Membership and State Subsidies: A

Comparative Study. Örebro: Örebro University.

Bäck, Mats & Tommy Möller (2003): Partier och organisationer.

Stockholm: Norstedts juridik.

Crotty, William (2006): “Party Transformations: The United

States and Western Europe”, i Handbook of Party Politics, red Richard S Katz & William Crotty. London: Sage. Dalton, Russel T, David M Farrell & Ian McAllister (2011):

Political Parties & Democratic Linkage: How Parties Organize Democracy. Oxford: Oxford University Press.

Demokratiutredningen (2000): En uthållig demokrati! (SOU 2000:1).

Stockholm: Fritze. Duverger, Maurice, 1954. Political Parties: Their Organization and

Activity in the Modern State. London: Methuen & CO.

Epstein, Leon D (1967): Political Parties in Western Democracies.

New York: Praeger Publishers. Erlingsson, Gissur Ó (2005): Varför bildas nya partier? Om kollektivt

handlande och partientreprenörer. Lund: Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet.

Erlingsson, Gissur Ó, Anders Håkansson, Karl Magnus Johansson

& Ingvar Mattson (2005): Politiska partier. Lund: Studentlitteratur. Erlingsson, Gissur Ó & Mikael Persson (2014): ”Ingen partikris

trots allt?” i Mittfåra och marginal, red Henrik Oscarsson och Annika Bergström. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet. Erlingsson, Gissur Ó, Magnus Hagevi & Karl Loxbo (2015): Inget

tyder på försämrad interndemokrati. Internet: https://politologerna.wordpress.com/2015/02/13/inget-tyderpa-forsamrad-interndemokrati/ (hämtat 2015-02-20).

Garsten, Christina, Bo Rothstein & Stefan Svallfors (2015): Makt

utan mandat: De policyprofessionella i svensk politik. Stockholm:

Dialogos. Giddens, Anthony (1991): Modernity and Self-Identity. Stanford:

Stanford University Press. Gidlund, Gullan (1983): Partistöd. Lund: Liber/CWK Gleerup. Retriever (2015): Mediaarkivet. Internet: https://web.retriever-

info.com/services/archive.html (hämtat 2015-02-10). Gilljam, Mikael & Tommy Möller (1996):”Från medlemspartier till

väljarpartier” i På medborgarnas villkor: En demokratisk infrastruktur (SOU 1996:162). Stockholm: Fritze.

Hagevi, Magnus (1999): Kommunalt förtroendevalda 1999. Datafil.

Göteborg: Cefos, Göteborgs universitet. Hagevi, Magnus (2000): Professionalisering och deltagande i den

lokala representativa demokratin: En analys av kommunala förtroendeuppdrag 1999. Göteborg: Cefos, Göteborgs universitet.

Hagevi, Magnus (2003): ”Sweden: Between Participation Ideal and

Professionalism”, i The Political Class in Advances Democracies:

A Comparative Handbook, red Borchert, Jens & Jürgen Zeiss.,

Oxford: Oxford University Press. Hagevi, Magnus (2010): Vilka har någon gång varit offentligt för-

troendevalda? Uppsats, Statsvetenskapliga förbundets årsmöte i

Göteborg, 30 september till 2 oktober. Hagevi, Magnus (2014a): ”Survey 2012: Teknisk rapport”, Survey-

journalen, 1(1): 59–67.

Hagevi, Magnus (2014b): ”Fyra decenniers partistöd”, Statsveten-

skaplig tidskrift, 116(1): 21–44.

Hagevi, Magnus (2015): ”Krock mellan representativ demokrati

och partidemokrati”, Surveyjournalen, 1(2). Hands, Gordon (1971): ”Roberto Michels and the Study of

Political Parties”, British Journal of Political Science, 1(2): 155– 172. Holmberg, Sören (2000): Välja parti. Stockholm: Nordstedts juridik. Inglehart, Ronald (1997): Modernization and Postmodernization:

Cultural, Economic, and Political Change in 43 Societies.

Princeton: Princeton University Press. Ivarsson Westerberg, Anders & Torbjörn Nilsson (2009): ”De

dolda makthavarna – politiska tjänstemän i stad och stat”, Statsvetenskaplig tidskrift 111(4): 323–346. Janda, Kenneth (1983): ”Cross-National Measures of Party

Organizations and Organizational Theory”, European Journal of

Political Research, 11(3): 319–332.

Järbert, Mikaela & Jonas Olofsson (2012): Förtroendevalda i kom-

muner och landsting 2011. Stockholm: Statistiska Centralbyrån.

Karlsson, David (2007): Europas fullmäktigeledamöter. Datafil.

Göteborgs universitet: Förvaltningshögskolan.

Karlsson, Martin & Erik Lundberg (2011): Mot medlemslösa partier.

Partiföreträdare om orsaker, konsekvenser och strategier kring en sviktande medlemskår. Stockholm: Sektor3 – tankesmedjan för det civila samhället.

Karlsson, Martin & Erik Lundberg (2015): ”Partimedlemmar” i

Partier och partisystem, red Magnus Hagevi. Lund: Studentlitteratur.

Katz, Richard S & Peter Mair (1995): “Changing Models of Party

Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party.” Party Politics, 1(1): 5–28. Katz, Richard S & Peter Mair (2002): ”The Ascendency of the Party

in Public Office: Party Organizationl Change in Twentieth-Century Democracies”, i Political Parties: Old Concepts and New Challenges, red Richard Gunther, José Ramón Montero & Juan J Linz. Oxford: Oxford university Press. Katz, Richard S & Peter Mair (2009): “The Cartel party Thesis: A

Restatement.” Perspectives on Politics, 7(4): 753–766. Kitschelt, Herbert (1989): “The Internal Politics of Parties: The

Law of Curvilinear Disparity Revisited”, Political Studies, 37(3): 400–421. Kölln, Ann-Kristin (2014): Party decline and response: The effects of

membership decline on party organisations in Western Europe, 1960–2010. Enschede: Institute for Innovation and Governance

Studies and the Department of Public Administration, University of Twente. Lijphart, Arend (1977): Democracy in Plural Societies. New Haven:

Yale University Press. Loxbo, Karl (2007): Bakom socialdemokrateranas beslut: En studie

av den politiska förändringens dilemman – från 1950-talets ATPstrid till 1990-talets pensionsuppgörelse. Växjö: Växjö University

Press. Loxbo, Karl (2013): ”The Fate of Intra-Party Democracy. Leadership

Autonomy and Activist Influence in the Mass Party and the Cartel Party”, Party Politics, 19(4): 537–554. Lundberg, Urban (2003): Juvelen i kronan. Socialdemokraterna och

den allmänna pensionen. Stockholm: Hjalmarsson & Högberg.

Lundgren, Åsa (1990): ”Miljöpartiet – en alternativ parti-

organisation?”, Statsvetenskaplig tidskrift, 94(1): 55–76. Mair, Peter, 1994. ”Party Organizations: From Civil Society to the

State” i How Parties Organize: Change and Adaption in Party

Organization in Western Democracies, red Richard S Katz &

Peter Mair. London: Sage. Mair, Peter (2013): Ruling the Void: The Hollowing of Western

Democracy. London: Verso.

McKenzie, Robert. (1982): ”Power in the Labour Party: The Issue

of Intra-Party Democracy”, i The Politics of the Labour Party, red Dennis Kavanagh. London: George Allen and Unwin. Michels, Robert [1911] (1983): Organisationer och demokrati: en

sociologisk studie av de oligarkiska tendenserna i vår demokrati.

Stockholm: Ratio. May, John D. (1973): ”Opinion Structure of Political Parties: The

Special Law of Curvilinear Disparity”, Political Studies, 21(2): 135–151. Norris, Pippa (1995): “May’s Law of Curvilinear Disparity

Revisited: Leaders, Officers, Members and Voters in British Political Parties”, Party Politics, 1(1): 29–47. Oscarsson, Henrik & Sören Holmberg (2013): Nya svenska väljare.

Stockholm: Norstedt juridik. Panebianco, Angelo, 1988. Political Parties: Organization & Power.

Cambridge: Cambridge University Press. Petersson, Olof, Gudmund Hernes, Sören Holmberg, Lise Togeby

och Lena Wängnerud (2000): Demokrati utan partier: Demokratirådets rapport 2000. Stockholm: SNS Förlag. Pierre, Jon (1986): Partikongresser och regeringspolitik: En studie om

socialdemokratiska partikongressens beslutsfattande och inflytande 1948–1978. Lund: Kommunfakta förlag.

Pierrre, Jon & Anders Widfeldt (1994): ”Party Organizations in

Sweden: Colossuses with Feet of Clay or Flexible Pillars of Government?” i How Parties Organize. Change and Adaptation in Party Organizations In Western Democracies, red Richard S Katz & Peter Mair. London: Sage Publications.

Pierre, Jon, Svåsand, Lars & Widfeldt, Andres (2000): ”State

Subsidies to Political Parties: Confronting Rhetoric with Reality.” West European Politics 23(3): 1–24. Sartori, Giovanni (1987): The Theory of Democracy Revisited.

Clatham: Clatham House Publishers. Scarrow, Susan (2000): “Parties without Members? Party

Organization in Changing Electoral Environment”, i Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial

Democracies, red Russel J Dalton & Martin P Wattenberg.

Oxford: Oxford University Press. Scarrow, Susan E, Paul Webb & David M Farrell (2000): “From

Social Integration to Electoral Contestation: The Changing Distribution of Power within Political Parties” i Parties without

Partisans: Political Change in Advances Industrial Societies, red

Russel J Dalton & Martin P Wattenberg. Oxford: Oxford University Press. Scarrow, Susan E & Burcu Gezgor (2010): ”Declining member-

ships, changing members? European political party members in a new era”, Party Politics, 16(6): 823–843. SCB (2013): Arbetskostnadsindex för arbetare och tjänstemän inom

privat sektor (AKI), tillgänglig på http://www.scb.se/Pages/TableAndChart____248029.aspx (hämtad 2013-05-20).

Schattschneider, Eric Elmer (1942): Party Government. New York:

Rinehart. SOM-institutet (2013). Super-riks-SOM 1986–2012. Datafil. Göte-

borg: Göteborgs universitet, SOM-institutet (distributör: Svensk Nationell Datatjänst, SND). Teorell, Jan (1998): Demokrati eller fåtalsvälde? Om beslutsfattande

i partiorganisationer. Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen,

Uppsala universitet. Thomassen, Jacques & Carolien van Ham (2014): ”Failing Political

Representation or a Change in Kind? Models of Representation and Empirical Trends in Europe”, i West European Politics, 37(2): 400–419.

Uddman, Paula (1987): ”Arbetsbörda och regeringsansvar: Center-

partiets riksstämmor under 1970-talet”, i Statsvetenskapens mångfald. Festskrift till Nils Sternquist, red Lars Göran Stenelo. Lund: Lund University Press. Vernersdotter, Frida (2014): ”Den nationella SOM-

undersökningen 2013” i Mittfåra och marginal, red Henrik Oscarsson & Annika Bengtsson. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet. Westerståhl, Jörgen (1985): ”Om representation” i Makten från

folket: 12 uppsatser om folkstyrelsen, Folkstyrelsekommittén.

Stockholm: Liber Allmänna förlaget. Westerståhl, Jörgen och Folke Johansson (1981): Medborgarna och

kommunen, studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse: Rapport 5 från kommunaldemokratiska forskningsgruppen, Kommunaldemokratiska kommittén, DS KN 1981:12.

Stockholm: LiberFörlag/Allmänna förlaget. Widfeldt, Anders (1997): Linking Parties with People? Party

Membership in Sweden 1960–1994. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

Ann-Kristin Kölln

1 Inledning

Det minskande antalet partimedlemmar måste vara anledning till allvarlig oro för nästan alla partiledare. Antalet personer som är medlemmar i Sveriges riksdagspartier minskar enligt partiernas officiella siffror för varje år. Under 2010 hade riksdagspartierna totalt 258 067 medlemmar. Det är en halvering från 1990-talet.1Problemet är inte unikt för Sverige. Motsvarande trender kan observeras i flera andra europeiska länder. Utvecklingen drabbar flera olika typer av partier. Politiska partier i nästan alla västerländska demokratier har under de senaste decennierna förlorat medlemmar.

Bristande politiskt intresse kan inte vara roten till problemet. Sedan slutet av andra världskriget har valdeltagandet i europeiska länder varit stabilt och legat runt cirka 80 procent. Motsvarande siffra i Sverige är något högre. Det går inte att skönja någon märkbar nedåtgående trend i valdeltagandet varken i Sverige eller i resten av de europeiska länderna.2 Dessutom har antalet sociala rörelser och ideella organisationer ökat. Denna utveckling pekar inte mot någon ökad politisk apati eller ett minskat politiskt deltagande. Inte heller finns det stöd för att partierna saknar medborgarnas förtroende. Enkätundersökningar från 1999 och 2013 visar att svenskarna har en mer positiv attityd till partierna i dag än tidigare.3 Enligt en världsomspännande undersökning uppger de flesta medborgarna också att partier är nödvändiga i demokratin och att de knappast kan föreställa sig hur demokratin skulle fungera utan dem.4 I medborgarnas ögon, både i Sverige och

1 Kölln, 2014a. 2 Aarts och Wessels, 2005. 3 Erlingsson och Persson, 2014. 4 Linz, 2002.

i andra länder, spelar politiska partier alltså en central och nästan oersättlig roll i den demokratiska processen.

Trots dessa nationella och globala trender om medborgarnas positiva inställning till partier kvarstår partiernas problem med sjunkande medlemsantal. De flesta partierna ser sig själva som medlemsbaserade organisationer, vars arbete präglas av medlemmarnas åsikter och viljor. Partimedlemmarna uppfyller såväl praktiska som ekonomiska funktioner för partiet, och de utgör också en stor källa till partiernas legitimitet. Hur påverkar det sjunkande medlemsantalet de politiska partierna i deras arbete och organisation?

Även om fenomenet med sjunkande partimedlemskap inte är nytt, är lite känt om hur partierna hanterar denna förändring. Studier i politisk sociologi har gjort rätt så stora framsteg i att förstå och förklara varför antalet medlemmar i partierna sjunker. Andra, enkätbaserade studier, har undersökt hur den kvantitativa förskjutningen i medlemskapet påverkat de kvarvarande partimedlemmarnas sociala representativitet.5 Denna rapport syftar dock till att undersöka möjliga effekter av det sjunkande antalet partimedlemmar på partiernas arbete och organisation. Kan partier med färre medlemmar fortfarande fullgöra sina funktioner i den demokratiska processen? Vilka är partiernas strategier för att hantera nedgången i antal medlemskap och hur ser de återstående medlemmarna på partiorganisationernas behov av utveckling?

En cynisk väljare skulle kunna tro att partierna inte alls reagerar på det sjunkande medlemsantalet. Enligt ett sådant synsätt fortsätter partierna helt enkelt att utvidga sin organisation, utan att analysera vilken utveckling som vore mest logisk utifrån demokratiska ideal om exempelvis social eller åsikts-representativitet. En större partiorganisation bidrar inte nödvändigtvis till en mer välfungerande demokrati. Partier som representerar åsikter eller grupper i samhället gör det dock. Cynikern anser kanske till och med att partierna ser medlemmarna som en belastning, och att de därmed är tillfreds med att antalet minskar. Detta då medlemmarna kan antas begränsa partiledningarnas makt över politiken genom att kräva att få delta i beslut som rör politik och personal i allt större utsträckning. Dessa analyser stämmer dock inte.

5 se Scarrow och Gezgor, 2010; Widfeldt, 1995.

Samtidigt kommer de som tror att minskningen i medlemsantal medfört en total förnyelse av de politiska partiernas relation till medlemmarna också att bli besvikna. Det går inte att visa att partierna bryr sig om sina medlemsantal till den grad att de, för att undvika att förlora kontakten med sina väljare eller befolkningen överlag, har förändrat partiernas organisation i grunden.

I stället fortsätter partierna i Sverige och i Europa att fullgöra sina uppgifter i det demokratiska systemet, men på ett annorlunda sätt än tidigare. Partimedlemmarna skiljer sig från den allmänna befolkningen, men både den sociala representativiteten och åsiktsrepresentativiten har faktiskt förbättrats under de senaste decennierna. Partierna har förändrats och justerat sitt arbete och sin organisation för att förbli konkurrenskraftiga. Förändringarna i partiernas arbete och organisation visar att partierna svarar på det sjunkande partiantalet på olika sätt, reaktionerna är såväl innovativa som konservativa. Partierna omdirigerar sina resurser, tar avstånd från idén om att vara folkrörelse- eller massmedlemspartier och betonar i stället vikten av att ta hänsyn till väljarna.

Denna rapport presenterar en analys av partiernas förändrade roll i ljuset av det sjunkande antalet partimedlemmar i Sverige och i resten av Europa. Eftersom syftet är att bedöma hur det sjunkande medlemsantalet påverkar politiska partier i allmänhet nämns enskilda partier endast som exempel i rapporten. I det första avsnittet ges en översikt av problemet med det sjunkande antalet partimedlemmar i Sverige och i andra länder. Sedan följer en presentation av några av de strukturella orsakerna till nedgången i medlemsantal. I det tredje avsnittet undersöks hur och i vilken utsträckning effekterna av medlemstappet påverkat partiernas förmåga att leva upp till sina centrala funktioner i demokratin. I avsnitt fyra skiftar fokus från partier som företrädare för väljarna till partier som strategiska aktörer. Där presenteras resultat kring hur partierna reagerat på det sjunkande medlemsantalet. Det sista avsnittet innehåller en sammanfattning, en inblick i vad de återstående partimedlemmarna i Sverige tycker om interndemokratin och en prognos för partiernas möjliga framtid.

Analyserna i denna rapport är baserade på underlag från i huvudsak tre olika källor. Den första är studien Political Party Dataset 1960-2010 som innehåller uppgifter om partiorganisationer från 47 partier i sex europeiska länder (Danmark, Tyskland,

Storbritannien, Nederländerna, Norge och Sverige) mellan 1960 och 2010.6 Studien innehåller årliga uppgifter om partiernas medlemsantal, ekonomi, personal och graden av byråkratisk komplexitet, dvs. antalet lokalavdelningar. De partier som är del av undersökningen har funnits i det nationella parlamentet i minst tre på varandra följande mandatperioder. Det innebär att de svenska partier som är del av analysen är Centerpartiet, Folkpartiet, Kristdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna, Socialdemokraterna och Vänsterpartiet. Den andra källan är de nationella SOMundersökningarna. Enkätresultatet från dessa undersökningar presenteras för åren 1986 och 2013.7 Den tredje källan är Sveriges första partimedlemsenkät som genomfördes i maj och juni 2015 i samarbete med sju svenska partier (Feministiskt initiativ, Folkpartiet, Kristdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna, Socialdemokraterna, Vänsterpartiet). Fler än 10 000 svenska partimedlemmar besvarade enkäten.8

6 Kölln, 2014a. 7 Göteborgs universitet, 2014. 8 Partimedlemsundersökning, Göteborgs universitets hemsida http://pol.gu.se/partiforskningsprogrammet/Forskning+om+partier/partimedlemsunderso kning

2 Ett sjunkande antal partimedlemmar

Mellan åren 2007 och 2010 förlorade de svenska riksdagspartierna tillsammans cirka 25 000 medlemmar. Vid en första anblick kanske inte detta framstår som en särskilt stor siffra, speciellt då den totala mängden medlemmar är mer än tio gånger så stor. Problemet med nedgången i antalet medlemmar blir dock tydlig över tid. De svenska partierna har nämligen sammantaget nästan oavbrutet förlorat fler medlemmar än de rekryterat under de senaste decennierna.

1983 hade de svenska partierna tillsammans mer än 1,5 miljoner medlemmar.9 Socialdemokraterna hade den största medlemsbasen med mer än 1,1 miljoner medlemmar följt av Moderaterna med nästan 138 000 och Centerpartiet med cirka 130 000 medlemmar. I motsats till dessa imponerande siffror hade partierna år 2010 i stället omkring 109 000, 47 000 respektive 35 000 medlemmar.10 I dag omfattar de tre partierna med de största medlemsbaserna endast 2,7 procent av väljarkåren. Med utgångspunkt i att denna siffra tidigare varit 24 procent så är nedgången unik i Europa. Naturligtvis måste nedgången i Socialdemokraternas medlemsbas nyanseras. Partiet avskaffade kollektivanslutningen av i början 1990-talet, vilket automatiskt förde med sig en förlust på mer än 550 000 medlemmar enligt officiell statistik.11

Figur 2.1 och 2.2 visar trenden av sjunkande politiskt medlemskap i partier. Här visas det totala antalet registrerade medlemmar per parti mellan 1960 och 2010. Eftersom Socialdemokraterna hade en mycket större medlembas placeras de separat i den övre figuren.

9 Kölln, 2014a. 10 ibid. 11 ibid.

Källa: Erlingsson, Kölln och Öhberg, kommande.

Källa: Erlingsson, Kölln och Öhberg, kommande.

Graferna visar att Socialdemokraterna, Moderaterna och Centerpartiet fram till omkring 1980-talet utgjorde klassiska catch-all partier, för vilka bland annat en stor medlemsbas är karakteristiska. Fram till dess kunde partierna regelbundet värva fler medlemmar än vad de förlorade - eller åtminstone behålla sina befintliga medlemsnivåer. Sedan mitten på 1980-talet har de dock, tillsammans med Folkpartiet, konstant förlorat ett stort antal medlemmar.

Däremot visar den nedre figuren också att andra, mindre partier, inte påverkades av sjunkande medlemskap. Med vissa variationer har Kristdemokraterna och Vänsterpartiet kunnat behålla sina medlemmar under de senaste decennierna. Miljöpartiet har under samma tid vuxit. Dessutom har nybildade partier som Feministiskt initiativ och Sverigedemokraterna också ökat sitt medlemskap.12Detta betyder att partimedlemskap inte kan anses vara en helt död gren av det politiska deltagandet. Det verkar snarare vara så att medlemmarna i dag är mer jämnt fördelade över riksdagspartierna.

Liknande mönster går även att se utanför Sverige. Det genomsnittliga antalet partimedlemmar har minskat även i andra europeiska länder. Precis som i Sverige har det dock visat sig att mindre och yngre partier, liksom de som bygger på nyare ideologier, antingen har ett stabilt antal medlemmar eller till och med ökar. 13

Det är brukligt att ange partiernas förmåga att värva medlemmar i relativa mått. Det innebär att den totala andelen medlemskap sätts i relation till storleken på väljarkåren.14 Kvoten uttrycker då andelen partimedlemmar bland den andel av befolkningen som är röstberättigad under ett visst år. Metoden innebär att det går att göra meningsfulla jämförelser över tid, men också mellan länder med olika befolkningsstorlekar. Under 2010 var exempelvis cirka 3,7 procent av den svenska väljarkåren partimedlemmar i något av riksdagspartierna.

Figur 2.3 nedan visar utvecklingen inom det relativa måttet för andelen partimedlemmar, uppdelade per land och under tidsperioden 1960–2010.

12 Aylott och Bolin, kommande. 13 Kölln, kommande. 14 Mair och van Biezen, 2001.

Källa: Kölln, kommande.

Värdena är nästan uteslutande högre i de tre skandinaviska länderna jämfört med i de övriga tre länderna. Figuren visar också att de nordiska länderna drabbats hårdare internationellt sett av nedgången i medlemskapet. Som man kan se var svenska och danska partier de med flest medlemmar i mitten på förra seklet och det är också de som har drabbats hårdast vad gäller medlemstapp i förhållande till väljarkårens storlek. Även de holländska, tyska och brittiska partierna verkar dock ha liknande problem med att locka nya partimedlemmar och behålla befintliga.

Socialdemokraternas förändrade samarbete med de fackliga organisationerna är den främsta anledningen till de svenska partiernas stora medlemsförlust. Det finns dock fler faktorer som förklarar utvecklingen. Som den föregående diskussionen visar är problemet med medlemsförluster inte isolerat till ett visst parti, en viss politisk kontext eller en viss tidsperiod. Politiska partier i många

västerländska demokratier kämpar för att behålla eller rekrytera medlemmar. Figur 2.3 visar att högst 5 procent av de europeiska väljarna varit partimedlemmar under de senaste åren. Det verkar därmed som om tiden för catch-all partiet är över, åtminstone beträffande andel anslutna medlemmar av väljarna. Politiska partier som plattformar för politiskt deltagande är inte lika populära som de en gång var.

3 Förklaringar till varför medlemsantalen minskar

Det finns ett antal potentiella förklaringsfaktorer till de lägre medlemsskapsnivåerna. På samma sätt som personliga eller partispecifika skäl kan vara anledningar till att en person väljer att bli medlem, kan det också vara den utlösande faktorn för ett avbrutet medlemskap. Den stadigt nedåtgående trenden i antalet medlemmar bland europeiska partier antyder dock att förklaringen i stället går att finna i strukturella förändringar som präglat omvärlden snarare än hos specifika partier eller individer.

När så många partier från olika ideologiska hemvister och länder påverkas på liknande sätt av sjunkande medlemssiffror behövs en mer allmängiltig förklaring. Inom den politiska sociologin har det argumenterats att de västerländska samhällena genomgår en fas av medborgerlig modernisering och individualisering.15 Det är en effekt av de stora samhällsförändringar som har ägt rum under det senaste seklet. För det första har omvandlingen från en industribaserad ekonomi till en tjänstebaserad sådan resulterat i en stabil ekonomisk tillväxt, bättre arbetsvillkor och en växande välfärdsstat. För det andra har utbildningsnivån ständigt ökat och den sociala rörligheten förbättrats. För det tredje har kvinnors frigörelse och inträde på arbetsmarknaden påverkat människors privatliv. Slutligen har även ny teknik inom kommunikationssektorn, såsom TV och internet, förändrat de sociala relationerna inom och mellan stater. Många upplever exempelvis att den globaliserade och uppkopplade världen gör nationalstatsgränser överflödiga.16

15 se Inglehart, 2007. 16 se Luther och Müller-Rommel, 2002.

Dessa utvecklingsprocesser har påverkat det politiska systemet och dess institutioner. Enligt den s.k. dealignment thesis, dvs. tesen om minskad partiidentifikation, är utvecklingen inom dessa sociala, ekonomiska och politiska processer skälet till varför medborgarnas attityder till politiska partier har förändrats, och till varför medborgarna inte längre känner samma tillhörighet till de politiska partierna.17 Förändringar i medborgarnas livsmiljö och livsmönster har inneburit ett skifte i politiska värderingar.18 Ett exempel på detta är att västeuropeiska medborgare i dag sällar sig till mer postmaterialistiska värderingar gällande bland annat miljöhänsyn, kärnkraftsmotstånd samt ökat stöd för feminism.

Samtidigt, och eventuellt i relation till utvecklingen som beskrivits ovan, visar enkätdata också en minskad betydelse av religion och en försvagning av sociala band utifrån vänster-högerorienteringen.19 Då medborgare nuförtiden är bättre informerade om politiska frågor och mer utbildade i allmänhet ökar kravet på inflytande i den demokratiska processen. Detta står i kontrast till det representativa systemet genom vilket medborgarna får delta i en demokratisk omröstning vart fjärde år.20 Alla dessa förändringar på individ- och samhällsnivå har haft en djupgående inverkan på de politiska partierna och deras roll som länk mellan samhälle och stat. Utvecklingen för med sig åtminstone sex utmaningar för partierna och deras arbete:

1. Den minskade partiidentifieringen har resulterat i en ökad väljarrörlighet. Över tid har medborgarna blivit mindre bundna till bakgrund och social klass. Det har gjort dem mindre benägna att hålla fast vid ett parti, vilket exemplifieras genom ökad väljarrörlighet och minskad partiidentifiering.21 Till följd av detta har partiernas stabila medlemsbas urholkats. Medborgarnas beslut om vilket parti de ska rösta på har också skjutits fram över tid. Detta har fått konsekvenser för partiernas valrörelser. Partierna kan inte förlita sig på en stabil väljarbas utan måste kämpa in i det sista om medborgarnas röster. Det har gjort att valkampanjerna blivit mer professionella och

17 Beck, 1984; Dalton et al., 1984; Inglehart, 1990. 18 Dalton, 2006; Inglehart, 2007; Klingemann, 1995. 19 Luther och Müller-Rommel, 2002. 20 Dalton, 2006. 21 Dalton et al., 2002: 28, 31.

kapitalintensiva.22 En minskad medlemsbas har också påverkat partiernas organisation. Partierna har generellt färre volontärer för kampanjer och liknande i dag samt färre stabila väljare att lita på och lägre inkomster från medlemsavgifter.23

2. Framväxten av nya partier med andra politiska värderingar. Partier grundade innan andra världskriget representerar generellt perspektiv som följer av de klassiska sociala klyftorna (dominerande kultur kontra minoritetskultur, kyrkan kontra staten, jordbruksekonomi kontra industriekonomi och arbete kontra kapital), som introducerats av Lipset och Rokkan.24 I och med framväxten av de nya postmateriella värderingarna hos befolkningen växte en ny grupp av väljare fram som de gamla partierna hade svårt att fånga upp genom sina befintliga partiprogram. En kortsiktig konsekvens av de nya värderingarna är den ökade väljarrörligheten, dvs. att väljarna tenderar att rösta på olika partier i olika val. En mer bestående konsekvens är framväxten av nya partier.25 Det är särskilt de gröna partierna, varav de flesta etablerade sig under 1970- och 80-talen, som representerar postmaterialistiska värderingar. Med tiden har gröna partier långsamt utökat sin väljarbas. I dag är de en ständig utmanare till de etablerade och traditionella partierna i många länder.

3. Fler arenor för politiskt engagemang utmanar partiernas attraktionskraft. Traditionellt sett har partierna inte bara organiserat politiken utan också till viss del allmänheten.26Innan den masskommunikation som möjliggjorts av internet utvecklats fyllde de politiska partierna en roll som plattform för politiskt intresserade medborgare. Partimedlemskap var ett redskap för dessa medborgare att hålla sig informerade, men även ett verktyg för att kunna delta i politiken. Som en följd av spridningen av masskommunikationsverktyg och de ökade utbildningsnivåerna har partierna inte längre en exklusiv tillgång

22 Bengtsson et al., 2014. 23 Kölln, 2014b. 24 Lipset och Rokkan, 1967:14. 25 Dalton et al., 1984. 26 Gunther och Diamond, 2001.

till politisk information och engagemang.27 I stället kan medborgarna få information om och engagera sig i politiken självständigt och oberoende av partierna. Attraktionskraften i partimedlemskapet har också minskat på grund av politiska skäl. I de flesta västeuropeiska länder har valutgången blivit mer osäker med åren då ett större antal partier kämpar om rösterna.28 Fler partier innebär ökade valmöjligheter, men det kan också göra att alternativen blir mer otydliga.

4. Masskommunikation gör att partierna inte länge behöver medlemmar som kommunikatörer. I och med internet har hastigheten i informationsspridningen och kommunikation ökat snabbt. Detta står i kontrast till det traditionella sättet att kommunicera politiskt. Tidigare fick många partier förlita sig på antingen nyhetsspridning från person till person eller genom den interna partipressen i form av nyhetsbrev för interna syften.29 I sin externa kommunikation höll partier traditionellt presskonferenser eller spred pressmeddelanden. Dessa metoder framstår i dag som mindre lämpliga verktyg för att mobilisera och upprätthålla politiskt stöd, framför allt eftersom de är för långsamma.30 I ljuset av snabba och effektiva kommunikationsverktyg efterfrågar partikommunikationen - internt och externt - uppdateringar och justeringar för att hålla jämna steg med omvärlden. De politiska partierna är mycket aktiva på sociala medier i dag. Sådan politisk kommunikation kräver inte medlemmarna som kommunikatörer.

5. Tydligare krav på ökad interndemokrati inom partierna. Som tidigare nämnts har samhällsförändringar på makronivå påverkat medborgarnas värderingar och krav. Medborgarna har bland annat blivit mycket mer engagerade i politiken genom nya engagemangsformer, bortom de traditionella institutionerna, under de senaste decennierna. Detta är tydligt i och med ökningen av antalet enfrågerörelser. Västeuropéer – både medborgarna i allmänhet och de som är anslutna till partier – kräver i allt större utsträckning inflytande i de politiska besluts-

27 Luther och Müller-Rommel, 2002. 28 Dalton et al., 2002:32. 29 Webb, 2002. 30 Luther och Müller-Rommel, 2002.

processerna.31 Detta är dock i strid med partiernas traditionellt hierarkiska interna struktur, där besluten fattas av en liten styrande elit i toppen.32 Vanliga medlemmar har traditionellt sett ofta en begränsad beslutanderätt när det gäller nationella frågor, nominering av kandidater och val av ledare.33 Utvecklingen med ökade krav från medlemmarna utmanar partiernas interna struktur, och tvingar dem att begränsa elitens makt över beslutsfattandet.34 Partieliten kan, till exempel, dela beslutsfattningen för riksdagskandidater med medlemmar och införa olika steg där båda medlemmar och eliten har en röst.

6. Förändrade ekonomiska förutsättningar. Svagare länkar till andra organisationer och mindre permanent stöd från medborgare utmanar partiernas finansiella struktur. Med färre och svagare länkar till exempelvis fackföreningsrörelsen, får politiska partier också mindre stöd från dessa på ett ekonomiskt plan.35 Ett sjunkande antal medlemmar innebär också lägre intäkter genom medlemsavgifter.36 Samtidigt, och som har nämnts tidigare, har kampanjarbetet blivit mer kapitalintensivt och därför blivit mer resurskrävande. De parallella utvecklingarna av osäkra inkomstkällor men expanderande utgifter förorsakar stora problem för partiernas finansiering.

Som framgår av denna korta översikt utmanas västeuropeiska partier av såväl ekonomiska och sociala som politiska förändringar på mikro- och makronivå. Att medborgarna fortfarande finner det svårt att föreställa sig politik utan partier visar dock att partierna har anpassat sig till dessa förändringar, och har behållit sitt inflytande under denna hela period.37

31 Dalton, 2006; Webb, 2002. 32 Scarrow et al., 2000. 33 ibid 34 ibid 35 Allern et al., 2007. 36 Luther och Müller-Rommel, 2002. 37 se Dalton och Weldon, 2005.

4 Vad innebär färre medlemmar för partierna och demokratin?

Partiernas sjunkande medlemsantal innebär inte nödvändigtvis att de inte lyckas fylla sin funktion i demokratin längre. Inställningen till behovet av medlemmar varierar mellan olika partier. Vissa partier, såsom det nederländska Frihetspartiet (PVV), verkar exempelvis inte vilja ha partimedlemmar alls. I fallet med PVV är partiledaren Geert Wilders faktiskt den enda medlemmen. Trots denna ovanliga partiorganisation har partiet firat ett antal framgångar under de senaste åren. Detta föranleder frågan om hur viktiga partimedlemmar egentligen är för de politiska partierna och partiernas funktion i demokratin.

Vad de politiska partierna har för funktioner i demokratin är något som har diskuterats sedan deras uppkomst. Forskningslitteraturen om partiernas funktioner visar att det knappast finns någon roll som partierna inte har spelat.38 Richard Gunther och Larry Diamond39 har fastställt ett antal gemensamma nämnare som utmärker partiernas funktion i förhållande till staten och det civila samhället. De omfattar följande: nominering av kandidater, mobilisering vid val, strukturering av politik, åsiktsrepresentation, aggregering av intressen, regeringsbildning samt social integration. Partierna möjliggör en kanalisering av medborgarnas intressen, åsikter och viljor vilket är nödvändigt för att länken mellan folkviljan och politiska beslut ska vara framgångsrik. Det är denna förmedlande roll som gör partiväsendet så värdefullt för medborgarna och demokratin.

38 Schmitter, 2001. 39 Gunther och Diamond, 2001:7.

Partiernas medlemmar kan stärka den förmedlande rollen på ett antal olika sätt. De kan exempelvis förbättra ett partipolitiskt program eller partiets åsikt, social och geografisk representativitet genom att vara partiets ögon och öron på gräsrotsnivå.40 Genom att vara en informationskanal mellan partierna och medborgarna ger medlemmarna partieliten en föraning om vad medborgarna efterfrågar från sina beslutsfattare. Detta värdefulla arbete, medvetet eller omedvetet, kan göra partierna mer uppmärksamma på medborgarnas önskemål. Dessutom fungerar denna kommunikationskanal även i motsatt riktning. Medlemmar kan kommunicera, förklara och försvara partiets ställning inför utomstående och på så vis påverka väljarnas politiska ståndpunkter. Genom att vara informationskanaler för de väljarnas och partiernas politiska ståndpunkter närmare varandra.41

4.1. Förändringar i partiernas representativa roll

Medlemmarna fyller som länk mellan medborgare och politiska beslutsfattare åtminstone två viktiga roller som vi kan mäta: de representerar och mobiliserar den övriga befolkningen. Tidigare studier som undersökt deras roll att representera medborgarna tar vanligtvis hänsyn till två olika typer av representativitet: social representativitet och åsiktsrepresentativitet. Social representativitet handlar om hur väl de sociala egenskaperna hos partimedlemmarna stämmer överens med den övriga befolkningens. Åsiktsrepresentativitet handlar i stället om hur väl befolkningens politiska åsikter är representerade i partiet.42 Om medlemmarna är så pass viktiga för partiernas förmedlande roll eller arbete att representera åsikter och grupper som litteraturen antyder, bör en förlust av medlemmar också innebära att de återstående blir mindre representativa för väljarna.43 Därför är det av intresse att jämföra svenska partimedlemmarnas sociala egenskaper och politiska attityder mot den övriga befolkningens egenskaper och politiska attityder över tid.

40 se Katz, 1990; Scarrow, 1996, 2000. 41 Scarrow, 1996; Scarrow och Gezgor, 2010. 42 Scarrow och Gezgor, 2010; Widfeldt, 1995, 1997. 43 Scarrow, 2000: 83; Scarrow och Gezgor, 2010.

I denna studie undersöker jag i vilken grad partimedlemmar i dag är mer eller mindre representativa för den allmänna befolkningen i Sverige utifrån ett antal sociodemografiska profiler.44 För att kunna göra detta jämför jag medlemmars och icke-medlemmars egenskaper under åren 1986 och 2013 med hjälp av data från SOM-undersökningarna.45 Mer specifikt jämför jag de två grupperna utifrån kön, ålder, samhällsklass, yrke, utbildning, inkomst, livsmiljö, och politiska attityder. Förväntningen är att representativiteten hos partimedlemmarna har minskat, eftersom det totala antalet partimedlemmar i Sverige har sjunkit drastiskt från mer än 1,5 miljoner (1986) till mindre än 250 000 (2013). Resultaten visas nedan i Tabell 4.1.

44 Analysen inspireras av Widfeldt 1997. 45 Göteborgs universitet, 2013.

’*’

statistisk signifikant på konventionella nivåer.

Källa: Riks-SOM

Sammanställningen visar fördelningen av partimedlemmar och icke-medlemmar per kategori under respektive år. De grupper som var underrepresenterade bland partimedlemmarna år 198646 var följande: unga (20–29 år), personer från tjänstemannahem, personer boende i en stad eller större tätort samt personer utan särskild politisk inriktning eller med åsikter något till höger. De grupper som var överrepresenterade bland partimedlemmarna år

46 Det vill säga på konventionella nivåer av statistisk signifikans (’*’ i tabellen).

1986 var: äldre (60+), personer från jordbrukshem, personer med lägre utbildning (högst grundskola), personer i hushåll med lägre (<60 000) eller mellannivå (121 000–150 000) på årsinkomsten, boende på landsbygden och slutligen personer med en politisk attityd klart till vänster eller klart till höger. Inga skillnader uppmättes inom kategorin könstillhörighet under år 1986.

Undersökningen från 2013 visar dock på signifikanta skillnader mellan könen. Män är överrepresenterade och kvinnor underrepresenterade. Enligt undersökningen är endast 46 procent av medlemmarna kvinnor. Utöver kön återfinns statistiskt signifikanta skillnaderna endast i kategorierna rörande ålder, yrke och politiska attityder. Personer från arbetarhem och personer utan särskild politisk inriktning samt de som är något till höger är underrepresenterade. Utöver män är personer över 70 år och personer med politiska åsikter tydligt till vänster överrepresenterade bland partimedlemmarna.

Enligt de flesta indikatorerna är dagens partimedlemmar mer representativa för den allmänna befolkningen än vad partimedlemmarna var år 1986. Resultaten från de båda undersökningarna visar således att den sociala och politiska representativiteten bland medlemmarna sammantaget inte har försämrats över tid trots att antalet svenska partimedlemmar kraftigt har sjunkit.47

4.2. Medlemsbasens storlek och framgångar i val

I ett andra steg i analysen bedöms partimedlemmarnas möjligheter att mobilisera allmänheten. Om partimedlemmarna är en så viktig kanal mellan medborgare och partier eller politiska eliter som litteraturen föreslår borde det gå att se ett samband mellan antal medlemmar och partiernas valframgångar. Med andra ord vilken effekt har sjunkande medlemssiffror för partiernas framgång på valdagen? Svaret på denna fråga är inte bara relevant för att bedöma hur nedgången i medlemskap påverkar partifunktioner utan också

47 Widfeldts (1997) analys av sociala representativitet mellan 1960 och 1997 visar positiva trender för kön och klass och mindre representativitet för ålder och utbildning. I Hagevis och Loxbos kapitel om de politiska partierna i denna antologi skiljer sig resultatet något från ovan, vilket kan härledas till att olika metoder har används för att undersöka den sociala representativiteten.

för att utvärdera betydelsen av denna förlust för partiernas möjligheter att vinna val.

I denna analys används information om riksdagspartiernas partimedlemskapsnivåer mellan 1960 och 2010 i kombination med hur stor andel av rösterna respektive parti fått i riksdagsvalen. Det finns ett antal faktorer utöver ett partis mobiliseringskraft som antas påverka ett valresultat, s.k. kontextuella faktorer, som analysen också tar hänsyn till, exempelvis tillståndet i ekonomin. Den ekonomiska tillväxten året före valet utgör en allmän indikator för ekonomin. Hänsyn tas även till om ett parti suttit i regeringsställning eller inte samt om ett parti innehaft statsministerposten. Dessa faktorer har en betydande plats i litteraturen om economic voting, och har bekräftats ha effekt för partiernas valframgångar.48Etablerade partier belönas ofta för ekonomisk tillväxt, men straffas för ekonomisk tillbakagång. Väljarna tenderar även att ställa statsministerns parti, dvs. det regeringsbärande partiet, till svars för ekonomiska förhållanden. Av denna anledning finns en interaktionseffekt mellan den ekonomiska variabeln och variabeln för statsministers parti i analysen. Tabell 4.2 visar resultaten.

48 se Hooghe och Dassonneville, 2014.

Modell 1 demonstrerar resultaten från en basmodell som bara innehåller de kontextuella faktorer som förklarar de svenska partiernas valresultat mellan 1960 och 2010. Att vara det parti som innehar statsministerposten har den starkaste positiva effekten på valresultatet. De kontextuella faktorerna förklarar tillsammans cirka 40 procent av variationen i svenska partiernas valresultat mellan 1960 och 2010.

Modell 2 fångar även medlemskap per parti, uppmätt i relationen till antalet svenska väljare. Som förväntat har antalet medlemmar en positiv effekt på valresultatet. Resultaten visar att en ökning av medlemskvoten med en enhet ökar ett partis valresultat med 0,7 procentenheter. Av större relevans för denna undersökning är dock att medlemsantalet enligt modellen ökar andelen förklarande varians i valresultatet med cirka 30 procentenheter. Detta innebär att medlemantalet kan förklara cirka 30 procent av ett partis valresultat. Det innebär att antalet medlemmar enligt denna undersökning har en betydande inverkan på ett partis valframgångar över en längre tid.

I vilken utsträckning kan skillnaden i medlemsantal förklara skillnaden i valresultatet från ett val till nästa? För att kunna besvara detta beräknades skillnaderna i medlemsstorlek och valresultat mellan valen och per parti. Dessa två mått har en korrelation av 0,30 och de delar därmed en måttlig positiv relation. En större förlust i medlemsbasens storlek är således förknippad med en större förlust i valresultatet.

Resultaten ovan och de tidigare nämnda rönen om storlekens inverkan på valresultatet tyder på att effekterna av medlemsstorleken på valresultatet har minskat över tid. Modell 3 bekräftar det för tidsperioden 1960–2010 då koefficienten på interaktionseffekten är negativ. Detta betyder att sambandet mellan medlemsantalet och valutgången från ett val till nästa var starkare förr. Studien visar således att medlemsantalet har en positiv och betydande effekt för ett partis valframgångar, men att relationen har försvagats med tiden.

Även om medlemmarnas mobiliserade roll har minskat över tid är valdeltagandet fortsatt högt i Sverige. 49 Det tyder på att partierna trots medlemstappet fortfarande kan uppfylla sin valmobiliserande funktion.

På det hela taget innebär dessa resultat att även om de svenska partierna drabbats av en medlemskris, som tar sig uttryck genom ett sjunkande antal partimedlemmar, så lyckas de fortfarande uppfylla viktiga funktioner i den representativa processen. De är fortfarande en kanal mellan väljare och politiska eliter, på vissa sätt mer tydligt i dag än på 1980-talet. Både den sociala och åsiktsrepresentativiteten bland partimedlemmarna är bättre i dag än på 1980-talet. Dessutom finns det ett tydligt och positivt samband mellan storleken på medlemsbasen och de politiska partiernas framgång på valdagen. Då partimedlemskap kan förklara mellan 25 och 30 procent av partiernas valresultat är en stor medlemsbas en bra långsiktig investering. Nedgången i medlemskap har påverkat partiernas funktioner i demokratin, men inte i den utsträckningen att de tvingats återuppfinna sig själva. I stället har de utvecklats och anpassat sig till de nya förhållandena.

49 International IDEA, 2014.

5 Partiernas reaktioner på det sjunkande medlemsantalet

Generellt sett är det möjligt att skilja mellan s.k. ”konservativa” och ”innovativa” reaktioner från företag eller organisationer när de står inför en stor utmaning.50 Med en konservativ organisatorisk reaktion avses en strategi inriktad på överlevnad genom att ”frysa” situationen. I stället för att experimentera med nya tillvägagångssätt ökar fokuseringen på befintliga rutiner och användandet av de redan etablerade vägarna till framgång. Enligt detta synsätt skulle partiorganisationerna reagera på nedgången i medlemsantalet genom att skära ner på organisationens storlek och göra arbetet mer effektivt. Befintliga strukturer förbättras och effektiviseras enligt denna strategi genom mindre personal och en enklare organisation.

Den innovativa reaktionen innebär det motsatta. Behovet att agera gör att organisationen undersöker och testar nya och kreativa tillvägagångssätt. I fallet med de politiska partierna betyder det att ett sjunkande antal medlemmar gör dem benägna att öka sin organisatoriska storlek, spendera mer pengar, sysselsätta mer personal samt stärka sin lokala närvaro. Alla dessa åtgärder kan betraktas som satsningar för att motverka eller vända en nedåtgående trend i antal anslutna medlemmar.

Både konservativa och innovativa reaktioner kan resultera organisationens överlevnad och, i detta fall, valframgångar. För att kunna fastställa vilken strategi som har dominerat bland de 47 partierna under de senaste 50 åren har partiorganisationerna bedömts

50 Mone, McKinley och Barker, 1998.

utifrån deras agerande inom följande områden: komplexitet, personal och ekonomi.51

5.1. Komplexitet

Den organisatoriska eller byråkratiska komplexiteten i en partiorganisation speglar ofta det egna landets hierarkiska organisation. Många svenska partier har t.ex. kontor på såväl nationell som regional eller lokal nivå. Denna vertikala organisationsstruktur återfinns även i andra europeiska länder och den avspeglar vanligtvis respektive statsstruktur.

Partiorganisationerna omfattar också en horisontell struktur som rör partiets spridning i landet. Den horisontella strukturen brukar variera mycket mer än den vertikala utifrån partiets önskemål och vad organisationen har råd med. Ett sätt att mäta en partiorganisations horisontella komplexitet är att räkna antalet lokalavdelningar per kommun. Mängden lokalavdelningar säger något om hur väl representerat ett parti är rent organisatoriskt i en kommun. Ett större antal kontor eller lokala avdelningar indikerar att partiet har en starkare förankring i samhället.52

Antalet lokala kontor varierar mycket mellan olika partier i Sverige. Socialdemokraterna uppgav t.ex. år 2010 att de hade totalt 3 112 lokala partiorganisationer medan Moderaterna och Folkpartiet hade omkring 500 respektive 290 lokalföreningar i samma år.53 Skillnaderna i lokal närvaro avslöjar ett intressant mönster när storleken på partiernas medlemsbas beaktas. År 2010 hade ett genomsnittligt Socialdemokratiskt lokalkontor cirka 35 partimedlemmar. Motsvarande siffror för Moderaterna och Folkpartiet var 95 respektive 62 medlemmar.

Mängden lokalkontor säger också något om partiernas organisatoriska prioriteringar. Folkpartiet hade i genomsnitt ett lokalkontor i varje kommun år 2010, medan Moderaterna hade 1,7 och Socialdemokraterna 10,7 kontor per kommun. Detta tyder på att Socialdemokraterna starkare betonade sin lokala närvaro under 2010 jämfört med Moderaterna och Folkpartiet.

51 För exakt information, se Kölln, 2014b. 52 Kölln, 2014b. 53 Kölln, 2014a.

Lokala kontor fyller en funktion genom att erbjuda medborgarna en första kontakt med politiken, antingen som informationskanal eller genom att vara vägen in i ett nytt engagemang. I allmänhet utgör de den första institutionella möjligheten till en personlig kontakt mellan partier och väljare. I de flesta partier organiseras dessutom medlemskapet fortfarande på lokal nivå. Många lokala avdelningar är också ansvariga för partiernas kampanjer under valrörelsen.54 Det lokala partikontoret och dess medlemmar kan vara till stor hjälp för att organisera och genomföra en politisk kampanj. De aktiva medlemmarna hjälper ofta till med att sätta upp affischer och att prata med folk på gatorna. Huruvida ett parti upplevs vara närvarande på en ort är troligtvis också relaterat till antalet lokala föreningar och hur dessa är distribuerade.55 Det finns dock andra sätt, så som uppmärksamhet i media, som troligtvis är mer effektiva för att skapa en starkare upplevd närvaro. Trots detta kan partierna besluta att inte utöka sin lokala närvaro, bl.a. på grund av kostnader, exempelvis lokalhyra.

Antalet lokalkontor per kommun har förändrats mycket under de senaste femtio åren i Europa. Jämför man medelvärdena bland partiorganisationerna i de sex europeiska länderna för 1960-talet och 2000-talet ser man en tydlig negativ trend. Partierna hade i genomsnitt 2 55 kontor per kommun under 1960-talet men bara 1,57 lokalkontor per kommun på 2000-talet. Detta motsvarar en genomsnittlig minskning på cirka 39 procent av lokalkontoren.

Hur ser relationen ut mellan partiernas förändrade lokala organisering och det sjunkande medlemsantalet? Statistiska körningar visar att det finns ett samband mellan sjunkande medlemssiffror och partiernas horisontella organisering. Ju färre medlemmar ett parti registrerade under perioden 1960–2010, desto färre lokalkontor hade partiet.56 Utvecklingen mot färre lokalkontor kan därmed ses som en direkt reaktion på nedgången i medlemskap. Detta tyder på att partierna överlag har reagerat på nedgången i medlemskap genom att minska den organisatoriska komplexiteten.

54 Scarrow, 2000. 55 Jun, 2010; Wiesendahl, 1998. 56 Kölln, 2014b.

Därmed uppvisade partierna i allmänhet ett konservativt reaktionsmönster inom detta område, förmodligen som en form av överlevnadstrategi. Möjligen kan dock denna organisatoriska reträtt från den lokala arenan förstärka nedgången i partimedlemsantal i det långa loppet, och därmed skapa en ond spiral. Ett minskat antal partikontor på lokal nivå innebär färre möjliga vägar för medborgarna att engagera sig politiskt. I dag kan politiskt intresserade medborgare alltså behöva vända sig till en högre organisatorisk enhet än tidigare, alternativt närma sig ett lokalt kontor som kan vara placerat längre bort, om de vill ta steget in i politiken. Inget av alternativen är idealiska om syftet är att öka det politiska deltagandet.

5.2. Personal

Det centrala partikontorets personal fyller ett antal viktiga funktioner. De har administrativa uppdrag, förbereder partiets valkampanjer, styr partiets finanser, organiserar evenemang och ger de förtroendevalda politisk rådgivning. De genomför politiska mål och strategier och för därmed partiets utveckling framåt. Utan personalens kunskap, idéer och närvaro kan partiet inte reagera på ett adekvat sätt gentemot de samhällsomdanande utmaningar som tidigare nämnts. Samtidigt måste antalet anställda sättas i relation till vad som är effektivt och ekonomiskt hållbart.

Antalet anställda i partiet kan ge en indikation på partiets nivå av professionalisering. Ju fler anställda ett parti har på sitt huvudkontor, desto större är sannolikheten att partiet är professionellt organiserat, då fler anställda ofta tyder på en högre grad av specialisering.57 Det är i övrigt svårt att mäta om de anställda i partiorganisationerna är specialutbildade, och i så fall i vilken utsträckning.

Antalet anställda har ökat över tid. I Vänsterpartiet ökade t.ex. huvudkontorets personal från fem personer år 1969 till 23 år 2010. Centerpartiet utvidgade under samma tid antalet anställda från 13 till 57.58 Utvecklingen har varit densamma i de andra partierna. Det har således blivit vanligare att arbeta med politik.

57 Dalton och Wattenberg, 2000; Farrell och Webb, 2000; Webb och Kolodny, 2006. 58 Kölln, 2014a.

Om vi lyfter blicken till den europeiska nivån kan vi bekräfta att utvecklingen är generell för de västeuropeiska partierna. Antalet anställda på huvudkontoren har i genomsnitt ökat med 309 procent mellan 1960-talet och 2000-talet. Medan huvudkontoren igenomsnitt hade cirka 2,7 anställda per 10 000 medlemmar under 1960talet hade de cirka 11,2 anställda per 10 000 medlemmar under 2000-talet. Att som ovan beakta medlemsbasens storlek i relation till storleken på personalstyrkan är nödvändigt för att kunna jämföra mindre och större politiska partier. Metoden synliggör dock inte antalet anställda i relation till det samlade antalet partimedlemmar. Att antalet anställda rent faktiskt har ökat bekräftas dock av de siffror som redovisats ovan från den svenska och europeiska kontexten.

De personalrelaterade förändringarna behöver inte vara en reaktion på ett sjunkande medlemsantal. Det kan i stället vara så att partierna har blivit mer professionella i allmänhet och att nedgången i antalet medlemmar varit en parallell utveckling. Statistiska undersökningar visar dock att det sjunkande antalet medlemmar i partierna har resulterat i fler anställda59 och det är en logisk utveckling. Med färre medlemmar behöver det arbete som tidigare utförts av frivilliga medlemmar utföras av avlönad personal. Sambandet mellan en nedgång i antalet medlemmar och en ökning av personalstyrkan tyder på att partiorganisationerna i Europa har använt sig av en innovativ åtgärdsstrategi inom detta område. Genom att ersätta ideella medlemsinsatser med arbete utfört av avlönad personal har partierna lyckats fortsätta med sin verksamhet och de funktioner i demokratin som har beskrivits ovan.

59 Kölln, 2014b.

5.3. Ekonomi

De politiska partiernas finansiella medel möjliggör ett organiserat partiarbete. Antalet lokalkontor, anställda och de anställdas lönenivåer är alla faktorer som påverkas av tillgången på ekonomiska resurser. Det finns i huvudsak tre inkomstkällor för ett parti: medlemsavgifter, partibidrag och en tredje kategori som inkluderar donationer, fastighetstillgångar och värdepapper. De politiska partierna får återkommande kritik i media och politiska debatter för att de får partibidrag. Det är partierna själva som bestämmer partibidragens omfattning. Den vanligaste kritiken handlar därför om att partierna gemensamt beslutat att frigöra sig från behovet av privata finansieringskällor, såsom medlemsavgifter, till förmån för mer lättillgängliga inkomstkällor från staten.

Medlemsavgifterna utgjorde tidigare den primära inkomstkällan för partierna, precis som de fortfarande gör i de flesta andra föreningar. I och med de senaste årens modernisering av politiken, bl.a. i form av ökad professionalisering, räcker medlemsavgifterna inte längre till för att finansiera de politiska partiernas utgifter. Partibidraget fyller då denna lucka. Kritik har lyfts mot att pengar spelar en så stor roll i valrörelsen. I stället hävdas det att valet bör grundas på en fri och rättvis konkurrens mellan olika politiska förslag.60 Då partibidraget är utformat med ansatsen att eliminera finansiella ojämlikheter mellan partierna kan det dock argumenteras att bidraget påverkar demokratin positivt.

I dag har nästan alla västerländska demokratier någon form av ekonomiskt stöd för politiska partier, och bidragsnivån ökar vanligtvis med tiden.61 Detta innebär alltså att de politiska partierna i Europa i allt större utsträckning finansieras av staten. I Sverige infördes partistödet 1965.62 År 2010 finansierades 37 procent av verksamheten på Socialdemokraternas huvudkontor av staten. För Moderaterna var finansieringsgraden ännu högre då partistödet finansierade cirka 65 procent av huvudkontorets verksamhet.63Dessa två exempel visar inte bara att staten ger ett väsentligt stöd till partiorganisatoriskt arbete i Sverige. De illustrerar också att det

60 Norris, 2004. 61 van Biezen, 2009. 62 Erlingsson et al., kommande. 63 Kölln, 2014a.

finns en väsentlig skillnad mellan partier. Storleken på partiernas intäkter från medlemsavgifter och donationer påverkar naturligtvis hur stor andel av partistödet som utgör av den totala inkomsten för respektive parti.

Det ekonomiska stödet till de politiska partierna i andra europeiska länder påminner om det svenska. Det svenska partistödet utmärker sig dock på så vis att det har finansierat en relativt stabil andel av partiernas verksamhet under de senaste decennierna. Sedan partistödet introducerades har den genomsnittliga finansieringsgraden legat omkring 50 procent (se figur 5.1 nedan). De svenska partierna har därmed under en längre tid lyckats med att få ihop finansieringen av sin verksamhet även genom andra inkomstkällor.

Källa: Erlingsson, Kölln och Öhberg, kommande

I ett jämförande perspektiv har partierna i övriga Europa blivit mer beroende av partistöd över tid. Figur 5.2 visar den genomsnittliga fördelningen mellan partiernas inkomstkällor under två skilda decennier. Den övre cirkeln visar hur stor andel av den totala inkomsten som de olika inkomstkällorna utgjorde under 1960-talet, medan den nedre visar 2000-talets fördelning. Det framgår tydligt att partistödets andel av partiernas inkomster ökat kraftigt med tiden. Partistödet utgjorde i genomsnitt 2,4 procent av de europeiska ländernas inkomster

0 10 20 30 40 50 60 70 80

1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

procen t

under 1960-talet. Motsvarande siffra under 2000-talet var 41 procent. Att intäkterna från medlemsavgifter över lag har minskat från 42,13 procent till 17procent under samma tid är inte förvånande. Andelen övriga inkomstkällor har varit förhållandevis stabil över tid.

Källa: Kölln, 2014a

Utvecklingen kan också fångas i procent. Förändringen i den genomsnittliga andelen partistöd mellan 1960- och 2000-talet motsvarar en ökning med 15,93 procent. Förändringen för medlemsavgifter som inkomstkälla mellan 1960- och 2000-talet innebar i stället en 59-procentig minskning.

Statistisk analys visar att ju färre medlemmar ett parti har, desto högre är statens finansieringsgrad.64 Statens ökade finansiering kan

64 Kölln, 2014b; Kölln, 2015.

1960-talet

partistöd

medlemmar

andra

2000-talet

partistöd

medlemmar

andra

därmed ses som en direkt följd av nedgången i antalet medlemmar. Utvecklingen är en innovativ reaktion. Partierna har gemensamt ökat inkomsterna från staten i syfte att väga upp den förlorade inkomsten från medlemsavgifter.

Även andra aspekter av partiernas ekonomi har förändrats över tid. Som tidigare antytts har politiska kampanjer blivit allt mer professionella och därmed också dyrare. En granskning av partiernas genomsnittliga kostnader visar att de var 467 procent högre under 2000-talet än under 1960-talet. De genomsnittliga intäkterna har däremot bara ökat med 72 procent under samma tidsperiod. Jämförelsen väcker frågor om den ekonomiska situationen för partierna. Kunde partier på 1960-talet spara en massa pengar? Är partier i dag ständigt i skuld?

Den ovan beskrivna utvecklingen är bara delvis en direkt reaktion på det minskade antalet medlemmar.65 En minskning av medlemsbasens storlek har nämligen ingen effekt på partiernas inkomstnivå eftersom partistödet jämnar ut nivån. Det påverkar däremot kostnaderna. Den statistiska analysen visar att ett färre antal medlemmar ökar ett partis kostnader. Detta är logiskt med tanke på de funktioner som medlemmarna har. Med färre antal medlemmar som sätter upp affischer, delar ut flygblad eller utför andra ideella tjänster för partiet ökar partiets behov av att köpa in dessa tjänster. Ökade utgifter motsvarar återigen en innovativ strategi gentemot nedgången i medlemskapet. Partierna tycks ha investerat pengar för att upprätthålla sin aktivitetsnivå i stället för att skala ned sin verksamhet. Analysen avslöjar inte vad pengarna har använts till, men visar ändå att partierna hanterat nedgången i medlemskap med att spendera mer pengar.

Dessa resultat ger upphov till en blandad slutsats på det ekonomiska området. Det sjunkande medlemsantalet fick partierna att reagera innovativt på området för inkomststrukturen och även vad gäller utgifter. Partierna förlitar sig i större utsträckning på partistöd i dag och spenderar också mer pengar än tidigare. Å andra sidan har det sjunkande antalet medlemmar, och därmed färre inbetalade medlemsavgifter, inte direkt påverkat de totala partiintäkterna. På det området visar resultaten inte några effekter.

65 Kölln, 2014b.

6 Partiernas framtida utveckling och förhållande till samhällsförändringar

De politiska partiernas blandade reaktioner på det sjunkande antalet medlemmar visar att det finns tendenser till konservativa överlevnadsstrategier. Det innovativa beteendet är dock mer vanligt. På många områden har partierna expanderat sin verksamhet och sina resurser.

Det är uppenbart att den proaktiva strategin varit framgångsrik i flera avseenden. De ovan presenterade resultaten kring representationen och mobiliseringen inom partier i Sverige visar exempelvis att partimedlemmar har blivit mer representativa för väljarna över tid. Detta trots att antalet medlemmar sjunkit drastiskt. I undersökningen har jag även kunnat fastställa att storleken på medlemsbasen kan förklara en betydande del av partiernas valresultat. Den förklarade andelen är dock lägre i dag än vad den brukade vara. De svenska partierna är fortsättningsvis ganska välförankrade i samhället, men behöver i dag använda fler metoder för att mobilisera väljarna än tidigare. Partierna är framgångsrika i detta anseende, vilket det stabila och höga valdeltagandet i Sverige bekräftar.

Politiska partier i andra länder verkar även de anpassat sig till samhällsutvecklingen på ett framgångsrikt sätt. Det har inte skett några större strukturella förändringar i det europeiska partisystemet,66 bortsett från uppkomsten av och framgången hos ett antal nya partier. Valframgångar kan därmed uppnås även med ett lägre antal medlemmar. Det är kanske snarare engagemangsnivån bland partimedlemmarna än summan av partimedlemmar som är

66 se Klingemann, 2005.

avgörande, något som forskningen om lokala politiker i Sverige också antytt.67 Exemplet med holländska Frihetspartiet, PVV, visar dessutom att valframgångar är möjliga med bara en enda partimedlem.

Ett politiskt deltagande i partierna är dock fortsatt önskvärt av flera skäl. Medlemmar uppfyller en mängd olika funktioner och uppgifter för partierna som måste tas över av andra när medlemsbasens storlek minskar. Ett stort antal medlemmar ses dessutom som något positivt för demokratin. Politiskt engagemang och delaktighet ökar förtroendet för demokratin och gör de politiska besluten mer legitima. Medlemskap i politiska partier är på så vis en viktig form av politiskt deltagande. Som sagt är medlemmar också bra kommunikatörer av politiska idéer eller förslag. De kan mobilisera stödet bland vanliga medborgare.

Att storleken på partiernas medlemsbaser ska öka till nivåer motsvarande de på 1980-talet inom en snar framtid är inte särskilt troligt. De ovan nämnda orsakerna till medlemsminskningen är strukturella, dvs. effekter av olika samhällsförändringar. Det betyder dock inte att partierna så småningom kommer att stå helt utan medlemmar. Det innebär inte heller att partierna kommer att vara mindre framgångsrika än vad de tidigare har varit. Snarare betyder det att partierna behöver anpassa sin organisation efter samhällsförändringarna och hitta nya och kreativa sätt att stimulera och fånga upp politiskt deltagande. Om de lyckas kommer de även fortsatt att framgångsrikt utgöra en kanal mellan de förtroendevalda och medborgare.

Det är mycket som tyder på att de politiska partierna i framtiden kommer att ta på sig rollen som väljarpartier snarare än medlemsbaserade organisationer, sannolikt genom att omdirigera sina resurser. Detta innebär att partiorganisationerna måste vara öppna för alla former av organisationsförändringar. De tidigare nämnda strukturella orsakerna till tappet i antalet medlemmar kan i sig visa vägen mot en första strategi. Medborgare är fortfarande politiskt engagerade. De är aktiva i lokala intressegrupper som har ett specifikt syfte och en platt organisation. Partier kan lära av det. De bör utveckla en öppen, transparent, mindre hierarkisk och lokalt orienterad organisation där politikerna kan diskutera särskilda frågor med sakkunniga och intresserade medborgare.

67 Kokkonnen och Karlsson, 2015.

Nya sätt att organisera medborgarna

Några europeiska partier har redan visat hur en öppen struktur skulle kunna se ut i praktiken. Socialdemokraterna i Sverige införde exempelvis arbetsformen ”verksamhetstema” år 2011. Att arbeta med verksamhetstema innebär att partiet fokuserar på en specifik fråga både i sin reguljära verksamhet och genom särskilda satsningar. Denna typ av kampanjarbete förväntas leda till att partiet når särskilda målgrupper som ännu inte är medlemmar men som röstar på partiet. Kampanjerna suddar på så vis ut gränserna mellan medlemmar och icke-medlemmar. Kampanjarbetarna har i uppgift att rekrytera nya medlemmar, utveckla politiska förslag och skapa ett politiskt engagemang inom ett givet ämne. Genom sitt arbete skapar de kontaktytor mellan organisationer och andra aktörer och kan ge utlopp för synpunkter från aktivister, partimedlemmar och intresserade medborgare.68

Det holländska liberala partiet, VVD, har i provinsen Limburg infört en liknande organisation. De arrangerar regelbundna möten kring relevanta politiska ämnen, till vilka talare från industrin, politiken och personer utanför partiet är inbjudna. Ett annat exempel är det norska vänsterpartiet, SV, som organiserade ett energipolitiskt nätverk som drevs bortom geografiska eller medlemskapsrelaterade gränser. Innan nätverket skapades genomfördes dock en omröstning inom medlemskåren för att få en uppfattning om partimedlemmarnas attityder.

Sociologen och filosofen Veit Bader välkomnar dessa och andra förändringar i partiernas organisation.69 Utvecklingen tillåter, enligt honom, partieliten att sudda ut inte bara gränserna mot partimedlemmar, utan även gränserna mot medlemmar från andra organisationer på det sättet. De skulle till exempel kunna erbjuda och rekommendera sina medlemmar ytterligare medlemskap i andra frivilligorganisationer och sociala rörelser. Detta skulle leda till att parallella debatter inom samma ämne integreras, och skulle ansluta den representativa, formella arenan som partipolitiken är med den icke-representativa och informella sfär som består av andra organisationer.

68 Socialdemokraterna, 2011. 69 Bader, 2014.

Utvecklingen påkallar även mer insyn i partiernas verksamhet. Det gröna partiet i Nederländerna, GL, är ett bra exempel på vad insyn i partipolitiken kan innebära. Den 13 september 2014, den nationella demokrati dagen i Nederländerna, höll partiets huvudkontor i Utrecht ett ”öppet hus” och bjöd därmed in allmänheten att ta en titt på arbetet bakom kulisserna. Initiativet möjliggjorde en personlig kontakt mellan partiet och medborgare och kan kanske öka öppenheten, tilliten och förtroendet.

Som redan nämnts i inledningen visar forskningen att medborgarna fortfarande engagerar sig politiskt, men att de inte längre väljer partier som plattform för engagemanget. Som jag hävdar i en annan publikation kan partierna hitta sätt att möta den engagerade medborgaren där denne vistas och genom diskussioner om lokalt relevanta frågor återvinna förtroendet.70 Den lokala politiken uppfattas ofta som mer konkret än den nationella. Resultat presenterade i den här studien visar dock att partierna systematiskt drar sig tillbaka från den lokala arenan genom att skära ner på antalet lokalkontor. Därmed finns det en risk att politiken blir något som bara utspelar sig på nationell nivå. Dessutom kan det resultera i att partierna endast är synliga för medborgarna under valrörelserna. Medborgare med politiskt intresse, entusiasm och vilja att delta lämnas otillfredsställda av ett osynligt partiväsende. De kommer då antingen välja andra vägar för engagemang, möjligtvis i det civila samhället eller andra plattformar för lokala frågor, eller inte engagera sig politiskt alls.

Vad gäller politiskt engagemang och deltagande har partiväsendet en klar fördel då de är en naturlig del av det politiska beslutsfattandet. Icke partibundna organisationer har inte samma förutsättningar att vara inflytelserika i de frågor som de driver. Partierna skulle kunna bli mer proaktiva genom att aktivt försöka fånga och driva medborgarnas intressen. Ett första steg i denna riktning skulle vara att utöka partiernas lokala närvaro i stället för att minska den.

Många partier har också ökat graden av intern partidemokrati för att ge sina medlemmar en starkare röst. Detta kan vara en hållbar strategi för att förhindra fortsatta medlemstapp. Om man frågar partimedlemmar så är den interna demokratin och medlems-

70 se Kölln och Aarts, 2014.

inflytandet viktigt. I samarbete med nästan alla svenska partier (Feministiskt initiativ, Folkpartiet, Kristdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna, Socialdemokraterna och Vänsterpartiet) och i samband med 2014 års Demokratiutredning utfördes den första enkäten till partimedlemmar i Sverige. Totalt svarade mer än 10 000 partimedlemmar i maj och juni 2015 på en webb-enkät. Tabell 6.1 nedan visar hur medlemmarna svarade på tre frågor gällande hur ett parti kan organisera och involvera medlemmarna i sina beslutprocesser.

Resultaten visar att medlemmarna önskar att de hade större inflytande men de visar också att medlemmar respekterar en hierarkisk organiseringsform. Mer än 60 procent av de intervjuande medlemmarna tycker att det är bra om alla medlemmar får rösta i valet av partiledare, jämfört med bara 23 procent som inte tycker det är ett bra förslag. Dessutom önskar fler än hälften av de intervjuande medlemmarna att de skulle spela en större roll i framtagandet av de nationella valplattformarna. Samtidigt är medlemmarnas åsikter mer jämnt fördelade gällande frågan om huruvida de viktigaste besluten bör fattas direkt av dem.

Eftersom partieliterna inte alltid är bekväma med direkta omröstningar om kandidater eller partiledare måste olika former av politiskt deltagande inom partierna utvecklas. Att få en uppfattning av sitt partis medlemmars åsikter genom att använda sig av enkätundersökningar och fokusgrupper är numera relativt billigt och det kan ha en positiv effekt på de medlemmar som deltar. Om en medlem blir tillfrågad om sin åsikt känner denne sig kanske mer

uppskattad och mindre som en i mängden. Dessutom skulle den politiska eliten få viktiga tips och förslag på vad partimedlemmarna, och i längden vanliga medborgare, önskar och behöver. Detta kan också leda till att partiet bättre representerar medlemmarnas åsikter och därmed kan partiets politik stärkas. Den interna partidemokratin bör således inte ses som ett verktyg endast utformat för att begränsa elitstyret och bemyndiga medlemmarna; en ökad partidemokrati kan faktiskt skapa legitimitet för den politiska ledningen och samtidigt få medlemmarna att känna sig viktiga.

De ovanstående förslagen kräver att de politiska partierna reformerar sig själva. Dagens partier, som är baserade på en partimodell med en stor mängd medlemmar71, är förmodligen inte tillräckligt flexibla för att möta de förändrade kraven på förutsättningar för engagemang från väljare och medlemmar.72 Partierna måste skapa moderna, platta, lokala och flexibla organisationer i syfte att förhindra sjunkande medlemsantal och lindra den redan existerande förlustens framtida konsekvenser. Detta är viktigt både för partiets interna funktioner men också för partiernas externa relationer med andra politiska organisationer, vetenskap och industri.

71 Bolleyer, 2009. 72 Se Katz och Mair, 1995.

Referenser

Aarts, K. och Wessels, B. (2005). “Electoral turnout”. In: J.

Thomassen (ed.) The European Voter: A Comparative Study of

Modern Demcoracies, Oxford: Oxford University Press.

Allern, E. H., Aylott, N., & Christiansen, F. J. (2007). Social

Democrats and trade unions in Scandinavia: The decline and persistence of institutional relationships. European Journal of

Political Research, 46, 607–635.

Aylott, N. och Bolin, N. (kommande). “Polarising Pluralism: The

Swedish Parliamentary Election of September 2014”. West

European Politics. Online first.

Bader, V. (2014). “Crisis of political parties and representative

democracies: rethinking parties in associational, experimentalist governance”. Critical Review of International Social and Political

Philosophy, 17, 350-376.

Beck, P.A. (1984). “Patterns of dealignment”. In: R.J. Dalton, S.C.

Flanagan och P.A. Beck (eds.) Electoral change in advanced industrial democracies: realignment or dealignment? Princeton: Princeton University Press. Bengtsson, Å., Hansen, K. M., Harðarson, Ó. Þ., Narud, H. M., &

Oscarsson, H. (2014). The Nordic Voter: Myths of Exceptionalism. Colchester: ECPR Press. Bolleyer, N. (2009). Inside the cartel party: party organisation in

government and opposition. Political Studies, 57, 559–579. Dalton, R.J. (2006). Citizen Politics: Public Opinion and Political

Parties in Advanced Industrial Democracies. Washington: CQ

Press.

Dalton, R.J., Beck, P.A., och Flanagan, S.C. (1984). “Electoral

Change in Advanced Industrial Democracies”. In: R.J. Dalton, S.C. Flanagan och P.A. Beck (eds.) Electoral Change in

Advanced Industrial Democracies: Realignment or dealignment?

Princeton: Princeton University Press. Dalton, R.J., McAllister, I. och Wattenberg, M. (2002). “Political

Parties and their Publics”. In: K.R. Luther och F. Müller-Rommel (eds.) Political Parties in the New Europe: Political and analytical challenges. Oxford: Oxford University Press. Dalton, R. J., & Wattenberg, M. P. (2000). Partisan Change and

the Democratic Process. In R. J. Dalton & M. P. Wattenberg (eds.), Parties without Partisans: Political Change in Advanced

Industrial Democracies (pp. 262–285). Oxford: Oxford

University Press. Dalton, R.J. och Weldon, S.A. (2005). “Public Images of Political

Parties: A Necessary Evil?” West European Politics, 28, 931–951. Erlingsson, G., Kölln, A. och Öhberg, P. (kommande). “The Party

Organizations”. In: J. Pierre (ed.) The Oxford Handbook of

Swedish Politics. Oxford: Oxford University Press.

Erlingsson, G. och Persson, M. (2014). “Ingen partikris trots allt?”

In: A. Bergström och Henrik Oscarsson (eds.) Mittfåra & marginal. Göteborgs universitet: SOM-institutet. Farrell, D. M., & Webb, P. (2000). Political Parties as Campaign

Organizations. In R. J. Dalton & M. P. Wattenberg (Eds.),

Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies (pp. 102–128). Oxford: Oxford

University Press. Gunther, R. och Diamond, L. (2001). “Types and functions of

parties”. In: L. Diamond och R. Gunther (eds.) Political parties and democracy. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Göteborgs universitet, SOM-institutet (2014). SUPER-RIKS-SOM

1986-2013 [datafil]. Göteborgs universitet, SOM-institutet [producent], 2013. Göteborg, Sverige: Svensk Nationell Datatjänst (SND) [distributör], 2014. Hooghe, M. och Dassonneville, R. (2014). “Party members as an

electoral linking mechanism: An election forecasting model for political parties in Belgium, 1981-2010.” Party Politics, 20, 368–380.

Inglehart, R. (1990). Culture shift. Princeton: Princeton University

Press. Inglehart, R. (2007). “Postmaterialist values and the shift from

survival to self-expression values”. In: R.J. Dalton och H. Klingemann (eds.) The Oxford Handbook of Political Behavior. Oxford: Oxford University Press. Jun, U. (2010). Politische Parteien als fragmentierte Organisat-

ionen: Eine Einführung. In U. Jun & B. Höhne (Eds.), Parteien als fragmentierte Organisationen. Erfolgsbedingungen und

Veränderungsprozesse (Vol. 1, pp. 11–34). Opladen &

Farmington Hills, MI: Verlag Barbara Budrich. International IDEA (2014). Voter Turnout Database [Online].

Available at: http://www.idea.int/vt/. Katz, R. (1990). “Party as linkage: A vestigial function?” European

Journal of Political Research, 18, 143–161.

Katz, R. och Mair, P. (1995). “Changing models of party

organization and party democracy: The emergence of the cartel party”. Party Politics,1, 5–28. Klingemann, H. (1995). “Party Positions and Voter Orientations”.

In: H. Klingemann och D. Fuchs (eds.) Citizens and the State. Oxford: Oxford University Press. Klingemann, H. (2005). “Political Parties and Party Systems”. In:

J. Thomassen (ed.) The European Voter. Oxford: Oxford University Press. Kokkonnen, A. och Karlsson, D. (2015). “The Friendly Solution to

the Descriptive Representation Dilemma”. Paper presented at the MOD Workshop, 25/03/2015, University of Gothenburg. Kölln, A. (2014a). “The Party Organisation Dataset, 1960–2010”,

Enschede: University of Twente. Kölln, A. (2014b). “Party Decline and Response: The effects of

membership decline on party organisations in Western Europe, 1960–2010”, Enschede: University of Twente. Kölln, A. (2015). The effects of membership decline on party

organisations in Europe. European Journal of Political Research. doi:10.3990/1/9789036536165

Kölln, A. och Aarts, K. (2014). “Een campagne zo nu end an is niet

genoeg” De Twentsche Courant Tubantia. 22/02/2014. Kölln, A. (kommande). “Party membership in Europe: Testing party-

level explanations of decline”, Party Politics, online first. Linz, J.J. (2002). “Parties in Contemporary Democracies: Problems

and paradoxes. In: J.R. Montero och J.J. Linz (eds.) Political

Parties: Old concepts and new challenges. Oxford: Oxford

University Press. Lipset, S.M. och Rokkan, S. (1967). ”Party Systems and Voter

Alignments: Cross-National Perspectives”. New York: The Free Press. Luther, K.R. och Müller-Rommel, F. (eds.) (2002). “Political

Parties in the New Europe: Political and analytical challenges. Oxford: Oxford University Press. Mair, P. och van Biezen, I. (2001). “Party membership in twenty

European democracies, 1980–2000”, Party Politics, 7, 5–21. Mone, M.A., McKinley, W. och Barker, V.L. (1998). “Organizational

Decline and Innovation: A Contingency Framework.” The

Academy of Management Review, 23, 115–132.

Norris, P. (2004). Building political parties: Reforming legal regulations

and internal rules. Stockholm: International IDEA.

Scarrow, S. (1996). Parties and their members. Oxford: Oxford

University Press. Scarrow, S. (2000). “Parties without members? Party Organizations

in a Changing Electoral Environment”. In: R.J. Dalton och M. Wattenberg (eds.) Parties without partisans. Oxford: Oxford University Press. Scarrow, S. och Gezgor, B. (2010). “Declining memberships, changing

members? European political party members in a new era” Party

Politics, 16, 823–843.

Scarrow, S., Webb, P. och Farrell, D.M. (2000). ”From Social

Integration to Electoral Contestation: The changing distribution of power within political parties”. In: R.J. Dalton och M. Wattenberg (eds.) Parties without partisans. Oxford: Oxford University Press.

Schmitter, P.C. (2001). “Parties are not what they once were.” In:

L. Diamond och R. Gunther (eds.) Political parties and democracy. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Socialdemokraterna (2011).”Verksamhetsberättelse 2011”, Stockholm. Van Biezen, I. (2009). ”Party Law in Modern Europe” [Online].

Leiden. Available: http://www.partylaw.leidenuniv.nl/ Webb, P. (2002). “Conclusion: Political parties and democratic

control in advanced industrial democracies”. In: P. Webb, D. Farrell och I. Holliday (eds.) Political parties in advanced industrial democracies. Oxford: Oxford University Press. Webb, P., & Kolodny, R. (2006). Professional staff in political

parties. In R. S. Katz & W. Crotty (Eds.), Hanbook of Party

Politics (pp. 337–347). London: SAGE.

Widfeldt, A. (1995). “Party membership and party representat-

iveness.” In: H. Klingemann och D. Fuchs (eds.) Citizens and the State, Oxford: Oxford University Press. Widfeldt, A. (1997). “Linking Parties with People? Party membership

in Sweden 1960-1997”, Göteborg: Göteborgs universitet. Wiesendahl, E. (1998). Parteien in Perspektive. Opladen: Westdeutscher

Verlag

Social representativitet i den lokala demokratin

Partierna som politikens grindvakter?

Jessika Wide

1 Inledning

Sverige har internationellt sett haft en hög kvinnorepresentation i både riksdag och regering under flera decennier. Fortfarande är dock majoriteten av de svenska politikerna män. Efter valet 2014 utgörs 56 procent av ledamöterna i såväl riksdagen som i kommunfullmäktige av män. Efter valet 2014 varierade kvinnorepresentationen i kommunfullmäktige från 29 procent i Örkelljunga till 58 procent i Nordanstig. Det är inte bara kvinnor som är underrepresenterade i politiken. Detsamma gäller även unga och utrikes födda samt delvis även äldre.

Den sociala representativiteten på den kommunala nivån är sällan i fokus på samma sätt som den nationella nivån inom samhällsdebatt och forskning. Kvinnors politiska deltagande i kommunpolitiken är en i hög grad relevant fråga i Sverige. Kommunfullmäktige fattar många beslut som påverkar människors dagliga liv, och kanske kvinnors liv i högre grad än mäns.1Dessutom är kommunerna väldigt viktiga arbetsgivare för kvinnor. Enligt Arbetskraftsundersökningen (AKU) är 39 procent av den kvinnliga arbetskraften sysselsatt inom den kommunala sektorn, jämfört med bara 12 procent av den manliga arbetskraften.

Inom forskningen är det i dag relativt vedertaget att politikers sociala bakgrund kan ha betydelse för de politiska besluten. Att en viss social grupp är överrepresenterad i politiken innebär även en överrepresentation av vissa åsikter.2 Det finns i dag många studier som på olika sätt har analyserat om kvinnors närvaro i politiken verkligen förändrar politikens utseende och innehåll. Vad dessa kommer fram till kan sammanfattas enligt följande: För det första är

1 Phillips 1996; IULA 1998. 2 Hernes 1987; Phillips 2000.

det många politiska frågor som nästan bara förs fram av kvinnliga politiker, t.ex. sådana som rör reproduktiv hälsa, sexualiserat våld, kvinnorepresentation, barnomsorg samt jämställdhet. För det andra kan kvinnor som grupp prioritera helt andra frågor än män som grupp. Kvinnor som grupp ser t.ex. ofta den offentliga sektorn som viktigare än vad män som grupp gör. För det tredje kan män och kvinnor ha olika intressen och prioriteringar i en och samma fråga, eftersom kvinnor och män lever under delvis olika samhälleliga villkor.3

En jämn könsrepresentation kan också betraktas som mer rättvis och demokratisk än en ojämn. De demokratiskt valda församlingarna är demokratins hjärta och det är därför problematiskt om kvinnor och män inte deltar i dessa organ i ungefär samma utsträckning, oavsett om det beror på att kvinnor inte släpps in eller att kvinnor inte vill delta. I båda fallen är det att betrakta som att demokratin inte fungerar till fullo. I vissa sammanhang pratar man därför om den moderna representativa demokratin som ”den ofärdiga demokratin”.4Dessutom riskerar en skev social representativitet att skada legitimiteten för det politiska systemet. Medborgarna kan se det som orättvist och odemokratiskt om politiken bara verkar vara till för vissa grupper.

Det är de politiska partierna som rekryterar och nominerar kandidater inför allmänna val. Politiska partier brukar beskrivas som grindvakter, som bestämmer vilka som ska släppas in i politiken och inte.5 Syftet med denna rapport är att analysera den sociala representativiteten i den lokala demokratin. I rapporten analyseras hur kvinnorepresentationen i kommunerna har utvecklats över tid samt vilken betydelse nomineringsprocessen i partierna har för den sociala representativiteten. I detta samman-hang uppmärksammas om partierna tillämpar könskvotering och andra åtgärder för att uppnå en jämnare könsfördelning. Den sociala representativiteten kommer även att diskuteras utifrån faktorer som ålder och etnisk mångfald.

Rapporten baseras på en analys av valstatistik från SCB, partidokument och annat material från de politiska partierna på

3 Några exempel på dylika studier av svenska kommuner är Lindgren & Vernby 2007; Svaleryd 2009 och Wängnerud & Sundell 2012. 4 Haavio-Mannila m.fl. 1983. 5 Lovenduski & Norris 1993; Paxton & Hughes 2007.

central nivå samt intervjuer med partiföreträdare i kommunerna inför kommunalvalet 2010. Stora delar av materialet är insamlat och analyserat inom ramen för forskningsprojektet Nomineringsprocessens betydelse för kvinnors politiska representation i kommunerna.6

6 Forskningsprojektet är finansierat av Vetenskapsrådet (VR dnr 2009-901).

2 Kvinnorepresentationens utveckling över tid i kommunerna

År 1919 erhöll kvinnor i Sverige allmän rösträtt och valbarhet. Kommunalvalet samma år resulterade i att 4 procent av alla invalda fullmäktigeledamöter var kvinnor. 7 Det var inte förrän efter andra världskriget som kvinnorepresentationen i kommunerna sakta började öka. År 1946 var 6 procent av alla fullmäktigeledamöter kvinnor, 1950 var andelen 7 procent och 1954 var den 9 procent. Därefter fortsatte kvinnorepresentationen att öka med en eller ett par procentenheter vid varje val. Under 1970-talet skedde kvinnors verkliga genombrott i kommunalpolitiken, precis som i riksdagen och regeringen. Tidigare studier har främst förklarat denna utveckling med en stark och politiskt integrerad kvinnorörelse som bevakade utvecklingen och kämpade för en ökad kvinnorepresentation.8

Nästa stora förändring skedde i valet 1994, då kvinnorepresentationen ökade från 34 procent till 41 procent. Därefter har den nästan legat stilla på strax över 40 procent. Valet 1994 är avgörande för hur kvinnorepresentationen ser ut än i dag. I detta val tillämpade Socialdemokraterna nämligen könskvotering, i form av ”varvade listor”9, för första gången. Socialdemokraterna hade som största parti nästan hälften av mandaten i kommunerna 1994. Genom kvoteringen ökade de sin kvinnorepresentation i kommun-

7 Alla uppgifter om kvinnorepresentationen har hämtats från svensk valstatistik. Sveriges valstatistik ingår i Sveriges officiella statistik (SOS) och tillhandahålls av Statistiska centralbyrån (SCB). 8 Sainsbury 1993; Wide 2006. 9 ”Varvade listor” innebär att partiernas kandidatlistor till allmänna val varvas utefter kandidaternas kön: Varannan kandidat är en man, varannan är en kvinna. Detta kallas ibland också för ”varannan damernas”.

erna från 37 procent 1991 till 47 procent 1994. Flera av de andra partierna ökade också sin kvinnorepresentation, men eftersom dessa partier var så mycket mindre så var effekten i kommunerna begränsade.

Källa: Valstatistik från Sveriges officiella statistik (SOS). Figuren visar andelen kvinnor i procent av

alla fullmäktigeledamöter.

I tabell 2.1 visas andelen kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter över tid i partierna. Variationen mellan partierna är stor, även om de röd-gröna partierna tenderar att ha en högre andel kvinnliga ledamöter än övriga partier. En sak har dock alla partier gemensamt: Andelen män var t.o.m. valet 2010 högre än andelen kvinnor i samtliga partier. Efter valet 2014 är kvinnorepresentationen över 50 procent i två av partierna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. I övriga partier har män varit i majoritet under hela tidsperioden.

Ofta pratar man om att det råder jämställdhet i en grupp eller situation om varje kön utgör minst 40 procent. Det är rimligt att utgå ifrån att könsfördelningen inte alltid kan vara helt jämn med hälften kvinnor och hälften män. Ibland kan kvinnor vara överrepresenterade, och ibland kan män vara överrepresenterade. Problemet är dock när det konstant råder en underrepresentation

av ena könet i en kontext, t.ex. i ett parti, i en kommun eller i ett politiskt organ.

Källa: Valstatistik från Sveriges officiella statistik (SOS).

Det är inte bara mellan partierna som kvinnorepresentationen varierar, utan även mellan kommunerna. Detta visas i tabell 2. Ända fram till 1970-talets början fanns det kommuner som inte hade någon kvinna i kommunfullmäktige. Först 1991 inträffade det att kvinnor utgjorde en majoritet i fullmäktige i en kommun. Det är under hela tidsperioden stor skillnad mellan kommunerna med lägst och högst kvinnorepresentation.

Min – minimivärde; Q1 – första kvartilen; Medel – medelvärde; Q3 – tredje kvartilen; Max – maximivärde, N – antal kommuner. Källa: Bearbetningar av valstatistik från Sveriges officiella statistik (SOS).

Tidigare forskning har visat att kommunstrukturen förklarar en relativt stor del av variationen mellan kommunerna fram till 1990talet.11 Kvinnorepresentationen tenderade förut att vara högre i större kommuner med en mångfacetterad arbetsmarknad, och lägre i industrikommuner och jordbrukskommuner samt i kommuner med en högre kyrksamhet. Det kan förklaras med att kommunstrukturen ofta samvarierade med normer kring vad kvinnor respektive män ”kan”, ”bör” och ”får” göra. Politik har traditionellt varit en manlig sfär. Socioekonomisk utveckling och sekularisering

10

Minimivärdet är den lägsta och maximivärdet den högsta kvinnorepresentationen. En

fjärdedel av kommunerna har vid respektive val en kvinnorepresentation som är lägre än

första kvartilen (Q1) och en fjärdedel av kommunerna har en kvinnorepresentation som är

högre än den tredje kvartilen (Q3). Hälften av kommunerna hamnar mellan första och tredje kvartilen. 11 Wide 2006.

leder vanligtvis till att traditionella normer och värderingar luckras upp. Städer och större kommuner är ofta mer jämställda än mindre kommuner, som i större utsträckning har präglats av en traditionell socioekonomisk struktur och hög religiositet. Grovt sett påverkar kommunstrukturen på så sätt såväl kvinnors intresse för och möjligheter att åta sig politiska uppdrag (utbudet av kvinnliga politiker) som partiernas intresse av att rekrytera och nominera kvinnliga politiker (efterfrågan på kvinnliga politiker).

Från 1990-talet har istället politiska variabler haft en större effekt på kvinnorepresentationen.12 Det är främst partisammansättningen i fullmäktige som spelat roll. Kvinnorepresentationen tenderar att vara högre ju fler ledamöter det finns från de röd-gröna partierna (Miljöpartiet, Socialdemokraterna, Vänsterpartiet). Det är trots detta svårt att förklara variationen mellan kommunerna med hjälp av strukturer och politiska variabler fr.o.m. 1990-talet. Detta kan bero på att Socialdemokraterna tenderar att vara störst i kommuner med en mer traditionell struktur och att den högre kvinnorepresentationen i Socialdemokraterna således bryter upp tidigare mönster. Det kan också bero på att kvinnorepresentationen inte längre är så lätt att förutsäga bara utifrån kommunstruktur och fullmäktiges partisammansättning. Istället kan mer aktörsbetonade faktorer, såsom partiernas rekryterings- och nomineringsarbete på kommunal nivå, ha fått större betydelse.

12 Wide 2006.

3 Könskvotering och jämställdhet i partierna

3.1. Partierna som grindvakter

Partierna har mycket stor betydelse för kvinnorepresentationen i svensk politik. Politiska partier beskrivs inom statsvetenskap ibland som grindvakter, som bestämmer vilka som ska släppas in i politiken och vilka som inte släpps in.13 Kandidater inför allmänna val rekryteras och nomineras av partierna enligt formella såväl som informella regler, kriterier och rutiner. I Sverige är det därmed de politiska partierna som sätter samman listor med kandidater inför valen. Personvalsinslaget är svagt, vilket innebär att väljarna har relativt begränsade möjligheter att påverka den rangordning som partierna gjort. Det brukar bara vara ett par hundra kandidater i hela landet som väljs in till kommunfullmäktige enbart tack vare personröster.

Inom den internationella forskningen har det länge hävdats att partier till vänster på den politiska skalan tenderar att nominera kvinnliga kandidater i högre grad än borgerliga partier. Det finns flera anledningar till detta. Jämställdhet, grupprepresentation och egalitära värderingar brukar ha större betydelse i partier till vänster. I nomineringsarbetet innebär det att dessa partier ofta utgår från argument om social representativitet och jämlikhet, medan borgerliga partier snarare betonar enskilda kandidaters meriter och kompetens. Könskvotering är därför vanligare i vänsterpartier. Dessutom har kvinnorörelsen traditionellt varit närmare kopplad till vänsterpartierna.14 Historiskt sett har de borgerliga partierna

13 Lovenduski & Norris 1993; Paxton & Hughes 2007. 14 Caul 1999; Caul Kittilson 2006.

även haft en snävare syn på kvinnors roll i politiken och i samhället i stort, vilket har begränsat kvinnors engagemang inom partierna.15Partiernas ideologi kan därmed ha en effekt på kvinnorepresentationen. Över tid har denna tydliga uppdelning mellan partierna till vänster respektive till höger luckrats upp i de flesta länder. I dag kan stödet för kvinnor i politiken vara lika starkt (eller svagt) i borgerliga partier som i socialistiska partier.

Partiernas kvinnorepresentation kan också påverkas av partiernas organisering. Det är vanligtvis lättare för partiledningen att införa eventuella åtgärder för att öka kvinnorepresentationen i centraliserade partier.16 Därmed är könskvotering ofta mindre effektivt i partier med decentraliserade nomineringsprocesser.17Nomineringsprocessen i de svenska partierna sker i hög grad på lokal nivå, både när det gäller riksdagsval och kommunalval. Partierna fattar dock många beslut om regler och riktlinjer inför nomineringsarbetet på central nivå. Detta ska sedan implementeras av partiernas lokalavdelningar runt om i kommunerna. I många partier är det frivilligt att följa rekommendationerna. Könskvotering riskerar därmed att bortprioriteras, samtidigt som partiet på central nivå saknar kontrollinstrument i kommunerna. Det kan alltså vara svårt, eller i vissa partier t.o.m. omöjligt, för partiledningen på central nivå att tvinga igenom riktlinjer kring kvinnorepresentation i kommunalvalen.

I teorin ser nomineringsprocessen i de lokala föreningarna likadan ut i alla partier. Rekryteringen och nomineringen av kandidater inför valet genomförs av en valberedning eller nomineringskommitté på kommunal nivå i respektive parti. Rådgivande provval kan användas i nomineringsarbetet i alla partier. Valberedningen eller nomineringskommittén sätter ihop ett förslag på en partilista, som sedan godkänns på ett medlemsmöte. I realiteten ser dock nomineringsprocessen väldigt olika ut både inom och mellan partierna. Det beror bl.a. på partiets organisation och storlek.

15 Rule 1987. 16 Caul 1999:80-1. 17 Verge 2011.

3.2. Könskvotering i svenska partier

Könskvotering i politiska val kan delas in tre kategorier. Till den första kategorin räknas länder med ett fast antal reserverade mandat i parlamentet, som bara kvinnor kan väljas till. Ett exempel är Rwanda, där 24 mandat av parlamentets totalt 80 mandat är vikta för kvinnor. Dessa tillsätts i speciella val. Till den andra kategorin hör länder med lagstadgad könskvotering, vilket innebär att det finns obligatoriska krav i konstitutionen eller vallagen på att partierna ska nominera en viss andel kvinnor för att valsedeln ska vara giltig. Till denna kategori hör Belgien, där det är ett krav med en jämn könsfördelning på partiernas listor. Ett annat exempel är Frankrike, där listorna måste vara varvade i kommunalvalen (undantaget mindre kommuner). Den tredje kategorin omfattar länder med könskvotering i partierna. Där har ett eller flera av partierna frivilligt, på eget initiativ, fattat beslut om könskvotering i sin kandidatnominering. Detta förekommer i många länder, bl.a. i Sverige.18

Könskvotering i partierna kan vara antingen ”mjuk” eller ”hård”.

Hård könskvotering är formulerad som ett krav med tydliga kriterier och ses som obligatorisk inom partiet. Det finns ett formellt fattat beslut i partiet och könskvoteringen finns ofta inskriven i partiets stadgar. Mjuk könskvotering utgörs istället av en rekommendation och är därmed inte tvingande. Båda formerna av könskvotering innebär dock att partierna på olika sätt strävar efter att uppnå en viss andel kvinnor bland sina kandidater. I båda fallen betyder det dessutom att kandidaternas kön diskuteras som ett kriterium i nomineringsarbetet.19 Om den mjuka könskvoteringen har en effekt på nomineringsarbetet eller inte, torde bero på hur pass väl förankrad diskussionen är i partiet. Könskvotering kan inom partierna motiveras av instrumentella skäl, t.ex. att en jämn könsfördelning på listorna attraherar fler väljare. Könskvotering kan också motiveras ideologiskt, vilket innebär att en jämn könsfördelning ses som viktigt i sig inom partiet. En ideologiskt baserad diskussion tenderar att påverka kvinnorepresentationen i högre grad än instrumentella argument. Så länge ett parti enbart har röst-

18 Dahlerup 2006:19-21; Paxton & Hughes 2007: 155. 19 Krook 2009:7-8.

maximering som syfte, behöver partiet enbart förhålla sig till övriga partier för att inte tappa väljare. Om könsfördelningen är skev i andra partier, riskerar därmed könskvoteringen att försvagas.20

I tabell 3.1 redovisas vilka av de nuvarande riksdagspartierna som har centralt utformade regler eller rekommendationer om könskvotering i nomineringsarbetet samt hur könskvoteringen är utformad. Om inte annat anges är könskvoteringen giltig på både nationell och kommunal nivå.

Källa: Partistadgar, annat partitryck samt information från partiföreträdare.

Det är två partier som tillämpar hård könskvotering (krav och regler) i både riksdags- och kommunalval: Vänsterpartiet och Socialdemokraterna. Tre partier tillämpar mjuk könskvotering (rekommendationer): Folkpartiet, Kristdemokraterna och Moderaterna. Miljöpartiet tillämpar hård könskvotering i riksdagsvalet och mjuk könskvotering i kommunalvalen. Centerpartiet och Sverigedemokraterna använder inte någon könskvotering i något val. Center-

20 Wide 2006.

partiet har dock, till skillnad från Sverigedemokraterna, olika målformuleringar som syftar till att öka kvinnorepresentationen. Dylika mål anses emellertid inte påverka kandidatnomineringen på samma sätt som rekommendationer och krav. Målformuleringar brukar därför inte kategoriseras som könskvotering21, vilket inte heller har gjorts här.

Den hårdaste könskvoteringen finns i stadgarna för Vänsterpartiet: ”Kvinnor skall vara representerade i valda organ och på förtroendeposter med minst 50 procent om inte synnerliga skäl förhindrar detta. I de fall där suppleanter förekommer skall såväl antalet ordinarie ledamöter som styrelsen som helhet bestå av minst 50 procent kvinnor. Om synnerliga skäl anförs skall särskilt beslut om detta fattas och skälen antecknas till protokollet.”22

Socialdemokraterna har inte något skrivet om könskvotering i stadgarna, men det finns ett kongressbeslut från 1993 med formuleringen: ”… att i enlighet med partistyrelsens förslag uttala att kommunfullmäktige-, landstings- och riksdagslistorna inför nästa val ska vara varvade”. Eftersom det är ett kongressbeslut, betraktas principen om varvade listor som ett krav inom partiet.23

Inom Folkpartiet har det ända sedan 1980-talet funnits rekommendationer om könsfördelningen bland politikerna. Den senaste formuleringen är rekommendationer från ett landsmöte 2013: ”Vartannat namn på valsedeln bör vara en kvinna, vartannat namn en man. Detta gäller särskilt de översta platserna på listan. Om listan trots detta inte är varvad bör den på annat sätt ha en jämn könsfördelning.”24

Kristdemokraterna har över tid börjat röra sig från en rekommendation om könskvotering mot en striktare regel. Detta finns dock ännu inte inskrivet i partiets stadgar, utan formuleras separat i partiets riktlinjer inför det senaste valet: ”Listorna ska också vara så utformade att målsättningen om minst 60/40 gällande könsfördelning uppnås, liksom att listorna skall vara ’varvade’ så långt som möjligt.”25

21 Wängnerud 2001:140; Krook 2009. 22 Vänsterpartiets stadgar, §21. 23 Uppgifter från Socialdemokraternas partikansli. 24 Folkpartiet, Protokoll för landsmötet 2013, § 130. 25 Kristdemokraterna, Riktlinjer för nomineringsarbetet inför valen 2014.

Miljöpartiet har ett krav på könskvotering inskrivet i sina stadgar: ”Varje organ i riksorganisationen ska bestå av minst 40 procent av varje kön, men sträva efter en jämn könsfördelning.”26Detta krav är dock endast giltigt på nationell nivå, eftersom partiets lokalavdelningar i hög grad är självständiga. Enligt partiföreträdare är det ändå praxis att lokalavdelningarna följer principen om könskvotering. På central nivå gick partiet även ut med rekommendationer till lokalavdelningarna om en jämn könsfördelning och varvade listor inför valet 2014.27

Centerpartiet har inte formulerat någon rekommendation eller regel, utan har i sin arbetsordning istället ett mer öppet formulerat mål: ”Vid samtliga val /…/ inom Centerpartiet och vid upprättande av valsedlar bör hänsyn tas till kön, ålder och etnicitet för att skapa en jämn fördelning av uppdragen och god representativitet.”28

I Sverigedemokraterna finns det varken några regler, rekommendationer eller målformuleringar gällande köns-fördelningen bland kandidaterna. Sverigedemokraterna är därmed det enda av de svenska riksdagspartierna som tar uttalat avstånd från riktlinjer och rekommendationer vad gäller könsfördelningen bland kandidater och valda.29

Generellt har de regler och riktlinjer om könskvotering inom partierna som har presenterats här beslutats på nationell nivå. Därefter ska detta implementeras av partierna på kommunal nivå. över har partiernas lokalavdelningar i de flesta fall möjlighet att utarbeta egna kompletterande riktlinjer inför kandidat-nomineringen.

3.3. Könsfördelningen bland partiernas medlemmar, väljare och valda

Kvinnors politiska representation kan ses som resultatet av tre ”kritiska faser”, vilket illustreras i figur 3.1. För att kvinnor ska bli representerade i politiken måste kvinnor rekryteras, nomineras och väljas: För det första måste kvinnliga medborgare rekryteras till partipolitiken. Detta kan ske på olika sätt. Antingen rekryteras

26 Miljöpartiets stadgar, § 17. 27 Uppgifter från Miljöpartiets partikansli. 28 Centerpartiet, Stadgar och arbetsordning. 29 Uppgifter från Sverigedemokraternas partikansli.

kvinnor som medlemmar för att stödja partiet eller så rekryteras kvinnor specifikt inför val för att kunna kandidera. För det andra måste partierna sedan nominera kvinnliga kandidater inför valet genom att sätta upp kvinnor på valsedlarna. För det tredje måste väljarna rösta på kvinnliga kandidater i valen.30

Källa: Bearbetning av Hellevik & Skard 1984:16.

Alla dessa tre faser är nödvändiga för kvinnorepresentationen. Väljarna kan inte rösta på kvinnor om partierna inte har nominerat några kvinnliga kandidater. Partierna kan inte nominera några kvinnliga kandidater om partiet inte har rekryterat några kvinnliga medlemmar. I den svenska kontexten har själva valet en liten betydelse för kvinnorepresentationen. I t.ex. Norge och Finland har personvalet större effekt och där har väljarna i högre grad en reell möjlighet att påverka vilka kandidater som väljs in och inte. Så är inte fallet i Sverige, utan det är bara ett fåtal kandidater på valbar plats som väljs in tack vare personval. I Sverige borde det därför istället vara rekryteringen och nomineringen som orsakar den skeva könsfördelningen.

30 Hellevik & Skard 1984.

Valbara medborgare

1. Rekrytering

Medborgare intresserade av

politiska uppdrag

2. Nominering

Kandidater i val

3. Val

Politiker

I tabell 3.2 redovisas andelen kvinnliga medlemmar, väljare, kandidater och ledamöter per parti. Den ”pool” som varje parti kan hämta sina politiker ur torde ytterst utgöras av väljarna. Det finns dock inte något tydligt samband mellan andel kvinnliga väljare och andel kvinnliga politiker, förutom att Moderaterna och Sverigedemokraterna har både lägst andel kvinnliga väljare och lägst andel kvinnliga ledamöter. Samma mönster upprepas i stort när det gäller andelen kvinnliga medlemmar.

Källor: Könsfördelning bland ledamöter i kommunfullmäktige och kandidater i kommunalvalet 2014:

Data från Valmyndigheten. Könsfördelning bland väljarna 2010: Data från Dahlberg m.fl. (2011) (Tabell B.1, uppskattning utifrån opinionsdata). Könsfördelning bland partimedlemmar (2012–2014): Data från partierna. Centerpartiet har inte några uppgifter om könsfördelningen bland sina medlemmar.

I dag är det omkring 5 procent av befolkningen (över 16 år) som är medlemmar i ett politiskt parti. Män är partimedlemmar i något högre grad än kvinnor (5,1 procent respektive 4,7 procent). Kvinnor är i minoritet bland medlemmarna i alla partier utom i Miljöpartiet och i Kristdemokraterna. Socialdemokraterna har t.ex. bland den lägsta andelen kvinnliga medlemmar, men bland den högsta andelen kvinnliga ledamöter. I Kristdemokraterna är situationen tvärtom: Andelen kvinnliga medlemmar är hög, men kvinnorepresentationen låg. Varken könsfördelningen bland väljarna

eller bland medlemmarna visar något entydigt samband med kvinnorepresentationen.

Andelen kvinnliga kandidater på valsedlarna är i nästan samtliga partier något lägre än andelen kvinnliga ledamöter. Det innebär att könsfördelningen är jämnare på listornas valbara platser än längre ner på listorna. Kvinnor hamnar således inte längre på valsedlarna bara som ”pynt” för att locka röster31, vilket har varit fallet tidigare: Det beskrevs då som att de kvinnliga kandidaterna placerades på ”prydnadsplatser”.32 Istället placerar partierna faktiskt de kvinnliga kandidaterna på valbara platser på listan i kommunalvalen. Det innebär att när kvinnor väl är nominerade så blir de också valda. Att det är en högre andel kvinnliga ledamöter än kvinnliga kandidater, beror sannolikt på att det finns fler manliga än kvinnliga kandidater i partierna. Det finns alltså inte tillräckligt många kvinnliga kandidater för att kunna varva hela listan. Istället verkar partierna prioritera en jämn könsfördelning på de valbara platserna.

Det är inte ett helt tydligt samband mellan partiernas könskvotering och könsfördelningen bland valda ledamöter. Visserligen har både Vänsterpartiet och Socialdemokraterna en relativt jämn könsfördelning, vilket överensstämmer med deras tvingande krav. Samtidigt har även Miljöpartiet en jämn könsfördelning, trots att partiets könskvotering inte är ett krav på kommunal nivå. Centerpartiet är dessutom det av de borgerliga partierna som har allra högst kvinnorepresentation, trots att de inte tillämpar någon könskvotering överhuvudtaget.

Viktigt att beakta är att könskvoteringen riskerar att få en begränsad effekt om det är ett udda antal valda ledamöter från partiet. Vanligast är nämligen fortfarande att manliga kandidater toppar valsedeln. I riksdagsvalet 2014 toppades t.ex. bara en tredjedel av valsedlarna av en kvinna.33 Detsamma gällde i kommunalvalet 2010.34 Om ett parti har en man som förstanamn, blir män överrepresenterade om partiet vinner ett udda antal mandat, även om listorna är varvade. Ju färre mandat partiet får, desto större effekt har förstanamnet på könsfördelningen vid udda

31 Darcy m.fl. 1994:151; Jones 2004:1209. 32 Skard 1980:48; Skard & Haavio-Mannila 1983. 33 Wide 2014. 34 Sundell & Öhrvall 2013.

antal mandat. Ett mandat ger 100 procent män, två mandat ger 50 procent män, tre mandat ger 67 procent män osv.35

I de svenska kommunerna är det många partier som konkurrerar om få mandat. Det innebär att många av partierna bara har 1–3 mandat vardera i kommunerna. Det gör således att det i många fall kan vara viktigare för kvinnorepresentationen vem som toppar valsedeln än om partiet tillämpar könskvotering eller inte.

Källa: Valstatistik från Valmyndigheten.

Tabell 3.3 visar hur mandaten i kommunerna är fördelade mellan partierna. Tabellen visar även hur de kvinnliga ledamöterna i

35 Ett alternativt förslag förs fram av statsvetarna Anders Sundell och Richard Öhrvall (2013) mot bakgrund av att varvade listor alltid ger en övervikt av män vid udda antal mandat om förstanamnet är en man. Ett alternativ är därför att det könet som inte toppar listan varvas parvis, t.ex. M, K, K, M, M, K, K. Vid udda antal mandat skulle det ibland ge en övervikt av män och ibland en övervikt av kvinnor.

kommunfullmäktige är fördelade mellan partierna. De flesta kvinnliga ledamöterna kommer från Socialdemokraterna (39 procent), Moderaterna (18 procent) och Centerpartiet (12 procent). Detta innebär inte med nödvändighet att de driver frågan mest framgångsrikt, utan snarare att de är de största partierna.

4 En vertikal segregering av kvinnor i kommunpolitiken?

Kvinnorepresentationen är lägre i de flesta indirekt valda politiska organen på kommunal nivå än i kommunfullmäktige. Ibland beskrivs detta förhållande som ”Ju mer makt, desto färre kvinnor” eller ”Ju högre upp man kommer i de politiska hierarkierna, desto färre kvinnor finns det”.36

Att styrelse- och ordförandeposter har mer makt och högre status än ledamotsposter i fullmäktige och facknämnder får anses vara allmänt vedertaget, liksom att nämndposter har mer makt och status än bara fullmäktigeposter. Formellt är visserligen kommunfullmäktige den viktigaste politiska beslutsförsamlingen i kommunerna, men i realiteten fungerar kommunfullmäktige i många fall som en ”transportsträcka” för beslut som redan är fattade någon annanstans. Detta är inte något nytt, utan kommunfullmäktige har under de senaste decennierna beskrivits som svagt i förhållande till kommunstyrelsen och facknämnderna.37

I en studie har kommunfullmäktigeledamöter fått gradera hur de upplevt sitt personliga inflytande över kommunens politiska verksamhet utifrån sina olika politiska uppdrag.38 Resultatet blev följande rangordning, från störst upplevt inflytande till lägst upplevt inflytande:

36 Hernes 1982; Haavio-Mannila m.fl. 1983. 37 Granberg & Montin 2013. 38 Gilljam, Karlsson & Sundell 2010:102-103.

1. Ordförande i kommunstyrelsen;

2. Ordförande i kommunfullmäktige;

3. Ordförande i facknämnd;

4. 1:e/2:e vice ordförande i kommunstyrelsen;

5. 1:e/2:e vice ordförande i kommunfullmäktige;

6. 1:e/2:e vice ordförande i facknämnd;

7. Ledamot i kommunstyrelsen;

8. Ersättare i kommunstyrelsen;

9. Ledamot i facknämnd; 10. Ersättare i facknämnd; 11. Endast kommunfullmäktigeledamot39

Detta styrker beskrivningen av den kommunala makthierarkins utseende. Det är därför rimligt att utgå ifrån att det är så fördelningen av makt och status ser ut inom kommunalpolitiken. Detta kan uttryckas som att det råder en vertikal marginalisering av kvinnor i kommunpolitiken40, dvs. att kvinnorepresentationen är lägre ju högre upp i makthierarkin man kommer.

Efter valet 2010 var 43 procent av kommunfullmäktiges ledamöter kvinnor och 57 procent var män. I kommunstyrelsen var det 41 procent kvinnor och 59 procent män. Det var bara 29 procent av kommunerna som hade en kvinnlig ordförande i kommunstyrelsen. I de kommunala facknämnderna var 44 procent av de ordinarie ledamöterna kvinnor. Kvinnorepresentationen varierar dock kraftigt mellan de olika nämnderna. Andelen kvinnor är högst i facknämnder med inriktning mot vård, omsorg och sociala frågor

39 Gilljam, Karlsson & Sundell 2010: 103. 40 Raaum 1995:90. Se även J. Ricknes och O. Folkes kapitel i denna antologi.

(57 procent) och lägst i facknämnder med inriktning mot miljö, trafik, fastigheter och tekniska frågor (30 procent).41

Denna uppdelning mellan könen överensstämmer med den som vi ser på arbetsmarknaden. Den kan antingen tolkas som att kvinnor trängs undan från vissa sektorer i politiken (dvs. en horisontell marginalisering), men den kan också tolkas som en horisontell arbetsdelning – att kvinnliga politiker strategiskt väljer de politikområden som främst intresserar dem och som upplevs som viktigast.42 Det kan då vara svårt att argumentera för att det handlar om en marginalisering, eftersom vård, omsorg och sociala frågor är så centrala inom kommunalpolitiken.

Det råder även stora skillnader mellan kvinnors och mäns representation på ordförandeposterna i facknämnderna. Det var bara 30 procent av ordförandeposterna i facknämnderna som innehades av kvinnor och 70 procent av män. Män dominerar således på ordförandeposterna.43

Dessa siffror presenteras i figur 4.1. Figuren visar att kvinnorepresentationen på ordinarie ledamotsposter i kommunfullmäktige, facknämnder och kommunstyrelser ligger runt 40 procent. På de ordinarie ordförandeposterna i nämnder, fullmäktige och styrelse ligger kvinnorepresentationen runt 30 procent. Här syns således den vertikala marginaliseringen, där kvinnorepresentationen är lägre på poster med mer makt och status.

41 SCB 2012. 42 Bergqvist 1994. 43 SCB 2012.

Källa: Statistik från SCB 2012.

Många kommuner har dessutom ett eller flera kommunala bolag, som är politikerstyrda. Det finns ingen statistik på andelen kvinnliga ledamöter i alla bolag i alla kommuner, men Riksdagens Utredningstjänst har gjort en kartläggning av de helägda bostads- och fastighetsbolagens styrelser. Detta utgör en mycket stor del av de kommunala bolagen. Andelen kvinnor i dessa bolagsstyrelser uppskattas vara bara 26 procent44, dvs. snarare i nivå med kvinnorepresentationen i det privata näringslivets bolagsstyrelser (24 procent) än med övriga kommunalpolitiska organ. Det kan dessutom jämföras med de statliga bolagsstyrelserna, där kvinnor utgör omkring hälften av ledamöterna. Andelen kvinnliga ordföranden i de kommunala energi- och fastighetsbolagen är 12 procent och andelen kvinnliga vice ordföranden är 18 procent.45

Politikeruppdrag i kommunerna kan vara avlönade eller oavlönade. Kommunstyrelsens ordförande är alltid avlönad. Detsamma gäller vanligtvis även kommunstyrelsens vice ordförande samt oppositionens ledare i kommunstyrelsen. I större kommuner kan även t.ex. facknämndernas ordförande vara avlönade.46 I den studie som nämndes ovan fick respondenterna svara på om de

44 Riksdagen 2011. 45 Riksdagen 2011. 46 Gilljam, Karlsson & Sundell 2010:101.

kategoriserade sig själva som heltids-, deltids- eller fritidspolitiker. Totalt ansåg sig 9 procent vara heltidspolitiker och 18 procent deltidspolitiker. Även här syns en tydlig marginalisering utifrån kön: Kvinnor utgjorde 43 procent av fritidspolitikerna, 36 procent av deltidspolitikerna och 37 procent av heltids-politikerna.47 Kartläggningen som SCB gjort visar samma resultat: Kvinnor utgör 37 procent av heltidspolitikerna och 38 procent av deltidspolitikerna.48 Manliga politiker är således arvoderade i högre grad än kvinnliga. Ytterligare ett viktigt uppdrag i innehas av gruppledarna, dvs. respektive partis ledare i kommunfullmäktige. Totalt utgör kvinnor 34 procent av gruppledarna.49

4.3. Resultat

Sammantaget får det anses vara belagt att det råder en vertikal marginalisering av kvinnor i kommunalpolitiken. Andelen kvinnor är lägre på positioner med högre status och mer makt.

Indirekt valda uppdrag i kommunerna tillsätts proportionellt i relation till mandatfördelningen i fullmäktige. Partierna nominerar sina kandidater till de olika posterna, kommunfullmäktiges valberedning lägger ett förslag och kommunfullmäktige fattar sedan slutligt beslut om sammansättningen. Nomineringen och valet till indirekt valda poster är inte alls synlig för väljarna på samma sätt som till kommunfullmäktige. Det finns alltså ingen anledning för partierna att upprätthålla en god social representativitet på de indirekt valda posterna om målet med social representativitet bara är att vinna röster.

I andra länder har fullmäktiges valberedning fått ett större ansvar i arbetet med att tillsätta nämnderna. I Finland finns det en lag om könskvotering vid sammansättningen av styrelse och nämnder i kommunerna. Den kräver att respektive kön ska vara representerat med minst 40 procent i varje nämnd och styrelse.50När detta har diskuterats i Sverige har fokus främst legat på de kommunala bolagsstyrelserna. Frågan om könskvotering till dessa

47 Gilljam, Karlsson & Sundell 2010:101. 48 SCB 2012. 49 Gilljam, Karlsson & Sundell 2010:95-96. 50 Holli 2011.

har varit uppe i riksdagen men mött motstånd, bl.a. med hänvisning till det kommunala självstyret. Detta har också diskuterats i några svenska kommuner. Ett konkret förslag har varit att partierna ska nominera två kandidater (en man, en kvinna) till varje post och att kommunfullmäktiges valberedning sedan ska sammanställa förslagen till en jämställd bolagsstyrelse. Argumenten mot detta har varit att det går emot partiernas fria nomineringsrätt.

5 Ålder och etnicitet i kommunalpolitiken

Kvinnor är en underrepresenterad grupp i kommunpolitiken, men den sociala representativiteten brister även när det gäller andra grupper. I detta kapitel analyseras hur representationen av unga, äldre och invandrare ser ut i partierna i kommunerna.

Med unga avses i detta sammanhang personer i åldern 18–29 år. Tabell 5.1 visar att unga är kraftigt underrepresenterade i samtliga partier utom i Sverigedemokraterna. Över tid har det inte varit någon skillnad i representationen av unga mellan partierna till vänster och partierna till höger. Det har inte heller riktigt märkts någon förändring över tid. I valet 2014 skedde dock en liten ökning, framförallt i partierna till vänster samt i Moderaterna. Avståndet är dock fortfarande långt mellan de yngres andel av befolkningen (14 procent) och de yngres andel av ledamöterna i kommunfullmäktige (8 procent). I riksdagen är det efter valet 2014 11 procent av ledamöterna som är i åldern 18–29 år, vilket innebär att unga är bättre representerade på nationell nivå än på kommunal nivå.

Källa: Valstatistik från SCB.

Med äldre avses i detta sammanhang personer i åldern 65 år och äldre. Utvecklingen i kommunfullmäktige ser här något annorlunda ut än när det gäller unga. Tabell 5.2 visar att andelen äldre bland fullmäktigeledamöterna har ökat över tid i alla partier. Efter det senaste valet är skillnaden liten mellan andelen äldre av befolkningen (20 procent) och andelen äldre av fullmäktigeledamöterna (19 procent). Däremot råder det stora skillnader mellan partierna. Äldre är fortfarande underrepresenterade i de rödgröna partierna, samtidigt som de är något överrepresenterade i Folkpartiet och Moderaterna. I riksdagen är det däremot efter valet 2014 bara 3 procent av ledamöterna som är 65 år och äldre, vilken innebär att äldre är avsevärt mycket bättre representerade på kommunal nivå än på nationell nivå. Äldre är således en kraftig underrepresenterad grupp i riksdagen, men de är inte alls underrepresenterade i kommunalpolitiken sett till riket i sin helhet.

Källa: Valstatistik från SCB.

Etnisk mångfald är ett begrepp som är avsevärt svårare att fånga än kön och ålder. ”Invandrare” är inte ett enhetligt begrepp och det kan definieras på många olika sätt. I tabell 8 redovisas data utifrån ett sätt att mäta andelen invandrare i politiken: Utrikes födda. Denna grupp utgör omkring 14 procent av befolkningen. I både riksdagen och kommunfullmäktige är det efter det senaste valet bara 8 procent av ledamöterna som är födda utomlands. I kommunerna är det bara i Vänsterpartiet och i Miljöpartiet där andelen invandrare bland de valda fullmäktigeledamöterna motsvarar andelen invandrare av befolkningen. I övriga partier är andelen invandrare bland politikerna bara hälften av andelen invandrare bland befolkningen. Allra lägst är andelen invandrare i Centerpartiet.

Källa: Valstatistik från SCB.

6 Kandidatnominering i partierna i fyra kommuner

I ett tidigare forskningsprojekt studerade jag nomineringsarbetet inför kommunalvalet 2010 genom att intervjua partier i fyra kommuner. Syftet var att undersöka hur nomineringsarbetet i partierna påverkade den sociala representativiteten i kommunfullmäktige. De fyra kommunerna låg i olika delar av landet och varierade med avseende på befolkningsstorlek, areal, näringsstruktur och politiskt styre. De studerade partiernas medlemsantal varierade från färre än tio medlemmar till över tusen.51 De fyra kommunerna tillhör olika kommungrupper enligt SKL:s indelning52och dessa etiketter används i den följande texten:

  • Större stad (100 000 invånare)
  • Varuproducerande kommun (30 000 invånare)
  • Förortskommun till större stad (20 000 invånare)
  • Glesbygdskommun (5 000 invånare)

51 I studien ingick de sju partier som var representerade i både riksdagen och respektive kommunfullmäktige under mandatperioden 2006–2010 (Centerpartiet, Folkpartiet, Kristdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna, Socialdemokraterna och Vänsterpartiet). Alla sju partier fanns inte representerade i alla kommuner, och några partier avböjde deltagande i studien. Totalt genomfördes 23 intervjuer. Partiers nomineringsarbete handlar i hög grad om enskilda kandidater och hur deras meriter och politiska arbete värderas. Detta kan upplevas som känsligt. För att informanterna skulle känna sig bekväma att prata fritt om nomineringsprocessen och rangordningen av kandidaterna, har de studerade kommunerna avidentifierats. Det innebär att kommunnamnen inte nämns och att kommunerna beskrivs på ett sådant sätt att det inte är möjligt att identifiera dem. 52 Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Kommungruppsindelning, <http://skl.se/tjanster/kommunerlandsting/faktakommunerochlandsting/kommungruppsin delning.2051.html>, tillgänglig 2015-04-13.

6.1. Partiernas nomineringsarbete

Centerpartiet

Centerpartiet i den större staden hade 500 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av en nomineringskommitté, där ingen som kandiderade själv fick ingå. Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater under förnomineringen. Kandidaterna fick sedan inför det kommande provvalet skriva en presentation som lades ut på internet. En femtedel av medlemmarna röstade i provvalet, då tio kandidater skulle rangordnas. Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan.

Dock skedde vissa justeringar för att få varvade listor. För att synliggöra de nya kandidaterna, tog partiet fram två olika listor. En med tidigare förtroendevalda och en med kandidater som inte varit politiskt aktiva tidigare. I valet 2010 var det 2 män och 2 kvinnor som blev valda från partiet.

Centerpartiet i den varuproducerande kommunen hade också 500 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av en nomineringskommitté, där ingen som kandiderade själv fick ingå.

Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater under förnomineringen. På förnomineringsstämman fick styrelsen i uppdrag att rekrytera ytterligare kandidater för att listan skulle täcka alla delar av kommunen. En tredjedel av medlemmarna röstade i provvalet, då fem kandidater skulle rangordnas. Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga rangordningen av kandidaterna, som fördelades på två listor efter bostadsort. Listorna varvades inte, men provvalsresultatet gjorde att det ändå blev en relativt jämn könsfördelning på listan. I valet 2010 var det 4 män och 2 kvinnor som blev valda från partiet.

Centerpartiet i förortskommunen hade 30 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av styrelsen efter beslut av årsstämman. Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater under förnomineringen. Styrelsen rekryterade även kandidater aktivt. Omkring 75 procent av medlemmarna röstade i provvalet, då tio kandidater skulle rangordnas. Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga rangordningen av kandidaterna, men listan kompletterades av strategiska skäl i efterhand med en yngre kvinna på andra plats. De fyra översta namnen på listan varvades

utifrån kön. I valet 2010 var det 2 män och 1 kvinna som blev valda från partiet.

Centerpartiet i glesbygdskommunen hade 100 medlemmar.

Nomineringsarbetet inför valet leddes av valberedningen. Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater under förnomineringen. Styrelsen rekryterade även kandidater genom att aktivt värva nya medlemmar till partiet. Utifrån inkomna förslag satte valberedningen samman en lista. En jämn könsfördelning sågs som viktig, men listan blev inte helt varvad eftersom färre kvinnor än män ville kandidera. I valet 2010 valdes 4 män och 3 kvinnor från partiet.

Folkpartiet

Folkpartiet i den större staden hade 300 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av en nomineringskommitté. Inför valet tillämpades ”öppna nomineringar”, dvs. via annonser i lokaltidningen bjöds även icke-medlemmar in att nominera kandidater.

En tredjedel av medlemmarna röstade i provvalet, då fem kandidater skulle väljas (inte rangordnas). Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan, men rangordningen justerades för att fördelningen mellan kandidaterna skulle vara rättvis utifrån kön, ålder och etnicitet. Listan var varvad på de tio översta platserna. I valet 2010 var det 2 män och 2 kvinnor som blev valda från partiet.

Folkpartiet i den varuproducerande kommunen hade 60 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av valberedningen i samarbete med styrelsen. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. Styrelsen arbetade även aktivt med att rekrytera nya medlemmar. Valberedningen och styrelsen diskuterades sig fram till en rangordning på listan. En jämn könsfördelning och fler yngre kandidater såg som viktigt.

Listan varvades inte eftersom det ansågs gå emot partiets ideologi. I valet 2010 var det 2 män och 1 kvinna som blev valda från partiet.

Folkpartiet i förortskommunen hade 30 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av valberedningen, där ingen som kandiderade själv fick ingå. Valberedningen arbetade nära styrelsen.

Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater. Dessutom

arbetade styrelsen med att rekrytera nya medlemmar genom olika tillställningar och personliga kontakter. Hälften av medlemmarna deltog i provvalet, då 3–5 kandidater skulle väljas (inte rangordnas). Kvinnor utgjorde en majoritet i partiet, både bland medlemmarna och de förtroendevalda. Partiet valde att inte varva listan, utan att låta kvinnorna vara överrepresenterade. I valet 2010 var det 3 kvinnor som blev valda från partiet.

Folkpartiet i glesbygdskommunen hade 40 medlemmar. Styrelsen ansvarade för nomineringsarbetet. Alla medlemmarna bjöds in att nominera kandidater, även icke-medlemmar. Därefter hölls ett medlemsmöte då rangordningen av kandidaterna diskuterades och fastställdes vid sittande bord. Styrelsen fick därutöver i uppdrag att fylla listan med ytterligare några namn. Listan varvades så långt antalet kvinnliga kandidater räckte (t.o.m. åttonde plats). I valet 2010 var det 1 man och 1 kvinna som blev valda från partiet.

Kristdemokraterna

Kristdemokraterna i den större staden hade 100 medlemmar.

Nomineringsarbetet inför valet leddes av en nomineringskommitté, där det ingick redan valda fullmäktigeledamöter. Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater, dock inte sig själv. Även ickemedlemmar kunde nomineras. Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan, men rangordningen justerades för att listan skulle bli varvad. I valet 2010 var det 2 kvinnor och 2 män som blev valda från partiet.

Kristdemokraterna i glesbygdskommunen hade 70 medlemmar.

Nomineringsarbetet inför valet leddes av styrelsen. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. Dessutom arbetade styrelsen med att rekrytera nya medlemmar genom olika tillställningar och personliga kontakter. Ungefär en tredjedel av medlemmarna deltog i provvalet. Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan, men rangordningen justerades för att försöka varva listan. Ingen kvinna ville dock stå på valbar plats. I valet 2010 var det 2 män som blev valda från partiet.

Kristdemokraterna i den varuproducerande kommunen och i förortskommunen valde att inte delta i undersökningen.

Miljöpartiet

Miljöpartiet i den större staden hade 200 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av valberedningen. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. I det webbaserade provvalet, där samtliga nominerade kandidater skulle rangordnas, röstade hälften av medlemmarna. Prov-valsresultatet hade betydelse för sammansättningen av listan, men rangordningen justerades utifrån partiets nationella och lokala kriterier, såsom varvade listor och etnisk mångfald. Listan presenterades på ett medlemsmöte, där de närvarande medlemmarna fick rangordna kandidaterna på nytt utifrån valberedningens förslag. I valet 2010 var det 3 män och 3 kvinnor som blev valda från partiet.

Miljöpartiet i den varuproducerande kommunen hade 25 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av val-beredningen. Alla medlemmar tillfrågades om de ville kandidera. Därefter hölls ett möte med de intresserade kandidaterna, då man diskuterade sig fram till placeringarna på listan. Listan var varvad utifrån partiets riktlinjer nationellt. I valet 2010 var det 1 man och 1 kvinna som blev valda från partiet.

Miljöpartiet i förortskommunen valde att inte delta i undersökningen. Miljöpartiet ställde inte upp i kommunalvalet i glesbygdskommunen.

Moderaterna

Moderaterna i den större staden hade 300 medlemmar.

Nomineringsarbetet inför valet leddes av en nomineringskommitté. Alla medlemmar tillfrågades om de ville kandidera. Partiets föreningar bjöds också in att nominera kandidater. De nominerade kandidaterna utvärderades utifrån tidigare uppdrag samt intervjuer. Partiet hade centralt rekommendationer om att var femte kandidat på listan skulle vara ny samt att det skulle vara en jämn könsfördelning, geografisk spridning, etnisk mångfald och en jämn åldersfördelning. Eftersom det fanns många kandidater var det lätt att följa rekommendationerna, förutom när det gällde etnisk mångfald. Listan varvades efter kön. I valet 2010 var det 6 män och 7 kvinnor som blev valda från partiet.

Moderaterna i den varuproducerande kommunen hade 400 medlemmar. Nomineringsarbetet leddes av en nomineringskommitté, som bestod av representanter från styrelsen och fullmäktige. Nomineringskommittén utgick från föregående vals lista samt tog kontakt med aktiva medlemmar för att rekrytera nya kandidater. När kandidaterna skulle rangordnas beaktades antalet personröster i valet 2006 samt kandidaternas engagemang och intresse. Dessutom togs hänsyn till riktlinjer från central nivå gällande jämn könsfördelning, etnisk mångfald och yngre medelålder. I valet 2010 var det 5 män och 2 kvinnor som blev valda från partiet.

Moderaterna i förortskommunen hade 150 medlemmar. Nomineringsarbetet leddes av en nomineringskommitté, som bl.a. inkluderade partiets kommunalrådskandidat samt ordföranden. Inför valet arbetade partiet aktivt med att rekrytera nya medlemmar i olika sammanhang. En fjärdedel av medlemmarna röstade i provvalet, där fem kandidater fick väljas. Provvals-resultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan, men rangordningen justerades något för att få fler kvinnor högre upp. Listan var inte varvad. I valet 2010 var det 6 män och 3 kvinnor som blev valda från partiet.

Moderaterna i glesbygdskommunen hade 50 medlemmar.

Nomineringsarbetet leddes av valberedningen i samarbete med styrelsen. Alla medlemmar bjöds in att anmäla intresse för att kandidera. Mer än hälften av medlemmarna röstade i provvalet, där max tio kandidater skulle rangordnas. Provvalsresultatet hade stor betydelse för rangordningen, men den justerades något för att listan skulle bli varvad i enlighet med rekommendationer från partiet nationellt. Listan varvades så långt antalet kvinnliga kandidater räckte (t.o.m. artonde plats). Det fanns en rekommendation inom partiet att var femte kandidat skulle vara helt ny, vilket uppnåddes genom en värvningskampanj i början av nomineringsarbetet. I valet 2010 var det 3 män och 3 kvinnor som blev valda från partiet.

Socialdemokraterna

Socialdemokraterna i den större staden hade 1 000 medlemmar.

Nomineringsarbetet leddes av valberedningen, där kommunalrådet ingick. Valberedningen var stor och representerade de många sföreningarna. Alla s-föreningar (inte enskilda medlemmar) bjöds in att nominera kandidater. Tidigare ledamöter fick fortsätta om de skött sitt uppdrag. Partiet ställde upp med fyra listor som var och en representerade en kommundel. När listorna sattes samman prioriterades en jämn könsfördelning, geografisk spridning, etnisk mångfald och en representativ åldersfördelning. Kommunalrådet toppade alla fyra listor. Alla listor var varvade. I valet 2010 var det 13 män och 12 kvinnor som blev valda från partiet.

Socialdemokraterna i den varuproducerande staden hade 300 medlemmar. Nomineringsarbetet leddes av valberedningen. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar.

Valberedningen arbetade även aktivt med att rekrytera kandidater. Det var framför allt svårt att hitta kvinnliga kandidater samt yngre kandidater. Ålder, kön och bostadsort var dock ändå viktiga kriterier vid rangordningen av kandidaterna. De som redan hade uppdrag och ville sitta kvar fick göra det. I valet 2010 var det 7 män och 6 kvinnor som blev valda från partiet.

Socialdemokraterna i förortskommunen hade 200 medlemmar.

Nomineringsarbetet leddes av valberedning, där även styrelsen ingick. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. Valberedningen kontaktade även dem som redan satt i fullmäktige. Det var i hög grad kandidaternas egna önskemål som avgjorde placeringen på valsedeln. De flesta nominerade ville helst stå på icke-valbar plats. Listan var varvad. I valet 2010 var det 3 män och 3 kvinnor som blev valda från partiet.

Socialdemokraterna i glesbygdskommunen hade 200 medlemmar.

Valberedningen och styrelsen ansvarade för nomineringsarbetet. Arbetarkommunens fyra s-föreningar (inte enskilda medlemmar) bjöds in att nominera kandidater. Styrelsen sammanställde sedan en lista utifrån s-föreningarnas förslag. Listan var varvad utifrån kön. I valet 2010 var det 7 män och 6 kvinnor som blev valda från partiet.

Vänsterpartiet

Vänsterpartiet i den större staden hade ett par hundra medlemmar.

Nomineringsarbetet leddes av en valberedning. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. Ungefär hälften av medlemmarna deltog i provvalet, där de skulle rangordna fem kandidater på en lista med kvinnliga kandidater och fem kandidater på en lista med manliga kandidater. För att rösten skulle vara giltig, var man tvungen att rösta på båda listorna. Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan, då kandidater plockades från respektive provvalslista så listan blev varvad. Manslistan var längre än kvinnolistan, vilket innebar att flera kvinnliga medlemmar övertalades att stå med på slutet. I valet 2010 var det 3 män och 4 kvinnor som blev valda från partiet.

Vänsterpartiet i den varuproducerande kommunen hade 30 medlemmar. Nomineringsarbetet leddes av styrelsen. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. Styrelsen arbetade även aktivt med att rekrytera kandidater. Hur kandidaterna skulle rangordnas diskuterades och fastställdes på ett medlemsmöte. Listan toppades av tre kvinnor. I valet 2010 var det 2 kvinnor som blev valda från partiet.

Vänsterpartiet i förortskommunen hade 10 medlemmar. Inför valet annonserade partiet i lokaltidningen efter såväl nya medlemmar som kandidater. Nomineringsarbetet leddes av ordföranden, som skrev en lista med tänkbara kandidater i bokstavsordning och skickade denna till medlemmarna för att kontrollera att alla intresserade fanns med. Därefter hölls ett medlemsmöte då man diskuterade sig fram till rangordningen. I valet 2010 var det 1 man som blev vald från partiet.

Vänsterpartiet i glesbygdskommunen valde att inte delta i undersökningen.

6.2. De kommunala kontexterna

Den större staden

Den större staden är en ytmässigt stor kommun med omkring 100 000 invånare. Av befolkningen var 21 procent i åldern 19–29 år och 12 procent var 65 år eller äldre. Omkring 10 procent var

utrikes födda. Det fanns en högskola och flera gymnasieskolor i kommunen. Efter valet 2010 var det 14 procent av fullmäktiges ledamöter som var under 30 år och 14 procent som var över 65 år. Kvinnorepresentationen var 49 procent och det var 11 procent av fullmäktiges ledamöter som var utrikes födda. Av de 9 partier som ställde upp i kommunalvalet, hade 4 partier en kvinna som förstanamn på valsedeln.

De flesta partierna i kommunen hade kvinno-, ungdoms- och studentföreningar. I några fall fanns det även invandrar- och seniorföreningar. Partierna hade generellt sett många medlemmar och gav en samstämmig bild när de beskrev tillgången på kandidater inför kommunalvalet. De berättade att det var lätt att engagera studenter och andra yngre, men att dessa försvinner från partipolitiken när de bildar familj. Även tillgången på äldre kandidater beskrevs som god. Det var istället ett underskott på kandidater i 30- och 40-årsåldern. Inget parti beskrev någon brist på kvinnliga kandidater, även om antalet manliga kandidater i de flesta fall var större. Alla partier varvade sina listor utifrån kön. Det var dock få av partierna som hade någon särskild strategi för att inkludera utrikes födda på valsedlarna, även om etnisk mångfald ändå fanns med i några partier som ett viktigt kriterium. Flera partier såg det som en uppenbar brist att det saknades invandrare på valsedlarna. Trots att kommunen är stor till ytan, ansåg de flesta partierna att kommundel inte är en viktig faktor att beakta i nomineringsarbetet.

Den varuproducerande kommunen

Den varuproducerande kommunen hade omkring 20 000 invånare på en relativt stor yta. Av befolkningen var 12 procent i åldern 19– 29 år och 16 procent 65 år eller äldre. Omkring 15 procent var utrikes födda. Det fanns en gymnasieskola i kommunen. Efter valet 2010 var det inga av fullmäktiges ledamöter som var under 30 år, medan 20 procent av ledamöterna var över 65 år. Kvinnorepresentationen var 40 procent och det var 11 procent av fullmäktiges ledamöter som var utrikes födda. Av de 9 partier som ställde upp i kommunalvalet, hade 4 partier en kvinna som förstanamn på valsedeln.

Partierna beskrev överlag problem med att rekrytera såväl medlemmar som kandidater. Några av partierna hade flera hundra medlemmar, men hade en hög medelålder och få kvinnliga medlemmar som ville ta uppdrag. Det beskrevs som svårt att engagera yngre i partiarbetet. Många aktiva yngre flyttade efter några år från kommunen för att studera eller söka arbete. De flesta partierna hade inga aktiva invandrare alls, fastän de egentligen verkade anse det vara viktigt, medan två av partierna berättade att de hade en invandrare vardera på listan. Lite motsägelsefullt är att problemen med att rekrytera medlemmar och kandidater beskrevs som större i partierna med många medlemmar än i de mindre partierna. De olika kommundelarna hade mycket stor betydelse i nomineringsarbetet. De flesta partierna eftersträvade en god geografisk spridning bland kandidaterna.

Förortskommunen

Förortskommunen är liten till ytan med omkring 15 000 invånare. Av dessa var 10 procent i åldern 19–29 år och 11 procent 65 år eller äldre. Omkring 10 procent av befolkningen var utrikes födda. Det fanns ingen gymnasieskola i kommunen. Efter valet 2010 var det 7 procent av fullmäktiges ledamöter som var under 30 år och 7 procent som var över 65 år. Kvinnorepresentationen var 45 procent och det var 3 procent av fullmäktiges ledamöter som var födda utomlands. Av de 9 partier som ställde upp i kommunalvalet, hade 3 partier en kvinna som förstanamn på valsedeln.

Partierna i kommunen var relativt små. Alla partier berättade om problem att rekrytera medlemmar, framförallt medlemmar under 30 år. Kommunen saknade en egen gymnasieskola, vilket innebar att politiskt intresserade tonåringar ofta engagerade sig i grannkommunerna där de gick i skolan. Efter gymnasiet flyttade många från kommunen. Några partier berättade att det vissa år kunde uppstå en aktiv ungdomsförening inom partierna, som dock lika snabbt försvann när dessa medlemmar flyttade från kommunen. In- och utflyttningen i kommunen beskrevs av partierna generellt som hög, vilket medförde att det kunde vara svårt att hitta en kontinuitet i partiarbetet. Kommunen var liten till ytan, men bestod ändå av flera tätorter. Detta saknade dock i stort betydelse i nominerings-

arbetet i alla partier. Även etnisk mångfald beskrevs av alla partier som en icke-fråga, vilket motiverades med att det fanns få invandrare i kommunen.

Glesbygdskommunen

Glesbygdskommunen hade en stor area och en liten befolkning, bara några tusen invånare. Av befolkningen var 11 procent i åldern 19–29 år och 20 procent 65 år eller äldre. Omkring 8 procent av befolkningen var utrikes födda. Det fanns ingen gymnasieskola i kommunen. Efter valet 2010 var det 7 procent av fullmäktiges ledamöter som var under 30 år och 16 procent som var över 65 år. Kvinnorepresentationen var 42 procent och det var 6 procent av fullmäktiges ledamöter som var utrikes födda. Av de 7 partier som ställde upp i kommunalvalet, hade 2 partier en kvinna som förstanamn på valsedeln.

Partierna i kommunen hade generellt få medlemmar. Samtidigt arbetade de flesta partierna ständigt med att möta medborgare och rekrytera nya medlemmar i mer otraditionella sammanhang runt om kommunen. Alla partier upplevde problem med att rekrytera yngre medlemmar. Många unga flyttade från kommunen och partierna såg det som problematiskt att själva ta initiativ till en aktiv ungdomsverksamhet i partiet. Alla partier arbetade med att få en jämn könsfördelning på listorna, men flera beskrev att det var svårt att få de kvinnliga medlemmarna att vilja stå med på listan. Kommunen var stor till ytan och flera av partierna uppgav att geografisk spridning bland kandidaterna var väldigt viktigt. Andra partier förespråkade istället kommunen som en enhet.

6.3. Resultat

Genomgången av de 23 partiföreningarna visar både skillnader och likheter i nomineringsarbetets normer, rutiner och organisering. I vissa fall leddes nomineringsarbetet av föreningens tyngsta politiker i kommunen, medan det i andra fall var tydligt reglerat att den som själv kandiderade inte skulle ingå i nomineringsarbetet. En partiförening arbetade med helt öppna nomineringar, men i övrigt var det vanligast att alla medlemmar bjöds in att lämna

namnförslag. I många fall, men inte alla, kunde man även föreslå sig själv. I några föreningar låg fokus istället på att aktivt tillfråga alla medlemmar om de var intresserade, istället för att uppmana medlemmarna att föreslå andra personer. Rådgivande provval var vanligt förekommande. Det motiverades med att det var demokratiskt och gav en bra fingervisning om vad väljarna troligen tyckte. En nackdel som nämndes var att nya kandidater missgynnas. Hur själva provvalet genomfördes varierade utifrån antal kandidater som skulle väljas eller rangordnas och hur poängsättningen gick till. I några av de minsta partiföreningarna med bara 10–20 medlemmar skedde nästan hela nomineringsprocessen istället på ett medlemsmöte, där medlemmarna i grupp diskuterade sig fram till hur listan skulle se ut. Omvalsprincipen, d.v.s. en norm att sittande politiker får behålla sina uppdrag kommande mandatperiod om de själva vill, var genomgående stark i partierna.

De allra flesta partiföreningar eftersträvade varvade listor eller en så jämn könsfördelning som möjligt. Det var bara i ett par fall som de tog avstånd från könskvotering av ideologiska skäl, men även där sågs det som positivt med en jämn könsfördelning. Även när det gäller övriga grunder för social representativitet, såsom ålder och etnisk mångfald, var föreningarna generellt positiva och engagerade. Få av föreningarna diskuterade däremot en strategi för att rekrytera äldre kandidater, trots att äldre länge varit underrepresenterade i kommunpolitiken och fortfarande är det i riksdagen.

Så gott som alla partiföreningar argumenterade för social representativitet på samma sätt: en jämn könsfördelning är viktig därför att kvinnor och män har olika erfarenheter och olika intressen, vilket påverkar politikens innehåll. Flera föreningar argumenterade även för att det handlar om demokrati och rättvisa och att det är en självklarhet att kvinnor ska delta i politiken precis som de deltar i övriga samhället. Några partiföreningar argumenterade även för partiets ideologiska förankring i jämställdhet och feminism och att man måste föregå med gott exempel i jämställdhetsarbetet. Det fanns inga tydliga skillnader i argumentationen mellan partierna.

Ett genomgående tema var bristen på kandidater, framförallt vad gäller kvinnor, invandrare och yngre. I flera av kommunerna

beskrevs hur de yngre flyttar från kommunen och att det är svårt att bygga upp en bestående ungdomsverksamhet. Det upplevdes också vara svårt för partiförningarna att rekrytera yngre medlemmar när man saknar nätverk. Istället efterlystes yngre ”eldsjälar” som kunde skapa dessa nätverk och få med sig andra yngre.

Det verkar således inte finnas några explicit diskriminerande praktiker i själva nomineringsarbetet, som skulle kunna missgynna kvinnor och andra underrepresenterade grupper. Ett problem verkar istället vara att partiföreningarna först under det pågående nomineringsarbetet upptäcker den skeva fördelningen vad gäller kön och etnisk mångfald bland föreningens aktiva medlemmar. Då har det varit svårt att hitta nya medlemmar som ville stå på listan. Här är det tydligt att det krävs mer långsiktiga strategier inom partierna, där nya medlemmar rekryteras i mycket god tid innan nomineringsarbetet påbörjas och att dessa ges möjlighet att skaffa sig erfarenhet och kunskap inom partiet. I flera fall beskrevs det hur kvinnliga medlemmar övertalats att stå med på listan vid tidigare val trots stor tveksamhet och hur dessa sedan hoppade av sina uppdrag ganska snart efter valet. Några partiföreningar arbetade aktivt med studiecirklar och ”politikerskolor” för att slussa in nya medlemmar i det politiska arbetet. Andra lät nya medlemmar börja som ersättare i en nämnd för att på så sätt få en chans att utvecklas som politiker. Samtidigt är det mycket stora skillnader mellan partiföreningarna med avseende på medlemsantal och resurser. Ett dylikt arbete är sannolikt enklare i de större föreningarna med flera hundra medlemmar än i de med ett tiotal medlemmar.

7. Sammanfattning och slutsatser

Att den sociala representativiteten i politiken spelar roll för både politikens innehåll och för demokratin är idag allmänt accepterat. Trots detta är kvinnor, yngre och invandrare fortfarande underrepresenterade i kommunpolitiken. Detta gäller i kommunfullmäktige som väljs av medborgarna i allmänna val, men det gäller i ännu högre grad bland de indirekt valda ledamöterna i kommunerna i styrelser och på ordförandeposter. Dessa ledamöter väljs av kommunfullmäktige efter förslag från partierna.

En förklaring till den ojämna könsfördelningen kan vara att kvinnor missgynnas i nomineringsprocessen. Det innebär i så fall att partierna efterfrågar och förespråkar färre kvinnor än män. En annan förklaring kan vara att kvinnor av olika skäl är mindre intresserade av politiska uppdrag än vad män är. Tidigare studier har visat att kvinnor i lägre grad än män anser sig vara tillräckligt kvalificerade för politiska uppdrag.53 Därutöver uttrycker kvinnor större svårigheter att kombinera politiska uppdrag med livet i övrigt än vad män gör.54 Förmodligen är båda förklaringarna giltiga. Föreliggande rapport visar att många partier eftersträvar en jämn könsfördelning i kommunalvalet, men att de i vissa fall upplever ett underskott på kvinnliga kandidater. Samtidigt är det så att även om det snarare är regel än undantag att partierna varvar sina listor, så blir förstanamnet ofta oreflekterat en man. Formellt har alltså kvinnor och män samma möjligheter, men i realiteten verkar politikernas kön på något sätt sortera upp och styra karriärmöjligheterna och uppdragsvilligheten.

53 Lawless & Fox 2010. 54 Erlingsson & Öhrvall 2010.

Partierna ses som ”grindvakter” till politikens församlingar. Partierna har ett mycket stort ansvar i sitt arbete med att rekrytera och nominera politiker. Könskvotering i form av varvade listor har visat sig vara ett effektivt verktyg för att öka kvinnorepresentationen i kommunfullmäktige. Kvotering är dock svårare att tillämpa när det gäller andra grupptillhörigheter, såsom ålder och etnicitet, och fungerar inte när partiet bara ska utse en kandidat. Det handlar inte heller bara om att ”öppna grinden”. Det är lika viktigt att ge nya politiker goda förutsättningar för sitt uppdrag. För att förbättra den sociala representativiteten krävs det långsiktiga strategier både inom och mellan partierna för att rekrytera medlemmar och för att låta alla partimedlemmar oavsett bakgrund meritera sig samt känna sig inkluderade i politiken.

Partierna måste dessutom kritiskt granska de normer och kriterier som avgör vem som nomineras och inte. Detta gäller framför allt i nomineringen till indirekt valda poster, där könsfördelningen i många fall fortfarande är väldigt skev. Män dominerar på ordförandeposter, som gruppledare, som heltidspolitiker och som förstanamn på valsedlarna. När listorna ska sättas samman eftersträvas och uppnås ofta en relativt jämn könsfördelning sett till listan i helhet, men när partierna ska utse en enda politiker till ett viktigt uppdrag tenderar det fortfarande att bli en man. Eftersom många av partierna bara har ett fåtal mandat ute i kommunerna, kan det ofta vara viktigare för kvinnorepresentationen vem som toppar valsedeln än om partiet tillämpar könskvotering eller inte.

Referenser

Bergqvist, Christina (1994) Mäns makt och kvinnors intressen,

Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet. Birgersson, Bengt Owe & Jörgen Westerståhl (1989) Den svenska

folkstyrelsen, Stockholm: Allmänna förlaget.

Caul Kittilson, Miki (2006) Challenging Parties, Changing

Parliaments. Women and Elected Office in Contemporary Western Europe. Columbus: The Ohio State University Press.

Caul, Miki (1999) ”Women’s Representation in Parliament. The

Role of Political Parties”, i: Party Politics, Vol. 5, No. 1, s. 79– 98. Dahlberg, Stefan m.fl. (2011) Partiernas väljare 1956–2010,

Rapport 2011:2, Valforskningsprogrammet, Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Dahlerup, Drude (2006) red. Women, Quotas and Politics. London:

Routledge. Darcy, R., Susan Welch & Janet Clark (1994) Women, Elections &

Representation, Lincoln: University of Nebraska Press.

Erlingsson, Gissur Ó & Öhrvall, Richard (2010) Politikens villkor:

Om engagemang och avhopp i kommunpolitiken, Linköpings universitet, Centrum för kommunstrategiska studier.

Gilljam, Mikael, David Karlsson & Anders Sundell (2010) Politik

på hemmaplan. Tiotusen fullmäktigeledamöter tycker om politik och demokrati, Stockholm: SKL Kommentus AB.

Granberg, Mikael & Stig Montin (2013) Moderna kommuner,

Stockholm: Liber Förlag. Haavio-Mannila, Elina (1983) m.fl., Det uferdige demokratiet.

Kvinner i nordisk politikk, Oslo: Nordiska Ministerrådet.

Hellevik, Ottar & Torild Skard (1984) Norske kommunestyrer –

plass for kvinner? Oslo: Universitetsforlaget AS.

Hernes, Helga Maria (1982) Staten – kvinner ingen adgang? Oslo:

Universitetsforlaget. Hernes, Helga Maria (1987) Welfare State and Women Power.

Essays in State Feminism, Oslo: Universitetsforlaget.

Holli, Anna Maria (2011) “Transforming local politics? The impact

of gender quotas in Finland.” I Pini, B. & P. McDonald (red.)

Women and Representation in Local Government. International Case Studies, Oxon: Routledge, s. 142–158.

IULA (1998) Women in Local Government, International Union of

Local Authorities, The Hague. Jones, Mark P. (2004) “Quota Legislation and the Election of

Women: Learning from the Costa Rican Experience”, Journal of

Politics (66)4: 1203-23.

Krook, Mona Lena (2009) Quotas for Women in Politics. Gender

and Candidate Selection Reform Worldwide, Oxford: Oxford

University Press. Larsson, Thorbjörn (1993) Det svenska statsskicket, Lund:

Studentlitteratur. Lawless, Jennifer L. & Richard L. Fox (2010) It Still Takes A

Candidate. Why Women Don’t Run for Office, Cambridge:

Cambridge University Press. Lindgren, Karl-Oskar & Kåre Vernby (2007) ”Om kvinno-

representation och rätten till heltid”, Kommunal ekonomi och politik, Vol. 11, Nr. 4 Lovenduski, Joni & Pippa Norris (1993) red. Gender and Party

Politics, London: SAGE Publications.

Paxton, Pamela & Melanie M. Hughes (2007) Women, Politics, and

Power: A Global Perspective, London: SAGE Publications.

Phillips, Anne (1996) ”Feminism and the Attractions of the Local”,

i: Desmond King & Gerry Stoker (red.) Rethinking Local

Democracy, Basingstoke: Palgrave Macmillan, s. 111–129.

Phillips, Anne (2000) Närvarons politik – den politiska

representationen av kön, etnicitet och ras, Lund: Studentlitteratur.

Raaum, Nina (1995) ”Politisk representasjon”, i: Nina C. Raaum

(red.) Kjønn og politikk, Oslo: TANO. Riksdagen (2011) Könsfördelning i kommunala bolagsstyrelser. RUT

Dnr 2011:60. Rule, Wilma (1987) “Electoral Systems, Contextual Factors and

Women’s Opportunity for Election to Parliament in Twentythree Democracies”, Western Political Quarterly, Vol. 40, s. 477– 498. Rönnblom, Malin (1997), ”Halva makten? En feministisk

granskning av politik”, i: Nordborg, Gudrun red. (1997), Makt & kön. Tretton bidrag till feministisk kunskap, Stockholm: Brutus Östlings Bokförlag Symposion, s. 151–170. Sainsbury, Diane (1993) “The Politics of Increased Women’s

Representation: the Swedish Case”, i: Lovenduski, Joni & Pippa Norris (red.) Gender and Party Politics, London: SAGE Publications, s. 263–290. SCB, Statistikdatabasen,

<http://http://www.statistikdatabasen.scb.se/>. SCB (2012) Förtroendevalda i kommuner och landsting 2011,

Demokratistatistik rapport 12, SCB. Skard, Torild & Elina Haavio-Mannila (1983) ”Kvinner i

parlamentene”, i: Haavio-Mannila, Elina (m.fl.) Det uferdige demokratiet. Kvinner i nordisk politikk, Oslo: Nordiska ministerrådet, s. 78–117. Skard, Torild (1980) Utvalgt til Stortinget. En studie i kvinners

frammarsj og menns makt, Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.

SOS, Allmänna valen, 1970–2002. SOS, Kommunala valen, 1919–1967. Sundell, Anders & Richard Öhrvall (2013) ”Fortfarande en bit kvar

till jämn könsfördelning i politiken”, Politologerna, <https://politologerna.wordpress.com/2013/03/08/fortfarande -en-bit-kvar-till-jamn-konsfordelning-i-politiken/>, tillgänglig 2015-04-13. Svaleryd, Helena (2009) ”Women’s representation and public

spending”, i: European Journal of Political Economy, Vol. 25, No. 2.

Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Kommungrupps-

indelning, <http://skl.se/tjanster/kommunerlandsting/faktakommuneroc hlandsting/kommungruppsindelning.2051.html>, tillgänglig 2015-04-13.

Valmyndigheten, <www.val.se>. Verge, Tània (2011) “Women and Local Politics in Spain:

Exploring Gender Regimes and Biased Party Candidate Selection Processes”, i: Barbara Pini & Paula McDonald (red.),

Women, Voice and Representation in Local Government, s. 59– 75. London: Routledge.

Wide, Jessika (2006) Kvinnors politiska representation i ett

jämförande perspektiv. Nationell och lokal nivå, Umeå universitet.

Wide, Jessika (2014) ”Vem toppar valsedeln i riksdagsvalet?”, Om

makt och politik, <https://maktochpolitik.wordpress.com/2014/09/19/vem-toppar-

valsedeln-i-riksdagsvalet/>, tillgänglig 2015-04-13. Wängnerud, Lena (2001) ”Kvinnors röst: En kamp mellan partier”,

i: Jönsson, Christer (red.) Rösträtten 80 år. Forskarantologi, Stockholm: Riksbankens Jubileumsfond/Justitiedepartementet, s. 129–146. Wängnerud, Lena & Anders Sundell (2012) “Do politics matter?

Women in Swedish local elected assemblies 1970–2010 and gender equality in outcomes”. European Political Science

Review, 4: 97-120.

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

Olle Folke och Johanna Rickne*

1

* Finansiellt stöd från Vetenskapsrådet och Torsten och Ragnar Söderbergs Stiftelser har möjliggjort forskningen som ligger till grund för denna rapport.

1 Introduktion

Det ligger i samhällets intresse att rekryteringsbasen för politiska uppdrag är bred. Med ett större intresse för uppdragen bland den breda allmänheten ökar möjligheterna att locka de mest engagerade och duktigaste medborgarna till politiken. Det finns också en stor forskningslitteratur som visar att politiska församlingar som är mer representativa av befolkningens demografiska sammansättning uppfattas som mer legitima. Sådana församlingar är också mer sannolika att fatta politiska beslut i enlighet med medborgarnas önskemål.

Forskning om rekrytering till politiken har i huvudsak fokuserat på att förklara variation mellan olika grupper, exempelvis utrikes och inrikes födda, utifrån sannolikheten att bli folkvald.2 Det finns också ett antal enkätstudier som undersökt avhopp från politiken. I den här rapporten fokuserar vi i stället på rekryteringen till högre politiska positioner. Denna variation är särskilt intressant eftersom personer på högre förtroendeuppdrag har ett mycket större inflytande över de politiska besluten än den genomsnittligt folkvalda ledamoten.3

Vi undersöker rekryteringen till högre positioner utifrån tre perspektiv: kön, invandrarbakgrund och familjestruktur. Analysen grundar sig på data från svenska kommuner, ett dataunderlag som innefattar samtliga nominerade och folkvalda politiker från alla partier och i alla kommunala val mellan 1982 och 2010.4 Vi undersöker variationen i socioekonomiska egenskaper på olika hierarkiska nivåer,

2 Se exempelvis Dancygier m.fl. i tryck.. 3 se exempelvis Nilsson 2001, Jonsson, 2003, diskussion av Wide i denna antologi- 4 Med hjälp av Statistiska Centralbyrån har vi tagit avstamp i samtliga kommunala valsedlar från perioden 1982–2010 och satt samman en databas med socioekonomiska variabler för alla personer som stått på en valsedel i något val under denna trettioårsperiod. Variablerna i databasen innefattar politikernas utbildnings- och yrkesbakgrund, antalet barn och huruvida personen är gift eller född utanför Sveriges gränser. Vi har också information om både politikerns födelseregion i de fall där hen är utrikesfödd, och även födelseregionen för politikerns föräldrar.

exempelvis bland nominerade, valda till kommunfullmäktige, och på uppdrag som nämndordförande och kommunstyrelseordförande. Vi analyserar också ett antal förklaringar till att den sociala representationen ser ut som den gör.

Den första av rapportens tre delar handlar om könsskillnader i vertikal representation. Här analyserar vi könskillnader i ackumuleringen av politisk erfarenhet, mätt som att bli vald till ytterligare en period i kommunfullmäktige. Vi undersöker också om kvinnors politiska karriärer hindras av ett glastak och om könskvotering ökar eller minskar sannolikheten för att kvinnor ska ta sig till partiets ledande positioner. Rapportens andra del handlar om kommunpolitikernas familjestruktur. Den innehåller en deskriptiv analys av hur sannolikheten att en person är gift och har barn har utvecklats över tid på olika kommunpolitiska uppdrag. Vi analyserar också graden av skilsmässor bland kvinnor och män som utnämnts till högre förtroendeuppdrag. Rapportens tredje och sista del handlar om utrikes födda politiker. Vi beskriver graden av vertikal ojämlikhet och undersöker om bristen av utrikes födda på högre positioner kan förklaras av vistelsetid i Sverige, utbildningsnivå, en lägre sannolikhet att ha släktband till tidigare folkvalda politiker i samma kommun eller stöd i personvalet. Vi undersöker också kopplingen mellan könskvotering och utrikes föddas representation.

2 Kvinnors politiska karriärer: återval, glastak och könskvotering

Det har tidigare dokumenterats att det finns ett underskott av kvinnor på de högre positionerna inom svensk kommunpolitik.5Den vertikala ojämlikheten illustreras i figur 2.1 nedan och med hjälp av data från 2010. Vi ser att kvinnor utgör 44 procent av ledamöterna i kommunfullmäktige, 35 procent av nämnd-ordföranden och 28 procent av ordföranden i kommunstyrelsen. I den här sektionen undersöker vi tre aspekter av den vertikala ojämlikheten. Först undersöker vi hur kvinnor och män ackumulerar erfarenhet för högre förtroendeuppdrag genom att väljas upprepade gånger till kommunfullmäktige (återval). Syftet är att förstå vilka faktorer som kan förklara huruvida politikerna fortsätter i ytterligare en period, snarare än att avbryta sin karriär.

I den andra delen undersöker vi sannolikheten att rekryteras till högre förtroendeuppdrag för en given nivå av erfarenhet och andra bakgrundsvariabler. Analysens mål är att utvärdera om kvinnors karriärer hindras av ett glastak, ett begrepp som vi preciserar genom fyra testbara hypoteser. I korthet innebär det att testa om det finns en snedrekrytering på basis av kön (och inte på basis av meriter) som förvärras ju längre upp på karriärstegen som analysen gäller.

En tredje del av analysen studerar samband mellan könskvotering och kvinnors karriärer, både mellan partierna och inom Socialdemokraterna när detta parti införde varvade listor (Varannan Damernas) år 1993. Här är det således frågan om att utvärdera huruvida en särskild reform kan påverka den vertikala ojämlikheten

5 Se till exempel Järnbert och Wilén, 2013 och Wide, 2015.

och i så fall på vilket sätt. Figuren nedan visar hur representationen av kvinnor blir lägre ju tyngre uppdrag som beaktas.

2.1. Ackumulering av politisk erfarenhet6

Med hjälp av vårt detaljerade datamaterial om de svenska kommunpolitikerna kan vi undersöka vilka män och kvinnor som återkommande blir förtroendevalda i flera mandatperioder i rad. Dessa ”återvalda” individer utgör det huvudsakliga underlaget för rekryteringen till högre positioner. Liksom i andra länder samlar politiker på sig erfarenhet, färdigheter och förtroende över tid och klättrar på detta sätt upp till högre hierarkiska nivåer.7 Vår analys baserar sig på data från samtliga kommunpolitiker under sex valperioder, 1991–2010. Vi delar in politikerna i två grupper, de som sitter kvar på sitt mandat i kommunfullmäktige i ytterligare en mandatperiod (återval) och de som inte gör det (avhopp). Syftet är

6 För en utförlig beskrivning hänvisas läsaren till Folke och Rickne (i tryck (a)) Electoral competition and gender differences in political careers. Quarterly Journal of Political Science 7 Jmf. Norris, 1997.

förstå vilka faktorer som är relaterade till återval och om det finns några könsskillnader i detta mönster.

Vi börjar med att beräkna skillnaden i sannolikheten att män och kvinnor fortsätter sitt åtagande i kommunfullmäktige ytterligare en mandatperiod. Beräknat på basis av alla partier och under de sex senaste valperioderna är könsskillnaden i att bli återvald nästan åtta procent (57 procent för män och 53 procent för kvinnor). Genom att sätta återval som utfallsvariabel och kön som förklarande variabel i en regressionsanalys kan vi lägga till ytterligare förklarande variabler och undersöka om de påverkar den skattade könsskillnaden. Utifrån denna ansats kan vi inte dra slutsatser om orsakssamband, men vi kan däremot undersöka hur stor andel av kvinnors och mäns utträde ur kommunpolitiken som kan förklaras av vissa mätbara egenskaper hos politikerna och den kommunala kontexten.

Det finns flera kvalifikationer som kan göra politiker mer eller mindre kvalificerade i partiorganisationens ögon och som dessutom kan skilja sig åt mellan kvinnor och män. Om kvinnorna är mindre kvalificerade än männen skulle detta kunna förklara varför de inte blir kvar i politiken i lika stor utsträckning som män. Vi tar hänsyn till tre mätbara kvalifikationer: (1) antal utbildningsår, (2) inkomsten på den privata arbetsmarknaden och (3) yrkessektor.8 Med hänsyn till dessa variabler blir dock skillnaden i sannolikheten att bli kvar i kommunpolitiken mellan könen större, inte mindre. Kvinnor har i genomsnitt en mer attraktiv profil för partierna i dessa dimensioner, men trots detta försvinner de från politiken i snabbare takt.

Nästa steg är att undersöka om kvinnors lägre sannolikhet att bli kvar som folkvalda kan förklaras av faktorer som kan härröras till händelser i en politikers privatliv eller dennes arbetsmarknads situation. I studier av avhopp har särskilt tre faktorer framkommit som vanliga skäl till att lämna sitt uppdrag: att flytta från kommunen, att få barn och att få ett bättre jobb på den privata arbetsmarknaden.9 Vi lägger därför till kontrollvariabler för tre händelser under efterföljande mandatperiod: (1) att politikern flyttar ifrån kommunen, (2) att personen blir förälder till sitt första barn10, eller

8 Galasso och Nannicini 2011, Besley och Reynal-Querol 2011, Franscheset och Piscopo 2012. 9 Nielsen 2001. 10 För att ta hänsyn till att detta kan ha olika betydelse för män och kvinnor så interagerar vi dessa kontroller med politikerns kön.

(3) lönen på den privata arbetsmarknaden ökar med mer än 25 procent. Vi kontrollerar också för huruvida personen har mer än ett barn. När kontrollvariabler läggs till ser vi att könsskillnaden i sannolikheten att bli kvar i ytterligare en mandatperiod minskar med två tredjedelar. Genom att testa betydelsen av olika variabler kan vi härleda minskningen till kontrollvariabeln för att bli förälder för första gången.

Analysen visar således att kvinnor och män reagerar olika när det gäller att fortsätta med sina politiska uppdrag efter att ha blivit förälder. Det är dock viktigt att flagga för att vi inte kan uttala oss om reaktionerna beror på ett större familjeansvar hemma eller på att män och kvinnor som blir föräldrar bemöts på olika sätt inom sina partier. Fördomar om förväntat beteende kan finnas på olika nivåer i organisationen och påverka att kvinnor i högre grad än män hoppar av sina uppdrag i samband med föräldraskapet. Däremot stödjer resultaten den diskussion som förts under en lång tid och som fokuserat på vikten av att arbetsvillkoren och normerna inom politiken är sådana att det går att kombinera politiska uppdrag med ett aktivt föräldraskap (detta diskuteras vidare i rapportens sista sektion).11

Sammanfattningsvis ger resultaten inget stöd för hypotesen att kvinnor är mindre sannolika att ackumulera erfarenhet inom kommunpolitiken på grund av bristande formella meriter. Däremot ser vi att kvinnor, trots sina bättre meriter, har ett snabbare utträde från den grupp av individer som utgör rekryteringsunderlaget till de högre positionerna. Vidare inträffar detta utträde ofta i samband med en förändrad familjesituation.

Våra kontrollvariabler är unika i sitt slag när det gäller hur väl vi kan undersöka variationen i sannolikheten att bli återvald till sitt mandat i kommunfullmäktige. Men även med dessa variabler förblir en ansenlig del av könsskillnaden oförklarad. Som ett sätt att testa om könsskillnaden kan kopplas till incitament hos partierna att rekrytera på basis av merit jämför vi mönstret i återval i kommuner med olika grad av politisk konkurrens. Tanken är, i enlighet med nationalekonomisk forskning, att en ökad konkurrens om väljarnas röster ger större incitament att rekrytera på basis av merit, medan en låg grad av konkurrens tillåter rekrytering på basis

11 Se till exempel SOU 1975:41, och Bäck 2000.

av annan hänsyn.12 Resultaten visar tydligt att könsskillnaden i sannolikheten att bli återvald är mindre ju större konkurrens det är mellan höger och vänsterblocket i kommunen. Dessutom ökar kvinnors sannolikhet att bli förstanamn på valsedeln med graden av politisk konkurrens. Resultaten påverkas inte om hänsyn tas till samtliga kontrollvariabler som diskuterats ovan. De är också snarlika oavsett om jämförelser av variation i konkurrens görs över tid i en och samma kommun eller om olika kommuner jämförs. Vi tolkar resultaten som evidens för att partierna inte kan undvara kvinnornas kompetens när det är som viktigast att vinna röster från motståndarblocket. Nomineringsprocessen blir mer jämställd när partierna utsätts för ett större externt tryck.

2.2. Glastak13

För att ytterligare närma oss frågan om vad som avgör kvinnors tillträde till inflytelserika positioner studerar vi de specifika utnämningarna till viktiga förtroendeuppdrag. Vi vill i detta hänseende undersöka om det finns ett glastak som förhindrar att kvinnor klättrar i hierarkin. Ett glastak innebär att individer från en viss grupp (här kvinnor) är mindre sannolika att få en befordran inom en organisation trots att de är lika kvalificerade som individer från andra grupper (här män). Ett glastak innebär också att denna diskriminering tilltar ju högre positioner inom organisationen som befordran gäller.14 Inom näringslivet används ofta löneskillnader för att påvisa existensen av glastak, men inom politiken är det mer lämpligt att jämföra fördelningen av förtroendeuppdrag. Vi undersöker tre hierarkiska kategorier med tilltagande politisk makt: grundnivån som förtroendevald i fullmäktige, ordförandeskap i nämnder och ordförandeskap i kommunfullmäktige. Eftersom det är partierna i kommunens styrande majoritet som tillsätter dessa förtroendeuppdrag avgränsas datamaterialet till att bara innefatta dessa partier.

12 Exempelvis Becker, 1957 och Black och Strahan, 2001. 13 För en utförlig beskrivning hänvisas läsaren till Folke och Rickne (i tryck (b)) The Glass Ceiling in Politics: Formalization and Empirical Tests, working paper. 14 Se exempelvis Cotter m.fl. 2001, Baxter och Wright 2000.

Vi testar fyra kriterier som vart och ett, givet att de uppfylls, ger gradvis större stöd för existensen av ett glastak. Vi sammanfattar dessa kriterier och dess testbara implikationer i Tabell 2.1.

Vår analys ger stöd för samtliga fyra kriterier, även om data är något bristfälligt för att fullt ut kunna analysera kriterium nummer fyra. Resultaten kan sammanfattas som följer:

1. Kvinnor har en lägre sannolikhet att bli både kommunstyrelsens ordförande (KSO) och nämndordförande. Denna ojämlikhet kvarstår efter att vi har kontrollerat för ett flertal viktiga kvalifikationer, så som politisk erfarenhet, utbildning, ålder och yrke. Detta ger stöd för kriterium 1.

2. För givna kvalifikationer är kvinnor mindre sannolika att ha nått positionen som nämndordförande. De är också mindre sannolika att ha nått positionen som KSO. De två nackdelarna är ungefär lika stora och resultaten ger därför stöd för kriterium 2.

3. Kvinnor har en nackdel också vad gäller att flyttas upp till en högre position mellan två valperioder. Inte heller denna nackdel kan förklaras av skillnader i kvalifikationer, vilket ger stöd för kriterium 3.

4. Figur 2.2 nedan jämför sannolikheten att ha tilldelats ett förtroendeuppdrag som nämndordförande eller KSO bland män och

kvinnor med lika många perioder av erfarenhet som fullmäktigeledamöter, vårt mått på politisk erfarenhet. Resultaten visar att kvinnor har en mycket lägre sannolikhet att ha nått dessa uppdrag än män med samma erfarenhet. Kvinnors relativa, och lägre, sannolikhet att blir KSO minskar med graden av erfarenhet. Detta ger stöd för det fjärde kriteriet genom att visa att klyftan i karriärerna vidgas över tid och blir större ju längre kvinnorna och männen varit valda.

2.3. Bristande erfarenhet vs. glastak, vad är viktigast?

Utifrån de två forskningsrapporterna som vi beskriver ovan finns det både ett ”läckande rör” (en högre sannolikhet att kvinnor lämnar politiken, och främst i samband med att de får barn) och ett glastak (en lägre sannolikhet att kvinnor tilldelas förtroendeuppdrag trots likvärdiga kvalifikationer) som hindrar kvinnor från att nå toppen i kommunpolitiken. Att båda faktorerna spelar roll för kvinnors möjligheter att nå toppen säger oss dock lite om vilken faktor som är mest betydelsefull.

För att mäta den relativa vikten av de två faktorerna kan vi göra en enkel övning. Grundidén är att skatta hur stor andelen kvinnor med högre positioner hade varit om kvinnor haft samma sannolikhet som män att nå dessa positioner för varje nivå av politisk erfarenhet. Den kvarvarande vertikala ojämlikheten skulle därefter kunna tillskrivas ett ”läckande rör” (leaky pipeline).

Vi skapar en hypotetisk situation där kvinnor och män med samma nivå av politisk erfarenhet också har samma sannolikhet att tilldeles ett visst uppdrag15. I denna hypotetiska värld kommer all ojämlikhet mellan män och kvinnor att bero på skillnader igenomsnittlig erfarenhet. Därmed kan den vertikala ojämlikheten i den hypotetiska situationen tillskrivas det ”läckande röret”, det vill säga det faktum att kvinnor är mindre sannolika att bli återvalda och därigenom ackumulera ytterligare perioder av erfarenhet. Vi presenterar resultaten av denna övning i Figur 2.3.

Figur 2.3 bör tolkas som följer: Längst till vänster visar den svarta stapeln den faktiska andelen valda kvinnor i kommunfullmäktige. Om det inte hade funnits någon vertikal ojämlikhet hade denna andel varit konstant också för de högre förtroendeuppdragen. Denna nivå av kvinnlig representation illustreras av den streckade horisontella linjen. Som vi tidigare konstaterat är den verkliga andelen kvinnor sjunkande på högre positioner, vilket illustreras av nästa två svarta staplar för andelarna nämndordföranden och KSO.

De grå staplarna visar våra beräkningar för hur stor andelen kvinnor på de två förtroendeuppdragen hade varit om kvinnor och män haft samma genomsnittliga sannolikhet att utnämnas till dessa förtroendeuppdrag för ett givet antal valperioder som fullmäktigeledamot. Vi kan se att vi med en jämställd tillsättning av uppdrag utifrån graden av erfarenhet skulle gå från 28 procent kvinnliga KSO till 41 procent. Genom att sedan täppa till det läckande karriärsröret skulle de resterande 3 procenten av gapet jämnas ut. Bland nämndordförandena skulle vi gå från 35 till 42 procent kvinnor med jämställd belöning av erfarenhet.

15 Vi skapar denna hypotetiska situation genom att först räkna ut den genomsnittliga sannolikheten för att någon med en viss erfarenhet ska utnämnas till de två respektive uppdragen, nämndordförande och kommunstyrelsens ordförande. Sedan räknar vi ut hur många kvinnor och män som skulle ha fått respektive uppdrag givet att män och kvinnor som varit valda till kommunfullmäktige lika länge (lika mängd erfarenhet) hade haft den genomsnittliga sannolikheten att bli utnämnd. Detta är vår hypotetiska värld där kvinnor och män med samma erfarenhet också har samma sannolikhet att få ett uppdrag.

Vår analys visar att bristen på kvinnor på de högre positionerna till största delen beror på glastaket (ojämlika tillsättningar av uppdrag trots jämställda meriteringsgrunder). Denna faktor orsakar mer än tre fjärdedelar av den vertikala ojämlikheten. För att komma till rätta med den låga andelen kvinnor på de högre positionerna skulle det därför ha en relativt liten betydelse att jämna ut könsskillnaden i avhopp. Fokus bör i stället ligga på ett mer jämlikt tillsättande av högre förtroendeuppdrag bland de kvinnor och män som stannar kvar i politiken under en längre tid.

2.4. Könskvotering16

Mer än hundra länder runt om i världen har infört någon typ av könskvotering i sitt politiska system. I Sverige har kvotering inte införts med hjälp av nationell lagstiftning utan på frivillig grund av

16 För en utförlig beskrivning hänvisas läsaren till O'Brien och Rickne (i tryck) Gender Quotas and Women's Political Leadership, American Political Science Review, och Rickne (2014) Könskvotering och kvinnors karriärer: En jämförelse av svenska politiska partier (2014) Statsvetenskaplig Tidskrift 116(2), 207–228.

enskilda politiska partier.17 Men liksom i andra länder har kvoteringarna varit kontroversiella.

Kritiker till kvotering hävdar ofta att åtgärden är onödig eftersom andelen kvinnor ändå ökar sakta men säkert över tid.18Vidare argumenteras det ofta att kvotering rent av kan skada kvinnors möjligheter till karriär inom organisationen. Om kvotering innebär att meriter åsidosätts som rekryteringsgrund kan det skapas misstro mot de nya – och även de tidigare – kvinnorna inom organisationen. Det kan i sin tur innebära negativa förväntningar om kvinnornas arbetsinsats. Eftersom stigmatisering bygger på ett antagande om att ”inkvoterade” personer har lägre kompetens kan fenomenet uppkomma även om kvinnorna är lika meriterande som männen. Sammanfattningsvis kan en kvotering enligt detta resonemang underlätta för kvinnor att ta sig in på lägre nivåer inom en organisation, samtidigt som den försämrar kvinnornas långsiktiga möjligheter till jämlikt politiskt inflytande.19

Den motsatta hypotesen är att kvotering kan ha positiva effekter på kvinnors möjligheter till att nå toppen av politiken. Intuitionen bakom denna hypotes är att karriärmöjligheterna är bättre i en mer könsbalanserad organisation. Fler personer av en viss social grupp kan stödja varandra och skapa bättre möjligheter att klättra i hierarkin. I samband med att Socialdemokraterna införde varvade valsedlar släppte S-kvinnor en ”makthandbok” som diskuterade den detaljerade processen för en sådan mobilisering. Kvinnor uppmanades att nominera varandra till ledande poster, gemensamt lansera kandidater i media, gå på möten och rösta för sina kandidater och uppmuntra varandra att aktivt kandidera till olika maktpositioner.

För att få en bild av hur kvotering påverkat kvinnors möjligheter att nå toppen i de svenska partierna kommer vi att redovisa data för både lägre och högre positioner. Vi börjar med att sammanfatta vilka partier som infört kvotering för att sedan

17 Se till exempel Wide 2015. 18 Dahlerup och Freidenvall 2010. 19 En negativ effekt på kvinnors karriärer kan också uppkomma genom att samarbetsklimatet förändras. Kanthak och Krause (2012) resonerar att sammanhållningen bland politiska minoriteter (så som kvinnor) försämras i grupper med en större andel kvinnor. När andelen växer blir det svårare för den politiska minoriteten att mobilisera stöd för varandra. Författarna föreslår också att stödet för minoriteten från de manliga politikerna minskar eftersom minoritetens tillväxt gör dem till ett större hot mot majoritetens maktpositioner.

undersöka hur införandet av dessa åtgärder samvarierat med andelen valda kvinnor. En särskilt viktig insikt från forskningen om olika utformningar är att ”platsgaranti” på valsedeln är en förutsättning för att en kvotering ska ha den förväntade positiva effekten på andelen valda kvinnor. Det krävs alltså specifika regler som specificerar att även högre platser på valsedeln ska tilldelas kvinnor20, exempelvis att kvinnor och män varvas på valsedeln.21Det är också viktigt att organisationen formulerar krav som ses som obligatoriska att följa snarare än rekommendationer.

Svenska partier skiljer sig tydligt åt när det gäller vilka åtgärder de antagit för att öka andelen kvinnor på deras mandat i kommunfullmäktige. Det är tre av riksdagspartierna som har infört åtgärder som anses obligatoriska och som garanterar valbara platser till kvinnor, nämligen Vänsterpartiet (50 procent år 1993), Socialdemokraterna (50 procent år 1993) och Miljöpartiet (40 procent 1987 och 50 procent 1997).22 Resterande partier har, med undantag för Sverigedemokraterna, i stället formulerat målsättningar och rekommendationer.23

Figur 2.4 jämför utvecklingen över tid av den genomsnittliga andelen kvinnor i partierna som infört kvotering och de som inte gjort det. Sverigedemokraterna har utelämnats från analysen eftersom de först på senare år nått representation i kommunfullmäktige. Det är tydligt att partierna med åtgärder som ger kvinnor platsgarantier på valsedlarna har uppnått en mer jämställd representation i kommunfullmäktige.

20 Krook 2009. 21 Åtgärder som i stället anger en procentsats av valsedeln som helhet, exempelvis att ”30 procent av de nominerade på valsedeln ska vara kvinnor” utmynnar vanligtvis i en koncentration av kvinnliga kandidater till listans nedre regioner. Följden blir naturligtvis att kvinnor visserligen står på listan men att de har låg sannolikhet att faktiskt bli valda. 22 www.quotaproject.org 23 I vissa sammanhang kallas dessa åtgärder för ”mjuk kvotering”.

Figurerna ger också en uppfattning om hur verbala målsättningar inom partierna var en effektiv metod för att öka andelen kvinnor bland partiernas kommunfullmäktigeledamöter. Det tydligaste exemplet är kanske Socialdemokraterna, som införde en målsättning om 50 procent kvinnor på partiets valsedlar år 1990. Denna åtgärd ledde bara till en blygsam ökning av den genomsnittliga andelen kvinnor. Moderaterna och Centerpartiet antog samma verbala målsättning inför valet 1994. Här visar Figur 2.4 att kvinnors numeriska representation ökade för båda partierna i detta val, och dessutom betydligt mer än både föregående och efterkommande perioder. Det är dock tydligt att båda ökningarna var mer blygsamma än ökningen i Socialdemokraterna som införde varvade listor i samma år.

Härnäst skiftar vi fokus till de högre nivåerna av förtroendeuppdrag. Vi börjar med att jämföra olika partier med varandra mot bakgrund av om de infört kvotering med platsgaranti eller inte. Om kvotering utgör ett allvarligt hinder för kvinnors möjligheter att nå toppen borde vi se sämre könsbalans på toppen i de partier som infört

åtgärder med platsgaranti. Figurerna 2.5 och 2.6 beskriver hur det såg ut på toppen av de kommunala partigrupperna i kommunerna efter valet 2010. Det är uppenbart att det finns en högre andel kvinnor på ledande positioner i de partier som infört kvotering, det vill säga Miljöpartiet, Vänsterpartiet och Socialdemokraterna, jämfört med de partier som inte infört kvotering.

En mer ambitiös metodologisk ansats är att studera Socialdemokraternas införande av varvade valsedlar i och med Varannan Damernas inför valet 1994. Beslutet om kvotering fattades av partiets nationella organisation och respons på hotet om ett feministiskt utbrytarparti på riksnivån, de så kallade Stödstrumporna. Vi betraktar införandet av varvade valsedlar som ett naturligt experiment där vi kan jämföra hur sannolikheten att få en kvinnlig ledare för partigruppen påverkades på platser där kvoteringen hade olika stor effekt. Om kvotering gör att kvinnor bedöms som mindre kompetenta och att de därmed får sämre karriärmöjligheter borde vi se en lägre sannolikhet att kvinnor nådde högre positioner i kommuner där kvoteringen tvingade partigruppen att öka andelen valda kvinnor (det vill säga kommuner där andelen kvinnor sedan tidigare var som lägst). Om åtgärden däremot underlättade för kvinnor att mobilisera sina krafter och förbättra sina karriärmöjligheter borde vi se störst ökningar i sannolikheten för kvinnligt ledarskap i de kommuner där kvoteringen hade en större effekt.

För att få jämförbarhet över tid approximeras kvinnors politiska ledarskap i de kommunala partigrupperna med en indikator för om partiet hade en kvinna som förstanamn på sin valsedel. En analys av

kvinnors tillträde till denna topposition på valsedlarna under perioden 1988–2010 visar på en positiv och långvarig effekt av kvoteringen på sannolikheten att en kommunal partigrupp har en kvinna som förstanamn. I de kommuner där Socialdemokraterna tidigare hade den lägsta andelen valda kvinnor, och som alltså såg den största ökningen i och med införandet av de varvade listorna, skedde också den största ökningen av sannolikheten att ha en kvinna som förstanamn i valen efter kvoteringen.

Vi undersöker en möjlig förklaring till den positiva effekten av kvoteringen på sannolikheten att få en kvinnlig listetta. I stället för att analysera huruvida en kvinna toppade valsedeln används samma metod för att undersöka den genomsnittliga kvalifikationsnivån bland de valda kvinnorna. Resultaten visar att kvoteringen ökade antalet (och andelen) folkvalda kvinnor med universitetsutbildning och tidigare yrkeserfarenhet inom förvaltning eller som riksdagsledamot.24 Fler meriterade kvinnor i gruppen är således en rimlig delförklaring till den ökade chansen för att en kvinna når toppen av partigruppen.

Kvotering är en reform som ofta kritiseras för att gå emot principen om meritokrati vid rekryteringar. Sammantaget visar dock resultaten i våra studier av könsmönster i karriärer inom kommunpolitiken att det finns goda grunder att tvivla på meritokratin. Om en man och kvinna har jämlika formella meriter är det långt vanligare att förtroendeuppdrag går till mannen. Könsskillnader i avhopp från politiken är också mindre där de politiska partierna utsätts för en högre grad av politisk konkurrens. Resultaten i den här sektionen visar att Socialdemokraternas införande av kvoteringen gav fler meriterade kvinnor i partigrupperna och ökade sannolikheten för kvinnligt ledarskap.25 Den bild som målas upp tyder på bristande meritokrati inom kommunpolitiken men att kvotering är en möjlig åtgärd för att göra rekryteringsprocessen mer, snarare än mindre, meritokratisk.

24 Det är viktigt att ha en kritisk hållning till alla mått på kvalifikationer bland politiker. Här följer vi forskningslitteraturen i hur kvalifikationer mäts, men det är uppenbart att vi samtidigt fångar en ”elitisering” av gruppens sammansättning, något som i sig inte är oproblematiskt från ett representationsperspektiv. 25 Till detta kan läggas resultaten från vår tidigare studie (se Besley m.fl. 2013) där vi undersöker männens kvalifikationer och finner att kvoteringen orsakade en förbättring av männens genomsnittliga kvalifikationsnivå. Detta resultat är oförenligt med idén att kvoteringen ledde till en försämrad rekrytering av män genom att avskräcka kompetenta män från fortsatt politisk karriär.

3 Familjen och den politiska karriären

Fokus i alla de studier som vi nämnt ovan gäller kvinnors möjligheter att nå toppen. En kanske lika viktig fråga är vad som händer med de kvinnor som nått toppen och hur deras politiska karriärer påverkat deras livssituation. Genom att öka vår kunskap om detta kan vi få en tydligare bild av de faktorer som kan locka eller avskräcka politiker på lägre nivåer från att söka sig till de högre positionerna. Analysen är naturligtvis också viktig i sig eftersom arbetsmiljön för kommunpolitikerna kan avgöra exempelvis hur väl de kan utföra sina uppdrag och hur länge de vill stanna kvar på dessa.

Att göra karriär är en process där en person successivt klättrar uppför en stege av positioner inom en organisation. Vanligtvis ökar graden av ansvar och mängden arbetsuppgifter när personer når tyngre uppdrag. I Svenska kommuner finns en lång historia av maktkoncentration till den högsta positionen, kommunstyrelsens ordförande.26 Till skillnad från de andra förtroendevalda är KSO oftast heltidsavlönad. Till positionen hör också en rad krävande arbetsuppgifter såsom att föra ordet i kommunstyrelsens sammanträden, att koordinera det politiska arbetet i partiet och/eller i den styrande majoriteten och att företräda kommunen i nationella och internationella sammanhang. Förutom detta ska KSO också med kommunchefens hjälp styra den kommunala sektorns operativa verksamhet.27

26 Jonsson 2003. 27 Ibid.

Arbetet som kommunstyrelseordförande delar många av de egenskaper som tillskrivs så kallade ”extrema jobb”.28 Antalet arbetstimmar per vecka är högt, uppdraget medför ett betydande ansvar för budget och personal, en svårighet att förutsäga mängden arbete, och förväntningar om att vara tillgänglig utanför kontorstid och på kvällar och helger. I intervjuer med kommunstyrelse-ordföranden beskrivs uppdraget som ”gränslöst”. I en intervju citerad av Nilsson beskriver en KSO att ”många har svårt att betrakta uppdraget som ett arbete.29 Framför allt är det svårt att se gränserna för vad de ska göra. Arbetsmängden är obegränsad. Arbetstidens omfattning reduceras endast av familjesituation och hälsa”.

Vi har genomfört en enkätundersökning där KSO ombads ange antalet arbetstimmar per vecka som i genomsnitt ägnats åt uppdraget. Hela 84 procent av de svarande angav en arbetsvecka som översteg 40 timmar. Nästan en tredjedel rapporterade en arbetsvecka på mer än 60 timmar. I genomsnitt angav de svaranden att de spenderade elva timmar i veckan av kvällstid på sina uppdrag.

Det finns viktiga lagmässiga åtskillnader mellan politiska förtroendeuppdrag och regelrätta anställningar som löntagare på företag eller i en organisation. Dessa skillnader kan också ha stor betydelse för arbetsmiljön och, i sin tur, på vilka personer som söker sig till uppdragen. Två viktiga områden där arbetsvillkoren skiljer sig åt är reglerna för föräldraledighet och tjänstledighet. Ingetdera medges av kommunallagen. Ledighet under en längre period kräver att politikern avsäger sig sina uppdrag eller att kommunerna utformar lokala regler som ändå medger en viss frånvaro. Trots att vissa politiker är heltidsanställda på sina uppdrag saknar de alltså grundläggande rättigheter till ledighet som medföljer andra anställningar. En anledning till denna utformning av kommunallagen är den kontroversiella frågan om ”professionella” politiker. Fler heltidsanställda politiker, menar vissa, minskar behovet av partiernas medlemmar och undergräver politikernas arbetssätt som en folkrörelse som engagerar frivilliga, fritidspolitiker. Med regelrätta anställningar blir politiken ett permanent jobb, som utförs av permanent anställda, vilket motsäger det

28 Luce and Hewitt 2006. 29 Nilsson 2001:181.

grundläggande synsättet på de folkvalda som folkets tillfälliga företrädare.

Det faktum att heltidsanställda förtroendevalda inte kan ta tjänst- eller föräldraledigt utan att avsäga sig sina uppdrag, kombinerat med de höga kraven som ställs på dessa företrädare, kan innebära problem för den som vill, eller måste, kombinera en sådan position med ett aktivt föräldraskap. Ett sätt att närma sig en analys av dessa problem är att beskriva familjesituationerna för kommunstyrelseordföranden i jämförelse med de övriga folkvalda från samma parti.

I Tabell 3.1 sammanfattar vi olika indikatorer för livssituationen för kvinnor och män inom dessa två grupper (ledamöter och KSO). För valperioderna mellan 1991 och 2002 har vi antagit att personen som är förstanamn på valsedeln i det största partiet i den styrande majoriteten har positionen som KSO. För valperioderna 2006 och 2010 har vi emellertid använt exakta data för positionen. Med data för de senare perioderna kan vi också verifiera att approximation för de tidiga perioderna, och konstatera att den stämmer i mer än nio av tio fall.

* Politikerns andel av föräldraledigheten är beräknat som politikerns andel av det totala antalet dagar av föräldraledighet som tagits ut av någon av föräldrarna. ** politikerns löneandel är definierat som politikerns årslön dividerat med den totala lönen för de två makarna.

Tabell 3.1 visar flera slående fakta. Bland de valda är det färre kvinnor än män som är gifta (61 procent jämfört med 71 procent). Men bland KSO är skillnaden enorm, 61 procent jämfört med 78 procent. Vi ser också att det är vanligare att de kvinnliga politikerna skilt sig. Bland KSO är hela 21 procent av kvinnorna skilda, medan bara 9 procent av männen är det. Vad gäller andelen politiker med omyndiga barn (0–17 år) eller små barn (0–3) utmärker sig kvinnliga KSO som den grupp som har helt klart lägst andel. Här kan vi passa på att nämna ett slående fakta som inte finns med i tabellen. Bland kvinnliga KSO som har omyndiga barn och är gifta i början av mandatperioden så skiljer sig hela 17 procent under mandatperioden om de är KSO, medan endast 7 procent av männen i samma grupp skiljer sig.

De manliga politikerna har tagit ut en avsevärt mindre andel av föräldraledigheten än de kvinnliga politikerna, och de manliga KSO har tagit ut minst andel av alla grupperna (13 procent). De kvinnliga KSO har å andra sidan tagit ut den största andelen, hela 82 procent.

Det är också intressant att jämföra relationen mellan de kvinnliga och manliga politikerna och deras gifta makar.30 De manliga kommunalråden har äkta makar som har betydligt lägre årsinkomster än de själva. För de kvinnliga kommunalråden ser vi detsamma. Bland KSO är det 97 procent av männen och 88 procent av kvinnorna som har en högre årsinkomst än sin partner. Dessa siffror är av särskilt intresse eftersom de innebär att kvinnliga KSO har en inkomstfördelning som dels skiljer sig från det genom-snittliga mönstret i befolkningen, men också bryter mot den sociala normen att mannen bör ha en högre lön än sin fru.31

Varför är det så mycket vanligare att kvinnliga KSO är skilda och skiljer sig medan de sitter på sitt uppdrag? Vår forskning visar att en anledning troligtvis är att positionens natur innebär för stora påfrestningar för en relation där båda de vuxna har krävande jobb och där det dessutom finns hemmavarande barn. Analys beskrivs grafiskt i figur 3.1 nedan. Vi utgår ifrån de politiker som blir KSO för första gången och följer dem bakåt i tiden till valperioden innan de tilldelades uppdraget. Värdena på X-axeln startar under perioden

30 Svenska registerdata innefattar inte något mått på familjer som är sambo vilket innebär att vi bara kan göra dessa beräkningar för par som gift sig. 31 Bertrand m.fl 2015.

före uppdraget, -3 till -1, där tidpunkt -1 är valåret (notera att KSO tillträder i december). Tidpunkt 0 är det första året som KSO, och 1 och 2 är de två följande åren. Linjerna i figuren visar andelen av männen och kvinnorna som är skilda i de olika tidpunkterna. I den vänstra figuren visas andelen skilda bland män och kvinnor som inte har något barn under 18 år. I den högra figuren visas motsvarande andelar för dem som har minst ett barn i den åldern.

Resultaten i figur 3.1 är slående. I den högra delen av figuren kan vi se att kvinnor utan hemmavarande barn är mer än dubbelt så sannolika att vara skilda som männen i samma livssituation. Andelen skilda förändras dock inte märkbart när individerna utses till KSO. För dem med barn sker däremot en stor förändring. Innan tillträdandet till positionen är kvinnorna och männen med barn under 18 år relativt snarlika när det gäller andelen skilda. Efter tillträdet ser vi en skarp ökning av skilsmässorna bland kvinnorna där andelen skilda kvinnor fördubblas, från 10 till 20 procent. Framtida forskning kommer att syfta till att undersöka det här mönstret på ett mer ingående sätt.

Som vi sett i den här sektionen, och också tidigare i den här rapporten, har familjesituationen olika påverkan på mäns och kvinnors sannolikhet att fortsätta som kommunpolitiker. Denna situation är inte unik för den politiska sektorn. Tvärtom har forskare uppmärksammat att just företeelsen att bli förälder har en stor negativ inverkan på kvinnors arbetsutbud i ekonomin som helhet. Tongivande ekonomer har till och med hävdat att förbättrade förutsättningar för kvinnor att kunna kombinera sina åtagan-

den som föräldrar med sina karriärer är det ”sista kapitlet” i berättelsen om hur kvinnor och män ska få jämlika löner i dagens industrisamhällen.32 Ett annorlunda sätt att beskriva denna process skulle kunna vara att skapa arbetsvillkor som (1) gör det möjligt för både män och kvinnor att kombinera aktiva föräldraskap med politiska åtaganden och (2) skapa politiska åtaganden som tidsmässigt är möjliga att kombinera med två heltidsarbetande föräldrar.

Tidigare studier har formulerat olika förutsättningar för att yrken (i det här fallet det lokalpolitiska uppdraget) ska gå att kombinera med ett förtroendeuppdrag. De faktorer som särskilt lyfts fram är tids- och platsmässig flexibilitet, resonabla krav på arbetstiden och att samla mindre ansvar i en och samma individ. För positionen som KSO skulle detta kunna innebära dubbelt ledarskap och ökade resurser till den politiska staben, tydliga och sänkta krav på omfattningen av arbetsuppgifterna, och tydliga gränsdragningar för arbete på kvällar och helger. En kultur av att KSO ska vara ”tillgänglig jämt” bör ersättas med en kultur av att jobbet sköts som bäst om personen också har rätt till privat tid för hem och familj. Mer tillgänglighet är inte bättre.

När det gäller tids och platsmässig flexibilitet är det möjligt att skapa förutsättningar för kommunpolitiska uppdrag som gör dem mer attraktiva för barnföräldrar. Det kan särskilt handla om infrastrukturen. Att ha skötrum och lek/videorum för barn i anslutning till möteslokalerna, eller en lekhörna inne i själva mötesrummet, kan vara underlätta deltagandet bland föräldrar. I dagsläget finns skötrum i knappt hälften av alla svenska kommuner, medan lek/videorum endast finns i knappt 5 procent (författarnas eget enkätmaterial).33Det är också bara i en tredjedel av kommunerna där den lagstadgade rätten till ersättning för barnvakt under politiska möten utnyttjas i praktiken. Det är också önskvärt att möten förläggs utanför skolloven, vilket utgör en explicit regel i 25 procent av kommunerna.

32 Goldin 2014.

Enkätundersökning genomfördes under våren 2014. Svarsfrekvensen var 70 procent av samtliga KSO och vice-KSO. Minst ett svar kom in från 90 procent av kommunerna.

4 Utrikes föddas vertikala politiska representation

34

Det är inte bara kvinnor som blir mer sällsynta på de högre förtroendeuppdragen i kommunpolitiken. Detsamma gäller utrikes födda. I figur 4.1 jämför vi den genomsnittliga andelen personer födda utanför Norden bland befolkningarna i svenska kommuner35med andelen personer födda utanför Norden på tre hierarkiska nivåer av kommunpolitiken.36 Som lägsta nivå använder vi nominerade politiker, mellannivån är kommunfullmäktige-ledamöter som inte är KSO, och den högsta nivån är KSO.37 För att jämföra utrikes föddas representation på de tre nivåerna inom samma organisationer, dvs. lokala politiska partier, använder vi endast data från det största partiet i den styrande majoriteten i varje kommun. Detta dataunderlag omfattar 40 procent av den totala mängden fullmäktigeledamöter.

34 Detta stycke är en sammanfattning av vår forskningsrapport Immigrants' Vertical

Representation som tillhandahålls av författarna på begäran.

35 Medborgare i andra nordiska och EU-länder som varit folkbokförda i Sverige i minst ett år liksom personer från andra länder som varit folkbokförda i minst tre år har rätt att rösta och att kandidera i de kommunala valen. 36 Vårt fokus på utrikes födda från länder utanför Norden följer av tidigare forskning om invandrare i svensk politik som till exempel Blomqvist (2005). Studier har visat att marginalisering inte är en konsekvens av att vara utrikesfödd i sig, utan snarare av etniska hierarkier där sociokulturella avståndet är längre. Nordiska invandrare har med sig kultur och ideologi som liknar de svenska och därför gör den etniska kategoriseringen mindre synlig för svenskfödda. Utomnordiska invandrares avstånd är större, vilket gör dem mer synliga och ger dem lägre status (Bäck and Soininen 1996, Strömblad and Borevi 2004, Blomqvist 2005, Niklasson 2005a, Dahlstedt 2002, Molina and de los Reyes 2002). 37 Som nominerade politiker räknar vi nedåt på valsedeln från och med de som blivit invalda i kommunfullmäktige. Vi tar bara med hälften av partiets antal folkvalda, 5 nominerade för ett parti med 10 valda, osv. KSO approximeras med valsedelns förstanamn. Vi kan verifiera att 9 av 10 förstanamn blev KSO efter valen 2006 och 2010.

Figur 4.1 visar att de utrikes födda är underrepresenterade på alla tre nivåer i politiken och att graden av underrepresentation växer på de högre nivåerna. Medan andelen nominerade och folkvalda har ökat över tid i takt med den ökande andelen icke-nordiska invandrare i befolkningen kan vi inte se någon motsvarande trend för representationen på den högsta positionen, KSO. Mellan 1991 och 2010 låg denna andel på under 2 procent samtidigt som den genomsnittliga andelen icke-nordiska invandrare i kommunbefolkningarna växte från 4 till 8 procent.

Teorier om invandrares politiska representation skiljer sig delvis från teorier om kvinnors politiska representation genom att ha en starkare betoning på den underliggande befolkningen. Medan kvinnor oftast utgör ungefär hälften av befolkningen i en given kommun finns det en större geografisk variation i andelen utrikes födda. Eftersom forskningen visar att utrikes födda väljare är mer benägna att rösta på politiker som också är utrikes födda, och vice

0 % 2 % 4 % 6 % 8 %

1991 1994 1998 2002 2006 2010

Befolkning Nominerade

Valda KSO

versa för svenskfödda, förväntar vi oss en positiv relation mellan andelen utrikes födda inom befolkningen och inom politiken.38

I figur 4.2 använder vi data från valen 2006 och 2010 för att undersöka sambandet mellan befolkningsandel och vertikal ojämlikhet. Eftersom vi har information om den exakta fördelningen av alla förtroendeuppdrag under dessa två mandat-perioder kan vi göra en mer detaljerad indelning av den politiska hierarkin än vi gjort i analysen ovan. Vi delar in politikerna i fyra nivåer: 1) nominerade (enligt samma definition som ovan), 2) KF-ledamöter utan ordförandeskap, 3) nämndordförande, och 4) KSO.

Varje punkt är genomsnitt för 50 kommunalval. Data från 2006 och 2010. Figur 4.2 visar en högre grad av politisk representation på de två lägre nivåerna (nominerade och valda utan ordförandeskap) i

38 Se Bird m.f. 2011; Berg och Bjørklund 2011; Dancygier 2014.

kommuner med en större befolkningsandel. Det syns tydliga positiva trender i både de helfärgade punkterna och trianglarna i figuren. Däremot kan vi inte se något motsvarande mönster för de två högre positionerna. Både cirklarna (andelen KSO) och kryssen (andel nämndordföranden) saknar samvariation med befolkningsandelen. Andelarna utrikes födda på dessa positioner är låga, oavsett om de utrikes födda utgör en större andel av kommunbefolkningen. Våra resultat visar därmed att en högre andel utrikes födda i befolkningen inte är förknippat med mindre vertikal ojämlikhet.39

Vi kan kvantifiera den vertikala ojämlikheten genom att beräkna skillnaden i andelen personer födda utanför Norden på de olika nivåerna. Denna gradient kan sedan jämföras med situationen för svenskfödda. Resultaten visar tydligt att de utrikes födda blir mer sällsynta längre upp i hierarkin. Oddsen för att en politiker som är född utanför norden har nått en position som folkvald ledamot i kommunfullmäktige, snarare än att ha nått den lägre positionen som nominerad, är 35 procent lägre än för en svenskfödd politiker. Skillnaden i sannolikheten att ha nått ett ordförandeskap är ännu mer markant. De utrikes födda har 66 procent lägre odds att ha nått positionen som nämndordföranden, och hela 71 procent lägre odds att ha blivit ordförande i kommunstyrelsen. Denna bild stämmer väl överens med Blomqvists slutsats att invandrare bereddes plats i partierna, men att de inte fick positioner med faktiskt inflytande.40

Var är orsaken till den stora ojämlikheten i sannolikheterna att ha nått de högre positionerna? Ett sätt att närma sig den här frågan är att lägga till kontrollvariabler i skattningarna av de utrikes föddas relativa odds att ha nått respektive nivå. Vi börjar med att lägga till kontrollvariabler för ålder, kön och variabler som kan sägas mäta kvalifikationer för högre politiska uppdrag.41 En sådan variabel är tidigare politisk erfarenhet, mätt som antalet perioder som ledamot i fullmäktige. Två andra är utbildningsnivå och yrke. Analysen visar att kontrollvariablerna bara kan förklara en liten del av den vertikala ojämlikheten. Estimaten på de utrikes föddas nackdel i att

39 Jmf. resultaten i Dancygier m.fl., i tryck, som visar att sannolikheten att som nordisk eller icke-nordisk utrikes född bli nominerad på en valsedel ökar när andelen utrikes födda i befolkningen är högre. 40 Blomqvist 2005. 41 Se exempelvis Folke och Rickne (i tryck (a)) för en utförlig diskussion dessa kvalifikationer.

ha nått de högre nivåerna minskar bara med en tredjedel. Det innebär att nackdelen inte kan förklaras av dessa observerbara kvalifikationer och sociala attribut.

Vi kan också dela in de utrikes födda i grupper beroende av hur länge de bott i Sverige och sedan jämföra respektive grupp med den genomsnittliga svenskfödda politikern. Här behåller vi också kontrollvariablerna som beskrevs ovan. Jämförelsen visar att ojämlikheten är mindre markant när vi jämför svenskfödda med utrikes födda som varit bosatta en längre tid Sverige. Men även för den grupp som bott i Sverige allra längst, i mer än 30 år, finns betydande skillnader kvar. Exempelvis har dessa utrikes födda fortfarande 40 procent lägre odds än en svenskfödd att ha blivit nämndordförande.

Studier inom svensk statskunskap har uppmärksammat att personliga kontakter är en viktig resurs för en framgångsrik politisk karriär.42 Utrikes födda kan ha sämre förutsättningar att knyta sådana kontakter, inte minst när det gäller tillgång till före detta politiker bland familj och släktingar. Vi undersöker om de utrikes föddas nackdel att nå högre positioner kan förklaras av denna nätverksresurs genom att lägga till en kontrollvariabel för huruvida politikerna haft en släkting som varit folkvald i samma kommun i någon tidigare valperiod sedan 1982. Resultaten visar att släktskap till tidigare politiker kan förklara en del av skillnaden på de lägre positionerna, det vill säga att vara nominerad och att vara ledamot i fullmäktige. Däremot finner vi ingen skillnad i sannolikheten att nå de högre positionerna för politiker med ett sådant släktnätverk. För jämförelsen av utrikes och inrikes födda visar analysen att avsaknad av tidigare släktingar inom politiken kan förklara en liten andel av de utrikes föddas nackdel i att gå från nominerad till vald. Däremot kan variabeln inte alls förklara nackdelen i att ha nått de högre förtroendeuppdragen.

42 Se t.ex. Niklasson 2005b.

Det har tidigare uppmärksammats att utrikes födda politiker har ett större stöd i personvalet än inrikes födda.43 Vi vet också att fördelningen av personkryss mellan politikerna på ett partis valsedel påverkar hur partiet tillsätter högre förtroendeuppdrag.44 En möjlig förklaring till utrikes föddas nackdel i att nå högre positioner skulle kunna vara att utrikes födda politiker på lägre platser på valsedeln har ett större personröststöd än inrikes födda på jämförbara platser, men att detta mönster inte gäller valsedelns topp. Ett sådant mönster skulle vara förenligt med att utrikes födda får fler personröster i genomsnitt, men att utrikes födda som står på valsedelns högsta positioner kan ha det svårt att samla tillräckligt många kryss för att överträffa de svenskfödda på närliggande listplaceringar.

I figur 4.3 jämför vi den genomsnittliga andelen personröster för utrikes- och svenskfödda beroende på deras placering på sitt partis valsedel. Valsedlarna delas in i fyra kategorier, nominerade som inte blev valda, de två nedre tredjedelarna av de valda, den övre tredjedelen av de valda, och listettorna. Den heldragna linjen visar det skattade värdet för den genomsnittliga skillnaden i andelen kryss mellan utrikes- och svenskfödda politiker inom samma kategori av listplaceringar. Ett värde på 0.5 innebär exempelvis att utrikes födda har i genomsnitt 0.5 procentenheters fler personkryss. De två streckade linjerna på respektive sida om den heldragna linjen visar gränsvärdena ett 95-procentigt konfidensintervall kring denna skattade differens. Om konfidensintervallet överlappar den horisontella nollinjen innebär det att skillnaden i andelen röster inte är statistiskt säkerställd på fem procents signifikansnivå.

De regressioner som ligger till grund för figur 10 innefattar två viktiga typer av kontrollvariabler. Först och främst kontrollerar vi för listrank (en indikatorvariabel för varje enskild placering). Det innebär att vi tar hänsyn till att svenskfödda och utrikes födda kan ha olika placering inom respektive kategori. Vi inkluderar också ”partigruppsfixa effekter” (en indikatorvariabel för varje kommunalt parti och i varje val), vilket tar hänsyn till att utrikes födda utgör en större andel av politikerna i vissa partier och kommuner.

43 exempelvis SOU 2007:68. 44 Folke m.fl. i tryck.

Våra resultat visar att utrikes födda får en större andel av sitt partis personröster och att denna positiva differens återfinns inom alla fyra kategorier av listplaceringar. Både på lägre och på högre nivåer är de utrikes födda mer framgångsrika är inrikes födda i personvalet. Detta innebär att fördelningen av personröster inte är någon sannolik förklaring till varför utrikes födda nått toppen i lägre utsträckning. Snarare är det så att denna grupp är underrepresenterade på de högre positionerna trots att de har ett större stöd i personvalet än sina svenskfödda partikamrater.

Vi analyserar den vertikala ojämlikheten för ytterligare tre grupper: 1) politiker med minst en förälder född utanför Norden, 2) politiker födda i ett nordiskt land och 3) politiker med minst en

0.51*

0.82*

1.

04

16.3*

förälder född i ett nordiskt land. Analysen visar tämligen annorlunda resultat för dessa grupper.

För personer med föräldrar från icke-nordiska länder är den vertikala ojämlikheten ungefär hälften så omfattande som ojämlikheten för utrikes födda från dessa länder. Den estimerade skillnaden i att ha nått nivån av att vara vald är liten, och de något större estimaten för de högre nivåerna inte statistiskt skilda från noll.45 För utrikes födda från de nordiska länderna hittar vi en statistiskt säkerställd ojämlikhet i sannolikheten att ha nått var och en av de tre högre nivåerna (vald, nämndordförande och KSO). Storleken på nackdelarna är dock mindre än för de utrikes födda från icke-nordiska länder. Den genomsnittliga nordiska invandraren har 26 procent lägre odds att bli vald till kommunfullmäktige relativt att vara nominerad, 41 procent lägre odds att ha nått positionen som nämndordförande och 59 procent lägre odds att ha blivit KSO.

För personer med åtminstone en förälder född i ett nordiskt land (förutom Sverige, naturligtvis) finner vi ingen evidens för vertikal ojämlikhet.

Ett argument som ibland anförs av kritikerna till könskvotering är att reformen ger företräde för vissa minoriteter på bekostnad av andra. Om kvinnor ges förtur kommer det att gynna just kvinnorna, medan utrikes födda får det svårare att ta sig fram.47 En möjlig förklaring till utrikes föddas underrepresentation skulle därmed kunna vara att kvotering kan ha minskat antalet tillgängliga positioner. En enkel jämförelse av utrikes föddas representation mellan partierna ger inte stöd för denna hypotes. I de partier som genomfört könskvotering är representation högre på alla nivåer än i

45 För personer födda i andra nordiska länder ser vi en nackdel som är ungefär hälften så stor som för icke nordiska invandrare, medan personer med föräldrar födda i nordiska länder inte har någon uppmätt nackdel. 46 För en utförlig beskrivning hänvisas läsaren till Folke, Freidenvall och Rickne (i tryck) Gender Quotas and Ethnic Minority Representation: A Longitudinal Mixed Methods Study of Intra-Party Spillover, Politics and Gender. 47 Hughes 2011.

de partier som inte genomfört könskvotering. Här har både utrikes födda från Norden och utanför Norden räknats med.

Frågan kan studeras på ett mer omsorgsfullt sätt genom att undersöka effekten av socialdemokraternas införande av varvade listor. Om kvoteringen ledde till en undanträngning av utrikes födda från partiets mandat ska vi se en minskad andel utrikes födda bland ledamöterna i de lokala partigrupper som var tvungna att öka andelen kvinnor mest dramatiskt. Resultaten visar att så inte var fallet. Andelen utrikes födda varierar inte med storleken på kvoteringen, vilket innebär att kvoteringen varken förorsakade en förbättring eller försämring av utrikes föddas politiska representation. En viss trend syns visserligen i könsfördelningen bland de utrikes födda. På de platser där kvoteringen hade en relativt liten inverkan på könsfördelningen (eftersom representationen redan var relativt jämställd) är andelarna invandrarmän och -kvinnor snarlika. Där kvoteringen hade en större inverkan syns däremot att invandrarkvinnor går om invandrarmän när kvoteringen infördes i valet 1994 och sedan ligger konstant högre i de efterkommande valen.

Resultatet att kvoteringen för kvinnor kan ha gynnat utrikes födda kvinnor mer än utrikes födda män har en stark parallell i tidigare studier som undersöker hur politiska partier svarar på uppfattade (eller strikta) krav på att kombinera jämställdhet och etnisk representation på sina valsedlar. Om en viss social grupp har ett relativt stort inflytande över valsedelns sammansättning kan denna grupp maximera sin egen andel av mandaten genom att besätta andra platser med personer som faller inom ett flertal underrepresenterade kategorier på en och samma gång. Med andra ord kan det bli fler platser till svenskfödda medelålders män, samtidigt som listan som helhet uppfattas som mer representativ, om de kvinnor som står på listan samtidigt fyller ”kvoten” för utrikes födda. Sådana resonemang har rapporterats från partier i länder med valsystem som liknar det svenska och där könskvotering införts, så som Belgien och Norge.48 Om partierna tillämpar denna strategi får det naturligtvis negativa konsekvenser för utrikes födda män.

48 Celis m.fl. 2014, Bråten 2013, se också Tan 2014.

5 Slutsatser

Vår forskning visar att det finns en stark vertikal ojämlikhet både för kvinnor och utrikes födda. Även om båda grupperna är relativt välrepresenterade på de lägsta nivåerna i den kommunala politiska hierarkin, så minskar deras andelar ju högre upp vi kommer i hierarkin. Den genomsittliga kvinnan eller utrikes födda har till exempel knappt hälften så stor sannolikhet att vara ordförande för kommunstyrelsen som en inrikes född man.

Vår forskning visar att könskillnader i sannolikheten att hoppa av sina kommunpolitiska uppdrag bara kan förklara en mindre del av kvinnors frånvaro från de högre positionerna. För ett givet antal perioder som folkvald på kommunnivån, och för givna kvalifikationer, är kvinnorna mindre sannolika att utnämnas till de tyngre uppdragen. Att jämna ut skillnader i avhopp är således viktigt, men för att nå vertikal jämlikhet är det viktigt att skapa förståelse för varför kvinnorna som inte hoppat av missgynnas i så hög grad i förhållande till männen.

Könskvotering har visat sig vara en effektiv åtgärd för att öka andelen valda kvinnor. Vår forskning visar kvotering ger en ökad sannolikhet för att partgrupper leds av kvinnor. Den visar också att kvotering kan ge ett inflöde av kvinnor med högre kvalifikationer, utan att för den delen tränga undan andra politiska minoriteter så som utrikes födda.

Vår forskning, som sammanfattas i sektionen om familjen och den politiska karriären, visar att det inte bara finns viktiga skillnader i mäns och kvinnors möjligheter att nå toppen, utan också att följderna av att nå toppen kan bli olika. Till exempel kan vi se att kvinnor med barn under 18 år som är ordförande för kommunstyrelsen har en mer än dubbelt så hög risk för skilsmässa som män med barn under 18 år på samma position. En viktig

förklaring till detta är att kvinnors familjesituationer gör det svårare för dem än för män att kombinera den politiska karriären med familjeliv och äktenskap.

I sektionen om den vertikala ojämlikheten för utrikes födda visar vi att det råder en markant vertikal ojämlikhet för utrikes födda från icke-nordiska länder, medan situationen ser något bättre ut för utrikes födda från andra nordiska länder. För personer med en eller två utrikes födda föräldrar tyder resultaten på mindre nackdelar i den politiska karriären och vi hittar ingen statistisk nackdel för dem med föräldrar från nordiska länder. För gruppen som ligger längst efter svenskfödda vad gäller representation, de utrikes födda från icke-nordiska länder, finner vi att deras underrepresentation på tunga förtroendeuppdrag är lika markant i kommuner med små som med större andelar utrikes födda i befolkningen. Vi kan inte heller förklara underrepresentationen med ett svagt väljarstöd: stödet är i genomsnitt större än för svenskfödda, både på lägre och högre politiska positioner. Vidare finner vi ingen evidens för att kortare erfarenhet, utbildning, eller brist på nätverk i politiken i form av släktingar som tidigare varit kommunpolitiker, kan förklara ojämlikheten.

Referenser

Baxter, Janeen, och Erik Olin Wright. 2000. The Glass Ceiling

Hypothesis: A Comparative Study of the United States, Sweden, and Australia. Gender and Society 14 (2): 275–94. Becker, Gary S. 1957. The Economics of Discrimination. Chicago:

The University of Chicago Press. Bergh, Johannes, and Tor Bjørklund. 2011. The Revival of Group

Voting: Explaining the Voting Preferences of Immigrants in Norway. Political Studies 59 (2):308–27. Bertrand, M., Kamenica, E. och J. Pan. 2015. Gender Identity and

Relative Income within Households, The Quarterly Journal of

Economics. 130 (2):571-614

Besley, Timothy, Olle Folke, Torsten Persson och Johanna Rickne.

2013. Forced to succeed? Quotas, competition and candidate characteristics. IFN Working paper N 985. Besley, Timothy, och Marta Reynal-Querol. 2011. Do democracies select more educated leaders?. American political science review 105(3): 552-566. Bird, Karen, Thomas Saalfeld, och Andreas Wüst, red. 2011. The

Political Representation of Immigrants and Minorities: Voters, Parties and Parliaments in Liberal Democracies. New York:

Routledge. Black, Sandra och Philip Strahan. 2001. The division of spoils: Rent

sharing and discrimination in a regulated industry. American

Economic Review 91(4): 814-831

Blomqvist, Paula. 2005. Närvarons politik och det mångetniska

Sverige. Om att ta plats i demokratin. Doktorsavhandling

Göteborgs Universitet

Borevi, Karin and Per Strömblad, Per (red.), 2004. Kategorisering

och integration: Om föreställda identiteter i politik, forskning, media och vardag: rapport från Integrationspolitiska maktutredningen) Stockholm: Fritzes offentliga publikationer

Bråten, B. 2013. Folkestyrets innvandrere. Integrering i norske

kommuner. Oslo: Institutt for statsvitenskap (ISV).

Bäck, Henry. 2000. Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid.

Stockholm: Liber. Bäck, Henry och Maritta Soininen. 1996. Invandrarna, demokratin

och samhället. Om invandrarnas politiska deltagande i dagens Sverige Göteborg: Förvaltningshögskolan, Göteborgs Universitet.

Celis, K., Erzeel, S., Mügge, L. och A. Damstra. 2014. “Quotas and

Intersectionality: Ethnicity and gender in candidate selection.

International Political Science Review, 35 (55): 55–66.

Cotter, David A., Joan M. Hermsen, Seth Ovadia, och Reeva

Vanneman. 2001.. Social Forces 80 (2): 655–81. The Glass

Ceiling Effect

Dahlerup, Drude, och Lenita Freidenvall. 2010 Judging gender

quotas: predictions and results. Policy & Politics 38(3): 407–425. Dahlstedt, Magnus. 2002. Den mångfaldiga representationen: Det

monokulturella partilivet i kritisk belysning: 152-171. in Lindberg, Ingemar, and M. Dahlstedt. i: Lindberg, I & Dahlstedt, M (red)

Det slutna folkhemmet. Om etniska klyftor och blågul självbild.

Stockholm: Agora Dancygier, Rafaela. 2014. Electoral Rules or Electoral Leverage?

Explaining Muslim Representation in England. World Politics 66(2): 229-263. Dancygier, Rafaela, Oskar Lindgren, Sven Oskarsson, and Kåre

Vernby. i tryck, Why are Immigrants Underrepresented in Politics? Evidence from Sweden. American Political Science

Review.

Folke, Olle och Rickne, Johanna. i tryck (a). The Glass Ceiling in

Politics: Formalization and Empirical Tests. Comparative Political

Studies Folke, Olle och Johanna Rickne. i tryck (b). Electoral competition

and gender differences in political careers. Quarterly Journal of

Political Science.

Folke, Olle, Torsten Persson och Johanna Rickne. i tryck. The

Primary Effect: Preference Votes and Political Promotions. American

Political Science Review Folke, Olle, Freidenvall, Lenita, och Johanna Rickne. i tryck.

Gender Quotas and Ethnic Minority Representation: Swedish Evidence from a Longitudinal Mixed Methods Study. Gender &

Politics Franceschet, Susan, och Jennifer M. Piscopo. 2012. Gender and

political backgrounds in Argentina. In Dahlerup, Drude (red)

The Impact of Gender Quotas, 43–56.

Galasso, Vincenzo och Tommaso Nannicini. 2011. Competing on

good politicians. American Political Science Review, 105, 79–99. Goldin, Claudia. 2014. A Grand Gender Convergence: Its Last

Chapter. American Economic Review. 104(4):1091–1119. Holman, Mirya R. och Monica C. Schneider. 2014. Experimental

Investigations of the Gendered Political Ambition Gap. American

Political Science Association Annual Meeting, Washington, DC. Hughes, Melanie. 2011. “Intersectionality, Quotas, and Minority

Women’s Political Representation Worldwide. American Political

Science Review, 1–17.

Jonsson, Leif. 2003. Kommunstyrelseordförande: Kommunledare

med politiskförankring. Nora: Nya Doxa.

Järnbert, Mikaela och Johan Wilén.2013. Folkvaldas villkor i kom-

munfullmäktige Rapport från SCB.

Kanthak, Kristin, och George A. Krause. 2012. The Diversity

Paradox: Political Parties, Legislatures, and the Organizational Foundations of Representation in America. New York: Oxford

University Press. Krook, Mona Lena. 2009. Quotas for Women in Politics: Gender

and Candidate Selection Reform Worldwide. New York: Oxford

University Press. Makthandboken, S-kvinnor (http://www.socialdemokraterna.se/Webben-for-alla/S-kvinnor/Skvinnor/Var-politik/Makthandboken/)

Molina, Irene and Paulina de los Reyes. 2002. Kalla mörkret natt!

Kön, klass och ras/etnicitet i det postkoloniala Sverige. i Mulinari,

Diana, Molina, Irene och Paulina de los Reyes, (red.) Maktens (o) lika förklädnader. Kön, klass & etnicitet i det postkoloniala Sverige. Stockholm: Atlas. Nielsen, Peder. 2001. På och av – om uppdragsvillighet, rekrytering

och avhopp i den kommunala demokratin. in Att vara med på riktigt. Bilagor till betänkande av Kommundemokratikommittén.

Bilaga till SOU 2001:48. Niklasson, Birgitta. 2005a. Enstaka öar av framgång-etnicitet och

invandrarrepresentation i den politiska eliten. i Anita Göransson (red) Makten och mångfalden: Eliter och etnicitet i Sverige. Stockholm: Fritzes: 11–1. Niklasson, Birgitta. 2005b. Contact Capital in Political Careers.

Gender and Recruitment of Parliamentarians and Political Appointees. doktorsavhandling

Nilsson, Thomas. 2001. Den lokalpolitiska karriären: En

socialpsykologisk studie av 20 kommunalråd. Växjö: Växjö

Universitetspress Niven, David. 1998. The Missing Majority: The Recruitment of

Women as State Legislative Candidates. Westport, CT: Praeger.

Niven, David. 2010. Party Elites and Women Candidates: The Shape

of Bias, in Women, gender and politics: A reader. Krook, Mona,

Lena. (red), Oxford: Oxford University Press. Norris, Pippa (redaktör). 1997. Passages to Power: Legislative

Recruitment in Advanced Democracies. Cambridge: Cambridge

University Press. O'Brien, Diana Z., och Johanna Rickne, i tryck. “Gender Quotas

and Women's Political Leadership. American Political Science

Review.

Palmieri, Sonia. 2011. Gender-sensitive Parliaments: A Global Review

of Good Practices. Inter-Parliamentary Union Report No. 65.

SOU 1975:41Utredningen om den kommunala demokratin. Stockholm.

Fritzes. SOU 2007:68. Ett decennium med personval – Erfarenheter och

utfall. Stockholm

Rickne, Johanna. 2014. Könskvotering och kvinnors karriärer: En

jämförelse av svenska politiska partier. Statsvetenskaplig Tidskrift, Nr. 2. Tan, Netina. 2014. “Ethnic quotas and unintended effects on

women's political representation in Singapore. International

Political Science Review, 35 (55): 55–66

Wide, Jessika, 2015. Social representativitet i den lokala demokratin

– Partierna som politikens grindvakter? Underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning.

Del II: Media, det civila samhället och professionella påverkansaktörer

Demokratin och det förändrade medielandskapet

Mot ökade kunskapsklyftor och deltagandeklyftor?

Jesper Strömbäck

1 Inledning

I moderna demokratier spelar medierna en avgörande roll. Det bottnar i att medierna – i synnerhet nyhetsmedierna – utgör människors viktigaste källa till information om politik och samhälle.1 Modern politik är i allt väsentligt medierad, det vill säga den utspelar sig i och via medier. Det gör att både medborgarna och de politiska aktörerna är beroende av medierna. Medborgarna är beroende av medierna för information om allt sådant som ligger bortom deras egen vardag, vilket gäller det mesta som rör dagsaktuella frågor samt politik och samhälle. Även politiska aktörer är beroende av medierna för att få information om aktuella frågor, men också för att nå ut till bredare grupper i samhället.

Genom sin centrala ställning som informationskälla, arena för offentlig debatt och länk mellan olika grupper i samhället genomsyrar medierna de demokratiska och politiska processerna i samhället. Samtidigt har medierna över tid blivit allt mer oberoende av politiska institutioner och aktörer. Deras självständiga inflytande har därmed ökat. Den moderna demokratin är därför inte bara medierad. Den är också medialiserad, det vill säga genomsyrad, anpassad till och påverkad av medierna och deras självständiga inflytande.2 Forskning visar också att medierna kan utöva avsevärd makt bl.a. över vilka frågor människor tycker är viktiga och över hur människor uppfattar olika aspekter av verkligheten.3I praktiken blir mediernas bilder av verkligheten ofta verkligare än verkligheten, eftersom det är mediernas bilder av verkligheten som människor har tillgång till.

1

Strömbäck & Shehata, 2013; Shehata & Strömbäck, 2014.

2

Asp, 1986; Esser & Strömbäck, 2014; Kriesi et al., 2013.

3

Arendt & Matthes, 2014; Maurer, 2014; Strömbäck, 2014.

Det går därför inte att förstå demokratin och dess sätt att fungera utan att ta hänsyn till medierna och samspelet mellan politik, medier och medborgare. Både direkt och indirekt genomsyrar och påverkar medierna demokratin och dess kvalitet.

Vad gäller demokratins kvalitet finns det tre kriterier som är centrala och ofta lyfts fram inom demokratiteorin: politisk jämlikhet, effektivt deltagande och upplyst förståelse.4 Den mest grundläggande är principen om politisk jämlikhet. Ytterst bygger demokratin på tron om alla människors lika värde, och det är utifrån principen om alla människors lika värde som de demokratiska fri- och rättigheterna har formulerats.

För att demokratin ska fungera krävs det också att människor har möjlighet och är villiga att på olika sätt delta i de politiska processerna. Effektivt deltagande handlar därför om att medborgarna måste ha jämlika och effektiva möjligheter att påverka politiken, men också om att tillräckligt många måste vara villiga att delta politiskt. För att deltagandet ska vara meningsfullt och för att människor ska kunna ta ställning i samhällsfrågor och till de politiska alternativen krävs det samtidigt att de är informerade.5 Upplyst förståelse handlar därmed om att medborgarna måste ha jämlika och effektiva möjligheter att informera sig om politik och samhälle. Samtidigt ställer den upplysta förståelsen också krav på att medborgarna själva införskaffar sig den information de behöver.

De tre demokratikriterierna politisk jämlikhet, effektivt deltagande och upplyst förståelse behöver ses tillsammans. Ju mer demokratin präglas av att medborgarna har goda kunskaper om politik och samhälle och deltar i de demokratiska processerna, desto bättre. Inte minst är det viktigt att människor är informerade. För att citera Michael Delli Carpini och Scott Keeter, ”Political information is to democratic politics what money is to economics: it is the currency of citizenship”.6 Samtidigt är det viktigt att det inte finns allt för stora kunskaps- eller deltagandeklyftor mellan olika grupper. Stora kunskaps- eller deltagandeklyftor skulle inte bara strida mot principen om politisk jämlikhet. Det skulle också riskera att leda till att den politiska representationen snedvrids, till

4

Dahl, 1998, 2006; Petersson et al., 1998; Rothstein et al., 1995.

5

Delli Carpini & Keeter, 1996; Milner, 2010.

6

Delli Carpini & Keeter, 1996, s. 8.

ett växande demokratiskt utanförskap och till minskad legitimitet för demokratin.7

Med tanke på att medierna utgör människors viktigaste källa till information om politik och samhälle i vid mening går det inte att förstå vare sig graden av effektivt deltagande och upplyst förståelse utan hänsyn till medierna och människors mediekonsumtion. Det innebär att förändringar av medielandskapen eller människors mediekonsumtion kan få betydande demokratiska konsekvenser. För att kunna analysera demokratin och dess utmaningar måste man därför analysera medielandskapens och mediekonsumtionens förändringar.

Mot den bakgrunden är syftet med den här rapporten att analysera de förändrade medielandskapen och hur de påverkar människors medieanvändning, samt vilken betydelse dessa förändringar har för människors politiska kunskaper och politiska deltagande.

För att undersöka nyhetskonsumtionens förändringar och vilka faktorer som kan förklara i vilken grad människor följer olika nyhetsmedier kommer jag att använda Nordicoms Mediebarometer och de nationella SOM-undersökningarna, vilka har genomförts årligen sedan 1979 respektive 1986. För att undersöka sambanden mellan människors medieanvändning och deras politiska deltagande och kunskaper kommer jag att använda mig av Demokratipanelen 2014, som är en panelundersökning som genomförts inom ramen för det pågående forskningsprojektet De förändrade medielandskapen och demokratin.8

7 Delli Carpini & Keeter, 1996; Oskarson, 2013; Schlozman et al., 2012.

8

Forskningsprojektet är finansierat av Axel och Margaret Ax:son Johnsons

Stiftelse för allmännyttiga ändamål. Det som skiljer panelundersökningar från vanliga enkätundersökningar är att samma individer tillfrågas vid flera olika tillfällen, vilket bl.a. gör det möjligt att studera förändringar på individnivå. I Demokratipanelen 2014 ingick fyra panelvågor, men här kommer jag främst att använda mig av den fjärde vågen. Den genomfördes den 15-24 september 2014. Demokratipanelen genomfördes av Novus och består av ett representativt urval medborgare mellan 18-75 år. I den fjärde vågen deltog 2676 svarspersoner. Den ackumulerade svarsfrekvensen – andelen som deltog i samtliga fyra panelvågor – var 64%.

2 Medielandskap i förändring

Sedan mitten på 1980-talet har det svenska medielandskapet genomgått en revolutionerande förändring i flera faser. Vid mitten av 1980-talet hade public service fortfarande monopol på radio och tv och det fanns endast två rikstäckande tv-kanaler och tre radiokanaler. Dessutom var sändningstiden mycket begränsad, särskilt i tv. Först vid 16 eller 17-tiden började SVT:s båda kanaler att sända sitt ordinarie utbud och runt midnatt släcktes tv-rutorna. Den som dagtid eller nattetid ville titta på tv fick oftast nöja sig antingen med testrutan eller repriser. 1986/87 var den totala sändningstiden i SVT på årsbasis 5 224 timmar, vilket motsvarar 100 timmar per vecka och 14 timmar per dag.9 Ville man följa nyheterna kunde man välja mellan att läsa morgontidningen eller kvällstidningen på papper eller att vänta till nästa nyhetssändning i tv eller radio. I tv sändes nyheter endast under kvällstid. Runt 90 procent av svenskarna var regelbundna läsare av dagstidningar, medan runt 58 procent regelbundet såg på nyheterna i SVT. Medier var för de flesta liktydigt med radio, tv och tidningar.

Sedan dess har mycket hänt. Public service-monopolet har brutits och antalet tv-kanaler som har tillstånd att sända i marknätet har ökat från 2 till 57. Samtidigt har sändningstiden ökat dramatiskt. Idag sänds tv dygnet runt, och bara i SVT:s kanaler har sändningstiden ökat till 23 486 timmar, motsvarande 451 timmar per vecka och 64 timmar per dag.10 Samtidigt är radion sedan 1993 avreglerad och idag sänds kommersiell radio över hela landet.

Avregleringen av etermedierna är en revolutionerande förändring av det svenska medielandskapet under de senaste decennierna.

9

http://statistikdatabas.publicservice.se

10

Sveriges Television 2014, s. 8.

En annan revolutionerande förändring är tillkomsten och den ökade spridningen av internet och den fortgående digitaliseringen. Även om internets historia går tillbaka till 1960-talet var det under 1990-talet som utvecklingen tog fart. För varje år ökar den samlade informationsmängden. Idag beräknas det finnas flera miljarder hemsidor. I allt högre grad gäller maximen att allt som kan digitaliseras kommer att digitaliseras. I mitten på 1980-talet var det mycket ovanligt att människor hade egna datorer och internet existerade inte utanför mycket specialiserade kretsar. Idag har runt 90 procent av svenskarna tillgång till dator och internet i hemmet och närmare 60 procent har tillgång till bredband. På 1980-talet existerade knappt mobiltelefoner. Idag har nästan alla en mobiltelefon och över 60 procent en smartphone.11 En tydlig illustration av den tekniska utvecklingen är att en iphone idag rymmer mer datorkraft än Apollo 11 när den gjorde den första månlandningen.12

Den samlade effekten av dessa förändringar är att den totala informationsmängden har ökat dramatiskt. Aldrig har utbudet av olika medier och medieplattformar varit lika stort. Aldrig har det samlade medieutbudet varit lika stort. Aldrig har människor haft lika goda möjligheter att ta del av medieutbudet genom olika medier när de vill, var de vill och på de sätt de vill.

Utifrån detta är det vanligt att karaktärisera nutida samhällen som informationssamhällen. Det är korrekt i den meningen att informationsmängden har ökat dramatiskt och att framställning, bearbetning och förädling av information har blivit en allt viktigare källa till produktivitet, ekonomisk tillväxt, kreativitet och skapande. Digitaliseringen och den ökade automatisering som följer av digitaliseringen har till och med beskrivits som en industriell revolution, lika viktig som mekaniseringen och ångkraften i slutet av 1800-talet (den första industriella revolutionen) och utvecklingen av förbränningsmotorer och elektricitet (den andra industriella revolutionen) i slutet av 1800-talet och början av 1900talet.13 Viktigt ur det perspektivet är att vi bara är i början av den digitala revolutionen.

Samtidigt är talet om informationssamhället förledande av åtminstone två skäl. Det första handlar om att ordet information

11

Bergström & Oscarsson, 2014, s. 27.

12

Framtidskommissionen, 2013, s. 69.

13

Anderson, 2012; Brynjolfsson & McAffee, 2014; Castells, 2000.

lätt tolkas som att det handlar om sanningsenlig och korrekt information, men det är inte bara mängden korrekt information som har ökat. Även mängden desinformation – information som är falsk eller vilseledande, t.ex. genom att den är malplacerad, fragmenterad eller irrelevant i det sammanhang den används – har ökat.14 Mängden desinformation kan till och med ha ökat mer än mängden information, även om det är svårt att dra gränsen och att mäta mängden av information respektive desinformation.15

Det andra skälet är att mängden information i samhället inte säger särskilt mycket om vilka typer av information som finns tillgänglig eller om hur och av vilka grupper som olika typer av information används. Ur ett demokratiskt perspektiv är det framförallt information om politik och samhälle som är central. Den typen av information har ökat kraftigt, men det har också andra typer av information. Som andel av det totala utbudet av information kan mängden information om politik och samhälle till och med ha minskat. Att det finns mer information om politik och samhälle tillgänglig än någonsin betyder inte heller att den används i högre grad än förr. Med andra ord: mer information behöver inte betyda att människor blir mer informerade.

Mycket talar tvärtom för att människor i allmänhet inte är mer informerade om politik och samhälle nu än förr, trots stigande utbildningsnivåer och att den absoluta mängden information om samhälle och politik har ökat.16 För att förstå denna paradox är det centralt att förstå mediernas roll när det gäller människors kunskaper om politik och samhälle och vad som påverkar människors medieanvändning.

14

Nationalencyklopedins ordbok; Postman, 1987, s. 114.

15

Mohammed, 2012.

16

Delli Carpini & Keeter, 1996; Framtidskommissionen, 2013; Milner, 2010; Mohammed, 2012; Petersson et al., 1998.

3 Mediernas betydelse som källa till information om politik och samhälle

Samtidigt som information inte är liktydigt med kunskap är information en förutsättning för kunskap. När det gäller information om den politiska världen finns det i grund och botten tre vägar till information: egna erfarenheter, samtal med andra människor och medier.17 Beroende på vilken typ av politisk information det handlar om kan olika vägar till information vara olika viktiga. Om det t.ex. handlar om information om det svenska statsskicket är det något som människor kan lära sig i hemmet eller skolan och sedan bära med sig i vuxen ålder. I yngre åldrar är familjen, skolan och lärarna sålunda viktiga socialisationsagenter och källor till politisk information. Även samtal med andra människor kan vara en viktig källa till information, i den utsträckning som man diskuterar politik och samhälle med personer som är välinformerade om politik och samhälle. Egna erfarenheter väger alltid tungt, och via egna erfarenheter kan människor skaffa sig en bild av exempelvis hur den egna skolan fungerar. Däremot räcker egna erfarenheter inte långt när det gäller information om hur skolan generellt fungerar, och än mindre när det gäller information som handlar om varför skolan fungerar som den gör eller vilka förslag som finns för att förbättra den.

För att få information om allt sådant som ligger bortom den egna vardagen är människor beroende av medier för information. Det kan handla om böcker och sociala medier, men för de allra flesta har traditionella massmedier som tv, radio och tidningar – i

17

Asp, 1986; Mutz, 1998.

deras analoga eller digitala former – störst betydelse.18 Det främsta skälet är att det framför allt är nyhetsmedier som har organisationen och resurserna för att samla in, bearbeta och sprida information om aktuella skeenden, men också att människor av tradition vänder sig till olika nyhetsmedier för information om politik och samhälle. Över tid har digitala medier blivit viktigare, men de sajter som människor vänder sig till för information om politik och samhälle är i första hand digitala versioner av traditionella nyhetsmedier.19 De nyheter som delas och sprids via sociala medier kommer också i huvudsak från traditionella nyhetsmedier.

Det betyder att det bör finnas samband mellan människors medieanvändning, utbudet av politisk information i de breda nyhetsmedierna och människors kunskaper om politik och samhälle. Även om det finns många nyanser inom forskningen visar såväl nationella som komparativa studier att så är fallet, även om styrkan på sambandet varierar mellan studier och kan skilja sig beroende på bl.a. medietyp (exempelvis tv respektive tidningar), olika grupper av användare (exempelvis lågutbildade och högutbildade) och land. Det generella mönstret är att ju mer de breda nyhetsmedierna rapporterar om politik och samhälle och ju mer människor regelbundet tar del av de breda nyhetsmedierna, desto bättre är deras kunskaper om politik och samhälle.20

Samtidigt pekar forskning på att det kraftigt ökade utbudet av olika typer av medier och medieinnehåll har bidragit till ökade skillnader mellan grupper när det gäller i vilken grad man följer olika nyhetsmedier.21 Det riskerar att leda till ökade kunskapsklyftor.22För att förstå vad medielandskapens förändringar betyder för demokratin är det därför viktigt att förstå vad som påverkar människors medieanvändning.

18

Mutz & Young, 2011; Shehata & Strömbäck, 2014.

19

Mutz & Young, 2011; Purcell et al., 2010.

20

Aalberg & Curran, 2012; Curran et al., 2009; Elenbaas et al., 2013; Eveland et al., 2005; Fraile & Iyengar, 2014; Iyengar et al., 2010; Jerit et al., 2006; Liu et al., 2013; Nir, 2012; Shehata, 2013.

21

Aalberg et al., 2013; Blekesaune et al., 2010; Kziazek et al., 2010; Prior, 2007; Strömbäck et al., 2013

.

22

Se exempelvis Arendt & Matthes, 2014; Fraile, 2010; Fraile & Iyengar, 2014; Kwak, 1999; Nir, 2012; Prior, 2005; Shehata, 2013.

4 Att förklara medieanvändning – och förstå dess konsekvenser

Inom forskningen finns det ett flertal teorier för att försöka förstå och förklara människors medieanvändning. De flesta utgår från att människor är rationella och använder medier för att uppnå olika syften. En av de främsta teorierna är användningsteorin (uses and gratifications). Utgångspunkten för användningsteorin är att människor har vissa behov och att de använder medier för att tillfredsställa dessa.23 Det kan t.ex. handla om behov av information, avkoppling, underhållning eller att ha något att prata med andra om. Användningsteorin fokuserar därför på de sociala och psykologiska förklaringarna till vilka behov människor har, på vilka sätt människor använder sig av olika medier för att möta dessa, och i vilken grad som användningen av olika medier tillfredsställer dessa behov.

Samtidigt kan människor vara mer eller mindre aktiva som mediekonsumenter. En viktig distinktion är därför mellan instrumentell och ritualiserad medieanvändning.24 Med instrumentell medieanvändning avses att människor aktivt väljer medier och medieinnehåll för att uppnå olika mål, medan ritualiserad medieanvändning syftar på att människor mer passivt använder medier och väljer olika typer av medieinnehåll av vana eller för att fördriva tid. Olika skäl till att ta del av olika medier och medieinnehåll kan leda till både likheter och olikheter i mediekonsumtionen. Vi kan t.ex. välja att se på Rapport därför att vi är intresserade av de viktigaste nyheterna under dagen (instrumentell medieanvändning), men också därför att vi har som vana att göra det eller därför att vi av

23

Rubin, 2009; Ruggiero, 2000.

24

Rubin, 2009.

vana ser på TV och ibland råkar hamna på Rapport (ritualiserad medieanvändning).

Ju mer människors medieanvändning präglas av att vara instrumentell och målinriktad, desto mer selektiva kan de förväntas vara. Här bör man skilja mellan selektiv exponering (vad man exponerar sig för), selektiv uppmärksamhet (vad man uppmärksammar av det som man exponerar sig för), selektiv perception (hur man uppmärksammar och tolkar den information man exponerar sig för och uppmärksammar) samt selektiv hågkomst (vad man kommer ihåg av den information som man har exponerat sig för).25 I samtliga dessa selektivitetsprocesser har människors preferenser betydelse. Om man jämför någon som inte är politiskt intresserad med någon som är mycket intresserad är sannolikheten exempelvis större att den politiskt intresserade aktivt väljer att exponera sig för nyhetsmedier och uppmärksammar samt kommer ihåg just de nyheter som handlar om politik. Nyckelordet är sannolikhet: också de som inte är intresserade av politik kan mycket väl exponera sig nyhetsmedier, men det är mindre sannolikt, och i det fallet är valet mindre aktivt och instrumentellt.

Ett problem med många teorier som söker förklara människors medieanvändning är dock att de utgår från att människor är rationella och målinriktade, att de har fasta preferenser, och att de har förmåga att bedöma i vilken grad som användningen av olika typer av medier och medieinnehåll leder till måluppfyllelse.26 Inget av detta kan tas för givet. Ett annat problem är att de flesta teorier på området fokuserar på den individuella analysnivån. Samtidigt ingår människor alltid i en kontext präglad av olika kulturella, sociala, politiska, ekonomiska och tekniska förhållanden. De val som görs, görs alltid inom ramen för den kontext som människor befinner sig i. Man kan därför aldrig förstå individerna och deras medieanvändning utan att ta hänsyn till den kontext och det medielandskap som de ingår i.27 Strukturella och kontextuella förhållanden och institutioner genomsyrar människors vardag, inklusive deras preferenser och medieanvändning. Faktorer på makronivån samverkar alltid med faktorer på individnivån.

25

Eagly & Chaiken, 1993.

26

Webster, 2014.

27

Aalberg & Curran, 2012; Iyengar et al., 2010; Jerit et al., 2006; Nir, 2012; Prior, 2007; Shehata & Strömbäck, 2011; Webster, 2014.

Den mest eleganta teorin för att förklara hur faktorer på individnivån samverkar med faktorer på makronivån och påverkar mänskligt beteende kallas OMA-modellen, vilket står för

Opportunities, Motivations och Abilities.28 Kärnan i OMA-modellen är att mänskligt beteende – exempelvis politiskt deltagande eller nyhetskonsumtion – beror på kombinationen av möjligheter, motivationer och förmågor. För att människor ska kunna agera på ett visst sätt förutsätts att det finns möjligheter att göra det. Att det finns möjligheter räcker dock inte, om människor inte också har motivationen och förmågan. Det innebär samtidigt att ju större möjligheterna för att agera på olika sätt är, desto större betydelse får människors motivationer och förmågor. Förändringar av möjligheter på makronivån leder till förändringar av vilken betydelse som motivationer och förmågor på individnivån har.

Ett exempel kan illustrera detta. Om vi går tillbaka till 1980talet var medier liktydigt med massmedier och massmedier liktydigt med nyhetsmedier. De viktigaste medierna var dagspress, radio och tv, och samtliga dagstidningar, radiokanaler och tvkanaler förmedlade nyheter. Det var därför svårt att ta del av massmedier utan att exponeras för nyheter. Eftersom det bara fanns två tv-kanaler såg många på nyheterna, inte nödvändigtvis för att de var intresserade av att se på tv-nyheterna, men därför att de var intresserade av att se på tv, och såg man på tv var det stor sannolikhet att man råkade se nyheterna. Nu finns dock alla möjligheter i världen för människor att se på tv utan att exponeras för nyheter. Är man intresserad av nöje kan man välja mellan olika underhållningsorienterade kanaler och är man intresserad av sport kan man ta del av olika sportkanaler. Det finns också alla möjligheter i världen att via nätet hitta sidor som handlar om just det man är intresserad av. Var och en kan forma sin egen mediediet.

Vad OMA-modellen förutsäger är att ju större valmöjligheterna är, desto mer selektiva måste människor vara, och ju mer selektiva människor måste vara, desto större betydelse får deras preferenser och förmågor. Det kan i sin tur förväntas leda till ökade skillnader mellan grupper när det gäller vilka medier och vilket medieutbud de tar del av och i vilken grad olika grupper tar del av nyhetsmedier

28

Delli Carpini & Keeter, 1996; Luskin, 1990; Prior, 2007.

och följer nyheter om politik och samhälle.29 För de som är intresserade av politik och samhälle har det aldrig varit lika enkelt som nu att ständigt hålla sig informerad och uppdaterad. För de som inte är intresserade av politik och samhälle har det omvänt aldrig varit lika enkelt som nu att undvika allt vad nyheter om politik och samhälle heter. Det kraftigt ökade medieutbudet och möjligheterna att välja var, när och hur man tar del av olika medier och medieutbud kan därför resultera i att det uppstår parallella paradis för olika grupper av människor beroende av vilka motivationer och intressen de har.

Formulerat annorlunda innebär förändringarna av medielandskapen att sannolikheten för oavsiktlig exponering (incidental exposure) för nyheter har minskat.30 Givet mediernas betydelse som källa till information om politik och samhälle innebär det att sannolikheten för oavsiktlig inlärning (incidental learning) också har minskat.31 Risken är att det leder till ökade kunskapsklyftor genom att de som är intresserade av politik och samhälle i allt högre grad följer nyheterna och lär sig av det, samtidigt som sannolikheten för oavsiktlig exponering och inlärning minskar bland dem som inte är särskilt intresserade av politik och samhälle.

En annan konsekvens av de förändrade medielandskapen är att det har blivit enklare för människor att söka sig till information som bekräftar de verklighetsuppfattningar och åsikter som man redan har. Inte minst i USA finns det omfattande forskning kring detta, vilket hänger samman med att det där under en längre tid har funnits medier präglade av politiska agendor, exempelvis Fox News. På nätet har det samtidigt etablerat sig allt fler ”alternativa” medier som präglas av politiska agendor, också i länder som Sverige. Amerikansk forskning har också visat bl.a. att det finns tydliga tendenser att Demokrater och Republikaner använder olika medier, både när det gäller traditionella och nyare medier.32 Bland andra Cass Sunstein har därför varnat för en ”balkanisering” av offentligheten, där olika grupper lever i sina enklaver och där deras verklighetsuppfattningar och åsikter präglas av den självförstärkande

29

Arceneaux & Johnson, 2013; Kziazek et al., 2010; Prior, 2007; Stroud, 2011; Strömbäck et al., 2013.

30

Aalberg et al., 2013; Schoenbach & Lauf, 2002; Wonneberger et al., 2011.

31

Knoblock-Westerwick, 2014; Prior, 2007.

32

Arceneaux & Johnson, 2013; Iyengar & Hahn, 2009; Stroud, 2011.

och ensidiga information som förmedlas inom dessa.33 Relevant i det sammanhanget är att människor har en tendens att föredra information som bekräftar de åsikter och verklighetsuppfattningar som man redan har, så kallad confirmation bias.34 Det råder samtidigt olika uppfattningar om hur stark tendensen att söka sig till bekräftande information och att undvika utmanande information är.35

Oavsett vilket leder förändringarna av medielandskapen till att människor måste vara mer selektiva när det gäller vilka medier och vilken typ av medieinnehåll de exponerar sig för, och ju mer selektiva människor tvingas vara, desto större betydelse får deras preferenser och förmågor. Samtidigt är människors preferenser inte nödvändigtvis statiska. De påverkas av bl.a. de vanor man format under uppväxten, av normer och värderingar hos de grupper man umgås med eller identifierar sig med liksom i samhället i stort, av hur viktiga aktuella skeenden upplevs vara, och de kan fluktuera från en dag till en annan beroende på humör och andra omständigheter. Även den mest politiskt intresserade kan ibland föredra en actionfilm framför Agenda, och även den mest politiskt ointresserade kan ibland fångas av nyhetsflödet. Preferenserna kan också vara mer eller mindre starka. Ytterst är dock frågan om hur medielandskapens förändringar har påverkat människors medieanvändning, liksom sambanden mellan medieanvändning och politiska kunskaper och politiskt deltagande, en empirisk fråga. Därmed är det dags för de empiriska analyserna.

33 Sunstein, 2007. 34

Kahneman, 2011; Lodge & Taber, 2013.

35

Arceneaux & Johnson, 2013; Stroud, 2011; Garrett, 2009.

5 Mediekonsumtion i förändring

Sedan 1980-talet har en rad nya medieteknologier tillkommit samtidigt som antalet medier och det totala medieutbudet har expanderat kraftigt. Trots det var svenskarnas användning av de främsta massmedierna på en övergripande nivå länge förhållandevis stabil. Det visar Nordicoms Mediebarometer, som mäter andelen av befolkningen som en genomsnittlig dag använder olika medier. 1979 såg exempelvis 76 procent på TV en genomsnittlig dag: 2013 var motsvarande andel 83 procent. De största förändringarna står morgontidningar och internet för. Sedan 1979 har andelen som en genomsnittlig dag läser en morgontidning sjunkit från 74 till 56 procent. Samtidigt har andelen som en genomsnittlig dag använder internet ökat från 31 till 77 procent mellan 1999 och 2013.

Källa: Mediebarometer 2013. Figuren visar andel av befolkningen 9-79 år som använder de olika

medierna en genomsnittlig dag.

Att använda olika massmedier och att följa nyheterna är emellertid inte samma sak. Trenden att morgontidningar över tid tappar

0 20 40 60 80 100

1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2009 2013

TV Radio Morgontidning Kvällstidning Internet

medan internet blir allt viktigare är dock tydlig oavsett hur man mäter människors medieanvändning. I SOM-undersökningarna har människor sedan 1986 tillfrågats om sin nyhetsanvändning, och dessa visar att den regelbundna användningen av dagstidningar har minskat kraftigt samtidigt som användningen av nättidningar har ökat. Även nyheterna i TV och radio har tappat under de senaste 10–15 åren, men förändringarna är i dessa fall mindre. Det framkommer av Figur 5.2, som visar andelen regelbundna användare av olika nyhetsmedier mellan 1986 och 2013.

Källa: Bergström & Oscarsson, 2014. Användningen avser minst 5 dagar i veckan för radio och tv-

nyheter samt morgontidningar och minst tre dagar i veckan för kvällstidningar och nättidningar.

För mindre än tio år sedan läste över 80 procent fortfarande en dagstidning regelbundet, men nu är det bara cirka 56 procent som gör det. Det är en kraftig förändring på relativt kort tid. Samtidigt har andelen av befolkningen som regelbundet läser nättidningar ökat till 43 procent under samma tidsperiod. Det väcker frågan om förändringen framförallt handlar om minskad läsning av tidningar eller om att människor i allt högre grad läser nättidningar istället för de traditionella papperstidningarna.36

36

Jalakas & Wadbring, 2014, s. 163.

Svaret beror i hög grad på om det handlar om morgontidningar eller kvällstidningar. För morgontidningar har den regelbundna läsningen, inklusive både papper och online, minskat från 77 procent till 60 procent mellan 1986 och 2013, och de allra flesta – cirka 50 procent – läser fortfarande morgontidningar bara på papper. Andelen som läser morgontidningar online ökar över tid, men kompenserar inte för nedgången i läsningen av papperstidningarna.

Annorlunda förhåller det sig med kvällstidningarna, där läsningen på papper under perioden 1986-2013 sjönk från cirka 40 till cirka 5 procent. Samtidigt kompenserade den ökade läsningen online för det tappet, och den samlade regelbundna kvällstidningsläsningen är nu något större än på 1980-talet (se Figur 5.3).37

Källa: Jalakas & Wadbring, 2014. Användningen avser minst 3 dagar i veckan.

I allt högre grad är kvällstidningar något som bara läses digitalt. Under de senaste åren kan man också se en förskjutning av den digitala läsningen från datorer till mobiltelefoner. Mellan 2010 och 2013 ökade andelen av de regelbundna kvällstidningsläsarna som enbart läste via mobilen från 2 till 14 procent. Under samma period

37

Jalakas & Wadbring, 2014; Färdigh & Westlund, 2014.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1 9 8 6

1 9 8 7

1 9 8 8

1 9 8 9

1 9 9 0

1 9 9 1

1 9 9 2

1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

1 9 9 7

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

2 0 0 4

2 0 0 5

2 0 0 6

2 0 0 7

2 0 0 8

2 0 0 9

2 0 1 0

2 0 1 1

2 0 1 2

2 0 1 3

Bara papper Papper och online Bara online

Totalt: 39

42

sjönk kvällstidningsläsningen via dator i samma grupp från 53 till 27 procent.38

Ett sätt att tolka dessa resultat är i termer av ökad fragmentering. I allt mindre grad följer människor samma medier och medieutbud via samma plattformar: i allt högre grad följer människor olika medier och medieutbud via olika plattformar. Också när människor tar del av samma medier sker en ökad fragmentering när läsningen sker digitalt istället för på papper. När människor läser tidningar på papper exponeras alla för samma innehåll, medan läsningen digitalt styrs av vilka ämnen man är intresserad av men också av vilka nyheter som delas via sociala medier.39 Läser man en tidning på papper exponeras man för tidningen som en helhet. Läser man en tidning digitalt exponeras man snarare för enskilda artiklar.

Det är därför viktigt att inte enbart titta på förändringar på den aggregerade nivån och att inte likställa användningen av nyhetsmedier på olika plattformar. Även om forskningen på området ännu är begränsad är det troligt att kunskapseffekterna av att följa medier via deras traditionella plattformar och digitalt skiljer sig åt.

Att utvecklingen kan tolkas i termer av ökad fragmentering styrks av forskning som visar att den individuella variationen i nyhetsanvändningen har ökat över tid.40 Medan vissa grupper konsumerar nyhetsmedier i allt högre grad finns det andra som i högre grad än förr väljer bort nyhetsmedier. I spåren av det större medieutbudet har det under de senaste åren därför blivit vanligare att skilja mellan vad som kallas nyhetssökare (news seekers) och nyhetsundvikare (news avoiders). Definitionerna av nyhetssökare och nyhetsundvikare varierar något, men i grunden syftar nyhetssökare på dem som i de nya medielandskapen – präglade av allt större valmöjligheter – i hög grad väljer att använda sig av nyhetsmedier medan nyhetsundvikare syftar på dem som i hög grad väljer bort nyhetsmedier, oftast till förmån för mer underhållningsorienterade medier och medieutbud.41

38

Färdigh & Westlund, 2014, s. 181.

39

Boczkowski & Mitchelstein, 2013; Wadbring & Ödmark, 2014.

40

Strömbäck et al., 2013.

41

Aalberg et al., 2013; Ksiazek et al., 2010; Prior, 2007; Strömbäck et al., 2013; Webster, 2014.

För svensk del har det gjorts en tidsjämförande studie av gruppen nyhetssökare och nyhetsundvikare, vilken jag gjorde tillsammans med Monika Djerf-Pierre och Adam Shehata. Baserad på SOM-mätningarna bygger den på ett summerat index över människors samlade nyhetsmediekonsumtion, vilket omfattar såväl radio som tv-nyheter och läsning av både morgontidningar och kvällstidningar antingen på papper eller online. Indexet sträcker sig från 0 till 27, där 0 står för att man inte använder några nyhetsmedier överhuvudtaget medan 27 står för att man i princip dagligen följer nyheterna i såväl radio som tv, morgontidningar och kvällstidningar. Nyhetssökare definierades som personer med ett indexvärde över 20, medan nyhetsundvikare definierades som personer med ett indexvärde under 9.42

Den studien omfattade perioden 1986 till 2010, och visade att båda grupperna ökade i storlek över tid. Även om andelarna varierade något från år till år var trenden tydlig. Samma studie visade också att människors politiska intresse över tid blev viktigare för att förklara i vilken utsträckning som de följer nyhetsmedierna, även efter kontroll för bakgrundsvariabler som kön, ålder och utbildning. Den ökade betydelsen av politiskt intresse gällde för hela tidsperioden, men var särskilt markant under de sista fem år som ingick i studien.43

Sedan 2010 har förändringarna av medielandskapen fortsatt och en fråga är därför ifall andelarna nyhetssökare och nyhetsundvikare har fortsatt att öka sedan dess. För att undersöka detta har analysen gjorts om så att den omfattar hela tidsperioden 1986-2013. Resultatet redovisas i Figur 5.4. Medan kurvorna visar andelen nyhetssökare och nyhetsundvikare per år visar de raka linjerna vilken trenden är. Som framgår ökade andelen nyhetssökare mellan 1986 och 2013 från 12 till 18 procent, medan andelen nyhetsundvikare ökade från 8 till 17 procent. Jämförs detta med den tidigare studien tycks ökningen av andelen nyhetssökare ha avstannat medan andelen nyhetsundvikare fortsätter att öka. Trenden att andelen nyhetsundvikare ökar bekräftas också av studier som fokuserar på andelen icke-användare av olika medier. Mellan 1986 och 2011 ökade exempelvis andelen som mindre än en gång i veckan tar del

42

Strömbäck et al., 2013, s. 419-421.

43

Strömbäck et al., 2013, s. 429-430.

av någon morgontidning från 10 till 27 procent. Dessutom visar forskning att personer som sällan eller aldrig läser morgontidning i hög grad väljer bort också andra traditionella nyhetsmedier.44

Källa: Uppdaterad version från Strömbäck, Djerf-Pierre & Shehata, 2013.

De faktorer som generellt har starkast samband med nyhetsundvikande är ålder och politiskt intresse, och framförallt när det gäller den minskade papperstidningsläsningen är ålder en central förklaring.45 Unga väljer i allt högre grad bort papperstidningar. Samtidigt är det viktigt att poängtera att den ökade betydelsen av politiskt intresse för att förklara i vilken grad människor följer nyhetsmedier gäller också efter kontroll för ålder.

Ska man sammanfatta tyder denna och annan svensk och internationell forskning på att människors preferenser och intressen har fått allt större betydelse för i vilken utsträckning som man följer olika nyhetsmedier, samtidigt som andelen nyhetssökare och inte minst nyhetsundvikare ökar över tid.46 Ur ett demokratiskt perspektiv är detta viktigt av flera skäl.

44

Shehata & Wadbring, 2012, s. 376, 379.

45

Strömbäck et al., 2013; Shehata & Wadbring, 2012.

46

Strömbäck et al., 2013; Shehata, 2013; Shehata & Wadbring, 2012. 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22

1 9 8 6

1 9 8 7

1 9 8 8

1 9 8 9

1 9 9 0

1 9 9 1

1 9 9 2

1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

1 9 9 7

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

2 0 0 4

2 0 0 5

2 0 0 6

2 0 0 7

2 0 0 8

2 0 0 9

2 0 1 0

2 0 1 1

2 0 1 2

2 0 1 3

Nyhetsundvikare

Nyhetssökare

För det första ligger resultaten i linje med OMA-teorin, enligt vilken ökade möjligheter att välja leder till att människors preferenser får ökad betydelse. Förändringar på makronivån (expanderande medielandskap och ökade valmöjligheter) leder till att faktorer på mikronivån (preferenser och förmågor) får större betydelse för att förklara människors medieanvändning. Skälet till varför andelen nyhetssökare och nyhetsundvikare har ökat är inte att deras politiska intresse eller andra relevanta preferenser har förändrats: skälet är att deras politiska intresse och andra preferenser får större genomslag i ett medielandskap präglat av stora valmöjligheter än i ett medielandskap där valmöjligheterna är få.

För det andra talar mycket för att andelen nyhetsundvikare kommer att fortsätta öka. Det följer av att den grundläggande mekanismen handlar om att ökade valmöjligheter leder till att människors preferenser får ökad betydelse, men också av att yngre generationer inte socialiseras in i vanan att ta del av nyhetsmedier på samma sätt som tidigare generationer.47 Om andelen nyhetssökare kommer att öka är mer osäkert, bland annat därför att det finns en gräns för hur mycket tid även de mest intresserade kan lägga på att följa olika nyhetsmedier.

För det tredje visar forskning att sambandet mellan konsumtion av nyhetsmedier och politiskt intresse är ömsesidigt. Politiskt intresse bidrar till ökad nyhetskonsumtion, men konsumtionen av olika nyhetsmedier kan också bidra till ökat politiskt intresse, även om den effekten är svagare och inte gäller alla medier.48 För svensk del tyder forskning på att den positiva medieeffekten på politiskt intresse framförallt gäller nyheterna i public service.49 Förenklat uttryckt kan konsumtionen av nyhetsmedier bidra till att stimulera människors politiska intresse, vilket bidrar till ökad nyhetskonsumtion. Det innebär samtidigt att sjunkande nyhetskonsumtion bland grupper som inte är särskilt politiskt intresserade minskar sannolikheten att deras politiska intresse ska stimuleras, vilket i sin tur ökar sannolikheten att de fortsätter att vara, eller blir, nyhetsundvikare. Det kan leda till att en negativ spiral uppstår.

För det fjärde visar tidigare forskning att det finns samband mellan konsumtion av nyhetsmedier och såväl politiska kunskaper

47

Jalakas & Wadbring, 2014; Milner, 2010.

48

Boulianne, 2009; Strömbäck & Shehata, 2010.

49

Strömbäck & Shehata, 2010.

som politiskt deltagande.50 En ökande andel nyhetsundvikare och ökade klyftor i nyhetskonsumtion riskerar därmed leda till åtminstone två, ur ett demokratiskt perspektiv negativa, effekter. Dels riskerar utvecklingen att leda till ökade kunskapsklyftor och ökade deltagandeklyftor. Dels riskerar den lägsta nivån på kunskaperna hos de som är mindre politiskt intresserade att sjunka över tid. Det följer av att sannolikheten för oavsiktlig inlärning (incidental learning) minskar när sannolikheten för oavsiktlig exponering (incidental exposure) för nyhetsmedier minskar.

För att undersöka om dessa observationer stämmer krävs studier som både sträcker sig över tid och innehåller kunskapsfrågor. Den typen av studier finns det dock en brist på. Däremot möjliggör Demokratipanelen 2014 för analyser av hur mediekonsumtion såg ut under supervalåret 2014 och för sambanden mellan mediekonsumtion, politiska kunskaper och politiskt deltagande.

De följande empiriska analyserna består av två delar. Den första delen syftar till att beskriva svenskarnas mediekonsumtion, politiska kunskaper och politiska deltagande i samband med valrörelsen till riksdagen 2014. Den andra delen syftar till att analysera sambanden mellan mediekonsumtion, politiskt deltagande och politiska kunskaper.

50

Aalberg & Curran, 2010; Delli Carpini & Keeter, 1996; Iyengar et al, 2009, 2010; Jerit et al., 2006; Ksiazek et al., 2010; Liu et al., 2013; Shehata, 2013.

6 Mediekonsumtion, politiska kunskaper och politiskt deltagande

Tidigare konstaterades det att nyhetsmedierna för de allra flesta utgör den viktigaste källan till information om politik och samhälle. Detta bekräftas när svenskarna får svara på frågan hur de huvudsakligen får information om vad som händer i svensk politik (Figur 6.1). I topp ligger tv, följt av dator och morgontidningar, medan blott två procent uppger att samtal med vänner och bekanta utgör den viktigaste informationskällan.

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar = 2 676.

Procent avrundade till hela tal.

37

15

2

12

16

5

12

2

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Jämför man resultaten med 2010 har tv och morgontidningar tappat, medan mobilen och surfplattan har tillkommit och blivit viktigare som informationskällor.51 Ett utmärkande drag för medieutvecklingen är samtidigt att människor följer nyheterna via olika plattformar. Nästan all politisk information härrör ytterst från olika nyhetsmedier, men man kan följa dem i deras traditionella eller digitala format eller via delningar på sociala medier. För att bedöma hur betydelsefulla olika plattformar är räcker det dock inte att studera andelen som regelbundet följer nyheterna via dem; det är även viktigt att studera andelen som aldrig gör det. Det framkommer av Figur 6.2, som visar andelarna som följer nyheterna om politik via olika plattformar minst fem dagar respektive mindre än en dag i veckan.

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar = 2 676.

Procent avrundade till hela tal.

Resultaten visar åter att tv dominerar, både genom att det är en stor andel som regelbundet följer nyheterna om politik via tv och att det är en relativt liten andel som nästan aldrig gör det. Samtidigt som det jämfört med tidigare är fler som följer nyheterna om politik via mobil och surfplatta eller via sociala medier är det dock

51

Strömbäck & Shehata, 2013, s. 215.

55

41

3

40

44

38

21

17

40

86

32 32

43

63

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Minst 5 dgr/v < 1 dag/v

många som nästan aldrig gör det. Inte minst är det en majoritet som nästan aldrig följer nyheterna om politik via sociala medier.

När det gäller läsning av kvällstidningar på papper är det tydligt att det är en mycket liten andel som regelbundet läser dem och en mycket stor andel som nästan aldrig gör det. Som framgått tidigare har kvällstidningarna dock varit mer framgångsrika än morgontidningar när det gäller läsning online. För att närmare undersöka hur viktiga de olika formaten är för de olika medierna innehöll

Demokratibarometern 2014 en fråga om hur ofta människor under den senaste veckan tagit del av de främsta nyhetsmedierna i deras traditionella format eller på internet eller i mobilen. Resultatet redovisas i figur 6.3.

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar = 2 676.

Procent avrundade till hela tal. Digitalt format syftar på ”på internet eller i mobilen”. Med regelbunden nyhetsanvändning avses minst fem dagar i veckan.

Resultaten visar tydligt att för tv och radio-nyheterna, men också de lokala morgontidningarna, är de traditionella formaten klart viktigare än de digitala formaten. Omvänt är de digitala formaten mycket viktigare än papperstidningen för kvällstidningarna. För Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet är det mer jämnt.

32 32

36

28

2 2

37

7

5

8

6

5

4

38

17 17

12

8

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Traditionellt format Digitalt format

Olika typer av mediekonsumtion hänger samtidigt samman. Det framkommer av en faktoranalys baserad på frågan om konsumtionen av de olika nyhetsmedierna i deras analoga eller digitala former. Mer specifikt urskiljer sig sex dimensioner, vilka tillsammans förklarar 67 procent av variansen (se tabell 6.1).

Den första dimensionen skulle kunna kallas digitala etermedier och omfattar att lyssna på Ekot och att se på Rapport, Aktuellt eller TV4 Nyheterna på internet eller via mobilen. Den andra dimensionen kan kallas traditionella tv-nyheter och omfattar att se på Rapport, Aktuellt och TV4 Nyheterna på tv. Den tredje dimensionen kan kallas digitala kvällstidningar och omfattar främst att läsa Aftonbladet och Expressen, men också den lokala morgontidningen, via internet eller mobilen. Den fjärde dimensionen omfattar att läsa de ”nationella” morgontidningarna Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet, antingen på papper eller via internet och mobilen. Den skulle kunna kallas nationella morgontidningar. Den femte dimensionen skulle kunna kallas traditionella kvällstidningar och omfattar läsning av kvällstidningar på papper. Den sjätte dimensionen omfattar att lyssna på ekot på radion och att läsa den lokala morgontidningen på papper. Den är svårast att benämna, men skulle i brist på bättre kunna kallas morgonnyheter. Visserligen sänder Ekot nyheter över hela dagen, men även på morgonen då de flesta också läser morgontidningen på papper.

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Oviktade resultat. N = 2 676. Faktoranalys enligt Kaiser’s

kriterium. Varimaxrotering. Endast resultat med faktorladdningar på minst 0.4 redovisas.

Samtidigt som traditionella nyhetsmedier utgör den viktigaste källan till information om politik och samhälle har internet skapat nya möjligheter för politiska och andra aktörer att kommunicera

direkt till människor och för medborgarna att söka information via politiska hemsidor och bloggar, att följa politiker och partier via sociala medier och att själva delta i den politiska debatten. Många har också lyft fram de digitala och de sociala mediernas, enligt dem, revolutionerande och demokratiserande potential. En central fråga är därför i vilken grad som svenskarna de facto använder sig av digitala medier för politiska syften. En annan viktig fråga är vilken betydelse som politiskt intresse har. Svaret ges av Figur 6.4. Den visar andelen i befolkningen i dess helhet, samt bland dem som är mycket eller inte alls intresserade av politik, som under den senaste månaden (vilket här omfattar valrörelsen under de sista veckorna före riksdagsvalet) minst någon gång i veckan använt digitala medier för politiska syften.

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar = 2 676.

Resultaten är tydliga. För det första är det överlag relativt få som använder digitala medier för politiska syften. Den vanligaste aktiviteten är att läsa politiska bloggar. För det andra har det politiska intresset stor betydelse för att förklara i vilken grad som människor använder digitala medier för politiska syften. I allt väsentligt är det de politiskt intresserade – som även använder traditionella nyhetsmedier mer än de mindre politiskt intresserade

12

17

2

13

9

15

4 4

25

35

6

30

20

33

9 9

3

4

2

4

3

2 2 2

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Besökt

hemsida

Läst politisk

blogg

Skrivit på

egen blogg

Diskuterat

politik online

Följt via Twitter

Följt via

Facebook

Följt via Youtube

Följt via Instagram

Alla Mycket intresserade Inte alls intresserade

– som använder digitala medier för politiska syften. Det betyder, för det tredje, att användningen av digitala medier för politiska syften generellt sett inte kompenserar för ojämlikheter vad gäller i vilken utsträckning man följer nyhetsmedierna. Snarare förstärker digitala medier redan existerande ojämlikheter vilka bottnar i motivation och intresse.

Om vi vänder blicken mot det politiska deltagandet fick deltagarna i Demokratipanelen svara på om de någon gång under den senaste månaden deltagit i olika aktiviteter i syfte att påverka en samhällsfråga. Fokuserar man på den fjärde panelvågen, som omfattar den sista månaden före valet, visar figur 6.5 andelen bland befolkningen i dess helhet samt bland de mycket respektive inte alls politiskt intresserade som ägnade sig åt olika politiska aktiviteter.

Även om det inte finns några absoluta gränsvärden för vad som ska räknas som högt eller lågt deltagande kan det konstateras att det i de flesta fallen var färre än 15 procent som minst en gång under valrörelsen – den politiskt mest intensiva period som man kan tänka sig – ägnade sig åt någon av de politiska aktiviteterna. Undantagen utgörs av att argumentera för sina åsikter i en politisk diskussion och att försöka övertyga andra att rösta på ett visst parti, men det är också aktiviteter som är av ett annat – mer informellt och på många sätt mindre krävande – slag än de övriga politiska aktiviteterna.

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar = 2 676.

Ett tydligt mönster är annars att politiskt intresse har stor betydelse: genomgående ägnar sig de mycket politiskt intresserade åt politiska aktiviteter i betydligt högre grad än de som inte är politiskt intresserade. Det kan låta självklart, men är i linje med OMA-modellen och understryker vikten av människors preferenser. Ett tredje konstaterande är att faktorer såsom kön, ålder, utbildning, inkomst och ställning på arbetsmarknaden överlag har mycket mindre betydelse för att förklara människors politiska deltagande än politiskt intresse. Av utrymmesskäl visas inte alla dessa resultat, men mönstret är genomgående.

16

13

5

7

49

5

8

13

31

23

28

10

16

73

12

16

10

54

10

4

2

4

15

3

6

3

5

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Alla Mycket intresserade Inte alls intresserade

Vid sidan av det politiska deltagandet är människors politiska kunskaper av stor demokratisk betydelse. Samtidigt som det finns en utbredd enighet om den demokratiska vikten av upplyst förståelse finns det en diskussion om vilken typ av kunskaper som är viktigast. I studier av människors politiska kunskaper är det vanligt att fokusera på kunskaper om politikens former och regelverk, t.ex. hur många partier som sitter i riksdagen.52 Den typen av kunskaper är viktiga, men upplyst förståelse innebär även kunskaper om politikens substans, om förhållanden i verkligheten och om aktuella skeenden. Ska man förstå mediernas betydelse är det också mer relevant att fokusera på kunskaper om aktuella frågor än på kunskaper som man lär sig i skolan.

För att undersöka människors politiska kunskaper och fånga den mångdimensionella naturen av politisk kunskap ingick det 18 kunskapsfrågor i Demokratipanelens fjärde våg. En del av dessa handlade om det politiska regelverket, andra om förhållanden i verkligheten, andra om nya förslag som lagts sedan den föregående panelvågen och ytterligare andra om vilka partier människor förknippar olika förslag med. I samtliga fall gavs fyra svarsalternativ plus vet ej. För att förhindra att folk sökte efter rätt svar fanns det en tidsgräns på 20 sekunder för varje fråga. I tabell 6.2 redovisas resultaten.

52

Delli Carpini & Keeter, 1996; Petersson et al., 1998.

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar: 2676. De

som inte svarade i tid har räknats som om de svarade fel/inte visste.

Som framgår varierade kunskapsnivåerna stort mellan olika frågor. Om man ska försöka urskilja något mönster tycks kunskaperna störst när det gäller de politiska spelreglerna (a-c) och frågor som

har diskuterats länge eller fått stort utrymme i debatten (d, g, k, l, o och r). Slår man ihop svaren på kunskapsfrågorna till ett additivt index (0-18) är det genomsnittliga antalet rätt svar 9,8. Med andra ord, i genomsnitt hade människor rätt på cirka hälften av frågorna.

En central fråga för den här rapporten är sambanden mellan nyhetskonsumtion och politiskt deltagande respektive politiska kunskaper, vilket kommer att undersökas i detta och nästa avsnitt. Låt oss börja med sambanden mellan medieanvändning och politiskt deltagande. I figur 6.5 ovan redovisades hur ofta människor under den sista månaden före valet ägnade sig åt en rad specificerade politiska aktiviteter. Två av dessa faller lite utanför och har en annan karaktär än de övriga aktiviteterna. Det handlar om att argumentera för sina åsikter i en politisk diskussion och att försöka övertyga någon att rösta på ett visst parti. Fortsättningsvis lämnar jag dessa två aktiviteter utanför.

De kvarvarande sju aktiviteterna är skriva under en namninsamling, kontakta en politiker, skriva en insändare eller debattartikel i en dagstidning, skriva en debattartikel eller ett blogginlägg på internet, kontakta massmedier, delta i demonstration och att vara på ett politiskt möte. Slår man samman dessa till ett index sträcker det sig från 0 (inte deltagit i någon) till 14 (deltagit i samtliga aktiviteter flera gånger under den senaste månaden). En analys av indexet avslöjar en högst ojämn fördelning. De allra flesta, 68 procent, deltog inte i någon aktivitet alls och får ett indexvärde på 0. 12 procent får ett indexvärde på 1, 8 procent ett indexvärde på 2 och 4 procent ett indexvärde på 3. Det finns en liten grupp som får ett indexvärde på mer än 3, men 92 procent får ett indexvärde lika med eller mindre än tre.

Att det politiska deltagandet inte är mer omfattande och att fördelningen är så pass sned är intressant i sig, men det försvårar samtidigt möjligheterna att söka efter orsaksförklaringar. För att göra linjära regressionsanalyser krävs att svaren mer liknar en

normalfördelningskurva. Alternativet är att göra en logistisk regressionsanalys.53

För att undersöka nyhetskonsumtionens betydelse för det politiska deltagandet har jag därför gjort en serie logistiska regressionsanalyser. Som bakgrundsvariabler används kön, ålder, utbildning, månadsinkomst, politiskt intresse samt allmän politisk kunskap.54 I en första analys använder jag svaren på den övergripande frågan ”Hur stor uppmärksamhet ägnar du åt nyhetsrapporteringen om politik” som mått på nyhetskonsumtionen. Svarsskalan sträcker sig från 1 (ingen uppmärksamhet) till 5 (mycket stor uppmärksamhet). Resultaten visar att det finns ett signifikant och positivt samband mellan nyhetskonsumtion och politiskt deltagande (b = .22). Också när det gäller politiskt intresse finns det ett tydligt samband (b = .82).

I en andra modell använder jag som mått på nyhetsanvändning istället hur ofta människor följer nyheterna om politik genom att titta på tv-nyheter, läsa morgontidningar på papper, läsa kvällstidningar på papper, lyssna på nyheter i radion, gå in på nyhetssajter på internet, ta del av nyheter i mobilen eller surfplattan samt ta del av nyheter via sociala medier som Twitter och Facebook (se figur 6.2 ovan). En sådan analys visar återigen att det finns ett tydligt samband med politiskt intresse, men även att det finns positiva samband mellan politiskt deltagande och i vilken utsträckning människor läser kvällstidningar på papper (b = .10) och tar del av nyheter via sociala medier (b = .21).

I en tredje modell använder jag som mått på nyhetsanvändning istället de dimensioner som framkom av den tidigare faktoranalysen, det vill säga ”digitala etermedier”, ”traditionella tv-nyheter”, ”digitala kvällstidningar”, ”nationella morgontidningar”, ”traditionella kvällstidningar” och ”morgonnyheter”. Kontrollvariablerna är desamma som tidigare. Den analysen visar att det finns ett signifikant samband mellan ”digitala etermedier” och politiskt deltagande, men i övrigt är inget av sambanden mellan politiskt deltagande och nyhetskonsumtion signifikanta. Det ska också noteras att sambandet är svagt (b = .05). Liksom tidigare finns det ett tydligt samband mellan politiskt deltagande och politiskt intresse (b = .94).

53

För att kunna göra logistiska regressioner har den beroende variabel dikotomiserats utifrån 0=inte deltagit i någon politisk aktivitet och 1=deltagit i någon politisk aktivitet.

54

Politiskt intresse är mätt i panelvåg 3 och allmän politisk kunskap panelvåg 1.

Av dessa analyser kan man dra två övergripande slutsatser. Den första slutsatsen är att det finns mycket tydliga samband mellan politiskt intresse och politiskt deltagande. Det kan framstå som självklart, men understryker den betydelse som preferenser har för människors beteenden i relation till såväl politik som andra områden. Den andra slutsatsen är att det finns vissa samband mellan nyhetsanvändning och politiskt deltagande – även efter kontroll för bl.a. politiskt intresse och politiska kunskaper – men att de är relativt svaga och uppträder tydligare ju mer generella mått på nyhetsanvändning som används.

6.4. Samband mellan medieanvändning och politiska kunskaper

Nästa fråga handlar om sambanden mellan medieanvändning och politiska kunskaper. I de analyser som följer kommer den beroende variabeln utgöras av två olika index. Det ena inkluderar de sju frågor som rör kunskaper om aktuella frågor som redovisades i tabell 1, och kommer att benämnas Aktualitetskunskaper. Det sträcker sig från 0 till 7 med ett genomsnittligt värde på 3. Det andra inkluderar de åtta frågor som rör vilka partier som man förknippar med olika åsikter, och kommer att benämnas Partikunskaper. Det sträcker sig från 0 till 8 med ett genomsnittligt värde på 4,3. Vad gäller båda indexen liknar fördelningen en normalfördelningskurva.

För att undersöka sambanden mellan nyhetskonsumtion och politiska kunskaper har jag gjort en serie multivariata regressionsanalyser. I dessa har kontrollvariablerna utgjorts av kön, ålder, utbildning, månadsinkomst och politiskt intresse. Politiskt intresse mäts i panelvåg 3. Dessutom ingår återigen ett mått på allmän politisk kunskap, vilket undersöktes i panelvåg 1. Detta gör det möjligt att utesluta att eventuella kunskapseffekter beror på tidigare inhämtad kunskap.

Liksom tidigare börjar jag med det mest generella måttet på nyhetskonsumtion, vilket utgår från frågan ”Hur stor uppmärksamhet ägnar du åt nyhetsrapporteringen om politik”. Resultaten redovisas i tabell 6.3.

Källa: Demokratipanelen 2014. * markerar statistiskt signifikanta samband. Ostandardiserade b-

värden

.

Resultaten visar att det finns positiva och tydliga samband mellan såväl partikunskaper som aktualitetskunskaper och hur stor uppmärksamhet människor ägnar åt nyhetsrapporteringen om politik. Ju större uppmärksamhet människor ägnar åt nyhetsrapporteringen om politik, desto bättre är deras aktualitetskunskaper och partikunskaper.

I nästa steg ersätter jag måttet på nyhetsanvändning med svaren på frågan om hur ofta människor följer nyheterna om politik genom att titta på tv-nyheter, läsa morgontidningar på papper, läsa kvällstidningar på papper, lyssna på nyheter i radion, gå in på nyhetssajter på internet etc. Resultaten redovisas i tabell 6.4.

Källa: Demokratipanelen 2014. * markerar statistiskt signifikanta samband. Ostandardiserade b-

värden.

Resultaten visar flera statistiskt säkerställda samband, även efter kontroll för politiskt intresse och allmänna politiska kunskaper. När det gäller aktualitetskunskaper finns det positiva samband med att titta på tv-nyheter, läsa morgontidningar på papper, lyssna på nyheter i radio och gå in på nyhetssajter på internet. När det gäller partikunskaper finns det positiva samband med att läsa morgontidningar på papper, lyssna på nyheter i radion, på in på nyhetssajter på internet och ta del av nyheter via sociala medier. Samtidigt finns det ett negativt samband mellan partikunskaper och att läsa kvällstidningar på papper. Nyhetskonsumtionen har med andra ord betydelse, men också genom vilka medier man följer nyheterna om politik. Att effekterna generellt är relativt svaga beror i hög grad på kontrollvariablerna: utan dessa skulle effekterna vara starkare.

För att ytterligare testa medieanvändningens betydelse för människors politiska kunskaper ska jag i ett tredje steg undersöka sambanden mellan de dimensioner i nyhetsanvändningen som framkom i faktoranalysen av hur ofta människor tar del av specifika nyhetsmedier och människors aktualitetskunskaper och partikunskaper. Resultaten redovisas i tabell 6.5.

Källa: Demokratipanelen 2014. * markerar statistiskt signifikanta samband. Ostandardiserade b -

värden. Mediekategorierna följer av faktoranalysen redovisad i tabell 1.

Även med dessa mått på nyhetskonsumtion visar resultaten flera signifikanta samband med politiska kunskaper. När det gäller aktualitetskunskaper finns det positiva samband med konsumtion av ”traditionella tv-nyheter”, ”digitala kvällstidningar”(som också omfattar digitala lokala morgontidningar), ”nationella morgontidningar” och ”morgonnyheter” (som omfattar att lyssna på Ekot i radion och att läsa lokala morgontidningar på papper). Samtidigt finns det negativa samband med att konsumera ”digitala etermedier”

och att läsa kvällstidningar på papper. Vad gäller partikunskaper finns det positiva samband med att konsumera ”nationella morgontidningar” och ”morgonnyheter”, men ett negativt samband med att läsa kvällstidningar på papper. Precis som tidigare gäller dessa samband efter kontroll för politiskt intresse och allmän politisk kunskap, vilket är viktigt i sig och utesluter att resultaten beror på tidigare inhämtade kunskaper.

En fråga som kan vara av särskilt intresse handlar om public service. Som vi har sett finns det positiva samband mellan att ”titta på tv-nyheter” och dimensionen ”traditionella tv-nyheter” och aktualitetskunskaper, men inte partikunskaper. Men har det någon betydelse om man tittar på Aktuellt, Rapport eller TV4 Nyheterna? För att undersöka detta har jag gjort en ytterligare regressionsanalys med samma kontrollvariabler som tidigare och svaren på frågan om hur man ofta tittar på de tre nyhetsprogrammen på TV som mått på nyhetskonsumtion. Resultaten visar att det har betydelse vilka tv-nyheter människor tittar på. Vad gäller både aktualitetskunskaper och partikunskaper finns det positiva samband med att titta på Rapport (b = .14 och b = .08) men negativa samband med att titta på TV4 Nyheterna (b = – .07) och b = – .07). För Aktuellt är inga samband signifikanta.55

Som illustration av nyhetskonsumtionens betydelse kan vi gå tillbaka till frågan om hur stor uppmärksamhet människor ägnar åt nyhetsrapporteringen om politik. Bland dem som knappt ägnar någon uppmärksamhet alls åt den politiska nyhetsrapporteringen – vilka kan ses som nyhetsundvikare – hade man i genomsnitt 1,6 rätt på frågorna om aktualitetskunskaper och 2,8 rätt på frågorna om partikunskaper. Bland dem som ägnar stor uppmärksamhet åt nyhetsrapporteringen om politik – vilka kan ses som nyhetssökare – hade man i genomsnitt rätt på 3,6 av frågorna om aktualitetskunskaper och 4,9 rätt på frågorna om partikunskaper.56

Med andra ord, nyhetskonsumtionen gör skillnad. Det har betydelse både hur mycket man följer nyhetsrapporteringen om politik och genom vilka medier man gör det.

55 Se även Strömbäck, 2015.

56

Med nyhetsundvikare avses här att man svarat 1 eller 2 på den femgradiga skalan om hur stor uppmärksamhet man ägnar åt nyhetsrapporteringen om politik. Med nyhetssökare avses att man svarat 4 eller 5 på samma skala.

7 Sammanfattning och slutsatser

Under de senaste decennierna har det svenska medielandskapet förändrats i grunden. Från att ha präglats av begränsade valmöjligheter och att massmedier var liktydigt med nyhetsmedier har medielandskapet förändrats till att präglas av nästan obegränsade valmöjligheter och att nyhetsmedier och nyhetsjournalistik utgör en krympande andel av det totala medieutbudet. Medielandskapet har både expanderat och fragmenterats. Som en konsekvens av detta har människors preferenser fått allt större betydelse, vilket har gjort att även mediekonsumtionen har fragmenterats. Samtidigt som det har blivit allt enklare för dem som är intresserade av politik och samhälle att hitta kvalificerad information och ta del av nyheter var de vill, när de vill och via plattformar de föredrar, har det blivit allt enklare för dem som inte är intresserade av politik och samhälle att undvika nyhetsmedier och nyhetsjournalistik. Över de senaste decennierna har det allt tydligare vuxit fram en grupp av nyhetssökare och en grupp av nyhetsundvikare. Samtidigt som det finns tecken på att ökningen av andelen nyhetssökare har avstannat fortsätter andelen nyhetsundvikare att öka. Den processen riskerar att accelerera i takt med att mediekonsumtionen blir allt mer digital och att yngre generationer växer upp utan att socialiseras in i normen att följa nyheterna.

Detta har stor betydelse för demokratin, inte minst mot bakgrund av det demokratiska kravet på upplyst förståelse. För att demokratin ska fungera förutsätts det att människor är åtminstone någorlunda informerade om politik och samhälle och att kunskapsklyftorna mellan olika grupper inte är allt för stora. Annars riskerar det politiska deltagandet bli mindre utbrett och effektivt än vad det redan är och den politiska representationen snedvridas.

Utvecklingen skulle kunna beskrivas som en process där sannolikheten för oavsiktlig exponering för nyhetsmedier och politisk information, och därmed för oavsiktlig inlärning, minskar i takt med att medielandskapen och mediekonsumtionen fragmenteras och att människors preferenser – inte minst deras politiska intresse – blir allt viktigare för att förklara i vilken utsträckning de tar del av olika nyhetsmedier.

Samtidigt visar de resultat som har presenterats i den här rapporten att människors nyhetskonsumtion har betydelse för deras politiska kunskaper. Ju mer uppmärksamhet man ägnar åt nyhetsrapporteringen om politik, desto bättre är kunskaperna om både aktuella frågor och händelser och om partiernas ståndpunkter. Samtidigt har det betydelse vilka nyhetsmedier man följer. De positiva kunskapseffekterna följer i första hand av att läsa morgontidningar på papper, lyssna på radionyheter som Ekot, titta på Rapport och att läsa Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet på papper eller på nätet. När det gäller att följa etermedierna digitalt och att läsa kvällstidningar på papper är effekterna på människors politiska kunskaper antingen icke-signifikanta eller till och med negativa. Effekterna är i vissa fall ganska små, men med tanke på att analyserna har kontrollerat för bl.a. politiskt intresse, allmänna politiska kunskaper, utbildning, kön och ålder har de ändå betydelse.

Effekterna när det gäller det politiska deltagandet är överlag svårare att etablera efter kontroll för politiskt intresse. Det betyder inte nödvändigtvis att nyhetskonsumtionen saknar betydelse för i vilken utsträckning människor deltar politiskt, utan snarare att betydelsen av människors politiska intresse överskuggar andra faktorer. Om man gör om regressionerna utan att kontrollera för politiskt intresse visar de fler och starkare samband mellan politiskt deltagande och nyhetskonsumtion. Exempelvis ökar sambandet mellan politiskt deltagande och hur stor uppmärksamhet man ägnar åt nyhetsrapporteringen om politik från b = .22 till b = .59. Samtidigt betyder det politiska intresset allt mer för att förklara människors nyhetskonsumtion, vilken i sin tur har samband med människors politiska deltagande.

I det här sammanhanget är det värt att reflektera över mätbara respektive faktiska samband mellan nyhetskonsumtion och såväl politiska kunskaper som politiskt deltagande. När det gäller

politiska kunskaper utgår den här typen av undersökningar alltid från sådant som nyheterna faktiskt har uppmärksammat och undersöker sedan sambanden mellan nyhetskonsumtion och kunskaper om dessa frågor eller händelser. Därmed riskerar dock mediernas betydelse som informations- och kunskapskälla att underskattas. Skälet är att det förutsätts att nyhetsmedierna har rapporterat om frågorna eller händelserna, men det är inget som kan tas för givet. De frågor eller händelser som passerar mediernas nyhetsvärderings- och nyhetsurvalsprocesser och rapporteras om är bara en liten bråkdel av allt som faktiskt sker och som skulle kunna rapporteras som nyheter. Det mesta filtreras bort, och sannolikheten att människor – utöver de specialintresserade och direkt berörda – ska få vetskap om sådant som medierna inte rapporterar om är mycket liten. Med andra ord: mediernas faktiska betydelse för människors kunskaper om politik och samhälle är större än den mätbara betydelsen.

Det är också mycket troligt att nyhetsmediernas betydelse för det politiska deltagandet är större än vad undersökningar brukar visa. Människors intresse för politik liksom deras vilja att delta politiskt och om de uppfattar politiskt deltagande som meningsfullt formas normalt över längre tidsprocesser än vad de flesta undersökningar lyckas fånga. Samtidigt har medierna betydelse för hur intresserade människor är av politik och för i vilken utsträckning de upplever det politiska systemet som responsivt och politiskt deltagande som meningsfullt.57 I stor utsträckning filtreras denna betydelse bort när man kontrollerar för människors politiska intresse, samtidigt som effekterna uppstår under längre tidsperioder än vad studier på området normalt omfattar. Med andra ord: mediernas indirekta och faktiska betydelse för det politiska deltagandet är med stor sannolikhet större än den mätbara betydelsen.

En annan viktig aspekt av medieutvecklingen som inte har varit i fokus för den här rapporten, men som har en central betydelse för demokratin, handlar om de successivt försämrade förutsättningarna för nyhetsjournalistiken. Under de senaste 10-20 åren har de svenska nyhetsmedierna pressats allt hårdare av digitaliseringen och

57

Boulianne, 2009; Hansen & Pedersen, 2014; McCombs et al., 2011; Strömbäck & Shehata, 2010.

den ökade konkurrensen om såväl människors uppmärksamhet som om annonsintäkter. Trycket på att hålla nere eller minska kostnaderna har ökat, samtidigt som nyhetsvärderingarna har påverkats i riktning mot att fokusera mer på nyheter som genererar klick och uppmärksamhet – vad som ibland kallas mjuka nyheter (soft news) – på bekostnad av nyheter som ur ett samhälleligt och demokratiskt perspektiv kanske är viktigare men som kräver mer resurser och som ställer högre krav på publikernas intressen och kunskaper – vad som ibland kallas hårda nyheter (hard news).58Aktuella studier visar också en utveckling inte minst av den lokala journalistiken som är oroväckande. Mellan 2004 och 2014 minskade antalet journalister på svenska lokaltidningar med 25 procent, samtidigt som antalet lokalredaktioner minskade 36 procent. Antalet journalister som arbetar utanför huvudredaktioner minskade med 34 procent.59Under 2014 lade TV4 dessutom ned sina lokala redaktioner, samtidigt som Sydsvenskan köpte Helsingborgs Dagblad varvid antalet journalisttjänster minskade med en tredjedel. Fler exempel från olika delar av landet skulle kunna ges.

Konsekvensen av detta är bl.a. en uttunnad journalistisk kvalitet och att fler delar av landet och samhället hamnar i medieskugga. Allt färre journalister kan inte förväntas klara av att upprätthålla en bevakning med samma bredd och djup som förr. Detta riskerar att göra nyhetsmedierna (inte minst lokaltidningar och kommersiella medier) allt mindre informativa. Det riskerar i sin tur att bidra negativt till människors politiska kunskaper och deltagande.

Om demokratin förutsätter att människor är åtminstone någorlunda informerade om politik och samhälle och att det inte finns allt för stora kunskapsklyftor mellan olika grupper väcker medieutvecklingen och sambanden mellan nyhetskonsumtion och politiska kunskaper tre mycket viktiga frågor för framtiden. För det första, hur skulle det politiska intresset kunna stimuleras bland grupper som är måttligt eller inte alls intresserade av politik och samhälle? För det andra, hur skulle sannolikheten för oavsiktlig exponering för nyheter om politik och samhälle och därmed för oavsiktlig inlärning kunna ökas bland grupper som är måttligt eller inte alls intresserade av politik och samhälle? För det tredje, hur

58

Boczkowski & Mitchelstein, 2013; Hamilton, 2004; Karlsson & Clerwall, 2013.

59

Nygren & Althén, 2014.

skulle förutsättningarna för den kvalificerade nyhetsjournalistiken kunna förbättras i de nyhetsmedier som når ut till breda grupper i samhället?

Här finns inte utrymme för att utveckla svar på dessa frågor, men det är dessa frågor som borde stå i centrum för diskussionen om medieutvecklingen och dess konsekvenser. Medieutvecklingen är ingen branschfråga. Medieutvecklingen är en demokratifråga.

Referenser

Aalberg, T., & Curran, J. (red.) (2012). How Media Inform

Democracy. A Comparative Approach. London: Routledge.

Aalberg, T., Blekesaune, A., & Elvestad, E. (2013). Media Choice and

Informed Democracy: Toward Increasing News Consumption Gaps in Europe? International Journal of Press/Politics 18(3), 281– 303. Anderson, C. (2012). Makers. The New Industrial Revolution. New

York: Crown Business. Arceneaux, K., & Johnson, M. (2013). Changing Minds or Changing

Channels? Partisan News in an Age of Choice. Chicago: University of Chicago Press.

Arendt, F., & Matthes, J. (2014). Cognitive Effects of Political

Mass Media. I C. Reinemann (red.), Political Communication (sid. 547-568). Berlin: De Gruyter. Asp, K. (1986). Mäktiga massmedier. Studier i politisk opinionsbildning.

Stockholm: Akademilitteratur. Bergström, A., & Oscarsson, H. (2014). Mittfåra & marginal. I A.

Bergström & H. Oscarsson (red.), Mittfåra & marginal (sid. 11-34). Göteborg: SOM-institutet. Blekesaune, A., Elvestad, E., & Aalberg, T. (2010). Tuning out the

World of News and Current Affairs – An Empirical Study of Europé’s Disconnected Citizens. European Sociological Review 28(1), 110-126. Boczkowski, P. J., & Mitchelstein, E. (2013). The News Gap. When

the Information Preferences of the Media and the Public Diverge.

Cambridge: MIT Press.

Boulianne, S. (2009). Stimulating or Reinforcing Political Interest?

Using Panel Data to Examine Reciprocal Effects Between News Media and Political Interest. Political Communication 28(2), 147-162. Brynjolfsson, E., & McAfee, A. (2014). The Second Machine Age.

Work, Progress, and Prosperity in a Time of Brilliant Technologies. New York: W. W. Norton.

Castells, M. (2000). Nätverkssamhällets framväxt. Andra upplagan.

Göteborg: Daidalos. Curran, J., Iyengar, S., Lund, A. B., & Salovaara-Moring, I. (2009).

Media System, Public Knowledge and Democracy. European

Journal of Communication 24(1), 5-26.

Dahl, R. A. (1998). On Democracy. New Haven: Princeton

University Press. Dahl, R. A. (2006). On Political Equality. New Haven: Princeton

University Press. Delli Carpini, M. X., & Keeter, S. (1996). What Americans Know

About Politics and Why It Matters. New Haven: Yale University

Press. Eagly, A. H., & Chaiken, S. (1993). The Psychology of Attitudes.

Belmont: Thomson Wadsworth. Elenbaas, M., Boomgaarden, H. G., Schuck, A. R. T., & de Vreese, C.

H. (2013). The Impact of Media Coverage and Motivation on Performance-Relevant Information. Political Communication 30(1), 1-16. Esser, F., de Vreese, C. H., Strömbäck, J., van Aelst, P., Aalberg, T.,

Stanyer, J., Lengauer, G., Berganza, R., Legnante, G., Papathanassopoulos, S., Salgado, S., Sheafer, T., & Reinemann, C. (2012). Political Information Opportunities in Europe: A Longitudinal and Comparative Study of Thirteen Televisions Systems.

International Journal of Press/Politics 17(3), 247-274.

Esser, F., & Strömbäck, J. (red.) (2014). Mediatization of Politics.

Understanding the Transformation of Western Democracies.

Basingstoke: Palgrave Macmillan. Eveland, W. P., Hayes, A. F., Shah, D., & Kwak, N. (2005).

Understanding the Relationship between Communication and

Political Knowledge: A Model Comparison Approach Using Panel Data. Political Communication 22(4), 423–446. Fraile, M (2010). Widening or Reducing the Knowledge Gap?

Testing the Media Effects on Political Knowledge in Spain (2004–2006). International Journal of Press/Politics 16(2), 163– 184. Fraile, M., & Iyengar, S. (2014). Not All News Sources Are

Equally Informative: A Cross-National Analysis of Political Knowledge in Europe. International Journal of Press/Politics 19(3), 275-294. Framtidskommissionen (2013). Svenska framtidsutmaningar –

slutrapport från regeringens Framtidskommission. DS 2013:19.

Stockholm: Fritzes. Färdigh, M. A., & Westlund, O. (2014). Användning och icke-

användning av kvällspressen: på papper, via dator, mobil och surfplatta. I A. Bergström & H. Oscarsson (red.), Mittfåra och marginal (sid. 175-188). Göteborg: SOM-institutet. Garrett, R. K. (2009). Politically Motivated Reinforcement

Seeking: Reframing the Selective Exposure Debate. Journal of

Communication 59(4), 676-699.

Hamilton, J. T. (2004). All the News That’s Fit to Sell. How the

Market Transforms Information Into News. Princeton: Princeton

University Press. Hansen, K. M., & Pedersen, R. T. (2014). Campaigns Matter: How

Voters Become Knowledgeable and Efficacious During Election Campaigns. Political Communication 31(2), 303-324. Iyengar, S., & Hahn, K. S. (2009). Red Media, Blue Media:

Evidence of Ideological Selectivity in Media Use. Journal of

Communication 59(1), 19–39.

Iyengar, S., Curran, J., Lund, A. B., Salovaara-Moring, I., Hahn, K.

S., & Coen, S. (2010). Cross-National versus Individual-Level Differences in Political Information: A Media Systems Perspective. Journal of Elections, Public Opinion and Parties 20(3), 291-309. Jalakas, A., & Wadbring, I. (2014). Ska man gråta om pappers-

tidningen försvinner? I A. Bergström & H. Oscarsson (red.),

Mittfåra och marginal (sid. 161-174). Göteborg: SOM-institutet.

Jerit, J., Barabas, J., & Bolsen, T. (2006). Citizens, Knowledge, and

the Information Environment. American Journal of Political

Science 50(2), 266–282.

Kahneman, D. (2011). Thinking, Fast and Slow. New York: Farrar,

Straus & Giroux. Karlsson, M., & Clerwall, C. (2013). Negotiating Professional

News Judgment and ”Clicks”: Comparing Tabloid, Broadsheet and Public Service Traditions in Sweden. Nordicom Review 34(2), 65-76. Knobloch-Westerwick, S. (2014). Selection, Perception, and

Processing of Political Messages. I C. Reinemann (red.),

Political Communication (sid. 507-526). Berlin: De Gruyter.

Kriesi, H., Lavenex, S., Esser, F., Matthes, J., Bühlmann, M., &

Bochsler, D. (2013). Democracy in the Age of Globalization and

Mediatization. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Ksiazek, T. B., Malthouse, E. C. & Webster, J. G. (2010). News-

Seekers and Avoiders: Exploring Patterns of Total News Consumption Across Media and the Relationship to Civic Participation. Journal of Broadcasting & Electronic Media 54(4), 551–568. Kwak, N. (1999). Revisiting the Knowledge Gap Hypothesis.

Education, Motivation, and Media Use. Communication

Research 26(4), 385–413.

Liu, Y-I, Shen, F., Eveland, W. P., & Dylko, I. (2013). The Impact

of News Use and News Content Characteristics on Political Knowledge and Participation. Mass Communication & Society 16(5), 713-737. Lodge, M., & Taber, C. S. (2013). The Rationalizing Voter. New

York: Cambridge University Press. Luskin, R. C. (1990). Explaining Political Sophistication. Political

Behavior 12(4), 331–361.

Maurer, M. (2014). Attitudinal Effects in Political Communication. I

C. Reinemann (red.), Political Communication (sid. 591-607). Berlin: de Gruyter. McCombs, Maxwell, Holbert, R. Lance, Kiousis, Spiro & Wanta,

Wayne (2011). The News and Public Opinion. Media Effects on

Civic Life. Malden: Polity Press.

Milner, H. (2010). The Internet Generation. Engaged Citizens or

Political Dropouts? Medford: Tufts University Press.

Mohammed, S. N. (2012). The (Dis)information Age. The

Persistence of Ignorance. New York: Peter Lang.

Mutz, D. (1998). Impersonal Influence. How Perceptions of Mass

Collectives Affect Political Attitudes. Cambridge: Cambridge

University Press. Mutz, D. & Young, L. (2011). Communication and Public

Opinion: Plus Ca Change? Public Opinion Quarterly 75(5), 1018-1044. Nir, L. (2012). Public Space: How Shared News Landscapes Close

Gaps in Political Engagement. Journal of Broadcasting &

Electronic Media 56(4), 578-596.

Nygren, G., & Althén, K. (2014). Landsbygd i medieskugga.

Nedmonteringen av den lokala journalistiken och bilden av landsbygden i Dagens Nyheter. Stockholm: Södertörns högskola.

Oskarson, M. (2013). Utmaning: Att undvika en

tvåtredjedelsdemokrati. I J. Strömbäck (red.), Framtidsutmaningar – det nya Sverige (sid. 69-85). Stockholm: 8tto. Petersson, O., Hermansson, J., Micheletti, M., Teorell, J., &

Westholm, A. (1998). Demokrati och medborgarskap. Demokratirådets rapport 1998. Stockholm: SNS Förlag. Postman, N. (1987). Underhållning till döds. Stockholm: Prisma. Prior, M. (2007). Post-Broadcast Democracy. How Media Choice

Increases Inequality in Political Involvement and Polarizes Elections. New York: Cambridge University Press.

Purcell, K., Rainie, L., Mitchell, A., Rosenstiel, T. & Olmstead, K.

(2010). Understanding the Participatory News Consumer. How

Internet and Cell Phone Users Have Turned News Into a Social Experience. Washington, DC: Pew Research Center.

Rothstein, B., Esaiasson, P., Hermansson, J., Micheletti, M., &

Petersson, O. (1995). Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. Stockholm: SNS Förlag. Ruggiero, T. E. (2000). Uses and Gratifications Theory in the 21st

Century. Mass Communication & Society 3(1), 3–37.

Rubin, A. M. (2009). Uses and Gratifications. An Evolving

Perspective of Media Effects. I R. L. Nabi & M. B. Oliver (red.),

The SAGE Handbook of Media Processes and Effects (sid. 147-160). Thousand Oaks: Sage.

Schlozman, K. L., Verba, S., & Brady, H. E. (2012). The Unheavenly

Chorus. Unequal Political Voice and the Broken Promise of

American Democracy. Princeton: Princeton University Press.

Schoenbach, K., & Lauf, E. (2002). The ”Trap” Effect of Television

and Its Competitors. Communication Research 29(5), 564-583. Shehata, A. (2013). Active or Passive Learning From Television?

Political Information Opportunities and Knowledge Gaps During Election Campaigns. Journal of Elections, Public

Opinion & Parties 23(2), 200-222.

Shehata, A., & Strömbäck, J. (2011). A Matter of Context. A

Comparative Study of Media Environments and News Consumption Gaps in Europe. Political Communication 28(1), 110-134. Shehata, A., & Strömbäck, J. (2014). Mediation of Political

Realities: Media as Crucial Sources of Information. I F. Esser & J. Strömbäck (red.), Mediatization of Politics. Understanding the

Transformation of Western Democracies (sid. 93-112).

Basingstoke: Palgrave Macmillan. Stroud, N. (2011). Niche News. The Politics of News Choice. New

York: Oxford University Press. Strömbäck, J. (2008). Four Phases of Mediatization: An Analysis

of the Mediatization of Politics. International Journal of

Press/Politics 13(3), 228-246.

Strömbäck, J. (2014). Makt, medier och samhälle. En introduktion

till politisk kommunikation. Lund: Studentlitteratur.

Strömbäck, J. (2015). Learning Political News From Television.

Comparing Knowledge Effects of Watching Public Service and Commercial TV News. Paper presenterat vid 2015 års ECREA

Political Communication Conference, Odense, 27-28 augusti. Strömbäck, J., & Shehata, A. (2013). Kampanjeffekter under

svenska valrörelser. I J. Strömbäck & L. Nord (red.), Kampen om opinionen. Politisk kommunikation under svenska valrörelser (sid. 207-238). Stockholm: SNS Förlag.

Strömbäck, J., & Shehata, A. (2010). Media Malaise or a Virtuous

Circle? Exploring the Causal Relationships Between News Media Exposure, Political News Attention and Political Interest. European Journal of Political Research 49(1), 575-597. Strömbäck, J., Djerf-Pierre, M., & Shehata, A. (2013). The

Dynamics of Political Interest and News Media Consumption: A Longitudinal Perspective. International Journal of Public

Opinion Research 25(4), 414-435.

Sunstein, C. (2007). Republic.com 2.0. Princeton: Princeton University

Press. Sveriges Television (2014). Sveriges Televisions årsredovisning 2013.

Stockholm: SVT. Wadbring, I., & Ödmark, S. (2014). Delad glädje är dubbel glädje?

En studie om nyhetsdelning i sociala medier. Sundsvall:

Demicom. Webster, J. G. (2014). The Marketplace of Attention. How Audiences

Take Shape in a Digital Age. Cambridge: MIT Press.

Wonneberger, A., Schoenbach, K., & van Meurs, L. (2011).

Interest in News and Politics – or Situational Determinants? Why People Watch the News. Journal of Broadcasting &

Electronic Media 55(3), 325–343.

De policyprofessionella och demokratins framtid

Christina Garsten

1 Inledning: En växande grupp av policyprofessionella

Vilka är det som formar visionerna för framtidens politik? Vilka översätter visioner till verklighetsnära budskap och beslut? Vilka är det som har makt och inflytande över demokratin i dagens Sverige? Dessa frågor är centrala för en fungerande och aktiv demokrati och måste ställas kontinuerligt. Svaren kan tyckas vara givna, eftersom våra perspektiv på demokrati ofta utformas mer på grundval av modeller än på hur verklighetens vardag och praktik ser ut. I en representativ demokrati utgår vi från att det är de folkvalda politikerna som har den politiska makten. Andra viktiga aktörer är företrädare för olika folkrörelser och för tunga organisationer i näringslivet samt de stora fackliga organisationerna. Vägen till politisk påverkan för enskilda medborgare har ansetts gå genom aktiv medverkan i de politiska partierna, i fackliga organisationer och någon av de många intresseorganisationerna. Idén om medlemsburna och folkligt förankrade politiska partier och ett öppet civilsamhälle har varit, och är, vägledande för vår syn på hur en väl fungerade demokrati ser ut. Under de senaste decennierna har emellertid verkligheten delvis sprungit ifrån denna idealbild. Det talas om väljarnas flykt från partierna, om bristande förtroende för politikerkåren, om att saklig expertis allt oftare får ersätta lekmannakunskap och om brister på politiska visioner.1

Robert Dahl, demokratiforskningens nestor, såg ett framtida hot mot demokratin i tillväxten av en ”särskild grupp intellektuella” som han menade har ökat kraftigt och som han antog ”även fortsättningsvis kommer att öka”. Denna grupp, menade han, ska

1 Se t.ex. Norris 2011.

inte förstås som ”en homogen klass med gemensamma klassintressen”.2 Bland den allmänna gruppen intellektuella finns, hävdade han, allt från kapitalistiska företagsledare till oppositionella vänsterintellektuella akademiker. I Dahls perspektiv är det i stället en särskild sorts intellektuella som hotar den representativa demokratins centrala princip om politisk jämlikhet, nämligen ”de som ägnar sig åt politiska frågor och är aktivt engagerade i att påverka offentliga beslut”, såväl direkt som indirekt. Denna grupp av vad Dahl kallade ”politiska specialister” återfinns bland annat i ”förvaltningar, verkställande myndigheter, parlament, partier … intresseorganisationer, konsultfirmor” och på många andra liknande ställen.3 Problemet, menade han, är inte att denna grupp utgör en politisk elit med ett gemensamt intresse som de genom tvång eller övertalning tvingar på medborgarna. Skillnaderna inom gruppen är alltför stora för detta. Problemet ligger på ett annat plan, nämligen att de frågor som måste avgöras genom den representativa demokratins maskineri har blivit alltmer komplexa och sammansatta och sätter käppar i hjulet för väljarkårens möjlighet att utkräva ansvar för de beslut som fattas. Detta såg Dahl som ett hot mot en fungerande representativ demokrati.

I ljuset av Dahls resonemang finns det anledning att reflektera över den utveckling vi har sett i Sverige och många andra länder under de senaste decennierna. Detta utan att för den skull lägga fram en dystopisk bild av demokratins tillstånd och framtid. Det kan möjligen också vara så att ökningen av de policyprofessionellas antal och gruppens inflytande på sikt kan stärka och förbättra den svenska demokratins funktionssätt, beroende på vilka kriterier man väljer för att utvärdera hur väl demokratin fungerar. Frågan om vad denna utveckling betyder för demokratin är i vilket fall väl värd att ställa.

Andra forskare som har ägnat sig åt policyanalys samt de som koncentrerat sig på den offentliga förvaltningen har också pekat på riskerna med denna utveckling. Den amerikanske statsvetaren Hugh Heclo var den som 1978 lanserade begreppet ”policyprofessionella” tillsammans med ett annat begrepp som har blivit centralt, nämligen ”issue networks” (sv. ungefär sakfrågenätverk).

2 Dahl, 1999:364. 3 ibid.:365.

Dessa nätverk befolkades enligt Heclo i stor utsträckning av en grupp som varken var traditionellt meritrekryterade och politiskt neutrala statstjänstemän eller folkvalda politiker. I stället dominerades dessa nätverk av personer som var politiskt och ideologiskt starkt motiverade av den fråga som definierade deras sakfrågenätverk. Grunden för deras möjligheter att påverka var just deras kompetens i sakfrågan samt deras kännedom om den politisktadministrativa komplexiteten vad gällde antalet och typen av aktörer som verkade inom området. Heclo pekar i sin analys på att den stora osynlighet som kännetecknar denna kategori politiska aktörer kunde skapa problem för demokratins generella legitimitet genom att det finns brister i möjligheterna till ansvarsutkrävande. 4

I ett nyligen avslutat forskningsprojekt har vi tagit avstamp i behovet av kunskap om vilka de nya aktörerna i svensk politik är och hur de arbetar. Vi har valt att undersöka en till sin omfattning och verksamhet hittills ganska okänd kategori politiska makthavare som vi benämner de policyprofessionella. Detta är personer som inte är folkvalda politiker eller valda av medlemmarna i de organisationer de arbetar för. De är i stället anställda för att bedriva politik. De återfinns i hela det politiska systemet, till exempel i Regeringskansliet, i riksdagen, i de politiska partierna, i många kommuner, i fackliga och andra intresseorganisationer samt vid PR-byråer och i tankesmedjor. De har också en rad varierande yrkestitlar, såsom politiskt sakkunnig, presschef, politisk sekreterare, samhällspolitisk chef, talskrivare, informatör, kommunikatör och så vidare.

Forskningsprojektets målsättning har varit att på ett mer systematiskt sätt fokusera uppmärksamheten på denna delvis nya och växande kategori av politiska aktörer. Baserat på en omfattande empirisk kartläggning av gruppens storlek, personernas kvalifikationer och bakgrund, liksom ett sjuttiotal långa tematiserade intervjuer, en mindre del etnografi, kompletterat med en analys av biografi- och memoarlitteraturen på området samt en genomgång av vad grundlagsexperter och partiforskare har haft att säga, har vi analyserat de policyprofessionella i Sverige ur olika infallsvinklar. Att avgränsa kategorin var inte helt enkelt, men enligt vår uppskattning handlar det om minst 2 500 personer som har denna

4 Heclo, 1978.

typ av uppgift. Under de senaste två decennierna har denna kategori aktörer vuxit i en sådan omfattning att man kan hävda att en kvalitativt ny politisk påverkansform vuxit fram. Resultaten visar att detta är en kategori som utövar ett betydande men till stora delar osynligt inflytande i svensk politik. De är på intet vis en kategori som enbart assisterar sina uppdragsgivare utan de deltar ofta direkt och inte sällan på eget initiativ i utformandet av politiska visioner, strategier och förslag till beslut.

De policyprofessionella är en relativt ung, universitetsutbildad, Stockholmscentrerad och, med ett par undantag, tämligen jämnt könsblandad kategori. Vad gäller utbildningsbakgrund är de inte sällan statsvetare eller nationalekonomer. De rör sig ofta mellan olika policyprofessionella positioner och tjänar relativt bra, med politikens mått mätt. Sin nuvarande anställning har de i genomsnitt haft under ganska kort tid (cirka två år). Relativt få har varit förtroendevalda politiker och få av dem lockas av att ge sig in i politiken som förtroendevalda.

Rollen som policyprofessionell är diffus, med oklara gränser mot andra yrkesroller och positioner, otydliga ansvarsförhållanden och otydliga mandat. Inte ens bland de direkt politiskt anställda i regering och riksdag råder någon enighet om huruvida de själva är politiker eller tjänstemän, eller representerar någon slags kvalitativt ny kategori däremellan. Yrkesrollen är i många avseenden flexibel och formbar, i enlighet med deras bakgrund, de egna ambitionerna och deras organisatoriska tillhörighet.

De policyprofessionella utför uppgifter som många gånger påverkar politiska visioner och beslut. De har också blivit medvetna om sig själva som en särskild grupp – anställda för att påverka politiken och samhället – och i detta medvetandegörande är deras sociala och kulturella kännetecken intressanta att diskutera. I diskussioner om demokratins funktionssätt är det också viktigt att reflektera över vilken roll denna kategori kan spela i det politiska livet och vad deras tillväxt kan innebära för demokratins praktik. Vad betyder de för de politiska maktförhållandena och för demokratins utveckling? Denna rapport vill belysa de policyprofessionellas roll i svenskt perspektiv, deras drivkrafter, de olika kunskapsformer som kommer till uttryck i deras arbete, deras skiftande lojaliteter och några av de implikationer vi ser för demokratin i det samtida Sverige. Demokrati är inget statiskt politiskt

system, utan en ständigt föränderlig process. I denna process spelar de policyprofessionella en alltmer central roll. Framväxten av denna kategori kan på sikt ha konsekvenser för såväl transparens som ansvarighet i politiska processer – dimensioner som är centrala för det demokratiska systemets legitimitet.

2 De policyprofessionella i det svenska politiska landskapet

De policyprofessionella, som vi kallar dem, är förvisso inte någon helt ny företeelse i svensk politik. Bland de allra första kan sägas ha varit LO-ekonomerna Gösta Rehn och Rudolf Meidner som redan i mitten av 1940-talet anställdes av LO på organisationens nyinrättade utredningsinstitut. De kom senare att spela en central roll, inte bara för LO utan som idégivare och konstruktörer av vad som av samhällsforskare i efterhand kom att betraktas som en internationellt tämligen unik svensk samhällsmodell.

Inom Regeringskansliet kan den första policyprofessionella sägas ha varit Olof Palme, som blott 26 år anställdes som Tage Erlanders handsekreterare 1953. Detta kom att leda till att idén om policyprofessionella i Regeringskansliet blev allmänt accepterad i svensk politik från tidigt 1960-tal. Antalet sådana politiska tjänstemän i Regeringskansliet har efterhand ökat, och 2003 var de för första gången ”mer än halva riksdagen”, det vill säga fler än 175 stycken. Närmare bestämt hade de då blivit 184 personer, vilket var en ökning med 18 personer från 2001 (Premfors & Sundström 2007: 70).

Vad som är ett rimligt eller acceptabelt antal politiskt anställda i Regeringskansliet för ett land av Sveriges typ är inte möjligt att säga. Vi kan däremot konstatera att, bortsett från den kvantitativa ökningen av de policyprofessionellas antal, står vi nu inför en kvalitativ förändring som innebär att själva grundförutsättningarna för den svenska demokratins sätt att fungera förändras. När exempelvis antalet politiska tjänstemän i Regeringskansliet har blivit större än det antal ledamöter i riksdagen som statsministern eller regeringen behöver stöd av för att kunna fortsätta regera, har måhända något hänt vad gäller vilken sorts politiska aktörer som direkt, i sitt dagliga arbete, har som uppgift att försöka påverka

regeringens politiska beslut. Den utveckling vi har haft innebär att de som anställts i Regeringskansliet för att i olika former bedriva politik numera är fler än det antal riksdagsledamöter som en statsminister behöver stöd av för att säkra regeringens parlamentariska underlag.

Förutom i Regeringskansliet återfinns som nämnts de policyprofessionella i Sverige också i Riksdagen, på partikanslierna, i kommuner och landsting, intresseorganisationer och på PR- och konsultbyråer samt i tankesmedjor med nära koppling till politiken. Enligt vår försiktiga uppskattning ligger antalet policyprofessionella i Sverige som nämndes ovan någonstans mellan 2 000 och 2 500 personer. Om man väljer en något bredare ansats kunde man också ha lagt till den grupp anställda inom vissa myndigheter och ämbetsverk som har till uppgift att påverka den politiska åsiktsbildningen både bland befolkningen men också gentemot riksdagen och regeringen.5 Till detta kommer den uppskattning som gjordes av Hermansson och medarbetare vid slutet av förra seklet, av att många var anställda på större företag för att handha ”samhällskontakter”. Den siffra de då kom fram till var flera hundra företagsanställda lobbyister.6 Med en bredare ansats som innefattar även de anställda inom företagsvärlden som har ansvar för samhällskontakter samt de inom förvaltningar och kommuner eller landsting som har mer renodlade påverkansuppgifter är det alltså en rimlig uppskattning att runt 3 500 personer i nuläget kan anses tillhöra kategorin policyprofessionella i svensk politik, det vill säga tio gånger fler än antalet riksdagsledamöter. Förutom antalet anställda finns också andra indikatorer på den ökande betydelsen av policyprofessionella i svensk politik, som nya samarbetsformer och överenskommelser mellan parter, där politiskt anställda spelat viktiga roller.

De policyprofessionellas framväxt kan inte helt tillskrivas behovet av expertis inom politiska sakområden. Svensk politik har alltid varit ”experttung”, vilket inte minst det omfattande offentliga utredningsväsendet illustrerar. De policyprofessionella är emellertid generellt sett inte rekryterade på grund av att de ska besitta specifik expertkunskap inom olika fackområden, till exempel teknik, juridik

5 Rothstein 2005, SOU 2007. 6 Hermansson m.fl. 1999.

eller medicin. De är, till skillnad från sådana fackexperter, ofta rekryterade i unga år och har oftast inte den nischade kompetens som utmärker experter inom olika fackområden. Deras främsta kompetens är i stället de kunskaper om de ofta outtalade koder för hur svensk politik bedrivs som de på olika sätt har tillägnat sig. En central kompetens är att veta när, till vem och med vilka argument man ska intervenera om man önskar påverka inriktningen på ett offentligt policybeslut. En del policyprofessionella innehar sina positioner i kraft av kunskap om hur man hanterar massmedier, andra vet hur man omvandlar expertkunskap till för partiet eller organisationen användbara ställningstaganden. Många policyprofessionella har dessutom ofta ett stort nätverk av användbara kontakter som underlättar både möjligheter att påverka och att inhämta information. De policyprofessionella är således bärare av en annan typ av humankapital än de formellt opolitiska experter som har varit (och fortfarande är) vanliga inom exempelvis utredningsväsendet eller inom analysenheter i departement och myndigheter. Vi kommer nedan att beskriva och analysera vad det mer specifikt är för typ av kunskaper och/eller förmågor som policyprofessionella innehar och varför efterfrågan på dessa har ökat så kraftigt att man numera kan tala inte bara om de policyprofessionella som en ny politisk kategori, utan också om framväxten av en särskild arbetsmarknad för denna grupp. Vi menar att detta ändrat förutsättningarna för hur den svenska demokratin fungerar i dag jämfört med hur det såg ut för några decennier sedan.

I forskningsprojektet framkom tydligt att de policy-professionella ofta uppfattar sig ha mer, ibland till och med mycket mer, politisk makt än till exempel de folkvalda riksdagsledamöterna och att de, i de fall de arbetar nära ett statsråd, verkar kunna utöva ett inte obetydligt inflytande även på den allra högsta politiska nivån. Även en del av de policyprofessionella som arbetar som utredare vid intresseorganisationer och som PR-konsulter/ lobbyister eller vid tankesmedjor anser sig ha stora möjligheter att påverka politiken. En fråga som har gjort detta till ett intressant forskningsproblem är principen för kopplingen mellan makt och ansvarsutkrävande i den svenska demokratin. En av den representativa demokratins grundvalar är att all offentlig makt-utövning ska ha tydliga regler och procedurer för hur den offentliga maktutövn-

ingen kan granskas, så att det blir möjligt att i efterhand utkräva ansvar. Just formerna för ett sådant ansvarsutkrävande är synnerligen oklara vad gäller kategorin policyprofessionella.

3 Politisk makt som drivkraft

I det nämnda forskningsprojektet ingick att söka kunskap om de policyprofessionellas roller och deras viktigaste drivkrafter och resurser. Ett tydligt resultat i våra intervjuer är att den starkaste drivkraften i arbetet är möjligheten att få påverka politiken och samhället, att utöva politisk makt. De policyprofessionella vill sällan stå i rampljuset, utan önskar utöva denna makt utan att behöva utsätta sig för den, som de uppfattar, ofta alltför påflugna granskning som de förtroendevalda utsätts för. För vissa policyprofessionella är det centrala att faktiskt vara med och forma det svenska samhällets framtid, för andra är det mer en kittling i att få vara med där det händer och få vistas i maktens cirklar.

En viktig anledning till att de inte vill bli förtroendevalda politiker är att de i överraskande många fall har en ganska negativ bild av den representativa demokratins sätt att fungera. Den beskrivs ofta som långsam, oglamorös och tråkig, framför allt som en yrkeskarriär där lång och trogen tjänst anses väga tyngre än faktiska meriter och dokumenterad kapacitet. Många av dem vi intervjuat pekar också på de omständliga och saktfärdiga procedurer som de gängse vägarna inom politiken erbjuder. Som folkvalda skulle de tvingas argumentera med mindre vetande personer, i stället för att som i den policyprofessionella verksamheten direkt få använda sitt kunnande operativt och på en hög politisk nivå. Den representativa demokratin ses dessutom ofta som ytlig och kortsiktig, med inslag av påfrestande personkonflikter och rävspel. Mot denna bakgrund blir det relevant att fråga sig vilken typ av makt de utövar.

De policyprofessionella vill alltså utöva politisk makt i bred mening, men de har inget intresse av att gå vägen via politiska val för att kunna påverka. De allra flesta saknar intresse för att försöka

bli förtroendevalda politiker och strävar inte heller efter det. Generellt sett har de en ambivalent hållning gentemot media och yrkesjournalister som kår. Å ena sidan utgör genomslag i massmedier ofta den största glädjen i det vardagliga arbetet. Att framträda på ett framgångsrikt sätt i massmedierna är ett tydligt mått på framgång. Å andra sidan är det just det mediala granskandet och medielogiken som är den främsta anledningen till att de inte kan tänka sig att bli förtroendevalda politiker.

Politik syftar till maktutövning och demokrati handlar om att göra den offentliga maktutövningen legitim.7 En av det demokratiska styrelseskickets främsta uppgifter är att skapa legitimitet för den offentliga maktutövningen genom att se till att det finns mekanismer som möjliggör att det på olika sätt går att utkräva ansvar för beslut och åtgärder. Framträdande svenska statsvetare som Mikael Gilljam och Jörgen Hermansson hävdar att en av den representativa demokratins centrala mekanismer är ”ansvarsutkrävande i efterhand” av de valda politikerna. Genom att rösta in och rösta ut sina politiska representanter kan väljarna i efterhand ”bestraffa” och ”belöna” efter hur de (det vill säga majoriteten) anser att de styrande politikerna har skött sitt fögderi.8 Enligt grundlagsexperten Fredrik Sterzel ska möjligheten till ansvarsutkrävande gälla ”över hela fältet av offentlig verksamhet”9, inte bara de valda politikerna utan, för att citera Regeringsformen: ”alla som fullgör offentliga uppgifter”10. Den empiriskt grundade forskningen om vad som får människor i demokratier att uppfatta sitt styrelseskick som legitimt ger Sterzels bredare ansats ett starkt stöd jämfört med statsvetarnas mer begränsade modell. Ett flertal nyare sådana studier visar att när människor i demokratiska stater bestämmer sig för om de ska anse att deras styrelseskick är legitimt är kvaliteten på den maktutövning som sker i förvaltningar, domstolar och myndigheter viktigare än deras demokratiska rättigheter, eller i vilken grad de uppfattar att deras valda politikers åsikter överensstämmer med de egna.11

7 Esaiasson 2003. 8 jfr Przeworski, Stokes & Manin 1999, Gilljam & Hermansson 2003:17. 9 Sterzel 2011: 264. 10 Regeringsformen (1:9). 11 Gilley 2009, Gjefsen 2012.

Mycket talar med andra ord för att det demokratiska styrelseskickets legitimitet inte kan inskränkas till ansvarsutkrävande av enbart de valda politikerna. Också de många andra kategorierna av beslutsfattare som utövar offentlig makt måste räknas in i det demokratiska styrelseskickets legitimitetskalkyl. Det gäller de offentliga tjänstemännens myndighetsutövning, professionella yrkeskårer som fullgör offentliga uppgifter, personer utsedda som representanter för olika intresse-grupper till offentliga organ och, vill vi hävda, många inom kategorin policyprofessionella.

Om vi utgår från principen att all offentlig maktutövning måste kunna granskas och om alla som utövar offentlig makt ska kunna ställas till ansvar för sin verksamhet måste vi för att analysera hur de policyprofessionella passar in i denna demokratimodell börja med att svara på tre frågor. Den första är vilka olika typer av makt som de policyprofessionella kan utöva, den andra är vilka mekanismer för ansvarsutkrävande som existerar i den svenska modellen för demokrati och den tredje hur de policyprofessionellas inflytande och maktutövning förhåller sig till dessa mekanismer för ansvarsutkrävande.

Studiet av politisk makt och den politiska maktens legitimitet har alltid varit centrala frågor inom stora delar av samhällsvetenskaperna och särskilt framträdande inom den politiska sociologin och statsvetenskapen.12 Teoribildningen och likaså den empiriska forskningen om politisk makt är emellertid både synnerligen omfattande och disparat, och här kommer vi att göra ett par enstaka nedslag för de delar som kan anses vara relevanta för diskussionen om de policyprofessionella. Det innebär att de mer individualpsykologiska aspekterna av makt, det vill säga varför vissa individer tenderar att vara bättre eller sämre på att utöva och ackumulera personlig makt än andra, lämnas därhän. Likaså kommer de repressiva aspekterna av maktproblematiken, exempelvis den mycket stora debatt som har följt Michael Foucaults uppmärksammade analyser av maktproblematiken, lämnas utanför diskussionen.13

En vanlig definition av makt är att en aktör A, genom att vara i besittning av olika typer av maktresurser (som våld, pengar, information), kan tvinga en aktör B att handla på ett sätt som B

12 Gaventa, 1982. 13 Foucault & Faubion, 2001.

annars inte skulle ha gjort, och där detta handlande av B gynnar A. Till denna form av direkt makt brukar man lägga den indirekta typen av maktutövning som handlar om kontrollen över dagordningen, alltså vem som har makt att bestämma vad man ska bestämma om. I en nu närmast klassisk diskussion av dessa två former av maktutövning pekade sociologen Steven Lukes på att makt inte bara kan ses i dessa båda dimensioner, utan att det finns en tredje dimension av makt som kunde analyseras som ideologisk och strukturell makt.14

Den första (direkta) maktdimensionen är, enligt Lukes, maktutövning i form av beslutsfattande, vilken för det mesta kan observeras och därmed är relativt lätt att dokumentera och lyfta fram till en diskussion om legitimitet. Den andra, den indirekta maktdimensionen, handlar om vem som har makten över dagordningen. Vem kan bestämma om vad, vilka frågor och problem, som skulle kunna bli föremål för analyser och beslut? Denna dimension hade lanserats i en synnerligen uppmärksammad artikel av Peter Bachrach och Morton Baratz som en reaktion på de studier av makt som bara fokuserade på observerbara och öppna konflikter och beslut.15 Makt, menade Bachrach och Baratz, utövades också av de individer och grupper som kunde påverka vilka frågor som kommer upp på den politiska agendan och manifesteras i öppna politiska samhällskonflikter. Denna dimension, som de kallade maktens andra ansikte, bestod alltså av makt som kontroll över den politiska dagordningen. Kritiken mot den endimensionella synen på makt i manifesterade politiska konflikter bestod i att man ansåg det nödvändigt att också analysera icke-beslutsfattande, makten att hålla potentiella konflikter borta från den politiska dagordningen. Bachrach och Baratz hävdade att politisk, social och ekonomisk makt också måste förstås som möjligheten att tysta ner och osynliggöra krav på ekonomisk makt och förändring av den existerande fördelningen av resurser och privilegier i samhället.

Den tredje dimensionen av makt, för vilken Lukes hämtade inspiration bland annat från den legendariske italienske marxisten Antonio Gramsci, handlade om makten över tanken, över vad de maktpolitiskt dominerade aktörerna kunde föreställa sig om sin

14 Lukes, 2005 [1974]. 15 Bachrach & Baratz, 1962.

egen situation och om vilka möjligheter till förändring som existerade.16 Lukes menade att den andra dimensionen av makt hade en sak gemensamt med den första, nämligen fokus på faktiska, observerbara konflikter. Bachrach och Baratz hade hävdat att om det inte existerar ens en förtäckt konflikt, borde man anta att det råder konsensus och att de beslut som kommer ut ur den politiska processen inte kan analyseras i termer av makt.17 I sin kritik av detta hävdade Lukes att den mest effektiva maktutövningen var den där makthavare kunde få den som var objekt för maktutövningen att acceptera sin maktlösa situation och sin underordning som i princip given, och därför som omöjlig att förändra. Makt, menade Lukes, ”var som mest effektiv där den var som minst observerbar”.18 I denna tredje dimension av makt ingick främst påverkan genom ideologisk hegemoni, både av enskilda men framför allt av särskilda grupper och inte minst den allmänna opinionen. Skillnaden mellan Lukes och Bachrachs och Baratz slutsatser ska emellertid inte överdrivas. De senare hävdade också möjligheten för dem med makt att påverka vad som skulle kunna anses som politiskt viktiga frågor, och detta kunde ske genom påverkan av vilka värderingar som dominerade i samhället.

Vi kan konstatera att det i vårt material inte att går säga något generellt om hur mycket av dessa tre olika former av makt som de policyprofessionella har (och detta har inte heller varit syftet med undersökningen). Dels lämpar sig inte materialet för sådana kvantitativa analyser (om de alls går att göra), dels kan man inte säga något i ”hur mycket”-frågan utan att samtidigt undersöka andra gruppers inflytande och makt. För detta skulle krävas en ny maktutredning av säkerligen minst samma omfattning som den som utfördes i slutet av 1980-talet.

Däremot ger det omfattande intervjumaterialet ymniga illustrationer av hur de policyprofessionella själva, och inte minst politiska tjänstemän i regering och riksdag, uppfattar sina möjligheter till politisk makt, och även hur de uppfattar sin egen roll i den politiska maktutövningen. Dessutom har vi också intervjuat ”mottagarna” av denna grupps agerande, det vill säga de politiker som de politiska

16 jfr Gaventa 1982. 17 Bachrach & Baratz, 1970:47. 18 Lukes, 2005[1974]:1.

tjänstemännen haft att betjäna. Intervjuerna visar att hela skalan är representerad, alltifrån de som anser sig inte alls ha eller knappast alls ha något reellt inflytande till de som anser sig ha ett mycket omfattande inflytande, väl i nivå med eller till och med större än de folkvalda politikernas.

Även vad gäller den egna rollen finns det en stor spännvidd, alltifrån de som enbart ser sig som närmast opartiska icke-politiska tjänstemän till de som inte ser någon skillnad mellan sig själva och de folkvalda politikerna i den meningen att de arbetar med politik och politikutveckling. Det är också många från de andra kategorierna av policyprofessionella som uppfattar att även om de inte utövar direkt politisk makt så har de ett inte obetydligt inflytande över den politiska utvecklingen.

I vårt forskningsmaterial hittar vi alla tre typerna av makt: makt över direkta beslut, makt över dagordningen och inslag av hegemonisk makt, maktens tredje dimension. Flera politiskt sakkunniga uppfattar sig exempelvis ha betydligt mer makt än riksdagsledamöterna i sitt eget parti. En del av de policyprofessionella uttrycker sin direkta maktutövning i tämligen tydliga ordalag.

Den indirekta maktens dimension är självklart något svårare att fånga via intervjuer, men det är inte svårt att i materialet finna exempel på sådant. I vårt intervjumaterial återfinns data som tyder på att politiskt sakkunniga kan utöva en betydande indirekt politisk makt, dels genom sin överlägsna tillgång till sina uppdragsgivare, dels genom att de kan kontrollera delar av uppdragsgivarnas dagordning och därmed sätta agendan för vad som kommer att diskuteras. I flera av intervjuerna med utredare inom de fackliga organisationerna och politiska sekreterare i kommunerna återfinns också uppfattningen att man har ett stort inflytande över den politiska agendan. Det finns med andra ord anledning att tro att många policyprofessionella utövar en betydande makt över agenda-sättningen.

Vad gäller maktens tredje dimension, möjligheten att påverka vad aktörerna kan tänka sig att göra och framför allt ta politiska konflikter om, kan man se de policyprofessionellas medverkan i orkestreringen av politiska budskap och kampanjer som ett utslag av detta. Det är i stor uträckning vad de policyprofessionella inom PR-byråer och tankesmedjor sysslar med.

4 Kunskap som resurs

I arbetet med att påverka politikens utformning är kunskap de policyprofessionellas främsta resurs, och då kunskap av ganska olika slag. Vi har sammanfattat dessa kunskapsformer som tre ”p”: problembeskrivning, processkunskap och pejling.

Problembeskrivning handlar om att, ofta med hjälp av forskningsbaserade indikatorer, kunna beskriva tillståndet i samhället, på ett sådant sätt att de värden och intressen man är satt att främja kommer att gynnas. Till stora delar handlar de policyprofessionellas arbete om att beskriva samtiden på ett sätt som är grundat i fakta och vetenskap, men vinklat på ett sådant sätt att de grupper och intressen de företräder har nytta av det som presenteras. Ska problemet med dem som står utanför arbetsmarknaden ses som en fråga om bristande ekonomiska incitament för att arbeta eller ska det ses som en effekt av allt hårdare krav i arbetslivet? Beror de fallande kunskapsresultaten i skolan på felaktiga undervisningsmetoder (för mycket ”flum”) eller på att för lite resurser har satsats på skolan? Många policyprofessionella är ivriga deltagare i denna sorts kamp om vilken verklighetsbild som ska dominera agendan i svensk politik. För detta arbete, att beskriva samtiden på ett sätt som får genomslag, krävs uthållighet. Argumenten måste nötas in under lång tid för att kunna påverka politiken. Om man vill förändra något gäller det att få politikerna att inse att status quo inte kan vara lösningen. Det systematiska utforskandet och presentationen av resultaten är en viktig maktresurs i arbetet. Forskningen nyttjas i intressenas tjänst, man tar fram underlag, nya fakta, nya insikter. Man måste vara saklig, trovärdig, vetenskaplig, men man gör allt detta med bestämda utgångspunkter och målsättningar: att förbättra villkoren för de grupper man företräder. Att på detta vis beskriva samtiden är

framför allt, men inte uteslutande, en uppgift för de samhällspolitiska cheferna och deras motsvarigheter på arbetsgivarsidan. Även utredare och experter, liksom många politiskt sakkunniga, ser detta som en fundamental resurs i arbetet.

Processkunskap handlar om att förstå det politiska spelet, förstå vilka mekanismer, processer och aktörer som är verksamma, veta var och när frågor kan lanseras och drivas. Här är erfarenheter av beslutsprocesser, odlandet av nätverk och personliga kontakter viktiga, men också att förstå när det är rätt tillfälle att göra vad. Om man vill påverka ett kommande lagförslag, när bör man agera, till vem ska man vända sig och på vilket sätt bör man argumentera? Det handlar i sådana fall om att kunna det politiska spelet, veta var i det komplexa politiska systemet beslut växer fram och fattas, när i policyprocessen man måste agera, hur ledande politiska aktörer tänker och fungerar. Det är denna politikens specialistkunskap som Robert Dahl särskilt varnade för i sin diskussion av hur ”politikens specialister” perverterar demokratin.19 För att äga denna kunskap behöver man oftast ha befunnit sig i statsapparatens hjärta, i Regeringskansliet. Mest nytta av den kunskapen har man kanske när man lämnat Regeringskansliet för att arbeta åt andra intressen, såsom privata företag, PR-byråer eller intresseorganisationer. Att kunna det politiska spelet innebär att veta var i det politiska systemet som en fråga kommer att avgöras, vilken instans som är den centrala, vem som ska kontaktas och i vilket skede.

Pejling handlar om att snabbt kunna producera korrekta uppgifter om sakfrågor som ens uppdragsgivare kan använda i politiska utspel och debatter. Det är en sida av kunskapen som handlar om snabb informationsinhämtning och korrekta data. Man behöver ofta veta, omedelbart, var en fråga just nu ligger, eller få tag på fakta som kan användas som politisk ammunition. För detta kunskapsinhämtande är de personliga kontakterna mycket betydelsefulla. Detta är ofta ett vanskligt spel, eftersom minsta fel i en sifferuppgift eller annat faktaförhållande kan användas för att undergräva förtroendet för den som talar. Det är på denna punkt de policyprofessionella nätverken är allra mest användbara, för att snabbt kunna hämta in information från ”säkra” källor.20 Informa-

19 Dahl, 1989. 20 jfr Carpenter, Esterling & Lazer 1998, 2003.

tionen måste inte bara vara snabb, den måste också vara korrekt. I politiken kommer minsta sakfel att användas för att undergräva förtroendet för den som talar, och fasan är att ens närmaste politiker ska stå i rampljuset och föra fram argument som är sakligt felaktiga.

Om makt är den viktigaste drivkraften och massmedierna den viktigaste arenan för de policyprofessionella, är kunskap den viktigaste resursen. Men denna resurs ska då inte förstås i en strikt akademisk betydelse som forskningsbaserad systematiserad kunskap, utan i en mycket vid bemärkelse, som en uppsättning av kontextuellt tillämpbara färdigheter. Det handlar både om en förmåga att beskriva samtidens tillstånd och tendenser, om att ha den rätta fingertoppskänslan för det politiska spelet och om att snabbt få tag på relevant och korrekt information. Kunskap kan betyda olika saker för de policyprofessionella; från en djup forskningsbaserad kunskap om en fråga inom ett område till en erfarenhetsbaserad fingertoppskänsla för det politiska spelet eller en förmåga att snabbt ta reda på sakläget i en viss fråga. Ett framgångsrikt policyprofessionellt agerande kräver tillgång till olika kunskapsformer, men sammansättningen och den relativa vikten av dem varierar mellan olika policyprofessionella positioner och förhållningssätt.

Alla policyprofessionella arbetar på ett eller annat sätt med idéskapande och kunskapsproduktion. De trixar med kunskap. De mejslar fram idéer och utforskar sätt att förmedla dessa som får andra att lyssna. De vill använda sin kunskap till att bidra till politikutveckling i bred mening. De vill att deras idéer ska göra ett visst avtryck i verkligheten. I sin yrkesutövning liknar de policyprofessionella i flera avseenden vad som kallats ”symbolanalytiker”.

Begreppet symbolanalytiker introducerades av den amerikanske ekonomen Robert Reich för att fånga en växande kategori av kunskapsintensiva yrken på arbetsmarknaden.21 Reich såg denna utveckling som ett led i riktning mot en kunskapsintensiv ekonomi och arbetsmarknad och som tätt sammanlänkad med en ökad globalisering av såväl ekonomi som politik. Symbolanalytikerna som kategori kännetecknas framför allt av att de ägnar sig åt att samla in, analysera och kalibrera stora mängder av komplex kunskap. De policyprofessionella i vårt svenska material arbetar på

21 Reich, 1992.

liknande sätt med att mejsla fram, sammanställa, analysera och kommunicera kunskap. I detta avseende är de en sorts symbolanalytiker.

Men deras arbete stannar inte här. Den kanske mest väsentliga dimensionen är att de förmedlar idéer och kunskap mellan olika sfärer; mellan tjänstemannasfären och den politiska, mellan den politiska sfären och den akademiska samt mellan de politiska och de mediala sfärerna. De är idémäklare och fungerar som bryggor mellan forskning, näringsliv och politik, baserat på de (ofta finansiellt starka) intressen och idéer de företräder. Därmed kan de potentiellt utöva ett visst inflytande över politiska budskap. Deras roll som mäklare av idéer och kunskaper underlättas vidare av den diffusa roll de har i förhållande till folkvalda politiker, till tjänstemän och till akademiker. De förfogar över resurser i form av kunskaper och nätverk som på flexibla sätt kan komma till användning i olika sammanhang. Deras mellanposition i gränslandet mellan etablerade sfärer ger dem en strategisk plattform att verka ifrån.

I Steven Lukes perspektiv ses just förmågan att kunna påverka människors idéer och önskningar, hur människor tolkar världen, som en viktig form av makt.22 Den formen av maktutövning sker genom att man påverkar människors uppfattningar och kunskaper, så att de vill agera på ett visst sätt. Han menar att ett alltför snävt intresse för faktiska beslut i organisationer gör oss blinda för den påverkan som sker innan beslut tas, och efter att de har tagits. De policyprofessionella arbetar ofta i bakgrunden till det politiska beslutsfattandet med att förbereda och förpacka information och kunskap. De arbetar också intensivt efter beslutsfattandet, när beslutet ska förmedlas och kommuniceras. Deras roller innebär ett trixande och utmejslande av kunskap, en aktiv och kreativ form av översättning och medlande mellan verksamhetssfärer. De policyprofessionella har en rollrepertoar som ger dem möjlighet att utöva politik i bred mening, att påverka politikens utformning på kort och lång sikt, ofta bakom kulisserna, genom sina sociala nätverk.

22 Lukes, 2005 [1974].

5 Lojalitetens olika riktningar

Mot bakgrund av de ofta otydliga roller och oklara mandat som de policyprofessionella har blir lojalitet en central fråga. Kännedom om de policyprofessionellas lojalitet blir relevant för en diskussion om demokratiska implikationer eftersom lojalitetsband kan inverka på prioriteringar och beslut. Inte minst är lojalitet av betydelse för att förstå förutsättningar för kritisk granskning av verksamheter. Alla granskningar görs i en politisk intressentkontext och är socialt konstruerade.23 Kontexten inverkar på aktörers möjlighet att behålla sitt oberoende och sin objektivitet, vilket också har konsekvenser för deras trovärdighet. De policyprofessionella kan ha svårt att bibehålla objektiviteten och sitt professionella oberoende eftersom de måste väga dessa värden mot lojaliteter, organisatoriska imperativ och sina egna karriärmässiga prioriteringar. Det kan, åtminstone teoretiskt, medföra en risk att man inte vill inta en alltför kritisk hållning. De måste i viss mån väga lojaliteten gentemot politiska uppfattningar mot lojaliteten gentemot det professionella uppdraget och uppdragsgivaren.

Vilka är de policyprofessionella då lojala mot? Vi hittar olika riktningar för lojalitet bland de policyprofessionella. Även om inga entydiga svar kan ges, ser vi ändå vissa mönster.

En viktig faktor för att förstå upplevd lojalitet är hur de policyprofessionellas anställningsförhållanden ser ut. De politiska sekreterarna i riksdagen har, som vi sett, i regel tillsvidareanställningar. De politiskt sakkunniga i Regeringskansliet är anställda av ministern, medan de politiska sekreterarna i riksdagen är anställda av och beroende av partiorganisationen. Detta får uppenbara följder för hur de upplever lojaliteten i arbetssituationen. Många politiska

23 Markiewicz, 2008.

sekreterare uppger ändå att de känner en lojalitet mot sitt parti och dess politik. Många gånger ser de sig som partiernas värderingsväktare och som de som ska se till att skutan hamnar på rätt kurs. Men lojaliteten gentemot partiet kan i vissa fall komma i konflikt med lojaliteten mot ett renodlat tjänstemannaideal. Som tjänsteman kan man, åtminstone teoretiskt, tänka sig att byta partigemenskap, även om det är svårt. Som pressekreterare kan positionen mellan politik och medier, att man står med en fot i varje läger, upplevas som att ha dubbla lojaliteter. Att ha dubbla lojaliteter behöver i själva verket inte vara ett problem, utan kan vara en dimension av arbetet som följer med den position man innehar.24De ofta dubbla och skiftande lojaliteterna blir begripliga utifrån den intermediära roll som de policyprofessionella har, som förmedlare av kunskap mellan verksamhetssfärer. De kan se sig som länkade till, och beroende av, flera aktörer och intressen. De arbetar i gränslandet mellan olika sfärer och utifrån denna position kan deras lojaliteter skifta.

De policyprofessionella som arbetar inom Regeringskansliet uttrycker oftast lojalitet mot den minister de arbetar för, och då ofta mot personen i fråga snarare än ministerrollen. Inom fackförbunden och intresseorganisationerna är oftast lojaliteterna som starkast gentemot sakfrågorna, men också mot organisationen. I organisationer som har formats utifrån tydliga politiska intressen blir frågan om lojalitet ofta synonym med organisationen.

Lojaliteten mot ideologiska positioner och strömningar uttrycks starkast inom tankesmedjorna. Även om man ofta uttrycker att det är högt i tak, är tankesmedjorna som regel bildade kring en ideologisk ståndpunkt. Det är den ståndpunkten som utgör grunden för lojaliteten, snarare än organisationen i sig. Även om tankesmedjor och politiska organisationer kan likna varandra i det avseendet att de bärs upp av centrala politiska perspektiv och idékomplex, skiljer de sig också åt på många sätt. Det kan gälla den variation av ståndpunkter som kan finnas i en tankesmedja eller att fokus ofta ligger på vissa frågeområden. Lojaliteten ligger därmed oftare förankrad i ideologiska ståndpunkter kring centrala politiska frågor.

24 jfr Rhodes. 2011.

Policyprofessionella inom PR-branschen skiljer sig från de övriga genom att de tydligare betonar lojaliteten gentemot den byrå där de arbetar, mot uppdraget och mot kunden. Banden till byrån och till kollegorna är det som ger positiv återkoppling och mening åt arbetet. Det finansiella beroendet av kunden är tydligt. Man kan vara beredd att gå ganska långt för att tillfredsställa en kund. Det kan innebära många timmars överarbete, hastiga inhopp i projekt som riskerar att haverera och sena kvällar. Inom PR-branschen kan man lätt hamna i ett läge där ekonomiska överväganden går före egna ståndpunkter och ideal, och där den opartiska kunskapen får stå tillbaka.

För de policyprofessionella är lojalitet sällan en abstrakt princip. De talar ofta om lojalitet i relation till yrkesmässiga personliga kontakter och nätverk. Lojalitet är för dem en socialt förankrad och odlad känsla. En stark lojalitet kan upplevas som en styrka, men också som en belastning. Lojalitet skapar förutsägbarhet och tillit i sociala relationer och organisatoriska sammanhang, men kan också binda individer till andra individer och grupper eller till intressen och organisationer.25

25 jfr Connor, 2007.

6 Den politiska makten och demokratiska utmaningar

Den representativa demokratins legitimitet grundar sig i att det är tydligt vem som har rätt att besluta, att medborgarna kan se vem det är som beslutar om vad och att det är möjligt att på olika sätt utkräva ansvar av dem som beslutar när det handlar om genomförandet av offentliga uppgifter. Principen om ansvarsutkrävande är central för den politiska maktutövningens legitimitet.26 Kraven på ökad tydlighet i politiken, på transparens och ansvarsutkrävande, har vuxit sig starka och blivit normerande i offentlig förvaltning såväl som inom andra organisationer.27 När förutsättningarna för att utöva inflytande och makt i politiken förändras, medför det även förändrade förutsättningar för, och nya behov av, mekanismer för ansvarsutkrävande.28

Till skillnad från många andra kategorier som i något avseende utövar offentlig makt, är de policyprofessionellas legitimitetsgrund långt ifrån uppenbar, varken för dem själva eller för deras arbetsgivare eller uppdragsgivare. Den är inte heller klarlagd i gällande offentliga regelverk eller i den statsrättsliga doktrinbildningen. Kategorin policyprofessionella har hittills heller inte i särskilt hög grad uppmärksammats som politisk påverkansform eller som ett problem värt att analysera. Det finns, vad vi har kunnat se, inte heller någon etablerad samling etiska eller professionella koder för denna grupp. Utifrån ett demokratiteoretiskt

26 Lewin, 2007. 27 Ahlbäck Öberg 2010, Hood och Heald 2006. 28 Wedel, 2015.

perspektiv kan därför den policyprofessionella maktutövningen sammanfattas med orden otydlighet, osynlighet och oansvarighet.29

Osynlighet och otydlighet förknippas ofta (och ibland oreflekterat) med något tvivelaktigt och illegitimt.30 De policyprofessionella verkar i stor utsträckning i ett konstitutionellt tomrum där deras roll inte är föremål för någon offentlig debatt – än mindre en konstitutionellt reglerad granskning. Ett exempel på detta är att övergångar från en anställning som politiskt sakkunnig i Regeringskansliet till organisationer och företag som har stort intresse av hur olika politiska beslut fattas, varken offentliggörs eller är rättsligt reglerade i Sverige.

De policyprofessionellas relativa osynlighet i politiken är, som nämnts ovan, kombinerad med en ambivalent inställning till exponering i medierna och en ambition att ta plats i strålkastarljuset. Det som här kan tyckas paradoxalt är i stället ett uttryck för en stark relation mellan tydlighet och synlighet å ena sidan och otydlighet och osynlighet å den andra. Det politiska livet, liksom vardagslivet i stort, lever med spänningen och motsättningen mellan det synliga och det osynliga. Den relativa osynligheten är i fallet med de policyprofessionella, i vår tolkning, ett uttryck för en process av långsam politisk omvandling, snarare än för dolda agendor och intentioner. Föreställningen om hur en representativ demokrati bör fungera har inte i alla avseenden kompletterats med en insikt om hur den faktiskt utövas i ett föränderligt samhälle.

Vi kan konstatera att förutsättningarna för att utkräva ansvar av policyprofessionella inte alltid är optimala. Dels för att kategorin är spridd i ett flertal organisationer, återfinns i ett flertal olika yrkestitlar och kännetecknas av otydliga och varierande roller. Deras roll i den politiska processen är otydlig och oreglerad. Det brukar vidare hävdas att ansvarsutkrävande kräver att politiska områden är relativt väl avgränsade samt inte minst att medborgarna ska ha en någorlunda god insikt i orsakskedjor och beslutsprocesser bakom de förändringar som ligger till grund för ansvarsutkrävandet. I de policyprofessionellas verksamhet är det ibland otydligt vilka politikområden de verkar inom eftersom de rör sig relativt fritt mellan dem. Och eftersom de inte är direkt involverade

29 Garsten, Rothstein & Svallfors 2015. 30 Birchall 2011.

i politiska beslut och inte alltid syns i medierna, är det ofta svårt för medborgare att lokalisera orsaker och överblicka processer. Vi kan också notera att de policyprofessionella inte kan utkrävas något direkt ansvar av medborgarna i val. Det är inte de policyprofessionella som röstas bort eller röstas in när väljarna önskar en förändring av politiken, och de behöver i allmänhet inte svara för sin verksamhet inför väljarna. De policyprofessionella vill dessutom, som vi sett, verka utan att behöva utstå den närgångna mediala granskning som de förtroendevalda utsätts för.

Utöver frågor om ansvarighet och transparens kan en reflektion över de policyprofessionellas relation till några centrala sfärer eller grupper i samhället belysa ytterligare utmaningar för demokratin: relationen till massmedierna, de politiska partierna, väljarkåren, de förtroendevalda samt de opolitiska tjänstemännen. För vart och ett av dessa skärningsfält kan olika problematiska förhållanden förknippade med tillväxten av antalet policyprofessionella noteras.

I relation till massmedierna handlar detta om en på flera sätt problematisk förskjutning i styrkebalansen mellan en krympande skara journalister vid de redaktioner som av hävd haft att granska den politiska maktutövningen och de alltfler kommunikatörerna inom den politiska sfären, exempelvis inom kommunerna. Man kan självklart tolka detta som att ledande kommunpolitiker satsar ökade resurser på att öka mängden och kvaliteten i informationen till medborgarna. En annan tolkning är att ledande kommunpolitiker har valt att omge sig med en bataljon av informatörer för att dels påverka vad som kommer fram i medierna, dels skydda sin verksamhet från kritisk granskning.

De policyprofessionellas starka fokusering på att få sina uppdragsgivare att synas och delvis få dem att kontrollera agendan för massmedierna förstärker tendenser till medialisering av politiken. Att vinna slaget om den massmediala agendan underlättas av tillgång på ekonomiskt kapital och olika intresse-grupperingar i svensk politik har mycket olikartade ekonomiska resurser att använda för detta ändamål. Att driva politik med hjälp av anställda policyprofessionella är kostsamt. Detta förhållande måste ses som ett demokratiproblem, åtminstone utifrån den av många omhuldade grundnormen om politisk jämlikhet. Politiken tenderar på detta sätt att professionaliseras och fjärmas från de bredare folklagren och från intresseriktningar med svagare finansiella resurser.

I förhållande till de politiska partierna tycks de policyprofessionella i allt större utsträckning ha tagit de aktiva medlemmarnas plats ifråga om att vara idéproducenter och bollplank för partiledningarna. Vad de policyprofessionella själva beskriver som ”politikutveckling”, kan innefatta att utarbeta hela programförslag inom ett centralt politikområde för ett riksdagsparti. Utformandet av politiska program eller strategiskt viktiga dokument kan på så vis ”outsourcas” till personer som inte är valda för den uppgiften. Utvecklingen innebär med all sannolikhet också att den politiska ledningens ställning gentemot medlemmarna och gräsrötterna blir starkare, men också mer distanserad. Det finns även skäl att tro att denna utveckling också innebär att partiledningens ställning gentemot de enskilda riksdagsledamöterna stärks avsevärt. En ökande klyfta riskerar att uppstå mellan ledande politiker och medlemmar å ena sidan och mellan partiledningar och riksdagsledamöterna å den andra sidan. Professionaliseringen av politikutvecklingen kan på så vis också innebära en distansering av politiken från en bredare allmänhet.

De policyprofessionella är i än mindre utsträckning än de ledande politikerna socialt, utbildningsmässigt och geografiskt representativa för den svenska väljarkåren. Detta kan möjligen indikera en övergång från en partidemokrati till en åskådardemokrati, där de ”aristokratiska” eller, om man så vill, elitistiska elementen i den representativa demokratin förstärks på bekostnad av den politiska jämlikheten.31 Från ett annat perspektiv kan vi hävda att det snarare är uttryck för en förstärkning av allmänhetens roll som demokratiska granskare.32 Ingen av de ledande demokratiteoretikerna fäster dock någon särskild vikt vid den utveckling som här beskrivits, där policyprofessionella verkar som ett stödjande professionellt skikt runt ledande politiker, förstärker deras övertag gentemot vanliga partimedlemmar och politiskt aktiva och inte sällan trixar med kunskap och spinner information på ett sätt som gör det svårare för allmänheten att förstå och granska det som pågår.

Med avseende på relationen mellan de policyprofessionella och de förtroendevalda kan det faktum att en rad personer som varken

31 Manin, 1997. 32 Keane, 2009.

är valda eller meritrekryterade kan utöva makt genom att befinna sig i den politiska ledningens ständiga och omedelbara närhet betraktas som problematiskt i sig. Här finns det naturligtvis alltid en risk att man missbrukar sin ställning för att på ett otillbörligt sätt gynna sig själv eller närstående personer eller organisationer. Man kan dessutom befara att genom att de omger sig med personligt rekryterade och likasinnade lojalister kommer de folkvalda att i allt mindre utsträckning tvingas höra argument som går på tvärs mot vad de redan tror på och tycker. Det är inte säkert att byggandet av sådana ”ekokammare” runt ledande politiker är gynnsamt för dem själva eller för demokratins funktionssätt. Att ständigt få den egna verklighetsbilden bekräftad är måhända inte vad våra ledande politiker behöver. Detta är också en aspekt av de policyprofessionellas funktion i relation till de opolitiska tjänstemännen. Om de senare har allt svårare att få direkt kontakt med de förtroendevalda politikerna finns det en risk att vital information ”silas” och tillrättaläggs på ett sätt som i långa loppet påverkar de demokratiska processernas kvalitet negativt.

I jämförelse med vad som kommit fram i anglosaxisk forskning kan vi se att kategorin policyprofessionella i Sverige inom fackföreningar och andra stora intresseorganisationer står sig jämförelsevis starka, medan tankesmedjor och fristående lobbyister spelar en mer undanskymd roll. Likväl ser vi i den växande andelen PR-byråer och tankesmedjor samt den ökande andelen politiskt sakkunniga i Regeringskansliet och Riksdagen ett slags amerikanisering av svensk politik. Vår forskning har visat att de personer som arbetar med dessa typer av uppgifter numera återfinns inte bara som en kringvegetation, utan verkar inne i de centrala politiska instanserna, inne i riksdags- och regeringskanslierna. Det är alltså inte bara fråga om en stödjande buffertzon, utan om ett mer centralt och utbrett fenomen. 33

33 Redan för drygt tjugofem år sedan pekade den omfattande så kallade maktutredningen på att ”en särskild marknad för PR-konsulter med inriktning på politisk påverkan har vuxit fram” (SOU 1990:55f.). I slutrapporten framhöll utredningen också hur opinionsbildningen därmed alltmer hade kommit att professionaliseras, vilket resulterade i fler ”genomtänkta och organiserade” försök att påverka både centrala beslutsfattare och den allmänna opinionen. Utredningen pekade också på att antalet personer som kunde definieras som ”informationsspecialister” hade mångdubblats under 1980-talet. Sedan dess har tillväxten av denna bransch inte bara fortsatt, utan även accentuerats (Tyllström, 2009).

Vår forskning har koncentrerats på svenska förhållanden och eventuella implikationer för svensk politik. En intressant insikt är i vilken liten utsträckning de policyprofessionella själva ser sig som inbäddade i eller påverkade av europeiska eller internationella trender. Detta betyder däremot inte att den utveckling vi här beskrivit skulle vara avskärmad från bredare transnationella inflytanden. Det finns till exempel anledning att fråga sig hur den sociala kategorin policyprofessionella, eller dess motsvarighet, ser ut i andra länder, vilka krafter som påverkar utvecklingen i andra politiska system, och dess implikationer. Liknande grupper återfinns och verkar i många andra sammanhang än det svenska politiska landskapet, på vissa håll med ännu större genomslag.34

34 Se t.ex. Campbell & Pedersen 2014, Dahl 1999, Heclo 1978, Sowell 2011, Wedel 2014.

7 Avslutande reflektioner: Makt utan mandat

De senaste decenniernas utveckling har stimulerat framväxten av en ny grupp aktörer i svensk politik som kan betraktas som en ny social kategori på det politiska fältet. Denna kategoris medlemmar präglas av särskilda kunskapsinnehav och kompetensprofiler, de har egna karriärvägar, karriäröverväganden och karriärproblem, de har sina egna nätverk, framgångskriterier och belöningssystem. I viss utsträckning har de till och med ett eget språk som till delar kan vara svårt att förstå för utomstående. Även om de första policyprofessionella syntes till på den svenska scenen redan för ett halvsekel sedan, är det först under de senaste två decennierna gruppen har blivit så stor att den kommit att få de särdrag som gör det befogat att betrakta den just som en särskild social kategori.

Trots den interna differentiering som kännetecknar den policyprofessionella kategorin har de personer som befolkar den ändå en hel del gemensamt. Kanske kan detta sammanfattas som ett särskilt entreprenörsetos – policyprofessionella är politikens innovatörer och säljare – som på ett avgörande sätt skiljer sig både från det ämbetsmannaetos som bör känneteckna den offentliga tjänstemannen och det representations- och ansvarighetsetos som bör känneteckna folkvalda eller medlemsvalda. Gentemot sådana ideal vill de policyprofessionella tydligt distansera sig. Uppdraget är påverkan, inte förvaltning. De vill ogärna stå till svars inför medlemmar och väljare, tvingas argumentera med okunniga människor, eller bli granskade av framfusiga massmedier.

Frågan är vad detta politiska entreprenörsetos innebär för det som brukar föras fram som den representativa demokratins grundbultar: politiska partier, allmänna val och lagstiftande församlingar? En iakttagelse är att de policyprofessionella förstärker sina parti- och

organisationsledningars försteg framför aktivister och medlemmar. Det torde göra det svårare för enskilda och grupper av medlemmar att påverka de politiska partierna (och de fackliga organisationerna). Vad medlemmarna möter i en sådan process är inte bara, av dem valda, personer som har politik som sin heltidssysselsättning, utan också en av dem anställd grupp policyprofessionella som är mer kunnig och insatt i de frågor som ska avhandlas. Detta kan i sin tur göra att enskilda medlemmar (eller grupper av medlemmar) finner det mindre meningsfullt att aktivt försöka påverka partiet eller organisationen, då man uppfattar sig vara i ett alltför stort underläge vad gäller kunskaper och information.

Det minskade inflödet av aktiva medlemmar kommer parti- och organisationsledningarna efterhand då att kompensera med att öka antalet policyprofessionella. Oavsiktligt kan därmed en negativ spiral sättas igång, där den ökande professionaliseringen minskar det politiska engagemanget, vilket i sin tur gör att partier och fackliga organisationer upplever att de måste anlita än fler policyprofessionella, vilket i nästa led ytterligare minskar medlemmarnas engagemang. Partierna och deras ledningar kan riskera att bli beroende av sin anställda kader av policyprofessionella eller av inhyrda konsulter när de vill utveckla sin politik eller hitta nya sätt att kommunicera den. Detta kan leda till att partierna urholkas på politiska visioner, att de alltmer börjar likna varandra och använder standardiserade repertoarer för att kommunicera sina budskap.35Den representativa flerpartidemokratin som vi har lärt känna den riskerar att brista i legitimitet hos stora väljargrupper. Även om våra data inte ger underlag för att säga något om kausalitet kan vi ändå konstatera att under den tid som antalet policyprofessionella ökat kraftigt har förtroendet för och engagemanget i de politiska partierna minskat kraftigt.36

Även om det demokratiska tillståndet i ett land som Sverige på många punkter är relativt tillfredsställande finns det mycket som tyder på att demokratins praktik har försvagats av de policyprofessionellas intåg i politiken. Detta är en tendens att vara vaksam inför. Hur utvecklingen i stället kan vändas så att demokratin främjas bör vara en prioriterad utmaning.

35 jfr Mair 2014. 36 se Holmberg & Weibull, 2014.

8. Referenser

Bachrach, Peter, & Morton S Baratz. 1962. ”Two Faces of Power.”

American Political Science Review 56(4):947–52.

Bachrach, Peter, & Morton S. Baratz. 1970. Power and Poverty:

Theory and Practice. New York: Oxford University Press.

Birchall, Claire. 2011. ”Introduction to ’secrecy and transparency’:

The politics of opacity and openness.” Theory, Culture & Society 28(7–8):7–25. Campbell, John L, & Ove K Pedersen. 2014. The National Origins

of Policy Ideas: Knowledge Regimes in the United States, France, Germany and Denmark. Princeton, NJ: Princeton University

Press. Carpenter, Daniel, Kevin Esterling, & David Lazer. 1998. ”The

strength of weak ties in lobbying networks: Evidence from health-care politics in the United States.” Journal of Theoretical

Politics 10(4):417–44.

Carpenter, Daniel, Kevin Esterling, & David Lazer. 2003. ”The

Strength of Strong Ties: A Model of Contact Making in Policy Networks with Evidence from U.S. Health Politics.” Rationality and Society 15(4):411–40. Christensen, Jørgen Grønnegaard. 2006. ”Ministers and Mandarins

under Danish parliamentarism.” International Journal of Public

Administration 29:997–1019.

Christiansen, Peter Munk, Birgitta Niklasson, & Patrik Öhberg.

2014. ”Political warriors or political advisors? The organization of political advice in Denmark and Sweden.” Glasgow: Paper presented to the ECPR General Conference, Glasgow Sept 3–6, 2014.

Dahl, Robert A. 1989. Democracy and Its Critics. New Haven: Yale

University Press. Dahl, Robert A. 1999. Demokratin och dess antagonister.

Stockholm: Ordfront i samarbete med Demokratiakademin. Dahlström, Carl. 2009. ”Political appointments in 18 democracies,

1975–2007.” QoG Working Paper 2009.18. Gothenburg: The

Quality of Government Institute, University of Gothenburg. Esaiasson, Peter. 2003. ”Vad menas med folkviljans förverklig-

ande.” s. 30–54 i Demokratins mekanismer, Mikael Gilljam & Jörgen Hermansson (red). Malmö: Liber. Foucault, Michel, & James D. Faubion. 2001. The essential works of

Michel Foucault : 1954–1984. London: Allen Lane.

Garsten, Christina, Bo Rothstein & Stefan Svallfors. 2015. Makt utan

mandat: de policyprofessionella i svensk politik. Stockholm:

Daidalos. Gaventa, John. 1982. Power and Powerlessness: Quiescence and

Rebellion in an Appalachian Valley. Urbana and Chicago:

University of Illinois Press. Gilley, Bruce. 2009. The Right to Rule: How States Win and Lose

Legitimacy. New York: Columbia University Press.

Gilljam, Mikael, & Jörgen Hermansson. 2003. ”Demokratins ideal

möter verkligheten.” s. 10–29 i Demokratins mekanismer, Mikael Gilljam & Jörgen Hermansson (red). Lund: Liber. Gjefsen, Torbjorn. 2012. Sources of Legitimacy: Quality of Government

and Electoral Democracy. Oslo: University of Oslo.

Heclo, Hugh. 1978. ”Issue networks and the political establishment.”

s. 87–124 i The New American Political System, Anthony King (red). Washington, DC: The American Enterprise Institute. Hermansson, Jörgen, Anna Lund, Torsten Svensson, & PerOla

Öberg. 1999. Avkorporativisering och lobbyism – konturerna till en ny politisk modell. Stockholm: Fakta Info Direkt SOU 1999: 121. Holmberg, Sören, & Lennart Weibull. 2014. ”Institutionsförtro-

ende mellan berördhet och mediebevakning.” s. 99–129 i

Mittfåra och marginal, Henrik Oscarsson & Annika Bergström (red). Göteborgs universitet: SOM-institutet.

Hood, Christopher, & David Heald, red. 2006. Transparency: The

Key to Better Governance? Oxford: Oxford University Press.

Keane, John. 2009. The Life and Death of Democracy. New York:

W.W. Norton. Lewin, Leif. 2007. Democratic Accountability: Why Choice in

Politics is Both Possible and Necessary. Cambridge, MA: Harvard

University Press. Lukes, Steven. 2005 [1974]. Power: A Radical View. London:

Macmillan. Mair, Peter. 2014. Ruling the Void: The Hollowing of Western

Democracy. London: Verso.

Manin, Bernhard. 1997. The Principles of Representative

Government. New York: Cambridge University Press.

Markiewicz, Anne. 2008. ”The political context of evaluation:

What does this mean for independence and objectivity?”

Evaluation Journal of Australasia, 8:35–41.

Norris, Pippa. 2011. Democratic Deficit: Critical Citizens Revisited.

Cambridge: Cambridge University Press. Reich, Robert B. 1992. The Work of Nations: Preparing Ourselves

for 21st-Century Capitalism. New York: Vintage Books.

Premfors, Rune, & Göran Sundström. 2007. Regeringskansliet.

Malmö: Liber. Przeworski, Adam, Susan Stokes, & Bernhard Manin (red.). 1999.

Democracy, Accountability and Representation. Cambridge:

Cambridge University Press. Regeringsformen (SFS 1974:152) Rhodes, R.A.W. 2011. Everyday Life in British Government.

Oxford: Oxford University Press. Rothstein, Bo. 2005. ”Från ämbetsverk till ideologiska stats-

apparater.” s. 186–220 i Bortom den starka statens politik, Bo Rothstein & Lotta V. Westerhäll (red). Stockholm: SNS Förlag. SOU, Statens offentliga utredningar. 1990:44. ”Demokrati och

makt i Sverige.” Stockholm: Allmänna förlaget. SOU, Statens offentliga utredningar. 2007:107. ”Opinionsbildande

verksamhet och små myndigheter.” Stockholm: Fritzes.

Sowell, Thomas. 2011. Intellectuals and Society. New York, NY:

Basic Books. Sterzel, Fredrik. 2011. ”Granskningsmakten.” s. 262–82 i Svensk

författningspolitik, Ingvar Mattson & Olof Petersson (red).

Stockholm: SNS Förlag. Tyllström, Anna. 2013. Legitimacy for Sale: Constructing a Market

for PR Consultancy. Uppsala: Uppsala universitet, Företagsekonomiska institutionen. Öberg, Shirin Ahlbäck. 2010. ”Framväxten av granskningssam-

hället - en fråga i författningspolitisk skugga.” Statsvetenskaplig tidskrift, 5:501–514. Wedel Janine R. 2014. Unaccountable: How Elite Power Brokers

Corrupt our Finances, Freedom, and Security. New York: Pegasus

Books.

Det postkorporativa deltagandet

Intresseorganisationerna i den nationella politiken

Erik Lundberg

1 Inledning

1

Att låta intresseorganisationer delta i den offentliga beslutsprocessen framhålls ofta som något demokratiskt önskvärt. Intresseorganisationer ger medborgare en ytterligare kanal vid sidan av den representativa att föra fram sina synpunkter i den politiska processen. De tillför kunskap, idéer och perspektiv där staten själv inte förfogar över adekvat eller tillräckligt detaljerad kännedom. De bidrar till pluralism, en bredare och kritisk belysning av beslutsunderlag samt legitimitet till såväl beslutet som processen som sådan.2

I Sverige har intresseorganisationernas deltagande varit ett naturligt inslag i den statliga beslutsprocessen. Under en stor del av 1900-talet har korporatismen bildat utgångspunkt för intresseorganisationernas organisering i politiken. Korporatismen var huvudingrediens i den ”svenska modellen” och kännetecknades av att staten tillsammans med organisationerna formade politiken genom institutionella arrangemang och kompromissade fram en gemensam ståndpunkt.3

I mitten av 1980-talet kom emellertid organisationernas institutionaliserade samarbete med staten att ifrågasättas4 och sedan deras beslutsfattande roll i myndigheternas styrelser upphörde i början på 1990-talet har de korporativa dragen i svensk politik blivit allt mindre synliga.5 Det institutionaliserade samarbetet har trätt tillbaka till förmån för en ökad betydelse av informell lobbying, det vill säga, direkta kontakter mellan intresseorganisationer och

1 Ett utkast till den här rapporten presenterades på Ersta Sköndals högskola den 12:e maj 2015. Tack till Lars Trägårdh, Pelle Åberg m.fl. för synpunkter och kommentarer. 2 Warren 2001; Fung 2003; Amnå 2003. 3 Heckscher 1951; Rothstein 1992; Premfors 2000. 4 Se exempelvis: De Geer 1992; SOU 1985:40. 5 Lewin 1994; Lindvall & Sebring 2005.

beslutsfattare. Därtill har medialiseringen av politiken öppnat upp för en större betydelse av offentlig lobbying genom opinionsbildning i media och användandet PR-byråer.6 Detta har skett samtidigt som politikens komplexitet sägs ha ökat i omfattning och ett ökat samspel med civilsamhället har lyfts fram som en förutsättning för att lösa dagens samhällsproblem.7 På senare år har också olika statliga initiativ tagits till att öka ”dialogen” med civilsamhället genom olika nätverkslikande forum såsom samråd, dialoger och överenskommelser.8

De här förändringarna har öppnat upp för en ny form av organisering av intresseorganisationerna i formeringen av den nationella politiken vilket också kan ha demokratiska konsekvenser. Informell lobbying kritiserats ofta för att ha negativa inverkningar på demokratin. En invändning är att beslut formas på mindre transparenta arenor med begränsade möjligheter till insyn. Därtill lyfts ofta problemet med den demokratiska jämlikheten fram. Den informella lobbyingen betraktas som resurskrävande och organisationer med goda ekonomiska förutsättningar intar en särställning i politiken på bekostnad av mindre resursstarka aktörer.

I takt med den informella lobbyismens ökade betydelse väcks inte sällan förslag om att stärka demokratin. Förslagen har gällt allt från olika former av register där lobbyister förtecknar vilka de företräder och vilka kontakter de har med politiker och tjänstemän till karantänstider för personer i politisk och intressebärande roll.9 Vad som saknas i diskussionen är emellertid empirisk kunskap om intresseorganisationernas deltagande i utformningen av svensk politik i allmänhet och lobbyismens utbredning i synnerhet. Därtill har vi begränsad kunskap om vilken roll befintliga institutionaliserade arenor har för utformningen av politiken.

Mot den här bakgrunden är avsikten med den här rapporten att öka kunskapen om intresseorganisationernas deltagande i politiska beslutsprocesser på nationell nivå. Två frågor besvaras i rapporten: 1) Vad utmärker intresseorganisationernas deltagande på institutionaliserade och icke-institutionaliserade arenor? 2) Vilken roll har institutionaliserade arenor såsom kommitté- och remissväsendet i

6 Öberg & Svensson 2012; Strömbäck 2008, s. 387; Hermansson, et. al. 1999. 7 Klijn & Koppenjan 2004; Evers 2005; Jacobsson, Pierre & Sundström 2014. 8 Se exempelvis prop. 2009/10:55; Reuter 2012; Jacobsson & Sundström 2006, s. 130–136. 9 Se exempelvis Chari, et.al. 2010; Strömbäck 2011.

svensk politik? Genom att svara på dessa frågor bidrar rapporten också till kunskapen om intresseorganisationernas deltagande i en mer post-korporativ politisk kontext.

Framställningen tar sin huvudsakliga utgångspunkt från intresseorganisationernas direkta kontakter med beslutsfattare, så kallad informell lobbying, samt deltagande genom det statliga kommitté- och remissväsendet.10 Kommitté- och remissväsendet utgör de kanske främsta exemplen på institutionaliserade arenor där staten sätter de yttersta ramarna för intresseorganisationernas deltagande. Informell lobbying är en mer icke-institutionaliserad arena där deltagandet sker mer på initiativ från intresseorganisationerna.

Rapporten är baserad på ett omfattande empiriskt material bestående av fyra olika undersökningar: en dokumentstudie av intresseorganisationernas deltagande i remissväsendet mellan 1964–2009; två enkätstudier om intresseorganisationers användning av olika påverkansarenor; samt en intervjustudie om tillsammans 22 intervjuer med ledande företrädare för olika intresseorganisationer. Delar av resultatet är publicerat men en hel del är också nytt.

Rapporten är strukturerad i fem avsnitt. Det följande avsnittet redogör för centrala begrepp och teoretiska utgångspunkter. Med avstamp i den statsvetenskapliga litteraturen diskuteras också i avsnittet hur intresseorganisationernas deltagande i politiken kan ordnas. I det tredje avsnittet ges en kort beskrivning av rapportens metod och material och i det fjärde avsnittet presenteras de empiriska resultaten. I det femte avsnittet avslutas rapporten med en sammanfattande diskussion.

10 Med det statliga kommittéväsendet menas både parlamentariska kommittéer och utredningar som leds av särskilda utredare. Begrepp som kommittéer och utredningar används parallellt och innefattar båda typer, om inget annat framgår.

2 Begrepp och teoretiska perspektiv

Begreppet intresseorganisation ger upphov till olika associationer. För vissa är det synonymt med ”påtryckningar”, ”särintressen”, och ”oegentlig påverkan”. För det andra är det sammankopplat med mer positiva begrepp som ”folkrörelser”, ”medborgarsammanslutningar” eller ”civilsamhälle”. Orsakerna till skillnaderna kan naturligtvis vara flera och gälla allt från vilka organisationer som åsyftas till den normativa demokratiska utgångspunkten.11 I det här kapitlet syftar intresseorganisationer på medlemsbaserade organisationer som på olika sätt arbetar för att utöva politiskt inflytande. Medlemmar kan vara enskilda, företag eller andra organisationer.

12

Det är en bred definition som inkluderar allt från religiösa och idéburna organisationer såsom Filadelfiakyrkan och Svenska djurskyddsföreningen; yrkesorganisationer såsom Svenska läkaresällskapet; fackliga organisationer som Landsorganisationen; arbetsgivarorganisationer som Svenskt näringsliv samt branschorganisationer som Teknikföretagen. Gemensamt för intresseorganisationerna är att de på basis av gemensamma attityder, intressen eller idéer reser krav på andra grupper och institutioner i samhället, antingen direkt via det politiska systemet eller indirekt i den offentliga debatten. Intresseorganisationer förenas alltså i att försöka påverka politiska beslut.

13

11 Naurin 2001. 12 Jordan, Halpin & Maloney 2004; Beyers et.al. 2008, s. 1106. 13 Ett annat utmärkande drag är att de är baserade i en formell organisation. Det innebär att breda folkliga opinioner, tillfälliga rörelser eller grupper av individer inte inkluderas i den här definitionen. Intresseorganisationers vilja att påverka politiken särskiljer dem också från politiska partier som söker representation i val.

Det förhindrar emellertid inte att de också verkar för andra syften så som att producera offentlig service eller bedriva idrottslig verksamhet för ungdomar.

Intresseorganisationer som vill påverka politiken kan använda olika kanaler eller arenor. En tydlig skiljelinje går mellan om deltagandet är institutionaliserat eller icke-institutionaliserat. Ett institutionaliserat deltagande kännetecknas av att det äger rum inom de offentliga intuitionernas ramar, det vill säga, där staten sätter de yttersta ramarna för intresseorganisationernas deltagande. Institutioner kännetecknas som bekant av att de har någon form av förutbestämda och etablerade procedurer, och att det finns någon form av kontinuitet över tid. Ett institutionellt deltagande innebär således att intresseorganisationer måste förhålla sig till vissa givna etablerade handlingsmönster som i olika grad bestämmer eller påverkar sättet att delta. Det kan vara formellt nedtecknade procedurer eller normativa regler som har erkänns av samtliga inblandade aktörer. Kommitté- och remissväsendet utgör de kanske främsta exemplen på institutionaliserade arenor och kopplas ofta samman med den korporativa modellen.

Ett icke-institutionaliserat deltagande kännetecknas av att det äger rum utanför statens omedelbara kontroll, ofta på initiativ av intresseorganisationerna själva. Vid sidan av direkta aktioner såsom demonstrationer och namninsamlingar är lobbying ett exempel på ett icke-institutionaliserat deltagande. Lobbying är en företeelse som ofta kopplas samman med de politiska systemen i de anglosaxiska länderna och utmålas ibland som något främmande i Svensk politik. Informella kontakter mellan intresseorganisationer och makthavare är emellertid inget nytt utan har varit en del av den svenska politiken under lång tid. I en undersökning om intresseorganisationernas roll i svensk politik mellan 1870 och 1910 underströk statsvetaren Pär-Erik Back att många intresseorganisationer hade frekventa informella kontakter med beslutsfattare.14 Det är också allmänt känt att flera av de politiska partierna, genom sin tillkomst, har varit intimt förbundna med intresseorganisationer och folkrörelser. Det kanske främsta exemplet

14 Back 1967.

är allianserna mellan fackföreningsrörelsen och det Socialdemokratiska partiet.15

Lobbying beskrivs ibland också som ett svårfångat begrepp och i litteraturen återfinns olika definitioner. Ordets ursprung sägs härstamma från de som ville påverka den Amerikanska president Ulysses S. Grant i slutet av 1860-talet och som samlades i hotellobbyn nära presidentens bostad för att försöka få kontakt.16 Den bestämningen ligger också nära de definitioner av lobbying som återfinns i flera statsvetenskapliga studier. Lobbying har exempelvis definierats som ”icke-institutionaliserade direktkontakter med politiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande”17 och som ”påverkan i form av direktkontakter, antingen för att hindra att en fråga blir föremål för ett visst beslut eller tvärtom”.18 Därtill finns det också dem som förespråkar en bredare definition som inkluderar även påverkansförsök som sker genom media och mer offentliga kanaler, det vill säga, opinionsbildande aktiviteter. Vissa forskare har därför valt att göra en distinktion mellan ”inside” och ”outside” lobbying eller informell och offentlig lobbying19 där det tidigare avser direkta kontakter mellan intresseorganisationer och beslutsfattare och de senare indirekta kontakter som sker exempelvis via media. Den här rapporten ansluter sig till en sådan bredare bestämning men fokuserar, som nämnts inledningsvis, på den informella lobbyismen. Sådan verksamhet har i litteraturen skildrats på olika sätt. Vissa beskriver det som ett ”utbyte av nyttigheter” där intresseorganisationer erbjuder kunskap och information i utbyte mot inflytande. Andra har liknat lobbying vid ”övertalningsförsök” och ytterligare några liknar lobbying som en ”stödinsats vid lagstiftning”.20

15 Elvander 1966, s. 246–249; Petersson 2007, s. 76. 16 Strömbäck 2011. 17 Hermansson, et.al. 1999, s. 17. 18 Möller 2009, s. 3. 19 Caldeira et.al. 2000; Beyers 2004. 20 Hall & Deardorff 2006.

Som framgick inledningsvis är intresseorganisationernas deltagande i den statliga beslutsprocessen förknippat med ett flertal positiva effekter. Deltagardemokratiska inslag framhålls också ofta som ett omistligt inslag i en demokrati och som ett viktigt komplement till den representativa demokratin.21 På samma gång finns det problem förknippade med att låta intresseorganisationerna delta i utformningen av politiken. En risk som redan har nämnts är att särintressen gynnas på bekostnad av allmänintresset. För att deltagandet inte ska utgöra ett hot mot demokratin krävs att det harmonierar med vissa grundläggande demokratiska principer. Statsvetaren Robert A. Dahl har i olika sammanhang formulerat ett antal allmänna grundsatser eller principer för en fullständig demokratisk beslutsprocess eller politiskt system.22 En första princip knyter an till jämlikhetstanken och föreskriver att vid kollektivt bindande beslut måste lika hänsyn tas till varje medborgares önskemål vilket i ett representativt system uttrycks i den lika och allmänna rösträtten. För det andra ska en demokratisk beslutsprocess vara effektiv, vilket innebär att varje medborgare har tillräckliga och lika möjligheter att uttrycka sina önskemål under hela beslutsprocessen. För det tredje ska processen kännetecknas av upplyst förståelse med vilket åsyftas att varje medborgare bör ha tillräckliga och lika möjligheter att informera sig och bilda sig en välgrundad uppfattning. För det fjärde ska det finnas kontroll över dagordningen. Medborgarna och inga andra ska ha exklusiv rätt att avgöra vad som ska beslutas med hjälp av den procedur som uppfyller de tre första kriterierna. Slutligen ska en demokratisk beslutsprocess kännetecknas av att vara inkluderande och omfatta alla vuxna medborgare.

Samtliga av dessa principer kan inordnas i de normativa demokratimodellerna; valdemokrati, deltagardemokrati och samtalsdemokrati,23 men de olika modellerna lägger betoning på vissa

21 Warren 2001. 22 Dahl 1982; Dahl 2006. 23 I valdemokratin förverkligas folkviljan genom att folket väljer sina representanter som har som främsta uppgift att ”vaska fram” folkets intressen. Deltagardemokratin riktar intresset mot deltagandet mellan valen och värderar ett aktivt folkligt deltagande för att besluten blir kvalitativt bättre. Samtalsdemokratin betonar kvalitén på samtalet som ska präglas av en fri och öppen debatt, maximal inkludering, ett effektivt deltagande, respekt och ömsesidig förståelse (Gilljam & Hermansson 2003, s. 22–25).

principer. Valdemokratin, som tenderar att se demokratin som ett system för att aggregera medborgarnas individuella preferenser, lägger tyngdpunkten på ett inkluderande medborgarskap och lika och allmän rösträtt medan samtalsdemokratin betonar upplyst förståelse och beslutsfattande i konsensus. Deltagardemokratin betonar främst kvaliteten på den politiska processen som föregår beslutet och tar fasta på ett deltagande som är effektivt och öppet och kännetecknas av jämlikhet.24 Det innebär att alla intresseorganisationer måste ges en reell möjlighet att delta i processen fram till ett beslut genom att uttrycka åsikter för ett eller flera alternativ. Det innebär också att alla intresseorganisationer bör ha lika möjligheter att framföra sina synpunkter i den politiska beslutsprocessen. Argumentationen bygger på ett antagande om en jämlikhet i utgångsläget, det vill säga, att alla har samma möjligheter att föra fram sina synpunkter.25 Om detta inte uppfylls, exempelvis om processen domineras av resursstarka organisationer eller organisationer med priviligierat tillträde till beslutsprocessen kan den, utifrån Dahls kriterier, stå i strid med kriteriet om politisk jämlikhet. Därtill bör deltagandet också kännetecknas av öppenhet och transparens vilket innebär att beslutsprocesser ska vara tillgängliga och ge alla medborgare en möjlighet att bilda sig en uppfattning om olika frågor. Enligt Dahl går det inte att rättfärdiga beslutsprocesser där vissa medborgargrupper har mer insyn eller tillgång till information än andra eller där en dagordning sätts utan diskussion eller offentlig insyn.

Att precisera och tillämpa dessa tre principer är ingen lätt uppgift. I synnerhet inte när deltagandet äger rum på flertal arenor, i olika frågor och i olika led av den politiska processen. Däremot är det möjligt att utifrån en bild av verkligheten diskutera deltagandet utifrån dessa ideal för att få en fingervisning om vad som kännetecknar intresseorganisationernas deltagande i samband med utformningen av den statliga politiken.

24 Jmf. Held 1997. 25 Dahl 2006, s. 179.

På vilket sätt intresseorganisationernas deltagande i den statliga beslutsprocessen organiseras har stor betydelse för hur de olika demokratiska principerna som beskrivits ovan upprätthålls. I likhet med många andra länder har Sverige ingen lagstiftning som reglerar intresseorganisationernas precisa plats i folkstyrelsen.26 I stället har deltagandet formats av en rad faktorer såväl inom som utanför politisk kontroll. Historiskt sett har den svenska politiska kulturen beskrivits i termer av öppenhet där offentlig politik utformats i samverkan med berörda intressen.

27

På ett liknande sätt finns också

en djupt rotad tanke om jämlikhet. Det innebär emellertid inte att alla organisationer har haft samma möjligheter att göra sin röst hörd eller att beslutsprocessen kännetecknats av transparens. Under större delen av 1900-talet har korporatismen varit utgångspunkt för hur intresseorganisationernas deltagande i den offentliga beslutsprocessen har organiserats.

Korporatismen kännetecknas av en maktutbytesprocess mellan staten och intresseorganisationer, och där politiska problem löses gemensamt genom förhandling och kompromiss.

28

Staten erbjuder

vissa intresseorganisationer priviligierat inflytande i politiken, mot att de disciplinerar sina medlemmar och ställer sin kunskap och information till statens förfogande. Därmed antas att politiken utformas på ett sätt som är till gagn för allmänhetens intresse. I likhet med de andra Skandinaviska länderna har det framförallt varit de stora arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer som har haft särskilt goda påverkansmöjligheter. Dessa organisationer var priviligierade av staten på grund av sin monopolliknande ställning i sina respektive områden och förmåga att genom medlemskåren skapa stabilitet i samhället. Vid sidan av att delta i formeringen av politiken tog dessa organisationer på sig ett visst ansvar för verkställandet av politiken. I Sverige har intresseorganisationerna exempelvis haft en

26 Det enda undantaget är regeringsformens skrivning om att ge sammanslutningar möjlighet att yttra sig i samband med beredningen av regeringsbeslut (Regeringsformen 7:2). Se vidare i avsnittet om remissväsendet. 27 Exempelvis Anton 1969 men se även Premfors 2000. 28 Schmitter 1979; Williamson 1985; Öberg 1994; Molina & Rhodes 2002. Se också Feltenius 2004 för en redogörelse av den korporativa teoribildningen.

framskjuten position som ledamöter i statliga kommittéer och myndigheternas styrelser.

29

Sedan 1980-talet har de korporativa dragen i svensk politik försvagats, något som har förklarats av såväl ekonomiska, maktpolitiska, strukturella och ideologiska orsaker.

30

Intresseorganisationernas

beslutsfattande roll i myndigheternas styrelser upphörde och representationen som ledamöter i parlamentariska kommittéer blev mindre vanlig. I stället för ett institutionaliserat deltagande kom intresseorganisationerna närvaro i politiken att förändras i riktning mot en mer pluralistisk modell.

Det klassiskt pluralistiska tänkandet emanerar ur en anglosaxisk politisk kontext och betonar betydelsen av konkurrens mellan olika intressen och där deltagandet kännetecknas av jämlikhet och öppenhet.

31

I de tidiga pluralistiska texterna liknas intresseorganisation-

erna vid aktörer på en marknad där alla organisationer konkurrerar med varandra om statens uppmärksamhet. Det politiska systemet präglas av ett stort mått av öppenhet där alla medborgare och intresseorganisationer har lika möjligheter att påverka utformningen av politiken. Till skillnad från korporatismen beskrivs staten här som en självständig och neutral aktör och som mottagare av intresseorganisationernas åsikter och intressen. Staten har med andra ord en mer tillbakadragen och passiv roll i förhållande till intresseorganisationerna. Ojämlikheter i maktförhållanden mellan olika intresseorganisationer, till exempel på grund av olika mått av ekonomiska resurser, förutsätts jämnas ut genom interna och externa kontrollmekanismer i likhet med en ”osynlig hand”. En extern kontrollmekanism tar fasta på dynamiken inom civilsamhället. När en organisation som företräder ett intresse blir för dominerande i samhället kommer det leda till framväxten eller agerandet av ett motsatt intresse och därmed justeras ojämlika påverkansmöjligheter. De interna kontrollmekanismerna återfinns inne i staten. För att politiker ska bli återvalda och få stöd för sina förslag förutsätts att de lyssnar till en bred kategori av organisationer. Enligt den pluralistiska synen är deltagandet således inte begränsat till ett fåtal organi-

29 Jmf. Hadenius 1978; Hermansson et.al 1999. 30 Se exempelvis Lewin 1992; Micheletti 1994; Rothstein & Bergström 1999; Hermansson,

et.al. 1999.

31 Se exempelvis Truman, 1951.

sationer. Tillträdet är öppet och staten har i princip en obefintlig roll i att forma och påverka intresseorganisationernas deltagande.

Stödet inom forskningen för att deltagande (självrörligt) ordnas enligt en mer eller mindre jämlik modell är i princip obefintligt. Snarare pekar forskning inom den neo-pluralistiska litteraturen på att relationen mellan staten och intresseorganisationerna ofta är mer strukturerad, institutionaliserad och i det närmaste konsekvent ojämlik.

32

En återkommande förklaring till det snedvridna deltag-

andet är fördelningen av organisatoriska resurser, vilket kan innefatta alltifrån finansiella resurser, kunskap och expertis till medlemsbas och politisk status.

33

Intresseorganisationer som exempelvis har

många medlemmar har större möjligheter att göra sin röst hörd eftersom politiker är intresserade av att samarbeta med organisationer som kan hjälpa dem att vinna många röster i kommande val. På liknande sätt har intresseorganisationer med goda ekonomiska resurser antagits ha bättre påverkansmöjligheter, eftersom ekonomiska resurser ökar möjligheten att på egen hand eller genom konsulter frambringa den kunskap och expertis som efterfrågas av beslutsfattare.

34

Flera hävdar också att ju mer komplicerad och ”teknisk” en

fråga är desto större är i regel beslutfattarnas behov av information från intresseorganisationer som därmed har större möjligheter att blir representerad i politiken.35

Mot bakgrund av korporativismens tillbakagång, däribland i Skandinavien och kritiken mot den klassiskt pluralistiska synen har teorier om ”policynätverk” lyfts fram som ett alternativt sätt att förstå intresseorganisationernas organisering i politiken.36 Forskning inom det här fältet argumenterar för att relationen mellan staten och intresseorganisationerna präglas av mer eller mindre stabila policy nätverk eller beslutsgemenskaper. Karaktären på nätverken varierar från mer löst sammansatta ”issue networks” där interaktionen är mer tillfällig, dynamisk och konfliktfylld och där många olika aktörer deltar, till mer stabila, konsensusinriktade ”policy communities” med ett mer begränsat antal aktörer.

37

32 Naurin 2001, s. 69. 33 Baumgartner & Leech 1998. 34 Hansen 1994; Bouwen 2002. 35 Dür & De Bièvre 2007. 36 Börzel 1998; Marsh, et.al. 2009; Bernhagen, et.al. 2015. 37 Rhodes 1992.

Ett gemensamt drag hos nätverken är att aktörerna delar en gemensam (grund)syn och ett intresse för utformningen av politiken. En annan viktig förutsättning är att aktörerna är beroende av varandras resurser. Nätverken liknas vid en klunga av aktörer som binds samman av framförallt resursberoenden och som är betydelsefulla för såväl skapandet som upprätthållandet av nätverken.

38

Medan staten tillhandahåller intresseorganisationer påverkansmöjligheter erbjuder intresseorganisationer expertis, information, legitimitet och kontroll över genomförandet av politiken. Beroendet av resurser gör att aktörerna dels kan samlas kring gemensamma intressen i politiken dels ha möjlighet att finna politiska lösningar på politiska problem. Vissa studier visar att blott en nära (ideologisk) relation mellan en intresseorganisation och beslutsfattare inte ensamt kan ge intresseorganisationer representation i nätverken utan det krävs att en intresse-organisation också kan tillföra kunskap och information.

39

En annan central komponent i

nätverken är tillit. Tillit och förtroende mellan aktörer i ett nätverk reducerar transaktionskostnader, minimerar egenintresse, osäkerhet och bidrar till stabilitet. Tilliten är också en viktig komponent för samsynen och kommunikation mellan aktörerna i nätverket. Vissa forskare har till och med hävdat att tilliten särskiljer interaktionen i nätverk från det samspel som sker i andra mer hierarkiska organisationer.

40

38 Rhodes 2007. 39 jmf Bernhagen et.al. 2015 40 Börzel 1999, s. 264; Hindmoor 1998.

3 Material och metod

De undersökningar som ligger till grund för rapporten baseras på fyra empiriska studier av såväl kvalitativ som kvantitativ karaktär. Som beskrivs inledningsvis riktar merparten av studierna intresset mot intresseorganisationernas informella lobbying samt deltagande i kommitté- och remissväsendet. Den första studien baseras på en enkät riktad till ett slumpmässigt urval av 12 procent eller motsvarande 880 svenska intresseorganisationer och syftar till att ge en bild av intresseorganisationernas användning av olika arenor för att påverka svensk politik. Urvalet är baserat på Statistiska Centralbyråns databas (SNI 94) och endast aktiva organisationer, det vill säga, de som under de senare åren har varit föremål för skatt har inkluderats. Enkäten skickades ut mellan december 2012 och mars 2013 och svarsfrekvensen på enkäten var 50 procent.41

Den andra studien baseras på en dokumentstudie av remissförteckningar från 33 slutbetänkanden från statliga utredningar mellan 1964–2009. Studien ger en bild av omfattningen av intresseorganisationernas deltagande och hur deltagandet har förändrats över tid. Utredningarna gäller nio politikområden; alkoholpolitik, bostadspolitik, fiskepolitik, integrationspolitik, jaktpolitik, kärnkraftspolitik, kulturpolitik, socialpolitik och utbildningspolitik. Från varje politikområde har tre till fem utredningar valts vilka inbördes behandlar en liknande problematik eller politisk fråga som har varit återkommande under perioden. Detta för att möjliggöra jämförelser över tid. Remissförteckningarna har analyserats och kategoriserats på basis av typ av intresse-

41 Enkäten genomfördes inom ramen för forskningsprojektet “Beyond the welfare state: the Europeanization of Swedish civil society organizations” (EUROCIV) finansierat av Vetenskapsrådet (421-2010-1678). Författaren tackar Roberto Scaramuzzino för assistans med materialet.

organisation och aktör samt hur intresseorganisationerna har deltagit i remissväsendet.42

Den tredje studien består av en enkät riktad till 302 intresseorganisationer som någon gång har deltagit i remissväsendet mellan 2003–2009. Enkäten skickades ut i juni 2011 till organisationer som deltog i remissväsendet i sju av de utredningar som användes för den andra studien. Enkäten skickades per e-post och svarsfrekvensen uppgick till 75 procent. Den innehöll 34 allmänna frågor om intresseorganisationerna, politiska påverkan, deltagande kommittéer och utredningar, berednings- och referensgrupper samt remissväsendet.43 Studien används för att fördjupa förståelsen för intresseorganisationernas deltagande i remissväsendet och vilken roll remissväsendet spelar i svensk politik.

Den fjärde och sista studien består av 22 semi-strukturerade intervjuer med ledande företrädare för svenska intresseorganisationer. Den här studien har används för att få en bild av intresseorganisationernas syn på politisk påverkan och lobbying i Sverige samt kommitté- och remissväsendets roll i svensk politik. Organisationerna identifierades genom enkäten och valdes ut för att ha särskilt mycket erfarenhet av att delta i det statliga kommitté- och remissväsendet samt politiskt påverkansarbete. Respondenterna har positioner såsom generalsekreterare, ekonomisk eller intressepolitisk chef, etc. och representerar såväl stora som små intresseorganisationer aktiva inom olika politikområden. Intervjuerna genomfördes i två omgångar. I den första omgången intervjuades 18 respondenter från 15 olika organisationer44 och då riktades intresset mot intresseorganisationernas erfarenheter och syn på kommitté- och remissväsendet.45 I den andra omgången intervjuades

42 För mer information om vilka utredningar som valts ut och för en diskussion om metodologiska överväganden se Lundberg 2014, s. 45–49. 43 För mer information om enkätstudien, vilka utredningar som valts, metodologiska överväganden, etc. se Lundberg 2014, sid. 50–51. 44 Följande personer har intervjuats: Lars Berge-Kleber (Afasiförbundet); Mikael Klein (Handikappförbunden); Ulrika Källén Lörelius (KLYS); Lars-Erik Lundkvist (Lantbrukarnas riksförbund); Milinko Mijatovic (SIOS); Maicen Ekman (Folkbildningsförbundet); Jan Terstad (Naturskyddsföreningen); Martina Krüger (Greenpeace); Lars Pettersson (Famna); Guy Lööf (Pensionärernas riksorganisation); Peter Moilanen (IOGT-NTO); Göran Nordén, Anders Torstensson och Anne Wigart (Svenskt näringsliv); Helene Lindstrand (Lärarförbundet); Samuel Engblom (TCO); Ola Pettersson och Linda Grape (LO). 45 Se Lundberg 2014 för mer info om urval, analytisk strategi och metodologiska överväganden.

åtta respondenter från sju olika intresse-organisationer46 och syftade till att ge en kompletterande bild av intresseorganisationernas syn politisk påverkan i allmänhet och lobbying i synnerhet.

Med undantag från den första studien, som baseras på ett slumpmässigt urval av alla aktiva svensk intresseorganisationer, gör studie två, tre och fyra inga anspråk på att ge resultat som är möjliga att generalisera. Styrkan i dessa studier ligger i stället i dess möjlighet att skapa en djupare förståelse för intresseorganisationernas deltagande i allmänhet och för kommitté- och remissväsendet i synnerhet.

46 Följande personer har intervjuats: Göran Nordén & Anders Torstensson (Svenskt näringsliv); Jonas Cohen (Teknikföretagen); Josefine Karlsson (Kvinna till Kvinna); Mikael Klein (Handikappförbunden); Lars Pettersson (Famna); Kristina Ahlinder (Svenska Författarföreningen) och Ola Pettersson (LO). Tack till Karl-Oskar Öhman för hjälp med transkriberingen av intervjuerna.

4 Deltagandet på institutionaliserade och ickeinstitutionaliserade arenor

Inledningsvis konstaterades hur förutsättningarna för intresseorganisationernas deltagande i den statliga beslutsprocessen har förändrats. I det här avsnittet presenteras en empirisk analys bestående av tre delar. I den första delen presenteras en översikt av intresseorganisationernas deltagande på institutionaliserade arenor med fokus på remissväsendet. I den andra delen redogörs för intresseorganisationernas deltagande på icke-institutionaliserade arenor, det vill säga, lobbying. I den tredje och sista delen redogörs för vilken roll, om alls, det statliga kommitté- och remissväsendet har i svensk politik. Varje del avslutas med en kort sammanfattning.

Efter att en statlig utredning (SOU) har slutförts och överlämnats till regeringen skickas den på konsultation eller ”remiss” till intresseorganisationer, myndigheter och företag som anses vara berörda av utredningens förslag. Traditionen att offentligt rådfråga olika samhällsaktörer om förslag till ny lagstiftning och nya offentliga insatser har djupa rötter i svensk politik och kan spåras åtminstone så långt tillbaka som till 1809 års konstitution (Regeringsformen 1809, 7 §). Ett grundläggande syfte med att skicka utredningar på remiss är att få fram ett bättre beslutsunderlag och skapa en klarare bild av reaktioner från olika aktörer inom och runtomkring det offentliga systemet. Därtill kan remitteringen också betraktas som

en slags informationsspridning där staten genom remissförfarandet ser till att berörda aktörer får del av betänkandet.

Proceduren att skicka utredningar på remiss har således en lång tradition, men det var först under 1930-talet som intresseorganisationer kom att ta plats i remissväsendet47 vilket sammanföll med den korporativa modellens framväxt i Sverige. Remissväsendet är också en formaliserad process och har stöd i Regeringsformen 7:2 där det stadgas att:

Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

Även om remissväsendet inte nämns bokstavligen i grundlagen har praxis varit att tolka regeringsformens skrivning som ett uttryckligt stöd för remissväsendet.48

Remissväsendet är en öppen process och alla aktörer, även privatpersoner, har möjlighet att skicka in synpunkter. Statliga aktörer är de enda som är skyldiga att svara. Funktionen att rådfråga ett urval av intresseorganisationer kan innebära att regeringen styr vilka organisationer som bör svara på remiss, och i förlängningen även vilka åsikter som kommer upp på den politiska agendan. Ett främjande av intressen kan givetvis ske av olika orsaker, till exempel för att ge en missgynnad grupp en röst i politiken men det kan också ge redan priviligierade organisationer en särställning vilket kan bidra till att befästa ojämlikheter i politiken.

Remissväsendet beskrivs ibland som unikt, men liknande konsultativa processer finns i ett flertal andra länder och har fått ökad uppmärksamhet framförallt inom EU. Där har kommissionen utvecklat olika former för skriftliga samråd med civilsamhället. 49 Även i USA används skriftliga konsultationer av lagförslag som utarbetas av myndigheter och i Danmark konsulteras intresseorgani-

47 Nilsson-Stjernquist 1947. 48 Petrén & Ragnemalm 1980, s. 154–155. 49 Över tid har tre typer av konsultativa förfaranden växt fram; öppna konsultationer som används tidigt i beslutsprocessen, riktade konsultationer som används senare i processen och i samband med ett färdiga förslag samt specialreglerade konsultationer som används i specifika och särskilt invecklade frågor. Se vidare Tarschys & Johansson 2014.

sationer skriftligen innan beslut fattas i parlamentet.50 Fram till 2002 hade även Finland ett närmast identiskt remissförfarande som det svenska.51 I jämförelse med den danska och amerikanska formen av konsultation är det svenska remissväsendet tämligen omfattande i bemärkelsen att ett relativt stort antal aktörer bjuds in.

4.1.1. Intresseorganisationer och andra aktörer

Resultatet från dokumentstudien visar att intresseorganisationer utgör en relativt stor andel av de totala remissinstanserna. Intresseorganisationer utgjorde i genomsnitt 29 procent av andelen inbjudna remissinstanser under perioden 1964–2009. Motsvarande siffra för offentliga remissinstanser, det vill säga statliga myndigheter, kommuner, landsting och rättsinstanser, etc. är 68 procent och för marknadsaktörer, det vill säga företag, omkring 3 procent.

Tabell 4.1 visar inbjudna remissinstanser 1964–2009 fördelat på olika typer av aktörer. Som framgår av tabellen ökade antalet remissinstanser mellan den första (1964–1979) och sista perioden (2000–2009) från 737 till 1 139. De offentliga remissinstanserna har ökat mest, från 458 under den första perioden (1964–1979) till 757 under den sista perioden (2000–2009). Motsvarande siffror för intresseorganisationer är från 258 till 316. Relativt sett har emellertid intresseorganisationerna minskat med 7 procent medan offentliga aktörer och marknadsaktörer ökat med 4 respektive 3 procent mellan den första och sista perioden.

50 Yakee 2006; Binderkrantz, et.al. 2014. 51 Raino-Niemi 2010; Anckar 1980.

Not. Procent, absoluta tal i parentes.

Alla aktörer svarar emellertid inte på remiss. Ungefär 10 procent av intresseorganisationerna, nästan 8 procent av de offentliga remissinstanserna samt drygt 2 procent av marknadsaktörerna som har bjudits in valde att inte svara på remiss under den senaste perioden (2000–2009). Sett över hela perioden har andelen ej svarande intresseorganisationer ökat med nästan 6 procent, de offentliga aktörerna med nästan 5 och marknadsaktörerna med knappt 2 procent mellan den första (1964–1979) och sista perioden (2000– 2009). Däremot märks en viss ökning av antalet spontana svar från 156 under den första perioden (1964–1979) till 335 under den sista perioden (2000–2009). Ökningen är störst bland de offentliga aktörerna som har ökat från 33 till 115 och intresseorganisationer, som har ökat från 91 till 119.

Ser vi till antalet totalt inkomna svar under den senaste perioden (2000-2009), det vill säga de som bjuds in och svarar samt eventuella spontana svar, förändras inte bilden avsevärt. Intresseorganisationerna utgör 25 procent varav ungefär 7 procent av dessa är spontana svar. Störst andel svar, 67 procent, kommer emellertid från de offentliga aktörerna och av dessa är 3 procent spontana. Som illustreras i tabell 4.2 nedan har antalet svar på remiss ökat från drygt 800 under den första perioden (1964–1979) till över 1 200 under den sista perioden (1964–2009). De offentliga aktörerna och marknadsaktörerna har ökat mest medan antalet intresseorganisationer har varit relativt konstant. I relativa tal har

intresseorganisationer emellertid minskat med 12 procent medan framförallt de offentliga aktörerna har ökat med 10 procent.

Not. Procent, absoluta tal i parentes.

4.1.2. Typer av intresseorganisationer

Om vi sedan tillåter oss att titta på förändringen inom kategorin intresseorganisationer kan vi dra ytterligare slutsatser om deltagandet av olika typer av organisationer. Tabell 4.3 visar inbjudna remissinstanser fördelat på sex typer av organisationer. Resultatet visar att övriga organisationer samt idébaserade- och religiösa organisationer utgjorde 25 respektive 22 procent av intresseorganisationerna under den senaste perioden (2000–2009). Därefter följer yrkesorganisationer (16 procent) och arbetsgivar-organisationer (14 procent). Fackliga organisationer utgjorde 12 procent och bransch- och aktivitetsorganisationer 7 respektive 3 procent.

Mellan den första (1964–1979) och sista perioden (2000–2009) har övriga organisationer och arbetsgivarorganisationer ökat mest med 7 respektive 3 procent. Idébaserade- och religiösa organisationer och aktivitetsorganisationer har minskat mest med 8 respektive 4 procent. Även fackliga organisationer har minskat med 3 procent under perioden. En närmare granskning av kategorin övriga organisationer visar att de delvis utgörs av serviceorienterade organisationer som utför välfärdstjänster. Att dessa fått ökad betydelse kan förstås i relation till välfärdsstatens förändrade

behov att tillåta aktörer inom det civila samhället som välfärdsleverantörer.52

Not. Procent, absoluta tal i parentes.

Med utgångspunkt från dokumentstudien är det också möjligt att identifiera vilka enskilda intresseorganisationer som har bjudits in flest gånger att svara på remiss. Tabell 4.4 visar de organisationer som bjudits in fler än fem gånger under perioden 1964–2009. Vi kan se att Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) och Tjänstemännens centralorganisation (TCO) har bjudits in 23 gånger eller i 70 procent av möjliga fall under perioden 1964–2009 medan Landsorganisationen (LO) har bjudits in 21 gånger eller i 64 procent av fallen. Svenskt näringsliv har blivit inbjuden 16 gånger eller i nästan hälften av fallen och Handikappförbunden 14 gånger och i 42 procent av fallen. Lantbrukarnas riksförbund

52 jmf. Lundberg 2012; Wijkström 2004.

(LRF) och Folkbildningsförbundet har bjudits in vardera 10 gånger eller i var tredje remissomgång.

En sådan här jämförelse är förstås starkt beroende av urvalet av remissförteckningar (se avsnitt 3 ovan) samt typ av utredning. I det här fallet baseras resultatet på mer genomgripande utredningar vilket kan ha gynnat organisationer med en bredare agenda. Resultatet ger alltså inte en representativ bild av deltagandet även om dominansen av resursstarka och korporativa fack- och arbetsgivarorganisationer också har noterats i andra studier.53

53 Se Gunnarsson & Lemne 1998; Uhrwing 2001.

Not 1. Det maximala antalet gånger en intresseorganisation kan bli inbjuden är 33.

Vad som utmärker de organisationer som ges tillträde till beslutsprocessen har varit föremål för olika undersökningar (Uhrwing 2001; Lundberg 2014). I en studie av de organisationer som deltog i remissväsendet under perioden 2003–2009 visade Lundberg (2013) att olika typer av organisatoriska resurser, exempelvis finansiella resurser och medlemmar inte hade någon effekt på chansen för en

intresseorganisation att bli inbjuden till remissväsendet. Däremot fanns en statistiskt signifikant effekt (på 95 procents nivå) av att ha en priviligierad position genom andra mer informella kanaler i Regeringskansliet såsom berednings- och referensgrupper, dialoger och samråd. Organisationer som ofta deltog på dessa arenor inbjöds nästan 10 procent oftare till remissväsendet än de som inte var det. Därtill fanns en viss effekt av att vara fackorganisation eller arbetsgivarorganisation men sambandet var mindre starkt (90 procents nivå). Resultatet kan sammantaget tolkas som att vissa redan priviligierade organisationer har en fördel.54

Alla organisationer som bjuds in svarar emellertid inte på remiss. Tabell 4.5 visar andelen av inbjudna organisationer som har valt att inte svara på remiss.55 Som framgår av resultatet är det framförallt idébaserade och religiösa organisationer följt av yrkesorganisationer, övriga intresseorganisationer och arbetsgivarorganisationer som valde att inte svara på remiss under den sista perioden (2000–2009). De intresseorganisationerna med minst andel ej svar är aktivitetsorganisationer, följt av fackföreningar och bransch-organisationer.

Sett över tid har andelen av ej svar ökat mest bland religiösa och idébaserade organisationer samt yrkesorganisationer (vardera 7 procent) följt av övriga organisationer och arbetsgivar-organisationer med 6 respektive 3procent. Fackföreningarna är den enda typen av organisation som visar på en lägre andel ej svar under perioden. Resultatet kan tolkas som att de typer av intresse-organisationer som har varit mest förknippade med den korporativa modellen och historiskt sett mest involverad i den nationella beslutsprocessen också är bättre på att svara. Hur organisationer väljer att delta i remissväsendet kan emellertid påverkas av flera faktorer. Att svara på remiss är resurskrävande vilket kan gynna resursstarka organisationer. En annan omständighet som påverkar om organisationer svarar eller inte är också i vilken utsträckning utredningen bedöms relevant av organisationerna.

54 Lundberg 2013. Notera att studien mäter variation bland organisationer som deltar i remissväsendet, dvs. inbjudna organisationer och de som svarar spontant utan inbjudan från Regeringen. 55 Eftersom studien utgår från en analys av remissteckningar tas ingen hänsyn till remissvarets innehåll. Organisationer som svarar på remiss utan substantiellt innehåll räknas i denna studie som ett svar.

Not. Procent av totalt antal förtecknade intresseorganisationer. Absoluta tal i parentes.

Slutligen, när det gäller inkomna svar, det vill säga, de som har deltagit aktivt i remissväsendet (spontant eller efter inbjudan) utgjorde övriga organisationer samt idébaserade- och religiösa organisationer de två största typerna av organisationer med 30 respektive 16 procent under den sista perioden (2000–2009). Arbetsgivarorganisationer utgjorde 15 procent följt av fackorganisationer (13 procent), yrkesorganisationer (12 procent). Vidare framgår att bransch- och aktivitetsorganisationer utgjorde vardera 7 procent.

Sett över tid har remissvaren från idébaserade- och religiösa organisationer och yrkesorganisationer minskat mest med 15 respektive 5 procent. Övriga organisationer har däremot ökat sin närvaro i remissväsendet med 11 procent och motsvarande siffra för arbetsgivarorganisationer är 6 procent. Deltagandet av bransch- och fackorganisationer har varit relativt stabilt under perioden och ökat med 2 respektive 1 procent.

Not. Procent, absoluta tal i parentes.

4.1.3. Sammanfattning

Sammantaget visar resultaten på att intresseorganisationer utgjorde i genomsnitt 29 procent av andelen inbjudna remissinstanser under perioden 1964–2009. Antalet inbjudna intresseorganisationer har också ökat något över tid, men den proportionella andelen i förhållande till offentliga aktörer och marknadsaktörer har totalt sett minskat. Övriga organisationer, idébaserade- och religiösa organisationer samt yrkesorganisationer utgör de tre största typerna av organisationer som bjuds in till remissväsendet. Det är också de typerna av organisationer som svarar i minst utsträckning. Ser vi till inkomna svar, det vill säga de som deltar aktivt i remissväsendet, utgör övriga organisationer, idébaserade- och religiösa organisationer störst andel av organisationer följt av arbetsgivareorganisationer, fackorganisationer och yrkesorganisationer. De aktiva deltagandet av idébaserade- och religiösa organisationer samt yrkesorganisationer har minskat mest relativt sett medan övriga organisationer och arbetsgivareorganisationer har stärkt sin

position i remissväsendet. Samtidigt bör också nämnas att förändringarna över tid inte är dramatiska. Närvaron av fackliga organisationer har exempelvis varit förvånansvärt stabil under perioden.

I denna del riktas intresset mot intresseorganisationernas deltagande på icke-institutionaliserade arenor. Fokus riktas huvudsakligen mot direkta kontakter med beslutsfattare, det vill säga, informell lobbying.

4.2.1. Omfattningen av lobbying

För att få en rättvisande bild av omfattningen av lobbying ska vi inledningsvis titta närmare på intresseorganisationernas användning av olika arenor för att påverka politiken. I figur 4.7 presenteras resultatet från en enkät skickad till 880 slumpmässigt utvalda svenska intresseorganisationer. Organisationerna fick svara på frågan: ”Hur ofta brukar er organisation använda följande sätt att påverka den svenska politiken?” Svarsalternativen inbegrep alltifrån direkta kontakter med politiker och tjänstemän på lokal och nationell nivå, till det statliga kommitté- och remissväsendet och institutioner inom EU. Resultatet visar att direkta kontakter med politiker och tjänstemän (informell lobbying) och media (offentlig lobbying) är de mest använda arenorna. Mellan 42 och 47 procent av de organisationer som har svarat på enkäten använder direkta kontakter med politiker och tjänstemän på nationell nivå för att påverka svensk politik (386/795 för politiker 329/786 för tjänstemän). Traditionell och social media används av drygt 51 procent (454/803 respektive 373/794).

Not. Se Appendix 1 för fullständig redovisning av resultaten.

Ungefär 26 procent (233/765) av intresseorganisationerna uppger att de ofta eller ibland använder statliga utredningar för att påverka politiken. I jämförelse med andra arenor såsom direkta kontakter med politiker och tjänstemän och media används således kommittéväsendet i relativt liten utsträckning. Som framgår av figur 4.7 är remissväsendet den formella arena som används av flest intresseorganisationer för att påverka svensk politik. Av de intresseorganisationer som har svarat på enkäten uppger strax över 36 procent (321/783) att de ofta eller ibland använder remissväsendet. Motsvarande siffra för berednings- och referensgrupper är 31 procent (270/779) och institutioner inom EU används av drygt 15 procent (138/758) av intresseorganisationerna. Endast 13 procent (117/777) använder konsulter för att påverka politiken. Något fler, mellan 27 och 33 procent, använder demonstrationer och namninsamlingar (212/760 för demonstrationer och 390/863 för namninsamlingar). Flest intresseorganisationer, omkring 63 procent av de som svarat på enkäten, riktar emellertid intresset mot lokala politiker och tjänstemän (555/814 för politiker och 554/810 för

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Ofta Ibland Aldrig

tjänstemän). Det kan förstås både i ljuset av den decentraliserade svenska förvaltningen och att många intresseorganisationer är förankrade på lokal politisk nivå.56 Vidare finns det också totalt sett fler lokala än nationella politiker och tjänstemän vilket kan förklara den omfattande lokala närvaron. 57

4.2.2. Begreppet och praktiken

Som beskrevs inledningsvis är lobbying ett delvis mångtydigt begrepp som inrymmer olika sätt att påverka politiken. I intervjuer med företrädare för intresseorganisationer nämner flera att begreppet lobbying ger upphov till olika men också negativa associationer. En respondent knyter begreppet till påverkansarbete som sker inom ramen för en mindre öppen struktur medan andra menar att begreppet lätt förknippas med ekonomiskt resursstarka organisationer. Av den anledningen föredrar flera respondenter att i stället tala om ”politisk påverkan”, men konstaterar samtidigt att den verksamhet som de och mer resursstarka organisationer bedriver i grunden inte skiljer sig nämnvärt åt.

Ja, lobbying är ju ett knepigt ord. Det beror på vad man lägger i det. Vi använder ju inte gärna själva det ordet – lobbying. För det kan lätt förknippas med, ja det finns en risk med att det förknippas med den lobbying som görs av väldigt resursstarka intressen där man så att säga, säljer in sig. Men i en viss bemärkelse så bedriver vi ju lobbying i den bemärkelsen att vi försöker påverka och få ett gehör får vår analys, vår syn.

Flera respondenter har emellertid svårt att på ett entydigt sätt definiera vad som avses med lobbying. En tydlig skiljelinje går mellan huruvida lobbying bara inbegriper direkta kontakter med politiker och tjänstemän eller också innefattar opinionsbildande aktiviteter. I linje med begrepp som ”inside” och ”outside” lobbying gör flera respondenter också en tydlig skillnad mellan ”offentlig lobbying” vilken inbegriper påverkansförsök som sker

56 Se exempelvis Wallman Lundåsen (2014) om påverkan på lokal politisk nivå. 57 Resultaten ska dock tolkas med försiktighet eftersom det inte framgår i vilken egenskap som organisationerna har svarat. Urvalet består nämligen både av nationellt orienterade organisationer och deras lokala medlemsorganisationer. Det är således möjligt att lokala organisationer har svarat utifrån ett nationellt perspektiv. Användningen av exempelvis kommitté- och remissväsendet kan därmed vara överskattat.

exempelvis via remisser, debattartiklar och offentliga rapporter och ”informell lobbying” som direkta kontakter med politiker och tjänstemän. Vidare menar några respondenter att lobbying endast innefattar direkt påverkan av politiska beslut gentemot politiker och tjänstemän och således är skiljt från opinionsbildning som riktar sig mer mot allmänheten. Gemensamt för alla intervjuade är emellertid att relatera lobbying till de samtal och kontakter som intresseorganisationerna har med politiker och tjänstemän, vilket ligger nära informell lobbying.58

Samtidigt som respondenterna lyfter fram negativa konnotationer med begreppet beskrivs företeelsen lobbying i mer positiva ordalag. Lobbying beskrivs också som ”ett fritt utbyte av tankar i ett fritt och öppet samhälle” och som ett ”kitt i det öppna demokratiska samhället”. Även organisationer som är mer avvaktande till begreppet relaterar lobbying till ”dialog” med makthavare och ”en del av det demokratiska samtalet”.

På frågan om hur lobbyarbetet går till skildrar flera respondenter lobbying som ”politisk problemformulering” och ”problemlösning” och som ett sätt att ”säkra att beslutsfattarna inte har fel eller otillräckliga kunskaper.” En respondent beskriver.

Vi har ju alltid rollen och ett ansvar för en problemformulering, ett ansvar att beskriva verkligenheten utifrån våra medlemmar. Sedan kan vi vara olika bra på att också formulera lösningar. Ibland kan vi inte vara det. Då stannar det vid att vi gör en problembeskrivning. Och ibland har vi också förslag på lösningar och då blir det också inlägg i en politisk debatt. Vi tycker att vi ska göra si eller så för att komma tillrätta med det här. Och då handlar det mer om ett politiskt påverkansarbete, det vill säga att få olika partier eller politiska företrädare att anamma våra förslag till lösningar.

En liknande beskrivning framförs av en av annan respondent.

Vi har ju rätt länge jobbat utifrån en utgångspunkt där om inte lagstiftaren förstår att det finns ett problem när vi kommer och börjar tjata om lösningar, sänk den skatten eller höj den skatten eller avgiften eller gör ditten eller datten så faller det rätt ofta på hälleberget. Man måste i stället börja på något sätt att beskriva vad är problemet. Finns problemsinsikten så brukar det vara lättare att komma in i en diskussion om vad som är lösningarna.

58 Jmf. Strömbäck 2011, s. 9.

Flera respondenter väljer att beskriva lobbying i termer av ”relationsbyggande” och ”idéutbyte” och skildrar lobbying som en form av process där allierade makthavare identifieras, kontaktas och relationer skapas i syfte att förmedla kunskap, erfarenheter och information. En respondent beskriver.

De [relationerna mellan organisationen och politiker] kanske inte är så personliga men att man liksom delger information, att man visar sig hjälpsam på många sätt. Om man ser att det kanske finns någon politiker som har drivit, till exempel kvinnors deltagande i fredsprocessen i Syrien, då kanske vi försöker förse den personen med uppdaterad information, direkta berättelser om kvinnor som arbetar i Syrien för att försöka stärka den personens argument och på sätt bygger man en relation till den personen som vill ha samma typ av förändring som vi. Och där byggs ju någon slags relation, något slags förtroende där det är avgörande att den personen ska ta vår berättelse och vår information. Att det vi levererar stämmer är ju helt avgörande eftersom den personen utlämnar sig på något sätt. Utifrån det, på grund av sitt förtroende för oss. Det vore ju helt förödande för en politisk person till exempel om det kom fram att hon använt sig av en berättelse om en person som det visat att vi har hittat på eller så. Det är lite det jag menar med såhär relationsskapandet.

En liknande beskrivning ges av en annan respondent som också värjer sig mot att koppla samman lobbying med övertalning.

Det handlar om långsiktighet och förtroende. Vill man att någon person ska hjälpa en att driva en viktig fråga, till exempel en riksdagsledamot, då är det viktigt att man inte övertalar, överdriver eller så att säga ljuger om en fråga. Utan vara ärlig kring problemet. Beskriva varför den här frågan är viktig och med faktaunderlag göra frågan så tydlig som möjligt och få den här politikern att tycka att ”jag tycker också att det här är viktigt och jag vill driva den här frågan tillsammans med er”.

Det är också viktigt att understryka att intresseorganisationer bedriver informell lobbying mot såväl politiker och tjänstemän på alla nivåer av det politiska systemet och i olika led av beslutsprocessen. I intervjuer med intresseorganisationer betonar flera respondenter vikten av att bedriva lobbying gentemot myndigheter, både för att påverka implementeringen och formeringen av politiken.

I första hand när man pratar lobbyism tänker man kanske på den politiska nivån. Men jag tänker att i många frågor så är det väldigt viktigt att driva påverkansarbete mot myndigheter så regeringsuppdrag som

hamnar hos regeringen, i våra ögon, blir så rätt och bra som möjligt. Då finns det större möjligheter att regeringen, när de ska koka politik på det, kokar bra politik på det än om de får ett dåligt underlag som saknar viktiga grejer. Då är det uppförsbacke för oss att försöka jobba in sådana ståndpunkter i remissomgångar och annat. Så vårt jobb mot myndigheterna är ganska betydande skulle jag säga.

4.2.3. Utvecklingen över tid

Intervjuer med företrädare för intresseorganisationer bekräftar i stort befintlig forskning som pekar på en ökad betydelse av informell och offentlig lobbying. På frågan hur det politiska påverkansarbetet har förändrats de senaste 20–30 åren menar flera respondenter att de har kommit att verka i en politisk kontext där direkta kontakter och framförallt opinionsbildning har blivit allt mer betydelsefullt för att påverka politiken. En respondent beskriver.

De flesta arbetar nog mycket mer diversifierat än för 20–30 år sedan. Då kanske det var så att man satt i en utredning och talade om vad som gällde, sitt eget perspektiv och så var det processer runt omkring det där. Nu jobbar man mer med uppvaktningar, olika typer av opinionsbildning, med mediekontakter, med att skriva debattartiklar. Det är ett bredare spektra skulle jag vilja säga.

På liknande sätt betonar flera företrädare att framförallt opinionsbildning via media har kommit att spela en allt större betydelse för att få genomslag i politiken. En respondent talar om en systemförändring i det politiska klimatet och menar att det politiska påverkansarbetet under de senaste tre till fyra decennierna har öppnats upp och blivit mer dynamiskt till följd av globaliseringen, Sveriges inträde i EU men framförallt förändrade partipolitiska maktstrukturer.

Det som skedde 1976 och med varierande mellanrum, det vill säga, att vi haft skiftande regeringsinnehav, har vitaliserat regelarbetet och påverkansarbetet. För inga politiker kan längre ta för givet att man kommer att sitta i regeringsställning för tid och evighet. Vi har ju haft ganska mycket ”rock ’n roll” på den politiska sidan sen 1976. Även om skillnaderna inte är så stora, det är ju ganska trångt i mitten, så är det ingen som kan bygga upp ett system som kommer hålla forever. Utan det är lite lösare i kanterna och politiker kan mer besluta om inriktningar.

Vidare betonas att kontakterna till politiker och tjänstemän har förenklats. Från att ha kännetecknats av formalism, och tendens till ”underdånighet” och ”vördnad” inför makthavare har kontakterna till beslutsfattare, till följd av en ökad jämställdhet och ny kommunikationsteknologi, underlättats och blivit mer ”ömsesidig”. Flera intresseorganisationer upplever också ett ökat önskemål från statsmaktens sida av intresseorganisationernas deltagande, kunskap och information. Politiker och tjänstemän vill ”vara närmare de organisationer som rör sig på det fältet” för att skapa en ”bredare bild av verkligheten”. Flera respondenter återkommer också till statsmaktens strävan om en ökad ”dialog” och kontakt med intresseorganisationer. Dessa utsagor kan också förstås i ljuset av korporativismens avtagande då statsmakten sökt en bredare förankring i civilsamhället bortom arbetstagar- och arbetsgivarintressen.

Vittnesbörden om en intensifierad kontakt mellan statsmakten och intresseorganisationer kan också bekräftas av Regeringskansliets egna undersökningar.59 Under senare år har olika former av samråd, dialoger och beredningsgrupper ökat i omfattning. Dessa arenor kan liknas via mer eller mindre informella och löst sammanknutna forum bestående av tjänstemän, politiker och företrädare för intresseorganisationer. Under 2013 fanns i Regeringskansliet 50 fasta forum för samråd med intresseorganisationer. Omkring 800 organisationer medverkade på mer än 100 möten. Utöver de fasta forumen för samråd anordnade Regeringskansliet också under 2013 ett stort antal möten såsom konferenser och hearings för samråd med intresseorganisationer i olika frågor.60

Vidare tyder tidigare forskning på att intresseorganisationernas direkta kontakter med politiker och tjänstemän har ökat under de senaste två decennierna. I en jämförelse av intresseorganisationers användning av olika påverkanskanaler visade Öberg och Svensson att intresseorganisationernas användning av direkta kontakter med politiker och tjänstemän ökade från 42,4 till 56,6 procent mellan 1999 och 2005 vilket var mer än exempelvis användningen av media som ökade från 53.8 till 65.6 mellan motsvarande år.61

59 Jmf. även prop. 2009/10:55. 60 Regeringskansliets uppföljning av politiken för det civila samhället 2013. 61 Öberg & Svensson 2012, s. 18.

Flera respondenter uppmärksammar också hur lobbyarbetet har blivit allt mer professionaliserat. Intresseorganisationer beskriver hur lobbying allt mer har kommit att bedrivas med hjälp av ”akademiska” och ”fackmässiga” underlagsrapporter där såväl problembild och förslag till lösningar presenteras – inte sällan gjorda på uppdrag av PR-byråer. En respondent beskriver.

Stora organisationerna satsar allt mer pengar på att påverka politiken och de politiska aktörerna allt tidigare och allt mer finstilt. Dels genom att skapa pressure utifrån men också genom att ta fram förslag, modeller som man sedan kan köra in i politiska processer. Det är, som jag uppfattar det inom välfärdsområdet, en riktigt rejäl satsning från företagarnas sida. Duktiga och framgångsrika tycker jag dom verkar vara. Det är mycket pengar och det är mycket personal.

En återkommande beskrivning är också att likna lobbyarbetet som en kamp mellan ”David och Goliat” där konkurrerande organisationer, med betydligt mer ekonomiska resurser än de själva, har ett tydligt försprång både när det gäller att ta fram och bygga upp en kompetens kring olika politiska frågor.

Även om jag har tilltro till politiker, beslutsfattare, tjänstepersoner så är det ju såklart att har du resurser och kan sitta och jobba och kartlägga, lägga fram analyser så får du genomslag. Det är inte så konstigt. Det är inga övermänniskor som sitter som mottagare på andra sidan utan får du ett riktigt underlag, det är såklart att du jobbar på det.

På liknande sätt menar flera andra organisationer att resurser spelar roll för betydelsen av få inflytande och kunna påverka det politiska skeendet. I detta sammanhang talar en respondent om ett behov av en ”nyktrare” syn på intresseorganisationernas kontakter till makthavare.

Vi har en självbild av, och Sverige är, relativt icke-korrupt men jag tror också att man måste nyansera den bilden. Det handlar inte bara om mutor utan också gynnande och intressesfärer och så vidare där den svenska samförståndsandan kan slå över i något som inte är bra, även om den i grunden är bra. Så en lite nyktrare syn på att det finns risker med maktutövandet och att det finns intressekonflikter och att det kan ske otillbörliga gynnande och otillbörliga handlingar. Det tror jag skulle behövas.

4.2.4. Tillträdet till beslutsfattare

En ofta framförd synpunkt är att lobbying är en praktik som framförallt används av intresseorganisationer med ett stort mått av ekonomiska resurser. Tidigare studier i en svensk kontext tycks också ge visst belägg för den uppfattningen. En enkätundersökning av statsvetaren Tommy Möller baserad på 102 riksdagsledamöters erfarenheter av informell lobbying visade att 75 procent av ledamöterna kontaktades varje vecka av intresseorganisationer, 17 procent kontaktades varje månad och 8 procent en gång i månaden.62 Resultatet visade också att näringslivsorganisationer, företag och fackliga organisationer oftast tar kontakt med riksdagsledamöter. Som framgår i tabell 4.7 nedan uppger 55 procent av riksdagsledamöterna att näringslivsorganisationer ofta tar kontakt. Motsvarande siffra för företag är 35 procent och för fackföreningar 25 procent. Därtill uppgav var femte ledamot att hen ofta kontaktas av PR-konsulter.

Källa: Möller 2009, s. 11.

De intresseorganisationer som har intervjuats för den här rapporten har relativt god och återkommande kontakt med politiker och tjänstemän och flera sitter också med i referensgrupper, samråd och beredningsgrupper inom Regeringskansliet och olika myndigheter. På frågan om vilka faktorer som ger intresseorganisationer tillträde till politiker och tjänstemän poängterar alla betydelsen av att ha kunskap och information om

62 Möller 2009.

politiskt angelägna frågor, lösningar på politiska problem och, som en respondent beskriver det, ”att ha ett bra case”.

En annan grundförutsättning för att etablera och behålla direkta kontakter med politiker och tjänstemän är enligt flera respondenter att uppfattas som en trovärdig bärare av kunskap och information. Tilliten tycks således vara en grundläggande förutsättning för tillträdet, vilket också framkommer i respondenternas beskrivning av hur lobbying går till i praktiken (se 4.2.2).

Flera respondenter lyfter också fram betydelsen av att delta i formella påverkanskanaler som remissväsendet. En respondent menar till och med att en organisation, för att vara framgångsrik genom lobbying, ”måste vara med i remisser som är viktiga för organisationen”. En annan viktig faktor för att nå tillträde är att ha en identitet som ”civilsamhälleorganisation” och folkrörelse med en demokratisk uppbyggnad och förankring i befolkningen.

Jag tror att vi vårt fall så, är klart att ha en enorm styrka att ha drygt 220 000 medlemmar i ryggen. Vi är en så att säga medlemsdriven, folkrörelsedriven, demokratiskt uppbyggd organisation. Till skillnad från Greenpeace och WWF ingår vi i den här gamla folkrörelseskolan med stämmor, en medlem en röst och allt sådant där. Brett stöd i samhället, och just nu ökad medlemstillströmning, och just att vi är en folkrörelse. Det tror jag väger väldigt tungt.

En annan respondent talar också om att ”rotationen” mellan intresseorganisationer och departement och myndigheter underlättar tillträdet till makthavare och flera respondenter framhåller att Sverige är ett litet land där politiker och intresse-organisationer känner varandra vilket underlättar kontakt.

Sverige har ju den fördelen att det är ett ganska litet land. Det är ju inte så långt till Helgelandsholmen. Det är en liten krets. Politiker och företrädare för intresseorganisationer känner varandra. De vet vilka de är och de träffas. Om inte annat så ställer med jämna mellanrum hovet till med möten dit alla går. Och då träffas de där i alla fall. Då spelar det ingen roll ifall man heter Sjöstedt eller Batra. När kungen kallar, då dyker man upp, och då kommer de andra. Så de träffar varandra.

Ett par andra organisationer menar i stället att resurser inte uteslutande är av störst betydelse för att få direkta kontakter till politiker och tjänstemän. Det handlar i stället om att skapa en offentlig bild av att man representerar ett allmänintresse.

Jag tror snarare det handlar om huruvida man uppfattas representera ett större intresse. Antal medlemmar eller tyngd i näringslivet. Antal anställda, bidrag till BNP. Om Volvo lastvagnar eller en annan arbetsgivare menar att en fråga är på liv och död, då får de tillgång. Det behöver inte ha med resurser att göra, utan att det är ett viktigt samhällsintresse eller viktigt för svensk ekonomi. Sen är det klart, har du stora resurser så kan du ha en större organisation, köpa bättre tjänster och annonsera, försöka med metoder som kostar pengar. Att du framstår som större än vad du är så att säga. Då blir det enklare att få tillträde.

Samtidigt som flera av de intresseorganisationer som har intervjuats i den här undersökningen har relativt goda kontakter med beslutsfattare tonar många respondenter ner sitt faktiska inflytande i politiken. Goda kontakter med beslutsfattare, hög trovärdighet och mycket resurser behöver, menar flera, inte automatiskt leda till ett faktiskt inflytande i politiken. Påverkansarbetet beskrivs som ett långsiktigt ”krattande i manegen” och ett ”arbete som måste föras på flera arenor samtidigt”. När respondenter får beskriva vad som förklarar att de har fått inflytande framkommer ”rätt tajming”, en ”medvind i opinionen” eller att organisationen har gått ”armkrok med en oväntad allierad”. Vissa respondenter knyter också sina politiska framgångar till att den politiska frågan som de driver är svårare för beslutsfattare att negligera och ogilla. En organisation, som alltid tycker sig ha haft en ”hyggligt god dialog” med riksdag och regering men som inte haft en opinionsbildande verksamhet, beskriver hur de hamnat i en ”medial skugga” till följd av den ökade betydelsen av opinionsbildning med litet genomslag som följd. Att intresseorganisationer på detta sätt tonar ner sitt faktiska inflytande är kanske inte så konstigt. Samtidigt pekar forskning bland annat från en amerikansk kontext att intresseorganisationernas inflytande är tämligen begränsat och frågor där intresseorganisationer har bedrivit lobbying kännetecknas av stabilitet snarare än förändring.63

63 Se Baumgartner et.al., 2009.

4.2.5. Sammanfattning

Sammantaget pekar resultatet mot att direkta kontakter, näst efter media, är den mest använda arenan för att påverka utformningen av den svenska politiken. Lobbying tycks således ha etablerat sig som den centrala kontaktvägen mellan intresseorganisationer och beslutsfattare. Bland företrädare för intresseorganisationer tycks emellertid lobbying vara ett begrepp som väcker olika associationer. Gemensamt hos alla intervjuade är emellertid att relatera lobbying till de samtal och kontakter som intresseorganisationerna har med politiker och tjänstemän, vilket ligger nära informell lobbying. Intresseorganisationer med befintliga kontakter med beslutsfattare skildrar lobbying som ett understöd till det offentliga beslutsfattandet där intresseorganisationer bidrar med kunskap, information, problembeskrivningar och analyser, snarare än som påtryckningar, övertalning eller oegentlig påverkan.64

Vidare talar resultaten för att ekonomiska resurser inte är en oväsentlig, men inte den enda, förutsättningen för att etablera direkt kontakt till beslutsfattare. Vid sidan av att ha en identitet som civilsamhälleorganisation med förankring i befolkningen betonar flera företrädare fram betydelsen av tillit mellan dem och beslutsfattare. Att delta på institutionaliserade arenor, såsom remissväsendet, betraktas som en nyckel för att etablera sig som en trovärdig aktör i relation till politiker och tjänstemän.

I den här sista delen redogörs för vilken roll institutionaliserade arenor spelar i svensk politik. Intresset riktas mot det statliga kommitté- och remissväsendet. Som framgått ovan är kommitté- och remissväsendet de mest använda institutionaliserade arenorna för att påverka svensk politik (se figur 4.7 ovan) och har även en lång historia.

64 Jmf. Hall och Deardorff 2006. Se även Strömbäck 2011.

4.3.1. Intresseorganisationer om det statliga kommittéväsendet

Det statliga kommittéväsendet förknippas ofta med den korporativa modellen men dess historia kan spåras ända tillbaka till 1600talet då ”kommittélika” institutioner användes för beredningen av politiska beslut. Kommittéväsendet har definierats som ett tillfälligt och fristående instrument som syftar till att lösa eller lägga grunden till olika politiska frågor.65 Kommittéer används i många länder men dess roll och plats i det politiska systemet skiljer sig åt. På ett allmänt plan kan kommittéer i huvudsak ha två övergripande funktioner, dels att inhämta kunskap, främja politiska kompromisser eller informera allmänheten och dels att begrava, undvika kritik eller öka stödet för en politisk fråga.66

Det svenska kommittéväsendet är relativt omfattande och har historiskt sett fungerat som en kompensation för ett relativt litet regeringskansli. Under 1968–1976 användes kommittéer och utredningar i 20 procent av alla statliga förslag, och i nästan alla av de stora politiska reformerna.67 De har också tjänat en viktig roll som ett redskap för att nå kompromisser mellan staten och intresseorganisationerna.68 De svenska kommittéerna är även organiserade som självständiga myndigheter även om Regeringen har möjligheter att styra en utredning ekonomiskt, personellt och via kontakter underhand.

Intresseorganisationer kan delta i kommittéväsendet på flera sätt. De kan vara representerade i parlamentariska kommittéer, bistå som expert, sakkunnig, ingå i referensgrupper, påverka utredningsdirektiven eller på olika sätt uppvakta en utredning. Tillträdet till kommittéer och utredningar är också begränsat till ett fåtal organisationer som staten väljer att bjuda in. Till skillnad från lobbying är intresseorganisationernas deltagande inom ramen för en kommitté eller utredning knutet till förutbestämda och etablerade procedurer eller handlingsmönster som i olika grad bestämmer eller påverkar sättet att delta. Därtill är statliga utredningar styrda

65 Jmf. Hesslén 1927 s. 6; Amnå 2010, s. 552–553. 66 Marier 2009, s. 1206–1207. 67 Brantgärde 1979, s. 41; Premfors 1983. 68 Nyman 1999.

av direktiv som anger vad utredningen ska ägna sig åt och de lyder även under en särskild kommittéförordning.

Från intresseorganisationernas perspektiv har de svenska kommittéväsendet betraktats som en betydelsefull kanal för politisk påverkan. På 1960-talet värderades kommittéväsendet av intresseorganisationer som en av de främsta arenorna för att påverka svensk politik jämte myndigheter, direkta kontakter med riksdagsledamöter och tjänstemän på Regeringskansliet.69

Intervjustudien med intresseorganisationer visar emellertid att möjligheterna att påverka politiken genom det statliga kommittéväsendet har försämrats under de senaste tre decennierna (Lundberg 2015). Ingen av de respondenter som intervjuats i samband med den här undersökningen menar att det statliga kommittéväsendet i dag är den mest betydelsefulla kanalen för att påverka svensk politik i jämförelse med andra arenor såsom media, personliga kontakter och den Europeiska unionen. Kommittéväsendet har, menar man, ”försvagats” och ”eroderat” och beskrivs som ”window dressing” och som en ”demokratisk charad”. En orsak till detta är enligt flera respondenter att kommittéerna över tid har blivit allt kortare. En respondent beskriver.

Utredningarna är numera mycket kortare och enmansutredningar och inte den gamla tidens kommittéer. Man blir kallad till ett möte där man träffar utredaren och sekretariatet vid två tillfällen eller så och det är ju bra det också. Men det har blivit svårare att följa utredningarna på det sättet som man gjorde tidigare. Och det tycker jag är en olycklig utveckling. Utredningsväsendet har ju på något sätt förflackats, det tycker jag man kan säga. Därför att man får så kort tid på sig, man hinner inte göra en ordentlig bakgrundsanalys och tränga in i frågorna som man kunde göra förut. En utredning som är kortare än två år, dom hinner inte göra så mycket.

Bilden går igen i flera äldre studier på området70 som pekar på att antalet kommittéer har minskat till förmån för utredningar ledda av enskilda utredare. I den förra demokratiutredningen studerades 509 kommittéer och utredningar som opererade mellan 1960 och 1995. Resultatet visade att enskilda utredningar ökade med 30 procent samtidigt som andelen kommittéer sjönk.71

69 Elvander 1966. 70 Bergström 1987; Gunnarsson & Lemne 1998. 71 Hermansson et.al. 1999 s. 29.

Vidare framhåller några respondenter i den här undersökningen att regeringen tenderar att föregå utredningarnas förslag genom att påbörja utarbetningen av lagförslaget innan utredningen har överlämnat sitt slutliga betänkande. En annan respondent framhåller på ett liknande sätt att kommittéväsendet har försvagats, men menar samtidigt att det inte är några dramatiska förändringar utan snarare en skillnad i Regeringens syn på utredningsväsendet.

Det finns en försvagad förståelse för nyttan och det leder också till sämre politiska beslut. Och tecken på den här försvagningen är flera. Man ger utredningar kortare tid än man gjorde förr. Det tycker jag är en tydlig trend. Man har också, tror jag, kortat ner remisstiden. Man föregår också både utredningars resultat och remisstiden genom att plocka upp enskilda frågor som så att säga fortfarande är under beredning och lägga som politiska förslag. Man väntar inte ut hela processen. Och det ser vi återkommande att man gör.

Ett ytterligare tecken på att kommittéväsendets roll som påverkanskanal har försvagats är att direktiven har kommit att bli mer styrda och syftet med utredningar ofta är på förhand givna. En respondent beskriver.

Mycket har hänt, rent utvecklingsmässigt. Utredningarna är i dag, jämfört med X antal år sedan mycket mer hur-utredningar och mycket mindre av vad. Dom har, i alla fall inom vårt område, mycket mer definierade uppdrag. Vad som ska åstadkommas är redan beslutat. Det är mycket mer av teknik och som utredningarna håller på med i dag. Det är få av dom här bredare utredningarna – vi har ett samhällsproblem och vad ska vi göra åt det.

Samtidigt menar exempelvis en företrädare att förändringen mot snabbare och mer styrda direktiv är en naturlig konsekvens av förändringar i omvärlden och en allt snabbare policyprocess. Som en följd av detta har flera organisationer kommit att använda direkta kontakter med politiker och tjänstemän för att påverka politiken.

Trots att kommittéväsendets roll som påverkanskanal kritiseras för att ha försvagats, uttrycker intresseorganisationer också en tilltro till utredningsväsendet grundfunktion. Det statliga kommittéväsendet beskrivs som ett i grunden bra instrument för att lösa problem och föra in kunskap i politiken. En respondent framhåller exempelvis att ”när man jobbar bra så samlar man systematiskt upp olika perspektiv och belyser olika synvinklar och då har vi en

möjlighet att komma med vår synvinkel och våra perspektiv som annars är lätt att glömma bort.” Ser vi till antalet kommittéer och utredningar över tid så kan vi inte heller notera någon drastiskt minskning. Under 70-talet slutfördes i genomsnitt 87 utredningar, under 80-talet 76 stycken och under 90-talet 148 utredningar. Under 00-talet och fram till i dag har det genomsnittliga antalet utredningar sjunkit till omkring 100 utredningar per år (se Lundberg 2014, s. 81 för en detaljerad redogörelse).

I jämförelse med de beredningsgrupper, samråd och dialoger som finns inom Regeringskansliet (se ovan) menar flera respondenter att den formaliserade processen som styr en utredning möjliggör en mer effektivare påverkan. Till skillnad från beredningsgrupper, samråd och dialoger styrs kommittéer och utredningar av öppet redovisade regeringsdirektiv och av förordningar. En respondent beskriver.

Med ett direktiv beslutat och offentligt och med en utredare som är utsedd av regeringen så står vi lite starkare i rätten att föra fram våra åsikter direkt till utredaren och ingå i referensgrupper kopplade till utredningen. Jag är lite formalist också men det är lättare att agera gentemot en traditionell tillsatt utredning för att den är mer strukturerad och den har ett tydligare uppdrag. Den ingår inte i den dagliga regeringsberedningen utan den är mer fristående och självständig. I alla fall, det är min bild av den.

På liknande sätt framhålls att, i jämförelse med andra former av påverkansmöjligheter inom Regeringskansliet och myndigheter, har utredningar ett värde genom sin relativt transparenta och formaliserade procedur vilket gör påverkansmöjligheterna genom en utredning lättare.

Kommittéväsendet är ju ändå uppstyrt med massa regler, det finns ju en förordning med kommittéer i sig tror jag, och det är så pass uppstyrt att formerna ger en viss trygghet, med de här frågetecknen med tempo då. Medan de andra arenorna som vi jobbar på, inklusive sådana här lösliga dialoger som myndigheter kan initiera, dom är mycket svårare att förutse, att ge en prognos. För sätter jag som chef in medarbetare med två hundra persontimmar att jobba i den här utredningen då kan jag kalkylera med, outputen är ju betänkandet och den kunskap också som vi bygger upp. Då är den värd den investeringen på två hundra persontimmar. Sätter jag två hundra persontimmar i någon luddig dialog där när resultatet kommer är oklart, vad resultatet ska göras med, är det något som ska stanna i skogsstyrelsen?

Även en av de mest kritiska företrädarna menar att kommittéväsendets relativt transparenta och formaliserade och byråkratiska struktur är värdefull utifrån ett demokratiskt perspektiv.

4.3.2. Intresseorganisationer om remissväsendet

Intervjuer med företrädare för flera intresseorganisationer visar, i likhet med vad som framkommit om kommittéväsendet, att formaliserade arenor för politisk påverkan har en viktig funktion. I synnerhet i relation till mer informella konsultationer och hearings som genomförs som ett alternativ till ett formellt remissförfarande. Många respondenter menar att hearings, till skillnad från remissväsendet, fordrar en närvaro under en specifik dag, ofta sätts samman på kort varsel och inte genererar någon skriftlig ”output” vilket betraktas som en nackdel. Det faktum att remissväsendet genererar en öppen skriftlig och offentlig remissammanställning värderades högt av respondenterna, liksom att många synpunkter från remissinstanserna används som en grund till ställningstagandet i propositionen.

Beträffande möjligheten att genom remissväsendet påverka politiken visar resultatet av enkätundersökningen att 70 procent (124/178) av de intresseorganisationer som svarade på enkäten instämmer helt eller till stor del i påståendet att svara på remiss är ett effektivt sätt att påverka politiken (tabell 4.8). 28 procent instämmer till viss del och 3 procent inte alls. Resultaten från intervjuundersökningen visar emellertid att möjligheterna att påverka politiken genom remissväsendet inte upplevs fullt så stort och att ett inflytande i remissväsendet förutsätter att intresseorganisationerna agerar på andra arenor, ibland samtidigt.

Not. Absoluta tal i parentes.

Flera respondenter menar att det framförallt är i situationer där en utredning inte har landat i ett tydligt förslag som möjligheterna till inflytande genom remissväsendet är störst. Ytterligare någon framför att remissväsendet är mest relevant för att förhindra och blockera frågor snarare än att förändra innehållet i ett förslag.

Ofta tycker jag nog att remisshanteringen handlar om att blocka, det blir ju alltid när det gäller alkohol och narkotikapolitik. Vi är ju alltid emot, för tågordningen har ju alltid varit att liberalisera och släppa lös och det är det som oftare hamnar i förslaget. Så då kan det vara effektivt om man förhindrar att förändra i den riktningen.

Vidare menar några företrädare att intresseorganisationer kan nå inflytande via remissväsendet om de lyckas mobilisera andra organisationer i samma riktning. Nästan alla organisationer är emellertid av uppfattningen att den största möjligheten att påverka en offentlig utredning är i samband med att direktiven till utredningen formas.

Det är klart att när remissen kommer då har man redan gjort jobbet och då är det mycket enklare att slänga ur sig något men om man inte har engagerat sig innan, då är det för sent. Jo, jag vet, av tradition så finns de [remisserna] men i hur många fall har de haft någon betydelse?

En liknande synpunkt framförs av en annan företrädare.

I ett senare skede är det väl i allmänhet så genomtröskat att då är det inte så mycket att kritisera helt enkelt utan då är det, givet de tidigare besluten som fattats, tydligt hur det ska hanteras.

Av intervjuerna med intresseorganisationerna att döma ska betydelsen av remissväsendet snarare förstås som en del i organisationernas hela repertoar av inflytandestrategier. I likhet med forskaren Archon Fung, som understryker att ett deltagande kan tjäna olika syften, menar intresseorganisationer att remissväsendet spela flera delvis olika funktioner.72 En stor andel av de intresseorganisationer som deltar i remissväsendet använder remissvaret som ett verktyg för extern kommunikation och för att nå inflytande på andra arenor. Hela 82 procent av intresseorganisationerna (145/177) instämmer helt eller till stor del i påståendet att remissväsendet är ”ett bra sätt att marknadsföra organisationens ståndpunkter för andra organisationer, myndigheter, etc.” 13 procent instämmer till viss del och 5 procent inte alls. En respondent är tveksam till om remissvaren i sig kunde bidra till att nå förändring, men vidhöll att skriftliga och formellt deklarerade åsikter är ett användbart redskap för att påverka exempelvis riksdagsledamöter och media. På ett liknande sätt menar en annan företrädare att remissväsendets främsta funktion är möjligheten att kommunicera sin berättelse till en omvärld.

Det behöver inte nödvändigtvis vara till den som är mottagare av ett remissvar, utan det kan också vara på andra sätt; till media, medlemmar, andra organisationer, politiker eller andra delar av politiken. […] Vi svarar inte enbart på den konkreta frågan utan använder oss också av remissvaret som ett sätt att kommunicera berättelsen.

Ett liknande argument framförs av en annan respondent som menar att:

Det är ju sällan yttrandet i sig leder till några förändringar från betänkande till proposition. Det kan ju vara på marginalen men oftast inte. För då är det snarare så att nyttan blir i policyutvecklingen och i kommunikationen runt omkring de ståndpunkterna som utmejslas i arbetet. Det kanske kan påverka för då kan man få gehör för dem på en bredare front.

72 A. Fung 2006.

En företrädare poängterar också att organisationen i princip inte svarar på remiss om de inte ser möjligheter att påverka politiken genom andra kanaler.

Tanken är att vi inte ska svara på remisser där vi inte har något behov att berätta för omvärlden om vad vi tycker. Utan det ska vara tillfällen där vi driver en fråga. Ofta blir det debattartiklar eller någon form av kommunikation med omvärlden vid sidan av att vi skickar in yttrandet.

Vid sidan av remissväsendets funktion att påverka politiken direkt eller via andra arenor så har remissväsendet också andra funktioner för intresseorganisationerna. Resultaten av studierna visar att remissvaren också används av intresseorganisationer som ett redskap för intern kommunikation. Remissyttranden har således inte bara har ett ”utvärtes bruk” att påverka processen utan också ett ”invärtes bruk” genom att kommunicera till sina medlemmar att organisationen har drivit frågan och ”gjort jobbet”.

Det är kanske det primära att påverka regering och riksdag, att visa dem vad vi tycker och även andra politiker än de som sitter på regerings- och riksdagsnivå. Men det är också att kommunicera till de enskilda organisationerna och medlemmarna vad vi faktiskt står någonstans. Så det blir ett kommunikationsverktyg.

Därtill tycks remissväsendet ha en relativt viktig roll att främja organisationernas interna policyutveckling och stimulera till diskussion bland medlemmarna. Tabell 4.8 visar att 84 procent (155/177) av intresseorganisationerna instämmer helt eller till viss del i påståendet ”att svara på remiss är ett bra sätt att utforma ett eget ställningstagande i en fråga.” Tio procent instämmer till viss del och 3 procent instämmer inte alls i påståendet. Vidare framgår att 84 procent (144/172) instämmer helt eller till viss del i påståendet ”att det ofta förs en diskussion om utformningen av remissvaren bland organisationens medlemmar.” Tolv procent instämmer till viss del och 4 procent instämmer inte alls. Betydelsen av remissväsendets roll i den interna policyutvecklingen nämns av flera av respondenterna i intervjustudien.

Remissförfarandet kanske är det mest dagsaktuella för hur vi formar vår politik. Vi har ett politiskt program och vi har idéprogram, men hur omsätter vi det programmet i den dagsaktuella politiken. Jo, där tvingas vi ta ställning till när remissen ska skrivas, ofta. För det är då vi får hela paketet på bordet.

En liknande åsikt framförs av en annan respondent som menar att remissväsendet är ett:

[…] jättebra sätt att få artikulera våra ståndpunkter, klart och tydligt. Och förutom själva påverkansfunktionen gentemot regeringen så är det också, faktiskt - en sekundär grej föreningsinternt - det hjälper oss att utveckla vår policy, vår hållning i olika frågor.

Han fortsätter:

Oftast involveras [generalsekreteraren], så det är en förankring på högsta nivå av våra yttranden och dom är ju ofta policyskapande. Vi utvecklar vår policy när vi tar ställning i olika yttranden. Vi lägger till, bit för bit, fördjupar och utvecklar och därför betraktar vi [organisationen], och det är min bestämda bild, remissväsendet som en viktig del.

På ett liknande sätt betonar en respondent att remissväsendet har en internt policyskapande funktion, även om respondenten är tveksam till remissväsendets betydelse. Organisationen är också tämligen selektiv när det gäller vilka remisser de svarar på.

Men fortfarande har ju varandet av att vara remissinstans ett rätt viktig syfte också internt. Det blir ett sätt att formulera politik, det blir ett sätt att formulera åsikter, det blir ett sätt att synliggöra olika medlemsgrupper eller frågeinriktningar.

Därutöver tycks remissväsendet också ha en viktig roll att legitimera organisationerna, något som är ett genomgående tema i fler intervjuer Att bli inbjuden till remissväsendet legitimerar organisationen och regeringens inbjudan betraktas som ett mått på status, trovärdighet och erkännande.

Att finnas med på en sändlista är ett slags framgångsmått för en ny organisation. När vi ser att vi [organisationen] börjar på att kliva in i olika sammanhang, bjudas in i olika kommittéer, utredningar, som experter eller som referens och att finnas med på sändlistor för remisser. Det är klart att det är ett mått på att uppenbarligen tycker omvärlden, i detta fall regeringen, att det finns något som man vill ta del av. Man vill inte tillsätta en utredning utan att vi finns med i allt fler sammanhang. På så sätt är remissväsendet viktigt förutom att det ger en möjlighet att säga något, att spela in. Men det är också en återspegling på att man har gjort ett hyfsat jobb tidigare.

I intervjuerna betonas att en inbjudan till remissväsendet visar att organisationen är ”en seriös remissinstans”. Skulle organisationen

sluta svara riskeras trovärdigheten. I anslutning till detta kan också noteras att en inte obetydlig del av intresse-organisationerna som deltar i remissväsendet, 59 procent (106/178) instämmer helt eller till stor del i påståendet ”att svara på remiss är lite av en plikt”. 25 procent instämmer till viss del och 15 procent instämmer inte alls.

Slutligen menar flera respondenter att remissväsendet är en bra källa till information, vilket kan komma till användning i organisationernas politiska påverkansarbete. En respondent menar exempelvis att remissvaren ger en bra uppfattning om andra aktörers positioner och åsikter i olika frågor, vilket i sin tur kan användas för att bestämma den egna organisationens position och argumentation i olika frågor.

4.3.3. Sammanfattning

Sammantaget talar mycket för att kommittéväsendet, till följd av mer styrda direktiv färre parlamentariska kommittéer och kortare utredningar har försvagats som arena för politisk påverkan. Däremot, och i jämförelse med mer informella arenor såsom berednings- och referensgrupper samt samråd, värderas kommittéväsendet för sin relativa öppenhet och förutsägbarhet.

Vidare kan det konstateras att remissväsendet värderas för sin formaliserade och öppna procedur och spelar flera olika funktioner för de intresseorganisationer som deltar. Trots att möjligheterna att nå direkt inflytande genom att svara på remiss inte upplevs så stort, används remissvaren för att nå inflytande via media och beslutsfattare. Remissväsendet blir således del i organisationernas påverkansarbete på andra arenor. Att bli inbjuden till att svara på remiss ger också organisationerna legitimitet och tycks spela en viss roll att främja diskussionen inom intresseorganisationerna. Därtill används remissvaren som ett internt kommunikationsverktyg. Korporatismens tillbakagång tycks således inte inneburit att institutionaliserade arenor helt har spelat ut sin roll, även om dess roll för att nå direkt politiskt inflytande i den nationella politiken tycks vara begränsad. Samtidigt är det viktigt att påpeka att resultatet inte ger en representativ bild av intresse-organisationernas syn på kommitté-, samrådsförfaranden eller remissväsendet.

5 Sammanfattande diskussion

De senaste tre till fyra decennierna har förutsättningarna för intresseorganisationernas deltagande i den nationella beslutsprocessen förändrats i ett flertal avseenden. Utvecklingen har beskrivits i termer av en förskjutning från korporativism mot ökad lobbyism. Därtill har politiken medaliserats och blivit mer sammansatt och formas i allt större utsträckning i olika former av horisontella nätverk. De här förändringarna har öppnat upp för en ny form av organisering av intresseorganisationerna i formeringen av den nationella politiken vilket också kan ha demokratiska konsekvenser.

Mot den bakgrunden har avsikten med den här rapporten varit att öka kunskapen om intresseorganisationernas deltagande i politiska beslutsprocesser på nationell nivå. Två frågor restes inledningsvis. Vad utmärker intresseorganisationernas deltagande på institutionaliserade och icke-institutionaliserade arenor? Vilken roll har institutionaliserade arenor såsom kommitté- och remissväsendet i svensk politik? Med utgångspunkt från fyra empiriska undersökningar har den här rapporten bidragit till nya insikter om intresseorganisationernas deltagande i en mer postkorporativ politisk kontext.

Rapporten har visat att intresseorganisationer utgör en betydande aktör i remissväsendet. Omkring 25 procent av de som deltar i remissväsendet är intresseorganisationer. Antalet intresseorganisationer som svarar på remiss har också varit förhållandevis stabilt över tid. Däremot har antalet intresseorganisationer som har bjudits in till remissväsendet ökat något, men den proportionella andelen i förhållande till offentliga aktörer och marknadsaktörer har totalt sett minskat. Rapporten har också visat på skillnader mellan olika typer av organisationer. Resultaten pekar bland annat

på att idébaserade- och religiösa organisationer samt övriga organisationer deltar i störst utsträckning följt av arbetsgivare-, fack-, yrkes-, bransch- och aktivitetsorganisationer.

Vidare visar rapporten att direkta kontakter med politiker och tjänstemän, näst efter media, är den mest använda arenan för att påverka utformningen av den nationella politiken. Inom ramen för en mer pluralistisk eller postkorporativ politisk kontext tycks alltså informell lobbying ha kommit att införlivas som den främsta kontaktvägen mellan staten och intresseorganisationerna. Lobbying skildras av organisationerna i den här undersökningen som ett understöd till det offentliga beslutsfattandet där intresseorganisationer bidrar med kunskap, information, problembeskrivningar och analyser, snarare än som påtryckningar, övertalning eller oegentlig påverkan.73

En förutsättning för att bedriva lobbying är få tillträde till beslutsfattare. Resultaten i den här rapporten visar att ekonomiska resurser och många medlemmar inte är oväsentliga, men inte de enda, förutsättningarna för att etablera direkt kontakt till beslutsfattare. En annan viktig omständighet är en grundmurad tillit mellan intresseorganisationer och beslutsfattare. En nyckel för att etablera sig som en trovärdig och tillitsfull aktör i relation till politiker och tjänstemän tycks vara att delta på institutionaliserade arenor, såsom remissväsendet.74

Vidare kan konstateras att statens efterfrågan av intresseorganisationer i remissväsendet har ökat över tid. På liknande sätt tyder de kvalitativa delarna i den här rapporten och offentlig dokumentation på att Regeringskansliet har tagit initiativ till förnyade informella kontakter med intresseorganisationer. Förskjutningen från korporativism mot pluralism tycks således ha inneburit att fler aktörer har fått möjlighet att framföra sina synpunkter i samband med formeringen av den statliga politiken. Därtill har den representativa kanalen stärkts när beslut inte längre fattas av intresseorganisationer i korporativa arrangemang. Det ökade antalet inbjudna organisationer behöver naturligtvis inte enbart vara ett resultat av korporativismens försvagning. Även andra förklaringar kan ligga bakom förändringen, så som en ökad

73 Jmf. Hall och Deardorff 2006. Se även Strömbäck 2011. 74 Se vidare Trägårdh, L., Wallman Lundåsen, S., Wollebæk, D., & Svedberg, L. 2013.

mångfald inom civilsamhället och ett tilltagande behov bland beslutsfattare av kunskap för att lösa allt mer komplexa politiska problem.75 En inte oväsentlig faktor härvidlag kan vara att partiernas egna ögon och öron, det vill säga partimedlemmarna, har minskat över tid76 och därmed partiernas förmåga att genom sina medlemmar läsa av samhället och bilda sig en uppfattning om olika politiska strömningar som finns i samhället. Det ökade statliga intresset för dialog med civilsamhället och partimedlemskapets försvagning kan således tala för att intresseorganisationernas roll som länk mellan stat och medborgare har blivit mer betydelsefull.

Det är naturligtvis svårt att utifrån en allmän bild av deltagandet dra några långtgående slutsatser om remissväsendets kapacitet att understödja politisk jämlikhet. För att ge ett heltäckande svar på den frågan krävs inte bara ett tydligt utgångsläge av vad som kännetecknar ett jämlikt deltagande utan också mer omfattande studier. Resultaten från den här rapporten motsäger emellertid inte bilden av att ett priviligierat mönster i svensk politik alltjämt existerar.77 Intresseorganisationer med en etablerad relation till staten tycks ges bättre påverkansmöjligheter än andra, ofta på flera arenor samtidigt. Men snarare än en korporativ modell där framförallt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer är priviligierade förefaller relationen utmärkas av någon form av beslutsgemenskaper eller policynätverk. Med tanke på att de här tendenserna märks på en mer inkluderade arena såsom remissväsendet kan tala för att ett priviligierat mönster är framträdande även i andra sammanhang. Därtill indikerar intervjuer med intresseorganisationer att det över tid har skett en professionalisering av lobbyismen som i allt större utsträckning bedrivs med hjälp av ”akademiska” och ”fackmässiga” underlagsrapporter. Om det är en allmänt spridd företeelse skulle möjligheterna för intresseorganisationer att få direkt kontakt med beslutsfattare förutsätta ett visst mått av expertkunskaper vilket torde gynna finansiellt starka organisationer. Det ställer i sin tur stora krav på politiker och

75 Klinj & Koppenjan 2004; Pierre & Sundström 2009. 76 För en redogörelse över medlemsutvecklingen inom partierna se Karlsson & Lundberg 2013 samt de två inledande kapitlen i denna antologi av Hagevi och Loxbo respektive Kölln. 77 Se t.ex. von Essens och Wallman Lundåsens kapitel i denna antologi för en mer ingående diskussion om det civila samhället och politisk jämlikhet.

beslutsfattare, som konfronteras med olika intressen, att göra väl avvägda beslut.

Den informella lobbyismens omfattning innebär också att mycket av intresseorganisationernas deltagande äger rum inom en mindre öppen struktur, där möjligheten för medborgare att veta vilka intressen som påverkar politiken med vilka argument är begränsad. Om politiken formas utanför medborgerlig kontroll är det heller inte möjligt för konkurrerande intressen att bemöta synpunkter och balansera eventuella ojämlikheter i politiken. Till skillnad från informell lobbying formas deltagandet inom kommitté- och remissväsendet av mer förutbestämda regler och rutiner och äger rum inom ramen för en jämförelsevis mer offentlig process. Resultaten i den här rapporten bekräftar bilden av att kommittéväsendet, till följd av mer styrda direktiv, färre parlamentariska kommittéer och kortare utredningar, har försvagats som arena för politisk påverkan. Det finns däremot en stor till tro till kommittéväsendets grundfunktion som arena för aggregering av kunskap och information bland intresseorganisationer. Därtill och i jämförelse med mer informella arenor såsom berednings- och referensgrupper samt samråd, värderas kommittéväsendet för sin relativa öppenhet och förutsägbarhet, något som också framkommer om remissväsendet. Från intresseorganisationernas synvinkel tycks remissväsendet också ha en hel del andra funktioner. Förutom att remissväsendet har en legitimitetsskapande roll och stimulerar till intern debatt och policyutveckling används remissvaren för att kommunicera ståndpunkter till medlemmar och medlems-organisationer. Därtill används remissvaret också som ett redskap för organisationernas informella och offentliga lobbyism. Korporativismens tillbakagång tycks således inte ha inneburit att institutionaliserade arenor helt har spelat ut sin roll. Men snarare än som arenor för kompromiss och skapande av konsensus tycks dess främsta potential ligga i att fungera som kanaler för inhämtande av policyrelevant kunskap och information.

Den informella lobbyismens omfattning och remissväsendets legitimitet i svensk politik pekar mot att remissväsendet utgör ett inte obetydligt instrument till statens förfogande för att stärka transparensen i den statliga beslutsprocessen. Även om deltagande genom ett skriftligt remissförfarande aldrig kan ersätta betydelsen av direkta kontakter mellan intresseorganisationer och besluts-

fattare finns det all anledning att värna, utnyttja och kanske också utveckla förfarandet med ett öppet och brett hörande av åsikter i samband med utformningen av den nationella politiken. Därtill borde öppenheten kring nya och till synes mindre öppna strukturer såsom referensgrupper och informella dialoger stärkas för att kunna tjäna som motvikt mot lobbyismens inneboende problematik med bristande transparens.78

De institutionaliserade arenornas betydelser bör naturligtvis inte överdrivas. Rapporten har visat att dessa arenor samlar en mindre del av intresseorganisationernas totala deltagande och en ökande andel väljer att inte svar på remiss. Många av de organisationer som studerats har också kommitté- och remissväsendet som sin ”hemmaplan” och kan, i egenskap av sin priviligierade position, överskatta dess betydelser. Dessutom är det viktigt att i ett pluralistiskt samhälle betona värdet av en mångfald av arenor där olika organisationer kan delta. Att styra deltagandet allt för mycket mot institutionaliserade arenor präglade av tillit och konsensus79 och som till viss del även tycks vara inympade i organisationernas egna interna strukturer kan innebära en risk att civilsamhället förlorar sin kritiska udd och koopteras.

Sammantaget, och betraktat från ett historiskt perspektiv, ger resultaten i den här rapporten bilden av en relativt positiv utveckling. Allt fler intresseorganisationernas har fått möjlighet att delta i samband med formeringen av den nationella politiken, även om en närvaro i remissväsendet innebär att organisationerna kopplas in i ett sent skede i beslutsprocessen. Samtidigt tycks intresseorganisationerna inte åtnjuta lika möjligheter att delta, vilket understryker behovet av att ständigt verka för en inkluderande process. Mot bakgrund av den informella lobbyismens omfattning och framväxten av till synes oreglerade mötesplatser inom Regeringskansliet förefaller dock behovet av att stärka öppenheten i politiken som särskilt angeläget för framtiden.

78 Hysing & Lundberg 2015. 79 Jmf. Trägårdh, et.al. 2013.

Referenser

Amnå, E. 2010. "Speaking Truth to Power" Statsvetarna och kommitté-

väsendet, in Jerneck, M. & B. Badersten, ed., Kontraster och nyanser,

Svensk statsvetenskap i brytningstid, Statsvetenskaplig Tidskrift,

Lund, s. 552–567. Amnå, E. 2003. Deltagardemokratin: Önskvärd, nödvändig men

möjlig? i Gilljam, Mikael och Hermansson, Jörgen (red) Demokratins mekanismer, Malmö: Liber. Anckar, D. & Helander, V. 1980. Remiss Participation and Associ-

ations: A survey of Some Finnish Data, Åbo Akademi, Statsvetenskapliga institutionen, Åbo.

Anton, T. J. 1969. Policy-Making and Political Culture in Sweden.

Scandinavian Political Studies, 4, s. 88–102.

Back, P-E. 1967. Sammanslutningarnas roll i politiken 1870–1910,

Studentlitteratur, Lund. Baumgartner, F. R., Berry, J. M., Hojnacki, M., Leech, B. L., &

Kimball, D. C. 2009. Lobbying and policy change: Who wins, who loses, and why. University of Chicago Press. Baumgartner, F. B. & Leech, B. L. 1998. Basic Interests: The

importance of Groups on Politics and in Political Science, Princeton University Press, Princeton, New Jersey. Bernhagen, P., Dür, A., & Marshall, D. 2015. Information or context:

what accounts for positional proximity between the European Commission and lobbyists? Journal of European Public Policy, 22(4). Bergström, H. 1987. Rivstart? Om övergången från opposition till

regering, Tidens förlag, Stockholm.

Beyers, J., Eising, R., & Maloney, W. 2008. Researching interest

group politics in Europe and elsewhere: much we study, little we know? West European Politics, 31(6), s. 1103–1128. Beyers, J. 2004. Voice and Access Political Practices of European

Interest Associations. European Union Politics, 5(2), s. 211–240. Binderkrantz, A. S., Christiansen, P. M. & Pedersen, H. H. 2014.

A Privileged Position? The Influence of Business Interests in Government Consultations. Journal of Public Administration

Research and Theory. Vol. 24, No. 4, 2014, s. 879–896.

Blom-Hansen, J. 2000. Still Corporatism in Scandinavia? A Survey

of Recent Empirical Findings. Scandinavian Political Studies, 23, s. 157–181. Bouwen, P. 2002. Corporate lobbying in the European Union: the

logic of access. Journal of European Public Policy, 9, s. 365–390. Brantgärde, L. 1979. Utredningsväsendet och svensk efterkrigslag-

stiftning, Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet,

Göteborg. Börzel, T. A. 1998. Organizing Babylon‐On the Different Concep-

tions of Policy Networks. Public Administration, 76, s. 253–273. Caldeira, G. A., Hojnacki, M., & Wright, J. R. 2000. The lobbying

activities of organized interests in federal judicial nominations.

The Journal of Politics, 62(01), s. 51–69.

Chari, R., John, H., & Murphy, G. 2010. Regulating lobbying:

a global comparison. Manchester University Press, Manchester.

Dahl, R. A. 1982. Dilemmas of pluralist democracy, autonomy vs.

control, Yale University Press, New Haven.

Dahl, R. A. 2006. On Political Equality, Yale University Press,

New Haven & London. De Geer, H. 1992. Arbetsgivarna: SAF i tio decennier, Svenska

arbetsgivareföreningen (SAF), Stockholm. Dür, A., & De Bièvre, D. 2007. The question of interest group

influence. Journal of Public Policy, 27(01), s. 1–12. Elvander, N. 1966. Intresseorganisationerna i dagens Sverige, Gleerup,

Lund.

Eriksson, L.-E., Lemne, M. & Pålsson, I. 1999. Demokrati på remiss,

Statens offentliga utredningar, (SOU 1999:144), Fritzes offentliga publikationer, Stockholm.

Evers, A. 2005. Mixed welfare systems and hybrid organizations:

Changes in the governance and provision of social services.

International Journal of Public Administration, 28(9-10), s. 737–748.

Feltenius, D. 2004. En pluralistisk maktordning? Om pensionärs-

organisationernas politiska inflytande, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet, Umeå.

Fung, A. 2003. Associations and democracy: between theories,

hopes, and realities. Annual Review of Sociology, s. 515–539. Gilljam, M., & Hermansson, J. 2003. Demokratins mekanismer.

Malmö, Liber. Gunnarsson, V. & Lemne, M. 1998. Kommittéerna och bofinken.

Kan en kommitté se ut hur som helst? In., Finansdepartementet,

Ds 1998:57, Fritzes offentliga publikationer, Stockholm.

Hadenius, A. 1978. Ämbetsverkens styrelser. Statsvetenskaplig tid-

skrift, 81, s. 19–32.

Hall, R. L. & Deardorff, A. V. 2006. Lobbying as legislative subsidy.

American Political Science Review, 100, s. 69–84.

Hansen, J. M. 1994. Gaining Access: Congress and the Farm Lobby,

1919–1981, The University of Oxford Press, Chicago & London. Heckscher, G. 1951. Staten och organisationerna, Kooperativa för-

bundets bokförlag, Stockholm. Helander, V. & Johansson, J. 1998. Det statliga kommittéväsendet:

en jämförelse mellan Sverige och Finland, Åbo Akademi, Åbo.

Held, D. 1997. Demokratimodeller. Från klassisk demokrati till

demokratisk autonomi. Daidalos, Stockholm.

Hermansson, J., Lund, A., Svensson, T. & Öberg, P. 1999. Avkor-

porativisering och lobbyism – konturerna till en ny politisk modell? Statens offentliga utredningar (SOU 1991:121), Demokratiutredningens forskarvolym 13, Fakta Info Direkt, Stockholm. Hesslén, G. 1927. Det svenska kommittéväsendet intill år 1905, dess

uppkomst, ställning och betydelse, Uppsala universitet, Uppsala.

Hindmoor, A. 1998. The importance of being trusted: transaction

costs and policy network theory. Public administration, 76(1), s. 25–43. Holmberg, E. & Stjernquist, N. 2002. Vår författning, Norstedts

Juridik AB, Stockholm. Hysing, E. & Lundberg E. 2015. Making governance networks more

democratic: lessons from the Swedish governmental commissions,

Critical Policy Studies, kommande.

Jacobsson, B., Pierre, J., & Sundström, G. 2014. Governing the

Embedded State: The Organizational Dimension of Governance. Oxford University Press. Jacobsson, B. & Sundström, G. 2006. Från hemvävd till invävd:

Europeiseringen av svensk förvaltning och politik, Liber, Malmö.

Jordan, A. G. 1981. Iron Triangles, Woolly Corporatism and Elastic

Nets: Images of the Policy Process. Journal of Public Policy, 1, s. 95–123. Jordan, G., Halpin, D. & Maloney, W. 2004. Defining Interests:

Disambiguation and the Need for New Distinctions? The British

Journal of Politics & International Relations, 6, s. 195–212.

Karlsson, M., & Lundberg, E. 2014. Motstrategier eller undan-

manövrar? Svenska partiorganisationer i skuggan av en negativ medlemsutveckling. Scandinavian Journal of Public Administration, 17(4), s. 49–70. Klijn, E.-H. & Koppenjan, J. 2004. Managing Uncertainties in

Networks, Routledge, London and New York.

Lewin, L. 1992. Samhället och de organiserade intressena, Nordstedts,

Stockholm. Lindvall, J. & Sebring, J. 2005. Policy reform and the decline of

corporatism in Sweden. West European Politics, 28, s. 1057–1074. Lundberg, E. 2015. Injured But Not Yet Dead: A Bottom-Up

Perspective on the Swedish Governmental Commissions, International Journal of Public Administration, 38 (5), s. 346–354. Lundberg E. 2014. A Pluralist State? Civil Society Organizations’

Access to the Swedish Policy Process 1964–2009, Örebro university, Örebro.

Lundberg, E. 2013. Does the Government Selection Process Promote

or Hinder Pluralism? Exploring the Characteristics of Voluntary Organizations Invited to Public Consultations. Journal of Civil

Society, 9(1), s. 58–77.

Lundberg, E. 2012. Changing balance: The participation and role of

voluntary organisations in the Swedish policy process. Scandinavian Political Studies, 35(4), s. 347–371. Marier, P. 2009. The power of institutionalized learning: the uses

and practices of commissions to generate policy change. Journal of European Public Policy, 16, s. 1204–1223. Marsh, D., Toke, D., Belfrage, C., Tepe, D. & McGough, S. 2009.

Policy networks and the distinction between insider and outsider groups: The case of the countryside alliance. Public Administration, 87, s. 621–638. Marsh, D. & Rhodes, R. A. W. 1992. Policy networks in British

Government. Clarendon Press, Oxford.

Micheletti, M. 1994. Det civila samhället och staten. Medborgar-

sammanslutningarnas roll i svensk politik. Fritzes, Stockholm.

Molina, O. & Rhodes, M. 2002. Corporatism: The Past, Present,

and Future of a Concept. Annual Review of Political Science, 5, s. 305–332. Möller, T. 2009. Lobbyism i den svenska riksdagen. Stockholm,

Precis. Naurin, D. 2001. Den demokratiske lobbyisten. Boréa, Umeå. Nilsson-Stjernquist, N. 1947. Organisationerna och det statliga

remissväsendet. Förvaltningsrättslig tidskrift, 1, s. 203–205. Nyman, T. 1999. Kommittépolitik och parlamentarism: Statsminister

Boström och rikspolitiken 1891–1905. En studie av den svenska parlamentarismens framväxt. Acta Universitatis

Upsaliensis, Uppsala. Petersson, O. 2007. Den offentliga makten. SNS förlag, Stockholm. Petrén, G. & Ragnemalm, H. 1980. Sveriges grundlagar och till-

hörande författningar med förklaringar, Liber, Stockholm.

Pierre, J. & Sundström, G. 2009. Samhällsstyrning i förändring.

Liber, Malmö.

Pierre, J., and B. G. Peters. 2000. Governance, Politics and the State.

London, Macmillan. Premfors, R. 2000. Den starka demokratin. Atlas, Stockholm. Premfors, R. 1983. Governmental Commissions in Sweden. American

Behavioral Scientist, 26, s. 623–642.

Prop. 2009/10:55. En politik för det civila samhället. Utbildnings-

departementet. Rainio-Niemi, J. 2010. State Committees in Finland in Historical

Comparative Perspective, in Alapuro, R. & H. Stenius, ed.,

Nordic associations in a European perspective,Nomos, Baden-

Baden. Reuter, M. 2012. Överenskommelsen som spegel och arena, in

Wijkström, F., ed., Civilsamhället i samhällskontraktet: En antologi om vad som står på spel, European Civil Society Press, Stockholm. Rhodes, R. A. W. 2007. Understanding Governance: Ten Years On.

Organization Studies, 28, s. 1243–1264.

Marsh, D., & Rhodes, R. A. W. 1992. Policy networks in British

government. Clarendon Press.

Riksrevisionen 2004. Förändringar inom kommittéväsendet, Riks-

dagstryck, Swedish National Audit Agency, Stockholm. Rothstein, B. 1992. Den korporativa staten: intresseorganisationer

och statsförvaltning i svensk politik, Nordstedts, Stockholm.

Rothstein, B. & Bergström, J. 1999. Korporatismens fall och den

svenska modellens kris, SNS Förlag, Stockholm.

Schmitter, P. C. 1979. Still the Century of Corporatism? in

Schmitter, P. C. & L. Gerhard, ed., Trends Towards Corporatist

Intermediation, Sage, London, s. 7–52.

SOU 1985:40. Regeringen, myndigheterna och myndigheternas

ledning: Huvudbetänkande av Verksledningskommittén, Statens Offentliga Utredningar, SOU 1985:40, Liber, Stockholm. Strömbäck, J. 2011. Lobbyismens problem och möjligheter. Perspektiv

från dem som både lobbar och har blivit lobbade. Stockholm:

Precis. Strömbäck, J. 2008. Medialisering och makt: En analys av medier-

nas politiska påverkan. Statsvetenskaplig tidskrift, 110(4).

Svallfors, S. 2014. ”Politik som organiserad kamp – nya spelare och

nya spelregler i Sverige”, i Arkiv. Tidskrift för samhällsanalys, nr 3, s. 39–64. Tarschys, D. & Johansson L. 2014. Europa på remiss: Svensk med-

verkan i Europeiska kommissionens offentliga samråd, SIEPS, 2014:3.

Truman, D. B. 1951. The Governmental Process: Political Interests

and Public Opinion, New York, Alfred A. Knopf.

Trägårdh, L., Wallman Lundåsen, S., Wollebæk, D., & Svedberg, L.

2013. Den svala svenska tilliten: Förutsättningar och utmaningar,

SNS förlag, Stockholm.

Trägårdh, L. 2007. Democratic Governance and The Creation of

Social Capital in Sweden: The Discreet Charm of the Governmental Commission, in Trägårdh, L., ed., State and Civil Society in Northern Europe, Berghahn Books, New York, Oxford, s. 254–270. Uhrwing, M. 2001. Tillträde till maktens rum. Om

intresseorganisationer och miljöpolitiskt beslutsfattande. Gidlunds förlag. Göteborg.

Wallman Lundåsen, S. 2014. Civil Society and Political Participa-

tion: What Type of Political Participation is Influenced by Community Level Involvement in Civil Society? Swiss Political

Science Review, Volume 21, Issue 1, s. 140–157.

Warren, E. M. 2001. Democracy and Association, Princeton

University Press, Princeton, New Jersey Walker, J. L. 1991. Mobilizing interest groups in America: Patrons,

Professions, and Social Movements, The University of Michigan

Press, Michigan. Wijkström, F. 2004. Changing Focus or Changing Role? The Swedish

Nonprofit sector in a New Millennium, in Zimmer, A. & C. Stecker, ed., Strategy mix for nonprofit organizations, Vehicles for

Social and Market Integration, Plenum Publisher, New York, s. 15–41.

Williamson, P. J. 1985. Varieties of corporatism: Theory and practice.

Cambridge University Press.

Yackee, S. W. 2006. Sweet-Talking the Fourth Branch: The Influ-

ence of Interest Group Comments on Federal Agency Rulemaking. Journal of Public Administration Research and Theory, 16, s. 103–124. Öberg, P. 1994. Särintresse och allmänintresse: Korporatismens

ansikten, Acta Universitatis Upsaliensis, Uppsala.

Öberg, P. & Svensson, T. 2012. Civil Society and Deliberative Democracy: Have Voluntary Organisations Faded from National Public Politics? Scandinavian Political Studies, 35, s. 246–271.

Appendix 1

Not: Absoluta tal i parantes.

Medborgerligt engagemang – klassresa eller klassklyfta?

Johan von Essen och Susanne Wallman Lundåsen

1 Inledning

Forskare och politiker ger återkommande uttryck för oron att det medborgerliga engagemanget i det svenska samhället minskar och förändras. I media och inom ideella organisationer finns det en utbredd uppfattning om att allt färre arbetar ideellt och i det akademiska samtalet hävdas det att ideellt arbete alltmer bedrivs i nya individualistiska och episodiska former med lösare relationer till ideella organisationer.1 Inte minst uppges yngre personer vara mindre aktiva och mer sällan medlemmar i organisationer.2 Det kan finnas många olika anledningar till oro över att det medborgerliga engagemanget minskar. Ett viktigt skäl är att deltagandet i civilsamhället anses kunna bidra till att bredda demokratin genom medborgarnas vardagliga engagemang och att det ger dem som är engagerade fler möjligheter till politisk påverkan. Följaktligen betonade den tidigare Demokratiutredningens slutrapport En uthållig demokrati – Politik för folkstyrelse på 2000-talet betydelsen av ett breddat deltagande i demokratin via föreningslivet.3

Medborgerligt engagemang är en bred term som avser många olika typer av aktiviteter. Ser vi till ideellt arbete, som studeras i detta kapitel, visar studier, i motsats till den allmänna debatten, att det inte minskar. Tvärtom ligger det på en internationellt hög nivå och de organisatoriska former som etablerades av folkrörelserna visar sig vara förbluffande hållbara. Vidare finns det inte belägg för att ungdomar mer sällan arbetar ideellt. Det tycks alltså inte finnas anledning att vara orolig för att demokratin i det svenska samhället ska bli mindre vital och tillgänglig. I alla fall inte för att just detta sätt att manifestera medborgerligt engagemang minskar eller förändras.

1 Wijkström & Einarsson 2006; Einarsson & Hvenmark 2012. 2 Johansson 2007; Vogel m.fl. 2003. 3SOU 2000:1: s. 33–38.

Det diskuteras emellertid mer sällan om det finns systematiska skillnader mellan dem som arbetar ideellt och dem som inte gör det och om det därmed finns grupper som står utanför denna form av medborgerligt engagemang. Det skulle kunna innebära att denna aspekt av vardaglig demokrati blir mindre tillgänglig för dem som inte arbetar ideellt och att de har färre kanaler genom vilka de kan påverka politiken. Det skulle betyda att medborgerligt engagemang både kan inkludera vissa människor i en vital och tillgänglig demokrati och samtidigt exkludera andra.4 Det finns därför skäl att särskilt studera och analysera vilka grupper i samhället som är medborgerligt engagerade och vilka som inte är det.

Vårt syfte är att kritiskt granska om det medborgerliga engagemanget i Sverige påverkar vilka som får ökade möjligheter till inflytande över politiskt beslutsfattande. Vi kommer främst studera en form av medborgerligt engagemang, nämligen ideellt arbete. Därmed står två frågor i förgrunden: Vilka arbetar ideellt? Blir demokratin mer tillgänglig om man arbetar ideellt? Vi skall undersöka om det finns systematiska skillnader mellan dem som arbetar ideellt och dem som inte gör det. Vidare skall vi undersöka om de som arbetar ideellt oftare ägnar sig åt olika former av politiskt påverkan.

Avdelningen för forskning om det civila samhället vid Ersta Sköndal Högskola har mellan 1992 och 2014 genomfört sex befolkningsstudier om medborgerligt engagemang i det svenska samhället.5 Studien gör det möjligt att undersöka det medborgerliga engagemangets omfattning, struktur och former under mer än tjugo år. Genom att ta sin utgångspunkt i den breda termen medborgerligt engagemang har befolkningsstudierna studerat ideellt arbete, informella hjälp- och stödinsatser, givande och politisk påverkan. Vi kommer här att studera ideellt arbete. Vi kommer också att använda en enkätundersökning av hur föreningar i svenska kommuner försöker påverka kommunpolitiker i deras beslutsfattande.

Inledningsvis kommer vi att knyta an till den akademiska debatten om medborgerligt engagemang och demokrati samt till

4 Jfr. Amnå 2008 s. 16. Lundåsen 2010. 5 För avrapporteringar av dessa se Jeppsson Grassman 1993; Jeppsson Grassman & Svedberg; 1996; 1999; Olsson, Svedberg & Jeppsson Grassman 2005; Svedberg, von Essen & Jegermalm 2010a; von Essen, Jegermalm & Svedberg 2015.

tidigare svensk forskning om ideellt arbete. Därefter beskriver vi översiktligt hur ideellt arbete har sett ut i det svenska samhället mellan 1992 och 2014. Vidare tar vi oss an frågan vilka som arbetar ideellt och vilka som inte gör det genom att studera människors motiv och vägar till ideellt arbete, samt tillgång till socioekonomiska resurser och sociala arenor. Därefter prövar vi om de som arbetar ideellt oftare deltar i olika former av politiskt deltagande samt beskriver hur lokala föreningar ägnar sig åt olika former av politiskt deltagande. Avslutningsvis ska vi argumentera för att de faktorer som gör det ideella arbetet stabilt också kan bidra till att exkludera människor från medborgerligt engagemang.

2 Teoretiska ansatser

Varningar för de negativa följderna av ett minskat engagemang inom civilsamhället har återkommande förts fram inom den internationella akademiska debatten.6 Ett skäl till oro, som bland annat den norske statsvetaren Per Selle har argumenterat för är att om det medborgerliga engagemanget avtar, blir mer episodiskt och inte förankrat i föreningar genom medlemskap finns det skäl att anta att människors möjligheter till delaktighet i demokratin och möjligheter att påverka politiken minskar.7 Detta resonemang bygger på ett sätt att se föreningslivet som utgår från hur de traditionella folkrörelserna i Norden är organiserade. Den klassiska folkrörelsemodellen utgår från individer som är medlemmar i lokala föreningar, som i sin tur väljer representanter i regionala och sedan nationella paraplyorganisationer. Selle menar att historiskt har denna federala organisationsstruktur kunnat fungera som en slags demokratisk infrastruktur. De nationella organisationerna kunde mobilisera medborgare runtom i landet, så att de agerade i, för organisationerna, viktiga frågor genom att exempelvis försöka påverka den allmänna opinionen lokalt eller genom att kontakta politiker direkt. Vice versa kunde medborgarna lyfta och driva frågor från den lokala nivån ända upp till den nationella paraplyorganisationen.8 Föreningslivet har därför av vissa kommit att

6 Med civilsamhället avses en samhällssfär som är avgränsad från näringslivet, den statliga sfären och den privata sfären. Se t.ex. von Essen & Sundgren 2012; Wijkström & Lundström 2002. 7 Selle 2013. 8 Se t.ex. Sven Lundkvists (1977) beskrivning av hur kontakten mellan väljare knutna till exempelvis nykterhetsrörelsen och lokalt valda politiker bidrog till utvecklandet av en

betraktas som en demokratisk infrastruktur som finns tillgänglig att användas av medborgarna för politisk påverkan.9 Förändrade former för hur medborgarnas engagemang organiseras skulle därmed kunna försvaga de ideella organisationerna, både vad det gäller den nationella nivåns förankring i det lokala och medlemmarnas förmåga att påverka nationellt.10

Det finns också en bredare internationell akademisk diskussion, ofta dominerad av amerikanska forskare, om det minskade medborgerliga engagemangets konsekvenser för en fungerande demokrati.11 Forskare i USA har pekat på en utveckling mot lokala medlemsorganisationer utan anknytning till nationella paraplyorganisationer och därmed en bristande möjlighet att kunna påverka politiken nationellt. Vidare visar studier på en utveckling mot nationella organisationer som är verksamma inom den nationella politiken och som främst består av professionella lobbyister utan lokal folklig förankring.12

I en forskarrapport till den tidigare Demokratiutredningen menade författarna att Sverige, delvis genom inträdet i EU och delvis på grund av försvagade folkrörelser, kunde vara på väg mot ökad lobbyism.13 Senare studier har delvis gett belägg för denna utveckling genom att visa på att svenska civilsamhällesorganisationer i ökande utsträckning använder sig bland annat av konsulter.14 Dock visar tillgängliga data också att det finns en stor variation inom Sverige så till vida att en stor del av det civila samhällets ekonomiska resurser finns koncentrerade till Stockholmsregionen, medan det medborgerliga engagemanget är mer spritt runt om i landet.15 Vidare har flera studier visat på att det civila samhällets organisationer i lägre utsträckning än tidigare deltar i, samt ger remissvar på, statliga utredningar.16 På grund av bristande tillgång på data är det dock svårt att veta om andelen civilsamhälles-

modernare form av åsiktsrepresentation (och ansvarsutkrävande) inom den svenska politiken. 9 Se Selle 2013; Wollebæk & Strømsnes 2008; jfr. Wallman Lundåsen 2014a. 10 Se t.ex. Amnå 2008; Einarsson & Hvenmark 2012; Selle 2013. 11 Så t.ex. Bellah m.fl. 1985; Putnam 2001; Skocpol 2003; Schlozman, Verba & Brady 2012. 12 Skocpol 2003; Schlozman, Verba & Brady 2012. 13 Se Hermansson m.fl. 1999. 14 Se Öberg & Svensson 2012. 15 Se SCB 2011; Wallman Lundåsen 2014b. 16 Öberg m.fl. 2011., se även kapitlet av Lundberg i denna bok.

organisationer i Sverige som saknar förankring på nationell eller lokal nivå vuxit över tid eller inte. Statliga bidrag till civilsamhällets organisationer med krav på nationell och lokal förankring bidrar dock sannolikt till att den struktur där organisationer har både lokal och nationell nivå upprätthålls.17

I den internationella akademiska debatten om civilsamhällets betydelse för demokratin har man debatterat huruvida de individer som är aktiva i civilsamhällets organisationer konkret ”lär sig demokrati” genom sitt engagemang i föreningslivets verksamhet. Vidare har engagemanget i civilsamhället kommit att förknippas med begreppet socialt kapital, då främst utifrån den amerikanske statsvetaren Robert D Putnam. Socialt kapital definieras av Putnam som en gemensam form av kapital som utgörs av nätverk och normer för ömsesidighet och tillit människor emellan.18Föreningslivet antas ha en fostrande inverkan på dem som är delaktiga. Den fostrande inverkan anses i sin tur kunna gynna demokratin och olika former av politiskt deltagande.19

Politiskt deltagande kan definieras på olika sätt. Deltagande i politiska val genom röstning intar en särställning bland de olika deltagarformerna eftersom varje medborgare endast har en röst per val, vilket, i teorin, gör denna deltagarform mest jämlik. En mer vidgad syn på vad som utgör politiskt deltagande har även inkluderat andra former av deltagande och engagemang – exempelvis att kontakta en tjänsteman eller en politiker, att författa ett upprop och att delta i en demonstration. Dessa former av deltagande kräver kunskap om till exempel vad vi som medborgare kan göra och hur vi ska gå till väga men även tilltro till den egna förmågan att kunna påverka.20 Ett sätt att förklara individers politiska deltagande är att

17 Jfr. Johansson 2003. Det kvarstår dock att undersöka i vilken utsträckning förankringen på endera nationell eller lokal nivå bygger på reell verksamhet eller om den skapats för att kunna erhålla bidrag. 18 Se Putnam 1993. Studier har dock påpekat att vissa organisationer inom det civila samhället även kan ägna sig åt sådant som är skadligt för demokratin, se t.ex. Rothstein 2003. 19 För en kritisk diskussion kring sambandet mellan demokrati och föreningsliv se t.ex. Edwards och Foley 1996 samt Paxton 2002. 20 Bengtsson 2008.

de som deltar agerar för att de kan, för att de vill eller för att de har fått frågan att delta.21 Människor som är eller har varit föreningsaktiva utför oftare olika former av politiskt deltagande än de som inte är eller har varit föreningsaktiva.22 En förklaring till varför föreningsaktiva också oftare utför olika former av politiskt deltagande har förts fram av Verba, Schlozman och Brady.23 De har argumenterat för att människor tränas och lär sig vissa färdigheter inom föreningslivet som är viktiga för att kunna vara politiskt aktiv. Man lär sig bland annat att organisera ett möte, hålla tal, skriva brev och formulera ett upprop. Föreningsaktivitet kan därmed bidra till att människor utvecklar medborgerliga färdigheter, så kallade civic skills.24 En viktig fråga i den akademiska debatten har varit om dessa färdigheter kan bidra till att utjämna, eller upprätthålla, socioekonomiska/klassmässiga skillnader i politiskt deltagande.25 Exempelvis skulle någon genom att lära sig olika former av påverkansmetoder inom föreningslivet kunna ”kompensera” för en lägre formell utbildningsnivå. Men om grupper med lägre utbildningsnivå i lägre utsträckning deltar i föreningslivet går det att ifrågasätta i vilken utsträckning föreningslivet faktiskt kan kompensera för dessa skillnader.

Ytterligare en viktig faktor som främjar politiskt deltagande är ett utvecklat socialt nätverk. Ju större socialt närverk man har tillgång till, desto större är sannolikheten att man får en förfrågan att delta i något annat sammanhang.26 Statsvetaren Jan Teorell har poängterat att det är de sociala nätverken knutna till föreningar som är av betydelse för vilka som deltar politiskt, snarare än föreningarnas verksamhet i sig. Ju fler ytliga kontakter vi har tillgång till, desto mer varierad information får vi och desto större sannolikhet att vi har nytta av informationen. Teorell menar att föreningslivets demokratiska fostran, som framhålls av bland andra Putnam, är av mindre betydelse än tillgången till sociala nätverk. Studier av svenska data har även visat att de som bor i kommuner

21 Teorell 2003. 22 Se bl.a. van Ingen & van der Meer 2015. Dock visar svenska studier att sambandet mellan föreningsengagemang och valdeltagande är svagare eller obefintligt se Teorell & Westholm, 1999. 23 Verba, Schlozman & Brady 1995. 24 Verba, Schlozman & Brady 1995. 25 Se bl.a. Schlozman, Verba & Brady 2012. 26 Se Teorell 2003.

med många föreningar per invånare, där de sociala nätverken kan antas vara starka, kontaktar lokala politiker och tjänstemän något oftare jämfört med invånare i kommuner med färre föreningar per invånare.27

Flera studier som har undersökt Putnams antaganden om hur medlemmarnas sociala kapital påverkas av deltagande i föreningsliv har understrukit att skillnaden i socialt kapital mellan dem som deltar i civilsamhället och dem som inte gör det antagligen finns redan innan de väljer att bli engagerade eller inte. Det hävdas således i dessa studier att det är en särskild grupp av medborgare som väljer att engagera sig och denna grupp redan i utgångsläget oftast har ett högre socialt kapital (i form av t.ex. högre tillit till andra) än genomsnittet av befolkningen. Civilsamhällets organisationer fungerar därför snarare som demokratipooler än som demokratiskolor eftersom de för samman människor med liknande bakgrund snarare än att människor förändras av sitt engagemang i civilsamhället. Föreningslivet kan därför, enligt vissa forskare, snarare bidra till att hålla samman och förstärka ett redan befintligt socialt kapital och därmed bli till pooler av samhälleligt engagerade medborgare.28

En annan omdebatterad fråga är om det verkligen är av godo att medborgare, vid sidan av den representativa demokratins institutioner, försöker påverka politiska beslut. De amerikanska statsvetarna Verba och Nie förde fram argumentet att politiker som är lyhörda och som även i perioder mellan val lyssnar till sina medborgare bättre kan spegla medborgarnas önskemål om vilken politik som ska föras. Att organisationer i civilsamhället försöker påverka politiken förknippas dock också med risker. En risk som tidigt lyftes fram i den akademiska debatten, av bland annat Schattschneider, är att det civila samhällets organisationer ofta består av en speciell

27 Se Wallman Lundåsen 2015. 28 van der Meer & van Ingen 2009; van Ingen & van der Meer 2015.

grupp resursstarka medborgare.29 Ur ett svenskt perspektiv har bland annat statsvetarna Marcia Grimes och Peter Esaiasson, utifrån studier från Malmö och Göteborg, argumenterat för att inflytandet via medborgerliga protester tenderar att fördelas ojämlikt mellan olika grupper i samhället.30 Starka grupper, såsom högutbildade, tenderar att oftare protestera mot oönskade politiska beslut och oftare få gehör för sina krav.31 Detta kan innebära att ojämlikheter i inflytande förstärks mellan olika grupper i samhället, eftersom starka grupper utnyttjar flera olika arenor och former för politisk påverkan medan resursmässigt svagare grupper tenderar att påverkan endast i liten utsträckning eller inte alls vara representerade i olika former för politisk. Mot denna bakgrund ska vi undersöka vilka som är medborgerligt engagerade genom att arbeta ideell. För att göra det ska vi fråga vad det är som gör att människor arbetar ideellt.

Vad det är som gör att människor arbetar ideellt är en central fråga i såväl civilsamhällets organisationer som i politiska överväganden. Frågan är central för forskningen om medborgerligt engagemang, men komplex och förutsätter en mångdisciplinär ansats.32

Befolkningsstudierna ger oss en god empirisk grund för att undersöka ideellt arbete som ett sätt att vara medborgerligt engagerad. I befolkningsstudierna används termen ”frivilligt arbete”, som ges följande definition:33 Sådant arbete och sådana insatser som utförs på frivillig grund, oavlönat eller mot ett symboliskt arvode i anslutning till en ideell organisation. Det kan ibland också kallas för ideellt arbete eller volontärinsatser. Det kan vara fråga om många olika slags insatser, t.ex. utbildning, styrelseuppdrag, ledar-

29 ”… the flaw in the pluralist heaven is that the heavenly chorus sings with a strong upperclass accent”, Schattschneider, E 1960. The Semisovereign People: A Realist's View of

Democracy in America. Holt, Rinehart and Winston, sidan 35. Som en parafras på detta citat

har de amerikanska statsvetarna Scholzman, Verba & Brady (2012) skrivit boken The

unheavenly chorus som beskriver den delen av den amerikanska befolkningen som står

utanför de olika formerna av civilsamhälleligt och politiskt deltagande. De beskriver hur ojämlikheten i deltagande har ökat snarare än minskat över tid och beskriver denna utveckling som ett demokratiskt problem. 30 Grimes & Esaiasson 2014. 31 Se också Burns, Lehman Schlozman & Verba 2001 för en kritisk granskning av olikheter mellan män och kvinnors inflytande på politik genom medborgerligt engagemang i USA. 32 Se t.ex. Musick & Wilson 2008; Smith 1994; Hustinx et al. 2010. 33 I denna text används termen ”ideellt arbete”, men vi uppfattar de två termerna som utbytbara.

uppdrag, hjälpinsatser, funktionär, transporter, kampanjaktivitet, insamling, kaffekokning, med mera.34

Den svenska forskningen har kunnat konstatera att ideellt arbete och informella insatser inte är jämt spridda bland befolkningen. Tvärtom visar tidigare empiriska studier att de personer som gör en typ av frivillig insats ofta också gör andra insatser, människor arbetar t.ex. ofta både ideellt och gör informella insatser.35 De personer som gör insatser är dessutom ofta väletablerade i den meningen att de förvärvsarbetar, lever i en familj och är relativt välutbildade. De som aldrig har arbetat ideellt har tvärtom ofta en lösare förankring på arbetsmarknaden och är lågutbildade och ensamboende i större utsträckning. Att de som gör insatser ofta är engagerade på flera sätt och är väletablerade och att de som inte gör några insatser ofta har sämre tillgång till sociala resurser har man försökt fånga med begreppen det kumulativa respektive det eroderade medborgarskapet.36 Vidare har studier kunnat konstatera att personer som arbetar ideellt ofta är exponerade på sociala arenor där de både får sociala resurser och blir tillfrågade om att börja arbeta ideellt. Ytterligare har befolkningsstudierna kunnat visa på starka samband mellan att växa upp med föreningsaktiva föräldrar och att själv arbeta ideellt. Vi kan därför anta att om man växer upp med föreningsaktiva föräldrar så förs åsikter och traditioner över till barnen som gör det naturligt, och kanske till och med uppfordrande, att arbeta ideellt. Vid sidan om sociala resurser och arenor finns det således en kulturell komponent som kan förklara varför människor arbetar ideellt.37

34 Denna definition är i linje med de definitioner som används i internationell forskning. Se t.ex. Dekker & Halman 2003. 35 Jegermalm & Grassman 2009. 36 Jeppsson Grassman & Svedberg 2007. 37 Svedberg, von Essen & Jegermalm 2010b.

3 Medborgerligt engagemang i det svenska samhället 1992–2014

För att visa på det ideella arbetets stabilitet samt kunna resonera om skillnader mellan engagerade och icke engagerade följer här en översiktlig orientering om ideellt arbete i det svenska samhället.38

Det ideella arbetets omfattning har inte minskat märkbart sedan den första befolkningsundersökningen 1992. Det verkar således inte finnas belägg för en nedgång i omfattningen av ideellt arbete. Figur 3.1 nedan redovisar engagemangsnivån i Sverige under perioden 1992 och 2014.

Källa: Befolkningsstudierna 1992–2014.

38 Texten är i huvudsak baserad på den rapport om ideellt engagemang som publicerades av Ersta Sköndal högskola maj 2015 (von Essen; Jegermalm & Svedberg 2015).

52

53

53

54

57

44

50

49

43

50

0 10 20 30 40 50 60

1992 1998 2005 2009 2014

Proc e n t so m arbe tar ide e llt

Ideellt arbete i Sverige 1992-2014

Män

Kvinnor

Totalt

Som figur 3.1 visar ligger andelen som arbetar ideellt stabilt på omkring hälften av den vuxna befolkningen under den dryga tjugoårsperiod som befolkningsstudierna har genomförts.39 Även det genomsnittliga antalet ideellt arbetade timmar per månad är tämligen stabilt under perioden och varierar mellan 13 och 16 timmar per månad.

I den yngsta åldersgruppen (16 och 29 år) finner vi att 53 procent arbetar ideellt enligt befolkningsundersökningen från 2014. Nivån är densamma som för befolkningen som helhet. I 2009 års befolkningsstudie arbetade bara 40 procent av den yngsta åldersgruppen ideellt. Det har dock inte inneburit att andelen ideellt arbetande är mindre i de äldre åldersgrupperna fem år senare. Att yngre personer mer sällan arbetar ideellt kan vara ett livscykelfenomen. Då yngre ofta inte hunnit skaffa sig barn, bostad, arbete och utbildning har de inte blivit rekryterade av organisationerna i det civila samhället i samma utsträckning. De har alltså inte exponerats ännu på flera av de sociala arenor där människor kommer i kontakt med ideellt arbete.40

Att befolkningsundersökningarna visar på en så anmärkningsvärd stabilitet gör att det inte finns empiriskt stöd för att det ideella arbetet minskat. Detta står i kontrast till andra mer pessimistiska forskningsresultat.41 En förklaring till skillnaden mellan forskningsresultaten är att befolkningsstudierna anlägger ett brett perspektiv på medborgerligt engagemang och inte bara intresserar sig för de traditionella folkrörelserna eller begränsas till politiskt engagemang i sociala rörelser. Dessutom utgår befolkningsstudierna inte från medlemskap utan från människors insatser vilket gör att de fångar en större bredd av aktiviteter än de undersökningar som studerar medborgerligt engagemang utifrån medlemskap.

Att konstatera att omkring hälften av den vuxna befolkningen arbetar ideellt vid undersökningstillfället är dock en förenkling. Befolkningsundersökningen från 2014 visar att nästan hälften

39 Även den befolkningsstudie om ideellt arbete som gjordes i Danmark 2013 parallellt med den senaste svenska befolkningsundersökningen visar att det ideella arbetet i det danska samhället också är stabilt vilket stärker de svenska resultaten (se Fridberg & Henriksen 2014). 40 Se kapitlet av Bäck m.fl. i denna antologi för en mer ingående diskussion om detta. 41 Se t.ex. Vogel m.fl. 2003.

(47,5 procent) av alla de som arbetar ideellt har två eller fler åtaganden. Det bekräftar att de som arbetar ideellt ofta är multiengagerade. Att bara se till den andel av befolkningen som arbetar ideellt visar alltså varken det ideella arbetets verkliga omfattning eller hur många åtaganden varje individ har.

När vi vill studera om ideellt arbete ger individer en ökad tillgång till kanaler för politiskt deltagande är det viktigt att se hur stor andel av befolkningen som har arbetat ideellt tidigare men som inte gör det vid undersökningstillfället. Detta då engagemang i det civila samhällets organisationer kan bidra med resurser som kan användas även efter det att engagemanget har avslutats. Genom att skilja ut dem som arbetar ideellt vid undersökningstillfället från dem som inte gör det nu men som däremot har gjort det tidigare, kan vi också urskilja dem som aldrig har arbetat ideellt. Befolkningsstudierna från 2009 och 2014 tillåter oss att urskilja tre grupper som står olika nära det ideella arbetet. De tre grupperna redovisas nedan i figur 3.2.

Källa: Befolkningsundersökningarna 2009, 2014. N=1258.

År 2009 hade en dryg fjärdedel av befolkningen aldrig arbetat ideellt. Fem år senare hade denna grupp minskat till en dryg femtedel. En del av denna minskning kan förmodligen förklaras av att befolkningsundersökningen 2014 utökades med frågor om ideellt arbete i företag och nätverk. Vi kan ändå anta att omkring en

0 10 20 30 40 50 60

Arbetar ideellt Arbetar inte ideellt

nu, men har gjort

det tidigare

Har aldrig arbetat

ideellt

Proc e n t

2009

2014

femtedel av befolkningen inte har några erfarenheter av ideellt arbete. Denna grupp, som står helt utanför det ideella arbetet, är intressant eftersom vi vill veta vilka som inte får möjlighet till delaktighet i demokratin och inflytande över politiskt beslutsfattande genom att arbeta ideellt.

När vi nu har sett att befolkningen som helhet kan förhålla sig på olika sätt till det ideella arbetet ska vi gå vidare och undersöka om de som arbetar ideellt är medlemmar i de organisationer som de är aktiva i. I folkrörelsetraditionen formaliseras relationen mellan människa och organisation genom medlemskapet, vilket innebär att den som arbetar ideellt i eller genom en organisation också förväntas vara medlem i organisationen.42 Genom medlemskapet får människor tillgång till organisationens demokratiska institutioner och därigenom en formaliserad rätt att påverka organisationen även i sådana frågor som inte rör det egna engagemanget. Om människor som är engagerade inom civilsamhällets organisationer inte är medlemmar får de färre möjligheter till demokratisk påverkan i den egna organisationen.

Studier har visat att det traditionella medlemskapet utmanas av andra sätt att koppla ihop människa och organisation.43 Vissa organisationer ser helt enkelt inte behovet av medlemmar utan vill hellre ha kunder eller bidragsgivare.44 Det gör att vi kan förvänta oss att andelen ideella som är medlemmar i de organisationer där de är engagerade minskar. Befolkningsstudien från 2014 visar dock att 87 procent av alla som arbetar ideellt också är medlemmar i den organisation de är aktiva. 2009 års studie visade att 88 procent var medlemmar. Andelen ideella som är medlemmar minskar alltså inte vilket betyder att ideellt arbete fortfarande är starkt kopplat till medlemskap. Även om andelen medlemskap bland dem som arbetar ideellt inte minskar kan det ändå vara så att unga människor är medlemmar i lägre utsträckning än äldre. För att ta reda på det studerar vi hur medlemskapen är fördelade med avseende på ålder, vilket framgår av figur 3.3 nedan.

42 Hvenmark 2008; Wollebæk & Sivesind 2010. 43 Einarsson & Hvenmark 2012; Wijkström & Einarsson 2006. 44 Hvenmark 2008; Papakostas 2012.

Källa: Befolkningsundersökningen 2014. N=668

Personer i de yngsta åldersgrupperna är överrepresenterade bland personer som inte är medlemmar i de organisationer där de är aktiva. Det skulle kunna betyda att vi bland yngre finner en mindre benägenhet att vara medlem, vilket med tiden skulle kunna innebära en försvagning av kopplingen mellan medlemskap och ideellt arbete. Detta mönster, med lägre andel medlemskap bland de yngsta, återfanns dock även i 2009 års befolkningsstudie och i 2014 års studie fanns inga tecken på att andelen medlemskap har minskat.45 Resultaten tyder därför på att detta mönster snarare hänger samman med livscykeln än att det är en förändring som följer med ålderskohorter.

Befolkningsstudierna visar alltså att omfattningen av det ideella arbetet är stabil över tid och att andelen medlemskap bland dem som arbetar ideellt inte minskar. Det är anmärkningsvärt mot bakgrund av de många förändringar som har påverkat det svenska samhället under den period som befolkningsstudierna följt det

45 Svedberg, von Essen & Jegermalm 2010a.

23

19

10

7

11

13

0

5

10

15

20

25

16-29 30-44 45-59 60-74

75-Totalt

Procent

Ålder

ideella arbetet. För det första påverkar de förändringsprocesser som ofta diskuteras inom den internationella forskningen om medborgerligt engagemang även det svenska samhället.46 Vi har rört oss mot en ökad individualism och sekularisering. Medborgerligt engagemang leds och organiseras på nya sätt och det har skett strukturella förändringar av arbetsmarknaden.47 Dessa processer har förändrat villkoren för både ideellt arbete och medborgerligt engagemang i bredare mening. Under den tid som befolkningsstudierna följt det medborgerliga engagemanget har det svenska samhället dessutom präglats av både ekonomisk recession och välstånd, vilket har påverkat arbetsmarknaden och människors privatekonomi. Vidare har borgerliga och socialdemokratiska regeringar inneburit skilda politiska inriktningar. Den politiska diskussionen om ekonomisk och social ojämlikhet har ökat i intensitet inte minst till följd av de utmaningar som en åldrande befolkning och ökad invandring innebär för välfärden i det svenska samhället.48

Mot bakgrund av dessa förändringsprocesser blir stabiliteten inte bara exceptionell, den väcker också frågor. Det finns dock flera förklaringar till denna stabilitet. Två viktiga aspekter är den infrastruktur som civilsamhällets organisationer utgör och de värderingar som folkrörelsetraditionen för med sig. Välfungerande organisationer underlättar för människor att ta på sig ideella uppdrag eftersom tid, plats och uppgift ofta är organiserade och definierade. Många ideella organisationer har dessutom behov av ideella insatser för att kunna bedriva sin verksamhet och försöker därför värva nya ideella och väntar sig att de som är aktiva fullföljer sitt engagemang. På så vis utgör de ideella organisationerna en institutionell och organisatorisk ram som stabiliserar omfattningen av det frivilliga arbetet genom att vara möjlighets- och nödvändighetsstrukturer.49 Genom folkrörelsetraditionen förs idealet om den engagerade medborgaren, som tar ansvar för sina eller andras behov, vidare till nya generationer.50 Befolkningsstudien från 2014

46 T.ex. Hustinx 2010; Hustinx & Meijs 2011. 47 T.ex. Hvenmark 2008; Karlsson & Markström 2014; Selle 2013; Wijkström 2012. 48 Se t.ex. Dölvik m.fl. 2015; Karlsson, Kuusela & Rantakeisu 2013. 49 För termerna möjlighetsstruktur och nödvändighetsstruktur se Olsson 2007. Olsson använder termen ”ofrånkomlighetsstruktur”, här används i stället termen ”nödvändighetsstruktur”. 50 Se t.ex. Ronny Ambjörnssons (1988) historiska studie av tidigt föreningsengagemang och dess betydelse för det svenska skötsamhetsidealet.

visar att omkring hälften av befolkningen anser att ideellt arbete är en moralisk skyldighet och att de som arbetar ideellt ofta har vuxit upp med föräldrar som varit föreningsaktiva. Dessa resultat tyder på att folkrörelseidealet fortfarande är starkt förankrat bland den föreningsaktiva delen av befolkningen och att det förs vidare från generation till generation. Välfungerande civilsamhällesorganisationer och värderingar som upprätthåller folkrörelsetraditionen bidrar således till att förklara varför det ideella arbetet förblivit stabilt under perioder av stora förändringar.51

51 Svedberg, von Essen & Jegermalm 2010b.

4 Vilka arbetar ideellt?

Frågan är om ett brett folkligt deltagande i civilsamhället i form av ideellt arbete skapar möjligheter att bredda demokratin eller om det snarare förstärker skillnader mellan grupper. Deltagande i ideellt arbete skulle kunna innebära att resurssvaga grupper får kunskaper som bidrar till att öka deras möjligheter till inflytande, vilket skulle kunna jämna ut skillnader i påverkansmöjligheter mellan olika grupper i samhället. Det skulle också kunna leda till att resursstarka grupper får ytterligare en arena för påverkan, vilket i stället ökar klyftan. Vi ska därför undersöka om det finns systematiska skillnader mellan dem som arbetar ideellt och dem som inte gör det. Det gör vi genom att undersöka om de som arbetar ideellt skiljer sig från dem som inte gör det med avseende på socioekonomiska och demografiska faktorer. För att få en uppfattning om varför människor arbetar ideellt ska vi också undersöka de engagerades motiv samt hur det kom sig att de började arbeta ideellt.

Vi använder 2014 års befolkningsundersökning för att statistiskt undersöka vilka socioekonomiska och demografiska faktorer som gör det mer eller mindre sannolikt att en person arbetar ideellt. Tabell 4.1 nedan visar vilka bakgrundsfaktorer som utmärker dem som arbetade ideellt vid undersökningstillfället gentemot dem som inte gjorde det.

Kommentar: Arbetar ideellt som beroende variabel, logistisk regressionsanalys Källa: Befolkningsundersökningen 2014. Not: N=1258, *p<0,05; **p<0,01; ***p<0,000, konstanten ej

redovisad.

Tabell 4.1 visar att om vi endast beaktar socioekonomiska och demografiska faktorer är det variablerna kön och att ha en akademisk utbildning som har ett signifikant samband med att arbeta ideellt och som ökar sannolikheten att någon arbetar ideellt vid undersökningstillfället. För män är sannolikheten 1,5 gånger högre än för kvinnor att arbeta ideellt och för personer med akademisk utbildning är sannolikheten 1,8 gånger högre än för dem med gymnasial eller förgymnasial utbildning. Däremot minskar sannolikheten, om än endast marginellt, att arbeta ideellt med stigande ålder. De övriga faktorerna – att tillhöra ett fackförbund i LO, ha inkomst över 375 tkr/år, förvärvsarbeta och att vara gift eller sambo – har i denna analys inga statistiskt signifikanta samband med att arbeta ideellt.

I den akademiska debatten har man argumenterat för att det kan vara missvisande att enbart undersöka dem som arbetar ideellt för tillfället och de som inte gör det för tillfället. Detta eftersom det kan finnas en stor grupp som inte arbetar ideellt för tillfället men som gjort det tidigare vilket kan göra att eventuella skillnader mellan de två grupperna är missvisande om vi antar att de färdigheter och/eller värderingar som kommer av ideellt arbete är bestående. För att komma runt detta problem bör man jämföra dem som arbetar ideellt/arbetat ideellt tidigare med dem som

uppger att de aldrig (hittills) arbetat ideellt.52 Tabell 4.2 nedan redovisar resultaten från en analys där vi använder samma variabler som i den föregående analysen men där vi undersöker vad som utmärker dem som arbetar ideellt nu eller som har gjort det någon gång tidigare.

Kommentar: Arbetar ideellt och har tidigare arbetat ideellt som beroende variabel, logistisk

regressionsanalys

Not: N=1258, *p<0,05; **p<0,01; ***p<0,000, kontstanten ej redovisad.

Genom att även ta med dem som uppger att de någon gång har arbetat ideellt visar tabell 4.2 att kön (att vara man) inte längre är signifikant medan (högre) inkomst nu är signifikant och att ha en akademisk utbildning fortfarande är signifikant. Resultaten ovan visar således att det finns ett generellt samband som innebär att akademisk utbildning är den variabel som ökar sannolikheten att arbeta ideellt, både för dem som gör det för tillfället och gjort det tidigare.53 Det är i linje med resultat från liknande studier.54

52 Hooghe 2003; Svedberg, von Essen & Jegermalm 2010a. 53 Förklaringskraften i modellerna är dock inte särskilt stor. 54 Se t.ex. Jeppsson Grassman & Svedberg 1999; Svedberg, von Essen & Jegermalm 2010a.

Inom forskningen om medborgerligt engagemang studeras de motiv människor anger för sina insatser för att förklara varför de arbetar ideellt.55 Människors yttranden uppfattas då som rapporter om de mentala processer som orsakar handlingar.56 Det är dock svårt att veta om de motiv människor anger snarare uttrycker hur de uppfattar sitt pågående engagemang eftersom de tillfrågats efter det att de börjat arbeta ideellt. En alternativ tolkning är att de motiv som människor anger beskriver vad ideellt arbete betyder för dem när de utför det.

Intervjupersonerna fick värdera ett antal motiv till ideellt arbete. Dessa är tänkta att fånga upp ett antal överordnade motivdimensioner som uttrycker psykologiska behov som människor kan tillfredsställa genom att arbeta ideellt.57 Eftersom alla intervjupersoner fick ta ställning till motiven visar svaren vad det är som är viktigt för dem som arbetar ideellt, men också hur de som inte arbetar ideellt vid intervjutillfället och de som aldrig har arbetat ideellt, värderar ideellt arbete. Därmed kan vi jämföra skillnader mellan hur dessa tre grupper värderar ideellt arbete. Resultaten presenteras i tabell 4.3 nedan.

55 Se t.ex. Wilson 2000. 56 Se t.ex. ”the mental-cause theory” Polkinghorne 1983. 57 Undersökningsinstrumentet är hämtat från ”The Volunteer Function Inventory (VFI)” (Clary & Snyder 1998).

58

Källa: Befolkningsundersökningen 2014. N=1176

Som väntat värderar de som arbetar ideellt de flesta motiv högre än de andra två grupperna. Ju längre man står från ideellt arbete, desto lägre värderar man motiven. De motiv som värderas högst fångar upp att ideellt arbete innebär gemenskap, är ett sätt att uttrycka

58 Intervjupersonerna fick frågan: Nu kommer några motiv till att arbeta frivilligt/ideellt.

Dessa motiv kan vara mer eller mindre viktiga för dig. Ange hur viktiga de är för dig på en skala från 1 till 7. 1 betyder att motivet INTE betyder något för dig, och där 7 betyder, att detta motiv betyder MYCKET för dig. På en skala från 1–7, hur viktigt är det för dig, …

värderingar och att det är kopplat till den egna identiteten och självkänslan. Att dessa motivdimensioner är högt värderade 2014 stämmer väl med 2009 års befolkningsundersökning och med annan forskning.59 Därefter värderas också möjligheten att lära sig något tämligen högt.

De motiv som värderas lägst är att kunna skriva i sitt CV, att få kontakter för arbetslivet och att känna sig tvingad. Det motsäger den internationella forskning som menar att människor i allt högre utsträckning gör ideella insatser av egoistiska skäl eller för att de känner sig tvingade.60 Att dessa motiv värderas lågt kan bero på att människors motiv speglar vad som uppfattas vara övergripande normer.61 Om så är fallet återger intervjupersonernas svar hur ideellt arbete värderas i det svenska samhället.

De motiv som värderas lika högt eller högre av dem som inte arbetar ideellt är möjligheten att visa medkänsla med dem som har det sämre, att kunna skriva i sitt CV och att få kontakter. De två senare motiven är extrinsikala. Med denna term avses sådant som ideellt arbete kan leda till utan att det är en del av praktiken men som kan ha ett instrumentellt värde, som att få ett intyg eller kontakter för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden.62 Frågan är då hur det kommer sig att de som arbetar ideellt värderar de extrinsikala motiven lägre. Det är svårt att tänka sig att en relativt högre värdering av extrinsikala motiv gör att man är mindre benägen att börja arbeta ideellt. Det tyder då snarare på att människor socialiseras in i värderingsmönster när det arbetar ideellt och att sådana motiv värderas lägre i ideella organisationer.63 Men varför värderas ett empatiskt motiv som att visa medkänsla högre av dem som inte arbetar ideellt? En möjlig förklaring kan vara att många som arbetar ideellt faktiskt inte hjälper människor som har det sämre ställt samtidigt som personer som inte arbetar ideellt har denna uppfattning om ideellt arbete. Vidare kan de som har erfarenhet av ideellt arbete vara mer medvetna om den asymmetriska relation och det beroende som kan uppstå mellan den som arbetar ideellt och den

59 von Essen 2014; Jeppsson Grassman 1997; Svedberg, von Essen & Jegermalm 2010a. Tyvärr finns inte dessa eller liknande frågor om motiv i de befolkningsstudier som genomfördes tidigare än 2009. 60 Se t.ex. Haski-Leventhal m.fl. 2010. 61 Wuthnow 1991. 62 Mesch m.fl. 1998. 63 Hooge 2003.

som tar emot hjälp. Det kan göra dem mer återhållsamma i sin värdering av just detta motiv.64 Det skulle i så fall också tyda på att de motiv man värderar återger de värderingar och erfarenheter man har tillägnat sig av att ha arbetat ideellt. Därmed finns det skäl att anta att de intervjuades motiv snarare uttrycker vad ideellt arbete betyder för dem personligen än vad som leder till att man arbetar ideellt. I så fall hjälper oss inte motiven att förstå varför människor arbetar ideellt. Vi går därför vidare till att studera hur det kommer sig att man börjar arbeta ideellt.

Att studera hur det kom sig att de som arbetar ideellt började sitt engagemang synliggör de sammanhang som leder till ideellt arbete. I figur 4.1 nedan redovisar vi om de som arbetar ideellt började på eget initiativ eller för att de hade blivit ombedda.

Källa: Befolkningsundersökningen 2014. N=668

Eftersom nästan hälften av alla som arbetar ideellt har mer än ett engagemang kan man både ha tagit eget initiativ och ha blivit tillfrågad. Det är något vanligare att man har blivit tillfrågad att

64 Wuthnow 1991.

2

35

39

24

0 10 20 30 40 50

Varken blivit ombedd eller tagit eget

initiativ

Endast eget initiativ Endast blivit ombedd

Både tagit eget initiativ och blivit ombedd

(flera engagemang)

Procent

Hur kom det sig att du började arbeta ideellt?

börja arbeta ideellt än att ha tagit eget initiativ. En knapp fjärdedel svarade att de både har tagit eget initiativ och blivit ombedda.

Resultatet visar att en relativt stor andel av dem som arbetar ideellt har börjat genom relationer och sociala kontakter. Det bekräftar att de sociala sammanhang som människor befinner sig i är betydelsefulla för att förstå hur människor finner vägar in i ideellt arbete. De som arbetade ideellt fick vidare ange vad som ledde till det egna initiativet eller på vilket sätt omgivningen fick dem att börja arbeta ideellt. De som börjat av eget initiativ eller blivit ombedda fick ta ställning till fyra alternativ och välja det som bäst passade in på dem. Figur 4.2 nedan visar hur de som tog eget initiativ svarade.

65

Källa: Befolkningsstudien 2014. N=397.

Den största gruppen svarade att de hade en närstående som är aktiv i organisationen, en mindre grupp att de fick höra om verksamheten av någon de känner. Det är relativt få som svarar att de fick höra om verksamheten via media eller att de anmälde sig till ett

65 Eftersom man kan ha mer än ett engagemang och både tagit eget initiativ och blivit ombedd behöver varken denna eller nästa tabell summera till 100 procent.

12

25

33

4

10

26

39

3

11

25

36

4

0 20 40 60

Blev intresserad av verksamheten via media

Fick höra om verksamheten av

någon jag känner

Har en närstående som är aktiv i

organisationen

Anmälde mig till volontärprogram på min

arbetsplats

Procent

Totalt

Kvinna

Man

Stämmer något av följande påstående in på dig?

volontärprogram på sin arbetsplats. Även för dem som tagit eget initiativ var närstående personer viktiga för deras beslut. Som synes är det inga större skillnader mellan hur män och kvinnor svarar förutom att kvinnor oftare hänvisar till en närstående som är aktiv i organisationen. Figur 4.3 nedan redovisar hur de som blev ombedda tog ställning till de alternativ som presenterades för dem.

Källa: Befolkningsstudien 2014. N=430. Frågan som ställdes var: Stämmer något av följande påstående in på dig?

Den största gruppen svarade att de blivit inbjudna av någon de känner, nästan lika många att de blev inbjudna eller ombedda av någon i organisationen. Det är färre som svarade att de är medlemmar och blivit valda eller utsedda och relativt få som svarat att de kände sig tvingade. Svaren tyder på att även för dem som blir ombedda är personer som finns i deras omedelbara omgivning eller någon man har en relation till viktigast. Kvinnor och män förhåller sig tämligen lika till dessa alternativ.

Svaren på dessa frågor visar att oavsett om man börjar av eget initiativ eller för att man blivit ombedd är man beroende av de sociala sammanhang man ingår i, och viktigast är nära relationer som till vänner och närstående. Att man omges av människor som själva arbetar ideellt eller som är engagerade i ideella organisationer är betydelsefullt både för det egna beslutet och för att bli ombedd att börja arbeta ideellt. Men vilka nätverk och sociala kontakter

40

26

14

35

39

27

11

38

39

26

13

36

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Inbjuden av

någon jag

känner

Medlem och

utsedd till

uppdrag

Kände krav att

ställa upp

Blev ombedd av

någon i organisationen

Proc e n t

Man

Kvinna

Totalt

människor har tillgång till skiljer sig åt beroende på vem man är, var man bor och hur etablerad man är. De som lever i ett hushåll tillsammans med en partner och har hemmavarande barn eller de som känner någon som är engagerad i en organisation torde ha större tillgång till sådana sociala sammanhang. Att ha tillgång till sociala arenor där man kan bli ombedd eller uppmuntrad påverkar alltså om man börjar arbeta ideellt. Därför jämför vi dem som arbetar ideellt och dem som inte arbetar ideellt med avseende på deras tillgång till olika sociala sammanhang.

Kommentar: Arbetar ideellt som beroende variabel, socioekonomiska, demografiska och sociala faktorer,

logistisk regressionsanalys.

Källa: Befolkningsundersökningen 2014. Not: N=1258, *p<0,05; **p<0,01; ***p<0,000, konstanten ej

redovisad.

Analysen ovan visar att förutom utbildning, ålder och kön (jämför tabell 4.1 och tabell 4.2) har det även betydelse om ens föräldrar har varit engagerade i föreningslivet i stor utsträckning under ens uppväxt. Då ökar sannolikheten med 1,5 gånger att svarspersonen själv deltar i ideellt arbete. De som uppger att man kan lita på de flesta har 1,7 gånger högre sannolikhet att delta i ideellt arbete än de som uppger att man inte kan vara nog försiktig i umgänget med andra. Resultaten för dem som nu är eller tidigare har varit aktiva inom ideellt arbete är likartade med resultaten i tabell 4.3. Kön och

ålder inte är signifikanta medan utbildning och föräldrars engagemang samt tillit är signifikanta.66

Sammantaget visar analyserna att akademisk utbildning samt att föräldrar haft ett stort engagemang under barndomen är de faktorer (av dem vi prövat) som bidrar till att förklara ideellt arbete. Dock är förklaringskraften i modellerna låg och till den största delen kan vi inte förklara varför människor arbetar ideellt enbart med de socioekonomiska eller de sociala faktorer som vi här har prövat.

66 Tabellen ej redovisad.

5 Breddar ideellt arbete demokratin?

En invändning mot tesen att ideellt arbete är förknippat med möjligheter att göra sin röst hörd politiskt är frågan om det människor gör i sitt ideella arbete verkligen har med demokrati och politik att göra. För att få svar på den frågan undersöker vi vilka typer av organisationer som de som arbetar ideellt är aktiva i och vad de gör. Tabell 5.1 nedan visar hur de som arbetar ideellt fördelas mellan tio olika organisationskategorier.

67

Källa: Befolkningsundersökningen 2014. N=1258.

67 Eftersom nästan hälften av alla som arbetar ideellt gör mer än en insats motsvarar procenttalen för de sammanlagda kategorierna långt mer än den andel som arbetar ideellt.

Med tanke på att vi är intresserade av det ideella arbetets betydelse för delaktighet i demokratin och politisk påverkan är det viktigt att notera att inte mer än fem procent av befolkningen arbetar ideellt i sociala rörelser och politiska partier. En större andel är verksamma inom intresseorganisationer och fackföreningar som också ägnar sig åt direkt eller indirekt politisk påverkan. Eftersom man kan vara engagerad i båda organisationskategorierna är det knappt 14 procent av befolkningen som är aktiva i dessa två kategorier av organisationer som har som uttalat syfte att bedriva politisk påverkan. Resten av dem som arbetar ideellt är aktiva i organisationer som i första hand inte har som syfte att bedriva politiskt påverkan. Samtidigt finns det organisationer som vi kategoriserat som organisationer med social inriktning, exempelvis Röda korset eller Rädda barnen, som är aktivt engagerade i samhällsfrågor och som försöker påverka politiken och skapa opinion. Dessutom finns det ideella organisationer för fritidsintressen som tillsammans bildar stora federationer, till exempel Riksidrottsförbundet, som i kraft av sin storlek har möjlighet att påverka politiska beslut och statliga policys. Den typ av påverkansarbete som stora paraplyorganisationer bedriver på nationell nivå utförs oftast av anställd personal, vilket ibland beskrivs som en typ av professionalisering av det civila samhällets organisationer. Dessutom bedriver även lokala organisationer, som oftast saknar anställd personal, påverkansarbete gentemot kommunpolitiker och tjänstemän i kommuner.68

Det är därmed svårt att dra en gräns mellan politiska och apolitiska organisationer, ännu svårare är det att skilja ut vilka aktiviteter som kan ses som politiskt deltagande och vilka som är apolitiska.69 I anglosaxiskt språkbruk och terminologi gör man en åtskillnad mellan political activism och volunteering som politiskt respektive apolitiskt medborgerligt engagemang.70 Volunteering uppfattas som altruistiska handlingar som syftar till att hjälpa människor och lindra social nöd utan att försöka förändra strukturer. Political activism avser kollektiva och ideologiskt motiverade insatser för att ändra strukturer och påverka politiska beslut.71

68 Wallman Lundåsen 2014a. 69 För en bred definition av politiskt deltagande se Burns, Schlozman & Verba 2001. 70 Musick & Wilson 2008. 71 Se t.ex. Eliasoph 1998; 2013.

Denna åtskillnad görs inte på samma sätt i svenskt språkbruk där frivilligt eller ideellt arbete avser alla slags obetalda insatser. I den anglosaxiska kontexten görs också en åtskillnad mellan organisationer som betraktas som charities (välgörenhet) och organisationer vars syfte är att förespråka gruppers intressen och som bedriver politisk påverkan (advocacy). Skattelagstiftningen medger i anglosaxiska länder skatteavdrag för bidrag till charities men inte för bidrag till advocacy-organisationer.72 När politiska och apolitiska insatser studerats närmare visar det sig emellertid att denna åtskillnad inte är självklar eftersom medborgerligt engagemang ofta innehåller båda komponenterna och att kategoriseringen i apolitiska och politiska insatser har använts för att avpolitisera medborgerligt engagemang.73 Dessutom kan ideella insatser bidra till att upprätthålla ett socialt kapital såsom tillgång till sociala nätverk, och vad vi ovan kallat civic skills helt oavsett om de sker i en intresse- eller fritidsorganisation.

Att det inte går att dra en självklar gräns mellan politiska och apolitiska organisationer innebär att vi också bör ta hänsyn till vad människor gör när de arbetar ideellt. Tabell 5.2 nedan visar därför vilka typer av insatser de som arbetar ideellt ägnar sig åt.

72 Det är i praktiken svårt att exakt dra en gräns mellan vad som är välgörenhet och vad som är att föra talan för en grupps situation. Se Kristin Goss (2010) för en beskrivning av hur skattelagstiftningen påverkat organisationernas politiska och samhälleliga roll i USA. Inom forskningen förekommer delvis olika inriktningar med fokus på intresseorganisationer (interest groups), fokus på civilsamhället (som är ett vidare begrepp) och fokus på sociala rörelser. Denna delvis onödiga (se Beyers m.fl. 2008) uppdelning i forskningen har bidragit till att likartade fenomen har studerats ur olika synvinklar och att de olika inriktningarna inom forskningen i begränsad omfattning har korsbefruktat varandra. 73 Henriksen & Svedberg 2010.

74

Källa: Befolkningsundersökningen 2014. N=673.

Att nästan tre fjärdedelar av alla ideellt arbetande ägnar sig åt administrativa insatser förklaras av att det är en bred kategori som inbegriper många olika praktiska göromål. Att vara förtroendevald är den typ av insats som möjligen är mest intressant i detta sammanhang och mer än 40 procent av dem som arbetar ideellt svarar att de är förtroendevalda och gör insatser i någon ideell organisations styrelse. En närmare analys visar att jämfört med grupper som gör andra typer av insatser är de förtroendevalda den grupp som har den största koncentrationen av högutbildade och högavlönade. Vidare lever de oftare med en partner och har barn samt bor i bostadsrätt. Sammantaget framstår de som mer väletablerade jämfört med de grupper som gör andra typer av insatser.75 I kommande avsnitt undersöker vi i vilken utsträckning de som arbetar ideellt oftare än andra deltar i olika former av politisk påverkan som sträcker sig längre än till att delta genom att rösta i de politiska valen.

74 De som arbetar ideellt kan utföra mer än en typ av insats, både för att man kan vara engagerad i mer än en organisation och för att man kan ha mer än ett uppdrag i en och samma organisation. Det gör att kolumnerna inte summerar till hundra procent. 75 von Essen under 2015.

I befolkningsundersökningen från 2014 ställdes frågor om fyra olika handlingar som inom forskningen betraktas som politiskt deltagande.76 De avsåg att delta i en namninsamling, delta i en köpstrejk/bojkott, delta i en fredlig demonstration och kontakta en politiker eller en tjänsteman med syfte att påverka ett beslut i en samhällsfråga. I tabell 5.3 nedan ser vi att de som arbetar ideellt i flera olika organisationer också oftare tenderar att delta i dessa typer av politiska påverkansförsök givet att vi konstanthåller för socioekonomiska och demografiska variabler.

Kommentar: Olika former av politiskt deltagande som beroende variabel, ideellt arbete som oberoende

variabel, logistisk regressionsanalys.

Källa: Befolkningsundersökningen 2014. Not: N=1214; ***=p<0,001; **=p<0,01; *=p<0,05. Konstanten ej redovisad.

Tabell 5.3 visar att bara vissa former av politiskt deltagande samvarierar med att arbeta ideellt och de rör direkta kontakter med antingen politiker eller tjänstemän i syfte att påverka beslut i en

76 Se t.ex. Kaase 1979.

samhällsfråga. Detta resultat är i linje med andra studier som visat att det är främst politiskt deltagande i form av kontakter som påverkas av engagemang inom civilsamhället.77

Samtidigt har tidigare studier också argumenterat för att det snarare är antalet olika organisationer inom civilsamhället som man är delaktig i som är av betydelse för om man deltar i olika former av påverkansförsök. Förklaringen till detta samband bygger på två något olika resonemang. Dels innebär fler olika engagemang att sannolikheten ökar att man ska bli ombedd att delta i påverkansförsök.78 Dels kan flera olika engagemang innebära tillgång till bredare nätverk av användbara kontakter.79 Båda argumenten anknyter till idén om det kumulativa medborgarskapet vi inledningsvis berörde. Tabell 5.4 nedan redovisar sambanden mellan antalet ideella åtaganden samt nedlagd tid på ideellt arbete och olika former av politiskt deltagande.

77 Wallman Lundåsen 2015. 78 Granovetter, 1973; Teorell, 2003. 79 Wollebæk & Strømsnes 2008.

Kommentar: Olika former av politiskt deltagande som beroende variabel, antalet olika frivilliga

insatser, tid för frivilliga insatser som oberoende variabler, logistisk regressionsanalys.

Källa: Befolkningsundersökningen 2014. N=1214; ***=p<0,001; **=p<0,01; *=p<0,05

Tabellen visar på ett något annorlunda resultat, nämligen att antalet ideella åtaganden samvarierar med samtliga former av politiskt deltagande. Detta resultat är också i linje med tidigare forskning som visat att det framförallt är antalet former av ideellt arbete som är av betydelse för politiskt deltagande snarare än hur mycket tid som man lägger ned på ideellt arbete.80

Vidare visar det sig att arbeta ideellt för olika organisationer är mer betydelsefullt för vissa former av politiskt deltagande än vad akademisk utbildning är. Detta samband gäller för att delta i namninsamlingar och delta i bojkotter/köpstrejker. För varje organisation man arbetar ideellt i ökar oddsen med ungefär 1,3 gånger att man också deltar i någon av dessa två former av politiskt

80 Se t.ex. Wollebæk & Strømsnes 2008.

deltagande. Detta resultat stödjer tolkningen att det framför allt är antalet olika engagemang som bidrar till att förklara politiskt deltagande. Om det ideella arbetet orsakar politiskt deltagande eller om det är människor som är politiskt aktiva som söker sig till det ideella arbetet kan vi dock inte besvara med denna typ av data. Därför är det intressant att undersöka i vilken utsträckning föreningar runtom i landet ägnar sig åt politiskt deltagande.

Den forskning som studerat hur organisationer försöker påverka politiska beslutsprocesser i Sverige har först och främst fokuserat på deras roll i den nationella politiken. Denna forskning har till stor del handlat om arbetsmarknadens organisationer och deras roll i det politiska systemet, Det gäller både de intresseorganisationer som försöker påverka politiska beslut och de som medverkar i genomförandet av politiska beslut. Det stora intresset för arbetsmarknadens organisationer kan delvis förstås mot bakgrunden av att dessa organisationer i större utsträckning haft tillgång till direkta maktresurser, så som strejk och lockout. Det kan också förstås mot bakgrund av den nära relation som funnits mellan det socialdemokratiska partiet, som under lång tid varit i regeringsställning, och exempelvis LO.81

Tidigare studier av ideella föreningar i Sverige har visat att de i stor utsträckning försöker att påverka beslutsfattares ställningstaganden, oberoende av föreningens syfte.82 Skillnaden mellan den kommunala nivån och den nationella nivån kan vara betydande vad gäller typen av frågor som engagerar föreningarna. Vad som betraktas som opolitiskt engagemang på riksplanet, exempelvis idrott, kan på det kommunala planet innebära att omfattande ekonomiska resurser satsas i idrottsanläggningar eller i stöd till idrottsföreningar. Det kan i sin tur leda till politiska konflikter.

Nedan redovisar vi data som baseras på drygt 740 enkätsvar från ett stratifierat slumpmässigt urval av ideella föreningar runtom i Sverige under våren 2014. Undersökningen visar att en stor andel

81 Se t.ex. Elvander 1968; Christensen m.fl. 2010; Öberg m.fl. 2011. 82 Se t.ex. Öberg & Svensson (2012); Wallman Lundåsen 2014a. samt Lundbergs kapitel i denna antologi.

(40 procent) av de tillfrågade föreningarna har kontaktat kommunpolitiker under de senaste 12 månaderna i syfte att påverka dem i en fråga som rör föreningen, vilket är i linje med vad tidigare liknande undersökningar har visat.83 Ideella föreningar runtom i Sverige vänder sig oftast till aktörer på det kommunala planet medan de mer sällan kontaktar aktörer på statlig nivå (politiker eller tjänstemän) i syfte att påverka dem. En tredjedel av föreningarna uppger att de inte har försökt att kontakta vare sig politiker, tjänstemän eller lokalt näringsliv. Nedan undersöker vi vilka faktorer som kan förklara vilken typ av föreningar som kontaktar vilken typ av beslutsfattare. Detta undersöker vi genom att pröva om mobilisering av medlemmar, om organisationen deltar som expert i olika sammanhang, samt olika former av kontakter med beslutsfattare.

Organisationerna delas in i tre huvudsakliga kategorier: aktivistorganisationer, intresseorganisationer och fritidsorganisationer. Religiösa organisationer hålls utanför jämförelsen. Aktivistorganisation är en organisation som bedriver påverkansarbete men som inte har en specifik och avgränsad grupps intresse att tillvarata som exempelvis miljöorganisationer. Intresseorganisationer är organisationer som agerar för att tillvarata en specifik grupps intressen.84 I analysen används fritidsorganisationer som referenskategori gentemot vilken aktivist- och intresseorganisationer jämförs.

83 Se Wallman Lundåsen 2014a; Öberg & Svensson 2012. 84 Se van der Meer & van Ingen 2009.

85

Kommentar; Uppfattad framgång att få gehör för krav som beroende variabel, regressionsanalys (binär

logistisk).

Källa: Enkät till föreningar 2014, N=740. Not: *p<0,05; **p<0,001; ***p<0,000

Resultaten av analysen visar att föreningar som mobiliserar sina medlemmar i påverkansförsök oftare kontaktar kommunpolitiker, medan organisationer som anlitas som experter i olika sammanhang oftare kontaktar beslutsfattare på statlig nivå. Organisationernas användning av media är betydelsefull för att öka sannolikheten för kontakter med samtliga undersökta kategorier av beslutsfattare. Intresse- och aktivistorganisationer är signifikant mindre benägna att kontakta kommunpolitiker än fritidsorganisationer och vänder sig oftare till rikspolitiker. Organisationer som tillhör en riksorganisation är också mer benägna att kontakta lokala besluts-

85 Antalet kommuner som föreningarna som har kontaktat kommunpolitiker verkar i är 155. Antalet föreningar per kommun är litet och oftast endast 1 förening per kommun, flernivåanalys är därför inte möjlig.

fattare än vad övriga organisationer är. Att ha anställda ökar också sannolikheten för att organisationen ska ta kontakt medbeslutsfattare86.

Sammantaget visar resultaten att föreningarna genom sin verksamhet i betydande omfattning försöker att påverka beslut och att påverkansförsöken till den absolut största delen sker lokalt. Att organisationer som tillhör riksorganisationer oftare kontaktar beslutsfattare på det kommunala planet kan hänga samman med en arbetsfördelning mellan riksorganisationen och den lokala, där kontakter med beslutsfattare på riksplanet främst åligger riksoranisationen. Utifrån den betydligt mer utvecklade forskningen om intresseorganisationers samverkan med staten vet vi att organisationer som väljer att samarbeta med staten kan göra detta i utbyte mot inflytande. Forskningen har beskrivit detta som en bytesrelation där organisationerna kan få ett visst inflytande över politiska beslut i utbyte mot att de i gengäld erbjuder sitt (och medlemmarnas) stöd för den förda politiken. Relationen kan vara fördelaktig för de organisationer som är inblandade. Samtidigt kan det uppfattas som problematiskt att icke folkvalda organisationer som inte kan ställas till svars i val kan utöva inflytande över politiken.87

5.4. Slutsatser – civilsamhällets janusansikte

Vårt syfte har varit att kritiskt granska om det medborgerliga engagemanget i Sverige påverkar vilka som får ökade möjligheter till inflytande över det politiska beslutsfattandet. Därför har vi undersökt om det finns grupper som systematiskt står utanför det ideella arbetet och om medborgerligt engagemang i form av ideellt arbete verkligen har något samband med olika former av politiskt deltagande. För att besvara våra frågor har vi undersökt om de som arbetar ideellt skiljer sig från dem som inte gör det med avseende på socioekonomiska och demografiska faktorer samt om de som arbetar ideellt har större tillgång till sociala arenor. För att se om ideellt arbete verkligen har ett samband med politiskt deltagande

86 Ingen skillnad fanns för kontakter med kommuntjänstemän. 87 Se t.ex. Öberg med flera 2011.

har vi redovisat data för i vilken utsträckning de som arbetar ideellt deltar i politisk påverkan och hur ideella föreningar lokalt försöker att påverka och uppmärksamma beslutsfattare på frågor som rör deras förening.

Resultaten visar att de som har hög utbildning och litar på andra människor något oftare arbetar ideellt än andra samt att föräldrarnas engagemang under uppväxten är av betydelse för sannolikheten att man själv arbetar ideellt. Resultaten visar också att de som inte arbetar ideellt oftare är kvinnor, saknar akademisk utbildning och att de inte växt upp med föräldrar som varit mycket föreningsaktiva. Att ha ett förvärvsarbete, att andra familjemedlemmar arbetar ideellt samt att de egna barnen är aktiva i den organisation man arbetar ideellt i ökade däremot inte sannolikheten att arbeta ideellt enligt våra analyser. En möjlig förklaring är att det krävs både tillgång till sociala arenor och socioekonomiska resurser för att börja arbeta ideellt.

Ideellt arbete är ett så utbrett fenomen i det svenska samhället att medborgare med alla slags livsomständigheter är aktiva. Trots detta visar våra resultat att det finns vissa systematiska skillnader mellan dem som arbetar ideellt och dem som inte gör det. De som redan har större resurser är något överrepresenterade i denna form av medborgerligt engagemang.

Vidare visade analyserna att de som arbetar ideellt också oftare än övriga har utövat vissa former av politiskt deltagande, främst direkta kontakter med politiker och tjänstemän. Det är dock antalet olika ideella engagemang som framstår som betydelsefullt för politiskt deltagande. Internationell forskning som följt människors frivilliga arbete över en längre period visar att människor som är politiskt intresserade tenderar att vara överrepresenterade bland dem som är frivilligt engagerade. Dessa studier visar också att de som är politiskt intresserade också tenderar att vara kvar i organisationerna över en längre period. En möjlig tolkning av våra resultat är att de som arbetar ideellt också därmed mer sannolikt stöter på sådana som är politiskt intresserade i föreningslivet och kanske även sådana som är politiskt aktiva i kommunen. För dem som arbetar ideellt skulle därmed möjligheten till att personligen kunna ta kontakt med politiker (eller tjänstemän) vara större. Ju fler föreningar som man är verksam i, desto

större är sannolikheten att man själv är politiskt intresserad och att man också stöter på andra som är politiskt intresserade.

Resultaten pekar på att de som redan har större resurser arbetar ideellt något oftare än de som har mindre resurser och att de som arbetar ideellt har bättre förutsättningar att påverka politiskt. Ur demokratisk synvinkel kan det finnas problem med att vissa grupper eller organisationer oftare försöker påverka politiken än andra. När påverkansprocesser sker utanför de politiska valen innebär det att den politiska jämlikheten medborgarna emellan blir utmanad. Om icke folkvalda kan påverka beslut innebär det även att ansvarsutkrävandet kan bli mer problematiskt. Det finns alltså fog för att inte bara se på ideellt arbete som möjliggörare för en vidgad demokrati utan att också kritiskt granska vilka som finns representerade i denna form av medborgerligt engagemang. Samtidigt är det eftersträvansvärt att människor i en demokrati går samman för de frågor som är angelägna för dem och arbetar ideellt för att förverkliga sina mål. Med statsvetenskapliga termer utövar människor därmed intresseaggregering och intresseartikulering. Det går att hävda att medborgarnas engagemang i sig är ett uttryck för en vital demokrati, vilket för många är ett mått på ett gott samhälle. Friheten att få välja att engagera sig i det civila samhället brukar räknas till de grundläggande friheterna i en liberal demokrati. En demokrati utan ett civilsamhälle som aktivt försöker att påverka politiken nationellt och lokalt riskerar också att bli en demokrati där de folkvalda politikerna inte har kunskap om vad medborgarna vill och där avståndet mellan politiker och folkvalda blir stort. Detta gäller särskilt i en tid med en liten andel medborgare som är aktivt engagerade i de politiska partierna. Det kan därför uppfattas som paradoxalt att just friheten att engagera sig också innebär att alla medborgare inte får samma tillgång till påverkanskanaler eftersom de med sämre resurser något oftare lämnas utanför.88

Att det svenska samhället har ett så vitalt civilsamhälle och ett så omfattande ideellt arbete beror bland annat på alla existerande välfungerande ideella organisationer som ger möjlighet till och efterfrågar ideellt arbete. Frågan är om de välfungerande organisationernas behov av engagerade medborgare med utbildning

88 Se kapitlen av Hagevi & Loxbo samt Nilsson och Listerborn i denna antologi.

och kompetens gör det svårare för dem att utan sådana resurser att ta plats i civilsamhället och få tillgång till de påverkanskanaler som det erbjuder. I så fall skulle vi kunna tala om civilsamhällets janusansikte – de strukturer som ger utrymme för politisk påverkan kan i sin tur utgöra hinder för vissa gruppers delaktighet. Detta pekar på behovet av medvetenhet kring vilka som mer sällan återfinns som ideellt arbetande i civilsamhällets organisationer.

6 Referenser

Ambjörnsson, R. (1988). Den skötsamme arbetaren: idéer och ideal i

ett norrländskt sågverkssamhälle 1880–1930. Stockholm: Carlsson.

Amnå, E. (2008). Jourhavande medborgare. Samhällsengagemang i

en folkrörelsestat. Lund: Studentlitteratur.

Bellah, R. N.; Madsen, R.; Sullivan, W. S.; Swidler, A. & Tipton S.

(1985). Habits of the Heart. Individualism and Commitment in

American Life. Berkeley: University of California Press.

Bengtsson, Å. (2008). Politiskt deltagande. Lund: Studentlitteratur. Beyers, J., Eising, R., & Maloney, W. (2008). Researching interest

group politics in Europe and elsewhere: much we study, little we know? West European Politics, 31(6), s. 1 103–1 128. Burns, N., Lehman Schlozman, K. & Verba, S. (2001). The Private

Roots of Public Action. Gender, Equality, and Political Participation.

Cambridge Mass.: Harvard University Press. Christiansen, P. M., Nørgaard, A. S., Rommetvedt, H., Svensson,

T., Thesen, G., & Öberg, P. (2010). Varieties of democracy: Interest groups and corporatist committees in Scandinavian policy making. Voluntas: International Journal of Voluntary and

Nonprofit Organizations, 21(1), s. 22-40.

Clary, E. G. & Snyder, M. (1998) Understanding and Assessing the

Motivations of Volunteers: A Functional Approach. Journal of

Personality and Social Psychology, 74(6), s. 1516-1530.

Dekker, P. & Halman, L. (2003). Volunteering and Values. An

Introduction. I P. Dekker & L. Halman (red.) The Values of

Volunteering. Cross-Cultural Perspectives. New York: Kluwer

Academic/Plenum Publishers.

Dølvik, J. E., Fløtten, T., Hippe, J. M. & Jordfald, B. (2015). The

Nordic model towards 2030. A new chapter? Oslo: Fafo report 2015:07.

Einarsson, T. & Hvenmark, J. (2012). Efter medlemskapet? I F.

Wijkström (red.) Civilsamhället i samhällskontraktet. En antologi om vad som står på spel. Stockholm: European Civil Society Press. Eliasoph, N. (1998). Avoiding politics. How Americans produce

apathy in everyday life. Cambridge: Cambridge University Press.

Eliasoph, N. (2013). The Politics of Volunteering. Cambridge: Polity

Press. Elvander, N (1968). Intresseorganisationerna i dagens Sverige. Lund:

CWK Gleerups Förlag. von Essen, J. & Sundgren, G. (2012). Vilse i civilsamhället. I J. von

Essen & Sundgren, G. (red.) En mosaik av mening –

Studieförbund och civilsamhälle. Göteborg: Daidalos. von Essen, J. (2014). On the Meaning of volunteering. A study of

worldviews in everyday life. Foundations of Science, Online First December 2015. von Essen, J. (2015). Om Förtroendevalda i det svenska

civilsamhället. I O. Segnestam Larsson (red.) Förtroendevalda. Stockholm: Idealista Förlag. von Essen, J.; Jegermalm, M. & Svedberg, L. (2015). Folk i rörelse –

medborgerligt engagemang 1992–2014. Stockholm: Ersta Sköndal högskola.

Foley, M. W., & Edwards, B. (1996). The paradox of civil society.

Journal of democracy, 7(3), s. 38–52.

Fridberg, T. & Henriksen, L. Skov (red.) (2014). Udviklingen i

frivilligt arbejde 2004-2012. København: SFI - Det Nationale

Forskningscenter for Velfærd, rapport 14:09. Goss, K. A. (2010). Civil Society and Civic Engagement: Towards

a Multi-Level Theory of Policy Feedbacks. Journal of Civil

Society, 6(2), s. 119–143.

Granovetter, M. S. (1973). The strength of weak ties. American

journal of sociology, s. 1 360–1 380.

Grimes, M., & Esaiasson, P. (2014). Government Responsiveness

A Democratic Value with Negative Externalities? Political

Research Quarterly, 67(4), s. 758–768.

Haski-Leventhal, D., Meijs, L. C. P. M. & Hustinx, L. (2010). The

third party model: enhancing volunteering through governments, Journal of Social Policy, 39(1), s. 139–158. Henriksen, L. Skov & Svedberg, L. (2010). Volunteering and Social

Activism: Moving beyond the Traditional Divide. Journal of

Civil Society, Special Issue: Volunteering and Social Activism. 6(2) s. 95 – 98.

Hermansson, J., Lund, A., Svensson, T., & Öberg, P. O. (1999).

Avkorporatisering och lobbyism, SOU 1999:121. Stockholm:

Fritzes. Hooghe, M. (2003). Participation in Voluntary Associations and

Value Indicators: The Effect of Current and Previous Participation Experiences. Nonprofit and Voluntary Sector

Quarterly, 32(1), s. 47-69.

Hustinx, L. (2010). Institutionally Individualized Volunteering:

Towards a Late Modern Re-Construction. Journal of Civil

Society. Special Issue: Volunteering and Social Activism. 6(2) s. 165 – 179.

Hustinx, L., Cnaan, R.A. and Handy, F. (2010). ‘Navigating

theories of volunteering: a hybrid map for a complex phenomenon’, Journal for the Theory of Social Behaviour, 40(4): s. 410–34. Hustinx, L. & Meijs, L. (2011). Re-embedding volunteering: in

search of a new collective ground. Voluntary Sector Review. 2(1). s. 5–21. Hvenmark, J. (2008). Reconsidering Membership: A Study of

Individual Members' Formal Affiliation with Democratically Governed Federations (diss.). Stockholm: Economic Research

Institute. van Ingen, E., & van der Meer, T. (2015). Schools or Pools of

Democracy? A Longitudinal Test of the Relation Between Civic Participation and Political Socialization. Political Behavior, s. 1– 21, DOI: 10.1007/s11109-015-9307-7.

Jegermalm, M., & Jeppsson Grassman, E. (2009). Patterns of

Informal Help and Caregiving in Sweden: a 13-year Perspective.

Social Policy & Administration, 43(7), s. 681–701.

Jeppsson Grassman, E. (1993). Frivilliga insatser i Sverige – en

befolkningsstudie. I SOU 1993:82Frivilligt socialt arbete -

Kartläggning och kunskapsöversikt. Stockholm: Fritzes.

Jeppsson Grassman, E. (1997). För andra och för mig. Det frivilliga

arbetets innebörder. Stockholm: Sköndalsinstitutets skriftserie, nr.8. Ersta Sköndal Högskola.

Jeppsson Grassman, E. & Svedberg, L. (1996). ‘Voluntary Action

in a Scandinavian Social Welfare Context: The Case of Sweden’,

Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 25, s. 415-427.

Jeppsson Grassman, E. & Svedberg, L. (1999). Medborgarskapets

gestaltningar. Insatser i och utanför föreningslivet. I E. Amnå (red.) SOU 1999:84Civilsamhället. Stockholm: Fritzes. Jeppsson-Grassman, E. & Svedberg, L. (2007). Civic participation

in a Scandinavian welfare state: patterns in contemporary Sweden. I L. Trägårdh (red.) State and Civil Society in Northern

Europe. The Swedish Model Reconsidered. New York: Berghahn

Books. Johansson, S. (2003). Stöd eller styrning? En utvärdering av stats-

bidragsmodellen till ideella organisationer inom det sociala området. Stockholm: Socialstyrelsen.

Johansson, S. (2007). Dom under trettio, vem bryr sig och varför?

Ungdomarnas värderingar och politiska deltagande. Göteborgs universitet: CEFOS och Förvaltningshögskolan.

Kaase, M. (1979). Political action: Mass participation in five western

democracies. Beverly Hills, Calif.: Sage Publications.

Karlsson, L B.; Kuusela, K. & Rantakeisu, U. (red.)(2013).

Utsatthet, marginalisering och utanförskap. Lund: Studentlitteratur.

Karlsson, M. & Markström, U. (2014). Idealitet i omvandling? Om

det civila samhällets organisationer på psykiatriområdet. Stockholm:

Ersta Sköndal högskola Förlag. Lundkvist, S. (1977). Folkrörelserna i det svenska samhället 1850-

1920. Uppsala: Studia historica Upsaliensia.

Lundåsen. S. (2010). Demokratiskola eller hälsoprojekt? Forskning om

föreningsliv, socialt kapital och inflytande. Stockholm: Sektor 3.

Van der Meer, T. & van Ingen, E. (2009). Schools of democracy?

Disentangling the relationship between civic participation and political action in 17 European countries. European Journal of

Political Research, 48(2), s. 281–308.

Mesch, D. J.; Tschirhart, M.; Perry, J. L. & Lee, G. (1998).

Altruists or Egoists? Retention in Stipended Service. Nonprofit

Management & Leadership, 9(1), s. 3-22.

Musick, M. & Wilson, J. (2008). Volunteers. A Social Profile.

Bloomington: Indiana University Press. Olsson, L-E (2007). Frivilligt arbete inom idrotten – möjlighet eller

ofrånkomlighet. FoU rapport 2007:4. Stockholm: Riksidrottsförbundet.

Olsson L-E, Svedberg L. & Jeppsson Grassman, E. (2005).

Medborgarnas insatser och engagemang i civilsamhället - några grundläggande uppgifter från en ny befolkningsstudie. Stockholm:

Justitiedepartementet. Papakostas, A. (2012). De medlemslösa organisationernas tidevarv.

I F. Wijkström (red.) Civilsamhället i samhällskontraktet. En antologi om vad som står på spel. Stockholm: European Civil Society Press. Paxton, P. (2002). Social capital and democracy: An interdependent

relationship. American sociological review, 67(2), s. 254-277. Polkinghorne, D. (1983). Methodology for the Human Sciences.

Systems of Inquiry. Albany: State University of New York Press.

Putnam, R. D. (1993). Making Democracy Work: Civic Traditions

in Modern Italy. Princeton: Princeton University Press.

Putnam, R. D. (2001). Bowling Alone. New York: Simon & Schuster. SCB (2011). Det civila samhället – ett regeringsuppdrag med under-

sökningar från Statistiska Centralbyrån. SCB: Örebro.

Rothstein, B. (2003). Sociala fällor och tillitens problem. Stockholm:

SNS Förlag. Schattschneider, E (1960). The Semisovereign People: A Realist's

View of Democracy in America. New York: Holt, Rinehart and

Winston.

Schlozman, K. L., Verba, S. & Brady, H. E. (2012). The unheavenly

chorus: Unequal political voice and the broken promise of American democracy. Princeton: Princeton University Press.

Skocpol, T. (2003). Diminished democracy. From membership to

management in American civic life. Norman: University of

Oklahoma Press. Selle, P. (2013). Reflektioner kring medlemsmodellens betydelse. I

L. Trägårdh m.fl. (red.) Civilsamhälle klämt mellan stat och kapital. Välfärd, mångfald, framtid. Stockholm: SNS Förlag. Smith, D. H. (1994). Determinants of Voluntary Association

Participation and Volunteering: A Literature Review. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 23(3), s. 243-263. SOU 2000:1En uthållig demokrati! Demokratiutredningens slut-

rapport. Stockholm: Fritzes. Svedberg, L., von Essen, J. & Jegermalm, M. (2010a). Svenskarnas

engagemang är större än någonsin – insatser i och utanför föreningslivet. Rapport till regeringskansliet.

Svedberg, L., von Essen, J. & Jegermalm, M. (2010b). Trends of

Stability and Variations in Civic Engagement: Sweden in prosperity and recession. ISTR working paper series.

Teorell, J. (2003). Linking Social Capital to Political Participation:

Voluntary Associations and Networks of Recruitment in Sweden1. Scandinavian Political Studies, 26(1), s. 49–66. Teorell, J. & Westholm, A. (1999). Att bestämma sig för att vara

med och bestämma: Om varför vi röstar — allt mindre. I

Valdeltagande i förändring.

Demokratiutredningens

forskarvolym XII, Stockholm: Fritzes, s. 137-204. Verba, S & Nie, H (1987). Participation in America. Chicago: The

University of Chicago Press, Reprint. Verba, S., Schlozman, K. L., & Brady, H. E. (1995). Voice and

equality: Civic voluntarism in American politics. Cambridge,

MA: Harvard University Press. Vogel, J., Amnå, E., Munck, I. & Häll, L. (2003). Föreningslivet i

Sverige: välfärd, socialt kapital, demokratiskola. Rapport nr. 98.

Stockholm: Statistiska centralbyrån.

Wallman Lundåsen, S. (2014a). Voluntary Associations Within the

Local Political Context: How Characteristics of the Organizations and the Local Governments Influence Perceptions of Success. VOLUNTAS: International Journal of

Voluntary and Nonprofit Organizations, 25(4), s. 1 041–1 061.

Wallman Lundåsen, S. (2014b). Democratic Values and Civic

Engagement of Local Voluntary Associations. Nonprofit

Management and Leadership, 24(3), s. 263–283.

Wallman Lundåsen, S. (2015). Civil Society and Political

Participation: What Type of Political Participation is Influenced by Community Level Involvement in Civil Society? Swiss

Political Science Review. 21(1), s. 140–157.

Wijkström, F. (red.)(2012). Civilsamhället i samhällskontraktet. En

antologi om vad som står på spel. Stockholm: European Civil

Society Press. Wijkström, F. & Einarsson, T. (2006) Från nationalstat till

näringsliv. Det civila samhällets organisationsliv i förändring.

Handelshögskolan i Stockholm. EFI. Wijkström, F. & Lundström, T. (2002). Den ideella sektorn:

Organisationerna i det civila samhället. Stockholm: Sober Förlag.

Wilson, J. (2000). Volunteering. Annual Review of Sociology, 26,

s. 215–240. Wollebæk, D. & Sivesind, K. H. (2010). Fra folkebevegelse til

filantrop? Frivillig innsats i Norge 1997–2009. Oslo: Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor, rapport 2010-3.

Wollebaek, D. & Strømsnes, K. (2008). Voluntary associations,

trust and civic engagement: a multilevel approach. Nonprofit and voluntary sector quarterly, 37(2), s. 249–263. Wuthnow, R. (1991). Acts of Compassion. Caring for others and

helping our selves. Princeton: Princeton University Press.

Öberg, PO., Svensson, T., Christiansen, P. M., Nørgaard, A. S.,

Rommetvedt, H., & Thesen, G. (2011). Disrupted exchange and declining corporatism: Government authority and interest group capability in Scandinavia. Government and Opposition, 46(3), s. 365–391. Öberg, P., & Svensson, T. (2012). Civil society and deliberative

democracy: Have voluntary organisations faded from national public politics? Scandinavian Political Studies, 35(3), s. 246–271

Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden

Annika Nilsson och Carina Listerborn

1 Inledning

Att relationen mellan staten och civilsamhället präglas av ömsesidigt förtroende är centralt för en demokrati. Civilsamhället spelar en viktig roll för förtroendet för demokratin och dess förankring i lokalsamhället. I samhällsvetenskaplig forskning betonas ofta föreningslivets betydelse för människors politiska deltagande och inflytande. Föreningar och sociala nätverk anses väsentliga för att skapa socialt kapital som i sin tur kan förklara varför demokratiska institutioner fungerar bättre i vissa samhällen och på vissa platser än andra.1 Civilsamhällets organisering, betydelse och förhållande till staten har skiftat över tid. De brokiga och föränderliga uttrycken av civilsamhällets organisering gör det till en svårfångad företeelse som förtjänar en fördjupad studie. I detta kapitel kommer det lokala föreningslivets betydelse för demokratiska uttryck i dess närområde belysas. Vi kommer även beskriva hur samspelet och samverkan mellan det lokala civilsamhället och den offentliga sektorn fungerar för att stärka dessa föreningar. Föreningslivet präglas av den specifika kontext de verkar i och får därmed olika karaktär beroende på varifrån de agerar. Kapitlet baseras på en studie som genomfördes år 2014 i fyra bostadsområden i Malmö (Holma och Kroksbäck) och Helsingborg (Dalhem och Drottninghög) med finansiering från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor.

Tyngdpunkten i kapitlet ligger på att återge röster och erfarenheter från det lokala föreningslivet för att utifrån ett lokalt perspektiv belysa relationen till offentlig sektor. Inledningsvis placeras studiens genomförande i en historisk kontext. I kapitlet lägger vi även vikt vid civilsamhällets rumsliga position, det vill säga

1 Putnam, 1993, 2000.

betydelsen av varifrån civilsamhället agerar för hur deras frågor bemöts. Aspekter som klass, kön, etnicitet och ålder berörs i relation till det rumsliga perspektivet. Socialt och ekonomiskt utsatta områden brukar präglas av lågt valdeltagande. I många politiska satsningar, främst i storstädernas ytterkantsområden, betonas vikten av ökat valdeltagande och de boendes delaktighet i det lokala samhället uppmuntras som ett sätt att stärka områdena socialt. Länken mellan valdeltagande och områdesutveckling är dock inte helt självklar. Det har inte heller visat sig finnas något direkt samband mellan föreningsdeltagande och valdeltagande på kommunal nivå.2 Föreningslivet präglas främst av gemenskaper som kan beskrivas som praktiska och vardagliga och som kan bistå medlemmarna med olika former av service och kompensera där den offentliga servicen brister.3 De flesta föreningar är frivilliga organiseringar med syfte att vara till nytta för medlemmarna. Många föreningar är främst en frivillig institutionalisering för att i någon omfattning gemensamt bidra till medlemmarnas nytta.4

1.1. Folkrörelser, föreningsliv och civilsamhälle

De första folkrörelserna bildades under senare delen av 1800-talet som frivilliga demokratiska organisationer kring en politisk, religiös eller social idé.5 Betydande sammanslutningar som arbetarrörelsen, nykterhetsrörelsen och frikyrkorörelsen växte fram i takt med samhällets omvandling från jordbrukssamhälle till industrisamhälle och kom att spela en viktig roll för Sveriges demokratisering och framväxten av välfärdsstaten. Många av folkrörelserna var i praktiken ideologiskt eller organisatoriskt knutna till Socialdemokraterna.6 Folkrörelserna och statens nära relation gjorde att Sverige tidigt kom att förknippas med en demokratisk korporativ samhällsmodell. Den korporativa forskningen har beskrivit denna relation som en makt-utbytesprocess där organisationerna genom förhandlingar och kompromisser erbjöds inflyt-

2 Lundåsen, 2004. 3 Kings, 2011. 4 Bengtsson, 2004. 5 Lundberg, 2011; Harding 2012. 6 Johansson, 1954; Lundberg, 2011.

ande i politiken medan staten erhöll kunskap och information, disciplinerade medlemmar, legitimitet och politisk stabilitet. Den korporativa modellen har kritiserats för att i vissa situationer gynna särintresse på bekostnad av allmänintresset och för att ha ett beslutsfattande som inte var transparent och ansågs därför ha demokratiska brister.7 Från början av 1990-talet drog sig organisationerna ur som representanter i flera statliga styrelser och myndigheter och det mest typiska kännetecknet för den korporativa strukturen försvann.8 I dag anses korporatismen ha minskat i Sverige och det rådande politiska systemet uppfattas som mer pluralistiskt än före 1990-talet.9

Introduktionen av civilsamhället som centralt begrepp inom samhällsvetenskaplig forskning och i den politiska retoriken bidrog med nya perspektiv på relationen mellan det civila och offentliga samhället där organisationerna inte längre var ”en del av” eller en nära samarbetspart till staten.10 Den borgerliga regeringen (1991– 1994) gjorde begreppet till ett viktigt inslag i sin politik och den statsfinansiella krisen och omstruktureringen av välfärdsstaten öppnade upp för nya perspektiv på välfärdssamhället. Eftersom det civila samhället definierades gentemot staten kunde liberala och konservativa använda begreppet för att mobilisera mot (den socialdemokratiska) välfärdsstaten och dess folkrörelser.11 I propositionen En politik för det civila samhället från 2009 slog dåvarande regering fast följande definition som pekar på en autonom relation till staten och marknaden: ”Begreppet det civila samhället används i betydelsen av en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen. Inom det civila samhället verkar bland annat ideella föreningar, stiftelser och registrerade trossamfund, men även nätverk, tillfälliga sammanslutningar och andra aktörer”.12 Även om den offentliga politiken därmed vägleds av en fastslagen definition diskuteras begreppets betydelse fortfarande inom såväl forskning som i samhällsdebatten.

7 Öberg, 1994; SOU 1985:40; Wijkström & Lundström, 2002. 8 Rothstein & Bergström, 1999. 9 Öberg et al, 2011. 10 Lundberg, 2011. 11 Trägårdh, 1999. 12Prop. 2009/10:55.

Till skillnad från folkrörelserna och den korporativa samhällsmodellen som fokuserar på de stora, etablerade och resursstarka organisationer som varit ”en del av” eller en samarbetspart till staten, erbjuder begreppet civilsamhälle en teoretisk grund för att studera hela den mångfald av formella och informella nätverk, sammanslutningar och organisationer som utgör det svenska organisationslivet.13 Kritikerna menar dock att då begreppet försöker omfatta mer eller mindre alla organisationer som befinner sig mellan offentliga institutioner och näringslivets aktörer riskerar det att bli mångtydigt och urholkat. Vidare menar kritiker att begreppet civila samhället utgör ett förtäckt nyliberalt angrepp på den svenska välfärdsstaten.14 Sedan introduktionen under 1990-talet har begreppet civilsamhället blivit alltmer avpolitiserat i Sverige, även om ideologiska skillnader i hur man anser att relationen mellan stat och civilsamhälle bör se ut kvarstår.

I denna studie har vi valt att utgå från en bred tolkning av begreppet civilsamhälle som tar sin utgångspunkt i medborgares lokala engagemang. Civilsamhället i de bostadsområdena som har undersökts i denna studie är mångskiftande och verksamheterna omfattar etniska-, kultur-, idrotts-, intresse- och hyresgäst-föreningar, religiösa samfund och studieförbund. I alla områden finns både nya och gamla föreningar med mellan 10 och 400 medlemmar och de engagerar såväl unga som äldre. En del föreningar och engagerade personer har varit aktiva sedan områdena byggdes på 1960-talet. De flesta sammanslutningar är registrerade föreningar och förväntningen om att identifiera viktiga informella nätverk infriades inte i studien. Om dessa finns är de troligen av sådan karaktär och verksamhet att de inte vill bli identifierade. Emellertid finns en del nätverk som har karaktären av en förening utan att vara registrerad. Bouleklubben i Helsingborg har till exempel utsett en ordförande, sekreterare och kassör men inte sett behov av att registrera sig som förening eftersom man inte behöver stöd av kommunen eller andra externa parter. Nattvandrarna på Drottninghög och Dalhem i Helsingborg har inte lyckats få medlemmar att ställa upp i en styrelse och eftersom samarbetet med den nationella nattvandrarorganisationen och kommunen fungerar bra i nuvar-

13 Lundberg, 2011. 14 Trägårdh, 1999.

ande organisationsform har gruppen inte registrerat sig som förening. Formerna för organisering anpassas efter verksamhet och förutsättningar. I det följande beskrivs resultaten från den närstudie som genomfördes i Malmö och Helsingborg, men som troligen har stor giltighet även för andra bostadsområden i Sverige med utsatta livsvillkor.

2 Föreningslivets förutsättningar i fyra bostadsområden

Syftet med studien som presenteras här har varit att med fokus på bostadsområden med utsatta livsvillkor analysera civilsamhällets roll och betydelse för områdens utveckling; analysera förutsättningar, hinder och strategier för samspel, dialog och kommunikation mellan civilsamhällets och det offentliga samhällets aktörer; samt genom samproduktion utveckla förslag på samverkansstrategier för att stärka områdesutveckling och ungdomars livssituation. I de fyra bostadsområdena i Malmö och Helsingborg har totalt 48 semistrukturerade intervjuer genomförts med föreningsaktiva och kommunala tjänstemän i eller med koppling till civilsamhället. Med hjälp av listor från kommunerna och fastighetsägare samt sökningar på internet inventerades de fyra områdena på föreningar och civilsamhälleliga aktörer. Totalt identifierades då 70 aktörer i Holma och Kroksbäck och 39 aktörer på Dalhem och Drottninghög med kopplingar till det lokala civilsamhället. Då informationen om föreningarna till en början var knapphändig var det svårt att göra ett urval baserat på den. I stället användes ett så kallat snöbollsurval eller målinriktat urval där de första föreningarna som kontaktades var sådana som hade kända samarbeten med den offentliga sektorn, oftast på inrådan av lokala kommunala tjänstemän. I andra hand kontaktades verksamheter som andra respondenter refererade till och som i samband med intervjuerna föreföll vara betydelsefulla för området och aktörerna i det.

De sedan tidigare etablerade forskningscirklarna i Helsingborg och Malmö med deltagare från områdesprogram, skola, individ- och familjeomsorg, polis, räddningstjänst, fritidsverksamhet och fastighetsägare har kunnat användas för att inventera civilsamhället och utveckla kunskap kring samverkan och dialog- och kommuni-

kationsformer mellan civilsamhälle och offentlig verksamhet samt faktorer som påverkar områdesutveckling och ungdomars levnadsvillkor. Vid mötena har detaljerade protokoll förts.15 Styrgruppen för forskningsprojektet har därtill varit till stor hjälp och stöd i kontakt med föreningar och analys av händelser och verksamheter. I styrgruppen har representanter från Malmö stad, Helsingborgs stad och Rädda barnen deltagit. 16

Då intervjuer och analys av de civilsamhälleliga och kommunala verksamheterna genomförts bjöds ett flertal av respondenterna, såväl civilsamhälleliga aktörer som kommunala tjänstemän, in till ett gemensamt möte i Helsingborg respektive Malmö. På dessa möten diskuterades möjliga utvecklingsmöjligheter eller lösningar på problem som identifierats under intervjuerna. Genom gemensam dialog samproducerade deltagarna lösningsförslag för olika processer och situationer vilket resulterade i ett antal förslag till samverkansstrategier för utökad samverkan, dialog och kommunikation.

De fyra bostadsområden i Malmö, respektive Helsingborg ligger angränsande till varandra och har skiftande karaktär av bebyggelse med en stor del hyreshus men också småhus och bostadsrättsföreningar. En stor del av fastigheterna byggdes under miljonprogrammet och ägs i dag av de kommunala fastighetsbolagen MKB Fastighets AB (MKB) och AB Helsingborgshem. De fyra områdena bebos av mellan 3 000 och 5 000 invånare vardera och kännetecknas alla av liknande socio-ekonomiska förutsättningar med hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå och ung befolkning. Områdena har också högre andel boende med utländsk bakgrund än Helsingborg och Malmö som helhet.

Helsingborg har till skillnad från Malmö inte varit föremål för områdessatsningar, så som i Holma och Kroksbäck. För ett par år sedan startade Helsingborgs stad emellertid projektet DrottningH i syfte att förtäta och lyfta Drottninghög ekonomiskt, ekologiskt och socialt. DrottningH är ett långsiktigt projekt som beräknas ta minst 20 år. En viktig del av projektet är att göra området mer attraktivt, både för dagens boende men också för de boende som kan tänkas flytta till Drottninghög när området förtätas. Många

15 Läs mer om forskningscirklarnas arbete i Ek et al, 2014. 16 Styrgruppen var förutom en hjälp med att förmedla kontakter, även medfinansiärer och har kommenterat arbetet längs vägen och inför slutrapporten till MUCF.

kommunala aktiviteter och verksamheter har därför förlagts till Drottninghög de senaste åren. Mest framträdande av verksamheterna är det lokala biblioteket som har kompletterats med den mötesplats som kallas IdéA. När Drottninghög framöver ska utvecklas och förtätas kommer de socio-rumsliga förutsättningarna att ändras vilket kan påverka det lokala civilsamhället.

Områdena dras också med en del problem vilket på olika sätt omgärdar lokalsamhällets situation. I framför allt Kroksbäck har det under senare år förekommit betydande skadegörelse, anlagda bränder, konflikter mellan ungdomar och boende respektive ungdomar och polis. Det finns tendenser till parallella maktordningar i området som påverkar de boende negativt. Även på Dalhem och Drottninghög säger boende att de periodvis upplever otrygghet i sitt bostadsområde.17 På Drottninghög har en grupp ungdomar som orsakar oordning och otrygghet i perioder förknippats med torget i centrum och detta har periodvis fragmenterat lokalsamhället.

Den ibland uttryckta uppfattningen att föreningslivet är svagt i de socialt utsatta områdena får inte stöd av denna studie. De flesta föreningarna har ett naturligt tillflöde av nya medlemmar. Ett par kulturföreningar i Malmö menar att man upplevt ett visst bortfall då en konkurrerande förening startat i en annan del av staden och lockat över en del av medlemmarna. Att människor skulle vara mindre benägna att engagera sig märks endast i ett fåtal föreningar, bland annat hyresgästföreningarna. I dessa föreningar talar man om att föreningen minskar efter hand som medlemmarna dör bort och det är svårt att få folk att ställa upp i styrelsen. En ordförande sedan många år berättar:

Det står inte folk i kö direkt. […]Jag brukar säga att vi kan diskutera att ha någon annan [som ordförande]. Ibland har folk till och med skickat brev till mig där det står "hoppas du ställer upp ett år till”. […] Jag tror att mycket dör med den generation jag tillhör. (Intervju Hyresgästförening 2014-05-26)

17 Gerell & Hallin, 2014, Grahn, 2014.

Försök att rekrytera nya medlemmar misslyckas då yngre och nya medlemmar stöter på motstånd att genomföra förändringar och förnyelser. Även kulturkrockar mellan svenskfödda och utlandsfödda har hindrat rekrytering av nya medlemmar. I områdena har engagemang för boendefrågor delvis tagit sig nya uttryck genom åren i form av odling och självförvaltning.

Det finns dock en koppling mellan medlemstal och föreningarnas ekonomiska situation. De olika föreningarna och sammanslutningarna i bostadsområdena visar skiftande ekonomiska förutsättningar. Det finns sammanslutningar med minimal ekonomi vilket kan bero på att de inte aktivt söker pengar eller begär medlemsavgifter.

När budgeten redovisades på årsmötet visade det sig att vi har 300 kr kvar som ska räcka till hela året. (Intervju Intresseförening 2014-04-08)

Inom en del föreningar täcker medlemmarna de kostnader som uppstår efterhand, till exempel i samband med en fest, resa eller ett inköp. Vanligast är ändå att föreningarna söker hjälp med finansiering, bland annat via kommunens olika bidrag. En årlig medlemsavgift och att organisera sin verksamhet som studiecirkel är ett annat sätt att få in medel även om detta brukar resultera i mindre summor.

Vi får lite bidrag från Studiefrämjandet var tredje månad. Men det är så lite, du kan inte göra någonting för de pengarna. Vi tar ingen medlemsavgift [för barnen] nu men nästa år blir det nog 20 kr. Jag vill inte sätta alltför höga avgifter, de har inte råd. (Intervju Etnisk kvinnoförening 2014-05-12)

Behovet av mer pengar är påtagligt i föreningarna, man pratar mycket om vad man mer skulle kunna göra om man hade mer resurser. Att medlemmar bidrar till föreningen genom att ta med hemmagjord fika, begagnade möbler, pennor och papper och annat material är vanligt för att få ihop verksamheten.

Vi har inga kritor, målarfärg, papper, vi har ingenting. Det vi har det har jag köpt själv för mina egna pengar. Och i längden, jag kan inte köpa för mina egna pengar. (Intervju Etnisk kvinnoförening 2014-05-12)

För att få en mer omfattande finansiering är det vanligt att söka medel för enskilda projekt. Att skriva projektansökningar är dock tidskrävande och därför görs det främst av föreningar med redan

stora resurser. Detta är ofta föreningar med en nationell förankring och anställd personal så som studieförbund, Rädda barnen och Svenska kyrkan.

Den begränsade ekonomiska situationen är ofta förknippad med frustration över att den verksamhet man har inte värderas. Många föreningar upplever att man ”sparar pengar till samhället” (Intervju Intresseförening 2014-03-12) men att ersättningen inte motsvarar den insats man gör. En förening har bett om bidrag att anställa någon som håller ordning på ungdomarna i lokalen eftersom det hänger dubbelt så många unga i föreningens lokaler jämfört med fritidsgården runt hörnet” (Minnesanteckningar Intervju Etnisk förening 2014-03-14). Då man nekats är tolkningen att kommunens egen verksamhet prioriteras och att man bättre måste synliggöra vilken betydelse den egna verksamheten har i jämförelse. En annan föreningsaktiv menar att föreningarnas arbete är mer kostnadseffektivt än den offentliga sektorn har möjlighet att vara då den bygger på relationer och förtroende:

En kille i fängelse kostar 1 miljon i år. Ge mig en miljon och jag lovar dig, det blir inget stök i hela Holma. (Intervju Kulturförening 2014-05-15)

Föreningsverksamheten kan ur ett samhällsekonomiskt perspektiv utgöra en resurs, samtidigt som föreningarna själva kämpar med den dagliga ekonomin och önskar ersättning för den tid och engagemang arbetet tar.

Brist på lokaler är ett av de hinder för att bedriva verksamhet som vid sidan av ekonomin oftast nämns av föreningarna. Om man inte har någonstans att samlas är det svårt att hålla föreningen aktiv.

[Vi skulle vilja ha] rum till barn att undervisa i, en stor sal till fest och olika kulturaktiviteter. Vi har många kulturaktiviteter men det går inte eftersom vi inte har lokal. Och [Folkets hus] lokal är mycket dyr. […] 3 000 kr plus deposition för en vanlig kväll, var ska pengarna komma ifrån? Om jag hade en lokal skulle jag ordna en fest varje månad. Alla människor här vill ha fest för att byta miljö och inte bara sitta hemma. Det finns musik och sångare men det finns ingen lokal. (Intervju Etnisk förening 2014-05-22)

Fastighetsägarna har nya krav att följa när det kommer till ventilation, utrymningsvägar och handikappanpassning för samlingsutrymmen och flera av de lokaler som tidigare använts av föreningar lever inte upp till de nya kraven. Det skulle innebära en stor investering att anpassa lokalerna, en kostnad föreningarna inte är kapabla att betala. Kommunerna är medvetna om problemet och försöker inventera möjliga lokaler och hitta lösningar för föreningarnas verksamheter. På Kroksbäck och Holma har en del föreningar fått möjlighet att låna skolans lokaler på kvällar och helger. Även stadsdelsområdets fritidslokaler samanvänds av flera verksamheter. I samtal med respondenterna blir det klart att förutsättningarna för föreningarna när det kommer till lokaler ser olika ut. En del betalar hyra för sin lokal och andra inte. Vissa föreningar har haft egen lokal länge och lokalen är en viktig del av föreningens identitet.

Jag kan inte tänka mig föreningen utan den lokalen, faktiskt. (Etnisk förening 2014-03-03)

Lokalen ger förutsättningar för verksamheten i den mening att finns det ett kök kan man laga mat tillsammans, ha matlagningskurser och erbjuda barnen fika efter skolan. I föreningar där man vill dansa och leka krävs ett större öppet utrymme och en del kvinnoföreningar vill ha avskildhet så medlemmarna kan ta av sig slöjan när de träffas.

Lokalbristen är inte lika påtaglig på Dalhem och Drottninghög, som den är i Malmö. På Drottninghög driver kommunen mötesplatsen IdéA där det hålls öppen verksamhet och kurser för vuxna och barn i form av läxhjälp, kurser i hantverk och hälsa, stickcafé, föreläsningar med mera. IdéA har blivit ett nav för civilsamhället på Drottninghög och föreningarnas verksamhet och studiecirklar blandas med den kommunalt arrangerade verksamheten i IdéA:s terminsprogram. Här finns även ett bibliotek. En tjänsteman berättar hur det kan gå till:

Varje förening vill fungera självständigt men samtidigt så ser man en koppling till IdéA. IdéA skapar ju möjligheter där föreningarna kan verka. Ska vi sätta igång någonting som har med Balkankultur att göra, då gör vi inte det bara för att vi kan göra det utan då tittar vi på vad är det för Balkanföreningar som finns i området. Och då bjuder vi in dem och lägger fram idén, så kan de ta hand om det. Sen kan de ju använda våra lokaler när de behöver använda våra lokaler. Vi ger den möjligheten. (Intervju Kommunal tjänsteman 2014-03-28)

Genom kommunens insats bidrar de till det lokala nätverkandet, samtidigt som de får viss överblick, insyn och en nära relation till föreningarna i området.

På Dalhem finns mötesplatsen Kulturpunkten som drivs av Helsingborgshem. Här finns inget bibliotek och Kulturpunkten utgör inte en lika aktiv mötesplats som IdéA men på samma sätt som på IdéA blandas kommunal verksamhet med föreningslivets aktiviteter. Förutom de offentliga mötesplatserna har Hyresgästföreningarna lokaler de kan hyra ut mot en symbolisk avgift. Andra verksamheter som bouleklubben, odlingslådorna och nattvandrarna har sin verksamhet till stor del utomhus. Vissa av studieförbunden menar dock att lokaler är en utmaning även i Helsingborg och att fler lokaler hade kunnat innebära fler föreningar.

En stor del av min arbetstid går åt till att hitta lämpliga lokaler. […]Det är inte bara att hitta lokalen, det är hela förklaringsmodellen. ”Varför ska ni ha det och vi har ju lediga platser?” Det ska till en förståelse, en förklaring. Det känns som den tuffaste utmaningen, lokalbiten. (Intervju Studieförbund 2014-04-09)

Det är ganska svårt att få lokal, det är det som har hindrat folk [att starta förening]. Man vill inte ha en lägenhet. (Intervju Studie