SOU 1996:162

På medborgarnas villkor

Till statsrådet Leif Blomberg

Genom beslut den 6 april 1995 bemyndigade regeringen chefen för Civildepartementet, statsrådet Marita Ulvskog, att tillkalla en kommit- té med uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medbor- garnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 18 april 1995 verk- ställande direktören Bengt Owe Birgersson som ordförande. Den 30 maj 1995 förordnades teologie studeranden Ragnhild Johansson, förfat- taren Tomas Lappalainen, journalisten Ingvar Persson och kooperativa rådgivaren, numera Europaparlamentarikern Inger Schörling som leda- möter i kommittén. Den 7 maj 1996 entledigades Ragnhild Johansson på egen begäran.

Som sakkunniga förordnades den 30 maj 1995 verksamhetschefen Benny Jansson, Folkrörelserådet hela Sverige skall leva, och departe— mentssekreteraren Eva Cederholm Cars, Inrikesdepartementet, samt den 13 september 1995 sektionschefen Marie Pernebring, Svenska Kommunförbundet.

Som experter förordnades den 30 maj 1995 universitetslektorn Erik Amnå, Högskolan i Örebro, organisationsdirektören Simon Anderson, Statskontoret och Gunilla Thorgren, politiskt sakkunnig vid Civildepartementet. Den 16 april 1996 entledigades Gunilla 'Ihorgren. Den 12 juni 1996 förordnades som expert Ozan Sunar, politiskt sakkun- nig vid Inrikesdepartementet.

Som sekreterare förordnades från och med den 1 maj 1995 socionom Jörgen Mark-Nielsen och från och med den 19 februari 1996 jur.kand. Anna-Karin Lindh.

Utredningen har antagit namnet Demokratiutvecklingskommittén.

Härmed överlämnas kommitténs betänkande På medborgarnas villkor — en demokratisk infrastruktur. Kommittén har därmed slutfört sitt arbete.

Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av Inger Schörling. Stockholm i oktober 1996

Bengt Owe Birgersson Tomas Lappalainen Ingvar Persson Inger Schörling /Jörgen Mark-Nielsen Anna-Karin Lindh

InnehåH Sammanfattning ....................................... 7 1 Utredningsuppdraget ............................ 13 2 Förändrade förutsättningar —

75 år med demokratiskt styrelseskick ............... 19 2.1 Inledning ...................................... 19 2.2 Från jordbrukssamhälle till industrisamhälle ......... 22 2.3 Industrisamhället kulminerar ...................... 25 2.4 Mot ett postindustriellt samhälle? .................. 34 3 På medborgarnas villkor —

utgångspunkterna för våra förslag .................. 73 3.1 Alla människors lika värde ....................... 75 3.2 J ämlikt fördelade resurser ........................ 76

3.3 Staten och kommunerna skall underlätta medborgarinflytande och delaktighet ............... 77

3.4 Beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt .................... 80

3.5 Demokratin förutsätter fri information, fri debatt och kunniga medborgare ................. 85

3.6 Demokratin är ett redskap i ständig förändring ....... 88

4 Förslag ........................................ 91 4.1 Skapa demokraticentrum för möten, information och öppenhet ........................ 92 4.2 Mötesplatser — grundbultar i den lokala demokratin . . .97 4.3 Öppna dörrarna till politikens slutna rum .......... 101 4.3.1 Direktsändningar från de politiska arenorna . . . .101 4.3.2 Lättillgänglig samhällsinformation ............ 103 4.3.3 Utveckling av folkinitiativ till folkomröstningar .105 4.3.4 Medborgerlig motionsrätt i fullmäktige ........ 110 4.4 Vänd på perspektivet ........................... 115 4.4.1 Direktvalda lokala organ .................... 115 4.4.2 Samhällsplanering nerifrån och upp ........... 121 4.5 Utveckla lokalsamhällena ....................... 124 4.6 Stärk medborgarinflytandet över EU—frågorna ...... 135 4.6.1 Stärk riksdagens ställning ................... 136 4.6.2 Underlätta Europaparlamentarikernas förankring på hemmaplan ................... 141 4.7 Tillsätt en demokratiberedning i regeringskansliet . . .143 Särskilt yttrande ..................................... 145 Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................. 149

Bilaga 2 Förslag till lagändring för främjande av

hyresgästernas självförvaltning .................. 155

Bilaga 3 Kort beskrivning av berednings-, besluts-

och verkställighetsfaserna i EU ................. 165

Referenslitteratur .................................... 169

" .... ... ...:FJH,....'.,. "'F'm & inn-elin ' . amn-.Mmuirmwilmdm mals: Lh .. ”...i: g.'..-ju-- --I---.h;. lagman-HÖ hummml-åui

' '.... mmm: man: man i .mm » again-:::»: :.: för... ... mmmuhmmuamm &» to: Mmmm Mmm Mmm immmm I.: &I!

iw: | . ..lmw-IMWW-mhw ' .. ' nr:-" mm:—nm'nmm

'. Elhawmmmwunwonhmv w M

_ , uggla,...” ...,. . mmm: Wiman:.»

_ . :::... ......mtm-mmmm nu"-.::: 2.3 "FI'EJWMW mr.-"!! Iw- rrw'P-MIW'WW? WWE? N' 'I: ”[Noretrww ' ' "

.! %%W- WWW f.ö.!

. ww m: n...-thu. fri. . . ..... &amuwå mtwa' %.: .ru

. . " 3.1 Fme- Whitman... '..-"'"-" -' "31 wmwmpm få :.;- "5:3' Bilar.-M: akvarium-am:! M..-mh' '.va

l _ m'l'dht- ?JWIUWE'HII: "i" Imi-iq: '! . .' .' . ” ' vit—r.... . . .vmmmmtqm = * '&' 'M'Q'-P-'n|'i-I|'1;u'. I'l'l' Jul-""'l "J' rm. .!irlH'll'lMldlf'äi

.::-":i- ..: m.. LMM mhhmnl H:. arm: man

|l' "" mf_il',pi"' 'i"- 'Ii- .. ”WWW , $'%-"' ' 'mmnnrämimnéaf'ihii ärm.. wa.” ' "

-' || ;. '" B'i'lbbih' MWWMFW ' EM. m.mmagmnmum

-3"ga.”m""""m”m Waiomu-m .. aa ' .. . ». ; . Mmm

Sammanfattning

Demokratiutvecklingskommitténs uppdrag har varit att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till en vital demokratisk utveckling.

Kommittén har kartlagt demokratins utveckling i Sverige från dess genombrott i det tidiga industrisamhället till de nya utmaningar som dagens och morgondagens samhälle innebär för de numera väl etable- rade demokratiska strukturerna. Denna kartläggning har skett med hjälp av ett antal forskare och fristående experter.

Mot bakgrund av denna historiska exposé redovisar kommittén det principiella synsätt som ligger till grund för kommitténs förslag. Detta synsätt kan sammanfattas i följande sex punkter.

' Alla människors lika värde.

0 J ämlikt fördelade resurser.

' Staten och kommunerna skall underlätta medborgarinflytande och delaktighet. ' Beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt. 0 Demokratin förutsätter fri information, fri debatt och kunniga med- borgare. . Demokratin är ett redskap i ständig förändring.

Skapa demokraticentrum för möten, information och öppenhet

Kommunerna bör bygga upp lokala demokraticentrum. Syftet med dessa är att erbjuda medborgarna mötesplatser, information och öppen- het, för att därigenom bidra till ökat medborgarinflytande och delaktig- het. Ett demokraticentrums uppgifter är att underlätta för medborgarna att inhämta samhällsinformation, att vara med och påverka samhällsut- vecklingen också mellan de allmänna valen samt att organisera sig för att artikulera sina intressen. Ett demokraticentrum följer ingen standar- diserad modell utan byggs och drivs utifrån de lokala förutsättningarna. Att göra ett medborgarkontor till ett demokraticentrum är en möjlighet. Centrumet kan också inrymmas t.ex. i ett bibliotek eller i ett medbor- garhus.

Mötesplatser - grundbultar i den lokala demokratin

Alla former av statligt lokalstöd bör bli föremål för en samlad översyn, med syfte att effektivisera stödet, så att det på ett mer kraftfullt sätt än i dag kan bidra till att upprätthålla och bygga ut en demokratisk infra- struktur. Dessutom bör kommunerna i samverkan med föreningslivet göra en inventering av befintliga och tänkbara mötesplatser i kommu- nen.

Direktsändningar från de politiska arenorna

Offentliga politiska debatter bör bli mer lättillgängliga för medborgar- na genom regelbundna och okommenterade direktsändningar i radio och TV. De medborgare som vill får då möjlighet att lyssna på hela debatten, ta del av de olika argumenten och bilda sig en egen uppfatt- ning i sakfrågorna. Några av de nya digitala TV—kanalerna bör därför reserveras för okommenterade direktsändningar från de politiska are- norna.

Lättillgänglig samhällsinformation

Den moderna datatekniken ger medborgarna nya möjligheter att söka och hämta information. Ett flertal kommuner och statliga myndigheter har redan tagit initiativ som innebär att informationen lagras så att den är lätt för medborgarna att ta del av. Demokratiutvecklingskommittén ser det som viktigt att denna utveckling inte bara fortsätter utan också påskyndas. Skall informationen vara lättillgänglig för medborgarna måste den också vara överkomlig i pris. Kommittén anser att någon avgift inte bör tas ut då medborgare via datanätverk hämtar allmänna handlingar som motioner, beredningsförslag, protokoll och allmän information hos kommunen.

Utveckling av folkinitiativ till folkomröstningar

Ett 40-tal folkinitiativ om folkomröstning har tagits i kommunerna. Inte en enda gång har detta lett till att en folkomröstning genomförts. Detta innebär att den ökning av antalet folkomröstningar som reformen syfta- de till inte har blivit av. Reformen riskerar därmed att framstå som sken- demokratisk. Demokratiutvecklingskommittén föreslår att kommunalla- gen tillförs bestämmelser som innebär att reglerna om folkinitiativ kom- pletteras med krav på kvalificerad majoritet i kommunfullmäktige för att avslå ett förslag om folkomröstning. Detta innebär att det räcker med att 1/3 av fullmäktiges ledamöter röstar för en folkomröstning, för att den skall komma till stånd, förutsatt att frågan väckts genom ett folkinitiativ.

Medborgerlig motionsrätt till fullmäktige

Medborgarinflytandet kan öka och demokratin fördjupas om alla som är röstberättigade i kommunalvalet får motionsrätt till kommunfull- mäktige. En sådan initiativrätt anknyter till de demokratiska traditioner som finns inom alla större svenska organisationer - medlemmarna har motionsrätt, men besluten fattas av valda representanter.

En medborgerlig motionsrätt skulle på ett radikalt sätt öppna dörrar- na till politikens slutna rum, minska avståndet mellan väljare och valda och öka förståelsen för den representativa demokratins arbetssätt. Den skulle också bidra till att öka intresset för de kommunalpolitiska frå- gorna och därmed underlätta rekryteringen till kommunala förtroen— deuppdrag. Förvisso skulle en medborgerlig motionsrätt också leda till att goda förslag väcks, vilka annars aldrig kommit fram.

En medborgerlig motionsrätt konkurrerar inte heller med den repre- sentativa demokratin. Den innebär i stället att den representativa demo- kratin förädlas genom att den ges mer värdefulla egenskaper.

Den medborgerliga motionsrätten bör kompletteras med möjligheter för medborgarna att relativt snabbt få svar i aktuella kommunalpolitis- ka frågor genom ”allmänhetens frågestund” i anslutning till fullmäkti- gesammanträden.

Försöksverksamhet med direktvalda lokala organ

För- och nackdelar med direktvalda lokala organ har diskuterats sedan 1980—talets början. Med lokalsamhällets renässans har diskussionen fått ny aktualitet. Landsbygdsriksdagens starka önskemål om utveckling av olika modeller av självstyre och lokalt beslutsfattande, liksom Stockholms stads önskemål om direktval i några stadsdelar aktualiserar frågan ytterligare.

Demokratiutvecklingskommittén anser att en sammanvägning av argumenten för och emot direktvalda lokala organ, talar för att möjlig- heten till direktval bör få en chans. Det bör därför bli möjligt för de kommuner som vill införa direktvalda lokala organ att göra det, i en eller flera kommundelar. Denna reform bör genomföras som en för- söksverksamhet från och med 1998 års allmänna val och två mandatpe- rioder framåt.

Utveckla lokalsamhällena

Särskilda åtgärder måste vidtas för att bryta människornas vanmakt i miljonprogramsområdena i storstädernas förorter. Skall förändringarna vara uthålliga och långsiktiga får de inte bygga på tillfälliga projektme- del från staten eller kommunen. De måste bygga på medborgarnas egna initiativ. För staten och kommunerna blir det viktiga att, samtidigt som

man avstår från att tillföra särskilda medel, skapa goda förutsättningar för en utveckling, men undvika att styra denna. Det innebär att skapa en demokratisk infrastruktur, att tillämpa underifrånperspektivet och att beslut skall fattas på den optimala nivån, dvs. av de berörda själva eller av deras representanter.

Direktvalda områdesstyrelser och lokala demokraticentrum har en särskilt stor betydelse i dessa områden. Även självförvaltning, koopera- tion i olika former, lokal arbetsförmedling och frivilligcentraler kan vara väsentliga inslag.

Hyresgästernas självförvaltning

En form av självförvaltning har etablerats i bostadsområdena Holma och Kroksbäck i Malmö. Den hyresgäst som medverkar i förvaltningen får en återbäring på hyran. Detta har dock stött på ett hinder i och med att Skattemyndigheten beslutat att den individuella hyresåterbäringen skall anses som ersättning för ett arbete som utförts för hyresvärdens räkning.

Demokratiutvecklingskommittén har tidigare föreslagit en lagändring för främjande av hyresgästernas självförvaltning. Förslaget innebar skattefrihet för hyresåterbäring upp till ett halvt basbelopp per bostads- hyreskontrakt och år för hyresgäster som deltar i självförvaltning. Regeringen har avstått från att lägga ett sådant förslag, men Inrikesdepartementet har tillsatt en arbetsgrupp som skyndsamt skall redovisa ett förslag till lösning.

Demokratiutvecklingskommittén vidhåller detta förslag eftersom det har två uppenbara fördelar. För det första kan självförvaltningen funge- ra flexibelt, den blir också enkel att administrera och lätt att förstå för alla som deltar. För det andra innebär förslaget att hyresgästerna betraktas som självständiga individer med olika intressen och preferen— ser, trots att trapphus och rabatter är till för gemensamt bruk.

Demokratiutvecklingskommittén föreslår dock att det högsta belopp för vilket skattefrihet för bostadshyresgäster som medverkar i självför- valtning skall medges begränsas till en fjärdedels basbelopp per år.

Stärk medborgarinflytandet över EU-frågorna

För att öka medborgarinflytandet över de unionspolitiska frågorna bör riksdagens roll stärkas. Riksdagen är folkets främsta företrädare och bör därför ta aktiv del i alla viktiga politiska frågor, oavsett om besluten fat- tas i riksdagen eller inom unionen.

Fler riksdagsledamöter bör engageras i de unionspolitiska frågorna. Därför bör regeringens information och förankring inför ministerråds— mötena ske hos respektive fackutskott. Därigenom utnyttjas hela den stora kompetens som finns hos riksdagens ledamöter och utskotten får

ett eget intresse av att i god tid sätta sig in i de förslag som är på väg att ta form på unionsnivå. De kan t.ex. föra diskussioner utifrån vitböcker, grönböcker och förslag som kommissionen presenterar. Detta innebär också att riksdagens EU-nämnd blir obehövlig och kan avskaffas.

De 22 svenska Europa-parlamentarikerna bör få samma rätt till fria tjänsteresor inom landet som de svenska riksdagsledamöterna har. Detta är en viktig politisk signal till parlamentarikerna att genom resor och kontakter med svenska medborgare prioritera förankringen på hemmaplan mycket högt.

Tillsätt en demokratiberedning i regeringskansliet

Den fokusering som regeringen gjort på inflytande- och delaktighets— frågor är förpliktande och bör fortsätta i lämpliga former. Demokratiutvecklingskommittén föreslår därför att en särskild demo— kratiberedning inrättas inom Statsrådsberedningen. Denna bör ha till uppgift att följa utvecklingen av frågor som rör demokrati, medborgar- inflytande och medborgarnas delaktighet i samhällsutvecklingen. Beredningen bör också bevaka dessa frågor i samband med reformer och ny lagstiftning.

remmar”... gemene. ...i.

'.. ,. . a.."niwmwfmimm ..... WHWÄMW

ni.-fl,. ,g'nt i.u-a.itmmemqmbqourä man

...... " garmwu

mpéiiia'. mn. ...... mmm......»

. m.mwmmma .a... .a. ..mujm -.-_L._., amma.-...... Wramell

line.-.gmmwmm . WW "im-innuti nb nm WWWMWka Hmmm

_ ..: ”"* ""'”"

m-. -' MM mail—a.m.... .. " -'"' rm m.m... MEM m I mem .i kalifatet. änglalika-ribba rho måutnnl

' — mmmimmwmnm

' för "I'im'mudu: av "$'%.p'tbi-CIHLI .:.il'lpr . nu F. .. FlatlufithlIMhFJ'Mer'mgurq 5.5 "1. -i-'.' ' lr ...-.trwwh kamin.—hull rar. 'u'. for i.. r-".-_lr-"'1 .... ... . '...Jw'. nhlrmug Hmmm.-n i....- mifil. iris .. ...g, -. ”i..." uma. m..... lv. 'a'—1.19; mum-.nu? i.-. i... iii -' l.'-'ll-."" .. F ». 'r' mmm..-rm etui: r.- lmin'r-Li fnul-lg I'll] . . amg. " Dmmlmmlvciiiir-ELL nm.:mll .Hi"|i'-" ie'ri vhf-'i; r-il. . -nr.. dc. _ huru... 51.3...an lL-"J'Lr, r.:r d! ! Ill!- : l-ull ,EEHI --1'F|l'.'!l| ...-M Lu - '_ I'- 1. iihlhdilldm .-l'.1 ...-alm. e.kr. IL'l !."th ...-:1- in. .... flm—Li. ftir

tilll 51111 dalla [T' .l-l ....uil: ull- _. H.. HH li? hm--" 'end-run - . hnirakmwm mil.-sum... n...-...... nit.: .. ..t. lur.-erna m.,—waern- * w......nttuawuuem ra...-::..— IrF'lfl'll [MI-um...- --'.|T' ut.

IJ-.n..lirul.4rroekhug..mm-1..lm lim.-— J...;k . '. .. r.' g.... Jalan. _-n- t... varannan... in. b...-tum.. fl.:... _. m,m-alm..— . .]...vmr- nlmlnt. skill m..-agn.. beam. .n- ..." rr .| - iir] hakan-i;... I..-. = t' ' I

Eur...-i. medl. mura-"mulet nu:. EL.-I- - . . rna

'

Pohl,. blir. r...-Jlungm'm'ig"J.J.-: ..- " ." -v..'..r -....l.l -..= — i. ip, nr... [vit

s...”... runka... Rika-lib, .. J" & -. '. In...... i...: man. cecilia '.lL'l: u. :J-Lh' 1.41 alla "'l'iJ—w |"'-"'i 3 ' "hu-_ |.u.-- 'vi c '. hxlwmr tii-

li- "iSui-j .iui'iu'f ':..."H" cl.-: .-_.1'

_ -"I. 115” :fllrdäglfmit- . hur a.. ...”-w.». i! . -H mljl-ihma r-r gum..- DEM 'r' om'-. .nu-in.., ... in wp.-ii ...I; E.. 47an in. '. .mnsmrrårh- Imi!" Urban-Rp! ill—r litchi-up. H.,-_ . ||| ... Tutti". hölada!

t.v.-. mr.-. f..-:u' 'han ...-hmmm... frn uutuum lir

1. Utredningsuppdraget

I direktiven anförs att kommittén skall ”utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i sam- hällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till en vital demokratisk utveck- ling”.

Kommittén fick i uppgift att särskilt

' belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera förändringens betydelse för en demokratisk fömyelseprocess,

' föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsproces- sen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen,

' föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsättningar för före- ningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat medborgarengagemang,

' ge förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och myndigheter kan underlättas

I motiveringen till utredningsdirektiven anför departementschefen att ett stort antal utredningar under senare år visat att medborgarnas tilltro till den traditionella politikens möjligheter har försvagats. De politiska partiernas medlemsantal minskar, inte minst på grund av svårigheter att engagera yngre människor i arbetet. Detta har bland annat medverkat till en för- skjutning av opinionsbildningen från de politiska partierna till massmedier- na. Det finns också en risk för att klyftorna i samhället ökar mellan ”de som engagerar sig och de som lämnas utanför”.

Departementschefen anför också att folkrörelser och andra idéburna organisationer historiskt sett haft en central funktion i välfärdsutvecklingen och demokratiseringen av samhället. Men formerna för samverkan mellan det offentliga och organisationerna genomgår nu omfattande förändringar, samtidigt som kommunerna i stor omfattning omprövar såväl organisation som arbetsformer. Föreningar får i samband därmed allt oftare en roll som entreprenörer i den kommunala verksamheten. Samtidigt bedrivs en allt större del av den kommunala verksamheten i bolagsform. Detta kan leda till att insyn och kontroll minskar.

Slutligen pekar departementschefen också på att inträdet i den Europeiska unionen skapat nya frågetecken kring medborgarnas möjlighe- ter att påverka beslut och samhällsutveckling. Sammantaget är den beskriv- na utvecklingen enligt direktiven oroande från demokratisk synpunkt.

I preciseringen av kommitténs uppdrag diskuteras den ovannämnda utvecklingen något ytterligare. Bland annat erinras om studier som pekar på att medborgarna i större utsträckning än tidigare tycks organi- sera sig för att tillfredsställa individuella intressen framför ett bredare samhällsengagemang. En kärnfråga blir därför vad som händer med demokratin i framtiden när allt färre väljer att organisera sig i politiska organisationer och idéburna folkrörelser. Demokratins former och insti- tutioner måste utvecklas i en ny tid med nya förutsättningar. Parti- och föreningslivets förnyelse och utveckling är därför, enligt departements- chefen, av stor betydelse i en demokratisk förnyelseprocess.

Bland de frågor som kommittén uppmanas att ägna särskild upp- märksamhet åt hör den utveckling av nya samarbetsformer, gruppering- ar och utvecklingsprojekt som nu växer fram runt om i landet. Kommittén bör också uppmärksamma de skillnader i inflytande och delaktighet som skapas då en stor del av befolkningen, till exempel invandrare och boende i vissa bostadsområden, är politiskt passiv. Kommittén uppmanas att samordna sitt arbete med Invandrarpolitiska kommittén och med Storstadskommittén.

Ett område som är särskilt intressant för kommittén är den utveckling som sker av det frivilliga arbetet, och nya samarbetsformer mellan kom- munerna och föreningslivet. Leder detta till ett ökat engagemang och till att fler medborgare blir delaktiga i samhällsutvecklingen? Det är viktigt att tydliggöra var gränserna går för det allmännas ansvar och enskildas åtaganden.

Kommitténs direktiv är sålunda mycket vida. Mot bakgrund av den aktuella samhällsutvecklingen skall kommittén uppmärksamma både förhållanden som har anknytning till den demokratiska processen på lokal nivå, och konsekvenserna för medborgarinflytandet av att en del av den svenska riksdagens beslutsbefogenheter överlåtits till en interna- tionell organisation med säte i Bryssel.

Många av frågeställningarna gränsar dessutom till mycket centrala frågor i det politiska systemet. Det gäller bland annat den kommunala sj älvstyrelsen och EU-medlemskapets konsekvenser för riksdagen samt den nya makt- och funktionsfördelningen mellan politik, förvaltning och domstolar.

Den demokratiska beslutsprocessen är inte opåverkad av situationen i det samhälle den har att verka i. Den har dessutom till uppgift att i stort och smått påverka just den situationen. Det är därför naturligt att se både problem och möjligheter i ljuset av de förändringar som skett i samhället i övrigt under demokratins korta tidsperiod i vårt land och i övriga västländer.

Det finns fem andra utredningar som arbetar eller har arbetat med mycket näraliggande frågor. Direktiven till Kommunala förnyelsekom- mittén, Storstadskommittén, Bostadskommittén, Invandrarpolitiska

14 kommittén och Demokratiutvecklingskommittén ger sammantaget bil-

den av en kraftsamling från regeringens sida på inflytandefrågorna på lokal nivå. Denna bild förstärks ytterligare av den nyligen beslutade femåriga försöksverksamheten med lokala skolstyrelser. Även om utredningsuppdragen i viss mån överlappar varandra har det varit nöd- vändigt att finna någon form av arbetsfördelning och avgränsning dem emellan.

Kommunala förnyelsekommittén kan ses som ytterligare en länk i den långa kedja av utredningar om den kommunala demokratin som starta- de i slutet av 1960-talet. Demokratiutvecklingskommitten har inte kun- nat bortse från det politiska systemet på lokal nivå när det gäller med- borgarnas möjligheter att vara delaktiga och få inflytande. Det har dock varit naturligt för kommittén att koncentrera intresset på de möjlighe- ter vid sidan om det traditionella politiska systemet som debatten om behovet av så kallat socialt kapital bidragit till att flytta fram i ramplju- set.

Storstadskommittén skall enligt sina direktiv stimulera försöksverk- samhet i de bostadsområden som har resurssvaga invånare och en i för- hållande till andra områden ofta svag offentlig och kommersiell infra- struktur. Syftet är att medborgarna i dessa områden i större utsträckning genom egna insatser skall ges möjlighet att höja sin livskvalitet. Det är uppenbart att detta måste ske genom att det sociala kapital som finns också i dessa områden mobiliseras och utvecklas, bl.a. genom att hinder rivs som förhindrar detta. Avgränsningen mellan Storstadskommittén och Demokratiutvecklingskommittén har därför inte varit helt självklar.

Ett av Bostadskommitténs uppdrag kan beskrivas som ett försök att motverka en för samhällssolidariteten negativ fortsatt segregation, vil- ket är ett något annorlunda uppdrag. Avgränsningen till denna kommit- té har därför varit relativt klar.

Den Invandrarpolitiska kommittén har redovisat sitt uppdrag 1 betän- kandet Sverige, framtiden och mångfalden ( SOU 1996:55 ). Kommittén lyfter särskilt fram betydelsen av individuella politiska och ekonomiska resurser för möjligheterna att ta del i samhällsutvecklingen.

Samtidigt har en särskild utredare tillkallats med uppgift att samman- ställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i Sverige och i andra länder. Sammanställningen skall ligga till grund för en översyn av gällande regler och ett övervägande av behovet av författningsändring- ar. Denna utredning berör dock endast nationella folkomröstningar. Frågor som rör kommunala folkomröstningar omfattas inte av uppdra- get.

Med hänsyn till det sammantaget mycket omfattande utredningsarbe- tet på detta område har det framstått som naturligt för Demokratiutvecklingskommittén att koncentrera sig på att skapa förut- sättningar för inflytande och delaktighet i första hand i gränslandet mel- lan den politiska demokratin och föreningslivet såväl på landsbygden som i våra storstäder och bostadsområden.

Utredningsarbetet

Kommitténs arbetstid och resurser har inte medgivit några nya forsk- ningsinsatser eller någon uppföljning av de resultat som maktutredning- en publicerade bl.a. i sitt betänkande Demokrati och makt i Sverige (SOU 1990:44). I stället har arbetet inriktats på att sammanställa kända kunskaper, analysera dessa och låta detta ligga till grund för vidare för- slag. Arbetet har också i allt väsentligt fokuserats på det lokala samhäl- let och generella frågor kring medborgarinflytande och delaktighet. Specifika områden, särskilt där annat utredningsarbete pågår, som till exempel skolan och arbetslivet, har inte penetrerats av kommittén.

Kommittén har angripit frågeställningarna i fyra steg. Det första steget innebar att försöka förstå vad som hänt med den svenska folkstyrelsen. Det andra steget innebar att ta del av den utveckling som nu sker. Det tredje steget handlade om att ta del av bedömningar av den kommande utvecklingen. Det fjärde steget har sedan gått ut på att utreda vad som bör göras för att — ur ett medborgarinflytande- och delaktighetsperspek- tiv — stärka positiva tendenser och försvaga negativa tendenser i samhäll- sutvecklingen.

Som ett led i arbetet har kommittén beställt ett antal underlagsrappor- ter. Dessa uppsatser är skrivna av experter inom respektive områden. Följande uppsatser publiceras i en separat bilaga till detta betänkande.

' Författningen, demokratin och medborgarinflytandet av Kai Kronvall, fil.dr. i statskunskap och föredragande i Konstitutionsutskottet. ' Kommuner i omvandling av Henry Pettersson, fil.kand. och forsk- ningsassistent vid Novemus, Högskolan i Örebro. 0 Från medlemspartier till väljarpartier av Tommy Möller, docent i stats— vetenskap vid Uppsala universitet, och Mikael Gilljam, docent i stats- vetenskap vid Göteborgs universitet. ' Organisationer och svensk demokrati av Michele Micheletti, docent och universitetslektor i statsvetenskap vid Stockholms universitet och ledamot av SNS demokratiråd. ' Det ideella arbetet av Birgitta Eurenius, avdelningsdirektör vid Statskontoret, Stockholm. ' Demokrati och delaktighet genom kooperation av Per-Olof Jönsson, jur.kand. och verkställande direktör vid Kooperativa institutet. ' Medierna och demokratin av Stig Hadenius, professor i journalistik och docent i statsvetenskap och historia vid Stockholms universitet. ' Invandrarna, demokratin och samhället av Henry Bäck, professor i offentlig administration vid Göteborgs universitet, och Maritta Soininen, fil.dr. i statsvetenskap vid Stockholms universitet ' Demokratins dynamik av Åke E Andersson, professor i national- ekonomi vid Umeå universitet och chef för Institutet för framtidsstu- dier.

Kommittén har också arrangerat tre seminarier. Vid det första semina- riet granskades den svenska demokratin ur fyra olika vinklar; kvinnoperspektivet, ungdomsperspektivet, invandrarperspektivet och det socioekonomiska perspektivet. Vid det andra seminariet fokuse- rades på den intressanta utveckling mot ökad lokal demokrati och del- aktighet som nu sker på Sveriges landsbygd och i flera städer. De prak- tiska exempel som redovisades under detta seminarium har dokumen- terats i kommitténs skrift Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges stä- der och landsbygd ( SOU 1996:71 ). Vid det tredje seminariet diskutera- des medborgarnas möjligheter till inflytande i den politiska beslutspro- cessen med anledning av medlemskapet i EU. Vid seminariet medver- kade företrädare för EU 96-kommittén, riksdagens EU-nämnd och EU- upplysning, Utrikesdepartementets EU-sekretariat samt svenska Europaparlamentariker och fristående forskare i statsvetenskap.

Kommittén har även genomfört en hearing med 53 svenska organisa— tioner om hur de förändrar sitt arbetssätt, om vilka hinder de upplever och om deras visioner om ett samhälle med goda förutsättningar för del- aktighet. I hearingen deltog gruppvis traditionella folkrörelser, organisationer som arbetar med samhällsfrågor, de politiska partierna liksom kvinno- och ungdomsförbunden, alternativorganisationer och informella nätverk, organisationer som arbetar med sociala frågor samt ungdomsorganisationer.

Kommittén har haft kontakter med institutioner och organisationer inom och kring EU i Bryssel. Kommittén har också haft regelbundna kontakter med Storstadskommittén, Invandrarpolitiska kommittén och Kommunala förnyelsekommittén samt sporadiska kontakter med vissa andra utredningar, kommunala företrädare och andra intressenter.

Betänkandets disposition

Kapitel två innehåller en övergripande genomgång av de förändringar Sverige genomgått på vägen från ett jordbrukssamhälle till ett postin- dustriellt samhälle. Syftet är att erinra om några drag i denna samhälls- utveckling som är särskilt viktiga att känna till för att möta de nya utma- ningar som folkstyrelsens aktörer i dag står inför. Redovisningen är övergripande och svepande. Den som söker belägg och ytterligare infor- mation hänvisas till de expertuppsatser som publiceras i en separat bila- ga till betänkandet.

Kapitel tre innehåller en redovisning av kommitténs principiella utgångspunkter för de förslag som därefter presenteras i kapitel fyra.

anim, ' ' _ 'Mflaimuhuor- s... mammutar.... ..... naturum). ;.ablniv i. o emil .a nili': Jim-n -b Wiman [tab mm...... lui. .bb' främsta.-mm..... 'wwwimw.mu 48%" ”räkan-tillät! %&'le FL”? u &..me mmm...... _abaehlmmamiammw rmgnllhlål-rvw iam m.... mil.- s.a.s.... itbeWflwiz ...-...... mmmm m.m.! a... unit. mamman.... WUEFMWWnirQh rim.... m...-......- -. m.... hmmm...... ris....arimi man... ...i. man...... namn WW. Wmemamaåmma iw ...a-mf 'majmwmim. man. arméns"... Maila... 3.51." .» it.-WN. ut. .mangagm—mmgwhmm namnsdag.-anwa rr"... mmm...-...... g..—int......mwnenmw mmemaJM-a .....mmm... annan...... sbg... MM alltå!" nivå...... E'. inrammdprwdnmi ugglan-am:. u... .. ».wäami- ...-...... m...... ...,... mamumamaa ä' ”MMWÄH- 'iMugmmåmämmir biab'raliinlrliillliv rattat mewmmmmia Jills anumwmmmmumw. mmainammwmm. Ii. man. m..-sm.... aa wgååMdmsz bara mm mc... annan...-...... ...... am.:ingimmu resan...-imo debutant.... ...man man. Harman ...se... sampa WWW l"'lJG'ULLl)P-llll'-I'i10l"l1 =.- .— fr.. .,, ';... m' b..— M'MWW

.miiaeinsgm '.ttoo mammutar. bara" "minimal! ...... ..... nanna—moll

ans...... amman'nm m.mamwnwnm inl.-' anammaawoqmnwmmmmm.mmm naivism—am”... m.m..... Wumwmww ' "mswmrimwmrbmmr....ihuim...n.;..inam.u m...-...

. FF.-1 mFdi'FMipu'...1r ....f l'åöurpim .. 'i'—_ ".rm'r Mölle-r, muj . 141...

:rbmnriiupaid 395332! molwåugm r..—l Hbmml Emm

newtag ..l- ! lämna...—g.; mami. -'-

mm u...-pms.- ”www.amm minsann.?! Wimwmmmunwangmw awaswnw mh: "mtl mäta militum tik.—im man. Manni. im- nyantagna rwmwwiwm WWHWIWr git. i tarmis mm...... mot. regain nwwmmuamérwmmqmm www. #Mimmowmwnawu ur.—”r...... * Mr.M-- . ad. Wii.-ww: .:. Sw. Hm.... .araf'utsddBMMtz-aä _ mammas. ..vuiniiamw'mwhmmm—w.mqax

. i i mm... Mawwwwuwm

' U ”trauman.—nimi vid GH ”||-'.' '.' u'nl'r- " :.”..r fc”... Minut. fan damen. Eld!" få!—”WWW”: itil? "fll'l'f'_k'hl"'1.n'"l_'_1"l."l',lffi'1'_1lt ' lli] WÖMI'PÄ'JE' diam??? ' ...: ÄR. "F" ". 'flflfleW'l'P1qu51p; . "It".-Mm. ...i—r? ....ti'vid Umeå |1"i:.zi:.'r.'-i".i".'i"i.':”i'. !mtiti. '|'. Månad—.m-

HWII'H- 11' I."' ".." | '.- || "" ._'.'Jl '|' '

2. Förändrade förutsättningar — 75 år med demokratiskt styrelseskick

2.1. Inledning

Den moderna svenska demokratin som vi i dag tar för självklar har bara funnits en kort tid. Än i dag finns det omkring 660 000 personer som är födda innan den parlamentariska demokratin förverkligades 1921.

Införandet av den allmänna rösträtten för alla vuxna medborgare inne- bar kulmen på den kamp för rösträtt och demokrati som inleddes under 1800-talets andra hälft.

Detta var den tid då jordbrukssamhället omformades till ett industrisam- hälle. Under kortare tid än en normal livslängd ändrade Sverige helt karak- tär. Tillverkningsindustrin blev ryggraden i landets ekonomi. Allt fler börja- de arbeta inom industrin, allt färre fortsatte att arbeta med jordbruk. De sociala följderna blev enorma. Ett nytt klassamhälle uppstod. Hundratusen— tals människor flyttade från landsbygden till städerna. Landet drabbades av den största massutvandringen någonsin, ungefär var sjätte svensk lämnade landet. De människor som inte lyckades i industrisamhället och inte heller hade resurserna att flytta till Amerika fick det mycket svårt.

På lite längre sikt ledde den industriella utvecklingen till ett kraftigt ökat materiellt välstånd för hela befolkningen. Utbildningsnivån höjdes, vilket var en förutsättning för industrialiseringens framväxt.

De nya sociala strukturerna och den höjda utbildningsnivån ledde till krav på demokrati och inflytande. I början av 1870-talet hade endast omkring 20 procent av de vuxna männen rösträtt. Det var naturligt att dåti- dens krav på demokratiutveckling handlade om allmän och lika rösträtt.

Många människor valde att gå samman i självständiga organisationer. Man insåg att man kunde få större inflytande genom att förena sig och verka i organiserad form. Man kunde också själv lösa problem och ta hand om gemensamma uppgifter i en självständig organisation. Att gemensamt och i organiserad form arbeta med demokratiska och sociala frågor var ett nytt fenomen som fick snabb spridning. Arbetarrörelsen, hembygds- rörelsen, de fria religiösa samfunden och nykterhetsrörelsen var några av de tidigaste organisationerna. Dessa växte snabbt och fick flera efterföljare på andra områden. Organisationerna blev snart riksomfattande och kom att kallas för folkrörelser. Medlemmarna skolades samtidigt i demokratiska spelregler. Genom sin bredd, omfattning och uppbyggnad fick folkrörelser- na stor betydelse för den demokratiska samhällsutvecklingen i Sverige.

Industrisamhället nådde sin kulmen under 1960-talet. Det var då som flest människor arbetade inom industrin samtidigt som tillverknings- industrin utgjorde landets ekonomiska bas. Tiden före och under industri-

samhällets kulmen var en tid av ökat välstånd, och politiken kom i stor utsträckning att handla om hur detta ökande välstånd skulle fördelas Begrepp som den svenska modellen och det starka samhället härstammar från denna tid.

Därefter har både industrisysselsättningen och dess andel av den svenska ekonomin minskat. I stället har produktionen av tjänster — i privat och offentlig regi — tagit överhanden. Samhällsutvecklingen har helt enkelt gått vidare och vi är på väg in i ett nytt samhälle. Detta har kallats för postin- dustriellt samhälle, informationssamhälle, IT-samhälle, kunskapssamhälle, K-samhälle och tjänstesamhälle. Förmodligen är det först när man kan titta iden historiska backspegeln som man kan ge perioden en adekvat beteck- ning.

Den stora förändringen av den svenska näringsstrukturen under de senaste 125 åren redovisas i Nationalencyklopedin med följande diagram och kommentar:

% Diagram 1: Sysselsättning på olika områden 100

80 60

40

20 Jordbruk

0L8l 088l 069l 0061 Olöl OZGL OSGL OVGL OSGL 096l OLGL 086l 066l SGGL

Diagrammet åskådliggör de dramatiska förändringar som den svenska näringsstrukturen genomgått sedan industrialismens genombrott: Från agrarsamhälle till industrisamhälle, därefter till tjänstesamhälle. År 1870 var hela 71 procent av alla yrkesutövare syselsatta i jordbruk med binäringar och ännu år 1940 gällde detta nästan var tredje svensk. I takt med jordbrukets fortgående mekanisering har andelen sjunkit till 3 procent. Denna nedgång motsvarades länge av en ökning för industrin, som från blygsamma 9 pro- cent år 1870 ökade sin sysselsättningsandel till 45 procent år 1960 för att där- efter sjunka till 27 procent år 1993. Däremot har tjänstesektorn hela tiden ökat, till en början förhållandevis måttligt men under efterkrigstiden allt snabbare i takt med välfärdssamhällets uppbyggnad. (Källa: Nationalencyklopedin)

Denna pågående omvandling av samhället innebär en växande osäker- het.Tryggheten ligger inte längre i fysiskt påtagliga ting som fastigheter, aktier, anställningsavtal och hyreskontrakt. I stället ökar betydelsen av humankapital, kunskaper, rörlighet, flexibilitet och andra opåtagliga resurser. Därmed ökar också, på goda grunder, många människors osä- kerhet om framtida sysselsättning och inkomster.

Att samhället inte längre entydigt kan karaktäriseras som ett indus- trisamhälle betyder ingalunda att den industri som finns kvar saknar betydelse för samhällsutvecklingen. Industrin har i dag en högre pro- duktivitet än någonsin tidigare. Det behövs allt färre personer för att tillverka samma mängd varor. Likadan har utvecklingen varit inom jord- bruket; produktiviteten är högre än någonsin. Däremot har industrins och jordbrukets relativa betydelse för den ekonomiska, sociala och kul- turella utvecklingen minskat på ett avgörande sätt. I dag växer i stället service- och tj änsteproduktionens betydelse.

Kommitténs vidare resonemang i detta betänkande utgår från att industrisamhället håller på att fasas ut och successivt ersättas med något nytt. Vi tror att tjänste- och serviceproduktionen blir mer betydelsefull i detta samhälle, men ingen vet i dag hur det kommer att se ut. Självfallet får en sådan utgångspunkt konsekvenser för bedömningen av hur med- borgarinflytandet, delaktigheten och demokratin kommer att utveckla srg.

Med industrisamhället kom den moderna demokratin, partierna, folkrörelserna och en knippe värderingar och förhållningssätt hos män- niskorna. Allt detta förändras ständigt i ett dialektiskt samspel mellan människorna och produktionsförhållandena. Industrisamhället och dess värderingar såg annorlunda ut på 1960-talet än på 1920-talet. Men när industrisamhället nu övergår till något nytt ökar åter takten i utveck- lingen. Förändringarna av människornas värderingar och förhållnings- sätt går snabbare.

Sveriges förändring från jordbrukssamhälle till industrisamhälle och vidare till ett slags postindustriellt samhälle har beskrivits på många olika sätt och meningarna är delade om vilka konsekvenserna är i olika avseenden.

Industrisamhället medförde att stora delar av befolkningen flyttade. Varuproduktionen ökade samtidigt som folkskolan bidrog till att höja utbildningsnivån radikalt. Gamla och nya hierarkier ifrågasattes. För att få del av välståndet var människorna tvungna att lämna det traditionel- la synsättet och samarbeta på grundval av solidaritet med klassens och gruppens intressen och mål. De stora folkrörelserna växte fram på grundval av klasstillhörighet, hembygdskänsla och gemensamma intres- sen.

Mycket tyder på att industrisamhället allt mer håller på att förlora sin kraft när det gäller att ge näring till värderingar. I stället råder ett slags kaos med kamp mellan olika värderingsinriktningar.

Institutet för framtidsstudier har regelbundet genomfört värderingsun- dersökningar bland gymnasieungdomar. En slutsats av dessa studier är att allt fler ungdomar i dag har s.k. postmaterialistiska värderingar och vär- derar relationer, utbildning, rörlighet och internationalism högt. Det indi- viduella ansvaret värderas också högt och olika former av självorganise- ring favoriseras. Samtidigt betonas familjens och arbetskamraternas bety- delse, liksom miljö och ekologi. Det rör sig knappast om någon sköt-dig- själv-och-strunta-i-andra-syn på världen. Individualismen har inte blivit egoism.

Den naturliga frågan att ställa sig är om demokratin kommer att över- leva industrisamhället. Finns de politiska partierna och folkrörelserna kvar år 2016? Hur ser de i så fall ut? På vilka nivåer i samhället fattas beslut om 20 år? Vem fattar besluten? Hur går det till?

Dessa frågor kan varken kommittén eller någon annan svara på i dag. Däremot är det kommitténs bedömning att samhällsförändringarna kom- mer att få stora konsekvenser för den demokratiska utvecklingen, konse- kvenser som vi i dag inte kan överblicka men möjligen ana. Utifrån detta synsätt har kommittén tagit sig an att utreda och föreslå åtgärder som kan bidra till att öka medborgarnas delaktighet och inflytande i samhällsut- vecklingen.

Detta kapitel ger en bakgrund till kommitténs synsätt och förslag. Vi har valt att behandla några av de viktigaste ämnesområdena när det gäl- ler den vidare diskussionen om åtgärder för att öka medborgarnas infly- tande och delaktighet och vitalisera demokratin. Syftet är att klargöra vad som hänt, vad som pågår och om möjligt vad som kommer att ske.

2.2. Från jordbrukssamhälle till industrisamhälle

Under 1800-talets andra hälft påbörjades en omfattande omdaning av Sverige. Den nya näringsfriheten och den tekniska utvecklingen gav för- utsättningar för en snabbt ökande exploatering av naturtillgångar och arbetskraft. På bara 50 år förvandlades Sverige från ett jordbrukssam— hälle till ett industrisamhälle. De ekonomiska, sociala och politiska kon- sekvenserna blev enorma.

Industrisamhället gav förutsättningarna för att utveckla välfärden. Befolkningens hälsa förbättrades och den materiella standarden och sociala tryggheten ökade. De stora sociala och ekonomiska klyftorna i samhället ifrågasattes.

Den politiska demokratin och de system för medborgarinflytande som vi i dag tar för självklara är alla barn av industrialismen. Till över- vägande del är också de materiella strukturerna i samhället och med- borgarnas värderingar barn av industrialismen.

Hur såg då de demokratiska strukturer ut som växte fram med indus- trisamhället?

En ny riksdag med politiska partier och allmän rösträtt

År 1866 avskaffades ståndsriksdagen och tvåkammarriksdagen infördes. Till andra kammaren var det direkta val och treåriga mandatperioder. År 1921 blev mandatperioderna fyraåriga. Till första kammaren hade väljarna inte samma direkta inflytande; den utsågs indirekt och förnya- des med en åttondel per år. Mandatperioden var åtta år.

Införandet av tvåkammarriksdagen var bara ett första litet steg i demokratiutvecklingen. Rösträtten var förbehållen män som var minst 21 år gamla och som ägde en fastighet eller hade en viss inkomst. Det betydde att ungefär var femte vuxen man, eller om man så vill, var tion- de vuxen medborgare, hade rösträtt.

Dåtidens krav på demokratisering kom därför i stor utsträckning att handla om allmän och lika rösträtt. Det dröjde mer än 40 år innan ett första rejält steg i denna riktning. År 1909 fick alla män från 24 års ålder rösträtt. 1921 fick kvinnorna rösträtt och det är från denna tidpunkt som demokratins genombrott i Sverige brukar räknas. Tvåkammarriksdagen bibehölls sedan i nästan ett halvt sekel. Den allmänna rösträtten hade kommit för att stanna; endast mindre ändringar av rösträtts- och val- barhetsålder har därefter gjorts.

De svenska politiska partierna bildades och formades i allt väsentligt under åren strax före och strax efter den moderna demokratins genom- brott. De politiska partierna tillkom i huvudsak på två sätt; antingen skapades de av riksdagsmän som ville förankra sin politik i bredare folk- lager, eller så skapades de som folkrörelser, som ville in i riksdagen för att få politisk makt. Högerpartiet samt liberalerna och de frisinnade bil- dades av riksdagsmän. Socialdemokraterna och Bondeförbundet bilda- des som folkrörelser utanför riksdagen. Det kommunistiska partiet bil- dades genom en utbrytning ur socialdemokratin. Ganska snabbt forma— des en mycket stabil struktur med fem partier grupperade längs en axel från vänster till höger.

Folkrörelser skapas och får med tiden en ny roll

1800-talets jordbrukssamhälle hade månghundraåriga rötter och var socialt sett ett stabilt samhälle. Det präglades av patriarkala relationer och av statskyrkans auktoritet. Industrialismen innebar att denna av både förtryck och trygghet präglade sociala struktur bröts upp och det var inte självklart vad som skulle komma i stället.

Det hade kunnat bli ett rått samhälle där flertalet medborgare stått ensamma och saknat skydd mot godtycke och övergrepp från staten och annan överhet. Men det blev inte så. Det fanns starka krafter som arbe- tade för demokrati, individuell frihet och rättvisa. En central roll i utvecklingen spelade folkrörelserna som började bildas under 1800- talets andra hälft. Inspirationen korn ofta från utländska organisationer.

Folkrörelserna var därför mycket internationalistiska samtidigt som de lyckades bygga upp organisationer som var väl anpassade till svenska förhållanden.

Folkrörelserna bedrev sin verksamhet på en rad olika sätt. Många gånger tog man ”saken i egna händer” och skapade med egen kraft bätt- re förhållanden för de egna medlemmarna. Andra gånger handlade arbetet mer om att ställa krav på beslutsfattare att genomföra olika reformer. Folkrörelserna var ofta i mycket stark opposition både mot staten och mot det etablerade samhället.

De äldsta folkrörelserna är nykterhetsrörelsen och de frikyrkliga sam- funden som tillkom i mitten av 1800-talet. Snart tillkom fackförenings- rörelsen och senare folkrörelsepartierna, kvinnorörelsen, fredsrörelsen och flera andra. På 1900-talet tillkom ytterligare organisationer. Exempel är hyresgäströrelsen, konsumentkooperationen, bostadskoo- perationen, idrottsrörelsen, folkbildningsförbunden, naturskyddsföre- ningarna och arbetsgivarorganisationerna.

Folkrörelserna hade både framgångar och bakslag. Men framgångar- na övervägde. Allmän och lika rösträtt blev verklighet och en rad andra reformer genomfördes. Efter det demokratiska genombrottet upphörde successivt folkrörelsernas roll som proteströrelser mot det etablerade samhället. Folkrörelserna accepterades som legitima politiska aktörer. De började allt mer betrakta sig själva som en del av det etablerade sam- hället och satsade på samarbete med statliga och kommunala organ.

Kommuner organiseras men har en blygsam roll

Ungefär samtidigt som tvåkammarriksdagen infördes reformerades också den lagstiftning som reglerade kommunernas indelning och självstyre. En viktig orsak till detta var att kommunerna fick ansvar för skolan. Genom 1862 års kommunalförordningar gjordes en indelning i städer, landskom- muner, landsting och kyrkokommuner. Sverige hade då 89 städer som tidi- gare fått privilegier och fick nu 2400 landskommuner utifrån den gamla sockenindelningen.

Den kommunala självstyrelsen kom att vila på tre ben:

0 rätt att vårda sina ”gemensamma ordnings— och hushållsangelägenheter”, ' beskattningsrätt och 0 rätt för kommunmedlemmar att anföra kommunalbesvär.

Det tidiga industrisamhällets kommuner var ofta, med undantag av stä- derna, mycket små. Skola och fattigvård var de viktigaste uppgifterna. Landskommunerna hade mycket få eller ingen personal anställd.

Medborgarna får bättre utbildning

Industrialismen förde med sig att medborgarna fick bättre utbildning och blev bättre informerade. År 1842 infördes folkskolan och skolplikten. I bör- jan var dock antalet ämnen, antalet läsår och antalet skoldagar per läsår tämligen begränsat. Med tiden utvidgades och förbättrades undervisningen. Industrin behövde ha arbetare med en viss kunskapsnivå. Medborgarna insåg att man måste kunna läsa, skriva och räkna för att kunna klara sig själv och för att kunna påverka samhällsutvecklingen. År 1949 var reformen med sjuårig folkskola helt genomförd, vilket innebär att de flesta som fötts i Sverige efter år 1942 har gått åtminstone sju år i skolan. Trots skolplikten fick många barn, särskilt på landsbygden, periodvis ledigt från skolan för att hjälpa till med jordbruket.

Läskunnighet bland befolkningen var en förutsättning för den stora spridningen av dagstidningar, böcker, broschyrer och affischer som blev en viktig del i det demokratiska genombrottet. Dåtidens dagstidningar var ofta starkt partiprofilerade och tvekade inte för att visa detta i nyhetsurval, vink- lade artiklar och rubriksättning. Detta bidrog sannolikt till att ytterligare stabilisera den socialt baserade partistrukturen. I radion fanns endast en kanal, som var mycket försiktig i politiska frågor och närmast hade en underdånig attityd till politiska makthavare.

2.3. Industrisamhället kulminerar

Efter demokratins genombrott på 1920-talet utvecklades industrisam- hället snabbt. Utvecklingen bromsades tillfälligt under 1930-talets depression och under andra världskriget. Efter krigsslutet tog utveck- lingen ny fart. Hjulen rullade snabbare i den svenska industrin och exportindustrin skördade stora framgångar. Industrins behov av arbets- kraft påskyndade urbaniseringen. Landsbygden avfolkades i allt snab- bare takt och utanför de stora och mellanstora städerna växte nya för- ortsområden upp. Det stora arbetskraftsbehovet kunde trots detta inte täckas av den inhemska befolkningen. I stället började arbetskraft rekryteras främst från Finland, men också från andra nordiska länder och från Sydeuropa.

Industrins framgångar medförde att nya resurser genererades som kunde användas till att öka välfärden i landet. Detta skedde genom en kombination av statliga åtgärder och en utbyggnad av kommunernas och landstingens verksamhet. Politikens viktigaste uppgift, såväl på cen- tral som lokal nivå, blev att fördela en växande välfärd. Tidsandan prä- glades av optimism. Det var få som uttryckte någon oro för att tillväx- ten i framtiden skulle kunna stagnera eller rentav sjunka eller för att resurserna som behövdes för att upprätthålla välfärden skulle minska.

Samhällsutvecklingen präglades också av en strävan mot effektivisering, centralisering och stordrift. Detta synsätt. genomsyrade så gott som alla samhällssektorer: flyttning från landsbygd till städer, sammanslagning eller uppköp av företag, nedläggning av mindre fabriker och koncentra- tion till större produktionsenheter, sammanläggning av kommuner, sammanläggning av folkrörelsernas lokala avdelningar till storavdel- ningar, uppförande av storskaliga och homogena bostadsområden. Syftet med stordrift och ökad effektivitet var att frigöra resurser som kunde bidra till att ytterligare öka välfärden.

Industrisamhället var en tid med standardökning för alla. Ingen behövde längre riskera att svälta. Nya, sunda och större bostäder bygg- des. Den privata konsumtionen växte; allt fler skaffade bil, modern köksutrustning och hemelektronik. Semestern blev längre och utlands- resor blev överkomliga. Samtidigt avsattes stora resurser till att bygga upp ett offentligt trygghetssystem och en modern sjukvård. Industrisamhället innebar också att de ekonomiska och sociala klyftor- na i landet minskade.

Hur såg då de demokratiska strukturer ut som formades när industri- samhället kulminerade?

Riksdagen får en kammare och det blir gemensam valdag vart tredje år

Tvåkammarriksdagen kom att leva kvar länge i industrisamhället. Men under 1950-talet började en stor författningsreform planeras. Efter ett omfattande utredningsarbete och förhandlingar enades man om en ny författning byggd på folksuveränitetsprincipen, samt att parlamentaris- men, som redan tillämpades, skulle grundlagsfästas Riksdagen fick en kammare med 350 ledamöter vilka utses genom direkta val. Systemet kompletterades med en spärregel för att utesluta mycket små partier från riksdagen, med en valkretsindelning för att ge god regional repre- sentation och med utjämningsmandat för att ge partierna en mer rättvis mandatfördelning.

Kommunernas stora och betydelsefulla roll i utbyggnaden av välfär- den var en viktig anledning till den diskussion som kom att föras om det kommunala sambandet. Idén om det kommunala sambandet bygger på synsättet att man inte kan skilja på kommunal- och rikspolitik. De kom- munalpolitiska frågorna måste ofrånkomligen också handla om rikspo— litik. Därför borde författningsreformen också inkludera en övergång till gemensam valdag. Andra argument var att detta skulle leda till högre valdeltagande i de kommunala valen och att valresultaten inte kunde ge upphov till motsättningar mellan riksdagen och den aktuella folkopi- nionen.

En viktig del i denna diskussion var också frågan om mandatperio- dens längd. En förkortning av mandatperioden från fyra till tre år ansågs

vara en rimlig avvägning mellan å ena sidan önskan att bereda väljarna tillfälle att med korta intervaller påverka riksdagens sammansättning och å andra sidan önskan att skapa arbetsro under rimlig tid för rege- ringen och dessutom möjligheter till långsiktig planering.

Den gemensamma valdagen och treåriga mandatperioder infördes från och med de allmänna val som hölls år 1970. Senare har antalet riks- dagsledamöter minskats till 349 i syfte att undvika jämviktslägen vid omröstningar.

Kommunerna blir färre för att klara allt större uppgifter

Riksdagsbeslut angav välfärdspolitikens inriktning. Vissa delar tog sta- ten själv hand om, andra uppgifter lades på kommunerna. Även om de statliga regelverken många gånger var omfattande ansågs den kommu- nala självstyrelsen och möjligheterna till lokala anpassningar kunna leda till högre kvalitet. Den lokala välfärdspolitiken blev dock ganska ”standardiserad” och varierade främst med kommunernas olika ekono- miska förutsättningar.

Kommunerna slås ihop

Den omfattande inflyttningen till städerna innebar att många landskom- muner tömdes på invånare. År 1940 hade hälften av landskommunerna under 1000 invånare. För att klara de stora uppgifter som den sociala och ekonomiska reformpolitiken lade på kommunerna behövdes ett betydligt större befolkningsunderlag. Att lägga ihop kommunerna till större enhe- ter blev därför en angelägen fråga som kom att vara central i den svenska politiska debatten från mitten av 1940-talet och i trettio år framåt.

Ett första steg togs år 1952 då antalet landskommuner, städer och köpingar minskades från 2502 till 1037. Det genomsnittliga invånaranta- let steg från 1500 till 4100 personer.

Folkomflyttningarna och reformpolitiken fortsatte. År 1960 hade 348 landskommuner färre än 300 invånare, samtidigt som ett högstadium ansågs kräva omkring 8000 invånare. Riksdagen beslutade år 1962 mot småkommunernas vilja om en ny indelning som innebar att Sverige skul- le bestå av sammanlagt 282 kommuner. Ombildningen skulle ske frivilligt och utan någon särskild tidplan. Eftersom denna ombildning gick trögt beslutade riksdagen senare att den nya indelningen skulle vara avslutad till nyåret 1974. Därefter genomfördes reformen till största delen efter beslut av kommunerna själva, men i ett 40-tal fall mot någon kommuns vilja.

Kommunindelningsreformerna skapade offentliga organisationer väl rustade för att ta ett huvudansvar för den del av samhällsverksamheten som ibland kommit att karaktäriseras som servicedemokratin. Utan de kommunala indelningsreformerna hade helt säkert statliga — eller lands-

tingskommunala — organ i större utsträckning fått uppgiften att ansvara för t.ex. grundskola och förskoleutbyggnad.

Kommunalpolitiken ändrar karaktär

Kommunsammanläggningarna fick också andra konsekvenser. Kom- munaldemokratiska forskningsgruppen, som tillsattes 1979, drog bland annat följande slutsatser.

' Den kommunala demokratin genomgick ett ”systemskifte” från en typ av direkt lokal demokrati byggd på mer avpolitiserad samverkan till en indirekt demokrati påverkad av rikspolitiken och med inslag av funktionsdelning.

' Parti— och rikspolitik fördes in i kommunfullmäktige på ett annat sätt än tidigare. Det blev mer av voteringar och mindre av konsensus. Partierna började även uppträda med kommunala handlingsprogram. Sannolikt bidrog också den gemensamma valdagen till detta.

0 Nya geografiska motsättningar i storkommunerna uppstod och de soci— ala motsättningarna blev tydligare. Den geografiska motsättningen gick oftast mellan kommunens landsbygds- och tätortsdelar. ' Även styrningen och förvaltningen genomgick ett ”systemskifte”. Tjänstemannakåren ökade kraftigt medan antalet förtroendevalda min- skade. De förtroendevalda fjärmades från det praktiska förvaltnings- arbetet med beredning och verkställighet. Lekmanna— förvaltning ersattes av lekmannastyre.

Utvecklingen ledde också till specialisering och professionalisering. Både politiker och tjänstemän fick nya roller. En viktig uppgift för politikerna blev att leda och lotsa anställda till att genomföra de beslut man tänkt ut och formulerat. Detta tog förstås resurser från väljarkontakterna. Bland politikerna skedde en tudelning mellan fritidspolitiker och mer eller min- dre ”anställda” politiker. År 1954 hade 15 kommuner heltidsengagerade förtroendevalda. Fjorton år senare hade antalet ökat till 136 kommuner.

De nya kommunaltjänstemännen var i regel specialister inom sitt sakområde. Utifrån en specialiserad utbildning växte ett antal ”kårer” fram inom kommunerna på 1960- och 1970-talen, till exempel biblio- tekarier och socionomer. De hade mycket direkta kontakter med med- borgarna och såg ofta som sin uppgift att artikulera medborgarnas medvetna och omedvetna behov för politikerna. Senare skulle de få säll- skap av en lång rad experter, på bl.a. ekonomi, data, management och ledarskap.

Kommunala åtgärder mot demokratiskt underskott

De demokratiska brister som upplevdes efter att kommunsammanlägg- ningarna hade genomförts kom att leda till olika reaktioner. I de flesta fall accepterade de sammanslagna kommunerna att vara en storkommun men sökte åtgärda bristerna på olika sätt. En del kommuner sökte en effektivare och mer ”kundorienterad” organisation. Andra såg olika for- mer av kommundelsnämnder som ett sätt att ta tillvara både den lilla och den stora kommunens fördelar. Några kommuner accepterade inte att vara en storkommun, utan arbetade för en delning av kommunen. I tio fall har regeringen beviljat ansökningar om delning av kommunen och sam- manlagt har elva nya kommuner bildats.

Kommunindelningsreformen blev avstampen för ett omfattande och kontinuerligt statligt utredningsarbete med syfte att med de nya förut- sättningarna ånyo förstärka demokratin på kommunal nivå. Bland de frå- gor som tagits upp i detta arbete hör de förtroendevaldas arbetsvillkor, rätten till ledighet och ersättning för uppdraget, tillkomsten av allt fler förtroendevalda som arbetar på heltid (kommunalråden), kommunalt partistöd och en förändring från ”kommunalt samlingsregerande” till en slags ”kommunal parlamentarism”, definitivt genomförd 1994 då Stockholms stad slutligen övergick till s.k. majoritetsstyre där en majori- tetskoalition tar ansvaret för samtliga ordförandeposter.

Flera åtgärder vidtogs för att kompensera det minskade antalet förtro- endevalda med bättre resurser. Gemensamt för alla åtgärderna var att de bygger på en strävan att vitalisera en slags kommunal parlamentarism; en lokal variant av det rikspolitiska systemet. Det lokalpolitiska arbetet flyt— tades en bit bort från medborgarna samtidigt som det partipolitiserades för att bli en intresseväckande och i ideologiskt avseende vital modell av det rikspolitiska systemet. Samtidigt blev avståndet längre till de som mest berörs av verksamheten..

De politiska partierna fördelar det ökande välståndet

Den fempartistruktur som tog form vid demokratins genombrott byggde i huvudsak på den sociala struktur som befolkningens delats in i genom industrialismen. Partistrukturen förblev därför mycket stabil under hela industrialismens epok. Några nya politiska partier tillkom inte med undantag av splittringar på vänsterkanten och sammanslagningen av Frisinnade landsföreningen och det liberala partiet till Folkpartiet.

Eftersom politiken till stor del handlade om att fördela det växande väl- ståndet och detta var en uppgift främst för staten så blev riksdagspartier- na politikens centrum. För medborgare som aktivt ville påverka sam- hällsutvecklingen var ett aktivt partimedlemskap ett naturligt steg. År 1960 hade de politiska partierna omkring 1,5 miljon medlemmar av en befolkning på 7,5 miljoner.

Partierna utmanades inte som i dag av massmedier, lokala partier, aktionsgrupper och nätverk. De stora folkrörelserna hade anpassat sig till det faktum att välfärdsfördelningen styrdes genom statliga beslut och att deras roll var att tillföra sakkunskap och argumentera i utred- ningsarbete och i remissvar. Politiken förmådde att leverera ett växande välstånd till medborgarna, och de aktiva politikerna åtnjöt därför för- troende bland dessa.

Partipolitiseringen av det kommunala arbetet bidrog en tid till att öka intresset för medlemskap i de politiska partierna. När andra folkrörelser slog ihop sina lokala organisationer i storavdelningar behöll partierna så långt det var möjligt den lokala organisationen. Partiernas kommunala och subkommunala organisation spelade, och gör så alltjämt, en central roll i partiernas nomineringsarbete.

De svenska dagstidningarna har traditionellt haft nära band med de politiska partierna. I början av 1960—talet hade 85 procent av de svenska dagstidningarna en partipolitisk anknytning. Men många tidningar hade dålig ekonomi, vilket aktualiserade införande av ett statligt stöd. 1963 års pressutredning såg dagstidningarna som en del av det politiska sys- temet och föreslog därför ett statligt presstöd som kanaliserades via de politiska partierna.

Förslaget vann inte gehör och år 1965 infördes i stället ett statligt par- tistöd. Tanken var att detta stöd skulle användas för opinionsbildande verksamhet, särskilt i form av stöd till den egna pressen. Bara en begrän- sad del av stödet kom dock att användas till tidningarna. Partierna behöll de mesta pengarna själva och i början av 1970—talet infördes ett särskilt produktionsbidrag som gick direkt till dagstidningarna.

Innan partistödet infördes var alla partier utom Högerpartiet och Folkpartiet i mycket hög grad beroende av medlemsavgifter. Moderaterna och Folkpartiet var inte fullt så beroende av medlemsav- gifterna eftersom de mottog stora bidrag från privata företag. Partierna valde senare att avstå från dessa bidrag. Socialdemokraterna — och i viss mån Vänsterpartiet — mottar bidrag från fackföreningsrörelsen. Dessa bidrag svarar dock för en mindre andel av partiernas intäkter.

Syftet med partistödet var att förbättra partiernas möjligheter att svara för den politiska opinionsbildningen och därigenom stärka demo- kratin. En kontinuerlig kontakt med väljarna skulle underlättas om de finansiella förutsättningarna förbättrades. De politiska partierna var till en början oeniga om det statliga partistödet. Snart uppnåddes dock en principiell samsyn. Denna manifesterades i 1969 års riksdagsbeslut som innebar att kommuner och landsting gavs rätt att bevilja anslag till de partier som är representerade i fullmäktige.

Införandet av det kommunala och landstingskommunala partistödet var ett led i en strävan att enligt rikspolitisk modell förnya kommunal- politiken. Genom livaktigare partipolitik, majoritetsstyre och ”parla- mentarism” skulle den lokala och regionala demokratin stärkas.

Folkrörelserna blir en del av etablissemanget

Under den snabba men stabila utvecklingen av välfärdssamhället for— mades dialogen mellan motsatta politiska aktörer till en svensk institu- tionell tradition. Det blev allt vanligare att regeringen och organisatio- nerna möttes och löste politiska problem på ett pragmatiskt och lågmält sätt. Därmed kom organisationernas roll i den politiska processen att både legitimeras och institutionaliseras.

De sociala och ekonomiska reformer som partier och folkrörelser på olika sätt verkade för, kom i stor utsträckning att handla om utbyggd kommunal service. De folkrörelser som tidigare ”tagit saken i egna hän- der” fick nu se en hel del av verksamheten tas över i kommunal regi. Organisationerna hade arbetat för att skapa medvetenhet om sociala problem och politikerna hade åtagit sig att lösa dem. Därmed hade man placerat frågorna på den politiska dagordningen och förändrat politi- kens gränser. Politisk enighet om behovet att lösa ett socialt problem kom 1 efterkrigstidens Sverige 1 mycket att resultera i uppgifter för stat- liga eller kommunala organ. Även om folkrörelserna behöll flera vikti- ga uppgifter började många medbörgare uppfatta staten och kommu- nerna som serviceorganisationer och i den politiska debatten lanserades begreppet servicedemokrati.

Välfärden byggs genom stora reformer

Industrisamhället ledde till ett antal stora reformer som främst syftade till att öka löntagarnas trygghet. Denna ökade trygghet var ett sätt att fördela industrisamhällets frukter på ett rättvist sätt. Genom att med- borgarna slapp känna ständig oro för sjukdomar, skador, arbetslöshet, graviditet och pensionering kunde de samtidigt lägga ner mer energi på produktionen av varor och tjänster i arbetslivet och på vidareutbildning och personligt engagemang i förenings- och samhällsliv. Reformerna gjorde det också möjligt för kvinnorna att på allvar ta en plats på arbets- marknaden.

Reformerna handlade i stor utsträckning om familjepolitiken. Folkpension infördes och byggdes senare ut med allmän tilläggspension (ATP). Barnbidrag med samma belopp till alla barn infördes. Ett omfat- tande bostadsbyggande startades med syfte att bygga bort bostadsbris— ten och höja bostadsstandarden. Staten ansvarade för finansieringen och'kommunerna för planeringen. Vi fick ett nytt sjukförsäkringssystem och en ny arbetsmarknadspolitik. Genom att staten tog hand om det mesta av finansieringen av försäkringskassorna och arbetslöshetskas- sorna fick staten också ett stort inflytande över dessa. Att arbetslöshets- kassorna ändå behölls i facklig regi har betytt mycket för de fackliga organisationernas medlemsrekrytering.

Kommunerna fick i uppgift att bygga upp grundskolan och

gymnasieskolan, att bygga bostäder och att tillhandahålla barnomsorg och äldreomsorg. Samtidigt som detta bidrog till att öka medborgarnas välfärd var utbildning, sunda bostäder och fungerande barnomsorg nöd- vändigt för att människorna skulle kunna delta i arbetslivet och för att öka produktiviteten.

Att förstärka och förbättra verksamheten genom ökad effektivitet och produktivitet blev en genomgående trend i samhället. Det huvud- sakliga receptet var centralisering, specialisering och stordriftsfördelar. Detta kom att få stora konsekvenser. Många gånger var förändringarna av den arten att de ledde till en sådan ökning både av kvaliteten och effektiviteten att man inte såg myntets baksida.

Avståndet mellan å ena sidan medborgarna och å andra sidan specia- listerna och makthavarna ökade både bokstavligt och bildligt. Medborgarengagemanget ersattes i ökande utsträckning av experter och specialister som betalades över skatten.

Arbeskraftsinvandringen är omfattande

Före andra världskriget var utvandringen större än invandringen. Allt sedan dess har förhållandena varit de omvända. Under 1940—talet var immigranterna framför allt flyktingar från grannländer och överlevande från tyska koncentrationsläger. Många av dessa invandrare har stannat kvar i Sverige och funnit sig väl till rätta, men har samtidigt kvar kon- takterna med de forna hemländerna.

Invandringen under 1950- och 1960-talen hade en annan karaktär. Den växande svenska industrin hade då ett stort behov av arbetskraft. Den svenska befolkningen räckte helt enkelt inte till. I många fall sked- de då en aktiv värvning av arbetskraft i utlandet. I dessa fall var bostad och försörjning ofta ordnat från början. De flesta invandrarna kom då från Norden, särskilt Finland, och från Sydeuropa, särskilt Italien och Jugoslavien. Det fanns dock inga restriktioner för invandringen förrän 1967, då man började ställa krav på invandrare att ha både arbete och uppehållstillstånd ordnat före inresan till Sverige.

Medborgarna får ännu bättre utbildning och mer information

Industrialismen hade bidragit till att höja medborgarnas utbildningsni- vå. Men samhällsutvecklingen gick vidare och krävde allt bättre kun- skaper bland medborgarna. Industrin efterfrågade tekniska experter. Den växande offentliga sektorn behövde experter inom omsorg, vård, socialt arbete och administration.

Vid 1940-talets slut gick barn och ungdomar i genomsnitt sex år i sko- lan. Tre procent av ungdomarna tog studenten. I början av 1960-talet infördes grundskolan vilket innebär att alla som är födda i Sverige och yngre än 40 år har gått minst nio år i skola. Ungdomarna går i dag i

genomsnitt nästan 12 år i skolan och 90 procent avslutar gymnasiesko- lan. På 1960-talet påbörjades också en omfattande utbyggnad av uni- versiteten och högskolorna. Studiestödet gav de ekonomiska förutsätt- ningarna för betydligt fler ungdomar att bedriva akademiska studier. Dessutom började vuxenutbildningen att byggas ut.

Under 1950-talet startade regelbundna TV-sändningar och snart till- kom en andra och en tredje radiokanal. Flera dagstidningar lades ner medan de stora tidningarna ökade sin upplaga, utökade sitt redaktio- nella material och konsoliderade sin ställning. Tidningarna hade fortfa- rande en stark partiprofilering och det var särskilt de borgerliga tid- ningarna som det gick bra för.

Tidningarna sågs som mycket viktiga i ett demokratiskt samhälle. De skulle ge medborgarna information inför ställningstaganden i samhälls- frågor, de skulle ge fristående kommentarer till vad som hände i sam- hället och de skulle som allmänhetens företrädare kritiskt granska de inflytelserika i samhället. När tidningarna fick ekonomiska svårigheter och de politiska partierna inte ville eller inte ansåg sig ha resurser att stödja sin press, blev detta i stället en uppgift för staten. I början av 1970- talet infördes ett presstöd i form av ett produktionsbidrag. Detta stöd gavs till de näst största tidningarna på olika orter och skulle därmed också främja den massmediala mångfalden.

2.4. Mot ett postindustriellt samhälle?

Redan på 1950-talet kunde de första tecknen iakttas som visade att indus- trisamhället höll på att kulminera. Bruttotillväxten på arbetsmarknaden var inte längre ett resultat av industrins utbyggnad utan av utbyggd offentlig sektor. På 1960-talet började sysselsättningen minska inom industrin, till följd av rationalisering och hårdnande internationell kon- kurrens. I stället ökade sysselsättningen markant inom tjänstesektorn. En allt större del av de mänskliga resurserna användes till att upprätthålla den samhällsservice som de stora reformerna avsåg att garantera.

Denna utveckling har sedan 1960-talet blivit starkare och tydligare. År 1995 hade andelen sysselsatta inom industrin minskat till samma nivå som 1910, samtidigt som produktiviteten var många gånger större. Antalet anställda inom den privata tjänstesektorn hade år 1995 ökat till 1 260 000. Därtill kommer ökningen av den offentliga sektorn, som i huvudsak pro- ducerar tjänster.

Denna förändring har lett till stora ekonomiska påfrestningar i samhäl- let. Det handlar inte om konjunkturernas uppgångar och nedgångar, utan om en större, strukturell kris. Industrisamhällets standardökning och soci- ala utjämning har brutits. Samtidigt ökar de ekonomiska klyftorna i sam- hället. Det postindustriella samhället innebär att industrialismens värdering av centralisering och stordriftsfördelar som det mest effektiva börjar ifrå- gasättas av allt fler. Decentralisering, anpassning och flexibilitet betrak- tas i stället som effektiva förhållningssätt. Samhället bryts upp i mindre beståndsdelar som utvecklas alltmer olika. Individuella och lokala pro- jekt får en större betydelse. Utifrån dessa projekt bygger medborgarna nya nätverk.

I arbetslivet övergår vi nu från att tillverka varor åt varandra till att erbjuda varandra tjänster. De ekonomiska, kulturella, sociala och poli- tiska konsekvenserna av denna förändring kan komma att bli minst lika stora som när vi för hundra år sedan övergick från att producera mat till oss själva till att tillverka varor åt varandra.

Övergången från jordbrukssamhället till industrisamhället var en gan- ska kaotisk tid och det är även det skifte som samhället nu genomgår. Nya strukturer verkar samtidigt med gamla strukturer, nya värderingar existerar parallellt med gamla. Osäkerheten om framtiden är stor. Förra gången kom mycket av kapitalet, inspirationen och idéerna från utlan- det. Den här gången är Sverige ännu mer öppet mot utlandet; genom EU-medlemskapet, annat internationellt samarbete, större rörlighet över gränserna för människor, kapital, information, kultur och miljö- konsekvenser. Det postindustriella Sverige kommer att utvecklas på dessa villkor. i

Även om det finns oro och osäkerhet inför framtiden, så innebär varje

samhällsskifte stora möjligheter för medborgarna att tillsammans forma det nya samhället. Demokrati är den grund som gör det möjligt för alla att, på lika villkor, vara med om detta. Samtidigt kommer samhällsut- vecklingen att tvinga fram förändringar av de demokratiska traditioner och institutioner som är barn av industrisamhället.

Hur ser då de demokratiska strukturer ut som kvarstår, försvinner, omformas eller nyskapas på tröskeln till det postindustriella samhället?

Riksdagen utvecklar arbetsformerna

Riksdagens sociala sammansättning har i stor utsträckning ändrats under industrialismen. De största förändringarna är att lantbrukarnas andel minskat kraftigt och att ”proffspolitikernas” och de offentlig- anställdas andel ökat kraftigt. De största skillnaderna mellan riksdags- ledamöterna och väljarna handlar om ålder, yrkestillhörighet, ägande av bostad och utbildning.

Riksdagsledamöternas och väljarnas åsikter stämmer dock ganska bra överens. I boken Vetenskapen om politik redovisar professor Sören Holmberg vid Göteborgs universitet en mätning från 1994. I denna mät- ning jämfördes riksdagsledamöternas och väljarnas uppfattningar i 20 olika sakfrågor. Åsiktsskillnaderna redovisades på en skala från noll till 100 procent, där noll stod för ingen skillnad och 100 för total skillnad i åsikter. Den genomsnittliga åsiktsskillnaden visade sig då uppgå till 14 procent. Åsiktsöverensstämmelsen varierar dock mellan olika sakfrå- gor.

När enkammarriksdagen infördes i början av 1970-talet fick riksdagen en helt ny organisation med 16 fackutskott. Den organisation som då infördes har därefter inte förändrats nämnvärt. Utskottens sammanträ- den är slutna och allmänheten och massmedierna inte har tillträde. Sedan 1988 finns dock en möjlighet för utskotten att ordna offentliga utfrågningar.

Ibland har idén om att göra alla utskottssammanträden offentliga framförts i debatten. Det främsta argumentet för att öppna utskottens sammanträden är att allmänheten direkt eller via massmedier skulle kunna få en bättre bild av beslutsprocessen i riksdagen genom att ta del av det underlagsmaterial som utskotten arbetar med och studera hur partierna argumenterar och intar sina ståndpunkter, hur koalitioner och skiljelinjer växer fram etc.

Ett argument mot en sådan ordning är att partierna skulle dra sig för att visa sina kort offentligt och på ett tidigt stadium. Utskottssamman- trädena skulle därför bli mer formaliserade än i dag och den avgörande diskussionen skulle föras i andra forum än i utskotten. Syftet med öppna utskottssammanträden skulle därmed inte infrias.

Samhällsutvecklingen har lett till att riksdagens ställning i den politis- ka debatten försvagats. Viktiga politiska diskussioner startas i massme-

dierna och på annat håll. De politiska partierna gör sällan sina utspel i riksdagen. Genomslaget blir större om utspelen görs i massmedierna. Ofta finns en genomtänkt strategi bakom lanseringen av politiska för- slag och idéer; det gäller att få massmedier att ”nappa”.

För att lättare få till stånd debatter i aktuella frågor har riksdagen under 1996 infört regler som innebär att statsråden får kortare tid på sig för att svara på ledamöternas frågor och interpellationer. Företrädare för regeringen måste också vara i riksdagen oftare för att svara på direk- ta frågor från ledamöterna.

Hösten 1994 beslutade riksdagen att förlänga mandatperioden från tre till fyra år med retroaktiv verkan. Denna återgång till fyraåriga man- datperioder motiverades med att tre år var en för kort period och att de politiska organens handlingskraft på alla nivåer därigenom försvagats. Detta kan också uttryckas som att den politiska majoriteten inte hinner genomföra sin politik.

Samtidigt bibehölls den gemensamma valdagen för riksdags- och kommunalval. I och med detta förkastades den tidigare avvägningen mellan de politiska organens arbetsro och väljarnas möjlighet att med rimligt korta intervaller påverka den politiska utvecklingen. Det sist- nämnda fick stå tillbaka för att möjliggöra ökad politisk handlingskraft.

Kommunerna får fler uppgifter och större självständighet

Trenden mot ökad decentralisering och att beslut skall fattas av de berörda eller åtminstone så nära dessa som möjligt har märkts mycket tydligt i den kommunala utvecklingen. Staten har lämnat över en rad uppgifter till kommunerna. I de flesta fallen har staten ändå behållit inflytande över verksamheten genom mål- och resultatstyrning. Denna styrform har ersatt regelstyrningen. Tanken är att staten skall försäkra sig om att vissa för medborgarna väsentliga värden garanteras. För sta- ten är det då viktigt att vissa saker görs, men det är kommunerna som bestämmer hur sakerna skall göras. Samtidigt har en rad olika statsbi- drag riktade mot speciella verksamheter ersatts med ett generellt stats- bidrag som kommunerna fritt disponerar. Inom de kommunala nivåer- na har också skett ett byte av huvudman i och med att landstingen genom ädelreformen m.m. lämnat över ett antal uppgifter till primär- kommunerna.

Konflikt mellan centralstyrning och självbestämmande

Utvecklingen mot större lokalt självbestämmande tycks ha välkomnats av alla parter. Den har dock inte varit problemfri. När staten lagt över stora uppgifter på kommunerna och samtidigt i praktiken kraftigt begränsat deras möjligheter att expandera sina ekonomier har kommu- nerna pressats till mycket kraftiga besparingar, nedskärningar av verk—

samhet och andra drastiska åtgärder. Olika kommuner har också haft olika ekonomiska och sociala förutsättningar. Det utökade kommunala självbestämmandet har lett till allt större olikheter mellan kommuner, både till följd av olika förutsättningar och som en följd av att man fattat olika beslut.

Ett stort problem har varit bristen på konsekvent ansvarsfördelning eller snarare svårigheten att dra gränser mellan olika kompetensområ- den. Å ena sidan skall kommunerna ha stort självbestämmande, å andra sidan måste hela befolkningen tillförsäkras vissa rättigheter. Förslag om skyldighet för kommuner att ha bibliotek och gratis bokutlåning eller förslag om förbud för kommuner att ta betalt för maten i skolan inne- bär att befolkningen tillförsäkras vissa rättigheter, men leder samtidigt till en inskränkning i det kommunala självbestämmandet.

Ett annat exempel är socialtjänstlagen som stadgar att den enskilde kan ha rätt till bistånd som tillförsäkrar honom eller henne en skälig levnads- nivå. Det finns också beloppsrekommendationer från Socialstyrelsen, en statlig myndighet. Beslut om bidrag fattas emellertid av kommunens soci— alnämnd eller motsvarande. Detta beslut kan dock överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det är alltså kommunen som betalar, men statliga domstolar som slutgiltigt bestämmer hur mycket som skall betalas.

Med en fortsatt utveckling mot ökad decentralisering, beslut nära medborgarna och större olikheter i besluten kommer dessa problem att bli allt vanligare. Detta kommer att framtvinga en diskussion om på vil- ken nivå olika typer av beslut bör fattas och om och när avsteg kan göras från principen att den som bestämmer också har det ekonomiska ansva- ret.

Kommunerna organiserar sig som de vill

Samtidigt med att kommunerna ålagts allt större uppgifter har de också fått en större frihet att själva bestämma hur de skall organisera arbetet. Tidigare var den kommunala organisationen detaljreglerad i kommunal- lagen. Så sent som i början av 1980-talet, visste den medborgare som lärt sig hur den egna kommunen var organiserad, också hur alla andra kom- muner var organiserade. I mitten av 1980-talet startade frikommunförsö- ket som gav över 30 kommuner och ett par landsting möjlighet att pröva en alternativ nämndorganisation, som man själv utformade. De goda erfarenheterna av försöket lade grunden för 1992 års kommunallag som gav alla kommuner möjlighet att själva utforma sin organisation.

De organisationsförändringar som sedan kom var nödvändiga för att kommunerna med begränsade ekonomiska resurser skulle kunna lösa både de traditionella och alla nya uppgifter som de ålagts. En viktig del av förändringarna innebar ofta att ändra om och slå ihop nämnder och förvaltningar. Detta blev också fullt möjligt med den nya kommunalla- gen.

Flertalet kommuner har efter organisationsförändringar behållit en sek- torsindelad nämndorganisation; med utbildning, socialtjänst, fritid och kultur etc. I januari 1995 hade 241 kommuner en sådan traditionell organisation. Sammanlagt 33 kommuner hade i stället en funktionell organisation, ofta med uppdelning på beställare och utförare. I åtta av kommunerna kombineras detta med kommundelsnämnder. Övriga fjor- ton kommuner hade kommundelsnämnder i hela kommunen.

Antalet ordinarie förtroendeuppdrag i kommunerna var år 1964 sam- manlagt 114 000. Efter kommunsammanläggningarna fanns det år 1974 sammanlagt 42 000 uppdrag. Antalet uppdrag ökade fram till 1986 och var då drygt 46 000. Därefter har antalet uppdrag minskat. Från 1989 till 1995 minskade antalet uppdrag med 5 500. I dag finns 40 000 ordinarie uppdrag och 32 000 ersättare. Ungefär fyra av tio uppdrag innehas av kvinnor.

Våg efter våg av kommunala inflytandeprojekt

De storkommuner som tillkom genom kommunsammanläggningarna i början av 1970-talet har hela tiden försökt utveckla den kommunala demokratin. Väl medvetna om det farliga i att generalisera komplexa och olikartade förändringar vill vi ändå peka på tre olika förändrings- vågor.

Den första vågen gick ut på att förstärka medborgarinflytandet genom att flytta ner den representativa demokratin. Detta manifestera- des med kommundelsråd och kommundelsnämnder som skulle ha bätt- re kontakt med medborgarna än de centrala nämnderna. Förankringen skulle bli bättre och vissa beslut skulle kunna fattas lokalt.

Den andra vågen innebar ett försök att skapa ett slags individuellt brukarinflytande genom att betrakta medborgarna som kunder. Politiken och politikerna skulle endast ta hand om övergripande frågor och ange ramar. Inom dessa ramar skapades en ”marknad” på vilken kunder agerade med kraft av rätt att välja mellan institutioner, skol- peng, checkar, ”vouchers” etc. Kundvalsmodellen skulle ge inflytande på ett nytt sätt.

Den tredje vågen som nu rullar in handlar om att förstärka brukarin- flytandet underifrån; att underlätta, stödja och skapa goda förutsätt- ningar för människorna att själva bestämma och ta ansvar. Brukarinflytande, lokala organ och institutionsstyrelser är exempel på detta.

Parallellt med den tredje vågen rullar den första och andra vågen vidare. Nya kommuner inrättar kommundelsnämnder och diskuterar direktval till dessa. Andra kommuner utvecklar kundvalsmodellen som en möjlighet för medborgarna att utöva påtryckningar mellan valen.

Den representativa demokratin flyttas ner

Målen med den första vågens kommundelsnämnder har varit två; att för- djupa demokratin och att spara pengar. Demokratin fördjupas genom att avståndet minskar mellan väljare och valda och ekonomin förbättras genom införande av ”geografiska resultatenheter” nära den praktiska verk- samheten. Kritikerna har hävdat att en ny byråkrati byggs upp utan att de två målen uppnås, och att en kundvalsmodell skulle vara mer effektiv. Andra kritiker har också hävdat att införandet av kommundelsnämnder varit ett försök att göra kraftiga besparingar med bibehållen politisk legiti- mitet.

Ätskillig forskning och utredningsarbete har ägnats åt effekterna av kom- mundelsnämnder. Resultaten varierar mycket mellan olika kommuner och kommundelar. Genomgående redovisas positiva erfarenheter av lokalpoli- tiker, förvaltningar och partiföreningar. Kommundelspolitikerna har blivit generalister i stället för sektorspolitiker och de har fått bättre insyn och inflytande. Medborgarnas attityder är mer skiftande. Kontakten med de förtroendevalda har knappast förbättrats på något avgörande sätt. Kommundelsnämndema har också förknippats med nedskärningar och dålig kommunal ekonomi.

Medborgarna blir kunder

Den andra vågens kundvalsmodell var ett radikalt avsteg från tidigare demokratitraditioner. En kund utövar inte sitt huvudsakliga inflytande genom att välja mellan partier eller personer utan genom att välja mel- lan att köpa eller inte köpa. Även om kunden kan klaga eller berömma och försäljaren kan göra marknadsundersökningar, så är själva köpet det centrala. Den praktiska konsekvensen av att betrakta medborgaren som kund blev att göra de arenor där han eller hon kan uppträda som kund så stora som möjligt. Detta kan i princip ske på två sätt.

Ett sätt är att kommunen driver verksamhet i egen regi eller på entre- prenad och ger medborgarna skattefinansierade resurser, t.ex. Skolpeng, och möjlighet att välja bland olika alternativ. Detta skulle kunna beskri- vas som en fiktiv marknad med ofullständiga valmöjligheter. Ett annat sätt är att verksamhet avknoppas från kommunen genom privatisering. En skattesänkning ger sedan medborgarna resurser att agera på den nya privata marknaden. I praktiken har endast den första varianten tilläm- pats.

Förespråkarna för kundvalsmodellen menar att den ger medborgarna ett direkt inflytande över om och hur de vill utnyttja den kommunala ser- vicen, att den ger ett mått på vad medborgarna vill betala för och därför kommer att leda till en anpassning av serviceutbudet och samtidigt bidra till kostnadseffektiv verksamhet. I själva verket har kundvalsmodellen främst handlat om ideologiska förändringar. Modellen har blivit praktiskt

genomförd endast i mycket begränsad utsträckning.

Kritikerna framhåller att enskilda kunder sällan har särskilt stort in- flytande över utbudet; endast genom att tillsammans diskutera, argu- mentera och kompromissa kan man påverka inriktning och utbud i någon större omfattning. Kritikerna menar också att kundvalsmodellen kan leda till en individualisering som hotar att erodera det sociala kapital som finns i form av tillit, förtroende och hänsyn, vilket bygger på att människor träf- fas och samverkar.

Medborgarna bestämmer själva — tillsammans

Den tredje vågens underifrånperspektiv innebär ett brott mot de demo- kratiska traditionerna som hittills alltid betonat den representativa demo- kratin. Möjligheten till direkt demokrati via kommunalstämma eller all- män rådstuga avskaffandes med 1953 års kommunallag. Därefter har ton- vikten legat på att förbättra den representativa demokratin.

Under 1980-talet påbörjades en diskussion om brukarinflytande och brukarmedverkan. Brukarinflytande sågs som en möjlighet för de med- borgare som utnyttjade vissa kommunala tjänster, att vara med och påverka utformning och kvalitet på dessa genom att delta i den konkre- ta beslutsprocessen. Brukarmedverkan sågs som deltagande i verksam- heten, till exempel i arbetet på en förskola. I dagligt tal avses med bru- karinflytande allt från samråd till formaliserat beslutsfattande där de som nyttjar tjänsterna är engagerade.

För att underlätta självförvaltning har kommunallagen tillförts bestämmelser om villkorad delegation och om självförvaltningsorgan. Den villkorade delegationen innebär att en kommunal nämnd uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar. Den anställde får dock fatta beslutet först sedan han eller hon samrått med eller fått ett god- kännande av företrädare för dem som utnyttjar tjänsterna. Denna modell tillämpas i skolor, inom barnomsorgen och i byar med självför- valtningsråd.

År 1994 tillkom bestämmelser om självförvaltning i kommunallagen. Dessa innebär att en nämnd kan uppdra åt ett självförvaltningsorgan att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institu- tion. Ett självförvaltningsorgan skall bestå av företrädare för dem som nyttjar anläggningen eller institutionen och för de anställda. Ledamöterna utses av nämnden på förslag av nyttjarna respektive de anställda. Självförvaltningsorganen får dock inte omfatta ett geografiskt område.

Som ett led i att förstärka den lokala demokratin har i flera samman- hang diskuterats möjligheten att kommunfullmäktige utser en slags par- tipolitiskt oberoende nämnd, efter omröstning bland medborgarna i det berörda området i stället för på partipolitiska grunder. Detta skulle kunna liknas vid ett geografiskt självförvaltningsorgan. Hittills har en

sådan nämnd utsetts i Svågadalen i Hudiksvalls kommun. Planer på att starta sådana nämnder finns på ytterligare några platser.

Öppna nämndsammanträden m.m.

År 1994 fick kommunerna möjlighet att ordna öppna nämndsammanträ- den. Syftet var att underlätta för medborgarna att få insyn i det kommuna- la beslutsfattandet. Våren 1996 hade ett trettiotal kommuner beslutat att ha öppna nämndsammanträden. Det är framför allt kommuner med kom- mundelsnämnder som satsat på detta och då har sammanträdena ofta före- gåtts av en frågestund för åhörarna.

Ett argument för att ha öppna nämndsammanträden är att flera viktiga frågor flyttats från fullmäktige till nämnderna. Ökad insyn och öppenhet är ett sätt att minska människors misstänksamhet mot hur politiska beslut kommer till och vad politikerna har för sig. Argumenten mot öppna nämn- der är att ledamöterna låser fast sig i partipositioner och därmed inte för- mår att föra förtroliga samtal, att vissa frågor görs upp vid sidan av sam- manträdena, att starka påtryckningsgrupper genom sin närvaro kan påver- ka besluten samt att praktiska problem kan uppstå med sammanträdeslo- kaler.

Många kommuner arbetar också för att göra fullmäktigemötena mer intressanta med frågestunder och stramare debattregler. I Sundsvalls kom- mun har man infört en slags offentliga förhör med facknämndernas ordfö- randen och förvaltningschefer samt med de kommunala bolagens ordfö- randen och VD, till stor del baserat på synpunkter som medborgarna i för- väg lämnat in.

Ungdomsråd

För att öka ungdomarnas intresse för politiska frågor och för att ge ungdo- marna ett lokalt inflytande har flera kommuner tagit initiativ till ungdoms— råd, ungdomsfullmäktige eller liknande. Syftet med ungdomsråden är att ta tillvara de ungas åsikter och att förbättra kontakten mellan ungdomar och beslutsfattare. Dessa fungerar därför som rådgivande organ till kommunens politiska ledning i frågor som mer eller mindre direkt rör ungdomar. Arbetssätt och metod att utse råden varierar mellan olika kommuner. En vanlig arbetsmetod är obyråkratiska samråd. Oftast rekryteras represen- tanterna genom skolan eller föreningslivet. Enligt Ungdomsstyrelsen fanns det år 1995 ungdomsråd i cirka 50 kommuner och i ytterligare 25 kommu- ner var de under bildande. Antalet aktiva ungdomsråd varierar dock starkt över tiden beroende på intresset bland kommunens ungdomar.

Partierna blir väljarpartier i stället för medlemspartier

De etablerade politiska partierna bildades, som framhållits, samtidigt som jordbrukssamhället övergick till ett industrisamhälle. Under hela industri- samhället fungerade partierna i stor utsträckning som representanter för olika klassintressen. Genom att partierna aktivt var med och byggde upp välfärden i offentlig regi etablerade de ett intimt förhållande till staten.

Detta förhållande kvarstår samtidigt som det postindustriella samhället medför förändringar av klasstrukturen. De politiska partierna undviker i dag i allt större utsträckning att ta ställning för olika särintressen. I stället finns det en tendens till att de säger sig ta ansvar för helheten,t.o.m. i sådan utsträckning att de kan upplevas som systemförsvarare.

Industrisamhällets partier ställs inför nya utmaningar

När de etablerade partiernas förmåga att fungera som effektiva och vita- la länkar för medborgerliga opinioner ifrågasätts och de blir, eller åtmins- tone betraktas som, en del av etablissemanget skapas en grogrund för nya protest- och utmanarpartier.

Ett uttryck för de starka strömningarna mot etablissemanget i svensk politik finns på lokal nivå. Sammanlagt 123 lokala partier har i dag representation i olika kommunfullmäktige runt om i landet. De lokala partiernas företrädare brukar framhålla de etablerade partiernas oför- måga att fånga upp sådana problem som verkligen berör medborgarna i det lokala området. Dessa upplevs ofta bjuda ut ett nationellt åsikt- spaket med svag anknytning till lokala förhållanden.

De etablerade partierna kan sägas vara barn av industrisamhället. När nu detta är på väg bort får också de etablerade partierna problem. En del forskare och debattörer går till och med så långt som att tala om en kris för dessa partier.

Samhällsutvecklingen har också lett till att flera nya partier tagit sig in i riksdagen. Efter 1988 års val tog Miljöpartiet plats i riksdagen. Det var första gången på över 70 år som ett nytt parti tagit sig in i riksdagen. Tre år senare tog Kristdemokraterna och Ny Demokrati plats i riksdagen. Miljöpartiet nådde då inte upp till fyraprooentsspärren och förlorade därmed sina riksdagsmandat. Genom politiskt arbete på den kommuna- la nivån upprätthöll Miljöpartiet verksamheten och kunde efter 1994 års val åter ta plats i riksdagen. Kristdemokraterna kvarstod i riksdagen, medan Ny demokrati förlorade större delen av sina väljare och därmed också sina riksdagsmandat.

Partiväsendets ställning är intimt sammankopplat med förtroendet för välfärdsstaten. Under uppbyggnaden av välfärdsstaten har partierna spelat en helt dominerande roll. När välfärdsstaten inte längre förmår leverera service i nöjaktig omfattning drabbar medborgarnas missnöje även partierna.

Problemen visar sig på två sätt; i partiernas förhållande till sina med- lemmar och i partiernas förhållande till sina väljare.

Partierna får allt färre medlemmar

De politiska partierna har många gånger svårt att upprätthålla aktivitet och engagemang på den lokala nivån. Med undantag för ett fåtal särskilt heta frågor har partierna svårt att samla medlemmarna till diskussioner, oavsett om ämnena är lokala, regionala, nationella eller globala. Färre än tre procent av befolkningen är aktiva i ett politiskt parti och andelen minskar, samtidigt som medborgarnas politiska intresse ökar. När med- borgarna vill påverka samhällsutvecklingen vänder de i allt större utsträckning partierna ryggen.

Dessutom har väljarnas känsla av partianhängarskap och partiidenti- fikation minskat drastiskt. Den utvecklingen sammanfaller med en all- mänt minskad tilltro till olika samhällsinstitutioner och med en växande misstro mot partier och politiker.

De politiska partierna hade som flest medlemmar när industrisamhäl- let kulminerade. Därefter har andelen medborgare som är partimed- lemmar minskat kraftigt. År 1960 hade partierna omkring 1,5 miljon medlemmar. Trettio år senare fanns det ungefär lika många medlemmar, men samtidigt hade befolkningen ökat med nästan 1,1 miljon invånare.

År 1991 avskaffade Socialdemokraterna kollektivanslutningen. Detta innebar att partiet tappade nästan 800 000 medlemmar. Men det är inte bara socialdemokraterna som har förlorat medlemmar under 1990-talet. Samtliga partier utom kristdemokraterna har haft en negativ trend. Framförallt är det tre partier — Centerpartiet, Moderaterna och Folkpartiet — som brottas med stora rekryteringsproblem. Mellan 1992 och 1995 förlorade partierna tillsammans drygt 80 000 medlemmar.

Under den senaste 20-årsperioden har den andel av befolkningen som är medlemmar i politiska partier minskat kraftigt. Framför allt har män- nens deltagande minskat. Ett gap mellan män och kvinnor på sju pro— centenheter år 1976, hade år 1994 minskat till två procentenheter.

I sammanhanget bör noteras att det inom flera partier är möjligt att vara aktiv utan att vara medlem. Det har helt enkelt blivit vanligare att sympatisörer arbetar med partiernas politiska arbete, utan att de for- mellt blivit partimedlemmar. Inom åtminstone ett parti pågår också en diskussion om lokalt medlemskap. Detta innebär att man blir medlem i den lokala partiorganisationen, men inte i riksorganisationen.

Statistiska Centralbyrån genomför regelbundet urvalsundersökningar av svenska folkets levnadsförhållanden. Ett av de områden som under- sökts är politiska resurser. Undersökningarna genomförs i intervjuform med personer i åldrarna 16-84 år.

Diagram 2: Medlemskap i politiska partier bland män och kvinnor.

ty Personer 16—74 år. 1976—1994. Procent. 0 20

|:] Mån 18 Båda könen » Kvinnor

16

14

12

10

om

]) Uppgifter saknas för år 1977. Källa: Statistiska Centralbyrån. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994.

SCB:s undersökningar visar att andelen partimedlemmar under samma period minskat i alla åldrar. Särskilt har andelen ungdomar minskat. I åldrarna 16-44 år är 4-6 procent medlemmar i ett parti,i åldrarna 45-74 är siffran 12-14 procent.

År 1994 var cirka 640 000 personer anslutna till ett politiskt parti. Detta motsvarar 9,4 procent av den aktuella befolkningen. En fjärdedel av de partianslutna uppgav att de antingen hade något förtroendeupp- drag eller på annat sätt deltog aktivt i partiets verksamhet.

Bland de 640 000 partimedlemmarna fanns omkring 365 000 män (10,8 procent av samtliga män 16-84 år) och 275 000 kvinnor (7,9 pro- cent). Det är främst de medelålders och äldre männen, 45-84 år, som är överrepresenterade. Bland manliga pensionärer är nästan var femte ansluten till ett politiskt parti. Med sjunkande ålder minskar antalet medlemmar successivt. I åldersgruppen 16-24 år är sju procent av poj- karna och tre procent av flickorna medlemmar i ett politiskt parti. De politiska partiernas rekryteringsproblem kan också illustreras av det faktum att hälften av den vuxna befolkningen är under 45 år, samtidigt som knappt en tredjedel av alla partimedlemmar är under 45 år. De fles- ta är äldre.

Diagram 3: Medlemskap och aktiviteter inom politiska partier. Personer 16—84 år. 1992/93. Procent.

Män, 16—24 år 25—44 år 45—64 år 65—84 år

Kvinnor, 16—24 år 25—44 år 45—64 år 65—84 år

Samtliga män Samtliga kvinnor

Ej tacklärda arbetare Facklärda arbetare

Lägre tjänstemän Tjänstemän på mellannivå Högre tjänstemän Jordbrukare Ensamtöretagare Företagare med anställda

Stockholm

Göteborg och Malmö Större städer Södra mellanbygden

Norra tätbygden Norra glesbygden

Intödda svenskar Naturaliserade invandrare

Utlänska medborgare

Samtliga

Källa: Statistiska Centralbyrån. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994.

I diagram 3 framgår vidare att jordbrukare är den grupp som har den i särklass högsta graden av partianslutning. Även företagare med anställ- da och högre tjänstemän har en förhållandevis hög anslutningsgrad. När det gäller geografisk spridning tycks förhållandet vara så att andelen partianslutna är mindre desto mer tätbebyggt ett område är. Det är i

0 5 10 1 5 _ Förtroendeuppdrag

20

Övriga aktiva medlemmar

' Passiva medlemmar

25 30 Procent

storstäderna som den lägsta andelen partimedlemmar finns.

36,3

Andelen medborgare som är aktiva i de politiska partierna var år 1978 fem procent men hade år 1994 nästan halverats. Framför allt är det män- nen som blivit mindre politiskt aktiva. Numera är andelen politiskt akti- va kvinnor nästan lika stor som andelen politiskt aktiva män.

Också deltagandet i möten och andra sammankomster i politiska par- tier har minskat under den senaste 20-årsperioden. 1976 deltog mellan nio och tio procent av hela befolkningen i politiska möten. År 1994 del- tog mellan sex och sju procent. Utvecklingen har gått upp och ner, men den långsiktiga trenden när det gäller mötesdeltagande är klart min- skande, särskilt bland män.

Partierna är väl medvetna om det sjunkande medlemsantalet och den minskande aktiviteten bland medlemmarna och arbetar på olika sätt för att förändra detta. Samtidigt vinnlägger sig partierna utåt om att fram- stå som medlemspartier. Men medlemmarnas möjligheter att påverka partiets politik är väsentligt mer begränsade än vad partiernas stadgar ger intryck av. Detta betyder inte att partierna är oemottagliga för impulser. Det kan till och med vara så att partiledningarna genom den allt stridare strömmen av opinionsundersökningar har en bättre kun- skap om hur medborgarna tycker och tänker än de någonsin haft tidi- gare. Men då handlar det i regel om partiets väljarkår i dess helhet, inte enbart de egna medlemmarna.

Det ökade tempot inom politiken och internationaliseringen har fått konsekvenser för partiernas interna beslutsprocesser. Tendensen är att medlemspartiet, med många och aktiva medlemmar som bär upp parti- et och har inflytande över dess politik, är på väg att försvinna. Det blir allt färre medlemmar och de blir allt mindre aktiva. Samtidigt har en maktförskjutning ägt rum från partimedlemmar till partiledningar.

Det som växer fram i stället kan kanske kallas för väljarpartiet. Ett parti med ett program som syftar till att maximera antalet väljare. Ett parti där partiledningen har stor makt, men ändå förmår att ge medbor- garna inflytande. Det finns i dag goda möjligheter för en partiledning att hålla sig informerad om väljarnas uppfattningar. Precis som medlems- partiet kan väljarpartiet fungera som en länk mellan medborgaren och beslutsfattarna. Men det kräver nya organisatoriska strukturer för en fortlöpande dialog med medborgarna.

En konsekvens är dock att medborgarna, även om de behåller sitt inflytande, inte kommer att bli delaktiga i samhällsutvecklingen. Det finns risk för att det utvecklas en slags ”åskådardemokrati”. En annan konsekvens är att grundläggande värderingsskillnader som finns i sam- hället och som traditionellt återspeglas i de politiska partiernas program får svårare att prägla den politiska dialogen.

Väljarna är välinformerade men otrogna

Valdeltagandet är högt men .....

Efter att den allmänna rösträtten infördes 1921 ökade valdeltagandet praktiskt taget oavbrutet för att kulminera under 1970- och början av 1980-talet, då i runda tal nio av tio röstberättigade deltog. I de tre senas- te valen har deltagandet varit 86-87 procent.

Valdeltagandet är nästan lika stort i alla befolkningsgrupper. Det finns dock en skillnad mellan arbetare och medelklassväljare och mellan låg- och högutbildade som brukar ligga runt fem procent. Skillnaderna mel- lan yngre och medelålders väljare respektive mellan ogifta och gifta bru- kar ligga runt tio procent.

Trots det höga, stabila och relativt jämnt spridda valdeltagandet finns det grupper med särskilt lågt valdeltagande:

' Invandrarnas deltagande i de kommunala valen har minskat från 60 procent år 1976 till 40 procent år 1994. ' Bland medborgarna som har den lägsta sociala positionen i samhället — ung, arbetare, ensamstående, lågutbildad och låginkomsttagare — är det endast två tredjedelar som utnyttjar sin rösträtt. . Valdeltagandet bland de arbetslösa har ökat men låg 1994 ändå tio procentenheter under valdeltagandet för förvärvsarbetande.

En väljares kön har också betydelser för hur hon eller han röstar. Kvinnor och män är ungefär lika politiskt engagerade, men intresserar sig för olika typer av frågor. Kvinnornas politiska intresse är främst rik- tat mot frågor som rör reproduktion, omsorg och välfärd samt lokalpo- litik. Männens politiska intresse är mer orienterat mot ekonomi och internationell politik. Dessa skillnader går igen i de flesta befolknings- grupper och inom de flesta partier. Skillnaderna brukar förklaras med en hänvisning till arbetsdelningen utanför den direkta politiska arenan. Män sysslar i högre utsträckning med produktion och kvinnor i högre utsträckning med reproduktion. Det finns däremot inga stora skillnader mellan hur kvinnor och män röstar. Valunder-sökningarna visar dock att de två största partierna har en övervikt av män bland väljarna, medan samtliga mindre partier har fler kvinnliga än manliga väljare.

Under senare år har det meningsfulla i att gå och rösta börjat disku- teras på allvar. Tidigare har det inte varit ett socialt acceptabelt beteen- de att ”röstskolka” (själva ordet antyder vad det är fråga om); att rösta har inte bara setts som en rättighet utan även som en skyldighet. Denna diskussion kulminerade i samband med det första svenska valet till Europaparlamentet i september 1995. Valdeltagandet blev då så över- raskande lågt som 41,6 procent. Enligt en undersökning från SCB rös-

tade 33 procent av LO-medlemmarna, 51 procent av TCO-medlem- marna och 70 procent av SACO-medlemmarna i detta val.

Det finns inga belägg för att detta låga valdeltagande är ett tecken på en ny trend som kommer att påverka kommande nationella val. Det går dock inte att bortse från att valet till Europaparlamentet för många väljare kan ha lett till en förändrad syn på vikten av att rösta. Att avstå från att rösta i 1998 års val kan nu framstå som en mer legi- tim möjlighet. Det sociala tryck från omgivningen som tidigare funnits kan ha börjat minska.

Väljarna blir alltmer lättrörliga

Den svenska väljarkåren hörde tidigare till de mest stabila i västvärl- den. Så är det inte längre. Det postindustriella samhället har på flera sätt fört med sig en påtagligt ökad rörlighet bland väljarna:

' Partibytena mellan valen har ökat. Under senare halvan av 1950- talet bytte tio procent av väljarna parti mellan valen. Under första halvan av 1990-talet var siffran 30 procent. ' Partibytena under valrörelsen har ökat. Under senare halvan av 1950-talet bytte fem procent av väljarna parti under valrörelsen. Under den senaste valrörelsen var siffran 14 procent. ' Väljarna bestämmer sitt partival allt närmare valdagen. År 1964 bestämde sig 20 procent av väljarna under valrörelsen och tio pro- cent under den sista veckan före valet. Trettio år senare var motsva- rande siffror 50 respektive nästan 30 procent. 0 Röstsplittringen mellan riksdagsvalet och kommunalvalen har ökat. När den gemensamma valdagen infördes 1970 var röstsplittringen sex procent mellan riksdagsval och kommunalval. I det senaste valet hade siffran ökat till 21 procent.

Den ökade rörligheten bland väljare är sannolikt någonting som kom- mit för att stanna. Bland väljare under 30 år är det uppemot 40 procent som byter parti mellan valen, 20 procent som byter parti under valrö- relsen, två tredjedelar som bestämmer sitt partival under valrörelsen och drygt 25 procent som splittrar sina röster mellan riksdagsval och kommunalval. Rörligheten tycks vara ett generationsfenomen.

Den allt större rörligheten bland väljarna har en rad orsaker. Klassröstningen har minskat. Den sociala strukturen betyder mindre för väljarnas röstning, vilket gör det lättare för många väljare att byta parti.

Sambandet mellan väljarnas åsikter i politiska sakfrågor och vilket parti de röstar på har ökat markant sedan 1950-talet. Förändringen innebär inte att dåtidens väljare röstade emot sina åsikter. De allt star- kare sambanden mellan åsikter och partival beror snarare på att väl-

jarna har blivit allt kunnigare om partiernas ståndpunkter i olika frå- gor och att allt fler väljare har åsikter i allt fler frågor.

Samtidigt har partiidentifikationen, eller individens känslomässiga bindning till ett parti, minskat. Det är normalt en egenskap som för- värvas tidigt i livet, men som varar länge. Att känna sig som exempel- vis socialdemokrat, moderat eller folkpartist kan sägas vara jämför- bart med känslan av att vara t.ex. djurgårdare, gaisare eller degerfor- sare.

I Sverige har andelen väljare som på detta sätt uppger sig vara anhängare av ett politiskt parti minskat från ungefär två tredjedelar i slutet av 1960-talet till mindre än hälften på 1990-talet. Samtidigt har andelen starkt övertygade partianhängare minskat från cirka 40 till knappt 25 procent. Samtliga partier har drabbats av denna minskning, men i olika hög grad. En motsvarande minskning har förekommit i flera, men inte alla, länder i Västeuropa. Sverige är ett av de länder där minskningen av andelen partianhängare varit störst.

Känslan av partianhängarskap är betydligt mer utbredd bland äldre än bland yngre väljare. Två tredjedelar av väljarna över 60 år och en tredjedel av väljarna under 30 år uppfattade sig som partianhängare vid 1994 års val. En viktig förklaring till förändringen är att nya, mer välutbildade och mindre auktoritetsbundna generationer växer upp.

Väljarnas förtroende för partierna minskar

Samtidigt har väljarnas misstro mot partier och politiker ökat konti- nuerligt. I valundersökningarna har andelen väljare som instämmer i påståendet att ”de som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker” ökat från 46 procent 1968 till 70 procent år 1994. Ökningen är ännu något större när det gäller påståendet att ”partierna är bara intresserade av folks röster men inte av deras åsikter” — från 37 procent år 1968 till 68 procent år 1994. Samtidigt har andelen väljare som instämmer i påståendet att ”det finns åtminstone något parti som alltid försöker tillvarata mina intres- sen ” minskat från 85 procent år 1968 till 64 procent år 1991.

I undersökningar i anslutning till de tre senaste valen har väljarna själva fått bedöma sitt förtroende för politiker genom att svara på frå- gan: ”Allmänt sett, hur stort förtroende har du för svenska politiker? ” Vid samtliga tre mätningar uppgav majoriteten av väljarna att de hade ganska litet eller mycket litet förtroende för politiker. Trenden går i riktning mot ökad misstro. År 1988 kände 55 procent av väljarna miss- tro. År 1991 var siffran 61 procent, år 1994 var den 63 procent och vid valet till Europaparlamentet år 1995 kände 68 procent misstroende.

Vad är det då som förklarar den ökade misstron mot politiker i Sverige? Inom valforskningen har man pekat på sex tänkbara förklaringar:

' Processer som utesluter sociala eller demografiska grupper från det politiska systemet. ' Stora ideologiska eller politiska motsättningar mellan styrande och styrda, t.ex. EU-frågan. ' Politiska skandaler. ' Partiers och andra politiska institutioners bristande förmåga att akti- vera medborgarna i politiken. 0 Statens bristande förmåga att lösa problem och tillfredsställa med- borgarnas behov. ' Den alltmer kritiska journalistiken som innebär att det politiska spe- let ständigt ”genomskådas”.

Om dessa förklaringar är riktiga kan de också ge en antydan om vad som behöver göras för att lösa problemen. Bilden kompliceras dock av det pågående samhällsskiftet, som ställer en rad normer och värdering- ar på huvudet.

Nytt liv i föreningslivet

Industrisamhället nådde, som anförts, sin kulmen under 1950- och 1960- talen. Men den otyglade optimismen under ”rekordåren” på 1960-talet började också leda till motreaktioner. Begreppet ”överflödssamhälle” förlorade sin positiva värdeladdning och fick i stället en negativ klang, åtminstone i ett globalt perspektiv.

Nya värderingar i föreningslivet

Den svenska mentaliteten och det politiska landskapet började förän- dras under 1960- och 1970-talen. Nya vänster— och s.k. postmaterialistis- ka värderingar fick fäste bland unga människor och hos andra nyare grupper som på allvar började ifrågasätta grunden för den svenska modellen.

De nya rörelserna ville omdefiniera politiken, formulera ett nytt sam- hällskontrakt och ompröva den sociala och ekonomiska utvecklingen. Demonstrationer och konfrontationer med polisen var vanliga, liksom politiska utbrytningar och allmän förstämning inför det politiska etablis- semanget. Begreppet ”den otillfredsställda generationen” karakterise- rar denna kollektiva känsla av besvikelse på den politiska, sociala och ekonomiska utvecklingen. De rörelser som kanaliserade denna besvi- kelse i Sverige liknade dem i andra västländer: student-, antikrigs- och alternativrörelserna på 1960-talet och antikärnkraftsrörelsen på 1970- talet.

De nya grupperna ifrågasatte också den traditionella synen på och strukturen för den representativa demokratin. Denna uppfattades som elitorienterad och benägen att utesluta nya grupper och idéer från den politiska dagordningen. Ett annat viktigt inslag var nya organisatoriska mönster vilkas kännetecken var nätverksliknande utan formellt med- lemskap och traditionella mötesregler. Ett flertal nya folkrörelser — nät- verk, aktionsgrupper, enfrågerörelser m.m. — kom till under 1970— och 1980-talen. Tidsandan medförde att andra folkrörelser, som freds- och kvinnorörelsen, också upplevde ett uppsving.

Under 1980- och 1990-talen har de postmaterialistiska värderingarna enligt många undersökningar stärkts och blivit en allt viktigare grund för människors kollektiva handlande. Frågor som rör miljön, feminis- men, rasismen och ett uthålligt samhälle har på allvar dykt upp på den politiska dagordningen och ”konkurrerar” med mer traditionella frågor. Allt mer kunniga och allt mer välinformerade medborgare väljer i dag mellan en rad sätt att påverka samhällsutvecklingen. Etablerade partier och folkrörelser är en metod. Nätverk och aktionsgrupper kring ensta- ka frågor en annan. Samverkan på geografisk nivå för bygdens bästa är en tredje. Att agera som konsument är en fjärde. ,När man tycker något är angeläget väljer man den metod som man tror är mest effektiv.

En föreningsaktiv befolkning

I SCB:s regelbundna urvalsundersökningar av svenska folkets levnads- förhållanden ingår bland annat området medborgerliga aktiviteter. Dessa undersökningar visar på en mycket föreningsaktiv befolkning. Över hälften av de vuxna medborgarna säger sig vara aktiva i minst en förening. Av dessa har nästan två miljoner något förtroendeuppdrag. Endast omkring åtta procent av medborgarna befinner sig helt utanför föreningslivet. I nedanstående tabell redovisas hur stor andel av befolk- ningen som har förtroendeuppdrag och som är aktiva eller passiva med- lemmar i olika organisationstyper.

Tabell 1: Medlemskap och aktiviteter i olika organisationer och sammanslutningar. Personer 16-84 år. 1992 (*) respektive 1992/93 (**). Procent.

Medlemmar Övriga Passiva Summa Aktivitets; med förtra- aktiva med- med- med- nivå endeuppdrag lemmar lemmar lemmar

Någon förening* 28,7 23,6 39,9 92,2 56,7 Facklig organisation" 6,9 2,2 53,5 62,6 14,5 Politiskt parti" 1,8 0,9 8,1 10,8 25,0 Idrottsförening" 6,9 12,7 12,8 32,4 60,5 Friluftsförening" 1,0 1,8 6,1 8,9 31,5 Miljöorganisation” 0,2 0,4 7,0 7,6 7,9 Kultur-, musik-, dans- eller teaterförening* 2,8 4,1 5,3 12,2 56,6 Annan hobbyförening* 1,9 3,5 3,0 8,4 64,3 Motororganisation* 0,7 1,5 6,4 8,6 25,6 Förening för boende" 3,5 2,4 19,7 25,6 23,0 Föräldraförening" 1,5 1,2 4,9 7,5 36,0 Handikapp- eller patientförening" 0,5 0,6 3,0 4,1 26,8 lnvandrarorganisation** 0,2 0,3 0,6 1,1 45,5 Kvinnoorganisation** 0,5 0,4 0,7 1,6 56,3 Pensionärsorganisation" 1,0 1,8 5,9 8,7 32,2 Aktieägarförening* 0,3 0,5 3,4 4,1 19,5 Grupp eller förening inom svenska kyrkan* 0,8 1,1 1,4 3,2 59,4 Frireligiöst samfund* 1,5 1,5 0,9 3,8 78,9 Annat religiöst samfund* 0,3 0,2 0,5 1,0 50,0 Humanitär hjälporganisation* 0,6 1,4 6,5 8,5 23,5 Nykterhetsorganisation* 0,3 0,3 1,1 1,7 35,3 Frivillig försvarsorganisation* 1,0 1,4 1,6 3,9 61,5 Fredsorganisation" 0,1 0,2 1,0 1,3 23,1 Lokal aktionsgrupp" 0,5 0,3 0,5 1,3 61,5 Grupp för internationell fråga" 0,3 0,3 2,0 2,6 23,1 Ordenssällskap* 1,2 1,0 0,9 3,1 71,0 Konsumentkooperativ" 0,2 0,9 30,0 31,1 3,5 Annat kooperativ, annan samfällighet" 1,2 0,8 5,3 7,3 27,4 Annan förening* 3,2 2,5 7,0 12,7 44,9 lAktivitetsnivå: andelen aktiva i förhållande till medlemsantalet i en viss förening. Källa: Statistiska centralbyrån. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994.

Antalet medlemskap i de olika föreningarna uppgår sammanlagt till drygt 19,3 miljoner. Det betyder att vuxna individer i genomsnitt är medlemmar i närmare 2,9 föreningar. Bland medlemskapen dominerar fyra stora organisationstyper; fackliga organisationer, idrottsföreningar, konsumentkooperation och boendeföreningar som tillsammans står för över hälften av samtliga medlemskap.

Bland medlemskapen finns totalt 5,9 miljoner ”aktivitetskap” och närmare 2,8 miljoner förtroendeuppdrag. Många personer är aktiva i flera föreningar och antalet förtroendeuppdrag har uppskattas till 1,4 per person som har förtroendeuppdrag.

Omfattningen av föreningsmedlemskap varierar mellan olika befolk- ningsgrupper beroende på kön och ålder, familjesituation, socioekono- misk grupp, utbildningsnivå, nationalitet och i vilken landsdel man bor. Könsskillnaderna är relativt små. Däremot är det fler män än kvinnor som är aktiva och har förtroendeuppdrag. Om man även väger in famil- jesituationen visar det sig att det är särskilt bland samboende män som föreningsaktiviteten är hög och antalet förtroendeuppdrag många.

Över huvud taget är dock samboende mer föreningsaktiva än ensam- stående. Enda undantaget är ungdomar och yngre barnlösa. Medlemskap och aktivitet är generellt sett vanligare bland tjänstemän än bland arbetare och bland högutbildade än bland lågutbildade.

Skillnaderna mellan olika regioner är små; möjligen är andelen före- ningsaktiva något lägre i Stockholmsområdet. Också bland invandrare är föreningsaktiviteten lägre; av de naturaliserade invandrarna deltar 42 procent aktivt i föreningsarbete och bland de utländska medborgarna är 35 procent aktiva.

Tabell 2: Medlemskap och aktivitet inom det svenska föreningslivet. 1992. Procent.

___—___—

Medlem Genomsnitt- Aktiv Förtroende- i någon- ligt antal i någon uppdrag i

förening medlemskap förening någon förening Samtliga 92,2 2,9 51,0 28,7 16-24 år 86,6 1,9 57,6 22,4 25-34 år 95,4 2,8 51,7 26,5 35-44 år 96,2 3,5 56,8 37,9 45-54 år 96,9 3,5 55,5 37,3 55-64 år 94,1 3,2 48,2 30,5 65—74 år 88,7 2,8 41,3 23,2 75-84 år 77,9 2,0 32,4 10,5 Samtliga män 93,4 3,0 56,1 34,1 Samtliga kvinnor 91,0 2,8 46,0 23,3 Stockholm 90,2 2,9 45,4 24,2 Göteborg och Malmö 91,5 2,8 49,7 27,6 Större städer 92,6 2,9 53,4 28,8 Södra mellanbygden 92,8 2,9 52,8 32,1 Norra tätbygden 93,8 3,1 51,8 31,4 Norra glesbygden 94,2 2,9 50,5 30,2 Ej facklärda arbetare 91,1 2,4 40,2 19,3 Facklärda arbetare 93,5 2,6 42,6 23,8 Lägre tjänstemän 93,6 3,0 52,6 32,1 Tjänstemän på mellannivå 96,4 3,7 61,5 39,9 Högre tjänstemän 96,4 4,3 67,2 45,3 Jordbrukare 88,4 2,6 48,8 23,9 Ensamföretagare 91 ,2 2,6 40,2 24,5 Företagare med anställd 90,5 2,9 58,4 35,7 Studerande 83,8 2,0 58,9 21,4 Förgymnasial utbildning 85,4 2,2 41,5 19,4 Gymnasial utbildning 94,8 2,9 50,9 28,8 Eftergymnasial utbildning 96,3 3,9 63,7 40,6 Infödda svenskar 92,9 3,0 52,4 29,9 Naturaliserade invandrare 89,6 2,4 41,8 22,0 Utländska medborgare 83,4 1,9 35,1 16,8

54 Källa: Statistiska centralbyrån. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994.

Antalet förtroendevalda i Sverige har beräknats till omkring två miljo- ner, och antalet förtroendeuppdrag uppgår till närmare 2,8 miljoner. De förtroendevalda arbetar i genomsnitt nästan sju timmar per månad med oavlönat arbete. Den i särklass största volymen av oavlönat arbete bedrivs inom idrottsföreningarna. De närmare 470 000 förtroendevalda arbetar i genomsitt mer än 13 timmar per månad. Andra föreningar som har relativt höga insatser av oavlönat arbete av förtroendevalda är fri- luftsföreningar och frireligiösa samfund.

SCB:s undersökning visar också att nästan hälften av befolkningen har talat inför ett möte. Två tredjedelar av dessa har hållit ett eller flera anföranden, övriga har gjort diskussionsinlägg. Omkring 45 procent av befolkningen hade också tagit kontakt med någon ansvarig för att påverka ett beslut. I de flesta fallen togs denna kontakt med en facklig företrädare. De som uttalat sig på föreningsmöten och tagit kontakter för att påverka beslut tillhör ofta samma befolkningsgrupper som har en hög föreningsaktivitet.

Stort intresse för att engagera sig

Statistiska Centralbyrån har även undersökt hur stort intresset är för att aktivera sig i föreningslivet.Totalt är 11 procent av befolkningen intres- serade av att börja aktivera sig i föreningslivet eller av att bli ännu mer aktiva. Denna andel utgör omkring 730 000 personer, vilket motsvarar ungefär 20 procent av det antal som är aktiva i dag. Här borde alltså fin- nas en rejäl potential för det svenska föreningslivet.

De grupper som uttrycker störst intresse av att börja arbeta inom för- eningslivet är i första hand ungdomar och invandrare. Detta kan vara goda tecken på en framtida återväxt inom föreningslivet och ett viktigt bidrag till integrationen i ett samhälle med etnisk mångfald. SCB:s undersökning ger inte svar på frågan om varför de inte aktiverar sig trots att de säger sig vara intresserade av att göra det. En tänkbar för- klaring kan vara att det etablerade föreningslivet traditionella organisa- tionsstruktur och arbetsformer inte attraherar ungdomar och invandra- re.

De som vill börja arbeta inom föreningslivet siktar i första hand på idrottsrörelsen. Men intresset är också stort för miljöorganisationer och kultur-, musik-, dans- och teaterföreningar samt för humanitära hjälpor- ganisationer.

En ny form för samarbete mellan kommunerna och föreningslivet har utvecklats i det så kallade Agenda 21-arbetet, en form av globalt miljö- samarbete med tyngdpunkt på det lokala planet och hos de enskilda medborgarna. Det är framför allt ungdomar som lokalt engagerat sig och tagit initiativ till en rad åtgärder för att värna miljön, återvinna sopor och minska energiförbrukningen. Ungdomsnätverket q2000 har fungerat som en nationell pådrivare för verksamheten.

Föreningslivet förändrar sig

Våren 1996 genomförde Demokratiutvecklingskommittén en hearing med sammanlagt 53 svenska organisationer. De frågor som diskuterades var hur organisationerna arbetar med att förändra sitt arbetssätt, vilka hinder de upplever och vilka deras visioner är om ett samhälle med goda förutsättningar för delaktighet. I hearingen deltog gruppvis tradi- tionella folkrörelser, organisationer som arbetar med samhällsfrågor, de politiska partierna liksom kvinno- och ungdomsförbunden, alternativor- ganisationer och informella nätverk, organisationer som arbetar med sociala frågor samt ungdomsorganisationer.

Många av de deltagande föreningarna och organisationerna bekräfta- de att medlemsantalet sviktar. Framför allt har de traditionella folkrö- relserna och då särskilt de idéburna organisationerna svårigheter att rekrytera ungdomar. Det traditionella föreningslivet med sammanträ- den, möten, formaliserat beslutsfattande och ett ansvarstagande för hela verksamheten uppfattas av många som betungande. Det finns visserli- gen många unga som vill hålla på med de aktiviteter som erbjuds inom en förening men det har blivit allt svårare att få dem att vilja ta ett hel- hetsansvar för föreningen genom att vara aktiva i styrelser och kommit- téer. Många av de traditionella organisationerna arbetar därför med olika utvecklingsprojekt och modeller för att förändra verksamhetsfor- merna.

En annan bild av föreningslivet är att många nya grupper, nätverk och sammanslutningar skapas. Deras struktur är inte så fast och de arbetar inte enligt de traditionella formerna. Detta gör att de har svårt att få ekonomiskt stöd för sin verksamhet och att de har svårare än det tradi- tionella föreningslivet att få tillgång till offentligt stöd i form av subven- tionerade lokaler, utrustning, bidrag m.m. Dessa grupper har ofta ett mycket stort och brett engagemang och många ungdomar dras till denna lösligare typ av samverkan. Ofta arbetar dessa grupper med enstaka frå- gor. Ibland sprider sig detta engagemang till vidare områden, ibland inte.

Ett problem som många föreningar tar upp är att tillgången till ända- målsenliga lokaler är dålig. Ett annat problem man pekar på är hur de offentliga bidragssystemen fungerar. För det första är antalet instanser som administrerar och beslutar om bidrag stort och därmed är möjlig- heterna svåra att överblicka; alltför mycket tid går åt att hitta rätt i jak- ten på bidrag. För det andra är bidragsreglerna utformade så att de tvingar föreningarna att ha en bestämd organisationsstruktur för att komma i åtnjutande av bidragen.

Föreningslivet samverkar med kommunerna

Kommunerna har under senare år i allt större utsträckning överlåtit verksamhet till föreningslivet särskilt inom fritidsområdet och barnom- sorgen. Syftet har varit att engagera medborgarna; att medborgare gemensamt skall kunna ta ansvar och att spara pengar. De flesta skjut- banor, golfbanor, tennishallar, fotbollsplaner och Slalombackar drevs 1990 av föreningar. Av 1500 enskilda dag- och fritidshem drevs 1993 omkring två tredjedelar i form av föräldrakooperativ.

Föreningsentreprenad är ett regelrätt uppdragsförhållande där före- ningen enligt avtal utför ett arbete åt kommunen. Oftast finns betydan- de inslag av frivilligt oavlönat arbete som utförs av föreningens med- lemmar. Uppdraget går dock inte i första hand ut på att tillgodose före- ningsmedlemmarnas egna behov av den verksamhet som bedrivs. En förening som driver en simhall på entreprenad förutsätts även ge service till andra föreningar, skolor, daghem och allmänheten.

Föreningsdrift definieras som enskild verksamhet som drivs av en ide- ell eller ekonomisk förenings medlemmar i huvudsak för egen räkning oftast med stöd av kommunala bidrag eller subventioner. Vid förenings- drift är det viktigaste kommunala stödet subventionerad hyra eller noll- taxa vid lokalupplåtelse. Andra stödformer är aktivitetsbidrag, förmån- liga lån och borgensutfästelser.

En ny folkrörelse växer fram på landsbygden

En rörelse som vuxit snabbt under det senaste decenniet är den så kal- lade bygderörelsen. Den består av en mängd lokala grupper på lands- bygden. Dessa grupper ser mycket olika ut beroende på tillkomst, syfte och lokala förutsättningar. Det finns ingen regional eller central organi- sation, men viss samverkan förekommer inom Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva. Det finns i dag omkring 3500 lokala utvecklingsgrup- per.

Grogrunden för denna rörelse står främst att finna i den kommunala utvecklingen. Kommunsammanläggningarna ledde till att nya maktcen- trum uppstod i centralorterna och att besluten kom att fattas allt längre bort från de som bodde utanför tätorterna. Samtidigt minskade lands- bygdsbefolkningen drastiskt. År 1990 bodde 16 procent av befolkning- en på landsbygden. Därigenom minskade underlaget för kommersiell service. När sedan kommunerna, trängda av ekonomiska nödvändighe- ter, tvingades till nedskärningar av service och tjänster riskerade lands- bygden att drabbas särskilt hårt.

Drivkraften för engagemanget är viljan att vända utvecklingen och att tillsammans, på en mycket lokal nivå, arbeta för ”bygdens bästa”. I det lokala arbetet anses ”bygdens bästa” stå över de partipolitiska intresse- na. Partipolitiken har därför hållits undan inom bygderörelsen. I mitten

av 1980-talet inrättades den statliga Glesbygdsdelegationen och samti- digt startade på Europarådets initiativ en landsbygdskampanj. Därigenom fick rörelsen extra fart och antalet lokala utvecklingsgrup- per började öka snabbt.

Gruppernas arbete utgår oftast från en eller ett par viktiga lokala frå- gor. De vanligaste syftena är att skapa trivsel och att främja den lokala kulturen. Det som grupperna åstadkommit är t.ex. återkommande kulturaktiviteter, att byn fått en samlingslokal, en väg eller förbättrad service i någon form.

De lokala utvecklingsgruppernas arbete handlade till en början myck- et om att ställa krav på kommunerna. Med tiden har det mer och mer gått över till samarbete med kommunen eller till att ta saken i egna hän- der. Arbetet har bland annat lett till att nya arbetstillfällen skapats, att nya bostäder byggts och att servicefunktioner bevarats eller startats.

Förhållandet mellan de lokala utvecklingsgrupperna och kommuner- na rymmer både möjligheter och problem. I de lokala utvecklingsgrup- perna upplever man kommunerna ömsom som bromsklossar och ömsom som stöttepelare för den lokala utvecklingen. Ett 70-tal kom- muner har ingått i projektet Byapolitik som handlar om att hitta nya former för dialoger och nya organisatoriska grepp samt att få till stånd ett lokalt arbete med den fysiska planeringen. Hindren mot ett förnyat arbetssätt uppfattas inte främst ligga i lagar och regler, utan mer i förhållningssätt och gammal organisation. Det handlar till stor del om att utveckla de kommunanställdas förmåga att vara lyhörda och tillhan- dahålla medborgarna relevant information och kvalificerade beslutsun- derlag, samt att backa upp särskilt de svaga gruppernas problemlösan- de.

Enligt uppgifter från kulturgeografen Ulla Herlitz, som studerat byg- derörelsen, består varje utvecklingsgrupp i genomsnitt av 20 aktiva per- soner. Eftersom det totalt finns cirka 3500 utvecklingsgrupper har hon beräknat antalet aktiva till närmare 70 000 personer i hela landet. I genomsnitt lägger varje person som är aktiv uppskattningsvis ner 65 timmars arbete per år. Könsfördelningen är ganska jämn, men andelen ungdomar är liten. Många gånger drivs verksamheten framåt av en eller ett par eldsjälar. De lokala utvecklingsgrupperna är ofta organiserade som ideella eller ekonomiska föreningar men bedriver verksamheten i obyråkratiska former.

Kooperation växer i nya former

En annan form av medborgerliga initiativ med syfte att skapa delaktig- het och även påverka samhällsutvecklingen är kooperationen. En koo- perativ förening är en fristående sammanslutning av personer som fri- villigt samverkar för att tillgodose sina gemensamma ekonomiska, sociala och kulturella behov och önskemål genom ett samägt och demo-

kratiskt styrt företag. De kooperativa föreningarna är i Sverige i regel organiserade som ekonomiska föreningar.

Olika former av kooperativa verksamheter fanns redan i jordbruks- samhället. Med industrisamhället växte en lång rad nya kooperativa verksamheter fram. En del av dessa verksamheter drivs i dag av stora organisationer och företag, medan andra har kommunaliserats.

Med det postindustriella samhället har det som brukar kallas nykoo- peration vuxit fram. Denna har tagit sig en rad olika former och uttryck. Det finns brukarkooperation i form av konsumentbaserade företag, per— sonalkooperation i form av arbetskooperativ och även producentkoo- perativa företag.

År 1990 hade nykooperationen ungefär följande omfattning: 800 för- äldrakooperativa daghem, 60 skolkooperativ och 40 vård- och omsorgs- kooperativ. Samtidigt fanns personalägda företag med sammanlagt omkring 25 000 anställda. Inom den klassiska bostadskooperationen fanns dessutom ett 50-tal kooperativa daghem. Under femårsperioden 1990-95 startades årligen omkring 300 ekonomiska föreningar av annan typ än bostadsrättsföreningar. Det är en historiskt sett hög siffra.

I dag utvecklas nykooperationen både inom nya och inom mer tradi- tionella områden. Som potential för framtida nykooperation brukar nämnas inköpsföreningar för konsumenter, hälso- och sjukvård och äldreomsorg, skola och utbildning, kommunikation, sysselsättning och välfärdstjänster.

Storstadskommittén redovisar i betänkandet Kooperativa möjligheter i storstadsområden (SOU 1996:54) en sammanställning av exempel på kooperativa verksamheter i storstäderna och erfarenheter från dessa. De kooperativ som undersökts är på olika sätt knutna till bostadsområ- det eller boendet. Sammanställningen har gjorts av Kooperativa institu— tet.

Bland de erfarenheter som redovisas i betänkandet framgår att det är viktigt att berörda bostadsföretag eller bostadsrättsföreningen stödjer de kooperativa verksamheterna i sitt område och att det finns ändamåls- enliga lokaler att bedriva verksamheten i. Samarbetet mellan förvaltare och kooperativ leder till minskad omflyttning, större social kontroll, minskad skadegörelse, större engagemang och bättre ekonomi. De fri— villiga insatserna i det kooperativa arbetet skapar ”bygemenskap”, mot- verkar isolering och stärker självkänslan hos de som deltar. En övergri- pande slutsats är att det är viktigt att sprida kunskaper om den koope- rativa företagsformen för att kooperation skall bli en möjlig lösning för fler.

Medborgarna är politiskt intresserade och engagerade

Vid sidan av att rösta i de allmänna valen, och att vara medlem och aktiv i politiska partier och övrigt föreningsliv, finns flera andra former av medborgerlig aktivitet som syftar till att påverka samhälls-utvecklingen. Statistiska Centralbyrån har undersökt aktiviteter som att ta personliga kontakter med politiker och tjänstemän, skriva insändare och artiklar i tidningar, underteckna upprop, demonstrera och genom politiska dis- kussioner söka övertyga andra om sina åsikter.

Drygt hälften av den vuxna befolkningen har någon gång

' försökt göra någonting åt en upplevd brist eller felaktighet i sin egen kommun genom att ta direktkontakt med någon kommunal tjänste- man eller förtroendeman och/eller

. tagit kontakt med någon person i ansvarig ställning i någon förening för att försöka påverka ett beslut i en fråga.

Det är vanligare för män än för kvinnor att ta sådana kontakter. De skillnader som kan relateras till utbildningsnivå och socioekonomisk grupp är betydande. Infödda svenskar har också tagit sådana kontakter oftare än naturaliserade svenskar och, framför allt, oftare än utländska medborgare.

Drygt var tionde vuxen person har skrivit minst en insändare eller artikel i en tidning eller tidskrift. Nio procent har skrivit om lokala bris- ter och felaktigheter inom kommunen, fyra-fem procent har skrivit om mera allmänna politiska frågor. Två-tre procent har således skrivit om båda delarna. Mellan en och två procent av befolkningen har skrivit många gånger.

Närmare 38 procent av den vuxna befolkningen har någon gång undertecknat något upprop som behandlat lokala frågor. Omkring 21 procent har någon gång undertecknat ett upprop som gällde mer all- männa frågor. Totalt är det 43 procent av befolkningen som säger sig ha undertecknat något upprop över huvud taget.

När det gäller agerande i politiska diskussioner så har de som svarat på SCB:s undersökning fått ange vilket av följande fyra alternativ som stämmer in bäst på dem själva om de är med i ett sällskap där samtalet kommer in på politiska frågor.

Diagram 4: Hur brukar du själv göra om du är med i ett sällskap, där samtalet kommer in på politiska frågor?

Det händer ibland, men inte så ofta, att jag säger vad jag själv tycker 31 %

Jag brukar för det mesta vara med i diskussionen

och säga min åsikt 44%

Jag brukar nog lyssna men lägger mig aldrig i diskussionen

18% Jag brukar inte bry

mig om att lyssna 7%

Källa: Statistiska centralbyrån. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994.

De aktivaste åldrarna när det gäller att delta i politiska diskussioner är de i intervallet 25-44 år. Även de yngsta, 16-24 år, brukar visa relativt stort intresse att delta i politiska diskussioner. Det är pensionärerna som är minst intresserade av att vara med i politiska diskussioner. Bland de yngsta märks ingen skillnad mellan könen. Men ju äldre grupper man jämför, desto mer ökar den relativa skillnaden. Äldre män är mer intres- serade av politik än äldre kvinnor.

De socioekonomiska skillnaderna är stora också här. Bland de högre tjänstemännen brukar 63 procent delta i politiska diskussioner. Bland ej facklärda arbetare är motsvarande siffra 31 procent. Skillnaderna är också stora mellan olika regioner. Det är framför allt i storstadsområ- dena som man är mest diskussionslysten.

En studie av utvecklingen över tiden visar att intresset för att vara med i politiska diskussioner och säga sin åsikt har ökat markant, särskilt bland kvinnor.

Ungefär 22 procent av den vuxna befolkningen har minst en gång del- tagit i en demonstration. Bland pensionärerna är det fler män än kvin- nor som demonstrerat. Bland de yngre och medelålders är det tvärtom. Sammantaget för hela befolkningen finns inga skillnader mellan könen. Andelen som har demonstrerat är något större i storstadsregionerna än i övriga delar av landet. Det finns stora skillnader relaterade till utbild- ningsnivå och socioekonomisk ställning.

Ett annat sätt att nalkas frågorna är att studera den politiska passiviteten. Det blir ett slags omvänt mått mot de positiva mått som redovisats ovan. Uppgifterna avser den vuxna befolkningen, 16-84 år. Undersökningen visar att tre miljoner aldrig själva deltagit i någon slags politisk aktivitet. Däremot är det ytterst få medborgare som varken tagit kontakt med någon beslutsfattare, skrivit insändare, undertecknat upprop, demon- strerat, lyssnat när folk diskuterar politik eller röstat.

Medborgarna får nya värderingar

Normer och värderingar i samhället ändras hela tiden. De påverkas av och de påverkar den ekonomiska och sociala utvecklingen. En del värde- ringar ändras snabbt, andra mycket långsamt. Under perioder då samhäl- let byter karaktär blir förändringarna större. Industrisamhället har andra värderingar än vad jordbrukssamhället hade. Det postindustriella sam- hällets värderingar är andra än industrisamhällets. Industrisamhällets vär- deringar brukar kallas materialistiska och det postindustriella samhällets värderingar postmaterialistiska.

Religionssociologen Thorleif Pettersson pekar i boken Bakom dubbla lås på några typiska materialistiska och postmaterialistiska värderingar. Sammanställningen bygger på europeiska studier gjorda av samhällsveta- ren Ronald Inglehart.

Typiska materialistiska värderingar:

' Att bekämpa inflationen. ' Att prioritera ekonomisk tillväxt. ' Att prioritera stabil ekonomi. 0 Att värna om lag och ordning. 0 Att bekämpa brottslighet. ' Att ha en stark försvarsmakt.

Typiska postmaterialistiska värderingar:

' Vackra städer och skön natur. ' Mänskliga tankar och idéer viktigare än pengar. 0 Att värna yttrandefrihet. ' Ett mer personligt och mänskligt samhälle. 0 Att människorna får mer att säga till om i arbetsliv och bostadsområ- den. 0 Att människorna får mera att säga till om i den politiska processen. ' Sekulariserad livsåskådning.

På det politiska området har den vänster-högerskala som etablerades när industrisamhället uppstod fått konkurrens. I dag är det svårt att pla— cera ett politiskt parti eller en enskild medborgare på en sådan skala utan att samtidigt ta hänsyn också till andra dimensioner. Varken parti- ets eller den enskildes åsiktspaket låter sin inordnas på en så förenklad skala.

Redan på 1970-talet ifrågasatte statsvetenskapliga forskare om inte vänster—högerskalan var på väg att kompletteras med ytterligare en dimension; centrum-periferi. I dag kan det politiska fältet beskrivas som en mångdimensionell arena; vänster-höger och centrum-periferi har fått sällskap av nationellt-internationellt, manligt-kvinnligt, formellt-infor- mellt, samverkan-konfrontation, gemensamt—individuellt, solidaritet- egoism, hierarki-nätverk, påverka-byta, specialisering-generalisering, särintresse-allmänintresse och en rad andra dimensioner.

Varje individ placerar sig på ett för honom eller henne unikt sätt på denna arena. Mycket talar för att allt fler får allt svårare att hitta ett parti vars åsikter man delar merparten av. Man föredrar sitt eget per- sonliga åsiktspaket före partiernas standardpaket.

De attitydundersökningar som genomförts är i en brytningstid naturligt nog inte entydiga. Skiftande resultat framkommer till exempel i rappor- ten till Barn- och ungdomsdelegationen och Generationsutredningen, Ungdomars välfärd och värderingar (SOU 1994:73), och i de studier som redovisats av Institutet för framtidsstudier. Flera undersökningar visar också att den uppväxande generationen på flera områden har andra vär- deringar än den äldre. Därmed kommer känslan för vad som är viktiga livs- och samhällsvärden att förändras. Följande fyra områden har pekats ut som sådana där yngre generellt sett har andra värderingar än äldre:

0 Större öppenhet för omvärlden. ' Större tolerans mot det som inte är ”normalt”. ' Större politiskt intresse. ' Mindre acceptans av hierarkier.

Ett sätt att försöka fånga in vilka värderingar som kommer att känne- teckna morgondagens samhälle är att ta reda på vilka värderingar ung- domarna har i dag. Varje individs värderingar grundläggs i regel tidigt i livet. Institutet för Framtidsstudier har under flera år undersökt värde- ringarna hos ungdomar som är födda under 1970-talets första hälft och som gått i gymnasiets sista årskurs.

Också dessa undersökningar visar på en större öppenhet för omvärl- den, större tolerans och stöd för liberalisering, samt betoning av själv- bestämmande, individuell frihet och sekularisering. Normativa begrepp som frihet, jämlikhet, broderskap och produktivitet har fått konkurrens av nya: Jämställdhet mellan könen i stället för jämlikhet. Integritet som

innebär att få vara sig själv, bemöta andra och själv bemötas med respekt. Icke-hierarkisk uppbyggnad som ger möjlighet till självorgani- sation, att bilda och upplösa grupper, chefskap som vinns för tillfället och ledarskap i stället för chefskap. Kreativitet i stället för produktivitet. Ett uthålligt samhälle inte bara ur ett ekologiskt perspektiv utan också ekonomiskt, politiskt och socialt.

Intresset för politik visar sig vara stort både hos unga män och hos unga kvinnor. Men det är få som tycker att politikens vänster—höger- skala fångar upp de viktigaste gemensamma problemen.

Den politiska debatten domineras fortfarande av frågor om materiell levnadsstandard, tillväxt och fördelning, sysselsättning och andra frågor som rör arbetets och ekonomins organisering. Dessa frågor kommer att vara viktiga också i framtiden, men allt talar för att de kommer att få ökad konkurrens av andra frågor. Bland de frågor som ungdomar prio- riterar högst är sådana som har att göra med den egna hälsan och de gamlas och familjens välfärd. Det är framför allt kvinnor som priorite- rar jämställdhet och jämlikhet framför löner som incitament till högre produktivitet.

Bättre omvårdnad av naturen, en levande landsbygd och vackrare bostadsmiljöer är andra frågor som ungdomarna prioriterar högt. En annan högprioriterad fråga är utbildning.

Flera värderingar hos ungdomarna är förenliga med den äldre gene- rationens värderingar. Prioritering av hälsa, familj och sociala relationer innebär ingen uppenbar brytning med äldre värderingar. Men i synen på folkrörelsernas roll i organisationen av privatliv och arbetsmarknad finns en betydande värderingsklyfta. Ungdomarna känner ingen starka- re lojalitet med de organisationer och institutioner som byggt upp väl- färden och tryggheten och som i dag styr och administrerar stora delar av svensk arbetsmarknads- och kulturpolitik.

Bland ungdomarna finns en viktig könsskillnad. Det är framför allt unga män som står fast vid industrisamhällets värderingar. De unga kvinnorna är mer benägna att ta till sig postmaterialistiska värderingar.

Informationsutbudet växer och massmedierna blir en maktfaktor

I det postindustriella samhället finns ett mycket stort informationsut- bud. De viktigaste kanalerna för information och diskussion är mass- medierna. Trots att många dagstidningar har lagts ned har dagspressen behållit en hög upplaga. Dagstidningsläsandet är också högt i en inter- nationell jämförelse.

Ungefär sju svenskar av tio läser morgontidningen en genomsnittlig dag. Det är lika vanligt för kvinnor som för män att läsa morgontid- ningen. Däremot finns skillnader när det gäller ålder och utbildning. De som är äldre och de som är högutbildade läser oftare morgontidningar- na än de som är yngre respektive de som har en lägre utbildning.

Tidningsläsandet har minskat något sedan 1980-talets början, särskilt bland yngre människor och bland män. Överlag är dock läsandet ganska stabilt.

Radion har genomgått en stor förändring. På 1970-talet byggdes lokal— radion ut. På 1980-talet startades närradion på en rad orter. På 1990- talet har ett stort antal kommersiella radiostationer nått ut i etern. Åtta av tio svenskar lyssnar på radio en genomsnittlig dag. Män lyssnar lite mer än kvinnor och högutbildade lite mindre än andra. Andelen radio- lyssnare har ökat successivt under de senaste 15 åren.

TV har genom tillkomsten av en kommersiell kanal och satellit-TV genomgått en stor förändring. Att utbudet är stort innebär dock inte att TV-tittandet som helhet har ökat. Det är tre kanaler som totalt domine- rar svenskt TV-tittande. En genomsnittlig dag tittar fyra av tio svenskar på Kanal 1, lika många på TV2 och fem av tio på TV4. Public service- kanalerna har störst räckvidd bland äldre tittare. De kommersiella kanalerna är mest attraktiva för yngre och för de som inte är högutbil- dade.

Den svenska dagspressen har alltid haft en partipolitisk koppling. I grova drag har dagspressen i dag till två tredjedelar borgerlig signatur och till en knapp fjärdedel socialdemokratisk signatur medan återsto- den betecknas som opolitisk. Den traditionella partianknytningen har minskat i betydelse. Nyhetsrapportering är inte partipolitiskt vinklad utan strävar efter objektivitet. Ofta intar också ledarsidorna egna stånd- punkter, låt vara på grundval av ideologisk samsyn med ett parti. Opinionsmaterialet har breddats med debattsidor och kolumnister. Dagstidningarna vänder sig i dag till en läsekrets som röstar på flera olika partier, läsare som vill ta del av oberoende information för att bilda sig en egen uppfattning.

Vid sidan av dagspressen finns ett mycket stort utbud av medlemstid- ningar och facktidningar för speciella intressen. Flera av dessa tidningar behandlar olika aspekter på samhällsfrågor.

Massmediernas betydelse för demokratin är omdiskuterad. Den allt- mer kritiska och självständiga journalistiken har givit medierna en tyng- re roll i den politiska debatten. Lokalradion har bidragit till större intresse för de lokalpolitiska frågorna. Närradion drivs av föreningar och har säkerligen haft betydelse för ungdomar, men antalet lyssnare är relativt litet. De kommersiella radio- och TV-kanalerna som startades i början av 1990-talet har i första hand en underhållningsprofil och har därmed inte haft någon betydelse för den demokratiska utvecklingen.

Diskussionen har främst handlat om redaktioners och enskilda jour- nalisters makt att sätta den politiska dagordningen och att avsätta leda- re genom opinionstryck. De stora tidningarnas och TV:s urval av nyhe- ter och debattinlägg påverkar i stor utsträckning vilka politiska debatter som kommer att föras. När kvällspressen gör egna snabbenkäter i aktu- ella frågeställningar kommer politikerna efter. När journalisterna

beskriver politiska debatter och strider med idrottsmetaforer förstärks bilden av politiken som en arena för eliternas kamp där medborgarna bänkat sig på åskådarläktarna. Mediernas avslöjanden av olika ledares brister, misstag eller mygel har framtvingat avgångar oavsett hur väl- grundade påståendena har varit.

Samtidigt hävdas ibland i debatten att särskilt TV har en negativ roll för demokratin. Bevakningen av politiska händelser uppfattas då som fragmentarisk och ytlig samtidigt som TV-mediet i sig anses minska det sociala kapitalet, eftersom det får medborgarna att sitta hemma i stället för att umgås i olika former av föreningsliv och andra sociala gemen- skaper.

Alltmer av den samhällsinformation som finns görs nu tillgänglig via Internet eller andra datanätverk. Den 1 juli 1996 blev det möjligt att utan kostnad söka information i riksdagens databas Rixlex. Denna data- bas innehåller alla gällande lagar och författningar, statliga utrednings- direktiv, propositioner, utskottsbetänkanden, protokoll från kammarens debatter, uppgifter om hur ledamöterna röstat samt också en hel del EU-information.

Att ta del av digitalt lagrad information kräver ett helt nytt förhåll- ningssätt hos medborgarna. Man får ingenting framdukat utan måste själv ta reda på vad som finns i ”skafferiet”. Betydelsen av kunskaper om hur man tolkar, värderar och sovrar information ökar. Allt tyder på att datorer blir allt viktigare när det gäller att hämta information, dis- kutera och bilda opinion, samtidigt som traditionella medier kommer att leva vidare. Att arbeta med datorer kräver en hel del kunskaper samt personliga investeringar i hårdvara och mjukvara. I dag är dessa till- gångar mycket ojämnt spridda bland befolkningen.

Ett samhälle med etnisk mångfald

Sverige har i dag drygt 8,8 miljoner invånare. Av dessa har 1,6 miljoner utländsk bakgrund. Drygt 1,1 miljon är födda utomlands eller i Sverige av utrikesfödda föräldrar. Knappt en halv miljon är födda i Sverige med en svenskfödd förälder.

I början av 1970-talet upphörde nästan den tidigare arbetskraftsinvan- dringen. I stället inleddes en period av flyktinginvandring och därpå följan- de familjeåterförening. Invandringen skedde under 1970-talet främst från Latinamerika, under 1980-talet främst från Mellanöstern och under 1990- talet främst från det forna Jugoslavien.

Invandringen har därmed ändrat karaktär från arbetskraftsinvandring till flyktinginvandring. Samtidigt har en förändring ägt rum som inneburit att många invandrare fått det svårare att bli delaktiga i det svenska samhället. Invandrare och flyktingar har fått allt större svårigheter att få fotfäste i arbetslivet, samtidigt som just integrationen i arbetslivet enhälligt bedöms vara nyckelfaktorn för all annan vidare delaktighet i det svenska samhället.

År 1995 stod 79 procent av den svenska befolkningen till arbetsmark- nadens förfogande. Motsvarande siffra för utländska medborgare var 58 procent. Bakom denna genomsnittssiffra döljer sig stora nationella skill- nader i hur de olika grupperna har lyckats etablera sig på arbetsmark- naden.

Att man ingår i arbetskraften behöver dock inte betyda att man har sin försörjning tryggad av arbete och egen inkomst. Av dem som står till arbetsmarknadens förfogande går många utan arbete. År 1995 var den genomsnittliga öppna arbetslösheten 7,2 procent bland svenska med- borgare. För de utländska medborgarna låg den genomsnittliga arbets- lösheten på 22,8 procent år 1995.

Precis som i Nordamerika och Västeuropa har invandringen gjort Sverige till ett samhälle med etnisk mångfald. Detta får naturligtvis kon- sekvenser för medborgarinflytande, delaktighet och demokrati i Sverige. När samtidigt industrisamhället förändras till ett postindustri- ellt samhälle blir frågorna än mer komplicerade.

Med utgångspunkten att medborgarinflytandet, delaktigheten och demokratin skall vara för alla som bor i Sverige blir invandrares politis- ka integration en viktig del av samhällsutvecklingen. Med begreppet integration menar vi deltagande i olika sociala samspel. En individ eller en grupp människor är integrerade i samhället i samma utsträckning som de deltar i sociala samspel med andra människor i samhället. Med politisk integration avser vi deltagande i de sociala samspel, som bygger upp det politiska systemet.

Invandrare röstar i allt mindre utsträckning

Den gamla principen om att utländska medborgare inte skall ha rätt att bedriva politisk verksamhet i landet är sedan länge förlegad. Det anses numera inte bara legitimt utan också angeläget att invandrare har rätt till politiskt inflytande i det samhälle där de bor, även om de inte är medborgare. Den stora förändringen skedde år 1975 då utländska med- borgare som varit mantalsskrivna i Sverige i tre år fick rösträtt i kom- munalvalen. Alla partier var överens om detta. Ett senare förslag att ge utländska medborgare rösträtt också i riksdagsvalen samlade inte till- räckligt brett parlamentariskt stöd.

De utländska medborgarna har dock inte utnyttjat sin rösträtt i lika stor utsträckning som svenska medborgare. År 1976 röstade 60 procent av de invandrare som hade rösträtt. Därefter har andelen minskat vid varje val och år 1994 hade den sjunkit till 40 procent. Invandrare är också underrepresenterade i de politiska beslutande församlingarna. Underrepresentationen minskar men det går mycket sakta.

I nedanstående tabell redovisas valdeltagandet för vissa större nationel- la väljargrupper i de kommunala valen sedan 1976.

Tabell 3: Valdeltagandet bland utländska medborgare i kommunfull- mäktigevalen 1976—1994 efter medborgarskapsland.

Medborgarskap Röstande i procent av röstberättigade

1976 1979 1982 1985 1988 1991 I 994 Chile — — — 77 70 65 59 Danmark 57 46 49 46 41 42 45 Etiopien — -— - — — — 34 Finland 56 51 49 45 39 35 40 G rekland 76 65 61 49 46 37 28 Irak — — — — — — 42 Iran — — — 38 39 4] 41 Italien 61 60 58 52 50 44 49 F.d. Jugoslavien 66 56 52 45 38 35 27 Norge 59 54 52 49 45 46 42 Polen 64 59 54 47 40 36 32 Storbritannien 71 57 55 54 50 48 48 Turkiet 63 62 61 54 54 51 47 Tyskland 67 64 61 59 52 51 51 USA 45 45 47 45 44 43 40 Samtliga 60 53 52 48 43 41 40

Källa: Statistiska centralbyrån. Valdeltagande bland utländska medborgare vid kommunfullmäktigevalen 1994. Statistiska meddelanden Be 37 SM 9501.

Det låga valdeltagandet kan bero på flera faktorer. Många av de utländ- ska medborgarna är unga, ogifta, lågutbildade, inte medlemmar i orga- nisationer och har dessutom nyligen flyttat till en ny miljö. Det är egen- skaper som normalt brukar sammanfalla med lågt valdeltagande. En annan orsak kan vara brist på information och på kunskap om politiska partier och politiska frågor, vilket kan hänga samman med Språksvårig- heter och begränsade kontakter med det svenska samhället. De utländ- ska medborgare som är mest benägna att rösta är sannolikt ofta också de som blir svenska medborgare och lämnar kategorin utländska med- borgare. De ersätts med nyanlända invandrare, nykomlingar som är upptagna med att etablera sig i det svenska samhället, saknar kunskaper om svensk politik och inte heller har tid och resurser att ägna sig åt detta.

En jämförelse mellan samtliga röstberättigades och naturaliserade sven- ska medborgarnas deltagande i det senaste riksdagsvalet visar en skill- nad på cirka tio procentenheter. Vid en jämförelse med invandrare som varit svenska medborgare en längre tid har denna skillnad försvunnit.

Invandrare är underrepresenterade

Invandrare är också underrepresenterade i de beslutande församlingar- na. Detta kan visas på en skala där —1 innebär att representation saknas, 0 att representationen är proportionell och ett positivt värde att överre- presentation föreligger. För utlandsfödda är värdet —0,54 i kommuner- na, —0,56 i landstingen och —0,80 i riksdagen. För utländska medborgare är värdet —0,83 i kommunerna, —0,91 i landstingen och naturligtvis —1,0i riksdagen.

Tabell 4: Andel invandrare av de valda 1979, 1988, 1991 och 1994.

Procent. ___—___— Organ 1979 1988 1991 1994 Utlandsfödda Kommunalfullmäktige 3,7 4,3 4,2 4,6 Landstingsfullmäktige 2,5 4 3,7 4,4 Riksdagen — 2,6 2 2 Utländska medborgare

Kommunalfullmäktige 0,7 0,9 0,7 0,9 Landstingsfullmäktige 0,2 0,6 0,5 0,5 ___—___— Källor: Hammar, Thomas, Invandrarkandidatcr i 1979 års kommunala val i Stockholm. Expertgruppen för invandrarforskning, 1982.

Statistiska centralbyrån. Nominerade och valda kandidater vid de allmänna valen 1994. Statistiska meddelanden Be 31 SM 9501.

I de kommunala organ som den valda församlingen utser är både utländska medborgare och utrikes födda underrepresenterade. Representationen är sämst i kommunstyrelserna och bäst i de mindre prestigefyllda nämnderna.

I de kommuner som minskat på antalet förtroendevalda, genom sammanslagningar av nämnder eller genom övergång till marknads- orienterade organisationsmodeller, har representationen förändrats. I regel har representationen förbättrats för centralortsbor och äldre, sam- tidigt som den försämrats för grupper som kvinnor, ungdomar, arbetare och särskilt invandrare.

Också i föreningslivet är invandrare underrepresenterade. Skillnaderna är dock stora mellan olika organisationstyper bland föreningslivets medlemmar och aktivister. Invandrare är vad gäller medlemskap bäst representerade i organisationer som konsumentkooperationen, fackför- eningsrörelsen, kulturföreningar, miljöorganisationer, boendeförening- ar och idrottsrörelsen. Inom de fackliga organisationerna och miljörö- relsen har invandrare relativt lätt att få förtroendeuppdrag, inom koo- perationen är det däremot betydligt svårare.

Invandrare har egna organisationer

Det finns ett ganska stort antal invandrarorganisationer. Under budget- året 1995/96 fick 32 invandrarorganisationer med mer än 1000 medlem- mar stöd av Statens invandrarverk. Ytterligare ett 20-tal organisationer fanns, men fick inget stöd. Antalet invandrarorganisationer har ökat under 1990-talets första hälft, men det beror främst på att etablerade organisationer har delat sig. De mest etablerade organisationerna är de som samlar invandrare som kom under 1950-, 1960- och 1970-talen. Det har varit stora svårigheter att bilda organisationer av svensk modell bland de flyktinggrupper som senare kommit från Västasien och Afrika.

Invandrarorganisationerna har precis som andra organisationer arbe— tat med två inriktningar: att ställa krav på aktörer i omgivningen för att dessa skall tillfredsställa medlemmarnas behov, och att genom egen verksamhet själv stå för behovstillfredsställelsen. När det gäller nyan- lända invandrares behov har organisationerna både ställt krav på stats- makten och bedrivit egen verksamhet. När det gäller behoven hos invandrare som tillhörande olika etniska grupper — behov av att umgås med landsmän, att bevara språket och kulturen m.m. — har inriktningen främst varit att sj älv stå för behovstillfredsställelsen. Invandrarorganisa- tionerna har däremot nästan inte alls arbetat med frågor som rör invan- drare som medlemmar också av andra samhällskategorier.

Allt öppnare gränser skapar en ny situation

Med industrialismen följde också en ökad internationalisering. En stor del av det kapital och kunnande som behövdes för att bygga upp det svenska industrisamhället kom från utlandet. Samtidigt inriktades en stor del av den svenska industrin redan från början på exportmarkna- den. Mycket av inspirationen till och tankegodset som låg bakom de svenska folkrörelserna kom från utländska organisationer. Folkrörelserna har alltsedan dess varit internationellt inriktade.

I takt med industrialismens framväxt fortsatte internationaliseringen. Sveriges export och import ökade. Bilaterala och multilaterala avtal förde Sverige närmare andra länder. Både telekommunikationer och möjligheterna att resa över gränserna förbättrades. Ökad invandring

och ökad turism bidrog till att öka gränsöverskridandet också på kultu- rens område.

Internationaliseringen tycks fortsätta och nationsgränserna blir på en rad områden allt tunnare. Kapital för både investeringar och spekula- tioner rör sig snabbt över alla gränser. Information flyttas raskt och mer eller mindre kontrollerat över gränser med hjälp av datanätverk, telefo- ner, faxar och satellit-TV. Människor rör sig lättare över gränserna med moderna transportmedel. Att studera och arbeta utomlands blir allt mera självklart bland dem som växer upp i dag. Antalet svenskar som studerade utomlands med studiemedel ökade t.ex. från knappt 4700 läs- året 1989/90 till mer än 17 100 läsåret 1995/96. Miljöföroreningar och epidemiska sjukdomar känner inga gränser utan måste bekämpas med internationellt samarbete. När det multinationella företaget Shell ville sänka en oljeplattform utanför Brittiska öarna fördes inte diskussioner- na med den brittiska regeringen, utan med den multinationella miljöor- ganisationen Greenpeace. Två internationella ”nätverk” gjorde upp ”över huvudet” på en stat.

Det ekonomiska beroendet av omvärlden och de snabba internatio- nella kapital- och valutarörelserna har lett till vad som brukar kallas ”marknadens makt”. Vid politiska prioriteringar och vägval tas hänsyn till marknadsaktörernas förväntade reaktioner. Dessa har av vissa betraktats som ett viktigt korrektiv till de politiska besluten. Andra framhåller att de internationella marknadskrafterna är ett hot mot den nationella suveräniteten. Den traditionella politiken har byggt på suve- rän kontroll över ett territorium. Den internationella ekonomin tycks dock fungera bäst om den inte hindras av territoriella gränser. Det enda sättet för en stat att hävda politiskt makt över ett territorium blir då att vara ekonomiskt oberoende.

Den mest genomgripande förändringen mot ökad internationalisering är medlemskapet i Europeiska unionen. En grundtanke med unionen är att varor, personer, tjänster och kapital fritt skall kunna röra sig över gränserna inom ramen för vissa gemensamma regler. Genom medlem- skapet lämnade Sverige ifrån sig delar av den nationella suveräniteten i utbyte mot att få vara med och påverka utvecklingen i hela Europa.

Den svenska folkomröstningen om anslutning till Europeiska unionen visade på en mycket stor oenighet bland väljarna. Anhängarna hävdade att Sverige inte kunde stå utanför gemenskapen, utan att drabbas av svåra ekonomiska problem och ökad arbetslöshet. Den inskränkning i suveräniteten som medlemskapet innebär ansågs väga lättare än de eko- nomiska fördelar som medlemskapet ger. Eftersom Sverige i praktiken ändå skulle behöva anpassa sig till unionens regler är det bättre att som medlem försöka påverka dessa regler, än att stå utanför.

Motståndarna pekade bland annat på det så kallade demokratiska underskottet inom unionen. Ett medlemskap skulle innebära att viktiga beslut fattas allt längre bort från de som är berörda. Sverige skulle ge

upp stora delar av sin suveränitet utan att egentligen få något annat i utbyte än ett mycket ringa inflytande. Beslut som tidigare fattades av vår riksdag skulle i stället fattas av regeringsrepresentanter i slutna rum utan den demokratiska insyn och offentlighet som vi sedan länge tar för självklar. Politiska partier, folkrörelser och andra demokratiska organi— sationer skulle överflyglas av kapitalstarka grupper med stora resurser att satsa på lobbyverksamhet för att få igenom sina krav. Unionen sågs också som ett hinder mot en "globalare” internationalisering eftersom skydds- och tullbestämmelser skulle inverka negativt på handeln med bland annat tredje världens länder. Internationellt samarbete borde där— för inte fungera som en union utan ordnas genom multilaterala avtal baserade på varje nations suveränitet.

I folkomröstningen 1994 röstade 52,3 procent av väljarna ja till med- lemskap, medan 46,8 procent röstade nej. Skillnaden blev således 5,5 procentenheter vilket motsvarar knappt 300 000 röster. Det fanns tydli- ga skillnader i röstning mellan olika sociala grupper. De flesta män, äldre personer, tjänstemän, privatanställda, stadsbor och sydsvenskar röstade ja till medlemskap. De flesta kvinnor, yngre personer, arbetare, offentliganställda, landsbygdsbor och norrlänningar röstade nej.

Den knappa majoriteten i folkomröstningen har bidragit till en bris- tande legitimitet för unionen och det svenska medlemskapet. Det exceptionellt låga valdeltagande i valet till Europaparlamentet hösten 1995 kan tolkas som ett uttryck för detta.

EU-medlemskapet innebär att den högsta svenska beslutsnivån fått nya beslutsnivåer över sig. Över dessa nya beslutsnivåer har de enskilda medborgarna än mindre inflytande. Unionens utveckling diskuteras nu på en regeringskonferens för medlemsländerna, vilken beräknas pågå till sommaren 1997. En av många frågor som diskuteras är hur det demokratiska underskottet skall minskas. Möjligheterna att öka med- borgarinflytandet blir beroende både av de beslut som kommer att fat- tas på regeringskonferensen och av de metoder vi väljer för att förankra ståndpunkter och agerande inom landet.

3. På medborgarnas villkor —

utgångspunkterna for våra förslag

I kapitlet två har vi fört en diskussion om vad som hänt och händer i Sverige ur ett demokratiperspektiv. Syftet var att erinra om de grund- läggande förändringar som skett i det samhälle som styrs genom demo- kratiska beslutsmetoder.

Den politiska agendan ser av naturliga skäl helt annorlunda ut i dag än den som gällde när vi stod på tröskeln till det moderna välfärdssam- hället. De för folkstyrelsen centrala politiska strukturer som tillkom vid demokratiseringen har dock i stor utsträckning behållits.

Efter demokratins genombrott har följt 75 år av successiv utbyggnad av den moderna välfärdsstaten. De konstitutionella frågorna om makt och inflytande har inte stått i centrum under denna tid. I stället har frå- gor om förutsättningar för ökad tillväxt och om fördelningen av det väx— ande välståndet stått överst på dagordningen. Ett antal stora reformer har genomförts med syfte att uppnå ett mer rättvist och jämlikt samhäl- le.

Under 1970-talet började utvecklingen delvis gå i en annan riktning. De viktigaste reformerna hade genomförts och grundläggande trygg- hetssystem hade skapats. Industrisysselsättningen började minska.

Den snabba utvecklingen av informationsteknologin har med tiden lett till en rad förändringar för alla medborgare. Den ökade internatio- naliseringen har begränsat nationalstatens handlingsfrihet och möjlig- heter att tillämpa egna lösningar främst inom det ekonomiska området. Befolkningsutvecklingen och den ökade pressen på biosfären skapar tvivel på möjligheterna att fortsätta välfärdsutvecklingen i gamla banor.

Denna förändring är minst lika omvälvande som demokratiseringen en gång var. Rösträttsreformen innebar att ett viktigt politiskt mål upp- nåddes. Sedan kunde de olika aktörerna utnyttja denna i sin strävan att förändra samhället. I dag växer tveksamheten om färdriktningen, samti- digt som de gemensamma resurserna sviktar. Den aktuella politiska debatten i kommuner och riksdag handlar om hur de stora reformerna skall vårdas så att de positiva konsekvenserna så långt möjligt kan räd- das trots att de totala resurserna inte växer som förr. Därmed skärps också den fördelningspolitiska debatten.

Samtidigt upplever vi hur allt fler medborgare lägger allt större vikt vid andra kvaliteter i livet och oroar sig för andra förhållanden än de traditionella fördelningspolitiska frågorna. Krav reses på ett uthålligt samhälle. Arbetstidsförkortning har åter blivit en fråga på den politiska dagordningen. Att ”tänka globalt och handla lokalt” har för allt fler människor blivit en ledstjärna.

Demokratiutvecklingskommitténs hearing med svenska föreningar,

organisationer och partier visar att dessa är medvetna om denna nya utmaning. De arbetar nästan alla med att se över sin organisation och sina arbetsformer. Många idéburna rörelser försöker på olika sätt för- skjuta tyngdpunkten i arbetet till dessa nya områden. Samtidigt växer floran av nya uttryck för ett nytt och annorlunda medborgarengage- mang.

Demokratin som beslutssystem är inte ifrågasatt under denna process. Inte heller parlamentarismen eller behovet av ett system med politiska partier har ifrågasatts. Men öppenheten ökar för vad som tidigare beskrevs som ”utomparlamentariska” aktiviteter. Demokratin framstår på många sätt som vitalare än någonsin. Den bygger ju på dialog samt att många olika värderingar bryts mot varandra. Så är det i dag i allra högsta grad i det svenska samhället.

Denna positiva bild skuggas dock av att människornas möjligheter att delta i denna dialog om den gemensamma framtiden är så olika. Industrisamhällets övergång till ett postindustriellt samhälle yttrar sig bland annat i en arbetslöshet som överskrider 10 procent. Många hus- håll har sett sina ekonomiska resurser minska som en konsekvens av nödvändiga justeringar i trygghetssystemen. Samtidigt visar alltfler stu- dier att de ekonomiska klyftorna i samhället ökar för första gången sedan andra världskriget.

Ökade klyftor utgör, enligt kommitténs synsätt, på sikt ett hot mot en fördjupad demokratisk utveckling. Medborgarengagemang och delak- tighet förutsätter inte bara de formella rättigheterna, utan i minst lika hög grad de reella möjligheterna. Därför kan frågor om demokrati och inflytande aldrig helt skiljas från frågor om den ekonomiska fördelning- en i samhället.

Demokratiutvecklingskommittén anser att staten och kommunerna bör förstärka de tendenser i samhället som pekar mot ökad demokrati- sering och större medborgarengagemang. Samtidigt bör de tendenser som pekar i motsatt riktning bromsas. Kommitténs förslag har denna inriktning och bygger på ett grundläggande synsätt som kan samman- fattas i sex punkter.

. Alla människors lika värde. ' Jämlikt fördelade resurser. ' Staten och kommunerna skall underlätta medborgarinflytande och delaktighet. ' Beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt. ' Demokratin förutsätter fri information, fri debatt och kunniga med- borgare. . Demokratin är ett redskap i ständig förändring.

3.1 Alla människors lika värde

Med demokratins genombrott blev tesen om alla människors lika värde en självklarhet. Den innebär att alla skall ha samma rättigheter och skyl- digheter och behandlas likvärdigt av de offentliga organen. Den innebär tolerans mot minoriteter och skydd mot diskriminering. Den innebär lika inflytande vid val och omröstningar.

Demokratin som beslutsform bygger på denna grundläggande värde- ring och strävar därför till att så långt som möjligt väga in allas intressen i de gemensamma beslutsprocesserna. Detta kan ske genom att så många som möjligt deltar i processerna eller genom att olika gruppers intressen är så rättvist representerade som möjligt. Detta i sin tur förut- sätter att de politiska resurserna — individuellt och kollektivt - inte är ojämlikt fördelade så att vissa människor eller vissa grupper utesluts.

Ett demokratiskt beslutsystem kan aldrig garantera att alla engagerar sig i politiskt arbete på ett eller annat sätt. Engagemanget kan bara komma från den enskilde. Vad systemet däremot kan, och måste, är att garantera att möjligheterna är så rättvist fördelade som möjligt.

Många medborgare står i dag utanför den politiska dialogen. Det gäl- ler bland annat ungdomar som har svårt att få arbete och människor med dåliga ekonomiska resurser och dåliga språkkunskaper. Detta är ett allvarligt problem från flera utgångspunkter.

För det första innebär detta en allvarlig orättvisa gentemot dessa män- niskor eftersom det skapar en vanmaktssituation som leder till ett fatti- gare liv. För det andra är detta på sikt ett hot mot demokratin som sådan. Demokratin som beslutsmodell bygger på dialog. Den som — utan egen förskyllan — ställs utanför processen berövas därmed också möjlig- heterna att förstå och uppskatta systemet som sådant.

Maktutredningen (SOU 1990:44) såg en utveckling mot allt mer själv- ständiga och oberoende medborgare men samtidigt också en klyfta mel- lan det möjliga och det förverkligade medborgarskapet. Medborgarns förväntningar på personligt inflytande stiger snabbare än det faktiska handlingsutrymmet. Samhällsutvecklingen kännetecknas därför också av medborgerlig vanmakt.

Maktutredningen pekade ut tre områden där medborgarna upplevde särskilt stor vanmakt: sjuk- och hälsovården, skolan och boendet. På alla dessa områden har därefter åtgärder av mycket varierande karaktär vid- tagits. Inom sjukvården har framför allt olika kundvalsmodeller lanse- rats, som t.ex. möjlighet att välja sjukhus och att välja husläkare. På sko- lans område finns både kundvalsmodeller med Skolpeng och nya insti- tutionsstyrelser med föräldramakt. Inom boendet i hyresrätt utvecklas nya former för boinflytande, självförvaltning, kooperativ hyresrätt och en lagstiftning som hindrar ovälkomna ombyggnader.

3.2 J ämlikt fördelade resurser

Demokratiutvecklingskommittén anser att staten och kommunerna inte kan nöja sig med att uttala uppfattningen om alla människors lika värde. Man måste också ge förutsättningarna för att så många som möjligt skall kunna realisera detta värde. Medborgarnas individuella förutsättningar är skiftande, men staten och kommunerna kan bidra till att skapa bätt- re förutsättningar för dem som har ett sämre utgångsläge än andra. Den viktigaste insatsen som det allmänna kan göra är att aktivt erbjuda med- borgarna utbildning.

Staten och kommunerna bör också tillhandahålla sådana regelverk och stödsystem som underlättar för medborgarna att vara delaktiga i och ha inflytande på samhällsutvecklingen. Den medborgare som stän- digt behöver oroa sig för eller faktiskt drabbas av stora och negativa personliga konsekvenser om han eller hon blir arbetslös, sjuk, skadad, gravid, pensioneras eller på annat sätt lider förluster kommer att lägga sina resurser på att lösa dessa problem. Därmed blir hans eller hennes förutsättningar att engagera sig i samhällsutvecklingen mycket begrän- sade. Frånvaron av sådana förhållanden innebär mycket bättre förut- sättningar för medborgarinflytande och delaktighet.

Hur dessa stödsystem konstrueras, finansieras och administreras är inte en fråga för Demokratiutvecklingskommittén. Det är en fråga för samhällsdebatten och för politiska beslut om resursanvändning och pri- oriteringar, där vikten av jämlikhet, rättvisa och långsiktighet inte nog kan understrykas.

3.3 Staten och kommunerna skall underlätta medborgarinflytande och delaktighet

Demokratin innebär att staten och kommunerna skall göra det som med- borgarna bestämmer att de skall göra. För att detta skall fungera krävs en vital demokrati med en ständigt pågående dialog mellan medborgarna baserad på möjligheterna till inflytande och delaktighet. Därför är det sta- tens och kommunernas uppgift att underlätta för medborgarna att vara delaktiga och ha inflytande.

Viljan att ha inflytande och vara delaktig i samhällsutvecklingen är något som växer fram hos den enskilde individen utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Statens och kommunernas roll är att skapa goda förutsätt- ningar och undanröja hinder. Goda förutsättningar innebär välutbildade medborgare med gott självförtroende, god tillgång till information och en väl utbyggd demokratisk infrastruktur. Samtidigt kommer de som försöker att hitta nya former för delaktighet och att vitalisera demokratin att stöta på en rad olika hinder. Det är en viktig uppgift för de politiskt förtroende- valda både på riksplanet och i kommunerna att arbeta för att undanröja de hinder som kan finnas. Dessa hinder kan något förenklat karaktäriseras antingen som individuella eller som gemensamma.

Individuella hinder är sådana som anknyter till enskilda individers livs- situation och därmed de egna politiska resurserna. Det är enligt direktiven inte en uppgift för Demokratiutvecklingskommittén att närmare uppehål- la sig vid dessa frågor, vilka i allt väsentligt speglar den allmänna ekono- miska situationen för olika grupper av människor.

Gemensamma hinder är sådana regler som i välmotiverade syften till— kommit genom åren, men som i dag skapar svårigheter för de människor som vill ta nya initiativ och lösa gemensamma frågor på — i förhållande till tidigare — okonventionella sätt. Dessa hinder kan finnas i lagstiftning, i stödformer, i den offentliga organisationsstrukturen, i praxis eller i olika regelverk och bestämmelser. Beslut som tillkommit i en annan tid kan genom sin konstruktion bidra till att försvåra för nya aktiviteter att utveck- las.

Syftet med att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder är att främja frivilligt medborgarengagemang och att göra det lättare för med- borgarna att gemensamt ta ansvar för samhällsutvecklingen. De statliga och kommunala åtgärderna får dock inte utformas så att de kan riskera att leda till negativa konsekvenser för medborgarnas eget ansvarstagande eller för föreningslivets självständighet. Stödformer som leder till att före- ningsmedlemmarnas insatser blir allt mindre betydelsefulla och till ett eko- nomiskt och politiskt beroende av offentliga organ är exempel på detta. En sådan björntjänst är svår att upptäcka förrän det är för sent. Det är också väsentligt att de ekonomiska stödformer som utgår inte konserverar utan stimulerar till förnyelse av arbetsformer och organisationer.

Ett samhälle med goda förutsättningar för medborgarinflytande och delaktighet

Hur ser då det samhälle ut, som har de goda förutsättningarna för med— borgarinflytande och delaktighet?

Först och främst måste samhället ha ett demokratiskt statsskick med full insyn och medborgerliga fri- och rättigheter. En rad krav måste alltså vara uppfyllda både formellt och i praktiken. Men det räcker inte. Det behövs också vilja, resurser, tid, platser och kunskaper:

' Viljan kan inte komma uppifrån utan måste finnas hos den enskilde medborgaren och utgår från hans eller hennes tankar, känslor och behov.

' Resurserna måste i första hand finnas hos den enskilde medborgaren och det är han eller hon som väljer att använda dem, men i viss män kan staten och kommunerna träda in och stödja.

' Tiden måste den enskilde medborgaren själv sätta av genom att avstå från annat. Men den tillgängliga tiden kan påverkas både av offentli- ga beslut och förändringar på arbetsmarknaden.

0 Platser behövs där medborgarinflytandet och delaktigheten kan utö- vas. Här finns goda möjligheter för staten och kommunerna att med- verka till att platser finns tillgängliga.

' Kunskaper måste den enskilde medborgaren själv förvärva, men sta- ten och kommunerna har goda möjligheter och stora erfarenheter av att aktivt erbjuda medborgarna utbildning.

Sammanfattningsvis kan sägas att medborgarna måste våga, vilja, orka, hinna, kunna och ha rätt att påverka. Dessutom måste det finnas mötes- platser för medborgarna. Staten och kommunerna kan bidra med utbildning, lokaler och vissa grundläggande resurser. Dessa åtgärder blir dock resultatlösa om inte den enskilde medborgaren tillvaratar dem och avsätter egen tid, intresse och engagemang. Ett beslut som hos den enskilde kan växa fram på många olika sätt och som alltid kan förän- dras.

Det är viktigt att det är lätt att vara aktiv. Det betyder inte att man som medborgare inte skall behöva anstränga sig, men att de sam- hälleliga förutsättningarna måste vara de bästa. Det innebär att man måste ha tid att vara delaktig i samhällsutvecklingen, att det skall vara lätt att hämta in de kunskaper som behövs och att de ekonomiska uppoffringarna inte skall behöva vara alltför stora.

Om detta fungerar ökar möjligheterna att bryta vanmakten. Engagemanget kan växa och utvecklas, kanske fördjupas, kanske gå mot nya frågor eller ett bredare samhällsintresse. Om det här inte fungerar är det lätt att man läg- ger av och berättar för alla man känner om hur besvärligt och meningslöst det är att försöka engagera sig.

Demokratisk infrastruktur

Med infrastruktur brukar avses det ekonomiska bassystem som utgör grunden för ett lands försörjning. Infrastrukturen omfattar fasta anlägg- ningar, transportleder, telesystem, utbildningsväsen m.m. Med demokra- tisk infrastruktur menar vi det politiska bassystem som ger folkviljan möjligheter att på olika sätt komma till uttryck. Den viktigaste delen av detta system är de allmänna valen. Andra viktiga delar är mötesplatser, informationssystem, kommunikationssystem och utbildning.

I dag har samhället en infrastruktur som i huvudsak är kollektivt finansierad. Den består av vägar, järnvägar, hamnar, flygplatser, telenät etc. som behövs för att samhället skall fungera ekonomiskt och socialt. Det råder en ganska bred enighet om att staten och kommunerna har ett ansvar för infrastrukturen. De offentliga organen bygger t.ex. vägar utifrån behoven och fastställer vissa gemensamma spelregler för trafi- ken på dessa. Men vart den enskilda bilisten kör och varför, funderar varken Vägverket eller polisen på.

Ett liknande synsätt kan mycket väl anläggas på en demokratisk infra- struktur. Staten och kommunerna bör ta ett ansvar för den infrastruktur som behövs för att samhället skall fungera demokratiskt. Det handlar om att skapa vissa grundläggande förutsättningar, som medborgarna sedan kan använda på valfritt sätt. En sådan infrastruktur innehåller viktiga komponenter som utbildning, platser att mötas på, möjligheter att kommunicera, möjligheter att hämta information etc.

En demokratisk infrastruktur underlättar för människor att engagera sig i samhällsutvecklingen. Detta engagemang har en avgörande bety- delse för hur demokratin fungerar. När människor organiserar sig upp- står ett sammanhållande kitt i form av normer om tillit och respekt. Man brukar tala om framväxten av ett socialt kapital. Detta sociala kapital innebär att man hyser förtroende för varandra. Man vågar samarbeta därför att man litar på att andra också kommer att samarbeta. Medborgarna ser inte bara till sin egen nytta utan också till helheten. Man utvecklar informella och horisontella nätverk som baseras på ömsesidigt förtroende; vertikala strukturer till olika makthavare får i gengäld mindre betydelse.

3.4 Beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt

Offentliga organisationer är såväl som andra organisationer i regel hie- rarkiskt uppbyggda. I en demokratisk organisation sker styrningen på mandat av medborgarna eller medlemmarna. I annat fall är mandatet självpåtaget eller kommer från annat håll. En hierarkisk organisation kan enklast beskrivas med ett enkelt organisationsschema, med ett maktcentrum högst upp, de ”vanliga” människorna längst ner och ett varierande antal nivåer däremellan.

Moderna organisationer kännetecknas av decentralisering som inne- bär att makten flyttas neråt i organisationen. Kommuner, distrikt, lokal- avdelningar och medborgare får, inom givna ramar, bestämma mer själ- va. Därigenom kan maktcentrum ägna sig åt viktiga övergripande och strategiska frågeställningar, medan det vardagliga beslutsfattandet effektiviseras och optimeras.

Den svenska staten har en lång tradition av centralstyrning. Samtidigt är ett långtgående kommunalt självstyre djupt förankrat i vårt samhälle. Efter andra världskriget lades en allt större del av välfärdsbygget i hän- derna på självständiga kommuner. Trenden mot minskad statlig styrning har därefter fortsatt och kommunerna tar hand om allt fler uppgifter. Den statliga styrningen är dock mycket omfattande på de flesta områ- den, men utövas med moderna metoder som mål- och resultatstyrning samt i sista hand sanktioner.

Relationerna mellan staten och kommunerna är en fråga som ständigt diskuteras. Å ena sidan framhålls lokal självbestämmanderätt som cen- tralt för demokratiutvecklingen och för samhällsutvecklingen i övrigt. Å andra sidan framhålls staten som en garant för vissa gemensamma och omistliga värden.

Samtidigt har många kommuner strävat efter att minska den ”lokala centralstyrningen”. Det har skett genom distriktsindelning, kommun- delsnämnder, brukarinflytande, institutionsstyrelser, kundval och en rad andra åtgärder.

Liknande förändringar sker inom de flesta organisationer och på alla nivåer. Det är svårt att se detta som annat än en reaktion på industri- samhällets strävan efter centralisering, stordrift och konformitet. I dag finns en medvetenhet om att centralisering inte alltid är det bästa sättet att öka kvaliteten och effektiviteten. Närhet, inflytande, delaktighet, decentralisering, självstyre och anpassning till lokala förhållanden är centrala begrepp när demokratins och den offentliga sektorns framtid diskuteras. Inom näringslivet har i stället lanserats begrepp som att riva pyramider, kundanpassning, flexibilitet, valfrihet och frontpersonal. Att hitta den optimala avvägningen mellan centralisering och decentralise- ring, helt enkelt den bästa nivån att fatta vissa beslut på och att bedriva

viss verksamhet på, har blivit en central fråga för alla typer av organisa- tioner som funderar över sin framtid.

Medborgarperspektiv på demokratin

Decentraliseringen av offentlig makt har otvivelaktigt lett till större medborgarinflytande. Samtidigt är decentraliseringen ofta uttryck för ett makthavarperspektiv och inte ett medborgarperspektiv på demokra- tin. Triviala frågor flyttas bort från maktcentrumet medan de stora frå- gorna ligger kvar. Det är alltid högst upp som beslutet fattas om vad som skall decentraliseras.

Demokratintvecklingskommittén vill i stället föra in ett medborgar- perspektiv. I stället för att ställa frågan ”Vad kan decentraliseras?” vill vi ställa frågan ”Vad kan inte lösas lokalt?” Detta innebär samma sak som att vända ett organisationsschema upp och ner. Perspektivet blir då helt annorlunda.

Medborgarperspektivet innebär att de enskilda medborgarna avstår makt till gemenskaper på olika nivåer, t.ex. byalag, kommundel, kom- mun och region. Dessa gemenskaper består av de medborgare som är berörda. Gemenskapernas omfattning varierar därmed beroende på vilka frågor de skall ha makt att avgöra. I vissa näraliggande frågor kan medborgarna själva vara med om att fatta besluten, men i de flesta fall måste besluten fattas av representanter som utsetts på grundval av för- troende. En självklar konsekvens är att den enskilda medborgarens inflytande minskar i proportion till hur många som är berörda.

Grundtanken i detta synsätt är att ett starkt samhälle inte kan byggas i första hand på en stark stat och starka kommuner, utan på starka med- borgare med stat och kommun i stödjande roller. Ett sådant samhälle ställer förstås höga krav på medborgarna. Detta gäller inte bara med- borgarnas individuella förmåga att uttala och värna sina intressen. Minst lika viktiga är kraven på vilja och förmåga att solidarisera sig med det samhälle man lever i och på att kunna samarbeta med andra i gemen- samma lösningar.

Den självklara frågan om hur man skall kunna fastställa vilka som är berörda av ett visst beslut är inte alltid enkel att besvara. Detta måste avgöras från fall till fall på pragmatiska grunder. Utgångspunkten bör vara att beslut skall fattas på lägsta möjliga effektiva nivå. Mot bak- grund av frågeställningen ”Vad kan inte lösas lokalt?” måste bevisbör- dan rimligen ligga hos den som vill att beslutet skall fattas på en högre nivå.

Vem som skall bestämma vad, är ett närmast klassiskt dilemma som uppmärksammats mycket i debatten om den kommunala självstyrelsen. Vad måste vara lika i alla kommuner och vad måste vara lika inom varje kommun? Om den kommunala självstyrelsen skall ha någon reell inne- börd måste den innebära en rätt för kommunerna att vara olika. Deras

verksamhet måste kunna anpassas efter vad medborgarna i den enskil- da kommunen anser riktigt. Samtidigt finns det värden som solidaritet inorn nationen och mellan olika befolkningsgrupper och generationer som av rättvise- och andra skäl upplevs som överordnade.

Här finns sålunda en målkonflikt mellan strävanden att skapa en situ- ation där enskilda medborgares villkor i hela landet är lika i grundläg- gande avseenden och strävan att skapa förutsättningar för att sprida makt och inflytande till så många som möjligt. Det är svårt att se hur denna målkonflikt någonsin skall kunna finna sin definitiva lösning. Frågeställningen måste rimligen hanteras i pragmatisk anda från fall till fall.

Även inom en kommun kan motsvarande problem uppkomma. Den kommunala likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Därför måste den verksamhet som berör enskilda kommunmedlemmar vara systematisk och rättvis. Det är inget orimligt antagande att beslut som fattas på sub- kommunal nivå av de direkt berörda medborgarna kan vara så olika att det går att hävda att medborgare i olika delar av kommunen inte behandlas rättvist. Detta kan vara ett skäl att modifiera likställighets- principen. Men vilka dessa modifikationer kan vara får man inte något besked om i lagens förarbeten, och frågan har ännu inte hunnit bli belyst i rättspraxis. Den kommande utvecklingen av åtgärder för att fördjupa demokratin i kommunerna och rättspraxis får utvisa om och på vilket sätt en sådan modifiering är önskvärd.

Deltagande eller representation?

Medborgarnas möjligheterna att själva aktivt vara med och fatta beslut om gemensamma angelägenheter avtar snabbt med storleken på det område som besluten omfattar. Denna uppenbara iakttagelse kan illus- treras med nedanstående figur.

Diagram 5: Deltagande eller representation?

Representation

Deltagande

ullg

aöuans uauoiun uatillit/t

uaieöioqpaw ualuwea iaan U9l9PSPBlS uaunwuiox uauoiöau exsgadoina

När beslutsterritoriet blir för stort för att alla berörda skall delta över- går systemet från att vara direktdemokratiskt till att bli representativt. Detta inträffar ganska snart när vi lämnar samfällighetsnivån. Under 1970-talet gjordes flera försök att återföra makt och inflytande till delar av de nya större kommunerna. Dessa åtgärder syftade inte till att åter- skapa en deltagandedemokrati utan var i stället ägnade att föra ner den representativa demokratin till en lägre nivå.

I takt med att avståndet ökar till de förtroendevalda blir medborgar- na i allt större utsträckning beroende av olika massmedier för att hålla sig informerade. Det är troligt att även de förtroendevalda i ökad utsträckning blir beroende av och tar intryck av mediernas nyhetsrap— portering och debatt i olika frågor. Det är i dag ett etablerat statsveten- skapligt forskningsområde att studera vem som t.ex. under valrörelser sätter agendan — de politiska partierna eller mediavärlden.

Ett försök att kombinera begreppen deltagande och representation med direktivens begrepp delaktighet och inflytande leder till den nedanstå- ende fyrfältstabell.

Delaktighet Inflytande

Deltagande

Representation

Av denna tabell framgår att den enskilda medborgaren kan få inflytan- de både genom att själv delta i beslutsprocessen och genom att låta sig representeras av någon. Hur väl en medborgare blir representerad beror både på hur väl representanten genom egna erfarenheter (social representativitet) eller kontakter med medborgarna (åsiktsrepresenta- tivitet) känner till deras preferenser och delar deras uppfattningar.

Därmed är vi framme vid en av de klassiska avvägningsfrågorna i debatten om deltagande kontra representativ demokrati. Hur ska grup- per med svaga egna resurser bäst bli representerade i det samhällspoli- tiska arbetet? Är det bäst att underlätta för dem att i så stor utsträck- ning som möjligt bli delaktiga genom att de själva deltar i besluten? Eller är det bättre att underlätta för dem att inom ramen för ett repre- sentativt beslutssystem bli så kompetent representerade som möjligt?

Demokratiutvecklingskommittén har dock inte sett som sin uppgift att lämna förslag om på vilka nivåer som olika typer av beslut bör fat- tas, eller huruvida en viss typ av beslut bör fattas genom deltagande eller av valda representanter. Vi har valt att koncentrera våra förslag till att skapa goda förutsättningar och riva hinder för medborgarinflytande och delaktighet i första hand på den lokala nivån.

3.5 Demokratin förutsätter fri information, fri debatt och kunniga medborgare

För att en medborgare skall kunna vara delaktig i samhällsutvecklingen och ha inflytande måste han eller hon ha vissa kunskaper, veta vad som händer och ha möjlighet att diskutera detta. Statens och kommunernas roll i detta sammanhang är att tillhandahålla information, garantera en fri debatt och se till att utbildning erbjuds.

Grundlagarnas bestämmelser om yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och tryckfrihet ger till- sammans med offentlighetsprincipen och meddelarskyddet de grundläg- gande förutsättningarna för medborgarinflytande, delaktighet och demo- krati.

Medlemskapet i Europeiska unionen innebär att riksdagen överlåter viss beslutanderätt till unionen. Detta kan ske förutsatt att de andra unions- medlemmarna har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande den svenska regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I Sverige betrak- tar vi även offentlighetsprincipen, vilken saknar motsvarighet inom de Europeiska gemenskaperna, som en viktig förutsättning för en fri debatt. Den svenska regeringens arbete för ökad öppenhet inom Europeiska unionen är därför av stor vikt för demokratin.

De grundlagsskyddade rättigheterna är en förutsättning för demokratin. I vilken utsträckning de sedan används är en fråga för medborgarna. Tanken att ta bort t.ex. demonstrationsfn'heten om det skulle visa sig att det nästan aldrig är någon som demonstrerar, förefaller därför mycket främ- mande. Lika främmande skulle det vara om en kommun tog bort möjlighe- ten för allmänheten att ta del av offentliga handlingar därför att det aldrig är någon som kommer och begär detta. Det centrala ur ett demokratiper- spektiv är just tillhandahållandet; att den medborgare som vill alltid kan ta del av offentliga handlingar.

Möjligheten att ta del av offentliga handlingar är väsentlig men inte till- räcklig för att bidra till ökat medborgarinflytande och delaktighet. Staten och kommunerna måste också underlätta för medborgarna att ta del av inte bara offentliga handlingar utan av samhällsinformation över huvud taget.

Att använda den moderna informationstekniken i demokratins tjänst är ett sätt att underlätta för medborgarna att ta del av information och kom- municera. Den nya informationstekniken innebär från demokratisk aspekt främst tre saker.

' Medborgarna kan snabbt söka information som de sedan kan använda för att påverka eller för att agera på något sätt. Men det finns oändliga mängder information och det kräver ett visst mått av kunnande för att hitta det man söker och tillgodogöra sig informationen.

' Medborgarna kan utan insyn kommunicera och skapa nätverk. Detta kan vara ett led i att utöva inflytande eller agera på annat sätt. Det går också att skicka mängder av meddelanden (e-post) till en mycket liten kostnad.

' Medborgare som bor på landsbygden kan söka information och kom- municera på samma villkor som de som bor i centralorten. Stockholmaren kan i dag ta bussen till riksdagshuset och lyssna på debatter eller läsa handlingar. För den som bor i Hemse eller Norsjö är det ett jätteprojekt att åka till Stockholm för att lyssna på ett utskottsförhör, men med datanät och direktsändningar i TV blir han eller hon jämspelt med Stockholmaren.

I framtiden kommer den som har kunskaper och tillgång till relevant information att vara den starke. Ur demokratiaspekt är det viktigaste att alla medborgare får utbildning så att de lär sig använda datatekniken för att söka information och kunskap. En sådan utbildning måste ge kun- skaper både i att söka upp och tillgodogöra sig informationen.

Utvecklingen går i riktning mot att datorn blir lika vanlig som bilen. Det innebär att en stor del av befolkningen kommer att ha tillgång till en dator, samtidigt som många inte kommer att ha det. På motsvarande sätt som kollektivtrafiken spelar en central roll för den fysiska kommu- nikationen kan lokala demokraticentrum spela en viktig roll för data- kommunikationen. Välutbildad personal på dessa ställen kan bli data- trafikens chaufförer och piloter.

En hög utbildningsnivå i allmänhet gör att medborgarna blir inte bara mer kunniga utan också mer självsäkra och självständiga. Därmed ökar också förmågan att vara med och bestämma, att vara med och ta ansvar, att själv kunna analysera problem och ta ställning, att kunna delta i det offentliga samtalet och att vägra låta sig styras av en politisk elit eller påverkas av sensationsskriverier i massmedierna.

En allt viktigare del i all utbildning är att lära sig söka upp ostruktu- rerad information, tillvarata, tolka och analysera denna, för att sedan presentera eller använda den i en struktur som man själv bestämt. Informationen kommer att behöva hämtas både från traditionella medi- er och från digitalt lagrade källor. I grund- och gymnasieskolan handlar det om en god utbildning i samhällskunskap och om praktisk demokra- ti och delaktighet i skolans angelägenheter. På de högskoleutbildningar som vanligen leder till ett arbete i offentlig tjänst, måste utbildningen inkludera kunskaper om hur man arbetar i en politiskt styrd organisa- tion. Vuxenutbildningen och folkhögskolorna har också en viktig roll för att höja utbildningsnivån bland alla medborgare.

Kunskapslyftskommittén har i sitt betänkande En strategi för kun- skapslyft och livslångt lärande (SOU 1996:27) presenterat ett förslag till

86 en nationell strategi byggd på tre hörnpelare. Ungdomsutbildning som

ger eleverna en rejäl grund att stå på för det livslånga lärandet som indi- vid och yrkesarbetande. Kunskapslyft för vuxna som innebär att de grupper som nu och i framtiden saknar utbildning på grundskole- och gymnasienivå erbjuds sådan utbildning. Livslångt lärande som är ett gemensamt intresse för individerna och arbetsmarknadens parter och där staten och kommunerna står för infrastruktur och samordning.

Antalet studiecirklar har ökat kraftigt på senare år. Studieförbundens verksamhet brukar ur demokratisynpunkt anses mycket väsentlig att slå vakt om och stödja från offentligt håll. Utredningen för statlig utvärdering av folkbildningen pekar i sitt betänkande Cirkelsamhället (SOU 1996:47) på cirklarnas betydelse för lokalsamhället. Man ser studiecirklarna som en resurs som bidrar till samhällets integration och stabilitet och som behåller människor och grupper inom en basal samhällsgemenskap prä- glad av skötsamhet och fredlig konfliktlösning. Studiecirklarna bidrar också till att skapa sociala nätverk och motverka utslagning.

3.6 Demokratin är ett redskap i ständig förändring

Den moderna demokratin växte fram med industrisamhället men har därefter inte förändrats i någon grundläggande mening. Däremot har medborgarnas synsätt och agerande förändrats under åren. Hela befolkningen är betydligt mer välutbildad. Respekten för auktoriteter och överhet har brutits ner och visar inga tecken på att öka. Medborgarna väljer mellan en rad olika möjligheter när de vill påverka samhällsutvecklingen.

När vi nu träder in i det postindustriella samhället kommer medbor- garnas synsätt och agerande att förändras än mer drastiskt. En orolig och kaotisk situation är aldrig till gagn för styrelseskicket. Demokratin kommer att ifrågasättas om den inte kan ”leverera” det som medbor- garna önskar. I stället kan styrelseskick där makten utövas av ett fåtal personer åtminstone i teorin framstå som mer effektiva alternativ.

Demokratiutvecklingskommittén kan inte ur någon aspekt se något bättre styrelseskick än demokratin. Vi accepterar inte att demokratin skulle vara en historisk parentes samtidig med industrisamhället. Vi ser i stället demokratin som politisk metod som ett trendbrott i mänsklig- hetens utveckling.

Demokratin måste värnas på en rad olika sätt. Vi har i detta kapitel pekat på förhållningssätt och åtgärder som slår vakt om och utvecklar demokratin. De demokratiska teknikerna utvecklas och förädlas som en del av samhällsutvecklingen. Därför måste demokratin ständigt erövras; eller som det ibland uttrycks — demokratin måste erövras av varje gene- ration.

Det postindustriella samhället ställer nya krav på demokratin. I betän- kandets andra kapitel har vi försökt beskriva de värderingsförändringar som håller på att ske. Att förändringarna i samhälleliga värderingar kommer att få effekter på demokratin är uppenbart, även om det i dag är svårt att bedöma vilka.

Att skapa bättre förutsättningar för medborgarinflytande och delak- tighet och att låta beslut fattas av de direkt berörda kommer att leda till olikhet och mångfald. Demokratin kommer att bli pluralistisk. Lokala lösningar kan testas fullt ut, till skillnad från riksomfattande lösningar som riskerar att bli ”urvattnade kompromisser”. En sådan variation kommer också att skapa möjligheter att lära av varandra. Intressanta erfarenheter kommer att förädlas och utvecklas, dåliga idéer kommer att överges. Detta förutsätter en öppenhet för det nya; att det finns möj- ligheter att experimentera och pröva alternativa vägar, och ett utrymme för att göra misstag och ändra sig.

Vi vill särskilt peka på tre aktuella och stora samhällsförändringar som talar för en utveckling och förändring av demokratin som redskap

för folkstyret: Det ökande avståndet mellan väljare och politiskt förtro- endevalda, lokalsamhällets renässans och medlemskapet i Europeiska unionen.

Ökat avstånd mellan väljare och valda

Många medborgare känner i dag ett stort avstånd till de förtroende- valda på alla nivåer i samhället. En höjd utbildningsnivå och ett minskat auktoritetstänkande har paradoxalt nog lett till att det upplevda avstån- det ökat. Ett antal fall av oegentligheter och oetiskt agerande hos poli- tiker, vilka kommit fram genom massmediernas försorg, har sannolikt bidragit till att förstärka denna utveckling. I LO:s rättviseutredning framgår att LO-förbundens medlemmar ser en svensk maktelit med tre grupper: de rika, de högutbildade på höga tjänster och politikerna.

Detta stora avstånd är ett problem som också många förtroendevalda lider av. I stället för avstånd kan man ur väljarens perspektiv tala om bristande tillit, vanmakt och förakt och ur den förtroendevaldas per- spektiv bristande förankring och dålig kontakt med ”gräsrötterna”. Oavsett vilket begrepp man tycker passar bäst är det ett uppenbart pro- blem för demokratin. Även om det alltid kommer att finnas ett visst avstånd mellan de som styr och de som inte gör det, så förutsätter ett demokratiskt förhållningssätt ständiga försök för att minska problemets omfattning.

Lokalsamhällets renässans

Det postindustriella samhället innebär i viss mån en renässans för det som brukar kallas lokalsamhället. En samhällsnivå som är överblickbar för medborgarna, som ger goda förutsättningar att skapa socialt kapital och möjligheter till uthållighet. Den tekniska utvecklingen gör det sam- tidigt enkelt att företa resor och ha kontakter över vida ytor. 2000-talets lokalsamhällen blir en del av världen på ett helt annat sätt än jord- brukssamhällets isolerade byar.

Det är i lokalsamhället som varje medborgare kan ha det största infly- tandet över och vara delaktig i samhällsutvecklingen. Ett direkt infly- tande och delaktighet ger en grogrund för medborgare att kandidera till de politiska förtroendeuppdragen på högre nivåer. Lokalsamhället lad- dar det representativa demokratiska systemet.

Inom bygderörelsen har många medborgare engagerat sig i lokala grupper. Den gemensamma nämnaren har varit bygdens överlevnad och utveckling. Engagemanget har varit stort och åtskilliga resultat har upp- nåtts. I storstädernas förorter har en rad initiativ tagits för att utveckla den lokala demokratin och delaktigheten utifrån områdenas egna förut- sättningar. Det finns flera exempel på att hyresgästerna i bostadsområ- den med egen kraft lyckats vända en negativ utveckling till en positiv,

bara förutsättningarna varit goda och hindren undanröjda. Det finns också flera exempel på hur olika former av nykooperation bidragit till att mobilisera medborgarna i lokalsamhällets utveckling.

På många platser har olika åtgärder vidtagits för att öka möjligheter- na till medborgarinflytande och delaktighet i lokalsamhällena. Demokratiutvecklingskommittén anser att det är av synnerlig vikt för demokratin att denna utveckling förstärks.

Medlemskapet i Europeiska unionen

Sveriges medlemskap i EU föregicks av en mycket omfattande och intensiv debatt. Beslutet att delta fattades efter en folkomröstning med knapp majoritet. Omröstningsresultatet visar på regionala skillnader i värdering av medlemskapet som väcker oro för den fortsatta samman- hållningen i samhället mellan områden med en jämförelsevis positiv ekonomisk utveckling och bygder som lider svårt av den pågående eko- nomiska strukturomvandlingen.

Det första valet till Europaparlamentet har av många beskrivits som något av en demokratisk katastrof. Valdeltagandet stannade på nivåer som vi aldrig varit i närheten av sedan demokratins genombrott. Tolkningarna av orsakerna till detta skiftar men alla är överens om att det låga valdeltagandet är en viktig signal från valmanskåren till de poli- tiskt förtroendevalda att EU-frågan fortsättningsvis måste hanteras på ett helt annat sätt än hittills om medborgarna skall engagera sig.

Det är en viktig uppgift att hitta former för medborgarinflytande i den politiska beslutsprocessen som följer av medlemskapet i Europeiska unionen. Den framtida utvecklingen för unionen diskuteras på den regeringskonferens som beräknas pågå till sommaren 1997. De beslut som då eventuellt kommer att fattas kan få stor betydelse för möjlighe- terna att stärka demokratin och medborgarinflytandet. Men också inom de ramar som dagens och morgondagens union ger måste metoderna att stärka medborgarinflytandet i de unionspolitiska frågorna utvecklas.

4. Förslag

Den demokratiska infrastrukturen skall ge folkviljan möjligheter att komma till uttryck. Den måste ge goda förutsättningar för medborgar- inflytande och delaktighet. Det skall vara lätt för en medborgare att vara aktiv, att skaffa information, att möta andra, att organisera sig, att ta kontakt med beslutsfattare och att ta ansvar. De offentliga strukturer som understödjer dessa möjligheter bör utvecklas. De strukturer som lägger hinder för dessa möjligheter bör avskaffas. Men varje enskild medborgare avgör själv innehåll, vägar och former för sitt engagemang. Det offentliga stödet måste därför vara neutralt i förhållande till hur medborgaren väljer att utöva inflytande och organisera sig.

Demokratiutvecklingskommittén har fått till uppgift att föreslå åtgär- der som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktig- het i samhällsutvecklingen. Åtgärderna syftar alltså inte i första hand till att öka medborgarnas inflytande och delaktighet, utan till att öka möj- ligheterna. Det som stat och kommun kan och skall göra är just att skapa de goda förutsättningarna. Att sedan använda dessa möjligheter till att enskilt eller i grupp utöva inflytande eller till att bli delaktig är upp till varje medborgare. Demokratin växer ur den enskildes vilja och resurser.

De goda förutsättningarna handlar inte bara om lagstiftning och regelverk. Minst lika viktigt är politiska prioriteringar samt attityder och förhållningssätt hos förtroendevalda och tjänstemän. Vad som är goda förutsättningar varierar med tid och plats. Samhällsutvecklingen ställer hela tiden nya krav på hur förutsättningarna skall utformas. Många möj- ligheter bör vara lika i hela landet, medan andra vinner på att utformas utifrån de lokala förhållandena.

Detta innebär att någon eller några enstaka åtgärder inte löser de pro- blem som utpekas i direktiven. I stället handlar det om att hela tiden genomföra en rad olika mindre åtgärder. I enlighet med den avgräns- ning som redovisades i inledningen koncentreras våra förslag huvud- sakligen till den demokratiska infrastrukturen, delaktigheten och demo- kratin på lokal nivå. Vi berör också medborgarinflytandet med anled- ning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Vissa av förslagen avser lagändringar, andra fall handlar om förhållningssätt och ytterliga- re några avser sådan verksamhet som kommunerna bestämmer över. I några fall förutsätts också ytterligare utredningsarbete innan ett färdigt förslag kan läggas fram.

4.1. Skapa demokraticentrum för möten, information och öppenhet

Demokratintvecklingskommittén föreslår att kommunerna bygger upp lokala demokraticentrum. Syftet med dessa är att erbjuda medborgarna mötesplatser, information och öppenhet, för att därigenom bidra till ökat medborgarinflytande och delaktighet.

Ett demokraticentrum kan — lite förenklat — liknas vid en modern turistbyrå. Turisten kan själv plocka till sig olika trycksaker, läsa på anslagstavlor och söka information på datorer med pekskärmar. Han eller hon kan få hjälp och rådgivning av personalen vid disken, som gärna bistår med all tänkbar information som kan inhämtas i skrifter eller via telefon, telefax eller data. Personalen förmedlar också hotell- rum och ger tips om resrutter, adresser och telefonnummer. Samtidigt upprätthåller turisten sitt oberoende och sin integritet; personalen frå- gar aldrig varför han eller hon vill åka till ett visst ställe och talar heller inte om vad han eller hon bör eller inte bör göra. Turistbyrån upplevs inte som en myndighet utan som en kompetent serviceinrättning som hjälper turisten att göra det han eller hon själv vill. Ett demokraticen- trum bör upplevas på samma sätt av medborgaren.

Ett demokraticentrum har tre konkreta uppgifter. Det skall underlätta för medborgarna

' att inhämta samhällsinformation, ' att vara med och påverka samhällsutvecklingen också mellan de all- männa valen samt 0 att organisera sig för att artikulera sina intressen.

Medborgarkontor

Omkring 25 kommuner har startat ett eller flera medborgarkontor. Syftet med dessa är att öka servicen till medborgarna. Den medborgare som vill ha ett ärende åtgärdat eller söker samhällsinformation skall ha ett offentligt ställe att vända sig till, oavsett vad frågan handlar om. Medborgarkontorets personal är generalister som står i direkt kontakt med kommunens olika förvaltningar. Genom en decentralisering av verksamhet parat med en integrering av olika verksamheter åstadkoms således en lokal helhet.

Ett integrerat medborgarkontor innebär att det inte skall spela någon roll om det är kommunen, landstinget eller en statlig myndighet som har hand om en fråga. Medborgaren skall kunna komma med alla frågor till kontoret och få dem åtgärdade eller besvarade oavsett vem som är huvudman för verksamheten. För att möjliggöra detta finns sedan 1994

en lag om försöksverksamhet vid medborgarkontor. Den innebär att en kommun kan träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäk- ringskassa eller ett landsting om att få utföra förvaltningsuppgifter åt dessa, med undantag av uppgifter som avser myndighetsutövning. Endast ett fåtal kommuner har tecknat sådana avtal. I andra fall har endast en samlokalisering skett. Personalen har då olika ansvarsområ- den och olika huvudmän.

Medborgarkontorsutredningen föreslog i sitt betänkande. M yndighets- utövning vid medborgarkontor (SOU 1995:61) att det skall bli möjligt att vid medborgarkontoren utföra uppgifter som innebär myndighetsutöv- ning. Denna fråga bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Ett demokraticentrum kan vara en del av ett medborgarkontor samti- digt som ett medborgarkontor kan vara en del av ett demokraticentrum. Uppgiften att underlätta för medborgarna att inhämta samhällsinfor- mation är gemensam.

Ett demokraticentrum följer ingen standardiserad modell utan byggs och drivs utifrån de lokala förutsättningarna. Att göra ett medborgar- kontor till ett demokraticentrum är en möjlighet. Men ett demokrati- centrum kan också ha en annan utformning som inte är kopplad till ett medborgarkontor.

Ett demokraticentrum kan lokaliseras i centralorten, i andra tätorter, i större byar, i stadsdelar och i bostadsområden. Det kan vara en ”hörna” i en större anläggning, eller en större lokal med flera rum. Centrumet kan t.ex. inrymmas i ett bibliotek. Det kan också placeras i ett medborgarhus, i anslutning till en allmän samlingslokal eller en fri- villigcentral eller helt självständigt. Flera demokraticentrum i en eller flera kommuner kan tillsammans bilda ett nätverk.

Underlätta för medborgare att ta del av information

Den samhällsinformation som medborgarna bör kunna ta del av är mycket omfattande. Den kan avse allt från ett kommunalt planförslag eller protokoll från en riksdagsdebatt till frågor som behandlas på EU:s regeringskonferens. Det kommer i flera fall att vara svårt att veta var informationen finns. Vissa frågor behandlas i boken Samhällsguiden, som kommer att bli tillgänglig via Internet, men i de flesta fall måste svaren sökas på annat håll. Därför blir det nödvändigt med datorisera- de söksystem och utbildning på dessa. Oavsett vilken information en medborgare söker och oavsett vem som tillhandahåller den är det vik- tigt att han eller hon inte skall behöva leta på en rad ställen. Tanken är att medborgaren skall kunna gå till en plats och där antingen direkt kunna ta del av informationen eller slussas vidare till rätt ställe. Samhällsinformation kan i princip inhämtas på tre olika sätt. Man kan ta del av tryckta publikationer, man kan söka i databaser och man kan ta kontakt med människor som har kunskaper att förmedla. Alla dessa

Ett demokraticentrum bör tillhandahålla relevant skriftligt material. Det mest efterfrågade materialet bör alltid finnas på plats. Annan skrift- lig information som medborgare efterfrågar skall kunna sökas i databa- ser och rekvireras. Vid behov skall också hänvisningar kunna ges till böcker som finns i kommunens bibliotek. Ett demokraticentrum bör också kunna låna ut videoupptagningar från t.ex. kommunfullmäktiges sammanträden.

Ett demokraticentrum bör underlätta för medborgarna att söka infor- mation i databaser. Detta kan ske genom Internet eller på andra sätt. Den datoriserade informationen är relativt billig och lättillgänglig för den som har nödvändig utrustning och utbildning. Eftersom långt ifrån alla medborgare har resurser att skaffa sig detta kan demokraticentrum erbjuda en slags ”kollektivtrafik” för IT. Det handlar alltså om att utan vinstintresse erbjuda medborgarna tillgång till datorer, program och utbildning. Här kan ett demokraticentrum spela en mycket viktig roll för att erbjuda alla medborgare tillgång till information — det postindus- triella samhällets kanske viktigaste maktresurs.

Demokraticentrum bör kunna förmedla kontakter med personer som har relevanta kunskaper. Det kan gälla en rad olika personer som t.ex. tjänstemän och politiskt förtroendevalda i kommunen och dess företag eller i landstinget, tjänstemän i regeringskansliet, statliga myndigheter och företag, riksdagsmän och Europa-parlamentariker etc. Kontakterna kan ske med hjälp av telefon, brev, telefax och e-post.

Demokraticentrum bör också kunna ge information till de medborga- re som vill ha djupare kunskaper i ett ämne genom att tillhandahålla information om vilka studiecirklar, folkhögskolekurser och universitets- kurser som finns.

Underlätta för medborgare som vill påverka samhällsutvecklingen

Medborgarna väljer olika vägar för att bli delaktiga och få inflytande över samhällsutvecklingen. En del vill agera mer enskilt, medan många väljer att försöka påverka tillsammans med andra medborgare som har samma intressen.

De medborgare som väljer att agera enskilt kommer att ha stor nytta av demokraticentrums information. Särskilt gäller det informationen om vägar för att ta kontakt med förtroendevalda och tjänstemän.

De medborgare som gemensamt vill påverka samhällsutvecklingen väljer i dag att organisera sig på en rad olika sätt. Många gånger organi- serar man sig i en traditionell förening eller ett politiskt parti, men allt oftare bildas i stället nätverk, arbetsgrupper, aktionsgrupper, intresse- föreningar eller andra former av mer eller mindre formella och tillfälli- ga strukturer. Demokraticentrum bör bidra till att skapa goda förutsätt- ningar för alla dessa varianter av medborgerliga aktiviteter och behand-

la alla organisationsformer likvärdigt.

Demokraticentrum kan skapa dessa förutsättningar på flera sätt. Den viktigaste åtgärden är att erbjuda platser att mötas på. Dessa mötes- platser kan ligga i anslutning till demokraticentrum eller i andra lokaler som förmedlas av demokraticentrum. Lokalhyran bör sättas så att ingen medborgargrupp avstår från att hyra en lokal av ekonomiska skäl. Många medborgarsammanslutningar har också behov av mindre rum i anslutning till möteslokaler, där man kan ha material och handlingar samlade liksom teknisk utrustning som t.ex. en dator. Frågan om mötes- platser behandlas vidare i avsnitt 4.2.

Ett demokraticentrum bör kunna erbjuda eller förmedla olika former av rådgivning, konsultation, erfarenhetsåterföring och utbildning till medborgarnas organisationer. Avgifterna bör sättas så att ingen med- borgargrupp avstår från detta av kostnadsskäl. Ett demokraticentrum i en kommun kan tillsammans underlätta organisationernas verksamhet genom att initiera gemensam upphandling av tjänster som telefoni, datakommunikation, postbefordran och trycksaksproduktion. Ett kom- munalt informationsblad eller en kommunal ”postbuss” som regelbun- det medför information från organisationerna till kommunens invånare, uppsättning av fler anslagstavlor, hemsida på Internet och stöd till lokal- TV och närradio kan vara andra åtgärder som demokraticentrum vid- tar.

Ett demokraticentrum bör kunna ge medborgare information om vilka föreningar, nätverk, arbetsgrupper och projekt som finns i kommunen och hur man får kontakt med dessa. Också medborgare som vill ägna sig åt frivilligt socialt arbete måste kunna få information om organisationer som bedriver sådant, om frivilligcentraler etc. Demokraticentrum bör också tillhandahålla information om medborgerlig motionsrätt i kom- munfullmäktige och om medborgarnas möjligheter att ställa frågor om ämnen som hör till fullmäktiges och nämndernas handläggning (se avsnitt 4.3). Dessutom kan ett demokraticentrum tillhandahålla kopie- ringsmöjlighet och viss annan kontorsservice.

Demokraticentrum — en del av den demokratiska infrastrukturen

Alla dessa åtgärder bidrar tillsammans till att forma en lokal demokra- tisk infrastruktur som kan användas av enskilda medborgare, av det eta- blerade föreningslivet och av nätverk och andra nya organisationsfor- mer på ett sätt som garanterar organisationslivets oberoende. Därigenom blir det lättare för medborgarna att söka information, att mötas och att engagera sig och organisera sig i de former man själv väl- jer. Ett demokraticentrum kan således bli ett forum för en demokratisk dialog.

Att bygga demokraticentrum är en fråga för kommunerna. Nästan alla kommuner har någon form av informationsutbud på biblioteken och en eller flera former av föreningsstöd. Att prioritera demokraticentrum kan bli ett sätt att målmedvetet utveckla det som redan finns och samti- digt lägga verksamheten närmare medborgarna. Staten bidrar genom att regeringen, riksdagen och de statliga myndigheterna tillhandahåller skriftlig information och offentliga databaser som medborgare och demokraticentrums personal kan söka i. Den demokratiberedning som föreslås i avsnitt 4.7 kan i viss utsträckning bidra med erfarenhetsåter- föring och utvärdering.

4.2. Mötesplatser — grundbultar i den lokala demokratin

Medborgarinflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen förutsätter mänskliga möten. En viktig del av den demokratiska infrastrukturen är där- för att erbjuda mötesplatser. På motsvarande sätt som samhällets infra- struktur erbjuder människorna vägar att fritt färdas på bör den demokra- tiska infrastrukturen erbjuda medborgarna mötesplatser i städer, tätorter, byar och bostadsområden. Att underlätta mänskliga möten kring politik, gemensamma intressen, lokala frågor, kultur och gemensamt ansvar inne- bär en viktig investering i socialt kapital som är nödvändig för att klara övergången till ett postindustriellt samhälle med fortsatt demokrati och väl- färd.

En mötesplats för människor kan vara ett torg, ett kafé, en diskussions- grupp på Internet eller någon annan form av träffpunkt. Detta avsnitt hand— lar dock om vikten av lokaler för mänskliga möten i mer eller mindre orga- niserad form. Vid Demokratiutvecklingskommitténs hearing med ett 50-tal svenska organisationer våren 1996 framgick tydligt att lokaler för mänskli- ga möten är en viktig fråga för de flesta typer av medborgarsammanslut- ningar. Att se till att sådana mötesplatser erbjuds medborgarna är ett kon- kret sätt för kommunerna att skapa förutsättningar för medborgarinflytan- de och delaktighet.

Möteslokaler — en del av den demokratiska infrastrukturen

Det finns i Sverige ett mycket stort antal lokaler för olika typer av sam- mankomster. Bland dessa kan nämnas föreningsägda allmänna samlingslo- kaler, hembygdsgårdar, fritids- och hemgårdar, föreningslokaler, kvarters— lokaler och andra lokaler som i varierande utsträckning kan nyttjas av för- eningar och andra medborgarsammanslutningar. Nybyggda och ombyggda bostadsområden har fått kvarterslokaler. Flera lokala utvecklingsgrupper på landsbygden har sett till att planer på bystugor och andra samlingsloka- ler förverkligats. Under senare år har skolor i allt större utsträckning utvecklats till lokala kulturhus, med plats för mötesverksamhet och olika slags aktiviteter.

Överlag är landet väl försörjt med lokaler. I vissa fall tas dock inte befint- liga lokalresurser tillvara på ett effektivt sätt, i andra fall är lokalerna inte riktigt anpassade till behoven och i några fall saknas lokaler helt. Det finns därför en rad åtgärder som kan och bör vidtas för att förbättra lokalför- sörjningen som ett led i utvecklingen av den demokratiska infrastrukturen. Åtgärderna kan t.ex. handla om att göra befintliga lokaler mer lättillgängli- ga för alla medborgare, att söka lösningar byggda på flexibilitet och sam- verkan, att göra smärre och enklare ombyggnader och i enstaka fall att skapa nya lokaler genom om- eller nybyggnad.

Att bygga upp och vidmakthålla en lokal demokratisk infrastruktur är i första hand en fråga för kommunerna. Det är på den kommunala nivån som man kan bygga upp en struktur som passar de lokala förhållande- na och göra de nödvändiga prioriteringarna. Varje kommun bör därför i samverkan med föreningslivet göra en inventering av befintliga och tänkbara mötesplatser inom kommunen.

En sådan kartläggning tjänar inte bara syftet att ge medborgarna god information om vilka lokaler som finns tillgängliga. Den utgör också en grund för att se om, var och hur åtgärder bör vidtas för att medborgar- na skall kunna erbjudas mötesplatser i tillfredsställande omfattning. Det är i detta sammanhang angeläget att inte bara det traditionella före- ningslivets behov uppmärksammas. Medborgarnas och inte minst ung- domars vilja att organisera sig i alternativa former, bilda nätverk och aktionsgrupper, ordna kulturaktiviteter, karnevaler, studiecirklar och mediaverksamhet bör också uppmärksammas.

Åtgärderna bör syfta till att ge alla medborgare tillgång till mötes- platser i nära anslutning till bostaden. Ofta kan befintliga lokaler utnytt- jas; ibland efter kompletteringar, anpassningar och viss upprustning. Möjligheter till samutnyttjande, samlokalisering och flexibilitet måste tas till vara. I vissa fall kan om- och nybyggnader behövas. Hur dessa mötesplatser ser ut och förvaltas beror på de lokala omständigheterna.

Det spelar i detta sammanhang ingen roll om en lokal är en kommu- nalt ägd möteslokal, en kvarterslokal, ett allaktivitetshus, ett bibliotek, en sockenstuga, ett medborgarhus, ett Folkets Hus, en bygdegård, en ungdomsgård, en föreningsgård, en skola eller en annan typ av lokal. Det väsentliga är att lokalerna kan användas av alla — etablerat före- ningsliv, partier, aktionsgrupper, nätverk och tillfälliga grupper — till en kostnad som inte medför att någon medborgargrupp tvingas avstå från att hyra lokalen av ekonomiska skäl. Det är också väsentligt att till- gänglighetsfrågor och handikappanpassning beaktas i lokalplaneringen.

Det ger många gånger ett mervärde i form av ökat socialt kapital om lokalförvaltningen organiseras så att de medborgare som använder lokalerna kan ta aktiv del i skötseln av dessa. Tillgodoseendet av loka- ler för medborgerliga möten kan med fördel också kopplas ihop med planering av lokala demokraticentrum.

Statligt stöd till lokaler

Staten och kommunerna har under ganska lång tid givit stöd till all- männa samlingslokaler. Stödet regleras i förordningen (1989:288) om stöd till allmänna samlingslokaler och bygger på en kombination av stat- liga och kommunala bidrag. Detta stöd fungerar i korthet på följande sätt.

Staten lämnar bidrag till köp, nybyggnad, ombyggnad, standardhöjan- de reparationer och handikappanpassning till sådana samlingslokaler

som tillgodoser föreningslivets behov av utrymmen för möten, studie- verksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning och liknande verksamheter. Bidragen lämnas till aktiebolag, stiftelser eller föreningar som är fristående från kommunen och som arbetar utan vinstsyfte. Förutsättningar för bidrag är bland annat att det finns ett var- aktigt behov av lokalen och att lokalerna hålls tillgängliga för alla orga- nisationer och grupper med organiserad verksamhet på orten. Vid bedömning av om det finns behov av en lokal tas bland annat hänsyn till innehållet i en kommunal lokalförsörjningsplan.

Bidraget baseras på ett underlag som motsvarar skälig kostnad med hänsyn till projektets art och utformning. En förutsättning för statligt bidrag är att kommunen lämnar bidrag med ett belopp som motsvarar 30 procent av bidragsunderlaget. Beslut om bidrag fattas av Samlingslokaldelegationen hos Boverket.

Regeringen har nyligen föreslagit en ändring av systemet för stöd till allmänna samlingslokaler (prop. 1996/97:1). Syftet är att effektivisera stö- det så att det bättre överensstämmer med det moderna samhällets behov av lokaler åt medborgarna. Förslaget innebär att det gamla kösystemet, vilket i praktiken upphört att fungera, försvinner. I stället skall alla ansökningar som vid en given tidpunkt kommit in till Boverket behand- las vid ett och samma tillfälle. Det blir då Samlingslokaldelegationens uppgift att prioritera mellan de inkomna ansökningarna.

Staten ger också stöd till lokaler för trossamfund. Enligt förordningen (1987:271) om statsbidrag till andra trossamfund än Svenska kyrkan kan statsbidrag lämnas för religiös verksamhet (verksamhetsbidrag), lokaler till religiös verksamhet (lokalbidrag) och teologiska seminarier m.m. (utbildningsbidrag). Lokalbidraget får beviljas för församlingar som behöver bidraget för att kunna hålla lokaler för religiös verksamhet. Bidrag kan avse anskaffning av lokaler genom nybyggnad eller köp, ombyggnad eller upprustning, handikappanpassning och anskaffade av inventarier. Beslut om bidrag fattas av Samarbetsnämnden för statsbi- drag till trossamfund. Det principbeslut som fattats om ändrade relatio- ner mellan staten och Svenska kyrkan har lett till att bl.a. stödet till tros- samfunden för närvarande ses över av Utredningen om kyrkans perso- nal och samfundsstöd (Dir. 1995:162).

Ett statligt stöd utgår även till icke-statliga kulturlokaler. Stödet ges i form av bidrag till ny- eller ombyggnad, standardhöjande reparationer, handikappanpassning och utbyte och komplettering av inventarier i musei—, teater- och konsertlokaler som tillhör någon annan än staten. Beslut om stöd fattas av Samlingslokaldelegationen vid Boverket.

I betänkandet från 1993 års samlingslokalutredning Mycket under samma tak (SOU 1994:32) framgår det att statligt lokalstöd utgår även i andra former. Stöd till samlingslokaler samt lokaler för trossamfund och för barn och ungdom har lämnats av länsstyrelser och länsarbetsnämnder. Sådant stöd har finansierats med regionala projektmedel, bygdeavgifts-

medel och arbetsmarknadspolitiska medel.

Dessutom utgår ett stöd även från Allmänna arvsfonden, som har till ändamål att främja vård och fostran av ungdom samt omsorg om handi- kappade. Medel ur denna fond fördelas enligt lagen (1928:281) om Allmänna arvsfonden samt enligt vissa riktlinjer. Stödet till lokaler ges i första hand till lokaler som inte får statliga bidrag, som inrymmer verk- samhet som omfattar många ungdomar och som betyder mycket för utvecklingen av den lokala föreningsverksamheten.

Demokratiutvecklingskommitténs förslag

De lokalresurser som finns på olika platser i landet skulle många gång- er kunna användas mer effektivt genom utökat samutnyttjande, sam- verkan och andra åtgärder. Det statliga stödet till lokaler bör utformas så att det främjar en sådan utveckling. Demokratintvecklingskommittén föreslår därför att en samlad översyn görs av alla former för statligt stöd till lokaler. Syftet med en sådan översyn skall vara att effektivisera det statliga stödet, så att det på ett mer kraftfullt sätt än i dag kan bidra till att upprätthålla och bygga ut en demokratisk infrastruktur.

4.3. Öppna dörrarna till politikens slutna rum

Många medborgare upplever i dag ett stort avstånd till förtroendevalda på alla nivåer i samhället. Problemet beskrivs ibland i termer av bris- tande tillit, vanmakt och förakt. För flertalet förtroendevalda är detta också ett problem. Man talar om bristande förankring och om dåliga kontakter med ”gräsrötterna”.

Oavsett vilket begrepp man tycker passar bäst är det ett uppenbart problem för demokratin. Även om det alltid kommer att finnas ett visst avstånd mellan de som styr och de som inte gör det, så förutsätter ett demokratiskt förhållningssätt ständiga åtgärder för att försöka minska problemets omfattning.

Förändringar i såväl organisationer som attityder kan vara värdefulla bidrag. Något åtgärdspaket som löser problemet eller som fungerar som ett universalmedel står dock inte att finna. Det behövs en rad åtgärder som sammantaget kan ge en viss effekt, men som säkerligen ser olika ut på olika håll. Därför är det nödvändigt att pröva sig fram och inte se misstag som misslyckanden utan som viktiga lärdomar.

Demokratiutvecklingskommittén föreslår att åtgärder vidtas för att öppna dörrarna till politikens slutna rum. Det måste bli lättare för med- borgarna att titta in i rummen och om de sedan vill också att kliva in i rummen. Det handlar alltså om större öppenhet och om ökade möjlig- heter till delaktighet.

4.3.1. Direktsändningar från de politiska arenorna

Många viktiga offentliga politiska debatter förs av förtroendevalda i en rad församlingar på olika nivåer. I enstaka fall sker direktsändningar över TV och radio från dessa debatter. I de flesta fall är dock medbor- garna hänvisade till mycket korta referat och kommentarer i tidningar, radio och TV. Ett sätt att öppna dörrarna till de politiska rummen är att göra dessa debatter mer lättillgängliga för medborgarna.

Detta skulle kunna ske genom regelbundna och okommenterade direktsändningar i radio och TV. Den traditionella rapporteringen iTV, radio och tidningar skulle därigenom kompletteras med det politiska källmaterialet. De medborgare som vill får möjlighet att lyssna på hela debatten, ta del av de olika argumenten och bilda sig en egen uppfatt- ning i sakfrågorna. Sådana sändningar skulle inte i första hand ha som mål att uppnå höga tittarsiffror, utan det viktiga är att erbjuda medbor- garna lättillgänglig och oavkortad information. Det blir möjligt för varje medborgare att själv direkt ta del av de förtroendevaldas argumentation i de frågor han eller hon är intresserad av. Detta kan ge allmänheten kunskap om och inblick i det politiska vardagsarbetet och bidra till att

skapa förståelse för demokratins arbetsvillkor. Därigenom förbättras förut- sättningarna för en levande politisk dialog.

Goda erfarenheter av sådana direktsändningar finns i Förenta Staterna och Kanada. I slutet av 1970-talet startade det amerikanska Cable-Satellite Public A ffairs Network (C-SPAN) enkla direktsändningar från de politiska arenorna. I dag distribuerar C-SPAN tre kanaler över det vanliga kabelnä- tet och kostnaden för att se på dessa kanaler är mycket låg.

Inom en snar framtid finns de tekniska förutsättningarna att till en rimlig kostnad direktsända politiska debatter i radio och TV. För närvarande för- bereds beslut om utbyggnad av digital-TV i Sverige. Marksänd digital-TV ger möjlighet till ett stort utbud av TV-kanaler med god teknisk kvalitet. Demokratiutvecklingskommittén ser det som angeläget att några av de nya digitala TV-kanalerna reserveras för okommenterade direktsändningar från de politiska arenorna.

De svenska politiska arenor varifrån det vore mest angeläget med okom- menterade direktsändningar är i första hand riksdagens kammare, lands- tingsfullmäktige och kommunfullmäktige. Det är därför viktigt att det digi- tala nätet ger utrymme även för regionala och lokala sändningar. Exempel på andra arenor som lämpar sig för direktsändningar är presskonferenser, riksdagsutskottens offentliga utfrågningar samt offentliga hearings av den typ som EU 96-kommittén höll. Även de politiska partiernas, folkrörelser- nas och andra organisationers presskonferenser, kongresser och stämmor kan vara lämpliga för okommenterade direktsändningar.

På de internationella politiska arenorna är det främst öppna över- läggningar inom Europeiska unionen och möten i FN:s generalförsam- ling som är de mest angelägna att direktsända. Redan i dag sänds Europaparlamentets sessioner och öppna delar av ministerrådens och Europeiska rådets möten fritt över satellit på tre-fyra språk.

Ett exempel på hur en kanal med okommenterade direktsändningar kan utformas är Utbildningsradions förslag om att starta TV-kanalen Arena. Denna kanal föreslås sända direkt från olika politiska arenor i Sverige och utomlands. Källmaterialet skall sändas utan någon filtre- ring och i sin helhet med syfte att återge den politiska vardagen. Kanalen föreslås också bli interaktiv genom telefonväkteri och kopp- ling till en hemsida på Internet med länkar till politiska tal etc.

Demokratiutvecklingskommittén har inte sett som sin uppgift att lämna förslag till hur okommenterade direktsändningar skall organise- ras och finansieras. Vi vill dock framhålla att det är angeläget att kost- naderna för att titta på sådana kanaler bör hållas på en så låg nivå, att ingen skall behöva tveka att titta av ekonomiska skäl. Det framstår vidare som rimligt att de arenor varifrån sändningar sker själva står för upptagning och vidaresändning, medan samordning och distribution sköts av en särskild instans. Det kan också vara värdefullt om sänd- ningarna spelas in på videoband, så att de i efterhand kan lånas ut t.ex. på ett bibliotek eller ett demokraticentrum.

4.3.2. Lättillgänglig samhällsinformation

Ett viktigt sätt att öppna dörrarna till de politiska rummen är att göra all typ av samhällsinformation lättillgänglig. Den moderna datatekniken ger medborgarna nya möjligheter att söka och hämta information. Staten och kommunerna måste möta denna utveckling genom att till- handahålla digitalt lagrad information på ett sätt som gör att den är lätt att ta del av. Den statliga IT—kommissionen (Dir. 1996:46) inriktar nu sitt arbete på tre centrala frågor. Hur kan IT-användningen bidra till ökad tillväxt och sysselsättning? Hur kan tillgängligheten till IT öka, obero- ende av bostadsort, kön, utbildning och ålder? Vilka blir IT-använd- ningens framtida konsekvenser?

Ett flertal kommuner och statliga myndigheter har redan tagit initia- tiv som syftar till att erbjuda medborgarna lättillgänglig samhällsinfor- mation. Riksdagens databas Rixlex är sedan den 1 juli 1996 tillgänglig utan kostnad. I den redovisas bland annat alla propositioner, motioner, betänkanden och protokoll i sin helhet. Dessutom finns uppgifter om ledamöterna och hur de har röstat samt om interpellationer och frågor. I Rixlex redovisas också gällande lagar och förordningar, EU-informa- tion och en rad andra uppgifter. I Information Rosenbad redovisar rege- ringen bland annat aktuella pressmeddelanden, tal och artiklar, stats- budgeten, uppgifter om statsråden och om departementen. Det finns också möjlighet att skicka elektronisk post till regeringen. Toppledarforum, en grupp bestående av ett antal chefer för statliga myndigheter samt företrädare för Kommunförbundet och Landstingsförbundet, har föreslagit en gemensam hemsida på Internet kallad ”Det offentliga Sverige”. Syftet med den är att underlätta för dem som söker förvaltningsinformation. Andra myndigheter erbjuder möjligheter att hämta information via s.k. hämtfax. Informationen beställs då hos en talsvarsdator och skickas till det telefaxnummer man anger.

De kommunala handlingar som är mest intressanta för medborgarna att kunna ta del av är handlingarna inför kommunfullmäktiges, kom- munstyrelsens och de olika nämndernas sammanträden. Möjligheten att läsa dessa handlingar före sammanträdena ger medborgarna förutsätt- ningar att ta kontakt med förtroendevalda innan beslut fattas. Givetvis är det också värdefullt att kunna ta del av sammanträdesprotokoll, inlämnade motioner och diarier. Även annan kommunal information om service, öppettider, telefonnummer, förtroendevalda, reglementen, avgifter, statistik, vart man vänder sig i olika ärenden m.m. bör tillhan- dahållas via publika databaser. I flera fall kan det vara angeläget att den som söker informationen kan välja på vilket språk han eller hon vill ta del av den.

Stockholms stad deltar under 1996-1997 i EU-projektet Infosond.

Syftet är att skapa ett ”elektroniskt torg” för både offentliga och kom- mersiella tjänster. Med hjälp av modern teknik skall medborgarna på egen hand kunna ta del av politikernas och myndigheternas verksam- het. All information utom den sekretessbelagda skall — om möjligt — göras tillgänglig dygnet runt.

Flera kommuner har lagt ut kommunstyrelsens och kommunfullmäk- tiges protokoll på Internet. Sundsvalls kommun är en av de kommuner som varit mest aktiv när det gäller att göra kommuninformationen till- gänglig för medborgarna.

Hittills har Datainspektionen givit klartecken för utlämnande av information från kommuner till allmänheten via Internet vad avser kun- görelser och kallelser till sammanträden samt justerade sammanträdes- protokoll.

Vissa restriktioner gäller vid utlämnandet av en uppgift som direkt pekar ut enskilda personer med namn, personnummer och adress. Innan en kungörelse eller ett protokoll görs tillgängligt via Internet eller något annat nät, skall personuppgifter av detta slag tas bort. Personuppgifter som avser förtroendevalda behöver dock inte tas bort.

Ett tillståndsärende från Sundsvalls kommun behandlas för närvaran- de (hösten 1996) av Datainspektionen. Ärendet rör bland annat möjlig— heten att lägga ut motioner till fullmäktige och kommunala diarier av olika slag. Detta ärende är ännu inte avgjort.

Demokratiutvecklingskommittén ser det som viktigt att denna utveckling inte bara fortsätter utan också påskyndas Till stor del handlar detta om att pröva sig fram. I många fall är databaser hos offentliga myndigheter ord- nade så att det är svårt att med enkla grepp göra dem tillgängliga för all- mänheten. Problemen kan bero på den tekniska uppbyggnaden eller på sekretessbestämmelser. Men de nuvarande systemen kommer med tiden att byggas om eller bytas ut för att göra de lättare för tjänstemän och för- troendevalda att söka och hämta in information. Vid sådana tillfällen är det relativt enkelt att organisera databaserna så att allmänna handlingar så långt det är möjligt blir lättillgängliga för allmänheten via Internet eller andra nätverk.

Datalagskommittén (Dir. 1995291) ser för närvarande över tryckfrihets- förordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet med hänsyn till utvecklingen på IT-området. Syftet med översynen är att anpas- sa lagstiftningen till dagens situation och om möjligt till &amtidens förhål- landen. Allmänhetens tillgång till information skall vara oberoende av vil- ket sätt myndigheterna valt för att registrera denna information.

Skall informationen vara lättillgänglig för medborgarna måste den också vara överkomlig i pris I dag kostar det ingenting att ta del av allmänna hand- lingar på plats Den som vill ha en kopia eller en avskrift av en allmän hand— ling kan få detta mot en fastställd avgift. I de fall handlingen är en ADB-upp- tagning handlar det oftast om en utskrift på papper. Avgiften skall bidra till att täcka de kostnader som myndigheten åsamkas av ”extraarbetet”.

Om medborgaren själv kan hämta den digitalt lagrade informationen blir det han eller hon som själv måste stå för kostnaderna för att nå fram till databasen, för att föra över informationen och för att vid behov skri- va ut den. Om databaserna är uppbyggda så att det är enkelt för förtro- endevalda och tjänstemän att ta fram information finns redan en struk- tur som med relativt enkla åtgärder kan förses med gränssnitt riktade mot allmänheten. Det blir således möjligt att tillhandahålla denna infor- mation till medborgarna till en rimlig särkostnad.

Riksrevisionsverket (RRV) har på regeringens uppdrag utarbetat för- slag om principer för prissättning av informationstjänster (RRV 1995:64). Man föreslår att en enhetlig princip för prissättning av uttag av information ur databaser tillämpas inom den offentliga sektorn, såvida inget annat har beslutats. Den föreslagna prissättningsprincipen innebär att avgifterna för uttagen skall beräknas så att samtliga kostnader för att framställa och distribuera uttagen täcks. I uppdraget har inte ingått att ta ställning till i vilka fall information skall eller bör tillhandahållas utan avgift.

Demokratiutvecklingskommittén anser att någon avgift inte bör tas ut då medborgare via datanätverk hämtar allmänna handlingar som motio- ner, beredningsförslag, protokoll och allmän information hos kommu- nen. Skälen till detta är flera. Om kommunen redan byggt upp och underhåller en databas blir särkostnaden för att möjliggöra externa sök- ningar relativt begränsad. Samtidigt sparas resurser genom att medbor- garna förväntas efterfråga information på plats i mindre utsträckning. Nettokostnaden bör vägas mot de demokratiska vinster som det innebär att medborgarna lätt kan hämta information i kommunala frågor. En jämförelse kan göras med riksdagens databas Rixlex som nu är tillgäng- lig för alla utan kostnad via Internet.

4.3.3. Utveckling av folkinitiativ till folkomröstningar

Tidigare överväganden

Det första förslaget om anordnande av kommunala folkomröstningar framlades av 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning, i betän- kandet Kommunal folkomröstning (SOU 1952:47). Detta förslag ledde dock inte till någon proposition.

Drygt 20 år senare föreslog Kommunaldemokratiutredningen i sitt betänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41) en lagreglering av kommunala folkomröstningar. Förslaget innebar att fullmäktige, som ett led i beredningen av ett ärende, skulle få inhämta synpunkter från kommunmedlemmarna. Tanken var inte att införa särskilda bestämmel- ser för kommunal folkomröstning, utan att tillåta ett beredningsförfa- rande avsett att tillämpas i sällsynta undantagsfall. I propositionen

Kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. (prop. 1975/76:187), anslöt sig regeringen till kommitténs förslag. Vid riksdagsbehandlingen, som sked- de efter regeringsskiftet år 1976, godtog majoriteten de bärande tankarna i förslaget. Dessutom gjordes ett tillägg som innebar att synpunkter kunde inhämtas genom ”omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfa- rande”. Bestämmelsen infördes i 1977 års kommunallag.

Frågan utreddes ånyo av 1988 års kommunallagskommitté. Utredningen avvisade i sitt betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) alla former av utvidgning av folkomröstningsinstitutet. Kommittén menade att en utvid- gning av detta skulle urholka den representativa demokratin. I regeringens förslag till riksdagen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117) återkom samma motivering. Regeringen föreslog att de äldre reglerna i princip skul- le föras över till den nya kommunallagen. Detta blev också riksdagens beslut.

Folkinitiativet införs

Några år senare utreddes frågan på nytt av Lokaldemokratikommittén. Utredningen framhöll i sitt betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) att det finns goda demokratiska skäl att komplettera det representativa systemet med möjligheter till kommunala folkomröst- ningar. Dessa sågs som ett sätt att stärka den lokala demokratin genom att öka medborgarnas inflytande på den kommunala verksamheten. Folkomröstningar sägs också som en möjlighet för medborgarna att ta ställning till vissa frågor oberoende av partitillhörighet och som en möj- lighet för partierna att direkt till folket föra ut en fråga som splittrar dem inbördes och därmed försvårar eller lamslår det politiska arbetet.

Lokaldemokratikommittén ansåg att tiden nu var mogen att utveckla det kommunala folkomröstningsinstitutet och att möjliggöra ett mer frekvent utnyttjande av detta. Kommittén föreslog därför att kommu- nallagen skulle kompletteras med möjligheter till folkinitiativ. Samtidigt avvisade kommittén ideer om minoritetsinitiativ, dvs. att en minoritet i fullmäktige skulle kunna ta initiativ till en folkomröstning.

Den form av folkinitiativ som Lokaldemokratikommittén föreslog innebar att en viss andel av de röstberättigade skulle få rätt att väcka förslag om folkomröstning, men att rätten att utlösa omröstningen skul- le förbehållas fullmäktiges majoritet. Denna form för folkinitiativ ansågs bidra till att stärka medborgarinflytandet utan att på något dra- matiskt sätt bryta mot det traditionella representativa systemet.

Lokaldemokratikommitténs förslag innebar att om minst tio procent av de röstberättigade kommunmedlemmarna skriftligen begärt folkom- röstning skulle fullmäktige vara skyldig att ta upp frågan. Det skulle dock vara fullmäktige som avgör om en folkomröstning skall hållas eller inte. Om fullmäktige beslutar att det skall bli en folkomröstning skall man samtidigt besluta om hur frågan skall formuleras och vilka alterna-

tiv som de röstande skall kunna välja mellan.

Lokaldemokratikommittén föreslog att bestämmelser om folkomröst- ning skulle införas i kommunallagen. Själva omröstningsförfarandet skulle regleras i en särskild lag om kommunala folkomröstningar.

Regeringen instämde i Lokaldemokratikommitténs argumentering. I propositionen om lokal demokrati (prop. 1993/94:188) framhöll rege- ringen att folkomröstningar kan bidra till att vitalisera den lokala demo- kratin genom att enskilda medborgare ges en möjlighet till påverkan och ökat ansvarstagande. Man ansåg att tiden var mogen för ett mer fre- kvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar och att de negativa effekterna på den representativa demokratin inte borde överdrivas.

Regeringen valde dock att sänka tröskeln för möjligheten att väcka folk- initiativ. Lokaldemokratikommittén hade föreslagit en nivå på tio procent av de röstberättigade kommunmedlemmarna. Regeringen föreslog att nivån i stället skulle sättas till fem procent. Motivet till att sänka tröskeln var att det med ett krav på minst tio procent av kommunmedlemmarna skulle bli alltför svårt att få till stånd folkomröstningar i stora kommuner. De övri- ga ändringar som regeringen gjorde i Lokaldemokratikommitténs förslag var av lagteknisk karaktär.

Riksdagen följde förslaget i regeringens proposition och möjligheten till folkinitiativ om folkomröstning infördes den 1 juli 1994. Gällande regler om folkinitiativ innebär att fullmäktige måste ta ställning till ett förslag om folkomröstning om minst fem procent av de röstberättigade undertecknat initiativet. Fullmäktige behöver dock inte besluta att genomföra en folkomröstning; beslutet kan lika väl bli att förslaget avslås.

Två år med möjlighet till folkinitiativ

Den nya bestämmelserna om folkinitiativ syftade till att möjliggöra ett ökat utnyttjande av kommunala folkomröstningar. Har då detta syfte uppnåtts under de drygt två år som bestämmelserna varit i kraft?

Det finns ännu inte någon omfattande studie gjord av reformen. Vi vet dock att folkinitiativ om folkomröstning hittills tagits i ett 40-tal kom- muner. Inte i något av dessa fall har kommunfullmäktige beslutat att bifalla förslaget om folkomröstning. Hittills har alltså ingen folkomröst- ning, av olika skäl, kommit till stånd till följd av ett folkinitiativ.

Demokratiutvecklingskommittén tvingas konstatera att den ökning av antalet folkomröstningar som förslaget syftade till inte har blivit av. Reformen riskerar därmed att framstå som skendemokratisk. Ett krav på folkomröstning är många gånger ett rop på en dialog med politiker- na. De medborgare som skrivit under en namninsamling vill uppmärk- samma politikerna på att en sakfråga bör diskuteras och att de traditio- nella kanalerna inte fungerar tillfredsställande. Om gensvaret på detta rop ständigt uteblir riskerar man att ytterligare öka avståndet mellan

väljarna och de förtroendevalda. Samtidigt finns en uppenbar risk att många av de medborgare som aktivt men "förgäves” samlat in kanske tusentals namn kommer att tappa lusten att engagera sig i samhällsfrå- gor.

Lättare att få till stånd folkomröstningar utan att den representativa demokratin urholkas

Demokratiutvecklingskommittén ser en fara med denna utveckling. I och med att möjligheten till folkinitiativ införts och väckt ett betydande intresse från medborgarnas sida är det också angeläget att dessa initia- tiv i rimlig utsträckning resulterar i omröstningar.

Finns det då någon åtgärd som kan vidtas för att göra det enklare för medborgarna att få till stånd folkomröstningar utan att den representa- tiva demokratin därigenom urholkas?

Att utforma regelverk som tillfredsställer dessa krav är lågt ifrån enkelt. Det handlar om en avvägning mellan å ena sidan den represen- tativa demokratins centrala roll för beslutsfattandet och å andra sidan att göra det lättare för medborgarna att få till stånd folkomröstningar.

I den diskussion som förts om vad som kan göras i denna fråga har flera förslag presenterats. Ett förslag är att höja tröskeln för hur många medborgare som skall ha undertecknat ett folkinitiativ, från fem procent till tio procent. Därigenom skulle bakom varje folkinitiativ stå en dub- belt så stark folkopinion som i dag. Syftet med förslaget är åstadkomma en större ”tyngd” i folkinitiativen så att de därigenom skulle ha lättare att leda till ett positivt beslut i fullmäktige. Vi tror dock inte att det i för- sta hand varit en begränsad numerär bland initiativtagarna, som lett till att fullmäktige avslagit förslag om folkomröstning. Det har snarare varit så att fullmäktigeförsamlingarna av olika skäl inte bedömt sakfrågan som lämpad för en folkomröstning.

Ett annat förslag som diskuterats går ut på att höja tröskeln för folk- initiativ till femton procent och samtidigt införa en regel som säger att fullmäktige måste anordna en folkomröstning om det finns ett sådant folkinitiativ. Därigenom skulle fullmäktige inte kunna motsätta sig ett folkinitiativ, förutsatt att det har en tre gånger så stor ”tyngd” som dagens regler kräver. Vi tror dock att detta förslag avsevärt skulle för- svåra möjligheterna att samla erforderliga namn, särskilt i större kom- muner. Dessutom skulle en sådan åtgärd flytta beslutsrätten i en fråga från den representativa församlingen till en artikulerad minoritet av kommunmedlemmarna. En sådan förändring skulle komma i konflikt med den representativa demokratin.

Ett annat sätt att skapa en balans mellan att slå vakt om den repre- sentativa demokratin, och samtidigt underlätta för engagerade medbor- gare att få till stånd en sådan opinionsyttring som en folkomröstning

innebär, skulle kunna vara att behålla dagens regler om folkinitiativ men koppla dessa till ett krav på kvalificerad majoritet i fullmäktige för att förslaget skall kunna avslås. Detta innebär att, om ett förslag om folkomröstning väckts genom folkinitiativ, och minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter röstar för förslaget, så skall en omröstning hål- las.

Detta förslag bör inte blandas ihop med idéerna om minoritetsinitia- tiv för fullmäktigeledamöter. Det är endast om förslaget om folkom- röstning väckts genom ett folkinitiativ som denna regel skulle gälla.

Kvalificerad majoritet för att avslå ett folkinitiativ

Vi föreslår att kommunallagen tillförs bestämmelser som innebär att reglerna om folkinitiativ kompletteras med krav på kvalificerad majori- tet för att avslå ett förslag om folkomröstning. Detta innebär att det räcker med att en tredjedel av fullmäktiges ledamöter röstar för en folk- omröstning, för att den skall komma till stånd, förutsatt att frågan väckts genom ett folkinitiativ.

Enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar skall fullmäk- tige i anslutning till ett beslut att hålla en folkomröstning också besluta

om

1.dag för omröstningen,

2. omröstningsdistrikt och omröstningslokaler,

3. att röstlängd skall framställas och röstlängd upprättas,

4. den fråga och de svarsalternativ som skall ställas till de röstberättigade, 5.röstsedlarnas antal, innehåll och utseende, samt

6. när röstsammanräkningen senast skall vara avslutad.

Besluten i dessa frågor måste, också vid ett minoritetsbeslut om anord- nande av folkomröstning, rimligtvis fattas av fullmäktiges majoritet. Förfarandet då fråga om folkomröstning väckts i fullmäktige genom ett folkinitiativ bör därför vara följande.

Först tar fullmäktige ställning till om en folkomröstning skall genom- föras eller inte. Vid denna omröstning gäller att förslaget skall anses som bifallet om minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna röstar för förslaget. Därefter skall fullmäktige ta ställning till vilken fråga och vilka svarsalternativ som skall föreläggas de röstberättigade samt fatta vissa andra beslut enligt lagen om kommunala folkomröstningar. I dessa frågor fattas beslut genom vanlig omröstning där majoritetsprincipen gäller.

Att komma fram till hur folkomröstningens fråga skall formuleras och vilka svarsalternativ som skall föreläggas de röstberättigade, kan många gånger vara komplicerat. Beredningen av dessa frågor måste därför ges

skälig tid, utan att därför leda till onödig tidsutdräkt. De beslut som full- mäktige behöver fatta i anslutning till ett beslut att genomföra en folk- omröstning bör därför fattas inom två månader efter att principbeslutet om att anordna en folkomröstning har fattats. Enligt lagen om kommu- nala folkomröstningar skall dessa beslut fattas samtidigt. Lagen bör där- för ändras så att den medger en rimlig tidsfrist vid folkinitiativ om folk- omröstning.

Demokratiutvecklingskommittén konstaterar att detta förslag inte är invändningsfritt. Den inskränkning i den representativa demokratin som skapas är emellertid av ringa omfattning. Det är endast själva beslu- tet om att genomföra en folkomröstning som, efter ett folkinitiativ, kommer att kunna fattas av en minoritet i fullmäktige. När det gäller formulering av frågeställning och svarsalternativ fattar fullmäktige beslutet på vanligt sätt. Vi vill också erinra om att folkomröstningen all- tid är enbart rådgivande. Efter en folkomröstning är det alltid fullmäk- tige som genom ett vanligt majoritetsbeslut bestämmer om åtgärder och prioriteringar. Vårt förslag bör därför vägas mot den betydelse som åtgärden kan få för att öka medborgarnas inflytande över och engage- mang och delaktighet i samhällsutvecklingen.

4.3.4. Medborgerlig motionsrätt till fullmäktige

Grunden till den moderna kommunala självstyrelsen lades genom 1862 års kommunalförordningar. Sammanlagt fanns då ca 2400 landskommu- ner samt 89 städer och 10 köpingar. I de flesta mindre kommuner fattades besluten av kommunalstämman. På stämman kunde alla röstberättigade kommunmedlemmar delta i överläggningar och beslut. I städerna fanns en motsvarande institution som kallades allmän rådstuga. I allt fler kom- muner avskaffades med tiden dessa församlingar och ersattes med kom- munalfullmäktige respektive stadsfullmäktige. Kommunmedlemmarna gav sina förtroendevalda representanter ”fullmakt” att fatta beslut på deras vägnar.

Då den nya kommunallagen trädde i kraft 1955 avskaffades helt möj- ligheterna till direkt demokrati. De kommunsammanläggningar som gjorts i flera omgångar har lett till att det i dag vore praktiskt omöjligt att sammankalla en kommunalstämma eller annat direktdemokratiskt organ dit alla kommunmedlemmar inbjuds. Det närmaste man kan komma är kommunala folkomröstningar som komplement till den representativa demokratin.

Initiativrätten i fullmäktige

När den kommunala direktdemokratin ersattes av en representativ demokrati försvann inte bara kommunmedlemmarnas beslutsrätt utan 1 10 också deras initiativrätt. De valda representanterna fick inte bara rätten

att bestämma i sina händer utan också en exklusiv initiativrätt. Denna förändring genomfördes utan större debatt. Det finns dock inget som säger att det måste vara så. Tvärtom förekommer i en rad olika sam- manhang representativt beslutsfattande kombinerat med initiativrätt för medlemmar.

I dag kan ett ärende väckas i kommunfullmäktige på sex olika sätt.

0 En kommunal nämnd kan ta ett initiativ. ' Eri ledamot kan lämna in en motion. ' Revisorerna kan ta upp frågor som har samband med revisions- uppdraget. . En fullmäktigeberedning kan, om fullmäktige föreskrivit det, väcka ärenden. ' Styrelsen för ett kommunalt företag kan, om fullmäktige medgivit det, väcka ärenden som avser inhämtande av fullmäktiges yttrande i vissa frågor. 0 Ett ärende om folkomröstning i en viss fråga kan väckas genom ett skriftligt initiativ från minst fem procent av de röstberättigade kom- munmedlemmarna.

De enskilda kommunmedlemmarna har mycket begränsade formella möjligheter att ta initiativ. Vid sidan av att underteckna ett folkinitiativ om folkomröstning i en viss fråga finns förstås möjlighet att kontakta någon politiskt förtroendevald eller att skriva till en kommunal förvalt- ning eller nämnd för att påkalla en åtgärd i en viss fråga. Den nämnd som får en sådan skrivelse från en medborgare har dock ingen skyldig- het att ta upp ärendet till sakbehandling.

Ett sätt att öka medborgarinflytandet och bidra till en fördjupad demokrati vore att ge medborgarna initiativrätt. I t.ex. den finska kom- munallagen finns en bestämmelse om sådan initiativrätt. Bestämmelsen ger medborgarna en rätt att komma med initiativ och att få information om vilka åtgärder som vidtagits till följd av initiativet. Dessutom skall fullmäktige minst en gång om året få information om vilka initiativ med- borgarna tagit och vilka åtgärder som vidtagits till följd av dessa. Om antalet initiativtagare i en viss fråga uppgår till minst två procent av de röstberättigade skall frågan tas upp till behandling i fullmäktige inom sex månader.

Allmän motionsrätt är en demokratisk tradition

En initiativrätt för medborgarna bör utformas på ett sätt som anknyter till våra demokratiska traditioner. Inom hela föreningslivet finns, på alla nivåer utom den lägsta, en tradition av förslagsrätt för medlemmarna och beslutsrätt för valda representanter. En motsvarande initiativrätt

bör också ges kommunens invånare. Detta kan ske genom att motions- rätten utvidgas till alla som är röstberättigade i kommunalvalet.

I den diskussion som förekommit om kommunala folkomröstningar har förespråkarna framhållit dessa som värdefulla komplement till den representativa demokratin. Motståndarna har däremot sett folkomröst- ningar som skadliga konkurrenter till den representativa demokratin. En medborgerlig motionsrätt förhåller sig på ett helt annat sätt till den representativa demokratin. Den är varken en konkurrent eller ett kom- plement, utan förädlar de representativa demokratin genom att den ges värdefullare egenskaper.

En medborgerlig motionsrätt skulle på ett radikalt sätt bidra till att öppna dörrarna till de politiska rummen, minska avståndet mellan väl- jare och valda och öka förståelsen för den representativa demokratins arbetssätt. Den skulle också bidra till att öka intresset för de kommu- nalpolitiska frågorna och därmed underlätta rekryteringen till kommu- nala förtroendeuppdrag. Förvisso kan en medborgerlig motionsrätt också leda till att goda förslag väcks, vilka annars aldrig skulle komma fram.

Den främsta invändningen som kan riktas mot detta förslag är att beredningen av motionerna skulle innebära en kraftigt ökad arbetsbe- lastning för de kommunala nämnderna, förvaltningarna och fullmäktige. Det är uppenbart så att arbetsbelastningen skulle öka i viss utsträck- ning. Det är samtidigt angeläget att erinra om att det finns goda möjlig- heter att skapa rutiner som innebär att ökningen av arbetsbelastningen blir rimlig.

Alla svenska organisationer, inklusive politiska partier och folkrörel- ser, ordnar regelbundet kongresser eller motsvarande sammankomster. Till dessa har i regel alla medlemmar samt lokala och regionala organi- sationer motionsrätt. Besluten fattas dock av de valda representanterna. Antalet motioner varierar givetvis mycket. Ett stort antal motioner bru- kar ses som ett positivt tecken: organisationen har många engagerade medlemmar med många idéer och mycket åsikter. Ingen organisation betraktar ett stort antal motioner som ett problem. Det finns etablerade rutiner för att på ett smidigt sätt bereda, besvara och besluta om ett stort antal motioner. Ibland kan flera hundra motioner avgöras under några få dagar. Ofta har organisationerna också motionsrätt för medlemmar- na på distriktsstämmor eller andra organ på den regionala nivån. Att kombinera motionsrätt för medlemmar med beslutsrätt för valda repre- sentanter är i hög grad en etablerad metod i den svenska demokratiska traditionen.

Utformningen av motionsrätten

Vid organisationers kongresser finns normalt en sista tidpunkt för 112 inlämning av motioner. Detta gör det möjligt att sortera motionerna i

ämnesområden. Därigenom kan olika motionärers förslag inom samma område vägas ihop och flera motioner inom samma ämne kan besvaras i ett sammanhang. På ett liknande sätt skulle kommunmedlemmarnas motionstid kunna regleras. Ett eller två datum varje år kan sättas ut som sista motionsdag. Motioner som kommit in senast detta datum behand- las av fullmäktige inom en tolvmånadersperiod. Ett sådant förfarande skulle också göra det möjligt att ta hand om massmotioner på ett både korrekt och praktiskt sätt. Det bör dock vara upp till varje kommun att utforma de detaljerade föreskrifter som behövs för handläggningen av motionerna.

Medborgare som vill vara med och påverka de kommunala besluten skulle genom en motionsrätt engageras i flera olika skeden av den demokratiska beslutsprocessen: när motionen skrivs, när ett förslag till svar finns utarbetat, när ett protokoll finns från den nämnd som bereder ärendet respektive från kommunstyrelsen och vid fullmäktiges debatt och beslut. Vid dessa tillfällen skulle möjligheterna att ta del av hand- lingar via Internet och möjligheterna att lyssna eller titta på fullmäkti- gedebatten i direktsändning vara särskilt värdefulla för de medborgare som motionerat.

Även om varje motion får en saklig behandling kan man anta att en motion som avser politiska prioriteringar väger tyngre ju fler medbor- gare som ställt sig bakom den. Motionsrätten tillför ett motiv för med- borgare att tillsammans diskutera och arbeta fram ett förslag. Denna möjlighet blir verklighet både för etablerade organisationer, nya nät- verk och mer tillfälliga grupperingar. Sådana diskussioner kan bli en viktig del av det demokratiska livet och bidra till att öka det sociala kapitalet. En motion skall kunna undertecknas av ett flertal röstberätti- gade kommunmedlemmar. Organisationer kan inte ha motionsrätt men det kan av motionen eller bilagor framgå att den fått stöd av en eller flera organisationer.

Demokratiutvecklingskommittén föreslår att det i kommunallagen införs bestämmelser om motionsrätt för de som är röstberättigade i kommunalvalet. Enligt gällande lag bör motioner beredas så, att full- mäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen väcktes. Detsamma bör gälla för de motioner som väckts av medborgare som inte sitter i kommunfullmäktige. De närmare detaljerna för handlägg- ning av motioner bör regleras i den arbetsordning som varje fullmäkti- ge själv fastställer.

I allmänna drag kommer den formella hanteringen av motionerna naturligen att gå till på följande sätt. När en motion inkommit till kom- munfullmäktige kontrolleras först huruvida motionären har motions- rätt. I annat fall bör motionen avvisas. Om motionären har motionsrätt bör därefter kontrolleras huruvida motionärens förslag ryms inom den kommunala kompetensen. Om så inte är fallet bör motionen besvaras med hänvisning till att den inte berör en kommunal angelägenhet.

Motioner som rör myndighetsutövning mot någon enskild bör besvaras med hänvisning till att sådana ärenden inte behandlas av fullmäktige.

Om motionen berör kommunala angelägenheter, men inte myndig- hetsutövning mot enskild, bör den därefter beredas på vanligt sätt, och om det är lämpligt tillsammans med andra motioner i samma ämne. När motionen sedan behandlas av fullmäktige har motionären ingen yttran- de- eller förslagsrätt. Han eller hon har endast närvarorätt i kraft av den regel som säger att fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktigeledamöterna har däremot, som vanligt, rätt att delta i över- läggningarna.

Allmänhetens frågestund i fullmäktige

Vid sidan av medborgerlig motionsrätt finns det också andra åtgärder som kan vidtas för att öppna dörrarna för allmänheten till de politiska rummen. En del kommuner har i dag någon form av ”allmänhetens frå- gestund” eller debatter och utfrågningar i anslutning till fullmäktiges sammanträden. Enligt kommunallagen får fullmäktige bestämma att all- mänheten får ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige. Syftet med den bestämmelsen är att främja öppenhet i den kommunala ekonomihanteringen och öka allmänhetens intresse för hur politikerna sköter kommunens ekonomi.

I de kommuner som prövat olika typer av frågestunder har antalet medborgare som deltagit ofta varit tämligen begränsat. Vår bedömning är att införandet av medborgerlig motionsrätt kan bidra till ett ökat intresse. Samtidigt bör möjligheterna för kommunmedlemmarna att ställa frågor till och att få svar av de förtroendevalda utvecklas.

Det är angeläget att bygga ut möjligheten för medborgare att ställa frågor, inte bara om årsredovisningen, utan i alla ämnen som hör till fullmäktiges och nämndernas verksamhet. En möjlighet att praktiskt arrangera detta är att fullmäktige i anslutning till sitt sammanträde ord- nar en frågestund. Till denna frågestund ges medborgarna möjlighet att i förväg lämna in frågor, vilka besvaras av ordföranden i berörda styrel- ser och nämnder eller av andra förtroendevalda. Det är naturligt att den som lämnat en skriftligt formulerad fråga också får ett skriftligt svar. Efter att en fråga besvarats bör allmänheten ges möjligheter till följd- frågor och kommentarer.

Demokratiutvecklingskommittén anser inte att det behövs någon lag- ändring för att sådana åtgärder skall komma till stånd. De bör i första hand genomföras som frivilliga initiativ av kommunfullmäktigeförsam- lingarna. Varje kommun bör pröva sig fram för att hitta bra och ända- målsenliga former för allmänhetens frågestund.

4.4. Vänd på perspektivet

Jordbrukssamhällets och industrisamhällets hierarkiska strukturer hål- ler på att brytas upp. Utvecklingen drivs inte längre framåt genom ordergivning från ett maktcentrum till underlydande instanser. I stället flyttas makten neråt i organisationerna. Kommuner, distrikt, lokalavdel- ningar och medborgare får, inom givna ramar, bestämma mer själva. Höjd utbildningsnivå, ökat politiskt intresse och en snabb teknisk utveckling ger goda förutsättningar för spridning av makten.

En decentralisering är många gånger bra men sällan tillräcklig. I kapi- tel tre har vi argumenterat för ett medborgarperspektiv på demokratin. I stället för den traditionella frågeställningen ”Vad kan decentralise- ras?” föreslår vi att frågan ställs på följande sätt: Vad kan inte lösas lokalt? I det perspektivet blir det naturligt att söka efter strukturer där beslut fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt. Huvudskälet är helt enkelt att då fattas de bästa besluten. Medborgarna får reella möjligheter att vara med och fatta beslut och att ta ansvar för frågor som rör mer än den egna personen och familjen.

Det finns flera exempel på åtgärder som ökar maktspridningen och som kan bidra till att engagera fler medborgare i samhällsutvecklingen. Att inrätta institutionsstyrelser för brukare och personal är ett sådant exempel. Att organisera kommunen så att det behövs fler förtroende- valda och att sprida dessa uppdrag till så många som möjligt kan vara ett annat exempel. Demokratiutvecklingskommittén vill särskilt framhålla två saker. För det första bör det bli möjligt att inrätta direktvalda loka- la organ. För det andra bör formerna för den kommunala planerings- processen utvecklas.

4.4.1. Direktvalda lokala organ

Alltsedan slutet av 1970-talet, efter kommunsammanläggningarna, har en rad försök gjorts för att flytta ner den representativa demokratin till den subkommunala nivån. Kommunfullmäktige har utsett kommun- delsråd och kommundelsnämnder. Till dessa nämnder har olika kom- muner delegerat varierande uppgifter. I några av de kommuner som på ett tidigt stadium införde kommundelsnämnder har dessa senare avskaf- fats. Andra kommuner har infört kommun- och stadsdelsnämnder under senare år. En kommundelsnämnd har ansvaret för ett flertal olika frå- gor inom en tydligt avgränsad del av kommunen. Ledamöterna brukar utses proportionellt i enlighet med mandatställningen i kommunfull- mäktige. Om partierna är överens kan man också lägga in andra kriteri- er, t.ex. att ledamöterna skall bo i kommundelen eller att sammansätt- ningen skall motsvara valresultatet i just den kommundelen. Om parti- erna inte är överens kan varje parti hävda rätten till proportionellt val.

På senare år har det också skapats möjligheter till villkorad delegation, självförvaltningsorgan och partipolitiskt oberoende nämnder. Villkorad delegation innebär att en nämnd uppdrar åt en anställd att fatta beslut på nämndens vägnar. Innan han eller hon fattar beslutet måste de som utnyttjar nämndens tjänster ha fått lägga fram förslag eller yttra sig och i vissa fall även ha tillstyrkt förslaget. Ett självförvaltningsorgan kan få i uppdrag av en nämnd att sköta driften av en viss anläggning eller insti- tution. Uppdraget kan däremot inte omfatta ett geografiskt område. Självförvaltningsorganet skall bestå av representanter för brukarna och för de anställda och utses av nämnden. Den nyligen beslutade femåriga försöksverksamheten med lokala skolstyrelser är ett exempel på själv- förvaltningsorgan.

Med en partipolitiskt oberoende nämnd brukar menas att ledamöter— na skall väljas av de berörda medborgarna i ett rent personval. Det finns för närvarande endast en sådan nämnd i Sverige; i Svågadalen i Hudiksvalls kommun. Denna nämnd har formellt utsetts av kommun- fullmäktige men i enlighet med medborgarnas val. Detta förutsätter att partierna i fullmäktige kommit överens om att följa resultatet och avstår från rätten till proportionellt val. En partipolitiskt oberoende nämnd har samma ställning som en vanlig nämnd.

I alla dessa fall är det kommunfullmäktige eller en central nämnd som inte bara delegerat beslutsrätten utan också utsett de lokala beslutsfat- tarna. Kommunfullmäktige är det lägsta direktvalda organet. För att minska avståndet mellan väljare och valda och för att skapa större intresse och engagemang för de lokala frågorna har det flera gånger dis- kuterats möjligheten att ha direkta val på kommundelsnivå. Kommunaldemokratiska kommittén initierade en principdiskussion i frågan i sitt betänkande Direktvalda lokala organ (Ds Kn 1981:8).

Tidigare överväganden

Inom Kommunaldemokratiska kommittén var ståndpunkterna delade. De som önskade en möjlighet till direktval såg i det en fördjupning av det demokratiska inflytandet i samhället över huvud taget. Väljarna skulle få möjlighet att direkt påverka personsammansättningen i de mest lokala politiska församlingarna. Därigenom borde deras engage- mang och intresse för den lokala politiken främjas. Arbetet med remis- ser, lokal planering och lokala prioriteringar mellan olika samhällsinsat- ser sågs som ett fullföljande av tanken bakom den kommunala självsty- relsen.

De som ville avstå från möjligheter till direktval framhöll att kom- munfullmäktige inte kan avhända sig det yttersta ansvaret för att servi- cen i olika kommundelar blir rättvist fördelad eller ges en sådan inrikt- ning som flertalet av medborgarna önskar. De decentraliseringssträvan- den som påbörjats i många kommuner skulle få konkurrens och häm-

mas av direktvalda lokala organ. Man befarade också att de direktvalda lokala organens uppgifter skulle kringskäras alltför hårt om de fick en annan politisk majoritet än den i kommunfullmäktige.

Kommunaldemokratiska kommittén diskuterade i övrigt flera valtek- niska och administrativa frågor som aktualiseras vid ett direktval. Kommittén avstod dock från att göra något ställningstagande. Den remissbehandling som följde visade på en delad opinion och några lag- förslag utarbetades aldrig.

1983 års Demokratiberedning avstod från att beröra frågan. Ett antal remissinstanser behandlade ändå frågan i sina yttranden över bered- ningens betänkande Aktivt folkstyre i kommuner och landsting (SOU 1985:28). Detta föranledde en principiell deklaration i regeringens pro- position 1986/87z91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting. Den innebar i korthet att lokala nämnder måste få ett reellt politiskt infly- tande. En förutsättning för att de skall få det är att deras politiska struk- tur harmoniserar med den i kommunfullmäktige. I annat fall skulle kommunfullmäktige tveka att föra ut betydelsefulla uppgifter till de lokala nämnderna. Decentraliseringsarbetet skulle därigenom hämmas. När propositionen behandlades i riksdagen inlämnades ett flertal motio- ner som pläderade för direktvalda lokala organ. Konstitutionsutskottet ansåg att det inte förelåg något hinder för att överväga frågan i det fort- satta beredningsarbetet med en ny kommunallag.

I arbetet med den nya kommunallagen tog 1988 års Kommunal- lagskommitté upp frågan om direktvalda lokala organ. Kommittén bedömde att kommunfullmäktige skulle tveka att anförtro verkligt vik- tiga uppgifter till organ man inte själv utsett och som ibland skulle ha en annan partipolitisk sammansättning än den egna. Även om fullmäktige skulle ha en generös inställning, kunde man riskera att uppgifterna åtföljdes av så detaljerade föreskrifter att lösningen skulle bli skende- mokratisk. Man framhöll också att en decentraliserad organisation kan leda till vissa olikheter i serviceinriktning och arbetsformer och att full- mäktige aldrig kan avhända sig ansvaret för att servicen i olika kom- mundelar blir rättvist fördelad. Fullmäktige har ett odelat ansvar för den kommunala verksamheten i dess helhet.

I propositionen 1990/91:117 om en ny kommunallag framhöll rege- ringen att den inte var beredd att lägga fram ett förslag om direktval av lokala nämnder. Det starkaste skälet var att direktval kan begränsa fullmäktiges möjligheter att ta det totala ansvaret för verksamheten. Därigenom uppstår en oklarhet om hur valutslaget kommer att påverka verksamheten. Detta blir särskilt tydligt i ett system där fullmäktige styr mer genom att ange mål och allmänna riktlinjer. Vid riksdagsbehand- lingen av propositionen lämnades flera motioner med yrkanden om att direktval till lokala nämnder skulle bli möjligt. Konstitutionsutskottet avstyrkte dessa yrkanden och riksdagen följde utskottet.

Lokalsamhällets betydelse ökar

Sedan den nya kommunallagen infördes har utvecklingen visat på den allt större betydelsen av väl fungerande lokalsamhällen. Det är i byn, bostadsområdet, stads- eller kommundelen som ett demokratiskt enga- gemang och ett socialt kapital kan byggas upp. Det är där som gränser- na mellan sektorsmyndigheterna måste brytas ner och ersättas av sam- verkan och helhetssyn. I de flesta kommuner har olika satsningar gjorts på att stärka lokalsamhällena. På landsbygden har ett par tusen lokala utvecklingsgrupper startats av medborgarna. I dessa grupper, förening— ar och byalag samverkar medborgarna över partigränserna för bygdens bästa. I storstädernas förortsområden har samtidigt en rad åtgärder vid- tagits för att skapa förutsättningar och ge invånarna stöd och instrument att själva förändra bostadsområdena till det bättre. Parallellt med denna utveckling har antalet medlemmar och aktiva i de politiska partierna fortsatt att minska.

Från många grupper på landsbygden har önskemål framförts om en möjlighet att genom direkta val utse ett lokalt organ. Syftet är att stärka den lokala demokratin, att få fler medborgare att åtaga sig förtroen- deuppdrag, att korta avstånden mellan väljare och valda och att stimu- lera ett gemensamt engagemang i den egna delen av kommunen utan att för den skull sträva efter att dela den. På sikt kan detta bredda rekryte- ringsbasen för förtroendevalda i kommunens centrala organ. Landsbygdsriksdagen 1996 uttalade som ett starkt önskemål att olika modeller av självstyre, lokalt beslutsfattande och medborgarmedverkan bör prövas utifrån lokala förutsättningar.

Stockholms stad inför från och med 1997 stadsdelsnämnder i hela sta- den. Ett av syftena med reformen är att fördjupa demokratin och öka det lokala ansvarstagandet och medborgarinflytandet. Staden har i en skrivelse till regeringen i december 1995 framfört önskemål om en lag- ändring som möjliggör ett försök med direktval i tre-fyra stadsdelar vid 1998 års allmänna val. Regeringen har dock lämnat denna skrivelse utan åtgärd.

Demokratiutvecklingskommitténs överväganden

De viktigaste argumenten som framförts mot direktvalda lokala organ är att kommunfullmäktige inte skulle vilja delegera verklig makt till ett organ man inte själv utsett, särskilt inte om det har en annan politisk majoritet än fullmäktiges egen. Dessutom skulle den kommunala lik- ställighetsprincipen hotas.

Vi anser inte att det är orimligt att göra en jämförelse med den natio- nella nivån, även om maktförhållandena där är annorlunda. På den nationella nivån har det aldrig ansetts vara något större problem om en

113 kommunstyrelsemajoritet har en annan politisk tillhörighet än landets

regering. Kommunen har oavsett politisk majoritet att rätta sig efter kommunallagen och de spelregler i övrigt som riksdagen fastställer. Kommunen får också de statsbidrag som beräknas i enlighet med riks- dagens beslut.

Ett direktvalt lokalt organ skulle på motsvarande sätt ha att rätta sig efter de reglementen, mål och andra grundläggande spelregler som kommunfullmäktige fastställer. Anslag skulle fördelas till det lokala organet för dess verksamhet i enlighet med av kommunfullmäktige fast- ställda fördelningstal. En viktig och principiell skillnad jämfört med den nationella nivån är att varje kommun har egen beskattningsrätt, vilket en kommundel aldrig kan ha. Denna skillnad saknar dock praktisk bety- delse i detta sammanhang. Varje lokalt organ får ett anslag som beräk- nats på objektiva grunder.

I de överväganden om direktvalda lokala organ som tidigare gjorts har ledamöterna förutsatts bli utsedda på partipolitiska grunder. Det finns dock ingen självklarhet i att ledamöterna måste utses genom ett partipolitiskt val. Det är kommunen som bestämmer på vilka grunder ledamöterna skall utses.

Det närmaste man i dag kan komma ett direktvalt lokalt organ är den så kallade Svågadalsnämnden som utsågs av Hudiksvalls kommunfull- mäktige efter en omröstning bland medborgarna i Svågadalen. Denna omröstning var ett rent personval. Nämnden fick inte samma politiska färg som kommunfullmäktige i Hudiksvall, men inte heller någon annan färg, eftersom den är partipolitiskt oberoende.

Demokratiutvecklingskommittén kan konstatera att det finns flera argument som talar både för och emot direktvalda lokala organ. Vi tyck- er att det är viktigt att kommunallagstiftningen så långt det är möjligt har en tillåtande karaktär, dvs. lämnar ett mycket stort utrymme åt de enskilda kommunerna att utforma den lokala organisationen och demo- kratin.

De kommundelsnämnder som hittills funnits har i stor utsträckning givit goda resultat när det gäller att spara resurser och öka effektivite- ten i verksamheten. Däremot har framgångarna varit betydligt mera blygsamma när det gäller att minska avståndet mellan väljare och för- troendevalda. Att ledamöterna oftast bott i området har varit positivt men det har inte på något avgörande sätt bidragit till att minska avstån- det. De förtroendevalda har helt enkelt inte varit kända för medborgar- na. Decentraliseringen av de politiska besluten har inte heller åtföljts av en motsvarande utveckling av den granskande journalistiken. Därmed finns en risk för att allt fler viktiga beslut kan komma att fattas i en slags offentlighetsskugga. Möjligheter till direktval skulle kunna ge kommun- delsnämnderna nya förutsättningar att minska avståndet mellan väljare och valda och att utveckla medborgarinflytandet och den lokala demo- kratin.

En sammanvägning av argumenten för och emot direktvalda lokala

organ talar för att möjligheten till direktval bör få en chans. Det bör där- för bli möjligt för de kommuner som vill införa direktvalda lokala organ att göra det, i en eller flera kommundelar. Eftersom en sådan reform innebär en kommunalrättslig förändring av grundläggande och principi- ell karaktär bör den till att börja med genomföras som en försöksverk- samhet och utvärderas. Försöksperioden bör vara så lång att den ger utrymme för långsiktiga konsekvenser att utvecklas och tid för en ordentlig utvärdering. Demokratiutvecklingskommittén föreslår därför att en dispenslagstiftning införs som gör det möjligt för kommuner att inrätta direktvalda lokala organ med verkan från och med 1998 års all- männa val och två mandatperioder framåt.

Fullmäktige bestämmer om inrättande och utformning av direktvalda lokala organ

Ett lokalt organ utformas på det sätt kommunfullmäktige bestämmer. Det kan t.ex. vara en områdesstyrelse för en bygd eller ett bostadsom- råde eller en stadsdelsnämnd. Kommunfullmäktige fastställer ett regle- mente av vilket det framgår vilka det lokala organets uppgifter är. Fullmäktige beslutar också om fördelningstal enligt vilka anslaget beräknas till respektive områdesstyrelse. Därutöver kan fullmäktige ange mål för de verksamheter som bör ha gemensam standard och för den service som tillhandahålls.

Eftersom utformningen av ett lokalt organ är en kommunal fråga måste kommunen också ta ställning till formerna för valet till detta organ. Ett direktval kan i princip utformas på två sätt; som ett partival eller som ett personval. Partivalets fördelar framträder tydligast om antalet röstberättigade är ganska stort, medan personvalets fördelar blir tydligare ju mindre området är.

Ett partival tar samma form som ett vanligt allmänt val med en valse- del för varje parti och möjlighet att kryssa för den kandidat på valsedeln som man helst vill se vald. Ett personval kan utformas på motsvarande sätt som valet i Svågadalen. Alla kandidater placeras i bokstavsordning på en och samma valsedel och väljaren kryssar för de kandidater han eller hon helst vill se valda. En sådan valsedel skulle kunna förses med partibeteckningar för de kandidater som önskar framhålla att de är par- tipolitiskt engagerade.

De kommuner som väljer att inrätta direktvalda lokala organ kommer att möta i dag okända problem men förhoppningsvis också ett större gensvar bland sina medlemmar. Skall inrättandet av direktvalda lokala organ leda till en fördjupad demokrati förutsätter det att kommunfull- mäktige verkligen är beredd att lämna ifrån sig makt till de direktvalda organen. Vi har å andra sidan svårt att tänka oss att en fullmäktigeför-

120 samling som inte vill släppa ifrån sig makt till direktvalda organ över

huvud taget skulle inrätta sådana. Det skulle då handla om en skende— mokratisk reform. En sådan reform vore det bättre att avstå från efter- som den enbart skulle förvärra de problem som direktvalda organ är tänkta att lösa. Men om det finns en verklig vilja till maktspridning både hos kommunens politiska ledning och de centrala förvaltningarna tror vi att förutsättningarna är goda för att direktvalda lokala organ skall leda till ökad demokrati och ett utvecklat medborgarinflytande.

4.4.2. Samhällsplanering nerifrån och upp

Den kommunala samhällsplaneringen styrs av plan- och bygglagen. I enlighet med denna lag upprättar kommunerna översiktsplaner och detaljplaner. Översiktsplanen redovisar de allmänna målen för den fysiska planeringen och fastställs av kommunfullmäktige. Genom en lagändring den 1 januari 1996 har kravet på samråd om översiktsplanen förstärkts i avsikt att få fram ett mer fullständigt beslutsunderlag och öka medborgarnas möjligheter till insyn och påverkan. Översiktsplanen skall hållas aktuell genom att den måste behandlas av kommunfullmäk- tige minst en gång under varje mandatperiod.

Ibland görs också fördjupningar av översiktsplanen för tätorter eller andra avgränsade kommundelar. En sådan fördjupning brukar innefat- ta en beskrivning av den långsiktiga utvecklingen av bebyggelsemiljön samt uppgifter om vad som skall detaljplaneläggas och vad som kan genomföras utan detaljplan och bygglov. Hur fördjupningen av över- siktsplanen skall gå till regleras dock inte i plan- och bygglagen.

Detaljplanen reglerar rättigheter och skyldigheter dels mellan mark- ägare och det allmänna, dels markägare emellan. Lagändringarna den 1 januari 1996 innebär att medborgarinflytandet stärks genom att inte bara sakägare och grannar utan också enskilda medborgare och med- borgarsammanslutningar som har ett väsentligt intresse i saken skall beredas tillfälle till medverkan i såväl programarbete som samråd.

Den fysiska planeringen handlar om påtagliga och synbara frågor. Det är därför relativt lätt för medborgarna att ta steget fullt ut och aktivt engagera sig i dessa frågor. Den höjda kunskapsnivån i samhället inne- bär också att allt fler medborgare känner sig mogna att överblicka även de ofta komplexa ekonomiska, tekniska och arkitektoniska frågor som ligger i den fysiska planeringen. Många av de lokala utvecklingsgrup- perna på landsbygden har arbetat med att förändra och utveckla när- miljön. I det förändringsarbete som nu pågår i ett antal av storstädernas förortsområden har den fysiska planeringen en central roll. De erfaren- heter som Boverket vunnit genom utvecklingsprojekten Den lilla tätor- ten och Samordnad boendeservice visar att enskilda medborgare både kan och vill planera sin egen närmiljö och sitt lokalsamhälles framtid.

Plan- och bygglagen har dock en struktur och uppbyggnad som för- stärker konventionella roller och ”uppifrånstyrning” av planeringen.

Den genomsyras av en stark tilltro till en rationell planeringsfilosofi som utgår från att centrala kommunkanslier är bäst på att identifiera pro- blem och förändringsbehov och på att initiera planering. Enligt detta synsätt kan medborgarnas synpunkter inhämtas endast vid planerings- rationella tillfällen som samråd och utställning av en plan. Kännetecknande för både samråd och utställningar är att medborgarna endast reagerar på andra förslag och inte agerar för egna idéer och upp— fattningar.

Vår uppfattning är att plan- och bygglagen innehåller bestämmelser som är nödvändiga men inte tillräckliga för att ta till vara medborgarnas vilja att engagera sig i och ta ansvar för lokalsamhällets framtid. Utöver de samråd m.m. som plan- och bygglagen kräver, bör kommunerna möta medborgarnas engagemang med ett stödjande arbetssätt som kombine- rar professionalism med respekt för lokala medborgarinitiativ. Det kan t.ex. handla om att ta fram modeller för att söka, strukturera och pre- sentera kunskap, att utveckla ett förändringsarbete i demokratiska for- mer och att hitta nya former för en dialog mellan invånare och myndig- heter. I stor utsträckning handlar det också om moraliskt stöd till de lokala initiativtagarna. Här har främst kommunen och bostadsföretagen viktiga roller att spela. Det behövs stöd från professionella planerare som kan bidra till att ge utvecklingsarbetet struktur och länka samman det med den kommunala planeringen och från politiker som kan funge- ra som katalysatorer.

Politikerrollen blir i detta sammanhang inte främst att vara besluts- fattare i ett formellt system, utan att ha direkta kontakter med medbor- garna genom att fungera som samtalsledare i demokratiska diskussio- ner. Det blir viktigt att politikerna kan stimulera, ta vara på och sam— ordna medborgarnas engagemang i det lokala utvecklingsarbetet. Politikernas uppgift kommer snarare att handla om att leda än att styra utvecklingen.

Den naturliga planeringsnivån för dem som bor eller är verksamma i ett område finns mellan den kommunövergripande översiktsplanen och detaljplanen. Översiktsplanen är inte så detaljerad att människor kän- ner sig särskilt berörda, medan detaljplanerna oftast är begränsade till ett mindre byggobjekt. Det är i lokalsamhället som det finns möjlighe- ter att fånga upp människors lust och intresse för att engagera sig i utvecklingsarbete och planering. Det är här man kan överblicka, förstå och känna igen sociala mönster.

Ett begränsat antal kommuner gör i dag fördjupningar av översikts— planen för olika kommundelar. Detta kan vara ett sätt att ta till vara ett lokalt medborgarengagemang. Ett led i arbetet kan vara att utforma lokala utvecklingsprogram, som utifrån en problembeskrivning pekar på vad som bör förändras och vilka målen är med förändringarna. Sådana program bör arbetas fram utifrån de initiativ som medborgarna och föreningslivet på orten tar och i en takt som gör det möjligt för alla

som vill att vara delaktiga. Kommunens planerare måste här gå en inte alltid enkel balansgång och tillföra professionell kompetens samt kom- munövergripande och regionala perspektiv, men undvika att rycka initi- ativet från medborgarna eller störa den lokala mognadsprocessen.

Det har riktats flera invändningar mot att integrera lokalt utveck- lingsarbete med fysisk planering. Den vanligaste är att det inte går att överlåta fysisk planering till amatörer eller vanliga medborgare. Det är dock inte detta som är avsikten. Det handlar snarare om en annorlunda rollfördelning mellan medborgare och professionella planerare. Det är planerarna som har ansvaret för den formella hanteringen av planin- strument och planprocess, kunskaper i utredningsmetodik och förmåga att beskriva intressemotsättningar och ge helhetsbilder. Däremot är det medborgarna som har den bästa förmågan att formulera problem och sätta upp mål för lokalsamhället. I ett framtidsperspektiv kanske det blir vanligare att medborgarna ikläder sig rollen av beställare visavi kom- munal planering.

En annan invändning är att det lokala utvecklingsarbetet kan bli en från omvärlden isolerad företeelse som saknar verklighetsförankring och endast resulterar i önskelistor. Lokalsamhället lever inte i en isole- rad värld med egen ekonomi. Oftast måste de önskvärda åtgärderna ställas i relation till andra behov i andra lokalsamhällen. Sådana avväg- ningar kräver ytterst en prövning av politiskt valda församlingar. Erfarenheten talar för att det i många fall är viktigare för lokalsamhäl- lets invånare att vara med och formulera problemet och identifiera möj- liga lösningar än att fatta det avgörande beslutet.

Medborgarnas engagemang i lokalt utvecklingsarbete får inte uppfat- tas som en motkraft till kommunens verksamhet. Människornas önskan att öka inflytandet över den egna närmiljön sammanhänger med en beredskap att ta ansvar. Om kommunens representanter utvecklar en dialog med lokala företrädare kan det leda till en förstärkt närdemo- krati. En förutsättning för detta är att medborgarna upplever att enga- gemanget tas på allvar och att de förses med befogenheter och ansvar.

Sammanfattningsvis är det angeläget att i det kommunala planerings- arbetet så långt det är möjligt tillämpa ett medborgarperspektiv. Att ta tillvara engagemanget i lokalsamhället, hitta nya professionella roller för kommunens planerare och utveckla en demokratisk dialog blir vik- tiga delar i formandet av en samhällsplanering nerifrån och upp.

4.5 Utveckla lokalsamhällena

Med ett lokalsamhälle brukar man avse en mindre, geografiskt avgrän— sad del av samhället. Det kan vara en större by, en bygd, en stadsdel, ett bostadsområde, en mindre tätort eller liknande. Lokalsamhället är inte större än att medborgarna har praktiska möjligheter både att överblicka det och vara delaktiga i utvecklingen. Här kan ett socialt kapital växa fram som bidrar till sammanhållning och en förmåga att gemensamt lösa problem och ta ansvar för samhällets utveckling.

Runt de större städerna i landet finns bostadsområden med en stor koncentration av medborgare med små resurser och begränsade möjlig- heter att påverka sin situation. En stor andel av befolkningen är bero- ende av bidrag för sitt uppehälle på grund av arbetslöshet eller av andra skäl. Ofta finns en koncentration av personer med utländsk bakgrund. Områdena är vanligtvis byggda under 1960- och 1970-talen. Det kom- munala bostadsföretaget är i regel den dominerande fastighetsägaren. Situationen i dessa områden har på olika sätt beskrivits av bl.a. Storstadskommittén och utvecklas inte här.

Kommunerna har under flera år gjort en lång rad projektorienterade satsningar för att vända utvecklingen i dessa områden. Dessa satsningar har många gånger givit goda resultat för en tid. Men när projekten avslutats eller pengarna tagit slut har det mesta återgått till det gamla. De nedlagda resurserna har i dessa fall inte gjort någon egentlig nytta.

Skall förändringarna vara uthålliga och långsiktiga får de inte bygga på tillfälliga projektmedel från staten eller kommunen. De måste bygga på medborgarnas egna initiativ. För staten och kommunerna blir det viktiga att, samtidigt som man avstår från att tillföra särskilda medel, skapa goda förutsättningar för en utveckling, men undvika att styra denna. Det innebär att skapa en demokratisk infrastruktur, att tillämpa underifrånperspektivet och att beslut skall fattas på den optimala nivån, dvs. av de berörda själva eller av just deras representanter. Detta förut- sätter också att de kommunala och statliga myndigheterna samverkar på det lokala planet så att alla åtgärder kan göras utifrån ett helhets- perspektiv.

I flera kommuner har initiativ tagits i motsvarande riktning. I t.ex. den s.k. ytterstadssatsningen i Stockholm, som syftar till upprustning av vissa stadsdelar, har man vänt på planeringsprocessen. Inom mycket vida ramar styrs förändringsarbetet av samrådsgrupper som utsetts på stor- möten och kommunförvaltningens roll i stadsdelen blir att vara den som verkställer.

I bostadsområdet Holma i Malmö har hyresvärden i samverkan med hyresgästföreningen tagit initiativ till en form av självförvaltning som lett till ökad delaktighet, påtagliga sociala förbättringar och goda eko- nomiska resultat. I Kronogårdsområdet iTrollhättan har ett förnyelse-

arbete, präglat av helhetssyn och samverkan och initierat av bostadsfö- retaget och kommunen, lett området in i en god spiral. I framtidsbilden ingår att invånarna själva är delaktiga och engagerade i sitt bostadsom- råde och att den etniska mångfalden tillvaratas som en stor tillgång. I Sätra i Gävle har den lokala idrottsklubben varit motorn när det gäller att stimulera de boendes engagemang, starta en lokal utvecklingsgrupp och dra igång ett förnyelsearbete. I Ättekulla/Raus Södra i Helsingborg planeras för en kooperativ stadsdel där invånarna själva skall kunna bedriva tidigare kommunal verksamhet i kooperativ form. På andra håll har en s.k. framtidsverkstad där deltagarna tillsammans strukturerar problem och idéer fungerat som en startmotor för förändringsarbete. En lång rad andra exempel skulle kunna anföras.

I dessa utvecklingssatsningar i bostadsområden och stadsdelar etable- ras en ny, subkommunal nivå. De medborgare som vill engagera sig behöver inte — direkt eller någonsin — ta hela steget till den kommunala nivån. Det korta steget till den egna närmiljön är många gånger enklare att ta.

I en satsning på att vända utvecklingen i dessa områden måste åtgär- der för att bryta vanmakten gå hand i hand med andra åtgärder för ett värdigt liv. Det fordras en bred samverkan mellan olika intressenter och parter inom en rad olika områden. En målsättning kan vara att områ- dena skall utvecklas till väl fungerande och uthålliga lokalsamhällen. Men det finns inget mönster för hur ett sådant samhälle skall se ut, det är invånarnas sak att forma sitt lokalsamhälle.

Vi kommer i det följande att beskriva ett antal åtgärder som staten, kommunerna och andra kan göra för att underlätta en positiv utveckling i dessa bostadsområden. Åtgärderna är dock av så generell karaktär att det inte finns någon anledning att reservera dem för särskilda geogra- fiska områden. Flera av åtgärderna kan vara värdefulla att tillämpa för att stärka och utveckla lokalsamhällen även i andra stadsdelar i storstä- derna, i mindre städer och tätorter och på landsbygden.

Bilda en områdesstyrelse

Vi har i avsnitt 4.4 föreslagit att kommunerna på försök får möjlighet att inrätta direktvalda lokala organ. Ett sådant lokalt organ kan ges formen av en områdesstyrelse. En sådan styrelse avser att verka i ett betydligt mindre område än en kommundelsnämnd och kan därför ses som ytter- ligare ett steg mot att flytta besluten närmare de berörda medborgarna. Områdesstyrelsen kan också ses som en slags institutionsstyrelse för ett geografiskt avgränsat område. Syftet med att inrätta en områdesstyrelse är att öka vardagskontakterna mellan medborgare och förtroendevalda samt att främja en helhetssyn och bryta sektorstänkandet.

En områdesstyrelses ansvarsområde och befogenheter regleras av kommunfullmäktige och kan därför variera mellan olika kommuner och

även inom en kommun. Områdesstyrelsen kan i princip ha samma upp- gifter som en kommundelsnämnd. Det betyder att den vanligtvis förfo— gar över stora delar av budgeten som rör socialtjänst, fritid och kultur. Områdesstyrelsen har också viktiga uppgifter ifråga om områdets fysis- ka miljö, agenda 21-arbetet och skötseln av torg och parker. Det bör också vara möjligt för områdesstyrelsen att anordna folkomröstningar i området för frågor som är lämpade för det. Till sitt förfogande har områdesstyrelsen ett kansli med uppgift att bereda och verkställa beslut.

Förutom direkta beslutsbefogenheter har områdesstyrelsen en upp- gift i att företräda området i olika kommunala och andra sammanhang. Det kan t.ex. gälla övergripande planeringsfrågor. En förutsättning för detta är att områdesstyrelsens medlemmar har en bred kontaktyta och god förankring i området. En annan förutsättning är att områdesstyrel- sen respekteras av andra kommunala organ. En möjlighet att stärka områdesstyrelsen vore att föreskriva samrådsskyldighet för kommunala nämnder före beslut som direkt berör området, kombinerat med någon form av ”vetorätt” för områdesstyrelsen. Denna skulle t.ex. kunna utfor- mas så att ett nämndbeslut som områdesstyrelsen inte godkänt inte får genomföras. Frågan lyfts i stället upp till kommunfullmäktige för avgö- rande.

Områdesstyrelsen utses genom allmänna val. Röstberättigade och val- bara är samma personer som har dessa rättigheter i kommunalvalet och som är folkbokförda inom det geografiska område som områdesstyrel- sen har ansvar för. Formerna för valet är en fråga för kommunfullmäk- tige. I avsnitt 4.4 har vi pekat på olika möjligheter att ha partival, per- sonval eller en kombination av dessa vid val till lokala organ. När det gäller en områdesstyrelse ligger det ett stort värde i att valet utformas så att väljarna ges möjlighet att rösta på de personer de känner till och har förtroende för. En inriktning mot personval där alla kandidater deltar på samma villkor, men där kandidater med partipolitiskt engagemang mycket väl kan visa detta, kan därför vara en intressant möjlighet.

Demokraticentrum och platser för möten och kultur

Vi har i avsnitt 4.1 tagit upp behovet av lokala demokraticentrum för möten, information och öppenhet. Hur sådana demokraticentrum utformas och var de lokaliseras är en fråga för varje kommun. För att ett lokalsamhälle skall fungera bra är det viktigt att området får ett eget demokraticentrum. Detta inryms lämpligen i områdets ”kommunal- hus”, dvs. områdesstyrelsens och områdesförvaltningens lokaler. En sådan samlokalisering är naturlig och nödvändig med tanke på ett demokraticentrums uppgift; att underlätta för medborgarna att inhämta samhällsinformation och att påverka samhällsutvecklingen. Även de platser för möten kring politik, gemensamma intressen, kultur m.m. som

beskrivs i avsnitt 4.2 kan många gånger ha ett naturligt samband med dessa lokaler.

Det ideala är en integrerad anläggning som rymmer flera funktioner och som bygger på samnyttjande. Den är centralt belägen och inbjudan- de i sin utformning. Huset sjuder av aktivitet. Det är ständigt olika verk- samheter, kulturevenemang och möten på gång. Det är en plats även för informella möten och möten mellan generationer och där alla är väl- komna. I verkligheten handlar det om att utnyttja lokaler som redan finns, men som kompletteras, anpassas, rustas upp och organiseras på ett nytt sätt.

Samhällskunskap för nyinflyttade

Möjligheterna för enskilda och grupper att påverka beror i stor och ökande utsträckning på tillgången på information och kunskap. Samhället blir alltmer komplicerat och svårt att överblicka. Det gäller för de flesta människor men i synnerhet för nyanlända invandrare.

Med ett demokraticentrum som bas bör kommunen i samarbete med Studieförbunden erbjuda utbildning i samhällskunskap. Inriktningen bör vara att göra människorna förtrogna med den svenska demokratis- ka samhällssynen och beslutsformerna och bättre rustade att utnyttja sina demokratiska rättigheter. Utbildningen bör ses som en demokra- tisk rättighet. Ett inslag kan var att lära ut hur de resurser som demo- kraticentrum erbjuder kan utnyttjas. Innehåll och form för utbildningen bör anpassas till lokala förutsättningar och behov, till människornas egna erfarenheter, behov och önskemål. Det kan t.ex. gå till så att en invandrarförening initierar och beställer en utbildning som sedan skräd- darsys för den aktuella gruppen i samarbete med föreningen.

Skapa och förmedla arbeten lokalt

I ett område med en stor andel arbetslösa är kanske den viktigaste åtgärden för att bryta vanmakt och utanförskap att skaffa fram arbeten. En lokal arbetsförmedling med vidgade uppgifter och ett okonventio- nellt arbetssätt har en viktig uppgift i området. Förutom de resurser som står till en vanlig arbetsförmedlings förfogande, bör den kunna erbjuda professionell hjälp och service att starta och utveckla företag. Den bör aktivt marknadsföra områdets resurser och kompetens gentemot olika arbetsgivare. Företag bör inbjudas att bli ”vänföretag” till området. Innebörden i detta skulle kunna vara en viss prioritering av boende i området vid anställningar i utbyte mot marknadsföring och goodwill.

Lokal samverkan

Industrialismen har lett till ett mycket sektoriserat samhälle. Olika organ ansvarar för olika delar av den service och de tjänster som till- handahålls och som erbjuds medborgarna. Denna funktionella uppdel- ning stämmer dåligt med hur människor upplever sin verklighet. Den är sällan sektorsuppdelad utan snarare en mycket komplex helhet. Ett sek- torsindelat samhälle innebär också en risk för att frågor som inte uppen- bart tillhör en viss sektor kan ”falla mellan stolarna”.

Förslaget att inrätta områdesstyrelser syftar till ett mer sammanhål— let ansvar och bättre lokal samordning, främst vad gäller den kommu- nala verksamheten. Det finns emellertid många andra intressenter och aktörer i de flesta lokalsamhällen. Det kan vara lokala föreningar eller större föreningar med verksamhet i området, bostadsföretag, bostads- rättsföreningar, polisen, näringsidkare. En viktig uppgift för områdes- styrelsen är att verka för en bättre samordning mellan olika aktörer i området.

I sin redovisning av erfarenheterna från utvecklingsarbetet med sam- ordnad boendeservice konstaterar Boverket att samverkan visat sig vara en framgångsrik metod. Det gäller inte minst samverkan mellan kommunen och det lokala föreningslivet. Samverkan har ofta lett till, förutom ekonomiska besparingar, en stimulans av frivilliga insatser och en ökad flexibilitet och beredskap i lokalsamhället inför framtida förän- dringar. Det finns mycket kraft hos enskilda boende och föreningar, konstaterar Boverket i sin utvärdering.

Släpp fram lokala resurser och initiativ

Med stöd av bl.a. av erfarenheterna av utvecklingsarbetet med samord- nad boendeservice, anser Demokratiutvecklingskommittén att lokalt utvecklingsarbete huvudsakligen skall bygga på insatser från dem som bor eller är verksamma i området. Det gäller att pröva nya verksam- hetsformer, där föreningar, kooperativ och andra sammanslutningar spelar en viktig roll. Det kan också gälla företag med en förankring i området.

Samspelet mellan kommunen och lokalsamhället blir viktigt i en sådan utvecklingsprocess. Det är nödvändigt med ett stöd uppifrån, från kommunens politiker, förvaltningar och även dess företag. Men det får inte bli ett stöd som tar över och passiviserar. Det gäller att undvika ett traditionellt kommunalt arbetssätt, där kommunala tjänstemän svarar för verksamheten. Det handlar om att lyssna och stimulera.

Här ser vi en central uppgift och en stor utmaning för områdesstyrel- sen. Genom sin lokala kännedom och förankring har den goda möjlig- heter att fånga upp lokala initiativ och resurser, initiera och stödja. En god personkännedom gör det möjligt att identifiera resurspersoner i

området. I dag får sådana alltför ofta spilla sin energi på okonstruktivt stångande med olika kommunala instanser. En så stor del av områdets budget som möjligt, bör gå till att tillgodose områdets behov med hjälp av dess egna resurser.

Det finns många goda exempel och erfarenheter att bygga på när det gäller att utveckla lokalt baserade verksamhetsformer. Vi har tidigare nämnt utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice. Erfarenheter av kooperativa möjligheter och arbetssätt finns hos Kooperativa institu- tet och hos de lokala kooperativa utvecklingscentrum som finns på en rad platser i landet. Vi vill också peka på frivilligcentralerna, som enga- gerar medborgarna att i olika former utföra uppgifter som kommunen inte traditionellt utfört, förväntas utföra eller som den inte klarar av. I Sverige finns endast ett fåtal frivilligcentraler. Denna verksamhet är mer utvecklad i Norge och de norska erfarenheterna är överlag goda.

Boinflytandet — en motor i utvecklingen

Vi har tidigare framhållit vikten av att lokalsamhällets utveckling måste bygga på medborgarnas egna initiativ och resurser. Det gäller i särskilt hög grad inom boendet.

Maktutredningens medborgarundersökning från 1987 visade att ett av de områden där människor upplevde störst maktlöshet var boen- det och då i synnerhet hyreshusboendet. En stor andel av hyresgäs- terna var missnöjda med sin situation men hade inte heller gjort något försök att förändra den genom påverkan. De uppvisade vad som brukar kallas tyst vanmakt.

I dag bor ungefär 1,4 miljoner svenska hushåll med hyresrätt. Någon uppföljning av Maktutredningen har inte gjorts på detta område. Det finns emellertid skäl att anta att situationen inte förän- drats radikalt, i vart fall inte i de förortsområden som redan då hade stora sociala problem. Den tilltagande segregationen kan till och med ha skärpt problemen.

Inom hyresrätten finns emellertid många goda modeller och exem- pel att bygga vidare på. De kan delas in i två huvudkategorier, de som leder till delaktighet och de som ger beslutsrätt. I regel innebär beslutsrätt också möjlighet till delaktighet, medan delaktighet inte behöver ge beslutsrätt.

Det mest uppmärksammade exemplet på delaktighet utan någon formell beslutsrätt är hyresgästernas självförvaltning i Holma i Malmö. Där tar hyresgästerna själva hand om stora delar av fastig- hetsförvaltningen, särskilt den inre städningen och skötseln av ute- miljön.

Ett exempel på långtgående beslutsrätt för hyresgästerna är koo- perativ hyresrätt. Denna boendeform innebär att en ekonomisk för- ening upplåter bostadslägenheter med hyresrätt till sina medlemmar.

Hyresrätten upplåts enligt särskilda hyresavtal och separat från andelsrätten i föreningen. Vid avflyttning får hyresgästen tillbaka sin insats men han eller hon får inte ta ut någon ersättning för nyttjande— rätten. Kooperativ hyresrätt har pågått som en försöksverksamhet med stöd av en särskild lag som trädde i kraft 1 januari 1987. För närvarande bor 2135 hushåll med kooperativ hyresrätt.

Boverket har i augusti 1996 presenterat en utvärdering av kooperativ hyresrätt. Den visar att den s.k. arrendemodellen, dvs. att hyresgästerna genom en boförening blockhyr lägenheterna av bostadsföretaget och sedan i sin tur hyr ut dem till medlemmarna, i stort sett fungerat bra. Ägarmodellen där hyresgästerna genom en förening äger huset har där- emot varit mindre framgångsrik. Utvärderingen pekar också på tillämp- ningar som bygger på mycket eget arbete och som medfört en positiv gemenskap i huset.

Boverket anser att det är viktigt att uppmuntra till ökat boinflytande och föreslår därför att boendeformen kooperativ hyresrätt permanen- tas. Detta föreslås ske genom en särskild lag som också tillförs vissa bestämmelser i syfte att undanröja den ekonomiska och skattemässiga osäkerhet som föreningarna och deras medlemmar i dag har. Demokratiutvecklingskommittén anser också att det starka inslaget av boinflytande och gemensamt ansvar utan risk för spekulation talar för att kooperativ hyresrätt bör finnas som ett alternativ på bostadsmark- naden.

En annan form för beslutsrätt för hyresgästerna är hyresgäststyrd områdesförvaltning. Beslutsrätten över ekonomi, drift och underhåll delegeras av hyresvärden till en styrelse i vilken hyresgästerna i områ- det har majoritet.

Vi bedömer att delaktighet och inflytande i ett utvecklingsområde kan ta sin utgångspunkt i de modeller som finns och prövats. Vi tror inte att en och samma modell bör tillämpas överallt. Det finns en mängd vari- anter och lokala tillämpningar. Det gäller att vara öppen och stimulera försöksverksamhet. Erfarenheterna från olika försök är relativt sam- stämmiga i att enheterna inte får vara för stora, om man ska uppnå del- aktighet. Huset eller husen runt en gård kan vara en lämplig enhet.

Detta kan det betyda ett stort antal enheter med sinsemellan olika uppläggningar av boinflytandet. Några tillämpar boföreningsmodellen, någon har valt modellen med en områdesstyrelse, andra har en mer tra- ditionell hyreshusförvaltning med större eller mindre inslag av hyres- gästmedverkan. I området finns också hus eller kvarter med bostads- rättsföreningar och traditionell hyreshusförvaltning i privat regi.

Hyresgästernas självförvaltning

Självförvaltning har visat sig vara ett av de mest framgångsrika sätten inte bara för att bryta en negativ utveckling i ett bostadsområde med stora sociala problem, utan framför allt för att lägga grunden till en lång- siktig och uthållig positiv utveckling. Självförvaltning innebär att de som bor i området använder sina egna resurser på det sätt de själva vill. Statens, kommunens och hyresvärdens uppgift blir att skapa goda förut- sättningar för en sådan utveckling och se till att de inte själva utgör ett hinder.

Självförvaltning innebär att i så stor utsträckning som möjligt, och på olika sätt, involvera hyresgästerna i förvaltningen. När möjligheter öpp- nas så att de boende direkt blir delaktiga i förvaltningen av det egna bostadsområdet, kan isoleringen mellan hyresgästerna brytas. När hyresgäster arbetar tillsammans och sköter området ser man också att man har gemensamma intressen och är beroende av varandra för att boendet skall fungera bra. Det leder i sin tur till att trygghet, trivsel och gemenskap i bostadsområdet ökar.

Under 1980-talet gavs hyresgästerna rätt att själva utföra underhåll i sina lägenheter. Därefter har hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll införts för flertalet hyresgäster hos allmännyttiga hyresvärdar. Många hyres- gäster har därigenom fått större bestämmanderätt över sina bostäder och möjlighet att sänka sin boendekostnad genom att avstå från åtgär- der eller själv utföra dem.

Tanken med självförvaltning i bostadsområden är likartad — den enskilde hyresgästen får en ny valmöjlighet: Skall jag medverka i själv— förvaltningen eller inte? Vad vill jag göra av min fritid? Vill jag göra något meningsfullt och samtidigt sänka mina boendekostnader? Skillnaden mot det hyresgäststyrda lägenhetsunderhållet är att självför- valtningen inte bara handlar om den egna lägenheten utan om hela boendemiljön och att den därför förutsätter samverkan med grannarna.

Delaktighet i förvaltningen ger hyresgäster vissa möjligheter att på- verka sina egna boendekostnader genom att själva utföra vissa uppgif- ter i sina bostadsområden. Det är då viktigt att alla hyresgäster ges möj- lighet att medverka i förvaltningsuppgifterna. Hyresgästerna har själv- fallet mycket olika förutsättningar att delta och intresset för att delta varierar också. Därför erfordras någon form av individuellt ekonomiskt incitament för att motivera hyresgästernas deltagande. De stora vinster- na av denna form av självförvaltning tillfaller ändock hyresgästerna som kollektiv och inte minst samhället i stort.

En form av självförvaltning har etablerats i bostadsområdena Holma och Kroksbäck i Malmö. Denna verksamhet, som totalt omfattar omkring 2000 lägenheter, bygger på ett avtal mellan det av Malmö kom- mun ägda bostadsföretaget MKB Fastighets AB och Hyresgäst— föreningen i Södra Skåne.

För den enskilde hyresgästen fastställs hyran på vanligt sätt genom en förhandlingsöverenskommelse. Därefter prissätts de olika förvaltnings- uppgifter som hyresgästerna själva kan stå för. Det kan t.ex. gälla inre underhåll av lägenheter och trappstädning samt yttre skötsel såsom gräsklippning och rabattskötsel m.m. I systemet ingår också att det halv- årsvis sker en avstämning. Den hyresgäst som under perioden medver- kat i förvaltningen får en återbäring på hyran. Eftersom förutsättning- arna och intresset för att delta i de olika förvaltningsuppgifterna varie- rar mellan olika individer, är hyresåterbäringen relaterad till insatserna i fastighetsförvaltningen.

Självförvaltningen har inneburit ökad delaktighet och gemenskap vilket lett till mycket påtagliga positiva effekter för såväl den fysiska som den soci- ala miljön i området. Den isolering, anonymitet och passivitet som många hyresgäster tidigare led av har brutits och Språkbarriärer överbryggats. Samtidigt har tryggheten, trivseln och det sociala kapitalet ökat. En del av dessa erfarenheter har beskrivits i Demokratiutvecklingskommitténs rap— port Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd (SOU 1996:71).

Denna framgångsrika verksamhet har dock stött på ett hinder i och med att Skattemyndigheten i Malmöhus län beslutat att den individuel- la hyresåterbäringen skall anses som ersättning för ett arbete som utförts för hyresvärdens räkning. En sådan ersättning skall beläggas med sociala avgifter och beskattas hos mottagaren. Detta leder till att de ekonomiska incitamenten i självförvaltningen minskar. Därmed riskerar verksamheten att upphöra och de goda resultat som uppnåtts med tiden att klinga av.

Demokratiutvecklingskommittén föreslog i en skrivelse till dåvarande civilministern Marita Ulvskog den 23 februari 1996 en lagändring för främjande av hyresgästernas självförvaltning. Förslaget innebär att kommunalskattelagen kompletteras med bestämmelser som medger skattefrihet upp till ett visst belopp för bostadshyresgäster som deltar i självförvaltning. Det skattefria beloppet föreslogs uppgå till ett halvt basbelopp per bostadshyreskontrakt och år. Demokratiutvecklings- kommitténs skrivelse redovisas som bilaga 2 till detta betänkande.

Denna skrivelse har sedan remissbehandlats. Remissinstansernas reaktioner på förslaget var blandade. Förslaget bifölls av flera instanser, i några fall med mindre ändringar. Andra instanser avvisade förslaget. Den viktigaste invändningen som anfördes mot förslaget var att det bry- ter mot principen om likformig beskattning av alla typer av inkomster.

Demokratiutvecklingskommittén vill i detta sammanhang erinra om att det finns andra avsteg från principen om likformig beskattning. 1981 infördes i kommunalskattelagen ett undantag som innebär att till skat- tepliktig inkomst räknas inte intäkter av försäljning av vilt växande bär och svampar som den skattskyldige själv plockat till den del intäkterna under ett beskattningsår inte överstiger 5000 kronor, såvida intäkterna

inte kan hänföras till rörelse som den skattskyldige driver eller utgör lön eller liknande förmån.

Det huvudsakliga motivet till detta undantag var att stimulera ett ökat tillvaratagande av viktiga naturtillgångar. Bär- och svampplockning ansågs även sakna de normala ekonomiska inslag som kännetecknar annan inkomstgivande verksamhet. En förutsättning för skattefrihet ansågs dock vara att bärplockningen har karaktären av en mer tillfällig och begränsad sysselsättning; det får inte handla om ett anställningsför- hållande eller om drift i rörelsebetonade former. Reglerna skulle också vara så enkla som möjligt. Därför föreslogs skattefrihet upp till ett visst belopp, som skulle sättas så högt att det i sig fick en stimulerande effekt, utan att för den skull undanta mer betydande inkomster från beskatt- ning (prop. 1980/81:139).

Självförvaltningen har haft stor betydelse inte bara för bostadsområ- dets fysiska miljö utan framför allt för den positiva sociala utvecklingen och därav goda samhällsekonomiska konsekvenser. Demokratiutvecklingskommittén anser att ett undantag kan motiveras med ett ökat tillvaratagande av medborgarnas engagemang och det sociala kapital som självförvaltningen genererar.

Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1) avstått från att lägga ett förslag om skattefrihet för ersättning som en hyresgäst får av sin hyresvärd för arbete hyresgästen lagt ned på självförvaltning. Regeringen framhåller emellertid att det är av stor vikt att finna former för att aktivt engagera de boende i skötseln av det egna området. De frå- gor om formerna för och stödet till självförvaltning som aktualiserats i skrivelsen från Demokratiutvecklingskommittén kommer därför att beredas vidare.

Den 1 oktober 1996 tillsatte chefen för Inrikesdepartementet en arbetsgrupp med syfte att bereda frågorna om formerna för och stödet till självförvaltning. Arbetsgruppen skall skyndsamt redovisa förslag till lösningar som innebär att de positiva effekterna av självförvaltningen kan tillvaratas.

Demokratiutvecklingskommittén delar uppfattningen att det är mycket angeläget att detta problem får en snar lösning. Det är otill- fredsställande att en i andra avseenden väl motiverad lagstiftning fun- gerar som ett hinder för medborgarnas delaktighet i det egna bostads- området. Om detta leder till att självförvaltningen i Holma och Kroksbäck skulle avvecklas blir det i praktiken en signal till landets hyresgäster att delaktighet och eget ansvar inte är särskilt viktigt och därmed inte förtjänar att uppmuntras.

En lösning på frågan om hyresgästernas självförvaltning bör uppfylla två krav.

För det första är det viktigt att självförvaltningen kan fungera flexibelt och att den är enkel att administrera och lätt att förstå för alla som del- tar. En formalisering av processen bör därför undvikas så långt det är

möjligt. Krav på särskilda självförvaltarföreningar för hyresgäster eller på att en bestämd andel av hyresgästerna måste delta bör därför undvi- kas. Införande av villkor i hyresavtal, vilka innebär åtaganden av enskil- da hyresgäster att utföra viss arbete åt hyresvärden är olämpligt, och löser inte heller problemet med skattskyldighet.

För det andra måste en lösning bygga på att hyresgästerna betraktas som självständiga individer med olika intressen och preferenser, trots att trapphus och rabatter är till för gemensamt bruk. En generell återbäring till de hyresgäster som på något sätt deltagit i självförvaltningen, tar inte tillräcklig hänsyn till hyresgästerna som individer med olika vilja, intres- se och förutsättningar att delta i självförvaltningen. Den hyresgäst som är beredd att ta ett personligt ansvar bör utifrån sina egna förutsätt— ningar, precis om villaägaren, kunna hålla nere sina boendekostnader.

Demokratiutvecklingskommitténs förslag om skattefrihet intill ett visst belopp för bostadshyresgäster som deltar i självförvaltning till- fredsställer båda dessa krav.

Det förslag som Demokratiutvecklingskommittén lämnade i februari bör dock modifieras på två punkter:

' Hyresvärden bör vid självförvaltning lämna kontrolluppgift till skat— temyndigheten så att det framgår hur stort belopp som hyresåterbä- ringen utgör.

0 Det högsta belopp för vilket skattefrihet för bostadshyresgäster som medverkar i självförvaltning skall medges bör sättas till en fjärdedels basbelopp per år. Den hyresåterbäring som hittills utgått i Holma och Kroksbäck ryms inom detta belopp. En fjärdedels basbelopp ligger också närmare det fribelopp som gäller vid försäljning av vilt växande bär och svamp, men har den fördelen att det följer den allmänna kost- nadsutvecklingen.

4.6 Stärk medborgarinflytandet över EU-frågorna

Demokratiutvecklingskommittén har fått till uppgift att föreslå former för medborgarinflytande i den politiska beslutsprocessen med anled- ning av EU-medlemskapet. Möjligheterna till medborgarinflytande är i stor utsträckning beroende av vilka former för beredning och beslut som tillämpas inom EU. En översyn av EU:s arbets- och beslutsformer pågår för närvarande vid den regeringskonferens som inleddes våren 1996 och som beräknas bli avslutad sommaren 1997. De beslut som då eventuellt kommer att fattas kan få stor betydelse för möjligheterna att stärka demokratin och medborgarinflytandet. Det är därför angeläget att frågan om att stärka medborgarinflytandet om något är åter igen uppmärksammas i ljuset av regeringskonferensens resultat.

Under utredningens gång har en rad frågor som beslutas på unionsni- vå aktualiserats. Kommittén ser det som viktigt att slå vakt om närhets- principen och att stärka demokratin inom Europeiska unionen, men har valt att koncentrera sina förslag till beslut som fattas på den nationella nivån. Vi anser att det finns ett par åtgärder som i dag kan vidtas för att stärka medborgarinflytandet över EU—frågorna. Dessa åtgärder är inte beroende av vilka resultat som kommer att uppnås under regeringskon- ferensen.

E U-frågorna måste bli en naturlig del i den svenska politiken

Den mest centrala åtgärden är att försöka få EU-frågorna att bli ett naturligt inslag på den svenska politiska dagordningen. I dag finns en tendens att nationella politiska frågor och unionspolitiska frågor glider isär. Frågorna behandlas ofta var för sig och av olika grupper av politi- ker. En sådan uppdelning är olycklig av flera skäl. För det första kräver det postindustriella samhällets internationalisering ett gränsöverskri- dande förhållningssätt. Nationella frågor måste betraktas i ett globalt perspektiv samtidigt som internationella beslut måste bygga på respekt för nationella intressen. För det andra bidrar denna uppdelning till att hålla öppet det sår som den nästan jämna folkomröstningen om med- lemskap rev upp i den svenska politiken och bland väljarna. EU:s legiti- mitet bland svenska medborgare är i högsta grad beroende av hur de unionspolitiska frågorna kommer att behandlas och betraktas. Förutsättningarna för ökad legitimitet blir betydligt större om frågorna blir en integrerad del av den svenska politiken i stället för att avgöras på en arena som är belägen ovanför och dessutom avskild från den svenska politiska arenan.

Vi har i kapitel tre diskuterat förhållandet mellan deltagande och representation. Vi konstaterade där att på det lokala planet finns stora möjligheter för medborgarna att personligen vara med och fatta beslut, men att möjligheterna snabbt avtar när beslutsterritori- et ökar i omfång. EU:s medlemsstater har i dag sammanlagt omkring 370 miljoner invånare vilket gör unionen till ett gigantiskt beslut- sterritorium. Det är uppenbart att de enda möjligheterna att stärka medborgarinflytandet är att lägga särskild omsorg vid att utveckla och vidmakthålla en väl fungerande representativ demokrati. Detta bör ske på flera sätt.

0 Den folkvalda riksdagen bör i betydligt större utsträckning än i dag engageras i EU-frågorna. ' De folkvalda Europaparlamentarikerna bör ges bättre möjligheter till kontakt med sina väljare. ' Information om EU och de unionspolitiska frågorna bör bli en naturlig del av den samhällsinformation som erbjuds medborgarna vid lokala demokraticentrum, i databaser och i andra sammanhang. ' Den svenska regeringens arbete för ökad öppenhet i EU är myck- et viktigt. Offentlighetsprincipen är en huvudnyckel för att kunna öppna dörrarna till politikens slutna rum.

4.6.1 Stärk riksdagens ställning

Den svenska riksdagen är folkets främsta företrädare. Den är vald direkt av folket och därmed ”ansvarig” inför medborgarna. Innan Sverige blev medlem i EU var riksdagen en i alla avseenden suveränt beslutande församling. Det finns politikområden som EU inte är engagerat i och där har ingenting ändrats vad gäller riksdagens ställ- ning. Däremot har medlemskapet lett till att riksdagen överlåtit beslutsrätt inom vissa områden till unionen.

Detta får inte tas som intäkt för att riksdagen slutar att befatta sig med dessa frågor. Skall de politiska frågor som flyttats till unionsni- vån vara en naturlig del av det politiska arbetet måste den folkvalda riksdagen även framdeles engagera sig i dessa trots att de avgörs på annat håll. Riksdagen bör alltså ta aktiv del i alla viktiga politiska frågor oavsett om man själv fattar beslutet eller om det sker inom unionen. För att riksdagen skall kunna befatta sig med frågor som avgörs på unionsnivå krävs ett nytt sätt att arbeta.

Ärendegången

Ett ärendes gång på unionsnivå skiftar beroende på frågornas karak- tär. Ärendegången för frågor av överstatlig natur kan mycket för- 136 enklat beskrivas på följande sätt.

Kommissionen uppmärksammas på förhållanden som anses behöva åtgärdas för att uppnå målen med unionssamarbetet. Initiativet kan komma från kommissionen själv eller utifrån. Men kommissionen är den enda instans som har rätt att lägga fram ett förslag. Innan ett förslag läggs fram sker ett omfattande beredningsarbete i kommissionens regi. Under denna beredningsfas är insynen i arbetet begränsad. Ibland pro- duceras dock s.k. vitböcker som innehåller förslag till handlingsplaner och åtgärder, samt s.k. grönböcker som är diskussionsunderlag inför utformningen av politiken på ett visst område. I detta skede bedriver ett stort antal intressenter en intensiv lobbyverksamhet, eftersom förutsätt- ningarna att påverka det kommande beslutet är störst i beredningsfa- sen.

När kommissionen beslutat vilka förslag som skall presenteras över- går arbetet till en officiell fas. Förslagen skickas nu bland annat till Europaparlamentet och bereds inom ministerrådet. Denna beredning sker ofta i arbetsgrupper med regeringstjänstemän eller andra experter från medlemsstaterna. Oftast bereds förslagen av Coreper (Comité des Représentants Permanents) som består av medlemsländernas EU- ambassadörer eller deras ställföreträdare. Uppgiften är att förhandla fram gemensamma ståndpunkter inför ministerrådsmöten. Denna pro- cess tar mycket varierande tid i anspråk beroende på ärendenas karak- tär och de reaktioner förslagen möter. Ibland kan processen ta flera år i anspråk. En något utförligare redogörelse för beslutsfaserna i Europeiska unionen finns i bilaga 3.

Förankringen i Sverige

Förankringen av de svenska ståndpunkterna sker i två steg. Det första steget är under den officiella delen av beredningsfasen. Då exempelvis en grönbok eller en vitbok kommer från kommissionen översänds denna till riksdagen. Respektive fackdepartement utarbetar dessutom s.k. faktapromemorior som redogör för förslagen och dess konsekvenser i Sverige. Samråd och beredning sker mellan olika departement och ibland med myndigheter och intresseorganisationer. På så sätt förankras de ståndpunkter som regeringsrepresentanter sedan framför i arbets- grupper och i Coreper.

Det andra steget är under beslutsfasen. Mellan Corepers sammanträ- den och ministerrådsmötena hålls ett möte med riksdagens EU-nämnd. Denna nämnd är ett riksdagsutskott med 17 ledamöter och med uppgift av vara samrådsorgan mellan riksdagen och regeringen. Vid dessa möten redogör ansvarigt statsråd för de svenska ståndpunkterna och nämndens ledamöter har möjligheter att ge synpunkter på detta. Tiden mellan Corepers sammanträden och ministerrådsmötena är i regel mycket kort. Detta innebär att möjligheterna att få synpunkter beakta- de är i praktiken mycket små.

Den folkvalda riksdagen är alltså i mycket begränsad utsträckning enga- gerad i den process som leder fram till beslut i unionspolitiska frågor. En viktig orsak till att det blivit så är att dessa frågor berör Sveriges förhål- lande till andra stater. Enligt grundlagen är det regeringen som träffar överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Ansvaret för utrikespolitiken åvilar alltså regeringen och inte riksdagen.

Medlemskapet i EU leder till situationer som inte stämmer överens med denna tradition. Frågor som i praktiken är inrikespolitiska blir till formen utrikespolitiska. Frågor som, om Sveriges stått utanför EU, skul- le ha avgjorts av riksdagen, hanteras nu av regeringen och avgörs av ministerrådet. Inom EU avgörs också flera frågor genom mellanstatliga överenskommelser. Vissa av dessa är av inrikespolitisk karaktär. Det framstår därför som angeläget att inom ramen för grundlagen och EU:s grundläggande fördrag ge riksdagen ett så stort inflytande som möjligt. Allt talar för att regeringens ställningstaganden blir bättre om de föran- krats i riksdagen.

EU-nämnden

Inför medlemskapet i EU behandlades samspelet mellan riksdagen och regeringen av Grundlagsutredningen inför EU (SOU 1993:14), Riksdagsutredningen (1993/94zTK3) och EG-lagsutredningen (SOU 1994:10). Samtliga tre utredningar såg tre möjligheter.

EU-frågorna kan behandlas i utrikesnämnden, i riksdagens fackutskott eller i en särskild E U-nämnd. Skälen mot att låta Utrikesnämnden sköta EU-politiken var risken för en alltför stor arbetsbelastning som kunde äventyra behandlingen av de ordinarie uppgifterna. Argumenten mot att behandla EU-frågorna inom ramen för den ordinarie utskottsverk- samheten var också av praktisk natur; regeringen skulle få ett mycket stort antal motparter i alla utskotten och de skulle i sin tur få en för stor arbetsbelastning. Dessutom ansågs de enskilda utskotten sakna över- blick över den samlade Europapolitiken.

Av främst dessa skäl ansågs en särskild EU-nämnd vara det bästa alternativet. I någon mån motsvarade detta den danska modellen med ett ”Europaudvalg”. Till skillnad från i Danmark har dock inte EU- nämnden någon möjlighet att binda upp Statsrådens förhandlingsstånd- punkter.

För närvarande pågår i konstitutionsutskottets regi en utvärdering av EU—nämndsmodellen för samråd och parlamentarisk förankring. Utvärderingen beräknas bli klar under hösten 1996. En av de kontro— versiella frågor som diskuterats är kravet på att det vid nämndens sam- manträden skall föras stenografiska anteckningar, vilka sedan skrivs ut och blir offentliga. Skälen till detta är att statsrådens tjänsteutövning skall kunna granskas och att det är viktigt för att tillfredsställa allmän- hetens och forskningens behov av insyn. De motargument som fram-

förts mot stenografiska uppteckningar är att de lägger en hämsko på debatten; offentligheten gör det svårt att föra en öppen diskussion i frå— gor som samtidigt är föremål för förhandlingar.

Hur kan riksdagens roll förändras?

Demokratiutvecklingskommittén anser att det viktigaste som kan göras för att stärka medborgarinflytandet i dessa frågor är att på ett avgöran- de sätt öka riksdagens roll i den politiska beslutsprocessen. Detta bör ske på två sätt. För det första bör alla riksdagsledamöter engageras i dessa frågor. För det andra bör riksdagen diskutera de unionspolitiska frågorna i så god tid att det fortfarande finns möjligheter att påverka besluten.

Den nuvarande uppdelningen som innebär att 17 riksdagsledamöter koncentrerar sig på den unionspolitiska nivån medan 332 ledamöter koncentrerar sig på den nationella politiska nivån är olycklig. Mycket skulle vinnas om alla riksdagsledamöter koncentrerade sig på sina spe- cialområden oavsett på vilken nivå beslutet skall fattas. Kommittén är medveten om att riksdagens utskott har möjlighet att ta del av informa— tion och att en hel del informella kontakter förekommer. Men skall riksdagens inflytande i dessa frågor på allvar stärkas krävs en förändring av arbetsformerna. Detta är egentligen lika naturligt som att regeringen drygt ett år efter inträdet i EU valde att lägga ansvaret för EU-frågorna på varje fackdepartement.

Engagera fler riksdagsledamöter

För att fler riksdagsledamöter skall engageras i de unionspolitiska frå- gorna bör regeringens information och förankring inför ministerråds- mötena ske hos respektive fackutskott. Därigenom utnyttjas hela den stora kompetens som finns hos riksdagens ledamöter. Exempelvis kom- mer ett utskott som trafikutskottet, vars ledamöter har stora kunskaper i de trafikpolitiska frågorna, att kunna lämna värdefulla bidrag inför ett rådsmöte för kommunikationsministrar. Det blir också en naturlig koppling mellan nationella och internationella beslutsnivåer i samma sakfrågor. Kompetensen hos de olika utskotten kommer dessutom att vara ännu högre än i dag om utskotten diskuterat frågorna redan i beredningsstadiet.

Mot ett sådant arbetssätt kan i huvudsak invändas på två punkter. För det första att det blir alltför arbetsamt för regeringen att träffa så många utskott. För det andra att de riksdagsledamöter som regeringsföreträ- darna träffar kommer att sakna den överblick över Europapolitiken som i dag finns hos ledamöterna i EU-nämnden

Demokratiutvecklingskommittén menar att ett förändrat arbetssätt i princip inte behöver bli mera arbetsamt. Tidsåtgången för det enskilda

statsrådet är lika stor vid ett möte med EU—n'a'mnden som med ett fack- utskott. De någorlunda kontinuerliga kontakterna i vissa sakfrågor kan snarare göra mötena mer effektiva. Endast i de fall ett ärende berör flera utskott kommer mer tid att behöva tas i anspråk av det enskilda statsrådet. Det finns dock inget hinder för att i vissa frågor ha ett gemen- samt möte med två berörda utskott. I den mån ett förändrat arbetssätt ändå leder till en ökad arbetsbelastning för statsråden måste detta stäl- las mot behovet av att öka medborgarinflytandet och stärka EU:s legi- timitet hos den svenska befolkningen.

Behovet av en överblick över den samlade Europapolitiken hos de riksdagsledamöter som diskuterar dessa frågor var viktig i ett inled- ningsskede direkt efter medlemskapet. Men i takt med att de unionspo- litiska frågorna blir en naturlig del av den svenska politiken bortfaller behovet av ett särskilt utskott för sådan överblick. Det blir i stället par- tigrupperna i riksdagen som måste ha en helhetsblick över de politiska frågorna oavsett om besluten fattas i Stockholm eller i Bryssel.

Riksdagsbehandling på ett tidigt stadium

För att riksdagen på ett tidigare stadium skall komma med i diskussio- nen om de unionspolitiska frågorna behöver fackutskottens arbetsme- toder utvecklas. I dag ägnar utskotten huvudsakligen tid åt att avge betänkanden i de ärenden som föranletts av propositioner och motioner till riksdagen. Fackutskotten får dessutom regelbundet skriftlig infor- mation om EU—frågorna. Den behandlas dock sällan av utskotten.

Men förutsättningarna förändras om fackutskotten får i uppgift att samråda med regeringen om de unionspolitiska frågorna inom sitt sakområde. Fackutskotten får då ett eget intresse av att i god tid sätta sig in i de förslag som är på väg att ta form på unionsnivå. Det blir en vik- tig del av de strategiska förberedelserna inför samrådsförfarandet och något som också berikar behandlingen av de inrikespolitiska frågorna.

Fackutskotten bör utveckla sina arbetsformer och ta de initiativ man anser nödvändiga. Det kan handla om att föra en diskussion utifrån de vitböcker, grönböcker och förslag som kommissionen presenterar, och som berör utskottets område. I många fall är det också värdefullt att bjuda in statsråd, statssekreterare, regeringstjänstemän eller experter till sammanträdena.

Demokratiutvecklingskommitténs förslag

Demokratintvecklingskommittén föreslår att regeringens förankring av EU-frågorna skall ske i respektive fackutskott, och att fackutskotten dessutom skall kunna diskutera frågor som är på beredningsstadiet inom EU. Därmed blir riksdagens EU-nämnd obehövlig och kan avskaf— fas. En sådan förändring kommer att öka arbetsbelastningen på fackut-

skotten. Det kan därför visa sig nödvändigt att fackutskotten ges för- stärkta resurser, för att t.ex. kunna anställa särskilda föredragande och EU-dokumentalister.

4.6.2 Underlätta Europaparlamentarikernas förankring på hemmaplan

Sverige har i dag 22 Europaparlamentariker. Ordinarie val till Europaparlamentet sker vart femte år. Parlamentets arbete pågår hela året, utom under korta jul- och sommaruppehåll. Parlamentets utskott sammanträder i allmänhet i Bryssel under två veckor varje månad. Den tredje veckan är reserverad för möten i de politiska grupperna medan månadens fjärde vecka ägnas åt plenarsessionen i Strasbourg. Parlamentet håller även extrasessioner i Bryssel. Det är uppenbart att förtroendeuppdraget som Europaparlamentariker kräver omfattande arbetsinsatser. För att kunna bedriva ett effektivt arbete har parlamen- tarikerna anställt assistenter som arbetar både i Bryssel/Strasbourg och i Sverige. Kostnaderna för dessa täcks av ersättningar som parlamenta- rikerna får från Europaparlamentet.

Parlamentarikerna har en dubbel roll, de är företrädare både för de politiska grupper på unionsnivå som de tillhör och för den svenska väl- jarkåren. I perspektivet att öka medborgarinflytandet i den politiska beslutsprocessen framstår det som mycket angeläget att öka möjlighe- terna för parlamentarikerna att förankra sitt agerande bland de svenska medborgarna. Europaparlamentarikerna måste uppfattas och fungera som en slags svenska folkets talesmän inom EU.

Alla förtroendevalda drabbas av ett klassiskt problem: hur göra en optimal avvägning mellan att lägga ner tid på kontakter med väljarna och att lägga ner tid på arbetet i den instans man valts till? För en Europa-parlamentariker som rent fysiskt befinner sig utanför den sven- ska politiska arenan är det naturligt att särskild omsorg ägnas åt att vid- makthålla god förankring på hemmaplan. Att antalet parlamentariker är så få innebär också att deras geografiska ”hemmaplan” blir betydligt större än valkretsen för en riksdagsledamot. Det postindustriella sam- hällets organisationskultur förutsätter regelbundna kontakter inte bara med den egna partiorganisationen, utan också med traditionella folkrö- relser och olika typer av medborgarsammanslutningar.

De assistenter och EU-samordnare som parlamentarikerna har i Sverige spelar en viktig roll som spindlar i parlamentarikernas nätverk på hemmaplan. Men de egna, personliga kontakterna hämmas av avståndet och arbetsbelastningen. Inom Europaparlamentet har före- slagits att varje månad ha en mötesfri vecka, för att ge ledamöterna stör— re möjligheter att utveckla kontakterna på hemmaplan. En sådan för- ändring skulle sannolikt få en mycket positiv inverkan.

En annan åtgärd som i viss utsträckning kan främja parlamentarikernas kontakter med medborgare och medborgarsammanslutningar i Sverige är att underlätta deras resande inom landet. Svenska riksdagsledamöter har i dag rätt att anlita inrikes järnvägar och statliga busslinjer på riksdagens bekostnad. Detsamma gäller för sådana resor med reguljära flyglinjer som avser utövandet av uppdraget som riksdagsledamot. Denna rätt till fria resor bör gälla också för Europaparlamentarikerna.

Riksdagen beslutade i april 1996 att Europaparlamentarikerna inte skall ha rätt till fria resor inom landet. Motivet till detta beslut var att Europaparlamentet betalar en särskild månatlig kostnadsersättning till parlamentarikerna. Denna skall täcka resekostnader inom hemlandet, telefon- och portokostnader samt kostnader för kontor. Ersättningen utgår med ett schablonbelopp om för närvarande 2962 ecu. Riksdagen ansåg att denna ersättning borde täcka behovet av inhemska resor.

Demokratiutvecklingskommittén avstår från att bedöma om denna ersättning är tillräcklig. Kommittén konstaterar också att arbetsbelast- ningen många gånger kan vara ett större problem än resekostnaderna när det gäller parlamentarikernas möjligheter att upprätthålla regel- bundna kontakter med medborgare och medborgargrupper i hemlan— det. Men i perspektivet att öka medborgarinflytandet i den politiska beslutsprocessen framstår ett införande av fria resor i första hand som en politisk signal till parlamentarikerna att prioritera resor och kontak- ter med svenska medborgare mycket högt.

4.7 Tillsätt en demokratiberedning i regeringskansliet

En stor del av regeringens arbete genomsyras på olika sätt av demokrati- frågor i vid bemärkelse. Varje fackdepartement arbetar med demokrati- frågor inom sina sakområden. Inrikesdepartementet ansvarar för den kommunala demokratin, integrationsfrågorna, medborgarinflytandet, boinflytandet och folkrörelserna m.m. Justitiedepartementet arbetar med grundlagsfrågor, valfrågor, folkomröstningar och demokratifrågor med anledning av EU-medlemskapet. Utbildningsdepartementet sysslar med skoldemokrati och föräldrainflytande. Socialdepartementet överblickar utvecklingen på det sociala området. På Kommunikationsdepartementet följer man IT—utvecklingen och dess betydelse för demokratin. Kulturdepartementet engagerar sig i medborgarnas delaktighet i kulturli- vet. Arbetsmarknadsdepartementet leder arbetet med jämställdhetsfrå- gor och inflytandefrågor inom arbetslivet. Jordbruksdepartementet arbe- tar med vissa minoritetsfrågor.

Ett flertal utredningar som tillsatts de senaste åren har i större eller mindre utsträckning arbetat med frågor som rör demokratin. Direktiven till Demokratiutvecklingskommittén, Kommunala förnyelsekommittén, Storstadskommittén, Bostadskommittén, Invandrarpolitiska kommittén och Skolkommittén ger sammantaget bilden av en kraftsamling från rege- ringens sida på inflytandefrågorna på lokal nivå.

Demokratiutvecklingskommitténs grundläggande synsätt utgår från alla människors lika värde och innebär att beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt, och att sta- ten och kommunerna på olika sätt skall underlätta medborgarinflytan- de och delaktighet. För att demokratin skall fungera och utvecklas måste staten och kommunerna garantera fri information och fri debatt och se till att medborgarna erbjuds utbildning. Demokratin är en prin— cip, men dess metoder är inte statiska utan måste förändras när samhäl- let förändras. De krav på förändringar som nu är viktigast handlar om att minska avståndet mellan väljare och valda, att utveckla demokratin i lokalsamhället, att utveckla medborgarinflytandet med anledning av medlemskapet i Europeiska unionen och att ta till vara den moderna informationsteknologins möjligheter för att stärka demokratin.

Den fokusering på inflytande- och delaktighetsfrågor som regeringen gjort är förpliktande och bör fortsätta i lämpliga former. När det gäller särskilt viktiga företeelser i samhället, som regeringen vill föra upp på dagordningen och som berör flera departement, är det naturligt att statsrådsberedningen får ett övergripande samordningsansvar.

Vi föreslår därför att en särskild demokratiberedning inrättas inom Statsrådsberedningen. Den bör bestå av de mest berörda statsråden och kan ledas antingen av vice statsministern eller motsvarande, eller av

inrikesministern som är den fackminister som är mest berörd. Till bered- ningen bör föras tillräckliga kansliresurser, så att den fortlöpande kan följa och redovisa utvecklingen samt ta de initiativ som är påkallade.

Demokratiberedningen bör ha till uppgift att följa utvecklingen av frågor som rör demokrati, medborgarinflytande och medborgarnas del- aktighet i samhällsutvecklingen. Beredningen bör också bevaka dessa frågor i samband med reformer och ny lagstiftning.

En tillfällig uppgift för beredningen kan också vara att se över remiss- förfarandet som ett led i demokratin. De senaste årens förändringar i utredningsväsendet och remissförfarandet reser frågor om formerna för remisser, urvalet av remissinstanser, hanteringen av svaren, remissförfa- randets betydelse för medborgarinflytandet och möjligheterna till remissförfarande i unionspolitiska frågor.

Demokratiberedningen bör årligen sammanställa en skrivelse från regeringen till riksdagen. Denna skrivelse bör redovisa och analysera vad som hänt under året när det gäller demokrati, medborgarinflytande och delaktighet. En sådan skrivelse bör kunna fungera som ett viktigt underlag för en debatt i riksdagen och leda till initiativ från olika leda- möters sida. Skrivelsen blir också ett värdefullt bidrag till den allmänna debatten och bör kunna användas i olika former av demokratiutbild- ning.

Med en sådan inriktning kan en demokratiberedning bidra både till att förädla och fördjupa kraftsatsningen på de lokala demokratifrågor- na och till att hålla debatten om demokratin ständigt levande genom att uppmärksamma dess betydelse för och i samhällsutvecklingen.

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av ledamoten Inger Schörling

Direktivet

Enligt kommittédirektiven ingår i vårt uppdrag att särskilt ”föreslå for- mer för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsprocessen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen”.

Bakgrunden är, enligt direktiven, att inträdet i unionen skapat nya frå- getecken kring medborgarnas möjlighet att påverka beslut och sam- hällsutveckling.

Direktivet ber oss granska möjligheter att tillgodose medborgarnas inflytande både nationellt och när det gäller Europeiska unionens direk- tiv och förordningar, samt att beskriva skillnader i demokratiska tradi- tioner mellan länderna i Europa.

Kommittén har inte fullgjort sitt uppdrag

Enligt min mening har kommittén i denna del inte fullgjort sitt uppdrag. Kommittén har inte gjort något försök att peka ut de nya frågetecken som, enligt direktiven, inträdet i unionen skapat kring medborgarnas möjlighet att påverka beslut och samhällsutveckling. Inte heller har vi försökt analysera följderna av detta. T.ex. hur påverkas tilltron till par- lamentarismen som styrelseskick, till den svenska grundlagen, till rätts- systemet och till grundläggande demokratiska värderingar?

I stället för att själv föreslå former för ökat inflytande hänvisar kom- mittén till den pågående regeringskonferensen och de eventuella beslut som tas om att stärka medborgarnas möjlighet till inflytande.

Jag anser att, särskilt med tanke på den pågående regeringskonferen- sen och regeringens möjlighet att framföra och driva svenska stånd- punkter, det hade varit värdefullt om kommittén fullgjort sitt uppdrag och kommit med förslag om hur medborgarnas demokratiska inflytan- de i EU:s beslutsprocess kan öka.

De olika demokratiska traditionerna mellan länder i Europa har inte behandlats alls i betänkandet.

Jag har vid flera tillfällen både muntligt och skriftligt framfört önskemål om att underlag för ett resonemang om EU och demokratin i betän- kandet borde beställas i form av en uppsats, på samma sätt som skett inom nio andra områden vilka redovisas som bilaga till detta betänkan- de. Tyvärr har detta inte fått gehör.

Jag är medveten om att frågeställningarna är komplicerade och att efterdyningarna av ja eller nej till EU under folkomröstningen är poli- tiskt känsliga. Men vi har ändå haft regeringens uppdrag att utreda svåra frågor om medborgarnas möjligheter till inflytande över beslut och sam- hällsutveckling. Då borde vi ha gjort ett försök.

Lokal demokrati

De förslag som kommittén lagt när det gäller att öka den lokala demo- kratin är bra förslag som jag till fullo stöder. Det är bra att medborgar- na försäkras inflytande och delaktighet på lokal nivå.

Men om inte demokratin fungerar och demokratiska spelregler följs på alla nivåer, såsom möjlighet till insyn och inflytande i beslutsproces- sen, möjlighet att utkräva ansvar osv, kommer då inte demokratin att urholkas och medborgarna att bli likgiltiga även för lokalt demokratiskt eller politiskt arbete?

Fackutskotten ersätter E U-nämnden och befogenheterna utökas

Kommitténs förslag om att avskaffa Riksdagens EU-nämnd och i stället lägga EU-frågorna i respektive fackutskott delar jag utifrån den slutsat- sen att fler riksdagsledamöter skulle engageras i EU-politiken och att fackutskottens kompetens skulle tas tillvara. Däremot anser jag att regeringens samråds- och informationsplikt måste utökas till att riksda- gen ger ramar och mandat före regeringens förhandlingslinje, inklusive rätten att säga nej till regeringens förhandlingslinje dvs vetorätt, samt rätten att föra fram egna förslag, dvs initiativrätt.

Utan denna utökning av befogenheter för fackutskotten föreligger inget reellt demokratiskt inflytande över EU-politiken från de folkval- da i Sveriges riksdag.

Sverige bör agera för att arbetsformerna förändras i EU så att med- lemsländerna hinner förankra besluten i de nationella parlamenten. Fackutskotten kunde då arbeta på ett för Riksdagen normalt sätt; behandling, betänkande, beslut (inklusive reservationer och särskilda yttranden).

Unionsmedlemskapet har skapat nya frågetecken kring medborgar- nas möjligheter att påverka beslut och samhällsutveckling

Jag ska i nedanstående stycken översiktligt identifiera några av dessa ”nya frågetecken”, som jag tycker Demokratiutvecklingskommittén borde ha vågat fördjupa sig i.

Enligt regeringsformen 1 kap. 1 & ”all offentlig makt utgår från fol- ket”. Folkstyret bygger på fri åsiktsbildning, allmän rösträtt, representa- tivt och parlamentariskt statsskick, kommunalt självstyre och lagbun- denhet i offentlig maktutövning.

Exempel på frågetecken efter EU-inträdet:

' Otydlighet i konstitutionen och var och hur beslut fattas. ' Olika syn på konstitution, rättstradition och demokrati i Norden och inom EU. ' Betydande beslutsrätt har flyttats från riksdagen till ej folkvalda organ inom EU:s institutioner, dvs vi har fått ett ”demokratiskt under- skott”. ' Lagbundenheten har ändrats i och med att EU-domstolen tolkar för- dragen och dömer därefter. . EU:s förordningar har direktverkan på individer och företag. ' Offentlighetsprincipen ifrågasätts - urholkas, svårigheter att få ta del av handlingar och lagförslag. ' Meddelarskydd existerar inte. ' Tidigare inrikespolitik blir nu utrikespolitik och sekretessbeläggs. ' Remissförfarande finns det inte tid för, lobbyisterna har stor makt och är en del av EU-systemet. ' Kommunalt självstyre urholkas, regeringen kan upphäva kommunala beslut, hårdare regler för kommunal upphandling. ' EMU ställer krav på överstatlig skatte- och utgiftspolitik, centralbank utan möjlighet till politisk styrning.

Möjligheter att tillgodose medborgarnas inflytande både nationellt och när det gäller Europeiska unionens direktiv och förordningar

Här följer några förslag, utan rangordning, för att öka medborgarnas möjlighet till inflytande, som jag tycker kommittén borde fört ett reso- nemang kring/föreslagit.

. Lagförslag görs tillgängliga för allmänheten i samband med att kom- missionens utkast sänds till olika intressenter och absolut innan de behandlas i ministerrådet. ' Regeringens politik i ministerrådet förankras och behandlas som inri- kespolitiska frågor i riksdagen (se EU-nämnd). ' Närhetsprincipen (subsidiariteten) tas på allvar - det innebär att många beslut som i dag tas på EU-nivå förs tillbaka till de nationella parlamenten. ' Initiativrätt för de nationella parlamenten och en aktivare roll över— huvudtaget. 0 EU—frågor behandlas formellt lika som inrikesfrågor, så att utrikesse- kretessen inte kan användas. ' Tjänstemannastyret (Coreper) ersätts av parlamentariskt förankrad förberedelseprocess. Så länge Coreper finns ska Sverige låta sig före- trädas av representant som riksdagen utsett. ' EU-domstolens politiska makt begränsas hårt. ' Artikel 235 som ger möjlighet till utökade befogenheter för unions- myndigheterna utan traktatsändringar avskaffas. ' Offentlighetsprincip för handlingar och meddelarskydd skall gälla. 0 Inga inskränkningar i vetorätten. ' Lobbyister registreras i offentligt register. ' De nationella parlamenten bör välja och kunna avsätta sitt lands kom- missionär. - Folkomröstningar bör äga rum innan traktatsändringar ratificeras och i frågor som påverkar Sveriges möjligheter att bedriva en självständig politik. 0 En utträdesparagraf skrivs in i unionsfördraget.

res till

Kommittédirektiv

Meborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen (Dir 199556)

Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 1995

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté med uppgift att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsut- vecklingen och därmed på sikt bidra till en vital demokratisk utveckling.

Kommittén skall särskilt

— belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera förändringens betydelse för en demokratisk fömyelseprocess, — föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutspro- cessen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, — föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsättningar för för- eningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat medborgarengagemang, — ge förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och myndigheter kan underlättas.

Bakgrund

Under senare år har ett flertal utredningar — bl.a. Maktutredningen (SOU 1990:44) och Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90) — behandlat frå- gor som berör medborgarnas inflytande och delaktighet i samhället.

Det utredningarna visat är att tilltron till den traditionella politiken möjligheter har försvagats. De politiska partiernas medlemstal tenderar att sjunka. Framför allt ungdom väljer andra former och sätt att engagera sig utanför de etablerade partierna och föreningarna. Även kvinnor väl- jer i högre utsträckning att påverka genom nätverk och aktionsgrupper.

Opinionsbildningen har förskjutits från de politiska organisationerna till massmedierna. I det moderna informationssamhället blir medbor- garna samtidigt allt mer välinformerade. Detta skapar nya möjligheter för en utveckling av dialogen mellan beslutsfattare och medborgare men också betydande risker för att klyftorna i samhället ökar mellan de människor som engagerar sig och de som lämnas utanför.

I ett historiskt perspektiv har folkrörelser och andra idéburna organi- sationer haft en central funktion i välfärdsutvecklingen och demokrati- seringen av samhället. Formerna för samverkan mellan det offentliga och föreningslivet genomgår för närvarande omfattande förändringar. Det stöd som tidigare utgått bl. a. i form av ekonomiska bidrag och lokalsubventioner omprövas nu av stat och kommun. En konsekvens av detta har blivit att föreningslivet har fått ändrade förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Föreningarna har i många fall fått en roll som entreprenörer i den kommunala verksamheten.

Den djupgående förändringsprocess som sker inom kommuner och landsting gäller såväl de inre arbetsformerna som den politiska organi- sationen. Nya produktions- och driftsformer och nya styrsystem har utvecklats. Avsikten med förändringarna har varit att effektivisera verk- samheterna. Samtidigt har insynen och kontrollen minskat genom att kommuner och landsting valt att förlägga många verksamheter i bolags- form.

Inträdet i Europeiska unionen har också skapat nya frågetecken kring medborgarnas möjligheter att påverka beslut och samhällsutveckling. Det ekonomiska läget, och därmed marknadsaktörernas inverkan på politiska prioriteringar och vägval, har skapat samma osäkerhet.

Från demokratisk synpunkt är den beskrivna utvecklingen oroande. Mot denna bakgrund bör en kommitté tillkallas med uppgift att utre- da och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas delaktighet och inflytande i samhället och därmed på sikt bidra till en vital demokratisk utveckling.

Uppdraget

Utgångspunkter för uppdraget

De gamla folkrörelserna växte fram i ett samhälle där många människor saknade makt över sina egna liv. För att gemensamt lösa problem och få inflytande organiserade man sig i olika typer av organisationer. De tidi- ga folkrörelserna; arbetarrörelsen, hembygdsrörelsen, de fria religiösa samfunden och nykterhetsrörelsen kom alla som en reaktion på sociala och demokratiska problem. Människor organiserade sig för att erövra makten över sina liv och bli delaktiga i samhällsutvecklingen. Man orga- niserade t .ex. egna arbetslöshets- och sjukkassor. Samtidigt skolades medlemmarna i demokratiska spelregler. De politiskt och fackligt

anknutna folkrörelserna ville förändra samhället genom den politiska makten. Genom sin bredd, omfattning och uppbyggnad har folkrörel- serna haft stor betydelse för den demokratiska samhällsutvecklingen i Sverige.

Av rapporten Föreningslivet i Sverige — en statistisk belysning (Levnadsförhållanden nr 86, SCB 1994) framgår att föreningsaktiviteten i Sverige är hög. Drygt 52 procent av befolkningen är aktiv i någon för- ening. Samtidigt visar rapporten att medlemsanslutningen under perio- den 1987.1992 dels minskat något, dels att medborgarna i ökad utsträck- ning tycks organisera sig för att tillfredsställa egna individuella intressen framför ett bredare samhällsengagemang.

En kärnfråga inför framtiden är vad som händer med demokratin när allt färre väljer att organisera sig i politiska organisationer och idéburna folkrörelser. Det moderna samhället ställer samtidigt allt större krav på den enskilda människans förmåga att möta förändringar, att göra sin röst hörd och ta ansvar.

Demokratins former och institutioner måste utvecklas i en ny tid — med nya förutsättningar. Möjligheten att påverka samhället måste få ske i jämlika former där alla kan agera på samma villkor. En förutsättning för att förena enskilt inflytande och ansvarstagande med solidaritet är också att man kan delta i en kollektiv samhällsprocess. Parti- och före- ningslivets förnyelse och utveckling är därför central i en demokratisk förnyelseprocess.

Med dessa utgångspunkter bör kommittén utreda följande:

Nya organisationsmönster

Det är uppenbart att medborgarna söker nya vägar för att påverka sam- hället. Det blir allt vanligare att organisera sig i mer eller mindre tillfälli- ga strukturer, såsom aktionsgrupper eller nätverk m.m., som upplevs som mer framgångsrika former än traditionella föreningar. Denna utveckling är ett uttryck för värderingsförändringar som ställer krav på nya förhåll- ningssätt också från samhället.

För att kunna ta ställning till åtgärder som kan stimulera ökat infly- tande behövs en samlad överblick av de olika organisationsformer, grup- peringar och utvecklingsprojekt som medborgarna hittills valt att använ- da sig av när de agerar i en fråga, samlas kring en idé eller utför frivilligt arbete. Därtill behövs kunskap om vilka mönster för samhällspåverkan som utvecklats och vilka faktorer som påverkar valet av former för ett engagemang. Kommittén skall därför belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera förändringens betydelse för en demokratisk förnyelseprocess.

Som ett led i detta arbete skall kommittén uppmärksamma hur den moderna informationstekniken kan påverka de demokratiska processerna.

Hur regionala skillnader påverkar de enskilda människornas möjlig— heter till inflytande och delaktighet är av särskilt intresse. Möjligheterna att tillgodose medborgarnas inflytande både nationellt och när det gäller den Europeiska unionens direktiv och förordningar skall också granskas. Kommittén skall föreslå former för medborgar- nas inflytande i den politiska beslutsprocessen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Skillnader i levnadsvillkor innebär också att många medborgare inte alls är med och påverkar samhällsutvecklingen. I vissa bostadsområ- den i storstäderna är valdeltagandet lågt och en stor del av befolk- ningen är politiskt passiv. Detta gäller inte minst många invandrare och det blir särskilt tydligt i invandrartäta bostadsområden. En parla- mentarisk kommitté (dir. 199535) skall ge förslag till åtgärder för att förbättra levnadsvillkoren för människorna i några av storstädernas bostadsområden. I det arbetet är befolkningen den viktigaste resursen och en aktiv dialog med befolkningen i de aktuella bostadsområdena måste eftersträvas. Det är särskilt angeläget att följa vilka mönster för medborgerliga aktiviteter som uppstår i förändringsarbetet. Kommittén skall därför samordna en del av sitt arbete med det arbete som skall ske inom den parlamentariska kommittén Levnadsvillkor i storstadsområden. Kommittén skall även samordna sitt arbete med kommittén (dir. 1994:130) om översyn av invandrarpolitiken som bl.a. skall överväga hur invandrares möjligheter att påverka sin egen situa- tion och vara delaktiga i samhällets beslutsprocesser skall kunna öka.

Föreningar som välfärdsaktörer

Många människor utför också olika former av frivilligt arbete. Detta arbete utförs både av föreningsaktiva personer och av personer som — utan att tillhöra någon förening — vill göra en samhällsinsats. Här finns allt från de traditionella folkrörelserna som organiserat sig enligt gamla demokratiska principer till olika former av lokal entreprenörs- verksamhet där enskilda organisationer eller flera tillsammans bildar stiftelser, handelsbolag eller liknande. Vidare finns den kooperativa former som särskilt under senare år har dominerat som verksamhets- form i glesbygden. En ny form av frivilligt arbete har också vuxit fram genom tillkomsten av s. k. frivilligcentraler. Dessa bedriver verksam- het som bygger på samverkan mellan föreningar och enskilda perso- ner.

Socialtjänstkommittén har i sitt slutbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139) uppmärksammat det frivilliga social arbetets betydelse för att komplettera välfärden. En förändring av socialtjänstlagen före- slås som innebär att socialtjänsten skall stödja frivilligt socialt arbete. Samtidigt är det viktigt att framhålla allt i ljuset av det marknadstän- kande som utvecklats även inom vård och omsorg. Betänkandet bereds

för närvarande inorn regeringskansliet och kommittén skall hålla sig informerad om arbetet.

Föreningslivet och olika former av frivilligarbete har många gånger fungerat som pådrivare och förnyare av etablerad verksamhet. Framför allt har det via ett medborgarengagemang bidragit till en vita- lisering av demokratin. Sådant utvecklingsarbete pågår i dag runt om i landet i form av olika projekt. Förnyelse- och utvecklingsarbetet leder ofta till att helt nya sammanslutningar och grupperingar växer fram. Dessa stämmer sällan med formerna för samhällets traditionella organisationsstöd. En mängd utvecklingsprojekt som arbetar enligt nya metoder har t.ex. svårt att få del av samhällets stöd. Kommittén skall därför föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsätt- ningar för föreningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat medborgarengagemang.

Samverkan medborgare, organisationer och kommuner

Medborgarnas engagemang sker således både inom och utom före- ningslivet och nya organisationsmönster växer fram. Oftast är det så att engagemang i en fråga sker i det gränsområde — ibland kallat den tredje sektorn — som uppstår mellan de uppgifter som den offentliga sektorn är ålagd att sköta och de uppgifter som medborgarna sköter privat. Gränserna mellan den offentliga sektorn, den ”tredje sektorn” och den privata sektorn varierar från en tid till en annan.

Senare års reformverksamhet och stöd till lokala utvecklingsprojekt har lett till att nya synsätt och principer för lokal verksamhet har prö- vats. Ofta är föreningar, organisationer och andra sammanslutningar innovatörer i förnyelsearbetet. Det finns därför skäl att särskilt upp- märksamma deras självständiga roll i utvecklingsarbetet.

Många organisationer arbetar som entreprenörer åt det offentliga. Kommittén skall belysa konsekvenser som följer av detta förhållande. Kommittén skall analysera vilka effekter föreningslivets engagemang inom det kommunala verksamhetsområdet fått för demokratin och om dess engagemang också inneburit att fler medborgare blivit delak- tiga i samhällsutvecklingen.

Kommittén skall ge förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och myndigheter kan underlättas. I detta sammanhang är det också angeläget att tydliggöra var gränserna går för det allmän- nas ansvar och de enskildas åtaganden.

Kommittén skall även ta del av de internationella erfarenheter som finns på just detta område. Samtidigt är det viktigt att kommittén beskriver skillnader i demokratiska traditioner mellan länder i Europa.

Hur arbetet skall bedrivas

Kommittén skall ta del av det forsknings- och utvecklingsarbete som skett inom området.

Kommittén skall även beakta det arbete som utförts av Ideella bered- ningen (C 1993:A) samt ta del av påbörjat utvecklingsarbete som rör den ideella sektorns samhällsekonomiska betydelse.

Kommittén bör även samråda med kommittén (dir. 1994:151) Utvärdering och vidareutveckling av det kommunala förnyelsearbetet.

Kommittén skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1993z23) samt att redo- visa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir 1994:124).

Tidsplan

Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den 1 oktober 1996.

(Civildepartementet)

Till chefen för

Civildepartementet statsrådet Marita Ulvskog

Förslag till lagändring för främjande av hyresgästernas självförvaltning

Demokratiutvecklingskommittén (C95205) har till uppgift att överväga och föreslå åtgärder som kan bidra till att öka medborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen.

I vårt utredningsarbete har vi bland annat ställt oss frågan hur ett sam- hälle ser ut som ger den bästa grogrunden för medborgarinflytande och delaktighet. Svaret är i enkelhet att det för staten och kommunerna handlar om att skapa goda förutsättningar och om att undanröja hinder.

Med detta brev vill vi fästa uppmärksamheten på ett av de hinder vi hittills har lokaliserat; ett hinder som innebär att en värdefull utveckling mot delaktighet riskerar att hejdas av gällande lagstiftning.

Detta konkreta fall gäller hyresgästernas självförvaltning i bostads- områdena Holma och Kroksbäck i Malmö. Självförvaltningen har nu kommit i konflikt med länsskattemyndighetens tolkning av lagstift- ningen.

Konflikten rör en principfråga som har betydelse för hyresgäster över hela landet. De mycket goda erfarenheterna från Holma och Kroksbäck har lett till att bostadsföretag och hyresgästföreningar på flera andra platser i landet har planer på att införa självförvaltning. En förutsättning för att sådan verksamhet skall komma igång är dock att de hinder som uppdagats i Malmö snarast undanröjs.

Detta brev innehåller

' bakgrundsbeskrivning, ' kortfattad redovisning av självförvaltningen i Holma och Kroksbäck, ' kommitténs slutsatser samt ' problembeskrivning.

Därefter redovisas ett förslag till lagteknisk lösning av problemet.

Bakgrund

Många av de bostadsområden som byggdes under det så kallade mil- jonprogrammet belastas av stora problem med segregation, anonymitet, främlingsskap, skadegörelse, otrygghet och passivitet. Traditionella förvaltningsåtgärder har visat sig otillräckliga för att kunna avhjälpa dessa problem.

I det traditionella sättet att förvalta bostäder finns oftast målsättning- en att allt skall fungera bra utan att någon medverkan från de boende behövs. Den anställda förvaltningspersonalen skall se till att allting fun- gerar, hyresgästerna skall inte behöva ta kontakt med grannarna. Detta blir själva målet med förvaltningen - den ska fungera så bra att man inte märker att man har grannar.

När hyresgästerna inte behöver engagera sig för att goda förvaltnings- resultat skall uppnås får hyresgästerna också färre tillfällen att umgås och samverka. Den vällovliga och ambitiösa målsättningen i traditionell fastighetsförvaltning kan därför medverka till passivitet, känsla av utan- förskap och ökad segregation.

Den traditionella förvaltningsfilosofin innebär oftast att man möter otrygghet bland hyresgästerna med förstärkt inbrottsskydd, porttelefo- ner, sektionering av källare och garage och ökad övervakning, vilket i sin tur leder till ökad anonymitet och främlingskap. Det blir en utveck- ling där den sociala kontrollen ersätts med misstänksamhet och rentav fientlighet mot omgivningen.

Den traditionella förvaltningsfilosofin innebär oftast att man angriper enbart problemens symtom och följdverkningar. Men om inte orsakerna till problemen angrips riskerar dessa att förvärras.

De erfarenheter som kommuner och bostadsföretag dragit av olika sätt att förvalta och av ett stort antal projektinsatser i bostadsområden är entydiga. Den enda möjligheten för dessa bostadsområden under stress att utvecklas i positiv riktning är att de som bor där själva använ- der sina egna för resurser på det sätt man själv vill. Statens, kommunens och hyresvärdens uppgift blir just att bidra till goda förutsättningar för en sådan utveckling och att se till att man inte själv utgör ett hinder.

Den förvaltningsfilosofi som i konsekvens med detta nu håller på att växa fram inorn hyressektorn utgår från att hyresgästerna i så stor ut- sträckning som möjligt, och på olika sätt, skall involveras i förvaltnings- processen. En gemensam områdesförvaltning förutsätter ett aktivt del- tagande och regelbundna aktiviteter. Om vägar öppnas så att de boen- de på ett direkt sätt blir delaktiga i förvaltningen av det egna bostads- området, kommer också isoleringen mellan hyresgästerna att kunna brytas. När hyresgästerna arbetar tillsammans och sköter området ser man också att man har gemensamma intressen och är beroende av varandras hänsynstagande för att boendet skall fungera bra. Det leder i sin tur till att trygghet, trivsel och gemenskap i bostadsområdet ökar.

Under 1980-talet gavs hyresgästerna rätt att själva utföra underhåll i sina lägenheter. Under 1980-talet infördes också hyresgäststyrt lägen- hetsunderhåll för flertalet hyresgäster hos allmännyttiga hyresvärdar. Hyresgästerna fick möjlighet att sänka sin boendekostnad genom att avstå från åtgärder eller utföra dem själva. Detta handlade främst om målning, tapetsering och golvbyte.

Tanken med självförvaltning i bostadsområden är likartad - den en- skilde hyresgästen får en valmöjlighet: Ska jag medverka i självför- valtningen eller inte? Vad vill jag göra av min fritid? Vill jag göra något meningsfullt och samtidigt sänka mina boendekostnader? Skillnaden mot det hyresgäststyrda lägenhetsunderhållet är att självförvaltningen inte bara handlar om den egna lägenheten utan om hela boendemiljön och att den därför förutsätter samverkan med grannarna.

Delaktighet i förvaltningen ger också de boende vissa möjligheter att påverka sina egna boendekostnader genom att själva utföra vissa upp- gifter i sina bostadsområden. Det är då viktigt att alla hyresgäster ges möjlighet att medverka i förvaltningsuppgifterna. Hyresgästerna har självfallet mycket olika förutsättningar att delta i de olika förvalt- ningsuppgifterna och intresset för att delta varierar också. Därför erfor- dras någon form av individuellt ekonomiskt incitament för att motivera hyresgästernas deltagande. De stora vinsterna av denna form av själv- förvaltning tillfaller ändock hyresgästerna som kollektiv och inte minst samhället i stort.

Självförvaltning i bostadsområdena Holma och Kroksbäck i Malmö

MKB Fastighets AB är ett av Malmö kommun ägt allmännyttigt bostadsföretag. I MKB:s bostadsområden Holma och Kroksbäck i Malmö finns sedan några år en väl fungerande självförvaltning som omfattar cirka 2000 lägenheter. Denna bygger på ett avtal mellan bostadsföretaget och Hyresgästföreningen i Södra Skåne som ger de boende möjligheter att sköta vissa delar av fastighetsförvaltningen själ— va. De vanligaste uppgifter som omfattas av självförvaltningen är sköt- sel av utemiljö och inre städning.

För den enskilde hyresgästen fastställs hyran på vanligt sätt genom en förhandlingsöverenskommelse. Därefter prissätts de olika förvalt- ningsuppgifter som hyresgästerna själva kan stå för. Det kan till exem- pel gälla inre underhåll av lägenheter och trappstädning samt yttre sköt- sel såsom gräsklippning och rabattskötsel m.m. I systemet med självför- valtning ingår också att det halvårsvis sker en avstämning. Den hyres- gäst som under perioden medverkat i förvaltningen får en återbäring på hyran.

Självförvaltningen i bostadsområdena Holma och Kroksbäck har med- fört mycket påtagliga positiva effekter för såväl den fysiska som sociala miljön. De boendes isolering, anonymitet och passivitet har minskat avsevärt och Språkbarriärer har överbryggats. Den flexibla förvalt- ningsnivån och hyresgästens egen valmöjlighet skapar också förut- sättningar för ett gemensamt arbete. I detta arbete utvecklas kontakter och gemenskap på ett naturligt sätt - man behöver helt enkelt kom- municera för att lösa gemensamma uppgifter. Detta har i sin tur inne- burit att trygghet och trivsel ökat. Dessutom har miljön förbättrats på- tagligt och den vårdas väl av de boende.

De indirekta konsekvenserna av att folk har lärt känna varandra är stora. Hyresgästerna har tagit initiativ till olika former av nätverk för att ta tillvara gemensamma intressen. På detta sätt har exempelvis ett kvin- nocafé över nationsgränserna startat, Hem- och skola vaknat till liv och barnaktiviteter organiserats.

En annan och mycket viktig effekt har varit hyresgästernas möjlighe- ter att påverka sina egna boendekostnader.

Många av de som medverkat i förvaltningen är arbetslösa, pensionä- rer eller andra med mycket tid och lite pengar. Självförvaltningen blir ett sätt att vara igång och inte falla in i sysslolöshet och passivitet. Den brutna passiviteten har också visat sig genom att man tagit initiativ till studieverksamhet för att höja den egna kompetensen.

Självförvaltningen i Holma och Kroksbäck har blivit mycket uppmärksammad av bland annat hyresgästföreningar och bostadsföre- tag från hela landet.

Slutsatser

Den modell för självförvaltning som tillämpats i Holma och Kroksbäck har vänt utvecklingen. Dessa bostadsområden som tidigare präglades av stora sociala problem, dåligt rykte och tomma lägenheter utvecklas nu mot ökad delaktighet, trivsel och trygghet.

Kommittén noterar särskilt att medborgarnas delaktighet har ökat. Den kritiske iakttagaren frågar sig kanske om trappstädning är det manifesta beviset på ökad delaktighet. Svaret är i korthet att om verksamheten bara handlade om omfördelat ansvar för trappstädning så vore frågan av föga intresse för kommittén.

Kärnan i sj älvförvaltningen är just att goda förutsättningar skapats för hyresgästernas delaktighet. Alla som vill kan vara med och tillsammans med sina grannar ta ansvar för boendemiljön. Det är hyresgästerna som av egen vilja och med egen kraft vänt utvecklingen i området. Det gemensamma arbetet och ansvaret har skapat ett mycket värdefullt socialt kapital. Den isolering, anonymitet, främlingsskap och passivitet som tidigare präglade området och dess invånare har till stor del för- svunnit. Till detta kommer också de gemensamma initiativ till nätverk,

träffpunkter och annat som tagits av hyresgästerna. De miljökvaliteter som dessutom uppstått när hyresgästerna själva utför arbete och dess— utom underhåller och vårdar resultatet hade heller inte varit möjliga att åstadkomma med anställd personal.

Problemet

Hyresgästerna vill och kan av naturliga skäl delta olika mycket i själv- förvaltningen. En del hyresgäster lägger gärna ner mycket tid, andra bara lite tid och ytterligare andra deltar inte alls. Det är självklart att storleken på den återbäring av hyran som utgått till hyresgästerna där- för relaterats till i vilken utsträckning den enskilde hyresgästen deltagit i självförvaltningen.

Länsskattemyndigheten i Malmöhus län har valt att betrakta den in- dividuella hyresåterbäringen som ersättning för ett arbete som utförts för hyresvärdens räkning. Ersättningar som i så fall skall beläggas med sociala avgifter och tas upp till beskattning. Skulle ett slutligt beslut ge Skattemyndigheten rätt i sin bedömning innebär det att de ekonomiska incitamenten för självförvaltningen försvinner. Självförvaltningen i dess nuvarande form skulle snabbt upphöra och alla de goda resultat som uppnåtts med tiden klinga av.

Om medborgarna skall kunna bli mer delaktiga i samhällsutveckling- en och kanske också ta ett större ansvar för sin sina liv och sin närmiljö måste de hinder som finns undanröjas.

Osäkerheten om huruvida hyresgästerna kan kunna utföra förvalt- ningsuppgifter utan att detta får skatte- och avgiftskonsekvenser för hyresgästerna respektive hyresvärden är ett sådant hinder. Här behövs tydliga spelregler. Lagstiftningen bör tillåta hyresgäster att själva utföra uppgifter i sina bostadsområden.

Det finns också en annan aspekt på problemet. Småhusägare utför idag nästan allt arbete på den egna tomten själv. Det är få småhusägare som ens skulle drömma om att mot betalning anlita någon som till exempel klipper gräsmattan och rensar rabatterna. Det betraktas som självklart att en småhusägare håller nere sin boendekostnad på detta sätt. Varför skall då hyresgäster tvingas köpa dessa tjänster? Varför skall inte hyresgäster som genom eget arbete vill hålla nere sin boendekost- nad kunna göra detta?

Det är rimligt att även hyresgäster, i likhet med boende i andra upplå- telseformer, själva skall kunna utföra vissa uppgifter i sina bostäder och bostadsområden utan att drabbas av beskattning.

Förslag till lagteknisk lösning för att tillåta självförvaltning

Förslagets huvudsakliga innebörd

Hyresgästers medverkan i självförvaltning kan aktivt medverka till sta- bilare förhållanden och ökad trivsel i bostadsområden med problem. De regler som idag försvårar sådan medverkan bör därför undanröjas.

Skattskyldigheten för återbetalda hyresmedel på grund av hyresgästs medverkan i självförvaltning, är oklar. För att möjliggöra en fortsatt utveckling och spridning av självförvaltningsmodellen, bör därför kommunalskattelagen kompletteras med bestämmelser som medger skattefrihet intill ett visst belopp för bostadshyresgäster som deltar i självförvaltning allt under förutsättning att överenskommelse härom har träffats med stöd av hyresförhandlingslagen. En övre gräns för ett sådant skattefritt belopp bör skäligen kunna sättas till ett halvt basbe- lopp per bostadshyreskontrakt och år.

Villkoren för en sådan skattebefrielse framgår av specialmotiveringen till lagförslaget.

Lagtextförslaget om inskränkt skattskyldighet för återbäring av hyra på grund av självförvaltning föreslås systematiskt inordnas under 19 & kommunalskattelagen för att härigenom undvika följdändringar i andra lagrum i skattelagstiftningen. Lagtexten bör också kompletteras med en anvisning under samma paragraf genom införande av ett nytt stycke under anvisningspunkten 1 till 19 &. Till följd av att lagtextförslaget införs under 19 5, kan inte heller fråga uppkomma om att medge avdrag för hyresgästens eventuella kostnader på grund av deltagandet i själv- förvaltningen.

Förslag till lagtext

19 5 Till skattepliktig inkomst enligt denna lag räknas icke:

återbäring av hyra som bostadshyresgäst erhåller för arbete som hyresgästen i denna sin egenskap åtagit sig att utföra för hyres- värdens räkning med stöd av en enligt hyresförhandlingslagen (1978-304) träffad förhandlingsöverenskommelse om självför- valtning, om återbäringen under ett beskattningsår inte överstiger ett halvt basbelopp per bostadshyreskontrakt enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring;

19åanvp 1.

Med förhandlingsöverenskommelse om självförvaltning förstås en överenskommelse som har träffats mellan å ena sidan hyres- värd och å andra sidan organisation av hyresgäster, om att bostadshyresgäst mot ersättning i form av återbäring av erlagd hyra får åta sig att svara för sådan, eljest på hyresvärden ankom- mande, fastighetsförvaltning som inte är direkt kopplad till bostadshyresgästens egen lägenhet.

Äterbäring av hyra till följd av sådan förhandlingsöverenskom- melse om självförvaltning är i sin helhet skattepliktig såsom inkomst av tjänst eller näringsverksamhet om överenskommel- sen innebär åtaganden för bostadshyresgästen som går utöver vad som inom ramen för hyresförhandlingslagens (1978:304) bestämmelser kan avtalas mellan å ena sidan hyresvärd eller hyresvärd och organisation av fastighetsägare, i vilken hyresvär- den är medlem, och å andra sidan organisation av hyresgäster eller om återbäringen under ett beskattningsår överstiger ett halvt basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Specialmotivering

1. Beträffande förslaget till lagtext

Av hyresförhandlingslagen framgår att förhandlingsöverenskommelser mellan hyresvärd och hyresgästkollektiv endast kan träffas för bostads— lägenheter. Hyresförhandlingslagens bestämmelser omfattar sålunda inte hyresgäster som saknar förhandlingsklausul i sina hyreskontrakt eller lokalhyresförhållanden.

Hyresgästens skattskyldighet för hyra som återbäres till honom till följd av arbete som han i denna sin egenskap utfört för hyresvärdens räkning och som inte haft direkt anknytning till hans egen lägenhet liksom hyresvärdens skyldighet att för sådant fall erlägga sociala avgifter samt lämna kontroll- uppgifter härom, har ifrågasatts.

Skattemyndigheterna har med stöd av bl a bestämmelserna i 3 kap 2 5 2 st lagen om allmän försäkring gjort gällande att hyresgästens medverkan i sådan självförvaltning är att jämställa som ersättning för anställning. Till följd härav skulle sålunda hyresvärden vara skyldig att erlägga sociala avgif- ter samt lämna kontrolluppgifter och hyresgästen vara skyldig att deklare- ra erhållen återbäring på hyran som inkomst av tjänst.

Hyresvärdarna har å sin sida gjort gällande att ifrågavarande typ av självförvaltning endast är ett uttryck för ytterligare en överföring av ansvaret på bostadshyresgästen för den egna boendestandarden och därför ligger väl inom ramen för bestämmelserna i hyreslagen och hyresförhandlingslagen om hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll, som sedan lång tid tillbaka aldrig har beskattats.

Med hänsyn härtill och på de i den allmänna motiveringen angivna skälen, bör därför skatterättsligt klargöras att erhållen återbäring på hyra på grund av överenskommelse om självförvaltning under vissa för- utsättningar inte skall betraktas som ett utflöde av ett anställnings- förhållande eller jämförbart uppdragsförhållande. Denna förutsättning markeras i lagtexten genom uttrycket ”i denna sin egenskap”.

Genom uttrycket ”åtagit sig att utföra för hyresvärdens räkning” avses att ansvaret för att arbetet verkligen utförs vilar på hyresgästen. Däremot krävs inte att hyresgästen personligen skall utföra detsamma. Därigenom får han möjlighet att låta sina familjemedlemmar, anhöriga och/eller vänner hjälpa till. Det skall emellertid understrykas att den inskränkta Skattskyldigheten endast gäller bostadshyresgästen.

För att undvika missförstånd om att flera halva basbelopp än ett skul- le kunna utgå då flera bostadshyresgäster tecknat gemensamt kontrakt, har dessutom i lagtexten angetts att den inskränkta Skattskyldigheten endast avser ett halvt basbelopp ”per bostadshyreskontrakt”.

2. Beträffande förslaget till anvisningstext

Av hyresförhandlingslagens framgår närmare vilka frågor som kan bli föremål för förhandling och därmed också förhandlingsöverenskom- melser.

Genom att i den föreslagna lag- och anvisningstexten hänvisa till ”enligt hyresförhandlingslagen (19781304) träffad förhandlingsöverens- kommelse om självförvaltning ” understryks dels att förutsättningen för inskränkt skattskyldighet är att förhandlingsöverenskommelse har träf— fats i enlighet med bestämmelserna i hyresförhandlingslagen de_ls att förhandlingsöverenskommelsen är begränsad till de frågor som finns uppräknade i hyresförhandlingslagen. Därvid syftas uteslutande på överenskommelser enligt hyresförhandlingslagens 5 & 2 stycke punkter- na 2-4 om lägenheternas och husets skick, gemensamma anordningar i huset respektive övriga boendeförhållanden i den mån de rör hyresgäs- terna gemensamt.

Genom hänvisningen till hyresförhandlingslagen fås också en åter- koppling till hyresrättslig praxis inom området. Genom att dessutom låta återbäringen av hyran i sin helhet bli skattepliktig om hyresvärd och hyresgäst träffat överenskommelse om åtaganden som går utöver vad som inom ramen för hyresförhandlingslagen kunnat avtalas, upp- rätthålls begränsningen av självförvaltningens omfattning.

För att få en rimlig begränsning av den arbetsinsats hyresgästen skatte- fritt kan tänkas vilja åta sig inom ramen för hyresförhandlingslagen, föreslås ett halvt basbelopp enligt lagen om allmän försäkring.

Basbeloppet för år 1996 är enligt samma lag redan fastställt till 36.200 kr. Maximal hyresreduktion för en hyresgäst skulle sålunda kunna uppgå till ca 1.500 kr per månad för 1996 under förutsättning att hans arbetsinsats värderas till detta belopp av hyresvärden. Upplysningsvis kan nämnas att återbäringen av hyra till hyresgäster som deltagit i själv- förvaltning i redan pågående projekt i genomsnitt utgått med ca 650 kr per månad och hyresgäst.

Hänvisningen till ett basbelopp beräknat enligt lagen om allmän för- säkring har skett i förenklande syfte eftersom basbeloppet enligt denna lag endast justeras en gång per år.

Av anvisningstexten framgår slutligen att om återbäringen överstiger ett halvt basbelopp, ”är återbäringen i sin helhet skattepliktig för bostadshyresgästen och skall som sådan hänföras till inkomst av tjänst eller inkomst av näringsverksamhet.”

Anledningen till denna lydelse är följande.

Om lagrummet hade utformats så att endast ersättning över ett halvt basbelopp skolat betraktas som skattepliktigt, hade detta kunnat in- bjuda mindre seriösa fastighetsägare och hyresvärdar till att som fas- tighetsskötare anställa hyresgäster utan att behöva betala socialavgifter på ett avgiftsunderlag motsvarande ett halvt basbelopp. För att inte inbjuda till missbruk har därför lagtexten utformats på så sätt som skett. Överstiger således återbäringen ett halvt basbelopp för beskattningsår räknat, skall inkomsten i sin helhet hänföras antingen till inkomst av tjänst eller inkomst av näringsverksamhet.

Stockholm den 23 februari 1996

Demokratiutvecklingskommittén

Bengt Owe Birgersson

_ ,, f" ' _. J ... ln. ill.,-1.53 , j_. .. .. : W _|. 5. _”.

lll _ . . . i- .. . . . . ,, r. 'I . . _l” l . l-l1l .. I | L H *. . r . . lil . . , _ _. _j _ Hil _," . H .::. , .. ,

Kort beskrivning av berednings-, besluts- och verkställighetsfaserna i EU

Denna promemoria har upprättats av utredningens sekretariat och pre- senterats för kommittén. Syftet är att kortfattat beskriva de faser som för- slag genomgår inom EU vid behandlingen av frågor inom den första pela- ren, och på vilket sätt de svenska ståndpunkterna i dag utformas och för- ankras. Vi tror att detta kan vara av intresse som bakgrund till kommit- téns förslag på området.

Inom EU förekommer flera olika beslutsprocesser. Förenklat kan man säga att vilken beslutsväg som blir tillämplig beror huvudsakligen på vil- ken fråga som skall behandlas. Oberoende av vilka beslutsregler som blir tillämpliga, så genomgår frågorna vissa faser. Första pelarens politikom- råde rymmer en mängd olika frågor, men de frågor som man främst för- knippar med denna pelare är regleringen om fri rörlighet för varor, tjän- ster, kapital och personer och därmed sammanhängande frågor.

Beredningsfasen — den inofficiella fasen

Kommissionen kan på olika sätt bli uppmärksammad på förhållanden som bör åtgärdas genom normgivning för att nå de mål som gemenskaps- fördragen uppställer. Irnpulser till regleringsförslag kan komma från kommissionen själv, från ministerrådet, från en medlemsstat, från en nationell expert som arbetar för kommissionen, från en organisation eller en grupp av organisationer som genom t.ex. lobbyarbete framför sina åsikter i en viss fråga. Irnpulser kan även komma från Europaparlamentet vid utfrågningar av kommissionens tjänstemän eller från en enskild Europaparlamentariker. Kommissionen är emellertid den institution som ensam bestämmer vilka förslag som skall presenteras för rådet.

Innan kommissionen presenterar ett förslag för ministerrådet, vidtar man en mängd åtgärder för att undersöka vilka tänkbara effekter ett för- slag kan få för medlemsländerna och hur förslaget kan tänkas bli motta- get. För att utföra denna undersökning anlitas många gånger experter på ett specifikt sakområde som konsulter åt kommissionen samtidigt som kommissionens tjänstemän arbetar med förslagen. Under denna bered- ningsfas kan det vara svårt att få insyn i arbetet med förslagen. Indirekt kan emellertid ett visst land påverka arbetets inriktning och hur förslaget kommer att se ut. De experter och tjänstemän, ibland från olika länders myndigheter, som arbetar med förslagen använder sig av den nationella kunskap de besitter vilket kan påverka utformningen av förslagen. Processen med att arbeta fram ett förslag kan ta flera år och det kan vara mer eller mindre känt för institutionerna och medlemsländerna då det väl presenteras.

Beslutsfasen - den officiella fasen

När kommissionen enats om att presentera ett förslag och detta överläm- nas till ministerrådet för att där beredas för beslut, har arbetet övergått till beslutsfasen. Vid denna tidpunkt överlämnas förslaget även till Europaparlamentet och medlemsstaterna. Arbetet med förslaget övertas nu av beredande arbetsgrupper under ministerrådet. Arbetsgrupperna består av nationella experter på det berörda området, ofta regeringstjän- stemän, som företräder sina respektive medlemsländer. Arbetsgruppens uppgift är att bereda förslaget, vanligen med hjälp av ytterligare kompro- missande och förhandlande.

Vid arbetsgruppsmötena förekommer det ofta att problem uppstår som inte kan lösas inom gruppen. Frågorna kan då lyftas till behandling i Coreper för försök till diplomatiska lösningar. Corepermöten förekommer i två sammansättningar, Coreper II för behandling av allmänpolitiska frå- gor; ekonomi, budget och relationer till andra länder, och Coreper I främst för den inre marknadens frågor. Varje land har en EU-representation i Bryssel som leds av en ambassadör. Representationens uppgift är att till- varata svenska intressen och att företräda Sverige vid Corepermöten. Efter behandling i Coreper kan en fråga återgå till en arbetsgrupp för vida- re behandling tills man anser att man inte kommer längre med bearbet- ningen av förslagen. Vanligen föreligger inget krav på enighet i dessa arbetsgrupper. Mellan arbetsgruppen och Coreper finns ibland olika for- mer av samordningsorgan benämnda styrgrupper.

Beredning, information och förslagsbehandling i Sverige

Kommissionens förslag skickas till riksdagen via den svenska representa- tionen i Bryssel och sprids till EU-nämndens kansli och fackutskottens kanslier. Det är sedan upp till varje utskott att välja hur det vill arbeta med materialet.

EU-nämnden är det riksdagsorgan som finns för samråd och informa- tion mellan regeringen och riksdagen i ärenden som skall tas upp vid ministerrådsmöten eller frågor som skall diskuteras vid informella minis- terrådsmöten. EU-nämnden skall innan den samråder med regeringen i en viss fråga känna till riksdagens inställning och fackutskottens ståndpunk- ter i aktuella frågor. Detta förutsätter att fackutskotten på ett så tidigt sta- dium som möjligt ges insyn i vilka frågor som behandlas inom EU så att de kan identifiera och bevaka de områden som är angelägna för riksdagen.

Departementen underlättar fackutskottens bevakning av EU-frågor genom att bidra med grundläggande information i form av faktaprome- morior om kommissionsförslag. Faktapromemoriorna, som utarbetas av huvudansvarigt departement, innehåller redogörelser för innebörden av förslag till viktigare rättsakter och uppgifter om hur svenska bestämmelser

kan påverkas. Promemoriorna till riksdagen skall lämnas inom fem veck— or från det att kommissionen publicerat sitt förslag. Dessutom förser departementen riksdagen med andra dokument från kommissionen som kan vara av intresse för riksdagen, exempelvis grön- och vitböcker. Sveriges representationen i Bryssel sammanställer fortlöpande förteck- ningar över samtliga förslag och offentliga meddelanden från kommissio- nen. Förteckningar av detta slag skickas till samtliga departement. Dessa skall efter gemensam beredning meddela EU-sekretariatet vilka förslag som kommer att leda till ett upprättande av en faktapromemoria. EU- sekretariatet, som är en enhet inom UD, är det organ som enligt departe- mentets arbetsordning bl.a. skall svara för sekretariatsfunktionen vid arbe- te med EU-frågor i regeringskansliet. Då EU-sekretariatet fått alla upp— gifter från departementen sammanställs de och överlämnas till riksdagen.

Påverkan under beslutsfasen

Under beslutsfasen är det viktigt att vara aktiv för den som vill försöka påverka förslagens utformning. Regeringen har att utarbeta en ståndpunkt för de frågor som skall behandlas i rådsarbetsgrupper. Dessa ståndpunkter bereds inom regeringskansliet och med andra organ, exempelvis riksda- gen, myndigheter samt intresseorganisationer. Det ansvariga departemen- tet ansvarar för att en ståndpunkt förankras. EU-frågor som berör flera departement skall beredas gemensamt med alla berörda departement. Beredning i förhållande till intresseorganisationer kan ske mer eller min- dre formellt via remissförfarande, hearing eller möte i EU-berednings- och referensgrupper. Värdefulla synpunkter kan ofta komma från experter inom myndigheter.

Att alla frågor bereds noga är mycket viktigt. Efter det att en fråga behandlats klart av en rådsarbetsgrupp och nått Coreper, har ett land täm- ligen små möjligheter att ta upp problem och invändningar mot ett förslag.

Inför ministerrådsmöten

Efter ibland flera års beslutsförberedande processer på olika nivåer är det dags att föra upp ett ärende för beslut på ministerrådsnivå. Om alla med- lemsländer enats om att ett ärende som beretts i Coreper eller en arbets- grupp, är färdigberett och klart för beslut kommer ärendet att tas upp som en s.k. A-punkt på ministerrådets dagordning. Detta betyder att rådet kan gå till beslut eller omröstning utan diskussion i sakfrågan. Punkter av detta slag kan i praktiken fattas av vilken ministerrådskonstellation som helst. Någon formell omröstning behövs sällan. Efter Coreperbehandlingen kän- ner man till varandras ståndpunkter. Så kallade B-punkter förekommer beträffande frågor som inte är färdigberedda utan kräver ytterligare dis- kussion, som t.ex. då problemen inte lösts på arbetsgrupps- eller Corepernivå. Dessa punkter diskuteras vid rådsmöten med aktuella fack-

ministrar. Det aktuella rådet kan remittera ärendet för ytterligare behand- ling i Coreper, exempelvis om det finns motstridiga ståndpunkter vid behandlingen av en viss fråga.

Sverige företräds av regeringen i EU-arbetet och regeringen företräds i sin tur av ett statsråd vid ministerrådsmötet, även om regeringen som sådan fattar beslut kollektivt. Inför beslut skall regeringen förankra sina ställningstaganden i riksdagen, vilket sker i EU-nämnden. Varje ansvarigt departement har till uppgift att förse EU-nämndens kansli med informa- tionsmaterial vilket består av en kommenterad dagordning för det aktuel- la rådsmötet och en särskild redogörelse för viktiga punkter på dagord- ningen. Kort innan EU-nämndens möten får nämnden del av minister- rådsmötenas slutliga dagordningar, via Sveriges representationen i Bryssel.

Den särskilda redogörelsen, också kallad ministerrådspromemoria, skall innehålla uppgifter om frågor där angelägna svenska intressen står på spel och uppgift om frågorna ligger inom riksdagens beslutsområde, dvs. gene- rellt normgivning genom lag. Viktiga detaljer som bör behandlas är hur svenska regler påverkas, vilka ekonomiska konsekvenser det får för stat, kommun, företag och enskilda. Dessutom bifogas en redogörelse för Europaparlamentets inställning till frågorna vid dess första läsning, ändringsförslag vid andra läsningen samt kommissionens inställning till dessa. Om departementen känner till vilka ståndpunkter som intresseor- ganisationer kan ha framfört kan det också anges Slutligen skall uppgifter anges om regeringens ståndpunkt i frågan.

Verkställighetsfasen

Efter det att ett rådsbeslut antagits och utfärdats, kan rådet ge kommissio- nen i uppgift att utforma verkställighetsföreskrifter. Det är emellertid medlemsländerna som ansvarar för att EG:s direktiv omvandlas till lag- stiftning på nationell nivå. Den verkställighetsorganisation som kommis- sionen har till sitt förfogande kallas för kommittologin. Den består av kommittéer med officiella representanter för medlemsländerna och arbe- tet kan ha anknytning till kommissionens rådgivande, förvaltande eller föreskrivande uppgifter. Kommissionen måste som regel konsultera och/eller få ett godkännande från en kommittologikommitté. Kommittéerna skall i de föreskrivna fallen, bedöma kommissionens för- slag till verkställighetsbeslut och besluten fattas sedan av kommissionen eller ministerrådet beroende på vilka beslutsprocesser som är tillämpliga.

Även under verkställighetsfasen är det av stort intresse för fackutskot- ten att hålla sig välinformerade, så att utformandet av verkställighetsnor- mer inte kommer till stånd utan deras vetskap. Information om arbetet erhålls enklast via Sveriges ständiga representation i Bryssel, departemen- ten och myndigheter med aktuellt ansvarsområde.

Referenslitteratur

Allgårdh, Olof & Norberg, Sven, EU och EG-rätten. 2 uppl. Publica, 1995. Amnå, Erik (red.), Medmänsklighet att hyra, Libris, 1995.

Andersson, Johnny, Medborgarmakt i Örebro - om vardagslivets organisering av närsamhället. Örebro kommun, stencil, 1995.

Andersson, Åke E. m.fl., 70-talister. Om värderingar förr, nu och i framtiden. Natur och kultur, 1994.

Axelson, Sigbert & Pettersson,Thorleif, Mot denna framtid. Carlssons förlag, 1992.

Boverket, Lokalt utvecklingsarbete och samhällsplanering. Rapport 1995:14. Bäck, Mats & Möller, Tommy, Partier och organisationer. 3 uppl. Publica, 1995. Departementsserien

Ds Kn 198128 Direktvalda lokala organ - en principdiskussion.

Ds 199314 Medborgarkontor — redovisning av pågående utvecklingsarbete. Ds 1993z67 Servicesamverkan vid medborgarkontor.

Ds 1994:9 Från samhällsguide till medborgarkontor — om samhällsinformation och service i en decentraliserad förvaltning.

Ds 199431 Det offentliga stödet till partierna — inriktning och omfattning.

Ds 1994:93 Handbok i frivilligt arbete.

Ds 1994:94 Föreningen som entreprenör — möjligheter, begränsningar, konse- kvenser och risker.

Ds 1994:102 Lokalt utvecklingsarbete och frivilligt arbete i Norden. Ds 1994:122 Utblick mot frivillig verksamhet.

Ds 1994:123 Vi vill vara med och bestämma. Modeller för medborgarinfly- tande — i stadsmiljö och på landet.

Ds 1995:30 Handlingsprogram för forskning om ideell verksamhet.

Folkrörelse- och Föreningsguiden, Civildepartementet & Allmänna Förlaget, 1993.

Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva, Byapolitiken - goda exempel, 1994.

Gilljam, Mikael & Holmberg, Sören, Ett knappt ja till EU. Väljarna och folk- omröstningen 1994. Norstedts juridik, 1996.

Gilljam, Mikael & Holmberg, Sören. Väljarnas val, Norstedts juridik, 1994.

Gustavsson, Sverker, ”Ett demokratiskt Europa?”, Kungliga Vetenskaps- samhällets i Uppsala Årsbok 30, 1994.

Hammar,'lliomas, Invandrarkandidater i 1979 års kommunala val i Stockholm. Expertgruppen för invandrarforskning, 1982.

Hegeland, Hans och Mattson, Ingvar, ”Att få ett ord med i laget. En jämförel- se av EU-nämndens och Europaudvalgets organisering och verksamhet.”, rapport till Statsvetenskapliga förbundets årsmöte, Sigtuna 1-3 oktober 1995. Holmberg, Erik & Stjernquist, Nils, Vår författning. 10 uppl. Norstedts juridik, 1995.

Isaksson, Anders, Alltid mer — aldrig nog. Om medborgaren, staten och välfär- den. Fischer & Co, 1994.

Jegers, Ivars & Lindgren, Mats, Morgondagens värderingar. För dig som tänker vara med bortom sekelskiftet. Konsultförlaget AB, 1992.

Jönsson, Sten m.fl. (red.) Decentraliserad kommun — exemplet Göteborg. SNS förlag, 1995.

Lindquist, Ulf & Losman Sten, 1991 års kommunallag i dess lydelse 1 januari 1995. Fritzes, 1994.

Ljunggren, Stig-Björn, Ett visst mått av frihet. Tiden, 1994.

Lundström,Tommy & Wijkström, Filip, Från röst till service? Den svenska ide- ella sektorn i förändring, Sköndalsinstitutets skriftserie nr 4.

Norström, Carl, EU och den svenska offentlighetsprincipen. Juridik & Samhälle, 1995.

Melin, Mats & Schäder, Göran, EU:s konstitution. Maktfördelningen mellan den Europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna. 2 uppl. Publica, 1996.

Micheletti, Michele, Det civila samhället och staten. Publica, 1994.

Olsson, Anders R, IT och det fria ordet — myten om Storebror. Juridik & Samhälle, 1996.

Olsson, Jan, Den sociala ekonomin. Carlssons förlag, 1994.

Oskarsson, Maria & Wängnerud, Lena, Kvinnor som väljare och valda. Studentlitteratur, 1995.

Petersson, Olof, m.fl., Demokrati och ledarskap. Demokratirådets rapport 1996. SNS förlag, 1996.

Petersson, Olof, Politikens möjligheter — har folkstyrelsen någon framtid? SNS förlag, 1996.

Petersson, Olof, m.fl., Medborgarnas makt. Carlssons förlag, 1988.

Pettersson,'lhorleif, Bakom dubbla lås — en studie av små och långsamma vär- deringsförändringar. Institutet för framtidsstudier, 1988.

Premfors, Rune, m.fl., Demokrati i storstad - stadsdelsnämnder i Stockholm. Carlssons bokförlag, 1994.

prop. 1980/81:139 Förslag om skattefrihet för vissa inkomster av bär- och svampplockning samt om ändrade regler för beräkning av existensminimum m.m.

prop. 1986/87 Om aktivt folkstyre i kommuner och landsting.

prop. 1990/91:117 Om en ny kommunallag.

prop. 1993/94:188 Lokal demokrati.

Putnam, Robert D, Den fungerande demokratin — medborgarandans rötter i Italien. SNS Förlag, 1996.

Rawworth, Philip, The Legislative Process in the European Community. European Monographs 4. Kluwer Law and Taxation Publishers, 1993.

Regeringens skrivelse 1995/961190 Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen under 1995.

Regeringens skrivelse 1995/96:194 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. R-pocket 1/95, En granskning av Sveriges demokratiska underskott. R-pocket 5/94, Blunda och skänk - om den nygamla välgörenheten. Riksrevisionsverket, Principer för prissättning av informationstjänster, RRV 1995:64.

Rosenberg, Göran, Medborgaren som försvann - om politikens kris och möjlig- heter. Brombergs, 1993.

Rothstein, Bo (red.), Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. SNS förlag, 1995.

Rothstein, Bo och Särlvik, Bo (red.) Vetenskapen om politik — festskrift till pro- fessor emeritus Jörgen Westerståhl. Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet, 1996.

Rothstein, Bo, Vad bör staten göra?— om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. SNS förlag, 1994.

Rättvisa. Rättviseutredningens rapport till LO:s 23:e ordinarie kongress 7-12 september 1996.

SABO, Satsa på våra viktigaste bostadsområden. Rapport från arbetsgruppen miljonprogram — segregation, 30 januari 1996.

Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden Uppsala, remissyttrande över SOU 1994:10, dnr 1024/94, 1994-04-27.

Smith, Eivind, ed., National Parliaments as Cornerstones of European Integration. Kluwer, London, 1996.

Statens offentliga utredningar SOU 1984:83 Folkstyret i kommunerna: Delaktighet — medverkan — ansvar. SOU 1984:84 Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan.

SOU 1985:28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. SOU 1990:24 Ny kommunallag.

SOU 1990:36 Storstadsliv. Rika möjligheter — hårda villkor. SOU 1990: 44 Demokrati och makt i Sverige.

SOU 1993:14 EG och våra grundlagar.

SOU 1993:16 Nya villkor för ekonomi och politik.

SOU 1993:71 Organisationernas bidrag.

SOU 1993:72 Att inhämta synpunkter från medborgarna — det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning.

SOU 1993:82 Frivilligt socialt arbete — kartläggning och kunskapsöversikt. SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling.

SOU 1994:2 Kommunerna, landstingen och Europa.

SOU 1994:10 Anslutning till EU - förslag till övergripande lagstiftning. SOU 1994:12 Suveränitet och demokrati, samt bilagedel.

SOU 1994:32 Mycket under samma tak.

SOU 1994:73 Ungdomars välfärd och värderingar

SOU 1994:77 'Illlvarons trösklar — ungdomars levnadsvillkor och framtidsutsikter. SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag.

SOU 1995:123 Subsidiaritetsprincipen i EU.

SOU 1995:142 Att röja hinder för samverkan, egenmakt, arbetslinjen.

SOU 1996:4 Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskon- ferensen 1996.

SOU 1996:16 Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU.

SOU 1996:27 En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. SOU 1996:42 Demokrati och öppenhet — om folkvalda parlament och offentlighet i EU.

SOU 1996:47 Cirkelsamhället — studiecirklars betydelser för individ och lokal- samhälle.

SOU 1996:54 Kooperativa möjligheter i storstadsområden — exempel, erfaren- heter och förslag till åtgärder.

SOU 1996:55 Sverige, framtiden och mångfalden.

SOU 1996:59 Europapolitikens kunskapsgrund. En principdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter.

SOU 1996: 162 SOU 1996:71 Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. SOU 1996:110 Inför ett svenskt kulturnät.

Statistiska centralbyrån, Föreningslivet i Sverige — en statistisk beskrivning. Levnadsförhållanden, rapport 86, 1994.

Statistiska centralbyrån. Nominerade och valda kandidater vid de allmänna valen 1994. Statistiska meddelanden Be31 SM 9501.

Statistiska centralbyrån, Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994. Levnadsförhållanden, rapport nr 90,1996.

Statistiska centralbyrån. Valdeltagande bland utländska medborgare vid kom- munfullmäktigevalen 1994. Statistiska meddelanden. Be 37 SM 9501.

Statskontoret, I samhällets intresse? 1995z7. Statskontoret, Statligt föreningsstöd — en kartläggning. 1991:6.

Statskontoret, Vännens vän — det samhällsekonomiska värdet av en frivillig- central. 1995z8.

Svenska Kommunförbundet, Kommunalt förtroendevalda 1995. Del 1. Fördelning på nämnder, andel kvinnor, ålder, parti m.m. 1996.

Svenska kommunförbundets FoU-råd, Kommunal självstyrelse och lokal demokrati. En lägesrapport, april 1996.

Trägårdh, Lars (red.), Civilt samhälle kontra offentlig sektor. SNS förlag, 1995. Ungdomsstyrelsen. Ungdomsråd en möjlighet?, 1995.

Utrikesdepartementet, Handbok för EU-arbetet - om svenskt deltagande i kom- mittéer och arbetsgrupper. Sekretariatet för Europainformation, Fritzes, 1995.

U tskottsbetänkanden

1980/81: SkUSO Om skattefrihet för vissa inkomster av bär- och svampplockning m.m. 1987/881KU23 Om aktivt folkstyre i kommuner och landsting.

1990/91:KU38 Ny kommunallag.

1994/95:KU22 Samverkan mellan riksdagen och regeringen med anledning av Sveriges anslutning till EU.

Westlake, Martin, A Modern Guide to the European Parliament. Pinter Publishers Ltd, 1994.

Westlake, Martin, The Commission and the Parliament. Butterworths, 1994.

Westlake, Martin,The Council of the European Union. Catermill International Ltd, London, 1995.

Wästberg, Olle, Det tomma rummet — om politikens vanmakt. Wahlström & Widstrand, 1996.

Kronologisk förteckning

...

12.

13. 14.

15.

16.

17. 18.

19.

20.

21.

22.

23.

24.

25.

. Den nya gymnasieskolan — hur går det? U. . Samverkansmönster i svensk forsknings-

finansiering. U.

. Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. . Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför

regeringskonferensen 1996. UD.

. Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första

pelare inför regeringskonferensen 1996. UD.

. Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. UD. . Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och

säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD.

. Batterierna — en laddad fråga. M. . Om järnvägens traflldedning m.m. K. 10. 11.

Forskning för vår vardag. C. EU—mopeden. Ålders- och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. K. Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. Fi. Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. Fi. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. UD. Bättre trafik med väginformatik. K. Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. Fö. Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. UD. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. U. Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets— och högskolereform. U. Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. U. Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. N. Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. UD.

Från massmedia till multimedia —

att digitalisera svensk television. Ku.

26 27

28

29 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48.

49. 50. 51

52. 53. 54. 55. 55. 55. 56.

57. 58.

.Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. .En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. U. .Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. U. .Forskning och Pengar. U.

Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap.

brottsbalken. Fi. Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. C. Möss och människor. Exempel på bra IT-användning bland barn och ungdomar. SB. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. A. Kriminalunderrättelseregister DNA—register. Ju. Högskola i Malmö. U. Sveriges medverkan i FN:s familjeår. S. Nationalstadsparker. M. Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. M. Elektronisk dokumenthantering. Ju. Statens maritima verksamhet. Fö. Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. UD. Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. UD. Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. Fi. Presumtionsregeln i expropriationslagen. Ju. Enskilda vägar. K. Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. U. Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat 11. N. Regler för handel med el. N. Förbud mot vapen på allmän plats m.m. Ju. .Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäk-

ring — alternativ och förslag. A. Precisering av handelsändamålet i detaljplan. M. Kalkning av sjöar och vattendrag.M.

Kooperativa möjligheter i storstadsområden. S. Sverige, framtiden och mångfalden. A. På väg mot egenföretagande. A. Vägar in i Sverige. A.

Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90—talets arbetsmarknad. A.

Pensionssamordning för svenskar i EU—tjänst. Fi. Finansieringen av det civila försvaret. Fö.

Kronologisk förteckning

59.

60.

Europapolitikens kunskapsgrund.

En principdiskussion utifrån EU 96—kommitténs erfarenheter. UD. Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. UD.

61.01ika länder — olika takt. Om flexibel integration

62.

63. 64.

65.

66. 67.

68. 69. 70. 71.

72. 73.

73.

74.

74.

75. 76.

77.

78.

79. 80.

81. 82.

83. 84. 85.

och förhållandet mellan stora och små stater i EU. UD. EU, konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. Jo. Medicinska undersökningar i arbetslivet. A. Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. S. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. Jo.

Utvärderat personval. Ju. Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Fi. Några folkbokföringsfrågor. Fi. Kompetens och kapital + bilaga. N. Samverkan mellan högskolan och näringslivet. N. Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. In. Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet.

Volym 1 — En granskning. M. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. M. Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 — Faktaredogörelser. M. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. M. Värden i folkhögskolevärlden. U. EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. UD. Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. Fi.

Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. N. Översyn av revisionsreglema. Fi. Viktigt meddelande.

Radio och TV i Kris och Krig. Ku. Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. Fi. En översyn av luft- sjö- och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. K. Allmänt pensionssparande. S. Ekobrottsforskning. Ju.

Egon Jönsson — en kartläggning av lokala sam— verkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. S.

86.

87. 88. 89. 90. 91

92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99.

100.

101.

102. 103.

104. 105.

106.

107.

108. 109.

110.

Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. Fö. Tredimensionell fastighetsindelning. Ju. Kameraövervakning. Ju. Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. N. Sammanhållet studiestöd. U. .Den privata vårdens omfattning och framtida

ersättningsformer — En översyn av de nationella taxorna för läkare och sjukgymnaster. S. IT i miljöarbetet. M.

Ny yrkestrafildagstiftning. K. Nationell teleadresskatalog. K. Botniabanan. K. Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. Fö. Effektivare försvarsfastigheter!

Utvärdering av en reform. Fö. Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO-reformen. Fö.

Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO—reformens aweckling av personal. Fö. Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Författningsförslag, författningskommentarer och bilagor. Fi.

Kärnavfall — teknik och platsval. KASAMs yttrande över SKBs FUB-Program 95. M. TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. U. Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. M.

Konsumentskydd på elmarknaden. C. Att främja donationer till universitet och högskolor. U.

EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995-96. UD.

Union utan gränser — konsekvenser, möjligheter, problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. UD. Konsumenterna och miljön. C. Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissa högskolefastigheter. Fi. Inför ett Svenskt kultumät — IT och framtiden inom kulturområdet. Ku.

Kronologisk förteckning

111. 112. 113. 114. 115. 116. 117. 118. 119. 120. 121. 122. 123.

124.

125. 126. 127. 128.

129. 130.

131.

132.

133. 134. 135.

136.

Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. C Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. M. En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Del 1 och 2. S. En körkortsreform. K. Barnkonventionen och utlänningslagen. S. Artikel 6 i Europakonventionen och skatte- utredningen. Fi. Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. Station Stockholm Nord. K. Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. Fi.

Högskolan i Malmö — Slutbetänkande. U. Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm. K. Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. U. Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. Fö. Miljö för en hållbar hälsoutveckling.

Betänkande. Förslag till nationellt handlingsprogram. S. Bilaga 1. Miljörelaterade hälsorisker. S. Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. S. Environment for Sustainable Health Development — an Action Plan för Sweden. 5. Droger i trafiken. Ju. Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. S. Folkbildningens institutioner. U. Skyddet av kulmrmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn. Ku. Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. In. De två kulturerna. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Carl-Einar Stålvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande sou 1996:123. Fö. Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. Det stora och snabba greppet. Om LEMO-refonnens metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. Jämställd vård. Olika vård på lika villkor. S. Jämställd vård. Möten i vården ur ett tvär' etenskapligt perspektiv. S. Fibromyalgi och Duchennes muskeldystrofi. Kunskapsläge och behov av framtida FoU. S. Effekter av EU:s jordbrukspolitik. Jo.

137.

138.

139. 140. 141. 142. 143.

144. 145.

146. 147. 148.

149. 150.

151. 152. 153.

154. 155.

156.

157. 158. 159. 160. 161. 162.

Kommunalförbund och gemensam nämnd — två former för kommunal samverkan. In.

Ny behörighetsreglering på hälso— och sjukvårdens område m.m. S. Skatt på avfall. Fi.

KO:s biträde åt enskilda. In. Vårdavgifter vid rättspsykiatrisk vård, m.m. S. Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen. K. Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. U. Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. N. Arbetstid längd,förläggning och inflytande + bilagedel. A. Att återerövra vardagen. S. Övergångsbestämmelser till miljöbalken. M. Översyn av förvärvslagen och hyreslagen

Borgen och pant. Ju. Elberedskapen. Författningsfrågor. N. En allmän och sammanhållen arbetslöshets— försäkring. A.

Bidrag genom arbete — En antologi. S. Gruvorna och framtiden. N.

Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden. M.

Tre rapporter om studiecirklar. U. Omtankar orn vattendrag ett nytt angreppssätt. M. Bostadspolitik 2000 — från produktions- till boendepolitik + Särtryck + Bilaga. ln.

Översyn av redovisningslagstifmingen. Ju. Sverige och EMU. Fi.

Folkbildningen — en utvärdering. U. Bouppteckningar och arvsskatt. Ju. Rätt att flytta — en fråga om bemötande av äldre. S. På medborgarnas villkor — en demokratisk infrastruktur + bilaga. In.

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Möss och människor. Exempel på bra IT-användning bland barn och ungdomar. [32]

J ustitiedepartementet

Kriminalunderrättelseregister DNA—register. [35] Elektronisk dokumenthantering. [40] Presumtionsregeln i expropriationslagen.[45] Förbud mot vapen på allmän plats m.m. [50] Utvärderat personval. [66] Ekobrottsforskning. [84] Tredimensionell fastighetsindelning. [87] Kameraövervakning. [88] Droger i trafiken. [125] Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och pant. [148] Översyn av redovisningslagstiftningen. [157] Bouppteckningar och arvsskatt. [160]

Utrikesdepartementet

Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. [4] Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. [5] Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. [6] Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. [7] Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. [15]

Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. [16]

Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. [19] Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. [24] Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. [42] Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. [43]

Europapolitikens kunskapsgrund.

En principdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter. [59] Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. [60]

Olika länder — olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU. [61] EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. [76] EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995-96. [106] Union utan gränser — konsekvenser, möjligheter, problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. [107]

Försvarsdepartementet

Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. [18] Statens maritima verksamhet. [41] Finansieringen av det civila försvaret. [58] Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. [86] Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. [96] Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform. [97] Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO-reformen. [98] Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. [99] Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. [123] De två kulturerna. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Carl-Einar Stålvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123. [130] Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. [131] Det stora och snabba greppet. Om LEMO-reformens metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123. [132]

Socialdepartementet

Sveriges medverkan i FN:s familjeår. [37] Kooperativa möjligheter i storstadsområden. [54] Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. [64] Rättspsykiatriskt forskningsregister. [72]

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande. [83]

Egon Jönsson — en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. [85] Den privata vårdens omfattning och framtida ersättningsformer — En översyn av de nationella taxorna för läkare och sjukgymnaster. [91] En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Del 1 och 2. [113] Barnkonventionen och utlänningslagen. [115] Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande. Förslag till nationth handlingsprogram. [124] Bilaga 1. Miljörelaterade hälsorisker. [124]

Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. [124] Environment for Sustainable Health Development — an Action Plan for Sweden. [124] Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. [126] Jämställd vård. Olika vård på lika villkor. [133] Jämställd vård. Möten i vården ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. [134] Fibromyalgi och Duchennes muskeldystrofi. Kunskapsläge och behov av framtida FoU. [135] Ny behörighetsreglering på hälso— och sjukvårdens område m.m. [138] Vårdavgifter vid rättspsykiatrisk vård, m.m. [141] Att återerövra vardagen. [146] Bidrag genom arbete — En antologi. [151]

Rätt att flytta — en fråga om bemötande av äldre. [161]

Kommunikationsdepartementet

Om järnvägens trafikledning m.m. [9] EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. [11] Bättre trafik med väginformatik. [17] Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. [26] Banverkets myndighetsroll m.m. [33] Enskilda vägar. [46] En översyn av luft— sjö— och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. [82]

Ny yrkestrafiklagstiftning. [93] Nationell teleadresskatalog. [94] Botniabanan. [95] En körkortsreform [114] Station Stockholm Nord. [118] Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm. [121] Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen. [142]

Finansdepartementet

Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. [12] Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område. [14]

Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. [30]

Översyn av skatteflyktslagen.

Reformerat förhandsbesked. [44] Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst. [57] Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. [67] Några folkbokföringsfrågor. [68] Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. [77]

Översyn av revisionsreglema. [79] Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. [81] Ett nytt system för skattebetalningar. Del A.

Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Författningsförslag, författningskommentarer och bilagor. [100] Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissa högskolefastigheter. [109] Artikel 6 i Europakonventionen och skatte— utredningen. [116] Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. [117] Lättnad i dubbelbeskatmingen av mindre företags inkomster. [119] Skatt på avfall. [139] Sverige och EMU. [158]

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan — hur går det? [1] Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. [21 Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. [20] Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform. [21] Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. [22]

En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. [27] Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. [28] Forskning och Pengar. [29] Högskola i Malmö. [36] Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. [47] Vården i folkhögskolevärlden. [75] Sammanhållet studiestöd. [90]

TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. [102] Att främja donationer till universitet

och högskolor. [105]

Systematisk förteckning

Högskolan i Malmö — Slutbetänkande. [120] Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. [122]

Folkbildningens institutioner. [127]

Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. [143] Tre rapporter om studiecirklar. [154] Folkbildningen — en utvärdering. [159]

Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn. [13]

EU, konsumenterna och maten - Förväntningar och verklighet. [62] Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. [65] Effekter av EU:s jordbrukspolitik. [136]

Arbetsmarknadsdepartementet Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. [34] Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring — alternativ och förslag. [51]

Sverige, framtiden och mångfalden. [55] På väg mot egenföretagande. [55] Vägar in i Sverige. [55]

Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90—talets arbetsmarknad. [56]

Medicinska undersökningar i arbetslivet. [63] Arbetstid längd,förläggning och inflytande + bilagedel. [145] En allmän och sammanhållen arbetslöshets— försäkring. [150]

Kulturdepartementet

Från massmedia till multimedia — att digitalisera svensk television. [25]

Viktigt meddelande. Radio och TV i Kris och Krig. [80]

Inför ett Svenskt kultumät — IT och framtiden inom kulturområdet. [110] Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kiilturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn. [128]

Näringsdepartementet

Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. [23] Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat II. [48] Regler för handel med el. [49]

Kompetens och kapital + bilaga. [69] Samverkan mellan högskolan och näringslivet. [70] Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. [78] Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. [89]

Närings- och handelsdepartementet

Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. [144] Elberedskapen. Författningsfrågor. [149] Gruvorna och framtiden. [152]

Civildepartementet

Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. [3] Forskning för vår vardag. [10] Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. [31] Konsumentskydd på elmarknaden. [104] Konsumenterna och miljön. [108] Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. [111]

Inrikesdepartementet

Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. [71] Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. [129] Kommunalförbund och gemensam närrmd — två former för kommunal samverkan. [137] KO:s biträde åt enskilda. [140] Bostadspolitik 2000 — från produktions- till boendepolitik + Särtryck + Bilaga [156] På medborgarnas villkor — en demokratisk infrastruktur + bilaga. [162]

Miljödepartementet Batterierna — en laddad fråga. [8] Nationalstadsparker. [38]

Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. [39] Precisering av handelsändamålet i detaljplan. [52] Kalkning av sjöar och vattendrag [53] Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 1 — En granskning. [73] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. [73] Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 — Faktaredogörelser. [74] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. [74]

___—___—

Systematisk förteckning

IT i miljöarbetet. [92]

Kärnavfall — teknik och platsval. KASAMs yttrande över SKBs FUD-Program 95. [101] Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftriing för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. [103]

Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. [112] Övergångsbestämmelser till miljöbalken. [147] Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden. [153] Omtankar om vattendrag ett nytt angreppssätt. [155]