SOU 1996:162

På medborgarnas villkor en demokratisk infrastruktur : betänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Till statsrådet Leif

Blomberg

Genom beslut den 6 april 1995 bemyndigade regeringen chefen för Civildepartementet, statsrådet Marita Ulvskog, att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 18 april 1995 verkställande direktören Bengt Owe Birgersson som ordförande. Den 30 maj 1995 förordnades teologie studeranden Ragnhild Johansson, författaren Tomas Lappalainen, journalisten Ingvar Persson och kooperativa rådgivaren, numera Europaparlamentarikern Inger Schörling som ledamöter i kommittén. Den 7 maj 1996 entledigades Ragnhild Johansson på egen begäran.

Som sakkunniga förordnades den 30 maj 1995 verksamhetschefen Benny Jansson, Folkrörelserådet hela Sverige skall leva, och departementssekreteraren Eva Cederholm Cars, Inrikesdepartementet, samt den 13 september 1995 sektionschefen Marie Pernebring, Svenska Kommunförbundet.

Som experter förordnades den 30 maj 1995 universitetslektorn Erik Amnå, Högskolan i Örebro, organisationsdirektören Simon Anderson, Statskontoret och Gunilla Thorgren, politiskt sakkunnig vid Civildepartementet. Den 16 april 1996 entledigades Gunilla Thorgren. Den 12 juni 1996 förordnades som expert Ozan Sunar, politiskt sakkunnig vid Inrikesdepartementet.

Som sekreterare förordnades från och med den 1 maj 1995 socionom Jörgen Mark-Nielsen och från och med den 19 februari 1996 jur.kand. Anna-Karin Lindh.

Utredningen har antagit namnet Demokratiutvecklingskommittén.

Härmed överlämnas kommitténs betänkande På medborgarnas villkor

en demokratisk infrastruktur. Kommittén har därmed slutfört sitt arbete.

Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av Inger Schörling.

Stockholm i oktober 1996

Bengt Owe Birgersson Tomas Lappalainen Ingvar Persson Inger Schörling /Jörgen Mark-Nielsen

Anna-Karin Lindh

SOU 1996: 162

Innehåll

Sammanfattning

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1¶Utredningsuppdraget .13

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Förändrade förutsättningar

75 år med demokratiskt styrelseskick .19

. . . . . . . . . . . . . .

2.1 Inledning .19

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Från jordbrukssamhälle till industrisamhälle .22

. . . . . . . .

2.3 Industrisamhället kulminerar .25

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4 Mot ett postindustriellt samhälle .34

. . . . . . . . . . . . . . . . .

3 På medborgarnas villkor

utgångspunktema för våra förslag .73

. . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1 Alla människors lika värde .75

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 Jämlikt fördelade resurser .76

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3 Staten och kommunerna skall underlätta

medborgarinñytande och delaktighet .77

. . . . . . . . . . . . . .

3.4 Beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva

eller så nära dessa som möjligt .80

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.5 Demokratin förutsätter fri information,

fri debatt och kunniga medborgare .85

. . . . . . . . . . . . . . . .

3.6 Demokratin är ett redskap i ständig förändring .88

. . . . . .

SOU 1996: 162

4 Förslag .91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Skapa demokraticentrum för möten, information och öppenhet .92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Mötesplatser grundbultar i den lokala demokratin .97 - . .

4.3 Öppna dörrarna till politikens slutna rum .101 . . . . . . . . .

4.3.1 Direktsändningar från de politiska arenorna .101 . . . 4.3.2 Lättillgänglig samhällsinformation .103 . . . . . . . . . . . 4.3.3 Utveckling av folkinitiativ till folkomröstningar .105

4.3.4 Medborgerlig motionsrätt i fullmäktige .110 . . . . . . . 4.4 Vänd på perspektivet .115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4.1 Direktvalda lokala organ .115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4.2 Samhällsplanering nerifrån och upp .121 . . . . . . . . . . 4.5 Utveckla lokalsamhällena .124 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Stärk medborgarinflytandet över EUÅrågorna .135 . . . . . 4.6.1 Stärk riksdagens ställning .136 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.6.2 Underlätta Europaparlamentarikernas förankring på hemmaplan .141 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.7 Tillsätt en demokratiberedning i regeringskansliet .143 . . Särskilt yttrande .145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 1 Kommittédirektiv .149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Förslag till lagändring för främjande av hyresgästernas självförvaltning .155 . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 3 Kort beskrivning av berednings-, beslutsoch verkställighetsfaserna i EU .165 . . . . . . . . . . . . . . . . Referenslitteratur .169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Demokratiutvecklingskommitténs uppdrag har varit att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen och därmed

på sikt bidra till en vital demokratisk utveckling.

Kommittén har kartlagt demokratins utveckling i Sverige från dess genombrott i det tidiga industrisamhället till de nya utmaningar som dagens och morgondagens samhälle innebär för de numera väl etablerade demokratiska strukturerna. Denna kartläggning har skett med hjälp av ett antal forskare och fristående experter.

Mot bakgrund av denna historiska exposé redovisar kommittén det principiella synsätt som ligger till grund för kommitténs förslag. Detta synsätt kan sammanfattas i följande sex punkter.

0 Alla människors lika värde. 0 Jämlikt fördelade resurser. 0 Staten och kommunerna skall underlätta medborgarinflytande och

delaktighet. 0 Beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära

dessa som möjligt. 0 Demokratin förutsätter fri information, fri debatt och kunniga med-

borgare. 0 Demokratin är ett redskap i ständig förändring.

Skapa demokraticentrum för möten, information och öppenhet

Kommunerna bör bygga upp lokala demokraticentrum. Syftet med dessa är att erbjuda medborgarna mötesplatser, information och öppenhet, för att därigenom bidra till ökat medborgarinflytande och delaktighet. Ett demokraticentrums uppgifter är att underlätta för medborgarna att inhämta samhällsinformation, att vara med och påverka samhällsutvecklingen också mellan de allmänna valen samt att organisera sig för att artikulera sina intressen. Ett demokraticentrum följer ingen standardiserad modell utan byggs och drivs utifrån de lokala förutsättningarna. Att göra ett medborgarkontor till ett demokraticentrum är en möjlighet. Centrumet kan också inrymmas t.ex. i ett bibliotek eller i ett medborgarhus.

SOU 1996: 162

Mötesplatser grundbultar i den lokala demokratin

- Alla former av statligt lokalstöd bör bli föremål för en samlad översyn, med syfte att effektivisera stödet, så att det på ett mer kraftfullt sätt än i dag kan bidra till att upprätthålla och bygga ut en demokratisk infrastruktur. Dessutom bör kommunerna i samverkan med föreningslivet göra en inventering av befintliga och tänkbara mötesplatser i kommunen.

Direktsändningar från de politiska

arenorna Offentliga politiska debatter bör bli mer lättillgängliga för medborgarna genom regelbundna och okommenterade direktsändningar i radio och TV. De medborgare som vill får då möjlighet att lyssna på hela debatten, ta del av de olika argumenten och bilda sig en egen uppfattning i sakfrågorna. Några av de nya digitala TV-kanalerna bör därför reserveras för okommenterade direktsändningar från de politiska arenorna.

Lättillgänglig samhällsinformation

Den moderna datatekniken ger medborgarna nya möjligheter att söka och hämta information. Ett flertal kommuner och statliga myndigheter har redan tagit initiativ som innebär att informationen lagras så att den är lätt för medborgarna att ta del av. Demokratiutvecklingskommittén ser det som viktigt att denna utveckling inte bara fortsätter utan också påskyndas. Skall informationen vara lättillgänglig för medborgarna måste den också vara överkomlig i pris. Kommittén anser att någon avgift inte bör tas ut då medborgare via datanätverk hämtar allmänna handlingar som motioner, beredningsförslag, protokoll och allmän information hos kommunen.

Utveckling av folkinitiativ till folkomröstningar

Ett 40-tal folkinitiativ om folkomröstning har tagits i kommunerna. Inte en enda gång har detta lett till att en folkomröstning genomförts. Detta innebär att den ökning av antalet folkomröstningar som reformen syftade till inte har blivit av. Reformen riskerar därmed att framstå som skendemokratisk. Demokratiutvecklingskommittén föreslår att kommunallagen tillförs bestämmelser som innebär att reglerna om folkinitiativ kompletteras med krav på kvalificerad majoritet i kommunfullmäktige för att avslå ett förslag om folkomröstning. Detta innebär att det räcker med att 1/3 av fullmäktiges ledamöter röstar för en folkomröstning, för att den skall komma till stånd, förutsatt att frågan väckts genom ett folkinitiativ.

SOU 1996: 162

Medborgerlig motionsrätt till fullmäktige

Medborgarinflytandet kan öka och demokratin fördjupas om alla som är röstberättigade i kommunalvalet får motionsrätt till kommunfullmäktige. En sådan initiativrätt anknyter till de demokratiska traditioner som finns inom alla större svenska organisationer medlemmarna har

motionsrätt, men besluten fattas av valda representanter.

En medborgerlig motionsrätt skulle på ett radikalt sätt öppna dörrarna till politikens slutna rum, minska avståndet mellan väljare och valda och öka förståelsen för den representativa demokratins arbetssätt. Den skulle också bidra till att öka intresset för de kommunalpolitiska frågorna och därmed underlätta rekryteringen till kommunala förtroendeuppdrag. Förvisso skulle en medborgerlig motionsrätt också leda till att goda förslag väcks, vilka annars aldrig kommit fram.

En medborgerlig motionsrätt konkurrerar inte heller med den representativa demokratin. Den innebär i stället att den representativa demokratin förädlas genom att den ges mer värdefulla egenskaper.

Den medborgerliga motionsrätten bör kompletteras med möjligheter för medborgarna att relativt snabbt få svar i aktuella kommunalpolitiska frågor genom "allmänhetens frågestund" i anslutning till fullmäktigesammanträden.

Försöksverksamhet med direktvalda lokala organ

För- och nackdelar med direktvalda lokala organ har diskuterats sedan 1980-talets början. Med lokalsamhällets renässans har diskussionen fått ny aktualitet. Landsbygdsriksdagens starka önskemål om utveckling av olika modeller av självstyre och lokalt beslutsfattande, liksom Stockholms stads önskemål om direktval i några stadsdelar aktualiserar frågan ytterligare.

Demokratiutvecklingskommittén anser att en sammanvägning av argumenten för och emot direktvalda lokala organ, talar för att möjligheten till direktval bör få en chans. Det bör därför bli möjligt för de kommuner som vill införa direktvalda lokala organ att göra det, i en eller flera kommundelar. Denna reform bör genomföras som en försöksverksamhet från och med 1998 års allmänna val och två mandatperioder framåt.

Utveckla lokalsamhällena

Särskilda åtgärder måste vidtas för att bryta människornas vanmakt i miljonprogramsområdena i storstädernas förorter. Skall förändringarna

uthålliga och långsiktiga får de inte bygga på tillfälliga projektmevara del från staten eller kommunen. De måste bygga på medborgarnas egna initiativ. För staten och kommunerna blir det viktiga att, samtidigt som

SOU 1996: 162

man avstår från att tillföra särskilda medel, skapa goda förutsättningar för en utveckling, men undvika att styra denna. Det innebär att skapa

en demokratisk infrastruktur, att tillämpa underifrånperspektivet och att beslut skall fattas på den optimala nivån, dvs. av de berörda själva eller av deras representanter.

Direktvalda områdesstyrelser och lokala demokraticentrum

har en särskilt stor betydelse i dessa områden. Även självförvaltning, kooperation i olika former, lokal arbetsförmedling och frivilligcentraler

kan vara väsentliga inslag.

Hyresgästernas självförvaltning

En form av självförvaltning har etablerats i bostadsområdena Holma och Kroksbäck i Malmö. Den hyresgäst som medverkar i förvaltningen får en återbäring på hyran. Detta har dock stött på ett hinder i och med att Skattemyndigheten beslutat att den individuella hyresåterbäringen skall anses som ersättning för ett arbete som utförts för hyresvärdens räkning.

Demokratiutvecklingskommittén har tidigare föreslagit en lagändring för främjande av hyresgästernas självförvaltning. Förslaget innebar skattefrihet för hyresåterbäring upp till ett halvt basbelopp bostads-

per hyreskontrakt och år för hyresgäster som deltar i självförvaltning. Regeringen har avstått från att lägga ett sådant förslag,

men Inrikesdepartementet har tillsatt en arbetsgrupp som skyndsamt skall redovisa ett förslag till lösning.

Demokratiutvecklingskommittén vidhåller detta förslag eftersom det har två uppenbara fördelar. För det första kan självförvaltningen fungera flexibelt, den blir också enkel att administrera och lätt att förstå för alla som deltar. För det andra innebär förslaget att hyresgästerna betraktas som självständiga individer med olika intressen och preferenser, trots att trapphus och rabatter är till för gemensamt bruk.

Demokratiutvecklingskommittén föreslår dock att det högsta belopp för vilket skattefrihet för bostadshyresgäster medverkar i självför-

som valtning skall medges begränsas till en fjärdedels basbelopp per år.

Stärk medborgarinflytandet över EU-frågorna

För att öka medborgarinflytandet över de unionspolitiska frågorna bör riksdagens roll stärkas. Riksdagen är folkets främsta företrädare och bör därför ta aktiv del i alla viktiga politiska frågor, oavsett om besluten fattas i riksdagen eller inom unionen.

Fler riksdagsledamöter bör engageras i de unionspolitiska frågorna. Därför bör regeringens information och förankring inför ministerrådsmötena ske hos respektive fackutskott. Därigenom utnyttjas hela den 10 stora kompetens som finns hos riksdagens ledamöter och utskotten får

SOU 1996: 162

ett eget intresse av att i god tid sätta sig in i de förslag som är på väg att ta form på unionsnivå. De kan t.ex. föra diskussioner utifrån vitböcker, grönböcker och förslag som kommissionen presenterar. Detta innebär också att riksdagens EU-nämnd blir obehövlig och kan avskaffas.

De 22 svenska Europa-parlamentarikerna bör få samma rätt till fria tjänsteresor inom landet som de svenska riksdagsledamöterna har. Detta är en viktig politisk signal till parlamentarikerna att genom resor och kontakter med svenska medborgare prioritera förankringen på hemmaplan mycket högt.

Tillsätt en demokratiberedning i regeringskansliet

Den fokusering som regeringen gjort på inflytande- och delaktighetsfrågor är förpliktande och bör fortsätta i lämpliga former. Demokratiutvecklingskommittén föreslår därför att en särskild demokratiberedning inrättas inom Statsrådsberedningen. Denna bör ha till uppgift att följa utvecklingen av frågor som rör demokrati, medborgarinflytande och medborgarnas delaktighet i samhällsutvecklingen. Beredningen bör också bevaka dessa frågor i samband med reformer och ny lagstiftning.

4 5

7 n

KåtWâwêáââwzaviêiáäiâåäáêââiârâüaráäát;a.- i

süâugüümâ fik hämtar "xáxzgvrxzgzgzmL VV;;:%3r-äbiSäI:;-åa

. . . .

iayreskcx2êxax :êøsftsr Ers: {

g 1

jEicgcsfâugeasxhar qs§iâ§§g:grå

LÄasiâwsáayzaáizámánzåt tiisçsaft

rzxegssaxásåLéegiiáaajáraawzs: A

iåâååâwüáwååiüåâ

"gársxtxigéái

Utredningsuppdraget

I direktiven anförs att kommittén skall utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till vital demokratisk utvecken ling.

Kommittén fick i uppgift att särskilt

belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera 0 förändringens betydelse för demokratisk förnyelseprocess, en

föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsproces- 0 med anledning Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, sen av

föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsättningar för före- 0 ningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat

medborgarengagemang,

förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och 0 ge myndigheter kan underlättas

I motiveringen till utredningsdirektiven anför departementschefen att ett stort antal utredningar under år visat att medborgarnas tilltro till den senare traditionella politikens möjligheter har försvagats. De politiska partiernas medlemsantal minskar, inte minst på grund av svårigheter att engagera människor i arbetet. Detta har bland annat medverkat till en föryngre skjutning opinionsbildningen från de politiska partierna till massmedierav Det finns också risk för att klyftorna i samhället ökar mellan "de som na. en sig och de som lämnas utanför. engagerar Departementschefen anför också att folkrörelser och andra idéburna organisationer historiskt sett haft central funktion i välfärdsutvecklingen en och demokratiseringen samhället. Men formerna för samverkan mellan av det offentliga och organisationerna genomgår omfattande förändringar, nu samtidigt kommunerna i stor omfattning omprövar såväl organisation som arbetsformer. Föreningar får i samband därmed allt oftare en roll som som entreprenörer i den kommunala verksamheten. Samtidigt bedrivs en allt större del den kommunala verksamheten i bolagsform. Detta kan leda av till att insyn och kontroll minskar. Slutligen pekar departementschefen också på att inträdet i den Europeiska unionen skapat frågetecken kring medborgarnas möjlighenya ter att påverka beslut och samhällsutveckling. Sammantaget är den beskrivutvecklingen enligt direktiven oroande från demokratisk synpunkt. 13 na

SOU 1996: 162

I preciseringen av kommitténs uppdrag diskuteras den ovannämnda utvecklingen något ytterligare. Bland erinras studier annat om som pekar på att medborgarna i större utsträckning än tidigare tycks organisera sig för att tillfredsställa individuella intressen framför bredare ett samhällsengagemang. En kärnfråga blir därför vad händer som med demokratin i framtiden när allt färre väljer organisera sig i politiska att organisationer och idéburna folkrörelser. Demokratins former och institutioner måste utvecklas i tid med förutsättningar. Partien ny nya och föreningslivets förnyelse och utveckling är därför, enligt departementschefen, av stor betydelse i demokratisk förnyelseprocess en Bland de frågor som kommittén att ägna särskild uppmanas uppmärksamhet hör den utveckling samarbetsformer, grupperingav nya ar och utvecklingsprojekt växer fram i landet. som nu runt om Kommittén bör också uppmärksamma de skillnader i inflytande och delaktighet som skapas då stor del befolkningen, till exempel en av invandrare och boende i vissa bostadsområden, politiskt passiv. är Kommittén uppmanas att samordna sitt arbete med Invandrarpolitiska kommittén och med Storstadskommittén. Ett område som är särskilt intressant för kommittén är den utveckling som sker av det frivilliga arbetet, och samarbetsformer mellan komnya munerna och föreningslivet. Leder detta till ett ökat och engagemang till att fler medborgare blir delaktiga i samhällsutvecklingen Det är viktigt att tydliggöra gränserna går för det allmännas var ansvar och enskildas åtaganden. Kommitténs direktiv är sålunda mycket vida. Mot bakgrund den av aktuella samhällsutvecklingen skall kommittén uppmärksamma både förhållanden som har anknytning till den demokratiska på processen lokal nivå, och konsekvenserna för medborgarinflytandet del av att en av den svenska riksdagens beslutsbefogenheter överlåtits till internaen tionell organisation med säte i Bryssel. Många av frågeställningarna gränsar dessutom till mycket centrala frågor i det politiska systemet. Det gäller bland den kommunala annat självstyrelsen och EU-medlemskapets konsekvenser för riksdagen samt den nya makt- och funktionsfördelningen mellan politik, förvaltning och domstolar. Den demokratiska beslutsprocessen är inte opåverkad situationen av i det samhälle den har att verka Den har dessutom till uppgift att i stort och smått påverka just den situationen. Det är därför naturligt att se både problem och möjligheter i ljuset de förändringar skett i av som samhället i övrigt under demokratins korta tidsperiod i vårt land och i övriga västländer. Det finns fem andra utredningar arbetar eller har arbetat med som mycket näraliggande frågor. Direktiven till Kommunala förnyelsekommittén, Storstadskommittén, Bostadskommittén, Invandrarpolitiska 14 kommittén och Demokratiutvecklingskommittén bilger sammantaget

kraftsamling från regeringens sida på inflytandefrågorna på den av en lokal nivå. Denna bild förstärks ytterligare av den nyligen beslutade försöksverksamheten med lokala skolstyrelser. Även femåriga om utredningsuppdragen i viss mån överlappar varandra har det varit nödvändigt att finna någon form arbetsfördelning och avgränsning dem av emellan. Kommunala förnyelsekommittén kan ses som ytterligare en länk i den långa kedja utredningar om den kommunala demokratin som startaav de i slutet 1960-talet. Demokratiutvecklingskommitten har inte kunav nat bortse från det politiska systemet på lokal nivå när det gäller medborgarnas möjligheter delaktiga och få inflytande. Det har dock att vara varit naturligt för kommittén att koncentrera intresset på de möjligheter vid sidan det traditionella politiska systemet som debatten om om behovet så kallat socialt kapital bidragit till att flytta fram i rampljuav set. Storstadskommittén skall enligt sina direktiv stimulera försöksverksamhet i de bostadsområden har invånare och en i försom resurssvaga hållande till andra områden ofta offentlig och kommersiell infrasvag struktur. Syftet är att medborgarna i dessa områden i större utsträckning insatser skall möjlighet att höja sin livskvalitet. Det är genom egna ges uppenbart att detta måste ske genom att det sociala kapital som finns också i dessa områden mobiliseras och utvecklas, bl.a. genom att hinder förhindrar detta. Avgränsningen mellan Storstadskommittén rivs som och Demokratiutvecklingskommittén har därför inte varit helt självklar. Ett Bostadskommitténs uppdrag kan beskrivas som ett försök att av motverka för samhällssolidariteten negativ fortsatt segregation, vilen något annorlunda uppdrag. Avgränsningen till denna kommitket är ett té har därför varit relativt klar. - Den Invandrarpolitiska kommittén har redovisat sitt uppdrag i betänkandet Sverige, framtiden och mångfalden SOU 1996:55. Kommittén lyfter särskilt fram betydelsen individuella politiska och ekonomiska av för möjligheterna att ta del i samhällsutvecklingen. resurser Samtidigt har särskild utredare tillkallats med uppgift att sammanen ställa och utvärdera erfarenheter folkomröstningar i Sverige och i av andra länder. Sammanställningen skall ligga till grund för en översyn av gällande regler och ett övervägande behovet av författningsändringav Denna utredning berör dock endast nationella folkomröstningar. ar. Frågor rör kommunala folkomröstningar omfattas inte av uppdrasom get. Med hänsyn till det sammantaget mycket omfattande utredningsarbetet på detta område har det framstått som naturligt för Demokratiutvecklingskommittén att koncentrera sig på att skapa förutsättningar för inflytande och delaktighet i första hand i gränslandet mellan den politiska demokratin och föreningslivet såväl på landsbygden i våra storstäder och bostadsområden. 15 som

Utredningsarbetet

Kommitténs arbetstid och har inte medgivit några forskresurser nya ningsinsatser eller någon uppföljning de resultat maktutredningav som en publicerade bl.a. i sitt betänkande Demokrati och makt i Sverige SOU 1990:44. I stället har arbetet inriktats på att sammanställa kända kunskaper, analysera dessa och låta detta ligga till grund för vidare förslag. Arbetet har också i allt väsentligt fokuserats på det lokala samhället och generella frågor kring medborgarinflytande och delaktighet. Specifika områden, särskilt där annat utredningsarbete pågår, till som exempel skolan och arbetslivet, har inte penetrerats kommittén. av Kommittén har angripit frågeställningarna i fyra steg. Det första steget innebar att försöka förstå vad som hänt med den svenska folkstyrelsen. Det andra steget innebar att ta del av den utveckling sker. Det som nu tredje steget handlade att ta del bedömningar den kommande om av av utvecklingen. Det fjärde steget har sedan gått ut på att utreda vad som bör göras för att- ur ett medborgarinflytande- och delaktighetsperspektiv stärka positiva tendenser och försvaga negativa tendenser i samhäll- sutvecklingen. Som ett led i arbetet har kommittén beställt ett antal underlagsrapporter. Dessa uppsatser är skrivna av experter inom respektive områden. Följande uppsatser publiceras i separat bilaga till detta betänkande. en

0 Författningen, demokratin och medborgarinflytandet Kai Kronvall, av fil.dr. i Statskunskap och föredragande i Konstitutionsutskottet. 0 Kommuner i omvandling av Henry Pettersson, fil.kand. och forskningsassistent vid Novemus, Högskolan i Örebro. 0 Från medlemspartier till väljarpartier Tommy Möller, docent i statsav vetenskap vid Uppsala universitet, och Mikael Gilljam, docent i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. 0 Organisationer och svensk demokrati av Michele Micheletti, docent och universitetslektor i statsvetenskap vid Stockholms universitet och ledamot av SNS demokratiråd. 0 Det ideella arbetet av Birgitta Eurenius, avdelningsdirektör vid Statskontoret, Stockholm. 0 Demokrati och delaktighet kooperation Per-Olof Jönsson, genom av j ur.kand. och verkställande direktör vid Kooperativa institutet. 0 Medierna och demokratin Stig Hadenius, professor i journalistik och av docent i statsvetenskap och historia vid Stockholms universitet. 0 Invandrarna, demokratin och samhället av Henry Bäck, professor i offentlig administration vid Göteborgs universitet, och Maritta Soininen, fil.dr. i statsvetenskap vid Stockholms universitet Demokratins dynamik Åke E Andersson, professor i national- 0 av ekonomi vid Umeå universitet och chef för Institutet för framtidsstu- 16 dier.

SOU 1996: 162

Kommittén har också arrangerat tre seminarier. Vid det första seminariet granskades den svenska demokratin fyra olika vinklar;

ur kvinnoperspektivet, ungdomsperspektivet, invandrarperspektivet och det socioekonomiska perspektivet. Vid ,det andra seminariet fokuserades på den intressanta utveckling mot ökad lokal demokrati och delaktighet som nu sker på Sveriges landsbygd och i flera städer. De praktiska exempel som redovisades under detta seminarium har dokumenterats i kommitténs skrift Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd SOU 1996:71. Vid det tredje seminariet diskuterades medborgarnas möjligheter till inflytande i den politiska beslutsprocessen med anledning av medlemskapet i EU. Vid seminariet medverkade företrädare för EU 96-kommittén, riksdagens EU-nämnd och EUupplysning, Utrikesdepartementets EU-sekretariat samt svenska Europaparlamentariker och fristående forskare i statsvetenskap.

Kommittén har även genomfört en hearing med 53 svenska organisationer om hur de förändrar sitt arbetssätt, om vilka hinder de upplever och om deras visioner om ett samhälle med goda förutsättningar för delaktighet. I hearingen deltog gruppvis traditionella folkrörelser, organisationer som arbetar med samhällsfrågor, de politiska partierna liksom kvinno- och ungdomsförbunden, alternativorganisationer och informella nätverk, organisationer som arbetar med sociala frågor samt ungdomsorganisationer.

Kommittén har haft kontakter med institutioner och organisationer inom och kring EU i Bryssel. Kommittén har också haft regelbundna kontakter med Storstadskommittén, Invandrarpolitiska kommittén och Kommunala förnyelsekommittén samt sporadiska kontakter med vissa andra utredningar, kommunala företrädare och andra intressenter.

Betänkandets disposition

Kapitel två innehåller en övergripande genomgång av de förändringar Sverige genomgått på vägen från ett jordbrukssamhälle till ett postindustriellt samhälle. Syftet är att erinra om några drag i denna samhällsutveckling som är särskilt viktiga att känna till för att möta de nya utmaningar som folkstyrelsens aktörer i dag står inför. Redovisningen är övergripande och svepande. Den som söker belägg och ytterligare information hänvisas till de expertuppsatser som publiceras i en separat bilaga till betänkandet.

Kapitel tre innehåller en redovisning av kommitténs principiella utgångspunkter för de förslag som därefter presenteras i kapitel fyra.

äm:Agw

uk m:

031553 üixâwâümâah názmmá :stab åävffätälümtâilâm:

gm W å

fiirüiköâiwtâisütåáåüwn Vwimqama-mmmmümmâmg-

üvmärmrwmgnr%awummmnmww

Wmâzámáiââsâ

4, V

xäwmmxmwgaåsmsmm. - ünçwféáâmávømámüqmwätxáwwmámáxxmáørâaiwmmggwgmm z " wwâgütizaâ-áüanzlâsäzmmøo

Fxââiarâtc az :tå ;N..

báyøsâsâväzágwøaüsár

p VA

y w

353m

2¶Förändrade 75 år

förutsättningar -

med demokratiskt styrelseskick

2.1¶Inledning

Den moderna svenska demokratin som i dag tar för självklar har bara funnits kort tid. Än i dag finns det omkring 660 000 är

en personer som födda innan den parlamentariska demokratin förverkligades 1921.

Införandet av den allmänna rösträtten för alla medborgare inne-

vuxna bar kulmen på den kamp för rösträtt och demokrati inleddes under

som 1800-talets andra hälft.

Detta var den tid då jordbrukssamhället omformades till ett industrisamhälle. Under kortare tid än en normal livslängd ändrade Sverige helt karaktär. Tillverkningsindustrin blev ryggraden i landets ekonomi. Allt fler började arbeta inom industrin, allt färre fortsatte att arbeta med jordbruk. De sociala följderna blev enorma. Ett nytt klassamhälle uppstod. Hundratusentals människor flyttade från landsbygden

till städerna. Landet drabbades av den största massutvandringen någonsin, ungefär var sjätte svensk lämnade landet. De människor som inte lyckades i industrisamhället och inte heller hade resurserna att flytta till Amerika fick det mycket svårt.

På lite längre sikt ledde den industriella utvecklingen till ett kraftigt ökat materiellt välstånd för hela befolkningen. Utbildningsnivån höjdes, vilket var en förutsättning för industrialiseringens framväxt.

De nya sociala strukturerna och den höjda utbildningsnivån ledde till krav på demokrati och inflytande. I början 1870-talet hade endast

av omkring 20 procent av de vuxna männen rösträtt. Det var naturligt att dåtidens krav på demokratiutveckling handlade om allmän och lika rösträtt.

Många människor valde att samman i självständiga organisationer. Man insåg att man kunde större inflytande att förena sig och

genom verka i organiserad form. Man kunde också själv lösa problem och ta hand om gemensamma uppgifter i en självständig organisation. Att gemensamt och i organiserad form arbeta med demokratiska och sociala frågor ett

var nytt fenomen som fick snabb spridning. Arbetarrörelsen, hembygdsrörelsen, de fria religiösa samfunden och nykterhetsrörelsen var några

av de tidigaste organisationerna. Dessa växte snabbt och fick flera efterföljare på andra områden. Organisationerna blev snart riksomfattande och kom att kallas för folkrörelser. Medlemmarna skolades samtidigt i demokratiska Spelregler. Genom sin bredd, omfattning och uppbyggnad fick folkrörelserna stor betydelse för den demokratiska samhällsutvecklingen i Sverige.

Industrisamhället nådde sin kulmen under 1960-talet. Det var då som flest människor arbetade inom industrin samtidigt som tillverkningsindustrin utgjorde landets ekonomiska bas. Tiden före och under industri- 19

SOU 1996: 162

samhällets kulmen var en tid av ökat välstånd, och politiken kom i stor utsträckning att handla om hur detta ökande välstånd skulle fördelas Begrepp som den svenska modellen och det starka samhället härstammar från denna tid.

Därefter har både industrisysselsättningen och dess andel av den svenska ekonomin minskat. I stället har produktionen av tjänster i privat och

offentlig regi -tagit överhanden. Samhällsutvecklingen har helt enkelt gått vidare och vi är på väg in i ett nytt samhälle. Detta har kallats för postindustriellt samhälle, informationssamhälle, IT-samhälle, kunskapssamhälle, K-samhälle och tjänstesamhälle. Förmodligen är det först när man kan titta iden historiska backspegeln som man kan ge perioden en adekvat beteckning.

Den stora förändringen av den svenska näringsstrukturen under de senaste 125 åren redovisas i Nationalencyklopedin med följande diagram och kommentar:

Diagram 1: Sysselsättning på olika områden

20 Jordbruk

ä ä

Diagrammet åskådliggör de dramatiska förändringar som den svenska näringsstrukturen genomgått sedan industrialismens genombrott: Från agrarsamhälle till industrisamhälle, därefter till tjänstesamhälle. År

1870 var hela 71procent av alla yrkesutövare syselsatta jordbruki med binäringar och ännu år 1940 gällde detta nästan var tredje svensk. I takt med jordbrukets fortgående mekanisering har andelen sjunkit till 3 procent. Denna nedgång motsvarades länge av en ökning för industrin, som från blygsamma 9 procent år 1870 ökade sin sysselsättningsandel till 45 procent år 1960 för att därefter sjunka till 27 procent år 1993. Däremot har tjänstesektorn hela tiden ökat, till en början förhållandevis måttligt men under efterkrigstiden allt snabbare i takt med välfärdssamhällets uppbyggnad. Källa: 20 Nationalencyklopedin

SOU 1996: 162

Denna pågående omvandling av samhället innebär en växande osäkerhet.Tryggheten ligger inte längre i fysiskt påtagliga ting som fastigheter, aktier, anställningsavtal och hyreskontrakt. I stället ökar betydelsen av humankapital, kunskaper, rörlighet, flexibilitet och andra opåtagliga resurser. Därmed ökar också, på goda grunder, många människors osäkerhet om framtida sysselsättning och inkomster.

Att samhället inte längre entydigt kan karaktäriseras som ett industrisamhälle betyder ingalunda att den industri som finns kvar saknar betydelse för samhällsutvecklingen. Industrin har i dag en högre produktivitet än någonsin tidigare. Det behövs allt färre personer för att tillverka mängd Likadan har utvecklingen varit inom jord-

samma varor. bruket; produktiviteten är högre än någonsin. Däremot har industrins och jordbrukets relativa betydelse för den ekonomiska, sociala och kulturella utvecklingen minskat på ett avgörande sätt. I dag växer i stället service- och tjänsteproduktionens betydelse.

Kommitténs vidare resonemang i detta betänkande utgår från att industrisamhället håller på att fasas ut och successivt ersättas med något nytt. Vi tror att tjänste- och serviceproduktionen blir mer betydelsefull i detta samhälle, ingen vet i dag hur det kommer att se ut. Självfallet

men får sådan utgångspunkt konsekvenser för bedömningen av hur med-

en borgarinflytandet, delaktigheten och demokratin kommer att utveckla sig.

Med industrisamhället korn den moderna demokratin, partierna, folkrörelserna och knippe värderingar och förhållningssätt hos män-

en niskorna. Allt detta förändras ständigt i ett dialektiskt samspel mellan människorna och produktionsförhållandena. Industrisamhället och dess värderingar såg annorlunda ut på 1960-talet än på 1920-talet. Men när industrisamhället övergår till något nytt ökar åter takten i utveck-

nu lingen. Förändringarna av människornas värderingar och förhållningssätt går snabbare.

Sveriges förändring från jordbrukssamhälle till industrisamhälle och vidare till ett slags postindustriellt samhälle har beskrivits på många olika sätt och meningarna är delade om vilka konsekvenserna är i olika avseenden.

Industrisamhället medförde att stora delar av befolkningen flyttade. Varuproduktionen ökade samtidigt folkskolan bidrog till att höja

som utbildningsnivån radikalt. Gamla och nya hierarkier ifrågasattes. För att få del välståndet var människorna tvungna att lämna det traditionel-

synsättet och samarbeta på grundval av solidaritet med klassens och

intressen och mål. De stora folkrörelserna växte fram på gruppens grundval klasstillhörighet, hembygdskänsla och gemensamma intres-

av sen.

Mycket tyder på att industrisamhället allt håller på att förlora sin

mer kraft när det gäller näring till värderingar. I stället råder ett slags

att ge kaos med kamp mellan olika värderingsinriktningar. 21

Institutet för framtidsstudier har regelbundet genomfört värderingsundersökningar bland gymnasieungdomar. En slutsats dessa studier är att

av allt fler ungdomar i dag har s.k. postmaterialistiska värderingar och värderar relationer, utbildning, rörlighet och internationalism högt. Det individuella ansvaret värderas också högt och olika former självorganise-

av ring favoriseras. Samtidigt betonas familjens och arbetskamraternas betydelse, liksom miljö och ekologi. Det rör sig knappast någon sköt-dig-

om själv-och-strunta-i-andra-syn på världen. Individualismen har inte blivit egoism.

Den naturliga frågan att ställa sig är om demokratin kommer att överleva industrisamhället. Finns de politiska partierna och folkrörelserna kvar år 2016 Hur ser de i så fall ut På vilka nivåer i samhället fattas beslut om 20 år Vem fattar besluten Hur går det till

Dessa frågor kan varken kommittén eller någon på i dag.

annan svara Däremot är det kommitténs bedömning att samhällsförändringarna kommer att få stora konsekvenser för den demokratiska utvecklingen, konsekvenser som i dag inte kan överblicka möjligen Utifrån detta

men ana. synsätt har kommittén tagit sig an att utreda och föreslå åtgärder som kan bidra till att öka medborgarnas delaktighet och inflytande i samhällsutvecklingen.

Detta kapitel ger en bakgrund till kommitténs synsätt och förslag. Vi har valt att behandla några av de viktigaste ämnesområdena när det gäller den vidare diskussionen om åtgärder för att öka medborgarnas inflytande och delaktighet och vitalisera demokratin. Syftet är att klargöra vad som hänt, vad som pågår och om möjligt vad kommer att ske.

som

2.2¶Från till industrisamhälle

jordbrukssamhälle

Under 1800-talets andra hälft påbörjades en omfattande omdaning

av Sverige. Den nya näringsfriheten och den tekniska utvecklingen för-

gav utsättningar för en snabbt ökande exploatering naturtillgångar och

av arbetskraft. På bara 50 år förvandlades Sverige från ett jordbrukssamhälle till ett industrisamhälle. De ekonomiska, sociala och politiska konsekvenserna blev enorma.

Industrisamhället gav förutsättningarna för att utveckla välfärden. Befolkningens hälsa förbättrades och den materiella standarden och sociala tryggheten ökade. De stora sociala och ekonomiska klyftorna i samhället ifrågasattes.

Den politiska demokratin och de system för medborgarinflytande som vi i dag tar för självklara är alla barn industrialismen. Till över-

av vägande del är också de materiella strukturerna i samhället och medborgarnas värderingar barn industrialismen.

Hur såg då de demokratiska strukturer ut växte fram med indus-

som 22 trisamhället

SOU 1996: 162

En ny riksdag med politiska partier och allmän rösträtt

År 1866 avskaffades ståndsriksdagen och tvåkammarriksdagen infördes. Till andra kammaren var det direkta val och treåriga mandatperioder. År 1921 blev mandatperioderna fyraåriga. Till första kammaren hade väljarna inte samma direkta inflytande; den utsågs indirekt och förnyades med en åttondel per år. Mandatperioden var åtta år.

Införandet av tvåkammarriksdagen var bara ett första litet steg i demokratiutvecklingen. Rösträtten var förbehållen män som var minst 21 år gamla och som ägde en fastighet eller hade en viss inkomst. Det betydde att ungefär femte vuxen man, eller om man så vill, var tion-

var de vuxen medborgare, hade rösträtt.

Dåtidens krav på demokratisering kom därför i stor utsträckning att handla allmän och lika rösträtt. Det dröjde mer än 40 år innan ett

om första rejält i denna riktning. År 1909 fick alla från 24 års ålder

steg män rösträtt. 1921 fick kvinnorna rösträtt och det är från denna tidpunkt som demokratins genombrott i Sverige brukar räknas. Tvåkammarriksdagen bibehölls sedan i nästan ett halvt sekel. Den allmänna rösträtten hade kommit för att stanna; endast mindre ändringar av rösträtts- och valbarhetsålder har därefter gjorts.

De svenska politiska partierna bildades och formades i allt väsentligt under åren strax före och strax efter den moderna demokratins genombrott. De politiska partierna tillkom i huvudsak på två sätt; antingen skapades de riksdagsman som ville förankra sin politik i bredare folk-

av lager, eller så skapades de som folkrörelser, som ville in i riksdagen för att få politisk makt. Högerpartiet samt liberalerna och de frisinnade bildades riksdagsmän. Socialdemokraterna och Bondeförbundet bilda-

av des som folkrörelser utanför riksdagen. Det kommunistiska partiet bildades utbrytning ur socialdemokratin. Ganska snabbt forma-

genom en des en mycket stabil struktur med fem partier grupperade längs en axel från vänster till höger.

Folkrörelser skapas och får med tiden en ny roll

1800-talets jordbrukssamhälle hade månghundraåriga rötter och var socialt sett ett stabilt samhälle. Det präglades av patriarkala relationer och statskyrkans auktoritet. Industrialismen innebar att denna av

av både förtryck och trygghet präglade sociala struktur bröts upp och det var inte självklart vad som skulle komma i stället.

Det hade kunnat bli ett rått samhälle där flertalet medborgare stått

och saknat skydd mot godtycke och övergrepp från staten och ensamma

överhet. Men det blev inte så. Det fanns starka krafter som arbeannan tade för demokrati, individuell frihet och rättvisa. En central roll i utvecklingen spelade folkrörelserna som började bildas under 1800talets andra hälft. Inspirationen korn ofta från utländska organisationer. 23

Folkrörelserna var därför mycket internationalistiska samtidigt de

som lyckades bygga upp organisationer väl anpassade till svenska

som var förhållanden.

Folkrörelserna bedrev sin verksamhet på en rad olika sätt. Många gånger tog man saken i egna händer och skapade med kraft bätt-

egen re förhållanden för de egna medlemmarna. Andra gånger handlade arbetet mer om att ställa krav på beslutsfattare att genomföra olika reformer. Folkrörelserna var ofta i mycket stark opposition både mot staten och mot det etablerade samhället.

De äldsta folkrörelserna är nykterhetsrörelsen och de frikyrkliga samfunden som tillkom i mitten av 1800-talet. Snart tillkom fackföreningsrörelsen och senare folkrörelsepartierna, kvinnorörelsen, fredsrörelsen och flera andra. På 1900-talet tillkom ytterligare organisationer. Exempel är hyresgäströrelsen, konsumentkooperationen, bostadskooperationen, idrottsrörelsen, folkbildningsförbunden, naturskyddsföreningarna och arbetsgivarorganisationerna.

Folkrörelserna hade både framgångar och bakslag. Men framgångarna övervägde. Allmän och lika rösträtt blev verklighet och rad andra

en reformer genomfördes. Efter det demokratiska genombrottet upphörde successivt folkrörelsernas roll som proteströrelser mot det etablerade samhället. Folkrörelserna accepterades som legitima politiska aktörer. De började allt mer betrakta sig själva som en del av det etablerade

samhället och satsade på samarbete med statliga och kommunala organ.

Kommuner organiseras men har en blygsam roll

Ungefär samtidigt som tvåkammarriksdagen infördes reformerades också den lagstiftning som reglerade kommunernas indelning och självstyre. En viktig orsak till detta var att kommunerna fick ansvar för skolan. Genom 1862 års kommunalförordningar gjordes en indelning i städer, landskommuner, landsting och kyrkokommuner. Sverige hade då 89 städer tidi-

som gare fått privilegier och fick nu 2400 landskommuner utifrån den gamla sockenindelningen.

Den kommunala självstyrelsen kom att vila på tre ben:

0 rätt att vårda sina gemensamma ordnings- och hushållsangelägenheter", 0 beskattningsrätt och 0 rätt för kommunmedlemmar att anföra kommunalbesvär.

Det tidiga industrisamhällets kommuner var ofta, med undantag stä-

av derna, mycket små. Skola och fattigvård var de viktigaste uppgifterna. Landskommunerna hade mycket få eller ingen personal anställd.

SOU 1996: 162

Medborgarna får bättre utbildning

Industrialismen förde med sig att medborgarna fick bättre utbildning och blev bättre informerade. År 1842 infördes folkskolan och skolplikten. I början var dock antalet ämnen, antalet läsår och antalet skoldagar per läsår tämligen begränsat. Med tiden utvidgades och förbättrades undervisningen. Industrin behövde ha arbetare med en viss kunskapsnivå. Medborgarna insåg att man måste kunna läsa, skriva och räkna för att kunna klara sig själv och kunna påverka samhällsutvecklingen. År 1949 reformen

för att var med sjuårig folkskola helt genomförd, vilket innebär att de flesta som fötts i Sverige efter år 1942 har gått åtminstone sju år i skolan. Trots skolplikten fick många barn, särskilt på landsbygden, periodvis ledigt från skolan för att hjälpa till med jordbruket.

Låskunnighet bland befolkningen var en förutsättning för den stora spridningen av dagstidningar, böcker, broschyrer och affischer som blev en viktig del i det demokratiska genombrottet. Dåtidens dagstidningar var ofta starkt partiprofilerade och tvekade inte för att visa detta i nyhetsurval, vir1klade artiklar och rubriksättning. Detta bidrog sannolikt till att ytterligare stabilisera den socialt baserade partistrukturen. I radion fanns endast en kanal, som var mycket försiktig i politiska frågor och närmast hade en underdånig attityd till politiska makthavare.

2.3¶Industrisamhället kulminerar

Efter demokratins genombrott på 1920-talet utvecklades industrisamhället snabbt. Utvecklingen bromsades tillfälligt under 1930-talets depression och under andra världskriget. Efter krigsslutet tog utvecklingen ny fart. Hjulen rullade snabbare i den svenska industrin och exportindustrin skördade stora framgångar. Industrins behov av arbetskraft påskyndade urbaniseringen. Landsbygden avfolkades i allt snabbare takt och utanför de stora och mellanstora städerna växte nya förortsområden upp. Det stora arbetskraftsbehovet kunde trots detta inte täckas av den inhemska befolkningen. I stället började arbetskraft rekryteras främst från Finland, men också från andra nordiska länder och från Sydeuropa.

Industrins framgångar medförde att nya resurser genererades som kunde användas till att Öka välfärden i landet. Detta skedde genom en kombination statliga åtgärder och en utbyggnad av kommunernas

av och landstingens verksamhet. Politikens viktigaste uppgift, såväl på central lokal nivå, blev att fördela växande välfärd. Tidsandan prä-

som en glades optimism. Det var få som uttryckte någon oro för att tillväx-

av ten i framtiden skulle kunna stagnera eller rentav sjunka eller för att resurserna som behövdes för att upprätthålla välfärden skulle minska. 25

SOU 1996: 162

Samhällsutvecklingen präglades också av en strävan mot effektivisering, centralisering och stordrift. Detta synsätt genomsyrade så alla

gott som samhällssektorer: flyttning från landsbygd till städer, sammanslagning eller uppköp av företag, nedläggning av mindre fabriker och koncentration till större produktionsenheter, sammanläggning av kommuner, sammanläggning av folkrörelsernas lokala avdelningar till storavdelningar, uppförande av storskaliga och homogena bostadsområden. Syftet med stordrift och ökad effektivitet var att frigöra resurser som kunde bidra till att ytterligare öka välfärden.

Industrisamhället var en tid med standardökning för alla. Ingen behövde längre riskera att svälta. Nya, sunda och större bostäder byggdes. Den privata konsumtionen växte; allt fler skaffade bil, modern köksutrustning och hemelektronik. Semestern blev längre och utlandsresor blev överkomliga. Samtidigt avsattes stora resurser till att bygga upp ett offentligt trygghetssystem och modern sjukvård.

en Industrisamhället innebar också att de ekonomiska och sociala klyftorna i landet minskade.

Hur såg då de demokratiska strukturer ut som formades när industrisamhället kulminerade

Riksdagen får kammare och det blir valdag

en gemensam

vart tredje år

Tvåkammarriksdagen kom att leva kvar länge i industrisamhället. Men under 1950-talet började en stor författningsreform planeras. Efter ett omfattande utredningsarbete och förhandlingar enades man om en ny författning byggd på folksuveränitetsprincipen, samt att parlamentarismen, som redan tillämpades, skulle grundlagsfästas Riksdagen fick en kammare med 350 ledamöter vilka utses genom direkta val. Systemet kompletterades med en spärregel för att utesluta mycket små partier från riksdagen, med en valkretsindelning för att ge god regional representation och med utjämningsmandat för partierna rättvis

att ge en mer mandatfördelning.

Kommunernas stora och betydelsefulla roll i utbyggnaden av välfärden var en viktig anledning till den diskussion som kom att föras det

om kommunala sambandet. Idén om det kommunala sambandet bygger på synsättet att man inte kan skilja på kommunal- och rikspolitik. De kommunalpolitiska frågorna måste ofrånkomligen också handla rikspo-

om litik. Därför borde författningsreformen också inkludera en övergång till gemensam valdag. Andra argument var att detta skulle leda till högre valdeltagande i de kommunala valen och att valresultaten inte kunde

ge upphov till motsättningar mellan riksdagen och den aktuella folkopinionen.

En viktig del i denna diskussion var också frågan om mandatperio- 26 dens längd. En förkortning av mandatperioden från fyra till tre år ansågs

SOU 1996: 162

vara en rimlig avvägning mellan å ena sidan önskan att bereda väljarna tillfälle att med korta intervaller påverka riksdagens sammansättning och å andra sidan önskan att skapa arbetsro under rimlig tid för regeringen och dessutom möjligheter till långsiktig planering.

Den gemensamma valdagen och treåriga mandatperioder infördes från och med de allmänna val som hölls år 1970. Senare har antalet riksdagsledamöter minskats till 349 i syfte att undvika jämviktslägen vid omröstningar.

Kommunerna blir färre för att klara allt större uppgifter

Riksdagsbeslut angav välfärdspolitikens inriktning. Vissa delar tog staten själv hand andra uppgifter lades på kommunerna. Även de

om, om statliga regelverken många gånger var omfattande ansågs den kommunala självstyrelsen och möjligheterna till lokala anpassningar kunna leda till högre kvalitet. Den lokala välfärdspolitiken blev dock ganska Standardiserad och varierade främst med kommunernas olika ekonomiska förutsättningar.

Kommunerna slås ihop

Den omfattande inflyttningen till städerna innebar att många landskom-

tömdes på invånare. År 1940 hade hälften landskommunerna muner av under 1000 invånare. För att klara de stora uppgifter som den sociala och ekonomiska reformpolitiken lade på kommunerna behövdes ett betydligt större befolkningsunderlag. Att lägga ihop kommunerna till större enheter blev därför en angelägen fråga som kom att vara central i den svenska politiska debatten från mitten av 1940-talet och i trettio år framåt.

Ett första steg togs år 1952 då antalet landskommuner, städer och köpingar minskades från 2502 till 1037. Det genomsnittliga invånarantalet steg från 1500 till 4100 personer.

Folkomflyttningarna och reformpolitiken fortsatte. År 1960 hade 348 landskommuner färre än 300 invånare, samtidigt som ett högstadium ansågs kräva omkring 8000 invånare. Riksdagen beslutade år 1962 mot småkommunernas vilja om en ny indelning som innebar att Sverige skul-

bestå av sammanlagt 282 kommuner. Ombildningen skulle ske frivilligt och utan någon särskild tidplan. Eftersom denna ombildning gick trögt beslutade riksdagen senare att den nya indelningen skulle vara avslutad till nyåret 1974. Därefter genomfördes reformen till största delen efter beslut av kommunerna själva, men i ett 40-tal fall mot någon kommuns vilja.

Kommunindelningsreformerna skapade offentliga organisationer väl rustade för att ta ett huvudansvar för den del av samhällsverksamheten som ibland kommit att karaktäriseras som servicedemokratin. Utan de kommunala indelningsreformerna hade helt säkert statliga eller lands- 27

SOU 1996: 162

tingskommunala organ i större utsträckning fått uppgiften att ansvara

för t.ex. grundskola och förskoleutbyggnad.

Kommunalpolitiken ändrar karaktär

Kommunsammanläggningarna fick också andra konsekvenser. Kommunaldemokratiska forskningsgruppen, som tillsattes 1979, drog bland annat följande slutsatser.

0 Den kommunala demokratin genomgick ett "systemskifte" från en typ

av direkt lokal demokrati byggd på mer avpolitiserad samverkan till en

indirekt demokrati påverkad av rikspolitiken och med inslag av

funktionsdelning.

0 Parti- och rikspolitik fördes in i kommunfullmäktige på ett annat sätt än

tidigare. Det blev mer av voteringar och mindre av konsensus. Partierna började även uppträda med kommunala handlingsprogram. Sannolikt bidrog också den gemensamma valdagen till detta.

0 Nya geografiska motsättningar i storkommunerna uppstod och de soci-

ala motsättningarna blev tydligare. Den geografiska motsättningen gick

oftast mellan kommunens landsbygds- och tätortsdelar. Även styrningen och förvaltningen genomgick ett systemskifte.

Tjänstemannakåren ökade kraftigt medan antalet förtroendevalda min-

skade. De förtroendevalda fjärmades från det praktiska förvaltningsarbetet med beredning och verkställighet. Lekmanna- förvaltning ersattes av lekmannastyre.

Utvecklingen ledde också till specialisering och professionalisering. Både politiker och tjänstemän fick nya roller. En viktig uppgift för politikerna blev att leda och lotsa anställda till att genomföra de beslut man tänkt ut och formulerat. Detta tog förstås resurser från väljarkontakterna. Bland politikerna skedde en tudelning mellan fritidspolitiker och mer eller mindre anställda politiker. År 1954 hade 15 kommuner heltidsengagerade förtroendevalda. Fjorton år senare hade antalet ökat till 136 kommuner.

De nya kommunaltjänstemännen var i regel specialister inom sitt sakområde. Utifrån en specialiserad utbildning växte ett antal kårer fram inom kommunerna på 1960- och 1970-talen, till exempel bibliotekarier och socionomer. De hade mycket direkta kontakter med medborgarna och såg ofta som sin uppgift att artikulera medborgarnas medvetna och omedvetna behov för politikerna. Senare skulle de få sällskap av en lång rad experter, på bl.a. ekonomi, data, management och ledarskap.

Kommunala åtgärder mot demokratiskt underskott

De demokratiska brister som upplevdes efter att kommunsammanläggningarna hade genomförts kom att leda till olika reaktioner. I de flesta fall accepterade de sammanslagna kommunerna att vara en storkommun men sökte åtgärda bristerna på olika sätt. En del kommuner sökte en effektivare och mer kundorienterad" organisation. Andra såg olika former av kommundelsnämnder som ett sätt att ta tillvara både den lilla och den stora kommunens fördelar. Några kommuner accepterade inte att vara en storkommun, utan arbetade för en delning av kommunen. I tio fall har regeringen beviljat ansökningar om delning av kommunen och sammanlagt har elva nya kommuner bildats.

Kommunindelningsreformen blev avstampen för ett omfattande och kontinuerligt statligt utredningsarbete med syfte att med de nya förutsättningarna ånyo förstärka demokratin på kommunal nivå. Bland de frågor som tagits upp i detta arbete hör de förtroendevaldas arbetsvillkor, rätten till ledighet och ersättning för uppdraget, tillkomsten av allt fler förtroendevalda som arbetar på heltid kommunalråden, kommunalt partistöd och en förändring från kommunalt samlingsregerande" till en slags "kommunal parlamentarism, definitivt genomförd 1994 då Stockholms stad slutligen övergick till s.k. majoritetsstyre där en majoritetskoalition tar ansvaret för samtliga ordförandeposter.

Flera åtgärder vidtogs för att kompensera det minskade antalet förtroendevalda med bättre resurser. Gemensamt för alla åtgärderna var att de bygger på en strävan att vitalisera en slags kommunal parlamentarism; en lokal variant av det rikspolitiska systemet. Det lokalpolitiska arbetet flyttades en bit bort från medborgarna samtidigt som det partipolitiserades för att bli en intresseväckande och i ideologiskt avseende vital modell av det rikspolitiska systemet. Samtidigt blev avståndet längre till de som mest berörs av verksamheten..

De politiska partierna fördelar det ökande välståndet

Den fempartistruktur som tog form vid demokratins genombrott byggde i huvudsak på den sociala struktur som befolkningens delats in i genom industrialismen. Partistrukturen förblev därför mycket stabil under hela industrialismens epok. Några nya politiska partier tillkom inte med undantag av splittringar på vänsterkanten och sammanslagningen av Frisinnade landsföreningen och det liberala partiet till Folkpartiet.

Eftersom politiken till stor del handlade om att fördela det växande välståndet och detta var en uppgift främst för staten så blev riksdagspartierna politikens centrum. För medborgare som aktivt ville påverka samhällsutvecklingen aktivt partimedlemskap naturligt Är

var ett ett steg. 1960 hade de politiska partierna omkring 1,5 miljon medlemmar av en befolkning på 7,5 miljoner. 29

SOU 1996: 162

Partierna utmanades inte som i dag av massmedier, lokala partier, aktionsgrupper och nätverk. De stora folkrörelserna hade anpassat sig till det faktum att välfärdsfördelningen styrdes genom statliga beslut och att deras roll var att tillföra sakkunskap och argumentera i utredningsarbete och i remissvar. Politiken förmådde att leverera ett växande välstånd till medborgarna, och de aktiva politikerna åtnjöt därför förtroende bland dessa.

Partipolitiseringen av det kommunala arbetet bidrog en tid till att öka intresset för medlemskap i de politiska partierna. När andra folkrörelser slog ihop sina lokala organisationer i storavdelningar behöll partierna så långt det var möjligt den lokala organisationen. Partiernas kommunala och subkommunala organisation spelade, och gör så alltjämt, en central roll i partiernas nomineringsarbete.

De svenska dagstidningarna har traditionellt haft nära band med de politiska partierna. I början av 1960-talet hade 85 procent av de svenska dagstidningarna en partipolitisk anknytning. Men många tidningar hade dålig ekonomi, vilket aktualiserade införande av ett statligt stöd. 1963 års pressutredning såg dagstidningarna som en del av det politiska systemet och föreslog därför ett statligt presstöd som kanaliserades via de politiska partierna.

Förslaget vann inte gehör och år 1965 infördes i stället ett statligt partistöd. Tanken var att detta stöd skulle användas för opinionsbildande verksamhet, särskilt i form av stöd till den egna pressen. Bara en begränsad del av stödet kom dock att användas till tidningarna. Partierna behöll de mesta pengarna själva och i början av 1970-talet infördes ett särskilt produktionsbidrag som gick direkt till dagstidningarna.

Innan partistödet infördes var alla partier utom Högerpartiet och Folkpartiet i mycket hög grad beroende av medlemsavgifter. Moderaterna och Folkpartiet var inte fullt så beroende av medlemsavgifterna eftersom de mottog stora bidrag från privata företag. Partierna valde senare att avstå från dessa bidrag. Socialdemokraterna och i

viss mån Vänsterpartiet mottar bidrag från fackföreningsrörelsen.

- Dessa bidrag svarar dock för en mindre andel av partiernas intäkter.

Syftet med partistödet var att förbättra partiernas möjligheter att svara för den politiska opinionsbildningen och därigenom stärka demokratin. En kontinuerlig kontakt med väljarna skulle underlättas om de finansiella förutsättningarna förbättrades. De politiska partierna var till en början oeniga om det statliga partistödet. Snart uppnåddes dock en principiell samsyn. Denna manifesterades i 1969 års riksdagsbeslut som innebar att kommuner och landsting gavs rätt att bevilja anslag till de partier som är representerade i fullmäktige.

Införandet av det kommunala och landstingskommunala partistödet var ett led i en strävan att enligt rikspolitisk modell förnya kommunalpolitiken. Genom livaktigare partipolitik, majoritetsstyre och "parla- 30 mentarism" skulle den lokala och regionala demokratin stärkas.

Folkrörelserna blir en del av etablissemanget

Under den snabba men stabila utvecklingen av välfärdssamhället formades dialogen mellan motsatta politiska aktörer till svensk institu-

en tionell tradition. Det blev allt vanligare att regeringen och organisationerna möttes och löste politiska problem på ett pragmatiskt och lågmält sätt. Därmed korn organisationernas roll i den politiska att

processen både legitimeras och institutionaliseras.

De sociala och ekonomiska reformer som partier och folkrörelser på olika sätt verkade för, kom i stor utsträckning att handla utbyggd

om kommunal service. De folkrörelser som tidigare "tagit saken i egna händer" fick nu se en hel del av verksamheten tas över i kommunal regi. Organisationerna hade arbetat för att skapa medvetenhet om sociala problem och politikerna hade åtagit sig att lösa dem. Därmed hade man placerat frågorna på den politiska dagordningen och förändrat politikens gränser. Politisk enighet om behovet att lösa ett socialt problem kom i efterkrigstidens Sverige i mycket att resultera i uppgifter för statliga eller kommunala Även folkrörelserna behöll flera vikti-

organ. om ga uppgifter började många medborgare uppfatta staten och kommunerna som serviceorganisationer och i den politiska debatten lanserades begreppet servicedemokrati.

Välfárden byggs genom stora reformer

Industrisamhället ledde till ett antal stora reformer främst syftade

som till att öka löntagarnas trygghet. Denna ökade trygghet var ett sätt att fördela industrisamhällets frukter på ett rättvist sätt. Genom att medborgarna slapp känna ständig oro för sjukdomar, skador, arbetslöshet, graviditet och pensionering kunde de samtidigt lägga ner mer energi på produktionen av varor och tjänster i arbetslivet och på vidareutbildning och personligt engagemang i förenings- och samhällsliv. Reformerna gjorde det också möjligt för kvinnorna att på allvar plats på arbets-

ta en marknaden.

Reformerna handlade i stor utsträckning om familjepolitiken. Folkpension infördes och byggdes senare ut med allmän tilläggspension ATP. Barnbidrag med samma belopp till alla barn infördes. Ett omfattande bostadsbyggande startades med syfte att bygga bort bostadsbristen och höja bostadsstandarden. Staten ansvarade för finansieringen och kommunerna för planeringen. Vi fick ett nytt sjukförsäkringssystem och en ny arbetsmarknadspolitik. Genom att staten tog hand om det mesta av finansieringen av försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna fick staten också ett stort inflytande över dessa. Att arbetslöshetskassorna ändå behölls i facklig regi har betytt mycket för de fackliga organisationernas medlemsrekrytering.

Kommunerna fick i uppgift att bygga upp grundskolan och 31

SOU 1996: 162

gymnasieskolan, att bygga bostäder och att tillhandahålla barnomsorg och äldreomsorg. Samtidigt som detta bidrog till att öka medborgarnas välfärd var utbildning, sunda bostäder och fungerande barnomsorg nödvändigt för att människorna skulle kunna delta i arbetslivet och för att öka produktiviteten.

Att förstärka och förbättra verksamheten genom ökad effektivitet och produktivitet blev en genomgående trend i samhället. Det huvudsakliga receptet var centralisering, specialisering och stordriftsfördelar. Detta korn att få stora konsekvenser. Många gånger var förändringarna av den arten att de ledde till en sådan ökning både av kvaliteten och effektiviteten att man inte såg myntets baksida.

Avståndet mellan å ena sidan medborgarna och å andra sidan specialisterna och makthavarna ökade både bokstavligt och bildligt. Medborgarengagemanget ersattes i ökande utsträckning av experter och specialister som betalades över skatten.

Arbeskraftsinvandringen är omfattande

Före andra världskriget var utvandringen större än invandringen. Allt sedan dess har förhållandena varit de omvända. Under 1940-talet var immigranterna framför allt flyktingar från grannländer och överlevande från tyska koncentrationsläger. Många av dessa invandrare har stannat kvar i Sverige och funnit sig väl till rätta, men har samtidigt kvar kontakterna med de forna hemländerna.

Invandringen under 1950- och 1960-talen hade en annan karaktär. Den växande svenska industrin hade då ett stort behov av arbetskraft. Den svenska befolkningen räckte helt enkelt inte till. I många fall skedde då en aktiv värvning av arbetskraft i utlandet. I dessa fall var bostad och försörjning ofta ordnat från början. De flesta invandrarna kom då från Norden, särskilt Finland, och från Sydeuropa, särskilt Italien och Jugoslavien. Det fanns dock inga restriktioner för invandringen förrän 1967, då man började ställa krav på invandrare att ha både arbete och uppehållstillstånd ordnat före inresan till Sverige.

Medborgarna får ännu bättre utbildning och mer information

Industrialismen hade bidragit till att höja medborgarnas utbildningsnivå. Men samhällsutvecklingen gick vidare och krävde allt bättre kunskaper bland medborgarna. Industrin efterfrågade tekniska experter. Den växande offentliga sektorn behövde experter inom omsorg, vård, socialt arbete och administration.

Vid 1940-talets slut gick barn och ungdomar i genomsnitt sex år i skolan. Tre procent av ungdomarna tog studenten. I början av 1960-talet infördes grundskolan vilket innebär att alla som är födda i Sverige och 32 än 40 år har gått minst nio år i skola. Ungdomarna går i dag i yngre

genomsnitt nästan 12 år i skolan och 90 procent avslutar gymnasieskolan. På 1960-talet påbörjades också en omfattande utbyggnad av universiteten och högskolorna. Studiestödet gav de ekonomiska förutsättningarna för betydligt fler ungdomar att bedriva akademiska studier. Dessutom började vuxenutbildningen att byggas ut.

Under 1950-talet startade regelbundna TV-sändningar och snart tillkom en andra och en tredje radiokanal. Flera dagstidningar lades ner medan de stora tidningarna ökade sin upplaga, utökade sitt redaktionella material och konsoliderade sin ställning. Tidningarna hade fortfarande en stark partiprofilering och det var särskilt de borgerliga tidningarna som det gick bra för.

Tidningarna sågs som mycket viktiga i ett demokratiskt samhälle. De skulle ge medborgarna information inför ställningstaganden i samhällsfrågor, de skulle ge fristående kommentarer till vad som hände i samhället och de skulle som allmänhetens företrädare kritiskt granska de inflytelserika i samhället. När tidningarna fick ekonomiska svårigheter och de politiska partierna inte ville eller inte ansåg sig ha resurser att stödja sin press, blev detta i stället en uppgift för staten. I början av 1970talet infördes ett presstöd i form av ett produktionsbidrag. Detta stöd

till de näst största tidningarna på olika orter och skulle därmed gavs också främja den massmediala mångfalden.

2 16-1417

2.4¶Mot ett samhälle

postindustriellt

Redan på 1950-talet kunde de första tecknen iakttas som visade att industrisamhället höll på att kulminera. Bruttotillväxten på arbetsmarknaden var inte längre ett resultat av industrins utbyggnad utan utbyggd

av offentlig sektor. På 1960-talet började sysselsättningen minska inom industrin, till följd av rationalisering och hårdnande internationell konkurrens. I stället ökade sysselsättningen markant inom tjänstesektorn. En allt större del av de mänskliga resurserna användes till att upprätthålla den samhällsservice som de stora reformerna avsåg att garantera.

Denna utveckling har sedan 1960-talet blivit starkare och tydligare. År 1995 hade andelen sysselsatta inom industrin minskat till samma nivå

som 1910, samtidigt som produktiviteten var många gånger större. Antalet anställda inom den privata tjänstesektorn hade år 1995 ökat till 1 260 000. Därtill kommer ökningen av den offentliga sektorn, som i huvudsak producerar tjänster.

Denna förändring har lett till stora ekonomiska påfrestningar i samhället. Det handlar inte om konjunkturernas uppgångar och nedgångar, utan om en större, strukturell kris. Industrisamhällets standardökning och sociala utjämning har brutits. Samtidigt ökar de ekonomiska klyftorna i samhället. Det postindustriella samhället innebär att industrialismens värdering av centralisering och stordriftsfördelar som det mest effektiva börjar ifrågasättas av allt fler. Decentralisering, anpassning och flexibilitet betraktas i stället som effektiva förhållningssätt. Samhället bryts upp i mindre beståndsdelar som utvecklas alltmer olika. Individuella och lokala projekt får en större betydelse. Utifrån dessa projekt bygger medborgarna nya nätverk.

I arbetslivet övergår nu från att tillverka varor varandra till att erbjuda varandra tjänster. De ekonomiska, kulturella, sociala och politiska konsekvenserna av denna förändring kan komma att bli minst lika stora som när för hundra år sedan övergick från att producera mat till oss själva till att tillverka varor åt varandra.

Övergången från jordbrukssamhället till industrisamhället

var en ganska kaotisk tid och det är även det skifte som samhället nu genomgår. Nya strukturer verkar samtidigt med gamla strukturer, nya värderingar existerar parallellt med gamla. Osäkerheten om framtiden är stor. Förra gången kom mycket av kapitalet, inspirationen och idéerna från utlandet. Den här gången är Sverige ännu mer öppet mot utlandet; genom EU-medlemskapet, annat internationellt samarbete, större rörlighet över gränserna för människor, kapital, information, kultur och miljökonsekvenser. Det postindustriella Sverige kommer att utvecklas på dessa villkor. i 34 Även det finns och osäkerhet inför framtiden, så innebär varje

om oro

SOU 1996: 162

samhällsskifte stora möjligheter för medborgarna att tillsammans forma det nya samhället. Demokrati är den grund som gör det möjligt för alla att, på lika villkor, vara med om detta. Samtidigt kommer samhällsutvecklingen att tvinga fram förändringar av de demokratiska traditioner och institutioner som är barn av industrisamhället.

Hur ser då de demokratiska strukturer ut som kvarstår, försvinner, omformas eller nyskapas på tröskeln till det postindustriella samhället

Riksdagen utvecklar arbetsformerna

Riksdagens sociala sammansättning har i stor utsträckning ändrats under industrialismen. De största förändringarna är att lantbrukarnas andel minskat kraftigt och att "proffspolitikernas" och de offentliganställdas andel ökat kraftigt. De största skillnaderna mellan riksdagsledamöterna och väljarna handlar om ålder, yrkestillhörighet, ägande av bostad och utbildning.

Riksdagsledamöternas och väljarnas åsikter stämmer dock ganska bra överens. I boken Vetenskapen om politik redovisar professor Sören Holmberg vid Göteborgs universitet en mätning från 1994. I denna mätning jämfördes riksdagsledamöternas och väljarnas uppfattningar i 20 olika sakfrågor. Åsiktsskillnaderna redovisades på skala från noll till

en 100 procent, där noll stod för ingen skillnad och 100 för total skillnad i åsikter. Den genomsnittliga åsiktsskillnaden visade sig då uppgå till 14

Åsiktsöverensstämmelsen varierar dock mellan olika sakfråprocent. gor.

När enkammarriksdagen infördes i början av 1970-talet fick riksdagen en helt ny organisation med 16 fackutskott. Den organisation som då infördes har därefter inte förändrats nämnvärt. Utskottens sammanträden är slutna och allmänheten och massmedierna inte har tillträde. Sedan 1988 finns dock en möjlighet för utskotten att ordna offentliga utfrågningar.

Ibland har idén om att göra alla utskottssammanträden offentliga framförts i debatten. Det främsta argumentet för att öppna utskottens sammanträden är att allmänheten direkt eller via massmedier skulle kunna få en bättre bild av beslutsprocessen i riksdagen genom att ta del av det underlagsmaterial som utskotten arbetar med och studera hur partierna argumenterar och intar sina ståndpunkter, hur koalitioner och skiljelinjer växer fram etc.

Ett argument mot en sådan ordning är att partierna skulle dra sig för att visa sina kort offentligt och på ett tidigt stadium. Utskottssammanträdena skulle därför bli mer formaliserade än i dag och den avgörande diskussionen skulle föras i andra forum än i utskotten. Syftet med öppna utskottssammanträden skulle därmed inte infrias.

samhällsutvecklingen har lett till att riksdagens ställning i den politiska debatten försvagats. Viktiga politiska diskussioner startas i massme- 35

dierna och på annat håll. De politiska partierna gör sällan sina utspel i riksdagen. Genomslaget blir större om utspelen görs i massmedierna. Ofta finns en genomtänkt strategi bakom lanseringen av politiska förslag och idéer; det gäller att få massmedier att nappa.

För att lättare få till stånd debatter i aktuella frågor har riksdagen under 1996 infört regler som innebär att statsråden får kortare tid på sig för att svara på ledamöternas frågor och interpellationer. Företrädare för regeringen måste också vara i riksdagen oftare för att svara på direkta frågor från ledamöterna.

Hösten 1994 beslutade riksdagen att förlänga mandatperioden från tre till fyra år med retroaktiv verkan. Denna återgång till fyraåriga mandatperioder motiverades med att tre år var en för kort period och att de politiska organens handlingskraft på alla nivåer därigenom försvagats. Detta kan också uttryckas som att den politiska majoriteten inte hinner genomföra sin politik.

Samtidigt bibehölls den gemensamma valdagen för riksdags- och kommunalval. I och med detta förkastades den tidigare avvägningen mellan de politiska organens arbetsro och väljarnas möjlighet att med rimligt korta intervaller påverka den politiska utvecklingen. Det sistnämnda fick stå tillbaka för att möjliggöra ökad politisk handlingskraft.

Kommunerna får fler uppgifter och större självständighet

Trenden mot ökad decentralisering och att beslut skall fattas av de berörda eller åtminstone så nära dessa som möjligt har märkts mycket tydligt i den kommunala utvecklingen. Staten har lämnat över en rad uppgifter till kommunerna. I de flesta fallen har staten ändå behållit inflytande över verksamheten genom mål- och resultatstyrning. Denna styrform har ersatt regelstyrningen. Tanken är att staten skall försäkra sig om att vissa för medborgarna väsentliga värden garanteras. För staten är det då viktigt att vissa saker görs, men det är kommunerna som bestämmer hur sakerna skall göras. Samtidigt har en rad olika statsbidrag riktade mot speciella verksamheter ersatts med ett generellt statsbidrag som kommunerna fritt disponerar. Inom de kommunala nivåer-

har också skett ett byte huvudman i och med att landstingen na av

ädelreformen m.m. lämnat över ett antal uppgifter till primärgenom kommunerna.

Konflikt mellan centralstyrning och självbestämmande

Utvecklingen mot större lokalt självbestämmande tycks ha välkomnats av alla parter. Den har dock inte varit problemfri. När staten lagt över stora uppgifter på kommunerna och samtidigt i praktiken kraftigt begränsat deras möjligheter att expandera sina ekonomier har kommu- 36 nerna pressats till mycket kraftiga besparingar, nedskärningar av verk-

SOU 1996: 162

samhet och andra drastiska åtgärder. Olika kommuner har också haft olika ekonomiska och sociala förutsättningar. Det utökade kommunala självbestämmandet har lett till allt större olikheter mellan kommuner, både till följd av olika förutsättningar och som en följd av att man fattat olika beslut.

Ett stort problem har varit bristen på konsekvent ansvarsfördelning eller svårigheten att dra gränser mellan olika kompetensområ-

snarare den. Å sidan skall kommunerna ha självbestämmande, å andra

ena stort sidan måste hela befolkningen tillförsäkras vissa rättigheter. Förslag om skyldighet för kommuner att ha bibliotek och gratis bokutlåning eller förslag om förbud för kommuner att ta betalt för maten i skolan innebär att befolkningen tillförsäkras vissa rättigheter, men leder samtidigt till inskränkning i det kommunala självbestämmandet.

Ett annat exempel är socialtjänstlagen som stadgar att den enskilde kan ha rätt till bistånd som tillförsäkrar honom eller henne en skälig levnadsnivå. Det finns också beloppsrekommendationer från Socialstyrelsen, en statlig myndighet. Beslut om bidrag fattas emellertid av kommunens socialnämnd eller motsvarande. Detta beslut kan dock överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det är alltså kommunen som betalar, men statliga domstolar slutgiltigt bestämmer hur mycket som skall betalas.

som

Med fortsatt utveckling mot ökad decentralisering, beslut nära

en medborgarna och större olikheter i besluten kommer dessa problem att bli allt vanligare. Detta kommer att framtvinga en diskussion om på vilken nivå olika typer av beslut bör fattas och om och när avsteg kan göras från principen att den som bestämmer också har det ekonomiska ansvaret.

Kommunerna organiserar sig som de vill

Samtidigt med att kommunerna ålagts allt större uppgifter har de också fått större frihet att själva bestämma hur de skall organisera arbetet.

en Tidigare den kommunala organisationen detaljreglerad i kommunal-

var lagen. Så sent som i början av 1980-talet, visste den medborgare som lärt sig hur den egna kommunen var organiserad, också hur alla andra kom-

organiserade. I mitten av 1980-talet startade frikommunförsömuner var ket över 30 kommuner och ett par landsting möjlighet att pröva

som gav

alternativ nämndorganisation, som man själv utformade. De goda en erfarenheterna av försöket lade grunden för 1992 års kommunallag som

alla kommuner möjlighet att själva utforma sin organisation. gav

De organisationsförändringar som sedan korn var nödvändiga för att kommunerna med begränsade ekonomiska resurser skulle kunna lösa både de traditionella och alla nya uppgifter som de ålagts. En viktig del

förändringarna innebar ofta att ändra om och slå ihop nämnder och av förvaltningar. Detta blev också fullt möjligt med den nya kommunallagen. 37

SOU 1996: 162

Flertalet kommuner har efter organisationsförändringar behållit sek-

en torsindelad nämndorganisation; med utbildning, socialtjänst, fritid och kultur etc. I januari 1995 hade 241 kommuner sådan traditionell

en organisation. Sammanlagt 33 kommuner hade i stället funktionell

en organisation, ofta med uppdelning på beställare och utförare. I åtta

av kommunerna kombineras detta med kommundelsnämnder. Övriga fjorton kommuner hade kommundelsnämnder i hela kommunen.

Antalet ordinarie förtroendeuppdrag i kommunerna år 1964

var sammanlagt 114 000. Efter kommunsammanläggningarna fanns det år 1974 sammanlagt 42 000 uppdrag. Antalet uppdrag ökade fram till 1986 och var då drygt 46 000. Därefter har antalet uppdrag minskat. Från 1989 till 1995 minskade antalet uppdrag med 5 500. I dag finns 40 000 ordinarie uppdrag och 32 000 ersättare. Ungefär fyra av tio uppdrag innehas

av kvinnor.

Våg efter våg av kommunala inflytandeprojekt

De storkommuner som tillkom genom kommunsammanläggningarna i början av 1970-talet har hela tiden försökt utveckla den kommunala demokratin. Väl medvetna om det farliga i att generalisera komplexa och olikartade förändringar vill ändå peka på tre olika förändringsvågor.

Den första vågen gick ut på att förstärka medborgarinflytandet genom att flytta ner den representativa demokratin. Detta manifesterades med kommundelsråd och kommundelsnämnder som skulle ha bättre kontakt med medborgarna än de centrala nämnderna. Förankringen skulle bli bättre och vissa beslut skulle kunna fattas lokalt.

Den andra vågen innebar ett försök att skapa ett slags individuellt brukarinflytande genom att betrakta medborgarna kunder.

som Politiken och politikerna skulle endast ta hand om övergripande frågor och ange ramar. Inom dessa ramar skapades "marknad på vilken

en kunder agerade med kraft av rätt att välja mellan institutioner, skolpeng, checkar, vouchers" etc. Kundvalsmodellen skulle ge inflytande på ett nytt sätt.

Den tredje vågen som nu rullar in handlar om att förstärka brukarinflytandet underifrån; att underlätta, stödja och skapa goda förutsättningar för människorna att själva bestämma och ta

ansvar. Brukarinflytande, lokala organ och institutionsstyrelser är exempel på detta.

Parallellt med den tredje vågen rullar den första och andra vågen vidare. Nya kommuner inrättar kommundelsnämnder och diskuterar direktval till dessa. Andra kommuner utvecklar kundvalsmodellen

som en möjlighet för medborgarna att utöva påtryckningar mellan valen.

SOU 1996: 162

Den representativa demokratin flyttas

ner Målen med den första vågens kommundelsnämnder har varit två; att fördjupa demokratin och att spara pengar. Demokratin fördjupas genom att avståndet minskar mellan väljare och valda och ekonomin förbättras genom införande av "geografiska resultatenheter" nära den praktiska verksamheten. Kritikerna har hävdat att en ny byråkrati byggs upp utan att de två målen uppnås, och att en kundvalsmodell skulle vara mer effektiv. Andra kritiker har också hävdat att införandet av kommundelsnämnder varit ett försök att göra kraftiga besparingar med bibehållen politisk legitimitet.

Åtskillig forskning och utredningsarbete har ägnats åt effekterna av kommundelsnämnder. Resultaten varierar mycket mellan olika kommuner och kommundelar. Genomgående redovisas positiva erfarenheter av lokalpolitiker, förvaltningar och partiföreningar. Kommundelspolitikerna har blivit generalister i stället för sektorspolitiker och de har fått bättre insyn och inflytande. Medborgarnas attityder är mer skiftande. Kontakten med de förtroendevalda har knappast förbättrats på något avgörande sätt. Kommundelsnämndema har också förknippats med nedskärningar och dålig kommunal ekonomi.

Medborgarna blir kunder

Den andra vägens kundvalsmodell var ett radikalt avsteg från tidigare demokratitraditioner. En kund utövar inte sitt huvudsakliga inflytande genom att välja mellan partier eller personer utan genom att välja mellan att köpa eller inte köpa. Även kunden kan klaga eller berömma

om och försäljaren kan göra marknadsundersökningar, så är själva köpet det centrala. Den praktiska konsekvensen av att betrakta medborgaren som kund blev att göra de arenor där han eller hon kan uppträda som kund så stora som möjligt. Detta kan i princip ske på två sätt.

Ett sätt är att kommunen driver verksamhet i egen regi eller på entreprenad och ger medborgarna skattefinansierade resurser, t.ex. skolpeng, och möjlighet att välja bland olika alternativ. Detta skulle kunna beskrivas som en fiktiv marknad med ofullständiga valmöjligheter. Ett annat sätt är att verksamhet avknoppas från kommunen genom privatisering. En skattesänkning ger sedan medborgarna resurser att agera på den nya privata marknaden. I praktiken har endast den första varianten tillämpats.

Förespråkarna för kundvalsmodellen menar att den ger medborgarna ett direkt inflytande över om och hur de vill utnyttja den kommunala servicen, att den ger ett mått på vad medborgarna vill betala för och därför kommer att leda till en anpassning av serviceutbudet och samtidigt bidra till kostnadseffektiv verksamhet. I själva verket har kundvalsmodellen främst handlat om ideologiska förändringar. Modellen har blivit praktiskt 39

genomförd endast i mycket begränsad utsträckning.

Kritikerna framhåller att enskilda kunder sällan har särskilt stort inflytande över utbudet; endast genom att tillsammans diskutera, argumentera och kompromissa kan man påverka inriktning och utbud i någon större omfattning. Kritikerna menar också att kundvalsmodellen kan leda till en individualisering som hotar att erodera det sociala kapital finns

som i form av tillit, förtroende och hänsyn, vilket bygger på att människor träffas och samverkar.

Medborgarna bestämmer själva tillsammans

- Den tredje vågens underifrånperspektiv innebär ett brott mot de demokratiska traditionerna som hittills alltid betonat den representativa demokratin. Möjligheten till direkt demokrati via kommunalstämma eller allmän rådstuga avskaffandes med 1953 års kommunallag. Därefter har tonvikten legat på att förbättra den representativa demokratin.

Under 1980-talet påbörjades en diskussion om brukarinflytande och brukarmedverkan. Brukarinflytande sågs som en möjlighet för de medborgare som utnyttjade vissa kommunala tjänster, att vara med och påverka utformning och kvalitet på dessa genom att delta i den konkreta beslutsprocessen. Brukarmedverkan sågs som deltagande i verksamheten, till exempel i arbetet på en förskola. I dagligt tal avses med brukarinflytande allt från samråd till formaliserat beslutsfattande där de som nyttjar tjänsterna är engagerade.

För att underlätta självförvaltning har kommunallagen tillförts bestämmelser om villkorad delegation och om självförvaltningsorgan. Den villkorade delegationen innebär att en kommunal nämnd uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar. Den anställde får dock fatta beslutet först sedan han eller hon samrått med eller fått ett godkännande av företrädare för dem som utnyttjar tjänsterna. Denna modell tillämpas i skolor, inom barnomsorgen och i byar med självförvaltningsråd.

År 1994 tillkom bestämmelser självförvaltning i kommunallagen.

om Dessa innebär att en nämnd kan uppdra åt ett självförvaltningsorgan att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution. Ett självförvaltningsorgan skall bestå av företrädare för dem som nyttjar anläggningen eller institutionen och för de anställda. Ledamöterna utses av nämnden på förslag av nyttjarna respektive de anställda. Självförvaltningsorganen får dock inte omfatta ett geografiskt område.

Som ett led i att förstärka den lokala demokratin har i flera sammanhang diskuterats möjligheten att kommunfullmäktige utser en slags partipolitiskt oberoende nämnd, efter omröstning bland medborgarna i det berörda området i stället för på partipolitiska grunder. Detta skulle 40 kunna liknas vid ett geografiskt självförvaltningsorgan. Hittills har en

SOU 1996: 162

sådan nämnd utsetts i Svågadalen i Hudiksvalls kommun. Planer på att starta sådana nämnder finns på ytterligare några platser.

Öppna nämndsammanträden m.m.

År 1994 fick kommunerna möjlighet att ordna öppna nämndsammanträden. Syftet var att underlätta för medborgarna att få insyn i det kommuna-

beslutsfattandet. Våren 1996 hade ett trettiotal kommuner beslutat att ha öppna nämndsammanträden. Det är framför allt kommuner med kornmundelsnämnder satsat på detta och då har sammanträdena ofta före-

som gåtts av en frågestund för åhörarna.

Ett argument för att ha öppna nämndsammanträden är att flera viktiga frågor flyttats från fullmäktige till nämnderna. Ökad insyn och öppenhet är ett sätt att minska människors misstänksamhet mot hur politiska beslut kommer till och vad politikerna har för sig. Argumenten mot öppna nämnder är att ledamöterna låser fast sig i partipositioner och därmed inte förmår att föra förtroliga samtal, att vissa frågor görs upp vid sidan av sammanträdena, att starka påtryckningsgrupper genom sin närvaro kan påverka besluten samt att praktiska problem kan uppstå med sammanträdeslokaler.

Många kommuner arbetar också för att göra fullmäktigemötena mer intressanta med frågestunder och stramare debattregler. I Sundsvalls kom-

har infört en slags offentliga förhör med facknämndernas ordfömun man randen och förvaltningschefer samt med de kommunala bolagens ordföranden och VD, till stor del baserat på synpunkter som medborgarna i förväg lämnat in.

Ungdomsråd

För att öka ungdomarnas intresse för politiska frågor och för att ge ungdo-

ett lokalt inflytande har flera kommuner tagit initiativ till ungdomsmarna råd, ungdomsfullmäktige eller liknande. Syftet med ungdomsråden är att ta tillvara de åsikter och att förbättra kontakten mellan ungdomar och

ungas beslutsfattare. Dessa fungerar därför som rådgivande organ till kommunens politiska ledning i frågor som mer eller mindre direkt rör ungdomar. Arbetssätt och metod att utse råden varierar mellan olika kommuner. En vanlig arbetsmetod är obyråkratiska samråd. Oftast rekryteras representanterna skolan eller föreningslivet. Enligt Ungdomsstyrelsen fanns

genom det år 1995 ungdomsråd i cirka 50 kommuner och i ytterligare 25 kommu-

de under bildande. Antalet aktiva ungdomsråd varierar dock starkt ner var över tiden beroende på intresset bland kommunens ungdomar.

Partierna blir väljarpartier i stället för medlemspartier

De etablerade politiska partierna bildades, framhållits, samtidigt

som som jordbrukssamhället övergick till ett industrisamhälle. Under hela industrisamhället fungerade partierna i stor utsträckning representanter för

som olika klassintressen. Genom att partierna aktivt med och byggde

var upp välfärden i offentlig regi etablerade de ett intimt förhållande till staten.

Detta förhållande kvarstår samtidigt som det postindustriella samhället medför förändringar av klasstrukturen. De politiska partierna undviker i dag i allt större utsträckning att ta ställning för olika särintressen. I stället finns det en tendens till att de säger sig ta för helheten,it.o.m. i

ansvar sådan utsträckning att de kan upplevas som systemförsvarare.

Industrisamhällets partier ställs inför utmaningar

nya När de etablerade partiernas förmåga att fungera effektiva och vita-

som

länkar för medborgerliga opinioner ifrågasätts och de blir, eller åtminstone betraktas som, en del av etablissemanget skapas grogrund för

en nya protest- och utmanarpartier.

Ett uttryck för de starka strömningarna mot etablissemanget i svensk politik finns på lokal nivå. Sammanlagt 123 lokala partier har i dag representation i olika kommunfullmäktige i landet. De lokala

runt om partiernas företrädare brukar framhålla de etablerade partiernas oförmåga att fånga upp sådana problem som verkligen berör medborgarna i det lokala området. Dessa upplevs ofta bjuda ut ett nationellt åsiktspaket med svag anknytning till lokala förhållanden.

De etablerade partierna kan sägas barn industrisamhället. När

vara av nu detta är på väg bort får också de etablerade partierna problem. En del forskare och debattörer går till och med så långt som att tala

om en kris för dessa partier.

samhällsutvecklingen har också lett till att flera nya partier tagit sig in i riksdagen. Efter 1988 års val tog Miljöpartiet plats i riksdagen. Det

var första gången på över 70 år som ett nytt parti tagit sig in i riksdagen. Tre år senare tog Kristdemokraterna och Ny Demokrati plats i riksdagen. Miljöpartiet nådde då inte upp till fyraprocentsspärren och förlorade därmed sina riksdagsmandat. Genom politiskt arbete på den kommuna-

nivån upprätthöll Miljöpartiet verksamheten och kunde efter 1994 års val åter ta plats i riksdagen. Kristdemokraterna kvarstod i riksdagen, medan Ny demokrati förlorade större delen av sina väljare och därmed också sina riksdagsmandat.

Partiväsendets ställning är intimt sammankopplat med förtroendet för välfärdsstaten. Under uppbyggnaden av välfärdsstaten har partierna spelat en helt dominerande roll. När välfärdsstaten inte längre förmår leverera service i nöjaktig omfattning drabbar medborgarnas missnöje 42 även partierna.

Problemen visar sig på två sätt; i partiernas förhållande till sina medlemmar och i partiernas förhållande till sina väljare.

Partierna får allt färre medlemmar

De politiska partierna har många gånger svårt att upprätthålla aktivitet och engagemang på den lokala nivån. Med undantag för ett fåtal särskilt heta frågor har partierna svårt att samla medlemmarna till diskussioner, oavsett om ämnena är lokala, regionala, nationella eller globala. Färre än tre procent av befolkningen är aktiva i ett politiskt parti och andelen minskar, samtidigt som medborgarnas politiska intresse ökar. När medborgarna vill påverka samhällsutvecklingen vänder de i allt större utsträckning partierna ryggen.

Dessutom har väljarnas känsla av partianhängarskap och partiidentifikation minskat drastiskt. Den utvecklingen sammanfaller med en allmänt minskad tilltro till olika samhällsinstitutioner och med en växande misstro mot partier och politiker.

De politiska partierna hade som flest medlemmar när industrisamhället kulminerade. Därefter har andelen medborgare som är partimedlemmar minskat kraftigt. År 1960 hade partierna omkring 1,5 miljon medlemmar. Trettio år senare fanns det ungefär lika många medlemmar, men samtidigt hade befolkningen ökat med nästan 1,1 miljon invånare.

År 1991 avskaffade Socialdemokraterna kollektivanslutningen. Detta innebar att partiet tappade nästan 800 000 medlemmar. Men det är inte bara socialdemokraterna som har förlorat medlemmar under 1990-talet. Samtliga partier utom kristdemokraterna har haft en negativ trend. Framförallt är det tre partier Centerpartiet, Moderaterna och

- Folkpartiet som brottas med stora rekryteringsproblem. Mellan 1992

och 1995 förlorade partierna tillsammans drygt 80 000 medlemmar.

Under den senaste ZO-årsperioden har den andel av befolkningen som är medlemmar i politiska partier minskat kraftigt. Framför allt har männens deltagande minskat. Ett gap mellan män och kvinnor på sju procentenheter år 1976, hade år 1994 minskat till två procentenheter.

I sammanhanget bör noteras att det inom flera partier är möjligt att vara aktiv utan att vara medlem. Det har helt enkelt blivit vanligare att sympatisörer arbetar med partiernas politiska arbete, utan att de formellt blivit partimedlemmar. Inom åtminstone ett parti pågår också en diskussion om lokalt medlemskap. Detta innebär att man blir medlem i den lokala partiorganisationen, men inte i riksorganisationen.

Statistiska Centralbyrån genomför regelbundet urvalsundersökningar

svenska folkets levnadsförhållanden. Ett av de områden som underav sökts är politiska resurser. Undersökningarna genomförs i intervjuform med personer i åldrarna 16-84 år.

SOU 1996: 162

Diagram 2: Medlemskap i politiska partier bland män och kvinnor.

Personer 16-74 år. 1976-1994. Procent.

O 20

ETS Män

Båda könen

Kvinnor

/\/A\

A N

14 .

;Zl

0 l l | | I J l 1 1 | l | | | 1 l

to co a: o 5 N oo 3 m co rs oo ca o 5 N n -

rs " rs v co co co oo co oo co co o: m o: o

m ou o: o: aa c m o: om o m m m ou a: aa a: o

F F F F F é F F F F F 7

År

1 Uppgifter saknas för år 1977. Källa: Statistiska Centralbyrån. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994.

SCB:s undersökningar visar att andelen partimedlemmar under samma period minskat i alla åldrar. Särskilt har andelen ungdomar minskat. I åldrarna 16-44 år är 4-6 procent medlemmar i ett parti,i åldrarna 45-74 är siffran 12-14 procent.

År 1994 cirka 640 000 anslutna till politiskt parti.

var personer ett Detta motsvarar 9,4 procent av den aktuella befolkningen. En fjärdedel av de partianslutna uppgav att de antingen hade något förtroendeuppdrag eller på annat sätt deltog aktivt i partiets verksamhet.

Bland de 640 000 partimedlemmarna fanns omkring 365 000 män 10,8 procent av samtliga män 16-84 år och 275 000 kvinnor 7,9 procent. Det är främst de medelålders och äldre männen, 45-84 år, som är överrepresenterade. Bland manliga pensionärer är nästan var femte ansluten till ett politiskt parti. Med sjunkande ålder minskar antalet medlemmar successivt. I åldersgruppen 16-24 år är sju procent av pojkarna och tre procent av flickorna medlemmar i ett politiskt parti. De politiska partiernas rekryteringsproblem kan också illustreras av det faktum att hälften av den vuxna befolkningen är under 45 år, samtidigt som knappt en tredjedel av alla partimedlemmar är under 45 år. De fles- 44 ta är äldre.

Diagram 3: Medlemskap och aktiviteter inom politiska partier. Personer 16-84 år. 1992/93. Procent.

Män, 16-24 år 25-44 år 45-64 år 65-84 år Kvinnor, 16-24 år 25-44 år 45-64 år 65-84 år

Samtliga män Samtliga kvinnor

tacklärda arbetare Faeklärda arbetare Lägre tjänstemän Tjänstemän på mellannivå Högre tjänstemän Jordbrukare 36,3 Ensamföretagare Företagare med anställda

Stockholm Göteborg och Malmö Större städer Södra mellanbygden Norra tätbygden Norra glesbygden

infödda svenskar Naturaliserade invandrare Utlänska medborgare

Samtliga

0 5 10 15 20 25 30 Procent - Förtroendeuppdrag Övriga aktiva medlemmar " Passiva medlemmar

Källa: Statistiska Centralbyrån. Politiska och aktiviteter 1978-1994. resurser

diagram 3 framgår vidare att jordbrukare är den grupp som har den i I särklass högsta graden partianslutning. Även företagare med anställav högre tjänstemän har förhållandevis hög anslutningsgrad. När da och en det gäller geografisk spridning tycks förhållandet vara så att andelen partianslutna mindre desto tätbebyggt ett område är. Det är i är mer storstäderna den lägsta andelen partimedlemmar finns. 45 som

Andelen medborgare är aktiva i de politiska partierna år som var 1978 fem procent men hade år 1994 nästan halverats. Framför allt det är männen som blivit mindre politiskt aktiva. Numera är andelen politiskt aktiva kvinnor nästan lika stor andelen politiskt aktiva som män. Också deltagandet i möten och andra sammankomster i politiska partier har minskat under den senaste ZO-årsperioden. 1976 deltog mellan nio och tio procent hela befolkningen i politiska År av möten. 1994 deltog mellan sex och sju procent. Utvecklingen har gått och upp ner, men den långsiktiga trenden när det gäller mötesdeltagande klart minär skande, särskilt bland män.

Partierna är väl medvetna det sjunkande medlemsantalet och den om minskande aktiviteten bland medlemmarna och arbetar på olika sätt för att förändra detta. Samtidigt vinnlägger sig partierna utåt framom att stå som medlemspartier. Men medlemmarnas möjligheter påverka att partiets politik är väsentligt begränsade än vad partiernas stadgar mer ger intryck av. Detta betyder inte att partierna är oemottagliga för impulser. Det kan till och med så att partiledningarna den vara genom allt stridare strömmen opinionsundersökningar har bättre kunav en skap om hur medborgarna tycker och tänker än de någonsin haft tidi-

gare. Men då handlar det i regel partiets väljarkår i dess helhet, inte om enbart de egna medlemmarna.

Det ökade tempot inom politiken och internationaliseringen har fått konsekvenser för partiernas interna beslutsprocesser. Tendensen är att medlemspartiet, med många och aktiva medlemmar bär partisom upp et och har inflytande över dess politik, är på väg att försvinna. Det blir allt färre medlemmar och de blir allt mindre aktiva. Samtidigt har en maktförskjutning ägt från partimedlemmar till partiledningar. rum Det som växer fram i stället kan kanske kallas för väljarpartiet. Ett parti med ett program som syftar till att maximera antalet väljare. Ett parti där partiledningen har stor makt, ändå förmår medbormen att ge garna inflytande. Det finns i dag goda möjligheter för partiledning en att hålla sig informerad väljarnas uppfattningar. Precis medlemsom som partiet kan väljarpartiet fungera länk mellan medborgaren och som en beslutsfattarna. Men det kräver organisatoriska strukturer nya för en fortlöpande dialog med medborgarna.

En konsekvens är dock att medborgarna, även de behåller sitt om inflytande, inte kommer att bli delaktiga i samhällsutvecklingen. Det

finns risk för att det utvecklas en slags "åskådardemokratiW En annan konsekvens är att grundläggande värderingsskillnader finns i som samhället och som traditionellt återspeglas i de politiska partiernas program får svårare att prägla den politiska dialogen.

Väljarna är välinformerade men otrogna

Efter att den allmänna rösträtten infördes 1921 ökade Valdeltagandet praktiskt taget oavbrutet för att kulminera under 1970- och början av 1980-talet, då i runda tal nio tio röstberättigade deltog. I de tre senasav te valen har deltagandet varit 86-87 procent. Valdeltagandet är nästan lika stort i alla befolkningsgrupper. Det finns skillnad mellan arbetare och medelklassväljare och mellan lågdock en och högutbildade brukar ligga runt fem procent. Skillnaderna melsom och medelålders väljare respektive mellan ogifta och gifta brulan yngre kar ligga runt tio procent.

Trots det höga, stabila och relativt jämnt spridda Valdeltagandet finns med särskilt lågt valdeltagande: det grupper

Invandrarnas deltagande i de kommunala valen har minskat från 60 0 procent år 1976 till 40 procent år 1994. Bland medborgarna har den lägsta sociala positionen i samhället 0 som arbetare, ensamstående, lågutbildad och låginkomsttagare är - ung, det endast två tredjedelar som utnyttjar sin rösträtt. Valdeltagandet bland de arbetslösa har ökat låg 1994 ändå tio 0 men procentenheter under Valdeltagandet för förvärvsarbetande.

En väljares kön har också betydelser för hur hon eller han röstar. Kvinnor och män är ungefär lika politiskt engagerade, men intresserar sig för olika frågor. Kvinnornas politiska intresse är främst riktyper av tat mot frågor rör reproduktion, omsorg och välfärd samt lokalposom litik. Männens politiska intresse är mer orienterat mot ekonomi och internationell politik. Dessa skillnader går igen i de flesta befolkningsoch inom de flesta partier. Skillnaderna brukar förklaras med grupper hänvisning till arbetsdelningen utanför den direkta politiska arenan. en Män sysslar i högre utsträckning med produktion och kvinnor i högre utsträckning med reproduktion. Det finns däremot inga stora skillnader mellan hur kvinnor och män röstar. Valunder-sökningarna visar dock att de två största partierna har övervikt av män bland väljarna, medan en samtliga mindre partier har fler kvinnliga än manliga väljare. Under år har det meningsfulla i att och rösta börjat diskusenare teras på allvar. Tidigare har det inte varit ett socialt acceptabelt beteende att "röstskolka" själva ordet antyder vad det är fråga om; att rösta har inte bara setts som en rättighet utan även som en skyldighet. Denna diskussion kulminerade i samband med det första svenska valet till Europaparlamentet i september 1995. Valdeltagandet blev då så överraskande lågt 41,6 procent. Enligt undersökning från SCB rös- 47 som en

SOU 1996: 162

tade 33 procent av LO-medlemmarna, 51 procent TCO-medlemav marna och 70 procent av SACO-medlemmarna i detta val. Det finns inga belägg för att detta låga valdeltagande är ett tecken på en ny trend som kommer att påverka kommande nationella val. Det går dock inte att bortse från att valet till Europaparlamentet för många väljare kan ha lett till en förändrad på vikten att rösta. syn av Att avstå från att rösta i 1998 års val kan framstå leginu som en mer tim möjlighet. Det sociala tryck från omgivningen tidigare funnits som kan ha börjat minska.

Väljarna blir alltmer lättrörliga

Den svenska väljarkåren hörde tidigare till de mest stabila i västvärlden. Så är det inte längre. Det postindustriella samhället har på flera sätt fört med sig en påtagligt ökad rörlighet bland väljarna:

0 Partibytena mellan valen har ökat. Under halvan 1950senare av talet bytte tio procent av väljarna parti mellan valen. Under första halvan av 1990-talet var siffran 30 procent. 0 Partibytena under valrörelsen har ökat. Under halvan senare av 1950-talet bytte fem procent av väljarna parti under valrörelsen. Under den senaste valrörelsen siffran 14 procent. var 0 Väljarna bestämmer sitt partival allt närmare valdagen. År 1964 bestämde sig 20 procent av väljarna under valrörelsen och tio procent under den sista veckan före valet. Trettio år motsvasenare var rande siffror 50 respektive nästan 30 procent. 0 Röstsplittringen mellan riksdagsvalet och kommunalvalen har ökat. När den gemensamma valdagen infördes 1970 röstsplittringen var sex procent mellan riksdagsval och kommunalval. I det senaste valet hade siffran ökat till 21 procent.

Den ökade rörligheten bland väljare är sannolikt någonting komsom mit för att stanna. Bland väljare under 30 år är det uppemot 40 procent som byter parti mellan valen, 20 procent som byter parti under valrörelsen, två tredjedelar som bestämmer sitt partival under valrörelsen och drygt 25 procent som splittrar sina röster mellan riksdagsval och kommunalval. Rörligheten tycks vara ett generationsfenomen. Den allt större rörligheten bland väljarna har rad orsaker. en Klassröstningen har minskat. Den sociala strukturen betyder mindre för väljarnas röstning, vilket gör det lättare för många väljare att byta parti. Sambandet mellan väljarnas åsikter i politiska sakfrågor och vilket parti de röstar på har ökat markant sedan 1950-talet. Förändringen innebär inte att dåtidens väljare röstade emot sina åsikter. De allt star- 48 kare sambanden mellan åsikter och partival beror på att välsnarare

jarna har blivit allt kunnigare om partiernas ståndpunkter i olika frågor och att allt fler väljare har åsikter i allt fler frågor.

Samtidigt har partiidentifikationen, eller individens känslomässiga bindning till ett parti, minskat. Det är normalt en egenskap som förvärvas tidigt i livet, men som varar länge. Att känna sig som exempelvis socialdemokrat, moderat eller folkpartist kan sägas vara jämförbart med känslan av att vara t.ex. djurgårdare, gaisare eller degerforsare.

I Sverige har andelen väljare som på detta sätt uppger sig vara anhängare av ett politiskt parti minskat från ungefär två tredjedelar i slutet av 1960-talet till mindre än hälften på 1990-talet. Samtidigt har andelen starkt övertygade partianhängare minskat från cirka 40 till knappt 25 procent. Samtliga partier har drabbats av denna minskning, men i olika hög grad. En motsvarande minskning har förekommit i flera, men inte alla, länder i Västeuropa. Sverige är ett av de länder där minskningen av andelen partianhängare varit störst.

Känslan partianhängarskap är betydligt mer utbredd bland äldre

av än bland yngre väljare. Två tredjedelar av väljarna över 60 år och en tredjedel av väljarna under 30 år uppfattade sig som partianhängare vid 1994 års val. En viktig förklaring till förändringen är att nya, mer välutbildade och mindre auktoritetsbundna generationer växer upp.

Väljarnas förtroende för partierna minskar

Samtidigt har väljarnas misstro mot partier och politiker ökat kontinuerligt. I valundersökningarna har andelen väljare som instämmer i påståendet att "de som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker" ökat från 46 procent 1968 till 70 procent år 1994. Ökningen är ännu något större när det gäller påståendet att "partierna är bara intresserade av folks röster men inte av deras åsikter" från 37 procent år 1968 till 68 procent år 1994.

- Samtidigt har andelen väljare som instämmer i påståendet att "det finns åtminstone något parti som alltid försöker tillvarata mina intressen " minskat från 85 procent år 1968 till 64 procent år 1991.

I undersökningar i anslutning till de tre senaste valen har väljarna själva fått bedöma sitt förtroende för politiker genom att svara på frågan: "Allmänt sett, hur stort förtroende har du för svenska politiker" Vid samtliga tre mätningar uppgav majoriteten av väljarna att de hade ganska litet eller mycket litet förtroende för politiker. Trenden går i riktning ökad misstro. År 1988 kände 55 procent väljarna miss-

mot av

År 1991 siffran 61 procent, år 1994 den 63 procent och vid tro. var var valet till Europaparlamentet år 1995 kände 68 procent misstroende.

SOU 1996: 162

Vad är det då som förklarar den ökade misstron mot politiker i Sverige Inom valforskningen har man pekat på tänkbara förklaringar:

sex

0 Processer som utesluter sociala eller demografiska från det

grupper

politiska systemet. 0 Stora ideologiska eller politiska motsättningar mellan styrande och

styrda, t.ex. EU-frågan. 0 Politiska skandaler. 0 Partiers och andra politiska institutioners bristande förmåga att akti-

vera medborgarna i politiken. 0 Statens bristande förmåga att lösa problem och tillfredsställa med-

borgarnas behov. 0 Den alltmer kritiska journalistiken som innebär att det politiska spe-

let ständigt genomskådas".

Om dessa förklaringar är riktiga kan de också ge en antydan om vad som behöver göras för att lösa problemen. Bilden kompliceras dock

av det pågående samhällsskiftet, som ställer en rad normer och värderingar på huvudet.

Nytt liv i föreningslivet

Industrisamhället nådde, som anförts, sin kulmen under 1950- och 1960talen. Men den otyglade optimismen under rekordåren" på 1960-talet började också leda till motreaktioner. Begreppet "överflödssamhälle" förlorade sin positiva värdeladdning och fick i stället en negativ klang, åtminstone i ett globalt perspektiv.

Nya värderingar i föreningslivet

Den svenska mentaliteten och det politiska landskapet började förändras under 1960- och 1970-talen. Nya vänster- och s.k. postmaterialistiska värderingar fick fäste bland unga människor och hos andra

nyare grupper som på allvar började ifrågasätta grunden för den svenska modellen.

De nya rörelserna ville omdefiniera politiken, formulera ett nytt samhällskontrakt och ompröva den sociala och ekonomiska utvecklingen. Demonstrationer och konfrontationer med polisen var vanliga, liksom politiska utbrytningar och allmän förstämning inför det politiska etablissemanget. Begreppet "den otillfredsställda generationen" karakteriserar denna kollektiva känsla av besvikelse på den politiska, sociala och ekonomiska utvecklingen. De rörelser som kanaliserade denna besvikelse i Sverige liknade dem i andra västländer: student-, antikrigs- och alternativrörelserna på 1960-talet och antikärnkraftsrörelsen på 1970- 50 talet.

De nya grupperna ifrågasatte också den traditionella synen på och strukturen för den representativa demokratin. Denna uppfattades som elitorienterad och benägen att utesluta nya grupper och idéer från den politiska dagordningen. Ett annat viktigt inslag var nya organisatoriska mönster vilkas kännetecken var nätverksliknande utan formellt medlemskap och traditionella mötesregler. Ett flertal nya folkrörelser nät-

verk, aktionsgrupper, enfrågerörelser kom till under 1970- och

m.m. - 1980-talen. Trdsandan medförde att andra folkrörelser, som freds- och kvinnorörelsen, också upplevde ett uppsving.

Under 1980- och 1990-talen har de postmaterialistiska värderingarna enligt många undersökningar stärkts och blivit en allt viktigare grund för människors kollektiva handlande. Frågor som rör miljön, feminis-

rasismen och ett uthålligt samhälle har på allvar dykt upp på den men, politiska dagordningen och konkurrerar med mer traditionella frågor. Allt kunniga och allt mer välinformerade medborgare väljer i dag

mer mellan en rad sätt att påverka samhällsutvecklingen. Etablerade partier och folkrörelser är en metod. Nätverk och aktionsgrupper kring enstaka frågor en annan. Samverkan på geografisk nivå för bygdens bästa är en tredje. Att agera som konsument är en fjärde. När man tycker något är angeläget väljer man den metod som man tror är mest effektiv.

En föreningsaktiv befolkning

I SCB:s regelbundna urvalsundersökningar av svenska folkets levnadsförhållanden ingår bland annat området medborgerliga aktiviteter. Dessa undersökningar visar på en mycket föreningsaktiv befolkning. Över hälften de medborgarna säger sig aktiva i minst en

av vuxna vara förening. Av dessa har nästan två miljoner något förtroendeuppdrag. Endast omkring åtta procent av medborgarna befinner sig helt utanför föreningslivet. I nedanstående tabell redovisas hur stor andel av befolkningen som har förtroendeuppdrag och som är aktiva eller passiva medlemmar i olika organisationstyper.

SOU 1996: 162

Tabell Medlemskap och aktiviteter i olika organisationer och sammanslutningar. Personer 16-84 år. 1992 respektive 1992193 . Procent.

Medlemmar Övriga Passiva Summa Aktivitets;

medförtro- aktiva med- med- med- nivå

endeuppdrag lemmar lemmar lemmar

Någon förening	28,7	23,6	39,9 92,2 56,7
Facklig organisation	6,9	2,2	53,5 62,6		14,5
Politiskt parti"	1,8	0,9	8,1 10,8 25,0
Idrottsförening	6,9	12,7	12,8 32,4 60,5
Friluftsförening"	1,0	1,8	6,1	8,9	31,5
Miljöorganisation	0,2	0,4	7,0	7,6	7,9

Kultur-, musik-, dans-

eller teaterförening	2,8	4,1	5,3 12,2 56,6
Annan hobbyförening	1,9	3,5	3,0	8,4	64,3
Motororganisation	0,7	1,5	6,4	8,6	25,6
Förening för boende	3,5 ,	2,4	19,7 25,6		23,0
Föräldraförening	1,5	1,2	4,9	7,5	36,0

Handikapp- eller

patientförening"	0,5	0,6	3,0	4,1 26,8
Invandrarorganisation	0,2	0,3	0,6	1,1 45,5
Kvinnoorganisation	0,5	0,4	0,7	1,6 56,3
Pensionärsorganisation" 1,0		1,8	5,9	8,7 32,2
Aktieägarförening	0,3	0,5	3,4	4,1 19,5

Grupp eller förening

inom svenskakyrkan	0,8	1,1	1,4	3,2 59,4
Frireligiöst samfund	1,5	1,5	0,9	3,8 78,9
Annat religiöst samfund 0,3		0,2	0,5	1,0 50,0
Humanitär hjälporganisation 0,6		1,4	6,5	8,5 23,5
Nykterhetsorganisation	0,3	0,3	1,1	1,7 35,3
Frivillig försvarsorganisation 1,0		1,4	1,6	3,9 61,5
Fredsorganisation	0,1	0,2	1,0	1,3 23,1
Lokal aktionsgrupp"	0,5	0,3	0,5	1,3 61
Grupp för internationellfråga 0,3		0,3	2,0	2,6	23,1
Ordenssällskap	1,2	1,0	0,9	3,1	71,0
Konsumentkooperativ"	0,2	0,9	30,0 31,1		3,5

Annat kooperativ,

annan samfällighet 1,2 0,8 5,3 7,3 27,4

Annan förening 3,2 2,5 7,0 12,7 44,9

Aktivitetsnivåz andelen aktiva i förhållande till medlemsantaleti enviss förening. 52 Källa: Statistiska centralbyrån. Politiska resurseroch aktiviteter 1978-1994.

SOU 1996: 162

Antalet medlemskap i de olika föreningarna uppgår sammanlagt till drygt 19,3 miljoner. Det betyder att vuxna individer i genomsnitt är medlemmar i närmare 2,9 föreningar. Bland medlemskapen dominerar fyra stora organisationstyper; fackliga organisationer, idrottsföreningar, konsumentkooperation och boendeföreningar som tillsammans står för över hälften av samtliga medlemskap.

Bland medlemskapen finns totalt 5,9 miljoner aktivitetskap och närmare 2,8 miljoner förtroendeuppdrag. Många personer är aktiva i flera föreningar och antalet förtroendeuppdrag har uppskattas till 1,4 per person som har förtroendeuppdrag.

Omfattningen föreningsmedlemskap varierar mellan olika befolk-

av ningsgrupper beroende på kön och ålder, familjesituation, socioekonomisk utbildningsnivå, nationalitet och i vilken landsdel man bor.

grupp, Könsskillnaderna är relativt små. Däremot är det fler män än kvinnor

är aktiva och har förtroendeuppdrag. Om man även väger in familsom jesituationen visar det sig att det är särskilt bland samboende män som föreningsaktiviteten är hög och antalet förtroendeuppdrag många.

Över huvud taget är dock samboende mer föreningsaktiva än ensamstående. Enda undantaget är ungdomar och yngre barnlösa. Medlemskap och aktivitet är generellt sett vanligare bland tjänstemän än bland arbetare och bland högutbildade än bland lågutbildade.

Skillnaderna mellan olika regioner är små; möjligen är andelen föreningsaktiva något lägre i Stockholmsområdet. Också bland invandrare är föreningsaktiviteten lägre; de naturaliserade invandrarna deltar 42

av procent aktivt i föreningsarbete och bland de utländska medborgarna är 35 procent aktiva.

SOU 1996: 162

Tabell 2: Medlemskap och aktivitet inom det svenska föreningslivet. 1992. Procent.

Medlem Genomsnitt- Aktiv Förtroendei någon- ligt antal i någon uppdrag i förening medlemskap förening någonförening

Samtliga	92,2	2,9	51,0	28,7
16-24år	86,6	1,9	57,6	22,4
25-34är	95,4	2,8	51,7	26,5
35-44år	96,2	3,5	56,8	37,9
45-54år	96,9	3,5	55,5	37,3
55-64är	94,1	3,2	48,2	30,5
65-74år	88,7	2,8	41,3	23,2
75-84år	77,9	2,0	32,4	10,5
Samtliga män	93,4	3,0	56,1	34,1
Samtliga kvinnor	91,0	2,8	46,0	23,3
Stockholm	90,2	2,9	45,4	24,2
Göteborg och Malmö	91,5	2,8	49,7	27,6
Större städer	92,6	2,9	53,4	28,8
Södra mellanbygden	92,8	2,9	52,8	32,1
Norra tätbygden	93,8	3,1	51,8	31,4
Norra glesbygden	94,2	2,9	50,5	30,2
facklärda arbetare	91,1	2,4	40,2	19,3
Facklärda arbetare	93,5	2,6	42,6	23,8
Lägre tjänstemän	93,6	3,0	52,6	32,1
Tjänstemän på mellannivä	96,4	3,7	61,5	39,9
Högre tjänstemän	96,4	4,3	67,2	45,3
Jordbrukare	88,4	2,6	48,8	23,9
Ensamföretagare	91	2,6	40,2	24,5
Företagare med anställd	90,5	2,9	58,4	35,7
Studerande	83,8	2,0	58,9	21,4
Förgymnasial utbildning	85,4	2,2	41,5	19,4
Gymnasial utbildning	94,8	2,9	50,9	28,8
Eftergymnasial utbildning	96,3	3,9	63,7	40,6
Infödda svenskar	92,9	3,0	52,4	29,9
Naturaliserade invandrare	89,6	2,4	41,8	22,0
Utländska medborgare	83,4	1,9	35,1	16,8

Källa: Statistiska centralbyrån. Politiska resurseroch aktiviteter 1978-1994.

SOU 1996: 162

Antalet förtroendevalda i Sverige har beräknats till omkring två miljo-

och antalet förtroendeuppdrag uppgår till närmare 2,8 miljoner. De ner, förtroendevalda arbetar i genomsnitt nästan sju timmar per månad med oavlönat arbete. Den i särklass största volymen av oavlönat arbete bedrivs inom idrottsföreningarna. De närmare 470 000 förtroendevalda arbetar i genomsitt mer än 13 timmar per månad. Andra föreningar som har relativt höga insatser oavlönat arbete förtroendevalda är fri-

av av luftsföreningar och frireligiösa samfund.

SCB:s undersökning visar också att nästan hälften av befolkningen har talat inför ett möte. Två tredjedelar av dessa har hållit ett eller flera anföranden, övriga har gjort diskussionsinlägg. Omkring 45 procent av befolkningen hade också tagit kontakt med någon ansvarig för att påverka ett beslut. I de flesta fallen togs denna kontakt med en facklig företrädare. uttalat sig på föreningsmöten och tagit kontakter

De som för att påverka beslut tillhör ofta samma befolkningsgrupper som har en hög föreningsaktivitet.

Stort intresse för att engagera sig

Statistiska Centralbyrån har även undersökt hur stort intresset är för att aktivera sig i föreningslivet. Totalt är 11 procent av befolkningen intresserade att börja aktivera sig i föreningslivet eller av att bli ännu mer

av aktiva. Denna andel utgör omkring 730 000 personer, vilket motsvarar ungefär 20 procent det antal som är aktiva i dag. Här borde alltså fin-

rejäl potential för det svenska föreningslivet. nas en

De uttrycker störst intresse av att börja arbeta inom för-

grupper som eningslivet är i första hand ungdomar och invandrare. Detta kan vara goda tecken på framtida återväxt inom föreningslivet och ett viktigt

en bidrag till integrationen i ett samhälle med etnisk mångfald. SCB:s undersökning ger inte svar på frågan om varför de inte aktiverar sig trots att de säger sig intresserade av att göra det. En tänkbar för-

vara klaring kan vara att det etablerade föreningslivet traditionella organisationsstruktur och arbetsformer inte attraherar ungdomar och invandrare.

vill börja arbeta inom föreningslivet siktar i första hand på

De som idrottsrörelsen. Men intresset är också stort för milj öorganisationer och kultur-, musik-, dans- och teaterföreningar samt för humanitära hjälporganisationer.

form för samarbete mellan kommunerna och föreningslivet har

En ny utvecklats i det så kallade Agenda 21-arbetet, en form av globalt miljösamarbete med tyngdpunkt på det lokala planet och hos de enskilda medborgarna. Det är framför allt ungdomar som lokalt engagerat sig och tagit initiativ till rad åtgärder för att värna miljön, återvinna

och minska energiförbrukningen. Ungdomsnätverket q2000 har sopor fungerat som en nationell pådrivare för verksamheten. 55

SOU 1996: 162

Föreningslivet förändrar sig

Våren 1996 genomförde Demokratiutvecklingskommittén hearing

en med sammanlagt 53 svenska organisationer. De frågor diskuterades

som var hur organisationerna arbetar med att förändra sitt arbetssätt, vilka hinder de upplever och vilka deras visioner är ett samhälle med

om goda förutsättningar för delaktighet. I hearingen deltog gruppvis traditionella folkrörelser, organisationer som arbetar med samhällsfrågor, de politiska partierna liksom kvinno- och ungdomsförbunden, alternativorganisationer och informella nätverk, organisationer arbetar med

som sociala frågor samt ungdomsorganisationer.

Många av de deltagande föreningarna och organisationerna bekräftade att medlemsantalet sviktar. Framför allt har de traditionella folkrörelserna och då särskilt de idéburna organisationerna svårigheter att rekrytera ungdomar. Det traditionella föreningslivet med sammanträden, möten, formaliserat beslutsfattande och ett ansvarstagande för hela verksamheten uppfattas av många betungande. Det finns visserli-

som gen många unga som vill hålla på med de aktiviteter erbjuds inom

som en förening men det har blivit allt svårare att få dem att vilja ta ett helhetsansvar för föreningen genom att aktiva i styrelser och kommit-

vara téer. Många av de traditionella organisationerna arbetar därför med olika utvecklingsprojekt och modeller för att förändra verksamhetsformerna.

En annan bild av föreningslivet är att många nätverk och

nya grupper, sammanslutningar skapas. Deras struktur är inte så fast och de arbetar inte enligt de traditionella formerna. Detta gör att de har svårt att få ekonomiskt stöd för sin verksamhet och att de har svårare än det traditionella föreningslivet att få tillgång till offentligt stöd i form subven-

av tionerade lokaler, utrustning, bidrag Dessa har ofta ett

m.m. grupper mycket stort och brett engagemang och många ungdomar dras till denna lösligare typ av samverkan. Ofta arbetar dessa med enstaka frå-

grupper gor. Ibland sprider sig detta engagemang till vidare områden, ibland inte.

Ett problem som många föreningar tar upp är att tillgången till ändamålsenliga lokaler är dålig. Ett annat problem pekar på är hur de

man offentliga bidragssystemen fungerar. För det första är antalet instanser som administrerar och beslutar om bidrag stort och därmed är möjligheterna svåra att överblicka; alltför mycket tid går att hitta rätt i jakten på bidrag. För det andra är bidragsreglerna utformade så att de tvingar föreningarna att ha en bestämd organisationsstruktur för att komma i åtnjutande bidragen.

SOU 1996: 162

Föreningslivet samverkar med kommunerna

Kommunerna har under senare år i allt större utsträckning överlâtit verksamhet till föreningslivet särskilt inom fritidsområdet och barnom-

Syftet har varit medborgarna; att medborgare sorgen. att engagera gemensamt skall kunna ta ansvar och att spara pengar. De flesta skjutbanor, golfbanor, tennishallar, fotbollsplaner och slalombackar drevs 1990 av föreningar. Av 1500 enskilda dag- och fritidshem drevs 1993 omkring två tredjedelar i form av föräldrakooperativ.

Föreningsentreprenad är ett regelrätt uppdragsförhållande där föreningen enligt avtal utför ett arbete åt kommunen. Oftast finns betydande inslag frivilligt oavlönat arbete som utförs av föreningens med-

av lemmar. Uppdraget går dock inte i första hand ut på att tillgodose föreningsmedlemmarnas behov av den verksamhet som bedrivs. En

egna förening driver simhall på entreprenad förutsätts även ge service

som en till andra föreningar, skolor, daghem och allmänheten.

Föreningsdrift definieras som enskild verksamhet som drivs av en ideell eller ekonomisk förenings medlemmar i huvudsak för egen räkning oftast med stöd kommunala bidrag eller subventioner. Vid förenings-

av drift är det viktigaste kommunala stödet subventionerad hyra eller nolltaxa vid lokalupplåtelse. Andra stödformer är aktivitetsbidrag, förmånliga lån och borgensutfästelser.

En ny folkrörelse växer fram på landsbygden

En rörelse vuxit snabbt under det senaste decenniet är den så kal-

som lade bygderörelsen. Den består av en mängd lokala grupper på landsbygden. Dessa mycket olika ut beroende på tillkomst, syfte

grupper ser och lokala förutsättningar. Det finns ingen regional eller central organisation, viss samverkan förekommer inom Folkrörelserådet Hela

men Sverige ska leva. Det finns i dag omkring 3500 lokala utvecklingsgrupper.

Grogrunden för denna rörelse står främst att finna i den kommunala utvecklingen. Kommunsammanläggningarna ledde till att nya maktcentrum uppstod i centralorterna och att besluten kom att fattas allt längre bort från de bodde utanför tätorterna. Samtidigt minskade lands-

som bygdsbefolkningen drastiskt. År 1990 bodde 16 procent befolkning-

på landsbygden. Därigenom minskade underlaget för kommersiell en service. När sedan kommunerna, trängda av ekonomiska nödvändigheter, tvingades till nedskärningar service och tjänster riskerade lands-

av bygden att drabbas särskilt hårt.

Drivkraften för engagemanget är viljan att vända utvecklingen och att tillsammans, på mycket lokal nivå, arbeta för "bygdens bästa. I det

en lokala arbetet anses bygdens bästa" stå över de partipolitiska intresse-

Partipolitiken har därför hållits undan inom bygderörelsen. I mitten 57 na.

SOU 1996: 162

av 1980-talet inrättades den statliga Glesbygdsdelegationen och samtidigt startade på Europarådets initiativ landsbygdskampanj. en Därigenom fick rörelsen extra fart och antalet lokala utvecklingsgrupper började öka snabbt. Gruppernas arbete utgår oftast från eller ett viktiga lokala fråen par gor. De vanligaste syftena är att skapa trivsel och att främja den lokala kulturen. Det som grupperna åstadkommit är t.ex. återkommande kulturaktiviteter, att byn fått samlingslokal, väg eller förbättrad en en service i någon form. De lokala utvecklingsgruppernas arbete handlade till början mycken et om att ställa krav på kommunerna. Med tiden har det och mer mer gått över till samarbete med kommunen eller till att ta saken i hänegna der. Arbetet har bland annat lett till att arbetstillfällen skapats, att nya nya bostäder byggts och att servicefunktioner bevarats eller startats. Förhållandet mellan de lokala utvecklingsgrupperna och kommunerna rymmer både möjligheter och problem. I de lokala utvecklingsgrupperna upplever man kommunerna ömsom bromsklossar och som ömsom som stöttepelare för den lokala utvecklingen. Ett 70-tal kommuner har ingått i projektet Byapolitik handlar att hitta som om nya former för dialoger och nya organisatoriska grepp samt att få till stånd ett lokalt arbete med den fysiska planeringen. Hindren mot ett förnyat arbetssätt uppfattas inte främst ligga i lagar och regler, utan i mer förhållningssätt och gammal organisation. Det handlar till stor del om att utveckla de kommunanställdas förmåga att vara lyhörda och tillhandahålla medborgarna relevant information och kvalificerade beslutsunderlag, samt att backa upp särskilt de problemlösansvaga gruppernas de. Enligt uppgifter från kulturgeografen Ulla Herlitz, studerat bygsom derörelsen, består varje utvecklingsgrupp i genomsnitt 20 aktiva av personer. Eftersom det totalt finns cirka 3500 utvecklingsgrupper har hon beräknat antalet aktiva till närmare 70 000 i hela landet. I personer genomsnitt lägger varje är aktiv uppskattningsvis 65 person som ner timmars arbete per år. Könsfördelningen är ganska jämn, andelen men ungdomar är liten. Många gånger drivs verksamheten framåt eller av en ett par eldsjälar. De lokala utvecklingsgrupperna är ofta organiserade som ideella eller ekonomiska föreningar bedriver verksamheten i men obyråkratiska former.

Kooperation växer i nya former

En annan form av medborgerliga initiativ med syfte att skapa delaktighet och även påverka samhällsutvecklingen är kooperationen. En kooperativ förening är en fristående sammanslutning friav personer som villigt samverkar för att tillgodose sina ekonomiska, gemensamma 58 sociala och kulturella behov och önskemål ett samägt och demogenom

SOU 1996: 162

kratiskt styrt företag. De kooperativa föreningarna är i Sverige i regel organiserade som ekonomiska föreningar.

Olika former av kooperativa verksamheter fanns redan i jordbrukssamhället. Med industrisamhället växte en lång rad nya kooperativa verksamheter fram. En del av dessa verksamheter drivs i dag av stora organisationer och företag, medan andra har kommunaliserats.

Med det postindustriella samhället har det som brukar kallas nykooperation vuxit fram. Denna har tagit sig en rad olika former och uttryck. Det finns brukarkooperation i form av konsumentbaserade företag, personalkooperation i form av arbetskooperativ och även producentkooperativa företag.

År 1990 hade nykooperationen ungefär följande omfattning: 800 föräldrakooperativa daghem, 60 skolkooperativ och 40 vård- och omsorgskooperativ. Samtidigt fanns personalägda företag med sammanlagt omkring 25 000 anställda. Inom den klassiska bostadskooperationen fanns dessutom ett 50-tal kooperativa daghem. Under femårsperioden 1990-95 startades årligen omkring 300 ekonomiska föreningar av annan typ än bostadsrättsföreningar. Det är en historiskt sett hög siffra.

I dag utvecklas nykooperationen både inom nya och inom mer traditionella områden. Som potential för framtida nykooperation brukar nämnas inköpsföreningar för konsumenter, hälso- och sjukvård och äldreomsorg, skola och utbildning, kommunikation, sysselsättning och välfärdstjänster.

Storstadskommittén redovisar i betänkandet Kooperativa möjligheter i storstadsområden SOU 1996:54 en sammanställning av exempel på kooperativa verksamheter i storstäderna och erfarenheter från dessa. De kooperativ som undersökts är på olika sätt knutna till bostadsområdet eller boendet. Sammanställningen har gjorts av Kooperativa institutet.

Bland de erfarenheter som redovisas i betänkandet framgår att det är viktigt att berörda bostadsföretag eller bostadsrättsföreningen stödjer de kooperativa verksamheterna i sitt område och att det finns ändamålsenliga lokaler att bedriva verksamheten Samarbetet mellan förvaltare och kooperativ leder till minskad omflyttning, större social kontroll, minskad skadegörelse, större engagemang och bättre ekonomi. De frivilliga insatserna i det kooperativa arbetet skapar "bygemenskap", motverkar isolering och stärker självkänslan hos de som deltar. En övergripande slutsats är att det är viktigt att sprida kunskaper om den kooperativa företagsformen för att kooperation skall bli en möjlig lösning för fler.

SOU 1996: 162

Medborgarna är politiskt intresserade och engagerade

Vid sidan av att rösta i de allmänna valen, och att vara medlem och aktiv i politiska partier och övrigt föreningsliv, finns flera andra former

av medborgerlig aktivitet som syftar till att påverka samhälls-utvecklingen. Statistiska Centralbyrån har undersökt aktiviteter som att ta personliga kontakter med politiker och tjänstemän, skriva insändare och artiklar i tidningar, underteckna upprop, demonstrera och genom politiska diskussioner söka övertyga andra om sina åsikter.

Drygt hälften av den vuxna befolkningen har någon gång

0 försökt göra någonting åt en upplevd brist eller felaktighet i sin egen

kommun genom att ta direktkontakt med någon kommunal tjänsteman eller förtroendeman och/eller

0 tagit kontakt med någon person i ansvarig ställning i någon förening

för att försöka påverka ett beslut i en fråga.

Det är vanligare för män än för kvinnor att ta sådana kontakter. De skillnader som kan relateras till utbildningsnivå och socioekonomisk grupp är betydande. Infödda svenskar har också tagit sådana kontakter oftare än naturaliserade svenskar och, framför allt, oftare än utländska medborgare.

Drygt var tionde vuxen person har skrivit minst en insändare eller artikel i en tidning eller tidskrift. Nio procent har skrivit om lokala brister och felaktigheter inom kommunen, fyra-fem procent har skrivit om mera allmänna politiska frågor. Två-tre procent har således skrivit om båda delarna. Mellan en och två procent av befolkningen har skrivit många gånger.

Närmare 38 procent av den vuxna befolkningen har någon gång undertecknat något upprop som behandlat lokala frågor. Omkring 21 procent har någon gång undertecknat ett upprop som gällde mer allmänna frågor. Totalt är det 43 procent av befolkningen som säger sig ha undertecknat något upprop över huvud taget.

När det gäller agerande i politiska diskussioner så har de som svarat på SCB:s undersökning fått ange vilket av följande fyra alternativ som stämmer in bäst på dem själva om de är med i ett sällskap där samtalet kommer in på politiska frågor.

Diagram 4: Hur brukar du själv göra om du är med i ett sällskap, där samtalet kommer in på politiska frågor

Det händer ibland, men inte så ofta, att jag säger själv tycker Jag brukar för det mesta vad jag 31% vara med i diskussionen och säga min åsikt 44%

Jag brukar nog lyssna men lägger mig aldrig i diskussionen Jag brukar inte bry 18% mig om att lyssna 7%

Källa: Statistiska centralbyrån. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994.

De aktivaste åldrarna när det gäller att delta i politiska diskussioner är de i intervallet 25-44 år. Även de yngsta, 16-24 år, brukar visa relativt stort intresse att delta i politiska diskussioner. Det är pensionärerna som är minst intresserade att vara med i politiska diskussioner. Bland de av yngsta märks ingen skillnad mellan könen. Men äldre grupper man jämför, desto ökar den relativa skillnaden. Äldre intresmer män är mer serade av politik än äldre kvinnor. De socioekonomiska skillnaderna är stora också här. Bland de högre tjänstemännen brukar 63 procent delta i politiska diskussioner. Bland facklärda arbetare är motsvarande siffra 31 procent. Skillnaderna är också stora mellan olika regioner. Det är framför allt i storstadsområdena som man är mest diskussionslysten. En studie utvecklingen över tiden visar att intresset för att vara av med i politiska diskussioner och säga sin åsikt har ökat markant, särskilt bland kvinnor. Ungefär 22 procent den befolkningen har minst en gång delav vuxna demonstration. Bland pensionärerna är det fler män än kvintagit i en demonstrerat. Bland de yngre och medelålders är det tvärtom. nor som Sammantaget för hela befolkningen finns inga skillnader mellan könen. Andelen har demonstrerat är något större i storstadsregionerna än som i övriga delar landet. Det finns stora skillnader relaterade till utbildav ningsnivå och socioekonomisk ställning. 61

SOU 1996: 162

Ett annat sätt att nalkas frågorna är att studera den politiska passiviteten. Det blir ett slags omvänt mått mot de positiva mått redovisats

som ovan. Uppgifterna avser den vuxna befolkningen, 16-84 år. Undersökningen visar att tre miljoner aldrig själva deltagit i någon slags politisk aktivitet. Däremot är det ytterst få medborgare som varken tagit kontakt med någon beslutsfattare, skrivit insändare, undertecknat demon-

upprop, strerat, lyssnat när folk diskuterar politik eller röstat.

Medborgarna får värderingar

nya Normer och värderingar i samhället ändras hela tiden. De påverkas

av och de påverkar den ekonomiska och sociala utvecklingen. En del värderingar ändras snabbt, andra mycket långsamt. Under perioder då samhället byter karaktär blir förändringarna större. Industrisamhället har andra värderingar än vad jordbrukssamhället hade. Det postindustriella

samhällets värderingar är andra än industrisamhällets Industrisamhällets värderingar brukar kallas materialistiska och det postindustriella samhällets värderingar postmaterialistiska.

Religionssociologen Thorleif Pettersson pekar i boken Bakom dubbla lås på några typiska materialistiska och postmaterialistiska värderingar. Sammanställningen bygger på europeiska studier gjorda av samhällsvetaren Ronald Inglehart.

Typiska materialistiska värderingar:

0 Att bekämpa inflationen. 0 Att prioritera ekonomisk tillväxt. 0 Att prioritera stabil ekonomi. 0 Att värna om lag och ordning. 0 Att bekämpa brottslighet. 0 Att ha en stark försvarsmakt.

Typiska postmaterialistiska värderingar:

0 Vackra städer och skön natur. 0 Mänskliga tankar och idéer viktigare än pengar. 0 Att värna yttrandefrihet. 0 Ett mer personligt och mänskligt samhälle. 0 Att människorna får mer att säga till om i arbetsliv och bostadsområ-

den. 0 Att människorna får mera att säga till om i den politiska

processen. 0 Sekulariserad livsåskådning.

SOU 1996: 162

På det politiska området har den vänster-högerskala som etablerades när industrisamhället uppstod fått konkurrens. I dag är det svårt att placera ett politiskt parti eller en enskild medborgare på en sådan skala utan att samtidigt ta hänsyn också till andra dimensioner. Varken partiets eller den enskildes åsiktspaket låter sin inordnas på en så förenklad skala.

Redan på 1970-talet ifrågasatte Statsvetenskapliga forskare om inte vänster-högerskalan var på väg att kompletteras med ytterligare en dimension; centrum-periferi. I dag kan det politiska fältet beskrivas som en mångdimensionell arena; vänster-höger och centrum-periferi har fått sällskap av nationellt-internationellt, manligt-kvinnligt, formellt-informellt, samverkan-konfrontation, gemensamt-individuellt, solidaritetegoism, hierarki-nätverk, påverka-byta, specialisering-generalisering, särintresse-allmänintresse och en rad andra dimensioner.

Varje individ placerar sig på ett för honom eller henne unikt sätt på denna arena. Mycket talar för att allt fler får allt svårare att hitta ett parti vars åsikter man delar merparten av. Man föredrar sitt eget personliga åsiktspaket före partiernas standardpaket.

De attitydundersökningar som genomförts är i en brytningstid naturligt nog inte entydiga. Skiftande resultat framkommer till exempel i rapporten till Barn- och ungdomsdelegationen och Generationsutredningen, Ungdomars välfärd och värderingar SOU 1994:73, och i de studier som redovisats av Institutet för framtidsstudier. Flera undersökningar visar också att den uppväxande generationen på flera områden har andra värderingar än den äldre. Därmed kommer känslan för vad som är viktiga livs- och samhällsvärden att förändras. Följande fyra områden har pekats ut som sådana där yngre generellt sett har andra värderingar än äldre:

0 Större öppenhet för omvärlden. 0 Större tolerans mot det som inte är normalt". 0 Större politiskt intresse. 0 Mindre acceptans av hierarkier.

Ett sätt att försöka fånga in vilka värderingar som kommer att känneteckna morgondagens samhälle är att ta reda på vilka värderingar ungdomarna har i dag. Varje individs värderingar grundläggs i regel tidigt i livet. Institutet för Framtidsstudier har under flera år undersökt värderingarna hos ungdomar som är födda under 1970-talets första hälft och som gått i gymnasiets sista årskurs.

Också dessa undersökningar visar på en större öppenhet för omvärlden, större tolerans och stöd för liberalisering, samt betoning av självbestämmande, individuell frihet och sekularisering. Normativa begrepp som frihet, jämlikhet, broderskap och produktivitet har fått konkurrens av nya: Jämställdhet mellan könen i stället för jämlikhet. Integritet som 63

SOU 1996: 162

innebär att få vara sig själv, bemöta andra och själv bemötas med respekt. Icke-hierarkisk uppbyggnad som ger möjlighet till självorganisation, att bilda och upplösa grupper, Chefskap som vinns för tillfället och ledarskap i stället för Chefskap. Kreativitet i stället för produktivitet. Ett uthålligt samhälle inte bara ur ett ekologiskt perspektiv utan också ekonomiskt, politiskt och socialt.

Intresset för politik visar sig vara stort både hos unga män och hos unga kvinnor. Men det är få som tycker att politikens vänster-högerskala fångar upp de viktigaste gemensamma problemen.

Den politiska debatten domineras fortfarande av frågor om materiell levnadsstandard, tillväxt och fördelning, sysselsättning och andra frågor som rör arbetets och ekonomins organisering. Dessa frågor kommer att vara viktiga också i framtiden, men allt talar för att de kommer att få ökad konkurrens av andra frågor. Bland de frågor som ungdomar prioriterar högst är sådana som har att göra med den egna hälsan och de gamlas och familjens välfärd. Det är framför allt kvinnor som prioriterar jämställdhet och jämlikhet framför löner som incitament till högre produktivitet.

Bättre omvårdnad av naturen, en levande landsbygd och vackrare bostadsmiljöer är andra frågor som ungdomarna prioriterar högt. En annan högprioriterad fråga är utbildning.

Flera värderingar hos ungdomarna är förenliga med den äldre generationens värderingar. Prioritering av hälsa, familj och sociala relationer innebär ingen uppenbar brytning med äldre värderingar. Men i synen på folkrörelsernas roll i organisationen av privatliv och arbetsmarknad finns en betydande värderingsklyfta. Ungdomarna känner ingen starkare lojalitet med de organisationer och institutioner som byggt upp välfärden och tryggheten och som i dag styr och administrerar stora delar av svensk arbetsmarknads- och kulturpolitik.

Bland ungdomarna finns en viktig könsskillnad. Det är framför allt unga män som står fast vid industrisamhällets värderingar. De unga kvinnorna är mer benägna att ta till sig postmaterialistiska värderingar.

Informationsutbudet växer och massmedierna blir en maktfaktor

I det postindustriella samhället finns ett mycket stort informationsutbud. De viktigaste kanalerna för information och diskussion är massmedierna. Trots att många dagstidningar har lagts ned har dagspressen behållit en hög upplaga. Dagstidningsläsandet är också högt i en internationell jämförelse.

Ungefär sju svenskar av tio läser morgontidningen en genomsnittlig dag. Det är lika vanligt för kvinnor som för män att läsa morgontidningen. Däremot finns skillnader när det gäller ålder och utbildning. De som är äldre och de som är högutbildade läser oftare morgontidningar- 64 na än de som är yngre respektive de som har en lägre utbildning.

SOU 1996: 162

Tidningsläsandet har minskat något sedan 1980-talets början, särskilt bland människor och bland män. Överlag är dock läsandet ganska yngre stabilt. Radion har genomgått en stor förändring. På 1970-talet byggdes lokalradion ut. På 1980-talet startades närradion på en rad orter. På 1990kommersiella radiostationer nått i Åtta talet har ett stort antal ut etern. tio svenskar lyssnar på radio genomsnittlig dag. Män lyssnar lite av en än kvinnor och högutbildade lite mindre än andra. Andelen radiomer lyssnare har ökat successivt under de senaste 15 åren. TV har tillkomsten kommersiell kanal och satellit-TV genom av en genomgått stor förändring. Att utbudet är stort innebär dock inte att en TV-tittandet helhet har ökat. Det är tre kanaler som totalt dominesom svenskt TV-tittande. En genomsnittlig dag tittar fyra av tio svenskar rar på Kanal lika många på TV2 och fem av tio på TV4. Public servicekanalerna har störst räckvidd bland äldre tittare. De kommersiella kanalerna är mest attraktiva för och för de som inte är högutbilyngre dade. Den svenska dagspressen har alltid haft en partipolitisk koppling. I drag har dagspressen i dag till två tredjedelar borgerlig signatur grova och till knapp fjärdedel socialdemokratisk signatur medan återstoen den betecknas opolitisk. Den traditionella partianknytningen har som minskat i betydelse. Nyhetsrapportering är inte partipolitiskt vinklad utan strävar efter objektivitet. Ofta intar också ledarsidorna egna ståndpunkter, låt på grundval ideologisk samsyn med ett parti. vara av Opinionsmaterialet har breddats med debattsidor och kolumnister. Dagstidningarna vänder sig i dag till en läsekrets som röstar på flera olika partier, läsare vill ta del oberoende information för att som av bilda sig en egen uppfattning. Vid sidan dagspressen finns ett mycket stort utbud av medlemstidav ningar och facktidningar för speciella intressen. Flera av dessa tidningar behandlar olika aspekter på samhällsfrågor. Massmediernas betydelse för demokratin är omdiskuterad. Den alltkritiska och självständiga journalistiken har givit medierna en tyngmer roll i den politiska debatten. Lokalradion har bidragit till större re intresse för de lokalpolitiska frågorna. Närradion drivs av föreningar och har säkerligen haft betydelse för ungdomar, men antalet lyssnare är relativt litet. De kommersiella radio- och TV-kanalerna som startades i början 1990-talet har i första hand en underhållningsprofil och har av därmed inte haft någon betydelse för den demokratiska utvecklingen. Diskussionen har främst handlat om redaktioners och enskilda journalisters makt att sätta den politiska dagordningen och att avsätta ledaopinionstryck. De stora tidningarnas och TV:s urval av nyhere genom ter och debattinlägg påverkar i stor utsträckning vilka politiska debatter kommer att föras. När kvällspressen gör egna snabbenkäter i aktusom ella frågeställningar kommer politikerna efter. När journalisterna 65

3 16-1417

SOU 1996: 162

beskriver politiska debatter och strider med idrottsmetaforer förstärks bilden av politiken för eliternas kamp där medborgarna

som en arena bänkat sig på åskådarläktarna. Mediernas avslöjanden olika ledares

av brister, misstag eller mygel har framtvingat avgångar oavsett hur välgrundade påståendena har varit.

Samtidigt hävdas ibland i debatten att särskilt TV har negativ roll

en för demokratin. Bevakningen politiska händelser uppfattas då

av som fragmentarisk och ytlig samtidigt TV-mediet i sig minska det

som anses sociala kapitalet, eftersom det får medborgarna att sitta hemma i stället för att umgås i olika former föreningsliv och andra sociala

av gemenskaper.

Alltmer av den samhällsinformation som finns görs tillgänglig via

nu Internet eller andra datanätverk. Den 1 juli 1996 blev det möjligt att utan kostnad söka information i riksdagens databas Rixlex. Denna databas innehåller alla gällande lagar och författningar, statliga utredningsdirektiv, propositioner, utskottsbetänkanden, protokoll från kammarens debatter, uppgifter hur ledamöterna röstat samt också hel del

om en EU-information.

Att ta del av digitalt lagrad information kräver ett helt nytt förhållningssätt hos medborgarna. Man får ingenting framdukat utan måste själv ta reda på vad finns i "skafferiet". Betydelsen kunskaper

som av om hur man tolkar, värderar och information ökar. Allt tyder på

sovrar att datorer blir allt viktigare när det gäller att hämta information, diskutera och bilda opinion, samtidigt som traditionella medier kommer att leva vidare. Att arbeta med datorer kräver hel del kunskaper samt

en personliga investeringar i hårdvara och mjukvara. I dag är dessa tillgångar mycket ojämnt spridda bland befolkningen.

Ett samhälle med etnisk mångfald

Sverige har i dag drygt 8,8 miljoner invånare. Av dessa har 1,6 miljoner utländsk bakgrund. Drygt 1,1 miljon är födda utomlands eller i Sverige

av utrikesfödda föräldrar. Knappt halv miljon är födda i Sverige med

en en svenskfödd förälder.

I början av 1970-talet upphörde nästan den tidigare arbetskraftsinvandringen. I stället inleddes en period av flyktinginvandring och därpå följande familjeåterförening. Invandringen skedde under 1970-talet främst från Latinamerika, under 1980-talet främst från Mellanöstern och under 1990talet främst från det forna Jugoslavien.

Invandringen har därmed ändrat karaktär från arbetskraftsinvandring till flyktinginvandring. Samtidigt har en förändring ägt rum som inneburit att många invandrare fått det svårare att bli delaktiga i det svenska samhället. Invandrare och flyktingar har fått allt större svårigheter att få fotfäste i arbetslivet, samtidigt som just integrationen i arbetslivet enhälligt bedöms 66 vara nyckelfaktorn för all annan vidare delaktighet i det svenska samhället.

SOU 1996: 162

År 1995 stod 79 procent den svenska befolkningen till arbetsmarkav nadens förfogande. Motsvarande siffra för utländska medborgare var 58 procent. Bakom denna genomsnittssiffra döljer sig stora nationella skillnader i hur de olika grupperna har lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Att ingår i arbetskraften behöver dock inte betyda att man har man sin försörjning tryggad arbete och inkomst. Av dem som står till av egen arbetsmarknadens förfogande går många utan arbete. År 1995 var den genomsnittliga öppna arbetslösheten 7,2 procent bland svenska medborgare. För de utländska medborgarna låg den genomsnittliga arbetslösheten på 22,8 procent år 1995. Precis i Nordamerika och Västeuropa har invandringen gjort som Sverige till ett samhälle med etnisk mångfald. Detta får naturligtvis konsekvenser för medborgarinflytande, delaktighet och demokrati i Sverige. När samtidigt industrisamhället förändras till ett postindustriellt samhälle blir frågorna än mer komplicerade. Med utgångspunkten att medborgarinflytandet, delaktigheten och demokratin skall vara för alla som bor i Sverige blir invandrares politiska integration en viktig del av samhällsutvecklingen. Med begreppet integration vi deltagande i olika sociala samspel. En individ eller menar människor är integrerade i samhället i samma utsträckning en grupp de deltar i sociala samspel med andra människor i samhället. Med som politisk integration avser deltagande i de sociala samspel, som bygger upp det politiska systemet.

Invandrare röstar i allt mindre utsträckning

Den gamla principen om att utländska medborgare inte skall ha rätt att bedriva politisk verksamhet i landet är sedan länge förlegad. Det anses inte bara legitimt utan också angeläget att invandrare har rätt numera till politiskt inflytande i det samhälle där de bor, även om de inte är medborgare. Den stora förändringen skedde år 1975 då utländska medborgare varit mantalsskrivna i Sverige i tre år fick rösträtt i komsom munalvalen. Alla partier var överens om detta. Ett senare förslag att ge utländska medborgare rösträtt också i riksdagsvalen samlade inte tillräckligt brett parlamentariskt stöd. De utländska medborgarna har dock inte utnyttjat sin rösträtt i lika stor utsträckning som svenska medborgare. År 1976 röstade 60 procent de invandrare hade rösträtt. Därefter har andelen minskat vid av som varje val och år 1994 hade den sjunkit till 40 procent. Invandrare är också underrepresenterade i de politiska beslutande församlingarna. Underrepresentationen minskar men det går mycket sakta.

SOU 1996: 162 I nedanstående tabell redovisas Valdeltagandet för vissa större nationel-

väljargrupper i de kommunala valen sedan 1976. Tabell Valdeltagandet bland utländska medborgare i kommunfull-

mäktigevalen 1976-1994 efter medborgarskapsland.

Medborgarskap	1 976 1979 1982 I 985 I 988 I 991 I 994	Röstande i procent av röstberättigade
Chile	-	-	-	77	70	65	59
Danmark 57		46 49		46	41	42	45
Etiopien	-	-	-	-	-	-	34
Finland	56	51 49		45	39	35	40
Grekland 76		65 61		49	46	37	28
Irak	-	-	-	-	-	-	42
Iran	-	-	-	38	39	41	41
Italien	61	60 58		52	50	44	49
F.d. Jugoslavien 66		56 52		45	38	35	27
Norge	S9	54 52		49	45	46	42
Polen	64	59 54		47	40	36	32
Storbritannien 71		57 55		54	50	48	48
Turkiet	63	62 61		54	54	51	47
Tyskland	67	64 61		59	52	51	51
USA	45	45 47		45	44	43	40
Samtliga	60	53 52		48	43	41	40

Källa: Statistiska centralbyrån. Valdeltagande bland utländska medborgare vid kommunfullmäktigevalen 1994. Statistiska meddelanden Be 37 SM 9501.

Det låga valdeltagandet kan bero på flera faktorer. Många de utländ-

av ska medborgarna är unga, ogifta, lågutbildade, inte medlemmar i

organisationer och har dessutom nyligen flyttat till miljö. Det är

en ny egenskaper som normalt brukar sammanfalla med lågt valdeltagande. En annan orsak kan vara brist på information och på kunskap politiska

om partier och politiska frågor, vilket kan hänga samman med språksvårigheter och begränsade kontakter med det svenska samhället. De utländska medborgare som är mest benägna att rösta är sannolikt ofta också de som blir svenska medborgare och lämnar kategorin utländska medborgare. De ersätts med nyanlända invandrare, nykomlingar är

som upptagna med att etablera sig i det svenska samhället, saknar kunskaper om svensk politik och inte heller har tid och att ägna sig åt

resurser detta.

SOU 1996: 162

En jämförelse mellan samtliga röstberättigades och naturaliserade svenska medborgarnas deltagande i det senaste riksdagsvalet visar en skillnad på cirka tio procentenheter. Vid jämförelse med invandrare som

en varit svenska medborgare längre tid har denna skillnad försvunnit.

Invandrare är underrepresenterade

Invandrare är också underrepresenterade i de beslutande församlingar-

Detta kan visas på skala där -1 innebär att representation saknas, na. en 0 representationen är proportionell och ett positivt värde att överre-

att presentation föreligger. För utlandsfödda är värdet -0,54 i kommuner-

-0,56 i landstingen och -0,80 i riksdagen. För utländska medborgare na,

värdet -O,83 i kommunerna, -0,91 i landstingen och naturligtvis -1,0 i är riksdagen.

Tabell Andel invandrare de valda 1979, 1988, 1991 och 1994.

Procent.

Organ 1979 1988 1991 1994

Utlandsfödda

Kommunalfullmäktige	3,7 4,3		4,2 4,6
Landstingsfullmäktige	2,5	4	3	4,4
Riksdagen		2,6	2	2

Utländska medborgare Kommunalfullmäktige 0,7 0,9 0,7 0,9 Landstingsfullmäktige 0,2 0,6 0,5 0,5

Källor: Hammar, Thomas, lnvandrarkandidater i 1979 års kommunala val i Stockholm. Expertgruppen för invandrarforskning, 1982. Statistiska centralbyrån. Nominerade och valda kandidater vid de allmänna valen 1994. Statistiska meddelanden Be 31 SM 9501.

I de kommunala den valda församlingen utser är både

organ som utländska medborgare och utrikes födda underrepresenterade. Representationen är sämst i kommunstyrelserna och bäst i de mindre prestigefyllda nämnderna.

I de kommuner minskat på antalet förtroendevalda, genom

som sammanslagningar nämnder eller övergång till marknads-

av genom orienterade organisationsmodeller, har representationen förändrats. I regel har representationen förbättrats för centralortsbor och äldre, samtidigt den försämrats för kvinnor, ungdomar, arbetare

som grupper som och särskilt invandrare. 69

SOU 1996: 162

Också i föreningslivet är invandrare underrepresenterade. Skillnaderna är dock stora mellan olika organisationstyper bland föreningslivets medlemmar och aktivister. Invandrare är vad gäller medlemskap bäst representerade i organisationer som konsumentkooperationen, fackföreningsrörelsen, kulturföreningar, miljöorganisationer, boendeföreningar och idrottsrörelsen. Inom de fackliga organisationerna och miljörörelsen har invandrare relativt lätt att förtroendeuppdrag, inom kooperationen är det däremot betydligt svårare.

Invandrare har organisationer

egna Det finns ett ganska stort antal invandrarorganisationer. Under budgetåret 1995/96 fick 32 invandrarorganisationer med än 1000 medlem-

mer mar stöd av Statens invandrarverk. Ytterligare ett 20-tal organisationer fanns, men fick inget stöd. Antalet invandrarorganisationer har ökat under 1990-talets första hälft, men det beror främst på att etablerade organisationer har delat sig. De mest etablerade organisationerna är de som samlar invandrare som kom under 1950-, 1960- och 1970-ta1en. Det har varit stora svårigheter att bilda organisationer svensk modell

av bland de flyktinggrupper kommit från Västasien och Afrika.

som senare

Invandrarorganisationerna har precis andra organisationer arbe-

som tat med två inriktningar: att ställa krav på aktörer i omgivningen för att dessa skall tillfredsställa medlemmarnas behov,

och att genom egen verksamhet själv stå för behovstillfredsställelsen. När det gäller

nyanlända invandrares behov har organisationerna

både ställt krav på statsmakten och bedrivit egen verksamhet. När det gäller behoven hos invandrare som tillhörande olika etniska behov att umgås

grupper - av med landsmän, att bevara språket och kulturen har inriktningen

m.m. främst varit att själv stå för behovstillfredsställelsen. Invandrarorganisationerna har däremot nästan inte alls arbetat med frågor rör invan-

som drare som medlemmar också av andra samhällskategorier.

Allt öppnare gränser skapar en ny situation

Med industrialismen följde också en ökad internationalisering. En stor del av det kapital och kunnande behövdes för att bygga det

som upp svenska industrisamhället korn från utlandet. Samtidigt inriktades

en stor del av den svenska industrin redan från början på exportmarknaden. Mycket av inspirationen till och tankegodset låg bakom de

som svenska folkrörelserna kom från utländska organisationer. Folkrörelserna har alltsedan dess varit internationellt inriktade.

I takt med industrialismens framväxt fortsatte internationaliseringen. Sveriges export och import ökade. Bilaterala och multilaterala avtal förde Sverige närmare andra länder. Både telekommunikationer och 70 möjligheterna att resa över gränserna förbättrades. Ökad invandring

SOU 1996: 162

och ökad turism bidrog till att öka gränsöverskridandet också på kulturens område. Internationaliseringen tycks fortsätta och nationsgränserna blir på en rad områden allt tunnare. Kapital för både investeringar och spekulationer rör sig snabbt över alla gränser. Information flyttas raskt och mer eller mindre kontrollerat över gränser med hjälp av datanätverk, telefofaxar och satellit-TV. Människor rör sig lättare över gränserna med ner, moderna transportmedel. Att studera och arbeta utomlands blir allt självklart bland dem växer upp i dag. Antalet svenskar som mera som studerade utomlands med studiemedel ökade t.ex. från knappt 4700 läsåret 1989/90 till än 17 100 läsåret 1995/96. Miljöföroreningar och mer epidemiska sjukdomar känner inga gränser utan måste bekämpas med internationellt samarbete. När det multinationella företaget Shell ville oljeplattform utanför Brittiska öarna fördes inte diskussionersänka en med den brittiska regeringen, utan med den multinationella miljöorna ganisationen Greenpeace. Två internationella "nätverk" gjorde upp "över huvudet" på en stat. Det ekonomiska beroendet omvärlden och de snabba internatioav nella kapital- och valutarörelserna har lett till vad som brukar kallas "marknadens makt". Vid politiska prioriteringar och vägval tas hänsyn till marknadsaktörernas förväntade reaktioner. Dessa har av vissa betraktats ett viktigt korrektiv till de politiska besluten. Andra som framhåller att de internationella marknadskrafterna är ett hot mot den nationella suveräniteten. Den traditionella politiken har byggt på suverän kontroll över ett territorium. Den internationella ekonomin tycks dock fungera bäst den inte hindras territoriella gränser. Det enda om av sättet för stat att hävda politiskt makt över ett territorium blir då att en vara ekonomiskt oberoende. genomgripande förändringen mot ökad internationalisering Den mest är medlemskapet i Europeiska unionen. En grundtanke med unionen är tjänster och kapital fritt skall kunna röra sig över att varor, personer, gränserna inom för vissa gemensamma regler. Genom medlemramen skapet lämnade Sverige ifrån sig delar den nationella suveräniteten i av utbyte mot att få med och påverka utvecklingen i hela Europa. vara Den svenska folkomröstningen anslutning till Europeiska unionen om visade på mycket stor oenighet bland väljarna. Anhängarna hävdade en att Sverige inte kunde stå utanför gemenskapen, utan att drabbas av svåra ekonomiska problem och ökad arbetslöshet. Den inskränkning i suveräniteten medlemskapet innebär ansågs väga lättare än de ekosom nomiska fördelar medlemskapet Eftersom Sverige i praktiken som ger. ändå skulle behöva anpassa sig till unionens regler är det bättre att som medlem försöka påverka dessa regler, än att stå utanför. Motståndarna pekade bland annat på det så kallade demokratiska underskottet inom unionen. Ett medlemskap skulle innebära att viktiga beslut fattas allt längre bort från de är berörda. Sverige skulle ge 71 som

SOU 1996: 162

upp stora delar av sin suveränitet utan att egentligen få något annat i utbyte än ett mycket ringa inflytande. Beslut tidigare fattades

som av vår riksdag skulle i stället fattas regeringsrepresentanter i slutna

av rum utan den demokratiska insyn och offentlighet sedan länge tar för

som självklar. Politiska partier, folkrörelser och andra demokratiska organisationer skulle överflyglas av kapitalstarka med stora

grupper resurser att satsa på lobbyverksamhet för att få igenom sina krav. Unionen sågs också som ett hinder mot en "globalare" internationalisering eftersom skydds- och tullbestämmelser skulle inverka negativt på handeln med bland annat tredje världens länder. Internationellt samarbete borde därför inte fungera som en union utan ordnas multilaterala avtal

genom baserade på varje nations suveränitet.

I folkomröstningen 1994 röstade 52,3 procent av väljarna till medlemskap, medan 46,8 procent röstade nej. Skillnaden blev således 5,5 procentenheter vilket motsvarar knappt 300 000 röster. Det fanns tydliga skillnader i röstning mellan olika sociala De flesta män,

grupper. äldre personer, tjänstemän, privatanställda, stadsbor och sydsvenskar röstade till medlemskap. De flesta kvinnor, arbetare,

yngre personer, offentliganställda, landsbygdsbor och norrlänningar röstade nej.

Den knappa majoriteten i folkomröstningen har bidragit till en bristande legitimitet för unionen och det svenska medlemskapet. Det exceptionellt låga valdeltagande i valet till Europaparlamentet hösten 1995 kan tolkas som ett uttryck för detta.

EU-medlemskapet innebär att den högsta svenska beslutsnivån fått

beslutsnivåer över sig. Över dessa beslutsnivåer har de enskilda nya nya medborgarna än mindre inflytande. Unionens utveckling diskuteras

nu på en regeringskonferens för medlemsländerna, vilken beräknas pågå till sommaren 1997. En av många frågor diskuteras är hur det

som demokratiska underskottet skall minskas. Möjligheterna att öka medborgarinflytandet blir beroende både av de beslut som kommer att fattas på regeringskonferensen och av de metoder väljer för att förankra ståndpunkter och agerande inom landet.

3 På

medborgarnas villkor -

för våra

utgångspunkterna förslag

I kapitlet två har fört en diskussion vad hänt och händer i

om som Sverige ur ett demokratiperspektiv. Syftet var att erinra de grund-

om läggande förändringar som skett i det samhälle som styrs demo-

genom kratiska beslutsmetoder.

Den politiska agendan ser av naturliga skäl helt annorlunda ut i dag än den som gällde när stod på tröskeln till det moderna välfärdssamhället. De för folkstyrelsen centrala politiska strukturer tillkom vid

som demokratiseringen har dock i stor utsträckning behållits.

Efter demokratins genombrott har följt 75 år av successiv utbyggnad av den moderna välfärdsstaten. De konstitutionella frågorna om makt och inflytande har inte stått i centrum under denna tid. I stället har frågor om förutsättningar för ökad tillväxt och om fördelningen av det växande välståndet stått överst på dagordningen. Ett antal stora reformer har genomförts med syfte att uppnå rättvist och jämlikt samhäl-

ett mer le.

Under 1970-talet började utvecklingen delvis i en annan riktning. De viktigaste reformerna hade genomförts och grundläggande trygghetssystem hade skapats. Industrisysselsättningen började minska.

Den snabba utvecklingen av informationsteknologin har med tiden lett till en rad förändringar för alla medborgare. Den ökade internationaliseringen har begränsat nationalstatens handlingsfrihet och möjligheter att tillämpa egna lösningar främst inom det ekonomiska området. Befolkningsutvecklingen och den ökade pressen på biosfären skapar tvivel på möjligheterna att fortsätta välfärdsutvecklingen i gamla banor.

Denna förändring är minst lika omvälvande som demokratiseringen en gång var. Rösträttsreformen innebar att ett viktigt politiskt mål

uppnåddes. Sedan kunde de olika aktörerna utnyttja denna i sin strävan att förändra samhället. I dag växer tveksamheten om färdriktningen, samtidigt som de gemensamma resurserna sviktar. Den aktuella politiska debatten i kommuner och riksdag handlar hur de stora reformerna

om skall vårdas så att de positiva konsekvenserna så långt möjligt kan räddas trots att de totala resurserna inte växer som förr. Därmed skärps också den fördelningspolitiska debatten.

Samtidigt upplever hur allt fler medborgare lägger allt större vikt vid andra kvaliteter i livet och oroar sig för andra förhållanden än de traditionella fördelningspolitiska frågorna. Krav reses på ett uthålligt samhälle. Arbetstidsförkortning har åter blivit en fråga på den politiska dagordningen. Att tänka globalt och handla lokalt" har för allt fler människor blivit en ledstjärna.

Demokratiutvecklingskommitténs hearing med svenska föreningar, 73

SOU 1996: 162

organisationer och partier visar att dessa är medvetna om denna

nya utmaning. De arbetar nästan alla med att se över sin organisation och sina arbetsformer. Många idéburna rörelser försöker på olika sätt förskjuta tyngdpunkten i arbetet till dessa nya områden. Samtidigt växer floran av nya uttryck för ett nytt och annorlunda medborgarengagemang.

Demokratin som beslutssystem är inte ifrågasatt under denna

process. Inte heller parlamentarismen eller behovet av ett systern med politiska partier har ifrågasätts. Men öppenheten ökar för vad som tidigare beskrevs som utomparlamentariskw aktiviteter. Demokratin framstår på många sätt som vitalare än någonsin. Den bygger på dialog samt att många olika värderingar bryts mot varandra. Så är det i dag i allra högsta grad i det svenska samhället.

Denna positiva bild skuggas dock av att människornas möjligheter att delta i denna dialog om den gemensamma framtiden är så olika. Industrisamhällets övergång till ett postindustriellt samhälle yttrar sig bland annat i en arbetslöshet som överskrider 10 procent. Många hushåll har sett sina ekonomiska resurser minska som en konsekvens

av nödvändiga justeringar i trygghetssystemen. Samtidigt visar alltfler studier att de ekonomiska klyftorna i samhället ökar för första gången sedan andra världskriget.

Ökade klyftor utgör, enligt kommitténs synsätt, på sikt hot

ett mot en fördjupad demokratisk utveckling. Medborgarengagemang och delaktighet förutsätter inte bara de formella rättigheterna, utan i minst lika hög grad de reella möjligheterna. Därför kan frågor om demokrati och inflytande aldrig helt skiljas från frågor om den ekonomiska fördelningen i samhället.

Demokratiutvecklingskommittén anser att staten och kommunerna bör förstärka de tendenser i samhället som pekar mot ökad demokratisering och större medborgarengagemang. Samtidigt bör de tendenser som pekar i motsatt riktning bromsas. Kommitténs förslag har denna inriktning och bygger på ett grundläggande synsätt kan

som sammanfattas i sex punkter.

0 Alla människors lika värde. 0 Jämlikt fördelade resurser. 0 Staten och kommunerna skall underlätta medborgarinflytande och

delaktighet. 0 Beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära

dessa som möjligt. 0 Demokratin förutsätter fri information, fri debatt och kunniga med-

borgare. 0 Demokratin är ett redskap i ständig förändring.

3.1¶Alla människors lika värde

Med demokratins genombrott blev tesen om alla människors lika värde en självklarhet. Den innebär att alla skall ha samma rättigheter och skyldigheter och behandlas likvärdigt av de offentliga organen. Den innebär tolerans mot minoriteter och skydd mot diskriminering. Den innebär lika inflytande vid val och omröstningar.

Demokratin som beslutsform bygger på denna grundläggande värdering och strävar därför till att så långt som möjligt väga in allas intressen i de gemensamma beslutsprocesserna. Detta kan ske genom att så många som möjligt deltar i processerna eller genom att olika gruppers intressen är så rättvist representerade som möjligt. Detta i sin tur förutsätter att de politiska resurserna individuellt och kollektivt inte är

- ojämlikt fördelade så att vissa människor eller vissa grupper utesluts

Ett demokratiskt beslutsystem kan aldrig garantera att alla engagerar sig i politiskt arbete på ett eller annat sätt. Engagemanget kan bara komma från den enskilde. Vad systemet däremot kan, och måste, är att garantera att möjligheterna är så rättvist fördelade som möjligt.

Många medborgare står i dag utanför den politiska dialogen. Det gäller bland annat ungdomar som har svårt att få arbete och människor med dåliga ekonomiska resurser och dåliga språkkunskaper. Detta är ett allvarligt problem från flera utgångspunkter.

För det första innebär detta en allvarlig orättvisa gentemot dessa människor eftersom det skapar en vanmaktssituation som leder till ett fattigare liv. För det andra är detta på sikt ett hot mot demokratin som sådan. Demokratin som beslutsmodell bygger på dialog. Den utan

som egen förskyllan ställs utanför processen berövas därmed också möjlig-

heterna att förstå och uppskatta systemet som sådant.

Maktutredningen SOU 1990:44 såg en utveckling mot allt mer självständiga och oberoende medborgare men samtidigt också en klyfta mellan det möjliga och det förverkligade medborgarskapet. Medborgarns förväntningar på personligt inflytande stiger snabbare än det faktiska handlingsutrymmet. samhällsutvecklingen kännetecknas därför också av medborgerlig vanmakt.

Maktutredningen pekade ut tre områden där medborgarna upplevde särskilt stor vanmakt: sjuk- och hälsovården, skolan och boendet. På alla dessa områden har därefter åtgärder av mycket varierande karaktär vidtagits. Inom sjukvården har framför allt olika kundvalsmodeller lanserats, som t.ex. möjlighet att välja sjukhus och att välja husläkare. På skolans område finns både kundvalsmodeller med skolpeng och nya institutionsstyrelser med föräldramakt. Inom boendet i hyresrätt utvecklas nya former för boinflytande, självförvaltning, kooperativ hyresrätt och en lagstiftning som hindrar ovälkomna ombyggnader.

3.2¶J ämlikt fördelade

resurser

Demokratiutvecklingskommittén anser att staten och kommunerna inte kan nöja sig med att uttala uppfattningen om alla människors lika värde. Man måste också ge förutsättningarna för att så många som möjligt skall kunna realisera detta värde. Medborgarnas individuella förutsättningar är skiftande, men staten och kommunerna kan bidra till att skapa bättre förutsättningar för dem som har ett sämre utgångsläge än andra. Den viktigaste insatsen som det allmänna kan göra är att aktivt erbjuda medborgarna utbildning.

Staten och kommunerna bör också tillhandahålla sådana regelverk och stödsystem som underlättar för medborgarna att vara delaktiga i och ha inflytande på samhällsutvecklingen. Den medborgare som ständigt behöver oroa sig för eller faktiskt drabbas av stora och negativa personliga konsekvenser om han eller hon blir arbetslös, sjuk, skadad, gravid, pensioneras eller på annat sätt lider förluster kommer att lägga sina resurser på att lösa dessa problem. Därmed blir hans eller hennes förutsättningar att engagera sig i samhällsutvecklingen mycket begränsade. Frånvaron av sådana förhållanden innebär mycket bättre förutsättningar för medborgarinflytande och delaktighet.

Hur dessa stödsystem konstrueras, finansieras och administreras är inte en fråga för Demokratiutvecklingskommittén. Det är en fråga för samhällsdebatten och för politiska beslut om resursanvändning och prioriteringar, där vikten av jämlikhet, rättvisa och långsiktighet inte nog kan understrykas.

SOU 1996: 162

3.3¶Staten och kommunerna skall underlätta

medborgarinflytande och delaktighet

Demokratin innebär att staten och kommunerna skall göra det som medborgarna bestämmer att de skall göra. För att detta skall fungera krävs en vital demokrati med en ständigt pågående dialog mellan medborgarna baserad på möjligheterna till inflytande och delaktighet. Därför är det statens och kommunernas uppgift att underlätta för medborgarna att vara delaktiga och ha inflytande.

Viljan att ha inflytande och vara delaktig i samhällsutvecklingen är något som växer fram hos den enskilde individen utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Statens och kommunernas roll är att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder. Goda förutsättningar innebär välutbildade medborgare med gott självförtroende, god tillgång till information och en väl utbyggd demokratisk infrastruktur. Samtidigt kommer de som försöker att hitta nya former för delaktighet och att vitalisera demokratin att stöta på rad olika hinder. viktig uppgift för de politiskt förtroende-

en Det är en valda både på riksplanet och i kommunerna att arbeta för att undanröja de hinder kan finnas. Dessa hinder kan något förenklat karaktäriseras

som antingen som individuella eller som gemensamma.

Individuella hinder är sådana anknyter till enskilda individers livs-

som situation och därmed de egna politiska resurserna. Det är enligt direktiven inte uppgift för Demokratiutvecklingskommittén att närmare uppehål-

sig vid dessa frågor, vilka i allt väsentligt speglar den allmänna ekonomiska situationen för olika grupper av människor.

Gemensamma hinder är sådana regler som i välmotiverade syften tillkommit åren, men som i dag skapar svårigheter för de människor

genom

vill ta initiativ och lösa frågor på i förhållande till som nya gemensamma tidigare okonventionella sätt. Dessa hinder kan finnas i lagstiftning, i

stödformer, i den offentliga organisationsstrukturen, i praxis eller i olika regelverk och bestämmelser. Beslut tillkommit i en annan tid kan

som

sin konstruktion bidra till att försvåra för nya aktiviteter att utveckgenom las.

Syftet med att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder är att främja frivilligt medborgarengagemang och att göra det lättare för medborgarna att gemensamt ta för samhällsutvecklingen. De statliga

ansvar och kommunala åtgärderna får dock inte utformas så att de kan riskera att leda till negativa konsekvenser för medborgarnas eget ansvarstagande eller för föreningslivets självständighet. Stödformer som leder till att föreningsmedlemmarnas insatser blir allt mindre betydelsefulla och till ett ekonomiskt och politiskt beroende av offentliga organ är exempel på detta. En sådan björntjänst är svår att upptäcka förrän det är för sent. Det är också väsentligt att de ekonomiska Stödformer som utgår inte konserverar utan stimulerar till förnyelse av arbetsformer och organisationer. 77

SOU 1996: 162

Ett samhälle med goda förutsättningar för medborgarinflytande och delaktighet

Hur ser då det samhälle ut, som har de goda förutsättningarna för medborgarinflytande och delaktighet

Först och främst måste samhället ha ett demokratiskt statsskick med full insyn och medborgerliga fri- och rättigheter. En rad krav måste alltså vara uppfyllda både formellt och i praktiken. Men det räcker inte. Det behövs också vilja, resurser, tid, platser och kunskaper:

0 Viljan kan inte komma uppifrån utan måste finnas hos den enskilde

medborgaren och utgår från hans eller hennes tankar, känslor och

behov.

0 Resurserna måste i första hand finnas hos den enskilde medborgaren

och det är han eller hon som väljer att använda dem, i viss mån

men

kan staten och kommunerna träda in och stödja.

0 Tiden måste den enskilde medborgaren själv sätta av genom att avstå

från annat. Men den tillgängliga tiden kan påverkas både av offentli-

ga beslut och förändringar på arbetsmarknaden.

0 Platser behövs där medborgarinflytandet och delaktigheten kan utö-

vas. Här finns goda möjligheter för staten och kommunerna att med-

verka till att platser finns tillgängliga.

0 Kunskaper måste den enskilde medborgaren själv förvärva, sta-

men

ten och kommunerna har goda möjligheter och stora erfarenheter av

att aktivt erbjuda medborgarna utbildning.

Sammanfattningsvis kan sägas att medborgarna måste våga, vilja, orka, hinna, kunna och ha rätt att påverka. Dessutom måste det finnas mötesplatser för medborgarna. Staten och kommunerna kan bidra med utbildning, lokaler och vissa grundläggande resurser. Dessa åtgärder blir dock resultatlösa om inte den enskilde medborgaren tillvaratar dem och avsätter egen tid, intresse och engagemang. Ett beslut som hos den enskilde kan växa fram på många olika sätt och som alltid kan förändras.

Det är viktigt att det är lätt att vara aktiv. Det betyder inte att man som medborgare inte skall behöva anstränga sig, men att de

samhälleliga förutsättningarna måste vara de bästa. Det innebär att man måste ha tid att vara delaktig i samhällsutvecklingen, att det skall

vara lätt att hämta in de kunskaper som behövs och att de ekonomiska 78 uppoffringarna inte skall behöva vara alltför stora.

SOU 1996: 162

Om detta fungerar ökar möjligheterna att bryta vanmakten. Engagemanget kan växa och utvecklas, kanske fördjupas, kanske mot nya frågor eller ett bredare samhällsintresse. Om det här inte fungerar är det lätt att man lägger av och berättar för alla man känner om hur besvärligt och meningslöst det är att försöka engagera sig.

Demokratisk infrastruktur

Med infrastruktur brukar avses det ekonomiska bassystem som utgör grunden för ett lands försörjning. Infrastrukturen omfattar fasta anläggningar, transportleder, telesystem, utbildningsväsen m.m. Med demokratisk infrastruktur menar det politiska bassystem som ger folkviljan möjligheter att på olika sätt komma till uttryck. Den viktigaste delen av detta system är de allmänna valen. Andra viktiga delar är mötesplatser, informationssystem, kommunikationssystem och utbildning.

I dag har samhället en infrastruktur som i huvudsak är kollektivt finansierad. Den består av vägar, järnvägar, hamnar, flygplatser, telenät

behövs för att samhället skall fungera ekonomiskt och socialt. etc. som Det råder en ganska bred enighet om att staten och kommunerna har ett ansvar för infrastrukturen. De offentliga organen bygger t.ex. vägar utifrån behoven och fastställer vissa gemensamma spelregler för trafiken på dessa. Men vart den enskilda bilisten kör och varför, funderar varken Vägverket eller polisen på.

Ett liknande synsätt kan mycket väl anläggas på en demokratisk infrastruktur. Staten och kommunerna bör ta ett ansvar för den infrastruktur

behövs för att samhället skall fungera demokratiskt. Det handlar som om att skapa vissa grundläggande förutsättningar, som medborgarna sedan kan använda på valfritt sätt. En sådan infrastruktur innehåller viktiga komponenter som utbildning, platser att mötas på, möjligheter att kommunicera, möjligheter att hämta information etc.

En demokratisk infrastruktur underlättar för människor att engagera sig i samhällsutvecklingen. Detta engagemang har en avgörande betydelse för hur demokratin fungerar. När människor organiserar sig uppstår ett sammanhållande kitt i form av normer om tillit och respekt. Man brukar tala framväxten av ett socialt kapital. Detta sociala kapital

om innebär hyser förtroende för varandra. Man vågar samarbeta

att man därför att man litar på att andra också kommer att samarbeta. Medborgarna ser inte bara till sin egen nytta utan också till helheten. Man utvecklar informella och horisontella nätverk som baseras på ömsesidigt förtroende; vertikala strukturer till olika makthavare får i gengäld mindre betydelse.

3.4¶Beslut skall fattas av de berörda

medborgarna

själva eller så nära dessa som

möjligt

Offentliga organisationer är såväl andra organisationer i regel hie-

som rarkiskt uppbyggda. I en demokratisk organisation sker styrningen på mandat av medborgarna eller medlemmarna. I annat fall är mandatet självpåtaget eller kommer från annat håll. En hierarkisk organisation kan enklast beskrivas med ett enkelt organisationsschema, med ett maktcentrum högst upp, de "vanliga människorna längst och ett

ner varierande antal nivåer däremellan.

Moderna organisationer kännetecknas decentralisering inne-

av som bär att makten flyttas neråt i organisationen. Kommuner, distrikt, lokalavdelningar och medborgare får, inom givna bestämma själ-

ramar, mer va. Därigenom kan maktcentrum ägna sig åt viktiga övergripande och strategiska frågeställningar, medan det vardagliga beslutsfattandet effektiviseras och optimeras

Den svenska staten har en lång tradition av centralstyming. Samtidigt är ett långtgående kommunalt självstyre djupt förankrat i vårt samhälle. Efter andra världskriget lades en allt större del av välfärdsbygget i händerna på självständiga kommuner. Trenden mot minskad statlig styrning har därefter fortsatt och kommunerna tar hand om allt fler uppgifter. Den statliga styrningen är dock mycket omfattande på de flesta områden, men utövas med moderna metoder som mål- och resultatstyrning samt i sista hand sanktioner.

Relationerna mellan staten och kommunerna är en fråga som ständigt diskuteras. Å sidan framhålls lokal självbestämmanderätt

ena som centralt för demokratiutvecklingen och för samhällsutvecklingen i övrigt. Å andra sidan framhålls staten som en garant för vissa och

gemensamma omistliga värden.

Samtidigt har många kommuner strävat efter att minska den lokala centralstyrningen. Det har skett genom distriktsindelning, kommundelsnämnder, brukarinflytande, institutionsstyrelser, kundval och en rad andra åtgärder.

Liknande förändringar sker inom de flesta organisationer och på alla nivåer. Det är svårt att se detta som annat än reaktion på industri-

en samhällets strävan efter centralisering, stordrift och konformitet. I dag finns en medvetenhet om att centralisering inte alltid är det bästa sättet att öka kvaliteten och effektiviteten. Närhet, inflytande, delaktighet, decentralisering, självstyre och anpassning till lokala förhållanden är centrala begrepp när demokratins och den offentliga sektorns framtid diskuteras. Inom näringslivet har i stället lanserats begrepp att riva

som pyramider, kundanpassning, flexibilitet, valfrihet och frontpersonal. Att hitta den optimala avvägningen mellan centralisering och decentralise- 80 ring, helt enkelt den bästa nivån att fatta vissa beslut på och att bedriva

SOU 1996: 162

viss verksamhet på, har blivit en central fråga för alla typer av organisationer som funderar över sin framtid.

Medborgarperspektiv demokratin

Decentraliseringen offentlig makt har otvivelaktigt lett till större av medborgarinflytande. Samtidigt är decentraliseringen ofta uttryck för makthavarperspektiv och inte ett medborgarperspektiv på demokraett tin. Triviala frågor flyttas bort från maktcentrumet medan de stora fråligger kvar. Det är alltid högst upp som beslutet fattas om vad som gorna skall decentraliseras. Demokratiutvecklingskommittén vill i stället föra in ett medborgarperspektiv. I stället för att ställa frågan "Vad kan decentraliseras" vill vi ställa frågan "Vad kan inte lösas lokalt Detta innebär samma sak vända ett organisationsschema och ner. Perspektivet blir då som att upp helt annorlunda. Medborgarperspektivet innebär att de enskilda medborgarna avstår makt till gemenskaper på olika nivåer, t.ex. byalag, kommundel, komoch region. Dessa gemenskaper består av de medborgare som är mun berörda. Gemenskapernas omfattning varierar därmed beroende på vilka frågor de skall ha makt att avgöra. I vissa näraliggande frågor kan medborgarna själva med att fatta besluten, i de flesta fall vara om men måste besluten fattas representanter utsetts på grundval av förav som troende. En självklar konsekvens är att den enskilda medborgarens inflytande minskar i proportion till hur många som är berörda. Grundtanken i detta synsätt är att ett starkt samhälle inte kan byggas i första hand på stark stat och starka kommuner, utan på starka meden borgare med stat och kommun i stödjande roller. Ett sådant samhälle ställer förstås höga krav på medborgarna. Detta gäller inte bara medborgarnas individuella förmåga att uttala och värna sina intressen. Minst lika viktiga är kraven på vilja och förmåga att solidarisera sig med det samhälle lever i och på att kunna samarbeta med andra i gemenman samma lösningar. Den självklara frågan hur man skall kunna fastställa vilka som är om berörda ett visst beslut är inte alltid enkel att besvara. Detta måste av avgöras från fall till fall på pragmatiska grunder. Utgångspunkten bör beslut skall fattas på lägsta möjliga effektiva nivå. Mot bakvara att grund frågeställningen Vad kan inte lösas lokalt" måste bevisbörav dan rimligen ligga hos den vill att beslutet skall fattas på en högre som nivå. skall bestämma vad, är ett närmast klassiskt dilemma som Vem som uppmärksammats mycket i debatten den kommunala självstyrelsen. om Vad måste lika i alla kommuner och vad måste lika inom varje vara vara kommun Om den kommunala självstyrelsen skall ha någon reell innebörd måste den innebära rätt för kommunerna att vara olika. Deras 81 en

verksamhet måste kunna efter vad medborgarna i den enskilanpassas da kommunen anser riktigt. Samtidigt finns det värden solidaritet som inom nationen och mellan olika befolkningsgrupper och generationer

som av rättvise- och andra skäl upplevs överordnade. som Här finns sålunda en målkonflikt mellan strävanden att skapa situen ation där enskilda medborgares villkor i hela landet är lika i grundläggande avseenden och strävan att skapa förutsättningar för sprida att makt och inflytande till så många möjligt. Det är svårt att hur som se denna målkonflikt någonsin skall kunna finna sin definitiva lösning. Frågeställningen måste rimligen hanteras i pragmatisk anda från fall till fall. Även inom kommun kan motsvarande problem en uppkomma. Den kommunala likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Därför måste den verksamhet som berör enskilda kommunmedlemmar systematisk vara och rättvis. Det är inget orimligt antagande att beslut fattas på subsom kommunal nivå av de direkt berörda medborgarna kan så olika att vara det går att hävda att medborgare i olika delar kommunen inte av behandlas rättvist. Detta kan ett skäl att modifiera likställighetsvara principen. Men vilka dessa modifikationer kan får inte något vara man besked om i lagens förarbeten, och frågan har ännu inte hunnit bli belyst i rättspraxis. Den kommande utvecklingen åtgärder för att fördjupa av demokratin i kommunerna och rättspraxis får utvisa och på vilket om sätt en sådan modifiering är önskvärd.

Deltagande eller representation

Medborgarnas möjligheterna att själva aktivt vara med och fatta beslut angelägenheter avtar snabbt med storleken på det om gemensamma område som besluten omfattar. Denna uppenbara iakttagelse kan illustreras med nedanstående figur.

Diagram 5: Deltagande eller representation

Representation

Deltagande

ä E § ä ä å : ä

s gå

9- % 5 3 E 2 OS ä n g - 3 ° LE :13 F °- t o 0 c 3 0 :s -. 5 l i 55 u: :l 5 n: 0 m :r a :i m D

När beslutsterritoriet blir för stort för att alla berörda skall delta övergår systemet från att direktdemokratiskt till att bli representativt. vara Detta inträffar ganska snart när lämnar samfällighetsnivån. Under 1970-talet gjordes flera försök att återföra makt och inflytande till delar de större kommunerna. Dessa åtgärder syftade inte till att återav nya skapa deltagandedemokrati utan var i stället ägnade att föra ner den en representativa demokratin till en lägre nivå. I takt med att avståndet ökar till de förtroendevalda blir medborgari allt större utsträckning beroende olika massmedier för att hålla na av sig informerade. Det är troligt att även de förtroendevalda i ökad utsträckning blir beroende av och tar intryck av mediernas nyhetsrapportering och debatt i olika frågor. Det är i dag ett etablerat statsvetenskapligt forskningsområde att studera vem som t.ex. under valrörelser sätter agendan de politiska partierna eller mediavärlden. 83 -

SOU 1996: 162

Ett försök att kombinera begreppen deltagande och representation med direktivens begrepp delaktighet och inflytande leder till den nedanstående fyrfältstabell.

Delaktighet Inflytande

Deltagande x

Representation x

Av denna tabell framgår att den enskilda medborgaren kan få inflytande både genom att själv delta i beslutsprocessen och låta sig

genom att representeras av någon. Hur väl en medborgare blir representerad beror både på hur väl representanten erfarenheter social

genom egna representativitet eller kontakter med medborgarna åsiktsrepresentativitet känner till deras preferenser och delar deras uppfattningar.

Därmed är framme vid en av de klassiska avvägningsfrågorna i debatten om deltagande kontra representativ demokrati. Hur ska

grupper med svaga egna resurser bäst bli representerade i det samhällspolitiska arbetet Är det bäst underlätta för dem i så

att att stor utsträckning som möjligt bli delaktiga att de själva deltar i besluten

genom Eller är det bättre att underlätta för dem att inom för ett

ramen representativt beslutssystem bli så kompetent representerade möjligt

som

Demokratiutvecklingskommittén har dock inte sin uppgift

sett som att lämna förslag om på vilka nivåer som olika typer beslut bör fat-

av tas, eller huruvida en viss typ av beslut bör fattas deltagande eller

genom av valda representanter. Vi har valt att koncentrera våra förslag till

att skapa goda förutsättningar och riva hinder för medborgarinflytande och delaktighet i första hand på den lokala nivån.

SOU 1996: 162

3.5 Demokratin förutsätter fri information,

fri debatt och kunniga medborgare

medborgare skall kunna delaktig i samhällsutvecklingen och För att en vara ha inflytande måste han eller hon ha vissa kunskaper, veta vad som händer och ha möjlighet att diskutera detta. Statens och kommunernas roll i detta sammanhang är tillhandahålla information, garantera en fri debatt och att till att utbildning erbjuds. se Grundlagarnas bestämmelser yttrandefrihet, informationsfrihet, om mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och tryckfrihet ger tillmed offentlighetsprincipen och meddelarskyddet de grundlägsammans gande förutsättningarna för medborgarinflytande, delaktighet och demo-

krati. Medlemskapet i Europeiska unionen innebär att riksdagen överlåter viss beslutanderätt till unionen. Detta kan ske förutsatt att de andra unionsmedlemmarna har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande den svenska regeringsforrnen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. I Sverige betrakoffentlighetsprincipen, vilken saknar motsvarighet inom de tar även Europeiska gemenskapema, viktig förutsättning för en fn debatt. som en Den svenska regeringens arbete för ökad öppenhet inom Europeiska unionen är därför stor vikt för demokratin. av grundlagsskyddade rättigheterna är förutsättning för demokratin. De en I vilken utsträckning de sedan används är en fråga för medborgarna. Tanken bort demonstrationsfriheten det skulle visa sig att det att ta t.ex. om aldrig är någon demonstrerar, förefaller därför mycket främnästan som mande. Lika främmande skulle det kommun tog bort möjlighevara om en för allmänheten att ta del offentliga handlingar därför att det aldrig ten av någon kommer och begär detta. Det centrala ur ett demokratiperär som spektiv är just tillhandahållandet; att den medborgare som vill alltid kan ta offentliga handlingar. del av Möjligheten del offentliga handlingar är väsentlig men inte tillatt ta av räcklig bidra till ökat medborgarinflytande och delaktighet. Staten för att kommunerna måste också underlätta för medborgarna att ta del av inte och bara offentliga handlingar utan samhällsinformation över huvud taget. av Att använda den moderna informationstekniken i demokratins tjänst är underlätta för medborgarna att ta del av information och komett sätt att municera. informationstekniken innebär från demokratisk aspekt Den nya främst tre saker.

Medborgarna kan snabbt söka information de sedan kan använda 0 som påverka eller för på något sätt. Men det finns oändliga för att att agera mängder information och det kräver ett visst mått av kunnande för att söker och tillgodogöra sig informationen. 85 hitta det man

SOU 1996: 162

0 Medborgarna kan utan insyn kommunicera och skapa nätverk. Detta kan vara ett led i att utöva inflytande eller på agera annat sätt. Det går också att skicka mängder meddelanden e-post till mycket av en liten kostnad.

0 Medborgare som bor på landsbygden kan söka information och kommunicera på samma villkor de bor i centralorten. som som Stockholmaren kan i dag ta bussen till riksdagshuset och lyssna på debatter eller läsa handlingar. För den som bor i Hemse eller Norsjö är det ett jätteprojekt att åka till Stockholm för lyssna på att ett utskottsförhör, med datanät och direktsändningar i men TV blir han eller hon jämspelt med stockholmaren.

I framtiden kommer den har kunskaper och tillgång som till relevant information att vara den starke. Ur demokratiaspekt det viktigaste är att alla medborgare får utbildning så att de lär sig använda

datatekniken för

att söka information och kunskap. En sådan utbildning mäste kunge skaper både i att söka upp och tillgodogöra sig informationen.

Utvecklingen går i riktning mot att datorn blir lika vanlig bilen. som Det innebär att en stor del befolkningen kommer ha tillgång till av att en dator, samtidigt som många inte kommer att ha det. På motsvarande sätt som kollektivtrafiken spelar central roll för den fysiska kommuen nikationen kan lokala demokraticentrum spela viktig roll för dataen kommunikationen. Välutbildad personal på dessa ställen kan bli datatrafikens chaufförer och piloter. En hög utbildningsnivå i allmänhet gör att medborgarna blir inte bara mer kunniga utan också mer självsäkra och självständiga. Därmed ökar också förmågan att med och bestämma, med och vara att vara ta ansvar, att själv kunna analysera problem och ta ställning, att kunna delta i det offentliga samtalet och att vägra låta sig politisk elit styras av en eller påverkas av sensationsskriverier i massmedierna.

En allt viktigare del i all utbildning är att lära sig söka ostruktuupp rerad information, tillvarata, tolka och analysera denna, för sedan att presentera eller använda den i struktur själv bestämt. en som man Informationen kommer att behöva hämtas både från traditionella medier och från digitalt lagrade källor. I grund- och gymnasieskolan handlar det om en god utbildning i samhällskunskap och praktisk demokraom och delaktighet i skolans angelägenheter. På de högskoleutbildningar

som vanligen leder till ett arbete i offentlig tjänst, måste utbildningen inkludera kunskaper om hur arbetar i politiskt styrd organisaman en tion. Vuxenutbildningen och folkhögskolorna har också viktig roll för en att höja utbildningsnivån bland alla medborgare. Kunskapslyftskommittén har i sitt betänkande En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande SOU 1996:27 förslag till presenterat ett 86 en nationell strategi byggd på tre hörnpelare. Ungdomsutbildning som

eleverna rejäl grund att stå på för det livslånga lärandet som indiger en vid och yrkesarbetande. Kunskapslyft för innebär att de vuxna som och i framtiden saknar utbildning på grundskole- och grupper som nu gymnasienivå erbjuds sådan utbildning. Livslångt lärande som är ett

intresse för individerna och arbetsmarknadens parter och gemensamt där staten och kommunerna står för infrastruktur och samordning. Antalet studiecirklar har ökat kraftigt på år. Studieförbundens senare verksamhet brukar demokratisynpunkt mycket väsentlig att slå ur anses och stödja från offentligt håll. Utredningen för statlig utvärdering vakt om folkbildningen pekar i sitt betänkande Cirkelsamhället SOU 1996:47 av på cirklarnas betydelse för lokalsamhället. Man ser studiecirklarna som bidrar till samhällets integration och stabilitet och som en resurs som behåller människor och inom basal samhällsgemenskap prägrupper en skötsamhet och fredlig konfliktlösning. Studiecirklarna bidrar glad av också till att skapa sociala nätverk och motverka utslagning.

SOU 1996: 162

3.6¶Demokratin är ett

redskap i ständig

förändring

Den moderna demokratin växte fram med industrisamhället men har därefter inte förändrats i någon grundläggande mening. Däremot har medborgarnas synsätt och agerande förändrats under åren. Hela befolkningen är betydligt välutbildad. Respekten för auktoriteter mer och överhet har brutits och visar inga tecken på öka. ner att Medborgarna väljer mellan rad olika möjligheter när de vill påverka en samhällsutvecklingen. När nu träder in i det postindustriella samhället kommer medborgarnas synsätt och agerande att förändras än drastiskt. En orolig mer och kaotisk situation är aldrig till för styrelseskicket. Demokratin gagn kommer att ifrågasättas om den inte kan "leverera" det medborsom garna önskar. I stället kan styrelseskick där makten utövas fåtal av ett personer åtminstone i teorin framstå effektiva alternativ. som mer Demokratiutvecklingskommittén kan inte någon aspekt något ur se bättre styrelseskick än demokratin. Vi accepterar inte demokratin att skulle vara en historisk parentes samtidig med industrisamhället. Vi ser i stället demokratin som politisk metod ett trendbrott i mänskligsom hetens utveckling. Demokratin måste värnas på rad olika sätt. Vi har i detta kapitel en pekat på förhållningssätt och åtgärder slår vakt som om och utvecklar demokratin. De demokratiska teknikerna utvecklas och förädlas som en del av samhällsutvecklingen. Därför måste demokratin ständigt erövras; eller som det ibland uttrycks demokratin måste erövras varje - av generation. Det postindustriella samhället ställer krav på demokratin. I betännya kandets andra kapitel har försökt beskriva de värderingsförändringar som håller på att ske. Att förändringarna i samhälleliga värderingar kommer att få effekter på demokratin är uppenbart, det i dag även om är svårt att bedöma vilka. Att skapa bättre förutsättningar för medborgarinflytande och delaktighet och att låta beslut fattas de direkt berörda kommer leda till av att olikhet och mångfald. Demokratin kommer att bli pluralistisk. Lokala lösningar kan testas fullt ut, till skillnad från riksomfattande lösningar som riskerar att bli "urvattnade kompromisser. En sådan variation kommer också att skapa möjligheter att lära varandra. Intressanta av erfarenheter kommer att förädlas och utvecklas, dåliga idéer kommer att överges. Detta förutsätter öppenhet för det att det finns möjen nya; ligheter att experimentera och pröva alternativa vägar, och ett utrymme för att göra misstag och ändra sig. Vi vill särskilt peka på tre aktuella och stora samhällsförändringar 88 som talar för en utveckling och förändring demokratin redskap av som

för folkstyret: Det ökande avståndet mellan väljare och politiskt förtroendevalda, lokalsamhällets renässans och medlemskapet i Europeiska unionen.

Ökat avstånd mellan väljare och valda

Många medborgare känner i dag ett stort avstånd till de förtroendevalda på alla nivåer i samhället. En höjd utbildningsnivå och ett minskat auktoritetstänkande har paradoxalt nog lett till att det upplevda avståndet ökat. Ett antal fall av oegentligheter och oetiskt agerande hos politiker, vilka kommit fram genom massmediernas försorg, har sannolikt bidragit till att förstärka denna utveckling. I LO:s rättviseutredning framgår att LO-förbundens medlemmar ser en svensk maktelit med tre grupper: de rika, de högutbildade på höga tjänster och politikerna.

Detta stora avstånd är ett problem som också många förtroendevalda lider av. I stället för avstånd kan man ur väljarens perspektiv tala om bristande tillit, vanmakt och förakt och ur den förtroendevaldas perspektiv bristande förankring och dålig kontakt med gräsrötterna". Oavsett vilket begrepp man tycker passar bäst är det ett uppenbart problem för demokratin. Även det alltid kommer att finnas ett visst

om avstånd mellan de som styr och de som inte gör det, så förutsätter ett demokratiskt förhållningssätt ständiga försök för att minska problemets omfattning.

Lokalsamhällets renässans

Det postindustriella samhället innebär i viss mån en renässans för det

brukar kallas lokalsamhället. En samhällsnivå som är överblickbar som för medborgarna, som ger goda förutsättningar att skapa socialt kapital och möjligheter till uthållighet. Den tekniska utvecklingen gör det samtidigt enkelt att företa resor och ha kontakter över vida ytor. 2000-talets lokalsamhällen blir en del av världen på ett helt annat sätt än jordbrukssamhällets isolerade byar.

Det är i lokalsamhället som varje medborgare kan ha det största inflytandet över och vara delaktig i samhällsutvecklingen. Ett direkt inflytande och delaktighet ger en grogrund för medborgare att kandidera till de politiska förtroendeuppdragen på högre nivåer. Lokalsamhället laddar det representativa demokratiska systemet.

Inom bygderörelsen har många medborgare engagerat sig i lokala grupper. Den gemensamma nämnaren har varit bygdens överlevnad och utveckling. Engagemanget har varit stort och åtskilliga resultat har uppnåtts. I storstädernas förorter har en rad initiativ tagits för att utveckla den lokala demokratin och delaktigheten utifrån områdenas egna förutsättningar. Det finns flera exempel på att hyresgästerna i bostadsområden med kraft lyckats vända en negativ utveckling till en positiv, 89

egen

SOU 1996: 162

bara förutsättningarna varit goda och hindren undanröjda. Det finns också flera exempel på hur olika former av nykooperation bidragit till att mobilisera medborgarna i lokalsamhällets utveckling.

På många platser har olika åtgärder vidtagits för att öka möjligheterna till medborgarinflytande och delaktighet i lokalsamhällena. Demokratiutvecklingskommittén att det är synnerlig vikt för

anser av demokratin att denna utveckling förstärks.

Medlemskapet i Europeiska unionen

Sveriges medlemskap i EU föregicks mycket omfattande och

av en intensiv debatt. Beslutet att delta fattades efter en folkomröstning med knapp majoritet. Omröstningsresultatet visar på regionala skillnader i värdering av medlemskapet som väcker oro för den fortsatta sammanhållningen i samhället mellan områden med jämförelsevis positiv

en ekonomisk utveckling och bygder som lider svårt av den pågående ekonomiska strukturomvandlingen.

Det första valet till Europaparlamentet har av många beskrivits

som något av en demokratisk katastrof. Valdeltagandet stannade på nivåer som aldrig varit i närheten av sedan demokratins genombrott. Tolkningarna av orsakerna till detta skiftar men alla är överens att

om det låga Valdeltagandet är en viktig signal från valmanskåren till de politiskt förtroendevalda att EU-frågan fortsättningsvis måste hanteras på ett helt annat sätt än hittills om medborgarna skall sig.

engagera

Det är en viktig uppgift att hitta former för medborgarinflytande i den politiska beslutsprocessen som följer av medlemskapet i Europeiska unionen. Den framtida utvecklingen för unionen diskuteras på den regeringskonferens som beräknas pågå till sommaren 1997. De beslut som då eventuellt kommer att fattas kan få stor betydelse för möjligheterna att stärka demokratin och medborgarinflytandet. Men också inom de ramar som dagens och morgondagens union ger måste metoderna att stärka medborgarinflytandet i de unionspolitiska frågorna utvecklas.

4¶Förslag

Den demokratiska infrastrukturen skall folkviljan möjligheter att

ge komma till uttryck. Den måste ge goda förutsättningar för medborgarinflytande och delaktighet. Det skall vara lätt för en medborgare att vara aktiv, att skaffa information, att möta andra, att organisera sig, att ta kontakt med beslutsfattare och att ta ansvar. De offentliga strukturer som understödjer dessa möjligheter bör utvecklas. De strukturer som lägger hinder för dessa möjligheter bör avskaffas. Men varje enskild medborgare avgör själv innehåll, vägar och former för sitt engagemang. Det offentliga stödet måste därför vara neutralt i förhållande till hur medborgaren väljer att utöva inflytande och organisera sig.

Demokratiutvecklingskommittén har fått till uppgift att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen. Åtgärderna syftar alltså inte i första hand till att öka medborgarnas inflytande och delaktighet, utan till att öka möj- Iigheterna. Det som stat och kommun kan och skall göra är just att skapa de goda förutsättningarna. Att sedan använda dessa möjligheter till att enskilt eller i grupp utöva inflytande eller till att bli delaktig är upp till varje medborgare. Demokratin den enskildes vilja och

växer ur resurser.

De goda förutsättningarna handlar inte bara om lagstiftning och regelverk. Minst lika viktigt är politiska prioriteringar samt attityder och förhållningssätt hos förtroendevalda och tjänstemän. Vad som är goda förutsättningar varierar med tid och plats. Samhällsutvecklingen ställer hela tiden nya krav på hur förutsättningarna skall utformas. Många möjligheter bör vara lika i hela landet, medan andra vinner på att utformas utifrån de lokala förhållandena.

Detta innebär att någon eller några enstaka åtgärder inte löser de problem som utpekas i direktiven. I stället handlar det om att hela tiden genomföra en rad olika mindre åtgärder. I enlighet med den avgränsning som redovisades i inledningen koncentreras våra förslag huvudsakligen till den demokratiska infrastrukturen, delaktigheten och demokratin på lokal nivå. Vi berör också medborgarinflytandet med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Vissa av förslagen avser lagändringar, andra fall handlar om förhållningssätt och ytterligare några avser sådan verksamhet som kommunerna bestämmer över. I några fall förutsätts också ytterligare utredningsarbete innan ett färdigt förslag kan läggas fram. 91

SOU 1996: 162

4.1 Skapa demokraticentrum för möten,

information och öppenhet

Demokratiutvecklingskommittén föreslår att kommunerna bygger upp lokala demokraticentrum. Syftet med dessa är att erbjuda medborgarna mötesplatser, information och öppenhet, för att därigenom bidra till ökat medborgarinflytande och delaktighet.

Ett demokraticentrum kan lite förenklat liknas vid en modern

- turistbyrå. Turisten kan själv plocka till sig olika trycksaker, läsa på anslagstavlor och söka information på datorer med pekskärmar. Han eller hon kan få hjälp och rådgivning av personalen vid disken, som gärna bistår med all tänkbar information som kan inhämtas i skrifter eller via telefon, telefax eller data. Personalen förmedlar också hotellrum och ger tips om resrutter, adresser och telefonnummer. Samtidigt upprätthåller turisten sitt oberoende och sin integritet; personalen frågar aldrig varför han eller hon vill åka till ett visst ställe och talar heller inte om vad han eller hon bör eller inte bör göra. Turistbyrån upplevs inte som en myndighet utan som en kompetent serviceinrättning som hjälper turisten att göra det han eller hon själv vill. Ett demokraticentrum bör upplevas på samma sätt av medborgaren.

Ett demokraticentrum har tre konkreta uppgifter. Det skall underlätta för medborgarna

0 att inhämta samhällsinformation, 0 att vara med och påverka samhällsutvecklingen också mellan de all-

männa valen samt 0 att organisera sig för att artikulera sina intressen.

Medborgarkontor

Omkring 25 kommuner har startat ett eller flera medborgarkontor. Syftet med dessa är att öka servicen till medborgarna. Den medborgare som vill ha ett ärende åtgärdat eller söker samhällsinformation skall ha ett offentligt ställe att vända sig till, oavsett vad frågan handlar om. Medborgarkontorets personal är generalister som står i direkt kontakt med kommunens olika förvaltningar. Genom en decentralisering av verksamhet parat med en integrering av olika verksamheter åstadkoms således en lokal helhet.

Ett integrerat medborgarkontor innebär att det inte skall spela någon roll om det är kommunen, landstinget eller en statlig myndighet som har hand om en fråga. Medborgaren skall kunna komma med alla frågor till kontoret och få dem åtgärdade eller besvarade oavsett vem som är 92 huvudman för verksamheten. För att möjliggöra detta finns sedan 1994

SOU 1996: 162

en lag om försöksverksamhet vid medborgarkontor. Den innebär att en kommun kan träffa avtal med en statlig myndighet, allmän försäk-

en ringskassa eller ett landsting om att få utföra förvaltningsuppgifter dessa, med undantag av uppgifter som avser myndighetsutövning. Endast ett fåtal kommuner har tecknat sådana avtal. I andra fall har endast en samlokalisering skett. Personalen har då olika ansvarsområden och olika huvudmän.

Medborgarkontorsutredningen föreslog i sitt betänkande. M yndighetsutövning vid medborgarkontor SOU 1995:61 att det skall bli möjligt att vid medborgarkontoren utföra uppgifter som innebär myndighetsutövning. Denna fråga bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Ett demokraticentrum kan vara en del av ett medborgarkontor samtidigt som ett medborgarkontor kan vara en del av ett demokraticentrum. Uppgiften att underlätta för medborgarna att inhämta samhällsinformation är gemensam.

Ett demokraticentrum följer ingen standardiserad modell utan byggs och drivs utifrån de lokala förutsättningarna. Att göra ett medborgarkontor till ett demokraticentrum är en möjlighet. Men ett demokraticentrum kan också ha en annan utformning som inte är kopplad till ett medborgarkontor.

Ett demokraticentrum kan lokaliseras i centralorten, i andra tätorter, i större byar, i stadsdelar och i bostadsområden. Det kan vara en hörna i en större anläggning, eller en större lokal med flera

rum. Centrumet kan t.ex. inrymmas i ett bibliotek. Det kan också placeras i ett medborgarhus, i anslutning till en allmän samlingslokal eller en frivilligcentral eller helt självständigt. Flera demokraticentrum i en eller flera kommuner kan tillsammans bilda ett nätverk.

Underlätta för medborgare att ta del av information

Den samhällsinformation som medborgarna bör kunna ta del av är mycket omfattande. Den kan avse allt från ett kommunalt planförslag eller protokoll från en riksdagsdebatt till frågor som behandlas på EU:s regeringskonferens. Det kommer i flera fall att vara svårt att veta var informationen finns. Vissa frågor behandlas i boken Samhällsguiden, som kommer att bli tillgänglig via Internet, men i de flesta fall måste svaren sökas på annat håll. Därför blir det nödvändigt med datoriserade söksystem och utbildning på dessa. Oavsett vilken information en medborgare söker och oavsett vem som tillhandahåller den är det viktigt att han eller hon inte skall behöva leta på en rad ställen. Tanken är att medborgaren skall kunna till en plats och där antingen direkt kunna ta del av informationen eller slussas vidare till rätt ställe.

Samhällsinformation kan i princip inhämtas på tre olika sätt. Man kan ta del av tryckta publikationer, man kan söka i databaser och man kan ta kontakt med människor som har kunskaper att förmedla. Alla dessa 93

SOU 1996: 162

sätt är viktiga för ett demokraticentrum.

Ett demokraticentrum bör tillhandahålla relevant skriftligt material. Det mest efterfrågade materialet bör alltid finnas på plats. Annan skriftlig information som medborgare efterfrågar skall kunna sökas i databaser och rekvireras. Vid behov skall också hänvisningar kunna ges till böcker som finns i kommunens bibliotek. Ett demokraticentrum bör också kunna låna ut videoupptagningar från t.ex. kommunfullmäktiges sammanträden.

Ett demokraticentrum bör underlätta för medborgarna att söka information i databaser. Detta kan ske genom Internet eller på andra sätt. Den datoriserade informationen är relativt billig och lättillgänglig för den som har nödvändig utrustning och utbildning. Eftersom långt ifrån alla medborgare har resurser att skaffa sig detta kan demokraticentrum erbjuda en slags "kollektivtrafik" för IT. Det handlar alltså om att utan vinstintresse erbjuda medborgarna tillgång till datorer, program och utbildning. Här kan ett demokraticentrum spela en mycket viktig roll för att erbjuda alla medborgare tillgång till information det postindus-

triella samhällets kanske viktigaste maktresurs.

Demokraticentrum bör kunna förmedla kontakter med personer som har relevanta kunskaper. Det kan gälla en rad olika personer som t.ex. tjänstemän och politiskt förtroendevalda i kommunen och dess företag eller i landstinget, tjänstemän i regeringskansliet, statliga myndigheter och företag, riksdagsmän och Europa-parlamentariker etc. Kontakterna kan ske med hjälp av telefon, brev, telefax och e-post.

Demokraticentrum bör också kunna ge information till de medborgare som vill ha djupare kunskaper i ett ämne genom att tillhandahålla information om vilka studiecirklar, folkhögskolekurser och universitetskurser som finns.

Underlätta för medborgare vill påverka samhällsutvecklingen

som Medborgarna väljer olika vägar för att bli delaktiga och få inflytande över samhällsutvecklingen. En del vill agera mer enskilt, medan många väljer att försöka påverka tillsammans med andra medborgare som har samma intressen.

De medborgare som väljer att agera enskilt kommer att ha stor nytta av demokraticentrums information. Särskilt gäller det informationen om vägar för att ta kontakt med förtroendevalda och tjänstemän.

De medborgare som gemensamt vill påverka samhällsutvecklingen väljer i dag att organisera sig på en rad olika sätt. Många gånger organiserar man sig i en traditionell förening eller ett politiskt parti, men allt oftare bildas i stället nätverk, arbetsgrupper, aktionsgrupper, intresseföreningar eller andra former av mer eller mindre formella och tillfälliga strukturer. Demokraticentrum bör bidra till att skapa goda förutsätt- 94 ningar för alla dessa varianter av medborgerliga aktiviteter och behand-

la alla organisationsformer likvärdigt.

Demokraticentrum kan skapa dessa förutsättningar på flera sätt. Den viktigaste åtgärden är att erbjuda platser att mötas på. Dessa mötesplatser kan ligga i anslutning till demokraticentrum eller i andra lokaler som förmedlas av demokraticentrum. Lokalhyran bör sättas så att ingen medborgargrupp avstår från att hyra en lokal ekonomiska skäl.

av Många medborgarsammanslutningar har också behov mindre i

av rum anslutning till möteslokaler, där man kan ha material och handlingar samlade liksom teknisk utrustning som t.ex. en dator. Frågan mötes-

om platser behandlas vidare i avsnitt 4.2.

Ett demokraticentrum bör kunna erbjuda eller förmedla olika former av rådgivning, konsultation, erfarenhetsåterföring och utbildning till medborgarnas organisationer. Avgifterna bör sättas så att ingen medborgargrupp avstår från detta av kostnadsskäl. Ett demokraticentrum i en kommun kan tillsammans underlätta organisationernas verksamhet genom att initiera gemensam upphandling tjänster telefoni,

av som datakommunikation, postbefordran och trycksaksproduktion. Ett kommunalt informationsblad eller en kommunal postbuss regelbun-

som det medför information från organisationerna till kommunens invånare, uppsättning av fler anslagstavlor, hemsida på Internet och stöd till lokal- TV och närradio kan vara andra åtgärder som demokraticentrum vidtar.

Ett demokraticentrum bör kunna ge medborgare information vilka

om föreningar, nätverk, arbetsgrupper och projekt som finns i kommunen och hur man får kontakt med dessa. Också medborgare vill ägna sig

som åt frivilligt socialt arbete måste kunna få information organisationer

om som bedriver sådant, om frivilligcentraler etc. Demokraticentrum bör också tillhandahålla information medborgerlig motionsrätt i kom-

om munfullmäktige och om medborgarnas möjligheter att ställa frågor

om ämnen som hör till fullmäktiges och nämndernas handläggning se avsnitt 4.3. Dessutom kan ett demokraticentrum tillhandahålla kopieringsmöjlighet och viss kontorsservice.

annan

Demokraticentrum del den demokratiska infrastrukturen

- en av

Alla dessa åtgärder bidrar tillsammans till att forma lokal demokra-

en tisk infrastruktur som kan användas av enskilda medborgare, det eta-

av blerade föreningslivet och av nätverk och andra nya organisationsförmer på ett sätt som garanterar organisationslivets oberoende. Därigenom blir det lättare för medborgarna att söka information, att mötas och att engagera sig och organisera sig i de former själv väl-

man jer. Ett demokraticentrum kan således bli ett forum för demokratisk

en dialog.

SOU 1996: 162

Att bygga demokraticentrum fråga för kommunerna. Nästan alla

är en kommuner har någon form av informationsutbud på biblioteken och en eller flera former av föreningsstöd. Att prioritera demokraticentrum kan bli ett sätt att målmedvetet utveckla det som redan finns och samtidigt lägga verksamheten närmare medborgarna. Staten bidrar genom att regeringen, riksdagen och de statliga myndigheterna tillhandahåller skriftlig information och offentliga databaser som medborgare och demokraticentrums personal kan söka Den demokratiberedning som föreslås i avsnitt 4.7 kan i viss utsträckning bidra med erfarenhetsåterföring och utvärdering.

SOU 1996: 162

4.2 i den lokala

Mötesplatser - grundbultar

demokratin

Medborgarinflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen förutsätter mänskliga möten. En viktig del av den demokratiska infrastrukturen är därför att erbjuda mötesplatser. På motsvarande sätt som samhällets infrastruktur erbjuder människorna vägar att fritt färdas på bör den demokratiska infrastrukturen erbjuda medborgarna mötesplatser i städer, tätorter, byar och bostadsområden. Att underlätta mänskliga möten kring politik, gemensamma intressen, lokala frågor, kultur och gemensamt ansvar innebär en viktig investering i socialt kapital som är nödvändig för att klara övergången till ett postindustriellt samhälle med fortsatt demokrati och välfärd.

En mötesplats för människor kan vara ett torg, ett kafé, en diskussions-

på Internet eller någon annan form av träffpunkt. Detta avsnitt handgrupp lar dock om vikten av lokaler för mänskliga möten i mer eller mindre organiserad form. Vid Demokratiutvecklingskommitténs hearing med ett 50-tal svenska organisationer våren 1996 framgick tydligt att lokaler för mänskliga möten är en viktig fråga för de flesta typer av medborgarsammanslutningar. Att se till att sådana mötesplatser erbjuds medborgarna är ett konkret sätt för kommunerna att skapa förutsättningar för medborgarinflytande och delaktighet.

Möteslokaler en del av den demokratiska infrastrukturen

- Det finns i Sverige ett mycket stort antal lokaler för olika typer av sammankomster. Bland dessa kan nämnas föreningsägda allmänna samlingslokaler, hembygdsgårdar, fritids- och hemgårdar, föreningslokaler, kvarterslokaler och andra lokaler som i varierande utsträckning kan nyttjas av föreningar och andra medborgarsammanslutningar. Nybyggda och ombyggda bostadsområden har fått kvarterslokaler. Flera lokala utvecklingsgrupper på landsbygden har sett till att planer på bystugor och andra samlingslokaler förverkligats Under senare år har skolor i allt större utsträckning utvecklats till lokala kulturhus, med plats för mötesverksamhet och olika slags aktiviteter.

Överlag är landet väl försörjt med lokaler. I vissa fall tas dock inte befintliga lokalresurser tillvara på ett effektivt sätt, i andra fall är lokalerna inte riktigt anpassade till behoven och i några fall saknas lokaler helt. Det finns därför en rad åtgärder som kan och bör vidtas för att förbättra lokalförsörjningen som ett led i utvecklingen av den demokratiska infrastrukturen. Åtgärderna kan t.ex. handla om att göra befintliga lokaler mer lättillgängliga för alla medborgare, att söka lösningar byggda på flexibilitet och samverkan, att göra smärre och enklare ombyggnader och i enstaka fall att skapa nya lokaler genom om- eller nybyggnad. 97

Att bygga upp och vidmakthålla en lokal demokratisk infrastruktur är i första hand en fråga för kommunerna. Det är på den kommunala nivån som man kan bygga upp en struktur som passar de lokala förhållandena och göra de nödvändiga prioriteringarna. Varje kommun bör därför i samverkan med föreningslivet göra en inventering befintliga och

av tänkbara mötesplatser inom kommunen.

En sådan kartläggning tjänar inte bara syftet att ge medborgarna god information om vilka lokaler som finns tillgängliga. Den utgör också en grund för att se om, var och hur åtgärder bör vidtas för att medborgarna skall kunna erbjudas mötesplatser i tillfredsställande omfattning. Det är i detta sammanhang angeläget att inte bara det traditionella föreningslivets behov uppmärksammas. Medborgarnas och inte minst

ungdomars vilja att organisera sig i alternativa former, bilda nätverk och aktionsgrupper, ordna kulturaktiviteter, karnevaler, studiecirklar och mediaverksamhet bör också uppmärksammas.

Åtgärderna bör syfta till att ge alla medborgare tillgång till mötesplatser i nära anslutning till bostaden. Ofta kan befintliga lokaler utnyttjas; ibland efter kompletteringar, anpassningar och viss upprustning. Möjligheter till samutnyttjande, samlokalisering och flexibilitet måste tas till vara. I vissa fall kan om- och nybyggnader behövas. Hur dessa mötesplatser ser ut och förvaltas beror på de lokala omständigheterna.

Det spelar i detta sammanhang ingen roll om en lokal är en kommunalt ägd möteslokal, en kvarterslokal, ett allaktivitetshus, ett bibliotek, en sockenstuga, ett medborgarhus, ett Folkets Hus, en bygdegård, en ungdomsgård, en föreningsgård, en skola eller en annan typ av lokal. Det väsentliga är att lokalerna kan användas av alla etablerat före-

ningsliv, partier, aktionsgrupper, nätverk och tillfälliga grupper till en

kostnad som inte medför att någon medborgargrupp tvingas avstå från att hyra lokalen av ekonomiska skäl. Det är också väsentligt att tillgänglighetsfrågor och handikappanpassning beaktas i lokalplaneringen.

Det ger många gånger ett mervärde i form av ökat socialt kapital om lokalförvaltningen organiseras så att de medborgare som använder lokalerna kan ta aktiv del i skötseln av dessa. Tillgodoseendet av lokaler för medborgerliga möten kan med fördel också kopplas ihop med planering av lokala demokraticentrum.

Statligt stöd till lokaler

Staten och kommunerna har under ganska lång tid givit stöd till allmänna samlingslokaler. Stödet regleras i förordningen 1989:288 om stöd till allmänna samlingslokaler och bygger på en kombination av statliga och kommunala bidrag. Detta stöd fungerar i korthet på följande sätt.

Staten lämnar bidrag till köp, nybyggnad, ombyggnad, standardhöjan- 98 de reparationer och handikappanpassning till sådana samlingslokaler

som tillgodoser föreningslivets behov av utrymmen för möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning och liknande verksamheter. Bidragen lämnas till aktiebolag, stiftelser eller föreningar som är fristående från kommunen och som arbetar utan vinstsyfte. Förutsättningar för bidrag är bland annat att det finns ett varaktigt behov av lokalen och att lokalerna hålls tillgängliga för alla organisationer och grupper med organiserad verksamhet på orten. Vid bedömning av om det finns behov av en lokal tas bland annat hänsyn till innehållet i en kommunal lokalförsörjningsplan.

Bidraget baseras på ett underlag som motsvarar skälig kostnad med hänsyn till projektets art och utformning. En förutsättning för statligt bidrag är att kommunen lämnar bidrag med ett belopp som motsvarar 30 procent av bidragsunderlaget. Beslut om bidrag fattas av Samlingslokaldelegationen hos Boverket.

Regeringen har nyligen föreslagit en ändring av systemet för stöd till allmänna samlingslokaler prop. 1996/97:1. Syftet är att effektivisera stödet så att det bättre överensstämmer med det moderna samhällets behov av lokaler åt medborgarna. Förslaget innebär att det gamla kösystemet, vilket i praktiken upphört att fungera, försvinner. I stället skall alla ansökningar som vid en given tidpunkt kommit in till Boverket behandlas vid ett och samma tillfälle. Det blir då Samlingslokaldelegationens uppgift att prioritera mellan de inkomna ansökningarna.

också stöd till lokaler för trossamfund. Enligt förordningen

Staten ger 1987:271 om statsbidrag till andra trossamfund än Svenska kyrkan kan statsbidrag lämnas för religiös verksamhet verksamhetsbidrag, lokaler till religiös verksamhet lokalbidrag och teologiska seminarier m.m. utbildningsbidrag. Lokalbidraget får beviljas för församlingar som behöver bidraget för att kunna hålla lokaler för religiös verksamhet. Bidrag kan avse anskaffning av lokaler genom nybyggnad eller köp, ombyggnad eller upprustning, handikappanpassning och anskaffade av inventarier. Beslut bidrag fattas av Samarbetsnämnden för statsbi-

om drag till trossamfund. Det principbeslut som fattats om ändrade relatio-

mellan staten och Svenska kyrkan har lett till att bl.a. stödet till trosner samfunden för närvarande ses över av Utredningen om kyrkans personal och samfundsstöd Dir. 1995:162.

Ett statligt stöd utgår även till icke-statliga kulturlokaler. Stödet ges i form av bidrag till ny- eller ombyggnad, standardhöjande reparationer, handikappanpassning och utbyte och komplettering av inventarier i musei-, teater- och konsertlokaler som tillhör någon annan än staten. Beslut om stöd fattas av Samlingslokaldelegationen vid Boverket.

I betänkandet från 1993 års samlingslokalutredning Mycket under

tak SOU 1994:32 framgår det att statligt lokalstöd utgår även i samma andra former. Stöd till samlingslokaler samt lokaler för trossamfund och för barn och ungdom har lämnats av länsstyrelser och länsarbetsnämnder. Sådant stöd har finansierats med regionala projektmedel, bygdeavgifts- 99

SOU 1996: 162

medel och arbetsmarknadspolitiska medel.

Dessutom utgår ett stöd även från Allmänna arvsfonden, som har till ändamål att främja vård och fostran av ungdom samt handi-

omsorg om kappade. Medel ur denna fond fördelas enligt lagen 1928:281

om Allmänna arvsfonden samt enligt vissa riktlinjer. Stödet till lokaler ges i första hand till lokaler som inte får statliga bidrag, som inrymmer verksamhet som omfattar många ungdomar och som betyder mycket för utvecklingen av den lokala föreningsverksamheten.

Demokratiutvecklingskommitténs förslag

De lokalresurser som finns på olika platser i landet skulle många gånger kunna användas mer effektivt genom utökat samutnyttjande, samverkan och andra åtgärder. Det statliga stödet till lokaler bör utformas så att det främjar en sådan utveckling. Demokratiutvecklingskommittén föreslår därför att en samlad översyn görs av alla former för statligt stöd till lokaler. Syftet med en sådan översyn skall vara att effektivisera det statliga stödet, så att det på ett mer kraftfullt sätt än i dag kan bidra till att upprätthålla och bygga ut en demokratisk infrastruktur.

SOU 1996: 162

4.3 dörrarna till slutna rum

Öppna politikens

Många medborgare upplever i dag ett stort avstånd till förtroendevalda på alla nivåer i samhället. Problemet beskrivs ibland i termer av bristande tillit, vanmakt och förakt. För flertalet förtroendevalda är detta också ett problem. Man talar om bristande förankring och om dåliga kontakter med gräsrötterna". Oavsett vilket begrepp tycker passar bäst är det ett uppenbart man problem för demokratin. Även det alltid kommer att finnas ett visst om avstånd mellan de styr och de inte gör det, så förutsätter ett som som demokratiskt förhållningssätt ständiga åtgärder för att försöka minska problemets omfattning. Förändringar i såväl organisationer som attityder kan vara värdefulla bidrag. Något åtgärdspaket som löser problemet eller som fungerar som ett universalmedel står dock inte att finna. Det behövs en rad åtgärder sammantaget kan viss effekt, som säkerligen ser olika ut som ge en men på olika håll. Därför är det nödvändigt att pröva sig fram och inte se misstag misslyckanden utan som viktiga lärdomar. som Demokratiutvecklingskommittén föreslår att åtgärder vidtas för att öppna dörrarna till politikens slutna Det måste bli lättare för medrum. borgarna titta in i och de sedan vill också att kliva in i att rummen om Det handlar alltså större öppenhet och om ökade möjligrummen. om heter till delaktighet. .

4.3.1¶Direktsändningar från de politiska arenorna

Många viktiga offentliga politiska debatter förs av förtroendevalda i en rad församlingar på olika nivåer. I enstaka fall sker direktsändningar över TV och radio från dessa debatter. I de flesta fall är dock medborhänvisade till mycket korta referat och kommentarer i tidningar, garna radio och TV. Ett sätt att öppna dörrarna till de politiska rummen är att göra dessa debatter mer lättillgängliga för medborgarna. Detta skulle kunna ske regelbundna och okommenterade genom direktsändningar i radio och TV. Den traditionella rapporteringen iTV, radio och tidningar skulle därigenom kompletteras med det politiska källmaterialet. De medborgare vill får möjlighet att lyssna på hela som debatten, ta del de olika argumenten och bilda sig en egen uppfattav ning i sakfrågorna. Sådana sändningar skulle inte i första hand ha som mål att uppnå höga tittarsiffror, utan det viktiga är att erbjuda medborlättillgänglig och oavkortad information. Det blir möjligt för varje garna medborgare att själv direkt ta del de förtroendevaldas argumentation av i de frågor han eller hon är intresserad av. Detta kan ge allmänheten kunskap och inblick i det politiska vardagsarbetet och bidra till att lOl om

SOU 1996: 162

skapa förståelse för demokratins arbetsvillkor. Därigenom förbättras förutsättningarna för en levande politisk dialog.

Goda erfarenheter av sådana direktsändningar finns i Förenta Staterna och Kanada. I slutet av 1970-talet startade det amerikanska Cable-Satellite Public Affairs Network C-SPAN enkla direktsändningar från de politiska arenorna. I dag distribuerar C-SPAN tre kanaler över det vanliga kabelnätet och kostnaden för att se på dessa kanaler är mycket låg.

Inom en snar framtid finns de tekniska förutsättningarna att till rimlig

en kostnad direktsända politiska debatter i radio och TV. För närvarande förbereds beslut om utbyggnad av digital-TV i Sverige. Marksänd digital-TV ger möjlighet till ett stort utbud TV-kanaler med god teknisk kvalitet.

av Demokratiutvecklingskommittén ser det angeläget att några de

som av nya digitala TV-kanalerna reserveras för okommenterade direktsändningar från de politiska arenorna.

De svenska politiska arenor varifrån det vore mest angeläget med okommenterade direktsändningar är i första hand riksdagens kammare, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige. Det är därför viktigt att det digitala nätet ger utrymme även för regionala och lokala sändningar. Exempel på andra arenor som lämpar sig för direktsändningar är presskonferenser, riksdagsutskottens offentliga utfrågningar samt offentliga hearings den

EU 96-kommittén höll. Även de politiska partiernas, folkrörelsertyp som nas och andra organisationers presskonferenser, kongresser och stämmor kan vara lämpliga för okommenterade direktsändningar.

På de internationella politiska arenorna är det främst öppna överläggningar inom Europeiska unionen och möten i FN:s generalförsamling som är de mest angelägna att direktsända. Redan i dag sänds Europaparlamentets sessioner och öppna delar av ministerrådens och Europeiska rådets möten fritt över satellit på tre-fyra språk.

Ett exempel på hur en kanal med okommenterade direktsändningar kan utformas är Utbildningsradions förslag om att starta TV-kanalen Arena. Denna kanal föreslås sända direkt från olika politiska arenor i Sverige och utomlands. Källmaterialet skall sändas utan någon filtrering och i sin helhet med syfte att återge den politiska vardagen. Kanalen föreslås också bli interaktiv telefonväkteri och kopp-

genom ling till en hemsida på Internet med länkar till politiska tal etc.

Demokratiutvecklingskommittén har inte sett som sin uppgift att lämna förslag till hur okommenterade direktsändningar skall organiseras och finansieras. Vi vill dock framhålla att det är angeläget att kostnaderna för att titta på sådana kanaler bör hållas på en så låg nivå, att ingen skall behöva tveka att titta av ekonomiska skäl. Det framstår vidare som rimligt att de arenor varifrån sändningar sker själva står för upptagning och vidaresändning, medan samordning och distribution sköts av en särskild instans. Det kan också vara värdefullt om sändningarna spelas in på videoband, så att de i efterhand kan lånas ut t.ex. 102 på ett bibliotek eller ett demokraticentrum.

SOU 1996: 162

4.3.2 samhällsinformation

Lättillgänglig

Ett viktigt sätt att öppna dörrarna till de politiska rummen är att göra all typ av samhällsinformation lättillgänglig. Den moderna datatekniken

medborgarna nya möjligheter att söka och hämta information. ger Staten och kommunerna måste möta denna utveckling genom att tillhandahålla digitalt lagrad information pâ ett sätt som gör att den är lätt att ta del av. Den statliga IT-kommissionen Dir. 1996:46 inriktar nu sitt arbete på tre centrala frågor. Hur kan IT-användningen bidra till ökad tillväxt och sysselsättning Hur kan tillgängligheten till IT öka, oberoende bostadsort, kön, utbildning och ålder Vilka blir IT-använd-

av ningens framtida konsekvenser

Ett flertal kommuner och statliga myndigheter har redan tagit initiativ syftar till att erbjuda medborgarna lättillgänglig samhällsinfor-

som mation. Riksdagens databas Rixlex är sedan den 1 juli 1996 tillgänglig utan kostnad. I den redovisas bland annat alla propositioner, motioner, betänkanden och protokoll i sin helhet. Dessutom finns uppgifter om ledamöterna och hur de har interpellationer och frågor.

röstat samt om I Rixlex redovisas också gällande lagar och förordningar, EU-information och rad andra uppgifter. I Information Rosenbad redovisar rege-

en ringen bland annat aktuella pressmeddelanden, tal och artiklar, statsbudgeten, uppgifter statsråden och departementen. Det finns

om om också möjlighet att skicka elektronisk post till regeringen. Toppledarforum, grupp bestående av ett antal chefer för statliga

en myndigheter samt företrädare för Kommunförbundet och Landstingsförbundet, har föreslagit gemensam hemsida på Internet

en kallad Det offentliga Sverige. Syftet med den är att underlätta för dem som söker förvaltningsinformation. Andra myndigheter erbjuder möjligheter att hämta information via s.k. hämtfax. Informationen beställs då hos en talsvarsdator och skickas till det telefaxnummer man anger.

De kommunala handlingar som är mest intressanta för medborgarna att kunna ta del är handlingarna inför kommunfullmäktiges, kom-

av munstyrelsens och de olika nämndernas sammanträden. Möjligheten att läsa dessa handlingar före sammanträdena ger medborgarna förutsättningar att ta kontakt med förtroendevalda innan beslut fattas. Givetvis är det också värdefullt att kunna ta del sammanträdesprotokoll,

av inlämnade motioner och diarier. Även kommunal information

annan

service, öppettider, telefonnummer, förtroendevalda, reglementen, om avgifter, statistik, vart vänder sig i olika ärenden m.m. bör tillhan-

man dahållas via publika databaser. I flera fall kan det vara angeläget att den

söker informationen kan välja på vilket språk han eller hon vill ta som del av den.

Stockholms stad deltar under 1996-1997 i EU-projektet Infosond. 103

SOU 1996: 162

Syftet är att skapa ett "elektroniskt torg" för både offentliga och kommersiella tjänster. Med hjälp av modern teknik skall medborgarna på egen hand kunna ta del av politikernas och myndigheternas verksamhet. All information utom den sekretessbelagda skall möjligt

- om göras tillgänglig dygnet runt.

Flera kommuner har lagt ut kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges protokoll på Internet. Sundsvalls kommun är en av de kommuner som varit mest aktiv när det gäller att göra kommuninformationen tillgänglig för medborgarna.

Hittills har Datainspektionen givit klartecken för utlämnande av information från kommuner till allmänheten via Internet vad kun-

avser görelser och kallelser till sammanträden samt justerade sammanträdesprotokoll.

Vissa restriktioner gäller vid utlämnandet av en uppgift direkt

som pekar ut enskilda personer med namn, personnummer och adress Innan en kungörelse eller ett protokoll görs tillgängligt via Internet eller något annat nät, skall personuppgifter av detta slag tas bort. Personuppgifter som avser förtroendevalda behöver dock inte tas bort.

Ett tillståndsärende från Sundsvalls kommun behandlas för närvarande hösten 1996 Datainspektionen. Ärendet rör bland annat möjlig-

av heten att lägga ut motioner till fullmäktige och kommunala diarier av olika slag. Detta ärende är ännu inte avgjort.

Demokratiutvecklingskommittén ser det som viktigt att denna utveckling inte bara fortsätter utan också påskyndas Till stor del handlar detta att

om pröva sig fram. I många fall är databaser hos offentliga myndigheter ordnade så att det är svårt att med enkla grepp göra dem tillgängliga för allmänheten. Problemen kan bero på den tekniska uppbyggnaden eller på sekretessbestämmelser. Men de nuvarande systemen kommer med tiden att byggas om eller bytas ut för att göra de lättare för tjänstemän och förtroendevalda att söka och hämta in information. Vid sådana tillfällen är det relativt enkelt att organisera databaserna så att allmänna handlingar så långt det är möjligt blir lättillgängliga för allmänheten via Internet eller andra nätverk.

Datalagskommittén Dir. 1995:91 ser för närvarande över tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet med hänsyn till utvecklingen på IT-området. Syftet med översynen är att anpassa lagstiftningen till dagens situation och om möjligt till framtidens förhållanden. Allmänhetens tillgång till information skall vara oberoende av vilket sätt myndigheterna valt för att registrera denna information.

Skall informationen vara lättillgänglig för medborgarna måste den också vara överkomlig i pris I dag kostar det ingenting att ta del allmänna hand-

av lingar på plats Den som vill ha en kopia eller en avskrift allmän hand-

av en ling kan få detta mot en fastställd avgift. I de fall handlingen är en ADB-upptagning handlar det oftast om en utskrift på papper. Avgiften skall bidra till 104 att täcka de kostnader som myndigheten åsamkas av "extraarbetet".

Om medborgaren själv kan hämta den digitalt lagrade informationen blir det han eller hon som själv måste stå för kostnaderna för att nå fram till databasen, för att föra över informationen och för att vid behov skriva ut den. Om databaserna är uppbyggda så att det är enkelt för förtroendevalda och tjänstemän att ta fram information finns redan en struktur som med relativt enkla åtgärder kan förses med gränssnitt riktade mot allmänheten. Det blir således möjligt att tillhandahålla denna information till medborgarna till en rimlig särkostnad.

Riksrevisionsverket RRV har på regeringens uppdrag utarbetat förslag om principer för prissättning av informationstjänster RRV 1995:64. Man föreslår att en enhetlig princip för prissättning av uttag av information databaser tillämpas inom den offentliga sektorn, såvida

ur inget annat har beslutats. Den föreslagna prissättningsprincipen innebär att avgifterna för uttagen skall beräknas så att samtliga kostnader för att framställa och distribuera uttagen täcks I uppdraget har inte ingått att ta ställning till i vilka fall information skall eller bör tillhandahållas utan avgift.

Demokratiutvecklingskommittén anser att någon avgift inte bör tas ut då medborgare via datanätverk hämtar allmänna handlingar som motioner, beredningsförslag, protokoll och allmän information hos kommunen. Skälen till detta är flera. Om kommunen redan byggt upp och underhåller en databas blir särkostnaden för att möjliggöra externa sökningar relativt begränsad. Samtidigt sparas resurser genom att medbor-

förväntas efterfråga information på plats i mindre utsträckning. garna Nettokostnaden bör vägas mot de demokratiska vinster som det innebär att medborgarna lätt kan hämta information i kommunala frågor. En jämförelse kan göras med riksdagens databas Rixlex som nu är tillgänglig för alla utan kostnad via Internet.

4.3.3¶Utveckling av folkinitiativ till folkomröstningar

Tidigare överväganden

Det första förslaget om anordnande av kommunala folkomröstningar framlades 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning, i betän-

av kandet Kommunal folkomröstning SOU 1952:47. Detta förslag ledde dock inte till någon proposition.

Drygt 20 år föreslog Kommunaldemokratiutredningen i sitt

senare betänkande Kommunal demokrati SOU 1975:41 en lagreglering av kommunala folkomröstningar. Förslaget innebar att fullmäktige, som ett led i beredningen av ett ärende, skulle få inhämta synpunkter från kommunmedlemmarna. Tanken var inte att införa särskilda bestämmelser för kommunal folkomröstning, utan att tillåta ett beredningsförfarande avsett att tillämpas i sällsynta undantagsfall. I propositionen 105

Kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. prop. 1975/76:187, anslöt sig regeringen till kommitténs förslag. Vid riksdagsbehandlingen, sked-

som de efter regeringsskiftet år 1976, godtog majoriteten de bärande tankarna i förslaget. Dessutom gjordes ett tillägg innebar att synpunkter kunde

som inhämtas genom "omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande". Bestämmelsen infördes i 1977 års kommunallag.

Frågan utreddes ånyo av 1988 års kommunallagskommitté. Utredningen avvisade i sitt betänkande Ny kommunallag SOU 1990:24

alla former av utvidgning av folkomröstningsinstitutet. Kommittén menade utvid-

att en gning av detta skulle urholka den representativa demokratin. I regeringens förslag till riksdagen om ny kommunallag prop. 1990/91:117 återkom samma motivering. Regeringen föreslog att de äldre reglerna i princip skul-

föras över till den nya kommunallagen. Detta blev också riksdagens beslut.

Folkinitiativet införs

Några år senare utreddes frågan på nytt Lokaldemokratikommittén.

av Utredningen framhöll i sitt betänkande Lokal demokrati i utveckling SOU 1993:90 att det finns goda demokratiska skäl att komplettera det representativa systemet med möjligheter till kommunala folkomröstningar. Dessa sågs som ett sätt att stärka den lokala demokratin

genom att öka medborgarnas inflytande på den kommunala verksamheten. Folkomröstningar sågs också som en möjlighet för medborgarna att ta ställning till vissa frågor oberoende av partitillhörighet och som en möjlighet för partierna att direkt till folket föra fråga splittrar

ut en som dem inbördes och därmed försvårar eller lamslår det politiska arbetet.

Lokaldemokratikommittén ansåg att tiden nu var mogen att utveckla det kommunala folkomröstningsinstitutet och att möjliggöra

ett mer frekvent utnyttjande av detta. Kommittén föreslog därför att kommunallagen skulle kompletteras med möjligheter till folkinitiativ. Samtidigt avvisade kommittén idéer om minoritetsinitiativ, dvs. att minoritet i

en fullmäktige skulle kunna ta initiativ till en folkomröstning.

Den form av folkinitiativ som Lokaldemokratikommittén föreslog innebar att en viss andel av de röstberättigade skulle få rätt att väcka förslag om folkomröstning, men att rätten att utlösa omröstningen skul-

förbehållas fullmäktiges majoritet. Denna form för folkinitiativ ansågs bidra till att stärka medborgarinflytandet utan att på något dramatiskt sätt bryta mot det traditionella representativa systemet.

Lokaldemokratikommitténs förslag innebar att om minst tio procent av de röstberättigade kommunmedlemmarna skriftligen begärt folkomröstning skulle fullmäktige vara skyldig att ta frågan. Det skulle

upp dock vara fullmäktige som avgör om en folkomröstning skall hållas eller inte. Om fullmäktige beslutar att det skall bli en folkomröstning skall 106 man samtidigt besluta om hur frågan skall formuleras och vilka alterna-

SOU 1996: 162

tiv som de röstande skall kunna välja mellan.

Lokaldemokratikommittén föreslog att bestämmelser om folkomröstning skulle införas i kommunallagen. Själva omröstningsförfarandet skulle regleras i en särskild lag om kommunala folkomröstningar.

Regeringen instämde i Lokaldemokratikommitténs argumentering. I propositionen om lokal demokrati prop. 1993/942188 framhöll regeringen att folkomröstningar kan bidra till att vitalisera den lokala demokratin genom att enskilda medborgare ges en möjlighet till påverkan och ökat ansvarstagande. Man ansåg att tiden var mogen för ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar och att de negativa effekterna på den representativa demokratin inte borde överdrivas.

Regeringen valde dock att sänka tröskeln för möjligheten att väcka folkinitiativ. Lokaldemokratikommittén hade föreslagit en nivå på tio procent av de röstberättigade kommunmedlemmarna. Regeringen föreslog att nivån i stället skulle sättas till fem procent. Motivet till att sänka tröskeln var att det med ett krav på minst tio procent av kommunmedlemmarna skulle bli alltför svårt att få till stånd folkomröstningar i stora kommuner. De övriga ändringar som regeringen gjorde i Lokaldemokratikomrnitténs förslag var av lagteknisk karaktär.

Riksdagen följde förslaget i regeringens proposition och möjligheten till folkinitiativ om folkomröstning infördes den 1 juli 1994. Gällande regler om folkinitiativ innebär att fullmäktige måste ta ställning till ett förslag om folkomröstning om minst fem procent av de röstberättigade undertecknat initiativet. Fullmäktige behöver dock inte besluta att genomföra en folkomröstning; beslutet kan lika väl bli att förslaget avslås.

Två år med möjlighet till folkinitiativ

Den nya bestämmelserna om folkinitiativ syftade till att möjliggöra ett ökat utnyttjande av kommunala folkomröstningar. Har då detta syfte uppnåtts under de drygt två år som bestämmelserna varit i kraft

Det finns ännu inte någon omfattande studie gjord av reformen. Vi vet dock att folkinitiativ om folkomröstning hittills tagits i ett 40-tal kommuner. Inte i något av dessa fall har kommunfullmäktige beslutat att bifalla förslaget om folkomröstning. Hittills har alltså ingen folkomröstning, av olika skäl, kommit till stånd till följd av ett folkinitiativ.

Demokratiutvecklingskommittén tvingas konstatera att den ökning av antalet folkomröstningar som förslaget syftade till inte har blivit av. Reformen riskerar därmed att framstå som skendemokratisk. Ett krav på folkomröstning är många gånger ett rop på en dialog med politikerna. De medborgare som skrivit under en namninsamling vill uppmärksamma politikerna på att en sakfråga bör diskuteras och att de traditionella kanalerna inte fungerar tillfredsställande. Om gensvaret på detta rop ständigt uteblir riskerar man att ytterligare öka avståndet mellan 107

SOU 1996: 162

väljarna och de förtroendevalda. Samtidigt finns en uppenbar risk att många av de medborgare som aktivt men "förgäves" samlat in kanske tusentals namn kommer att tappa lusten att engagera sig i samhällsfrågor.

Lättare att till stånd folkomröstningar utan att den representativa demokratin urholkas

Demokratiutvecklingskommittén ser en fara med denna utveckling. I och med att möjligheten till folkinitiativ införts och väckt ett betydande intresse från medborgarnas sida är det också angeläget att dessa initiativ i rimlig utsträckning resulterar i omröstningar.

Finns det då någon åtgärd som kan vidtas för att göra det enklare för medborgarna att få till stånd folkomröstningar utan att den representativa demokratin därigenom urholkas

Att utforma regelverk som tillfredsställer dessa krav är lågt ifrån enkelt. Det handlar om en avvägning mellan å ena sidan den representativa demokratins centrala roll för beslutsfattandet och å andra sidan att göra det lättare för medborgarna att få till stånd folkomröstningar.

I den diskussion som förts om vad som kan göras i denna fråga har flera förslag presenterats. Ett förslag är att höja tröskeln för hur många medborgare som skall ha undertecknat ett folkinitiativ, från fem procent till tio procent. Därigenom skulle bakom varje folkinitiativ stå en dubbelt så stark folkopinion som i dag. Syftet med förslaget är åstadkomma en större "tyngd" i folkinitiativen så att de därigenom skulle ha lättare att leda till ett positivt beslut i fullmäktige. Vi tror dock inte att det i första hand varit en begränsad numerär bland initiativtagarna, som lett till att fullmäktige avslagit förslag om folkomröstning. Det har snarare varit så att fullmäktigeförsamlingarna av olika skäl inte bedömt sakfrågan som lämpad för en folkomröstning.

Ett annat förslag som diskuterats går ut på att höja tröskeln för folkinitiativ till femton procent och samtidigt införa en regel som säger att fullmäktige måste anordna en folkomröstning om det finns ett sådant folkinitiativ. Därigenom skulle fullmäktige inte kunna motsätta sig ett folkinitiativ, förutsatt att det har en tre gånger så stor "tyngd" som dagens regler kräver. Vi tror dock att detta förslag avsevärt skulle försvåra möjligheterna att samla erforderliga namn, särskilt i större kommuner. Dessutom skulle en sådan åtgärd flytta beslutsrätten i en fråga från den representativa församlingen till en artikulerad minoritet av kommunmedlemmarna. En sådan förändring skulle komma i konflikt med den representativa demokratin.

Ett annat sätt att skapa en balans mellan att slå vakt om den representativa demokratin, och samtidigt underlätta för engagerade medbor- 108 gare att få till stånd en sådan opinionsyttring som en folkomröstning

SOU 1996: 162

innebär, skulle kunna att behålla dagens regler om folkinitiativ vara koppla dessa till ett krav på kvalificerad majoritet i fullmäktige för men att förslaget skall kunna avslås. Detta innebär att, om ett förslag om folkomröstning väckts folkinitiativ, och minst en tredjedel av genom fullmäktiges ledamöter röstar för förslaget, så skall omröstning hålen las. Detta förslag bör inte blandas ihop med idéerna om minoritetsinitiativ för fullmäktigeledamöter. Det är endast om förslaget om folkomröstning väckts ett folkinitiativ denna regel skulle gälla. genom som

majoritet för att avslå ett folkinitiativ

Kvalificerad

Vi föreslår att kommunallagen tillförs bestämmelser som innebär att reglerna folkinitiativ kompletteras med krav på kvalificerad majoriom tet för att avslå ett förslag folkomröstning. Detta innebär att det om räcker med att tredjedel fullmäktiges ledamöter röstar för en folken av omröstning, för att den skall komma till stånd, förutsatt att frågan väckts ett folkinitiativ. genom

Enligt lagen 1994:692 kommunala folkomröstningar skall fullmäkom tige i anslutning till ett beslut att hålla folkomröstning också besluta en om 1.dag för omröstningen, omröstningsdistrikt och omröstningslokaler, att röstlängd skall framställas och röstlängd upprättas, 4.den fråga och de svarsalternativ skall ställas till de som röstberättigade, röstsedlarnas antal, innehåll och utseende, samt när röstsammanräkningen senast skall vara avslutad.

Besluten i dessa frågor måste, också vid ett minoritetsbeslut om anordnande folkomröstning, rimligtvis fattas fullmäktiges majoritet. av av Förfarandet då fråga folkomröstning väckts i fullmäktige genom ett om folkinitiativ bör därför vara följande. Först tar fullmäktige ställning till om en folkomröstning skall genomföras eller inte. Vid denna omröstning gäller att förslaget skall anses som bifallet minst tredjedel de närvarande ledamöterna röstar för om en av förslaget. Därefter skall fullmäktige ta ställning till vilken fråga och vilka svarsalternativ skall föreläggas de röstberättigade samt fatta som vissa andra beslut enligt lagen kommunala folkomröstningar. I dessa om frågor fattas beslut vanlig omröstning där majoritetsprincipen genom gäller. Att komma fram till hur folkomröstningens fråga skall formuleras och vilka svarsalternativ skall föreläggas de röstberättigade, kan många som gånger komplicerat. Beredningen dessa frågor måste därför ges 109 vara av

SOU 1996: 162

skälig tid, utan att därför leda till onödig tidsutdräkt. De beslut fullsom mäktige behöver fatta i anslutning till ett beslut genomföra folkatt en omröstning bör därför fattas inom två månader efter principbeslutet att om att anordna en folkomröstning har fattats. Enligt lagen kommuom nala folkomröstningar skall dessa beslut fattas samtidigt. Lagen bör därför ändras så att den medger rimlig tidsfrist vid folkinitiativ folken om omröstning. Demokratiutvecklingskommittén konstaterar att detta förslag inte är invändningsfritt. Den inskränkning i den representativa demokratin som skapas är emellertid av ringa omfattning. Det är endast själva beslu-

tet om att genomföra en folkomröstning som, efter ett folkinitiativ, kommer att kunna fattas minoritet i fullmäktige. När det gäller av en formulering av frågeställning och svarsalternativ fattar fullmäktige beslutet på vanligt sätt. Vi vill också erinra att folkomröstningen allom tid är enbart rådgivande. Efter folkomröstning är det alltid fullmäken tige som genom ett vanligt majoritetsbeslut bestämmer åtgärder och om prioriteringar. Vårt förslag bör därför den betydelse vägas mot som åtgärden kan få för att öka medborgarnas inflytande över och engagemang och delaktighet i samhällsutvecklingen.

4.3.4 Medborgerlig motionsrätt till

fullmäktige

Grunden till den moderna kommunala självstyrelsen lades 1862 genom års kommunalförordningar. Sammanlagt fanns då 2400 landskommuca ner samt 89 städer och 10 köpingar. I de flesta mindre kommuner fattades besluten av kommunalstämman. På stämman kunde alla röstberättigade kommunmedlemmar delta i överläggningar och beslut. I städerna fanns en motsvarande institution som kallades allmän rådstuga. I allt fler kommuner avskaffades med tiden dessa församlingar och ersattes med kommunalfullmäktige respektive stadsfullmäktige. Kommunmedlemmarna gav sina förtroendevalda representanter fullmakt att fatta beslut på deras vägnar. Då den nya kommunallagen trädde i kraft 1955 avskaffades helt möjligheterna till direkt demokrati. De kommunsammanläggningar som gjorts i flera omgångar har lett till att det i dag praktiskt omöjligt att vore sammankalla en kommunalstämma eller annat direktdemokratiskt organ dit alla kommunmedlemmar inbjuds. Det närmaste kan komma är man kommunala folkomröstningar som komplement till den representativa demokratin.

Initiativrätten i fullmäktige

När den kommunala direktdemokratin ersattes representativ av en demokrati försvann inte bara kommunmedlemmarnas beslutsrätt utan 110 också deras initiativrätt. De valda representanterna fick inte bara rätten

SOU 1996: 162

bestämma i sina händer utan också exklusiv initiativrätt. Denna att en förändring genomfördes utan större debatt. Det finns dock inget som säger att det måste så. Tvärtom förekommer i en rad olika samvara manhang representativt beslutsfattande kombinerat med initiativrätt för medlemmar.

I dag kan ett ärende väckas i kommunfullmäktige på sex olika sätt.

En kommunal nämnd kan ta ett initiativ. 0 En ledamot kan lämna in en motion. 0 Revisorerna kan ta frågor har samband med revisions- 0 upp som uppdraget. En fullmäktigeberedning kan, fullmäktige föreskrivit det, väcka 0 om ärenden. Styrelsen för ett kommunalt företag kan, fullmäktige medgivit det, 0 om väcka ärenden inhämtande fullmäktiges yttrande i vissa som avser av frågor. Ett ärende folkomröstning i viss fråga kan väckas genom ett 0 om en skriftligt initiativ från minst fem procent av de röstberättigade kommunmedlemmarna.

De enskilda kommunmedlemmarna har mycket begränsade formella möjligheter ta initiativ. Vid sidan att underteckna ett folkinitiativ att av folkomröstning i viss fråga finns förstås möjlighet att kontakta om en någon politiskt förtroendevald eller att skriva till en kommunal förvaltning eller nämnd för att påkalla åtgärd i en viss fråga. Den nämnd en får sådan skrivelse från medborgare har dock ingen skyldigsom en en ärendet till sakbehandling. het att ta upp Ett sätt att öka medborgarinflytandet och bidra till en fördjupad demokrati medborgarna initiativrätt. I t.ex. den finska komvore att ge munallagen finns bestämmelse sådan initiativrätt. Bestämmelsen en om medborgarna rätt att komma med initiativ och att få information ger en vilka åtgärder vidtagits till följd initiativet. Dessutom skall om som av fullmäktige minst gång året få information om vilka initiativ meden om borgarna tagit och vilka åtgärder som vidtagits till följd av dessa. Om antalet initiativtagare i viss fråga uppgår till minst två procent av de en röstberättigade skall frågan till behandling i fullmäktige inom tas upp sex månader.

Allmän motionsrätt demokratisk tradition är en

En initiativrätt för medborgarna bör utformas på ett sätt som anknyter till våra demokratiska traditioner. Inom hela föreningslivet finns, på alla nivåer den lägsta, tradition förslagsrätt för medlemmarna utom en av och beslutsrätt för valda representanter. En motsvarande initiativrätt lll

SOU 1996: 162

bör också ges kommunens invånare. Detta kan ske motionsgenom att rätten utvidgas till alla som är röstberättigade i kommunalvalet. I den diskussion som förekommit kommunala folkomröstningar om har förespråkarna framhållit dessa värdefulla komplement till den som representativa demokratin. Motståndarna har däremot folkomröstsett ningar som skadliga konkurrenter till den representativa demokratin. En medborgerlig motionsrätt förhåller sig på ett helt till den annat sätt representativa demokratin. Den är varken konkurrent eller komen ett plement, utan förädlar de representativa demokratin den genom att ges värdefullare egenskaper. En medborgerlig motionsrätt skulle på ett radikalt sätt bidra till att öppna dörrarna till de politiska minska avståndet mellan välrummen, jare och valda och öka förståelsen för den representativa demokratins arbetssätt. Den skulle också bidra till att öka intresset för de kommunalpolitiska frågorna och därmed underlätta rekryteringen till kommunala förtroendeuppdrag. Förvisso kan medborgerlig motionsrätt en också leda till att goda förslag väcks, vilka aldrig skulle komma annars fram. Den främsta invändningen kan riktas mot detta förslag är som att beredningen av motionerna skulle innebära kraftigt ökad arbetsbeen lastning för de kommunala nämnderna, förvaltningarna och fullmäktige. Det är uppenbart så att arbetsbelastningen skulle öka i viss utsträckning. Det är samtidigt angeläget att erinra att det finns goda möjligom heter att skapa rutiner innebär att ökningen arbetsbelastningen som av blir rimlig. Alla svenska organisationer, inklusive politiska partier och folkrörelser, ordnar regelbundet kongresser eller motsvarande sammankomster. Till dessa har i regel alla medlemmar samt lokala och regionala organisationer motionsrätt. Besluten fattas dock av de valda representanterna. Antalet motioner varierar givetvis mycket. Ett stort antal motioner brukar ses som ett positivt tecken: organisationen har många engagerade medlemmar med många idéer och mycket åsikter. Ingen organisation betraktar ett stort antal motioner ett problem. Det finns etablerade som rutiner för att på ett smidigt sätt bereda, besvara och besluta om ett stort antal motioner. Ibland kan flera hundra motioner avgöras under några få dagar. Ofta har organisationerna också motionsrätt för medlemmarna på distriktsstämmor eller andra på den regionala nivån. Att organ kombinera motionsrätt för medlemmar med beslutsrätt för valda representanter är i hög grad en etablerad metod i den svenska demokratiska traditionen.

Utformningen av motionsrätten

Vid organisationers kongresser finns normalt sista tidpunkt för en 112 inlämning motioner. Detta gör det möjligt motionerna i av att sortera

SOU 1996: 162

ämnesområden. Därigenom kan olika motionärers förslag inom samma område vägas ihop och flera motioner inom samma ämne kan besvaras i ett sammanhang. På ett liknande sätt skulle kommunmedlemmarnas motionstid kunna regleras. Ett eller två datum varje år kan sättas ut som sista motionsdag. Motioner som kommit in senast detta datum behandlas fullmäktige inom en tolvmånadersperiod. Ett sådant förfarande

av skulle också göra det möjligt att ta hand massmotioner på ett både

om korrekt och praktiskt sätt. Det bör dock vara upp till varje kommun att utforma de detaljerade föreskrifter som behövs för handläggningen av motionerna.

Medborgare som vill vara med och påverka de kommunala besluten skulle motionsrätt engageras i flera olika skeden av den

genom en demokratiska beslutsprocessen: när motionen skrivs, när ett förslag till

finns utarbetat, när ett protokoll finns från den nämnd som bereder svar ärendet respektive från kommunstyrelsen och vid fullmäktiges debatt och beslut. Vid dessa tillfällen skulle möjligheterna att ta del av handlingar via Internet och möjligheterna att lyssna eller titta på fullmäktigedebatten i direktsändning vara särskilt värdefulla för de medborgare som motionerat.

Även varje motion får saklig behandling kan man anta att en

om en motion politiska prioriteringar väger tyngre fler medbor-

som avser

ställt sig bakom den. Motionsrätten tillför ett motiv för medgare som borgare att tillsammans diskutera och arbeta fram ett förslag. Denna möjlighet blir verklighet både för etablerade organisationer, nya nätverk och tillfälliga grupperingar. Sådana diskussioner kan bli en

mer viktig del det demokratiska livet och bidra till att öka det sociala

av kapitalet. En motion skall kunna undertecknas av ett flertal röstberättigade kommunmedlemmar. Organisationer kan inte ha motionsrätt men det kan motionen eller bilagor framgå att den fått stöd av en eller

av flera organisationer.

Demokratiutvecklingskommittén föreslår att det i kommunallagen införs bestämmelser motionsrätt för de som är röstberättigade i

om kommunalvalet. Enligt gällande lag bör motioner beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen väcktes. Detsamma bör gälla för de motioner som väckts av medborgare som inte sitter i kommunfullmäktige. De närmare detaljerna för handläggning motioner bör regleras i den arbetsordning som varje fullmäkti-

av ge själv fastställer.

I allmänna drag kommer den formella hanteringen av motionerna naturligen att till på följande sätt. När en motion inkommit till kommunfullmäktige kontrolleras först huruvida motionären har motionsrätt. I annat fall bör motionen avvisas. Om motionären har motionsrätt bör därefter kontrolleras huruvida motionärens förslag ryms inom den kommunala kompetensen. Om så inte är fallet bör motionen besvaras med hänvisning till att den inte berör en kommunal angelägenhet. 113

SOU 1996: 162

Motioner som rör myndighetsutövning mot någon enskild bör besvaras med hänvisning till att sådana ärenden inte behandlas fullmäktige.

Om motionen berör kommunala angelägenheter, inte myndig-

men hetsutövning mot enskild, bör den därefter beredas på vanligt sätt, och om det är lämpligt tillsammans med andra motioner i ämne. När

samma motionen sedan behandlas fullmäktige har motionären

av ingen yttrande- eller förslagsrätt. Han eller hon har endast närvarorätt i kraft den

av regel som säger att fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktigeledamöterna har däremot, vanligt, rätt att delta i över-

som läggningarna.

Allmänhetens frågestund i fullmäktige

Vid sidan av medborgerlig motionsrätt finns det också andra åtgärder som kan vidtas för att öppna dörrarna för allmänheten till de politiska rummen. En del kommuner har i dag någon form av "allmänhetens frågestund" eller debatter och utfrågningar i anslutning till fullmäktiges sammanträden. Enligt kommunallagen får fullmäktige bestämma att allmänheten får ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige. Syftet med den bestämmelsen är att främja öppenhet i den kommunala ekonomihanteringen och öka allmänhetens intresse för hur politikerna sköter kommunens ekonomi.

I de kommuner som prövat olika typer frågestunder har antalet

av medborgare som deltagit ofta varit tämligen begränsat. Vår bedömning är att införandet av medborgerlig motionsrätt kan bidra till ett ökat intresse. Samtidigt bör möjligheterna för kommunmedlemmarna att ställa frågor till och att få svar av de förtroendevalda utvecklas.

Det är angeläget att bygga ut möjligheten för medborgare att ställa frågor, inte bara om årsredovisningen, utan i alla ämnen hör till

som fullmäktiges och nämndernas verksamhet. En möjlighet att praktiskt arrangera detta är att fullmäktige i anslutning till sitt sammanträde ordnar en frågestund. Till denna frågestund ges medborgarna möjlighet att i förväg lämna in frågor, vilka besvaras av ordföranden i berörda styrelser och nämnder eller av andra förtroendevalda. Det är naturligt att den som lämnat en skriftligt formulerad fråga också får ett skriftligt

svar. Efter att en fråga besvarats bör allmänheten möjligheter till följd-

ges frågor och kommentarer.

Demokratiutvecklingskommittén anser inte att det behövs någon lagändring för att sådana åtgärder skall komma till stånd. De bör i första hand genomföras som frivilliga initiativ av kommunfullmäktigeförsamlingarna. Varje kommun bör pröva sig fram för att hitta bra och ändamålsenliga former för allmänhetens frågestund.

SOU 1996: 162

4.4¶Vänd

på perspektivet

Jordbrukssamhällets och industrisamhällets hierarkiska strukturer håller på att brytas upp. Utvecklingen drivs inte längre framåt genom ordergivning från ett maktcentrum till underlydande instanser. I stället flyttas makten neråt i organisationerna. Kommuner, distrikt, lokalavdelningar och medborgare får, inom givna ramar, bestämma mer själva. Höjd utbildningsnivå, ökat politiskt intresse och en snabb teknisk utveckling ger goda förutsättningar för spridning av makten.

En decentralisering är många gånger bra men sällan tillräcklig. I kapitel tre har vi argumenterat för ett medborgarperspektiv på demokratin. I stället för den traditionella frågeställningen Vad kan decentraliseras föreslår vi att frågan ställs på följande sätt: Vad kan inte lösas lokalt I det perspektivet blir det naturligt att söka efter strukturer där beslut fattas de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som

av möjligt. Huvudskälet är helt enkelt att då fattas de bästa besluten. Medborgarna får reella möjligheter att vara med och fatta beslut och att ta för frågor rör mer än den egna personen och familjen.

ansvar som

Det finns flera exempel på åtgärder som ökar maktspridningen och

kan bidra till fler medborgare i samhällsutvecklingen. som att engagera Att inrätta institutionsstyrelser för brukare och personal är ett sådant exempel. Att organisera kommunen så att det behövs fler förtroendevalda och att sprida dessa uppdrag till så många som möjligt kan vara ett annat exempel. Demokratiutvecklingskommittén vill särskilt framhålla två saker. För det första bör det bli möjligt att inrätta direktvalda loka-

För det andra bör formerna för den kommunala planeringsla organ. processen utvecklas.

4.4.1¶Direktvalda lokala organ

Alltsedan slutet av 1970-talet, efter kommunsammanläggningarna, har

rad försök gjorts för att flytta den representativa demokratin till en ner den subkommunala nivån. Kommunfullmäktige har utsett kommundelsråd och kommundelsnämnder. Till dessa nämnder har olika kom-

delegerat varierande uppgifter. I några de kommuner som på muner av ett tidigt stadium införde kommundelsnämnder har dessa senare avskaffats. Andra kommuner har infört kommun- och stadsdelsnämnder under

år. En kommundelsnämnd har ansvaret för ett flertal olika fråsenare

inom tydligt avgränsad del av kommunen. Ledamöterna brukar gor en utses proportionellt i enlighet med mandatställningen i kommunfullmäktige. Om partierna är överens kan man också lägga in andra kriteri-

t.ex. att ledamöterna skall bo i kommundelen eller att sammansätter, ningen skall motsvara valresultatet i just den kommundelen. Om parti-

inte är överens kan varje parti hävda rätten till proportionellt val. 115 erna

SOU 1996: 162

På senare år har det också skapats möjligheter till villkorad delegation, självförvaltningsorgan och partipolitiskt oberoende nämnder. Villkorad delegation innebär att en nämnd uppdrar åt en anställd att fatta beslut på nämndens vägnar. Innan han eller hon fattar beslutet

måste de som utnyttjar nämndens tjänster ha fått lägga fram förslag eller yttra sig och i vissa fall även ha tillstyrkt förslaget. Ett självförvaltningsorgan kan få i uppdrag av en nämnd att sköta driften av en viss anläggning eller institution. Uppdraget kan däremot inte omfatta ett geografiskt område. Självförvaltningsorganet skall bestå representanter för brukarna och

av för de anställda och utses av nämnden. Den nyligen beslutade femåriga försöksverksamheten med lokala skolstyrelser är ett exempel på självförvaltningsorgan.

Med en partipolitiskt oberoende nämnd brukar att ledamöter-

menas na skall väljas av de berörda medborgarna i ett rent personval. Det finns för närvarande endast en sådan nämnd i Sverige; i Svågadalen i Hudiksvalls kommun. Denna nämnd har formellt utsetts kommun-

av fullmäktige men i enlighet med medborgarnas val. Detta förutsätter att partierna i fullmäktige kommit överens att följa resultatet och avstår

om från rätten till proportionellt val. En partipolitiskt oberoende nämnd har samma ställning som en vanlig nämnd.

I alla dessa fall är det kommunfullmäktige eller en central nämnd

som inte bara delegerat beslutsrätten utan också utsett de lokala beslutsfattarna. Kommunfullmäktige är det lägsta direktvalda organet. För att minska avståndet mellan väljare och valda och för att skapa större intresse och engagemang för de lokala frågorna har det flera gånger diskuterats möjligheten att ha direkta val på kommundelsnivå. Kommunaldemokratiska kommittén initierade principdiskussion i

en frågan i sitt betänkande Direktvalda lokala Ds Kn 1981:8.

organ

Tidigare överväganden

Inom Kommunaldemokratiska kommittén var ståndpunkterna delade. De som önskade en möjlighet till direktval såg i det fördjupning

en av det demokratiska inflytandet i samhället över huvud taget. Väljarna skulle få möjlighet att direkt påverka personsammansättningen i de mest lokala politiska församlingarna. Därigenom borde deras

engagemang och intresse för den lokala politiken främjas. Arbetet med remisser, lokal planering och lokala prioriteringar mellan olika samhällsinsatser sågs som ett fullföljande tanken bakom den kommunala självsty-

av relsen.

De som ville avstå från möjligheter till direktval framhöll att kommunfullmäktige inte kan avhända sig det yttersta ansvaret för att servicen i olika kommundelar blir rättvist fördelad eller sådan inrikt-

ges en ning som flertalet av medborgarna önskar. De decentraliseringssträvan- 116 den som påbörjats i många kommuner skulle få konkurrens och häm-

direktvalda lokala Man befarade också att de direktvalda mas av organ. lokala uppgifter skulle kringskäras alltför hårt om de fick en organens politisk majoritet än den i kommunfullmäktige. annan Kommunaldemokratiska kommittén diskuterade i övrigt flera valtek-

och administrativa frågor aktualiseras vid ett direktval. niska som Kommittén avstod dock från att göra något ställningstagande. Den

remissbehandling följde visade på delad opinion och några lagsom en förslag utarbetades aldrig. års Demokratiberedning avstod från att beröra frågan. Ett antal 1983 remissinstanser behandlade ändå frågan i sina yttranden över bered-

betänkande Aktivt folkstyre i kommuner och landsting SOU ningens 1985:28. Detta föranledde principiell deklaration i regeringens proen position 1986/87:91 aktivt folkstyre i kommuner och landsting. Den om i korthet lokala nämnder måste få ett reellt politiskt inflyinnebar att tande. En förutsättning för att de skall få det är att deras politiska strukharmoniserar med den i kommunfullmäktige. I annat fall skulle tur kommunfullmäktige tveka föra ut betydelsefulla uppgifter till de att nämnderna. Decentraliseringsarbetet skulle därigenom hämmas. lokala propositionen behandlades i riksdagen inlämnades ett flertal motio- När pläderade för direktvalda lokala Konstitutionsutskottet ner som organ. det inte förelåg något hinder för att överväga frågan i det fortansåg att beredningsarbetet med kommunallag. satta en ny med den kommunallagen tog 1988 års Kommunal- I arbetet nya lagskommitté frågan direktvalda lokala organ. Kommittén upp om kommunfullmäktige skulle tveka att anförtro verkligt vikbedömde att uppgifter till inte själv utsett och ibland skulle ha en tiga organ man som sammansättning än den Även fullmäktige annan partipolitisk egna. om inställning, kunde riskera att uppgifterna skulle ha en generös man så detaljerade föreskrifter att lösningen skulle bli skendeåtföljdes av mokratisk. Man framhöll också att decentraliserad organisation kan en till vissa olikheter i serviceinriktning och arbetsformer och att fullleda mäktige aldrig kan avhända sig ansvaret för att servicen i olika komblir rättvist fördelad. Fullmäktige har ett odelat ansvar för mundelar den kommunala verksamheten i dess helhet. propositionen 1990/91:117 kommunallag framhöll rege- I om en ny den inte beredd att lägga fram ett förslag om direktval av ringen att var lokala nämnder. Det starkaste skälet att direktval kan begränsa var fullmäktiges möjligheter att ta det totala ansvaret för verksamheten.

uppstår oklarhet hur valutslaget kommer att påverka Därigenom en om blir särskilt tydligt i ett systern där fullmäktige styr verksamheten. Detta mål och allmänna riktlinjer. Vid riksdagsbehandmer genom att ange propositionen lämnades flera motioner med yrkanden om att lingen av till lokala nämnder skulle bli möjligt. Konstitutionsutskottet direktval avstyrkte dessa yrkanden och riksdagen följde utskottet.

SOU 1996: 162

Lokalsamhällets betydelse ökar

Sedan den nya kommunallagen infördes har utvecklingen visat på den allt större betydelsen väl fungerande lokalsamhällen. av Det är i byn, bostadsområdet, stads- eller kommundelen demokratiskt som ett engagemang och ett socialt kapital kan byggas Det är där upp. som gränserna mellan sektorsmyndigheterna måste brytas ner och ersättas av samverkan och helhetssyn. I de flesta kommuner har olika satsningar gjorts på att stärka lokalsamhällena. På landsbygden har ett par tusen lokala utvecklingsgrupper startats medborgarna. I dessa av grupper, föreningar och byalag samverkar medborgarna över partigränserna för bygdens bästa. I storstädernas förortsområden har samtidigt rad åtgärder viden tagits för att skapa förutsättningar och invånarna stöd och instrument ge att själva förändra bostadsområdena till det bättre. Parallellt med denna utveckling har antalet medlemmar och aktiva i de politiska partierna fortsatt att minska. Från många grupper på landsbygden har önskemål framförts om en möjlighet att genom direkta val utse ett lokalt Syftet organ. är att stärka den lokala demokratin, att få fler medborgare åtaga sig förtroenatt deuppdrag, att korta avstånden mellan väljare och valda och stimuatt lera ett gemensamt i den delen kommunen engagemang egna av utan att för den skull sträva efter att dela den. På sikt kan detta bredda rekryteringsbasen för förtroendevalda i kommunens centrala organ. Landsbygdsriksdagen 1996 uttalade ett starkt önskemål olika som att modeller av självstyre, lokalt beslutsfattande och medborgarmedverkan bör prövas utifrån lokala förutsättningar. Stockholms stad inför från och med 1997 stadsdelsnämnder i hela staden. Ett av syftena med reformen är att fördjupa demokratin och öka det lokala ansvarstagandet och medborgarinflytandet. Staden har i en skrivelse till regeringen i december 1995 framfört önskemål lagom en ändring som möjliggör ett försök med direktval i tre-fyra stadsdelar vid 1998 års allmänna val. Regeringen har dock lämnat denna skrivelse utan åtgärd.

Demokratiutvecklingskommitténs överväganden

De viktigaste argumenten framförts direktvalda lokala som mot organ är att kommunfullmäktige inte skulle vilja delegera verklig makt till ett organ man inte själv utsett, särskilt inte det har politisk om en annan majoritet än fullmäktiges Dessutom skulle den kommunala likegen. ställighetsprincipen hotas. Vi anser inte att det är orimligt att göra jämförelse med den natioen nella nivån, även om maktförhållandena där är annorlunda. På den nationella nivån har det aldrig ansetts något större problem vara om en 118 kommunstyrelsemajoritet har en annan politisk tillhörighet än landets

SOU 1996: 162

regering. Kommunen har oavsett politisk majoritet att rätta sig efter kommunallagen och de spelregler i övrigt som riksdagen fastställer. Kommunen får också de statsbidrag beräknas i enlighet med rikssom dagens beslut. Ett direktvalt lokalt skulle på motsvarande sätt ha att rätta sig organ efter de reglementen, mål och andra grundläggande spelregler som kommunfullmäktige fastställer. Anslag skulle fördelas till det lokala organet för dess verksamhet i enlighet med av kommunfullmäktige fastställda fördelningstal. En viktig och principiell skillnad jämfört med den nationella nivån är att varje kommun har egen beskattningsrätt, vilket kommundel aldrig kan ha. Denna skillnad saknar dock praktisk betyen delse i detta sammanhang. Varje lokalt organ får ett anslag som beräknats på objektiva grunder. I de överväganden direktvalda lokala organ som tidigare gjorts om har ledamöterna förutsätts bli utsedda på partipolitiska grunder. Det finns dock ingen självklarhet i att ledamöterna måste utses genom ett partipolitiskt val. Det är kommunen bestämmer på vilka grunder som ledamöterna skall utses Det närmaste i dag kan komma ett direktvalt lokalt organ är den man så kallade Svågadalsnämnden utsågs av Hudiksvalls kommunfullsom mäktige omröstning bland medborgarna i Svågadalen. Denna efter en omröstning ett rent personval. Nämnden fick inte samma politiska var färg kommunfullmäktige i Hudiksvall, men inte heller någon annan som färg, eftersom den är partipolitiskt oberoende. Demokratiutvecklingskommittén kan konstatera att det finns flera talar både för och emot direktvalda lokala organ. Vi tyckargument som det är viktigt att kommunallagstiftningen så långt det är möjligt er att tillåtande karaktär, dvs. lämnar ett mycket stort utrymme åt de har en enskilda kommunerna att utforma den lokala organisationen och demo-

kratin. De kommundelsnämnder hittills funnits har i stor utsträckning som givit goda resultat när det gäller att spara resurser och öka effektiviteten i verksamheten. Däremot har framgångarna varit betydligt mera blygsamma när det gäller att minska avståndet mellan väljare och förtroendevalda. Att ledamöterna oftast bott i området har varit positivt det har inte på något avgörande sätt bidragit till att minska avstånmen det. De förtroendevalda har helt enkelt inte varit kända för medborgar- Decentraliseringen de politiska besluten har inte heller åtföljts av na. av motsvarande utveckling den granskande journalistiken. Därmed en av finns risk för att allt fler viktiga beslut kan komma att fattas i en slags en offentlighetsskugga. Möjligheter till direktval skulle kunna ge kommundelsnämnderna förutsättningar att minska avståndet mellan väljare nya och valda och att utveckla medborgarinflytandet och den lokala demo-

kratin. En sammanvägning argumenten för och emot direktvalda lokala 119 av

SOU 1996: 162

organ talar för att möjligheten till direktval bör få chans. bör en Det därför bli möjligt för de kommuner vill införa direktvalda lokala som organ att göra det, i en eller flera kommundelar. Eftersom sådan reform en innebär en kommunalrättslig förändring grundläggande och principiav ell karaktär bör den till att börja med genomföras försöksverksom en samhet och utvärderas Försöksperioden bör så lång den vara att ger utrymme för långsiktiga konsekvenser att utvecklas och tid för en ordentlig utvärdering. Demokratiutvecklingskommittén föreslår därför att en dispenslagstiftning införs som gör det möjligt för kommuner att inrätta direktvalda lokala med verkan från och med 1998 års allorgan männa val och två mandatperioder framåt.

Fullmäktige bestämmer inrättande och utformning om av direktvalda lokala organ

Ett lokalt organ utformas på det sätt kommunfullmäktige bestämmer.

Det kan t.ex. vara en områdesstyrelse för bygd eller ett bostadsomen råde eller en stadsdelsnämnd. Kommunfullmäktige fastställer ett reglemente av vilket det framgår vilka det lokala organets uppgifter är. Fullmäktige beslutar också fördelningstal enligt vilka anslaget om beräknas till respektive områdesstyrelse. Därutöver kan fullmäktige ange mål för de verksamheter som bör ha standard och för gemensam den service som tillhandahålls. Eftersom utformningen av ett lokalt är kommunal fråga organ en måste kommunen också ta ställning till formerna för valet till detta organ. Ett direktval kan i princip utformas på två sätt; partival som ett eller som ett personval. Partivalets fördelar framträder tydligast om antalet röstberättigade är ganska stort, medan personvalets fördelar blir tydligare mindre området är. Ett partival tar samma form ett vanligt allmänt val med valsesom en del för varje parti och möjlighet att kryssa för den kandidat på valsedeln som man helst vill se vald. Ett personval kan utformas på motsvarande sätt som valet i Svågadalen. Alla kandidater placeras i bokstavsordning på en och samma valsedel och väljaren kryssar för de kandidater han eller hon helst vill se valda. En sådan valsedel skulle kunna förses med partibeteckningar för de kandidater önskar framhålla som att de är partipolitiskt engagerade. De kommuner som väljer att inrätta direktvalda lokala kommer organ att möta i dag okända problem men förhoppningsvis också ett större gensvar bland sina medlemmar. Skall inrättandet direktvalda lokala av organ leda till en fördjupad demokrati förutsätter det att kommunfullmäktige verkligen är beredd att lämna ifrån sig makt till de direktvalda organen. Vi har å andra sidan svårt att tänka att fullmäktigeföross en 120 samling som inte vill släppa ifrån sig makt till direktvalda organ över

SOU 1996: 162

huvud taget skulle inrätta sådana. Det skulle då handla om en skendemokratisk reform. En sådan reform vore det bättre att avstå från efterden enbart skulle förvärra de problem som direktvalda organ är som tänkta att lösa. Men det finns verklig vilja till maktspridning både om en hos kommunens politiska ledning och de centrala förvaltningarna tror att förutsättningarna är goda för att direktvalda lokala organ skall leda till ökad demokrati och ett utvecklat medborgarinflytande.

4.4.2¶Samhällsplanering nerifrån och

upp

Den kommunala samhällsplaneringen styrs av plan- och bygglagen. I enlighet med denna lag upprättar kommunerna Översiktsplaner och detaljplaner. Översiktsplanen redovisar de allmänna målen för den fysiska planeringen och fastställs kommunfullmäktige. Genom en av lagändring den 1 januari 1996 har kravet på samråd om översiktsplanen förstärkts i avsikt att få fram ett fullständigt beslutsunderlag och mer öka medborgarnas möjligheter till insyn och påverkan. Översiktsplanen skall hållas aktuell att den måste behandlas av kommunfullmäkgenom tige minst gång under varje mandatperiod. en Ibland görs också fördjupningar översiktsplanen för tätorter eller av andra avgränsade kommundelar. En sådan fördjupning brukar innefatbeskrivning den långsiktiga utvecklingen av bebyggelsemiljön ta en av uppgifter vad skall detaljplaneläggas och vad som kan samt om som genomföras utan detaljplan och bygglov. Hur fördjupningen av översiktsplanen skall till regleras dock inte i plan- och bygglagen. Detaljplanen reglerar rättigheter och skyldigheter dels mellan markoch det allmänna, dels markägare emellan. Lagändringarna den ägare 1 januari 1996 innebär att medborgarinflytandet stärks genom att inte bara sakägare och utan också enskilda medborgare och medgrannar borgarsammanslutningar har ett väsentligt intresse i saken skall som beredas tillfälle till medverkan i såväl programarbete som samråd. Den fysiska planeringen handlar om påtagliga och synbara frågor. Det därför relativt lätt för medborgarna att ta steget fullt ut och aktivt är sig i dessa frågor. Den höjda kunskapsnivån i samhället inneengagera bär också att allt fler medborgare känner sig mogna att överblicka även de ofta komplexa ekonomiska, tekniska och arkitektoniska frågor som ligger i den fysiska planeringen. Många av de lokala utvecklingsgruppå landsbygden har arbetat med att förändra och utveckla närperna miljön. I det förändringsarbete pågår i ett antal av storstädernas som nu förortsområden har den fysiska planeringen en central roll. De erfarenheter Boverket vunnit utvecklingsprojekten Den lilla tätorsom genom och Samordnad boendeservice visar att enskilda medborgare både ten kan och vill planera sin närmiljö och sitt lokalsamhälles framtid. egen Plan- och bygglagen har dock struktur och uppbyggnad som fören stärker konventionella roller och "uppifrånstyrning" av planeringen. 121

SOU 1996: 162

Den genomsyras av en stark tilltro till en rationell planeringsfilosofi

som utgår från att centrala kommunkanslier är bäst på att identifiera

problem och förändringsbehov och på att initiera planering. Enligt detta synsätt kan medborgarnas synpunkter inhämtas endast vid planeringsrationella tillfällen som samråd och utställning plan.

av en Kännetecknande för både samråd och utställningar är att medborgarna endast reagerar på andra förslag och inte agerar för egna idéer och

uppfattningar.

Vår uppfattning är att plan- och bygglagen innehåller bestämmelser som är nödvändiga men inte tillräckliga för att ta till medborgarnas

vara vilja att engagera sig i och ta ansvar för lokalsamhällets framtid. Utöver de samråd m.m. som plan- och bygglagen kräver, bör kommunerna möta medborgarnas engagemang med ett stödjande arbetssätt kombine-

som rar professionalism med respekt för lokala medborgarinitiativ. Det kan t.ex. handla om att ta fram modeller för att söka, strukturera och

presentera kunskap, att utveckla ett förändringsarbete i demokratiska former och att hitta nya former för en dialog mellan invånare och myndigheter. I stor utsträckning handlar det också moraliskt stöd till de

om lokala initiativtagarna. Här har främst kommunen och bostadsföretagen viktiga roller att spela. Det behövs stöd från professionella planerare som kan bidra till att ge utvecklingsarbetet struktur och länka

samman det med den kommunala planeringen och från politiker som kan fungera som katalysatorer.

Politikerrollen blir i detta sammanhang inte främst besluts-

att vara fattare i ett formellt system, utan att ha direkta kontakter med medborgarna genom att fungera som samtalsledare i demokratiska diskussioner. Det blir viktigt att politikerna kan stimulera, ta på och

vara samordna medborgarnas engagemang i det lokala utvecklingsarbetet. Politikernas uppgift kommer snarare att handla om att leda än att styra utvecklingen.

Den naturliga planeringsnivån för dem som bor eller är verksamma i ett område finns mellan den kommunövergripande översiktsplanen och detaljplanen. Översiktsplanen är inte så detaljerad att människor känner sig särskilt berörda, medan detaljplanerna oftast är begränsade till ett mindre byggobjekt. Det är i lokalsamhället som det finns möjligheter att fånga upp människors lust och intresse för att sig i

engagera utvecklingsarbete och planering. Det är här man kan överblicka, förstå och känna igen sociala mönster.

Ett begränsat antal kommuner gör i dag fördjupningar översikts-

av planen för olika kommundelar. Detta kan vara ett sätt att ta till ett

vara lokalt medborgarengagemang. Ett led i arbetet kan vara att utforma lokala utvecklingsprogram, som utifrån problembeskrivning pekar

en på vad som bör förändras och vilka målen är med förändringarna. Sådana program bör arbetas fram utifrån de initiativ som medborgarna 122 och föreningslivet på orten tar och i en takt som gör det möjligt för alla

som vill att vara delaktiga. Kommunens planerare måste här en inte alltid enkel balansgång och tillföra professionell kompetens samt kommunövergripande och regionala perspektiv, men undvika att rycka initiativet från medborgarna eller störa den lokala mognadsprocessen.

Det har riktats flera invändningar mot att integrera lokalt utvecklingsarbete med fysisk planering. Den vanligaste är att det inte går att överlåta fysisk planering till amatörer eller vanliga medborgare. Det är dock inte detta som är avsikten. Det handlar snarare om en annorlunda rollfördelning mellan medborgare och professionella planerare. Det är planerarna som har ansvaret för den formella hanteringen av planinstrument och planprocess, kunskaper i utredningsmetodik och förmåga att beskriva intressemotsättningar och ge helhetsbilder. Däremot är det medborgarna som har den bästa förmågan att formulera problem och sätta upp mål för lokalsamhället.I ett framtidsperspektiv kanske det blir vanligare att medborgarna ikläder sig rollen av beställare visavi kommunal planering.

En annan invändning är att det lokala utvecklingsarbetet kan bli en från omvärlden isolerad företeelse som saknar verklighetsförankring och endast resulterar i önskelistor. Lokalsamhället lever inte i en isolerad värld med egen ekonomi. Oftast måste de önskvärda åtgärderna ställas i relation till andra behov i andra lokalsamhällen. Sådana avvägningar kräver ytterst en prövning av politiskt valda församlingar. Erfarenheten talar för att det i många fall är viktigare för lokalsamhällets invånare att vara med och formulera problemet och identifiera möjliga lösningar än att fatta det avgörande beslutet.

Medborgarnas engagemang i lokalt utvecklingsarbete får inte uppfattas som en motkraft till kommunens verksamhet. Människornas önskan att öka inflytandet över den egna närmiljön sammanhänger med en beredskap att ta ansvar. Om kommunens representanter utvecklar en dialog med lokala företrädare kan det leda till en förstärkt närdemokrati. En förutsättning för detta är att medborgarna upplever att engagemanget tas på allvar och att de förses med befogenheter och ansvar.

Sammanfattningsvis är det angeläget att i det kommunala planeringsarbetet så långt det är möjligt tillämpa ett medborgarperspektiv. Att ta tillvara engagemanget i lokalsamhället, hitta nya professionella roller för kommunens planerare och utveckla en demokratisk dialog blir viktiga delar i formandet av en samhällsplanering nerifrån och upp.

4.5¶Utveckla lokalsamhällena

Med ett lokalsamhälle brukar man avse en mindre, geografiskt avgränsad del av samhället. Det kan vara en större by, en bygd, en stadsdel, ett bostadsområde, en mindre tätort eller liknande. Lokalsamhället är inte större än att medborgarna har praktiska möjligheter både att överblicka det och vara delaktiga i utvecklingen. Här kan ett socialt kapital växa fram som bidrar till sammanhållning och en förmåga att gemensamt lösa problem och ta ansvar för samhällets utveckling.

Runt de större städerna i landet finns bostadsområden med en stor koncentration av medborgare med små resurser och begränsade möjligheter att påverka sin situation. En stor andel av befolkningen är beroende av bidrag för sitt uppehälle på grund av arbetslöshet eller av andra skäl. Ofta finns en koncentration av personer med utländsk bakgrund. Områdena är vanligtvis byggda under 1960- och 1970-talen. Det kommunala bostadsföretaget är i regel den dominerande fastighetsägaren. Situationen i dessa områden har på olika sätt beskrivits av bl.a. Storstadskommittén och utvecklas inte här.

Kommunerna har under flera år gjort en lång rad projektorienterade satsningar för att vända utvecklingen i dessa områden. Dessa satsningar har många gånger givit goda resultat för en tid. Men när projekten avslutats eller pengarna tagit slut har det mesta återgått till det gamla. De nedlagda resurserna har i dessa fall inte gjort någon egentlig nytta.

Skall förändringarna vara uthålliga och långsiktiga får de inte bygga på tillfälliga projektmedel från staten eller kommunen. De måste bygga på medborgarnas egna initiativ. För staten och kommunerna blir det viktiga att, samtidigt som man avstår från att tillföra särskilda medel, skapa goda förutsättningar för en utveckling, men undvika att styra denna. Det innebär att skapa en demokratisk infrastruktur, att tillämpa underifrånperspektivet och att beslut skall fattas på den optimala nivån, dvs. av de berörda själva eller av just deras representanter. Detta förutsätter också att de kommunala och statliga myndigheterna samverkar på det lokala planet så att alla åtgärder kan göras utifrån ett helhetsperspektiv.

I flera kommuner har initiativ tagits i motsvarande riktning. I t.ex. den s.k. ytterstadssatsningen i Stockholm, som syftar till upprustning av vissa stadsdelar, har man vänt på planeringsprocessen. Inom mycket vida ramar styrs förändringsarbetet av samrådsgrupper som utsetts på stormöten och kommunförvaltningens roll i stadsdelen blir att vara den som verkställer.

I bostadsområdet Holma i Malmö har hyresvärden i samverkan med hyresgästföreningen tagit initiativ till en form av självförvaltning som lett till ökad delaktighet, påtagliga sociala förbättringar och goda eko- 124 nomiska resultat. I Kronogårdsområdet i Trollhättan har ett förnyelse-

SOU 1996: 162

arbete, präglat av helhetssyn och samverkan och initierat av bostadsföretaget och kommunen, lett området in i en god spiral. I framtidsbilden ingår att invånarna själva är delaktiga och engagerade i sitt bostadsområde och att den etniska mångfalden tillvaratas som en stor tillgång. I Sätra i Gävle har den lokala idrottsklubben varit motorn när det gäller att stimulera de boendes engagemang, starta en lokal utvecklingsgrupp och dra igång ett förnyelsearbete. I Ättekulla/Raus Södra i Helsingborg planeras för en kooperativ stadsdel där invånarna själva skall kunna bedriva tidigare kommunal verksamhet i kooperativ form. På andra håll har en s.k. framtidsverkstad där deltagarna tillsammans strukturerat problem och idéer fungerat som en Startmotor för förändringsarbete. En lång rad andra exempel skulle kunna anföras.

I dessa utvecklingssatsningar i bostadsområden och stadsdelar etableras en ny, subkommunal nivå. De medborgare som vill engagera sig behöver inte direkt eller någonsin -ta hela steget till den kommunala

nivån. Det korta steget till den egna närmiljön är många gånger enklare att ta.

I satsning på att vända utvecklingen i dessa områden måste åtgär-

en der för att bryta vanmakten gå hand i hand med andra åtgärder för ett värdigt liv. Det fordras en bred samverkan mellan olika intressenter och parter inom en rad olika områden. En målsättning kan vara att områdena skall utvecklas till väl fungerande och uthålliga lokalsamhällen. Men det finns inget mönster för hur ett sådant samhälle skall se ut, det är invånarnas sak att forma sitt lokalsamhälle.

Vi kommer i det följande att beskriva ett antal åtgärder som staten, kommunerna och andra kan göra för att underlätta en positiv utveckling i dessa bostadsområden. Åtgärderna är dock av så generell karaktär att det inte finns någon anledning att reservera dem för särskilda geografiska områden. Flera av åtgärderna kan vara värdefulla att tillämpa för att stärka och utveckla lokalsamhällen även i andra stadsdelar i storstäderna, i mindre städer och tätorter och på landsbygden.

Bilda en områdesstyrelse

Vi har i avsnitt 4.4 föreslagit att kommunerna på försök får möjlighet att inrätta direktvalda lokala organ. Ett sådant lokalt organ kan ges formen av en områdesstyrelse. En sådan styrelse avser att verka i ett betydligt mindre område än en kommundelsnämnd och kan därför ses som ytterligare ett steg mot att flytta besluten närmare de berörda medborgarna. Områdesstyrelsen kan också ses som en slags institutionsstyrelse för ett geografiskt avgränsat område. Syftet med att inrätta en områdesstyrelse är att öka vardagskontakterna mellan medborgare och förtroendevalda samt att främja en helhetssyn och bryta sektorstänkandet.

En områdesstyrelses ansvarsområde och befogenheter regleras av kommunfullmäktige och kan därför variera mellan olika kommuner och 125

SOU 1996: 162

även inom en kommun. Områdesstyrelsen kan i princip ha

samma uppgifter som en kommundelsnämnd. Det betyder att den vanligtvis förfogar över stora delar av budgeten som rör socialtjänst, fritid och kultur. Områdesstyrelsen har också viktiga uppgifter ifråga områdets fysis-

om ka miljö, agenda 21-arbetet och skötseln av torg och parker. Det bör också vara möjligt för områdesstyrelsen att anordna folkomröstningar i området för frågor som är lämpade för det. Till sitt förfogande har områdesstyrelsen ett kansli med uppgift att bereda och verkställa beslut.

Förutom direkta beslutsbefogenheter har områdesstyrelsen

en uppgift i att företräda området i olika kommunala och andra sammanhang. Det kan t.ex. gälla övergripande planeringsfrågor. En förutsättning för detta är att områdesstyrelsens medlemmar har en bred kontaktyta och god förankring i området. En annan förutsättning är att områdesstyrelsen respekteras av andra kommunala organ. En möjlighet att stärka områdesstyrelsen vore att föreskriva samrådsskyldighet för kommunala nämnder före beslut som direkt berör området, kombinerat med någon form av vetorätt för områdesstyrelsen. Denna skulle t.ex. kunna utformas så att ett nämndbeslut som områdesstyrelsen inte godkänt inte får genomföras. Frågan lyfts i stället upp till kommunfullmäktige för avgörande.

Områdesstyrelsen utses genom allmänna val. Röstberättigade och valbara är samma personer som har dessa rättigheter i kommunalvalet och som är folkbokförda inom det geografiska område som områdesstyrelsen har ansvar för. Formerna för valet är en fråga för kommunfullmäktige. I avsnitt 4.4 har pekat på olika möjligheter att ha partival,

personval eller en kombination av dessa vid val till lokala När det

organ. gäller en områdesstyrelse ligger det ett stort värde i att valet utformas så att väljarna ges möjlighet att rösta på de de känner till och har

personer förtroende för. En inriktning mot personval där alla kandidater deltar på samma villkor, men där kandidater med partipolitiskt

engagemang mycket väl kan visa detta, kan därför vara en intressant möjlighet.

Demokraticentrum och platser för möten och kultur

Vi har i avsnitt 4.1 tagit upp behovet av lokala demokraticentrum för möten, information och öppenhet. Hur sådana demokraticentrum utformas och var de lokaliseras är en fråga för varje kommun. För att ett lokalsamhälle skall fungera bra är det viktigt att området får ett eget demokraticentrum. Detta inryms lämpligen i områdets kommunalhus, dvs. områdesstyrelsens och områdesförvaltningens lokaler. En sådan samlokalisering är naturlig och nödvändig med tanke på ett demokraticentrums uppgift; att underlätta för medborgarna att inhämta samhällsinformation och att påverka samhällsutvecklingen. Även de 126 platser för möten kring politik, gemensamma intressen, kultur m.m. som

SOU 1996: 162

beskrivs i avsnitt 4.2 kan många gånger ha ett naturligt samband med dessa lokaler.

Det ideala är en integrerad anläggning som rymmer flera funktioner och som bygger på samnyttjande. Den är centralt belägen och inbjudande i sin utformning. Huset sjuder av aktivitet. Det är ständigt olika verksamheter, kulturevenemang och möten på gång. Det är en plats även för informella möten och möten mellan generationer och där alla är välkomna. I verkligheten handlar det om att utnyttja lokaler som redan finns, men som kompletteras, anpassas, rustas upp och organiseras på ett nytt sätt.

Samhällskunskap för nyinflyttade

Möjligheterna för enskilda och grupper att påverka beror i stor och ökande utsträckning på tillgången på information och kunskap. Samhället blir alltmer komplicerat och svårt att överblicka. Det gäller för de flesta människor men i synnerhet för nyanlända invandrare.

Med ett demokraticentrum som bas bör kommunen i samarbete med studieförbunden erbjuda utbildning i samhällskunskap. Inriktningen bör vara att göra människorna förtrogna med den svenska demokratiska samhällssynen och beslutsformerna och bättre rustade att utnyttja sina demokratiska rättigheter. Utbildningen bör ses som en demokratisk rättighet. Ett inslag kan var att lära ut hur de resurser som demokraticentrum erbjuder kan utnyttjas. Innehåll och form för utbildningen bör anpassas till lokala förutsättningar och behov, till människornas egna erfarenheter, behov och önskemål. Det kan t.ex. gå till så att en invandrarförening initierar och beställer en utbildning som sedan skräddarsys för den aktuella gruppen i samarbete med föreningen.

Skapa och förmedla arbeten lokalt

I ett område med en stor andel arbetslösa är kanske den viktigaste åtgärden för att bryta vanmakt och utanförskap att skaffa fram arbeten. En lokal arbetsförmedling med vidgade uppgifter och ett okonventionellt arbetssätt har en viktig uppgift i området. Förutom de resurser som står till en vanlig arbetsförmedlings förfogande, bör den kunna erbjuda professionell hjälp och service att starta och utveckla företag. Den bör aktivt marknadsföra områdets resurser och kompetens gentemot olika arbetsgivare. Företag bör inbjudas att bli vänföretag" till området. Innebörden i detta skulle kunna vara en viss prioritering av boende i området vid anställningar i utbyte mot marknadsföring och goodwill.

SOU 1996: 162

Lokal samverkan

Industrialismen har lett till ett mycket sektoriserat samhälle. Olika organ ansvarar för olika delar av den service och de tjänster som tillhandahålls och som erbjuds medborgarna. Denna funktionella uppdelning stämmer dåligt med hur människor upplever sin verklighet. Den är sällan sektorsuppdelad utan snarare en mycket komplex helhet. Ett sektorsindelat samhälle innebär också en risk för att frågor som inte uppenbart tillhör en viss sektor kan falla mellan stolarna.

Förslaget att inrätta områdesstyrelser syftar till ett mer sammanhållet ansvar och bättre lokal samordning, främst vad gäller den kommunala verksamheten. Det finns emellertid många andra intressenter och aktörer i de flesta lokalsamhällen. Det kan vara lokala föreningar eller större föreningar med verksamhet i området, bostadsföretag, bostadsrättsföreningar, polisen, näringsidkare. En viktig uppgift för områdesstyrelsen är att verka för en bättre samordning mellan olika aktörer i området.

I sin redovisning av erfarenheterna från utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice konstaterar Boverket att samverkan visat sig vara en framgångsrik metod. Det gäller inte minst samverkan mellan kommunen och det lokala föreningslivet. Samverkan har ofta lett till, förutom ekonomiska besparingar, en stimulans av frivilliga insatser och en ökad flexibilitet och beredskap i lokalsamhället inför framtida förändringar. Det finns mycket kraft hos enskilda boende och föreningar, konstaterar Boverket i sin utvärdering.

Släpp fram lokala resurser och initiativ

Med stöd av bl.a. av erfarenheterna av utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice, anser Demokratiutvecklingskommittén att lokalt utvecklingsarbete huvudsakligen skall bygga på insatser från dem som bor eller är verksamma i området. Det gäller att pröva nya verksamhetsformer, där föreningar, kooperativ och andra sammanslutningar spelar en viktig roll. Det kan också gälla företag med en förankring i området.

Samspelet mellan kommunen och lokalsamhället blir viktigt i en sådan utvecklingsprocess. Det är nödvändigt med ett stöd uppifrån, från kommunens politiker, förvaltningar och även dess företag. Men det får inte bli ett stöd som tar över och passiviserar. Det gäller att undvika ett traditionellt kommunalt arbetssätt, där kommunala tjänstemän svarar för verksamheten. Det handlar om att lyssna och stimulera.

Här ser en central uppgift och en stor utmaning för områdesstyrelsen. Genom sin lokala kännedom och förankring har den goda möjligheter att fånga upp lokala initiativ och resurser, initiera och stödja. En 128 god personkännedom gör det möjligt att identifiera resurspersoner i

området. I dag får sådana alltför ofta spilla sin energi på okonstruktivt stångande med olika kommunala instanser. En så stor del av områdets budget möjligt, bör gå till att tillgodose områdets behov med hjälp som av dess egna resurser. Det finns många goda exempel och erfarenheter att bygga på när det gäller att utveckla lokalt baserade verksamhetsformer. Vi har tidigare nämnt utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice. Erfarenheter kooperativa möjligheter och arbetssätt finns hos Kooperativa instituav tet och hos de lokala kooperativa utvecklingscentrum som finns på en rad platser i landet. Vi vill också peka på frivilligcentralerna, som engamedborgarna att i olika former utföra uppgifter som kommunen gerar inte traditionellt utfört, förväntas utföra eller som den inte klarar av. I Sverige finns endast ett fåtal frivilligcentraler. Denna verksamhet är mer utvecklad i Norge och de norska erfarenheterna är överlag goda.

Boinflytandet en motor i utvecklingen

- Vi har tidigare framhållit vikten att lokalsamhällets utveckling av måste bygga på medborgarnas egna initiativ och resurser. Det gäller i särskilt hög grad inom boendet. Maktutredningens medborgarundersökning från 1987 visade att ett de områden där människor upplevde störst maktlöshet var boenav det och då i synnerhet hyreshusboendet. En stor andel av hyresgästerna missnöjda med sin situation men hade inte heller gjort var något försök att förändra den genom påverkan. De uppvisade vad brukar kallas tyst vanmakt. som I dag bor ungefär 1,4 miljoner svenska hushåll med hyresrätt. Någon uppföljning Maktutredningen har inte gjorts på detta av område. Det finns emellertid skäl att anta att situationen inte förändrats radikalt, i vart fall inte i de förortsområden som redan då hade sociala problem. Den tilltagande segregationen kan till och stora med ha skärpt problemen. Inom hyresrätten finns emellertid många goda modeller och exempel att bygga vidare på. De kan delas in i två huvudkategorier, de leder till delaktighet och de beslutsrätt. I regel innebär som som ger beslutsrätt också möjlighet till delaktighet, medan delaktighet inte behöver ge beslutsrätt. Det mest uppmärksammade exemplet på delaktighet utan någon formell beslutsrätt är hyresgästernas självförvaltning i Holma i Malmö. Där tar hyresgästerna själva hand om stora delar av fastighetsförvaltningen, särskilt den inre städningen och skötseln av utemiljön. Ett exempel på långtgående beslutsrätt för hyresgästerna är kooperativ hyresrätt. Denna boendeform innebär att en ekonomisk förening upplåter bostadslägenheter med hyresrätt till sina medlemmar. 129

5 16-1417

SOU 1996: 162

Hyresrätten upplåts enligt särskilda hyresavtal och separat från andelsrätten i föreningen. Vid avflyttning får hyresgästen tillbaka sin insats men han eller hon får inte ta ut någon ersättning för nyttjanderätten. Kooperativ hyresrätt har pågått som en försöksverksamhet med stöd av en särskild lag som trädde i kraft 1januari 1987. För närvarande bor 2135 hushåll med kooperativ hyresrätt.

Boverket har i augusti 1996 presenterat en utvärdering kooperativ

av hyresrätt. Den visar att den s.k. arrendemodellen, dvs. att hyresgästerna genom en boförening blockhyr lägenheterna bostadsföretaget och

av sedan i sin tur hyr ut dem till medlemmarna, i stort sett fungerat bra. Ägarmodellen där hyresgästerna förening äger huset har där-

genom en emot varit mindre framgångsrik. Utvärderingen pekar också på tillämpningar som bygger på mycket eget arbete och medfört positiv

som en gemenskap i huset.

Boverket anser att det är viktigt att uppmuntra till ökat boinflytande och föreslår därför att boendeformen kooperativ hyresrätt

permanentas. Detta föreslås ske genom en särskild lag som också tillförs vissa bestämmelser i syfte att undanröja den ekonomiska och skattemässiga osäkerhet som föreningarna och deras medlemmar i dag har. Demokratiutvecklingskommittén anser också att det starka inslaget

av boinflytande och gemensamt utan risk för spekulation talar för

ansvar att kooperativ hyresrätt bör finnas som ett alternativ på bostadsmarknaden.

En annan form för beslutsrätt för hyresgästerna är hyresgäststyrd områdesförvaltning. Beslutsrätten över ekonomi, drift och underhåll delegeras av hyresvärden till en styrelse i vilken hyresgästerna i området har majoritet.

Vi bedömer att delaktighet och inflytande i ett utvecklingsområde kan ta sin utgångspunkt i de modeller finns och prövats. Vi tror inte att

som en och samma modell bör tillämpas överallt. Det finns mängd vari-

en anter och lokala tillämpningar. Det gäller öppen och stimulera

att vara försöksverksamhet. Erfarenheterna från olika försök är relativt

samstämmiga i att enheterna inte får för stora, ska uppnå del-

vara om man aktighet. Huset eller husen gård kan lämplig enhet.

runt en vara en

Detta kan det betyda ett stort antal enheter med sinsemellan olika uppläggningar av boinflytandet. Några tillämpar boföreningsmodellen, någon har valt modellen med en områdesstyrelse, andra har en mer traditionell hyreshusförvaltning med större eller mindre inslag hyres-

av gästmedverkan. I området finns också hus eller kvarter med bostadsrättsföreningar och traditionell hyreshusförvaltning i privat regi.

SOU 1996: 162

Hyresgästernas Självförvaltning

Självförvaltning har visat sig vara ett av de mest framgångsrika sätten inte bara för att bryta en negativ utveckling i ett bostadsområde med stora sociala problem, utan framför allt för att lägga grunden till en långsiktig och uthållig positiv utveckling. älvförvaltning innebär att de som bor i området använder sina egna resurser på det sätt de själva vill. Statens, kommunens och hyresvärdens uppgift blir att skapa goda förutsättningar för en sådan utveckling och se till att de inte själva utgör ett hinder.

Självförvaltning innebär att i så stor utsträckning som möjligt, och på olika sätt, involvera hyresgästerna i förvaltningen. När möjligheter öppnas så att de boende direkt blir delaktiga i förvaltningen av det egna bostadsområdet, kan isoleringen mellan hyresgästerna brytas. När hyresgäster arbetar tillsammans och sköter området ser man också att man har gemensamma intressen och är beroende av varandra för att boendet skall fungera bra. Det leder i sin tur till att trygghet, trivsel och gemenskap i bostadsområdet ökar.

Under 1980-talet gavs hyresgästerna rätt att själva utföra underhåll i sina lägenheter. Därefter har hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll införts för flertalet hyresgäster hos allmännyttiga hyresvärdar. Många hyresgäster har därigenom fått större bestämmanderätt över sina bostäder och möjlighet att sänka sin boendekostnad genom att avstå från åtgärder eller själv utföra dem.

Tanken med självförvaltning i bostadsområden är likartad den

enskilde hyresgästen får en ny valmöjlighet: Skall jag medverka i självförvaltningen eller inte Vad vill jag göra av min fritid Vill jag göra något meningsfullt och samtidigt sänka mina boendekostnader Skillnaden mot det hyresgäststyrda lägenhetsunderhållet är att självförvaltningen inte bara handlar om den egna lägenheten utan om hela boendemiljön och att den därför förutsätter samverkan med grannarna.

Delaktighet i förvaltningen ger hyresgäster vissa möjligheter att påverka sina egna boendekostnader genom att själva utföra vissa uppgifter i sina bostadsområden. Det är då viktigt att alla hyresgäster ges möjlighet att medverka i förvaltningsuppgifterna. Hyresgästerna har självfallet mycket olika förutsättningar att delta och intresset för att delta varierar också. Därför erfordras någon form av individuellt ekonomiskt incitament för att motivera hyresgästernas deltagande. De stora vinsterna av denna form av älvförvaltning tillfaller ändock hyresgästerna som kollektiv och inte minst samhället i stort.

En form av självförvaltning har etablerats i bostadsområdena Holma och Kroksbäck i Malmö. Denna verksamhet, som totalt omfattar omkring 2000 lägenheter, bygger på ett avtal mellan det av Malmö kommun ägda bostadsföretaget MKB Fastighets AB och Hyresgästföreningen i Södra Skåne. 131

SOU 1996: 162

För den enskilde hyresgästen fastställs hyran på vanligt

sätt genom en förhandlingsöverenskommelse. Därefter prissätts de olika förvaltningsuppgifter som hyresgästerna själva kan stå för. Det kan t.ex. gälla inre underhåll av lägenheter och trappstädning samt yttre skötsel såsom gräsklippning och rabattskötsel m.m. I systemet ingår också att det halvårsvis sker en avstämning. Den hyresgäst som under perioden medverkat i förvaltningen får en återbäring på hyran. Eftersom förutsättningarna och intresset för att delta i de olika förvaltningsuppgifterna varierar mellan olika individer, är hyresåterbäringen relaterad till insatserna i fastighetsförvaltningen.

Självförvaltningen har inneburit ökad delaktighet och gemenskap vilket lett till mycket påtagliga positiva effekter för såväl den fysiska som den sociala miljön i området. Den isolering, anonymitet och passivitet som många hyresgäster tidigare led av har brutits och språkbarriärer överbryggats Samtidigt har tryggheten, trivseln och det sociala kapitalet ökat. En del av dessa erfarenheter har beskrivits i Demokratiutvecklingskommitténs rapport Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd SOU 1996:71.

Denna framgångsrika verksamhet har dock stött på ett hinder i och med att Skattemyndigheten i Malmöhus län beslutat att den individuel-

hyresåterbäringen skall anses som ersättning för ett arbete som utförts för hyresvärdens räkning. En sådan ersättning skall beläggas med sociala avgifter och beskattas hos mottagaren. Detta leder till att de ekonomiska incitamenten i självförvaltningen minskar. Därmed riskerar verksamheten att upphöra och de goda resultat som uppnåtts med tiden att klinga av.

Demokratiutvecklingskommittén föreslog i en skrivelse till dåvarande civilministern Marita Ulvskog den 23 februari 1996 en lagändring för främjande av hyresgästernas självförvaltning. Förslaget innebär att kommunalskattelagen kompletteras med bestämmelser som medger skattefrihet upp till ett visst belopp för bostadshyresgäster som deltar i självförvaltning. Det skattefria beloppet föreslogs uppgå till ett halvt basbelopp per bostadshyreskontrakt och år. Demokratiutvecklingskommitténs skrivelse redovisas som bilaga 2 till detta betänkande.

Denna skrivelse har sedan remissbehandlats. Remissinstansernas reaktioner på förslaget var blandade. Förslaget bifölls av flera instanser, i några fall med mindre ändringar. Andra instanser avvisade förslaget. Den viktigaste invändningen som anfördes mot förslaget var att det bryter mot principen om likformig beskattning av alla typer av inkomster.

Demokratiutvecklingskommittén vill i detta sammanhang erinra om att det finns andra avsteg från principen om likformig beskattning. 1981 infördes i kommunalskattelagen ett undantag som innebär att till skattepliktig inkomst räknas inte intäkter av försäljning av vilt växande bär och svampar som den skattskyldige själv plockat till den del intäkterna 132 under ett beskattningsår inte överstiger 5000 kronor, såvida intäkterna

SOU 1996: 162

inte kan hänföras till rörelse som den skattskyldige driver eller utgör lön eller liknande förmån.

Det huvudsakliga motivet till detta undantag var att stimulera ett ökat tillvaratagande av viktiga naturtillgångar. Bär- och svampplockning ansågs även sakna de normala ekonomiska inslag som kännetecknar annan inkomstgivande verksamhet. En förutsättning för skattefrihet ansågs dock vara att bärplockningen har karaktären av en mer tillfällig och begränsad sysselsättning; det får inte handla om ett anställningsförhållande eller om drift i rörelsebetonade former. Reglerna skulle också vara så enkla som möjligt. Därför föreslogs skattefrihet upp till ett visst belopp, som skulle sättas så högt att det i sig fick en stimulerande effekt, utan att för den skull undanta mer betydande inkomster från beskattning prop. 1980/81:139.

Självförvaltningen har haft stor betydelse inte bara för bostadsområdets fysiska miljö utan framför allt för den positiva sociala utvecklingen och därav goda samhällsekonomiska konsekvenser. Demokratiutvecklingskommittén anser att ett undantag kan motiveras med ett ökat tillvaratagande av medborgarnas engagemang och det sociala kapital som självförvaltningen genererar.

Regeringen har i budgetpropositionen prop. 1996/97:1 avstått från att lägga ett förslag skattefrihet för ersättning som en hyresgäst får

sin hyresvärd för arbete hyresgästen lagt ned på självförvaltning. av Regeringen framhåller emellertid att det är av stor vikt att finna former för att aktivt engagera de boende i skötseln av det egna området. De frå-

formerna för och stödet till självförvaltning som aktualiserats i gor om skrivelsen från Demokratiutvecklingskommittén kommer därför att beredas vidare.

Den 1 oktober 1996 tillsatte chefen för Inrikesdepartementet en arbetsgrupp med syfte att bereda frågorna om formerna för och stödet till älvförvaltning. Arbetsgruppen skall skyndsamt redovisa förslag till lösningar innebär att de positiva effekterna av självförvaltningen

som kan tillvaratas.

Demokratiutvecklingskommittén delar uppfattningen att det är mycket angeläget att detta problem får en snar lösning. Det är otillfredsställande i andra avseenden väl motiverad lagstiftning fun-

att en gerar som ett hinder för medborgarnas delaktighet i det egna bostadsområdet. Om detta leder till att självförvaltningen i Holma och Kroksbäck skulle avvecklas blir det i praktiken en signal till landets hyresgäster att delaktighet och eget ansvar inte är särskilt viktigt och därmed inte förtjänar att uppmuntras.

En lösning på frågan hyresgästernas självförvaltning bör uppfylla

om två krav.

För det första är det viktigt att älvförvaltningen kan fungera flexibelt och att den är enkel att administrera och lätt att förstå för alla som deltar. En formalisering processen bör därför undvikas så långt det är 133

6 l6-l4l7

SOU 1996: 162

möjligt. Krav på särskilda självförvaltarföreningar för hyresgäster eller på att en bestämd andel av hyresgästerna måste delta bör därför undvikas. Införande av villkor i hyresavtal, vilka innebär åtaganden enskil-

av da hyresgäster att utföra viss arbete åt hyresvärden är olämpligt, och löser inte heller problemet med skattskyldighet.

För det andra måste en lösning bygga på att hyresgästerna betraktas som självständiga individer med olika intressen och preferenser, trots att trapphus och rabatter är till för gemensamt bruk. En generell återbäring till de hyresgäster som på något sätt deltagit i älvförvaltningen, tar inte tillräcklig hänsyn till hyresgästerna som individer med olika vilja, intresse och förutsättningar att delta i självförvaltningen. Den hyresgäst

som är beredd att ta ett personligt ansvar bör utifrån sina egna förutsättningar, precis om villaägaren, kunna hålla sina boendekostnader.

nere

Demokratiutvecklingskommitténs förslag om skattefrihet intill ett visst belopp för bostadshyresgäster som deltar i självförvaltning tillfredsställer båda dessa krav.

Det förslag som Demokratiutvecklingskommittén lämnade i februari bör dock modifieras på två punkter:

- Hyresvärden bör vid självförvaltning lämna kontrolluppgift till skat-

temyndigheten så att det framgår hur stort belopp som hyresåterbäringen utgör.

0 Det högsta belopp för vilket skattefrihet för bostadshyresgäster som

medverkar i självförvaltning skall medges bör sättas till fjärdedels

basbelopp per år. Den hyresåterbäring som hittills utgått i Holma och

Kroksbäck ryms inom detta belopp. En fjärdedels basbelopp ligger

också närmare det fribelopp som gäller vid försäljning vilt växande

bär och svamp, men har den fördelen att det följer den allmänna kost-

nadsutvecklingen.

SOU 1996: 162

4.6¶Stärk över

medborgarinflytandet EU-frågorna

Demokratiutvecklingskommittén har fått till uppgift att föreslå former för medborgarinflytande i den politiska beslutsprocessen med anledning av EU-medlemskapet. Möjligheterna till medborgarinflytande är i stor utsträckning beroende av vilka former för beredning och beslut som tillämpas inom EU. En översyn av EU:s arbets- och beslutsformer pågår för närvarande vid den regeringskonferens som inleddes våren 1996 och som beräknas bli avslutad sommaren 1997. De beslut som då eventuellt kommer att fattas kan få stor betydelse för möjligheterna att stärka demokratin och medborgarinflytandet. Det är därför angeläget att frågan om att stärka medborgarinflytandet om något år åter igen uppmärksammas i ljuset av regeringskonferensens resultat.

Under utredningens gång har en rad frågor som beslutas på unionsnivå aktualiserats. Kommittén ser det som viktigt att slå vakt om närhetsprincipen och att stärka demokratin inom Europeiska unionen, men har valt att koncentrera sina förslag till beslut som fattas på den nationella nivån. Vi anser att det finns ett par åtgärder som i dag kan vidtas för att stärka medborgarinflytandet över EU-frågorna. Dessa åtgärder är inte beroende av vilka resultat som kommer att uppnås under regeringskonferensen.

E U-frågorna måste bli en naturlig del i den svenska politiken

Den mest centrala åtgärden är att försöka få EU-frågorna att bli ett naturligt inslag på den svenska politiska dagordningen. I dag finns en tendens att nationella politiska frågor och unionspolitiska frågor glider isär. Frågorna behandlas ofta var för sig och av olika grupper av politiker. En sådan uppdelning är olycklig av flera skäl. För det första kräver det postindustriella samhällets internationalisering ett gränsöverskridande förhållningssätt. Nationella frågor måste betraktas i ett globalt perspektiv samtidigt som internationella beslut måste bygga på respekt för nationella intressen. För det andra bidrar denna uppdelning till att hålla öppet det sår som den nästan jämna folkomröstningen om medlemskap rev upp i den svenska politiken och bland väljarna. EU:s legitimitet bland svenska medborgare är i högsta grad beroende av hur de unionspolitiska frågorna kommer att behandlas och betraktas. Förutsättningarna för ökad legitimitet blir betydligt större om frågorna blir en integrerad del av den svenska politiken i stället för att avgöras på en arena som är belägen ovanför och dessutom avskild från den svenska politiska arenan. 135

Vi har i kapitel tre diskuterat förhållandet mellan deltagande och representation. Vi konstaterade där att på det lokala planet finns stora möjligheter för medborgarna att personligen med och

vara fatta beslut, men att möjligheterna snabbt avtar när beslutsterritoriet ökar i omfång. EU:s medlemsstater har i dag sammanlagt omkring 370 miljoner invånare vilket gör unionen till ett gigantiskt beslutsterritorium. Det är uppenbart att de enda möjligheterna att stärka medborgarinflytandet är att lägga särskild vid att utveckla

omsorg och vidmakthålla en väl fungerande representativ demokrati. Detta bör ske på flera sätt.

0 Den folkvalda riksdagen bör i betydligt större utsträckning än i dag

engageras i EU-frågorna. 0 De folkvalda Europaparlamentarikerna bör bättre möjligheter

ges

till kontakt med sina väljare. 0 Information om EU och de unionspolitiska frågorna bör bli en

naturlig del av den samhällsinformation som erbjuds medborgarna vid lokala demokraticentrum, i databaser och i andra sammanhang.

0 Den svenska regeringens arbete för ökad öppenhet i EU är myck-

et viktigt. Offentlighetsprincipen är en huvudnyckel för att kunna öppna dörrarna till politikens slutna rum.

4.6.1¶Stärk riksdagens ställning

Den svenska riksdagen är folkets främsta företrädare. Den är vald direkt av folket och därmed "ansvarig inför medborgarna. Innan Sverige blev medlem i EU var riksdagen en i alla avseenden suveränt beslutande församling. Det finns politikområden EU inte är

som engagerat i och där har ingenting ändrats vad gäller riksdagens ställning. Däremot har medlemskapet lett till att riksdagen överlåtit beslutsrätt inom vissa områden till unionen.

Detta får inte tas som intäkt för att riksdagen slutar att befatta sig med dessa frågor. Skall de politiska frågor som flyttats till unionsnivån vara en naturlig del av det politiska arbetet måste den folkvalda riksdagen även framdeles engagera sig i dessa trots att de avgörs på annat håll. Riksdagen bör alltså ta aktiv del i alla viktiga politiska frågor oavsett om man själv fattar beslutet eller om det sker inom unionen. För att riksdagen skall kunna befatta sig med frågor som avgörs på unionsnivå krävs ett nytt sätt att arbeta.

Ärendegången

Ett ärendes gång på unionsnivå skiftar beroende på frågornas karaktär. Ärendegången för frågor av överstatlig natur kan mycket för- 136 enklat beskrivas på följande sätt.

SOU 1996: 162

Kommissionen uppmärksammas på förhållanden som anses behöva åtgärdas för att uppnå målen med unionssamarbetet. Initiativet kan komma från kommissionen själv eller utifrån. Men kommissionen är den enda instans har rätt att lägga fram ett förslag. Innan ett förslag som läggs fram sker ett omfattande beredningsarbete i kommissionens regi. Under denna beredningsfas är insynen i arbetet begränsad. Ibland produceras dock s.k. vitböcker innehåller förslag till handlingsplaner som och åtgärder, samt s.k. grönböcker är diskussionsunderlag inför som utformningen politiken på ett visst område. I detta skede bedriver ett av stort antal intressenter intensiv lobbyverksamhet, eftersom förutsätten ningarna att påverka det kommande beslutet är störst i beredningsfa-

sen. När kommissionen beslutat vilka förslag som skall presenteras övergår arbetet till officiell fas. Förslagen skickas nu bland annat till en Europaparlamentet och bereds inom ministerrådet. Denna beredning sker ofta i arbetsgrupper med regeringstjänstemän eller andra experter från medlemsstaterna. Oftast bereds förslagen Coreper Comité des av Représentants Permanents som består av medlemsländernas EUambassadörer eller deras ställföreträdare. Uppgiften är att förhandla ståndpunkter inför ministerrådsmöten. Denna profram gemensamma mycket varierande tid i anspråk beroende på ärendenas karakcess tar och de reaktioner förslagen möter. Ibland kan processen ta flera år i tär anspråk. En något utförligare redogörelse för beslutsfaserna i Europeiska unionen finns i bilaga

Förankringen i Sverige

Förankringen de svenska ståndpunkterna sker i två steg. Det första av under den officiella delen beredningsfasen. Då exempelvis steget är av grönbok eller vitbok kommer från kommissionen översänds en en denna till riksdagen. Respektive fackdepartement utarbetar dessutom s.k. faktapromemorior redogör för förslagen och dess konsekvenser som i Sverige. Samråd och beredning sker mellan olika departement och ibland med myndigheter och intresseorganisationer. På så sätt förankras de ståndpunkter regeringsrepresentanter sedan framför i arbetssom grupper och i Coreper. Det andra steget är under beslutsfasen. Mellan Corepers sammanträden och ministerrådsmötena hålls ett möte med riksdagens EU-nämnd. Denna nämnd är ett riksdagsutskott med 17 ledamöter och med uppgift samrådsorgan mellan riksdagen och regeringen. Vid dessa av vara redogör ansvarigt statsråd för de svenska ståndpunkterna och möten nämndens ledamöter har möjligheter att ge synpunkter på detta. Tiden mellan Corepers sammanträden och ministerrådsmötena är i regel mycket kort. Detta innebär att möjligheterna att få synpunkter beaktade är i praktiken mycket små. 137

SOU 1996: 162

Den folkvalda riksdagen är alltså i mycket begränsad utsträckning engagerad i den process som leder fram till beslut i unionspolitiska frågor. En viktig orsak till att det blivit så är att dessa frågor berör Sveriges förhållande till andra stater. Enligt grundlagen är det regeringen träffar som överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Ansvaret för utrikespolitiken åvilar alltså regeringen och inte riksdagen. Medlemskapet i EU leder till situationer inte stämmer överens som med denna tradition. Frågor i praktiken är inrikespolitiska blir till som formen utrikespolitiska. Frågor Sveriges stått utanför EU, skulsom, om ha avgjorts av riksdagen, hanteras regeringen och avgörs nu av av ministerrådet. Inom EU avgörs också flera frågor mellanstatliga genom överenskommelser. Vissa av dessa är av inrikespolitisk karaktär. Det framstår därför som angeläget att inom för grundlagen och EU:s ramen grundläggande fördrag ge riksdagen ett så stort inflytande möjligt. som Allt talar för att regeringens ställningstaganden blir bättre de föranom krats i riksdagen.

EU-nämnden

Inför medlemskapet i EU behandlades samspelet mellan riksdagen och regeringen av Grundlagsutredningen inför EU SOU 1993:14, Riksdagsutredningen 1993/94:TK3 och EG-lagsutredningen SOU 1994:10. Samtliga tre utredningar såg tre möjligheter. EU-frågorna kan behandlas i utrikesnämnden, i riksdagens fackutskott eller i en särskild E U-nämnd. Skälen mot att låta utrikesnämnden sköta EU-politiken var risken för en alltför stor arbetsbelastning kunde som äventyra behandlingen av de ordinarie uppgifterna. Argumenten mot att behandla EU-frågorna inom ramen för den ordinarie utskottsverksamheten var också av praktisk natur; regeringen skulle få ett mycket stort antal motparter i alla utskotten och de skulle i sin tur få för stor en arbetsbelastning. Dessutom ansågs de enskilda utskotten sakna överblick över den samlade Europapolitiken. Av främst dessa skäl ansågs en särskild EU-nämnd det bästa vara alternativet. I någon mån motsvarade detta den danska modellen med ett "Europaudvalg. Till skillnad från i Danmark har dock inte EUnämnden någon möjlighet att binda statsrådens förhandlingsståndupp punkter. För närvarande pågår i konstitutionsutskottets regi utvärdering en av EU-nämndsmodellen för samråd och parlamentarisk förankring. Utvärderingen beräknas bli klar under hösten 1996. En de kontroav versiella frågor som diskuterats är kravet på att det vid nämndens sammanträden skall föras stenografiska anteckningar, vilka sedan skrivs ut och blir offentliga. Skälen till detta är att statsrådens tjänsteutövning skall kunna granskas och att det är viktigt för att tillfredsställa allmän- 138 hetens och forskningens behov av insyn. De motargument framsom

förts mot stenografiska uppteckningar är att de lägger en hämsko på debatten; offentligheten gör det svårt att föra en öppen diskussion i fråsamtidigt är föremål för förhandlingar. gor som

Hur kan riksdagens roll förändras

Demokratiutvecklingskommittén anser att det viktigaste som kan göras för att stärka medborgarinflytandet i dessa frågor är att på ett avgörande sätt öka riksdagens roll i den politiska beslutsprocessen. Detta bör ske på två sätt. För det första bör alla riksdagsledamöter engageras i dessa frågor. För det andra bör riksdagen diskutera de unionspolitiska frågorna i så god tid att det fortfarande finns möjligheter att påverka besluten. Den nuvarande uppdelningen som innebär att 17 riksdagsledamöter koncentrerar sig på den unionspolitiska nivån medan 332 ledamöter koncentrerar sig på den nationella politiska nivån är olycklig. Mycket skulle vinnas alla riksdagsledamöter koncentrerade sig på sina speom cialområden oavsett på vilken nivå beslutet skall fattas. Kommittén är medveten att riksdagens utskott har möjlighet att ta del av informaom tion och hel del informella kontakter förekommer. Men skall att en riksdagens inflytande i dessa frågor på allvar stärkas krävs en förändring arbetsformerna. Detta är egentligen lika naturligt som att regeringen av år efter inträdet i EU valde att lägga ansvaret för EU-frågorna drygt ett på varje fackdepartement.

Engagera fler riksdagsledamöter

fler riksdagsledamöter skall i de unionspolitiska frå- För att engageras bör regeringens information och förankring inför ministerrådsgorna mötena ske hos respektive fackutskott. Därigenom utnyttjas hela den kompetens finns hos riksdagens ledamöter. Exempelvis komstora som ett utskott trafikutskottet, ledamöter har stora kunskaper mer som vars i de trafikpolitiska frågorna, att kunna lämna värdefulla bidrag inför ett rådsmöte för kommunikationsministrar. Det blir också en naturlig koppling mellan nationella och internationella beslutsnivåer i samma sakfrågor. Kompetensen hos de olika utskotten kommer dessutom att högre än i dag utskotten diskuterat frågorna redan i vara ännu om beredningsstadiet. Mot ett sådant arbetssätt kan i huvudsak invändas på två punkter. För det första att det blir alltför arbetsamt för regeringen att träffa så många utskott. För det andra att de riksdagsledamöter som regeringsföreträdarna träffar kommer att sakna den överblick över Europapolitiken i dag finns hos ledamöterna i EU-nämnden som Demokratiutvecklingskommittén att ett förändrat arbetssätt i menar princip inte behöver bli arbetsamt. Tidsåtgången för det enskilda 139 mera

statsrådet är lika stor vid ett möte med EU-nämnden med facksom ett utskott. De någorlunda kontinuerliga kontakterna i vissa sakfrågor kan snarare göra mötena mer effektiva. Endast i de fall ett ärende berör flera utskott kommer mer tid att behöva tas i anspråk det enskilda av statsrådet. Det finns dock inget hinder för att i vissa frågor ha ett gemensamt möte med två berörda utskott. I den mån ett förändrat arbetssätt ändå leder till en ökad arbetsbelastning för statsråden måste detta ställas mot behovet av att öka medborgarinflytandet och stärka EU:s legitimitet hos den svenska befolkningen. Behovet av en överblick över den samlade Europapolitiken hos de riksdagsledamöter diskuterar dessa frågor viktig i inledsom var ett ningsskede direkt efter medlemskapet. Men i takt med att de unionspolitiska frågorna blir en naturlig del av den svenska politiken bortfaller behovet av ett särskilt utskott för sådan överblick. Det blir i stället partigruppema i riksdagen som måste ha helhetsblick över de politiska en frågorna oavsett om besluten fattas i Stockholm eller i Bryssel.

Riksdagsbehandling på ett tidigt stadium

För att riksdagen på ett tidigare stadium skall komma med i diskussionen om de unionspolitiska frågorna behöver fackutskottens arbetsmetoder utvecklas I dag ägnar utskotten huvudsakligen tid att avge betänkanden i de ärenden som föranletts av propositioner och motioner till riksdagen. Fackutskotten får dessutom regelbundet skriftlig information om EU-frågorna. Den behandlas dock sällan utskotten. av Men förutsättningarna förändras fackutskotten får i uppgift att om samråda med regeringen om de unionspolitiska frågorna inom sitt sakon1råde.Fackutskotten får då ett eget intresse att i god tid sätta sig av in i de förslag som är på väg att ta form på unionsnivå. Det blir viken tig del av de strategiska förberedelserna inför samrådsförfarandet och något som också berikar behandlingen av de inrikespolitiska frågorna. Fackutskotten bör utveckla sina arbetsformer och ta de initiativ man anser nödvändiga. Det kan handla om att föra diskussion utifrån de en vitböcker, grönböcker och förslag kommissionen presenterar, och som som berör utskottets område. I många fall är det också värdefullt att bjuda in statsråd, statssekreterare, regeringstjänstemän eller experter till sammanträdena.

Demokratiutvecklingskommitténs förslag

Demokratiutvecklingskommittén föreslår att regeringens förankring av EU-frågorna skall ske i respektive fackutskott, och att fackutskotten dessutom skall kunna diskutera frågor är på beredningsstadiet som inom EU. Därmed blir riksdagens EU-nämnd obehövlig och kan avskaf- 140 fas. En sådan förändring kommer att öka arbetsbelastningen på fackut-

skotten. Det kan därför visa sig nödvändigt att fackutskotten ges förstärkta resurser, för att t.ex. kunna anställa särskilda föredragande och EU-dokumentalister.

4.6.2¶Underlätta Europaparlamentarikemas förankring

på hemmaplan

Sverige har i dag 22 Europaparlamentariker. Ordinarie val till Europaparlamentet sker vart femte år. Parlamentets arbete pågår hela året, utom under korta jul- och sommaruppehåll. Parlamentets utskott sammanträder i allmänhet i Bryssel under två veckor varje månad. Den tredje veckan är reserverad för möten i de politiska grupperna medan månadens fjärde vecka ägnas åt plenarsessionen i Strasbourg. Parlamentet håller även extrasessioner i Bryssel. Det är uppenbart att förtroendeuppdraget som Europaparlamentariker kräver omfattande arbetsinsatsen För att kunna bedriva ett effektivt arbete har parlamentarikerna anställt assistenter som arbetar både i Bryssel/Strasbourg och i Sverige. Kostnaderna för dessa täcks av ersättningar som parlamentarikema får från Europaparlamentet.

Parlamentarikerna har en dubbel roll, de är företrädare både för de politiska grupper på unionsnivå som de tillhör och för den svenska väljarkåren. I perspektivet att öka medborgarinflytandet i den politiska beslutsprocessen framstår det som mycket angeläget att öka möjligheterna för parlamentarikerna att förankra sitt agerande bland de svenska medborgarna. Europaparlamentarikerna måste uppfattas och fungera som en slags svenska folkets talesmän inom EU.

Alla förtroendevalda drabbas av ett klassiskt problem: hur göra en optimal avvägning mellan att lägga ner tid på kontakter med väljarna och att lägga ner tid på arbetet i den instans man valts till För en Europa-parlamentariker som rent fysiskt befinner sig utanför den svenska politiska arenan är det naturligt att särskild omsorg ägnas åt att vidmakthålla god förankring på hemmaplan. Att antalet parlamentariker är så få innebär också att deras geografiska "hemmaplan" blir betydligt större än valkretsen för en riksdagsledamot. Det postindustriella samhällets organisationskultur förutsätter regelbundna kontakter inte bara med den egna partiorganisationen, utan också med traditionella folkrörelser och olika typer av medborgarsammanslutningar.

De assistenter och EU-samordnare som parlamentarikerna har i Sverige spelar en viktig roll som spindlar i parlamentarikernas nätverk på hemmaplan. Men de egna, personliga kontakterna hämmas av avståndet och arbetsbelastningen. Inom Europaparlamentet har föreslagits att varje månad ha en mötesfri vecka, för att ge ledamöterna större möjligheter att utveckla kontakterna på hemmaplan. En sådan förändring skulle sannolikt få en mycket positiv inverkan. 141

En annan åtgärd som i viss utsträckning kan främja parlamentarikernas kontakter med medborgare och medborgarsammanslutningar i Sverige är att underlätta deras resande inom landet. Svenska riksdagsledamöter har i dag rätt att anlita inrikes järnvägar och statliga busslinjer på riksdagens bekostnad. Detsamma gäller för sådana resor med reguljära tlyglinjer som avser utövandet av uppdraget som riksdagsledamot. Denna rätt till fria resor bör gälla också för Europaparlamentarikerna.

Riksdagen beslutade i april 1996 att Europaparlamentarikerna inte skall ha rätt till fria resor inom landet. Motivet till detta beslut att

var Europaparlamentet betalar en särskild månatlig kostnadsersättning till parlamentarikerna. Denna skall täcka resekostnader inom hemlandet, telefon- och portokostnader samt kostnader för kontor. Ersättningen utgår med ett schablonbelopp om för närvarande 2962 ecu. Riksdagen ansåg att denna ersättning borde täcka behovet inhemska

av resor.

Demokratiutvecklingskommittén avstår från att bedöma denna

om ersättning är tillräcklig. Kommittén konstaterar också att arbetsbelastningen många gånger kan vara ett större problem än resekostnaderna när det gäller parlamentarikernas möjligheter att upprätthålla regelbundna kontakter med medborgare och medborgargrupper i hemlandet. Men i perspektivet att öka medborgarinflytandet i den politiska beslutsprocessen framstår ett införande av fria resor i första hand

som en politisk signal till parlamentarikerna att prioritera resor och kontakter med svenska medborgare mycket högt.

SOU 1996: 162

4.7¶Tillsätt en i

demokratiberedning

regeringskansliet

En stor del av regeringens arbete genomsyras på olika sätt demokrati-

av frågor i vid bemärkelse. Varje fackdepartement arbetar med demokratifrågor inom sina sakområden. Inrikesdepartementet ansvarar för den kommunala demokratin, integrationsfrågorna, medborgarinflytandet, boinflytandet och folkrörelserna m.m. Justitiedepartementet arbetar med grundlagsfrågor, valfrågor, folkomröstningar och demokratifrågor med anledning av EU-medlemskapet. Utbildningsdepartementet sysslar med skoldemokrati och föräldrainflytande. Socialdepartementet överblickar utvecklingen på det sociala området. På Kommunikationsdepartementet följer man IT-utvecklingen och dess betydelse för demokratin. Kulturdepartementet engagerar sig i medborgarnas delaktighet i kulturlivet. Arbetsmarknadsdepartementet leder arbetet med jämställdhetsfrågor och inflytandefrågor inom arbetslivet. Jordbruksdepartementet arbetar med vissa minoritetsfrågor.

Ett flertal utredningar som tillsätts de senaste åren har i större eller mindre utsträckning arbetat med frågor som rör demokratin. Direktiven till Demokratiutvecklingskommittén, Kommunala förnyelsekommittén, Storstadskommittén, Bostadskommittén, Invandrarpolitiska kommittén och Skolkommittén ger sammantaget bilden kraftsamling från

av en regeringens sida på inflytandefrågorna på lokal nivå.

Demokratiutvecklingskommitténs grundläggande synsätt utgår från alla människors lika värde och innebär att beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt, och att staten och kommunerna på olika sätt skall underlätta medborgarinflytande och delaktighet. För att demokratin skall fungera och utvecklas måste staten och kommunerna garantera fri information och fri debatt och se till att medborgarna erbjuds utbildning. Demokratin är prin-

en cip, men dess metoder är inte statiska utan måste förändras när samhället förändras. De krav på förändringar är viktigast handlar

som nu om att minska avståndet mellan väljare och valda, att utveckla demokratin i lokalsamhället, att utveckla medborgarinflytandet med anledning

av medlemskapet i Europeiska unionen och att ta till den moderna

vara informationsteknologins möjligheter för att stärka demokratin.

Den fokusering på inflytande- och delaktighetsfrågor som regeringen gjort är förpliktande och bör fortsätta i lämpliga former. När det gäller särskilt viktiga företeelser i samhället, som regeringen vill föra på

upp dagordningen och som berör flera departement, är det naturligt att statsrådsberedningen får ett övergripande samordningsansvar.

Vi föreslår därför att en särskild demokratiberedning inrättas inom Statsrådsberedningen. Den bör bestå av de mest berörda statsråden och kan ledas antingen av vice statsministern eller motsvarande, eller 143

inrikesministern som är den fackminister som är mest berörd. Till beredningen bör föras tillräckliga kansliresurser, så att den fortlöpande kan följa och redovisa utvecklingen samt ta de initiativ som är påkallade.

Demokratiberedningen bör ha till uppgift att följa utvecklingen av frågor som rör demokrati, medborgarinflytande och medborgarnas delaktighet i samhällsutvecklingen. Beredningen bör också bevaka dessa frågor i samband med reformer och ny lagstiftning.

En tillfällig uppgift för beredningen kan också vara att se över remissförfarandet som ett led i demokratin. De senaste årens förändringar i utredningsväsendet och remissförfarandet reser frågor om formerna för remisser, urvalet av remissinstanser, hanteringen av svaren, remissförfarandets betydelse för medborgarinflytandet och möjligheterna till remissförfarande i unionspolitiska frågor.

Demokratiberedningen bör årligen sammanställa en skrivelse från regeringen till riksdagen. Denna skrivelse bör redovisa och analysera vad som hänt under året när det gäller demokrati, medborgarinflytande och delaktighet. En sådan skrivelse bör kunna fungera som ett viktigt underlag för en debatt i riksdagen och leda till initiativ från olika ledamöters sida. Skrivelsen blir också ett värdefullt bidrag till den allmänna debatten och bör kunna användas i olika former av demokratiutbildning.

Med en sådan inriktning kan en demokratiberedning bidra både till att förädla och fördjupa kraftsatsningen på de lokala demokratifrågorna och till att hålla debatten om demokratin ständigt levande genom att uppmärksamma dess betydelse för och i samhällsutvecklingen.

Särskilt

yttrande

Särskilt yttrande av ledamoten Inger Schörling

Direktivet Enligt kommittédirektiven ingår i vårt uppdrag att särskilt föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsprocessen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen".

Bakgrunden är, enligt direktiven, att inträdet i unionen skapat nya frågetecken kring medborgarnas möjlighet att påverka beslut och samhällsutveckling.

Direktivet ber oss granska möjligheter att tillgodose medborgarnas inflytande både nationellt och när det gäller Europeiska unionens direktiv och förordningar, samt att beskriva skillnader i demokratiska traditioner mellan länderna i Europa.

Kommittén har inte fullgjort sitt uppdrag

Enligt min mening har kommittén i denna del inte fullgjort sitt uppdrag. Kommittén har inte gjort något försök att peka ut de nya frågetecken som, enligt direktiven, inträdet i unionen skapat kring medborgarnas möjlighet att påverka beslut och samhällsutveckling. Inte heller har försökt analysera följderna av detta. T.ex. hur påverkas tilltron till parlamentarismen som styrelseskick, till den svenska grundlagen, till rättssystemet och till grundläggande demokratiska värderingar

I stället för att själv föreslå former för ökat inflytande hänvisar kommittén till den pågående regeringskonferensen och de eventuella beslut som tas om att stärka medborgarnas möjlighet till inflytande.

Jag anser att, särskilt med tanke på den pågående regeringskonferensen och regeringens möjlighet att framföra och driva svenska ståndpunkter, det hade varit värdefullt om kommittén fullgjort sitt uppdrag och kommit med förslag om hur medborgarnas demokratiska inflytande i EU:s beslutsprocess kan öka.

De olika demokratiska traditionerna mellan länder i Europa har inte behandlats alls i betänkandet.

SOU 1996: 162

Jag har vid flera tillfällen både muntligt och skriftligt framfört önskemål om att underlag för ett resonemang om EU och demokratin i betänkandet borde beställas i form av en uppsats, på samma sätt skett

som inom nio andra områden vilka redovisas som bilaga till detta betänkande. Tyvärr har detta inte fått gehör.

Jag är medveten om att frågeställningarna är komplicerade och att efterdyningarna av eller nej till EU under folkomröstningen är politiskt känsliga. Men har ändå haft regeringens uppdrag att utreda svåra frågor om medborgarnas möjligheter till inflytande över beslut och

samhällsutveckling. Då borde ha gjort ett försök.

Lokal demokrati

De förslag som kommittén lagt när det gäller att öka den lokala demokratin är bra förslag som jag till fullo stöder. Det är bra att medborgarna försäkras inflytande och delaktighet på lokal nivå.

Men om inte demokratin fungerar och demokratiska spelregler följs på alla nivåer, såsom möjlighet till insyn och inflytande i beslutsprocessen, möjlighet att utkräva ansvar osv, kommer då inte demokratin att urholkas och medborgarna att bli likgiltiga även för lokalt demokratiskt eller politiskt arbete

Fackutskotten ersätter E U-nämnden och befogenheterna utökas

Kommitténs förslag om att avskaffa Riksdagens EU-nämnd och i stället lägga EU-frågorna i respektive fackutskott delar jag utifrån den slutsatsen att fler riksdagsledamöter skulle engageras i EU-politiken och att fackutskottens kompetens skulle tas tillvara. Däremot anser jag att regeringens samrâds- och informationsplikt måste utökas till att riksdagen ger ramar och mandat före regeringens förhandlingslinje, inklusive rätten att säga nej till regeringens förhandlingslinje dvs vetorätt, samt rätten att föra fram egna förslag, dvs initiativrätt.

Utan denna utökning av befogenheter för fackutskotten föreligger inget reellt demokratiskt inflytande över EU-politiken från de folkvalda i Sveriges riksdag.

Sverige bör agera för att arbetsformerna förändras i EU så att medlemsländerna hinner förankra besluten i de nationella parlamenten. Fackutskotten kunde då arbeta på ett för Riksdagen normalt sätt; behandling, betänkande, beslut inklusive reservationer och särskilda yttranden.

SOU 1996: 162

Unionsmedlemskapet har skapat nya frågetecken kring medborgarnas möjligheter att påverka beslut och samhällsutveckling

Jag ska i nedanstående stycken översiktligt identifiera några av dessa "nya frågetecken, som jag tycker Demokratiutvecklingskommittén borde ha vågat fördjupa sig

Enligt regeringsformen 1 kap. 1 § all offentlig makt utgår från folket". Folkstyret bygger på fri åsiktsbildning, allmän rösträtt, representativt och parlamentariskt statsskick, kommunalt självstyre och lagbundenhet i offentlig maktutövning.

Exempel på frågetecken efter EU-inträdet:

0 Otydlighet i konstitutionen och var och hur beslut fattas. 0 Olika syn på konstitution, rättstradition och demokrati i Norden och

inom EU. 0 Betydande beslutsrätt har flyttats från riksdagen till folkvalda

organ inom EU:s institutioner, dvs har fått ett "demokratiskt under-

skott". 0 Lagbundenheten har ändrats i och med att EU-domstolen tolkar för-

dragen och dömer därefter. 0 EU:s förordningar har direktverkan på individer och företag. 0 Offentlighetsprincipen ifrågasätts urholkas, svårigheter att få ta del

av handlingar och lagförslag. 0 Meddelarskydd existerar inte. 0 Tidigare inrikespolitik blir nu utrikespolitik och sekretessbeläggs. 0 Remissförfarande finns det inte tid för, lobbyisterna har stor makt och

är en del av EU-systemet. 0 Kommunalt självstyre urholkas, regeringen kan upphäva kommunala

beslut, hårdare regler för kommunal upphandling. 0 EMU ställer krav på överstatlig skatte- och utgiftspolitik, centralbank

utan möjlighet till politisk styrning.

SOU 1996: 162

Möjligheter att tillgodose medborgarnas inflytande både nationellt och när det gäller Europeiska unionens direktiv och förordningar

Här följer några förslag, utan rangordning, för att öka medborgarnas möjlighet till inflytande, som jag tycker kommittén borde fört ett resonemang kring/föreslagit.

0 Lagförslag görs tillgängliga för allmänheten i samband med att kom-

missionens utkast sänds till olika intressenter och absolut innan de

behandlas i ministerrådet. 0 Regeringens politik i ministerrådet förankras och behandlas som inri-

kespolitiska frågor i riksdagen se EU-nämnd. 0 Närhetsprincipen subsidiariteten tas på allvar det innebär att

många beslut som i dag tas på EU-nivå förs tillbaka till de nationella parlamenten.

0 Initiativrätt för de nationella parlamenten och en aktivare roll över-

huvudtaget. 0 EU-frågor behandlas formellt lika som inrikesfrågor, så att utrikesse-

kretessen inte kan användas. 0 Tjänstemannastyret Coreper ersätts av parlamentariskt förankrad

förberedelseprocess. Så länge Coreper finns ska Sverige låta sig före-

trädas av representant som riksdagen utsett. 0 EU-domstolens politiska makt begränsas hårt. 0 Artikel 235 som ger möjlighet till utökade befogenheter för unions-

myndigheterna utan traktatsändringar avskaffas. 0 Offentlighetsprincip för handlingar och meddelarskydd skall gälla. 0 Inga inskränkningar i vetorätten. 0 Lobbyister registreras i offentligt register. 0 De nationella parlamenten bör välja och kunna avsätta sitt lands kom-

missionär. 0 Folkomröstningar bör äga rum innan traktatsändringar ratificeras och

i frågor som påverkar Sveriges möjligheter att bedriva en självständig politik.

0 En utträdesparagraf skrivs in i unionsfördraget.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Meborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen 1995:56

Dir

Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 1995

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté med uppgift att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till en vital demokratisk utveckling.

Kommittén skall särskilt

belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera -

förändringens betydelse för en demokratisk förnyelseprocess,

föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutspro- -

med anledning Sveriges medlemskap i Europeiska unionen,

cessen av -föreslå förändringar stödformer som kan ge förutsättningar för för-

eningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett

ökat medborgarengagemang,

förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och - ge

myndigheter kan underlättas.

Bakgrund

Under år har ett flertal utredningar bl.a. Maktutredningen SOU

senare - 1990:44 och Lokaldemokratikommittén SOU 1993:90 behandlat frå-

som berör medborgarnas inflytande och delaktighet i samhället. gor

Det utredningarna visat är att tilltron till den traditionella politiken möjligheter har försvagats. De politiska partiernas medlemstal tenderar att sjunka. Framför allt ungdom väljer andra former och sätt att engagera sig utanför de etablerade partierna och föreningarna. Även kvinnor väljer i högre utsträckning att påverka genom nätverk och aktionsgrupper. 149

7 164417

SOU 1996: 162

Opinionsbildningen har förskjutits från de politiska organisationerna till massmedierna. I det moderna informationssamhället blir medborgarna samtidigt allt mer välinformerade. Detta skapar möjligheter

nya för en utveckling av dialogen mellan beslutsfattare och medborgare men också betydande risker för att klyftorna i samhället ökar mellan de människor som engagerar sig och de lämnas utanför.

som

I ett historiskt perspektiv har folkrörelser och andra idéburna organisationer haft en central funktion i välfärdsutvecklingen och demokratiseringen av samhället. Formerna för samverkan mellan det offentliga och föreningslivet genomgår för närvarande omfattande förändringar. Det stöd som tidigare utgått bl. i form ekonomiska bidrag och

a. av lokalsubventioner omprövas nu av stat och kommun. En konsekvens

av detta har blivit att föreningslivet har fått ändrade förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Föreningarna har i många fall fått roll

en som entreprenörer i den kommunala verksamheten.

Den djupgående förändringsprocess sker inom kommuner och

som landsting gäller såväl de inre arbetsformerna den politiska organi-

som sationen. Nya produktions- och driftsformer och styrsystem har

nya utvecklats. Avsikten med förändringarna har varit att effektivisera verksamheterna. Samtidigt har insynen och kontrollen minskat att

genom kommuner och landsting valt att förlägga många verksamheter i bolagsform.

Inträdet i Europeiska unionen har också skapat frågetecken kring

nya medborgarnas möjligheter att påverka beslut och samhällsutveckling. Det ekonomiska läget, och därmed marknadsaktörernas inverkan på politiska prioriteringar och vägval, har skapat osäkerhet.

samma

Från demokratisk synpunkt är den beskrivna utvecklingen oroande.

Mot denna bakgrund bör kommitté tillkallas med uppgift att utre-

en da och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas delaktighet och inflytande i samhället och därmed på sikt bidra till vital demokratisk

en utveckling.

Uppdraget

Utgångspunkter för uppdraget

De gamla folkrörelserna växte fram i ett samhälle där många människor saknade makt över sina egna liv. För att gemensamt lösa problem och få inflytande organiserade man sig i olika typer organisationer. De tidi-

av ga folkrörelserna; arbetarrörelsen, hembygdsrörelsen, de fria religiösa samfunden och nykterhetsrörelsen kom alla som en reaktion på sociala och demokratiska problem. Människor organiserade sig för att erövra makten över sina liv och bli delaktiga i samhällsutvecklingen.

Man organiserade t .ex. egna arbetslöshets- och sjukkassor. Samtidigt skolades 150 medlemmarna i demokratiska spelregler. De politiskt och fackligt

SOU 1996: 162

anknutna folkrörelserna ville förändra samhället genom den politiska makten. Genom sin bredd, omfattning och uppbyggnad har folkrörel-

haft stor betydelse för den demokratiska samhällsutvecklingen i serna Sverige.

Av rapporten Föreningslivet i Sverige en statistisk belysning

- Levnadsförhållanden nr 86, SCB 1994 framgår att föreningsaktiviteten i Sverige är hög. Drygt 52 procent av befolkningen är aktiv i någon förening. Samtidigt visar rapporten att medlemsanslutningen under perioden 1987.1992 dels minskat något, dels att medborgarna i ökad utsträckning tycks organisera sig för att tillfredsställa egna individuella intressen framför ett bredare samhällsengagemang.

En kärnfråga inför framtiden är vad som händer med demokratin när allt färre väljer att organisera sig i politiska organisationer och idéburna folkrörelser. Det moderna samhället ställer samtidigt allt större krav på den enskilda människans förmåga att möta förändringar, att göra sin röst hörd och ta ansvar.

Demokratins former och institutioner måste utvecklas i en ny tid

med förutsättningar. Möjligheten att påverka samhället måste få ske

nya i jämlika former där alla kan agera på samma villkor. En förutsättning för att förena enskilt inflytande och ansvarstagande med solidaritet är också att man kan delta i en kollektiv samhällsprocess. Parti- och föreningslivets förnyelse och utveckling är därför central i en demokratisk förnyelseprocess.

Med dessa utgångspunkter bör kommittén utreda följande:

Nya organisationsmönster

Det är uppenbart att medborgarna söker nya vägar för att påverka samhället. Det blir allt vanligare att organisera sig i mer eller mindre tillfälliga strukturer, såsom aktionsgrupper eller nätverk m.m., som upplevs som

framgångsrika former än traditionella föreningar. Denna utveckling mer är ett uttryck för värderingsförändringar som ställer krav på nya förhållningssätt också från samhället.

För att kunna ta ställning till åtgärder som kan stimulera ökat inflytande behövs en samlad överblick av de olika organisationsformer, grupperingar och utvecklingsprojekt som medborgarna hittills valt att använda sig när de i en fråga, samlas kring en idé eller utför frivilligt

av agerar arbete. Därtill behövs kunskap om vilka mönster för samhällspåverkan som utvecklats och vilka faktorer som påverkar valet av former för ett engagemang. Kommittén skall därför belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera förändringens betydelse för en demokratisk förnyelseprocess.

Som ett led i detta arbete skall kommittén uppmärksamma hur den moderna informationstekniken kan påverka de demokratiska prooessema. 151

Hur regionala skillnader påverkar de enskilda människornas möjligheter till inflytande och delaktighet är särskilt intresse. av Möjligheterna att tillgodose medborgarnas inflytande både nationellt och när det gäller den Europeiska unionens direktiv och förordningar skall också granskas. Kommittén skall föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsprocessen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Skillnader i levnadsvillkor innebär också att många medborgare inte alls är med och påverkar samhällsutvecklingen. I vissa bostadsområden i storstäderna är valdeltagandet lågt och stor del befolken av ningen är politiskt passiv. Detta gäller inte minst många invandrare och det blir särskilt tydligt i invandrartäta bostadsområden. En parlamentarisk kommitté dir. 1995:35 skall ge förslag till åtgärder för att förbättra levnadsvillkoren för människorna i några storstädernas av bostadsområden. I det arbetet är befolkningen den viktigaste resursen och en aktiv dialog med befolkningen i de aktuella bostadsområdena måste eftersträvas. Det är särskilt angeläget att följa vilka mönster för medborgerliga aktiviteter som uppstår i förändringsarbetet. Kommittén skall därför samordna en del sitt arbete med det arbete av som skall ske inom den parlamentariska kommittén Levnadsvillkor i storstadsområden. Kommittén skall även samordna sitt arbete med kommittén dir. 1994:130 om översyn invandrarpolitiken bl.a. av som skall överväga hur invandrares möjligheter att påverka sin situaegen tion och vara delaktiga i samhällets beslutsprocesser skall kunna öka.

Föreningar som välfärdsaktörer

Många människor utför också olika former frivilligt arbete. Detta av arbete utförs både av föreningsaktiva personer och av personer som utan att tillhöra någon förening vill göra samhällsinsats. Här finns - en allt från de traditionella folkrörelserna organiserat sig enligt som gamla demokratiska principer till olika former lokal entreprenörsav verksamhet där enskilda organisationer eller flera tillsammans bildar stiftelser, handelsbolag eller liknande. Vidare finns den kooperativa former som särskilt under senare år har dominerat verksamhetssom form i glesbygden. En form frivilligt arbete har också vuxit fram ny av genom tillkomsten av frivilligcentraler. Dessa bedriver verksamhet som bygger på samverkan mellan föreningar och enskilda personer. Socialtjänstkommittén har i sitt slutbetänkande Ny socialtjänstlag SOU 1994:139 uppmärksammat det frivilliga social arbetets betydelse för att komplettera välfärden. En förändring socialtjänstlagen föreav slås som innebär att socialtjänsten skall stödja frivilligt socialt arbete. Samtidigt är det viktigt att framhålla allt i ljuset det marknadstänav 152 kande som utvecklats även inom vård och omsorg. Betänkandet bereds

SOU 1996: 162

för närvarande inom regeringskansliet och kommittén skall hålla sig informerad om arbetet.

Föreningslivet och olika former av frivilligarbete har många gånger fungerat som pådrivare och förnyare av etablerad verksamhet. Framför allt har det via ett medborgarengagemang bidragit till en vitalisering av demokratin. Sådant utvecklingsarbete pågår i dag runt om i landet i form av olika projekt. Förnyelse- och utvecklingsarbetet leder ofta till att helt nya sammanslutningar och grupperingar växer fram. Dessa stämmer sällan med formerna för samhällets traditionella organisationsstöd. En mängd utvecklingsprojekt som arbetar enligt

metoder har t.ex. svårt att få del av samhällets stöd. Kommittén nya skall därför föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsättningar för föreningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat medborgarengagemang.

Samverkan medborgare, organisationer och kommuner

Medborgarnas engagemang sker således både inom och utom föreningslivet och nya organisationsmönster växer fram. Oftast är det så att engagemang i en fråga sker i det gränsområde ibland kallat den

tredje sektorn som uppstår mellan de uppgifter som den offentliga

sektorn är ålagd att sköta och de uppgifter som medborgarna sköter privat. Gränserna mellan den offentliga sektorn, den "tredje sektorn" och den privata sektorn varierar från en tid till en annan.

Senare års reformverksamhet och stöd till lokala utvecklingsprojekt har lett till att nya synsätt och principer för lokal verksamhet har prövats. Ofta är föreningar, organisationer och andra sammanslutningar innovatörer i förnyelsearbetet. Det finns därför skäl att särskilt uppmärksamma deras självständiga roll i utvecklingsarbetet.

Många organisationer arbetar som entreprenörer åt det offentliga. Kommittén skall belysa konsekvenser som följer av detta förhållande. Kommittén skall analysera vilka effekter föreningslivets engagemang inom det kommunala verksamhetsområdet fått för demokratin och

dess engagemang också inneburit att fler medborgare blivit delakom tiga i samhällsutvecklingen.

Kommittén skall ge förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och myndigheter kan underlättas. I detta sammanhang är det också angeläget att tydliggöra var gränserna går för det allmännas ansvar och de enskildas åtaganden.

Kommittén skall även ta del av de internationella erfarenheter som finns på just detta område. Samtidigt är det viktigt att kommittén beskriver skillnader i demokratiska traditioner mellan länder i Europa.

SOU 1996: 162

Hur arbetet skall bedrivas

Kommittén skall ta del av det forsknings- och utvecklingsarbete

som skett inom området.

Kommittén skall även beakta det arbete som utförts Ideella bered-

av ningen C 1993:A samt ta del påbörjat utvecklingsarbete rör

av som den ideella sektorns samhällsekonomiska betydelse.

Kommittén bör även samråda med kommittén dir. 1994:151 Utvärdering och vidareutveckling det kommunala förnyelsearbetet.

Kommittén skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1993:23 samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir 1994:124.

Tidsplan

Kommitténs uppdrag skall avslutat senast den 1 oktober 1996.

vara

Civildepartementet

Bilaga

1996-02-23

Till chefen för Civildepartementet statsrådet Marita Ulvskog

till för

Förslag lagändring främjande av hyresgästernas självförvaltning

Demokratiutvecklingskommittén C95:05 har till uppgift att överväga och föreslå åtgärder som kan bidra till att öka medborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen.

I vårt utredningsarbete har bland annat ställt oss frågan hur ett

samhälle ser ut som ger den bästa grogrunden för medborgarinflytande och delaktighet. Svaret är i enkelhet att det för staten och kommunerna handlar om att skapa goda förutsättningar och att undanröja hinder.

Med detta brev vill fästa uppmärksamheten på de hinder

ett av hittills har lokaliserat; ett hinder som innebär att en värdefull utveckling mot delaktighet riskerar att hejdas av gällande lagstiftning.

Detta konkreta fall gäller hyresgästernas självförvaltning i bostadsområdena Holma och Kroksbäck i Malmö. Självförvaltningen

har nu kommit i konflikt med länsskattemyndighetens tolkning lagstift-

av ningen.

Konflikten rör en principfråga som har betydelse för hyresgäster över hela landet. De mycket goda erfarenheterna från Holma och Kroksbäck har lett till att bostadsföretag och hyresgästföreningar på flera andra platser i landet har planer på att införa självförvaltning. En förutsättning för att sådan verksamhet skall komma igång är dock att de hinder

som uppdagats i Malmö snarast undanröjs.

Detta brev innehåller

0 bakgrundsbeskrivning, 0 kortfattad redovisning av självförvaltningen i Holma och Kroksbäck, 0 kommitténs slutsatser samt 0 problembeskrivning.

Därefter redovisas ett förslag till lagteknisk lösning av problemet.

SOU 1996: 162

Bakgrund

Många av de bostadsområden som byggdes under det så kallade miljonprogrammet belastas av stora problem med segregation, anonymitet, främlingsskap, skadegörelse, otrygghet och passivitet. Traditionella förvaltningsåtgärder har visat sig otillräckliga för att kunna avhjälpa dessa problem.

I det traditionella sättet att förvalta bostäder finns oftast målsättningen att allt skall fungera bra utan att någon medverkan från de boende behövs. Den anställda förvaltningspersonalen skall se till att allting fungerar, hyresgästerna skall inte behöva ta kontakt med grannarna. Detta blir själva målet med förvaltningen den ska fungera så bra att man inte

märker att man har grannar.

När hyresgästerna inte behöver engagera sig för att goda förvaltningsresultat skall uppnås får hyresgästerna också färre tillfällen att umgås och samverka. Den vällovliga och ambitiösa målsättningen i traditionell fastighetsförvaltning kan därför medverka till passivitet, känsla av utanförskap och ökad segregation.

Den traditionella förvaltningsfilosofin innebär oftast att man möter otrygghet bland hyresgästerna med förstärkt inbrottsskydd, porttelefoner, sektionering av källare och garage och ökad övervakning, vilket i sin tur leder till ökad anonymitet och främlingskap. Det blir en utveckling där den sociala kontrollen ersätts med misstänksamhet och rentav fientlighet mot omgivningen.

Den traditionella förvaltningsfilosofin innebär oftast att man angriper enbart problemens symtom och följdverkningar. Men om inte orsakerna till problemen angrips riskerar dessa att förvärras.

De erfarenheter som kommuner och bostadsföretag dragit av olika sätt att förvalta och av ett stort antal projektinsatser i bostadsområden är entydiga. Den enda möjligheten för dessa bostadsområden under stress att utvecklas i positiv riktning är att de som bor där själva använder sina egna för resurser på det sätt man själv vill. Statens, kommunens och hyresvärdens uppgift blir just att bidra till goda förutsättningar för en sådan utveckling och att se till att man inte själv utgör ett hinder.

Den förvaltningsfilosofi som i konsekvens med detta nu håller på att växa fram inom hyressektorn utgår från att hyresgästerna i så stor utsträckning som möjligt, och på olika sätt, skall involveras i förvaltningsprocessen. En gemensam områdesförvaltning förutsätter ett aktivt deltagande och regelbundna aktiviteter. Om vägar öppnas så att de boende på ett direkt sätt blir delaktiga i förvaltningen av det egna bostadsområdet, kommer också isoleringen mellan hyresgästerna att kunna brytas. När hyresgästerna arbetar tillsammans och sköter området ser man också att man har gemensamma intressen och är beroende av varandras hänsynstagande för att boendet skall fungera bra. Det leder i 156 sin tur till att trygghet, trivsel och gemenskap i bostadsområdet ökar.

Under 1980-talet gavs hyresgästerna rätt att själva utföra underhåll i sina lägenheter. Under 1980-talet infördes också hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll för flertalet hyresgäster hos allmännyttiga hyresvärdar. Hyresgästerna fick möjlighet att sänka sin boendekostnad genom att avstå från åtgärder eller utföra dem själva. Detta handlade främst om målning, tapetsering och golvbyte.

Tanken med självförvaltning i bostadsområden är likartad den en-

skilde hyresgästen får en valmöjlighet: Ska jag medverka i självförvaltningen eller inte Vad vill jag göra av min fritid Vill jag göra något meningsfullt och samtidigt sänka mina boendekostnader Skillnaden mot det hyresgäststyrda lägenhetsunderhållet är att självförvaltningen inte bara handlar om den egna lägenheten utan om hela boendemiljön och att den därför förutsätter samverkan med grannarna.

Delaktighet i förvaltningen ger också de boende vissa möjligheter att påverka sina egna boendekostnader genom att själva utföra vissa uppgifter i sina bostadsområden. Det är då viktigt att alla hyresgäster ges möjlighet att medverka i förvaltningsuppgifterna. Hyresgästerna har självfallet mycket olika förutsättningar att delta i de olika förvaltningsuppgifterna och intresset för att delta varierar också. Därför erfordras någon form av individuellt ekonomiskt incitament för att motivera hyresgästernas deltagande. De stora vinsterna av denna form av självförvaltning tillfaller ändock hyresgästerna som kollektiv och inte minst samhället i stort.

Självförvaltning i bostadsområdena Holma och Kroksbäck i Malmö

MKB Fastighets AB är ett av Malmö kommun ägt allmännyttigt bostadsföretag. I MKB:s bostadsområden Holma och Kroksbäck i Malmö finns sedan några år en väl fungerande självförvaltning som omfattar cirka 2000 lägenheter. Denna bygger på ett avtal mellan bostadsföretaget och Hyresgästföreningen i Södra Skåne som ger de boende möjligheter att sköta vissa delar av fastighetsförvaltningen själva. De vanligaste uppgifter som omfattas av självförvaltningen är skötsel av utemiljö och inre städning.

För den enskilde hyresgästen fastställs hyran på vanligt sätt genom en förhandlingsöverenskommelse. Därefter prissätts de olika förvaltningsuppgifter som hyresgästerna själva kan stå för. Det kan till exempel gälla inre underhåll av lägenheter och trappstädning samt yttre skötsel såsom gräsklippning och rabattskötsel m.m. I systemet med självförvaltning ingår också att det halvårsvis sker en avstämning. Den hyresgäst under perioden medverkat i förvaltningen får en återbäring på

som hyran.

SOU 1996: 162

Självförvaltningen i bostadsområdena Holma och Kroksbäck har medfört mycket påtagliga positiva effekter för såväl den fysiska som sociala miljön. De boendes isolering, anonymitet och passivitet har minskat avsevärt och språkbarriärer har överbryggats. Den flexibla förvaltningsnivån och hyresgästens egen valmöjlighet skapar också förutsättningar för ett gemensamt arbete. I detta arbete utvecklas kontakter och gemenskap på ett naturligt sätt man behöver helt enkelt kom-

municera för att lösa gemensamma uppgifter. Detta har i sin tur inneburit att trygghet och trivsel ökat. Dessutom har miljön förbättrats påtagligt och den vårdas väl av de boende.

De indirekta konsekvenserna av att folk har lärt känna varandra är stora. Hyresgästerna har tagit initiativ till olika former nätverk för att

av ta tillvara gemensamma intressen. På detta sätt har exempelvis ett kvinnocafé över nationsgränserna startat, Hem- och skola vaknat till liv och barnaktiviteter organiserats.

En annan och mycket viktig effekt har varit hyresgästernas möjligheter att påverka sina egna boendekostnader.

Många av de som medverkat i förvaltningen är arbetslösa, pensionärer eller andra med mycket tid och lite pengar. Självförvaltningen blir ett sätt att vara igång och inte falla in i sysslolöshet och passivitet. Den brutna passiviteten har också visat sig genom att man tagit initiativ till studieverksamhet för att höja den egna kompetensen.

Självförvaltningen i Holma och Kroksbäck har blivit mycket uppmärksammad av bland annat hyresgästföreningar och bostadsföretag från hela landet.

Slutsatser

Den modell för älvförvaltning som tillämpats i Holma och Kroksbäck har vänt utvecklingen. Dessa bostadsområden som tidigare präglades

av stora sociala problem, dåligt rykte och tomma lägenheter utvecklas nu mot ökad delaktighet, trivsel och trygghet.

Kommittén noterar särskilt att medborgarnas delaktighet har ökat. Den kritiske iakttagaren frågar sig kanske om trappstädning är det manifesta beviset på ökad delaktighet. Svaret är i korthet att

om verksamheten bara handlade om omfördelat för trappstädning så

ansvar vore frågan av föga intresse för kommittén.

Kärnan i självförvaltningen är just att goda förutsättningar skapats för hyresgästernas delaktighet. Alla som vill kan med och tillsammans

vara med sina grannar ta ansvar för boendemiljön. Det är hyresgästerna

som av egen vilja och med egen kraft vänt utvecklingen i området. Det gemensamma arbetet och ansvaret har skapat ett mycket värdefullt socialt kapital. Den isolering, anonymitet, främlingsskap och passivitet som tidigare präglade området och dess invånare har till stor del för- 158 svunnit. Till detta kommer också de gemensamma initiativ till nätverk,

SOU 1996: 162

träffpunkter och annat som tagits av hyresgästerna. De miljökvaliteter som dessutom uppstått när hyresgästerna själva utför arbete och dessutom underhåller och vårdar resultatet hade heller inte varit möjliga att åstadkomma med anställd personal.

Problemet

Hyresgästerna vill och kan av naturliga skäl delta olika mycket i självförvaltningen. En del hyresgäster lägger gärna ner mycket tid, andra bara lite tid och ytterligare andra deltar inte alls Det är självklart att storleken på den återbäring av hyran som utgått till hyresgästerna därför relaterats till i vilken utsträckning den enskilde hyresgästen deltagit i självförvaltningen.

Länsskattemyndigheten i Malmöhus län har valt att betrakta den individuella hyresåterbäringen som ersättning för ett arbete som utförts för hyresvärdens räkning. Ersättningar som i så fall skall beläggas med sociala avgifter och tas upp till beskattning. Skulle ett slutligt beslut ge Skattemyndigheten rätt i sin bedömning innebär det att de ekonomiska incitamenten för självförvaltningen försvinner. Självförvaltningen i dess nuvarande form skulle snabbt upphöra och alla de goda resultat som uppnåtts med tiden klinga av.

Om medborgarna skall kunna bli mer delaktiga i samhällsutvecklingen och kanske också ta ett större ansvar för sin sina liv och sin närmiljö måste de hinder som finns undanröjas.

Osäkerheten om huruvida hyresgästerna kan kunna utföra förvaltningsuppgifter utan att detta får skatte- och avgiftskonsekvenser för hyresgästerna respektive hyresvärden är ett sådant hinder. Här behövs tydliga spelregler. Lagstiftningen bör tillåta hyresgäster att själva utföra uppgifter i sina bostadsområden.

Det finns också en annan aspekt på problemet. Småhusägare utför idag nästan allt arbete på den egna tomten själv. Det är få småhusägare som ens skulle drömma om att mot betalning anlita någon som till exempel klipper gräsmattan och rensar rabatterna. Det betraktas som självklart att en småhusägare håller nere sin boendekostnad på detta sätt. Varför skall då hyresgäster tvingas köpa dessa tjänster Varför skall

. inte hyresgäster som genom eget arbete vill hålla nere sin boendekostnad kunna göra detta

Det är rimligt att även hyresgäster, i likhet med boende i andra upplåtelseformer, själva skall kunna utföra vissa uppgifter i sina bostäder och bostadsområden utan att drabbas av beskattning.

SOU 1996: 162

Förslag till lagteknisk lösning för att tillåta självförvaltning

Förslagets huvudsakliga innebörd

Hyresgästers medverkan i självförvaltning kan aktivt medverka till stabilare förhållanden och ökad trivsel i bostadsområden med problem. De regler som idag försvårar sådan medverkan bör därför undanröjas.

Skattskyldigheten för återbetalda hyresmedel på grund av hyresgästs medverkan i självförvaltning, är oklar. För att möjliggöra en fortsatt utveckling och spridning av självförvaltningsmodellen, bör därför kommunalskattelagen kompletteras med bestämmelser som medger skattefrihet intill ett visst belopp för bostadshyresgäster som deltar i självförvaltning allt under förutsättning att överenskommelse härom har träffats med stöd av hyresförhandlingslagen. En övre gräns för ett sådant skattefritt belopp bör skäligen kunna sättas till ett halvt basbelopp per bostadshyreskontrakt och år.

Villkoren för en sådan skattebefrielse framgår av specialmotiveringen till lagförslaget.

Lagtextförslaget om inskränkt skattskyldighet för återbäring hyra

av på grund av självförvaltning föreslås systematiskt inordnas under 19 § kommunalskattelagen för att härigenom undvika följdändringar i andra lagrum i skattelagstiftningen. Lagtexten bör också kompletteras med en anvisning under samma paragraf genom införande av ett nytt stycke under anvisningspunkten 1 till 19 Till följd av att lagtextförslaget införs under 19 kan inte heller fråga uppkomma om att medge avdrag för hyresgästens eventuella kostnader på grund av deltagandet i självförvaltningen.

Förslag till lagtext

19 § Till skattepliktig inkomst enligt denna lag räknas icke:

återbäring av hyra som bostadshyresgäst erhåller för arbete

som

hyresgästen i denna sin egenskap åtagit sig att utföra för hyresvärdens räkning med stöd enligt hyresförhandlingslagen

av en

1978:304 träffad förhandlingsöverenskommelse självför-

valtning, om återbäringen under ett beskattningsår inte överstiger vett halvt basbelopp per bostadshyreskontrakt enligt lagen

1962:381 om allmän försäkring;

SOU 1996: 162

Förslag till anvisningstext

19 § anvp

Med förhandlingsöverenskommelse om självförvaltning förstås

överenskommelse har träffats mellan å ena sidan hyres-

en som

värd och å andra sidan organisation av hyresgäster, om att

bostadshyresgäst mot ersättning i form av återbäring av erlagd hyra får åta för sådan, eljest på hyresvärden ankom-

sig att svara

mande, fastighetsförvaltning inte är direkt kopplad till

som

bostadshyresgästens egen lägenhet.

Återbäring hyra till följd sådan förhandlingsöverenskom-

av av

melse självförvaltning är i sin helhet skattepliktig såsom

inkomst tjänst eller näringsverksamhet om överenskommel-

innebär åtaganden för bostadshyresgästen som går utöver

sen

vad inom för hyresförhandlingslagens 1978:304

som ramen

bestämmelser kan avtalas mellan å sidan hyresvärd eller

ena

hyresvärd och organisation fastighetsägare, i vilken hyresvär-

den är medlem, och å andra sidan organisation av hyresgäster

eller återbäringen under ett beskattningsår överstiger ett halvt

basbelopp enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring.

Specialmotivering

Beträffande förslaget till lagtext

Av hyresförhandlingslagen framgår att förhandlingsöverenskommelser mellan hyresvärd och hyresgästkollektiv endast kan träffas för bostadslägenheter. Hyresförhandlingslagens bestämmelser omfattar sålunda inte hyresgäster saknar förhandlingsklausul i sina hyreskontrakt eller

som lokalhyresförhållanden.

Hyresgästens skattskyldighet för hyra som återbäres till honom till följd

han i denna sin egenskap utfört för hyresvärdens räkning och av arbete som

inte haft direkt anknytning till hans lägenhet liksom hyresvärdens som egen skyldighet att för sådant fall erlägga sociala avgifter samt lämna kontrolluppgifter härom, har ifrågasatts.

Skattemyndigheterna har med stöd av bl a bestämmelserna i 3 kap 2 § 2 st lagen allmän försäkring gjort gällande att hyresgästens medverkan i

om sådan självförvaltning är att jämställa ersättning för anställning. Till

som följd härav skulle sålunda hyresvärden vara skyldig att erlägga sociala avgifter samt lämna kontrolluppgifter och hyresgästen vara skyldig att deklare-

erhållen återbäring på hyran som inkomst av tjänst. 161 ra

Hyresvärdarna har å sin sida gjort gällande att ifrågavarande typ av självförvaltning endast är ett uttryck för ytterligare överföring en av ansvaret på bostadshyresgästen för den boendestandarden och egna därför ligger väl inom för bestämmelserna i hyreslagen och ramen hyresförhandlingslagen hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll, om som sedan lång tid tillbaka aldrig har beskattats. Med hänsyn härtill och på de i den allmänna motiveringen angivna skälen, bör därför skatterättsligt klargöras att erhållen återbäring på hyra på grund av överenskommelse om självförvaltning under vissa förutsättningar inte skall betraktas ett utflöde ett anställningssom av förhållande eller jämförbart uppdragsförhållande. Denna förutsättning markeras i lagtexten genom uttrycket denna sin egenskap. Genom uttrycket åtagit sig att utföra för hyresvärdens räkning avses att ansvaret för att arbetet verkligen utförs vilar på hyresgästen. Däremot krävs inte att hyresgästen personligen skall utföra detsamma. Därigenom får han möjlighet att låta sina familjemedlemmar, anhöriga och/eller vänner hjälpa till. Det skall emellertid understrykas den att inskränkta skattskyldigheten endast gäller bostadshyresgästen. För att undvika missförstånd om att flera halva basbelopp än ett skulkunna utgå då flera bostadshyresgäster tecknat gemensamt kontrakt, har dessutom i lagtexten angetts att den inskränkta skattskyldigheten endast avser ett halvt basbelopp per bostadshyreskontrakt.

Beträffande förslaget till anvisningstext

Av hyresförhandlingslagens framgår närmare vilka frågor kan bli som föremål för förhandling och därmed också förhandlingsöverenskommelser. Genom att i den föreslagna lag- och anvisningstexten hänvisa till enligt hyresförhandlingslagen 1978:304 träffad förhandlingsöverenskommelse om självförvaltning understryks deg att förutsättningen för inskränkt skattskyldighet är att förhandlingsöverenskommelse har träffats i enlighet med bestämmelserna i hyresförhandlingslagen deg att förhandlingsöverenskommelsen är begränsad till de frågor finns som uppräknade i hyresförhandlingslagen. Därvid syftas uteslutande på överenskommelser enligt hyresförhandlingslagens 5 § 2 stycke punkterna 2-4 om lägenheternas och husets skick, anordningar i gemensamma huset respektive övriga boendeförhållanden i den mån de rör hyresgästerna gemensamt. Genom hänvisningen till hyresförhandlingslagen fås också återen koppling till hyresrättslig praxis inom området. Genom att dessutom låta återbäringen av hyran i sin helhet bli skattepliktig hyresvärd och om hyresgäst träffat överenskommelse åtaganden går vad om som utöver som inom ramen för hyresförhandlingslagen kunnat avtalas, upp- 162 rätthålls begränsningen av självförvaltningens omfattning.

SOU 1996: 162

För att få rimlig begränsning den arbetsinsats hyresgästen skatte-

en av fritt kan tänkas vilja åta sig inom ramen för hyresförhandlingslagen, föreslås ett halvt basbelopp enligt lagen om allmän försäkring.

Basbeloppet för år 1996 är enligt samma lag redan fastställt till 36.200 kr. Maximal hyresreduktion för en hyresgäst skulle sålunda kunna uppgå till ca 1.500 kr per månad för 1996 under förutsättning att hans arbetsinsats värderas till detta belopp av hyresvärden. Upplysningsvis kan nämnas att återbäringen av hyra till hyresgäster som deltagit i självförvaltning i redan pågående projekt i genomsnitt utgått med ca 650 kr per månad och hyresgäst.

Hänvisningen till ett basbelopp beräknat enligt lagen om allmän försäkring har skett i förenklande syfte eftersom basbeloppet enligt denna lag endast justeras en gång per år.

Av anvisningstexten framgår slutligen att om återbäringen överstiger ett halvt basbelopp, "är återbäringen i sin helhet skattepliktig för bostadshyresgästen och skall som sådan hänföras till inkomst av tjänst eller inkomst av näringsverksamhet.

Anledningen till denna lydelse är följande.

Om lagrummet hade utformats så att endast ersättning över ett halvt basbelopp skolat betraktas som skattepliktigt, hade detta kunnat inbjuda mindre seriösa fastighetsägare och hyresvärdar till att som fastighetsskötare anställa hyresgäster utan att behöva betala socialavgifter på ett avgiftsunderlag motsvarande ett halvt basbelopp. För att inte inbjuda till missbruk har därför lagtexten utformats på så sätt som skett. Överstiger således återbäringen ett halvt basbelopp för beskattningsår räknat, skall inkomsten i sin helhet hänföras antingen till inkomst av tjänst eller inkomst av näringsverksamhet.

Stockholm den 23 februari 1996

Demokratiutvecklingskommittén

Bengt Owe Birgersson

- -pfmgrå

Bilaga 3

Kort beskrivning av berednings-,

besluts- i EU

och verkställighetsfaserna

Denna promemoria har upprättats av utredningens sekretariat och presenterats för kommittén. Syftet är att kortfattat beskriva de faser som förslag genomgår inom EU vid behandlingen av frågor inom den första pela-

och på vilket sätt de svenska ståndpunkterna i dag utformas och förren, ankras. Vi tror att detta kan vara av intresse som bakgrund till kommitténs förslag på området.

Inom EU förekommer flera olika beslutsprocesser. Förenklat kan man säga att vilken beslutsväg blir tillämplig beror huvudsakligen på vil-

som ken fråga skall behandlas. Oberoende av vilka beslutsregler som blir

som tillämpliga, så genomgår frågorna vissa faser. Första pelarens politikområde rymmer en mängd olika frågor, men de frågor som man främst förknippar med denna pelare är regleringen om fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och och därmed sammanhängande frågor.

personer

Beredningsfasen den inofficiella fasen

- Kommissionen kan på olika sätt bli uppmärksammad på förhållanden

bör åtgärdas genom normgivning för att nå de mål som gemenskapssom fördragen uppställer. Impulser till regleringsförslag kan komma från kommissionen själv, från ministerrådet, från en medlemsstat, från en nationell expert som arbetar för kommissionen, från en organisation eller

grupp av organisationer som genom t.ex. lobbyarbete framför sina en åsikter i viss fråga. Impulser kan även komma från Europaparlamentet

en vid utfrågningar av kommissionens tjänstemän eller från en enskild Europaparlamentariker. Kommissionen är emellertid den institution som

bestämmer vilka förslag som skall presenteras för rådet. ensam

Innan kommissionen presenterar ett förslag för ministerrådet, vidtar

mängd åtgärder för att undersöka vilka tänkbara effekter ett förman en slag kan få för medlemsländerna och hur förslaget kan tänkas bli mottaget. För att utföra denna undersökning anlitas många gånger experter på ett specifikt sakområde som konsulter kommissionen samtidigt som kommissionens tjänstemän arbetar med förslagen. Under denna beredningsfas kan det svårt att få insyn i arbetet med förslagen. Indirekt

vara kan emellertid ett visst land påverka arbetets inriktning och hur förslaget kommer att ut. De experter och tjänstemän, ibland från olika länders

se myndigheter, arbetar med förslagen använder sig av den nationella

som kunskap de besitter vilket kan påverka utformningen av förslagen. Processen med att arbeta fram ett förslag kan ta flera år och det kan vara

eller mindre känt för institutionerna och medlemsländerna då det mer väl presenteras. 165

SOU 1996: 162

Beslutsfasen den officiella fasen

När kommissionen enats om att presentera ett förslag och detta överlämnas till ministerrådet för att där beredas för beslut, har arbetet övergått till beslutsfasen. Vid denna tidpunkt överlämnas förslaget även till Europaparlamentet och medlemsstaterna. Arbetet med förslaget övertas nu av beredande arbetsgrupper under ministerrådet. Arbetsgrupperna består av nationella experter på det berörda området, ofta regeringstjänstemän, som företräder sina respektive medlemsländer. Arbetsgruppens uppgift är att bereda förslaget, vanligen med hjälp ytterligare kompro-

av missande och förhandlande.

Vid arbetsgruppsmötena förekommer det ofta att problem uppstår

som inte kan, lösas inom gruppen. Frågorna kan då lyftas till behandling i Coreper för försök till diplomatiska lösningar. Corepermöten förekommer i två sammansättningar, Coreper II för behandling allmänpolitiska frå-

av gor; ekonomi, budget och relationer till andra länder, och Coreper I främst för den inre marknadens frågor. Varje land har EU-representation i

en Bryssel som leds av en ambassadör. Representationens uppgift är att tillvarata svenska intressen och att företräda Sverige vid Corepermöten. Efter behandling i Coreper kan fråga återgå till arbetsgrupp för vida-

en en re behandling tills man anser att inte kommer längre med bearbet-

man ningen av förslagen. Vanligen föreligger inget krav på enighet i dessa arbetsgrupper. Mellan arbetsgruppen och Coreper finns ibland olika former av samordningsorgan benämnda styrgrupper.

Beredning, information och förslagsbehandling i Sverige

Kommissionens förslag skickas till riksdagen

via den svenska representationen i Bryssel och sprids till EU-nämndens kansli och fackutskottens kansliet. Det är sedan upp till varje utskott att välja hur det vill arbeta med materialet.

EU-nämnden är det riksdagsorgan finns för samråd och inforrna-

som tion mellan regeringen och riksdagen i ärenden skall tas vid

som upp ministerrådsmöten eller frågor som skall diskuteras vid informella ministerrådsmöten. EU-nämnden

skall innan den samrådet med regeringen i en viss fråga känna till riksdagens inställning och fackutskottens ståndpunkter i aktuella frågor. Detta förutsätter att fackutskotten på ett så tidigt stadium som möjligt ges insyn i vilka frågor behandlas inom EU så att de

som kan identifiera och bevaka de områden är angelägna för riksdagen.

som

Departementen underlättar fackutskottens bevakning EU-frågor

av genom att bidra med grundläggande information i form av faktapromemorior om kommissionsförslag. Faktapromemoriorna, utarbetas

som av huvudansvarigt departement, innehåller redogörelser för innebörden

av 166 förslag till viktigare rättsakter och uppgifter om hur svenska bestämmelser

kan påverkas. Promemorioma till riksdagen skall lämnas inom fem veckfrån det att kommissionen publicerat sitt förslag. Dessutom förser or departementen riksdagen med andra dokument från kommissionen som kan intresse för riksdagen, exempelvis grön- och vitböcker. vara av Sveriges representationen i Bryssel sammanställer fortlöpande förteckningar över samtliga förslag och offentliga meddelanden från kommissio- Förteckningar detta slag skickas till samtliga departement. Dessa nen. av beredning meddela EU-sekretariatet vilka förslag skall efter gemensam kommer att leda till ett upprättande av en faktapromemoria. EUsom sekretariatet, är enhet inom UD, är det organ som enligt departesom en arbetsordning bl.a. skall för sekretariatsfunktionen vid arbementets svara te med EU-frågor i regeringskansliet. Då EU-sekretariatet fått alla uppgifter från departementen sammanställs de och överlämnas till riksdagen.

Påverkan under beslutsfasen

Under beslutsfasen är det viktigt att vara aktiv för den som vill försöka påverka förslagens utformning. Regeringen har att utarbeta en ståndpunkt för de frågor skall behandlas i rådsarbetsgrupper. Dessa ståndpunkter som bereds inom regeringskansliet och med andra exempelvis riksdaorgan, myndigheter samt intresseorganisationer. Det ansvariga departemengen, tet för att ståndpunkt förankras EU-frågor som berör flera ansvarar en departement skall beredas gemensamt med alla berörda departement. Beredning i förhållande till intresseorganisationer kan ske mer eller mindre formellt via remissförfarande, hearing eller möte i EU-berednings- och referensgrupper. Värdefulla synpunkter kan ofta komma från experter

inom myndigheter. Att alla frågor bereds är mycket viktigt. Efter det att en fråga noga behandlats klart rådsarbetsgrupp och nått Coreper, har ett land tämav en ligen små möjligheter att ta upp problem och invändningar mot ett förslag.

Inför ministerrådsmöten

Efter ibland flera års beslutsförberedande processer på olika nivåer är det dags att föra ett ärende för beslut på ministerrådsnivå. Om alla medupp lemsländer enats att ett ärende beretts i Coreper eller en arbetsom som är färdigberett och klart för beslut kommer ärendet att tas upp som grupp, s.k. A-punkt på ministerrådets dagordning. Detta betyder att rådet kan en till beslut eller omröstning utan diskussion i sakfrågan. Punkter av detta slag kan i praktiken fattas vilken ministerrådskonstellation som helst. av Någon formell omröstning behövs sällan. Efter Coreperbehandlingen käntill varandras ståndpunkter. Så kallade B-punkter förekommer ner man beträffande frågor inte är färdigberedda utan kräver ytterligare dissom kussion, t.ex. då problemen inte lösts på arbetsgrupps- eller som Corepernivå. Dessa punkter diskuteras vid rådsmöten med aktuella fack- 167

ministrar. Det aktuella rådet kan remittera ärendet för ytterligare behandling i Coreper, exempelvis om det finns motstridiga ståndpunkter vid behandlingen av en viss fråga. Sverige företräds av regeringen i EU-arbetet och regeringen företräds i sin tur av ett statsråd vid ministerrådsmötet, även regeringen om som sådan fattar beslut kollektivt. Inför beslut skall regeringen förankra sina ställningstaganden i riksdagen, vilket sker i EU-nämnden. Varje ansvarigt departement har till uppgift att förse EU-nämndens kansli med informationsmaterial vilket består av en kommenterad dagordning för det aktuelrådsmötet och en särskild redogörelse för viktiga punkter på dagordningen. Kort innan EU-nämndens möten får nämnden del ministerav rådsmötenas slutliga dagordningar, via Sveriges representationen i Bryssel. Den särskilda redogörelsen, också kallad ministerrådspromemoria, skall innehålla uppgifter om frågor där angelägna svenska intressen står på spel och uppgift om frågorna ligger inom riksdagens beslutsområde, dvs. generellt normgivning genom lag. Viktiga detaljer bör behandlas är hur som svenska regler påverkas, vilka ekonomiska konsekvenser det får för stat, kommun, företag och enskilda. Dessutom bifogas redogörelse för en Europaparlamentets inställning till frågorna vid dess första läsning, ändringsförslag vid andra läsningen samt kommissionens inställning till dessa. Om departementen känner till vilka ståndpunkter intresseorsom ganisationer kan ha framfört kan det också Slutligen skall uppgifter anges anges om regeringens ståndpunkt i frågan.

Verkställighetsfasen

Efter det att ett rådsbeslut antagits och utfärdats, kan rådet kommissioge nen i uppgift att utforma verkställighetsföreskrifter. Det är emellertid medlemsländerna som ansvarar för att EG:s direktiv omvandlas till lagstiftning på nationell nivå. Den verkställighetsorganisation kommissom sionen har till sitt förfogande kallas för kommittologin. Den består av kommittéer med officiella representanter för medlemsländerna och arbetet kan ha anknytning till kommissionens rådgivande, förvaltande eller föreskrivande uppgifter. Kommissionen måste regel konsultera som och/eller få ett godkännande från kommittologikommitté. en Kommittéerna skall i de föreskrivna fallen, bedöma kommissionens förslag till verkställighetsbeslut och besluten fattas sedan kommissionen av eller ministerrådet beroende på vilka beslutsprocesser är tillämpliga. som Även under verkställighetsfasen det intresse för är av stort fackutskotten att hålla sig välinformerade, så att utformandet verkställighetsnorav mer inte kommer till stånd utan deras vetskap. Information arbetet om erhålls enklast via Sveriges ständiga representation i Bryssel, departementen och myndigheter med aktuellt ansvarsområde.

Referenslitteratur

Allgårdh, Olof Norberg, Sven, EU och EG-rätten. 2 uppl. Publica, 1995. Amnå, Erik red., Medmänsklighet att hyra, Libris, 1995. Andersson, Johnny, Medborgarmakt i Örebro vardagslivets organisering

- om av närsamhället. Orebro kommun, stencil, 1995. Andersson, Åke E. m.fl., 70-talister. Om värderingar förr, och i framtiden.

nu Natur och kultur, 1994. Axelson, Sigbert Petterssonflhorleif, Mot denna framtid. Carlssons förlag, 1992. Boverket, Lokalt utvecklingsarbete och samhällsplanering. Rapport 1995:14. Bäck, Mats Möller, Tommy, Partier och organisationer. 3 uppl.Publica,1995. Departementsserien Ds Kn 1981:8 Direktvalda lokala organ en principdiskussion.

- Ds 1993:4 Medborgarkontor redovisning av pågående utvecklingsarbete.

- Ds 1993:67 Servicesamverkan vid medborgarkontor. Ds 1994:9 Från samhällsguide till medborgarkontor om samhällsinformation

och service i en decentraliserad förvaltning. Ds 1994:31 Det offentliga stödet till partierna inriktning och omfattning.

- Ds 1994:93 Handbok i frivilligt arbete. Ds 1994:94 Föreningen som entreprenör möjligheter, begränsningar, konse-

kvenser och risker. Ds 1994:102 Lokalt utvecklingsarbete och frivilligt arbete i Norden. Ds 1994:122 Utblick mot frivillig verksamhet. Ds 1994:123 Vi vill vara med och bestämma. Modeller för medborgarinfly-

i stadsmiljö och på landet.

tande - Ds 1995:30 Handlingsprogram för forskning om ideell verksamhet. Folkrörelse- och Föreningsguiden, Civildepartementet Allmänna Förlaget, 1993. Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva, Byapolitiken goda exempel, 1994.

- Gilljam, Mikael Holmberg, Sören, Ett knappt till EU. Väljarna och folkomröstningen 1994. Norstedts juridik, 1996. Gilljam, Mikael Holmberg, Sören. Väljarnas val, Norstedts juridik, 1994.

SOU 1996: 162

Gustavsson, Sverker, Ett demokratiskt Europa", Kungliga Vetenskapssamhällets i Uppsala Årsbok 30, 1994.

HammanThomas, Invandrarkandidater i 1979 års kommunala val i Stockholm. Expertgruppen för invandrarforskning, 1982.

Hegeland, Hans och Mattson, Ingvar, "Att få ett 0rd med i laget. En jämförelse av EU-nämndens och Europaudvalgets organisering och verksamhet", rapport till Statsvetenskapliga förbundets årsmöte, Sigtuna 1-3 oktober 1995.

Holmberg, Erik Stjernquist, Nils, Vår författning. 10 uppl. Norstedts juridik, 1995.

Isaksson, Anders, Alltid mer aldrig nog. Om medborgaren, staten och välfär-

den. Fischer Co, 1994.

Jegers, Ivars Lindgren, Mats, Morgondagens värderingar. För dig tänker

som vara med bortom sekelskiftet. Konsultförlaget AB, 1992.

Jönsson, Sten m.fl. red. Decentraliserad kommun exemplet Göteborg. SNS

förlag, 1995.

Lindquist, Ulf Losman Sten, 1991 års kommunallag i dess lydelse 1 januari 1995. Fritzes, 1994.

Ljunggren, Stig-Björn, Ett visst mått av frihet. Tiden, 1994.

Lundström,Tommy Wijkström, Filip, Från röst till service Den svenska ideella sektorn i förändring, Sköndalsinstitutets skriftserie nr

Norström, Carl, EU och den svenska offentlighetsprincipen. Juridik Samhälle, 1995.

Melin, Mats Schäder, Göran, EU:s konstitution. Maktfördelningen mellan den Europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna. 2 uppl. Publica, 1996.

Micheletti, Michele, Det civila samhället och staten. Publica, 1994.

Olsson, Anders R, IT och det fria ordet- myten om Storebror. Juridik Samhälle, 1996.

Olsson, Jan, Den sociala ekonomin. Carlssons förlag, 1994.

Oskarsson, Maria Wängnerud, Lena, Kvinnor väljare och valda.

som Studentlitteratur, 1995.

Petersson, Olof, m.fl., Demokrati och ledarskap. Demokratirâdets rapport 1996. SNS förlag, 1996.

Petersson, Olof, Politikens möjligheter har folkstyrelsen någon framtid SNS

förlag, 1996.

Petersson, Olof, m.fl., Medborgarnas makt. Carlssons förlag, 1988.

Petterssonffhorleif, Bakom dubbla lås en studie små och långsamma vär-

- av deringsförändringar. Institutet för framtidsstudier, 1988.

Premfors, Rune, m.fl., Demokrati i storstad stadsdelsnämnder i Stockholm.

- 170 Carlssons bokförlag, 1994.

SOU 1996: 162 Propositioner prop. 1980/812139 Förslag om skattefrihet för vissa inkomster av bär- och svampplockning samt om ändrade regler för beräkning av existensminimum m.m. prop. 1986/87 Om aktivt folkstyre i kommuner och landsting. prop. 1990/911117 Om en ny kommunallag. prop. 1993/94:188 Lokal demokrati. Putnam, Robert D, Den fungerande demokratin medborgarandans rötter i

- Italien. SNS Förlag, 1996. Rawworth, Philip, The Legislative Process in the European Community. European Monographs Kluwer Law and Taxation Publishers, 1993. Regeringens skrivelse 1995/96:190 Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen under 1995. Regeringens skrivelse 1995/96:194 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. R-pocket 1/95, En granskning av Sveriges demokratiska underskott. R-pocket 5/94, Blunda och skänk om den nygamla välgörenheten.

- Riksrevisionsverket, Principer för prissättning av inforrnationstjänster, RRV 1995:64. Rosenberg, Göran, Medborgaren som försvann om politikens kris och möjlig-

heter. Brombergs, 1993. Rothstein, Bo red., Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. SNS förlag, 1995. Rothstein, Bo och Särlvik, Bo red. Vetenskapen om politik festskrift till pro-

fessor emeritus Jörgen Westerståhl. Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet, 1996. Rothstein, Bo, Vad bör staten göra- om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. SNS förlag, 1994. Rättvisa. Rättviseutredningens rapport till LO:s 23:e ordinarie kongress 7-12 september 1996. SABO, Satsa på våra viktigaste bostadsområden. Rapport från arbetsgruppen miljonprogram segregation, 30 januari 1996.

- Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden Uppsala, remissyttrande över SOU 1994:10, dnr 1024/94, 1994-04-27. Smith, Eivind, ed., National Parliaments as Cornerstones of European Integration. Kluwer, London, 1996. Statens offentliga utredningar SOU 1984:83 Folkstyret i kommunerna: Delaktighet- medverkan ansvar.

- SOU 1984:84 Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan. 171

SOU 1996: 162 SOU 1985:28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. SOU 1990:24 Ny kommunallag. SOU 1990:36 Storstadsliv. Rika möjligheter hårda villkor.

- SOU 1990: 44 Demokrati och makt i Sverige. SOU 1993:14 EG och våra grundlagar. SOU 1993:16 Nya villkor för ekonomi och politik. SOU 1993:71 Organisationernas bidrag. SOU 1993:72 Att inhämta synpunkter från medborgarna det kommunala

omröstningsinstitutet i tillämpning. SOU 1993:82 Frivilligt socialt arbete kartläggning och kunskapsöversikt.

- SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling. SOU 1994:2 Kommunerna, landstingen och Europa. SOU 1994:10 Anslutning till EU förslag till övergripande lagstiftning.

- SOU 1994:12 Suveränitet och demokrati, samt bilagedel. SOU 1994:32 Mycket under samma tak. SOU 1994:73 Ungdomars välfärd och värderingar SOU 1994:77Tillvarons trösklar ungdomars levnadsvillkor och framtidsutsikter.

- SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag. SOU 1995:123 Subsidiaritetsprincipen i EU. SOU 1995:142 Att röja hinder för samverkan, egenmakt, arbetslinjen. SOU 1996:4 Vem bestämmer vad EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. SOU 1996:16 Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. SOU 1996:27 En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. SOU 1996:42Demokrati och öppenhet- om folkvalda parlament och offentlighet i EU. SOU 1996:47 Cirkelsamhället studiecirklars betydelser för individ och lokal-

samhälle. SOU 1996:54 Kooperativa möjligheter i storstadsområden exempel, erfaren-

heter och förslag till åtgärder. SOU 1996:55 Sverige, framtiden och mångfalden. SOU 1996:59 Europapolitikens kunskapsgrund. En principdiskussion utifrån 172 EU 96-kommitténs erfarenheter.

SOU 1996:71Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. SOU 1996:110 Inför ett svenskt kulturnät. Statistiska centralbyrån, Föreningslivet i Sverige en statistisk beskrivning.

- Levnadsförhållanden, rapport 86, 1994. Statistiska centralbyrån. Nominerade och valda kandidater vid de allmänna valen 1994. Statistiska meddelanden Be31 SM 9501. Statistiska centralbyrån, Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994. Levnadsförhållanden, rapport nr 90, 1996. Statistiska centralbyrån. Valdeltagande bland utländska medborgare vid kommunfullmäktigevalen 1994. Statistiska meddelanden. Be 37 SM 9501. Statskontoret, I samhällets intresse 1995:7. Statskontoret, Statligt föreningsstöd en kartläggning. 1991:6.

- Statskontoret, Vännens vän det samhällsekonomiska värdet av en frivillig-

central. 1995:8. Svenska Kommunförbundet, Kommunalt förtroendevalda 1995. Del Fördelning på nämnder, andel kvinnor, ålder, parti m.m. 1996. Svenska kommunförbundets FoU-råd, Kommunal självstyrelse och lokal demokrati. En lägesrapport, april 1996. Trägårdh, Lars red., Civilt samhälle kontra offentlig sektor. SNS förlag, 1995. Ungdomsstyrelsen. Ungdomsråd en möjlighet, 1995. Utrikesdepartementet, Handbok för EU-arbetet om svenskt deltagande i kom-

mittéer och arbetsgrupper. sekretariatet för Europainformation, Fritzes, 1995. Utskøttsbetänkanden 1980/81:SkU50 Om skattefrihet för vissainkomster av bär- och svampplockning m.m. 1987/88:KU23 Om aktivt folkstyre i kommuner och landsting. 1990/91:KU38 Ny kommunallag. 1994/95:KU22 Samverkan mellan riksdagen och regeringen med anledning av Sveriges anslutning till EU. Westlake, Martin, A Modern Guide to the European Parliament. Pinter Publishers Ltd, 1994. Westlake, Martin,The Commission and the Parliament. Butterworths, 1994. Westlake, Martin,The Council of the European Union. Catermill International Ltd, London, 1995. Wästberg, Olle, Det tomma rummet- om politikens vanmakt. Wahlström Widstrand, 1996.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennya gymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönsteri svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande. . finansiering.U. U. Fritid i förändring. 28.Det forskningspolitiskalandskapeti Norden Om kön och fördelningavfritidsresurser.C. 1990-talet.U. 4. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. regeringskonferensen1996.UD. 30. Borgenärsbrotten enöversyn ll kap. - av Politikområdenunderlupp. Frågorom EU:s första brottsbalken.Fi. pelare inför regeringskonferensen1996. UD. 31. Attityder och lagstiftningi samverkan Ettår medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. erfarenheteravarbeteti EU. UD. 32. Mössoch människor.Exempel bra 7. Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och IT-användningblandbarn och ungdomar.SB. säkerhetspolitikinfor regeringskonferensen.UD. 33. Banverketsmyndighetsroll K. m.m. 8. Batterierna enladdadfråga. M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.+ A. - 9. Om järnvägenstrafildedningm.m. K. 35. Kriminalunderrättelseregister 10.Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. ll. EU-mopeden.Ålders-och behörighetskravfor 36.Högskolai Malmö. U. tvá- och trehjuliga motorfordon.K. 37. Sverigesmedverkani FN:s familjeår. 12.Kommuneroch landstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter.Fi. 39. Rapportfrån klimatdelegationen1995. 13.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14.Budgetlag regeringensbefogenheterpå- 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju. fmansmaktensområde.Fi. 41. Statensmaritimaverksamhet.Fö. 15.Union för bådeöstochväst.Politiska, rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament och ekonomiskaaspekteravEU:s sjätte och offentligheti EU. UD. utvidgning. UD. 43. JämställdheteniEU. Spelregleroch 16.Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga 44.Översyn skatteflyktslagen. av rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättretrafik medväginformatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalüirsvarsplilctigam95. Förslagomjobb/studier 46. Enskildavägar.K. efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47. Cirkelsarnhället.Studiecirklarsbetydelserför försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNational Reportfor HabitatlI. N. UD. 49.Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbudmot vapen allmänplatsm.m. Ju. U. 51. Grundläggandedrag i arbetslöshetsförsäken ny 21. Reform och förändring. Organisationoch ring alternativoch förslag.A. verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Preciseringavhandelsändamåleti detaljplan.M. 1993års universitets-och högskolereform.U. 53. Kalkningavsjöar och vattendrag.M. 22. Inflytande riktigt Om eleversrätt till 54. Kooperativa möjligheteri storstadsområden.S. inflytande, delaktighetochansvar.U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23. Kartläggningoch analysavdenoffentliga sektorns 55. Påvägmotegenföretagande.A. upphandlingav varor och tjänstermed 55. Vägar in i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56. Hälftenvore nog omkvinnor och män - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-läridersförslagoch debattinför 57.Pensionssarnordningför svenskari EU-tjänst.Fi. regeringskonferensen1996.UD. 58. Finansieringen det civila försvaret.Fö.av 25. Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59.Europapolitikenskunskapsgrund. 86. Utveckladsamordninginom det civila försvaret

En principdiskussionutifrån och fredsräddningstjänsten.Kartläggning,

EU 96-kommitténserfarenheter.UD. övervägandenoch förslag. Fö.

60.Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och 87.Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

utvidgningenseffekterpâ den gemensamma 88.Kameraövervakning.Ju.

jordbrukspolitiken.UD. 89.Samverkanmellanhögskolanoch de smáoch

6 .Olika länder olika takt. Om flexibel integration medelstoraföretagen.N.

ochförhållandetmellanstoraoch småstateri EU. 90. Sammanhâlletstudiestöd.U.

UD. 91.Den privata vårdensomfattningoch framtida

62.EU, konsumenternaochmaten ersättningsformer de nationella

- En översynav

Förväntningaroch verklighet. Jo. för läkareoch sjukgymnaster.S.

- taxorna 63.Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 92. IT i miljöarbetet.M. 64.FörsäkringskassanSverige Översynav

- 93. Ny yrkestrafiklagstiftning.K.

socialförsäkringensadministration.S. 94. Nationell teleadresskatalog.K.

65.AdministrationenavEU:s jordbrukspolitik 95.Botniabanan.K.

i Sverige.Jo. 96.Stmkturförändring och besparing.

66.Utvärderatpersonval.Ju. En uppföljning genomfördaförändringar

av 67.Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader. inom försvarsmaktensledningsorganisation.Fö.

Fi. 97.Effektivare försvarsfastigheter

68.Någrafolkbokföringsfrâgor. Fi. Utvärdering reform. Fö.

av en 69.Kompetensoch kapital + bilaga. N. 98. Vem försvaret Utvärdering

styr av

.Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.N. effekterna LEMO-reformen. Fö.

av 71.Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäder 99. Avveckling med inläming. Erfarenheterfrån

och landsbygd.ln. LEMO-reformensavveckling personal.Fö.

av 72.Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. 100.Ett för skattebetalningar.Del A.

nytt system 73. Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. Ett för skattebetalningar,Del B.

nytt system

Volym l En granskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer

- 73.SwedishNuclearRegulatoryActivities. ochbilagor. Fi.

Volume l An Assessment.M. 101.Kämavfall teknik ochplatsval.KASAMs

- - 74. Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. yttrandeöver SKBsFUD-Program95. M.

Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspráksutbildningför föräldrar. U.

- - 74.SwedishNuclearRegulatoryActivities. 103.Miljöbalken. En skärptoch samordnad

Volume 2 Descriptions.M. miljölagstiftning för hållbar utveckling.

- en 75. Värdeni folkhögskolevärlden.U. Del l och 2. M.

76.EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, 104.Konsumentskydd elmarknaden.C.

formalia. Sammanfattningav ettseminariumi 105.Att främja donationertill universitet

april 1996.UD. och högskolor. U.

77.Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti 106.EU och Sverige från Kirunatill Malmö.

Sverige.Fi.

Sammanfattning fyra regionalamötenav 78.Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelning 1995-96.UD.

och finansiering.N. 107.Union gränser konsekvenser,möjligheter,

utan - 79.Översyn revisionsreglema.Fi.

av problem. Sammanfattningavett seminariumi 80. Viktigt meddelande. november1995.UD.

Radiooch TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C.

81. Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.Fi. 109.Från ákerlottertill Paradis delbetänkande

- ett 82.Enöversynav luft- sjö-ochspârtrafikens från universitetsfastigheter

Utredningenom m.m.

tillsynsmyndighetenK. angåendeöverlâtelseroch tomträttsupplâtelser

av 83. Allmänt pensionssparande.S. vissahögskolefastigheter.Fi.

84.Ekobrottsforskning.Ju. 110.Inför Svensktkultumät IT ochframtiden

ett - 85. EgonJönsson en kartläggningavlokalasam- inom kulturomrâdet.Ku.

verkansprojektinom rehabiliteringsomrádet.S.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

lll. Bevakadövergång.Åldersgränserför 137.Kommunalförbundochgemensamnämnd

ungaupp -

till 30år. C tvåformer för kommunalsamverkan.In. 112.Integreringavmiljöhänsyninomden statliga 138.Nybehörighetsreglering hälso-och sjukvårdens

förvaltningen.M. områdem.m. S. 113.Enallmänochaktiv försäkringvid sjukdomoch 139.Skatt avfall. Fi.

rehabilitering.Del l och S. 140.K0:s biträde enskilda.ln. 114.Enkörkortsreform. K. Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård,m.m.

. 115.Barnkonventionenochutlänningslagen.S. 142.Länsstyrelsemasroll i infrastrukturplaneringen.K. 116.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143.Krockellermöte Om denmångkulturella

utredningen.Fi. skolan.U. 117.Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.Fi. 144.Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel.N. 118.StationStockholmNord. K. 145.Arbetstid 119.Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företagsav längd,förläggningoch inflytande + bilagedel.A.

inkomster. Fi. 146.Att återerövravardagen.S. 120.Högskolani Malmö Slutbetänkande.U. 147.Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.M.

- 12l.Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.K. 148.Översyn förvärvslagenoch hyreslagen

av l22.Kunskapssynochsamhällsnyttai hantverkscirklar Borgenochpant.Ju.

och hantverksutövande.U. 149.Elberedskapen.Förfatmingsfrågor.N. 123.iakttagelserochförslagefteromstruktureringenav 150.En allmänochsammanhållenarbetslöshets-

försvaretsledningoch stöd. Fö. försäkring.A. 124.Miljö för enhållbarhälsoutveckling. 151.Bidraggenomarbete En antologi.S.

Betänkande.Förslagtill nationellthandlingsprogram. 152.Gruvornaochframtiden.N.

Bilaga Miljörelateradehälsorisker.S. 153.Hållbarutveckling Sverigesi skärgárdsområden.

Bilaga2. Aktörer ochverktygi miljöhälsoarbetet.S. M.

Environmentfor SustainableHealthDevelopment 154.Tre rapporterom studiecirklar.U.

anAction Planfor Sweden.S. 155.Omtankaromvattendrag 125.Drogeri trafiken.Ju. ett nytt angreppssätt.M. 126.Dopingi folkhälsoperspektiv.DelA ochDel B. S. 156.Bostadspolitik2000 frånproduktions-till

- 127.Folkbildningensinstitutioner.U. boendepolitik Särtryck+ + Bilaga.In. 128.Skyddet kulturmiljön. En 157.Översyn redovisningslagstiftningen.Ju.

av översynav av

kulturminneslagensbestämmelserombyggnader 158.SverigeochEMU. Fi.

ochkulturmiljöer,prästgårdar,kyrkstäderoch 159 Folkbildningen enutvärdering.U.

. -

ortnamn.Ku. 160.Bouppteckningarocharvsskatt.Ju. 129.Denkommunalasjälvstyrelsenochgrundlagen.In. 161.Rättattflytta enfrågaombemötande äldre.S.av

- 130.Detvâ kulturerna.Rapporter Klausav Richard 162.Pamedborgarnasvillkor endemokratisk

- Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStálvantsamtKent infrastruktur+ bilaga.In. Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö.

131.Externvärderingavhot ochförmåga.Bilagormed

underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande

SOU1996:123.Fö. 132.Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reformens

metoderochresultat.Bilagormedunderlagsmaterial

till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU1996:123.Fö. 133.Jämställdvård.Olika vård lika villkor. S. 134.Jämställdvård.Möteni vårdenur ett

tvär etenskapligtperspektiv.S. 135.FibromyalgiochDuchennesmuskeldystrofi.

KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. S. 136.EffekteravEU:sjordbrukspolitik.Jo.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Olika länder olika takt. Om flexibel integration

ochförhållandetmellanstoraoch småstateri EU. Mössochmänniskor.Exempelpå bra

1611 IT-användningblandbarn och ungdomar. 32

EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer,

w Justitiedepartementet formalia. Sammanfattningav ettseminariumi

april 1996.76 Kriminalunderrättelseregister

EU och Sverige från Kiruna till Malmö. DNA-register. 35 -

Sammanfattning fyra regionalamötenav Elektroniskdokumenthantering.40

1995-96.106 Presumtionsregelni expropriationslagen.45

Unionutangränser konsekvenser,möjligheter, Förbud allmänplats 50 -

mot vapen m.m.

problem. Sammanfattningavett seminariumi Utvärderatpersonval.66

november1995. 107 Ekobrottsforskning.84

Tredimensionellfastighetsindelning.87 Försvarsdepartementet

Kameraövervakning.88

Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier Drogeri trafiken.125 Översyn efter muck, bostadsbidrag,dagpenning,

avförvärvslagenochhyreslagen

försäkringar. 18 Borgenochpant.148 Översyn Statensmaritimaverksamhet.41

avredovisningslagstiftningen.157

Finansieringenavdetcivila försvaret.58 Bouppteckningarocharvsskatt.160

Utveckladsamordninginom det civila försvaret

Utrikesdepartementet och fredsräddningstjänsten.Kartläggning,

övervägandenochförslag. 86 Vem bestämmervad EU:sinternaspelreglerinför

Strukturförändringoch besparing. regeringskonferensen1996.4

Enuppföljningavgenomfördaförändringar Politikområdenunderlupp. FrågoromEU:s första

inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 pelareinför regeringskonferensen1996. 5

Effektivare försvarsfastigheter Ett årmedEU. Svenskastatstjänstemäns

Utvärderingav enreform. 97 erfarenheter arbeteti EU. 6av

Vem styr försvaret Utvärderingav Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och

effekternaavLEMO-reformen. 98 säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.7

Avveckling med inlärning. Erfarenheterfrån Union för bådeöstochväst.Politiska, rättsliga

LEMO-reformensavvecklingavpersonal.99 ochekonomiskaaspekteravEU:s sjätte

iakttagelseroch förslag efter omstruktureringenav utvidgning. 15

försvaretsledningoch stöd. 123 Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar,

De tvâ kulturema.RapporteravKlausRichard utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga

Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStålvantsamtKent rättigheteri EU. 16

Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs

UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.130 bedömningarinför regeringskonferensen1996. 19

Externvärderingavhotochförmåga.Bilagormed Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga

underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande EU-ländersförslagochdebattinför

SOU 1996:123.131 regeringskonferensen1996. 24

Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMOreformens Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament

metoderochresultat.Bilagormedunderlagsmaterial ochoffentligheti EU. 42

till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.132 Jämställdheteni EU. Spelregleroch

verklighetsbilder.43 Socialdepartementet

Europapolitikenskunskapsgrund.

Sverigesmedverkani FN:s familjeár. 37 En principdiskussionutifrån

Kooperativamöjligheter i storstadsområden.54 EU 96-k0mmitténserfarenheter.59

FörsäkringskassanSverige Översynav Miljö ochjordbruk. OmEU:s miljöregler och -

Socialförsäkringensadministration.64 utvidgningenseffekter den gemensamma

Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 jordbrukspolitiken.60

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande.83

Borgenärsbrotten en översynav 11 kap. EgonJönsson kartläggning lokala -

- en av brottsbalken.30 samverkansprojektinom rehabiliteringsområdet.85 Översyn

av skatteflyktslagen. Denprivatavårdensomfattningoch framtida

Reformeratförhandsbesked.44 ersättningsfonner En översynavde nationella

- Pensionssamordningför svenskari EU-tjänst. 57 taxornaför läkareoch sjukgymnaster.91

Medborgerlig insyni kommunalaentreprenader.67 En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch

Någrafolkbokföringsfrágor.68 rehabilitering.Del 1och 2. 113

Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti Barnkonventionenoch utlänningslagen.115

Sverige. 77 Miljö för enhållbar hälsoutveckling. Översyn

av revisionsreglerna.79

Förslagtill nationellthandlingsprogram.124

Skydd för sparandei sparkasseverksarnhet.81 Bilaga Miljörelateradehälsorisker.124

Ett nytt systernför skattebetalningar.Del A. Bilaga2. Aktöreroch verktyg i miljöhälsoarbetet.124

Ettnytt systernför skattebetalningar.Del B. Environmentfor SustainableHealthDevelopment-an

Författningsförslag,författningskommentarer Action Planfor Sweden.124

och bilagor. 100 Dopingi folkhälsoperspektiv.DelA ochDel B. 126

Från åkerlottertill Paradis ett delbetänkande Jämställdvård.Olika vård lika villkor. 133 -

från Utredningenomuniversitetsfastigheterm.m. Jämställdvård.Möteni vårdenur ett

angåendeöverlåtelserochtomträttsupplåtelserav tvärvetenskapligperspektiv.134

vissahögskolefastigheter.109 Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ.

Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. 135

utredningen.116 Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens

Expertrapporterfrån Skatteväxlingskornmittén.117 områdem.m. 138

Lättnadi dubbelbeskattningen mindreav företags Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård,m.m. 141

inkomster.119 Att återerövravardagen.146

Skattpå avfall. 139 Bidraggenomarbete Enantologi.151

- Sverigeoch EMU. 158 Rättattflytta enfrågaombemötande äldre. 161av

Utbildningsdepartementet Kommunikationsdepartementet

Dennyagymnasieskolan hur går det 1

9 - Omjärnvägenstrañkledningm.m. Samverkansmönsteri svenskforskningsfinansiering. EU-mopeden.Ålders- och behörighetskravför

2 två- ochtrehjuliga motorfordon. 11

Samordnadrollfördelninginom teknisk forskning. Bättretrafik medväginformatik. 17

20 Ny kursi trafrkpolitiken+ Bilagor. 26

Reform ochförändring. Organisationochverksamhet Banverketsmyndighetsrollm.m. 33

vid universitetoch högskolorefter 1993års Enskildavägar.46

universitets-ochhögskolereform.21 En översynavluft- sjö- ochspårtrañkens

Inflytandepå riktigt Omeleversrätt till tillsynsmyndigheter.82 -

inflytande, delaktighetochansvar.22 Ny yrkestrafrklagstiftning.93

En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande.27 Nationell teleadresskatalog.94

Det forskningspolitiskalandskapeti Norden på Botniabanan.95

l990-ta1et.28 Enkörkortsreform114

Forskningoch Pengar.29 StationStockholmNord. 118

Högskolai Malmö. 36 Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.121

Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför Länsstyrelsemasroll i infrastrukturplaneringen.142

individ ochlokalsamhälle.47

Värden i folkhögskolevärlden.75 Finansdepartementet

Sammanhålletstudiestöd.90 Kommuneroch landstingmedbetalnings- Teckensprâksutbildningför föräldrar. 102

TUFF svårigheter.12 Att främja donationertill universitet

Budgetlag regeringensbefogenheterpå och högskolor. 105

frnansmaktensområde. 14

Statens offentliga 1996 utredningar

Systematisk förteckning

Högskolani Malmö slutbetänkande.120 Kompetensoch kapital + bilaga. 69

- Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.70

och hantverksutövande.122 Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch

Folkbildningensinstitutioner.127 finansiering.78

Krock ellermöte Om denmångkulturellaskolan.143 Samverkanmellanhögskolanoch de småoch

- Tre rapporteromstudiecirklar.154 medelstoraföretagen.89

Folkbildningen en utvärdering.159

Närings- och handelsdepartementet Jordbruksdepartementet

Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel.144

Offentlig djurskyddstillsyn.13 Elberedskapen.Författningsfrâgor.149

EU, konsumenternaoch maten Gruvomaochframtiden.152

- Förväntningaroch verklighet. 62 Administrationenav EU:s jordbrukspolitik Civildepartementet

iSverige. 65 Fritid i förändring.

EffekteravEU:sjordbmkspolitik.136 Om kön och fördelning

av fritidsresurser.3

Forskningför vår vardag. 10

Arbetsmarknadsdepartementet

Attityder och lagstiftningi samverkan Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34+ + bilagedel.31

Grundläggandedrag i enny arbetslöshetsförsäkring Konsumentskydd elmarlmaden.104

alternativ och förslag.51 Konsumenternaoch miljön. 108

Sverige, framtidenochmångfalden.55 Bevakadövergång.Åldersgränserför till

ungaupp Påväg motegenföretagande.55 30 år. 1 l 1

Vägar in i Sverige.55 Hälften vore nog omkvinnor ochmänpå Inrikesdepartementet

- 90-ta1etsarbetsmarknad.56

Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäderoch Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 landsbygd.71

Arbetstid

Denkommunalasjälvstyrelsenochgrundlagen.129 längd,förläggningoch inflytande+ bilagedel. 145 Kommunalförbundoch

gemensamnämnd En allmänochsammanhållen -

arbetslöshets- två former för kommunalsamverkan.137 försäkring.150 K0:s biträde enskilda.140

Bostadspolitik2000 från produktions-till

Kulturdepartementet -

boendepolitik Särtryck+ + Bilaga156 Från massmediatill multimedia Påmedborgarnasvillkor demokratisk

- - en att digitaliserasvensktelevision.25 infrastruktur+ bilaga. 162

Viktigt meddelande. Radiooch TV i Kris och Krig. 80 Miljödepartementet

Inför ett Svensktkulturnät IT och framtiden Batterierna

- en laddadfråga. 8

inom kulturomrâdet.110 Nationalstadsparker.38

Skyddetavkulturmiljön.En översynav

Rapportfrån klimatdelegationen1995. kulturminneslagensbestämmelserombyggnader

Klimatrelateradforskning. 39 och kulturmiljöer,prästgardar,kyrkstäderoch Precisering handelsändamáleti detaljplan.52

av ortnarrm.128 Kalkning

av sjöar och vattendrag53

Svenskkärnteknisktillsynsverksarnhet.

Näringsdepartementet

Volym 1 En granskning.73- Kartläggningoch analysavden offentliga sektorns SwedishNuclearRegulatoryActivities.

upphandlingav varor och tjänstermed Volume l An Assessment.73

miljöpåverkan.23 Svenskkämteknisktillsynsverksamhet.

ShapingSustainableHomes anUrbanizing Volym 2 Faktaredogörelser.74

- World. SwedishNationalReportfor HabitatII. 48 SwedishNuclearRegulatoryActivities.

Reglerför handelmedel. 49 Volume 2 Descriptions.74

1996 Statens Offentliga utredningar

Systematisk förteckning

IT i miljöarbetet.92

teknik ochplatsval.KASAMs Kärnavfall yttrandeöver SKBsFUD-Program95. 101 Miljöbalken. Enskärptoch samordnad miljölagstiftningför enhållbarutveckling. Del 1och 2. 103 Integreringavmiljöhänsyninom denstatliga förvaltningen. 112 Övergångsbestämmelsermiljöbalken.147till Hållbarutvecklingi Sverigesskärgárdsområden.153 Omtankaromvattendrag ettnytt angreppssätt.155

Bilaga s. 3

Förord

Demokratiutvecklingskommitténs uppdrag har varit att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till en vital demokratisk utveckling.

Kommittén avlämnar nu sitt betänkande På medborgarnas villkor en

demokratisk infrastruktur.

Som ett led i arbetet har kommittén beställt ett antal underlagsrapporter. Dessa uppsatser är skrivna av forskare och experter inom olika ämnesområden. Vi publicerar dessa för att ge läsaren av betänkandet intressant bakgrundsinformation i några av den svenska demokratins viktigaste frågor. Författarna svarar själva för innehållet. Texterna har till viss del bearbetats av Björn Jerkert.

Kommittén vill rikta ett varmt tack till författarna.

Stockholm i oktober 1996

Bengt Owe Birgersson

/Jörgen Mark-Nielsen

Anna-Karin Lindh

Bilaga s. 5

Innehåü

Författningen, demokratin och medborgarintlytandet

Kai Kronvall 7

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kommuner i omvandling

Henry Pettersson 77

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Från medlemspartier till väljarpartier

Tommy Möller och Mikael Gilljam 129

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisationer och svensk demokrati Michele Micheletti 189

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det ideella arbetet Birgitta Eurenius 259

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Demokrati och delaktighet genom kooperation

Per-Olof Jönsson .A313

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medierna och demokratin Stig Hadenius 359

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Invandrarna, demokratin och samhället Henry Bäck och Maritta Soininen 411

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Demokratins dynamik Åke E. Andersson 505

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författarna 527

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga s. 6

h v55

Bilaga s. 7

FÖRFATTNINGEN

DEMOKRATIN OCH

MEDBORGARINFLYTANDET

Av Kai Kronvall

Bilaga s. 9

Sammanfattning

Utgående från den i Sverige allmänt omfattande idén om att grundlagsfråbör beslutas i största möjliga enighet kan man konstatera att frågan om gor valdagens förläggning och mandatperiodens längd varit politiskt kontroversiell sedan 1960-talet. Mot de borgerliga partiernas uppfattning att riksdags- och kommunalval bör står den socialdemokratiska uppfattsepareras ningen nödvändigheten ett s.k. kommunalt samband. Den senast om av ingångna kompromissen fyraåriga mandatperioder och bibehållen om valdag innebär att intervallerna mellan valtillfällena blir intergemensam nationellt sett extremt långa. Förändringar i valsystemet i Sverige förefaller när det gäller reglerna för mandatfördelningen mellan partierna att påverkas av partitaktiska överväganden i betydande grad. Både 1951 års reform jämkad uddatalsmetod, förbud mot karteller och 1969 års reform riksproportionalitet och spärrar mot småpartier har dikterats av taktiska överväganden. Riksdagens förändringsbenägenhet är i vissa avseenden, t.ex. beträffande utskottsorganisationen, utomordentligt låg, medan den i andra avseenden är avsevärt högre, t.ex. beträffande den under senare år beslutade reformeringen budgetprocessen. Öppna utskottsutfrågningar, som började så av 1988, är mellanvariant: förändring efter en långt utdragen opisent som en nionsbildningsprocess. Den senaste beslutade förändringen, reformeringen spörsmålsinstitutet, exemplifierar jakt på lösningen på två av närmast en olika problem: dels hur riksdagen skall kunna framstå som den centrala areför den politiska debatten i landet, dels hur ledamöternas låga närvaro nan vid kammardebatterna skall kunna höjas Vad i den massmediala bilsom den riksdagen framstår ett problem är från riksdagssynpunkt helt av som rationellt. . Riksdagen representerar endast i begränsad utsträckning väljarkåren socialt och åsiktsmässigt. Detta är i internationell jämförelse inte avvikande eller uppseendeväckande. Dock framstår det som något anmärkningsslumpmässigt urval bland väljarna skulle ha givit en lika bra värt att ett eller dålig åsiktsrepresentativitet den folkvalda riksdagen. Senare års som forskning har visat att könsfaktorn har betydelse för representativiteten i större utsträckning än vad hittills varit den allmänt accepterade bilden som i forskarsamhället. Den internationellt sett unika rätten för medborgarna att fritt få kandidera eller nominera kandidater till riksdagsvalen föreslås nu bli inskränkt för att råda bot på avarter som "piratlistor". Den begränsade erfarenheten av personvalsinslag i valsystemet, som prövades nationellt vid det första valet till Europaparlamentet hösten 1995, visar närmast att systemet saknar betydelse för valutgången. Det finns

Bilaga s. 10

SOU 1996: 162

mot denna bakgrund skäl att inför 1998 års val överväga sänkning en av gränsen för när en kandidat får tillgodoräkna sig personröster åtta procent mot fem procent i EU-valet. Det svenska Valdeltagandet har stabiliserats på nivån 86-87 vilprocent, ket placerar Sverige bland länder med mycket högt valdeltagande. Variationen mellan olika grupper väljare är dock stor. Den stabilitet, som länge kännetecknande för den svenska välj arkåvar ren, har under 1980- och 1990-talet förändrats påtagligt. Numera är t.ex. sena beslut om partival, byten mellan partier mellan näraliggande val och röstsplittring i riksdags- och lokalvalen relativt vanligt förekommande. Tilltron till politiker, de politiska institutionerna och politiken som instrument för lösning samhällsproblem är i Sverige liksom i andra jämav förbara länder i avtagande. Utvecklingen i Sverige avviker från den internationella trenden genom att den svenska håller i sig över tiden i stället för att variera. Folkornröstningsinstitutet har i Sverige tilldelats roll kompleen som ment till den representativa demokratin och spelar därför ingen framträdande roll. En summering av de hittills genomförda folkomröstningama visar att de manipulativa inslagen varit påtagliga. Folkomröstningarna har inte kunnat bidra till att lösa det problem de skulle och folkets förmåga att binda riksdagsmajoriteten har varit begränsad. Regeringskansliets organisation och sätt att arbeta bidrar sannolikt till att konservera sektoriseringen av det svenska samhället och den politiska processen. Utskottsorganisationen i riksdagen är spegelbild en av regeringskansliet, vilket bidrar till cementeringen maktstrukturen, liksom av det faktum att intresseorganisationema anpassat sig efter och ingår i den existerande strukturen. Regeringskansliet saknar dessutom adekvat, en icke-politisk ledningsfunktion. Skälet till att regeringens eget stabsorgan inte stöps om på något genomgripande sätt är troligen att ingen mera regering har tillräckliga incitament att ägna tid och energi åt att ändra en organisation, vars output kortsiktigt är tillfredsställande. i Regeringens styrning av förvaltningen kan sägas ha blivit komplicemer rad sedan nya organisations- och ledningsprinciper vunnit insteg i statsförvaltningen. Olika riksdagsmajoriteters varierande sätt att betrakta t.ex. frågan om myndigheternas ledningsfunktioner indikerar politisk osäkerhet och splittring. En annan tendens är statens/regeringens och oskickovana lighet att styra de verksamheter drivs aktiebolag. som numera som De konstitutionella/institutionella reformer genomförts under de som senaste åren, t.ex. reformeringen budgetprocessen och förlängda av mandatperioder överensstämmer i betydligt omfattning med den s.k. Ekonomikommissionens förslag rad förändringar grundlägom en av gande karaktär. Det är tänkvärt att kommissionens förslag i flera fall utgick från empiriskt felaktiga premisser, t.ex. särintressenas roll i politiken och förmodade negativa politiska och samhällsekonomiska 10 konsekvenser av minoritetsparlamentarismen.

Bilaga s. 11

SOU 1996: 162

Inledning

Syftet med denna uppsats, skrivits på uppdrag av Demokrati-

som utvecklingskommittén, är att översiktlig sammanfattande bild av

ge en den kunskap finns riksdagen, regeringen och statsförvaltningen

som om i dagens Sverige. I denna kunskapsöversikt lyfts två aspekter på den statliga verksamheten fram. Den konstitutionella institutionella aspekten bl.a. sådant riksdagens, regeringens och statsförvaltning-

avser som

organisation, styrning och arbetssätt och den konstitutionella grunens den för dessa. De konstitutionella/institutionella förhållandena bildar

för framställningens centrala del, är att" belysa den centrala, ramen som statliga verksamheten från ett demokratiperspektiv, där olika aspekter

medborgarinflytandet lyfts fram. av

Jag har tre tidsperspektiv: historisk bakgrund, nuläge och framtid. De olika delavsnitten inleds i förekommande fall med kort historisk till-

en bakablick, som redovisar och förklarar t.ex. framväxten av rösträtten samt kammarsystemen, valen och mandatfördelningen. Därefter beskrivs nuläget i termer av institutionella arrangemang, praxis m.m., eventuella problem och pågående förändringar. Framtidsperspektivet fokuseras på aktuell debatt och förslag till framtida förändringar.

Framställningen består av fyra huvuddelar:

Representativ demokrati riksdagen.

- Direkt demokrati folkomröstningar.

- Regeringen och statsförvaltningen. Maktrelationer.

Under det första avsnittet redovisas konstitutionella/institutionella

förhållanden kring den valdagen och mandatperiodens

gemensamma längd, valsystemet, riksdagens organisation och arbetsformer och

om ledamöternas representativitet samt val till riksdagen avseende nomineringar, rösträtts- och valbarhetsvillkor, personval och väljarbeteende.

I det andra avsnittet handlar direkt demokrati, redovisas

som om hur det svenska folkomröstningsinstitutet vuxit fram och utvecklats, genomförda omröstningar och deltagandet i dessa samt deras sätt att fungera i det politiska systemet.

I det tredje avsnittet, regeringen och statsförvaltningen, beskrivs kortfattat och översiktligt arbetssätten, styrningen av förvaltningen samt bolagisering av myndigheter och affärsverk. 11

Bilaga s. 12

I det fjärde avsnittet, som benämns Demokratin, institutionerna och makten, redovisas tre dokument publicerats under perioden 1990som 1995 och som haft ett icke oväsentligt inflytande på debatten tillom ståndet i det svenska politiska systemet och behovet reformer: av Maktutredningens slutrapport 1990, Ekonomikommissionens förslag 1993 och SNS Demokratiråds första rapport 1995. Innehållet i dessa dokument redovisas i fem kategorier och jämförs med de faktiska reformer som genomförts under år. Avslutningsvis konfrontesenare ras de premisser, främst ekonomikommissionen arbetat efter, som med kritiska analyser. I appendix behandlas tre frågor i olika avseenden inte in som passar i huvudframställningen: remissväsendet, organiserade intressens förhållande till staten och den offentliga politikens legitimitet. Den allmänna inriktningen framställningen har kommitav styrts av téns beställning, vilket medfört att redovisningen i de olika delavsnitten inte är vare sig helt logisk/systematisk eller uttömmande. Det finns också betydande skillnader mellan de olika delarna vad gäller framställningens djup; Vissa avsnitt är medvetet ytliga, eftersom de avser vara uttalat allmänorienterande. Framställningen är också medvetet ovetenskaplig i den meningen att gängse vetenskapliga tillvägagångssätt i form teoretiska diskussioav ner, problematiseringar och prövning hypoteser etc. inte kommit till av användning. Däremot vilar det hela på vetenskaplig grund i den inskränkta bemärkelsen att faktaredovisningen så långt möjligt bygger på vetenskapliga källor och bearbetningar, till vilka referenser gjorts på allmänt vedertaget sätt. De delar promemorian, bygger på av som mera handboksmässiga framställningar, har i allmänhet inte försetts med referenser.

Bilaga s. 13

SOU 1996: 162

demokrati

Representativ

Konstitutionella och institutionella förhållanden

Valdagen och mandatperiodens längd

Från 1866 och fram till 1919-1921 års reform var mandatperioden för andra kammaren tre år och därefter fram till enkammarreformen fyra år. Mandatperioden för den indirekt valda första kammaren var 1866- 1909 nio år, 1909-1921 sex år och 1921-1970 åtta år. Under femtioårsperioden 1921-1970 ägde allmänna val rum vartannat år 1924, 1926, 1928 etc. med riksdagsval och kommunala val omväxlande. Genom systemet med indirekt val till första kammaren, som förnyades med åttondel år, fanns ett fysiskt samband, om än en per svagt, mellan riksdagsvalen och de kommunala valen. Vid den partiella författningsreformen 1969, då tvåkammarsystemet enkammarsystem, infördes också gemensam valdag för ersattes av ett val till riksdagen, landstingen och kommunfullmäktige och treåriga mandatperioder. Mandatperioden ökades med ett år till fyra år som en följd lagändring 1994. Valet 1994 ägde på dessa premisser av en rum beslutet förlängning mandatperioden togs av den trots att om en av nyvalda riksdagen hösten 1994. Den partiella författningsreformen 1969 ett led i en allmän reforvar mering författningen fullbordades med riksdagens beslut 1974 av som bl.a. regeringsform som trädde i kraft 1975. om en ny 1969 års reform hade föregåtts ett omfattande utredningsarbete, av först i Författningsutredningen, 1963 lämnade sitt förslag SOU som 1963:17 innehållande bl.a. två alternativa förslag till kammarsystem. förslaget, övergång till ett enkammarsystem, innebar fortsatta Det ena fyraåriga mandatperioder med uppdelade riksdags- och kommunalval tidigare. Det andra förslaget ett modifierat tvåkammarsystem. som var Författningsutredningen hade efterhand kommit fram till att det var nödvändigt genomföra allmän grundlagsrevision och en moderniatt en författningen över huvud taget. sering av

Bilaga s. 14

SOU 1996: 162

1964 upptogs partiledarförhandlingar författningsfrågan, om varvid ett par expertgrupper tillsattes, bl.a. hade till uppgift studera en som att arbetsformerna för en riksdag med kammare och 350 ledamöter. en Under valrörelsen 1964 lanserade socialdemokraterna idén om ett kommunalt samband" dvs. ett valtekniskt samband mellan riksdags- , valen och de kommunala valen. Partiledaröverläggningarna fortsatte under 1965 och avslutades 1966, då kom överens man om att en total författningsrevision skulle genomföras. Huvudprinciperna för revisionen var att författningen skulle bygga på folksuveränitetsprincipen och att parlamentarismen skulle grundlagsfästas. Vidare skulle riksdagen ha en kammare, vars ledamöter skulle utses direkta val. Valsystemet genom skulle vara rättvist och motverka alltför stor partisplittring i riksdagen. Grundlagberedningen, som övertog arbetet med att förbereda det fortsatta arbetet med att genomföra reformen, ansåg för sin del det inte att fanns några hinder för en reform av kammar- och Valsystemet inom ramen för den dåvarande författningen, 1809 års regeringsfonn och 1866 års riksdagsordning. En principiellt viktig fråga i sammanhanget det i den var om nya författningen behövdes någon form valtekniskt samband mellan av riksdags- och kommunalval. Majoriteten inom Länsdemokratiutredningen SOU 1964:54 ansåg att det behövdes sådant samband. Tanken ett att i valrörelsema skilja på kommunal- och rikspolitik främmande för utredvar ningens majoritet, som menade att kommunalvalen ofrånkomligen också måste handla rikspolitik. Politiskt omstridda, lokala frågor riskerade om inte att trängas undan rikspolitiken. Med riksdags- och komav separata munalval fick man enligt utredningen räkna med ett minskat valdeltagande i kommunalvalen. Utredningens majoritet fann det nödvändigt bevaatt ra valsambandet inom för reformerad författning, ramen en t.ex. genom en gemensam valdag. Grundlagberedningen SOU 1967:26 diskuterade bl.a. vilka parlamentariska konsekvenser utslaget i ett fristående kommunalval borde få, om den sittande regeringen drabbats röstförluster. En obestridlig fördel av med gemensam valdag enligt beredningen valutslaget inte kunde var att ge upphov till motsättningar mellan riksdagen och den aktuella folkopinionen. Alternativet gemensam valdag enligt beredningen den enda var lösning som förenade kraven på förnyelse hela riksdagen en av samtidigt som den var ett samband mellan riks- och kommunalval.

Lösningen med gemensam valdag hängde enligt beredningen nära samman med valperiodens längd. En treårig valperiod skulle kunna innebära en rimlig avvägning mellan å sidan önskan att bereda väljarna tillfälena att med korta intervaller påverka riksdagens sammansättning och att uttala sig om regeringens politik, och å andra sidan önskan skapa att arbetsro under rimlig tid för regeringen och möjligheter till långsiktig ge planering. Beredningen förordade mot denna bakgrund valgemensam dag och treåriga valperioder för riksdagen och de kommunala försam- 14 lingarna.

Bilaga s. 15

SOU 1996: 162

Avslutningvis skall ett försök göras att säga något om utfallet av refori två avseenden som var centrala vid övervägandena. Har de kommen munala valrörelserna kommit i skymundan Har regeringen fått arbetsro under rimlig tid och möjligheter till långsiktig planering Folkstyrelsekommittén SOU 1987:6 konstaterade bl.a. att de rikspolitiska frågorna inte hade dominerat över de lokala frågorna och att förutsättningarna för ett rationellt partival i kommunfullmäktigevalen starkt hade förbättrats, varigenom medborgarinflytandet över de kommunala besluten hade ökat. Dessutom fann man att det höga valdeltagandet i de kommunala valen sannolikt kunde tillskrivas den gemensamma valdagen. De kortare mandatperioderna, tre år från 1970, hade enligt kommittén visat sig falla ut olyckligt så till vida att de politiska organens handlingskraft på alla nivåer hade försvagats. Kommittémajoriteten ansåg att mandatperioderna borde förlängas till fyra år och att den gemensamma valdagen skulle kvar. De borgerliga ledamöterna reserverade sig vara till förmån för skilda valdagar. Torbjörn Larsson sammanfattar Larsson 1993:179 bilden av mandatperiodernas längd på följande sätt:

De korta mandatperioderna har ansetts verka för att partierna inte hinner genomföra sin politik. Dessutom kritikerna att regeringarna inte vågar menar fatta några beslut är obekväma på kort sikt men som är nödvändiga för att som landet på lång sikt ska få det bättre, när de så ofta tvingas möta väljarna i val. De korta mandatperioderna gör det inte heller intressant för en regering att utlysa extra val, eftersom val tar tid och det eller de partier som efter valet bildar regering får mycket kort tid på sig att verka innan de måste mobilisera för det ordinarie valet."

Riksdagen beslöt 1994, efter föregående partiledaröverläggningar, att mandatperioden skall förlängas från tre till fyra år, med verkan från 1994 års val. Några argument utöver de Folkstyrelsekommittén nya som framfört kom inte till uttryck i propositionen prop. 1993/94:115. Det konstaterades att förhållandena i stort desamma som tidigare och var att de problem i fråga mandatperiodens längd som kommittén pekat om på i huvudsak fanns kvar. Den analys som kommittén hade gjort ansågs fortfarande gälla.

Bilaga s. 16

SOU 1996: 162

Valsystemet

Valsystemet under tvåkammarriksdagen

Valsystemet i Sverige vid tiden före den partiella författningsreformen 1969-1970 var i stora drag följande: Vid val till riksdagens första kammare landet indelat i 19 valkretvar sar, där Stockholm och Göteborg utgjorde sin valkrets. De 19 var valkretsarna var indelade i åtta två till tre valkretsar. Årligrupper om gen ägde val till första kammaren i dessa vilket innerum en av grupper, bar att kammaren förnyades med cirka åttonde år. en per Mandatperioden var med andra ord åtta år. Enligt huvudregeln skulle första kammaren ha 150 mandat, men vissa fyllnadsregler gjorde att det uppstod variationer kring detta tal. Från 1952 regeln att det skulle var vara minst 150 mandat. Mandaten fördelades med hjälp dHondts av metod heltalsmetoden. Vid val till riksdagens andra kammare riket indelat i 28 Valkretsar. var Antalet mandat var enligt huvudregeln 230, även här fanns fyllmen nadsregler som gjorde att antalet mandat kunde variera något. Från 1952 gällde att antalet mandat skulle minst 230. Mandatperioden vara var fyra år. Systemet för mandatfördelningen den jämkade uddavar talsmetoden med 1,4 som första divisor. Denna regel infördes 1951, då den dHondtska metoden övergavs, samtidigt förbud valkarsom mot teller infördes.

Författningsutredningen

År 1954 tillsattes Författningsutredningen med uppgift att granska demokratins funktionssätt vad avsåg valsätt, kammarsystem, parlamentarism och folkomröstningsinstitut. Utredningen lämnade 1963 sitt förslag till ett nytt valsystem. Enligt det ena av de två förslag som lämnades skulle riksdagen bestå av en kammare med 230 ledamöter, som skulle väljas i de befintliga 28 andrakammarvalkretsarna, och 60 ledamöter skulle väljas i regioner som sex med tio mandat i vardera. Regionvalet avsåg att underlätta majoritetsregeringar och göra det möjligt för s.k. riksvalskandidater att kandidera. För att tillgodose personvalssynpunkten föreslog att valkretsarna man delades in i så många ortskretsar som svarade mot antalet mandat i valkretsen. Mandatfördelningen skulle beträffande valkretsvalet 230 ledamöter ske enligt den jämkade uddatalsmetoden, medan dHondts metod skulle användas i regionvalen.

Bilaga s. 17

Grundlagberedningen

första omgång fick Grundlagberedningen i uppgift att lägga fram I en till bl.a. valsystem. Beredningen lade fram sitt betänkanförslag ett nytt Partiell författningsreform SOU 1967:26. Beredningen redode 1967, krav ställas på ett proportionellt valsystem. Det visade fyra som kunde det första god överensstämmelse mellan partiernas rösskulle för ge en hela landet och deras andel mandaten i riksdagen. För det tetal i av tillfredsställande regional representation i andra borde systemet ge en riksdagen. Det skulle för det tredje god proportionell överensstämge inom varje enskild valkrets mellan partiernas röstetal och manmelse det fjärde borde inte proportionalismens princip dridattilldelning. För långt andra värden i det politiska livet skulle komma i fara. vas så att Grundlagberedningen fanns det betydande brister med den Enligt valkretsindelningen, främst skillnaderna i storlek mellan valdåvarande Beredningen fann oavsett vilken metod för mandatfördelkretsarna. att användes fanns risk för att små partier kunde bli underrening som en eller orepresenterade. Parentetiskt kan nämnas att

presenterade rent av

det gamla valsystemets tid fick betala olika mycket i röspartierna under riksdagsmandat. I valet 1964 räckte det för Centerpartiter för sina t.ex. 16 300 mandat, medan det för Kommunisterets del med cirka röster per cirka 27 700 röster mandat. Genomsnittet för riket var na krävdes per 200 för varje mandat. Folkpartiet och Socialdemokraterna cirka 18 röster låg under denna nivå, Högerpartiet ungefär på genomsnittsnivån. Grundlagberedningens mening borde vid utformningen av Enligt man valsystem i första hand söka tillgodose önskemålet att mandatett nytt i riksdagen skulle riksproportionellt rättvisande. fördelningen vara ställde också fem riktpunkter för ett nytt valsystem. Det Beredningen upp med undantag för mycket små partier borde vara så konstruerat att man riksproportionellt rättvis fördelning mandaten mellan partierfick en av inte kunde rubbas konstlade partiatt riksproportionaliteten genom na, valtaktiska manövrer eller ändringar i valbildningar eller andra genom skulle leda till tillfredsställande kretsindelningen samt att systemet en borde också försvåra för mycket små regional representation. Systemet partier att komma in i riksdagen. förordade teknisk utformning ett nytt valsystem Beredningen en av antalet mandat skulle 350 totalt, 310 fasta mandat enligt vilket vara varav utjämningsmandat. Endast partier uppnått minst fyra procent och 40 som hela landet skulle berättigade att delta i fördelningen av av rösterna i vara samlat minst tolv procent rösterna i enskild mandaten. Ett parti som av en skulle dock få med mandatfördelningen i den första valkrets vara om aktuella valkretsen. Metoden med jämkad uddatalsmeomgången i den divisor skulle behållas Valkretsindelningen skulle tod med 1,4 som första de existerande 28 andrakammarvalkretsarna skulle vara inte ändras, dvs.

kvar

Bilaga s. 18

SOU 1996: 162

Det nuvarande valsystemet

Det valsystem riksdagen sedermera fattade beslut som om ansluter nära

till Grundlagsberedningens förslag. Landet

är numera indelat i 29 val-

kretsar, och valkretsindelningen följer i stort länsindelningen.

Malmöhus län består sedan 1994 valkretsar: av tre Malmö kommun samt Malmöhus norra och södra Valkretsar. Älvsborgs län är uppdelat i två Valkretsar. Varje valkrets är indelad i ett varierande antal valdistrikt; totalt finns det 6 185 valdistrikt i landet. Antalet röstberättigade i valdistrikten varierar mellan några tiotal och flera tusen. De 349 mandaten är fördelade på 310 fasta och 39 utjämningsmandat. De fasta mandaten fördelas före varje val mellan de 29 valkretsarna i proportion till den röstberättigade befolkningens fördelning. Antalet röstberättigade i hela landet divideras med 310, vilket ger antalet röstberättigade per mandat. Antalet röstberättigade i valkretsen delas sedan med den nyss nämnda kvoten, vilket antalet ger mandat i valkretsen. Utjämningsmandaten är inte bundna till valkretsar utan är rörliga mellan samtliga valkretsar. De fördelas mellan de partier som klarat fyraprocentspärren. Fördelningen utjämningsmandaten av tillgår så att man först undersöker hur många mandat ett parti skulle erhållit om hela landet vore en valkrets. Varje parti tilldelas därefter så många utjämningsmandat som motsvarar skillnaden mellan detta tal och antalet fasta mandat som partiet erhållit. Utjämningsmandaten tillfaller partierna i de valkretsar där de i tur och ordning har sina högsta "obesatta" jämförelsetal. I 1994 års val erhöll Miljöpartiet det antalet största utjåmningsmandat, tolv, medan kds fick nio och Vänsterpartiet åtta.

Mandatfördelningssystemet och spärreglerna

I det föregående har redovisats hur det riksproportionella valsättet och fyraprocentspärren kom till och vilka syften det nya systemet hade. Detta avsnitt syftar till att ytterligare belysa mandatfördelningssystemet och spärregeln med utgångspunkt från de politiska partierna. Vid utformningen av valsystemet måste även andra faktorer än proportionaliteten vägas in. En omfattande partisplittring kan leda till svårigheter med bl.a. regeringsbildningen, eventuellt

t.o.m. beslutsoförmåga

i parlamentet. Denna risk kan motverkas av olika slags regler ägnade att försvåra för mycket små partier att ta sig in i riksdagen. Majoritetsvalsystemet liksom i viss mån den dHondtska mandatfördelningsmetoden är tekniker med inbyggda spärrar mot småpartier. I båda fallen gynnas stora partier på små partiers bekostnad. Uddatals- och valkretsmetoden missgynnar inte på småpartier, samma sätt men dessa kan ändå få svårt att ta mandat i slutna valkretsar. Den jämkade uddatalsmetoden med t.ex. 1,4 första divisor är i realiteten som en småpartispärr, 18 eftersom den försvårar för småpartier sitt första att ta mandat.

Bilaga s. 19

tillämpats i Sverige sedan 1970 med utjämning på riks- I det system som nivå icke-riksproportionell fördelning mandaten på valkretsniav en av vå uppstår behov tröskelregler. Utan dessa skulle den millimeterett av mandatfördelningen sannolikt medföra att ett stort antal rättvisa ger partier skulle vinna inträde i riksdagen. riktpunkter låg till grund för konstruktionen av det En av de fem som principen riksproportionalitet, dvs. att mandatnya valsystemet var om mellan partierna skall rättvisande med hänsyn till valfördelningen vara i hela landet. Den enda inskränkningen i denna princip är resultatet enligt Grundlagsberedningens fyraprocentspärren, som en annan av avsåg försvåra "för mycket små partier att vinna repreriktpunkter att sentation i riksdagen". finns anledning här erinra hur det gamla systemet för man- Det att om fungerade från rättvisesynpunkt. Den jämkade uddatalsdatfördelning tillämpades vid beräkning mandatfördelningen under metoden, som av två sista decennier, infördes 1952, då karteller också tvåkammarsystemets Mellan 1924 och 1948 hade partierna möjlighet att ingå valkarförbjöds. kartellbildningarna att dHondts metod gynnade teller. Grunden för var partierna och missgynnade småpartierna. Småpartierna kunde de största effekt för att få bättre indidelvis balansera denna genom att samman viduell avkastning på sina röster. Även den jämkade uddatalsmetoden minskade diskrimineringen om småpartier, fanns de ursprungliga tendenserna kvar även efter reforav valen 1958,1960 och 1964 Andrén 1970:195 f visar att men. Utfallet av betala olika högt pris för sina erövrade mandat. partierna fick Extremvärdena 15 211 mandat för Centerpartiet 1958 och var röster per Kommunisterna 1960. Centerpartiets mandatkostnad låg vid 38 112 för valen under riksgenomsnittet till följd av att partiet hade en alla tre koncentration röststyrkan. Socialdemokraterna och regional av Centerpartiet kom relativt bäst ut beträffande alla tre valen, Folkpartiet kom sämst ut medan Högerpartiet Kommunisterna och genomgående låg nära riksgenomsnittet. övergången 1952 till den jämkade uddatalsmetoden och för- Bakom låg det faktum Socialdemokraterna s och budet mot karteller att gick i koalition 1951. Därmed det inte möjligt Bondeförbundet bf var samverka med andra borgerliga partier i valen. Reformen för bf att att missgynna alltför mycket. Som gick alltså ut på att gynna bf utan s för bf/c bytte namn till framgått blev utfallet gynnsamt som Centerpartiet 1957 Larsson 1993:108. taktiska överväganden ha legat till grund för den par- Liknande synes författningsreformen 1969. Vid detta tillfälle hade s ett intresse tiella på sidan nivå att vpk klarade den, varför s av att spärren sattes en De borgerliga partierna främst fp hade emellerföreslog tre procent. i förhindra att ytterligare borgerliga partier, främst tid ett intresse att riksdagen vpk inte skulle får det alltför lätt att 19 kds, korn in i samt att

Bilaga s. 20

SOU 1996: 162

komma in och därmed utgöra ett stödparti för s. Dessa partier förordade därför högre spärr. Kompromissen en blev en spärr på fyra procent Larsson 1993:116.

Ser man till utfallet fyraprocentspärren och det av utsagda målet att hålla nere antalet partier i riksdagen, förefaller systemet ha fungerat väl under de första decennierna. Dåvarande vpk, v, har lyckats numera forcera spärren vid samtliga val sedan 1970. Partiet har sannolikt haft en

favör av systemet i den meningen att många s-sympatisörer i situationer då v legat under fyra procent i opinionstalen taktikröstat på v för att därmed indirekt bidra till s-regering. en Kds förefaller däremot länge, fram till 1991 års val, ha missgynnats spärren och talet bortav om kastade röster vid röstning på kds.

En viktig psykologisk spärr raserades 1988, då Miljöpartiet mp visade att det möjligt för outsiderparti var ett att ta sig in i riksdagen. Partiet visade senare, i valet 1994 att det möjligt var att också komma tillbaka efter ett misslyckat val 1991. Ny demokratis inval i riksdagen 1991 visar bl.a. att ett parti från nästan "ingenstans" på kort tid kan vinna tillräckligt väljarstöd för att komma in.

I sammanfattning kan sägas, att ett syftena av med 1969 års reformering av valsystemet, att försvåra för småpartier att ta sig in i riksdagen, var framgångsrikt i cirka 20 år, då fempartisystemet var stabilt. Med den ökade rörligheten i väljarkåren under 1980-talet och det tidiga 90talet har följt en ökad röstspridning och ett därav följande sönderfall av fempartisystemet. I stället delar sex-sju nu partier på mandaten.

Utfallet av det nya valsystemet

Med utgångspunkt från Grundlagberedningens fem riktpunkter för konstruktionen av valsystemet kan vissa slutsatser dras om hur valsystemet fallit ut.

En rättvis mandatfördelning för partier uppnått minst som fyra procent av de avgivna rösterna uppstår med automatik i systemet. Man kan alltså säga att för partier som klarat spärren är mandatfördelningen riks-

proportionell eller "millimeterrättvis".

Det nya valsystemet har inte helt lyckats motverka konstlade partibildningar eller taktiska manövrar. Det visade sig i 1985 års val att valteknisk samverkan mellan och kunde leda till c kds att kds fick

representation i riksdagen utan att ha fått stöd av minst fyra procent av väljarna och att proportionaliteten mellan de partier som fått ett större väljarstöd kunde rubbas. Folkstyrelsekommittén fann att det inte var möjligt att genom lagstiftning hindra sådana manövrer utan att ingående reglera partiernas inre förhållanden och avstod därför från att lägga fram något förslag i denna del. Resultatet av c/kds samverkan blev att 20 Centerpartiet "vann" sju mandat, Socialdemokraterna "förlorade" fyra,

Bilaga s. 21

samlingspartiet två och Folkpartiet ett mandat. Kds-ledaren Moderata fick besätta det enda kds-mandatet under perioden Alf Svensson

1985-88. valsystemet gör att valkretsindelningen inte

Det riksproportionella

betydelse för mandatfördelningen mellan partierna. har någon fann denna bakgrund ingen anledning att

Folkstyrelsekommittén mot

ändringar i detta avseende. Kommittén framhöll att valföreslå några däremot kan ha betydelse för kontakterna mellan välkretsindelningen vilket kan bli särskilt påtagligt i ett renodlat personvalsjare och valda,

system. riktpunkten tillfredsställande regional representation i riksda- Med torde Grundlagberedningen ha avsett den sammantagna effekten

gen

för mandatfördelningen och valkretsindelningen, vilket av systemet beredningens direktiv. Ingen valkrets diskrimineras i något framgår av i det valsystemet. Antalet mandat är direkt proportiohänseende nya röstberättigade, varigenom tillfredsställande regionellt mot antalet en

nal representation uppkommer. slutligen gäller riktpunkten att försvåra för mycket små parti- När det i riksdagen, har redovisningen gett vid att vinna representation ovan er fungerade framgångsrikt i cirka 20 år, då fempartihanden att systemet Med den ökade rörligheten i väljarkåren från slutet systemet var stabilt. 1980-talet har fempartisystemet fallit sönder och ersatts av ett sysav eller sju partier representerade i riksdagen. Om detta är tem med sex demokratisynpunkt diskuteras närmare bl.a. i det bra eller dåligt från

avslutande kapitlet.

Bilaga s. 22

SOU 1996: 162

Riksdagen

Utskottens organisation och arbetssätt

I samband med enkammarriksdagens införande omorganiserades utskotten enligt den s.k. fackutskottsprincipen, samtidigt utskottssom kanslierna förstärktes. Principen innebär utskott behandlar att samma såväl lagstiftnings- budgetärenden inom ärendeområde. Den som ett utskottsorganisation med sexton utskott, infördes 1970, har förblisom vit i stort sett oförändrad sedan dess. Den gamla utskottsorganisationen bestod tio fasta utskott, därav ibland ett statsutskott budgetens utgiftssida, ett bevillningsutskott skatter, ett bankoutskott kontroll över riksbanken, lagutskott och tre ett allmänt beredningsutskott. Den nuvarande organisationen utgör i avspegling stort sett en av regeringskansliets organisation. Utskotten är följande:

0 Konstitutionsutskottet 0 Finansutskottet 0 Skatteutskottet 0 Justitieutskottet 0 Lagutskottet 0 Utrikesutskottet 0 Försvarsutskottet 0 Socialförsäkringsutskottet 0 Socialutskottet 0 Kulturutskottet 0 Utbildningsutskottet 0 Trafikutskottet 0 Jordbruksutskottet 0 Näringsutskottet 0 Arbetsmarknadsutskottet 0 Bostadsutskottet

Vid Sveriges inträde i Europeiska unionen den 1 januari 1995 inrättades EU-nämnden. Det är ett samrådsorgan mellan regeringen och riksdagen i frågor som berör den Europeiska unionen. Nämnden har ställning som ett utskott, med samma antal ledamöter 17 utan beslutsmen funktioner. EU-nämnden sammanträder på fredagar, då statsråd som veckan efter skall delta i ministerrådsmöten lämnar information fråom gor som skall behandlas i rådet och tar del EU-nämndens synpunkav 22 ter på hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut. Även fackut-

Bilaga s. 23

skotten har möjlighet att begära information regeringen i fråga om av EU-ärenden på respektive utskotts områden. Efter drygt ett års erfarenhet med denna ordning börjar kritiska röster att höras inom riksdagen. Kritiken går bland annat ut på att riksdagsledamöterna saknar intresse och engagemang i EU-frågorna till följd att dessa nästan uteslutande behandlas i EU-nämnden. För att av intresset skall öka bör även fackutskotten dras in i samrådet med regeringen. Det skulle kunna ske gemensamma möten mellan fackgenom utskotten och EU-nämnden, men några sådana har inte kommit till stånd ännu. SNS Demokratiråd lämnade i sin rapport Rothstein, red. 1995 våren hel del kritiska synpunkter på konstruktionen med EU-nämn- 1995 en den. Demokratirådet menade, bl.a. med referens till erfarenheterna av det danska Markedsudvalget i folketinget, att EU-nämnden riskerar att bli instans där regeringen i efterhand förankrat sin politik. En bättre en ordning enligt rådet att fackutskotten förstärktes och att dessa fick vore den parlamentariska grunden för ministrarnas agerande i unioutgöra nen. För närvarande pågår i konstitutionsutskottets regi en utvärdering de arbetsformerna med EU-nämnden som skall rapporteras till av nya riksdagen hösten 1996, då jämförelse mellan EU-nämnden även en och andra EU-länders parlament skall göras. Någon ändring utskottsorganisationen skedde inte då riksdagen i av februari 1996 fattade beslut budgetens indelning i utgiftsområden. om Den ordningen innebär att beredningen de 27 utgiftsområdena nya av fördelas på femton de sexton utskotten. Lagustkottet får ingen roll av i budgetarbetet behåller ansvaret för beredningen av den centramen la civilrättsliga lagstiftningen. Antalet ledamöter i utskotten bestäms i riksdagsordningen, enligt vilken det skall ett udda antal, lägst femton. Ledamotsantalet vara utökades efter 1994 års val till 17, och antalet suppleanter är lika stort. Vid utskottsvalet i oktober 1996 utökades antalet suppleantplatser i utskotten med mellan tre och nio. Valen till utskotten förrättas enligt den proportionella metoden, vilket innebär att de mindre partierna inte kan räkna med att bli representerade egen kraft. Perioden av 1988-1991, då Miljöpartiet inträde i riksdagen, utökades antalet vann platser i utskotten till 17. Samtliga partier tilldelades därvid platser i alla utskott. 1990 infördes regel att antalet ledamöter fastställs en om på förslag valberedningen. Efter valet 1991 fick Vänsterpartiet en av suppleant i varje utskott, då hade femton ledamöter. extra som Utökningen antalet platser från 15 till 17 underlättar representatioav för de mindre partierna i utskotten. nen Utskotten sammanträder normalt en till två gånger per vecka. Perioden 1985/86-1994/95 uppgick den sammanlagda sammanträdestiden i utskotten i genomsnitt till cirka 900 timmar per år, ett medeltal per 23

Bilaga s. 24

SOU 1996: 162

utskott och år på cirka 56 timmar. Variationerna är dock 1994/95 stora; sammanträdde Konstitutionsutskottet 111 timmar mot 23 timmar för trafikutskottet. Konstitutionsutskottet har till följd uppgiften granska statsrådens av att tjänsteutövning en särskilt stor börda, vilket avspeglas i statistiken över antalet sammanträden och sammanträdestimmar under riksmöte. ett Perioden 1991/92-1994/95 sammanträdde utskottet i genomsnitt 108 timmar/år. Utfrågningarnas andel denna tid i genomsnitt drygt 23 timav var rnar/år, dvs drygt 20 procent. Granskningen i sin helhet svarade i genomsnitt för ungefär 50 procent av sammanträdestiderna. Under år senare 1992/93-1994/95, har antalet offentliga utfrågningar i utskotten legat kring 30-35 per år. Konstitutionsutskottet svarar i genomsnitt för 20 Källa: Riksdagen i siffror 1995/96. Utskottens sammanträden är vanligtvis slutna, dvs allmänheten och massmedia har inte tillträde dit. Länge det inte möjligt att under några var förhållanden låta allmänheten få ta del utskottens överläggningar, av men från den 1 februari 1988 blev det möjligt för utskotten att anordna offentliga utfrågningar. Därmed bilades politisk strid, pågått sedan 1960en som talet. Frågan behandlades dels Grundlagsberedningen, dels riksdagen av av med anledning av borgerliga motioner praktiskt taget varje år utan att partierna kunde komma överens I Folkstyrelsekommittén ingicks 1987 en överenskommelse innebärande att utfrågning inför ett utskott helt eller en delvis skulle kunna vara offentlig, utskottsmajoriteten beslutade detta. om Argumenten för att öppna utskotten på detta sätt framgår bl.a. av en reservation fp, m i Konstitutionsutskottet betänkande över grundlagpropositionen KU 1973:26 där det bl.a. framhölls att offentliga utfrågningar skulle kunna berika riksdagens arbete och den offentliga debatten samt öka intresset för kammardebatten i ärenden, där offentliga utfrågningar ingått som ett led i beredningen. Utskottets avvisande hållning baserades främst på att utskottsarbetet skulle fördröjas, offentliga utfrågningar skulle bli om ett reguljärt inslag i beredningsarbetet. Folkstyrelrekommittén SOU 1987:6 ansåg bl.a. att det värdefullt vore om det öppnades en möjlighet till offentliga utfrågningar, vilket skulle öka medborgarnas insyn i den politiska beslutsprocessen och berika den allmänna debatten. Den slutna formen av utfrågning borde dock fortsätta när uppgifter av förtrolig karaktär lämnades En företrädare för myndighet en vid en offentlig utfrågning inte skulle behöva lämna uppgifter som var sekretessbelagda hos myndigheten. Förslaget mottogs positivt vid remissbehandlingen, och propositionen i ärendet prop. 1987/88:22 följde nära kommitténs förslag. Riksdagen tog i december 1987 ett enigt beslut de om nödvändiga ändringarna i riksdagsordningen från den 1 februari 1988. Ett viktigt led i opinionsbildningen inför riksdagens beslut 1987 den var successiva uppluckringen av slutenheten i Konstitutionsutskottets utfrågningar av statsråd och myndighetsföreträdare. Det blev efterhand närmast 24 en rutin att KU-ledamötema i vissa särskilt intressanta frågor efter utfråg-

Bilaga s. 25

ningarna berättade för journalister som väntade i korridoren utanför sammanträdesrummet vad yttrats av vem under utfrågningen. I detta persom spektiv framstod motståndet mot offentliga utfrågningar som allt mindre motiverat. Den 2 februari 1988 ägde det första offentliga utskottsförhöret rum, då biståndsminister Lena Hjelm-Wallén frågades ut som en del av utrikesutskottets årliga granskning. Enligt Riksdagens årsbok höjdes, så snart de öppna utfrågningarna kommit i gång, röster för att stänga dem igen, eftermånga tyckte att både frågorna och svaren var dåliga. som Mera dramatik blev det när Konstitutionsutskottet i slutet av juli samma år inledde sina utfrågningar med anledning av Ebbe Carlsson-affären. Utfrågningarna ägde på dagtid och höll det semesterlediga folket fångrum framför TV-apparaterna. I Konstitutionsutskottet utkast till betänkande et kom den 1 september fick statsrådet Anna-Greta Leijon allmän kritik som för att hon utfärdat ett rekommendationsbrev Ebbe Carlsson och för att hon inte diariefört det. Efter det dramatiska debutåret 1988 har de offentliga utfrågningarna blinaturligt och i allmänhet relativt odramatiskt inslag i utskottens vit ett beredningsarbete. Under riksmötena 1992/93 1994/95 genomfördes sammanlagt 104 offentliga utskottsutfrågningar, dvs. knappt 35 per riksmöte i genomsnitt. Konstitutionsutskottet stod inte för den absolut största andelen av dessa, 63 dvs. 21 riksmöte i genomsnitt. För övriga utskottet var den vanligaste per frekvensen till två utfrågningar år. Konstitutionsutskottet spenderaen per de totalt under dessa tre riksmöten cirka 79 timmar på utfrågningar, dvs. drygt 26 timmar i genomsnitt per riksmöte. Det motsvarar 23 procent av den totala sammanträdestiden i utskottet Källa: Riksdagen i siffror 1995/96, Riksdagens förvaltningskontor. I diskussionerna möjliga åtgärder för att öka allmänhetens insyn i och om skapa bättre förståelse för riksdagsarbetet har från tid till annan framförts idén öppna sammanträden i utskotten. Denna fråga har ett direkt samom band med diskussionen den låga närvaron vid debatterna i kammaren om och riksdagens ställning i den politiska debatten, behandlas längre som fram i denna uppstats. Det främsta argumentet för att öppna utskottens sammanträden är att allmänheten direkt eller via massmedia skulle kunna få mer rättvisande en bild beslutsprocessen i riksdagen att ta del av det underlagsmaav genom terial utskotten arbetar med. Den kan också studera hur partierna som och intar sina ståndpunkter, hur koalitioner och skiljelinjer argumenterar växer fram etc. Argumenten sådan ordning är att partierna skulle dra sig för att mot en visa sina kort offentligt och på ett tidigt stadium, att utskottssammanträdedärför skulle bli formaliserade än i dag och att den avgörande disna mer kussionen skulle föras i andra fora än i utskotten. Då skulle syftet med öppna utskottssammanträden inte infrias 25

Bilaga s. 26

SOU 1996: 162

Som jämförelse kan nämnas att det sedan den 1 januari 1995 är möjligt att hålla öppna sammanträden i kommunala och landstingskommunala nämnder, förutsatt att fullmäktige medger det. Vissa ärenden, främst myndighetsutövning mot enskild, får inte behandlas under den offentliga delen av sammanträdet. Hittills har kommunerna i mycket begränsad utsträckning använt sig av denna möjlighet att öka insynen i den politiska verksamheten.

Kammardebatterna

Det har länge betraktats som ett problem åtminstone i massmediernas rapportering och i den allmänna opinionen att närvaron i plenisalen vid debatterna är låg. Så är vanligtvis fallet då vanliga ärenden debatteras inför beslut, dvs då utskottens betänkanden i lagstiftnings- och budgetfrågor behandlas Massmedierna skildrar gärna i ord och bild den ödslighet som präglar kammaren till följd av att i de flesta fall inte många fler än de så att säga närmast sörjande, dvs. det berörda utskottets ledamöter, är närvarande. Det massmediala förhållningssättet till denna företeelse har ett visst inslag av moralism i den meningen att låter påskina att det är ledamöman ternas plikt att fylla kammaren under debatterna, att frånvaro är liktydigt med bristande intresse och att man inte tar sitt uppdrag från väljarna på tillräckligt allvar. Den låga närvaron har rationell grund. Med hänsyn till riksdagens och en de enskilda ledamötemas arbetsbörda är det rimligt att ledamöterna utnyttjar den tid de tillbringar i riksdagen med något meningsfullt än mera att lyssna på en debatt i plenisalen. Frågorna är avgjorda på förhand, sedan partierna intagit sina positioner i utskotten och där argumenten från utskottsdebatterna går i repris. Hur som helst har bilden av riksdagen som institution och dess betydelse i den politiska processen ända sedan 1960-talet, då TV började direktsända vissa debatter, varit en källa till bekymmer. I sökandet efter lösningar på problemet med den låga närvaron i kamr maren har under de senaste åren allt större vikt lagts vid frågan pleniom salens inredning och utfomrning. Motioner, företrädesvis rn, har förespråkat att ledamöterna borde placeras partivis i stället för valkretsvis som nu Ett sådant arrangemang har ansetts påverka debatterna på ett positivt sätt. Debatten skulle bli livligare och mer överskådlig och skulle får anta - man bli mer attraktiv att följa i plenisalen än via intern-TV och radio. - Riksdagen har hittills varit kallsinnig till princip än den traditioen annan nella. Våren 1994 ansåg Konstitutionsutskottet och majoritet i riksdagen en att det skulle krävas en omdisponering plenisalen för att skapa i och av en för sig önskvärd "tätare atmosfär" vid debatterna. Ett förslag till en ny inredning av plenisalen har under 1995 utarbetats av arkitekten Johan Celsing uppdrag riksdagens Lokal- och bostadsav komrrritté. Förslaget syftar till att visa hur inredning och gestaltning en ny 26 av lokalen skulle ge bättre förutsättningar för olika former debatter med av

Bilaga s. 27

SOU 1996: 162

särskild hänsyn till att antalet deltagare kan variera starkt.

Förslaget innebär bl.a. att den nuvarande inredningen i plenisalen ersätts med ledamotsplatser utmed längsgående skrivbänkar. Ledamöternas platser samlas kring talarstolen och fördelas tre grupper där ledamöterna är vända mot varandra. Ledamöterna får en fri placering på de platser som reserveras för respektive parti. Partierna placeras i plenisalen efter den traditionella höger-vänsterskalan. Varje parti får ett utrymme i form av en tårtbit. Regeringen får platser i nära anslutning till talmanspodiet Bet.

egna 1995/96:KU22.

Utan att ta ställning till förslaget avslog riksdagen i februari 1996 en motion m att gruppera ledamöterna partivis i den befintliga plenisa-

om len. Av debatten i kammaren framgick att flera av ledamöterna betraktade den beräknade kostnaden för en ombyggnad av plenisalen, cirka 80 miljo-

kronor, alltför hög. Det framgick också att det finns ett utbrett tviner som vel om att inredningen av plenisalen skulle ha någon avgörande betydelse för närvaron i kammaren. "Det är inte miljön i kammaren som håller oss härifrån", som ett av inläggen löd. I mediadebatten har bl.a. framförts att förslaget om en ändrad disponering av plenisalen närmast är av karaktären "arkitektonisk riksdagskosmetika" och att det följaktligen inte råder bot på det problem det är avsett att lösa My Persson, m, i SvD 1996-02-19.

Riksdagens ställning i den politiska debatten

Nära besläktad med den massmediala, fysiska bilden av riksdagen och debatterna i plenisalen är bilden av riksdagen och dess ställning i den politiska debatten. Ett bekymmer med denna bild är att de viktiga diskussio-

på ett tidigt stadium inte förs i riksdagen utan på annat håll, främst i nerna massmedierna. När en aktuell fråga väl hamnar i riksdagen är den inte sällan i någon mening överspelad. En viktig roll därvidlag spelar reglerna för det s.k. spörsmålsinstitutet interpellationer och frågor till statsråden och möjligheterna att få till stånd debatter i kammaren i aktuella frågor. På för-

Folkstyrelsekommittén genomfördes i riksdagen under 1986/87 års slag av riksmöte försöksverksamhet med inriktning på frågestunder, debatter i

en aktuella ämnen och information från regeringen.

Under de följande åren utökades försöket med ytterligare former, bl.a. ändrad ordning i de allmänpolitiska debatterna och övriga särskilt anordnade debatter samt en ny form av oförberedda frågestunder med regeringen.

Bilaga s. 28

Reformering av spörsmålsintitutet

Nyligen har en reform av spörsmålsinstitutet genomförts med verkan från den 1 februari 1996 bet. 1995/96:KU18. Reformen syftar till att tillgodose behovet av skilda fråge- och debattprocesser så att riksdagen på ett bättre sätt skall kunna fullgöra sina kontrollfunktioner

samtidigt som ett ökat intresse skapas för riksdagens arbete.

Enligt den arbetsgrupp som förberett förslaget är de krav man kan ställa på frågeinstituten att ledamöterna snabbt skall kunna få på

svar aktuella frågor, att svaren skall vara så innehållsrika som möjligt, att viktigare frågor skall kunna debatteras muntligt även med andra än frågeställaren och statsrådet som deltagare samt att en frågestund i veckan bör organiseras så att riksdagen framstår som en intressant politisk arena. Den tidigare ordningen innebar problem bl.a. beträffande den långa tiden innan en interpellation besvarades, upp till fyra veckor. Intresset för tisdagarnas frågestund och den muntliga frågestunden på torsdagarna hade sjunkit bland ledamöterna. Både antalet interpellationer och antalet frågor blev färre. Som exempel kan nämnas att antalet interpellationer sjönk från 206 på riksmötet 1990/91 till 154 1994/95. Antalet frågor sjönk från 858 på riksmötet 1991/92 till 736 1994/95.

Reformen innebär förändringar på tre områden. En ledamot, som vill ha ett snabbt svar på en skriftlig fråga, kan få ett skriftligt inom

svar fem dagar. Formen skriftliga frågor och skriftliga svar infördes under 1995 och var från början avsedd att komma till användning under längre uppehåll i kammarens arbete. Den kan nu användas året om.

Varje torsdag då riksdagen är samlad skall företrädare för regeringen med statsministern i spetsen omedelbart besvara frågor som ställs direkt av ledamöterna i kammaren. Denna form har ersatt den gamla ordningen med skriftliga frågor och muntliga svar. Minst en tredjedel av regeringsledamöterna bör närvara

Svarstiden för interpellationer har kortats från fyra till två veckor. Interpellationsinstitutet ersätter den tidigare uppdelningen på interpellationer och frågor. Den nya formen interpellation är avsedd för frågor med en viss tyngd.

Bilaga s. 29

Ny budgetprocess från 1996

Under de senaste åren har riksdagen fattat en rad beslut med inriktning på reformering av budgetprocessen i flera grundläggande hänseenden.

Det gäller: 0 Övergång till kalenderårsbudget från 1997. 0 Nya regler och rutiner för budgetarbetet i riksdagen. 0 Nya principer för budgetens indelning utgiftsområden. 0 Anpassning av utskottsorganisationen och uppgiftsfördelningen.

mellan utskotten.

Folkstyrelsekommittén hade i uppgift att bl.a. överväga åtgärder för att åstadkomma en jämnare arbetsrytm och ett effektivare budgetarbete i riksdagen. Kommittén framhöll bl.a. att den ojämna årsrytmen, med en stor anhopning av arbete under våren, var ett av de allvarligaste problemen beträffande riksdagens arbetsförhållanden. Den medförde bl.a. stora svårigheter för ledamöterna att planera sin arbetstid över längre perioder och att tränga in ordentligt i de ärenden som behandlades under de mest arbetstyngda perioderna.

Tanken att radikalt förändra riksdagens årsrytm togs först upp av Grundlagsberedningen, som lanserade idén om övergång till kalenderårsbudget och riksdagsval på våren samt framläggande av budgetpropositionen på hösten. Redan i detta skede drogs stridslinjerna upp mellan partierna. De borgerliga partierna ställde sig positiva till idéerna medan Socialdemokraterna var negativa. Riksdagen avvisade senare vid flera tillfällen förslag om vån/al och kalendersårsbudget. Folkstyrelsekommittén SOU 1987:6 landade för sin del på samma ståndpunkt.

Frågan om att utveckla riksdagens arbetsformer och den statliga budgetprocessen togs ånyo upp av finans- och konstitutionsutskotten våren 1989. Finansutskottet anförde bl.a. att riksdagens budgetarbete borde samordnas och effektiviseras och att utskotten borde ägna mer uppmärksamhet åt uppföljning, utvärdering och granskning av riksdagsbesluten bet.1989/90:FiU39. Konstitutionsutskottet fastslog bet. 1989/90:KU36 att riksdagens resurser för utvärdering borde prövas. Riksdagen ställde sig bakom utskottens förslag om en intern riksdagsutredning.

Hösten 1990 tillsatte talmanskonferensen en utredning med uppgift att se över riksdagens hantering av statsbudgeten m.m. Utredningen överlämnade i juni 1993 sitt principbetänkande som bl.a. innehöll förslag till ändringar i den statliga budgetprocessen. Utredningen fortsatte med att ta fram förslag till ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen utifrån principförslaget. Dessa förslag överlämnades under hösten 1993 och våren 1994 1993/94:TK1-3. Under våren 1994 fattade 29

Bilaga s. 30

SOU 1996: 162

riksdagen beslut om bl.a. omläggning av budgetåret till kalenderår, bibehållen valdag, införande av en ny beslutsordning beträffande budgeten, den s.k. rambeslutsmodellen, slopande av det sammansatta finans- och skatteutskottet och införande av skriftliga svar på skriftliga frågor. Beträffande budgetens indelning i utgiftsområden och utskottsorganisationen beslöt riksdagen att arbetet skulle vidare på basis av de skisser och exempel utredningen lagt fram. Även detaljerna

som beträffande förslaget om att inrätta en EU-nämnd skulle ingå i det fortsatta utredningsarbetet.

Rambeslutsmodellen har sin grund i att statsbudgetens omslutning har långtgående återverkningar på samhällsekonomin, att det skapas oro på de finansiella marknaderna på grund av osäkerheten om regeringen skall få majoritet i riksdagen för förslag som avser krispaket och besparingar och att de politiskt kontroversiella frågorna i allmänhet kommer upp till behandling först mot slutet av den mycket utdragna budgetprocessen. Rambeslutsmodellen syftar till att ändra på denna behandlingsordning.

Modellen innebär bl.a. att riksdagen fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde och en beräkning av statens inkomster innan beslut tas om enskilda anslag eller andra utgifter med betydelse för inkomsterna.

Rambeslutsmodellens första steg innebär att regeringen under år utan ordinarie val skall lägga fram sitt budgetförslag. Budgetförslaget skall vara fullständigt då det överlämnas och alla förslag skall i princip bruttoredovisas. På förslag av finansutskottet fastställer riksdagen det samlade budgetutrymmet genom ett beslut, varigenom fördelningen fungerar som bindande ramar för utskottens fortsatta beredning.

I det andra steget kan utskotten föreslå omdisponeringar inom en utgiftsram men ramen får inte överskridas. Samtliga förslag inom ett utgiftsområde behandlas som ett paket, där fördelningen mellan anslagen avgörs genom ett beslut. Den samlade anslagsnivån får inte överstiga den totalram riksdagen tidigare lagt fast.

Budgetprocessen avslutas med att Finansutskottet gör en sammanställning av statsbudgeten som riksdagen därefter överlämnar till regeringen.

Budgetpropositionen skall lämnas senast den 20 september. Under ett valår skall den lämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande, om regeringen sitter kvar. En ny regering skall lämna sitt budgetförslag senast tio dagar efter att den tillträtt. Absolut sista dag för överlämnande av budgetförslaget är den 15 november. Den allmänna motionstiden förläggs till början av riksmötet och utgår samtidigt med motionstiden på budgetpropositionen.

Beträffande budgetens indelning i utgiftsområden och utskottsorganisationen tog riksdagen ställning till ett principförslag om en indelning i 26 utgiftsområden och ett exempel på en något förändrad utskottsorganisation.

Bilaga s. 31

SOU 1996: 162

En särskild arbetsgrupp under talmanskonferensen lade hösten 1995 fram ett färdigt förslag om en indelning av budgeten i 27 utgiftsområden och

en fördelning av dessa på femton av de existerande sexton utskotten. Endast lagutskottet skulle bli utan budgetberedande uppgifter. Som skäl till att arbetsgruppen inte föreslog någon ändring utskottsorganisationen

av anfördes bl.a. att det var svårt att förutse effekterna på riksdagsarbetet

av det tidigare beslutade nya budgetförfarandet. Konstitutionsutskottet tillstyrkte förslaget bet. 1995/96:KU21 och riksdagen följde utskottet.

Våren 1996 antog riksdagen regeringens förslag att införa s.k. utgiftstak omfattande hela den offentliga sektorn. Utgiftstaket omfattar samtliga utgifter på statsbudgeten utom statsskuldräntor. För 1997 och 1998 undantas den kommunala sektorn. Utgiftstaket skall enligt riksdagens beslut vara treårigt och nominellt, innebärande att det inte skall justeras med hänsyn till inflationen när det väl lagts fast. Prop. 1995/962150, bet. FiUlO.

Social representativitet

Riksdagens sociala representativitet, dvs. sambandet mellan riksdagsledamöternas fördelning på kön, ålder, utbildning etc. och motsvarande fördelning bland invånarna har sedan början 1970-talet studerats

av av statsvetaren Sören Holmberg ex. Holmberg 1974, Holmberg och Esaiasson 1988. 1988 års studie, som avsåg förhållandena 1985, har under våren 1996 fått en uppföljare Holmberg och Esaiasson 1996 som inkluderar förhållandena 1988. Denna redovisning bygger på den sistnämnda studien.

Data från 1988 visar att skillnaderna mellan väljare och valda

var störst beträffande ålder, yrke och utbildning. Vad gäller ålder

var medelålders personer 41-60 år överrepresenterade, medan och

unga äldre var underrepresenterade. Tjänstemän i särskilt hög grad över-

var representerade medan lantbrukare och arbetare var mest underrepresenterade. Över 60 procent de folkvalda hade genomgått högre

av utbildning gymnasium eller högskola jämfört med 30 procent bland väljarna. 44 procent av väljarna hade bara grundskoleutbildning jämfört med endast 12 procent av riksdagsledamöterna.

När det gäller andra bakgrundsfaktorer kön, sektorstillhörighet,

som yrke, faderns yrke, bostad och religion skillnaderna mellan väljare

var och valda mindre dramatiska om än inte små i absoluta tal. Sålunda

var t.ex. männen överrepresenterade 62 procent på kvinnornas bekostnad 38 procent.

En något större andel av riksdagsledamöterna 70 procent än av väljarna bodde i eget hem villa eller radhus. 79 procent de förra mot

av 64 procent av de senare ägde sin bostad.

Några fler riksdagsledamöter 40 procent än väljare 33 procent gick i kyrkan flera gånger per år. En majoritet bland både ledamöter 52 31

pro-

Bilaga s. 32

SOU 1996: 162

cent och väljare 59 procent hade sin yrkeserfarenhet i den privata sektorn.

Variationerna mellan riksdagspartierna när det gäller kön och ålder

relativt små, medan skillnaderna var större beträffande bl.a. social var bakgrund, utbildning och yrke. Socialdemokraterna och Centerpartisterna hade den största andelen ledamöter med låg utbildning, medan Miljöpartiet hade den största andelen med hög utbildning. Den största skillnaden mellan partierna fanns när det gäller kyrkobesök; här var andelen regelbundna besökare störst bland de borgerliga partierna

av 57-74 procent medan andelen för övriga partier var låg 11-26 procent.

Historiskt sett har rekryteringen till riksdagen uppvisat två relativt klara tendenser under 1900-talet. Den första perioden går fram till 1933. Under denna period minskade andelen riksdagsledamöter med överklassyrken som högre tjänstemän, företagsledare och godsägare stadigt, medan andelen arbetare ökade från två procent 1906 till sexton procent 1933. Övriga yrkesgrupper förändrades i mycket liten omfattning. Vid mitten 1930-talet inleddes en ny rekryteringstendens. Andelen arbe-

av tare började minska, från sexton procent 1933 till åtta procent 1988, medan andelen ledamöter med överklassyrken ökade igen, från 18 pro-

1933 till 26 procent 1988. Även lantbrukarnas andel minskade från cent 37 procent till 17 procent 1961 och till endast fyra procent 1988. Den

ökat snabbast är proffspolitikerna, från 6 procent 1933 till 28 grupp som procent 1988. Sammanfattningsvis kan man säga att den sociala rekryteringen till riksdagen har blivit smalare. Denna tendens går igen i samtliga fyra av dåtidens stora partier.

Holmberg och Esaiasson har också studerat sambandet mellan ett antal socioekonomiska variabler och attitydvariabler. Korrelationen var i de flesta fall låg mellan socioekonomiska faktorer och åsikter i politiska sakfrågor. Bland resultaten kan nämnas att könsfaktorn i de flesta sakfrågor inte slog igenom särskilt tydligt, men i vissa frågorna t.ex. sådana gällande social välfärd, moral och miljö, skilde sig kvinnornas åsikter från männens.

Ett annat specialområde för studium har varit sambandet mellan sociala egenskaper och inflytande i riksdagen genom formella positioner

utskottsordförande, uppdrag i statliga styrelser eller kommittéer, som gruppledare etc. Män var i detta hänseende mer inflytelserika än kvin-

Även senioriteten hade betydelse. Båda dessa resultat förnor. var av väntat slag. Ett starkt samband mellan religiositet och inflytande och att vissa yrkesgrupper betydligt mer inflytelserika än andra tillhörde de

var överraskande resultaten. En stark grupp inom Folkpartiet och Moderata samlingspartiet var proffspolitiker. Inom Centerpartiet hade lantbrukare och lägre tjänstemän stort inflytande. Bland socialdemokraterna var det också lägre tjänstemän som hade en stark position.

Bilaga s. 33

I Holmbergs och Esaiassons studie framhålles särskilt fyra resultat:

Den yrkesmässiga sammansättningen av riksdagen har förändrats i

stor utsträckning sedan demokratins genombrott i början av 1900-

talet. De största förändringarna är lantbrukarnas minskade och

proffspolitikernas och offentliganställdas ökade andel.

De sociala egenskaper där de folkvalda skiljer sig mest från väljarna

är ålder, yrkestillhörighet, ägande bostad och utbildning. I interna-

tionell jämförelse är dock den svenska riksdagen relativt mer repre-

sentativ för befolkningen än andra länders parlament.

Skillnaderna mellan partierna avseende ledamöternas socioekono-

miska ställning har alltid varit och är fortfarande stora.

Riksdagsledamöternas sociala egenskaper saknar inte betydelse när

det gäller t.ex. ideologisk orientering, attityder och inflytandefördel-

ningen inom partigrupperna.

Åsiktsrepresentativitet

I nyligen utgiven uppsats redovisar Sören Holmberg i Rothstein och

en Särlvik, red., 1996 en up to date-analys av åsiktsöverensstämmelsen mellan väljarna och riksdagsledamöterna. Holmbergs data avser fyra olika mättillfällen, 1968/69, 1985, 1988 och 1994.

Den mätning åsiktsöverensstämmelsen som gjordes 1994 visar att

av det genomsnittligt i fråga om 20 sakfrågor finns en procentdifferens mellan riksdagsledamöternas och väljarnas åsikter på fjorton enheter. Variationerna inom de olika sakfrågorna är dock betydande. Minst åsiktsdifferens uppvisar frågor om storleken på den offentliga sektorn noll procent differens, ekonomisk tillväxt och förbud mot pornografi

procent differens i båda fallen. Störst åsiktsskillnad finns i frågor

mottagande flyktingar 53 procent differens och det högteknoom av logiska respektive det mångkulturella samhället 37 respektive 35 procent differens samt frågan om svenskt EU-medlemskap 33 procent differens. Miljöpartiet uppvisar den högsta graden av åsiktsöverensstämmelse medan överensstämmelsen är minst inom Moderata samlingspartiet. Över 25-årsperiod 1968-1994 har positionerna i vänster-

en högertermer bland riksdagsledamöter och väljare förändrats kraftigt. Det 1960-talet kunde karaktäriseras med hjälp av en modell med

sena vänstervridna partieliter i den meningen att riksdagsledamöter i samtli-

partier låg till vänster om sina väljare. Representationsmodellen för ga 1980- och 1990-talet liknar enligt Holmberg mer en "elitkonfliktmodell" 33

2 16-1374

Bilaga s. 34

SOU 1996: 162

där partierna till vänster v, s och mp står till vänster sina väljare

om medan partierna till höger kds, fp, m står till höger sina väljare.

om Centerpartiets riksdagsledamöter intar centrumposition, inte

en som avviker mycket från deras väljares åsikter. För att beskriva utvecklingen över tiden kan metaforen vänstervajande sädesfält sägas illustrera förhållandet mellan väljarna och deras ombud 1968 medan solfjä-

en dersmodell, som indikerar ökad polarisering främst på politikernivå, kan sägas beskriva förhållandena från mitten 1980-talet fram till

av 1994. Vad Holmberg kallar elitkonfliktmodellen är inte unikt för riksdagen och den nationella politiken i Sverige, tendenser åter-

utan samma finns i andra länder och på kommunal nivå i Sverige.

Holmberg analyserar också, inom för dynamisk

ramen en representationsmodell, hur åsiktsförändringar kommer till. En analys data

av under åren 1968-1994 visar att opinionsförändringarna i ett antal sakfrågor till den helt dominerade delen, 88 procent, varit följsamma genom att antingen väljarna följer riksdagen "top down" vilket skett i 50 procent av fallen, eller att riksdagen följer väljarna "bottom up", vilket skett i en tredjedel av fallen. Åsiktsförändringarna beträffande socialbidragen och högteknologisamhället är exempel på följsamma förändringar. I 17 procent av fallen förändrades opinionen bland väljare och valda inte på ett följsamt sätt. Kärnkraftsfrågan är ett exempel på detta fenomen. I de fall där väljarna ändrade sina åsikter och följde sina partier blev resultatet oftast att åsiktsöverensstämmelsen ökade. Det omvända utfallet blev det när riksdagsledamöterna anpassade sig till väljaropinionen.

Holmberg gör två jämförelser beträffande de redovisade resultaten. En internationell jämförelse visar att Sverige inte skiljer sig från länder som USA, Frankrike, Tyskland och Holland. En jämförelse med

en slumpmodell visar att de representativa processerna i Sverige inte åstadkommer en bättre åsiktsrepresentativitet än vad ett system med slumpmässigt lottade medborgare i stället för valda ledamöter skulle göra.

Ett kvinnoperspektiv på social och åsiktsmässig representativitet

Maria Oskarsson och Lena Wängnerud redovisar i nyligen publice-

en rad studie Rothstein och Särlvik, red. 1996 representativitet i ett kvinnoperspektiv. Deras studie ligger i gränssnittet mellan social representativitet och åsiktsrepresentativitet. De testar den empiriska grunden för uppfattningen att åsiktsrepresentativiteten har överordnad betydel-

en se och att social representativitet skulle underordnad från ett all-

vara mändemokratiskt perspektiv. En näraliggande uppfattning är att riksdagsledamöternas kön inte har någon betydelse för åsikterna, eftersom det saknas belägg för att det finns några viktiga skillnader i åsikter mellan män och kvinnor bland väljarna. 34 Oskarssons/Wängneruds analys visar bl.a. att kvinnor både bland väl-

Bilaga s. 35

SOU 1996: 162

jare och valda är mer inriktade än män på "reproduktiva frågor och män i båda lägren mer inriktade mot ekonomisk politik. Sambanden gäller inom i stort sett alla partier både 1985 och 1994. Vidare var kvinnorna i riksdagen mer åsiktsrepresentativa för kvinnliga väljare än för män vid båda mättillfällena, medan de manliga riksdagsledamöterna på motsvarande sätt var mer representativa för väljare av sitt kön. Politiseringen av j ämställdhetsfrågorna under 1990-talet synes däremot inte haft någon synbar inverkan på graden av polarisering beträffande åsikterna på detta område; könsskillnaderna var ungefär lika stora 1985 som nio år senare.

Sammanfattningsvis menar Oskarssons/Wängneruds att kvinnliga väljare blir bättre representerade av kvinnliga riksdagsledamöter än av manliga beträffande prioriteringar, åsiktsinriktning och ideologi.

Bilaga s. 36

SOU 1996: 162

Val till riksdagen

Kandidatnomineringar

Nomineringarna av kandidater är det första steget i den process som leder fram till valet av partirepresentanter i riksdagen och de kommunala fullmäktigeförsamlingarna. Denna process är förbehållen partiernas medlemmar, vilket innebär att endast var tionde röstberättigad har möjlighet att vara med och bestämma hur kandidatlistorna skall se ut. I praktiken är det endast en relativt liten del medlemmarna deltar

av som i nomineringarna, varför väljarkårens inflytande totalt sett är mycket liten. En följd av detta är att väljarnas kännedom om kandidaterna är begränsad. Den formella gången i nomineringsprocessen är att enskilda medlemmar, sidoorganisationer etc. har rätt att lämna förslag till partiernas grundorganisation, som i vissa fall sammanfaller med kommunen. Vid ett allmänt medlemsmöte i partiets kommun/kretsorganisation fastställs det lokala förslaget till kandidater och rangordningen mellan dessa. På partidistrikts/länsförbundsnivå beslutas om listornas slutliga utseende vid en stämma med valda ombud för lokalorganisationerna. På detta stadium finns ett betydande utrymme för köpslagan mellan de olika lokalorganisationerna, särskilt de med få medlemmar, om vilka kandidater som skall föras fram till valbara platser. Inom vissa partier förekommer s.k. provval, där varje medlem har möjlighet sin

att ge mening till känna. Det är dock valberedningen som har sista ordet, och ändringar sker ibland av den rangordning mellan kandidaterna som provvalet gett upphov till.

Vid nomineringarna försöker partierna komponera listorna efter vissa principer. En princip är kandidaternas representativitet i fråga om åsikter och socioekonomiska egenskaper. Till de mera framträdande variablerna i detta hänseende kan kön "varannan damernas och ålder "bryt gubbväldet" räknas. Men även organisationstillhörighet facklig, religiös, nykterhet spelar en viktig roll. En annan princip gäller kandidaternas personliga kunskaper och erfarenheter, t.ex. att riksdagskandidater bör ha meriter från det lokala och/eller regionala partiarbetet och offentliga uppdrag. Partierna finner det ibland förenligt med sin strävan efter att maximera vissa röstetal att så att säga differentiera utbudet. Det innebär att ett parti i skilda delar av valkretsen har listor med olika toppnamn. Detta tillvägagångssätt, som alltså är sanktionerat av partiet och ett utslag av taktiska dispositioner, skall inte förväxlas med sk. spränglistor, som utnyttjas av oppositionella grupper inom ett parti i syfte att få alternativa kandidater invalda under den officiella partibeteckningen.

Den makt över kandidatnomineringarna som partiorganisationerna har 36 är dock inte suverän. I det svenska valsystemet råder nämligen fn nomine-

Bilaga s. 37

SOU 1996: 162

ringsrätt, vilket innebär att vem som helst som har rösträtt också är valbar till t.ex. riksdagen. Den som vill ställa upp i ett val behöver inget godkännande från ett parti. Det är också tillåtet för envar att trycka upp valsedlar med valfri partibeteckning och kandidater. För att en röst skall räknas ett parti till godo måste dock de två översta kandidatnamnen vara formellt anmälda och registrerade av partiet. Denna registrering sker hos länsstyrelsen.

Den fria nomineringsrätten, som är unik i världen och har en lång tradition i Sverige, ger utrymme för manipulationer. Det har blivit allt vanligare att småpartier åker snålskjuts på de större partiernas bekostnad genom att trycka upp valsedlar, som har ett etablerat partinamn och två registrerade kandidater under vilka de egna kandidaterna placeras, sk. piratlistor.

En statlig kommitté, Nomineringsrätts- och valkretskommittén SOU 1995:143, har analyserat dessa problem och lagt fram förslag till ändring av reglerna för nomineringar Kommittén för fram två modeller. Enligt den

måste partierna i förväg anmäla att de ställer upp och att kandidaterna ena för ett parti skriftligen godkänner att de nomineras Denna inskränkning i den fria nomineringsrätten sätter stopp för möjligheten att fram med spränglistor. Enligt den andra modellen blir det straffbart att använda sig av piratlistor eller andra vilseledande valsedlar. Om en person blivit invald på oriktiga grunder, kan valet överklagas och valresultatet ändras

Den förstnämnda modellen, kommittén föredrar, kräver ändringar i

som grundlagen, vilket innebär att den föreslagna nyordningen kan träda i kraft tidigast efter 1998 års val. I ett senare betänkande SOU 1996:66 har kommittén föreslagit att de nya reglerna kan tillämpas redan vid 1998 års val

frivillig reglering av partiernas anmälan av kandidater. Förslaget genom en innebär att partierna kan registrera en partibeteckning och samtidigt anmä-

alla kandidater. Namn som väljarna skriver till eller stryker på valsedeln kommer inte att räknas i den slutliga röstsammanräkningen. Förslaget har remissbehandlats och en proposition kommer att läggas fram för riksdagen i januari 1997. Ändringarna i vallagen avses gälla från den 1 juli 1997

Rösträtt och valbarhet

Den ståndsriksdag, som avskaffades 1866 och ersattes av en tvåkammarriksdag, hade från demokratisk synpunkt stora brister. Adeln och prästerna utgjorde t.ex. mindre än en procent av befolkningen men hade tillsammans hälften platserna i riksdagen, och stora befolkningsgrupper saknade

representation. Den riksdagen innebar ett fall framåt för demoegen nya kratin och medborgarinflytandet, men konstruktionen avsåg inte att leda till fullständig demokratisering. Grundlagsfädernas avsikt var å ena

en sidan att skapa ett modernt parlament som utgick från folket men som å andra sidan medvetet reserverade första kammaren företrädare för de bildade och förmögna. Första kammarens särställning framgick också av att 37

Bilaga s. 38

SOU 1996: 162

den valdes indirekt av landstingen och stadsfullmäktige i städer inte

som tillhörde landstingen av de fysiska personer, som uppfyllde kraven på att ha en viss inkomst och att ha betalt kommunalskatt under de senaste tio åren, och av juridiska personer, dvs bolag. Rösträtten var inkomstgraderad

men män och kvinnor behandlades lika. Ungefär en tiondel av befolkningen på landet och knappt en femtedel av stadsbefolkningen hade i början av 1870talet rösträtt. Mandatperioden för första kammaren var nio år. Första kammaren förnyades successivt.

I valet till andra kammaren hade kvinnor inte rösträtt; den förbehål-

var len män från 21 års ålder. Rösträtten knuten till den kommunala röst-

var rätten och krav på fastighetsinnehav eller viss inkomst. Drygt femtedel

en av männen i riket hade rösträtt i början 1870-talet.

Reglerna för valbarhet skilde sig också mellan första kammaren och andra kammaren. Ålderskravet 35 respektive 25 år. Fastighetsinnehav

var eller viss inkomst var förutsättningen för valbarhet i båda fallen, kra-

men ven var högre för inval i första kammaren. Vid tiden för representationsreformen uppfylldes kraven för valbarhet till första kammaren

endast av cirka 6 000 personer. Den som hade rösträtt var också valbar till andra kammaren. På dessa grunder blev sammansättningen av tvåkammarriksdagen sådan att första kammaren fick en starkt konservativ prägel, och andra kammaren dominerades av bönder. Den ekonomiska utvecklingen i landet medförde automatiskt en viss demokratisering i den meningen att ökad

en andel av den manliga befolkningen nådde upp till inkomstgränsen för rösträtt. Perioden 1872-1908 nära nog fördubblades andelen röstberättigade i befolkningen och uppgick 1908 till knappt en tiondel. Beträffande första kammaren gick utvecklingen i en annan riktning därigenom att de röstberättigade fick ett ökat antal röster i de kommunala valen inkomstgraderad skala.

Initiativ och förslag under 1880- och 1890-talen, syftande till en reformering av rösträtten, ledde inte till framgång. Rösträttsfrågan gav upphov till något av en folkrörelse, bl.a. arrangerades "folkriksdagar" under 1890-talet.

Under åren 1907-1909 genomfördes så reformering rösträtten.

en av Systemet med majoritetsval övergavs till förmån för ett proportionellt valsystem vid val till båda kamrarna och de kommunala fullrnäktigeförsamlingarna. Villkoren för rösträtt till första kammaren ändrades på så sätt att den graderade skalan, som tillskapades vid de kommunala valen, begränsades till 40 röster. Rösträttsåldern sänktes från 35 till 21 år, valbarhets-

men åldern förblev 35 år. Valbarhetsvillkoren gällde som tidigare innehav av fastighet eller viss årlig inkomst. För andra kammaren infördes allmän rösträtt för män som fyllt 24 år och som betalt statlig och kommunal skatt under de senaste tre åren. Rösträtts- och valbarhetsåldern var lika. Valrnanskåren vid val till andra kammaren fördubblades mellan 1908 och 1911, då

den uppgick till drygt en miljon.

Demokratiseringsprocessen koncentrerades under 1910-talet på den 38 kvinnliga rösträtten och att avskaffa den 40-gradiga skalan och det sk. dub-

Bilaga s. 39

SOU 1996: 162

bla utskyldsstrecket, dvs. kravet på erlagd skatt till stat och kommun som grund för rösträtt i andrakammawalen.

Under åren 1919-1921 fullbordades reformen. Rösträtten blev allmän och lika både i kommunala val och val till andra kammaren. Rösträttsåldern sänktes till 27 år beträffande landstingsval och till 23 i övriga kommunala val och andra kammarval.

Valbarhetsvillkoren för första kammaren förändrades inte. Åldern för valbarhet sänktes beträffande andra kammaren till 23 år. Härutöver krävdes att man inte var omyndigförklarad, försatt i konkurs eller mottog fattigunderstöd. Mandatperioden för första kammaren blev åtta år, och första kammaren förnyades med en sjättedel per år. För andra kammaren blev mandatperioden fyra år.

En konsekvens av 1919-1921 års reform var att valmanskåren ökade till 55 procent av befolkningen. Rösträttsåldern vid kommunala val och val till andra kammaren sänktes successivt under tvåkammarsystemets tid: 1945 till 21 år, 1965 till 20 år och 1969 till 19 år. Den nuvarande gränsen, 18 år, infördes i samband med grundlagsrevisionen 1975.

Kraven på att inte vara försatt i konkurs och att inte vara mottagare av fattigunderstöd togs bort 1945. Möjligheten att omyndigförklara en person upphörde 1989. Sedan dess har person med förvaltare, som bevakar rätt och egendom för den som inte kan sörja för sig själv, rösträtt vid allmänna val.

Valbarhetsåldern sänktes på motsvarande sätt. Åldersgränsenbeträffande första kammaren sänktes 1953 till 23 år och 1969 till 20 år. För andra kammaren gällde en förhöjd valbarhetsålder 1937-1944, 25 år. Den sänktes 1944 till 23 år och 1969 till 20 år. De nu gällande bestämmelserna för rösträtt vid val till riksdagen är att man är svensk medborgare och att man fyllt 18 år senast på valdagen. Den som är svensk medborgare och bosatt i utlandet har rösträtt i Sverige förutsatt att vederbörande någon gång varit kyrkoeller folkbokförd i Sverige. Utlandssvenskarnas rösträtt i Sverige är sedan 1994 grundlagsskyddad. Man måste också vara upptagen i röstlängden.

Personval

Det svenska valsystemet avspeglar i grundläggande hänseenden de politiska partiernas centrala ställning i det politiska systemet. Som nämnts har partierna ett långtgående om än inte fullständigt inflytande över kandidatnomineringarna. Även väljarna i princip tar ställning till uppsättning

om en kandidater, så är det partivalet som är det dominerande elementet i valhandlingen.

Det finns emellertid ett begränsat utrymme för personval inom systemets ram. Således kan en väljare på valsedeln stryka ett eller flera namn efter de två första, av partiet förhandsanmälda kandidaterna. Det är också möjligt 39

Bilaga s. 40

att skriva ett eller flera namn utöver de förtryckta. Det är givetvis också möjligt för väljaren att komponera en helt egen valsedel med egen partibeteckning och egna kandidater. För att nå framgångar med denna metod krävs emellertid att många väljare gör på samma sätt, i annat fall kommer valsedeln inte att påverka rangordningen mellan kandidaterna.

För att personvalsaspekten alls skall kunna göra sig gällande är det nödvändigt att väljarna har kännedom om vilka kandidaterna Dessa kunskaper har aldrig varit direkt imponerande. Perioden 1956-1968 kände 55- 60 procent av väljarna till åtminstone en riksdagskandidat i den val-

egna kretsen. Efter enkammarriksdagens införande har andelen sjunkit stadigt och uppgick 1994 till drygt 40 procent.

Från tid till annan har frågan om ökade personvalsinslag i valsystemet utretts År 1977 lade Personvalsutredningen SOU 1977:94 fram ett förslag, som byggde på en kombination av person- och listval närmast med det belgiska systemet som förebild. Enligt förslaget skulle personvalsmomentet, som byggde på frivillighet, bestå av en preferensröst för en av kandidaterna på valsedeln.

Även FolkstyreLsekommittén SOU 1987:6 behandlade personvalsfrågan. Kommittén föreslog ett system innebärande att väljaren genom en siffermarkering skulle få ange om någon annan kandidat än listans första namn skulle placeras överst på valsedeln. Ett ytterligare förslag lämnades av Personvalskommittén 1993 SOU 1993:21. Kommittén var enig om det angelägna i att öka personvalsinslaget och att en sådan reform skulle genomföras Den redovisade olika europeiska valsystem med varierande grund av personvalsinslag och ansåg att de valsystem som tillämpas i Danmark och Belgien skulle kunna ligga till grund för utformningen av ett svenskt personvalssystem. I sina överväganden framhöll kommittén bl.a. att det hittillsvarande partiinflytandet på nomineringarna bör behållas, men att väljarna i ökad utsträckning bör kunna påverka urvalet bland de kandidater partierna lanserat. Alltför små väljargruppers agerande bör dock inte få påverka partiernas preferenser.

De politiska partierna kom 1993-1994 principiellt överens om vissa förändringar i fråga om bl.a. mandatperiodens längd och ökat

personvalsinslag. Som ett led i denna överenskommelse beslöt riksdagen att viss försöksverksamhet med ökat personvalsinslag skulle genomföras i samband med fullmäktigevalet i några kommuner 1994. Väljarna i dessa kommuner hade möjlighet att personrösta genom att med ett kryss markera sin favoritkandidat bland de förtryckta namnen, eller att skriva till namnet på en annan kandidat och kryssmarkera detta. En kandidat måste, för att bli vald på personröster, ha fått minst fem procent av partiets totala röstetal i kommunen, dock lägst 50 röster. Om ingen kandidat uppnått denna gräns gällde den rangordning mellan kandidaterna som partiet fastställt.

Bilaga s. 41

SOU 1996: 162

Av de 411 ledamöter som valdes i de sju försökskommunerna utsågs 68 på grundval av sina personliga röster. Endast elva av dessa hade inte blivit valda om personrösterna inte beaktats. I endast fem av de elva fallen hade personrösterna en direkt betydelse för invalet av kandidater SOU 1996:66.

Vid valet till Europaparlamentet i september 1995 gavs svenska folket första gången möjlighet att personrösta i ett val på nationell nivå. Valdeltagandet, endast 41,6 procent, blev exceptionellt lågt för svenska förhållanden, och lågt även i jämförelse med övriga EU-länder. Andelen väljare som utnyttjade möjligheten att avge personröst var ungefär 46,5 procent av de röstande, vilket således motsvarar mindre än 20 procent av alla röstberättigade. De undersökningar som gjordes i direkt anslutning till valet visade att det inte fanns några större skillnader mellan olika befolkningsgrupper vad gäller benägenheten att personrösta. Mest avgörande för väljarna i detta hänseende synes ha varit om kandidaterna representerade olika politiska inriktningar samt i vad mån de framstod som särskilt pålitliga eller sympatiska. Väljare som röstade på kds, c och s, de i EU-frågan mest splittrade partierna, utnyttjade sin personröst mest.

Hälften av de 22 Europaparlamentarikerna valdes in på personröster, men personröstningen som sådan påverkade inte vilka som faktiskt valdes till följd av deras ursprungligen höga placering på listorna.

Mikael Gilljam, ur vars uppsats i Rothstein-Särlvik, red. 1996 ovanstående uppgifter hämtats, diskuterar förändringar i personröstningen som behöver göras framöver. Han anser att den gräns på åtta procent som avses gälla i riksdagsvalet 1998 bör sänkas till samma nivå som avses gälla i kommun- och landstingsvalen, fem procent eller lägre. En

annan förändring som Gilljam föreslår är att låta väljaren kryssmarkera fler än en kandidat på valsedeln. Gilljam förespråkar också vissa beräkningstekniska förändringar beträffande dels vilka valsedlar som skall ingå i beräkningen av procentbasen, dels reglerna för mandatfördelningen mellan olika listor för samma parti.

Nomineringsrätts- och valkretskommittén har i ett delbetänkande SOU 1996:66 föreslagit att gränsen på åtta procent skall användas i 1998 års val. Tre av ledamöterna representerande m, mp och fp har i ett särskilt yttrande hävdat att en spärr över fem procent inte väl-

ger jarna något inflytande. De rekommenderar nya partiledaröverläggningar syftande till en sänkning av gränsen till fem procent. Förslaget har remissbehandlats och en proposition kommer att läggas fram för riksdagen i januari 1997. De aktuella ändringarna i vallagen avses gälla från 1 juli 1997.

Bilaga s. 42

SOU 1996: 162

Välj arbeteende

Valdeltagande

Sedan rösträttsreformernas sista steg genomförts i början av 1920-talet ökade Valdeltagandet praktiskt taget oavbrutet och kulminerade under 1970- och början av 1980-talet, då i runda tal nio tiondelar av de röstberättigade deltog.

I de första valen på 1920-talet var deltagandet lågt, 53-54 procent, men redan 1936 deltog ungefär tre väljare av fyra. 1948 passerades 80-procentgränsen 82,7 procent. Tioårsperioden fram till 1958 sjönk deltagandet under 80 procent. Under följande tjugoårsperiod, 1960- 1985, deltog mellan 86 och strax under 92 procent.

Perioden 1973-1985 låg Valdeltagandet konstant över eller strax under 90 procent. "All time high inträffade i det historiska valet 1976, då 91,7 procent deltog och då socialdemokraterna efter 44 års oavbrutet innehav regeringsmakten fick lämna över makten till en borgerlig

av trepartiregering. I de tre senaste valen 1988-1994 har deltagandet legat inom intervallet 86-87 procent.

De förändringar i valdeltagandet som ägt rum under sjuttioårsperioden 1924-1994 kan i flera fall relateras till påtagliga politiska omständigheter. Den kraftiga uppgången mellan 1924 53 procent och 1928 67,4 procent brukar förklaras med att 1928 års val, det s.k. kosackvalet, var ett typisk mobiliseringsval då främst högern varnade för en utveckling i sovjetisk riktning i Sverige. Uppgången mellan 1932 67,6 procent och 1936 74,5 procent hade sannolikt att göra med en strävan efter en nationell mobilisering i hägnet av krisbekämpningspolitiken och inför det växande hotet från nazismen och fascismen ute i Europa. Det höga deltagandet i 1948 års val brukar tillskrivas den hetsiga debatten socialdemokratins långsiktiga strategi, där det av

om Per-Albin Hansson myntade uttrycket "PHM" planhushållningsm0tståndet var en benämning på den borgerliga offensiven. 1960 års val, då deltagandet steg med nära 10 procentenheter i förhållandet till extravalet 1958, något ett "systemskiftesval, som gällde slutligt beslut

var av

ATP, Socialdemokraternas lansering av moms som finansieringskälom

till utbyggnaden den offentliga sektorn "det starka samhället

av och Högerns alternativa socialpolitik med förslag om att bl.a. ta bort första barnbidraget. Uppgången vid 1968 års val brukar förklaras med att det folkets hyllning till Tage Erlander, som gjorde sitt sista val;

var Erlander hade annonserat sin avgång inför partikongressen 1969. Efter enkammarriksdagens införande 1970 har regeringsskiften till följd av majoritetsförskjutningar ägt rum 1976, 1982, 1991 och 1994. I samtliga fall har valdeltagandet vid dessa val legat i nivå med eller något högre än närmast föregående val. 42 I internationell jämförelse framstår den svenska väljarkårens röst-

Bilaga s. 43

SOU 1996: 162

ningsbenägenhet som hög. Vid en jämförelse mellan elva länder med jämförbara, "rena" valsystem hamnar Sverige tillsammans med Danmark, Island, Holland och Nya Zeeland i kategorin länder med

av högt deltagande över 80 procent genomsnittligt valdeltagande

mätt som 1945-1985 Larsson 1993:126.

Bakom de totalsiffror beträffande valdeltagandet för väljarkåren i stort, som redovisats ovan, ligger i vissa fall stora variationer, till

om man ser enskilda grupper bland väljarna.

En jämförelse mellan arbetar- och medelklassens röstningsbenägenhet visar på en konstant skillnad i intervallet fem till nio procentenheter från 1920-talet till 1991. På 1920-talet och 1930-talet låg medelklassen sju till nio procentenheter högre än arbetarklassen. En jämförelse mellan 1956 och 1991 visar att skillnaden är nära nog identisk, 5,3 resp. 5,2 procent, vid början och slutet av perioden. 1964 och 1968 skillnaderna minst, 1,1 respek-

var tive 0,1 procent. Under perioden 1979-1991 har skillnaden ökat konstant, från 2,7 till 5,2 procentenheter Gilljam-Hohnberg 1993:66.

En jämförelse mellan olika väljargrupper under perioden 1982-1991 visar också på skillnader i valdeltagande. Kvinnor deltar i något högre utsträckning än män; yngre är mindre röstbenägna än medelålders/äldre; högutbildade deltar oftare än lågutbildade; arbetare röstar i något mindre utsträckning än tjänstemän, småföretagare, jordbrukare och studerande; höginkomsttagare är mer röstbenägna än låg- och medelinkomsttagare; offentliganställda röstar i något större utsträckning än privatanställda; giftalsamboende är mer röstningsbenägna än änkor/änklingar och ogifta/frånskilda Gilljam-Holmberg 1993:67.

En intressant fråga är om och i så fall hur förändringar i valdeltagandet kan tänkas påverka utfallet för enskilda partier. En undersökning val-

av skolkarnas partisympatier 1979-1991 visar bl.a. att socialdemokratin varit överrepresenterad bland valskolkarna, om än i minskande omfattning, och att utvecklingen gått mot större partipolitisk likhet mellan röstning och icke-röstning. Valskolket har med andra ord minskat i betydelse för hur valen går Gilljam-Holmberg 1993:65.

Bostadsort och boendeform har också betydelse för Valdeltagandet. Data från valet 1991 Gilljam-Holmberg 1993:212, 214 visar bl.a. att väljare bosatta i städer eller större tätorter utgör en något större andel icke-rös-

av tare än väljare bosatta på ren landsbygd, i mindre tätorter eller i storstäderna. Nära hälften 47 procent alla icke-röstare bosatta i städer

av var eller större tätorter. Motsvarande siffror för boende i mindre tätorter 24

var procent mot 16 respektive 14 procent för boende på landsbygd i

ren resp. storstäderna. Bland boende i lägenhet i flerfamiljshus var andelen icke-röstare 19 procent jämfört med 12 procent för boende på lantgård eller villa på landsbygden och 9 procent för boende i villa eller radhus i småhusområde. Av alla icke-röstare utgjorde boende i lägenhet i flerfamiljshus drygt hälften 53 procent.

Bilaga s. 44

Förtroende/misstro, partiidentifikation

Det svenska partisystemet och den svenska väljarkåren präglades länge

hög grad av stabilitet, men under några få år, 1988-1991, upplöstes av en den gamla fempartimodellen och ersattes av en mera instabil sju- eller åttapartimodell. Miljöpartiet lyckades i valet 1988 ta sig över fyraprocentspärren men försvann ur riksdagen tre år senare. 1991 lyckades Kristdemokraterna efter 30 års strävan komma in i riksdagen, samtidigt med uppstickarpartiet Ny demokrati. Efter valet 1994 bytte nyd och mp plats. Bakom denna turbulens fanns naturligtvis en hel del kortsiktiga orsaker, spelade de mindre partierna i händerna. Viktigare

som är dock troligen några långsiktiga processer: väljarnas tilltro till

mer politik och politiker samt väljarnas partiidentifikation Gilljam- Holmberg 1993:169 ff.

Sedan slutet 1960-talet har väljarnas misstro mot det politiska

av etablissemanget stadigt ökat. År 1968 instämde 37 procent väljarna i

av påståendet att partierna bara är intresserade av folks röster men inte deras åsikter. År 1991 andelen 68 År 1968 ansåg 46 procent

var procent. att de sitter i riksdagen inte tar mycket hänsyn till vad vanligt folk

som tycker och tänker. År 1991 andelen 70 procent.

var

Ett annat sätt att mäta är väljarnas egna uppskattningar av hur stort förtroende de har för politiker. Mätningar 1988 och 1991 visar att andelen medlstort eller mycket stort förtroende minskade från 44 till 38 procent medan andelen med ganska litet eller mycket litet förtroende ökade i motsvarande mån, från 55 till 61 procent.

Den tilltagande misstron mot politiker i Sverige stämmer överens med förhållandet i andra länder. Sverige skiljer sig dock från omvärlden när det gäller kurvans lutning; i andra jämförbara länder går det i allmänhet och över tiden, i Sverige tenderar ökningen att

upp ner men hålla i sig.

Den andra förklaringsfaktorn, graden av partiidentifikation, har utvecklats på i stort sett samma dramatiska sätt. De starkt övertygande anhängarna har i stort sett halverats, från 45 procent 1956 till 24 procent 1991. Något mindre brant är nedgången beträffande andelen väljare över huvud taget betraktat sig som anhängare av

som något parti: från 65 procent 1968 till 48 procent 1991. Nedgången i Sverige markerad än i andra västeuropeiska länder.

är mera

Förtroendekrisen i Sverige har drabbat alla partier med minskningar i storleksordningen tio till femton procentenheter sedan slu-

1960-talet. s-väljarna är i större utsträckning partianhängare än tet av borgerliga väljare.

Vanliga förklaringar till att partierna tappat greppet om väljarna är bl.a. ökad medialisering av politiken, bättre utbildning, förskjut-

en ningar i värde- och värderingssystemet i postmaterialistisk rikt-

en ning och att väljarna uppträder självständigt och med ökat själv-

mer

Bilaga s. 45

SOU 1996: 162

förtroende. En mera uttalat politisk förklaring kan vara att en minskad konfliktnivå i politiken leder till en minskad partiidentifikation bland väljarna Gilljam-Holmberg 1993:178. En minskad partiidentifikation går ofta samman med ett upplevt ideologiskt avstånd till det egna partiet. En ytterligare illustration till den minskande stabiliteten i det svenska partisystemet är att andelen partiaktiva som vaneröstar minskat sedan 1960-talets slut medan andelen mera lättrörliga grupper av fribytare" och passiva" ökat. Denna utveckling har troligen viktiga implikationer för dragkampen mellan en kollektivistisk demokratimodell och en individualistisk modell, där den förstnämnda tenderar att tappa mark.

Tidpunkt för partivalet

Andelen väljare som uppger att de bestämt sitt partival under valrörelsen har ökat dramatiskt under de senaste trettio åren. 1964 var det 18 procent av väljarna som uppgav att de bestämt vilket parti de skulle rösta på under loppet av valrörelsen. 1991 hade andelen näst-

tredubblats, 51 procent. 16 procent sade sig 1968 vara utan parti an strax före valet mot 25 procent 1991. Dessa data indikerar en ökande osäkerhet bland väljarna. Unga väljare, kvinnor, lägre tjänstemän, studerande och storstadsbor uppvisade osäkerhet i relativt hög grad jämfört med andra väljargrupper Gilljam-Holmberg 1993:44 ff.

Partibyten

Andelen partibytare har ökat kraftigt sedan mitten av 1950-talet, från sju procent 1954/56 till 30 procent 1988/91. De sista tio procentenheterna kommer från ökningen mellan åren 1985/88 och 1988/91 Gilljam-Holmberg 1993:71.

I valet 1991 bröts det gamla mönstret att partibyten främst ägde

inom det borgerliga blocket. År 1991 partibyten mellan de rum var gamla partierna och de nya mp, kds, nyd vanligast cirka femton

procent av väljarna gjorde detta jämfört med cirka sex procent som bytte mellan c, fp och m. Blocköverskridande byten gjordes av

lika stor andel. De skillnader som finns mellan olika väljargrupper en beträffande benägenheten att byta parti är relativt stabila. Grupper med relativt hög bytesbenägenhet är kvinnor jämfört med män,

väljare jämfört med äldre, studerande och småföretagare unga jämfört med industriarbetare, tjänstemän jämfört med arbetare, anställda inom vård, utbildning och omsorg jämfört med övriga yrkesgrupper, högutbildade jämfört med lågutbildade.

Rörligheten tenderar variera med kunskapsnivån på så sätt att väljare med relativt dåliga kunskaper om politik byter parti oftare än väljare med goda politiska kunskaper. 45

Bilaga s. 46

SOU 1996: 162

Röstsplittring

När den gemensamma valdagen infördes 1970 kunde väljarna fördela sina röster på olika partier i de tre samtidiga valen. Inledningsvis var detta ovanligt; endast sex procent splittrade sina röster i riksdags- och kommunfullmäktigevalen, medan fyra procent splittrade i riksdags- och landstingsvalet. Därefter har röstsplittringen ökat stadigt och uppgick i 1991 års val till 22 procent beträffande riksdagsoch fullmäktigevalen i kommunerna respektive 19 procent beträffande riksdags- och landstingsvalen. Socialdemokratiska väljare är genomsnittligt mindre benägna till röstsplittring än andra partiers väljare medan de mindre partiernas kds, nyd väljare har den

mp, högsta splittringsbenägenheten.

I 1991 års val var det särklassigt vanligaste mönstret splittring mellan de gamla partierna och de småpartierna; drygt hälften följde

nya detta mönster. Detta utfall kan jämföras med 1979 års val, då endast 18 procent av röstsplittringen skedde mellan de etablerade partierna och småpartierna, medan 45 procent skedde inom det borgerliga blocket Gilljam-Holmberg 1993:56 ff.

Åsikts- och klassröstning

Sett över en längre tid har åsiktsröstning, dvs. ideologiskt baserad vänster-höger-röstning, ökat. Detta beteende ökade från 1956 till 1982 för att därefter sjunka något och plana ut valen 1985-1991. Klassröstningen har genomgått en motsatt utveckling. Den har nära nog kontinuerligt minskat i betydelse från 1956 till 1991 Gilljam- Holmberg 19932131. Innebörden denna utveckling är att på 1950-

av och 1960-talet röstade t.ex. en konservativ arbetare och radikal

en tjänsteman med sin klass, dvs. arbetaren röstade s och tjänstemannen med något borgerligt parti. Från 1970-talet tenderade konservativa arbetare att stödja borgerliga partier medan radikala tjänstemän röstade med v eller s.

Bilaga s. 47

SOU 1996: 162

Direkt demokrati -

folkomröstningsinstitutet

Framvâlrten och utvecklingen av folkomröstnings-

institutet i Sverige

Folkomröstningsinstitutet infördes i den svenska författningen genom två riksdagsbeslut 1921 och 1922. Den första fokomröstningen, som genomfördes 1922, avsåg frågan om ett totalförbud mot försäljning av rusdrycker. Folkomröstningar har därefter genomförts vid ytterligare fyra tillfällen: 1955 högertrafik, 1958 ATP, 1980 kärnkraften och 1994 EU-medlemskap.

Från införandet 1922 har det svenska folkomröstningsinstitutet varit rådgivande och fakultativt i alla frågor. Senare, 1980, har beslutande, fakultativa folkomröstningar beträffande grundlagsfrågor införts.

Före riksdagens beslut 1921 och 1922 om att införa folkomröstning i Sverige hade riksdagen avvisat förslag med detta innehåll 1897, 1908 och 1917. På ett tidigt stadium manifesterades i debatten den principiel-

motsättningen mellan representativ och direkt demokrati. Den kommitté, som tillsattes 1920 för att utreda folkomröstningar, argumenterade i sitt betänkande 1921 med direkt referens till den då aktuella rus-

drycksfrågan att en rådgivande folkomröstning skulle utgöra ett kom-

plement till det representativa systemet och fungera som en säkerhetsventil i extraordinära situationer. Dessutom skulle det bidra till att stärka kontakten mellan medborgarna och statsmakten. Mot detta synsätt, som omfattades av den politiska vänstern, invände högern bl.a. att en rådgivande folkomröstning då riksdagen var oenig i själva verket undergrävde folkrepresentationens ställning. Dessutom ifrågasattes om folket hade tillräckliga kunskaper för att rösta i lagstiftningsärenden.

I sitt betänkande 1923 avvisade 1920 års folkomröstningskommitté idén om att införa obligatoriska, beslutande folkomröstningar i Sverige. Kommittén ifrågasatte också behovet av ett fakultativt institut på området, främst med hänvisning till att den representativa demokratin ännu inte nått sin mognad.

Bilaga s. 48

Folkomröstningsfrågorna hamnade åter på den politiska dagordningen i slutet av 1940-talet. Folkomröstnings- och valsättsutredningen som tillsattes 1950, föreslog i sitt betänkande 1952 att beslutande folkomröstningar skulle kunna i grundlagsfrågor men inte i

äga rum andra frågor. Utredningen föreslog också att en minoritet av riksdagen, en tredjedel av vardera kammaren, skulle få rätt att påkalla en folkomröstning. I en följande proposition som lades fram 1954 aktualiserades utredningsförslaget om minoritetsinitiativrätt. Förslaget antogs som vilande 1954 och 1957 men röstades ned 1960 med hänvisning till att folkomröstningsfrågan behandlades av den sittande Författningsutredningen.

Författningsutredningen SOU 1963:17 ansåg att riksdagen även i fortsättningen borde ha möjlighet att besluta om rådgivande folkomröstning men någon minoritetsrätt borde inte finnas. Däremot föreslog utredningen införande av beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor med ungefär den inriktning som riksdagen sedermera, 1979, fattade beslut om. Utredningen övervägde även möjligheten att införa folkinitiativ och beslutande folkomröstning inom området medborgerliga frioch rättigheter men avstod från att lägga fram något förslag.

Grundlagberedningen SOU 1972:15 avvisade möjligheten att ge en minoritet i riksdagen rätt att påkalla folkomröstning med argumentet att en sådan omröstning skulle kunna användas i ett propagandistiskt syfte.

I grundlagspropositionen prop. 1973:90 uttalade departementschefen att han var bestämt emot tanken att låta en minoritet i riksdagen få rätt att utlösa en folkomröstning. Skälet till denna hållning var omsorgen om parlamentarismens funktionsduglighet. Konstitutionsutskottet delade denna mening och riksdagen följde utskottet.

I Rättighetsskyddsutredningen SOU 1978:34 enades partierna om möjligheten till beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor i enlighet med vad Författningsutredningen föreslagit. Ändringen genomfördes genom riksdagsbeslut 1979 och den nya ordningen trädde i kraft den 1 januari 1980.

Bilaga s. 49

En aktuell analys i Sverige

av folkomröstningama

Torbjörn Larsson har Larsson 1995 för Energikommissionens räkning

analyserat det svenska folkomröstningsinstitutet med avseende på hur

bindande folkomröstning i allmänhet och kärnkraftsomröstningen en i synnerhet för de förtroendevalda. En genomgång av de hittills 1980 är genomföra folkomröstningarna visar bl.a. att i nästan samtliga fall har

redan i frågekonstruktionen funnits manipulativa inslag i den meningen

riksdagsmajoriteten sin tolkning av resultatet kunnat konatt genom trollera effekterna resultatet. Folkomröstning har inte förmått lösa de av aktuella problem eller tvister de skulle lösa. Folkets möjligheter att binda riksdagsmajoriteten har varit begränsade vid nästan samtliga folkom-

röstningar. manipulativa inslagen är mest framträdande folkomröstning- Den om utslagsgivande och i praktiken beslutande roll betonas. Enligt ett arnas betraktelsesätt kan hävda att folkomröstningar, med tanke på annat man de endast varit rådgivande, kan bindande i överraskande att anses som utsträckning. Det kan eventuellt bero på att utslagen, möjligen med stor undantag för högertrafikfrågan, inte har varit utmanande för riksdagsma- Enligt Larsson finns det spänning i hur det svenska folkomjoriteten. en röstningsinstitutet utnyttjas. Det görs nästan alltid gällande inför en folk-

omröstning folkets val skall bestämmande för riksdagens beslut, att vara folkomröstningens konstruktion, valet frågor och partiernas men av folkomröstningen antyder att partierna inte känner sig agerande efter bundna utslaget i något större utsträckning. av jämförelse mellan de fem genomförda folkornröstningarna med Vid en avseende på tydligheten i utslaget och graden bindning framstår 1955 av års trafikomröstning det fall där skillnaden mellan utslag och bindsom varit En mycket majoritet, 83 procent, de röstande ville ning störst. stor av behålla vänstertrafiken, här bortsåg riksdagsmajoriteten flagrant men från utslaget och genomförde högertrafikreformen. I ATP-omröstningen 1958 utslaget, bl.a. till följd av att det fanns tre var alternativ vilka inget samlade majoritet, det minst bindande. Det av en alternativ, linje fick relativt flest röster, genomfördes med minsta som möjliga marginal- nedlagd röst vid voteringen i riksdagen 1960 blev en avgörande. Även utslaget i kärnkraftsomröstningen 1980, där det om också fanns alternativ välja mellan, relativt oklart, anslöt sig en tre att var mycket bred majoritet i riksdagen till tolkning av resultatet. en gemensam det svenska folkomröstningsinstitutet ett rådgivande, Bilden av som extraordinärt instrument framstår enligt Larsson inte som helt rättvi-

två sakfrågor föremål för omröstning på 1950-talet sande. De som var inte självklart den karaktären att de måste lösas genom folkomhade röstningar. Kärnkrafts- och EU-omröstningarna svarar enligt Larsson på lämplighet. Speciellt beträffande kärnkraftsfrågan bättre mot kravet riksdagens tolkning omröstningsresultatet 49 anser Larsson, att det är av

Bilaga s. 50

SOU 1996: 162

som är bindande snarare än folkomröstningsresultatet i sig. Dock kan denna riksdagens tolkning vid ett visst tillfälle inte bindande anses för framtiden, varför det står den nuvarande riksdagsmajoriteten fritt att följa eller inte följa 1981 års energipolitiska beslut.

SNS Demokratiråd anser att folkomröstningsinstitutet åren genom behandlats vårdslöst svenska politiker: "Omröstningarna har i allav mänhet föregåtts av dubiösa dribblingar för att säkra önskad valuten gång. Anmärkningsvärt är att omröstningar med tre alternativ, tillsom lämpades vid både pensionsomröstningen 1957 och kärnkraftsomröst-

ningen 1980, inte har förekommit i andra västeuropeiska länder under

efterkrigstiden Gilljam 1994. Manipulerandet med flera omröstnings-

alternativ är en föga hedrande svensk specialitet." Rothstein, a.a. 1995:50. Enligt Demokratirådet är det mycket talar för folkomröstsom att ningar under rätta omständigheter kan bidra till att förstärka dialogen och ansvarstagandet medborgarna emellan. Ett riktmärke kan vara att varje generation vid något tillfälle får möjlighet för att ta ansvar ett centralt politiskt beslut. Ett lämpligt nästa tillfälle kan efter avslutvara ningen av 1996 års regeringskonferens den Europeiska om unionens framtid, då omröstningen skulle kunna genomföras samtidigt i alla EUländer Rothstein, a.a. 1995:51f.

Bilaga s. 51

SOU 1996: 162

och förvaltningen

Regeringen

arbetssätt

Regeringens

Bland karaktäristiska drag i den svenska regeringens sätt att arbeta brukar framhållas följande:

1.Regeringen är kollektivt ansvarig för alla beslut den fattar inklusive antal förvaltningsärenden. Mot 20 000-25 000 regeringsbeett stort slut år kan ställas några hundra beslut i eget namn av enskilda per statsråd.

2.De svenska departementen är små, delvis till följd uppdelningen av mellan departementen och förvaltningsmyndigheterna, delvis till följd del beredningsarbetet ligger på statliga kommittéer. av att en stor av

De svenska departementen tjänstgör regeringens stabsorgan. som

De aktuella dagsfrågorna dominerar i regeringskansliets arbete framför principiellt och långsiktigt inriktat arbete.

Arbetet i regeringskansliet kännetecknas mer av rivalitet mellan de enskilda departementen än av samverkan. Finansdepartementet har rollen ett överdepartement till följd de finansiella frågornas som av övergripande karaktär.

Formerna för regeringens kollektiva beslutsfattande är: Regeringssammanträdena, gång i veckan då riksdagen är samlad, 0 en formell registrering ett stort antal redan fattade beslut. närmast en av Allmän beredning, där regeringen under statsministerns ledning för 0 realdiskussioner viktiga politiska sakfrågor. om Lunchberedning, där relativt okomplicerade frågor avhandlas, t.ex. 0 utnämningsärenden. Delningsproceduren, innebärande ett slags internt remissförfarande 0 beträffande propositioner där de enskilda departementen ges tillt.ex. fälle att lämna synpunkter. kabinett/regeringskommittéer, sällsynt form ansvarsfördelning 0 Inre av till mindre statsråd inom regeringen. Ingvar Carlsson en grupp av inrättade 1990 ett sådant system. 51

Bilaga s. 52

SOU 1996: 162

Överbelastningsproblem i form för många löpande/administrativa av ärenden och en ökande komplexitet hos ärendena. Metoderna för att komma till rätta med dessa problem har varit 0 ökning av antalet statsråd och departement 0 utjämning av arbetsbelastningen mellan departementen och/eller statsråden 0 avlastning genom överföring ärenden till myndigheterna, av decentralisering, delegering och beskärning besvärsrätten. av

Åtgärder för sammanhållning och samordning, t.ex. samordningskanslier i koalitionsregeringar, befattningen vice statsminister, samordningsministrar, statsrådsberedningen statsministerns kansli. eget Källa: Larsson 1993

Regeringskansliet fungerar väl med kortsiktig hög effektivitet vad en gäller produktion av propositioner, hjälp och stöd till ministrarna etc. De som har makt och möjlighet att ta initiativ till förändringar, politikerna i ledningen, har sig den tid eller det intresse krävs vare som Björkman Tengblad 1992. Av årets budgetproposition framgår att regeringen planerar att låta samtliga departement myndighet utgöra en och ledas av en generaldirektör.

Förvaltningens arbetssätt

Organisations- och strukturförändringar inom den statliga verksamheten är ett framträdande drag sedan tio till femton år tillbaka. Perioden 1980-1994 genomfördes enligt Statskontoret 1994:5 cirka 150 större förändringar av detta slag. Den viktigaste förklaringen till detta är den finansiella krisen. Ett annat framträdande drag är att mål- och resultatstyrning införts på bred front inom statlig förvaltning, innebärande långtgående delegeen ring av bl.a. ekonomiskt ansvar, ansvar för den inre organisationen, personal- och arbetsgivaransvar. Samtidigt ökar kraven på myndigheternas ledningar, uppföljning och utvärdering verksamheten och fortlöav en pande dialog med regeringen. Den statliga verksamheten uppvisar tre huvudtyper organisationer: av ämbetsverk, affärsdrivande verk och statliga bolag. Av dessa ämbetsär verk den form som är mest styrd regeringen i fråga föreskrifter av om för verksamheten, offentlighet, ekonomi och personalpolitik. Bolagsformen är den friaste formen, lydande under aktiebolagslagen, utan särskilda krav på insyn, självständig i fråga ekonomi och om personalpolitik. Affärsverk är ett slags mellanform mellan myndighet en och bolag. Den skiljer sig från myndighetsformen främst vad gäller eko- 52 nomin, där staten bestämmer över investeringarna medan intäkterna

Bilaga s. 53

avgifter på de och tjänster säljer till allgenereras genom varor man mänhet och företag. svenska förvaltningen används tre olika organisatoriska princi- I den statsmakternas beslut skall omsättas i praktiken. per för hur

myndigheterna har på läns- och kommunnivå, De centrala egna organ länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna inom arbetsmarkt.ex. nadsverket.

ombud för centralmakten diverse styrande och Länsstyrelsen har som kontrollerande uppgifter inom t.ex. plan- och byggväsendet, natur-

vård, miljöskydd, social omvårdnad etc.

har ålagts statliga förvaltningsuppgifter, som styrs med Kommunerna bl.a. speciallagstiftning och statsbidrag. hjälp av Källa: Larsson 1993

statliga myndigheter och bolag Styrningen av

Regeringens styrning konstitutionella aspekter

förhållandet mellan regeringen och de statliga myndighe- Det formella regeringsformen RF. Enligt 1 kap. 6 § styr regeringterna är reglerat i och ansvarig inför riksdagen. Vidare sägs i 11 kap. 6 § att staten riket är bortsett från riksdagens myndigheter, lyder under liga myndigheter, Bestämmelsen innebär enligt grundlagspropositionen prop. regeringen. 397 myndigheterna i princip har att följa de föreskrifter av 1973:90 s. att direktiv för särskilda fall regeringen meddelar. allmän natur eller som meddela direktiv är dock begränsad. Den främsta Regeringens rätt att i den i 1 kap. 1 § RF fastlagda principen att den begränsningen ligger under lagarna. En begränsning ligger i offentliga makten utövas annan § RF stadgar att ingen myndighet, helbestämmelsen i 11 kap. 7 som eller kommuns beslutande får bestämma hur en ler riksdagen organ, förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör mynenskild eller kommun eller rör tillämpning av dighetsutövning mot mot verksledningspropositionen prop. 1986/87:99 diskuterades innelag. I regeringens styrande funktion. Föredragande statsrådets slutbörden av regler utgör fullt tillräcklig grund för regeringen att sats blev att RF:s en myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regestyra sina ringen finner tillämpligt i varje särskild situation.

Bilaga s. 54

SOU 1996: 162

Former för regeringens styrning av förvaltningen

Formerna för regeringens styrning myndigheterna regelstyrning, av är: anslagsstyrning, rekryteringsstyrning, formstyrning, politiskt deltagande i styrprocessen, informella kontakter. I regelstyrningen ingår bl.a. förvaltningslagen, gäller som för alla myndigheter och all myndighetsverksamhet, verksförordningen, instruktioner och myndighetsspecifika författningar. Anslagsstyrningen är ett ekonomiskt styrmedel, där regeringen genom årliga regleringsbrev ger direktiv användningen de medel om av myndigheten tilldelats i statsbudgeten.Verksamhetens långsiktiga mera styrning sker numera genom treårsbudgetar. Rekryteringsstyrningen manifesteras i att regeringen de ledande utser tjänstemännen som landshövdingar, ambassadörer och generaldirektörer. Formstyrningen avser dels organisationsformen, dels information och utbildning. De organisatoriska huvudtyperna är ämbetsverk, affärsdrivande verk och statliga bolag. Ämbetsverken är den styrda mest formen, bolagen den minst styrda och affärsverken mellanform mellan en dessa. Politiskt deltagande i myndigheternas beslutsprocess sker i tre ledningsformer: kollegial, enrådighet och lekmannastyrelse. Den kollegiala formen innebär att högste chefen, t.ex. generaldirektören, fattar beslut tillsammans med myndighetens övriga chefstjänstemän. Enrâdighet innebär att myndighetschefen själv fattar beslut efter föredragning av en tjänsteman. I lekmannastyrelser ingår ofta representanter för andra myndigheter, riksdagen, regeringskansliet och organisationer. Informella kontakter tas mellan företrädare för regeringen statsråd eller tjänstemän och myndigheten. Vid kontakter som ligger inom ramen för 11:7 regeringsformen se ovan bör enligt verksledningspropositionen prop. 1986/87:99 stor försiktighet iakttagas. Detta avsnitt bygger på Larsson 1993, kapitel 7.

Verksledningsbeslutet

Riksdagen fastställde 1987 principerna för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna, det s.k. verksledningsbeslutet. Enligt detta beslut skulle myndigheterna normalt ha lekmannastyrelse vid sidan en av myndighetschefen. Styrelsens uppgift skulle insyn vara att utöva i verksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Intresserepresentationen i vissa myndigheters styrelser främst inom arbetsmarknadsområdet slopades 1992. År 1994 godkände riksdagen nya riktlinjer för förvaltningsmyndighe-

ternas ledningsformer prop. 1993/94:185, bet. KU42. Enligt dessa skall 54 centrala myndigheter i första hand styras enrådighetsverk som som i

Bilaga s. 55

regel skall ha ett särskilt råd för insyn knutet till sig. Om det finns vägande skäl kan regeringen välja form, främst styrelseformen. en annan I 1995 års kompletteringsproposition prop. 1995/962150 bil. 7 föreledningsformen enrådighetsverk bör övervägas där det finns slogs att behov direkt och tydlig styrning. Styrelse med fullt ansvar bör av en mer för myndigheter arbetar under affärsliknande förhållanövervägas som den eller har ett stort finansiellt och självständigt ansvar. Styrelse som mellan styrelsen och myndighetschefen bör enligt promed delat ansvar positionen övervägas för myndigheter där viss bredd och mångfald i en verksamheten är önskvärd, och där regeringen därför inte har skäl att myndigheten. Enligt regeringen är det också värdefullt närmare styra med intresserepresentation i styrelserna för myndigheter inom t.ex. arbetsmarknadsområdet. Riksdagen följde i allt väsentligt regeringens förslag. Under riksdagsbehandlingen uppställdes ett absolut krav på styrelse beträffande bl.a. myndigheter utfärdar integritetskänsliga som föreskrifter, innebär ingrepp i medborgarnas frihet och ekonomissom ka situation, och del myndigheter inom försvarsmakten. Frågan om en intresserepresentation i vissa myndighetsstyrelser bör enligt riksdagen utredas ytterligare Bet. 1995/96:KU1.

Lekmannastyrelserna

De viktigaste motiven för att ha lekmannastyrelser brukar anges vara insyn, intresserepresentation, samordning och sakkunskap. behovet av punkter har lekmannastyrelserna utsatts för kritik. Det gäller På ett par förekomsten dels riksdagsledamöter, dels organisationsföreträdare i av myndigheternas styrelser. Kritiken mot att riksdagsledamöter i ökande utsträckning placeras där har bl.a. gått ut på att en sammanblandning av beslutsfattarrollen och verkställarrollen är olämplig och att det finns en risk för myndigheterna på detta sätt får en icke önskvärd represenatt tation i riksdagen. Beträffande organisationsföreträdarna har det ansett de ingenting har att göra med myndigheternas verksamhet. att Rothstein har funnit att ett viktigt skäl till intresseorganisationernas ställning i förvaltningen är att de i många fall bidragit till att legistarka timera politikens genomförande Rothstein 1992:345. Vissa organisationer, främst SAF och SACO, har under senare år avstått från att utse representanter i myndigheternas styrelser.

Bilaga s. 56

SOU 1996: 162

F örvaltningspolitiska kommissionen

Regeringen beslutade i juni 1995 att tillsätta kommission

en om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. I kommissionens direktiv dir. 1995:93 sammanfattningsvis kommissionen

anges att skall göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning

av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande

till de uppgifter och mål fastlagts regering och riksdag lämna

som av samt synpunkter på hur det långsiktiga arbete med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. I direktiven påpekar regeringen vidare att användningen bolags- och stiftelseformer i statlig

av verksamhet förutsätter att staten inte frånhänder sig ansvaret för och möjligheterna till styrning och kontroll verksamheten. En tydlig

av ägarpolicy och effektiva styrnings- och kontrollsystem är därför nödvändiga. På detta område krävs enligt regeringen ökad tydlighet. Kommissionen skall avsluta sitt arbete vid årsskiftet 1996/1997.

Bilaga s. 57

SOU 1996: 162

Bolagisering av statlig verksamhet

Den svenska statsförvaltningen befinner sig sedan flera år tillbaka i ett omstruktureringsskede innebärande bl.a. strävan efter renodling av en verksamhetsformerna och begränsning av det statliga ägandet. Enligt en den borgerliga fyrpartiregeringen bör konkurrensutsatt verksamhet inte bedrivas sig staten eller i myndighetsform. Mot denna bakgrund vare av framstår det logiskt att bolagisering, privatisering och nedläggning som under år kommit att ingå i omstruktureringen av den statliga senare verksamheten. Affärsverksamhet används beteckning på en statlig verksamhet som finansieras med avgifter eller är självfinansierad och där efterfråsom är frivillig. Den statliga affärsverksamheten har en skiftande tillgan komsthistoria. Affärsverksformen tillkom vid 1911 års budgetreform. Ursprungliga affärsverk Postverket, SJ, Televerket, Domänverket var och Statens vattenfallsverk. Senare tillkom bl.a. Försvarets Fabriksverk FFV, Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Flera av dessa har under år bolagiserats och i något fall privatiserats. senare Staten bedriver också affärsverksamhet i bolagsform. Under 1960och 1970-talet expanderade den statligt ägda företagssektorn kraftigt, period då staten gick in i bl.a. stål- och varvsbranschen. För närvaen rande äger staten ca 70 aktiebolag exklusive dotterbolag. Den sammanlagda omsättningen i de majoritetsägda bolagen exklusive kreditinstitut uppgick 1994 till 230 miljarder kronor. Resultatet före bokslutsdispositioner uppgick till 26 miljarder kronor. Antalet anställda i de statliga bolagen uppgick vid årsskiftet 1994/95 till cirka 175 000. I affärsverken fanns cirka 35 000 anställda. Motivet för staten att intervenera på marknaden i form av t ex. produktion i regi är enligt nationalekonomisk teori att marknaden av egen något skäl inte fungerar tillfredsställande, så kallade marknadsimperfektioner. Främst i fall där eller tjänst är en så kallad kollektiv nyten vara tighet eller då så kallade naturliga monopol föreligger anses offentlig produktion motiverad. Försvar och rättsväsende är exempel på kollektinyttigheter. Infrastrukturella nätverk som vägar, järnvägar, flygplatser va exempel på naturliga monopol med inslag kollektiva nyttigheter. är av Den förra regeringen lade hösten 1991 fram ett privatiseringsprogram, antogs riksdagen. Programmet omfattade 35 olika bolag och som av bolagiserade myndigheter. I samband med krisuppgörelsen om den ekonomiska politiken hösten 1992 överenskom regeringen och socialdemokraterna att införa ett uppehåll, moratorium, beträffande försäljning av statliga företag och fastigheter. Eventuell framtida försäljning skulle ske efter marknadsmässiga bedömningar och samråd mellan regeringen och

socialdemokraterna.

Bilaga s. 58

SOU 1996: 162

Riksrevisionsverket RRV har på regeringens uppdrag utarbetat en analysmodell, som har genererat ett antal kriterier för myndighet när en kan anses mogen för ombildning till bolag:

0 Verksamheten har betydande omfattning. en 0 Verksamheten styrs inte främst politiska uppgifter och mål. av 0 Verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensförhållanden. 0 Verksamheten har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel. 0 Verksamheten innebär inte myndighetsutövning.

Bland motiv för att välja aktiebolagsformen för myndighet kan nämnas: en

0 att regelverket som styr verksamheten är anpassat till affärsverksamhet; 0 att prissättningen på marknaden är fri; 0 att aktiebolagsformen ger större finansiell frihet; 0 att handlingsfriheten vid val strategi och Verksamhetsinriktning av blir större; 0 att ansvarsfördelningen mellan staten och verksamhetens ledning blir tydligare; 0 att verksamheten skall bedrivas konkurrensneutralt; 0 att aktiebolagsformen möjlighet till partssamverkan; ger 0 att risktagandet begränsas i aktiebolagsformen.

Källa: RRV 1994:7

Bland de problem, som brukar nämnas i samband med bolagisering, stiftelsebildningar etc., finns risken att staten frânhänder sig möjligheten till ansvar, styrning och kontroll verksamheten. Den statliga ägarpolicyn av har hittills inte varit särskilt väl utvecklad. Det är betecknande för situationen att det sedan ett år tillbaka pågår ett arbete i regeringskansliet med att sammanställa ett slags ägarhandbok. Under år har senare problemen kring bl.a. statens ägande Nordbanken och Apoteksbolaget av talat sitt tydliga språk och visat hur diffus ägarroll kan leda till en att verksamheten urartar i olika hänseenden.

Bilaga s. 59

Demokratin, institutionerna

och makten

Inledning

Detta avsnitt syftar till att redovisa och diskutera några i debatten tungt vägande dokument som publicerats under tiden 1990-95 och som behandlar frågor som är av centralt intresse för denna framställning. De dokument som valts är: 0 Maktutredningens slutrapport, Demokrati och makt i Sverige SOU

1990:44 0 Ekonomikommissionens slutsatser och förslag i Nya villkor för

ekonomi och politik SOU 1993:16 0 Demokratirådets inom Studieförbundet näringsliv och samhälle

SNS rapport 1995, Demokrati dialog Rothstein, red. 1995.

som Gemensamt för dessa dokument är bl.a. att de, från delvis gemensamma utgångspunkter, beskriver och analyserar bl.a. hur det svenska politiska systemet och de politiska institutionerna fungerar från demokrati- och effektivitetssynpunkt m.m. De rekommenderar hur brister i dessa hänseenden skall kunna avhjälpas genom förändringar i konstitutionen och andra grundläggande arrangemang i den svenska demokratin. Innehållet i de tre dokumenten redovisas under fem rubriker:

Allmänna iakttagelser/diagnos Riksdagen Regeringen Medborgarinflytandet Förslag till konstitutionella/institutionella reformer

Bilaga s. 60

Framställningen i de tre dokumenten kommer att konfronteras med några inlägg Sannerstedt Sjölin 1994; Rothstein 19941996, del-

som vis ifrågasätter grundvalen för analysen och rekommendationerna i de tre nämnda dokumenten.

Avslutningsvis kommer förslagen till åtgärder/reformer från Maktutredningen, Ekonomikommissionen och Demokratirådet att jämföras med under de senaste åren beslutade och/eller genomförda konstitutionella och institutionella förändringar.

Allmänna

iakttagelser/diagnos

Maktutredningen framhåller att den nationella minskar i bety-

arenan delse till följd av internationalisering och decentralisering och att de bärande elementen i den svenska modellen försvagas.

Enligt Ekonomikommissionen är den svenska ekonomiska krisen också politikens och institutionernas kris. Det finns enligt kommissionen påtagliga svagheter i det politiska systemets allmänna funktionssätt. De korta valperioderna och ett nytt valsystem har medfört att den politiska stabiliteten minskat och att det blivit svårare att bilda majoritetsregeringar. Den svenska modellens kris är till stor del institutionernas kris. Den ledde till att institutioner och strukturer stelnade och att dessa nu verkar som ett hinder för fortsatt utveckling. Härtill kommer att samhället genomgår en legitimitetskris, innebärande att medborgarnas förtroende för etablerade organisationer och institutioner försvagats. En viktig orsak till bristerna i det politiska systemet är att besluten i stor utsträckning formats under inflytande av starka särintressen och kortsiktiga, taktiska hänsyn. För att komma till rätta med dessa brister krävs en tydligare ansvarsfördelning, institutionella förändringar och en renodling av styrelseskicket.

Demokratirådet anser att dagens verklighet vad gäller den representativa demokratin ligger tämligen långt från idealet. Till följd av EUmedlemskapet bestäms riksdagens dagordning i stor utsträckning av utlandet. Genom den stora statsskulden har det politiska systemet hamnat i ett beroendeförhållande till marknaden, varför ekonomiska hänsyn kommit att dominera dagordningen. Väljarna och deras valda ombud får därigenom spela en andraplansroll. Riksdagens beslutsförmåga har enligt rådet minskat, och partierna har fått allt svårare att komma överens. Kommittéväsendet och det korporativa systemet fungerar inte längre som en samordnande mekanism. Sammanträdeskulturen har försvagats. Det är angeläget att nya beslutsformer utvecklas.

Bilaga s. 61

SOU 1996: 162

Riksdagen

Maktutredningen anser att riksdagens relativa position har en tendens att gå i vågor. I tider av majoritetsparlamentarism minskar riksdagens betydelse. Under perioder av minoritetsparlamentarism förskjuts tyngdpunkten till riksdagen. Sett i två-tre decenniers perspektiv har riksdagens betydelse snarare ökat än minskat.

Enligt Ekonomikommissionen är riksdagens primära roll att hävda det allmänna medborgarintresset. Detta har emellertid svårt att hävda sig gentemot särintressena, vilket utgör huvudproblemet med riksdagen enligt kommissionen. För att komma till rätta med detta krävs att riksdagens möjligheter att fylla sin roll i ett parlamentariskt system stärks. Detta kan ske genom bl.a. en halvering av antalet mandat, längre mandatperioder, en förändrad utskottsorganisation, en förstärkt granskningsmakt och en ny budgetprocess mera om detta nedan.

Demokratirådet anser att folkets valda representanter måste ha kontroll över den politiska dagordningen, om demokratin skall kunna sägas fungera väl. Från 1970-talet och framåt har en "återparlamentarisering" ägt rum inom svensk politik. Dock har riksdagens ställning som aktiv dagordningssättare kommit att återigen ifrågasättas på senare tid.

Marknadens makt över den politiska dagordningen har ökat på bekostnad av riksdagens. Denna maktförskjutning är resultatet av att det politiska systemet medvetet eller omedvetet satt sig självt i beroendeställning. En konsekvens av detta är att marknadsaktörerna tvingas göra politiska bedömningar, medan politikerna tvingas göra ekonomiska bedömningar av de finansiella marknaderna, vilket i båda fallen är en mindre lyckad arbetsfördelning.

När det gäller riksdagens förhållande till regeringsmakten anser rådet att riksdagens initiativförmåga inte fungerar. Ett indicium på detta är att regeringen tillsatt särskilda delegationer för att få fram politiska initiativ, t.ex. jämställdhetsdelegationen och massmediedelegationen, som fått utomordentligt breda mandat av regeringen och därmed en möjlighet att bestämma den politiska dagordningen. Riksdagen borde kunna ta egna initiativ, t.ex. genom ett nytt slags utredningsinstitut, Riksdagens offentliga utredningar ROU.

Sveriges inträde i den Europeiska unionen har ställt frågan om kontrollen över den politiska dagordningen på sin spets. Riksdagen kontrollerar inte längre fullt ut sin dagordning, utan måste ta ställning till en rad frågor som initieras av unionen. Demokratirådet citerar EG-konsekvensutredningen, enligt vilken integrationspolitiken också innebär en politisk strukturomvandling i den meningen att nationella beslutsprocesser knyts samman på en övernationell nivå i gemensamma institutioner. En konsekvens av denna strukturomvandling är enligt Demokratirådet en eukratisering av politiken; Sverige har "frivilligt släppt lös 40 000 tjänstemän att sätta dagordningen för den politiska 61

Bilaga s. 62

SOU 1996: 162

debatten". Inrättandet av EU-nämnden ett instrument för riksda-

som gen att delta i det politiska arbetet inom unionen är enligt rådet mindre lyckat. Riksdagen borde ha valt en annan lösning, där de ordinarie utskotten skulle använts för att möjliggöra ett parlamentariskt inflytande över den svenska dagordningen i unionen.

När det gäller handlingskraften hos riksdagen, anser Demokratirådet att riksdagens beslutsförmåga har minskat. Enligt rådet ligger konstitutionella förhållanden bakom denna utveckling: negativ parlamentarism vad gäller regeringsbildningen och misstroendeinstitutet, samt ett valsystem som tenderar att försvåra bildandet av majoritetsregeringar. Dock är det knappast folkets sätt att rösta som förorsakat minskningen av beslutsförmågan utan i stället de folkvaldas och partiernas ökande svårigheter att komma överens till följd av en minskad ideologisk samsyn och en försvagad kompromissvilj a.

Regeringen

Enligt Maktutredningen, som låtit specialgranska beslutsfattande inom området näringspolitik, kan man hävda att regeringens beslutsfattande inte sker företrädesvis enligt den instrumentella rationalitetens styrmodell. Denna modell innebär bl.a. att styrningen utövas precisera-

genom de mål, färdiga alternativ, kunskap om framtida konsekvenser av olika handlingsalternativ och regler för att väga olika intressen mot varandra. I den verklighet där näringspolitiken bedrivs är politik mindre en fråga om att regera och mer om att reagera. Regeringen reagerar mera på krav än den regerar och styr andra organisationers verksamhet.

Ekonomikommissionen anser att det finns en bristande överensstämmelse mellan kraven på handlingsförmåga och regeringens organisation. Uppbyggandet av välfärdsstaten gav departementen rollen som centralplanerande sektorsorgan, och än i dag ligger deras kompetens i att handlägga ärenden och skriva propositioner. Dessa traditionella uppgifter förlorar i betydelse, och departementen ställs inför nya krav vad gäller att tillhandahålla informationsunderlag och analyskapacitet.

Regeringens inre samordning behöver enligt kommissionen förstärkas, och behovet av sektorsövergripande bedömningar ökar. Regeringen behöver skaffa sig en alternativ budgetstrategi, som innehåller tak och ramar för utgifterna. Det behövs färre departement, om regeringen skall kunna fylla sitt ansvar för den övergripande politiska ledningen. Ledningsorganisationen behöver förstärkas och rekryteringen behöver ändras vad gäller kompetensinriktningen.

Bilaga s. 63

SOU 1996: 162

M edborgarinflytandet

Maktutredningen målar upp en bild av allt mer självständiga och oberoende medborgare, vilket indikerar en gynnsam utveckling från demokratisynpunkt. Dock skapar denna utveckling nya problem bl.a. i det avseendet att klyftan ökar mellan det möjliga och det förverkligade medborgarskapet. Medborgarnas förväntningar på personligt inflytande ökar snabbare än det faktiska handlingsutrymmet, vilket upphov till

ger medborgerlig vanmakt. Klyftan mellan väljare och valda ökar, samhörigheten mellan de etablerade partierna minskar, Valdeltagandet minskar, antalet blankröster ökar, andelen partibytare ökar och osäkerheten i valmanskåren stiger. Medborgarna utövar makt genom att överge gamla alternativ; den aktuella samhällsutvecklingen kännetecknas mer av "exit" än av "voice. Det politiska engagemanget söker sig vägar.

nya

Ekonomikommissionen för ett principiellt resonemang kring frågan om demokrati som idé och dess förverkligande, som landar i konstaterandet att det samhällsorganisatoriska grundproblemet inte är att välja en institution framför en annan utan att finna en blandning som låter varje institution utveckla sina fördelar men samtidigt minskar nackdelar och bieffekter. Blandningen av institutioner och spelregler bildar ett samhälles konstitution i vid bemärkelse.

Demokratirådet framhåller i sin sammanfattning om demokratins tillstånd beträffande medborgarstyrelsen bl.a. att när det gäller kontrollen över dagordningen utmanas riksdagen av utomparlamentariska maktcentra och att förändringstendensen innebär ökat tjänstemannavälde och större marknadsberoende. Det finns klara brister när det gäller villkoren för den fria åsiktsbildningen genom massmediernas sätt att arbeta journalism, tankegetton, bristande dialog, Stenbeckisering. När det gäller valrörelserna konstateras att åsiktsutbytet och ansvarskrävandet fungerar tillfredsställande och att saklighet och koncentration på huvudfrågorna ökar. Beträffande frivilliga sammanslutningar finns det ett betydande deltagande och engagemang, men folkrörelserna stagnerar; dock blir det fler studiecirklar. Representativiteten i de politiska församlingarna är godtagbar, det har blivit fler kvinnor och ungdomar men invandrarnas andel är fortfarande låg. Det finns en utbredd intolerans i det svenska samhället och det är osäkert i vilken riktning utvecklingen kommer att gå.

Bilaga s. 64

SOU 1996: 162

Förslag till konstitutionewa/institutionella

reformer

Maktutredningen avstår väsentligen från att föra fram några konkreta reformförslag. I stället för man i avslutningskapitlet ett allmänt resonemang om samhällsutvecklingen och det demokratiska idealet, där man bl.a. konstaterar att föreställningen att demokratin förverkligas inom ramen för ett nationellt maktcentrum blir allt mer orealistisk. Det är i ett allt mer differentierat, specialiserat och internationaliserat samhälle föga troligt att ett enda organ, t.ex. riksdagen, kan fylla rollen som dominerande auktoritetscentrum. Demokratins allmänna tanke får förverkligas längs andra vägar. En förstärkning av demokratin kommer att bero på i vilken mån samhället förmår utveckla och institutionalisera en ny blandning av principer och processer. Ekonomikommissionen föreslår en rad förändringar beträffande såväl riksdagens som regeringens arbetssätt:

Arbetet i riksdagen bör förskjutas från detaljfrågor till övergripande riktlinjer. Riksdagens granskningsmakt bör förstärkas genom ökade resurser för revision och utvärdering. Antalet utskott bör minskas och finansutskottets ställning bör stärkas. Särintressenas inflytande i beredande och beslutande organ i riksdagen bör neutraliseras genom skärpta regler för intressejäv. Utskotten bör få bredare ansvarsområden. Mandatperioderna bör förlängas till fyra eller helst fem år. Antalet ledamöter i riksdagen bör minskas till hälften. Budgetprocessen i riksdagen bör reformeras genom att finansutskottet ges en överordnad roll i budgetbehandlingen, genom införande av en totalram för utgifterna etc.

Beträffande regeringen föreslås en allmänt stärkt ställning inom ramen för en stärkt parlamentarism. Kommissionen föreslår att ett konstruktivt misstroendevotum införs, innebärande att regeringen sitter kvar till dess en ny regering kan bildas. Statsrådsberedningen och Finansdepartementet föreslås stärkas och antalet departement reduceras. Departementens ledningsfunktion bör stärkas genom inrättande av en tjänst som opolitisk chef vid sidan om statssekreteraren. Budgetberedningen i regeringskansliet stramas upp bl.a. genom en allmän utgiftsram och en fördelning av utrymmet inom denna på de enskilda fackdepartementen. Budgetdokumentet bör göras heltäckande och bli tydligare genom att alla utgifter beslutas inom budgeten.

Demokratirådet har ett mera filosofiskt förhållningssätt till frågan om konstitutionella och institutionella reformer. Rådet konstaterar bl.a. att diskussionen om riksdagens interna spelregler handlar om parlamentarismens detaljutformning. Skall riksdagens ställning stärkas gentemot regeringen eller bör regeringens makt stärkas på riksdagens bekostnad

Den negativa parlamentarism, som innebär att regeringen inte behöver ha ett aktivt stöd från en majoritet i parlamentet, är inte helt lyckad om idealet är att riksdagens beslutsförmåga helst skall vara förenlig med en kraftfull regeringsmakt. På liknande sätt är det med misstroendein-

Bilaga s. 65

SOU 1996: 162

stitutet, där problemet är att en majoritet kan rösta bort en sittande regering även när oppositionen saknar ett eget positivt alternativ. Inte heller riksdagsordningen innehåller några speciella mekanismer som värnar om beslutsförmågan.

Demokratirådet avstår väsentligen från att lägga fram egna förslag till förändringar kommenterar vissa beslutade förändringar som är

men ägnade att stärka regeringsmakten. Förlängningen av mandatperioden bidrar till att göra nyval till ett mer realistiskt alternativ än tidigare. Finansutskottets förstärkta roll i budgetprocessen kan uppfattas som ett sätt att tämja särintressena, det är mer en fråga om en konstitutio-

men nell teknik främjar riksdagens självdisciplin och beslutsförmåga.

som

De fåtaliga förslag till förändringar som Demokratirådet lägger fram är för det första inrättandet Riksdagens offentliga utredningar

av ROU ett sätt att öka möjligheten för riksdagen att ta egna initia-

som tiv i politiska sakfrågor och därmed stärka sitt inflytande över dagordningsmakten. För det andra föreslår man att kontrollfunktionen ska stärkas att göra Riksdagens revisorer enligt den modell som

genom om JO-ämbetet är uppbyggt efter och att tillskapa en revisionsombudsman. De tre-fyra högt meriterade utvärderare/revisorer det här är tal om skulle väljas riksdagen och självständigt genomföra granskningar av

av reformer som beslutats av riksdagen.

3 16-1374

Bilaga s. 66

SOU 1996: 162

Slutsatser

Anders Sannerstedt och Mats Sjölin Sannerstedt Sjölin 1994 diskuterar i en uppsats ett de centrala problemställningar berörts

par av som i det föregående i denna uppsats: minoritetsregerandets problem och tesen om parlamentens deklinering, dvs. minskande betydelse

eller rent av förfall.

Minoritetsregeringar har under efterkrigstiden varit vanliga i Sverige, Norge och Danmark medan utvecklingen i Finland

varit den motsatta. Under perioden 1971-1993 har det över huvud taget inte funnits någon majoritetsregering i Danmark, medan majoritetsregeringar varit regel i Finland 91 procent tiden. I Norge och Sverige har majoritetsrege-

av ringar suttit under tio respektive tiden.

sexton procent av

Bland effekterna av minoritetsparlamentarismen finns ökad insta-

en bilitet i den meningen att minoritetsregeringar tenderar

att vara mer kortlivade än majoritetsregeringar. I Sverige är denna tendens tydlig jämfört med Danmark och Norge.

Betydelsen för den förda politiken av huruvida regeringen förfogar över en majoritet i parlamentet eller inte är inte så stor. Det är endast en gradskillnad enligt Sannerstedt och Sjölin. "Alla regeringar får igenom merparten av sina förslag, och alla regeringar får då och då sina förslag modifierade under parlamentsbehandlingen, lyder sammanfattningen av en studie av hur utskotten i den svenska riksdagen ställt sig till regeringens förslag under perioden 1972-1986/87. Budgeten försvagas obetydligt under riksdagsbehandlingen. Många förändringar

är resultaten av förhandlingar mellan regeringen och oppositionen.

Omständigheterna kring regeringens avgång kan säga något kva-

om liteten i den förda regeringspolitiken. Kaare Ström Ström 1990 har funnit att avgång på grund valnederlag eller kris är vanligare för

av majoritetskoalitioner än för minoritetsregeringar. Alla typer

av regeringar brukar tappa röster i val, något överraskande det mino-

men är ritetsregeringar klarar sig bäst. I Sverige är genomsnittet för mino-

som ritetsregeringar -2,7 procent från 1970 års val och -3,6 för majo-

procent ritetsregeringar. Ström finner att minoritetsregeringar fungerar bättre i länder där de är vanliga. De nordiska länderna skulle på denna grund kunna anses väl skickade att klara minoritetsregerande även framdeles.

Föreställningen om parlamentens minskande makt är djupt rotad inom statsvetenskapen. Men tesen är enligt Sannerstedt och Sjölin illa underbyggd både empiriskt och teoretiskt. En genomgång forskning

av på området visar sålunda att det under perioden 1970-90 inte finns några tecken på generell minskning de västeuropeiska parlamen-

en av tens makt över politikens utformning Norton 1990, Damgaard 1992b. Enligt Damgaard Damgaard a.a. har parlamentens makt ökat i Danmark, Norge och Sverige minskat i Finland.

men 66 Avslutningsvis diskuterar Sannerstedt och Sjölin olika åtgärder för att

Bilaga s. 67

SOU 1996: 162

stärka regeringsmakten, t.ex. längre mandatperioder, förbud för riksdaatt försvaga budgeten och införande av majoritetsval. De konstategen att förstärkning av regeringsmakten måste ske på bekostnad av rar en t.ex. parlamentets makt över beslutsfattandet. Sammanfattningsvis konstaterar Sannerstedt och Sjölin att minoritetsregeringarna har blivit vanligare i Sverige. Det har medfört att regeringsmakten försvagats en del och att parlamentets makt ökat i motsvarande mån, men effekten skall inte överdrivas. Bo Rothstein Rothstein 1994 har kritiserat Ekonomikommissionen för en av dess huvudteser, nämligen att Sveriges ekonomiska problem orsakats starka intresseorganisationer, främst de fackliga organisaav tionerna. Enligt Rothstein finns det vid en komparativ analys inget som helst belägg för denna tes. Kommissionen valde dock att bortse från de förhållanden Rothstein påvisat Rothstein 1996. som Det är instruktivt att jämföra Ekonomikommissionens förslag och de under senare år faktiskt beslutade konstitutionella och institutionella förändringarna i ljuset kritiska analyser av grunderna för dessa reforav mer, t.ex. Sannerstedt-Sjölins och Rothsteins. Ekonomikommissionen föreslog, med hänvisning till de svårigheter det allmänna medborgarintresset har att hävda sig mot särintressena, bl.a. längre mandatperioder och budgetprocess samt en stärkt en ny ställning för finansutskottet. Regeringen borde enligt kommissionen in för utgiftstak och utgiftsramar. Budgetdokumentet borde bli heltäckande och tydligare, och alla statsutgifter borde beslutas inom budgeten. Man kan konstatera att riksdagen under 1994 och 1995 beslutat genomföra samtliga dessa förändringar. Med detta vill jag inte säga att det finns ett enkelt samband mellan Ekonomikommissionens analys och förslag och de förslag t.ex. Riksdagsutredningen lade fram. Det är dock rimligt att som anta att kommissionens betänkande haft en viss, eventuellt stor, påverkan på tänkandet i såväl riksdagen som regeringskansliet. Med hänsyn till det genomslag förslagen faktiskt fått är det onekligen tankeväckande att den empiriska grunden för förslagen varit uppenbart lös. Å andra sidan har Ekonomikommissionens övriga förslag inte förverkligats, t.ex. en halvering av antalet riksdagsledamöter, förändringar av utskottsorganisationen, skärpta regler för intressejäv i riksdagen och införande ett konstruktivt misstroendevotum. Inte heller har regeringsav kansliet genomgått någon strukturell eller ledningsmässig omvandling enligt kommissionens recept. Det kan möjligen bero på att dessa förslag utmanar riksdagsledamöternas kollektiva intressen alltför mycket och att olika regeringar inte haft tillräckligt intresse för att reformera sitt eget kansli se t.ex. Björkman Tengblad 1992:39 Till detta kan läggas några allmänna reflektioner av Sannerstedt och Sjölin sambandet i debatten mellan folkstyrets och den ekonomiska om politikens kris. Med referens till Weaver och Rockman Weaver Rockman 1993 att det institutionella gräset vara grönare på 67 om syns

Bilaga s. 68

andra sidan staketet och Putnam Putnam 1993, som visat att insti-

samma tutioner kan fungera olika i olika miljöer, hävdar Sannerstedt och Sjölin att "tvärsäkra påståenden om vilka effekter kan förvänta sig insti-

man av en tutionell reform bör därför regelmässigt bemötas med skepsis Sannerstedt och Sjölin a.a. 1994:119.

Bilaga s. 69

SOU 1996: 162

Appendix

Remissväsendet

När en kommitté överlämnat sitt betänkande till regeringen, är regeringens första åtgärd normalt att sända ut betänkandet på remiss. Det innebär att myndigheter, organisationer och enskilda får yttra sig över betänkandet. Myndigheter brukar anmodas" att svara, medan intresseorganisationer bereds tillfälle". Regeringen, dvs. departementet, bestämmer vilka skall bli remissinstanser. Normalt brukar det vara

som kommitténs sekretariat som gör upp ett förslag till remisslista. Denna brukar vara ganska omfångsrik; man väljer hellre en remissinstans för mycket för litet. Remisstiden varierar beroende på frågans kom-

än en plexitet. Några månader är en vanlig remisstid.

Som exempel kan nämna att socialutredningens slutbetänkande utsändes på remiss till 7 juridiska instanser, 18 centrala ämbetsverk, 4 nämndmyndigheter, samtliga länsstyrelser, 27 kommuner, 10 kommitté-

de stora arbetsmarknadsorganisationerna, ett tiotal berörda fackliga er, organisationer, ett dussin klientorganisationer samt ytterligare ett femtontal andra intresseorganisationer. Dessutom inkom yttranden från ett stort antal andra kommuner, organisationer, föreningar och enskilda. Remissväsendet är inskrivet i regeringsformen. I RF 7:2 heter det:

"Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig."

Remissförfarandet kan sägas fylla tre olika funktioner. För det första ges i remissvaren saklig belysning kommitténs förslag. Stämmer kom-

en av mitténs bild av verkligheten, har kommittén försummat att beakta några väsentliga förhållanden, är kommitténs förslag lämpliga och ändamålsenliga, osv. Både myndigheter och intresseorganisationer bidrar med sin remissgranskning till denna sakfunktion. Innehavet av expertis är som bekant för övrigt de viktigaste politiska resurser som en intresseor-

en av ganisation kan förfoga över.

För det andra fyller remissväsendet en "demokratisk" funktion. Berörda intressenter information om nya utredningsförslag, och de

ges får tillfälle att säga sin mening, innan regeringen bestämmer sig. Allas åsikter noteras. Särskilt för mindre intresseorganisationer erbjuder remissväsendet en viktig kanal till inflytande. 69

Bilaga s. 70

För det tredje innebär remissförfarandet "politisk gallup". Regeringen en får möjlighet till en pejling av opinionen: Vilket stöd har kommitténs förslag Vilket motstånd väcker det Denna pejling gör det lättare för regeringen att väga in politiskt-strategiska bedömningar, när överväger man den närmare utformningen av ett regeringsförslag baserat på kommitténs betänkande. Remissinstansernas inflytande varierar. Vilken tyngd" remisssom en instans har skiftar från fråga till fråga. Som tumregel kan säga att en störst vikt brukar regeringen tillmäta det ansvariga ämbetsverket, vidare LO och TCO samt Kommunförbundet respektive Landstingsförbundet,i den mån dessa är berörda. Alla synpunkter från dessa remissinstanser uppmärksammas. I övrigt gäller som en tumregel att remissinstanser med specialistkunskap tillmäts viss tyngd. I lagstiftningsärenden är därmed Riksåklagaren, JK och de högre domstolarna tunga instanser. För övriga remissinstanser torde inflytandet vara mer begränsat och beroende av bl.a. den sakliga styrkan i deras argumentering. Utdrag Sannerstedt 1989:38-40. ur

2. Organiserade intressens till staten förhållande

Maktutredningen analyserade organisationernas förbindelser med staten och konstaterade bl.a. att organisationernas ställning i den offentliga .beslutsprocessen håller på att i viktiga hänseenden förändras. De aktuella samhällsförändringarna som har konsekvenser för organisationernas politiska roll är enligt Maktutredningen följande:

Kommittéväsendets minskande betydelse.

Ökad användning lobbying och opinionsbildning. av

Direkta kontakter mellan företag och departement.

Kravdifferentiering genom organisationernas heterogenisering.

Decentralisering och internationalisering.

När det gäller lobbying i Sverige finns det mycket litet dokumenterad av kunskap. Av Maktutredningens redovisning framgår bl.a. att lobbying i amerikansk mening varit sällsynt i Sverige men att detta slags påtryckningsverksamhet blivit vanligare under år. Det har t.ex. vuxit senare upp en marknad för konsulter som specialiserat sig på att bistå intressegrupper som försöker påverka det offentliga beslutsfattandet. De tjänster konsom sulterna erbjuder är att kartlägga det politiska läget, råd och utarbeta ge 70 planer för påverkan. För en mer detaljerad redovisning, se Carlberg 1989.

Bilaga s. 71

SOU 1996: 162

Maktutredningen lät undersöka regeringskansliets kontakter med omvärlden s 181f. Det framgick bl.a. att LO, TCO och Kommunförbundet tog de flesta kontakterna med regeringskansliet. Många av näringslivets organisationer har också frekventa kontakter med regeringskansliet. Departement med de tätaste kontakterna var Jordbruks-, Arbetsmarknads- och Kommunikationsdepartementet. Finansdepartementet hade trots sin centrala ställning relativt få direktkontakter. Organisationerna föredrar att kontakta fackdepartementen, som ofta spelar rollen av "särintressenas ambassader".

Om lobbying i riksdagen är mycket litet känt och dokumenterat. Enligt en enkät som genomfördes 1988 av tidningen Från Riksdag Departement hade de kommersiella och specialiserade lobbyföretagen inte fått något genombrott i kontakterna mellan riksdagen och dess omvärld. En klar majoritet av de svarande i enkäten ansåg att de etablerade organisationerna som LO, SAF och LRF stod för de mest omfattande kontakterna. Minst vanliga var kontakterna med professionella lobbyister bet. 1995/96:KU22.

3. Om den offentliga politikens legitimitet

I svensk samhällsvetenskaplig forskning är det förhållandevis ovanligt att frågan om legitimitet hos t.ex. det politiska systemet eller de politiska institutionerna behandlas, åtminstone med anknytning till empirisk forskning. En av få aktuella empiriska studier som explicit behandlar legitimitetsaspekten är statsvetarna Stig Montin och Jan Olssons studie av politikerrollen i landstingen Montin Olsson 1995. Även denna studie

om avser den regionala politiska arenan är den sannolikt relevant även för t.ex. riksdagen och den centrala politiska nivån. Jag återkommer längre fram till denna studie.

Först emellertid en kort redovisning av de vanligaste termerna och synsätten med anknytning till begreppet legitimitet framställningen bygger på Lundquist 1991:27ff, 92ff och Rothstein 1994:120ff.

Enligt Lundquist finns två viktiga legitimitetsskolor, en som fokuserar på lydnadsrelationen mellan stat och medborgare, där medborgarna avgör om staten är legitim, och en skola som kräver att den legitima staten representerar en viss moralisk substans; medborgarnas mening spelar här ingen roll. Vanligen menar vi att politisk legitimering inriktas på karaktären hos institutionerna eller de personer som befolkar dessa. Enligt Easton Easton 1965 ger samhällsmedlemmarna stöd till det politiska systemet i olika former: specifikt stöd, som är en reaktion på makthavarnas konkreta åtgärder, och diffitst stöd, som riktar sig mot samhälle, regim och makthavare. Med regim menas ungefär den allmänt accepterade legala och konstitutionella demokratiska ordningen.

En central fråga i legitimeringshänseende är makthavarnas legitimering 71

Bilaga s. 72

SOU 1996: 162

av sin position. Enligt Lundquist hänvisar de dels till regim har

en som samhällsmedlemmarnas stöd, dels till att deras åtgärder är i någon mening riktiga. Legitimeringsproblemet för makthavarna kan sammanfattas i frågan: Är demokratiska procedurer tillräckliga eller nödvändiga legitime-

som ringsgrund eller ställs krav därutöver på åtgärdernas substans och hur rättfärdigas i så fall detta Svaret på frågan blir olika vid konfrontation med vad Lundquist kallas myndighets-, förhandlings- respektive marknadsstaten.

Allmän och lika rösträtt med majoritetsprincipen beslutsregel och

som politiska fri- och rättigheter är de viktigaste egenskaperna de främ-

som sta demokratiskolorna i västvärlden anger som demokratiskt legitimerande. När man knyter samman politisk demokrati och offentlig verksamhet förvaltning erhålles även egenskaperna medborgardeltagande och öppenhet.

Rothstein liksom f.ö. Lundquist fokuserar legitimiteten i politikens genomförandeled. Legitimiteten i denna mening definieras

med hjälp av tre frågor som avser i vad mån medborgarna tolererar statenslförvalt-

ningens intervention, b accepterar dess beslut och c samarbetar med staten/förvaltningen.

Rothstein diskuterar den offentliga politikens legitimitet med utgångspunkt från övergången från traditionell regelstyrning till målstyrning. Han ger två olika bilder av vad denna övergång betyder för den offentliga politikens legitimitet. Den ena bilden, tar fasta på att målbe-

som skrivningarna saknar rättsligt värde och att medborgarnas beroende

av lokala tjänstemän ökar, innebär att legitimiteten minskar. Enligt den andra bilden är införandet av målstyrning och ramlagar ett tecken på att staten accepterar att offentliga åtgärder vidtas under osäkerhet. Förvaltningen uppmuntras att söka kunskap samt kreativ och

ny vara förutseende. Organisationens effektivitet ökar liksom den offentliga politikens legitimitet.

Vilken av bilderna som är sann beror enligt Rothstein på hur legitimiteten som process kan hanteras. Ett exempel på en verksamhet som styrs av en ramlag men likväl har hög legitimitet är sjukvården. Detta

exempel visar enligt Rothstein statens förmåga inom ett område präglas

som av bl.a. ett tämligen stort svart hål i den demokratiska

processen.

Detta tema utvecklas vidare av Montin och Olsson Montin Olsson a.a. 1995. De anser att det finns uppenbara problem vad gäller demokrati och legitimitet för landstingen politiska institutioner.

som Legitimitetsproblemet bör enligt Montin och Olsson viktiga

ses som drivkrafter bakom de pågående förändringarna av organisation och styrning i landstingen. Förändrad organisation och definieringen

av en ny politikerroll kan bidra till ett ökat förtroende bland medborgarna,

men för att bygga demokratiska och legitima organisationer krävs mer än 72 organisatoriska förändringar.

Bilaga s. 73

SOU 1996: 162

En viktig komponent i legitimitetshänseende för landstingen är den relativa frånvaron av en regional identitet, en vi-känsla, bland befolkningen.

Enligt Montin och Olsson ligger ett elitdemokratiskt system på regional nivå i tiden. Legitimitetsbasen i ett sådant system består i huvudsak av det materiella resultatet av den förda politiken och att de politiskt ansvariga kan ställas till svars för vad de gjort eller inte gjort. Alternativet till denna utveckling är att en stark" demokrati utvecklas, byggd underifrån. En viktig förutsättning för denna modell är att politikerna för lokala dialoger med olika medborgargrupper.

Bilaga s. 74

Referenser

Offentligt tryck

Kommittébetänkanden

SOU 1963:17 Sveriges statsskick Del Motiv. Författningsutredningen SOU 1965:54 Författningsfrågan och det kommunala sambandet.

Betänkande av Länsdemokratiutredningen SOU 1967:26 Partiet författningsreform. Betänkande av

Grundlagberedningen SOU 1972:15 Grundlagberedningen Ny regeringsform

Ny riksdagsordning SOU 1977:94 Personval och valkretsindelning SOU 1978:34 Förstärkt skydd för fri- och rättigheter.

Rättighetsskyddsutredningen SOU 1987:6 Folkstyrelsens villkor. Betänkande av

Folkstyrelsekommittén SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens

huvudrapport SOU 1993:16 Nya villkor för ekonomi och politik

Ekonomikommissionens förslag SOU 1993:21 Ökat

personval. Betänkande av

Personvalsskommittén SOU 1995:143 Vissa valfrågor. Betänkande av Nomineringsrätts- och

Valkretsskommittén SOU 1996:66 Utvärderat personval. Betänkande av

Nomineringsrätts- och Valkretsskommittén

Propositioner

1973:90 1987/88:22 1993/94:115, 185 1995/96:150,bil. 7

Bilaga s. 75

SOU 1996: 162

Sveriges riksdag

Bet. 1989/90:F1U39 Bet. KU 1973:26 Bet. 1989/90:KU36 Bet. 1993/94:KU42 Bet. 1995/96:KU1, KU22, KU18, KU21, FiU10 1993/94:TK1 Reformera riksdagsarbetet 1 1993/94:TK2 Reformera riksdagsarbetet Budgetprocessen 1993/94:TK3 Utgiftsområden och utskottsorganisation, EU-nämnd m.m.

Riksdagen i siffror 1995/96,Riksdagens förvaltningsskontor 1996

Litteratur

Andrén 1970 Andrén, Nils: Svensk statskunsskap, Stockholm 1970

Björkman Tengblad 1992 Björkman,Torsten Tengblad, Per: En start för

- ny regeringsskansliet, Arbetstagarkonsult AB, Stockholm 1992

Carlberg 1989 Carlberg, Ingrid: Svenska företag som politisska påtryckare,

- Maktutredningen 1989

Damgaard 1992 Damgaard, Erik: Parliamentary change the Nordic countries; i

- Damgaard, Erik, red.: Parliamentary change the Nordic countries, Oslo 1992

Easton 1965 Easton, David: A systems analysis of political life, New York 1965

Gilljam Holmberg 1993 Gilljam, Mikael Holmberg, Sören: Väljarna inför

- 90-talet, Falköping 1993

Gilljam 1994 Gilljam, Mikael: Funderingar kring valet och folkomröstningen,

- Statsvetenskapliga institutionen, Göteborg 1994

Gilljam 1996 Gilljam, Mikael: Europaparlamentsval och personröstning Några

- iakttagelser; i Rothstein, Bo Särlvik, Bo red.: Vetenskap om politik, Kungälv 1996

Holmberg 1974 Holmberg, Sören: Riksdagen representerar svenska folket.

- Empiriska studier i representativ demokrati, Lund 1974

Holmberg Esaiasson 1988 Holmberg, Sören Esaiasson, Peter: De folkvalda.

- En bok om riksdagsledamöterna och den representativa demokratin i Sverige, Stockholm 1988

Holmberg 1996 Holmberg, Sören: Svensk åsiktsöverensstämmelsmi Rothstein,

- Bo Särlvik, Bo red.: Vetenskap om politik, Kungälv 1996

Holmberg Esaiasson 1996 Holmberg, Sören Esaiasson, Peter:

- Representation from Above. Members of Parliament and Representative

Bilaga s. 76

SOU 1996: 162

Democracy Sweden, Dartmouth, Aldershot Brookñeld, USA

Larsson 1993 Larsson, Torbjörn: Det svenska statsskicket, Lund 1993

Larsson 1995 Larsson,Torbjörn: Det svensskafolkomröstningsinstitutet och

kärnkraftsomröstningen; underbilaga nr 27 till SOU 1995:140slutbetänkande av

Energikommissionen

Lundquist 1991 Lundquist, Lennart: Förvaltning och demokrati, Lund 1991

Montin Olsson 1995 Montin, Stig Olsson, Jan:Politik och demokrati i lands-

tingen, Landstingsförbundet 1995

Oskarsson Wängnerud 1996 Oskarsson, Maria Wängnerud, Lena: Vem

representerar kvinnoma;i Rothstein, Bo Särlvik, Bo red.: Vetenskap om poli-

tik, Kungälv 1996

Rothstein 1992 Rothstein, Bo: Den korporativa staten. Intresseorganisationer

och statsförvaltning i svensk politik, Stockholm 1992

Norton 1990 Norton, Philip: Conclusion: Legislatures Perspective, West

- European Politics 13, 143-52

Putnam 1993 Putnam, Robert D.: Making democracy work Civic traditions in

modern Italy, Princeton 1993;på svenska: Den fungerande demokratin: medborga-

randans rötter i Italien, Stockholm, SNS, 1996.

Riksrevisionsverket 1994:7 Bolagisering, privatisering eller fortsatt RRV 1994 myndighetsdrift

Rothstein 1994 Rothstein, Bo: Vad bör staten göra, SNS 1994

Rothstein, red. 1995 Rothstein, Bo red.: Demokratirådets rapport 1995.

- Demokrati som dialog, SNS,Kristianstad 1995

Rothstein 1996 Rothstein, Bo: Marknaden hot mot demokratin Aftonbladet

- - 1996-03-04.

Sannerstedt 1989 Sannerstedt, Anders: Riksdagen och lagstiftningen, Lund 1989

Sannerstedt Sjölin 1994 Sannerstedt, Anders Sjölin, Mats: Folkstyrets pro-

blem; i Sannerstedt Jemeck red.: Den moderna demokratins problem, Lund

Ström ,1990 Ström, Kaare: Minority government and majority rule, Cambridge

- 1990

Svenska Dagbladet 1996-02-19

Weaver Rockman 1993 Weaver, R Kent Rockman, Bert: Assessing the effects

of institutions, i Weaver Rockman, eds., Do institutions matter Government capabilities in the United states and abroad, Washington 1993

Bilaga s. 77

KOMMUNER I OMVANDLING

Av Henry Pettersson

Bilaga s. 78

Uppdrag och disposition

Mitt uppdrag är att sammanfatta ämnesområdet kommunerna med avseende på historisk utveckling, nya arbetsformer och medborgarinflytande.

Det här är min disposition: 0 Sammanfattning av det kommunala självstyrets idéhistoriska rötter,

legala grundvalar samt kommunallagens och kommunernas historiska utveckling.

0 Konsekvenser av de två kommunsammanläggningarna, specialisering-

en och professionaliseringen.

0 Förändringarna i den kommunala nämndsorganisationen och allt

färre förtroendevalda.

0 Kommundelningar.

0 De nya inslagen med kommunala folkomröstningar och personval.

0 Kommunalförbund och annan avtalsmässig samverkan mellan kom-

munerna. 0 Gamla former för ökade marknadsinslag i den kommunala verksam-

heten kommunala bolag och entreprenader.

- 0 Nya produktionsformer i egen regi ute i kommunerna.

0 Marknadsrevolutionen och privatiseringen i kommunerna. Olika defi-

nitioner kring privatisering återges. Beställar-utförarmodellen, kund-

val och pengsystem presenteras.

0 Demokratiutveckling som inte har sin bas i marknadslösningar-pri-

vatisering, t.ex. kommundelsnämnder, brukarinflytande, självförvaltning och föreningsdrift.

0 Diskussion kring privatisering-föreningsdrift, utvecklingstendenser

och kommunmodeller.

- Kommunsystemen i Europa, EG/EU och kommunerna.

Bilaga s. 79

Det kommunala rötter

självstyrets

Termen kommun är gammal och härledd av latinets communis som betyder gemensam. Begreppet dyker upp i samband med franska revolutionen. Liberaler och utopiska socialister pläderade under 1800-talet för lokala gemenskaper som grundstenar i samhällsbygget. Statsvetaren Olof Petersson återger i Kommunalpolitik den franske 1800-talsförfattaren och politikern Alexis de Tocqueville: "De kommunala institutionerna är för friheten detsamma som elementarskoloma för vetenskapen. Utan kommunala institutioner kan en nation visserligen ge sig en fri författning, men det blir ingen anda däri.

Redan under 1800-talet var kommunbegreppet mångtydigt. Parallellt med den ideologiska pläderingen för kommuner som en vision i ett framtida demokratiskt och ibland även socialistiskt samhälle växte de fram som en förvaltningsform skild från den gamla kyrkliga förvaltningen, socknen.

I den nya kommunallagen definieras kommunbegreppet: Kommunen är en juridisk person, som är utrustad med såväl rättskapacitet som rättshandlingsförmåga. Kommunen är lokalt begränsad. Till varje kommun är alltså ett visst område knutet. Ett annat utmärkande drag är att kommunen kan

personsammanslutning. Kommunen har medlemmar. sägas vara en Kommunen har offentligrättsliga maktbefogenheter gentemot sina medlemmar beskattningsrätt och liknande. Definitionen betonar de juridiska aspekterna på kommunbegreppet.

I kommunal självstyrelse definieras kommuner och landsting av att: 0 de är territoriellt avgränsade enheter för lokal självstyrelse, 0 de är offentligrättsliga juridiska personer, 0 de har obligatoriskt medlemskap och 0 de har offentligrättsliga befogenheter, bl.a. beskattningsrätt, avgifts-

makt och för kommunerna viss förordningsmakt.

En ideologisk definitionen ges i Kommunerna och framtiden:

mer

En viktig utgångspunkt är att den kommunala verkligheten måste betraktas i två av varandra kompletterande perspektiv. Det ena behandlar kommunen som sociokulturell, ekonomisk och fysisk enhet, dvs hela det primärkommunala territoriet och inom detta människors livsvillkor; näringsstruktur, demografiska, sociala och kulturella förhållanden. naturresurser, infrastruktur etc.I det andra perspektivet ses kommunen som politisk enhet och fokuseras på den kommunala självstyrelsen. Här finns tvåhuvudriktningar. I den ena riktningen utgör piimärkommunen en instans i statsapparaten som fungerar närmast som ett lokalt ämbetsverk. Från statsmakterna och den statliga byråkratin kommer en tämligen strid ström av förordningar, lagar, bidragsvillkor, anvisningar etc.Denna styrning riktas i synnerhet mot den specialreglerade sektorn, t.ex. socialtjänsten, skolan, den fysiska planeringen. Den andra riktningen innebär att primärkommunen uppträder som ett lokalt folkligt instrument för att lösa problem i kommunerna." 79

Bilaga s. 80

SOU 1996: 162

Fyra kommunideologier

I statsvetenskaplig grundkurslitteratur och i offentliga utredningar presenteras det kommunala älvstyret i termer av lokalt självstyre med långa traditioner ned i forntidens ting. Vidare görs hänvisningar till 1800talsliberaler som Mill och socialistiska utopister som Owen och Proudhon. Dessa har inspirerat utformningen av den svenska kommunallagstiftningen. I ett inlägg i boken Lokal demokrati möjlighet eller

hot reses allvarliga invändningar mot detta synsätt. Historiskt härleder de kommunerna till medeltidens landskapslagar. Byns, socknens och senare städernas lokala självstyre dikterades av kyrkans och kungamaktens intressen.

Sverige har en lång och obruten tradition av överhetsdominerad enhetsstat, menar de i polemik mot de som talar om en tradition av lokalt självstyre. Kung, kyrka och aristokrati har tävlat om att beskatta lokalsamhället. Det utmärkande för Sverige har varit avsaknaden av en lokalt förankrad aristokrati och ett självständigt stadsväsende. Kommunalförordningama 1862 dikterades av konservativa, inte liberala, krafter. Kommunerna ñck sin kompetens genom delegering från staten och verkade under statens suveränitet.

Sedan 1862 har det funnits fyra stiliserade .kommunideologierz

0 Gemenskapskommunen: Kommuner är organiskt framvuxna ur lokalsamhället. En faktisk och naturlig känsla för bygden eller staden bär upp denna. Sin internationella motsvarighet har den i den amerikanska cornmunitarismen. oFörenings- eller kontraktskommunen: Den radikala liberalismens kommunideologi med rötter i de amerikanska och franska revolutionerna. Utgångspunkten är den självstyrande människan som genom ett samhällskontrakt sluter sig samman med andra i ett samhälle. Samhället är alltså inte organiskt och traditionellt framvuxet, utan rationellt och mekaniskt sammansatt. 0 Statsorganismkommunen: Kommunerna är en del av statsorganismen, av en ordnad hierarki. Samhällsorganisationen utvecklas likt en växande organism. Dess olika enheter är sammanlänkade som delar i en gemensam kropp. En konservativ ideologi som präglade tillkomsten av de svenska kommunerna 1862. 0 Förvaltningskommunen: Denna bygger vidare på statsorganismteorin och är dess form i modern tappning. Kommunerna är rätt och slätt ett led i den statliga förvaltningen. En ideologi som präglat socialdemokraterna, socialliberalerna och den kommunala utvecklingen under 1900-talet.

Bilaga s. 81

SOU 1996: 162

Aktuell lagstiftning

I den viktigaste författningens fyra grundlagar, regeringsformens av RF första paragraf slås vikten kommunalt självstyre fast: av "All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Det svenska folkstyret bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under genom lagarna.

Kommunallagstiftningen består utöver kommunallagen av:

Lag kommunalförbund 1985:894. 0 om proportionellt valsätt 1955:138. 0 Lag om Kommunal delegationslag 1954:130. 0 Lag ändring i Sveriges indelning i kommuner och landsting 0 om 1979:411, 1988:198. Vallagen 1972:620 i tillämpliga delar. 0 kommunala indelningsdelegerade 1979:412. 0 Lag om Lag kommunala folkomröstningar. 0 om

Kommunallagen skall garantera demokratisk beslutsprocess, komen insyn och medverkan i verksamheten, deras lika munmedlemmarnas behandling och rättssäkerhet samt minoritetsskydd. Nuvarande kom-

munallag gäller från 1992.

den s.k. kommunala kompetensen slås fast i kommunallagens 2 kap. I 1 § "Allmänna befogenheter

Kommuner och landsting får själva ha hand sådana angelägenheter av allom intresse har anknytning till kommunens eller landstingens område mänt som eller deras medlemmar och inte skall handhas enbart av staten, en annan som kommun, ett annat landsting eller någon annan.

denna paragraf ligger två viktiga principer. För det första förbudet mot I understöd till enskilda frånsett det undantag som finns i specialatt ge lagstiftningen, socialtjänstlagen. För det andra lokaliseringsprincit.ex. innebär i grunden att kommunal åtgärd måste vara knuten pen. Den en landstingets område eller dess invånare för till kommunens eller egna denskall laglig. 81 att anses som

Bilaga s. 82

Likställighetsprincipen innebär att:

"Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat."

Likställighetsprincipen diskuteras ofta vid decentralisering och privatisering. Den innebär inget absolut förbud mot att kommun vid en ett visst tillfälle tillhandahåller anläggningar och tjänster bara kommer som vissa kommunmedlemmar till del. Grundprincipen är dock kommuatt nen senare bereder även andra tillgång till nyttigheter. Enligt samma uttalanden i den nya kommunallagens förarbeten är det ofrånkomligt att det i en starkt decentraliserad organisation kan uppstå variationer i servicenivån mellan olika kommundelar. För myndighetsutövning krävs dock en objektiv och rättvis behandling alla kommunmedlemmar av även i en sådan organisation. Iden nya kommunallagen heter det kommun och landsting i stället för de gamla primär- och sekundärkommuner. De skall ha kommunrespektive landstingsstyrelse. Utöver kommunstyrelsen är valnämnd obligatorisk för kommuen nerna. Detta regleras i vallagen. Kommunerna har i princip obegränsad frihet i utformningen av nämndsorganisationen. Men verksamheten kan fortfarande delas in i ett frivilligt och ett obligatoriskt område. Pâ åtskilliga områden finns föreskrifter i lagstiftning komannan än munallagen. De så kallade smålagarna, innehåller regler på vissa som områden vidgar befogenheterna. Speciallagar kommunerna både ger skyldigheter och befogenheter. Kommunernas kärnverksamhet, rättsligt sett, är sådant som staten kräver i speciallagstiftningen. Sådana obligatoriska områden är undervisning, socialtjänst, plan- och byggnadsväsende, miljöskydd, renhållning och räddningstjänst. Frivilliga uppgifter är t.ex. kultur, fritid, viss teknisk verksamhet och konsumentverksamhet, där staten inte ställer några särskilda krav upp på kvalitet eller omfång. Rättsligt sett behöver inte kommunerna ta befattning med denna typ av uppgifter. Kommunerna och landstingen har sedan 1970 övertagit huvudmannaskapet från staten för rad tunga frågor. Under 1990-talet en har kommunerna blivit huvudmän för en rad verksamheter efter landstingen, t.ex. äldreomsorgen, Särskolan, stöd till funktionshindrade LSS, stöd till psykiskt störda Vissa kommuner bedriver också försöksm.m. verksamhet med primärvård. Kommunerna har från övertagit staten

huvudmannaskapet för grundskolan.

Bilaga s. 83

SOU 1996: 162

1862-1991

Indelning - lagstiftning

Grunden till den svenska kommunala självstyrelsen lades genom 1862 års kommunalförordningar 1866 upphöjdes till lagar. som Där gjordes indelning i städer, landskommuner, landsting och kyren kokommuner. En majoritet Sveriges befolkning bodde på landsbygav den. Kommunalförordningarna utformades i en miljö där stad och land, borgare och bonde sågs varandras motsatser. Det är bakgrunden till som det länge existerade två parallella primärkommunala system städer att och landskommuner. Den kommunala självstyrelsen vilade på tre ben:

den kommunala kompetensen 0 0 den kommunala beskattningsrätten möjligheten för kommunmedlemmarna att anföra kommunalbesvär 0

Den kommunala kompetensen utgick från en generalklausul. De nya kommunerna fick allmän kompetens, generell rätt att vårda sina gemenordnings- och hushållsangelägenheter. Tidigare hade det i lagar samma och förordningar angetts vilka konkreta förvaltningsuppgifter som de lokala enheterna fick handha. En kommunallag tillkom 1930, den avgörande revisionen gjorny men lagen trädde dock i kraft först 1955. Lagstiftningen blev des 1953. Den nya enhetlig för land och stad, del sänegler som gällt för städerna avskafnu en fades. Möjligheterna till direkt demokrati via kommunalstämma eller allmän rådstuga avskaffades liksom borgmästarna. Interpellationsinstitutet och kommunala jävsregler infördes och möjligheterna till kommunalbesvidgades till att även omfatta andra nämnder än kommunalnämnden vär dvs. dagens kommunstyrelse. Uppdelningen kommunerna i städer och landsbygdskommuner kom av bestå fram till 1968-71. Städerna hade 1908 sammanslutit sig i ett dock att Svenska Stadsförbundet. År 1919 bildades kommunförbund kallat Svenska Landskommuners förbund 1963 bytte namn till Svenska som Kommunförbundet. Dagens Kommunförbund bildades 1968 genom sammanslagning Svenska Stadsförbundet och Svenska en av Kommunförbundet. År 1971 korn lag ett enhetligt kommunbegrepp en om varigenom städerna försvann. På 1990-talet började några kommuner kalla sig städer och på förslag från Lokaldemokratikommittén har komfått rätt att använda sig av denna beteckning. muner Nästa kommunallag kom 1977. Landstingen hade innan dess haft en lagstiftning utifrån 1862 års landstingsförordning. År 1924 egen, separat tillkom landstingslagen som reviderades 1954. 83

Bilaga s. 84

SOU 1996: 162

1977 års kommunallag ramlag. Rätt till ledighet för kommunala var en uppdrag infördes och suppleantsystemet gjordes obligatoriskt. Bestämmelserna om den ekonomiska förvaltningen förenklades och reglerna kring revisionen moderniserades. År 1984 beslutade riksdagen om det s.k. frikommunförsöket, i som slutskedet omfattade 36 kommuner och fyra landsting. De fick göra lokala avsteg från kommunallagen och andra författningar rörande

nämnds- och.förvaltningsindelningen. Därmed skulle

resurserna utnyttjas genom bättre samordning och effektivitet. År 1991 fick så vår nuvarande kommunallag började gälla 1992. som

Så här utvecklades kommunallagstiftningen mot enhetlighet 1862-1991:

Landsting 1862 1924 1954 -- -

1977 1991 Landskommuner 1862 1930 --

Städer 1862 1930

Källa: Petersson O., Kommunalpolitik

Indelningsfrågan

Kommunindelningen diskuterades 1862 och bestämde sig för att man bygga på den medeltida sockenindelningen. Mindre socknar kunde gemensamt bilda en församling. Vi fick 2 400 landskommunerlförsamlingar. Städernas gränser från 1862 års privilegiebrev bibehölls - de var 89 stycken. Till städerna knöts så kallade köpingar. Indelningen ändrades inte av den kommunala rösträttsreformen 1918/19 eller den av nya kommunallagen 1930. - Kommunsammanläggningarna dominerande politisk fråga från var en 1940-talet till början av 1970-ta1et. Den socialdemokratiska regeringspolitiken innebar från 1932 satsning på social och ekonomisk en en reformpolitik där mycket ålåg kommunerna. Urbaniseringen och industrialiseringen betydde samtidigt folkomflyttning från land till stad. en Redan 1940 hade 500 de 2 400 landskommunerna mindre än 500 av invånare och nästan hälften mindre än 1 000 invånare. Småkommunerna bedömdes sakna ekonomisk bärkraft för den nya socialpolitiken. En kommunindelningskommitté tillsattes och föreslog 1945 en sammanslagning landskommunerna till större enheter på av 84 2 000 3 500 personer. Ekonomin och svårigheten och att det ansågs -

Bilaga s. 85

rekrytera kompetenta förtroendevalda i småkommuner angavs svårt att skäl. Propositionen presenterades 1946 och obligatorisk indelsom en ningsreform för landskommunerna inleddes 1952. 2 281 landskommu- 816. Med städer och köpingar antalet primärkommuner ner blev var genomsnittliga folkmängden steg från 1 500 till 4 100. totalt 1 037. Den sammanslogs två till fem kommuner till men i något fall bil- Normalt en, dades kommun 18 gamla småkommuner. en ny av Folkomflyttningarna fortsatte och 1960 hade 348 landsbygdskommuner, samtliga, färre än de 3 000 invånare som skulle vara nordvs. 43 procent av kommunsammanläggningen. En utredning om kommuninmalt efter ny delningen tillsattes och 1961 presenterades ett betänkande som argumenbefolkningsunderlag. Ett högstadium krävde 7 500 8 500 terade för större och socialvården minst 5 000 6 000. Kommunerna skulle få en invånare försörjde visst omland, invånarna skulle bo och arbeta i centralort som ett Helst skulle ingen kommun 1975 ha mindre än 800 invåsamma kommun.

nare. fattade 1962 beslut indelning under motstånd Riksdagen om en ny Sammanslagningarna skulle växa fram på frivilfrån småkommunerna. samarbete i kommunblocken 282 storkommuner skulle lig väg genom - Sammanläggning fick inte ske mot någon kommuns vilja. Någon bildas. genomförandet inte. Ombildningen gick trögt, 1969 tidsplan för antogs färdigbildade. Regeringen föreslog då riksdagen att upphävar bara 75 frivilligprincipen och indelningsreformen skulle vara färdig senast va att 1974. Förslaget röstades igenom socialdemokraterna och nyårsdagen av borgerliga partierna motsatte sig att frivilliglinjen upphävdes. vpk. De Kommunindelningsreformen genomfördes till större delen efter beslut själva, i ett 40-tal fall skedde det mot deras vilja. av kommunerna men fick 1974 278 kommuner. Beskrivningen ovan bygger på Agne Sverige Kommunal självstyrelse och Kommun och landsting i dag, Gustafssons Gleerups, 1992.

Kommuner antal -

År Landskommuner Köpingar Städer Summa

cirka 2 400 10 89 2 500 1862 ca 2 281 84 133 2 498 1951 1952 816 88 133 1 037 625 91 132 848 1969 464 1971 278 1974 288 1994

Gustafsson A. Kommunal självstyrelse. 85 Källa:

Bilaga s. 86

Kommunsammanläggningarnas

konsekvenser och

efterspel

Den kommunaldemokratiska forskargruppen tillsattes 1979. Den bestod i huvudsak statsvetare från Göteborgs, av Stockholms, Umeås och Lunds universitet. Några av gruppens slutsatser känns giltiga och beaktansvärda som även i dag var:

0 Den kommunala demokratin genomgick systemskifte ett från en typ av direkt, lokal demokrati byggd på avpolitiserad mer samverkan till en indirekt demokrati influerad rikspolitiken av och med inslag av

funktionsindelning. Konfliktnivån i kommunfullmäktige

höjdes. Det blev fler voteringar och mindre konsensus. Partierna började lokalt även uppträda med kommunala handlingsprogram skulle genomföras. som Den gemensamma valdagen genomfördes 1971 bidrog som till rikspolitiseringen i kommunerna. 0 Nya geografiska motsättningar i storkommunerna uppstod och de sociala motsättningarna blev tydligare. På 1970-talet fanns spänningar mellan centerpartistiskt dominerade landsbygdsdelar mot socialdemokratiska tät- och huvudorter. Även själva styrningen och förvaltningen 0 av kommunerna genomgick ett systemskifte. Tjänstemannakåren ökade kraftigt medan antalet förtroendemän minskade. De fjärmades från det praktiska senare förvaltningsarbetet med beredning och verkställighet.

Politikerna fick roller. En viktig uppgift blev nya att få anställda att genomföra besluten. Det tog tid och kraft från väljarkontakten. Medan kommunalpolitikerna fick omformulera sin roll så fick tjänstemännen hitta en ny. Utvecklingen kan sammanfattas i begreppen specialisering och professionalisering. Den kommunaltjänstemannen nye var i regel en specialist inom ett visst fack. Ett antal kårer fram växte och liksom lärare, poliser och militärer präglades de vissa av gemensamma värderingar och idéer. Det skapades olika nämndkulturer där personalen såg som en uppgift att artikulera medborgarnas medvetna och omedvetna behov för politikerna. Under 1980- och 90-talen har de gamla tjänstemännen och kårerna fått sällskap av en ny grupp experterna. Kommunerna fick - experter på ekonomi och data, senare också på och ledarskap. management Dagens chef skall i första hand vara expert på att chef och i andra hand ha vara 86 specialistkunskap det han/hon skall chef för. om vara

Bilaga s. 87

Bland politikerna skedde tudelning mellan fritidspolitiker och mer

en eller mindre anställda politiker. Utöver kommunalråd på hel- och/eller halvtid blev också ordförandena arvoderade. Uppdrag i socialnämnder och skolstyrelser gjorde ofta att politikerna delvis slutade arbeta i sitt ordinarie yrke på heltid. Politiken blev ett arbete och mindre av

mer av

förtroendeuppdrag. Förhållandet till förvaltningen blev i många fall ett viktigare än förtroendet bland medborgarna.

År 1954 hade enligt Lokaldemokratikommittén endast femton kom-

heltidsengagerade förtroendevalda, 1968 var det 136 och 1992 muner 276 kommuner.

Hel- och deltidsengagerade

	1983	1989	1992
Heltid	504	573	550
Deltid	192	286	318
Summa	696	859	868

Källa: SOU 1993:90; Lokal demokrati i utveckling

Många medborgare tror fortfarande att politikerna kan gripa in i myndighetsutövning och tjänstemannabeslut. De blir besvikna när politikern inte kan göra något eller hänvisar till handläggande tjänstemän.

misstror politikerna, partierna och i värsta fall även demo- Många yngre kratin.

I boken Kommunal förvaltningspolitik citerar Jon Pierre valforskaren Sören Holmberg: Den kommunala väljaren finns inte...Kommunala val avgörs...inte kommunala frågor. De avgörs istället i de flesta fall av

av rikspolitiska partisympatier, rikspolitiska frågor och nationella valvindar. Slutsatsen är inte behaglig för tilltron till den kommunala demokratin, den är dessvärre Vi har ett högt kommunalt valdelta-

men sann. gande i Sverige men få kommunala väljare."

Allt i den kommunala politiken härmar dock inte rikspolitiken, menar dock Jon Pierre. De kommunala partisystemen har förändrats på ett

dramatiskt sätt än systemen på riksnivå. mer

Bilaga s. 88

SOU 1996: 162 Procent kommuner med olika antal partier i fullmäktige

Antal partier 73-76		82-85	91-94	94-98
4	7,5	1,0	0	0,3
5	46,0	25,0	3,1	3,1
6	40,0	46,5	10,5	22,5
7	6,0	23,5	38,8	50,3
8 eller fler	0,5	4,0	47,6	23,8

Källa: Lundqvist L.J., Pierre red, Kommunal förvaltningspolitik, Studentlitteratur 1995

I fler än hundra kommuner finns det utpräglat lokala partier.

Vissa av dessa knyter an till geografiska motsättningar i storkommunerna. Många startas utifrån missnöje med de etablerade partierna

och blir ett slags kommunens väl-partier". Andra driver huvudsakligen enda

en fråga, t.ex. motståndet mot vägdragning. Slutligen finns också "riks-

en partier" med enbart kommunala mandat.

Debatten om kommunsammanläggningarna har egentligen aldrig slutat. Några kommuner har delats. Kommundelsnämnderna beskrevs åtminstone inledningsvis som ett halvt steg tillbaka och diskussionen om politikerrollen handlar mycket hur politikerna åter skall få den

om kontakt med och det förtroende hos medborgarna lekmannaför-

som valtningens idealpolitiker hade.

Bilaga s. 89

Kommunal nämndorganisation

1977-1994

Tre huvudmodeller

Den kommunala nämndorganisationen var tämligen homogen fram till frikommunförsöken 1984, se nedan. Vissa olikheter mellan kommuner-

fanns för de fakultativa nämnderna beroende på kommunstorlek, na geografiskt läge och socioekonomisk karaktär. Frikommunförsöket blev dock startskottet för uppkomsten av mer genomgripande olikheter. Där

tanken att minska sektorstänkandet, bryta upp specialiseringen, förvar djupa demokratin och förbättra effektiviteten.

Förändringen kan beskrivas i tre etapper. Enligt den kommunaldemokratiska utredningen formades på 1960-talet den traditionella/sektoriella nämndorganisation där indelningen byggde på verksamhetsområ-

sorterade under kommunstyrelsen. Den politiska organisatioden som

blev alltmer svåröverskådlig genom tillkomsten av ett antal nya nen politiska vid sidan de centrala nämnderna. Samordning och

organ av central styrning från kommunledningens sida blev alltmer problematisk. För att lösa problemen började man i kommunerna redan i slutet av 70talet att stärka kommunstyrelsens ställning som ledande och planerande Man började även minska antalet nämnder.

organ.

Den territoriella kommunorganisationen tillkom genom att riksdagen 1979 antog lag gjorde det möjligt för kommunerna att från och

en som med 1980 försöksvis inrätta lokala organ med förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. De kunde vara distriktsnämnder inom ett förvaltningsomrâde, kommundelsnämnd eller stadsdelsnämnd, som är övergripande inom flera förvaltningsområden, samt institutionsstyrelse,

organ

kunde tillsättas för en eller flera anläggningar inom ett eller flera som förvaltningsområden. För de specialreglerade nämnderna fanns en rad begränsningar.

På förslag från 1983 års Demokratiberedning beslutade riksdagen 1984

försöksverksamhet med friare kommunal nämndorganisation. om en Lagen omfattade nio kommuner och tre landsting som hade blivit 36 kommuner och fyra landsting 1991. Försöksverksamheten innebar att de berörda kommunerna slapp nämnda begränsningar och kunde göra

ovan förändringar även i den centrala, specialreglerade nämndorganisationen.

Under den hälften 80-talet och början av 90-talet märks en

senare av tydlig tendens i alla kommuner att minska antalet nämnder. Sektortänkandet och specialiseringen uppfattades som otidsenliga och ett hinder för effektiviteten. Helhetssyn och integration sågs som viktiga.

Bilaga s. 90

Samarbetet mellan barnomsorg, grundskola och fritidsverksamhet ökade. När skolan kommunaliserades och skolstyrelseobligatoriet togs bort

var fältet fritt för en sammanslagning med socialtjänstens barnomsorg,

som våren 1992 hade skett i 115 kommuner. Intresset för samordning barn-

av omsorg-üitidshem-skola underströks riksdagsbeslut flexibel

genom om skolstart, vilket gav sexåringarna möjlighet att börja skolan.

Socialnämnderna hade på sina håll släppt barnomsorgen också fått

men överta äldrevården. Genom den sk. ÄDEL-reformen fick kommunerna 1992 skyldighet att inrätta särskilda boendeformer för äldre, de övertog ansvaret för sjukhem och andra vårdinrättningar för somatisk långtidssjukvård samt betalningsansvaret inom sjukvården för medicinskt färdigbehandlade personer. Lagen om stöd och service LSS till vissa funktionshindrade m.m. innebar att kommunerna fick ansvaret för de särskilda omsorgerna senast vid utgången av 1995. Kommunerna övertog 1994 ansvaret för personer som omfattas av LSS och skall se till att dessa har

personlig assistans, ledsagarservice, bostad med särskild service och daglig verksamhet. Från 1995 har kommunerna ansvar för vård och stöd till

psykiskt störda som är medicinskt färdigbehandlade.

Genom ändring av socialtjänstlagen blev det från 1992 inte längre obligatoriskt med en sammanhållen socialnämnd. Våren 1992 fanns 130 socialnämnder kvar -i övriga kommuner har verksamheten delats på sär-

upp skilda nämnder eller slagits samman med andra verksamhetsområden.

Det ändrade statsbidragssystemet från 1993 har också haft betydelse för organisationsförändringarna. Systemet med specialdestinerade bidrag till bl.a. barnomsorg, skola och äldreomsorg övergick i ett nytt, generellt utjämningsbidrag. Syftet var att minska den statliga detaljstyrningen, att kom-

ge munerna större frihet att själva prioritera mellan verksamhetsområden och öka effektiviteten. Bidraget skulle också ge kommunerna likvärdiga förutsättningar.

I slutet av 1980-talet uppstod den tredje organisationsmodellen den

funktionella Den förebådades av att några kommuner införde kommu-

. en nal intern entreprenadverksamhet. Med en sådan modell delade man upp den kommunala förvaltningen i beställare och utförare/producenter. Modellen är ganska vanlig inom de tekniska förvaltningarna. 1990-talet inleddes med en strävan efter det funktionella i stället för det sektoriella, och därför blev territoriella organisationer funktionella. Det finns också en fjärde typ av nämnder som dock inte är allomfattande. Den kan kallas målgruppsindelad och kan barn- och ungdomsnämder

vara eller äldrenämnder. Precis som i kommundelsnämnder vill ha integre-

man ring och mer generell kompetens

År 1995 fanns det enligt Kommunförbundet 241 traditionella, sektoriella nämnder i kommunerna, fjorton heltäckande territoriella och 33 funktionella.

Under åren 1989-91 skedde en kraftig minskning av antalet nämnder. På 90 den mjuka sidan behöll bara hälften av kommunerna sina traditionella

Bilaga s. 91

SOU 1996: 162

nämnder som skolstyrelse, Socialnämnd, kulturnämnd och fritidsnämnd. Relativt sett minskade dock antalet personalnämnder och konsumentnämnder mest. Utvecklingen gick mot en samlad nämnd för barnomsorg och skola och en sammanslagning av kultur- och fritidsnämnd. Personaloch konsumentfrågorna samlades under kommunstyrelsen.

På den hårda sidan förblev miljö- och hälsoskyddsnämndema intakta i 230 kommuner och byggnadsnämnderna i 214, medan antalet fastighetsoch gatunämnder halverades. Allt fler kommuner hade en samlad teknisk nämnd.

Utvecklingen som beskrivs ovan fortsatte 1992-94. Miljö- och hälsoskyddsnämndema hade dock renodlats till miljönämnder i många kommuner medan andra valt att slå samman miljö- och byggfrågoma.

Allt färre förtroendevalda

Genom kommunsammanslagningarna minskade antalet förtroendevalda radikalt och deras roll förändrades. I stället för lekmannaförvaltning, där förtroendevalda stod för både beslut kring och utförande av kommunala frågor, fick en professionell förvaltning med anställda som verkställde lekmännens beslut. Färre förtroendevalda skulle delvis kompenseras genom en utbyggnad av nämndorganisationen. En blygsam ökning skedde också från 1974 till mitten av 1980-talet. Därefter har antalet förtroendevalda minskat i nämnderna.

Den kommunala förtroendemannakåren Kommuner, antal uppdrag och personer med ordinarie uppdrag 1000-tal

I 964 1974 I 984 1995

Kommuner	1 006	278	284	288
Ordinarie	114	42	46	40
Suppleanter	72,5-74,5 32,9		37	32
Summa uppdrag	186	76	83	72

Personer med ordinarie uppdrag 67-76 29,8 31 29 beräknat utifrån ungefär1,5uppdragperförtroendevald.

Källor: Ds Kn 1981:17. SOU 1985:28, SOU 1993:90 samt Svenska Kommunförbundet 1996

När den sista fasen av kommunsammanslagningen genomförts 1974 hade antalet uppdrag i kommunala nämnder på tio år sjunkit från 186 OOOtill 76 OOO.Av de 42 000 ordinarie uppdragen var ungefär 13 OOOordinarie fullmäktigemandat och av de cirka 33 000 suppleantuppdragen gällde 7 00 fullmäktige. Antalet fullmäktigeuppdrag har, till skillnad från antalet nämndsuppdrag, hållit sig konstanta tiden. År 1995 fanns det i kom-

över 91

Bilaga s. 92

SOU 1996: 162

munerna 13 550 ordinarie ledamöter i fullmäktige och 7 480 ersättare. Antalet ordinarie uppdrag ökade från 42 000 1974 till drygt 46 000 1977. Sedan sjunker siffran till 40 600 ordinarie uppdrag 1994. Minskningen har varit tio procent sedan 1988 och har främst skett genom att nämnderna har blivit färre.

Förändrad närrmdorganisation

Kommunreformerna sedan 1970-talet har enligt Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting genomgått tre faser. I mitten av 70talet formulerades problemet som: för lite demokrati och för svag politisk styrning. Skolstyrelser och socialnämnder kritiserades för centralism och bristande demokratisk kontakt med medborgare och personal på fältet. Den centrala politiska styrningen utpekades också som svag och bidragande till de centrala byråkratiemas makt. Det fanns också en andrahandskritik om bristande effektivitet. Lösningarna söktes i lokala organ och starkare kommunstyrelse.

Vid mitten av 1980-talet formulerades problemet som: för lite ejYektivitet och för mycket politisk styrning. Decentraliseringen av de stora nämnderna tycktes inte ha gett de demokratiska och ekonomiska vinster som man väntat sig i de kommuner där man utvecklat lokala organ. Där man bibehållit den gamla nämndorganisationen förändrades kritiken från att gälla storleken på nämnderna till antalet. Nu började man jaga smånämndema som ineffektiva bromsklossar.

Effektivitet skulle nu vinnas genom integration och minskad politisk styrning. Den funktionella nämndorganisationen blev lösningen i slutet av 1990-talet när problemet löd: för mycket politik och för mycket offentlig sektor.

Ovanstående tankegångar kom att styra utvecklingen av nämndorganisationen i större kommuner och förorter men även i små kommuner som Bräcke och Ale.

Lokala organ och beställar-utförarmodeller har bara införts i ett mindre antal kommuner. Kommundelsnämnder fanns 1995 som en heltäckande organisation i 17 kommuner. I Stockholm, Malmö och Lund inför man dem och i Bräcke avvecklar man. Enligt Kommunaktuellt hade femton kommuner 1995 en beställar-utförarorganisation för hela kommunen, och 65 hade det för delar av organisationen.

De flesta har fortsatt med den traditionella/sektoriella modellen eller modifierat den genom att integrera den gamla organisationen till färre och större nämnder. Man kan också tala om en fjärde typ av nämnder, den målgruppsrelaterade som ungdomsnämnder och äldrenämnder.

I kommunallagen fastläggs t.ex. möjligheterna till att inrätta kommundelsnämnder och institutionsstyrelser. Riksdagen har också gett fulhnäkti- 92 ge rätt att medge nämnd att hålla offentliga sammanträden.

Bilaga s. 93

Kommundelningar

Den nya indelningslagen trädde i kraft 1979 och ersatte 1919 års lag. I maj 1978 lämnade den så kallade Indelningskommittén sitt betänkande. Regeringen beslutar om kommundelningar. Kammarkollegiet är utredningsmyndighet, men själva arbetet görs normalt av länsstyrelsen eller en särskild utredningsman. Kommunförbundet har ofta anlitats för ändamålet.

Efter kommunsammanläggningarna har regeringen vid tio tillfällen beslutat delning. Åtta delningar har skett under borgerliga

om regeringar, två under socialdemokratiska.

Alla kommuner skulle ha minst 8 000 invånare var det tänkt. Men år 1992 hade nio kommuner mindre än 5 000 invånare. Det är också relativt små kommuner som delats. De nya kommunerna är Dorotea som skilde sig från Åsele 1979 och har ungefär 3 600 invånare, Vadstena med 7 700 invånare lämnade Motala 1979, Malå med 4 000 invånare lämnade Norsjö 1981, Bjurholm med 2 800 invånare övergav Vännäs 1981, Vaxholm med 8 000 invånare lämnade Österåker 1981, Essunga med 6 100 invånare lämnade Vara 1981, Salem med 12 700 invånare skilde sig från Botkyrka 1981. På senare år har Gnesta och Trosa med omkring 10 000 invånare var lämnat Nyköping 1990, Lekeberg med 7 100 invånare har lämnat Örebro 1992 och Bollebygd med 8 000 invånare skildes från Borås 1996.

Under åren 1979-1993 har fjorton framställningar eller besvär rörande delning av kommun, utredning om delning eller förslag till folkomröstning avslagits. Borgerliga regeringar har sagt nej i fem fall, socialdemokratiska i åtta. En kommun har fått avslag två gånger.

Lokaldemokratikommittén angav följande viktiga förutsättningar för delning, såsom de kan utläsas av regeringsbesluten. Alla behöver dock inte vara uppfyllda. 93

Bilaga s. 94

SOU 1996: 162

1.Den ursprungliga kommunen skall vara positiv till delning.

2.Det bör finnas en ganska bred politisk enighet om detta i den del som vill bryta sig loss och ansökningen bör vila på en så bred bas som möjligt.

3.De ekonomiska förutsättningarna bör finnas.

Övriga förutsättningar t.ex. befolkningsmässiga och näringsgeografiska, bör inte vara för dåliga.

5.Det bör helst ha gjorts någon form av folkomröstning/opinionsundersökning innan man lämnar in sin ansökan.

En folkomröstning bör ha högt valdeltagande och visa en stor ja-andel i den del som vill bryta sig loss, samtidigt som ett eventuellt nej i den övriga delen inte bör för kraftigt. Däremot syns inte invånaranta-

vara let i de nya kommunerna spela någon avgörande roll. Vid 1994 års val hölls folkomröstningar om kommundelning i Hallsbergs och Norrtälje, som båda resulterade i ett nej.

Bilaga s. 95

Välj arens val

nya

Minskad partimakt

Både kommunala folkomröstningar och de personvalsinslagen

nya innebär i viss mån mindre makt för partierna. Medborgarna ökade

ges möjligheter att påverka utan att gå omvägen över partierna. Samtidigt har partierna försvagats och misstroendet mot partierna och politiken har vuxit. Partierna har färre medlemmar, problem med representativiteten, fallande aktivitet och försämrat förtroende bland medborgar-

na.

Väljarens nya val kan uppfattas sjukdomsinsikf hos parti-

som en erna och försiktiga försök att möta problemen.

Kommunala folkomröstningar

1977 års kommunallag tillät kommunala folkomröstningar. I tidigare lagar saknades bestämmelser sådana, de ansågs inte ligga inom den

om kommunala kompetensen. I beredningen ett ärende blev rådgi-

av nu vande folkomröstningar möjliga. Synpunkter från kommunmedlemmarna kunde också inhämtas genom opinionsundersökningar, enkäter eller liknande. De kunde även avse enbart del kommunen. Det

en av här finns kvar i 1991 års kommunallag.

Lokaldemokratikommittén övervägde ett vidgat folkomröstningsinstitut och gjorde en jämförelse med övriga i Europa. Kommittén nej

sa till att en minoritet i fullmäktige skulle kunna utlösa omröstning

en och till beslutande folkomröstningar. Man pläderade för folkinitiativ som är ganska vanligt i Europa. På kommitténs förslag tillkom så

en lag om kommunala folkomröstningar 1994. Om minst fem procent

av de röstberättigade kommuninvånarna föreslår lokal folkomröstning i ett visst ärende är kommunfullmäktige skyldig frågan till

att ta upp behandling. Beslut om att hålla folkomröstning som enbart är rådgivande skall fattas av en majoritet i fullmäktige.

Under åren 1977-1992 hölls 25 omröstningar fjorton gällde

varav just indelningsärenden. De övriga handlade företrädesvis väg-

om sträckningar och kollektivtrafik. Lokaldemokratikommittén lät göra en studie om folkomröstningarna. Man fann att 80 initiativ avslagits. Totalt rörde det sig om 105 omröstningstillfällen fördelade på 78 kom-

muner.

Bilaga s. 96

År 1994 hölls tre folkomröstningar, två kommundelningar och

om en om naturreservat. Under 1995 hölls tre kommunala folkomröstningar om kärnavfallslagring, om eller nej till ett systembolag och om kommundelning. Kommunaktuellt rapporterade 1995 att initiativ till kommunala folkomröstningar avslagits i 19 kommuner under det senaste året. Frågorna hade gällt en ny flygplats, en järnvägssträckning, vägar och vägpaket, bevarande och byggnation, kommundelsnämnder/områdesfullmäktige, utförsäljning fastigheter, flyttning skolelever, en vattenfråga m.m.

av av

Personval

Den representativa demokratin i Sverige bygger på att den politiska verksamheten utövas genom partierna. Det svenska valsystemet har varit ett rent partival.

Personval har diskuteras ända sedan övergången från majoritetsval i enmansvalkretsar till proportionella val 1909. Författningsutredningen

i ett betänkande 1963 vissa riktlinjer. Dess förslag kritiserades och angav frågan överlämnades till grundlagsberedningen som i sitt betänkande

regeringsform riksdagsordning 1972 formulerade vissa om ny - ny krav för att stärka inslaget personval. En ny utredning i personvals-

av frågan tillsattes 1974 och framlade ett betänkande 1977, vilket ånyo mötte kritik. Frågan överlämnades då till Folkstyrelsekommittén som presenterade ett förslag i sitt betänkande Folkstyrelsens villkor 1987. Återigen kritik och inget beslut. År 1992 tillsattes

blev det Personvalskommittén betänkande presenterat i Ökat personval

vars ledde till beslut personvalsinslag som först tillämpades i sju försöks-

om kommuner vid valet 1994 och därefter fullt ut vid valet till Europaparlamentet 1995.

I internationell jämförelse har Sverige haft ett extremt partivalsförfarande.

Utländska val har visat att personmomentet är av större intresse vid lokala än vid nationella val.

En medborgarundersökning i samband med 1991 års val, inom ramen för 1991 års kommunforskningsprojekt med samtliga Statsvetenskapliga universitetsinstitutioner inblandade, byggd på en enkät till invånarna i 27 kommuner gav också klara indikationer på detta. Det personliga förtroendet för kommunalpolitikern vägde tyngre än partianknytningen och personvalet i kommunalvalet det viktigaste motivet för röst

var splittring.

Personvalskommittén förespråkade enhetlighet i införandet av personvalsinslag, eftersom i Sverige har en enhetlig valdag. Kommitténs förslag, antogs riksdagen, är inspirerat av det danska valsyste-

som av 96 met.

Bilaga s. 97

Modellen innebär att väljaren kan ge en av kandidaterna en personröst

i övrigt ändras inget jämfört med tidigare system. -

För att antalet personröster skall ändra partiernas rangordning av kandidaterna sattes en spärr på åtta procent av partiets röster i riksdagsvalet och fem procent i kommunal- och landstingsvalen. För kommuner och landsting sattes också ett minimiantal röster på 50 för kommunerna och 100 för landstingen. Vid sammanräkningen rangordnas först de kandidater fått än åtta respektive fem procents per-

som mer sonröster utifrån antalet personröster. Därefter rangordnas övriga kandidater på samma sätt som tidigare.

Professor Folke Johansson vid Göteborgs universitet har utvärderat personvalet i de sju försökskommunerna Övertorneå, Vaggeryd, Vänersborg, Östersund, Helsingborg, Solna och Linköping. I genomsnitt utnyttjade 38 procent väljarna möjligheten att personrösta och 19

av procent kandidaterna invaldes genom personröster. Stora skillnader

av fanns mellan kommunerna. Två kommuner låg relativt högt- Övertorneå 74 procent och Vaggeryd 60 procent. Övriga hade relativt låga siff-

Vänersborg och Östersund 32 procent vardera, Helsingborg 24 ror: procent, Solna 23 procent och Linköping i botten med 19 procent.

0 I mindre kommuner som Vaggeryd försökte välj arna rösta fram kan-

didater från sin kommundel. 0 Könsskillnaden var liten, dvs. kvinnor röstade inte i någon särskild

utsträckning på kvinnor. 90 procent väljarna i försökskommunerna kände till personvalet

0 av

och positiva till det än väljarna i andra kommuner.

var mer 0 Kandidater för lokala partier i de större städerna och Centerpartister i

de mindre kommunerna har oftast blivit föremål för personröstning.

Vänsterpartiets och Centerpartiets väljare var mest benägna och 0

Socialdemokraternas och Miljöpartiets väljare minst benägna att per-

sonrösta.

Högre utbildade väljare personröstade i större utsträckning än andra. 0

4 16-1374

Bilaga s. 98

SOU 1996: 162

Kommunalförbund och

annan

samverkan

I boken Kommunal förvaltningspolitik beskrivs formerna för kommunal samverkan.

Kommunerna kan välja mellan en rad olika former valfriheten är

men inte obegränsad. Det finns specialreglerade verksamheter lägger

som myndighetsutövningen på kommunerna själva. Vill kommunerna

samarbeta inom sådana områden, måste de bilda ett kommunalförbund

som får beslutanderätt i de frågor i förbundsordningen. Som juri-

som anges disk person liknar kommunalförbundet kommunerna. Det skall finnas en fullmäktigeförsamling, vald av kommunernas fullmäktigenämnder för beredning, verkställighet och förvaltning. Men förbundet har ingen beskattningsrätt. Det får bara debitera kommunerna för sina kostnader, och dessa är skyldiga att till förbundet lämna de medel behövs för

som verksamheten.

Lagen av 1985 möjliggör också en enklare form kommunalförbund

av med bara en direktion i stället för fullmäktige och styrelse. Här skall ett fåtal medlemmar samarbeta i mindre skala, t.ex. i tekniska och ekonomiska frågor. Senare års kommunalförbund är närmast direktions-

av modell även för uppgifter som är omfattande, t.ex. gymnasi-

mer som eutbildning och räddningstjänst.

För kommunal verksamhet, som enbart regleras i kommunallagen, har kommunerna en mycket större frihet i valet samverkansform.

av Utöver kommunalförbund kan de välja mellan de privaträttsliga alternativ som beskrivits i tidigare kapitel kommunala företag. Det är

om också vanligt med någon form samarbetsavtal, vilket brukar beteck-

av nas som mellankommunalt samarbete i annan form.

Kommunalförbund var ganska vanliga före kommunsammanslagning-

Före 1952 fanns 935 kommunalförbund. År 1960 fanns 247. Dessa arna. sysslade främst med brandväsende, socialvård och polis. År 1960 gällde 167 förbund det då kommunala polisväsendet. Det

fanns bara sexton förbund 1974 men under senare delen 1980-talet och under 1990-talet

av skedde en ökning så att hade 36 förbund 1995. 137 kommuner och tre landsting är medlemmar i ett eller flera förbund.

En utredning av Kommunförbundet 1993 visade att kommunalförbunden spelar en mer marginell roll i kommunernas samverkan. Det förekom 624 fall av organiserat samarbete, privaträttsliga bolag,

varav stiftelser och ekonomiska föreningar utgjorde 40 procent. Det domine- 98 rande var samverkan via avtal och andra fria former 55 procent.

Bilaga s. 99

SOU 1996: 162

29 procent gällde teknisk service/kommunikationer, 17 procent rörde räddningstjänst/djurskydd medan kultur/fritid/turism och utbildning/FoU stod för elva till tolv procent vardera och miljöskydd för nio procent. 203 kommuner deltog i mellankommunalt vattenvårdssamarbete och 180 i länsvisa luftvårdsförbund.

Inom teknisk service bör avfallshantering. År 1993 fanns 22

nämnas regionala och femton kommunala renhållningsbolag. 84 kommuner medverkade i regionala renhållnings- och avfallsbolag, 49 anlitade andra kommuners bolag och 34 kommuner använde anläggningar i andra kommuner. Sex av tio kommuner sköter alltså sitt avfall i samarbete med andra kommuner.

Samarbetet motiveras med stordriftsfördelar men också av geografiska skäl. Som grannar berörs man av ett gemensamt problem.

Bilaga s. 100

SOU 1996: 162

Kommunala företag

Kommunala bolag är inget nytt. Under 1800-talets senare hälft tecknade kommunerna aktier i bl.a. järnvägs-, teater- och badhusbolag och blev till och med ägare till järnvägar.

I regeringens skrift Utvecklingen inom den kommunala sektorn lämnas uppgifter om de kommunala företagen. I slutet av 1993 fanns 1 455 kommunala handelsbolag, aktiebolag, ekonomiska föreningar, ideella föreningar och stiftelser. Antalet anställda var 49 000, omsättningen 129 miljarder 1993, en kraftig ökning från 102 miljarder 1991. Av kommunernas kostnader låg fjorton procent i företagsform. Balansomslutningen var något under 420 miljarder. De kommunala företagen förvaltar ofta tillgångar som är större än kommunens egna.

Enligt en enkät i Kommunaktuellt har sedan dess minst 74 nya bolag bildats, samtidigt som 28 bolag har avvecklats. Avregleringen av elmarknaden är en väsentlig orsak till de nya företagen. Vissa bostadsstiftelser har ombildats till aktiebolag med anledning av ny lagstiftning. En tredjedel av samtliga bolagsanställda sysslar med fastighetsförvaltning.

I Kommunal förnyelse visas hur antalet företag ökade kraftigt fram till slutet 1960-talet. År 1970 fanns det 1 400 företag. Men viss ned-

av ca en gång till cirka 1 200 skedde varefter antalet från mitten 1980-talet

av ökade och 1991/92 kom man åter upp till 1970 års siffror.

Under åren 1970-91 ökade aktiebolagen kontinuerligt på stiftelsernas bekostnad. År 1970 fanns cirka 700 kommunala stiftelser och 600 aktiebolag, 1992 1 000 aktiebolag och 400 stiftelser.

De kommunala bolagen sysslar till 57 procent med fastighetsförvaltning, tretton procent med el-, gas- ,värme- och Vattenförsörjning och sju procent med samfärdsel.

Fastighetsförvaltning avser dels kontor, daghem, skolor m.m. och dels bostadslägenheter i flerfamiljshus.

Bara omkring 30 kommuner hade 1992 lagt över fastighetsförvaltning-

på kommunägda företag. År 1992 fanns 322 allmännyttiga bostadsföen retag som förvaltade ca 900 000 lägenheter.

Under 1960- och 70-talen köpte många kommuner upp privata elföretag. År 1992 fanns 182 kommunalt ägda energiföretag med cirka 12 000 anställda.

Numera bolagiseras även kommunala musikskolor, inköpsavdelningar, ADB-verksamhet och kommunala teatrar.

I Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag framgår också att även näringslivsfrågor och turism i viss mån drivs 100 i bolagsform.

Bilaga s. 101

I kommunallagen står att Kommuner och landsting får genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse.

Vårdnaden av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.

Kommunal företagsbildning legaliseras såsom företeelse, men kommunerna fâr inte bilda företag i syfte att bakvägen runt en kommunalkompetens eller för att minska insynen i kommunal verksamhet.

Fullmäktige skall: Lfastställa det kommunala ändamålet med verksamheten;

utse styrelseledamöter och minst en revisor; 3.se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas; samt

besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen 1980:100.

I delägda kommunala företag eller föreningar anges att fullmäktige skall tillse att den juridiska personen blir bunden av offentlighetsprincipen och övriga av villkoren ovan en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.

Riksdagen har också beslutat om förbättrade möjligheter till insyn för medborgarna i de kommunala företagen.

Aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting och kommunalförbund utövar ett bestämmande inflytande skall tillämpa offentlighetsprincipen på handlingar som förvaras hos företagen. Reglerna gäller även dotterbolag där kommuner, landsting eller kommunalförbund har bestämmande inflytande. Enskilda får rätt att hos förvaltningsdomstolen överklaga beslut av kommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar. Sekretesslagens inskränkningar gäller dock i samma utsträckning som för myndigheter. Lagen gäller t.ex. i vissa affärsavtal samt handlingar som avser uthyrning av bostadslägenheter. Meddelarfrihet gäller även kommunala företag som j ämställs med myndighet enligt arkivlagen.

Drygt hälften av kommunerna hade år 1992 två till fyra bolag. Storstadskommunerna hade i genomsnitt ungefär 50 bolag.

Någon markerad ökning av kommunala företag över tid kan alltså inte konstateras, inte heller att de är markerat mer effektiva än förvaltningsformen. Möjligheterna till insyn för medborgarna har alltså stärkts Dessutom kan styrningen av politikerna förbättras genom bolagsordningar och andra ägardirektiv och genom verksamhetsrevisionen. 101

Bilaga s. 102

SOU 1996: 162

Entreprenad

Vid entreprenad gäller enligt Konkurrenskommittén att kommunen:

0 Har kvar det fulla ansvaret för verksamheten. 0 Fastställer kvantitativa och kvalitativa mål. 0 Prioriterar insatserna samt beslutar om vilka som skall få del av

tjänsterna och vilken omfattning. 0 Fastställer avgifter om verksamheten är avgiftsbelagd. 0 Upphandlar enligt sitt upphandlingsreglemente. 0 Följer upp och kontrollerar verksamheten.

När verksamheten drivs i förvaltningsform har medborgarna insyn och skydd för sin integritet genom lagregler om offentlighet och sekretess Tillsyn utövas t.ex. av JO och JK och beslut kan överklagas.

När kommunen överlåter till en entreprenör att driva kommunal verksamhet gäller inte offentlighetsprincipen och statliga myndigheternas tillsyn och kontroll upphör eller minskar. Avtalsvillkor och särskilda regler om t.ex. privat driven vård styr verksamheten, skatte- och bokföringslagar samt spelregler för näringslivet börjar gälla.

Bidragsñnansierad föreningsdrift är ofta en slags privatisering, där verksamheten huvudsakligen drivs för medlemmarnas egen räkning. Entreprenad skall upphandlas i konkurrens och ske affärsmässigt. Anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.

Entreprenad är liksom kommunala bolag en gammal och välkänd form för att bedriva kommunal verksamhet. Uppgifterna om omfattningen varierar men enligt Kommunal förnyelse ser det ut så här i olika områden:

Avfallshantering och renhållning 40 procent, fastighetsunderhåll 40 procent, gatuunderhåll 25 procent, turism 15 procent, smâbåtshamnar 15 procent, Skolskjutsar 80 procent, byggnad och anläggning 65 procent.

Kommunförbundet och K-konsult har beräknat entreprenaddriften under 1980-talet till 9 till 10 procent av kommunernas externa utgifter.

Volymen har totalt sett inte vuxit och en ökning på vissa områden tas ut av en minskning i bygg- och anläggningsverksamheten.

Kommunförbundets analys visar att mindre kommunerna är desto större omfattning har entreprenaden. Inget samband finns mellan omfatt- 102 ningen av entreprenad och politisk majoritet i kommunen. Entreprenad har

Bilaga s. 103

mer och mer kommit in i skola, äldreomsorg och daghemsverksamhet.

Socialstyrelsens rapport Privat och offentligt i vården konstaterar

en mycket kraftig ökning 1982-90 av entreprenader i privat barn- och ungdomsvård i missbruksvården. År 1982 fanns 48 privata platser i

samt hem för vård och boende, 1990 fanns 629 platser. Samtidigt minskade den offentliga barn- och ungdomsvården något.

År 1982 fanns 32 privata platser inom missbruksvården

för vuxna, 1990 var siffran 1 225 platser. Antalet platser inom den offentliga vården minskade, samtidigt som platser hos stiftelser ökade från 705 till 2 933. Den enskilda vården, som varit ett komplement i början av 1980-talet hade blivit dominerande på 1990-talet.

Konkurrenskommittén sammanfattar de allmänna erfarenheterna av entreprenad följande sätt. Det är förekomsten av konkurrens snarare än vem som utför produktionen som ger möjlighet till kostnadsbesparing och effektivitetsvinster. Man kan inte generellt säga att entreprenaddrift är ekonomiskt mer fördelaktigt. Det är lokala marknadssituationen som bör avgöra vilken form som väljs.

Bilaga s. 104

SOU 1996: 162

Nya produktionsformer i regi

egen

Resultatenheter

En resultatenhet kan vara t.ex. ett daghem, en skola eller en vårdcentral, dvs. enheter vänder sig direkt till medborgarna. Även olika stöd-

som funktioner, t.ex. lokalvârd, fastighetsunderhåll och byggnadsverksamhet kan organiseras som resultatenheter. En resultatenhet tilldelas resurser i form av personal, lokaler m.m. av kommunstyrelsen och facknämnden och får ett produktionsuppdrag. Den har ett självständigt budget- och resultatansvar inom de ramar som uppdragsgivaren bestämmer och som vanligen regleras i ett särskilt kontrakt mellan kommunen och resultatenheten.

Resultatenheter är inte juridiskt fristående. De kan finansieras med anslag eller få betalt efter prestation enligt en prislista. De kan utsättas för mer eller mindre omfattande intern eller extern konkurrens men deltar inte någon anbudsupphandling.

Lokaldemokratikommittén uppgav att 183 kommuner i början av 1990-talet infört resultatenheter framför allt inom barnomsorg, teknisk förvaltning och skola.

Intraprenad

När en enhet säljer sin verksamhet till andra enheter inom kommunen eller landstinget kallas det intraprenad. Den förekommer mest i landstingen.

Ekonomistyrning och extern konkurrens

Ekonomistyrning innebär att anslagsstyrning delvis ersatts med betalning för utförda prestationer. Vissa kommuner har infört checkar, differentierade avgifter och att enheterna själva bestämmer avgifterna och upprättar individuella kontrakt med medborgarna.

Extern konkurrens innebär att kommunerna utsätter sina resultatenheter för extern konkurrens, vilket enligt Lokaldemokratikommittén förekommer i ett 50-tal kommuner.

Bilaga s. 105

SOU 1996: 162

Marknadsrevolutionen

0 Kommunal verksamhet kan bedrivas i egen regi i form av förvaltning,

som företag eller stiftelse. Effektiviteten och affärsmässigheten i en förvaltning kan utvecklas via interna organisationsåtgärder som resultatenheter, ekonomistyrning, intraprenad eller någon form av extern konkurrens.

0 Verksamheten kan också skötas genom samarbetsavtal med annan

kommun. 0 En tredje form är entreprenad. Entreprenören kan vara en privatper-

son, ett företag, en förening eller ett kooperativ. Kommunernas totalutgift 1990 var 317 miljarder. Av det gick 71 procent till verksamhet som drevs i egen regi som förvaltning, 22 procent till kommunala bolag och 7 procent till entreprenad.

0 Avkommunalisering innebär en fjärde möjlighet till marknadsrevolu-

tion.

Den kan vara fullständig, dvs. försäljning och nedläggning, och/eller partiell dvs mer direkt överföring av hela eller delar av verksamheten till privatperson, företag, förening eller kooperativ. Här finns ett avtal mellan kommunen och entreprenören.

Konkurrenskommittén resonerade om avveckling av monopolen och mer konkurrens och marknadstänkande i den offentliga verksamheten. Kommittén presenterar en trappstegsmodell där man går från resultatenheter, entreprenad-intraprenad, partiell privatisering avkommunalisering. Det skulle kräva avreglering, minskade eller ändrade subventioner, ökat utbud och konkurrens, fler valmöjligheter och mer brukarinflytande.

Förvaltningsformen kan övergå till privat regi i tre privatiseringskedjor: 1.Förvaltning, kommunalt bolag och försäljning av hela eller delar av

aktierna i bolaget. Förvaltning, resultatenhet, intraprenad och avknoppning där de anställda tar över.

3.Förvaltning, entreprenad och fri företagsamhet med entreprenadavtal

och successivt minskade bidrag.

Kommunen som företag

Företagiseringen av kommunerna kan ses ideologiskt som en rörelse mot privatisering och marknad eller pragmatiskt som en strävan efter bättre styrning, högre effektivitet och lägre kostnader. 105

Bilaga s. 106

SOU 1996: 162

I Kommunal förnyelse presenteras en modell som vissa kommuner tillämpar för olika verksamheter. 0 Kostnadsenhet för resursförbrukning, där intäkter saknas och prestatio-

nerna är svårmätbara som i individ- och familjeomsorg. 0 Resultatenhet som har både intäkter och kostnader, t.ex. daghem, skolor

och sporthallar. 0 Serviceenhet liknande resultatenheten men som får sina intäkter via för-

säljning av tjänster internt, t.ex. telefonväxel, tryckeri och data. 0 Balansräkningsenhet som ansvarar för kostnader och intäkter samt dess-

utom för det kapital som används för att nå resultatet, t.ex. vattenverk och energiverk.

Detta variant av den så kallade beställar-utförarmodellen BUM.

är en Idén är att separera politik och produktion, skapa affärsmässighet och konkurrens och en ny politikerroll.

Kommunen delas upp i en beställardel och en utförande eller producerande del. Myndighetsutövande verksamhet avskiljs Det uppstår en slags intraprenad.

Ett fyrtiotal kommuner bland andra Norrköping-Linköping drar en skarp gräns mellan beställare och utförare. Politikerna är beställare med stöd av beställarförvaltningen som skiljs från produktionen. Politikerna skall diskutera övergripande frågor som inriktning och kvalitet och man släppa detaljerna. Medborgarnas konkreta frågor kan därmed ofta inte besvaras av politikerna, eftersom den konkreta verksamheten utformas och beslutas på tjänstemannaplanet. Nämndorganisation kan kallas funktionell. Det bör också framhållas att BUM även kan tillämpas delvis och avgränsas till att gälla de tekniska förvaltningarna.

I en beställar-utförarmodell är det givetvis lätt att ge de interna produktionsenhetema extern konkurrens vilket också skett. Den låter sig också kombineras med olika peng- och checkmodeller.

Privatisering

I ESO:s Vad blev det av de enskilda alternativen resonerar man så här om begreppet privatisering:

I den allmänna debatten har begreppet privatisering kommit att användas för flera olika företeelser. I strikt mening innebär privatisering att staten, landstingen eller kommunerna överlåter en verksamhet åt någon utomstående som skall svara både för finansiering och drift. Den privatisering som har skett på senare år har varit mera begränsad. Finansieringen har även fortsättningsvis skett huvudsakligen med skattemedel. För att reda ut begreppen och bedöma i vilken grad som en verksamhet är privatiserad, måste man därför ha klart för sig både hur verksamheten finansieras och vem som driver den. 106 Konkurrenskommittén presenterar en modell där en verksamhet kan ha

Bilaga s. 107

SOU 1996: 162

offentlig finansiering i egen regi eller entreprenad och i båda fallen är betald via skatten. Verksamhet kan också ha privat finansiering

genom avgifter, endera med drift i egen regi eller privat efter genomförd privatisering och avkommunalisering.

I många fall menas med privatisering entreprenad. I andra fall

menar man överföring av ett kommunalt ägt bolag eller en produktionsenhet till ett privat företag eller till en förening, men med bibehållet kommunalt ansvar och i vissa fall fortsatt monopol. Om styrning, finansiering och utförande överförs till privata företag eller kooperativ rör det sig om en fullständig privatisering eller avkommunalisering.

Konkurrenskommittén använder begreppet privatisering då kommunen fortfarande finansierar hela eller delar av verksamheten. Beställarfunktionen har överförts till medborgarna kommer överens med produ-

som centen om pris och kvalitet. Vid entreprenad föreligger det i stället ett ömsesidigt, skriftligt avtal mellan kommunen och producenten med-

som borgaren bara indirekt via sin rösträtt kan påverka. Vid partiell privatisering har kommunen kvar ett finansiellt ansvar för verksamheten och

svarar kanske inte för en del av verksamheten i konkurrens med företag eller föreningar. Medborgaren har valfrihet mellan de olika producenterna.

Begreppet privatisering är alltså både mångtydigt och ideologiskt laddat. Som visats tidigare sammanblandas det ibland med entreprenad när det ofta handlar det om partiell privatisering.

Samtidigt visar alltihop en färdriktning bort från verksamhet i förvaltningsform mot företags- eller föreningsregi. Vid partiell privatisering blir nästa logiska steg att diskutera varför man skall ha en offentlig finansiering av de konkurrerande enheterna i stället för att medborgarna och de konkurrerande enheterna själva pris och betalning.

gör upp om

I Politik som organisation definieras privatisering helt enkelt som en överföring från offentlig till privat sektor. Där presenteras sju alternativa sätt att privatisera.

Inom det som kan kallas avreglering finns fri etableringsrätt, fritt konsumtionsval med inkomstöverföringar i form av en peng eller en check och fritt konsumtionsval inom offentlig produktion. Inom avgiftsfinansieringen har brukaravgifter under konkurrensproduktion alternativt brukaravgifter under offentligt monopol. Inom gruppen avproducering återfinns offentliga tjänster på privat entreprenad och avyttring genom utförsäljning av offentlig egendom.

Lokaldemokratikommittén uppskattar efter en enkät att ca 30 procent

av kommunerna sålt ut anläggningar eller verksamheter. Det är speciellt vanligt i normalkommuner och större städer och framför allt gäller det bostadsfastigheter, industrifastigheter, energi- och fritidsanläggningar.

I Vad blev det av de enskilda alternativen ges en bild av den partiella privatiseringen från 1988 till juni 1994. Antalet kommuner med enskild drift ökade inom barnomsorgen från 98 till 220, inom skolan från 90 till 164, inom äldre- och handikappomsorgen från 35 till 46. 107

Bilaga s. 108

SOU 1996: 162

Enligt Socialstyrelsens rapport Socialtjänsten och de nya styrsystemen gick 1993 ungefär tio procent av alla inskrivna barn på daghem i enskild drift och två procent av barnen på fritidshem.

År 1985 fanns cirka 100 föräldrakooperativ i 30-tal kommuner och

ett 1988 jämställdes föräldrakooperativen statsbidragsmässigt med de kommunala daghemmen. År 1991 fick även personalkooperativa daghem statsbidrag. Etableringsrätten blev fri 1992, vilket innebar att också aktiebolag fick bedriva skattefinansierad barnomsorg.

Antalet elever i fristående skolor 1993/94 var totalt 17 900 varav 13 700 i grundskolan.

Utvecklingen på grundskolenivå har varit snabbast. Det fanns 83 fristående grundskolor 1990/91, och 230 1993/94.

År 1988 beslutade riksdagen statsbidrag till fristående skolor, och

om de skulle i något bestämt avseende skilja sig ifrån den offentliga skolan. Det bestämdes 1991 att kommunerna skulle fördela resurserna för skolan så att valfriheten blev så stor som möjligt. Enligt nya statsbidragsregler 1992 är kommunerna skyldiga att tilldela fristående skolor lägst 85 pro-

vad en elev i den kommunala grundskolan i genomsnitt kostar. cent av Detta sänktes senare till 75 procent. Friskolekommitténs majoritet föreslog i november 1995 att 75 procentsregeln skulle avskaffas. Bidrag skul-

ges på samma grunder som till kommunens egna skolor.

Sedan 1994 har för övrigt kommunerna odelat ansvar för skolan, statsbidragen till skolan har inbakats i det generella statsbidraget.

Enligt Utvecklingen inom den kommunala sektorn bedrivs ungefär fyra procent äldreomsorgen entreprenad eller verksamhet i annan

av som form. ESO uppger att det inom hemtjänsten finns fem större aktörer: HSB, Riksbyggen, Partena Care AB, Samhall AB och Praktikertjänst AB. För servicebostäder, ålderdomshem, gruppbostäder och sjukhem fanns ett 80-tal entreprenörer och ett tiotal stiftelser och kyrkliga organisationer. Personal- och brukarkooperativ anlitades av 20 kommuner, flertalet av brukarkooperativen organiserades av unga handikappade.

Stora skillnader finns inom hälso- och sjukvårdens användning av enskild drift. I sluten sjukvård handlar det bara om 2 procent av totala antalet anställda,i öppenvård 16 procent och i tandvård 26 procent.

900 vårdcentraler drivs av landstinget, ett 20-tal av kommunerna och ett 10-tal av enskilda där Praktikertjänst är störst.

Dominerande företagsform i alla verksamheter är aktiebolag följt av ideella föreningar och stiftelser. Den snabbaste tillväxten har ekonomiska föreningar medan enskilda firmor och handelsbolag minskade. Inom hälso- och sjukvården fanns i juni 1994 aktiebolag i alla Sveriges kommuner utom åtta.

I grundskolor och gymnasieskolor dominerar aktiebolagen och de har ökat starkt, i juni 1994 fanns de i 92 kommuner. Inom barnomsorgen dominerar ekonomiska föreningar men även ideella 108 föreningar, som båda finns i cirka hälften av kommunerna.

Bilaga s. 109

SOU 1996: 162

I juni 1994 arbetade 50 000 eller 5,5 procent av knappt en miljon anställda inom de studerade områdena i företag som drevs i annan regi än offentlig.

Inom barnomsorgen och skolan har ett förhållandevis stort tillskott skett i enskild drift, medan äldre- och handikappomsorgen och hälso- och sjukvården inte har påverkats nämnvärt av 1990-talets privatiseringsvåg.

I juni 1994 fanns det 61 kommuner som hade uteslutande offentlig drift av barnomsorg, skola och äldre- och handikappomsorg.

ESO fann vid sin genomgång få omedelbara tecken på samband mellan politisk färg och omfattningen av enskild drift.

Ideella föreningar och stiftelser har mer och mer ersatts av ekonomiska föreningar och aktiebolag. Aktiebolag var 1988-94 den dominerande företagsformen och hade dessutom stärkt sin ställning. Snabbast tillväxt hade dock de ekonomiska föreningarna.

Storstäderna har flest enskilda alternativ. Enskild drift är till stor del ett storstadsfenomen eller åtminstone stadsfenomen när det gäller skolan och i än högre grad äldre- och handikappomsorgen. Barnomsorg i enskild drift är dock vanligast i glesbygdskommuner. På 20i topplistan dominerar små, borgerligt styrda kommuner med en ekonomi något över genomsnittet för landet.

Under 1990-talets första år har ekonomiska föreningar etablerats inom skola, sjukhem, vårdcentral, tandvård, mödra- och barnavård, psykiatri, hemtjänst, äldreboende, behandlingshem m.m. Än så länge är dock den kooperativa formen sällsynt totalt sett.

Fritidssektorn är det område där det kanske finns mest blandning av kommunal och icke-kommunal drift.

I Våra nya kommuner, Kommentus-Kommundata 1993, anges att av 17 900 isbanor, fotbollsplaner, motionsspår, simbassänger, ridspår m.m. ägdes 5 300 privata företag, föreningar, kooperativ, stiftelser m.m. dvs. 30 pro-

av cent.

Av kommunernas del skötte privata organisationer 4 000 eller 31 procent.

Konkurrensutsätta eller marknadshärma

Det finns en bred politisk enighet i kommunerna om värdet av konkur-

och mångfald. Konkurrens anses ge lägre totalkostnader och högre rens kvalitet. Vissa kommuner kan sägas ha en mer pragmatisk inriktning som handlar om att konkurrensutsätta, andra en mer ideologisk som går ut på att marknadshärma. I det fallet ses marknad och ickekommunal

senare drift ett ideal. Man vill, för att minimera kommunens verksamhet i

som egen regi, imitera privata företag och definiera medborgarskapet som en kundrelation. Den praktiska skillnaden mellan dessa två inriktningar kan dock vara diffus. 109

Bilaga s. 110

I en rapport från Rådet för kommunalekonomisk forskning urskiljs tre alternativa strategier i de skånska kommunerna.

Kommuner som väljer att förändra inom den traditionella organisationen. Kommuner som vill privatisera. Kommuner som väljer att avvakta.

Huvuddelen tillhör kategori 1 och bara fyra skånska kommuner 33

av räknas i rapporten till kategori

Flest kommuner har valt att förändra inom den traditionella organisationen. Man vill behålla den kommunala organisationen med utföraren-

egna heter, konkurrensutsätta viss verksamhet, det är inget mål i sig. Det

men viktigaste är att öka effektiviteten. Man vill skapa företagslika förutsättningar inom organisationen, man slår samman nämnder, inför resultatenheter och bolagiserar. Det finns kommuner med såväl socialdemokratisk som borgerlig majoritet bland dem som anammat strategin.

Kommuner som vill privatisera lägger antingen ut verksamheterna på entreprenad, avgiftsfinansierar eller säljer dem. Privatisering är ett mål i sig och man vill avveckla den kommunala utförarorganisationen och låta fristående entreprenörer göra jobbet. Medborgarna skall fritt kunna välja mellan de olika alternativen i så kallade kundvalsmodeller.

Idén med den så kallade pengen eller checken är att de kommunala medlen är knutna till individen och inte till verksamheten. Invånarna kan välja producent oavsett om denne är kommunal eller inte. I kundvalsmodellen betalar man för tjänsten antingen med en peng, med en check eller en kupong. I vissa fall går pengen direkt från en producent till en annan, i andra fall får den enskilde en symbolisk check i handen att köpa för. I allmänhet har kommunen slutit avtal med vissa godkända producenter.

Enligt Kommunaktuellt fanns 1994 61 kommuner, som infört ett sådant här kundvalssystem.

Enligt samma undersökning hade fyra kommuner en kombination

av beställar/utförarnämnder och kundval, elva till skulle införa det 1994.

Avvecklingen av kommunala monopol kan innebära privata monopol. När exempelvis äldreomsorgen i ett distrikt i en kommun lades ut på anbud blev resultatet att ett företag övertog all äldreomsorg i området. Kommunen måste ofta sluta långsiktiga avtal med producenterna som därmed får ett större mått trygghet än kommunens anställda. Å

av egna andra sidan riskerar de som blir ett slags legoföretag att de första

vara som avvecklas vid kommunala nedskärningar.

Bilaga s. 111

Demokratins förnyelse och

historiens återkomst

I skriften Föreningar som entreprenörer sammanfattas förändringsarbetet i den offentliga sektorn. Tre huvudlinjer anges:

1.Förnyelse av myndigheternas egen verksamhet.

Ökad användning alternativa driftformer.

Avveckling av verksamheter som tidigare ansetts värda att driva eller

finansiera med skattemedel.

Förnyelsen inom egen regi sker genom målstyrning, resultatenheter, balansenheter, beställar- och utförarnämnder, brukarmedverkanlsjälvförvaltningsorgan.

Alternativa driftsformer utmärks av att en verksamhet drivs av en privaträttslig organisation och helt eller delvis finansieras av det allmänna.

De alternativa driftsformerna sägs vara: 0 statliga, kommunala och landstingskommunala företag 0 driftsentreprenad på uppdrag av det allmänna 0 bidragsfinansierad enskild verksamhet 0 kundvalssystem 0 köp av enstaka tjänster

Det förekommer att vissa kultur- och fritidsanläggningar tagits över av privata företag eller föreningar utan att kommunen gett något uppdrag eller lämnat bidrag för fortsatt verksamhet. Det gäller t.ex. ofta turistanläggningar, småbåtshamnar, campingplatser och alpina anläggningar. Ofta går kommunen i borgen, och ger driftsbidrag.

Kommundelsnämnder KDN

Under 1970-talet inrättade några kommuner kommundelsråd, som var rådgivande lokala organ. Försök gjordes för att stärka demokratin.

En lag 1980 gjorde det möjligt för kommunerna att inrätta lokala organ i form av distriktsnämnder och institutionsstyrelser samt särskilda organ med sektorsövergripande uppgifter.

Kommundelsråd/institutionsråd är ett lokalt organ med endast rådgivande uppgifter.

Distriktsnämnd är knuten till ett geografiskt område av kommunen med förvaltningsuppgifter inom endast ett fackområde. 111

Bilaga s. 112

SOU 1996: 162

Institutionsstyrelse har förvaltningsuppgifter för en eller flera anläggningar inom ett eller flera fackområden.

Kommundelsnämnder har förvaltningsuppgifter inom flera fackområden och är knutna till en viss geografisk del av kommunen.

Syftet med den nya lagstiftningen var att skapa ett naturligt forum på det lokala planet för diskussion och beslut i frågor som har direkt betydelse för kommuninvânarna. Verksamheten i lokala organ kan också innebära en vitalisering av arbetet i de politiska partiernas lokalföreningar."

1983 års Demokratiberedning ville underlätta utvecklingsarbetet. En proposition föreslog att försökslagstiftningen från 1980 skulle permanentas, att kommuner med heltäckande KDN-organisation skulle få en större frihet för sin centrala, specialreglerade nämndsorganisation.

Frikommunlagen hade gett vissa kommuner och landsting rätt till friare nämndsorganisation. Fler kommuner och landsting fick nu bli frikommuner och frikommunlagen förlängdes fram till utgången av 1991 då en ny kommunallag kom. Enligt den tilläts alla inrätta kommundelsnämnder. Vissa uppgifter kräver dock ett kommunövergripande synsätt eller särskild kompetens som bäst tillgodoses på central nivå, till exempel miljöskydd, räddningstjänst och delar av socialtjänsten.

De tre första kommundelsnämnderna inrättades i Örebro 1980 och idén spred sig snabbt över landet.

Sammanlagt ett trettiotal kommuner har eller har haft kommundelsnämnder. Botkyrka, Uddevalla, Växjö, Linköping, Upplands Väsby och Järfälla har både hunnit införa och avvecklat dem.

Våren 1995 uppgav Kommunaktuellt att fjorton kommuner har heltäckande kommundelsnämnder.

Av de tio befolkningsmässigt största kommunerna är det bara Jönköping som inte prövat reformen alls.

Kommundelsnämndstanken, som tappat, en del stöd har under 1995 fått en nytändning genom att Stockholm, Malmö och Lund planerat att införa sådana.

Utredningar om kommundelsnämnderna visar olika resultat. Lokalpolitiker, förvaltningar och partiföreningar är i regel positiva. Nedskärningar och dålig ekonomi har påverkat attityden till kommundelsnämnder hos medborgarna. Ekonomiska effektivitetsvinster har uppnåtts genom nämnderna.

Stig Montin skriver i Från demokrati till management:

På grundval av de utvärderingar som genomförts kan konstatera att KDNreformen hittills inte lyckats vitalisera den kommunala demokratin. KDN-reformen har i praktiken inriktats mer mot effektivitetsfrågor än demokratifrågor."

Bilaga s. 113

SOU 1996: 162

Författarna till stadsdelsnämnderna i Göteborg har som generella iakttagelser: Vad de förtroendevalda beträffar har stadsdelsreformen fått påtaglig effekt. De har blivit allmänpolitiker i stället för sektorspolitiker och de har utvecklat klar lokal anknytning. Deras insyn i och inflytande över en verksamheten har enligt deras uppfattning ökat. Både politikernas egen lokalanknytning och deras ökade inflytande bekräftas genom tjänstebedömningar. Viktiga led i den representativa demokratin har männens således förstärkts som en följd av reformen. När det gäller medborgarnas inflytande på den kommunala verksamheten tycks däremot stadsdelsreformen inte ha satt några djupare spår. Visserligen registreras, till skillnad från vad brukat vara fallet i som utvärderingar andra kommuner med kommundelsorganisation, en av ökning den medborgerliga aktiviteten i förhållande till politikerna av och deras policy. Den tycks emellertid väsentligen haft karaktären av en tidsbegränsad protestaktivitet, och politikerenkät ger ingen en senare bekräftelse. Kommundelsnämndstanken presenterades på 1980-talet som ett steg mot mindre kommuner och mer lokala politiker.

Brukarinflytande Självförvaltning

Lekmannaförvaltningens avveckling, färre förtroendevalda och uppbyggprofessionaliserad verksamhet ledde till ett lågt medborgarnaden av en deltagande i den kommunala verksamheten. såväl samhällsliv föreningsliv har medborgarnas och förenings- I som medlemmarnas aktivitet nedprioriterats till förmån för anställdas insatser. Möjligheten till direkt demokrati via kommunalstärmna eller allmän rådavskaffades med 1953 års kommunallag. Ännu i slutet på 1940-talet stuga saknade 624 landets 2 509 landskommuner kommunfullmäktige, en av kommun fullmäktige fanns kvar 1952-54. Medborgardeltagande före utan kommunala beslut är sällsynt i den kommunala lagstiftningen. De direktdemokratiska inslagen i kommunalpolitiken avvecklades med storkommu-

nerna. I föreningar och folkrörelser har medlemmarnas möjlighet till direkt påverkan varit starkare än i kommunerna. Brukarinflytande är ofta där medborgarnas möjligheter att en process påverka före beslut, delta i verksamhet och överta beslutsfattande och förvaltning har utvecklats via samråd till älvförvaltning.

Bilaga s. 114

Brukarinflytande/brukarmedverkan definitioner,

avgränsningar

I stadsplanering och byggnadsfrågor har det länge funnits lagstiftning samråd. År 1988 infördes

om i kommunallagen paragraf

en om att nämnderna skall verka för samråd med dem utnyttjar deras tjänsom ster. I många kommuner fanns då redan pensionärsråd, handikappråd och invandrarråd. Lokaldemokratikommitténs enkät våren 1992 visade att 131 kommuner hade sådana brukarrâd. Inflytande och medverkan för brukare har diskuterats under hela 1980talet. Ordet brukare ersätts ibland användare eller medborgare. av Brukarinflytande har beskrivits att påverka tjänsternas som utformning och kvalitet deltagande i beslutsprocessen på genom verkställighetsnivå. Brukarmedverkan är deltagande i verksamheten, t.ex. i arbetet på en förskola.

Brukarinflytande gäller den dagliga driften och omfattar en institution eller öppen verksamhet. Det omfattar beslut som fattas på delegation från den ansvariga nämnden eller är verkställighet. Politiska beslut som ren om mål, ekonomiska och personella utgör resurser ramarna. I propositionen Aktivt folkstyre i kommuner och landsting 1986/87:91 definieras brukare som: "Personer som nära och personligt berörs kommunal verksamhet av en och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under relativt en lång period." Brukarinflytandet är också kollektivt, gruppintresse. ett Den enskildes inflytande i rollen elev, patient, förälder skall tillgodoses som m.m. på annat sätt, t.ex. genom elev- och föräldrasamtal. Brukarinflytandet används i barnomsorgen, skolan, äldre- och handi-

kappomsorgen, hälso- och sjukvården, psykiskt omsorgen om utvecklingsstörda och fritidsverksamheten. Brukarna i förskola, t.ex. delar av skolan, sjukvården samt omsorgerna psykiskt utvecklingsstörda kan om kanske inte utöva sin rätt då skall någon men annan kunna företräda brukaren. Så långt möjligt skall samråd om företrädarskapet ske mellan personal, brukaren och den skall företräda brukaren. som Kommer medborgarna i sitt intresse för samhällsfrågor att vända partierna ryggen när de kan påverka nära frågor via brukarinflytande/brukarmedverkan, eller kommer han eller hon att stimuleras till att vidare till partipolitiken

Villkorad delegation/självförvaltning

I skriften Vi vill med och bestämma beskrivs del vara en exempel på brukarinflytande och självförvaltning. Nässjö kommun har brukarråd med vetorätt vid barnstugor, skolor och fritidshem. I kommundelen Adolfsberg 114 i Örebro kommun finns fyra områdesanknutna förvaltningsråd med kom-

Bilaga s. 115

SOU 1996: 162

munalt anställda och brukarrepresentanter. Förvaltningsråden finns beskrivna i Lokala dialoger Om förvaltningsråd i Örebro. - I Svågadalen i Hudiksvalls kommun fick Dellenbygdens kommundelsnämnd ett avtal med ett självförvaltningsråd om att bedriva verksamhet inom skola, barnomsorg, äldreomsorg, kultur och fritid.Al1 kommunal verksamhet rörande Svågadalen utom myndighetsutövning beslutas i självförvaltningsrådet. Beslutanderätten har delegerats till rådet före beslut. År 1994 tillplatschefen, som måste få tillstyrkan av fördes kommunallagen bestämmelser om självförvaltning. I Danmark har sedan länge tillämpat brukarinflytande vid t.ex. man barnstugor och skolor. Sedan 1989 skall det i alla danska kommunala skolor finnas skolstyrelser, där representanter för föräldrarna utgör majoriteten och är de enda automatiskt har rösträtt. De svenska som självförvaltningsorganen har inte lika vidsträckta befogenheter och uppgifter sina danska motsvarigheter hänsyn till den represensom av tativa demokratin. De danska partiorganisationerna är också svagare än de svenska. det svårare framhäva partiernas och den representativa Detta gör att demokratins företräde för bibehållandet samhällets demokratiska av legitimitet i Danmark än i Sverige.

I kommunallagen står:

Om inte följer lag eller författning, får fullmäktige besluta att annat av annan nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller en delvis sköta driften viss anläggning eller en viss institution. av en Nämnden skall i arbetsordning fastställa självförvaltningsorganets uppgifter, en sammansättning, arbetsformer och mandattid. Ett självförvaltningsorgan skall bestå företrädare för dem som nyttjar anläggav ningen eller institutionen och de anställda där. Företrädarna för nyttjarna skall fler än dem som företräder de anställda. vara väljer förslag nyttjarna de ledamöter och ersättare som skall Nämnden av företräda nyttjarna och på förslag de anställda dem som skall företräda de av anställda. ledamöter och ersättare företräder nyttjarna har rätt till den ledighet De som från sina anställningar behövs för uppdraget och de ekonomiska förmåner som fullmäktige bestämt för de förtroendevalda i kommunen eller landstinget. som En nämnd får helt eller delvis återkalla ett uppdrag som har givits till ett självförvaltningsorgan, det finns särskilda skäl för det. om Detsamma gäller uppdraget för enskild ledamot."

När nämnden fått fullmäktiges godkännande för ett självförvaltningsorså fastställer nämnden ekonomiska ramar, uppgifter, sammansättgan ning, arbetsformer och mandattid. 115

Bilaga s. 116

Föreningsentreprenad föreningsdrift

I Föreningar som entreprenörer den här bilden föreningsengageges av manget i fritidsanläggningar 1990: simhallar 2 procent, Sporthallar 4 procent, ishallar 16 procent, fotbollsplaner på gräs 52 bowlinghalprocent, lar 35 procent, campingplatser 27 procent, skjutbanor 91 slalprocent, ombackar 52 procent, golfbanor 81 och tennishallar procent 73 procent. Av 1 500 enskilda dag- och fritidshem drevs enligt Konkurrensverket

980 stycken som föräldrakooperativ 1993. Verket återger argument för och föreningsverksamhet emot inom fritidssektorn och barnomsorgen. Här återges dock främst resonemangen kring föreningsentreprenad kontra föreningsdrift.

Hallgren menar i Föreningar entreprenörer mellan som att gränsen entreprenad och bidragsfinansierad enskild verksamhet kan svår vara att dra i det enskilda fallet. En förening utför ett arbete på uppdrag som av kommunen skall betraktas entreprenör det framför allt som om är ett uppdragsförhållande. En förening driver simhall på entreprenad som en förutsätts även ge service till andra föreningar, skolor, daghem och all-

mänheten.

Föreningsdrift definieras enskild verksamhet drivs som en som av en ideell eller ekonomisk förenings medlemmar i huvudsak för räkegen ning oftast med stöd av kommunala bidrag eller subventioner.

En fritidsanläggning, en friskola eller ett daghem drivs försom av en ening med kommunalt stöd är bidragsfinansierad, enskild verksamen het. I regel förekommer en blandning entreprenad och bidragsfinanav sierad enskild verksamhet.

Vid föreningsdrift är det viktigaste kommunala stödet subventionerad hyra eller s.k. nolltaxa vid lokalupplåtelse. Andra stödformer är aktivi-

tetsbidrag, förmånliga län, borgensutfästelser.

Opolitisk nämnd

Fullmäktige kan utse opolitisk nämnd. En sådan nämnd en utgör en kommunal nämnd enligt kommunallagen och dess ledamöter får samma ställning som politiskt förtroendevalda. Nämnden får fatta beslut om myndighetsutövning. Val opolitisk nämnd förhindras visst av en om ett antal fullmäktigeledamöter begär det. Om fullmäktigeförsamling en på 51 ledamöter skall välja nämnd med fem ledamöter en så kan minst nio ledamöter tvinga fram sådana proportionella val.

Den opolitiska nämnden kan bestå anställda och andra sakkunniav ga för att ansvara för viss verksamhet. De valda måste folkboken vara förda i kommunen och 18 år. Opolitiska nämnder förekommer som pro-

duktionsstyrelser i beställar/utförarorganisationer.

Bilaga s. 117

SOU 1996: 162

Medborgarinflytande-brukarinflytande

brukarinflytande och medborgarinflytande används ibland Termerna I Medborgarnas makt försöker man definiera mednästan synonymt. borgarskapsbegreppet. Det beskrivs ett folkrättsligt begrepp. I som föräldrarnas medborgarskap barnets medborgarskap. Sverige avgör I kommunallagen står:

kommun är den är folkbokförd i kommunen, äger fast "Medlem av en som egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där."

kommunmedborgare är den är folkbokförd i kommunen. En En som svår fråga sommargäster är kommunmedborgare med rätt att är om påverka. Brukarinflytande kan del medborgarinflytandet. ses som en av Småbarnsföräldrars påverkan på sina barns dagis är brukarinflytande. i Svågådalen utövar också medborgarinflytande över sin De som bor bygd.

Medborgarkontor

har sedan våren 1992 bedrivit ett utvecklingsarbete Civildepartementet med medborgarkontor. Riksdagen beslutade 1994 om försöksverksamhet. femårig försöksperiod med medborgarkontor inleddes 1994. Det finns En med enbart kommunal verksamhet och andra där kommedborgarkontor olika myndigheter och försäkringskassan är samlokaliserade. munen, får sluta samarbetsavtal att utföra förvaltningsuppgifter Kommunerna om innebär myndighetsutövning åt statliga myndigheter, försäkringssom inte landsting. Medborgarkontor tillhandahåller lokal service och kassa och information till allmänheten. Där arbetar generalister med hjälp av speciaför bred information, rådgivning och service samt lotsa den lister att ge i kvalificerade ärenden. På ett ställe och under ett tak enskilde vidare mer samlas samhällsinformation ett för medborgarna lättillgängligt sätt. Medborgarkontor har betecknats ett serviceställe för allt-i-ett-försom kan gälla bostadsförmedling, försäkringskassa, arbetsförmedvaltning. Det ling, skattefrågor och socialtjänst och samma tjänsteman skall som en kunna ta sig an. svenska medborgarkontoren är inspirerade de danska kvikskran- De av 1990 fanns i ett 50-tal danska kommuner. ker som Medborgarkontoren startade försöksverksamhet 1991 i som en Surahammar och Örebro. Botkyrka, Karlskrona, Pajala, Storuman, tillkom 1992. Det finns olika modeller, t.ex. lokaler i flera kon- Sölvesborg kombination med bibliotek, frontdisk i stadshusets entré eller samlotor, i kalisering med myndighet. 117 annan

Bilaga s. 118

98 kommuner ville 1993 delta i försök med medborgarkontor. Kommunernas intresse har medfört regeringen beslutat att om en femårig försöksperiod med dispenser från gällande lagstiftning. I dag domineras samtliga medborgarkontor utom två kommunal verksamhet. av I bland annat Samservice i Fränsta, Ånge kommun utgör statliga myndigheter en majoritet av deltagarna kommunen samordningsansvamen är rig. Fränsta har funnits längst och har utvärderats akademiskt i Samservice medborgarkontor i vardande. - Precis som med kommundelsnämnderna betonas den sektorsövergripande karaktären och närheten för medborgarna. Det bygger också på den nya informationsteknologin och saknar politisk överbyggnad. Det finns likheter mellan dagens kommunala intresse för medborgarkontor och 1980-talets intresse för kommundelsnämnder.

Bilaga s. 119

SOU 1996: 162

Diskussion

och civilt samhälle

Föreningar, frivillighet

En växande politiker, forskare och debattörer hävdar att en rad grupp offentliga uppgifter, tidigare skötts enskilda eller föreningar på som av ideell basis, helt eller delvis kan återföras dit. Medborgarna i dag är kunnigare och friskare, har fritid och ekonomiska vilket möjliggör resurser, minskad offentlig sektor. Detta beskrivs i Det civila samhället och staen och i Civilt samhälle kontra offentlig sektor. Många forskare menar ten samhället kan indelas i stat, marknad och civilt samhälle. Den civila att sfären består förenklat uttryckt föreningar och folkrörelser. Det är av demokratin har sina viktigaste rötter, utvecklingen i Sverige där men och Västeuropa har präglats ett förstatligande av den civila sfären. av Andra uppfattar frivilligarbetet i detta en förtäckt privatisering, som återupplivning gammeldags välgörenhet Blanda och skänk om en av den nygamla välgörenheten, Pockettidningen R 5/1994. Det anses dessstärka föreningar har traditioner på detta område t.ex. de reliutom som giösa samfunden. En minskad offentlig sektor som en backlash, ses patriarkatets attack mot det kvinnliga yrkesarbetet och försök att åter knyta kvinnornas verksamhet till hem och familj se t.ex. Lena Sommestads Civilsamhället utopi för medelklassens män . - en

Vart blåser förändringsvinden

På 1980-talet handlade det för lite effektivitet och för mycket politisk om styrning. I Statsvetenskaplig Tidskrift återger Stig Montin en enkät om förändringsarbetet 1983-89. Enkäten besvarades 210 kommuner varav 55 av meddelade inga omfattande eller betydande organisationsföränatt dringar utretts eller genomförts. de andra 165 kommunerna hade nio institutionsstyrelser, 25 dis- Av triktsnämnder, 25 kommundelsnämnder, 55 delegering till arbetsenhe- 35 bolag, 83 sammanslagna förvaltningar, 7 avreglering, 11 brukarter medverkan, 44 nya nämnder och annat. Förändringarna alltså framför allt sammanslagningar av förvaltvar ningar, delegering samt bildande av bolag. 119 av ansvar

Bilaga s. 120

SOU 1996: 162

1990-talets betoning av att det är för mycket politik och för mycket offentlig sektor beskrivs i Våra nya kommuner. Förändringar på i väg upp popularitet är bland annat resultatenheter, entreprenörer, personalrninskning, beställarnämnder, kundvalsmodell, intraprenad och medborgarkontor. Nedåt går det för nämndsorganisation, bolagisering och kommundelsnänmder. Men beställamämnder och kundvalsmodeller är i dag knappast längre på uppgång. Kommundelsnämnderna tycks kunna få renässans och en nya trender är brukarinflytande, självförvaltning och medborgarkontor. Vart är på väg är svårt att säga eftersom den politiska situationen i såväl riket som kommunerna har karaktäriserats allt kraftigare av pendelrörelser. I kommunerna är läget särskilt instabilt eftersom det finns fler partier än i riksdagen. De tjugo större städerna och förortskommunema förändringsbeär mer nägna och deras verksamhet tycks påverkas mindre svängningar av i de politiska majoriteterna än kommunerna i övriga kommungrupper. En undersökning Kommunförbundet för några år sedan visade av andelen kommuner som beslutat alternativa driftsformer bolagisering om som och överföring av verksamhet till privata entreprenörer. Av storstäder, förorter och stora städer hade 80 procent gjort det, övriav ga kommuntyper 40 procent, borgerligt styrda kommuner 50 av procent, av socialistiskt styrda 35 procent. Kommunstorlek och geografisk lokalisering spelar alltså större roll än politisk majoritet. Detsamma gäller kundval och beställarnämnder.

Framtidens kommuner

I Förvaltning och demokrati sorteras kommunerna i tre typer. 0 Myndighetskommunen var kommunerna före det 1970-talets diskussena sioner om servioeanda Kommunen är överhet och medborgarna m.m. en undersåtar. 0 Förhandlingskommunen växte fram på det 1970-talet och det tidiga sena 1980-talet före de radikala organisationsförändringarna med decentralisering och marknadstänkande. Den kommunala verksamheten hade korporativa drag och präglades av balans och medling mellan fackliga organisationer, företag i kommunen, olika nämndsintressen m.fl. Det förmesta var handlingsbart och det fanns ett ekonomiskt utrymme att förhandla i och medborgaren part. var en 0 Marknadskommunen är 1990-talsskapelse. Den bjuder sina en ut varor och tjänster på marknader, består av delorganisationer konkurrerar med som varandra och med privata företag för att få sälja sina produkter till medborgarna. Dessa är kunder och konsumenter. Kommunen kan också jäm- 120 föras med en butik eller ett företag, medborgaren är kund eller konsument.

Bilaga s. 121

SOU 1996: 162

Det har också talats kontraktskommun och om gemenskapskomom Den kan idealiserad bild av de gamla kommumun. senare ses som en på landsbygden och i bruksorterna. nerna

Framtidens medborgare och demokratisynen

Hur blir då framtidens medborgarroll Den amerikanske ekonomen Albert Hirschman har infört benämningarna exit och voice som strategier för individens maktutövning. Voice kan kopplas till olika typer av medborgaraktivitet. Man gör sin röst hörd, klagar, protesterar och försöker påverka t.ex. skolan eller daghemmet. Exit kan knytas till vårt uppträdande på marknaden. Man avstår, överger, lämnar och byter till alternativ. Exit kan kopplas till medborgaruppträdande i kunett annat drollen. Vid exit byter t.ex. till skola eller ett nytt daghem. man en ny Medborgaren kan hänvisad till att bara rösta på partier eller få vara möjligheter även rösta på eller t.o.m. direkt medverka vid att person besluten folkomröstning. genom Att rösta på partier i valen och påverka kollektivt, via föreningar, utgör den historiska medborgarrollen. Beslutande folkomröstningar, personval och kundval är präglat marknadstänkande. mer av I dagsläget finns medborgarrollen någonstans i skärningspunkten mellan de här idealen. Fortfarande är det mer voice än exit men medborgaren vill alltmer komma till tals på lokalplanet. Det finns också en växande tveksamhet till att låta sig representeras de gamla föreningav folkrörelserna och intresseorganisationerna. arna,

I Demokrati i storstad stadsdelsnämnder i Stockholm presenteras tre synsätt på demokratin.

Den demokratisynen bygger på en individualistisk samhällsupp- 0 tunna fattning. Demokratin bärs marknaden. Statens och kommuupp av verksamhet skall begränsas. Individen är inte så politiskt nernas intresserad, brist på politiskt är det naturliga. Den repreengagemang sentativa demokratin är bäst och ett direkt medborgerligt deltamer gande varken rationellt eller önskvärt. I den snabba demokratin står folket mot eliten. Eliten talar om att det 0 politiska styret kräver eftertanke och kompetens, mest för att slå vakt privilegier. Folket sin vardagserfarenhet lika klokt om egna är genom eliten. Eliten motarbetar folkomröstningar och annat som stör som deras styre och positioner.

Bilaga s. 122

0 Den starka demokratin utgör ett ideal, avvägning mellan individua-

en lism och kollektivism. Den enskildes strävan efter personlig autonomi skall ges utrymme i kollektiva former. Demokratin inlärnings-

är en och utvecklingsprocess. Folkmajoritetens omedelbara och oreflekterade vilja är långt ifrån alltid den bästa handlingslinjen. Det behövs

en demokratisk dialog och fostran. Den starka demokratin ifrågasätter den goda viljan hos den valda eliten och deras expertis. En stark demokrati förverkligas där vanliga människor får samtala

och samhandla kring angelägenheter på kvalificerat

gemensamma ett sätt. För detta krävs både mer tid och mer tillit.

Bilaga s. 123

Kommunerna och Europa

Ett nytt geografiskt läge

Berlinmurens fall har förändrat Sveriges geografiska läge liksom inträdet i den Europeiska unionen. Östersjön är inte längre ett gränshav utan den vattenmassa som sammanlänkar kustkommunerna i en rad stater. Öar Bornholm och Gotland ligger mitt i ett hav möjligheter.

som av

Stockholms relativa geografiska mittposition i Sverige och Norden har devalverats. Kommunerna i Syd- och Västsverige är geografiskt mer vända Europa. Å andra sidan är Stockholm ett centrum vid

mot nu

Östersjön.

För andra kommuner kan den geopolitiska förändringen kännas hotfull, t.ex. Norrlandskommuner och Svealandskommuner i länen utmed norska gränsen. Vägen till Stockholm har upplevts som lång, till Bryssel känns den ännu längre.

Kommunsystem i Europa

I Europa delas kommunerna, landstingen och kommunsystemen in i sex kategorier.

Nordeuropeiska system som omfattar de fem nordiska länderna. Här 0 har kommunerna en framträdande position med en stor andel av den offentliga sektorn och viktig roll i förverkligandet av välfärdspoliti-

en ken. Kommunerna har långtgående egna befogenheter och ett stort mått av självstyre med egen beskattningsrätt. Kommunerna är i regel stora och beslutsfattandet sker i kollektiva former. 0 Brittiska system omfattar Storbritannien och Irland. Kommunerna är befolkningsmässigt störst i Europa men saknar finansiell tyngd. I Storbritannien har kommunerna betydelsefulla uppgifter i välfärdspolitiken. Självstyret är kringskuret och kommunerna har bara rätt att bedriva verksamhet som de fått uttryckligt tillstånd till av parlamentet. Staten har successivt urholkat kommunernas ställning och bägge länderna har vägrat underteckna Europarådets konvention om lokalt självstyre.

Mellaneuropeiska finns i Tyskland, Österrike och Schweiz. 0 system Kommunsystemen ingår i en federal struktur där statsmakten är delad mellan federal och delstatlig nivå. Delstaterna har rätt att i egna

en en kommunallagar reglera villkoren för kommunerna. 123

Bilaga s. 124

SOU 1996: 162

0 Napoleanska system har Frankrike, Nederländerna, Belgien, Luxemburg, Spanien, Portugal, Italien och Grekland. De kännetecknas av en stark centralmakt och detaljerad statlig kontroll kommunerna

av via statligt utsedda regionala tjänstemän prefekter och lokala företrädare borgmästare. Systemet har genomgått genomgripande förändringar och inrymmer stora variationer. Kommunerna är i genomsnitt mycket små utom i Belgien och Nederländerna där sammanslagningar skett. Under staten finns oftast fyra självstyrande nivåer: kommuner, departement, provinser regional nivå. Den regionala nivån

samt en nya har framför allt i Spanien och Belgien lett till ett mycket långtgående regionalt självstyre. Borgmästaren har utöver att han skall bereda och verkställa de kommunala besluten även statliga uppgifter. Belgien och Nederländerna har drag av de mellan- och nordeuropeiska systemen i fråga om ansvar för välfärdsuppgifter och även något kollektivt

en mer präglad beslutsstruktur. 0 Utöver dessa fyra system finns de östeuropeiska och post-sovjetiska systemen.

Subsidiaritetsprincipen, EU-rätten och det kommunala

självstyret

I debatten om den Europeiska unionen spelar den så kallade subsidiariteten en viktig roll. Principen är ursprungligen hämtad från den katolska socialläran, som var en kompromiss mellan individualism och kollektivism och på sätt och vis mellan liberalism och socialism. Samhället är en pyramid vars bas är familjen, statens roll är subsidiär eller understödjande.

Subsidiariteten kan tolkas både som en närhetsprincip och fjärr-

en princip. Närhetsprincipen tar fasta på att beslut skall fattas på lägsta möjliga nivå, strukturen skall ses nerifrån och upp bottom up och inte tvärt-om top down. Subsidiaritetsprincipens tillämpning i EG/EUsammanhang kan komma att rättfärdiga en utökad besluts- och initiativrätt på gemenskapsnivå för att t.ex. begränsa effekterna långtgå-

av ende lokala och regionala självständighetssträvanden och ökad politisk fragmentarisering.

Subsidiariteten har kommit att fungera som ett tänkt sanktionsinstrument för såväl statsingripanden som dess motsats.

I Maastrichtfördraget står bland annat:

"Detta fördrag markerar en ny fas i processen mot skapandet av en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt."

Bilaga s. 125

SOU 1996: 162

Inom Europeiska unionen gör man inte någon klar uppdelning av de olika nivåernas kompetenser, t.ex. mellan förbundsnivå och delstatsnivå i Tyskland. Detta förhållande har skapat problem bl.a. då det gällt att fastställa subsidiaritetsprincipens betydelse. I sista hand är det EG-domstolen som avgör var gränsen för kompetensen går.

Samarbetsområdet har vidgats betydligt genom unionsfördraget. Nya politikområden har införts, såsom utbildning, kultur och konsumentskydd. Införande av en ekonomisk, monetär union innebär en stark ökning av samarbetet.

Konsekvensutredningarna pekade på tre väsentliga lagstiftningsområden som berördes av EES-avtalet och vid ett medlemskap.

0 EG:s upphandlingsregler, som bl.a. förutsätter konkurrensupphandling. 0 EG:s konkurrenslagstiftning, som bl.a. begränsar möjligheterna att ge

företagsstöd. 0 EG:s miljölagstiftning som skärper kraven på miljökonsekvens-

beskrivning på lokal nivå.

Inget av dessa uppfattades som något större ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Sekretess- och offentlighetslagstiftningen bedömdes vara en nationell angelägenhet enligt EG-rätten. Kommitténs bedömning var att insynen i kommunernas och landstingens verksamhet i stort inte kommer att påverkas av EU:s regler om sekretess.

Sammanfattning

Konsekvensutredningarna skiljer mellan effekter av EG/EU-inträdet och effekter av internationaliseringen generellt sett. Möjligheterna för kommunerna ligger i ökad samverkan, en större resursbas, medel från strukturfonderna, sänkta kostnader vid upphandling samt deltagande i olika utvecklingsprogram och projekt. Begränsningen ligger i vad EGrätten säger om den kommunala självbestämmanderätten. Den allmänna internationaliseringen och dess inverkan på Sveriges ekonomi spelar en större roll för finansieringen av den kommunala verksamheten än EG/EU-samarbetets direkta och indirekta krav. Viss reservation görs dock för EMU-samarbetet. EG/EU-medlemskapet berör inte kommunernas möjlighet att finansiera den kommunala verksamheten med inkomstskatt.

Konsekvensutredningarna ger en tämligen oproblematisk bild för kommunerna av EG/EU-inträdet. En företeelse som skulle kunna förändra situationen är utvecklingen av regionarbetet. En europeisk utveckling mot starka regioner skulle kunna skapa press på den lokala nivån även om nu den regionala utvecklingen och kommunernas roll i denna kan se väldigt olika ut. De två regionförbund som bildats i Skåne och Västsverige bygger på kommunerna och landstingen. 125

Bilaga s. 126

SOU 1996: 162

Referenser

Offentligt tryck Ds Kn 1981:17; Kommunalpolitikerna. Rekrytering-Arbetsförhållanden-Funktioner. Del Rapport från kommunaldemokratiska forskningsgruppen. Ds Kn 1981:18;Kommunalpolitikerna. Rekrytering-Arbetsförhållanden- Funktioner. Del Rapport från kommunaldemokratiska forskningsgruppen. Ds Kn 1982:8; Kommunalförvaltningen. Rapport från kommunaldemokratiska forskningsgruppen. Kommunaldemokratiska kommittén. Ds 1993:4; Medborgarkontor redovisning av pågående utvecklingsarbete.

- Civildepartementet. Ds 1991:18; Vidga brukarinflytandet. En väg till ökad delaktighet och bättre service. Civildepartementet. Ds 1994:9; Från samhällsguide till medborgarkontor om samhällsinformation

och service i en decentraliserad förvaltning. Civildepartementet. Ds 1994:61; 1993 års redovisning av utvecklingen i kommuner och landsting. Civildepartementet. Ds 1994:123; Vi vill vara med och bestämma. Modeller för medborgarinflytande -i stadsmiljö och på landet. En skrift om lokal utveckling av kommunal verksamhet. Civildepartementet. Ds 1994:94; Föreningar som entreprenör möjligheter, begränsningar, konse-

kvenser och risker. Civildepartementet ideella beredningen.

- Ds 1995:25;Vad blev det av de enskilda alternativen En kartläggning av verksamheten inom skolan, vården och omsorgen. Finansdepartementet. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO. Finansdepartementet. Regeringens skrivelse 1994/95:220, Utvecklingen inom den kommunala sektorn. SCB; Allmänna valen 1994, Del 2 Kommunala valen den 18 september 1994. SOU 1985:28;Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. Betänkande från 1983 års demokratiberedning. SOU 1991:25; Frikommunförsöket erfarenheter av försöken med en friare

nämndorganisation. Delbetänkande av utredningen om utvärdering av frikommunförsöket Frikommunutredningen.

- SOU 1991:104; Konkurrensen inom den kommunala sektorn. Delbetänkande av Konkurrenskommittén. SOU 1993:48 Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag. SOU 1993:21;Ökat personval. Betänkande personvalskommittén.

av SOU 1993:73; Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. Rapport till Lokaldemokratikommittén. SOU 1993:90; Lokal demokrati i utveckling. Slutbetänkande av Lokaldemokratikommittén. SOU 1994:2; Kommunerna, landstingen och Europa. Betänkande av EG/EUkonsekvensutredningarna med bilagedel.

Litteratur Forskningsrådsnämnden; Kommunerna och framtiden programskrift med

skiss till kommunala omvärldsbilder 2000 FRN-FRAMTIDSSTUDIER 1984

Bilaga s. 127

SOU 1996: 162

Gustafsson A.; Kommunal självstyrelse Liber 1984 Gustafsson A.; Kommun och landsting idag Gleerups 1992 Hansson G.L-G Stenelo red; Makt och internationalisering Carlssons 1990 Hansson L.M. Nilsson-Hellström; Skånska kommuner i omvandling en stu-

die av organisationsförändringar under 1990-talet KEFU Skåne skriftserie 1993:4 Jönsson S., Rubenowitz och Westerstâhl red; Decentraliserad kommun. Exemplet Göteborg SNS 1995 Kaijser red; Hundra år under kommunalförfattningarna 1862-1962 Stockholm 1962 Knutsson N.K. Forsman; Kommunal förnyelse KommundataKommentus 1992 Knutsson N.A. Haglund; Våra nya kommuner organisation, verksamhet,

ekonomi och personal KommundataKommentus 1993 Lundqvist L.; Förvaltning och demokrati Norstedts 1991 Lundqvist L.J.J. Pierre red; Kommunal förvaltningspolitik Studentlitteratur 1995 Montin S.; Svenska kommuner i omvandling. Artiklar och uppsatser som ingår i sammanläggningsavhandling i Statskunskap: Swedish Local Government in Transition. A matter of rationality and legitimacy Novemus Högskolan i

- Örebro Rapport 1993:1 Montin S.G. Persson; Lokala dialoger. Om förvaltningsråd i Örebro Novemus Högskolan i Örebro 1994:3

- Montin S.; Decentralisering inom kommunerna, Statsvetenskaplig tidskrift 1989:2 Paulsson C. Riberdahl och Westerling: Den nya kommunallagen Kommentus 1995 Petersson 0.; Kommunalpolitik Publica 1992 Petersson O., Westholm A.G. Blomberg; Medborgarnas makt Carlssons 1989 Premfors R., Sandqvist och M. Sanne; Demokrati i storstad. Stadsdelsnämnder i Stockholm Carlssons 1994 Rothstein B.red; Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem SNS 1991 Svenska Kommunförbundet; Levnadsförhållanden i Sveriges kommuner Svenska Kommunförbundet 1994 Svenska Kommunförbundet antol0gi; Lokal demokrati- möjlighet eller hot Svenska KommunförbundetKommentus 1995 Svenska Kommunförbundet; Kommunalt förtroendevalda 1995 del Fördelning på nämnder, andel kvinnor, ålder, parti m.m. Svenska Kommunförbundet 1996 Sveriges Nationalatlas: Befolkningen SNA 1991 Trygghetsfonden; Nya driftsformer i kommuner och landsting rapport nr 22/1994

Tidningar och tidskrifter Kommunaktuellt Pockettidningen R 1994:5 Statsvetenskaplig tidskrift nr 2/1995

Bilaga s. 128

ÖGQIÃIÃUG.

G m kan

u a mgmmkxñ".

Bilaga s. 129

FRÅN MEDLEMSPARTIER

TILL VÄLJARPARTIER

Av Mikael och Möller

Gilljam Tommy

Bilaga s. 131

Kris för

partiväsendet

Partikrisens kännetecken

Partiforskare och samhällsdebattörer är ense om att de politiska partierna har problem. Många går till och med så långt som att tala om en kris Problemen finns inte bara i Sverige utan i de flesta västerländska demokratier Hague Harrop 1987; Katz Mair 1994.

Det är naturligt att inledningsvis dröja något vid frågan vad krisen när-

bestämt består Det står klart att det är partiväsendet som befinner mare sig i kris, men det finns både en snävare och en vidare tolkning av vad kri-

konkret handlar om jfr Bäck 1995:51-54. sen

Enligt den första, snävare tolkningen handlar det huvudsakligen om de etablerade partiernas kris I Sverige har fem partier dominerat den nationella politiska scenen under större delen av den demokratiska perioden. I och med Miljöpartiets inträde i riksdagen 1988 och Kristdemokraternas och Ny demokratis inval 1991 har dock situationen blivit väsentligt mer instabil. I diskussionen om hur den tidigare stabiliteten skall förstås är Seymour Martin Lipsets och Stein Rokkans nedfrysningsteori från 1960-talet en viktig utgångspunkt. De menar att partierna i de demokratiska staterna uppstått under förhållanden som redan på 1960-talet sedan länge spelat ut sin roll. Partierna bildades i övergången mellan bondesamhälle och industrisamhälle men har på ett mirakulöst sätt lyckats överleva i ett samhälle med helt andra förutsättningar och konflikter Lipset Rokkan 1967.

En kartläggning av de traditionella partiernas valresultat i fjorton västeuropeiska länder under de tre senaste decennierna visar att dessa partiers väljarstöd genomgående har minskat. Sverige skiljer här ut sig när det gäller hastigheten:Vid valet 1991 var det fråga om en tillbakagång med 20 procentenheter, vilket är dubbelt så mycket genomsnittet Mair 1993. De

som traditionella partierna tycks med andra ord ha uppenbara problem.

Till krisbilden skall dessutom läggas den kritik som riktas mot de gamla partierna vad gäller oförrnågan till organisatorisk förnyelse. Även forsk-

om ningsläget inte medger några definitiva slutsatser är kritiken inte ogrundad. En studie av Moderata samlingspartiets organisatoriska utveckling visar exempelvis att den grundläggande organisationen i stort sett är identisk

funnits sedan begynnelsen Albinsson 1986:164. Slutsatsen med den som överensstämmer med en teori som förklarar organisationers uppbyggnad i termer historiska avlagringar; en organisation återspeglar alltid i struk-

av turellt avseende den tidsperiod under vilken den grundats Stinchcombes 1965.

Partiväsendets kris kan också, för det andra, ges en vidare tolkning. Enligt ett sådant betraktelsesätt handlar partikrisen om det existerande 131

Bilaga s. 132

politiska systemets svårigheter. Under uppbyggnaden välfärdsstaten

av har partierna spelat en helt dominerande roll. När välfärdsstaten inte längre förmår leverera service i nöjaktig omfattning drabbar medborgarnas missnöje även partierna. Partikrisen är enligt detta synsätt intimt sammankopplad med förtroendet för välfärdsstaten. I en mer individcentrerad och marknadsorienterad demokratimodell, vissa företrä-

som dare för denna tolkning ser framför sig, är de partiernas roll

politiska

avsevärt mindre framträdande jfr Olsen 1991.

Hypotesen om välfärdsstatens prestationsförmåga är värd att ta på allvar. Medborgarnas förväntningar är fortsatt höga trots de

senare årens statsfinansiella kris. Om inte systemet nöjaktigt levererar de nyttigheter som medborgarna förväntar sig kan misstron mot det politiska systemet och -följaktligen mot de politiska partierna fortsätta att växa

- Möller 1996:184-208.

Huvudsyftet med den här rapporten är att beskriva tillståndet för de politiska partierna som de främsta instrumenten för folkstyrelsens förverkligande. Avsikten är att teckna en generell bild. Förvisso har några partier drabbats hårdare än andra de nedgångstendenser kom-

av som mer att behandlas, men det är viktigt att understryka att samtliga partier är berörda.

Kännetecknande för partiväsendets kris är, för det första, att partierna under en längre period har förlorat medlemmar. Samtidigt har partierna haft stora svårigheter att engagera dem som finns kvar. Allt färre besöker partimöten och allt färre åtar sig förtroendeuppdrag. Maktutredningens medborgarundersökning som baserar sig på data som nu är tio år gamla

visar att ungefär tre procent av befolkningen var aktiv i något parti - Petersson, Westholm och Blomberg 1989. Senare undersökningar visar att situationen har förvärrats ytterligare. Det paradoxala i utvecklingen är att partiernas attraktionskraft minskar trots att medborgarnas engagemang för politik ökar. När medborgarna vill påverka samhällsutvecklingen vänder de i allt större utsträckning partierna ryggen.

För det andra kännetecknas partiväsendets kris av att väljarnas känsla av partianhängarskap eller partiidentifikation minskat drastiskt under samma period Gilljam Holmberg 1995:66. Den utvecklingen

sammanfaller med en allmänt minskad tilltro till olika samhällsinstitutioner och med en växande misstro mot partier och politiker.

Partikrisen är således en kris som är avläsbar på två olika arenor, dels på den interna arenan där partierna som organisationer möter sina medlemmar, dels på den elektorala arenan där partierna som den viktigaste kanalen för folkviljans förverkligande möter väljarna. De två arenorna är naturligtvis i flera avseenden nära kopplade till varandra. Det är därför rimligt att tänka sig att krisen på den elektorala arenan till en del är en konsekvens av att partierna internt fungerar sämre än tidigare. Samtidigt är den minskade medlemstillströmningen sannolikt delvis avhängig av 132 den sjunkande graden av partianhängarskap bland väljarna.

Bilaga s. 133

En dualistisk ansats

I denna rapport kommer att behandla de interna och de elektorala arenorna var för sig. En sådan dualistisk ansats kan motiveras av att partiernas karaktär i ett historiskt perspektiv har genomgått en remarkabel förändring; från att ha varit internt orienterade medlemspartier, vars organisatoriska bas varit många, frivilliga och på ideell grund verksam-

medlemmar, har de i allt högre grad övergått till att bli externt orima enterade väljarpartier, uppbyggda kring heltidsanställda "organisationsproffs istället för frivilliga medlemmar Panebianco 1989; Bäck Möller 1995.

Utvecklingen har en välj arsociologisk komponent av central betydelse, nämligen den sjunkande klassröstningen och partiernas benägenhet att vända sig till flera olika segment i väljarkåren catch-all"-partier. Men den bör också ses i ett vidare perspektiv. Med utvecklingen inom medieområdet anses det effektivare att kommunicera sitt politiska budskap till väljarna via massmedier, och därför har alltmer medieanpassade kampanjstrategier och verksamhetsformer utvecklats inom partierna

Esaiasson 1990.

Denna rapport baserar sig huvudsakligen på svenska och utländska forskningsrapporter. De resultat som här presenterats är en sammanställning den empiriskt inriktade parti- och väljarforskningen inom

av framför allt svensk statskunskap. Men rapporten bygger inte enbart på sekundärmaterial; på några punkter kommer nya och hittills opublioerade resultat att redovisas

Innan ger oss i kast med själva resultatredovisningen skall dock ett teoretiskt perspektiv på partiernas funktioner anläggas. I anslutning till att talar om en kris för partiväsendet är det motiverat att något

man beröra de uppgifter som partierna förväntas fullgöra i det politiska systemet. Partier brukar kallas för demokratins grundpelare; modern demokrati sägs vara folkstyre partier Blondel 1978; Katz 1980.

genom Vad är det då som gör att partierna intar en sådan central och för demokratin avgörande roll

Partiernas funktioner

Bland de forskare som sökt systematisera de funktioner partierna har att fullgöra i demokrati finns en utbredd samsyn om att det huvud-

en sakligen handlar om följande fem funktioner även om dessa funktioner

3 brukar tilldelas något olika etiketter.

1.Partiernas primära funktion är att fungera som länkar mellan medborgarna och staten; partierna är kanaler, uppåt såväl som nedåt. Uppåt förmedlar de medborgarnas preferenser till beslutsfattarna, nedåt 133

Bilaga s. 134

SOU 1996: 162

legitimerar de politikernas beslut. Idealt bör tyngdpunkten ligga på den förra kanalfunktionen. I en väl fungerande demokrati förväntas de politiska representanterna stå i en fortlöpande dialog med medborgarna. Men ibland räcker inte tiden till för diskussion innan besluten skall fattas; i en representativ demokrati, som bygger på att makt delegeras till förtroendevalda, måste beslut emellanåt fattas utan att de har föregåtts av någon diskussion. Desto viktigare är därför att diskussionen är fortlöpande och att den inte minst i förankringssyfte fortsätter också efter att beslut fattats. Båda dessa kanalfunktioner är alltså viktiga. Men det måste finnas balans. Om medlemmarnas och sympatisörernas roll bara blir att i efterhand få ta del av förklaringar till den politik partiledningen valt att föra, eroderar partiernas demokratiska kraft och kanalfunktionen slammar igen.

En annan central och delvis med den första överlappande funktion är att uttrycka och att jämka samman mål och ståndpunkter hos olika intressegrupper. Inom det som kallas den funktionalistiska skolan talas här om intresseartikulering respektive intresseaggregering. I det förra fallet avses att en grupps intressen formuleras och förs fram i den politiska debatten en uppgift som också ankommer på intresseorganisationer att svara för. I det senare fallet avses att olika åsikter och krav vägs samman, kombineras och reduceras. Partierna har att fullgöra båda dessa funktioner, men det är framför allt den senare som enbart partierna kan utföra. Det är därför partierna brukar betraktas de vikti-

som gaste operativa instrumenten i den politiska beslutsprocessen.

Inom ett parti förs många olika krav och synpunkter fram. En del är oförenliga, andra är svårförenliga men kompromissbara. Innan ett parti tar officiell ståndpunkt i en fråga måste olika gruppers och medlemmars ståndpunkter och intressen vägas mot varandra och aggregeras till en gemensam partiståndpunkt.

Partiståndpunkter uppfattas ofta som diffusa och svårtolkade. Orsaken till det är ofta att det föreligger konflikter mellan olika intressen och ståndpunkter. När man inom ett parti skall ena sig under sådana betingelser sker det till priset av en viss tvetydighet. Det talas i detta sammanhang också om att partierna har integrerande funktion.

Partierna förväntas ingripa inte endast i den samhälleliga kommunikationen och opinionsbildningen utan även i socialisationsprocessen. Socialisationen är den samlande beteckningen på de processer varigenom individen tillägnar sig politiskt relevanta attityder och beteenden. Denna funktion framhålls av Kirchheimer 1966 som den viktigaste partierna har att fullgöra. Genom att tillhandahålla ideologi skapas

en och utvecklas en gemensam identitet. Härigenom bidrar partierna till att upprätthålla stabiliteten i det politiska systemet.

Bilaga s. 135

4. Genom rekryteringsfunktionen svarar partierna för att dugliga och representativa kandidater vaskas fram till de politiska församlingarna. Hur denna rekrytering går till varierar mellan olika system och mellan olika partier. Processen kan vara en ren partiangelägenhet, men den kan också vara en kombination av interna procedurer och en kamp på väljararenan och på den parlamentariska arenan fördelning av utskottsplatser etc..

5.Partierna svarar slutligen indirekt för beslutsfattandet i de politiska församlingarna. De formella och auktoritativa besluten i riksdagen och i de kommunala församlingarna konfirmerar i praktiken tidigare fattade partibeslut. Den omständigheten att partidisciplinen är så stark att det ytterst sällan inträffar att någon ledamot i de beslutande församlingarna fronderar mot partilinjen har av en forskare benämnts "partidisciplinmetoden" Lewin 1992:384. För att bilden skall bli komplett skall det dock tilläggas att partibesluten i de allra flesta fall, då det är fråga om kontroversiella ställningstaganden, endast utgör det första steget i den utdragna process som föregår det formella beslutet. I svensk politik har en utpräglad förhandlingskultur utvecklats Lewin 1996. För att vara kapabla att ingå uppgörelser med andra partier eftersträvar därför ledningarna för partierna största möjliga handlingsfrihet. Beslut som fattas inom partierna så kallade gruppbeslut är därför ofta vaga till

- -

4 sin karaktär.

I vad mån uppfyller då partierna de krav som i anslutning till dessa funktioner kan ställas på demÄr det verkligen rimligt att förvänta sig att politiska strukturer, med rötter i en preindustriell era, skall kunna fungera i dagens postindustriella samhälle Demokratin har under senare år ändrat karaktär. Låt oss sätta in problemet i detta sammanhang.

Mot individualiserad demokrati: En roll för

en ny partierna

En av Maktutredningens mest uppmärksammade slutsatser var att det svenska styrelseskicket befinner sig i omvandling. En individcentrerad demokratimodell håller på att ersätta en kollektivistisk.

Till grund för denna slutsats låg iakttagelsen att medborgarna i ett tjugoårsperspektiv blivit alltmer självständiga och administrativt kompetenta", samt att de i ökad utsträckning på egen hand väljer att försöka påverka sin situation. Samtidigt vänder de alltså i allt högre grad traditionella påverkanskanaler som partier och organisationer ryggenf Vad det handlar om är för det första en engagemangsförskjutning. Näraliggande och för den egna livssituationen avgörande frågor fångar i allt högre grad medborgarnas uppmärksamhet på bekostnad av de stora och för medborgarna mer avlägsna sammanhangen. För det andra har medborgarnas engagemang vad gäller de stora sammanhangen ändrat karaktär. 135

Bilaga s. 136

SOU 1996: 162

Olika former av individuella påverkansinitiativ och lokal opinionsbildning ökar i betydelse och omfattning parallellt med att deltagandet i partiaktiviteter minskar.

Maktutredningen visade att nästan sju av tio svenskar under ett-

en årsperiod försökt att påverka samhället i något avseende. Men endast tre procent valde alltså att göra detta inom ramen för något politiskt parti. I den senaste valundersökningen bekräftas samma mönster; aktiviteten är hög men partiernas roll som aktivistmotor är liten och därtill sjunkande Gilljam Holmberg 1995:175. I SCBs rapport Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994 1996 framgår att andelen partipolitiskt aktiva idag är ännu lägre än då Maktutredningen gjorde sin mätning för ett decennium sedan.

Den starka tillväxten av aktionsgrupper brukar framhållas som ett indicium på partiernas minskade betydelse i det politiska livet. SCBundersökningen visar hur allt fler engagerar sig i framför allt lokala aktionsgrupper, men också i freds- och miljöorganisationer. Partierna har uppenbarligen svårt att konkurrera med dem. En nära till hands liggande hypotes är att aggregeringsfunktionen sätter bestämda gränser för engagemanget i frågor som dessa. Det handlar om nya konfliktdimensioner, i vilka de traditionella partiernas intresseåterspegling blockerar snarare än underlättar ställningstaganden och initiativ. Dagens medborgare kombinerar dessutom i högre utsträckning än vad som tidigare varit fallet ett starkt engagemang med ont om tid. Därför upplevs de resultatinriktade enfrågegrupperna som mer attraktiva än partierna. Där behöver man inte heller ta något samlat helhetsgrepp på samhällsproblemen. De intressekonflikter partierna har att hantera lyser definitionsmässigt med sin frånvaro.

Till denna bild skall läggas att det engagemang som det huvudsakligen handlar om inom dessa nya organisationer rör new politics eller s.k. postmaterialism. De värden och motsättningar som varit centrala i industrisamhället ekonomisk tillväxt, fördelning av materiella värden etc. ter

- sig allt mindre viktiga. I stället hamnar miljö- och fredsfrågor, kulturel-

värden etc. i förgrunden. Det är frågor som ofta ter sig svåra att hantera inom ramen för ett partisystem dominerat av frågeställningar som är kopplade till vänster-högerdimensionen Bennulf 1994; Bäck 1995.

Sammantaget tycks alltså medborgarnas engagemang i samhällsfrågor ha ökat i takt med att medborgarna blivit alltmer administrativt kompetenta. Partiernas kanalfunktion har med andra ord slammat igen. Deras förmåga att engagera och kanalisera en allt kompetentare och 136 mer intresserad väljarkår minskar. Intresset för politik har ökat, det dis-

Bilaga s. 137

SOU 1996: 162

kuteras alltmer politik än tidigare i den egna närmiljön, människor följer via medierna med i politiken mer än tidigare Gilljam Holmberg 1995:175-184. Men detta ökade engagemang har alltså gått partierna förbi. Onekligen finns här paradox: Ökat politiskt intresse min-

en men skat intresse för de politiska partierna.

Partierna förväntas alltjämt vara de främsta kanalerna för det politiska engagemanget. Men utvecklingen ger samtidigt också en fingervisning om hur partiernas kris skall förstås. Kanske är helt enkelt inte de politiska partierna tidsenliga organisationer när det gäller att fullgöra de funktioner som här angivits Kanske finns det andra organisationer eller medborgerliga mötesplatser och kanaler som på ett bättre och mer instrumentellt sätt förmår att fånga upp engagemanget

För en sådan tolkning talar också den förändring av kanalfunktionens karaktär som kunnat iakttas under senare år. Den nedåtgående kanalfunktionen tycks spela en alltmer framträdande roll på bekostnad av den uppåtgående. Det uppskruvade tempot i politiken, till följd av framför allt ekonomins och politikens internationalisering och mediesamhällets förändring, har inneburit kraftigt minskade marginaler för interna samråd och rådslag. I stället blir förankring i efterhand allt vanligare. Undersökningar har visat att alltmer tid i partiorganisationerna ägnas åt att legitimera beslut, som redan är fattade. Det traditionella folkrörelsepartiet är således inte uppbyggt för att kunna hantera det höga tempot. En ökad toppstyrning framstår som svår att undvika Bäck Möller 1995:281.

Kanalfunktionen måste betraktas som den mest övergripande och centrala av de funktioner som partierna har att fullgöra. Inte minst gäller detta i det sammanhang som behandlas här; vår utgångspunkt är just partiernas länkroll. Om partierna inte fungerar som vitala mötesplatser mellan medborgare och makthavare är detta ett problem inte bara för partierna själva utan för demokratin i sin helhet. Men det finns, som konstaterats, ytterligare funktioner partierna har att fullgöra. Hur ser tendenserna ut där

Vad gäller aggregeringsfunktionen är det lätt att peka på en negativ tendens. I takt med att partierna blivit "catch-all-partier har deras förmåga att aggregera minskat. Det är knappast heller rimligt att begära att partier bildats för hundra år sedan, med helt andra konfliktlinjer

som jämfört med i dag, skall ha förmågan att jämka samman och reducera de krav som strömmar in i systemet. Kraven emanerar från andra konfliktdimensioner, som flyttat in i partierna och därigenom luckrat upp aggregeringsförmågan. Miljödimensionen är ett bra exempel. När kärnkraftsfrågan hamnade på den politiska dagordningen skar den som en rakkniv genom partier och blockbildningar. Frågan om ett svenskt medlemskap i den Europeiska unionen som inte heller följde vänster-högerdimen-

sionen är ett annat exempel. I dessa frågor misslyckades flera av par-

tierna med att fullgöra aggregeringsfunktionen, och delvis som en följd 137

Bilaga s. 138

av detta misslyckande ordnades folkomröstningar i dessa frågor. Att de i dessa frågor splittrade partierna, lyckades överleva utmaningarna någorlunda intakta, vittnar om ett skickligt strategiskt handlag från partiledningarnas sida. 6

Socialiseringsjfztnktionen är förmodligen den enda som partierna har att fullgöra som definitivt kan sägas ha spelat ut sin roll. Det framstår rent av som ett något nattståndet påpekande att tillskriva partierna

en mer betydande uppfostrande uppgift i dagens samhälle. De politiska attityder och beteenden medborgarna utvecklar formas i andra

sammanhang, inte minst genom mediernas försorg. Partierna förmår inte mobilisera sina allt mindre lojala och flyktiga sympatisörer som förr, och de som mobiliseras upplever sig av allt att döma inte involverade i

vara en meningsfull dialog med partiernas ledande representanter jfr diskussionen om kanalfunktionens igenslamning.

Utvecklingen i detta avseende bör dock sättas in i ett historiskt sammanhang. Partiernas "guldålder brukar dateras till 1950-talet och möjligen början av 1960-talet. Då nåddes de högsta med1emssiffrorna,partierna hade lojala väljare och företrädde mer entydiga intresseinriktningar. De var beroende av många frivilliga valarbetare som i allt väsentligt fortfarande mötte väljarna ansikte mot ansikte Esaiasson 1990. Partierna var medlemspartier i ordets mest positiva mening. Den franske statsvetaren och nestorn inom den internationella partiforskningen Maurice Duverger konstaterade under denna guldålder att

- masspartiet medlemspartiet kommit för att stanna Duverger 1954.

Ett decennium efter att Duvergers tes formulerats kom den att ifrågasättas. Otto Kirchheimer såg masspartiet endast som ett steg på vägen mot den partimodell han benämnde catch-all-partiet. Kirchheimer såg en tydlig tendens till amerikanisering" av partiväsendet i de västeuropeiska länderna. Genom att partierna släppt sin integrativa, socialiserande funktion vilken de med lätthet kunde uppfylla så länge de

t.ex. företrädde vissa avgränsade klassintressen och börjat lösgöra sig

från sina gamla lojaliteter iscensattes en utvecklingsprocess, som på endast några decenniers sikt skulle vara början till slutet för den partimodell Duverger talade om. Partierna själva var naturligtvis ovetande om konsekvenserna.

Kirchheimer förutsåg vad som komma skulle. Såväl den sjunkande legitimiteten som de under senare år allt tydligare problemen med sammanjämkning, aggregering, låg enligt hans saken inbyggda i

sätt att se själva den logik som den typen av "amerikaniserade" partier grundade sig på Kirchheimer 1966. En liknande analys gjordes senare av Jean Blondel 1978.

Att partierna själva medverkat till utvecklingen är alltså uppenbart. Men frågan är om de kunde ha agerat annorlunda. Vad var egentligen mera naturligt än att de förändrade sina kampanjmetoder och sina 138 arbetsformer när samhällslivet i stort genomgick dramatiska förän-

Bilaga s. 139

SOU 1996: 162

dringar För att överleva var de tvingade att anpassa sig. Eftersom de gamla väljargrupperna eroderade gällde det att finna nya, och eftersom förutsättningarna för politisk opinionsbildning i det nya mediesamhället skilde sig från de som tidigare förelåg, gällde det att förnya arbetsformerna. Men när det gamla partikonceptet skulle ersättas av ett nytt kastades barnet ut med badvattnet, tycktes Kirchheimer mena. Ty "catchall"-partier kännetecknas framförallt av att de är ideologiskt urvattnade jämfört med masspartier. Med det begränsade engagemang, jämfört med tidigare förhållanden, som skulle komma att krävas av medlemmarna skulle partierna få svårigheter att fungera som vitala länkar mellan medborgarna och beslutsfattarna, förutsåg Kirchheimer. Farhågorna var välgrundade. Det har visat sig att det politiska systemet i sin helhet tappat legitimitet i takt med att de politiska partierna förlorat möjligheten att kanalisera medborgarnas engagemang.

Rekryteringsfunktionen är den fjärde funktionen partierna har att fullgöra. Hittills har partiernas möjligheter att kontrollera rekryteringsprocessen varit omfattande. Med det nya valsystemet uppkommer emellertid andra möjligheter att bygga upp egna plattformar för de som önskar kandidera till politiska ämbeten. Genom att vända sig direkt till väljarna blir de mindre beroende av sina partiorganisationers välvilja än vad som hittills har varit fallet. Partiernas ställning kan här komma att försvagas. Tänkbart är exempelvis att kandidaterna bygger upp konkurrerande lojaliteter till sina partier inte minst till den egna valkretsen

- vilket ytterligare kommer att försvåra aggregeringsfunktionen.

Mot bakgrund av att allt färre är beredda att engagera sig partipolitiskt framstår det som föga förvånande att partierna fått allt svårare att rekrytera kandidater till kommunala och landstingskommunala poster. I vissa kommunalval har det gått så långt att flera partier Folkpartiet,

- Vänsterpartiet, Kristdemokraterna och Miljöpartiet inte kunnat ställa

upp; det har helt enkelt saknats kandidater. Det är dock inte enbart rekryteringen till de politiska posterna som är problematisk.

Förtroendemannautredningen kunde för några år sedan påvisa en allt tydligare tendens att hoppa av bland dem som åtagit sig förtroendeuppdrag SOU 1989:108. Inte heller rekryteringsfunktionen tycks således fungera särskilt väl. Prognosen är därtill dyster. En negativ konsekvens av det nya valsystemet kan bli ökad splittring inom partierna med åtföljande konsekvenser för aggregering och beslutsfattande. Å andra sidan finns här en potential för förnyelse i andra avseenden. Det vore rimligt att förvänta sig en bättre dialog. Kanalfunktionen, som här utpekats som den mest centrala, kan därmed vitaliseras

Den sista av de funktioner som angavs ovan gällde partiernas roll i det politiska beslutsfattandet. Denna funktion ligger nära aggregeringsfunktionen i så måtto att en framgångsrik aggregering i praktiken är en förutsättning för ett effektivt beslutsfattande. Om partierna inte lyckas med den förra funktionen kan möjligen ett beslut ändå fattas, men ris- 139

Bilaga s. 140

ken är då överhängande att detta beslut inte får en sådan stabilitet som vore önskvärd. Ett parti som är internt splittrat kan inte med konsekvens samarbeta med andra partier vilket är en viktig förutsättning i

den svenska förhandlingsparlamentarismen jfr Lewin 1996. Det kan heller inte möta väljarna på ett effektivt sätt. Mot bakgrund av den nära kopplingen till aggregeringsfunktionen är det därför nära till hands att dra slutsatsen att partierna fått svårare att klara av även denna funktion. Möjligen är det också så att bristen på sammanjämkningsförmåga är en viktig del i det politiska systemets som det förefaller min-

svenska - -

skade beslutsförmåga.

Därmed har översiktlig bild av partiväsendets kris tecknats. På

en punkt efter punkt har vi kunnat konstatera hur partierna försvagats när det gäller de funktioner de förväntas utföra i det politiska systemet. Vi skall ställa in skärpan för att ytterligare penetrera partier-

nu nas situation i några centrala avseenden. Först riktas uppmärksamheten mot partierna som organisationer och därefter fokuseras partiernas möte med väljarna.

Bilaga s. 141

SOU 1996: 162

Partierna som organisationer

Inledning

I detta kapitel behandlas några tendenser som är betydelsefulla för partierna som organisationer. Det handlar om det alltmer symbiotiska förhållande som partierna utvecklat till staten, om att partierna håller på att omvandlas från medlemspartier till väljarpartier och om att toppstyrningen ökar.

Först finns emellertid anledning att fixera de organisatoriska strukturer som ligger till grund för partierna. Som framhölls i det inledande kapitlet tycks här finnas en påfallande kontinuitet. Men detta är förmodligen i allt väsentligt endast ett yttre tecken på strukturell förstelning. En närmare analys av partiernas aktivitetsformer och verksamhetsinriktning tyder på att en omfattande förnyelse ägt rum inom ramen för de gamla, hierarkiskt uppbyggda, partistrukturerna.

Men till det yttre är alltså det mesta sig likt. Samtidigt som partierna formellt har hållit fast vid sina gamla koncept i fråga om beslutsstrukturer och partistadgar tycks en påfallande tendens om ser till de reel-

la strukturerna vara ökad organisatorisk likhet. Låt oss se närmare på

detta fenomen.

Strukturell konvergens

De svenska partierna skiljer sig åt i fråga om bakgrund och tillkomst. Medan två partier växte fram som riksdagspartier har övriga sex partier, som varit eller är representerade i riksdagen, vuxit fram utanför riksdagen. Dessa skillnader i bakgrund och förutsättningar har visat sig vara betydelsefulla för det sätt på vilket de olika partierna organiserats. Inom de båda partier som vuxit fram i riksdagen Folkpartiet och Moderata

samlingspartiet- utvecklas tidigt en tradition där riksdagsgruppen spelade en central roll i det interna beslutsfattandet. Dessa partier har i motsats till exempelvis Socialdemokraterna och Centerpartiet aldrig gjort anspråk på att vara folkrörelsepartier. Som kännetecken på ett folkrörelseparti brukar en långt utvecklad interndemokrati i betydelsen ett omfattande medlemsdeltagande anföras Bäck Möller 1995:139- 148, 159-160; Pierre Widfeldt 1994:366-367. 141

Bilaga s. 142

Med tiden har emellertid en betydande likhet, konvergens, varit skönjbar inom det svenska partiväsendet vad gäller organisationsstrukturen. Särskilt sedan det statliga partistödet infördes år 1965 har denna konvergens varit påfallande Samtliga etablerade partier är i dag anmärkningsvärt lika varandra i struktur och stil. De organisatoriska nivåerna är förhållandevis få och dessutom lätt urskiljbara. Det finns med andra ord en överskådlighet med vattentäta skott mellan de olika nivåerna i organisationen. Enligt Jon Pierre och Anders Widfeldt 1994 kännetecknas de fem gamla etablerade partierna "stratarkisk"

även av en struktur. Det betyder att de olika organisatoriska nivåerna

opererar relativt oberoende av varandra. Samma sak torde även gälla för Kristdemokraterna. Till detta skall läggas den påfallande stabiliteten i organisationshänseende; det är ytterst sällan partierna ändrar sina stadgar.

I funktionsmässig mening framstår stratarkitesen som rimlig. På lokal nivå äger i praktiken all form av medlemsrekrytering och all

rum, mötesverksamhet organiseras i stort sett där. På regional nivå sker rekryteringen till riksdagen och -i de allra flesta fall- nomineringar till partiernas högsta beslutande instanser. På central nivå samordnas

partiorganisationens framträdande i olika avseenden, inte minst i samband med valkampanjerna som blir alltmer centrala och centralstyrda. På central nivå formuleras dessutom de politiska riktlinjer som partiet har att hålla sig till.

Huruvida de olika nivåerna i partierna verkligen oberoende

opererar av varandra måste betraktas som en empirisk fråga, bara kan

som besvaras från fall till fall, men redan på en hypotesformulerande nivå kan den problematiseras. Formellt ligger, för de traditionella partierna, en hierarkisk pyramidmodell till grund för organisationsstrukturen. Den politiska kursen stakas ut på central nivå, och denna kurs efterlevs på det hela taget ganska väl. Dissonanser undviks. Inte minst i samband med valkampanjer finns en strävan i samtliga partier att samordna agerandet. Kommunalpolitiska handlingsprogram antas på kongresser och stämmor, och dessa program upplevs mer eller mindre styrande för partiernas förtroendevalda på olika nivåer.

Lokala avvikelser förekommer givetvis emellanåt. Variationerna är också stora mellan de olika partierna. Men att med utgångspunkt från dessa variationer dra någon generell slutsats om en relativt omfattande autonomi för lokalavdelningarna låter sig naturligtvis inte göras. Till bilden skall också läggas den kraftiga ökningen av lokala partier. Denna utveckling är direkt kopplad till de traditionella partiernas oförmåga att lokalt fånga upp och kanalisera medborgarnas önskemål. Att avsaknaden av autonomi härvidlag är en tungt bidragande orsak är uppenbart.

Bilaga s. 143

Partiernas internationalisering

De svenska partierna är uppbyggda efter den svenska nationalstaten. Kommunindelningen ligger till grund för de lokala partiorganisationerna och länsindelningen för de regionala. Hittills har denna pyramidliknande struktur som finns i samtliga partier fungerat väl, även om den decentralisering som ägt rum i samhället under senare år inneburit påfrestningar. Det har blivit svårare för partierna att centralt kontrollera sina organisationer. Den verkligt stora förändringen i territoriellt hänseende, som undergräver det traditionella organisationskonceptet, är emellertid internationaliseringen. Exakt vad denna kan komma att innebära för partiernas ställning i det politiska systemet eller för

demokratin i sin helhet är naturligtvis svårt att förutsäga. Klart är dock

att det innebär ytterligare en utmaning av format. Det handlar om att på ett institutionellt plan förnya strukturen och att bli en del av en internationaliserad dvs. europeisk politisk rörelse.

De svenska partiernas internationella kontaktverksamhet skiljer sig åt med avseende på historiska traditioner, grad av institutionalisering och nätverkens bredd och komplexitet Jerneck 1990. Socialdemokraterna har länge kunnat stoltsera med de största kontaktytorna. Inte minst betydelsefullt har medlemskapet i Socialistinternationalen varit. I denna, som är den särklassigt äldsta av de internationella sammanslutningarna av detta slag, ingår ungefär 90 medlemspartier.

Det är naturligtvis inträdet i den Europeiska unionen som dramatiskt ändrat förutsättningarna för de svenska partierna. Samtliga riksdagspartier som är eller har varit representerade i Euro aparlamentet ingår i eller har ingått i olika partigrupper i parlamentet Dessa partigrupper har särskilda kansliet med uppgift att bistå Europaparlamentarikerna. På dessa kansliet finns politiska handläggare med ansvar för olika sakområden enligt samma princip som gäller i partiernas riksdagskanslier. Flera av dessa handläggare är svenskar.

Det pågår således en institutionalisering av partiernas internationella arbetsformer. Vid sidan av de formaliserade samarbetsrelationer som uppkommer inom ramen för Europaparlamentets arbete utvecklas naturligtvis också en mängd informella kontakter av nätverkskaraktär. Mycket av internationaliseringen handlar om idépåverkan, och det är därför missvisande att fokusera uppmärksamheten endast på de institutionella strukturerna.

Exakt vilken betydelse denna internationalisering har fått och kan tänkas få är i dag omöjligt att bedöma. Klart är att den traditionella partistrukturen, som är nationellt baserad, i stigande grad framstår som en anakronism. En möjlig konsekvens av en framgångsrik internationell kontaktverksamhet är att partierna bättre förmår att hantera de oönskade effekterna av det alltmer uppskruvade tempot i politiken. En del av den vanmakt som återspeglas i dag till följd av den nationella politi- 143

Bilaga s. 144

SOU 1996: 162

kens begränsningar kanske också går att bryta. Det är ett framträdande motiv för exempelvis de socialdemokratiska partierna inom den Europeiska unionen att knyta närmare institutionella kontakter. Med den förändring av partistrukturerna som nu håller på att etableras blir alltså partierna mer ändamålsenliga i förhållande till de verkliga maktstrukturerna. Om detta sedan räcker för att effektivare än för närvarande få kontroll över den politiska dagordningen återstår dock

att se.

Två koncept: och demokrati

nya Miljöpartiet Ny

Slutsatsen så här långt kan inte bli än att de svenska partiorgani-

annan sationerna, trots påfallande skillnader vad gäller framväxt, blivit alltmer lika strukturellt. Med de båda nytillskotten Miljöpartiet och Ny demokrati kompliceras dock bilden. I organisationsstruktur har dessa utmanare lanserat helt nya koncept. Intressant nog skiljer sig dessa från varandra på ett sätt som knappast kunde vara tydligare. I Miljöpartiet handlar det om en superdemokratisk och platt struktur, i Ny demokrati däremot om att med företaget som förebild ytterligare renodla den hierarkiska struktur finns i de etablerade partierna. u

som

Det finns anledning att dröja något inför de båda nytillskotten, eftersom de på två helt olika sätt illustrerar ett dilemma som finns för ett politiskt parti i organisatoriskt hänseende. Miljöpartiet har av en forskare karaktäriserats som ett antiparti-parti Vedung 1991. Partiet har uttryckligen eftersträvat att bryta med den i de traditionella partierna väl etablerade organisationsstrukturen. Ledningsfunktionen har utövats kollektivt av ett politiskt utskott. Först efter 1992 års kongress tillsattes efter en långvarig intern diskussion en partistyrelse, vilket

- måste ses som ett närmande till de traditionella partiernas struktur. Däremot har partiet behållit den i förhållande till dessa partier kanske mest avvikande innovationen; istället för en partiledare finns två språkrör. De för visserligen partiets talan, men har ändå inte till fullo samma mandat som en vanlig partiledare. Själva namnet ger en indikation på det som är den avgörande skillnaden. De båda språkrören som alltid

skall vara en kvinna och en man skall endast fungera som talesman,

dvs. förmedlare, till väljarna och medierna. Inom partiet har kritik under senare år riktats mot denna modell, som inte ansetts fungera tillräckligt väl. I det moderna mediesamhället anses inte systemet med anonyma språkrör vara effektivt, enligt kritikerna, eftersom kraven på personifiering är så starka. I praktiken har dock partiet även här närmat sig de traditionella partierna. I 1994 års valkampanj framstod språkröret Birger Schlaug som en vanlig partiledare -till den grad, att det i eftervalsanalyserna talades om en Schlaug-effekt". 144 Som en kontrast till Miljöpartiets organisationskoncept framstår det

Bilaga s. 145

SOU 1996: 162

andra nytillskottet i det svenska partiväsendet: Ny demokrati. Partiet valde diametralt annorlunda modell med en långtgående toppstyren ning signum. Maktkoncentrationen till partiledaren var ytterst som stark, åtminstone inledningsvis. Partiets förste ledare, Ian Wachtmeister, tillsammans med Bert Karlsson partiets grundare, vilket gjorde att var partiet mycket starkt kom att förknippas med Wachtmeister. Partiledarcentreringen är allmänt stark i svensk politik, men för Ny demokrati korn detta att gälla i särskilt hög grad.Vidare bestämde sig de båda grundarna för att avstå från att bygga upp ett traditionellt riksparvertikal organisationsstruktur. I stället för att basera partiormed en ganisationen på lokalavdelningar och länsdistrikt introducerades en ny organisationsprincip. De olika lokalavdelningarna tecknade samarbetsavtal så kallade franchise-avtal" enligt förebild från den amerikanska hamburgerkedjan McDonalds med den centrala partistyrelsen. - Lokalavdelningarna fick ansöka att fâ lov att använda partibeteckom ningen i de kommunala valen. Partistyrelsen, som prövade ansökningförbehöll sig rätten att när helst och utan förhandling säga arna, som avtalet, den fann att någon avdelning skulle avvika från den cenupp om tralt utstakade kursen. Motiveringen är av intresse i sammanhanget. Ny demokrati hade bildats med ambitionen att bli ett riksdagsparti, därtill med förhållandevis temporära ambitioner. Det talades om att partiet skulle röra i grytan och lämna den politiska scenen när den om enligt partigrundarna alltför påtagliga stiltjen och förlamningen brutits. Att denna intention i praktiken förverkligats sammanhänger emellertid med andra saker än att partiet sig ha gjort sitt inom politiken. anser Att partiet så snabbt försvann från den politiska scenen kan till stor del förklaras med den starka centralstyrningen och partiledarcentreringen. När Ian Wachtmeister avgick fanns det ingen som kunde fylla det tomrum han lämnade efter sig. Partiet hade i alltför hög grad identifierats med sin grundare. Att partiet till skillnad från de andra partiersaknade lokal och regional organisationsstruktur bidrog till den na en förlamning uppstod. Kritik har riktats mot den starka centralstyrsom ningen, och i den mån partiet fortsätter som politisk rörelse är det troligt den extremt centraliserade organisationsstrukturen kommer att att överges till förmån för traditionell sådan. en mer

För både Miljöpartiet och Ny demokrati kan en rörelse i traditionell riktning urskilj Hypotesen organisationsstrukturell konvergens as. om en får därmed ytterligare stöd. Det förefaller det är svårt att finna som om alternativa former för nationella partier att arbeta i än de som redan finns. Hur illa dessa former än fungerar, tenderar även nykomlingar att dem i dess huvuddrag. 145 anamma

Bilaga s. 146

SOU 1996: 162

Ny demokratis sensationella genombrott i 1991 års riksdagsval det utgör hittills mest spektakulära och samtidigt det bästa exemplet på hur villkoren för partierna förändrats till följd det moderna mediesamhällets av sätt att fungera. Utan någon basorganisation lyckades partiet, konsom stituerades endast ett halvår före valet, samla 6,7 väljarna. procent av Bakgrunden var visserligen ett missnöje med det etablerade partiväsendet, som av allt att döma nådde kulmen vid denna tidpunkt. Men icke en desto mindre illustrerar nydemokraternas medieanpassade valkampanj att villkoren för politisk opinionsbildning förändrats dramatiskt. Partierna är inte längre beroende att ha många valarbetare. av

Partierna i symbios med staten

Enligt det perspektiv som under år kommit att den senare genomsyra europeiska partiforskningen pågår dramatisk omvandlingsprocess en av de politiska partierna. Från att ursprungligen ha varit länk mellan det en civila samhället och staten har de i allt större utsträckning kommit att ingå symbios med staten. Richard Katz och Peter Mair talar det om att har uppstått kartellpartier. Närheten till staten gör det möjligt för partierna att kompensera sig för det allt större avståndet till medborgarna Katz Mair 1994:7-8. Denna symbios tar sig tre tydliga uttryck. För det första att partierna, genom sin aggregeringsfunktion, mer än förr tar det direkta ansvaret för hela staten och inte bara, de tidigare klasspartierna, för vissa - som särintressen i denna. För det andra tenderar partier i samtliga av stort sett schatteringar att uppträda systemförsvarare. Till detta skall fogas som en tredje omständighet, som är nära sammankopplad med den föregående. Partierna tar i allt högre grad för rekryteringen kandidater till ansvar av olika instanser i staten. Inte bara till den strikt politiska sfären, dvs. förtroendevalda beslutsfattare, utan också till den administrativa. Partipolitisk karriär fungerar vanlig språngbräda för numera som en höga befattningar i den statliga administrationen Katz Mair 1994. Tesen om en tilltagande symbios mellan staten och partierna kan också liknas vid partiernas eller deras främsta företrädares allt närmare knytning till "etablissemanget". Det är omvittnat från både vanliga medlemmar och från ledande partiföreträdare att de förtroendevalda i kommun, landsting och rikspolitiken påfallande ofta tenderar identiatt fiera sig med de beslutande församlingarna än med medborgarsnarare na. De anlägger ett maktperspektiv och försvarar lojalt de beslut som tagits, ibland även när de själva motsatt sig dessa. Attfinna auktoritativa belägg för sådan tolkning skulle att en vara korrekt låter sig inte göras. I nyligen genomförd undersökning baseen rad på ett stort antal djupintervjuer återfinns i påfallande många fall 146 detta synsätt bland personer hyser politikerförakt Möller 1996, som

Bilaga s. 147

kap. 8. Av det faktum att del medborgare som misstror politiker en sammankopplar de förtroendevalda med maktfullkomlighet och etablissemangsattityder följer emellertid inte slutsatsen att det faktiskt är så. Men att detta synsätt finns är värt att notera, alldeles oberoende av sanningshalten. En promemoria utarbetats ett led i Moderata samlingssom som partiets organisationsförnyelse avslöjar att synsättet inte är helt främmande för hur uppfattar saken inom partierna: "Alla som man deltar i det kommunalpolitiska livet vet att medborgarperspektivet sällan står i centrum. Den lokala politiken diskuteras oftast med utgångspunkt från kommunens organisation och förutsättningar, i stället för att bygga på medborgarnas perspektiv, efterfrågan och behov. Kommunalpolitiken får på så sätt en egen kader överstepräsrabblar böner med producent- och myndighetsperspektiv, i ter som stället för att representera medborgarna och bevaka deras intres-

sen. Det är alltså denna symbios med staten som en "etablissegenom mangisering" partierna har skett. Partierna förmår inte fungera av effektiva och vitala länkar för medborgerliga opinioner när de i som praktiken är eller förknippas med staten. Det är i ljuset av denna - framväxten protest- eller utmanarpartier med en process som av nya tydlig antietablissemangsprofil skall Vi har tidigare uppmärkses. de båda nykomlingarna på nationell nivå, Miljöpartiet och sammat Ny demokrati, vilka båda med något skilda förtecken kan beskri- - vas som protestpartier. Ett påtagligt uttryck för att det finns starka antietablisseän mer mangsströmningar i svensk politik står att finna på lokal nivå. Sammanlagt 123 lokala partier har i dag representation i kommunfullmäktigeförsamlingar runt i landet. Nästan genomgående handlar om det dock i skiftande grad protestpartier. En nyligen genomförd - - om kartläggning dessa lokala partier understryker de problem som här av påtalats beträffande de traditionella och etablerade partiernas sätt att fungera. Det visar sig att företrädare för lokalpartierna genomgående framhäver de etablerade partiernas oförmåga att fånga upp sådana problem verkligen berör medborgarna i det lokala territoriet. När som dessa företrädare ombeds motivera sina framgångar är det just avsaknaden lokal profil hos de etablerade partierna framhävs. I stället av som för att sig i näraliggande frågor som berör medborgarna anser engagera dessa företrädare att de gamla partierna stelnat i de koncept som deras riksorganisationer utformat. Ett nationellt åsiktspaket bjuds ut, utan egentlig anknytning till de lokala förutsättningarna. Flera av dessa företrädare har försökt sig i något etablerat parti, men funnit att engagera klickbildningar och toppstyrning effektivt utestänger nya krafter Borgs Rankka 1996.

Bilaga s. 148

SOU 1996: 162

Det uppmärksammade valet i Svågadalen i maj 1996 ytterligare är ett uttryck för att de etablerade partierna på lokal nivå inte förmår fånga upp och kanalisera de problem medborgarna betydelsefulsom ser som i lokalsamhället. Det är inte osannolikt att fler initiativ med samma innebörd -lokala mobiliseringssträvanden i syfte tillvarata bygdens att bästa kommer att tas framöver. Oavsett hur det uppmärksammade initiativet i Svågadalen och eventuella varianter på andra platser utfaller, utgör det en provokation mot de etablerade partierna.

Bilden ser mot bakgrund dessa antietablissemangsströmningar inte

av särskilt ljus ut för de etablerade partierna. Lokalavdelningarnas betydelsefulla roll i partiernas verksamhet behöver knappast understrykas; det är där den egentliga aktiviteten äger Den bild fram rum. som tonar är en av alltmer stelnande och icke-responsiva partier dvs. de förmår inte lyssna eller tillmötesgå medborgarna. De har dock god finansiell en situation. De svenska partierna har det skälet liknats vid kolosser på av lerfötter" Pierre Widfeldt 1994. Förtroendemannautredningen sammanfattade 1989 läget för de politiska partierna på lokal nivå på följande vis:

Det finns uppenbart en allvarlig klyfta mellan medlemmarna och den organiserade partiverksamheten. Medlemmarna vänder i stor utsträckning de lokala partiaktiviteterna ryggen, eftersom de inte motsvarar deras förväntningar eller önskemål. De lokala partiföreningarnas verksamhet blir därigenom angeläen genhet förznågra få, ofta styrelsen och liten krets utanför denna SOU en 1989:108

Den beskrivning som här ges är inte smickrande för partierna. Men man skall samtidigt undvika alltför långtgående generaliseringar; undantag från mönstret finns förvisso. Man kan också konstatera partierna att faktiskt fortfarande finns kvar, och att de bedriver verksamhet. Men förklaringen till att partierna fortfarande till det yttre fungerar på - - ungefär samma sätt som de tidigare gjort är uppenbar, de ekonomiska betingelserna för partierna är goda. Till denna fråga skall återkomma. Låt oss bara avsluta denna del med att konstatera det uppenbara. Genom de växande svårigheter partierna möter i de kapilläreryttersta na av verksamheten, dvs. i mötet med medborgarna på lokal nivå, fungerar de inte generellt sett som forum varken för lokal politisk opinionsbildning eller förankringsinstrument för partiernas rikspolitik som jfr även Möller 1996, kap. 8. Grundproblemet är alltså symbiosen med staten. Enligt Pierre och Widfeldt handlar det för det svenska partiväsendets vidkommande om fem olika processer som ligger bakom förändringen. De är: Minskad betydelse av partimedlemskap, ökad centralisering partiorganisatioav nerna, centralisering när det gäller att formulera politiken, förstärken 148 ning av partiernas finansiella situation och slutligen ökad autonomi en

Bilaga s. 149

för partiernas riksdagsgrupper. Samtliga fem anses ha ägt rum under perioden 1960-1990 Pierre Widfeldt 1994:340-351. Att systematiskt dela de olika som ligger bakom symupp processer biosen är naturligtvis inte okomplicerat, eftersom flera av dem är nära sammankopplade med varandra. Sålunda handlar centraliseringen av

partiorganisationerna respektive politikutformningen om samma grundläggande problem. Utan tvekan handlar det emellertid om ett antal utvecklingstendenser sammantaget pekar fram mot en föränsom drad roll för partierna. Låt därför titta närmare på två tendenser som oss framstår centrala i sammanhanget: Medlemspartiets försvinnande som och den ökade toppstyrningen.

Är att försvinna

medlemspartiet på väg

varje parti har hantera är avvägningen mellan kollekti- Ett dilemma att och selektiva incitament. De kollektiva incitamenten innebär att va medlemmarna skall känna samhörighet och identifikation med partiet. inte detta i nöjaktig utsträckning är fallet uppstår svårigheter att Om medlemmarna i partiarbetet. De selektiva incitamenten riktar engagera sig däremot till några få; det handlar här om att stimulera ledarna i olika avseenden tillhandahålla makt, status och materiella genom att balansgång. Å sidan fördelar. Partierna har här att svara för en ena måste ledningens incitament goda, detta får inte ut över vara men medlemmarna, kan känna sig överflödiga eller rentav kränkta om som balansgången inte lyckas Panebianco 1988:10. balansgång tycks ha blivit allt svårare för partierna att utföra. Denna Professionaliseringen är omfattande. Praktiskt taget alla kommuner de allra minsta har i dag heltidsanställda kommunalråd. I drygt även kommuner finns fler än fyra kommunalråd; Stockholm, Göteborg 30 och Malmö har mellan nio och 18 heltidsanställda råd. Till detta skall läggas och därtill kraftigt växande antal politiska sekreterare. ett stort 1991 i 17 kommuner och nio landsting. I dag är dessa siff- Sådana fanns klart högre. Sammanlagt fanns i början 1990-talet omkring 900 ror av endast i kommunerna. Till detta kommer landstingspoliyrkespolitiker tikerna. Samtliga landsting har heltidsanställda förtroendevalda: 1992

fanns 136 landstingsråd Petersson 1992:121. förlorar partierna medlemmar. Medlemsminskningen har Samtidigt under de allra senaste åren, varit dramatisk om man mäter i inte, förrän absoluta Det totala antalet medlemmar var ungefär lika stort termer. 1960 omkring 1,5 miljon. I relation till befolkningen handlar 1989 som emellertid minskning från 21 till 18 procent. Men under 1990det om en medlemsminskningen År 1990, dvs. alldeles innan talet har accentuerats. kollektivanslutningen till det Socialdemokratiska partiet upphörde, var det totala medlemsantalet 1 483 000. Två år senare var det endast 149

Bilaga s. 150

SOU 1996: 162

684 700 personer som var medlemmar i något parti. Den dramatismest ka nedgången står Socialdemokraterna för. Partiet tappade nästan 800 000 medlemmar i och med att kollektivanslutningen upphörde 1991. Men den förklarar förmodligen inte hela nedgången; den ägde rum vid en för partiet ur opinionsmässig synvinkel olycklig tidpunkt. År 1991 gjorde Socialdemokraterna sitt sämsta val sedan 1928, och det är en rimlig gissning att den stora medlemsförlusten delvis även sammanhänger med den opinionsmässiga motvind partiet arbetade i vid denna tid. Men det är inte enbart Socialdemokraterna har förlorat som medlemmar under 1990-talet. Samtliga partier utom Kristdemokraterna har haft en negativ trend. Mellan 1992 och 1995 förlorade partierna tillsammans drygt 80 000 medlemmar. Totalt sett hade alltså partierna 600 000 medlemmar 1995. Framför allt är det tre partier Centerpartiet, Moderater- na och Folkpartiet- brottas med stora rekryteringsproblem. Övrisom ga partier ligger förhållandevis stabilt Bäck Möller 1995:113-114. Moderaterna förlorar medlemmar, trots framgångar i väljaropinionen, vilket kan förefalla motsägelsefullt. Förklaringen är troligen att medlemskapet minskat i betydelse även för partierna. I samtliga partier finns dock, enligt Pierre och Widfeldt, tydliga indikationer på att så inte är fallet. Alla tillgängliga dokument visar nämligen positiv att en medlemsutveckling tillgång i opinionsmässig mening ses som en Pierre Widfeldt 1994:341-342. Men häri ligger möjligen problemet. Om värdet av en stor medlemskår huvudsakligen består i att inför väljarna sken ge av att partiet ligger väl till i opinionen är detta ett starkt tecken på att partierna inte behöver medlemmarna på tidigare. samma sätt som En stor medlemskår ses inte i sig själv bara som en resurs utan som en dekoration. Det ser bra ut att ha många medlemmar. Det handlar således att partierna utåt försöker upprätthålla om bilden av att vara medlemspartier. Men verkligheten talar ett annat språk. De kanaler som exempelvis finns till hands när det gäller för medlemmarna att påverka partiernas politik är väsentligt begränsade mer än vad partiernas stadgar intryck Pierre Widfeldt ger av 1994:341-342. Detta kan förefalla bekymmersamt flera synvinklar. Men det behöver inte ur betyda att partierna är oemottagliga för impulser. En hypotes som framstår som rimlig är i stället att partierna och partiledningarna genom den allt stridare strömmen opinionsundersökningar har av en bättre kontroll över hur medborgarna tycker och tänker än de någonsin har haft. Men då handlar det i regel partiets väljarkår i sin helhet, inte enbart om de partiaktiva. Mot bakgrund partierna lag av att över tenderat att bli "catch-alP-inriktade är detta naturligtvis mindre överraskande.

Den uppenbara invändningen mot de alltmer väljarresponsiva partierna 150 är att dessa av allt att döma -inte förmår utveckla interaktion - samma

Bilaga s. 151

SOU 1996: 162

med medlemmar och sympatisörer de folkrörelsebaserade medsom lemspartierna. Partierna möter väljarna på ett indirekt sätt, via medier- Det är fråga slags åskådardemokrati som inte kan sägas vara na. om en något demokratiskt ideal. Demokrati förutsätter viss delaktighet en bland medborgarna, och även forskningen härvidlag ingalunda om framstår entydig talar det mesta för att delaktighet bäst genereras som deltagande. Men det måste kanske inte vara så. Formerna och genom förutsättningarna för deltagandet betydelse, inte enbart deltaganär av det i sig Möller 1996, kap.13. Åskådardemokratin blir ett allvarligt problem först när den kombinemed starkt missnöje. Passivitet utan missnöje framstår som odraras ett matiskt. Det handlar ett hälsan tiger still-beteende som endast om dogmatiska deltagardemokrater har anledning att förfasa sig över. Värre är det passiviteten uppträder parallellt med missnöje. Ett om sådant beteende är definitionsmässigt ett uttryck för vanmakt. De kanaler finns tillgängliga -i första hand partierna upplevs inte vara tillsom räckligt responsiva. Passiviteten kan alltså problematiseras. Men diskussionen om partierökade benägenhet att lyssna på väljarna snarare än på medlemmarnas handlar också problematik, nämligen att ledarna för na om en annan partierna har ett dubbelt mandat ett från väljarna och ett från med- lemmarna. Till denna principiellt centrala aspekt skall vi återkomma. Men först måste vi förvissa att vår beskrivning är korrekt. Att oss om medlemsantalet sjunker behöver inte slutet för medlemspartiet vara företeelse, eftersom ett medlemskap i ett parti mycket väl kan låta som sig förenas med åskådardemokratiskt beteende. Om de som är kvar ett medlemmar i partierna i gengäld visar sig vara hyperaktiva är det som med andra ord felaktigt att tala medlemspartiets kris. En mer tillom förlitlig därför den faktiska aktivitetsnivån i partierna. bild ger Av SCB:s levnadsnivåundersökning 1996 framgår att aktivitetsnivån sjunkit ytterligare sedan Maktutredningens medborgarundersökning genomfördes 1987. Den andel befolkningen som uppger sig delta av aktivt i partipolitisk verksamhet har halverats på femtonårsperiod. en När 1978 års mätning gjordes det fem procent av svenskarna som var deltog aktivt i något parti, 1994 det endast 2,5 procent. Mellan sex var och sju procent befolkningen har besökt minst en politisk sammanav komst under det senaste året. För tredjedel av dessa mötesbesökare en det fråga engångsföreteelse. Vad gäller deltagande i politisk var om en sammankomst är partimedlemmar föga oväntat aktivare än icke-partimedlemmar. 40 procent medlemmarna har besökt åtminstone ett av politiskt Men sett i ljuset att 60 procent de allt färre medmöte. av av lemmarna inte bevistat någon sammankomst alls är statistiken inte sär-

skilt upplyftande för partierna. Det är fler sig i partiverksamhet på landsbygden än i som engagerar städerna. Särskilt i de stora städerna Stockholm, Göteborg och Malmö 151

Bilaga s. 152

är engagemanget litet, mindre än åtta procent samtliga invånare i av dessa städer är medlemmar i något parti. I de glesbygdslänen norra är det genomgående dubbelt så många. Några dramatiska skillnader mellan olika yrkeskategorier finns inte, bortsett från jordbrukare och att egenföretagare i avsevärt högre grad än arbetare och tjänstemän är partipolitiskt anslutna och engagerade. Bland invandrare är deltagandet i partiverksamhet klart lägre än bland infödda svenskar. En för partierna alarmerande uppgift är slutligen att rekryteringsproblemen tycks tillta. En indikation på det är att mindre tredje än var partimedlem befinner sig i åldersintervallet 16-44 år. I undersökningspo ulationen helhet 16-84 år denna åldersgrupp 4 som utgör 50 procent. Slutsatsen blir följaktligen att medlemspartiet inte försvunnet är om så i vart fall på god väg att försvinna. Fogas denna slutsats till den iakttagelse som tidigare gjorts beträffande den organisatoriska förstelningen, dvs. att partierna till det yttre har kvar sina gamla strukturer, framstår den formella och stadgemässiga ordningen i partierna alltmer som föråldrad. Denna utgår nämligen från föreställningen att partierna om alltjämt är medlemspartier på det sätt här med begreppet som avses dvs., många och aktiva medlemmar som bär upp partiet och således har ett direkt och avgörande inflytande över partiets politik. I vissa partier finns dock drömmen kvar att återuppväcka folkröom relsepartiets ideal. En motion från Stockholms arbetarekommun till 1987 års socialdemokratiska partikongress får illustrera detta:

Folkrörelsernas styrka de mångas engagemang och sammanhållning måste - få en renässans. Det kan nu inte göras på sätt i rörelsens barndom... samma som En ny folkrörelsemobilisering tar sats i de missförhållandena måste som nya se dagens ljus. En mobilisering som har som första förutsättning att centralisering och professionalisering bryts.

Den fråga som diskussionen leder fram till är vad den partier typ av som

kommit att ersätta folkrörelsepartiet/medlemspartiet och här

- som benämns väljarpartier -innebär demokratisk synvinkel. Låt därur oss för återvända till diskussionen partiernas dubbla mandat. om

Ett dubbelt mandat

Formellt är samtliga partier i Sverige uppbyggda enligt interndemokratiska principer. Ombuden till kongresser, landsmöten och stämmor är valda av partimedlemmarna, och ombuden väljer i sin tur representanter i de verkställande organen. Denna representativa organisationsmodell, som i praktiken innebär omfattande delegering maktbefoen av genheter till partiledningarna, är lika ofrånkomlig i ett politiskt parti 152 som i andra organisationer. Men till skillnad från de flesta andra orga-

Bilaga s. 153

SOU 1996: 162

nisationer har partiernas ledare ett dubbelt mandat, dels ett från sina partimedlemmar, dels ett från sina väljare.

Detta innebär normalt sett inget problem. Men det förekommer att dessa båda uppdragsgivare har olika uppfattningar och därmed förväntningar på dem valts. Empirisk forskning från andra länder visar att

som de aktiva inom partierna partiaktivisterna i regel har mer radikala

- åsikter än både partiledningarna och väljarna May 1973.

En svensk undersökning indikerar att Mays teori tycks äga viss giltighet även för svenska partier. De socialdemokratiska kongressombuden är radikalare än partiledningen, visar Jon Pierre i sin avhandling om partikongressens inflytande över partiets regeringspolitik Pierre 1986.

Under alla förhållanden finns ett spänningsfält mellan den interna

och väljararenan. Kraven från partimedlemmarna behöver inte arenan sammanfalla med kraven från väljarna. I detta spänningsfält har partiledningarna att balansera. Bristande lyhördhet mot väljarna kan leda till valförluster, samtidigt en negligering av den interna opinionen är

som interndemokratiskt förkastligt och därför underminerar partiorganisationens slagkraft. Vilken kategori skall partiledningarna lyssna mest på i händelse att det råder skiljaktiga meningar mellan dem Medlemmarna,

indirekt valt partiledningen, eller partiets väljare, som röstat på dem i som valet

Den normativa fråga här aktualiseras har vi hittills avstått från att

som försöka besvara. Vårt intresse har så här långt riktats mot de empiriska sammanhangen: Vilken kategori lyssnar partiledningarna de facto mest på Något entydigt går inte att finna. Det finns åtskilliga exempel

svar på frågor där partiledningarna lyssnat mest på aktörerna på den interna partiarenan. Det kanske bästa exemplet är den socialdemokratiska ledningens agerande i samband med löntagarfondsstriden på 1970- och 1980-talen Gilljam 1988; Lewin 1992. Att så lätt blir fallet förklaras av att de mandat intern partiopinion framtvingar i form av exem-

som en pelvis ett kongressbeslut blir ett imperativt slag. I en valkampanj

av mer diskuteras många sakfrågor parallellt, och det är därför svårare att entydigt avgöra vad väljarna förväntar sig av partiet i en särskild fråga. Men tendensen tycks ändå att hänsynen till väljarna väger allt tyngre.

vara Partierna undviker att driva sakfrågor inte vinner gensvar hos

som potentiella väljare. Att Socialdemokraterna i sitt valmanifest hade kravet på löntagarfonder i 1982 års val är ett sällsynt undantag. Det påtvingades partiledningen stark facklig opinion, och det sätt på

av en vilket frågan hanterades i valkampanjen snarare styrker tesen om att hänsynen till väljarna spelar störst roll. Partiledningen tonade ned förslaget så långt det gick Lewin 1992.

Också i detta sammanhang finns anledning att anknyta till tesen om partiernas symbios med staten. Partiernas riksdagsgrupper, som hämtar sitt mandat från väljarna, utgör något anomali i partiorganisatio-

av en

De är frikopplade från de hierarkiska strukturerna i organisatio- 153 nerna.

Bilaga s. 154

nerna, men i samtliga partier koordineras riksdagsarbetet med det övriga partiarbetet så långt som är möjligt. Detta sker inte minst att

genom det i regel finns en personalmässig överlappning. Nästan genomgående är det samma personer sitter i partiorganisationernas ledningar

som

i gruppledningarna. n Till bilden som hör också att de resursstarka riksdagskanslierna i praktiken fungerar särskilda avdelningar i partior-

som ganisationerna. De politiska handläggare och övrig personal arbe-

som tar på dessa kanslier är dessutom anställda partierna och inte riks-

av av dagen. Koordineringen är i vissa fall också formaliserad. I det Socialdemokratiska partiet är riksdagsgruppen enligt partiets stadgar ansvarig inför kongressen. Dessutom har den årlig redovisningsskyldighet inför partistyrelsen Bäck Möller 1995:146-147.

Dessa omständigheter till trots är det ett faktum att partiernas riksdagsgrupper formellt och i betydande grad även reellt i

är autonoma förhållande till partiorganisationerna. Denna autonomi tycks ha ökat de senaste åren. Riksdagsledamöter känner inte sällan större samhörighet med ledamöter från andra partier än med de partimedlemmarna

egna på gräsrotsnivå Pierre Widfeldt 1994:349. Den socialdemokratiska kongressens möjligheter att utöva kontroll över partiets riksdagsgrupp är i praktiken ytterst liten Pierre 1986:40.

Ökad

toppstyrning

Samtliga partier i Sverige är internt demokratiska. Här inte det

avses uppenbara, dvs. att partierna formellt har en struktur möjliggör

som ansvarsutkrävande, utan att de också i innehållslig mening efter-

en mer strävar och tillämpar en ordning där medlemmarna får komma till tals, och där det följaktligen finns ett utrymme för interaktion mellan partiledningar och gräsrötter. Men ambitionsnivån vad gäller detta medlemsinflytande varierar mellan olika partier, beroende på partikulturel-

och personlighetsorienterade förhållanden. Tendensen över tid är därtill att medlemsinflytandet minskar.

De politiska aktörernas omvärldsberoende har ökat kraftigt. Internationaliseringen har inneburit komplexitet och svåröverskåd-

en lighet för de politiska beslutsfattarna medför att deras manöverut-

som rymme reducerats. Till detta skall läggas utvecklingen inom medierna som i kombination med allt mer mobila väljare gör den traditionella for-

beslutsfattande i partierna alltmer föråldrad, obsolet. Mycket men av vatten hann rinna under broarna mellan de kongresser och stämmor som avhölls hösten 1987 och de som avhölls tre år Verkligheten

senare. var en annan, och för vissa partier hade utvecklingen på den internationella scenen framtvingat politiska omprövningar tre år tidigare

som framstått som direkt osannolika. 154 Att det ökade tempot inom politiken fått konsekvenser för partiernas

Bilaga s. 155

SOU 1996: 162

interna beslutsprocesser är alltså uppenbart. Det minskade manöverutrymmet har framtvingat en ökad toppstyrning. För vissa partier är den utvecklingen svårare att hantera än för andra. Det snabba tempot och den tilltagande toppstyrningen är för ett folkrörelseparti som Socialdemokraterna förknippat med konvulsioner i högre grad än för exempelvis moderaterna. partiet finns tradition toppstyrning

I det senare en av och en näringslivsorienterad ledarskapsfilosofi tillämpas, partiledningen ges i valet ett stort manöverutrymme men med risk för att bli avsatt om det går dåligt. Att ansvarsutkrävandet spelar en framträdande roll gör eventuella problem ur medlemsinflytandesynpunkt mindre dramatiska. Toppstyrning utan ett fungerande ansvarsutkrävande är ingen god förebild ur internstrategisk synvinkel.

Det ökade tempot har givit upphov till en motsägelsefull bild av det politiska beslutsfattandet. Å sidan har detta alltså inneburit ökad

ena en toppstyrning i partierna. Politikformuleringen har centraliserats. Institutionellt märks detta kanske allra tydligast genom den förändrade roll partikongresser och motsvarande tillställningar spelar. Dessa har i allt högre grad kommit att få en manifesterande och kampanjbetonad karaktär. Som den övriga verksamheten framstår kongresserna alltmer

mediehändelser snarare än som debattforum där partiernas politissom ka riktlinjer formuleras Pierre Widfeldt 1995:344-345.

Vilken betydelse partikongresser och motsvarande egentligen har för partiernas interna beslutsfattande kan alltså diskuteras. En avhandling om den socialdemokratiska kongressens inflytande över den förda regeringspolitiken visar att partiledningen haft tämligen fria tyglar. Dels har den lyckats få kongressen att fatta beslut som i ringa grad varit bindande, dels har den ignorerat bindande beslut Pierre 1986. En annan avhandling om Moderata samlingspartiet visade på motsvarande tendens. Partiledningens makt är stor. I nio fall av tio anslöt sig partistämman partistyrelsens linje vid beslut om motionerna Albinsson 1986.

Uppenbarligen har en maktförskjutning ägt rum från partimedlemmar till partiledningar. Den maktförskjutningen behöver dock inte innebära att medborgarna förlorar inflytande. Toppstyrda partier, som lyssnar på väljarna, behöver med andra ord inte fungera dåligt demokratiskt. De kan tvärtom vara nog så väl fungerande länkar i den demokratiska processen som medlemspartierna en gång var. Det förutsätter emellertid att partierna inte enbart lyssnar. Det måste även äga rum en dialog. Till denna normativa diskussion skall vi återkomma.

Bilaga s. 156

SOU 1996: 162

Partiernas Ökade beroende offentligt stöd

Det mest påtagliga uttrycket för partiernas alltmer symbiotiska relationer till staten är finansieringen. Innan det statliga partistödet infördes 1965 var samtliga partier utom Moderaterna Högerpartiet och Folkpartiet i mycket hög grad beroende av intäkter som utgjordes av medlemsavgifter. I Centerpartiets fall utgjorde dessa avgifter ungefär hälften av partiets totala inkomster. I dag utgör medlemsavgifterna endast två procent av Centerns totala intäkter.

Att Moderaterna och Folkpartiet inte var lika beroende medlems-

av avgifterna sammanhängde med att de mottog bidrag från privata företag. För båda dessa partier utgjorde bidragen lejonparten av de totala intäkterna. För Moderaternas vidkommande svarade de för nästan 100 procent av inkomsterna innan det statliga partistödet infördes. I Folkpartiet var situationen likartad. Så sent som i början 1960-talet finns

av uppgifter som tyder på att ungefär 97 procent av inkomsterna korn från det privata näringslivet. Frågan om företagens bidrag var politiskt kontroversiell. Folkpartiet valde att avstå från bidrag 1971, och Moderaterna gjorde samma sak 1976 i samband med att partiet skulle ingå i den borgerliga trepartiregeringen. Då Moderaterna avsade sig bidragen från näringslivet utgjorde de 30 procent av partiets inkomster.

Även Socialdemokraterna och i viss mån Vänsterpartiet kommunis-

terna mottog bidrag från fackföreningsrörelsen. Dessa bidrag svarade

så sent som 1968 för 30 procent av Socialdemokraternas inkomster; 1989 hade andelen sjunkit till 18 procent

Som ett av de första länderna i världen införde Sverige 1965 ett offentligt partistöd. I regeringens proposition 1965:174 framhölls att partistödet syftade till att förbättra partiernas möjligheter för den

att svara politiska opinionsbildningen och därigenom stärka demokratin. En kontinuerlig kontakt med väljarna skulle underlättas om de finansiella förutsättningarna förbättrades, framhölls det i propositionen. Genom bättre ekonomiska resurser skulle också beroendet av enskilda bidragsgivare minska.

Beslutet var dock inte okontroversiellt. Framför allt Högerpartiet, men i viss mån även Folkpartiet, motsatte sig ett statligt partistöd. Motståndet från dessa partier avtog dock när systemet började tillämpas. När riksdagen 1969 beslutade att kommuner och landsting skulle ges rätt att bevil-

anslag till de partier som var representerade i fullmäktige fanns en principiell samsyn Gidlund 1981.

Inget parti upplevde således längre några principiella svårigheter i det beroende till det allmänna som nu de facto uppkommit. För att anknyta till Katzé och Mairs tes om kartellpartier, är det sannolikt redan vid denna tid slutet av 1960-talet som dessa började ta form i svensk poli-

- tik. 156 Införandet av det kommunala och landstingskommunala partistödet

Bilaga s. 157

var ett led i en strävan att enligt rikspolitisk modell förnya kommunalpolitiken. Genom livaktigare partipolitik, majoritetsstyre och parlamentarism" skulle den lokala och regionala demokratin vitaliseras jfr Petersson 1992. När den kommunaldemokratiska kommittén efter ett drygt decennium genomförde en utvärdering av det här partistödets effekter konstaterades att reformen varit framgångsrik. Partistödet hade inneburit dramatiskt förbättrade resurser till partierna på framför allt lokal nivå, och partierna hade kraftigt kunnat utöka sina aktiviteter i samband med de kommunala valkampanjerna. Det kommunala partistödet hade sålunda haft en gynnsam effekt på den kommunala demokratin SOU 1982:5.

Frågan om det offentliga stödet till de politiska partierna torde vara en av de mer välpenetrerade inom det svenska utredningsväsendet. En ständigt återkommande oro över att stödet eller stödformerna inte är tillräckliga eller tillräckligt effektiva tycks ha funnits. Klart är dock att stödet är omfattande. En kartläggning som gjordes för ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi Ds Fi 1994:31 visade att det totala stödet till de politiska partierna statligt, kommunalt och landstingskommunalt stöd, samt indirekt stöd i form av lokaler och arvoden uppgick till drygt 1,3 miljarder kronor år 1992. Utredarna fann skäl att förmoda en fortsatt ökning av dessa kostnader mot bakgrund av att det kommunala och landstingskommunala stödet är indexreglerat. Vad gällde det statliga partistödet skedde dock ett trendbrott i och med beslutet i samband med krisuppgörelsen 1992 att minska det med tio procent från och med 1994.

Partiernas finansiella situation är alltså god, men likväl kan det konstateras att partiernas verksamhet har betydande svårigheter att locka till sig de alltmer engagerade medborgarna. Det förefaller vid en första anblick vara något av en paradox. Men kan möjligen en del av problemet ligga i det sätt på vilket verksamheten finansieras Det ter sig anmärkningsvärt att det, trots alla utredningar av effekterna av de olika offentliga stöden till partierna, saknas en ordentlig analys av hur sambandet mellan det svaga engagemanget och den professionaliserade verksamheten egentligen ser ut.

Det finns även en interndemokratisk aspekt som bör uppmärksammas. Det offentliga stödet har resulterat i att fler människor än någonsin i dag är heltidspolitiker, och dessa heltidspolitiker har naturligtvis väsentligt större möjligheter att påverka partiets politik och verksamhet än de som har politik som fritidssysselsättning. Politiskt arbete tar tid. Det krävs tid för inläsning av de ärenden som skall beslutas om, och det krävs tid för att möta och föra en dialog med de medborgare vars tillvaro man som politiskt förtroendevald har att bestämma över. Politikens professionalisering motiverats med demokratiska argument. Politikerna måste erbjudas goda arbetsförhållanden för att de i den moderna och storskaliga demokratin skall ha möjlighet att åstadkomma det som för- 157

Bilaga s. 158

väntas av dem. Detta tenderar följaktligen att urgröpa den på idealitet grundade folkrörelsetanken.

För att sammanfatta: Partierna har professionaliserats, de har i ökad grad valt att anlita reklamexperter och satsa på medieorienterade valkampanjer, de har samtidigt blivit allt mindre beroende av valarbetare och frivilliga insatser i kampanjer och i den löpande partiverksamheten. Frågan är om denna utveckling hänger ihop med de generösa offentliga bidragssystemen, om dessa stödformer undergräver den idealitet som ofta sägs vara grunden för demokratiskt vitala partier Det framstår som en välgrundad hypotes att så är fallet, inte minst i perspektivet av den symbios som partierna utvecklat i förhållandet till stat, kommuner och landsting. Att bidragen i sig bidrar till symbiosen torde vara självklart. Mot att staten, kommunerna och landstingen svarar för partiernas finansiering bidrar partierna till att efter bästa förmåga bära upp det politiska systemet. Därtill befinner de sig i den gynnsamma belägenheten att de själva beslutar om sina finansiella förutsättningar.

Bilaga s. 159

SOU 1996: 162

Partierna inför

väljarna

Inledning

På de föregående sidorna har tecknat bild de politiska partier-

en av nas organisatoriska situation i det nutida Sverige. Utvecklingen har bland annat inneburit allt färre partimedlemmar, allt färre aktiva partimedlemmar och ett kraftigt ökat beroende statligt och kommunalt

av partistöd. I de diskuterande delarna har vi mot den bakgrunden fört fram tanken på en ny typ av partier. Kännetecknande för denna är att de tenderar att lyssna mer på väljarna och mindre på medlemmarna. En utveckling från medlemspartier till väljarpartier kan skönjas.

Mot den bakgrunden kan det finnas anledning att byta perspektiv och i detta kapitel mer ingående rikta sökarljuset mot partiernas möte med väljarna. På de följande sidorna går vi igenom ett antal komponenter i relationen mellan väljare och partier. I möjligaste mån försöker vi för varje komponent säga någonting om utvecklingen över tid, skillna-

om der mellan olika medborgargrupper samt i en del fall också något

om tillståndet i andra länder. Varje delredogörelse avslutas med ett diskuterande avsnitt.

Valdeltagande

Valdeltagande är den mest grundläggande formen för medborgerligt inflytande i en demokrati- kanske dessutom mer så i en situation när antalet partimedlemmar sjunker och kommunikationen mellan väljare och beslutsfattare i allt större utsträckning förs via massmedier. Vi har i föregående kapitel hävdat ståndpunkten att passivitet kombinerat med nöjdhet kan vara något positivt; ett uttryck för att hälsan tiger still. Beträffande Valdeltagandet gäller emellertid inte det argumentet. Mycket talar för att icke-röstning är resultatet av politisk alienation, och en passivitet präglad av en sådan attityd är självfallet inte till för

gagn demokratin.

Valdeltagandet i Sverige är högt och stabilt klart över 80 procent i

samtliga riksdagsval sedan 1960 och över 90 procent i valen 1973,1976, 1979 och 1982. I de tre senaste valen har sett en marginell tillbakagång till nivån 86-87 procent, men vi befinner oss fortfarande på en internationellt sett hög nivå. Det är i stort sett bara länder med röstplikt som kan uppvisa ett klart högre valdeltagande t.ex. i Belgien 93-94 procent. Som jämförelse kan nämnas att valdeltagandet i de senaste parlamentsvalen i våra nordiska grannländer uppgick till 75,8 procent i Norge 1993, 159

Bilaga s. 160

SOU 1996: 162

84,2 procent i Danmark 1994, 71,8 procent i Finland 1995 och 87,5 procent på Island 1995.

När vi vidgar perspektivet till Västeuropa under efterkrigstiden möter vi samma bild av högt och stabilt valdeltagande. Inom ramen för det nyligen avrapporterade forskningsprojektet Beliefs in Government har engelsmannen Richard Topf gjort en länderkomparativ studie. Han fann där ett genomsnittligt valdeltagande i Västeuropa på 83 procent under perioden 1945-1989 med en högsta nivå på 85 procent 1960-1965 och en lägsta nivå på 80 procent 1985-1989. Topf framhåller den "remarkabla stabiliteten och menar att det marginellt lägre Valdeltagandet under senare år skall ses mot bakgrund av förändringar i befolkningsstrukturen Topf 1995:27-51.

Skillnaderna i valdeltagande mellan olika befolkningsgrupper är oftast inte särskilt stora. I Sverige uppvisar flertalet grupper ett valdeltagande på över 80 procent och skillnaderna mellan t.ex. arbetare och medelklassväljare respektive mellan låg- och högutbildade brukar ligga kring fem procentenheter. Skillnaderna mellan yngre och medelålders väljare respektive mellan ogifta och gifta brukar vara kring tio procentenheter.

Även små skillnader i valdeltagande mellan olika är förstås

grupper demokratiskt sett otillfredsställande. Sedda i ett 30-årsperspektiv visar skillnaderna heller inga tecken på att minska. Den största skillnad i valdeltagande mellan arbetar- och medelklassväljare som uppmätts inom ramen för de svenska valundersökningarna är 5,3 procentenheter och noterades i valet 1956. Den skillnaden var i det närmaste lika stor vid de tre senaste valen 4,6 enheter 1988, 5,2 enheter 1991 och 4,5 enheter 1994.

De relativt små skillnaderna i valdeltagande mellan olika grupper har alltså inte minskat, men de har knappast heller ökat. Richard Topf visar i sin studie medborgare generellt sett har ett lägre valdelta-

att yngre gande än medelålders och äldre medborgare främst i södra Europa.

- Men han finner samtidigt inga tecken på att dessa skillnader skulle ha ökat. Topf finner dessutom endast marginella skillnader mellan låg- och högutbildade medborgare och inte heller här finns det några tecken på en ökning. Richard Topf avslutar sin studie med konstaterandet att the evidence suggests that West European national elections are in little danger of losing the capacity to bind citizens to the political system" Topf 1995:27-51.

Ett högt och över befolkningsgrupper jämnt spritt valdeltagande är av stor betydelse. Sverige har fortfarande ett högt valdeltagande och skillnaderna i röstning mellan olika befolkningsgrupper är oftast små och 160 tenderar knappast att öka. Därmed är det dock inte sagt att någonting

Bilaga s. 161

SOU 1996: 162

oönskat inte kan inträffa. Vi tror att de eventuella faror som finns kan sammanfattas under rubrikerna utanförskap och meningsfullhet. Det finns "utanförstående" i samhället med ett mycket lågt grupper valdeltagande. Så har exempelvis invandrarnas deltagande i de kommunala valen sjunkit från 60 procent vid premiären 1976 till endast 40 procent vid valet 1994. Samtidigt är det endast omkring två tredjedelar bland svenska medborgare med i sammanhanget lägsta möjliga sociala position ung, arbetare, ensamstående, låg utbildning och låg inkomst utnyttjar sin rösträtt Gilljam Holmberg 1990. som Den under nittiotalet kraftigt ökade arbetslösheten skulle på sikt kunna leda till ett motsvarande utanförskapsproblem. Valdeltagandet är något lägre bland arbetslösa än bland förvärvsarbetande 78,5 respekti- 88,7 procent 1994 enligt Statistiska centralbyråns valdeltagandeunve dersökning. Men Valdeltagandet i den allt större gruppen arbetslösa har samtidigt ökat i de två senaste valen 67,1 procent 1988, 71,1 procent 1991 och 78,5 procent 1994. Det meningsfulla i att och rösta diskuterades i samband med det första svenska valet till Europaparlamentet i september 1995. Valdeltagandet blev då så överraskande lågt som 41,6 procent, vilket naturligtvis måste betraktas demokratiskt otillfredsställande. Det som finns visserligen inga belägg för att den bottennoteringen kommer att smitta sig på kommande nationella val, men det går samtidigt inte att av bortse från att Europaparlamentsvalet kan ha varit en slags "första sup för många väljare i den meningen att icke-röstning i 1998 års val nu framstår legitim möjlighet. Tidigare har det inte varit ett som en mer socialt acceptabelt beteende att röstsk0lka". Själva ordet antyder vad det är fråga Röstning har inte bara setts som en rättighet utan även om. skyldighet. Det sociala tryck från omgivningen, som tidigare funsom en nits, kan ha börjat minska. En fara för ett sjunkande valdeltagande kan vara partiernas annan hantering regeringsfrågan. Om får ett norskt val 1998 det vill av säga ett val blir ointressant därför att Socialdemokraterna sitter som kvar hur det än går kan det komma att upplevas mindre meningsfullt att rösta. Valdeltagandet i de norska Stortingsvalen sjönk från 83,2 procent 1989 till 75,8 procent 1993, vilket enligt de norska valforskarna främst berodde på avsaknaden ett borgerligt regeringsalternativ av Narud Valen 1996. Den nuvarande uppluckringen blockpolitiken ställer hårdare krav av på partiernas tydlighet i regeringsfrågan. En regering som bedriver politik med hjälp skiftande samarbetspartners kan på lite sikt resultera i av att väljarna får svårt att förstå vad som händer i politiken, vilken politik de egentligen har röstat på samt av vem eller vilka de skall utkräva i nästa val. Klara alternativ att välja mellan och tydliga besked i ansvar regeringsfrågan före valen bör kunna bidra till ett fortsatt högt valdeltagande i Sverige. 161

6 16-1374

Bilaga s. 162

SOU 1996: 162

Ökad

väljarrörlighet

Den svenska väljarkåren hörde tidigare till de mest stabila i västvärlden. Men så är det inte längre. Under de senaste 30-40 åren har vi kunnat bevittna en påtagligt ökad rörlighet. Inom väljarforskningen omfattar begreppet ökad väljarrörlighet i första hand följande fyra fenomen:

0 Partibytena mellan valen har ökat. Andelen väljare byter parti som mellan valen har ökat från under tio procent under andra halvan av 1950-talet till ungefär 30 procent i de två valen på 1990-talet. Den största ökningen skedde i övergången från åttiotal till nittiotal - från 20 procent vid valet 1988 till 30 procent vid valet 1991. 30 procent partibytare är en internationellt sett relativt hög siffra det är fortfarande men omkring tio procentenheter kvar till rekordnivån kring 40 i våra procent skandinaviska grannländer Danmarks jordskredsval 1973 och Norges EU-medlemskapsval 1993.

0 Partibytena under valrörelsen har ökat. Andelen väljare byter som parti under pågående valrörelse har i det närmaste tredubblats på fyra decennier från ungefär fem procent vid valen 1956 och 1960 till - sexton respektive fjorton procent vid valen 1991 och 1994. Till yttermera visso är nivån på dessa siffror sannolikt underskattad eftersom de bygger på valundersökningarnas panelintervjuer röstningsintention om under själva valrörelsen och faktisk röstning efter valet. Arbetet om med förvalsintervjuerna pågår i princip ända fram till valdagen, vilket innebär att många väljare kan ha hunnit ändra röstningsintention redan innan de besvarade den första intervjufrågan.

0 Väljarna bestämmer sitt partival allt närmare valdagen. Vid valet 1964 var det endast var femte väljare som uppgav att de bestämt sitt partival under valrörelsen, dvs. sista valrörelseveckan eller tidigare under hösten och sommaren. Resterande fyra femtedelar visste sedan länge hur de skulle rösta. Sedan dess har obeslutsamheten ökat kontinuerligt och vid valen 1991 och 1994 det väljare de höll var varannan som uppgav att inne med röstningsbeslutet till själva valrörelsen. Andelen väljare som väntar med sitt beslut till sista valveckan har under 30-årsperiod samma ökat från tio till nästan 30 procent.

0 Röstdelningen mellan riksdagsval och kommunvalen har ökat. Sedan den gemensamma valdagen infördes i valet 1970 har andelen väljare som röstar på olika partier i riksdagsval och kommunalval ökat från till 21 sex procent. Motsvarande ökning för röstdelningen mellan riksdagsval och landstingsval är från fyra till 17 procent. Röstdelningen har genomgått en stor förändring sedan 1970. Till en början röstdelning i första hand ett var 162 inomborgerligt fenomen. Sedan valet 1985 och framför allt under 1990-

Bilaga s. 163

talet är det betydligt vanligare med röstdelning mellan något av de fem gamla partierna och något av de nya partierna kds, mp nyd.

Den ökade väljarrörligheten är med största sannolikhet någonting som har kommit för att stanna och partier och politiker måste lära sig att leva som med. Den slutsatsen grundar bland annat på det faktum att rörligheten är klart störst i de generationerna: Bland väljare under 30 år är det yngre uppemot 40 procent byter parti mellan valen, 20 procent som byter som parti under valrörelsen, två tredjedelar som bestämmer sitt partival under valrörelsen och det är drygt 25 procent delar sina röster mellan rikssom dagsval- och kommunval. Den mesta forskningen tyder på att rörligheten är ett generationsfenomen och inte ett livscykelfenomen. Det finns många olika förklaringar till den ökade väljarrörligheten. Inom väljarforskningen finns ett flertal andra trender och utvecklingslinjer som pekar i riktning och bidrar till förståelsen av den ökade rörligsamma som heten:

0 Klassröstningen har minskat. På 1950-talet röstade tre fjärdedelar av arbetarväljarna mot endast femte medelklassvälj are på Socialdemokravar terna eller Kommunisterna en skillnad på ungefär 50 procentenheter - Alfords klassröstningsindex. I valen på 1990-talet har den skillnaden minskat till nästan hälften 25 enheter 1991 och 29 enheter 1994. Den sociala strukturen betyder mindre för väljarnas röstning, vilket gör det lättare för många att byta parti.

Ãsiktsröstningenhar ökat. Sambandet mellan väljarnas åsikter i politiska 0 sakfrågor och vilket parti de röstar på har ökat markant sedan 1950-talet. Förändringen skall dock inte i första hand tolkas som att dåtidens väljare röstade emot sina åsikter i viktiga politiska frågor. De allt starkare sambanden mellan åsikter och partival skall i stället i ljuset av att väljarna ses har blivit allt kunnigare partiernas ståndpunkter i olika frågor och att om allt fler väljare har åsikter i alltfler frågor.

Fram till början 1980-talet det i första hand åsiktsröstningen i vänav var ster-högerfrågor som ökade. Den ökningen har nu planat ut och till och med förbytts i viss tillbakagång i och med att löntagarfondsfrågan fören politisk symbolfråga. I samband med tillkomsten av nya partier svann som har vänster-högerröstningen kompletterats med åsiktsröstning i frågor om bland annat miljö och flyktingar.

Graden partiidentijikation har minskat. 0 av

Misstron mot partier och politiker har ökat. 0

Bilaga s. 164

Den ökade väljarrörligheten har sin motsvarighet på många andra marknader eller samhällsområden. Men utvecklingen och dess olika förklaringar är relativt sett lättare att studera inom väljarforskningen, eftersom samtliga kunder på partimarknaden är tvingade att handla den tredje söndagen i september vart tredje eller vart fjärde år.

numera

Bland personer som handlar med andra produkter än politiska partier

till exempel bilar, semesterresor eller massmedier -tycks det all-

vara en män uppfattning att bristande märkeslojaliteter och allt köpbe-

senare slut är i tilltagande. Förklaringarna till denna generellt sett ökade rörlighet i samhället tror i stor utsträckning går att förstå mot bakgrund av följande tre omständigheter:

0 Köparna/väljarna är i dag mer kunniga och självständiga och mindre auktoritetsbundna än tidigare. Präster, poliser, läkare, lärare med flera tidigare auktoriteter bemöts i dag -i likhet med partier och politiker

med större skepsis.

0 Det finns i dag fler produkter/partier att välja mellan och de är och uppfattas vara mer lika varandra än tidigare. Sverige har förvandlats från ett fempartisystem till ett sju-åttapartisystem och avstånden mellan ytterkantspartierna har minskat. De partierna bär inte oväntat ett

nya stort ansvar för den ökade välj Partibyten mellan kds,

nya mp, nyd och gamla partier fp, står för hela ökningen ande-

m av len partibytare under 1990-talet.

0 Det finns i dag mer information och propaganda att inhämta

om produkterna/partierna ända in på köp- eller valdagen. Politikens och andra samhällsområdens valrörelser blir med andra ord alltmer fullmatade med information och säljbudskap.

Den ökade väljarrörligheten har naturligtvis inte varit utan konsekvenser. Den mest uppenbara förändringen är att partiernas påverkansförsök nu har större möjligheter än någonsin tidigare att nå framgång,

samtidigt som misstag och utebliven "väljarvård" kan bli mycket dyr

en affär. Ängsliga partier, som hyser oro för att förlora väljare och

sympatisörer, kan fâ det bekymmersamt, medan nybildade partier och gamla partier på offensiven däremot bör kunna se utvecklingen an med tillförsikt.

En annan påtaglig konsekvens av den ökade väljarrörligheten är att valrörelserna har blivit mer betydelsefulla. När väljarna bestämmer sitt partival allt närmare valdagen och allt fler väljare byter parti under valspurten, förflyttas den definitiva valutgången allt närmare själva målsnöret klockan 20.00 på valkvällen. Att vänta med det slutgiltiga beslu- 164 tet till dess all information är inhämtad och den avslutande partiledar-

Bilaga s. 165

debatten på fredagen före valet är avslutad, kan i sig sägas vara demokratiskt tilltalande. Men utvecklingen har åtminstone två negativa konsekvenser.

För det första innebär valrörelsernas ökade betydelse att partierna kan lockas till mer eller mindre panikartade utspel och avslöjande affärer vid fall av dåliga opinionssiffror under valspurten. Eftersom bokstavligt talat allt kan vinnas under valrörelsen och slutspurten, kan det bli frestande att lägga sakpolitiken åt sidan och satsa mer på lättköpta men kanske inte helt genomtänkta poänger.

För det andra har det visat sig att det inte är de mest politiskt kunniga väljarna som har störst tendens att bestämma sig sent och att eventuellt byta parti. Det är i stället mer okunniga väljare som beslutar sig sent och som byter parti under valrörelsen. Det är lätt att instämma i Sören Holmbergs reflektion:

"Det hade varit mer demokratiskt tilltalande om det varit tvärtom att de mest

kunniga stimulerats av valrörelserna. Då hade det demokratiska torget fungerat som en plats för eftertänksamma beslut. Nu finns istället en fara att torgets larm och stoj mest övertygar de mest fåkunniga Gilljam Holmberg 1995:42.

Samtidigt är det svårt att betrakta den ökade väljarrörligheten som en fara eller ett minus för demokratin. Rörliga och otrogna väljare kan sägas ha större makt över partier och politiker än stabila och trogna väljare.

Situationen med ökad makt till den allt rörligare väljarkåren är dock inte utan problem. Väljarnas lättflyktighet, med åtföljande stora svängningar i opinionsmätningar och valresultat, kan innebära att politikerna i förhoppningar snabba elektorala framgångar frestas att utlova mer än

om vad de egentligen vet att de kan hålla, så kallad överbudspolitik. De vågar inte alltid säga hela sanningen och därmed inte heller genomföra nödvändiga men obehagliga åtgärder. Beträffande den senare aspekten kan politikerna sägas stå inför tre valmöjligheter:

Böja sig för opinionen och göra väljarna vill, även om det kanske

som innebär att beslut, som ur sakmässig synvinkel framstår som nödvändiga, inte fattas.

Tydligt stå upp för och genomföra kortsiktigt impopulära beslut och

hoppas att politikens utfall i kombination med pedagogisk förmåga

kommer att betala sig på sikt.

Säga sak, göra en annan och förtiga att man gör det. Därmed

en men

riskerar att förlora i förtroende bland väljarna, när det hela even-

man

tuellt uppdagas.

För politikerna gäller det att klara balansgången mellan alternativen 1 och 2 och att i möjligaste mån undvika alternativ

Bilaga s. 166

SOU 1996: l 62

Partüdentifikation

Med partiidentifikation avses en individs "affektiva orientering" eller känslomässiga bindning till ett parti. I normalfallet är det fråga

om en egenskap som förvärvas tidigt i livet, som har livslång varaktighet och

som utgör en del av individens självbild. Att känna sig exempelvis social-

som demokrat, moderat eller folkpartist kan jämförbart med käns-

sägas vara lan av att vara t ex djurgårdare, gaisare eller degerforsare.

Väljarnas partiidentifikation bidrar till stabiliteten i partisystemet. Partiidentiñerade väljare byter sällan parti och de vet hur de skall rösta långt innan valrörelsen tar sin början -i många fall sedan mycket länge. En successivt sjunkande andel partiidentifierade

väljare kan därför sägas vara en av förklaringarna till den ökade väljarrörligheten.

I Sverige har andelen partiidentifierade väljare

- dvs väljare som uppger sig vara anhängare av ett politiskt parti minskat från ungefär två tredje-

delar i slutet av 1960-talet till mindre än hälften på 1990-talet 47 procent 1994. Samtidigt har andelen starkt övertygade partianhängare minskat från cirka 40 till knappt 25 procent.

Genom de årligen genomförda SOM-undersökningarna Samhälle Opinion Massmedia vid Göteborgs universitet vet vi också att

numera välj arna tycker bäst om partierna i valtider. Andelen partiidentifierade väljare är fem till femton procentenheter lägre under mellanvalsperioder än under valår Holmberg 1994. Möjligen kan denna valcykeleffekt

vara en liten tröst för dem som ser med på den generellt sjunkande graden

oro av partiidentifikation. Det kunde faktiskt, Sören Holmberg har påpe-

som kat, ha varit tvärtom. Nu är det alltså i stället så att partierna visar

mer upp sig inför väljarna, desto större samhörighet med partierna upplever väljarna.

Den successivt sjunkande graden av partiidentifikation i Sverige har gått ut över alla partier. Sett i ett 25-årsperspektiv är det Folkpartiet har

som drabbats värst. Andelen fp-sympatisörer som känner sig anhängare

som av partiet har nästan halverats mellan 1968 57 procent och 1994 30

procent. Motsvarande minskning för Moderaterna är från 71 till 53 procent -18, för Socialdemokraterna från 77 till 63 procent -13 och för Centerpartiet från 62 till 50 procent -12. Socialdemokraterna har alltid haft störst andel partiidentifierade väljare men även s har alltså fått vidkännas en tillbakagång. De nya och mindre partierna har inte kunnat hjälpa till att hålla uppe siffrorna: Andelen miljöpartisympatisörer känner sig

som som anhängare av det egna partiet exempelvis bara 19 procent vid valet

var 1994.

Skillnaden i andelen partiidentifierade

väljare mellan olika typer av partier återfinns även på europeisk nivå. Hermann Schmitt och Sören Holmberg har inom ramen för forskningsprojektet Beliefs in Government visat att partier som i huvudsak stöds av väljare från arbetarklass och lägre 166 medelklass har fler partiidentifierade väljare än partier som hämtar

mer-

Bilaga s. 167

SOU 1996: 162

parten av sitt röststöd från medelklassen Schmitt Holmberg 1995.

Nedgången i andelen partiidentifierade väljare är större i Sverige än i flertalet jämförbara länder. Schmitt och Holmberg har studerat hur andelen partianhängare har förändrats under det senaste kvartsseklet i fjorton västeuropeiska länder och i USA. Det generella mönstret visar på en svag tillbakagång, men bilden är mycket varierad. En klar och alltjämt pågående nedgång i andelen partiidentifierade väljare återfinns endast i Sverige, Irland, Italien och Frankrike. Storbritannien och USA visar också en klar långsiktig nedgång men samtidigt en viss återhämtning under senare år. I flera länder som t.ex. Norge, Danmark, Belgien, Nederländerna och Tyskland finns ingen klart nedåtgående trend, medan länderna i Sydeuropa och då framför allt Spanien uppvisar en ökning av andelen partiidentifierade väljare Schmitt Holmberg 1995.

En jämförelse inom Skandinavien framhäver den relativt sett kraftiga nedgången av andelen partianhängare i Sverige. Kring 1970 var andelen partiidentifierade väljare ungefär lika stor i Sverige och Norge, medan den var något lägre i Danmark. Två decennier senare var rollerna ombytta. Framför allt i Norge men också i Danmark fanns det då klart fler partiidentifierade väljare än i Sverige Holmberg 1992.

Känslan av partianhängarskap är betydligt mer utbredd bland äldre än bland yngre väljare. Vid valet 1994 var det ungefär två tredjedelar bland väljare över 60 år mot endast en tredjedel bland väljare under 30 år som uppfattade sig som partianhängare. För de etablerade partierna kunde det möjligen vara en tröst om den skillnaden kunde förklaras som ett livscykelfenomen. När de yngre väljarna blir lite klokare och förståndigare och har haft möjlighet att rösta på samma parti några fler gånger, så skul-

känslan av partianhängarskap växa till sig. Så tycks dock inte vara fallet.

I stället förefaller det vara fråga om ett generationsfenomen. Andelen partiidentifierade väljare inom olika ålderskohorter ökar inte när kohorten åldras. Den sjunkande andelen partianhängare skall i stället i huvudsak förstås mot bakgrund av att äldre generationer med många partiidentifierade väljare undan för undan ersätts av nya generationer med färre partiidentifierade väljare.

Det råder knappast någon tvekan om att den sjunkande andelen partiidentifierade väljare till stor del hänger samman med att nya, mer välutbildade och mindre auktoritetsbundna generationer växer in i politiken. Men forskningen pekar samtidigt på att det även finns politiska förklaringar med i bilden. Schmitt och Holmberg har i det här sammanhanget testat ett antal hypoteser hur förändringar av andelen partiidentifierade väljare

om varierar mellan olika länder. Sambanden är överlag svaga, men de går alla i hypotesernas riktning. Ideologiska konflikter och polarisering i partisystemet tenderar att stärka banden mellan väljare och partier. Schmitt och Holmberg menar lite tillspetsat att politiska konflikter är de politiska partiernas livsluft. "Without conflicts parties languish" Schmitt Holmberg 1995:123. 167

Bilaga s. 168

SOU 1996: 162

Det finns förstås inget enkelt svar på frågan i vad mån den sjunkan-

om de andelen partiidentifierade väljare skall vamingssignal eller

ses som en ett sundhetstecken.

En demokrati, där välj arna håller på samma lag i alla väder framstår inte i sig som någonting positivt. Skeptiska medborgare, på rationel-

som

grunder kontinuerligt omprövar sitt förhållande till de politiska partierna, är en betydligt mer tilltalande tanke. Denna positiva tolkning den

av minskade andelen partianhängare förstärks av det faktum att det politiska intresset och de politiska kunskaperna bland väljarna har ökat. På 1960-talet var det drygt fyra av tio väljare som uppgav sig intressera-

vara de av politik. Trettio år senare är det nästan tio väljare säger

sex av som sig tillhöra gruppen politiskt intresserade. Kunskapsökningen är svårare att uttrycka i exakta siffror, men det råder ingen tvekan att dagens väl-

om jare är betydligt mer politiskt kunniga än väljarna på t.ex. 1950-talet.

Den eventuella baksidan av den sjunkande graden av partiidentifikation är i princip den samma som för den ökade välj arrörligheten. Dels kan valrörelsernas ökande betydelse innebära att partierna lockas till att plocka lättköpta men mindre seriösa poänger under valrörelserna. Dels visar beräkningar från 1994 års valundersökning att starkt partiidentifierade väljare precis som icke-partibytare är något mer politiskt kunni-

- ga än svagt partiidentifierade väljare, vilka i sin tur är något mer kunniga än väljare utan partiidentifikation. Siffrorna är 32 procent mycket kunniga bland starkt partiidentifierade, 25 procent bland svagt partiidentifierade väljare och 21 procent bland väljare utan partiidentifikation.

Minskande partiidentifikation innebär samtidigt potential för större

en svängningar i opinionssiffror och för bildandet av nya partier. Som tidigare framhållits är det svårt att argumentera för att den därav ökande välj armakten och det större utbudet av politiska partier med åtföljande större valfrihet för väljarna är någonting negativt. I likhet med Schmitt och Holmberg kan det dock vara värt att påpeka att en fortsatt fragmentisering av partisystemet kan komma att komplicera framtida koalitionsförhandlingar och regeringsbildningar mellan de politiska partierna jfr Schmitt Holmberg 1995:100.

Politikerrnisstroende

De svenska väljarnas misstro mot partier och politiker uppvisar stor

en och kontinuerlig ökning under de senaste 25-30 åren. I valundersökningarna har andelen väljare som instämmer i påståendet att "de sitter i

som riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker" ökat från 46 procent 1968 till hela 70 procent 1994.Ökningen är ännu något större när det gäller påståendet att "partierna är bara intresserade av folks röster men inte av deras åsikter från 37 procent 1968 till

- 168 68 procent 1994.

Bilaga s. 169

SOU 1996: 162

Valundersökningarnas kontinuerliga mätserie utgörs av två negativt formulerade intervjufrågor som inbjuder till instämmande misstroendesvar. Resultaten säger därför i första hand något om hur politikermisstron har förändrats över tiden och mindre om misstroendets absoluta nivå. En positivt formulerad intervjufråga som då och då har ingått i valundersökningarna ger samma, negativa bild av utvecklingen över tiden för partier och politiker, men en ljusare bild av nivån på förtroendet: Andelen väljare som instämmer i påståendet att "det finns åtminstone något parti som alltid försöker tillvarata mina intressen" har minskat från 85 procent 1968 till 64 procent 1991. Samtidigt har andelen instämmande svar på samma fråga ökat från åtta procent 1968 till 28 procent 1991.

I de tre senaste valundersökningarna ingår också en intervjufråga om självuppskattat politikerförtroende: Allmänt sett, hur stort förtroende har du för svenska politiker Vid samtliga tre mättillfällen var det en majoritet av väljarna som uppgav att de hade ganska eller mycket litet förtroende för politiker. Trenden går även här i riktning mot ökad politikermisstro 55 procent misstroende väljare 1988, 61 procent 1991, 63 procent 1994 och hela 68 procent i samband med Europaparlamentsvalet 1995.

I de årligen återkommande SOM-undersökningarna ingår en serie frågor om medborgarnas förtroende för ett tiotal olika samhällsinstitutioner. Sjukvården, polisen, radio/I V och grundskolan har hela tiden fått höga förtroendesiffror medan de fackliga organisationerna genomgående har åtnjutit ett mycket lågt förtroende. Bankerna är den institution som uppvisar den största förändringen. Från en av de mest förtroendeingivande institutionerna vid mätseriens start 1986 till en klar bottenplacering i början av 1990-talet Elliot 1995.

Regeringen och riksdagen är de två politiska institutioner som ingår i SOM-undersökningarnas förtroendemätningar. Båda hamnar genomgående nära varandra i rangordningens mittfält eller strax därunder, men det finns samtidigt stora variationer över tiden. Den långsiktiga trenden visar dock även här på ett minskande politikerförtroende. I 1986 års undersökning var förtroendet som högst. Förtroendebalansen, dvs. andelen med stort minus och andelen med litet förtroende, var då +36 för riksdagen och +32 för regeringen. I den senaste undersökningen senhösten 1995 var motsvarande siffror -12 för regeringen och -6 för riksdagen. De lägsta förtroendesiffrorna för regering och riksdag uppmättes dock under regeringskrisåret 1990 -28 respektive -11 och under den borgerliga fyrklöverregeringens sista år -27 respektive -15 på senhösten 1993 Elliot 1995. Under valåren 1988, 1991 och framför allt 1994 vände dock förtroendesiffrorna för regering och riksdag temporärt uppåt, vilket indikerar att det finns en "elektoral intressecykel Weibull

Holmberg 1996 som stämmer väl överens med den tidigare redovisade slutsatsen att väljarna tycker bäst om partierna i valtider. 169

Bilaga s. 170

SOU 1996: 162

Inom ramen för forskningsprojektet Beliefs in Government har den norske valforskaren Ola Listhaug studerat medborgarnas politikerförtroende i ett antal västeuropeiska länder. På grund av bristen på jämförbara mätinstrument är Listhaugs analys begränsad till Danmark, Nederländerna, Norge och Sverige.

Den kontinuerligt ökande politikermisstron är i huvudsak ett svenskt fenomen, medan misstron i övriga tre länder har gått både upp och ner. I Norge sjönk politikerförtroendet mellan 1969 och 1973, vilket sätts i samband med 1972 års uppslitande EF-omröstning. Förtroendet återhämtade sig dock under den följande tioårsperioden för att därefter åter sjunka från och med mitten av 1980-talet. Förändringsmönstret i Danmark är ungefär det samma, dvs. sjunkande förtroende i början av 1970-talet, stigande under andra halvan av 1970-talet och första halvan av 1980-talet och svagt sjunkande under de senaste åren. I Nederländerna ökade politikerförtroendet fram till 1977. Det låg stabilt under den där på följande tioårsperioden och Ökade återigen under de senaste åren Listhaug 1995. För en nyligen publicerad analys av situationen i Danmark, se Svensson 1996 särskilt kapitel 13 och 14.

Ola Listhaug är försiktig med att göra exakta jämförelser av nivån på politikerförtroendet mellan de fyra länderna, men tecknar till slut ändå en schematisk totalbild som är föga uppmuntrande för svenska partier och politiker. Kring 1970 uppvisade svenskarna det största politikerförtroendet, följda av norrmännen, holländarna och danskarna. Två decennier senare befann sig Nederländerna i topp, följt av i tur och ordning Norge, Sverige och Danmark. En liten tröst i sammanhanget kan möjligen vara att trots det minskade politikerförtroendet i Sverige och en motsvarande mindre återhämtning i Danmark sedan bottennoteringen i början av 1970-talet så är alltså politikerförtroendet fortfarande något större i Sverige än i Danmark Listhaug 1995.

Det är ingen enkel uppgift att empiriskt försöka fastställa vad som förklarar den tilltagande politikermisstron i Sverige. De förhållandevis små skillnader i politikerförtroende som finns mellan olika befolkningsgrupper ger inte mycken vägledning. Så uppvisar exempelvis äldre väljare något större förtroende än yngre och medelålders väljare, kvinnor något mindre än män och storstadsbor något mer än personer i tätorter eller på landsbygden.

Sambanden mellan partisympati och politikerförtroende är också de förhållandevis svaga. I de senaste väljarundersökningarna uppvisar sympatisörer till Ny demokrati, Vänsterpartiet och Miljöpartiet det lägsta politikerförtroendet medan Socialdemokratiska sympatisörer uppvisar störst förtroende.

Forskningen visar också att det i första hand är politiskt mindre intresserade och mindre kunniga väljare som hyser misstro mot partier och politiker. Det finns med andra ord inte mycket som tyder på att 170 bristande politikerförtroende är ett uttryck för informerad skepticism

Bilaga s. 171

varken i Sverige eller i andra länder Gilljam Holmberg 1995; Listhaug 1995.

När det gäller att försöka förklara den ökade politikermisstron i Sverige under de senaste 25 åren är vi i stor utsträckning hänvisade till slutsatser utifrån parallella förändringar av andra fenomen och till välgrundade

spekulationer. Ola Listhaug urskiljer fem tänkbara förklaringar till ökande politikermisstro:

Processer som utesluter sociala eller demografiska grupper från det politiska systemet. Stora ideologiska eller politiska motsättningar mellan styrande och styrda t.ex. EU-frågan. Politiska skandaler. Partiers och andra politiska institutioners bristande förmåga att akti vera medborgarna i politiken. Statens bristande förmåga att lösa problem och tillfredsställa med borgarnas behov Listhaug 1990; Jenssen Listhaug 1995.

Sören Holmberg har i sina analyser av politikermisstroende gjort kopplingar till den förändrade och mer ifrågasättande journalistiken och till den förändrade tidsandan. Den mer kritiska journalistiken som går hand i hand med televisionens genombrott kan enligt Holmberg vara en betydelsefull faktor. Resonemanget om tidsandan har Holmberg hämtat från den amerikanske förtroendeforskaren Jack Citrin som menar att den nya tidsandan underblåser det han kallar för en ritualistisk negativism. Sjunkande politikerförtroende skulle i så fall inte ha så mycket med politiken och partierna att göra utan skulle istället främst bero på det moderna i att vara kritisk och kunna genomskåda det politiska spelet Holmberg 1981:162.

Sören Holmberg menar i ett arbete från början av 1980-talet att oron över den tilltagande politikermisstron kan vara något överdriven. Han stöder sig på det faktum att det politiska misstroendet tycks leva ett eget liv i den meningen att det endast finns svaga statistiska samband med tänkbara förklaringsfaktorer och med konsekvenser i form av t.ex. valdeltagande och politisk aktivitet: Misstron...tycks varken ha några orsaker eller konsekvenser Holmberg 1981:174. Misstron skall därför inte betraktas som något större hot mot demokratin eller mot de etablerade partierna, menar Holmberg, som ser ett större problem i den minskande graden av partiidentifikation bland svenska väljare Holmberg Gilljam 1987:241. 171

Bilaga s. 172

Vi menar att det numera finns anledning att vara något mer oroliga över den kraftigt ökande politikermisstron. Det faktum att det endast finns små skillnader i politikermisstroende mellan olika befolkningsgrupper kan ges åtminstone två olika tolkningar. Den ena är att de svaga statistiska sambanden indikerar att det finns ett stort mått av slumpmässighet i svaren på valforskarnas intervjufrågor, därför att respondenterna inte riktigt vet vad de svarar på. Politikermisstron skulle enligt den tolkningen delvis kunna vara en mätartefakt som skapats av valforskare och opinionsmätare.

Den andra tolkningen är att de svaga sambanden beror på att misstron bestäms av faktorer som i stort sett är lika för alla och som under de senaste kvartsseklet har förändrats lika för alla. I den mån förklaringarna till utvecklingen kan sökas i den förändrade journalistiken, i TV-mediets dominans och i tidsandan" kommer det även fortsättningsvis vara svårt att hitta skillnader i politikermisstroende mellan olika befolkningsgrupper. Ingenting säger dock att inte konsekvenser i form av sjunkande valdeltagande och ett mer allmänt avståndstagande från politik och partier undan för undan kan komma att göra sig mer påminda.

Personröstning

De svenska väljarna har från och med Europaparlamentsvalet 1995 och med fortsättning i riksdags- och kommunvalen 1998 fått möjlighet att inte bara rösta på parti utan också på person. I Europaparlamentsvalet var det 46,4 procent av väljarna som utnyttjade sin personröst, vilket var en klart högre andel än vad de flesta bedömare hade väntat sig. Resultatet innebar nästan en fördubbling jämfört med de 26 procent

personröstade i det försök med personval som genomfördes i sju som kommuner vid valet 1994 Johansson 1996a,1996b.

Den oväntat höga andelen personröster i 1995 års Europaparlamentsval kan förstås kopplas samman med det låga valdeltagandet på 41,6 procent. Siffran 46,4 procent av 41 procent innebär att det endast var knappt 20 procent av samtliga röstberättigade medborgare som personröstade 1995.

Minst lika viktigt för bedömningen av personröstningen 1995 är dock att det inte tycks ha varit någon "elit" av väljare som utnyttjade den nya valmöjligheten. Enligt resultaten från Sveriges Televisions vallokalsundersökning Valu95 och från Folke Johanssons utvärdering av personröstningen i Europaparlamentsvalet fanns det endast små skillnader mellan andelen personröstande väljare i olika befolkningsgrupper. Enligt vallokalsundersökningen var det jordbrukare och därnäst arbe-

de flitigaste personröstarna 64 respektive 56 procent tare som var medan företagare och tjänstemän personröstade i något mindre 172 utsträckning 53 respektive 49 procent. Bland LO-medlemmar var

Bilaga s. 173

SOU 1996: 162

andelen personröstande väljare 55 procent, bland TCO-medlemmar 49 procent och bland SACO-medlemmar 45 procent Holmberg 1995.

Det mest avgörande för om väljarna personröstar eller inte tycks i stället vara om kandidaterna representerar olika politiska inriktningar och i vad mån de framstår som särskilt pålitliga och sympatiska. Enligt Riksskatteverkets siffror var det väljare som röstade på de i EU-frågan splittrade partierna kds 70,2 procent, Centerpartiet 55,4 procent och Socialdemokraterna 48,8 procent som i störst utsträckning använde sin personröst 1995. Andelen personröster för övriga partier var 44,8 procent för Folkpartiet, 43,4 procent för Miljöpartiet, 42,5 procent för Moderaterna och 40,8 procent för Vänsterpartiet.

Personröstning tycks med andra ord inte innebära något demokratiskt problem i den meningen att det i första hand är en grupp "försigkomna" väljare som utnyttjar möjligheten. Ett i sammanhanget näraliggande problem skulle vara om det i första hand är lågutbildade väljare som påverkas av personfaktorer när de bestämmer sitt partival, medan väljare med högre utbildning tar större hänsyn till politikens sakinnehåll. Forskning i både Sverige och USA tyder emellertid på att så inte är fallet Glass 1985, Gilljam 1993, Holmberg 1993, Bengtsson 1995.

Vid en bedömning av personröstningenseffekter i Europaparlemetsvalet är det viktigt att komma ihåg att 46,4 procent personröstande väljare är en beräkning från inputsidan. Outputen det vill säga antalet

kandidater som valdes in på personröster och som inte annars hade blivit valda däremot noll. Av de 22 svenskar som valdes in i

- var Europaparlamentet 1995 blev visserligen elva invalda på personröster, men samtliga elva var placerade så högt upp på listorna att de ändå skul-

ha fått sitt mandat. Den enda förändringen var att Jörn Svensson på tredje plats på Vänsterpartiets lista erövrade partiets andra mandat med hjälp av personröster medan, Marianne Eriksson på andra plats på listan fick hålla till godo med partiets tredje mandat.

I 1998 års riksdags- och kommunval får de svenska väljarna en ny möjlighet att utnyttja sina nyvunna rättigheter att personrösta. Vi kan förstås bara spekulera om huruvida andelen personröstande väljare kommer att öka och i vad mån personrösterna kommer att få reell betydelse för vilka kandidater som blir invalda.

Spärren för att personrösterna skall kunna få betydelse kommer att vara åtta procent i riksdagsvalet och fem procent i kommunvalen. Åttaprocentspärren innebär en höjning i jämförelse med den femprocentspärr som användes i 1995 års Europaparlamentsval. Men eftersom valet nu sker i 29 och inte i en enda valkrets som i Europaparlamentsvalet är det svårt att avgöra förändringen de facto kommer att innebära en höjning: Med fler

om för väljarna kända namn på listorna kan andelen personröster mycket väl komma att öka.

Kandidater och kampanjmakare kan självklart bidra till att höja nivån 173

Bilaga s. 174

på personröstningen 1998. Efter "inskolningen" i samband med Europaparlamentsvalet 1995 finns det nu goda möjligheter för blivande kandidater att fundera över hur eventuella personliga valkampanjer skall läggas upp. Den som av brist på framåtanda eller på grund av hänsyn till sitt parti avstår från att göra reklam för sin riskerar att

egen person överflyglas av mer försigkomna kamrater. Samtidigt måste naturligtvis diskussionen om hur individuella personkampanjer skall finansieras komma upp till ytan.

En i sammanhanget intressant iakttagelse om hur en personvalskampanj tar sig ut i praktiken kan hämtas från det finska riksdagsvalet 1991. Av 9 884 undersökta tidningsannonser från 1991 års finska valkampanj handlade 88 procent om individuella kandidater medan endast tolv

procent gjorde reklam för partiet som helhet Pesonen 1995.

Målsättningen bakom införandet personröstning i svenska val kan

av sägas något otydlig. Är syftet enbart att väljarna i högre utsträck-

vara ning skall beredas möjlighet att rösta på personer inom det parti-

egna et Eller handlar det dessutom om att olika personfaktorer bör bli

mer styrande för väljarnas val mellan partier Gilljam 1993

I det första fallet- inompartipersonröstning är avsikten att ett ökat

inslag av personröstning skall väljarna större möjligheter att rösta på

ge personer inom det egna partiet. En sådan förändring skulle innebära

en förskjutning av makten över vilka personer kommer att ta säte i

som riksdagen från den begränsade skara partimedlemmar besöker

- som dagens nomineringsmöten eller röstar i de partiinterna provvalen till de väljare som röstar på respektive parti. Det sjunkande antalet partimedlemmar och en utveckling i riktning från medlemspartier till väljarpartier är argument som ger stöd för ett sådant vidgat väljarinflytande.

I det andra fallet mellanpartipersonröstning innebär ett ökat inslag

- av personval att kandidaternas personliga egenskaper får större betydelse för väljarnas val mellan partier. Det minst uppseendeväckande torde här vara om valet mellan två ideologiskt och sakpolitiskt närstående partier bestäms av hur väljarna bedömer kandidaternas kompetens, pålitlighet, folklighet och andra egenskaper. Men hur omstritt det är beror på det ideologiska avståndet mellan partierna. Och det finns väl knappast någon som pläderar för ett system där väljarnas val mellan t.ex. Vänsterpartiet och Moderaterna främst riksdagskandida-

avgörs av ternas personliga kvaliteter.

Motsättningen mellan inomparti- och mellanpartipersonröstning går igen i den allmänna debatten om personval. De argument brukar

som 174 föras fram till försvar för ett ökat inslag av personröstning kan i huvud-

Bilaga s. 175

SOU 1996: 162

sak sägas handla om fördelarna med inompartipersonröstning. Det ger större väljarinflytande över partiernas nomineringsprocess samt bättre och tätare kontakter mellan den enskilde väljaren och de kandidater han eller hon stöder i valet.

Argumenten emot ett ökat inslag av personval handlar däremot i allt väsentligt om de faror för demokratin som mellanpartipersonröstning kan föra med sig. Det blir mer pengar, kändisar och massmediala personligheter i politiken samt mer personcentrerade och sannolikt också mer smutsiga valkampanjer.

I det hittillsvarande svenska valystemet är det partierna som har bestämt vilka personer som väljs in i riksdagen. Väljarnas möjligheter att genom strykningar eller tillägg påverka nomineringsmötets rangordning av kandidaterna har i praktiken varit obefintliga. Dessutom vet vi att personfaktorerna hittills har spelar en relativt underordnad roll för väljarnas partival; svenska väljare har hittills i huvudsak röstat på partier och inte på personer.

Den intressanta fråga som nu infinner sig är förstås varthän det svenska valsystemet är på väg. Vad kommer egentligen det ökade inslaget av personröstning att innebära

Kritikerna av det personröstningsinslag som har införts menar att reformen är alldeles för snålt tilltagen. Systemet kommer endast att kunna resultera i marginella inskränkningar i partiernas bestämmanderätt över vilka personer som slutligen kommer att ta plats i riksdagen.

Om kritikerna får rätt innebär det med andra 0rd att momentet av inompartipersonröstning blir mycket begränsat. Den enda reella effekten av personröstningsreformen skulle då kunna bli ett större mått av mellanpartipersonröstning, dvs. större uppmärksamhet för kandidaternas personliga egenskaper och en ökning av personfaktorernas betydelse för väljarnas val mellan partierna. Det finns med andra ord en risk för att det som i första hand skulle uppnås inompartipersonröstning ute-

- blir medan det som i möjligaste mån skulle undvikas mellanpartiper-

sonröstning kommer att öka.

Bilaga s. 176

Slutsatser och diskussion

Titeln på denna rapport Från medlemspartier till väljarpartier påly-

- ser att en kvalitativ förändring av det svenska partiväsendet inträffat. Från att ha varit baserade på många, frivilliga och ideellt arbetande medlemmar har partierna professionaliserats och blivit allt mindre beroende av medlemmarna. Intern idédebatt, studieverksamhet etc. får i allt högre grad stå tillbaka för väljarorienterade aktiviteter. Partierna framstår i stigande grad som kampanjorganisationer. Så kan den tes som här redovisats sammanfattas.

Som i alla former av förändringsanalyser finns dock anledning att noggrant värdera de belägg och indikatorer som ligger till grund för beskrivningen av förändringen. Det är lätt att nyanserna försvinner och att förändringens karaktär och innebörd överdrivs. En fråga som därför förtjänar att ställas är om det verkligen var så annorlunda förr. Kanske det i själva verket är så att det gamla medlemspartiet, som det här framställts, utgör en nostalgisk synvilla

Svaret är definitivt nej. Ingen tvekan råder om att det svenska partiväsendet genomgått stora förändringar under de senaste 30-40 åren. Medlemmarna har blivit färre och mindre aktiva. Samtidigt har det politiska intresset och viljan att engagera sig ökat bland medborgarna. Partiernas professionalisering och medieanpassning är därtill obestridlig. Vi har i dag en annan typ av partier än tidigare.

Vad denna nya typ av parti skall kallas finns det dock olika bud om. Panebianco 1989 talar om det professionellt elektorala partiet, Katz Mair 1994 om kartellpartiet, Bäck Möller 1995 om det postmoderna kaderpartiet. Det finns ingen dissonans om vad som utmärker denna nya partityp, men betoningen skiljer sig i några avseenden. Kartellparti syftar hos Katz Mair på den allians partierna ingått med staten. Kaderparti syftar hos Bäck Möller på Panebiancos professionalisering; det är politikerproffs som i ökad grad bär upp partierna. Postmodern syftar på att den samhörighet, som uppstod i de gamla folkrörelsepartierna medlemspartierna, inte längre tycks vara möjlig att åstadkomma inom dagens partier. I stället anpassar dessa sig till en situ- 176 ation där denna funktion socialisation inte uppfylls genom partiernas

Bilaga s. 177

försorg. Att vi i denna rapport valt att använda termen väljarpartier skall inte tolkas att i förhållande till de här åberopade bidragen som har avvikande mening, utan enbart att vi tar fasta på den enligt vår en uppfattning mest centrala aspekten i förändringen: väljarfokuseringen. Att faktiskt har typ partier är nu knappast att betrakta som en ny av anmärkningsvärt. Samhället har förändrats dramatiskt under den tidsperiod här behandlats. Det måste rimligen vara mot den bakgrunsom den diskussionen partiernas kris och de eventuella åtgärder som om denna kris kan tänkas föranleda skall äga rum. Låt oss avsluta denna rapport med att lämna ett bidrag till denna diskussion. En lämplig utgångspunkt för sådan diskussion är de funktioner paren tierna vanligen ha till uppgift att fullgöra i det politiska systemet. anses Partierna fullgör i dag dessa funktioner sämre än tidigare. Dessutom har andra aktörer delvis tagit över se tablå 1.

Tablå En sammanställning hur partierna i dag förmår att

fullgöra sina funktioner.

Funktion Tendens Konkurrens från

Kanal Tempohöjning, ökadtoppstyrning, Lobbyister, aktionsgrupper minskadlegitimitet

Artikulering/ Nya konfliktdimensioner, Organisationer aggression heterogenisering,fragmentisering gäller artikulering

socialisation Tempohöjning, heterogenisering, Massmedier,interaktionsinformationssamhälle rörelser

Rekrytering Toppstyrning, partidominans Personvalkan innebära att nyalojaliteter uppstår

Beslutsfattande Nya kontliktdimensioner, internatio- EU, aktörer på den finannalisering,minskat handlingsutrymme siellamarknaden,lobbyister till följd av budgetunderskott

En närmare granskning visar att det i hög grad handlar om funktioner kan tillskrivas den gamla medlemspartier. Att anlägga ett som typen av sådant perspektiv på dagens partier kan framstå som anakronistiskt. exempelvis inte rimligt att begära att dagens partier skall kunna Det är konkurrera med massmedierna när det gäller socialisationsfunktionen. Det är också lätt att förklara de tilltagande svårigheterna när det gäller kanalisering och aggregering. Det allt intensivare tempot i det politiska 177

Bilaga s. 178

SOU 1996: 162

livet gör det allt svårare för partierna att hinna med det interna förankringsarbetet. Den alltmer instabila och turbulenta miljö i vilken partierna har att agera till följd konfliktdimensioner och ökad välav nya jarrörlighet, gör det svårare än tidigare för partierna fungera att som effektiva sammanjämkningsinstrument. Vissa av kriterierna för vad kännetecknar ett väl fungerande parti som är mer centrala än andra. Kanalfunktionen är ett sådant. Ett partiväsende som i längden inte förmår att fånga viktiga opinioner på nöjupp ett aktigt sätt är dömt till undergång. Nya partier eller andra, alternativa länkar måste då träda till. Så har delvis skett i svensk politik. Men i perspektivet av att samma fem etablerade partier dominerade den politiska scenen i över ett halvt århundrade, och fortfarande i allt väsentligt gör det, är det knappast befogat att beskriva utvecklingen i dramatiska termer. Att nya aktionsgrupper med framgång konkurrerar med partierna om det allt starkare finns bland medborgarna engagemang som är inte heller särskilt anmärkningsvärt. Dessa behöver inte till grupper se helheten. Partierna måste i motsats till dessa ägna sig åt den - grupper mödosamma och ibland omöjliga uppgiften att jämka olika samman intressen och idéer. Detta ter sig inte sällan avskräckande för dagens

upptagna medborgare, särskilt när partierna inte fungera särskilt anses väl som arenor för debatt och påverkan. Att så är fallet är väl belagt i olika studier. I ett avseende kan denna svårighet att kommunicera med medborgarna framstå som märklig. Partierna har i dag helt andra möjligheter få att kunskap om medborgarnas uppfattningar i olika frågor. Resultaten från opinionsundersökningarna duggar tätt och partierna genomför dessut-

om egna undersökningar för att stämma opinionen. Trots det ökar av klyftan mellan politiker och medborgare. Misstron mot politiker och partier växer oavbrutet. Partierna upplevs inte responsiva. som Forskningsläget är ännu oklart när det gäller misstrons karaktär. Den har sannolikt flera kännetecken och orsaker, att det i hög grad är men fråga om ett kommunikationsproblem är uppenbart. Det enligt vår är bedömning just på denna punkt väljarpartiets potential finns. som Dagens partier har andra och i flera avseenden väsentligt ändamålsmer enliga avstämningsinstrument när det gäller att avläsa opinioner. Men det räcker inte med att partierna förbättrar sin lyhördhet gentemot väljarna. Det måste uppstå dialog, dvs. kommunikativ i vilken politien en process, ker och medborgare på ett meningsfullt sätt kan mötas för att utbyta tankar. Att så inte sker sammanhänger förmodligen till del med partistor att erna varit oförmögna att förnya sina organisatoriska strukturer. Samtidigt som det skett en markant tyngdpunktsförskjutning i partiernas verksamhet, från medlemsnivå till väljarnivå, sitter partierna fast i ett gammalt organisationskoncept. Det är alltjämt föreställningen det gamla medom lemspartiet, och det sätt på vilket detta fungerade när partiväsendet upp- 178 levde sin guldålder, som tycks genomsyra partiernas arbetsformer.

Bilaga s. 179

SOU 1996: 162

Det kan här finnas anledning att anknyta till den av Jörgen Habermas 1995 introducerade diskussionen en deliberativ dvs. en överlägom gande och förnuftsbaserad demokrati. I likhet med företrädare för denna modell vi, att det torde ha framgått att den politiska diamenar logens natur måste vitaliseras. En sådan vitalisering förutsätter bättre mötesplatser mellan politiker och medborgare. Partierna bör rimligen sådana mötesplatser. Men återgång till den gamla formen av vara en folkrörelsepartier är enligt vår mening inte möjlig. Partierna måste sig till dagens förutsättningar. Det mesta har förändrats dramaanpassa tiskt sedan partiernas så kallade guldålder: medborgarna, medierna, tempot i beslutsfattandet, komplexiteten i samhället etc. Hur partiernas förnyelse skall åstadkommas ankommer det knappast på oss att ta ställning till. Vi har varken eller mandatet. Men sak framstår som svaren en uppenbar: skall partierna i framtiden kunna fungera som vitala mötesplatser för medborgare och politiska beslutsfattare förutsätter det en kommunikativ och dialogskapande från partiernas sida. mer syn Tydliga tecken finns dock på att ett omtänkande är på väg. Genomgående talas att partierna skall bli öppnare, mer lyhörda mot andra än om enbart de medlemmarna, att medlemskonceptet skall förnyas etc. egna tycks med andra 0rd finnas medvetenhet problemen inom Det en om partierna, några konkreta resultat har ännu inte varit möjliga att men iaktta. Tänkbara förklaringar till denna brist på förnyelse saknas inte. Det offentliga partistödet har sannolikt bidragit till att konservera de organisatoriska strukturerna inom partierna. Trots att medlemmarna sviker kan verksamheten rulla på i gamla hjulspår. En annan förklaring är sannolikt det alltjämt höga Valdeltagandet vad gäller val till riksdag, landstings- och kommunfullmäktige. Trots ökad elektoral turbulens och en sedan flera år tillbaka -livlig offentlig debatt partiernas kris och det om politiska systemets sjunkande legitimitet finns i ett yttre avseende en påfallande stabilitet. En nära till hands liggande hypotes är att denna illusoriska stabilitet i kombination med det partiorganisatoriska finansieringssystemet försvårat och fördröjt den organisatoriska nyorienteringen inom partierna.

Utvecklingen från medlemspartier till väljarpartier är en realitet. Partierna förmår inte längre att i utsträckning som tidigare samma mobilisera och medborgarna som medlemmar. I denna rapengagera har pekat på flera tänkbara orsaker till detta. En orsak är den port minskade och allt att döma minskande responsivitet partiled- - av ningarna visar medlemmarna. Denna brist på lyhördhet gör att det mot känns mindre meningsfullt sig i partierna. Och den leder i 179 att engagera

Bilaga s. 180

SOU 1996: 162

sin tur till att partierna blir än mindre lyhörda gentemot medlemmarna. Det tycks således handla om en ond cirkel. Medlemmarna sviker partierna för att det inte går att påverka, vilket leder till den interna

att debatten förtvinar och partiernas ledningar blir ännu mindre responsi-

va mot medlemmarna.

Denna spiraleffekt är svår att bryta. Men den måste samtidigt

vägas mot det förhållandet att partierna blivit alltmer responsiva väljar-

mot kåren i sin helhet. Det finns ett dubbelt mandat för partierna.

Medlemmarna och väljarna har rätt att ställa partierna till Ingen

svars. tvekan råder om att mandatet från väljarna väger allt

tyngre.

Här står inför ännu en av de egendomliga paradoxer påvisats

som inom modern demokratiforskning. Trots att partierna har uppenbara problem när det gäller att internt fungera vitala demokratiska

som kanaler framstår partiväsendet vid samlad bedömning fortfarande

en som den viktigaste kanalen för medborgarna. Men det

har ägt rum en fokusförskjutning i kanalfunktionen. Medborgarna får mindre inflytande som partimedlemmar och större inflytande väljare. Uttryckt på

som detta sätt har utvecklingen från medlemspartier till väljarpartier inneburit någonting positivt. Medlemsviljans förverkligande har i stigande grad kommit att ersättas av folkvilj förverkligande.

ans

Bilaga s. 181

SOU 1996: 162

Fotnoter

En liknande analys görs Klaus Beyme 1985. De politiska av von partiernas minskade legitimitet i dagens demokratier är enligt von konsekvens alltför höga förväntningar bland medbor- Beyme en av

garna.

2 Pierre Widfeldt 1994:41-5 att den kris som "eventuellt" menar finns inte partiorganisationernas kris, utan snarare ett uttryck för är förändring den politiska kommunikationsmodellen. Om man en av med kris organisatorisk situation, i vilken en organisation avser en förlorat kontrollen över de krävs för organisationens resurser som fortlevnad, det enligt deras uppfattning felaktigt att tala om kris är de svenska partierna. Genom partistödet som partierna själva för har partierna avsevärt starkare kontroll över sina bestämmer över och sin omgivning än vad de flesta andra organisationer har. resurser

3 avsnitt baserat på Bäck Möller 1995:22-24. Detta är

De funktioner här redovisats återfinns i Hagues och Harrops som sammanställning partiernas funktioner. Utöver vad som här angiav Hagues Harrop att partierna även skall fungera som vits menar "the objects of powerful emotional attachment antagonism" or 1987:141. Denna funktion ingår enligt vår mening i flera av de funktioner här räknats framför allt i den socialiserande som upp, funktionen.

5 1990:44, 403 ff. Vid sidan dessa förändringar av deltagan- SOU av dets karaktär kan också de värderingsförskjutningar som påvisats av olika opinionsforskare anföras stöd för denna tes Dessa försom skjutningar kan beskrivas i termer ökad individualism; denna är av avläsbar i minskad auktoritetstilltro och ökad benägenhet att en bejaka individens rätt till självförverkligande Pettersson Geyer

1992; Klingemann Fuchs 1995.

6 Lewin 1992, för analys kärnkraftsfrågan utifrån en sådan dis- Se en av kussion. Vad gäller folkomröstningar överlevadsstrategi för som en splittrade partier eller regeringskoalitioner är naturligtvis inte detta exklusiv svensk företeelse; Uleri Gallagher kommande för en se europeiska jämförelser.

Bilaga s. 182

SOU 1996: 162

7 Jrf här Demokratirådets analys Rothstein m.fl. 1995:129-130 samt även Lindbeckkommissionen SOU 1993:16.

Se t.ex. Gidlund 1989 för studie socialdemokraternas en av organisationsutveckling.

För en analys denna reform, Gidlund 1983. Pådrivande av se bakom partistödsreformen Socialdemokraterna och Centerpartiet. var Argumentet för ett införande partistöd av var parternas centrala ställning i den demokratiska Att just dessa folkrörelseparprocessen. tier var pådrivande är intressant alldeles speciell synvinkel: ur en mycket talar för att partiernas folkrörelsekaraktär försvagats som en konsekvens de offentliga stödinsatsema nedan.

av se

10 Socialdemokraterna ingår i Group of the European Socialist Party ESP. Moderaterna ingår i Group of European Peoples Party EPP, som består konservativa och kristdemokratiska partier;i av denna grupp ingick även Kristdemokraterna partiet när var representerat i parlamentet. Folkpartiet och Centerpartiet ingår i European Liberal Democratic and Reformist Group ELDR. Vänsterpartiet ingår i Confederal Group of the European United Left EUL. Miljöpartiet, slutligen, ingår i Green Group of the European Parliament Greens.

11 Det tredje utmanarpartiet, Kristdemokraterna, har organisationsen kultur som ansluter helt till det mönster återfinns i de etablerasom de partierna. Till detta skall läggas att Kristdemokraterna har rykte om sig att det kanske mest välorganiserade partiet i vara svensk politik jfr Pierre Widfeldt 1995:340.

12 Medborgarmakt, medlemmar och möten med människor ett kon- cept för politiskt engagemang på lokal nivå, förnyelse föreen av ningsverksamheten, utveckling medlemsskapet och av av sättet att möta människor i politiska kampanjer Moderata Samlingspartiet 1993:4.

13 Kollektivanslutningen beräknas ha svarat för tre fjärdedelar Sociav aldemokraternas medlemskår; innan kollektivanslutningen avskaffades hade partiet 1 034 000 registrerade medlemmar Bäck Möller 1995:114

14 Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994. Statistiska Centralbyrån:

rapport 90 1996.

Bilaga s. 183

SOU 1996: 162

15 620, SAPs kongress 1987. Motion nr.

16 studerar hur partiledningen hanterade ett antal kontroversiel- Pierre sakfrågor och finner att den alltid följer kongressbesluten. Av detta förhållande följer emellertid inte självklart slutsatsen att partiledningen behöver mindre radikal, åsiktsmässigt sett. vara Partiledningens agerande är förmodligen ett uttryck för så kallad realpolitik. Om ett kontroversiellt förslag, är framdrivet av radisom kala kongressombud, är impopulärt bland väljarna och sålunda förvalseger, kan det finnas valstrategiska skäl att inte följa svårar för en kongressbeslutet på ett aktivt sätt. upp

17 Så dock inte fallet med Miljöpartiet 1988-1991. Här måste var man vidare skilja mellan partier i regeringsställning och partier i oppositionsställning. I det förra fallet utgör regeringskansliet snarare än gruppledningen i riksdagen den centrala politiska samordningsinstansen Bäck Möller l995:146-7,290.

18 viktig brytpunkt i utvecklingen är 1960-talet. Partiernas valkam- En panjer blev då medieorienterade än tidigare. Detta avsevärt mer

innebar starkare partiledarcentrering Esaiasson 1990.

19 pågående forskningsprojekt vid Statsvetenskapliga institutionen I ett i Uppsala visas hur denna skillnad återspeglas i samband med krisuppgörelserna hösten 1992 Assarson, kommande.Toppstyrningen omfattande och i praktiken oundviklig i samtliga partier, men var medan den socialdemokratiska ledningen gjorde stora ansträngningåtminstone på ett symboliskt plan upprätthålla en dialog ar att - med representanter för framför allt partidistrikten tog den moderata ledningen tämligen lätt på ett sådant förankringsarbete. Det förankras för mycket och förhandlas för lite menade en otålig Carl Bildt i för denna skillnad i partikultur illustrativ TV-intervju. en

20 Denna toppstyrda ledarskapssyn kan också sägas hämta impulser från den militära sfären. Betecknande är Ulf Adelsohns slutord i sitt avskedstal på den extra partistämman den 23 augusti 1986: "Jag har tillbringat 25 år i politiken, de sista fem befälhavande amiral. Nu som halar jag min amiralsflagg, befälhavare hissar sin och jag går i en ny land" Adelsohn 19872386-387.

Bilaga s. 184

SOU 1996: 162 21 Denna iakttagelse ledde dock inte till slutsatsen att partistyrelsen skulle ha total kontroll över stämman. Albinsson anknyter på denna punkt till en tes inom partiforskningen går ut på de gene-

som att rellt sett ytterst få nederlag partiledningar lider på kongresser beror på den goda förmågan att antecipera kongressombudens uppfattningar se Medding 1970.

22 Uppgifterna om bidragen från företag och fackföreningsrörelsen bygger på Olivercrona 1968, Albinsson 1986 och Pierre Widfeldt 1994.

23 Tre större utvärderingar har gjorts det kommunala partistödets

av effekter, och därtill har det landstingskommunala stödet utvärderats i särskild ordning. Se Ds 1994:31, 28-30.

Bilaga s. 185

Referenslitteratur

Adelsohn, U. 1987. Partiledare. Dagbok 1981-1986. Stockholm: Wahlström Widstrand. Albinsson, 1986. Skiftningar i blått. Förändringar inom Moderata Samlingspartiets riksorganisation 1960-1985. Lund: Kommunfakta förlag, 1986. Bengtsson, Å. 1995. Personröstning ett irrationellt beteende En jämföran-

de studie väljare med olika politisk sofistikation. Göteborgs Universitet:

av Statsvetenskapliga institutionen. Bennulf, M. 1994. Miljöopinionen i Sverige. Lund: Dialogus.

Beyme, K. 1985. Political Parties in Western Democracies. Aldershot: von Gower. Blondel, 1978. Political Parties: A Genuine Case for Discontent London: Wildwood House. Borgs, M. Rankka, M. 1996. Politikens entreprenörer. stockholmzTimbro opinion. Bäck, H. 1995. Partikrisen, den nya politiken och den nya högern. Statsvetenskaplig Tidskrift 1995, nr Bäck, M. Möller, T. 1995. Partier och organisationer. Tredje upplagan. Stockholm: Publica. Duverger, M. 1954. Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State. London: Methuen Co Ltd. Ds Fi 1994:31. Det offentliga stödet till partierna. Inriktning och omfattning. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO. Elliot, M., 1995. "Förnyat samhällsförtroende", i Holmberg, Weibull, L. red., Det gamla riket. Göteborgs Universitet: SOM-institutet, rapport 13. Esaiasson, 1990. Svenska valkampanjer 1866-1988. Stockholm: Publica. Gidlund, J 1981. "Det kommunala partistödets konsekvenser för partierna i kommunerna", i Gidlund, Gidlund, G. Ty riket är ditt och makten. De politiska partiernas roll i svenska kommuner. Ds Kn 1981:15. Gidlund, G. 1983. Partistöd. Lund: CWK Gleerup, Liber förlag. Gidlund, G. 1989. "Folkrörelsepartiet och den politiska styrelsen. SAP:s organisationsutveckling, i Misgeld, K., Molin, K. Ömark, K., socialdemokratins samhälle. Stockholm: Tidens förlag. Gilljam, M. 1988. Svenska folket och löntagarfonderna. En studie i politisk åsiktsbildning. Lund: Studentlitteratur. Gilljam, M. 1993. "Vad är personröstning och vem röstar på person", i Westerståhl, red., Person och parti. Studier i anslutning till personvalskommitténs betänkande ökat personval. SOU 1993:63. Gilljam, M. Holmberg, S., Rött, blått, grönt. Stockholm: Norstedts. Gilljam, M. Holmberg, 1995. Väljarnas val. Stockholm: Norstedts Juridik. Glass, D.P. 1985. "Evaluating Presidential Candidates: Who Focuses on Their Personal Attributes". Public Opinion Quarterly, 49. Hague, R. Harrop, M. 1987. Comparative Government and Politics. An Introduction. Second Edition. London: MacMillan. Holmberg, 1981. Svenska väljare. Stockholm: Publica.

Bilaga s. 186

SOU 1996: 162

Holmberg, S.,1992. The Undermining of a Stable Party System", i Gundelach, Siune, K eds., From Voters to Participants. Essays Honour of Ole Borre. Aarhus: Politica. Holmberg, 1995. Valet till EU-parlamentet. Resultatet från Sveriges Televisions vallokalundersökning. SVT-EUP-Valu95. Stockholm: Sveriges Television. Holmberg, Gilljam, M. 1987. Väljare och val i Sverige. Stockholm: Norstedts Jenssen, A.T. Listhaug, O. 1995. Misstillit, fiendskap intoleranse", i

og Jenssen, A.T. Valen, H. red, Brussel midt imot, Folkeavstemningen

om EU. Oslo: Ad Notam. Jerneck, M. 1990. Internationalisering och svensk partidiplomati, i Hansson, G. Stenelo, L-G. red, Makt och internationalisering. Stockholm: Carlssons förlag. Johansson, 1996a. "Personvalet 1994. En utvärdering ett experiment."

av Bilaga till SOU 1996:66, Utvärderat personval. Betänkande av Nomineringssätts- och valkretskommittén. Johansson, 1996b. Personröstning i Europaparlamentsvalet." Bilaga till SOU 1996:66, Utvärderat personval. Betänkande av Nomineringssätts- och valkretskommittén. Katz, R. 1990. Party as linkage: a vestigal function, i Sainsbury, D. ed., Party Strategies and Party-Voter Linkages. Special issue of the European Journal of Political Research,18. Katz, R. Mair, 1994. How Parties organize. Change and Adaption in Party Organizations in Western Democracies. London: Sage. Kircheimer, O. 1966. "The Transformation of the Western European Party Systems, i Kongressprotokoll, Socialdemokraterna 1987. LaPalombara, Weiner, M. eds., Political Parties and Political Development. Princeton University Press Lewin, L. 1992. Ideologi och strategi. Svensk politik under 100 år. Stockholm: Norstedts Juridik. Lewin, L. 1992. Samhället och de organiserade intressena. Stockholm: Norstedts Juridik, Lewin, L. 1996. Votera eller förhandla Om den svenska parlamentarismen. Stockholm: Norstedts Juridik. Lipset, S.M. Rokkan, 1967. Cleavege Structures, Party Systems and Voter Alignments", i Lipset, S.M. Rokkan, eds., Party Systems and Voter Alignments. New York: Free Press. Listhaug, O. 1990. Explanation of Political Support. Paper till Beliefs in Government-konferensen i Rom, 26-29 april 1990. Listhaug, O. 1995. "The Dynamics ofTrust in Politicians, i Mair, 1993. Myths of electoral change and the survival of traditional parties". European Journal of Political Research, 24. May, 1973. "Opinion Structures of Political PartieszThe Special Law of Curvilinear Disparity. Political Studies, 21. Medding, 1970. "A Framework for the Analysis of Power in Political Parties". Political Studies, 18. Moderata samlingspartiet: Medborgarmakt, medlemmar och möten med människor. Ett koncept för politiskt engagemang på lokal nivå, en förnyelse av föreningsverksamheten, utveckling av medlemsskapet och av sättet att möta män- 186 niskor i politiska kampanjer. Stockholm, 1993.

Bilaga s. 187

Möller, T. 1996. Brukare och klienter i välfärdsstaten. Om missnöje och åverkansmöjligheter inom barn- och äldreomsorg. Stockholm: Publica. Narund, H.M. Valen, H. 1996. Decline of electoral tumout: The case of Norway." European Journal of Political Research., 29. Olivecrona, G. 1968. Hur väljarna vanns Stockholm: Wahlström Widstrand. Olsen, J.P.1991. Demokrati på svenska. Stockholm: Carlssons förlag. Panebianco, A. 1988. Political Parties: Organizations and Power. New York: Cambridge University Press. Pesonen, 1995. "The Voters Choice of Candidate", i Borg, Sänkiaho, R. eds., The Finnish Voter.Tampere:The Finnish Political Science Association. Petersson, O. 1992. Kommunalpolitik. Stockholm: Publica. Petersson, O., Westholm, A. Blomberg, G. 1989. Medborgarnas makt. Stockholm: Carlssons förlag. Pettersson, T. Geyer, K. 1992. Värderingsförändringar i Sverige. Den svenska modellen, individualismen och rättvisan. Stockholm: Brevskolan. Pierre, 1986. Partikongresser och regeringspolitik. En studie av den socialdemokratiska partikongressens beslutsfattande och inflytande 1948-1978. Lund: Kommunfakta förlag. Pierre, Widfeldt, A. 1994."Party Organizations in Sweden: Colossuses with Feet of Clay or Flexible Pillars of Government, i Katz, R. Mair, 1994. How Parties Organize. Change and Adaption in Party Organizations in Western Democracies. London: Sage. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994. Statistiska Centralbyrån: Rapport 90. Stockholm, 1996. Prop. 1965:1974. Rothstein, B. m.fl. 1995. Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. Stockholm: SNS. Stinchcombes, A. 1965. Social Structure and Organizations", i March, J.G. ed., Handbook of Organizations. Chicago: Rand McNally Co. Schmitt, H. Holmberg, S., Political Parties in Decline", i SOU 1982:5. Förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner. Betänkande från Kommunaldemokratiska kommittén. SOU 1989:108. Förtroendevald på 90-talet. Utmaningar och möjligheter. Betänkande för förtroendeuppdragsutredningen. SOU 1990:44.Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudbetänkande. SOU 1993:16.Nya villkor för ekonomi och politik. Ekonomikommissionens förslag Svensson, 1996. Demokratisk krise En debat- og systemanalyse af dansk politik i 1970årene. Aarhus: Politica. Topf, R. 1995. "Electoral participation, i Klingemann, H-D. Fuchs, D. eds., Citizens and the State. Oxford University Press. Uleri, P.V. Gallagher, M. Under utg.,"he Referendum Experience in Europe.London: MacMillan. Vedung, E. 1991. "Miljöpartiet, nedfrysningsteorin och den järnhårda oligarkilagen", i Gustafsson, B. red., Människa, miljö, samhälle. Uppsala Universitet:Samhällsvetenskapliga fakulteten. Weibull, L. Holmberg, 1996. Föränderligt förtroende", i Holmberg, Weibull, L. red., Mitt i nittiotalet. Göteborgs Universitet; SOM-institutet, rapport 16.

Bilaga s. 188

Uttag

Bilaga s. 189

ORGANISATIONER OCH

SVENSK DEMOKRATI

Av Michele Micheletti

Bilaga s. 190

ø naw0:rAe :wA%a0

Bilaga s. 191

SOU 1996: 162

Inledning

Liksom många andra länder i världen omvärderar Sverige just sina

nu nationella mål, sin politiska kultur och kollektiva identitet. Debatten

om svensk anslutning till den Europeiska unionen, omvandlingen av de före detta öststaterna och problem här hemma utmanar gamla traditioner, tänkande och etablerade institutioner. Nya grupper i samhället kräver jäm-

en lik behandling och andra, vars kamp för erkännande är äldre ännu inte

men vunnen, kan framgångsrikt bilda opinion för politiska förändringar. Det är därför inte konstigt att en viktig fråga i debatten om Sveriges framtid är vad det civila samhället kan tillföra demokratin.

Begreppet civilt samhälle är gammalt och dess definition omstridd. För några år sedan pågick det en het offentlig debatt vad avsågs med

om som begreppet. Flera debattörer menade att tanken med det civila samhället

var en attack mot det socialdemokratiska starka samhället. Det framfördes att förespråkare för ett starkt civilt samhälle motståndare till välutveck-

var en lad välfärdsstat. I den allmänna debatten ett felaktigt intryck att det

gavs civila samhället och välfärdsstaten står i motsatsrelation till varandra

Den roll som det civila samhället spelar i Sverige har också diskuterats vid andra tillfällen. Debatten korporatism, kom i gång vid slutet

om som av 1970-talet, handlade om förhållandet mellan staten och det civila samhällets organisationer. Korporatismen innebär att staten och det civila samhället växer samman, det vill säga att det finns en oklar ansvarsfördelning mellan staten och det civila samhällets organisationer. Flera samhällsvetare hävdar att den korporatistiska staten är ett hot mot den liberala demokratin

Även diskussionen önskvärdheten välutvecklad ideell sektor

om av en var i huvudsak en debatt om det civila samhället. Denna debatt började egentligen under 1980-talet i samband med parlamentarisk kommittés

en arbete Folkrörelsekommittén fick offentlig uppmärksamhet endast

men för några år sedan. Under 1980-talet handlade debatten ifall det

om vore möjligt för folkrörelserna att överta del välfärdsstatens uppgifter.

en av Debatten blev sedan ideologiskt laddad och kom att handla skillnaden

om mellan den ideella sektorn och gammaldags välgörenhet. 3

Bilaga s. 192

SOU 1996: 162

Det civila samhället är återigen på den politiska tapeten. Denna gång

nu inriktas debatten på begreppet "socialt kapital". Begreppet har uppmärk-

alla politiska partier och ett flertal folkrörelser. sammats av

Diskussionen om det civila samhället är i högsta grad en fråga om olika aspekter på demokrati. Debatten har i många länder och i olika utsträckning handlat om fyra problem: politisk legitimitet, välfärdsstatens kris, statens handlingskraft och brytningstidens krav på nya problemlösningar. Både länderna i väst och öststaterna har erfarit en legitimitetskris. Medborgarna ifrågasätter i ökad grad statens och politikernas förmåga att lösa kollektiva problem. Välfärdsproblem i såväl väst som öst har föranlett

diskussion ideella organisationer som komplement eller ersättare till en om statens roll. I den internationella vetenskapliga debatten talas det om en ny

i medborgarskapsmodell, "mutual aid society". Det har dessutom varit svårt att vissa sociala problem i välfärdsstatens traditionella

inlersnma nya

organisation. När det gäller handlingskraften är det fråga om reformpolitikens negativa sidoeffekter eller förvaltningens oförmåga att genomföra politikernas önskemål, som de har kommit till uttryck i lagar. Slutligen betyder brytningstiden ett sökande efter lösningar på kollektiva problem.

nya

Två betydelsefulla förändringar i dag är internationalisering och decentralisering. De nyskapade engelska orden "glocalization och interrnesticity är ett sätt att fånga denna viktiga förändring. Glocalization är en sammanslagning tvâ andra 0rd, global och local. Ordet intermesticity påmin-

att utrikespolitik international affairs och inrikespolitik ner oss om domestic politics alltmer blir sammanflätade med varandra. Det finns även andra förändringar än glokalisering som gör sig gällande i debatten

det civila samhället. De är individualisering och marknadiseringöoch om har i högsta grad ingått i diskussionerna om behovet av en ideell sektor och ett livskraftigt civilt samhälle.

I denna uppsats granskas det civila samhällets möjligheter att främja svensk demokrati. Denna övergripande fråga besvaras på flera sätt i uppsatsen. Ett historiskt, ett nutids- och ett framtidsperspektiv används för att förstå hur organisationer har bidragit, bidrar och kan bidra till den demokratiska utvecklingen. I uppsatsens andra avsnitt behandlas denna fråga i ett historiskt och nutidsperspektiv. Framtidsperspektivet är ett viktigt inslag i slutavsnittet. Begreppet socialt kapital och dess relation till demokrati avhandlas i det tredje avsnittet. Organisationernas bidrag till den demokratiska utvecklingen analyseras framför allt utifrån ett perspektiv på socialt kapital.

Avsnittet med rubriken Organisationer i dagens Sverige" presenterar den granskning har gjorts inom ramen för Demokratiutvecklings kom-

som mittén. Några gamla, klassiska och nya organisationer har studerats för att förstå hur de bidrar till demokratins utveckling. Sammanlagt fem etablerade organisationer IOGT-NTO, ABF, Röda korset, Hyresgästernas Riksförbund och Frälsningsarmén och tre nya organisationer q2000, 192 Stiftelsen Stolta Stad och några byalag har undersökts. I urvalet finns orga-

Bilaga s. 193

nisationer som representerar traditionella svenska värderingar och de nya värderingar växer allt starkare i samhället. Urvalet omfattar även

som olika organisationsstrukturer. Frälsningsarmén är egentligen ingen folkrörelse eftersom den inte har en demokratiskt vald ledning. ABF består av ett antal medlemsförbund. IOGT-NTO, Röda Korset och Hyresgästernas Riksförbund tillämpar den traditionella modellen för demokrati finns i flera svenska föreningar. q2000 är egentligen

som ingen organisation utan ett löst nätverk av yngre människor som enga-

sig i miljöfrågor när de själva vill. Stolta Stad är inte heller någon gerar folkrörelse utan en stiftelse som anammat "Greenpeacemodellen". Det betyder att medlemmarna inte är direkt delaktiga i Stiftelsens beslutsfattande. Man blir en medlem genom att lämna ekonomiskt bidrag till stiftelsen. I litteraturen kallas det för "postgiromedlemskap". Vad gäller byalagen har två stycken valts ut för närmare studie. De är Bykraft i Harads och Föreningen Hällevadsholm i Hällevadsholm. Valet av dem förklaras i det avsnitt som handlar om byalagen.

Det bör påpekas att undersökningen präglas av flera viktiga avgränsningar. Tiden har varit kort och urvalet av organisationerna stort, vilket har inneburit att det inte var möjligt att penetrera alla relevanta frågor på ett vetenskapligt tillfredsställande sätt. Redovisningen är också i hög grad baserad på information inhämtad direkt från organisationerna själ-

Det leder till vissa källkritiska problem. Bilden av organisationernas va. verksamhet är inte alltid allsidig. En mer kritisk granskning vore önskvärd. Vissa organisationer lägger ner mycket tid på att analysera sin ställning medan andra låter bli att problematisera sin situation. Det betyder att det ibland har varit svårt att få tillräckligt material för att systematiskt på undersökningens alla frågeställningar.

svar

7 16-1374

Bilaga s. 194

Det civila samhället-

perioder, organisatoriska Vågor och livscykler7

Folkrörelser och intresseorganisationer har spelat avgörande roll i

en Sverige. Deras historia är också Sveriges historia, och den omfattar strider om politiskt erkännande och välfärdsstatens utveckling och nedskärningar. I detta avsnitt diskuteras

det civila samhällets historia. Den roll som organisationer har spelat i de viktigaste politiska, samhälleliga och ekonomiska utvecklingsstegen under denna snart tvåhundraåriga period sammanfattas på tre sätt. Utvecklingen periodiseras först i olika faser. Sedan diskute-

sex ras organisationernas uppkomst i termer av fem organisatoriska vågor. En livscykehnodell används slutligen för att ge ett övergripande svar på frågan om varför vissa organisationer nu genomgår stagnation.

Det moderna civila samhällets perioder

sex

Moderna organisationer har spelat en viktig roll i svensk politik sedan de växte fram under 1800-talet. Sverige genomgick drastiska förändringar från mitten av 1800-talet. Befolkningsmönstret förändrades kraftigt när skiftesreformen genomfördes Den medförde att det traditionella svenska samhället, med kyrkan mitt i byn, bröts sönder. Den ledde till omflyttningar

av stora grupper av människor genom vad som senare skulle kallas arbetslöshet. Förändringarna ledde till olika slags social misär. Det traditionella svenska samhället- byggt på statskyrkans auktoritet och andra patriarkaliska relationer föll sönder och för en tid såg det inte ut någon

- som om annan form av samhällelig organisation skulle ersätta det. Den sociala stabilitet som hade skapats av dessa relationer försvann i snabb takt och ett explosivt vakuum återstod.

Man kan säga att landet utvecklades mot ett massamhälle vid denna tid. Massamhället är ett begrepp som kanske bäst kan förstås när det kontrasteras mot begreppet civilt samhälle. Massamhället är det nakna samhället, ett samhälle utan sammanslutningar bekläder och skyddar individer

som mot statliga övergrepp Denna utveckling hejdades av framväxten av organisationer, i synnerhet frikyrkorna och nykterhetsrörelsen. Vi kan datera 194 den första perioden, det moderna civila samhällets formering till mitten på

Bilaga s. 195

1800-talet. Andra organisationer som växte fram i denna period är kvinnooch fredsrörelsen och fackföreningsrörelsen. Alla dessa rörelser har internationella rötter, och alla förespråkade vad som i dag skulle kallas individualisering. Det är svårt för många av oss i dag att förstå att dessa numera väletablerade sammanslutningar vid denna tid var gedigna proteströrelser. Men som nya sociala och politiska aktörer utmanade de det politiska etablissemanget, vilket i sin tur föraktade deras idéer och handlingar. Denna reaktion kännetecknar Sverige väl. Rollfördelningen förändras så att de aktörer som en gång utmanade det politiska etablissemanget med tiden blir dess främsta försvarare. De dömer ut målen, metoderna och verksamheten hos nya sociala och politiska aktörer.

Den formativa perioden för det svenska civila samhället slutade vid början av 1900-talet. Under den andra perioden, från 1900 till 1920-talet, hade varje folkrörelse sin egen dagordning, men de var alla överens om att samhället måste förändras de skulle kunna uppnå sina mål. Denna ömsesi-

om diga förståelse ledde dem till att samarbeta för att förändra politikens grän-

Viktiga frågor i denna period var allmän rösträtt, arbetskonflikter och ser. alkoholförbud. Folkrörelsesverige vann striden om allmän rösträtt, förlorade omröstningen alkoholförbud och lärde sig mycket av bakslagen i

om generalstrejken 1909. Organisationerna genomgick en rad prövningar, men de blev så småningom legitima politiska aktörer. Den offentliga statusen innebar att de politiska partierna såg dem i ett positivt ljus. Deras uppförande ansågs inte längre vara politiskt avvikande; inte heller sågs de som besvärliga protestgrupper. Även andra organisationer grundades till

som exempel Svenska Arbetsgivareföreningen, Kooperativa förbundet, Kooperativa Kvinnogillesföreningen, bostadskooperationen HSB, vissa av bondekooperationens medlemsförbund, idrottsrörelsen, ABF, Naturskyddsföreningen samt Motorförarnas Helnykterhetsförbund.

Under denna period, Sveriges demokratisering och folkrörelsernas institutionalisering, börjar organisationerna bli en del av etablissemanget. Samtidigt kan se att vissa av dem började uppleva organisatoriska problem. De hade ekonomiska svårigheter som medlemsavgifterna inte kunde avhjälpa. Deras byggnader och möteslokaler behövde repareras, och de insåg att det var kostsamt att underhålla organisationen. De allmänna påfrestningarna under första världskriget och den ekonomiska recessionen under denna tid påverkade organisationerna liksom det mesta i Sverige. Många medlemmar lämnade organisationerna, eftersom de inte kunde betala sina medlemsavgifter. Flera folkrörelser började erhålla statsbidrag. Det förekom ofta sympatiserande riksdagsleda-

att en mot motionerade i riksdagen om stöd till folkrörelser och folkrörelserna accepterade villigt det ekonomiska stödet, inte bara som ett tecken på uppskattning utan också av ekonomiska skäl. Rekryteringsproblemen

inte endast ekonomiska. Medlemmarna var mindre hängivna. var Medlemskapet inte längre livsstil för många människor. Fritiden 195

var en

Bilaga s. 196

SOU 1996: 162

kunde användas på andra sätt. Politiskt inflytande kunde

ofta utövas mer effektivt genom aktivt deltagande i politiska partier. Det blev i denna period svårt för många organisationer att rekrytera människor. För-

unga nyelsearbetet gick trögt i de etablerade organisationerna. Slutsatsen är att Folkrörelsesverige började tappa sin förmåga att skapa socialt kapital.

Gränserna för den svenska politiken hade börjat att förändras radikalt och skulle fortsätta att förändras under 1930-talet. Svensk politik hade från och med detta årtionde blivit klasspolitik och ägnade sig åt frågor om materiell välfärd. Varje samhällsklass representerades ett

av politiskt parti. De främsta aktörerna var de politiska partierna och arbetsmarknadsorganisationerna. Detta innebar att kraven från andra medborgarsammanslutningar antingen gavs lägre prioritet, eller så anpassade man sig självmant till målstrukturen hos de dominerande aktörerna. Ett annat viktigt inslag i denna period, skapandet det star-

av ka samhället, är betydelsen av den representativa demokratin. Organisationerna var numera delaktiga i systemet och anpassade sin målsättning och sitt arbetssätt efter de parlamentariska spelreglerna. Det kan ifrågasättas om de fortfarande vid denna tidpunkt kan klassificeras som proteströrelser. En viktig förklaring till deras anpassning var att det nu var staten som omskapade samhället och förändrade politikens gränser. Regeringen, riksdagen och den växande offentliga sektorn var den politiska förändringens spjutspets. Den tydliga skillnaden mellan civilt samhälle och stat försvann från medborgarnas föreställningsvärld. Staten och det civila samhället blev sammanflätade med varandra. Få människor betraktade denna utveckling kritiskt. Det starka samhället länkade ihop staten med det civila samhället och under den här periodens speciella omständigheter uppnåddes många imponerande politiska mål, vilket väckte avund i många andra länder. Man kan också säga att Sverige blev genomorganiserat under den här tiden.

Den gynnsamma utvecklingen för Sverige fortsatte under den fjärde perioden, den svenska modellen. Den varade under 1940- och 1950-talen och kännetecknades av klasspolitik, arbetsfred och socialdemokratisk politisk hegemoni. Dialogen mellan motsatta politiska aktörer formades till en svensk institutionell tradition under det starka samhällets period och befästes ytterligare under den som följde sedan. Det blev allt vanligare att regeringen och organisationerna möttes och löste politiska problem på ett pragmatiskt och lågmält sätt. Ett annat namn för denna dialog mellan staten och intresseorganisationerna är korporatism. Det är en institutionalisering och legitimering av organisationernas roll i den politiska processen. Det gällde dock inte alla organisationer utan staten gjorde ett noggrant urval av samarbetsparter. Detta blev den svenska politiska modellen fram till 1980-talet. Den viktigaste förutsättningen för att organisationerna skulle behandlas fördelaktigt staten

av var deras förmåga att argumentera rationellt, presentera expertutlåtanden 196 och bedöma olika politiska förslag på ett samhällsansvarigt sätt.

Bilaga s. 197

SOU 1996: 162

Den korporatistiska maktdelningen mellan den socialdemokratiska regeringen och organisationerna gynnade Sverige på många sätt. Arbetsfreden rådde och välfärdsstaten utvecklades. Men maktdelning-

hade också sina kostnader för alla inblandade parter. Social service en flyttade över från organisationer till lokala myndigheter, en utveckling kallad kommunalisering. Det var en sorts förstatligande av välfärdsserviceproduktionen till kommunala organ. Organisationernas försök att göra människor medvetna om sociala välfärdsproblem och åtagandena att bidra till problemens lösning har placerat frågorna på den politiska dagordningen och förändrat politikens gränser. Politisk enighet om behovet av att lösa ett socialt problem korn att bli liktydigt med statlig inblandning i efterkrigstidens Sverige. Kollektivt handlande blev synonymt med statliga aktioner och detta ledde människor till att uppfatta staten en serviceorganisation och demokratin som en service-

som demokrati.

Många organisationer blev med eller mot sin vilja marginaliserade av det statliga välfärdsprojektetmKommunaliseringen påverkade organisationer-

allvarligt: medlemmar och anhängare hade mindre pengar att bidra med na till sina organisationer, eftersom skatterna hade höjts kraftigt för att finansiera välfärdsservicen. Organisationerna tvingades hitta andra finansieringskällor och statsbidragen blev viktigare. Kommunaliseringen innebar också att många organisationer förlorade viktiga kontakter med den socia-

verkligheten vilket ledde till minskat medlemsengagemang.

Organisationerna började uppleva allvarliga problem med organisatorisk förnyelse och intern demokrati. Det fanns nya grupper kvinnor,

invandrare och unga människor som fann det svårt att aktivt delta i

organisationerna, eftersom det rådde ett gubbvälde. Många organisationer fick också lov att erkänna att deras traditioner och metoder var gammaldags och oacceptabla för nya medlemsgrupper. Selektiva incitament, public relations och mediernas roll var vanliga ämnen för interna debatter och rapporter om organisationsstrategier för framtiden. Det var denna besvärliga situation som de svenska folkrörelserna hade att möta. Idealism,frivi1lighet och att hängivet ägna sin fritid åt organisatoriska uppgifter attraherade inte längre stora grupper av medborgare. Organisationerna hade i många fall både vunnit och förlorat kampen om sin sak. De hade förändrat politikens gränser, men kunde inte läng-

förmedla någon känsla angelägenhet för frågorna och målen till re av sina sympatisörer. Medlemmarna hittade ingenting verkligt angeläget att protestera mot utan nöjda med utvecklingen i samhället och poli-

var tiken. Snart skulle TV, och senare massmedia i allmänhet, hota att ersätta rollen som informations- och underhållningsförmedlare som tidigare spelats av dessa organisationer.

Den svenska mentaliteten och det politiska landskapet förändrades kraftigt från och med 1960-talet. Värderingarna inom nyvänstern och postindustrialismen fick fäste bland unga människor och hos andra 197

Bilaga s. 198

SOU 1996: 162

nyare grupper som på allvar började ifrågasätta grunden för den

svenska modellen. De etablerade organisationerna kunde inte sig

anpassa till denna utveckling. Få ledare inom etablerade folkrörelser förstod att det allmänna målet hos de och annorlunda ungefär

nya grupperna var detsamma som deras egna rörelser hade förespråkat under sin begynnelsefas. De nya sociala rörelserna ville omdefiniera politiken, formulera ett nytt samhällskontrakt och ompröva den sociala och ekonomiska utvecklingen. Liksom sina föregångare i den första vågen de demo-

var kratiska pionjärer. Det är värt att citera insiktsfull talare vid kon-

en en ferens om den framtida rollen för de etablerade folkrörelserna. Han

sa:

Idag har blivit etablerade i samhället. Statsråd bugar sig högaktningsfullt och säger att behövs även om de kanske inte alltid i sitt politiska handlande hjälper oss.Vi har blivit en del av samhället och slår vakt om det har varit

som med om att bygga upp. Det är då inte lätt att fånga upp och vidareföra de vindar som blåser i aktuella frågor, vare sig det gäller almar i Kungsträdgården eller vattenfall i Norrland. Vi har blivit en del av samhället."

Denna period av politisk omprövning och den otillfredsställda generationen daterar sig till 1960- och 1970-talen. Det var de

nya gruppernas tidevarv. Kollektivt handlande förekom ofta i gräsrotsnätverk. Demonstrationer och konfrontationer med polisen var vanliga, liksom politiska utbrytningar och allmän förstämning inför det politiska etablissemanget. Termen "det otillfredsställda samhället karaktäriserar denna kollektiva känsla besvikelse på den politis-

av ka, sociala och ekonomiska utvecklingen. De "organisationer"

som kanaliserade denna besvikelse i Sverige liknade dem i andra Västländer: student-, antikrigs- och alternativrörelserna på 1960-talet och antikärnkraftsrörelsen på 1970-talet. En politisk aktör stod i

som fokus för kritik var socialdemokratin.

De nya grupperna ifrågasatte också den traditionella på och

synen strukturen för svensk representativ demokrati. Denna uppfattades

som elitorienterad och benägen att utesluta och. idéer från den

nya grupper politiska dagordningen. Ett flertal nya folkrörelser nätverk, aktions-

grupper, enfrågarörelser och NIMBY Not In My BackYard

grupper korn till under 1960- och 1970-talen.Iidsandan medförde att andra folkrörelser, som freds- och kvinnorörelsen, kunde uppleva ett uppsving. Vissa av dem erbjöd unga människor organisatorisk plattform. Annars

en var det mycket svårt för unga människor att på ungdomarnas villkor göra sig hörda i de etablerade organisationerna. NIMBY-grupperna lade ett mycket lokalt perspektiv på politiken och kännetecknades att vilja för-

av svara det lokala samhället gentemot förändringsplaner som beslutades på andra politiska nivåer. Ett utmärkt exempel på en NIMBY-rörelse är almstriden i Stockholm under 1970-talet. Det under denna period

var som 198 återigen såg proteströrelser som utmanade det politiska etablisse-

Bilaga s. 199

SOU 1996: 162

manget. Ett annat viktigt inslag var nya organisatoriska mönster med nätverk utan formellt medlemskap och traditionell mötesteknik.

Det fanns andra förändringar som inverkade på de etablerade organisationerna. Det politiska systemet började genomgå stora förändringar. Alla organisationer var inte förberedda på de konsekvenser som förändringarna skulle innebära för deras förhållande till staten och kommunerna. Dessutom började det svenska folket i allmänhet att uppfatta demokrati på ett annat sätt än tidigare. Den nya framväxande synen inverkade mycket på förhållandet inom organisationerna. Maktutredningen kallar det en övergång från en samhällsorienterad till en individorienterad demokratisyn.

Den otillfredsställda generationens period var inledningen till en mer varaktig förändring av det svenska politiska systemet. Folket började tappa tron på den politiska förmågan hos sina ledare och talesmän för vissa organiserade intressen. 1960- och 1970-talens protester hade visat att en betydande del av befolkningen ville att politiken skulle ändra riktning och demokratin expandera. De ekonomiska svårigheterna under 1970-talet hade skakat det allmänna förtroendet för statens möj-

Ledande ekonomer frågade: Hur mycket politik tål ekono-

ligheter.

min Politiker och tjänstemän från Finansdepartementet var under 1980-talet bland de första grupperna av regeringsföreträdare och ämbetsmän som ifrågasatte medborgarsammanslutningarnas roll i den politiska processen.

Denna period i det civila samhällets historia 1980- och 1990-talen karaktäriseras också av känslighet för och medvetenhet om aspekter på livet som den vanliga politiken brukar ignorera. Perioden har beteckningen ny mångfald och nytt liv i det civila samhället. Nya frågor dök upp på den politiska dagordningen. Miljöolyckor gjorde svenskarna akut medvetna om sitt globala beroende. Feminismen började på allvar att ta plats i politiken. Etniska frågor blev politiska ämnen. De världsomfattande flyktingproblemen blev allvarligare, och invandrarfientliga attityder fick organiserad form i nya högerpartier och rasistiska organisationer. Kds inträdde i riksdagen efter 1985 års val och medverkade i regeringen från 1991. Den kristna fundamentalismens mobiliseringspotential visade att landet inte var helt sekulariserat. Uppkomsten av nya grupper och politiska partier visar att de etablerade partierna och organisationerna i dag håller på att förlora sin förmåga att skapa ett brett folkligt stöd och att de inte längre kan hantera sina interna maktstrider. Strider står kring frågor som kvinnans roll, rollerna för ungdomar och invandrare, välfärdsstatsutvecklingen, internationaliseringen samt politikens inriktning. Sverige upplever en kris för den politiska representationen, en utveckling som delas med andra västliga industrinationer. Legitimitetskriser och massamhällen utvecklas i tider när kontakterna mellan medborgarna och staten inte längre fungerar effektivt

Bilaga s. 200

"Har vi inte alltför ofta nonchalerat spontana opinionsyttringar och ibland tagit itu med dem med alltför bryska metoder Har inte det enda lilla ynkliga instrument som arbetarrörelsen begagnat sig av för dialog och medlemsinflytande, rådslaget, missbrukats och misshandlats Har inte folkrörelsekulturen i stort sett försvunnit ur vårt föreningsliv Måste inte snart komma till insikt om att man inte kan hålla en folkrörelsevid liv enbart med aldrig så hurtfrisk val-

en kampanj vart tredje år"

Diktaren Alf Henriksson uttrycker slutsats med följande 0rd:

samma

Föreningens årsmöte samlade fjorton personer. De antog med acklamation allt vad styrelsen sa. Och beslutet gick ut till medlemsstockens miljoner. Ingen vet om de finner det dumt eller finner det bra. De har annat att göra och lägger sig inte Detta är demokrati.

n Den är laglig och fullt invändningsfri.

Det finns flera allvarliga problem hos Organisationssverige lett till

som att föreningarna började förlora både medborgarnas och statens förtroende. Det dröjde länge innan ett internt förnyelsearbete kom i gång, och det kan diskuteras om de tunga organisationerna egentligen har börjat på allvar med detta översynsarbete. Diskussionen inom folkrörelserna om huruvida de har en föråldrad syn på föreningslivets målgrupper eller

har varit mycket trög. Ett annat problemområde är organisationernas beroende av offentliga medel för sin egen överlevnad. Det skapar två huvudsakliga problem. Staten och kommunerna blir, för det första, inblandade i det civila samhället genom sitt bidragsgivande.

För det andra har neddragningarna i offentligt stöd allvarliga konsekvenser för föreningarnas arbete. Med tanke på de händelser i Sverige och utlandet som visar en ökad medborgerlig intolerans, avsaknad

av gedigna mötesplatser för öppen dialog medborgarna emellan och benägenheten att endast se om sitt eget hus kommer det ingen större

som överraskning att alltfler hyser oro över demokratins fortlevnad. Så skall uppmärksamheten kring begreppet socialt kapital analyseras. Utgör Rörelsesverige fortfarande en livskraftig bas för den framtida demokratiska utvecklingen En diskussion de organisatoriska vågorna och

om livscykelmodellen hjälper oss att börja besvara denna fråga.

Bilaga s. 201

Organisatoriska vågor

Alva Myrdal var den första svensk som diskuterade uppkomsten

av organisationer i tre vågor. I dag kan vi peka på fem organisatoriska utvecklingsvågor som avspeglar grundläggande sociala, ekonomiska och politiska förändringar i landet. Figur 1 ger en systematisk överblick över de fem vågorna.

Figur Organisatoriska vågor.

Våg Tidsperiod Mål Exempel

Ett mitten av 1800-talet frihet kontra privilegier nykterhetsrörelsen

frikyrkor, kvinno-

och fredsrörelser Två 1800-talet till 1920-talet ekonomiska rättigheter arbetsmarknadsorganisa-

tioner, konsument- bo

stads- och lantbruks-

kooperativ Tre 1910-1920-talet medborgarmakt och studieförbund

inflytande

Fyra slutet av 1950-talet till integritet kontra nya och förnyade folk-

början av 1990-talet kränkningar rörelser miljö- kvin-

no- freds- och religiösa

rörelser, NIMBIES

och byalag Fem 1990-talet till medborgerligt ansvar, nya och förnyade fri-

skapande av socialt villig organisationer, kapital ideella nätverk

Den första vågen avser kampen för frihet och mot privilegier. I Sverige gällde kampen fred, alkoholmissbruk, religiös och politisk frihet samt kvinnors rättigheter. Olika organisationer protesterade mot den tidens politiska ordning. De var gedigna proteströrelser och bidrog till Sveriges demokratisering. Den andra vågen innehöll strider för ekonomiska rättigheter och trygghet. Den tredje vågen kan beskrivas som en tid av medveten självförbättring personlig förändring och kamp för medborgerlig makt och inflytande. Den fjärde vågen började under slutet av 1950-talet, när student-, alternativ-, antikrigs- och miljöorganisationer växte fram. Senare skapades organisationer som Folkkampanjen mot kärnkraft, Greenpeace, en fundamentalistiskt kristen rörelse Livets Ord och några högerextremistiska och rasistiska organisationer.

Bilaga s. 202

SOU 1996: 162

Den femte vågen karaktäriseras av insikten att demokratin inte är någon självgående maskin. I stället krävs det ett folkligt engagemang om den skall vidareutvecklas.

Organisationer som uppkom under den första och femte vågen utvecklas i tider av social, politisk och ekonomisk oro. Den andra och tredje vågen kan beskrivas som fördjupningar av den första vägens tänkande. De idéer och målsättningar som kom till uttryck i de första tre vågorna tillhörde industrisamhällets tänkande. De sista två vågorna är nära kopplade med varandra. Den fjärde vågen var en reaktion mot industrisamhällets sätt att organisera sig och lösa kollektiva problem. Vi ser att ett nytt sätt att resonera om demokratin och medborgarskapet kommer till uttryck i denna våg. Målsättningen var att förbättra den personliga integriteten och bekämpa alla slags kränkningar. I den femte vågen utvecklas dessa idéer vidare.

Det är intressant att notera att historiker och statsvetare använder samma karaktäristik för att sammanfatta senare delen av 1800- och 1900- talen. Båda perioderna anses präglade av internationalisering och individualisering. 1800-talets internationalisering innebar att rörelser kom till Sverige från utlandet. Nästan alla de klassiska folkrörelserna leder sitt ursprung till England, USA eller Tyskland. Internationaliseringen under 1990-talets senare del har handlat om EU-medlemskap samt import av organisationer som Greenpeace och arbetssätt som lobbyverksamhet. Individualiseringen under 1800-talet gällde människornas behov av att kunna bestämma själv över hur de ville tro på Gud, kvinnorättigheter samt arbetarnas eget värde. 1990-talets individualisering handlar först och främst om kritik mot socialingenjörskonsten, socialdemokratin och den svenska modellens standardlösningar på sociala problem. Den största skillnaden mellan de två epokgörande perioderna är synen på statens roll. Decentraliseringstänkandet ersätter nu centralistiska tendenser i det svenska politiska systemet. Marknadiseringen, privatiseringen och anlitandet av den ideella sektorn är kanske dagens sätt att lösa sociala problem. Vid 1800-talets slut eftersträvade folkrörelserna en ökad statlig satsning.

Livscykelmodellen

Vad händer med organisationer som uppkommit under en viss våg när denna våg ebbat ut Hur gör centralistiska organisationer när staten och samhället decentraliseras Kan de föreningar som är karaktäristiska för en viss våg hålla sig flytande under andra vågors stigande fas Har organisationerna från den första, andra och tredje vågen en roll att spela i den nya omgivning som den fjärde och femte vågen av organisatorisk utveckling innebär Livscykelmodellen är ett sätt att förstå problematiken. Modellen som diskuteras i detta avsnitt har fyra faser. Den är en teoretisk konstruk- 202 tion som uppmärksammar de problem som har visat sig karaktäristiska för

Bilaga s. 203

SOU 1996: 162

organisationer i olika utvecklingsstadier. Den inkluderar de fem viktiga och sammankopplade relationerna som måste analyseras var och en för att få ett helhetsperspektiv på organisationernas utveckling. De är förhållandet mellan organisationen och dess medlemmar, organisationen och staten/kommunen, organisationen och andra föreningar inom det civila samhället, organisationen och massmedierna samt organisationen och den globala omvärlden. En sammanfattning av modellen ges i Figur

Figur Faser i organisationernas livscykel.

Fas omvärldens Ledare Medlemmar Incitament Struktur

reaktion begynnelse skeptisk karismatisk storhängivenhet, kollektiva löslig,ad hoc

deltagande

institutiona- positiv statsmannalik partiell kollektiva, tätare, lisering hängivenhet, selektiva utvecklas

professionellt

deltagande

mognad förtroendefullt administratör låg hängivenhet selektiva inflexibel,

kompanjonskap medlemmarblir rutinmässig kunder byråkratisk medkommunikationsproblem

stagnation misstrogenhet oligarkisk låg eller ingen många oförmögen

hängivenhetoch selektiva

deltagande,med-

lemmar alieneradeär

Den första fasen är den organisatoriska begynnelsefasen. Det som karaktäriserar denna fas är ledarnas och medlemmarnas hängivenhet för organisationens mål, högt deltagande, frivillighet och allmän entusiasm. Kollektiva incitament, i synnerhet målrelaterade sådana, är viktiga. De kollektiva incitamenten omfattar den tillfredsställelse enskild medlem

som en får av kollektivt handlande. Organisationer i begynnelsefasen arbetar

som demokratiskt skapar socialt kapital.

Fas två utgörs av institutionalisering. Kännetecknen omfattar övergången från ett livaktigt och engagerat till professionellt delta-

ett mer gande. Det innebär bland annat att organisationen stabiliseras, utvecklar överlevnadsintressen och lika stabila organisatoriska lojalite-

stabila

ter. Målrelaterade och solidariska incitament spelar viktig roll i

en början och selektiva incitament senare under institutionaliseringsfasen. Solidariska incitament är abstrakta kostnader och fördelar social

av natur som övertygar en individ om att ansluta sig eller kvarstå som medlem i en organisation. Ett bra exempel är behovet av kamratskap. Organisationer skapar fortfarande socialt kapital i denna fas. Selektiva 203

Bilaga s. 204

SOU 1996: 162

incitament är materiella och immateriella ersättningar individuella medlemmar. Ledarskap blir viktigare under denna fas. Ledarna blir statsmän. Organisatoriska problem måste lösas; man måste ta itu med utomstående aktörer och allt måste skötas effektivt. Institutionalisering innebär att organisationerna blir komplexa och komplicerade. Det betyder också att de vinner folkligt och statligt stöd och börjar bli legitima. Dessa förändringar påverkar organisationsideologin såsätt att organisationerna blir mer försiktiga i sina uttalanden och verksamheter. Organisationens mål börjar bli vaga, outtalade och motsägelsefulla.

Mognad är den tredje fasen. Deltagandet är professionaliserat och selektiva incitament är viktiga. Marginalfördelar fringe benefits används ofta som selektiva incitament under denna fas. Deras användning visar att medlemmarna är organisationens kunder. Ledarna är bundna av organisatoriska föregångare och traditioner och fungerar mer som administrativa chefer för den anställda staben än som ledare för en mission eller god sak. Organisationen saknar flexibilitet och spontanitet och kommunikationsproblemen är mycket tydliga. Medlemmarnas hängivenhet för organisationen är låg. Dessa problem betyder att det är mycket svårt för organisationen att inkorporera nya samhällsgrupper och samhällsproblem i sin verksamhet. Det kan diskuteras om det över huvud taget är möjligt för en organisation att skapa socialt kapital i denna fas. Medlemskåren kännetecknas mer av postgiro- eller pappersmedlemmar än aktiva, hängivna deltagare.

Den sista fasen heter stagnation. Den uppkommer när en organisation inte längre kan behålla sina medlemmar, när dess mål föraktas och man upplever allvarliga ekonomiska och strukturella problem. Folk kritiserar dess verksamhet och den förlorar i respekt, legitimitet och förtroende. Det blir en allmän nedgång för organisationens resurser och ställning i samhället. Stagnation är en sammansatt och lång process som inte nödvändigtvis behöver innebära att organisationen måste upphöra att existera eller försvinna. Det kan till och med vara så att vissa delar av organisationen, exempelvis vissa lokala föreningar, stagnerar medan andra attraherar medlem-

och samlar stöd bland allmänheten. Den senare kategorin visar lyckamar de försök att förnya sin medlemskår och målsättning. En organisation går inte nödvändigtvis igenom alla faser. Modellen är inte deterministisk utan visar på scenarier för organisatorisk utveckling och hjälper oss att förstå organisatoriska problem och socialt kapitalskapande på ett mer systematiskt sätt.

Då och nu

Organisationer beskrivs ofta som föreningar skapade för folket genom folket. Det faktum att de spelar en viktig roll för främjandet av den politiska demokratin och medborgerlig fostran betonas ofta. I början av det civila 204 samhällets historia erbjöd organisationerna en möjlighet till politiskt delta-

Bilaga s. 205

gande för de grupper som på formell väg, till exempel genom röstning, nekades tillträde till det politiska beslutsfattandet. Organisationerna var med andra 0rd en viktig mötesplats för samhällets utsatta grupper. Numera erbjuder vissa annorlunda organisationer ett alternativt uttryckssätt för såväl grupper som frågor, vilka betraktas som mindre önskvärda eller angelägna av de etablerade organisationerna och de politiska partierna.

Tidigare ansågs organisationerna vara en skola i demokrati. Under andra världskriget kämpade de etablerade organisationerna för att trygga Sveriges demokratiska År 1938 beslöt antal studieförbund det

arv. ett att skulle vara betydelsefullt att diskutera skillnaderna mellan totalitarism, demokrati och socialism. De betonade att demokrati var en förutsättning för fria folkrörelser, för ett fritt fortbildningsarbete för vår självstyrel-

såväl

se. De idéer som presenterades och diskuterades i studiecirklarna och de böcker och skrifter som skrevs för detta ändamål, vars syfte var att öka medvetandegraden och för att värna och främja svensk demokrati från både svenska och utländska trender, är intressanta i sig. I Liberala Studieförbundets studieplan ställdes följande frågor: "Vem eller vilka skall ha makten och Vad är demokrati". Där konstaterades att hoten mot den svenska demokratin gjorde det nödvändigt att diskutera själva begreppet demokrati. "Vi är därför tvungna att ta demokratin under omprövning och försöka klara upp våra egna begrepp härom. Ökad klarhet är en nödvändig förutsättning för en fruktbärande debatt men också för en fortsatt

21 kamp för demokratins existens och för dess fortsatta växt... ABF poängterade i sin studiehandbok att Sverige befann sig i en mycket prekär situation. "Vi plågas av frågor om hurudan framtiden kommer att gestalta sig och om kan fortsätta våra fredliga svenska reformbragdefInSyftet med organisationernas verksamhet under den besvärliga situationen som andra världskriget aktualiserade var att stärka den svenska demokratin genom att hjälpa medborgarna utveckla sig till självkritiska och starka människor.

Demokratin kan hotas på annat sätt än genom krig. Samhällsförändringar leder ofta till en konfrontation mellan äldre och nyare värderingsinriktningar i samhället. Marginalisering, diskriminering och segregering hotar grunderna för demokratin. En viktig fråga är om organisationerna fortfarande fyller en viktig demokratisk funktion.

Har dagens organisationer hittat ett sätt att hantera de aktuella demokratiproblem som i dag finns i Sverige Hur många organisationer tar initiativ att diskutera etniska frågor med invandrare, människosyn med skinnhuvuden eller missbrukarfrågor med dem som fördärvar sina liv genom alkoholism och narkotika

En genomgång av tillgängligt material visar att det finns fog för oro. I dag redovisar många organisationer exceptionellt stora svårigheter vad gäller rekrytering och aktivering av medlemmarna. En viktig skillnad mot tidiga-

är att de etablerade organisationerna får allt svårare att rekrytera medre lemmar i de största städerna, främst i Stockholm. Många yngre människor är idag mindre intresserade av de för Sverige mest karaktäristiska folkrö- 205

Bilaga s. 206

SOU 1996: 162

relsemas verksamhetsområden. Slutsatsen blir att de flesta organisationer inte längre fungerar som utbildningscentra för demokratin eller mötes-

som platser för värderingsförändringar. Försöker organisationerna att komma till rätta med problemen

Bilaga s. 207

Socialt kapital och demokrati

Samhällsvetare har länge diskuterat vad som krävs för länder att bli och förbli demokratiska. Två teser framförs i den vetenskapliga debatten: betydelsen av socioekonomisk utveckling samt socialt kapital. Lite hårdraget kan man säga att två olika vetenskapliga skolor dominerar debatten. Marxister och socialister utgör den ena och liberaler den andra sidan.

Den första tesen, som stöds av marxister och socialister, är att socioekonomisk modernitet är grunden för demokratin. Argumentet är att den västerländska demokratin endast kunde utvecklas i samband med den industriella revolutionen. Denna industriella revolution utgjorde en brytningstid som skapade nya samhällsklasser och ledde till bättre materiellt välstånd. Våra stora politiska partier har sin grund i industrisamhället. Det moderna civila samhället har också sina rötter i denna betydelsefulla omdaningstid. Det råder inget tvivel om att socioekonomiska förbättringar har varit avgörande för Sveriges utveckling under 1900-talet. Landet omvandlades från ett fattigt bondesamhälle till ett av världens mest välutvecklade och imponerande välfärdsstater.

Forskare som tillhör den republikanska eller den liberala skolan bestrider inte att en god socioekonomisk utveckling är betydelsefull för demokratins utveckling. Men de menar att den inte är avgörande. Det finns snarare andra egenskaper hos ett land som utgör förutsättningarna för en god demokrati. Socialt kapital är ett samlingsbegrepp för dessa avgörande villkor. Begreppet har även översatts på svenska till medborgargemenskap och medborgaranda. Enligt den liberala demokratiskolan är medborgargemenskap helt avgörande för starka, effektiva och representativa institutioner som svarar mot medborgarnas behov. Socialt kapital är medborgerligt engagemang, politisk jämlikhet, solidaritet, förtroende och tolerans samt samarbetets sociala strukturer. Dessa värden utgör, enligt den liberala skolan, en politisk dygd. 207

Bilaga s. 208

Medborgerligt engagemang betyder att medborgarna tar aktivt del i

samhället. De röstar i allmänna val, håller sig informerade om politiska händelser och är medlemmar i föreningar. Syftet med engagemanget är att medborgarna skall lära sig att förstå hur andra människor har det i samhället. Denna förståelse skall leda till ett dygdigt medborgerligt tänkande tar

som hänsyn till mer än egenintresset.Tocqueville kallade detta tänkande egenintresset i dess rätta bemärkelse", det vill säga "egenintresse definierat efter bredare offentliga behov, egenintresse som är och inte närsynt°,

iåpplyst

egenintresse som är vaket för andras intressen.

Politisk jämlikhet är ett av demokratins grundläggande krav. Det innebär att alla behandlas lika. En viktig förutsättning för politisk jämlikhet är att samhället binds samman av horisontella relationer av ömsesidighet, respekt och samarbete. Det kräver i sin tur ett demokratiskt förhållande mellan ledare och följare, mellan politiker och väljare, ordförande och organisationsmedlem. Medborgare är inte klienter och politiker beskyddare. Organisationsordföranden är inte härskare och medlemmarna underlydande. Social representativitet är en viktig del i politisk jämlikhet. Risken är att en samhällsgrupp som är underrepresenterad så småningom blir marginaliserad. Det blir då svårt att uppfylla kriteriet på medborgerligt

engagemang. Utan social representativitet är det också svårt att utveckla solidaritet, tolerans och förtroende medborgarna sinsemellan.

Solidaritet, förtroende och tolerans betyder att medborgarna inte endast ställer upp och hjälper de människor som ingår i familje- och bekantskapskretsen utan att de, på olika sätt, är beredda att hjälpa främmande människor. Exempel är att man hjälper någon bära tung resväska, att säger

en man ifrån när någon trakasserar någon annan på allmän plats eller att i

man, organiserad form, bistår de svaga i samhället. Andra lämpliga beteckningar är samhällssolidaritet och medborgerligt ansvar. Dessa uttryck antyder att solidaritet inte är en plikt i den vanliga bemärkelsen. Solidaritet är ingenting som kan anbefallas under hot om sanktioner. I stället innebär det att bryr oss om händelserna i samhället. Vi för att göra livet bätt-

engagerar oss re. V1 tar ansvar för andra samhällsmedborgares välbefinnande. För att medborgerligt ansvar verkligen skall bli solidariskt krävs det att medborgarna också är toleranta och att de har förtroende för varandra. Det betyder att samhällssolidaritet inte kan likställas med välgörenhet. Välgörenhet är ett och dem förhållningssätt till andra grupper i samhället. De

som man hjälper anses inte ha lika god karaktär som de som ger hjälpen. Samhällssolidaritet kräver därför människornas deltagande och tolerans. Deltagande betyder diskussion där alla inkluderas när

gemensamma angelägenheter debatteras och gemensamma beslut fattas. SNS Demokratiråd kallar det för effektivt deltagande. Tolerans är respekt. Ofta betraktas tolerans som någonting som görs för principens skull utan stor entusiasm, som negativ acceptans. Gedigen tolerans är dock respekt för individer och grupper -för vad de säger, hur de beter sig och 208 hur de ser ut. Man måste vara öppen och lyhörd för olikheter och nyfi-

Bilaga s. 209

ken på det är annorlunda. Annars är toleransen falsk. Det innebär som att alla måste få komma till tals och utbyta erfarenheter med grupper varandra, det vill säga att kravet på politisk jämlikhet uppfylls. Tolerans är särskild betydelse i de demokratier som är heterogena, exempelvis av dagens Sverige. Samhällsvetare är angelägna att betona betydelsen av grupper för om skapandet det sociala kapitalet. Grupper utgör mycket av vår gemenav skap utanför familje- och bekantskapskretsen i det moderna samhället. I denna betydelse kan allt från lokala sociala nätverk till grupper vara etablerade intresseorganisationer. Grupper skapar inte bara socistora alt kapital föra individer. De förkroppsligar medgenom att samman borgargemenskapens och värderingar genom sina egna tranormer ditioner. Ett utmärkt exempel på detta är folkrörelsernas betydelse för den begränsade spridningen nazistiskt tänkande i Sverige under av andra världskriget. Medlemskap och aktiv delaktighet i det civila samhällets organisatioviktig indikator på hur utvecklat det sociala kapitalet ner anses vara en i land. Det är sätt att analysera det sociala kapitalets tredje vikär ett ett tiga aspekt, samarbetets sociala strakturer. Organisationer kan med

andra ord både främja och missgynna skapandet och bevarandet av ett lands sociala kapital. De främjar socialt kapital när de uppmuntrar medborgerligt bygger på politisk jämlikhet, tolerans, delengagemang som tagande och solidaritet. De missgynnar det sociala kapitalets utveckling de motarbetar dessa grundläggande krav för demokratin och när de när fungerar slutna kretsar eller tankegettonfssom varken vill förnya som sina ändamål, rekryteringsbas eller inställning till andra grupper i sam-

hället. Begreppet socialt kapital har verkligen slagit rot i Sverige. Den offentliga debatten visar att begreppet är gränsöverskridande. Det har uppmärksammats människor står politiskt både till vänster och av som höger och dem vill att Sverige utvecklas från det traditionella av som klasstänkandet. Det är mycket möjligt att i dag fäster vikt vid begrepeftersom den svenska välfärdsstaten befinner sig i en socioekonopet misk kris. Föreställningen att demokratin inte nödvändigtvis behöver gå under när staten längre har råd att upprätthålla servicedemokratin

irâáte

inger viss tröst. En tolkning för begreppets genomslagskraft en annan i den offentliga debatten är att börjar inse att demokratins fortbinu stånd och vidareutveckling kräver plikter medborgarna, det vill säga av medborgardygder. Vi har tidigare antagit att det civila samhällets organisationer och valdeltagandet räckte en medborgerlig plikt eftersom folket gemenskap utanför hemmet samt delaktighet i det som de gav politiska beslutsfattandet. Undersökningar visar dock att marginaliserade olika anledningar, haft svårt att finna en plats i grupper, Folkrörelsesverige." En tredje förklaring till att talar socialt kapiom den utbredda finns över dagens samhällsutveckling. 209 tal är oro som

Bilaga s. 210

SOU 1996: 162

Rasistiskt våld, Estonia-katastrofen, narkotikamissbruk, politikerförakt, diskussionen ett två-tredjedelssamhälle, arbetslösheten

om och den ökande sociala segregationen får många människor att undra

vart Sverige är på väg. Det viktiga samtalsämnet är hur den negativa utvecklingen kan hejdas och hur det civila samhället kan bidra till

en framgångsrik lösning på problemen.

Bilaga s. 211

SOU 1996: 162

Vad organisationer i dagens

gör

Sverige

Granskningen några stycken organisationer visar att den dystra bild av redovisas i viss mån måste nyanseras. Organisationssverige som ovan har börjat ta sig sociala och demokratiska problem. Man har i an nya viss mån börjat förnya sina strukturer. Detta avsnitt redovisar de utvalda organisationernas verksamhet. Redovisningen är inte heltäckande. Jag har fått nöja mig med att ta exempel för att visa på organisations-

problem och möjligheter.

Frälsningsarmén

Frälsningsarmén finns över hela världen. Initiativtagaren var engels- William Booth. I sin bok I mörkaste England och vägen ut skrimannen 28 beskriver de 1890-talets sociala elände i London. Han ver han om situation och ställer sedan frågan Vari består då det maskineri utsattas med vilket samhället antingen statliga organ eller genom enskilgenom das bemödanden söker hjälpa den drunknande befolkningen 29Han

svarade att bilda Frälsningsarmén. genom Frälsningsarmén Sveriges äldsta organisationer. Den bildades är en av 1899 och är ett kristet trossamfund, nykterhetsorganisation och en en socialhjälpsorganisation. Frälsningsarmén är egentligen ingen folkrörel- Det finns ingen vald ledning och uppbyggnaden är auktoritär. se. Medlemmarna kallas officerare och soldater; alla bär uniform. Efter hand har högkvarteren i Stockholm överlämnat större ansvar för den lokala verksamheten till kårerna. Det finns över 200 kårer. Man kan delta i Frälsningsarméns verksamhet på två sätt. För att bli en soldat krävs kristen bekännelse och nykter livsstil. Andra människor kan ingå

i verksamheten utan kristen bekännelse. År 1899 fanns 11 807 soldater. Organisationen störst under 1920-, var på 1960-talet. År 1930- och 1940- talen. Organisationen slutade växa soldater. År 1995 fanns det drygt 25 000 1994 fanns det 8 140 personer 0 aktivt deltog i föreningens arbete. som Frälsningsarmén granskar inte sig själv. Inga egna undersökningar eller utvärderingar verksamheten eller medlemsutvecklingen har 211 av

Bilaga s. 212

SOU 1996: 162

gjorts Inte heller har rörelsen fångat särskilt mycket forskarintresse.

Den information som redovisas i avsnittet kommer direkt från organisationen. Frälsningsarmén började organisation för arbetare. I dag som en är det flera tjänstemän än arbetare bland medlemmarna. Det finns, som i många andra äldre folkrörelser, kvinnodominans. Den typiska en medlemmen är i 60-årsåldern och har ett arbete. Både den privata och den offentliga sektorn är företrädd bland medlemmarna. Medlemmen har ett ordnat familjeförhållande; skilsmässor förekommer sällan. Majoriteten av medlemmarna röstar socialdemokratiskt. Frälsningsarmén upplever samma generationsengagemang många som andra äldre organisationer. Yngre människor deltar i ungdomsverksamheten, men när de när medelåldern trappas engagemanget av. Engagemanget upptas sedan under pensionärsåldern. Den typiska medlemmen är mycket aktiv. Hängivenheten är stor. Bland innebär annat det att medlemmarna inte umgås särskilt mycket med människor utanför den egna rörelsen. På så sätt liknar Frälsningsarmén tankegetto. ett Det finns dock visst organiserat samarbete med Svenska kyrkan och andra frikyrkor. Frälsningsarmén lever ett tystlåtet liv i Sverige. Massmedias uppmärksamhet är blygsam. Rörelsens tidning, Stridsropet, har upplaga en på 15 000 exemplar och utkommer veckovis. Organisationen har också ett eget bokförlag, FA-Press Förlag. Informationsteknologin används inte i någon större utsträckning för opinionsbildning. En hemsida är dock under framställning. En traditionell gren hos alla länders Frälsningsarrnéer socialt är arbete. Det finns "slumstationer, centra för döva och synskadade, dagcentra, hem för ungkarlar, missbrukare, ensamma mödrar, studerande, frigivna från fängelser samt skyddade verkstäder. Uttrycket slutstationer används inte i dag utan kallas öppenvård. Det finns drygt tio öppenvårdsenheter i Sverige. De flesta bemannas få av personer, som får hjälp av andra som arbetar frivilligt. De frivilliga krafterna behöver inte tillhöra Frälsningsarmén. Den mest omfattande öppenvårdsenheten finns i Stockholm. Den inriktas på sex grupper: äldre människor, medlemmar är ålderstigna, egna som ensamstående mödrar, barn, A-lagare" samt eller familjer med personer ekonomiska problem. Utgångspunkten för all verksamhet är att Frälsningsarméns fina lokaler skall användas Äldre människor erbjuds en plats där de kan träffa andra människor. Studiecirklar, fester vid påsk och midsommar, caféträffar och söndagsmiddagar är exempel på hur lokalerna används som mötesplats för de äldre i samhället. Frälsningsarmén ringer även vissa äldre varje dag. Det är också möjligt för pensiopersoner närer att semestra på ett pensionat i Frälsningsarméns regi. Kontakten med organisationens egna medlemmar, enhetens första uppgift, som var 212 har ungefär samma syfte. Stockholms kommun har givit öppenvårdsen-

Bilaga s. 213

SOU 1996: 162

heten Elisabethgården ett speciellt anslag för ensamma mammor. Verksamheten började med träff varje måndag. Kvinnor och barn en inbjuds till lokalerna. Alla slags kvinnor kommer till träffarna. Invandrarkvinnor från arabiska länder ingår i gruppen. Verksamheten kommer formaliserad hösten 1996. Ingen storslagen plan har att vara mer formulerats planeras att man hör sig för med del-

utan inriktningen genom

hjälpbehoven. Frälsningsarmén satsar också på bam. Det finns tagarna om barnkolonier i Luleå och Gävle. Man placerar också barnen hos familjer på landet. Syftet barnen skall uppleva svensk sommar där. "A-lagarär att en na klassisk för Frälsningsarméns verksamhet. Det finns även är en grupp särskild enhet i Stockholm hjälper människor att rätta till sin ekoen som nomi och komma på fötter. En betydande del A-lagarna och de perav med ekonomiska problem, söker hjälp hos Frälsningsarmén, gör soner som detta eftersom de att de har behandlats illa socialstaten eller att anser av sociala myndigheterna inte erbjuder den rätta typen av hjälp. Åtminstone i Stockholm öppenvårdsenheten att samarbetet med anser tillfredsställande. Man hänvisar ofta till varandra. Ibland kan kommunen är Frälsningsarmén hjälpa när det är omöjligt för kommunen att göra det. Ett exempel de kommunala reglerna kräver att person säljer sin villa är när en innan han eller hon kan få socialbidrag. Det kan uppstå problem om villan i mycket dåligt skick och därmed inte värd så mycket pengar, och när är lån återbetala. I sådant fall kan Frälsningsarmén erbjuda ägaren har att ett dagen och eventuellt, är fonderade för ändamålet, ett mat för om pengar blygsamt kontant bidrag. Öppenvårdsenheten hjälper också vräkta människor finna bostad samtal med olika hyresvärdar. att en ny genom Personen får under tiden bo på något av organisationens gästhem. Skuldsaneringsrådgivning och hjälp att överklaga kommunala beslut angående socialbidrag ingår också i öppenvården. Inom rörelsen utbildas nu barfotaadvokater för att stadga denna verksamhet. upp Frälsningsarmén uppvisar vitalitet. Inom rörelsen talar man nu om att en måste back to Booth". Denna idé kommer till uttryck på flera sätt. man Satsningen på öppenvården är ett exempel. Ytterligare exempel är verksamhet bland invandrare och kontakt med skinnhuvuden och andra ungdomsgrupper värstingtyp. Det pågick våren 1996 diskussioner mellan av Fryshuset, Svenska kyrkan och Frälsningsarmén om etableringen av en "fryshuskyrka". Frälsningsarmén betraktar detta en ny möjlighet att nå som människor inte går i kyrkan. Verksamhetsformen kommer troligen att som bli otraditionell. Målsättningen från Frälsningsarméns sida är att skapa konmellan ungdomarna och det civila samhällets organisationer. Flera takter samhällsvetare hävdar den korporatistiska staten är ett hot mot den att liberala demokratin. Även diskussionen önskvärdheten välutvecklad ideell sektor om av en huvud sak debatt det civila samhället. Denna debatt började var i en om egentligen under 1980-talet i samband med parlamentarisk kommittés en Folkrörelsekommitténs fick först offentlig uppmärksamhet 213 arbete men

Bilaga s. 214

SOU 1996: 162

för några år sedan. Under 1980-talet handlade debatten om möjligheten att

skapa kontakter med ingå i Fryshusets verksamhet

ungdonziaama, och att

visa de kristna värderingarna."

Ett annat exempel på "back to Booth" är omtalad verksamhet en i Eskilstuna. Beslutet att bjuda utsatta människor på soppa till lunch två gånger i veckan blev riksnyhet i april 1996.34Genom sin en öppenvårdsenhet fick Frälsningsarmén veta att flera människor inte hade de pengar sista dagarna i varje månad. Eskilstunaavdelningen bestämde sig då för att hjälpa dessa människor genom att bjuda dem på gratis lunch. Blå Band och

Wasabröd bidrog med soppa och hårt bröd. Ungefär tjugo korn till personer den första lunchen. Bland dem drog- och alkoholmissbrukare, äldre var människor med låg pension, ensamstående mödrar och barnfamiljer. De lokala politikerna ansåg inte att kommunen behövde ett soppkök och betraktade satsningen ett mediajippo. Soppköket ansågs som vara en skamfläck för staden. socialminister Margot Wallström uttalade hon "verkliatt gen hoppades att de skulle upphöra med den här verksamheten... Jag vill inte att ska ha några soppkök i Sverige och jag bedömer inte heller att vi behöver denna En lokal mediadebatt började om nedskärningarna i välfäxrdsstatenoch det kommunala ansvaret för ekonomiskt utsatta grupper. Det kan diskuteras varför Soppköket väckte så intresse och irristort tation. En tolkning är att det ifrågasatte den gängse bilden den svenska av universella välfärdsstaten. Enligt Lennart Pettersson, initiativtagaren till verksamheten, finns det människor i Eskilstuna inte vill ha kontakt som med statliga och kommunala myndigheter. De föredrar att söka hjälp hos

frivilliga organisationer eftersom myndigheterna inte har levt till deras upp förväntningar. Mediadebatten soppköksverksamheten har fört frågor om upp om välfärdsstatens omfattning på den lokala politiska dagordningen. Men den offentliga uppmärksamheten har också lett till vissa människor att inte vågar komma till Frälsningsarmén då gratislunch erbjuds Det finns indivi-

der som försäkrar sig om att ingen journalist finns närvarande innan de stiger i lunchlokalen. Andra människor skäms Frälsningsarmén åker i stället ut till dem med maten. En negativ effekt mediauppmärksamannan av heten är att sponsorema har börjat diskutera de fortsättningsvis vill om stödja verksamheten.

Frälsningsarmén finansierar sig på flera sätt. Vinsterna från Myrorna går framför allt till den sociala verksamheten. En betydande summa kommer från försäljningar och gåvor. Statliga stödmedel utgör tre och medprocent lemsbidrag 15 procent intäkterna. Kårverksamheten av går med viss vinst. Högkvarteret får inget offentligt ekonomiskt År stöd för sin verksamhet. 1994 var kostnaderna en aning högre än intäkterna. Det dock viktigt är att hålla i minnet att Svenska stiftelsen för Frälsningsarmén har många tillgångar. 37

Det är intressant att notera att även det offentliga stödet litet disom är 214 kuterar man inom rörelsen olika alternativ för motverka att eventuella

Bilaga s. 215

SOU 1996: 162

drastiska neddragningar i det offentliga bidraget. Bidrag från företag är ett 38 dold inkomstkälla från företaalternativ, men inget beslut har fattats En är emellertid bidrag "in natura". I Stockholm ger restauranger, gen Pressbyrån och livsmedelsaffärer mat till Frälsningsarmén. En annan inkomst är testamentspengar. Det i Stridsropet att pengar kan annonseras testamenteras till Frälsningsarmén, ingen satsning har gjorts för att gömen allmänheten medveten om denna möjlighet. ra Frälsningsarmén upplever i dag att det finns mycket mer för dem att göra i samhället. Offentliga neddragningar leder till att gränsdragningen mellan det kommunen och frivilliga organisationer ansvarar för förskjuts I som dagens Sverige innebär denna förskjutning att den ideella sektorn spelar en viktigare roll. Denna utveckling orsakar problem för Frälsningsarmén. Utbyggnaden välfärdsstaten innebar att organisationen stängde några av av institutioner. Färre slumsystrar, det vill säga officerare med en social sina inriktning, utbildas i dag. Samtidigt finns det ett ökat behov av hembesök och hjälp till människor och med problem. ensamma personer Det dags att diskutera Frälsningsarmén bidrar till skapandet av är nu om socialt kapital. Medlemmarna visar ett medborgerligt engagemang för och solidaritet med Vad gäller politisk jämlikhet är kvinnoreutsatta grupper. presentationen hyfsad. Det finna flera kvinnor som innehar höga poster kvinna. En snabbgranskning inom rörelsen. Högsta chefen är en av Frälsningsarméns och adressregister för 1995/96 visar att kvinnor är personväl representerade bland organisationens befattningshavare ute i landet. Snabbgranskningen visar emellertid att det sällan förekommer utländska efternamn i registret. Organisationen har därmed svårt att leva upp till sitt uttalade motstånd mot diskriminering grund ras och nationalitet. Frälsningsarmén rörelse för etniska svenskar. Samtidigt träffar medär en lemmama sällan människor utanför organisationen. Undantaget är de hjälpbehövande människor ingår i verksamheten. Det finns fog för att som beskriva Frälsningsarmén som ett tankegetto. Frälsningsarméns bidrag till skapandet socialt kapital måste ifrågasätav på två andra sätt. Den har för det första en inskränkt syn på kvinnornas tas rättigheter i samhället. Rörelsen godtar inte fri abort, det vill säga abort som endast sociala skäl utförs på begäran kvinnan själv. I stället skall av av individer följa "det kristna idealet sexuell avhållsamhet före äktenskaom och trohet inom För det andra uttalar sig

pet äktenskapetTu

Frälsningsarmén negativt homosexualitet, betraktas som ett avviom som kande beteende vilket motarbetar organisationens strävan att stärka familjelivet. homosexuella människor nekas medlemskap i

Praktdizserande

Frälsningsarmén.

Bilaga s. 216

Stiftelsen Stolta Stad

Stiftelsen Stolta Stad skiljer sig från de flesta andra organisationer som ingår i denna rapport. Den är ingen gammal organisation bildades utan i juni 1994 ur nätverket Vi som älskar Stockholm. Nätverket valorgavar en nisation för motståndet mot det så kallade Dennispaketet, en överenskommelse mellan Moderata samlingspartiet, Folkpartiet och Socialdemokratis-

ka partiet om trafikplaneringen för Storstockholmsområdet. Stolta Stad bygger också på postgiromedlemskap, den så kallade Greenpeacemodellen.

Den har inte, som de övriga organisationerna i granskningen, beviljats ekonomiskt bidrag från statliga eller kommunala myndigheter. Ett annat särskiljande drag är att kändisar är framträdande i organisationen. 43

Våren 1996 fanns ungefär 1 200 stödmedlemmar. Man blir stödmedlem genom att betala 175 kr, är årsavgiften för medlemskapet. som Enligt ordföranden är alla kategorier människor representerade i medlemskåren. De flesta är dock mot Dennispaketetu Medlemmarna kan påverka verksamheten genom att på inbetalningskortet vilka frågor de vill ange som att Stolta Stad skall driva samt att delta i de anordgenom öppna möten som nas om stadsplaneringsärenden och demokratifrågor. Sedan 1994 har ett femtiotal möten hållits.

Stolta Stad liknar Frälsningsarmén, eftersom den inte är någon egentlig folkrörelse. Den liknar i stället stiftelsen Det naturliga Båda inriktar steget. sin verksamhet på aktuella samhällsfrågor. Det naturliga sysslar steget huvudsakligen med miljöproblem. Stolta Stad har medborgarinflytande eller rättare sagt inflytande för stockholmare över Stockholmspolitiken och natur och kultur på sin dagordning. Det kännetecknar båda dessa stifsom telser är aktivism, entreprenöranda och påtryckningspolitik. Ordföranden i båda stiftelserna är drivkraften bakom verksamheten.

Stolta Stad har ingen traditionell beskrivning sin målsättning och ideav ologi. Den vill helst betona de oformulerade värdena i staden. En fragmen-

tarisk bild ges i skriften Stadsvärden. En sammanställning av självklarheter.45Några .citat boken hjälper. förstå dessa värderingar.. ur oss

De systematiseras efter några teman:

Stockholm åt stockholmarna:

0 Stockholm är stockholmarnas hembygd 8.

0 Upplevelsen av att staden har en själ stärker känslan förbund, samhörighet av och identitet 7.

0 Människan har rätten att själv definiera sina önskningar och behov. Inflytande

över hur dessa tillgodoses skall ligga hos dem berörs 48. som

Bilaga s. 217

SOU 1996: 162

Storstadsmiljö är ett offentliga rum och en gemensam mötesplats: Planeringen Stockholm skall syfta till att ge de bästa förutsättningarna för 0 av kroppslig och själslig hälsa. Välbefinnande för stadsbygdens innevånare är det övergripande målet 9. Unga människor i Stockholm är under utveckling och prägling. Det skall fin- 0 goda miljöer, för växande livslust, där ungdom söker ungdom. Dessa nas rum miljöer är deras andra hem, och entrén till den vuxna världen 11. Parksoffan och sandlådan är stadens minsta universitet s 13. 0 0 Människan utvecklas i kontakt med andra människor. Det gemensamma rummet i staden skall i första hand utformas för att bejaka önskade möten, väntade som oväntade 31.

Medborgerlig solidaritet: Handikappade och sjuka är beroende andras stöd. Den goda staden skall 0 av värna dem hjälper, och om de hjälpta 15. om som

4. Värna om den lokala nivån: 0 Hemmet är basen för människan 16. Det behöver införskaffas i världen skall kunna nås till fots 17. 0 som

Naturupplevelser är viktiga: Närhet till vad kommer från odlingar, skog och hav ger trygghet och obe- 0 som roende 17. Djup vila och inåtvänd sömn fordrar rogivande tystnad 19. 0 Naturens budskap skall kunna förmedlas även i stadens hjärta s 25. 0 0 Staden är en del av ett ekologiskt system s 57.

Stadsplaneringen skall utgå från människan: Bilisten är ickebilist när han stigit ur bilen... Det är människan som skall fram 0 till resmålet, inte bilen 21. En stad är inte till för att färdas igenom, den är till för att vistas i 0 26.

Staden är common goods Stockholm är en allmänning. Stadens innevånare är delägare till gatan, torget och parken. Dessa rum kan 0 inte säljas ut, exploateras, eller upplåtas för särintressen. Delägarna bestämmer gemensamt över sina ägor 28. Stadens värden är mätbara och ickemätbara, materiella och immateriella, syn- 0 liga och dolda 46.

Bilaga s. 218

Stockholm måste akta sig för politikerangrepp 0 Taktiska politiska karteller kan inte upphäva kontakt som berör staden och dess tillgångar 49. 0 Medborgarnas ställningstaganden är grunden för varje politiskt beslut. Folkvalda skall aktivt efterforska och respektera sina väljares val i varje enskild fråga. Den tysta opinionen i staden talar om den tillfrågas 50. 0 Stockholms politiker och tjänstemän verkar under lagarna. Den politiska makten skall gränssättas av rätten, land skall med lag byggas. Politiska brott begås av brottslingar 62. 0 Förvanskningar av stadens karaktär sker steg för steg...Skygglappspolitik utestänger verkligheten, och är skadlig s 51.

Hembygdsromantik Stockholm är fantastiskt 0 Stockholms skönhet är ett resultat av visioner, skapande lust och hårt arbete. Skönheten skall leva vidare genom oss till nästa generation 35. 0 Utmed stadens kajer får kontakt med sjön natur- och kulturmiljö...Den som kan inte erbjudas på andra ställen 37. 0 Stockholms höjder är utsiktspunkter 38. 0 Den vackra horisonten är en scen i Stockholm 39. 0 Den kvarvarande äldre stadsbebyggelsen skapar identitet och sammanhang bakåt för dagens människor 43.

Denna redovisning visar att Stolta Stad uttryck för modernt ekologer giskt tänkande kombinerat med hembygdsromantik och ett bevarandeperspektiv på Stockholms framtid. En kulturkonservatism i boken anas och i samtal med företrädare för organisationen. Att Stockholm värna om för stockholmare och om den historiska kulturen kan tolkas ett sätt som att hålla borta grupper som inte växer med dessa värden runt upp omkring sig. Att sociala och socioekonomiska frågor inte ingår i dagordningen förstärker detta intryck. Stolta Stad provocerar det politiska etablissemanget sin uttalagenom de demokratisyn. Den har en kampbenägenhet och är inte rädd att utmana Stockholms politikerkår. Den kritiserar enstaka politiker hårt, förbereder en tribunal som hösten 1996 skall tvinga politikerna att stå till svars för sina beslut ang. Dennisöverenskommelsen och stadsplaneringsärenden, använder rättsliga instanser för att pröva Dennisöverenskommelsens laglighet samt för ut sina åsikter i debattinlägg och lobbyverkgenom samhet. Arbetssättet är för det mesta inte traditionellt. De sedvanliga metoderna för opinionsbildning och politiskt inflytande uppfattas som föråldrade och tämligen oanvändbara för organisationens syfte. Lobbyverksamheten, politikens juridifiering samt åsiktsmobiliseringen genom kulturpersonligheter och aktiviteter som på ett konkret plan knyter an till Stolta Stads värderingar karaktäriserar organisationens arbetssätt. Stolta Stad lyckas använda dessa metoder eftersom den består av 218 medlemmar med de rätta politiska Alla denna förresurserna. namn som

Bilaga s. 219

fattarinna har hört förknippade med Stolta Stad är kända människor från vetenskapens, kulturens, politikens och juridikens värld.

I intervjuer med Stolta-medlemmar och i de officiella skrifterna förekommer tillspetsade uttryck som politiska karteller i staden, politisk brottslighet och maffialiknande förhållanden mellan politiker och industrim Språkbruket påminner mycket 1960-talets vänsterrörelse.

om Stolta Stad är mycket skeptisk mot partipolitiken, det politiska spelet och den representativa formen för demokrati. Den representativa demokratin har i många fall syftet att inte låta medborgarnas perspektiv och önskemål få påverka besluten utan snarare att legitimera de pla-

47 ner man redan var inriktad på att förverkliga." Dagens demokrati anses manipulera medborgarna till samförstånd och passiviserar dem genom konsumtion. Den betraktas som en apparat. Det är, enligt

48 gruppen, en demokrati som tillåter politiker att förstöra Sverige.

Stolta Stad var tidigt ute i den allmänna debatten om moralfrågan i politiken. Ett intresseväckande förslag är att politiker och den offentliga förvaltningen bör målstyras. Vi behöver, enligt stiftelsen, en "scouted för politiker:

Ett sätt att hindra att ren kriminalitet och ekonomisk lobbyism eller annat jäv som är ägnat att rubba förtroendet börjar agera under en politisk täckmantel. Det politiska uppdraget är så pass grannlaga och dessutom baserat på förtroende löfte att man nu bör kunna formalisera detta förhållande och avkräva att politikergai Stadshuset svär en nyinstiftad stadshused. En form av trohetsförsäkran."

intrycket är att ett sofistikerat politikerförakt präglar gruppens demokratisyn. Medlemmarna misstänker de traditionella politikerna och den traditionella politikerrollen. De, som många andra i dag, ställer frågor om

50 det politiska ledarskapet och det politiska systemets legitimitet.

Sockendemokrati, hemortsrätt, platsbunden demokrati och opolitiska förtroendevalda sammanfattar Stolta Stads demokratisyn. Platsbunden demokrati anses vila på tre hörnstenar: 1 beslut som gäller en viss plats skall beslutas på platsen, 2 de boende i ett område/stadsdel har rätt att besluta över sin egen närmiljö och sin egen vardag, 3 de förtroendevalda skall åtnjuta anseende och förtroende bland väljarna, bland annat som demokratörerTsl Platsbunden demokrati uppfattas som en rättighet, en typ av sedvanerätt som är förknippad med äganderätten över allmänningar, men avser gemensamt och ideellt ägda allmänna vär-

lokålt

den såsom skönhet, tillit, kulturell identitet etc. Synen bygger på det lokala området som demokratins huvudsakliga territoriella nivå. Politisk makt skall samlas och demokratin fördjupas på denna nivå. Ökat inslag av personval, opolitiska nämnder och ett folkvalt hemortsråd är några förslag som skall förverkliga denna demokratisyn. Vägledande lokala folkomröstningar uppmuntras. Syftet är utökat ansvarsutkrävande. 219

Bilaga s. 220

Stiftelsen Stolta Stad har ett imponerande kontaktnät. En viktig utgångspunkt är samarbete med det privata näringslivet. Den har även goda kontakter med kultureliten och Svenska Dagbladets kultursida. Det pågår samarbete med Motormännen mot Dennispaketet och

organisationen försöker nu hitta en plattform för samarbete med Skanska. Den har goda kontakter med massmedierna och är nöjd med mediebevakningen. Det finns flera journalister som privat stöder organisationen.

Stolta Stad har sökt men inte beviljats ekonomiskt bidrag från offentliga organ. Man menar att bidrag inte beviljas eftersom organisationen utmanar det politiska etablissemanget. Medlemsavgifter, enskilda bidrag, priser och ett lån utgör finansieringskällorna. De ekonomiska resurserna räcker dock inte för att sköta arbetet tillfredsställande. I den lilla staben ingår ALU-anställda och medlemmar arbetar frivilligt.

som Dessa medlemmar är ofta arbetslösa. Organisationen har sökt bidrag från Europeiska unionen för att besöka några EU-städer. Syftet med besöket är att samarbeta med lokala organisationer för att formulera europeiska stadsvärden.

Man kan undra hur Stolta Stad bidrar till skapandet av det sociala kapitalet i Stockholm. Det finns ett medborgerligt Det är

engagemang. emellertid tveksamt om organisationen bidrar till politisk jämlikhet som begreppet definieras i denna rapport. Intrycket är att Stolta Stad domineras av medelålders, etniskt svenska män och snarare utgör platt-

en form för framgångsrika människor från politiken, näringslivet, vetenskapen och kulturen. Det är dock positivt att svenska män från de olika samhällssfärerna arbetar tillsammans. Det är annars en ovanlighet i

53 Sverige. Organisationen bidrar till att förbättra toleransen mellan olika elitgrupper. Samtidigt kan Stiftelsen Stolta Stad beskrivas

som en ensamvarg. Den har ingen direkt kontakt med andra lokala föreningar till exempel Alternativ Stad, som har samma frågor på dagordningen. Folkrörelsesverige verkar inte vara en intressant samarbetspartner.

Stolta Stad utmanar den traditionella demokratin genom den samlade kunskap som finns inom organisationen. Den använder tillåtna, okonventionella metoder i sin kamp mot dagens demokrati. Organisationen är på det sättet politiskt rumsren. Samtidigt har den än så länge inte lyckats att formulera övertygande alternativ för att bära sin kritik

upp av det nuvarande systemet. Uttrycket politisk brottslighet har lanserats i opinionsbildningen men saknar fortfarande reell innebörd. Stolta Stad utmanar den traditionella demokratin sina spetsformule-

genom ringar och okonventionella arbetssätt. Det är möjligt att det är precis vad Sverige i dag behöver för att utveckla sina demokratiska traditioner.

Är Stolta Stad en NIMBY Ordföranden hävdar bestämt att gruppen främjar det allmänna intresset gentemot särintressen som på olika sätt vill exploatera Stockholm. Det finns emellertid ett annat sätt att förstå NIMBY-begreppet som har betydelse i sammanhanget. Forskning i 220 USA har visat att hembygdsorganisationer som värnar de lokala his-

Bilaga s. 221

SOU 1996: 162

toriskaávärdena ofta vill förhindra sociala förändringar på den egna ortenf De kan till och med använda en kulturell historisk retorik som täckmantel för att förbjuda oönskade människor från att vistas och bosätta sig på orten. Det står väldigt lite i Stolta Stads material om invandrare som stockholmare och hur invandrarnas egna kulturella och historiska värden kan inlemmas i de traditionella svenska värderingarna. En viktig fråga att diskutera framöver är huruvida platsbunden demokrati är förenlig med det mångkulturella samhället och om de oformulerade värdena implicit ger uttryck för invandrarfientlighet.

Sammanfattningsvis ligger Stolta Stads bidrag till demokratin i dess agerande i några specificerade sakfrågor. Den bidrar med sin opinionsbildning och noggranna granskning av den kommunala beslutsprocessen till att demokratin skärps i stadsplaneringsärenden. Problemet är att stadsvärden egentligen omfattar mer än frågor om trafikplanering och byggnadstillstånd.

q2000

q2000 är ingen vanlig svensk organisation. Den är inte heller någon vanlig ungdomsförening. Namnet betyder KommunUtveckling 2000. q2000 är en ungdomskampanj för ett hållbart Sverige. Kampanjen startade efter FN-konferensen i Rio om miljö och utveckling 1992. Några eldsjälar från det traditionella organisationsväsendet var initiativtagarna. Basen är därför Folkrörelsesverige. Kampanjen är organiserad i nätverksform. Syftet är att engagera ungdomar för hållbar utveckling och påverka kommuner, företag, regering och riksdag. Huvudman för q2000 är Svenska FN-förbundet, som betalar nätverkets lokalkostnader. Det som kännetecknar q2000 är dess ungdomsprofil, nätverksstruktur, projektorientering och glokala" karaktär.

q2000 är en ungdomsorganisation som befolkas av unga människor. Det fanns våren 1996 runt 700 personer och organisationer i registret, en halvering från 1995. Få registrerade medlemmaf är över 25 år. Helst vill nätverket engagera människor i gymnasieåldern. Registret visar en viss överrepresentation för kvinnor och studenter vid universiteten och högskolorna. Få invandrarnamn förekommer i registret; invandrare har dock engagerat sig i q2000:s arbete med internationella frågor. Man blir registrerad genom att anmäla sitt intresse. Det utgår ingen medlemsavgift. En person som blir upptagen i registret får nyhetsbrevet, q2000 Ungdomskampanj för ett hållbart Sverige. Ett flertal människor i registret är fältbiologer och medlemmar i Naturskyddsföreningen.

En nätverksliknande struktur innebär att det inte finns någon fast hierarki, policyavdelningar eller utvecklad stabsfunktion. Det finns ingen vald styrelse och ingen administrativt ansvarig. En samordnings- och ledningsgrupp finns dock. Organisationsformen är platt. Nätverksstukturen leder till problem med stabilitet och kontinuitet. En kanslist anställs när 221

Bilaga s. 222

SOU 1996: 162

det finns ekonomiska resurser. Annars används praktikanter för att

sköta administrationen.

Nätverkets lokal viktig mötesplats för miljöintresserade

är en unga människor, som besöker lokalen för att läsa sin e-mail och delta i de diskussioner om miljöfrågor, som finns på Internet. Denna elektroniska mötesplats heter Miljödialogen och är en databas för Agenda 21-arbete. Det finns ett speech tower" där åsikter ventileras och kommenteras Lokalen används inte särskilt mycket för sammanträden. I stället träffas de olika grupperna på kaféer och krogar ute på stan.

Ett viktigt led i q2000:s arbete är miljöprojekt. Finansieringen dessa

av är avgörande för nätverket. Projekten kan vara lokala, regionala eller nationella. Ekonomiskt bidrag för att bedriva projekten har beviljats från Utrikesdepartementet, SIDA, Miljödepartementet, danska utrikesdepartementet, Förenta Nationerna, Ungdomsstyrelsen, Allmänna

arvsfonden och Olof Palmes minnesfond. Sammanlagt har q2000 tagit emot uppåt 1,4 miljoner kronor i projektstöd.

Samarbetet med det politiska etablissemanget är mycket gott. Personliga kontakter med departementen och myndigheterna betraktas som viktiga för att få projektpengansáq2000 har upparbetat ett imponerande kontaktnät. Nätverket bygger på de människor som q2000:are träffade vid FN:s miljökonferens i Rio 1992 och de uppföljande möten som har hållits under åren. De äldre generationerna uppfattar q2000ungdomarna som engagerade och pragmatiska. q2000 betonar att den inte är en protestgrupp. Man väljer att samarbeta med än att

snarare göra motstånd mot staten och kommunerna. Det politiska etablissemanget är mån om unga människor som vill engagera sig i samhällsfrågor, vilket är en annan förklaring till satsningen på q2000.

Våren 1996 ingick fem riksprojekt i q2000:s verksamhet. Det finns kommittéer som arbetar med kommunikations-, näringslivs-, energi-, nationell agenda 21- och utbildningsfrågor. Agenda 21 för Sverige

dialog för hållbar utveckling" är samlingsnamnet för ett stort antal loka-

projekt som framför allt engagerar högskolestudenter. Studenterna anordnar rundabordskonferenser med nationella aktörer. Syftet är att påverka deras miljötänkande. Intressanta aktörer för ändamålet

är myndigheter, organisationer, fackföreningar, riksdagspolitiker och företagsledare. q2000 har utvecklat en handledning för rundabordssamtalen, i vilken det betonas att samtalen skall vara konstruktiva, problemlösande, givande för alla deltagande parter samt att de bör föras förutsättningslöstfl Lyhördhet är nyckelordet. Inte alla rundabordskonferenser har varit lyckade.

Det som imponerar med projekten är deras optimistiska pragmatism. Ett projekt, gymnasieprojektet, som slutade våren 1995 hade som syfte att utröna om skolorna vilade på en miljömässigt hållbar grund. Skriftligt material med praktiska råd kunde beställas. Miljövårdsberedningens så 222 kallade Agenda 21-pengar bidrog till projektet. En utvärdering visar att

Bilaga s. 223

SOU 1996: 162

projektet var väl förberett och väl genomtänkt. Det internationella arbetet har också en praktisk inriktning. Målsättningen är att bilda q2000 nätverk i andra länder. q2000 inbjöds även av FN att vara medarrangör till en stor FN-satsning för ungdomar och hållbar utveckling, "Workshop on Youth and Sustainable Development" vid Commission on Sustainable Development CSD som hölls i april 1996. q2000 fungerade även som ungdomskoordinatör för de folkrörelser som fanns representerade på CSD 1995.59Ett femtiotal människor inbjöds

unga att delta i arbetsgruppen. Flera ungdomar från tredje världen och från öststaterna deltog.

Sedan 1992 har tre rikskonferenser anordnats. Syftet är att samla ungdomarna och lobby-utbilda dem. 1993 års rikskonferens hölls i Karlstad. Drygt 130 ungdomar från hela landet deltog. Några av dem var redan aktiva inom nätverket. Andra deltagare mötte q2000 för första gången 1994 års konferens samlade närmare 300 ungdomar. Deltagarna delade upp sig i fjorton temagrupper och avhandlade frågor som lokal produktion av biolivsmedel, kommunal miljöekonomi, företagens internationella ansvar, kommunalt internationellt arbete, miljö och media, ekologiska vattensystem, minoriteter och engagemang samt ekologiskt byggande och boende. Denna konferens ägde rum i det invandrartäta Södertälje. Temagruppen minoriteter och engagemang handlade om möjligheten för olika samhällsgrupper att bli representerade i beslutsfattande organm

q2000 har varit betydelsefull för det lokala miljöarbetet i Sverige. Engagerade unga människor uppvaktar kommunala politiker och tjänstemän och granskar deras arbete med Agenda 21. Det är mycket möjligt att arbetet med Agenda 21 inte skulle ha varit så framgångsrikt utan q2000:s insatser.

Som ofta är fallet leder organisatoriska framgångar till vissa organisatoriska problem. q2000 lider av några symptom som finns i den andra fasen institutionalisering i den livscykelmodell som presenterades i ett tidigare avsnitt. Medlemskåren är inte lika hängiven som tidigare. Det finns ett klart samband mellan skolkampanjer och antalet medlemmar. Under det senaste året har q2000 satsat mindre på att nå ut till skolelevernaáz Aktiv medlemsrekrytering också verklighet för q2000.

är en Ibland deltar väldigt få ungdomar i de nationella kommittéernas möten. Men en uppgång i engagemang och antalet medlemmar har märkts under våren 1996.

En viss administrativ uppstramning i nätverket har gjorts sedan 1992. Nyckelordet är kontinuitet. Önskvärdheten med att skriftligen förklara vad q2000 står för i form av stadgar och riktlinjer har diskuterats. q2000 funderar på hur den skall kunna finansiera sitt kansli. Våren 1996 diskuterade man ett närmare samarbete med huvudmannen, Svenska FNförbundet. Kravet från q2000:s sida är dock att verksamheten i fortsätt- 223

Bilaga s. 224

ningen bedrivs i nätverksform. En viktig förutsättning för att kunna överleva är ett fortsatt projektbidraga Organisatoriska problem mellan den centrala nivån och de lokala grupperna har i viss mån uppstått. Från början var q2000 inriktad på nationella projekt men under åren har q2000 utvecklats i en mer glokal riktning. Flera lokala projekt har kommit igång. Samtidigt har man satsat på internationellt arbete, bland annat genom att utveckla ett kontaktnätverk med organisationer i andra länder, exempelvis de forna öststaterna.

Det mest allvarliga problemet är att avgöra om nätverket fortfarande behövs:

"q2000 är från början tänkt som en kampanj som skall avslutas när utsatta mål har nåtts. Målet från början var att setill att Sveriges kommuner kommer igång med en lokal Agenda 21-process. Det målet är i det närmaste uppfyllt och därför har tankar q2000:s framtid nu kommit upp. Vad skall göra nu Behövs

gsm

fortfarande "

Sammanfattningsvis kan man säga att q2000 spelar en viktig roll i Sveriges miljöarbete. Nätverket har omvandlat abstrakt miljötänkande till konkreta frågor som kan lösas på ett praktiskt sätt. Nätverket kan sägas ha lyckats med att göra miljöfrågorna mindre partipolitiska. Det finns ett medborgerligt engagemang i nätverket. Unga människor som vänder de politiska partierna ryggen finner en kanal för sitt samhällsintresse hos q2000. Det är därför inte förvånande att flera etablerade organisationer har blivit nyfikna på nätverkets framgång bland den yngre generationen. Den politiska jämlikheten vad gäller könsfördelning är tillfredsställande. Men ett bekymmer är att invandrarungdomar inte deltar i samma utsträckning som de unga etniska svenskarna. Det finns en viss medvetenhet om problemet och om att den svenska natursynen skiljer sig från den som finns i många andra länder. Huruvida q2000 utvecklar tolerans och solidaritet kan inte besvaras fullt ut. Det är dock mycket möjligt att nätverket åstadkommer en bättre förståelse mellan politiker, tjänstemän och unga människor. Det är också möjligt att q2000 motarbetar politikerföraktet hos de yngre generationerna genom att erbjuda dem en kanal för sina politiska intressen. Få andra föreningar och partier har så lyckats fånga ungdomarnas intresse för politik. Satsningen på utvecklingen av q2000-nätverk i tredje världen och i de forna öststaterna visar att organisationen är global". Det kan betraktas ett sätt att skapa solidaritet och tolerans över stats-

som gränserna.

Bilaga s. 225

SOU 1996: 162

IOGT-NTO

Nykterhetsrörelsen i början av 1900-talet en av Sveriges mest betyvar delsefulla folkrörelser. Medlemmarna var många och hängivna. Organisationerna hade goda kontakter med statsmakterna. Många nykterister fanns bland politikerna och i andra folkrörelser. Rörelsen hade viktiga uppgifter att sköta i samhället såsom bibliotek, studiecirkelverksamhet och kunskap om alkolholhaltiga dryckers inverkan på häloch det sociala livet. Nykterhetsrörelsen har kallats en skola i demosan krati. Den bidrog sin biblioteksverksamhet till att höja utbildgenom ningsnivån. Studiecirkelverksamheten gav människor utan rösträtt möjlighet att påverka politiken. Nykterhetsrörelsen var viktig för den demokratiska utvecklingen i och med att den var klassöverskridande. Alla samhällsgrupper var välkomna som medlemmar. IOGT har under alla år varit den största nykterhetsorganisationen. Det betyder inte att den har sluppit allvarliga problem. Den växte i styrka fram till 1910-talet har sedan dess tappat medlemmar. Det blev mycket svåmen att rekrytera människor. En del politiskt intresserade medlemrare unga valde istället att ägna sin tid de politiska partierna eftersom partivämar sendet ansågs bättre kanal för att utöva politiskt inflytande. Folkomsom en röstningen spritförbudet 1922 ett bakslag för IOGT och hela om var Folkrörelsesverige. IOGT började erfara ekonomiska problem. Upprätthållandet möteslokaler blev kostsamt. Den ekonomiska situaav tionen under första världskriget och 1920- och 1930-talet orde det svårt för medlemmarna att bidra till organisationens kassa i samma utsträckning

som tidigarefs

Till skillnad från de andra organisationerna som ingår i undersökningen har IOGT funderat mycket över sina interna problem och sin roll i samhället. Problem med rekrytering av yngre människor uppmärksammades tidigt. Det pågick häftiga diskussioner om huruvida filmvisning och en scoutrörelse förenliga med organisationens ideologi och målsättning. var Konkurrens från andra, nyare organisationer, underhålhringsbranschen och televisionen gjorde IOGT mindre attraktiv som en mötesplats för senare människor sökte socialt umgänge. Utmaningen har också kommit från som dryckesvanor och förändringar i allmänhetens syn på alkoholpolitiken. nya Sedan länge har organisationen haft stora problem med förnyelse. Bedömningen för några år sedan var att IOGT-NTO:s organisatoriska så pass allvarliga att rörelsen var på väg att stagne-

problem var

ra.6 Organisationen liknade ett tankegetto; nykterister umgicks enbart med nykterister och den utåtriktade verksamheten nådde inte fram till samhällsgrupper. Samtidigt förlorade nykterhetsrörelsen stöd hos nya statsmakterna. Rörelsen höll på att marginaliseras. Under de allra senaste åren har IOGT-NTO arbetat intensivt med sina problem. En generation tar över makten. Förbundet har en yngre ledning med idéer om hur rörelsen skall möta framtiden. Det 225 ny nya

8 16-1374

Bilaga s. 226

pågår en diskussion som kan sammanfattas i "vad är saken och hur skall den förverkligas Ungdomsverksamheten har förnyats och mycket är mer inkluderande än tidigare. Den vänder sig i större utsträckning till de föreningslösa ungdomarna. IOGT-NTO uppmärksammar även sin utveckling mot ett tankegetto som ett allvarligt problem: Den allvarligaste framgångsfällan för alla organisationer och företag förlora sig i är att ett extremt inre arbete Slutligen har börjat arbeta intensivt med man mer de lokala föreningarna. Förnyelsen på det lokala planet innebär att organisationen låter några föreningar dö ut, eftersom de inte förmår anpassa sig till tidsandan och dagens krav på folkrörelser. De döende lokala föreningarna ersätts samtidigt med grupperingar arbetar enligt de nya som nya

målsättningarna

År 1996 fanns cirka 44 000 medlemmar, av dessa var 34 000 betalande

medlemmar. Antalet medlemmar har sjunkit efter 1970, då IOGT och NTO slogs sammanwMen problemet uppmärksammas. I dag finns det

olika sätt att bli medlem. Tidigare det ett krav att medlemmarna skulvar delta aktivt i rörelsens arbete. Nu accepteras postgiromedlemskap. Det är även möjligt för människor inte vill nykterhetslöftet stödsom avge att organisationen. Det är dessutom möjligt att debattera samhällsfrågor via Sobernet, ett gemensamt datanät för hela nykterhetsrörelsen. En kort personlig presentation och medlemskap i IOGT-NTO är kravet för få delta att i de Informationsmaterial från förbundet läggs också på

debatterna. ut

nätet. Bland annat är tidningen Accent tillgänglig via Sobernet, IOGT- NTO:s scoutrörelse har arbetat fram hemsida information en som ger om nykterhetsrörelsens historia och IOGT-NTO:s verksamhet. Målgruppen är skolelever. Datatävlingar idé. är en annan En annorlunda medlemsrekrytering har också prövats Kampanjen "Vit måna pågick 1995. Syftet var att få människor att avstå från alkohol under en månad och att ansluta sig till IOGT-NTO. Man vände sig särskilt till män och kvinnor inom idrotten, gravida kvinnor samt människor som av en eller annan anledning inte får dricka alkohol. Kampanjen på var ett blygsamt sätt tämligen framgångsrik. Fyra prövade på tusen personer medlemskap under en månad och fjärdedel bestämde sig för forten att sätta som medlemmar. En enkätundersökning visar att kampanjen har uppmuntrat ungefär tretton procent av alla män mellan 25 och 36 år att fundera över sina alkoholvanor.

En annan viktig utveckling är att IOGT i större utsträckning än tidigare nu öppnar sig för icke-medlemmar. En viktig metafor även för IOGT- NTO är mötesplatser. Nya mötesplatser där helt samhällsgrupper kan nya träffas, som de tidigare gjorde i biblioteken, håller på att skapas De fina lokalerna skall användas. Några exempel är Ungdomsförbundet, Ungdomens Nykterhetsförbund UNF, erbjuder barn från missbrusom karhem möjligheten att vistas i nyttig miljö", värstingverksamhet en tillsammans med Fryshuset, träff med invandrarkvinnor samt verksamhet 226 för unga män i Gällivare/Malmberget.

Bilaga s. 227

SOU 1996: 162

UNF har under de senaste åren satsat mer på missbrukarproblematiken. kamratstöd, och kurser där IOGT-barn och Det sker genom resor barn från missbrukarhem umgås. Ingen skillnad görs mellan grupperna. Barn träffar barn. De från missbrukarhem utgör en betydande grupp i verksamheten. Samarbetet med Fryshuset sker vid IOGT-NTO:s folkhögskola, Tollare, har utbildningslinje i socialpedagogik inriktad som en på ledare i Fryshusets lugna-gatan-projekt". Utbildningen är för aktiva medlemmar i nattvandringsgrupper. I Örnsköldsvik pågår ett projekt inom vilket svenska kvinnor och invandrarkvinnor träffas för att lära känna varandra. Verksamheten för män i norra Sverige syftar till yngre att visa att det finns annat att göra på kvällarna än att stå ute och pimpla ö1"."Forsfärder, glidflyg och bergsklättring ingår i äventyrsverksamheten, har lett till att UNF växte till en stor förening. Eldsjälarna som bakom projektet att det är ett utmärkt sätt att marknadsföra nykmenar terhetens idé. Satsningen på människor betraktas som oerhört viktig. Det betyunga der även att rörelsen måste beredd att sina rutiner till de vara anpassa krav människor ställer. IOGT-NTO:s ordförande slår fast som unga nya organisation enbart tar hand de lokaler, kursgårdar och att en som om byggts under rörelsens 115 år är en förvaltande

verksamheterâsom upp

organisation. Dessa idéer i intressant affischkampanj som upprepas en IOGT-NTO:s juniorförbund står bakom. Kampanjen uppmärksammar att medlemskåren är mycket ålderstigen och inriktad på fel saker. Rubriken på affisch är "Slitet golv eller tomma lokaler" en Texten lyder:

Vad härligt det ska bli att få rusta IOGT-NTO lokalen Nytt golv och målarny färg, trots att det bara är 10 år sen sist. Det kraftiga slitaget är ett tecken på att lokalen används. Verksamhet fem kvällar i veckan och mängder av barn och ungdomsgrupper. Visst sliter det, men det är i Juniorförbundet som framtiden finns. Känns det igen Inte Är fina lokaler viktigare än barnverksamhet Synd, då kommer rörelsen snart att dö."

Rubriken på den andra affischen är Vem håller i klubban om 40 år" Texten visar att IOGT mycket väl förstår att demokratin inte kan tas för given:

"Ordförandeklubban är symbolen för demokrati. Men demokratin är inte självklar. Den måste ständigt erövras varje generation.Vi som arbetar som juniorav ledare vill dra vårt strå till stacken. l IOGT-NTO:s Juniorförbund ska barn och ungdomar få möjligheten att lära sig demokratins spelregler. De ska även få argument för helnykter livsstil. Barnen är våra budbärare i framtiden. en Vilka värderingar vill du att de ska bära med sig"

Bilaga s. 228

Ett annat kännetecken som IOGT-NTO har gemensamt med de övriga organisationerna i undersökningen är sin satsning på lokalt föreningsarbete. Denna fråga hänger ihop med den interna diskussionen vad om är saken. Ordföranden betonar att drogmissbruk, arbetslöshet, våld, kulturkrockar och främlingskap utmanar alla. Han slår fast: "När vi oss agerar utifrån lokala utgångspunkter gör dessutom fler människor delaktiga De lokala föreningar inte har utåtriktad verksamhet som får finnas kvar inom rörelsen. De är ofta befolkade av äldre människor, som använder föreningslokalerna för att dricka kaffe, skriva lokala program och umgås med jämnåriga nykterister. För dessa människor är det den centrala ledningens uppgift att påverka politikerna och sköta det alkoholpolitiska arbetet. IOGT-NTO:s ledning respekterar deras ställningstagande men vill inte tillåta att de hämmar verksamheten. Parallella föreningar byggs upp på dessa orter. IOGT har lånat metaforerna kaffedrickare och krigare från ordföranden för IOGT i Norge för att skilja mellan den gamla och den sortens mednya lem. "Många av krigarna har fostrats i Ungdomens Nykterhetsförbund, UNF. De vill fortsätta kampen men finner alltför ofta kaffedrickarna i våra föreningar. En uppgift blir därför krigarna uppgifter passar att ge som IOGT-NTO:s informationschef, Peter Axelsson, att rörelsen måste menar vara varsam med vad han kallar för medlemmarnas upplevelsekapital. Sammanträdena måste göra medlemmar hängivna och villiga att arbenya ta ideellt i rörelsen. Fringisar och selektiva incitament leder inte till hängivenhet. Det kan endast "saken" göra. Han får stöd för sin tes i en undersökning som visar att medlemmarna med stor sannolikhet kommer att lämna rörelsen om inte medlemskapet förmår väcka deras engagemang. En kritisk tidpunkt är övergången från UNF till IOGT-NTO. Det förklarar varför man betonar behovet av förnyade verksamhetsformer och är lyhörd för de krav. Det angelägen uppgift ungas är en eftersom medlemgenomsnittsålder ökar under åren. År 1995 den 55,9 år. marnas var Andelen medlemmar som är 65 år eller äldre har dessutom ökat och

utgjorde medlemskårenw

1995 20 procent av Ett annat viktigt led i förnyelsearbetet är samarbete med andra organisationer. Kontakt med nattvandrarföreningar och Fryshuset är några exempel. Rörelsen har även kontakt med EU-organisationer. Den har en social allians med Eurocare, europeisk organisation inriktad på en hälso- och alkoholpolitik. Eurocare är ingen nykterhetsorganisation utan strävar efter bättre kontroll över den europeiska alkoholmarknaden och att förändra de europeiska alkoholvanorna. IOGT-NTO:s målsättning är att göra Europa nyktrare och bilda opinion om sambandet mellan alkohol och våld. Det pågår även nu ett strategiskt och långsiktigt ekonomiskt förnyelsearbete. Förklaringen är att rörelsens lotterier, den allra viktigaste finansieringskällan, hotas politiska beslut, hårdnande konkurrens och dyr av 228 marknadsföring. Dessutom minskas samhällsstödetm möjlig En fram-

Bilaga s. 229

SOU 1996: 162

tida inkomstkälla är fonder. En kund förväntas välja placeringsform inte bara utifrån ekonomiska aspekter utan även etiska. VD för IOGT- NTO:s lotteri och affärsverksamhet menar att fondplaceringen hos IOGT-NTO kräver väl fungerande organisation eftersom tillhörighet en och identitet blir allt viktigare. Förnyelsen av föreningsverksamheten är med andra 0rd nödvändig för god framtidsekonomisz en Vad gäller skapandet socialt kapital har IOGT-NTO en viktig roll av spela. Som alla gamla folkrörelser har den bra infrastruktur i form att en lokaler vilka kan användas träffpunkter för människor ur olika av - som samhällsgrupper. Det är rörelsen mycket medveten om. Det gäller helt enkelt att vilja använda lokalerna på ett annorlunda sätt och att rikta in verksamheten på de frågor som angår storstadsbefolkningen. IOGT- NTO är inte att ha problem med medlemsrekryteringen i ensam om storstäderna. Samtidigt är det i de större städerna som man möter stora problem med alkohol, våld och rasism. Nya mötesformer måste därför utvecklas IOGT-NTO inte skall bli marginaliserad landsbygdsröom en relse. Men det har inte varit lätt att hitta framgångsrika former. Satsningen på samarbetet med Fryshuset och nattvandrarföreningarna visar rörelsen prövar sig fram. Ett annat problem är att det är svåraatt att bemanna städernas kontor. Det finns stora skillnader i antalet re anställda. Norrbotten har ett trettiotal "anställda" genom arbetsmarknadsbidrag och lönebidrag, medan endast en person är avlönad i Stockholm. Det finns potential för ett aktivt medlemsengagemang inom rörelen Ett problem är dock att medlemsrekryteringskampanjerna under sen. 1980-talet inte haft någon långvarig effekt. Interna undersökningar visar rörelsen lyckas med medlemsrekryteringen kan den räkna med att om

delta i verksamheten. En

att ungefär en tredjedel aktivt kommer att intressant fråga för framtiden är huruvida medlemskap utan nykterhetslöftet kommer att utvecklas och användas för att mobilisera stöd för IOGT-NTO:s kamp mot rasism och våld i Sverige och Europa. Det finns andra intressanta förändringarna inom nykterhetsrörelsen. IOGT-NTO:s styrelseledamöter sitter kortare tid i dag. Om det är ett problem förtroendevald sitter kortare tid diskuteras i rörelsen. att en Detta för med sig kontinuitetsproblem men ger också välbehövliga vitamininjektioner". Någonting som emellertid bekymrar rörelsen är att det finns tecken på att de förtroendevalda har ett minskat intresse för

hot.

folkbildningen. Denna utvecklingen betraktas som ett Vad gäller politisk jämlikhet har könsfördelningen förbättrats. IOGT- NTO har flera kvinnor bland medlemmarna än genomsnittet för nykterhetsorganisationerna. Kvinnor utgjorde 1995 runt hälften av IOGT-NTO:s medlemmar. År 1970 andelen kvinnor 20 procent. Det var finns även flera kvinnor bland funktionärerna än för 25 år sedan. En nu jämnare könsfördelning är endast sida politisk jämlikhet. Allt en av färre människor i medelåldern är medlemmar. Ålderspyramiden är 229

Bilaga s. 230

typisk för de klassiska folkrörelserna. Drygt hälften medlemmarna av är 66 år eller äldre och deras andel i medlemskåren fortsätter öka. att Samtidigt erfar yngre människor att de inte riktigt har någon plats i rörelsen. IOGT-NTO lider också av en ojämn åldersfördelning bland funktionärerna. Någon information om invandrarnas deltagande i IOGT-NTO finns inte att tillgå. Intrycket är dock att det är litet. De sista kriterierna för socialt kapital är medborgerlig tolerans och medborgerligt förtroende. Ett fullständigt på de finns kräver svar om en djupare granskning organisationens arbete med barn från missbrukarav hem och hur väl de integreras i rörelsens ungdomsverksamhet. Dessutom är det för tidigt att utvärdera försöket i Gällivare/Malmberget aktiveatt ra unga människor i verksamhet pågår i miljö ar präglad en som en som av nykterhetsrörelsens värderingar. En del svaret gäller hur annan av man lyckas vitalisera de vilande lokala föreningarna alternativt ersätta dem med nya pigga föreningar. Ingen närmare granskning har gjorts för att bedöma hur väl de lokala föreningarna lyckas koppla nykterhetsarbetet till de lokala kraven. Slutligen kan undra varför inte flera praktiseman rande muslimer ansluter sig till nykterhetsrörelsen. Dessa samhällsnya medborgare borde vara en given för rekryteringsförsök. Varför har grupp rekryteringen inte kommit igång Ett möjligt är att den traditionella svar kopplingen mellan den kristna frikyrkorörelsen och nykterhetsrörelsen försvårar arbetet. En annan hypotes är att nykterhetsrörelsens kultur inte lockar de nya invandrargrupperna. Om dessa hypoteser stämmer har IOGT-NTO allvarliga problem med den medborgerliga toleransen.

ABF

Arbetarnas Bildningsförbund är arbetarrörelsens hörnstenar. Det en av bildades vid ett sammanträde på socialdemokratiska partistyrelsen 1912. Praktiska och ekonomiska skäl viktiga förklaringar till varför förvar bundet kom till. Biblioteksförfattningen, antogs 1912, öppnade vägen som för organisationer att erhålla statligt stöd till inköp böcker skulle av som användas i studiecirkelverksamheten. En omfattande organisationsmer struktur krävdes av arbetarrörelsen för att den skulle erhålla bidrag. Sedan dess har finansieringen från staten spelat avgörande roll iABF:s en uppbyggnad. Studieförbunden är lämpliga att undersöka rörande socialt kapital. Ett huvudantagande i den vetenskapliga litteraturen socialt kapital om är att dialog och utbildning är viktiga steg i skapandet medborgerlig av tolerans och solidaritet. Studiecirkelverksamhet är åtminstone teoretiskt sett en betydelsefull träffpunkt för människor från olika samhällsgrupper, där de kan att mötas och prata med varandra. Hur väl uppfyller ABF denna uppgift Kravet på politisk jämlikhet betyder att alla samhällsgrupper skall 230 finna en plats i det civila samhällets organisationer. En granskning av stu-

Bilaga s. 231

diecirkeldeltagandet visar att ABF har de äldsta deltagarna. Förklaringen är att Pensionärernas Riksorganisation är ett mycket aktivt medlemsförbund. Kvinnor är oftare studiecirkeldeltagare än män. Ett problem är dock att ledarkåren är gammal; en förnyelse av kåren angelägen uppgift, Det finns flera lågutbildade än högutär en bildade bland deltagarna. Invandrare är emellertid inte särskilt aktiva i

studiecirkelsammanhangm

Den sociala representationen ser annorlunda ut när det gäller andra delar ABF:s struktur. Det finns 49 medlemsorganisationer. Många av av dem tillhör arbetarrörelsen. Handikapprörelsen är också väl representerad. Det finns fem invandrarorganisationer som medlemmar. Exempel på övriga är Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen, Riksförbundet för sexuellt likaberättigande, Sveriges Arbetares Centralorganisation, Vänsterpartiet samt några andra organisationer på vänsterkanten i politiken. Det finns flera kvinnor bland studiecirkelledarna. Men en granskning av den hierarkiska uppbyggnaden visar att många kvinnor är anställda inom ABF få är placerade högre upp i hierarkin. Kvinnor utgör drygt en men tredjedel förbundsstyrelsens ordinarie ledamöter. Männen dominerar av på de andra betydelsefulla posterna. Invandramamn förekommer sällan i ABF:s förteckning över de människor som innehar betydelsefulla poster. Försök har gjorts att förbättra kvinnorepresentationen. En arbetsgrupp, Kvinnokraft i ABF, tillsattes för några år sedan för "att få fart på järnställdhetsarbetet i ABF".89 Bland de förslag arbetsgruppen lade fram som 1995 finns ett fortsatt aktivt arbete med attityder till jämställdhet, utarbetande jämställdhetsplaner och krav på redovisning jämställdhet i av av avdelningarnas och distriktens verksamhetsplaner och verksamhetsberättelser, mentorskap, fortsatt bevakning när det gäller valberedningen och representationen i olika grupper, medvetandegörande bland kvinnor samt utbildningsinsatser för kvinnor. De stora avdelningarhar arbetat framgångsrikt med jämställdhetsarbetet än de små. För na mer ABF:s del handlar jämställdhetsarbetet om att utveckla respekt mellan män och kvinnor. Några exempel på informationsinsatserna är skriften Vill Du bli chef Lisa, boken Kvinnliga folkbildare och föreläsningar manligt och kvinnligt språk om Ingen motsvarande satsning har gjorts för yngre människor eller invandrare. I stället försöker man engagera dessa grupper i studiecirkelverksamheten. Man har upparbetat kontakter med invandrarorganisatio- Speciella insatser förekommer i några invandrartäta områden. ner. Invandrarfestivaler och kulturprojekt är två exempel. Syftet är att etniska svenskar och invandrare skall njuta av det mångkulturella samhället geatt laga mat tillsammans, sjunga, spela och dansa. Frågan är om dessa nom satsningar har dignitet och målsättning som jämställdhetsarbetet samma för kvinnorna. Ett nytt handlingsprogram för ABF:s arbete med invandraoch minoriteter presenteras vid förbundskonferensen

re, flyktingar

l 1996. 231

Bilaga s. 232

SOU 1996: 162

Två exempel på satsningar på den generationen är studiecirklar i

yngre rockmusik och Eskiltuna-avdelningens omtalade studiecirkel för skinnhuvuden. Genom rockcirklarna kommer Studieförbundet i kontakt med ungdomar som normalt inte engagerar sig i de etablerade organisationerna. 92Deltagarna 1. rockcirklar. är till. stor del pojkar. och män

unga med föräldrar i arbetaryrken. ABF anser att rockcirklar har självklar

en plats i verksamheten, eftersom de människor möjligheter att

ger unga uttrycka sig. Tillfällen till det betraktas som i synnerhet värdefullt för ungdomar som är missgynnade. Det finns även andra kanske impli-

mer cita målsättningar. Skötsamhetsidealet utvecklas deras samarbe-

genom te i övningslokalerna. Medborgerlig tolerans uppmuntras den

genom kontakt som rockgrupperna får med olika slags rockmusik och därmed

olika ungdomsgrupper

Rockcirklar är numera en okontroversiell verksamhet för studieförbunden. ABF:s försök att nå fram till skinnhuvuden i

en grupp Eskilstuna har däremot lett till kraftiga protester. Bakgrunden till kontakten med skinnhuvudena var en kurs i arbetsmarknadsutbildning för arbetslösa unga män. Efter kursen var det ett skinnhuvud från kursen som inte fick någon praktikplats. Han och hans kurskamrater bestämde att de ville bilda en skinnhuvudförening och uppfattade att kommunen lovade att skaffa en föreningslokal åt gruppen. En studiecirkelledare i Eskilstuna, som var engagerad i frågor kring invandrarfientlighet, kom i kontakt med dem. Hans syfte med studiecirkeln att skapa dialog.

var Cirkeldeltagarna diskuterade hur bygger föreningsstadgar,

man upp varför kommunen avslog deras ansökan bidrag, hur allmänheten

om uppfattar deras fascistiska märke på kläderna och vad har för

gruppen människosyn. Cirkelledaren menar att diskussionerna uppriktiga

var och konstruktiva. Massmedierna informerades verksamheten.

om Skinnhuvudena tillät Kalla Fakta, ett TV-4 filma studiecirkeln.

program, Detta program, som cirkelledaren anser inte rättvis bild verk-

gav en av samheten, ledde till en omfattande offentlig debatt i de lokala dagstidningarna. artikel i Folket bär titeln ABF hjälpte skinheads

bilda en förening". Kommunala politiker och tjänstemän och även ABF i Eskilstuna tog avstånd från försöket. Flera tidningsinsändare kritiserade verksamheten. Invandrarorganisationerna tyckte att kursen ett

var stort misstag. Nattvandrarföreningen däremot sitt stöd. Sedan

gav debatten lagt sig började ABF återigen diskutera hur skulle kunna

man nå ut till skinnhuvudena. Vissa anställda inom ABF i Eskilstuna

menar att förbundet, på grund av mediauppmärksamheten, har blivit lite räddare att föra dialog med den gruppen.%Cirkelledaren hävdar bestämt

att debatten på kort sikt har varit destruktiv, men att den också har fört frågan kring marginaliserade ungdomsgrupper på den lokala poli-

upp tiska dagordningen. Diskussioner mellan ABF, LO, Unga Örnar och de lokala invandrarorganisationerna pågår hur mötesplats för

om en 232 invandrare och skinnhuvuden kan utvecklas.

Bilaga s. 233

SOU 1996: 162

Utöver kvinnor och ungdomar har de arbetslösa prioriterats under 1990-talet. Sedan 1992/93 har studieförbunden tilldelats särskilda statliga medel för utbildningsinsatser för arbetslösa. Skälet till att studieförbunden har valts ut är statsmakternas tilltro till folkbildningens möjligheter att på ett snabbt och flexibelt sätt anordna utbildning och nå prioriterade grupper som lågutbildade, handikappade och invandrare. Det finns med andra ord resurser i form av folk, lokaler och aktivitet inom studieförbunden som enligt staten snabbt borde kunna mobiliseras för ändamålet. Det krävdes statliga medel för att studieförbunden skulle satsa på de arbetslösa. Återigen ser vi att statens är avgörande

pengar för verksamhetens inriktning. Vad har ABF gjort med pengarna Träffpunkter, öppethus, ABF-skolor och studier på dagtid är några exempel. Syftet är att arbetslösa människor inte skall bli passiva. I vissa avdelningar, till exempel i Luleå och Piteå, har verksamheten för de

dominerat över allt annat. Utbildningsinsatserna utvärderas

arbgegtslösa

nu.

En annan relevant verksamhet för denna undersökning är utveckling av den egna bygden. Satsningen tog namnet folkrörelsekommunerlfolkrörelsebyar och har stora likheter med de projekt som pågår inom ramen för många byagrupper. Satsningen är dock äldre än Hela Sverige skall leva-kampanjen. Syftet är att i glesbygden och mindre orter stimulera invånarna till aktiviteter för att hitta alternativa lösningar på sysselsättning, service och närdemokratifrågor. "Arbetsfilosofin från ABF har varit att medverka till att byarna själva skall aktivera sig och skapa sin identitet Man vill "bryta ett längre förhärskande förhåll-

egen ningssätt, där krav på direkta subventioner från det allmänna dominerat, hållning, där byarnas egen verksamhet är den drivande fak-

tilllmen

torn." Eldsjälsutbildning för byaktivister, utbildning utifrån de behov och speciella aktiviteter som finns i byarna, trivselåtgärder och iordningställande av samlingslokaler är några exempel på satsningarna. Verksamheten har slutredovisats och utvärderats. ABF i Västerbotten anser att projektet har lett till en oväntad förändrad inställningen bland människor: Den inställning som man tidigare kunde träffa på ute i glesbygden, det löns int vad kan vi göra, dug vell int till något och så vidare har förbytts till ord som kan, vill och vi skall göra något åt

situation

vår egen

En utvärdering som gjordes för Glesbygdsdelegationen bekräftar detta. Projektet har förbättrat byinvånarnas självförtroende, gemenskapstänkande och lokala identitet:

Bilaga s. 234

SOU 1996: 162

I samtalen med byrepresentanter framgår också en annan psykologisk faktor, som man skulle kunna beskriva som "självupptäckt" och "självuppskattning. Genom aktiviteterna har fått ett ansikte sade man t.ex. i Järvsjöbyn. En inflyttad i samma by gav uttryck för värdet av en bättre miljö för barnen än i den förra bosättningsorten Stockholm.Att kunna ut och sätt sig på bron och fika, var ett annat yttrande, med vilket en representant symboliskt ville betona det värdefulla i boendemiljön. En representant från Bratten förklarade betydelsen av att man i byn på allvar började prata med varandra och blottlagt onödiga fördomar om varandra. Från Vänjaurbäck omvittnades hur den skiljelinje, som traditionellt varit rådgivande i byn mellan religiösa och vanliga öppnats genom de kontakter aktiviteterna skapat. Vittnesmålen ger intryck av ett kraftigt förstärkt

102 lokalt gemensamhetstänkande.

I början fanns det vissa problem att engagera medborgarna i de byar där kontakten mellan invånarna tidigare hade varit svag. Cirkelarbetet

nyckeln till framgången. ABF:s projekt har vissa byinvånavar även av re betraktats som mer framgångsrika än de projekt som ingick i Hela Sverige skall leva. Skillnaden är att ABF:s folkrörelse övertog en del av välfärdsstatens uppgifter. Debatten blev sedan ideologiskt laddad och kom att handla om skillnaden mellan den ideella sektorn och gammaldags välgörenhet.

Det civila samhället är nu återigen på den politiska tapeten. Denna gång inriktas debatten på begreppet socialt kapital". Begreppet har uppmärksammats av alla politiska partier och ett flertal folkrörelser.

Diskussionen om det civila samhället är i högsta grad en fråga om olika aspekter på demokrati. Debatten inom verksamheten hade en viss kontinuitet, det fanns en inbyggd kompetens i ABF:s organisationsstruktur, och de engagerade ABF:arna uppmuntrade byinvånarna att själva utveckla idéer och arbetssätt. Den sista karaktäristiken kännetecknar det klassiska folkbildningsarbetet. Inte bara för, utan genom folketWmj ABF har med andra ord fungerat initiativtagare och

som erbjudit den lokala befolkningen en formell ram för medborgerligt engagemang. Detta projekt är ett lysande exempel på hur de tröga etablerade organisationerna framgångsrikt kan använda sina fina lokaler och bidra till att skapa socialt kapital.

ABF är stor apparat som är mycket beroende av offentligt stöd för

en sin verksamhet. En uppfattning, som även kommer fram i rapporterna om byautvecklingen, är att ekonomiska resurser avgör verksamhetens kvalitet. ABF menar att skattebetalarna skall bidra till verksamheten eftersom folkbildningen bör ses som en självklar del i det allmänna utbildningssystemet. Folkbildningen skapar ett slags politisk jämlikhet eftersom den utjämnar de utbildningklyftor som finns mellan samhällsgrupper. Men öronmärkta pengar behövs för att en organisationskoloss som ABF skall sysselsätta sig med denna utjämningsverksamhet. 234 ABF satsar nu på att öka kommunikationen i samhället och att öppna

Bilaga s. 235

mötesplatser för olika grupper. Traditionella och otraditionella metoder används. Seminariet Generationer i samverkan mot våldet anordnades

PRO och Unga Örnar för att få till stånd samtal mellan de av ett yngre och äldre i samhället. Öppna föreläsningar, verksamhet med gamla

en anor i folkbildningsvärlden, används flitigt inom ABF:s Stockholmsavdelning. Föreläsningarna är utåtriktade och handlar

om samhällsfrågor i stort. Exempel på mindre konventionella satsningar är informationsteknologins användning och nätcirklar. Förbundet

har en egen databas och hemsidor är under utveckling. Nätstudiecirklar utmanar den traditionella folkbildningssynen. Ett annat led i utökad kommunikation är öppna torget som används som begrepp inom organisationen och är ett sätt att visa verksamheten. Besökare kan

upp bläddra i studiecirkelmaterialet och träffa studieledare.

Nordiskt, europeisk och internationellt arbete viktig

är en annan gren inom ABF:s verksamhet. Projekt för att hjälpa Portugal, Spanien och Grekland att utveckla sin demokrati och försök att marknadsföra folkbildningsidén i Europa är två exempel. Den svenska folkbildningsmodellen med sina studiecirklar anses som ett viktigt redskap i demokratiseringsprocessen i de såväl de gamla demokratiernadm

nya som Ekonomiskt bidrag för att bedriva folkbildningsarbetet i Europa kommer med all sannolikhet att sökas från EU.

Samtidigt satsat ABF mycket resurser på den lokala nivån. Det är därför riktigt att uppfatta ABF som en "glokal" organisation som förespråkar ett slags när- eller platsdemokrati, som ett viktigt led i medborgerligt engagemang. Denna syn kommer klart till uttryck i följande citat ur en programskrift:

Det moderna bostadsområdet saknar ofta bra träffpunkter för idéutbyte, praktiskt skapande samt möten mellan generationer och olika kulturer. Det är viktigt att utveckla bildning och demokratiarbete i våra bostadsområden. Vi kan skönja en framtida förändring i bostadsområdenas funktioner. En ökning av hemarbete för vissa yrkesgrupper och lokalt Agenda 21-arbete kan innebära att bostadsområden får fler funktioner. ABF ska tillsammans med lokala eldsjälar vara en tillgång i denna utveckling och skapa ytterligare mötesplatser. Därmed ska bostadsområdena utvecklas från att vara sovstäder till mötesplatser där mängsiskorsjälva är med och påverkar sin miljö, sin vardag och sina levnadsvillkor.

Sammanfattningsvis kan man säga att ABF på allvar i dag försöker förnya sig. Nya verksamhetsgrenar utvecklas och nya arbetssätt prövas. Förbundet har sedan sent 1980-tal genomgått en generationsväxling som har underlättat nytt tänkande. ABF är mycket beroende av ekonomiskt stöd från staten och kommunerna. Lokalerna är dyra och de knappt tusen heltidsanställda måste avlönas. Samtidigt minskar bidragen. Det blir nödvändigt att finna nya vägar att förverkliga sina idéer 235

Bilaga s. 236

SOU 1996: 162

och åtaganden. Kanske kommer medlemsorganisationerna att behöva bidra mer med både ekonomiska och personella resurser. En annan möjlig utveckling är att flera människor erbjuder sina tjänster på en frivillig basis En sådan tradition finns redan inom rörelsen. En uppskattning som gjordes för några år sedan visar att det finns cirka 30 000 fritidsengagerade cirkelledare

Studieförbund, studiecirklar och därmed ABF är viktiga inslag i den svenska demokratin. Folkbildningstraditionen är avgörande för skapandet av det sociala kapitalet. Studieförbundet arbetar för att samhällsmedborgarna skall bli delaktiga och nyfikna på ett öppet och positivt sätt. Det är det livslånga lärandet. I dag diskuterar vi en ny demokratikamp, erövring av vardagsmakten och utveckling av den personliga integriteten. Mötesplatser behövs för denna demokratiseringsprocess. ABF är mycket medveten om att det har en viktig roll att spela i denna process. "ABF vill fungera som både vardagsrum och grovkök för såväl medlemsorganisationer som enskilda eldsjälarflmFör att lyckas med denna uppgift måste förbundet internt har en positiv attityd till de nya människor och de nya grupper som nu finns i Sverige. Det måste arbeta vidare med jämställdhetsfrågorna internt. Förbundet måste även vara öppet för nya verksamhetsformer.

Svenska Röda Korset

Svenska Röda Korset är en av de runt 160 föreningar som är medlemmar av Internationella rödakors- och rödahalvmånefederationen IRKF. Röda Korset har sina rötter i ett krig i norra Italien, som ägde rum under 1850-talet. En ung schweizare, Henri Dunant, som av en slump bevittnade slaget, blev upprörd över det mänskliga lidandet han såg under dagarna som följde. Han organiserade traktens kvinnor att ta hand om de särade, oberoende av på vilken sida de hade slagits. Idén ansågs som framgångsrik och Röda Korset bildades 1863. Den svenska avdelningen bildades två år senare.

Röda Korsets verksamhet baseras sedan 1965 på sju grundprinciper: humanitet, opartiskhet, neutralitet, självständighet, frivillighet, enhet och universalitetfm Dessa grundprinciper utgör en viktig grund för skapandet av det sociala kapitalet. Hur väl har den svenska avdelningen lyckats förverkliga principerna Granskningen avser endast organisationens verksamhet i Sverige. De intressanta utvecklingstrenderna syns i kartläggning av de mest utsatta, lokalt ideellt arbete, det "glokala" perspektivet på arbetet samt verksamheten för invandrare, flyktingar och HIV-drabbade människor. Det blir även viktigt att analysera det interna förnyelsearbetet.

Ett intressant nytt uppdrag är kartläggningen av de mest utsatta grupperna i dagens samhälle. Uppdraget ingår i Internationella rödakors- 236 och rödahalvmånefederationens strategiska arbetsplan för 1990-talet.

Bilaga s. 237

SOU 1996: 162

Federationen definierar de mest utsatta som "de som löper störst risk att hamna i situationer som hotar deras liv eller deras möjlighet att leva med åtminstone ett minimum av social och ekonomisk trygghet samt mänsklig värdighet".lmSyftet är bland annat att minska dessa gruppers vardagliga problem och att förbättra deras hälsotillstånd och sociala betingelser. Rödakorsdistrikten hanterar utsatthets- och kapicitetsstudierna på olika sätt. I vissa distrikt har mer ingående studier gjorts. Merparten de lokala föreningarna har genomfört eller håller nu på

av att genomföra sina studier under 1996. De är en viktig del i den interna förnyelseprocessen. De kan exempelvis visa att ett distrikt eller en lokal förening inte riktar sin verksamhet mot de mest hjälpbehövande.

är att den nya insikten sedan leder till nya lokala priori-

Förhoppningen

teringar. De utsatta grupper som redan nu kan skönjas är arbetslösa ungdomar, äldre personer, anhörigvårdare, invandrare och flyktingar samt barn till missbrukarem Det blir intressant att följa statens och kommunernas reaktion på de genomförda studierna.

Betoningen lokalt ideellt arbete diskuterades vid Svenska Röda

av Korsets Riksstämma i juni 1996 och kan betraktas som en vidareut-

satsningen på i samhälletm Stämman beslöt veckling av de mest utsatta att ändra verksamhetsinriktningen för att bereda plats för ett större socialt engagemang. Utgångspunkterna för ställningstagandet är de minskade resurserna för stat och kommuner som enligt Röda Korset innebär att frivilligorganisationerna måste spela en större roll i samhället. Röda Korsets enhet för frivilligarbete bildades 1994 för detta ändamål. År 1994 fanns det mellan 50-60 000 frivilliga medarbetare

som lokalt engagerade sig i frivilliga sociala arbete och del-

organisationens

tog i totalförsvarsverksamheten.

Verksamheten för invandrare, flyktingar, handikappade och HIVdrabbade människor är någonting numera ges hög prioritet inom

som Röda Korset. Denna granskning fokuseras på arbetet med invandrare och flyktingar. Ungdomsförbundet har arbetat mycket med invandrarfientlighet. Ett första steg är att medvetandegöra de egna medlemmarna

invandrarfientlighet. Målsättningen är att alla som är aktiva i orgaom nisationen deltar i MOD-samtal Mångfald och Dialog. Syftet är att blottlägga värderingar och ändra attityder. Rollspel och teater har även prövats. En kampanj, Framtidslandet, syftade till att fördjupa och nyan-

debatten om främlingsfientlighet och rasism bland ungdomar. sera Kampanjen byggde på tre delar: samarbete med invandrarorganisatio-

och med Fryshuset i Stockholm samt diskussioner i skolor. Ett ner intressant inslag var toleransresor, det vill säga resor till koncentrationsläger. En intern projektutvärdering visar emellertid att kampanjen inte särskilt lyckosam även om vissa delar fungerade väl. Den skall

var emellertid ses som ett försök att finna nya former som passar dagens samhällsproblem Ungdomsförbundet har nattvandrargrupper, Team City-grupperna i folkmun Plåstermaftian som nattvandrar i olika sven- 237

Bilaga s. 238

SOU 1996: 162

ska städer. Det finns ungefär tjugo Team-city med ett tiotal med-

grupper lemmar i varje grupp.

Arbetet med flyktingar består familjeåterförening, ett center för torte-

av rade flyktingar, efterforskning, återvandring, vidareutbildning för flyktingansvariga, flyktingbarnläger och träffpunkter där svenskar och flyktingar möts Internationella Röda Korset har enligt Genevekonventionen rätt att registrera alla krigsfângar. En eftersökningscentral

har byggts upp. Genom den kan Svenska Röda Korset hjälpa flyktingar att komma i kontakt med saknade anhöriga. Besöksverksamhet i flyktingslägen är exempel på en träffpunkt för samtal mellan svenskar och flyktingar. Det är vanligt att Röda Korset samarbetar med andra frivilliga organisationer, exempelvis Rädda Barnen och Amnesty International och med kommunerna i detta.

Röda Korsets verksamhet är mycket mer omfattande än det

som beskrivs i detta avsnitt. Den är mycket kostsam. Den årliga budgeten omsluter strax under 400 miljoner kronor. Aktiviteterna i Sverige utgör ungefär 25 procent av den totala budgeten. Huvuddelen

av pengarna går till social verksamhet, flyktingsverksamhet och första hjälpenutbildning. Det är mycket sannolikt att budgeten till svensk verksamhet kommer att öka under de kommande åren. Medlemsavgiften är låg och utgör mindre än fem procent av intäkterna. Andra finansieringskällor är därför viktiga. Stats- och kommunalbidrag utgör runt 30 procent och insamlingar och gåvor 25 procent. EU bidrar med en mindre summa. Det finns över 150 fonder som Röda Korsets centralstyrelse förvaltar. År 1995 fanns det över 400 miljoner kronor i dessa fonder. Pengarna används för både det nationella och internationella arbetetns

Ett gott renommé bland allmänheten är avgörande för Röda Korsets insamlingar. Det är nödvändigt att organisationen och att allmänhe-

syns ten uppfattar dess verksamhet som tillräckligt viktig så att den vill lämna ekonomiska bidrag. Resurser läggs ner på marknadsföring, opinionsbildning och kontakter med massmedierna. Profilskapande åtgärder i anslutning till landsomfattande kampanjer vid insamlingar och medlemsvärvningar är viktiga. Ett exempel är Operation livskraft, ett treårigt projekt som avslutades 1995. Syftet var att öka allmänhetens kännedom och

om uppslutning kring Röda Korsets humanitära arbete i Sverige. Projektet genomfördes med stöd av ett antal företag och organisationer. Andra exempel är Besökets Dag, en gemensam satsning med ICA-handlarna, och öppet tillsammans med Landstingsförbundet och

lips-aktiviteter

landstingen.

Medlemskåren är en viktig resurs för både opinionsbildningen och förnyelsearbetet. Svenska Röda Korset erfar samma negativa utveckling

de flesta etablerade folkrörelser. Rörelsen förlorar medlemmar. År som 1916 fanns 60 243 medlemmar. Organisationen växte och hade 1970 strax över en halv miljon anslutna. En relativt drastisk nedgång skedde under 1970- och 1980-talen och 1996 finns det strax över 300 000 medlemmar. 238 Vad gäller politisk jämlikhet i medlemskåren är den övervägande

Bilaga s. 239

SOU 1996: 162

delen kvinnor. Kvinnorna är fler än männen i alla ålderskategorier. Ålderspyramiden är den typiska för gamla organisationer. För Röda Korset utgör människor mellan 71 och 109 år E ungefär en tredjedel av medlemskåren. Det finns ytterst få under 30 år. Värvning är därför viktig för organisationens fortlevnad. Rekryteringsarbetet ger årligen ungefär 20 000 nya medlemmar. Denna siffra skall jämföras med en avgång på ungefär samma nivå varje ärm Samtidigt har Ungdomsförbundet under det året haft

senaste

H8 vissa svårigheter med vän/ningen. Det finns inga uppgifter om andelen invandrare bland medlemmarna.

En likhet med IOGT-NTO är stagnationen hos vissa lokala föreningar och samma metod används för att lösa problemet. Nya kretsar bildas och gamla omstruktureras Samarbete med andra organisationer används också i förnyelsearbetet.

Med tanke på den ålderstigna medlemskåren, äldre människors benägenhet att inte vara entusiastiska inför förnyelsearbetet och vissa lokala stagnationsproblem är en viktig fråga huruvida Röda Korset kan lyckas med rekryteringen av nytt folk. Kan man förverkliga sina mål och därmed bidra till skapandet av socialt kapital Det finns i dag ett medlemsengagemang, men det allvarliga problemet för framtiden är huruvida medlemskåren är beredd att omvärdera sin verksamhet och satsa på de nya, angelägna uppgifterna. Förnyelsearbetet måste pågå några år innan en tillfredsställande utvärdering kan göras

Vad gäller politisk jämlikhet bland de förtroendevalda ser könsfördelningen annorlunda ut. Kvinnor utgör 42 procent av ledamöterna i Svenska Röda Korsets centralstyrelse. Ordföranden är en kvinna; generalsekreteraren en man. Ungdomsförbundets centrala råd har en skevare könsfördelning. En tredjedel är kvinnor. Ordföranden Det finns inga

är en man. utländska namn bland styrelseledamötema. Röda Korset består av 24 distrikt. Det finns 10 kvinnliga distriktsordföranden och 14 manliga. Det förekommer inga invandrarnamn bland de tjugofyra. På distriktschefsnivån är könsfördelningen tillfredsställande. Men återigen ser få eller inga utländ-

ska namnm

Sifferredovisningen skall inte tolkas så att politisk jämlikhet endast är frågan om en jämn köns- och åldersfördelning och invandrarrepresentation i svenska organisationer. Politisk jämlikhet är en viktig grund för medborgerlig tolerans Det är genom möten med andra människor som utvecklas till toleranta medborgare. Social representation är viktig i just detta avseende. En fråga som kan ställas är hur Röda Korset förmår uppfylla sina grundprinciper när organisationen saknar den mest elementära sociala representativiteten. Hur möter man människor i samhället som behöver hjälp, men som i väsentlig grad har erfarenheter och egenskaper som skiljer sig från medlemskåren Hur skapas förtroende mellan människor som lever väsensskilda liv Risken finns att hjälpinsatsema liknar välgörenhet och inte leder till att stärka de hjälpbehövande människornas personliga integritet, som var meningen. 239

Bilaga s. 240

SOU 1996: 162

Hyresgästernas Riksförbund

Hyresgäströrelsen är en andra vägens organisation. Rörelsens första

uppgift var att leda motståndet mot hyresstegringar. Hyresgästerna krävde rättvis hyra. Den första föreningen bildades i Göteborg 1899. Några

år senare bildades hyresgästföreningar i andra städer. En central organisation, Hyresgästföreningamas Riksförbund, bildades 1923. Vid denna

tid var hyresgäströrelsen en organisation för arbetarklassen, och fackföreningsrörelsen var en viktigt initiativtagare. I dag finn det 21 regionala föreningar, 196 avdelningar som vanligtvis motsvarar en kommun och runt 4 000 loka-

hyresgästföreningar. År 1996 640 000 hyreshushåll medlemmar, vilket

var betyder att 45 procent av alla hyresgäster är anslutna. Inom rörelsen finns omkring tusen anställda. Förbundsexpeditionen är organiserad i följande sex avdelningar: bostadspolitik, ekonomi, förhandling, förbundsservice samt en organisations- och en marknadsavdelning

Hyresgäströrelsen är en typisk svensk folkrörelse. En viktig målsättning har varit förstatligandet, det vill säga att staten skulle överta ansvaret för att lösa samhällsproblemen. För nykterhetsrörelsen gällde förstatligandet införandet av en restriktiv statlig alkoholpolitik. De frivilliga organisationerna som Röda Korset och Rädda Barnen, krävde att staten skulle sköta välfärdsuppgifterna. Hyresgäströrelsen arbetade för att staten skulle reglera hyresmarknaden och att bostadspolitiken skulle bli en statlig politik. Organisationen har fungerat som en påtryckargrupp. Kontakter med staten och kommunerna har varit ett viktigt led i hur rörelsen bevakar medlemmarnas intressen.

Den första viktiga frågan för organisationen var hyresnivån. Bostadsbyggandet var den andra. Under senare delen av 1960-talet började icke-materiella krav ställas På kongressen 1968 antogs ett boendemiljöprogram. Ett huvudkrav var att bostadskonsumentema skulle få ett ökat inflytande över samhällsplaneringen och att hyresgäströrelsen skulle bli remissinstans i

en miljöfrågor. Organisationen fortsatte att följa tidsandan. Ett av 1970-talets stora krav var decentralisering. Hyresgästförhandlingarna flyttades ut till bostadsområdena och en omfattande förhandlingsorganisation byggdes upp. Avskaffandet av den statliga hyresregleringen påskyndade denna utveckling. 1990-talets stora satsning är boinflytande på alla nivåer. Hyresgästen skall bestämma i den egna lägenheten. De lokala hyresgästföreningarna skall delta i förvaltningen av det lokala området. De regiona-

avdelningarna skall få inflytande över hyrans storlek. Flera hyresgästföreningar i samma stadsdel skall samarbeta för att påverka samhällsservice och samhällsplanering t.ex. barnomsorg, fritidsverksamhet och väghållning. Slutligen skall rörelsen genom kontakter med politiker och myndigheter ingå i samtal om framtidens bostadspolitik. Den Europeiska unionen betraktas som en viktig territoriell nivå och ett särskilt avtal har upprättats med Kooperativa institutet för bevakning

av 240 bostadsfrågor inom EU. Organisationen är medlem i International

Bilaga s. 241

SOU 1996: 162

Union of Tenants, icke-statlig organisation med medlemmar från 28 en

ländenm

Hyresgäströrelsen består tre viktiga nivåer med olika verksamav hetsprofiler. Det finns stark betoning rollen som påtryckargrupp en av på den centrala nivån och förhållandet med staten är avgörande.

Regleringsfrågor är viktiga i det sammanhanget. På den regionala nivån

bevakar organisationen medlemsintressen i förhandlingar om hyresni-

våerna. Hyresgäströrelsen fungerar facklig organisation som som en sin motpart. Gemenskapsskapande sker på avdel-

möter verksamhet

ningsnivå och i de lokala bostadsföreningarna. Målsättningen är med-

lemsrekrytering och förstärkning solidaritetsband mellan hyresgäsav Medlemsrekryteringen ett viktigt inslag i verksamheterna. anses vara eftersom hyresgäströrelsen vill bli så stor möjligt. Det är de två ten som sista nivåerna är viktiga för utvärdering det sociala kapitalet. som en av Endast preliminär analys hur nivåerna fungerar i praktiken ges en av i denna Hyresgäströrelsen producerar vackra broschyrer med uppsats. fin retorik bostadsområden för alla, boinflytande och vägvalm Det om förmedlas i skrifterna och i samtal med anställda vid riksförbundet som boinflytandet i närmiljön gäller sådana frågor som hur ofta trapär att skall städas eller gräsmattan klippas. Det handlar om service och porna standard Men dessa skrifter och exempel räcker inte för en bedöm-

ning organisationens förmåga att skapa gemenskap och därmed bidra av skapa det sociala kapitalet. Riksförbundet har inte lämnat några till att på lokala avdelningar som sysslar med gemenskapsskapandet. namn Man kan tolka tystnaden och de uteblivna namnen på två sätt. Antingen

har inte de anställda vid riksförbundet överblick över den lokala verk-

samhet eller så har verksamheten inte riktigt kommit igång på de loka-

la nivåerna. Det har inte heller gått att få information om medlemsengagemanget.

finns 45 000 förtroendeuppdrag i organisationen, men antalet Det över uppdrag ingenting hur delaktiga medlemmarna är i säger nästan om rörelsen. En enkätundersökning beställd HSB:s Riksförbund och av Hyresgästernas Riksförbund kanske en fingervisning om den potenger tal för medlemsengagemang finns inom rörelsen. Enkäten frågade som

samhällem Över 3 000

frivilligt arbete i bostadsområde och persoom mellan 18 och 79 år intervjuades. Undersökningen visar att medborner samhällsengagemang är störst när insatserna inriktas på det egna garnas närområdet, det vill såga familjen och grannskapetm

Undersökningarna visar också att 60 procent svenskarna har gjort av någon frivillig insats i bostadsområdet eller samhället i övrigt under det

året. Deras främsta motiv för frivilliga arbetsinsatser är sociala senaste - 70 att de ökar kontakten och främjar gemenskap. Men procent anser vill också förbättra service och själv påverka sin närhet. Andra vikman tiga skäl för frivilligt arbete i boendet är boinflytandet att kunna nå ett bättre boende, hålla kostnaderna på en rimlig nivå och bygga upp en 241

Bilaga s. 242

SOU 1996: 162

social kontakt med andra boende. Det bör också undersöknoteras att ningarna visar att hyresgästerna är beredda till frivilliginsatser större i boendet, om de får möjligheter till det. Detta resultat är intressant eftersom det visar att hyresgäster kan känna för det lokala samma ansvar samhället som människor som äger sina bostäder. Den andra viktiga aspekten för utvärdering hyresgäströrelsens en av förmåga att skapa socialt kapital är politisk jämlikhet. Rörelsen skiljer sig från andra gamla och etablerade organisationer i två avseenden. Ålderspyramiden är annorlunda. Den största medlemsgruppen är människor under 30 år. Förklaringen är övervägande majoritet att en av alla ungdomar bor i hyresrätter. Barnfamiljer är underrepresenterade bland medlemmarna, eftersom få dem bor i hyresrätter. En skillnad av annan är att hyresgäströrelsen är stark i storstäderna. Över hälften medav lemmarna bor i kommunägda fastigheter. De flesta medlemmarna är låg- eller medelinkomsttagare. Det finns slutligen något andel större kvinnor än män bland medlemmarna. Inga uppgifter finns andelen om

med invandrarbakgrundm

Bland de förtroendevalda är över hälften kvinnor. Men politisk jämlikhet ser annorlunda ut högre i organisationshierakin. Det fanns upp mellan 1992 och 1995 endast män i riksförbundets verkställande utskott. Bland förbundstyrelsens ordinarie ledamöter fanns två kvinnor och elva

män. Det ser inte mycket bättre ut i förbundsrådet, för de ett organ regionala hyresgästföreningarna. Det förekommer dessutom få ytterst utländska namn bland de förtroendevalda i förbundsrådet. Ingen uppgift har lämnats om åldersfördelningen bland de förtroendevalda. Det bristande materialet gör att det inte går att uttala sig hur de om lokala föreningarna bidrar till att förbättra medborgerlig tolerans och solidaritet. Organisationen har utvecklad infrastruktur borde en som kunna användas för detta ändamål. Rörelsens lokala föreningar är en utmärkt arena för att bygga det medborgerliga förtroendet. upp Attityder ändras bäst när olika människor träffas och arbetar tillsammans med konkreta problem. Huruvida hyresgäströrelsen tar vara på det tillfället är osäkert. Det finns ingen speciell satsning riktad mot invandrargrupper eller något övergripande försök bearbeta intoleatt ranta åsikter bland medlemmarna. Huvudintrycket är rörelsen fortatt sätter att leva i det gamla Sverige och inte på allvar har börjat sig ta an de nya problem som hotar landets demokratiska traditioner.

Bilaga s. 243

SOU 1996: 162

Byagrupper

Det finns runt 3 500 lokala utvecklingsgrupper, byalag, samhällsföreningar, sockenråd och framtidsföreningar i Sverige i dag. En undersökning som Ulla Herlitz vid kulturgeografiska institutionen i Göteborg har gjort visar att de flesta är relativt nystartade, arbetar med samma typ av frågrupperna organiserar sig på ett likartat sätt och engagerar både kvinnor och män. gor, Däremot är ungdomar mindre aktiva. De engagerade arbetar ofta ideellt

och använder även sina i verksamheten. Herlitz drar slutsatsen egna pengar "de bidrar till samhällets tillväxt, utvecklar demokratiformer och att nya förstärker välfärden

En självbeskrivning över byalagens verksamhet finns i registret. En speciell ordsökning gjordes för att välja byalag för denna rapport. Sökorden "social", "nedskärning", invandrare och olika trunkeringar på ordet var "kommun". Sökningen visar att sex föreningar använde ordet social i sin beskrivning. Den sociala verksamheten omfattar engagemang för egen utbyggnad ålderdomshem, social "hjälpgerilla" som bistår äldre och av en handikappade människor, dartfester och grillplatser för social kontakt, chans påverka det sociala livet, ett servicehus kulturell och social att som samlingspunkt samt sociala träffar gång månad. Ur denna kategori en per har Bykraft i Harads kommun studerats närmare. Sökordet invandrare fyra nedslag. Verksamheten inriktas på helggav firande för invandrare och etniska svenskar, invandrarfest samt flyktingarbete. Nedskärning sökord träff, Föreningen Hällevadsholms som gav en arbetar för att förhindra nedskärning av personalen i kommunen. san Föreningen har också ett ungdomsprojekt vars syfte är att stoppa sabotage och rasism i byn. Denna förening ingår i undersökningen. Över 500 byalag

beskriver sig själva engagerade i kommunala frågor. Allt från plan- och som tmñkfrågor, inköp tomtmark, skolfrågor, fritidsverksamhet och miljöfråav dessa byalag. dem ingår i denna undersökning. gor engagerar Inga av Bykraft i Harads bildades i början 1990-talet. Inspirationen kom från av motsvarande förening, Urkraft i Skellefteå. Gruppen försöker vårda sin en på olika sätt. Några exempel är arbete med arbetslösa unga män, kontakt med de äldre i samhället och ungdomssatsningmEn viktig verken samhetsgren under 1995 var småföretagarutbildning, som motsvarar gymmsie- och komvuxutbildning. Sex arbetslösa unga män mellan 18 och 25 lärde sig bilvård. Projektet är avslutat, men en deltagare övertar nu verknu samheten i företagsform. Komvux betalade lärararvodena. Ytterligare ett projekt på gång. Bykraft tar också hand ungdomsgård, som tidiär om en ingick i den lokala Hem och skolaföreningens ansvarsområde. En pergare är anställd vid ungdomsgården. Ungdomarna sätts också i arbete. Ett son människor driver Harads badplats Bykraft har också deltagit i tiotal unga projekt byns historia. Projektet fick ett mindre bidrag från ent om náringslivsstiftelsen. Föreningen har även utvecklat ett utbytesprogram med spanska företag. Svenska ungdomar praktiserat i spanska företag och 243

Bilaga s. 244

SOU 1996: 162

spanska ungdomar i svenska. Bykrafts styrelse består kvinnor och två av tre män. Det finns ungefär 15 medlemmar i föreningen. Medlemskapet sälär lan långvarigt. Organisationen saknar därmed stabilitet. Bykraft anser att den har goda kontakter med politikerna och ett gott rykte i samhället. Den arbetar med andra föreningar i samhället. Ett viktigt skäl för samarbetet är att Bykraftsprojektet pågår kortare tid än det vanligtvis krävs för en som ekonomiskt bidrag. Ekonomiskt stöd kommer från näringslivsstiftelsen och fritidsförvaltningen. Hällevadsholms Samhällsförening liknar i viss mån BykrafLmTräffpunkter för byinvånama och ökad kunskap och därmed stolthet över den lokala historien är två viktiga inslag i verksamheten. Byinvånama skall med andra ord utveckla en positiv lokal identitet. En viktig målsättning är och att yngre äldre genom träffpunkter skall lära sig att ta hänsyn till varandra. En relativt ny aktivitet är att yngre och äldre människor fiskar tillsammans I andra projekt försöker föreningen att överbrygga konflikter mellan olika ungdomsgrupper. Grupperna skall möta varandra på neutral mark. Som ett led i denna strävan har några i byn köpt det gamla stationshuset kommer som att fungera som ungdomskafé, hantverkslokal och pub för de äldre invånarna i byn. Syftet med all verksamhet är att ge stöd till de olika åldersgrupperna i byn och att binda ihop samhället så att det inte ytterligare avbefolkas. Några exempel på gemensamma aktiviteter för byinvånama är fester, teater och ett ungdomsråd. Ordföranden i föreningen beskriver Hällevadsholm som ett kallt samhälle, där invånarna stannar hemma och tittar på TV i stället för att träffa varandra. Han fruktar att de problem finns i omgivningen sakta som men säkert kommer till byn. Föreningen samarbetar med andra organisationer i byn och det råder, enligt ordföranden, ingen konkurrens mellan dem. Den lokala företagsföreningen sponsrar arbetet. Ekonomiskt stöd kommer även från försäljning av medlemskort för 50 kr. Det fanns våren 1996 mellan 200 och 300 postgiromedlemmar, dvs ungefär tredjedel befolkningen. en av Antalet medlemmar är på väg neråt. Denna korta redovisning två byagrupper visar hur lokalt baserade av grupper kan bidra till Sveriges sociala kapital. Det finns ett engagemang, som kanske saknar stabilitet och kontinuitet ändock syftar till att men som förstärka den lokala solidariteten. Huruvida de två granskade grupperna uppfyller kravet på politisk jämlikhet är svårare att bedöma. Verksamheten är "grabborienterad. Syftet är att förhindra män från bli margiunga att naliserade. Det finns få invandrare i Harads och Hällevadsholm. Ordföranden i Hällevadsholms Samhällsförening är dock aktiv i vikingaen förening som informerar om att Vikingarna hade öppen attityd till olika en samhällsgrupper. Man vill visa tolkning vikingarnas historia än en annan av den som skinnhuvudena gör gällande. Bykraft i Harads skapar kontakt med ungdomar från en annan europeisk kultur. Båda föreningarna är solidaritetsskapande. En viktig målsättning för båda byagrupperna byinvåär att narna skall hålla att de har träffpunkter och samman genom gemensamma 244 känna stolthet över den lokala historien.

Bilaga s. 245

SOU 1996: 162

och demokratins

Organisationer

utveckling

Vår granskning nio organisationer visar att det finns tre gemensamav i det svenska civila samhället. Organisationerna betonar den ma drag lokala nivån, behovet samhällsgemenskap och betydelsen av av för demokratin skall framgångsrik. medlemsengagemang att vara annorlunda för några decennier sedan, då organisatio- Situationen var centraliserade och i högre grad inriktade sin verksamhet nerna var mer på den statliga nivån. nivån för vissa organisationer, Stiftelsen Stolta Stad Den lokala är som det relevanta verksamhetsfältet. Andra organisaoch byagrupperna, mest arbetsfördelning mellan de olika territoriella nivåerna. Ett tioner gör en hyresgäströrelsen, har olika verksamhetsproñler beroende exempel är som område. q2000, Röda Korset, ABF, Frälsningsarmén och på territoriellt arbetar med frågor på alla nivåer men de arbetar på IOGT-NTO samma olika sätt där. Organisationerna använder olika metaforer för att beskriva behovet

samhällsgemenskap. Öppet hus, träffpunkter och mötesplatser är av några dem. Uttrycken speglar ett önskemål om att återgå till en garnav mal folkrörelseuppgift, att erbjuda ett offentligt rum för social gemensamhällsdebatt. Det finns medvetenhet hos några av de skap och en organisationerna ingår i undersökningen om att de liknar gamla som Träffpunkter viktiga för att motarbeta denna utvecktankegetton. anses Möjligheter skapa dialog via informationsteknologin utnyttjas ling. att också för detta ändamål. Förhoppningarna är stora att IT kommer att

underlätta människornas delaktighet i föreningsarbetet. organisationerna har också arbetat med sina verksamhets- De flesta för bana väg för ökat för kvinnor och unga former att engagemang viktigt led i förnyelsearbetet är den lokala nivåns vitalimänniskor. Ett anmärkningsvärt att ingen motsvarande satsning egentlisering. Det är har gjorts för invandrare. Organisationerna anstränger sig inte att gen sig för invandrargrupper. Samtidigt vill de flesta grupperna öppna invandrarfientlighet, våld och rasism. Man kan undra vilken bekämpa Organisationssverige egentligen har på invandrare. Är de ett pro- 245 syn

Bilaga s. 246

SOU 1996: 162

blem att ta hand om eller skall utnyttjas i förnyelsearbeen resurs som tet Tidigare i Sverige uppfattades demokratin som en maskin. Det räckte om väljarna röstade i de allmänna valen och årligen betalade sin skatt. Denna demokratisyn kallas för servicedemokratim Ungefär samma demokratiuppfattning har funnits i organisationerna i det civila samhäl-

let. Elitdemokratin innebär att ledningen organisationen, representerar medan medlemmarna betalar sina avgifter och deltar på begränsat ett sätt i verksamheten. I dag strävar föreningarna efter ökat medlemseng-

agemang. Aktiva medlemmar det bästa sättet påverka anses som att politiken och samhällets utveckling. Standardlösningarnas tid är förbi. Decentraliseringen innebär att lokala måste program utvecklas. Välfärdsstatens nedskärning betyder dessutom det finns viktiga att samhällsuppgifter som måste skötas på frivillig basis den om svenska demokratin inte skall försämras. Det är på denna nivå och på detta sätt som engagerade medlemmar har viktig roll en att spela i föreningsarbetet. En stramare offentlig budget har även allvarliga konsekvenser för organisationerna. De blir tvungna räkna med minskat att offentligt stöd. Alternativa finansieringskällor måste utvecklas. Det är mycket möjligt att företag och enskilda människor blir morgondagens finansiärer. Organisationernas anseende bland allmänheten blir därför allt viktigare. Ett engagerad medlemskår bidrar till positiv bland allmänen syn heten.

Vissa av de undersökta organisationerna har vid antal tillfällen ett anlitat ett opinionsinstitut, Testhuset marknad opinion TEMO, undersöatt ka vad den svenska befolkningen anser om dem. Trettiotvå organisationer

ingår i TEMO:s organisationsindexm Bland

dem är ABF, Hyresgästföreningen, IOGT-NTO och Svenska Röda Korset. Intervjufrågorna mäter hur väl organisationerna är kända i samhället och hur folket uppfattar deras betydelse för medborgarna. Frågorna ger oss kunskap om allmänhetens samhörighet med organisationerna och även en mycket översiktlig bedömning deras renommé i av det svenska samhället. Intervjuundersökningen visar att vårt urval väl kända representerar organisationer. Nästan hela folket har hört talas eller känner till dem. om Nivån är stabil för Röda Korset, IOGT-NTO och ABF medan Hyresgästföreningen är betydligt känd i dag för några år mer än sedan. Organisationerna är kända bland högskoleutbildade mer än bland dem med enbart folkskola. Arbetarklassen är också sämre representerad bland medlemmarna i det civila samhällets organisationer De över 45 år känner bättre till våra organisationer än de Undantagen yngre. är Hyresgästföreningen och ABF, är kända bland dem mellan 30som mer 44 år. Kvinnor har bättre kunskap Röda Korset och IOGT-NTO om än män. Det mest utskiljande resultatet är de regionala skillnaderna. Vissa organisationer är glesbygdsrörelser medan andra har sin styrka i storstä- 246 derna. IOGT-NTO är bättre känd bland invånare i och tätorterna gles-

Bilaga s. 247

SOU 1996: 162

bygden medan Hyresgästföreningen och Röda Korset har profilerat sig

bättre i storstäderna. Allmänheten har delad uppfattning om organisationernas betydelen i samhället. Frågan lydde: "Hur viktig tycker Du att dessa organise sationers verksamhet är för medborgarna i samhälleü..." De bästa betyfår Röda Korset. Nästan alla hört talas om Röda Korset anser gen som dess verksamhet är viktig eller mycket viktig. Två tredjedelar av dem att hört talas ABF och Hyresgästföreningen tycker att verksamhesom om viktig, endast femtedel att den är mycket viktig. ABF:s ten är men en resultat är något sämre än vid tidigare mätning som gjordes 1993. en Allmänheten har negativ inställning till IOGT-NTO:s verksamen mer het. Hälften dem hört talas rörelsen anser att verksamheten av som om viktig. Endast bråkdel att den är mycket viktig, men andelen är en anser vid liknande mätning 1995. Man kan undra varför allär större än en mänheten har mindre positiv på IOGT-NTO och ABF. En blygen syn mediabevakning är kanske förklaring. Organisationerna lyckas sam en inte nå ut till allmänheten. Partisympati köns- och åldersskillnader spelar en roll i allmänhetens samt inställning till organisationernas verksamhet. Yngre människor mellan 15 och 29 har betydligt ljummare inställning till ABF och en Hyresgästföreningen äldre människor. För ABF, Röda Korset och än lOGT-NTO de äldsta i samhället positiva. För Hyresgästföreningen är mer det människor i åldern 3044 år. Kvinnor är mer positiva till ABF:s och är Röda Korsets verksamhet. Människor sympatiserar med inte oväntat som det socialistiska blocket tycker bättre Hyresgästföreningen och Röda om Korset. De sympatiserar med Kristdemokraterna och Centern samt som folkskoleutbildade och boende i glesbygd i högre grad än andra att anser IOGT-NTO:s verksamhet är viktig. allmänna omdömet de fyra organisationerna sammanfattas i Det om tabell

Tabell Allmänhetens uppfattning i stort organisationerna, iprocent. om

Uppfattning ABF Hyresgästema IOGT-NTO Röda Korset

mycket negativ 1 2 3 negativ 5 12 10 1

varken positiv

eller negativ	35	33	37	9
positiv	38	36	33	38
mycket positiv	15	12	12	52
andel negativ	6	14	13	1
andel positiv	53 7	48 5	45 5	90 1

vet

Bilaga s. 248

Både intervjuundersökningen och den undersökning som har gjorts för Demokratiutvecklingskommittén visar att det civila samhällets organisationer fortfarande är ett viktigt inslag i det demokratiska landskapet. Alla de undersökta organisationerna har implicit eller explicit uppfattat att de kan bidra till att skapa ett socialt kapital och det viktig att är en samhällsangelägenhet. De gamla organisationerna har sina lokaler som, om viljan finns, kan öppnas för aktiviteter och verksamheter, nya vilka egentligen är de uppgifter för länge sedan ledde till rörelserna som att bildades. Slagorden "back to Booth" och "vad är saker uttryck ger för ett önskemål hos organisationerna att använda sin erfarenhet och sina traditioner på ett nytt sätt. Det gäller framför allt att, som förr i världen, skapa mötesplatser där människor kan samtala med varandra och utnyttja sin gemenskap för frivilligarbete. De gamla organisationerna har en utomordentlig infrastruktur för att utveckla medborgerlig tolerans och solidaritet. Men för att nå fram måste de ändra sig. Nya samhällsgrupper kräver arbetssätt. Gamla rutiner och arbetssätt nya kommer endast att leda till stagnation. De nya organisationerna spelar annorlunda roll. De en utmanar och deras nya arbetsformer visar att det går strukturera organisationsväatt sendet på ett annat sätt. De klargör de frågor de driver genom som och det språk de använder, att ingen bör nöjd med dagens demokrati. vara Det finns alltid någonting kan förbättras. Skapandet socialt kapisom av tal är endast ett sidouppdrag för de organisationerna. nya

Bilaga s. 249

SOU 1996: 162

Fotnoter

1 Se Lars Trägårdh red, Civilt samhälle kontra offentlig sektor Stockholm: SNS förlag, 1995. 2 Se SOU 1993:16, Nya villkor för ekonomi och politik. Ekonomikommissionens förslag, Michele Micheletti, Det civila samhället och staten. Medborgarsammanslutningarnas roll i svensk politik Stockholm: Publica, 1994.

Erik Amnå, Medmänsklighet hyra Åtta forskare ideell 3 Se att om verksamhet Örebro: Libris. 4 Se Geraint Parry, "Conclusionz Paths to Citizenship", i The fronti-

of citizenship, Ursula Vogel och Michael Moran, red. London: ers Macmillan, 1991. 5 Ett exempel från Sverige och Norge är tillkomsten av kvinnohus för misshandlade kvinnor. I båda länderna ville de involverade kvinnorna att politikerna skulle uppmärksamma problemet och lämna ekonomiskt bidrag till verksamheten i kvinnohusen. Samtidigt ville kvinnorna behålla inflytande över verksamheten så att den kunde förbli flexibel och mindre beroende av den offentliga sektorns bestämmelser angående exempelvis öppettider och möjligheten för kvinnor att ta barnen med sig. Se Per Selle och Bjarne øymyr, The changing role of women within local voluntary organizations: sex segregation in the voluntary sectori Lauri Karvonen och Per Selle red, Women in Nordic politics. Closing the gap Aldershot: Dartmouth, 1995. 6 Se Maktutredningens huvudrapport, SOU 1990:44, Demokrati och makt i Sverige. 7 Detta avsnitt bygger mycket på min bok Det civila samhället och staten. Medborgarsammanslutningarnas roll i svensk politik Stockholm: Publica, 1994. 8 Uttrycket explosivt vakuum" är hämtat från Torkel Jansson, Adertonhundratalets associationer. Forskning och problem kring ett sprängfullt tomrum eller sammanslutningsprinciper och föreningsformer mellan två samhällsformationer c:a 1800-1870 Stockholm: Almqvist Wiksell International, 1985. 9 Se W. Kornhauser, The Politics of Mass Society London: Routledge and Keagan Paul 1959, 1969. 249

Bilaga s. 250

10 Få forskare har analyserat kommunaliseringens effekter på folkrörelserna, men det står klart att serviceförflyttningen ofta ledde till att de marginaliserades som socialt betydelsefulla frivilligföreningar. Ett viktigt undantag var vården människor. Många

av unga organisationer etablerade ungdomsverksamhet tidigt under 1900talet som ett sätt att rekrytera medlemmar. De erhöll ansenli-

nya ga summor från staten för sin ungdomsverksamhet. De fortsatte att värna om ungdomar och argumenterade att de, än

snarare kommunerna, var de rätta institutionerna att hjälpa den tidens värstingar. Problemet var att deras verksamheter inriktade på

var de problemfria föreningsungdomarna. Föreningslösa ungdomar, som värstingarna kallades då, var tämligen ointresserade den

av etablerade ungdomsverksamheten. En välkänd kommentator med rötter i arbetarrörelsen skrev i bok, att tonåringar med

en problem fann de flesta organisationsdrivna ungdomsgårdar tråkiga och gammaldags; han liknade dem vid kyrkor och tempel med "uppstyltad möteskyrklighet och tung folkbildarmoralism" och avslutade med att gissla lokala politiker, folkbildare och präster som trodde att allmänheten skulle att man knuffar in

gagnas av folk i organisationsspiltorna". Tage Lindbom, citerad Hans-Erik

ur Olson, Staten och ungdomens fritid. Kontroll eller autonomi Lund: Arkiv, 1992, 142. Statliga utredningar tillsattes för att reda ut problemet. Riksdagen beslöt att kommunalisering inte

var någon bra idé och deklarerade att den statliga inblandningen skul-

begränsas till att stödja verksamheten inom de etablerade

organisationerna. Som en konsekvens ökade statsbidragen till

ungdomsorganisationerna och det blev fler organisationer ägna-

som de sig åt barn och ungdomar med problem. Det ledde till att de etablerade organisationerna började människor i ett nytt

se unga ljus. De slutade vara en potentiell resurs och blev problem-

en grupp att disciplinera och uppfostra. Ungdomsorganisationerna gavs en ny roll. Tidigare hade de i första hand försökt socialisera ungdomarna in i organisationens ideologi, de statliga

men nu var reforminstitutioner. 11 En intressant uppsats på detta tema är Gunnar Nelker, Folkrörelser i utveckling i skrift utgiven

en av Civildepartementet, Medierna, folkrörelserna och framtiden Stockholm: Civildepartementet, 1983. 12 Citerad i Micheletti. cit., 147.

op. 13 Agnes Heller och Ferenc Fehér, The postmodern political condition London: Polity Press, 1991. 14 Assar Lindbeck, Hur mycket politik tål ekonomin Högskattesamhällets problem Stockholm: Bonniers, 1986.

Bilaga s. 251

SOU 1996: 162

15 Jfr Kay Lawson och Peter H. Merkl red, When parties fail. Emerging alternative organizations Princeton: Princeton University Press, 1988. 16 Inge Johansson, "Den mödosamma vägen tillbaka", Fönstret nr. 9-10, 1992, 10. 17 Alf Henriksson "Årsmötet", i Tidernas framfart: versbok

en Höganäs: Bra böcker, 1988. 18 Alva Myrdal, "Det fria organisationslivet", i Nordisk samhörighet. En realitet. Stockholmz Föreningen Norden, 1946". 19 Angelo Panebianco citerad i Micheletti, op. cit., 33. Angelo Panebianco är en av de främsta italienska statsvetarna. Citatet är hämtat ur hans bok, Political parties. Organization and power New York: Cambridge University Press, 1988, översättning av Marc Silver. 20 E. Gatenheim, Studiecirkeln 75 år. Bildningsarbetet i nykterhetsrörelsen med utblickar till andra folkrörelser Stockholm: Sober förlag, 1977, 185. 21 A. Degerman, Demokratins grundtankar Stockholm: Liberala Studieförbundet, 1950 22 ABF, Aktuella studiefrågor 1941. En handbok för studiecirklarna och organisationernas aktiva medlemmar Stockholm: ABF; 1941. 23 Citerad i Robert Putnam, Den fungerande demokratin Stockholm: SNS Förlag, 198895, 109. 24 För en diskussion om demokratiskt deltagande, tolerans och ansvar se Michele Micheletti, "Den mångkulturella demokratin",i SOU 1996:55, Vägar in i Sverige. Bilaga till Invandrarpolitiska kommitténs slutbetänkande. 25 Demokratirådet myntade begreppet tankegettd i fjolårets rapport. Syftet var att problematisera den svenska mediautvecklingen som uppmuntrar att offentligt samtal förs inom avskilda sfärer. Begreppet kan även användas för att studera de svenska organisationernas tolerans och öppenhet. 26 För en diskussion om servicedemokratins betydelser för vår demokratiuppfattning se Olof Petersson red, Demokrati och ledarskap. Demokratirådets rapport 1996 Stockholm: SNS förlag, 1996 27 Se t.ex. Olof Petersson, Anders Westholm och Göran Blomberg, Medborgarnas makt Stockholm: Carlssons, 1989, SCB, Levnadsförhållanden. Rapport 52. Socialbidragstagarna Stockholm: SCB, 1987, SCB, Levnadsförhållanden. Rapport Sociala relationer 1988-89 Stockholm: SCB, 1992, SCB, Levnadsförhållanden. Rapport 90. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994 Stockholm: SCB, 1996.

Bilaga s. 252

SOU 19916: 162

28 William Booth, I mörkaste England och vägen ut Stockholm: FA-

Press Förlag, 1990. 3:e upplagan. 29 Ibid., 41. 30 Statistik från Leif Alm, informationschef vid Frälsningsarméns

huvudkontor. 31 Intervju med Yvonne Eklund, ansvarig officerare vid

Elisabethgården. 1996-06-06. 32 Telefonintervju med Gunnar Höjeman, Frälsningsarméns officera-

reutbildning. 1996-05-28. 33 Telefonintervju med Kenneth Nordenberg, Frälsningsarméns

huvudkontor, ungdomsenheten. 1996-05-30. 34 Telefonintervju med Lennart Pettersson, fanjunkare som arbetar

ideellt för Frälsningsarmén, tidigare socialarbetare. 1996-05-29. 35 "Margot Wallström är blind", Nya Wermlandstidningen,

1996-04-25. 36 Se Lennart Peterssons insändare, "Flera heta frågor i "soppköks-

debatten", Folket 1996-03-15, Politikerna tvingar fram soppkök", Folket 1996-03-04, John Teckenberg s ordförande i sociala servicenämnden, "Här behövs inga soppkök", Folket 1996-03-09.

37 Se Frälsningsarmén Sverige balans- och resultaträkning 1994"i

Frälsningsarméns årsredovisning 1994 Stockholm: Frälsningsarmén, 1994.

38 Frälsningsarmén har funderat på att sälja personalvårdtjänster till

företagen och att erbjuda företagen möjligheten att annonsera i tidningen. Bättre kontakt med företagen betraktas som önskvärt. Telefonintervju med Leif Alm, informationsansvarig. 1996-05-30.

39 Se Årsredovisningen 1994, op.cit., 15. 40 Denna slutsats får stöd av Leif Alm, som i en intervju säger att

Frälsningsarmén är en internationell organisation för svenskar.

1996-05-08. 41 Skriftligt material från Leif Alm, Frälsningsarmén, 208. 42 I början av 1980-talet ansåg man följande: "Homosexuell förbin-

delse som man inte vill avstå från är ett hinder för soldatskap i Frälsningsarmén på samma sätt som omoraliska handlingar mellan heterosexuella också är det. En del homosexuella har fått sin läggning på grund av att bristfälliga familjeförhållanden lett till känslomässiga hämningar som hindrar utvecklingen av mogna heterosexuella förbindelser. Sådana personer kan bli hjälpta att

leva med sitt handikapp och till och med bli befriade från det... "

Citatet är hämtat ur Thorsten Kjälls bok, Korsets färger bära. En

berättelse om Frälsningsarmén i Sverige under hundra år. Band

tre, Decennier före sekeldagen Stockholm: FA-Press, 1981, 211.

I dag uttrycker organisationen sin uppfattning om homosexualitet på ett mer nyanserat sätt: Frälsningsarmén är medveten om att

252 orsakerna till homosexuell läggning ännu inte är klarlagdai och

Bilaga s. 253

SOU 1996: 162

betraktar inte homosexuell böjelse som klandervärd i sig själv

de inte överges, gör det därför en person olämplig för soldatskap i

Frälsningsarmén, likaväl som fortsatt heterosexuellt äktenskapsbrott hindrar soldatskap." Citatet är hämtat ur skriftligt material från Leif Alm,

43 Första numret av tidningen Stolta Stad innehåller artiklar av Lars

Gyllensten, en känd Dennismotståndare och initiativtagare till Nätverket Vi som älskar Stockholm, Sven Lindqvist, Olof Buckard, Erland Josephsson, Nils Lundgren, Per Wästberg och Monica Andersson.

44 Intervju med Magnus Sederholm, ordföranden i Stiftelsen Stolta

Stad, och Bertil Karne, aktiv medlem. 1996-05-23. 45 Boken är utgiven på Stolta Stads Förlag, Stockholm: 1996. 46 Intervju med Sederholm och Karne, cit. och brev och bilagor

op.

sända till Borgarråd i Stockholms stad Mats Hulth, 1996-04-15. 47 Bilaga 3 till brev till Mats Hulth, ibid., s. 21. 48 Bilaga 2 till brevet till Borgarråd Mats Hulth, op. cit., 13. 49 Ibid., 14. 50 Se Olof Petersson, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti,

Anders Westholm, Demokrati och ledarskap Stockholm: SNS

Förlag, 1996. 51 Brev till Borgarråd Mats Hulth, op. cit. 52 Ibid., 53 SNS demokratiråd skriver i sin 1996 års rapport att: "Den svenska

makteliten rymmer betydande klyftor i såväl åsiktsmässig som social bemärkelse. Inte minst finns ett stort avstånd mellan den politiska och den ekonomiska eliten", Petersson, op.cit., s. 88.

54 Mike Davis. City of quartz. Excavating the future in Los Angeles

London: Verso, 1990. 55 Intervju med Inger Bacic, praktikant vid q2000. 1996-05-13. 56 Telefonintervju med Ulf Johansson, tidigare ledamot i q2000:s led-

ningsgrupp, numera Agenda 21 samordnare i Huddinge kommun.

1996-06-17

. 57 Ulf Ottoson, Oscar Alarik och Anders Ockling, Riddarna av

runda bordet. En handledning för rundabordssamtal Stockholm: q2000.

58 Cecilia Lundholm och Madeleine Granvik, Vilar din skola på håll-

bar grund Ett miljöprojekt för din gymnasieskola Stockholm: q2000, 1995.

59 Se q2000s skrift, CSD III Stockholm: q2000, 1995, en slutrapport

författad av Ulf Ottoson och annonsen, Your organization invi-

ted to a Workshop on Youth and Sustainable Development at CSD IV in New York Stockholm: q2000.

Bilaga s. 254

SOU 1996: 162

60 q2000, Flygande framtid miljömöte för ett hållbart Sverige,

KAGGE och Bra Lösningar Söket Stockholm: q2000. KAGGE

står för KommunalAgenda21Grupp. BraLösningarSöket förkortas

BLÖS.

som 61 Se Miljö, makt, möjligheter. Rapport från q2000 rikskonferens i

Södertälje 14-17 oktober 1994 Stockholm: q2000. 62 Telefonintervju med Johansson, op. cit. 63 Ibid. 64 Ibid. 65 "Det är roligare att säga JA q2000 skall finnas kvarl", q2000,

- Ungdomskampanj för ett hållbart Sverige, nr. 18, 1995. För information om Agenda 21-arbete se Agenda 21 i praktiken. En sammanfattning och analys av kommunernas Agenda 21-arbete i

Sverige 1994 Stockholm: q2000, inget datum och Nationella hin-

der för Lokalt Agenda 21 och åtgärder som behövs för att

undanröja dessa Stockholm: Svenska Naturskyddsföreningen, rapport 96/9308.

66 Micheletti, Det civila samhället och staten, op. cit. 67 Ibid. 68 Sven-Olov Carlsson, IOGT-NTO:s ordförande, En utmaning

Stockholm: IOGT-NTO och Soderförlag, 1996, s 69 Redovisningen bygger i huvudsak på en intervju med Peter

Axelsson, IOGT-NTO:s informationschef. 1996-05-20. 70 IOGT-NTO, Statistik IOGT-NTO mars 1996, och IOGT-NTO

efter 1970. Några utvecklingtrender med kommentarer

Stockholm: IOGT-NTO, 1995. 71 Se Accent nr. 1996 som beskriver IOGT-NTO-rörelsens eget

datanätverk. 72 Intervju med Axelsson, op. cit. 73 Se Malin Lindström, Till synes helskinnad. Att växa upp i en familj

med alkoholmissbruk Stockholm: Sober förlag, 1996, UNF:s rap-

portserie nr. 2. 74 Se I utmaningen finns äventyret", Accent nr. 18, 1995, s. 75 Carlsson, op. cit., 76 Carlsson, ibid., s. 77 Axelsson, op. cit. 78 Carlsson, op. cit., s. 79 IOGT-NTO, Inte längre medlem. Resultat från en kvalitativ

undersökning bland före detta medlemmar i IOGT-NTO och

UNF Stockholm: Kvalitativa marknads- och organisationsunder-

sökningar, 1995. Se även, IOGT-NTO, IOGT-NTO efter 1970, op.

cit. 80 IOGT-NTO, ibid., 12. 81 IOGT-NTO, En kraft i rörelse. Kongress i Örnsköldsvik 3-8 juli 254 1995 Stockholm: IOGT-NTO, 1995.

Bilaga s. 255

SOU 1996: 162

82 Se "IOGT-NTO satsar på finansmarknaden, Accent nr. 1996. 83 SCB, op. cit., s. 141. 84 IOGT-NTO, IOGT-NTO efter 1970, op. cit., 13. 85 Ibid. 86 Telefonintervju med Lena Hallberg, ombudsman vid ABF:s avdel-

ning i Mjölby och ledamot i arbetsgruppen Kvinnokraft iABF."

1996-06-18. 87 Alvar Svensson, Vilka deltar i studiecirklar Rapport från

undersökning av deltagare i studieförbundets cirkelverksamhet

hösten 1992 Stockholm: Folkbildningsrådet, 1994. En rapport

kommer att publiceras under 1996. 88 Se ABF, Verksamhetsberättelse 1994/95 Stockholm: ABF, 1995. 89 Ibid., 90 Telefonintervju med Lena Hallberg, op.cit. och ibid. 91 Intervju med Kent Jacobsson, chefen för utvecklingsenheten.

1996-05-13 och Verksamhetsberättelse, op. cit., s. 12. 92 Diskussionen rockcirklar bygger på Thomas Öhlunds uppsats,

om Rockmusik som folkbildning. En kvalitativ undersökning av studieförbundens musikverksamhet. Rapport för Utredningen för statlig utvärdering av folkbildningen SUFO Stockholm: SUFO, 1996.

93 Ibid., s. 24. 94 Folket 1995-10-10. 95 Se Sociala situationen är problemet, intervju med ordföranden i

Kurdiska föreningen i Eskilstuna, Folket 1995-10-19 och "ABF gjorde helt rätt, insändare från Nattvandrare Västers styrelse, Folket 1995-10-12.

96 Telefonintervj u med Barbro Edén, studiesekreterare vid ABF i

Eskilstuna. 1996-05-24. 97 Telefonintervju med Rolf Svensson, cirkelledare vid ABF i

Eskilstuna. 1996-05-30. 98 Utvärderingen genomförs vid Göteborgs universitet av

Malgorzata Cwejman, Lena Lindgren, Ann Louise Petersen och Lena Ring. Syftet är att få kunskap om vilken betydelse verksamheten haft för den enskilda individen men också för de organisationer som anordnat utbildningarna i fråga. Har utbildningen bidragit till att de arbetslösa har fått ett arbete Har utbildningen varit förenlig med det allmänna folkbildningsmålet som syftar till personlig utveckling och stärkande av den enskilda människans

möjligheter att påverka sina livsvillkor och tillsammans med andra

förändra förhållanden i samhället Arbetet med utvärderingen pågår under tiden januari 1996 till mars 1997.

Bilaga s. 256

SOU 1996: 162

99 Evy Lindberg, Ett folkrörelseinitiativ i Västerbotten presenta-

tion av byutvecklingsarbete Stockholm: Folkrörelserådet och ABF, 1994.

100 Jörn Svensson, Folkrörelsebyar/kommuner i Västerbottens

inland ett byutvecklingsprojekt med ABF. Rapport till

- Glesbygdsmyndigheten, 1994.

101 ABF Västerbotten, Folkrörelsebyar och kommuner i

Västerbottens län Umeå: ABF Västerbotten, 1995, ltü Svensson, op. cit., s. 103 Det var Oscar Olsson som myntade detta uttryck. 104 ABF, Verksamhetsberättelsen, op. cit. 105 ABF, ABF 2000 vår färdväg 1995-1999 Stockholm: ABF, 1995,

s. 10. 106 Intervju med Jacobsson, op. cit. 107 ABF, ABF 2000, op. cit., 108 Röda Korset vad är det Stockholm: Svenska Röda Korset,

1995. 109 Ibid., 110 Intervju med Astrid Alm, planeringschef vid Svenska Röda Korset

"De utsatta finns mitt i bland oss, Röda Korsets tidning, nr. 1996, 4-5.

111 Svenska Röda Korset, pressmeddelande från Röda Korsets

Riksstämma 1996. 1996-06-15. 112 Ibid. 113 Svenska Röda Korset, Årsbok 1994, cit., 17.

op. 114 Telefonintervju med Karen Austin, Svenska Röda Korsets ung-

domsförbund, 1996-06-03 och Ludvig Sandberg, Framtidslandet. En glömd historia. Rapport till Centrala rådet och andra som är intresserade Stockholm: Svenska Röda Korsets Ungdomsförbund, 1995.

115 Svenska Röda Korset, Svenska Röda Korset, centralstyrelsens

verksamhetsberättelse och bokslut 1995 Stockholm: Svenska

Röda Korset, 1996, s. 19-22. 116 Ibid., s. 3 117 Opublicerad information från Svenska Röda Korset, Antal med-

lemmar genom åren och Informationsverksamhet, medlemsvärvning och insamlingar 1994.

118 Svenska Röda Korset, Svenska Röda Korset, centralstyrelsens

verksamhetsberättelse och bokslut 1995, op. cit., s. 4 och 119 Ibid. 120 Se Hyresgästernas Riksförbund, Ett hem i folkhemmet.

Berättelsen om en levande folkrörelse Stockholm:

Hyresgäströrelsen, 1988 och informationsskriften Ett bra boende

för alla Stockholm: Hyresgästernas Riksförbund, inget datum.

Bilaga s. 257

SOU 1996: 162

121 Hyresgästernas Riksförbund, Verksamhetsberättelse 1992-1995 Stockholm: Hyresgästernas riksförbund, 1995, 45-46. 122 Detta stycke bygger på intervju med Lars-Ola Dahlqvist, tillfälen ligt anställd vid Hyresgästernas Riksförbundet för att ta hand om organisationsfrågor. 1996-06-18. 123 Se de redan refererade skrifterna samt Hyresgästernas Riksförbund, Vägval 1987. Målstyrning i Hyresgäströrelsen. Preliminär version Stockholm: Hyresgästernas Riksförbund, 1996. 124 Telefonintervju med Helene Bohlin, ansvarig för boinflytandefråvid Hyresgästernas Riksförbund. 1996-06-17. gor 125 HSB:s Riksförbund och Hyresgästernas Riksförbund, Frivilligt arbete i bostadsområdet och samhället Stockholm: HSB:s Riksförbund och Hyresgästernas Riksförbund, 1995. 126 Ibid., s. 127 Informationen medlemskåren är hämtad ur en telefonintervju om med Peder Palmstierna, informationschef vid Hyresgästernas Riksförbund. 1996-05-23. Se även informationsbladet, Aktuella fakta Hyresgästernas Riksförbund. 30 april 1996 Stockholm: om Hyresgästernas Riksförbund, 1996. 128 Ulla Herlitz, Forskningsprojekt om lokala utvecklingsgrupper. Lägesrapport till Landsbygdsriksdagen 1996 Stockholm: mars Folkrörelserådet 1995. 129 Informationen Bykraft har hämtats ur Ulla Herlitz förteckning om över byagruppernas verksamhet och telefonintervj un med Britta Lindvall, gift med Kent Lindvall är ordförande i föreningen. som Britta Lindvall har varit ledare för några av Bykrafts projekt. 130 Informationen Hällevadsholms Samhällsförening har hämtats om Ulla Herlitz förteckning över byagruppernas verksamhet och ur telefonintervjun med Frank Dalund, föreningens ordförande. 1996-06-17 . 131 Se Petersson, Hermansson, Micheletti, Westholm, op. cit., s. 116-117. 132 TEMO och de organisationer som ingår i DUK-rapporten har godkänt att uppgifter ingår i undersökningen. 133 Se Rothstein mfl., op. cit., 56.

9 16-1374

Bilaga s. 258

Wiyâ

A ;

. waiâa

Bilaga s. 259

DET IDEELLA ARBETET

Av Birgitta Eurenius

Bilaga s. 261

Sammanfattning

Med begreppet ideellt arbete avser merparten av dagens forskare allt oavlönat arbete inte primärt utförs för nytta. Det innebär att det idesom egen ella arbetet bara del den ideella verksamheten och att ideellt arbeär en av utförs även utanför den s.k. ideella sektorn. V1 har valt en bredare och te öppen ansats och kan därmed också belysa de begrepps- och värdemer ringsförskjutningar ägt under senare år. som rum Forskare vid Handelshögskolan och Sköndalsinstitutet har sammanfattat utvecklingen under rubriken "Från röst till service". Från att ha varit idé-

buma folkrörelser mobiliserat folket mot brister i samhället och för som solidaritet har många organisationer omvandlats till med utsatta grupper potentiella producenter offentlig service. Utvecklingen kan ha förstärkts av de senaste årens inriktning mot bl.a. mål- och resultatorienterad styrav ning, konkurrensutsättning offentlig verksamhet och renodling av bestälav lar- och producentroller. Vidare har det ideella arbetet kommit att inta central plats i den pågåen ende debatten det civila samhället kontra välfärdsstaten. I en antologi om sammanställd Lars Trägårdh för SNS förlag, aktualiseras frågorna om av den allt större offentliga sektorn holkat det privata ansvarstagandet, om ur den eliten professionella politiker och byråkrater underminerat nya av demokratin och slagit sönder de informella gemenskaperna och om talet det civila samhället högerinspirerad attack mot demokrati, jämom är en likhet och trygghet till förmån för samhällets vinnare. Trägårdh ett möjligt i sitt eget bidrag till antologin: ger svar

"Det finns heller ingen anledning att tro att det civila samhället automatiskt tar över den offentliga sektorn bantas I USA talar all erfarenhet för att det är fullt om ner. möjligt att samtidigt misslyckas med både statliga och privata initiativ. Därför vore det naivt att det civila samhället är ett naturligt tillstånd som automatiskt att tro lever upp om och när statsmakten lättar."

Antologin Medmänsklighet att hyra anspelar på samma tema och ansluter till det handlingsprogram för forskning om ideell verksamhet som nyligen utarbetats Erik Amnå på Civildepartementets uppdrag. Ett citat ur ett av av Amnås egna bidrag till antologin belyser dess innehåll och syfte:

"Om den teoretiska underbyggnaden ökar kan förhoppningsvis de mest naiva och fördomsfulla anspråken på olika slags universallösningar Privatiseral, Låt före- ningarna ta över respektive:Det här måste förbli i offentlig regi få ge plats åt såväl vederhäftigare argumentation klokare praktisk ansvarsfördelning en som en mellan många olika slagssociala samverkansformenTvärtemot vad en del debatter i vårt land och andra länder just nu antyder är det inte så givet att ideell verksamhet bara eller alls behöver ha med medmänsklighet att göra. Än mindre kan den eller aktörer ideologiska, professionella eller finansiella skäl hyras ut av som av vill exploatera dess värden i sina olika sammanhang" 261

Bilaga s. 262

SOU 1996: 162

Amnås slutsatser får stöd i en antologins uppsatser, författad annan av av forskarna Eva Jeppson Grassman och Lars Svedberg. Författarna har funnit att Sverige i en internationell jämförelse har mycket omfaten tande frivilligsektor, men att den domineras sport och fritidsaktiviteav ter. Det socialt inriktade frivilligarbetet har relativt blygsam omfatten ning. Svenskarna har också negativ attityd till att ersätta offentlig en verksamhet med frivilliga insatser, det frivilliga arbetet har ett egenvärde. Det finns tre alternativa på företeelsen: sätt att se

0 folkrörelseidealet 0 den ideella sektorn som offentlig serviceproducent 0 en självständig tredje sektor det civila samhället -

Utgångsläget är inte särskilt ljust för något alternativen, de olika av men perspektiven föder olika tankar om vad som behöver göras. Detta gäller i synnerhet om alternativen renodlas och får rubrikerna: stöd och frihet, stöd utan frihet respektive frihet utan stöd. SNS Demokratiråd har sammanfattat läget för det ideella arbetet i sin rapport 1995. I stort sett genomgående har medlemsanslutning och aktivitet minskat sedan slutet 1970-talet. Det civila samhället föreav ningslivet är fortfarande livaktigt, det finns tydliga tecken på stag- - men nation. Pensionärsorganisationerna hör till undantagen. Där har medlemsanslutningen ökat kraftigt sedan 1978. Det medborgerliga stödet för frivilligorganisationerna är relativt svagt och i avtagande. Ju äldre organisation desto svagare stöd hos allmänheten. Om trenden fortsätter kommer flera de äldsta organisationerna av att ha förlorat de flesta sympatisörerna i början ZOOO-talet. av Studieförbundens studiecirklar uppvisar mindre nedslående bild. en Antalet deltagare där har ökat betydligt jämfört med 1960-talet. Även om den största ökningen korn under 1970-talet är dagens aktivitetsnivåer fortfarande mycket höga. Föreningslivets förnyelse är ett annat positivt tecken och det gäller särskilt de politiska partierna. Tre nya partier har tagit sig in i riksdagen sedan slutet av 1980-talet. 28 nya nationella partier och 200 lokala partier har registrerats under de senaste decennierna. Tilläggas bör att den bild folkbildningen Demokratirådet av som ger inte är entydig. Statistiken innehåller motstridiga tendenser. Dessutom handlar det i allt mindre utsträckning fritt och frivilligt kunskapssöom kande. Genom ökade kommunala och statliga köp vuxenutbildning av och arbetsmarknadsutbilning är folkbildningen på väg att bli serviceen producent bland andra. Enligt Maktutredningens medborgarundersökning är än nio tio mer av svenskar med i och mer än tredje har förtroendeuppdrag i var person 262 någon förening. Drygt var tionde har mer än två sådana uppdrag.

Bilaga s. 263

SOU 1996: 162

SCB kommer i 1996 års studie av föreningslivet fram till att 52 procent av de vuxna svenskarna, dvs. 3,5 miljoner människor, är aktiva i minst en förening. Av dem har nära två miljoner, dvs. 29 procent av befolkningen något förtroendeuppdrag. Åtta står utanför föreningslivet. Antalet medprocent lemskap är drygt 19,3 miljoner vilket gör att i genomsnitt är med i 2,9 föreningar Fack, idrott, konsumentkooperativ och boendeföreningar står var. för över hälften. Sex procent medborgare är med i sju eller fler föreningar. Om till vilka är aktiva så är idrottsrörelsen i särklass Där har man ser som femte invånare gjort insatser. Rapporten Frivllligt socialt arbete nästan var fick för några år sedan fram att 16 procent av medborgarna arbetat frivilligt inom någon idrottsförening, sju procent i en kulturförening osv. Just den rapporten från 1993 redovisade också att 48 procent av invånarunder det senaste året utfört frivilligt arbete inom någon organisation. na Andelen motsvarade ungefär tre miljoner människor. En studie vid Handelshögskolan i Stockholm uppskattade antalet frivilligarbetare till 2,6 miljoner. Förutom de redan är aktiva i föreningslivet visar SCB:s undersökning som från 1992 att elva procent av den vuxna befolkningen, dvs 730 000 personer, säger sig villiga att arbeta eller börja arbeta i någon organisation. vara mer Den här potentialen fanns framför allt hos ungdomar och invandrare. Siffrorna över det ideella arbetet varierar alltså något. De kan dock inte utan vidare jämföras eftersom de gjorts vid olika tidpunkter, med skilda metoder och med varierande definitioner, avgränsningar och syften. Sammantaget dominerar organisationer vänder sig till olika intressom organiserar människors fritidsintressen. Det handlar segrupper eller som egenintresse än medkänsla och solidaritet. Såväl de gamla folkrömer om olika välgörenhetsorganisationer har det svårt. relserna som De mätningar gjorts värdet i tid och pengar faller ut mycket olika som av beroende på avgränsningar, urval, metodval och kalkylvariabler exempelvis timpris. SCB:s undersökning 1991/92 visade att befolkningen i åldern 20-64 år använde 48 minuter i veckan åt föreningsverksamhet m.m. Enligt Sköndalsinstitutets forskning satsade cirka tre miljoner svenskar i genomsnitt 13 timmar månad, vilket motsvarade 468 miljoner timmar per år per frivilligt arbete. Skattningen låg något lägre än Handelshögskolans studie den ideella sektorn, genomfördes i stort sett samtidigt. Den visaav som de 480 miljoner timmar år, vilket vid en timpeng 145 kronor skulle per det ett värde cirka 70 miljarder kronor per år. Enligt SCB:s rapport ge av Föreningslivet i Sverige år 1992 motsvarade de förtroendevaldas arbete cirka 230 miljoner timmar år, vilket skulle 33 miljarder kronor med per ge samma timpeng. Handelshögskolan har även beräknat att den svenska ideella sektorn omsatte 60 synliga miljarder kronor under 1992, vilket motsvarade cirka fyra procent BNP. Detta mindre andel än i USA 6,3 procent av var en jämförbart med Tyskland 3,6 procent och Storbritannien 4,8 promen cent. 263

Bilaga s. 264

Större delen av sektorns intäkter genererades genom 0 egna aktiviteter 60 procent eller 36 miljarder kronor 0 offentliga medel 29 procent eller 17,4 miljarder kronor och 0 gåvor 11 procent eller 6,6 miljarder kronor. Andelarna varierade kraftigt mellan olika typer av organisationer.

Bidrag från stat, kommuner och landsting uppgår till ungefär femton miljarder kronor per år.

Facklig verksamhet, konsumenkooperation och idrott har flest antal medlemmar. De mest aktiva medlemmarna, 70-80 procent, har dock frireligiösa samfund och ordenssällskap. Minst aktiva är de i konsumentkooperationen och miljörörelsen.

Av den verksamhet som organisationerna bedriver är andelen frivilligarbete högst inom idrott och kulturföreningar. De flesta ideellt arbetande finns inom så kallade individfokuserade organisationer. Det mesta handlar alltså om olika intressegrupper och organiserade fritidsintressen, dvs inte i någon högre grad om medmänsklighet att hyra".

Den vanligaste personen i föreningslivet är en medelålders högre tjänsteman med eftergymnasial utbildning, infödd svensk med sambo och barn. Dessutom dominerar de redan socialt aktiva. De rör sig ute i olika

sammanhang, arenor, och blir därför tillfrågade frivilliga insatser. Det är den

om så kallade arenahypotesen. Minst vanliga i föreningslivet är de över 75 år, yngre arbetslösa och ensamma kvinnor utan gymnasieutbildning.

Skillnaderna mellan och inom föreningarna är dock stora. I kulturföreningar och humanitära hjälporganisationer är exempelvis kvinnor oftare medlemmar än män medan det motsatta gäller i motororganisationer och andra kooperativ än konsumentkooperativ. Glesbygdsbor förenings-

är mer aktiva än storstadsbor.

De gamla folkrörelserna växte fram som en reaktion mot allvarliga samhällsproblem. På senare år har det alltmer gällt att bevaka sina intressen tillsammans eller att organisera fritiden.

Välgörenhet kallas i dag ofta frivilligt socialt arbete, dock ännu är

som av begränsad omfattning jämfört med i andra länder. Motsättningarna mellan den och offentlig social verksamhet är på väg att försvinna.

Många föreningar har slutit entreprenadavtal med kommunala förvaltningar vilket tyder på en värderingsförskjutning både hos uppdragstagare och uppdragsgivare. Få talar i dag att organisationslivet ska stå fritt från

om stat och kommun.

De över 3 000 byutvecklingsgrupper som vuxit fram under år kan

senare ses som en "partipolitisk avlövning. Man drivs av en vilja att göra något för den egna bygden utan partipolitik.

Nya former av ideell verksamhet är bland annat frivilligcentraler, nyko-operation och entreprenörskap. Nya nätverk som exempelvis Stödstrumporna och stiftelsen Stolta stad är dock svåra att belysa med officiell statistik.

Bilaga s. 265

SOU 1996: 162

Det ideella arbetets omfattning

och inriktning

Enligt SCB:s Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994 som utkom 1996 är 52 procent dvs. 3,5 miljoner de vuxna invånarna aktiva i för-

av eningar och 29 procent eller nära två miljoner har förtroendeuppdrag. Antalet medlemskap är drygt 19,3 miljoner så genomsnittssvensken är med i 2,9 föreningar.

Enligt rapporten Frivilligt socialt arbete hade 1993 48 procent av alla vuxna utfört frivilligt arbete i en organisation. Sköndalsinstitutet korn fram till att det fanns tre miljoner frivilligarbetare i olika organisationer. Handelshögskolan hamnade på siffran 2,6 miljoner.

De flesta medlemmarna finns i facken, idrottsklubbar och konsumentkooperationen. Men aktivast är de i frireligiösa samfund och ordenssällskap. Det mesta ideella arbetet gäller att bevaka vissa intressen och att organisera fritidsintressen.

Nära hälften av invånarna har enligt SCB:s rapport från 1996 uppgett att de någon gång talat inför ett möte i förening eller organisation.

en Nästan lika många, 45 procent, uppgav att de någon gång tagit kontakt med någon ansvarig i fack, parti, förening eller organisation för att påverka ett beslut. Andelen talat offentligt har i stort sett inte ökat

som sedan 1978 medan "påverkarna" har blivit många fler sedan dess I båda fallen är det högre tjänstemän som ligger högst samt unga och gamla kvinnor lägst.

Intresset för det ideella arbetet har ökat kraftigt på senare år och debatten vilken roll frivilligsektorn ska ha är livlig. Forskningen om

om den är däremot inte så omfattande, men det har ändå gjorts en del studier som vi ska redovisa.

I rapporten Frivilligt socialt arbete visades inom vilka områden det ideella arbetet utförs. Studien baserades på intervjuer med ett slumpmässigt, riksrepresentativt urval svenskar i åldern 16-74 år. Intervjuerna genomfördes under november-december 1992. Studien omfattade i huvudsak det organisationsanknutna frivilliga arbetet. Sammanställningen nedan är

bearbetning tabell i studien och visar hur stor andel av befolken av en ningen som gjort frivilliga insatser under 1992, fördelat på 32 olika organisationstyper. 265

Bilaga s. 266

Andel procent som arbetat frivilligt inom olika organisationstyper. Totalt och efterkön

Totalt Män Kvinnor

Idrottsförening l 1 Kulturförening Fackförening Boendeförening Hobbyförening Föräldraförening Motororganisation Humanitär hjälporg. Annat kooperativ Frivillig försvarsorg. Ordenssällskap Frikyrkligt samfund Friluftsförening Politiskt parti Församling inom Sv. kyrkan Frivilliga insatser inom offentlig sektor Handikappförening Miljöorg. Pensionärsorg. Nykterhetsorg. Kvinnoorg. Grupp för internationell fråga Lokal aktionsgrupp Invandrarorg. Lokal grupp m. social inriktning Studentförening Allmän intresseorg. Konsumentkoop. Aktieägarfören. Annat religiöst samfund Fredsorg.

Bas I 045 524 521

Av kommentarer till tabellen framgår att 40 procent av de frivilligt aktiva männen arbetat inom någon idrottsorganisation. Endast 20 procent arbetade frivilligt inom organisationer med en direkt social inriktning. Därav var nio procent aktiva enbart inom en socialt inriktad organisation, medan elva procent arbetade både inom en socialt inriktad och någon annan organisation.

Eva Jeppsson Grassman sammanfattade resultatet av befolkningsstudien 266 med följande punkter:

Bilaga s. 267

SOU 1996: 162

0 Under året före mättillfället hade 48 procent av Sveriges befolkning utfört frivilligt arbete inom minst en organisation. Det motsvarade omkring tre miljoner svenskar. 0 I genomsnitt arbetade Sveriges befolkning i åldern 16-74 år frivilligt drygt sex timmar per månad. Beräknat enbart på de frivilligt aktiva var genomsnittet tretton timmar per månad. 0Av samtliga som utfört frivilliga insatser hade 60 procent varit aktiva inom endast organisation. Cirka åtta procent hade arbetat frivilligt inom tre

en organisationer eller flera. De frivilligt aktiva arbetade alltså i genomsnitt i 1,7 organisationer.

Hur mycket tid och pengar läggs ned

Under hösten 1990 och våren 1991 genomförde SCB en undersökning av hur befolkningen i åldern 20-64 år använde sin tid. Resultatet presenterades hösten 1992 i rapporten I tid och otid Rapport 79 i serien Levnadsförhållanden.

Den fria tiden, cirka 34 timmar per vecka, fördelade sig genomsnittligt på följande sätt:

Typ av aktivitet	Genomsnittlig tid timmar och minuter
TV och radio	12.12
Social samvaro	7.50
Läsning	4.09
Idrott och friluftsliv	2.37
Hobbies	1.45
Föreningsverksamhet m.m.	0.48
Underhållning, kultur	0.25
Övrigt	1.33
Resor i samb. med fritid	2.49
Total fri tid	34.08

Svensken använde alltså 1990/91 48 minuter i veckan åt föreningsverksamhet och drygt femton gånger så mycket tid TV och radio. Men Eva Jeppsson Grassman kom i sin studie fram till den högre siffran sex timmar i månaden. De fördelade sig så här:

Genomsnittligt antal timmar tiivilligt arbete per månad. Totalt samt efter kön och ålder.

Totalt Män Kvinnor 16-29 30-44 45-59 60-74

år år år år Samtliga 6,2 7,3 5,2 4,5 8,1 6,0 6,3 De som arb. frivilligt 13,0 14,0 11,8 9,8 14,4 12,1 16,8

Bilaga s. 268

SOU 1996: 162

Befolkningsstudiens tidsuppskattningar avvek något från uppgifterna i SCB:s samtidiga rapport Föreningslivet i Sverige som beräknade det totala föreningsarbetet till i genomsnitt sju timmar i månaden för de nära 2,8 miljonerna förtroendevaldaWDetta leder till skattningen att det ideella föreningsarbetet bland förtroendevalda i Sverige totalt... motsvarar närmare 145 000 heltidsarbetande årspersoner", skrev SCB.

Filip Wijkström vid Handelshögskolan att det totalt finns 4,6

menar ca miljoner ideella arbetskrafter i landet av varierande omfattning. Eftersom andra studier visar att en person som arbetar ideellt är engagerad i 1,7 organisationer motsvarar detta ungefär 2,6 miljoner människor.

Sammanfattningsvis konstaterar Wijkström att det ideella arbete som utförs motsvarar ca 480 miljoner timmar per år eller ca 300 00 heltidstjänster. Om detta arbete värderas till 145 kronor per timme blir det totala värdet alltså ca 70 miljarder kronor per år.

Wijkström har vidare funnit att den svenska ideella sektorn omsatte cirka 60 miljarder kronor under 1992, vilket motsvarade cirka fyra procent av BNP. Det är en mindre andel än i USA 6,3 procent men jämförbart med Tyskland 3,6 procent och Storbritannien 4,8 procent. 60 procent av sektorns intäkter genereras genom egna aktiviteter, 29 procent kommer i form av offentliga medel och elva procent som gåvor. Finansieringen varierar kraftigt mellan de olika delsektorema. Det är 87 procent offentliga medel och tolv procent egenfinansiering inom hälsovården, medan det i företagarnas organisationer bara är en procent offentligt finansierat och 97 procent egenfinansierat.Wijkström menar i ett paper", skrivet till den nordiska företagsekonomiska ämneskonferensen 1995, att den svenska ideella sektorn är minst lika stor som i de flesta andra europeiska länder och troligen mer oberoende av stat och kommun. Men den spelar här sin stora roll inom arbetsmarknad, idrott och kultur medan de utomlands ofta sysslar med hälsovård, utbildning och social omsorg. I Sverige handlar det ofta om att organisera sig kring intressen och fritidsaktiviteter.

I rapporten 1995:7 I samhällets intresse -En samhällsekonomisk studie av den ideella sektorn gör också Statskontoret ett försök att uppskatta värdet av den ideella sektorn i Sverige. Med utgångspunkt från deltagarnas värdering av sektorn i de sex kommuner som studerats görs en beräkning av det totala värdet för landet som helhet. Resultatet blir cirka sju miljarder kronor. Statskontoret betonar dock att värdet avser den del av sektorn man valt och att avgränsningen är snävare än Handelshögskolans Till bilden hör också att det handlar om en undersökning av deltagarnas betalningsvilja. Det visade sig finnas stora skillnader mellan de samhällsekonomiska kostnaderna och det värde deltagarna och mottagarna sätter på verksamheten. Mot den bakgrunden föreslog Statskontoret en omprövning av det offentliga stödet till den ideella sektorn. Det borde inriktas mot sådan verksamhet som har ett särskilt högt värde för samhället. En omfördelning av stödet till förmån för föreningar med social inriktning på bekostnad av fritids- 268 och kulturföreningar vore samhällsekonomiskt motiverad.

Bilaga s. 269

SOU 1996: 162

Det ideella arbetets utveckling

På 1930-talet började den offentliga sektorn att byggas upp, efter andra världskriget kom stora sociala reformer och på 1960-talet expanderade den sociala servicesektorn snabbt. Välfärdssamhället hade sedan en nästan explosiv utveckling under de kommande decennierna, i slutet 1980-talet ökade intresset för de men av frivilliga organisationerna komplement till det offentliga utbudet. som Under 1990-talet har det växt fram ett ökat samarbete mellan det som brukar kallas den andra och den här tredje sektorn. Civildepartementet startade 1993 beredning för att utveckla den ideella sektorn, det har en startats frivilligcentra och en rad olika projekt. I 1986 års Folkrörelseutredning fick man fram att svenska folket var medlemmar i föreningar i utsträckning aldrig förr. Det handlade en som cirka 31 miljoner medlemskap i de 577 riksorganisationernas om omkring 145 000 lokala organisationer. Nio av tio uppgavs vara medlem i någon förening. "Organisationsgraden" 372 procent dvs. varje var svensk var i genomsnitt medlem i 3,72 organisationer. Den indelning Organisationssverige som Maktutredningen och av SCB använde helt andra medlemstal. Den och senare SCB i senare gav ULF 92 och rapporten Föreningslivet i Sverige hade andra indelningsgrunder och därför sjönk antalet medlemmar i landets föreningar från drygt 31 miljoner 1985 till ca 19,6 miljoner 1992. Enligt vår uppfattning kan dock inte hela förklaringen till de stora förändringarna ligga i de olika indelningsgrunderna. Flertalet av de grupperingar överensstämmer, däribland idrott, kooperation, politik, frisom villigförsvar, religion och nykterhet måste ha minskat kraftigt. Även ökningarna torde ha varit verkliga. De likartade grupperingarna fackliorganisationer och föreningar inom boende och hobby hade ökat, vilga ket stämmer med den bild givits i andra sammanhang. Det är de som gamla folkrörelserna minskat och intresseföreningar som ökat. som Sammantaget gör bedömningen att tydlig minskning av meden lemsantalet i de ideella organisationerna ägde rum mellan 1985 och 1992. Minskningen tycks därefter ha stannat av. I de siffror som SCB redovisat 1996 är antalet medlemskap i den vuxna befolkningen 19 356 000. Till detta kan fogas 1 180 000 medlemskap bland barn och ungdomar. Totalt har alltså de ideella föreningarna i dag drygt 20,5 miljoner medlemmar i åldrarna 7-84 år. 269

Bilaga s. 270

SOU 1996: 162 SCB 1996

Typ av	Antal
organisation	medlemmar
Facklig organisation	4 240 000
Idrott	2 194 000

Konsument-

kooperation	2 106 000
Boende	1 734 000
Kultur	826 000
Politik	731 000
Friluftsfören.	603 000
Motor	582 000
Miljö	515 000
Pensionärer	589 000
Hum. hjälp	576 000
Hobby	569 000
Föräldrar	515 000

Samfällighet,

övr. kooperativ	494 000
Aktieägare	278 000
Handikapp	278 000
Frivilligförsvar	264 000
Religion	542 000
Ordenssällskap	210 000
Internationellt	176 000
Nykterhet	115 000
Kvinnor	108 000
Fred	88 000
Lokala aktionsgrupper	88 000
Invandrare	75 000
Annan förening	860 000
Summa	19 356 000

Maktutredningen vände sig även mot Folkrörelseutredningens ensidiga användning av medlemsantalet mått på föreningslivets omfattning. I

som sin egen medborgarundersökning använde utredningen i huvudsak andra mått, bl.a. aktivitetsnivå, medlemsanslutning, mobiliseringsgrad och grad av samhörighet. SCB har fortsatt att mäta på sätt

samma som Maktutredningen, vilket gör att utvecklingen efter 1987 är väl dokumenterad. När det gäller samhörighet har de intervjuade med siffra från

en 0 till 10 angett hur de känner i förhållande till olika sammanslutningar och 270 rörelser. I tabellen nedan redovisas erhållna medelvärden:

Bilaga s. 271

Medelvärde för samhörighet med olika sammanslutningar och rörelser. Personer 16-84 år Rörelsetyp ULF 1992 Maktutredningen 1987 Idrottsrörelsen 4,3 5,2 Miljörörelsen 3,8 5,6 Internationella hjälp-

och solidaritetsrörelser	3,7	4,9
Fredsrörelsen	3,1	5,8
Fackföreningsrörelsen	3,0	-
Folkbildningen	2,7	3,6
Svenskakyrkan	2,6	3,3
Konsumentkooperativ	2,3	3,3
Kvinnorörelsen	2,0	3,7
Nykterhetsrörelsen	1,6	2,6
Frikyrkan	1,0	1,3

anmärkningsvärda är att medelvärdena genomgående är låga Det mest och att de dessutom har minskat. SCB utesluter inte att minskningen är reell, troligare förklaring är de båda undersökningar-

men anser att en

olika inriktning och uppläggning. Även aktivitetsnivån och mednas lemsanslutning, dvs. andelen medlemmar i relation till hela befolkning-

har minskat. Så här bilden den förra ut i dag: en ser av

Aktivitetsnivån i föreninglivet Procent

organisation SCB 96 Typ av

Frireligiöst samfund	78,9
Ordenssällskap	71,0
Hobbyförening	64,3
Idrottsförening	60,5
Frivillig försvarsorg.	61,5
Lokal aktionsgrupp	61,5
Grupp inom Svenska kyrkan	59,4
Kulturförening	56,6
Kvinnoorganisation	56,3
Annat religiöst samf.	50,0
"Annan förening	44,9
Nykterhetsorg.	35,3
Invandrarorg.	45,5
Pensionärsorg.	32,2
Föräldraförening	36,0
Friluftsförening	31,5
Handikappförening	26,8
Motororganisation	25,6
Politiskt parti	25,0
Humanitär hjälporg.	23,5
Internationell fråga	23,1
Boendeförening	23,0
Aktieägarförening	19,5
Fredsorganisation	23,1
Facklig organisation	14,5
Miljöorganisation	7,9
Konsumentkoop.	3,5
Aktivitetsnivå: Andelen aktiva i förhållande till medlemsantalet i en viss förening	271

Bilaga s. 272

SOU 1996: 162

Stödet minskar

Enligt SNS Demokratiråds rapport 1995 kan utvecklingen för de frivilliga medborgarsammanslutningarna sammanfattas ungefär så här:

Det medborgerliga stödet för frivilligorganisationerna är svagt och i avtagande. Det finns ett negativt samband mellan organisationens ålder och allmänhetens stöd: äldre organisation desto stöd. Om svagare trenden fortsätter kommer flera de äldsta organisationerna att ha förav lorat sitt mesta stöd i början 2000-talet. av

Bilden av föreningslivets vitalitet, mätt i medlemskap och engagemang, är enligt rådet komplicerad. Den långsiktiga trenden är att frivilligorganisationerna växer i antal och medlemstal; vissa sammanslutningar förlorar medlemmar men i gengäld växer andra och tillkommer. Det nya problematiska i sammanhanget är att och deltagande minskar. engagemang Engagemanget ökade visserligen överlag mellan 1978 och 1984 melmen lan 1987 och 1992 bröts den positiva trenden. Engagemanget sjunker inom flertalet typer sammanslutningar. Flera de organisationer av av som växte i början av 1980-talet har börjat förlora medlemmar. Studieförbundens studiecirklar har inte lika negativ utveckling. en Antalet deltagare i studiecirklar har ökat betydligt jämfört med 1960talet. Även den största ökningen kom under 1970-talet om är dagens aktivitetsnivåer fortfarande mycket höga. Nära hälften den av vuxna befolkningen deltar i åtminstone någon studiecirkel och fjärde medvar borgare deltar i två eller flera cirklar. Dessutom rekryteras deltagarna ofta från glesbygdsområden där det finns få andra mötesplatser. Med hänsyn till studieförbundens speciella plats i den svenska demokratin är detta betydelsefullt. Studiecirklarna måste sägas viktiga när det vara gäller att skapa socialt kapital. Studieförbunden är inkluderande än mer andra typer av frivilligsammanslutningar. De har också varit frammer gångsrika när det gäller att ta ämnen och former för upp nya nya samverkan. Ur demokratins synvinkel går medborgarna med i studiecirklar av rätt skäl. Föreningslivets förnyelse är ett annat positivt tecken. Av särskilt intresse är utvecklingen inom de politiska partierna. Tre partier har nya kommit in i riksdagen sedan slutet 1980-talet. 28 nationella av nya partier och 200 lokala partier har startats under ett par decennier. Viljan att bilda partier är större än någonsin tidigare. Slutsatsen måste bli att partierna fortfarande betraktas viktiga kanaler för kollektivt handlansom de. Sammantaget menar Demokratirådet att det civila samhället före- ningslivet fortfarande är livaktigt i Sverige, att det finns tydliga - men tecken på stagnation. Det finns positiva tendenser under 1990-talet även 272 om de negativa trenderna överväger.

Bilaga s. 273

SOU 1996: 162

Det bör tilläggas att den bild läget Demokratirådet ger inte är av som entydig. Några exempel från folkbildningen visar att verkligheten är

komplicerad än så: mer

studiecirklar i dag nästan lika högt mot slutet av 1970- Antalet är som 350 000 år. Men i övrigt är bilden i stort sett negatalet, dvs. närmare per från demokratiska utgångspunkter. Det handlar långt ifrån alltid om tiv bildningssökande och bilden innehåller motstridiga fritt och frivilligt tendenser. Andel befolkningen under ett år deltar i någon stuav som minskat och medelåldern på cirkeldeltagarna stiger. diecirkel har på folkhögskolornas allmänna kurser har visserligen Antalet elever varit konstant cirka 1 000 sedan slutet av 1970-talet, men sammantaget elevantalet minskat från cirka 250 000 i början 1980-talet till cirka har av 1992. Folkbildningen når fortfarande förhållandevis många 175 000 år lågutbildade, detta kan delvis bero på kommunala köp av vuxenutmen arbetsmarknadsmedel under senare år. Under bildning och tillskott av 1992/93-1993/94 uppgick arbetsmarknadsmedlen till sambudgetåren kronor. Även folkbildningen är alltså på väg att bli manlagt 700 miljoner producent offentlig service. en av 1996 konstaterar Demokratirådet att svensk demokrati I sin rapport några årtionden sedan hade gott frivilliga organisationer och för om socialt kapital. Men de klassiska folkrörelserna och de därmed ett stort organisationerna har i dag förankring hos allmänheten. Få tunga en svag aktivt och medlemskapet är för många en tom formalitet. Men deltar idella sektorn livskraft, sammanslutningar bildas samtidigt visar den nya gamla organisationer finner vägar. Nya samhällsproblem som och nya arbetslöshet, diskriminering och marginalisering har gett dem nya uppgifter och flera dem arbetar alltmer internationellt. av

Framtidspotential

i SCB:s material också positiva tecken. För att få en viss upp- Det finns intresset för föreningsarbete inom olika befolkningsgrupper fattning om 92 följande frågor: Har Du för närvarande tid ställde SCB i ULF även för börja arbeta eller för att arbeta mera inom någon och intresse att eller vilka organisationer är Du intresserad av

0rganisationVilken

svarade elva procent befolkningen i åldern 16-84 år att man Totalt av tänka sig aktiveras. Detta motsvarar cirka 730 000 personer, kunde att bli rejäl förstärkning det svenska föreningslivet. som alltså kan en av de högsta andelarna fanns bland ungdomar i Särskilt glädjande var att år och invandrare. Intresset riktade sig i första hand mot åldern 16-24 kulturföreningar, alltså mot organisationer som redan idrotts-, miljö- och medlemstal. Av övriga organisationstyper kom bara de i dag har höga hjälporganisationerna till nämnvärda siffror, närmare humanitära upp de tillfrågade eller cirka 75 000 personer. 273 bestämt en procent av

Bilaga s. 274

SOU 1996: 162

Sammanfattande bedömning

De mätningar som gjorts det ideella arbetets värde faller av ut väldigt olika beroende på syfte, avgränsningar, urval, metodval och kalkylvariabler. Skillnaderna blir särskilt tydliga i beräkningar det ekonomiska av värdet. Det ideella arbetets egenvärde kan svårligen i mätas pengar. SCB:s tidsanvändningsstudie från 1991/92 svenska angav att folket använde i genomsnitt 48 minuter i veckan föreningsverksamhet m.m. vilket skulle ge cirka 3,5 timmar månad. Tidsuppskattningen per ligger långt under de mätningar som senare gjorts. Enligt Sköndalsinstitutets forskning kring frivilligsektorn genomsnittssiffran drygt timmar var sex i månaden invånare. De cirka tre miljoner svenskar per som var frivilligt aktiva år 1992 satsade i medeltal 13 timmar per månad, vilket motsvarade 468 miljoner timmar år. Handelshögskolan beräknade i per en studie omfattningen av den ideella sektom. Den visade att 480 miljoner timmar per år läggs ned, vilket skulle ett värde cirka 70 miljarder ge av kronor per år med timpeng på 145 kronor. SCB kom fram till de en att förtroendevalda arbetade cirka 230 miljoner timmar år, vilket per motsvarar 33 miljarder kronor med timpeng. Statskontoret samma har, med stöd i sin undersökning av deltagarnas betalningsvilja, uppskattat det totala samhällsekonomiska värdet de lokala föreningarnas verksamav het till cirka sju miljarder kronor år. per Utifrån de här resultaten är det alltså svårt besvara frågor vilatt om ken nytta hushållen har av det ideella arbetet, vad skulle hända som om hälften av det arbetet upphörde, vad samhället tjänar på det, vad som skulle hända om den oavlönade arbetskraften krävde normal timlön osv. De är alla centrala frågor, finns inte i de undersökningmen svaren ar som hittills gjorts och kan därför bara bli gissningar. De ideella insatserna skulle kunna vara värda cirka 70 miljarder kronor år. Men å per andra sidan skulle siffran kanske minska till sju miljarder det oavlöom nade, frivilliga arbetet upphörde och deltagare/mottagare skulle tvingas betala fullt timpris Värdet av det oavlönade, frivilliga arbetet förefaller också vara mångdubbelt högre än bidragen från landssumman av stat, ting och kommuner.

Bilaga s. 275

det ideella arbetet

Synen på

finns rad olika definitioner ideellt arbete och begreppsförskjut- Det en av ningar har under den senaste femtonårsperioden. ägt rum 1986 års Folkrörelseutredning Dir 1986:17 och SOU 1987:33-35 efterlyste i sina första betänkanden förutsättningslös diskussion kring folkröen relsebegreppet med utgångspunkt från den definition som Lars Svedberg

presenterat i rapporten Ej till salu Statens ungdomsråd 1981:

En folkrörelse ska ha ideologi. Med ideologi en logiskt utvecklad "l. en menas idé... En folkrörelse måste bilda opinion opponera sig motsätta sig det den tyck- - är fel i vårt samhälle och kräva den förändring som den tror på. er folkrörelse skall få ett inflytande på samhällsutvecklingen måste För att en den utgöra viss numerär bestå av en stor mängd medlemmar... en folkrörelse måste ha geografisk spridning organisation med lokal- En en - en föreningar runt om i landet... En folkrörelse skall vara öppen för alla... folkrörelse måste arbeta demokratiskt. Det innebär att varje medlem skall En ha möjlighet att väcka förslag och påverka beslut... samma Folkrörelsen skall stå i oberoende ställning till stat och kommun...

Folkrörelser skall innebära gemenskap... Verksamheten i folkrörelse skall ha en kontinuitet i tiden... en

Vilken demokratisyn

sitt sista betänkande, Mål och resultat- principer för det statliga I nya stödet till föreningslivet Dir 1987:14 och SOU 1988:39 behandlade Folkrörelseutredningen även demokratibegreppet och folkrörelsernas samhällsfunktioner. Utredningen menade att det i stort sett fanns två huvuduppfattningar demokratins innebörd, utifrån idéerna om om representativ demokrati respektive deltagande demokrati. Folkrörelsedemokratin ett uttryck för den sistnämnda. Utredningen åbevar ropade Hilding Johansson i sin bok Demokrati som samhällsmosom dell" pekat på att den demokratiska beslutsmodellen har tillämpats inom folkrörelserna långt innan den infördes i stat och kommun. Inom folkrörelserna kan alla medlemmar fortlöpande utöva inflytande, medan det politiska inflytandet i stat och kommun mellan valen är ett privilegium fåtal. Mot den bakgrunden menade utredningen att för ett demokratisk utveckling förutsätter folkrörelser med vissa bestämda en samhällsfunktioner: 275

Bilaga s. 276

Kortfattade slutsatser SOU 1996: 162

0 Folkrörelserna har en viktig ideologisk funktion. 0 Folkrörelserna har också viktig opinionsbildande funktion. en 0 Folkrörelserna har vidare viktig demokratisk funktion. en 0 Folkrörelserna har slutligen viktig social funktion. De bryter en människors isolering att skapa sociala kontakter genom och gemenskap.

Utredningen korn vidare att indirekt bidra till omprövning folken av rörelsernas betydelse genom att åberopa Jan Engbergs doktorsavhandling Folkrörelserna i välfärdssamhället, utgiven i Umeå 1986. Engberg menade att bilden Folkrörelsesverige måste De organisaav nyanseras. tioner som bar fram folkrörelseidealen vid tiden för demokratins genombrott hade ändrat karaktär och fått konkurrens från andra organisationer. Klassmässiga och ideologiskt betingade rörelser på tillvar bakagång medan rörelser baserade på identiteter och behov av samvaro eller rekreation ökade. Vidare de olika rörelsetyperna i växande var utsträckning orienterade mot ett pluralistiskt och privat samhälle. Engbergs studie omfattade hela organisationssfären, med undantag för politiska partier och ordenssällskap.

Maktutredningen Dir 1985:36 och bl.a. SOU 1990:44 lyfte fram organisationslivets betydelse för medborgarnas möjligheter att utöva makt. Betydelsen varierar beroende på demokratisyn. Den samhällscentrerade demokratitraditionen utgår från idén ett folk och om suveränt den enskildes roll medlem i ett samhällskollektiv. Folket förutsätts som ha en kollektiv identitet och den enskilde ta för både och ansvar egna andras intressen. Den individcentrerade demokratitraditionen utgår från en suverän individ som tar för sitt eget öde. Alla skall ha frihet ansvar att ordna sina egna förhållanden utifrån intressen alltför egna utan mycket inblandning från andra. Maktutredningens demokratisyn egen förutsatte balans mellan den enskildes och kollektivets rättigheter och plikter. Utredningen koncentrerade uppmärksamheten på två avgörande faktorer för medborgarskapets faktiska förverkligande, nämligen resurser och institutioner. För att pröva i vad mån svenska medborgare utövade makt genomförde Maktutredningen medborgarundersökning. en egen Tyvärr går det som regel inte att göra jämförelser över längre tidsperioder med hjälp av tidigare årgångar undersökningar svenska folav av kets levnadsförhållanden i ULF. Det totala föreningslivet har aldrig tidigare kartlagts så grundligt i Maktutredningens medborgarundersom sökning och i ULF 92. Utredningen om bidrag till ideella organisationer Dir. 1992:81 förde i sitt betänkande Organisationernas bidrag SOU 1993:71 ett resonemang om de svårigheter som fanns att kring internatioenas nellt användbara begrepp för folkrörelser och ideella organisationer. Som ett av de mest användbara begreppen lanserade utredaren Non- 276 Governmental Organizations, NGO:s.

Bilaga s. 277

1996:162 slutsatser

SOU Kortfattade

står utanför den offentliga förvaltningen, medlemskapet skall vara fri- "NGOzs villigt och verksamheten skall inte i första hand vara affärsdrivande. I Sverige vikt vid föreningarna skall ledas demokratiskt vald lägger därtill stor att av en styrelse och kontroll utövas medlemmarna genom årsmötet." att av

såg emellertid ingen anledning att föreslå officiellt sank- Utredaren en avgränsning organisationslivet eller delar därav. De kriteritionerad av behövdes vid bidragsgiving o.dyl. kunde fastställas vid behov er som generella regler och definitioner. I skattehänseende görs skillnad utan allmännyttiga ideella föreningar och övriga ideella föreningar. De allpå männyttiga begränsat skattskyldiga när det gäller inkomster och är är också befriade från mervärdeskatt.

En förening skall för att räknas allmännyttig ideell förening som ha ett allmännyttigt ändamål, 0 tillgodose det allmännyttiga ändamålet i sin verksamhet, 0 tillämpa öppen medlemsantagning, 0 använda avkastningen tillgångarna i den allmännyttiga verksamheten 0 av till 80 procent."

till betänkandet sammanfattade utredningens expert Bo I en bilaga årens utveckling och förde diskussion om de Swedberg de senaste en olika begreppens innebörd: sektorn används sammanfattande beteckning på 0 Den ideella som en ett komplement eller alternativ till det frivilligarbete som görs som verksamheter i statlig eller kommunal regi. informella sektorn eller den informella ekonomin är långt vidare 0 Den begrepp. tredje sektorn används ibland med betydelse som den ide- 0 Den samma Begreppet har sitt i jämförelse med den förella sektorn. ursprung en sektorn är liktydig med statens och kommunernas ansvarssta som område och med den andra sektorn, dvs. näringslivet. Swedberg berörden internationella studien "the non-profit sector", till vilde även om ken vi återkommer.

del använde Swedberg begreppet den ideella sektorn och För egen därmed det frivilliga, oftast obetalda arbete som utförs av dels menade i folkrörelser och andra ideella organisationer i denna medlemmar enskilda medborgare utan förankring i någon deras egenskap, dels av organisation. Till begreppet förde Swedberg även yrkesrörelse eller mässig verksamhet i regi ideell organisation. av en Amnå skriver också problemen med att definiera sektorn. Erik om folkrörelser, den tredje sektorn, frivilligt arbete, Det civila samhället,

medborgarsammanslutningar används paral-

medborgarinitiativ, osv. verksamhet den vanligaste beteckningen på det som utförs 277 lellt. Ideell är

Bilaga s. 278

utifrån ett engagemang för idé, behov eller en ett ett problem där arbetet inte är avsett att ge egna materiella fördelar. En forskningens uppgifter av bör bli att definiera den här verksamheten, han. menar Ideell verksamhet, förutsättningar, organisering och betydelse, Handlingsprogram för forskning Ds 1995:30.

Frivilligt socialt arbete

I Socialtjänstkommitténs rapport Frivilligt Socialt arbete SOU 1993:82 belyste en forskargrupp, knuten till Sköndalsinstitutet, olika frågeställningar kring den ideella sektorn. Gruppen valde att arbeta med begreppen frivilliga organisationer och frivilligsektorn. Frivilliga organisationer var sådana som har bildats utifrån idéer eller intressen, - gemensamma har en viss offentlig karaktär och någon organisatorisk form, kan bildas och upplösas utan beslut från myndighet, bygger på frivillig anslutning och personligt medlemskap, inte syftar till privat ekonomisk vinst. -

Med frivilligsektorn menade frivilliga gruppen organisationer och deras verksamhet samt oavlönade insatser inom den offentliga sektorn. Frivillig verksamhet avsåg allt arbete, alla aktiviteter och alla insatser inom en fnvillig organisation eller med sådan huvudman. Begreppet frivilliga en som insatser användes för oavlönade, fritt valda arbetsuppgifter inom frivilliga

organisationer, offentlig sektor eller företag. Dessutom gjorde gruppen ytterligare avgränsningar till den socialt inriktade frivilligsektorn. Med frivilligt socialt arbete avsåg oavlönade uppgifter gruppen med primär välfärdsinriktning inom en organisation eller arvoderade tjänster i en frivillig organisation. Gruppen gjorde även vissa internationella jämförelser och framhöll att dess definition frivilligsektorn av låg nära en känd karaktäristik av "the third sector":

"Det som utmärker dessa organisationer de konstitutionellt är att är skilda från statsmakten, de har inte primärt kommersiell en karaktär och syftar inte till ekonomisk vinst även de kan ekonomiska om göra vinster som används för verksamhetens primära syfte, de har sina egna former för självstyre och vänder sig till allmänheten. Gidron, Kramer och Salamon i översättning. gruppens

Bilaga s. 279

Bland de åberopade internationella definitionerna fanns också

Pestoffs välfárdstriangel:

e,o

xxçföø §11

Öø 0/ / ,D9 Ia, xf°+ STAT Ås eá 59,, Offentliga xp 6,95 mm me ,åtrå Offentlig ._ . . .________ - ___________.__._ Privat Frivilliga,lcke vinstmaxi-

Hushåll, familjerosv. I 1 / ,

Aktuell debatt

och den aktuella forskningen den ideella sektorn präglas Dagsdebatten om utsträckning slutsatserna iboken Making Democracy work Civic i stor av - Tradition in Modern Italy Robert D. Putnam Princeton University Press av 1993. Vi har valt belysa debatten med bl.a. ett par citat ur Bo Rothsteins att ironiska förnuftet 2 i Svenska Dagbladet den 30 september artikel Det

1995:

studie det överraskande resultatet att det är tätheten och tyngden i Putnams ger organisationsväsendet avgör: människorna är organiserade i det lokala som mer sångkörer, fågelskådarklubbar och idrottsföreningar, desto bättre visar det sig att

demokratin fungerar. Hans analys går emellertid ett steg längre: organisationsvädensitet förklarar inte bara varför demokratin fungerar bättre i vissaregiosendets varför dessaregioner haft överlägsen ekonomisk tillväxt. Det är ner utan även en inte ekonomisk tillväxt ett starkt frivilligt organisationsliv utan tvärtom som ger ekonomisk tillväxt. Organisationsväsendet skapar organisationsväsendet som ger enligt Putnam, socialt kapital som gör att medborgarnas mellanhanämligen, ett kan bygga förtroende vågar samarbeta därför att man hyser förvanden - man andre också kommer att samarbeta. Genom de frivilliga organisatroende att den sammanhållande kitt i form starka normer om tillit och tionerna uppstår ett av respekt som underlättar samarbete."

också i boken Nya spår Byggforskningsrådet 1995 Putnams studie berörs hänvisar till vad Göran Rosenberg skrivit Putnam m.fl och om där man om begreppet civilitet: 279

Bilaga s. 280

Med civilitet menas ett samhälles sociala fingerfärdighet, förmågan hos dess invånare att frivilligt göra saker tillsammans, graden av förtroende och utbyte dem emellan. Hög civilitet betyder att invånarna utvecklat starka traditioner av samarbete, av informella, förtroendebaserade, horisontella nätverk. Låg civilitet betyder däremot

att strukturerna är vertikala, att människorna sällan samarbetar direkt med varandra utan oftast via maffian en högre makt, patronen, patem, eller staten. I ett samhälle med hög civilitet litar människorna mer på varandra på att alla följer gemensamma moraliska och sociala regler än i ett samhälle med låg civilitet. Betraktad så framstår civiliteten som en hittills obeaktad avgörande tillgång i men ett samhälle, ett socialt kapital vid sidan det materiella kapitalet." av Undersökningen visar att det medborgerliga deltagandet, stick i stäv mot gängsepessimistiska förväntningar, fostrar tolerans i stället för intolerans, demokratiska attityder i stället för odemokratiska, i stället för ansvar egennytta, gemenskap i stället för konflikt. Medborgerligt deltagande föder nya sociala och kulturella nätverk,

nytt förtroende mellan invånarna. Medborgerligt deltagande och känslan av gemenskap har visat sig vara nämnare förbundna med varandra och kapabla mera att inspirera varandra än något annat."

I dag debatteras det civila samhället och välfärdsstaten och där spelar det ideella arbetet en stor roll. Detta framgår bl.a. den av antologi Civilt samhälle kontra offentlig sektor nyligen sammanställts Lars Trägårdh som av för SNS förlag. I antologin aktualiseras bl.a. följande frågor:

Har den allt större offentliga sektorn holkat ur det privata ansvarstagandet Har den nya eliten av professionella politiker och byråkrater underrninerat demokratin och slagit sönder de informella Är gemenskapema talet om det civila samhället först och främst ett kodord för en högerinspirerad attack

mot demokrati, jämlikhet och trygghet till förmån för samhällets vinnare

Så här skriver Trägårdh:

Det finns heller ingen anledning att tro att det civila samhället automatiskt tar över om den offentliga sektorn bantas ner. I USA talar all erfarenhet för att det är fullt möjligt att samtidigt misslyckas med både statliga och privata initiativ. Därför vore det naivt att tro att det civila samhället är naturligt tillstånd ett som automatiskt lever upp om och när statsmakten lättar.

Erik Amnå formulerar sin syn på frågan med de här orden:

Om den teoretiska underbyggnaden ökar kan förhoppningsvis de mest naiva och fördomsfulla anspråken på olika slags universallösningar Privatisera, Låt före- ningarna ta överl respektive Det här måste förbli i offentlig regi få ge plats såväl en vederhäftigare argumentation klokare som en praktisk ansvarsfördelning mellan många olika slags sociala samverkansformenTvärtemot vad en del debatter i vårt land och andra länder just nu antyder är det inte så givet att ideell verksamhet

bara eller alls behöver ha med medmänsklighet att göra. Än mindre kan den hyras

ut eller av aktörer som ideologiska, professionella eller finansiella av skäl vill exploatera dess värden i sina olika sammanhang Handlingsprogram för forsk-

ning.

Bilaga s. 281

SOU 1996: 162

Forskning om den ideella sektorn

Den forskning pågår den ideella sektorn vid Handelshögskolan som om i Stockholm och Sköndalsinstitutet inleddes våren 1993 för att fylla en kunskapslucka. del i forskningsprogrammet ingår samverkan Som en med Johns Hopkins institute for policy studies kring den internationelstudien Comparative Nonprofit Sector Project. Ett första resultat av det internationella samarbetet är rapporten "Defining the nonprofit sec- Sweden" Lundström och Wijkström, 1995. Därav framgår att fortor: skarna för kunna genomföra komparativa analyser i de olika medatt verkande länderna valt att arbeta utifrån gemensam definition med en fem nyckelkriterier. De studerade organisationerna, som i den svenska studien kallas ideella, skall vara:

formaliserade på något meningsfullt sätt, a. b. privata och därmed fristående från den offentliga sektorn, ideella, dvs. inte syfta till vinst eller avkastning till c. att generera förmån för ägare eller styrelse, självstyrande i den meningen att de skall kunna kontrollera sina aktiviteter, föremål för ideella insatser i form ideellt arbete eller gåvor från e. av privatpersoner.

Från röst till service Den svenska ideella sektorn stadd i I uppsatsen förändring Utkast till Kooperativ årsbok -96 beskriver forskarna Tommy Lundström Sköndalsinstitutet och Filip Wijkström Handelshögskolan bl.a. sina strävanden att definiera sektorn och skapa entydig terminologi. Däri ingår en studie av organisationernas en på sig själva. I enkät hade frågan ställts hur organisatiosätt att se en identifierade sig med olika begrepp och termer. nerna Merparten organisationerna visade sig fortfarande identifiera sig av med folkrörelsebegreppet. Det gäller i synnerhet organisationer som valt föreningsformen och sysslar med annat än välfärdsinsatser. På som andra plats kommer begreppet intresseorganisation. Relativt få anser sig tillhöra det civila samhället eller den frivilliga sektorn. De begrepp dominerar dagsdebatten förefaller alltså tämligen främmande som vara för de närmast berörda. Studieförbundet näringsliv och samhälle SNS tog för ett par år sedan initiativ till samla statsvetare för att belysa aktuella proatt en grupp blem och utvecklingslinjer i den svenska demokratin. Gruppen har sedan 1994 arbetat under namnet SNS Demokratiråd. I sin första rap- Demokratirådets rapport 1995 Demokrati som dialog SNS förport - lag har bl.a. sökt precisera vad den menar med demokrati. Det gruppen ideella arbetet berörs eftersom effektivt deltagande i organisationslivet är viktig komponent i gruppens demokratibegrepp: 281 en

Bilaga s. 282

"Förutsättningen för att medborgarna skall just medborgare och inte

vara anonyma och atomiserade individer är att det finns mötesplatser i

gemensamma samhället. Frivilliga medborgarsammanslutningar tenderar befrämja den

att demokratiska dialogen människor emellan. I Sverige har medborgarsammanslutningar till och med kallats för skolor i demokrati och allmänanda.

Som Robert Putnam visat i sin redan klassiska studie av demokratin i Italien är det genom ett aktivt deltagande i det frivilliga organisationsväsendet

som det kan skapas förtroende och tillit, vad som benämnts socialt kapital, medborgarna emellan. Medan marknader enligt gängse ekonomisk teori bygger på incitament, bygger demokrati på tillit. Enligt Putnam är det i dessa frivilliga institutioner som den demokratiska medborgaren skapas. Det förekomsten

är av socialt kapital som utgör en förutsättning för fungerande demokrati. Intressant

en nog visar det sig också utgöra en förutsättning för stark ekonomisk utveck-

en ling Putnam 1993."

Sammanfattande bedömning

Sammanfattningsvis kan konstatera på det ideella arbetet

att synen successivt förändrats under den femtonårsperiod förflutit sedan

som Lars Svedberg lanserade sin definition folkrörelsebegreppet. De

av gamla idealen är inte helt borta i forskning och aktuell debatt

men dominerar andra begrepp. I dagsläget kan urskilja minst olika

tre synsätt:

0 folkrörelseidealet 0 den ideella sektorn producent offentlig service

som av 0 den tredje sektorn eller det civila samhället

Renodlas de olika perspektiven kan utveckla alternativa

man tre framtidsmodeller:

0 stöd med bibehållen frihet 0 stöd utan frihet 0 frihet utan stöd.

Bilaga s. 283

SOU 1996: 162

Samhällets

förhållningssätt

I detta avsnitt har använt begreppet samhälle i den snävare bemärkelsen: stat, landsting och kommun och beskriver helt kort relationen mellan den offentliga och den ideella sektorn. Historiken bygger på betänkandet Organisationernas bidrag SOU 1993:71. Delavsnittet om statens på organisationslivet bygger i huvudsak på uttalanden i syn utredningsdirektiv och propositioner. Beskrivningen av utvecklingen inom landsting och kommuner baseras bl.a. på rapporterna från 1983 års Demokratiberedning, 1986 års Folkrörelseutredning och Civildepartementets ideella beredning samt intervjuer med företrädare för Landstingsförbundet och Kommunförbundet. Den ideella sektorn fanns i princip före den offentliga. Ursprunget till våra ideella organisationer kan spåras till 1300-talet, då religiösa sammanslutningar, sällskapsgillen och yrkesskrån bildades. De hantverkskorporationer reglerades genom särskilda senare var som kungliga privilegier. Dessa förändrades under 1600- och 1700-talen och i mitten 1800-talet upphävdes skråna. I stället bildades de första föreav ningarna tillvaratog sina medlemmars yrkesintressen. Den typ av som föreningar i dag kallas allmännyttiga har sitt ursprung i USA och som Västeuropa. Den första svenska föreningen av denna typ var Svenska Nykterhetssällskapet, bildat 1830. De allmännyttiga föreningarna ökade snabbt under 1800-talets del. Föreningstanken var också ett viksenare tigt inslag i liberalismen i mitten av 1800-talet. Begreppet folkrörelse kom kring sekelskiftet att användas för organiserade strävanden, oftast av politisk natur. Historikern Sten Carlsson hävdade i Svensk historia 2 från 1961 att folkrörelsen får sin huvudsakliidentitet genom att den uppstår på enskilt initiativ och ofta i motsättga ning till statens auktoritet. Han lägger betoningen på "folk" och anser att folkrörelse bör bygga på frivillighet. Den skall dessutom ha stor en anslutning, arbeta på lång sikt och ha ett ideellt inslag. Den skall också dynamisk och sätta människor i rörelse. vara Det finns än i dag ingen civilrättslig lagstiftning för de ideella föreningarna. Det draget är den fria och frivilliga karaktären. gemensamma Enligt regeringsformen RF har varje medborgare frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Inskränkning i denna rätt föreningsfriheten finns för verksamhet som innebär förföljelse folkgrupp eller otillåten militär eller liknande natur. 283 av är av

Bilaga s. 284

Statens på organisationslivet

syn

Folkrörelseidealet dominerade i början 1980-talet, redan i

av men Folkrörelseutredningens direktiv fanns tecken på ett nytt statligt

synsätt:

I förnyelsen av den svenska välfärdspolitiken bör enligt min mening folkrörelserna och föreningslivet kunna spela en större roll." "Enligt min mening bör en utvecklad samverkan mellan den offentliga sektorn och folkrörelserna kunna leda till en bättre hushållning med de samhällsekonomiska resurserna.

Statens förändrade syn utvecklades successivt. Utredningen organi-

om sationernas bidrag skulle enligt direktiven dir. 1992:81 bl.a. beakta följande:

"l många fall kan föreningsdriven verksamhet, med dess stora inslag frivilli-

av ga och ideella krafter, vara ett effektivt alternativ och ett viktigt komplement till det offentliga huvudmannaskapet. Vid utformningen av principerna för statsbidraget bör utredaren beakta möjligheten att stimulera de frivilliga organisationernas ansvarstagande inom olika områden."

Den ideella beredningen tillkallades våren 1993 för att främja den ideella sektorns utveckling. I uppdraget ingick:

0 att analysera och ta fram förslag till hur den ideella sektorn kan kom-

plettera eller vara ett alternativ till verksamhet bedrivs i offentlig

som regi,

0 att kartlägga och beskriva verksamhet där offentlig, ideell och privat

sektor kan främja varandra, 0 att undersöka om lagstiftningen innehåller några hinder för den ide-

ella sektorns utveckling, 0 att ta fram ett handlingsprogram för forskning om den ideella sektorn

och 0 att kartlägga den ideella sektorns samhällsekonomiska betydelse.

Bilaga s. 285

SOU 1996: 162

I Civildepartementets bilaga till budgetpropositionen 1995 prop. 1994/95:100, bil. 14 sid. 55 ff finns ett antal uttalanden som markerar ett "nygammalt" förhållningssätt:

"Vår demokrati har i många avseenden formats inom folkrörelserna. Arbetarrörelsen och andra tidiga folkrörelser var i sin uppbyggnad och sitt arbetssätt demokratiska innan landet som helhet var det." Det är i folkrörelseorganisationer av skiftande karaktär som grunden till en levande demokrati finns." "Arbete med folkrörelsefrågor syftar bl.a. till att fördjupa demokratin, underlätta utvecklingen av det lokala föreningslivet, stödja kooperationens nyskapande verksamhet och förbättra systemen för offentliga bidrag till föreningslivet."

Samma synsätt präglar Demokratiutvecklingskommitténs direktiv, men regeringens signaler är inte entydiga. Ambitionen att uppnå en ökad offentlig serviceproduktion föreningslivet finns kvar och samtidigt har

genom styrningen skärpts från de offentliga bidragsgivarnas sida. Även detta kommer till uttryck i bilagan till 1995 års budgetproposition:

"Regeringen avser att initiera ett arbete för att utveckla resultatmått för föreningsverksamhet. En förbättrad mâl- och resultatuppföljning måste också sesi ljuset av att föreningar i större utsträckning än tidigare tar ett ökat ansvar inom områden som gränsar till viktiga välfärdsområden.

Riksdagen har nyligen prop. 1995/96:61,1995/96:LU7,rskr 1995/96:79 fattat beslut om former för verksamhet som är beroende av statligt stöd m.m. Beslutet innebär bl.a. att staten i fortsättningen bör välja aktiebolag eller ideell förening när den tillsammans med annan engagerar sig i verksamhet

är berorende statligt stöd. Det intressanta i sammanhanget är motisom av

för att använda formen ideell förening. De bör spegla statens synsätt ven hösten 1995.

Beslutet baseras på delbetänkandet Former för statlig verksamhet SOU 1994:147 från Utredningen verksamheter är beroende av statligt

om som stöd dir. 1994:20. I betänkandet framhåller utredningen att aktiebolag och ideella föreningar väl tillgodoser de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. Det gäller emellertid att eliminera risken för att något särintresse får ett alltför stort inflytande över verksamheten i fråga. Staten bör därför lämpligen se till att staten

eller i vart fall tillsammans med övriga föreningsbildare får ett ensam bestämmande inflytande i föreningen. 92-93. Utredningen föreslår också 96 ff att krav skall ställas på ideella föreningar med orga-

s samma nisationsanslag på myndigheter. Kraven i form av mål och riktlinjer

som skall tas in i föreningsstadgarna eller i avtal mellan staten och föreningen. Avtalen bör ha ett innehåll som liknar myndigheternas regleringsbrev. Eftersom dessa numera innehåller såväl övergripande mål som verksamhetsmål och resultatkrav innebär förslaget att staten kommer att styra verksamhetens inriktning i föreningar som får stöd. 285

Bilaga s. 286

SOU 1996: 162

Tilläggas bör att förslagen i tillämpliga delar även berör landsting och kommuner.

Statens syn på folkbildningen framgår också av följande citat den

ur senaste folkbildningspropositionen prop. 1990/91:82:

Folkbildningen har, i ett historisk perspektiv, fungerat hävstång för de

som en demokratiska strävandena. Människor, som annars inte skulle fått möjlighet att göra sig gällande eller saknat tilltro till den egna förmågan, har aktiverats i

samhällslivet och inte minst i det politiska och fackliga arbetet.

Eftersom folkbildningen skulle vara fri att styra sig själv kunde regering och riksdag inte fastställa målen för verksamheten. Man valde i stället att lägga fast ett principiellt förhållningssätt:

De grundläggande skälen för att stödja folkbildningen är att den bidrar till

en demokratisk grundsyn och utveckling i samhället

Den fria och frivilliga folkbildningen: 0 främjar demokrati, jämlikhet, jämställdhet samt internationell och kulturell

förståelse och utveckling, 0 bygger på människors fria och frivilliga kunskapssökande, 0 präglas av demokratiska värderingar och samarbete, 0syftar till att stärka människors möjligheter att påverka sina livsvillkor och till-

sammans med andra förändra förhållandena enligt egna värderingar och

idéer, 0 medverkar till att utveckla en folklig kultur, 0 ger stöd och stimulans till ett idéburet studiearbete i folkrörelser och före-

ningar, 0 medverkar till att ge alla, men i synnerhet dem med kortare utbildningserfa-

renheter, goda grundkunskaper och stimulerar intresset för kunskapsom-

nya

råden.pr0p. 1990/9l:82."

Utvecklingen inom kommuner och landsting

Folkrörelseutredningen belyste i ett av sina betänkanden SOU 1987:33 hur kommunernas förhållande till den ideella sektorn utvecklades under 1970-talet.

Dåtidens demokratidiskussioner och kommunindelningsreformen ledde till att ett särskilt Kommundepartement inrättades år 1973. Det nya departementet skulle handlägga frågor om samverkan mellan den offentliga sektorn och föreningslivet. Den dåvarande kommunministern pekade ut ett antal områden där ett ökat föreningsansvar kunde bli aktuellt. Stat, landsting och kommuner skulle tillsammans skapa förutsättningar för organisationslivet att ta ett ökat ansvar, men fortfarande 286 gällde att detta skulle ske på organisationslivets villkor:

Bilaga s. 287

SOU 1996: 162

"Stat, landsting och kommuner ska inte ta på sig uppgifter som föreningslivet sköter lika bra eller bättre. Samtidigt måste initiativet till sådana åtaganden komma från föreningarna själva. Dessas idé och medlemmarnas engagemang ska prägla verksamheten.

Mot den bakgrunden utvecklades en stödpraxis, som i stort sett fortfarande gäller även om styrningen skärpts. Kommunerna står för samhällets stöd till det lokala föreningslivet, landstingen för stödet till den regionala nivån och staten för stödet till riksorganisationerna.

1983 års Demokratiberedning tillkallades för att pröva olika vägar att ytterligare fördjupa den kommunala demokratin och därmed den offentliga verksamhetens folkliga förankring. I uppdraget ingick att överväga hur det lokala föreningslivet på sina egna villkor skulle kunna samverka med kommunerna. Beredningen, i vilken företrädare för landsting och kommuner ingick, sammanfattade sina förslag om föreningslivet på följande sätt Aktivt folkstyre SOU 1985:28 s. 92 f.:

"Den kommunala och landstingskommunala verksamheten får inte tränga ut folkrörelserna. Innan verksamhet byggs ut på områden där folkrörelserna är verksamma bör man pröva att starta folkrörelseanknuten verksamhet."

Som exempel på områden där folkrörelserna och det lokala föreningslivet borde få ökade möjligheter att ta ansvar nämndes:

0 Kultur- och fritidssektorn. 0 Närmiljön och bostadsområdet. 0 Distrikts- och kommundelsnämnder.

Skriften Föreningen tar över Synpunkter och avtalsförslag från 1990

sammanfattade resultatet det samarbete som pågick mellan

av Riksidrottsförbundet och Svenska Kommunförbundet i syfte att klarlägga formerna för ett ökat föreningsengagemang i den kommunala verksamheten. Följande citat ur skriften ger en uppfattning om de förändringar som ägt rum i kommunernas förhållningssätt:

"Förr var argumenten för föreningsdrift ofta av principiell pedagogisk natur. Man menade att ett aktivt engagemang från föreningsmedlemmarna skapade en känsla av delaktighet och ökat ansvarstagande. Ibland hade kommunerna också ambitionen att ställa lika stora ekonomiska resurser till förfogande för föreningen om kommunen själv skulle ha drivit anläggningen. Numera är det

som främst de ekonomiska argumenten som är de mest framträdande."

Bilaga s. 288

SOU 1996: 162

Den debatt som pågick kom även att påverka kommunernas syn på folkbildningen. I skriften Studieförbunden och kommunerna från 1992 förde Kommunförbundet ett resonemang kring motiven för statligt och kommunalt stöd till föreningslivet i allmänhet och folkbildningen

i synnerhet:

"Två huvudlinjer framträder för de olika motiv kan anföras.

som

Bidragsgivaren utgår från sina egna specifika uppgifter. Bidragen för

ges att förmå föreningarna att möta av bidragsgivarna definierade behov. Avsikten kan vara att med ekonomisk stimulans påverka mottagarna att förändra sin verksamhet i en riktning som bidragsgivaren önskar. Det är detta som föreningar är rädda för när de hyser misstroende mot staten/bidragsgivaren. Hit kan man också föra ett vanligt ekonomiskt argument att bidrag till organisationer är en möjlighet att undvika eller minska kostnader för kommunen.

Den andra huvudlinjen utgår från att ett fritt föreningsliv i sig är en viktig samhällelig tillgång. Föreningarnas verksamhet tillför samhället och/eller de enskilda medborgarna värden som inte skulle uppnås på annat sätt. Det är då för hela samhället viktigt att de finns och har arbetsmöjligheter. Föreningslivet bidrar till dynamiken i samhället. Människor med gemensamma värderingar samlas i föreningslivet bl.a. i syfte att påverka och förändra. l föreningslivets mångfald finns krafter som driver fram, och även motverkar, förändringar. Möjligheten att samlas omkring idéer och värderingar och arbeta för deras förverkligande är nödvändig för att ett samhälle inte skall stagnera. Detta leder till ett spänningsförhållande mellan bidragsgivare och bidragsmottagare. I dynamiken ligger också att föreningar kan och

vara skall vara kritiska mot de krafter som har makten i stat och kommun. Bidrag till ett fritt föreningsliv innebär alltså med nödvändighet att de beslutar

som om bidrag därmed också måste ge stöd åt sina kritiker."

När det gällde de kommunala bidragen till studieförbunden avvisade Kommunförbundet den första handlingslinjen med motiveringen att synsättet i ett längre perspektiv skulle kunna medföra att studieförbunden reducerades till instrument som fullgör uppgifter definierade av kulturnämnd eller andra politiska organ. I stället borde kommunerna ge stöd och stimulans åt studieförbunden så att de själva kan ta ansvar för det fria bildningsarbetet. Det generella stödet till folkbildningen liksom till föreningslivet i övrigt borde motiveras utifrån de allmänna effekterna i samhället och utifrån verksamhetens egenvärde. Ett fritt bildningsarbete borde ses som ett bidrag till demokratin, som något väsentligt för en positiv dynamik i samhället. Folkbildningen skulle inte ses som ett instrument för att uppnå konkreta av bidragsgivaren bestämda mål.

Bilaga s. 289

Enligt förbundet uteslöt synsättet inte att kommunerna vid sidan av det generella stödet använde studieförbunden och andra föreningar för konkreta uppgifter eller avgränsade projekt. Kommuner och föreningar skulle också kunna samarbeta kring gemensamma projekt. Det viktigt att skilja på när kommuner använde föreningarna för var konkreta uppgifter och när de gav generella stöd. Det sistnämnda skulle för att främja verksamhet de själva ville bedriva. Ett ges som sådant stöd skulle så lite styrande som möjligt. vara Enligt betänkandet Organisationernas bidrag SOU 1993:71 är landstingens stöd till organisationernas distriktsnivå förhållandevis litet ofta av strategisk betydelse. De avgör själva vilka organisamen tioner skall stödjas men till vägledning har Landstingsförbundet som föreslagit vissa kriterier. Enligt förbundet bör bidragemensamma gens syfte vara:

att stimulera organisationer med folkrörelsekaraktär att utvecklas 0 och delta i samhällsutvecklingen, 0 att ge föreningsliv och organisationer på distriktsnivå förutsättningar att arbeta självständigt och att samordna kontinuerlig verksamhet.

Stödet bör till organisationer som har ideologiska, opinionsbilges dande, demokratiska och sociala funktioner. De ska vara demokratiskt uppbyggda. Medlemmarna eller medlemsorganisationerna ska ha ett reellt inflytande över verksamheten. De enskilda landstingen har oftast följt förbundets rekommendationer, men ibland gjort vissa kompletteringar.

Sammanfattande bedömning

Vi i stort sett utvecklingslinjer som forskarna vid ser samma Sköndalsinstitutet och Handelshögskolan i den nämnda uppsatsen Från röst till service:

Medel från offentlig till ideell sektor har transformerats från gene- 0 rella organisationsbidrag till mer specificerade ersättningar. Inom vissa den ideella sektorns fält har utrymmet ökat för 0 av direkt produktion av service. Inom den offentliga sektorn har det skett en förflyttning av ansva- 0 ret för vissa områden från nationell, statlig nivå till lokal, kommunal nivå.

10 16-1374

Bilaga s. 290

SOU 1996: 162

"Vi har valt att kalla dessa rörelser från statsbidrag till kommunala ersättningar samt från röst till service. Det betecknar som från röst till service innebär att sektorns betydelse för intresseorganisering och röst för medborgarna kommer att, åtminstone i relativa termer, minska till förmån för

olika typer av serviceproduktion."

I Putnams termer skulle man kunna tala om indikatorer pekar på att det

som sociala kapitalet håller på att minska i Sverige Norén 1995. Det är således i högsta grad relevant att resa frågan om den svenska ideella sektorn håller på att ändra karaktär. Sker det en övergång där intresseorganisering i folkrörelseform kommer att få mindre utrymme åtminstone i relativa termer i förhållande till

- mer storskalig tjänsteproduktion under slutna former Kommer den

mer svenska ideella sektorn i och med detta att närma sig en kontinental eller anglosaxisk situation på områden som social omsorg, hälsa och utbildning"

Bilaga s. 291

SOU 1996: 162

Aktörer och drivkrafter

Vilka är det då som jobbar ideellt och varför gör de det Så här ser bilden ut i statistiken. Sammanställningarna nedan bygger på SCB:s rapport 90 i serien Levnadsförhållanden "Politiska resurser och aktiviteter 1978-199 " som utkommit 1996. Medlemskap och uppdrag inom det svenska föreningslivet 1992. Procent. Indelningsgrund Medlem i Förtroendeuppdrag i

någon förening någon förening TOTALT

Samtliga	92,2	28,7
Män	93,4	34,1
Kvinnor	91,0	23,3

ÅLDER

16-24 år	86,6	22,4
25-34 år	95,4	26,5
35-44 år	96,2	37,9
45-54 år	96,9	37,3
55-64 år	94,1	30,5
65-74 år	88,7	23,2
75-84 år	77,9	10,5

UTBILDNINGSNIVÅ Förgymnasial utbildning 85,4 19,4 Gymnasial utbildning 94,8 28,8 Eftergymnasial utbildning 96,3 40,6

Bilaga s. 292

Medlemskap och uppdrag inom det svenska föreningslivet 1992. Procent.

Indelningsgrund Medlem i Förtroendeuppdrag i

någon förening någon förening

SOCIOEKONOMISK GRUPP

Samtliga arbetare	92,0	21,0
Lägre tjänstemän	93,6	32,1
Högre tjänstemän	96,4	45,3
Jordbrukare	88,4	23,9.
Ensamföretagare	91,2	24,5
Företagare med anställda	90,5	35,7
Studerande	83,8	21,4
Samtliga förvärvsarbetande	96,7	33,8
Hemarbetande	82,2	26,6

Förtidspensionärer och långtidsarbetslösa 86,9 18,8

Ålderspensionärer 84,6 18,2

NATIONALITET

Infödda svenskar	92,9	29,9
Naturaliserade invandrare	89,6	22,0
Utländska medborgare	83,4	16,8

H-REGION

Stockholm	90,2	24,2
Göteborg och Malmö	91,5	27,6
Större städer	92,6	28,8
Södra mellanbygden	92,8	32,1
Norra tätbygden	93,8	31,4
Norra glesbygden	94,2	30,2

Bilaga s. 293

Förenings-Sverige

SCB har också kartlagt 28 föreningsgruppernas medlemsprofiler:

Fackföreningar De fackliga organisationerna är med sina 4 240 000 medlemmar den i särklass största organisationsformen i Sverige. 63 procent av befolkningen och 84 procent samtliga anställda är med i facket. År 1976 var

av anslutningen bland de anställda ca 79 procent, en andel som successivt ökade till 86 procent 1985, varefter viss minskning ägt rum. Andelen

en aktiva medlemmar är låg, ungefär nio procent av befolkningen. De

dvs. åldersgruppen 16-24 år har lägst aktivitetsnivå; endast fyra unga, procent är aktiva. Stockholmsområdet har en betydligt lägre organisationsnivå än landet i övrigt. Cirka 29 procent av de anställda stockholmarna står utanför de fackliga organisationerna.

Lantbruks- och företagarorganisationer

Cirka tre fjärdedelar av de närmare 70 000 verksamma jordbrukarna är medlemmar i någon facklig organisation; därav är cirka 30 procent akti-

Bland övriga företagare är anslutningsgraden lägre, cirka 54 procent va. och cirka sexton procent har något förtroendeuppdrag.

Politiska partier Åren 1992 och 1993 cirka 730 000 i åldern 16-84 år, eller

var personer knappt elva procent befolkningen, anslutna till något politiskt parti.

av Männen, i synnerhet de medelålders och äldre, utgjorde en majoritet. Den högsta medlemsandelen fanns bland de 65-84-åriga männen. I den åldersgruppen nästan femte man ansluten till något politiskt

var var parti mot åttonde av samtliga män. Med sjunkande ålder minskar

var andelen medlemmar successivt.

Det har skett en markant nedgång i andelen medlemmar bland ungdomar sedan början 1980-talet. Även totalt sett minskar partianslut-

av ningen. År 1976 tretton-fjorton befolkningen partimed-

var procent av lemmar, åren 1983-84 cirka femton procent och 1993 knappt elva procent. Mätt i mötesdeltagande år har det också skett en viss minsk-

per ning sedan 1976; från nio-tio procent av befolkningen till sex-sju procent.

Det är också färre går med i ett politiskt parti i storstadsområde-

som

än i de glesbefolkade delarna av landet. I Stockholm, Göteborg na mer och Malmö är cirka åtta procent av befolkningen medlemmar mot sexton procent i glesbygden. Den överlägset högsta anslutningsgra-

norra den finns bland jordbrukarna, medan tjänstemännen är överrepresenterade bland de aktiva. Invandrargrupperna är genomgående underrepresenterade. Skillnaden mellan könen är numera liten.

Bilaga s. 294

SOU 1996: 162

Idrottsföreningar Närmare 2,2 miljoner människor, nästan tredje i befolkningen i

var person åldern 16-84 år, var 1992/93 medlemmar i någon idrottsförening. Mätt i antalet aktiva framstår idrottsföreningarna den i särklass största

som organisationstypen. De har mer än dubbelt så många fackföreningarna och

som 18 gånger så många som konsumentkooperativen. Cirka 61 procent är män och nästan två av tre är mellan 16 och 44 år. Mellan 1978 och 1984 ökade andelen medlemmar i idrotts- och/eller friluftsföreningar

från 26 till 35 procent. Därefter har de båda föreningstypema särredovisats Verksamhetsåret 1992/93 var 34,5 procent av befolkningen medlem i någon idrottsförening och 9,5 procent i någon friluftsförening allt att döma ytterligare

- av en ökning sedan 1984. Andelen medlemmar är lägre i storstadsområden än i övriga delar av Sverige.

Friluftsföreningar I jämförelse med idrottsföreningar är aktivitetsnivån i friluftsföreningar lägre; cirka 32 procent är aktiva mot cirka 60 procent inom idrotten. Merparten av friluftsföreningamas medlemmar är i åldern 35-54 år. De högre tjänstemännen dominerar.

Miljöorganzlsationer Vid sidan av konsumentkooperativen har miljöorganisationema den lägsta aktivitetsnivån, bara cirka åtta procent medlemmarna är aktiva. När det

av gäller samhörighet kommer däremot miljörörelsen på andra plats Fler kvinnor än män är medlemmar. Medlemsandelen är högre i större städer och bland högutbildade.

Kultur, musik-, dans- eller teaterföreningar Var åttonde person är medlem i någon kulturförening, Cirka 57

procent av medlemmarna är aktiva, en förhållandevis hög andel. Kvinnor är oftare medlemmar än män. Det mest framträdande draget är de avsevär-

annars da skillnaderna mellan olika socioekonomiska Bland de högre

grupper. tjänstemännen är 27 procent aktiva mot procent bland arbetarna.

sex Skillnaderna mellan olika regioner är små.

Övriga hobbyföreningar I hobbyföreningarna är skillnaderna mellan olika socioekonomiska

grupper och olika utbildningsnivåer mindre än inom andra föreningstyper. Medlemmarna rekryteras oftare bland män än bland kvinnor.

Motororganzlsationer Inom motororganisationema dominerar männen kraftigt; 80 procent mot 20 procent kvinnor. Samboende män är oftare medlemmar än ensamstående. Tjänstemän är överrepresenterade; icke facklärda arbetare underrepre- 294 senterade. Medlemmarna är relativt väl fördelade över landet.

Bilaga s. 295

SOU 1996: 162

Boendeföreningar År 1978 21 procent befolkningen mellan 16-74 år att angav av man var ansluten till någon hyresgäst-, bostadsrätts- eller villaägareförening. Vid 1984 års undersökning hade denna andel stigit till 31 procent för att 1992/93 ha minskat till 26 procent. I gruppen finns avsevärda regionala skillnader. I Stockholmsområdet är nästan 40 procent medlemmar, i Göteborg och Malmö cirka 32 procent och i norra glesbygden sju-åtta procent.

Föräldraföreningar Jämförelser med tidigare ULF-undersökningar visar att medlemsanslutningen bland föräldrar med barn mellan sju och 18 år ökade från 39,5 procent 1978 till 45,2 procent 1984 för att sjunka till 32,3 procent 1992/93. Andelen aktiva låg dock gått 1992/93 på i stort sett samma nivå som 1978.

Handikapp- och patientföreningar Fyra procent av befolkningen är medlemmar i någon handikapp- eller patientförening. Därav är 27 procent aktiva. Två medlemmar av tre är kvinnor, var tredje en man. Inom varje åldersgrupp är kvinnorna i majoritet. Bland de socioekonomiska grupperna är andelen högst bland de är förtidspensionärer eller långvarigt arbetslösa drygt tio procent. som -

Invandrarorganisationer Även när det gäller invandrarorganisationer går det att göra jämförelser bakåt i tiden. De visar att andelen medlemmar av alla invandrare var 9,3 procent 1978, 13,6 procent 1984 och 8,9 procent 1992/93.

Kvinnoorganisationer Kvinnoorganisationerna tillhör de få föreningstyper som haft en positiv utveckling under den senaste tvåårsperioden. 1992 var medlemsandelen 2,8 procent och 1993 3,5 procent. Samtidigt finns den största medlemskoncentrationen i åldersgruppen 65-74-år. Av medlemmarna kan 27 procent klassificeras arbetare mot 42 procent av samtliga kvinnor och som 69 procent tjänstemän eller företagare jämfört med 48 procent som bland alla kvinnor. Den högsta andelen finns bland kvinnliga högre tjänstemän. Tillsammans med nykterhetsrörelsen och frikyrkan hamnar kvinnorörelsen lågt i mätningar av befolkningens samhörighet med olika rörelser och sammanslutningar.

Pensionärsorganisationer pensionärsorganisationerna har ökat kraftigt. År Andelen medlemmar i 1978 de 26,3 procent samtliga personer i åldern 65-74 år, 1984 36,9 var av procent och 1992/93 41,8 procent. Skillnaderna mellan de socioekonomiska grupperna är relativt små med ett par undantag: jordbrukare och företagare är underrepresenterade. 295

Bilaga s. 296

Aktieägareföreningar Aktieägareföreningarna domineras markant tjänstemän och företa-

av gare, som utgör 74 procent av medlemmarna mot 46 procent befolk-

av ningen. Två tredjedelar är män.

Grupper eller föreningar inom Svenska kyrkan Närmare 60 procent av medlemmarna i dessa samfund sig

uppger vara aktiva. Andelen medlemmar är högre utanför de tre storstadsområdena. Ungefär två tredjedelar av medlemmarna är kvinnor. Bland de aktiva utgör kvinnorna hela 73 procent. Framför allt de äldre kvinnorna är överrepresenterade.

Frireligiösa och andra religiösa samfund I de frireligiösa samfunden uppger hela 80 procent att de är aktiva. Cirka 60 procent, av medlemmarna är kvinnor. Många av dem är i åldersgruppen 16-24 år. Bland företagare och jordbrukare finns relativt höga medlemsandelar. I Stockholm är andelen medlemmar något lägre än i övriga delar av landet. Bland andra religiösa samfund islamitiska, muslimska, judiska osv. är medlemsandelen större bland invandrargrupper än bland infödda svenskar.

Humanitära hjälporganisationer Inom de humanitära hjälporganisationerna finns stora skillnader mellan olika befolkningsgrupper. Två medlemmar av tre är kvinnor, var tredje är man. Andelarna ökar med stigande ålder. Organisationerna domineras av tjänstemän och företagare.

Nykterhetsorganisationer Av medlemmarna i nykterhetsorganisationerna är cirka 35 procent aktiva. Två tredjedelar är män, en tredjedel kvinnor. Medlemskap är vanligare utanför de tre storstadsområdena. Stockholmsområdet, har bara sju procent av medlemmarna men 19 procent av befolkningen.

Frivilliga försvarsorganisationer Cirka 70 procent av medlemmarna är män. De högsta andelarna finns bland män i medelåldrarna 45-64 år. Medlemsandelen är högre i de glesbefolkade delarna av landet. Av medlemmarna är cirka 60 procent aktiva.

Fredsorganisationer Fredsrörelsen är den organisationstyp som uppvisar den största skillnaden mellan medborgarnas känsla av samhörighet och deras faktiska anslutningsgrad. Rörelsen ligger på fjärde plats på listan över samhörighet, men har den lägsta aktivitetsgraden med bara tre promille av 296 befolkningen som aktiva.

Bilaga s. 297

SOU 1996: 162

Lokala aktionsgrupper Drygt en procent av befolkningen eller cirka 90 000 personer är medlemmar i lokala aktionsgruper. Uppgifterna tyder på att senare års byautvecklingsgrupper som anslutit sig till Folkrörelserådet inte fångats upp i siffrorna.

Grupper för internationella frågor Två och en halv procent av befolkningen är medlemmar, men aktiviteten är låg. I likhet med miljörörelsen ligger dock grupperna högt när det gäller befolkningens känsla av samhörighet. I organisationer för internationella frågor har hela 61 procent av medlemmarna en eftergymnasial utbildning mot 24 procent av befolkningen. Vidare är Stockholm överrepresenterat med 28 procent av medlemmarna. Norra tätbygden är underrepresenterad med tre procent av medlemmarna mot sex procent av befolkningen.

Ordenssällskap Efter de frireligiösa samfunden har ordenssällskapen den högsta aktivitetsnivån bland de föreningstyper SCB redovisar. Cirka 71 procent av medlemmarna uppger sig vara aktiva. Välutbildade män i åldrarna mellan 45 och 84 år dominerar. Stockholm och norra glesbygden har något lägre medlemstal än övriga delar av landet.

Konsamentkooperativ Med sina cirka 2,1 miljoner medlemmar, nästan en tredjedel av landets befolkning, är konsumentkooperationen den tredje största organisationstypen. Medlemsaktiviteten är dock mycket låg, bara tre-fyra procent av medlemmarna uppger att de deltar aktivt i föreningens verksamhet. Konsumentkooperativen hör också till de organisationer med vilka befolkningen känner låg samhörighet. Däremot har medlemsanslutningen varit oförändrat hög under lång tid. Den var 1978 28 procent, 1984 35 procent och 1992/93 knappt 31 procent.

Andra kooperativ och samfälligheter Medlemsbilden skiljer sig radikalt från den som gäller för konsumentkooperativ. 61 procent är män. Medlemsandelen är högre i de norra delarna av landet än i övriga delar.

Bilaga s. 298

SOU 1996: 162

Vilka är drivkrafterna i det ideella arbetet

I ett av Folkrörelseutredningens betänkanden SOU 1987:33 ger kapitlet Föreningssverige växer fram en bild av de tidiga drivkrafterna:

Nykterhetsrörelsen växte fram som en reaktion mot ett av dåtidens allvarligaste problem: det omfattande och tilltagande spritmissbruket. Det första exemplet på en föreningsbildning av denna typ, Svenska Nykterhetssällskapet, bildades 1830.

Väckelserörelsens framväxt från mitten av 1850-talet hade sin grund i den omvandling som landsbygden genomgått och det faktum att industrialismen bröt ner traditionella och invanda sociala mönster. Rörelsen fick sin stora rekryteringsbas bland fattiga och egendomslösa människor.

Arbetarrörelsen började på 1840-talet med bildnings- och nöjesföreningar. Den fortsatte med sjuk- och begravningskassor och kooperativa handelsföreningar. Under 1880-talet fick arbetarrörelsen en uttalat politisk inriktning.

Kooperationen är en direkt fortsättning på de folkligt ekonomiska samarbetsformer som fanns i det förindustriella samhället och som vidareutvecklades i industrialismens bamdom. Den äldsta kända konsumentföreningen bildades 1850.

Idrottsrörelsen växte fram under 1870- och 1880-ta1en. Idéerna hämtades från England. De första idrottsföreningarna bildades i Göteborg och Stockholm. Idrottsrörelsen länge storstadsföreteelse. År 1903 bilda-

var en des Sveriges Riksidrottsförbund.

Bonderörelsen hade sin grund i industrialismens genombrott. För att ta tillvara sina intressen måste bönderna organisera sig på samma sätt som andra grupper. Bondeförbundet bildades 1913 och Jordbrukarnas Riksförbund 1915.

Hyresgäströrelsen föddes ur industrialiseringen och inflyttningen till tätorterna. Bostadsbristen och trångboddheten ledde till att Hyresgästernas Riksförbund bildades 1923. Ur denna organisation växte sedan HSB fram.

Dagens frivilliga arbete har andra drivkrafter än de gamla folkrörelsema. Befolkningsstudien av Eva Jeppsson Grassman ger en uppfattning om motiven för nutidsmänniskans engagemang:

Det centrala inslaget i svenskafolkets frivilliga insatser visade sig inte vara att hjälpa så mycket som att ha inflytande och påverka. Den överlägset vanligast frivilliga insatsen var nämligen styrelseuppdrag och administration. 65 % av de frivilligt aktiva hade utfört sådana insatser."

Det vanligaste var att de frivilligt aktiva blivit ombedda att engagera sig. Det gällde 62 procent och i lika hög grad kvinnor som män. Däremot fanns vissa åldersskillnader. De yngsta och de äldsta hade i större utsträckning än de övriga själva sökt sig till verksamheten i fråga. 298 I studien bekräftades den sk. arenahypotesen: de som redan var socialt

Bilaga s. 299

SOU 1996: 162

aktiva och exponerade inom ett antal sociala de förvärvsarbeta-

arenor de, hade barn i skolåldern, på daghem hade också störst chanser att

osv. bli tillfrågade när det gäller frivilliga insatser av olika slag. Chansen till engagemang hade också att göra med individens position i samhället.

De i socioekonomisk bemärkelse resursstarka människorna är mer aktiva än de mindre resursstarka. Men det är de senare och de som uppger sig ha gott om tid som står för det mest tidskrävande i verksamheterna. De gör oftast de direkta hjälpinsatserna eller samlar in pengarna. LO-medlemmar jobbar i föreningarna fler timmar än akademikerna, människor i åldern 60- 74 år mer än yngre.

Vidare visade sig män i betydligt högre utsträckning än kvinnor ha börjat arbeta frivilligt på grund av egna intressen och behov. Kvinnorna hade ofta sökt sig till det frivilliga arbetet beroende på familjemedlemmarnas situation. Bland kvinnor i åldern 60-74 år uppgav hälften att drivkraften varit en önskan att göra nytta för andra människor. När det gällde kulturföreningar var ett starkt intresse för organisationens verksamhet den allt överskuggande anledningen till de frivilliga insatserna.

Bara liten del frivilligarbetet hjälpkaraktär. Åtta

en av var av procent av svenska folket hade under ett år varit engagerade i frivilliga hjälpinsatser, sex procent gjort direkta insatser inom socialt inriktade organisationer. 28 procent hade dock hjälpt grannar, vänner, makar och anhöriga utan att det haft anknytning till någon organisation.

De två vanligaste orsakerna till att människor upphört med frivilliga insatser var brist på tid 40 procent och "naturligt" slut 38 procent. Det fanns ett mönster av att man ställde upp olika i olika skeden av livet.

Regionala och andra skillnader

Bilden blir en annan om man vänder blicken utanför storstäderna. Det visar bl.a. den landsbygdskampanj som pågick under åren 1987-1989 på Europarådets initiativ. Kampanjen avslutades med en landsbygdsriksdag. I anslutning till denna beslöt ett 40-tal ideella organisationer att tillsammans bilda Folkrörelserådet Hela Sverige skall leva. Syftet var att ge det lokala utvecklingsarbetet ett fortsatt stöd och ett samlande språkrör. Under senare år har antalet lokala utvecklingsgrupper ökat snabbt:

1986	300
1990	1 500
1992	2 000
1995	3 000

I dag har Folkrörelserådet kontakt med 3 044 lokala grupper varav 401 i Norrbotten, 354 i Västerbotten, 458 i Jämtland, 137 i Västernorrland, 156 i Kopparberg, 122 i Värmland, 199 i Älvsborg, 120 i Blekinge, 106 i Kronoberg och 135 i Jönköping.

I boken Nya spår Byggforskningsrådet 1995 presenterar Ulf Alexan- 299

Bilaga s. 300

dersson och John-Eric Rönnlund erfarenheter och planeringsidéer från det utvecklingsarbete som pågår i byar och bygder i Jämtlands län.

Lokalt utvecklingsarbete är, enligt författarna, inget nytt. Det har varit en naturlig del i mänskligt beteende sedan årtusenden. Grunden för allt samhällsbyggande är människors lust och behov att påverka. I modern tid, dvs. under 1900-talet, har en av drivkrafterna för bygdeengagemang varit de samhällsförändringar som pågått. I början av 1960-talet var cirka 50 procent av landets befolkning bosatt på landsbygden. Några decennier senare hade andelen minskat till 16,6 procent SCB 1990.

Kommunreformema fick stor inverkan på formerna för det lokala utvecklingsarbetet. År 1952 minskade antalet kommuner från 2 281 till 816 och 1974 till 286. I slutet av 1970-talet kunde man iaktta att människor gick samman över partigränserna i lokala aktionsgrupper för att möta förändringarna. Enligt författarna kan man här se de första tecknen på "partipolitisk avlövning".

Glesbygdsdelegationens verksamhet och Europarådets landsbygdskampanj medförde i mitten av 1980-talet att en rad aktionsgrupper och projekt drogs i gång. I dag är de flesta som bor på landsbygden inblandade i någon form av lokalt utvecklingsarbete. Mycket tyder på att detta breda samhällsengagemang har ersatt partipolitiskt arbete.

De utlösande faktorerna för lokalt utvecklingsarbete är oftast av handfast natur.

Jämtlandsstudien visade att bygdespel, lokalrevyer och studiecirklar ofta blivit inledningen till ökat samarbete kring andra frågor. Vidare har det personliga engagemanget visat sig vara en mycket viktig del. I många fall har det varit en enskild person, en "eldsjäl", som tagit initiativet och drivit processen.

Till de erfarenheter som redovisas hör att det är viktigt att verksamheten grundar sig på demokratiska beslut. Det innebär att det är viktigt med någon form av förening med stadgar och styrelse. Engagemanget skall växa fram ur ett brett behov hos invånarna själva. I de fall där kommunen eller annan utomstående manat fram ett arbete har man inte lyckats lika bra. När kommuner valt att organisera verksamheten utifrån kommundelsnämnder och partipolitiska mandat har det politiska arbetet tagit över. Nybildade grupper har därför ofta från starten markerat att det inte får förekomma någon partipolitik i det gemensamma arbetet.

För att långsiktigt kunna ta till vara den kraft som finns i i de lokala utvecklingsgruppema har författarna till Nya spår preciserat kraven på det omgivande samhället. Till kraven hör att politikerrollen måste förändras. Politiska ledare måste kunna stimulera, ta vara på och samordna människornas engagemang. De måste också organisera sitt arbete på ett nytt sätt och se till att människor så långt möjligt får besluta om sina egna angelägenheter. Mot den bakgrunden presenterar författarna tre modeller för framtida samverkan mellan grupper och kommun: remissorgan, kommuni- 300 cerande kärl eller lokalnämnd/självförvaltningsråd.

Bilaga s. 301

Det ideella arbetets roll

Bakom den uppenbara nytändningen debatten kring det ideella arbetet ligav mycket djupgående förändringar i samhällslivet, den offentliga sektorn, ger näringslivet och familjen.

Såskriver Erik Amnå i det forskningspolitiska handlingsprogrammet. Han pekar särskilt på utvecklingen i glesbygden. Enligt SNS Demokratiråd kräver en väl fungerande demokrati bl.a. att medborgarna deltar effektivt i valrörelser, i frivilliga medborgarsammanslutningar och i den lokala självstyrelsen. Valrörelserna är en avgörande länk i den kedja som leder från väljarnas önskningar till politiska beslut. De frivilliga organisationerna spelar en central roll som en skola i demokrati. Aktivt deltagande i föreningslivet skapar förtroende och tillit medborgarna emellan. Därmed bildas ett för demokratin nödvändigt socialt kapital. Den lokala självstyrelsen är central i demokratins ideal och ställer två krav: För det första skall kommunerna ha frihet att sköta väsentlig del av de offentliga angelägenheterna. För det andra en skall de enskilda kommunmedlemmarna kunna utöva ett effektivt inflytande på kommunens politiska beslut. Med Demokratirådets synsätt ger tillståndet i den svenska demokratin anledning till bl.a med hänsyn till utvecklingen inom den friviloro, liga sektorn:

"Demokratin har och blivit åskådarsport med en alltmer blaserad och mer mer en cynisk publik. Politik är i dag aktivitet sköts av professionella ställföreträdaen som främst kommunicerar med folk via massmedierna. Demokratin kan bara re som vitaliseras publiken kommer ned från läktaren. Det är den egna eller nära erfaom renheten politikens villkor tydliggör sambandet mellan beslut, ansvar och av som legitimitet. Politiken åt folket. Så kunde vår allmänna slutsats formuleras. Medborgarstyrelsen lider i dag allvarliga svagheter. Främlingskänsla och intoleav präglar i dag många svenskars inställning till politiken. Receptet är inte mindre rans folkstyrelse. Den enskilde medborgarens förståelse för demokratins styutan mer relsemetod främjas bäst genom dialog och eget ansvarstagande".

I den samhällsekonomiska studien I samhällets intresse SOU 1995:7 behandlade Statskontoret även vissa sociala effekter av ideellt arbete. Dit hörde bl.a. mervärdet för de frivilliga, beräknat med utgångspunkt från det belopp de frivilliga beredda att betala för att få göra sina var insatser. Resultatet, som dock bör tolkas med försiktighet, blev att värdet för de utförde de frivilliga insatserna var högre än det personer som värde verksamheten skapade hos deltagare/mottagare. Om tolksom ningen stämmer skulle de frivilliga beredda att betala mer för att få vara utföra det oavlönade arbetet än mottagarna för att ta emot resultatet. 301

Bilaga s. 302

Det kan innebära att det ideella arbetet skapar ett mervärde för de frivilliga. Att så kan vara fallet framgår också den ovannämnda av befolkningsstudien. En betydande majoritet frivilligarbetarna ansåg att det av egna engagemanget var viktigt när det gällde att lösa samhällsproblem. Betydligt färre, omkring en tredjedel, delade uppfattningen att det frivilliga arbetet skall kunna avlasta samhället eller ersätta samhällets insatser. En möjlig tolkning av detta skulle, enligt forskarna, att två tredjedelar vara av befolkningen anser att det frivilliga arbetets primära funktion är en annan än att vara ersättning för samhällets sociala service. Det frivilliga arbetet skulle alltså ha ett egenvärde. Finns konflikter mellan ideellt och avlönat arbet Konflikter har förekommit till exempel inom idrottsområdet. Detta ledde 1983 till att en överenskommelse träffades mellan Riksidrottsförbundet och Kommunalarbetareförbundet om gemensamma principer för föreningsmedverkan vid drift anläggningar. Överenskommelsen inleds med av en gemensam grundsyn:

Förbunden anser att ett aktivt och verksamt föreningsliv mycket viktig är en del av samhället och av avgörande betydelse för människors möjligheter att lära sig demokratiska organisations- och arbetsformer, medinflytande och I ansvar. föreningsarbetet får unga människor lära sig att ta även för andra samt ansvar att ta ställning till olika värderingar och utveckla sina fritidsintressen och därigenom bli delaktiga i en verksamhet."

Överenskommelsen på frågan ger även ett svar om gränserna för vem som gör vad:

"Som facklig organisation skall Svenska kommunalarbetareförbundet bl.a. slå vakt om sina medlemmars anställningstrygghet och sysselsättning. De båda förbunden anser ändå att det kan finnas utrymme för att förenings- och kommunal verksamhet kombineras för att åstadkomma ett ökat nyttjande. Detta förutsätter då långsiktig planering och konstruktiva lösningar samt att föreningarnas inte engagemang medför att arbetstillfällen för tillsvidareanställd personal försvinner. Föreningslivets medverkan innebär alltså ett komplement till den ordinarie verksamheten.

Överenskommelsen innehåller också principer för arbetsfördelningen mellan ideella krafter och avlönade:

"Föreningamas verksamhet kan exempelvis gälla förberedelser och återställningsarbete, såsomatt låsa upp och stänga samt ta ansvaret för anläggningarnas idrottsredskap och liknande sysslor i anslutning till träning och tävling Medverkan kan också gälla andra åtaganden sominnebär avsevärda fördelar för alla berörda parter. Hur en avgränsning skall ske måste bedömas utifrån de lokala förhållandena. Förbunden 302 anservidare att sådana insatser skall regleras i lokala överenskommelser."

Bilaga s. 303

SOU 1996: 162

Den sociala betydelsen av ideellt arbete

Enligt Socialtjänstkommittén kan frivilligt socialt arbete bedrivas i två former. Den kallas anhörigvård eller närståendevård och utövas ena inom familjen eller i ett informellt nätverk. Äldrevård i denna form uppskattas, mätt i arbetstimmar, vara mer än dubbelt så omfattande som den offentliga sektorns insatser. Den andra formen avser de sociala insatser som utförs av olika frivilliga organisationer eller aktionsgrup- Det är den senare formen som behandlas i rapporten Frivilligt sociper. alt arbete SOU 1993:82, där de sociala frivilliginsatserna delas in i fyra olika typer beroende på vilken roll moderorganisationen spelar gentemot det offentliga:

Avantgardeinsats innebär att en organisation går i spetsen för utvecklingen av socialt arbete för en eftersatt grupp, exempelvis Noaks ark för aidssjuka. Med en sådan insats vill man oftast väcka opinion och ser gärna att det offentliga senare tar över.

Organisationerna kan också på minst tre olika sätt agera som komplement till den offentliga sektorn. De kan vara parallell resurs, extra välfärdsförstärkare eller samhällsmoralisk normgivare. Som komplement erbjuder organisationerna service av samma slag som det offentlieller "toppar välfärden insatser utöver den generella nivån. ga genom De kan också normgivande genom att skapa solidaritet med mänvara niskor i utsatta livslägen.

Vidare kan organisationerna vara ett alternativ till det offentliga. Här handlar det konkurrensförhållanden och en strävan att erbjuda om olika typer av huvudmän inom ett verksamhetsområde.

Slutligen kan verksamheten inom de frivilliga organisationerna fungera som ersättning för den offentliga, även om den formen är ytterst ovanlig i Sverige.

I praktiken handlar det sällan om en renodling av typer. Oftast är det fråga om kombinationer. I skriften Vi vill med och bestämma Ds 1994:123 finns ett vara kapitel med modeller för medborgarinflytande. Där konstaterar Civildepartementet inledningsvis att medborgarnas möjligheter att vid sidan det lokala partiarbetet mer direkt vara med och påverka den av kommunala verksamheten är begränsade.

Hur kan då socialtjänsten stödja frivilligt socialt arbete I bilaga 4 till betänkandet Organisationernas bidrag SOU 1993:71 presenterades projektet Frivilligt arbete som samhällsresurs FRI- 303

Bilaga s. 304

SAM, som påbörjades våren 1993 med Kommunförbundet huvud-

som aktör. Projektet hade som syfte att initiera och bredda det frivilliga sociala arbetet på kommunbasis och att visa på möjligheter att bygga

upp nätverk med flera aktörer i äldreomsorgen för att därigenom bätt-

ge en re vård utan ökade kostnader. I projektet arbetade med tre olika

man modeller för frivilligmedverkan i kommuner med olika organisationssystem för bl.a. äldreomsorgen:

Modell Frivilliga i kommunal primärvård I kommuner med ansvar för både primärvård och äldreomsorg prövades hur frivilliginsatser kunde länkas in i hela vårdkedjan.

Modell Personal och frivilliga samarbetar i kooperativ hemtjänst I denna modell skulle en självstyrande personalgrupp eller kooperativ samarbeta med frivilliga.

Modell 3 Frivilligt arbete välfärdsresurs

som Iden tredje modellen prövades om frivilliginsatser är attraktiva i sökandet efter alternativa driftsformer.

I rapporten Frivilligt socialt arbete SOU 1993:82 finns även ett kapitel Välgörenhet, filantropi och frivilligt socialt arbete historisk över-

- en sikt. Författaren Roger Qvarsell skriver så här förhållandet mellan

om dem:

"Med frivilligt socialt arbete menas i det här sammanhanget olika former för-

av säkringssystem, välgörenhet, filantropi och professionellt

socialt arbete som organiseras av föreningar eller stiftelser samt verksamheten inom patient- och klientorganisationer. Den gemensamma nämnaren för alla dessa former soci-

av ala insatser är att de inte har staten eller kommunerna huvudmän.

som Huruvida huvudmannaskapet är av sådan betydelse att det bör ligga till grund för en historisk kategorisering eller begreppsbildning kan diskuteras. I renod-

en lat historisk framställning skulle frågan om huvudmannaskapet inte tillskrivas någon avgörande betydelse förrän omkring sekelskiftet 1900."

Enligt Qvarsell är alltså välgörenhet del det frivilliga eller

en av om man så vill ideella, sociala arbetet. De frivilliga insatserna i sin tur är definitionsmässigt sådana som inte har offentlig huvudman.

Qvarsell betonar att motsatsförhållandet mellan frivilligt socialt arbete och offentlig vård och är relativt sent datum. Under

omsorg av 1800-talet var den filantropiska och den kommunala fattigvården nära förbundna med varandra. Under seklets sista decennier argumenterade många filantroper för att samhället borde ta ett större för

ansvar dem som inte kunde klara sig själva. Betydande delar den offentli-

av 304 ga vården och omsorgen har alltså sina rötter i enskilda initiativ.

Bilaga s. 305

SOU 1996: 162

Motsättningarna mellan företrädarna för den enskilda respektive den offentliga sociala verksamheten ökade emellertid under mellankrigstiden och blev särskilt tydliga efter andra världskriget. Detta berodde dels på socialpolitisk och ideologisk mobilisering, dels på framväxen starka organisationer företrädde de professionella grupten av som inom den offentliga vården och omsorgen. Som en följd av detta perna tystnade många företrädarna för de frivilliga organisationerna. av Under det senaste decenniet har dock utrymmet för och behovet av frivilliga insatser på den socialpolitiska ökat påtagligt. Qvarsell arenan avslutar sin framställning med följande ord:

ansvarsfördelningen mellan familj, samhälle, stat och kommun när "Frågan om den sociala har alltid varit aktuell och tyngdpunkten i det gäller omsorgen denna ansvarsfördelning har ständigt förskjutits. Det är därför inte ägnat att det i dagens samhälle och i den aktuella socialpolitiska situationen förvåna att och strid hur denna ansvarsfördelning skall blossat upp en ny debatt en ny om den sociala verkar dömda till att gång på gång se ut. Aktörerna på arenan vara skriva om sina rollhäften."

Samhället och den ideella sektorn i Stockholm 1992 Vid konferensen Röda korset socialminister Bengt Westerberg att det anordnad av sa frivilliga, sociala arbetet kan erbjuda kvaliteter som välfärdsstaten tredje nätverk är ett viktigt komplement till familj aldrig kan ge. Detta välfärdsstat, menade han. Representanter för Kommun- och och Landstingsförbunden välkomnade där också den frivilliga hjälpen lösa allt svårare uppgifter inom omsorg och vård. med att Pettersson betonade att frivilligtjänsterna tydli- Rödakorschefen Lars och något än den offentliga sektorn eftersom de gen behövs ger mer efterfrågas. Han reagerade också mot att just frivilligorganisationer nedlåtande välgörenhet skapar beroenden. ibland betecknas som som känslan kan människor få även inför samhällets hjälp. Den

och andra former

Nykooperationen nya

definition kooperativ verksamhet gjorde I brist på en vedertagen av ny i Det kooperativa alternativet 1995:9 en egen Statskontoret rapporten utgick ifrån den allmänna definitionen att kooperaavgränsning. Den medlemsbaserat företagande syftar till ett bra ekonotion är ett som medlemmarna inom för vissa överordnade mål. miskt utbyte för ramen Med nykooperation avsåg Statskontoret ekonomiska föreningar som bildats 1972 eller Föreningarna skulle dessutom ha en omsättsenare. 100 miljoner kronor, eftersom nybildade kooperatining understigande högre omsättning än så visat sig nybildningar va företag med en vara etablerade konsument- och lantbrukskooperationen. Vidare inom den valde Statskontoret utesluta bostadsrättsföreningar. 305 att

Bilaga s. 306

SOU 1996: 162

Med den avgränsningen genomfördes enkätundersökning en i samarbete med Handelshögskolan och Kooperativa institutet. Av 809 svar kom 377 från nykooperativ inom vård, och utbildning. Därav omsorg var 318 kooperativa daghem. Föräldrakooperativen inom barnomsorgen var sammanlagt 277. Det är alltså framför allt inom barnomsorgen nykooperation som

förekommer:

Ideellt arbete förekommer i kooperationen. Den ursprungliga kooperationen är en del folkrörelsetraditionen. Merparten av av nykooperationen handlar om frivilliga insatser på uppdrag landsting och kommuner. av Den kan också sägas vara en de av såväl det civila samhället The Nonprofit som Sector. Kan då kooperationen betraktas ideellt arbete Frågan kan som besvaras med en hänvisning till den forskning som pågår inom Handelshögskolan och Sköndalsinstitutet. Enligt dem är inte verksamhetsformen utan typen insatser det av avgörande. Med det synsättet kan konstatera att det finns inslag av ideellt arbete inom kooperationen, all men att kooperation inte är ideell verksamhet.

I rapporten Föreningar entreprenör möjligheter, begränsningar, som konsekvenser och risker Ds 1994:94 behandlas bl.a. begreppen huvudmannaskap och ansvar. Begreppet huvudmannaskap används dels för att ange inbördes gränser för vilka offentligrättsliga uppgifter ankommer som på staten, kommunen respektive landstinget, dels för att ange det ansvar som följer av att en uppdragsgivare eller arbetsgivare anlitar uppdragsen tagare eller arbetstagare för att utföra ett arbete eller tjänst. Föreningen en är huvudman för sin verksamhet, när föreningen anlitats egen men av en kommun för att driva kommunal verksamhet är kommunen fortfarande

huvudman.

Av det sagda framgår att det inte alltid är så lätt föreatt avgöra om en ningsdriven verksamhet skall bedömas entreprenad eller som som bidragsfinansierad föreningsverksamhet. Enligt vår bedömning innebär detta en risk för medborgarna eller om man så vill ett hot demokratin. - - mot Medborgarna kan inte utkräva ansvari val de inte kan om avgöra vem eller vilka som ansvarar för viss verksamhet. en I den nämnda rapporten finns också ett avsnitt det juridiska om systemskifte som inträder vid övergång till föreningsdrift. en Avsnittet tar upp offentligrättsliga skillnader mellan drift i myndighetsform förvaltnings-

form och föreningsdrift. Det finns risker för kommunerna, föreningarna och de enskilda medborgarna.

Skillnaderna mellan dem är bland annat:

0 Föreningars beslut kan inte överklagas

0¶Offentlighetsprincipen gäller inte.

Bilaga s. 306

0 Sekretesslagen gäller inte.

0 Kommunens inflytande påverkas

0 Snabbare och smidigare beslutsvägar i vissa fall.

306 0 Föreningar omfattas inte kommunallagens

av kompetensbegränsningar.

Bilaga s. 307

0 änstefelsansvaret försvinner. Meddelarfriheten och yttrandefriheten kan beskäras 0 Anmälningsplikten enligt 71 § socialtjänstlagen gäller endast i begränsad 0 omfattning. Statliga myndigheters tillsyn minskar. 0 Förvaltningslagen gäller inte. 0 Föreningen kan försättas i konkurs 0 Lagen offentlig upphandling gäller som regel inte. 0 om Det personliga ansvaret för den ekonomiska förvaltningen är strängare i 0 förening än inom kommunal förvaltning. en en Föreningar driver näringsverksamhet har sämre skattesituation än 0 som en kommuner. Arbetstagarinflytandet är betydligt starkare inom ett företag eller en för- 0 ening än inom en kommun. Ideella föreningar bedriver näringsverksamhet är till skillnad från v som kommuner och landsting bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen. Ekonomiska föreningar har i jämförelse med kommuner och landsting 0 strängare revisionskrav. Föreningar med anställd personal är till skillnad från kommuner och 0 landsting regel skyldiga att trygga kollektivavtalsreglerade pensionssom utfästelser. Kravet kan i vissa fall medföra att kostnaderna för pensioner

blir högre för en förening.

Sammantaget finns det vid ett systemskifte en rad andra hänsyn att ta än ekonomiska och demokratiska. 1983 års Demokratiberedning redovisade särskild studie utförd Lars Inge Ström vid förvaltningshögskolan i en av Östersund vad händer förening övertar kommunal verkom som när en samhet. Studien pekade, enligt beredningen, på tendenser och svårigheter sannolikt gällde många föreningar i situation. Som exempel som samma nämndes att det åtagandet i allmänhet hade inneburit att föreningarna nya anställt personal med speciell kompetens och tid för kontinuerliga arbetsinsatser. Den utvecklingen hade i vissa föreningar skapat motsättningar medlemmar olika kategorier. Även 1986 års mellan av Folkrörelseutredning åberopade Ströms studie och drog därutöver egna slutsatser. I sett resultatet positivt, utredningen såg följande stort var men risker:

Det dominerande motivet för föreningar att driva tidigare kommunal 0 verksamhet att skaffa Kommunerna å sin sida hade inte bara var pengar. demokratiska motiv också ekonomiska. Om föreningarna både utan skulle driva anläggningarna billigare och dessutom tjäna pengar krävdes mycket ideellt arbete. Samtidigt hade kraven på arvoden växt och det

hade blivit svårare att få folk att ställa på ideellt arbete under en längupp period. Om detta leder till att föreningarna måste anställa personal re minskar vinsten och därmed motivationen att ta sig nya uppgifter. 307 an

Bilaga s. 308

0 Det har förekommit att föreningarnas innehåll och arbete förändrats totalt. Föreningarna måste ha medvetenhet, styrka och vilja till självständighet för att inte bli offer för starka kommuner. 0 Det finns en risk för kommunalisering föreningarna. Kommunerna av har stora resurser att utmana dem med. Det förekommer fall där föreningar låtit sig övertalas att ta uppgifter i själva verket som förändrat den ursprungliga aktiviteten. 0 Det är inte bara så att kommunen kan sluka föreningen. Idén kan också gå förlorad om det som snabbt och effektivt får ger pengar dominera.

Frivilligcentralerna har sitt i Norge och Danmark. En frivilligursprung central är en öppen mötesplats för såväl föreningar enskilda som personer. Verksamheten syftar till att förmedla kontakter mellan brukare och frivilliga så att den har behov stöd och hjälp kan komma som av i kontakt med människor som har lust att dela med sig sin tid till andra. av Frivilligcentralen leds oftast samordnare anställd komav en som är av munen eller vars lön subventioneras kommunen. Det finns två av huvudinriktningar. Den är att förmedla personliga tjänster och ena gentjänster; den andra att fungera mötesplats för människor vill som som bryta sin isolering och få meningsfylld fritid. en Resursbankerna driver en liknande verksamhet. De har skapats genom samarbete mellan kommunen och ett antal frivilligorganisationer och fungerar som mötesplatser för behov och resurser. Statskontoret har i rapporten Vännens SOU 1995:8 vän bl.a. sökt besvara frågan om det är samhällsekonomiskt motiverat att stödja verksamheten vid frivilligcentraler och resursbanker. Slutsatsen blev att verksamheten troligen är ekonomiskt motiverad. I alla händelser finns inget realistiskt alternativ. Verksamheten har karaktären av ett komplement till hemtjänsten. Den målgrupp dominerar socialt som är en sett svag grupp, nämligen ensamstående äldre människor. Genom frivilligcentralerna kan dessa få varaktig kontakt med någon frien person som villigt kan ställa stöd. upp som Med nykooperation, entreprenörskap och frivilligcentraler har vi lyft fram vad som under ett antal år kallats former ideell verksamhet. nya av En kunskapssammanställning vår måste i huvudsak bygga på forsksom ningsrapporter och officiell statistik. Där finns inga nätverk nya av typen Stödstrumporna och Stiftelsen Stolta Stad. Organisationsstöd är inte något grundläggande för ideellt arbete. Om stödet i alltför hög grad förenas med styrande villkor förstärks för övrigt den tendens forskarna kallar "Från röst till service". Inte minst det gäller när framtida stödformer borde det intresse att fundera i banorna: vara av

0 Stöd med bibehållen frihet 0 Stöd utan frihet 308 Frihet stöd. 0 utan

Bilaga s. 309

Källförteckning

Offentligt tryck

Prop. 1990/91:82 om folkbildning

1995/96:61 och Lagutskottets betänkande 1995/96:LU7, Former för verk- Prop. samhet är beroende av statligt stöd, m.m. som

folkstyre i kommuner och landsting, Betänkande av 1983 SOU 1985:28, Aktivt års Demokratiberedning

1987133-35,Ju är tillsammans, Betänkanden av 1986 års Folkrörel- SOU mer seutredning

SOU 1988:39, Mål och resultat principer för det statliga stödet till före- - nya ningslivet, Betänkande 1986 års Folkrörelseutredning av

1990:44, Demokrati och makt i Sverige, Maktutredningens huvudrapport SOU

SOU 1993:71, Organisationernas bidrag, Betänkande av Utredningen om bidrag till ideella organisationer

1993:82, Frivilligt socialt arbete, Rapport Socialtjänstkommittén SOU av

SOU 1993:90, Lokal demokrati i utveckling, slutbetänkande av Lokaldemokratikommittén

1994:9, Förnyelse och kontinuitet- konst och kultur i framtiden, SOU om Delbetänkande av Kulturutredningen

för statlig verksamhet, Delbetänkande av Utredningen SOU 1994:147, Former verksamheter är beroende av statligt stöd om som

1995:84, Kulturpolitikens inriktning, slutbetänkande av SOU Kulturutredningen

SOU 1995:85,Tjugo års kulturpolitik 1974-1994, En rapport från Kulturutredningen

1995:93, Omprövning statliga åtaganden, slutbetänkande av SOU av Utredningen verksamheter är beroende av statligt stöd om som

Folkbildning och vuxenstudier, Delbetänkande av den statliga SOU 1995:141, utvärderingen folkbildningen, SUFO 96 av

entreprenör möjligheter, begränsningar, konse- Ds 1994:94,Föreningar som kvenser och risker

Bilaga s. 310

SOU 1996: 162

Ds 1994:123, Vi vill vara med och bestämma Modeller för medborgarinfly- tande i stadsmiljö och på landet

Ds 1995:30, Handlingsprogram för forskning ideell verksamhet om - Förutsättningar, organisering och betydelse

Ds 1995:62, Statliga och kommunala stiftelser Det allmännas fortsatta infly- tande över stiftelser bildats politiska beslut som genom

Regeringens skrivelse 1994/952220,Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Övrig litteratur

sekretariatet för framtidsstudier 1980, Arbetets värde och tidens bruk - en framtidsstudie, Lars Ingelstam m.fl.

Svenska Kommunförbundet 1990, Föreningen tar över Synpunkter och avtalsförslag

Statskontoret 1991:6, Statligt föreningsstöd kartläggning - en

Rapport från konferensen Samhället och den ideella sektorn, Stockholm 10-11 november 1992. Röda korsets skriftserie Medmänniska i en föränderlig värld, nr 4

Svenska Kommunförbundet 1992, Studieförbunden och kommunerna

SCB 1992, I tid och otid, En undersökning om kvinnors och mäns tidsanvändning 1990/91, Rapport 79 i serien Levnadsförhållanden

Norrbottens läns landsting 1993, Kultur för Norrbotten, Förslag till kulturpolitiskt program för Norrbottens läns landsting

Institutet för Framtidsstudier 1993, 70-talister Om värderingar - förr, nu och i framtiden, Åke E. Anderssonffhomas Fürth och Ingvar Holmberg

Princeton University Press 1993, Making Democracy work Civic Traditions in - Modern Italy, Robert D. Putnam

SCB-Tryck Örebro 1994.06, Föreningslivet i Sverige - en statistisk belysning, Rapport 86 i serien Levnadsförhållanden

Statskontoret 1994:19, Utblick mot frivillig verksamhet En studie av frivillig- centraler och nykooperation samt föreningsliv i Kallhäll och Stäket

Svenska Kommunförbundet 1994, Kommunala driftentreprenader inom äldreomsorg, skola, fritid och kultur, Thomas Hallgren, Ingegärd Hillborn och Lena Sandström

Bilaga s. 311

SOU 1996: 162

Kommunförbundet 1994, Kommunal självstyrelse Huvudrapport från Svenska - Programberedningen för kommunal självstyrelse

Kommunförbundet 1994, Fakta fritidsanläggningar i Sverige 1983, Svenska om 1987, 1990, 1993

Månpocket 1994, Maffia av Tomas Lappalainen

Statskontoret 1995:7, I samhällets intresse En samhällsekonomisk studie av den ideella sektorn

1995:8, Vännens vän Det samhällsekonomiska värdet av en fri- Statskontoret villigcentral

1995:9, Det kooperativa alternativet Jämförelser mellan olika Statskontoret verksamhetsformer

1995:12, Projektstöd till ideella organisationer allt från fostran Statskontoret barn till skutstöd av

Civilt samhälle kontra Offentlig sektor, Lars Trägårdh red SNS Förlag 1995,

1995, Demokrati dialog, Demokratirådets rapport 1995 SNS Förlag som

Demokrati och ledarskap, Demokratirådets rapport 1996 SNS Förlag 1996,

Byggforskningsrådet 1995, Nya spår Erfarenheter och planeringsidéer från i byar och bygder, Ulf Alexandersson och John-Eric utvecklingsarbete Rönnlund

December 1995, Det organiserade ideella arbetet i EFI Research Report, Sverige, Filip Wijkström

Hopkins University Institute for Policy Studies, Working Paper The Johns Comparative Nonproñt Sector Projekt, Defining the Number 16, April 1995, nonprofit Sweden,Tommy Lundström och Filip Wijkström sector:

Ltd London 1995, TRUST The Social Virtues and the Hamish Hamilton - Creation of Prosperity by Francis Fukuyama

Politiska och aktiviteter 1978-1994" prel. titel Rapport nr SCB 1995, resurser 90 i serien Levnadsförhållanden

Örebro Medmänsklighet hyra Åtta forskare om ideell verk- LIBRIS 1995, att samhet

Årsbok -96, Oktober 1995, Tommy Lundström och Filip Utkast till Kooperativ Wijkström

och Carlsson Bokförlag 1995, Ekonomi för en ny tid. Lars Ingelstam

Bilaga s. 313

DEMOKRATI OCH DELAKTIGHET GENOM

KOOPERATION

Av Jönsson

Per-Olof

Bilaga s. 315

SOU 1996: 162

Uppdraget

Demokratiutvecklingskommittén har i uppdrag till Kooperativa institutet Koopi preciserat följande fyra frågeställningar.

Inom vilka områden daghem, skolor, tillverkning, lanthandel etc. finns det mycket nykooperation Vilka verksamheter ökar

På vilka områden är kooperation en särskilt bra arbetsform Finns det områden där kooperation inte är någon bra arbetsform

Vilken betydelse kan kooperation ha för att vända negativa sociala trender i storstädernas miljonprogramområden och få människorna där att tillsammans sig och med egna krafter åstadkomma en resa positiv utveckling

Vilka problem finns för den nykooperativa verksamheten Finns det hinder i lagar eller andra regler bör undanröjas för att verksamsom heten skall kunna blomma ännu bättre

Denna uppsats diskuterar den kooperativa formens omfattning och användbarhet i perspektiv av kommitténs direktiv och specifika frågeställningar. Att definiera begreppet "kooperation" är inte alldeles enkelt. I avsnitt två görs ett försök. I avsnitt tre redovisas de världsomspännande, kooperativa principerna och i avsnitt fem avgränsas och exemplifieras nykooperation begrepp och företeelse. Däremellan som i avsnitt fyra kort, sammanfattande överblick den kooperativa ges en av historien i Sverige, med särskild relevans även för nyare kooperation. I avsnitt och följande besvarar jag sedan kommitténs frågeställningar. sex

Bilaga s. 316

Definitioner

Det är i och för sig aldrig den formella ramen, företagsformen eller

associationsformen, som ensam konstituerar kooperation utan det reella innehållet, särskilt att kooperativet arbetar i enlighet med de kooperativa principerna se avsnitt tre nedan.

Vad gäller ny kooperation, rekommenderar kooperatörer den ekonomiska föreningen eftersom den skänker lagstöd, stadga och erfarenhet till företaget. Som kommer att framgå längre fram, har den ekonomiska föreningen dessutom visat sig särskilt lämpad för småskalig drift, inte minst i glesbygd.

Människor i allmänhet, inklusive beslutsfattare och opinionsbildare, förknippar dock enligt vår erfarenhet sällan begreppet kooperation med den ekonomiska föreningen som företagsform. Vanligtvis för kanske tanken i stället till "Konsum". Den är naturligtvis inte fel, men bara ett, om än stort och känt, exempel.

Innan går in på den kooperativa historien och den nykooperativa utvecklingen är det därför på sin plats att ge en något bredare förklaring till kooperationsbegreppets innebörd och förankring. Jag anvisar här fem definitioner:

Internationell definition

Legaldefinitioner

Ekonomidefinitioner

Moraldefinitioner

Attityddefinitioner

2.1 Internationell definition

Internationella Kooperativa IKA med 750 miljoner med-

Alliansen

lemmar i 90 länder fastställde 1995 följande globalt giltiga definition

av kooperation:

"En kooperativ förening är en fristående sammanslutning av personer som frivilligt samverkar för att tillgodose sina gemensamma ekonomiska, sociala och kulturella behov och önskemål genom ett samägt och demokratiskt styrt före- 316 tag.

Bilaga s. 317

SOU 1996: 162

2.2¶Legaldefinitioner

Bilaga s. 317

Ekonomisk förening Företagskooperativa utredningenzräknar med fyra kooperativa associationsformer i Sverige: ekonomisk förening, bostadsrättsförening, ömsesidigt försäkringsbolag och medlemsbank. Även dotterbolag till dessa räknas till föreningen eller motsvarande.

Den ekonomiska föreningen är grundformen på vilken de övriga vilar. Dessa är helt enkelt specialformer, underkategorier, till den ekonomiska föreningen inom sina respektive branscher boende, försäkring och bank på grund av särskilda skyddsintressen och annan speciallagstiftning inom respektive sakområde.

Jag utgår i det följande från den ekonomiska föreningen.

1977 års Kooperationsutredning gav kooperation följande innebörd:

Kooperation är en företagsform organiserad av och för att grupper av personer genom ekonomisk verksamhet skall kunna tillgodose sina intressen på områden där de som exempelvis kunder, leverantörer, boende eller sysselsatta har direkt engagemang.

Denna innebörd ligger till grund för gällande lag på området, 1 kap 1 § lagen 1987:667 om ekonomiska föreningar FL:

"En ekonomisk förening har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intresse genom ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna deltar

som konsumenter eller andra förbrukare,

som leverantörer,

med egen arbetsinsats,

genom att begagna föreningens tjänster, eller

på annat liknande sätt. För en ekonomisk förening är utmärkande att den uppfyller särskilda villkor ifråga om rätten till medlemskap, rösträtt och överskottsutdelning. Om detta föreskrivs i 7 och 10 kap.

Kännetecknande för alla kooperativa associationsformer är således:

Ekonomisk verksamhet

Av visst slag

I vilken medlemmarna deltar.

Bilaga s. 318

SOU 1996: 162

Just kravet på deltagande är fundamentalt; kooperation

är en personassociation till skillnad från bolagen som är kapitalassociationer. Medlemmarna förväntas aktivt delta i verksamheten, som konsument, anställd eller på annat sätt.

Detta krav ska inte förväxlas med kooperativets demokratiska funktionssätt, som också är viktigt, men inte detsamma som deltagandet.

Aktiebolag

Antalet aktiebolag i vårt land torde uppgå till omkring 200 000. Många bolag är dock enmans- eller fåmansföretag.

Även kooperation kan förekomma i andra former än den ekonomiska föreningen. Det är inte ovanligt, att framför allt kapitalintensiv kooperation organiseras i aktiebolag. Också småföretag, t.ex. lantbrukare, organiserar sig ofta i aktiebolag, som samverkar genom en ekonomisk förening. Det är också mycket vanligt att den ekonomiska föreningen bedriver sin affärsverksamhet i ett eller flera helägda dotterbolag. Detta

helt tillåtetz och kan betraktas intern struktur eller posianses som en tionering för att optimalt uppfylla det kooperativa ändamålet.

Från kooperativ verksamhet genom aktiebolag bortses emellertid i det följande eftersom förhållandet torde vara mycket ovanligt inom ny kooperation.

Ideell förening

Ny kooperation förekommer emellertid frekvent, och dessvärre, också i form av ideell förening. Ideell förening är emellertid enligt doktrin och prax-

inte avsedd för kooperation. Ideell förening som bedriver ekonomisk verksamhet i sådan utsträckning att den uppfyller kriterierna för registrering förening är att betrakta som Oregistrerad ekonomisk

somåekonomisk

förening med följd att medlemmarna kan komma att anses som personligt betalningsskyldiga för skulder i föreningen. Den är med andra ord inte en juridisk person. Dessutom är den ideella föreningen enligt gängse indelning förbehållen i första hand idéburen, och inte ekonomisk verksamhet.

En hel del av det som rubriceras som ideell förening inom t.ex. den offentliga verksamheten är således i själva verket falsk kooperation. Jag saknar dock statistik över förekomsten eftersom det av befintlig statistik inte framgår om man har ett kooperativt ändamål eller eljest arbetar enligt kooperativa principer. Jag anser inte att man utan vidare kan presumera att ideella föreningar i offentlig verksamhet är kooperativa.

Det återstår således att inom ramen för denna framställning sätta likhetstecken mellan ekonomisk förening och kooperation. Det ger möjligen inte en heltäckande beskrivning, men är inte fel och nästan rätt.

Det återstår emellertid också att fylla begreppet kooperation med reellt 318 innehåll för att ge en fullständig bild. Jag gör det på följande tre sätt.

Bilaga s. 319

SOU 1996: 162

2.3 Ekonomidefinitioner

Social marknadsaktör

Kooperationen är en i liberal mening marknadsinriktad aktör på

en konkurrensutsatt marknad. Det kooperativa företaget lever under samma ekonomiska lagar som andra företag och måste liksom dessa kalkylera priser, gå med överskott och bedriva marknadsföring. Möjligen är dessa omständigheter till och med viktigare i de kooperativa än i de andra företagen eftersom kooperationen därutöver strävar enligt en långsiktig, social dimension. Man talar om kooperationens dubbla roller, dualismen. Den söker förena den kortsiktiga ekonomiska rollen för medlemmen med den långsiktiga, uthålliga sociala rollen för generationen och samhället. Kanske är det också därför "gene-

som rationsskiften" i föräldrakooperativa daghem fungerat så förvånansvärt smidigt Mot mina egna profetior, och alla skiften till trots, fortsätter daghemskooperationen att stadigt växa. Pionjär- och sekundärkooperatörer ersätts ständigt med nya, frivilliga föräldrar.

Begrepp som rationalisering, stordrift, kostnadseffektivitet har alltid spelat en stor roll för kooperationen. Det kan till och med hävdas, jag gör det, att kooperativa företag är bättre på att effektivisera sin verksamhet, inte minst i lågkonjunktur, eftersom de ska göra största möjliga medlemsnytta för sina ägare som också är deras nyttjare se delaktighetskravet i

ovan avsnitt 2.2. De är utsatta för ett dubbeltryck. Konsumentkooperationen var därför t.ex. först med automatiseringen i detaljhandeln snabbköpen och introducerar för närvarande i snabb takt s.k. flödesorientering; försäkringskooperationen torde för närvarande leda strukturrationaliseringen i sin bransch, för att ta några exempel.

Den makroekonomiska rollen

Vad skulle marknaden vara utan kooperation, kan man fråga sig. Det finns inga empiriska svar, i vetenskaplig mening. Avsaknaden forsk-

av ning om kooperativa företeelser, både gamla och nya, är skriande. Kanske har kooperation varit alltför självklar för att forskas kring

Ekonomihistoriker brukar tala om frigörelselinjen som den första epoken i konsumentkooperationens historia, kampen nationalin-

om komsten. Det gällde att komma i åtnjutande av den gemensamt producerade nationalförmögenheten och att fördela den rättvist. Alltså en fördelningspolitiskt förankrad kooperativ ideologi och verksamhet.

En andra epok kan beskrivas som korrektionslinjenf kampen mot monopol och oligopol, exemplifierad i bl.a. margarinstriden. Jag går inte i detta sammanhang närmare in på dessa symboliker.

Bilaga s. 320

SOU 1996: 162

1989 års konkurrenskommitté definierade kooperation så här:

"Den kooperativa företagsformen har utvecklats i syfte att ge små och svaga aktörer en starkare ställning en marknad. Genom att samverka i organiserad form kan man uppnå en sådan position att andra aktörers marknadsmakt balanseras. Den kooperativa verksamheten har alltså sin grund i att vissa människor finner att marknadsmekanismen ger otillfredsställande resultat för dem. Kooperativ samverkan innebär att vertikal integration genomförs. Syftet är att genomföra gemensamma transaktioner och/eller att sänka transaktionskostnadema. De integrerade aktörerna väljer en sådan lösning därför att marknadslösningen skulle ge alltför höga kostnader för att genomföra transaktionerna. Syftet är att åstadkomma en bättre konkurrenssituation på marknaden med bättre balans mellan parterna. Effekten blir normalt en effektivisering av marknaden genom att den kooperativa verksamheten motverkar monopolbildning och främjar mångfalden...

Effekterna av kooperativ samverkan kan således beskrivas som

0 balanserad marknadsmakt, 0 vertikal integration, 0 sänkta transaktionskostnader samt 0 effektivisering av marknaden.

2.4¶Moraldefinitioner

Bilaga s. 320

Biskop Krister Stendahl liknade i samband med några föreläsningar och artiklar vid 1980-talets slut nykooperationen vid en utbrytaranda. Han jämförde med frivilligsektom i USA där, i avsaknad ett utbyggt välfärds-

"vanan är ingrodd att sluta sig samman för att göra någonting själ-

samjiälle,

1 va .

Han fortsätter:

Kooperation kan liknas vid ett förbund i religiöst hänseende, ett uttåg ur Egypten, riskfyllt och ibland inte alltför militäriskt ordnat i leden. Denna icke-hierarkiska samarbetsmodell byggs nerifrån och växer fram i ett gammalt samhälle som styrs uppifrån. Också folkrörelserna byråkratiseras, ombudsmaniseras och

samhälle och vår uppfattning om osssjälva bygger på s.k. adversativa modeller. Vi och dom. Man upplever allting i detta motsatsspel och individens eller gruppens självförverkligande blir en seger i en adversativ modell av världen. I detta avseende är Sverige kanske det mest adversativa land som ñnns. Inget land har satt denna "balansideologi" så mycket i system med parti block och partssamman-

- satta arbetsmodeller. Den har gått ossi blodet. Och i detta sammanhang blir den kooperativa modellen så intressant. Den slår inte ut de andra alternativen utan 320 strävar åtminstone idealt sett- efter samverkan på alla nivåer".

Bilaga s. 321

Stendahls utsaga ansluter till de värden som brukar framhävas i kooperativa organisationer:

Respekt,

informell struktur,

närhet och

strävan till syntes.

2.5¶Attityddefinitioner

Bilaga s. 321

Ett ytterligare sätt att definiera kooperation är att se till befolkningens uppfattning och attityd till begreppet och till de företeelser som för-

om knippas med det.

Koopi följer regelbundet och på olika sätt svenska folkets, och de kooperativa medlemmarnas, inställning till kooperation och kooperativa företag. En större undersökning gjordes inom ramen för SIFO:s politikoch samhällsmonitor 1990/91. Mindre uppföljningar sedan dess visar, att resultaten fortfarande står sig.7

Nio tio svenskar har en uppfattning om vad kooperation är och fyra

tio att de dessutom vet ganska mycket. Man vet till exempel att av anser kooperation inte är statlig och inte privat.

Vid undersökningen användes också en skala där de som svarade fick

i vilken utsträckning de förknippade kooperation med olika ange begrepp. Skalans ändpunkter "stämmer helt och hållet" respektive

var stämmer inte alls". Ett genomsnittsvärde av alla svar på denna skala beräknades sedan. Begreppen medlemsbehov och "ekonomiskt samarbete" ansågs stämma ganska bra. Begrepp som "frivillighet", "demokrati", "samhällsengagemang" och hederlighef hamnade närmare skalans mittpunkt. Begreppet "vinstintresse" ansågs stämma mindre bra. Det finns alltså bland allmänheten en svagt markerad uppfattning om vad ordet kooperation står för, som stämmer ganska väl med de kooperativa principerna.

ll 16-1374

Bilaga s. 322

Internationella Kooperativa

Alliansens av

förklaring

den identiteten

kooperativa

Det är en allmänt vedertagen, helig kooperativ princip, att varje kooperation själv bedömer graden sin kooperativitet andra kooperati-

av se

va principen nedan. Det är de medlemmarna i demokratisk

egna som ordning värderar den kooperativa måluppfyllnaden, inte andra kooperationers medlemmar eller andra utomstående. De ska ha

som synpunkter på Konsums kooperativitet är således i första hand dess medlemmar, tillika kunder. Detsamma gäller nykooperationen. I det sistnämnda fallet kan dock även det allmänna tänkas ha synpunkter i den utsträckning kooperativet också påtar sig skattesubventionerade entreprenaduppgifter på kommunens, landstingets eller annat offentligrättsligt subjekts vägnar.

Hur bedömer då de kooperativa medlemmarna kooperativiteten i sitt kooperativ Jo, det finns faktiskt globalt gällande och för all koperation gemensamt fastställda rättesnören. Dessa utgörs Internationella

av Kooperativa Alliansens IKA förklaring den kooperativa identite-

av ten, värderingar och principer

IKA-kongressen i Manchester 1995 antog denna förklaring

som ersatte 1966 års grundsatser vilka i sin tur hade ersatt 1937 års grundsatser.

En svensk översättning har framställts gemensamt Kooperativa

av förbundet, Kooperativa institutet och Lantbrukarnas Riksförbund. Förklaringen är inte i juridisk mening bindande har sin

men genom karaktär av rättesnöre för medlemskapet i IKA stor influens på medlemsorganisationernas stadgar och Förutom de svenska med-

program. lemsorganisationerna i IKA Folksam, HSB, Konsumentgillesförbundet, KF, LRF och Riksbyggen omfattar den också de svenska OK-föreningarna genom dessas medlemskap i KF. Även nykooperationen arbetar i hög grad enligt dessa principer, oaktat inte är medlem i IKA.

man Förklaringen har också betydelse för den associationsrättsliga lagstiftningens utformning.

Bilaga s. 323

SOU 1996: 162

Figur De kooperativa principerna

DeninternationellaKooperativa AliansensKADefinition, Värdenoch principer l l l l i | i I Frivilligt Demo- Medlem- Själv- 5.Utblldning. Samarbete7.Samhällsoch öppet kratisk marnas ständighet praktikoch mellankoo- hänsyn medlem- medlems- ekonomiska ochobero- information perativa skap kontroll deltagande ende föreningar

De kooperativa principerna utgör en viktig grund för en bedömning även nykooperationens innehåll och användbarhet. De ger uttryck av för kooperationens suveränitet, lokala förankring och ansvar. De utgör därför också grund för och anger de yttre ramarna för t.ex. avtalsmässiga förhållanden mellan en kommun och ett kooperativ. Principerna förtjänar av denna anledning att återges i sin helhet.

2. De kooperativa principernas Figur

influens på avtalsförhálianden.

F I l

AVTAL Kooperativa Kooperativ

verksamhet principer

I:|I

Kommun Kooperativ

Bilaga s. 324

SOU 1996: 162

De kooperativa värderingarna

"Kooperativa

föreningar bygger på värderingarna Självhjälp, personligt ansvar, demokrati, jämlikhet, rättvisa och solidaritet. Liksom grundarna tror medlemmar i kooperativa föreningar på etiska värden som hederlighet, öppenhet, socialt ansvar och omsorg om andra."

De kooperativa principerna

De kooperativa principerna är riktlinjer för hur kooperativa föreningar ska omsätta värderingarna i handling"

Frivilligt och öppet medlemskap Kooperativa föreningar är frivilliga organisationer öppna för alla

som kan använda deras tjänster och ta på sig medlemskapets utan

ansvar diskriminering avseende kön, social ställning, ras, politisk eller religiös övertygelse.

Demokratisk medlemskontroll Kooperativa föreningar är demokratiska organisationer styrs

som av medlemmarna, vilka aktivt deltar i fastställande av mål och riktlinjer och i beslutsfattande. Förtroendevalda män och kvinnor är ansvariga inför medlemmarna. Medlemmar i primärkooperativ har lika rösträtt en medlem, en röst. Kooperativa föreningar på andra nivåer organiseras också på ett demokratiskt sätt.

Medlemmarnas ekonomiska deltagande Medlemmarna bidrar på ett rättvist sätt till den kooperativa föreningens kapital och utövar kontroll över det i demokratisk ordning. Åtminstone en del av detta kapital är vanligtvis den kooperativa föreningens

gemensamma egendom. Räntan på det insatskapital som utgör villkor för medlemskapet är begränsad, om ränta över huvud utgår. Medlemmarna kan avsätta överskottet till följande ändamål: 0 Utveckla den kooperativa föreningen om möjligt genom att

- reserve-

ra medel, vilka åtminstone till en del ska vara bundna. 0 Ge medlemmarna förmåner i förhållande till deras nyttjande den

kooperativa föreningen. 0 Stödja andra aktiviteter som godkänts medlemmarna.

Bilaga s. 325

SOU 1996: 162

Självständighet och oberoende Kooperativa föreningar är fristående organisationer för Självhjälp som

medlemmarna. Om de ingår avtal med andra organisationer, styrs av inklusive regeringar, eller skaffar externt kapital sker detta på villkor

säkerställer demokratisk medlemskontroll och som vidmakthåller som den kooperativa självständigheten.

Utbildning, praktik och information Kooperativa föreningar erbjuder utbildning och praktik till sina medlemmar, förtroendevalda, chefer och anställda så att de effektivt kan bidra till utvecklingen av sina kooperativa föreningar. De informerar allmänheten särskilt unga och opinionsbildare om den kooperativa

- föreningens särart och fördelar.

Samarbete mellan kooperativa föreningar Kooperativa föreningar tjänar sina medlemmar mest effektivt och stärker den kooperativa rörelsen genom att samarbeta på lokal, nationell samt regional och internationell nivå.

Samhällshänsyn Kooperativa föreningar arbetar för en hållbar utveckling genom sina lokalsamhällen enligt riktlinjer som godtagits av medlemmarna.

Kommentar till första principen: Enligt svensk lagstiftning kan en öppen förening slutas, dvs. begränsas till sitt medlemsantal eller på annan grund.

Bilaga s. 326

SOU 1996: 162

Den kooperativa utvecklingen

i historisk

belysning

Tjänsteinriktade kooperativ har gamla i det svenska samhällets

anor Man kan urskilja fyra huvudperioder i utvecklingen tjänstekoopera-

av tion. Den första var 1800-talets förändring från bondesamhälle till industrisamhälle. Den andra var tillkomsten av en rik föreningsflora för tjänstebehov under 1900-talets första hälft. Den tredje var kommunalisering och privatisering med åtföljande avkooperativisering under perioden 1950-80. Den fjärde, som befinner oss mitt uppe innebär återkooperativisering av kommunala verksamheter.

Pionjärtiden

Den första perioden innehåller framväxten av t.ex. byalag, sockenmagasin, sparbanker, hypoteksföreningar, folkhögskolor, vattenledningsföreningar och elföretag.

De kooperativa elföreningarna är ett historiskt exempel på ett nykooperativt genombrott. De fick ett aktivt samhällsstöd under 1910- och 1920talen. Den kooperativa sektorn inom den svenska elförsörjningen omfattade enligt statistiken som mest drygt 2 400 företag. De betjänade 38 procent av landbygdshushållen eller 17 procent av det totala antalet hushåll i landet. Gruppen dominerades av eldistributionsföreningar. I samband med stordriftskrav i mitten på 40-talet, och följande kommunsammanslagningar, för-

de flesta elföreningar. År 1980 återstod endast 138 stycken. svann Elektrifieringens historia kan emellertid i hög grad beskrivas trilo-

som en

mellan statliga, privata och kooperativa företag

Sjuk- och begravningskassor fanns redan på 1600-talet. När skråväsendet upphävdes 1846 kvarstod många kassor och det tillkom nya i anslutning till yrkesorganisationer. Arbetarföreningarna på 1800-talet tog initiativ till s.k. hundramannaföreningar som svarade för ett slags pension äldre medlemmar och t.o.m. drev ålderdomshem i egen regi. Arbetarföreningarna sanerade också pantbanksverksamheten genom utlåning från kassoma mot panter. De var pionjärer ifråga om samlingslokaler för föreläsningar, bibliotek och teater. De startade folkbanker och bostadsföreningar.

Bilaga s. 327

SOU 1996: 162

Folkrörelse- och tjänstekooperationens framväxt

Kring sekelskiftet utvecklades moderna kooperativa folkrörelser och bl.a. tillkom Landsorganisationen LO 1898, Kooperativa Förbundet KF 1899 och Svenska Lantmännens Riksförbund SLR 1905. På KF:s initiativ bildades 1908 Brandförsäkringsföreningen Samarbete och 1914 Försäkringsanstalten Folket som 1946 antog namnet Folksam. Begravningskassoma fick 1945 en modern kooperativ efterföljare i Fonus på KF:s och fackföreningarnas initiativ.

Det rådde stor misär på bostadsmarknaden i början av 190-talet och flera kooperativa initiativ togs i framför allt storstäderna. 1916 bildades Stockholms Kooperativa Bostadsförening SKB och 1924 Hyresgästemas Sparkasse- och Byggnadsförening HSB. År 1929 blev HSB pionjär för den moderna daghemsverksamheten och fortsatte utveckla den under flera decennier. Åren 1937-64 drev i regi Socialpolitiska institutet för

man egen utbildning av förskollärare. Ett annat exempel på föreningsbaserade daghem var de sk. jordbruksdaghemmen som tillkom på 1940-talet och främst fungerade sommartid. År 1940 tillkom andra bostadskooperativ riksor-

en ganisation, Riksbyggen, som bildades av några fackliga organisationer för att skapa nya arbetstillfällen under 1940-talets arbetslöshet. På sarnlingslokalsidan tillkom Folkets Husföreningarnas riksorganisation 1937, Våra Gårdars riksförening 1943 och Bygdegårdarnas Riksförbund 1944.

Inom bankväsendet har den kooperativa formen varit förbehållen jordbruksbefolkningen genom Föreningsbankerna. Efter dessas bolagisering och börsintroduktion återstår ingen kooperativ bank i Sverige, bortsett från den lilla, och udda, aktören JAK, den räntefria banken. Avsaknaden av kooperativa banker är unikt i det kooperativa världssamfundet. Just bank- och i synnerhet utlåningskooperation är den mest framgångsrika kooperativa verksamheten internationellt sett.

Man tänker inte ofta på att en stor del av transport- och kommunikationsverksamheten bedrivs som kooperativ regi. Det gäller åkerier, lastbilscentraler och taxiföreningar. Också stadsbudsverksamheten var organiserad som ekonomisk förening på flera håll.

Fram till mitten av detta århundrade fanns också ett begränsat antal kooperativa matlag, kafeér, marketenterier och restauranger. Det rörde sig både om arbetsplatsanknutna och offentliga inrättningar, en del med anknytning till konsumentkooperationen.

Inom fritidssektorn är nog Reso det mest kända exemplet på semesterförening, bildat 1937, numera avvecklad i kooperativ ägo.

Den äldre generationen är kanske också förtrogen med den hushållsservice i form av gemensamma tvättstugor, badhusföreningar och sedermera frysföreningar som etablerades med början på 1920-talet och som senare kommunaliserades.

År 1950 fanns 34 630 ekonomiska föreningar registrerade i dag

mot 1996 omkring 15 000 varav 11 000 bostadsrättsföreningar. 327

Bilaga s. 328

SOU 1996: 162

Kommunaliseringsepoken

En ständigt pågående strukturförändring och rationalisering har självfallet i hög grad också påverkat den kooperativa sektorns verksamhet och organisation. Antalet ekonomiska föreningar har kraftigt minskat, liksom för övrigt antalet kommuner och fackföreningar. Behov av teknisk och ekonomisk expansion synes leda till stordrift och institutionalisering.

Men dessutom ledde den offentliga sektorns retorik och expansion

- "det starka samhället" allt sedan 50-talet till en begynnande och acce-

lererande avkooperativisering av väsentliga områden. Några av de områden som blivit föremål för kommunalisering eller förstatligande mellan 1950-80 är

0 elföreningar, 0 vatten- och avloppsföreningar, 0 sjukkassorna, 0 daghemsverksamheten, 0 vägföreningar samt 0 telefonföreningar.

Inom äldreomsorg och hälso- och sjukvård hade aldrig hunnit utvecklas någon kooperativ verksamhet i modern tappning före kommunaliseringen satte in.

Däremot har den kooperativa formen hävdat, och hävdar sig synnerligen väl, inom områden som begravningsväsende, bostadsförvaltning, detaljhandel, försäkring och åkerier.

kooperativa sektorn dag w Den i

Den kooperativa sektorn omsatte 1995 omkring 150 miljarder kr motsvarande ca 10 % av BNP.

Konsumentkooperationen är störst, mätt i antal medlemmar, 2,3 miljoner. Omsättningen i KF och konsumentföreningarna uppgick till drygt 50 miljarder kr. Härtill kommer OK med 1,3 miljoner medlemmar och dryga 10 miljarder kr i omsättning.

Lantbrukskooperationen med alla dotterföretag är den största kooperativa branschen med en omsättning på omkring 70 miljarder kr.

Kooperationen är också stor inom begravnings-, bostads- och försäkringsbranschen.

Bilaga s. 329

SOU 1996: 162

Internationellt är de vanligaste kooperationstyperna i de postindus-

sett

triella länderna:

0 Kreditföreningar, 0 försäkringskooperation, 0 konsumentkooperation, 0 lantbrukskooperation, 0 bostadskooperation och 0 arbetskooperation.

Arbetskooperation är även i en internationell jämförelse mycket liten. I Sverige har den ingen tradition. Den försvann från både den kooperativa kartan och den svenska modellen i början av seklet. I samband med strukturförändringar i först näringslivet och sedan i den offentliga sektorn har den arbetskooperativa formen ökat.

Bilaga s. 330

SOU 1996: 162

Kooperation i former

nya

5.1¶Begreppet nykooperation

Bilaga s. 330

Inledning

Begreppet "nykooperation" eller ny kooperation är inget egentligt eller formellt vedertaget begrepp. T.ex. gör varken svensk lag eller EU-terminologinnnågon sådan kategorisering, i gammal eller ny. Det finns för övrigt inte heller någon indelning mellan stor och liten. Begreppet nykooperation används dock frekvent av de nykooperativa utövarna själva, liksom av debattörer och i tidskrifter. De första artiklarna

org

nykooperation som begrepp och kategori dök upp i mitten av 80-talet. Då menade man ofta med nykooperativ sådana som tillhandahöll privata tjänster, hantverk, konsulter, bokkaféer, kultur etc.

Jag avser i denna uppsats med nykooperation all den kooperativa verksamhet i ekonomisk förening som i extensiv mening vuxit fram sedan 1980. Både tidpunkt och associationsform tarvar några kommentarer.

Tidpunkten är vald med hänsyn till faktiska, numera historiska skeenden. Det var kring 1980 som den offentliga sektorns "imperialistiska utveckling, t.ex. kommunalisering av föreningsdrivna verksamheter, på allvar avstannade. Det var följaktligen ungefär samtidigt som kunde se nya kooperativa föreningar spira inom områden där kooperationen inte hade förekommit på länge, t.ex. inom barnomsorgen.

Som ovan framgått kan kooperation förekomma även i annan associationsform än ekonomisk förening. Med hänsyn till avsaknaden av total statistik över nykooperation fördelad på olika associationsformer, en kvarstående brist, måste jag i denna uppsats begränsa framställningen till nykooperation genom ekonomisk förening. Det kan emellertid på 330 goda grunder anföras, att det är just denna form som är den genuint

Bilaga s. 331

SOU 1996: 162

kooperativa, liksom det kan antagas, att den helt övervägande andelen nykooperativa företag startas i denna associationsform med undantag för föräldrakooperativa daghem och samhällskooperativ som fortfarande startas i form av ideell förening.

Kategorier

Nykooperation innehåller både konsument, arbets- och producentkooperativa företag. Konsumentbaserad nykooperation, särskilt offentligt finansierad, brukar ofta benämnas brukarkooperation. Arbetskooperativ i den offentliga sektorn, ofta med före detta offentligt anställda som personal, benämnes följaktligen personalkooperation. Nykooperationen kan således mycket skiftande till

vara sitt uttryck.

Nykooperation inom klassisk kooperation. Branschglidning.

Nykooperativa verksamheter förekommer också utveckling

som en inom den klassiska kooperationen,14t.ex. branschglidning.

som Bostadskooperationens utveckling av barnomsorg och äldreomsorg är ett exempel på detta. Bara inom HSB och Riksbyggen sysselsätts ca 1 100 personer 1996 i vård- och omsorgsuppgifter. Folksams drift av rehabilteringsenheter Hälsoinvest är ett annat exempel. Oftast sker denna utveckling genom nykläckning dotterföreningar, alltså

av nya och fristående föreningar eller ibland bolag med anknytning till den gamla verksamheten delägarskap och/eller

genom annan form av styrning och kontroll. HSB:s daghemsföreningar har t.ex. avtal både med kommunen och HSB-föreningen. Utvecklingen kan också ske inom befintlig förening utan formell nybildning att

genom t.ex. en bostadsrättsförening bedriver vän- och granntjänstverksamhet för äldre medlemmar inom ramen för den redan existerande föreningen. Huvuddelen av nykooperativ utveckling har emellertid skett utanför den klassiska kooperationen och utan direkt samband med denna. Däremot har den klassiska kooperationen stött den

nya i omfattande utsträckning.

Bilaga s. 332

Figur Nykooperationens

systematik

Kooperation

i nya former

Inom klassisk Utanför klassisk

kooperation kooperation

Konsument- Brukar-

kooperativ kooperativ

Lantbruks- Personal-

kooperativ kooperativ

Bostads- Bland-

kooperativ kooperativ

5.2 Motiv för ny kooperation Det finns tre olika utgångspunkter för motivkartan bakom den nya kooperationens framväxt. Den första är de kooperativa motiven, den andra de folkliga motiven och de tredje de samhälleliga motiven.

Kooperativa motiv För kooperatörer själva är kooperationen lika mycket ett samhällsprojekt eller en ekonomisk metod som i och för sig ett alternativt sätt att 332 bedriva företag i marknadsekonomin. Den kooperativa rörelsen, och

Bilaga s. 333

SOU 1996: 162

kooperativa företag, har i de flesta fall uppstått, och kommer att uppstå, som en protest mot, för att använda en ekonomisk term, ett marknadsmisslyckande. Om detaljhandeln är monopoliserad, uppstår konsumentkooperation.

Om den offentliga sektorn inte förmår erbjuda daghemsplats till alla, uppstår föräldrakooperation. På 1970-talet hade sambandet istället uttryckts som att kooperation uppstår som protest mot det bestående samhället. Oavsett tidsanda, är det i grunden samma förklaring. Denna förklaringsmodell kan dock inte förklara varför det inte uppstått någon kooperativ bank eller varför antalet el-kooperativ är förhållandevis blygsamt. För närvarande uppstår två typer av kooperation i Sverige

vi tidigare inte haft i nämnvärd utsträckning: Arbetskooperation som

reaktion på arbetslösheten samt samhällskooperation i glesbygd som en som regionalt instrument.

För kooperatör är målet också att göra den kooperativa sektorn så

en stor som möjligt. Den totala kooperativa marknadsandelen saknar inte betydelse för den kooperativa framgången:

"I min föreställningsvärld är kooperationen ett mycket långsiktigt samhällsprojekt, som generationer av kooperatörer arbetar med och kommer att arbeta med. Uppgiften är att hela tiden söka föra in mesta möjliga av kooperativa idéer, mål och värden i samhällsutvecklingen. Det är i ett sådântsammanhang, som kooperativa samhällsmål ska ges innehåll och karaktär".

Det ska dock understrykas, att varje kooperativ anses stå på egna, ekonomiska fötter. Kooperativet ska bedrivas i enlighet med det stadgeenliga ändamålet, och medel och resultat i princip användas i den egna verksamheten. Överskottet i ekonomisk förening bör därför inte

en kunna användas helt till verksamhet i en helt annan ekonomisk förening. Det ska återinvesteras i den för ändamålet avsedda kärnverksamheten. Däremot kan föreningen naturligtvis och i enlighet med den sjunde kooperativa principen indirekt stödja kooperativ sidoverksamhet, t.ex. medlemskap eller genom sponsring. Gränserna mellan

genom sidoverksamhet och branschglidning kan dock vara hårfina. Det ankom-

i sista hand på respektive medlemmar att i demokratisk ordning, mer

stämmobeslut, bestämma gränser och möjligheter. genom

Folkliga motiv

Som framgått redan avsnitt 4.1 har Sverige en lång tradition av folk-

av lig samverkan i byalag, hjälpkassor och olika föreningar med lokal förankring. Många dagens nytillkomna företeelser liknar de historiska.

av De befinner sig också ofta på ett prekooperativt stadium, dvs. börjar som projekt inom det offentligas ram eller genom blandat ansvar mellan kommun och förening. Vårt land har således en lång tradition av lokal 333

Bilaga s. 334

SOU 1996: 162

samverkan på folklig grund. Det är därför också befogat att tala

om en folklig viljedimension i den nykooperativa utvecklingen.

Samhällsmoti v

Samhällsmotiven för att se positivt på, och till och med ekonomiskt stödja den nya kooperationen liksom egentligen för övrigt även

annan kooperation är flera. Jag listar här, utan inbördes rangordning, några

av de vanligare:

0 De kooperativa principerna, t.ex. demokratisk samverkan och rättvis

ekonomisk fördelning, ligger nära de principer som styr också den

offentliga verksamheten. 0 Den kooperativa företagsformen är en blandning av privata och

offentliga former; den är privat bl.a. därför att den är frivillig, men har

till skillnad mot aktiebolaget inte högsta möjliga ekonomiska avkast-

ning som mål. 0 Kooperation har samtidiga ekonomiska och sociala mål jämför defi-

nitionerna ovan i avsnitt två. 0 Kooperation byggs underifrån och förutsätter att människor tillsam-

mans tar initiativ, den verkar således mobiliserande. 0 Det är ett samhälleligt självändamål i att människor i demokratisk

samverkan löser sina behov; allt som människor kan göra själva till-

sammans, bör inte samhället göra istället. 0 Eftersom kooperation är en metod att hushålla med sina resurser är

den också en billigare driftform än den offentliga; dessutom deltar

med ideellt arbete vid sidan det professionella arbe-

medlemmarna av

tet.

0 På senare tid har den kooperativa formen dessutom anförts red-

som skap för ökad sysselsättning och för regional balans; jag diskuterar dessa motiv utförligare nedan.

5.3¶Kooperation pedagogik. Lärande organisation.

Bilaga s. 334

som

Vem startar ett kooperativ Det tycks som om ekonomiska föreningar, idag liksom tidigare, initieras av de människor som är närmast berörda av den aktuella verksamheten: föräldrar i behov av barnomsorg, personal i hotad sysselsättning.

En kooperativ organisation tillskapas som framgått ekonomiska

av skäl. Medlemmarna vill ha ett ekonomiskt utbyte och en ekonomisk nytta av sitt medlemskap. Men den ekonomiska aspekten är en nödvändig, men tillräcklig, förutsättning för att konstituera den kooperativa organisationen. Den kooperativa verksamheten kräver därutöver, en 334 social dimension och ett mått av samarbete mellan medlemmarna. De

Bilaga s. 335

måste vara delaktiga i verksamheten, ta del i organisationens

processer och av dess resultat. I denna mening kan det vara befogat att tala om en kooperativ pedagogik som metod för samarbetets process.

Pedagogik kan sägas vara förmågan att lära och återlära och att kombinera kunskaperna i ett bredare och djupare perspektiv. Den kooperativa pedagogiken är "inte en fråga om undervisning utan om förhållningssätt, människosyn och metoder att öka förståendet mellan de människor berör

som processen

Lärandet är kontinuerligt, kooperatörer talar idag ofta om "den lärande organisationen" där verksamheten utvecklas utbyte

genom av gemensamma erfarenheter inom ett gemensamt värderingssystem. Vi har olika kunskaper och förutsättningar, men var och en kan bidra till kunskapsutvecklingen och därmed till en effektivare arbetsfördelning.

5.4 Stödstrukturer för kooperation

Sven-Åke Böök" skrev redan 1987:

"För närvarande och för svensk del sker denna nyorientering av kooperativ utveckling framför allt utanför de äldre och mer etablerade kooperativa organisationerna. Fler relationer mellan dessanya och de äldre börjar dock växa fram.

Detta är en glädjande utveckling. En sådan ny utvecklingslinje, låt mig kalla den"blandkooperativ, måste i det långa loppet gå via en samverkan mellan äldre och yngre kooperativa organisationer. De äldre kan utgöra den trygga basen som står för allehanda gemensamma utvecklingsresurser, medan de unga kan utgöra sökande och experimenterande utvecklingsdelar vid de nya behovens frontlinjer.

Detta kan bidra till en revitalisering av de äldre organisationerna också på

deras traditionella verksamhetsområden. För kooperationen som helhet kan den mobiliserande kraften stärkas och därmed ocksådess identitet som folkrörelse."

Det förtjänar därför också att omnämnas, att den klassiska kooperationen under en tioårsperiod spelat en viktig roll, direkt eller indirekt, för utvecklingen av den nya, även för sådan ny kooperation som spirat utanför den klassiska. Under den gångna tioårsperioden har omvänt nykooperationen, i växande grad, varit en inspiration för den klassiska kooperationen.

Den klassiska kooperationens blotta existens är naturligtvis en kunskaps- och erfarenhetsbank, liksom dess frarn- och motgångar kan vara samtidig inspiration och varning.

Bilaga s. 336

SOU 1996: 162

I spåren av nedläggning av Konsumbutiker i glesbygd har t.ex. ett stort antal nya konsumentföreningar bildats i landet med samma medlemmar som i det gamla Konsum. Men viktigare ändå är kanske de organiserade stödstrukturer som vuxit upp, eller påtagit sig nya roller inom ramen för en existerande struktur, sedan början av 1980-talet. De viktigaste är:

0 Kooperativa institutet, Koopi, bildat 1975, som sedan början av 1980-

talet stimulerat framväxten av ny kooperation. Koopi initierade och

bedrev projekt med lokal kooperativ rådgivning och utveckling på tre

orter Trollhättan, Örebro och Östersund testmodell före till-

som en

komsten av s.k. lokala kooperativa utvecklingscentrum. Koopi har gett

ut många starthandledningar och i övrigt dokumenterat utvecklingen.

0 Kooperativa rådet, ett samrådsorgan mellan regeringen och den koo-

perativa sektorn sedan 1983, som bl.a. kanaliserat statligt stöd till de

lokala kooperativa utvecklingscentrumen.

0 Lokala kooperativa Utvecklingscentrum LKU, som med början strax

före mitten av 1980-talet etablerats med huvudsakligen klassisk koo-

peration men även offentliga organ som initiativtagare. LKU finns nu

i 22 län och har tillsammans ett 70-tal anställda rådgivare.

0 Kooperationens Förhandlingsorganisation KFO bildad 1945, de

kooperativa företagens arbetsgivarorganisation, som vid sidan av

företag inom konsumentkooperationen och annan klassisk koopera-

tion också organiserar ca 1 800 nykooperativa företag i deras arbets-

givarroll.

0 Serviceföreningen Vårat Dagis, bildad av KF, Folksam, HSB och

Riksbyggen, som mellan åren 1986-93 svarade för omfattande stöd-

och utbildningsinsatser för föräldrar och personal i föräldrakooperativa daghem.

0 Föreningen Kooperativa Studier, bildad 1981, en mötesplats mellan

kooperationsforskare och kooperationspraktiker som initierar debatt

och aktiviteter kring forskning och utveckling av kooperativ idé och

form. Föreningen ger ut tidskriften Kooperativa Studier och

Kooperativ årsbok.

Bilaga s. 337

SOU 1996: 162

Den nykooperativa utvecklingen

6.1 och omfattning vid 80-talets mitt

Utbredning

mitten 80-talet, alltså för drygt 10 år sedan, uppskattades 18nybild- I av ningen ekonomiska föreningar till under 500 enligt följande: av

105 arbetskooperativ och personalägda företag. 0

100-ta1 inköpsföreningar, matfronter och fristående enbutiksföre- 0 Ett ningar utanför KF.

Ett 70-tal föräldrakooperativa daghem. 0

Ett 30-tal sambruksföreningar. 0

30-tal ungdomskooperativ eller kommunala ungdomsarbetslös- 0 Ett hetsprojekt med kooperativ inriktning.

Ett fåtal bilandelsföreningar. 0

Ett fåtal s.k. samhällskooperativ. 0

Några 100-tal ekonomiska föreningar typen nya kooperativ omfat- 0 av tande privata tjänster, hantverk, konsulter, bokkaféer, kultur etc.

Lokala kooperativa utvecklingscentrum vanligen med kooperatio- 0 och kommunen huvudmän och/eller konsultkooperativ med nen som det uttalade syftet hjälpa andra kooperativ som då fanns på sju att orter i landet. Idag finns de på 22 orter.

Bilaga s. 338

SOU 1996: 162

6.2¶Den nykooperativa visionen

Bilaga s. 338

I en artikel publicerades 1985 pekade två KF-tjänstemän som på följande tänkbara områden för utvecklad tjänsteproduktion för KF en och

konsumentföreningarna:

0¶Barnomsorg föräldrakooperativ.

0¶Äldreomsorg

Bilaga s. 338

-fritidsverksamhet pensionärskooperativ hemtjänst pensionärskooperativ

serviceboende pensionärskooperativ

långvård barnkooperativ" kooperativ - vuxna som startar för att ta hand om åldriga föräldrar. 0 Fritidsgårdar. 0 Friskvårdscentra.

0¶Skolkooperativ elevkooperativ.

Bilaga s. 338

0 Arbetskooperativ. 0 Ungdomskooperativ.

0¶Grannskapskooperativ.

Bilaga s. 338

0 Transportkooperativ.

0¶Kabel-TV-kooperativ.

Bilaga s. 338

Motivet bakom författarnas vision att i många dessa verksamhevar av ter ligger möjligheter att gränsen mellan producenter och konsumenter blir mindre skarp. Brukarinflytande ligger inbyggt i den kooperativa idén men i många verksamheter kan det dessutom så vara att de som konsumerar tjänsterna också är med och producerar dem. Skulle hela verksamheten läggas så, skulle kanske kunna tala upp man om ett "prosumentkooperativ. Visionen har näppeligen slagit in inom konsumentkooperationen själv. Däremot har många av de tjänsteområden författarna pekade ut, fått kooperativa aktörer på sätt. annat Bostadskooperationen är för närvarande den mest småskaliga, klassiska kooperationen. Bara i HSB finns cirka 4 000 föreningar. Hos dessa ligger initiativrätten, besluten och för boendet. ansvaret HSB har över 30 000 förtroendevalda. Närhet och ekonomiska behov har under 80och 90-talen lett till intressant utveckling en av social service i kooperativ form inom bostadskooperationen. Det gäller främst inom områdena barnomsorg och äldreomsorg, också sjukvård. Verksamheterna men bedrivs i både ideell och professionell regi. Ideellt genom t.ex. föräldramedverkan i daghemsverksamheten eller äldreklubbar genom och vänoch granntjänster, professionellt genom anställd personal, ofta organiserad i en översektoriell organisation.

Bilaga s. 339

SOU 1996: 162

Även kooperationen på landsbygden, dvs. lantbrukskooperationens olika föreningar, har i hög grad inspirerat och främjat nykooperationens framväxt i eget hägn, t.ex. maskinringar, farmartjänst och landsbygdsdaghem.

6.3 Situationen vid 1990-talets början

1990 kunde den nykooperativa sektorn sammanfattas i ungefärligen följande tal:

Inom klassisk kooperation HSB, Riksbyggen: Ett 50-tal kooperativa daghem Planering och projektering för kooperativ äldreomsorg HSB: Grannskapsservice HSB, Folksam: Projektidé Medikoop för kooperativ hälso- och sjukvård Folksam: Rehabilitering Hälsoinvest

Utanför klassisk kooperation Föräldrakooperativa daghem: Cirka 800 Skolkooperativ Cirka 60 Vård- och omsorgskooperativ Cirka 40 Personalägda företag Cirka 25 000 anställda

6.4 Utvecklingen under 90-talet

Den nykooperativa rörelsen, kanske inte är en enda enhetlig rörelsom utan mängd små och lokala initiativ, kan idag se, snarare summan av en 1996 vidare sägas ha fått sitt genombrott. Under femårsperioden utan 1990-95 startade drygt 3 500 ekonomiska föreningar inklusive nya bostadsrättsföreningar. Av dessa drygt 1 700 andra ekonomiska förvar eningar än bostadsrättsföreningar. Det innebär att omkring hälften av antalet nystartade ekonomiska föreningar andra än bostadsrättsförvar eningar, vilket historiskt sett unikt hög siffra. Till yttermera visso är en har drygt hälften alla verksamma ekonomiska föreningar exklusive av bostadsrättsföreningar tillkommit efter 1990.

Bilaga s. 340

SOU 1996: 162

6.5 Nybildning ekonomiska

av föreningar

Statistiska centralbyrån SCB redovisar fortlöpande statistik över för mervärdesskatt och/eller arbetsgivareavgifter nyregistrerade ekonomiska föreningar sitt företagsregister BASUN. SCB:s kriterier genom innebär att ett fåtal ekonomiska föreningar mervärdesskattepliktig utan verksamhet eller utan anställda inte ingår i statistiken. Utanför faller därför ekonomiska föreningar personal är anställda i primär- eller vars landstingskommun. Vidare saknas sådana inköpsföreningar försom medlar varor åt sina medlemmar och samhällskooperativ, för t.ex. samlingslokalsyfte, utan sig anställda eller momspliktig omsättning. vare Detsamma gäller samverkan mellan småföretag för marknadsföring och andra gemensamma angelägenheter i de fall samarbetsorganisationen inte har någon anställd. I BASUN redovisas ekonomiska föreningar i SCB:s mening som startat sin företagsverksamhet för första gången. Av statistiken kan dessvärre inte utläsas om och hur många föreningar avregistrerats för som moms och/eller arbetsgivare-avgifter. Däremot kan utläsas mellan att elva och femton procent de ekonomiska föreningar startade av som under de senaste fem åren inaktiva vid mättillfället vecka 30 under var respektive år dvs. de erlade skatt eller avgifter.

Tabell Nystartade bostadsrättsföreningar och andra ekonomiska foreu ningar0 1990-95. Vecka 31 1990 t.o.m. vecka 30 1995, ettårsperioder

	I 991	I 992	I 993	I 994 I 995 TOTA LT
Brf	453	454	413	337	267	1 924
Ek för 308		320	291	347	331	1 597
SUMMA 761		774	704	684	598	3 521

Som framgår av tabellen startades 1991-95 aug-juli drygt 3 500 bostadsrättsföreningar och andra ekonomiska föreningar

Av dessa var 45 procent andra ekonomiska föreningar än bostadsrättsföreningar. De två senaste mätåren uppgick andra ekonomiska föreningars bostads-

än rättsföreningar andel till 53 procent. Den ändrade proportionen

är naturligtvis relaterbar till bostadsmarknadskrisen.

Bilaga s. 341

Tabell 2. Nystartade ekonomiska föreningar efter verksamhetsområden

1990-95. Vecka 31 1990 t.0.m. vecka 30 1995, ettårsperioderfl

Verksamhetsområde -1990 1990-95 Totalt % 90-95

TILLVERKNING Jordbruk, jakt, fiske, vattenbruk

anslutande service 55 29 84 35 och Skogsbruk och skogsbruksservice 23 3 26 12 Livsmedels- och dryckesvaruframställning 26 5 31 16

Tillverkning av textilvaror

kläder pälsberedning 7 2 9 22 och samt Tillverkning av trä och varor av

rotting o.dyl, möbler 21 3 24 12 trä, kork, Förlagsverksamhet; grafisk produktion

reprod inspelning 31 6 37 16 och av

tillverkning samt mineralutv 10 5 15 33 Annan

1 73 53 226 23 SUMMA

ENERGI

ång- och hetvattenförsörjning 79 14 93 15 El-, gas-,

Vattenförsörjning	19 6	25	24
Avloppsrening, avfallshant., renhållning 5	0 103 20	5 123	0 16

SUMMA

DETALJHANDEL Handel med och service av motorfordon; detaljhandel med drivmedel 16 6 22 27 Parti- och agenturhandel

med motorfordon 112 31 143 22 utom Detaljhandel utom med motorfordon; rep

och personliga artiklar 169 52 221 24 hushållsartiklar

restaurangverksamhet 79 42 121 35 Hotell- och

376 131 507 26 SUMMA

Bilaga s. 342

SOU 1996: 162

Verksamhetsområde -1990 1990-95 Totalt

% 90-95 TRANSPORTER OCH KOMMUNIKATIONER

Land-, sjö- och lufttransport; rörtransport 114 13		127	10
stödtjänster till transport; resebyrå	121 27	148	18
Post- och telekommunikationer	1	1 2

50 Finansiell verksamhet inkl stödtjänster;

obl. socialförsäkring 19 9 28

32 Uthyrning fordon och maskiner, förare,

samt hushållsartiklar och varor för

personligt bruk	9	6	15	40
Databehandlingsverksamhet	3	4	7	57
SUMMA	267 60		327

BYGG- OCH FASTIGHETSVERKSAMHET Fastighetsverksamhet 9.899 1.799 11.698 15 Byggverksamhet 28 10 38

26 SUMMA 9 927 I 809 II 736

ANDRA FÖRETAGSTJÄNSTER Redovisning och bokföring, revision, skatterâdgivning 16 5 21

24 Marknads- och opinionsundersökning 2 3 33 Konsultverksamhet avs företagsorg, inf 18 39 57

68 Arkitektverksamhet 4 1 5

Bygg- och annan teknisk konsultverksamhet8	5	13	38
Reklambyråverksamh, annonsförmedling 5	16	21	76
Övrig marknadsföringsverksamhet	2 9	11

82 Lokalvård 18 2 20

Fotolabverksamhet	1	1	2	50
Grafisk formgivning och service	1	2	3	66
Diverse övrig företagstjänster	33 73		106	69
SUMMA	108 154		262

OFFENTLIG FÖRVALTNING M.M. Off. förv och försvar; obl. socialförsäkring 0 3 3 100 SUMMA 0 3 3 I 00

Bilaga s. 343

SOU 1996: 162 Verksamhetsområde -1990 1990-95 Totalt % 90-95 UTBILDNING OCH KULTUR

Grundskoleutbildning	0	22	22	100
Arbetsmarknadsutbildning	0	1	1	100
Folkhögskoleutbildning	2	1	3	33
Studieförbundens och frivilligorg utbildning 2		2	4	50
Personalutbildning	O	1	1	100
Utbildningsservice	1	4	5	80
Övrig utbildning	6	0	6	O
Intressebevakning, religiös verksamhet 358 83			441	19
Rekreations-, kultur- och sportverksamhet 297 48			345	14
SUMMA	666 162		828	20

HÄLSO- OCH SJUKVÅRD OCH SOCIALA TJÄNSTER

Sluten sjukvård	0	1	1	100
Öppen hälso- och sjukvård	6	10	16	63
Tandvård	0	14	14	100
Annan hälso- och sjukvård	2	4	6	66
till boende i servicehus 0		9	9	100

Vård och omsorg

psyk utvecklingsstörda 1 4 5 80 Särsk omsorg om

Vård och behandling i hem	1	6	7	86
Barnomsorg inom förskola	171 580		751	77
Annan barnomsorg	27 31		58	53
Äldre- och handikappomsorg	0	16	16	100
Individ- och familjeomsorg	1	8	9	89
Humanitär verksamhet	0	1	1	100
SUMMA	209 684		893	77

ÖVRIGA NÄRINGAR

Annan serviceverksamhet	21	2 23	9
Näringsgren okänd	24 56	80	-
SUMMA	45 58	103	56
TOTALT	11 484 3 521 15 005 23

TOTALT EXKL FASTIGHETSVERKSAMHET I 585 1 722 3 307 52

Bilaga s. 344

SOU 1996: 162

6.6¶Nykooperation inom sektor offentlig

Bilaga s. 344

Utbredning

Av knappt en miljon anställda inom skola, vård och är ungefär omsorg 50 000, eller 5,5 procent, anställda i företag drivs huvudsom av annan man än offentlig. Det framgick Koopistudie på uppdrag av en av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO.22 Omkring 10

procent av den enskilda volymen inom detta område är ekonomiska föreningar. 7 000 sysselsatta inom enskild barnomsorg, personer var varav hälften i ekonomiska föreningar. Siffrorna 1994, och kan i någon avser mån ha ökat sedan dess; jämför tillväxten ekonomiska föreningar av enligt ovan. Tendensen är tydlig: enskild drift mycket ovanlig inom barnomvar sorg och skola 1988, men har ökat kraftigt sedan dess. Den enskilda barnomsorgens marknadsandel mätt i antalet anställda har ökat från - - 1,1 procent 1988 till 4,1 procent 1993. I vissa delar landet, framför allt av i glesbygd är täckningen 100 procent. I Göteborg uppgår den till genomsnittligt 8 procent, i vissa stadsdelar 25 procent. Antalet elever i friskolor grundskola och gymnasieskola har i det närmaste fördubblats i början på 90-talet. Antaltet har ökat från 9 000 år 1990 till nästan 18 000 år 1993. Läsåret 1990/91 fanns det 83 statsbidragsberättigade friskolor på grundskolenivå. Fyra år senare hade antalet ökat till 230. En procent av grundskoleeleverna gick i friskolor. Jag har dessvärre inte lyckats uppbringa färskare siffror, veterligt har men tendensen hållit i sig.

Komplement

Den nykooperation hittills växt fram inom den offentliga sektorns som ansvarsområde avser produktion och drift, inte finansiering. Den kan därför inte sägas hota den generella, solidariskt finansierade välfärdssektorn eller anklagas, vilket kooperationens ideologiska motståndare understundom gjort, för att murbräcka för privatisering". Mot vara en den uppfattningen står den motsatta, att nykooperationen lokal, är demokratisk och folkligt förankrad. De enskilda verksamheter tillkommit under undersökningsperiosom den 1988-94 har dessutom till största delen varit nyetableringar inte som trängt undan befintlig offentlig drift.

Bilaga s. 345

SOU 1996: 162

Preferenser

Ett iakttaget drag i utvecklingen när det gäller valet av företagsform är att den gått från drift huvudsakligen i form av ideell förening och stiftelse till ekonomisk förening och aktiebolag. Sannolikt har kunnandet

och betydelsen ekonomiska förhållanden i företagsdrift ökat, om av därav denna formglidning till förmån för mer företagsanpassade associationsformer. I glesbygdskommuner saknas i stort aktiebolagen, medan ekonomiska föreningar har en stark ställning.

Tendens

Aktiebolagen har ökat mest i absoluta tal, medan de ekonomiska föreningarna har den i särklass största relativa tillväxten. Aktiebolagen ökade under perioden med cirka 50 procent och de ekonomiska föreningarna ungefär åtta gånger. Undersökningen påvisar vidare, att aktiebolag, stiftelser och ideella föreningar, kan förknippas med storskalig verksamhet, att ekonomiska föreningar genomgående tenderar att

men förknippas med småskalig verksamhet.

Aktiebolagens dominans beror på bristande kunskaper och explicita fördomar. Detta missförhållande kommenteras i avsnitt 7.1.

Marknadsandelar 1994

	Av alla	Av marknaden
Ekonomiska föreningar	enskilda totalt
Barnomsorg	48 %	2%
Grund- och gymnasieskola	0	0
Äldre- och handikappomsorg	4 %	0,1 %
Hälso- och sjukvård	6 %	0,5 %
Omsorg utvecklingsstörda	11 %	0,5 %
om
Individ- och familjeomsorg	O	0

6.7¶Nykooperation i storstad

Bilaga s. 345

nyligen på uppdrag Storstadskommitténu sammanställt Koopi har av exempel på kooperativ i de tre storstadsområdena och erfarenheter från dessa. De undersökta kooperativen är på olika sätt knutna till bostadsområdet eller boendet och bidrar till att motverka de problem kommittén ska uppmärksamma samt till ny sysselsättning.

Koopi har inventerat samtliga relevanta kooperativ i Stockholm, Göteborg och Malmö. 30 kooperativ beskrivs mycket grundligt. I denna del hänvisas till inventeringen. 345

Bilaga s. 346

SOU 1996: 162

Följande socio-ekonomiska resultat framkom:

0 Brukarkooperativ, merendels föräldrakooperativa daghem, är betydligt vanligare i medelklassområden. 0 Personalkooperativ förekommer i större utsträckning i utsatta bostadsområden.

Följande orsaker till kooperativstart framkom fallstudierna: genom

Nedläggningshot mot offentlig verksamhet. 0 Politiska beslut. 0 Bristsituationer. 0 Utvecklingsbehov i verksamheten från projekt till företag. 0 Självständighetsbehov.

Vidare framkom vissa institutionella eller infrastrukturella erfarenheter:

0 Det är av stor betydelse att berörda bostadsföretag/förvaltare stödjer sina verksamheter. 0 Lokaltillgången är avgörande. 0 Samarbetet mellan förvaltare och kooperativ leder till minskad omflyttning, större social kontroll, minskad skadegörelse, större engagemang och bättre ekonomi. 0 Frivilliginsatser skapar "bygemenskap" och motverkar isolering.

6.8¶Sociala aspekter på kooperation

Bilaga s. 346

I Sydeuropa betonas mera än i den nordeuropeiska traditionen kooperationens sociala eller allmännyttiga karaktär. I Sydeuropa används ofta begreppet "économie sociale, den sociala ekonomin, samlingsbesom grepp på alla demokratiskt styrda företag som bedriver ekonomisk verksamhet med socialt syfte. Vid sidan av medlemsuppgifterna, sådana de framgått i definitionerna ovan, spelar de sociala aspekterna en betydande roll i svensk kooperation. En väsentlig del av verksamheten kan ha social inriktning även om verksamhetens kärna är ekonomisk. Många kooperativa företag har tagit ett omfattande samhälleligt ansvar, t.ex. genom byggande och förvaltning allmännyttiga bostadsav lägenheter, genom administration arbetsskadeförsäkringen och av genom distribution av varor i glesbygd. Mot bakgrund av förestående förändringar den svenska välfärdsav modellen bör kooperativa företag kunna spela växande social eller en 346 allmännyttig roll i utformningen uppgifter och marknader. av nya

Bilaga s. 347

SOU 1996: 162

6.9 Aktuella tendenser inom nykooperativa branscher

och områden.

Av redovisad statistik framgår mycket tydligt de nykooperativa tillväxtområdena. De är framför allt

0 företagstjänster 59% tillkomna efter 1990. 0 utbildning 80-100 % och 0 hälso- och sjukvård samt sociala tjänster i genomsnitt 77 %.

Att fastighetsverksamhet bostadsförvaltning, detaljhandel och tillverkningsindustri står tillbaka med 15-26 procent av nytillkomna föreningar från 1990 och framåt är väl föga förvånande. Det är här tal om "mogna" branscher där missionen och tillväxten utövats under tidigare perioder i den kooperativa historien.

Däremot kan det framstå som överraskande, att branscher som ener-

och transporter och kommunikationer hamnar i den retarderande gruppen med en genomsnittlig nytillväxt från 1990 med 16-18 procent. Överraskande i den meningen, att energisektorn innehåller moment

av miljö- och kretsloppstänkande som man skulle ana lämpade sig väl för kooperativ drift, liksom både energi-, transport- och kommunikationsbranscherna varit föremål för avreglering och konkurrensutsättning.

Antalet anställda i ekonomiska föreningar som bedriver produktion av välfärdstjänster inom den offentliga sektorns ansvarsområde i betydelsen offentligt reglerad och finansierad har ökat i samtliga områden. Under 1990-talets första år hade ekonomiska föreningar etablerats på för kooperationen helt nya områden: skolan, sjukhem, vårdcentraler, tandvård, mödra- och barnhälsovård, psykiatri, hemtjänst, äldreboende, behandlingshem m.m. De ekonomiska föreningarna har med andra ord stått för en betydande del av den epok som brukar kallas privatiseringsvågen. Ingen annan företagsform har nämligen mutat in nya områden i motsvarande utsträckning.

I nästa avsnitt listas några ytterligare tillväxtområden för svensk kooperation.

6.10¶Potentialer för nykooperativ expansion

Bilaga s. 348

Ny konsumentkooperation; inköpsföreningar

Stor och möjlig potential för fortsatt tillväxt och fristående kon-

av ny sumentkooperation genom etablering av inköpsföreningar i kölvattnet av nedlagda Konsum- och numera även ICA-butiker i främst gles-

- bygd och mindre orter. Det finns intresse i KF för långsiktiga

samarbetsytor, ofta i samverkan med lokala producenter.

Äldreomsorg och hälso- och sjukvård

Fortsatt stor och outnyttjad potential, framför allt inom primärvården vårdcentraler, hemsjukvård, barn- och mödrahälsovård; det finns även intresse för detta i bostadskooperationen.

Skola och utbildning

Stor och outnyttjad potential under förutsättning att föräldrarna "orkar; intresset för föräldrainflytande i skolan har hittills varit övervägande negativt eller blygsamt.

Glesbygds-, storstads- och samhällskooperation

Denna grupp av blandkooperation" har det gemensamt att den i olika tätortstyper och utsträckning, tar på sig arbetsuppgifter av översektoriellt slag, t.ex. post, barnomsorg och hemtjänst i samma företag och med enhetlig arbetsledning. Den kan säkert också användas för sysselsättningsbibehållande eller skapande åtgärder å arbetsföretag Allan Larsson-modellen. Den torde ha det mesta ogjort och kan livligt rekommenderas som "osvensk" lösning på svenska problem

Elektricitets- och andra kommunikationskooperativ

Som framgått av den historiska beskrivningen har elektricitetsföreningarna en ädel historia. Detsamma gäller telefoniföreningar m.fl. kommunikationsföreningar. KF-författarna från 1985, citerade i avsnitt 6.2 ovan, trodde på Kabel-TV-kooperativ. Trots snabb IT-utveckling och avreglering av kommunikations- och elektricitetsbranscherna är den kooperativa tendensen svag. Det finns dock flera föreningar för både datastugor, ofta i samarbete med samhällskooperation, och för vindkraftverk. Frågan kan dock resas om den teknologiska kunskapshöjden och det finansiella behovet i dessa sammanhang är av sådan storlek, att

Bilaga s. 349

SOU 1996: 162

den inte lämpar sig för den vardagsnära kooperationen. Påståendet är retoriskt, men en utveckling av kooperation mellan företag, liksom mellan jordbrukare, inom dessa områden är mera sannolik.

Kooperation för sysselsättning

Det är ett för närvarande omtvistat, men inte dokumenterat ämne mellan kooperatörer om den kooperativa företagsformen kan användas för arbetslösa i syfte att skapa sysselsättning eller om formen bättre lämpar sig för mer resursstarka människor för att i och för sig indirekt skapa sysselsättning även för arbetslösa. Diskussionen har ännu inget svar eller consensus. Formen förekommer dock i ökande utsträckning inom rehabiliteringsområdet.

Det framstår dessutom som uppenbart, att ska de höga svenska arbetslöshetstalen kunna bekämpas, med halvering till år 2000, så måste helt andra, nya och för svenskt vidkommande oortodoxa metoder tillgripas. En bredare satsning på små och medelstora företag, liksom mikroföretag, i nya branscher framhålls som betydelsefullt och ger möjligheter också för det kooperativa alternativet, möjligen främst inom änstesek-

säkert också inom miljöområdet fast det där behövs olika incitorn men tamentsstrukturer av skatte- och bidragskaraktär.

Sysselsättningsskapande åtgärder i kooperativ regi har självfallet också tillväxtskapande dimensioner liksom positiva effekter för bl.a. kvinnors företagande och för regional balans.

Kooperation för välfärd

Den svenska ekonomin och samhällsmodellen kommer att genomgå fortsatta och genomgripande förändringar. Bland annat finansiering och transferering välfärdstjänster, inte minst möjligheten till förvaltning

av av kommande pensionskapital, framstår som väsentliga utmaningar för kooperationen med makroekonomiska och maktbalanserande effekter i klassisk kooperativ mening som tänkbar följd.

Bilaga s. 350

SOU 1996: 162

Hinder för fortsatt

nykooperativ

utveckling.

7.1¶Attityder till kooperation

Bilaga s. 350

Beslutsfattare och opinionsbildare

I en nyligen publicerad undersökning beskrivs att politiker, beslutsfattare och tjänstemän inte känner till vad den kooperativa företagsformen innebär. Det förekommer ofta, att grupper av intresserade, trots att förutsättningar i övrigt föreligger, blir uppmanade att starta aktiebolag istället för ekonomisk förening. De invändningar eller missförstånd som reses mot den ekonomiska föreningen från t.ex. rådgivare i banker och kommuner är sammanfattningsvis följande enligt undersökningen:

0 Kooperativ är inget riktigt företag. 0 Informationsmaterial tar inte upp den kooperativa formen. 0 Man tror felaktigt att det i den ekonomiska föreningen finns ett i juri-

disk mening personligt ansvar. 0 I medierna talas aldrig om ekonomisk förening; 0 Motståndet är inte organiserat utan beror på okunskap. 0 Kooperation uppfattas som en modern variant av socialism eller

kollektivism. 0 Brist på undervisningsmaterial i skolan och därmed på kunskaper hos

lärarkâren. 0 Litteratur i den offentliga starta eget-undervisningen tar inte upp

kooperation som alternativ organisationsform. 0 Skolans undervisning i företagsekonomi tar inte upp kooperationen. 0 Traditionella företagsrådgivare saknar inte endast kunskap om olika

företagsformer utan också om expansionsbranscherna vård, omsorg

och landbygdsutveckling.

I utredningen ges exempel på diskriminierande behandling av kooperation från myndigheternas sida, framför allt inom Arbetsmarknadsstyrelsens ansvarsområde, men även från banker, ALMI, kommuner och landsting. Ett särskilt problem är gränsdragningen mellan arbetstagar- och arbetsgivarbegreppen i arbetslöshetsförsäkringen. Många a-kassor bedömer medlem i arbetskooperativ som arbetsgivare eftersom man anses ha ett väsentligt inflytande över verksamheten och därför inte berättigad till A-kasseersättning. 350 Särskilt besvärande framstår det faktum, att de största problemen

Bilaga s. 351

SOU 1996: 162

synes finnas i socialdemokratiskt styrda kommuner där upplever

man alternativ verksamhet som ett hot mot den offentliga sektorn. I borgerligt styrda kommuner finns en i allmänhet positiv på alternati-

mera syn va driftsformer.

5 Allmänheten

Drygt fyra av tio har en övervägande positiv inställning till kooperativ idé och verksamhet, medan knappt två tio är negativa. Det finns

av ingen uttalad opinion för eller emot stora kooperativa organisationer som till exempel KF, LRF och OK. Det finns bland allmänheten

en svagt markerad uppfattning om vad ordet kooperation står för

som ganska väl överensstämmer med de kooperativa principerna. Slutligen kan frågan ställas, vilken företagsform privat, offentlig eller kooperativ

av som bäst passar för olika typer verksamheter:

0 Livsmedelsbutik	32 %
0 Daghem	19 %
0 Jordbruk	17 %
0 Idrottsplats	14 %
0 Teater	10 %
0 Bilverkstad	9 %
0 Bilfabrik	9 %
0 Restaurang	9 %
0 Vårdcentral	6 %
0 Skola	5 %

Svaren på den sista frågan synes i stort vara en spegling det faktiska

av förhållandet, eller marknadsandelen så vill, inom respektive

om man segment/bransch.

Utifrån undersökningens kunde SIFO också befolk-

svar gruppera ningen i tolv likartade åsiktsgrupper. Tre de tolv

av grupperna var mer positivt inställd till kooperation än övriga. Följande

gemensamma egenskaper utmärker

de tre grupperna:

0 I medeltal 70 procent kvinnor, medelålder 44 år. 0 Positiv till den svenska modellen, välfärdsstaten". 0 Social rättvisa, fördelningspolitik. 0 Samhällsengagemang. 0 Negativ till privatisering. 0 Misstroende mot storföretag. 0 Kooperation har god klang. 0 Miljöengagemang. 0 Materiella värden av underordnad betydelse. 0 Negativ till privatbilism.

Bilaga s. 352

SOU 1996: 162

0 Andra värden före arbete och karriär. 0 Krav på förändring av arbetssituation. 0 Negativ till EU. 0 Sekulariserad. 0 Religiöst intresse. 0 Brottsbekämpning.

Koopi inledde vidare 1994 ett samarbete med Forskningsgruppen för Samhälls- och informationsstudier, FSI, om mätningar av attityder, värderingar och kunskaper hos svenska folket. Under 1995 mättes de två begreppen kooperation idé" och "kooperativ verksamhet". Det

som finns en allmänt positiv attityd till kooperationen; 42-44 procent är positiva, endast 16-17 procent är negativa. Nio om tio svenska anser sig

men veta tillräckligt mycket kooperation. Det finns tydliga tecken på att

om attityden till kooperation är avhängigt av medlemskap i kooperativa organisationer. De organisationer som ingår i FSI:s frågor om kooperativt medlemskap är:

0 Konsum 0 OK 0 HSB 0 Riksbyggen 0 Föräldrakooperativ 0 LRF 0 Annan kooperativ förening 0 Folksam.

Bland dem uppgett tre eller fler medlemskap är 3-5 procent negati-

som

och 65-69 procent positiva. 35-38 procentav moderata väljare är va negativa 26-29 procent positiva. Bland socialdemokrater är 7 pro-

men cent negativa och 48-55 procent positiva.

Den ofta framförda uppfattningen, att människor förknippar begreppet kooperation med Konsum bekräftas. Allmänhetens inställning till Konsum är lika positiv som inställningen till kooperativ idé och verksamhet, 42 procent jämfört med 26 procent negativa. Den inställning

har till kooperativ idé och verksamhet är i hög grad avhängig av vilman ken inställning man har till Konsum. Däremot har allmänhetens inställning till Ica eller Vivo ingenting att göra med vad man tycker om kooperation.

Bilaga s. 353

Sammanfattningsvis kan följande konstateras:

0 Svenska folket är övervägande positivt till kooperation och tycker sig

veta tillräckligt mycket. 0 Man förknippar kooperation med positivt ladda värden, men också

kooperativa företag med negativa. 0 Om man tycker bra om kooperation är sannolikheten stor att man

tycker bra om Konsum.

Fler tycker illa Konsum än om kooperation som idé och form. 0 om 0 Det finns en potential för utveckling av ny kooperation, åsikten är

mera massiv än marknadsandelen.

Det finns åsiktsgemenskap mellan de mest positiva grupperna som 0 en

kan karaktäriseras som samhällsengagerad i vid mening. 0 Kooperation lämpar sig väl för att förena individuellt

engagemang och samhällsengagemang.

7.2 Institutionella brister

I avsnitt åtta förslag till åtgärder för nykooperativ tillväxt inom sex

ges områden. Åtgärderna utgör svar på lika många grupper kvarstående och institutionella brister i samhällets regelkomplex och stödsystem. Befintliga hinder diskuteras inte ytterligare här utan jag hänvisar till nästa avsnitt.

12 16-1374

Bilaga s. 354

SOU 1996: 162

för

Åtgärder nykooperativ

tillväxt

8.1¶Forskning

Bilaga s. 354

Det saknas en mer omfattande forskning om svensk kooperation, både klassisk och ny. Det framstår som angeläget att utveckla fasta eller halvfasta resurser för kooperationsforskning vid universitet och högskolor. Det gäller så skilda ämnen som juridik, företagsekonomi, nationalekonomi, sociologi, Statskunskap m.fl. Kooperativa rådet har tagit fram ett förslag till program för kooperationsforskning som ännu inte lett till någon åtgärd av regeringen.

8.2¶Utbildning

Bilaga s. 354

Behov av åtgärder föreligger inom bl.a. följande områden:

0 Läromedel för grund- och gymnasieskolan.

Starta-vårat-kurser i arbetsmarknadsutbildningen. 0 Insatser för rådgivare och handläggare i olika organisationer och

myndigheter.

8.3¶Riskkapitalförsörjning

Bilaga s. 354

0 Genomförande av Företagskooperativa utredningens SOU 1996:31

förslag, bl.a. med avseende på nya instrument i föreningslagen för

kapitalbildning. 0 Samarbete med ALMI och 6.e AP-fonden för riktade satsningar till

kooperativa företag genom t.ex. ägande av förlagsinsatser.

Bilaga s. 355

SOU 1996: 162

8.4¶Rådgivning

Bilaga s. 355

Ökad satsning på lokala kooperativa utvecklingscentra LKU genom 0 ökning det statliga bidraget från en till tre rådgivare.

av 0 Iakttagande objektivitet i myndigheternas rådgivning, bidrag, lån

av och blanketter.

8.5 Bidrag och skatter

Laglig möjlighet till omvandling av A-kasseersättning till insatskapital 0 i ekonomisk förening och därmed omvandling till riktig" lön. 0 Ändring A-kasseregler så att A-kassa kan utgå även till kooperativ

av "företagare". Ökad möjligheter till starta-vårat-lån. 0 0 Ändring inkomstskattebegreppet så att t.ex. hyresgäster kan med-

av verka med vederlagsfria ideella insatser utan risk för eftertaxering för inkomst av tjänst "Lex Holma".

8.6 Flexibilitet och mobilisering

0 Organiserat stöd och kommunala program för kooperativutveckling i storstadsområdena innefattande bl.a. utbildning, finansiering och uthållighet. Bidrag till bildningsförbund och folkrörelser för matchning och 0 coaching prekooperativa gruppers företagsutveckling.

Bilaga s. 356

SOU 1996: 162

Noter

1 Översättning fastställd 1996-02-01. Kooperativa institutet 1996

mars 2 SOU 1996:31 3 SOU 1981:60 s 23 f. 4 SOU 1987:35 4a Sven-Åke Böök:

Kooperativa måluppfattningar och kooperativ

samhällsrelevans. Några aspekter ett konsumentkooperativt samhällsper-

ur spektiv. Kooperativ Årsbok 1981. 5 SOU 1991:59, del 101-102 6 Krister Stendahl: Kooperativ människosyn. Kooperativ Årsbok 1988. 7 Curt-Olof Mann: Attityder till och kunskap kooperation. Bilaga till

om SOU 1996:31. 8 Tore Johansson: Kooperationen och tjänstesektorn i ett historiskt

perspektiv. Kooperativ Årsbok 1984. 9 Tore Johansson: Kooperationen och landsbygdens elektrifiering. Kooperativ Årsbok 1981. 10 Kooperativ Horisont Tema Nyckeltal och tendenser 1995. Kooperativa institutet 1996. 11 Mats Ahnlund: Var och hur utvecklas kooperationen Tendenser

runt

i världen. Kooperativ Årsbok 1991. om 12 Jag har aldrig i EU-sammanhang sett någon sådan kategorisering som är vanligt förekommande i Sverige mellan etablerad, det jag kalla klassisik, och ny kooperation. Fast viktigare är att EU jämställer

mera kooperativa företag med SME°s, Small and Medium Size Enterprises, och ofta har samma regler och stödsystem för SMEs och

samma cooperatives. 13 Ulf Erik Andersson: Ny kooperation idag och imorgon. Kooperativ Årsbok 1985. 14 Med klassisk kooperation jag all den kooperation bildades

avser som före 1950, dvs. det som annars brukar kallas etablerad kooperation,

t ex konsument-, bostads- och lantbrukskooperation. 15 Det finns veterligt ännu ingen samlad analys över hur mycket billigare den kooperativa formen är visavi den offentliga och fördelat på olika branscher/segment. Det finns dock några år gamla mätningar

som visar att privata alternativ är dyrare än offentliga. Jag känner också till några interna utredningar från olika kooperativ i både Sverige och utomlands, bl.a. Canada, som alla hamnar i spannet 14-17 % billigare än offentliga. 16 Torbjörn Stockfelt: Kooperativ pedagogik. Kooperativ Årsbok 1981. 17 Sven-Åke Böök: Kooperationens

folkrörelseidentitet. Några reflexioner i ett framtids- och studieperspektiv. Kooperativ Årsbok 1987.

Bilaga s. 357

SOU 1996: 162

18 Maria Börjesson: Nya kooperativ nybildning av ekonomiska före-

ningar. Kooperativa institutet 1985. 19 Anders Palmer Anita Persson: Etablerad kooperation på nya vägar. Kooperativ Årsbok 1985. 20 Rut Hammarström: Kooperativ identitet i etablerade och nya former. Kooperativ Årsbok 1992.

Kooperativa nyetableringar. Kooperativ Årsbok 21 Curt-Olof Mann: 1996. 22 Ulla Loord-Gynne Curt-Olof Mann: Vad blev det av de enskilda alternativen En kartläggning av verksamheten inom skolan, vården och omsorgen. Rapport av Kooperativa institutet till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Stockholm 1995. 23 SOU 1996:54. Kooperativa möjligheter i storstadsområden exem-

pel, erfarenhet och förslag till åtgärder. Underlagsrapport från Storstadskommittén. Kooperativa institutet. Stockholm 1996. 24 Elisabet Mattsson Mikael Wolde-Giorgis: Nykooperativa problem i sammandrag undersökning attityder till etablering av nya koo-

- en om perativa företag. Bilaga till SOU 1996:31. 25 Curt-Olof Mann: Attityder till och kunskap om kooperation. Bilaga till SOU 1996:31.

Bilaga s. 359

MEDIERNA OCH

DEMOKRATIN

Av Stig Hadenius

Bilaga s. 361

Inledning

Hur stor är mediernas makt Många -inte minst politiker har myck-

- en et hög uppfattning om mediernas betydelse i allmänhet och TV:s i

synnerhet. Åtskilliga undersökningar har också gjorts för att fastställa mediernas roll i den politiska processen. Men det är svårt att precisera vilken betydelse medierna har. I vilken utsträckning tjänar de megafon/

som förstärkare och när är de självständiga aktörer

Från de senaste årens politiska liv kan partiet Ny demokratis framväxt och fall tas som exempel både på mediernas makt och vanmakt. Partiet korn in i riksdagen trots att det inte stöddes av någon dagstidning och trots att det utsattes för hård kritik framför allt i ledarkommentarer och från andra partier. Men säkerligen var det avgörande att de ledande

partiföreträdarna Ian Wachtmeister och Bert Karlsson med stor skick-

- lighet kunde hantera medierna. De visste på vilket sätt de skulle avvika från vanligt politikerbeteende för att fånga mediernas uppmärksamhet.

Ny demokrati blev dock ett kortvarigt inslag i den svenska partipolitiken. Frågan om mediernas makt är inte helt lätt att besvara. Partiet visade att det gick att komma in i riksdagen utan stöd från tidningarnas ledarsidor. Det räckte med inslag iTV och radio samt betydande

uppmärksamhet från tidningarnas nyhetssidor. Partiet splittrades inför valet 1994 under mediernas enträgna uppmärksamhet. Därmed kan sägas att medierna bidrog både till partiets uppgång och fall frågan är de

men om var den avgörande faktorn i någondera fallet.

Hade Ny demokrati fått den uppmärksamhet som tillkom partiet

om det inte funnits ett utbrett missnöje i olika i samhället Och

grupper vilken roll spelade egentligen medierna Hur självständiga i de i

var rapporteringen när partiet introducerades Var de inte budbärare

mera än självständiga granskare av Wachtmeisters/Karlssons skickligt medieanpassade budskap

En rad s.k. affärer brukar också anföras som exempel på mediernas makt. Hade Mona Sahlin behövt träda tillbaka partiledarkandidat

som hösten 1995 om inte press, radio och TV visat henne och hennes privatliv sådant intresse Andra frågar hon över huvud taget hade blivit

om partiledarkandidat om hon inte i andra sammanhang hanterat medierna så skickligt. Och hur är det med alla kommunpolitiker

och andra s.k. pampar, inklusive f.d. landshövdingen Sigvard Marjasin fått utstå hård

som kritik i medierna Hade de inte suttit i orubbat bo inte medierna så

om enigt och så kraftfullt fördömt dem direkt och indirekt.

Men även här kan mediernas egen makt diskuteras. I vilken mån

var avslöjandena resultatet av egen granskning Och har affärerna fått 361

Bilaga s. 362

SOU 1996: 162

rimliga proportioner

Många har kritiserat medierna på ett övergripande plan. Till dem hör Dagens Nyheters chefredaktör, Hans Bergström. Han har i flera uppsatser pekat på svagheter i den aktuella nyhetsförmedlingen och dess konsekvenser för politiker och politiken. Det negativa går enligt Bergström före

- det fungerande och positiva. Det avvikande har försteg framför det norma-

och det tidsavgränsade framför det kontinuerliga. Det konkreta vinner i dagens massmediesamhälle alltför ofta över det abstrakta.

Detta får enligt Bergström ett antal negativa följdverkningar:

0 Den politiska marknaden blir nervösare.

0 Långsiktigt ledarskap försvåras.

0 Iidsstressen växer.

0 Krafter mobiliseras mot varje förändring.

0 Möjligheterna till snabba resultat via politikers aktioner överdriva

I SNS Demokratiråds rapport från 1996 pekar författarna under hänvisning till Gudmund Hernes 1984 på att det finns en typisk berättarmetod i moderna medier. Denna medielogik har blivit en framgångsrik teknik för att fånga och bibehålla allmänhetens uppmärksamhet. Några

massmediespråkets effektivaste metoder är tillspetsning, förenkling, av polarisering, intensifiering, konkretisering och personifiering.

Enligt Demokratirådet har politikerna i mycket låtit sig reduceras till "statister i mediernas gatuteater" samtidigt som de med hjälp av "massmediekurser, informationssekreterare och mediekonsulter" försöker utnyttja medierna i egna syften. Den stora frågan är dock trots allt enligt rådet om det över huvud taget är möjligt att i ett mediesamhälle vinna medborgarnas förståelse för nödvändigheten att fatta svåra, långsiktiga beslut."

Demokratirådet ger säkerligen uttryck för en vanlig uppfattning bland politiker och vissa andra betraktare av den politiska processen. Medierna ses i huvudsak som "förstörare", som grus i maskineriet. Men rådet också påpekar problemet är komplicerat. Det är

- som svårt att avgöra som bestämmer över vad som skall stå i medierna.

vem Politikerna har på olika sätt lärt sig att handskas med press, radio och TV. Inte bara debattsidor och TV-soffor står till deras förfogande utan också möjligheten att läcka till lämpliga journalister och därmed få ut för dem själva och deras partier lämpliga budskap.

Bilaga s. 363

SOU 1996: 162

O O O I den här uppsatsen skall medierna och demokratin diskuteras utifrån olika perspektiv. Frågan är inte i dag ofta har tendens att över-

om en driva mediernas betydelse och om vi dessutom inte glömmer bort att det i nästan alla samhällen funnits någon form opinionsbildning. Dagens

av massmediesamhälle bör sättas in i ett historiskt perspektiv för att få rimliga proportioner.

Efter den inledande diskussionen skall jag först kortfattad

göra en genomgång av utvecklingen på medieområdet och mediekonsumtio-

av nen. Hur har medierna och den demokratiska förhållit sig

processen tidigare och vad kännetecknar den i dag Således finns också här det historiska perspektivet. Den centrala frågan är här liksom i

- senare vilken utsträckning medierna agerat självständigt eller endast tjänat som förmedlare megafoner eller dämpare för olika eller

- grupper makthavare i samhället.

Därefter skall jag redogöra för relationen partier tidningar. Även

här skall ett historiskt perspektiv anläggas. Det är desto berättigat

mer eftersom befinner oss i vad man kan kalla awecklingsfas. Från

en sekelskiftet och framåt var många tidningar eller mindre starkt

en mer integrerad del av partisystemet, som i sin tur bar de demokratiska

upp institutionerna. Vad innebär dagens situation för tidningarna och för demokratin

Den senaste frågan belyses bl.a. genom två fallstudier mediernas

behandling av inlandsbanan och regementsnedläggningarna. Är det enbart skenbart som medierna självständigt spelade en roll eller

var andra aktörer mera avgörande

Avslutningsvis skall jag föra en sammanfattande diskussion kring mediernas makt och vanmakt i förhållande till politiken i går och i dag. Var går gränsen mellan medierna förmedlare och medierna

som som självständiga aktörer

Bilaga s. 364

Mediernas makt två

- perspektiv

Ofta tas det som en självklarhet att medierna har en stor och avgörande makt. Detta gäller också olika händelser under 1900-talet, men det är också vanligt att det stora medieinflytandet är huvudsakligen nega-

en tiv faktor för det politiska systemet.

Låt gripa några exempel ur historien för att visa hur medierna ofta

oss tilldelats en alltför stor roll då det gällt att förklara en händelse eller ett skeende.

0 Lars Johan Hierta segrade i kampen om yttrandefriheten mot Karl XIV Johan. Trots att kungen förfogade över den s.k. indragningsmakten överlevde den nya oppositionella tidningen Aftonbladet. Detta har ofta tagits

intäkt för den makt som det nya tidningsmediet hade. De konservasom tiva tvingades att acceptera den liberala opponenten. Men kan inte Aftonbladets överlevnad främst förklaras med att Sverige fått en ekonomiskt och politiskt stark medelklass som inte kungen och den gamla överheten rådde på Aftonbladets seger var ett uttryck för en maktförskjutning i samhället och inte något belägg för den moderna tidningens makt.

Det inte propagandaminister Goebbels och radion som fick tys- 0 var karna att bli nazister. En rad andra orsaker var säkerligen viktigare än propagandan via massmedier. Det fanns en verklig grogrund för antisemitism och nationalsocialism i Adolf Hitlers tappning i Tyskland under 1930-talet. Massarbetslösheten försvann efter det han kommit till makten och den politiska "ordningen tycktes återställd. Radion förstärkte möjligen nazisternas ställning men var inte någon avgörande kraft.

Nixon förlorade inte mot Kennedy på grund av sin mörka skäggstubb 0 i den avslutande TV-debatten vid presidentvalet 1960. Ser man upptagningar från den berömda diskussionen syns den knappast. Däremot kan man göra en rad andra iakttagelser då man ser programmet, men det är

överdrift att just skäggstubben skulle ha haft en så speciell betyen grov delse. Till detta kommer att också debattens roll säkerligen givits en för stor plats. Det finns rad andra faktorer politiska, ekonomiska och

en sociala som kanske bättre förklarar Kennedys seger än skäggstubben

och den avslutande diskussionen.

0 Radion har forskare fått en avgörande betydelse, då Sverige fick en

nationell identitet på 1930-talet. Men lika gärna som det nya massny mediet kan andra faktorer sättas i centrum. Där fanns ett antal inrikes- 364 politiska och utrikespolitiska omständigheter som inte radion rådde

Bilaga s. 365

SOU 1996: 162

över: Ådalshändelserna, krisuppgörelsen 1933, Saltsjöbadsavtalet och "välfärdsreformerna". Dessa var troligen mer betydelsefulla för den förändring av tidsandan som skedde under 1930-talet än radiomediet.

0 De som tror att Vietnamkriget förlorades på de amerikanska TV-skär-

överdriver säkert TV:s betydelse. Även bilderna hjälpte till marna om när det gällde att forma en opinion är det rimligt att anta att det faktiska händelseförloppet det grymma kriget och de många döda samt

bristen på avgörande framgångar var mera betydelsefullt.

Massmedierna spelar således kanske inte en så viktig roll i den demokratiska processen som många tror och man kommer alltför lättvindigt undan då man söker förklara komplicerade politiska skeenden med mediernas beteenden. Många har allt för lätt att skylla på medierna eftersom flertalet väljare ser på TV, lyssnar på radio och läser tidningar. Och självklart har de makt. Medierna utnyttjar politiker och politiker utnyttjar medierna. Det kan vara skäl att beklaga att samhällsvetarna i Sverige så länge har negligerat mediernas makt.

Det kan också vara värt att påpeka att det förekommit opinionsbildning och propaganda långt före den tid då hade moderna massmedier, partier och demokrati.

0 Makthavare och andra försökte påverka menigheterna på marknader och i kyrkor redan på medeltiden. Allmogen var en viktig del i den maktkamp som förekom mellan olika grupperingar och man försökte övertyga den bland annat genom krönikor och visor. Vårt enda helgon

den heliga Birgitta använde faktiskt rena skvallertidningsmetoder i sin

och stormännens kamp mot kungamakten personifierad av Magnus Eriksson. Magnus smek, kallade hon sin motståndare kungen i en av sina uppenbarelser därmed antydande att han skulle vara homosexuell.

0 Gustav Vasa sände karska brev, som lästes upp för menigheten och Axel Oxenstierna instruerade kyrkoherdarna om vad de skulle säga om Sverige och deltagandet i kriget på kontinenten. Det rådde kyrkplikt vid denna tid så man kunde snabbt och effektivt nå nästan hela befolkningen. Kungens och rikskanslerns ageranden på 1600-talet visade att det var viktigt vad folk ansåg opinionen i landet spelade en roll och kunde

påverkas.

0 Gustav III var illa ute efter nederlaget i kriget med ryssarna och Anjalaupproret 1788, men han lyckades vända den negativa opinionen. Han reste till Mora och spelade Gustav Vasa. Han förklarade att konung och folk alltid hade haft danskarna och adeln som sina ärkefiender. Kungens budskap spreds snabbt och opinionen svängde i hela landet

t.o.m. i Skåne.

Bilaga s. 366

0 Bondetåget i februari 1914 manifestation där gammalt och nytt

var en möttes. Allmogen uppvaktade kungen under traditionella former

men knöt också an till socialisternas demonstrationståg. Bönderna marscherade under nysydda landskapsfanor och kungens tal hade högtid-

en lig och gammaldags form. Nyheten om bondetåget spreds visserligen via tidningar men den muntliga överföringen var säkerligen den viktigaste.

Den gamla traditionen av folklig opinionsbildning kanske inte betyder särskilt mycket för dagens journalistik. Men det kan viktigt att

vara veta att systematisk påverkan av opinionen har förekommit långt innan

hade moderna massmedier. Det stämmer också till eftertanke: överdriver inte mediernas makt

De slumpvis valda exemplen är bl.a. gjorda i ett syfte: att visa att mediernas makt är svår att fastställa. I den medievärld vi upplever i dag är det lätt, att dels överdriva skillnaderna mot äldre tider, dels lägga för stor vikt vid mediernas roll under bestämda händelser och skeenden också i dag. Det är helt enkelt för lätt att ge medierna skulden eller förtjänsten för bestämda händelser. Man glömmer också bort att vi

genom århundraden har haft en mer eller mindre effektiv opinionsbildning genom statsmakten, kyrkan och utbildningsväsendet.

Självklart innebar det ändå något nytt när ett stort antal medborgare kunde nås på samma gång med samma budskap, först tidningar

genom och sedan genom radio och TV. Inte minst påverkar detta den politiska kommunikationen. Det är typiskt att partierna redan från början hade nära förbindelser med pressen, men också att politikerna var mycket försiktiga då etermedierna introducerades. De såg den potentiella faran i stark radio och TV.

Bilaga s. 367

SOU 1996: 162

Massmediestruktur i förändring

Massmediebilden i Sverige var länge enkel att teckna. Dagstidningarna var de dominerande och bland etermedierna hade först radion och sedan TV monopol. I dag har mönstret blivit mer invecklat. Detta gäller framför allt etermedierna, där strukturen förändrats radikalt de senaste tio åren, men också pressen. Bland dagstidningarna har den tidigare så framgångsrika kvällstidningsgruppen fått svårigheter medan nya tidningar som Metro, Dagens Industri och Dagens Politik tillkommit. I det kommande skall vissa generella drag tecknas av utvecklingen inom de olika medierna. Det gäller givetvis sådana tendenser som kan vara av intresse för temat medierna och demokratin.

Dagspressen

Trots de många nedläggningarna av enskilda dagstidningar under 1950och 1960-ta1en har dagspressen behållit sin styrka på marknaden. Den samlade dagspressupplagan fortsatte att växa och har också under 1990talet hållit ställningarna. Även många vid upprepade tillfällen har

om spått dagstidningens död framför allt på grund av konkurrens från

andra medier som radio och TV har den svenska tidningsbranschen

som helhet klarat sig relativt bra ekonomiskt och läsarmässigt.

Pressens i stort sett positiva utveckling har dock inte betytt att alla tidningar lyckats på marknaden. Det är de marknadsledande landsortstidningarna och vissa storstadstidningar som varit framgångsrika, medan åtskilliga dagstidningar i andraposition har tvingats till nedläggning. År 1992 gick den socialdemokratiska a-presskoncernen,

som huvudsakligen bestod av s.k. andratidningar, i konkurs. Detta ledde till att regionala intressen tog över och åtminstone tillfälligt- garanterade

fortsatt drift för flertalet nedläggningshotade socialdemokratiska tidningar.

Tidningarna är beroende av intäkter från två marknader: abonnemang och annonser. För morgontidningarna kommer ca 60 procent av de sammanlagda intäkterna från annonsörerna. För en del morgontidningar uppgår upplageintäkterna till 25 procent och annonsintäkterna till 75 procent. Annonsörerna avgör om en tidning skall vara en god affär eller inte. Kvällstidningarna får däremot drygt 70 procent från upplagemarknaden. 367

Bilaga s. 368

SOU 1996: 162

Kvällstidningarna betraktades länge med rätta de stora vinnar-

- - som na inom dagspressen. Deras upplagor steg kraftigt fram till mitten av 1970-talet men har sedan stagnerat och i början 1990-talet gått kraf-

av tigt tillbaka. 1979 uppgav enligt Mediebarometern i Göteborg

- - 39 procent av befolkningen personer mellan 9 och 79 år att de en genomsnittlig dag läste en kvällstidning. Motsvarande siffra 1995

var 27 procent. De fyra kvällstidningarna har således tillsammans på

en period av femton år förlorat en fjärdedel av sin marknad. Detta har visserligen främst drabbat Expressen, men mycket talar för att genren i sin helhet f.n. är inne i en kris även om Aftonbladet uppvisar positiva siff-

ror.

Den främsta orsaken till kvällstidningarnas problem ligger troligen i den förändrade mediesituationen. Nya medier har tillkommit, men framför allt har de journalistiska grepp som tidigare var exklusiva för kvällspressen sensationer, personifiering, kampanjer, polarisering

- blivit vanligare också i andra medier.

De stora landsortstidningarna har länge redovisat goda siffror även om deras upplagor har sjunkit något. Men reklamintäkterna har inte minskat generellt trots den ökande konkurrensen från andra medier

regional-TV och kommersiell lokalradio. Vi har fått ett antal tidningskedjor med stora regiontidningar i centrum, som är mycket lönsamma. Läsandet av morgontidningar är förvånande stabilt. Tvärtemot vad många antagit och fortfarande tror är läsandet mer omfattande i åldersgruppen 15 till 24 år 1995 än det var 1979. Detta hindrar inte att äldre och högutbildade läser mer än yngre och lågutbildade. Genomsnittstiden för tidningsläsning är 31, minuter men också den varierar mellan olika grupper -längst bland äldre och kortast bland yngre.

Bilden av tidningsmarknaden kan således synas vara oproblematisk. Morgonpressen har behållit sin ställning. Det är också utan tvivel så att morgontidningarna är viktigast då det gäller att sätta agendan för dagsdebatten -inte minst den politiska.

Men det finns naturligtvis strukturproblem som berör demokratin i landet. Det viktigaste är att många av de existerande tidningarna har fått monopol på sina respektive marknader. Det har inte efter andra världskriget förekommit något lyckat grundande av någon traditionell "allmäntidning". De gamla har haft ett alltför starkt grepp om marknaden. Detta är naturligtvis allvarligt ur demokratisynpunkt eftersom rätten att ge ut en tidning är grundläggande för vår tryckfrihetslagstiftning. Ägandet av dagstidningarna har dessutom samlats på några få händer. Marieberg som kontrolleras av familjen Bonnier, har drygt 25 procent av den svenska tidningsupplagan. Familjerna Hjörne, Hamrin, Pärs och Ander behärskar ett stort antal tidningar som har mer eller mindre monopol på sina respektive dagstidningsmarknader.

Rätten att grunda tidningar finns i lagen men inte alltid i verkligheten. 368 Två försök till start av en allmäntidning kan illustrera det sagda.

Bilaga s. 369

SOU 1996: 162

Stockholms-Tidningen började politiska skäl ges ut 1981. Den utkom av från början fem dagar i veckan och nådde relativt snabbt en upplaga på drygt 40 000 exemplar. Stockholms-Tidningens problem var inte upplautan annonsmarknaden. De som planerat tidningen hade räknat gan med att både arbetarrörelsens organisationer och andra annonsköpare skulle finna tidningen attraktiv. Tidningens upplaga och täckning visade sig dock otillräcklig för annonsörerna. Trots ett omfattande statligt presstöd och bidrag från LO och socialdemokratin gick tidningen i konkurs i september 1984. Göteborgs Handels- och Sjöfartstidning oberoende skulle få en ännu kortare historia än Stockholms-Tidningen. Tidningen utkom med sitt första den 1 oktober 1984. Det sista utgavs fyra månader nummer i januari 1985. senare - Tidningar, specialiserade på vissa har varit mer framgångsgrupper, rika. År 1976 började det Bonnierägda Affärstidningsförlaget att ge ut Dagens Industri DI. Den hade i inledningsskedet klara svårigheter både på och upplagemarknaderna, efter några år hade den fått fäste i annons- men sin målgrupp näringslivet. Under hela 1990-talet har DI tillhört vinnarna bland morgontidningarna. Finanstidningen startade 1989 har med presstöd klarat sig på som - marknaden. År 1995 grundades Dagens Politik, vilken liksom de två tidiganämnda vände sig till specialintresserade Den stora skillnaden re grupper. mellan Dagens Industri, Finanstidningen och Dagens Politik å ena sidan och Stockholms-Tidningen och Göteborgs Handels- och sjöfartstidning å den andra är således att de gick in på en redan mättad dagstidningssenare marknad medan de förra sökte nisch. Därmed inte sagt att en en egen nischtidning är garanterad framgång. Den måste både kunna ta ut höga prihos annonsörer och tidningsköpare. ser I USA och rad andra västeuropeiska länder har utvecklingen lett till en monopol för s.k. allmäntidningar på sina respektive marknader. Vid sidan dessa har endast specialiserade tidningar typ Dagens Industri klarat av av sig. Utan statliga bidrag olika slag och med nya konkurrenter är det svårt av inse att situationen inte kommer att bli likartad i Sverige. att Konkret skulle detta betyda att ett antal tidningar i marknadsmässigt underläge skulle få läggas Detta gäller cirka femton s.k. andratidningar ner. också s.k. endagstidningar, är direkt beroende av de statliga driftsmen som bidragen. En förändring presstödet skulle således kunna leda till en radiav kal förändring på dagspressområdet. Är det meningsfullt med konkurrens mellan morgontidningar I den mån läsarna får bestämma är svaret självklart Ett stort antal läsare föredrar i dag tidningar Svenska Dagbladet, Arbetet och Arbetarbladet som framför deras konkurrenter dominerar i respektive spridningsornråsom den. Men kommer intäkterna och rationaliseringsmöjligheterna att räcka för att de skall kunna fortsätta 369

Bilaga s. 370

SOU 1996: 162

Om än så länge bortser från de partipolitiska aspekterna är det rimligt att anta att demokratin fungerar bättre det finns konkurrens på om nyhetsområdet också mellan morgontidningar. Detta gäller regionala tidningar men kanske speciellt storstadstidningarna, även i läge då ett dessa inte längre avviker från varandra på grund olika politiska av signaturer. Konkurrensen kan givetvis ha negativa effekter, men det är svårt att föreställa sig ett hårdare slag mot det demokratiska samtalet och den öppna nyhetsförmedlingen är förutsättning för detta, som en om tidningar som Svenska Dagbladet och Arbetet eller att antal regiontidningar skulle försvinna. Tidningarna uppfyller funktioner inte som radio och TV kan ersätta.

2.2¶Radio

Bilaga s. 370

Regeringen gav 1924 AB Radiotjänst ensamrätt till radiosändningar i Sverige. Verksamheten skulle regleras i särskild en lag samt genom ett avtal mellan bolaget och staten. Vissa principer, skulle bli viktiga som för radioverksamheten i Sverige för decennier framåt, slogs fast. 0 Staten skulle utfärda regler för verksamheten, inte men ha ansvaret för enskilda program. 0 Staten skulle ha hand sändaranläggningar och ha det tekniska om ansvaret för distributionen av programmen till allmänheten. 0 Finansieringen skulle ske med särskilda licensmedel. Staten skall ur dessa medel bevilja anslag för såväl programverksamheten för som sändningsutrustning. 0 Radioföretaget skall låta programverksamheten präglas saklighet av och opartiskhet. Den skall också del folkbildningsarbetet vara en av och främja folkupplysningen.

Politikerna var oroliga för vad radion skulle betyda för demokratin. I utlandet fanns exempel på auktoritära regimer utnyttjade radion. som Det förekom bland politikerna både underskattning och överen av en driven tro på radions makt. Den första politiska debatten ägde inte rum förrän vid 1932 års val och leddes riksdagens talmän. I övrigt av en av var de politiska inslagen mycket begränsade. Radion officiös. Detta var gällde också nyhetsmagasinet Dagens Eko som startade 1937 och började med ett inslag med dåvarande utrikesministern Rickard Sandler, som på Bromma uttalade sig utan att få några helst besvärande frågor. som Under andra världskriget ställdes radion i flertalet länder i de styrandes tjänst. Även i Sverige kontrollerades radion indirekt regering av och riksdag den blev viktig del då det gällde att upprätthålla "bered- - en skapsandan". Någon förekom inte och knappast heller någon censur 370 diskussion om radions officiösa ställning. Trots att nyhetssändningarna

Bilaga s. 371

SOU 1996: 162

begränsade i antal och producerades TI korn krigstiden att innevar av bära ett genombrott för radion nyhetsförmedlare. Politikerna var som fortfarande försiktiga med sina framträdanden. Statsministern förekom talare i radion mycket sällan mindre än tio gånger under hela krisom get. De kungliga frekventa radioröster. Kommunisterna var förvar mer bjudna att framträda. Efter kriget expanderade radion kraftigt i sändningstid och inne- hållsmässigt. Radion kom att inta alltmer central plats i människoren liv att förmedla underhållning, nyheter och olika slag av nas genom information. Men fortfarande de rent politiska inslagen begränsade var de ökade i antal och radion fick speciell aktualitetsavdeläven om en ning. Viktigt att de avslutande partiledardebatterna inför varje val var allt större betydelse. Det kan dock anses typiskt att inte någon gavs en vanlig programtjänsteman anförtroddes ordförandeskapet utan talman-

efterträddes så småningom radiochefen. Förutom de här debatnen av förekom knappast någon "valrörelse i radion. terna I de fall då det förekom politik i radion skedde det huvudsakligen på

politikernas villkor. Finansministern presenterade budgetpropositionen,

denna presentation följdes inte någon debatt eller utfrågning. men av överlåts till De politiska diskussioner förekom vid Detta pressen. som sidan direktsändningarna vissa riksdagsdebatter var få. De om av dueller ägde åren 1946-1948 mellan finansminister Ernst som rum Wigforss och DN:s chefredaktör Herbert Tingsten väckte stor upp-

märksamhet, eftersom sådana inte förekommit tidigare. Det är att märka att de båda herrarna uppträdde ensamma utan någon debattle-

dare. Radion fick således ökande betydelse i den demokratiska procesen efter kriget, det huvudsakligen som spegel och förstärkare sen men var diskussion pågick på andra estrader: i tidningarna och i riksav en som dagen. Man kan diskutera varför det skulle dröja fram till mitten av 1950-

talet innan radion fick självständig roll i den demokratiska processen. en Grundläggande att Radiotjänst från början inriktat på folkbildvar var ning, kultur och underhållning. De som rekryterades till företaget var huvudsakligen akademiker med humanistisk bakgrund. Konstruktionen med IT ansvarig för nyhetsförmedlingen också i radio var ett utslag som detta och bidrog också till att den politiska sfären till stor del definiav erades bort. Det fanns säkerligen också hos de politiskt ansvariga fort-

farande rädsla för radion och vad den skulle kunna betyda. Den gav en inte skydd partipressen eller de former som erbjöds i rikssamma som dagen. I och med utbyggnaden TV fick radion roll. Den blev på kvälav en ny huvudsak. År larna ett kompletterande medium i stället för en mera 1955 infördes andra radiokanal och 1961 tredje. Viktigare ur polien en tisk och demokratisk synvinkel dock att radion fick en självständi- 371 var

Bilaga s. 372

gare ställning och började att en tredje statsmakti förhålagera som lande till politikerna. Yngre reportrar med samhällsvetarbakgrund rekryterades. Dessa var influerade anglosaxisk journalistik av men även av den journalistik tidningen Expressen representerade. som Man skulföreträda medborgarna i förhållande till makthavarna. Politikerna började utsättas för uppmärksamhet och granskning en en som tidigare varit otänkbart. I programmet utfrågningen från 1960 med journalisterna Åke Ortmark och Herbert Söderström fick statsråden liksom andra på framträdande platser i samhället finna sig i bli ställda inför kritiska - att och besvärliga frågor. Dagens Eko förändrades också under 1950- och 6o-talen och korn att stå för allt större journalistisk en självständighet. Radion fick så småningom nyhetsredaktion vilken en egen fick ansvara för egna nyhetskommunikéer. Under 1970-talet skedde expansion regional radio, vilken kom en av att spela en självständig roll vid sidan den traditionella riksradion. om Den organiserades inom det 1975 bildade Sveriges Lokalradio LRAB, ett dotterbolag till Sveriges Radio, och de reguljära sändningarna påbörjades 1977. Därmed korn radion att få betydelse också på det regioen nala politiska planet. Pressen fick konkurrent då det gällde en att täcka vad som hände i kommuner och landsting. Lokalradion blev också viktig som företrädare för den regionen på riksplanet. egna En annan ny företeelse att den icke kommersiella närradion, var som skulle drivas fritt föreningar, startade. Den skulle fritt av utan krav på objektivitet få kommunicera med väljarna. Många politiker ställde stora förhoppningar till närradion då partierna liksom andra organisationer - själva fick producera program och framföra sina budskap. En viss betydelse har säkerligen denna form radio också haft för den politiska av processen men inte så stor entusiasterna hoppades vid Religiösa som starten. grupper har varit betydligt aktivare än politiska då det gällt att utnyttja detta kommunikationsmedel. I dag är det- enligt Mediebarometern 1995 två procent befolkningen sig lyssna på av som uppger närradio en genomsnittlig dag. Under 1990-talet har det ägt flera genomgripande förändringar rum på radioområdet. Den kanske viktigaste regering var att och riksdag 1993 beslutade att tillåta kommersiella radiostationer. Sverige fick en av Europas mest liberala radiolagstiftningar, det krävdes men pengar för att få tillstånd. Genom ett system med auktioner delades de regionala reklamradiokoncessionerna ut. Den uttalade förhoppningen var att de kommersiella stationerna skulle bidra till mångfalden i samhällsdebatten främst på det lokala och regionala planet. - Utvecklingen visade dock snabbt att de stationer försökte som satsa på t.ex. debatter eller annan seriös information kring samhällsfrågor inte klarade sig. Höga koncessionsavgifter, STIM-avgifter och för få

372 annonser knäckte dem snabbt. I stället gick de stationer satsade på som

Bilaga s. 373

SOU 1996: 162

popmusik och lätt underhållning blandat med korta nyhetssändningar

något bättre. De olika stationerna kom också att tvärtemot vad politi- kerna önskade 1993 samlas i "networks" med några få ägare. - Reklamradion ha blivit negativ faktor ur demokratisynkan sägas en den drar lyssnare från public service-radion. Denna har punkt, eftersom här helt andra vad gäller nyhetsbevakning och kommentarer av resurser politiska skeendet än de kommersiella sändarna. Någon optimism det framtiden finns inte heller anledning att uttryck för. inför ge Reklamradion helhet går i dag med flera hundra miljoner i förlust. som knappast troligt i detta läge satsar på samhällsprogram Det är att man och åtminstone på kort sikt har svårare att fånga som är betydligt dyrare

publik. Radio har i det konkurrensläget profilerat sina kanaler Sveriges nya och regioner. P1 är talkanal med ett omfattande efter åldersgrupper en och kulturellt innehåll medan P2 är klassisk musikkanal. P3 politiskt en ungdomskanalen med mycket popmusik medan P4 har de regionala är Det dock värt att notera att P1 klarat sig mycket bra i konnyheterna. är den har dominerande andel samhällsprogram. kurrensen trots att en helhet har radion kunnat hävda sig i den nya konkurrenssitua- Som framgår redovisningen är det fler lyssnar på radio tionen. Som av som genomsnittlig dag år 1995 än 1979. Siffran för 1995 var 80 procent en för 1979. Den genomsnittliga lyssnartiden är 142 minumot 73 procent fördelar sig relativt jämnt i åldrarna över 25 år. Lågutbildade ter och dock betydligt mindre än högutbildade 106 minuter mot 170. lyssnar genomsnittlig dag sig 60 procent lyssna på Sveriges Radios En uppger kanaler 24 procent på den kommersiella lokalradion. P4 är olika mot den klart populäraste kanalen medan fjorton procent uppger sig lyssna

på P1. har dock blivit betydligt svårare att göra mätningar av radiolyss- Det bedöma dess roll. Att den har stor betydelse musikbaknandet och som olika aktiviteter självklart i vilken mån public servicegrund vid är men radion har ökat eller minskat i betydelse för den demokratiska processvårare Det är dock värt att påpeka att Ekoredaktionen sen är att säga. nyhetsredaktionerna i landet, och att Sveriges Radio har en av de största omfattande samhällsbevakning även vid sidan denna. I dishar en om medierna och demokratin intar radion en central plats kussionen om lyssnarbeteendet har förändrats och publiken fragmentariseäven om

rats.

Bilaga s. 374

SOU 1996: 162

2.3¶Televisionen

Bilaga s. 374

I Sverige fördes vid slutet 1940-talet och början 1950-talet av av en diskussion om man över huvud taget skulle införa TV. Många politiker och opinionsbildare i pressen ansåg att TV olämpligt var för Sverige och att mediet var en typisk USA-produkt. Det fanns redan tillräckligt med massmedier. TV skulle verka förflackande och kvalitetssänkande inte minst på den politiska Man betraktade processen. TV på samma sätt som man en dag hade sett på radiomediet. Nu menade många det att var lämpligare att satsa på radio och tidningar.

Å andra sidan fanns starka krafter önskade utbyggnad. Dessa som en återfanns, liksom vid ljudradiostarten drygt trettio år tidigare, framför allt inom elektronikindustrin och bland ville grupper som utnyttja TV som reklambärare. Även inom vissa partier såg man positivt på TV ett medium med vars hjälp på ett bättre sätt kunde nå till man ut väljarna. TV borde drivas på ett annat sätt än radion.

Tanken på ett särskilt TV-företag avvisades dock. TV skulle finansieras på samma sätt ljudradion licenser. som genom Förebilden var på nytt det brittiska BBC. Utbyggnaden TV-nätet skulle av äga rum på ett sådant sätt att inte några befolkningsgrupper missgynnades; glesbygden, där utbyggnaden var relativt dyr, skulle få service samma som tätorterna. Spridningen TV till hela landet ansågs demokratiskt av vara ett krav. Verksamheten organiserades att Sveriges Radio fick genom AB ansvaret för såväl radio som TV.

Nyhetssändningarna begränsade var vid TV:s början. Till skillnad från många andra länder såg man inte TV viktig förmedlare nyhesom en av ter vilken skulle kunna underlätta den demokratiska processen Nyhetsprogrammet Aktuellt sändes bara vissa dagar och liknade närmast biografernas SF-journaL

Det var 1960-talet blev TV:s decennium, då som en stor del av befolkningen bokstavligen samlades framför TV-apparaten. Nyhetsprogrammen

blev mera frekventa liksom olika samhällsprogram. Vid 1966 års valrörelse ansågs för första gången TV ha spelat en avgörande roll utfrågninggenom ar gjorda av TVzs politiska journalister. egna Den snabba expansionen av TV-mediet ledde snart till krav på inrät-

tandet av en andra TV-kanal. Efter omfattande diskussioner och ett långvarigt utredningsarbete fattade riksdagen 1968 beslut om en sådan. Konstruktionen originell. Två icke kommersiella var kanaler organiserades inom samma företag i stimulerande men tävlan. Kanalerna skulle inte ha avvikande profiler och det fanns en viss koordinering av utbudet. Den kanalen plats nya gav stor åt samhällsorienterande program. TV blev ett kontroversiellt politiskt medium.

374 De förändringar på TV-området ägde under som rum slutet av 1980-

Bilaga s. 375

SOU 1996: 162

orsakades inte främst beslut från statsmakterna eller från talet av

Sveriges Television den tekniska utvecklingen. Satellitteknik och utan av

kabelutbyggnad medförde att Sveriges Radios monopol bröts. Sedan mit-

1980-talet hade det funnits möjlighet att ta ned icke-svenska TVten av i svenska kabelnät, t.ex. Sky Channel, eller ñlmkanaler som kanaler

Frlmnet. Den kabellagen 1986 mycket liberal och lade inte något nya var

hinder för expansionen.

Sveriges vidkommande intressantaste händelsen var dock star- Den för

det Londonbaserade TV 3 med finansmannen Jan Stenbeck som ten av 3 började sända på nyårsaftonen 1987 och riktade sina sändning-

ägare.TV

främst till Norge och Sverige. Omkring 1990 kunde en tredjedel av ar

hushållen nås av TV

1990 startade ytterligare ett privat bolag Nordisk Television Hösten - satellit,TV4. Det hade relativt stor nyhetsredaktion och sändningar via en

TV-serier. Efter ett intrikat spel, bl.a. ledde till att Jan gjorde egna som

Stenbeck blev till 40 procent Nordisk Televisions aktier och att ägare av Stenbeck-företag fick ensamrätt på reklamförsäljning till Airtime ett - fick till slut TV4 rätten till den tredje marksända kanasåväl TV3 som TV

började sina sändningar 1992. Beslutet innebar att statsmakterlen, vilken

i sin sprida ägandet. De fick också små möjligna misslyckades strävan att

vidta sanktioner i den mån TV-företaget inte följde bestämmelheter att

i konoessionsavtalet. serna med andra länder ligger TV-reklamen ändå ganska lågt i Jämför man

Sverige. Den hade 1995 18 procent den traditionella massmediereklaav

Snittsiffran för Europa ligger på ca 25 procent. men. liksom radion från början mycket försiktig vad gäller politik. TV var - -

och vissa dokumentärprogram bland annat ett om arbe- Nyhetsprogram -

tarrörelsens framväxt väckte häftiga negativa reaktioner. De ansågs vara - "vänstervridning bland TV:s medarbetare och ge en felaktig uttryck för en

både historien och aktuella förhållanden. Klagomålen kom inte bara bild av

från regeringen också från andra politiker, företrädare för stora orgautan näringslivet och De ledde också till många radionisationer, pressen.

nämndsanmälningar och detta i sin tur till ett antal sk. objektivitetsunder-

sökningar.

journalistiken innebar bland annat att försökte att på olika Den nya man

nyheter innan dessa presenterades t.ex. departement eller sätt få fram av

Regeringen kunde dock inte tidigare styra nyhetsförrnedutredningar. som

Under 1960- och 70-talen pågick mot bakgrund av den kritik som lingen. olika ständig diskussion regeringens förhålriktades mot program en om - Radio. Ofta förekom påståenden direkta eller indilande till Sveriges om

ingripanden i programverksamheten, kritiken har i huvudsak rekta men

avvisats radio och TV allt kunde hävda sin självständig- En förklaring till att trots

programverksamheten att företaget växte i styrka och fick ett stort het i var med ideologi. De kunde tillsammans slå 375 antal medarbetare en gemensam

Bilaga s. 376

SOU 1996: 162

vakt om etermediernas integritet och kraven på aktivare journalistik. om en TV-mediet innebar också chanser för regeringen och andra nya politiker att nå ut till medborgarna på okonventionellt ett sätt. Ett framträdande av Tage Erlander i Hylands hörna programmet 1962 med Lennart Hyland bild den varit gav en ny av man som chef för regeringen i sexton år. Tage Erlanders historia "Huka er gubbar fick bokstavligt talat hela landet att skratta och på några minuter förändrades synen på statsministern. TV-utbudet har ökat kraftigt de senaste åren. Public service-kanalerna sänder betydligt fler timmar än tidigare och till detta kommer de kommersiella kanalerna vilka del sänder dygnet av en runt. Tittandet låg dock redan 1979 på hög nivå, 76 en procent, varför ökningen inte kunnat bli så År 1995 stor. var motsvarande siffra 84 procent. Skillnaderna mellan olika kön, ålder och utbildgrupper ning är små. Intressant är att svenskarna trots det ökande utbudet inte förlängt den tid de ägnar åt TV. Det genomsnittliga tittandet är 117 minuter vilket är betydligt mindre än i flertalet europeiska länder. De största konsumenterna är pensionärerna, och lågutbildade ser mer än högutbildade. Intressantare vår synvinkel ur är att TV-tittandet fragmentariserats. En av anledningarna till debatterna kring TV på 1960- och 70-talen var utan tvivel att ett nådde så många tittare. Det program gällde också s.k. smala samhällsprogram. För politikerna och den allmänna debatten kunde de få avgörande betydelse. Visserligen dominerar fortfarande tre kanaler SVT SVT 2 och TV 4 klart - men där finns också andra svenska och utländska kanaler. TV-publiken har fragmentariserats på ett likartat sätt som radiopubliken. En skillnad är dock att Sveriges Radio har en mer dominerande ställning på sin marknad än Sveriges Television på sin. SR har också bara en nyhetsredaktion och samhällsredaktion. Vad inneen bär detta för politiken En följd kan naturligtvis bli informatioatt nen blir mindre spridd till större Tidigare kunde inslag grupper. ett i ett nyhetsprogram antingen det handlade väljare - om eller valda nå många flera och få större genomslagskraft det får i dag. än Politiker som vill ha ut sina budskap måste ha betydligt större kunskap om programmen och deras publik.

Bilaga s. 377

SOU 1996: 162

2.4¶Tidskrifter

Bilaga s. 377

I flertalet europeiska länder liksom i USA spelar politiska allmäntidskrifter en betydande roll. Nämnas kan Der Spiegel, Time och Newsweek. Dessa har ofta egna nyheter på samhällsområdet men ger framför allt bakgrunder och analyser, som är betydelsefulla för den politiska processen.

Sverige saknar denna typ av tidskrifter. Flera försök har gjorts att starta någon motsvarighet till de utländska magasinen, men dessa har misslyckats Orsaken är säkerligen, dels en begränsad marknad dels den svenska dagspresstrukturen. Dagstidningarna täcker nära 80 procent av befolkningen och fyller de behov som flertalet människor har av läsning om samhällsämnen.

Typiskt för Sverige är också ett omfattande utbud av special- och facktidskrifter. Tre tio svenskar läser genomsnittlig dag en sådan. Sveriges

av en till upplagan största tidning är Vår Bostad med över en miljon exemplar. Den sprids främst till medlemmarna i HSB och Hyresgäströrelsen.

Inom den fackliga rörelsen har det länge pågått en debatt om betydelsen av en egen tidning och vilken roll den spelar som ett sammanhållande element. Tidningen kan vara den enda kontakten medlemmen har med sitt förbund eller sin förening. Men där finns också skeptiker.

Tidskrifternas betydelse för den demokratiska processen skall inte underskattas. Men den är svår att precisera. De stora fackliga tidskrifterna kan

ökad kraft åt olika partsintressen. Tidskrifter som Moderna Tider ge månadstidning grundad 1990 och flera andra fyller delvis funktionen

att fördjupa samhällsdebatten. Det gäller trots att Moderna Tider endast har ca 12 000 prenumeranter. Men samtidigt finns det en stor grupp specialtidskrifter som vänder sig till t.ex. datorintresserade, friluftsfolk eller

har ett rent underhållningsvärde. Dessas betydelse måste vara mer som marginell i det sammanhang vi här behandlar.

Bilaga s. 378

SOU 1996: 162

Sammanfattning

Vid århundradets början var tidningarna det viktigaste massmediet och Sverige fick en omfattande dagspress. Men även antalet tidningar

om var relativt stort var upplagorna små och verksamheten mycket begränsad. Många tidningar hade bara en eller två skrivande medarbetare. På samma sätt var radioverksamheten, som började på 1920-talet, mycket begränsad, centraliserad och noga reglerad.

Expansionen på mediemarknaden började efter andra världskriget. Tidningarna blev inte fler men större. På tidskriftsområdet ökade dock variationen samtidigt som upplagorna steg. Radion utvidgade sin verksamhet och så småningom kom TV. Vi började få massmedieindustri.

Massmedierna sysselsätter allt fler personer och omsätter allt högre belopp. Det har vuxit fram mediekoncerner har intressen i rad

som en olika medier; inte bara tidningar, tidskrifter, radio och TV utan också bokförlag och film. Det har också skett en viss internationalisering framför allt när det gäller bokförlag, tidskriftsutgivning och kommersiell radio. I huvudsak är dock massmedierna i Sverige nationella.

Koncentrationen av ägandet är och har länge ansetts som ett demokratiskt problem. Några få behärskar ett stort antal medier allt fler

som är beroende av. I detta läge kan public service-TV och public serviceradio spela en viktig roll som en motvikt mot den kommersiella TV:n och radion. Detsamma kan sägas om de tidningar som är i konkurrensmässigt underläge och som kan utkomma med hjälp av olika former

av presstöd.

Men bilden är komplicerad. Olika ägare beter sig på olika sätt. En del deltar direkt inom verksamheten medan andra håller sig på avstånd. Vissa kräver hög avkastning medan andra nöjer sig med mindre. Konkurrens kan betyda högre kvalitet också spiral nedåt.

men en

Det finns inte någon enkel formel som visar vad är bäst för

som en vital demokrati.

Bilaga s. 379

Partier och i

press Sverige

I ett tidigare avsnitt har pressens utveckling och ställning beskrivits. I detta avsnitt skall tidningarnas roll i den demokratiska processen sättas i centrum. Det finns anledning att speciellt behandla förhållandet partier-press eftersom den spelat en sådan stor roll för partierna och det politiska systemet -i Sverige större än i många andra länder. Ett annat skäl till att ge den politiska dagspressen särskild uppmärksamhet är att vi under en lång tid befunnit oss i ett övergångsskede. Tidningarna har varit relativt fast knutna till partierna, men för allt flera med en mer allmän ideologisk anknytning på opinionssidorna och en strävan efter totalt oberoende i övriga delar av tidningen.

Inledningsvis skall utvecklingen av förhållandet partier press

behandlas och därefter skall den nuvarande ställningen analyseras.

3.1¶Partier och en gammal historia press -

Bilaga s. 379

Flertalet större tidningar hade tidigt en politisk färg. De var fram till 1880talet regel antingen konservativa eller liberala. En stor del av den press

som som fortfarande har det marknadsmässiga övertaget i sina spridningsområden skaffade sig detta redan på 1800-talet. Det gäller tidningar som Norrköpings Tidningar, Barometern, Östgöta Correspondenten, Borås Tidning och Vestmanlands Läns Tidning. Under slutet av 1800-talet grundades flera tidningar som skulle komma att stå det liberala partiet nära. Exempel på sådana är Upsala Nya Tidning 1890 och Västerbottens- Kuriren 1900. Båda kom till i protest mot de konservativa och kämpade för rösträtt och parlamentarism.

De socialdemokratiska tidningsgrundandena skiljer sig radikalt från de borgerliga. De senare var resultaten av privatpersoners initiativ och hade ett kombinerat kommersiellt och politiskt syfte. Många existerade bara under några år medan andra visade sig livskraftiga och fortfarande 1996 spelar en betydande roll för opinionsbildningen främst i sina respektive spridningsområden men också i landet i övrigt. 379

Bilaga s. 380

För s-tidningarna fanns anknytningen till partiet på alla plan. Den återspeglades i ägandet politiska och fackliga organisationer dominerade, hos läsarna den lästes nästan enbart av sympatisörer och i innehållet partimaterial och sådant som intresserade arbetarklassen gavs prioritet.

Omkring sekelskiftet grundades ca 20 socialdemokratiska tidningar. Det fanns socialdemokratiska organ i alla större städer. I Stockholm utkom Social-Demokraten, i Göteborg Ny Tid och i Malmö Arbetet. Det intressanta är att de inte någonstans fick en marknadsledande ställning.

Mellankrigstiden skulle kännetecknas dels av att flertalet tidningar var knutna till partier, dels av att det rådde hård konkurrens på regionala och lokala marknader. Tidningarna hade fortfarande närmast monopol på nyhetsförmedling. Några huvuddrag i den svenska pressens förhållande till partierna och därmed till det demokratiska systemet bör särskilt framhållas.

0 Den liberala och den konservativa pressen har som regel sitt ursprung i politiskt engagerade privatpersoner eller ägargrupper. Tidningsföretagen var bärare av den politiska rörelsen och korn att stå faddrar till partibildningarna.

0 Det motsatta gäller för arbetarrörelsen och bondeförbundet. Här var pressen en förlängning av den egna organisationen, en propagandist som skulle fungera både inåt och utåt. Inom dessa pressgrupper skedde tidningsutgivningen redan från starten på organisationens villkor.

0 Fram till 1950-talet fanns det i de större städerna plats för åtminstone en tidning som representerade de olika partierna. Så länge tidningsutgivningen var förhållandevis billig, annonsberoendet begränsat och marknaden ännu inte helt mättad kunde tidningar med olika partifärg och med olika utgivningsbetingelser utvecklas parallellt. I Danmark beskrivs denna marknadssituation som "firebladssystemet".

Under 1950-talet ändrades situationen. På de lokala marknaderna hårdnade konkurrensen samtidigt som tidningsutgivningen professionaliserades. Det är tydligt att de rörelseägda tidningarna här lyckades sämre än de tidningar som ägdes av privatpersoner. Där fanns visserligen betydande socialdemokratiska publicister, men de var skrala då det gällde affärer och att bedöma tidningsmarknaden; för dem var tidningens marknad i första hand politiskt betingad. Socialdemokratisk press kan inte uppvisa framgångsrika tidningsmakare som Harry Hjörne och Carl 380 Adam Nycop. Undantaget är Aftonbladet som inte bara klarat sig på

Bilaga s. 381

SOU 1996: 162

marknaden utan stärkt sin ställning i förhållande till konkurrenten.

För läsarna kom den kommersiella tidningen med sina lokala nyheter och annonser att bli allt viktigare. I det urbaniserade samhället fick medier successivt större betydelse än de sociala nätverken. Förändringen av samhället gav de kommersiellt baserade tidningarna ett successivt försteg. Det var dessa som hade den bästa spridningen på de lokala marknaderna, vilka var de områden som annonsörerna ville nå.

Samtidigt som många små tidningar tappade terräng på 1950- och 60-talen ökade den redaktionella volymen hos de stora som regel bor-

gerliga tidningarna kraftigt. Situationen skapade en oro hos de parti-

er som var på väg att förlora sina språkrör. Eftersom tidningarna uppfattades som en viktig del i partiernas åsiktsbildning och därmed i den demokratiska processen var förluster inom pressen detsamma att

som bli av med ett vapen i den politiska striden. Utvecklingen uppfattades av en del aktiva politiker som ett hot mot den demokratiska

processen, eftersom möjligheten till kommunikation med de egna sympatisörerna minskade.

Partierna, eller dem närstående organisationer började i högre grad än tidigare subventionera de tidningar som hade svårt att klara sig på den kommersiella marknaden.

0 Socialdemokraterna, stödda ekonomiskt av Landsorganisationen, kanaliserade sina medel genom samorganisation. LO:s köp av Stockholms-Tidningen och Aftonbladet 1956 var ett belägg för hur viktig man ansåg tillgången av en dagspress vara.

0 Bondeförbundet sökte rädda krisdrabbade tidningar genom bidrag från partiet närstående jordbruksorganisationer.

0 Högerns och Folkpartiets tidningar stöddes genom stiftelsen Libertas, som hade till uppgift att se till att det fanns en näringsvänlig" tidning i varje region. Så småningom tillkom Högerns förlagsstiftelse och den folkpartistiska Stiftelsen Pressorganisation.

På detta sätt kanaliserades under 1950- och 1960-talen betydande stödbelopp till den svenska partipressen i syfte att upprätthålla ett opinionsstöd för den egna politiska riktningen. Näringslivet och arbetsmarknadens parter spelade också en roll då det gällde att lämna bidrag till pressen.

Det parti som först kraftigt skar ner sitt stöd till pressen var Högern. I mitten av 1950-talet gjorde partiledningen bedömningen att tidningarna skulle få en begränsad opinionsroll i förhållande till de nya medier-

radio och TV. Stödet avvecklades i stort sett helt, vilket i sin tur na ledde till att ett antal lokala högertidningar med begränsad upplaga 381

Bilaga s. 382

SOU 1996: 162

fick läggas ner. Till bilden hör också att Högern stöddes av en ledande morgontidning Svenska Dagbladet och ett antal regiontid-

- ningar som var dominerande i sina respektive spridningsområden.

Socialdemokraterna och Centerpartiet höll ut längre och hade också en mer bekymmersam situation. Endast få av deras tidningar hade en stabil ställning på marknaden. Men även för Socialdemokraterna fanns en smärtgräns. År 1963 tvingades man lägga ner Ny Tid med dess avläggare Kuriren Uddevalla och år 1966 Stockholms-Tidningen, som hade förlorat sina borgerliga läsare och inte vunnit tillräckligt många nya socialdemokratiska.

Läget på 1960-talet var således relativt tillfredsställande för Folkpartiet och Högern. Torsten Kreuger hade visserligen sålt Stockholms- Tidningen och Aftonbladet till LO samtidigt och högern hade drabbats av en del tidningsnedläggningar. Men i stort var de båda partiernas andel av tidningsupplagan betydligt större än deras respektive andelar av väljarkåren. Det senare kunde givetvis ge anledning till funderingar om det över huvud taget var någon större fördel att ha en stor "egen" press. Det fanns tvivlare men majoriteten var dock övertygad om tidningarnas betydelse för respektive partier.

Bilaga s. 383

SOU 1996: 162

3.2 Partistöd och

presstöd

Den första statliga pressutredningen tillsattes direkt följd

som en av socialdemokratiska Ny Tids nedläggning i Göteborg 1963. Denna korn som en chock eftersom den visade att inte enbart små tidningar

var hotade utan också en relativt stor tidning i en stad med ett betydande socialdemokratiskt väjarunderlag. Pressutredningen fick till uppgift att undersöka branschens ekonomiska förutsättningar samt studera olika åtgärder för att en fri opinionsbildning skulle kunna upprätthållas. Utredningsuppdraget var karaktäristiskt för det synsätt som skulle prägla i stort sett alla pressutredningar de senaste trettio åren: att skapa ekonomiska förutsättningar för en partipolitisk mångfald i opinionsbildningen genom dagspressen.

Betänkandet från 1963 års pressutredning avlämnades 1965 och hade dåvarande byråchefen Kjell-Olof Feldt som sekreterare. Efter att ha slagit fast att det fanns ett behov av statligt stöd konstaterade utredningen:

"...den enda möjligheten att överföra ett statligt tidningsstöd till de enskilda tidningsföretagen är att gå över de politiska partierna. Detta ter sig också naturligt redan av det skälet att inte mindre än 85% av de svenska dagstidningarna har partipolitisk anknytning. Det följer också av att ett av de centrala motiven för att bibehålla en slagkraftig tidningspress i effektiv konkurrens är det demokratiska samhällets behov av en differentierad politisk opinionsbildning. De politiska partierna är således tillsammans med samhället

och tidningskonsumenterna huvudintressenter på tidningsområdet."

Slutsatsen var klar: dagstidningar var en del av det politiska systemet och därför automatiskt en angelägenhet för "samhället" då detta skulle skydda och stärka demokratin.

Utredningsförslaget gick dock aldrig igenom. Efter stark kritik från borgerliga tidningar och partiföreträdare kom det i stället ett partistöd. Tanken med partistödet var att det skulle användas för opinionsbildande ändamål, t.ex. stöd till den egna pressen. Socialdemokraterna och Centerpartiet korn också till en början att ge betydande subventioner till sina respektive tidningar.

Att presstödet i stället blev ett partistöd är ytterligare ett belägg för de nära förbindelser som ansågs föreligga mellan partierna och tidningarna. Partistödet hade emellertid inte tillräcklig effekt på dagspressekonomin. Stockholms-Tidningen s tvingades till nedläggning 1966 och var en av orsakerna till att en ny pressutredning tillsattes. Den resulterade i att det två år senare inrättades dels en särskild statlig lånefond 383

Bilaga s. 384

för pressen, dels en samdistributionsrabatt. Den senare skulle effektivisera och förbilliga distributionen för alla dagstidningar.

Det som numera brukar betecknas som det egentliga presstödet, det s.k. produktionsbidraget i dag driftsstöd, beslutades 1971. Förslaget var resultatet av en politisk uppgörelse mellan Socialdemokraterna och Centern, de två partier vars tidningar hade betydande ekonomiska problem och av vilka flera hotades av nedläggning. Den nya stödformen skiljde sig från de tidigare genom att den innebar att de s.k. andratidningarna de med mindre upplaga än konkurrenterna fick ett direkt stöd från staten enligt generellt verkande regler. Kort därpå hösten

- 1972 -tillsattes en utredning som skulle utvärdera och motivera det nya stödet och föreslå eventuella modifieringar.

De förslag som lämnades av 1972 års Pressutredning kom att bli normgivande för presspolitiken under drygt två årtionden. Utredningen hade sina rötter i den äldre partipresstraditionen samtidigt som den förebådade en ny syn på pressen och journalistiken.

1972 års pressutredning fastslog fyra uppgifter för massmedierna i ett demokratiskt samhälle:

Massmedierna bör ge den information som är nödvändig för att med

borgarna skall kunna ta ställning i samhällsfrågor. Även de förtroen devalda bör genom massmedierna få löpande information om enskil das och organisationers uppfattningar i politiska frågor.

Massmedierna bör fristående eller som språkrör för organiserade samhällsintressen kommentera skeendet i samhället.

Massmedierna bör som allmänhetens företrädare granska den verksamhet som utövas av de inflytelserika i samhället.

4. Medierna bör främja en kommunikation inom och mellan

politiska, fackliga och andra ideella grupper i samhället.

Ett förverkligande av dessa mål krävde enligt utredningen en mångfald inom dagspressen. Detta motiverade i sin tur de olika stödåtgärderna, framför allt det relativt omfattande direkta stödet till tidningar i marknadmässigt underläge.

Det intressanta med de fyra uppgifterna för medierna i ett demokratiskt samhälle var att de inkluderade element av den tidigare synen på partipressen samtidigt som de lyfte fram en frihetlig anglosaxiskt

inspirerad syn som betonade mediernas självständiga roll. I betänkan-

det från 1972 års utredning var utgångspunkten således den frihetliga synen som betonar vikten av fristående medier som har sina läsares 384 uppdrag att informera och granska. Samtidigt finns det inslag av en par-

Bilaga s. 385

tipresstradition, synen på tidningar som språkrör i punkterna 2 och Debatten om förhållandet mellan press och partier skall ses mot bakgrund journalistikens förändrade ställning. I en situation med av många små, partipolitiskt profilerade tidningar var de enskilda tidningarnas roll som självständiga opinionsbildare begränsad. Redaktörerna var som regel relativt nära knutna till de partier som tidningarna stödde politiskt. Partierna kunde också förvänta sig en i huvudsak positiv behandling från de egna tidningarna. Successivt kom detta dock att ändras. Inom journalistkåren ökade dessutom strävan att markera sin självständighet. Mediernas ställning krävde en ökad professionalisering av journalistkåbåde i fråga om arbetsförhållanden, yrkesregler och utbildning. ren,

3.3¶Partier och i dag press

Bilaga s. 385

De två senaste decennierna har det på många plan skett en utveckling inom och avveckling av partipressen. Frågan är då hur egentligen skall definiera partipress. Hur skall relationerna mellan tidningar och partier på effektivaste sätt karaktäriseras En tidning kan ha relationer till ett politiskt parti på åtminstone tre huvudområden. Det första gäller tidningsföretaget som ekonomisk verksamhet. Ett parti kan vara ägare helt eller delvis och partiföreträdare kan sitta i styrelsen. Ett parti kan också lämna ekonomiska bidrag till tidningsutgivningen eller bidra med stödannonsering. Det redaktionella området är självklart. I vilken utsträckning påverkar banden med ett eller flera partier det redaktionella innehållet Detta är komplicerat många synpunkter bl.a. på grund att tidningen inte ur - av är en enhet. Det går som regel klara gränser mellan olika avdelningar: t.ex. ledarredaktionen, allmänna nyhetsredaktionen och featureavdelningarna. Dessutom kan banden vara svåra att mäta kvalitativt och kvantitativt. Partipresstillhörigheten påverkas också säkerligen av tidningens relationer till sin läsekrets. I detta ligger bl.a. läsarnas förväntningar på och faktiska användning tidningen. Det gäller också hur tidningen är av spridd bland läsare med olika politisk förankring. De tre sätten att beskriva partianknytningen hänger samman. Ekonomiska relationer kan förväntas innebära men behöver inte göra det att det finns en motsvarande redaktionell profil. På samma sätt kan läsekretsens sammansättning förväntas ge bestämda ramar för det redaktionella utbudet, liksom det senare rimligen påverkar hur människor uppfattar en tidning.

13 16-1374

Bilaga s. 386

SOU 1996: 162

1993 hade ca 65 procent av den samlade tidningsupplagan borgerlig signatur, ca 18 procent socialdemokratisk och drygt sexton procent oberoende respektive opolitisk. Andelarna har varit ungefär desamma under de senaste decennierna. Procentandelen för borgerlig och socialdemokratisk press har dock minskat något samtidigt andelen för som oberoende och opolitisk press blivit högre. Det skall också påpekas att partianknytningen i dag betyder något annat än för decennier ett par sedan. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i att flera tidningar kallar sig oberoende eller satt oberoende framför partibeteckningen. Svenska Dagbladet kallar sig inte enbart moderat utan oberoende moderat. Tendensen har gått mot att tidningarna blivit allmänt borgerliga med svagare anknytning till ett enskilt parti. Detta gäller de tidigare moderata och folkpartistiska tidningarna medan både och äldre centertidningar nya behåller centersignaturen.

Partipolitisk nyhetsjournalistik

Det som kännetecknade majoriteten tidningarna i Sverige från slutet av av 1800-talet och till 1970-talet var deras partipolitiska hemvist; de vinklade inte bara på kommentarplats utan också i övrigt. Flertalet tidningar i storstäderna liksom de ute i landet hade inte ambitionen att spegla hela det politiska fältet. Det egna partiet sattes i förgrunden och överman lät till andra att berätta om vad motståndarna hade för sig. Det fanns dock naturligtvis grader av partiberoende framför allt inom den borgerliga pressen. Dagens Nyheters journalister kände sig knappast knutna till något parti, men de tillhörde ändå liberal tradition. en Karaktäristiskt för epoken var att utgivarna eller publicisterna de var tongivande i journalistiken. Det deras eller närstående värvar gruppers deringar som präglade pressens innehåll. Journalisterna uppfattades under lång tid främst som referenter och rapportörer och kallades inte redaktören. De skrev anonymt eller under signatur, medan publicisterna skapade opinion och bestämde vad skulle stå i tidningen. De som framträdde med egna namn eller i spalter t.ex. I dag i GHT. som LO startade kvällstidningen AT i den uttryckliga avsikten arbeatt ge tarrörelsen ett alternativ till det tyskvänliga Aftonbladet. AT skulle inte betyda en journalistisk förnyelse utan blev snarast bekräftelse på en en gammal partipresstradition. Tidningarnas innehåll således regel präglat förbindelserna var som av med ett visst politisk parti eller gruppering. Detta gällde oberoende av om ägandet var privat eller partiförankrat, om tidningen gick med vinst eller om den behövde stöd. Till detta korn naturligtvis att det också fanns vissa starka, självständiga publicister. Torgny Segerstedt inte var ensam, 386 men Harry Hjörne som var partipolitiskt verksam typisk. var mera

Bilaga s. 387

SOU 1996: 162

Redan 1944 skulle det också komma en stark motkraft mot "partipressystemet": utveckling mot ökad professionalism och journalistisk en självständighet. Den skulle gå successivt och långsamt men kan ges en tämligen exakt start: tidningen Expressens grundande i november 1944. Expressen förklarade att den skulle stå på "den lille mannens" sida mot överheten. Tidningen gjorde sig snart känd genom en i Sverige ny journalistik. Den kom bland annat att spela en avgörande roll under de så kallade rättsröteskandalerna under början av 1950-talet där både regeringen och kungahuset var inblandade. Detta skedde uppenbarligen utan partipolitiska sidoblickar. Det är självklart svårt att fastställa hur stor betydelse Expressen hade för journalistikens utveckling i Sverige. Även Aftonbladet hade under P.G. Peterson på 1930-talet presenterat journalistik, men dess en ny främsta signum underhållning. Expressen negligerade förvisso inte var underhållningsuppgiften men satte den granskande och oberoende journalistiken i centrum på ett sätt som inte skett tidigare. I synnerhet stod de politiska makthavarna i centrum. Expressens journalistik möttes av hård kritik. Många förklarade att Sverige fått en tidning av samma typ som den anglosaxiska skandalnågot landet dittills varit förskonat ifrån. En stor del av pressen - som de olika anklagelserna berodde säkerligen på att svenskarna var ovana vid den typ granskande journalistik som Expressen bedrev, men av också på olika övertramp. Det saknades en svensk tradition av granskande journalistik. För politikerna och demokratin gav Expressen dagstidningen en delvis roll. Även Expressen borgerlig och även om den i valröny om var relser beskylldes för att ta parti mot socialdemokratin var den "opålitlig. Den omständigheten att den ofta vände sig mot socialdemokratin kan säkerligen till stor del förklaras med att det var dessa som satt vid makten. Ur demokratisk synvinkel var det dock viktigt att medborgarfått ett forum där de kunde ventilera sina problem. Många vände sig na till Expressen och Aftonbladet då de ansåg illa behandlade av myndigheter eller politiska instanser. I bästa fall gjorde de den representativa demokratin mera direkt och effektiv. Expressen dock inte typisk för den svenska dagspressen. Även var om tidningarnas band med partierna blev lösare fanns de dock kvar till väsentlig del både i fråga rekrytering av redaktionell personal och i om den redaktionella profilen. I en debattbok från 1961 av Lars Furhoff kallad Pressens förräderi förhållandet mellan parti och press ett huvudvar tema. Furhoff menade att pressen svek sina grundläggande uppgifter då den inte markerade sin självständighet. Tidningarna skulle företräda sina läsare och inte partiorganisationer. Han exemplifierade sin tes att visa på i vilken utsträckning tidningarnas redaktörer satt med genom olika politiska organ, i riksdagen och stadsfullmäktige. Furhoff stod här för ett anglosaxiskt journalistideal, vilket skulle 387

Bilaga s. 388

SOU 1996: 162

delas av många av de journalister som rekryterades till TV, radio och tidningar omkring 1960. Viktigt för utvecklingen var dessutom etermediernas ökande betydelse. De nya radio- och TV-journalisterna blev liksom tidigare Expressen-journalisterna representanter för ett journalistideal som hade granskning och ifrågasättande som viktiga mål och inte

som ville företräda någon speciell riktning.

Utvecklingen inom journalistiken efter andra världskriget kan sammanfattas i följande punkter:

0 Sverige fick en mer professionell journalistik. Det fält journalisterna

som bevakade blev allt vidare. Tidigare hade politik, olyckor och brott stått i centrum. Nu tillkom en rad nya områden: arbetsmarknad, näringsliv, miljö, vetenskap, ekonomi osv. Det krävdes specialkunskaper journalister

av som skulle ta hand om dessa.

0 självständigheten ökade. Gränserna mellan ledarsidan och nyhetssidorna blev allt klarare. Journalisterna för nyheterna följde i sin

samma normer bevakning oberoende av vilken tidning de arbetade på eller om de vid

var radio eller TV.

3.5¶Ledarsidorna

Bilaga s. 388

På flertalet större orter i de skandinaviska länderna fanns vid början

av seklet tidningar som företrädde de fyra ledande riksdagspartierna. I Danmark kallades det som sagt "firebladssystemefi "Den politiska kören hade sannolikt inte någon större betydelse för den genomsnittlige läsaren, som normalt höll sig med endast tidning. Däremot spela-

en de den med all säkerhet en viktig roll för politiker och politiskt

engagerade personer.

"Firebladssystemet" började att urholkas i Danmark redan under mellankrigstiden och sedan 1950-talet också i Sverige. Som sett i den tidigare strukturgenomgången har många tidningar lagts ner. I dag förekommer konkurrens mellan två tidningar på 18 platser, vilket internationellt sett är många, men i åtskilliga fall är gapet mellan de två konkurrerande tidningarna stort.

Under de senaste två decennierna har många tidningar också markerat en ökad självständighet även på ledarplats.

De socialdemokratiska tidningarna kan närmast jämföras med centerns. Efter a-pressens konkurs kallar sig dock fler de förra för oberoende

av socialdemokratiska och det är klart att partibanden inte är lika starka

som de varit tidigare. Samtidigt kan konstateras att det ökande lokala politiska inflytandet kan leda till konflikter den vid Örebro-Kuriren 1995 då

som 388 chefredaktören avgick efter en kontrovers med ägarna.

Bilaga s. 389

Partibanden har således minskat men de finns kvar till viss del:

0 Fortfarande förekommer cirkulärledare skrivna av byråer med partianknytning: Liberala Nyhetsbyrån och Svenska Nyhetsbyrån m. Dessa används mer eller mindre regelbundet av ett icke föraktligt antal lokala och regionala tidningar.

0 Socialdemokraterna har en egen nyhetsbyrâ Avisa. Denna producerar dock inte något kommenterande material.

0 Partierna håller kontinuerlig och systematisk kontakt med "sina" politiska redaktörer. Det förekommer möten där partiets politik diskuteras Vid viktiga beslut anordnas också telefonkonferenser där de ansvariga politikerna kan svara på frågor och ange motiv för fattade beslut.

Åsiktsskillnaderna inom respektive partigrupperingar är betydligt större än de har varit tidigare. Det förekommer allt oftare att ledarskribenter fronderar mot den gängse partilinjen. Ett exempel på att föreställningen om "partitrohet på ledarsidan trots allt fortfarande är stark visades den 5 september 1996 då Svenska Dagbladet ob m i en ledare kritiserade moderatledaren Carl Bildts uttalande om Sveriges anslutning till EMU. I rubriken till Ekots tidningskrönika betraktades det som en nyhet, att tidningen hade en från partiledaren avvikande mening.

Ledarskribenterna har dock trots allt mera fått en roll som politiska analytiker som utgår från en viss position. Det är typiskt att både radio och TV i ökande utsträckning använder ledarskribenter som politiska kommentatorer, men att man i dessa fall försöker skapa jämvikt genom att ha med personer som är borgerligt inriktade respektive vänsterinriktade. Ledarsidorna är inte längre renodlade språkrör för partierna. De politiska redaktörerna är inte heller, som tidigare var vanligt, aktiva inom partipolitiken. Däremot är det vanligt att de tidigare har haft en position inom ett politiskt parti.

Under 1980-talet har bilden också förändrats genom den roll som tidningarnas debattsidor har kommit att spela. De introducerades i sin nuvarande form på 1970-talet. Ledande är Dagens Nyheters DN Debatt och Svenska Dagbladets Brännpunkt, men en lång rad andra tidningar har också livaktiga debattsidor, vilka säkerligen har stor betydelse för den politiska opinionsbildningen.

Det är vanligt att centrala politiska diskussioner börjar på debattsidor, En rad centrala partipolitiska dokument har publicerats just på DN Debatt: Ett exempel är Göran Perssons och Olof Johanssons artikel som publicerades i DN samma dag som den extrainkallade riksdagen hade sitt möte i juli 1996. Riksdagen var inte tillräcklig som forum för de båda partiledarnas viktigaste budskap: samverkan mellan Socialdemokraterna och Centern skulle fortsätta. 389

Bilaga s. 390

SOU 1996: 162

Många tidningar har också kolumnister på sina ledaravdelningar eller andra delar av tidningen. De uttrycker ofta avvikande åsikter i förhållande till dem som är tidningens eller den partigruppering, tidning-

som en står närmast. Systemet med kolumnister blev vanligare under 1970talets valrörelser också på del landsortstidningar. Företrädare för de

en olika politiska partierna inbjöds att på debattplats föra fram sina ståndpunkter.

Utvecklingen har sedan 1980-talet gått snabbt. De flesta större tidningar har successivt introducerat kolumnister, som uttrycker ståndpunkter vilka ofta avviker från ledarsidans. Sedan 1991 har tidigare finansministern Kjell-Olof Feldt s varit fast kolumnist i Dagens Nyheter.

Det finns således en uppluckring av partibanden också på ledarplats

denna gäller dock framför allt debattplats och kolumnister. För de egentliga ledarna är huvudtendensen den att det finns ett klart ideologiskt samband mellan ett parti eller partigruppering och ledar-

en avdelningen.

Vilken roll spelar då ledarna för den politiska opinionsbildningen och därmed den politiska processen De personer som regelbundet

uppger sig ta del av tidningarnas ledare är begränsat mellan tio och 20

- procent. Men detta innebär inte att opinionsmaterialet skulle ha ringa betydelse. Tvärtom är det rimligt att anta att ledarskribenter, kolumnister och debattörer är de som sätter agendan för det politiska samtalet. Få andra än ledarskribenter har möjlighet att dagligen kommentera det politiska skeendet. De blir lästa inte minst på andra redaktioner

och av aktiva politiker; deras åsikter blir kända i organisationer och på företag genom olika former av klippservice.

Bilaga s. 391

SOU 1996: 162

Sammanfattning

Den svenska dagspressens redaktionella profil har sina rötter i de politiska partierna. Även relationerna till partierna har varierat

om var en av tidningarnas huvuduppgifter att fungera som partipolitiska språkrör. Fram till mitten av 1970-talet var denna funktion inte bara begränsad till ledarplats utan gällde även nyheter och debattmaterial.

I framställningen har framhållits tre huvudtendenser i utvecklingen under de senaste tre decennierna :

- För det första har nyhetsjournalistiken blivit allt mindre bunden till tidningens politiska färg. Den allmänna normen är förutom för ledar-

sidan att alla partier och andra maktgrupperingar skall ges samma

behandling. Den kritiska granskningen sätts i centrum.

0 Den politiska linjen på ledarplats har blivit mera allmänideologisk och mindre knuten till enskilda politiska partier. Opinionsmaterialet har breddats med debattsidor och kolumnister.

0 Debattsidor och kolumnister har ökat i betydelse. De senare har dessutom fått en alltmer central roll i opinionsbildningen.

Bakom dessa tendenser ligger ett mediepolitiskt ideal, som har förebilder i anglosaxisk journalistik. Dagspressen skall framträda som en självständig tredje statsmakt.

Vad gäller tidningsägandet förekommer dock fortfarande starka band mellan partier och press Centertidningar AB ger ut sex flerdagarstidningar och Högerpressen tre. LO har visserligen minskat sitt engagemang i Aftonbladet liksom det Socialdemokratiska partiet gjort detta i sin press i och med att a-pressen gick i konkurs 1992. Men fortfarande har Socialdemokraterna regionalt och lokalt starka intressen i 17 tid-

- ningar. Folkpartiet är indirekt engagerat i ett stort antal ledande regiontidningar inom den s.k. liberala sfären.

Tidningsläsarna gör också till viss del sina val efter tidningens färg. Detta kan inte minst illustreras med kvällspressen där Aftonbladet läses till 80 procent av personer som inte röstar med Moderaterna, Centern, Folkpartiet eller Kristdemokraterna.

Bilaga s. 392

SOU 1996: 162

Medierna som självständiga

aktörer i demokratin

I samband med kampanjen för bevarandet av garnisonen i Sollefteå i samband med 1992 års försvarsbeslut konstaterade en pressansvarig officer följande i tidningen Nya Norrland:

"Vi vet också att vägen till politikerna går genom massmedierna och genom ett hårt massmedialt tryck har de nu börjat vackla lite grann. Sollefteå finns i allra högsta grad med i diskussionen igen. "

Vid ett fackeltåg anordnat för att rädda LV 4 iYstad i december 1992 lät det på samma sätt i en nyhetsartikel i tidningen Arbetet:

"Arrangörerna hoppas på ett stort genomslag i massmedia, med TV, radio och många pressröster på plats. Därför är det naturligtvis viktigare att uppslutningen är stor."

Bakgrunden att ÖB och försvarsministern hade varit överens

var om att lägga ner ett antal förband och detta ledde till en rad manifestationer. Massmediema ansågs vara ytterst betydelsfulla för att riksdagen skulle ändra planerna. Det var självklart att stora rubriker och inslag i radio och TV skulle ge resultat. Kampanjgrupper startades med en huvuduppgift att påverka medierna. Med mindre variationer har samma spel upprepats i och med 1996 års försvarsbeslut.

I detta avsnitt skall två undersökningar refereras och diskuteras Båda behandlar regionala frågor, vilka var föremål för beslut i riksdagen. Det sker för att ge frågan medier demokrati en empirisk förankring. Den

behandlar inlandsbanan och den andra är en studie av hur ett antal tidningar följde regeringens försvarsbeslut från 1992.

Grundfrågan är inte vilken makt medierna haft utan hur medierna

agerat i två situationer som varit politiskt viktiga för bygden. Vilken roll spelade medierna som självständiga aktörer i den demokratiska beslutsprocessen

Bilaga s. 393

SOU 1996: 162

4.1¶Inlandsbanan

Bilaga s. 393

Tanken på en inlandsbana framfördes för första gången 1897. Chefen för generalstaben ville ha en alternativ transportväg för att kunna försvara övre Norrland. Senare kom också kommersiella synpunkter in och 1904 tog riksdagen ett beslut om att undersöka idén järnväg,

om en som skulle gå genom Sveriges inland från Bohuslän till övre Norrland. Den stod klar för invigning först den 6 augusti 1937.

I 1969 års trafikpolitiska program föreslogs en nedläggning och rivning av vissa bandelar. Skälet var att banan länge varit olönsam och att den inte ansågs ha en framtid. Men förslaget mötte häftig opposition. Förespråkarna för inlandsbanan ville begreppet ekonomisk bär-

ge kraft en vidare definition än den SJ och staten använde sig Man

av. skulle vid beräkningarna ta med turism, miljöaspekter, regional betydelse osv.

Vissa delar lades dock ned, men det skedde under protest och fortgående diskussion kring olika förslag om neddragningar och rationaliseringar alternativt upprustning. Förlusterna för inlandsbanan beräknades 1989 till 36 miljoner.

Efter omfattande politiska diskussioner om förhållandena lade

regeringen en ny proposition, som innebaren nedläggning av persontrafiken och denna antogs av riksdagen den 20 februari 1991. Det lokala motståndet var dock fortfarande stort. Beslutet revs upp och inlandsbanekommunerna gavs möjlighet att fortsätta driften.

För många blev hotet mot inlandsbanan en symbol för ett krasst och kortsiktigt tänkande utan hänsyn till regionala intressen. De såg nedläggningen som ett exempel på hur liten hänsyn övriga Sverige tar till vitala intressen i norr trots att Norrland ger så mycket åt den södra

delen av landet. För andra har bristen på beslutsamhet stått som exempel på dålig ekonomisk politik. De ansvariga i regering och riksdag hade inte vågat fatta de riktiga besluten på grund av rädsla för en opinion som varit orationell och populistisk.

Lokaltidningarna i Östersund Länstidningen och Östersunds-

- s

Posten c gav hög prioritet inlandsbanan. Under vissa perioder

hade man flera sidor om banan och särskilda reportrar var avdelade till att enbart täcka frågan. Järnvägen engagerade också i hög grad författare till ledare, debattartiklar och insändare.

Inlandsbanan blev för Centerpartiet en viktig del i den lokala valrörelsen 1991. Man gick till hårda angrepp mot den socialdemokratiska regeringen och dess kommunikationsminister, Georg Andersson.

Bilaga s. 394

SOU 1996: 162

Ett typiskt uttryck för hållningen följande citat ledare i ÖP skri-

ger ur en ven av tidningens chefredaktör Håkan Larsson:

"Men GeorgAndersson vill uppenbarligen inte geinlandsbanan en chans,utan satsar istället alla krafter på att till stånd miljöfarlig motorvägsbro över Öresund-

en - Med en stark folklig opinion i ryggen ökar centernpressenpå den socialdemokratiska regeringen och moderaterna som är medskyldiga till dråpförsöket mot den 100

mil långa banan. Det är regeringen med Georg Andersson och Ingvar Carlsson i

- spetsensom avprestigeskäl vill fullfölja mordet på inlandsbanan"

Inte heller den socialdemokratiska Länstidningen gav något stöd åt den politik som företräddes av regeringen. Nästan varje dag under 1991 förekom insändare i lokaltidningarna till förmån för inlandsbanan.

Georg Andersson försvarade nedläggningsbeslutet i en debattartikel publicerad i ÖP 10/5 och i LT 11/5. Hans artikel innehöll huvudsakligen ekonomiska argument. Inlandsbanans persontrafik subventionerades dag med 57 miljoner kronor". Det innebar att varje resenär kostade staten 800 kronor per resa. Till detta kom att banan behövde rustas upp för stora belopp.

Georg Anderssons text är intressant att jämföra med de argument som förespråkarna för inlandsbanan använde. Andersson argumenterade inte känslomässigt utan framförde ekonomiska fakta utan speciell relevans för bygden. I artikeln beklagade han sig över politikens villkor. Han citerade Kjell-Olof Feldt som sagt att dramatiken i politiken fanns i dess detaljer och inte i dess principer.

Andra politiker försökte övertyga med mindre sofistikerade medel än dem Georg Andersson använde. Folkpartiets partisekreterare Peter Örn

dem besökte Östersund och åkte med det var en av som som första sommartåget på inlandsbanan 1991. Efteråt skrev han ett öppet brev till Georg Andersson. Örn konstaterade i det öppna brevet att det för honom borde ha känts vemodigt att åka med inlandsbanan eftersom den skulle stängas för persontrafik den 15 september om "Du och Ditt parti får behålla makten.

"Men det kändes inte vemodigt Långt därifrån När stegav på Dorotea station bröt solenfram genom de regntunga molnen. Flera hundra människor tog emot för att fira sommarens första tåg.Det som mötte ossvar folkfest och revolution på samma gång.

Inlandsbanan är enpulsåder i en bygd som vägrar dö. En resapå inlandsbanan bjuder på starka intryck: Vår kraftige lokförare Boris som kom som flykting från Tjeckoslovakien 1968.Dragspelsmusiken på tåget.Den långe räkeln med hår över ansiktet som speladefiol för ossnär passeradeförbi Erik âsts stuga. Men framför allt kommer jag att minnas det leende vredesutbrottet. Människorna 394 som inte ger sig."

Bilaga s. 395

Örns inlägg innehöll inte en enda ekonomisk uppgift. Men den slog

an exakt den ton som fanns i medierna. Karaktäristiskt för ledare, debattartiklar och insändare dvs. opinonsmaterialet i tidningarna inte

- - var bara att de var för inlandsbanan utan också att de regel kombine-

som rade inlandsbanenedläggningen med makthavarnas negativa inställning till det norrländska inlandet. Närmare analyser saknades nästan helt, de känslomässiga utbrotten dominerade.

I de många nyhetsartiklarna det förekom som regel flera i varje tid-

ningsnummer -fanns mycket känsla, aggressioner och tvärsäkra utta-

av landen mot makthavarna i Stockholm. Ett återkommande tema i

rapporteringen var att demokratin hade satts ur spel vid behandlingen

av inlandsbanan.

I Länstidningen 10/6 1991 förklarade motorvagnsföraren Åke Eriksson:

"Någon större demokrati finns inte Sverige.i Den finns bara på papperet."

I en bildtext till ett fyra sidor långt bildreportage under vinjetten Den sista färden beskrev Länstidningen en tur på inlandsbanan mellan Sveg och Östersund:

"Motorvagnen knallar fram genom försommargrönskan en kväll i juni. Men snart ligger spåret öde och dött. De folkvalda trotsade folkviljan, men böjde sig för bussfanatikerna."

Typisk är den bevakning som Margaretha Mohlne f.d. Stockholmare

som bodde i ett stationshus längs inlandsbanan fick uppleva. Hon till-

hörde de aktiva opinionsbildarna för inlandsbanan. Efter

det att persontrafiken upphört mellan Sveg och Östersund förklarade hon att hon skulle hungerstrejka. Detta gavs stor uppmärksamhet och även efter det att hon beslutat att avstå från strejken fortsatte skriverierna. I nyhets-

en artikel i ÖP 10/5 förklarade Mohlne:

" Jag fick inte för läkaren. Han avrådde mig då jag kunde men för livet, säger

- Margaretha.

Men kampen går vidare.

På söndag åker en delegation med Margaretha Mohlne i spetsen till Stockholm och regeringskansliet i Rosenbad. Med sig har hon lokförare från Norrbotten och Västerbotten och förhoppningsvis också från Östersund."

Bilaga s. 396

SOU 1996: 162

0Tidningarna citerade nästan enbart anhängare till inlandsbanan. Dessa ställdes sällan inför motargument. Några enskilda lobbyister fick en dominerande ställning

0 Sakfrågan fick en ensidig belysning. Ideligen återkom man till vad som upplevdes som fördelar turismen, miljön, tågets överlägsenhet över

bussen, det kuvade Norrland osv. Kostnaderna nämndes sällan eller aldrig.

0 Rapporteringen var känslomässig. Vredesutbrott, tårar, bedyranden och liknande var vanliga. Däremot lyste de argument som låg till grund för riksdagens beslut nästan helt med sin frånvaro.

0 Inlandsbanan blev symbolen för ett odemokratiskt samhälle styrt från Stockholm, där politikerna, gynnade södra Sverige Öresundsbron i stället för att satsa på utvecklingsbara projekt i norr inlandsbanan.

Inlandsbanan har varit en kontroversiell fråga under nästan exakt hundra år. Från att ha varit en militär angelägenhet vid sekelskiftet blev den under det senaste decenniet för många en symbol för övriga Sveriges attityd till det norrländska inlandet, för den förtryckta delen av landet

de storstadsbor bestämmer inte förstår sig på. Tidningarna i som som Östersund representerade denna uppfattning men också i tidningar som Expressen och tidningen Land förekom regelrätta kampanjer för fortsatt drift den nedläggningshotade järnvägen. Riksdagens majoritet

av och regeringen beskrevs som fiender till folket. De valda representanterna insåg inte den nytta och glädje som järnvägen gav bygden.

Folkopinionen i Jämtland verkar ha varit enig vad gäller inlandsba-

Tidningarna i bygden gjorde inte några ansträngningar att utmana nan. densamma. De olika reportagen från inlandsbanan liksom nyhetsartiklarna fick samma vinkel: lobbyisterna för banan behövde inte anstränga sig över hövan. De utgjorde ett självklart och tacksamt nyhetsstoff. De ställdes inte inför besvärande frågor om ekonomi eller lönsamhet.

Vilken betydelse hade då mediernas agitation för de politiska besluten Det kan å ena sidan hävdas att dessa endast speglade den stämning fanns och att medierna möjligen endast verkade för-

som stärkande. Men det är samtidigt knappast orimligt att anta att medi-

i hög grad medverkade till att inlandsbanan fortfarande fick erna leva vidare ytterligare en period. Kommunikationsminister Mats Odell kds lade en proposition i den andan 1992. Georg Andersson straffades i valet med rekordmånga strykningar av hans namn på valsedeln.

Den sätter granskningen i centrum gällde inte i fallet

norm som 396 inlandsbanan.

Bilaga s. 397

SOU 1996: 162

0 Vad hade inträffat om inlandsbanans lobbyister inte fått det utrymme de gavs i medierna framför allt under våren 1991

0 Vad hade det betytt om de som förordade en nedläggning av inlandsbanan dvs. regeringen och majoriteten i riksdagen varit lika

- aktiva och skickliga i hanteringen av medierna som de som var emot

De kalla fakta som kom från regeringen och majoriteten av riksdagen nådde inte fram. Vi kan återigen peka på den argumenteringen som Georg Andersson framförde i debattartiklar i länstidningarna. Mot detta stod Peter Örn representerade känsla och förståelse. Det

som var ingen tvekan om vem som vann.

Regementsdöden

Den andra fallstudien har vissa likheter med den första. Även här handlar det i vilken utsträckning medierna agerar som språkrör för opini-

om oner eller som självständiga aktörer.

Våren 1992 skulle ett nytt försvarsbeslut fattas Ett övergripande mål var enligt regeringen att kvalitet skulle prioriteras framför kvantitet. Från försvarsministerns sida upprepades ofta att försvaret skulle bli smalare och vassare. I en överenskommelse inom den borgerliga fyrpartiregeringen i slutet av januari beslutades om en höjning av försvarsanslaget med 7,3 miljarder för den kommande femårsperioden.

Försvarsfrågan var dock mindre allmänpolitiskt än regionalpolitiskt kontroversiell. Försvarsutgifterna skulle visserligen öka men ett antal förband skulle läggas ner, milostaberna förändras och civilanställda sägas upp. Förändringar som skulle om de genomfördes drabba vissa orter

- mycket hårt. Det var kring de olika nedläggningarna som striden skulle stå, och det var där konfrontationen mellan lokala och regionala medier och politiska beslutsfattare på riksplanet skulle bli tydlig.

Försvaret tillhör ett av de områden som politikerna kan besluta över nästan utan inskränkning; de kan ge sysselsättningstillfällen men de kan även acceptera att sådana försvinner. Det blir självklart ett stort problem då t.ex. ett förband skall placeras eller då det skall ske nedläggningar. En

de stora frågorna för områden som Västernorrland, Dalarna, av Gästrikland och Gotland sommaren 1996 är den om försvaret. Skall förbanden läggas ner drabbas inte bara de militärt anställda utan en rad andra. Hur går det med serviceinrättningar, skolor och affärer om förbandet försvinner från Fårösund på Gotland

Journalister är ständigt utsatta för olika gruppintressen. Det är lätt att iaktta när någon enskild lobbygrupp försöker agera mot andra grupper. Journalisterna kan notera de olika uppfattningarna och återge dem. Betydligt svårare är det när det råder enighet i en region kring en fråga. Det ställs då betydligt större krav på journalisten. Hur skall han bete sig och vilka krav på allsidighet och granskning skall ställas 397

Bilaga s. 398

SOU 1996: 162

Konfliktsituationen för journalisterna då det gäller regementsnedläggningarna är densamma som vid inlandsbanan och en rad andra tillfällen där staten ingriper i regioner:

Dels skall journalisterna agera som representanter för tredje stats-

en makt, dvs. oberoende av olika parter även de företräder den

- som egna orten kritiskt granska det som händer.

Dels vara språkrör för läsarna, dvs. de bor i den bygden.

som egna

I en undersökning som Lennart Weibull gjorde 1991 hur journalis-

av terna ser på sina roller framgick klart att de satte granskningen i

centrum. Mer än 80 procent ansåg denna som viktigast. Däremot var det betydligt färre som ansåg det vara angeläget att företräda den byg-

egna den mindre än 20 procent instämde i att detta var mycket viktigt.

Regional- och lokalmedierna har under de senaste decennierna utvecklats i riktning mot allt mer aktiv journalistik. På ett helt annat sätt än tidigare innehåller tidningarna och etermedierna nyheter med personlig och lokal vinkel. Detta framkom i detta första exemplet om inlandsbanan. Den tiden är definitivt förbi då regiontidningarna innehållsmässigt var kopior av rikstidningarna. De bevakar händelserna inom sina respektive regioner ungefär på samma sätt som rikstidningarna gör med nationella händelser.

Men frågan kan inte begränsas eller förenklas till om ett medium skall vara granskande och "självständigt" eller ställa upp för bygden. Den inrymmer en rad problem. Vad innebär "opartisk" rapportering då det nästan råder en hundraprocentig enighet i en sakfråga bland läsarna, lyssnarna och tittarna Hur skall en "granskande" journalistik beskriva en demonstration för ett regemente vilket "alla" vill bevara Skall

man begära att den journalistiska bevakningen bör innebära än att

mer spegla vad som finns i närområdet

Visst förekommer mycket granskande och undersökande journalistik i de lokala och regionala medierna på samma sätt som i riksmedierna.

- Prov på detta har givits inte minst under hösten 1995 och våren 1996 vid de olika avslöjandena kring kommunala förtroendemän och tjänstemän. Men det frågan gäller är om denna typ av journalistik är giltig när en för bygden så vital fråga som en förbandsnedläggning aktualiseras.

Svaret är att det förekom en gemenskap mellan det militära lokala etablissemanget, de kommunala politikerna och de lokala och regionala medierna på de "drabbade orterna. De avvikande rösterna få.

var Samma mönster kunde iakttas vid en granskning av sjukhusnedläggningar på ett antal orter.

Särskilt anmärkningsvärt är att lokalradio och regional-TV medier

som sakligt och opartiskt skall spegla skeendet på samma sätt som tid-

- 398 ningarna slöt upp kring de lokala intressena. Inslagen var nästan aldrig

Bilaga s. 399

ifrågasättande utan de lokala argumenten dominerade helt. I centrum för bevakningen stod förbandscheferna och kommunalråden. De kunde ostört framföra sina intressesynpunkter. De behandlades inte som par-

naturliga företrädare inte bara för ett lokalt utan även för ter utan som ett nationellt intresse. Låt oss ta ett enda exempel.

Dagen före demonstrationen i Sollefteå för regementets bevarande förekom ett inslag i det regionala TV-programmet Mittnytt 19.00, vilket innehöll en intervju med försvarsområdeschefen Karl Forsberg.

"Programledarez Är det så kanske att vissa är bättre på att utbilda sol-

dater än vad andra är; och att det blir avgörande när förband skall läggas ner Vad säger ni där uppe i Sollefteå

Reporter: Ja, vad säger du Karl Forsberg

Karl Forsberg, försvarsområdeschef: Ja, det är självklart att kvaliteten

är avgörande och kan upprätthålla kvalitet, bra norrlandsförband, i den miljö som har här uppe.

Reporter: Men har det inte... ÖB tog uppenbarligen ingen hänsyn till

det

Karl Forsberg: Det tycker jag inte att han har gjort. Vi har i armén inte

särskilt stort överflöd på förband har norrlandskvalitet, som är utbil-

som dade och organiserade för norrlandsförhâllanden. Och därför så måste

rädda dem. Och därför är jag av den bestämda uppfattningen att vara om alla våra norrlandsförband skall finnas kvar och utvecklas. Och till de norrlandsförbanden räknar jag även brigaden i Gävle.

Reporter: Men skall man ta pengar till allt detta från

- var

Karl Forsberg: Ja, det är inte min sak att avgöra det. Men pengarna

finns ju.

Reporter: Hur stor betydelse får demonstrationen i morgon

Karl Forsberg: Den får väldigt stor betydelse därför att det gör

- en Sollefteå känt och det gör vårt förband känt. Och det drar hit folk som tittar på oss och ser vad vi går för.

Reporter: Tror du att folk kommer att gå ut i morgon

Karl Forsberg: Det tror jag. Jag är övertygad om det. "

Bilaga s. 400

Inslaget är intressant ur många synpunkter. Det saknade förvisso inte kritiska frågor. Mittnytt täcker också Gävle, där ett annat regemente

var hotat. Men som i många av artiklarna i de regionala tidningarna nöjde sig reportern med att ställa frågor och låta en part i målet komma med svaren. Här fanns inga siffror eller andra sakargument. Slutet blev

en plädering för den demonstration som skulle äga rum dagen efter.

Etermedieinslagen var som regel journalistiskt torftiga då de som regel endast bestod av intervjuer. Reportern inskränkte det journalistiska arbetet till att ställa frågor med förutsägbara svar. Den lokala journalistiken fick emellertid också genomslag i riksmedierna genom att bevakningen i storstadstidningarna, i Ekot och i TV:s nyhetsprogram ofta sköttes av lokala medarbetare.

En så stor händelse som en regementsnedläggning måste belysas och ges ett omfattande utrymme. Det är självklart att en stor demonstration för ett regemente skall bevakas det är en dramatisk och viktig händel-

se. Men det är inte nödvändigt att frågorna till demonstranterna ständigt blir medfrågor som har självklara svar. Det är inte heller självklart att artiklarna om demonstrationen skall andas stor entusiasm.

Det är också givet att överstarna och övriga officerare skall ges plats då en kommuns förband utsätts för hot om nedläggning. Men det är inte nödvändigt att de lokala militära experterna helt dominerar den militära argumenteringen och att de som tidigare visats tar det egna för-

- bandets parti.

Det är naturligt att de lokala politikerna liksom regionens riksdagsmän får ett betydande utrymme då de agerar mot nedläggningen. Men man kan fråga sig om de inte kunde balanseras lite bättre än vad som skedde i de fall som här redovisats.

Beslutsfattare i form av landshövdingar, kommunalråd, riksdagsman och regementschefer, som i den normala journalistiska bevakningen bör utsättas för kritiska frågor och granskning, förvandlas till medspelard när ett vitalt lokalt/regionalt intresse står på spel. I de olika referaten och citaten finns mängder av exempel på hur journalisten accepterar de lokala makthavarnas" argument, medan de däremot ifrågasätter de centrala.

Säkerligen finns bakom den massiva uppslutningen kring regementena inte bara arbetsmarknadspolitiska bevekelsegrunder. Där finns också starka anticentralistiska stämningar av det slag som kom till uttryck i t.ex. Nya Norrland då Sollefteågarnisonen var hotad. Stockholm upplevs som utsugare och som platsen för de verkliga makthavarna. Det blir därför naturligt för journalisterna att ifrågasätta ÖB, arméchef och statsråd eftersom de fattar sina beslut utan hänsyn till de lokala intressena. Däremot accepteras de lokala beslutsfattarna lands-

hövdingen, kommunalråden och överstarna eftersom dessa står emot

- "den verkliga makten".

4.3¶Summering

Bilaga s. 401

Bevakningen inlandsbanan respektive regementsnedläggningarna har av tagits som exempel på de moderna mediernas roll i den demokratiska I undersökning sjukhusnedläggningar har processen. en annan om Lennart Weibull studerat liknande fenomen och kommit till samma resultat. Vi kan hur aktörerna tidigt inser vikten att ha medierna på sin se av sida. De kom också att dominera kampanjerna. Demonstrationstågen och protesterna följdes mycket nära inte bara i de regionala tidningarna utan också i rikspressen. Det kan ge intryck av att medierna hade stor makt de styrde opinionen. Medierna blev villiga följeslagare åt överstar och landshövdingar, åt miljökämpar och kommersiella intressen. Dessa utsattes inte för granskning eller fick besvärande frågor. I stället blev de hjältar i tidningar och etermedier ibland hade mera av fiktion än verklighet i sin rapporsom tering. Detta kunde ske eftersom medierna uppenbarligen ansåg sig främst böra ett språkrör för bygdens intressen. vara

Hur rimlig är denna norm

Är det över huvud taget möjligt för ett medium att förhålla sig opar- 0 tiskt, sakligt granskande då de läsarna, tittarna och lyssnarna står egna inför ett beslut som drabbar dem mycket hårt

Skulle det inte verklighetsförfalskning att låta bli att ge röst åt 0 vara dem utsätts för övergreppen som

Detta kan sägas försvar för journalistiken i de olika medier som som undersökts. Mot detta kan dock hävdas att den ofta fick drag av populism och opportunism vilket ledde till ensidighet som inte hör samen med god journalistik. Det kan också påpekas att den typ av jourman nalistik har givits exempel på i den här studien tenderar att bli som "konservativ". Det är bevararna som hela tiden får övertaget. De som "drabbas" förändringarna får träda fram och vädra sina problem, av medan de vill förändra organisationen blir kritiserade. I denna som mening är säkerligen resultaten överförbara på andra företeelser i samhället. Samma tendens visades t.ex. i undersökningen av mediernas

bevakning inlandsbananf

av Faran med denna konservatism i journalistiken är att den som regel arbetar med ett tidsmässigt kort och regionalt avgränsat perspektiv. Komplicerande faktorer vad händer på sikt och hur andra som som delar landet "drabbas" ges ringa eller inget utrymme. av

Bilaga s. 402

Ett rimligt krav på olika medier är att de skall kunna väga olika intressen mot varandra. De skall kunna tredje statsmakt även

agera som om det leder till impopulära artiklar och inslag. Det här syntes

som vara mediemakt kanske endast det i begränsad utsträckning.

var

Hade det varit möjligt för medierna att väg än den de

en annan valde Medierna kan driva kampanjer, dessa skall nå

men om uppmärksamhet och ha effekt måste de ha bland allmänheten. Om

respons känslorna för inlandsbanan, sjukhusen och mycket

regementena är starka i respektive mediers spridningsområden är det svårt för medierna

att göra sina röster hörda om de inte stämmer in i den pågående kören.

De exempel som här givits visar att medierna har makt då de

stor tjänstgör som förstärkare av rådande stämningar. Däremot är det

ytterst tveksamt om de i verkligheten hade makt. Det inte fråga

en egen var om journalism, utan de verkade i medierna använde sina redskap till

som att förmedla de opinioner de mötte och det urval fakta lämp-

av som var liga.

Bilaga s. 403

Makt och vanmakt

Mediesituationen i Sverige har förändrats drastiskt under de senaste decennierna. Både strukturen och journalistrollen har ändrats radikalt. Man kan tala revolution på medieområdet vilken åtminstone om en ytligt sett medfört ökad självständighet och en större makt för - en medierna. Men å andra sidan har medierna samtidigt blivit beroende av en rad olika krafter: kommersiella intressen, organisationer och inte minst- vad uppfattas allmän opinion, tidsandan. Medierna i som som en Jämtland hade lätt att kritisera beslutsfattare i Stockholm, men betydligt svårare att gå emot rådande stämningar i spridningsområdet. Lika väl fallet inlandsbanan samt regements- och sjukhusnedsom läggningar intäkt för mediernas makt kan de visa på deras vantas som makt. De är beroende både sina mottagare och av olika typer av av makthavare. Ofta är det bara skenbart som journalisterna bestämmer självständigt och oberoende. De måste hela tiden ta hänsyn och agerar till sin publik men också till olika aktörer. Man kan över huvud taget diskutera begreppet medier inte är alltom för vitt. Det innefattar både självständiga journalistiska insatser och den förmedlande uppgiften att t.ex. föra fram vad statsministern har för åsikt. Vilken de båda uppgifterna överväger Vad menas egentligen av med mediernas makt Är det medierna förmedlare eller som självsom ständiga aktörer Medierna kan välja att återge ett tal statsministern i sin helhet och av därigenom sprida hans åsikter. Men de kan också, vilket är det vanliga, göra journalistisk vinkling och bara ta med ett par bitar av vad han en hade och dessutom intervjua hade åsikter om vad att säga personer som statsministern sagt. Till detta kommer att de kan göra kommentarer och in talet i ett sammanhang. ITV och radio förekommer inte sällan sätta att talet bara blir utgångspunkten för ett inslag. det svårt att fastställa journalistmakten börjar och slutar. Ofta är var Inom varje medium sker det urvalsprocess om vad som skall komma en med och hur det skall behandlas. Under denna har självklart journalismaktposition den bestäms inte så mycket av egna värdeterna en men ringar eller självständiga ställningstagande för rådande normer av som hur ett nyhetsinslag skall göras eller artikel skall skrivas. 403 en

Bilaga s. 404

5.1.

Medieförändringar

Vid en undersökning hur medborgarna tog del meddelandet av av om Estonia-olyckan 1994 visade det sig att TV hade blivit det överlägsna nyhetsmediet. En motsvarande undersökning efter mordet på Olof Palme gav radion den rollen. Även tidningarna i båda fallen korn om ut med extraupplagor hade de inte någon chans etermedierna. mot TV har vunnit i styrka, samtidigt kan sägas att det är betydligt men svårare att 1996 fånga stor publik än det på 1960-talet, eftersom en var utbudet av kanaler ökat radikalt. Detta har bl.a. medfört diskussioatt nen om TV:s objektivitet blivit mindre omfattande. TV sänder lång en rad granskande och kontroversiella dessa väcker ofta program men marginellt intresse jämfört med då bara hade eller två kanaler. en De stora objektivitetsdebatterna på 1960- och 70-talen har försvunnit och i stället har vi fått en diskussion TV:s fragmentarisering och brist om på djup. TV personifierar, dramatiserar och lämnar de stora sammanhängen därhän, heter det ofta på 1990-talet. Radion har haft och har fortfarande stark ställning. Radion är en en del av vardagen riks, regionalt och lokalt- på ett annat sätt än på - men 1950-talet. Där finns samhällsprogram från till kväll. Dagens morgon Eko har en av landet största nyhetsredaktioner. Den kommersiella radion har gjort att public service-radion förändrats. Radions ställning är stark, frågan vilken roll den spelar i den men politiska opinionsbildningen är svårare att besvara 1996 än tidigare. De olika kanalerna är så vitt skilda vad gäller ämnen och uppläggning. Det är möjligt att lyssna tre timmar dagen på radio utan att få någon om som helst information i samhällsfrågor. Å andra sidan kan under man samma tidsrymd få en mängd information i politiska, sociala, ekonomiska och kulturella frågor. Inom pressen har strukturförändringarna varit mindre än inom andra medier. Morgontidningarna har hållit sin ställning upplagemässigt och läsarmässigt. Det finns fortfarande med hjälp presstödet konkur- - av rens i nästan 20 spridningsområden. Den tidningar haft svågrupp som rast att hävda sig i det nya medieklimatet är kvällspressen samlade vars upplaga sjunkit. Tidsförbrukningen är avsevärt lägre för tidningar än den är för TV och radio. Men detta behöver inte betyda att tidningarna blivit mindre betydelsefulla i den demokratiska Det är påtagligt hur tidningarprocessen. na i Sverige -liksom i många andra västländer har behållit sin roll - som de som sätter dagordningen. Den uppgiften har inte minskat då banden mellan partier och press blivit mindre starka. Tidningarna spelar fortfarande avgörande roll för vad skall tala en 404 om och vad skall tänka på. Det gäller många områden kanske men

Bilaga s. 405

SOU 1996: 162

framför allt den politiska Viktigt är att Sverige inte som många arenan. andra länder har är uppdelad i kvalitetspress och popuen press, som lär/skandalpress. Morgontidningarna når stor andel av hushållen och en kvällstidningarna är mindre skandalinriktade än i många andra länder. medborgarna har de olika medierna kommit att få olika funktio- För Lennart Weibull och Charlotta Kratz påpekat. Dagspressen är ner - som starkast på de regionala och nationella nivåerna. Här finns det en klar skillnad mellan Stockholms och kvällspress som är mer morgonpress nationellt och internationellt inriktade, medan övrig morgonpress har tonvikten på det regionala. Radion tidigare det nationella mediet var har lokalradion och P4 blivit allt viktigare som bevakare av men genom den regionala nivån. Televisionen bevakar i dag alla nivåerna och är det medium mest information internationella och utrikes som ger om hänselser. Men den har också stor betydelse på nationell och regional

nivå.

5.2¶Förändringar

Bilaga s. 405

Varken politiskt eller i övrigt journalisterna/medierna i något agerar lufttomt Tvärtom är de i hög grad beroende av det rådande samrum. hällsklimatet. Detta gäller både stort och smått. Politiskt speglade presgång de gamla medlemspartierna. Upplösningen av partipressen sen en har i gått parallellt med försvagningen de gamla traditiostort sett av nella partierna. Radio och även TV tidigare officiösa och försiktiga var med politiska ämnen. I dag är etermedierna lika aktiva som tidningarna

i den politiska bevakningen. Partierna har de senaste decennierna grundats och levt vidare utan stöd någon större daglig tidning. Det gäller Kristdemokraterna, av Miljöpartiet och Ny demokrati. Det finns heller inte i övrigt något direkt samband mellan stöd i medierna och framgång bland väljarna. Det finns stark liberal sfär inom inte har någon motsvarighet en pressen, som bland partierna. Men detta utesluter naturligtvis inte att tidningarna

påverkar det allmänna politiska klimatet. dag medborgarna självständiga och mindre villiga att köpa I är mera paket åsikter sig de kommer från partier eller medier. Det är av vare därför naturligt banden mellan partier och luckrats upp. Inom att press journalistkåren har det länge funnits kritik mot pressens partianen knytning. Pressen skall tredje statsmakt -inte en del av den parvara en tipolitiska opinionsbildningen. I detta ligger att tidningarna skall vara oberoende granskare skeenden och ledas professionella journalisav av har ett endast inför sin läsekrets. ter, som ansvar kritiska granskningen och ambitionen att förklara komplicerade Den skeenden journalisterna centrala uppgifter. Belysande är 405 anses av vara

Bilaga s. 406

journalistkårens syn på de fyra uppgifter för medierna som formulerats som grund för samhällets mediepolitik. Av de svenska journalisterna som bedömer respektive uppgift, är det 80 procent som anser att de skall som allmänhetens företrädare granska den verksamhet som utövas av de inflytelserika i samhället" medan endast tolv vill procent främja kommunikation inom och mellan politiska, fackliga och andra ideella grupper. Information och granskning är de två sidor i den journalistiska yrkesrollen som är dominerande. Medierna skall själva granska och informera, medan det är mindre viktigt att del i andra vara en sociala och politiska processer, dvs. uppgifter nära anknyter till partipresstraditiosom nen. Denna förändring har påverkat innehållet. Det journalistiska idealet är sålunda helt klart frågan vilka men är konsekvenser det får. Kritikerna den moderna medieutvecklingen av har pekat på fragmentariseringen och personifieringen. De stora sammanhangen lämnas därhän. Journalisterna och medierna rycks med i tillfälliga opinionsstormar. Och olika makthavare använder sig snabbt av medierna. LO-kongressen 1996 kan tas som ett exempel. Evenemanget blev främst mediehändelse och journalisterna en utnyttjade snabbt vissa delegater, som gjorde de mest tillspetsade uttalandena. Sammanhangen kom ofta bort och kvar stod lösa citat och upprörda personer. Dramatiseringen och personifieringen har gjort enskilda att händelser och personer fått allt större plats i den politiska bevaken ningen.

5.3 Affärer

S.k. affärer har blivit en viktig del den politiska journalistiken i Sverige av liksom i många andra länder. I USA är varje president och varje presidentvalskampanj kantad med eller mindre uppseendeväckande skandaler. mer Affärerna har blivit så många att publiken blivit alltmer immun president - Clinton blev vald trots rad eller mindre allvarliga avslöjanden. en mer Politiska affärer är inte heller någon företeelse i Sverige de har ny ens förekommit långt innan det fanns moderna massmedier. I modern tid kan man peka på den s.k. rättsrötedebatten i början 1950-talet, vilken ledde av till ett statsråds avgång. Den påverkade också samhällsklimatet i stort. Vördnaden för överheten minskade. Men det fanns också "affärer" vid denna tid där den utpekade klarade sig. Gunnar Hedlund dömdes för skattebrott samtidigt han inrikesmisom var nister i koalitionsregeringen. Veterligen varken Gunnar Hedlund eller gav Tage Erlander några presskonferenser för att besvara frågor hur det om stod till. Detta trots att det knappast tidigare inträffat svenskt att ett stats- 406 råd dömts för något brott och ändå suttit kvar. Politikerna i kanslihuset

Bilaga s. 407

behärskade ännu dagordningen. Det förekom visserligen nyhetsartiklar och debatt på ledarsidorna inga skjutjäm eller direkta konfrontaen men tioner i etermedierna. Ett antal affärer utspelades under slutet 1980-talet har undersom av Lennart Weibull och Stig Hadenius 1990. Aktuella var då ett sökts av antal avslöjanden i vilka ledde till att de utpekade fick avgå: en juspressen, titieombudsman, en bankman och en riksdagsman.

Följande slutsats gjordes:

"Mediernas bevakning är beroende de sociala normsystem som finns, av hur samspelet mellan olika medier fungerar och av källor med klara av egenintressen. Till detta kommer tillfälligheter. Det medför i sin tur rena både det och det inre skeendet följer vissa grundläggande lagar, att yttre där medierna oftare tycks spelets fånge än oberoende aktörer." vara

Studierna således anledning att ställa frågor mediernas självgav om ständiga roll. Utan närmare undersökningar kan bara en allmän diskussion föras de årens affären i kommuner, landsting och i om senaste rikspolitiken. De har ofta fått drastiska konsekvenser. Redan i inledningen till denna ställdes frågan vilken roll medierna spelat där. uppsats Mona Sahlin gick i samband med sin avgång hösten 1995 till angrepp journalisterna vid presskonferens i Rosenbad. Hon beskrev ett mot en och hon nämnde ett journalister vid namn. Men i antal övertramp par princip riktade hon sig till samtliga journalister, som enligt henne hade

reagerat enligt samma mönster. Sahlins kritik påminner den framfördes 1990 i det tidigare om som angivna citatet. Det kan sägas både ett problem och en styrka att vara journalistiska mönstren är så likartade i olika medier. Avslöjanden de tidigare förbehållna kvällspressen kan i dag föreom personer som var komma i radio, TV eller morgontidningar. Medieklimatet har blivit mer likartat. Samtidigt måste sägas att det förekommer betydande och mer skillnader. Kvällstidningarna går fortfarande ofta längre vad gäller perandra medier. De dramatiserar och fokuserar på några få hänsoner än delser. Förändringarna är naturligtvis betydelsefulla det är också viktigt men "konformismen" inneburit att politiker inte längre kan räkna med att försvar från den "egna Dåvarande justitieministern Ove pressen. Rainer avslöjades i socialdemokratiska Aftonbladet. Mona Sahlin kunde inte räkna med behandling i Aftonbladet än i en annan Expressen. Problemet när alla medier sjunger i samma kör tenderar det som är att normal och för samhället i sin helhet viktig granskning bli skall vara avrättningar där proportionerna försvinner. Personer ställs mentala inför mediedomstolar dömer långt innan den vanliga rättvisan hun- 407 som

Bilaga s. 408

SOU 1996: 162

nit säga sitt. Folk tvingas att avgå eller springa gatlopp. Det piskas upp en mobstämning bland läsare, lyssnare och tittare. Sinnet för proportioner försvinner. I mediedebatten under 1990-talet har i Sverige och andra länder -inte minst USA förts en kraftig kritik mot framför allt TV-mediet. Samma åsikter som fanns när mediet introducerades på 1950-talet har återkommit med stor kraft. TV har ansetts förflackande och hinder ett för seriös debatt. Man har pekat på att TV:s nyhetsinslag har blivit kortare och att de uppehåller sig vid negativ kritik och saknar förmåga att ge sammanhang. Samtidigt säger att TV gör politik till underhållning på informan mationens bekostnad. Mot det negativa har det påpekats att TV på många områden höjt kunskapsnivån. Inte minst på det utrikespolitiska fältet har TV givit helt andra möjligheter att följa med händelseförloppen. Men på det inrikespolitiska området kommer makthavarna närmare. Granskningen oss blir effektivare då direkt konfronteras med dem.

5.4¶Mäktiga

Bilaga s. 408

Det råder naturligtvis ingen tvekan om att medierna har betydelse då en det gäller att förstärka eller försvaga demokratin. Men frågan är om inte de enskilda journalisterna har att självständiga och granskansom vara de snarare har för liten än för stor roll. I modern tid har vi sett på hur medierna bidragit till den poliprov att tiska kartan kraftigt förändrats. Avpartipolitiseringen och av pressen en självständig radio och TV, med stort förtroende bland medborgarna, har säkerligen varit en förutsättning för att partier skulle kunna få plats nya i riksdagen, trots ringa stöd på de opinionsbildande sidorna. Ur allett mänt medborgarperspektiv måste detta positivt. anses Det problem som många pekat på är att varken eller gamla partinya er bedöms efter sina samlade insatser eller efter den helhetsbild de har att ge. I stället kommer enstaka affärer eller eller mindre udda mer sakfrågor att få den helt dominerande rollen. Det är många gånger svårt att avgöra vilken roll den s.k. journalismen har. I åtskilliga fall är journalisterna inte själva agerande utan förmedlare av budskap från olika maktgrupperingar. Detta uppenbart är när det gäller debattsidor och olika diskussionsprogram i radio och TV. Men viktigare är att det också gäller affärer som ser ut att vara resultatet av grävande journalistik.

Bilaga s. 409

SOU 1996: 162

5.5¶Summering

Bilaga s. 409

Denna uppsats har sökt diskutera vissa delar av problemet mediernas makt. Det har visat sig att medierna ofta bara är förmedlare och förstärkare, där tror att de spelar en självständig roll. Olika politiska

man och andra aktörer har inrättat sig efter den medievärld lever efter. Vi har fått en ökad medialisering, men detta är inte liktydigt men en ökad journalistmakt.

Problemet i det moderna massmediesamhället kanske är att journalisterna har för liten makt i stället alltför stor. Rådande normer, tidsbrist och kommersialisering gör att de är tvingade att koncentrera sitt arbete till begränsade områden med stark genomslagskraft. Övergripande sociala, politiska och ekonomiska frågor får kanske en bättre och självständigare belysning i dag än tidigare. Men detta skall ske i belysningen av att det finns betydligt flera medier och ett större antal välutbildade journalister.

Enskilda affärer och offentliga personer som missbrukat väljarnas förtroende måste granskas. Detta sker i dag och måste på sikt vara bra för den demokratiska utvecklingen. De olika kontokortsaffärerna inom den kommunala sfären har säkerligen varit välgörande för den kommunala demokratin i framtiden. De kan också ha stärkt förtroendet för journalisterna och medierna.

Men dessa avslöjanden får inte skymma frågor av mera övergripande art. Journalisterna och medierna får inte bara vara revisorer, som räknar kvitton utan måste också kunna göra övergripande analyser som är begripliga och handfasta. De måste ha kraft att stå emot olika påtryckningsgrupper och att gå emot de normer som gäller just för den dagsaktuella journalistiken.

Bilaga s. 410

Referenslitteratur

Litteratur Press och ekonomisk politik tre fallstudier. Ds 1992:124.

- Regementsdöden i medierna, SF 1993. Sensationsjournalistik eller nödvändig granskning 1990. Stig Hadenius och Bo Mårtensson, Press och politik tre fallstudier. Rapport

till ESO. Ds 1992:124. Ulla Carlsson och Magnus Anshelm red, Mediesverige 1995. Statistik och analys. Nordicom 1995. Dagspressen i 1990-talets medielandskap. SOU 1994:94. Lars Furhoff, Pressens förräderi. 1961. Stig Hadenius och Bo Mårtensson, Press och ekonomisk politik -tre fallstudier, Ds 1992:124. Stig Hadenius, Regementsdöden i medierna, SPF. 1993. Stig Hadenius och Lennart Weibull, Sensationsjournalistik eller nödvändig granskning. Svensk Informations Mediecenter.1990. Stig Hadenius och Lennart Weibull, Partipressens död Svensk Informations Mediecenter.1991. Stig Hadenius och Lennart Weibull, Massmedier. En bok om press, radio och TV. 1994. Janerik Larsson red, Att granska makthavarna media i fokus.

- Näringslivets mediainstitut. 1994. Mediebarometern, Nordicom, 1996. Olof Petersson mil., Demokratirådets rapport 1996. Demokrati och ledarskap. SNS 1996. Lennart Weibull mil., Svenska journalister, Tiden/SJF 1991. Lennart Weibull, Sjukvårdspolitik och opinionsbildning. Svensk Informations Mediecenter 1994. Lennart Weibull och Charlotta Kratz red.Tidningsmiljöer. 410 Dagstidningsläsning på 1990-talet. JMG. 1995.

Bilaga s. 411

INVANDRARNA,

DEMOKRATIN

OCH SAMHÄLLET

Av Bäck och Marina Soininen

Henry

Bilaga s. 413

Inledning

I fokus för den här uppsatsen står invandrarnas politiska integration i det moderna svenska samhället. När vi här använder termen integration, så menar deltagande i olika sociala samspel. En individ eller en grupp människor är integrerade i samhället i samma utsträckning som de deltar i sociala samspel med andra människor i samhället. Ordet integration kan också användas för att beteckna en egenskap hos systemet, en egenskap hos just samhället. Ett samhälle måste vara integrerat i den meningen att det förekommer sociala samspel. Om dessa samspel har upphört, så har samhället desintegrerat, dvs. upphört. Detta hindrar dock inte att graden av integration i samhället kan vara olika hög.

När det gäller invandrare görs ofta en distinktion mellan integration och assimilation. Med det senare begreppet avses att de olika invandrade gruppernas kulturella särdrag tunnas ut, för att så småningom upphöra. Invandrade grupper kommer efter en tid att helt uppgå i storsamhällets majoritetskultur. Det kan säkert vara så, att integration påskyndar assimilation, men det förefaller ändå fruktbart, att hålla de båda begreppen särskilda från varandra.

Med politisk integration avser deltagande i de sociala samspel, som bygger upp det politiska systemet. Det råder inte någon enighet om vilka interaktioner som bildar det politiska systemet eller var gränserna går mellan politiken och samhället. Vi har utgått från en traditionell och

därmed kanske mytologisk bild av den svenska modellens demokra-

tiska politiska system. Ur denna bild har valt ut några drag, som beskriver utifrån vår frågeställning om invandrarnas deltagande. Valdeltagandet intar förstås en central plats i denna bild. Efter genomgången av vad vet om invandrarnas deltagande vid valurnorna tar upp valprocessens logiska följd: representationen i politiska organ. I den svenska modellens demokratibild har föreningslivet i folkrörelser och intresseorganisationer en viktig roll. I detta sammanhang ägnar vi särskild uppmärksamhet åt invandrarnas eget föreningsväsende. Slutligen uppmärksammar massmedias betydelse för invandrarna. Massmedia fyller viktiga funktioner för det politiska systemet genom att förmedla såväl information som åsikter och tankefigurer. 413

Bilaga s. 414

SOU 1996: 162

Som bakgrundsteckningar ska vi, innan ger oss i kast med dessa beskrivningar diskutera själva invandrarbegreppet. ska också redovisa invandringens omfattning i ett historiskt perspektiv, argumentationen i den policyprocess, som ledde fram till 1975 års rösträttsreform,

som gav utländska medborgare rösträtt i kommunala val samt de överväganden som legat bakom ställningstagandet att inte ge utländska medborgare rösträtt i riksdagsval.

Det är väl knappast någon överraskning, att kommer att komma fram till att det i flera olika avseenden finns stora brister i invandrarnas politiska integration i dagens svenska samhälle. I ett avslutande kapitel diskuterar vi det önskvärda i att göra något åt den saken, och vad

som enligt vår mening i så fall borde göras.

Bilaga s. 415

Invandrarbegreppet

I administrativa sammanhang förekommer begrepp som "utlänning, "asylsökande", "flykting" etc. I offentlig statistik används också termer som "utrikes födda", utländska medborgare, ibland efter medborgarskapsland. Man använder även standardkategorier efter födelse- eller medborgarskapsland, som Norden, Europa och Sydamerika.

Invandrare är en samlingsterm som i dag används för att beteckna sinsemellan till och med mycket olika kategorier samhällsmedlem-

av mar. Den gemensamma nämnaren för dessa individer är att det handlar om personer som på ett eller annat sätt har utländskt påbrå. Enligt Statens invandrarverk används utländska medborgare

ofta som synonym till invandrare eller som en definition av invandrare SIV 1994.

Andra termer som överlappar med eller används om personer med utländsk härkomst är till exempel "språkliga minoriteter, etniska minoriteter", invandrade etniska minoriteter", "nya etniska minoriteter, nationella minoriteter eller "invandrade svenskar", för att nämna några. Dessa benämningar väcker frågor om terminologin på området, till exempel varför det behövs statistik invandrare till skillnad från

om statistik om inhemska minoriteter och hur man ska dra gräns mellan

en etablerade invandrade minoriteter och inhemska minoriteter.

I språkbruket på 1960-talet och tidigare talade man om utlänningarñ en term som sedan kom att ersättas av invandrare på 1970-talet. Utlänningar blev invandrare: riksdagen beslutade de invandrarpoli-

om tiska målen och invandrarpolitiken blev en speciell politik riktad mot de utlänningar som genom sina uppehålls- och arbetstillstånd hade rätt att bosätta sig i landet. Ordet utlänning reserverades därmed ofta för sådana utländska medborgare som var på tillfälligt besök i Sverige, asylsökande eller som hade tillfälligt arbetstillstånd. Följaktligen talar

man till exempel om utlänningslagen som just reglerar vem som kan få laglig rätt att bosätta sig i Sverige. Enligt synonymordlistan står utlänning även för främling och utböling.

I befolkningsregistret skiljer man mellan folkbokförda och folkbokförda utländska medborgare. I den sistnämnda kategorin ingår även personer med uppehållstillstånd i Sverige, dvs. utomnordiska medborgare, medan nordiska medborgare endast behöver ett internnordiskt flyttningsbevis. Till de folkbokförda utländska medborgarna hörde sedan asylsökande och personer som vistas tillfälligt i landet.

De invandrare som genom naturalisation förvärvar svenskt medborgarskap införlivas i kategorin naturaliserade svenska medborgare. Utländska medborgare har inte fullt ut samma sociala, civila och med- 415

Bilaga s. 416

SOU 1996: 162

borgerliga rättigheter som landets egna medborgare. Endast de sist nämnda äger till exempel en ovillkorlig rätt att vistas i landet och rätten att rösta och kandidera i riksdagsval är en rättighet som endast svenskt medborgarskap kan ge. Den svenska medborgarskapslagstiftningen har betydande likheter med den kanadensiska och australiensiska. I alla tre länderna avser lagstiftaren att underlätta för nykomlingarna att förvärva landets medborgarskap. Naturalisering ses då som ett viktigt led i integrationsprocessen och används som ett instrument för att påskynda och främja omvandlandet av nykomlingar till samhällsmedborgare. En sådan syn på medborgarskapsfrågan kan kontrasteras mot lagstiftningen i flertalet andra länder där medborgarskap utgår från och symboliserar den nationella folkgruppens gemensamma historia, kultur och språk. Följaktligen är medborgarskapslagstiftningen i sådana fall mycket restriktiv och endast undantagsvis beviljas individer med rötter i annan etnicitet och kultur landets medborgarskap Castles 1994.

I Sverige kompletteras de liberala medborgarskapslagarna av långtgående, framför allt sociala men även politiska, rättigheter för ickenaturaliserade men i Sverige bosatta invandrare. I språkbruket ingår numera också begreppet denizen, som används som benämning på de invandrare som är folkbokförda och bosatta i Sverige men som ändå har valt att behålla sitt ursprungliga medborgarskap Hammar 1985.

Som population är kategorin utländska medborgare bosatta i Sverige mer heterogen än de utrikes födda därför att en del av dem är födda i Sverige enligt Invandrarverket. Av de utländska medborgarna är cirka 20 procent födda i Sverige, samtidigt som gruppen varje år reduceras med cirka fem procent på grund av naturaliseringar. SIV konstaterar vidare att i förhållande till sin storlek har populationen utländska medborgare stora inflöden genom invandring och födelse och stora utflöden genom utvandring, byte till svenskt medborgarskap och dödsfall SIV 1994.

En invandrare kan alltså vara född i utlandet eller Sverige, vara svensk medborgare eller ha ett annat lands medborgarskap. Invandrare kan vara en nykomling som nyligen beviljats asyl i Sverige, men också en person som varit bosatt i landet och är naturaliserad svensk medborgare sedan flera årtionden. Den allra vidaste definitionen av invandrare omfattar samtliga utrikes födda och deras barn, sammanlagt cirka 1,6 miljoner människor år 1995. Då har man räknat in även den så kallade andra generationen. Därmed kommer även indelningen i första och andra generationen invandrare till användning. Med första generationen avses vanligtvis utrikesfödda oavsett nuvarande medborgarskap medan andra generationen utgörs av barn till föräldrar varav åtminstone en är utrikes född. En andra generationsmedlem kan alltså vara inrikes född svensk medborgare och barn till två svenska medborgare varav en är född i utlandet. Flertalet av dem skulle inte betrakta sig själva som 416 invandrare. Den snävaste definitionen omfattar utländska medborgare

Bilaga s. 417

SOU 1996: 162

födda i utlandet; då begränsas gruppen invandrare till 0,4 miljoner. Alla dessa delar en viktig erfarenhet i att de själva eller deras föräldrageneration har invandrat, flyttat från ett land till ett annat, med allt vad det innebär i byte av social miljö, kultur och språk. Begreppet invandrare står för utländsk bakgrund och påbrå i mycket vid mening, och på grund

den diffusa innebörden kan begreppet sägas vara ett alldeles för trubav bigt verktyg för att kunna vara analytiskt användbart.

I den offentliga debatten i massmedia och i politiken får termen invandrare ofta fungera som en samlingsterm för individer som i själva verket lever under mycket varierande villkor i samhället och där skillnaderna mellan olika invandrarkategorier i flera avseenden kan vara större än de mellan dem och andra samhällsgrupper. Ställda inför frågan "Vilka tänker Du i första hand på när Du hör ordet invandrare, svarade ca 19 procent i en riksrepresentativ undersökning att de tänkte på personer från Sydeuropa och 20 procent associerade till personer från Mellanöstern. Norden, Västeuropa och Östeuropa var markant underrepresenterade Lange 1994. Möjligen används termen invandra-

allt oftare i vardagssamtalen för att beteckna något annorlunda i re samhället. Är det så att invandrare och svenskar utgör två ömsesidigt uteslutande kategorier av individer, så är det lätt gjort att invandrare i vardagens språkspel definieras utifrån och i motsatsförhållande till det som traditionellt uppfattas som typiskt svenskt. Det annorlunda, det icke-svenska ger innebörden åt begreppet "invandrare". Förhåller det sig på det viset är det inte heller underligt att de yttre markörerna med tiden blir allt viktigare för vem som ses som invandrare. Ett annorlunda utseende, hud- och hårfärg signalerar att personen i fråga är invandrare, medan västerlänningar utan yttre markörer inte räknas till invandrare av mannen på gatan. Annorlundaskap och yttre markörer för detta, dvs. att man är en synlig invandrare, kanske till och med "svartskalle", förknippas allt starkare med begreppet invandrare, som därmed får en tydlig negativ bibetydelse. Begreppet invandrare introducerades på 1970-talet för att ersätta termen utlänning, för att göra främlingen och det främmande mer bekant. Men innebörden i begreppet har förskjutits och kommit att alltmer glida mot att just beteckna det främmande och det annorlunda.

I sin inventering av nomenklaturen i statistiken om invandrare och invandring diskuterar Statens invandrarverk hur kritik har framförts när det gäller statistik grundar sig på individens nationella och etniska

som ursprung:

"Det är en relativt bred uppfattning att ursprung, som definieras genom att man invandrat, genom föräldrarnas födelseland eller genom det egna födelselandet innebär en helt annan stigmatisering än t.ex. de traditionella socioekonomiska bakgrundsvariablerna socioekonomisk indelning, utbildning och civilstånd SIV 1994." 417

14 16-1374

Bilaga s. 418

SOU 1996: 162

Man hänvisar också till att det frekventa användandet av invandrarstatistik i de senaste årens ofta infekterade och hårda politiska allmänna debatter lätt kan ge ett sådant intryck. Man har även allt oftare ifrågasatt användningen av termen invandrare, och i synnerhet har många opinionsbildare och debattörer till och med menat att begreppet ökar motsättningarna och bidrar till ett vi och dom-förhållningssätt SIV 1994.

Även det inte finns något enhetligt språkbruk kan således åtmins-

om tone vissa riktlinjer identifieras i vårt sätt att använda dessa termer till vardags. De statliga ämbetsverken laborerar i sina redovisningar med olika kategoriseringar av naturaliserade svenska medborgare, utländska medborgare, inrikesfödda och utrikesfödda. Invandrarpopulationen brukar således avgränsas med hjälp av medborgarskap eller födelseland. Även föräldrarnas medborgarskap eller födelseland används i vissa fall som kategoriseringsprinciper.

Invandrarverket ser över terminologin

1994 övertog Invandrarverket ansvaret för samordning statistiken

av om invandrare och invandring och inledde då översyn den aktuel-

en av

terminologin inom olika samhällsområden. Men redan 1980 års Invandrarpolitiska kommitté fick i uppdrag att analysera begreppen etnisk respektive språklig minoritet. Regeringen och riksdagen kom emellertid fram till att ingen invandrargrupp då kunde anses vara språklig/nationell minoritet enligt den internationella folkrätten. Även 1995 års invandrarpolitiska kommitté ålades att analysera den använda terminologin för att beskriva den befolkningsdel som på ett eller annat sätt har utländsk bakgrund.

Eftersom myndigheterna enligt en särskild förordning SFS 1986:856 har en skyldighet att uppmärksamma invandrarnas förutsättningar och behov vid verksamhets- och åtgärdsplanering måste de ha tillgång till statistik om invandrarnas antal och levnadsförhållanden. Centrala statistikområden är till exempel arbetsmarknad, utbildning och det sociala området. I grundkraven på de begrepp som används i myndigheters redovisning ingår att begreppen ska vara tydliga, logiska, entydiga och så litet belastade och värdeladdade som möjligt. Men det är uppenbart att termen invandrare är behäftad med problem som försvårar dess användning. Problemen handlar enligt invandrarverket om ofullständigt definierade begrepp, bristen på klara definitioner invan-

av drare och om den dåliga kvalitén på uppgifterna om invandrare i befolkningsregistret. Alltså är det svårare att producera statistik om invandrare än när det gäller de flesta andra områden SIV 1994.

En god illustration till dessa svårigheter är till exempel att termen invandrare enligt SIV:s granskning förekommer i cirka 30 författningar, i första hand inom utbildnings- och arbetsmarknadsområdet, vanligtvis 418 utan att den närmare definieras eller avgränsas. Underlaget för arbetet

Bilaga s. 419

SOU 1996: 162

bestod av uppgifter från ett 20-tal myndigheter och 30-tal statistikområden och en genomgång visade att medborgarskap och födelseland var de vanligaste kriterierna för definition av invandrare. Med utgångspunkt i medborgarskap användes upp till tio olika benämningar för olika grupper av invandrare. I sin rekommendation till enhetlig myndighetsterminologi på området, betonade SIV att frågan i ett vidare perspektiv också berör individers upplevelser av att räknas som invandrare och att samma termer och begrepp även används i offentlig debatt och opinionsbildning. Alltså får terminologi för myndigheters statistikproduktion långsiktigt valet av även följder för hur förhållandet mellan invandrare och majoritetsbefolkning utvecklas. Den använda terminologin har alltså sin normerande effekt även på andra samhällsområden än just inom myndigheternas uppföljningsansvar. Ett antal myndigheter angav också i sina remissvar på SIV:s och SCB:s förslag till enhetlig nomenklatur att invandrare var ett negativt ladny dat ord. Man ansåg också att definitionernas opinionspåverkande aspekter måste beaktas och betydelsen dessa benämningar har för invandrarnas identifikation och självkänsla.

SIV:s förslag

I sitt förslag utgick SIV från variablerna födelseland/föräldrarnas födelseland och medborgarskap i befolkningsregistret. All befolkningsstatistik bygger på befolkningsregistret. Grunden för den nya nomenklaturen finns enligt verket i invandrings-, invandrar-, och flyktingpolitiken. Invandrarpolitiken styr vilken terminologi som ska användas, medan invandringspolitiken reglerar vem som har rätt att resa in i och vistas i landet. Tillsammans de för vilka som betraktas som invanger ramarna drare. Sålunda födelseland fem distinkta kategorier: 1 utrikes födda ger och 2 födda i Sverige. Den sist nämnda kategorin delar sig i under- 2.1 födda i Sverige med utrikesfödda föräldrar, 2.2 födda i grupper: Sverige med en svenskfödd förälder och 23 födda i Sverige med två svenskfödda föräldrar. I vissa fall kan det lämpligt att slå samman vissa kategorier. SIV vara rekommenderar att man laborerar med tre huvudkategorier. Den första benämns invandrarbefolkning och består 1 och 2.1, dvs. utrikesfödda av och födda i Sverige två utrikesfödda föräldrar. Den andra huvudav kategorin utgörs 2.1 och 2.2 tillsammans och benämns personer av med utländsk bakgrund. Den skiljer sig från den första genom att den inkluderar även födda i Sverige med en svenskfödd förälder. Den tredje kategorin med svensk bakgrund. Där ingår 2.2 och 2.3, med är personer andra ord de i Sverige födda med en eller två svenskfödda föräldrar. Dessa huvudkategorier kan inte adderas eftersom de inte är ömsesidigt 419

Bilaga s. 420

uteslutande. SIV rekommenderar med andra 0rd ändå terminologi

en där termen invandrare ingår och där huvudkategorierna är invandrarbefolkningen, personer med utländsk bakgrund och personer med svensk bakgrund.

Enligt dessa definitioner omfattar invandrarbefolkningen drygt 1,1 miljoner människor, personer med utländsk bakgrund cirka 1,6 miljoner och personer med svensk bakgrund cirka 7,7 miljoner.

På ett motsvarande sätt rekommenderar SIV att medborgarskap kan användas som indelningsgrund. Där vill man skilja mellan tre kategorier av medborgare. Utländska medborgare delas således i två underkategorier, nämligen de som är födda utomlands och de som är födda i Sverige. Den tredje kategorin utgörs av svenska medborgare.

När man vill beskriva invandrarnas villkor i det svenska samhället är även andra variabler än födelseland och medborgarskap intressanta. Enligt SIV bör statistik om invandrare i första hand även redovisa vistelsetid i Sverige, kön, ålder och indelning av länder i Världsdelar eller motsvarande. När det gäller länder och Världsdelar rekommenderar SIV en indelning i Norden, Europeiska unionen utom Danmark och Finland, övriga Europa, Afrika, Nordamerika, Sydamerika, Asien och Oceanien. Enligt FN:s Human Development Index kan länderna även delas i tre grupper utifrån deras utvecklingsnivå: högt utvecklade länder, medelutvecklade länder och lågt utvecklade länder, med drygt ett 60-tal länder i varje kategori. Indikatorer som bestämmer ett lands indexvärde och därmed placering på skalan är livslängd, utbildning och levnadsstandard

refererat i SIV 1994.

SIV:s nomenklatur för invandrarområdet skall tillämpas myndighe-

av ternas statistik.

Slutligen är det på sin plats med en reflektion över invandrarverkets val att i nomenklaturen använda ordet invandrarpopulation trots det negativa innehållet som utan tvekan finns förknippat med termen invandrare. En för samhällsvetare icke obekant tanke handlar nämligen om språkbrukets betydelse. Ofta ger en ideologisk förändring sig till känna just genom förändringar i språkbruket, där den också kan studeras. En annan central iakttagelse är att själva språket är föremål för ideologisk kamp: Språket som slagfält. Som deltagare i ett sådant språkspel kan man välja att på olika sätt. Är det exempelvis så, att inte delar värde-

agera man ringen av det som brukar beskrivas med en term som används för att uttrycka uppskattning respektive brist på uppskattning, kan lösningen vara att man slutar att använda termen i fråga. En annan lösning kan vara att man fortsätter att använda termen, men att man samtidigt visar att man inte delar värderingen i fråga. Slutligen kan man också aktivt försöka påverka stridens utgång genom att använda termen men söka omdefiniera termens värdeladdning till dess motsats och därmed markera sin oenighet med värderingen i fråga se t.ex. Boréus 1994.

Bilaga s. 421

SOU 1996: 162

Statistik -

trettio år av och

invandring nuläget

Invandringen till Sverige omfattade 1994 sammanlagt drygt 74 000 personer, en något högre siffra jämfört med cirka 54 000 år 1992 SOPE- MI 1995. För att bli registrerad som. bosatt i Sverige krävs att man avser att vistas i landet minst ett år enligt gällande praxis för folkbokföring. För nordbor räcker det att de har med sig ett flyttningsbevis från utflyttningslandet, medan utomnordiska medborgare för att bli registrerade som inflyttade behöver uppehållstillstånd beviljat av svenska staten.

1994 års invandring bestod till nio procent av nordbor; 65 procent kom från andra europeiska länder, de flesta från fd. Jugoslavien, och 26 procent från länder utanför Europa. Migrationen till Sverige har sedan 1991 helt dominerats av konflikten i f.d. Jugoslavien. Antalet asylsökande har dock på grund av ändrade visumbestämmelser stadigt minskat de senaste åren.

Var tionde person som var bosatt i Sverige 1994 var utrikesfödd. Ungefär hälften av dem var utländska medborgare, resten naturaliserade svenska medborgare. Medan ungefär en fjärdedel av de utrikesfödda är av finsk härkomst utgör européer från länder utanför Norden omkring en tredjedel av samtliga utrikesfödda SOPEMI 1995.

I ett historiskt perspektiv översteg antalet emigranter fortfarande antalet immigranter i 1930-talets Sverige. Mot slutet av 1940-talet inleddes en period av arbetskraftsinvandring som sträckte sig till början av 1970-talet. Den höga ekonomiska tillväxten under efterkrigstiden skapade ett ökande behov av arbetskraft både i industrin och i den växande offentliga sektorn. Svaret på detta var en liberalisering av de svenska invandringsbestämmelserna. Den gemensamma nordiska arbetsmarknaden upprättades 1954, samtidigt som företagen initierade aktiv rekrytering av arbetskraft bland annat i Italien, Grekland och Jugoslavien. Från att ha förlorat ungefär en fjärdedel av sin befolkning genom utvandring under senare delen av 1800-talet och fram till 1930-talet, har Sverige därefter i huvudsak varit ett invandringsland. Den moderna välfärdsstaten växte successivt fram och startpunkten för våra dagars invandring kunde dateras till åren under andra världskriget. Charles Westin 1966 delar efterkrigstidens invandring i fyra distinkta faser som var och en har sina egna karaktäristiska drag vad gäller typ av invandring och invandrare.

Den första fasen utgörs enligt Westins klassificering av åren under och efter kriget, 1940-1948. Den andra inrymmer invandringen från Finland och Sydeuropa under åren 1949-1971, medan den tredje karaktäriseras 421

Bilaga s. 422

SOU 1996: 162

av familjeåterförenings- och flyktingmigration från tredje världens länder under åren 1972 fram till 1989. Som fjärde fas kan slutligen urskiljas perioden från 1990 och fram till i dag med asylsökande främst från Sydösteuropa och den gemensamma arbetsmarknaden inom den europeiska gemenskapen EU. Om efterkrigstidens invandring främst dominerades av arbetskraftsmigration från andra nordiska länder, framför allt från Finland, är det politiska flyktingar främst från utomeuropeiska länder som har satt sin prägel på den senare invandringen sedan början av 1970-talet till början av 1990-talet.

Den första perioden, tiden under kriget och åren närmast därefter fram till 1948, präglades av flyktingmigration från grannländer. Finska krigsbarn tillsammans med politiska flyktingar från Danmark och Norge under de tyska ockupationsåren samt från Estland var de invandrargrupper som var aktuella under dessa år. Redan under 1930-talet hade många tyska judar förgäves försökt få asyl i Sverige. Majoriteten av dem avvisades. Efter kriget tog Sverige emellertid emot cirka 30 000 överlevande från tyska läger.

Den andra fasen, från och med 1949 sträcker sig till början av 1970talet och det är också under dessa år som den svenska välfärdsstaten tar form. Utan vidare restriktioner är arbetskraftsmigranterna från andra nordiska länder och Sydeuropa välkomna, och migrationen påskyndas av samtidig aktiv rekrytering av arbetskraft. Återuppbyggnaden av efterkrigstidens Europa sätter fart på de industrier som fortfarande är intakta, där ibland den svenska. 1954 upprättar de nordiska regeringarna en gemensam nordisk arbetsmarknad för att undanröja hinder för fri rörlighet inom Norden, vilket i praktiken resulterar i omfattande migration från Finland till Sverige under dessa år. Perioden kännetecknas av allmän arbetskraftsbrist.

I mitten av 1960-talet väckte den stadigt ökande arbetskraftsinvandringen fackföreningsrörelsens oro för den framtida löneutvecklingen och för eventuell framtida konkurrens om lediga arbeten. LO:s huvuduppgift var trots allt att i första hand se till den inhemska arbetskraftens intressen, och man reste nu krav på en reglerad invandring för att förebygga framtida problem på arbetsmarknaden. Resultatet

blev att regeringen stramade upp invandringsbestämmelserna, och från och med 1967 skulle varje utomnordisk invandrare ha ordnat både arbete och uppehållstillstånd före inresan till Sverige. Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen minskade också därmed drastiskt och upphörde i början av 1970-talet Hammar 1991, SCB 1991.

Den gemensamma nordiska arbetsmarknaden ville man dock inte röra och invandringen från de nordiska länderna, till övervägande del från Finland, nådde sin kulmen under åren 1969-1970, med ett tillskott

över 40 000 nyinflyttade nordiska invandrare bosatta i Sverige. År av 1969 inrättades Statens invandrarverk, varefter en rad invandrarpolitis- 422 ka reformer tog form. Reformen med lagstadgad svenskundervisning på

Bilaga s. 423

SOU 1996: 162

betald arbetstid genomfördes i början av 1970-talet och korn sedan att minska arbetsgivarnas intresse för att anställa utländsk arbetskraft med rätt till svenskundervisning. Den på grund av oljekrisen försämrade ekonomin i västländerna resulterade generellt i en starkt minskad rekrytering av arbetskraft till Västeuropa.

Den tredje perioden inträffar mellan åren 1972 och 1989, med familjeåterföreningar och utomeuropeiska flyktingar. I början av 1970-talet dominerar den chilenska tlyktingmigrationen efter militärkuppen i Chile, ett av de få länder i Sydamerika som dittills hade haft ett demokratiskt statsskick. De Chilenska flyktingarna fick sällskap av en rad andra vänsterorienterade politiskt aktiva sydamerikaner som under Allendes år vid makten hade funnit en fristad i Chile. I början av 1980-talet ändras flyktingbilden och merparten av de asylsökande korn nu från mellanöstern. Det snabbt stigande antalet människor i behov av asyl flerdubblades från färre än ett par tusen årligen fram till mitten av 1980-talet. Kriget mellan Irak och Iran var en starkt bidragande orsak till den ökande flyktingmigrationen.

Från att den nordiska invandringen 1969 hade svarat för 70 procent

av den totala invandringen var situationen den omvända tjugo år senare och 1989 var det den utomnordiska invandringen som stod för en så stor andel. Den utomeuropeiska invandringen utgjorde hälften av samtlig invandring 1989 SCB 1991.

Tabell Beviljade uppehållstillstånd åren 1989-1994 efter migration

typ av

Kategori 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Flyktingar 24 900 12 800 18 700 12 800 36 500 44 900 Anhöriginvandring 18 000 22 200 21 200 19 700 19 800 26 000 Arbetskraft 170 260 300 210 160 130 Adoption 800 920 1 090 920 880 880 Utländska studerande 820 l 140 970 1230 1600 1 100

Källa: SOPEMI 1995.

Den fjärde perioden från 1990 och fram till i dag domineras också den av flyktingmigration fast nu från ett mer närliggande europeiskt land, fd. Jugoslavien. I jämförelse med 1980-talets flyktingrnigration kunde nya rekord noteras med över 30 000 asylsökande per år. Den kraftiga ökningen i antalet asylsökande ledde vid övergången till 1990-talet till en ytterligare skärpning av asylbestämmelsema från en mera liberal tolkning av politiskt flyktingskap till en snävare definition enligt Geneve-konventionen. Successivt infördes 1992 och 1993 kraven på visum före inresa till Sverige, vilket reducerade antalet potentiella asylsökande från olika delar av det fd. Jugoslavien. Samtidigt beviljades en större grupp bosnier som redan fanns i Sverige asyl. 423

Bilaga s. 424

SOU 1996: 162

Tabell Invandring efter ursprungsland 1994

Norden

Danmark	800
Finland	2 800
Norge	1 600

Europa

Bosnien	25 700
Restjugoslavien	15 800
Ryssland	1 000

Afrika

Somalia 2 800 Asien

Irak 3 500

Iran l 500

Turkiet l 000

Källa: SOPEMI 1995.

Sverige är ingalunda unikt med att mot en mer restriktiv asylpolitik, det är en allmäneuropeisk utveckling och den gemensamma europeiska arbetsmarknaden kräver en gemensam gräns utåt. Den gemensamma europeiska strikta migrationsregleringen har kallats fästning Europa" Hammar 1991. Just en gemensam policy och praxis i migrationsreglering utgör en av de allra hetaste frågorna i EU:s så kallade tredje pelare: "Samarbete inom rättsliga och inrikes frågor". De två andra pelarna är säkerhets- och utrikespolitiken respektive det ekonomiska och monetära samarbetet, dvs. kärnan i EU:s gemensamma marknad. Flyktingregleringsfrågans höga prioritering på unionens dagordning pekar på den vikt medlemsstaternas regeringar tillmäter frågan.

som

Arbetsmarknaden

Invandringen har radikalt ändrat karaktär under de gångna årtiondena från rekrytering av arbetskraft till flyktingmigration från utomeuropeiska länder under 1980- och 90-talen. Samtidigt har en minst lika drastisk förändring ägt rum i invandrarnas möjligheter till ett fullvärdigt medlemskap i det svenska samhället. I flertalet rapporter och Översikter över den svenska migrationens samtidshistoria diskuteras invandrarnas och flyktingarnas allt större svårigheter att få fotfäste i arbetslivet, under det att just integrationen i arbetslivet enhälligt bedöms vara 424 nyckelfaktorn för all annan vidare delaktighet i det svenska samhället

Bilaga s. 425

SOU 1996: 162

SOU 1995:76, SOPEMI 1995, Soininen och Graham 1995,Westin 1996.

Medan 1995 endast 58 procent av de utländska medborgarna ingick i

. arbetskraften, dvs. stod till arbetsmarknadens förfogande med eller utan arbete, var den motsvarande andelen 79 procent för den svenska befolkningen SIV 1996. Bakom genomsnittssiffran för utländska medborgares deltagande i arbetslivet döljer sig stora nationella skillnader i hur de olika invandrargrupperna har lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. I tabellen nedan redovisas arbetskraftsdeltagandet arbetskraftstal för invandrare från andra nordiska länder, från övriga Europa och för utomeuropéer 1995.

Tabell Arbetskraftstal för utländska medborgare och

naturaliserade 1995 procent, årsmedeltal

Utländska medborgare Naturaliserade

Norden	71	75
övriga Europa	53	70
varav fd. Jugoslavien	32	61

- Utom Europa 49 63

varav Iran 52 61 -

Anm: Svenska medborgare 79 procent. Källa: SIV 1996.

Invandrare från de nordiska länderna,i huvudsak från Finland, uppvisar åtta procentenheter lägre arbetskraftsdeltagande än svenska medborgare. Deltagandet sjunker ytterligare för invandrare från övriga Europa. De allra lägsta siffrorna kan noteras bland utländska medborgare från f.d. Jugoslavien, men deltagandet är lågt även för utomeuropeiska invandrare. Endast varannan iranier i åldern 16 till 64 år ingick i arbetskraften 1995. Resultaten är något bättre för naturaliserade svenska medborgare, men även bland dem är uppemot 40 procent i vissa kategorier utanför arbetskraften. För de flesta invandrargrupper tenderar kvinnors arbetskraftsdeltagande dessutom att vara något lägre än det genomsnittliga för gruppen.

Att man ingår i arbetskraften behöver dock inte betyda att man har sin försörjning tryggad av arbete och egen inkomst. Av dem som står till arbetsmarknadens förfogande går många utan arbete.

Bilaga s. 426

SOU 1996: 162 Tabell Arbetslösheten bland utländska medborgare och

naturaliserade 1995 procent, årsmedeltal1995

Utländska medborgare Naturaliserade

Norden	13	ll
övriga Europa	23	10
varav f.d. Jugoslavien	40	10

- Utom Europa 36 24

varav Iran 37 33 -

Anm: Svenska medborgare 7,2 procent. Källa: SIV 1996.

År 1995 den genomsnittliga arbetslösheten 7,2 bland

var procent svenska medborgare, en siffra som kan jämföras med de tvåsiffriga talen bland invandrare oavsett om de var utländska medborgare eller naturaliserade. För de utländska medborgarna låg den genomsnittliga arbetslösheten på 22,8 procent år 1995 SIV 1996. Särskilt hög var arbetslösheten bland t.ex. iranierna. Närmare 40 procent av utländska medborgare från utomeuropeiska länder saknade arbete.

I ett tioårsperspektiv från 1985 till 1995 har arbetslösheten bland svenska medborgare ökat från 2,7 till 7,2 procent, medan den motsvarande ökningen bland utländska medborgare var från 5,2 till 22,8 procent, alltså en mycket kraftigare ökning SIV 1996. För perioden 1990-1994 kan man konstatera SOU 1995:76:

Antalet sysselsatta personer minskade med mer än en halv miljon -

personer till 3,9 miljoner.

Arbetslösheten ökade från 75.000 personer till 340 000. -

Antalet sysselsatta utländska medborgare minskade med -

cirka 80 000 personer till 168 000.

Antalet utländska medborgare i arbetsför ålder ökade -

från 346 000 till 374 000.

Antalet registrerade arbetslösa utländska medborgare ökade -

från 8 000 personer till 45 000.

Bilaga s. 427

SOU 1996: 162

Invandrarnas och i synnerhet de utländska medborgarnas svaga position på arbetsmarknaden kan beskrivas på olika sätt och handlar inte enbart om lågt arbetskraftsdeltagande och hög arbetslöshet utan även om att det bland dem som har arbete är relativt sett vanligare med korttidsanställningar SOU 1995:76.

När 1950- och 1960-talens invandrare och flyktingar mötte en expanderande arbetsmarknad hade de inte några större svårigheter att etablera sig i arbetslivet. Situationen på arbetsmarknaden har varit en helt annan de senaste femton åren. En krympande arbetsmarknad och hårdnande konkurrens om lediga arbeten har präglat utvecklingen. Samtidigt har invandringen ändrat karaktär och sammansättning från den tidiga arbetskraftsinvandringen i huvudsak från Finland, till 1970och 1980-talens flyktingmigration från länder utanför Europa och 1990talets flyktingströmmar från krigets Jugoslavien.

Förklarande faktorer till invandrares och i synnerhet utländska medborgares svaga arbetslivsanknytning kan dels sökas i invandringens ändrade sammansättning och karaktär, dels i strukturella faktorer som i de ändrade samhällsekonomiska villkoren och arbetslivets utveckling. Den krympande arbetsmarknaden erbjuder allt färre traditionella industriarbeten, medan de få nya arbetstillfällena hör hemma inom tjänstesektorn med nya och annorlunda krav på de arbetssökande, deras kunskaper och kompetens. Alltmer uppmärksamhet har även ägnats åt den roll som avsiktlig eller oavsiktlig diskriminering tycks spela både för nyinflyttade flyktingar och flyktingar ur den andra generationen och deras möjligheter att konkurrera om lediga arbeten.

Bilaga s. 428

Rösträttsfrågan

Rösträttsfrågan på beslutsarenan

Det har inte alltid ansetts självklart att utlänningar som lagligen vistas i Sverige också ska ha rätt att bedriva politisk verksamhet. Utlänningars rätt att resa hit, vistas och arbeta här reglerades successivt under detta sekels första årtionden. Då klargjordes så småningom också rätten att verka politiskt. Utlänningslagarna från 1937 och 1945 gav staten möjlighet att utvisa utlänningar som bedrev politisk verksamhet i landet. I betänkandet från 1936 års kommitté för översyn av utlänningslagstiftningen skrev de sakkunniga:

"Varje utlänning som vistas här i landet, måste avhålla sig från inblandning i vårt lands inre förhållandemi särskilt hög grad gäller det om sådana utlänningar, som under åberopande av politiskt flyktingskap erhållit rätt att vistas härstädes SOU 1936:53"

Utrikesdepartementet hade i ett pressmeddelande 1953 förklarat att politiska flyktingar, som åtnjuter asyl i Sverige inte får bedriva politisk verksamhet i landet". Detta pressmeddelande utlöste en debatt i frågan, och utrikesministern hävdade i andra kammaren att även om direkt lagstöd saknades, så var det en gammal regel att flyktingar inte skulle bedriva någon politisk verksamhet i asyllandet SOU 1984:11.

Regler av detta slag motiverades säkerhetspolitiskt risken att

komma i konflikt med främmande makt skulle minska. Ända in på 1960-talet betraktades förbudet mot politisk verksamhet som gällande rätt.

Frågan om rösträtt för icke-svenska medborgare aktualiserades i den formella policyprocessen första gången genom socialdemokratiska motioner till 1968 års riksdag mot. 1968 1:94 och mot. 1968 II:139. Motionärerna föreslog att den sittande grundlagsberedningen skulle få tilläggsdirektiv att utreda frågan om utländska medborgares möjligheter att delta i allmänna val. Motionerna överlämnades till beredningen. När frågan ånyo aktualiserades genom en centerpartistisk motion 1971 lämnades den utan åtgärd med hänvisning till att utredning redan pågick KU 1971:47. Grundlagsberedningen lade fram sitt förslag till ny 428 regeringsform och riksdagsordning 1972 SOU 1972:15. Frågan om

Bilaga s. 429

SOU 1996: 162

rösträtt för invandrare avvisades då. Man kunde resa starka principiella invändningar mot att invandrare skulle få rösta i riksdagsval, och eftersom stat och kommun i det svenska statsskicket var så nära sammantvinnade, var det inte heller lämpligt att ge invandrare kommunal rösträtt. Som alternativ förordades i stället kortare kvalifikationstider för svenskt medborgarskap.

Regeringen lyckades klara sig ur knipan genom att hävda att villkoren för kommunal rösträtt inte hörde hemma i grundlagen utan i vanlig lag, och att i den mån det fanns önskemål om just kommunal rösträtt för invandrare, så hörde detta inte hemma i grundlagsreformen prop. 1973:90. I följdmotioner till grundlagspropositionen föreslog flera parti-

Centern, Folkpartiet, vpk och Socialdemokraterna kommunal röster rätt för invandrare. Resultatet blev att riksdagen beställde en utredning av Kunglig Majzt som den 10 maj 1974 beslöt tillkalla en kommitté.

Samtidigt arbetade invandrarutredningen med den översyn av invandrarpolitiken skulle leda fram till 1975 års beslut om invandrarpoli-

som tiska riktlinjer. Jämlikhet, valfrihet och samverkan framhölls som den svenska offentliga invandrarpolitikens mål. Idén om ett flerkulturellt samhälle, där olika kulturer skulle kunna samexistera ett samhälle som

präglades av samverkan integration men utan kulturell assimilation

knäsattess om den offentliga politikens visionära mål. Invandrarutredningen uttalade sig positivt om kommunal rösträtt, som man ansåg: ...bör prövas i syfte att uppnå vidgat inflytande för invandrarna i Sverige SOU 1974:69.

1974 års Rösträttsutredning lämnade sitt förslag i betänkandet SOU 1975:15 Kommunal rösträtt för invandrare". I betänkandet föreslogs att utlänningar varit mantalsskrivna i landet valåret och de två föregå-

som ende åren skulle få rösträtt i kommunala val. Kommitténs förslag fullföljdes med proposition och riksdagsbeslut hösten 1975.

Parallellt med den svenska utvecklingen under 1970-talet hade det tagits ett finländskt initiativ i Nordiska rådet om en nordisk kommunal rösträtt. TPå basis av detta initiativ tillsatte Nordiska ministerrådet i december 1973 en arbetsgrupp som skulle undersöka de praktiska och administrativa möjligheterna att genomföra en sådan reform. I sin studie

det första invandrarvalet tillmäter Tomas Hammar 1979 de finländav ska initiativen en avgörande betydelse inte till att reformen kom till

stånd utan som utlösande faktor till den svenska regeringens snabba

ställningstagande att utreda frågan våren 1974.

Hammar konstaterar att rösträttsreformen fram till 1974 var omstridd,

att därefter alla slöt upp bakom den. Det kan därför kanske synas men naturligt att förslag om en utvidgning av rösträtten snart kom fram. Vid snart sagt varje riksdag under perioden 1977-1983 förekom motioner med förslag rösträtt även i riksdagsval. Med anledning av motioner från

om socialdemokraterna och vpk beslöt riksdagen att beställa en utredning av regeringen, tillsatte 1983 års Rösträttskommitté SOU 1984:11. 429

som

Bilaga s. 430

SOU 1996: 162

Motståndet var nu avsevärt starkare än i samband med införandet

av den kommunala rösträtten. De borgerliga hade reserverat sig i konstitutionsutskottet och när kommitténs majoritet ordföranden och de socialdemokratiska och vpk-ledamöterna kom med sitt förslag,

som innebar att rösträtt i riksdagsval också skulle tillkomma invandrare från de nordiska länderna, reserverade sig samtliga borgerliga ledamöter gemensamt. Inför det motstånd som nu kom i dagen avstod regeringen från att föra frågan vidare.

Principen om det odelbara medborgarskapet huvudargumentet

var för de borgerliga invändningarna, och sammanfattades nästan slagordsmässigt i reservationen: "Vi slår vakt om det odelade medborgarskapet". För att styrka sin hållning uppbådade man historien. Erik Gustaf Geijer, det allmänna reformmötet i Örebro 1849 och Hjalmar Branting radades upp bakom de borgerliga reservanterna. Någon särskild

argumentation för principen förekom egentligen inte, utan det historien

var som fick utgöra argumentet. Sambandet mellan medborgarskap och rösträtt var en hävdvunnen självklarhet.

Vidare underströk man det allvarliga i den uppkomna situationen genom att framhålla att: Det förslag som majoriteten framlägger går på tvärs med en svensk tradition att söka samförstånd i konstitutionella frågor. Det var uppenbart, att den socialistiska majoriteten inte utan strid skulle kunna genomdriva rösträtt till riksdagen för utländska medborgare. Den borgerliga oppositionen upprörd.

var

Man kan naturligtvis ställa sig frågan, om inte både oppositionens upprördhet och majoritetens entusiasm kan ha haft mer prosaiska

grunder än demokratiska principer och det historiskt hävdvunna. Utöver förslaget att nordiska invandrare skulle få rösträtt i Sverige, föreslog den socialistiska kommittémajoriteten också att utlandssvenskar efter tio år skulle förlora sin rösträtt. Bland de nordiska invandrare skulle få

som rösträtt dominerade finländarna starkt, och Tomas Hammar expert i

kommittén hade i sin studie av 1976 års kommunalval Hammar 1979

visat, att det fanns socialistisk övervikt i den finländska väljargrup-

en pens partisympatier. Det fanns också anledning att misstänka, att

nog det var en borgerlig övervikt bland de utlandssvenskar, skulle berö-

som vas sin rösträtt. Bland grupper som skulle komma att beröras exemplifierade kommittén med: "pensionärer som flyttat ut för att tillbringa sina sista pensionärsår utomlands näringsidkare och anställda söker

som sin utkomst i andra länder den rallargruppen kår inter-

nya en av nationella experter som önskar arbeta utomlands. Som exempel på invandringsländer för pensionärsgruppen nämndes särskilt Spanien, Schweiz och Frankrike. Det är knappast bilden socialdemokratisk

av en kärngrupp som frammanas.

Andra bedömningar av inslag i 1970-talets författningsreform pekar på hur partitaktiska överväganden haft avgörande betydelse för hur

en 430 den nya svenska författningen kom att utformas se t.ex. Rudholm och

Bilaga s. 431

SOU 1996: 162

Stjernquist 1996 eller Bergman 1995. Det var inte konstitutionella principer och omsorg om hävdvunna drag i den svenska politiska kulturen, som gav oss enkammarriksdagen, den gemensamma valdagen, fyraprocentspärren eller de speciella procedurerna vid regeringsskiften. Det var

kompromiss mellan regeringspartiets och oppositionspartisnarare en ernas partiegoistiska mål, vilken naturligtvis fick lov att kläs i den principiella argumentationens elegantare dräkt. Det var inte heller högerns demokratiska sinnelag, som i början av seklet gav det svenska statsskicket kompromissen med allmän rösträtt och proportionella val jfr Lewin 1985.

Kanske skulle man bättre kunna beskriva grunddragen i den svenska konstitutionella utvecklingsprocessen under 1900-talet som en partistrategisk- och taktisk förhandlingsprocess, där de överordnade principerna om folkstyre och historisk tradition mer använts som pynt på kompromisserna. Kanske uppfattade den borgerliga minoriteten att den socialistiska majoriteten nu överträtt en gräns, när man för att motivera sin egen av röstmaximeringsmålet bestämda position lagt vantarna på de demokratiska principer, som annars skulle ha nyttjats för att pryda en kompromiss mellan de båda dominerande partiblocken.

Regeringen gav emellertid inte slaget helt förlorat utan tog fasta på den principiella borgerliga invändningen om att rösträtten inte kunde skiljas ut ur medborgarskapet. Om det nu var så, att rösträtt och medborgarskap var oskiljaktiga, skulle man då inte kunna vidga möjligheterna för invandrare att vara medborgare i två länder Under våren 1985 tillsattes en kommitté för att utreda saken. Det fanns starka personsamband mellan den nya kommittén och den just avslutade rösträttskommittén. Tre av ledamöterna i den nya kommittén hade också varit ledamöter i den förra och som expert förordnades i båda kommittéerna docenten i Statskunskap Tomas Hammar.

Man kom fram till att ett särskilt problem i rösträttssammanhang skul-

vara, att den som var medborgare i två länder skulle kunna utöva sin rösträtt i två länder. Som en särskilt lämplig metod att undvika detta föreslogs överenskommelser med andra stater:

"Vi föreslår att Sverige tar upp överläggningar direkt med andra länder. I första hand bör de föras med de nordiska länderna för att åstadkomma gemensamma lösningar i frågan om metoder att undvika dubbelröstande. DsA 1986:6"

Detta förslag visade sig sedermera vara åtminstone tills vidare slutspiken i frågan om rösträtt till riksdagen för utländska medborgare.

Under perioden efter det att rösträtts- och medborgarskapskommittéernas arbete slutförts gjorde vpk, sedermera Vänsterpartiet, frågan

utlänningars riksdagsrösträtt till ett praeterea censeo. Motioner lades om inför praktiskt taget varje riksmöte, och motionerna avvisades lika 431

Bilaga s. 432

SOU 1996: 162

regelmässigt av konstitutionsutskottet med hänvisning till tidigare ställningstaganden och till att det inte visat sig möjligt att åstadkomma avtal med främmande makter för att förhindra dubbelröstande se t.ex. KU 1992/93:5.

Under hela andra hälften av 1980-talet var kravet om rösträtt till riksdagen mest en av vänstern ceremoniellt upprepad formel. Under 1990talet vidgas basen något. Till 1992/93 års riksdag fanns t.ex. en enskild kds-motion där det föreslogs en utredning rösträtt för nordbor

om m0t.1992/93:K216 och i invandrarpolitiska motioner 1994/95 mot.1994/95:Sf63O och Sf636 tar också Miljöpartiet upp samma krav som vänstern fört fram.

Invandrarrösträttens snart 30-åriga historia som policy-fråga kan sammanfattas: Den kommunala rösträtten kunde införas utan mer uppslitande kontroverser. Det tog emellertid sju år från de första initiativen till beslut, och grundlagsberedningens hantering frågan under

av mellantiden innebar en uppenbar risk att ärendet kunde ha avförts från dagordningen i början av 1970-talet. Riksdagsrösträtten har varit en betydligt mer konfliktladdad fråga. Vpk/vänsterpartiet har under hela perioden varit intresserat, och socialdemokratin visade också inledningsvis ett stort intresse. I anslutning till 1983 års Rösträttskommitté satte dock de borgerliga klackarna i marken. Försök den socialistis-

av ka majoriteten att genomföra förslagen skulle leda till öppen konflikt. För att rädda vad som nu räddas kunde sökte man vidga möjligheterna till dubbelt medborgarskap, samtidigt som dubbelröstning skulle undvikas. När inte heller detta visade sig genomförbart släppte socialdemokratin frågan. Det som 1984 varit möjligt att åstadkomma

en parlamentarisk majoritet kring stöds numera bara av yttersta vänstern.

Argumentationen för och emot

Argumentationen kring frågan om invandrarnas rösträtt kan sorteras efter spetsformuleringar på olika abstraktionsnivåer. Den mest övergripande frågan gäller huruvida invandrare, som är utländska medborgare överhuvud taget bör ha ett politiskt inflytande i det svenska samhället eller Om denna fråga besvaras j akande kan man resa frågan om detta innebär, att de ska ha rösträtt. Om återigen också denna fråga besvaras med blir frågan huruvida rösträtten bör avse både riksdags- och kommunalval eller enbart kommunala val. När man till slut bestämt sig för att utlänningar bör ha rätt att delta i de lokala valen finns ett antal följdfrågor att besvara: ska några särskilda krav ställas på en utlänning för att få rösträtt, ska valbarhet följa med rösträtt Schematiskt kan debattens teser och antiteser beskrivas:

Bilaga s. 433

SOU 1996: 162

NIVÅ BÖR UTLÄNNINGAR HA POLITISKT INFLYTANDE Ja Nej l V V Tes Antites 1: Utlänningar bör ha Utlänningar bör inte politiskt inflytande ha politiskt inflytande

LNIVÅ

2: BÖR UTLÄNNINGAR HA RÖSTRÄTT I Ja Nej I V V Tes 2: Antites 2: Utlänningar bör ha Utlänningar bör inte rösträtt ha rösträtt

NIVÅ I VILKA VAL BÖR UTLÄNNINGAR HA RÖSTRÄTT Y 7 Tes 3:1 Tes 3:2 Rösträtt i både riksdag- Rösträtt i och kommunalval kommunalval

På den övergripande nivån ska invandrare är utländska medborgare - som huvud taget ha politiskt inflytande eller har det i stor utsträcköver ning rått enighet. Det är legitimt och berättigat att invandrare har politiskt inflytande i det samhälle där de bor och arbetar, även om de inte är medborgare. Den relativa enigheten har dock inte hindrat att man ansett att det har behövts argumentation. Idén innebar trots allt ett brott mot en äldre tradition, när 1974 års rösträttsutredning tillsattes inte låg en som än högst halvtannat decennium bakåt i tiden. Enligt denna äldre dokmer trin borde utlänningar avhålla sig från politisk aktivitet. Detta gällde särskilt flyktingar, och huvudmotivet kan sägas ha varit säkerhetspolitiskt. Framför allt fördes argumentationen i rättvisetermer: Invandrarna nu bidrog i utsträckning medborgarna till välfärdsutvecklingen. samma som Varaktigt bosatta utlänningar hade intresse och behov att påversamma ka de svenska medborgarna, och allmänt menade man att folkligt som inflytande över politiska beslut är en garanti för rättvisa. Mot den äldre säkerhetspolitiskt motiverade doktrinen ställdes alltså en uppfattning med rättvisa centralt värde. I huvudsak lanseranyare som des dock denna uppfattning utan någon explicit argumentation mot nyare den äldre doktrinen. Inte heller det några deltagare i debatten som var med någon frenesi vände sig mot den tesen, vare sig med säkerhetsnya politiska eller andra argument. 433

Bilaga s. 434

SOU 1996: 162

När 1974 års rösträttsutredning som ett särskilt skäl anförde i riket att varaktigt bosatta utlänningar får sådan kännedom samhällsfören om hållandena, att de kunde utöva politiskt inflytande, kan man ana att man vänder sig emot ett argument säger, att invandrarna inte har tillsom räcklig kunskap och Detta är ett de få spår motstånd engagemang. av av mot den nya tesen låter sig som anas. Om rör oss nedåt i målhierarkin, blir dock enigheten mindre påfallande. Det förs en omfattande argumentation till stöd för kravet tesen att att utlänningar bör ha politiskt inflytande bör omsättas medelst rösträtt. Argumentationen kan med fördelas ordnas i två huvudtyper: Det finns dels de argument, liksom på den överordnade nivån hänvisar som till rättvisekriteriet och ett likaså överordnat demokratikriterium. Dels finns en uppsättning argument, som refererar till de positiva effekter i andra avseenden som skulle följa för invandrarna själva och/eller det svenska samhället. I det första fallet rättvisa, demokrati och rösträtt mål ses som i sig. I det andra fallet betraktas rösträtten medel i uppnåendet som av andra goda ting. Det är demokratiskt otillfredsställande att invandrare arbetar och som betalar skatt inte har möjlighet att påverka beslut i olika politiska instan-

ser, framhölls det i en centermotion 1971 mot. 1971:227. Rösträtten har ett demokratiskt egenvärde, heter det i motion. Dessa återgivsamma ningar kan vara en god illustration på det första sättet att argumentera. Om vänder oss till den andra argumentationslinjen får rik en provkarta på olika goda ting, som rösträtten för utländska medborgare förväntades leda till. Den skulle stärka invandrarnas självkänsla och därmed deras solidaritet med det svenska samhället. En variant på detta

tema är att rösträtten bidrar till att skapa känsla gemenskap och en av samhörighet med det landet. Denna rösträtten frammanade nya av samhörighetskänsla skulle dessutom i sin tur komma att få kongynnsamma sekvenser i och med att den skulle bidra till förhindra uppkomsten att av segregation. Statens invandrarverk hävdade i sitt remissvar på 1974 års rösträttsutrednings betänkande, att rösträtten skulle bidra till förverkligandet av 1975 års invandrarpolitiska riktlinjer valfrihet, samverkan och jämlikhet. Andra myndigheter såg fördelar från sina speciella utgångspunkter. Det psykologiska försvaret framhöll t.ex. att rösträtt skulle främja lugn och stabilitet och hindra i befolkningen. oro I motargumentationen började den sedermera viktiga föreställningen om det svårupplösliga sambandet mellan medborgarskap och rösträtt att komma i dagen. Som beaktansvärda invändningar hade redan i direktiven framhållits risken för en "uttunning medborgarskapets innebörd av och att om man inte känner tillräcklig samhörighet med det svenska en samhället för att byta medborgarskap, så heller inte samhörigheten var tillräckligt stark för att skulle tillerkännas rösträtt. man 434 Dessa argument stod inte oemotsagda. Från rösträttsförespråkarnas

Bilaga s. 435

sida framhölls att många avstod från att byta medborgarskap av helt "legitima skäl. Vidare påpekades, att tillkomsten av rösträtt skulle vara en rätt marginell förändring, eftersom utländska medborgare redan nu hade ett visst politiskt inflytande, de kunde utöva medlemmar i fackliga som som och andra intresseorganisationer. Som medlemmar i politiska partier skulle de till och med kunna med och nominera kandidater, på vilka de vara sedan inte hade möjlighet att rösta. Argumentationen i "det odelbara medborgarskapet blev, som termer av särskilt framträdande i diskussionen i anslutning till 1983 års Rössett, trättskommittés arbete och betänkande. Den urgamla principen om sambandet mellan medborgarskap och rösträtt det bärande temat i den borvar . gerliga motargumentationen. Några egentliga skäl till varför ett sådant samband borde finnas egentligen inte i debatten. I stället hänvisades till angavs historien. Denna idé det historiskt grundade i principen om "det odelbara medom borgarskapet utmanades bl.a. i vpk-motionerna om riksdagsrössenare Idén sambandet härstammade från en tid utan omfattande invanträtt: om dring. Någon egentlig invånare utan medborgarskap fanns inte i langrupp det. Att i gamla tider sammankopplat medborgarskap och rösträtt man korn sig helt enkelt inte sett att det fanns något problem däri se av att man t.ex. mot. 1994/95:K709. När vänder till den tredje nivån i mål-medelhierarkin -i vilka nu oss val bör invandrare ha rösträtt- kan hur det gamla säkerhetspolitiska se motivet från 1900-talets första hälft träder fram i all sin prakt. Rätt att delta i val till riksdagen utesluten eftersom det då kunde inträffa att man fick var möjlighet att påverka säkerhetspolitiken i två länder frågedebatt i riksdagen 1974 uttryckte kommunministern Hans I en Gustafsson saken som så:

"I riksdagen behandlas bland annat frågor rör vårt förhållande till främmande som Där avgörs också frågor är grundläggande betydelse för utformningstater. som av det framtida svenska samhället prot. 1974:143" en av

Hans Gustafsson kommer därmed också in på det andra skälet som anförriksdagsrösträtten: att riksdagen fattar beslut som långsiktigt des gentemot påverkar det svenska samhället. För att ska få vara med och fatta man med sådan långsiktig innebörd, måste ha långsiktig anknytbeslut man en ning till landet. Dessutom förekommer naturligtvis också här medborgarskapsargumen- I kammardebatten vid beslutet kommunal rösträtt framhöll centertet. om partiets representant:

invandrarnas rösträtt däremot inte kan omfatta riksdagsvalen är såsjälvklart, Att det inte borde någon ytterligare motivering. Rösträtten till riksdagsvalen att tarva knuten till medborgarskapet prot. 1975/76:39." 435 bör vara

Bilaga s. 436

Tre argument framstår alltså särskilt betydelsefulla som som argument mot riksdagsrösträtt: det säkerhetspolitiska motivet,

långsiktighetsargu-

mentet och argumentet det odelbara medborgarskapet. Att dessa om ansågs som särskilt tunga skäl mot riksdagsrösträtt kom samtidigt att innebära att de kunde användas för kommunal som argument rösträtt. Redan i direktiven till 1974 års rösträttsutredning framhölls att just dessa intressen hade avsevärt mindre relevans för de kommunala valen, och motiverade därigenom särskilt uppdraget till kommittén föreslå kommunal att rösträtt. Kommittén åstadkom därefter själv ganska imponerande en uppsättning argument för varför det hela just skulle handla de kommunala valen: om Det var just kommunernas serviceproducerande verksamhet, som var av särskild vikt för invandrarna. Man kunde också vänta sig kommuatt nerna skulle anstränga sig att bli bättre i dessa avseenden invandrarna om finge rösta:

"Ett direkt kommunalpolitiskt inflytande för invandrarna skulle vara ägnat att stimulera det lokala samhällets ansträngningar att motverka invandrarnas svårigheter på olika områden SOU 1974:69"

Största delen av invandrarnas ekonomiska prestationer till samhället i allmänhet går också till kommunerna i form skatter och avgifter. av Detta talade också för just den kommunala rösträtten. Även den kommunalrättsliga doktrinen uppbådades. Utlänningar kan precis som svenska medborgare vara kommunmedlemmar, framhöll Kommunallagen man. gör ingen skillnad på svensk och utlänning. Likställighetsprincipen gäller för alla. I den mån särbehandling kunde förekomma så ankom det vanligen på statliga myndigheter. Slutligen bör man kanske peka på frågan det kommunala om sambandet, som kom att nyttjas av båda sidor i debatten. Det användes dels som ett argument mot utvidgningen av rösträtten, dels för som ett argument rösträtt även till riksdagen. Den första funktionen fyllde det kommunala sambandet till exempel då Grundlagsberedningen SOU 1972:15 avvisade förslag om kommunal rösträtt:

Eftersom det inte finns någon klar gräns mellan statliga och kommunala angelägenheter, gör sig de principiella skäl, talar emot att tilldela icke svenska medsom borgare rösträtt i riksdagsvalen, gällande även i fråga kommunala val." om

På samma sätt framhöll Eivor Marklund vpk i riksdagen prot. 1975/76:39 den starka kopplingen mellan och kommun stat som ett skäl varför rösträtten borde omfatta såväl riksdags- kommunalval. Även som utredningen om den kommunala demokratin fann det i sitt remissvar på 1974 års rösträttsutredning "svårt att motivera rösträtt i kommunala val 436 men i riksdagsval" prop. 1975/76:23.

Bilaga s. 437

Vi ska slutligen något beröra argumentationen i två speciella frågor, blev aktuella då väl bestämt sig för lösningen med kommunal som man Det gällde frågan kvalifikationstid och frågan huruvida rösträtt: om rösträtten också borde innebära valbarhet. Kommittén ansåg, att den skulle rösta borde kunna kräva man av som kunskaper i svenska språket, kunskaper och förståelse för svenska förhållanden och naturligt personligt intresse även för långsiktiga ett mer kommunala angelägenheter. Som sammanfattande "operationaliseen ring alla dessa olika krav föreslog att det skulle krävas en viss av man vistelsetid i landet. Man konstaterade att utlänning efter två års visen telse kunde få bosättningstillstånd", varför två år var en lämplig undre svenskt medborgarskap krävde för nordbor tre års visgräns. Förvärv av och för utomnordiska medborgare sju år. Detta talade för en kvatelse lifikationstid någonstans mellan tre och sju år. Efter ett visst divideran-

de stannar kommittén för tre år. Eivor Marklund och Mirko Benko reserverade sig i Ledamöterna kommittén kvalifikationstid på två år. I remissyttranden framkom för en önskemål på såväl längre kortare kvalifikationstid justitiekanslern som respektive Hallstahammars kommun och Immigrantinstitutet. Några remissinstanser förordade olika kvalifikationstider för nordbor och utomnordiska invandrare Moderata ungdomsförbundet, Finlandssvenskarnas riksförbund, Länsstyrelsen iVästmanland och Svenska sjöfolksförbundet. Ett gemensamt drag hos samtliga förslag kan dock sägas ha varit, att någon egentlig empirisk kunskap hur lång tid som borde krävas för om att uppfylla kraven på kunskaper och intresse inte fanns. När det så gällde frågan valbarhet ansåg kommittén det vara om naturligt rösträtt och valbarhet följs åt. Alla naturligtvis däratt var med inte lämpliga för förtroendeuppdrag, man förlitade sig på parmen nomineringsprocedurer och själva valproceduren garantier tiernas som mot olämpliga förtroendevalda. antal remissinstanser i detta avseende mycket kritiska. Ett var Justitiekanslern anförde "det kommunala sambandet kommunerna full- statliga eller halvstatliga uppgifter. Överbefälhavaren framgjorde en rad roll i totalförsvaret, och utlänningar kunde väljas till höll kommunernas om nämnder handlägger totalförsvarsfrågor skulle de få tillgång till hemlisom uppgifter. Civilbefälhavaren i västra civilområdet utvecklade resonega Invandrare kunde på grund sin beroendeställning till hemlandet manget: av komma utsättas för påtryckningar att inhämta hemliga upplysningarfIlll att skeptikerna sällade sig också Rikspolisstyrelsen, Överstyrelsen för ekono-

miskt försvar och Riksnämnden för kommunal beredskap. På detta sluts så att säga cirkeln. Samma argument som i seklets börsätt skäl till varför utlänningar inte borde få ägna sig åt politisk jan använts som verksamhet i riket nyttjas argument för varför de inte borde vara nu som valbara till förtroendeuppdrag, Medan detta säkerhetspolitiska argument på det argumentet mot invandrarrösträtt den 437 dyker upp scenen var tunga

Bilaga s. 438

SOU 1996: 162

påstått hävdvunna principen det odelbara medborgarskapet. om Argumentationen för varför medborgarskapet i detta avseende skulle vara odelbart framstår emellertid påtagligt Som som tunn. ett tredje

argument åberopas också "långsiktighetsargumentet"z Endast

personer med långsiktig anknytning bör påverka den långsiktiga utvecklingen. Pro-argumenten kan sammanfattas i rättvisan, rösträttens demokratiska egenvärde och rösträtten som medel att uppnå andra goda ting för det svenska samhället och för invandrarna själva bättre t.ex. service, bättre anpassning till samhället, lugn och stabilitet. Det nära sambandet mellan kommunal och nationell politik har nyttjats såväl av förespråkare för vidgad rösträtt till riksdagsvalen, en även som av motståndare till just den kommunala rösträtten.

Bilaga s. 439

SOU 1996: 162

Valdeltagande

Politiskt deltagande utövas under många olika former bland vilka valdeltagandet det allra mest grundläggande sättet för medboranses vara att påverka den politiska värdefördelningen i samhället och därigarna livsvillkoren. Vi har redan beskrivit hur rätten att rösta genom de egna och kandidera i kommunala val sedan riksdagsbeslutet 1975 i Sverige tillfaller även utländska medborgare förutsatt att dessa i minst tre år varit bosatta i landet. Nedan redovisas och kommenteras de utländska medborgarnas deltagande i kommunala val och i folkomröstningen 1980 sedan det första invandrarvalet 1976. Därefter ger en närbild av fyra sinsemellan olika invandrargruppers deltagande i 1991 års kommunala val i Malmö och diskuterar förklaringar till gruppernas skiftande deltagandeprofil.

Kommunala Val och 1980 års folkomröstning

I 1976 års kommunalval, där utländska medborgare första gången fick rösta och kandidera för kommunala förtroendeuppdrag, stannade deras valdeltagande vid 60 procent. Detta resultat mycket lägre än den var inhemska välj Efter tjugo års erfarenheter kan man konstatera att valdeltagandet till och med har sjunkit ytterligare. I 1994 års val deltog endast 40 procent de röstberättigade utländska medborgarna. av Utländska medborgare fick också delta i 1980 års kärnkraftsomröstning. Deras valdeltagande stannade där vid 53 procent exakt samma resultat i kommunalvalen året dessförinnan. Med tanke på att som endast 76 procent samtliga röstberättigade nyttjade sin rösträtt i folkav omröstningen att jämföras med 89 respektive 90 procent i de kommu- nala valen närmast dessförinnan framstår de utländska medborgar- folkomröstningsdeltagande som relativt högt. nas I tabellen nedan kan utläsas denna väljarkategoris genomsnittliga deltagande i de kommunala valen sedan 1976, men också resultaten för ett antal större nationella välj argrupper. 439

Bilaga s. 440

Tabell Valdeltagandet bland utländska medborgare i

kommun fullmäktigevalen 1976-1994 efter

medborgarskapsland

Medborgarskap	1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994	Röstande i procent av röstberättigade
Chile		-	-	77 70 65 59
Danmark	57	46 49		46 41 42 45
Etiopien			-	-	-	-	34
Finland	56	51 49		45 39 35 40
Grekland	76	65 61 49 46 37 28
Irak				-	-	-	42
Iran			-	38 39 41 41
Italien	61	60 58		52 50 44 49
F.d. Jugoslavien 66		56 52		45 38 35 27
Norge	59	54 52		49 45 46 42
Polen	64	59 54 47 40 36 32
Storbritannien	71	57	55	54 50 48 48
Turkiet	63	62	61 54 54 51 47
Tyskland	67	64 61		59 52 51 51
USA	45	45 47		45 44 43 40
Samtliga	60	53 52		48 43 41 40

Källa: SCB 1995a.

I en av de äldre grupperna, de grekiska denizens, har Valdeltagandet sjunkit över åren från en extremt hög andel röstande i 1976 års val, 76

procent, till 28 procent vid 1994 års val. Från att på 1970-talet ha varit den grupp som allra flitigast använde sin kommunala rösträtt, är de i dag således en av dem med det allra sämsta resultatet. Knappt tredje grekisk

var medborgare röstade 1994. I detta avseende överträffas de endast med-

av borgare från fd. Jugoslavien, vilka uppvisar ett blott 27-procentigt deltagande i de senaste kommunalvalen. Vi har naturligtvis inte svårt att förstå orsakerna bakom just denna intresse för svensk kommunal-

grupps svaga politik. Kriget i det före detta hemlandet har säkerligen

i första hand upptagit deras tankar och utgjort en allt överskuggande källa för bekymmer, snarare än aktuella kommunalpolitiska frågor i Sverige. En orsak är

annan förmodligen det stora tillskottet av nya väljare i form asylsökande på

av flykt undan kriget sedan slutet av 1980-talet. Den stadiga nedgången i valdeltagandet inom den jugoslaviska gruppen var dock ett faktum långt innan de nya politiska flyktingarna ingick i väljarkåren. Redan 1988 hade andelen 440 röstande fallit under 40-procentsstrecket ned till 38 procent.

Bilaga s. 441

Något modest är nedgången för turkiska denizens, från det 63-promer centiga deltagandet 1976 till 47 procent 1994. De finländska denizens numerärt största väljarkategori har under de gångna tjugo åren som gjort sig kända för sitt tämligen låga valdeltagande. Successivt sjönk andelen röstande från de ursprungliga 56 procenten ända till 35 procent i 1991 års val. I 1994 års val kunde emellertid en viss, kanske tillfällig återhämtning noteras med ett 40-procentigt valdeltagande. Två som inte representerar arbetskraftsmigration utan en grupper mera renodlad flyktinginvandring är chilenare och iranier. De förra hör främst till 1970-talets och de senare till 1980-talets strömmar av asylsökande. Flyktingskap är ofta en indikator på politiskt engagemang i det gamla hemlandet. Om vi till dessa gruppers röstbeteende tycks fakser torn "bakgrund politisk flykting dock slå mycket olika. Med sina som 77 procent röstande i kommunalvalen 1985 slog de chilenska väljarna rekord med det hittills högsta resultatet. Även de chilenska välett om jarnas intresse för svenska kommunalval med åren har sjunkit, ligger det fortfarande på hög nivå och 59 procent dem röstade i 1994 års val. en av Den motsatta bilden finner vi bland iranska väljare. Ett från början svagt intresse, 38-procentigt valdeltagande i 1988 års val tycks ha stabiliserat sig på en nivå kring 40 procent. Den nämnaren för de olika gruppernas röstbeteende är gemensamma alltså den nedåtgående trenden i andelen röstande. Skillnader finns också, har sett i olika dock utan att det går att urskilja som grupper, något bestämt mönster. Varken graden av närhet till det svenska politiska systemet, jämför t.ex. de finländska och danska väljargruppermed de chilenska eller iranska, eller den nationella gruppens vistelna setid i Sverige, tidigare vägens invandring kontra 1980-talets senare invandringsvågor, migration, arbetskrafts- respektive flykeller typen av tinginvandring, tycks faktorer som på ett entydigt sätt låter sig vara användas instrument för att kunna förutsäga en viss väljargrupps som röstbeteende. Att Valdeltagandet i det första kommunala valet där den nya väljarkategorin fick använda sin rösträtt stannade vid 60 procent medan 90 procent den sammantagna väljarkåren lade sin röst i valurnan av ansågs då inte i sig särskilt förvånande. Även andra väljarkatevara nya gorier hade i början uppvisat osäkerhet och relativt svagt intresse för att använda sin rösträtt. Så hade fallet varit med arbetarklassen nyvunna och även med kvinnorna när rösträtten vidgades till att inte bara senare omfatta män inom vissa förmögenhets- och inkomstklasser. Från att i början ha röstat mindre frekvent ökade sedan de nya väljarnas valdeltagande stadigt under de kommande årtiondena för att i dag nästan ha hunnit i kapp väljarkategorin "medelklassmän. Även ungdomar som förstagångsväljare uppvisar i regel, oavsett social bakgrund, lägre valdeltagande. Mot denna bakgrund förväntningarna naturligtvis stora när det 441 var

Bilaga s. 442

gällde utländska medborgares valbeteende i de närmast följande valen i slutet av 1970-talet och under 1980-talet. Men i stället för successivt att börja närma sig det genomsnittliga Valdeltagandet för hela väljarkåren sjönk deras valdeltagande ytterligare. En stadig tendens till ett alltmer krympande intresse för att använda sin rösträtt kännetecknade denna väljarkategori. Den lägre deltagandenivån bland utländska medborgare föll än djupare under 1980-talet. Om liten majoritet, 60 procent, de en av röstberättigade denizens utnyttjade sin rösträtt i 1976 års val, hade den krympt till en 40-procentig minoritet i 1994 års val. Varför var då valdeltagandet så lågt och hur kunde skillnaderna vara så stora mellan olika nationella grupper Troliga förklaringar söktes dels i omständigheter som man vet generellt har inverkan på mer en individers politiska deltagandeprofil, dels i sådana förhållanden som var mer specifika för invandrare. Flera förklaringar till utländska medborgares bristande intresse för de lokalpolitiska frågorna och valen har diskuterats under årens lopp. I sin bok Det första invandrarvalet och i sitt bidrag till "Rösträtt och medborgarskap 1984 SOU 1984:12 identifierar Hammar en rad faktorer enligt allmänna forskningsrön påversom kar individers valdeltagande och möjligen kunde förklara det låga som Valdeltagandet. För det första finns det i denna väljargrupp en överrepresentation av personer med sådana individuella egenskaper brukar medföra som lägre valdeltagande. Till exempel är de ofta ogifta, har lägre utbildunga, ning, är inte medlemmar i organisationer och har dessutom nyligen flyttat till ny en miljö. Faktor två kallar Hammar för informanummer tionsbrister. Till dessa hör valtekniska svårigheter och brist på kunskap om politiska partier och politiska frågor. De hör i sin tur nära samman med de nyinflyttades svårigheter att få information på grund språkav svårigheter och begränsade kontakter med det svenska samhället. Till det låga valdeltagandet kan också bidra att valet upplevs ha ringa betydelse för invandrarväljare som en följd deras intresse för poliav svaga tiska frågor i Sverige i synnerhet, eller för politiska frågor även mera generellt. Ytterligare bidragande orsaker kan att invandrarfrågorvara na sällan är partiskiljande och att den aktuella väljarkategorin saknar rösträtt i riksdagsval. En ytterligare typ förklaring tar sin utgångsav punkt i en bristande känsla av gemenskap med det svenska samhället, något som dessutom förstärks inte att stanna i Sverige. om man avser Slutligen är korstryck viktig faktor kan påverka Valdeltagandet. en som För invandrarväljarna bryts hemlandets politiska värderingar mot de rådande värderingarna i det svenska samhället. Exempelvis kan invandrarnas tidigare landsbygdsintressen komma i konflikt med det nya industrisamhällets intressen. Några av dessa faktorer äger större relevans förklaring för arbetssom kraftsinvandrarnas låga valdeltagande saknar förklaringsvärde men av 442 större betydelse för flyktingmigranternas valbeteende. Andra faktorer

Bilaga s. 443

återigen är mer intressanta när försöker förstå de sist nämndas låga valdeltagande. Skillnader i värderingsmönstren mellan det svenska samhället och hemlandet kan visserligen vara ett problem för många invandrarväljare och i synnerhet för flyktingar från utomeuropeiska länder, har förmodligen andra orsaker än just den nämnda motsättningen men mellan landsbygds- och industriintressen. Det var kanske snarare ett problem för många av 1960-talets arbetskraftsinvandrare. Inte heller kännetecknas flyktingmigranter av egenskaper som låg utbildning eller allmän brist på intresse för politik och politiskt deltagande. Tvärtom är den genomsnittliga utbildningsnivån hög i många flyktinggrupper och själva orsaken till flykten finns just i ett tidigare aktivt engagemang i hemlandets politik. Bristande information och kunskaper om svensk politik liksom bristen kontakter med och känsla av gemenskap med av det svenska samhället hör däremot samman med den nyinflyttades öde oavsett orsaken till migrationsbeslutet. Dessa faktorer kan även med fördel kasta ljus över inte bara invandrarväljarnas valbeteende utan också över det allmänna låga valdeltagandet i Europaparlamentsvalet 1995; bristande kunskap, information och samhörighet resulterar i minskat intresse för att delta. Åtgärder i syfte att undanröja barriärer för invandrarväljarnas delaktighet i samhället och därmed för deras valdeltagande har bland annat omfattat riktad samhällsinformation på eget språk för de största invandrargrupperna i synnerhet i samband med valen liksom andra mer generellt inriktade åtgärdspaket för att påskynda integrationen i det svenska samhället. Förklaringar till lågt valdeltagande som hänför sig till egenskaper hos de politiska institutionerna och inte till egenskaper hos enskilda invandrarväljare är bland annat att de icke-naturaliserade väljarna inte har rätt att rösta i riksdagsval. Att riksdagsvalet skulle vara det viktigaste och massmedia mest fokuserade valet, vilket medför att de kommuav nalpolitiska frågorna blir styvmoderligt behandlade under valrörelsen, är fråga flitigt har diskuteras även som ett problem för hela valen som manskâren. För utländska medborgare som inte kan delta i det som påstås det mest centrala valet, riksdagsvalet, skulle detta ha innevara burit minskat intresse för att över huvud taget rösta. En annan föreslaorsak bakom lågt valdeltagande, också anknyter till de institugen som tionella har varit invandrarfrâgornas icke partiskiljanarrangemangen, de karaktär. Här kan vi konstatera att det finns ett analogt problem med kvinnorpolitiska deltagande. Man har hävdat att kvinnointressenas frånvanas på den politiska dagordningen förklarar kvinnors mindre engagero i politiken. Eftersom särfrågor, som på ett motsvarande sätt är mang speciellt intressanta för invandrarvälj are, endast sällan uppmärksammas politikerna skulle politiken enligt detta sätt att resonera vara mindre av intressant för invandrarväljarna. När en väljargrupps särfrågor inte 443

Bilaga s. 444

SOU 1996: 162

vinner gehör hos de politiska institutionerna sänker detta väljargruppens motivation att delta. Nu kan man invända mot detta och säga att invandrarväljares liksom andra väljarkategoriers deltagande inte endast bygger på de snävare särbehoven, i invandrarväljarnas fall på de etniska, eller nykomlingsbehoven, utan också på de behov är förknippa-

som de med deras samhällsposition i andra dimensioner, som exempelvis efter samhällsklass eller kön.

Ett annat problem som ändock kvarstår är att när invandrarfrågorna väl blivit föremål för debatt i massmedia och på politikens arenor, har det sedan början av 1980-talet ofta handlat införande hårdare

om av invandringsreglering, kriminalitet och andra sociala problem, bidragsberoende och invandrare som en betydande kostnadspost för samhället. Utländska medborgare har framstått som ett samhällsproblem. De politiska invandrarfrågorna" blir därmed frågor invandrarväljare

som sannolikt inte gärna identifierar sig med.

En annorlunda typ av förklaring till det låga Valdeltagandet handlar om den speciella sammansättningen och rörligheten i väljargruppen utländska medborgare. De utländska medborgare som är mest aktiva och därmed också mest benägna att rösta är sannolikt ofta också de som blir svenska medborgare och lämnar kategorin utländska medborgare. De ersätts med nyanlända invandrare, nykomlingar som är upptagna med att etablera sig i det svenska samhället, inte har tid och resurser att även ägna sig åt politiken och som dessutom som nykomlingar saknar kunskaper om svensk politik.

En i dag minst lika viktig omständighet som får effekter på invandrarväljarnas deltagande är att denna etableringsprocess för betydande grupper av utländska medborgare har stannat upp utan att ha lett fram till den integration och delaktighet i det svenska samhället, måste

som anses vara en grundförutsättning för allt samhällsdeltagande, det politiska deltagandet inkluderat. Trots en långvarig vistelse i Sverige lyckas merparten av dem inte ta sig in i arbetslivet och är i stället antingen arbetslösa eller ingår över huvud taget inte i arbetskraften. Inom vissa flyktinggrupper är detta ett markant problem sedan 1980-talet och bara en minoritet av gruppmedlemmarna har arbete och anställning. Om den elementära kopplingen till det svenska samhället saknas i form av egen inkomst av arbete, arbetsplats, arbetskamrater och yrkesidentitet, är det inte förvånande att många invandrarväljare utifrån sådan marginali-

en serad samhällsposition inte intresserar sig för politik. Att den bristande arbetslivsintegrationen i de allra flesta fallen inte är tillfällig utan att den för många invandrarväljare betyder ett långvarigt icke-fullvärdigt samhällsmedlemskap, medför sannolikt en flerfaldigt negativ inverkan på det politiska deltagandet. Nykomlingens integrationsprocess stannar upp vid kontakter med Vissa myndigheter och etableringsprocessen fullföljs aldrig. De bristande kontakterna med det svenska vardagslivet, 444 dess rutiner, människor och aktuella politiska problem gör det svårt för

Bilaga s. 445

SOU 1996: 162

dem att lära sig något om samhället och om politiken. Resultatet i form av bristande kunskaper om och kontakter med det omgivande samhället i kombination med en känsla av att inte ens kunna påverka sin omedelbara livssituation, skapar det slags samhällsmedlemskap som traditionellt inte anses vara förenligt med den upplysta samhällsmedborgarens vilja, kunnande och tro att kunna utöva inflytande över de politiska besluten.

Att graden av integration i samhället är avgörande för politiskt deltagande bekräftas de naturaliserade utländska medborgarnas val-

även av deltagande. Internationellt sett brukar den liberala svenska medborgarskapslagstiftningen tillsammans med bland annat den kanadensiska ses som exempel på hur medborgarskapslagarna används som instrument för att påskynda nykomlingars integration i samhället. Ett fullvärdigt samhällsmedlemskap med lika civila, sociala och politiska rättigheter anses ha en främjande effekt på individens delaktighet inom olika samhällsområden, däribland det politiska livet. Naturalisering kan möjligen påskynda individens integration, men är också i lika stor utsträckning ett tecken på integration eller åtminstone en indikator på en viljeyttring mot ökad delaktighet och fullvärdigt samhällsmedlemskap. I praktiken är orsakerna till medborgarskapsbyte naturligtvis många och ofta av mycket praktisk karaktär. För en politisk flykting kan det svenska medborgarskapet ge en viss trygghet och rörelsefrihet som har föga att göra med flyktingens relation till det svenska samhället.

Om vi jämför de naturaliserade svenska medborgarnas deltagande i riksdagsvalen 1991 och 1994 med samtliga röstberättigades, ser vi att skillnaden mellan dessa väljarkategorier krymper till cirka tio procentenheter. Medan 86,7 respektive 86,8 procent av samtliga röstberättigade använde sin rösträtt vid dessa val, var motsvarande siffror för naturaliserade 76,4 respektive 77,3 procent. Om vi dessutom tar hänsyn till tidpunkten för medborgarskapsbytet, kan notera att 88,8 procent av de utländska medborgare, som hade förvärvat svenskt medborgarskap åren 1967-70, röstade i riksdagsvalet 1994. Alltså var Valdeltagandet bland dem till och med högre än bland samtliga röstberättigade SCB 1993, 1995c. Den sannolika förklaringen till dessa resultat är vistelsetidens betydelse tillsammans med medborgarskapets. Ju längre man har vistats i Sverige desto mer sannolikt att man har bytt till svenskt medborgarskap.

Resultaten från vår intervjuundersökning med kommunalt röstberättigade invandrarväljare i Malmö i anslutning till 1991 års val, bekräftar bilden av integrationens betydelse för valdeltagandet Bäck och Soininen 1994. Ett slumpmässigt urval personer födda i Finland, Chile, Iran och Jugoslavien ingick i undersökningen. Förklaringarna till de olika invandrargruppernas låga valdeltagande och skillnader i det avseendet var framför allt två: Graden av integration i det svenska samhället och den kulturella orienteringen i grupperna. Som instrument för att 445

Bilaga s. 446

SOU 1996: 162

mäta integration användes deltagande i olika sociala samspel: förvärvsarbete, föreningsmedlemskap, massmediaexponering, socialt umgänge och äktenskap. Alla dessa indikatorer visade ett samband med valdeltagande. Kulturell orientering bestämdes utifrån en klassificering av individer efter deras grundläggande uppfattningar om samhälle och socialt liv. De delades in i hierarker, egalitärer, individualister och fatalister. Egalitarianism som kulturell hållning innebär att individen är inriktad på att samhället bygger på starka grupprelationer mellan jämlika individer, medan den hierarkiskt orienterade också betonar starka grupprelationer styrda av system av normer och regler som skapar hierarkiska sociala relationer. Individualisterna i sin tur är varken uppbundna av starka grupprelationer eller bindande normsystem. I stället är dessa föremål för ständig förhandling. Slutligen ser fatalisterna sig uppbundna av rådande norm- och regelsystem men ser det också som att de inte har någon möjlighet att påverka utformningen av dem.

Medan majoriteten av jugoslaverna och iranierna antingen var hierarkiskt eller fatalistiskt orienterade, var den främsta orienteringen den egalitära bland chilenarna. Finländarna slutligen var huvudsakligen antingen individualister eller egalitärer till sin kulturella orientering. Ett inte helt oväntat resultat var att det högsta Valdeltagandet uppvisades av hierarkerna och det näst högsta av egalitärerna medan fatalisterna stod för det lägsta valdeltagandet.

Att individens allmänna integration i samhället är av stor betydelse för hennes benägenhet att rösta i val är egentligen ganska naturligt med tanke på att själva Valdeltagandet kan tas som ett tecken just på integration i det politiska livet och på individens vilja att ge sitt stöd för det demokratiska politiska systemet. Dess motsats anses vara politisk apati, alienation, och i dessas förlängning kanske också protester mot själva det politiska systemet Layton-Henry 1993. När valdeltagande är det för individen minst krävande och mest traditionella sättet att visa sitt stöd för den politiska demokratin, är det också förklarligt att hierarkiskt orienterade väljare stod för det högsta valdeltagandet.

Även mindre studier invandrarväljarnas valdeltagande i

ett par av anslutning till 1991 års val i Västerås och Haninge bekräftar på sitt sätt integrationens betydelse. Dessa valdistriktsvis genomförda undersökningar ställde bland annat frågan vilken betydelse fast bosättning hade för invandrarväljarnas benägenhet att rösta. Med fast bosättning avsågs att den röstberättigade under tiden för tre på varandra följande val hade varit bosatt i samma valdistrikt. Det lägsta valdeltagandet uppvisades av de mest rörliga väljarna medan den kategori av invandrarväljare som inte hade flyttat mellan de tre valen också uppvisade det högsta valdeltagandet Engström 1993, Gillgren 1992.

Bilaga s. 447

SOU 1996: 162

Representation i

politiska församlingar

Det är väl, för den som tagit del av avsnittet om invandrarnas valdeltagande, knappast någon överraskning, att invandrarna också är en underrepresenterad grupp i de valda församlingarna. Vi behöver därför knappast ta upp något utrymme för att visa, att detta är fallet. Däremot ska

uppmärksamma följande frågeställningar:

0 Underrepresentationens omfattning dvs. hur underrepresenterade är

invandrarna 0 Den relativa underrepresentatianen är invandrarna eller mindre under-

- mer

representerade än några andra underrepresenterade kategorier 0 Underrepresentationens förändring över tid blir invandrarna mer eller

mindre underrepresenterade över tiden 0 Vad vet man om rekryteringen av invandrarpolitiker och om de valda

repre-

sentanternas karriär - Vilken betydelse har det om invandrarna är eller inte är representerade

Underrepresentationens omfattning

I 1994 års val valde väljarna 13 550 ledamöter kommunfullmäktige i

av rikets 288 kommuner, 1 777 ledamöter av landstingsfullmäktige och 349 riksdagsledamöter. Av alla dessa var sammanlagt 710 födda

personer utomlands och 127 personer var utländska medborgare:

Tabell Valda invandrare i 1994 års val

Kommun- Landstings- Riksdagen

fullmäktige fullmäktige

Födda utomlands	625	78	7
i procent av alla	4,6	4,4	2,0
Utländska medborgare	119	8	-
i procent av alla	0,9	0,5

- Källa: SCB 1995b

Bilaga s. 448

SOU 1996: 162

Dessa siffror bör förstås jämföras med invandrarnas andel av befolkningen samma år. Man kan räkna med att nära tio procent av befolkningen

de utrikes födda. Eftersom representationen för denna kategoutgörs av

invånare i de kommunala församlingarna är 4,4 4,6 procent, har de

utlandsfödda endast knappt hälften av den representation, som borde tillkomma dem om de valda församlingarna vore en exakt proportionell avspegling av befolkningens sammansättning.

En av oss har i ett annat sammanhang Bäck 1993 arbetat med ett representationsmått av detta slag, som mäter en kategoris över- eller underrepresentation: Representationsindex Andel av valda Andel av

befolkningem/Andel av befolkningen.

Detta mått RI blir -1 om en invånarkategori helt saknar representation, 0 kategorin har en exakt proportionell representation och posi-

om tivt om kategorin är överrepresenterad.

RI för utlandsfödda blir med de data som här presenterats -0,54 i kommunerna, -0,56 i landstingen och -0,80 i riksdagen. För utländska medborgare blir RI -0,83 i kommunerna, -0,91 i landstingen och förstås -1,0 i riksdagen.

När det gäller representationen i andra än de direkt folkvalda församlingarna är det svårare att få en uppfattning om läget. Vilka som väljs till olika kommunala styrelser och nämnder registreras inte av någon myndighet. Därför måste uppgifter inhämtas direkt från kommunerna och sammanställas.

1984 års Rösträttskommitté SOU 1984:12 distribuerade en enkät till kommunerna för att få en bild av i vilken utsträckning utländska medborgare var representerade i kommunala organ 1983. Enkäten besvarades bara av 125 kommuner och redovisades inte per person utan per uppdrag:

Tabell	Antal uppdrag som innehades av utländska medborgare i 125 kommuner 1983
Organ		Ordinarie Suppleanter
Fullmäktige		82	69
Kommunstyrelse		6	l5
Tolv specificerade nämnder inklusive bostadsföretag 134			221
Summa		222	305
448 Källa: Bearbetning av data ur SOU 1984:1.

Bilaga s. 449

Svarsbortfallet i enkäten var stort, och det finns inte så stora möjligheter att relatera de uppgivna antalen till de olika organens storlek. Om endast betraktar kommuner med mer än 50 000 invånare, är dock rösträttskommitténs enkät ganska representativ. Av 35 större kommuner har 28 80 procent besvarat enkäten. Kommunförbundet redovisar i sin eftervalsenkät 1983 antalet uppdrag i några olika typer av kommunala organ. Om dessa båda källor kombineras, kan man se, att representationen av utlänningar i kommunala organ i början av 80-talet var blygsam.

Tabell 8. Andel procent av uppdrag i vissa kommunala

organ som innehades av utländska medborgare i kommuner med än 50 000 invånare 1983

mer

Organ	Ordinarie Suppleanter
Fullmäktige	1,2	1,5
Kommunstyrelse	0,0	0,3
Brandstyrelse	0,0	0,8
Byggnadsnämnd	0,0	0,8
Fritidsnämnd	0,7	2,8
Skolstyrelse	0,6	1,6
Kulturnämnd	0,8	1,8
Socialnämnd	0,6	1,6
Hälsovårdsnämnd	0,4	1,2

Källa: Bearbetning av data ur SOU1984:12 och Svenska kommunförbundet 1983

Genomgående gäller att utlänningar är bättre representerade som suppleanter än som ordinarie ledamöter. Representationen i kommunstyrelserna är synnerligen låg, medan något högre tal kan redovisas för några s.k. mjuka nämnder, framför allt fritids- och kulturnämnder.

I den ovan nämnda undersökningen, som en av oss genomförde efter 1991 års val Bäck 1993, inhämtades uppgifter från ett urval kommuner bestående av 28 primärkommuner och fyra landsting. Man kan betrakta urvalet som ett slumpmässigt urval ur hela kommunpopulationen. De utrikes föddas andel av alla förtroendevalda varierade mellan 1,5 procent ordinarie ledamöter av kommunstyrelsenllandstingsstyrelsen till 8,0 procent ledamöter av "övriga nämnder".

15 16-1374

Bilaga s. 450

SOU 1996: 162

Tabell	Andel utrikes födda i olika kommunala uppdrag 1992 procent
Organ		Ledamöter	Ersättare
Fullmäktige		3,1	2,6
Styrelse		1,5	2,6
Tekniska nämnder		3,3	3,3
Utbildning		1,6	3,4
Kultur- och fritid		1,7	3,5
Vård och omsorg		3,2	4,0
Kommundelsnämnder 5,5			4,6
Övriga nämnder		8,0	7,1

Det är värt att notera, att en statusdimension tydligt har styrt placeringen i olika uppdrag. Invandrarna är genomgående med undantag för kommundelsnämnder och "övriga nämnder sämre representerade bland de ordinarie ledamöterna än bland ersättarna. På sätt kan

samma man notera, att det är i det mest prestigefyllda organet kommunsty-

relsen som representationen är sämst. Bakom den relativt goda

- representationen i kategorin övriga nämnder" torde ligga det förhållandet, att till denna kategori har bland annat invandrarnämnder förts. Även då man betraktar andra underrepresenterade grupper framträder likartade mönster.

Representationsindex räknat på samtliga förtroendevalda alltså både fullmäktige, styrelse och nämnder blev för såväl primärkommunerna som landstingen -0,65.

Den relativa underrepresentationen

I undersökningen av representativiteten i kommunerna 1992 invan-

var drarna inte den enda kategorin vars representativitet beräknades. Data inhämtades också för att belysa könsrepresentativiteten, den sociala representativiteten, åldersrepresentativiteten och den geografiska representativiteten. Det visade sig då inte oväntat att även kvinnor, personer med arbetaryrken, unga under 30 år och gamla 60 år eller äldre är underrepresenterade. Med avseende på den territoriella dimensionen delades befolkningen och de valda efter sin boendeort i tre kategorier: kommunens centralort, andra tätorter i kommunen och glesbygden. Denna uppgift införskaffades inte för landstingen utan bara för primärkommunerna. Kanske något överraskande visade det sig att det var kommunernas centralorter som var underrepresenterade i politikerkåren. Representationsindex för de olika underrepresenterade kate- 450 gorierna redovisas i tabellen:

Bilaga s. 451

SOU 1996: 162 Tabell 10. Representation i kommunala organ 1992.

Representationsindex, medelvärden.

Kategori RI

Centralortsboende	-0,l2
Kvinnor	-O,23
Gamla	-O,43
Arbetare	-0,50
Utrikes födda	-0,65
Unga	-0,80

Jämfört med andra underrepresenterade kategorier är alltså utrikes födda personer en kraftigt underrepresenterad grupp, överträffad endast av ungdomarna. Några data för utländska medborgares representation finns inte,

det är uppenbart att detta måste vara den mest underrepresenterade men

samtliga kategorier jämför med dem som här har data om. Vi av om man kan erinra om att ovan beräknade RI för utländska medborgare 1994 i kommunfullmäktige till -0,83 och i landstingsfullmäktige till -0,91.

Representationens förändring över tid

Andelen invandrare har, oavsett definition, ökat sedan slutet av 1970talet i de folkvalda kommunala församlingarna. Ökningen i kommunfullmäktige kan uppskattas till 26-32 procent för utlandsfödda respektive utländska medborgare. I landstingsfullmäktige har representationen nästan fördubblats +74 respektive +92 procent, men vi får då hålla i minnet att utgångsläget var särskilt svagt i landstingen.

Tabell 11. Andel invandrare av de valda 1979, 1988,

1991 och 1994 procent

Organ 1979 1988 1991 1994

Utlandsfödda:

Kommunfullmäktige	3,7 4,3	4,2	4,6
Landstingsfullmäktige 2,5	4,0	3,7	4,4
Riksdagen	2,6	2,0	2,0

- Utländska medborgare: Kommunfullmäktige 0,7 0,9 0,7 0,9 Landstingsfullmäktige 0,2 0,6 0,5 0,5 Källor: Hammar 1982 och SCB 1995b 451

Bilaga s. 452

SOU 1996: 162

En annan sak att hålla i minnet är förstås att andelen invandrare i befolkningen också har ökat under den här femtonårsperioden. Man kan överslagsmässigt räkna med att andelen utlandsfödda 1979

var kring åtta procent och nästan tio procent under 1990-talet. Andelen utländska medborgare 1979 3,8 procent och 1989 5,4 procent.

var Ökningarna i representationsindex blir då betydligt beskedligare. I kommunerna minskar de utlandsföddas underrepresentation från -0,54 till -O,48 och i landstingen från -0,69 till -0,51. De utländska medborgarnas representation i kommunerna är i stort sett oförändrad från -0,82 till -0,83 medan underrepresentationen i landstingen minskar från -0,95 till -0,91.

Av de 1992 undersökta 28 kommunerna hade 20 ingått i kommunurvalet för det stora Statsvetenskapliga kommunalforskningsprogrammet i slutet av 70-talet och början 80-talet jfr Strömberg

av och Westerståhl 1983. Där hade motsvarande data samlats in, vilket möjliggör en jämförelse mellan representativiteten i 1980 och 1992 års politikeruppsättningar i exakt samma kommuner. När vi för de båda tidpunkterna beräknar representationsindex för utlandsfödda, kan vi konstatera att underrepresentationen minskat från -0,69 till

- -0,66. Liksom i fullmäktige i landets alla kommuner, har det när vi betraktar hela politikerkåren i ett urval kommuner skett blygsam

en förbättring av invandrarrepresentationen 0,06 respektive 0,03 RIenheter.

En fråga, som särskilt uppmärksammades i 1992 års studie på

var, vilket sätt organisationsförändringarna i kommunerna hade kommit att påverka representativiteten. Med utgångspunkt i förekomsten

av sådana nymodigheter i den kommunala organisationen, har sitt

som idémässiga ursprung i företagssektorn beställarutförarmodellen, resultatenheter, entreprenader, bolagisering osv. klassificerades de tjugo panelkommunerna i två med traditionell

grupper: en grupp mer organisation och en grupp med en mer marknadsorienterad organisation. Denna indelning läget 1992. Tolv år tidigare inget

avser var av dessa arrangemang påtänkta i kommunvärlden. När kommunerna indelats efter genomförda organisationsförändringar framträdde ett intressant mönster, inte bara med avseende på invandrarrepresentationen, utan även med avseende på representationen för övriga underrepresenterade grupper:

Bilaga s. 453

Tabell 12. Förändring representationsindex mellan 1980

och 1992 efter organisation 1992. Medelvärden.

Kategori	Traditionell Marknads- Differens organisation orienterad
Centralort	0,25 -	+ 0,04	+ 0,29
Gamla	+ 0,06	+ 0,15	+ 0,09
Kvinnor	+ 0,19	+ 0,15	0,04 -
Unga	0,26 -	0,34 -	0,08 -
Arbetare	+ 0,41	+ 0,25	0,16 -
Invandrare	+ 0,08	0,11	-O,19

Den slutsats som kan dras av denna tabell är, att införandet av marknadsarrangemang i kommunerna är förknippat med en förbättrad representativitet för centralortsbor och äldre, men med en försämrad representativitet för traditionellt underordnade och underprivilegierade

i samhället som kvinnor, ungdomar, arbetare och faktiskt särgrupper

skilt invandrare

I samma undersökning kunde det visas, att en marknadsorienterad organisation förknippad med en särskilt stor minskning av det tota-

var la antalet förtroendeuppdrag och samtidigt en särskilt stor ökning av mångsyssleriet. Båda dessa omständigheter medför var för sig att antalet förtroendevalda minskar. Det är uppenbart, att dessa minskningar i första hand fått ut över de grupper i samhället som redan tidigare är underordnade och underprivilegierade. Det är signifikativt, att representativiteten faktiskt förbättrats för äldre personer och för centralortsbor, två visserligen är underrepresenterade i den kommu-

grupper som nala apparaten, inte på samma sätt som kvinnor, arbetare, ung-

men som domar och invandrare tillhör samhällets underprivilegierade skikt.

Invandrarpolitikernas karriär

I diskussionen invandrarnas utnyttjande av rösträtten har vi fram-

om hållit betydelsefulla faktorer graden av integration i det svenska

som samhället och invandrarnas egna kulturella orienteringar. Att integration också i detta sammanhang har betydelse är uppenbart. Tomas Hammar 1982 skriver i sin analys invandrarkandidaterna i 1979 års

av val:

"Partierna nominerade 1979 invandrarkandidater som var väl etablerade i Sverige. Drygt 80 procent hade vistats mer än tolv år i landet. De var något äldre än de utländska medborgare som fått rösträtt, och mer än hälften var gifta med

svensk. Flertalet var svenska medborgare." 453 en

Bilaga s. 454

SOU 1996: 162

En av oss gjorde 1984, som ett led i en undersökning om jugoslaviska föreningar i Sverige, en minienkät med 21 jugoslaver hade kommu-

som nala förtroendeuppdrag. Dessa jämfördes sedan med styrelsemedlemmarna i de jugoslaviska invandrarföreningarna i kommuner.

samma Resultaten sammanfattades:

De båda grupperna skiljer sig kraftigt åt med avseende på ålder, invandringsår och social status. Politikerna är i genomsnitt avsevärt äldre och har invandrat tidigare än styrelsemedlemmarna. Politikerna har också i avsevärt större omfattning tjänstemannayrken.

Sambanden antyder en skillnad i hur anpassade de båda grupperna är i det svenska samhället. Politikergruppen har varit här längre tid, är äldre och har hunnit genomgå en uppåtgående social mobilitet. Styrelsepopulationen har ännu inte hunnit så långt i dessa avseenden. Bäck 1989

I kommentarerna till SCB:s redovisning av valda vid 1994 års val SCB 1995b görs liknande iakttagelser:

Ju längre tid invandrarna bott i Sverige, desto lättare var det för dem att kandidera och bli valda. Över hälften de nominerade kandidaterna hade hunnit bo

av i Sverige i 26 år och mer. Dessa "tidiga" invandrare var ännu fler bland de valda.

Att det krävs en rejäl kvalifikationstid framgår väl av att av de nominerade kandidaterna i fullmäktigevalen 1979, hade 80 procent bott i Sverige i tolv år eller mer. Vid kommunfullmäktigevalen 1994 hade 72 procent bott i Sverige i 19 år eller mer. Överslagsmässigt antyder dessa redovisade tal en ungefär oförändrad men lång genomsnittlig

- kvalifikationstid.

Några mätningar av politikernas kulturella orientering av det slag vi hade att tillgå då vi diskuterade valdeltagandet finns inte. Det framgick dock väl av den diskussionen att det finns ett tydligt samband mellan kulturell orientering och ursprungsland. Bland de förtroendevalda dominerar de nordiska länderna starkt som ursprungsländer:

Bilaga s. 455

SOU 1996: 162

Tabell 13.	Valda kommunfullmäktige med utländsk bak- grund fördelade på födelseland procent
Land	1979	1994
Finland	52	41
Norge	l l	8
Danmark	10	12
Tyskland	7	l l
Estland	3	2
Jugoslavien	2	3
Chile	-	3
Ungern	-	2
USA	-	2
Övriga	15 100	16 100

Källor: Hammar 1979 och SCB 1995b.

Från Finland, Norge och Danmark kom alltså 1979 73 de valda,

procent av vilket kan jämföras med att de utgör 54 procent av alla med

personer utländsk bakgrund bosatta i Sverige. Motsvarande andelar 1994 var 61 procent av de valda respektive 34 procent av den utlandsfödda befolkningen. Man kan nog tryggt dra slutsatsen att kulturell orientering spelar en liknande roll i selektionen av förtroendevalda, som när det gäller bestämningen av deltagande eller vid valurnorna.

Ett par särskilda frågeställningar när det gäller rekryteringen av invandrarkandidater är dels, i vilken utsträckning invandrare av partierna används som "listpynt och dels, vilken roll invandrarnas egna organisationer spelar som rekryteringsbas. För att närma sig den första frågan, kan man undersöka hur stor sannolikheten är för en nominerad invandrare att bli vald jämfört med motsvarande sannolikhet för en genomsnittskandidat.

Tabell 14.	Sannolikheten för de nominerade att bli valda 1994 procent
Val	Alla	Född Utländsk utomlands medborgare
Fullmäktige	23,7	19,5	15,8
Landsting	12,3	9,8	6,3
Riksdagen	6,1	2,7	-
Källa: Bearbetning av data i SCB 1995b.			455

Bilaga s. 456

SOU 1996: 162

Sannolikheten att bli vald till kommun- eller landstingsfullmäktige är för en utlandsfödd något lägre än för genomsnittskandidaten. Däremot är sannolikheten att bli vald till riksdagen om man är utlandsfödd kandidat eller till kommunala församlingar om man är utländsk medborgare betydligt lägre än genomsnittligt. Dessa siffror antyder att det är vanligast att invandrare används som listpynt i riksdagsval och i kommunala val om de är utländska medborgare.

Relativt få av de förtroendevalda invandrarna är medlemmar i invandrarföreningar. I studien om jugoslaviska invandrarföreningar kunde det konstateras.

Endast 13 av politikerna 62 % är medlemmar i någon invandrarförening Emellertid har inte mindre än 19 politiker 91 % någonsin varit medlemmar i invandrarföreningar. Dessa data tyder på att politikergruppen i stor utsträckning har rekryterats ur gårdagens population av föreningsaktivister. Det går en karriärväg till politiska uppdrag, där aktivitet i invandrarföreningar är en inkörsport.

Vi har hållit fram betydelsen av integration i det svenska samhället som en viktig faktor för att ska förstå varför invandrarna är underrepresenterade i kommunalpolitiken. Det är nog sannolikt att det också är bristande integration som utestänger stora grupper infödda svenskar från kommunalpolitiken. Man kan anta, att integrationen i meningen

deltagande i sociala samspel- ökar med stigande ålder; dock till viss

en gräns i hög ålder, när man drar sig undan eller utestängs från olika sociala sammanhang. Om ålder på detta sätt kan tas som en indikator på social integration, så gäller i stort sett samma krav för infödda svenskar som för invandrare för att man ska bli vald till ett kommunalt förtroendeuppdrag.

Inom ramen för forskningsprojektet Demokrati förändring: har det

genomförts en enkät med ett slumpmässigt urval kommunalpolitiker i kommuner och landsting. 1 710 personer har besvarat enkäten, och av dessa var 85 personer födda utomlands. De tillfrågade var i genomsnitt 38 år gamla då de fick sitt första kommunala uppdrag. Detta medeltal var exakt detsamma för de infödda svenskarna och för invandrarna. Invandrarna var visserligen något äldre 31,8 år då de gick med i sitt parti än de infödda 30,3, men denna tidsskillnad kompenserades fullt ut av att de fick vänta kortare tid innan de fick sitt första uppdrag.

Personer som uppnått rätt ålder drygt 30-årsåldern och som tagit sig in i partiorganisationerna missgynnas alltså inte särskilt om de är invandrare. De behöver inte vänta längre än infödda på att bli valda till uppdrag, och de används bara i något större utsträckning än de infödda som listpynt. Situationen är något mindre gynnsam för utländska medborgare än för naturaliserade svenskar. De hinder som finns för rekrytering- 456 en torde alltså ligga före inträdet som medlem i partiorganisationerna.

Bilaga s. 457

SOU 1996: 162

Det finns också hinder som gör sig gällande efter invalet. I

samma enkätundersökning hade 46 procent av de infödda svenskar, varit

som med i det kommunala i minst 13 år, svingat sig upp till minst ett ordinarie uppdrag. Motsvarande andel för de utomlands födda bara 39

var procent. Av presidieledamöterna ordförande, vice ordförande i undersökningen var 2,9 procent födda utomlands, vilket kan jämföras med 4,2 procent av ledamöterna utan presidieuppdrag.

Spelar det någon roll

Av de svarande i samma kommunalpolitikerundersökning 42

uppgav procent att de förutom att de var företrädare för sitt parti också ansåg sig företräda någon viss grupp eller något visst intresse i kommunen". Av dessa var det ungefär fem procent att de ansåg sig

som uppgav representera invandrare, flyktingar eller någon speciell etnisk i kom-

grupp munalpolitiken.

Inte förvånande fanns det ett starkt samband mellan denna hållning och att själv vara invandrare. Av de i Sverige födda kommunalpolitikerna var det inte ens en procent som uppgav sig representera invandrare, medan mer än var fjärde utlandsfödd politiker såg sig som invandrarföreträdare.

Tabell 15. Kommunalpolztzkers 3

. . representatzonsfokus. och föreningskontakter procent

Födda Anser sigrepresenterainvandrare Kontakter med invandrar-föreningar

Procent n Procent n

Utomlands 28,7 779 9,1 76 I Sverige 0,7 l 562 0,9 l 420

Källa: Bearbetning av 1993 års kommunalpolitikerundersökning. På samma sätt fanns ett starkt samband mellan att själv invandra-

vara re och att bli kontaktad av invandrarföreningar. Också i detta avseende var det färre än var hundrade svenskfödd kommunalpolitiker

som uppgav att "det under de senaste tolv månaderna förekommit att invan-

en drarförening vänt sig till dem personligen med önskemål i någon kommunal fråga". I gruppen utlandsfödda kommunalpolitiker det tio

var gånger vanligare att ha blivit kontaktad av en invandrarförening.

I den tidigare refererade undersökningen av jugoslaviska invandrare med kommunala uppdrag kunde det konstateras att:

De kontaktas ofta avföreningarna i kommunalpolitiska frågor, och föreningarna kontaktar oftast dem somfortfarande har anknytning till föreningen. 457

Bilaga s. 458

SOU 1996: 162

Det kan alltså konstateras, att det för invandrarna gäller att det är de egna representantema i kommunalpolitiken, som också själva uppfattar sig som företrädare för invandrarnas intressen, och det är också dessa egna representanter som får fungera som kanal för kontakter med kommunen.

En ytterligare fråga, som man emellertid måste ställa sig är vilken betydelse denna uppfattning av representantrollen, och rollen som förmedlare av kontakter kan ha framför allt för den förda politiken. Vilken betydelse det har att en grupp eller kategori medborgare har "egna" representanter i de beslutsfattande sammanhangen Det är en länge diskuterad fråga i statsvetenskapen.

Demokratin kan ses som en mekanism för omvandling av medborgarnas preferenser till beslut och åtgärder som ytterst syftar till att påverka medborgarnas levnadsförhållanden folkviljans förverkligande". Huruvida demokratin ska ses som framgångsrik i detta avseende beror på dess effektivitet att åstadkomma dessa förändringar dess leveransförmåga. Detta är

den ena av två konkurrerande uppfattningar om mot vilka kriterier demokratin ska bedömas Den andra uppfattningen fokuserar på de procedurer som ligger mellan "folkviljan och förverkligandet. Det finns vissa institutionella arrangemang, som man ansett har ett egenvärde: allmän och lika rösträtt, åsiktsfrihet, informerade och aktiva medborgare, partikonkurrens osv. Idén om att olika grupper och kategorier av samhällsmedborgare bör vara representerade bland de beslutsfattande hör till denna grupp av demokratikriterier.

De båda synsätten är inte oberoende av varandra: Man kan t.ex. hävda, att erfarenheten har visat, att endast genom demokratiska institutioner garanteras det politiska systemets leveransförmåga. Endast om institutionerna och procedurerna är demokratiska kommer beslut och handlingar att stå i överensstämmelse med folkviljan". De demokratiska institutionerna

som t.ex. representativiteten har då inte längre bara ett egenvärde; de är - -

instrumentella

Feminister som argumenterat för kvinnors representation -följer båda

linjerna. Helga Hernes 1987 hävdar t.ex. att kvinnor bör vara representerade eftersom det är rättvist egenvärde, därför att kvinnor har andra kunskaper och erfarenheter som kan berika beslutsprocessen instrumentellt, och därför att kvinnor har andra intressen än män instrumentellt. Om kvinnor inte representeras, kommer deras intressen inte till tals. Vi kan påminna om att diskussionen om invandrarnas rösträtt också fördes i dessa termer: det gällde rösträttens egenvärde eller dess instrumentella värde för invandrarna själva och/eller för samhället.

Den systematiska kunskapen om i vilken utsträckning det politiska systemets output besluten och outcome resultaten i samhället påverkas av att en grupp eller kategori är företrädd i beslutsfattandet är mager. I 1993 års politikerundersökning har försökt närma oss frågan genom att se vilka ståndpunkter politiker ur olika grupper intar när de konfronteras med 458 frågan hur olika kommunala verksamheter bör prioriteras: Är det

om ange-

Bilaga s. 459

SOU 1996: 162

läget att kommunen gör mera, är det bra som det är eller kan viss

nu en verksamhet minskas.

Några typiska invandrarfrågor har inte ingått i frågebatteriet, utan effekten av att vara eller inte vara representerad får illustreras med några andra medborgarkategorier och andra frågor. Kvinnor prioriterar barnomsorgen ganska mycket mer än manliga politiker. Balansmåttet skillnaden mellan den procentandel som vill "göra mer" och den procentandel som anser att verksamheten "kan minskas" ökar med 14 enheter om går från män till kvinnor. På samma sätt ökar prioriteringen av skolan med 15 måttenheter om man är medlem i en föräldraförening och av idrotten med 12 enheter om man är medlem i en idrottsförening. Om man jämför styrelsemedlemmar i idrottsföreningar med icke-medlemmar ökar balansmåttet med 46 enheter.

När det gäller prioriteringen av barnomsorg, skola och idrottsverksamhet har det uppenbarligen betydelse vilket kön en politiker har, respektive om hon eller han är medlem i en föräldraförening eller idrottsförening. På samma sätt ökar lusten att spendera på kommunal verksamhet med elva balansmåttsenheter om jämför offentliganställda politiker med politiker som är anställda av privata företag, organisationer eller är företagare. Mot denna bakgrund är det inte orimligt att föreställa sig, att politiker som själva är invandrare skulle prioritera invandrarpolitiska frågor om de konfronteras med sådana.

Tabell 16. Samband mellan medlemskap igrupper och priotering av

kommunala verksamheter. Kommunalpolitiker 1993 procent.

Grupp	Verksamhet Kan	minska nu mer	Bra Satsa Balans n
Kvinnor	Barnomsorg 5		55 40 +35 564
Män		13	53 34 +21 1 095

Medlem i föräldrarförening Skola 1 29 70 +69 255

medlem 4 38 58 +54 l 395 Styrelse

idrottsförening Idrott	11	46 44 +33 181
Medlem	23	54 22 636
medlem	31	51 18 -13 825
Offentligt anställd All verksamhet 0		62 37 +37 483
Privat anställd	2	70 28 +26 505

Anm: Balansmåttet är andel som anser att man bör satsa mer minus andel som anser att verksamheten kan minskas. styrelseledamöter i föräldraföreningar är för få för att särredovisas "All verksamhet är ett medelvärde över 14 serviceområden som klassindelats. Källa: Bearbetning av 1993 års kommunalpolitikerundersökning. 459

Bilaga s. 460

Vi har här pekat på, att politiker med egen invandrarbakgrund fyller en viktig funktion som en kanal för kontakter från invandrarna och från invandrarnas egna organisationer. Vi har också sökt exemplifiera betydelsen för de prioriteringar politiker gör av grupptillhörighet med sambanden mellan kön och prioritering av barnomsorg, medlemskap i föräldra- och idrottsföreningar och prioritering av skola och idrottsverksamhet, anställning i den offentliga sektorn och den kommunala verksamhetens totala omfattning. Från dessa exempel har vi menat att man kan göra troligt, att även invandrarbakgrund har en betydelse för prioritering av invandrarpolitiska verksamheter.

Innan vi lämnar frågeställningen om representationens betydelse för politiken, ska vi också något beröra representationens betydelse för dagordningen. I en särskild ännu inte publicerad studie inom projektet "Invandrare och kommunal politik" har vi undersökt beslutsprocesserna i ett antal invandrarpolitiska frågor i de tre kommunerna Haninge, Malmö och Västerås under några år i början av 1990-talet. I det här sammanhanget vill särskilt peka på två frågor.

I både Malmö och Västerås aktualiserades frågan om särskild äldre-

för invandrare. I båda städerna handlade det om projekt med omsorg syfte att åstadkomma särskilda boendeformer för i första hand finska pensionärer, där de kunde bo tillsammans och få service på sitt eget språk. I Malmö kröntes projektet i viss mån med framgång genom att det åstadkoms en finskspråkig trappuppgång i ett servicehus. I Västerås rann det hela mer ut i sanden. Det som här är intressant att notera är dock att frågan i båda städerna korn upp på den politiska dagordningen, och på ett likartat sätt. I båda fallen var det en tjänsteman på invandrarförvaltningen med egen invandrarbakgrund som var "eldsjäl" och drev frågan, periodvis under starkt motstånd från både det politiska och det byråkratiska etablissemanget. I vår tredje undersökningskommun, Haninge, kom frågan däremot aldrig upp på dagordningen, och det var också så, att det saknades en "eldsjäl" på invandrarförvaltningen som på detta sätt kunde fungera som idébärare. Till och med saknades en organisatorisk bas för en sådan möjlig eldsjäl i och med att det inte ens fanns en invandrarförvaltning.Invandrar- och flyktingfrågorna var integrerade i kommunens socialförvaltning.

En annan fråga som vi studerat är nedskärningarna i hemspråksundervisningen läsåret 1991/92. Bakgrunden var ett av regeringen tilltänkt beslut om nedskärningar av statsbidragen till hemspråksundervisningen, som riksdagen emellertid inte behagade följa. Riksdagen valde i stället att skära ned sektorsbidraget till skolan med samma

belopp som regeringen föreslagit i budgetpropositionen. I de flesta kommuner i landet genomfördes dock nedskärningarna just i hemspråksundervisningen. På många håll blev detta en i praktiken i det närmaste administrativ procedur för att implementera vad som 460 framstod som ett statligt policybeslut. Så var i huvudsak också fallet i

Bilaga s. 461

Västerås, där beslut i Skolstyrelsen var fattat, utan någon egentlig diskussion redan några veckor efter budgetpropositionen. I Malmö sattes däremot frågan på den politiska dagordningen också i verkligheten, och inte bara formellt. Först fram i juni kunde beslut fattas efter en intensiv diskussion som förts både i pressen och på stadens gator och torg, och där det flera gånger sett ut som om beslutsfattarna vacklat. Det är efter våra studier uppenbart, att det var en koalition av invandrarföreningar och lärarnas fackliga organisationer, som på detta sätt lyckades placera frågan på dagordningen. I Västerås var invandrarorganisationerna sva-

och hade inte samma tradition att agera som påtryckningsgrupper. gare,

Vi nöjer oss med dessa båda exempel fler finns på betydelsen av

- idébärare" för att en fråga ska hamna på den politiska dagordningen. I våra exempel har idébärarna inte varit politiker med invandrarbakgrund utan tjänstemän med sådan bakgrund eller ideologiskt medvetna invandrarföreningar. Det utesluter inte att det skulle kunna finnas exempel där också politiker med invandrarbakgrund fyller en sådan dagordningsfunktion, även om inte råkat stöta på dem.

Bilaga s. 462

Invandrarnas

föreningsengagemang

De data som i huvudsak ligger till grund för analyserna i detta kapitel har hämtats från den av SCB och Ideella beredningen inom civildepartementet utgivna rapporten om Föreningslivet i Sverige" Häll 1994. Rapportens data kommer i sin tur ur Levnadsnivåundersökningen 1992 som bygger på muntliga intervjuer med ett urval den svenska befolkningen i åldrarna

ur 16-84 år. Urvalet omfattar cirka 7 000 personer. Av dessa tillhörde omkring 300 intervjupersoner vardera kategorierna andra generationens invandrare, naturaliserade och utländska medborgare.

Liksom i andra sammanhang var invandrarna underrepresenterade bland föreningslivets medlemmar och aktivister. Underrepresentationen följer en skala, där andragenerationsinvandrama är minst underrepresenterade följda av de naturaliserade medan utländska medborgare är den mest underrepresenterade kategorin. Vi ska i det följande koncentrera analysen på denna skalas ändpunkter: Andragenerationen och de utländska medborgarna. Ett skäl till detta val är att tror att resultaten för

gruppen naturaliserade kan vara påverkade av ålderseffekter.

Tabell 17. Medlemskap och aktivitet inom det svenska före-

ningslivet 1992. Personer 16-84 år procent.

Medlem i någon Aktiv i någon Uppdrag i någon förening förening förening

Infödda svenskar 92,9 52,4 29,9 Andra generationens invandrare 92,4 53,2 25,8 Naturaliserade 89,6 41,8 22,0 Utländska medborgare 83,4 35,1 16,8

Bilaga s. 463

Vi ska också laborera med ett relativt mått, som är sannolikheten att en invandrare ska tillhöra en viss föreningsaktivistkategori uttryckt som andel av motsvarande sannolikhet för de infödda svenskarna. Vi får då följande:

Tabell 18. Invandrarnas relativa sannolikhet att vara före-

ningsengagerade

Medlem i någon Aktiv i någon Uppdrag i någon förening förening förening

Andra generationens invandrare 1,00 1,02 0,86

Utländska medborgare 0,90 0,67 0,56

Av dessa jämförelsetal framgår, att det är lika sannolikt, att en andra generationens invandrare är medlem i åtminstone en förening, som att en infödd svensk är det. För utländska medborgare är sannolikheten något mindre. Man skulle kunna uttrycka detta så, att det åtminstone för utländska medborgare finns yttre hinder för föreningsengagemang.

Huruvida dessa hinder uppträder vid gränsen till föreningen eller tidigare finns det inte underlag att avgöra med hjälp av dessa data. De flesta föreningar avser att representera eller organisera någon viss bestämd grupp eller kategori samhällsmedlemmar -låt oss kalla denna grupp eller kategori föreningens rekryteringsbas. För att det ska vara aktuellt med fackföreningsmedlemsskap bör man t.ex. vara på arbetsmarknaden. Kvinnoorganisationers rekryteringsbas består nästan bara av kvinnor. För att bli medlem av t.ex. en motororganisation krävs det åtminstone ett motorintresse och troligen också att man äger ett fordon.

De yttre hindren består med andra ord egentligen av två: Hinder för inträde i rekryteringsbasen och hinder för inträde i föreningen. Vilket av dessa som tar sig uttryck i en lägre relativ sannolikhet för medlemsskap för en viss här de utländska medborgarna har vi inte underlag

grupp - i form av data för att ta ställning till.

De relativa sannolikheterna indikerar också förekomsten av inre hinder hinder för aktivitet som yttrar sig för de invandrare som ändå

blivit föreningsmedlemmar. Några inre hinder för att andragenerationsinvandrarna ska bli aktiva ger sig inte till känna, däremot finns det sådana hinder för att de ska väljas till förtroendeuppdrag. För de utländska medborgarna kommer inre hinder såväl för aktivitet som för val till förtroendeuppdrag i dagen. 463

Bilaga s. 464

Allmänt kan man väl säga, att om man ska döma efter dessa

aggregerade siffror är varken de yttre eller inre hindren någon uppseende-

av väckande storleksordning. Det finns emellertid väldiga skillnader mellan olika slags organisationer, döljs dessa medelvärden.

som av

Om betraktar 24 olika typer av föreningar, varierar den relativa

sannolikheten att en andragenerationsinvandrare ska medlem från

vara 0,36 till 1,33 och att han eller hon ska ha ett förtroendeuppdrag från noll till 2,61. För utländska medborgare varierar den relativa sannolikheten att vara medlem från noll till 1,5 och att ha ett uppdrag från noll till 3,97.

Låt oss först se på de yttre hindren. Om ser hur de 24 olika typerna av föreningar fördelar sig med avseende på utlänningars och andragenerationsinvandrares relativa sannolikhet att vara medlemmar framträder tre ganska tydliga grupperingar:

Tabell 19. Utländska medborgares och andragenerations-

invandrares medlemsfrekvens i föreningar

jämfört med infödda svenskars.

Andra generationen/ Utländska medborgare/infödda svenskar infödda svenskar LÃG HÖG

-49,9 procent 50- procent

HÖG Frireligiösa Konsumentkooperation 60- procent Fören i Sv kyrkan Kulturföreningar

Friv försvarsorg Föräldraföreningar

Lokala aktionsgr Miljöorganisationer

Fackliga organisationer

Motororganisationer

Boendeföreningar

Fredsföreningar

Internationella

Idrottsföreningar

LÃG Kvinnoorg. -59,9 procent Friluftsförening

Handikapporg.

Pol. partier

Ordenssällskap

Hobbyföreningar

Aktieägarförening

Samfälligheter

Humanitära org.

Nykterhetsorg.

Bilaga s. 465

I den relativt stora gruppen organisationer i övre högra hörnet är invandrare relativt väl representerade, oavsett om betraktar andragenerationsinvandrare eller utländska medborgare. I denna kategori föreningingår viktiga och tunga organisationer som konsumentkooperatioar fackföreningsrörelsen och idrottsrörelsen. Här är de yttre hindren nen, hindren att komma in i rekryteringsbasen och/eller föreningarnas gränshinder relativt låga. - Dessa föreningars motpol utgörs av organisationerna i nedre vänstra cellen. Här är de yttre hindren höga. Det är antingen svårt att ta sig in i rekryteringsbasen är invandrare, eller så är det svårt att bli om man medlem. För del dessa föreningar kan man väl misstänka att det en av finns tidiga hinder hinder att nå rekryteringsbasen. Det kan t.ex. tän- kas gälla aktieägarföreningar och ordenssällskap t.ex. Rotary, Lions, Frimurarna, Odd Fellow osv.. För vissa andra förefaller det alldeles orimligt att tänka sig att det skulle finnas sådana hinder t.ex. kvin- noorganisationer eller de politiska partierna. Här måste det väl snarast de egentliga gränshindren vid inträdet i organisationen som verkar. vara Särskilt betänkligt förefaller det att de politiska partierna har så höga

gränshinder gentemot invandrare. En tredje mellankategori utgörs föreningstyperna i övre vänstra av hörnet tabellen: Frireligiösa samfund, föreningar inom Svenska kyrav kan, frivilliga försvarsorganisationer och lokala aktionsgrupper. Man blir inte gärna medlem i någon dessa föreningar om man är utländsk av medborgare. Däremot är den andra generationen invandrare inte på

något sätt underrepresenterad i medlemskåren. Låt övergå till att granska spridningen med avseende på de inre oss nu hindren de hinder möter medlem i organisationen på vägen - som en förtroendeuppdrag. Det finns organisationer, där mot en rätt stor grupp utländska medborgare och/eller andragenerationens invandrare inte är missgynnade eller t.o.m. överrepresenterade på förtroendeposter. Detta gäller i 14 de 24 föreningstyperna. En stor del av föreningslivet präav glas alltså låga inre hinder för de invandrare som väl lyckats ta sig in av i föreningen som medlemmar. De båda hindren yttre och inre är i stort sett oberoende av varan- - dra. Detta innebär alltså att det med dessa kategoriseringar framkomföreningar: Föreningar med höga yttre hinder, med mer fyra typer av höga eller låga inre hinder samt föreningar med låga yttre hinder och där de inre hindren kan höga eller låga. Vi ska här bara exemplifivara vardera typen med två exempel: era

Bilaga s. 466

Tabell 20. Några typfall föreningar med avseende

på yttre och inre hinder.

	Medlemmar Utl	2-gen	Uppdrag Utl	2-gen	Typ
Fackliga org.	0,90	0,91	0,64	1,04	LL
Miljöorganisation l ,OO		0,91	1.50	1,65
Konsumentkoop. 0,50		0,64	0,00	0,00	LH
Motororganisation 0,61		0,96	0,00	0,39
Partier	0,33	0,51	1,02	0,38	LH
Ordenssällskap 0,21		0,47	1,12	1,14
Handikapporg. 0,30		0,49	0,00	0,00	HH
Kvinnoorganisation 0,42		0,45	0,00	0,00

Anm: Värdena är sannolikheten för utlänning respektive andrageneraen tionsinvandrare att vara medlem eller ha förtroendeuppdrag andel som av motsvarande sannolikheter för den som är infödd svensk. LLi tabellen står för låga yttre hinder och låga inre hinder, LH för låga yttre hinder, höga inre hinder osv.

Våra exempel på organisationer är ganska invandrare som öppna mot är de fackliga organisationerna och miljörörelsen: Här är det ganska lätt att bli medlem och inte heller särskilt svårt att få förtroendeuppdrag. Detta gäller särskilt i miljörörelsen, där det relativt fler invansett är drare som har uppdrag än infödda svenskar. I konsumentkooperationen och i motororganisationerna t.ex. MHF, M, KAK, motorcykelorganisationer, båtklubbar osv. blir invandrare något så när lätt medlemmar, men får sällan förtroendeuppdrag. I konsumentkooperationen är det enligt dessa data omöjligt för en invandrare att bli vald till uppdrag. ett Den tredje typen får exemplifieras de politiska partierna och av ordenssällskapen exempelvis frimurarorden. Här det svårt som är att komma över tröskeln, väl inne i organisationen är det inte någon men speciell särbehandling av invandrare. Vi kan påminna vi om att när beskrev underrepresentationsmönstret i politiskt beslutsfattande församlingar kunde konstatera, att invandrare medlemmar som var av partierna inte tycktes bli hindrade i sin politiska karriär i partiorganisationerna. Däremot fanns det hinder både före inträdet i partiet och i den kommunala organisationen för dem sedermera blev valda. som 466 I den fjärde typen, som här får företrädas kvinnoorganisationer av

Bilaga s. 467

SOU 1996: 162

som husmodersföreningar, Fredrika-Bremerförbundet, Yrkeskvinnors klubb, kvinnojourer osv. samt patient- och handikapporganisationer är det enligt dessa data nästan tvärstopp för invandrare. Det är svårt att bli medlem, och blivit medlem är det omöjligt att få förtroennär man deuppdrag. Det är inte rimligt att påstå att de yttre hindren finns vid inträdet i rekryteringsbasen, utan de måste förläggas till föreningsnog gränsen. Även invandrare kan kvinnor, sjuka eller handikappade. vara

Klass och invandrarskap

Vi har antytt, att de hinder som synes uppträda för föreningengagemanget kan beroende klasstillhörighet. Det kan gälla hindren vara av för inträde i föreningens rekryteringsbas, hindren för effektivt inträde i medlemskåren och de inre hindren för aktivitet och karriär i organisationen. Man skulle kunna föreställa sig en orsakskedja:

Invandrarskap Klasstillhörighet -- Föreningsengagemang

Invandrarskap har här en betydelse för föreningsengagemanget, men den är indirekt och förmedlas av invandrargruppens skeva klasstruktur. Alternativt kan naturligtvis föreställa sig, att invandrarskapet i sig man har direkt betydelse hinder för föreningsmedlemskap. I en reen som analys undersökning kommuninvånarnas deltagande i av en om Stockholm 1989 USK 1993 har vi sökt närma oss frågan om invandrarskapets respektive klasstillhörighetens betydelse Soininen och Bäck 1992. I denna undersökning konstruerade indikatorer för olika slag av politiskt deltagande, vilka sedan kunde redovisas efter klass och invandrarskap utlandsfödda. Resultatet med avseende på indikatorn för föreningsmedlemskap innefattade inte partier, fackföreningar och kulturföreningar visade att klasseffekterna faktiskt var ringa, medan effekten invandrarskap inte var obetydlig: av

Tabell 21. Föreningsmedlemskap medelvärden 1OO-gradig

exklusive partier, fackföreningar och kul-

skala

turföreningar i Stockholm 1989

Klasstillhörighet	Födda utomlands	Födda i Sverige	Invandrar- effekt
Arbetarklass	12	19	7 -
Medelklass	15	20	5 -
Klasseffekt	+3	+1

Bilaga s. 468

För andra mått som arbetade med, uppträdde andra mönster. I flera avseenden var både klass- och invandrareffekterna små. Det gällde t.ex. mer okonventionellt politiskt deltagande exempelvis som deltagande i manifestationer men även till en viss grad deltagande i partier och fackföreningar. Personliga kontakter påverkanskanal som utnyttjades i första hand av den svenskfödda medelklassen.

En annan fråga, som ställde i den refererade undersökningen oss var i vilken utsträckning olika slag deltagande kumulativa av var i vil- ken utsträckning var den aktiv i sammanhang som var ett också aktiv i andra former Den kanske mest betydelsefulla iakttagelsen i detta sammanhang var, att deltagande i kulturföreningar dit

invandrarförening-

ar förts inte samvarierade med andra deltagandeformer för den invandrade arbetarklassen. Denna iakttagelse gällde emellertid inte på samma sätt för den invandrade medelklassen. Om vill till man spetsa dessa observationer skulle man kunna säga, att invandrarnas eget organisationsliv kan innebära instängningsrisk för invandrare en med låg social status. I nästa avsnitt denna rapport ska ytterligare av granska invandrarnas eget organisationsliv. Vi har också i föregående ett avsnitt pekat på hur invandrarföreningarna kan fungera språngbräda till som engagemang exempelvis i form av politiska uppdrag. Om saken man ser i detta mer dynamiska perspektiv, kan hävda man att engagemanget i det egna föreningslivet ändå har kumulerande funktion, en men det syns inte i en tvärsnittsundersökning, eftersom förloppet är stegvis. När man engagerar sig i andra former i det svenska samhället, så lämnar det man egna organisationsväsendet.

De demokratiska konsekvenserna

av utestängningen

Mönstret av utestängning olika ut för olika delar det svenska förser av eningslivet. Där finns också olika demokratiska funktioner. De politiska partierna och deras sidoorganisationer har förstås direkt en roll att spela i ett politiskt system, är uppbyggt det svenska, där som som partiväsendet, valsystemet och den representativa demokratin tilldelats en central betydelse.

Den svenska modellen har ofta beskrivits utifrån sin substans snarare än som en demokratimodell t.ex. att den fulla sysselsättningen har

getts företräde som mål för offentlig politik, beskrivningarna men innehåller också ofta inslag i första hand kan ha med som sägas de demokratiska processerna att göra jfr t.ex. Petersson 1991.

Kompromiss och konsensus, stark offentlig sektor, expertkunskaen pens betydelse och intresseorganisationernas centrala roll i politikpro-

cessen är komponenter som har betonats. Med utgångspunkt i den svenska modellens demokratisyn, måste tillmäta deltagandet man i intresseorganisationerna demokratisk betydelse liknar den en som att 468 delta i partier.

Bilaga s. 469

SOU 1996: 162

Det torde kännas välbekant att konstatera att partier och intresseorganisationer har betydelse för demokratins funktionssätt. Däremot en kanske ställa frågan vilken betydelse för demokratin deltakan man gandet i andra sociala sammanhang kan ha. Blir demokratin bättmer många människor är aktiva i hobbyföreningar, idrottsföreningar, re om samfund och ordenssällskap Att så faktiskt skulle vara fallet är en vik-

tig i ett uppmärksammat verk av den amerikanske statsvetaren tes Robert Putnam 1992. Putnam jämför samhällslivet i och södra Italien. Att demokranorra tin kommit att fungera så väl i så knackigt i söder kan förnorr men knippas med det rikhaltiga föreningslivet i det norditalienska samhället. Föreningslivet skapar vad Putnam kallar ett socialt kapital, ett kapital också den politiska demokratin kan dra nytta av. Sett i detta som perspektiv har föreningsväsendet i sin helhet och inte bara dess mer direktverkande delar demokratisk betydelse. - en Vi har i vår genomgång data invandrarnas föreningsengageav om sett att de yttre och inre hindren till intresseorganisationerna är mang förhållandevis låga. Sett enbart den "svenska modellens" synvinkel ur fungerar det svenska föreningslivet ganska väl för invandrarna. Redan från denna utgångspunkt innebär dock de politiska partiernas position smolk i glädjebägaren. Det är inte lätt för invandrare att bli engageen rad i partierna, och det hjälper nästan inte att vara född i landet av ens utländska föräldrar. Än problematisk blir bilden vi anlägger ett "socialt kapimer om tal"-perspektiv. Det är faktiskt stor del svenskt föreningsliv, där en av invandrare i praktiken är utestängda från medlemskap och aktivitet. finns också tecken tyder på att hindren är svåra att över- Det som vinna. Liksom när det gällde partierna blir det för en uppsättning organisationer inte lättare för den andra generationen än vad det var den första. Inte heller hjälper alltid uppåtgående social rörligför en klasskillnaderna i fråga organisering i många fall är het, eftersom om relativt små.

Bilaga s. 470

SOU 1996: 162

Invandrarorganisationerna

Datakällorna

På uppdrag av den dåvarande Invandrarpolitiska kommittén SOU 1984:58 genomförde Expertgruppen för invandringsforskning ett forsk-

ningsprojekt invandrarorganisationerna. Projektet

om avsåg att i första hand beskriva riksorganisationerna och avrapporterades om de finländska organisationerna av Magdalena Jaakkola 1983 och organisaom tionerna allmänt Bäck 1983. I detta projekt av en av oss var möjligheterna att beskriva den lokala nivån begränsade. Under åren därefter ägnade oss därför, inom för ett projekt vid Centrum ramen för invandringsforskning vid Stockholms Universitet, åt följa att upp den tidigare forskningen med ett rapporter det finska och det jugoslavispar om ka organisationsväsendet i Sverige Bäck 1989, Jaakkola 1989a och 1989b. Detta senare projekt, även ägnade uppmärksamhet som stor åt lokalföreningarna och deras verksamhet, har också avrapporterats i en sammanfattande skrift Bäck och Peura 1990. Data för dessa olika projekt samlades in under första hälften 1980av talet, och känner inte till att det skulle ha gjorts någon senare studie som redovisar ett systematiskt insamlat material invandrarnas om organisationsliv. Genom intervjuer med befattningshavare på Statens invandrarverk har försökt att i möjligaste mån uppdatera enklare faktauppgifter om organisationsväsendet. Vidare har utnyttjat kunskaper om organisationernas roll i tre kommuner, inhämtat inom som ramen för det ännu avslutade projektet Invandrare och kommunal politik, vilket tidigare refererat till.

Organisationsväsendets historiska framväxt

Den första finska sammanslutningen i Sverige bildades i Stockholm 1829, och i 80 år var finska organisationer de enda invandrarföreningarna i landet. Under det seklets första två årtionden tillkom nya en italiensk förening i Nacka år 1909 och den polska hjälpkommittén 1918. Redan på 30-talet fanns en estnisk förening i Stockholm och efter kriget uppstod ett rikt föreningsliv bland de baltiska flyktingarna. Under 1940talet tillkom organisationer för ingermanländare, islänningar och 470 finlandssvenskar och under 50-talet ungerska organisationer. Med den

Bilaga s. 471

SOU 1996: 162

tilltagande arbetskraftsinvandringen under 60-talet berikades organisationslivet framför allt med föreningar inom sydeuropeiska grupper som jugoslaver, spanjorer, greker, kroater och portugiser. Nytillskott under 1970-talet framför allt invandrare från Turkiet och de kristna assyrivar erna/syrianerna från Mellanöstern. När kartläggningen i början 80-talet gjordes 31 rikstäckande av var organisationer kända för Invandrarverket, då hade sådana organimen sationer själva ingick i någon riksorganisation, eller som hade särsom skilda syften t.ex. religiösa samfund eller organisationer för särskilda yrkesgrupper utelämnats. Av de 31 organisationerna försvann en, och från två det inte möjligt att få några informationer. Undersökningen var omfatta 28 riksorganisationer. Invandrarverket redovisar i dag kom att 1995/96 32 riksorganisationer får stöd från verket. Bland kriterisom för att få sådant stöd ingår att måste redovisa minst 1 000 betaerna man lande medlemmar. Om för 1982 endast betraktar de organisationer då uppfyllde detta kriterium, eller fanns både 1982 och 1995 som som 1982 föll under 1 OOO-medlemsgränsen, så fanns det i början av men som 80-talet 22 organisationer. Ökningen från 22 till 31 kan delas i två delar. Den större delen upp fem organisationer har tillkommit splittring av gamla

netto genom

organisationer. Det gäller förstås framförallt organisationerna för invandrare från f.d. Jugoslavien, även inom gruppen flerkulturella men organisationer i dag Immigranternas centralförbund, Immigranternas riksförbund, Internationella kvinnoförbundet och Riksförbundet internationella föreningar för invandrarkvinnor. Bara fyra riksförbund har i egentlig mening nybildats under de 14 år som gått: Två Chilenska organisationer, eritreanska, kurdiska och japanska riksförbunden. Det kurdiska riksförbundet existerade faktiskt redan 1982, men ingick inte i den då gjorda kartläggningen, och var förmodligen mycket svagt. Ytterligare 19 riksorganisationer var kända på Invandrarverket, men uppfyllde inte kraven för att få organisationsstöd. Bland dessa kan nämytterligare ex-jugoslaviska organisationer, fyra latinamerikanska, nas tre två iranska Somaliska föreningars förbund. Den ökning av antalet samt och stabilare organisationer skett under 80-talet och något större som 90-talets första hälft åstadkoms alltså i stor utsträckning genom delning. Det hade varit stora svårigheter att åstadkomma organisationer efter svensk folkrörelsemodell i de stora flyktinggrupperna från Afrika och

Västasien. de profana organisationerna också 24 trossamfund kända, Utöver var 13 ortodoxa kristna olika schatteringar, sex protestantiska varav var av och muslimska. Vi har inga data den religiösa verksamhetens tre om omfattning och utveckling, det förefaller troligt, att en del av den men ökningen de profana invandrarorganisationerna i stället uteblivna av tagit sig religiös riktning. en

Bilaga s. 472

SOU 1996: 162

Föreningar och medlemmar

Antalet invandrarföreningar uppskattades 1982 till omkring 1 000. De i kartläggningsprojektet ingående riksförbunden redovisade 946 olika medlemsorganisationer 762 lokalföreningar, 28 distriktsorgavarav var nisationer och 156 andra slag medlemsorganisationer av för t.ex. speciella intressen, etniska yrkesgrupper grupper, osv. men utan territoriell förankring. Om bara räknar de riksorganisationer som 1982 eller 1995 kunde redovisa minst 1 000 medlemmar fanns 1982 644 lokala invandrarföreningar, Riksförbundet finska föreningar varav svarade för 31 procent.

Tabell 22. Antal lokalföreningar i vissa organisationer för invandrare 1982 och 1995

l 982 l 995 Förändring Finska riksförbundet 199 157 42 - Övr. fanns 1982 som

med "avläggare"	445 602	157 +
Nya	-	117 117 +
Summa	644 876 +232

Antalet finska föreningar har minskat ganska dramatiskt under perioden 1982-95, samtidigt det både tillkommit del som en nya organisationer och samtidigt de "gamla" riksförbunden och deras som avläggare ökat antalet lokalföreningar. Av 876 föreningar 1995 var bara var sjätte finsk förening. Om proportionerna mellan en den här mer etablerade gruppen organisationer och alla invandrarorganisationer i landet är ungefär densamma den 1982, kan som var man uppskatta det totala antalet invandrarföreningar 1995 till omkring 1 400. Medlemsantalet har inte ökat lika mycket antalet föreningar. som I 1982 års undersökning uppgav den organisationer här grupp redovisar drygt 150 000 medlemmar. 1995 hade de 157 000-188 000 medlemmar. De olika siffrorna beror på vi begränsar till om oss enbart betalande medlemmar eller samtliga medlemmar om räknas

det kan t.ex. förekomma familjemedlemskap.

Bilaga s. 473

Tabell 23.	Antal medlemmar i vissa invandrarriksorganisa- tioner 1982 och 1995 tusental	1982	1995 Förändring
Finska riksförbundet		54,3	29,2 -25,1

Övr som fanns 1982

med avläggare"	97,3	111,5-135,8 +l4,2 +38,5	-
Nya		16,3-23,6 +l6,3 +23,6	-
Summa	151,6	157,0-188,6 +5,4 +37,0

Anm: Den lägre siffran i intervallen avser betalande medlemmar.

Det kan finnas anledning att ställa sig kritisk till av organisationer själuppgivet medlemsantal, särskilt om uppgifterna levererats till va bidragsgivande myndighet vilket är fallet med 1995 års uppgifter. Levnadsnivåundersökningarna redovisar också medlemskap i invandrarföreningar. utländska medborgare och naturaliserade invan- Av gruppen drare 1992 7,7 procent medlemmar i invandrarföreningar Häll 1994. var Detta motsvarade endast omkring 54 000 Även detta är personer. om en underskattning, eftersom barn och ungdomar under 16 är inte finns med i materialet, är diskrepansen anmärkningsvärd. De i tabellen redovisade medlemssifüorna pekar på ökning med mellan 5 000 och 307 000 meden lemmar 3,5-24,4 procent beroende på enbart betalande medlemmar om räknas eller ej. Med tanke på osäkerheten i uppgifterna skulle vilja anbefalla viss försiktighet, och att man vid tolkningen av de redovisade en talen håller sig i intervallens nederkant. Ökningen i medlemsantal framstår då tämligen blygsam, man t.ex. tar i beaktande att antalet utlandssom om födda i befolkningen under samma tid ökat med mer än 35 procent. ökningen i medlemsantal är också liten jämfört med ökningen i antalet föreningar, ligger i storleksordningen 36 procent. En genomsnittlig som invandrarförening 1995 är alltså mindre än en genomsnittlig invandrarförening 1982. Den andel invandrarna är organiserade i invandrarav som föreningar torde enligt dessa data ha minskat från år 1982 till år 1995. Organisationsgraden ska emellertid inte underskattas. I 1982 års undersökning försökte vi göra uppskattning av storleken av varje organisaen tions rekryteringsbas För vissa organisationer kom denna i stort sett att sammanfalla med de i ett visst land födda. För andra t.ex. de baltiska organisationerna -togs också hänsyn till den andra generationen. För åter andra, t.ex. assyrier/syrianer, fick uppskattningar göras på andra grunsom der. Räknat ett medelvärde över de sålunda bestämda invandrarsom den genomsnittliga organisationsgraden 28 procent. Om grupperna var bara använder antalet utlandsfödda bas ligger organisationsgraden som vid båda tillfällena kring 20 procent. 473

Bilaga s. 474

SOU 1996: 162

Redan av tabellen ovan framgår att det är ganska olikartad utveckling

en som ligger bakom den totala medlemsutvecklingen. Det finska riksförbundets medlemsantal har minskat dramatiskt. Organisationen har praktiskt taget halverats sedan 1982. Om bortser från de 1995 "nya organisationerna framför allt chilenare och kurder visar organisationerna inom grupperna ex-jugoslaver, assyrier/syrianer, turkar, letter och

ungrare, ingermanländare särskilt stora ökningar. Grupper minskat sitt med-

som lemsantal är bland annat polacker, ester, greker och de mångnationella organisationerna.

Föreningslivets verksamheter

I undersökningen av de jugoslaviska föreningarna utvecklades modell

en för att beskriva verksamheten i invandrarföreningarna. Till utgångspunkt för resonemanget togs antagandet frivillig organisations huvud-

att en uppgift är att tillfredställa medlemmarnas behov. Dessa kan tillfredsställas på i princip två olika sätt: Antingen ställer organisationen krav på aktörer i föreningens omgivning att de ska tillfredsställa medlemmarnas behov, eller så försöker organisationen själv genom sin verksamhet att stå för behovstillfredsställelsen. I det första fallet den indirekta behovs-

tillfredsställelsen uppträder föreningen som intresseorganisation eller

påtryckningsgrupp. Låt ta ett exempel från folkrörelse-Sverige

oss par för att illustrera. Inom arbetarrörelsen tillhör i första hand fackföreningsrörelsen den första typen organisationer medan t.ex. konsument-

av eller bostadskooperationen det andra slaget.

är av

En andra dimension kan gälla vilket slag behov organisationen strä-

av var efter att tillfredsställa. Vi har funnit det fruktbart, när det gäller just invandrarorganisationerna, att utgå från tre olika invandrarroller:

1 En invandrare är, åtminstone till början nykomling i det

en nya sam-

hället. Ur nykomlingsrollen kommer t.ex. behov att lära sig invandringslandets språk eller att lära sig att hitta i byråkratins ingångar.

2 En invandrare är medlem viss etnisk Invandrarna har

av en grupp.

behov av att kunna umgås med landsmän, att bevara och använda

språket, att ta del av informationer och kulturutbud från det gamla

landet, att delta i kulturella och religiösa aktiviteter.

3 En invandrare är också medlem andra samhällskategorier. Ibland

kan det hända att en sådan kategori dominerar i den I

egna gruppen.

de stora arbetskraftsinvandrargrupperna från 60- och 70-talen domi-

nerade t.ex. arbetarklassen stort, vilket gjorde arbetarklassens behov

till viktiga invandrarbehov. Det kunde t.ex. gälla löner, sysselsättning, 474 arbetsmiljö och medinflytande.

Bilaga s. 475

Om man korsar de båda dimensionerna får man en matris där organisationernas olika verksamheter kan placeras:

Tabell 24. Klassificering av invandrarföreningarnas funktioner

Behovsgrund Behovstillfredsställelse Indirekt Direkt

Nykomling I II Etnisk III IV Klass V VI

Undersökningarna i början 80-talet pekade på att invandrarföreningarav aktiviteter i första hand föll inom rutorna och IV, till en del i ruta nas III men knappast alls i rutorna V och VI eller uttryckt i klartext. Det innebär att invandrarföreningarna genom sin egen verksamhet försöker tillfredsställa nykomlingsbehoven II och de etniskt grundade beho- IV. När det gällde nykomlingarnas behov ställde man också krav på ven statsmakten I. Detta gällde också, dock i mindre utsträckning, de etniskt grundade behoven III. Däremot uppträdde man knappast alls som klassorganisationer V och VI. De beskrivningar av dagens invandrarorganisationers verksamhet som har tagit del tyder på att detta mönster i stort sett är oförändrat. av Idrottsverksamhet av olika slag intar en viktig roll. Det kan gälla t.ex. basketboll, bordtennis eller fotboll. För barn och ungdomar ordnas festivaler, sommarläger, diskotek, datakurser osv. I de grupper som funnits i Sverige länge har det också blivit viktigare med verksamheter för äldre. Pensionärsgrupper inom Finska riksförbundet fungerar ungefär på samma sätt som svenska pensionärsorganisationer. I övrigt förekommer rådgivning olika slag, svenskundervisning, besök på ålderdomshem och servicehus. av Vi har i våra senare studier stött Chilenska föreningar som haft en organiserad äldreverksamhet med matservering, slöjd och hantverk. Det har varit medveten strävan från statsmakterna att engagera invanen drarnas egna organisationer i mottagandet av flyktingar. Kurdiska riksförbundet har exempelvis fått ta kontakter redan på flyktingförläggningarna. Under medverkan Bosnien-Hercegovinas riksförbund har sedan hösten av 1993 bedrivits ett omfattande projekt Bosnier hjälper bosnier". En annan aktivitet som tillkommit sedan 80-talskartläggningen är närradio, som för en del grupper är en betydande verksamhet. Är 1982 23 riksförbund ut tidningar med samlad utgivningsgav egna en volym på 880 000 exemplar år. För dessa fanns vid den tiden särskilda per statsbidrag. Förutom för mer udda språkgrupper utan "godkända" riksorganisationer anses det att kostnader för tidningsutgivning numera ska täckdet statliga organisationsbidraget. Vid invandrarverket var ett 30-tal as av tidningar kända våren 1996. 475

Bilaga s. 476

Det ligger lite i sakens natur, att de aktiviteter blir kända på

som myndighetsnivå är verksamheter som är organiserade eller som har projektkaraktär. Vi vet sedan kartläggningen jugoslaviska föreningar på 80-

av talet, men även genom kontakter med invandrarföreningar i början

av 90-talet, att det också finns en betydelsefull mindre organiserad verksamhet i föreningar som har egna lokaler. Verksamheten kan beskrivas som "social klubb eller "fritidsgård för alla åldrar. Föreningslokalen hålls öppen vissa tider för dem, vill umgås, läsa tidningar, fika, spela

som kort eller schack osv. Vi tror att detta kan föreningarnas vik-

vara en av tigaste funktioner.

När det gäller de "indirekta funktionerna kravställandet på stats-

makten dominerade under 80-talet de finska organisationernas språk-

politiska krav, som oftast gällde skolfrågor. Friskolereformen har minskat behoven att ställa skolpolitiska krav på stat och kommuner, och i stället öppnat möjligheter för en direkt behovstillfredsställelse även inom detta område. I 80-talsstudien gjordes ett försök att klassificera organisationerna efter deras relation till statsmakten i detta avseende. En stor del av organisationerna var passiva eller intog en klientroll i så måtto att de konsulterades i olika slags referensgrupper och rådgivande organ, men sällan tog några egna initiativ. En mindre grupp med naturligtvis Finska riksförbundet i en särställning var mer aktiva också som påtryckningsgrupper. Hit hörde dels de väletablerade balterna, dels några större arbetskraftsinvandrargrupper som jugoslaver, greker och turkar.

Funktionen som etniska intresseorganisationer var inte särskilt framträdande på 80-talet, och uppfattar inte att dess betydelse har ökat till mitten av 90-talet. Snarare finns det tecken på en minskning. Till dessa hör de tidigare nämnda, minskningen av antalet finska organisationer och medlemskår samt friskolereformen. Andra omständigheter av betydelse kan vara ett hårdnande samhällsklimat i invandrarpolitiska frågor tillsammans med den statsfinansiella krisen. Dessutom

har de grupper som utgjorde stommen i tidigare decenniers politiska aktivitet- arbetskraftsmigranterna åldrats avsevärt. Som ett litet exempel kan nämnas,

att Invandrarverket av ekonomiska skäl i stort sett tvingats lägga ned sin tidigare rätt omfattande samrådsverksamhet.

Att invandrarorganisationerna i huvudsak inte spelar en roll som etniska intresseorganisationer, ska dock inte skymma det förhållandet att de väl skulle kunna göra det, och att de också i bland gör det, särskilt på lokal nivå. Vi har tidigare pekat på den betydelse som invandrarföreningarna i Malmö, genom sin samarbetsorganisation SIM, spelade får att sätta frågan om motståndet mot hemspråksnedskärningar på den politiska dagordningen. Vi tror att aktiva och "ideologiskt medvetna invandrarföreningar kan ha en viktig politisk funktion att sätta

genom fokus på invandrarnas krav och genom att organisera motstånd mot fir- 476 sämringar. De medel som i första hand står till förfogande är dels

Bilaga s. 477

opinionsbildning, dels möjligheten att vägra medverka i implementeringen av olika policies.

Man ska väl i det sammanhanget inte heller blunda för att sådana politiskt aktiva invandrarföreningar kan vara till besvär för etablissemanget. En opinionsbildning som kan antyda att ledande politiska och byråkratiska beslutsfattare är främlingsfientliga, eller ett direkt motstånd mot medverkan av berörda grupper i implementeringen är väl knappast önskelägen för "överheten".

De ekonomiska resurserna

Invandrarorganisationerna beräknades 1982 omsätta sammanlagt drygt 50 miljoner kronor. Både riksförbunds- och lokalföreningsnivån var starkt beroende av bidrag från det allmänna. Riksförbundens verksamhet finansierades till 73 procent med statliga bidrag, medan den lokala nivåns verksamhet var något mindre beroende 36 procent kommunala bidrag och 10 procent statliga bidrag. De båda nivåerna var i stor utsträckning ekonomiskt oberoende av varandra. Fem procent av lokalföreningarnas intäkter var nettobidrag från riksorganisationerna.

Vid sidan om de offentliga bidragen hade man intäkter av verksamheten t.ex. försäljning, medlemsavgifter, annonser i tidningar och direkta bidrag från hemlandsmyndigheter.

I undersökningen om jugoslaviska föreningar framkom att de kommunala bidragen 1983/84 utgjorde 32 procent av lokalföreningarnas intäkter och de statliga bidragen sju procent.

Möjligheten att lämna statliga verksamhetsbidrag till invandrarorganisationerna följde efter 1975 års riksdagsbeslut om invandrarpolitiska riktlinjer. Invandrarorganisationerna skulle kunna spela en viktig roll. Genom att utgöra etniska institutioner skulle de kunna ha betydelse för valfrihetsmålet och genom att agera som intresseorganisationer skulle de kunna ha betydelse för samverkansmålet. Enligt en utvärdering av invandrarverket SIV 1980 hade inkomsterna för 13 riksförbund ökat från 2,6 miljoner året innan verksamhetsbidrag utgick till 18,4 miljoner år 1981. Av ökningen på nästan 16 miljoner svarade ökningen av statsbidragen för nära 10 miljoner.

I kartläggningen av riksförbunden var emellertid de av Invandrarverket fördelade verksamhetsbidragen inte den enda eller ens den mest dominerande källan för statliga bidrag. Av statliga bidrag till verksamheten alltså inte tidningsutgivning på 14,1 miljoner svarade dessa bidrag bara för 4,9 miljoner. Bland andra bidragsgivare märktes Statens ungdomsråd, Kulturrådet, Socialstyrelsen och inte minst arbetsmarknadsmyndigheterna.

Någon sådan här inventering av organisationernas ekonomi i mitten av 90-talet finns inte. Verksamhetsstödet, som numera kallas organisationsstöd betalas ut med stöd av en särskild förordning SFS 1986:472. 477

Bilaga s. 478

SOU 1996: 162

Till denna utfärdar regeringen särskilda förordningar då bidragsbeloppen ändras och dessutom beslutar Invandrarverket om föreskrifter och allmänna råd till dessa.

I förordningen finns en skala med belopp beroende av medlemsantal. I 1995 års förordning SFS 1995:677 spänner denna skala från 376 000 kronor för organisationer med 1 000-3 499 medlemmar till 1 961 000 kronor för organisationer med mer än 30 000 medlemmar.

Beslut om bidrag tas av regeringen efter förslag från Invandrarverket. I förordningen finns ett antal krav som ska ställas på en bidragsberättigad organisation. Bland dessa kan nämnas att organisationen måste ha minst 1 000 betalande medlemmar, vara demokratiskt uppbyggd så att varje medlem har en stadgeenlig möjlighet att påverka besluten, samt att man själv ska bekosta en del av sin verksamhet. Demokratikravet kontrolleras i praktiken inte bara genom en granskning av stadgar, utan myndigheten försöker även på andra sätt, t.ex. genom besök på årsmöten, kontrollera att kravet uppfylls.

Man försöker också att göra ett jämställdhetskrav gällande. Bland annat på grund av den svenska policyn för arbetskraftsinvandring, som tog avstånd från gästarbetaridén, var det tidigt en relativt jämn könsfördelning bland invandrarna i Sverige, vilket också tidigt avspeglade sig i organisationernas medlemskår och verksamhet. Däremot har det varit brister i representationen. År 1982 uppskattades kvinnorna till

47 procent av medlemskåren men bara 21 procent av förbundsstyrelserna.

En tolkning av självfinansieringskravet som diskuterats har varit att 25 procent av verksamheten bör vara självfinansierad. Vi erinrar oss att 1982 bestod 27 procent av intäkterna av annat än statsbidrag. Att man i dag finner det rimligt att kräva en egenfinansiering på 25 procent antyder, att den faktiska självfinansieringsgraden inte ökat sedan början av 80-talet.

Summan av erhållna bidrag från Invandrarverket uppgick enligt kartläggningsstudien 1981 till 7,6 miljoner kronor. Under det 18 månader långa budgetåret 1995/96 betalades som organisationsbidrag ut 24,4 miljoner. För jämförbarhetens skull kan dessa belopp omräknas till bidrag per medlem och månad. För 1981 får vi då ett bidrag på 4:18 kronor och för 1995/96 blir bidraget 7:19 om räknar samtliga medlemmar och 8:63 om bara tar hänsyn till de betalande medlemmarna. I det första fallet motsvarar detta en ökning av bidraget med i genomsnitt 3,5 procent per år och i det andra fallet med 4,6 procent. För att få en uppfattning om detta inneburit en reell förändring bör ökningstakterna jämföras med den genomsnittliga årliga inflationstakten under perioden 1981-1995 vilken var 6,1 procent. Detta innebär alltså att de reella resurserna per medlem i form av bidrag från Invandrarverket minskat med i medeltal omkring två procent per år. I siffrorna för 1995 ingår dock inte projektbidrag. Budgetåret 1995/96 fördelades drygt 10 miljoner kronor i pro- 478 jektstöd, varav en stor del dock gick till svenska" föreningar.

Bilaga s. 479

SOU 1996: 162

Har organisationerna någon framtid

Invandrarorganisationernas framtid är dels beroende av behovsstrukturen i gruppen, dels av vilka organisationen lyckas utvinna

resurser ur omgivningen for att tillfredsställa dessa behov. Ju äldre invandrar-

en grupp blir, desto mer tenderar de behov som sammanhänger med nykomlingskapet att tunnas ut. På grund social rörlighet tenderar

av också de på klasstillhörighet grundade behoven att gå samma öde till mötes. I den utsträckning som invandrarföreningar tagit till sin uppgift att tillfredsställa de behov hos gruppens medlemmar, har sin grund

som i nykomlingskap eller klasstillhörighet, är de på lite längre sikt dömda till undergång.

Till en del gäller detta också de etniska behoven, vilka sett i

som huvudsak kommit att utgöra grunden för de svenska invandrarorganisationerna. Det är uppenbart att assimilationstrycket ackumuleras över tid, och att en etnisk minoritet, om inga särskilda anordningar vidtas, kommer att assimileras i majoritetens folkhav. Den etniska samhörighetskänslan och därmed den etniska organiseringsgrunden upphör. Men samtidigt är denna annorlunda än nykomlingskapet och klassbasen,i så måtto att om föreningens verksamhet är framgångsrik, så motverkas assimilationen och behovsgrunden bibehålls.

I vilken utsträckning verksamheten blir framgångsrik är bland annat beroende på vilka resurser som kan utvinnas ur omgivningen. I ett litet land som Sverige kommer enskilda etniska minoriteter nog alltid att vara så små att de inte av egen kraft kan bära etniska institutioner.

upp Ett stöd från omgivningen kommer alltid att behövas. Detta är något

av en paradox, eftersom beroendet av stöd särskilt från statsmakten samtidigt försätter organisationerna i ett starkt ekonomiskt beroende den

av statsmakt, som de i sin intresseorganisationsroll ska påverka.

I studien av jugoslaviska föreningar gjordes ett försök att bedöma förmågan att få resurser utifrån kända eller antagna förändringstrender. Vissa utvecklingar i kolonins sammansättning, framför allt den uppåtgående sociala mobiliteten, förväntades stärka förmågan att få

resurser utifrån. Detta kunde dock förväntas motverkas av förändringar i såväl det svenska som det jugoslaviska samhället.

Det gick inte vid mitten av 80-talet att förutse vilken katastrof

som skulle komma att drabba Jugoslavien på 90-talet, redan då fanns

men det både ekonomiska och politiska problem. Den jugoslaviska ekonomin utvecklades inte gynnsamt och det pågick inom den ännu bestående federationen en desintegrationsprocess. Den svenska offentliga sektorn var redan utsatt för ett starkt besparingstryck, som medförde njugghet i bidragsgivningen. Summa summarum förutspåddes det jugoslaviska föreningslivet en dyster framtid. Att det ändå överlevt och expanderat i form av ett antal nationella organisationer får förmodligen tillskrivas den nya vändning behovsfaktorn tagit: Dels har ökat 479

gruppen

Bilaga s. 480

SOU 1996: 162

på grund av flyktinginvandring, dels har det jugoslaviska inbördeskriget stärkt behovet av solidaritet och identifikation med de olika republikerna och/eller folkgrupperna.

Rent allmänt kan man nog ändå dra de slutsatser som drogs om de jugoslaviska föreningarna i slutet av 1980-talet. På sikt kommer invandrarföreningarna att dö ut, om inget oväntat inträffar. I det jugoslaviska fallet inträffade något sådant.

En ytterligare kommentar bör göras. Vi har sökt visa, att invandrarföreningarnas organisationsgrund är den etniska, inte t.ex. nykomlingskapet. I överlevnadsperspektivet för organisationerna är detta förmodligen det bästa valet. Samtidigt finns det en stark tendens i svensk invandrarpolitik på 1990-talet att se denna i nykomlingstermer. En stor del av den statliga och kommunala invandrarpolitikens resurser har satsats på introduktion av nykomna flyktingar, och behovet av stöd för etablerade invandrargrupper har kommit i skymundan. Om det sker en sådan förskjutning av det allmännas invandrarpolitik, så tror vi att det är än mer sannolikt att invandrarföreningarnas öde är beseglat.

Bilaga s. 481

SOU 1996: 162

Mediakonsumtion

Vi har tidigare i avsnittet om Valdeltagandet använt oss av data ur den intervjuundersökning genomförde med 366 invandrare i Malmö 1991. I samma undersökning ställde några frågor om informationskällor och mediakonsumtion. Dessa frågor ligger till grund för analysen i det här avsnittet.

Tabell 25. Huvudsakliga informationskällor om "det kommunala".

Invandrare i Malmö 1991 procent.

lnfonnationskälla Finländare Chilenare Iranier Jugoslaver Alla

Vänner etc. som är landsmän 28 58 45 51 45 Vänner etc. som är

svenskar	53	46	31	50	44
Massmedia	95	78	84	83	85
Kontakt med politiker	9	l	5	8	6
Annat	3	4	0	2	2

Ingen information om det kommunala 3 5 6 5 5

Antal 98- 101 95 101 64-65 358-361

Anm. De svarande har fått uppge fler alternativ och procenttalen uppgår därför till över 100.

I en intervjufråga har bett de svarande att uppge vilken eller vilka som är deras huvudsakliga källor för information om det kommunala. Massmedia är det helt dominerande svaret som ges av 85 procent av de svarande. Vänner, bekanta, arbetskamrater osv. som antingen är landsmän eller svenskar får drygt hälften så många svar. Bara minoriteter uppger att de får information via kontakter med politiker, på annat sätt eller att de inte alls tar del av information om det kommunala. 481

16 16-1374

Bilaga s. 482

SOU 1996: 162

När betraktar skillnaderna mellan de fyra undersökningsgrupperna är det finländarna som uppvisar det mest avvikande mönstret. De förlitar sig signifikant mer sällan än både chilenare och jugoslaver på landsmän som informationskälla, och mer ofta än iranierna på svenska bekanta. Finländarna har också oftare uppgett massmedia huvud-

som saklig källa jämfört med chilenare och iranier. Slutligen finns det sig-

en nifikant skillnad mellan finländare och chilenare med avseende på politikerkontakter som källa.

I svenska undersökningar som vi haft tillgång till har frågan inte ställts på exakt samma sätt, men ändå att det finns ett underlag för

anser jämförelser. I de undersökningar som återges här har frågan inte i

som vår undersökning avsett huvudsakliga informationskällor" utan den viktigaste informationskällan. Svarsalternativet politiken har inte funnits, men däremot partier och politiker". På sätt motsvaras

samma vårt svarsalternativ "annat av specificerade alternativ myndigheten annonser, kommunala informationstidningar och annat". För att få jämförbarhet med vårt Malmömaterial redovisar bara resultat från stora kommuner" i de svenska undersökningarna.

Tabell 26. lnformationskällor det kommunala

1972, 1979 och 1991 procent. lnformationskälla 1972 1979 1991 Malmöinvandrare

Massmedia	75	61	66	85
Vänner etc.	12	4	15	45/44
Politiker	-	4	18	6
Annat	6	32	25	2

Anm: Ang. frågeformuleringar m.m. se texten. Källa för 1972 års data är Weibull 1975; för 1979 och 1991 års data bearbetningar av kommunmedborgarundersökningarna respektive år

Trots de metodiska skillnaderna mellan undersökningarna är det så stora resultatskillnader i vissa avseenden, att de måste avspegla verkliga förhållanden. Invandrarna är uppenbart avsevärt mycket beroende

mer av mun-till-mun-kontakterna med vänner, bekanta och arbetskamrater än de vid olika tillfällen tillfrågade svenskarna. Det förefaller också uppenbart, åtminstone då 1991 års undersökningar betraktas, att invandrarna är rätt utestängda från de mer direkta kanalerna med politiker, partier och myndigheter. Invandrarna hänvisas i stället till det egna informella nätverket men även till media. Data tyder på att massmedia relativt sett spelar en viktigare roll som informationskälla för invan- 482 drarna än för "svenskarna".

Bilaga s. 483

SOU 1996: 162

Ett par andra frågor gällde hur ofta man tog del av nyheter i etermedia, respektive hur ofta man läste nyhetstidningar. svarsalternativen var "aldrig", "någon dag per vecka, ungefär varannan dag" och praktiskt taget dagligen. För etermedia var ett antal nyhetsprogram eller grupper av nyhetsprogram specificerade i frågan. Tidningsfrågan var däremot öppen och har kodats i efterhand.

Tabell 27. Andel procent som dagligen tar del av nyhets-

i etermedia. Invandrare i Malmö 1991.

program

Finländare Chilenare Iranier Jugoslaver Alla

Svenska TV-nyheter	81	56	79	84	74
Syd-Nytt	57	33	49	53	48
Riksradion svenska	56	24	35	48	41
Radio Malmöhus svenska 32		20	23	41	28
Riksradion eget språk	13	13	1	44	15

Radio Malmöhus

eget språk	10	16	3	21	12
Kabel-TV annat språk	2	10	13	25	11
Utländsk radio	3	0	7	22	7
Svensk TV finska	25	-	-	-	-
YLE	4	-	-	-	-
n	94-101 89-95 82-99 61-64 334-355

Om vi betraktar undersökningsgruppen i dess helhet, så står de svenska TV-kanalernas rikssända nyhetsprogram Rapport och Aktuellt i en klass för sig med ungefär tre fjärdedelar som dagliga tittare. I en mellangrupp med omkring hälften som dagliga lyssnare/tittare kommer TV:s regionala nyhetsprogram samt svenskspråkiga nyheter i riksradion. Drygt en fjärdedel följer dagligen lokalradions svenska nyheter och omkring tionde riksradions eller lokalradions nyheter på det

var egna språket, kabel-TV-sändningar på andra språk än svenska eller det egna språket samt utländska radiostationer.

Skillnaderna mellan de fyra invandrargrupperna är relativt stora. Framför allt framträder jugoslavernas stora nyhetskonsumtion, men även chilenarnas låga. I 24 möjliga jämförelser har jugoslaverna signifikant större mediekonsumtion i tio och chilenarna lägre i nio. Jugoslavernas nyhetshunger hänger väl säkert ihop med utvecklingen i den jugoslaviska krisen. Chilenarnas låga exponering gäller i första hand de svenskspråkiga nyhetssändningarna. 483

Bilaga s. 484

SOU 1996: 162 i Tabell 28. Andel procent dagligen läser

som

nyhetstidningar. Invandrare i Malmö 1991.

Finländare Chilenare Iranier Jugoslaver Alla

SDS	58	19	33	40	38
Arbetet	40	32	3 l	32	34
Idag		6	4	12	8
Övriga svenska tidningar	16	4	3	3	7
Tidningar eget språk	1	1	1	2	1
Tidningar annat språk	1	l	1	O	1
Läser aldrig tidningar	4	5	13	9	8
n	98	90	90	60 338
n läser aldrig	102	92	102	64 360

De båda stora morgontidningarna Arbetet och Sydsvenskan är ungefär jämnstora med vardera 35-40 procent dagliga läsare. Kvällstidningen

som Idag och övrig svensk press är betydligt mindre och bara ett fåtal läser nyhetspress på annat språk än svenska.

Skillnaderna mellan de fyra invandrargrupperna är betydligt mindre när det gäller pressen än då studerade etermedia. Det är framför allt finländarnas mer omfattande läsning Sydsvenskan, sticker

av som av, kanske särskilt i jämförelse med det mycket låga talet för chilenarna.

Det finns anledning att misstänka, politiska situation

att gruppernas och sympatier har betydelse för de iakttagna skillnaderna i mediakonsumtionsmönstret. Jugoslavernas extrema mediaintresse har säkert med den politiska situationen i Jugoslavien att göra. Att chilenarna vänder sig bort från svenska media, och alldeles särskilt stadens stora borgerliga tidning kan nog förknippas med chilenarnas ställning starkt

som en politiskt medveten och socialistiskt övertygad exilgrupp.

- -

Man kan med hjälp av våra svarsalternativ göra skattningar

grova av pressens spridning i undersökningsgruppen. Sådana uppskattningar pekar på att Sydsvenskan och Arbetet vardera når omkring 40 procent av våra intervjupersoner per utgivningsdag. För kvällstidningen Idag är motsvarande andel kring 10 procent. Enligt Ildningsstatistik 1992 hade Sydsvenskan första halvåret 1991 en hushållstäckning i Malmö på 43 procent per utgivningsdag. Arbetet täckte 33 procent och Idag 17 procent av hushållen. Dessa siffror är inte särskilt avlägsna från våra uppskattningar i invandrargruppen. Möjligen kan man med något så när säkerhet säga att Idag har en mindre spridning bland invandrarna än bland svenskarna.

Sammantaget innebär detta ett något, men inte avsevärt, mindre tidningsläsande i vår undersökningsgrupp invandrare i Malmö, jämfört

av med totalbefolkningen i staden. Dessa data kan jämföras med resultat från levnadsnivåundersökningarna 1984-88, återges i SCB:s tema-

som 484 rapport om invandrare SCB 1991:

Bilaga s. 485

Tabell 29. Andel procent som inte läser någon dagstidning 1984

Första generationens invandrare 9,1

därav födda i Finland 5,3 -

därav födda utom Norden 14,5 -

därav naturaliserade 4,0 - Andra generationens invandrare 3,8 Inrikes födda, svenskaföräldrar 2,3

Våra data från Malmö ska i första hand jämföras med uppgifterna

om förstagenerationsinvandrare, där medelvärdet för hela undersökningsgruppen blev 8 procent, för finländarna 4 procent och för de tre utomnordiska grupperna 14 procent.

När det gäller etermedia konstateras i SCB-rapporten:

De studier som gjorts har visat att invandrare är flitiga användare av massmedier i allmänhet och TV i synnerhet. Undersökningar av de fyra stora invandrargrupperna finländare, jugoslaver, greker och turkar har visat att mass-

- mediautnyttjandet bland dessa är högre än befolkningen i genomsnitt.

De återgivna resultaten kan sammanfattas:

1 Invandrarna är i större utsträckning än infödda svenskar hänvisade

till informella kontakter med vänner och bekanta när det gäller att

inhämta information om kommunala förhållanden.

2 Invandrarna utnyttjar mer sällan kontakter med politiker, partier

och myndigheter för att information. Massmedia får därmed en

större relativ betydelse som informationskälla.

3 Invandrarna följer i stor utsträckning nyhetsrapporteringen i press och

etermedia. När det gäller spridningen av press ser inte några mer

intressanta skillnader mellan invandrarna och totalbefolkningen.

4 Det finns skillnader mellan olika invandrargrupper i mediakonsum-

tion. Krisen och kriget i Jugoslavien har medfört en hög mediakonsumtion i den jugoslaviska gruppen. En politiskt engagerad flyktinggrupp som chilenarna vänder sig till en del bort från det svenska nyhetsflödet och särskilt från media med borgerlig partifärg.

5 Det finns också skillnader som sammanhänger med både integration

och kulturell orientering. Naturaliserade, andragenerationsinvandrare och nordbor har en något större dagspressexponering än utländska

medborgare, förstagenerationsinvandrare och icke-nordbor. 485

Bilaga s. 486

Bör

något göras

Den liberala politiska demokratin förutsätter inte alla samhällsmedlemmars aktiva engagemang i den politiska beslutprocessen. Däremot anses det vara alarmerande för den politiska demokratins hälsa om vissa kategorier systematiskt utesluts från allt politiskt inflytande. Detta är problematiskt inte bara för den eller de grupper av samhällsmedlemmar som därmed har sämre möjligheter att få sina behov och intressen tillgodosedda i den politiska beslutsprocessen. På sikt kan en sådan systematisk uteslutning från politiskt inflytande även utvecklas till ett problem för själva demokratin, nämligen om medborgarna väljer andra kanaler än den politiska demokratin för att ge sig till känna Layton-Henry 1993.

Internationellt sett har den svenska invandrarpolitiken med dess mål jämlikhet, valfrihet och samverkan betraktats som ett föredöme. Den liberala svenska medborgarskapslagstiftningen och de långtgående civila, sociala och politiska rättigheterna för utländska medborgare bosatta i landet denizens åberopas i andra länder som en bra modell för att ge invandrarna ett fullvärdigt medlemskap i samhället och främja och påskynda nykomlingars integration i samhället. Deltagande och delaktighet på lika villkor har ansetts ge de bästa garantierna för en demokratisk samhällsutveckling, ett viktigt argument även för införandet av den kommunala rösträtten för invandrare 1975. De legala hindren är alltså effektivt undanröjda och minimala om inte helt icke-existerande -för invandrar-

nas deltagande i samhället och politiken i Sverige.

Hur realiserar då invandrarna sitt samhällsmedborgarskap Vi har i de tidigare avsnitten på område efter område inventerat invandrarnas delaktighet och engagemang inom det politiska livets olika domäner: massmediaexponering, förenings- och organisationsliv, valdeltagande, politisk aktivitet och karriär som förtroendevald. Vi har också kunnat konstatera att invandrarna, oavsett hur väljer att avgränsa populationen, systematiskt är underrepresenterade inom samtliga dessa domäner. Vi skall längre fram försöka sammanfatta de tänkbara orsaker och förklaringar som tror kan finnas till deras underrepresentation dels i termer av invandrarspecifika egenskaper, dels genom att fokusera på vissa institutionsspecifika drag, dvs. egenskaper hos politiska och andra samhällsinstitutioner med negativ effekt på invandrarnas deltagande.

Massmedia

Invandrarnas samhällsdeltagande kan ta sig en rad olika uttryck från engagemang i någon intresse- eller kulturförening till att man arbetar 486 aktivt i något av de politiska partierna. Ett samhällsengagemang, mer

Bilaga s. 487

SOU 1996: 162

eller mindre långtgående, brukar generellt förutsätta håller sig

att man informerad om aktuella samhällsfrågor och politiska beslut. Här spelar massmedia, tidningar, TV och radio en helt avgörande roll i dagens västerländska samhällen. Tillfrågade de i huvudsak hade fått sin

om var information "om det kommunala inför valen 1991, svarade också den överväldigande majoriteten av de intervjuade invandrarväljarna i Malmö att det just var massmedia deras främsta informations-

som var källa. Medan chilenare och invandrare från f.d. Jugoslavien även i viss mån vände sig till sina landsmän för att hålla sig informerade detta

var mera sällsynt i den finländska gruppen, som i stället i högre grad förlitade sig på massmedia. Men i jämförelse med infödda svenska väljare visade sig invandrarna som grupp betydligt oftare vara hänvisade till vänner och bekanta som informationskälla om kommunala frågor. Eftersom de också relativt sällan vände sig direkt till politiker, myndigheter och politiska partier, fick massmedia en ännu större betydelse för invandrar- väljarna.

Enligt undersökningsresultat tycks invandrarna i hög grad ta del av massmedia och i synnerhet av TV, men det förelåg samtidigt viktiga skillnader i olika invandrarkategoriers användning av massmedia. Naturaliserade, andragenerationsinvandrare och nordbor läste t.ex. oftare någon dagstidning än utomnordiska och förstagenerationens invandrare. I samtliga dessa invandrarkategorier var dock dagstidningsexponeringen lägre än i kategorin infödda svenskar.

Föreningar

Ett levande förenings- och organisationsliv är ett karaktäristiskt drag för det svenska samhället. I ett internationellt perspektiv brukar Sverige beskrivas som ett genomorganiserat land, dvs. att en stor del av befolkningen är medlemmar i olika föreningar och intresseorganisationer. I synnerhet är anslutningen till de fackliga organisationerna hög. Organisationer och föreningar spelar därmed också en viktig roll i det politiska livet genom att de utgör kanal för och representerar olika

en samhällsgruppers särintressen inför politiska beslut. Trots en allmän nedtrappning under 1980-talet i intresseorganisationernas direkta deltagande i den politiska beslutsprocessen pâ den centrala nivån, förmodas denna form politisk intresserepresentation ännu spela viktig roll i

av en lokalpolitiken Petersson och Söderlind 1993. Kritiken som resulterade i minskad representation för särintressen var bl.a. att de organisationsaktiva påstods förfoga över "dubbel rösträtt": Dels genom sin rösträtt i allmänna val, dels genom sin intresserepresentation via sina organisationer. Hur hade då invandrarna tagit vara på sina möjligheter att genom medverkan i organisationer och föreningar i det svenska samhället förstärka sin intresserepresentation och få sina intressen tillgodosedda i den politiska beslutsprocessen 487

Bilaga s. 488

SOU 1996: 162

Undersökningar genomförda av infödda svenskars och invandrares föreningsaktiviteter visar tydligt att invandrarna är underrepresenterade bland föreningslivets medlemmar och aktivister. Denna underrepresentation följde dessutom en skala, där andragenerationsinvandrarna

var minst underrepresenterade följda av de naturaliserade. Den mest underrepresenterade kategorin var de utländska medborgarna.

Vi förde ett resonemang kring två olika typer av yttre hinder för invandrarnas förenings- och organisationsmedlemskap. Det första hindret har att göra med individens inträde i föreningens rekryteringsbas. För att det ska vara aktuellt med medlemskap t.ex. i en fackförening bör man ingå i arbetskraften. Det andra hindret finns vid gränsen till föreningen, vid inträdet som medlem i föreningen. Har individen passerat dessa två hinder kan det dessutom tillstöta inre hinder för ett aktivt medlemskap.

I tunga organisationer som fackföreningsrörelsen, konsumentkooperationen och idrottsrörelsen är både andra generationen och de utländska medborgarna relativt väl representerade. De yttre hindren är här låga, det är lätt att ingå i rekryteringsbasen och lätt att bli medlem. Den andra extrema polen av organisationer och föreningar utgörs av dem där hindren för att ingå i rekryteringsbasen och att bli medlem är mycket höga. Som exempel kan olika ordenssällskap nämnas. Mot bakgrund av dessa resonemang framstod det som anmärkningsvärt att invandrarna var så starkt underrepresenterade i de politiska partierna. Några speciella hinder för att ingå i rekryteringsbasen borde inte finnas, vilket tyder på att det yttre hindret för medlemskap i första hand finns vid inträdet i partiet som medlem.

Vi har däremot kunnat konstatera att invandrare som är medlemmar i politiska partier inte tycktes bli hindrade i sin politiska karriär i pa"tiorganisationerna. Dock fanns det karriärhinder för dem som sedermera blev valda till politiska uppdrag.

Föreningslivet anses utöver sitt egenvärde spela en roll för den politiska demokratin genom att skapa det sociala kapital som kommer demokratin till nytta. Genomgången av invandrarnas föreningsengagemang visar att de yttre och inre hindren till intresseorganisationerna är förhållandevis låga. I det avseendet fungerar det svenska föreningslivet ganska bra för invandrarna. Trots detta tycks invandrarna effektivt

vara utestängda från medlemskap och aktivitet i stora delar av svenskt föreningsliv. Detta medför att det sociala kapitalet i samhället är mindre än vad det kunde vara, och invandrarna har liten del i detta kapitals bildande.

På goda grunder kunde anta att deltagande i vissa föreningar, organisationer och partier leder till vidare engagemang även i andra föreningar och organisationer. Kunde deltagandet i invandrarföreningarna fungera som en språngbräda till vidare samhällsengagemang Analysresultaten 488 tyder på att medan invandrarnas eget organisationsliv kan innebära en

Bilaga s. 489

SOU 1996: 162

instängningsrisk för invandrare med låg social status gäller inte detta för medelklassinvandrare. För dessa kan deltagandet i egna föreningar effekten att det leder till vidare engagemang så att invandrarföreningarna kan ge en grund för vidare samhällsdeltagande som i sin förlängning t.ex. kan ta formen av partipolitiskt arbete och politiska förtroendeuppdrag. Sambandet mellan medelklassinvandrarnas engagemang i invandrzirföreningar och andra former av samhällsdeltagande syns dock inte i tvärsnittsdata eftersom vidare delaktighet i samhällets politiska och andra orgaen nisationer tycks innebära att man lämnar det egna organisationsväsendet. Invandrarorganisationerna finns till för att tillvarata sina medlemmars behov och intressen. En grov indelning av dessa kan göras i nykomlingsbehov, behov som medlem i en viss etnisk grupp och de behov som har att göra med medlemskap i andra samhällsgrupper. De etniska ens behoven är t.ex. att kunna umgås med sina landsmän, ta del av det gamla landets kulturutbud och att använda det egna språket i kulturella och religiösa aktiviteter. Det är också framför allt nykomlingsbehov och etniska behov som invandrarföreningarna söker tillfredsställa. Genomförda studier av invandrarorganisationers och -föreningars verksamhet visar att man på lokal nivå ofta fungerar som "social klubb, dvs. möter medlemmarnas etniska och nykomlingsbehov. Till detta kommer rad av myndigheterna finansierade projekt för handikappade invanen drare, mot främlingsfientlighet eller samarbete med kommunen i dess flyktingmottagande. Invandrarorganisationerna är både centralt och lokalt i betydande utsträckning engagerade i idrottsverksamhet av olika slag. Skillnaderna är stora både i föreningars och riksorganisationers verksamhet. I huvudsak tycks inte invandrarorganisationerna fungera som etniska intresseorganisationer gentemot staten. Den traditionella organisationsrollen som en aktiv representant för en viss samhällsgrupps särintressen tycks i huvudsak endast ha axlats av den största riksorganisationen, det finska riksförbundet.

Valdeltagandet

I 1976 års kommunala val där utländska medborgare för första gången fick rösta och kandidera för kommunala förtroendeuppdrag, stannade deras valdeltagande vid 60 procent. 20 år senare kan vi konstatera att Valdeltagandet till och med har sjunkit. I 1994 års val deltog endast 40 procent av de röstberättigade utländska medborgarna. Inte ens varannan röstberättigad utländsk medborgare utnyttjar sin politiska rättighet att bevaka sina intressen i de politiska besluten. Troliga genom förklaringar söktes dels i omständigheter som man vet mer generellt har inverkan på individers politiska deltagandeprofil, dels i sådana fören hållanden specifika för invandrare. En överrepresentation som var mer ogifta, lågutbildade, icke-föreningsmedlemmar och personer 489 av unga,

l7 16-1374

Bilaga s. 490

SOU 1996: 162

som dessutom nyligen har flyttat till ny miljö kunde förklara del

en av invandrarnas låga intresse för de kommunala valen. Brist på kunskap om politiska partier och politiska frågor och begränsade kontakter med och därmed även en bristande känsla av gemenskap med det svenska samhället har framförts som förklarande faktorer. Väljargruppen utländska medborgare kännetecknas av en speciell sammansättning och rörlighet i gruppen. De utländska medborgare som är mest benägna att rösta är sannolikt ofta också de som blir svenska medborgare och lämnar kategorin utländska medborgare, för att ersättas nyanlända

av invandrare.

Att integration i samhället och kulturell orientering är avgörande för politiskt deltagande bekräftas av analyser av invandrarnas valdeltagande. Deltagande i olika sociala samspel som förvärvsarbete, föreningsmedlemskap, massmediaexponering, socialt umgänge och äktenskap visar alla ett samband med valdeltagande. Att individens allmänna integration

i samhället är av stor betydelse för hennes benägenhet att rösta i val är knappast särskilt förvånande, eftersom själva valdeltagandet kan tas som ett tecken på integration i det politiska livet och på individens vilja att ge sitt stöd till det demokratiska politiska systemet. Politisk apati och alienation är dess motsats.

Vi vill också peka på hur integration i det svenska samhället, som är ett grundvillkor för samhälls- och politiskt deltagande för betydande grupper av utländska medborgare, har stannat upp på ett tidigt stadium. Trots en långvarig vistelse i Sverige lyckas merparten av dem inte ta sig in i arbetslivet. I vissa invandrargrupper har endast en minoritet av de vuxna, som är i arbetsför ålder, arbete och anställning. När denna elementära koppling till det svenska samhället saknas, kan man inte förvänta sig något intresse för politik eller deltagande i politiken.

Att invandrarfrågoma sällan är partiskiljande och att de icke-naturaliserade väljarna inte har rätt att rösta i riksdagsval är omständigheter som förmodligen också bidrar till invandrarnas låga intresse för svensk kommunalpolitik.

Representation

I avsnittet om invandrarnas representation i olika politiska församlingar sökte vi svar på frågor om underrepresentationens omfattning och invandrarnas relativa underrepresentation i förhållande

till andra samhällsgrupper och om hur underrepresentationen utvecklades. Vidare analyserades frågan om rekryteringen av invandrarpolitiker och om de valda representanternas karriär. Slutligen ställde den övergripande frågan om invandrarrepresentationens betydelse.

Med invandrare avses utrikesfödda och med en proportionell representation menar vi, att den avspeglar befolkningens sammansättning. 490 Resultaten är att de utrikesföddas representation endast är ungefär hälf-

Bilaga s. 491

ten av den representation i kommun- och landstingsfullmäktige som motsvarar deras andel i befolkningen. Deras andel i befolkningen, cirka tio procent, kan jämföras med en representation på 4,6 procent i kommunfullmäktige och 4,4 procent i landstingsfullmäktige efter 1994 års val.

De invalda invandrarnas fördelning på olika kommunala uppdrag i olika kommunala organ ger vid handen att gruppen blir bättre representerad som ersättare än som ordinarie ledamöter, medan representationen i kommunstyrelserna är särskilt låg är den något bättre i några s.k. mjuka nämnder som t.ex. fritids- och kulturnämnder. Ett generellt mönster är att statusdimensionen styr placeringen i olika uppdrag, representationen är sämst i de mer prestigefyllda kommunala organen.

I jämförelse med andra underrepresenterade kategorier, kvinnor, personer med arbetaryrken, unga och gamla, framgick av resultaten att utrikesfödda som kategori var mycket starkt underrepresenterad. Den enda kategori som uppvisade en ännu starkare underrepresentation, var de unga under 30 år.

Hade då invandrarnas representation förbättrats sedan slutet av 1970talet Onekligen hade invandrarnas andel av de folkvalda ökat sedan slutet av 1970-talet och detta oavsett om vi med invandrare avsåg utrikesfödda eller utländska medborgare. I kommunfullmäktige hade deras andel ökat med 26 procent utrikesfödda respektive 32 procent utländska medborgare medan representationen i landstingsfullmäktige under samma tid nästan fördubblats. Med hänsyn tagen till invandrarnas växande andel av befolkningen framstår dock den förbättrade representationen som avsevärt mycket blygsammare. Dessutom tycktes reformeringen av den kommunala organisationen vid övergången till 1990-talet, införandet av t.ex. beställarutförarmodellen och ökad bolagisering, ha en motsatt effekt på invandrarnas representation. Om dessa reformer innebar förbättrad representativitet för t.ex. äldre, missgynnade det de traditionellt underordnade och underprivilegierade grupperna i synnerhet invandrare. Den minskning i det totala antalet förtroendevalda, som reformvågen hade gett upphov till, drabbade alldeles speciellt flera av de redan underrepresenterade samhällsgrupperna.

Bilden av invandrarkandidater och förtroendevalda med invandrarbakgrund kännetecknas av att det rör sig om i samhället väl etablerade

med lång kvalifikationstid. Över hälften nominerade personer en av invandrarkandidaterna i 1994 års val hade varit bosatta i Sverige i mer än 26 år. Av 1979 års invandrarkandidater var mer än hälften gifta med svenskar och flertalet var svenska medborgare. Vid såväl 1979 års som vid 1994 års kommunala val var nordbor, framför allt finländare, starkt överrepresenterade bland de invalda. Sannolikheten att bli vald till kommun- eller landstingsfullmäktige är för en utlandsfödd endast något lägre än för genomsnittskandidaten, men betydligt mycket lägre om man dessutom är utländsk medborgare.

Spelar den invaldas invandrarbakgrund då någon roll för hur han eller 491

Bilaga s. 492

SOU 1996: 162

hon ser på sitt förtroendeuppdrag Ja, på det viset att medan inte

ens en procent av de i Sverige födda kommunpolitikerna invandrarna

anser vara en sådan samhällsgrupp som de uttryckligen skulle representera, ansåg mer än var fjärde utrikesfödd politiker sig representera invandrare, flyktingar eller någon speciell etnisk Det också relativt sett

grupp. var mycket vanligare bland utlandsfödda kommunpolitiker hade

att man blivit kontaktad av en invandrarförening, något mycket sällsynt

som var bland infödda svenska kommunpolitiker.

Uteslutning från samhället och underrepresentation

Invandrarnas deltagande i samhället och i politiken utformas

i ett samspel mellan denna samhällsgrupp och samhällets olika institutioner, inklusive de politiska. Egenskaper och karaktäristika

hos både gruppen och institutionerna kan således få främjande respektive hindrande effekt på invandrarnas samhällsdeltagande.

Särskild uppmärksamhet har fäst vid faktorerna integration och kulturell orientering. Med integration har avsett deltagandet i sociala samspel, och vårt begrepp kulturell orientering" har bestämts utifrån den hållning man intar gentemot staten, och regler.

grupper Integrationen i det svenska samhället är en faktor som beskriver hur och i vilken utsträckning invandrarna samspelar med det omgivande samhället. Ju mer samspel, desto större sannolikhet för politiskt deltagande.

Att invandrarväljarna som grupp kännetecknas av en rad egenskaper som försvårar för dem att orientera sig i svensk politik och samhällsliv, har ofta framhållits som förklaringsfaktor till deras låga politiska deltagande. Att de ofta är unga, ogifta, inte medlemmar i organisationer, nyligen flyttade till ny miljö och när det gällde arbetskraftsmigranterna ofta också hade en relativt låg utbildning, är sådana omständigheter även

som mera generellt brukar sättas i samband med lågt intresse för politiska frågor och politiskt deltagande. Att nykomling dessutom lider

man som av informationsbrist, inte kan det svenska politiska systemet och åtminstone inledningsvis saknar känsla för aktuella politiska frågor, är inte särskilt förvånande. Som nykomling har man heller inte någon känsla av gemenskap med det omgivande samhället.

Studier av invandrarkandidater och förtroendevalda med invandrarbakgrund, alltså invandrare som är politiskt engagerade, har samtidigt visat för oss att det rör sig om i samhället väl etablerade personer med en lång kvalifikationstid. Även alla invandrare inte behöver poli-

om vara tiskt aktiva på denna höga nivå, illustrerar bilden av de förtroendevalda ändå att det är långt från nykomlingens invandrarstatus till aktivt politiskt engagemang i samhället. Att det trots allt inte var mer än var fjärde förtroendevald med invandrarbakgrund ansåg sig i någon

som 492 mening representera invandrare, flyktingar eller etnisk i

en grupp sam-

Bilaga s. 493

SOU 1996: 162

hållet förvånar därför kanske inte i perspektiv av detta avstånd.

Avståndet mellan de individegenskaper som hör samman med aktivt samhällsdeltagande å ena sidan och de som kännetecknar gruppen invandrarväljare är stort. Integrationen i det svenska samhället har,

som vi redan påpekat, för betydande grupper av utländska medborgare stannat upp på initieringsstadiet. Det kunde nykomlings initia-

som vara en la problem i det svenska samhället, har för stora grupper av invandrare blivit till ett avgörande hinder för att etablera sig där. Mot den bakgrunden är det inte särskilt relevant att diskutera vilken effekt sådana klassiska faktorer som yrke, inkomst och utbildning har för invandrarnas politiska deltagande.

Därmed har vi kommit in på frågan om vilka institutionella förhållanden och arrangemang som sannolikt har en hindrande effekt på invandrarnas samhällsdeltagande. Framför allt är den faktiska utestängningen av stora invandrargrupper från arbetslivet och från dess institutioner i dag av central betydelse för invandrarnas möjligheter att samspela med samhällets övriga institutioner.

Vi förde ett resonemang kring två olika typer av yttre hinder för invandrarnas förenings- och organisationsmedlemskap. De var hinder för inträde i organisationens rekryteringsbas och hinder för medlemskap. Hade individen passerat dessa hinder aktualiserades inre hinder för aktivt medlemskap. Invandrarnas låga deltagande i förenings- och organisationsliv skulle kunna få sin förklaring genom att de inte ingick i dessa föreningars naturliga rekryteringsbas.

Samtidigt var inte förklaringen användbar för invandrarnas underrepresentation i de politiska partierna. Några speciella hinder för att ingå i den rekryteringsbasen borde inte finnas. Det yttre hindret för medlemskap borde då i första hand ligga vid inträdet i partiet. Vänder vi blicken till invandrarnas deltagande i föreningar, är det i princip öppet för dem, samtidigt som de i praktiken ändå tycktes effektivt ute-

vara stängda från medlemskap och aktivitet i stora delar av svenskt föreningsliv.

Att utländska medborgare inte har rösträtt i riksdagsval har ibland nämnts som en delförklaring till deras låga valdeltagande. En annan är att invandrarfrågorna sällan är partiskilj ande. Vi har också pekat på hur den debatt som har förts i massmedia och på politikens arenor ofta kommit att handla om införande av hårdare invandringsreglering och invandrares sociala problem, alltså bilder där utländska medborgare som välj arkategori har framstått som ett samhällsproblem. De politiska invandrarfrågorna blir därmed frågor som invandrarväljare sannolikt inte gärna identifierar sig med.

Vi har vidare konstaterat att det här finns ett problem som är analogt med kvinnornas politiska deltagande, dvs. kvinnointressenas frånvaro på den politiska dagordningen förklarar kvinnors lägre engagemang i politiken. När en väljargrupps särfrågor inte vinner gehör hos de poli- 493

Bilaga s. 494

tiska institutionerna sänker detta väljargruppens motivation. En invändning som kan framföras mot detta är att hävda att invan-

resonemang drarväljares lika lite som andra väljarkategoriers deltagande bygger på de snävare särbehoven. Invandrarväljarna ser inte bara på etniska behov, eller nykomlingsbehoven, utan också på sådant som är förknippat med deras samhällsposition i andra dimensioner.

Är till

kvotering politiska uppdrag en lösning

Vilken betydelse får det då för den förda politiken eller

att en grupp kategori samhällsmedborgare har egna representanter i den politiska beslutsprocessen Vi har tidigare diskuterat detta utifrån två olika demokratiuppfattningar. Den ena går ut på att demokratin ett

se som arrangemang, varigenom medborgarnas preferenser, önskemål och krav omvandlas till beslut och åtgärder. Den effektiva demokratin förmår ta vara på sina medborgares preferenser och till slut producera beslut och åtgärder som motsvarar dessa. Denna resultatorienterade demokratisyn har kontrasterats mot en processorienterad syn som snarare fokuserar på de demokratiska processerna och institutionerna. Måttet på den goda demokratin är att själva processen är demokratiskt upplagd. Institutionella arrangemang som allmän och lika rösträtt, partikonkurrens och informerade och aktiva medborgare är då viktiga ingredienser i den effektiva demokratin.

Strategin för att undanröja kvinnors underrepresentation har utgått från uppfattningen om demokrati som process och därmed betonat att kvinnors representation och deltagande i den politiska beslutsprocessen har ett egenvärde. Men man har också samtidigt varit resultatorienterad och framhållit att utan kvinnors deltagande kommer inte deras preferenser och önskemål att avspeglas i de beslut och åtgärder som processen resulterar

Hur löser man då frågan om invandrarnas delaktighet i samhället och i synnerhet i det politiska livet Att invandrar- och minoritetsgrupper är underrepresenterade i politiken är ingen nyhet. I det internationella perspektivet är detta snarare en regel än ett undantag. Inte heller är de individuella politiska och medborgerliga rättigheterna alltid tillräckliga för att garantera en rättvis representation i den politiska beslutsprocessen. Aktuell forskning visar att många minoritetsgrupper är starkt underrepresenterade i beslutande och lagstiftande organ, trots att det inte finns några som helst legala restriktioner när det gäller de enskilda medlemmarnas politiska rättigheter. Underrepresentation är inte heller ett problem enbart för etniska, nationella och minoriteter baserade på ras utan hör samman med ett större problemkomplex. Det finns med

en allmän underrepresentation av underordnade och underprivilegierade 494 grupper, som till exempel kvinnor. I den meningen kan de politiska

Bilaga s. 495

SOLJ1996d62

besluts- och lagstiftningprocesserna i de flesta västliga demokratier ses ickerepresentativa måttet är att dessa församlingar skall spegla som om mångfalden olika samhällsgrupper i befolkningen. Detta är också ett av problem som är ett av de mest uppmärksammade och debatterade bland samhällsvetare t.ex. Kymlicka 1995, Bauböck 1994, Castles

1994 Enighet råder att några allmängiltiga lösningar hur man garanteom rättigheter för minoritetsgrupper i samhället inte finns. Den historisrar ka situation specifik befinner sig dess ställning i samsom en grupp hället, dess medlemmars val och de förhållanden den lever under anses böra styra lösningen Kymlicka 1995. Ett sätt att lösa underrepresentationsproblemet är att fokusera på de politiska partierna och göra dem mera öppna för medlemmar ur underrepresenterade grupper genom att undanröja barriärer för dem att kandidera för partiet. I USA görs detta till exempel rent praktiskt genom att valkretsindelningen ändras så att det skapas av svarta respektive av hispanics dominerade Valkretsar. Lösningen är mindre tillämpbar på minoritetsgrupper är geografiskt utspridda. Hur den metoden passar i som ett proportionellt valsystem med större Valkretsar är också diskutabelt. Vi vill också peka på, som våra undersökningar visar, att det i dagens svenska sammanhang finns högre hinder att passera för den invandrare vill bli partimedlem än för den invandrade partimedlem som vill bli som nominerad till ett offentligt uppdrag. En långtgående form av grupprepresentation har också flitigt mera diskuterats och handlar om ren kvotering, alltså att ett antal platser i de politiska reserveras för underrepresenterade och missgynnade organen Det finns två sätt att se på en sådan grupprepresentation. Av grupper. vissa betraktas den avvikelse från den liberala demokratins prinsom en bygger på individuella politiska rättigheter. Andra uppfattar ciper som det naturlig vidareutveckling av de existerande mekanismerna som en förrepresentaüon. Enligt Kymlicka existerar redan i dag denna form av intresserepresentation för valkretsindelningen som "kvoterar in" grupper genom urbana och rurala intressen, representation för mindre regioner etc. Nästa steg kunde alltså att försvara icke-territoriell grupprepresenvara tation. Om missgynnade och marginaliserade regioner behöver en egen garanterad representation, varför då inte också missgynnade och marginaliserade i samhället Regionerna anses behöva en garanterad grupper representation, eftersom betydande ekonomiska och kulturella skillnader regioner emellan ibland leder till intressekonflikter och då skulle de mindre och fattigare regionernas intressen inte bli tillräckligt väl beaktade utan garanterad representation. Resonemanget skulle enligt Kymlicka väl kunna tillämpas även på sociala grupper. Denna analys är förstås inte invändningsfri. Enligt den resultatorienterade demokratiuppfattningen där måttet på effektiv demokrati snara- 495

Bilaga s. 496

SOU 1996: 162

re var graden av folkviljans förverkligande än de mellanliggande

processernas karaktär skulle inte bristande social representativitet hos de förtroendevalda behöva vara ett problem. Argumentet för att kvinnor eller invandrare borde proportionellt representerade i politiska

vara församlingar bygger i sista hand på antagandet, inte kan

att man vara representerad av någon som inte tillhör samhällsgrupp. Att män-

samma niskor måste dela vissa erfarenheter för att verkligen kunna förstå varandras behov och intressen och för att kunna säker på att den

vara valda representanten även i en situation med intressekonflikter väljer att främja sin grupps intressen.

En direkt grupprepresentation kan försvarbar under speciella

vara förhållanden, t.ex. om andra vägar är prövade och inte befunnits fungera eller fungera alltför sakta. Totalt sett lider dock idén spegelrepre-

om sentation av betydande svagheter. Driven till sin yttersta konsekvens skulle den innebära att ett slumpmässigt urval borde garantera den bästa sociala representationen, framhåller Kymlicka. Nackdelar med social representation är att den kan leda till att man inte längre kräver av majoritetsmedlemmar att de ska behöva sätta sig in förstå och värna minoritetsmedlemmars intressen och behov. Därmed blir antagandet om icke-representation en självuppfyllande profetia och slutsatsen blir att människor bara kan tala för sin egen grupp.

Ett annat och praktiskt problem är att när endast få medlemmar från en marginaliserad grupp kvoteras eller väljs in i beslutande ten-

organ, derar detta enligt många att verkningslöst, eftersom de ofta ute-

vara sluts och deras speciella krav ignoreras. Inom kvinnoforskningen har man talat om behovet av en kritisk massa av representanter.

Vad kan göra i stället

man

Det har väl framgått att inte tror att kvotering meningsfull

är en åtgärd. Alldeles bortsett från de principiella invändningar även

som anhängare av tillfällig kvotering skulle redo att hålla med så

vara om, tror att det skulle vara ett verkningslöst försök till symptombehandling. När vi har sökt spåra invandrarnas dåliga representation bakåt till källorna, har först hittat den rekryteringen invandrare till de

svaga av politiska partierna, men även till flera andra delar det svenska före-

av ningslivet. Ansvaret faller i första hand på dessa organisationer att förbättra sin medlemsrekrytering bland invandrarna.

När det gäller deltagandet i val, har lyft fram integrationen i det svenska samhället, och speciellt integrationen i arbetslivet

som en central förklaringsfaktor. Arbetslivet har en så central plats både i samhällets uppbyggnad och i individens livssituation och identitet, att den

som inte deltar i arbetslivet i stor utsträckning står utanför samhället. Arbetet skapar för individen både behoven att delta och för

resurserna 496 att kunna delta. Vi är övertygade att detta är nyckeln både till ett

Bilaga s. 497

ökat deltagande såväl i partier och folkrörelser som i val.

Det finns förstås också omständigheter som är mer direkt knutna till invandrarna själva och som utgör hinder. Vi har pekat på betydelsen av kulturella orienteringar: Olika människor har olika förhållningssätt till relationerna mellan individer, grupper, staten och reglerna. Sådana skillnader i den kulturella orienteringen finns både bland infödda svenskar och bland invandrare. Men tror, att tyngdpunkten i fördelningen kommer att se olika ut beroende på politisk-kulturell ursprungsmiljö. Vi har visat att vissa kulturella orienteringsmönster är mer gynnsamma för politiskt deltagande än andra, men detta är inte ett tillräckligt skäl för den svenska statsmakten att eftersträva en homogenisering av befolkningens tänkesätt. Handlingsmönster utifrån tankesätt som är fientliga mot demokratin kan och ska bekämpas, men inga av de kulturella orienteringar som vi har identifierat kan på detta sätt karaktäriseras som icke-demokratiska.

Om vill föra en politik där det är tillåtet för människor med olika bakgrund att bosätta sig i vårt land, har vi att välja på att på olika sätt assimilera dem i den svenska kulturen eller att acceptera ett samhälle där flera kulturer samexisterar. I "kultur måste då också ingå något mer än vissa rätt ytliga beteendemönster. Det måste vara tillåtet att inta olika hållningar till samhället så länge de inte tar sig uttryck i ickedemokratiska handlingar. Det ska heller inte hållas för uteslutet att graden av integration faktiskt kan påverka den kulturella orienteringen. Det finns ett observerbart statistiskt samband mellan integration och kulturell orientering. I de svagt integrerade grupperna är den orientering som vi kallat fatalistisk överrepresenterad. Fatalisterna känner sig skyldiga att underordna sig ett regelsystem, som de inte anser sig kunna påverka. Orsakssammanhanget är inte självklart. Det kan vara så, att den kanske icke avsiktliga desintegrationspolitiken förstärker fatalismen, medan en framgångsrik integrationspolitik skulle stärka andra för deltagandet mer gynnsamma tänkesätt.

Den svenska staten tog i 1975 års invandrarpolitiska beslut ställning för linjen multikulturalism och integration. Utan att man uttryckligen kunnat konstatera att denna multikulturella valfrihetsstrategi har misslyckats, borde man inte återgå till den äldre assimilationspolitiken. Strategin innebär också att vi accepterar att invandrarpolitiken måste

något än introduktionspolitik. Även invandrare bott länge vara mer som i vårt land och till och med medlemmar av etniska minoriteter som är födda i landet måste få stöd av det allmänna för att kunna bygga upp och vidmakthålla etniska institutioner i de kulturella minoriteter som konstituerar det mångkulturella samhället.

För att sammanfatta: Om inte är beredda att rulla tillbaka svensk offentlig politik gentemot invandrarna till en hållning där de betraktas

tillfälliga gäster, och där de som trots allt stannar ska assimileras, så som krävs ett fortsatt offentligt stöd till institutioner i och för etniska grup- 497

Bilaga s. 498

SOU 1996: 162

per. Det behövs ett sådant stöd som går utöver en avgränsad introduktionsperiod. För att inte ett samhälle olika kulturer ska bli ett delat

av eller sönderfallande samhälle måste alla ges möjlighet att delta i arbetet. Om etniskt bestämda grupper lämnas åt sitt öde övergår det mångkulturella samhället till sin perversion apartheidsamhället.

Bilaga s. 499

SOU 1996: 162

Fotnoter

Undersökningen genomfördes på uppdrag av Lokaldemokratikommittén SOU 1993:90, och den här slutsatsen väckte ett visst rabalder. Kommittén bestämde sig med kort varsel för att stoppa publiceringen av rapporten då, som ordföranden uttryckte sig "den innehöll slutsatser som inte stämde med vår uppfattning". Undersökningen och dess resultat har därefter publicerats flera gånger, även internationellt Bäck 1993, 1995a och 1996.

De data som redovisas här är inte tidigare publicerade. Uppläggningen av projektet och den aktuella undersökningen redovisas i Bäck och Johansson 1993. En preliminär resultatredovisning finns i Bäck 1995b.

3 Uttrycket "representationsfokus" för den sig före-

grupp man anser träda har myntats av Wahlke och Eulau 1959; jfr också Larsen och Offerdal 1994 och Roth 1996.

4 1993, 1996.

Det här resonemanget finns lite mer utvecklat i Bäck

5 års undersökning ingick i kommunaldemokratiska forsknings-

1979 gruppens undersökningar. Medborgarundersökningen avrapporterades huvudsakligen i Westerståhl och Johansson 1981. 1991 års undersökning ingick i forskningsprogrammet Demokrati i förändring. Forskningsprogrammet redovisas i detta avseende i Bäck och Johansson 1993. Uppgifter om medborgarundersökningens uppläggning och genomförande finns i Johansson m 1993 och i en kortare form i Bäck och Håkansson 1994.

Bilaga s. 500

SOU 1996: 162

Referenslitteratur

Bauböck R red 1994, From Aliens to Citizens. Redefining the Status of Immigrants Europe Aldershot: Avebury

Bergman T 1995, Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation. An Analysis of Winning Minority Governments in Sweden Umeå: Statsvetenskapliga institutionen

Boréus K 1994, Högervåg. Nyliberalismoch kampen språket i svensk

om debatt 1969-1989 Edsbruk: Akademitryck

Bäck H 1983, Invandrarnas riksorganisationer Stockholm: Delegationen för invandrarforskning

Bäck H 1989,Jugoslaviska invandrarföreningar i Sverige Stockholm: Centrum för invandringsforskning

Bäck H 1993, Hur många och hurudana Om organisationsförändringar, politikerantal och representativitet i kommunerna Stockholm: Institutet för kommunal ekonomi

Bäck H 1995a, "Decentramento, privatizzazione e rappresentativité nel

governo locale Queste Istituzioni n. 101-102

Bäck H 1995b, Att vara kommunalpolitiker på 90-talet. Preliminära resultat av 1993 års kommunalpolitikerundersökning" Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen

Bäck H 1996, "Decentralisation, Privatisation and Representativeness in Local Government" i Bogason P red New Modes of Local Government Fragmentation in Scandinavia New York: NOVA Science Publishers under publicering

Bäck H och Håkansson A red 1994,Väljare i kommunalvalet. Om missnöje, misstroende och politisk kultur Stockholm: SNS förlag

Bäck H och Johansson F 1993, Medborgarna och politikerna" i Gustafsson G red Demokrati i förändring. Svenska kommuner och landsting i det lokala välfärdssamhället Stockholm: Publica

Bäck H och Peura M 1990, Finska och jugoslaviska invandrarföreningar i Sverige Stockholm: Delegationen för invandrarforskning

Bäck H och Soininen M 1994, Invandrarnas valdeltagande i Bäck H och Håkansson A red Väljare i kommunalvalet. Om missnöje, misstroende och politisk kultur Stockholm: SNS förlag

Castles S 1994, Democracy and Multicultural Citizenship. Australian Debates and their Relevance for Western Europei Bauböck R red From Aliens to 500 Citizens. Redefining the Status of Immigrants in Europe Aldershot: Avebury

Bilaga s. 501

DsA 1986:6, Dubbelt medborgarskap

Engström C 1993, Utländska medborgares valdeltagande i Haninge kommun" C-uppsats i statsvetenskap Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen

Gillgren A 1992, Utländska medborgares valdeltagande i Västerås kommun" D-uppsats i statsvetenskap Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen Hammar T 1979, Det första invandrarvalet Stockholm: Liber

Hammar T 1982, Invandrarkandidater i 1979 års kommunala val Stockholm: Expertgruppen för invandringsforskning

Hammar T red 1985, European Integration Cambridge: Cambridge University Press

Hammar T 1991, "Cradle of Freedom on Earth: Refugee Immigration and Ethnic Pluralism i Lane J E red Understanding the Swedish Model London: Frank Cass

Hernes H 1987, Welfare State and Woman Power Essays in State Feminism

- Oslo: Norwegian University Press

Häll L 1994, Föreningslivet i Sverige en statistisk belysning Stockholm: SCB

Jaakkola M 1983, Sverigefinländarnas etniska organisationer Stockholm: Delegationen för invandrarforskning

Jaakkola M 1989a, Den etniska mobiliseringen av Sverigefinnarna Stockholm: Centrum för invandringsforskning

Jaakkola M 1989b, Rinkebyn koululakko. Skolstrejken i Rinkeby Stockholm: Centrum för invandringsforskning

Johansson Lorentzon L-O och Strömberg L 1993, Kommunmedborgarundersökningen 1991, undersökningsdesign, urval, datainsamling, marginalfördelningar och bortfall Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen

KU 1971:47, "Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om utökade politiska rättigheter för invandrare"

KU 1992/93:5, "Författningsfrågor"

Kymlicka W 1995, Multicultural Citizenship. A Liberal Theory of Minority Rights Oxford: Oxford University Press

Lange A 1994, "Om forskning, fiske och fädeser Invandrare och Minoriteter nr 2/94, sid 12-21

Larsen H O och Offerdal A 1994, Demokrati og deltakelse i kommunene. Norsk lokalpolitikk i nordisk lys Oslo: Kommuneforlaget

Layton-Henry Z 1993, Black Electoral Participation in Britain 1964-92: The Myth of Declining Labour Party Support ECPR Workshop Leiden

Bilaga s. 502

SOU 1996: 162 Lewin L 1985, Ideologi och strategi. Svensk politik under 100 år Stockholm: Norstedts Mot. 1968 1:94, "Om rösträtt för i Sverige bosatta utländska medborgare" Mot. 1968: II:139, "Om rösträtt för i Sverige bosatta utländska medborgare Mot. 1971:227, "Om utökade politiska rättigheter för invandrare" Mot. 1992/93:K216,"Rösträtt i riksdagsval för nordiska medborgare" Mot. 1994/95:K709, "Rösträtt för invandrare vid riksdagsval" Mot. 1994/95:Sf630,"Flykting- och invandrarpolitiken" Mot. 1994/95:Sf636, "Invandrarna i det svenska samhället Petersson O 1991, "Democracy and Power Sweden Scandinavian Political Studies 14:2 Petersson O och Söderlind D 1993, Förvaltningspolitik Stockholm: Publica Prop. 1973:90, Kungl Majzts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. Prop. 1975/76:23, "Regeringens proposition om kommunal rösträtt för invandrare" Prot. 1974:143, Riksdagens protokoll Prot. 1975/76:39, Riksdagens protokoll Putnam R 1992, Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy Princeton N Princeton Unversity Press Roth P-A 1996, Riket, valkretsen och hemkommunen. Lokal och regional representation i den svenska riksdagens sista andra kammare Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen Rudholm S och Stjernquist N 1996, "Jörgen Westerståhl som författningsutredare i Rothstein B och Särlvik B red Vetenskapen om politiken. Festskrift till professor emeritus Jörgen Westerståhl Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen SCB 1991,Tema invandrare Levnadsförhållanden 69 Stockholm: SCB SCB 1993, Allmänna valen 1991, del 3 specialundersökning Stockholm: SCB SCB 1995a, "Valdeltagande bland utländska medborgare vid kommunfullmäktigvalen 1994 Statistiska meddelanden Be 37 SM 9501 Stockholm: SCB SCB 1995b, Nominerade och valda kandidater vid de allmänna valen 1994" Statistiska meddelanden Be 31 SM 9501 Stockholm: SCB

Bilaga s. 503

SOU 1996: 162 SCB 1995c, Allmänna valen 1994,del 3 specialundersökning Stockholm: SCB SFS 1986:472, "Förordning om statsbidrag till invandrarnas riksorganisationer" SFS 1986:856, "Förordning om de statliga myndigheternas ansvar för invandrare m.t1. SFS 1995:677, "Förordning om ändring i förordningen 1986:472 om statsbidrag till in vandrarnas riksorganisationer"

- SIV 1980, "Utvärdering av SIV:s verksamhetsbidrag samt förslag till riktlinjer för framtida fördelning Rapport 1980-09-18 SIV 1994, Remiss 17-94-12066Invandrare riktlinjer för definition av termer och

beteckningar vid produktion av statistik samt vid jämförelser mellan grupper" SIV 1996, Statistik 1995. Invandrare på arbetsmarknaden 1996/03 Soininen M och Bäck H 1992, "Patterns of Political Participation among Immigrants in Sweden" Centre for Research in Ethnic Relations Conference: "The Mobilisation of Ethnic Minorities and Ethnic Social Movements in Europe 3-5 April University of Warwick. Stockholm: Centrum för invandringsforskning Soininen M och Graham M 1995, "Persuasion Contra Legislation" Dublin: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Working Paper No.: WP/95/53/EN. SOPEMI 1995, Report to SOPEMI on Migration and Integration Stockholm: Arbetsmarknadsdepartementet Under publicering SOU 1936:53, Revision av bestämmelserna om utlännings rätt att här i riket vistas och därmed sammanhängande spörsmål SOU 1972:15, Ny regeringsform. Ny riksdagsordning. SOU 1975:15, Kommunal rösträtt för invandrare SOU 1974:69, Invandrarutredningen Invandrarna och minoriteterna SOU 1984:11,Rösträtt och medborgarskap. Invandrares och utlandssvenskars rösträtt SOU 1984:12,Rösträtt och medborgarskap. Invandrares och utlandssvenskars rösträtt. Bilagor. SOU 1984:58,Invandrar- och minoritetspolitiken SOU 1993:90, Lokal demokrati i utveckling SOU 1995:76, Arbete till invandrare

Bilaga s. 504

SOU 1996: 162

Strömberg L och Westerståhl J red 1983, De nya kommunerna. En

sammanfattning av kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar Stockholm: Liber

Svenska kommunförbundet 1983, Kommunalt förtroendevalda 1983. Parti och kön Stockholm: Svenska kommunförbundet Tidningsstatistik 1992, "Dagspressens spridning 1992" Sollentuna: Turator

USK 1993, "Stadsdelsnämndsförsöken i Stockholm invånarnas reaktioner

och synpunkter" Utredningsrapport 1993:3 Stockholm: Utrednings- och statistikkontoret

Wahlke J C och Eulau H red 1959, Legislative Behavior. A Reader in Theory and Research Glencoe

Weibull L 1975, Svensk press. Pressens funktioner i samhället. SOU 1975:78

Westerståhl J och Johansson F 1981, Medborgarna

och kommunen. Studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse Ds Kn 1981:12

Westin C 1996, Immigration to Sweden: An Overview Stockholm: Centrum för invandringsforskning under publicering

Bilaga s. 505

DEMOKRATINS DYNAMIK

Av Åke E. Andersson

18 16-1374

Bilaga s. 507

Inledning

Denna uppsats försöker belysa föränderligheten i människors möjlighet påverka sin situation på marknaderna, global eller lokal röratt genom lighet och politikens ständigt ändrade formella och informella genom möjligheter till påverkan. Utgångspunkten är delvis teknologisk. Varje decennium förbättras de tekniska möjligheterna till kommunikation och och kostnaden för den enskilde att kommunicera med och transporter till andra regioner och länder sjunker snabbt. En resa till New York resa från Stockholm kostar idag inte än tiondel av priset för en turistmer en biljett år 1960. Och kostnaden för överföring av information har sjunkit i ännu mera dramatiskt tempo. Men bakgrundsperspektivet är också socialt. När det demokratiska Sverige konstruerades den allmänna utbildningsnivån låg och utbildvar ningen ytterst ojämnt fördelad. Kombinationen låg rörlighet och var av hierarkisk fördelning utbildning och information ledde till en lången av siktigt speciell konstruktion det demokratiska systemet med dess av lokalt förankrade folkrörelser, dess indirekta demokrati och dess enkla procedurer för demokratiska val och beslut. Social och teknologisk utveckling har redan förändrat människornas villkor i politiken och på marknaden. Valet på marknaden spelar en dominerande roll och i framtiden. Marknadens konsumtionsandel är nu i Norden med drygt 54 procent av BNP i Finland, 53 procent i stor Sverige, 52 procent i Norge och i Danmark. Den offentliga konsumtionen har vuxit till cirka 28 procent i Sverige den högsta andelen både i - OECD och EU. Konsumenterna styr sin privata konsumtion genom att "rösta med plånboken". Valet avgörs av konsumentens värderingar av marknadens priser och tillgänglighet. Andra konsumenters värderingar innebär ingen direkt begränsning på valet och därför kan konsumtionsmönstret väljas så att det står i bästa möjliga överensstämmelse med den enskildes preferenser. När det gäller kollektiv konsumtion är situationen principiellt annorlunda. Varje enskild värderingar måste vägas persons till värderingsnorm får styra valet av kolleksamman en gemensam som tiv konsumtion. Demokratins klassiska procedurer med röstsedlar har inte någon självklar demokratisk och välfärdsmaximerande lösning. hantera information och att överföra denna information mel- Sättet att lan olika samhällsnivåer kommer att bli avgörande för det framtida valet beslutssystem i demokratin. Det förefaller helt klart att den 507 av

Bilaga s. 508

informationsteknologiska utvecklingen med ständigt större tillgång på IT-stöd kommer att ge utrymme för demokratiska reformer. På längre sikt kommer enkla principer röst och majoritets-

som en person - en principer att kunna överges till förmån för välfärdseffektiva demo-

mera kratiska beslutsmetoder. De Bordas demokratiska beslutsmetod

som beskrivs i ett senare avsnitt, tycks då bli överlägsen de flesta andra metoder, framför allt genom att den säkrar robusta, välfärdseffektiva beslut om kollektiva nyttigheter.

Men den ständigt växande rörligheten kommer kanske att spela ännu större roll, när det gäller en bättre dimensionering tillgången på kol-

av lektiva nyttigheter och dess fördelning mellan olika grupper. Att rösta med fötterna blir ett allt viktigare medel när det gäller att påverka den enskildes välfärd. Den stora emigrationen till USA är det mest spektakulära historiska exemplet. Då utvandrade ungefär en fjärdedel av Sveriges befolkning som en reaktion i brist på jämlikhet i sysselsättning och inkomster och bristen på jämställdhet i människors fri- och rättigheter. Den dåtida maktapparaten tillsatte utredningar, mål att

vars var föreslå politiska reformer som på längre sikt skulle kunna begränsa utflyttningen av svenska medborgare. Men Sverige inte ensamt

var om utvandring som ett sätt att uttrycka missnöje med nationens politik och möjligheter till utveckling. I många europeiska länder tvingade utvandringen fram förändringar av de nationella politiska systemen.

Nu, och än mera under de närmaste decennierna, kommer människor i dagens u-länder att försöka rösta med fötterna att legalt eller

genom illegalt försöka emigrera till rikare länder. Många kommer att lyckas och det kommer i sin tur att tvinga fram reformer i emigrationsländerna och harmonisering av politiken i invandringsländerna.

Men även inom länder på Sveriges utvecklingsnivå växer möjligheterna att rösta genom rörlighet. När det industriella Sverige tog form levde de flesta inkapslade i lokalsamhällen, både före och efter flyttning.

en Med ett resande om genomsnittligt 60 kilometer capita och dag,

per som förefaller vara en realistisk bild av Sverige och de flesta andra Västeuropeiska länder om två decennier, växer konkurrensen mellan regionernas och kommunernas politiker. Det blir alltmera möjligt att optimera den enskilda välfärden över dygnet, veckan och året att

genom pendla mellan arbets-, service- och bostadskommuner. Många konsumenter gör välfärdsvinster på dessa vidgade möjligheter, medan del

en blir instängda i segregerade högskattekommuner med dålig tillgång på kollektiva nyttigheter. Därmed tar fördelningsproblemet och

nya mera svårhantcrliga former. Framför allt duger inte längre en fördelningspolitik som enbart bygger på omfördelning köpkraft kombi-

av genom en nation av progressiva skatter och regressiva bidrag.

Sammanfattningsvis finns det tre principiellt olika möjligheter att påverka tillförseln av nyttigheter:

Bilaga s. 509

SOU 1996: 162

Genom marknadsagerande dvs. genom köp, försäljning och etablering av företag eller kooperativ.

Genom rörlighet och därmed förändrad lokalisering dvs. genom att flytta eller resa till någon ort med bättre tillgång på kollektiva nyttigheter eller gynnsammare marknadsvillkor.

Genom politiskt agerande dvs.: 3a. Genom politiska val direkt omröstning om utbud av nyttigheter, skatter och avgifter eller val av representanter och deras politiska program. 3b. Genom åsiktspåverkan på beslutsfattare lobbying enskilt eller i koalition inom någon intressegrupp, reklam eller propaganda.

Politiska systems placering kan karaktäriseras med följande triangel: Marknadsagerande m100%

Politiskt r Rörlighet agerande 100% 50% 100%

Varje punkt i triangeln anger den relativa betydelsen av marknaden, politiken och rörligheten i påverkan på tillförseln av nyttigheter. Punkten a anger en situation där möjligheten att påverka ger lika procentandelar 1/3 för marknaden, politiken och rörligheten. Diktaturer olika slag ligger utspridda på linjen m r. Socialistiska demokratier av tenderar att finnas utspridda inom triangeln p c medan kapitalis- - tiska demokratier mest finns utspridda inom triangeln m c r. - - Det sena Sovjetunionen ligger i närheten av Där kunde de flesta medborgare bara förbättra sina levnadsvillkor med en extrem rörlighet genom att flytta till Sibirien, leta efter distributionsställen för varor och service, uppsöka makthavare etc. På längre sikt rör sig varje samhälle i denna påverkanstriangel. Sveriges långsiktiga utveckling följer en bana som liknar S S i dia- 509

Bilaga s. 510

SOU 1996: 162

grammet. Under de närmaste årtiondena växer troligen betydelsen

av rörlighet och agerande på marknaderna till följd av sjunkande kostnader för transporter och växande konkurrens marknaderna för många varor och tjänster. Den växande tillgången på IT-tjänster till allt lägre priser kan på ännu längre sikt åter komma att stärka politikens relativa roll genom effektivare procedurer för val och kommunikation med väljare och effektivisering av byråkratier och offentlig produktion kol-

av lektiva nyttigheter.

Bilaga s. 511

Politik eller marknad

Två kriterier för att utnyttja politisk demokrati beslutssystem är

som beslutets betydelse för ett stort och utspritt kollektiv och dess mycket långsiktiga uthållighet. Det räcker inte med något endimensionellt kriterium. Det finns många kollektiva företeelser som är mycket kortlivade, exempelvis opinions- och moderörelser. Det finns också höggradigt långsiktiga företeelser som har mycket liten någon kollektiv

om ens egenskap. Hit hör exempelvis en enskild människas hälsoläge, vilket är beroende av många decenniers livsstil och konsumtionsmönster. Beslutsproblemets variationer kan illustreras med följande tablå.

Beslutens allmängiltighet och Iångsiktighet

BESLUTENS UTHÅLLIGHET

BESLUTENS KONSEKVENS

KORTSIKTIGHET LÅNGSIKTIGHET

PRIVAT SERVICE HUMANKAPITAL

Individuellt Utbildning, hälsaetc.

mRmRM: SIYRFORM:

HUVUDSAKLIGEN BESLUTGENOM

BESLUTGENOM BLANDNINGAV

MARKNAD MARKNAD.SOCIALFÖR-

SÄKRINGOCHPOLITIK

PUBLIKT MEDIANYHETER REGLER OCH

Kollektivt INFORMATION INFRASTRUKTUR

Kunskap, nätverk etc.

STYRFORM: .STYRFORM-

POLITISK HUVUDSAKLIGEN

REGLERAD POLmSKA

MARKNAD BESLUT

Bilaga s. 512

SOU 1996: 162

Det är uppenbart att regelsystem, nätverk för kommunikation och transporter, större miljötekniska anläggningar, gemensamma kunskaper och människors gemensamma kultur är delar av en plattform eller arena för det dagliga livet som familjemedlem, anställd eller företagare. Det är uppenbart att den politiska demokratin har sin överlägsenhet när det gäller beslut om förutsättningar för det individuella livet.

Det är samtidigt också helt klart att fritidssysselsättningar, mat, boendetjänster och annan daglig konsumtion effektivast distribueras av marknaden under minimal direkt påverkan från politiken och dess demokratiska mekanismer. Bara genom det fria bytet på oreglerade marknader kan människorna i dessa avseenden uppnå maximal välfärd nytta.

Det är mycket lätt att visa att ett demokratiskt majoritetsbeslut om tilldelning individuella nyttigheter inte ger lika hög välfärdsnivå som

lösning, där samtliga personer med samma ekonomiska tillgångar en själva fritt får bestämma sin konsumtion genom individuella val. Beviset kan se ut på följande sätt:

Låt oss anta att man genom ett demokratiskt majoritetsbeslut kommit fram till att vart och ett av Sveriges hushåll ska tilldelas 100 kg kött, 200 kr grönsaker, 50 liter vin och 200 liter mjölk. Om det nu i Sverige finns nykterister, vegetarianer och mjölkförbrukande barnfamiljer, så är det uppenbart att dessa kan höja sin välfärdsnivå genom att byta kött och alkohol mot grönsaker och mjölk. Bytet är också möjligt, om det finns några som anser sig ha blivit tilldelade ett överskott av mjölk och grönsaker. Så länge som det finns minst två personer som tillhör dessa två avvikande grupper kan deras välfärdsnivå höjas genom fritt byte, vilket inte kommer att sänka någon annans välfärdsnivå. Därmed har välfärdsnivån för samhället som helhet stigit, eftersom några genom fritt byte har höjt sin välfärdsnivå utöver den som säkrades genom den demokratiska tilldelningen. Eftersom ingen fått det sämre genom dessa frivilliga byten har vi bevisat att det fria bytet ger högre välfärdsnivå än demokratiska majoritetsbeslut vid fördelning av individuella nyttigheter.

Situationen är betydligt mera komplicerad när det gäller individuella men uthålliga produkter och resurser. Varje människa föds in i en familj, en bygd och en större geografisk och kulturell region utan kunskaper och andra förutsättningar för ett rationellt liv. I början av livscykeln sak-

förutsättningar för egna rationella beslut dvs. sådana beslut som nas inte senare ångras. Visserligen finns sådana förutsättningar för rationellt handlande ofta i barnets omedelbara närhet genom en altruistiskt och långsiktigt planerande familj. I äldre samhällen fanns någon på bredare släktskap eller annan samhörighet baserad större grupp som vårdade och utvecklade barnens och ungdomarnas humankapitaf. Men ibland saknas altruismen eller långsiktigheten i barnens och ungdomar- 512 nas uppväxtmiljö och i samma mån vanhävdas potentialen i fråga om

Bilaga s. 513

SOU 1996: 162

utbildning, hälsa och annat humankapital. En sådan vanhävd är inte bara en individuell angelägenhet. När humankapitalet stiger utöver

en viss nivå blir det även ett kollektivt kapital del infrastrukturen.

- en av Under en viss nivå blir det inte bara ett individuellt problem i vuxenli-

vet utan även ett gemensamt problem i form av bestående försörjningsproblem och kriminalitet.

Mycket talar med andra ord för att samhället helhet säkrar till-

som räckligt omfattande gemensamma för vård och utbildning

resurser av barn och ungdomar upp till en nivå, möjliggör rationella och fort-

som satta individuella val av utbildning. På sätt är det rationellt

samma att säkra vården av barns och ungdomars fysiska och psykiska hälsa

genom garanterad tillgång på förebyggande hälsovård och återställande sjukvård.

Av dessa argument för offentlig finansiering följer inte att det finns några allmänna eller specifika fördelar produktion denna typ

av av av service i offentlig, kooperativ eller driftform.

annan gemensam Utbildning, tandhälsovård, sjukvård etc. är fråga effektiv använd-

en om ning av produktiva och därmed fråga produktion,

resurser en om som kan drivas med starka effektivitetsincitament och under konkurrens mellan ett stort antal av varandra oberoende enheter.

Bilaga s. 514

Några av demokratins

grundproblem

Det demokratiska systemet är framför allt till för att fatta beslut av långsiktig betydelse för hela folket. Det betyder först och främst att det nödvändigtvis långsamma demokratiska systemet reserveras för genuint kollektiva angelägenheter. När det gäller frågan om hur hela folket ska avgränsas finns det två principiellt olika angreppssätt. Det politiskt vanligaste knappast långsiktigt uthålliga angreppssättet är geografiskt

men och institutionellt. Det innebär att man först avgränsar en geografisk yta

kommun, en delstat eller en nation och därefter genom ett antal som en egenskaper hos nu levande fysiska eller juridiska personer avgör vilka

ska ha inflytande över vad händer på denna yta och över vilka som som förhållanden de ska ha rätt att utöva inflytande. Denna ansats är naturligtvis långsiktigt ohållbar, vilket lätt kan exemplifieras. När kärnkraftverket i Barsebäck en gång byggdes vid gränsen mellan Skåne och Själland fattades det beslutet av representanter för svenska medborga-

med rätt att då rösta i de allmänna valen. De som var berörda på re Själland hade exempelvis inget inflytande, samtidigt som de som var i ringa grad berörda från Norrbotten hade lika stort inflytande som människor bosatta i Halland och Småland.

Den motsatta och mera objektivt rimliga ansatsen innebär att nyttan eller skadan viss kollektivt verkande åtgärd uppmäts och tillåts

av en påverka beslutet, oavsett som påverkas. Medlemskap i EU, OECD,

vem FN och andra internationella och globala organ ökar hela tiden bety-

den andra principen. Den internationella politikens ömsesididelsen av ga anpassning, harmonisering och långsiktiga konvergens är ett uttryck för hur definitionerna kollektivet hela tiden utvidgas. Samtidigt är

av det uppenbart att många politiska beslut enbart berör små och geografiskt sammanhållna kollektiv av människor och därför inte alls kräver global, internationell eller nationell storskalighet. Rekonstruktionen

ens

politiken och den offentliga sektorns uppbyggnad rör sig i framtiden av i två motstridiga riktningar mot kontinentalisering eller globalisering och mot rumslig koncentration till små regioner.

Den demokratiska processen måste klara fyra olika uppgifter:

Den första uppgiften är den kommunikativa. Eftersom de politiska besluten berör mängder av människor och företag med olika information, kunskap och värderingar blir samtal, debatt och ömsesidig information betydelsefull för kvaliteten på och acceptansen av de poli-

mera tiska besluten än vad som exempelvis krävs i ett privat företag med dess 514 individualiserade relation mellan köpare och säljare. Mångfalden av

Bilaga s. 515

media och dess kvalitet och graden av ömsesidighet i informations- och tankeutbytet är en central framtidsfråga för demokratins utveckling. Medierna har därför en viktig roll som förmedlare information och

av kunskap och som forum för debatt om politikens inriktning. På längre sikt förändras medierna radikalt i riktning mot större ömsesidighet i flödet av meddelanden och uppfattningar. Samtidigt blir de redaktionella tyngdpunkterna allt mindre tydliga. I framtiden med dess mångfald av allmänt tillgängliga informationsnät och dess växande tillgång på radio- och TV-kanaler blir åsiktsmonopol obeständiga. Göbbels, Churchill och Tingsten tillhör historien. I det utbyggda IT-samhället i framtiden kan man inte bygga beständiga åsiktshierarkier.

upp

Den andra uppgiften för den demokratiska är kreativ. Den

processen demokratiska processen kan bara bli långsiktigt effektiv den har för-

om måga att ständigt skapa bättre lösningar på kollektivets problem. Den långsiktiga legitimiteten för offentlig verksamhet förutsätter lika stor

en kreativitet bland politiker och deras tjänstemän i den privata sek-

som torn med dess ägare och företagsledare. Delvis stöds kreativitetsuppgiften av en omfattande, fri och obunden kommunikation. Olika klubbar, föreningar och informella samlingsplatser inte bara betydelse

är nog av för att lösa demokratins kommunikationsproblem, vilket särskilt har betonats av den amerikanske statsvetaren Putnam. En omfattande och inte alltför styrd diskussion om samhällsproblemen är säkert avgörande för möjligheten att få ett kreativt klimat inom politiken.

Den Weberianska politiska traditionen som särskilt betonat rättssäkerhet och konsekvens i myndighetsutövningen är kanske förklaring

en till att den offentliga sektorn varit mindre kreativ än den privata inom de flesta kollektiva serviceområden. Kollektivtrafiken övertydliga

ger exempel på den offentliga sektorns lägre kreativitet. Trafiken med tunnelbanor och pendeltåg drivs nästan uteslutande i offentlig regi. I de flesta storstadsregioner runt om i världen har bilismen förmått att hävda sig väl, trots ofta mycket stora subventioner till dessa regioners kollektivtrafik. I Stockholmsregionen svarar exempelvis passageraravgifterna bara för fyrtio procent av lokaltrafikens inkomster. Huvuddelen kostnaderna är

av med andra ord skattefinansierade. Samtidigt minskar kollektivtrafikens marknadsandel. En del av problemen förklaras säkert felaktigheter i

av företagsledningens incitament, av stelheter i organisation och beslutsfattande och liknande statiska förklaringar. Men bristen på kreativa investeringar genom forskning och utveckling av ny teknologi har säkert haft

en stor betydelse för den långsiktiga förlusten av konkurrenskraft gentemot privatbilismen. Världens framgångsrika tillverkare personbilar har till-

av hört de mest forsknings- och utvecklingsorienterade produktionssystemen. Samtidigt som prestations- och komfortnivå förblivit i stort sett oförändrad har personbilarna steg för steg fördubblat sin slitstyrka och driftsäkerhet, fått allt högre trafiksäkerhet och bättre komfort genom luftkonditionering, musikanläggningar och mobiltelefoner. Den kollektiva trafikens 515

Bilaga s. 516

SOU 1996: 162

administratörer och beslutsfattare har saknat bilismens incitament till kreativitet.

Den tredje uppgiften för demokratin är att säkra en implementering, dvs. ett genomförande politikens beslut med effektivitet, rättvisa och rätts-

av säkerhet i enlighet med de beslut som fattats av parlamentet eller genom folkomröstning. I Sverige har exempelvis Benny Hjern och Bo Rothstein visat att genomförandet av de politiskt fattade besluten ofta är ineffektivt och ibland till och med motstridigt till innebörden i besluten. I USA har på

år frågan om "accountability" eller politiker- och tjänstemannaansenare svarighet för genomförandet blivit en av de centrala frågorna i diskussio-

bristen på effektivitet i politikens genomförande. Med den modernen om

informationsteknologins hjälp borde det vara lika lätt att säkra ett rimna ligt genomförande politik som det visat sig vara möjligt att säkra kon-

av troll effektivitet i genomförandet beslut genom sak- och finansrevi-

av av sion i den privata sektorns företag. Skälen till misslyckandet tycks dock ligga djupare än i sak- och finansrevisionens brister. Troligen krävs det lika genomgripande analys den offentliga sektorns organisation, incitament

av och transaktionskostnader i den moderniserade delen av det privata

som näringslivet, framtida effektiv implementering ska kunna säkras

om en

Den fjärde och viktigaste uppgiften för demokratin är att säkra ett brett inflytande på besluten kollektiva angelägenheter. Metoderna för folk-

om omröstning och val till representativa församlingar respektive omröstning-

i dessa blir därför den viktigaste frågan vid analysen av demokratins ar framtid. Den fortsatta framställningen koncentreras på den fjärde uppgiftens framtida problem och möjligheter.

Bilaga s. 517

SOU 1996: 162

Kunskap och demokrati

När Daniel Defoe skapade romanfiguren Robinson Crusoe ville han visa hur den enskilda människan kan lösa sina problem utan andras inblandning. Redan efter några kapitel tvingades Defoe att släppa in Fredag på scenen. Det blev en alltför absurd idé att konstruera ett enpersonssamhälle. Men redan med två människor på scenen behövs regler för fördelningen av arbete och andra resursinsatser och för att styra fördelningen av konsumtionsutrymmet och välfärden. Fördelningen av arbetet, konsumtionen och välfärden lät Defoe Robinson och Fredag sköta med det brittiska imperiets hierarkiska regler. Robinson fördelade och ledde arbetet och bestämde det slutliga förbrukningsmönstret för Fredag och sig själv.

En så tydlig över- och underordning är inte längre lika självklar på

som 1700-talet. Defoes Robinson hade en puritansk, rationalistisk fartygsmoral, som för hjälten innebär "hjälp dig själv, så hjälper dig Gud" och

som av Fredag krävde flit och underordning på den i övrigt obebodda ön lika

som

gärna kunde ha varit ett fartyg. Föreställningarna om den fullständiga hierarkin som samhällsprincip inte Den gick tillbaka ända till Platon

var ny. och hans lära om hierarkin som det naturliga tillståndet i naturen, musiken och politiken.

På 1700-talet började nya föreställningar att växa fram. I England formulerade Adam Smith en kraftfull motbild av ett samhälle byggt på allas strävan efter egennytta. Smith menade att om tillräckligt många fritt fick konkurrera om alla resurser, varor och tjänster så skulle ett sådant till synes anarkiskt system leda till betydligt högre välfärd än om någon försökte att för andras räkning styra allt till det bästa. Staten" skulle inte behövas annat än som garant för den fria etableringsrätten och för att hindra sammanslutningar till hinder för den fria konkurrensen.

Samtidigt hade franska tänkare som de Tocqueville, Condorcet, Montesquieu och de Borda tagit upp en sofistikerad diskussion om demokratin som ett sätt att fatta beslut i sådana frågor som samtidigt berör ett stort antal människor med helt eller delvis motstridiga intressen och skilda ekonomiska tillgångar. De menade att mängder av beslut gäller företeelser som i grunden är kollektiva. Beslutens kollektiva karaktär blir särskilt tydlig när det rör sig om projekt, som genom storlek och uthållighet berör många människor, inte bara i den omedelbara nutiden utan även långt in i framtiden. Infrastruktur och samhällets mera bestående, konstitutionella regelsystem har en sådan uthållighet och allmängiltighet att de för det mesta måste hanteras i kollektiv, politisk form.

Montesquieu menade att republiken var den högsta framtida statsformen. I den skulle alla människor kunna tilldelas lika inflytande över alla beslut som var av betydelse för hela kollektivet av människor. Villkoret för att en sådan demokratisk republik skulle kunna fungera rationellt var en hög och jämnt fördelad utbildning som skulle medge att alla medborgare hade kunnat sätta sig in i samhällsfrågorna på ett likformigt sätt. 517

Bilaga s. 518

SOU 1996: 162

Demokratins i det

problem mång-

kulturella samhället

Condorcet delade Montesquieus uppfattning om utbildningens betydelse för de rationella besluten i samhällsfrågorna. Men han var den förste som också såg logiska svårigheter i beslut genom omröstningar, där enkel majoritet tilläts fälla utslaget. Kenneth Arrow har stringent formaliserat denna demokratins paradox. Arrow ställde ursprungligen frågan om det var möjligt att väga samman alla individuella värderingar till samhällelig eller social värderingsnorm eller värderingsfunktion

en med vars hjälp man skulle kunna fatta beslut om en för hela samhället bästa lösning på kollektiva problem. Det visade sig senare att denna fråga är den samma som tidigare hade ställts av matematiker och samhällsfilosofer i Frankrike på 1700-talet. Den gällde frågan om det finns några överlägsna principer för demokratisk omröstning, som leder till bästa möjliga lösningar på kollektiva problem. Redan på 1700-talet lyckades Condorcet formulera ett enkelt exempel på samhällssituationer där intressena är tillräckligt motstridiga för att man inte ska kunna finna någon omröstningsprocedur som leder till en bästa demokratisk lösning.

Arrow gick mera axiomatiskt till väga. Han krävde för det första att transitivitet måste gälla såväl för samtliga individer i deras rangordning

de olika tänkbara besluten som för den samhälleliga rangordningen av av besluten. Det innebär på det individuella planet att om det finns tre möjliga beslut A, B och C och om A föredras framför B och B föredras framför C så måste A föredras framför C. På samma sätt måste en

som uttrycker obeslutsamhet, indifferens, mellan A och B person respektive B och C också känna sig indifferent mellan A och C. I det sociala sammanhanget ska då regeln gälla att om man i en social besluts-

där man först kommit fram till att A föredras framför B och process, därefter till att B föredras framför C, så ska därav följa att A föredras framför C. Även i det sociala sammanhanget ska transitiviteten också vara uppfylld för indifferens.

Det andra axiomet säger, att om en av medborgarna har rangordnat de olika möjliga besluten på ett visst sätt och ingen annan medborgare har motsatt uppfattning så måste den individuella preferensordning-

en en återspeglas av den samhälleliga preferensordningen. Detta axiom kallas ibland för Pareto-villkoret.

Det tredje icke-diktatorzlska axiomet innebär att ingen av de i beslutsprocessen ingående individerna får ha ett inflytande som medför att hans preferenser kan dominera den samhälleliga preferensordningen om alla andra har motsatt uppfattning.

Det fjärde axiomet oberoende irrelevanta alternativ kräver att det

- av - 518 samhälleliga valet mellan två alternativ bara får bero på individernas rang-

Bilaga s. 519

ordning av dessa två alternativ och inte på hur andra tänkbara alternativ ordnas inbördes

Därutöver finns ett frihetsaxiom, som kräver att valprocessen ska tillåta alla tänkbara preferensordningar.

Dessa axiom sammanfattar minimikrav på rationell demokratisk

en beslutsprincip. Arrow och senare William Vickrey, Amartya Sen och Kirman och Sondermann har bevisat det teorem, som säger att det inte finns någon social beslutsmetod som i ett heterogent samhälle kan garantera rationella demokratiska beslut, dvs. beslut som uppfyller samtliga demokratins axiom".

Paradoxen kan enklast illustreras med följande kollektiva beslutssituation. Låt oss anta att FN lagt fram tre olika fredsoptioner för Bosnien- Herzegovina. Dessa tre fredsoptioner kallas A, B och C Tre förhandlare för muslimer, kroater och serber har att ta ställning till de tre optionema. Muslimernas representant föredrar option A framför option B och option B framför option C. Det innebär att i ett val mellan A och B skulle muslimerna välja option A. Om de tvingades välja mellan option B och C skulle de välja option B. För muslimerna innebär det att i ett val mellan option A och B så väljer de självfallet A. Det följer logiskt av rangordningen. För kroatema är rangordningen annorlunda. Den innebär att option B föredras framför option C och option C föredras i sin tur framför option A. För serbema är rangordningen i sin tur annorlunda. De föredrar option C framför A och option A framför B. De olika intressegruppemas rangordning framgår av följande tabell.

OPTIONER

Intressenter 1 2 3

Muslimer A B C

Kroater B C A

Serber C A B

Vi antar nu att de tre fredsoptionerna har presenterats för de tre

grupperna som vid förhandlingsbordet efter långa diskussioner ska genomföra en röstning för att fastslå den gemensamt bästa lösningen. FN har föreslagit att fredsoption A först ställs mot fredsoption B och därefter ställer man fredsoption B mot fredsoption C. 519

Bilaga s. 520

Första voteringen: A ställs mot B

Muslimer: A föredras framför B

Kroater: B föredras framför A

Serber: A föredras framför B Alltså: Två röster för A

En röst för B

A vinner därför attA föredras framför B av en majoritet av förhandlama.

Andra voteringen: B ställs mot C

Muslimer: B föredras framför C

Kroater: B föredras framför C

Serber: C föredras framför B Alltså: Två röstar för B

En röstar för C

B vinner därför att med denna propositionsordning föredras B framför C av en majoritet.

Omröstningen har med andra 0rd givit till resultat att A vunnit vid en röstning mellan A och B. Därefter har B vunnit i en röstning mellan B och C. Det skulle

ligga nära till hands att här tro att A föredras framför B och B föredras framnu för C och därför måste A föredras framför C. En av grupperna misstänker emellertid att det kan vara något skumt med hela propositionsordningen och föredrar därför en kontrollröstning. Den genomförs.

Kontrollröstning: C ställs mot A

Muslimer: A föredras framför C

Kroater: C föredras framför A

Serber: C föredras framför A Alltså: En röstar för A

Två röstar för C

C vinner nu, eftersom C föredras framförA av en majoritet

Sålunda gäller inte transitivitetsaxiomet som säger att om A föredras framför B och

B föredras framför C så måste också A föredras framför C.

Här gäller paradoxen

A föredras framför B

B föredras framför C

men 520 C föredras framför A

Bilaga s. 521

Den demokratiska paradoxen visar att det är jämförelsevis lätt att få motstridiga intressen leder till att resultaten av varje majoritetsval som kullkastas små förändringar i röstningsproceduren. En sådan beslutsav ordning är strukturellt instabil. Det finns inte några självklara sätt att säkerställa funktionsduglig demokrati baserad på enkel eller ens kvaen lificerad majoritet vid beslut om kollektiva angelägenheter. Mycket debatten kring bevis demokratins omöjlighet har tagit av av fasta på axiomens otydlighet eller onödighet. Särskilt transitivitetsaxiomet har blivit föremål för många attacker. James Buchanan menar exempelvis att det inte räcker att hänvisa till att vi som individer gärna konsekvent i enlighet med transitivitetsaxiomet, när det tillvill bete oss lämpas på individuella valsituationer. Det är inte alls säkert att det är en lika viktig i social valsituation. Där kan det finnas moraliska norm en beslutsregler upplevs viktigare än transitivitetsaxiomet. På det som som sociala planet är t.ex. ökad jämlikhet ofta viktigare för en majoritet än

bevarandet obegränsad transitivitet. av Andra har föreslagit att i stället uppger kravet på oberoende av man irrelevanta alternativ, egentliga syfte är att begränsa kravet på vars information. Så länge axiomet oberoende av irrelevanta alternativ om gäller krävs inget annat än redovisning av rangordning av par av alternativ. Arrow tycks ha menat att denna begränsning av informationsbehovet fördel för demokratin, eftersom den undanröjer är en behovet politikerstyrda undersökningar av människors värderingar. av Dessutom innebär axiomet att inte ställer krav på en resursslukanman de hantering information om människors rangordningar av stora av mängder möjliga politiska beslut. Med informationsteknologins av utveckling blir det sistnämnda argumentet allt svagare. Också det första argumentet mot "oberoendeaxiomet" upphävs om varje individ anonymt kan redovisa sin rangordning i samband med allmänna omröst-

ningar. Den mest betydelsefulla metoden att säkra demokratiska beslut att enbart bryta mot oberoendeaxiomet lanserades redan för genom drygt tvåhundra år sedan J.C. de Borda i en liten essä kallad Memoire av les Elections Scrutin, publicerad år 1781. De Bordas metod kan sur au enkelt beskrivas på följande sätt. Låt anta att det finns tio partier oss företräder olika Väljarna har då att uttrycka sina prefesom program. för dessa olika Med Bordas metod ger man tio poäng renser program. till det kommer högst i den individuella rangordningen. program som Till det kommer på andra plats ger man nio poäng. Det program som kommer på tredje plats får åtta poäng osv. ned till en program som poäng för det program som man tycker sämst om. Därefter summeras varje partis poängtal och antingen väljs därefter det proprograms parti, fått högsta sammanlagda poängtalet eller fördelas gram som inflytandet för den fortsatta maktutövningen i proportion till den relati-

andelen avgivna poäng. Ett enkelt exempel, inspirerat av 521 va av

Bilaga s. 522

SOU 1996: 162

Donald Saari kan illustrera vilken skillnad traditionellt röstande och röstande enligt Bordametoden kan innebära i faktisk än förenk-

en om lad beslutssituation.

Låt oss anta att redovisningen Borda-poäng givit följande resultat

av för olika folkgrupper I III vid ett val mellan presidentkandidater

eller partier bokstäverna K, L och H.

som anges av

Presidentkandidat: Röstande Parti K V S L H Folkgruppem

från Folkgrupp	I III	5 4 3 2 1 1 3 5 4 2 1 2 3	väljarandel 40% 20% 4 5 40%
Andel av Bordapoäng		17,3% 20,0% 22,7% 21,3% 18,7% 100%
Om vi nu antar principen		röst röstande och två omgångar

om en per som i Ryssland eller Frankrike skulle utfallet bli att någon extrem-

av kandidaterna K eller H skulle vinna. Med Bordas metod skulle däremot den kompromissbetonade kandidaten S vinna, eftersom den är ett starkt andrahandsalternativ.

En av orsakerna till demokratiska paradoxer ligger i med

att man majoritetsröstning bara får ett uttryck för hur stor andel de röstande

av som föredrar en lösning framför Röstningsprocedurer inne-

en annan. håller ingen information styrkan i den enskildes preferenser.

om Marknadslösningar tillåter däremot att varje enskild röst-

person ger ningspoäng, där poäng är och begränsas den röstandes bud-

pengar av get. Eftersom budgeten är gemensam för alla beslut kan inte

man markera en stark prioritet i fråga, utan att det går ut över möjligheterna

en att prioritera i andra frågor. Det möjligt att tilldela varje medbor-

vore gare en röstningsbudget som kunde utnyttjas i omröstningar i olika frågor över en kortare eller längre tidsperiod. Då skulle inställningen i kollektiva angelägenheter avvägas på ett både individuellt och kollektivt rationellare sätt än med de röstningsförfaranden tillämpas i riks-

som nu dagen, landsting, kommuner och i folkomröstningar. Med framtida

en informationsteknologi blir det enklare än att tillämpa val med röst-

nu ningsbudgetar eller den mindre drastiska omläggningen röstnings-

av metoderna, som ursprungligen föreslogs av de Borda.

Den viktigaste kritiken mot röstningsbudgetar eller de Bordas metod är dess möjligheter till strategiskt agerande. Inverkan strategiskt rös-

av tande minskar dock med växande antal röstberättigades valmöjligheter 522 eller kandidater.

l Saari, D.G. 1994 Geometry of Voting, Springer-Verlag, Berlin-Heidelberg.

Bilaga s. 523

SOU 1996: 162

Förtroendets fördel eller

för tand för tand

öga öga -

De demokratiska domineras av omröstningar och däremelprocesserna lan förhandlingar. Förhandlingar fungerar bättre om det finns ett av ömsesidigt förtroende mellan enskilda medborgare och mellan deras politiska företrädare. Betydelsen ömsesidigt förtroende i en förhandav lingssituation kan illustreras med följande exempel.

Part Azs förhandlingsbud Part B:s förhandlingsbud Gemensamma regler Regellöst Gemensamma regler Vinst part A: 10 Vinst part A: 15 Vinst part B:l0 Vinst part B: 0 Regellöst Vinst part A: 0 Vinst part A: 6 Vinst part B:15 Vinst part B: 6

Tabellen räkneexempel, illustrerar möjlig relation mellan ger ett som en två markägare med gräns. Båda parter förutsätts inneha gemensam boskap antingen hålls under kontroll på de markerna eller som egna tillåts ströva in på markområden. Tabellen visar vad som grannens inträffar de två markägarna inte och en håller sig till sitt eget om var revir, respektive har ömsesidig överenskommelse som inneom man en bär och håller boskapen på sin egen mark. Om den ena paratt var en A sköter sin boskap, medan den andra låter sin boskap ten säg part fritt, gör den misskötsamme part B stor vinst medan den ströva en skötsamme förlorar sin vinst. Om båda skulle ena sig om gemensamma regler leder till att båda sköter sig blir den sammanlagda vinsten som betydande. saknar förtroende för varandra är det alltid lön- Om man för någon att överge de reglerna, vilket driver samt part gemensamma båda mot den stabila inoptimala jämviktspunkten, där parterna men båda lockas bete sig asocialt. Det är egentligen därför i bådas parter att intresse förhandling ålägga sig ett gemensamt regelsystem att genom med överenskomna sanktioner för att uppnå den kollektivt bästa lösningen. Marknadens individuella rationalism förutsätter ett kollektivt giltigt och uthålligt regelsystem för alla individuella beslut som berör beslutsfattaren själv. Det så kallade fångarnas dilemma kan uppfler än stå i praktiskt taget alla situationer där två parter måste fatta beslut om projekt med kollektiv verkan. Ölandsbron, Dennispaketet, odelbara avvecklingen kärnkraften, skatte- eller pensionssystem ger alla av nya exempel på politiska beslut med inslag av fångarnas dilemma". Det har visat sig att parter regelbundet återkommer i förom samma handlingar lyckas de i allmänhet stegvis bygga upp ett ömsesidigt för- 523

Bilaga s. 524

SOU 1996: 162

troende som gör det möjligt att avveckla denna instabilitet.

Statsvetaren Robert Axelrod utlyste för antal år sedan

ett en tävling om olika datormodeller för att stegvis lösa förhandlingsproblem

med inbyggd instabilitet för den bästa lösningen. Ett inlämnat

förslag till stegvis förhandlingslösning av "fångarnas dilemma" byggde på principen "öga för öga, tand för tand". Den parten skulle alltså alltid

ena reagera likvärdigt på motpartens tidigare förhandlingsbud. Ett egoistiskt bud möttes alltid med motbud medan

samma ett socialt fördelaktigt bud möts av ett socialt fördelaktigt motbud. Märkligt visade sig denna

nog enkla förhandlingsrutin långsiktigt överlägsen alla andra insända

vara förhandlingsmodeller.

Strategier för att höja det ömsesidiga förtroendet och insikt

en om värdet av reciproka motåtgärder tycks vägar mot effektiv för-

ge en handlingsdemokrati.

Bilaga s. 525

kortfattade slutsatser

Några

Demokratins procedurer för omröstning är till för att ge den enskilde inflytande över besluten genuint kollektiva angelägenheter. Att ett om den enskildes dagliga konsumtion kan visserligen vara demorösta om kratiskt onödigt litet inflytande och välfärd för konsumenten. men ger Men många beslut berör nödvändigtvis fler än en individ, familj eller företag. Ibland, i frågan hanteringen av växthuseffekten eller ett som om i säkerhetspolitiken, kan hela världen vara berörd av samma beslutssituation. Då blir demokratiska metoder överlägsna, om man vill säkra ett

potentiellt inflytande på besluten för alla. Nu är inte särskilt många beslut betydelse för det globala kollektiav För det mesta rör det sig beslut som berör geografiskt avgränvet. om sade kollektiv. Ibland är beslutsproblemet instängt på en kontinent. Nya nätverk för snabbtåg är ett exempel. I bland är kollektivet nationellt. Ett exempel är frågan undervisning i språk för ett lands medborgare. om Ibland hanteras frågan lämpligen för ett regionalt kollektiv. Hit hör exempelvis frågor kollektivtrafikens långsiktiga uppbyggnad i en om pendlingsregion. Ofta är kollektivet litet och kanske begränsat till en yta som motsvasvensk kommun. Hit hör frågor om den gemensamma omsorgen rar en barn och gamla, arkitekturen och kvaliteten på gator och parker etc. om Att det finns fem eller demokratiska politiska nivåer med numera sex olika valprocedurer är direkt återspegling att inte alla kollektiva en av frågor berör alla. Om kollektivet är litet och homogent är det ofta rationellt att helt den politiska lösningen till förmån för kooperativ eller företag. överge Så kollektivet är begränsat saknar frågan beslutsordningen snart om självklara lösningar. Ett kollektiv företagare väljer sällan en beslutsav ordning innebär att varje medlem kollektivet har samma som av inflytande i röstningsprocedur. I ett aktiebolag har vissa medlemmar en andel rösterna medan andra i praktiken inte har något inflyen stor av tande på företagets beslut. I kooperativa sammanhang har man valt att tillämpa principen röst för varje medlem. Det har kommit att om en innebära den blivit medlem och betalat sin medlemsavgift får att som enligt någon överenskommen demokratisk procedur, medan rösta andra berörs besluten inte har något inflytande alls. som av Varje människa är sålunda intvingad i mängd politiska beslutsrevir en eller revir baserade på medlemskap beslut styrs av medlemmarna, vars de drabbar eller gynnar andra. 525 även om

Bilaga s. 526

I gamla tiders stationära bondesamhällen denna mångfaldiga fångvar enskap närmast ett oundvikligt öde. Enligt socialantropologen Erik Wolff har denna fångenskap medfört att bönder i alla länder förenas i avoghet mot näringslivet, statsmakten och dess institutioner. Med industrialismen korn stor rörlighet. Statare, pigor och drängar en kunde nu flytta. För del byttes landet mot fabriksstaden. Flyttningens en geografiska avstånd ofta litet, skillnaden i fritids- och arbetsliv var men blev ändå stor. En del valde att flytta till helt kontinent en annan men stannade i jordbruket. För många dessa innebar flytten radikalt av ett byte av ekonomiska villkor och politiskt system. Man röstade med fötterna och fick därmed också politisk rösträtt. Övergången till K-samhället innebär framför allt dramatiskt viden gad rörlighet för människorna, deras tankar och information. Att påverka utvecklingen genom att kanske gång i livet rösta med fötterna blir en inte längre den enda, viktiga politiska kraften. Dels kan påvernya man ka kommuners och regioners politik att pendla till den kommun genom eller region som utvecklat den bästa arbetsmarknaden och bo i den kommun eller region den bästa miljön för familjen. Dels kan som ger man genom nya och alltmer tillgängliga datormedia påverka värderingar och opinioner även på stort avstånd. Revirgränserna blir i framtiden alltmera upplösta och osäkra.

Politisk teori bygger traditionellt på förutsättningen oföränderom en lig grupp väljare. I framtiden blir denna förutsättning alltmera orimlig. Varje kommun, region och nation konkurrerar väljare, om som genom sin omflyttning avgör den framtida politiska sammansättningen av befolkningen. Fördelen är uppenbar. Möjligheten påverka den kolatt lektiva miljön växer. Men samtidigt ökar också möjligheterna till segregation.

Bilaga s. 527

SOU 1996: 162

Författarna

Åke E. Andersson är professor i nationalekonomi vid Umeå universioch chef för Institutet för framtidsstudier. Han fick 1995 års tet Hondapris för tvärvetenskapliga analyser ekonomisk, teknisk och av social utveckling.

professor i offentlig administration vid Göteborgs uni- Henry Bäck är och har forskat kommunal demokrati versitet. Han är statsvetare om och invandrarpolitik.

Birgitta Eurenius är civilekonom och avdelningsdirektör vid Statskontoret.

Mikael Gilljam är docent vid Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet. Han är verksam inom valforskningsprogrammet tillsammans med Sören Holmberg.

Stig Hadenius är professor i journalistik vid Stockholms universitet och docent i Statskunskap och historia. Han har skrivit en rad böcker om massmedia.

Per-Olof Jönsson är jur.kand. och verkställande direktör för Kooperativa institutet.

fil.dr. i Statskunskap och föredragande i konstitutions- Kai Kronvall är Han har forskat bl.a. partier och varit verksam vid utskottet. om Arbetslivscentrum, har framför allt arbetat inom regeringskansliet men och riksdagen.

Micheletti är docent och universitetslektor i Statskunskap vid Michele universitet. också ledamot SNS Demokratiråd. Stockholms Hon är av

Möller är docent vid Statsvetenskapliga institutionen vid Tommy Uppsala universitet. Han är verksam inom forskningsprogrammet Demokrati i förändring.

Pettersson är fil.kand. och forskningsassistent vid Novemus vid Henry i Örebro. Han sysslar framför allt med kommun- och lands- Högskolan tingsfrågor.

Soininen är fil.dr. och statsvetare vid Stockholms universitet. Maritta har främst sysslat med invandrarforskning. 527 Hon

Bilaga s. 528

Statens offentliga 1996 utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolan hur gâr det U. 26.Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönsteri svenskforsknings- 27 En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande. . . finansiering.U. U.

Fritid i förändring. . 28 Det forskningspolitiskalandskapeti Norden . Om könoch fördelningavfritidsresurser.C. 1990-talet.U.

Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. . regeringskonferensen1996.UD. 30. Borgenärsbrotten översyn 11 kap. - en av Politikomrâdenunderlupp. Frågorom EU:s första brottsbalken.Fi. . pelareinför regeringskonferensen1996.UD. 31. Attityder och lagstiftningi samverkan

Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. . erfarenheteravarbeteti EU. UD. 32.Möss och människor.Exempelpä bra

Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och . IT-användningblandbarn och ungdomar.SB. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33.Banverketsmyndighetsroll K. m.m. Batterierna enladdadfråga. M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga. . - + A. Omjärnvägenstrañkledningm.m. K. 35.Kriminalunderrättelseregister . 10.Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. ll .EU-mopeden.Ålders-och behörighetskravför 36. Högskolai Malmö. U. två- och trehjuliga motorfordon.K. 37. Sverigesmedverkani FN:s familjeár. S.

.Kommuner och landstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M.

svårigheter.Fi. 39. Rapportfrån klimatdelegationen1995.

13.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M.

14.Budgetlag regeringensbefogenheter- 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju.

finansmaktensomrâde.Fi. 41. Statensmaritimaverksamhet.Fö.

15.Union för bådeöstochväst.Politiska,rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament och ekonomiskaaspekteravEU:s sjätte och offentligheti EU. UD.

utvidgning. UD. 43. Jämställdheteni EU. Spelregleroch

.Förankring och rättigheter.Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD.

utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga 44.Översyn skatteflyktslagen. av rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi.

17.Bättre trafik medväginformatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju.

18.Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier 46. Enskildavägar.K.

efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47. Cirkelsarnhället.Studiecirklarsbetydelserför

försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U.

Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomesin Urbanizing . an bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNationalReportfor Habitat II. N UD. . 49. Reglerför handelmedel. N . 20. Samordnadrollfördelning inom tekniskforskning. 50. Förbudmotvapen allmänplats Ju. m.m. U. 51. Grundläggandedrag i arbetslöshetsförsäken ny 21. Reform och förändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A. verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Precisering handelsändamáleti detaljplan.M. av 1993års universitets-och högskolereform.U. 53. Kalkningavsjöar och vattendrag.M.

22. Inflytande riktigt Om eleversrätt till 54. Kooperativa möjligheteri storstadsomráden. inflytande,delaktighetochansvar.U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A.

23. Kartläggningoch analysavden offentliga sektorns 55. Påväg egenföretagande.A. mot upphandlingav varor och tjänstermed 55. Vägarin i Sverige.A.

miljöpåverkan.N. 56. Hälften kvinnor och män vore nog om- 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A.

EU-ländersförslagoch debattinför 57. Pensionssamordningför svenskari EU-tjänst. Fi.

regeringskonferensen1996.UD. 58. Finansieringen det civila försvaret. Fö. av 25. Från massmediatill multimedia-

attdigitaliserasvensktelevision.Ku.

1996 Statens offentliga utredningar

Bilaga s. 529

Kronologisk förteckning

59.Europapolitikenskunskapsgrund. 86 Utveckladsamordninginom det civila försvaret . Enprincipdiskussionutifrân och fredsräddningstjänsten.Kartläggning,

EU 96-kommitténserfarenheter.UD. övervägandenoch förslag. Fö.

60.Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och 87.Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

utvidgningenseffekter dengemensamma 88.KameraövervakningJu.

jordbrukspolitiken.UD. 89. Samverkanmellanhögskolanochde småoch

6 .Olika länder olika takt.Om flexibel integration medelstoraföretagen.N. ochförhållandetmellanstoraoch småstateri EU. 90.Sammanhâlletstudiestöd.U.

UD. 91. Denprivata vårdensomfattningochframtida

62. EU, konsumenternaochmaten denationella ersättningsformer En översynav- Förväntningarochverklighet.Jo. taxomaför läkareochsjukgynmaster.S. - 63.Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 92. IT i miljöarbetet.M. 64.FörsäkringskassanSverige Översynav - 93. Ny yrkestrafiklagstiftning.K. Socialförsäkringensadministration.S. 94. Nationellteleadresskatalog.K.

65.AdministrationenavEU:sjordbrukspolitik 95. Botniabanan.K.

i Sverige.Jo. 96.Strukturförändringoch besparing.

66. Utvärderatpersonval.Ju. Enuppföljning genomfördaförändringar av 67.Medborgerliginsyni kommunalaentreprenader. inom försvarsmaktensledningsorganisation.Fö

Fi. 97. Effektivareförsvarsfastigheter 68.Någrafolkbokföringsfrâgor.Fi. reform. Fö. Utvärderingav en 69.Kompetensochkapital+ bilaga. N. försvaret Utvärderingav 98. Vem styr 70. Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.N. LEMO-reformen. Fö. effekternaav 7l. Lokal demokratiochdelaktigheti Sverigesstäder 99.Avveckling medinlärning. Erfarenheterfrån

och landsbygd.In. LEMO-reformensavvecklingav personal.Fö.

72.Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. lOO.Ett nytt systernför skattebetalningar.Del A.

73 Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. Ett nytt systemför skattebetalningar.DelB. . Volym 1 En granskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer - 73. SwedishNuclearRegulatoryActivities. ochbilagor. Fi.

Volume 1 An Assessment.M. lOl. Kämavfall teknik och platsval.KASAMs - - 74.Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. yttrandeöverSKBsFUD-Program95. M.

Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspráksutbildningför föräldrar. U. - - 74.SwedishNuclearRegulatoryActivities. 103.Miljöbalken. En skärptochsamordnad

Volume 2 Descriptions.M. hållbar utveckling. - miljölagstiftningför en 75.Värdeni folkhögskolevärlden.U. Del l och M.

76.EU:sregeringskonferens procedurer, aktörer, 104.Konsumentskydd elmarknaden.C. formalia. Sammanfattningavett seminariumi 105.Att främja donationertill universitet

april 1996.UD. ochhögskolor. U.

77.Utländskaförsäkringsgivaremed verksamheti 106.EU och Sverige från Kiruna till Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionalamöten av 78.Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelning 199596. UD.

och finansiering.N. 107.Unionutangränser konsekvenser,möjligheter, - 79.Översynavrevisionsreglema.Fi. problem.Sammanfattning seminariumi avett 80.Viktigt meddelande. november1995.UD.

RadioochTV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaochmiljön. C.

81.Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.Fi. 109.Från ákerlottertill Paradis ett delbetänkande - 82.En översynavluft- sjö- ochspårtrañkens från Utredningen universitetsfastigheter om m.m. tillsynsmyndigheter.K. angåendeöverlátelseroch tomträttsupplåtelser av 83.Allmäntpensionssparande.S. vissahögskolefastigheter.Fi.

84.Ekobrottsforskning.Ju. llO. Inför ett Svensktkulturnät IT och framtiden - 85.Egon Jönsson enkartläggningavlokalasam- inomlculturomrádet.Ku. verkansprojektinomrehabiliteringsomrádet.S.

Bilaga s. 530

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

lll. Bevakadövergång.Åldersgränserför 137.Kommunalförbundoch nämnd

ungaupp gemensam -

till 30 âr. C tvâ formerför kommunalsamverkan.In. 112.Integreringavmiljöhänsyninom den statliga 138.Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens

förvaltningen.M. områdem.m. 113.En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch 139.Skatt avfall. Fi.

rehabilitering.Del l och 2. S. 140.KO:s biträde enskilda.In. 114.Enkörkortsreform. K. l4l Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård,m.m. S.

. 115.Barnkonventionenoch utlänningslagen.S. 142.Länsstyrelsernasroll i infrastrukturplaneringen.K. 116.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143.Krock eller Om denmångkulturella

möte-

inkomster.Fi. 146.Att återerövravardagen.S. 120.Högskolani Malmö Slutbetänkande.U. 147.Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.M.

- 121.Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.K. 148.Översyn förvärvslagenochhyreslagen

av 122.Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Borgenochpant.Ju.

och hantverksutövande.U. 149.Elberedskapen.Författningsfrágor.N. 123.iakttagelseroch förslagefter omstruktureringenav 150.En allmänochsammanhållenarbetslöshets-

försvaretsledningoch stöd. Fö. försäkring.A. 124.Miljö för enhållbar hälsoutveckling. 151.Bidraggenomarbete Enantologi.S.

Betänkande.Förslagtill nationellthandlingsprogram.S. 152.Gruvomaochframtiden.N.

Bilaga Miljörelateradehälsorisker.S. 153.Hållbar utvecklingi Sverigesskärgårdsområden.

Bilaga Aktörer ochverktygi miljöhälsoarbetet.S. M. Environmentfor SustainableHealthDevelopment 154.Tre rapporteromstudiecirklar.U.

anAction Planfor Sweden. 155.Omtankaromvattendrag

125.Drogeri trafiken.Ju. ett nyttangreppssätt.M. 126.Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A ochDelB. S. 156.Bostadspolitik2000 från produktions-till

- 127.Folkbildningensinstitutioner.U. boendepolitik Särtryck+ + Bilaga.In. 128.Skyddet kulturmiljön. Enöversyn 157.Översyn redovisningslagstiftxiingen.Ju.

av av av

kulturminneslagensbestämmelser byggnaderom 158.SverigeochEMU. Fi.

ochkulturmiljöer, prästgárdar,kyrkstäderoch 159.Folkbildningen enutvärdering.U.

ortnamn.Ku. Bouppteckningarocharvsskatt.Ju.

. 129.Denkommunalasjälvstyrelsenochgrundlagen.In. 161.Rättattflytta enfrågaombemötande äldre.S.av

- 130.Detvå kulturema.Rapporter Klausav Richard 162.Påmedborgarnasvillkor endemokratisk

- Böhme,Bo Huldt, Carl-EinarStälvantsamtKent infrastruktur+ bilaga.In. Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö.

l3l. Externvärderingavhot ochförmåga.Bilagormed

underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande

SOU 1996:123.Fö. 132.Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reformens

metoderochresultat.Bilagormedunderlagsmaterial

nu UTFÖR:sslutbetänkandesou 1996:123.Fö. 133.Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 134.Jämställdvård. Möteni värden ettur

tvärvetenskapligtperspektiv.S. 135.FibromyalgiochDuchennesmuskeldystroñ.

KunskapslägeochbehovavframtidaFoU.S. 136.EffekteravEU:sjordbrukspolitik.Jo.

Bilaga s. 531

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Olika länder olika takt. Om flexibel integration

och förhållandetmellanstoraoch smástateri EU. Möss och människor.Exempel bra

61 T-användning blandbarn och ungdomar.32

EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer,

- Justitiedepartementet formalia. Sammanfattningavett seminariumi

april 1996.76 Kriminalunderrättelseregister

EUoch Sverige från Kiruna till Malmö. DNA-register. 35 -

Sammanfattning fyra regionalamötenav Elektroniskdokumenthantering.40

1995-96.106 Presumtionsregelni expropriationslagen.45

Unionutangränser konsekvenser,möjligheter, Förbudmot vapenpå allmänplatsm.m. 50 -

problem.Sammanfattningavett seminariumi Utvärderatpersonval.66

november1995. 107 Ekobrottsforskning.84

Tredimensionellfastighetsindelning.87 Försvarsdepartementet

Kameraövervakning.88

Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier Droger i trafiken.125 Översyn efter muck, bostadsbidrag,dagpenning,

avförvärvslagenochhyreslagen

försäkringar. 18 Borgenochpant.148 Översyn Statensmaritimaverksamhet.41

avredovisningslagstiftningen.157

Finansieringen det civila försvaret. 58av Bouppteckningaroch arvsskatt.160

Utveckladsamordninginom detcivila försvaret

Utrikesdepartementet och fredsräddningstjänsten.Kartläggning,

övervägandenoch förslag. 86 Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför

Strukturförändringoch besparing. regeringskonferensen1996.4

En uppföljningavgenomfördaförändringar Politikornrâdenunderlupp. Frågorom EU:s första

inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 pelare inför regeringskonferensen1996.5

Effektivare försvarsfastigheter Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns

Utvärderingav enreform. 97 erfarenheteravarbeteti EU. 6

Vem styr försvaret Utvärderingav Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och

effekternaavLEMO-reformen. 98 säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.7

Avveckling med inlärning. Erfarenheterfrån Union för bådeöstochväst.Politiska, rättsliga

LEMO-reformensavvecklingavpersonal.99 ochekonomiskaaspekteravEU:s sjätte utvidgning. 15 Iakttagelseroch förslagefter omstruktureringenav

försvaretsledningoch stöd. 123 Förankring och rättigheter.Om folkomröstningar,

De tvá kulturerna.Rapporter KlausRichardav utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga

Böhrne,Bo Huldt, Carl-EinarStálvantsamtKent rättigheteri EU. 16

Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs

UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.130 bedömningarinför regeringskonferensen1996. 19

Externvärderingavhot ochförmåga.Bilagormed FrånMaastrichttill Turin. Bakgrundochövriga

underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande EU-ländersförslagoch debattinför

SOU 1996:123.131 regeringskonferensen1996. 24

Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reforrnens Demokrati och öppenhet.Om folkvalda parlament

metoderochresultat.Bilagormedunderlagsmaterial och offentlighet i EU. 42

till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.132 Jämställdheteni EU. Spelregleroch

verklighetsbilder. 43 Socialdepartementet

Europapolitikenskunskapsgrund.

Sverigesmedverkani FN:sfamiljeár. 37 En principdiskussionutifrân

Kooperativamöjligheteri storstadsomrâden.54 EU 96-kommitténserfarenheter.59

FörsäkringskassanSverige Översynav Miljö ochjordbruk. Om EU:smiljöregler och -

Socialförsäkringensadministration.64 utvidgningenseffekter den gemensamma

Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 jordbrukspolitiken. 60

Bilaga s. 532

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande.83

Borgenärsbrotten enöversynav 11 kap. EgonJönsson kartläggning lokala -

- en av

brottsbalken.30 samverkansprojektinom rehabiliteringsområdet.85

Översyn skatteflyktslagen.

av Den privata vårdensomfattningoch framtida

Reformeratförhandsbesked.44 ersättningsformer Enöversynav de nationella

- Pensionssamordningför svenskar EU-tjänst.57i taxornaför läkareoch sjukgymnaster.91

Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader.67 En allmänochaktiv försäkringvid sjukdomoch

Några folkbokföringsfrågor. 68 rehabilitering.Del 1och2. 113

Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti Barnkonventionenoch utlänningslagen.115

Sverige.77 Miljö för enhållbarhälsoutveclding.

Översynavrevisionsreglerna.79 Betänkande.Förslagtill nationellthandlingsprogram.124

Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.81 Bilaga Miljörelateradehälsorisker.124

Ett nytt systemför skattebetalningar.Del A. Bilaga Aktörer ochverktyg i miljöhälsoarbetet.124

Ett nytt systemför skattebetalningar.Del B. Environmentfor SustainableHealthDevelopment an

- Författningsförslag,författningskommentarer Action Planfor Sweden.124

och bilagor. 100 Dopingi folkhälsoperspektiv.DelA ochDel B. 126

Från åkerlottertill Paradis ettdelbetänkande Jämställdvård, Olika vård lika villkor. 133 -

från Utredningenom universitetsfastigheterm.m. Jämställdvård. Möteni vården ettur angåendeöverlåtelseroch tomträttsupplátelser

av tvärvetenskapligtperspektiv.134

vissahögskolefastigheter.109 Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystrofi.

Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. 135

utredningen.116 Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens

Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.117 områdem.m. 138

Lättnadi dubbelbeskattningenav mindreföretags Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård,m.m. 141

inkomster. 119 Att återerövravardagen.146

Skatt avfall. 139 Bidraggenomarbete En antologi.151

- SverigeochEMU. 158 Rättattflytta enfrågaombemötande äldre. 161av

Utbildningsdepartementet

Kommunikationsdepartementet

Dennyagymnasieskolan hur går det l Omjärnvägenstrañkledning 9 -

m.m. Samverkansmönsteri svenskforskningsfinansiering. EU-mopeden.Ålders-och behörighetskravför

2 två- ochtrehjuligamotorfordon.11

Samordnadrollfördelning inom tekniskforskning. Bättretrafik medväginformatik.17

1201 Ny kurs i trañkpolitiken+ Bilagor. 26

Reformochförändring.Organisationoch verksamhet Banverketsmyndighetsrollm.m. 33

vid universitetoch högskolorefter 1993års Enskildavägar.46

universitets-och högskolereform.21 Enöversynavluft- sjö-och spårtrafikens

Inflytande riktigt Om eleversrätt till tillsynsmyndigheter.82 -

inflytande, delaktighetochansvar.22 Ny yrkestrafiklagstiftning.93

En strategiför kunskapslyftoch livslångtlärande.27 Nationellteleadresskatalog.94

Det forskningspolitiskalandskapeti Norden Botniabanan.95

1990-talet.28 Enkörkortsreform114

Forskningoch Pengar.29 StationStockholmNord. l 18

Högskolai Malmö. 36 Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.121

Cirkelsarnhället.Studiecirklarsbetydelserför Länsstyrelsemasroll i infrastrukturplaneringen.142

individ och lokalsamhälle.47

Finansdepartementet Värden i folkhögskolevärlden.75

Sammanhålletstudiestöd.90 Kommuneroch landstingmedbetalnings-

TUFF Teckenspråksutbildningför föräldrar. 102 svårigheter.12 -

Att främja donationertill universitet Budgetlag regeringensbefogenheter

- och högskolor. 105 fmansmaktensomrâde.14

Bilaga s. 533

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Högskolani Malmö slutbetänkande.120 Kompetensoch kapital+ bilaga. 69

- Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Samverkanmellanhögskolanochnäringslivet.70 ochhantverksutövande.122 Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch Folkbildningensinstitutioner.127 finansiering. 78 Krock eller möte Om denmångkulturellaskolan.143 Samverkanmellanhögskolanochde småoch

- Trerapporteromstudiecirklar.154 medelstoraföretagen.89 Folkbildningen enutvärdering.159

Närings- och handelsdepartementet

Jordbruksdepartementet Ökad

konkurrensi handelnmedlivsmedel.144 Offentlig djurskyddstillsyn. 13 Elberedskapen.Författningsfrágor.149 EU, konsumenternaochmaten Gruvomaochframtiden.152

Förväntningaroch verklighet. 62 - Administrationen EU:s jordbrukspolitik Civildepartementet

av i Sverige. 65 Fritid i förändring. Effekterav EU:s jordbrukspolitik.136 Om könochfördelning fritidsresurser.3

Forskningför vår vardag. 10

Arbetsmarknadsdepartementet

Attityder och lagstiftningi samverkan Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34+ + bilagedel.31 Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring Konsumentskyddpåelmarknaden.104

alternativoch förslag.51 Konsumenternaoch miljön. 108 Sverige,framtiden och mångfalden.55 Bevakadövergång.Åldersgränserför till

ungaupp Páväg motegenföretagande.55 30 år. 111 Vägarin i Sverige. 55 Hälften kvinnor och män Inrikesdepartementet

vore nog- om 90-taletsarbetsmarknad.56 Lokaldemokratioch delaktigheti Sverigesstäderoch Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 landsbygd.71 Arbetstid Den kommunalasjälvstyrelsenochgrundlagen.129 längdförläggning och inflytande+ bilagedel.145 Kommunalförbund nämnd

ochgemensam - En allmänoch sammanhållenarbetslöshets- två former för kommunalsamverkan.137 försäkring.150 KO:s biträde enskilda.140

Bostadspolitik2000 frånproduktions-till Kulturdepartementet -

boendepolitik+ Särtryck+ Bilaga156 Frånmassmediatill multimedia Pâmedborgarnasvillkor endemokratisk

- attdigitaliserasvensktelevision. 25 infrastruktur+ bilaga.162 Viktigt meddelande. Radiooch TV i Kris och Krig. 80 Miljödepartementet

Inför ett Svensktkulturnät IT och framtiden Batterierna laddadfråga. 8

- - en inomkulturomrádet. 110 Nationalstadsparker.38 Skyddetavkulturmiljön.En översynav Rapportfrån klimatdelegationen1995. lculturmmneslagensbestämmelser byggnaderom Klimatrelateradforskning. 39 ochkulturmiljöer,prästgârdar,kyrkstäderoch Precisering handelsändamâleti detaljplan.52

av ortnamn.128 Kalkning sjöar och vattendrag53

Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. Näringsdepartementet

Volym l En granskning.73

- Kartläggningoch analysavdenoffentliga sektorns SwedishNuclearRegulatoryActivities. upphandlingav varor och tjänstermed Volume 1 An Assessment.73

miljöpåverkan.23 Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. ShapingSustainableHomesin an Urbanizing Volym 2 Faktaredogörelser.74

- World. SwedishNationalReportfor HabitatII. 48 SwedishNuclearRegulatoryActivities. Reglerför handelmed el. 49 Volume 2 Descriptions.74

Bilaga s. 534

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

IT i miljöarbetet.92 Kämavfall teknik ochplatsval.KASAMs

yttrandeöver SKBsFUB-Program95. 101 Miljöbalken. En skärptoch samordnad miljölagstiftningför enhållbarutveckling. Del l och 103 Integreringav miljöhänsyninom denstatliga förvaltningen. 112 Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.147 Hållbarutvecklingi Sverigesskärgárdsomrâden.153 Omtankaromvattendrag ett nytt angreppssätt.155