SOU 2016:74

Ökad insyn i partiers finansiering – ett utbyggt regelverk

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 19 juni 2014 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att analysera vissa frågor om insyn i partiers och valkandidaters finansiering i syfte att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk i fråga om insyn i partifinansiering.

Samma dag förordnades f.d. justitierådet Marianne Eliason som ordförande i kommittén.

Som ledamöter förordnades den 1 september 2014 dåvarande riksdagsledamoten Gunnar Andrén (L), numera landstingsrådet Ulf Berg (M), riksdagsledamoten Agneta Börjesson (MP), dåvarande kanslichefen Hans Dahlgren (S), dåvarande partijuristen Johan Larsson (SD), riksdagsledamoten Cecilia Magnusson (M), dåvarande kommunalrådet Lena Micko (S), dåvarande riksdagsledamoten Karin Nilsson (C), utredaren/upphandlingssamordnaren Madeleine Nyvall (V), riksdagsledamoten Tuve Skånberg (KD) och riksdagsledamoten Ewa Thalén Finné (M).

Samma dag förordnades som experter departementssekreteraren Lotta Ganeteg, enhetschefen Märeta Jonzon Gröndal och numera ämnesrådet Andreas Krantz.

Den 20 oktober 2014 entledigades Karin Nilsson och förordnades som ledamot riksdagsledamoten Per-Ingvar Johnsson (C). Den 21 oktober 2014 entledigades Hans Dahlgren. Riksdagsledamoten Hans Ekström (S) förordnades som ledamot i kommittén den 5 november 2014. Som ytterligare ledamöter förordnades den 26 maj 2015 partikassören Roger Berzell (S), riksdagsledamoten Carl Schlyter (MP) och riksdagsledamoten Mia Sydow Mölleby (V). Den 27 juli 2015 entledigades Lena Micko och förordnades som ledamot riksdagsledamoten Carin Jämtin (S). Den

25 september 2015 entledigades Johan Larsson och förordnades som ledamot riksdagsledamoten Olle Felten (SD).

Den 14 december 2015 förordnades advokatfiskalen Emma Hägg Hansson som expert.

Hovrättsassessorn Hanna Westgård anställdes som sekreterare i kommittén den 1 oktober 2014.

Som ledamöter i en referensgrupp med representanter för partier som bedriver verksamhet på enbart regional och lokal nivå förordnades den 20 mars 2015 Dag Bremberg för Mariefredspartiet, Göran Dandelo för SPI Välfärden, Anki Elken för Sollentunapartiet, Erik Jansson för Sjukvårdspartiet i Värmland, Maria Kjellström för Västjämtlands väl, Gunilla Magnusson för Kommunens väl, Olov Nilsson Sträng för Bollnäspartiet, Theo Papaioannou för Vägvalet, Erika Sjöö för Norrbottens sjukvårdsparti, Brittinger Tegnander för Dorotea Kommunlista och Karin Wallin för Nykvarnspartiet. Den 20 april 2015 entledigades Brittinger Tegnander från sitt uppdrag och förordnades som ledamot i referensgruppen Sören Granberg för Dorotea Kommunlista.

Kommittén har antagit namnet Kommittén om insyn i finansiering av partier (Ju 2014:15).

Härmed överlämnar kommittén sitt betänkande Ökad insyn i partiers finansiering – ett utbyggt regelverk (SOU 2016:74). Kommittén är enig i fråga om de författningsförslag som läggs fram i betänkandet. Två reservationer har gjorts i en fråga där kommitténs majoritet inte funnit tillräckliga skäl för lagstiftning. Vidare har två särskilda yttranden fogats till betänkandet.

Kommitténs uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i oktober 2016

Marianne Eliason

Gunnar Andrén Ulf Berg

Roger Berzell Agneta Börjesson

Hans Ekström Olle Felten

Per-Ingvar Johnsson Carin Jämtin

Cecilia Magnusson Madeleine Nyvall

Carl Schlyter Tuve Skånberg

Mia Sydow Mölleby Ewa Thalén Finné

/Hanna Westgård

7

Innehåll

Förkortningar ..................................................................... 17

Sammanfattning ................................................................ 21

Summary .......................................................................... 33

1 Författningsförslag ..................................................... 47

1.1 Förslag till lag om insyn i finansiering av partier .................. 47 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier ............................................. 57

2 Kommitténs uppdrag och arbete ................................. 59

2.1 Kommitténs uppdrag .............................................................. 59 2.2 Arbetet i kommittén ............................................................... 60 2.3 Betänkandets disposition ........................................................ 62

3 Frågornas tidigare behandling ..................................... 63

3.1 Inledning ................................................................................. 63 3.2 Utredningar om insyn i finansiering av partier före insynslagens införande ............................................................ 64 3.2.1 Partifinansieringssakkunniga .................................. 64 3.2.2 Utredningar om insyn i valkandidaters finansiering ............................................................... 66 3.2.3 Demokratiutredningen och Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter ..................................................................... 68

Innehåll SOU 2016:74

8

3.3 Lagstiftningsprocessen bakom insynslagen .......................... 71 3.4 Riksdagspartiers frivilliga överenskommelse om redovisning av intäkter ........................................................... 74

4 Internationella dokument ............................................ 77

4.1 Inledning ................................................................................. 77 4.2 Europarådets rekommendation och Grecos utvärderingar ........................................................................... 77 4.2.1 Europarådets rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av partier och valkampanjer ............... 77 4.2.2 Grecos utvärderingar .............................................. 81 4.3 Internationella dokument i övrigt ......................................... 85

5 Nuvarande ordning ..................................................... 87

5.1 Inledning ................................................................................. 87 5.2 Partier och de politiska opinionsfriheterna .......................... 88 5.2.1 Regeringsformen ..................................................... 88 5.2.2 Europakonventionen .............................................. 96 5.3 Partier och kandidater i allmänna val .................................... 99 5.3.1 Partiers och kandidaters deltagande i val ............... 99 5.3.2 Hur ledamöter och ersättare utses ....................... 103 5.4 Partiers räkenskaper ............................................................. 105 5.4.1 Partier är ideella föreningar .................................. 105 5.4.2 Redovisning och revision i ideella föreningar ...... 106 5.4.3 Redovisning och revision i partier........................ 109 5.4.4 Partiers skattskyldighet samt skyldighet att lämna inkomstdeklaration och särskild uppgift .. 110 5.4.5 Straffbestämmelser ................................................ 111 5.5 Insyn i partiers finansiering ................................................. 112 5.5.1 Lagen om insyn i finansiering av partier .............. 112 5.5.2 Regler om insyn i finansiering av partier på europeisk nivå ........................................................ 116

Innehåll

9

5.5.3 Skyldighet att redovisa intäkter m.m. för ledamöter av beslutande politiska församlingar... 118 5.6 Straffbestämmelser om korruption m.m. ............................ 120 5.6.1 Straffbestämmelser om korruption ...................... 120 5.6.2 Riksdagsledamöters immunitetsskydd ................. 123 5.7 Offentligt stöd till politiska partier ..................................... 124 5.7.1 Lagen om statligt stöd till politiska partier .......... 124 5.7.2 Statligt stöd till partiers riksdagsarbete och till deras sidoorganisationer ........................................ 126 5.7.3 Offentligt stöd från landsting och kommuner till partier och deras sidoorganisationer ............... 131 5.8 Information till deltagare i lotterier ..................................... 134

6 Andra länders lagstiftning ........................................ 137

6.1 Inledning ............................................................................... 137 6.2 Danmark ................................................................................ 137 6.3 Finland ................................................................................... 143 6.4 Island ..................................................................................... 150 6.5 Norge ..................................................................................... 155 6.6 Nederländerna ....................................................................... 162 6.7 Storbritannien ....................................................................... 167 6.8 Tyskland ................................................................................ 173 6.9 USA ....................................................................................... 179

7 Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter på en utökad redovisningsskyldighet ............................................. 189

7.1 Inledning ............................................................................... 189 7.2 Regionala och lokala organisationer .................................... 190 7.2.1 Tre organisationsled .............................................. 190 7.2.2 Självstyrande organisationer ................................. 192 7.2.3 Beslutande organ ................................................... 193

Innehåll SOU 2016:74

10

7.2.4 Bidrag från enskilda............................................... 194 7.2.5 Synpunkter på redovisningsskyldighet och dess struktur .......................................................... 194 7.3 Valkandidater ........................................................................ 196 7.3.1 Valkandidaternas antal .......................................... 196 7.3.2 Kandidaterna och partiet ...................................... 197 7.3.3 Synpunkter på redovisningsskyldighet och dess struktur .......................................................... 197 7.4 Till partier närstående organisationer ................................. 198 7.4.1 Allmänt om sidoorganisationer ............................ 198 7.4.2 Nuvarande sidoorganisationer i partier med mandat i riksdagen och Europaparlamentet ........ 199 7.4.3 Andra till partier närstående juridiska personer ................................................................. 203 7.4.4 Synpunkter på redovisningsskyldighet och dess struktur .......................................................... 203 7.5 Lokala och regionala partier ................................................. 203 7.5.1 Lokala partier ......................................................... 203 7.5.2 Regionala partier ................................................... 204 7.5.3 Organisation och ekonomi ................................... 205 7.5.4 Synpunkter på redovisningsskyldighet och dess struktur .......................................................... 206

8 Olika betalsätt och möjligheter för bidragsgivare att vara anonyma .......................................................... 207

8.1 Inledning ............................................................................... 207 8.2 Möjligheter att vara anonym i samband med betalning ..... 207 8.3 Sätt att betala och enskildas bidrag till partier .................... 210

9 Principiella utgångspunkter ...................................... 213

10 Vilka ska vara redovisningsskyldiga? ........................... 219

10.1 Inledning ............................................................................... 219

Innehåll

11

10.1.1 Vilka som omfattas av redovisningsskyldigheten enligt nuvarande ordning ................................................................... 219 10.1.2 Kommitténs uppdrag att överväga redovisningsskyldighet på regional och lokal nivå samt för sidoorganisationer .......................... 221 10.2 Vilka som ska omfattas av redovisningsskyldighet och vilka undantag som ska finnas från skyldigheten att ett visst år lämna intäktsredovisning ......................................... 222 10.2.1 Redovisningsskyldigheten ska omfatta partiers

verksamhet på regional och lokal nivå .................. 223

10.2.2 Partier som deltar i val till landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige ska omfattas ........................ 226 10.2.3 Redovisningsskyldigheten ska omfatta ledamöter och ersättare för ledamöter av landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige .............................................. 234 10.2.4 Redovisningsskyldigheten ska omfatta sidoorganisationer ................................................. 235 10.2.5 Varje ideell förening inom partier och sidoorganisationer ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet ................. 238 10.2.6 Varje ledamot och ersättare för ledamot ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet ...... 246 10.2.7 Varken intäktsredovisning eller anmälan ska behöva lämnas de år då intäkterna understiger ett visst gränsvärde ................................................ 250

11 Ska särskilda insamlingsorganisationer vara redovisningsskyldiga? ............................................... 259

11.1 Kommitténs uppdrag ............................................................ 259 11.2 Kartläggning .......................................................................... 260 11.2.1 Särskilda insamlingsorganisationer i andra

länders lagstiftning om insyn i finansieringen av partier ................................................................. 260

Innehåll SOU 2016:74

12

11.2.2 Förekomsten av olika typer av organisationer för politisk påverkan i Sverige .............................. 262 11.2.3 Förekomsten av särskilda insamlingsorganisationer i Sverige ....................... 265 11.3 Överväganden ....................................................................... 265

12 Ska ett förbud mot anonyma bidrag införas? ............... 269

12.1 Inledning ............................................................................... 269 12.1.1 Nuvarande ordning med ett indirekt förbud

mot anonyma bidrag ............................................. 269

12.1.2 Kommittén ska överväga om ett förbud mot anonyma bidrag bör införas .................................. 271 12.2 Ett förbud för partier m.fl. att ta emot anonyma bidrag överstigande ett visst gränsvärde ......................................... 271 12.2.1 Ett principiellt förbud att ta emot anonyma

bidrag ska införas .................................................. 272

12.2.2 Närmare om vad som ska avses med ett anonymt bidrag ..................................................... 278 12.2.3 Närmare om vilket gränsvärde som ska gälla för förbudet mot anonyma bidrag ....................... 282 12.3 Hanteringen av otillåtna bidrag ........................................... 284

13 Vad ska en intäktsredovisning innehålla? .................... 289

13.1 Inledning ............................................................................... 289 13.1.1 Nuvarande ordning ............................................... 289 13.1.2 Kommitténs uppdrag att ta ställning till vissa

frågor rörande vad en intäktsredovisning ska innehålla ................................................................. 290

13.2 De uppgifter som ska redovisas ska vara desamma för alla redovisningsskyldiga ...................................................... 291 13.3 Avgränsningen till personvalskampanjer ............................ 295 13.4 Begränsningen till politisk verksamhet ............................... 299 13.5 Offentligt stöd ...................................................................... 303

Innehåll

13

13.5.1 En intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om kommunalt partistöd och om offentligt stöd till kvinno- och ungdomsorganisationer ...... 303 13.5.2 Landsting och kommuner ska offentliggöra uppgifter om partistöd .......................................... 306 13.6 Vissa ändringar rörande intäkter från insamlingar m.m. .... 312 13.7 En förenklad hantering av mycket små bidrag från enskilda .................................................................................. 320 13.8 Vad som ska avses med bidragsgivarens identitet ............... 322

14 Tillsyn och sanktioner m.m. ...................................... 325

14.1 Inledning ............................................................................... 325 14.1.1 Nuvarande ordning ................................................ 325 14.1.2 Kommitténs uppdrag ............................................ 326 14.2 Tillsyn m.m............................................................................ 327 14.2.1 Kammarkollegiet ska ta emot och

offentliggöra intäktsredovisningar samt vara tillsynsmyndighet .................................................. 327

14.2.2 Närmare om Kammarkollegiets uppgifter ........... 332 14.3 Sanktioner .............................................................................. 338 14.3.1 Sanktioner vid överträdelse av bestämmelser

om intäktsredovisning ........................................... 338

14.3.2 Sanktioner vid överträdelse av bestämmelser om förbud mot anonyma bidrag ........................... 345 14.3.3 Jämkning av förseningsavgift och särskild avgift ....................................................................... 349 14.4 Statligt partistöd och anonyma bidrag ................................. 351

15 Förslagens förhållande till regeringsformen , Europakonventionen och Grecos rekommendationer .... 353

15.1 Inledning ............................................................................... 353 15.2 Relevanta förarbetsuttalanden .............................................. 354 15.3 Grecos rekommendationer ................................................... 358

Innehåll SOU 2016:74

14

15.4 Överväganden ....................................................................... 361

16 Ökat inflytande för enskilda medlemmar i arbetsmarknadens organisationer vad avser organisationernas bidrag till partier ............................ 367

16.1 Kommitténs uppdrag ........................................................... 367 16.2 Nuvarande ordning och kartläggning ................................. 368 16.2.1 Gällande rätt som berör organisationer på

arbetsmarknaden ................................................... 368

16.2.2 Nuvarande organisationer på arbetsmarknaden .. 371 16.2.3 Förekomst av stöd från organisationer på arbetsmarknaden till partier och hur stödet redovisas för organisationernas medlemmar ....... 374 16.2.4 Andra länders lagstiftning .................................... 376 16.3 Överväganden ....................................................................... 378

17 Information till deltagare i lotterier ............................ 383

17.1 Kommitténs uppdrag ........................................................... 383 17.2 Kartläggning .......................................................................... 384 17.3 Överväganden ....................................................................... 385 17.3.1 En skyldighet att informera deltagarna i

lotterier om vem som står bakom lotteriet .......... 385

17.3.2 Kringgående av anonymitetsförbudet .................. 387

18 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... 389

18.1 Förslaget till lag om insyn i finansiering av partier ............ 389 18.2 Förslaget till ändringar i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier ....................................................... 391

19 Konsekvensanalys .................................................... 393

19.1 Inledning ............................................................................... 393 19.2 Kommittéförordningens och kommittédirektivens krav ... 393 19.2.1 Krav i kommittéförordningen .............................. 393

Innehåll

15

19.2.2 Krav i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ...................................................... 394 19.2.3 Krav i kommittédirektiven .................................... 395 19.3 Kommitténs förslag och bedömningar ................................ 396 19.4 Konsekvensanalys ................................................................. 403 19.4.1 Problemet och vad som uppnås ............................ 404 19.4.2 Alternativa lösningar ............................................. 407 19.4.3 Vilka som berörs av regleringen ........................... 411 19.4.4 Konsekvenser för Kammarkollegiet ..................... 415 19.4.5 Övriga konsekvenser för staten ............................ 424 19.4.6 Konsekvenser för landsting och kommuner ........ 426 19.4.7 Konsekvenser för partier, sidoorganisationer,

ledamöter, ersättare och valkandidater ................. 428

19.4.8 Konsekvenser för andra enskilda .......................... 432 19.4.9 Övriga konsekvenser ............................................. 433 19.5 Avslutande anmärkningar ..................................................... 435

20 Författningskommentar ............................................ 437

20.1 Förslaget till lag om insyn i finansiering av partier ............. 437 20.1.1 Inledning ................................................................ 437 20.1.2 Förslaget till lag om insyn i finansiering av

partier ..................................................................... 438

20.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier ........................................... 461

Reservationer och särskilda yttranden ................................ 463

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:90 ........................................... 475

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2016:30 ........................................... 493

17

Förkortningar

bet. betänkande

betaltjänstlagen lagen (2010:751) om betaltjänster

C Centerpartiet

dataskyddsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter

dataskyddsförordningen Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG

dir. kommittédirektiv

dnr diarienummer Ds departementsserien

EG Europeiska gemenskapen/gemenskaperna

EU Europeiska unionen

Förkortningar SOU 2016:74

18

Euratom Europeiska atomenergigemenskapen

Europadomstolen Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna

Europakonventionen Den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

FN Förenta Nationerna FP Folkpartiet liberalerna (numera Liberalerna)

Greco Gruppen av stater mot korruption

insynslagen lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier

International IDEA International Institute for Democracy and Electoral Assistance

JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän

JT Juridisk Tidskrift KD, Kristdemokraterna Kristdemokratiska Partiet KL kommunallagen (1991:900)

KU konstitutionsutskottet L Liberalerna

LO Landsorganisationen i Sverige M, Moderaterna Moderata Samlingspartiet

MBL lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet

SOU 2016:74 Förkortningar

19

mot. motion MP, Miljöpartiet Miljöpartiet de gröna

NJA Nytt juridiskt arkiv OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

PAC, Super PAC Political Action Committee

prop. proposition RF regeringsformen RH Rättsfall från hovrätterna

rskr. riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok

S, Socialdemokraterna Sveriges Socialdemokratiska Arbetareparti

Saco Sveriges akademikers centralorganisation SD Sverigedemokraterna SFS Svensk författningssamling

SOU Statens offentliga utredningar

SKL Sveriges Kommuner och Landsting TCO Tjänstemännens centralorganisation V Vänsterpartiet

WHO Världshälsoorganisationen

21

Sammanfattning

Bakgrund

Lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, trädde i kraft den 1 april 2014. Införandet av insynslagen markerade en övergång från en lång tradition bland riksdagspartier med endast frivilliga överenskommelser om redovisning av intäkter till en tvingande reglering. I samband med införandet av insynslagen beslutade riksdagen även om ändringar i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Ändringarna innebär att stöd enligt den lagen enbart betalas till partier som inte har tagit emot anonyma bidrag.

Insynslagen gäller för partier och valkandidater på central nivå. I den departementspromemoria som föregick lagen (Ds 2013:31) föreslogs att även partier och valkandidater på regional och lokal nivå skulle omfattas. Vidare gjordes i promemorian bedömningen att det inte borde införas något förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. Mot bakgrund av remissutfallet bedömde regeringen, att frågorna om intäktsredovisning på regional och lokal nivå och om ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag borde utredas vidare. Regeringen aviserade i propositionen (prop. 2013/14:70) sin avsikt att snarast tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda bl.a. dessa frågor.

Inom Europarådet har tagits fram en rekommendation i frågan, 2003 års rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. Europarådets kontrollorgan Gruppen av stater mot korruption (Greco) utvärderar hur medlemsländerna följer rekommendationen. I en rapport i februari 2009 riktade Greco sju rekommendationer till Sverige om åtgärder som borde vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska

Sammanfattning SOU 2016:74

22

partiernas och valkandidaternas finansiering. Greco har i uppföljningsrapporter efter införandet av insynslagen bedömt att Sverige numera uppfyller flera av rekommendationerna men anfört bl.a. att redovisningsskyldigheten bör avse partiernas verksamhet på samtliga nivåer och att ett generellt förbud mot anonyma bidrag bör införas.

Kommitténs uppdrag

Kommitténs uppdrag består av fyra huvudfrågor. Syftet är att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk i fråga om insyn i partifinansiering.

Kommittén ska för det första ta ställning till om det bör införas en redovisningsskyldighet för partier på regional och lokal nivå och för de valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige. Vidare ska kommittén överväga om det bör införas en redovisningsskyldighet för sidoorganisationer och andra juridiska personer som organisatoriskt står ett parti nära. Kommittén ska också analysera och överväga hur strukturen i fråga om den eventuella redovisningsskyldigheten och tillsynen över den ska se ut, t.ex. om redovisningen ska ske samlat för varje parti eller av olika enheter för sig.

För det andra ska kommittén analysera och ta ställning till om det bör införas ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. Frågan om hur anonyma bidrag, som lämnats trots att det inte är tillåtet att ta emot dem, bör hanteras ska särskilt uppmärksammas.

Kommittén ska för det tredje analysera och ta ställning till om det bör införas särskilda regler om insyn och ett krav på samtycke från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd som organisationer på arbetsmarknaden lämnar till partier eller valkandidater.

Kommittén ska för det fjärde analysera och ta ställning till om det bör införas en skyldighet för partier som bedriver kommersiell lotteriverksamhet där intäkterna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt. Kommittén ska även överväga om det bör införas särskilda regler för att

SOU 2016:74 Sammanfattning

23

förhindra att lotteriverksamhet används av partier för att kringgå bestämmelser om redovisning av eller förbud mot anonyma bidrag.

Härutöver ska kommittén analysera och ta ställning till vissa ytterligare frågor rörande tillämpningsområdet för insynslagen. Kommittén ska bl.a. ta ställning till om den nuvarande begränsningen till ”politisk” verksamhet och avgränsningen till personvalskampanjer bör finnas kvar. Vidare ska kommittén överväga om det bör införas en redovisningsskyldighet för s.k. särskilda insamlingsorganisationer. Slutligen ska kommittén överväga om det behövs ett förtydligande i författning av vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet eller om det är lämpligare att överlämna till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring detta.

I kommitténs uppdrag ingår att redovisa hur dess förslag förhåller sig till regeringsformen, särskilt bestämmelserna om föreningsfrihet, den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och Grecos rekommendationer till Sverige.

En redovisningsskyldighet på regional och lokal nivå

Partier på regional och lokal nivå samt sidoorganisationer

I dag gäller en skyldighet för partier som deltar i val till riksdagen eller Europaparlamentet att till Kammarkollegiet lämna intäktsredovisning för offentliggörande avseende sin verksamhet på central nivå. Vi föreslår att denna skyldighet ska gälla även för partier som deltar i val till landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige och avse även partiers verksamhet på regional och lokal nivå samt verksamhet som bedrivs genom sidoorganisationer.

Ledamöter och ersättare på regional och lokal nivå

I dag ska ett partis redovisning inkludera vissa intäkter för sådana ledamöter och ersättare för ledamöter av riksdagen eller Europaparlamentet som har utsetts efter ett personval. Vi föreslår – i linje med vårt förslag att utvidga redovisningsskyldigheten till partier på regional och lokal nivå – att skyldigheten ska gälla även såvitt avser ledamöter och ersättare för ledamöter av landstingsfullmäktige eller

Sammanfattning SOU 2016:74

24

kommunfullmäktige. Vi föreslår också att begränsningen till dem som har utsetts efter ett personval tas bort, så att redovisningsskyldigheten kommer att gälla för samtliga ledamöter och ersättare för ledamöter av riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet.

Varje ideell förening, ledamot och ersättare ska redovisa för sig

Enligt den nuvarande ordningen ska ett parti lämna intäktsredovisning samlat för samtliga sina organisatoriska delar på central nivå samt för ledamöter och ersättare för ledamöter, på samma nivå. Partiets behöriga företrädare på central nivå ska skriva under intäktsredovisningen. Vi föreslår att intäktsredovisning för ett parti, inbegripet dess sidoorganisationer, som bedriver verksamhet genom flera olika ideella föreningar inte ska göras samlat för hela partiorganisationen. I stället ska varje förening lämna intäktsredovisning avseende sin verksamhet. Uppgifter om vissa intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform ska ingå i intäktsredovisningen för den ideella förening som har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Varje ledamot och ersättare för ledamot ska också, enligt vårt förslag, lämna sin egen intäktsredovisning.

Undantag från redovisningsskyldighet vid små intäkter

I dag gäller att någon intäktsredovisning inte behöver ges in om partiets intäkter under ett räkenskapsår eller kalenderår understiger ett halvt (0,5) prisbasbelopp (22 400 kr för år 2017). Vi föreslår att ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller annars får statligt partistöd och ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers sidoorganisationer ska vara skyldiga att ge in intäktsredovisning varje år oavsett storleken av intäkterna. Övriga ideella föreningar samt ledamöter och ersättare för ledamöter behöver, enligt vårt förslag, inte ge in någon intäktsredovisning om intäkterna under ett räkenskapsår eller kalenderår understiger ett halvt prisbasbelopp.

Vid bedömningen av om intäkterna understiger detta belopp ska enligt vårt förslag, i likhet med vad som gäller i dag, offentligt parti-

SOU 2016:74 Sammanfattning

25

eller organisationsstöd inte räknas med. Vi föreslår att också medlemsavgifter, om vissa förutsättningar är uppfyllda, och bidrag från andra delar av partiets organisation inte ska räknas med.

Enligt vårt förslag behöver vidare någon anmälan inte göras om intäkterna understiger nämnda värde. Vi föreslår alltså att det nuvarande kravet på anmälningsskyldighet vid små intäkter tas bort.

Särskilda insamlingsorganisationer

Vi bedömer att redovisningsskyldigheten för närvarande inte bör utvidgas till att omfatta s.k. särskilda insamlingsorganisationer, dvs. fristående organ som kan ha bildats i syfte att stödja ett parti eller en valkandidat men som ligger helt utanför partiets eller kandidatens kontroll eller inflytande.

Ett förbud mot anonyma bidrag

Ett förbud mot anonyma bidrag överstigande ett visst värde

Enligt gällande rätt är det tillåtet för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag, dvs. bidrag där partiet eller valkandidaten inte känner till vem som är givare. Det är dock enligt lagen om statligt stöd till politiska partier en förutsättning för rätt till stöd enligt den lagen att partiet, en ledamot eller en ersättare för en ledamot inte har tagit emot anonyma bidrag.

Vi föreslår att det ska införas ett förbud för partier och deras sidoorganisationer att ta emot anonyma bidrag vars värde överstiger en tjugondels (0,05) prisbasbelopp (2 240 kr för år 2017). Detsamma ska gälla för valkandidater, ledamöter och ersättare för ledamöter av riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige och Europaparlamentet. Ett bidrag ska betraktas som anonymt om mottagaren i det enskilda fallet inte känner till eller kan ta reda på bidragsgivarens identitet.

Sammanfattning SOU 2016:74

26

Hanteringen av anonyma bidrag som lämnas trots förbudet

Om ett otillåtet anonymt bidrag har lämnats ska enligt vårt förslag ett belopp motsvarande värdet av bidraget, till den del det är otillåtet, senast tre månader efter redovisningsperiodens utgång, betalas till givaren eller, om så inte kan ske, till Kammarkollegiet. Om detta inte görs ska det otillåtna anonyma bidraget anses mottaget.

Vad en intäktsredovisning ska innehålla

Redovisningsskyldighetens omfattning ska huvudsakligen vara densamma för alla redovisningsskyldiga

Omfattningen av redovisningsskyldigheten ska, enligt vårt förslag, i huvudsak vara densamma för alla redovisningsskyldiga. De nu gällande bestämmelserna om vad en intäktsredovisning ska innehålla ska med vissa justeringar gälla även fortsättningsvis och omfatta alla redovisningsskyldiga. Gränsvärdet för redovisning av en bidragsgivares identitet ska vara ett halvt (0,5) prisbasbelopp (22 400 kr för år 2017) för samtliga redovisningsskyldiga.

Avgränsningen till personvalskampanj tas bort

En intäktsredovisning för en ledamot eller en ersättare för ledamot ska enligt insynslagen endast avse intäkter till ledamotens eller ersättarens personvalskampanj. Vi föreslår att avgränsningen till intäkter till personvalskampanj tas bort och att en ledamots eller ersättares intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om vissa intäkter som hon eller han har haft i egenskap av valkandidat, ledamot eller ersättare för ledamot.

Begränsningen till politisk verksamhet tas bort

Partierna och deras sidoorganisationer ska enligt vårt förslag redovisa hur de har finansierat all sin verksamhet och inte bara, som är fallet enligt den nuvarande lagen, den politiska verksamheten.

SOU 2016:74 Sammanfattning

27

Offentligt stöd

En intäktsredovisning ska enligt vårt förslag innehålla uppgifter om, utöver offentligt stöd av det slag som anges i den nuvarande lagen, partistöd enligt 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen (1991:900), stöd enligt lagen (2010:473) om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer samt statligt och kommunalt stöd som utgått till ett partis ungdomsorganisation.

Vi föreslår också att landsting och kommuner ska åläggas att göra uppgifter om vilka partier och organisationer (ideella föreningar) som de enligt 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen har betalat ut partistöd till, och med vilka belopp, tillgängliga för allmänheten på sina webbplatser.

Intäkter från lotterier, insamlingar och övriga intäkter

Enligt insynslagen ska intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamheter redovisas.

Vi föreslår att för intäkter från lotterier som kräver tillstånd av Lotteriinspektionen ska särskilt anges antal lotter och pris per lott i intäktsredovisningen.

Vidare föreslår vi att posten intäkter från insamlingar ska avgränsas till intäkter från insamlingar av kontanter och att varje insamling av kontanter ska redovisas för sig med angivande av storleken av det insamlade beloppet samt tid och plats för insamlingen. Intäkter från insamlingar i övrigt ska redovisas som bidrag från enskilda.

Vi föreslår också att posten intäkter från liknande verksamheter ska utgå. En intäktsredovisning ska enligt vårt förslag i stället innehålla uppgifter om storleken av övriga intäkter och det ska av redovisningen framgå vad dessa intäkter huvudsakligen avser.

En förenklad hantering av små bidrag

Vi föreslår en förenklad hantering i fråga om bidrag från enskilda vars värde i ett enskilt fall understiger en tvåhundradels (0,005) prisbasbelopp (224 kr för år 2017). Summan av sådana bidrag ska redovisas för sig i en intäktsredovisning och det behöver inte anges om de är anonyma eller inte. De behöver inte heller räknas med vid

Sammanfattning SOU 2016:74

28

bedömningen av om summan av bidrag från samma bidragsgivare överstiger gränsvärdet för redovisning av bidragsgivarens identitet.

Uppgift om bidragsgivarens identitet

Av insynslagstiftningen ska det enligt vårt förslag framgå att med uppgift om bidragsgivarens identitet avses namn och antingen adress eller personnummer eller organisationsnummer.

Ingivande och offentliggörande av intäktsredovisningar samt tillsyn och sanktioner

Ingivande och offentliggörande av intäktsredovisningar samt tillsyn

Enligt den nuvarande insynslagen ska en intäktsredovisning ges in till Kammarkollegiet och ha kommit in till kollegiet senast den 1 juli året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser. Kammarkollegiet ansvarar också för offentliggörande av redovisningarna och utövar tillsyn över insynslagstiftningen. Vi föreslår att denna ordning fortsatt ska gälla i fråga om samtliga intäktsredovisningar.

Uppgifter som ska offentliggöras

Enligt den nuvarande lagstiftningen ska Kammarkollegiet göra intäktsredovisningarna tillgängliga för allmänheten på sin webbplats, dock inte uppgifter om en bidragsgivares identitet om givaren är en fysisk person. Detta ska, enligt vårt förslag, i fortsättningen gälla för samtliga intäktsredovisningar. Vi föreslår att myndigheten därutöver på sin webbplats ska publicera uppgifter om gjorda inbetalningar avseende otillåtna anonyma bidrag.

Förseningsavgift

Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning till det, ska Kammarkollegiet enligt insynslagen utreda om en intäktsredovisning rätteligen borde ha getts in i stället

SOU 2016:74 Sammanfattning

29

för en anmälan. Enligt vårt förslag ska, som nämnts, någon anmälningsskyldighet inte längre finnas. Vi föreslår därför att Kammarkollegiet under samma förutsättningar i stället ska utreda om någon som enligt lagen var skyldig att ge in en intäktsredovisning inte har gjort det i rätt tid.

Om en sådan utredning visar att skyldighet att lämna intäktsredovisning förelåg ska en förseningsavgift tas ut. Förseningsavgiften ska vara 10 000 kr för ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller annars får statligt partistöd och ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers sidoorganisationer. För övriga ideella föreningar ska förseningsavgiften vara 2 500 kr. För ledamöter och ersättare för ledamöter ska den vara 500 kr.

Särskilda avgifter

Enligt insynslagen ska Kammarkollegiet granska innehållet i en intäktsredovisning om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att intäktsredovisningen är felaktig. Om en sådan utredning visar att partiet har utelämnat intäkter eller redovisat intäkter med för lågt belopp, eller inte har fullgjort uppgiftsskyldigheten enligt lagen på ett korrekt sätt, ska en särskild avgift tas ut. Vi föreslår att dessa bestämmelser ska tillämpas även på de, enligt vårt förslag, redovisningsskyldiga på regional och lokal nivå och inom sidoorganisationerna. Vi föreslår dock vissa ändringar och tillägg.

Även brister i fråga om vissa, enligt vårt förslag, tillkommande uppgifter ska kunna leda till ett beslut om särskild avgift. Den särskilda avgiften ska, i fall då den redovisningsskyldige inte har fullgjort uppgiftsskyldigheten på ett korrekt sätt, tas ut med ett belopp om 20 000 kr av ideella föreningar på central nivå inom ett parti som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller annars får statligt partistöd och ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers sidoorganisationer. Av övriga ideella föreningar samt ledamöter och ersättare för ledamöter ska den särskilda avgiften i sådana fall tas ut med ett belopp om 5 000 kr.

Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att en förening eller en person har

Sammanfattning SOU 2016:74

30

tagit emot ett anonymt bidrag i strid med förbudet mot att ta emot sådana bidrag, ska Kammarkollegiet utreda om så har skett. Om utredningen visar att föreningen eller personen har tagit emot ett otillåtet anonymt bidrag, ska en särskild avgift tas ut av mottagaren. Den särskilda avgiften ska bestämmas till ett belopp som är dubbelt så stort som bidragets värde, till den del det överstiger gränsen för vad som är tillåtet.

Jämkning av förseningsavgift eller särskild avgift

Enligt insynslagen får Kammarkollegiet besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut en förseningsavgift eller särskild avgift om det finns synnerliga skäl för det. Vi föreslår att detta fortsatt ska gälla i fråga om ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller annars får statligt partistöd och ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers sidoorganisationer. I fråga om övriga ideella föreningar samt ledamöter och ersättare föreslår vi att Kammarkollegiet får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut en förseningsavgift eller särskild avgift om det finns särskilda skäl.

Anonyma bidrag och rätten till statligt partistöd

Det ska inte längre vara en förutsättning för rätt till stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier att partiet, en ledamot eller en ersättare för en ledamot inte har tagit emot anonyma bidrag.

Ökat inflytande för medlemmar i organisationer på arbetsmarknaden

Enligt vår bedömning bör det för närvarande inte införas några särskilda regler om insyn och krav på samtycke från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd som organisationer på arbetsmarknaden lämnar till partier eller valkandidater. Vi lägger därför inte fram något sådant förslag.

SOU 2016:74 Sammanfattning

31

Information till deltagare i lotterier

Eftersom lotterilagstiftningen för närvarande är föremål för översyn, finns det enligt vår bedömning inte anledning att inom ramen för vårt uppdrag utreda vidare om det bör införas en skyldighet för partier, som bedriver lotteriverksamhet där intäkterna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt.

Vi anser vidare att det inte finns tillräckliga skäl för att införa särskilda regler för att förhindra att lotteriverksamhet används för att kringgå bestämmelser om redovisning av anonyma bidrag eller förbudet för partier och valkandidater att ta emot sådana bidrag.

Vi lägger därför inte fram några förslag till ändringar i lotterilagstiftningen.

Förslagens förhållande till regeringsformen , Europakonventionen och Grecos rekommendationer

Vi anser att förslagen är förenliga med regeringsformens och Europakonventionens bestämmelser om föreningsfrihet, förbud mot tvång att uppge politisk åskådning och förbud mot åsiktsregistrering.

Vi bedömer att ett genomförande av förslagen medför att den svenska lagstiftningen i högre grad än tidigare kommer att uppfylla Grecos rekommendationer till Sverige om åtgärder som bör vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering.

Konsekvenser av kommitténs förslag

Våra förslag medför en viss ökad administrativ börda och ökade kostnader för Kammarkollegiet. Vi anser att dessa ska finansieras med allmänna medel och redovisar en bedömning av hur det kan göras.

För andra förvaltningsmyndigheter och för de allmänna förvaltningsdomstolarna anser vi att våra förslag medför endast marginella kostnadsökningar. Merkostnaderna kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. Även för landstingen och kommunerna

Sammanfattning SOU 2016:74

32

medför våra förslag endast mindre kostnadsökningar, som ryms inom befintliga anslag.

För partier, ledamöter och ersättare för ledamöter på regional och lokal nivå samt för sidoorganisationer innebär förslagen en viss ökad administrativ börda.

Ikraftträdande

Av lagtekniska skäl föreslår vi att insynslagen upphävs och ersätts av en ny lag, som föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Ändringarna i lagen om statligt stöd till politiska partier föreslås träda i kraft samtidigt.

33

Summary

Background

The Act on Transparency of Party Financing (2014:105) entered into force on 1 April 2014. The introduction of the Act marked a transition to binding regulation from a long tradition of purely voluntary agreements on revenue statements among Riksdag parties. In connection with the introduction of the Act on Transparency of Party Financing, the Riksdag also approved amendments to the Act on State Financial Support to Political Parties (1972:625). These amendments mean that support under the act is only paid to political parties that have not received anonymous contributions.

The Act on Transparency of Party Financing applies to political parties and electoral candidates at central level. The ministry memorandum that preceded the Act (Ds 2013:31) proposed that the Act should also apply to political parties and electoral candidates at regional and local levels. The memorandum also suggested that there should not be any ban on political parties and electoral candidates receiving anonymous contributions. In light of the results of the consultation, the Government decided that the issues of revenue statements at regional and local levels and a ban on political parties and electoral candidates receiving anonymous contributions should be investigated further. In its bill (Govt Bill 2013/14:70), the Government announced its intention to appoint, as soon as possible, a cross-party committee of inquiry to investigate these issues, among others.

A recommendation on this subject was adopted in 2003 by the Council of Europe: the Recommendation on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns. The Council of Europe’s Group of States against Corruption (GRECO) evaluates member States’ compliance with the Recom-

Summary SOU 2016:74

34

mendation. In a report of February 2009, GRECO recommended seven measures that Sweden should take to increase the transparency of funding to political parties and electoral candidates. In follow-up reports since the introduction of the Act on Transparency of Party Financing, GRECO has deemed that Sweden now complies with several of the recommendations, but stated that the reporting obligation should apply to political parties’ activities at all levels and that a general ban on anonymous donations should be introduced.

The Cross-Party Committee’s remit

The Cross-Party Committee’s remit consists of four main issues. The aim is to ensure a coherent and considered regulatory framework for transparency of party financing.

Firstly, the Cross-Party Committee is to consider whether a reporting obligation should be introduced for political parties at regional and local level and for electoral candidates who are appointed as members or alternate members of county council assemblies or municipal councils. Furthermore, the Cross-Party Committee is to consider whether a reporting obligation should be introduced for affiliated organisations and other legal persons whose organisations are closely associated with a political party. The Cross-Party

Committee is also to analyse and consider the structure of any potential reporting obligation and supervision of this, e.g. whether the revenue statements should be submitted collectively for each political party, or by individual units.

Secondly, the Cross-Party Committee is to analyse and consider whether a ban should be introduced on political parties and electoral candidates receiving anonymous contributions. Particular attention is to be given to how anonymous contributions – made despite the ban on receiving them – should be managed.

Thirdly, the Cross-Party Committee is to analyse and consider whether special regulations on transparency and a requirement of consent from individual members with respect to financial support given by labour market organisations to political parties or electoral candidates should be introduced.

Summary

35

Fourthly, the Cross-Party Committee is to analyse and consider whether an obligation should be introduced for political parties that operate commercial lottery activities whose proceeds go to the party to inform lottery participants of this. The Cross-Party

Committee is also to consider whether special regulations should be introduced preventing political parties using lottery activities to circumvent provisions on reporting or a ban on anonymous contributions.

In addition, the Inquiry is to analyse and consider various other issues concerning the scope of application of the Act on Transparency of Party Financing. For example, the Cross-Party Committee is to consider whether the current restrictions to ‘political’ activities and to personal election campaigns should remain. Furthermore, the Cross-Party Committee is to consider whether a reporting obligation should be introduced for dedicated fundraising organisations. Finally, the Cross-Party Committee is to consider whether the legislation should be clarified with respect to what is meant by the donor’s ‘identity’, or whether it is more appropriate to leave it to the application of the law to develop established practice in this area.

The Cross-Party Committee’s remit also includes outlining how these proposals relate to the Instrument of Government (particularly the provisions on freedom of association), the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, and the GRECO recommendations to Sweden.

A reporting obligation at regional and local level

Political parties at regional and local levels and affiliated organisations

At present, political parties taking part in elections to the Riksdag (Swedish Parliament) or the European Parliament are obliged to submit revenue statements concerning their activities at central level for publication. We propose that this obligation also apply to political parties taking part in elections to county council assemblies or municipal councils and also concern parties’ activities at regional and local level, as well as activities run through affiliated organisations.

Summary SOU 2016:74

36

Members and alternate members at regional and local level

At present, a political party’s revenue statements must include certain revenues for members and alternate members of the Riksdag or the European Parliament who were appointed by personal election campaign. We propose – in line with our proposal to widen the reporting obligation to political parties at regional and local levels – that this obligation should also apply to members and alternate members of county council assemblies or municipal councils. We also propose that the obligation no longer be restricted to those appointed following a personal election campaign, so that it applies to all members and alternate members of the Riksdag, county council assemblies, municipal councils or the European Parliament.

Every non-profit organisation, member and alternate should submit individual statements

Under the current system, a political party must submit a revenue statement for all of its organisational sections collectively at central level and for members and alternate members at the same level. The political party’s authorised representatives at central level must sign the revenue statement. We propose that revenue statements for a political party (including its affiliated organisations) that has activities via several different non-profit organisations should not be submitted collectively. Instead, each organisation should submit revenue statements concerning their own activities. Information about certain revenues from activities pursued in a company or any other operational form should be included in the revenue statement for the non-profit organisation that has controlling interests in the activities. Under our proposal, every member and alternate should also submit their own revenue statement.

Exception to the reporting obligation for small revenues

At present, a political party is not required to submit a revenue statement if its revenues in a financial or calendar year are less than half (0.5) a price base amount (SEK 22 400 in 2017). We propose that non-profit organisations at central level within political parties

Summary

37

with mandates in the Riksdag or the European Parliament or that otherwise receive state party support and non-profit organisations at central level within such parties’ affiliated organisations should be obliged to submit revenue statements every year regardless of the size of their revenues. Under our proposal, other non-profit organisations and members and alternate members would not need to submit revenue statements if their revenues in a financial or calendar year are less than half a price base amount.

Under our proposal, when assessing whether revenues are less than this amount, as is the case today public party support and organisational support should not be included. We also propose that membership fees (if certain criteria are fulfilled) and contributions from other parts of a political party’s organisation should not be counted.

Moreover, under our proposal, revenues under the stated amount would not need to be reported. In other words, we propose that the current reporting obligation for small revenues be removed.

Dedicated fundraising organisations

We consider that the reporting obligation should not currently be extended to include dedicated fundraising organisations, i.e. independent bodies created for the purpose of supporting a political party or electoral candidate that are entirely outside the control or influence of the party or candidate.

A ban on anonymous contributions

A ban on anonymous contributions exceeding a certain value

Under current law, it is permitted for political parties and electoral candidates to receive anonymous contributions, i.e. contributions given to the party or candidate by donors unknown to them. However, under the Act on State Financial Support to Political Parties, for a party to be entitled to support under that Act, the party or a member or alternate member must not have received anonymous contributions.

Summary SOU 2016:74

38

We propose that a ban be introduced on political parties and their affiliated organisations receiving anonymous contributions with a value exceeding one twentieth (0.05) of one price base amount (SEK 2 240 in 2017). We propose that this also apply to electoral candidates, members and alternate members of the Riksdag, county council assemblies, municipal councils and the European Parliament. A contribution should be considered anonymous if the recipient does not know and cannot find out the identity of a given donor.

Management of anonymous contributions given despite the ban

If a prohibited anonymous contribution is made, under our proposal a sum corresponding to the amount by which the contribution is prohibited, should be repaid to the donor or, if this is not possible, to Kammarkollegiet (the Legal Financial and Administrative Services Agency) no later than three months after the end of the accounting period. If this does not occur, the prohibited anonymous contribution is to be considered received.

The required content of a revenue statement

The extent of the reporting obligation should in essence be the same for all those subject to it

Under our proposal, the extent of the reporting obligation should in essence be the same for all those subject to it. The current provisions concerning the content of a revenue statement should continue to apply, with certain adjustments, and apply to all those obliged to report. The threshold for the obligation to report the identity of a donor should be half (0.5) a price base amount (SEK 22 400 in 2017) for all those obliged to report.

The restriction to personal election campaigns should be removed

Under the Act on Transparency of Party Financing, a revenue statement for a member or alternate member should only concern revenues to personal election campaigns for the member or alternate member. We propose that the restriction to revenues for personal

Summary

39

election campaigns be removed, and revenue statements for members or alternate members should contain details of certain revenues that they have had in their capacity as electoral candidate, member or alternate member.

The restriction to political activities should be removed

Under our proposal, political parties and their affiliated organisations should report how they have financed all of their activities, not just their political activities – as is the case under the current legislation.

Public support

Under our proposal, a revenue statement should contain details not only of public support of the kind referred to in the current legislation, but also of political party support under Chapter 2, Sections 9 and 10 of the Local Government Act (1991:900), support under the Act on State financial support to parliamentary parties’ women’s organisations (2010:473), and State and municipal support paid to parties’ youth organisations.

We also propose that county councils and municipalities be required to make details of the political parties and organisations (non-profit) to which they have paid political party support under Chapter 2, Sections 9 and 10 of the Local Government Act and the sums involved available to the public on their website.

Revenues from lotteries, collections and other revenues

Under the Act on Transparency of Party Financing, revenue from sales, lotteries, collections and similar activities must be reported.

We propose that for revenues from lotteries that require permits from the Swedish Gambling Authority, the number of tickets and price per ticket be included in the revenue statement.

Moreover, we propose that the post revenue from collections be restricted to revenue from cash collections and that every cash collection be reported individually, stating the amount collected

Summary SOU 2016:74

40

and the time and place of collection. Revenues from other collections should be reported as contributions from individuals.

We also propose that the post revenue from similar activities be removed. Under our proposal, a revenue statement should instead contain details of the amount of other revenues and make it clear what these revenues refer to.

Simplified handling of small contributions

We propose a simplified handling process for single contributions from individuals of less than one two-hundredth (0.005) of one price base amount (SEK 224 in 2017). The sum total of such contributions should be reported in a revenue statement, and it is not necessary to state whether the contributions were anonymous. Nor do they need to be counted when assessing whether the total contributions from the same donor exceed the threshold for reporting the donor’s identity.

Details of donors’ identities

Under our proposal, the transparency legislation should clearly state that details of a donor’s identity means their name and either their address or their personal identity number/organisation registration number.

Submission and publication of revenue statements, supervision and sanctions

Submission and publication of revenue statements, and supervision

Under the current Act on Transparency of Party Financing, a revenue statement must be submitted to Kammarkollegiet and have been received no later than 1 July of the year following the financial year or calendar year to which the statement refers. Kammarkollegiet is also responsible for publishing the statements and exercises supervision of the transparency legislation. We propose that this system continue to apply to all revenue statements.

Summary

41

Details to be published

Under the current legislation, Kammarkollegiet must make the revenue statements available to the public on its website, with the exception of the details of a donor’s identity if the donor is a natural person. This should apply to all revenue statements in the future under our proposal. We also propose that Kammarkollegiet publish on its website details of received payments of prohibited anonymous contributions.

Late submission fees

If a notification from an individual or other circumstances give cause to do so, Kammarkollegiet must, under the Act on Transparency of Party Financing, investigate whether a revenue statement should by rights have been submitted instead of a notification. Under our proposal, the obligation to notify should, as previously mentioned, be removed. We therefore propose that Kammarkollegiet should, in the same circumstances, instead investigate whether a person who was legally obliged to submit a revenue statement has failed to do so in time.

If such an investigation shows that there was an obligation to submit a revenue statement, a late submission fee should be charged. The late submission fee should be SEK 10 000 for non-profit organisations at central level within political parties with a mandate in the Riksdag or European Parliament or that otherwise receive state party support, and non-profit organisations at central level within the affiliated organisations of such parties. For other nonprofit organisations, the late submission fee should be SEK 2 500. For members and alternate members it should be SEK 500.

Special fees

Under the Act on Transparency of Party Financing, Kammarkollegiet must investigate the content of a revenue statement if a notification from an individual or other circumstances give particular cause to assume that the revenue statement is incorrect. If such an investigation shows that the political party has omitted

Summary SOU 2016:74

42

revenue items or understated the value of revenues, or has not fulfilled the obligation to provide information under the Act correctly, a special fee must be charged. We propose that these provisions also be applied to those at regional and local level and in affiliated organisations who would be obliged to submit revenue statements under our proposal. However, we propose certain amendments and additions.

Failure to correctly provide certain additional details under our proposal should also be grounds for charging a special fee. Where the obligation to provide information has not been fulfilled correctly, a special fee of SEK 20 000 should be charged to nonprofit organisations at central level within political parties with mandates in the Riksdag or the European Parliament or that otherwise receive state party support and non-profit organisations at central level within such parties’ affiliated organisations. In the case of other non-profit organisations and members and alternate members, the special fee in such cases should be SEK 5 000.

If a notification from an individual or other circumstances give particular cause to assume that an association or person has received an anonymous contribution in contravention of the ban on receiving such contributions, Kammarkollegiet should investigate whether this has occurred. If the investigation reveals that the association or person has received a prohibited anonymous contribution, a special fee should be charged to the recipient. The amount of the special fee should be set at a level that is twice the value of the amount by which the contribution exceeds the permitted threshold.

Adjustment of the late submission fee or special fee

Under the Act on Transparency of Party Financing, Kammarkollegiet may decide to reduce or refrain from charging a late submission fee or special fee if exceptional grounds exist for doing so. We propose that this continue to apply to non-profit organisations at central level within political parties with mandates in the Riksdag or the European Parliament or that otherwise receive state party support and non-profit organisations at central level within such parties’ affiliated organisations. In the case of other non-profit organisations and members and alternate members, we propose that

Summary

43

Kammarkollegiet be able to decide to reduce or refrain from charging a late submission fee or special fee if there are special grounds to do so.

Anonymous contributions and the right to state party support

It should no longer be a prerequisite for the right to support under the Act on Transparency of Party Financing that a political party, member or alternate member has not received anonymous contributions.

Increased influence for members of labour market organisations

In our assessment, no special regulations should be introduced for the time being on transparency and on requirement of consent from individual members with respect to financial support given by labour market organisations to political parties or electoral candidates. We therefore make no such proposal.

Information to lottery participants

Since the lottery legislation is currently under review, in our assessment there is no reason to further investigate as part of our remit whether political parties that operate commercial lottery activities whose proceeds go to the party to inform lottery participants of this.

Furthermore, we consider that there are insufficient grounds to introduce special regulations to prevent lottery activities being used to circumvent provisions on reporting anonymous contributions or the ban on political parties and electoral candidates receiving such contributions.

We therefore propose no changes to the lottery legislation.

Summary SOU 2016:74

44

The relationship between our proposals and the Instrument of Government, the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and the GRECO recommendations

We consider that our proposals are compatible with the provisions of the Instrument of Government and the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms on freedom of association, the prohibition of coercion to divulge political opinions and the prohibition of inclusion in a public register without consent.

In our view, the implementation of the proposals would mean that Swedish legislation would be more in line with the GRECO recommendations to Sweden on measures that should be taken to increase the transparency of funding of political parties and electoral candidates.

Consequences of the Inquiry’s proposals

Our proposals would lead to a somewhat increased administrative burden and increased costs for Kammarkollegiet. We consider that these should be financed with public funds and provide an assessment of how this could be achieved.

We consider that our proposals would only lead to marginal cost increases for other administrative authorities and the administrative courts. These additional costs can be financed within the framework of existing appropriations. For county councils and municipalities, too, our proposals only imply minor cost increases that can be accommodated within existing appropriations.

For political parties, members and alternate members at regional and local level and for affiliated organisations, the proposals will lead to a somewhat increased administrative burden.

Entry into force

For legal-technical reasons, we propose that the Act on Transparency of Party Financing be repealed and replaced with a new act and enter into force on 1 January 2018. It is proposed that the amendments to

Summary

45

the Act on State Financial Support to Political Parties enter into force on the same date.

47

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om insyn i finansiering av partier

Härigenom föreskrivs följande.

Syftet med lagen

1 § Syftet med denna lag är att trygga allmänhetens insyn i hur partier finansierar sin verksamhet.

Ord och uttryck i lagen

2 § I denna lag avses med

parti: parti som deltar eller har deltagit i val till riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet,

ledamot: ledamot av riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet,

ersättare för ledamot: ersättare för ledamot av riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet,

anonymt bidrag: bidrag från någon vars identitet mottagaren inte känner till eller kan ta reda på, och

prisbasbelopp: det prisbasbelopp enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken som gäller vid utgången av det räkenskapsår eller kalenderår som avses i 6 §.

Författningsförslag SOU 2016:74

48

Intäkter ska redovisas

Vem ska lämna intäktsredovisning?

3 § Ett parti ska redovisa hur det har finansierat sin verksamhet. Av redovisningen ska det tydligt framgå vilka medel som har kommit verksamheten till godo och varifrån medlen kommer (intäktsredovisning).

Intäktsredovisningen ska avse partiets verksamhet och verksamhet som bedrivs i sidoorganisationer till partiet. Om verksamheten bedrivs genom flera ideella föreningar, ska varje sådan förening lämna intäktsredovisning om sin verksamhet.

4 § Ett parti som inte är en ideell förening ska vid tillämpningen av denna lag jämställas med en ideell förening inom ett parti. Om ett parti som inte är en ideell förening har mandat i riksdagen eller

Europaparlamentet eller annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier ska det jämställas med en ideell förening på central nivå inom ett parti som har sådant mandat eller får sådant stöd.

5 § En ledamot eller en ersättare för ledamot ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet som valkandidat, ledamot eller ersättare för ledamot.

Vilken tidsperiod ska intäktsredovisningen avse?

6 § En intäktsredovisning ska avse räkenskapsår, om den som ska lämna redovisningen är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1999:1078). I annat fall ska redovisningen avse kalenderår.

7 § Ett parti ska lämna intäktsredovisning för det räkenskapsår eller kalenderår som partiet deltar i val till riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet.

Ett parti som har mandat i riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet ska lämna intäktsredovisning för samtliga räkenskapsår eller kalenderår som helt eller delvis sammanfaller med mandatperioden.

SOU 2016:74 Författningsförslag

49

Ett parti som annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier eller får partistöd med stöd av 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen (1991:900) ska lämna intäktsredovisning för varje räkenskapsår eller kalenderår under vilket det har betalats ut stöd.

8 § Den som efter ett val har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot ska lämna intäktsredovisning för det kalenderår då valet ägde rum samt för varje kalenderår eller del av kalenderår som han eller hon innehar uppdraget.

Förbud mot anonyma bidrag

9 § Partier och deras sidoorganisationer, ledamöter och ersättare för ledamöter samt valkandidater för partier får inte ta emot anonyma bidrag vars värde överstiger 0,05 prisbasbelopp.

10 § Om det har lämnats ett anonymt bidrag som inte får tas emot enligt 9 §, ska den del av bidraget som överstiger 0,05 prisbasbelopp betalas in till Kammarkollegiet senast tre månader efter redovisningsperiodens utgång. Vid inbetalningen ska uppgift lämnas om vilken ideell förening, ledamot, ersättare för ledamot eller valkandidat som bidraget har lämnats till.

Om inbetalning enligt första stycket inte görs, ska bidraget anses ha tagits emot av den ideella förening, ledamot, ersättare för ledamot eller valkandidat som bidraget har lämnats till.

Det inbetalade beloppet tillfaller staten.

Intäktsredovisningar

Intäktsredovisningarnas innehåll

11 § En intäktsredovisning för en ideell förening inom ett parti eller ett partis sidoorganisation ska innehålla uppgifter om storleken av

1. stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier,

Författningsförslag SOU 2016:74

50

2. partistöd som betalas till partiet med stöd av 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen (1991:900),

3. stöd enligt lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i riksdagen,

4. stöd enligt lagen (2010:473) om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer,

5. statligt eller kommunalt stöd till en ungdomsorganisation,

6. medlemsavgifter,

7. intäkter från försäljningar och lotterier,

8. intäkter från insamlingar av kontanter,

9. andra bidrag från privatpersoner, företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt stiftelser och fonder (andra bidrag från enskilda), och

10. övriga intäkter. Första stycket 8 och 9 gäller även för intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform, om den ideella förening som intäktsredovisningen avser har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Detsamma gäller för en stiftelse som är knuten till den ideella föreningen. Sådana intäkter ska anges särskilt.

12 § En intäktsredovisning från en ledamot eller en ersättare för ledamot ska innehålla uppgifter om storleken av sådana intäkter som avses i 11 § första stycket 7–9.

13 § Intäkter som en ledamot eller en ersättare för ledamot tar emot men lämnar vidare till sitt parti ska redovisas av partiet.

Intäkter från lotterier

14 § För intäkter från sådana lotterier som enligt lotterilagen (1994:1000) kräver tillstånd av Lotteriinspektionen ska antal lotter och pris per lott anges i intäktsredovisningen.

SOU 2016:74 Författningsförslag

51

Intäkter från insamlingar av kontanter

15 § Med intäkter från en insamling av kontanter avses kontanter som har samlats in kollektivt från ett flertal givare vid ett och samma tillfälle på ett sådant sätt att det inte utan svårighet går att kontrollera vilka givarna är och vilket belopp var och en av dem ger.

16 § I intäktsredovisningen ska varje insamling av kontanter anges särskilt med uppgift om storleken av det insamlade beloppet samt tid och plats för insamlingen.

Andra bidrag från enskilda

17 § Som bidrag från enskilda räknas prestationer i form av pengar, varor, tjänster och annat som har tagits emot helt eller delvis utan någon motprestation med undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster. Ett bidrag som inte har lämnats i pengar ska redovisas till sitt verkliga värde.

18 § För andra bidrag från enskilda som understiger 0,005 prisbasbelopp ska summan av bidragen anges särskilt i intäktsredovisningen.

19 § För mottagna anonyma bidrag som överstiger 0,005 prisbasbelopp ska antalet bidrag, storleken av varje bidrag och summan av bidragen anges särskilt i intäktsredovisningen.

20 § För andra bidrag från enskilda som överstiger 0,005 prisbasbelopp ska det i intäktsredovisningen särskilt anges storleken av

1. bidrag från privatpersoner,

2. bidrag från ideella föreningar inom partiet eller inom sidoorganisationer till partiet,

3. övriga bidrag från företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt stiftelser och fonder.

21 § För ett bidrag som avses i 20 § 1 eller 3 ska uppgift om bidragsgivarens identitet, vilket slags bidrag som har lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäktsredovisningen om bidraget överstiger 0,5 prisbasbelopp.

Författningsförslag SOU 2016:74

52

Om en bidragsgivare under den period som intäktsredovisningen avser har lämnat flera bidrag, ska dessa läggas samman och betraktas som ett enda bidrag i redovisningen.

Med uppgift om bidragsgivarens identitet avses uppgift om namn och antingen personnummer eller organisationsnummer eller adress.

Övriga intäkter

22 § För övriga intäkter ska det i intäktsredovisningen anges vad intäkterna huvudsakligen avser.

Yttrande av revisor

23 § Om den som ska lämna intäktsredovisningen är skyldig att utse en revisor enligt stadgarna eller bokföringslagen (1999:1078), ska intäktsredovisningen granskas av revisorn.

Granskningen ska avse om intäktsredovisningen har upprättats i enlighet med 3–22 §§. Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver.

Revisorn ska lämna ett skriftligt yttrande över granskningen. Yttrandet ska fogas till intäktsredovisningen.

När och hur intäktsredovisningar ska ges in

24 § En intäktsredovisning ska ges in till Kammarkollegiet och ha kommit in till kollegiet senast den 1 juli året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser.

Om någon utses till ledamot eller ersättare för ledamot senare än den 1 april året efter valåret, ska han eller hon i stället ge in sin intäktsredovisning för det kalenderår då valet ägde rum inom tre månader från det att han eller hon utsågs.

25 § Någon intäktsredovisning behöver dock inte ges in om summan av de belopp som ska redovisas understiger 0,5 prisbasbelopp, sedan avdrag har gjorts för offentligt stöd som avses i 11 § första stycket 1–5, medlemsavgifter som avses i 11 § första stycket 6 och

SOU 2016:74 Författningsförslag

53

bidrag från ideella föreningar inom partiet eller inom sidoorganisationer till partiet som avses i 20 § 2.

Avdrag för medlemsavgifter enligt första stycket får göras endast om avgiften har beslutats av den ideella föreningen i behörig ordning enligt föreningens stadgar och uppgår till högst 0,01 prisbasbelopp per medlem och år.

Första stycket gäller inte en ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Det gäller inte heller en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sidoorganisation.

26 § En ideell förenings intäktsredovisning ska skrivas under av den som är behörig företrädare för föreningen. En ledamot eller en ersättare för ledamot ska skriva under sin intäktsredovisning.

Om en intäktsredovisning upprättas elektroniskt, ska den undertecknas med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, i den ursprungliga lydelsen.

Offentliggörande

27 § Kammarkollegiet ska göra intäktsredovisningarna tillgängliga för allmänheten på sin webbplats. Detta gäller dock inte för uppgifter om en bidragsgivares identitet som avses i 21 §, om bidragsgivaren är en fysisk person.

Kammarkollegiet ska på sin webbplats också göra uppgifter tillgängliga om inbetalningar som har gjorts till myndigheten enligt 10 §, varvid ska framgå det inbetalade beloppets storlek och vilken ideell förening, ledamot, ersättare för ledamot eller valkandidat som har gjort inbetalningen.

28 § Landsting och kommuner som ger partistöd med stöd av 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen (1991:900) ska i anslutning till sitt beslut om sådant stöd offentliggöra uppgifter om vilka partier som

Författningsförslag SOU 2016:74

54

har fått partistöd och med vilket belopp. Uppgifterna ska göras tillgängliga på landstingets eller kommunens webbplats.

Tillsyn

29 § Kammarkollegiet utövar tillsyn över denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.

30 § Kammarkollegiet får besluta de förelägganden som behövs för tillsynen och för att partier och deras sidoorganisationer samt ledamöter, ersättare för ledamöter och valkandidater för partier ska fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag.

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

31 § Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning till det, ska Kammarkollegiet utreda om

1. någon som enligt denna lag är skyldig att ge in en intäktsredovisning inte har gjort det,

2. en intäktsredovisning är felaktig, eller

3. någon har tagit emot ett anonymt bidrag i strid med 9 och 10 §§.

Förseningsavgift och särskild avgift

32 § Om en utredning enligt 31 § 1 visar att någon inte har gett in en intäktsredovisning inom föreskriven tid, ska en förseningsavgift tas ut av den ideella förening eller fysiska person som var skyldig att göra det. Förseningsavgiften ska tas ut med ett belopp på

- 10 000 kr av en ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier och av en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sidoorganisation,

- 2 500 kr av en annan ideell förening, samt - 500 kr av en ledamot och av en ersättare för en ledamot.

SOU 2016:74 Författningsförslag

55

33 § Om en utredning enligt 31 § 2 visar att

1. intäkter har utelämnats eller redovisats med för lågt belopp ska en särskild avgift tas ut, av den ideella förening eller fysiska person som har lämnat intäktsredovisningen, med ett belopp som motsvarar de felaktigt eller icke redovisade intäkterna, dock högst 100 000 kr, eller

2. uppgiftsskyldigheten i övrigt enligt 11 andra stycket, 14, 16 eller 18–22 §§ inte har fullgjorts på ett korrekt sätt ska en särskild avgift tas ut, av den ideella förening eller fysiska person som har lämnat intäktsredovisningen, med ett belopp på

a) 20 000 kr om det är en ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier eller är en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sidoorganisation, och

b) 5 000 kr om det är en annan ideell förening, en ledamot eller en ersättare för ledamot.

Om en utredning enligt 31 § 3 visar att ett anonymt bidrag har tagits emot i strid med 9 och 10 §§ ska en särskild avgift tas ut, av den ideella förening eller fysiska person som har tagit emot bidraget, med ett belopp som är dubbelt så stort som den del av bidraget som överstiger 0,05 prisbasbelopp.

34 § Kammarkollegiet får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut en förseningsavgift eller en särskild avgift om det finns särskilda skäl för det. För en ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier får avgiften dock sättas ned endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller för en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sidoorganisation.

35 § Förseningsavgiften och den särskilda avgiften tillfaller staten.

36 § Kammarkollegiet prövar frågor om förseningsavgift och särskild avgift enligt denna lag.

Författningsförslag SOU 2016:74

56

Behandling av personuppgifter

37 § Kammarkollegiet får behandla personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen (1998:204), om uppgifterna har lämnats i en intäktsredovisning eller annars är nödvändiga för att Kammarkollegiet ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag.

Överklagande

38 § Beslut om föreläggande enligt 30 §, om förseningsavgift enligt 32 § och om särskild avgift enligt 33 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Lagen tillämpas första gången i fråga om intäktsredovisning för kalenderåret 2018 eller det räkenskapsår som inleds närmast efter den 1 januari 2018.

3. Genom lagen upphävs lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier.

4. Lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier gäller fortfarande i fråga om intäktsredovisning för kalenderår till och med kalenderåret 2017 eller för räkenskapsår som har inletts före den 1 januari 2018.

5. Sedan denna lag har trätt i kraft tillämpas, i stället för bestämmelserna i lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, bestämmelserna i denna lag om de leder till frihet från eller lägre förseningsavgift eller särskild avgift.

SOU 2016:74 Författningsförslag

57

1.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1972:625 ) om statligt stöd till politiska partier

Härigenom föreskrivs att 1 och 14 §§ lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

Till politiskt parti som deltagit i val till riksdagen utgår statligt stöd enligt denna lag.

Som ytterligare förutsättningar för ett årligt stöd enligt denna lag gäller att

1. partiet under det räkenskapsår som avslutats närmast före ansökan om stöd inte har tagit emot något anonymt bidrag i den mening som avses i 6 § första stycket 9 lagen ( 2014:105 ) om insyn i finansiering av partier och

2. den som för partiet efter ett personval har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot av riksdagen eller Europaparlamentet inte under det räkenskapsår som avslutats närmast före ansökan om stöd har tagit emot något sådant anonymt bidrag till sin personvalskampanj.

Stödformerna är partistöd och kanslistöd.

1 Senaste lydelse 2014:106. Ändringen innebär att andra stycket upphävs.

Författningsförslag SOU 2016:74

58

14 §2

Ansökan om stöd enligt denna lag görs skriftligen varje år hos Partibidragsnämnden. Ansökan bör göras före utgången av oktober.

Till ansökan ska bifogas partiets årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret. Räkenskaperna ska ha granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. Till ansökan ska vidare bifogas en försäkran av partiet om att det och de som för partiet efter personval har utsetts till ledamöter eller ersättare för ledamöter av riksdagen eller

Europaparlamentet inte under det räkenskapsår som avslutats närmast före ansökan om stöd har tagit emot något anonymt bidrag i den mening som avses i 6 § första stycket 9 lagen ( 2014:105 ) om insyn i finansiering av partier.

Stöd får inte beviljas om ansökan brister i de avseenden som nu sagts.

Till ansökan ska bifogas partiets årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret. Räkenskaperna ska ha granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. Stöd får inte beviljas om ansökan brister i de avseenden som nu sagts.

Partistöd och kanslistöd betalas såvitt möjligt ut samtidigt. Utbetalningarna görs av Riksdagsförvaltningen kvartalsvis med en fjärdedel varje gång. Första utbetalningen görs inom en månad efter det att ansökan har gjorts. Utbetalningarna sker till respektive partis riksorganisation. På begäran av partiet kan dock kanslistödet eller del därav betalas till riksdagsgruppens kansli.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2. Lagen tillämpas första gången på ansökningar till Partibidragsnämnden som avser det stödår som inleds den 15 oktober 2018.

2 Senaste lydelse 2014:106.

59

2 Kommitténs uppdrag och arbete

2.1 Kommitténs uppdrag

Kommitténs uppdrag framgår av direktiven (dir. 2014:90 och dir. 2016:30), se bilaga 1 och bilaga 2.

Kommittén ska enligt direktiven analysera vissa frågor om insyn i partiers och valkandidaters finansiering samt föreslå de författningsändringar som den finner motiverade. Syftet med översynen är att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk i fråga om insyn i partifinansiering. Uppdraget består av fyra huvudfrågor.

Kommittén ska för det första ta ställning till om det bör införas en redovisningsskyldighet för partier på regional och lokal nivå och för de valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige. Vidare ska kommittén överväga om det bör införas en redovisningsskyldighet för sidoorganisationer och andra juridiska personer som organisatoriskt står ett parti nära. Kommittén ska också analysera och överväga hur strukturen i fråga om den eventuella redovisningsskyldigheten och tillsynen över den ska se ut, t.ex. om redovisningen ska ske samlat för varje parti eller av olika enheter för sig. I samband härmed ska kommittén även ta ställning till om redovisningen avseende valkandidater på central nivå ska göras av partiet eller av kandidaterna själva.

För det andra ska kommittén analysera och ta ställning till om det bör införas ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. Frågan om hur anonyma bidrag som lämnats trots att det inte är tillåtet att ta emot dem bör hanteras, ska särskilt uppmärksammas.

Kommittén ska för det tredje analysera och ta ställning till om det bör införas särskilda regler om insyn och ett krav på samtycke

Kommitténs uppdrag och arbete SOU 2016:74

60

från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd som organisationer på arbetsmarknaden lämnar till partier eller valkandidater.

Kommittén ska för det fjärde analysera och ta ställning till om det bör införas en skyldighet för partier som bedriver kommersiell lotteriverksamhet där intäkterna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt. Kommittén ska även överväga om det bör införas särskilda regler för att förhindra att lotteriverksamhet används av partier för att kringgå bestämmelser om redovisning av eller förbud mot anonyma bidrag.

Härutöver ska kommittén analysera och ta ställning till vissa ytterligare frågor rörande tillämpningsområdet för lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier. Kommittén ska bl.a. ta ställning till om den nuvarande begränsningen till ”politisk” verksamhet och avgränsningen till ”personvalskampanjer” ska finnas kvar. Vidare ska kommittén överväga om det bör införas en redovisningsskyldighet för s.k. särskilda insamlingsorganisationer. Slutligen ska kommittén överväga om det behövs ett förtydligande i författning av vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet eller om det är lämpligare att överlämna till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring detta.

I kommitténs uppdrag ingår att redovisa hur dess förslag förhåller sig till regeringsformen, särskilt bestämmelserna om föreningsfrihet, den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och de rekommendationer som har riktats till Sverige av Europarådets kontrollorgan Gruppen av stater mot korruption (Greco).

2.2 Arbetet i kommittén

Arbetet i kommittén påbörjades i oktober 2014.

Kommittén har hållit sjutton sammanträden med kommitténs ledamöter och experterna, varav två sträckte sig över två dagar. Vid ett av dessa sammanträden deltog även den referensgrupp som är knuten till kommittén och består av representanter för partier som bedriver politisk verksamhet på enbart regional och lokal nivå. Referensgruppen hade före sammanträdet fått del av ett antal frågor

SOU 2016:74 Kommitténs uppdrag och arbete

61

som var och en av representanterna sedan besvarade vid sammanträdet.

Vid ett sammanträde deltog Partibidragsnämndens ordförande och sekreterare och informerade kommittén om nämndens arbete.

Vidare har nio expertmöten hållits med kommitténs ordförande, experterna och sekreteraren.

Under hösten 2014 och våren 2015 genomförde kommitténs ordförande och sekreterare intervjuer med representanter för samtliga riksdagspartiers riksorganisationer. Sekreteraren intervjuade också en representant för Feministiskt initiativs riksorganisation.

Kommitténs sekreterare har därutöver under 2015 och våren 2016 genomfört intervjuer med ordförande, kassör eller liknande i ett antal distriktsorganisationer i Västra Götalands län och lokalorganisationer i Göteborgs och Öckerö kommuner, minst en organisation tillhörande vart och ett av riksdagspartierna. De intervjuade har i vissa fall även svarat på frågor i egenskap av valkandidater till riksdagen, landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige eller medlem i en sidoorganisation. Vissa av intervjuerna genomfördes per telefon.

Kommitténs ordförande och sekreterare besökte under 2015 och våren 2016 Bankföreningen, Skatteverket, Lotteriinspektionen, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Valmyndigheten samt Landsorganisationen i Sverige (LO). De har även deltagit vid ett av Demokratiberedningens möten vid SKL.

Kommitténs ordförande och ett antal av dess ledamöter samt två experter och sekreteraren deltog i mars 2015 i ett nordiskt möte för erfarenhetsutbyte på området för insyn i finansiering av partier arrangerat av International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA). De deltog också i september samma år vid ett seminarium som anordnades med anledning av organisationens 20-årsjubileum.

I april respektive maj 2015 genomförde kommitténs ordförande och två av experterna samt sekreteraren studieresor till Norge och Finland för att informera sig om dessa länders lagstiftning och erfarenheter på området. I samma syfte ställde sekreteraren frågor per e-post till danska Justitieministeriet och svenska ambassaden i Nederländerna.

Kommitténs uppdrag och arbete SOU 2016:74

62

2.3 Betänkandets disposition

Efter en sammanfattning av betänkandet på svenska och engelska följer kapitel 1 som innehåller författningsförslag och kapitel 2 i vilket kommitténs uppdrag och arbete beskrivs.

Kapitel 3–8 har till stor del deskriptiv karaktär och belyser bakomliggande förhållanden som har betydelse för våra överväganden. I kapitel 3 lämnas en beskrivning av frågornas tidigare behandling och i kapitel 4 en beskrivning av Sveriges internationella åtaganden och andra internationella dokument av relevans för uppdraget. Kapitel 5 behandlar gällande rätt på de områden som uppdraget innefattar. I kapitel 6 finns en redogörelse för lagstiftningen i ett antal andra länder. Resultatet av våra intervjuer med representanter för partier gällande deras organisation och synpunkter på en utökad redovisningsskyldighet finns i kapitel 7. I kapitel 8 lämnas en beskrivning av bestämmelser och utvecklingstendenser rörande sätt att betala och möjligheter att vara anonym i samband med betalning.

I kapitel 9–18 finns kommitténs överväganden. I kapitel 9 presenterar vi våra principiella utgångspunkter. Kapitel 10 och 11 innehåller våra överväganden när det gäller vilka som bör vara redovisningsskyldiga. I kapitel 12 behandlar vi frågan om ett förbud mot anonyma bidrag bör införas. Kapitel 13 innehåller våra förslag till vissa ändringar i fråga om vad en intäktsredovisning ska innehålla. Frågor rörande ingivande och offentliggörande av intäktsredovisningar samt tillsyn och sanktioner behandlar vi i kapitel 14. I kapitel 15 analyserar vi förslagens förhållande till regeringsformen, Europakonventionen och Grecos rekommendationer. I kapitel 16 redovisar vi våra överväganden när det gäller inflytande hos medlemmar i organisationer på arbetsmarknaden över organisationernas bidrag till partier och i kapitel 17 när det gäller information till deltagare i lotterier. Våra bedömningar av vilka ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som behövs finns i kapitel 18.

Förväntade ekonomiska och andra konsekvenser av våra förslag redogör vi för i kapitel 19.

Kapitel 20 innehåller författningskommentaren. Utredningsdirektiven återfinns i bilagorna 1 och 2.

63

3 Frågornas tidigare behandling

3.1 Inledning

Lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, trädde i kraft den 1 april 2014. Införandet av insynslagen markerade en övergång från en lång tradition bland riksdagspartier med endast frivilliga överenskommelser om redovisning av intäkter (se avsnitt 3.4) till en tvingande reglering. Insynslagen gäller för partier som deltar i val till riksdagen och Europaparlamentet såvitt avser deras verksamhet på central nivå. Partier på regional och lokal nivå omfattas inte av lagens tillämpningsområde. Vidare finns det för närvarande inte någon lagstiftning som direkt begränsar partiers rätt att ta emot anonyma bidrag.

Allmänna bestämmelser om bokföring, redovisning och revision omfattar partier som är ideella föreningar (se vidare avsnitt 5.4). Ett parti måste också, för att kunna få statligt partistöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, bifoga en årsredovisning som har granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Vidare måste partiet försäkra att det, eller dess ledamöter eller ersättare för ledamöter av riksdagen eller Europaparlamentet, inte har tagit emot något anonymt bidrag. Det sistnämnda kravet infördes genom en lagändring som trädde i kraft samtidigt som insynslagen. Något stöd får inte beviljas om ansökan brister i dessa avseenden (se vidare avsnitt 5.7.1).

Frågan om en eventuell reglering av hur partier finansierar sin verksamhet och om allmänhetens insyn i finansieringen har debatterats från och till under lång tid. I avsnitt 3.2 behandlas tidigare utredningar om dessa frågor och i avsnitt 3.3 lagstiftningsprocessen bakom insynslagen.

Frågornas tidigare behandling SOU 2016:74

64

Före insynslagens införande har sedan lång tid funnits en tradition bland riksdagspartier med ömsesidiga överenskommelser om redovisning av intäkter. Detta berörs i avsnitt 3.4.

3.2 Utredningar om insyn i finansiering av partier före insynslagens införande

3.2.1 Partifinansieringssakkunniga

En parlamentariskt sammansatt statlig kommitté, Partifinansieringssakkunniga, tillkallades 1950 med uppdrag att utreda bl.a. frågan om huruvida organisationer som bedriver politisk propaganda borde bli skyldiga att offentligt redovisa sina inkomster och utgifter. Partifinansieringssakkunniga ställde sig i sitt betänkande Om offentlig redovisning av den politiska propagandans finansiering (SOU 1951:56 s. 59 och 60) avvisande till en lagstiftning om detta. De förordade i stället en frivillig redovisning av partiernas finansiering.

De sakkunniga uttalade bl.a. att det principiellt torde kunna vara värdefullt för medborgarna att få veta vem som finansierade en viss propaganda. De ansåg dock att lagstiftning inte var det effektiva botemedlet för att förhindra t.ex. utländskt inflytande över de svenska opinionsbildande organen eftersom stora möjligheter att kringgå lagstiftningen skulle finnas. Den som är beredd att ta emot otillåtet understöd kommer inte att lämna riktiga uppgifter om källorna för finansieringen, anförde de. Det fanns enligt de sakkunniga också betänkligheter mot att stämpla anonyma bidrag såsom ur demokratisk synvinkel förkastliga.

Vidare anförde de sakkunniga att redovisning av bidragsgivarnas namn kunde anses stå i strid med andan i och meningen med bestämmelserna om skydd för valhemligheten, i vissa fall även när det gällde juridiska personer. Det fordrades därför ytterst starka skäl för att man skulle kunna tvinga fram ett offentliggörande och sådana skäl förelåg inte. Genom en redovisning av namnen skulle vidare partierna kunna förlora vissa bidrag för sin ur samhällets synpunkt önskvärda verksamhet. Man kunde inte heller, enligt de sakkunniga, bortse från riskerna för politiska förföljelser och trakasserier mot bidragsgivarna.

SOU 2016:74 Frågornas tidigare behandling

65

Slutligen ansåg de sakkunniga att det vid den praktiska utformningen av en lagstiftning skulle kunna uppkomma en del svårlösta problem. Redovisningsplikten skulle eventuellt behöva gälla inte bara de politiska partiernas riks-, distrikts- och kretsorganisationer utan även de lokala organisationerna samt ungdoms- och kvinnoförbunden och andra organisationer som har till enda eller huvudsakliga uppgift att stödja en politisk organisation. Även enskilda personer som drev propagandaverksamhet av någorlunda omfattning torde behöva omfattas av en sådan redovisningsplikt. Inte oväsentliga resurser skulle dessutom få sättas av för att administrera en kontrollapparat. Därtill fordrades kanske även straffbestämmelser. En sådan administrativ kontroll av de politiska partierna var enligt de sakkunniga främmande för demokratiska principer. Någon lagreglering föreslogs mot denna bakgrund inte.

Två ledamöter anförde i ett särskilt yttrande till betänkandet (s. 62 och 63) att de hade en mot kommittémajoriteten avvikande uppfattning när det gällde frågan om lagstiftning angående partiernas bokföringsskyldighet. De anförde att de trots detta inte ansett situationen kräva en särskild reservation eftersom kommittén genom sin verksamhet medverkat till att partierna frivilligt kommit att redovisa sina finanser och det av dem eftersträvade syftet därmed i princip kunde sägas vara uppnått. Enligt de två ledamöterna skulle en lagstiftning sannolikt leda till större klarhet än den frivilliga redovisningen, men då partierna själva visat vilja att klarlägga situationen skulle en lag närmast få karaktären av självändamål, vilket inte skulle gagna respekten för lagstiftarnas strävan. De ifrågasatte bl.a. skäligheten i att fästa så stort avseende vid anonymitetsskyddet som kommittémajoriteten gjorde i relation till en skyldighet för partier att redovisa mottagna bidrag. De påpekade bland annat att frivilliga personliga insatser i en valrörelse förutsatte ett uppgivande av anonymiteten medan en insats i pengar medgav ett bibehållande av anonymiteten. Olika kategorier människor som önskade påverka andras ställningstaganden stod på så sätt inte på jämbördig grund. Själva valhandlingen avsåg enligt båda ledamöterna något helt annat.

Frågornas tidigare behandling SOU 2016:74

66

3.2.2 Utredningar om insyn i valkandidaters finansiering

Personvalskommittén hade i uppgift att lägga fram förslag som skulle medföra ett ökat inslag av personval och övervägde därvid också finansieringsfrågan. Den uttalade i sitt betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) att det inte kunde anses som något otillbörligt att enskilda personer eller intresseorganisationer gav utryck åt sitt politiska engagemang genom att ekonomiskt bidra till en viss kandidat, under förutsättning att det hela skedde under öppna former. Om den mer eller mindre uttalade avsikten med bidraget var att kandidaten på ett mer direkt sätt förväntades arbeta för att främja bidragsgivarens intressen måste valfinansieringen dock, enligt vad kommittén uttalade, bedömas som otillbörlig. En reglerad finansiering av personvalskampanjer skulle avvika från den svenska traditionen, som byggde på frivilliga överenskommelser och dessutom avvika från vad som i motsvarande frågor gällde för partierna. Slutligen skulle det medföra att inte oväsentliga resurser skulle få avsättas för att administrera en kontrollapparat. Mot denna bakgrund ansåg kommittén att det inte fanns tillräckliga skäl för att införa regler om ekonomiska begränsningar för personvalskampanjer eller att ålägga kandidater en skyldighet att redovisa för mottagna medel. Kommittén uttalade att om utvecklingen skulle visa sig bli en annan, frågan naturligtvis kunde behöva tas upp till behandling på nytt (s. 77–79).

Vid införandet av den numera upphävda lagen (1995:374) om val till Europaparlamentet gav konstitutionsutskottet (KU) uttryck för samma åsikt som Personvalskommittén. Utskottet behandlade då särskilt frågan om oönskade effekter på personvalsinslaget utifrån finansieringen (bet. 1994/95:KU40). Utskottet underströk starkt behovet av en öppen redovisning av kampanjmedel vid ett ökat inslag av personval. Enligt utskottets mening borde noga övervägas vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att åstadkomma den eftersträvande öppenheten (s. 15). Riksdagen lämnade uttalandet utan erinran.

Nomineringsrätts- och valkretskommittén redovisade i sitt betänkande Utvärderat personval (SOU 1996:66) en utvärdering av försöket med personval i vissa kommuner i 1994 års val och i valet till

Europaparlamentet 1995. Kommittén behandlade i samband därmed finansieringsfrågan och redogjorde för en överenskommelse i

SOU 2016:74 Frågornas tidigare behandling

67

denna fråga som hade träffats mellan de partier som före 1994 års val var representerade i kommunfullmäktige i Solna kommun. Enligt den överenskommelsen skulle partierna redovisa hur mycket egna medel kandidaterna avsåg att använda i valrörelsen samt namnen på de privatpersoner och juridiska personer som bidragit med mer än 5 000 kr till partiet eller till en viss kandidat. Kommittén anförde att de utvärderingar som gjorts av valen med personröstning inte visat att några ovidkommande ekonomiska hänsyn avgjort vem som utsetts. Kommittén menade att det saknades skäl att överväga någon reglering på området och att i stället frivilliga överenskommelser mellan partierna borde uppmuntras (s. 61–63).

I propositionen Ny vallag (prop. 1996/97:70) bedömde regeringen att något förslag om reglering av redovisning av partiernas valfinansiering då inte borde läggas fram och att, i avsaknad av sådan reglering, partierna förutsattes liksom tidigare öppet redovisa hur de finansierade sina valkampanjer. Regeringen framhöll vikten av den frivilliga regleringen och att det i den togs fram enhetliga riktlinjer för hur den öppna redovisningen skulle komma till stånd. Enligt regeringen måste ansvaret för detta ligga på partierna. Partierna kunde, anförde regeringen, givetvis inte ta ansvar för hur enskilda kandidater lade upp sina personliga valkampanjer, vilket dock inte borde förhindra partierna från att utforma generella rekommendationer om förfarandet (s. 124 och 125). KU (bet. 1996/97:KU16) anslöt sig till detta uttalande och framhöll att det svenska valsystemet, trots ett ökat personvalsinslag även i fortsättningen skulle komma att bygga på att röstning i första hand sker på parti och att det därför torde bli mindre intressant förutomstående att med ekonomiska bidrag försöka påverka enskilda kandidater än vad som är fallet i länder med ett mer utpräglat personvalsinslag. Utskottet avstyrkte samtidigt ett antal motioner med krav på en lagreglering av finansiering av valkampanjer och redovisning av kampanjmedel, men framhöll vikten av att utvecklingen på området följdes noga (s. 16).

Rådet för utvärdering av 1998 års val förespråkade i sitt betänkande Personval 1998 – En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136) en frivillig modell som byggde på att det i första hand skulle vara partierna och valkandidaterna som tog ansvar för frågorna kring finansiering och redovisning av kampanjer. Rådet

Frågornas tidigare behandling SOU 2016:74

68

anförde att det var önskvärt att partierna sinsemellan kom överens om vissa ram- eller minimiregler på kampanjfinansieringens område. En frivillig modell för redovisning anslöt enligt rådet till den svenska traditionen på partifinansieringens område som innebar ett minimum av intrång i partiernas ekonomiska angelägenheter. Ett sätt för statsmakterna att bidra till att förutsättningarna för en öppen redovisning blev så goda som möjligt vore, enligt rådet, att tillhandahålla någon form av offentligt register där kandidaterna kunde lämna en ekonomisk redovisning över sina kampanjer. Redovisningen skulle utgå från de regler som varje parti hade lagt fast. Ett register av detta slag skulle kunna åstadkommas genom en utbyggnad av det register som redan fördes av riksdagens förvaltningskontor enligt lagen (1996:810) om riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen, menade rådet. Vad gällde redovisning på det regionala och kommunala planet skulle, enligt rådet, denna ordning kunna tjäna som ett mönster (s. 135 och 136).

3.2.3 Demokratiutredningen och Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter

Demokratiutredningen framhöll i sitt betänkande En uthållig demokrati (SOU 2001:1) att frågan om öppenhet och insyn i partiernas och valkandidaternas ekonomiska finansiering var av största vikt för att skapa förtroende för politiker och för politiken i stort.

Utredningen konstaterade att det fanns ett befogat medborgarintresse att få veta vilka de politiska partierna var ekonomiskt beroende av. Även mot bakgrund av de förändringar som skett både i den allmänna samhällsutvecklingen och i det politiska livet – inte minst partiernas omfattande beroende av offentliga medel samt införande av personval – var det inte längre försvarbart att enbart förlita sig på frivillighet för att garantera öppenhet och insyn i dessa frågor. Utredningen föreslog därför att partiernas och kandidaternas finansiering skulle redovisas offentligt och att arbetet med att granska förutsättningarna för en sådan redovisning snarast skulle inledas (s. 173).

I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 115) aviserade regeringen ett initiativ för att förbättra insynen i finansieringen av politiska partiers politiska verksamhet och s.k. personvalskampanjer. Detta resulterade i att regeringen 2002 gav en

SOU 2016:74 Frågornas tidigare behandling

69

särskild utredare i uppdrag att överväga hur man kan öka allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet och hur de personer som bedriver en personvalskampanj finansierar den, Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter (dir. 2002:83, 2003:66, 2003:130).

Utredningen föreslog i sitt betänkande Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22) en författningsreglering. Den sedan mitten på 1950-talet införda ordningen med frivilliga åtaganden i form av partiöverenskommelser hade enligt utredningen flera allvarliga brister. Ett visst inslag av offentlig reglering var enligt utredningens bedömning nödvändig för att garantera t.ex. att den lämnade informationen ur jämförelsesynpunkt var rättvisande. Kravet på offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter var så grundläggande för det politiska systemets legitimitet att den inte borde vara beroende av partiernas och kandidaternas inställning och känsla av förpliktelse vid varje givet tillfälle. En författningsreglering kunde på ett annat sätt än en frivillig överenskommelse säkerställa att informationen blev mer tillgänglig för allmänheten. En frivillig överenskommelse mellan riksdagspartierna gav inte heller några garantier för att nya partier eller fristående lokala partier som inte var part i överenskommelsen tog sitt ansvar på samma sätt som de partier som hade ingått överenskommelsen.

Utredningen konstaterade också att det i ett internationellt perspektiv var vanligt med någon form av rättslig reglering av partiernas eller valkandidaternas intäkter. En sådan lagstiftning hade införts i Danmark, Finland och Norge. Frågan om finansieringen av politiska partier och valkandidater berördes vidare allt oftare i olika internationella sammanhang, bl.a. inom FN, Europarådet och EU (s. 136 och 137).

Utredningen konstaterade vidare att en författningsreglering som gav insyn i partiernas och valkandidaternas intäkter väckte ett flertal frågor inte bara i anslutning till regeringsformens bestämmelser om varje medborgares rätt att hålla inne med sina politiska åsikter och att inte åsiktsregistreras utan också i förhållande till bestämmelserna om föreningsfriheten. Utredningens bedömning var att något principiellt hinder inte förelåg mot en reglering som innebar en skyldighet för partierna att offentligen redovisa sina

Frågornas tidigare behandling SOU 2016:74

70

intäkter så länge en sådan skyldighet inte begränsade partiernas roll i den fria åsiktsbildningen (s. 145).

Utredningens förslag innebar att ett parti som hade fått mandat i riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet offentligen skulle redovisa hur det hade finansierat sin politiska verksamhet. Vidare innebar förslaget att en enskild kandidat som blivit utsedd till ledamot eller ersättare vid det senaste valet till någon av dessa församlingar offentligen skulle redovisa hur han eller hon hade finansierat sin personvalskampanj (s. 150).

Partiernas redovisningar skulle innehålla upplysningar om åtminstone intäkter i form av offentligt partistöd, medlemsavgifter, inkomster från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande samt bidrag från privatpersoner, företag, organisationer, föreningar, sammanslutningar, stiftelser, fonder och från andra delar av partiets organisation inklusive sidoorganisationer. Redovisningen skulle innehålla motsvarande uppgifter om intäkter i verksamet som bedrevs i en stiftelse, ett bolag eller en annan verksamhetsform om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Valkandidaternas redovisningar skulle innehålla upplysning om de totala utgifterna för kandidatens kampanj samt upplysningar om åtminstone intäkter i form av egna medel samt bidrag från privatpersoner, företag, organisationer, föreningar, sammanslutningar, stiftelser, fonder och från den egna partiorganisationen inklusive sidoorganisationer. Med bidrag avsågs enligt förslaget såväl ekonomiska bidrag som varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som erhållits utan vederlag. Sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster av partiarbetare föreslogs av praktiska skäl undantas från redovisningen.

Utredningen föreslog vidare att värdet av varje bidrag och namnet på givaren skulle nämnas särskilt i redovisningarna om värdet under redovisningsperioden uppgick till minst 20 000 kr. Namnet på en privatperson fick inte – till skillnad från namnet på en juridisk person – uppges utan dennes uttryckliga samtycke om värdet av det bidrag personen lämnat under en redovisningsperiod var mindre än 20 000 kr. Vidare skulle i redovisningarna den sammanlagda summan av anonyma bidrag anges liksom varje enskilt anonymt bidrag som uppgick till minst 20 000 kr (s. 160 och 161).

Redovisningen skulle enligt förslaget lämnas till den beslutande politiska församling som partiet hade tagit plats i. Respektive poli-

SOU 2016:74 Frågornas tidigare behandling

71

tisk församling skulle avgöra om redovisningarna skulle vara tillgängliga för allmänheten på något annat sätt än genom offentlighetsprincipen, t.ex. genom att finnas tillgängliga på internet. Värdet av varje bidrag och namnet på givaren skulle offentliggöras om värdet under året uppgick till minst 20 000 kr (s. 170 och 171). Utredningens lagförslag innehöll inte några bestämmelser om förbud mot anonyma bidrag eller om sanktioner.

Utfallet av remissbehandlingen av betänkandet var blandat. Flera av de remissinstanser som var kritiska till lagförslaget ansåg att det saknades en fördjupad analys av hur förslaget förhöll sig till bestämmelserna i regeringsformen om föreningsfriheten, förbudet mot åsiktsregistrering, valhemligheten och den negativa yttrandefriheten (se vidare prop. 2013/14:70 s. 11).

Regeringen beslutade den 8 december 2009 att inte gå vidare med utredningens förslag i betänkandet och skrev av ärendet (dnr Ju2004/2098/L6).

3.3 Lagstiftningsprocessen bakom insynslagen

Insynslagen trädde i kraft den 1 april 2014. I avsnitt 5.5.1 redogörs för lagens innehåll. Lagen föregicks av propositionen Ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering (prop. 2013/14:70, bet. 2013/14:KU35, rskr. 2013/14:163) och departementspromemorian Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters finansiering (Ds 2013:31).

I departementspromemorian föreslogs en ny lag om insyn i finansiering av partier som skulle gälla för partier som deltar i val till riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet. Syftet med lagförslaget i promemorian var att trygga allmänhetens insyn i hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidater finansierar sina personvalskampanjer. Enligt lagförslaget skulle ett parti årligen till Kammarkollegiet ge in en intäktsredovisning med uppgifter om de intäkter som partiet erhållit på central, regional och lokal nivå. Partiets intäktsredovisning skulle även innehålla uppgifter om intäkter som avsåg en valkandidats personvalskampanj för valkandidater som efter personval blir valda till ledamöter eller ersättare för ledamöter i riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet.

Frågornas tidigare behandling SOU 2016:74

72

Om ett parti tog emot bidrag till ett värde om minst ett halvt prisbasbelopp skulle partiet redovisa bidragsgivarens identitet, vad bidraget bestod av och dess storlek. Ett parti behövde enligt lagförslaget inte lämna någon intäktsredovisning om intäkterna under redovisningsperioden, med undantag av offentligt partistöd, understeg ett halvt prisbasbelopp. Partiet skulle i så fall i stället göra en anmälan om detta till Kammarkollegiet. Kammarkollegiet skulle offentliggöra intäktsredovisningarna och anmälningarna om att ett partis intäkter understeg tröskelvärdet på sin webbplats på internet. Den föreslagna lagen innehöll även bestämmelser om tillsyn och sanktioner i form av förseningsavgift och särskild avgift samt om överklagande till allmän förvaltningsdomstol (Ds 2013:31 s. 914).

Vidare gjordes i promemorian bedömningen att det för närvarande inte fanns behov av att införa ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. Denna bedömning gjordes mot bakgrund av traditionen att undvika att reglera partiers verksamhet och inre förhållanden samt med hänsyn till att det var fråga om att införa en helt ny reglering om insyn (s. 96).

Promemorian remissbehandlades. Flertalet remissinstanser var positiva eller hade inget att invända mot att det infördes lagstiftning på området. I olika sakfrågor var dock remissutfallet blandat och delvis negativt. Flera remissinstanser förde fram starkt kritiska synpunkter och invändningar av principiellt och praktiskt slag. Vidare ifrågasatte flera remissinstanser förslagets förenlighet med regeringsformen. Mot bakgrund av de främst praktiska invändningarna mot departementspromemorians förslag om intäktsredovisning på regional och lokal nivå beslutade regeringen att inte gå vidare med promemorians förslag i den delen.

Regeringen beslutade den 19 december 2013 att inhämta Lagrådets yttrande över ett förslag till lag om insyn i finansiering av partier som gällde för partier som deltar i val till riksdagen eller Europaparlamentet och avsåg dessa partiers verksamhet på central nivå. Beträffande Lagrådets yttrande se prop. 2013/14:70 s. 136– 140. Yttrandet föranledde endast smärre ändringar i förslaget.

Regeringen instämde i propositionen i remissinstansernas bedömning att anonyma bidrag i princip inte bör vara tillåtna. Vidare bedömde regeringen, i likhet med vad flera av remissinstanserna ansett, att frågorna om intäktsredovisning på regional och lokal nivå och om ett förbud för partier och valkandidater att ta emot

SOU 2016:74 Frågornas tidigare behandling

73

anonyma bidrag borde utredas vidare. Regeringen anförde att en sådan översyn borde ha en bred politisk förankring och aviserade därför i propositionen sin avsikt att snarast tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda bl.a. dessa frågor (s. 37, 39, 57 och 58). I lagstiftningsärendet hade Lagrådet uttalat att såväl begränsningen till partiernas politiska verksamhet som avgränsningen till personvalskampanjer framstod som diskutabel (s. 138 och 139). I propositionen stod regeringen fast vid de valda lösningarna, men anförde att det däremot kunde vara lämpligt att frågan om huruvida lagens tillämpningsområde borde utvidgas till all verksamhet som ett parti bedriver, exempelvis för att skapa politisk goodwill eller markera en politisk profil, skulle tas upp och övervägas av den aviserade parlamentariskt sammansatta kommittén. Regeringen konstaterade också att en redovisningsskyldighet för valkandidater som inte är begränsad till att avse enbart personvalskampanjer är intressant ur ett insynsperspektiv och aviserade därför sin avsikt att låta även den frågan ingå i uppdraget till den parlamentariskt sammansatta kommittén (s. 34). Därutöver anförde regeringen, vilket också Lagrådet förordat, att den parlamentariskt sammansatta kommittén även borde uppmärksamma frågan om införandet av en redovisningsskyldighet för särskilda insamlingsorganisationer av sådant slag som förekommer i andra länder och som kan bildas för att samla in pengar till ett parti och dess kandidater utan att partiet har något bestämmande inflytande över organisationen, (s. 52).

I samband med den riksdagsbehandling som föregick införandet av lagen noterade KU att frågan om vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet inte hade berörts i regeringens proposition. Enligt utskottet fanns det vissa risker för förväxling av enskilda bidragsgivare, vilket också skulle kunna försvåra möjligheten för väljare att avgöra vilka intressen som står bakom ett parti eller en valkandidat. Utskottet ansåg därför att frågan om vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet borde förtydligas närmare. Riksdagen beslutade att bifalla ett utskottsinitiativ om att ge regeringen detta till känna (bet. 2013/14:KU35 s. 2527 och rskr. 2013/14:163).

Som framgår av avsnitt 5.7.1 beslutade riksdagen också på utskottets förslag om vissa ändringar i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier.

Frågornas tidigare behandling SOU 2016:74

74

3.4 Riksdagspartiers frivilliga överenskommelse om redovisning av intäkter

Riksdagspartier har sedan lång tid tillbaka på eget initiativ ingått överenskommelser i syfte att ge ökad insyn i partiernas intäkter.

År 2000 ingick de dåvarande riksdagspartierna (C, FP, KD, M, MP, S och V) en överenskommelse om redovisning av sina intäkter. Partierna enades hösten 2012 om ett tillägg till överenskommelsen som innebär att namnen på fysiska personer som ger mer än 20 000 kr per år till ett parti ska offentliggöras. Tidigare omfattade överenskommelsen i denna del endast bidrag från juridiska personer.

Partierna ska enligt överenskommelsen redovisa sina intäkter så öppet som möjligt då det anses rimligt att väljarna vet hur partierna finansierar sin verksamhet samt hur deras kandidater finansierar sina personvalskampanjer. Överenskommelsen består av sju punkter med följande innehåll.

1. Överenskommelsen omfattar partiernas centrala verksamhet men även lokala och regionala organisationer samt sidoorganisationer uppmanas att följa densamma.

2. Beträffande ekonomiskt stöd från juridiska personer ska belopp och namn redovisas. När det gäller stöd från enskilda redovisas det totala beloppet samt antal bidragsgivare. Namnen på fysiska personer som ger mer än 20 000 kr per år till ett parti ska offentliggöras.

3. Överenskommelsen omfattar all verksamhet, även sådan som bedrivs i stiftelser, bolag eller annan form, och som kontrolleras av partiet.

4. Partiernas bokslut ska utformas så att det så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten finansieras. Enskilda kandidater i personval förväntas lämna motsvarande redovisning.

5. Även indirekt stöd, t.ex. i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader, och personella resurser ska så långt möjligt redovisas.

6. Partiernas fastställda bokslut ska finnas tillgängliga för alla som önskar ta del av dem.

SOU 2016:74 Frågornas tidigare behandling

75

7. Partiernas ekonomichefer eller motsvarande ska utveckla gemensamma redovisningsformer som gör det möjligt att uppfylla överenskommelsen.

77

4 Internationella dokument

4.1 Inledning

Frågor om finansiering av partier och valkandidater, och om risker och problem som kan aktualiseras i samband med sådan finansiering, har under senare år berörts i olika internationella sammanhang. Sverige har kritiserats för bristande efterlevnad av internationella åtaganden på området.

I detta kapitel redogörs för Europarådets rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av partier och valkampanjer samt för den kritik som riktats mot Sverige från Europarådets kontrollorgan Greco (avsnitt 4.2). Vidare redogörs i kapitlet för Sveriges internationella åtaganden och internationella dokument i övrigt rörande dessa frågor (avsnitt 4.3).

4.2 Europarådets rekommendation och Grecos utvärderingar

4.2.1 Europarådets rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av partier och valkampanjer

Allmänt om rekommendationen

Europarådets ministerkommitté beslutade 2003 att anta en rekommendation (Rec[2003]4) om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. Övergripande syftar rekommendationen till att säkerställa politiska partiers oberoende och att bekämpa korruption i medlemsländerna. Rekommendationen behandlar behovet av öppenhet och offentlighet i fråga om partiers finansiering av sin verksamhet och valkandidaters

Internationella dokument SOU 2016:74

78

finansiering av sina valkampanjer. Den innebär bl.a. att medlemsländerna bör se till att bidrag till partier offentliggörs och att hemliga bidrag förhindras.

Begreppet korruption definieras inte i 2003 års rekommendation. Någon enhetlig definition av detta begrepp finns heller inte. Europarådets civilrättsliga konvention om korruption från 1999 (ETS nr 174) definierar korruption som ”begäran, erbjudande, lämnande eller mottagande, direkt eller indirekt, av muta eller annan otillbörlig förmån eller förespegling om sådan förmån som får till följd att den som tar emot mutan, den otillbörliga förmånen eller förespeglingen om sådan förmån inte utför en uppgift på rätt sätt eller uppträder så som det förutsätts”. Definitionen motsvarar i princip definitionen i Europarådets straffrättsliga konvention om korruption från 1999 (ETS nr 173). Syftet med de båda konventionerna är att bidra till kampen mot korruption, främst genom regler om straff och skadestånd för korruptionshandlingar.

I 2003 års rekommendation framhålls att en ökad medvetenhet om värdet av att förebygga och bekämpa korruption i samband med finansieringen av politiska partier är av avgörande betydelse för de demokratiska institutionerna i samhället.

I en bilaga till rekommendationen finns gemensamma regler för att motverka korruption i samband med finansieringen av politiska partier och valkampanjer. Medlemsländerna rekommenderas att i sin nationella rätt införa regler som motsvarar innehållet i bilagan, i den mån man inte redan har sådana regler eller andra förfaranden eller system som fyller samma funktion.

Extern finansiering av politiska partier, valkandidater och förtroendevalda

I artikel 1 i bilagan till rekommendationen behandlas frågor om statligt och privat stöd till politiska partier. Inledningsvis slås det fast att både staten och dess medborgare har rätt att stödja politiska partier. Vidare framhålls att staten bör tillhandahålla stöd till politiska partier och att ett sådant stöd får vara ekonomiskt. Objektiva, rättvisa och skäliga villkor ska tillämpas för statligt stöd. Staterna bör säkerställa att stöd från staten eller medborgarna inte påverkar de politiska partiernas oberoende.

SOU 2016:74 Internationella dokument

79

I artikel 2 definieras uttrycket bidrag till ett politiskt parti. Med bidrag avses varje avsiktlig handling som är ägnad att ge en fördel, ekonomiskt eller på annat sätt, till ett politiskt parti.

I artikel 3 behandlas allmänna principer för bidrag. De åtgärder som staterna vidtar för att reglera bidrag till politiska partier bör innebära att det föreskrivs särskilda regler för att undvika intressekonflikter, säkerställa öppenhet i fråga om bidrag och förhindra hemliga bidrag, undvika partiskhet i politiska partiers agerande och säkerställa politiska partiers oberoende. Vidare bör staterna se till att bidrag till politiska partier offentliggörs, särskilt bidrag som överstiger ett visst bestämt belopp. Staterna bör överväga möjligheten att införa begränsningsregler för bidragens värde och bör även vidta åtgärder för att förhindra kringgående av begränsningsregler.

Enligt artikel 4 bör skattereduktion för bidrag till politiska partier, om den tillåts i nationell skattelagstiftning, vara begränsad.

I artikel 5 behandlas frågor om bidrag från juridiska personer. Utöver de allmänna principerna för bidrag som anges i artikel 3 bör staterna säkerställa att bidrag från juridiska personer till politiska partier bokförs i de juridiska personernas räkenskaper och att aktieägare eller bolagsmän blir informerade om sådana bidrag. Staterna bör vidare vidta åtgärder i syfte att begränsa, förbjuda eller på annat sätt strikt reglera bidrag från juridiska personer som tillhandahåller varor eller tjänster för den offentliga sektorn. Staterna bör också förbjuda att juridiska personer som staten eller någon myndighet har ett bestämmande inflytande över ger bidrag till politiska partier.

Enligt artikel 6 bör bestämmelser om bidrag till politiska partier som huvudregel omfatta även organisationer som direkt eller indirekt är kopplade till ett parti eller annars står under dess kontroll. Detta gäller dock inte i fråga om sådan reglering om skattereduktion som avses i artikel 4.

I artikel 7 anges att staterna särskilt bör begränsa, förbjuda eller på annat sätt reglera bidrag från utländska bidragsgivare.

Enligt artikel 8 ska bestämmelserna om finansiering av politiska partier tillämpas mutatis mutandis på finansiering av valkandidaters valkampanjer och finansiering av förtroendevaldas politiska aktiviteter.

Internationella dokument SOU 2016:74

80

I artikel 9 anges att staterna bör överväga att vidta åtgärder för att förebygga att politiska partier får behov av överfinansiering, exempelvis genom att införa begränsningar för utgifter som avser valkampanjer.

Enligt artikel 10 bör staterna kräva att det förs särskilda register över samtliga utgifter, direkta och indirekta, i valkampanjer för varje politiskt parti, varje kandidatlista och varje kandidat.

Öppenhet

Enligt artikel 11 i bilagan bör staterna se till att partier och deras närstående organisationer är bokförings- och redovisningsskyldiga. Partiernas redovisningar bör vara konsoliderade och, på lämpligt sätt, även innehålla närstående organisationers räkenskaper.

Enligt artikel 12 bör staterna kräva att ett politiskt parti i sina räkenskaper anger varje bidrag som partiet har tagit emot, inklusive bidragets beskaffenhet och värde. För det fall det är fråga om bidrag över ett visst värde, ska givaren kunna identifieras i räkenskaperna.

I artikel 13 ställs det bl.a. krav på att partierna regelbundet och i vart fall en gång per år ska offentliggöra sina redovisningar, eller åtminstone en sammanfattning av redovisningen. En sådan sammanfattning ska innehålla bl.a. uppgifter om bidrag och bidragsgivare enligt artikel 12.

Övervakning

Enligt artikel 14 i bilagan bör det finnas en oberoende övervakning i fråga om finansiering av partier och valkampanjer. Övervakningen bör omfatta tillsyn över partiernas räkenskaper och utgifter för valkampanjer samt över hur räkenskaperna redovisas och offentliggörs.

Enligt artikel 15 bör staterna verka för en specialisering av domare, poliser och annan personal i kampen mot illegal finansiering av politiska partier och valkampanjer.

SOU 2016:74 Internationella dokument

81

Sanktioner

I artikel 16 i bilagan anges att staterna bör se till att överträdelser av regler om finansiering av politiska partier och valkampanjer blir föremål för effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner.

4.2.2 Grecos utvärderingar

Allmänt om Greco

Inom Europarådet utvärderas medlemsländernas efterlevnad av 2003 års rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer, liksom andra konventioner och rekommendationer på området för korruptionsbekämpning, av Europarådets kontrollorgan Gruppen av stater mot korruption (Greco). Sverige har varit medlem i Greco sedan dess tillkomst 1999. Under åren 2007–2011 genomförde Greco utvärderingar av de 49 medlemsländernas efterlevnad av 2003 års rekommendation. Greco har i offentliga rapporter redovisat utvärderingarna och även lämnat rekommendationer om åtgärder. Greco har därefter i uppföljande offentliga rapporter redovisat hur medlemsländerna har uppfyllt de lämnade rekommendationerna.

Lagstiftning och praxis på detta område varierar mycket i de olika medlemsländerna och har ett nära samband med ländernas skilda politiska system och traditioner. Många länder, även flera av de mer etablerade demokratierna såsom Frankrike och Storbritannien, har fram till relativt nyligen saknat regelverk för insyn i finansiering av partier. Många av medlemsländerna har med anledning av de rekommendationer om åtgärder som Greco riktat till dem genomfört reformer eller är i färd att göra det. I kapitel 6 redogör vi närmare för lagstiftningen i ett antal länder och även för Grecos synpunkter på dessa länders lagstiftning.

Grecos kritik och rekommendationer till Sverige

Greco riktade i en rapport i februari 2009 sju rekommendationer till Sverige om åtgärder som bör vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. Grecos bedömning var att det dåvarande svenska systemet inte uppfyllde

Internationella dokument SOU 2016:74

82

2003 års rekommendation. Grecos rekommendationer hade i huvudsak följande innehåll:

1. Bokföring och redovisning för partier på samtliga nivåer. Kravet på politiska partier att upprätta bokföring och föra räkenskaper, även i samband med valkampanjer, bör täcka fler partier och gälla på central, regional och lokal nivå. Vidare bör det säkerställas att inkomster, utgifter, tillgångar och skulder redovisas på ett heltäckande och enhetligt sätt. Räkenskaperna bör omfatta partiernas lokalavdelningar och andra enheter som är direkt eller indirekt kopplade till ett politiskt parti eller står under partiets kontroll. Det bör säkerställas att årsredovisningar offentliggörs på ett sådant sätt att det är enkelt för allmänheten att få tillgång till dem.

2. Redovisning av valkampanjer. Det bör övervägas att införa ett system för att, med lämpliga tidsintervaller, redovisa inkomster och utgifter i samband med valkampanjer samt säkerställas att allmänheten enkelt kan få tillgång till relevanta uppgifter.

3. Förbud mot anonyma bidrag och krav på redovisning av bidrag som överstiger ett tröskelvärde. Det bör införas ett förbud mot anonyma bidrag och ett krav på partier och kandidater att redovisa bidrag som överstiger ett tröskelvärde tillsammans med uppgift om bidragsgivarens identitet.

4. Offentlig redovisning ska vara lättillgänglig för allmänheten. I syfte att underlätta allmänhetens tillgång till redovisningar bör ett samordnat tillvägagångssätt för offentliggörande av redovisningarna övervägas.

5. Oberoende revision i fråga om upprättandet av bokföring och räkenskaper. Det bör ställas krav på oberoende revision i fråga om politiska partier som är skyldiga att upprätta bokföring och räkenskaper.

6. Oberoende övervakning i fråga om upprättandet av bokföring och räkenskaper. Det bör ställas krav på en oberoende övervakning av finansieringen av politiska partier och valkandidater.

7. Införande av sanktioner. Det bör införas effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner mot partier och valkandidater som

SOU 2016:74 Internationella dokument

83

inte följer reglerna om finansiering av politiska partier och valkampanjer. Det är tillräckligt med administrativa sanktioner.

Grecos uppföljning av rekommendationerna till Sverige

I ett antal uppföljningsrapporter riktade Greco ”allvarlig kritik” mot Sverige för bristande efterlevnad av rekommendationerna och krävde svar på frågan om vilka åtgärder Sverige avsåg att vidta för att genomföra rekommendationerna. I ett skriftligt svar i september 2014 redogjorde regeringen för innehållet i lagen (2014:105) om insyn i finansiering av politiska partier, insynslagen, som trätt i kraft den 1 april samma år och för de ändringar i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier som trädde i kraft samma datum. Regeringen redovisade även att en parlamentarisk kommitté tillsatts med uppdrag att överväga vissa frågor i anslutning till den nya lagstiftningen.

I en uppföljningsrapport i december 2014 bedömde Greco att Sverige, i fråga om de sju rekommendationerna från 2009, på ett tillfredsställande sätt hade uppfyllt den andra, fjärde och sjunde rekommendationen och delvis hade uppfyllt den första, tredje, femte och sjätte. Greco anförde att Sverige, trots de återstående bristerna, förtjänade beröm för det system som införts och som representerade ett paradigmskifte i jämförelse med den tidigare situationen.

Greco noterade att redovisningsskyldigheten enligt den nya lagstiftningen avsåg endast intäkter och inte utgifter, tillgångar och skulder samt att den omfattade endast partiernas verksamhet på central nivå, vilket stod i strid med den första rekommendationen. Vidare noterade Greco att den första rekommendationen krävde att partiernas årsredovisning offentliggörs medan den nya lagstiftningen endast innehöll bestämmelser om offentliggörande av partiernas intäktsredovisningar. Greco ansåg därför att mer återstod att göra för att den första rekommendationen skulle kunna anses uppfylld fullt ut.

Greco konstaterade att intäkter till valkampanjer enligt den nya lagstiftningen skulle ingå i partiernas intäktsredovisningar. Greco påpekade att den andra rekommendationen förutsatte att redovisningen avseende intäkter till valkampanjer skulle ske separat och

Internationella dokument SOU 2016:74

84

med tätare intervaller i samband med valkampanj. Emellertid ansåg Greco att hänsyn borde tas till att valkandidater inte har en så framskjuten plats i det svenska valsystemet och bedömde mot denna bakgrund att Sverige hade uppfyllt den andra rekommendationen på ett tillfredsställande sätt.

Greco konstaterade vidare i rapporten att Sverige ännu inte infört ett generellt förbud mot anonyma bidrag men att partierna var skyldiga att redovisa om de hade mottagit sådana bidrag och att partier som mottagit sådana bidrag inte hade rätt till statligt partistöd. I praktiken hade, konstaterade Greco, mottagandet av anonyma bidrag således begränsats avsevärt. Greco välkomnade att en parlamentarisk kommitté getts i uppdrag att överväga införandet av ett förbud mot anonyma bidrag och bedömde att Sverige delvis uppfyllt den tredje rekommendationen.

Den nya svenska lagstiftningen innebar, konstaterade Greco vidare i rapporten, att intäktsredovisningar och anmälningar blev tillgängliga för allmänheten från en och samma myndighet och att de publicerades på internet. Greco ansåg därmed att Sverige fullt ut uppfyllt den fjärde rekommendationen.

När det gällde skyldigheten att låta revisor granska intäktsredovisningen anförde Greco att denna skyldighet borde gälla alla partier som har mottagit bidrag över en viss beloppsgräns. Eftersom den svenska lagstiftningen inte hade denna innebörd ansåg Greco att den femte rekommendationen uppfyllts endast delvis.

Även den sjätte rekommendationen avseende en oberoende tillsyn ansåg Greco att Sverige delvis hade uppfyllt. Att rekommendationen inte ansågs till fullo uppfylld hade att göra med att tillsynen avsåg endast intäkter och inte utgifter.

Rekommendation nummer sju avseende sanktioner ansåg Greco att Sverige hade uppfyllt på ett tillfredsställande sätt. Greco noterade att sanktionerna inte föreföll särskilt hårda men konstaterade att de kompletterades av straffbestämmelser avseende exempelvis bokföringsbrott och mottagande av muta och välkomnade de nya flexibla sanktionerna. Om sanktionerna i praktiken var effektiva var, konstaterade Greco, för tidigt att uttala sig om.

Även i en uppföljningsrapport i mars 2016 berömde Greco Sverige för de framsteg som gjorts på området samtidigt som Greco noterade att tidigare påpekade brister i förhållande till rekommendationerna kvarstod. Greco uppmanade den svenska regeringen

SOU 2016:74 Internationella dokument

85

att ytterligare överväga dessa återstående frågor samt noterade återigen att en kommitté tillsatts med ett brett uppdrag att överväga frågor i anslutning till insynslagen. Greco begärde att Sverige senast i december 2016 skulle redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att uppfylla de rekommendationer som ännu inte uppfyllts fullt ut.

4.3 Internationella dokument i övrigt

Det finns sedan slutet av 1990-talet flera internationella konventioner och andra instrument för att förebygga och bekämpa korruption. Inom Europarådet antogs, som nämnts i föregående avsnitt, 1999 dels en straffrättslig, dels en civilrättslig konvention om korruption. Genom att ratificera den straffrättsliga konventionen och dess tilläggsprotokoll förbinder sig medlemsstaterna att samordna kriminaliseringen av korruption och att förbättra det internationella straffrättsliga samarbetet för att bekämpa korruption. Den civilrättsliga konventionen bygger vidare på och kompletterar den straffrättsliga konventionen. De civilrättsliga bestämmelserna reglerar i första hand möjligheterna för den som har lidit skada till följd av korruption att få ersättning för sina skador. Sverige har ratificerat båda konventionerna samt den straffrättsliga konventionens tilläggsprotokoll.

Utöver antikorruptionsarbetet inom Europarådet har det inom

Europeiska unionen (EU) antagits flera instrument för förebyggande och bekämpande av korruption. År 1995 utarbetades en konvention om skydd av EU:s finansiella intressen (bedrägerikonventionen). År 2002 trädde ett protokoll till nämnda konvention i kraft. Protokollet innehåller definitioner och bestämmelser om harmoniserade straff för mutbrott som kan skada EU:s finansiella intressen. En konvention om kamp mot korruption i syfte att förbättra det rättsliga samarbetet undertecknades 1997.

Dessutom antog EU 2003 ett rambeslut mot korruption inom den privata sektorn. Vidare lanserade Europeiska kommissionen 2011 ett övergripande antikorruptionspaket som bl.a. innebär att kommissionen ska utvärdera medlemsstaternas antikorruptionsarbete.

Förenta Nationerna (FN) antog 2003 en konvention mot korruption, som trädde i kraft 2005. Sverige har ratificerat kon-

Internationella dokument SOU 2016:74

86

ventionen. I konventionen finns bl.a. bestämmelser om att varje stat ska överväga att vidta ändamålsenliga rättsliga eller andra åtgärder för att åstadkomma insyn i hur valkandidater finansierar sina kampanjer och, i den utsträckning det är möjligt, i hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet. Det rör sig således inte om några bindande åtaganden.

International IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance) är en mellanstatlig organisation med uppdrag att stödja demokratiutveckling i hela världen. Organisationen producerar komparativa studier om bland annat politiska institutioner och processer samt valsystem och politiskt deltagande och representation. I syfte att främja kunskapsutbyte på global, regional och nationell nivå anordnar organisationen seminarier, konferenser och workshops.

International IDEA har sitt huvudkontor i Stockholm men har även kontor i många andra länder i skilda världsdelar. Organisationen har permanent observatörsstatus i FN. International IDEA styrs av ett råd bestående av dess 28 medlemsstater (däribland Sverige), assisterat av ett rådgivande organ (International IDEA About us. www.idea.int/about/index.cfm. Hämtat 2015-01-20.).

I sammanhanget kan också nämnas Världshälsoorganisationens (WHO) ramkonvention om tobakskontroll som ratificerats av Sverige (prop. 2004/05:118, bet. 2004/05:SoU21, rskr. 2004/05:260). Enligt artikel 5.3 i konventionen ska parterna, när de fastställer och genomför sin folkhälsopolitik i fråga om tobakskontroll, i enlighet med nationell lagstiftning, agera för att skydda denna politik från påverkan av kommersiella och andra intressen som de är anslutna till. WHO har också utfärdat riktlinjer (guidelines) till artikel 5.3. Sverige har inte vidtagit några särskilda lagstiftningsåtgärder med anledning av artikeln utan ansett att den transparens som offentlighetsprincipen och rätten att ta del av allmänna handlingar m.m. ger är tillräcklig.

Även OECD (Organisation for Economic Co-operation and

Development) utvärderar

sina medlemsstater utifrån hur de lever

upp till sina åtaganden för att bekämpa korruption. Sverige har tillträtt en konvention som OECD har antagit om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän inom internationella affärsförbindelser.

87

5 Nuvarande ordning

5.1 Inledning

I detta kapitel redogör vi för nuvarande lagstiftning av betydelse för partiers och dess företrädares finansiering av sin verksamhet samt allmänhetens insyn häri.

Vi behandlar först bestämmelser om partier och de politiska opinionsfriheterna i regeringsformen och i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen (avsnitt 5.2) samt bestämmelser om partier och kandidater i allmänna val (avsnitt 5.3). Därefter redogör vi för skyldigheter för ideella föreningar i fråga om bokföring, redovisning och revision samt dessa föreningars skatterättsliga skyldigheter (avsnitt 5.4).

Lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, liksom regler om insyn i finansiering av partier på europeisk nivå samt riksdagsledamöters och Europaparlamentarikers skyldighet att anmäla uppgifter om sina ekonomiska förhållanden, behandlas i det följande avsnittet (avsnitt 5.5). Härefter redogör vi för de straffbestämmelser om korruption som berör partier och deras företrädare (avsnitt 5.6).

Därefter redogör vi för bestämmelser i lagstiftningen om offentligt stöd till partier med avseende på statligt stöd till riksdagspartierna, till partiernas riksdagsarbete och till sidoorganisationer. Bestämmelserna i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier med innebörd att stöd enligt lagen enbart betalas till partier som inte har tagit emot anonyma bidrag, och dessa bestämmelsers tillkomst, beskrivs särskilt. Vidare redogör vi för bestämmelser om kommunalt stöd till partier och partiers sidoorganisationer (avsnitt 5.7).

Nuvarande ordning SOU 2016:74

88

Slutligen behandlar vi gällande regelverk rörande förutsättningar för politiska partier att bedriva lotteriverksamhet (avsnitt 5.8).

I kapitel 8 redogör vi för vissa regler om banksekretess m.m.

5.2 Partier och de politiska opinionsfriheterna

5.2.1 Regeringsformen

Partiernas roll

Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen (förkortad RF) utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. Lagrummet, som är en portalparagraf för hela regeringsformen, slår fast principerna om demokrati, ett representativt statsskick, parlamentarism, den kommunala självstyrelsen och maktutövningens lagbundenhet som grundläggande för statsskicket. Partier nämns inte i denna paragraf utan först i 3 kap. RF. Ett parlamentariskt system som bygger på allmän rösträtt måste bäras upp av politiska partier som konkurrerar om väljarnas röster. Grundlagberedningen framhöll att det hade varit en given förutsättning för dess arbete att den politiska verksamheten i Sverige även i framtiden skulle försiggå främst genom partier (SOU 1972:15 s. 76).

I 3 kap. 1 § RF föreskrivs att riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val och att vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst. I paragrafens tredje stycke fanns tidigare en definition av innebörd att med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2015 infördes i 3 kap. 7 § RF en bestämmelse innebärande att mandaten i riksdagen fördelas mellan partier som har anmält sitt deltagande i valet i enlighet med bestämmelser som meddelas i särskild lag. Dessa bestämmelser finns i vallagen (2005:837) och trädde i kraft vid samma tidpunkt, se avsnitt 5.3.1. Definitionen av begreppet parti i 3 kap. 1 § RF togs samtidigt bort men det uttalades i motiven att lagändringen inte innebar någon ändring i sak i fråga om möjligheterna för en sammanslutning

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

89

eller väljargrupp att ställa upp i val utan att dessförinnan ha organiserat verksamheten på sådant sätt att kraven för att vara en juridisk person är uppfyllda (prop. 2013/14:48 s. 88).

Begreppet parti är inte heller närmare definierat i någon annan lag. I Sverige har det sedan lång tid ansetts vara en viktig princip att partiernas verksamhet ska regleras med försiktighet med hänsyn till vikten av en fri åsiktsbildning. Det finns därför varken några begränsningar av rätten att bilda ett parti eller några andra särskilda regler för just partiers verksamhet. Några rättsliga begränsningar avseende partiers ideologier finns inte heller. Avsaknaden av restriktioner vad gäller partibildning och partiers verksamhet ska ses i ljuset av regeringsformens starka skydd för föreningsfriheten (se vidare i det följande). Föreningsfriheten anses grundläggande för den politiska verksamheten eftersom de politiska partierna i allmänhet är föreningar (prop. 1973:90 s. 240).

Författningsutredningen (SOU 1963:17) anförde att den moderna folkstyrelsen är en folkstyrelse genom partier. Partierna innehar huvudrollerna i det politiska skeendet (s. 45). Utredningen övervägde behovet av att reglera partiernas organisation och verksamhet men avvisade tanken på såväl en allmän deklaration om partiväsendets uppgift som förbud mot partier med antidemokratiska tendenser eller en lagreglering med innebörd att en demokratisk ordning ska gälla inom partierna (s. 46). Inte heller någon reglering genom lag av det nomineringsförfarande de svenska partierna tillämpar ansågs motiverat (s. 49). Frågan om en reglering rörande politiska partiers finansiering tog utredningen också upp och konstaterade att de väsentliga motiven för en sådan reglering traditionellt ansetts vara att förhindra obehörigt inflytande på politiken och att begränsa valkostnaderna. Författningsutredningen konstaterade emellertid att denna fråga relativt nyligen, efter ett betänkande om offentlig redovisning av den politiska propagandans finansiering (SOU 1951:56), varit föremål för ställningstagande och gick därför inte närmare in på frågan (s. 51). Utredningen anförde att principen om åsiktsbildningens frihet motiverade stor varsamhet. Det var den offentliga debatten och kritiken man i första hand fick lita till om otillfredsställande förhållanden skulle uppstå. Offentlighetsprincipen blir här, fortsatte utredningen, demokratins första hjälpmedel att korrigera sig själv. Endast om den offentliga insynen avskärmades eller kritiken stod maktlös inför

Nuvarande ordning SOU 2016:74

90

obestridliga missförhållanden kunde ett lagstiftningsingripande berörande partiernas verksamhet te sig påkallat (s. 56).

Grundlagberedningen framhöll att rätten att driva politisk verksamhet genom partier följde av yttrande- och föreningsfriheterna och att en lagreglering av partiernas organisation och arbetsformer kunde utgöra ett ingrepp i dessa friheter (SOU 1972:15 s. 76). Beredningen hänvisade vidare till och instämde i Författningsutredningens nu redovisade uttalanden (s. 77).

Konstitutionsutskottet (KU) uttalade i förarbetena till regeringsformen att propositionen vilade på samma grundvalar och att utskottet, delade de värderingar som enligt det anförda legat till grund för de framlagda förslagen (KU 1973:26 s. 17).

De politiska opinionsfriheterna

I anslutning till att 1974 års regeringsform beslutades infördes ett särskilt kapitel 2 Grundläggande fri- och rättigheter (prop. 1973:90, KU 1973:26, KU 1974:8, rskr. 1973:265, rskr. 1974:19). Två olika parlamentariskt sammansatta kommittéer lade därefter fram förslag till omfattande ändringar i kapitlet. Av intresse i detta sammanhang är 1973 års fri- och rättighetsutredning som i betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) lade fram ett förslag till nytt 2 kap. Förslagen lades fram för riksdagen (prop. 1975/76:209) som godtog dem (KU 1975/76:56, KU 1976/77:1, rskr. 1975/76:414, rskr. 1976/77:2). De trädde i kraft den 1 januari 1977 (SFS 1976:871).

Omfattande ändringar i regeringsformen genomfördes med verkan fr.o.m. den 1 januari 2011 efter förslag av Grundlagsutredningen i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125). Såvitt gäller 2 kap. RF innebar reformen begränsade materiella ändringar men en omfattande omredigering av kapitlet genomfördes (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2009/10:304, rskr. 2010/11:21). Motivuttalanden av intresse vad gäller föreningsfriheten m.m. återfinns främst i prop. 1973:90 och prop. 1975/76:209 och till dem hörande utskottsbetänkanden.

Bland de grundläggande fri- och rättigheter som regleras i 2 kap. RF har opinionsfriheterna (1–3 §§) ett särskilt nära samband med det demokratiska styrelseskicket eftersom det främsta syftet med dessa är att slå vakt om den fria åsiktsbildningen. Opinionsfri-

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

91

heterna delas vanligtvis in i två kategorier, s.k. positiva och negativa opinionsfriheter. Till de positiva opinionsfriheterna hör bl.a. yttrandefriheten och föreningsfriheten (2 kap. 1 § RF). De negativa opinionsfriheterna innefattar bl.a. ett skydd för enskilda mot att, i förhållande till det allmänna, tvingas ge till känna sin åskådning i bl.a. politiskt hänseende eller att tillhöra politisk sammanslutning (2 kap. 2 § RF). Vidare gäller enligt 2 kap. 3 § RF att ingen svensk medborgare utan samtycke får antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning, s.k. åsiktsregistrering.

Skyddet enligt regeringsformen gäller enbart gentemot det allmänna. Det kan inte åberopas av en enskild i förhållande till någon annan enskild. Skyddet gäller vid såväl tillämpning av lag som vid sådan normgivning som avser meddelande av offentligrättsliga föreskrifter. Bestämmelserna i 2 kap. RF om fri- och rättigheter avser i första hand fysiska personer, men gäller även för juridiska personer i de fall som detta framstår som naturligt (prop. 1975/76:209 s. 141).

De olika opinionsfriheterna hänger samman och är inte helt möjliga att skarpt avgränsa från varandra. Föreningsfriheten uttrycks i regeringsformen som en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5). Detta anses innefatta inte bara en frihet att bilda sammanslutningar utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 144). Det skydd som föreningsfriheten ger omfattar även andra typer av privaträttsliga sammanslutningar än föreningar, t.ex. bolag, (SOU 1972:15 s. 157). En sammanslutning kan vara skyddad även om den inte är en juridisk person. Ett visst mått av organisation och beständighet bör dock föreligga för att det inte endast ska vara fråga om en sådan sammankomst som skyddas av någon annan av de positiva opinionsfriheterna såsom mötesfriheten (se SOU 1975:75 s. 316).

I detta sammanhang kan även nämnas principen om valhemlighet. Den kommer till uttryck i 3 kap. 1 § RF. Väljaren ska kunna bevara sin valhemlighet och ingen annan ska kunna ta reda på hur någon har röstat. Valhemligheten är tryggad genom särskilda regler i vallagen (2005:837) som gäller själva valhandlingen. Brott mot rösthemligheten är kriminaliserat (17 kap. 9 § brottsbalken).

Nuvarande ordning SOU 2016:74

92

Begränsningar av opinionsfriheterna

Av 2 kap. 20 § RF framgår att vissa fri- och rättigheter, däribland yttrandefriheten och föreningsfriheten, i den utsträckning som medges i 21–24 §§, får begränsas genom lag eller i vissa fall genom annan författning efter bemyndigande i lag. Övriga fri- och rättigheter brukar betecknas som absoluta eftersom de inte kan begränsas annat än genom grundlagsändring. Hit hör bl.a. skyddet mot att tvingas uppge politisk åskådning och förbudet mot åsiktsregistrering.

Det principiella kravet på lagform för begränsning i en fri- eller rättighet infördes i samband med 1974 års författningsreform. Riksdagen kan därmed inte delegera till regeringen att meddela föreskrifter om begränsningar i dessa fri- och rättigheter. Beskrivningen i regeringsformen av fri- och rättigheterna innebär alltså en gräns mellan riksdagens och regeringens normgivningskompetens. Ett absolut skydd för vissa friheter infördes genom en reform 1976, på förslag av 1973 års fri- och rättighetsutredning. Samtidigt infördes särskilda begränsningar i fråga om förutsättningarna för riksdagen att meddela föreskrifter som innebär inskränkningar i andra, inte absoluta, fri- och rättigheter. Det infördes även ett absolut skydd mot åsiktsregistrering för svenska medborgare (SOU 1975:75, prop. 1975/76:209, KU 1975/76:56 och 1976/77:1).

Enligt 2 kap 21 § RF gäller, att begränsningar enligt 20 § får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

I 2 kap 22 § RF uppställs vissa formella förutsättningar för antagande av en lag som innebär att en fri- eller rättighet begränsas.

Vid sidan av de allmänna förutsättningarna i 2 kap. 21 § RF, gäller enligt 2 kap. 23 och 24 §§ RF vissa särskilda förutsättningar i fråga om begränsningsändamål för vissa rättigheter.

Enligt 2 kap. 23 § RF får bl.a. yttrandefriheten begränsas enligt ett antal angivna förutsättningar bl.a. med hänsyn till rikets säker-

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

93

het, allmän ordning och säkerhet samt om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Enligt 2 kap. 24 § andra stycket RF får föreningsfriheten begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande.

I 1976 års lagstiftningsärende gjordes vissa uttalanden om vad som kunde anses vara en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet. Det framhölls bl.a. att det låg i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga (prop. 1975/76:209 s. 139). Vidare anfördes i propositionen att det är uppenbart att en föreskrift som över huvud taget inte avser det område som skyddas av regeringsformens rättighetsreglering aldrig kan anses som en rättighetsbegränsning även om den skulle ha betydelse för möjligheterna att faktiskt utnyttja någon av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. Den omständigheten att rättighetsskyddet gäller endast gentemot det allmänna får därför till följd att t.ex. förmögenhetsrättsliga regler, som i praktiken kan försvåra en persons möjligheter att utöva någon av de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna, inte ska anses innebära en rättighetsbegränsning i regeringsformens mening. Det uttalades också att varje föreskrift som rent faktiskt inskränker en persons möjligheter att utöva sina fri- och rättigheter inte alltid anses innebära en rättighetsbegränsning. En föreskrift anses innebära en begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen. I propositionen betonades även vikten av att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften (s. 153 och 154).

Det senare uttalandet i förarbetena om betydelsen av syftet med en rättighetsbegränsning har kritiserats av bl.a. Thomas Bull i Mötes- och demonstrationsfriheten (Iustus förlag 1997) s. 421 och 422 samt 424–426.

När det gäller föreningsfriheten påpekades i propositionen (prop. 1975/76:209 s. 112 och 113) att de formkrav som för skilda typer av föreningar ställs upp i lagarna om ekonomiska föreningar, aktiebolag osv. inte kan anses som begränsningar av förenings-

Nuvarande ordning SOU 2016:74

94

friheten. Regeringen anslöt sig till vad Grundlagberedningen framhållit i SOU 1972:15 (s. 157) om att dessa regler har till funktion att ange de rättsliga ramarna för den som vill använda en särskild juridisk konstruktion som innebär särskilda fördelar i form av ansvarighetsbegränsning, minoritetsskydd osv. Vad som är förbjudet, anförde regeringen, är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning.

Den snäva syn på rättighetsbegränsningar som förarbetena ger uttryck för har i senare lagstiftningsärenden om begränsningar av vissa rättigheter vidgats något. I den proposition som låg till grund för lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall togs nämligen hänsyn till de tänkbara effekterna av den föreslagna regleringen. Det innebar att de föreskrifter som var aktuella ansågs utgöra en begränsning av demonstrationsfriheten och mötesfriheten (prop. 2005/06:11 s. 30).

I propositionen som låg till grund för lagen om insyn i finansiering av partier (prop. 2013/14:70 s. 95, 96 och 98) uttalade regeringen att den föreslagna lagen var möjlig att införa enbart om den gavs en utformning som innebar att den inte begränsade föreningsfriheten, med hänsyn till bestämmelserna om begränsningsändamål. Regeringen bedömde, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att varken ett offentligrättsligt krav på partier att redovisa sina intäkter eller en därmed sammanhängande tillsynsmekanism kunde anses reglera partiernas verksamhet eller organisation. Regeringen konstaterade härvid att t.ex. bestämmelser i skattelagstiftningen eller allmänna bestämmelser om bokförings- och redovisningsskyldighet, som är tillämpliga för ekonomisk verksamhet som bedrivs av ett parti i dess egenskap av förening, inte anses innebära en begränsning av föreningsfriheten. Detsamma gäller i fråga om bestämmelser om straff eller andra sanktioner för överträdelser av sådan lagstiftning. Regeringen framhöll att den föreslagna regleringen till sin karaktär hade klara likheter med en sådan redovisningslagstiftning. Regeringen bedömde att varken lagen om insyn i finansiering av partier som sådan eller dess tänkbara effekter kunde anses utgöra en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten.

Samma bedömning gjorde regeringen när det gällde lagens förhållande till skyddet enligt regeringsformen för enskilda mot att tvingas ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende och skyddet

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

95

för valhemligheten(s. 101 och 102). Härvid anförde regeringen bl.a. följande (s. 101):

Under förutsättning att villkoren för partiernas redovisning av sin finansiering slås fast i en klar och tydlig författning, får den som överväger att lämna ett partibidrag kännedom om vilka uppgifter som kommer att redovisas till myndigheterna i syfte att skapa insyn i finansieringen. Det står i den situationen var och en fritt att lämna ett bidrag av valfri storlek eller att avstå från det, på samma sätt som att det står var och en fritt att ställa upp som valkandidat för ett parti, att skriva en politisk debattartikel eller på något annat sätt ge ett uttryck för sin rätt till fri åsiktsbildning.

Regeringen ansåg inte heller att förslaget till lag om insyn i finansiering av partier innebar att någon enskild utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning. Regeringen konstaterade härvid (s. 105) att ett partis intäktsredovisning enligt lagen kan komma att innehålla vissa identitetsuppgifter om enskilda medborgare och att den omständigheten att en enskild person har lämnat ett bidrag till ett parti kan motivera antaganden om att personen i fråga sympatiserar med partiets åsikter i politiska frågor, även om det inte nödvändigtvis behöver finnas ett samband mellan partiets och bidragsgivarens värderingar i olika hänseenden. Registreringen sker dock, påpekade regeringen, på den grunden att uppgifterna ska ge kännedom om vilka intressen som står bakom partiets finansiering. Regeringen menade att den omständigheten att denna registrering i och för sig kan leda till att bidragsgivarnas politiska tillhörighet avslöjas inte innebär att registreringen kan anses ske enbart på grund av den enskildes politiska åskådning.

Lagförslagen i propositionen hade granskats av Lagrådet. Lagrådet kunde inte se att en skyldighet att redovisa uppburna ekonomiska bidrag skulle innebära en begränsning av friheten att sluta sig samman för politiska ändamål eller att bedriva politisk verksamhet. Lagförslaget innebar inte heller något tvång vare sig att ge till känna en politisk uppfattning eller att över huvud taget ge bidrag. Inte heller ansåg Lagrådet att förslaget innebar någon registrering enbart på grund av en förmodad politisk uppfattning (prop. 2013/14:70 s. 137 och 138).

KU anslöt sig till regeringens bedömning att varken en offentligrättslig reglering om skyldighet för partierna att redovisa sina

Nuvarande ordning SOU 2016:74

96

intäkter eller en sammanhängande tillsynsmekanism kunde anses reglera partiernas verksamhet eller organisation. Utskottet noterade dock att lagens förenlighet med aktuella grundlagsbestämmelser inte var oomstridd och att lagförslaget i visst hänseende närmade sig RF:s gränser. Utskottet bedömde dock att lagen varken uttryckligen eller underförstått syftade till att begränsa enskildas möjligheter att bedriva politisk verksamhet i föreningsform. Sammantaget saknade utskottet skäl att göra någon annan bedömning än att lagförslaget var förenligt med regeringsformen(bet. 2013/14:KU35 s. 21). Riksdagen antog förslaget.

5.2.2 Europakonventionen

Europakonventionen gäller som svensk lag

Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) inkorporerades 1995 i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Samtidigt infördes i regeringsformen en bestämmelse innebärande att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen (numera 2 kap. 19 § regeringsformen, RF). En föreskrift som är oförenlig med konventionen är därmed också oförenlig med regeringsformen. Domstolar och andra offentliga organ får vidare inte tillämpa en lag eller annan föreskrift som strider mot grundlag, s.k. lagprövning, (11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § RF).

Sverige har en primär skyldighet enligt Europakonventionen att avstå från ingrepp i bl.a. rätten till respekt för privatlivet, yttrandefriheten och föreningsfriheten (se i det följande). Därutöver har Sverige en positiv förpliktelse att verka för att enskilda inte hindras i utövandet av sina rättigheter av andra enskilda (se t.ex. Europadomstolens dom i fallet Gustafsson mot Sverige, no. 15573/89, 26 april 1996).

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

97

Särskilt om vissa rättigheter

Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privatliv. I artikel 8.2 föreskrivs att offentlig myndighet inte får inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. För att lagkravet ska vara uppfyllt krävs att inskränkningen har stöd av nationell lag och att denna lag uppfyller rimliga krav på rättssäkerhet, är tillgänglig för allmänheten och utformad med sådan precision att lagens konsekvenser i tillräcklig mån är förutsebara. För att nödvändighetskravet ska vara uppfyllt måste det vidare föreligga ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden. Åtgärden måste också stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses med inskränkningen (Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 u. 2015, s. 369 och 370).

I artikel 10.1 anges att var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar, enligt artikeln, åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentliga myndigheter och oberoende av territoriella gränser. Av artikel 10.2 framgår att utövandet av yttrandefriheten får underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar och straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga för att tillgodose särskilt angivna syften. Dessa särskilt angivna syften stämmer i allt väsentligt överens med dem som anges i artikel 8.2.

Av artikel 11.1 framgår att var och en har rätt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. I artikel 11.2 anges att utövandet av denna rättighet inte får underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga för att tillgodose särskilt angivna syften. Dessa särskilt angivna syften stämmer huvudsakligen överens med dem som anges i artikel 8.2 och 10.2.

Artikel 11 är tillämplig på politiska partier. Europadomstolen har i sin praxis betonat att det är av avgörande betydelse i ett demokratiskt samhälle att föreningsfriheten för politiska partier garan-

Nuvarande ordning SOU 2016:74

98

teras. Undantagen i artikel 11.2 ska enligt Europadomstolen i fråga om politiska partier ges en snäv tolkning, dvs. det finns ett mycket begränsat utrymme att inskränka föreningsfriheten för politiska partier. Endast övertygande och tvingande skäl rättfärdigar sådana inskränkningar (se exempelvis Refah Partisi [the Welfare Party] m.fl. mot Turkiet, no. 41340/98, 41342/98, 41343/98 och 41344/98, 13 februari 2003).

Målen i Europadomstolen rörande artikel 11 och politiska partier har främst gällt upplösning av och förbud mot politiska partier samt förbud mot att delta i partipolitiska aktiviteter av visst slag. I det nyss nämnda fallet godtog Europadomstolen författningsdomstols beslut att upplösa ett parti med motiveringen att det varit en nödvändig åtgärd för att skydda det turkiska statsskicket och garantera en demokratisk utveckling. I ett antal andra fall har domstolen ansett att upplösningen av partier, som inte bedömts förespråka odemokratiska metoder, stått i strid med artikel 11 (se exempelvis United Communist Party of Turkey m.fl. mot Turkiet, no. 133/1996/752/951, 30 januari 1998). Målen har också gällt t.ex. beslut att vägra registrera politiska partier eller att ställa upp för höga formella krav för registrering (se exempelvis Republican party of Russia mot Ryssland, no. 12976/07 12 april 2011). I det nämnda fallet hade ett parti vägrats registrering då det inte uppfyllde kraven på att ha minst 50 000 medlemmar och minst 45 regionala avdelningar med mer än 500 medlemmar. Europadomstolen ansåg att dessa krav var alltför stränga och framhöll att även mindre grupper måste ges möjlighet att bilda politiska partier och söka representation i parlamentet.

Alla de olika fri- och rättigheterna i konventionen har tolkats så, att de har en negativ motsvarighet. Rätten till yttrandefrihet innefattar exempelvis en rätt att inte tvingas uttala sig. Europadomstolen har i linje med detta uttalat sig alltmer tydligt om att artikel 11 även innefattar en negativ föreningsfrihet, dvs. rätt till att inte tillhöra en förening och att inte drabbas av påföljder på grund av avsaknad av medlemskap i en förening (Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 u. 2015, s. 531). Frågan har dock varit kontroversiell och det är fortfarande inte helt klart hur långt denna negativa föreningsfrihet sträcker sig (Cameron, An Introduction to the European Convention on Human Rights, 6 u. 2011, s. 136). I ett fall som rörde att taxiförare i Reykjavik kunde få licens att bedriva

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

99

taxirörelse endast om de var medlemmar i viss förening slog Europadomstolen för första gången fast principen att rätten till föreningsfrihet inbegriper rätten att inte vara medlem av en förening (Sigurður A. Sigurjónsson mot Island, A/264, 30 juni 1993). I ett annat fall var det fråga om en skyldighet för företagare att betala ett bidrag till det isländska industriförbundet, en privat organisation med politiska målsättningar som inte delades av alla. Bidraget skulle användas för utveckling av isländsk industri. Domstolens ansåg i detta fall att redan skyldigheten att betala bidrag till en viss organisation stred mot artikel 11 (Vörður Ólafsson mot Island, no. 20161/06, 27 april 2010).

I förarbetena till lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier (prop. 2013/14:70 s. 98) konstaterade regeringen att det saknas avgöranden från Europadomstolen som ger stöd för slutsatsen att offentligrättsliga krav på redovisning av partiers finansiering utgör ett ingrepp i föreningsfriheten. Mot bakgrund av de ställningstaganden som hade gjorts av Europarådet – i dess rekommendation om ett gemensamt regelverk mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer – ansåg regeringen också att det framstod som uteslutet att Europadomstolen skulle anse att ett sådant regelverk stred mot konventionen. Regeringen bedömde att lagen inte heller kunde anses stå i konflikt med någon av de andra i det föregående nämnda fri- och rättigheterna enligt konventionen. Konstitutionsutskottet anslöt sig till regeringens bedömning (bet. 2013/14:KU35 s. 21) och riksdagen antog förslaget.

5.3 Partier och kandidater i allmänna val

5.3.1 Partiers och kandidaters deltagande i val

Val till riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige samt Europaparlamentet

Ordinarie val till riksdagen hålls vart fjärde år (3 kap. 3 § regeringsformen, RF). Varje val gäller för tiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas. Den nyvalda riksdagen samlas på den femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på den fjärde dagen efter det att valresul-

Nuvarande ordning SOU 2016:74

100

tatet har kungjorts (3 kap. 10 § RF). Även val till landstings- och kommunfullmäktige hålls vart fjärde år. Ledamöterna och ersättarna väljs för fyra år räknat från och med den 15 oktober valåret (5 kap. 5 § kommunallagen (1991:900), KL). Val till Europaparlamentet hålls vart femte år enligt 1 kap. 3 § vallagen (2005:837).

Ordinarie val till riksdagen och till landstings- och kommunfullmäktige hålls samma dag, den andra söndagen i september. Val till Europaparlamentet hålls i juni eller, om Europeiska unionen i ett särskilt fall beslutar det, i april, maj eller juli valåret(1 kap. 3 § vallagen). Regeringen får besluta om extra val till riksdagen mellan ordinarie val (3 kap. 11 § RF). Landstings- respektive kommunfullmäktige får besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val (5 kap. 5 a § KL). Valprövningsnämnden kan efter överklagande av ett val förordna om omval (15 kap. 13 § vallagen).

Frivillig registrering av partibeteckning och anmälan av kandidater

I vallagen finns bestämmelser om genomförande av val till riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige samt Europaparlamentet (1 kap. 1 §). Valförordningen (2005:874) innehåller föreskrifter i anslutning till vallagen (1 §).

Ett parti som vill registrera sin beteckning ska skriftligen anmäla detta hos Valmyndigheten. Av anmälan ska framgå vilket slag av val den gäller. Om anmälan avser val till landstings- eller kommunfullmäktige ska det framgå vilket landsting eller vilken kommun den gäller. Registrering av en partibeteckning för val till riksdagen gäller också för val till landstings- och kommunfullmäktige i hela landet samt för val till Europaparlamentet. Registrering av partibeteckning för val till landstingsfullmäktige gäller också för val till kommunfullmäktige i de kommuner som ligger inom landstinget (2 kap.1, 2 och 5 §§vallagen samt 2 § valförordningen).

För att en partibeteckning ska registreras krävs bl.a. följande. Om ett parti inte redan är representerat i den beslutande församling som anmälan gäller, ska anmälan ha ett dokumenterat stöd av minst 1 500 personer som har rösträtt i hela landet för val till riksdagen, 100 respektive 50 personer som har rösträtt i det landsting eller den kommun som anmälan gäller för val till landstings- eller kommunfullmäktige och 1 500 personer som har rösträtt i hela

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

101

landet för val till Europaparlamentet. Partibeteckningen ska vidare inte kunna antas bli förväxlad med en beteckning som redan är registrerad eller har anmälts för registrering, om beteckningarna skulle komma att bli registrerade för samma val. Den ska inte heller kunna antas bli förväxlad med en beteckning som tidigare gällt för samma slag av val men som avregistrerats för högst fem år sedan på grund av namnbyte och inte heller med beteckning för parti som anmält sitt deltagande i val, om beteckningarna skulle komma att gälla i samma val (2 kap. 3 § vallagen).

En registrerad partibeteckning ska avregistreras om partiet begär det eller inte har anmält kandidater för två ordinarie val i följd till riksdagen, till landstings- eller kommunfullmäktige eller till Europaparlamentet (2 kap. 7 § vallagen).

Ett parti som har registrerat sin partibeteckning kan anmäla samtliga sina kandidater för ett visst val genom en skriftlig anmälan till Valmyndigheten när det gäller val till Europaparlamentet eller länsstyrelsen när det gäller övriga val. Tillsammans med anmälan ska partiet lämna en egenhändigt undertecknad förklaring från varje kandidat att han eller hon samtycker till anmälan. En anmälan av kandidater ska inte beaktas om partiet inte kan visa att det fått kandidatens samtycke till att anmäla dem (2 kap.9 och 12 §§vallagen samt 4 § valförordningen).

Krav på anmälan om deltagande i val och samtycke till kandidatur

Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2015 infördes i regeringsformen, som nämnts i avsnitt 5.2.1, en bestämmelse innebärande att mandaten i riksdagen fördelas mellan partier som har anmält sitt deltagande i valet i enlighet med bestämmelser som meddelas i särskild lag (3 kap. 7 §). För varje mandat som ett parti har fått utses, enligt 3 kap. 9 § RF, en riksdagsledamot samt ersättare för honom eller henne.

Samtidigt trädde ändringar i vallagen i kraft med följande innebörd (prop. 2013/14:48, bet. 2014/15:KU2, rskr. 2014/15:19).

Ett parti som vill delta i ett val till riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet ska skriftligen anmäla detta till Valmyndigheten senast 30 dagar före valdagen i det val som anmälan avser. Vid extra val och omval ska en anmälan

Nuvarande ordning SOU 2016:74

102

som kommer in senare godtas, om den kommer in inom en vecka från beslutet om valdag. Av anmälan ska bl.a. framgå vilken beteckning partiet går till val under (partibeteckning) och vilket slag av val som anmälan gäller. Om anmälan avser val till landsting- eller kommunfullmäktige ska det framgå vilket landsting eller vilken kommun den gäller (2 kap.14 och 17 §§vallagen). En anmälan för val till riksdagen gäller också för val till samtliga landstings- och kommunfullmäktige i landet och för val till Europaparlamentet. Ett parti som redan är representerat i en beslutande församling och ett parti som har anmält sina kandidater för det aktuella valet ska anses ha anmält deltagande i valet. En anmälan om deltagande i val gäller även för omval i det val som anmälan avser (2 kap.15 och 16 §§vallagen).

För att en anmälan om deltagande i val ska registreras krävs bl.a. att partibeteckningen inte ska kunna antas bli förväxlad med en beteckning som redan är registrerad eller har anmälts för registrering, om beteckningarna skulle komma att gälla i samma val. Den ska inte heller kunna antas bli förväxlad med en beteckning som tidigare har varit registrerad och gällt för samma slag av val men som avregistrerats för högst fem år sedan på grund av namnbyte och inte heller med beteckning för parti som redan anmält sitt deltagande i val, eller ska anses ha anmält sitt deltagande, om beteckningarna skulle komma att gälla i samma val (2 kap. 18 § vallagen).

Den som kandiderar för ett parti som anmält sitt deltagande i ett val ska vidare i förväg skriftligen ha samtyckt till kandidaturen. Ett sådant samtycke ska ges in till Valmyndigheten senast fredagen före valdagen(2 kap. 20 § vallagen).

En valsedel som upptar en partibeteckning som inte har anmälts i ett val ska anses ogiltig (13 kap. 7 § första stycket 3 vallagen). Ett kandidatnamn på en valsedel ska anses obefintligt om kandidaten inte har samtyckt till kandidaturen. Detsamma gäller kandidatnamn på valsedel för ett parti som registrerat partibeteckning och anmält kandidater, om kandidaten inte är anmäld (13 kap. 8 § första stycket 3 och 4 vallagen).

Som framgått ovan är det frivilligt för ett parti att registrera sin partibeteckning hos Valmyndigheten. Ett parti behöver inte ha registrerat sin partibeteckning för att anmäla sitt deltagande i ett val. En anmälan om deltagande kan göras så sent som 30 dagar före valdagen och de enda krav som ställs rör partibeteckningen och

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

103

dess förväxlingsbarhet med andra partibeteckningar. Som också framgått ovan är det även frivilligt för partierna att anmäla samtliga sina kandidater för ett visst val och på så sätt ”låsa listorna”. Ett parti kan alltså välja att anmäla sitt deltagande i ett val men inte anmäla kandidater utan i stället ”hålla listorna öppna”, varvid separata samtycken från kandidater kan lämnas in fram till fredagen före valdagen.

5.3.2 Hur ledamöter och ersättare utses

Riksdagen består av 349 ledamöter. För ledamöterna ska det finnas ersättare (3 kap. 2 § regeringsformen, RF). För varje ledamot utses lika många ersättare som ledamotens parti fått mandat i valkretsen, dock minst tre för varje ledamot. En person kan vara ersättare till flera ledamöter. Fullmäktige bestämmer hur många ledamöter landstings- och kommunfullmäktige ska ha. Antalet ska bestämmas till ett udda tal och uppgå till ett visst minsta antal beroende på antalet röstberättigade invånare (5 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL). Fullmäktige bestämmer även hur många ersättare som ska finnas. Antalet ska utgöra en viss andel, dock högst hälften av det antal platser som varje parti får i fullmäktige (5 kap. 4 § KL). I Europaparlamentet har Sverige 20 mandat och alltså lika många ledamöter. Enligt 14 kap. 15 § vallagen (2005:837) utses ersättare i Europaparlamentet på motsvarande sätt som för riksdagsvalet.

Valmyndigheten fördelar på grundval av resultatet av den slutliga rösträkningen mandaten i riksdagen och Europaparlamentet samt fastställer vilka kandidater som har valts till ledamöter och ersättare. I fråga om val till landstings- och kommunfullmäktige fördelar länsstyrelsen mandaten mellan partierna och fastställer för varje valkrets vilka kandidater som har valts till ledamöter och ersättare (14 kap. 1 § vallagen). Regler för fördelning av mandat och hur ledamöter utses finns i 3 kap. RF och i 14 kap. vallagen.

Ordningen mellan kandidater ska, enligt 14 kap.9 och 13 §§vallagen, bestämmas i första hand på grundval av storleken på varje kandidats personliga röstetal. Ett personligt röstetal fastställs på grundval av de särskilda personröster som avgivits för kandidaten. Personligt röstetal ska fastställas bara för en kandidat som fått särskilda personröster till ett antal av minst fem procent av partiets

Nuvarande ordning SOU 2016:74

104

röstetal i valkretsen, dock minst 100 röster vid val till landstingsfullmäktige och 50 röster vid val till kommunfullmäktige. Den kandidat som har störst personligt röstetal tar första plats i ordningen, den som har näst störst tar andra plats och så vidare enligt samma grund.

Kan inte ett tillräckligt stort antal ledamöter utses på grundval av ett personligt röstetal, ska enligt 14 kap. 10 § vallagen ordningsföljden mellan återstående kandidater bestämmas på grundval av kandidaternas ordningsföljd på valsedlarna enligt ett särskilt beräkningssätt.

Även ersättare utses i en särskild ordning enligt vilken det i första hand är varje kandidats personliga röstetal som är avgörande.

I riksdagsvalet 2014 var det 98 av de 349 riksdagsledamöterna samt 19 av de totalt 470 ersättarna som valdes in på personligt röstetal. I valet 2014 utsågs vidare totalt i landet 1 678 ledamöter av landstingsfullmäktige, varav 444 på personligt röstetal. Det utsågs 12 763 ledamöter av kommunfullmäktige, varav 2 598 på personligt röstetal. Till det kommer 1 967 ersättare för ledamöterna av landstingsfullmäktige, varav 54 utsågs på grundval av personligt röstetal, och 7 622 ersättare för ledamöterna av kommunfullmäktige, varav 39 utsågs på grundval av personligt röstetal. I valet till Europaparlamentet 2014 valdes 14 av de 20 ledamöterna och 4 av de 30 ersättarna in på personligt röstetal. Siffrorna i fråga om ersättare avser antalet personer som är ersättare (en person kan vara ersättare för flera ledamöter). Anmärkas bör dock att en person kan vara ledamot och/eller ersättare för ledamot av fler än en av de politiska församlingarna riksdagen, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige. 869 av ledamöterna och 294 av ersättarna har uppdrag som ledamot eller ersättare i av dessa församlingar. 17 av ledamöterna och 4 av ersättaren har uppdrag som ledamot eller ersättare i alla tre, dvs. riksdagen, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige1.

1 Uppgifterna har i vissa delar hämtats (2015-06-02) på Valmyndighetens webbplats, under informationen om valet 2014 till riksdag, landstings- och kommunfullmäktige samt om valet 2014 till Europaparlamentet. I övriga delar har uppgifterna erhållits vid kontakter med Valmyndigheten.

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

105

5.4 Partiers räkenskaper

5.4.1 Partier är ideella föreningar

Politiska partier är normalt organiserade i form av en eller flera ideella föreningar. Varje förening är en juridisk person. Riksdagspartiernas verksamhet bedrivs genom ett stort antal ideella föreningar på central, regional och lokal nivå (se avsnitt 7.2–7.4).

Det finns inte någon särskild lag om ideella föreningar. Vissa grundläggande regler har dock utvecklats i rättspraxis. Allmänna principer inom associationsrätten kan vidare tillämpas även på ideella föreningar. Det finns också lagregler som träffar ideella föreningar. Som framgår i det följande omfattas exempelvis vissa ideella föreningar av bokföringsplikt, skyldighet att avge offentlig årsredovisning och krav på att en kvalificerad revisor granskar verksamheten. En ideell förening kan få ett organisationsnummer, även om det inte är en nödvändighet såsom för exempelvis ekonomiska föreningar (se lagen [1974:174] om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl.).

I lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar definieras en ekonomisk förening som en förening vilken har till ändamål att främja sina medlemmars ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet (1 kap. 1 §). En ideell förening brukar motsatsvis beskrivas som en förening som inte kombinerar ekonomisk verksamhet med syftet att främja sina medlemmars ekonomiska intressen. I litteraturen omnämns tre typer av ideella föreningar (se bl.a. Hemström m.fl., Bolag – Föreningar – Stiftelser. En introduktion., 8 u. 2014, s. 110). Vissa ideella föreningar, bl.a. organisationer på arbetsmarknaden, främjar sina medlemmars ekonomiska intressen genom icke-ekonomisk verksamhet. Andra främjar ideella intressen genom ekonomisk verksamhet. Ytterligare andra föreningar främjar ideella intressen genom icke-ekonomisk verksamhet och dessa kallas ofta för rent ideella föreningar. Politiska partier hör i allmänhet till den sistnämnda kategorin.

Till skillnad från vad som gäller för t.ex. ekonomiska föreningar finns det för ideella föreningar inget krav på registrering hos Bolagsverket eller någon annan myndighet. Näringsdrivande ideella föreningar ska emellertid föras in i handelsregistret, se 2 § handelsregisterlagen (1974:157). En ideell förening blir juridisk person redan då den bildas, något som alltså inte är beroende av en even-

Nuvarande ordning SOU 2016:74

106

tuell registrering. Som juridisk person kan föreningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter. I en ideell förening, i likhet med vad som gäller för en ekonomisk förening, är medlemmarna i princip fria från ansvar för föreningens skulder.

För att en ideell förening i juridisk mening ska föreligga krävs att ett antal personer träffar avtal, formaliserat i stadgar, om att i organiserade former under viss tid eller tills vidare samverka för en gemensam målsättning. Om stadgar inte har antagits föreligger ingen juridisk person, vilket slogs fast i rättsfallet NJA 1973 s. 341. Stadgarna är vanligen skriftliga – även om det antagligen inte är nödvändigt – och måste uppfylla vissa grundläggande krav. De ska åtminstone innehålla föreningens namn och ändamål samt regler för hur beslut ska fattas (se NJA 1987 s. 394). Vidare får det anses vara ett krav för en ideell förening att den har någon form av styrelse eller ledningsorgan som kan företräda föreningen i relation till tredje man. Vanligtvis innehåller stadgarna också uppgifter om styrelsens säte, hur många styrelseledamöter och revisorer som ska finnas och hur de ska väljas, hur styrelsesammanträden och föreningsstämmor ska genomföras, förutsättningar för medlemskap och bestämmelser om vem föreningens tillgångar ska tillfalla när den upphör. I en demokratisk förening får det även anses höra till organisationsstrukturen att förekommande föreningsorgan inom samma beslutskedja står i ett hierarkiskt förhållande till varandra så att styrelsen följer stämmans instruktioner och den verkställande direktören följer styrelsens instruktioner (Hemström m.fl., Bolag – Föreningar – Stiftelser. En introduktion., 8 u. 2014, s. 111).

5.4.2 Redovisning och revision i ideella föreningar

En ideell förening är enligt 2 kap. 2 § bokföringslagen (1990:1078) bokföringsskyldig om den bedriver näringsverksamhet, är moderföretag i en koncern eller har tillgångar till ett värde som överstiger en och en halv miljon kr.

När bokföringsskyldighet föreligger följer också en skyldighet att avsluta räkenskaperna genom att upprätta ett årsbokslut eller, i vissa fall, en årsredovisning (1 kap. 2 § samt 6 kap.1 och 3 §§bokföringslagen). Årsredovisning ska upprättas av en ideell förening

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

107

som uppfyller mer än ett av följande villkor: föreningen har för vart och ett av de senaste två åren haft i medeltal fler än 50 anställda, en balansomslutning på mer än 40 miljoner kr eller en nettoomsättning på mer än 80 miljoner kr. Motsvarande gäller för moderföretag i en koncern om koncernen uppfyller mer än ett av villkoren. En årsredovisning består enligt 2 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554) av en balansräkning, en resultaträkning, noter, en förvaltningsberättelse och, i vissa fall, en finansieringsanalys.

Ett årsbokslut är en förenklad form av årsredovisning som inte behöver offentliggöras. Årsbokslut upprättas av ideella föreningar som har en nettoomsättning på mer än 3 miljoner kr men som inte i övrigt uppfyller de nyss nämnda kriterierna för att vara skyldiga att avge årsredovisning (6 kap. 3 § bokföringslagen). Om nettoomsättningen uppgår högst till nämnda belopp får i stället ett förenklat årsbokslut upprättas (6 kap. 3 § andra stycket bokföringslagen). Ett förenklat årsbokslut är i likhet med ett årsbokslut inte offentligt (6 kap. 6 § bokföringslagen).

Som regel ska såväl årsredovisning som enklare avslut av räkenskaperna vara färdigställda så snart det kan ske, dock senast sex månader efter räkenskapsårets utgång (6 kap. 7 § bokföringslagen). Ideella föreningar tillämpar vanligtvis kalenderår som räkenskapsår. I sådana fall ska avslutet av räkenskaperna vara färdigställt senast den 30 juni påföljande kalenderår.

De ideella föreningar som är skyldiga att upprätta årsredovisning har även revisionsplikt enligt 1 och 2 §§revisionslagen (1999:1079). Revisionsplikt innebär att årsredovisning och bokföring samt ledningens förvaltning ska granskas av en eller flera revisorer, vilket ska utmynna i en årlig revisionsberättelse (3, 5 och 6 §§revisionslagen). Minst en revisor ska vara auktoriserad eller godkänd (12 § tredje stycket och 15 § revisionslagen).

Årsredovisning och revisionsberättelse ska upprättas och offentliggöras i enlighet med bestämmelser i 8 kap. 3 § årsredovisningslagen innebärande att kopior av handlingarna ska hållas tillgängliga för alla intresserade eller – efter föreläggande om någon begär det – ges in till Bolagsverket. Större företag och moderföretag i större koncerner ska alltid ge in handlingarna till Bolagsverket. Årsredovisningar och revisionsberättelser är allmänna handlingar hos Bolagsverket.

Nuvarande ordning SOU 2016:74

108

Bokföringsskyldighet ska fullgöras och redovisningar upprättas i enlighet med god redovisningssed (se bl.a. 4 kap. 2 § boföringslagen och 2 kap. 2 § årsredovisningslagen). Bokföringsnämnden ansvarar för utvecklandet av god redovisningssed. Nämnden, som är ett statligt expertorgan, ger ut allmänna råd och informationsmaterial om bokföringslagen och årsredovisningslagen.

All räkenskapsinformation ska av den bokföringsskyldiga föreningen bevaras i minst sju år efter räkenskapsårets slut. Räkenskapsinformation är handlingar som är av betydelse för att man ska kunna förstå bokföringssystemets uppläggning eller för att kunna följa en affärshändelse och förstå dess innebörd. Räkenskapsinformationen ska förvaras inom landet, i ordnat skick och på ett betryggande sätt. Den ska bevaras i vanlig läsbar form. Det är den bokföringsskyldige, det vill säga föreningen, som har ansvaret för att informationen arkiveras på rätt sätt (7 kap.12 §§bokföringslagen).

Det är svårt att dra en klar gräns för när en ideell förening ska anses bedriva näringsverksamhet. Bokföringsnämnden har i rapporten ”Ideella föreningar och bokföringsskyldigheten – en rapport om begreppet näringsverksamhet m.m.” den 10 juni 2002 behandlat vad som avses med näringsverksamhet i bokföringslagens mening. De flesta aktiviteter som en ideell förening utövar och som innefattar någon form av ekonomisk verksamhet som är yrkesmässig omfattas. Begreppet näringsverksamhet enligt bokföringslagen är vidare än motsvarande begrepp inom inkomstskatterätten. Något krav på vinstsyfte i verksamheten finns inte och det behöver inte vara fråga om verksamhet av någon större omfattning. Därmed är det många även små juridiska personer som anses bedriva näringsverksamhet. Det krävs emellertid att föreningen har en verksamhet som går utanför den ideella delen. Det kan vara anordnande av evenemang av skilda typer för medlemmarna och allmänheten, olika slags försäljningar m.m. En mindre förening som gör detta vid enstaka tillfällen såsom någon gång årligen, endast för medlemmar och till självkostnadspris eller med begränsad vinst, kan normalt inte anses bedriva näringsverksamhet. Om verksamheten bedrivs med anställd personal eller med utpräglat vinstsyfte är det ett tecken på att det är fråga om näringsverksamhet. Ytterligare exempel på vad som kan vara näringsverksamhet för ideella föreningar är anordnande av lotterier och bingo, danstillställningar och fester,

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

109

uthyrning av föreningslokaler, upplåtelse av annonsplats och reklam i föreningstidningar och på webbplatser, försäljning av föreningsprodukter, utförande av tjänster mot ersättning samt förvaltning av föreningens kapital t.ex. genom placering på börs eller i andra värdepapper. Det som i princip aldrig kan vara näringsverksamhet är intäkter i form av bidrag, gåvor och medlemsavgifter.

En ideell förening kan utgöra moderföretag i en koncern. I 1 kap. 4 § årsredovisningslagen definieras vad som avses med ett moderföretag enligt följande. Ett företag är moderföretag och en juridisk person är dotterföretag, om företaget innehar mer än hälften av rösterna för samtliga andelar i den juridiska personen, äger andelar i den juridiska personen och på grund av avtal med andra delägare i denna förfogar över mer än hälften av rösterna för samtliga andelar, äger andelar i den juridiska personen och har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i dess styrelse eller motsvarande ledningsorgan, eller äger andelar i den juridiska personen och har rätt att ensamt utöva ett bestämmande inflytande över denna på grund av avtal med den juridiska personen eller på grund av föreskrift i dess bolagsordning, bolagsavtal eller därmed jämförbara stadgar. Moderföretag och dotterföretag utgör tillsammans en koncern.

I de fall föreningen är bokföringsskyldig omfattar bokföringsskyldigheten all verksamhet, även den renodlat ideella verksamheten.

5.4.3 Redovisning och revision i partier

Samtliga nuvarande riksdagspartiers riksorganisationer uppfyller ett eller flera av ovan nämnda kriterier i lag för bokföringsskyldighet och för skyldighet att avsluta räkenskaperna med en årsredovisning och bifogad revisionsberättelse. De måste även ha minst en auktoriserad eller godkänd revisor.

På regional och framför allt lokal nivå har partier och självständiga enheter inom ett parti som är egna ideella föreningar ofta en verksamhet av sådant slag att bokföringsskyldighet enligt lag inte föreligger. I regel upprättar dessa föreningar sina räkenskaper på andra grunder, ofta följer det av deras stadgar att de ska göra det. Banker och bidragsgivande myndigheter kan också ställa krav på att

Nuvarande ordning SOU 2016:74

110

ideella föreningar har god kontroll över sin ekonomiska verksamhet och att de kan redovisa hur pengarna i verksamheten har använts. I 39 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244) föreskrivs också att den som ska lämna självdeklaration, särskild uppgift, kontrolluppgift med mera, i skälig omfattning genom räkenskaper, anteckningar eller annan lämplig dokumentation ska se till att det finns underlag för att fullgöra uppgiftsskyldigheten och för kontroll av den. Resultatet som en förening redovisar i inkomstdeklarationen ska beräknas enligt bokföringsmässiga grunder och god redovisningssed, enligt huvudregeln i 14 kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229). Se vidare om deklarationsskyldighet för ideella föreningar nedan.

Det finns för dessa mindre partier och enheter inom partier inte heller något lagkrav på revision. De har emellertid normalt bestämmelser om revision i sina stadgar. Revisorer i mindre ideella föreningar är ofta lekmannarevisorer, tillika medlemmar.

5.4.4 Partiers skattskyldighet samt skyldighet att lämna inkomstdeklaration och särskild uppgift

En ideell förening är, liksom andra svenska juridiska personer, som huvudregel skattskyldig för alla sina inkomster i Sverige och från utlandet (6 kap.3 och 4 §§inkomstskattelagen[1999:1229]). Föreningen är därmed skyldig att betala skatt för inkomster som är av skattepliktig natur. Typiska icke skattepliktiga inkomster är intäkter som avser den ideella verksamheten såsom medlemsavgifter samt bidrag och gåvor som är avsedda för den ideella verksamheten (8 kap. 2 § inkomstskattelagen).

Från huvudregeln om skattskyldighet finns undantagsregler. En sådan är att föreningar som har ett allmännyttigt ändamål, såsom exempelvis politisk verksamhet, och dessutom uppfyller vissa andra krav blir skattskyldiga bara för vissa fastighets- och rörelseinkomster. I dagligt tal brukar sägas att sådana föreningar är inskränkt skattskyldiga (7 kap.311 §§inkomstskattelagen).

Inkomstdeklaration ska lämnas av en allmännyttig ideell förening om dess skattepliktiga intäkter överstiger 15 000 kr (30 kap. 4 § skatteförfarandelagen [2011:1244] och 3 kap. 11 § inkomstskattelagen). Särskild uppgift, i vilken redogörelse lämnas för den skattefria verksamheten i fråga om bland annat intäkter och kostnader

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

111

samt tillgångar och skulder, ska lämnas av allmännyttig ideell förening som är inskränkt skattskyldig (33 kap. 3 § skatteförfarandelagen). Efter ansökan får Skatteverket medge befrielse för viss tid från skyldigheten att lämna särskild uppgift (33 kap. 4 § skatteförfarandelagen). Sådan befrielse medges vanligen för fem år. En förening som ska betala särskild löneskatt för pensionskostnader eller är skattskyldig till inkomstskatt, fastighetsskatt eller fastighetsavgift medges normalt inte befrielse från särskild uppgift, enligt vad som anges på Skatteverkets webbplats (Skatteregler – ideella föreningar. Befrielse från skyldighet att lämna särskild uppgift. www.skatteverket.se/foretagorganisationer/foreningar/ideellaforeningar /driva/skatteregler.4.70ac421612e2a997f85800030688.html. Hämtat 2015-05-25.)

5.4.5 Straffbestämmelser

De som är verksamma i ideella föreningar omfattas av allmänna straffrättsliga regler. Exempel på brott som kan aktualiseras för dem som är verksamma i ideella föreningar är bokföringsbrott och skattebrott. De legala företrädarna för en ideell förening, såsom styrelse och verkställande direktör, kan i vissa fall bli straffrättsligt ansvariga för brott som begåtts i föreningens näringsverksamhet även i fall då det inte kan bevisas att hon eller han är gärningsman. Detta s.k. företagaransvar följer av att företrädaren i vissa fall har en garantställning som innebär att han eller hon är skyldig att se till att det inte begås brott i föreningens verksamhet (Holmquist, Brotten i näringsverksamhet, 3 u. 2013 s. 72).

För bokföringsbrott döms, enligt 11 kap. 5 § brottsbalken, den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen på visst sätt, om bristerna är sådana att rörelsens förlopp, ekonomiska resultat eller ställning till följd av dem inte i huvudsak kan bedömas med ledning av bokföringen. Straffet är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader. Vid grovt bokföringsbrott är straffet fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Straffbestämmelsen är tillämplig på företrädare för ideella föreningar som bedriver näringsverksamhet. Ideella föreningar som inte bedriver

Nuvarande ordning SOU 2016:74

112

näringsverksamhet är undantagna från bokföringsbrottets tillämpningsområde (se 11 kap. 5 § tredje stycket brottsbalken).

Enligt skattebrottslagen (1971:69) döms för skattebrott den som, på annat sätt än muntligen, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till myndighet eller underlåter att till myndighet lämna deklaration, kontrolluppgift eller annan föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till honom själv eller annan. Straffet är fängelse i högst två år. Om brottet är ringa döms för skatteförseelse till böter och om det är grovt döms för grovt skattebrott till fängelse lägst sex månader och högst sex år (2–4 §§).

För försvårande av skattekontroll döms enligt samma lag den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet eller sådan skyldighet att föra och bevara räkenskaper, som föreskrivs för vissa uppgiftsskyldiga och därigenom ger upphov till fara för att myndighets kontrollverksamhet vid beräkning eller uppbörd av skatt eller avgift allvarligt försvåras. Straffet är böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. I ringa fall döms inte till ansvar (10 §).

I skattebrottslagen regleras också vissa andra näraliggande brott såsom vårdslös skatteuppgift och skatteredovisningsbrott.

5.5 Insyn i partiers finansiering

5.5.1 Lagen om insyn i finansiering av partier

Lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, trädde i kraft den 1 april 2014 (prop. 2013/14:70, bet. 2013/14:KU35, rskr. 2013/14:163).

Syftet med lagen är enligt dess 1 § att trygga allmänhetens insyn i hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidater finansierar sina personvalskampanjer.

Av 3 § framgår att lagen gäller för partier som deltar i val till riksdagen eller Europaparlamentet, har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet, eller annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier.

Enligt 4 § första stycket ska ett parti till Kammarkollegiet redovisa hur det har finansierat sin politiska verksamhet. Av redovis-

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

113

ningen ska det tydligt framgå vilka medel som har kommit verksamheten till godo och varifrån medlen kommer (intäktsredovisning). Intäktsredovisningen ska enligt andra stycket samma paragraf avse partiets verksamhet på central nivå. Enligt tredje stycket ska intäktsredovisningen avse även personvalskampanj för den som efter personval har utsetts till ledamot eller ersättare för en ledamot av riksdagen eller Europaparlamentet.

Av 5 § framgår att intäktsredovisningen ska avse räkenskapsår, om ett parti är bokföringsskyldigt enligt bokföringslagen. I annat fall ska den avse kalenderår. Senast den 1 juli året efter det räkenskapsår eller kalenderår som intäktsredovisningen avser ska handlingarna ha kommit in till Kammarkollegiet (10 §).

I 6 § första stycket anges i nio punkter vad en intäktsredovisning ska innehålla. Redovisningen ska innehålla uppgifter om storleken av olika angivna former av statligt stöd (p. 1–3), medlemsavgifter (p. 4), intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamheter (p. 5), bidrag från andra delar av partiets organisation, inbegripet sidoorganisationer (p. 6), bidrag från privatpersoner (p. 7) och från företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt från stiftelser och fonder (p. 8) samt anonyma bidrag (p. 9).

Med sidoorganisationer avses t.ex. kvinnoorganisationer och ungdomsförbund. De utgör ofta egna juridiska personer (prop. 2013/14:70 s. 113 och 115).

Av 6 § andra stycket framgår att intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform ska ingå i intäktsredovisningen, om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Detsamma gäller enligt lagrummet för intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet.

Som bidrag enligt 6 § första stycket 6–9 räknas enligt tredje stycket samma paragraf prestationer i form av pengar, varor, tjänster och annat som har tagits emot helt eller delvis utan någon motprestation med undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster. Ett bidrag som inte har lämnats i pengar ska redovisas till sitt verkliga värde.

För bidrag från enskilda som överstiger ett tröskelvärde ska, enligt 7 § första stycket, i intäktsredovisningen särskilt anges uppgift om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek. Detsamma gäller om summan av flera bidrag från

Nuvarande ordning SOU 2016:74

114

samma bidragsgivare överstiger tröskelvärdet under den period som intäktsredovisningen avser. Tröskelvärdet är enligt 2 och 5 §§ hälften av det prisbasbelopp enligt socialförsäkringsbalken som gällde vid utgången av det räkenskapsår eller kalenderår som intäktsredovisningen avser. För 2017 uppgår tröskelvärdet till 22 400 kr, se förordningen (2016:863) om prisbasbelopp och förhöjt prisbasbelopp för år 2017.

Ett partis intäktsredovisning ska som framgått innehålla uppgift om storleken av mottagna anonyma bidrag under redovisningsperioden. Enligt 7 § andra stycket ska för anonyma bidrag också anges vilket bidrag (t.ex. pengar, varor eller tjänster) som har lämnats och dess storlek samt det totala antalet sådana bidrag under perioden.

En intäktsredovisning ska enligt 9 § granskas av partiets revisor om partiet enligt stadgarna eller revisorslagen är skyldigt att utse en revisor. Granskningen ska avse frågan om huruvida intäktsredovisningen har upprättats i enlighet med lagen om insyn i finansiering av partier, och ska vara så ingående som god revisionssed kräver. Revisorn ska lämna ett skriftligt yttrande över granskningen, som ska bifogas intäktsredovisningen.

Enligt 10 § behöver någon intäktsredovisning inte ges in om summan av de belopp som ska redovisas, efter avdrag för de intäkter som avser statligt stöd, understiger tröskelvärdet. Partiet ska i sådana fall i stället göra en anmälan om detta till Kammarkollegiet.

En intäktsredovisning eller en anmälan ska enligt 11 § första stycket skrivas under av den som är behörig företrädare för partiet på central nivå.

I 12 § första stycket anges att Kammarkollegiet ska göra intäktsredovisningarna och anmälningarna, samt uppgifter om vilka partier som inte har lämnat sådana, tillgängliga för allmänheten på sin webbplats. Enligt andra stycket gäller detta dock inte för uppgifter om en bidragsgivares identitet om bidragsgivaren är en fysisk person.

Kammarkollegiet utövar enligt 13 § tillsyn över att lagen följs. Kollegiet får besluta de förelägganden som behövs för tillsynen och för att partierna ska fullgöra sina skyldigheter enligt lagen, samt får förena ett beslut om föreläggande med vite (14 §).

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

115

Av 15 § första stycket framgår att en förseningsavgift på 10 000 kr ska tas ut av partiet om intäktsredovisning eller anmälan inte har kommit in till Kammarkollegiet inom föreskriven tid.

Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att en intäktsredovisning är felaktig, ska Kammarkollegiet enligt 18 § första stycket granska innehållet i intäktsredovisningen. Enligt andra stycket ska Kammarkollegiet under samma förutsättningar utreda om en intäktsredovisning rätteligen borde ha getts in i stället för en anmälan. Av 19 § första och andra styckena framgår att, om en sådan utredning visar att partiet i sin intäktsredovisning har utelämnat intäkter eller redovisat intäkter med för lågt belopp, en särskild avgift med ett belopp som motsvarar de felaktigt redovisade intäkterna dock högst 100 000 kr, ska tas ut av partiet. Om utredningen visar att ett parti inte har fullgjort uppgiftsskyldigheten enligt 7 § på ett korrekt sätt ska en särskild avgift med ett belopp om 20 000 kr tas ut av partiet.

Kammarkollegiet prövar frågor om förseningsavgift och särskild avgift (17 och 21 §§). Kollegiet får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut en förseningsavgift om det finns synnerliga skäl för det (15 § andra stycket och 19 § tredje stycket). Förseningsavgiften och den särskilda avgiften ska tillfalla staten (16 och 20 §§).

Enligt 22 § får Kammarkollegiet behandla personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen (1998:204) om uppgifterna har lämnats i en intäktsredovisning eller annars är nödvändiga för att Kammarkollegiet ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen.

Av 23 § framgår att beslut om föreläggande enligt 14 §, förseningsavgift enligt 15 § och särskild avgift enligt 19 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol samt att det krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Andra beslut enligt lagen får inte överklagas.

Enligt ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska lagen tillämpas första gången i fråga om intäktsredovisning för kalenderåret 2014 eller det räkenskapsår som inleds närmast efter den 31 december 2013, dock endast i fråga om intäkter som har kommit den politiska verksamheten till godo efter utgången av mars 2014. Intäktsredovisningar och anmälningar enligt lagen skulle således första gången lämnas till Kammarkollegiet senast den 1 juli 2015.

Nuvarande ordning SOU 2016:74

116

5.5.2 Regler om insyn i finansiering av partier på europeisk nivå

Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1141/2014 av den 22 oktober 2014 om stadgar för och finansiering av europeiska politiska partier och europeiska politiska stiftelser2tillämpas på politiska partier och stiftelser på europeisk nivå. Förordningen ersätter den tidigare gällande förordningen (EG) 2003/2004 om finansiering av europeiska politiska partier. Den nya förordningen introducerar en europeisk rättslig stadga som ger europeiska politiska partier och stiftelser möjlighet att registrera sig och få en rättslig ställning som bygger på EU-lagstiftningen. För att kunna erhålla denna rättsliga ställning måste partierna och stiftelserna uppfylla krav på styrelseskick, ansvarstagande och öppenhet (artikel 3).

En myndighet för europeiska politiska partier och europeiska politiska stiftelser inrättas i och med den nya förordningen, med ansvar för registrering, kontroll och beslut om sanktioner i enlighet med förordningen (artikel 6). Ett europeiskt politiskt parti definieras i förordningen som en politisk allians, dvs. ett strukturerat samarbete mellan politiska partier och/eller medborgare, som eftersträvar politiska mål och är registrerad hos myndigheten för europeiska politiska partier och europeiska politiska stiftelser. För närvarande har tretton partier erhållit den officiella statusen som europeiskt parti, exempelvis Europeiska folkpartiet (EPP), Europeiska socialdemokratiska partiet (PES) och Alliansen liberaler och demokrater för Europa (ALDE). En europeisk politisk stiftelse definieras som en enhet som är formellt knuten till ett europeiskt politiskt parti och är registrerad hos myndigheten (artikel 2).

Ett politiskt parti på europeisk nivå kan ansöka om finansiering ur EU:s allmänna budget. En förutsättning för att få sådan finansiering är att de politiska partierna och stiftelserna uppfyller de krav som ställs vid registreringen, bl.a. krävs att de respekterar unionens grundläggande värden. Endast partier som har minst en representant i Europaparlamentet har vidare rätt till finansiering (artikel 17).

Europeiska politiska partier och europeiska politiska stiftelser ska (enligt artiklarna 20 och 23) senast sex månader efter det att

2 OJ L 317, 4.11.2014, p. 1–27 (Celex 32014R1141).

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

117

budgetåret avslutats till myndigheten, med kopia till Europaparlamentet och den behöriga nationella kontaktpunkten i den medlemsstat där sätet är beläget, lämna in årsbokslut och åtföljande noter med angivande av intäkter och kostnader, tillgångar och skulder i början och slutet av budgetåret i enlighet med tillämplig lag i den medlemsstat där de har sitt säte samt årsbokslut på grundval av internationella redovisningsstandarder. Vidare ska de lämna in en extern revisionsberättelse om årsbokslutet avseende såväl räkenskapernas tillförlitlighet som lagenligheten och riktigheten i intäkts- och kostnadsredovisningen. Berättelsen ska ha utarbetats av ett oberoende organ eller en oberoende sakkunnig. De ska också lämna in en förteckning över bidragsgivare och deras respektive donationer, med angivande av varje donations slag och värde. Detta gäller även bidrag från medlemspartier i europeiska politiska partier och medlemsorganisationer i europeiska politiska stiftelser. För donationer från fysiska personer till ett värde som överstiger 1 500 euro och som är mindre än eller lika med 3 000 euro ska partiet eller stiftelsen ange om de aktuella givarna har lämnat sitt skriftliga förhandsmedgivande till offentliggörandet (se nedan).

Donationer som görs inom sex månader före valet till Europaparlamentet ska skriftligen anmälas till myndigheten veckovis. Enskilda donationer till europeiska politiska partier och europeiska politiska stiftelser ska skriftligen anmälas till myndigheten omedelbart om värdet överstiger 12 000 euro (artikel 20).

Europeiska politiska partier och europeiska politiska stiftelser får inte ta emot anonyma donationer eller bidrag. De får inte heller ta emot donationer från fysiska eller juridiska personer överstigande 18 000 euro per år och donator. Om ett parti eller en stiftelse tagit emot en otillåten donation ska donationen inom trettio dagar från mottagandet lämnas tillbaka till donatorn eller dennes företrädare, eller, om detta inte är möjligt, anmälas till myndigheten och Europaparlamentet. Medlen ska tas upp som allmänna inkomster i Europaparlamentets avdelning i Europeiska unionens allmänna budget (artikel 20).

Donation definieras i förordningens artikel 2 som gåvor i kontanter eller i natura, tillhandahållande till ett pris under marknadsvärdet av varor, tjänster (inbegripet lån) eller arbeten samt alla övriga transaktioner som medför en ekonomisk fördel för ett europeiskt politiskt parti eller en europeisk politisk stiftelse, med

Nuvarande ordning SOU 2016:74

118

undantag för bidrag från medlemmar och vanlig politisk verksamhet som utförs på frivillig grund av enskilda personer.

Det finns vidare bestämmelser om administrativa och finansiella sanktioner om bestämmelserna i förordningen överträds (artikel 27). Kontrollen av att de europeiska politiska partierna och de europeiska politiska stiftelserna fullgör sina skyldigheter enligt förordningen ska utövas gemensamt av myndigheten, Europaparlamentets utanordnare och de behöriga medlemsstaterna (artikel 24). Myndigheten, Europaparlamentet och medlemsstaterna ska utbyta information om frågor som rör finansieringsbestämmelser, kontroller och sanktioner (artikel 28).

Enligt förordningen ska på en särskilt inrättad webbsida offentliggöras vissa uppgifter ur partiernas och stiftelsernas redovisning. Offentliggöras ska bl.a. årsbokslut och revisionsberättelse samt givarnas namn och de donationer till europeiska politiska partier och europeiska politiska stiftelser som anmälts, med undantag för donationer från fysiska personer vars värde inte överstiger 1 500 euro per år och donator, vilka ska anmälas som ”mindre donationer”. Donationer från fysiska personer vars årliga värde överstiger 1 500 euro men inte överstiger 3 000 euro ska inte offentliggöras utan ett skriftligt förhandsmedgivande till offentliggörandet från den aktuella donatorn. Om inget förhandsmedgivande har getts ska sådana donationer anmälas som ”mindre donationer”. Det totala beloppet av mindre donationer och antalet givare per kalenderår ska också offentliggöras (artikel 32).

5.5.3 Skyldighet att redovisa intäkter m.m. för ledamöter av beslutande politiska församlingar

En riksdagsledamot ska enligt lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen till ett register anmäla alla relevanta uppgifter om bl.a. avtal av ekonomisk karaktär med nuvarande och tidigare arbetsgivare, inkomstbringande verksamhet som bedrivs vid sidan av uppdraget som riksdagsledamot och stadigvarande materiell förmån m.m. som har anknytning till uppdraget som riksdagsledamot (4 och 8 §§). Såvitt gäller stadigvarande materiella förmåner ska arten av förmån samt den som har bekostat den anges. Uppgiftsskyldigheten gäller även ersättare som utövar uppdrag som ledamot och beräknas tjänstgöra

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

119

under minst tre månader i följd (2 §). Registret som förs av Riksdagsförvaltningen ska ge en samlad information om riksdagsledamöternas åtaganden och ekonomiska intressen i den omfattning som är motiverad av ett befogat allmänt intresse (1 och 5 §§).

En motsvarande skyldighet finns för Europaparlamentets ledamöter enligt Europaparlamentets arbetsordning (art. 9.1 och bilaga 1). Vidare finns en uppförandekod för Europaparlamentets ledamöter. I artikel 4 finns bestämmelser om ledamöternas upplysningsplikt av vilken framgår att ledamöterna av öppenhetsskäl och med personligt ansvar ska lämna in en förklaring om ekonomiska intressen till talmannen.

För ledamöter av landstings- och kommunfullmäktige finns ingen motsvarande skyldighet.

I november 2013 tillsattes en arbetsgrupp bestående av en företrädare för varje riksdagsparti under ledning av dåvarande förste vice talmannen. Arbetsgruppens uppgift var att utreda förutsättningarna för införandet av en uppförandekod för svenska riksdagsledamöter. Bakgrunden till arbetsgruppens tillkomst var bl.a. en rapport från Greco med rekommendation om införandet av en uppförandekod för de svenska riksdagsledamöterna.

Gruppens ordförande lämnade den 19 november 2014 en rapport (dnr 882-2014/15) och ett förslag till uppförandekod till riksdagens talman. Den föreslagna uppförandekoden beskriver gällande lagstiftning och hur den bör tolkas bl.a. med avseende på vilka förmåner en riksdagsledamot kan ta emot. Vidare föreslås att ett gåvoregister ska införas avseende gåvor som tas emot av ledamöter i egenskap av representant för riksdagen. Talmannen sände förslaget på remiss till partigrupperna.

Riksdagsstyrelsen beslutade den 8 juni 2016 att föreslå riksdagen att anta styrelsens förslag till lag och lagändringar i framställningen 2015/16:RS6 Registrering av gåvor till riksdagsledamöter och registrering av vissa skulder m.m.

I framställningen föreslås (s. 1 och 5–7) en ny lag om registrering och hantering av gåvor mottagna av riksdagsledamöter som ska göra det möjligt för Riksdagsförvaltningen att föra ett register med uppgifter om riksdagsledamöters mottagna gåvor. Förslaget innebär bl.a. att en ledamot som huvudsakligen på grund av utövandet av sitt ledamotsuppdrag tar emot en gåva inom två veckor från mottagandet ska anmäla detta för registrering i ett gåvo-

Nuvarande ordning SOU 2016:74

120

register. Detta gäller dock inte om gåvan saknar eller har ett obetydligt ekonomiskt värde. Gåvorna är avsedda för och tillhör staten. De uppgifter som ska få registreras och behandlas är bl.a. namn på den ledamot som har tagit emot gåvan, namn på den som har skänkt och överlämnat gåvan, när och i vilket sammanhang gåvan togs emot och vilken sorts föremål gåvan är.

Vidare föreslås i framställningen (s. 1 och 8–12) ändringar i lagen om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen. Ändringarna innebär bl.a. att en ledamots skulder, borgensåtaganden och andra åtaganden som hänför sig till verksamhet eller ekonomiska intressen i företag och föreningar, fastighetsinnehav i form av näringsverksamhet och inkomstbringande självständig verksamhet ska anmälas och registreras. Slutligen föreslås (s. 1 och 13) en ny tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen som hänvisar till att det finns bestämmelser om registrering och hantering av gåvor mottagna av riksdagsledamöter i den nya lagen. Samtliga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.

Framställningen bereds under hösten 2016 i konstitutionsutskottet (KU). Lagrådet yttrade sig över lagförslaget den 14 september 2016.

5.6 Straffbestämmelser om korruption m.m.

5.6.1 Straffbestämmelser om korruption

Straffbestämmelser om brotten tagande av muta och givande av muta samt om grovt sådant brott finns i 10 kap.5 a5 c §§brottsbalken (BrB). År 2012 infördes en ny straffbestämmelse om brottet handel med inflytande i 10 kap. 5 d § BrB, vilken fångar upp vissa liknande gärningar som faller utanför de förstnämnda straffbestämmelserna. Straffskalan för samtliga nämnda brott omfattar böter eller fängelse i högst två år.

Andra gärningstyper i brottsbalken som innefattar förtroendemissbruk eller som på annat sätt har korruptionsanknytning är bl.a. trolöshet mot huvudman (10 kap. 5 §), otillbörlig belöning vid röstning (17 kap. 8 §) och tjänstefel (20 kap. 1 §). Vidare innehåller brottsbalken en bestämmelse om straff för tagande av utländskt understöd (19 kap. 13 §). Bestämmelsen straffbelägger av utländsk makt finansierad propaganda som genom sin omfattning och

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

121

inriktning syftar till att inkräkta på den fria meningsbildningen i Sverige i politiska frågor som rör statsskickets grunder eller rikets säkerhet.

Brottet tagande av muta är i detta sammanhang det mest relevanta. I 10 kap. 5 a § BrB anges att den som är arbetstagare eller utövar uppdrag och tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för utövandet av anställningen eller uppdraget döms för brottet tagande av muta. Detta gäller enligt straffbestämmelsen även om gärningen har begåtts innan gärningsmannen fått en sådan ställning eller efter det att den upphört. Av bestämmelsen framgår vidare att det är tillräckligt att ta emot, godta ett löfte om eller begära en otillbörlig förmån för någon annan än sig själv.

Ledamöter av riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige och Europaparlamentet ingår i personkretsen. Själva förmånen kan vara av materiellt slag och ha ett ekonomiskt värde, t.ex. penninggåvor, rabatter, upplåtelser av nyttjanderätt, provisioner, lån, borgensåtaganden och varukrediter. Om dolda förmåner talar man när det handlar om arbetstjänster, nedsatta debiteringar, eftergivande av räntor och amorteringar eller oförklarligt höga konsultarvoden. Men även immateriella förmåner omfattas, t.ex. rekommendationer och betyg (prop. 2011/12:79 s. 14). Otillbörlig är varje transaktion som objektivt sett har förutsättningar att påverka utförandet av vissa uppgifter eller att uppfattas som en belöning för hur uppgifter utförts (prop. 2011/12:79 s. 43). Har mottagaren av förmånen handlat pliktstridigt eller har han eller hon haft sådant syfte är förmånens otillbörlighet uppenbar. I mindre uppenbara fall grundas bedömningen av otillbörlighet på förmånens ekonomiska värde och karaktär. Förmåner av obetydligt värde innebär liten risk för påverkan och kan därför inte anses som otillbörliga. Några fasta värdegränser finns dock inte (Berggren m.fl., Brottsbalken. En kommentar [1 juli 2014, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 5 a §).

Som nämnts ovan är det tillräckligt att ta emot, godta löfte om eller begära förmånen för någon annan än sig själv, exempelvis en organisation man tillhör. I lagstiftningsärendet (prop. 1998/99:32 s. 92 och 93) anslöt sig regeringen till Lagrådets uppfattning att allmänna bidrag från medborgarna till politiska partier, även om de syftar till att politikerna ska bli valda för att genomföra en politik som bidragsgivarna sympatiserar med eller till och med finner

Nuvarande ordning SOU 2016:74

122

motsvara den egna plånbokens intressen, generellt sett inte kan anses otillbörliga. Regeringen anförde vidare följande:

Ett bidrag till ett politiskt parti kan främja både partiets politiska målsättning generellt och gynna enskilda företrädare för partiet. Avgörande blir därför om bidraget är att betrakta som otillbörligt och om det har samband med funktionärens tjänsteutövning i vid mening. Ett bidrag som inte är förenat med något villkor eller förbehåll får anses i första hand vara ägnat att främja partiets politik som sådan. Även om en sidoeffekt av bidraget är att partiets företrädares politiska karriärer gynnas, kan detta inte anses utgöra en muta eller annan otillbörlig belöning i lagens mening. Detsamma måste anses gälla om bidraget visserligen syftar till att uppnå ett visst politiskt beslut, men detta ligger i linje med partiets politiska målsättning. Annorlunda förhåller det sig t.ex. om bidraget kan kopplas samman med en tjänsteåtgärd som företas av någon av partiets företrädare och som inte ligger inom ramen för genomförandet av partiets politiska program. Det kan vara fråga om beslut om upphandling, tillstånd till att bedriva viss verksamhet, planbeslut m.m. I ett sådant fall måste ett bidrag av någon betydelse till partiet kunna betraktas som en otillbörlig belöning och därmed falla inom det straffbelagda området. Ett exempel är att om en politiker genomför en vapenaffär med vetskap om att vapenleverantören lämnar ett stort bidrag till hans politiska parti, så kan detta inte betraktas som annat än tagande av muta. I de fall mutan lämnas till tredjeman kan mottagaren straffas för medverkan till brottet om han förstod att mutan erbjöds eller lämnades på grund av befattningshavarens tjänst.

Madeleine Leijonhufvud anser i en artikel i JT 1998–99 (s. 338 och 339) att gränsen för vad som är att bedöma som tagande av muta vid bidrag till politiska partier och dess företrädare är oklar. Hon anför bl.a. att organisationens verksamhet blir vad dess funktionärer beslutar att företa sig, varför det är svårt att dra en gräns utifrån om avsikten varit att påverka organisationens verksamhet eller en funktionärs. Vidare anser hon att det är uppenbart att bidrag i den storleksordning som är vanligt förekommande i det svenska partiväsendet uppfyller otillbörlighetskravet redan genom sin storlek. Därmed krävs det inte någon avsikt att förmå till pliktstridigt handlande utan koppling till riksdagsmannauppdraget är tillräckligt.

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

123

5.6.2 Riksdagsledamöters immunitetsskydd

Enligt 4 kap. 12 § regeringsformen (RF) får talan inte väckas mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot på grund av hans eller hennes yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att riksdagen har medgett det genom ett beslut som minst fem sjättedelar av de röstande har enats om. Utan ett sådant medgivande får en sådan person inte heller berövas friheten eller hindras från att resa inom riket på grund av yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget. Misstänks en riksdagsledamot för brott i annat fall, ska bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han eller hon erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller om det är fråga om ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

Bestämmelsen innebär en begränsad immunitet för riksdagsledamöter avseende yttranden och gärningar under uppdragets utövande. Riksdagsuppdraget omfattar ledamöternas tjänstgöring under kammarförhandlingarna men också i vissa riksdagsorgan såsom utskotten, valberedningen, krigsdelegationen, Utrikesnämnden och EU-nämnden. Däremot omfattas inte tjänstgöring i riksdagsorgan med förvaltnings- och rättskipningsuppgifter såsom riksdagsstyrelsen, Valprövningsnämnden, Riksdagens överklagandenämnd och Riksbanksfullmäktige. Avgörande är sambandet mellan verksamheten i organet och det egentliga riksdagsarbetet. (Holmberg m.fl., Grundlagarna [1 januari 2012, 3 u., Zeteo], kommentaren till 4 kap. 12 § RF). Immuniteten gäller även för talmannen med avseende på hans uppdrag och för ersättare som utövar uppdrag såsom ledamot (4 kap. 13 § RF).

I ett fall gällande en riksdagsledamot som misstänktes för mutbrott genom att ha begärt en otillbörlig belöning för tjänster som haft samband med hans kommande uppdrag som riksdagsledamot, ansökte åklagare om riksdagens medgivande att väcka åtal mot riksdagsledamoten. Konstitutionsutskottet (KU) fann vid beredningen att gärningen inte utförts under utövandet av uppdraget och att tillstånd därmed inte krävdes från riksdagen för åtal (se bet. 1993/94:KU49). Ledamoten fälldes i tingsrätten men friades i hovrätten (RH 1995:99).

Nuvarande ordning SOU 2016:74

124

5.7 Offentligt stöd till politiska partier

5.7.1 Lagen om statligt stöd till politiska partier

Enligt 1 § första stycket lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier utgår stöd enligt lagen till politiskt parti som deltagit i val till riksdagen. Lagen ändrades i samband med att lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, infördes, genom en lagändring som trädde i kraft den 1 april 2014 (bet. 2013/14:KU35, rskr. 2013/14:163). Som ytterligare förutsättningar för ett årligt stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier gäller numera enligt 1 § andra stycket att partiet under det räkenskapsår som avslutats närmast före ansökan om stöd inte har tagit emot något anonymt bidrag i den mening som avses i 6 § första stycket 9 insynslagen och att den som för partiet efter personval har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot av riksdagen eller Europaparlamentet inte under det räkenskapsår som avslutats närmast före ansökan om stöd har tagit emot något sådant anonymt bidrag till sin personvalskampanj.

Stödformerna är enligt 1 § tredje stycket partistöd och kanslistöd. Partistöd lämnas enligt 2 § som mandatbidrag. Varje mandatbidrag utgör 333 300 kr. Antalet mandatbidrag som varje parti får bestäms årligen med hänsyn till utgången i de två närmast föregående valen, enligt ett beräkningssätt som framgår av 3, 4 och 11 a §§. Det framgår också att ett parti som inte har fått mandat i riksdagen får partistöd om det har fått minst 2,5 procent av rösterna i hela landet enligt ett visst beräkningssätt.

Kanslistöd utgår enligt 5 § som grundstöd och tilläggsstöd, beräknat på det sätt som framgår av 6–11 a §§. Parti med mandat i riksdagen får grundstöd. Partier med minst 4 procent av rösterna i hela landet får varje år som valresultatet gäller ett helt grundstöd uppgående till 5 803 200 kr. Ett parti kan inte få högre belopp i grundstöd än som motsvarar helt grundstöd. Tilläggsstöd utgår varje år med 16 350 kr per mandat för partier företrädda i regeringen och annars med 24 300 kr per mandat. När ett parti inte längre har mandat i riksdagen utgår nedtrappat grundstöd de fyra därpå följande åren.

År räknas enligt lagen från och med den 15 oktober (12 § första stycket). Ansökan om stöd enligt lagen ska göras skriftligen varje år hos Partibidragsnämnden, som prövar fråga om stöd enligt lagen

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

125

och vars beslut inte får överklagas (13 och 14 §§). Till ansökan ska bifogas, förutom årsredovisning som granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor, en försäkran av partiet om att det och dess efter personval utsedda ledamöter eller ersättare för ledamöter av riksdagen eller Europaparlamentet inte under det räkenskapsår som avslutats närmast före ansökan har tagit emot något anonymt bidrag. Stöd får inte beviljas om ansökan brister i dessa avseenden (14 §).

I förarbetena till bestämmelsen om att årsredovisning som granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor ska bifogas ansökan anförde regeringen att detta inte på något sätt syftade till att försöka kontrollera partiernas verksamhet. Avsikten var endast att få till stånd en regel som bidrar till att varje politiskt parti som tar emot statligt partistöd vinnlägger sig om att ha sådana rutiner som måste anses normala för större organisationer (prop. 2001/02:53 s. 93).

Bestämmelserna innebärande att stöd enligt lagen enbart betalas till partier som inte har tagit emot anonyma bidrag och som vid sin ansökan om stöd avger en försäkran om detta tillämpades första gången, enligt ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SFS (2014:106), på ansökningar till Partibidragsnämnden som avsåg stödåret som inleddes den 15 oktober 2015. Anonyma bidrag som har lämnats före den 1 april 2014 omfattas inte av de nya bestämmelserna.

De nu redovisade bestämmelserna tillkom som nämnts i samband med riksdagsbehandlingen av propositionen om ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering (prop. 2013/14:70). Bakgrunden var en motion (mot. 2013/14:K17). KU anförde (bet. 2013/14:KU35 s. 31) att, för att ett anonymt bidrag inte ska anses mottaget, partiet eller kandidaten borde avstå från det så snart som det är praktiskt möjligt. Om pengar hade satts in på partiets eller valkandidatens konto kunde en möjlighet vara att återföra pengarna till avsändarkontot. Om det inte var möjligt eller om bidraget utgjordes av annat än en insättning på konto borde det anonyma bidraget lämnas till ett från samtliga parter oberoende ändamål. Enligt utskottets mening kunde Allmänna arvsfonden vara ett sådant lämpligt ändamål.

Allmänna arvsfonden, som förvaltas av Kammarkollegiet, har sedan den 1 april 2014 vid några tillfällen tagit emot medel med motiveringen att medlen avser anonyma bidrag till ett politiskt parti. Under 2014 inbetalades till Allmänna arvsfonden 16 848 kr

Nuvarande ordning SOU 2016:74

126

och under 2015 24 071 kr som avsåg anonyma bidrag till partier. Hittills under 2016 (per den 5 september 2016) har inbetalats 5 917 kr till Allmänna arvsfonden avseende sådana bidrag. I fråga om en av inbetalningarna framgår av handlingarna som har getts in till Kammarkollegiet att bidragsgivarens namn är känt för partiet men att partiet ändå valt att betrakta bidraget som anonymt med hänvisning till att det finns 74 personer i Sverige med samma namn.

För 2016 beslutade Partibidragsnämnden den 21 oktober 2015 om stöd till partier med sammanlagt cirka 170 miljoner kr till de åtta riksdagspartierna och Feministiskt initiativ. Stödet till varje parti varierade mellan cirka 1 miljon kr och cirka 45 miljoner kr (Verksamhetsredogörelse för Partibidragsnämnden 2015, Redogörelse till riksdagen 2015/16:PN1).

5.7.2 Statligt stöd till partiers riksdagsarbete och till deras sidoorganisationer

Stöd till riksdagsgrupper

Enligt lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i riksdagen lämnar riksdagen till partigrupperna i riksdagen ekonomiskt stöd i form av basstöd samt stöd till kostnader för politiska sekreterare åt riksdagens ledamöter och till riksdagsledamöternas utrikes resor. Som partigrupp räknas, enligt lagen, varje grupp av riksdagsledamöter för ett parti som har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket vid ett riksdagsval (2 §). Stöd kan även i vissa fall lämnas till ledamot som inte tillhör partigrupp (17 §).

Basstödet består av ett grundbelopp samt ett tilläggsbelopp som bestäms efter hur många ledamöter partiet har. Grundbelopp utgör 1,7 miljoner kr per år och tilläggsbelopp 57 000 kr per år. (4 §). Partigrupper som företräder ett regeringsparti är berättigade till ett grundbelopp, övriga partigrupper är berättigade till två grundbelopp (5 §). Avvecklingsstöd lämnas till partigruppen för ett parti som inte återkommer till riksdagen efter ett val (8 §). För att bekosta handläggarhjälp åt riksdagsledamöterna finns som nämnts ett särskilt stöd som avses motsvara kostnaden för en politisk sekreterare per ledamot. Beloppet 59 300 kr per politisk sekreterare och månad ligga till grund för beräkningen (10 §). Stödet till rese-

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

127

kostnader avser resor för deltagande i samarbetet inom Europeiska unionen och deltagande i internationella konferenser utomlands och andra utrikesresor (14 och 15 §§).

Partigrupperna ska varje år till riksdagsförvaltningen redovisa hur utbetalt resestöd har använts under det föregående budgetåret (16 §).

Stöd till kvinnoorganisationer

Lagen (2010:473) om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer innehåller bestämmelser om statligt stöd till kvinnoorganisationer inom eller i anslutning till politiska partier som är representerade i riksdagen. Ärenden om stöd enligt lagen prövas av Partibidragsnämnden och stödet räknas ut en gång för varje stödår, vilket är detsamma som kalenderår (1 och 3 §§). Med kvinnoorganisation avses enligt 2 §, en ideell förening som är ansluten till ett politiskt parti eller en sammanslutning som finns inom ett politiskt parti. Föreningen eller sammanslutningen ska också arbeta för att stärka kvinnors ställning i samhället och ha en demokratisk uppbyggnad.

I förarbetena till lagen konstaterade regeringen att det fanns kvinno- och jämställdhetspolitiska aktiviteter inom eller i anslutning till samtliga riksdagspartier. Hur dessa aktiviteter var organiserade skiljde sig åt mellan partierna, från traditionella, självständiga förbund till politiska utskott inom respektive parti. Den vanligaste organisationsformen var en självständig ideell förening med stadgar, styrelse, medlemmar och medlemsmöten. Vidare hade kvinnoförbunden i allmänhet även verksamhet på regional och lokal nivå. Några av kvinnoförbunden använde nätverksformen i det regionala och lokala arbetet och hade samtidigt kvar sin traditionella organisationsform som ideell förening. I något fall användes nätverksformen även på den nationella nivån. Ett par av de politiska partierna hade valt att inte ha fristående kvinnoorganisationer för kvinnopolitiska frågor. I dessa fall bedrevs arbetet i ett jämställdhetsutskott eller kvinnopolitiskt utskott. Regeringen anförde att det var angeläget att alla dessa kvinnoorganisationer, oavsett organisationsform, fick ta del av ett statligt stödsystem. När det gäller en sammanslutning inom ett politiskt parti ansåg

Nuvarande ordning SOU 2016:74

128

regeringen emellertid att det borde vara det politiska parti som kvinnoorganisationen tillhör som, i egenskap av juridisk person, ansöker om och beviljas stödet (prop. 2009/10:158 s. 8 och 9).

Av 4 § framgår att endast en kvinnoorganisation för varje politiskt parti som är representerat i riksdagen kan få stöd. Om flera sådana kvinnoorganisationer ansöker om stöd, ska det parti till vilket de är anslutna eller verkar inom ange vilken av organisationerna som ska vara berättigad till stödet. Stödformerna är grundstöd och mandatstöd som beräknas på visst sätt enligt 5 och 6 §§. Utbetalning av stödet sker direkt till kvinnoorganisationer som är självständiga ideella föreningar. I fråga om en kvinnoorganisation som är en sammanslutning inom ett politiskt parti sker utbetalning av stödet till partiet (11 §).

Ansökan om stöd enligt lagen görs, enligt 7 §, skriftligen hos Partibidragsnämnden senast den 31 oktober året före stödåret. Ansökan ska vara undertecknad av behörig företrädare för kvinnoorganisationen, vilket i fråga om sammanslutning inom ett politiskt parti är detsamma som behörig företrädare för det politiska parti som kvinnoorganisationen tillhör.

Avser ansökan en kvinnoorganisation som är en självständig ideell förening ska organisationens årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret fogas till ansökan. Är organisationen inte skyldig att upprätta en årsredovisning enligt årsredovisningslagen men ändå omfattas av bokföringslagen, ska ett årsbokslut fogas till ansökan. Är organisationen inte bokföringsskyldig enligt bokföringslagen ska en handling motsvarande ett årsbokslut fogas till ansökan. Avser ansökan en kvinnoorganisation som är en sammanslutning inom ett politiskt parti, ska partiets årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret fogas till ansökan. Årsredovisningen, årsbokslutet eller motsvarande handling ska ha granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver (8 §). I förarbetena anförde regeringen att kraven på redovisning, och skälen för dessa, var desamma som enligt lagen om statligt stöd till politiska partier (prop. 2009/10:158 s. 23).

För 2016 beslutade nämnden den 21 oktober 2015 om stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer med sammanlagt cirka 15 miljoner kr. Stödet skulle betalas ut till Sveriges Socialdemokratiska kvinnoförbund, Moderata samlingspartiet, Sverigedemokrater-

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

129

nas kvinnoförbund, Miljöpartiet de Gröna, Centerkvinnorna, Vänsterpartiet, Liberala kvinnor och Kristdemokratiska kvinnoförbundet. Stödet till varje organisation varierade mellan cirka 1,4 miljoner kr och cirka 3,2 miljoner kr (Verksamhetsredogörelse för Partibidragsnämnden 2015, Redogörelse till riksdagen 2015/16:PN1).

Stöd till ungdomsorganisationer

Enligt förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer kan statsbidrag lämnas till barn- och ungdomsorganisationer och organisationers arbete för barn och ungdomar på lokal nivå. Frågor om bidrag enligt förordningen prövas av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. Syftet med bidraget är att stödja barns och ungdomars självständiga organisering och inflytande i samhället (1–3 §§). Politiska partiers ungdomsorganisationer kan ansöka om och få bidrag förutsatt att de uppfyller kraven i förordningen.

Med barn- och ungdomsorganisation avses en sådan organisation där minst 60 procent av medlemmarna är i åldrarna 6–25 år. För att räknas som medlem ska en person inneha medlemskap i en eller flera medlemsföreningar i organisationen, ha stadgeenliga möjligheter att påverka beslut om organisationens verksamhet och året före ansökan aktivt ha tagit ställning för ett medlemskap. Med medlemsförening i en barn- och ungdomsorganisation avses i förordningen en ideell förening som i demokratisk ordning har antagit stadgar och är införd i organisationens register över medlemsföreningar samt bl.a. har organ som utses eller företräds av medlemmarna för att besluta om föreningens verksamhet och ekonomi (4–6 §§).

Allmänna villkor för att bidrag på ansökan ska lämnas till en organisation är bl.a. att den är en ideell förening, är självständig och demokratiskt uppbyggd, i sin verksamhet respekterar demokratins idéer – inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering – och har bedrivit verksamhet i Sverige under minst två år före ansökan om bidrag (8 §). Bidrag lämnas i form av bl.a. organisationsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer och organisationsbidrag till stöd för barn- och ungdomsorganisationers medlemsföreningar under förutsättning att vissa särskilda villkor gällande exempelvis

Nuvarande ordning SOU 2016:74

130

medlemsantal och geografisk spridning är uppfyllda. Bidrag till stöd för medlemsföreningar ska komma dessas ordinarie och långsiktiga lokala verksamhet till del (10–15 §§).

Ansökan om bidrag ska göras skriftligen av organisationen hos Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. Ansökan ska innehålla uppgifter om antal medlemmar i organisationen, antal medlemmar i åldrarna 6–25 år och antal medlemsföreningar. En revisor ska granska dessa uppgifter och revisorns rapport över granskningen ska bifogas ansökan. Organisationen ska lämna de handlingar och uppgifter till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor som myndigheten behöver för att kunna pröva ansökan. I en ansökan om bidrag till stöd för medlemsföreningar ska organisationen redovisa principer och tillvägagångssätt för hur bidraget ska komma medlemsföreningarnas ordinarie och långsiktiga lokala verksamhet till del (18–20 §§).

En organisation som har tagit emot bidrag är skyldig att lämna sådan ekonomisk och annan redovisning till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor som myndigheten begär. En revisor ska granska redovisningen och revisorns rapport över granskningen ska bifogas redovisningen. Om det bidrag som har tagits emot uppgått till minst fem prisbasbelopp enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken, ska granskningen göras av en auktoriserad eller godkänd revisor. Organisationen är också skyldig att på begäran av myndigheten tillhandahålla de uppgifter som myndigheten behöver för att granska redovisningen (27 och 28 §§). För 2017 uppgår fem prisbasbelopp till 224 000 kr, se förordningen (2016:863) om prisbasbelopp och förhöjt prisbasbelopp för år 2017.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget, bl.a. om bidraget lämnats felaktigt och mottagaren borde ha insett detta eller om mottagaren inte lämnar begärd redovisning. Om det finns särskilda skäl för det kan myndigheten efterge återkravet (30 §).

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor redovisade i sin årsredovisning för 2015 vilka som det året fick bidrag och med vilka belopp. Bland de ungdomsorganisationer som fick bidrag fanns Centerpartiets Ungdomsförbund, Fria Moderata Studentförbundet, Grön Ungdom Riksorganisationen, Kristdemokratiska Ungdomsförbundet, Liberala Ungdomsförbundet, Moderata Ungdomsförbundet, Sverigedemokratisk Ungdom, Sveriges Socialdemo-

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

131

kratiska Ungdomsförbund, Ung Pirat och Ung Vänster. Dessa ungdomsorganisationer fick organisationsbidrag med mellan cirka 400 000 kr och 900 000 kr samt därutöver organisationsbidrag till lokala verksamheter med mellan cirka 800 000 kr och 1 800 000 kr.

5.7.3 Offentligt stöd från landsting och kommuner till partier och deras sidoorganisationer

Stöd till partier

Enligt 2 kap. 9 § kommunallagen (1991:900), KL, får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd till politiska partier för att stärka deras ställning i den kommunala demokratin (partistöd). Partistöd får ges till de politiska partier som är representerade i fullmäktige, dvs. har fått mandat för vilket en vald ledamot är fastställd, samt till partier som har upphört att vara representerade i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att representationen upphörde. Vidare framgår av paragrafen att partistöd bara får ges till ett parti som är en juridisk person.

I 2 kap. 10 § KL anges att fullmäktige ska besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Vidare anges att stödet inte får utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti.

Fullmäktige beslutar om partistödets omfattning och former, vanligtvis genom ett reglemente för partistöd (se prop. 2013/14:5 s. 95). Beslut om att betala ut partistöd ska enligt 2 kap. 12 § KL fattas av fullmäktige minst en gång per år.

I 2 kap. 11 § KL anges att fullmäktige ska besluta att en mottagare av partistöd årligen ska lämna en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts för det ändamål som anges i 9 §. Redovisningen ska avse perioden den 1 januari–den 31 december och ges in till fullmäktige senast sex månader efter redovisningsperiodens utgång. I paragrafen anges vidare att en av mottagaren utsedd särskild granskare ska granska om redovisningen ger en rättvisande bild av hur mottagaren har använt partistödet och att granskarens rapport över granskningen ska bifogas redovisningen. Fullmäktige får enligt samma paragraf besluta att stöd inte ska betalas till parti som inte lämnar redovisning och granskningsrapport.

Nuvarande ordning SOU 2016:74

132

Bestämmelsen om att fullmäktige ska besluta att mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redogörelse infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 februari 2014 (SFS 2013:1053). Eftersom redovisningen ska ges in till fullmäktige blir den allmän handling och också offentlig. I förarbetena anfördes att det hade framkommit att det inom flera partier förekom att kommunalt partistöd överfördes från den lokala partiorganisationen till regional nivå eller riksnivå och då inte alltid som betalning för varor eller tjänster till den lokala nivån. Detta innebar, enligt vad som uttalades i propositionen, att det kommunala partistödet ibland användes för politiskt arbete utan anknytning till den utbetalande kommunen eller landstinget, vilket var ändamål som inte var förenliga med lagstiftningens syfte. Regeringen framhöll att det inte bör förekomma någon kontroll som innebär att kommuner och landsting på grundval av hur utbetalt partistöd används tar ställning till om fortsatt partistöd ska lämnas. Regeringen ansåg att principen att det inte bör ske någon kontroll av hur partierna använder partistödet, vilken slagits fast i förarbeten till lagstiftningen om kommunalt partistöd (prop. 1969:126 s. 20 och SOU 1972:62 s. 45), även i fortsättningen borde utgöra en utgångspunkt för utformningen av systemet med partistöd. Vidare hänvisade regeringen till en annan av de grundläggande principer för systemet med partistöd som angetts i förarbetena (SOU 1972:62), nämligen att stödet ska fördelas enligt fasta regler som inte tillåter någon skönsmässig bedömning. I vilken mån utbetalt partistöd i varje enskilt fall har använts för det ändamål för vilket det lämnades utgör, enligt vad regeringen anförde, i hög grad en bedömningsfråga och kan därför inte tillåtas ingå i underlaget för kommunernas och landstingens ställningstagande till fördelningen av partistöd. Kommunens respektive landstingets medlemmar har emellertid, uttalade regeringen, ett berättigat intresse av att få ett visst mått av insyn i hur deras skattemedel används. Kravet på redovisning syftar till att genom ökad öppenhet bidra till att partistödet används för sitt avsedda ändamål och till att systemet med partistöd får fortsatt legitimitet (prop. 2013/14:5 s. 77 f.).

Som framgått ovan anges i 2 kap. 9 § KL att partistöd bara får ges till ett parti som är en juridisk person. Politiska partier är, som framgått i tidigare avsnitt, ofta organiserade som ideella föreningar och därmed juridiska personer. Som också framgått i tidigare

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

133

avsnitt finns det emellertid inga bestämmelser om hur partier ska vara organiserade. Det är möjligt för en sammanslutning eller väljargrupp att anmäla sitt deltagande som parti i ett val utan att dessförinnan ha organiserat verksamheten på sådant sätt att kraven för att vara en juridisk person är uppfyllda.

Den omständigheten att ett parti som är representerat i fullmäktige inte motsvaras av någon lokal partiförening eller att den lokala partiföreningen inte utgör en självständig juridisk person hindrar inte att kommunen eller landstinget lämnar partistöd till det partiet. Utbetalning av stödet kan i ett sådant fall i stället göras till en partiförening som bedriver verksamhet inom flera kommuner eller landsting. En sådan mottagare av partistöd måste dock hålla stöden från de olika kommunerna och landstingen åtskilda i sin bokföring, vilket är en förutsättning för att mottagaren vid redovisningen av partistödets användning ska kunna visa att stödet från varje kommun och landsting har använts för sitt avsedda ändamål (se Lindquist m.fl., Kommunallagen. En handbok med lagtext och kommentarer (1 januari 2015, Zeteo), kommentaren till 2 kap. 9 §).

Det finns ingen skyldighet att lämna offentligt partistöd men alla kommuner, regioner och landsting gör det i dag. Det sammanlagda partistödet i kommunerna uppgick år 2010 till 394 miljoner kr. Partistödet i landsting och regioner uppgick år 2009 till 241 miljoner kr3.

Stöd till sidoorganisationer

Enligt 2 kap. 5 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna ekonomiskt stöd till ungdomsorganisationer. Ett sådant stöd får, enligt samma lagrum, också omfatta politisk verksamhet.

Ett motiv bakom bestämmelsen är, enligt förarbetena (prop. 1989/90:23 s. 5 och 6 samt prop. 2008/09:21 s. 98), bedömningen att ungdomars personlighetsutveckling och skolning i demokratiskt beslutsfattande underlättas om bidrag till politiska ungdomsorganisationer kan lämnas utan ändamålsbegränsningar. I förarbetena

3 Kommunalt partistöd. 2014. Sveriges Kommuner och Landsting. http://skl.se/demokratiledningstyrning/valmaktfordelning/sagarvalentill/kommunaltpartist od.1135.html. Hämtat 2015-01-20

Nuvarande ordning SOU 2016:74

134

framhålls också att det kommunala stödet är underkastat den s.k. lokaliseringsprincipen, som gäller för all kommunal verksamhet om inte annat är särskilt föreskrivet. En kommuns stöd till ungdomsorganisationer måste alltså i allt väsentligt komma de egna kommunmedlemmarna till godo. Vidare framhålls att det kommunala stödet också måste lämnas enligt objektiva grunder. Detta följer dels av 1 kap. 9 § regeringsformen, dels av den s.k. likställighetsprincipen som gäller för kommunal verksamhet. Som en förutsättning för kommunalt stöd anges i förarbetena att en ungdomsorganisation ska vara uppbyggd och fungera enligt vedertagna demokratiska principer. Vidare anges att lagtextens begrepp ”ekonomiskt stöd” innefattar inte bara rena penningbidrag utan även andra typer av hjälp såsom t.ex. nedsatt hyra i kommunens lokaler, lägre taxor för olika kommunala nyttigheter m.m.

5.8 Information till deltagare i lotterier

Lotterilagen (1994:1000) tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten samt på vissa spel som anordnas i förvärvssyfte även om de inte anordnas för allmänheten (1 §). Med lotteri avses i lagen en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få (3 § första stycket). Till lotteri hänförs enligt 3 § andra stycket 1–3 lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden (p. 1), marknads- och tivolinöjen (p. 2) samt ett antal spel nämligen bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevsspel och liknande spel (p. 3). Med egentligt lotteri avses ett sådant lotteri som avses i p. 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävling och sådan vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun (4 §).

Lotterier får som huvudregel anordnas bara efter tillstånd, (9 §). Tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser (10 §). Tillståndsmyndigheten får förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser (12 §). I förarbetena till den bestämmelsen uttalas att de villkor och bestämmelser som åsyftas kan gälla lotteriets omslutning,

SOU 2016:74 Nuvarande ordning

135

vinsternas beskaffenhet, lotternas pris, vinstplaner, beskaffenheten av lotter och dragningsanordningar, tidpunkten för dragning i lotteriet samt den närmare kontrollen av lotteriet (prop. 1993/94:182 s. 58).

För att få tillstånd att anordna ett egentligt lotteri krävs som huvudregel att den som ansöker är en svensk juridisk person som är en ideell förening och som

1. enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett

allmännyttigt ändamål inom landet,

2. bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant

ändamål,

3. inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns

särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och

4. för sin verksamhet behöver lotteriinkomster (15 §).

I lagens förarbeten sägs att en närmare precisering av begreppet allmännyttigt ändamål inte är möjlig, men att det brukar framhållas att begreppet kan inrymma ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja. Det innebär att värderingarna om vad som är värt att stödja kan ändras från tid till annan. Det kan vara fråga om religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, kulturella, idrottsliga eller därmed jämförliga ändamål. (prop. 1993/94:182 s. 59).

Vidare finns ett antal ytterligare förutsättningar för att få tillstånd att anordna ett egentligt lotteri. Bl.a. ska värdet av vinsterna i lotteriet motsvara minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde (16 § 1).

I vissa fall är det tillräckligt med registrering (17 §). I andra fall krävs varken registrering eller tillstånd (19–21 §§) Bl.a. behöver en ideell förening som har ett allmännyttigt ändamål inte tillstånd om lotteriet ordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som sammanslutningen anordnar eller deltar i och bl.a. värdet av varje insats uppgår till högst 1/6 000 prisbasbelopp, dvs. drygt sju kr (19 § första stycket 3 och 4 samt förordningen [2016:863] om prisbasbelopp och förhöjt prisbasbelopp för år 2017).

Nuvarande ordning SOU 2016:74

136

Frågor om tillstånd att anordna ett egentligt lotteri prövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer, när lotteriet ska anordnas av en sammanslutning som är verksam huvudsakligen inom endast en kommun (39 §). Sådana frågor prövas av länsstyrelsen när lotteriet ska bedrivas i flera kommuner inom ett län (40 §) och av Lotteriinspektionen när lotteriet ska bedrivas i flera län (41 §).

Lotteriinspektionen har den centrala tillsynen över att lotterilagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Den kommunala tillstånds- och registreringsmyndigheten samt länsstyrelsen har den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av eller registrering hos myndigheten (48 §). Såvitt gäller lotterier som avses i bl.a. 16 och 17 §§ ska tillståndsmyndigheten respektive registreringsmyndigheten utse en kontrollant samt fastställa arvode till denne (49 §)

Den som har tillstånd enligt lagen är skyldig att på begäran av tillsynsmyndigheten lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar eller annat som behövs för tillsynen (50 §). Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i lagen eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen, får den myndighet som har lämnat tillståndet meddela varning eller återkalla tillståndet (51 §).

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri. I ringa fall döms inte till ansvar. Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år (54 §).

Ett beslut enligt lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (59 §).

I lotteriförordningen (1994: 1451) finns ytterligare föreskrifter samt ett antal bemyndiganden för Lotteriinspektionen att meddela verkställighetsföreskrifter m.m.

Lotteriinspektionen kungör sina föreskrifter i Lotteriinspektionens författningssamling (LIFS). Lotteriinspektionen utfärdar också Allmänna råd.

En särskild utredare tillkallades år 2015 med uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering, som ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att få verka på marknaden (dir. 2015:95), Utredningen om regleringen av spelmarknaden (Fi 2015:11). Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2017.

137

6 Andra länders lagstiftning

6.1 Inledning

Både i Europa och i andra delar av världen har, som framgått av kapitel 4, de problem och risker som finansiering av partier kan aktualisera, fått ökad uppmärksamhet. Tendensen är att allt fler länder inför rättslig reglering på området och att de länder som länge har haft en rättslig reglering förstärker den. En sådan utveckling har bl.a. skett i de nordiska länderna.

6.2 Danmark 1

Lagstiftning

I Danmark finns sedan 1990 särskild lagstiftning om partifinansiering och offentlig redovisning av partiers räkenskaper i den s.k. partiregnskabsloven (loven om private bidrag til politiske partier og offentliggørelse af politiske partiers regnskaber, LBK nr 1123 af 24/10/2006).

Vilka som omfattas av bestämmelserna

Enligt lagen ska politiska partier som har ställt upp i det senaste valet till Folketinget eller Europaparlamentet årligen redovisa sina intäkter och utgifter under ett räkenskapsår. Redovisningen ska omfatta partiets landsorganisation.

1 Redogörelsen baseras på i texten nämnda lagar, förarbeten, rapporter och andra dokument. Härutöver ligger uppgifter via e-post från danska Justitsministeriet till kommittén till grund för redogörelsen.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

138

Vad som ska ingå i partiernas årliga redovisning

Redovisningen ska innehålla uppgifter om intäkter avseende bl.a. offentligt stöd, medlemsavgifter, bidrag från privatpersoner, ränteintäkter, bidrag från internationella organisationer, fackliga organisationer, intresseorganisationer inom näringslivet, företag och föreningar. Redovisningen ska vidare innehålla uppgifter om partiets utgifter, balans och eget kapital. Om partiet har mottagit anonyma bidrag ska redovisningen även innehålla upplysning om den totala summan av mottagna anonyma bidrag och om storleken på varje enskilt anonymt bidrag som överstiger 20 000 danska kronor.

Uppgift om bidragsgivares identitet

Om ett parti har tagit emot ett eller flera bidrag från en enskild bidragsgivare som tillsammans överstiger 20 000 danska kronor under ett räkenskapsår, ska enligt lagen bidragsgivarens namn och adress framgå av redovisningen.

Inget förbud mot anonyma bidrag

Bestämmelserna om redovisning av anonyma bidrag infördes genom en ändring i lagen som trädde i kraft 1995. I förarbetena (1994/1 LSF 243 s. 3) konstaterade den danska regeringen att något hinder för de politiska partierna att ta emot anonyma bidrag inte fanns och anförde i fråga härom följande. Ett förbud mot anonyma bidrag skulle ge anledning till väsentliga principiella betänkligheter. Det finns i andra sammanhang inget förbud mot anonyma bidrag till privata föreningar och organisationer. Ett sådant förbud skulle harmonisera dåligt med övrig lagstiftning, som i stor utsträckning slår vakt om medborgarnas rätt till anonymitet när det gäller politiska förhållanden. Ett exempel är den grundlagsskyddade valhemligheten. Vidare kan det knappast uppstå något otillbörligt förhållande mellan ett parti och en givare som är anonym. Lagens syfte, att ge allmänheten insyn i partiers finansiering, motverkas därför inte i någon betydande mening av att partier tillåts ta emot anonyma gåvor. Emellertid kan insyn i omfattningen av anonyma bidrag till partierna vara av intresse för allmänheten.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

139

Inlämnande och offentliggörande av redovisningar

Ett partis årliga redovisning ska undertecknas av partiets företrädare och innehålla en försäkran om att partiet inte har haft andra intäkter än de som upptagits i redovisningen. En bestyrkt kopia av redovisningen ska ges in till Folketinget inom 12 månader efter räkenskapsårets slut. Folketinget ska enligt lagen göra redovisningen tillgänglig för allmänheten. Redovisningarna offentliggörs på Folketingets webbplats, www.ft.dk.

Medlemmars samtycke när organisationer på arbetsmarknaden ger bidrag till partier

Enligt partiregnskabsloven ska vidare arbetsgivareföreningar, fackföreningar och andra fackliga sammanslutningar, vars huvudsakliga syfte är att tillvarata ekonomiska intressen för de yrkesgrupper som medlemmarna tillhör, säkerställa att bidrag till politiska partier eller annan partipolitisk verksamhet av medel som härrör från föreningens medlemmar ska vara frivilligt för varje enskild medlem.

Föreningarna ska tillhandahålla blanketter som medlemmar kan skriva under om de inte vill att vad de betalat till föreningen ska användas till bidrag till politiska partier. En gång om året ska föreningarna tillsända sina medlemmar en sådan blankett. En kopia av blanketten samt dokumentation utvisande att blanketterna sänts till medlemmarna ska tillsändas justitieministern. En underskriven blankett eller annan motsvarande förklaring från medlem ska vidaresändas till föreningens revisor.

Upplysning om att en medlem har begärt att vad hon eller han har betalat till föreningen inte ska användas till bidrag till politiska partier, får inte obehörigen lämnas vidare.

I ett betänkande som överlämnades till den danska regeringen i mars 2015 (betänkande nr. 1550/2015, se nedan under rubriken ”Lagstiftningsförslag under behandling”) anges följande om de nu nämnda lagbestämmelserna. Det danska Justitsministeriet hänvisade, som svar på kommitténs frågor om bestämmelserna, till dessa uttalanden.

Bestämmelserna innebär inte att en medlem har rätt att kräva en lägre avgift utan endast att dennes avgift används till annat än bidrag till politiska partier. I bestämmelsernas förarbeten anges att

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

140

avsikten inte är att arbetsmarknadens organisationer inte ska kunna ge bidrag till politiska partier. Om de kan ge sådana bidrag eller inte ska avgöras av deras stadgar. Det faktum att vissa medlemmar på egen begäran befrias från att bidra med sin medlemsavgift till att ge stöd till politiska partier är inte i sig avgörande för huruvida organisationen kan ge sådant stöd. En arbetsmarknadsorganisation har fortfarande stor frihet att besluta att den vill ge bidrag till ett politiskt parti. Andra medel än intäkter från medlemsavgifter får används för detta ändamål. Om en viss procentsats av organisationens intäkter från medlemsavgifter används för detta ändamål innebär lagens bestämmelser i princip att bidraget till det politiska partiet ska minskas med ett belopp som motsvarar denna procentsats av medlemsavgiften multiplicerad med antalet medlemmar som har begärt att deras medlemsavgift inte ska användas för sådana ändamål. Lagen utesluter dock inte att organisationen kompenserar för den minskade finansieringen av medlemsavgifter genom finansiering av andra medel (Betænkning om åbenhed om økonomisk støtte til politiske partier, betænkning nr. 1550/2015, s. 63–65).

Tillsyn och sanktioner

Den som lämnar oriktiga eller ofullständiga upplysningar i redovisning enligt ovan, eller i medföljande försäkran om att partiet inte har haft andra intäkter än de som upptagits i redovisningen, straffas enligt lagen med böter eller fängelse i högst fyra månader. I lagen anges att politiska partier (juridiska personer) kan åläggas straffansvar.

Med böter straffas också överträdelse av förbudet mot att obehörigen lämna vidare upplysning om att en medlem i en förening har begärt att vad hon eller han har betalat till föreningen inte ska användas till bidrag till politiska partier. I lagen anges att föreningar (juridiska personer) kan åläggas straffansvar. Något straff av detta slag har aldrig dömts ut (enligt uppgift till kommittén från danska Justitiedepartementet i april 2016).

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

141

Grecos rekommendationer och utvärderingar

Danmark är medlem i Greco sedan år 2000. I en rapport i juli 2009 (Greco Eval III Rep [2008] 9E) riktade Greco nio rekommendationer till Danmark avseende åtgärder för att öka öppenheten i fråga om politiska partiers finansiering. I uppföljningsrapporter därefter, varav den senaste i oktober 2015 (Greco RC-III [2015] 14E), konstaterade Greco att Danmark inte hade uppfyllt någon av dessa nio rekommendationer. Bland annat innebär rekommendationerna att Danmark bör införa ett förbud mot anonyma bidrag och en skyldighet för partierna att redovisa storleken på de bidrag som överstiger gränsvärdet och för vilka bidragsgivarens identitet ska anges. Vidare rör rekommendationerna att även bidrag från andra organisatoriska delar av partiet bör redovisas och att öppenheten avseende intäkter i organisationer som är närstående till partierna bör öka. Rekommendationerna avser också att det bör tydliggöras vad som gäller i fråga om redovisning av bidrag i natura. Enligt Grecos rekommendationer bör vidare bidrag till kandidater, överstigande en viss nivå, redovisas samt partiers och kandidaters intäkter och kostnader i samband med valkampanjer redovisas särskilt. Greco rekommenderar också att Danmark inför revisionsplikt för partier samt tillser att det finns att en självständig och oberoende tillsyn och mer flexibla sanktioner.

I den senaste rapporten uppmärksammar Greco en rapport som en av den danska regeringen tillsatt Expertkommitté överlämnat till regeringen (se under nästkommande rubrik). Greco berömmer den danska regeringen för rapporten och uppmuntrar regeringen att inleda reformer, med utgångspunkt i rapportens förslag, utan ytterligare dröjsmål.

Lagstiftningsförslag under behandling

I mars 2014 tillsattes i Danmark en expertkommitté med uppgift att göra en översyn av lagstiftningen gällande partifinansiering och utarbeta förslag på framtida reglering. Expertkommitténs rapport (Betænkning om åbenhed om økonomisk støtte til politiske partier, betænkning nr. 1550/2015) överlämnades till den danska regeringen och offentliggjordes den 25 mars 2015. Därefter sändes den på remiss till ett antal instanser. Det danska Justitsministeriet

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

142

har ännu inte tagit ställning till den fortsatta behandlingen av betänkandet och dess förslag (enligt uppgift till kommittén i april 2016).

Expertkommittén föreslår i rapporten att redovisningsskyldigheten ska utökas till att gälla för alla nivåer av partiernas organisationer samt för valkandidater. I dag gäller, som framgått ovan, redovisningsskyldigheten endast för landsorganisationen. De politiska ungdomsorganisationerna ska emellertid, enligt kommitténs förslag, inte omfattas av redovisningsskyldigheten.

Expertkommittén anför att hänsyn till partiernas sätt att organisera sin verksamhet, och målsättningen att undvika onödig administration, talar för att varje organisationsled inom ett parti liksom varje enskild kandidat självständigt ska redovisa sina intäkter och utgifter. Kommittén anför dock att frågan om redovisningens struktur i slutändan får avgöras genom ett politiskt ställningstagande. Landsorganisationer och kretsorganisationer föreslås i rapporten lämna sina redovisningar till Folketinget medan lokala avdelningar föreslås lämna sina redovisningar till kommunstyrelsen. I fråga om ett partis landsorganisation föreslås att det införs en skyldighet att låta revisor granska dess redovisning. Detta föreslås inte i fråga om övriga delar av partiets organisation eller i fråga om kandidater. Folketinget ska, enligt förslaget, i samband med att redovisningarna offentliggörs kontrollera att revisionsplikten har iakttagits.

Skyldigheten att redovisa privata bidragsgivares identitet vid bidrag över 20 000 danska kronor anser kommittén ska gälla för såväl partier som valkandidater. Dessutom föreslås att beloppets storlek ska anges vid bidrag över denna nivå, något som i dag inte krävs. I dag ska som framgått ovan dessa bidragsgivares namn och adress anges, något som föreslås gälla även fortsättningsvis. Expertkommittén menar vidare i rapporten att skärpta krav på öppenhet bör införas i fråga om bidrag till partierna från privata föreningar vars huvudsyfte är att samla in pengar till politiska partier. Kommittén föreslår att ett parti eller en kandidat, som mottagit bidrag från förening eller annan sammanslutning som använder mer än 50 procent av sina årliga intäkter till att stödja partier, ska vara skyldiga att i sin redovisning uppge den ursprungliga bidragsgivares identitet och bidragets storlek vid bidrag över 20 000 danska kronor.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

143

En sådan förening eller sammanslutning ska vara skyldig att lämna dessa upplysningar till partiet eller kandidaten.

Expertkommittén anför i rapporten att den har övervägt om ett förbud bör införas för partier och kandidater att ta emot anonyma bidrag men att den har kommit fram till att något sådant förbud inte bör införas. Vidare redogör kommittén i rapporten för att den har övervägt om det bör införas en skyldighet för partier och kandidater att i särskild ordning redovisa intäkter och utgifter i samband med valkampanj, men kommit till slutsatsen att detta inte är behövligt.

6.3 Finland 2

Lagstiftning

Finland har sedan 1969 en lag som rör bl.a. offentlig redovisning av och begränsningar i fråga om bidrag till partier, partiföreningar och partinära sammanslutningar (partilagen), 10.1.1969/10. Betydande ändringar infördes 2010 i partilagen i syfte att öka allmänhetens insyn i partiers finansiering. Vidare finns sedan 2009 en särskild lag gällande offentlig redovisning av kandidats valfinansiering och begränsningar i fråga om bidrag till kandidat, kandidats stödgrupp och annan sammanslutning som uteslutande arbetar för att stödja kandidaten (lagen om kandidaters valfinansiering), 24.4.2009/273.

Vilka som omfattas av bestämmelserna

Som partier räknas enligt partilagen sådana föreningar som registrerats i ett partiregister som förs av Justitieministeriet. För att en förening ska kunna registreras som ett parti krävs bl.a. att föreningen väsentligen fullföljer ett politiskt syfte, har minst 5 000 röstberättigade anhängare vid riksdagsval, kommunalval eller Europaparlamentsval och att föreningen har antagit stadgar som

2 Redogörelsen baseras på, förutom i texten nämnda lagar, förarbeten, rapporter och andra dokument, Lauri Tarastis bok ”Kunnallisvaaliehdokkaiden ja puolueyhdistysten. Vaalirahoitusopas.” (2012), sammanfattningen på svenska på s. 215–218. Härutöver ligger uppgifter till kommittén från finska Justitieministeriet och finska Statens revisionsverk, som erhållits i samband med kommitténs studiebesök vid dessa instanser i Helsinfors, till grund för redogörelsen.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

144

säkerställer att demokratiska principer iakttas vid beslutsfattande och i verksamheten. Ett parti som inte har fått någon av sina kandidater invald i riksdagen eller minst två procent av rösterna i senaste eller närmast föregående riksdagsval, avförs ur registeret. Som partiförening räknas enligt lagen en förening som enligt stadgarna för partiet eller en av dess medlemsföreningar hör till partiet eller medlemsföreningen. Med partinära sammanslutningar avses bl.a. en sammanslutning eller stiftelse som anmäls av partiet till Statens revisionsverk som en partinära sammanslutning efter samtycke från sammanslutningen eller stiftelsen.

I partilagen, samt i statsunderstödslagen, finns regler om att statsunderstöd under vissa förutsättningar kan beviljas partier. Statsrådet beviljar understöd på ansökan. En del av understödet till ett parti kan anvisas för stödjande av någon annan förenings verksamhet. I Statsrådets beslut den 13 maj 2015 (VNK/798/25/2015) om statsunderstöd till riksdagspartierna angavs exempelvis att varje parti skulle använda 10 procent av sitt understöd för verksamhet inom vissa av partiets kretsorganisationer och 10 procent för verksamhet som utövas av partiets kvinnor, antingen inom partiet eller i en kvinnoorganisation. De kretsorganisationer som en andel av understödet ska överföras till och de kvinnoorganisationer som en andel kan överföras till räknas upp i en bilaga till beslutet.

Partilagens bestämmelser om begränsningar i fråga om bidrag och om skyldighet att lämna s.k. aktuell redovisning (se nedan) gäller alla partier, partiföreningar och partinära sammanslutningar. Partilagens bestämmelser om skyldighet att varje år lämna revisionsberättelse, bokslut och vissa redovisningar (se nedan) gäller partier, i understödsbeslutet avsedda föreningar och partinära sammanslutningar. De sistnämnda bestämmelserna gäller alltså inte alla partiföreningar.

De val som avses i lagen om kandidaters valfinansiering är riksdagsval, presidentval, kommunalval och Europaparlamentsval. Bestämmelserna om begränsningar i fråga om bidrag gäller samtliga kandidater samt deras stödgrupper och andra sammanslutningar som uteslutande arbetar för att stödja en viss kandidat. Skyldiga att redovisa sin valfinansiering (se nedan) är dock endast de som valts till riksdagsledamöter, kommunfullmäktigeledamöter, ledamöter av Europaparlamentet och samtliga dessas ersättare samt vid presi-

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

145

dentval de partier, valombud eller ersättare för valombud som har ställt upp kandidater.

I Finland kan kandidater ställa upp i val utan att representera något parti. Det finns inga partier som endast ställer upp i lokala val, dvs. val till kommunfullmäktige. Lokala gemensamma listor finns och i några kommunfullmäktige har sådana listor en viktig position. Gemensamma listor omfattas inte av bestämmelserna i partilagen. Alla kandidater, oavsett om de representerar ett parti, en gemensam lista eller endast sig själv, omfattas dock av bestämmelserna i lagen om kandidaters valfinansiering.

Förbud mot anonyma bidrag m.m.

Enligt de ovan nämnda lagarna finns vissa begränsningar i fråga om bidrag som parti, partiförening och partinära sammanslutning liksom kandidat, kandidats stödgrupp och annan sammanslutning som uteslutande arbetar för att stödja kandidat får ta emot. De får inte ta emot bidrag från givare som inte kan klarläggas. Detta gäller dock inte bidrag som har erhållits genom sedvanligt insamlingsarbete.

De får inte heller från en och samma givare ta emot bidrag överstigande vissa beloppsbegränsningar per kalenderår, med undantag för bidrag som getts genom testamente och för bidrag till parti eller partiförening från partinära sammanslutning. Beloppsbegränsningen är för parti, partiförening och partinära sammanslutning 30 000 euro. För kandidat, kandidats stödgrupp och annan sammanslutning som uteslutande arbetar för att stödja kandidaten är beloppsbegränsningen 3 000 euro vid kommunalval, 6 000 euro vid riksdagsval och 10 000 euro vid Europaparlamentsval.

Det finns begränsningar i fråga om vilka bidrag som får tas emot från utländska och offentligrättsliga subjekt. De ska också se till att det av avgiftsbelagd reklam som ingår i valkampanj framgår vem som betalar reklamen. Som bidrag räknas prestationer i form av pengar, varor och tjänster och andra motsvarande prestationer med vissa undantag. Bland annat undantas från vad som betraktas som bidrag sedvanligt frivilligarbete och sedvanliga gratistjänster.

Varken av lagen eller förarbetena (1994/1 LSF 243, 1994/1 BLT 243) framgår hur olovliga bidrag, som inte kan återbetalas till

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

146

givaren, ska hanteras. Statens revisionsverk, som utövar tillsyn över lagen (se nedan), har upplyst att verket i kontakt med partier muntligen har lämnat rådet att i en sådan situation nedsätta beloppet hos Regionförvaltningsverket i enlighet med bestämmelserna i en finsk lag från 1931, vilken liknar den svenska lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet.

Redovisning av enskilda bidrag och bidragsgivares identitet

Alla partier, partiföreningar och partinära sammanslutningar ska lämna en särskild s.k. aktuell redovisning om de tar emot ett enskilt bidrag eller flera prestationer från en och samma givare till ett värde av minst 1 500 euro per kalenderår. Redovisningen ska innehålla uppgift om bidragsbelopp och om givarens namn och lämnas senast den 15 dagen i kalendermånaden som infaller närmast efter att bidraget har tagits emot. Partiet ska se till att redovisningen görs.

Redovisning av finansiering av valkampanj

Ett parti och sådana föreningar som enligt beslut om statsunderstöd till partiet anvisats en del av understödet till partiet ska vidare, i samband med varje allmänt val, redovisa sina under kampanjperioden uppkomna kostnader för valkampanjen och finansieringen av dessa kostnader. Detta ska även de redovisningsskyldiga enligt lagen om kandidaters valfinansiering göra. Kampanjperioden börjar sex månader före och slutar två veckor efter valdagen. Det avgörande är alltså när kostnaderna uppkom och inte när pengarna samlades in eller när betalning skedde med anledning av kostnaderna.

Valfinansieringen avseende en kandidats valkampanj kan bestå av kandidatens egna medel eller lån som han eller hon har tagit upp, bidrag som kandidaten, kandidatens stödgrupp eller någon annan sammanslutning som uteslutande arbetar för att stödja kandidaten har fått eller annat bidrag. Flera prestationer från en och samma givare till en kandidat, kandidats stödgrupp och/eller annan sammanslutning som uteslutande arbetar för att stödja kandidaten ska räknas samman och redovisas som ett enda bidrag.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

147

Valkampanjfinansieringen ska specificeras enligt lån, statsunderstöd, bidrag för valkampanjen och övriga finansieringskällor. Bidragen för valkampanjen ska grupperas enligt bidrag från enskilda personer, företag och andra givare. När det gäller partier och partiföreningar räknas som bidrag för deras valkampanj bidrag som tagits emot under kampanjperioden.

Om ett enskilt bidrag eller flera prestationer från en och samma givare som mottagits under kampanjperioden uppgår till minst 1 500 euro ska bidraget och dess givare redovisas separat. Om ett bidrag innehåller bidrag till ett värde om minst 1 500 euro som förmedlats från en tredje part ska mottagaren redovisa uppgift om vem som lämnat det förmedlade bidraget. I fråga om bidrag vid kommunalval till kandidat, kandidats stödgrupp och annan sammanslutning som uteslutande arbetar för att stödja kandidaten gäller dock i stället beloppsgränsen 800 euro. Det anges i båda lagarna att namnet på en enskild person inte får uppges utan dennes uttryckliga samtycke om värdet understiger nämnda belopp. En kandidat vars valfinansiering vid kommunalval understiger 800 euro behöver inte lämna in en redovisning utan endast en skriftlig försäkran.

Såväl partier och i understödsbeslutet avsedda föreningar som kandidater får före valdagen lämna en förhandsredovisning med en plan för valfinansieringen och kostnaderna för valkampanjen. Dessa frivilliga förhandsredovisningar offentliggörs av Statens revisionsverk (se vidare nedan om offentliggörande av uppgifter).

Bokföringsskyldighet och revisionsplikt

Partier och i understödsbeslutet avsedda föreningar samt partinära sammanslutningar är enligt partilagen skyldiga att följa den finska bokföringslagens regler om bokföring, bokslut och verksamhetsberättelse. Partier och i understödsbeslutet avsedda föreningar samt partinära sammanslutningar ska vidare ha en revisor. Revision ska utöver vad som föreskrivs i den finska revisionslagen uttala sig bland annat om huruvida bestämmelserna i partilagen om bidrag och begränsningar i fråga om bidrag samt om redovisning av kostnader för och finansiering av valkampanj har iakttagits.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

148

Inlämnande och av årliga redovisningar

Ett parti ska till Statens revisionsverk och Justitieministeriet, avseende partiet och i understödsbeslutet avsedda föreningar, ge in bokslut och verksamhetsberättelse, redovisning för användning av statsunderstöd, aktuella redovisningar och redovisning av kostnader för och finansiering av valkampanjer. Handlingarna ska ges in inom tre månader från det att bokslutet har fastställts. Nämnda föreningar åläggs i lagen att till berört parti lämna motsvarande handlingar och uppgifter. En partinära sammanslutning ska inom samma tid till Statens revisionsverk ge in bokslut och verksamhetsberättelse samt en specifikation av mottagna bidrag med uppgift om totalt belopp och hur det fördelar sig på bidrag från enskilda personer, företag och andra givare.

Den som är redovisningsskyldig enligt lagen om kandidaters valfinansiering ska lämna in redovisningen till Statens revisionsverk, på en blankett som har fastställts av verket, inom två månader efter det att valresultatet har fastställts. Efterhandsredovisning ska lämnas om kandidaten upptagit lån för att finansiera valkampanj, årligen till dess lånet återbetalats, innehållande bl.a. uppgift om eventuella erhållna bidrag för betalning av lånet.

Offentliggörande av redovisningarna

I partilagen och lagen om kandidaters valfinansiering föreskrivs att Statens revisionsverk ska föra ett register där vissa av uppgifterna i ovan nämnda redovisningar ska registreras, bland annat uppgifter om mottagna bidrag och om bidragsgivares identitet. Det föreskrivs också att var och en ska ha rätt att ur registret få kopior och uppgifter genom ett allmänt datanät. Registret offentliggörs av Statens revisionsverk på webbplatsen www.vaalirahoitusvalvonta.fi.

Tillsyn och sanktioner

Statens revisionsverk övervakar att partier, i understödsbeslutet avsedda föreningar och partinära sammanslutningar iakttar partilagens bestämmelser till vissa delar. Justitieministeriet står för övervakningen till vissa delar. Tillsynen avser alltså endast sådana

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

149

partiföreningar som nämns i understödsbeslutet. Någon tillsyn över att övriga partiföreningar följer lagens bestämmelser om begränsningar i fråga om bidrag och om skyldigheten att lämna s.k. aktuell redovisning utövas inte.

Det finns, enligt Statens revisionsverks berättelse till riksdagen om tillsynen över partifinansiering 2014 som publicerades i maj 2015 (B 4/2015 rd), cirka 6 000 partiföreningar som inte omfattas av tillsynen. Statens revisionsverks tillsynsobjekt enligt partilagen är cirka 145. Av dessa är 10 partier, varav åtta har mandat i riksdagen och två har ställt upp i val till men inte erhållit mandat i riksdagen.

Statens revisionsverk övervakar även att kandidater fullgör sin skyldighet enligt lagen om kandidaters valfinansiering att redovisa valfinansieringen. Enligt uppgift från Statens revisionsverk är tillsynsobjekten, dvs. kandidater som har blivit invalda i olika politiska församlingar m.fl. (se ovan), cirka 19 000. Att övriga kandidater följer lagens bestämmelser om begränsningar i fråga om bidrag utövas det ingen tillsyn över.

Statens revisionsverk får enligt båda lagarna vid vite förplikta ett tillsynsobjekt att fullgöra sin skyldighet. Statens revisionsverk ska återkommande lämna riksdagen en berättelse om sin tillsyn över att lagarna iakttas.

Av partilagen framgår även att Statens revisionsverk kan bestämma att utbetalningen av statsunderstöd till ett parti ska upphöra och att understöd eller en del av det som redan betalats ut helt eller delvis ska återkrävas. Detta kan ske i fråga om ett parti som väsentligen försummar en skyldighet som hör till det enligt partilagen. Enligt förarbetena (RP 6/2010 rd s. 18) kan partistödet återkrävas t.ex. om man bryter mot bestämmelserna om begränsningar i fråga om bidrag eller om redovisning av kostnaderna för och finansieringen av valkampanjer. Det förutsätts att försummelsen är väsentlig. Om den försumlige är en förening som avses i understödsbeslutet kan upphörandet med utbetalning av understöd eller återkravet gälla bara den del av understödet som anvisats föreningen. Föreningen kan således inte genom sin verksamhet orsaka att man upphör med utbetalningen av eller återkräver hela partistödet.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

150

Grecos rekommendationer och utvärderingar

Finland anslöt sig till Greco år 1999. I en rapport i december 2007 (Greco Eval III Rep [2007] 2E) riktade Greco tio rekommendationer till Finland avseende åtgärder för att öka öppenheten i fråga om politiska partiers finansiering. I en uppföljningsrapport i december 2011 (Greco RC-III [2011] 13E) konstaterade Greco att alla tio rekommendationerna hade uppfyllts på ett tillfredsställande sätt.

6.4 Island 3

Lagstiftning

I Island gäller sedan 2007 lagen om politiska partiers och kandidaters finanser och deras skyldighet att lämna information (162/2006). Av lagen framgår att dess huvudsakliga syfte är att minska risken för motstridiga intressen och säkerställa öppenheten rörande politiska partiers finansiella angelägenheter samt i slutändan öka allmänhetens förtroende för politisk verksamhet och stärka demokratin.

Ett antal ändringar i lagen infördes 2010 med syfte att ytterligare öka allmänhetens insyn i partiernas finanser. Den statliga revisionsmyndigheten, som utövar tillsyn över lagens efterlevnad, gav 2007 även ut ett regelverk som är tänkt att utgöra en minimistandard för partiernas och kandidaternas redovisningar enligt nämnda lag.

Vilka som omfattas av bestämmelserna

Lagen gäller politiska partier och allianser som deltar i val till det isländska parlamentet Althingi eller till en kommunal beslutande församling. Lagen gäller även för kandidater som deltar i interna val inom ett parti (primärval) eller i val till en post på kommunal nivå samt för kandidater till presidentposten.

3 Redogörelsen baseras på de rapporter från GRECO som nämns i texten.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

151

Förbud mot anonyma bidrag m.m.

Politiska partier och valkandidater får enligt lagen inte ta emot anonyma bidrag. Vidare finns begränsningar i fråga om bidrag från statliga, kommunala och utländska bidragsgivare. Från enskilda fysiska eller juridiska personer får partier och kandidater inte ta emot bidrag till ett värde överstigande 400 000 isländska kronor. Bidrag överstigande 400 000 isländska kronor ska snarast betalas tillbaka till bidragsgivaren eller annars hållas åtskilda från partiets övriga medel.

Det är vidare enligt lagen förbjudet för politiska partier att syssla med försäljning av varor eller tjänster i syfte att samla in pengar till partier. Intäkter från annonser i partitidning och från hyresverksamhet är dock tillåtna. Det är också försäljning i liten informell skala såsom av förfriskningar, lotter och loppisvaror förutsatt att intäkterna inte överstiger 100 000 isländska kronor härrörande från en enskild köpare per år.

När det gäller presidentkandidater så får kostnaderna för valkampanjen inte överskrida 35 miljoner isländska kronor. För kandidater till primärval får kostnaderna för valkampanjen inte överskrida 1 000 000 isländska kronor med ett tillägg vars storlek är beroende av antal röstberättigade. För partier finns ingen kostnadsbegränsning men partierna har i samband med val träffat frivilliga överenskommelser om ett budgettak för valkampanjerna.

Bokföringsskyldighet och revisionsplikt m.m.

Ett politiskt partis styrelse och verkställande direktör är ansvariga för att upprätta en årlig finansiell rapport som innefattar en intäktsredovisning, balansräkning, kassaflödesanalys, noteringar och årsredovisning. Ett parti är dessutom skyldigt att upprätta en koncernrapport avseende alla enheter som faller under partiet såsom föreningar, lokalorganisationer, bolag, stiftelser och fonder, oavsett om de är registrerade eller inte. Koncernrapporten ska ge en tydlig och heltäckande bild av resultat, tillgångar och kassaflöden i såväl moderorganisationen som underorganisationerna. Enheter inom partiet vars intäkter understiger 300 000 isländska kronor per år behöver emellertid inte ingå i partiets koncernredovisning.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

152

En valkandidat är skyldig att hålla sina valkampanjfinanser avskilda i förhållande till sin privata ekonomi. Kandidaterna ska ha ett separat bankkonto som alla inkomster och utgifter rörande valkampanjen måste passera genom. Alla intäkter ska bokföras och underlag sparas.

Politiska partier och valkandidater är skyldiga att låta auktoriserade revisorer granska om de har följt bestämmelserna i lagen om politiska partiers och kandidaters finanser och deras skyldighet att lämna information.

Inlämnande av årliga redovisningar och vad som ska ingå

Enligt lagen ska ett politiskt parti årligen lämna en finansiell koncernredovisning till den statliga revisionsmyndigheten i vilken partiets och underställda enheters finanser presenteras samlat, dvs. som en enhet. Enheter inom partiet vars intäkter understiger 300 000 isländska kronor per år behöver inte ingå.

Koncernredovisningen ska innehålla en intäktsredovisning, en balansräkning inklusive kassaflödesanalys, och noteringar. Av intäktsredovisningen ska framgå vilka intäkter partiet har haft fördelade på bl.a. statliga och kommunala bidrag, bidrag från juridiska respektive fysiska personer i form av pengar, exklusiva rabatter, andra bidrag i natura, medlemsavgifter, hyresintäkter och avkastning av fast och lös egendom samt intäkter från försäljning av tjänster och varor.

Noteringarna i den finansiella koncernredovisningen ska innehålla information bl.a. om de enheter underställda partiet som koncernredovisningen omfattar och om deras andel och verksamhet samt i vissa fall (se nedan) bidragsgivarens identitet.

Redovisning av enskilda bidrag och bidragsgivares identitet

Alla bidrag från juridiska personer ska redovisas öppet med avseende på bl.a. bidragsgivarens identitet. Det ska också bidrag från fysiska personer vars värde överstiger 200 000 isländska kronor. Noteringarna i den finansiella koncernredovisningen ska i dessa fall innehålla information om bidragsgivarens namn, bidragets storlek och vad bidraget består av.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

153

Bidrag definieras i lagen som bidrag i form av pengar eller annat med ett finansiellt värde, oavsett ursprung eller natur (kontant eller i natura), inklusive exklusiva rabatter, favörer och eftergifter (t.ex. rabatt på annons, hyra eller annan ersättning för användning av fastighet), fri användning av personal (med undantag för volontärarbete), fri användning av anläggning och utrustning (bortsett från användningen av volontärs personliga egendom som inte används för kommersiella ändamål), avskrivning av restskuld (vare sig delvis eller i sin helhet), ovanliga lånevillkor eller hjälp med finansiering. Bidrag i natura ska värderas till sitt marknadspris.

Redovisning av finansiering av valkampanj

Om en allians av flera partier deltar i ett val med en gemensam valkampanj ska de lämna en separat finansiell rapport avseende den gemensamma valkampanjen.

Vidare ska en valkandidat till den statliga revisionsmyndigheten lämna en finansiell redovisning avseende sin valkampanj inom sex månader efter valet. Redovisningsperioden sträcker sig enligt lagen från den tidpunkt då valet utlystes av den aktuella politiska organisationen, om inte valkandidatens kampanj påbörjades tidigare, till dess att redovisningen lämnas till den statliga revisionsmyndigheten. För presidentkandidater börjar redovisningsperioden dock vid den tidpunkt då kandidaturen anmäls till justitieministern, om inte valkampanjen påbörjades tidigare.

Redovisningen ska innehålla uppgift om intäkter fördelade på bidrag från juridiska och fysiska personer, från kandidaten själv och från dess parti samt kommunala bidrag. Redovisningen ska även avse kostnader och innehålla en balansräkning och noteringar rörande bl.a. bidragsgivarens identitet i samma utsträckning som i ett partis årliga redovisning (se ovan). Valkandidaten ska intyga att uppgifterna i redovisningen är korrekta. Redovisningen ska granskas av revisor och revisorns rapport ska fogas till redovisningen.

Om en valkandidats redovisning visar en positiv eller negativ balans ska kandidaten lämna en ny redovisning årligen till dess överskottet eller skulden har försvunnit.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

154

Valkandidater vars kostnader för valkampanjen understiger 300 000 isländska kronor är undantagna från redovisningsskyldigheten.

Offentliggörande av redovisningar

Den statliga revisionsmyndigheten har enligt lagen ansvar för att offentliggöra en sammanfattning av partiernas och kandidaternas finansiella redovisningar som utvisar information om de totala intäkterna och kostnaderna, typer av intäkter och i förekommande fall bidragsgivarnas identitet. Sammanfattningarna publiceras på revisionsmyndighetens webbplats www.rikisendurskodun.is.

Tillsyn och sanktioner

Den statliga revisionsmyndigheten, som är ett oberoende organ under riksdagen, utövar tillsyn över att lagen följs. Myndigheten har verktyg för att i såväl formellt som materiellt hänseende kontrollera partiers och kandidaters redovisningar. Den har rätt att begära tillgång till partiers och kandidaters dokumentation för att verifiera uppgifter i deras redovisningar.

Överträdelser av lagens bestämmelser kan – om de har begåtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet – leda till straffrättsliga sanktioner i form av böter eller fängelse i upp till sex år.

Skyldighet för bidragsgivare som är juridiska personer

I lagen om politiska partiers och kandidaters finanser och deras skyldighet att lämna information finns också bestämmelser om att juridiska personer i sin årliga deklaration till skattemyndigheten är skyldig att identifiera bidrag till ett politiskt parti eller en valkandidat.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

155

Grecos rekommendationer och utvärderingar

Island blev medlem i Greco år 1999. I en rapport i april 2008 (Greco Eval III Rep [2007] 7E) riktade Greco nio rekommendationer till Island avseende åtgärder för att öka öppenheten i fråga om politiska partiers finansiering. I uppföljningsrapporter i december 2010 (Greco RC-III [2010] 2E) och i maj 2012 (Greco RC-III [2012] 2E) konstaterade Greco att alla rekommendationerna hade uppfyllts av Island på ett tillfredsställande sätt.

6.5 Norge 4

Lagstiftning

I Norge finns i loven om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partiloven), LOV-2005-06-17-102, bestämmelser om registrering av politiska partier samt om offentliga och andra bidrag till politiska partier. Vidare finns i denna lag bestämmelser som syftar till att trygga allmänhetens rätt till insyn samt motverka korruption och oönskade bindningar genom öppenhet i fråga om finansieringen av politiska partiers verksamhet.

Lagen är från 2005. Ett antal ändringar i lagen med syfte att ytterligare öka öppenheten och kontrollen av partiers finansiering infördes 2013. Det finns en föreskrift till lagen, forskrift om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partilovforskriften), FOR-2014-02-05-107.

Vilka som omfattas av bestämmelserna

Lagen innebär en skyldighet för vissa organisatoriska delar av ett politiskt parti att var för sig årligen lämna en intäkts- och kostnadsredovisning till ett centralt register. Skyldigheten gäller politiska partier som är registrerade i ett partiregister och de organisatoriska delar av partierna som omfattas är dess huvudorganisation, centrala

4 Redogörelsen baseras på, förutom i texten nämnda lag, föreskrift, förarbeten och rapporter från Greco, uppgifter till kommittén från det norska Kommunal- och moderniseringsdepartementet samt från den norska tillsynsmyndigheten Partilovnemnda som erhållits i samband med kommitténs studiebesök i Oslo samt via e-post.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

156

ungdomsorganisation, fylkeskommunala organisation, fylkeskommunala ungdomsorganisation och kommunala organisation. För att ett parti ska bli registrerat i partiregistret krävs bl.a. att det har en organisationsnummer, att partinamnet inte kan förväxlas med annat registrerat partis namn och att minst 5 000 röstberättigade personer stödjer registreringen. Verkningarna av registreringen upphör om partiet inte har ställt upp med vallista i något valdistrikt vid två efter varandra följande Stortingsval.

Grupperna i Stortinget, fylkesting och kommunestyret omfattas inte av lagen. Utanför redovisningsskyldigheten enligt lagen faller också partier som endast ställer upp i val till fylkestinget eller kommunestyret. I Norge är dessa partier relativt få. Utanför redovisningsskyldigheten faller vidare andra organisatoriska delar av partierna än de som räknats upp ovan såsom exempelvis ungdomsorganisationer på kommunal nivå, kvinnoorganisationer och andra sidoorganisationer. När det gäller dessa och andra organisationer eller enheter som direkt eller indirekt kontrolleras av eller på annat sätt är knutna till ett redovisningsskyldigt parti eller partiorganisation ska dock partiet/partiorganisationen i sin redovisning ta upp bidrag till dem som överstiger ett tröskelvärde varvid bl.a. bidragsgivarens identitet ska anges (se mer om detta nedan).

De som är redovisningsskyldiga enligt partilagen sammanfaller med de som har rätt till statligt partistöd enligt samma lag, bortsett från att grupperna i Stortinget har rätt till statligt partistöd. Kommunalt och fylkeskommunalt partistöd betalas ut till grupperna i de beslutande politiska församlingarna på dessa nivåer.

Det finns enligt uppgift från det norska Kommunal- och moderniseringsdepartementet cirka 3 400 redovisningsskyldiga organisationer. Partier finns det cirka 18–20, varav åtta är representerade i Stortinget och även övriga är registrerade för val till Stortinget.

Förbud mot anonyma bidrag m.m.

Av lagen framgår att partier och partiorganisationer inte får ta emot bidrag från givare som är okända för partiet. Det finns vidare begränsningar i fråga om vilka bidrag som får tas emot från utländska och offentligrättsliga subjekt. Med bidrag menas i detta sammanhang alla former av stöd. I förarbetena till lagen (Ot.prp.nr 84 [2004–2005]

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

157

s. 38, 80–81) anges att allmänna bidrag givna genom lotterier, insamlingsbössa eller kollekt inte räknas som anonyma bidrag. Vidare anges att givare som förhållandevis lätt kan spåras upp, exempelvis via bankkontonummer, inte räknas som anonyma. Enligt vad som framhålls i förarbetena kan partiet behålla ett bidrag under tröskelvärdet från en sådan givare och om bidraget överstiger tröskelvärdet kan partiet ta kontakt med givaren och få besked om denne vill låta sina identitetsuppgifter bli offentliga eller ta tillbaka bidraget.

Olovliga bidrag ska enligt lagen betalas tillbaka till givaren inom fyra veckor från det att de mottagits. Sådana bidrag som inte kan betalas tillbaka till givaren ska överföras till statskassan inom samma frist. Alla bidrag som inte betalats tillbaka eller överförts till statskassan inom fristen ska tas upp i den redovisning av intäkter och kostnader som partier och partiorganisationer ska ge in till ett centralt register (se nedan).

Av förarbetena till lagen(Ot.prp.nr 84 [2004–2005] s. 30–31, 35 och 38) framgår att en remissinstans ansåg att det krävdes ytterligare utredning och analys innan ett förbud mot anonyma gåvor infördes. Den norska regeringen anförde att anonyma gåvor hörde till ovanligheterna men att det inte kunde uteslutas att anonymitet kunde komma att användas för att kringgå den nya lagen. Enligt regeringen var det vidare viktigt med hänsyn till det demokratiska systemet att partierna kände till sina sponsorers identitet, något som vägde tyngre än hänsyn till enskilda givares behov av anonymitet.

Räkenskaps- och bokföringsskyldighet samt revisionsplikt

De partier och partiorganisationer som omfattas av lagen har räkenskaps- och bokföringsplikt. Om de har årliga intäkter understigande 12 000 norska kronor, bortsett från offentligt stöd, är de dock befriade från detta.

Av lagen framgår även att partier och partiorganisationer är skyldiga att ha ett räkenskapssystem, i vilket transaktioner och dispositioner registreras, som gör det möjligt att kontrollera att uppgifterna i deras intäkts- och kostnadsredovisningar är riktiga. Dokumentation och räkenskapsmaterial ska bevaras i minst fem år.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

158

Ett partis huvudorganisation, men inte övriga partiorganisationer, är enligt lagen skyldig att låta en offentligt godkänd revisor granska redovisningarna.

Inlämnande av årliga redovisningar och vad som ska ingå

De politiska partier och partiorganisationer som omfattas av lagen är skyldiga att årligen, senast fem månader efter räkenskapsårets avslutande, lämna en redovisning av sina intäkter och kostnader under året. Om de har årliga intäkter understigande 12 000 norska kronor, bortsett från offentligt stöd, är de befriade från redovisningsplikten och endast skyldiga att lämna en försäkran om att intäkterna understigit denna nivå. Redovisningen eller försäkran ska ges in till ett centralt register.

Redovisningen ska såvitt avser intäkter innehålla en fullständig översikt av partiets eller partiorganisationens intäkter fördelade på bland annat offentligt stöd, intäkter av egen verksamhet, bidrag från privatpersoner, företag, organisationer på arbetsmarknaden och andra samt interna överföringar.

Redovisningen ska innehålla en förklaring om att partiet eller partiorganisationen inte har haft några intäkter, kostnader, skulder eller tillgångar som avviker från vad som uppgetts i redovisningen. Den ska undertecknas av ledaren för partiet eller partiorganisationen och minst en annan styrelsemedlem.

Partier och partiorganisationer är skyldiga att minst en gång om året ge det centrala registret upplysning om vem som är kontaktperson för dem, en uppgift som ska bekräftas av partiets huvudorganisation.

Redovisning av enskilda bidrag och bidragsgivares identitet

Bidragets värde och givarens identitet ska uppges i redovisningen om ett eller flera bidrag tas emot från samma givare under ett räkenskapsår med ett värde om sammanlagt minst 35 000 norska kronor till en huvudorganisation, 23 000 norska kronor till en partiorganisation på fylkeskommunal nivå och 12 000 norska kronor till en partiorganisation på kommunal nivå. Bidrag till ungdomsorganisation följer reglerna för bidrag till partiet på motsvarande nivå.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

159

Om ett parti eller en partiorganisation har ingått ett politiskt eller affärsmässigt avtal med en bidragsgivare ska detta tas upp i redovisningen tillsammans med bidragsgivarens identitet, detta oavsett bidragets storlek. Om ett sponsorsavtal har ingåtts till ett värde överstigande de ovan nämnda beloppsgränserna ska detta tas upp i redovisningen tillsammans med sponsorns identitet. Bidrag överstigande de ovan nämnda beloppsgränserna till organisationer eller enheter som direkt eller indirekt kontrolleras av eller på annat sätt är knutna till partiet eller partiorganisationen, ska tas upp i redovisningen tillsammans med bidragsgivarens identitet.

Privatpersoner ska identifieras med namn och bostadskommun medan andra bidragsgivare, långivare eller sponsorer ska identifieras med namn och postadress.

Med bidrag menas i detta sammanhang pengabidrag och värdet av varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som mottagits vederlagsfritt eller till underpris. Undantag görs för bidrag från privatpersoner som består av ordinärt arbete som inte kräver särskilda kvalifikationer och inte heller ingår i bidragsgivarens yrkesmässiga verksamhet. Undantag görs också för utlån av lokaler och andra föremål från privatpersoner som inte sysslar med det inom ramen för sin yrkesmässiga verksamhet. Andra bidrag än pengabidrag får vidare undantas från redovisningen om dess värde understiger de beloppsbegränsningar som nämnts ovan i fråga om när bidragsgivarens identitet ska redovisas.

I förarbetena till lagen berördes vilka uppgifter om bidragsgivares identitet som skulle redovisas(Ot.prp.nr 84 [2004–2005] s. 50, 56). Justitiedepartementet hade i sitt remissyttrande väckt frågan om namn och bostadkommun var tillräckligt – särskilt i större kommuner. Den norska regeringen ansåg att detta kunde vara en poäng. Begränsade personupplysningar kunde få till följd att namn på givare felaktigt offentliggörs när exempelvis två olika givare med samma namn från samma kommun står bakom gåvor som var för sig ligger under gränsvärdet men som uppfattas som gåvor från en och samma givare. Regeringen ansåg emellertid att partierna kunde förutsättas ha fler upplysningar om bidragsgivarna än namn och hemkommun och att situationer som den nämnda därmed inte skulle uppstå. Ett annat, mer aktuellt, problem ansåg den norska regeringen vara att en enskild person uppmärksammas i media för att ha gett bidrag till ett politiskt parti när det i verklig-

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

160

heten är en annan person med samma namn och från samma hemkommun som gett bidraget. En sådan situation skulle helt klart kunna uppfattas som obehaglig för den som felaktigt utpekas som bidragsgivare. Regeringen ansåg att det med hänsyn härtill fanns anledning att överväga om även andra personuppgifter som exempelvis ålder och bostadsadress, skulle uppges. Bland annat för att minska exponeringen av gåvogivaren valde den norska regeringen, trots det sagda, att begränsa personuppgifterna till namn och hemkommun.

Särskild redovisning under valår

Under valår är partierna och partiorganisationerna skyldiga att till det centrala registret särskilt redovisa mottagna bidrag överstigande 10 000 norska kronor. Sådan särskild redovisning ska ske inom fyra veckor från det att bidraget mottogs, dock senast fredagen före valdagen.

Redovisningen omfattar inte kandidater

I partiloven finns en bestämmelse enligt vilken departementet i föreskrift kan utfärda regler om att ett partis eller en partiorganisations redovisning helt eller delvis även ska omfatta finansieringen av valkampanjer för kandidater som representerar partiet eller partiorganisationen och som utses till representant i en folkvald församling. Det finns för närvarande inga sådana regler.

Av förarbetena (prop. 140 L [2011–2012] s. 90 f.) framgår att bakgrunden till nämnda bestämmelse i lagen är att det norska systemet i dagsläget är starkt partiorienterat men att detta kan förändras över tid och att lagen därför anses behöva ha en viss flexibilitet. Det konstateras att Norge har undgått en rekommendation från Greco om att likställa kandidater med politiska partier i fråga om redovisningsskyldigheten. I förarbetena uttalas att en eventuell framtida redovisning av kandidaters valkampanj bör göras som en del av partiets eller partiorganisationens ordinarie redovisning. Detta motiveras med att det, med hänsyn till den stora mängd kandidater som skulle komma att omfattas, skulle innebära en alltför stor

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

161

administrativ börda för det allmänna om varje kandidat skulle lämna sin egen redovisning.

Offentliggörande av redovisningarna

Av lagen framgår att redovisningarna ska sammanställas i ett centralt register som ska vara offentligt tillgängligt på ett ändamålsenligt sätt, exempelvis på elektronisk väg. Av partilovforskriften framgår att Statistisk sentralbyrå (SSB) ska föra detta register. Av föreskriften framgår också att alla partier och partiorganisationer ska lämna sina redovisningar genom ett standardiserat elektroniskt verktyg som SSB har etablerat och ansvarar för. Uppgifterna offentliggörs på webbplatsen www.partifinansiering.no.

Tillsyn och sanktioner

I samband med att partilagen infördes 2005 inrättades ett nytt oberoende förvaltningsorgan med uppgift att utöva tillsyn över att finansieringsbestämmelserna i lagen efterlevs och fatta beslut om sanktioner, Partilovnemnda. Genom lagändringar som infördes 2013 fick Partilovnemnda större möjlighet att kontrollera inrapporterade uppgifter och ett vidare spektra av sanktioner vid brott mot lagen infördes. Enligt lagen ska Partilovnemnda ha fem medlemmar, varav ordföranden ska ha domarkompetens. Medlemmarna utnämns av regeringen för sex år åt gången.

Om Partilovnemnda finner det nödvändigt kan ett partis eller partileds efterlevnad av reglerna kontrolleras. Sådan kontroll utförs av ett särskilt kontrollorgan, Partirevisjonsutvalget. Kontrollorganet kan kräva att partiet eller partiledet lägger fram all dokumentation av betydelse. Partirevisjonsutvalget ska också på anmodan av Partilovnemnda göra rutinkontroller av redovisningsskyldiga partiers och partileds efterlevnad av reglerna. Partilovnemnda ska årligen till departementet avge en rapport om sin verksamhet.

Vid brott mot lagens regler om partifinansiering kan avdrag på det statliga partistödet göras. Hur stort avdrag som ska göras avgörs av Partilovnemnda, med beaktande av hur mycket stöd partiet eller partiledet kan ansöka om det aktuella året och överträdelsens grov-

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

162

het och varaktighet. Förstagångsregelbrott av mindre omfattning kan sanktioneras med formell varning.

Partilovnemnda ska vid brott mot förbudet att motta anonyma bidrag besluta om återkrav av utbetalt statligt partistöd med belopp motsvarande det fulla värdet av det olovligen mottagna bidraget. Ett sådant beslut kan prövas av domstol. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet gör sig skyldig till väsentligt brott eller upprepat brott mot förbudet mot anonyma bidrag, straffas med böter eller fängelse i högst två år.

Grecos rekommendationer och utvärderingar

Norge anslöt sig till Greco år 2001. I en rapport i februari 2009 (Greco Eval III Rep [2008] 6E) riktade Greco sex rekommendationer till Norge avseende åtgärder för att öka öppenheten i fråga om politiska partiers finansiering. I en uppföljningsrapport i mars 2013 (Greco RC-III [2013] 5E) konstaterade Greco att alla sex rekommendationerna hade uppfyllts av Norge på ett tillfredsställande sätt.

6.6 Nederländerna 5

Lagstiftning

En lag om finansieringen av politiska partier trädde i kraft i Nederländerna den 1 maj 2013. Lagens syfte är att öka öppenheten och insynen i partiers finansiering och den ersatte en tidigare lag om statligt stöd till politiska partier.

Vilka som omfattas av bestämmelserna

Enligt lagen ska alla partier som är representerade i parlamentet årligen till inrikesministern lämna in en redovisning av hur de har finansierat sin verksamhet under det föregående kalenderåret. Redovisningen ska avse partiets verksamhet på central nivå.

5 Redogörelsen baseras på de rapporter från Greco som nämns i texten samt på uppgifter till kommittén från Sveriges ambassad i Haag, Nederländerna.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

163

Vissa av lagens bestämmelser, som rör redovisning av och begränsningar i fråga om bidrag (se nedan), gäller i samband med val även valkandidater, inklusive sådana valkandidater som inte är medlemmar i ett parti. För valkandidater som tillhör ett parti är det partiet som är redovisningsskyldigt.

Lagen om finansieringen av politiska partier innehåller vidare vissa bestämmelser rörande institutioner som är associerade med ett politiskt parti. Bestämmelserna innebär bl.a. en skyldighet för sådana institutioner att registrera och redovisa mottagna bidrag (se vidare nedan). De associerade institutioner som avses omfattar för varje politiskt parti ett vetenskapligt institut, en ungdomsorganisation, ett institut för utrikes verksamhet samt därutöver juridiska personer vars enda eller huvudsakliga syfte är att bedriva verksamhet för partiet, förutsatt att verksamheten är till klar förmån för partiet.

Vad som ska ingå i partiernas årliga redovisningar

Ett partis årliga redovisning ska ge en korrekt bild av partiets finansiella situation och omfatta information om intäkter, tillgångar, kostnader och skulder. Enligt departementets närmare instruktioner till lagen ska redovisningen av intäkter inkludera information om bl.a. medlemsavgifter, statliga bidrag, intäktsbringande verksamheter och bidrag i natura.

Redovisning av enskilda bidrag och bidragsgivarens identitet

När det gäller bidrag i pengar eller natura värda 4 500 euro eller mer från fysiska eller juridiska personer, inklusive medlemmar i politiska partier, ska årligen till Inrikesministern även lämnas en redovisning av vilken framgår bidragets värde och bidragsgivarens namn och adress. Denna skyldighet gäller partier som är representerade i parlamentet. I samband med val gäller skyldigheten även för valkandidater, inklusive sådana utan partitillhörighet. För valkandidater som tillhör ett parti är det partiet som är redovisningsskyldigt. Bidrag som erhållits genom testamente omfattas dock inte av lagstiftningen.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

164

Den nederländska regeringen anförde 2013 till Greco (se Grecos rapport RC-III [2013] 8E s. 2 och 5) att bidrag som ett parti erhållit genom testamente enligt regeringens synsätt inte innebär någon risk för intressekonflikt eller otillbörlig påverkan, eftersom bidragsgivaren är död. När det gäller tröskelvärdet om 4 500 euro anförde den nederländska regeringen till Greco att bakom det valda tröskelvärdet ligger en avvägning mellan intresset av å ena sidan ökad öppenhet och å ena sidan att inte lägga en för tung administrativ börda på partierna. Tröskelvärdet innebär, enligt vad regeringen anförde, att redovisningsskyldigheten omfattar bidrag vars värde är så högt att de kan antas ha potential att påverka ett parti eller syfta till att göra det. Lagen kommer dock, anförde den nederländska regeringen, att utvärderas vart femte år med start 2018 varvid tröskelvärdet kan komma att ändras om det finns skäl för det.

Förbud mot anonyma bidrag överstigande ett tröskelvärde

Det är vidare förbjudet för politiska partier och för valkandidater att ta emot anonyma bidrag i pengar eller natura överstigande 1 000 euro. Om ett sådant bidrag ändå lämnas ska det överlämnas till Inrikesministern eller förstöras.

Redovisningsskyldighet för associerade institutioner

Lagen om finansieringen av politiska partier förpliktar vidare vissa institutioner som är associerade med ett politiskt parti (se ovan) att registrera bidragsgivare, mottagna bidrag och skulder. De associerade institutionerna ska enligt lagen årligen till Inrikesministern lämna in en översikt över mottagna bidrag om 4 500 euro eller mer och skulder om 25 000 euro eller mer.

Revisionsplikt

Partiernas årliga redovisning av intäkter och kostnader ska granskas av en revisor.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

165

Inlämning och offentliggörande av redovisningar

Föreskrivna redovisningar och översikter ska av partier, valkandidater och associerade institutioner lämnas in till Inrikesministern före den 1 juli varje år.

De av Inrikesministern mottagna årliga redovisningarna från partier är offentliga och ministern ska göra dem tillgängliga för allmänheten på Inrikesdepartementets webbplats. Partiernas och valkandidaternas redovisningar av bidrag ska publiceras i regeringens officiella tidning. Även översikterna som ska lämnas in av partiernas associerade institutioner ska publiceras i en officiell tidning.

Tillsyn och sanktioner

Ansvarig för tillsynen över att reglerna i lagen följs är Inrikesministern. Till stöd har Inrikesministern ’utskottet för tillsyn av politiska partiers finanser’. Överträdelse kan leda till administrativa böter på upp till 25 000 euro.

Grecos rekommendationer och utvärderingar

Nederländerna anslöt sig till Greco år 2001. I en rapport i juni 2008 (Greco Eval III Rep [2007] 8E) riktade Greco 13 rekommendationer till Nederländerna avseende åtgärder för att öka öppenheten i fråga om politiska partiers finansiering. I en uppföljningsrapport i december 2014 (Greco RC-III [2014] 27E) konstaterade Greco att åtta av rekommendationerna hade uppfyllts på ett tillfredsställande sätt medan två delvis hade uppfyllts och tre inte hade uppfyllts av Nederländerna. De rekommendationer som kvarstod avsåg bland annat att sänka tröskelvärdet för redovisning av bidrag och bidragsgivares identitet samt att förbjuda anonyma bidrag, att inkludera regionala och lokala partier och partiorganisationer i redovisningsskyldigheten samt att säkerställa en oberoende och opolitisk tillsyn över att reglerna följs.

När det gäller förbud mot anonyma bidrag konstaterade Greco att det i Nederländerna inte finns något förbud mot anonyma bidrag understigande 1 000 euro och anförde bl.a. följande. Tidigare fanns det ett lagförslag i Nederländerna om att införa ett förbud

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

166

mot anonyma bidrag överstigende 150 euro. Det gränsvärde om 1 000 euro som i stället har kommit att införas innebär ett betydande utrymme för kringgåenden av bestämmelserna om offentliggörande av bidragsgivares identitet och alltför lite insyn i politiska partiers finansiering. Greco anser mot denna bakgrund att Nederländerna inte kan anses ha uppfyllt rekommendationen till landet att förbjuda anonyma bidrag.

Lagstiftningsförslag under behandling

För närvarande behandlar den nederländska regeringen ett förslag om ändringar i lagen om finansieringen av politiska partier, innebärande att även lokala partier, lokala och regionala organisationer inom nationella partier samt vissa sekundära institutioner knutna till partier ska redovisa bidragsgivarens identitet och bidragets storlek avseende bidrag värda över 1 000 euro och skulder värda över 5 000 euro. Enligt förslaget ska dessa lokala aktörer varje år göra en finansiell redovisning. Dessa redovisningar måste, enligt förslaget, finnas tillgängliga i minst fyra år och de politiska partierna är själva primärt ansvariga för offentliggörande av uppgifterna. Skälen som anförs bakom denna modell är att ett mer ”självreglerande” system bör tillämpas på lokal nivå i förhållande till det system för redovisning som tillämpas på nationell nivå. Lokala partier ska därför själva vara ansvariga för att publicera en årlig redovisning. Detta föreslås ske på partiernas eller på moderpartiets webbplats. I de fall en lokal aktör försummar sin redovisningsplikt förväntas andra partier sätta press på efterlevnad av bestämmelserna. Om den lokala aktören ändå inte efterlever bestämmelserna ska Inrikesministern, enligt vad som föreslås, ha befogenhet att besluta om samma sanktioner som i fråga om aktörer på nationell nivå.

Vidare utreds för närvarande om lokala aktörer bör ha rätt till någon slags stödinstrument för sin årliga redovisning. Denna utredning ska vara avslutad senast den 1 januari 2017.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

167

6.7 Storbritannien 6

Lagstiftning

I Storbritannien finns bestämmelser om insyn i finansiering av partier i lagen om politiska partier, val och folkomröstningar av år 2000 (parti- och vallagen). Denna lag innehåller även bestämmelser om registrering av politiska partier och om finansiering av politiska partier i stort. Ändringar infördes 2009 i lagstiftningen, genom lagen om politiska partier och val av år 2009, bl.a. i syfte att öka allmänhetens insyn i partiers finansiering.

Lagen om folkets representanter från år 1983 innehåller bestämmelser rörande insyn i valkandidaters finansiering av sina valkampanjer.

Vilka som omfattas av bestämmelserna

Politiska partier som vill ställa upp med en eller flera valkandidater i ett val måste registrera sitt parti hos Valkommissionen. För att någon ska få registrera ett parti ska uppgifter lämnas till kommissionen om partinamn, minst två partirepresentanter, var i landet partiet ska registreras och partiets eventuella underorganisationer. Uppgift om vem som är partiledare och kassör m.m. måste anmälas till kommissionen. Vidare ska partiet till kommissionen lämna in partiets stadgar och en plan för finansiering och för hur partiet kommer att uppfylla kraven på redovisning samt betala en avgift för registreringen. Det finns för närvarande 363 registrerade politiska partier i Storbritannien.

Förbud mot anonyma bidrag överstigande ett tröskelvärde m.m.

Anonyma bidrag är tillåtna endast om bidragens värde understiger 200 brittiska pund.

Bidrag överstigande 200 brittiska pund är vidare, enligt parti- och vallagen, endast tillåtna om de kommer från ”tillåtna givare”. Bestämmelserna om ”tillåtna givare” ställer upp krav på att dessa

6 Redogörelsen baseras på de rapporter från Greco som nämns i texten.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

168

ska ha en viss koppling till Storbritannien. Personer som tillåts delta i allmänna val i Storbritannien och företag som är registrerade i Storbritannien eller i EU ingår exempelvis i kretsen som är att anse som ”tillåtna givare”. Bidrag från utländska givare överstigande 200 brittiska pund är alltså i princip inte tillåtna.

Att ett otillåtet bidrag har lämnats ska rapporteras till valkommissionen. Vidare ska det otillåtna bidraget lämnas över till staten inom 30 dagar från det att det togs emot.

Bokföringsskyldighet och revisionsplikt m.m.

Partiers och deras underorganisationer är, i enlighet med parti- och vallagen, bokföringsskyldiga och skyldiga att hålla sina räkenskaper ordnade samt att bevara räkenskapshandlingar i minst sex år.

Partiers och underorganisationers årliga redovisning av intäkter och kostnader samt deras redovisning av kostnader för en valkampanj (se under nästkommande rubriker) ska granskas av en auktoriserad och oberoende revisor om intäkterna eller kostnaderna överstiger 250 000 brittiska pund. Detsamma gäller för kampanjorganisationer och liknande organisationer som är skyldiga att lämna redovisning (se under nästkommande rubriker).

Inlämnande av regelbundna redovisningar och vad som ska ingå

Politiska partier ska till Valkommissionen lämna en årlig redovisning av sina intäkter och kostnader. Sådan redovisning ska lämnas av alla politiska partier. Redovisning av detta slag ska också lämnas av partiers underorganisationer om deras intäkter eller kostnader under året har överstigit 25 000 brittiska pund.

Redovisning av enskilda bidrag och bidragsgivares identitet

Politiska partier är skyldiga att till Valkommissionen en gång i kvartalet lämna rapport avseende mottagna bidrag. Under en valperiod ska sådan rapport lämnas in varje vecka. En valperiod sträcker sig över antingen fyra månader eller 365 dagar beroende på vilket val det är fråga om.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

169

En rapport avseende bidrag ska avse hela partiet inklusive dess underorganisationer. I rapporten ska tas upp bidrag från samma givare som sammanlagt under ett kalenderår överstiger 5 000 brittiska pund om bidraget lämnats till en riksorganisation och 1 000 om bidraget lämnats till en lokalorganisation. Om flera lokalorganisationer inom ett parti har tagit emot bidrag överstigande 1 000 brittiska pund från samma givare som sammanlagt under ett kalenderår överstiger 5 000 brittiska pund ska detta särskilt anges i rapporten. Bidragsgivares namn och adress ska också anges.

Med bidrag avses, i lagen om politiska partier, val och folkomröstningar, prestationer i form av pengar samt prestationer i form av varor eller tjänster som tillhandahålls gratis eller till ett pris med en rabatt på mer än 10 procent i förhållande till marknadspris. Med bidrag avses vidare direkt offentligt stöd (men inte indirekt offentligt stöd såsom exempelvis kostnadsfritt utrymme i media).

I princip gäller skyldigheten att lämna kvartalsvisa rapporter till Valkommissionen alla politiska partier. Ett parti som har lämnat fyra efter varandra följande rapporter enligt vilka de inte har tagit emot något bidrag överstigande beloppsgränserna kan dock bli befriade från skyldigheten. Ett sådant parti ska endast lämna årlig redovisning fram till dess att det tar emot ett sådant bidrag som ska tas upp i en kvartalsrapport.

Politiska partier ska dessutom en gång i kvartalet lämna rapport till Valkommissionen avseende lån. Även dessa rapporter ska lämnas varje vecka under valperioder. Rapporten ska innehålla uppgifter om nya avtal om lån, krediter eller säkerhet för lån som ingåtts av partiet och om väsentliga förändringar i sådana avtal som uppkommit under den period (kvartal) som rapporten avser. I likhet med vad som gäller för rapport avseende bidrag ska ett parti lämna en enda rapport som ska avse hela partiet inklusive underorganisationer. Även beloppsgränser och bestämmelser om sammanläggning är desamma som i fråga om rapport avseende bidrag. Om ett parti får bidrag och erhåller lån från samma person under ett kalenderår ska dessa sammanläggas.

Rapporter till Valkommissionen avseende bidrag och lån måste, förutom av politiska partier, lämnas av vissa ytterligare s.k. reglerade bidragsmottagare. Dessa är medlemmar av politiska partier, förtroendevalda samt organisationer som inte utgör del av ett politiskt parti men vars medlemmar helt eller till en större del ut-

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

170

görs av medlemmar av ett visst parti. För medlemmar av politiska partier och förtroendevalda är beloppsgränsen för rapportering av bidrag 1 000 brittiska pund. För organisationer av nämnt slag är beloppsgränsen 5 000 brittiska pund. Bidrag och lån ska rapporteras om de har tagits emot i anslutning till mottagarens politiska verksamhet. Om bidrag och/eller lån tas emot från samma person under ett kalenderår ska de sammanläggas. En rapport ska lämnas in till Valmyndigheten inom 30 dagar från det att bidraget eller lånet togs emot. Bidragsgivares namn och adress ska anges i rapporten.

Bidragsgivare är, enligt parti- och vallagen, skyldiga att till ett politiskt parti eller annan bidragmottagare lämna sådan information om sig själv som mottagaren enligt lagen är skyldig att redovisa till Valkommissionen. Att som bidragsgivare utan giltig ursäkt underlåta att lämna sådan information i samband med ett bidrag är enligt lagen brottsligt.

Redovisning av finansiering av valkampanj

Partier som deltar i val till Storbritanniens parlament, Europaparlamentet, Skottlands parlament, Wales parlament eller Nordirlands parlament ska lämna en särskild redovisning till Valkommissionen avseende sina kostnader för valkampanjen.

Vissa ytterligare registrerade organisationer, såsom exempelvis kampanjorganisationer, som i vissa fall är kopplade till ett politiskt parti och i andra fall inte, är skyldiga att lämna redovisning till Valkommissionen avseende bidrag och kostnader under en valperiod.

Valkandidater är skyldiga att lämna redovisning med detaljerade uppgifter om sina kostnader för valkampanjen och om bidrag som har tagits emot till stöd för kampanjen. Redovisningen ska lämnas till den lokala styrelseorganisationen, motsvarande kommunen, som ska vidarebefordra den till Valkommissionen.

Bestämmelser liknande de som avser val är tillämpliga även såvitt avser folkomröstningar.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

171

Offentliggörande av redovisningar

Valkommissionen upprätthåller ett register avseende bidrag och ett avseende lån som uppdateras löpande. Registret, som finns tillgängligt på Valkommissionens webbplats (www.electoralcommission.org.uk/), innehåller uppgifterna som lämnats i partiernas och övriga rapporteringsskyldigas rapporter avseende bidrag och lån. I fråga om bidragsgivare som är fysiska personer publiceras uppgift om hemadress dock inte på webbplatsen. Rapporter kan begäras ut i pappersform i sin helhet.

Uppgifter om otillåtna bidrag som överlämnats till staten publiceras också på Valkommissionens webbplats.

Valkommissionen publicerar vidare på sin webbplats partiers och underorganisationers årligen inlämnade redovisningar avseende intäkter och kostnader. Ett offentligt register avseende kostnader för valkampanjer hålls också av kommissionen.

Valkandidaters redovisningar av kostnader och bidrag under valperioden publiceras inte på internet men finns tillgängliga för allmänheten hos den kommun som har tagit emot redovisningen.

Tillsyn och sanktioner

Valkommissionen är en myndighet under parlamentet med den övergripande uppgiften att verka för upprätthållandet av integritet inom, och ett högt förtroende hos allmänheten för, demokratiska processer. Kommissionen är ansvarig för en mängd uppgifter relaterade till politiska partier och allmänna val. Kommissionen är politiskt oberoende och består av mellan fem och nio kommissionärer som utses av drottningen på förslag av det brittiska underhuset.

Valkommissionen utövar tillsyn över att bestämmelserna i parti- och vallagen följs. Kommissionen kan som ett led i tillsynen kräva att få tillgång till bokföring och räkenskapshandlingar.

Den som bryter mot bestämmelserna i parti- och vallagen kan bli föremål för såväl civilrättsliga som straffrättsliga sanktioner. De civilrättsliga sanktionerna kan åläggas ett parti eller annan organisation medan de straffrättsliga sanktionerna endast kan åläggas en fysisk person. I politiska partier och andra organisationer, t.ex. kampanjorganisationer, är det i allmänhet kassören som är ansvarig

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

172

för att uppfylla kraven på att endast ta emot bidrag som är tillåtna att ta emot och på att lämna in föreskrivna rapporter och redovisning.

De civilrättsliga sanktionerna är tillämpliga främst i fall då en rapport eller redovisning har lämnas in för sent. En sanktionsavgift ska då tas ut med ett belopp som bestäms med hänsyn till hur lång fördröjning det är fråga om. Vid upp till tre månaders fördröjning ska sanktionsavgiften bestämmas till 500 brittiska pund, vid mellan tre och sex månaders fördröjning 1 000 brittiska pund, vid mellan sex och 12 månaders fördröjning 2 000 brittiska pund och vid mer än 12 månaders fördröjning 5 000 brittiska pund. En annan civilrättslig sanktion som kan aktualiseras är avregistrering av ett politiskt parti.

Om ett politiskt parti har tagit emot ett otillåtet bidrag kan detta även, enligt parti- och vallagen, leda till förverkande av ett belopp motsvarande värdet av det otillåtna bidraget.

I parti- och vallagen återfinns 88 gärningar som kan leda till straffrättsliga sanktioner. De straffrättsliga sanktioner som kan komma i fråga är böter om minst 5 000 brittiska pund eller fängelse upp till ett år. Samma straffrättsliga sanktioner kan, enligt lagen om folkets representanter, aktualiseras om en valkandidat underlåter att följa bestämmelserna i den lagen.

Som huvudregel är det domstol, och alltså inte Valkommissionen som har rätt att besluta om sanktioner.

Grecos rekommendationer och utvärderingar

Storbritannien anslöt sig till Greco år 1999. I en rapport i februari 2008 (Greco Eval III Rep [2007] 3E) riktade Greco sex rekommendationer till Storbritannien avseende åtgärder för att öka öppenheten i fråga om politiska partiers finansiering. I en uppföljningsrapport i juni 2012 (Greco RC-III [2012] 7E) konstaterade Greco att Storbritannien hade uppfyllt eller hanterat fyra av rekommendationerna på ett tillfredsställande sätt men inte hade uppfyllt de återstående två rekommendationerna.

De av Grecos rekommendationer som Storbritannien inte hade uppfyllt avsåg att anta bestämmelser för ökad insyn i lån till valkandidater och vissa andra organisationer samt att tillsätta en

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

173

utredning avseende framtida polisutredningar och åtal i fråga om brott mot bestämmelser om finansiering av partier.

6.8 Tyskland 7

Lagstiftning

I Tyskland regleras insyn i finansiering av politisk verksamhet huvudsakligen i lagen om politiska partier från 1967.

Den tyska grundlagen innehåller bestämmelser om att politiska partier är skyldiga att offentliggöra sina inkomstkällor och tillgångar samt hur de använder sina medel. I lagen om politiska partier specificeras vad denna skyldighet består i. I samma lag finns bl.a. bestämmelser offentligt stöd till partier och om begränsningar i vilka bidrag som partier får ta emot.

Vilka som omfattas av bestämmelserna

I den tyska grundlagen finns grundläggande bestämmelser om politiska partiers uppgift och krav på att de ska uppfylla demokratiska principer.

I lagen om politiska partier anges vidare att de politiska partierna är sammanslutningar av medborgare som fortlöpande, under en längre tid, verkar för att påverka utvecklingen av den politiska opinionen på federal nivå eller i någon av delstaterna och som söker nå representation i det tyska parlamentet (Bundestag) eller i en delstats parlament (Landtag ). En sådan sammanslutning förlorar, enligt samma lag, sin rättsliga ställning som politiskt parti om det inte har nominerat kandidater varken till Bundestag eller någon Landtag på sex år.

Politiska partier ska till valmyndigheten meddela sin status och sitt partiprogram samt namnen på ledamöterna i partiets styrelse och uppgifter om partiets lokalorganisationer. Valmyndigheten för ett register över de politiska partierna, vilket är offentligt (se www.bundeswahlleiter.de/de/parteien/anschriften_parteien.html). För närvarande finns i registret 118 partier. Att upptas i registeret

7 Redogörelsen baseras på de rapporter från Greco som nämns i texten.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

174

medför dock inte rättslig status som politiskt parti och det är ingen förutsättning för sådan status att ett parti finns med i registret.

Förbud mot anonyma bidrag överstigande ett tröskelvärde m.m.

Enligt bestämmelser i lagen om politiska partier är det förbjudet för politiska partier att ta emot hemliga bidrag eftersom partier är skyldiga att i sin bokföring inkludera uppgifter om alla mottagna bidrag. Det är vidare i princip förbjudet för partier att ta emot anonyma bidrag, dvs. bidrag från oidentifierade givare. Från detta förbud undantas små belopp som typiskt sett tas emot som ett led i sedvanlig insamlingsverksamhet såsom offentlig kollekt.

Bidrag i kontanter överstigande 1 000 euro får vidare inte tas emot av ett parti.

I Tyskland bedrivs politisk verksamhet av, och lämnas offentligt stöd till, politiska partier och deras underorganisationer, parlamentariska grupper i Bundestag och delstaternas Landtag samt s.k. politiska stiftelser. En politisk stiftelse är i allmänhet nära knuten till ett politiskt parti såvitt avser dess politiska syfte och övertygelse men är samtidigt helt fristående från partiet. Politiska partier får inte ta emot bidrag från parlamentariska grupper eller politiska stiftelser. Anledningen till detta är att bidrag till parlamentariska grupper och politiska stiftelser inte ska utgöra indirekta bidrag till politiska partier.

Om ett bidrag har lämnats till ett parti som är förbjudet för partiet att ta emot, ska bidraget lämnas över till presidenten för Bundestag omedelbart eller, som allra senast, vid den tid då partiet senast ska lämna in sin årliga redovisning till presidenten.

Bokföringsskyldighet och revisionsplikt m.m.

I lagen om politiska partier finns regler om att politiska partier är skyldiga att upprätta bokföring, balansräkning och årlig redovisning samt att låta revisor granska räkenskaperna. Dessa handlingar och underlag ska bevaras i tio år.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

175

Inlämnande av årliga redovisningar och vad som ska ingå

Enligt den tyska lagen om politiska partier är politiska partier skyldiga att årligen lämna in en revisorsgranskad redovisning för offentliggörande till presidenten för Bundestag. Redovisningen ska innehålla uppgifter om intäkter och utgifter samt om tillgångar och skulder inklusive information om bidragsgivare, hur medlen har använts och om vad tillgångarna består av.

Ett partis redovisning ska omfatta hela partiet, dvs. alla dess organisationer på förbundsstats- och delstatsnivå och i förekommande fall på ännu lägre lokal nivå oavsett om dessa juridiskt sett utgör egna enheter eller inte. Även ungdoms- och kvinnoorganisationer knutna till partiet ska omfattas.

Revisorsgranskningen ska avse partiets redovisning på förbundsstats- och delstatsnivå men inte alla lokala enheter på lägre nivåer. Om partiets totala intäkter under året understiger 5 000 euro behöver redovisningen inte vara granskad av en revisor. Om partiet inte uppfyller kraven för att vara berättigad till statligt stöd behöver redovisningen inte vara granskad av en auktoriserad revisor.

Intäkterna ska redovisas i kategorierna medlemsavgifter, bidrag från partiets valda ledamöter, bidrag, intäkter som härrör från bolag ägda av partiet, intäkter som härrör från andra tillgångar, intäkter från evenemang och liknande, offentligt stöd, eventuella andra intäkter och bidrag från andra delar av partiets organisation.

Intäkter avser i lagen om politiska partier alla bidrag eller förmåner i pengar eller natura som kommer ett parti till godo. Som intäkter för ett parti förstås exempelvis att partiet får befrielse från betalning av skulder, att annan betalar för att organisera evenemang eller aktivitet till förmån för partiet samt värdestegring hos partiets kapitaltillgångars. Intäkter ska i redovisningen tas upp till sitt fulla värde och tillgångar värderas till marknadspris. Frivilligt arbete och tjänster som normalt tillhandahålls av partimedlemmar gratis räknas dock inte som intäkter.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

176

Redovisning av enskilda bidrag och bidragsgivares identitet

I fråga om bidrag från fysiska eller juridiska personer gäller att partier i sina redovisningar, som årligen lämnas in till presidenten för Bundestag för offentliggörande, ska ange bidragsgivarnas namn och adress avseende bidrag överstigande 10 000 euro.

Härutöver gäller att om ett parti tar emot ett bidrag från en enskild bidragsgivare överstigande 50 000 euro är partiet skyldigt att omedelbart rapportera detta till presidenten för Bundestag tillsammans med uppgift om givarens namn och adress.

Redovisning av finansiering av valkampanj

I partiernas redovisning inkluderas intäkter och kostnader i valkampanjer. Intäkter i valkampanjer behöver inte redovisas separat.

Det finns inga bestämmelser om redovisningsskyldighet avseende valkandidaters egna intäkter, såvitt avser valkandidater som ännu inte innehar något uppdrag som ledamot i en politisk församling. Om en valkandidat tar emot bidrag som är att anse som bidrag till kandidatens parti är kandidaten, enligt bestämmelser i lagen om politiska partier, skyldig att lämna vidare bidraget till den person som i enlighet med partiets stadgar är ansvarig för partiets ekonomi.

Ledamöter av tyska Bundestag är skyldiga att följa en uppförandekod som innebär att de måste bokföra intäkter som de har för sin politiska verksamhet, inklusive alla bidrag och förmåner såväl i pengar som natura. Bidrag överstigande 5 000 euro per kalenderår från en bidragsgivare måste rapporteras till presidenten av Bundestag tillsammans med bidragsgivarens namn och adress. Om bidragen överstiger 10 000 euro ska presidenten av Bundestag offentliggöra uppgifter om bidragen och dess givare.

De bestämmelser i lagen om politiska partier som avser begränsningar i vilka bidrag som ett parti får ta emot, exempelvis förbudet mot att ta emot anonyma bidrag, är tillämpliga även på ledamöter av Bundestag.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

177

Offentliggörande av redovisningar

De politiska partiernas redovisning rörande räkenskaperna lämnas, som nämnts, till presidenten för det tyska parlamentet (Bundestag) som offentliggör redovisningarna på parlamentets webbplats, www.bundestag.de/parteienfinanzierung. I redovisningarna finns uppgifter om bidragsgivarens identitet, dvs. namn och adress, såvitt avser bidrag överstigande 10 000 euro.

På webbplatsen offentliggörs även i särskild ordning bidragsgivarens identitet avseende bidrag till partier överstigande 50 000 euro. Som redogjorts för ovan ska partierna omedelbart till presidenten för Bundestag rapportera att de mottagit ett sådant bidrag.

Tillsyn och sanktioner

Presidenten för Bundestag ska utöva tillsyn över att bestämmelserna följs.

Att partierna årligen lämnar in redovisning är en förutsättning för att partiet ska erhålla offentligt stöd. För ett parti som i övrigt uppfyller kraven för att ha rätt till offentligt stöd kan konsekvensen av att inte i tid lämna redovisning således bli uteblivet sådant stöd.

Om ett parti inte i tid lämnar in den årliga redovisningen eller om redovisningen är felaktig kan detta härutöver leda till administrativa eller, under vissa förutsättningar, straffrättsliga sanktioner. Administrativa sanktioner kan endast drabba politiska partier medan straffrättsliga sanktioner endast kan drabba fysiska personer.

Om ett parti i sin redovisning har lämnat felaktiga uppgifter avseende intäkter ska enligt bestämmelserna i lagen om politiska partier en administrativ sanktion tas ut av partiet med ett belopp motsvarande dubbla värdet av den felaktigt redovisade eller utelämnade intäkten. Detta gäller också om partiet har brustit i sin skyldighet att lämna uppgifter om bidragsgivarens identitet. Om redovisningen innehåller en felaktighet avseende tillgångar eller skulder ska en administrativ sanktion tas ut med ett belopp motsvarande 10 procent av värdet av den felaktigt redovisade eller utelämnade tillgången eller skulden.

Om ett parti har mottagit ett bidrag som är förbjudet för partiet att ta emot, såsom exempelvis ett anonymt bidrag, och inte inom

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

178

föreskriven tid lämnat över bidraget till presidenten för Bundestag, ska en administrativ sanktion tas ut av partiet med ett belopp motsvarande tredubbla värdet av bidraget.

Det är presidenten för Bundestag som beslutar om administrativa sanktioner i enlighet med lagen om politiska partier. Om partiet har verksamhet på förbundsstatsnivå ska sanktionsansvaret bäras av partiet på denna nivå. Om partiet endast finns på delstatsnivå ska den högsta beslutande nivån inom partiet i respektive delstat bära sanktionsansvaret. Beslutet kan överklagas till domstol.

I lagen om politiska partier finns bestämmelser om straffrättsliga sanktioner i form av böter eller fängelse, vilka kan drabba fysiska personer. Detta gäller exempelvis en fysisk person som med uppsåt att dölja ett bidrags ursprung har orsakat en felaktighet i ett partis redovisning. Även ett partis revisor kan drabbas av straffrättsliga sanktioner enlig samma lag. Vid sidan av dessa bestämmelser finns i tysk straffrättslig lagstiftning bestämmelser om straffansvar för motbrott.

En ledamot som bryter mot bestämmelser i parlamentets (Bundestag) uppförandekod kan bli föremål för sanktioner i form av skyldighet att betala en avgift uppgående till som mest hälften ersättningen för uppdraget som ledamot.

Grecos rekommendationer och utvärderingar

Tyskland anslöt sig till Greco år 1999. I en rapport i december 2009 (Greco Eval III Rep [2009] 3E) riktade Greco tio rekommendationer till Tyskland avseende åtgärder för att öka öppenheten i fråga om politiska partiers finansiering. I uppföljningsrapporter i oktober 2014 (Greco RC-III [2014] 19E) och i mars 2016 (GrecoRC3 [2016] 5) konstaterade Greco att Tyskland hade uppfyllt eller hanterat tre av rekommendationerna på ett tillfredsställande sätt, delvis uppfyllt sex av rekommendationerna och inte alls uppfyllt en av rekommendationerna.

De delar av Grecos rekommendationer som Tyskland inte hade uppfyllt avsåg bl.a. att introducera ett system för särredovisning av finansiering av valkampanjer, för offentliggörande kort tid efter kampanjens slut, att sänka tröskelvärdet för redovisning av bidragsgivares identitet samt att införa regler för insyn i parlamentsleda-

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

179

möters och valkandidaters finansiering liknande de som avser insyn i politiska partiers finansiering. Vidare hade Tyskland inte helt uppfyllt Grecos rekommendationer rörande oberoende tillsyn samt effektiva och nyanserade sanktioner.

6.9 USA 8

Lagstiftning

USA:s rättssystem bygger på en maktdelning mellan federal nivå och delstatsnivå. Denna redogörelse begränsar sig till lagstiftning på federal nivå, vilket vi bedömer är av störst intresse i sammanhanget. Insyn i finansiering av politisk verksamhet i samband med val på delstatsnivå regleras huvudsakligen i delstaternas lagstiftning.

I USA regleras offentlig redovisning av finansieringen av politisk verksamhet på federal nivå huvudsakligen i lagen om federal valkampanj från 1971 (FECA), vilken har ändrats flera gånger sedan den infördes.

Vilka som omfattas av bestämmelserna

I USA utgör i allmänhet politiska partier löst organiserade strukturer och de två stora partierna (Demokratiska partiet och Republikanska partiet) är inte juridiska personer. I stället är de representerade på federal nivå av partikommittéer. Partierna själva är inte involverade i finansieringen av den politiska verksamheten utan det sköts av s.k. politiska kommittéer. Partierna är skyldiga att ha sådana kommittéer för att sköta finansieringen. Dessa kommittéer är formella organisationer som ska registreras hos tillsynsmyndigheten Federala valkommissionen (Federal Election Commission, FEC). Det finns olika typer av politiska kommittéer. Partier ska ha minst en politisk partikommitté som är registrerad hos Federala valkommissionen och representerar partiet i finansieringsfrågor.

Utmärkande för valsystemet i USA är att det är i hög grad centrerat kring valkandidater. Även om kandidaterna oftast är med-

8 Redogörelsen baseras på de rapporter från Greco som nämns i texten samt uppgifter i broschyren ”Contributions” på Federala valkommissionens webbplats: www.fec.gov/pages/brochures/contrib.shtml, hämtad 2016-06-23.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

180

lemmar i ett parti är de självständiga i stor utsträckning i förhållande till partiet. Valkandidater bedriver i USA sin egen kampanj oberoende av det parti som de eventuellt ät associerade till, även om partiet i viss utsträckning är involverat i att välja ut sina kandidater och hjälpa dem att nå framgång. En valkandidat är skyldig att ha en huvudsaklig kampanjkommitté som för kandidatens räkning tar emot bidrag och svarar för utgifter. Kampanjkommittén måste registreras hos Federala valkommissionen. Auktoriserade kommittéer är sådana kommittéer som har godkänts av en valkandidat att för kandidatens räkning ta emot bidrag och svara för utgifter.

Begreppet kommitté för politisk verksamhet (Political Action Committee, PAC eller Super PAC) är en benämning som inte finns i lagstiftningen men som brukar användas för att beskriva en politisk kommitté som varken är en partikommitté eller en kandidats kampanjkommitté. En PAC som sponsras av ett företag eller arbetsorganisation benämns en separat fond (separate segregated funds, SSF). En PAC utan en sådan sponsor kallas en oberoende kommitté och kan ta emot bidrag från allmänheten. En PAC kan lämna bidrag till en partikommitté eller en kandidats kampanjkommitté eller använda sina medel för att på olika sätt påverka valutgången oberoende av partiet eller kandidaten. En PAC måste registreras hos Federala valkommissionen.

En politisk organisation blir en politisk kommitté i lagens mening om den i samband med ett federalt val har intäkter eller kostnader överstigande ett visst gränsvärde (1 000 US-dollar eller 5 000 USdollar beroende på typ av kommitté). Därmed inträder skyldigheten att inom tio dagar från det att gränsvärdet uppnåtts registrera sig hos Federala valkommissionen. Vidare inträder bokföringsskyldighet och skyldighet att återkommande lämna redovisning till Federala valkommissionen för offentliggörande (vi återkommer till detta i det följande).

Det finns ungefär 11 000 politiska kommittéer registrerade (per 2011), vilka alla står under tillsyn av Federala valkommissionen. Av dem är ungefär 400 politiska partikommittéer, de flesta tillhörande Demokratiska eller Republikanska partiet på federal, delstats- eller lokal nivå.

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

181

Förbud mot anonyma bidrag överstigande ett tröskelvärde m.m.

I USA finansierar partier och valkandidater sin politiska verksamhet nästan uteslutande genom bidrag från enskilda. Offentligt stöd är endast tillgängligt i samband med kampanjer inför presidentval och stödet är då förenat med vissa villkor rörande begränsningar av kostnader för en kampanj. Det är på grund av dessa restriktioner vanligt att presidentkandidater väljer att inte ta emot något offentligt stöd.

Bidrag ges i lagen om federal valkampanj en vid definition och omfattar gåva, lån, förskott eller deposition av pengar eller annat av värde från en person i syfte att påverka utgången av ett val till ett federalt uppdrag liksom värdet av tjänst som tillhandahållits utan kostnad. Från vad som avses med bidrag undantas bl.a. frivilliga gratistjänster och lån av lokaler om värdet inte överstiger 1 000 USdollar i samband med ett val eller 2 000 US-dollar per år.

Lagstiftningen innebär ett förbud för partier och kandidater att ta emot anonyma bidrag överstigande 50 US-dollar. Bidrag i kontanta medel och i natura överstigande 100 US dollar är också förbjudna att ta emot, liksom bidrag från utländska givare.

Vidare är det förbjudet för företag och organisationer på arbetsmarknaden att lämna direkta bidrag till partikommittéer och till federala valkandidater, liksom för dem att ta emot sådana bidrag. Tidigare var det även förbjudet för företag och organisationer på arbetsmarkanden att självständigt bekosta eller utföra aktiviteter som syftade till att stödja eller delta i en valkampanj men enligt en dom meddelad 2010 av USA:s Högsta domstol (”Citizens United v. Federal Election Commission”) strider ett sådant förbud mot bestämmelser om yttrandefrihet i USA:s konstitution.

Bidrag som lämnas av en person i en annan persons namn är förbjudna. Det är förbjudet att medvetet tillåta användningen av ens egna namn för sådant ändamål och det är förbjudet att medverka till att någon lämnar eller tar emot ett bidrag i en annans namn.

Det finns också olika beloppsmässiga begränsningar rörande hur stora bidrag enskilda personer respektive politiska kommittéer får ge till kandidater och partier i samband med ett val eller under ett kalenderår. För kandidater och partier är det i motsvarande mån förbjudet att ta emot bidrag. Till exempel får en enskild person ge

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

182

bidrag till ett värde av högst 2 500 US-dollar till varje kandidat i samband med ett val. Under ett kalenderår får en enskild ge bidrag till ett värde av högst 30 800 US-dollar till en nationell partikommitté och till ett värde av höst 5 000 US-dollar till en annan politisk kommitté.

Kassören i en politisk kommitté är ansvarig för att säkerställa att alla bidrag som kommittén tar emot är tillåtna samt att regelbundet kontrollera att bidrag från en och samma givare inte överstiger tillåtna beloppsgränser. Om kassören har anledning att misstänka att ett bidrag är förbjudet eller överstiger den tillåtna beloppsgränsen är kassören skyldig att inom tio dagar från mottagandet antingen återbetala bidraget, eller den del av bidraget som överstiger beloppsgränsen, eller deponera pengarna på ett separat konto för detta ändamål. Om pengarana deponeras måste kommittén fråga bidragsgivaren om bevis för att bidraget är tillåtet. Om det inte går att fastställa att bidraget är tillåtet måste bidraget återbetalas till givaren inom 30 dagar från mottagandet. När det gäller bidrag som överstiger den tillåtna beloppsgränsen är tidsfristen för återbetalning av den del av bidraget som överstiger beloppsgränsen dock 60 dagar från mottagandet.

Bokföringsskyldighet och revisionsplikt m.m.

Politiska kommittéer är enligt lagen om federal valkampanj skyldiga att bokföra alla mottagna bidrag. I fråga om bidrag överstigande vissa beloppsgränser måste i olika omfattning uppgifter om givaren bokföras (se nedan under rubriken ”Redovisning av enskilda bidrag och bidragsgivares identitet”).

De politiska kommittéerna är inte skyldiga att låta en oberoende revisor granska räkenskaperna men i praktiken gör de flesta det. Vidare har tillsynsorganet Federala valkommissionen möjlighet att besluta om revision av en politisk kommittés räkenskaper (se vidare under rubriken ”Tillsyn och sanktioner”).

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

183

Inlämnande av återkommande redovisningar och vad som ska ingå

Redovisning av intäkter ska, enligt lagen om federal valkampanj, lämnas in till Federala valkommissionen enligt följande.

Den huvudsakliga kampanjkommittén för en kandidat till kongressen ska lämna redovisning 12 dagar före varje val samt 30 dagar efter det slutliga nationella valet samt härutöver kvartalsvisa redovisningar under såväl valår som andra år.

Den huvudsakliga kampanjkommittén för en kandidat till presidentposten ska lämna månatliga redovisningar, om kommittén har tagit emot bidrag eller haft kostnader som överstiger 100 000 USdollar, annars kvartalsvisa redovisningar. Redovisning ska också lämnas in 12 dagar före och 30 dagar efter valet. Under andra år ska dessa kommittéer lämna månads- eller kvartalsvisa redovisningar.

Huvudsakliga kampanjkommittéer för kandidater ska också, om kommittén inom 20 dagar före ett val tar emot ett bidrag överstigande 1 000 US-dollar, rapportera detta till Federala valkommissionen inom 48 timmar från mottagandet.

En huvudsaklig kampanjkommittés redovisning ska avse även av kandidaten auktoriserade kommittéer.

En politisk kommitté ska lämna kvartalsvisa redovisningar. Vidare ska redovisning lämnas 12 dagar innan en primärval, om kommittén hade bidrag eller utgifter i samband med detta val, och 12 dagar innan ett slutligt nationellt val. Vidare ska de politiska kommittéerna lämna redovisning 30 dagar efter alla val. Under andra år ska en politisk kommitté lämna halvårsredovisningar.

En nationell partikommitté ska lämna månadsvisa redovisningar såväl under valår som under andra år.

När det gäller organisationer och individer som har utgifter i anslutning till federala val, men som enligt lagen om federal valkampanj inte anses vara en politisk kommitté, kan de i vissa fall också vara skyldiga att redovisa intäkter och kostnader för offentliggörande.

Individer och grupper som inte utgör en politisk kommitté får utan några beloppsbegränsningar delta i en politisk kampanj inför ett federalt val eller bidra ekonomisk till kampanjen för att påverka utgången till förmån för ett visst parti eller en viss kandidat, så länge detta sker oberoende i förhållande till partiet eller kandidaten (i annat fall gäller, som nämnts i det föregående, vissa belopps-

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

184

gränser). Om sådana bidrag överstiger vissa beloppsgränser måste de dock redovisas till Federala valkommissionen för offentliggörande.

Även i skattelagstiftningen finns bestämmelser om skyldighet för organisationer som önskar befrielse från skattskyldighet att offentligt redovisa intäkter och kostnader, se vidare härom under nästkommande rubrik.

Redovisning av enskilda bidrag och bidragsgivares identitet

När det gäller bidrag som överstiger 50 US-dollar ska, enligt lagen om federal valkampanj, redovisningen innehålla givarens namn och adress tillsammans med tidpunkten för bidraget och beloppet. I fråga om bidrag överstigande 200 US-dollar från en och samma givare under ett kalenderår ska redovisningen dessutom innehålla givarens yrke och arbetsgivare.

I fråga om bidrag från andra politiska kommittéer ska redovisningen, enligt lagen om federal valkampanj, alltid innehålla uppgifter om givare (dvs. kommittén), tidpunkt och belopp.

Som nämnts finns det även i skattelagstiftningen bestämmelser om skyldighet för organisationer som önskar befrielse från skattskyldighet att offentligt redovisa intäkter och kostnader. I sektion 527 i intäktslagen (Internal Revenue Code, IRC) finns bestämmelser om skattebefrielse för partier, kommittéer, associationer, fonder eller andra organisationer vars primära syfte är att påverka utgången av ett val i fråga om en kandidat. Dessa organisationer är skyldiga att i fråga om bidrag överstigande 200 US-dollar från en och samma givare under ett kalenderår redovisa för offentliggörande givarens namn, adress samt tidpunkten för bidraget och dess belopp. Om givaren är en fysisk person ska redovisningen dessutom innehålla uppgifter om givarens yrke och arbetsgivare. Redovisningarna ska lämnas in till den federala skattemyndigheten som utövar tillsyn över att bestämmelserna i intäktslagen följs (Internal Revenue Service, IRS). Flertalet av dessa organisationer omfattas även av bestämmelserna om redovisning i lagen om federal valkampanj men de som inte gör det ska alltså ändå lämna redovisning i enlighet med nu nämnda bestämmelser i intäktslagen,

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

185

vilka liknar bestämmelserna om redovisning i lagen om federal valkampanj.

I sektion 501(c) i intäktslagen finns bestämmelser om vissa andra skattebefriade organisationer vilkas syfte att bedriva olika typer av ideell verksamhet, t.ex. miljöorganisationer och organisationer på arbetsmarknaden. Dessa organisationer kan delta i politiska kampanjer trots att det inte är organisationens primära syfte. För att få skattebefrielse måste en sådan organisations primära verksamhet dock falla inom ramen för dess syfte, vilket politisk kampanjverksamhet inte gör. Organisationer av detta slag är skyldiga att redovisa för offentliggörande till den federala skattemyndigheten uppgifter om bidrag som organisationen har lämnat till politisk verksamhet. Vidare är de skyldiga att, i fråga om bidrag överstigande 5 000 US-dollar, redovisa givarens namn och adress. Uppgifter om givare omfattas i dessa fall av sekretess och får inte offentligöras av den federala skattemyndigheten. Bidrag som lämnas från organisationer av detta slag till politiska kommittéer ska naturligtvis också av de politiska kommittéerna redovisas som mottaga bidrag i enlighet med de nyss redovisade bestämmelserna härom.

S.k. 501(c)-organisationers roll i samband med finansiering av politiska kampanjer är omdebatterad i USA. I debatten om insyn i politisk finansiering görs det av vissa gällande att dessa organisationer används för att slussa anonyma bidrag till politiska kampanjer inför federala val. Organisationerna kan ju fritt bedriva verksamhet för att påverka utgången av ett val så länge detta inte är organisationens primära verksamhet.

Redovisning av lobbyisters bidrag

Enligt lagen om insyn i lobbying från 1995 är vissa bidragsgivare skyldiga att öppet rapportera bidrag de ger. Registrerade lobbyister och deras arbetsgivare ska lämna halvårsrapporter till senaten och representanthuset. Av rapporten ska framgå datum, mottagare och bidragets belopp (eller värdet av bidrag in natura) avseende bidrag till en federal kandidat eller tjänsteman eller till en PAC eller politisk partikommitté, om bidrag till mottagaren sammanlagt under perioden överstiger 200 US-dollar.

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

186

Offentliggörande av redovisningar

Federala valkommissionen gör redovisningar enligt lagen om federal valkampanj tillgängliga för allmänheten bl.a. genom att de publiceras på myndighetens webbplats www.fec.gov/. Enligt lagen om federal valkampanj ska redovisningarna offentliggöras av Federala valkommissionen inom 48 timmar.

Den federala skattemyndigheten publicerar på sin webbplats redovisningar enligt bestämmelserna i intäktslagen. Som nämnts offentliggörs dock inte de identitetsuppgifter avseende givare som redovisats av s.k. 501(c)-organisationer.

Tillsyn och sanktioner

Federala valkommissionen utövar tillsyn över att bestämmelserna i lagen om federal valkampanj efterlevs. Kommissionen är en oberoende myndighet vars verksamhet endast avser denna tillsyn. Den består av sex medlemmar som utses av USA:s president i samråd med senaten. Medlemmarna får inneha uppdraget under som längst sex år. Högst tre av dem får tillhöra samma parti. För att Federala valkommissionen ska besluta om en åtgärd krävs att fyra av medlemmarna röstar för åtgärden.

Federala valkommissionen agerar oftast efter anmälan från allmänheten. Myndigheten har rätt att begära in handlingar från politiska kommittéer och kan besluta om administrativa sanktioner i form av avgift på grund av att en redovisning inte har lämnats in eller inte har lämnats in i tid. Federala valkommissionen kan i andra fall inleda en förlikningsprocess som kan resultera i antingen en överenskommelse om att den som kommissionen anser har brutit mot en bestämmelse i lagen om federal valkampanj ska betala ett visst belopp eller en överenskommelse om exempelvis åtgärder för utbildning. En sådan överenskommelse får inte avse betalning av ett belopp överstigande 7 500 US-dollar eller ett belopp som motsvarar det som överträdelsen av bestämmelserna i lagen om federal valkampanj avsåg. Om överträdelsen skett med uppsåt gäller dock att beloppet inte får överstiga 16 000 US-dollar eller 200 procent av det belopp som överträdelsen avsåg. Om överträdelsen skett med uppsåt och inneburit att bidrag lämnats i annans namn gäller att beloppet ska vara minst 300 procent av det belopp som överträdelsen

SOU 2016:74 Andra länders lagstiftning

187

avsåg och högst 60 000 US-dollar eller 1 000 procent av det belopp som överträdelsen avsåg.

Om förlikningsprocessen inte leder till en överenskommelse kan Federala valkommissionen välja att inleda en civilrättslig process vid domstol.

Lagen om federal valkampanj innehåller också bestämmelser om straffrättsliga påföljder. Det är Justitiedepartementet som utövar tillsyn och i fråga härom och departementet kan väcka åtal vid uppsåtlig överträdelse av bestämmelse i lagen om federal valkampanj om överträdelsen avser minst 2 000 US-dollar under ett kalenderår.

Den federala skattemyndigheten utövar tillsyn såvitt avser bestämmelserna om redovisning i intäktslagen. Om en organisation bryter mot bestämmelserna kan detta leda till återkallelse av beslut om skattebefrielse. Det kan också leda till åtal för skattebrott, vilket Justitiedepartementet i så fall beslutar om.

Grecos rekommendationer och utvärderingar

USA anslöt sig till Greco år 2000. I en rapport i december 2011 (Greco Eval III Rep [2011] 2E) riktade Greco tre rekommendationer till USA avseende åtgärder för att öka öppenheten i fråga om politiska partiers finansiering. Greco uttalade i samma rapport att USA har ett väl utvecklat regelverk i fråga om insyn i politisk finansiering och att efterlevnaden av bestämmelserna också synes vara hög. Greco ansåg att USA fullt ut uppfyllde Europarådets rekommendation (Rec[2003]4) om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. Greco riktade trots detta tre rekommendationer om åtgärder för ytterligare förbättringar till USA.

I uppföljningsrapporter i mars 2014 (Greco RC-III [2014] 6E) och i mars 2016 (Greco RC3 [2016] 6) konstaterade Greco att USA hade hanterat alla tre rekommendationerna på ett tillfredsställande sätt. En av rekommendationerna avsåg att vidta åtgärder för att öka öppenheten i fråga om finansiering genom s.k. 501(c)organisationer när syftet med finansieringen var att oberoende av ett parti eller en kandidat påverka valutgången ifråga om partiet eller kandidaten. Greco konstaterade att det verkade vara en ”trend” i USA att sådana organisationer användes för att kringgå reglerna om

Andra länders lagstiftning SOU 2016:74

188

offentlig redovisning av finansiering av politisk verksamhet. Greco anförde dock att eftersom sådana organisationer var separata juridiska enheter och inte nödvändigtvis stod under partiets eller kandidatens kontroll eller inflytande, hade Greco begränsat sig till att rekommendera USA att vidta åtgärder för att öka öppenheten i fråga om dessa organisationer. Greco ansåg att USA hade vidtagit sådana åtgärder.

189

7 Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter på en utökad redovisningsskyldighet

7.1 Inledning

Enligt kommitténs direktiv bör den redovisade analysen innehålla en kartläggning av vilka organisatoriska kopplingar som riksdagspartierna enligt sina stadgar har till sidoorganisationer och andra juridiska personer som står riksdagspartierna nära. Kommittén bör i sitt arbete, enligt direktiven, beakta bl.a. att de flesta partier för närvarande kan antas sakna en formell koncernstruktur eller andra upparbetade vägar för central insamling och verifiering av den typ av uppgifter som en intäktsredovisning enligt lagen om insyn i finansiering av partier ska innehålla (dir. 2014:90 s. 7 och 8).

I enlighet med direktiven har kommittén, i den utsträckning vi ansett relevant och rimligt i förhållande till de frågor som vi ska ta ställning till, kartlagt riksdagspartiernas organisatoriska uppbyggnad och kopplingar till närstående organisationer. Vi har kompletterat kartläggningen med vissa uppgifter av motsvarande slag om Feministiskt initiativ. För detta syfte har vi bl.a. tagit del av stadgar och andra dokument och information som finns publicerad på partiernas och organisationernas webbplatser. Ordföranden och sekreteraren har som ett led i kartläggningen också genomfört intervjuer med representanter för de åtta nuvarande riksdagspartiernas riksorganisationer. Sekreteraren har intervjuat representanter för ett antal av riksdagspartiernas regionala- eller lokala organisationer. Vidare har hon intervjuat en representant för Feministiskt initiativ. Intervjuer har också genomförts med valkandidater och represen-

Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter… SOU 2016:74

190

tanter för några av riksdagspartiernas sidoorganisationer. Intervjupersonerna har tillfrågats om, förutom partiernas organisatoriska uppbyggnad, för- och nackdelar med att utöka redovisningsskyldigheten.

Kommittén har vidare i enlighet med direktiven (s. 18) till stöd för sitt arbete haft en referensgrupp med representanter för partier som bedriver politisk verksamhet på enbart regional och lokal nivå. Referensgruppens ledamöter har lämnat upplysningar om sina partiers organisation och verksamhet samt synpunkter på en redovisningsskyldighet för partier på regional och lokal nivå. För ytterligare information om genomförda intervjuer och om kommitténs arbete i övrigt se avsnitt 2.2.

Resultatet av kommitténs kartläggning redovisas i avsnitt 7.2–7.5. De synpunkter som framförts av intervjupersonerna och referensgruppens ledamöter redovisas i samband med det.

7.2 Regionala och lokala organisationer

7.2.1 Tre organisationsled

De åtta partier som för närvarande (sedan valen 2014) har mandat i riksdagen är Centerpartiet, Kristdemokratiska Partiet (Kristdemokraterna), Liberalerna (f.d. Folkpartiet liberalerna), Miljöpartiet de gröna (Miljöpartiet), Moderata Samlingspartiet (Moderaterna), Sveriges Socialdemokratiska Arbetareparti (Socialdemokraterna), Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet. Därutöver har Feministiskt initiativ mandat i Europaparlamentet sedan valet 2014. Nu nämnda partier har en likartad formell organisationsstruktur som innebär att organisationer på lokal nivå sluter sig samman i organisationer på regional nivå, vilka i sin tur sluter sig samman i en rikstäckande organisation. Alla organisationer är regelmässigt ideella föreningar och egna juridiska personer. De omfattas av partiets gemensamma stadgar men har även egna stadgar.

De regionala organisationerna har i allmänhet en eller flera riksdagsvalkretsar som verksamhetsområde och de lokala organisationerna en kommun. Alla partier har dock inte lokalorganisationer i alla kommuner och vissa partier har flera lokalorganisationer i en och samma kommun. I kommuner där ett parti har flera lokalorganisationer sluter sig dessa ibland samman i en kom-

SOU 2016:74 Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter…

191

mungemensam lokalorganisation. Organisationsnivåerna kan i dessa fall vara fyra eller fem i stället för tre.

I fortsättningen används benämningarna lokalorganisationer (eller lokala organisationer), distriktsorganisationer (eller regionala organisationer) och riksorganisation, trots att benämningarna skiljer sig åt mellan partierna.

Lokala organisationer benämns upplysningsvis i Centerpartiet kretsar, i Feministiskt initiativ kommunföreningar och medlemsgrupper, i Kristdemokraterna kommunorganisationer och lokalavdelningar, i Liberalerna lokala föreningar, i Miljöpartiet lokalavdelningar, i Moderaterna kretsar och partiföreningar, i Socialdemokraterna arbetarekommuner och föreningar eller klubbar, i Sverigedemokraterna kommunföreningar eller kretsföreningar samt i Vänsterpartiet partiföreningar.

Regionala organisationer benämns i Centerpartiet, Kristdemokraterna och Sverigedemokraterna distrikt, i Feministiskt initiativ avdelningar, i Liberalerna länsförbund, i Moderaterna förbund, i Miljöpartiet regionavdelningar samt i Socialdemokraterna och Vänsterpartiet partidistrikt.

I Socialdemokraternas och Vänsterpartiets stadgar talas inte om riksorganisation utan endast om parti. I övriga partier används i stadgarna benämningen riksorganisation.

Det förekommer härutöver sammanslutningar inom partierna baserade exempelvis på intressefrågor, vilka i vissa fall även de är egna juridiska personer. Partiernas riksdagsgrupper är också i regel egna juridiska personer.

Vid val till riksdagen är landet indelat i 29 valkretsar. Landets landsting (landstingsfullmäktige) är 20. Alla riksdagspartier har runt 20 till 30 distriktsorganisationer. Sverige har 290 kommuner (kommunfullmäktige). Antalet lokalorganisationer varierar ganska mycket mellan partierna. Antalet lokalorganisationer i Socialdemokraterna är cirka 3 500. Bland dessa ingår vissa av sidoorganisationernas lokalorganisationer som är anslutna till partiets kommungemensamma lokalorganisationer (se vidare nedan). Centerpartiet har drygt 1 000 och Moderaterna cirka 550 lokalorganisationer. Kristdemokraterna, Liberalerna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet har cirka 300 vardera. Sverigedemokraterna har cirka 200 lokalorganisationer. Feministiskt initiativ har cirka 80 distrikts- och lokalorganisationer, men alla är inte självständiga juridiska personer.

Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter… SOU 2016:74

192

7.2.2 Självstyrande organisationer

Varje distriktsorganisation och lokalorganisation som är en egen ideell förening har bestämmanderätt över sin egen ekonomi. I partiernas stadgar finns bestämmelser om de formella kopplingarna mellan nivåerna, såsom exempelvis bestämmelser som anger att underorganisationer väljer ombud till riksorganisationens kongress. Däremot finns i partiernas stadgar generellt sett inga bestämmelser som ger en överordnad organisation befogenhet att överpröva en lokal- eller distriktsorganisations ekonomiska förvaltning. I ett av riksdagspartierna är emellertid, enligt dess stadgar, distriktsorganisationer och lokalorganisationer skyldiga att varje år till riksorganisationen lämna bl.a. balansrapport och resultatrapport. Om de under två år inte gör det upplöses de. Enligt ett annat partis stadgar är distriktsorganisationer och lokalorganisationer skyldiga att till överordnad organisation på begäran lämna uppgifter om bland annat ekonomi. Om de inte gör det kan de nekas viss representationsrätt i den överordnade organisationen som de annars skulle ha haft.

Ekonomisk redovisning och revision sker inom respektive partiorganisation som är en ideell förening. Se avsnitt 5.4 angående ideella föreningars skyldigheter såvitt avser bl.a. bokföring, redovisning och revision. De representanter för distrikts- och lokalorganisationer som har intervjuats har uppgett att deras organisation har ordnade räkenskaper och följer bokföringslagens regler. Anställda finns i många av distriktsorganisationerna men i lokalorganisationerna är det ovanligt med anställda, de drivs i stor utsträckning ideellt.

Flera av de representanter för partierna som intervjuades av kommittén betonade att distriktsorganisationerna och lokalorganisationerna är helt självstyrande även om viss kommunikation sker mellan de olika organisationsnivåerna inom partierna. I flera partier betalar exempelvis lokalorganisationerna en avgift till sin överordnade distriktsorganisation eller till riksorganisationen i utbyte mot vissa administrativa tjänster. Vidare är det i vissa partier så att medlemsavgifterna tas upp av riksorganisationen. I några partier förs därefter del av dessa över till lokalorganisationerna.

SOU 2016:74 Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter…

193

7.2.3 Beslutande organ

Ett antal centrala organ återfinns i alla de nuvarande riksdagspartiernas riksorganisationer, även om partierna använder olika benämningar på organen. Nedan används den benämning som flest partier använder och eventuella avvikelser från detta anges inom parentes. Alla partierna har ordförande (Miljöpartiet har dock i stället två språkrör), verkställande utskott (Liberalerna använder i stället benämningen partiledning, Moderaterna och Miljöpartiet benämningen arbetsutskott), partistyrelse och kongress (i Centern och Moderaterna heter det i stället partistämma, i Kristdemokraterna riksting, i Liberalerna landsmöte, i Sverigedemokraterna landsdagar och i Vänsterpartiet partikongress). Feministiskt initiativ har en liknande struktur, dock med två eller tre talespersoner i stället för ordförande.

Bland några riksdagspartier förekommer det vissa ytterligare organ av stor betydelse i partiets struktur. Exempelvis finns i vissa partier ett slags representantskap dit kongress eller partistyrelse kan hänskjuta frågor (i Moderaterna och Liberalerna benämnt partiråd och i Miljöpartiet och Centerpartiet benämnt förtroenderåd). Olika råd och delegationer samt kommittéer är också av stor betydelse i partierna.

Kongressen är det högsta beslutande organet i partierna. Det skiljer sig åt mellan partierna hur ofta sådan hålls. Kongressen lägger fast ramarna för partiets verksamhet genom att bland annat välja ordförande och partistyrelse samt behandla framlagda motioner. Rösträtt vid kongressen har ombud utsedda av distrikts- och lokalorganisationerna samt i vissa partier deras sidoorganisationer (se avsnitt 7.4.2). I vissa partier har även andra, såsom exempelvis partistyrelsen, rösträtt.

De högsta beslutande organen mellan kongresserna är partistyrelsen och det verkställande utskottet.

Riksdagsgrupperna och Europaparlamentsgrupperna fungerar som en del av partiorganisationen.

I allmänhet har distrikts- och lokalorganisationerna en maktstruktur liknande riksorganisationens, med bl.a. styrelse och kongress.

Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter… SOU 2016:74

194

7.2.4 Bidrag från enskilda

Alla intervjupersonerna uppgav att enskilda bidragsgivare enligt deras erfarenhet förekommer i mycket liten omfattning eller inte alls. I de flesta distrikts- och lokalorganisationer består intäkterna i princip uteslutande av offentligt partistöd och i förekommande fall medlemsavgifter, enligt vad som framkom vid intervjuerna. Några av partirepresentanterna anförde att deras parti har en restriktiv inställning till att ta emot bidrag från organisationer och företag.

7.2.5 Synpunkter på redovisningsskyldighet och dess struktur

De intervjuade representanterna för riksdagspartiernas riksorganisationer pekade alla på svårigheter förenade med att utöka redovisningsskyldigheten till att omfatta partiernas verksamhet på regional och lokal nivå. Såväl problem med att lägga en sådan redovisningsskyldighet på partierna samlat som med att lägga skyldigheten på var och en av partiernas distrikts- och lokalavdelningar lyftes fram.

Följande problem förknippade med att lägga redovisningsskyldigheten på partiet samlat, nämndes av representanterna för riksdagspartiernas riksorganisationer. – Det skulle vara mycket resurskrävande för riksorganisationen

att samla in och sammanställa dessa uppgifter från hundratals, i vissa fall tusentals, underorganisationer. Två av intervjupersonerna sa att deras partier skulle behöva två extra heltidstjänster, en av dem uppskattade att dennes parti skulle behöva en extra halvtidstjänst. Övriga hade svårt att ange närmare hur mycket extra resurser som skulle krävas. Därutöver skulle det enligt vad flera av dem anförde krävas att riksorganisationerna skaffar ett IT-system lämpligt för ändamålet, med de uppstartskostnader som skulle vara förenade med det. – För att distriktsorganisationer och lokalorganisationer ska vara

skyldiga att lämna uppgifter om sina intäkter till riksorganisationen måste stadgarna ändras. Partiorganisationen skulle då bli mer toppstyrd. Det kan diskuteras om det innebär ett ingrepp i föreningsfriheten att införa regler som på detta sätt påverkar hur partiernas organisationer ska se ut.

SOU 2016:74 Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter…

195

– Riksorganisationen har ingen möjlighet att kontrollera om

intäktsuppgifter avseende distriktsorganisationer och lokalorganisationer är korrekta. Riksorganisationen har inget inflytande över eller insyn i dessa organisationers ekonomi och verksamhet. Behörig företrädare för partiet på central nivå kan därmed inte gå i god för att uppgifter om partiets intäkter på regional och lokal nivå stämmer. – Om reglerna innebär att riksorganisationens revisorer ska

granska distriktsorganisationernas och lokalorganisationernas intäktsredovisningar är det förknippat med svårigheter och innebär avsevärt mycket mer arbete för revisorerna än vad som är fallet i dag.

Bland problem förknippade med att lägga redovisningsskyldigheten på partiernas distrikts- och lokalorganisationer var för sig, nämndes av representanterna för riksdagspartiernas riksorganisationer följande. – Det skulle vara betungande för exempelvis en liten lokalorgani-

sation att själv sköta redovisningen till Kammarkollegiet eller annan myndighet. Det skulle riskera att hämma människors benägenhet att engagera sig i politiska organisationer och att åta sig uppdrag som kassör i sådana. – Det skulle vara betungande för Kammarkollegiet eller annan

myndighet att ta emot intäktsredovisningar från tusentals små organisationer. – Om distriktsorganisationer och lokalorganisationer själva redo-

visar sina intäkter tappas helhetsbilden bort.

De intervjuade representanterna för riksdagspartiernas distrikts- och lokalorganisationer uppgav att det inte skulle vara särskilt betungande för deras organisation att årligen lämna en intäktsredovisning, förutsatt att redovisningen kunde lämnas på ett enkelt sätt. Det skulle vidare enligt dem inte vara någon skillnad av betydelse på att lämna redovisningen till en överordnad organisation inom partiet eller till en myndighet. Det framfördes dock av någon att det skulle innebära ytterligare en arbetsuppgift för kassören eller motsvarande och på så sätt vara i viss mån betungande. Vidare

Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter… SOU 2016:74

196

har det framförts att det skulle kunna upplevas som enklare att ge uppgifterna till sitt partis riksorganisation, som sedan vidarebefordrar dem till Kammarkollegiet.

7.3 Valkandidater

7.3.1 Valkandidaternas antal

Som redogjorts för tidigare (se avsnitt 5.3.2) finns det sedan valet 2014 i landet totalt 1 678 ledamöter av landstingsfullmäktige, varav 444 valts in på personligt röstetal. Det finns vidare 12 763 ledamöter av kommunfullmäktige, varav 2 598 valts in på personligt röstetal. Till det kommer 1 967 ersättare för ledamöterna av landstingsfullmäktige, varav 54 valts in på personligt röstetal, och 7 622 ersättare för ledamöterna av kommunfullmäktige, varav 39 valts in på personligt röstetal. I riksdagsvalet 2014 var det 98 av de 349 riksdagsledamöterna och 19 av de 470 ersättarna som valdes in på personligt röstetal. I valet till Europaparlamentet 2014 valdes 14 av de 20 ledamöterna och 4 av de 30 ersättarna in på personligt röstetal. Siffrorna i fråga om ersättare avser antalet personer som är ersättare i respektive typ av församling (en person kan vara ersättare för flera ledamöter). Dock har 17 av ledamöterna och 4 av ersättarna uppdrag som ledamot eller ersättare i alla tre, dvs. i riksdagen, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige, medan 869 av ledamöterna och 294 av ersättarna har uppdrag som ledamot eller ersättare i två av dem (allt enligt uppgift från Valmyndigheten). Sammanlagt finns det alltså cirka 25 000 ledamöter och ersättare för ledamöter av riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige och Europaparlamentet. Av dem har sammanlagt knappt 3 300 utsetts till ledamot eller ersättare på grundval av sitt personliga röstetal, cirka 140 av riksdagen eller Europaparlamentet och cirka 3 160 av landstings- eller kommunfullmäktige.

Antalet unika personer som i valet 2014 stod som kandidater på tryckta valsedlar var till kommunfullmäktige 52 116 personer, till landstingsfullmäktige 12 525 personer och till riksdagen 5 901 personer. I valet till Europaparlamentet samma år stod 372 personer som kandidater på tryckta valsedlar.

Som framgått i det föregående (se avsnitt 5.3) kommer det från och med valet 2018 att finnas ett krav på skriftligt samtycke från

SOU 2016:74 Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter…

197

dem som deltar som kandidater i ett val. Ett sådant samtycke ska ges in till Valmyndigheten senast fredagen före valdagen. Det kommer därmed att kunna förekomma kandidater på valsedlar som inte samtyckt till kandidaturen, även om dessa inte längre kan bli invalda. Å andra sidan kommer att det att kunna finnas kandidater som deltar i valet utan att ha sitt namn på en tryckt valsedel. Det bör vidare noteras att det – åtminstone rent teoretiskt – kan komma att finnas valsedlar tryckta för partier som inte anmält sitt deltagande. Det finns nämligen ingen koppling i vallagen mellan anmälan om deltagande i val för partier och rätten att beställa valsedlar.

Vid kommitténs intervju med en representant för Socialdemokraternas riksorganisation framkom att partiets kandidater i valet 2014 var cirka 800 till riksdagen, 12 000 till landstingsfullmäktige och 22 000 till kommunfullmäktige. De som för detta partis räkning blev valda till ledamöter av riksdagen var 113, av landstingsfullmäktige cirka 600 och av kommunfullmäktige cirka 4 500.

7.3.2 Kandidaterna och partiet

I allmänhet fastställs listor för val till kommunfullmäktige av lokalorganisationernas kongress och listor för val till landstingsfullmäktige och riksdag av distriktsorganisationens kongress. Listor för val till Europaparlamentet och eventuell rikslista för val till riksdagen fastställs i allmänhet av något av riksorganisationens organ. Många partier genomför provval innan listorna fastställs.

Flera partier kräver att samtliga kandidater avlämnar en försäkran av vilken det framgår hur de ska förhålla sig till val- och partiarbete. I vissa partier finns etiska regler som gäller för alla som representerar partiet på olika nivåer.

7.3.3 Synpunkter på redovisningsskyldighet och dess struktur

Vid kommitténs intervjuer med representanter för partiernas riksorganisationer nämndes i fråga om redovisningsskyldighet avseende valkampanjer liknande svårigheter som de som redogjorts för i avsnitt 7.2.5 rörande redovisningsskyldighet avseende distrikts- och lokalorganisationernas verksamhet. Intervjupersonerna ansåg bl.a.

Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter… SOU 2016:74

198

att det är mycket resurskrävande för riksorganisationen att samlat redovisa för partiets valkandidater till riksdag och Europaparlamentet och att det skulle vara ännu mer resurskrävande att redovisa även för valkandidater på regional och lokal nivå. Det finns inget sätt att tvinga kandidaterna att lämna dessa uppgifter till riksorganisationen eller att kontrollera om uppgifterna är korrekta. Flera intervjupersoner tog också upp att situationer kan uppstå där enskilda kandidater medvetet vill skada sitt parti (eller före detta parti).

Flera av de intervjuade representanterna för riksorganisationerna menade å andra sidan att, om redovisningsskyldigheten i stället läggs på valkandidaterna själva, det skulle vara betungande för kandidaterna och riskera att hämma personers benägenhet att åta sig politiska uppdrag. Någon ansåg att redovisningens struktur bör vara enhetlig på så sätt att om riksorganisationen ska redovisa för distrikts- och lokalorganisationernas intäkter så ska den också redovisa för valkandidaternas intäkter.

De valkandidater som kommittén intervjuat uppgav att det i princip inte skulle vara någon skillnad i administrativt hänseende för dem mellan att lämna intäktsredovisning till partiet eller till Kammarkollegiet. Någon ansåg dock att det administrativt skulle vara något lättare att lämna redovisningen till sitt parti.

7.4 Till partier närstående organisationer

7.4.1 Allmänt om sidoorganisationer

Samtliga nuvarande riksdagspartier har i anslutning till sig en eller flera politiska organisationer som nämns i partiets stadgar och har vissa rättigheter i förhållande till partiet. De arbetar ofta för en viss grupps intressefrågor inom och utanför partiet. Närmare hur rättigheterna och övriga kopplingar i förhållande till partiet ser ut skiljer sig åt (se redogörelse för detta i avsnitt 7.4.2). Här används benämningen sidoorganisationer, eftersom det kan anses vara ett vedertaget begrepp för organisationer av detta slag. Riksdagspartierna använder sig dock av olika benämningar i sina stadgar, som framgår i nästkommande avsnitt. Vilka dessa sidoorganisationer är kan, liksom när det gäller andra förhållanden som rör partierna, förändras över tid beroende på beslut fattade av partierna

SOU 2016:74 Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter…

199

eller sidoorganisationerna. Redogörelsen här avser förhållandena vid detta betänkandes avlämnande.

Riksdagspartiernas sidoorganisationer består i allmänhet av en eller flera självständiga juridiska personer. Många sidoorganisationer bedriver på samma sätt som partierna verksamhet på central, regional och lokal nivå genom ett antal ideella föreningar. Som framgår av redogörelsen i nästkommande avsnitt 7.4.2 skiljer det sig åt hur tätt och på vilket sätt sidoorganisationerna är knutna till respektive parti. I vissa partier räknas medlemmar i sidoorganisationer som medlemmar i partiet. Det förtjänar att påpekas att även andra partier än riksdagspartierna kan ha sidoorganisationer.

7.4.2 Nuvarande sidoorganisationer i partier med mandat i riksdagen och Europaparlamentet

I Centerpartiet används i fråga om organisationer av detta slag i partiets stadgar benämningen syskonorganisationer, i Kristdemokraterna associerade förbund, i Liberalerna samverkande organisationer, i Miljöpartiet sidoorganisationer, i Moderaterna organisationer inom partiet och i Sverigedemokraterna förbund inom partiet. I Socialdemokraternas och Vänsterpartiets respektive stadgar används ingen benämning utan det framgår endast att ett antal namngivna organisationer har vissa rättigheter i förhållande till respektive parti.

Centerpartiets sidoorganisationer är Centerkvinnorna, Centerpartiets Ungdomsförbund och Centerstudenter. Medlemmar i sidoorganisationerna har enligt partiets stadgar samma rättigheter inom Centerpartiet som medlemmar i partiet. Alla medlemmar i

Centerpartiet eller någon av de tre sidoorganisationerna tillhör en av partiets distriktsorganisationer och kan efter eget intresse delta i verksamhet inom hela Centerpartiet. Enligt stadgarna utser de tre sidoorganisationerna fyra ombud vardera till partikongressen. Ombuden har rösträtt vid partikongressen. De får även utse en ledamot vardera till partistyrelsen. Vidare finns i Centerpartiet ett s.k. förtroenderåd till vilket sidoorganisationerna utser två ombud vardera.

Feministiskt initiativ har sidoorganisationen Unga feminister.

Denna organisation är del av partiorganisationen på så sätt att den räknas som en lokalorganisation (i Feministiskt initiativ benämnd

Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter… SOU 2016:74

200

medlemsgrupp) som är tematisk och inte geografisk. Unga feminister kan dock inte fatta beslut om att partiet ska delta i val till kommun- eller landstingsfullmäktige. Organisationen kan ha medlemmar som inte är medlemmar i Feministiskt initiativ. Enligt stadgarna ska Unga feminister och Feministiskt initiativ sträva efter att samarbeta. Unga feminister ska fortlöpande informera Feministiskt initiativs medlemmar om sin verksamhet och inbjuda till deltagande i den samt informera sina medlemmar som inte är medlemmar i Feministiskt initiativ om möjligheten att bli det.

Kristdemokraternas sidoorganisationer är Kristdemokratiska

Ungdomsförbundet, Kristdemokratiska Kvinnoförbundet och Kristdemokratiska Seniorförbundet. Dess medlemmar är inte automatiskt medlemmar i Kristdemokraterna. Sidoorganisationernas lokalorganisationer, kommunorganisationer och distriktsorganisationer utser en ordinarie ledamot jämte ersättare vardera till styrelsen för partiets organisationer på motsvarande nivå. Dessa ledamöter har i viss utsträckning motionsrätt och rösträtt vid de olika organisationsnivåernas kongresser. I riksorganisationen är sidoorganisationernas respektive ordförande ledamot i partistyrelsen. Sidoorganisationerna utser även ersättare för dem. Rösträtt vid kongressen har bland annat partistyrelsens ledamöter. Vid kongressen har vidare sidoorganisationerna representationsrätt med vardera två ombud, som har förslags- och rösträtt. Dessa ombud måste vara medlemmar i Kristdemokraterna. Sidoorganisationernas kongresser och styrelser har därutöver motionsrätt. Partiet har representation i sidoorganisationernas styrelser på alla tre organisatoriska nivåer.

Liberalernas sidoorganisationer är Liberala kvinnor och Liberala

Ungdomsförbundet. Deras medlemmar är inte automatiskt medlemmar i Liberalerna. De två sidoorganisationerna utser ombud till partikongressen med rösträtt vid den. Liberala kvinnor utser två och Liberala Ungdomsförbundet tre, varav en ska tillhöra Liberala studenter, som är ett nätverk inom Liberala Ungdomsförbundet. Det anges i stadgarna att ett ombud måste vara medlem i Liberalerna. Sidoorganisationerna utser också representanter som ska adjungeras till partistyrelsen. Liberala kvinnor utser en och Liberala Ungdomsförbundet två, varav en ska tillhöra nätverket Liberala studenter. Vidare finns i Liberalerna ett partiråd, till vilket sidoorganisationerna utser ombud. Liberala kvinnor utser en och

SOU 2016:74 Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter…

201

Liberala Ungdomsförbundet två, varav en ska tillhöra nätverket Liberala studenter.

Miljöpartiets sidoorganisationer är Grön Ungdom och Gröna

Studenter. Deras medlemmar är automatiskt medlemmar i Miljöpartiet. Grön Ungdom har rätt att utse ett kongressombud för varje påbörjat trehundratal medlemmar. Ombud har rösträtt vid kongressen. För att en motion ska behandlas vid kongressen krävs att den får stöd av en lokal- eller distriktsorganisation, ett nätverk eller av Grön Ungdom eller Gröna Studenter. I valberedningen, som utses av kongressen och bereder valärenden till nästföljande kongress, ska två personer, en av vardera kön, utsedda av Grön Ungdoms årsmöte ingå som ordinarie ledamöter.

Moderaternas sidoorganisationer är Moderatkvinnorna och

Moderata Ungdomsförbundet. De har egna stadgar, som dock fastställs av Moderaternas partistyrelse. Moderatkvinnorna är dock ett nätverk inom partiet och ingen egen juridisk person. Den som är medlem i Moderatkvinnorna eller i Moderata Ungdomsförbundet är också medlem i riksorganisationen och i den distriktsorganisation och i den lokalorganisation inom vars verksamhetsområde medlemmen är bosatt eller sökt och erhållit medlemskap i. Moderata Ungdomsförbundet har 170 lokalorganisationer. Vid val av ombud till kongressen ska distriktsorganisationerna, enligt deras normalstadgar, se till att Moderatkvinnorna och Moderata Ungdomsförbundet blir representerade. Ombuden har rösträtt vid kongressen. Sidoorganisationerna har därutöver rätt att väcka förslag vid kongressen. En ledamot från vardera sidoorganisation är också ledamot av valberedningen som bereder de val som förekommer vid kongressen. Ordföranden i vardera Moderatkvinnorna och Moderata Ungdomsförbundet är ledamot i partistyrelsen, viceordförandena fungerar som ersättare. Viceordförandena är också ständigt adjungerade ledamöter i partistyrelsen, med yttranderätt och rätt att till protokollet anteckna avvikande mening. Vidare ingår ordförandena i Moderatkvinnorna och Moderata Ungdomsförbundet i det verkställande utskottet. På distrikts- och lokal nivå motsvarar representationen i princip den på riksnivån för sidoorganisationernas distrikts- och lokalorganisationer på dessa nivåer.

Socialdemokraternas sidoorganisationer är Sveriges Socialdemokratiska Kvinnoförbund, Sveriges Socialdemokratiska Ungdomsförbund, Socialdemokrater för Tro och Solidaritet, Sveriges

Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter… SOU 2016:74

202

Socialdemokratiska Studentförbund och HBT-Socialdemokrater Sverige. Vissa av sidoorganisationernas lokalorganisationer är anslutna till distriktsorganisation inom partiet, varvid dess medlemmar räknas som medlemmar i partiet. Sidoorganisationerna har rätt att utse vardera en representant till kongressen med yttrande- och förslagsrätt vid den. Ordförandena i sidoorganisationerna har rätt att närvara vid partistyrelsens sammanträden och har yttrande- och förslagsrätt vid dessa. Ordförandena i sidoorganisationerna har också närvaro- yttrande- och förslagsrätt vid verkställande utskottets sammanträden utom i vissa särskilda fall.

Sverigedemokraternas sidoorganisationer är Sverigedemokratisk

Ungdom, SD-Kvinnor och Fädernas kyrka. Medlemskap i Sverigedemokraterna är en förutsättning för att kunna bli medlem i SDkvinnor men inte för att bli medlem i Sverigedemokratisk Ungdom. Sidoorganisationerna har rätt att vid kongressen närvara med ordförande, vice ordförande och vardera tre personer ytterligare. De närvarande vid kongressen kan av partistyrelsen beviljas yttranderätt och förslagsrätt, dock inte rösträtt. Vidare anges i stadgarna att partistyrelsen har rätt att till sig adjungera personer och att den bör adjungera ordföranden för vart och ett av sidoorganisationerna. Den som är adjungerad kan beviljas yttranderätt och förslagsrätt, men inte rösträtt. I övrigt gäller att sidoorganisationerna årligen ska lämna verksamhetsberättelse och ekonomisk berättelse till riksorganisationen.

Vänsterpartiets sidoorganisationer är Ung Vänster och Vänsterns

Studentförbund. Dess medlemmar är inte automatiskt medlemmar i Vänsterpartiet. Representanter för sidoorganisationerna kallas till partistyrelsens sammanträden och har yttranderätt vid dem. Även till distriktsorganisationernas styrelsers sammanträden kallas representanter för sidoorganisationerna, vilka har yttranderätt där.

Som nämnts i avsnitt 7.2.1 är Socialdemokraternas lokalorganisationer, inklusive de av dess sidoorganisationers lokalorganisationer som är anslutna till partiet, cirka 3 500 till antalet. Det totala antalet organisationer som är egna juridiska personer (ideella föreningar) inom Socialdemokraterna och dess sidoorganisationer är cirka 3 700. Centerpartiet och dess sidoorganisationer går tillsammans under benämningen Centerrörelsen, vilken omfattar cirka 1 620 organisationer som är egna juridiska personer. Det totala antalet organisationer som är egna juridiska personer i de övriga

SOU 2016:74 Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter…

203

riksdagspartierna inklusive dess sidoorganisationer är i Kristdemokraterna cirka 650, i Liberalerna cirka 360, i Miljöpartiet cirka 380, i Moderaterna cirka 770, i Sverigedemokraterna cirka 200 och i Vänsterpartiet cirka 370. I Feministiskt initiativ och dess sidoorganisation är antalet organisationer som utgör egna juridiska personer cirka 50.

7.4.3 Andra till partier närstående juridiska personer

Riksdagspartierna tillerkänner i sina stadgar inga andra än sidoorganisationerna rättigheter av sådant slag som nu beskrivits.

Samtliga riksdagspartier har emellertid inflytande på olika sätt och i olika hög grad i ett antal bolag, föreningar och stiftelser som bedriver verksamhet av skilda slag inom områden som bl.a. fastighetsförvaltning, tidningsutgivning, tankesmedjor, studieförbund, kursgårdsverksamhet och internationellt utvecklingssamarbete.

7.4.4 Synpunkter på redovisningsskyldighet och dess struktur

Några av de intervjuade personerna anförde att lagen om insyn i finansiering av partier är tandlös om sidoorganisationerna inte omfattas av redovisningsskyldigheten. Flera av partiernas representanter underströk att det är ännu mer problematiskt att ålägga ett partis riksorganisation skyldighet att intäktsredovisa för sidoorganisationernas räkning än för distrikts- och lokalorganisationers samt kandidaters räkning eftersom de organisatoriska kopplingarna till sidoorganisationerna i allmänhet är ännu lösare.

7.5 Lokala och regionala partier

7.5.1 Lokala partier

I 2014 års val fick 181 partier som inte är representerade i riksdagen mandat i kommunfullmäktige. Dessa partier fick 539 mandat i sammanlagt 142 kommuner. I 50 kommuner ingår 55 sådana partier i det styrande blocket. I sju kommuner – Båstad, Dorotea, Eda, Nykvarn, Vadstena, Åsele och Övertorneå – innehar ett lokalt parti posten som ordförande i kommunstyrelsen.

Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter… SOU 2016:74

204

Några av dessa partier ställde även upp i riksdags- eller landstingsvalet och vissa blev representerade i flera kommuner. Exempelvis fick Feministiskt initiativ 25 mandat i 12 kommuner, SPI Välfärden 16 mandat i 12 kommuner och Norrbottens sjukvårdsparti 15 mandat i 7 kommuner. Flertalet av nämnda 181 partier är dock helt lokala partier i den meningen att de deltar i val endast till kommunfullmäktige i en kommun. Det har successivt blivit fler sådana partier. En del av dem upphör men det bildas också nya partier.

Lokala partier finns representerade i såväl storstäder som i några av de allra minsta kommunerna. Exempel på röstmässigt stora lokala partier är Vägvalet i Göteborg (som i kommunvalet 2014 fick 16 310 röster och 4,9 procent), FörNyaLund (4 834 röster och 6,4 procent) och Lidingöpartiet (4 230 röster och 14,3 procent). De andelsmässigt största lokala partierna återfinns ofta i relativt små kommuner. Dorotea kommunlista fick 39 procent, Åselepartiet 35,2 procent och Nykvarnspartiet 28,6 procent av rösterna i sina kommuner. I valet 2014 fick 11 lokala partier mer än 20 procent och 37 partier mer än 10 procent av rösterna. Bland de partier som fick mer än 10 procent av rösterna var 11 partier helt nya.

I valet 2014 till kommunfullmäktige beställde 235 partier valsedlar. Flera tusen olika partier fick röster och ansågs därmed delta i valet.

7.5.2 Regionala partier

De partier som för närvarande har mandat i landstingsfullmäktige men inte är representerade i riksdagen är samtliga s.k. sjukvårdspartier, med ursprung i en eller flera ”sjukhusstrider” där en lokal opinion agerar för att exempelvis behålla sjukhus, avdelningar och vårdcentraler på en ort. Sjukvårdspartier har fått varierande genomslag i landstingsvalen sedan 1994 då sådana partier för första gången fick representation i landstingsfullmäktige i Västernorrlands och i Norrbottens län.

I 2014 års val fick fem regionala sjukvårdspartier sammanlagt 42 mandat i fem olika landsting. Norrbottens sjukvårdsparti är det största sjukvårdspartiet och näst största parti i Norrbottens läns landsting. I Värmland ingår sjukvårdspartiet liksom under före-

SOU 2016:74 Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter…

205

gående mandatperiod i den styrande koalitionen. I Södermanland fick ett nytt sjukvårdsparti, Vård för pengarna, ett starkt röststöd. Vrinnevilistan, som i valen 2006 och 2010 fick mandat i Östergötlands läns landsting, ställde inte upp i valet 2014. Det gjorde inte heller Västernorrlands sjukvårdsparti som haft mandat i Västernorrlands läns landsting sedan 1994.

Stödet för sjukvårdspartierna är ofta koncentrerat till några enskilda kommuner inom ett landsting. Exempelvis fick Vård för pengarna totalt 11,4 procent av rösterna i Södermanlands läns landsting. I Nyköpings kommun fick det partiet 31,2 procent av rösterna och i Oxelösund 28,6 procent. Norrbottens sjukvårdsparti, som fick totalt 25,3 procent av rösterna i Norrbottens läns landsting, hade sitt klart starkaste stöd i Kiruna, med 60,9 procent och i Kalix med 41,2 procent. Sjukvårdspartiet i Värmland fick totalt 6,4 procent av rösterna i Värmlands läns landsting. Partiet fick 29,5 procent av rösterna i Säffle. Det finns även exempel på hur sjukvårdspartier med tiden fått en mer jämn förankring inom ett län. Norrbottens sjukvårdsparti utmärker sig genom att det har haft ett stabilt antal mandat sedan 1994 och en bred förankring i länet.

I valet 2014 till landstingsfullmäktige beställde 53 partier valsedlar medan flera tusen partier fick röster och alltså ansågs delta i valet .

7.5.3 Organisation och ekonomi

Samtliga lokala och regionala partier är såvitt vi känner till organiserade som ideella föreningar. Många gånger bedriver sådana partier verksamhet genom en juridisk person men det förekommer att verksamheten bedrivs genom flera juridiska personer. Det förekommer också att de har sidoorganisationer.

Vissa lokala eller regionala partier har anställda men till den helt övervägande delen bedrivs dessa partiers verksamhet genom medlemmars ideella arbete. Partiernas verksamhet finansieras nästan uteslutande av regionalt eller kommunalt partistöd och, i vissa fall, medlemsavgifter. I vissa partier betalar alla medlemmar med arvoderade politiska uppdrag en viss procent av sitt arvode till partiet. Bidrag från enskilda är sällsynt. När partierna startar sin verk-

Kartläggning av partiernas organisation och inhämtande av synpunkter… SOU 2016:74

206

samhet krävs emellertid en annan typ av finansiering, exempelvis lån och bidrag från medlemmar. Partierna uppfyller, som framgår i avsnitt 5.4.3, i allmänhet inte kriterierna för att vara bokföringsskyldiga eller ha revisionsplikt enligt lag. Alla partier som kommittén har inhämtat upplysningar från uppgav att de har valt att ändå ordna sina räkenskaper i enlighet med bokföringslagens bestämmelser och att de låter en revisor granska räkenskaperna, i de flesta fall en lekmannarevisor inom partiet. Ett par av partierna uppgav att de anlitar extern revisor, i något fall auktoriserad.

7.5.4 Synpunkter på redovisningsskyldighet och dess struktur

De regionala och lokala partier som kommittén har inhämtat uppgifter från, dvs. främst ledamöterna i referensgruppen, framförde sammanfattningsvis följande synpunkter på en eventuell redovisningsskyldighet. De är positiva till att en redovisningsskyldighet införs även för regionala och lokala partier. Det skulle inte innebära en särskilt tung administrativ börda för dem förutsatt att redovisning kan ske på ett enkelt sätt. De har ordnade räkenskaper och alla uppgifter finns lätt tillgängliga. Redan nu finns en skyldighet att redovisa till kommunen hur partiet har använt det kommunala partistödet. En av ledamöterna ansåg dock att partierna endast bör åläggas att redovisa enskilda bidrag från en och samma bidragsgivare som överstiger tröskelvärdet, inte att redovisa summan av sina intäkter. En annan underströk att det är viktigt att noggrant analysera vilka uppgifter som är relevanta för väljarna och att redovisningsskyldigheten endast bör omfatta relevanta uppgifter.

Enligt flertalet ledamöter skulle det innebära en alltför tung ekonomisk börda för deras partier att kräva att auktoriserad revisor granskar redovisningarna. Flera ledamöter menade vidare att det bör analyseras noggrant i vilken utsträckning, och under vilka förutsättningar, uppgifter om privatpersoner som gett bidrag till partier ska offentliggöras. Personvalskampanjer är enligt ledamöterna ovanliga i regionala och lokala partier. Flera av ledamöterna ansåg att kandidaterna själva bör stå för sin redovisning medan någon ledamot tyckte att partiet bör sköta redovisningen avseende de egna kandidaterna. En ledamot ansåg att enskilda kandidater och valda ledamöter inte bör åläggas att redovisa vem som gett bidrag till dem.

207

8 Olika betalsätt och möjligheter för bidragsgivare att vara anonyma

8.1 Inledning

I detta kapitel redogör vi kortfattat för bestämmelser av betydelse för betalares möjlighet att vara anonyma (avsnitt 8.2) och för utvecklingstendenser rörande sätt att betala (avsnitt 8.3).

8.2 Möjligheter att vara anonym i samband med betalning

Banksekretess

I 1 kap. 10 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse anges att enskildas förhållanden till kreditinstitut inte får obehörigen röjas. Paragrafen reglerar omfattningen av den tystnadsplikt som brukar betecknas banksekretess. Denna tystnadsplikt gäller för alla banker. Alla uppgifter som rör en bankkunds mellanhavanden med banken, oavsett om de är dokumenterade eller inte, är underkastade banksekretessen. Även uppgifter rörande någon som upphört att vara kund i banken omfattas av banksekretessen (prop. 2002/03:139 s. 476 och 477).

Banksekretessen är inte absolut eftersom endast obehörigt röjande av kundinformation är förbjudet. I vissa situationer är det en plikt att inte sprida uppgifter om kunder i banken. I vissa specifika undantagsfall finns en skyldighet att bryta tystnadsplikten, exempelvis i samband med ett förundersökningsförfarande. Härutöver finns situationer då en bank inte är skyldig men har en rätt att göra avsteg från tystnadsplikten. Som exempel kan nämnas när

Olika betalsätt och möjligheter för bidragsgivare att vara anonyma SOU 2016:74

208

en bank lämnar uppgifter till en myndighet, som har tillsyn över personer som är kunder i banken (prop. 2002/03:139 s. 478).

I annan finansiell lagstiftning finns regler om tystnadsplikt med något varierande utformning. Lagen (2010:751) om betaltjänster, betaltjänstlagen, innehåller en bestämmelse (3 kap. 12 §) rörande tystnadsplikt enligt vilken den som är eller har varit knuten till ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör som anställd eller uppdragstagare inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget i verksamheten med betaltjänster har fått veta om enskildas förhållanden till institutet eller leverantören. Av förarbetena framgår att regleringen är utformad med bankrörelselagens bestämmelser som förebild (prop. 2009/10:220 s. 146). Även lagen (2011:755) om elektroniska pengar innehåller en bestämmelse (3 kap 12 §) om tystnadsplikt som gäller den som är eller har varit knuten till ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare av elektroniska pengar som anställd eller uppdragstagare. Enligt bestämmelsens förarbeten (prop. 2010/11:124 s. 88 och 139) motsvarar den och avses ha samma innebörd som betaltjänstlagens regler om tystnadsplikt. En skillnad mellan banksekretessen och tystnadsplikten enligt de två sistnämnda lagarna är att brott mot banksekretessen inte är straffbart enligt brottsbalken medan brott mot tystnadsplikten enligt de sistnämnda lagarna är det.

Skyldighet att vidta åtgärder för att uppnå kundkännedom

Bestämmelser om skyldighet för den som tillhandahåller betaltjänster att medverka till att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism finns i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt den lagen ska en verksamhetsutövare vidta åtgärder för att uppnå kundkännedom. Omfattningen av dessa åtgärder ska anpassas efter risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism (2 kap 1 § första stycket). En verksamhetsutövare ska vidta grundläggande åtgärder för att uppnå kundkännedom bl.a. vid enstaka transaktioner som uppgår till ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer samt vid transaktioner som understiger ett belopp motsvarande 15 000 euro men kan antas ha samband med en eller flera andra transaktioner och som tillsam-

SOU 2016:74 Olika betalsätt och möjligheter för bidragsgivare att vara anonyma

209

mans uppgår till minst detta belopp. Om det finns misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism, ska åtgärder som anges i första stycket vidtas, oavsett eventuella undantag, befrielser eller tröskelbelopp (2 kap. 2 §).

Med grundläggande åtgärder för kundkännedom avses bl.a. kontroll av kundens identitet genom identitetshandling, registerutdrag eller på annat tillförlitligt sätt och kontroll av den verkliga huvudmannens identitet. Utöver dessa åtgärder ska en verksamhetsutövare vidta åtgärder för att avgöra om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning (2 kap 3 § första och tredje styckena). Med en person i politiskt utsatt ställning avses i lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism bl.a. parlamentsledamöter (1 kap. 5 § 7 och 5 a § 2). Vissa skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom ska vidtas vid affärsförbindelse eller transaktion med en person i politiskt utsatt ställning (2 kap. 6 a och 7 §§). Bestämmelserna i den nu nämnda lagen om personer i politiskt utsatt ställning ska även tillämpas på dessas familjemedlemmar och kända medarbetare (2 kap. 7 a §).

En verksamhetsutövare ska i minst fem år bevara handlingar och uppgifter om åtgärder som vidtagits för att uppnå kundkännedom (2 kap. 13 §). Om förhållandena är sådana att penningtvätt eller finansiering av terrorism kan misstänkas, ska verksamhetsutövaren lämna uppgifter om detta till Polismyndigheten (2 kap. 11 § andra stycket och 3 kap. 1 §). En fysisk eller juridisk person som lämnar uppgifter med stöd av bestämmelserna i lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism får inte göras ansvarig för att ha åsidosatt tystnadsplikt, om personen hade anledning att räkna med att uppgiften borde lämnas (3 kap. 5 § första stycket). Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter vissa bestämmelser i lagen om bl.a. uppgiftsskyldighet döms till böter (7 kap. 1 §).

Informationsskyldighet vid betalningstransaktioner

I 4 kap. 8 § betaltjänstlagen anges att betaltjänstleverantören så snart som möjligt efter det att betalningstransaktionen har genomförts ska tillhandahålla betalningsmottagaren bl.a. uppgifter som

Olika betalsätt och möjligheter för bidragsgivare att vara anonyma SOU 2016:74

210

gör det möjligt för mottagaren att identifiera transaktionen och, när det är lämpligt, uppgift om betalaren samt information som har bifogats transaktionen.

Till grund för det svenska regelverket om betaltjänster ligger betaltjänstdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/64/EG av den 13 november 2007 om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/65/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv 97/5/EG), som har genomförts i svensk rätt genom bl.a. betaltjänstlagen. I förarbetena till betaltjänstlagen (prop. 2009/10:220 s. 178) redogörs för att det av direktivets artikel 39 a framgår att uppgifter om betalaren och om den information som överförts tillsammans med betalningstransaktionen ska lämnas eller göras tillgängliga ”i tillämpliga fall”. Regeringen anför vidare följande:

I ett tolkningsuttalande har Europeiska kommissionen uttalat att det som avses med uttrycket ”i tillämpliga fall” är att bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 av den 15 november 2006 om information om betalaren som ska åtfölja överföringar av medel ska följas vid informationsgivningen. I promemorians författningskommentar till den bestämmelse som genomför artikel 39 noteras att EG-förordning 1781/2006 bl.a. uppställer krav på att alla betalningstransaktioner ska kunna spåras i betalningssystemet, men också att betalaren kan få vara anonym i förhållande till betalningsmottagaren och att information om betalarens identitet då inte ska ges till betalningsmottagaren.

En ny förordning med i vissa avseenden utökade informationskrav har trätt i kraft och ska tillämpas från och med den 26 juni 2017, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

8.3 Sätt att betala och enskildas bidrag till partier

Utvecklingstendenser rörande olika sätt att betala

Utvecklingen de senaste decennierna har inneburit att allt färre betalningar sker med kontanter. Kontobaserade betalningar innebär att medel flyttas mellan två konton i en eller flera banker genom t.ex. betalning via giro (bankgiro, plusgiro) eller kortbetalning.

SOU 2016:74 Olika betalsätt och möjligheter för bidragsgivare att vara anonyma

211

Vidare finns på marknaden elektroniska betaltjänster och nya sådana tjänster tillkommer i snabb takt. Såväl banker som andra företag erbjuder tjänster för betalningar och överföringar över internet eller via mobiltelefon utan att användaren behöver avslöja sina betalningsuppgifter såsom kort- eller bankkontonummer. Exempel på elektroniska tjänster för betalningar och överföringar via internet är PayPal och Payson.

Ett sätt att betala med hjälp av mobiltelefon är genom sms-betalning eller betalsamtal (kallas ibland för premiumtjänster). Sådana sms och samtal sker till en högre taxa än den rådande trafiktaxan och debiteras på innehavarens telefonräkning eller kontantkort. En annan modell för betalning med mobiltelefon eller surfplatta som hjälpmedel är tjänster som gör det möjligt för enskilda att genomföra betalningar eller överföra pengar med hjälp av en till mobiltelefonen nedladdad applikation (app) kopplad till en förbetald, direktbetald eller efterbetald betaltjänst. Exempel på sådana tjänster är WyWallet och Swish.

Som nämnts går utvecklingen snabbt när det gäller vilka betaltjänster som erbjuds på marknaden och vilka betalsätt som många människor väljer att använda sig av.

Vilken information om betalaren som en betalningsmottagare får i samband med en betalning varierar mellan olika betaltjänster. Det beror på villkoren för den aktuella betaltjänsten och vilka uppgifter betalaren väljer att uppge.

Tjänster för betalningsförmedling som används vid bidrag till partier

Bland de sätt att betala som riksdagspartierna samt Feministiskt initiativ och Piratpartiet på sina webbplatser uppmanar bidragsgivare att använda återfinns främst betalning via premium-sms samt till bankkonto, plusgiro och bankgiro. Möjligheterna att betala med inbetalningskort och periodiskt återkommande via autogiro nämns på flera av partiernas webbplatser. Det förekommer vidare att givare uppmanas att använda elektroniska betaltjänster så som t.ex. Payson, Paypal, WyWallet och Swish.

213

9 Principiella utgångspunkter

Kommitténs uppdrag är att föreslå ett utbyggt och förstärkt regelverk om insyn i partiers och valkandidaters finansiering.

Under lagstiftningsarbetet rådde enighet om huvuddragen i lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, (prop. 2013/14:70 s. 33 och 34, bet. 2013/14:KU35, rskr. 2013/14:163).

I kommitténs direktiv (dir. 2014:90) påpekas att den centrala betydelse som partierna har i en demokrati medför att statsmakterna måste vara särskilt försiktiga med att reglera förhållanden som påverkar partiernas organisation eller arbetsformer och en hänvisning görs till Grundlagberedningen som framhöll att det var den offentliga debatten och kritiken man i första hand fick lita till om otillfredsställande förhållanden skulle uppstå (se KU 1973:26 s. 16 och 17).

Kommitténs direktiv innebär på i stort sett alla punkter att kommittén ska överväga frågeställningar som direkt eller indirekt kan komma att påverka partiernas organisation och arbetsformer. Vi har haft följande utgångspunkter under arbetet med förslagen.

Förslaget ska inte kunna ifrågasättas från grundlagssynpunkt

I 2 kap. regeringsformen (RF) återfinns bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna. Bakom regleringen ligger ett omfattande utredningsarbete under 1950-, 1960- och 1970-talen.

Genomgående påpekar de olika utredningarna vikten av att grundlagsfästa föreningsfriheten mot bakgrund av den vikt de politiska partierna har i en demokrati och att dessa är föreningar. T.ex. uttalade Grundlagberedningen att det var uppenbart att föreningsrätten borde nämnas i grundlagsregleringen (SOU 1972:15 s. 157). De olika utredningarna var dock medvetna om att det kunde inne-

Principiella utgångspunkter SOU 2016:74

214

bära svårigheter att utforma ett grundlagsskydd för föreningsfriheten, bl.a. eftersom föreningar är av skiftande slag.

Det är en given utgångspunkt att en lagstiftning som påverkar de politiska partierna och deras verksamhet måste vara förenlig med de grundläggande fri- och rättigheterna, i detta fall främst den positiva och negativa föreningsfriheten samt förbudet mot åsiktsregistrering (2 kap. 1, 2 och 3 §§ RF).

En strävan ska vara att regleringen ska uppfylla Sveriges internationella åtaganden

Sverige är folkrättsligt förpliktat att följa de konventioner som tillträds. Sverige har alltid varit angeläget om att leva upp till sina internationella åtaganden. Det internationella dokument som främst aktualiseras i detta sammanhang är den av Europarådets ministerkommitté antagna rekommendationen om gemensamma regler mot korruption vid finansieringen av partier och valkampanjer (se avsnitt 4.2.1). Dess övergripande syfte är att säkerställa politiska partiers oberoende och att bekämpa korruption i medlemsländerna. Rekommendationer är inte rättsligt bindande men en strävan är självfallet att oaktat detta tillgodose dem. Endast om rekommendationer innebär en konflikt med andra viktiga intressen, främst med grundlagen eller djupt liggande traditioner kan det finnas anledning att inte uppfylla dem.

Allmänhetens intresse av insyn i hur partier och valkandidater finansierar sin verksamhet ska även i fortsättningen vara det övergripande syftet

Enligt 1 § insynslagen är syftet med lagen att trygga allmänhetens insyn i hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidater finansierar sina personvalskampanjer.

Allmänheten har ett berättigat intresse av att få information om vilka finansiella intressen som har kopplingar till partier och valkandidater.

Öppenhet och insyn bidrar till att förebygga korruption och otillbörliga bindningar. I förlängningen bidrar det till att öka det politiska systemets legitimitet.

SOU 2016:74 Principiella utgångspunkter

215

Den nuvarande lagens syfte ska vara utgångspunkten även för det utbyggda och förstärkta regelverket.

Övervägandena bör göras med utgångspunkt i lagen om insyn i finansiering av partier

Av direktiven framgår att analysen och övervägandena bör göras med utgångspunkt i insynslagen och med beaktande av de remissynpunkter som fördes fram i samband med att lagen infördes (dir. 2014:90 s. 8).

I den proposition genom vilken lagförslaget lades fram för riksdagen uttalades att regeringen – efter förslag från den parlamentariskt sammansatta kommittén – skulle lägga fram förslag till en kompletterande lagstiftning (prop. 2013/14:70 s. 39).

Vår ambition är att få ett så enhetligt system som möjligt mellan de olika nivåerna och vi utgår ifrån den centrala nivån så som den reglerats i insynslagen. De nya reglerna ska ses som en komplettering till den nu gällande lagen och bygga på de principer som lagts fast i den.

Vi anser dock att den nuvarande lagen ska upphävas och ersättas av en ny lag. Detta är endast en lagteknisk fråga. Om det kompletterande regelverket ska arbetas in i den gällande lagen innebär det att många paragrafer behöver ändras och att nya tillkommer. Det är därför enklare och blir mer lättöverskådligt om det i stället beslutas en ny lag. Principerna och uppbyggnaden kommer att vara desamma liksom omfattningen av redovisningsskyldigheten, använd terminologi osv. I vissa avseenden krävs dock justeringar. Vidare bör vissa avsteg kunna göras för att undvika en ökad administrativ börda, t.ex. vad gäller anmälningsskyldigheten. Till den del bestämmelser i den nya lag som föreslås är likalydande med bestämmelser i den nu gällande insynslagen har motivuttalanden i det lagstiftningsärendet betydelse även vid tolkningen av bestämmelserna i den nya lagen.

Principiella utgångspunkter SOU 2016:74

216

En rimlig och proportionell administrativ börda för partierna och deras kandidater samt för det allmänna

Enligt direktiven ska översynen syfta till att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk som i ännu högre grad än enligt insynslagen tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i hur partier och valkandidater finansierar sin verksamhet och som samtidigt innebär en rimlig och proportionell administrativ börda för partierna och deras kandidater samt för det allmänna (dir. 2014:90 s. 7 och 8).

En huvudfråga enligt direktiven är om det bör införas en skyldighet för partier och valkandidater på regional och lokal nivå samt sidoorganisationer att redovisa sina intäkter. Med den organisationsstruktur som råder i de svenska partierna innebär ett sådant förslag att flera tusen ytterligare rapporteringsskyldiga kommer att finnas.

Partipolitiskt arbete på regional och lokal nivå bedrivs nästan uteslutande av ideella krafter, dvs. av människor som arbetar utan ersättning. De enda finansieringskällorna för partiorganisationer på dessa nivåer är i allmänhet medlemsavgifter och offentligt stöd. Bidrag från enskilda förekommer endast i begränsad omfattning.

Det är i en demokrati av stor vikt att människor engagerar sig politiskt och också är beredda att lägga ned ideellt arbete i partiföreningar m.m. Det vore djupt olyckligt om dessa ideella krafter skulle känna tvekan att ta på sig politiska uppdrag därför att de oroas av att arbetet ska medföra en administrativ börda och omfattande byråkrati. Alla former av rapporteringsskyldighet har sådana inslag. Det är därför angeläget att utforma redovisningskraven så att de inte kommer att uppfattas på ett sätt som gör att engagemang i lokala föreningar framstår som mindre lockande.

Självfallet är det också angeläget att det allmännas resurser används på bästa sätt. En strävan bör därför vara att nya arbetsuppgifter ska läggas på myndigheter i minsta möjliga utsträckning.

Det är i första hand väljarna som ska kontrollera riktigheten av redovisningarna

En lagstiftning ska vara effektiv. Det innebär bl.a. att förbud, skyldigheter m.m. bör åtföljas av möjligheter att ingripa mot den som inte lever upp till lagstiftningen, främst genom tillräckliga

SOU 2016:74 Principiella utgångspunkter

217

sanktioner. Sådana finns också i den nuvarande lagen i form av vite, förseningsavgifter och särskilda avgifter. En effektiv lagstiftning förutsätter också att det finns möjligheter till kontroll av verksamheten. Särskild försiktighet krävs dock när det gäller kontroll av grundlagsskyddad verksamhet. I propositionen om införandet av insynslagen framhölls att det i första hand är väljarna som ska stå för kontrollen och att tillsynen endast bör avse att säkerställa att partierna fullgör de skyldigheter i fråga om redovisning av intäkter som de åläggs enligt lagen. Tillsynsmyndigheten borde ha en begränsad skyldighet att utöva aktiv tillsyn (se prop. 2013/14:70 s. 77). Detta innebär enligt kommitténs mening att det primära inte är att ha kraftiga sanktioner och en genomgripande kontroll. Det viktiga är att medborgarna ges möjligheter till insyn så att de själva, eller via media, kan bilda sig en uppfattning om vilka ekonomiska intressen som har kopplingar till partier och ledamöter och också påtala brister i redovisningen.

Frågan om ett förbud mot anonyma bidrag har flera dimensioner

I propositionen om införandet av insynslagen uttalade regeringen att anonyma bidrag i princip inte bör vara tillåtna (prop. 2013/14:70 s. 56). KU framhöll den breda enighet som fanns kring uppfattningen att sådana bidrag inte bör vara tillåtna (bet. 2013/14:KU35 s. 31). Även i den flerpartimotion som lämnades med anledning av propositionen framhölls att det finns ett klart och tydligt behov av att förbjuda anonyma bidrag (bet. 2013/14:KU35 s. 29).

Greco anser att det bör införas ett förbud mot bidrag från givare vars identitet inte är känd för partiet eller kandidaten och ett krav på partier och kandidater att redovisa bidrag som överstiger ett tröskelvärde tillsammans med uppgift om bidragsgivarens identitet.

Utgångspunkten är således att anonyma bidrag inte ska vara tillåtna. Samtidigt måste framhållas att det också kan finnas negativa verkningar av att helt förbjuda sådana bidrag. Det är som tidigare nämnts angeläget att människor engageras i politiskt arbete och vill verka för ett parti vars program de sympatiserar med. Ett sätt att uttrycka ett sådant engagemang är att man önskar lämna ekonomiska bidrag till det parti som för en politik man vill stödja. Det finns all anledning att se positivt på detta. En givare kan dock

Principiella utgångspunkter SOU 2016:74

218

ha goda skäl för att inte vilja få sitt namn offentliggjort. Man kanske av personliga skäl inte vill redovisa öppet vilket parti man röstar på. I vissa fall kan man kanske t.o.m. uppleva obehag av att göra det, t.ex. i kontakter med anhöriga, arbetsgivare eller kunder i en egen rörelse. Man kan också riskera att utsättas för trakasserier av olika slag. Ett bidrag som mottagaren aldrig får reda på varifrån det kommer medför knappast heller någon korruptionsrisk av betydelse.

Det kan också – mot bakgrund av de intäktsredovisningar som lämnades den 1 juli 2014, 2015 och 2016 samt de medel avseende anonyma bidrag till partier som kommit in till Allmänna arvsfonden (se avsnitt 5.7.1) – konstateras att anonyma bidrag inte uppgår till några stora belopp varken totalt eller per givare. Det rör sig i allmänhet om belopp på mellan 100 och 500 kr. Det är dock oklart vilken inverkan de nya reglerna i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier har haft på benägenheten att ge anonyma bidrag till partier. Även om pengar som lämnats anonymt i stället går till ett ändamål som alla i och för sig förmodligen skulle stödja framstår det som en mindre god ordning att pengar som den enskilde har räknat med ska gå till ett visst ändamål som denne vill stödja, utan hans eller hennes medverkan i stället går till ett annat.

Det måste också beaktas att ett totalförbud mot anonyma bidrag medför en risk för att det utanför partiernas kontroll bildas helt fristående insamlingsorganisationer.

Särskilda överväganden krävs vad gäller insamlingar och liknande verksamhet för att undvika kringgåenden av förbudet m.m.

219

10 Vilka ska vara redovisningsskyldiga?

10.1 Inledning

10.1.1 Vilka som omfattas av redovisningsskyldigheten enligt nuvarande ordning

Lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, gäller för partier som deltar i val till riksdagen eller Europaparlamentet, har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet, eller annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier (3 § insynslagen). De partier som lagen gäller för ska varje år till Kammarkollegiet ge in en intäktsredovisning avseende föregående räkenskapsår eller kalenderår (4 § första stycket, 5 § och 10 § första stycket). Partier som deltar i val men inte får mandat eller statligt stöd ska alltså lämna intäktsredovisning avseende enbart valåret.

Intäktsredovisningen ska avse partiets verksamhet på central nivå samt personvalskampanjer för vissa av partiets ledamöter och ersättare för ledamöter av riksdagen eller Europaparlamentet (4 § andra och tredje stycket och 8 §). Någon intäktsredovisning behöver dock inte ges in om summan av de belopp som ska redovisas understiger ett tröskelvärde, efter att avdrag har gjorts för visst offentligt stöd. Partiet ska i sådant fall i stället göra en anmälan om detta till Kammarkollegiet (10 § andra stycket). En intäktsredovisning eller en anmälan ska skrivas under av den som är behörig företrädare för partiet på central nivå (11 § första stycket).

Första gången som intäktsredovisning skulle lämnas enligt lagen var den 1 juli 2015. Den skulle avse kalenderåret 2014 eller det räkenskapsår som inleddes närmast efter den 31 december 2013, dock endast i fråga om intäkter som har kommit den politiska verksam-

Vilka ska vara redovisningsskyldiga? SOU 2016:74

220

heten till godo efter utgången av mars 2014 (se ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till insynslagen).

Åtta partier har under hela den tid som lagen har varit i kraft haft mandat i riksdagen och Europaparlamentet. Dessa är Centerpartiet, Liberalerna (f.d. Folkpartiet liberalerna), Kristdemokratiska Partiet (Kristdemokraterna), Miljöpartiet de gröna (Miljöpartiet), Moderata Samlingspartiet (Moderaterna), Sveriges Socialdemokratiska Arbetareparti (Socialdemokraterna), Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet. Därutöver hade Piratpartiet mandat i Europaparlamentet när lagen trädde i kraft och fram till valet i juni 2014 samt har Feministiskt initiativ haft mandat i Europaparlamentet sedan det valet. Alla dessa partier utom Piratpartiet har vidare, under den tid då insynslagen har varit i kraft, fått stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier och omfattas redan av den anledningen av insynslagen.

Som partier som deltar i val till riksdagen eller Europaparlamentet ansågs före den 1 januari 2015 samtliga särskilda beteckningar som i ett val angetts på godkänd valsedel (se avsnitt 5.3.1). Detta gällde alltså vid tiden för riksdagsvalet 2014 och valet samma år till Europaparlamentet. Enligt vad som framgår av Valmyndighetens webbplats var det i riksdagsvalet cirka 1 000 partier som inte beställt valsedlar som ändå fick röster. I valet till Europaparlamentet var det nästan lika många. I riksdagsvalet var det 33 partier som beställt valsedlar och i Europaparlamentsvalet 13 partier. Vissa av partierna deltog i båda valen1.

Sedan den 1 januari 2015 ska ett parti som vill delta i ett val till riksdagen eller Europaparlamentet (liksom till landstings- eller kommunfullmäktige) skriftligen anmäla detta till Valmyndigheten, som huvudregel senast 30 dagar före valdagen i det val som anmälan avser. Endast de partier som har gjort en sådan anmälan anses delta i valet. Detta kan antas leda till att antalet partier som deltar i de olika valen minskar väsentligt.

1 www.val.se/val/val2014/slutresultat/R/rike/index.html, www.val.se/val/ep2014/slutresultat /E/rike/index.html. Hämtat 2015-06-22.

SOU 2016:74 Vilka ska vara redovisningsskyldiga?

221

10.1.2 Kommitténs uppdrag att överväga redovisningsskyldighet på regional och lokal nivå samt för sidoorganisationer

Kommittén ska enligt direktiven (dir. 2014:90) analysera och ta ställning till om det bör införas en redovisningsskyldighet för partier på regional och lokal nivå och de valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige. Kommittén ska också analysera och ta ställning till om det bör införas en redovisningsskyldighet för sidoorganisationer samt andra juridiska personer som organisatoriskt står ett parti nära, t.ex. sådana som enligt ett partis stadgar får utse ombud till partiets beslutande organ. Vidare ska kommittén ta ställning till om en eventuell sådan redovisning ska göras samlat för varje parti och hur strukturen i fråga om redovisningsskyldigheten ska se ut (s. 7 och 9). I direktiven anges vidare följande.

Översynen bör syfta till att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk som i ännu högre grad tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i hur partier och valkandidater finansierar sin verksamhet och som samtidigt innebär en rimlig och proportionell administrativ börda för partierna och deras kandidater samt för det allmänna. Analysen och övervägandena bör därför göras med beaktande av de remissynpunkter som fördes fram i samband med att lagen infördes. Kommittén bör också särskilt beakta bestämmelserna i regeringsformen om föreningsfrihet och om förutsättningarna för att reglera förhållanden som påverkar partiernas organisation eller arbetsformer (s. 7 och 8).

Intäkter som avser en valkandidats personvalskampanj till riksdagen eller Europaparlamentet ska enligt gällande rätt redovisas av det parti som valkandidaten ställer upp i valet för. När kommittén överväger en eventuell redovisningsskyldighet på regional och lokal nivå bör den dock förutsättningslöst pröva om redovisningsskyldigheten för personvalskampanjer ska gälla för partiet eller för valkandidaten. Den bedömning som kommittén gör i denna fråga såvitt avser den regionala och lokala nivån kan föranleda ändringar i den befintliga regleringen (s. 8).

I detta kapitel redovisar vi våra överväganden rörande nu nämnda frågor.

Vilka ska vara redovisningsskyldiga? SOU 2016:74

222

10.2 Vilka som ska omfattas av redovisningsskyldighet och vilka undantag som ska finnas från skyldigheten att ett visst år lämna intäktsredovisning

Förslag: Skyldigheten att offentligt redovisa intäkter ska gälla

också för partier som deltar i val till landstings- eller kommunfullmäktige. Den ska avse partiers verksamhet även på regional och lokal nivå samt verksamhet som bedrivs genom sidoorganisationer.

Skyldigheten att offentligt redovisa intäkter ska också gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter av landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige. Ledamöter och ersättare för ledamöter – även av riksdagen och Europaparlamentet – ska vara redovisningsskyldiga oberoende av om de utsetts på grund av sitt personliga röstetal eller inte.

Intäktsredovisning för ett parti, inbegripet dess sidoorganisationer, som bedriver verksamhet genom flera olika ideella föreningar, ska inte göras samlat för hela partiorganisationen. I stället ska varje ideell förening lämna intäktsredovisning avseende sin verksamhet. Uppgifter om vissa intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform ska ingå i intäktsredovisningen för den ideella förening som har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Varje ledamot och ersättare för ledamot ska också lämna intäktsredovisning avseende sin verksamhet.

Om den redovisningsskyldiges intäkter under ett räkenskapsår eller kalenderår understiger ett halvt (0,5) prisbasbelopp (22 400 kr för år 2017) behöver någon intäktsredovisning inte lämnas för det året och inte heller någon anmälan göras. Vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet ska offentligt parti- och organisationsstöd, medlemsavgifter samt bidrag från ideella föreningar inom partiet eller dess sidoorganisationer inte räknas med.

Ideella föreningar på central nivå inom partier som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller som annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier samt ideella föreningar på central nivå inom sådana partiers

SOU 2016:74 Vilka ska vara redovisningsskyldiga?

223

sidoorganisationer ska dock alltid lämna intäktsredovisning. Detsamma ska gälla för partier som inte är ideella föreningar och som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller annars får statligt partistöd.

10.2.1 Redovisningsskyldigheten ska omfatta partiers verksamhet på regional och lokal nivå

I departementspromemorian Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters finansiering (Ds 2013:31) som föregick lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, föreslogs att även partier som deltar i val till landstings- eller kommunfullmäktige skulle vara skyldiga att redovisa sina intäkter för offentliggörande. Redovisningsskyldigheten skulle omfatta även partiernas verksamhet på regional och lokal nivå (s. 80). Personvalskampanjer för valkandidater som blev valda till ledamöter eller ersättare för ledamöter av landstings- eller kommunfullmäktige skulle också redovisas (s. 89 och 90). Enligt förslaget skulle ett partis intäktsredovisning ske samlat för partiets verksamhet på samtliga nivåer inklusive valkandidaters personvalskampanjer. Intäktsredovisningarna skulle skrivas under av en behörig företrädare för partiets högsta organisatoriska nivå (s. 104).

Flera remissinstanser förde fram kritiska synpunkter och invändningar av framför allt praktiskt, men även principiellt slag mot en redovisningsskyldighet med den utformning som föreslogs i promemorian. Vissa remissinstanser ansåg att det skulle vara betungande för partiorganisationer på regional och lokal nivå – särskilt för de allra minsta lokalorganisationerna – att redovisa sina intäkter till antingen en överordnad partiorganisation eller en myndighet. De anförde att en ökad administration riskerar att väsentligt försämra förutsättningarna att bedriva politisk verksamhet på lokal och regional nivå. Vid de intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för partiers riksorganisationer har liknande synpunkter förts fram (se avsnitt 7.2.5).

I stort sett samtliga de representanter för partiers distrikts- eller lokalorganisationer som kommittén har inhämtat synpunkter från har dock uppgivit att de inte uppfattar att det skulle vara särskilt betungande för deras organisation att lämna intäktsredovisningar.

Vilka ska vara redovisningsskyldiga? SOU 2016:74

224

Samma svar har kommittén fått från representanter för regionala eller lokala partier (se avsnitt 7.5.4). Inte heller de mycket små lokalorganisationer som kommittén varit i kontakt med har haft några invändningar mot en redovisningsskyldighet.

Som har framgått av avsnitt 4.2.2 anser Greco att redovisningsskyldigheten bör gälla även på regional och lokal nivå. I sin uppföljningsrapport i december 2014 kritiserade Greco Sverige för att den nya lagstiftningen endast avser partiernas centrala nivå.

I flera europeiska länder såsom exempelvis Finland, Island, Norge, Storbritannien och Tyskland finns, som redogjorts för i kapitel 6, lagstiftning om offentlig redovisning av partiers intäkter som omfattar partiernas verksamhet på samtliga nivåer samt vissa ytterligare organisationer kopplade till partier. I ytterligare några behandlas lagförslag i denna riktning. I Danmark har en expertkommitté nyligen till den danska regeringen lämnat förslag om att den danska lagstiftningen ska utökas till att omfatta partiers verksamhet på regional och lokal nivå. Den nederländska regeringen behandlar för närvarande ett förslag till lagändringar innebärande att även lokala partier, lokala organisationer inom nationella partier samt vissa sekundära institutioner knutna till partier i viss utsträckning ska redovisa sina intäkter för offentliggörande (se kapitel 6).

Uppmärksammas bör också att i den frivilliga överenskommelse om ökad insyn som riksdagspartierna har ingått (se avsnitt 3.4), uppmanas lokala och regionala organisationer samt sidoorganisationer att följa överenskommelsen.

Syftet med det nu gällande regelsystemet är att det ska bidra till att förebygga korruption och öka allmänhetens insyn och därmed också hela det politiska systemets legitimitet. Allmänhetens intresse av insyn måste vara minst lika stort på regional och lokal nivå som på den centrala eftersom det inte finns någon anledning att anta att behovet av att öka det politiska systemets legitimitet är mindre i landstings- och kommunpolitiska sammanhang. För medborgarnas vardag är det politiska beslutsfattandet sannolikt av lika stor vikt på de regionala och lokala nivåerna som på den centrala.

Enhetliga redovisningsregler för partier, oavsett vilken eller vilka nivåer de är verksamma på, skulle också bidra till ökad enkelhet och tydlighet vid tillämpningen av reglerna.

En reglering som även omfattar partiers verksamhet på regional och lokal nivå skulle bidra till att i större utsträckning uppfylla

SOU 2016:74 Vilka ska vara redovisningsskyldiga?

225

Grecos rekommendation till Sverige om att redovisningarna bör omfatta partiernas verksamhet på central, regional och lokal nivå.

Det är vidare ofrånkomligt att en redovisningsskyldighet som endast avser ett partis verksamhet på central nivå ger utrymme för partiet att undvika att redovisa från vem ett bidrag ursprungligen härrör genom att bidraget lämnas till andra delar av partiorganisationen och därifrån förs över till den centrala nivån. Det är därför eftersträvansvärt att redovisningsskyldigheten så långt som möjligt omfattar samtliga bidrag som ges till ett parti.

Det är dock angeläget att den administrativa börda som läggs på människor som engagerar sig, oftast ideellt, i politiska organisationer på lokal och regional nivå är så liten som möjligt. Det är viktigt att säkerställa att eventuella redovisningskrav är ändamålsenliga och inte innehåller några onödiga moment. De uppgifter som en intäktsredovisning ska innehålla enligt nuvarande lagstiftning är relativt begränsade och av sådan beskaffenhet att de kan förutsättas finnas lätt tillgängliga i räkenskaperna.

Även om partiers distrikts- och lokalorganisationer normalt inte är bokförings- eller revisionsskyldiga enligt lag upprättar de i allmänhet sina räkenskaper i enlighet med bokföringslagens regler och låter revisor granska dem. Ofta följer detta av deras stadgar och banker och bidragsgivande myndigheter kan kräva det. Vidare är dessa föreningar normalt skyldiga att årligen lämna inkomstdeklaration till Skatteverket, i vilken de bland annat lämnar uppgift om sina intäkter under året. Vidare får de i allmänhet offentligt partistöd från landsting eller kommun. Sedan 2014 gäller att de partier som får sådant stöd ska lämna en årlig redovisning av hur stödet använts. Mot denna bakgrund saknas det enligt vår uppfattning skäl att tro att det skulle vara särskilt betungande för partier på regional och lokal nivå och för partiers distrikts- och lokalorganisationer att lämna en intäktsredovisning med angivande av uppgifter av det slag som enligt nuvarande bestämmelser ska redovisas av partier på central nivå.

Vid en avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn i hur partier finansierar sin verksamhet på dessa nivåer och intresset av en rimlig administrativ börda för partierna och det allmänna, anser vi att insynsintresset väger tyngre. Redovisningsskyldigheten bör därför utökas till att omfatta också partiers verksamhet på regional och lokal nivå. Vissa avgränsningar bör dock göras, bl.a. så att

Vilka ska vara redovisningsskyldiga? SOU 2016:74

226

redovisning behöver lämnas endast om intäkterna överstiger ett visst gränsvärde.Vi återkommer till den frågan i det följande.

Det är en fördel om spelreglerna är desamma för alla partier som är representerade i eller deltar i val till landstings- eller kommunfullmäktige. Samma regler bör därför gälla för alla partier som är verksamma på regional eller lokal nivå, oavsett hur deras verksamhet och organisation i övrigt ser ut. Om riksdagspartierna, och andra partier med verksamhet på central nivå, åläggs att redovisa sina intäkter på regional och lokal nivå bör också helt regionala och/eller lokala partier åläggas att göra samma sak.

Sammanfattning

Vi anser sammanfattningsvis att redovisningsskyldigheten i princip ska utökas så att den omfattar även partiers verksamhet på regional och lokal nivå. Vi redovisar i avsnitt 10.2.2–10.2.7 hur vi anser att redovisningsskyldigheten närmare ska utformas och avgränsas för att den så långt som möjligt ska tillgodose lagstiftningens syften och samtidigt vara så enkel att skyldigheten inte uppfattas som alltför betungande för partierna och för det allmänna.

10.2.2 Partier som deltar i val till landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige ska omfattas

Nuvarande ordning

Nuvarande ordning innebär att alla partier som har deltagit i val till riksdagen eller Europaparlamentet är redovisningsskyldiga för det år då valet ägde rum. Om de fått mandat i valet ska redovisningsskyldigheten gälla under hela mandatperioden, dvs. också de tre närmast följande åren (förutsatt att extra val inte äger rum). Vidare omfattas partier som annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, se 3 § lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen. Någon intäktsredovisning behöver dock inte ges in om summan av det belopp som ett visst år ska redovisas understiger ett tröskelvärde. I så fall ska i stället en anmälan göras (10 § andra stycket).

SOU 2016:74 Vilka ska vara redovisningsskyldiga?

227

Möjliga alternativ i fråga om vilka partier som ska omfattas på regional och lokal nivå

En första fråga att besvara, vid en utvidgning av redovisningsskyldigheten till regional och lokal nivå, är vilka partier på dessa nivåer som ska omfattas. Ett alternativ är att samma ordning ska gälla som för partierna i riksdagen och Europaparlamentet, dvs. alla partier som i enlighet med de nya reglerna i vallagen (2005:836) har anmält att de vill delta i val till landstings- eller kommunfullmäktige (se avsnitt 5.2.1) ska omfattas. Ett annat alternativ är att endast partier som har deltagit i valet och därvid erhållit en viss andel av de avgivna rösterna i valet ska omfattas. Ett tredje alternativ är att begränsa redovisningsskyldigheten till att gälla endast för de partier som har erhållit mandat i någon av de aktuella församlingarna. Oavsett vilken lösning som väljs bör enligt vår mening – i linje med vad som gäller på central nivå – redovisningsskyldigheten omfatta partier som får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier eller partistöd enligt 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen (1991:900). Vidare bör den som ett visst år har intäkter understigande ett visst gränsvärde undantas från redovisningsskyldighet. Hur detta undantag närmare bör utformas behandlas i avsnitt 10.2.7.

Alternativet att alla partier som deltar i ett val ska omfattas

Redovisningsskyldigheten enligt den nuvarande lagstiftningen gäller för alla partier som deltar i val till riksdagen eller Europaparlamentet, förutsatt att de under redovisningsperioden har haft intäkter överstigande tröskelvärdet enligt lagen. Enligt direktiven ska kommitténs överväganden göras med utgångspunkt i insynslagen (dir. 2014:90 s. 8). Med hänsyn till detta och då det är en fördel med enhetliga regler talar utformningen av den nuvarande lagstiftningen för att även redovisningsskyldigheten på regional och lokal nivå ska omfatta alla partier som deltar i val på dessa nivåer, om de har haft intäkter överstigande ett visst värde.

De partier som deltog i valet 2014 till landstings- eller kommunfullmäktige var, som redogjorts för i avsnitt 7.2.4, flera tusen. Emellertid var de partier som beställde valsedlar endast 53 i val till landstingsfullmäktige och 235 i val till kommunfullmäktige. Bland dessa fanns flera som deltog i val till såväl landstings- som kom-

Vilka ska vara redovisningsskyldiga? SOU 2016:74

228

munfullmäktige och flera av dem deltog även i valet till riksdagen eller Europaparlamentet.

Numera krävs, som redovisats tidigare, en anmälan i förväg till Valmyndigheten för att ett parti ska ha rätt att delta i ett val. Antalet partier som beställde valsedlar i de senaste valen till landstings- och kommunfullmäktige kan kanske ge en fingervisning om hur många partier som i kommande val till dessa församlingar kommer att anmäla sitt deltagande enligt de numera gällande reglerna. Det kommer i så fall alltså att röra sig om ett betydligt mer begränsat antal partier som deltar i kommande val jämfört med föregående. Sannolikt kommer dock antalet att vara minst det antal som beställde valsedlar i anslutning till 2014 års val.

Ofrånkomligt är att, om redovisningsskyldigheten ska omfatta alla partier som deltar i val till landstings- eller kommunfullmäktige, det kommer att röra sig om ett större antal partier än om skyldigheten endast ska omfatta de partier som får en viss andel av rösterna eller som får mandat i val till en sådan församling. Som redovisats i avsnitt 7.5 har sedan valet 2014 knappt 200 partier som inte är representerade i riksdagen mandat i landstings- eller kommunfullmäktige. Några av dem deltog i valet till riksdagen eller Europaparlamentet och omfattas därmed redan i dag av redovisningsskyldigheten enligt insynslagen såvitt gäller verksamheten på central nivå. Om man utgår ifrån att de partier som kommer att anmäla sitt deltagande i val till landstings- och kommunfullmäktige är ungefär lika många som de som beställde valsedlar i de senaste valen till dessa församlingar skulle skillnaden mellan alternativen i termer av antal partier endast vara något hundratal.

Det kan vidare antas att den nya ordningen med krav på anmälan innebär att de partier som deltar i ett val generellt sett kommer att vara lättare att nå för den myndighet som ska utöva tillsyn över en eventuell redovisningsskyldighet än vad som skulle vara fallet med den tidigare gällande ordningen. Det nya kravet på anmälan innebär ju bl.a. att endast partier som på ett korrekt sätt i anmälan till Valmyndigheten har gett uttryck för att de önskar delta i ett val, kommer att anses som deltagande.

Behovet av finansiering genom bidrag från enskilda bidragsgivare är oftast störst hos nyetablerade partier som ännu inte har fått mandat i någon politisk församling. Dessa partier har inget upparbetat kapital och har inte rätt till kommunalt partistöd.

SOU 2016:74 Vilka ska vara redovisningsskyldiga?

229

Intresset av insyn i hur dessa partier finansierar sin verksamhet kan därför sägas vara särskilt stort.

Väljarna kan också anses ha ett berättigat intresse av insyn i partiernas finansiering före ett val, för att kunna bilda sig en välgrundad uppfattning om vilket parti de vill rösta på. Enligt gällande lagstiftning sker emellertid intäktsredovisningen avseende ett visst år den 1 juli året därpå. Om detta ska gälla även i fortsättningen kommer väljarna således inte före valdagen att få någon insyn i vilka intäkter partiet uppburit under valåret, oberoende av om redovisningsskyldigheten gäller alla partier som deltar i valet eller endast de som fått mandat.

För att väljarna ska ges insyn i partiernas intäkter redan före ett val skulle det krävas ett annat system för intäktsredovisningen, t.ex. att intäkterna, eller vissa intäkter, redovisas löpande. Inslag av sådan löpande redovisning finns i vissa andra länder, t.ex. Finland (se avsnitt 6.3), Norge (se avsnitt 6.5) och Storbritannien (se avsnitt 6.7). Ett system av detta slag skulle t.ex. kunna utformas så att ett parti på regional eller lokal nivå som tagit emot bidrag överstigande t.ex. ett halvt (0,5) prisbasbelopp (22 400 kr för år 2017) från en enskild bidragsgivare skulle vara skyldigt att inom en kortare tid lämna in en redovisning till ansvarig myndighet med uppgift om bidragets storlek och slag samt bidragsgivarens identitet. Myndigheten skulle ansvara för att uppgifterna omedelbart offentliggjordes på internet. Nackdelen med en sådan lösning är att – utöver det administrativa merarbetet – regelverket blir olika mellan å ena sidan den centrala nivån och å andra den regionala och lokala. Alternativet att införa denna ordning även på central nivå skulle innebära ett betydande merarbete för de etablerade riksdagspartierna och för tillsynsmyndigheten. Det skulle också innebära att det system som i bred enighet lagts fast av riksdagen och som accepterats av Greco skulle rubbas.

Det kan dock tänkas att ett nyetablerat parti får mandat i en beslutande församling först efter att ha deltagit i flera val. I ett sådant fall kan det finnas ett intresse av insyn i partiets finansiering även inför ett val som inte ledde till att partiet fick mandat eller partistöd, något som tillgodoses med en ordning som innebär att alla partier som deltar i val omfattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller i fråga om partier som aldrig tar plats i en beslu-

Vilka ska vara redovisningsskyldiga? SOU 2016:74

230

tande församling. Partier kan också upplösas men på olika sätt återuppstå i ny skepnad.

En annan fördel som kan framhållas med en ordning innebärande att redovisningsskyldigheten omfattar alla partier som deltar i val till politiska församlingar på regional och lokal nivå är att det medför att villkoren är lika för alla partier som är verksamma på dessa nivåer. Riksdagspartiernas verksamhet på regional och lokal nivå kommer att omfattas av redovisningsskyldigheten även såvitt avser deras distrikts- och lokalorganisationer i landsting och kommuner där de inte erhållit mandat. Detsamma gäller för andra partier som deltar i val till riksdagen eller Europaparlamentet. Vidare kommer partier som deltar i val till flera kommunfullmäktige men erhåller mandat endast i någon av dem att blir redovisningsskyldigt för hela sin verksamhet.

Som redogjorts för i avsnitt 5.2.1 har det i Sverige sedan lång tid ansetts vara en viktig princip att partiernas verksamhet regleras med försiktighet med hänsyn till vikten av en fri åsiktsbildning. Ett uttryck för detta är att det är möjligt för en sammanslutning eller väljargrupp att ställa upp i val utan att dessförinnan ha organiserat verksamheten på sådant sätt att kraven för att vara en juridisk person är uppfyllda. Det kan tänkas att en reglering innebärande att alla partier som deltar i val ska redovisa sina intäkter riskerar att i viss utsträckning påverka benägenheten att bilda nya partier. Detta gäller särskilt eftersom nyetablerade partier, som ännu inte uppfyller kriterierna för att få kommunalt partistöd, ofta i större utsträckning än etablerade partier är beroende av bidrag från enskilda. Alla partier som deltar i ett val får emellertid förutsättas sikta på att få mandat i den politiska församling som valet avser. Det är därför osäkert om det är någon skillnad i detta hänseende mellan de olika alternativ som här diskuteras.

Alternativet att endast partier som erhållit en viss andel av de avgivna rösterna ska omfattas

Många partier har i de senaste valen till riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige och Europaparlamentet erhållit endast några få röster, i ett stort antal fall endast två röster. Sådana partier torde i allmänhet endast i mycket begränsad omfattning bedriva någon verksamhet mellan valen. Det kan visserligen, som

SOU 2016:74 Vilka ska vara redovisningsskyldiga?

231

anförts under föregående rubrik, antas att det kommer att bli fråga om betydligt färre sådana partier som deltar i ett val med de numera gällande reglerna om anmälan. Det går dock inte att utesluta att även partier av detta slag kan komma att anmäla deltagande i valet.

Som exempel kan nämnas Bräcke kommun, i vilken i valet till kommunfullmäktige 2014, avgavs 4 313 röster på sammanlagt 19 partier. Elva partier erhöll mindre än en procent av rösterna. En reglering av det slag som nu diskuteras skulle således med stor sannolikhet ha begränsat antalet redovisningsskyldiga väsentligt. Det bör dock beaktas att bland de elva partier som fick få röster i Bräcke kommun fanns två som fick mandat i riksdagen eller Europaparlamentet och som alltså ändå skulle ha omfattats av redovisningsskyldighet av den anledningen.

Alternativet att endast partier som erhållit mandat ska omfattas

Sedan valet 2014 har, som nämnts i det föregående, knappt 200 partier som inte är representerade i riksdagen mandat i landstings- eller kommunfullmäktige. Några av dem deltog i valet till riksdagen eller Europaparlamentet och omfattas därmed redan i dag av redovisningsskyldigheten enligt insynslagen såvitt gäller verksamheten på central nivå.

Det skulle innebära en enklare administration för såväl partier som för det allmänna om den utvidgade redovisningsskyldigheten på regional och lokal nivå begränsades till att avse endast de partier som har erhållit mandat i valet. Dels kan det antas att partier som har mandat i en församling är lättare att komma i kontakt med för tillsynsmyndigheten än andra partier. Dels skulle antalet partier som omfattas av redovisningsskyldigheten vara färre med detta alternativ. Om man utgår ifrån att de partier som kommer att anmäla sitt deltagande i val till landstings- och kommunfullmäktige är ungefär lika många som de som beställde valsedlar i de senaste valen till dessa församlingar skulle, som tidigare nämnts, begränsningen innebära att något hundratal av de partier som anmält deltagande inte skulle behöva omfattas av redovisningsskyldigheten.

Som tidigare framhållits kan det finnas en viss risk att administrativa krav på redovisning påverkar benägenheten att bilda nya partier, vilket kan vara negativt med hänsyn till vikten av en fri

Vilka ska vara redovisningsskyldiga? SOU 2016:74

232

åsiktsbildning. En lösning som innebär att ett nytt parti träffas av redovisningskraven endast om det erhåller mandat i en beslutande församling innebär möjligen att risken för detta är mindre.

Vi har i det föregående framhållit att det kan anses finnas ett särskilt intresse av öppenhet och insyn i fråga om nyetablerade partiers finansiering, med hänsyn till att de ofta är i större behov än de etablerade partierna av bidrag från enskilda. Det är emellertid i de beslutande politiska församlingarna som de valda ledamöterna har en möjlighet att handla i enlighet med de intressen som har finansierat partiernas verksamhet. Det kan därmed hävdas att syftet att förebygga korruption och otillbörliga bindningar tillgodoses i tillräcklig mån om redovisningsskyldigheten begränsas till att omfatta endast partier som har mandat i landstings- eller kommunfullmäktige. De partier som erhåller mandat skulle i så fall bli skyldiga att redovisa de intäkter de erhållit under bl.a. valåret medan de partier som inte erhåller mandat eller annars får partistöd inte skulle omfattas av någon redovisningsskyldighet avseende sina intäkter.

Våra slutsatser

Vid en avvägning mellan att låta tillämpningsområdet för insynslagstiftningen omfatta alla partier som deltar i ett val alternativt bara de som erhåller mandat konstaterar vi att alternativet att partier som deltar i valet ska omfattas är det alternativ som bäst tillgodoser syftet med lagstiftningen, dvs. att trygga allmänhetens insyn i partiers finansiering. Det som talar för att endast de partier som har erhållit mandat ska omfattas är främst att det innebär en minskad administrativ börda för såväl partier som det allmänna. Skillnaden mellan alternativen när det gäller antal redovisningsskyldiga kommer dock, som nämnts, sannolikt att vara relativt begränsad. Det första alternativet har också fördelen att reglerna blir enhetliga på alla nivåer. Antagandet att en redovisningsskyldighet för alla partier som deltar i valet, förutsatt att deras intäkter överstiger en viss nivå, kan hämma uppkomsten av nya partier är osäkert. Vi anser därför att deltagande i valet bör vara utgångspunkten för redovisningsskyldigheten.

SOU 2016:74 Vilka ska vara redovisningsskyldiga?

233

Att begränsa antalet partier som ska vara redovisningsskyldiga genom att låta skyldigheten omfatta endast deltagande partier som också har uppnått en viss andel av de avgivna rösterna har endast en marginell påverkan på antalet redovisningsskyldiga. Att redovisningsskyldigheten omfattar alla som deltar i ett val, förutsatt att deras intäkter överstiger en viss nivå, framstår också som en tydligare och mer lättillämpad regel. Redovisningsskyldigheten bör därför enligt vår mening ha denna omfattning.

Det är dock ofrånkomligt att detta alternativ medför att redovisningsskyldigheten kommer att omfatta fler partier än vad som skulle bli fallet enligt de andra alternativen och därmed också innebär en större administrativ börda för såväl partierna som för det allmänna. Det är ytterst angeläget att det politiska engagemanget inte hämmas av oro för administrativa skyldigheter. Denna effekt mildras dock om, i enlighet med vad som i dag gäller för partierna på central nivå, de som ett visst år har intäkter understigande ett gränsvärde undantas från redovisningsskyldighet. Den administrativa bördan kan mildras ytterligare om de som omfattas av undantaget inte heller har någon anmälningsskyldighet. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 10.2.7.

I likhet med vad som gäller på central nivå bör ett parti som erhållit mandat i ett val vara redovisningsskyldigt så länge det innehar mandatet eller mandaten eller får offentligt partistöd.

Sammanfattning

Vi anser att redovisningsskyldigheten ska omfatta alla partier som deltar i val till landstings- eller kommunfullmäktige. Ett parti som erhållit mandat i ett val ska vara redovisningsskyldigt så länge det innehar mandatet eller mandaten eller får offentligt partistöd.

I avsnitt 10.2.5 behandlas frågan om vem som ska redovisa verksamheten och i 10.2.7 frågan om undantag från redovisningsskyldighet vid små intäkter. I kapitel 13 behandlas vissa frågor rörande vad en intäktsredovisning ska innehålla.

Vilka ska vara redovisningsskyldiga? SOU 2016:74

234

10.2.3 Redovisningsskyldigheten ska omfatta ledamöter och ersättare för ledamöter av landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige

Nuvarande ordning

Enligt lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier, insynslagen, ska ett partis intäktsredovisning innefatta intäkter till personvalskampanj för den som efter ett personval har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot av riksdagen eller Europaparlamentet (4 § andra stycket).

Med uttrycket ”efter ett personval har utsetts” torde avses att en kandidat har utsetts på grundval av sitt personliga röstetal (14 kap. 9 § vallagen [2005:837]). Se vidare i avsnitt 5.3.2 om hur ledamöter och ersättare utses.

Ledamöter och ersättare som ska omfattas

Att kandidater bedriver personvalskampanjer förekommer också inför val till landstings- och kommunfullmäktige. Behovet av öppenhet och insyn gör sig inte mindre starkt gällande i fråga om finansieringen av dessa kampanjer. Om redovisningsskyldigheten utökas till att omfatta partier och deras verksamhet på regional och lokal nivå, vilket vi alltså föreslår, bör redovisningsskyldigheten även avse intäkter till ledamöter och ersättare för ledamöter på dessa nivåer.

Det finns, som redovisats i avsnitt 7.3.1, sedan valet 2014 sammanlagt cirka 25 000 ledamöter och ersättare för ledamöter av riksdagen, landstingsfullmäktige, kommunfullmäktige och Europaparlamentet. Av dem har knappt 3 300 utsetts till ledamot eller ersättare på grundval av sitt personliga röstetal, cirka 140 av riksdagen eller Europaparlamentet och cirka 3 160 av landstings- eller kommunfullmäktige.

Vi anser att en bestämmelse som innebär att endast de ledamöter och ersättare för ledamöter som har utsetts efter ett personval, dvs. på grundval av sitt personliga röstetal, omfattas av redovisningsskyldighet kan leda till tillämpningssvårigheter. Det är tydligare och enklare med en bestämmelse som innebär att alla ledamöter och ersättare omfattas. Det framstår också som något krångligt för dem

SOU 2016:74 Vilka ska vara redovisningsskyldiga?

235

som utsetts till ledamöter och ersättare för ledamöter i aktuella församlingar att hålla reda på om de utsetts på grundval av sitt personliga röstetal eller inte. Vid de intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för riksdags- och Europaparlamentspartierna på central nivå har framkommit att de har redovisat samtliga ledamöters och ersättares intäkter till sina valkampanjer.

Vi anser därför att redovisningsskyldigheten även bör omfatta den som har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot av landstings- eller kommunfullmäktige, utan begränsning till dem som har utsetts efter ett personval. Samma ordning bör i detta avseende gälla på central, regional och lokal nivå.