SOU 2016:61

Fokus premiepension

Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 3 juli 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera och lägga fram förslag på hur förändringar av premiepensionssystemet bör göras.

Den 2 juli 2015 förordnades Patric Thomsson att från och med den 31 augusti 2015 vara särskild utredare. Den 28 september 2015 förordnades ett flertal experter och samma dag förordnades Lars Billberg som sekreterare. Utredningen antog namnet 2016 års premiepensionsutredning (Fi 2014:12).

I arbetet har Daniel Barr, Sten Eriksson, Johan Hellman, Catrina Ingelstam, Fredrik Nordström, Matilda Nyström Arnek, Beatrice Ordeberg, Ole Settergren, Helena Thessén, Håkan Tobiasson, Mikael Westberg, Stefan Åkerblom och Sara Örnhall Ljungh samt från den 28 september 2015 till och med den 14 december 2015 Linda Utterberg, från den 15 december 2015 till och med den 10 april 2016 Pasel Assalum och från den 11 april Nils Sigfrid, medverkat som experter.

Härmed överlämnas betänkandet Fokus premiepension (SOU 2016:61).

Stockholm i september 2016

Patric Thomsson

/Lars Billberg

5

Innehåll

Sammanfattning ................................................................ 11

1 Författningsförslag ..................................................... 19

1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) .................................. 19 1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... 21 1.3 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... 25

2 Utgångspunkter ......................................................... 29

2.1 Inledning.................................................................................. 29 2.2 Utredningsuppdraget .............................................................. 29 2.3 Hur ser problembilden ut? ..................................................... 31 2.3.1 Inledning .................................................................. 31 2.3.2 Problembilden i Vägvalspromemorian ................... 32 2.3.3 Problembilden i Premiepensionsutredningen ........ 33 2.3.4 The individual choice problem ............................... 34 2.3.5 Utredningens syn på sitt uppdrag och problembilden .......................................................... 35 2.4 Premiepensionssystemet – Ett system under fortlöpande utveckling ............................................................ 38 2.4.1 Inledning .................................................................. 38 2.4.2 Det allmänna ålderspensionssystemet .................... 39 2.4.3 Den ursprungliga systemutformningen och det första valet ......................................................... 40 2.4.4 Utvärderingar, analyser och utveckling efter det första valet ......................................................... 45

Innehåll SOU 2016:61

6

2.4.5 Den reformerade systemutformningen ................. 52 2.4.6 Samlad pensionsadministration från och med 2010 .......................................................................... 53 2.4.7 Utvärderingar, analyser och utveckling efter den reformerade systemutformningen .................. 54 2.4.8 Forskningen inklusive beteende-ekonomi ............ 57

2.5 Internationell utblick m.m. .................................................... 63 2.5.1 Internationell utblick .............................................. 63 2.5.2 Valmöjligheter finns även på tjänstepensionsområdet .......................................... 66 2.5.3 Den svenska fondmarknaden ................................. 67 2.6 Allmänna utgångspunkter ...................................................... 68 2.6.1 Premiepensionssystemet utgör en del av det allmänna ålderspensionssystemet ........................... 68 2.6.2 Ett livslångt obligatoriskt pensionssparande i försäkringsform ....................................................... 69

3 Hur har det gått hittills? ............................................. 73

3.1 Inledning ................................................................................. 73 3.2 Avkastning .............................................................................. 73 3.2.1 Högre än inkomst-/balansindex, men … .............. 73 3.2.2 Utfall kan mätas på olika sätt ................................. 75 3.2.3 Förvalsalternativet har i genomsnitt gått bättre än Egen portfölj ............................................ 75 3.3 Spridning i utfall ..................................................................... 79 3.4 Aktivitetsnivå .......................................................................... 92 3.5 Kunskap och engagemang ...................................................... 97 3.6 Premiepensions-oro ............................................................. 104

4 Bedömningar och förslag med utgångspunkt i den nuvarande systemutformningen (Alternativ 1) ............. 107

4.1 Övergripande syfte ............................................................... 107 4.2 Förskjutning i fokus ............................................................. 108

SOU 2016:61

Innehåll

7

4.3 Användning av s.k. puffar ..................................................... 109 4.4 Ändrade valrutiner m.m. ...................................................... 115 4.4.1 Nya sparare ska placeras i Förvalsalternativet ..... 115 4.4.2 Regelbundna utvärderingsval m.m. ...................... 118 4.5 Framhålla Förvalsalternativet ............................................... 130 4.6 Individuell kostnadsdebitering baserat på utnyttjande av fondtorget ......................................................................... 139 4.7 Avgiftstak .............................................................................. 145 4.8 Begränsa risktagandet på fondtorget ................................... 150 4.9 Övriga bedömningar och förslag med utgångspunkt i den nuvarande systemutformningen (Alternativ 1) ........... 162 4.9.1 Premiepensionssparar-skyddet ............................. 162 4.9.2 Kompletterande analyser av utfallet över tid i de olika delarna i premiepensionssystemet .......... 170

5 Bedömningar och förslag som rör den traditionella försäkringen ............................................................ 173

5.1 Inledning................................................................................ 173 5.2 Den nuvarande regleringen .................................................. 174 5.3 Statistik m.m. kring den traditionella livförsäkringen ........ 181 5.3.1 Utnyttjandet .......................................................... 181 5.3.2 Värdeutvecklingen ................................................. 182 5.3.3 Tidigare utredningar m.m. .................................... 186 5.3.4 Förslagen i Vägvalspromemorian ......................... 189

6 Bedömningar och förslag som rör Pensionsmyndighetens övriga förslag ......................... 213

6.1 Inledning................................................................................ 213 6.2 Premiepension ska kunna beviljas med tre månaders retroaktivitet till en person som haft sjukersättning omedelbart före 65-årsmånaden ........................................... 213 6.3 Ökat uttag av premiepension ............................................... 216

Innehåll SOU 2016:61

8

6.4 Basränta i samband felaktigt utbetald premiepension ........ 218 6.5 Ränteregler i samband med återkrav av premiepension ..... 219 6.6 Tidpunkten för övergång till traditionell försäkring .......... 220

7 Översiktlig analys av Alternativ 2 ............................... 225

7.1 Bakgrund ............................................................................... 225 7.1.1 Förarbeten och tidigare utredningar .................... 225 7.1.2 Förslagen i Vägvalspromemorian ......................... 226 7.2 Utredningens bedömningar ................................................. 227 7.2.1 Utredningens uppdrag? ........................................ 227 7.2.2 Den närmare utformningen av en ”Alternativ 2-lösning” .............................................................. 228

8 Ekonomiska konsekvenser m.m. ................................ 241

8.1 Inledning ............................................................................... 241 8.2 Konsekvenser för statsbudgeten m.m. ................................ 242 8.3 Ekonomiska konsekvenser m.m. när det gäller förslagen om regelbundna utvärderingsval .......................................... 243 8.4 Omallokering från svenska till utländska tillgångar ........... 247 8.5 Konsekvenser för fondbranschen m.m. .............................. 247 8.6 Konsekvenser på jämställdhet .............................................. 249 8.7 Konsekvenser när det gäller hållbarhetsprofil .................... 250 8.8 Övriga konskevenser ............................................................ 251

9 Författningskommentar ............................................ 253

9.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000: 192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) med ikraftträdande den 1 juli 2017 .............................................. 253 9.2 Förslaget till lag om ändringar i socialförsäkringsbalken med ikraftträdande den 1 juli 2017 ...................................... 253

SOU 2016:61

Innehåll

9

9.3 Förslaget till lag om ändringar i socialförsäkringsbalken med ikraftträdande den 1 januari 2019 ................................ 257

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:107 ......................................... 261

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:76 ........................................... 277

Bilaga 3 Detaljerad beskrivning av värdeutvecklingsmått ........ 279

11

Sammanfattning

Utredningens fokus

Utredningens huvuduppdrag har varit att analysera och lägga fram förslag på hur förändringar av premiepensionssystemet bör göras.

Utgångspunkten för arbetet har varit de förslag på åtgärder enligt Alternativ 1 som beskrivs i en departementspromemoria från 2013 (Vägvalspromemorian), dvs. åtgärder inom ramen för det befintliga systemet med stor valfrihet. Syftet med utredningens arbete har varit att säkerställa att eventuella förändringar av premiepensionssystemet bidrar till att fler sparare får en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital till rimlig risk och kostnad, vilket utredningen har tolkat på det sättet att de förslag

utredningen lämnar ska öka sannolikheten för att fler pensionssparare får ett bättre premiepensionsutfall.

Utredningens övergripande bedömning är att det hittillsvarande utfallet, antaganden om det förväntade framtida utfallet, undersökningar kring pensionsspararnas engagemang och egenupplevda kunskap (förmåga) samt de forskningsresultat som finns inom beteende-ekonomin visar att fler pensionssparare och pensionärer

kan få ett bättre premiepensionsutfall, utan att man för den skull

behöver minska möjligheterna att välja bland en mångfald kapitalförvaltare och fonder med olika inriktning (valfriheten) för de som önskar utnyttja denna möjlighet. Utredningens bedömning är att detta kan uppnås genom att reformera systemet när det gäller valrutiner och myndighetsinformation.

Enligt utredningens mening kan förslagen sägas handla om att fullfölja ett skifte i fokus från ett fokus på val av fonder på fondtorget (förvaltningsmodellen Egen portfölj) till ett fokus på att premiepensionssystemet under sparandetiden erbjuder tre olika förvaltningsmodeller (Egen Portfölj, Färdiga riskportföljer och

Sammanfattning SOU 2016:61

12

Förvalsalternativet) och på det grundläggande valet mellan dessa förvaltningsmodeller, där Förvalsalternativet utgör det alternativ som försäkringsgivaren (staten) erbjuder för i första hand de pensionssparare som inte vill eller upplever att de inte själva kan sätta samman och löpande förvalta en Egen portfölj.

Utredningens samlade bedömning är att åtgärder i form av ändrade valrutiner och tydligare myndighetsinformation med fokus på det grundläggande valet av förvaltningsmodell är det mest effektiva sättet att – inom ramen för det befintliga systemet – öka sannolikheten för att fler pensionssparare ska få långsiktigt högre avkastning till rimlig risk och kostnad. Åtgärderna bedöms därutöver bidra till att minska spridningen i utfall mellan individer inom samma generation, även om denna typ av spridning alltjämt kommer att finnas till följd av såväl de valmöjligheter som finns och den omständigheten att det i ett fonderat system alltid kommer att uppstå spridning i utfall mellan olika generationer.

Utredningens förslag grundas på bedömningen att det finns fog för att anta att lågt engagemang och låg kunskap minskar sannolikheten för ett bra premiepensionsutfall, och att lösningen på detta grundläggande problem inte ligger i att försöka höja engagemanget och kunskapen utan att lösningen i stället i första hand ligger i att anpassa systemet efter pensionsspararnas engagemang och kunskap.

Utredningens förslag och bedömningar

Utredningens huvudförslag är dels att de nuvarande valrutinerna ska ändras för såväl nya pensionssparare som för befintliga pensionssparare, dels att myndighetsinformationen ska bli tydligare.

När det gäller nya pensionssparare – dvs. pensionssparare som har tjänat in sina första pensionsrätter – föreslår utredningen att pensionsrätterna direkt placeras i förvaltningsmodellen Förvalsalternativet som förvaltas av AP7 och att pensionsspararen i samband med detta får information om möjligheten att flytta fondmedlen till någon av de andra förvaltningsmodellerna, dvs. till Färdiga riskportföljer som förvaltas av AP7 eller till en Egen portfölj som pensionsspararen själv sätter samman genom att använda utbudet på fondtorget. Förslaget kan sägas innebära en principiell

SOU 2016:61 Sammanfattning

13

förändring av premiepensionssystemet i den meningen att förslaget innebär en övergång till en systemutformning där förvaltnings-

modellen Förvalsalternativet utgör just ett förval för den som inträ-

der i systemet. Det kan här konstateras att det sedan flera år tillbaka endast är någon enstaka procent av de nya spararna som faktiskt väljer något annat än Förvalsalternativet. Mot denna bakgrund kan den föreslagna förändringen ses som en befogad förenkling av rutinerna i samband med inträdet i systemet, dvs. en anpassning av rutinerna utifrån det faktiska beteendet hos förstagångsväljarna. I förväntan innebär förändringen marginellt högre premiepensioner, eftersom nya pensionssparares pensionskapital kommer att placeras i Förvalsalternativet några månader tidigare än med nuvarande regler.

När det gäller befintliga pensionssparare som har valt förvalt-

ningsmodellen Egen portfölj eller Färdiga riskportföljer föreslår ut-

redningen att det ska införas regelbundna utvärderingsval vart

sjunde år. I dessa utvärderingsval ska pensionsspararna få infor-

mation om att syftet med utvärderingsvalet är att minska risken för lågt premiepensionsutfall och få välja om han eller hon vill behålla sina nuvarande fonder, byta fonder inom ramen för den valda förvaltningsmodellen eller välja någon annan förvaltningsmodell. Den som inte anmäler sitt val inom föreskriven tid ska, efter särskild påminnelse, få hela sitt premiepensionskapital överfört till Förvalsalternativet. Utredningen föreslår att den nya ordningen införs successivt och att riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om när de första utvärderingsvalen ska genomföras för de individer som fick sina första pensionsrätter fastställda före den 1 januari 2012.

Utredningens förslag om utvärderingsval tar sin utgångspunkt i att det grundläggande valet av förvaltningsmodell i premiepensionssystemet i dag sker i samband med inträdet i systemet, och att det inte finns några systemrutiner som regelbundet påminner pensionsspararen om dennes val av förvaltningsmodell (ger pensionsspararna möjlighet att utvärdera sitt val). Det ska här sägas att pensionsspararna redan har möjlighet att varje dag ompröva/utvärdera sitt val, och att det i vart fall uppstår ett naturligt omprövnings-/utvärderingstillfälle varje år för dem som tar del av innehållet i det orange kuvertet, men dessa omprövningar/utvärderingar får enligt utredningens mening

Sammanfattning SOU 2016:61

14

anses vara av ett annat slag eftersom de sker på pensionsspararens

initiativ.

Den form av utvärderingsval som nu föreslås kan beskrivas som ett bekräftelseval fokuserat på det grundläggande valet av förvaltningsmodell, och frikopplat från en uppdelning i nya och gamla pengar (pensionsrätter). Utredningens bedömning är att den nuvarande ordningen där nya pengar placeras på samma sätt som tidigare och där placeringen av de gamla pengarna inte regelbundet omprövas inte kan anses vara mest förenlig med den genomsnittlige pensionsspararens intressen. Utredningens förslag är att man i stället har en ordning där systemet – med viss regelbundenhet –

kräver ett aktivt ställningstagande av de pensionssparare som har

Egen portfölj eller Färdig riskportfölj när det gäller hur han eller hon vill förvalta sin premiepension. En sådan ordning förutsätter att man också har en lösning för de pensionssparare som inte aktivt tar ställning (dvs. är passiva i samband med ett utvärderingsval), dvs. ett icke-valsalternativ. Utredningens bedömning är här att Förvalsalternativet bör vara icke-valsalternativet i utvärderingsvalen.

Förslaget om att de som är passiva i samband med ett utvärderingsval ska få sitt premiepensionskapital överfört till Förvalsalternativet är ett kontroversiellt förslag, bl.a. eftersom det innebär en flytt av pensionsspararens premiepensionskapital till en förvaltningsmodell som spararen en gång aktivt har valt bort. Det kan argumenteras för att passivitet i samband med ett utvärderingsval av det slag som nu föreslås inte borde få den konsekvensen att premiepensionskapitalet överförs till Förvalsalternativet, utan att konsekvensen i stället borde vara att premiepensionskapitalet får ligga kvar i den lösning som pensionsspararen senast valde. Som redan framgått gör utredningen dock bedömningen att en fortsatt förvaltning inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj eller Färdiga riskportföljer bör förutsätta ett regelbundet aktivt ställningstagande från pensionsspararen.

Utvärderingsvalen föreslås vara utformade på ett sådant sätt att risken för oönskade överföringar till Förvalsalternativet på grund av passivitet minimeras. Utredningen föreslår här att valperioden i samband med ett utvärderingsval ska vara tre månader (att jämföra med den valperiod om cirka en månad som nu används vid förstagångsvalen), och att det dessutom – innan premiepensionskapital

SOU 2016:61 Sammanfattning

15

förs över till Förvalsalternativet – ska skickas ut ett särskilt meddelande till de pensionssparare som inte anmält något val i utvärderingsvalet. Till detta kommer att pensionsspararen ges ytterligare en möjlighet att reagera i samband med att han eller hon får bekräftelse på att premiepensionskapitalet har flyttats till Förvalsalternativet.

Mot bakgrund av syftet med utvärderingsvalen, våra förslag om att nya pensionssparare ska placeras direkt i Förvalsalternativet, att pensionsspararnas engagemang och kunskap varierar över tid samt kravet på likabehandling anser utredningen att de pensionssparare

som har sitt premiepensionskapital placerat i Förvalsalternativet re-

gelbundet bör påminnas om sin möjlighet att välja någon annan förvaltningsmodell än Förvalsalternativet.

Bland nackdelarna med de förslag som nu lämnas bör här nämnas att det för vissa pensionssparare kommer att krävas fler aktiva val än i dag och att det finns en risk för att en ordning med regelbundna utvärderingsval skulle kunna skapa s.k. valtrötthet och press på de pensionssparare med Egen portfölj eller Färdig riskportfölj (cirka hälften av pensionsspararna) att vara aktiva i sin premiepensionsförvaltning, vilket inte passar alla och heller inte torde uppskattas av alla. Mot detta ska dock ställas att ett krav på aktivitet i form av bekräftelse/utvärdering vart sjunde år – enligt utredningens mening – inte rimligen kan anses vara alltför betungande.

Utredningen gör bedömningen att det i Pensionsmyndighetens informationsuppdrag redan får anses ingå en rätt att framhålla För-

valsalternativet, dvs. att informera pensionsspararna om att För-

valsalternativet är avsett att vara ett bra statligt alternativ för pensionssparare som inte vill, eller upplever att de inte själva kan, sätta samman och löpande förvalta en individuellt anpassad premiepensionsportfölj.

Utredningens bedömning är att det inte bör införas någon fond-

bytesavgift, men att Pensionsmyndigheten bör få i uppdrag att ana-

lysera möjligheterna att tillåta s.k. uttagsavgifter i fonderna på fondtorget.

Utredningen lämnar inga förslag till förändringar i det avgiftstak som Pensionsmyndigheten införde 2015, men anser att Pensionsmyndigheten bör få i uppdrag att analysera om det avgiftstak som nu gäller kan sänkas ytterligare.

Sammanfattning SOU 2016:61

16

Utredningens bedömning är att det inte bör införas några be-

gränsningar av utbudet på fondtorget med avseende på risk. Bedöm-

ningen grundas bl.a. på de svårigheter som finns med att fastställa gränsen mellan tillåten respektive otillåten risk och de förväntade effekterna av att t.ex. utesluta de fonder som har högst risk enligt den riskindelning som Pensionsmyndigheten använder.

Utredningens bedömning är att det bör tillsättas en utredning som får i uppdrag att säkerställa att premiepensionsspararna minst har det konsumentskydd i samband med marknadsföring, rådgivning och diskretionär portföljförvaltning som finns för kunder/konsumenter på de finansiella marknaderna (grundskydd), och det ytterligare skydd som kan behövas mot bakgrund av de unika förutsättningar som gäller för det obligatoriska premiepensionssparandet. Enligt utredningens mening bör man i en sådan utredning även analysera s.k. systemrisker, t.ex. risker för premiepensionssystemet kopplade till bristande regelefterlevnad hos fondförvaltarna och risker kopplade till ny teknik.

Utredningen anser att det bör genomföras kompletterande re-

gelbundna fördjupade analyser av utfallet över tid i de olika delarna

av premiepensionssystemet.

Utredningen anser att det inte bör införas någon ordning med

successiv övergång till den traditionella försäkringen för dem som

önskar spara i traditionell försäkring under åren som pensionär, och att frågan om ansvaret för den faktiska kapitalförvaltningen av de tillgångar som finns i den traditionella försäkringen bör hanteras inom ramen för Finansdepartementets beredning av Pensionsmyndighetens nyligen lämnade förslag i dessa delar.

I betänkandet finns också en övergripande analys av de förmodade konsekvenserna på lång sikt av att – enkelt uttryckt – ersätta det nuvarande fondtorget med ett s.k. statligt fondtorg (Alternativ 2 enligt Vägvalspromemorian). I analysen diskuteras bl.a. vissa vägval som torde behöva göras när det gäller den närmare utformningen av en Alternativ 2-lösning, inklusive hur själva övergången från det nuvarande systemet till en Alternativ 2-lösning skulle kunna gå till.

I betänkandet behandlas även vissa förslag från Pensionsmyndigheten som rör ändringar i bl.a. socialförsäkringsbalken och som är avsedda att förenkla för pensionssparare och pensionärer, öka kundnyttan och åstadkomma en mer kostnadseffektiv handläggning. Förslagen rör bl.a. olika tidsfrister och beräkning av ränta.

SOU 2016:61 Sammanfattning

17

Konsekvenser

Utredningens förslag bedöms inte få några direkta konsekvenser för statsbudgeten, eftersom premiepensionssystemet finansieras utanför statsbudgeten.

Bland utredningens bedömningar och förslag är det förslaget om regelbundna utvärderingsval som kan förväntas få störst konsekvenser.

Mot bakgrund av storleken på det kapital som för närvarande förvaltas inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj (cirka 580 miljarder kronor) och olika undersökningar som finns kring bl.a. pensionsspararnas aktivitet gör vi bedömningen att utvärderingsvalen kan förväntas medföra en betydande överflyttning av ka-

pital från fonderna inom förvaltningsmodellen Egen portfölj till Förvalsalternativet, dvs. från fonderna på fondtorget till fonder som

förvaltas av AP7 Såfa. Utredningens bedömning är att det komma att röra sig om kapital i storleksordningen mellan 100 och 380 miljarder kronor fördelat på mellan 0,6 och 2,3 miljoner individer, vilket bland annat kan jämföras med storleken på det kapital som för närvarande förvaltas inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj (omkring 580 miljarder kronor) och storleken på det kapital som för närvarande förvaltas inom förvaltningsmodellen Förvalsalternativet (omkring 290 miljarder kronor).

Kostnaderna för själva genomförandet av de första utvärderingsvalen kan – beroende på ambitionsnivå när det gäller aktivitet/valdeltagande – grovt uppskattas komma att uppgå till mellan cirka 27 och 40 miljoner kronor. Förslaget om regelbundna påminnelsekampanjer riktade till de pensionssparare som har sina premiepensionsmedel i Förvalsalternativet bedömas komma att medföra kostnader på knappt 9 miljoner kronor för den första påminnelsekampanjen.

Ett genomförande av förslagen bedöms komma att innebära en mycket stor förändring av konkurrensförutsättningarna för den svenska fondmarknaden. De närmare effekterna för enskilda fonder och fondbolag är dock enligt utredningens mening svåra att bedöma, eftersom det är svårt att göra prognoser kring hur pensionsspararna kommer att välja och/eller vilka fonder som innehas av pensionssparare som kan förväntas vara passiva i utvärderingsvalen. Här bör nämnas att premiepensionssystemet är en viktig

Sammanfattning SOU 2016:61

18

marknadsförings- och distributionskanal för fondbranschen gentemot hushållen, och en särskilt viktig kanal för nystartade och utländska aktörer som önskar etablera sig i Sverige. Utredningens förslag kan därför komma att innebära en sämre konkurrens på den svenska fondmarknaden som helhet.

En ordning med regelbundna utvärderingsval kan komma att leda till en minskning av andelen premiepensionskapital som är placerat i svenska aktier och svenska räntebärande tillgångar, eftersom andelen svenska aktier och svenska räntebärande tillgångar är lägre i förvaltningsmodellen Förvalsalternativet (cirka 1 procent respektive 6 procent) än i förvaltningsmodellen Egen portfölj (cirka 30 procent respektive 15 procent).

Utredningens bedömning är att de förslag som utredningen lämnar inte i sig kommer att påverka jämställdheten mellan män och kvinnor i någon riktning.

Den överföring av kapital från förvaltningsmodellen Egen portfölj till förvaltningsmodellen Förvalsalternativet som kan förväntas komma att ske vid ett införande av regelbundna utvärderingsval kan på totalnivå förväntas innebära att andelen kapital inom premiepensionssystemet som förvaltas i fonder med hållbar-

hetsprofil kommer att öka.

Utredningens bedömning är att de konsekvensanalyser av olika slag som har varit möjliga att genomföra inom ramen för utredningens arbete behöver kompletteras i den fortsatta beredningen med såväl andra typer av konsekvensanalyser som mer fördjupade konsekvensanalyser.

19

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2000:192 ) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

1 §

Sjunde AP-fonden förvaltar fonder för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i socialförsäkringsbalken. Förvaltningen ska ske uteslutande i pensionsspararnas intresse.

När medel förs över med stöd av 64 kap. 23 § andra stycket socialförsäkringsbalken, ska pensionsspararen kunna bestämma att medlen ska

1. placeras i en eller flera angivna fonder,

2. fördelas mellan fonderna efter pensionsspararens ålder, eller

3. fördelas mellan fonderna efter den risknivå som pensionsspararen anger.

När medel förs över med stöd av 64 kap. 24 § andra stycket eller 26 § andra stycket socialförsäkringsbalken, ska medlen fördelas mellan fonderna efter pensionsspararens ålder.

När medel förs över med stöd av 64 kap. 24 § första stycket eller 26 § andra stycket socialförsäkringsbalken, ska medlen fördelas mellan fonderna efter pensionsspararens ålder.

Författningsförslag SOU 2016:61

20

Sjunde AP-fonden får ur var och en av fonderna ta ut medel för de förvaltningskostnader som uppkommit för respektive fond. Om kostnaderna avser flera av fonderna, ska de fördelas mellan fonderna på ett skäligt sätt.

Sjunde AP-fonden ska ta emot medel till och betala medel från fonderna enligt de anvisningar som Pensionsmyndigheten lämnar.

Denna lag träder ikraft den 1 juli 2017.

SOU 2016:61 Författningsförslag

21

1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs att 56 kap. 5 och 9 §§, 64 kap. 14 och 24 §§, 108 kap. 15, 17 och 19 §§ samt rubriken närmast före 24 § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

56 kap.

5 §

Inkomstpension, tilläggspension och garantipension får lämnas för

högst tre månader före ansökningsmånaden om den försäkrade fick sjukersättning omedelbart före 65 års ålder.

Allmän ålderspension

får

lämnas för högst tre månader före ansökningsmånaden om den försäkrade fick sjukersättning omedelbart före 65 års ålder.

Bestämmelserna i första stycket tillämpas bara i fråga om pension som lämnas tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller 65 år.

9 §

Det som föreskrivs i 4 och 6 §§ gäller också i fråga om ökat uttag av allmän ålderspension.

Ökat uttag av premiepension kan dock tidigast göras från och med månaden efter den då ansökan kom in till Pensionsmyndigheten.

Det som föreskrivs i 4 och 6 §§ gäller också i fråga om ökat uttag av allmän ålderspension.

Författningsförslag SOU 2016:61

22

64 kap.

14 §

Vid övergång till premiepension i form av livränta ska pensionen bestämmas med utgångspunkt i tillgångarnas värde vid inlösen av innehavet.

Inlösen ska ske snarast efter det att begäran kom in till Pensionsmyndigheten, dock tidigast månaden före den då livräntan första gången ska betalas ut.

Inlösen ska ske snarast efter det att begäran kom in till Pensionsmyndigheten, dock tidigast tre månader före den då livräntan första gången ska betalas ut.

Val av fond när pensionsrätt

fastställs första gången

När pensionsrätt fastställs första gången

24 §

Pensionsspararen ska upplysas om rätten att välja placering av de medel som avses i 23 § när pensionsrätt för premiepension första gången har fastställts för honom eller henne.

Om pensionsspararen inte anmäler något val inom den tid som Pensionsmyndigheten beslutar, ska myndigheten föra över medlen till en eller flera fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen ( 2000:192 ) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Bestämmelser om fördelningen av medlen finns i 5 kap. 1 § andra stycket samma lag.

När pensionsrätt för premiepension fastställs första gången för en pensionssparare ska Pensionsmyndigheten föra över de medel som avses i 23 § till sådan förvaltning som avses i 5 kap. 1 § tredje stycket lagen ( 2000:192 ) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Pensionsspararen ska i samband med överföringen upplysas om rätten att byta fond enligt 25 §.

SOU 2016:61 Författningsförslag

23

108 kap.

15 §

Den som är återbetalningsskyldig enligt bestämmelserna i 2–6, 8 eller 9 § ska betala ränta på det återkrävda beloppet om den handläggande myndigheten avseende det återkrävda beloppet har

1. träffat avtal med honom eller henne om en avbetalningsplan, eller

2. medgett honom eller henne anstånd med betalningen.

Den som är återbetalningsskyldig enligt bestämmelserna i

2–9 § ska betala ränta på det

återkrävda beloppet om den handläggande myndigheten avseende det återkrävda beloppet har

1. träffat avtal med honom eller henne om en avbetalningsplan, eller

2. medgett honom eller henne anstånd med betalningen.

Räntan ska beräknas från den dag då avtalet om avbetalningsplanen träffades eller anståndet medgavs. Ränta ska dock inte betalas för tid innan återkravet har förfallit till betalning.

17 §

Den som är återbetalningsskyldig för premiepension enligt 2 § ska betala ränta på det felaktigt utbetalda beloppet med basränta enligt 65 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244) från utbetalningsdagen till och med dagen för Pensionsmyndighetens beslut om återkrav.

Bestämmelsen i 15 § tillämpas inte i fråga om premiepension.

Bestämmelsen i första stycket tillämpas inte om återkravet grundar sig på att premiepension har utbetalats för månad efter den då den försäkrade avlidit.

19 §

Om ett belopp som har återkrävts enligt bestämmelserna i

2–6, 8 eller 9 § inte betalas i rätt

tid, ska dröjsmålsränta tas ut på beloppet.

Om ett belopp som har återkrävts enligt bestämmelserna i 2–9 §§ inte betalas i rätt tid, ska dröjsmålsränta tas ut på beloppet.

Författningsförslag SOU 2016:61

24

För uttag av dröjsmålsränta gäller i tillämpliga delar räntelagen (1975:635).

Bestämmelserna i första och andra styckena tillämpas inte i fråga om premiepension.

Denna lag träder ikraft den 1 juli 2017.

SOU 2016:61 Författningsförslag

25

1.3 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs att 64 kap. 1 § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse och att det i 64 kap. socialförsäkringsbalken ska införas fyra nya paragrafer, 27 a–27 d §§, samt närmast före 27 a § en ny rubrik av följande lydelse.

64 kap.

1 §

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om premiepension i 2–6 §§

Vidare finns bestämmelser om

Vidare finns bestämmelser om

– uttag av premiepension i 7– 14 §§,

– uttag av premiepension i 7– 14 §§,

– kapitalförvaltning, m.m. i 15–22 §§,

– kapitalförvaltning, m.m. i 15–22 §§,

– val och byte av fond i 23– 27 §§,

– val och byte av fond i 23– 27d §§,

– ändrad pensionsrätt i 28– 31 §§, och

– ändrad pensionsrätt i 28– 31 §§, och

– kostnader för premiepensionsverksamheten i 37– 45 §§.

– kostnader för premiepensionsverksamheten i 37– 45 §§.

Utvärderingsval 27a §

Pensionsmyndigheten ska, vid de tidpunkter som anges i 27 b §, ge de pensionssparare som har sina fondmedel placerade i sådana fonder som avses i 18 § första stycket 1, 21 § eller i sådana fonder som avses i 5 kap. 1 § andra stycket 1 eller 3 lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) förnyad möjlighet att välja hur han eller

Författningsförslag SOU 2016:61

26

hon vill förvalta sitt premiepensionskapital (utvärderingsval).

I samband med ett sådant utvärderingsval som avses i första stycket ska Pensionsmyndigheten upplysa pensionsspararen om syftet med utvärderingsvalet och ge pensionsspararen information om de förvaltningsmodeller som finns i premiepensionssystemet.

27 b §

Utvärderingsval enligt 27 a § ska ske i samband med den årliga överföring som avses i 26 § som sker det sjunde året efter det år då pensionsrätt för premiepension fastställdes första gången för pensionsspararen, och därefter vart sjunde år räknat från det år då pensionsspararen gjorde sitt senaste utvärderingsval.

27 c §

Om den pensionssparare som avses i 27 a § inte inom tre månader från den dag då Pensionsmyndigheten skickat information om utvärderingsvalet till pensionsspararen bekräftar att han eller hon vill behålla de valda placeringarna eller placerar om sina fondmedel enligt 26 § ska myndigheten upplysa pensionsspararen om att hans eller hennes fondmedel kommer att flyttas till sådana fonder som avses i 5 kap. 1 § tredje stycket lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) om

SOU 2016:61 Författningsförslag

27

pensionsspararen inte inom en månad från den dag då Pensionsmyndigheten skickade upplysningen till pensionsspararen bekräftar att han eller hon vill behålla de valda placeringarna eller placerar om sina fondmedel enligt 26 §.

Om pensionsspararen inte inom den månad som anges i första stycket bekräftar att han eller hon vill behålla de valda placeringarna eller placerar om sina fondmedel enligt 26 § ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till sådana fonder som avses i 5 kap. 1 § tredje stycket lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

27 d §

Pensionsmyndigheten ska, vid de tidpunkter som anges i 27 b §, påminna de pensionssparare som har sina fondmedel placerade i sådana fonder som avses i 5 kap. 1 § tredje stycket lagen ( 2000:192 ) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) om deras möjlighet att välja annan placering av sitt premiepensionskapital.

Författningsförslag SOU 2016:61

28

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2019.

Regeringen får meddela föreskrifter om tidpunkter för genomförandet av de första utvärderingsvalen enligt 27 b § och de första påminnelserna enligt 27 b § för de individer som fick sina första pensionsrätter för premiepension fastställda före den 1 januari 2012.

29

2 Utgångspunkter

2.1 Inledning

I den första delen av detta kapitel diskuteras utredningsuppdraget och problembilden. I den andra delen redovisas den historiska utvecklingen av premiepensionssystemet, med fokus på diskussionerna kring utformningen av själva systemet. I den andra delen diskuteras även forskningen inklusive forskningen inom beteendeekonomin och kring s.k. puffar (på engelska nudge). I den tredje

delen redovisas en begränsad internationell utblick och vissa bak-

grundsuppgifter kring fondsparande och tjänstepension. I den

fjärde delen redovisar utredningen några mer allmänna utgångs-

punkter för utredningens arbete.

I nästa kapitel redovisas hur det har gått hittills, dvs. avkastningen och aktiviteten i premiepensionssystemet inklusive beräkningar kring spridning i utfall samt de undersökningar och mätningar som har gjorts kring bl.a. pensionsspararnas kunskap och engagemang.

2.2 Utredningsuppdraget

Vårt huvuduppdrag¹har varit att analysera och lägga fram förslag på hur förändringar av premiepensionssystemet bör göras.

Enligt direktiven ska utredningen utgå från de förslag på åtgärder som beskrivs i departementspromemorian Vägval för premiepensionen²(Vägvalspromemorian) enligt Alternativ 1³. Av utrednings-

¹ Dir. 2014:107 och Dir. 2015:76. ²Ds 2013:35. ³ De förslag till åtgärder som föreslås enligt Alternativ 1 är förordnade av Förvalsalternativet (se avsnitt 4.2.1 i Vägvalspromemorian och avsnitt 4.5 i detta betänkande), obligatoriskt bekräftelseval (se avsnitt 4.2.2 i Vägvalspromemorian och avsnitt 4.4 i detta betänkande), särdebitering (se avsnitt 4.2.5 i Vägvalspromemorian och avsnitt 4.6 i detta betänkande), avgiftstak (se avsnitt 4.2.3 i

Utgångspunkter SOU 2016:61

30

direktiven framgår att Alternativ 1 innebär att det befintliga systemet med stor valfrihet behålls. Enligt direktiven ska utredningen även behandla vissa generella förslag om förändringar av den traditionella försäkringen⁴samt vissa förslag på ändringar som har föreslagits av Pensionsmyndigheten som i huvudsak syftar till att underlätta myndighetens administration.

Syftet med utredningens arbete är att säkerställa att eventuella förändringar av premiepensionssystemet bidrar till att fler sparare

får en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital till rimlig risk och kostnad. ⁵

Enligt direktiven ska utredningen även översiktligt analysera och beskriva konsekvenserna av att ersätta fondtorget med maximalt tio statliga fonder, enligt Vägvalspromemorians Alternativ 2.⁶Av utredningsdirektiven framgår att Alternativ 2 innebär att systemet anpassas efter majoriteten av spararnas kunskap och intresse för fondförvaltning på bekostnad av stor individuell frihet.

Av utredningsdirektiven framgår att utredningen får avstå från att lämna förslag och att utredningen även får lägga fram alternativa förslag.

Utredningen har haft tio möten med expertgruppen, och därutöver haft möten med Pensionsgruppen, Pensionsmyndigheten, AP7, Inspektionen för socialförsäkringen, Fondbolagens Förening och Aktiespararna. Pensionsmyndigheten, AP7 och Fondbolagens förening har bistått utredningen med ett antal olika analyser och beräkningsunderlag.

Vägvalspromemorian och avsnitt 4.7 i detta betänkande) och begränsning av risken på fondtorget (se avsnitt 4.2.4 i Vägvalspromemorian och avsnitt 4.8 i detta betänkande). ⁴ Utredningens tolkning av uppdraget när det gäller den traditionella försäkringen behandlas i avsnitt 5. ⁵ Utredningen har tolkat uppdraget på det sättet att utredningen i utvärderingar av de olika förslagen även ska ta hänsyn till förväntade effekter på spridning i utfall. ⁶ Alternativ 2 behandlas i avsnitt 4.3 i Vägvalspromemorian och i avsnitt 7 i detta betänkande.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

31

2.3 Hur ser problembilden ut?

2.3.1 Inledning

I detta avsnitt beskriver utredningen den problembild som presenteras i Vägvalspromemorian, den problembild som enligt utredningens mening kan utläsas ur Premiepensionsutredningens betänkande⁷samt en beskrivning av det som i en rapport om avgiftsbestämda pensionssystem⁸ kallas för ”the individual choice problem”. I slutet av avsnittet redovisar utredningen sin syn på uppdraget och problembilden.

I en analys av problembilden är det enligt utredningens mening viktigt att komma ihåg att förhållandena – och därmed vilka frågor som har varit i fokus – har ändrats över tid. Ett exempel är att det under de drygt 15 år som nu har gått sedan premiepensionssystemet infördes har funnits såväl perioder med relativt låg avkastning som perioder med relativt hög avkastning. Ett annat exempel är att förvaltat kapital har ökat från cirka 56 miljarder kronor till knappt 850 miljarder kronor, samtidigt som PPM:s (och senare) Pensionsmyndighetens administrationsavgift har gått från 0,3 procent till 0,07⁹procent, och att den genomsnittliga fondavgiften har gått från cirka 0,43 procent till 0,25¹⁰ procent. Här bör även nämnas att andelen s.k. förstagångsväljare som väljer Egen portfölj har sjunkit över tid, samtidigt som andelen pensionssparare med Egen portfölj ökar över tid efter inträdet i systemet. Ytterligare exempel på förhållanden som har ändrats över tid är att antalet fondbyten ökade fram till slutet av 2011 då Pensionsmyndigheten införde stopp för s.k. massfondbyten, och att andelen som valde traditionell försäkring hade en tillfällig topp under 2010–2011. Det bör här också noteras att fondutbudet har förändrats över tid; det totala antalet fonder har ökat från cirka 450 till cirka 850, men utbudet har även förändrats på det sättet att fonder fallit bort och att nya typer av

⁷SOU 2005:87. ⁸ Defined-contribution pension schemes – Risks and advantages for occupational retirement provision, EFAMA 2008. Se även avsnitt 2.5.1. ⁹ Orange rapport 2016 s. 41. ¹⁰ Orange rapport 2016 s. 40–41 Uppgiften avser den genomsnittliga fondavgiften efter rabatt för samtliga förvaltningsmodeller. Utöver den genomsnittliga fondavgiften tillkommer det transaktionsavgifter som i genomsnitt uppskattas uppgå till cirka 0,05 procentenheter.

Utgångspunkter SOU 2016:61

32

fonder har tillkommit. Av de 838¹¹fonder som fanns i premiepensionssystemet per den sista maj 2016 var det 188 fonder som var med i systemet när det lanserades. Vid årsskiftet 2015/2016 fanns cirka 44 procent av sparandet i Egna portföljer i fonder som inte fanns med vid lanseringen av systemet. Ytterligare ett exempel är förändringarna i den mängd och typ av uppmärksamhet premiepensionsfrågor får, och i den information som lämnas i samband med inträdet i systemet. Här bör särskilt nämnas förändringarna över tid när det gäller de närmare målen med myndighetsinformationen.¹² Ett annat exempel är den utveckling som har skett på den s.k. rådgivar-/förvaltningsmarknaden.

I en framåtriktad analys är det också viktigt att notera att den förväntade utvecklingen på kapitalmarknaderna (fortsatt låga räntor och lägre förväntad avkastning på aktier) innebär att frågor kring avkastning, risknivåer, avgifter och kostnadseffektivitet kan förväntas bli allt viktigare över tid, se även avsnitt 3.7.2.

2.3.2 Problembilden i Vägvalspromemorian

I Vägvalspromemorian

13

görs den sammanfattande bedömningen att

det finns tre problem som bör hanteras; 1. En förhållandevis stor förväntad spridning i utfall 2. Ett stort fondutbud är svårt att hantera för de flesta sparare 3. Högre kostnader än nödvändigt.

Enligt Vägvalspromemorian är problemen i stor utsträckning en

följd av att individer har mindre finansiella kunskaper än vad som

förutsatts och det stora utbudet av fonder.

Att hantera problemen handlar – enligt Vägvalspromemorian – mycket om att på olika sätt minska den valfrihet som finns i dag, eller annorlunda uttryckt sätta ett pris på vad en omfattande valfrihet är värd. Enligt Vägvalspromemorian finns det här inga absoluta sanningar utan det är en fråga om värderingar – vilka egenskaper

¹¹ Pensionsmyndighetens månadsstatistik 2016-05-31, inklusive AP7 Såfa. ¹² Jfr avsnitt 2.4.3 och 2.4.4. ¹³Ds 2013:35 s. 6–12.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

33

man prioriterar och vilka effekter man kan fördra. I promemorian presenteras två alternativa vägar som i olika utsträckning hanterar problemen och förändrar den nuvarande konstruktionen.

Alternativ 1 tar sin utgångspunkt i dagens fondtorg med ett i

princip oförändrat antal fonder. För att mildra de tre problemen föreslås bekräftelseval och att icke-valsalternativet tydligare ska lyftas fram som ett bra alternativ för den som uppenbart inte kan eller vill välja själv. Vidare föreslås införande av kostnads- och riskbegränsningar, som enligt Vägvalspromemorian sannolikt innebär en viss reducering av antalet fonder och minskar risken för dåliga utfall till följd av begränsad kunskap. Det föreslås också förändringar med avseende på delar av kostnadsfördelningen inom systemet.

Utredningens tolkning av Alternativ 2 är att det är en lösning där de tre problemen i stället ska mildras/hanteras genom att det nuvarande fondtorget ersätts med ett nytt fondtorg, där det ska finnas upp till tio valbara statligt förvaltade fonder med olika risk- och investeringsinriktning. Även i Alternativ 2 ska det finnas ett icke-valsalternativ motsvarande det som finns i dag. Även i Alternativ 2 kvarstår valsituationen för spararen, men den blir väsentligt enklare. I Vägvalspromemorian nämns även en lösning som enligt utredningens mening kan ses som ett tredje alternativ; att fondtorget ersätts med en enda gemensam fond.

2.3.3 Problembilden i Premiepensionsutredningen

Enligt utredningens mening får Premiepensionsutredningens betänkande från 2005 förstås på det sättet att den utredningen menade att det huvudsakliga problemet var att man i den ursprungliga systemutformningen inte hade tagit tillräcklig hänsyn till att pensionsspararna är en heterogen grupp av individer med olika behov. Premiepensionsutredningen föreslog därför olika åtgärder för olika målgrupper, där de olika målgrupperna definierades utifrån de skillnader som finns i nivån på kunskap och engagemang för premiepensionsförvaltning. Att det fanns stora skillnader i kunskap och intresse hade blivit tydligt när systemet varit i drift under några år och det blivit möjligt att analysera de val som gjorts och den aktivitet som fanns i systemet, men också genom ny forskning

Utgångspunkter SOU 2016:61

34

inom framför allt området för beteende-ekonomi som bl.a. pekade på de svårigheter (och därmed de krav på engagemang och särskild kunskap/förmåga) som finns i pensionsförvaltning, de särskilda problem som finns i system med väldigt många valmöjligheter och att individer inte alltid kan förväntas göra de val som anses vara rationella enligt ekonomisk teori. Som beskrivs närmare i avsnitt 2.4.4 föreslog Premiepensionsutredningen bl.a. förändringar av icke-valsalternativet/förvalsalternativet så att det alternativet skulle vara bättre anpassat för den förmodat stora grupp av pensionssparare och pensionärer som inte vill eller upplever att de

inte kan välja fonder på fondtorget. För framför allt den grupp av

pensionssparare och pensionärer som vill välja bland fonderna på fondtorget föreslogs olika former av beslutsstöd i samband med såväl det initiala valet som under den löpande förvaltningen.

2.3.4 The individual choice problem

I en rapport om avgiftsbestämda pensionssystem från 2008

14

konstateras bl.a. att avgiftsbestämda pensionssystem tenderar att medföra ett ökat individuellt ansvar för pensionsplaneringen och att detta har signifikanta fördelar i termer av flexibilitet och möjligheter för individerna att justera sin pension i linje med sina behov och önskningar. Det konstateras dock samtidigt att det finns

befogad oro kring individernas förmåga att utnyttja (exert)

valfriheten och göra bra val när det gäller deras pension. Enligt rapporten finns det två typer av lösningar för att adressera det som i rapporten kallas the individual choice problem. 1. Ändra eller begränsa valmöjligheterna för individerna – t.ex. ge-

nom att erbjuda ett begränsat urval av placerings-alternativ eller använda förvals-/ickevalslösningar för de individer som inte kan eller inte vill göra ett aktivt val 2. Förbättra kunskapen/förmågan hos individerna när det gäller att

göra val, t.ex. genom att erbjuda målinriktad information, finansiell rådgivning, automatiserade pensionsbesluts-verktyg och bredare program för finansiell utbildning.

¹⁴ Defined-contribution pension schemes – Risks and advantages for occupational retirement provision, EFAMA 2008. Se även avsnitt 2.5.1 för en något mer utförlig redovisning.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

35

Av rapporten framgår att båda typerna av lösningar – ofta i kombination – används i de existerande avgiftsbestämda systemen.

2.3.5 Utredningens syn på sitt uppdrag och problembilden

Utredningens huvudsakliga uppdrag har varit att – inom ramen för

det befintliga systemet med stor valfrihet (Alternativ 1) – föreslå åt-

gärder som kan förväntas bidra till att fler pensionssparare får en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital till rimlig risk och kostnad, vilket utredningen har tolkat på det sättet att de förslag utredningen lämnar ska öka sannolikheten för att fler pensionssparare får ett bättre premiepensionsutfall.

Utredningen har tolkat utredningsdirektiven på det sättet att det inte ingår i utredningens uppdrag att lämna färdiga förslag på hur en Alternativ 2-lösning skulle kunna utformas, men att det ingår i uppdraget att lämna en mer översiktlig skiss över hur ett sådant system skulle kunna se ut och att mer översiktligt beskriva de för- och nackdelar (inklusive troliga effekter på förväntat premiepensionsutfall) som finns med ett sådant system. Här ska nämnas att flera av experterna har framfört invändningar mot utredningens tolkning av utredningsdirektiven, och i stället menat att direktiven borde ha tolkas på det sättet att det stått utredaren fritt att föreslå ett genomförande av Alternativ 2 om detta vid en samlad bedömning anses vara ett bättre alternativ än de åtgärder som föreslås inom ramen för Alternativ 1.

Utredningens övergripande bedömning är att det hittillsvarande utfallet, antaganden om det förväntade framtida utfallet, undersökningar kring pensionsspararnas engagemang och egenupplevda kunskap (förmåga) samt de forskningsresultat som finns inom beteende-ekonomin visar att fler pensionssparare och pensionärer

kan få ett bättre premiepensionsutfall, utan att man för den skull

behöver minska valfriheten för de som önskar utnyttja denna möjlighet. Utredningens bedömning är att detta kan uppnås genom att reformera systemet när det gäller valrutiner och myndighetsinformation.

Enligt utredningens mening kan förslagen sägas handla om att fullfölja ett skifte i fokus från ett fokus på förvaltningsmodellen

Utgångspunkter SOU 2016:61

36

Egen portfölj av fonder från fondtorget till ett fokus på att premiepensionssystemet innehåller flera olika förvaltningsmodeller, där Förvalsalternativet utgör den förvaltningsmodell som försäkringsgivaren (staten) erbjuder för i första hand de pensionssparare som inte vill eller upplever att de inte själva kan sätta samman och löpande förvalta en Egen portfölj. Utredningens bedömning är att skiftet i fokus har pågått under lång tid, men att det nu krävs ytterligare åtgärder för att detta skifte i fokus ska få fullt genomslag i den meningen att valrutiner och myndighetsinformation anpassas utifrån detta nya fokus.

När det gäller utredningens syn på problembilden i Vägvalspromemorian är utredningens bedömning att de olika förslagen på åtgärder i Vägvalspromemorian kan delas in i två huvudkategorier.

I den första kategorin finns åtgärder som förändrar det faktiska utbudet av valmöjligheter på fondtorget (dvs. minskar valfriheten), alltifrån att utesluta t.ex. s.k. högrisk-fonder eller fonder med relativt hög avgift från fondtorget till att helt ersätta det nuvarande fondtorget med ett statligt fondtorg med endast ett fåtal placeringsalternativ.

I den andra kategorin finns åtgärder som handlar om att förändra valrutiner och myndighetsinformation, utan att samtidigt

minska det faktiska utbudet av valmöjligheter (dvs. utan att minska valfriheten).

Utredningens bedömning är att åtgärder inom den andra kategorin utgör den typ av puffar (på engelska nudge) som diskuteras inom ramen för forskningen. Enligt utredningens mening kan åtgärderna i denna andra kategori antingen vara fokuserade på de val som görs inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj eller på det grundläggande valet mellan de olika förvaltningsmodeller som finns i systemet (Förvalsalternativet, Färdiga riskportföljer respektive Egen portfölj), där utredningens bedömning är att åtgärdsförslagen i första hand bör vara fokuserade på det grundläggande valet av förvaltningsmodell. Vad som nu sagts hindrar inte att man också t.ex. förbättrar beslutsstöden kring de val som görs inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj, men där lämnar utredningen inga förslag.

Utredningens samlade bedömning är att ett genomförande av den typ av åtgärder som ingår i den andra kategorin med fokus på det grundläggande valet av förvaltningsmodell är det mest effektiva

SOU 2016:61 Utgångspunkter

37

sättet att öka sannolikheten för att fler pensionssparare ska få långsiktigt högre avkastning till rimlig risk och kostnad. Åtgärderna bedöms därutöver bidra till att minska spridningen i utfall mellan individer inom samma generation, även om denna spridning alltjämt kommer att finnas till följd av såväl de valmöjligheter som finns inom systemet och den omständigheten att det i ett fonderat system alltid kommer att uppstå spridning i utfall mellan olika generationer.

Utredningens syn på problembilden kan sägas ta sin utgångspunkt i att utredningen gör bedömningen att det finns fog för att anta att lågt engagemang och låg kunskap minskar sannolikheten för ett bra premiepensionsutfall, och att lösningen på detta grundläggande problem inte ligger i att försöka höja intresset och kunskapen utan att lösningen i stället i första hand ligger i att anpassa systemet efter pensionsspararnas engagemang och kunskap.

Utredningens samlade bedömning är att de förslag som lämnas inte inkräktar på systemets utgångspunkt som ett öppet och fritt system med stor valfrihet, och utredningen anser att förslagen är proportionella i förhållande till problemen. Utredningen tycker inte att utredningens ansats (dvs. fokus på högre pensioner via bättre val) helt saknas i tidigare utredningar och i utredningsdirektivet.

Utredningens bedömning är att den samlade effekten av de förslag som utredningen lämnar bl.a. torde bli ett minskat utnyttjande av förvaltningsmodellen Egen portfölj, dvs. av det alternativ som ger pensionsspararen möjlighet att använda utbudet på fondtorget för att själv sätta samman en premiepensionsportfölj.

Utredningens bedömning är att det – särskilt i tider med stor oro på de finansiella marknaderna – finns en uppenbar risk för att puffar i riktning mot förvaltningsmodellen Förvalsalternativet kan komma att ifrågasättas och att det kan antas uppstå diskussioner kring statens ansvar för dåliga utfall på grund av puffarna. Det kan samtidigt sägas att även avsaknaden av åtgärder i ljuset av vad som nu är känt kan komma att ifrågasättas.

Avslutningsvis bör det här nämnas att utredningen i avsnitt 4.9 gör bedömningen att det bör tillsättas en utredning med uppdrag att närmare analysera premiepensionsspararskyddet och s.k. systemrisker, dvs. frågor som utredningen har bedömt ligga utanför utredningens uppdrag.

Utgångspunkter SOU 2016:61

38

2.4 Premiepensionssystemet – Ett system under fortlöpande utveckling

2.4.1 Inledning

Utredningens bedömning är att analyser av åtgärdsförslagen i Vägvalspromemorian (enligt såväl Alternativ 1 som Alternativ 2) behöver ske i ljuset av den historiska bakgrund som finns när det gäller premiepensionssystemet och dess utveckling. En av anledningarna till detta är att flera¹⁵av de problem¹⁶och åtgärder som diskuteras i Vägvalspromemorian har diskuterats och analyserats tidigare, även om det då har skett utifrån delvis andra utgångspunkter. Den historiska bakgrunden är även viktig vid tolkningen av äldre förarbeten och vid analyser av vilken effekt olika åtgärder kan förväntas få.

Nedan redovisas därför en mycket översiktlig och sammanfattande beskrivning av den historiska bakgrund som finns när det gäller premiepensionssystemet och dess utveckling.

Eftersom premiepensionssystemet är en del av det allmänna ålderspensionssystemet inleds avsnittet med en kort beskrivning av det allmänna ålderspensionssystemet.

Därefter följer en kort beskrivning den historiska bakgrunden uppdelad i fyra olika tidsperioder; den ursprungliga systemutformningen och det första valet (1994–2000), analyser, utredningar och utveckling efter det första valet (2001–2009), den reformerade systemutformningen (2010) samt fortsatta analyser, utredningar och utveckling efter den reformerade systemutformningen (från 2011). Vi har valt att behandla utvecklingen inom forskningen inklusive beteende-ekonomi i ett separat avsnitt (avsnitt 2.4.8).

Vi har vidare valt att presentera hur det har gått hittills (avkastning, spridning, aktivitet, kunskap och engagemang samt premiepensionsoro) i ett separat kapitel, se kapitel 3.

¹⁵ T.ex. pensionsspararnas engagemang och kunskap, det stora fondutbudet, beslutsstöd, reducering av antalet fonder på fondtorget, avgiftstak och fondbytesavgift. ¹⁶ Jfr avsnitt 2.3 Hur ser problembilden ut?

SOU 2016:61 Utgångspunkter

39

2.4.2 Det allmänna ålderspensionssystemet

Det allmänna ålderspensionssystemet är indelat i två huvuddelar: dels en inkomstgrundad ålderspension, dels ett grundskydd i form av garantipension. Ålderspensionssystemet är avgiftsbestämt och bygger på livsinkomstprincipen, vilket innebär att ålderspensionerna i större utsträckning än i det äldre pensionssystemet är direkt relaterade till individernas inkomster under livet.

Den inkomstgrundade ålderspensionen består i sin tur av dels inkomstpension från ett fördelningssystem, dels premiepension från ett fonderat system. Den inkomstgrundade ålderspensionen är ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system som finansieras med särskilda avgifter.

Garantipensionen skiljer sig från de andra pensionskällorna ge-

nom att den inte är inkomstgrundad, utan utgör en del av samhällets grundskydd för den som haft liten eller ingen inkomst. Garantipensionen finansieras via statsbudgeten.

Inkomstpensionen i fördelningssystemet bestäms av de intjänande

pensionsrätterna för inkomstpension som varje år räknas om med hänsyn till inkomstindexets utveckling, arvsvinster, kostnader och av delningstalet som återspeglar återstående livslängd samt en viss tillgodoräknad framtida real inkomsttillväxt.

Premiepensionssystemet innebär att medel som motsvarar fast-

ställd pensionsrätt för premiepension fonderas och att de enskilda pensionsspararna har möjlighet att själva bestämma om förvaltningen av de medel som fonderas för deras räkning. Premiepensionens storlek beräknas med utgångspunkt från tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto, som beror på den historiska avkastningen på fondandelarna och i likhet med inkomstpensionen på arvsvinster och förvaltningskostnader och av delningstalet som återspeglar förväntad återstående livslängd samt förväntad kapitalavkastning.

Pensionsrätt fastställs årligen på grundval av pensionsunderlaget,

dvs. summan av den fastställda pensionsgrundande inkomsten och de fastställda pensionsgrundande beloppen. Pensionsavgiften ger rätt till allmän pension på inkomster upp till 7,5 inkomstbasbelopp. Pensionsrätten motsvarar 18,5 procent av pensionsunderlaget. Av den för året fastställda pensionsrätten ska 16 procentenheter utgöra pensionsrätt för inkomstpension (dvs. tillgodoräknas inom fördel-

Utgångspunkter SOU 2016:61

40

ningssystemet och slussas direkt vidare som pensioner till de existerande pensionärerna) och 2,5 procentenheter pensionsrätt för premiepension (dvs. tillgodoräknas inom premiereservsystemet).

2.4.3 Den ursprungliga systemutformningen och det första valet

De övergripande riktlinjerna för premiepensionssystemet beslutades av riksdagen år 1994, och de närmare detaljerna i systemutformningen beslutades år 1998.¹⁷ De faktiska avsättningarna av medel till premiepensionssystemet påbörjades år 1995 och år 2000 fick de enskilda pensionsspararna möjlighet att själva placera sina premiepensionsmedel (det s.k. första valet).

När det gäller den ursprungliga systemutformningen bör det bakgrundsvis nämnas att det under 1990-talet skedde en anpassning av de svenska reglerna på finansmarknadsområdet till de EUrättsliga regelverken, vilket bl.a. innebar delvis nya regler för värdepappersfonder¹⁸ och för försäkringar kopplade till värdepappersfonder (fondförsäkring). Möjligheten att meddela fondförsäkring infördes den 1 januari 1990.¹⁹

Det system som det beslutades om under senare delen av 1990talet och som togs i bruk i samband med det första valet 2000 kommer i det följande att kallas för den ursprungliga systemutform-

ningen. Starkt förenklat innehöll den ursprungliga systemutform-

ningen följande huvudbeståndsdelar;

• Ett s.k. öppet²⁰ fondtorg med privata placeringsalternativ (valbara fonder som förvaltades av privata fondföretag) och ett statligt placeringsalternativ (den valbara Premievalsfonden som förvaltades av AP7).

¹⁷Prop. 1993/94:250, Bet. 1993/94:SfU24, SOU 1996:83, SOU 1997:131, Prop. 1997/98:151, Bet. 1997/98:SfU13. För en sammanhållen beskrivning av pensionsöverenskommelsen hänvisas till Ds 2009:53. ¹⁸ Anpassning till EU-direktivet som reglerar företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), det s.k. UCITS-direktivet (Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities). ¹⁹ Se Prop. 1998/90:34. ²⁰ Fondtorget gjordes öppet för alla fonder som uppfyller de s.k. UCITS-kraven och registrering på fondtorget sker genom att fondföretaget tecknar ett samarbetsavtal med Pensionsmyndigheten, se 64 kap. 19 § socialförsäkringsbalken.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

41

• Ett statligt s.k. icke-valsalternativ (Premiesparfonden som förvaltades av AP7 och som inte var valbar²¹).

• Möjlighet att välja s.k. traditionell försäkring (med staten genom PPM som försäkringsgivare) under utbetalningsperioden.

Utredningen har i sitt arbete utgått från att det premiepensionssystem som togs i bruk i samband med det första valet hade följande huvudsyften.²²

• Utgöra en kompletterande fonderad del i det ålderspensionssystem som till största delen bygger på ett icke-fonderat²³fördelningssystem (inkomstpensionsdelen).

• Ge den enskilde pensionsspararen möjlighet att få en högre

avkastning på delar av det pensionskapital som sätts av för den

enskilde pensionsspararen²⁴ , jämfört med den avkastning som är möjlig på de delar av kapitalet som sätts av – men som inte fonderas – inom ramen för inkomstpensionsdelen. Avkastningen på avsättningarna i inkomstpensionsdelen är i princip begränsad till den allmänna löneutvecklingen i Sverige, medan avkastningen i premiepensionsdelen kan bli högre om den enskilde väljer att göra placeringar som innehåller mer risk än den risk som finns i inkomstpensionsdelen och om det placeringsalternativ som erbjuds till de som inte själva väljer innehåller mer risk än inkomstpensionsdelen.

• Ge den enskilde pensionsspararen möjlighet till ökad risksprid-

ning inom den allmänna pensionen. Genom att den enskilde

pensionsspararen inom ramen för premiepensionen t.ex. ges möjlighet att investera i andra ekonomier än den svenska kan den enskilde pensionsspararen genom sina placeringar bli mindre beroende av den allmänna löneutvecklingen i Sverige.

²¹ Premiesparfonden kan sägas ha varit valbar i den meningen att den kunde väljas genom att man avstod från att (aktivt) välja någon av de valbara fonderna. Denna typ av val kom att kallas ett s.k. icke-val (alternativt passivt val). ²² Jfr SOU 2005:87 s. 43–44. ²³ Även om inkomstpensionsdelen inte är fonderad sker det årliga avsättningar till ett konto för inkomstpensionssparandet. Pengarna till de löpande utbetalningarna inom inkomstpensionsdelen tas dock från de löpande inbetalningarna. ²⁴ Och därigenom också få möjlighet till högre sammanlagd pension.

Utgångspunkter SOU 2016:61

42

• Ge den enskilde pensionsspararen möjlighet till ett individ-

anpassat risktagande i en del av den allmänna pensionen. Med in-

dividanpassat risktagande menas här individens möjlighet att välja och löpande anpassa sina placeringar inom ramen för premiepensionssparandet efter sin specifika livssituation.

När det gäller valfriheten i premiepensionssystemet framgår det av de ursprungliga förarbetena²⁵att förvaltningen (av den enskilde individens premiepensionskapital) ska utövas av kapitalförvaltare som den enskilde försäkringstagaren själv får välja, och att det ska finnas statliga kapitalförvaltare för de som inte själva väljer någon (privat eller statlig) kapitalförvaltare. Det framgår också att såväl Pensionsarbetsgruppen som regeringen vid tidpunkten för beslutet om principerna för systemet var inriktade på att skapa förutsättningar för etablering av ”en mångfald kapitalförvaltare med olika inriktning”²⁶ .

Här bör nämnas att man inledningsvis, såvitt gäller det valbara statliga alternativet, planerade för en lösning med ett statligt fondbolag som skulle verka på samma villkor som de privata fondbolagen, men att denna lösning senare övergavs till förmån för en lösning där AP7 skulle tillhandahålla såväl icke-valslösningen (Premiesparfonden) som en valbar lösning (Premievalsfonden).²⁷

Målsättningen för förvaltningen i icke-valslösningen (Premiesparfonden) var att ha en klar inriktning på trygghet med en totalt sett låg risknivå i placeringarna²⁸, medan det valbara statliga alternativet (Premievalsfonden) av konkurrenskäl inte skulle tillämpa samma begränsningar i risk för förvaltningen.²⁹ Det bör här även noteras att Premiesparfonden inte var valbar.³⁰

Mot denna bakgrund anser utredningen att valfriheten i den ursprungliga systemutformningen kan sägas ha bestått i möjligheten för den enskilde pensionsspararen att själv få välja bland en ”mångfald kapitalförvaltare med olika inriktning” och möjligheten

²⁵ Bet. 1993/94:SfU24. ²⁶ Förutsättningar för etablering av ”en mångfald av kapitalförvaltare med olika inriktning” skapades genom att fondtorget gjordes öppet för alla fonder som uppfyller de krav som gäller för s.k. UCITS-fonder. ²⁷Prop. 1999/2000:12. ²⁸Prop. 1997/98:98:151 s. 423. ²⁹Prop. 1999/2000:12 s. 21. ³⁰ Bet. 1999/2000:SfU6.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

43

för den enskilde pensionsspararen att avstå från att välja bland de valbara förvaltarna. I denna valfrihet ligger en möjlighet att välja risknivå.

Med utgångspunkt i den ursprungliga systemutformningen var det under framför allt de första åren vanligt att dela in pensionsspararna i två olika grupper utifrån deras aktivitet/passivitet;

• De pensionssparare som utnyttjade sin möjlighet att själv välja kapitalförvaltare. Till denna grupp räknades de som valde en eller flera av de fonder som fanns på fondtorget. Gruppen kom att kallas de aktiva väljarna.

• De pensionssparare som inte utnyttjade sin möjlighet att själv välja kapitalförvaltare. Till denna grupp räknades de som inte hade valt någon av de fonder som fanns på fondtorget, och som därför placerades i det s.k. icke-valsalternativet. Gruppen kom att kallas de passiva väljarna.³¹

Som exempel på användningen av indelningen i aktiva respektive passiva pensionssparare kan nämnas att ett av huvudmålen med PPM:s kommunikations- och informationsarbete vid det första valet år 2000 var att få ”så många aktiva väljare som möjligt”.³² Den information och den marknadsföring som förekom i samband med det första valet förmedlade bilden av att det var viktigt att välja och att man borde göra ett aktivt val. Det kan noteras att det inte skedde någon särskild anpassning av budskapet utifrån t.ex. skillnader i engagemang och kunskap hos olika grupper av pensionssparare.

Det bör här särskilt noteras att valet 2000 var unikt även på flera

andra sätt, vilket enligt utredningens mening är viktigt att komma

ihåg vid jämförelser med senare val.

Att det första valet var unikt beror bl.a. på att den samlade in-

formation, marknadsföring och mediabevakning som förekom i sam-

band med det första valet var betydligt mer omfattande än den samlade information, marknadsföring och mediabevakning som

³¹ Här bör nämnas att benämningen aktiva respektive passiva sparare kan sägas ha varit något missvisande eftersom det fanns individer som var aktiva i den meningen att de valde ickevalsalternativet på det enda sättet som var möjligt, dvs. genom att vara passiv. ³²SOU 2005:87 s. 111.

Utgångspunkter SOU 2016:61

44

förekommit i samband med senare premiepensionsval.³³Här kan t.ex. nämnas skillnaderna mellan den informationsgivning som skedde från myndighetshåll i samband med det första valet (särskilt valpaket i kombination med en mycket omfattande informationskampanj i olika medier) och den informationsgivning som nu sker till förstagångsväljarna (särskild nyspararfolder). Även fondbranschen investerade betydande belopp i marknadsföringsinsatser i samband med första valet.

Här kan nämnas att marknadsföring via TV nådde fler än 86 procent av pensionsspararna, tryckt marknadsföring nådde 75 procent, att 59 procent såg någon form av marknadsföring utomhus och att 36 procent lyssnade på marknadsföring via radio.³⁴

Det bör vidare särskilt noteras att förstagångsväljarna i valet 2000 (dvs. alla som omfattades av det då nya systemet) bestod av cirka 4,4 miljoner individer i åldrarna 16–61 år, medan de efterföljande förstagångsväljarna (dvs. de individer som årligen tillkommer) har varit betydligt färre (färre än 200 000 individer förutom år 2001 då antalet förstagångsväljare uppgick till knappt 500 000 individer) och till stor del bestått av yngre personer.

I det första valet var det många individer som skulle välja placering för avsättningar som hade gjorts under åren 1995–1998, vilket innebar att det individuella (och därmed det samlade) kapital som skulle placeras i det första valet var betydligt större än det kapital som de efterföljande förstagångsväljarna har haft möjlighet att placera. Det första valet omfattade cirka 56 miljarder kronor, medan de efterföljande förstagångsvalen har omfattat cirka 300 miljoner kronor.

Det bör även nämnas att det första valet kom att genomföras strax efter en kraftig uppgång på aktiemarknaderna. Här bör t.ex. nämnas är att den första fondkatalogen var baserad på historiken under åren fram till och med våren 1999.

När det gäller deltagandet i det första valet kan det noteras att 67 procent av det totala antalet pensionssparare valde att aktivt placera sina medel i fonder på fondtorget (Egen portfölj).

³³ Jfr SOU 2005:87 s. 98–103. ³⁴ Massa, Massimo and Karlsson, Anders and Simonov, Andrei, Portfolio Choice and Menu Exposure (February 7, 2006). EFA 2006 Zurich Meetings. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=888661 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.888661. Jfr även SOU 2005:87 s. 98–103

SOU 2016:61 Utgångspunkter

45

Enligt utredningens mening torde skillnaderna i informationsgivning, marknadsföring och mediabevakning kring premiepensionsvalen kunna vara en delförklaring till skillnader i andelen aktiva väljare.

2.4.4 Utvärderingar, analyser och utveckling efter det första valet

Under 2000-talet genomfördes det ett antal³⁵olika utvärderingar, analyser och akademiska studier av premiepensionssystemet, inklusive studier kring hur individerna hade utnyttjat sin valfrihet och hur detta borde påverka systemutformningen.³⁶ Under 2000-talet ökade också intresset för, och forskningen kring, beteendeekonomi (s.k. behavioural finance)³⁷.

Utvecklingen närmast efter det första valet

Den kraftiga börsuppgång som hade varit före det första valet följdes av en kraftig börsnedgång under och efter det första valet, vilket bl.a. innebar att många pensionssparare drabbades av kraftiga värdeminskningar i början av sin sparperiod.

Under åren 2000–2005 minskade aktiviteten³⁸i systemet, illustrerat genom att andelen förstagångsväljare vars premiepensionsmedel placerades i Premiesparfonden ökade från 33 procent år 2000 till 92 procent år 2005. Det kan också noteras att drygt 79 procent av de pensionssparare som gjorde ett aktivt val år 2000 inte hade ändrat sina val fram till maj 2005.

³⁵ Här bör bl.a. nämnas Riksrevisonsverkets granskning av premiepensionsreformen 2003– 2004, PAN-utredningen 2006, PPM:s fördjupande analys av Premiepensionsutredningens förslag 2006–2007, Statskontorets analys av statens ansvar och åtagande 2006–2007, PMUutredningen 2008–2009. ³⁶ Som framgått ovan har utredningen valt att redovisa ”hur det har gått hittills” (aktivitet, spridning i utfall m.m.) och forskningen i separata avsnitt. ³⁷ Utredningen har valt att använda termen beteende-ekonomi, som utredningen har uppfattat som synonym med bl.a. termerna ekonomisk psykologi och finansiell psykologi. För en översiktlig beskrivning av delar av forskningen kring beteende-ekonomi hänvisas till avsnitt 2.4.8. ³⁸ För en mer utförlig beskrivning av hur aktiviteten i systemet har utvecklats över tid hänvisas till avsnitt 3.5.

Utgångspunkter SOU 2016:61

46

Samtidigt ökade aktiviteten i systemet, illustrerat genom antalet fondbyten som ökade från cirka 100 000 fondbyten år 2000 till över 800 000 fondbyten under januari till september 2005. Här bör dock understrykas att det vid utgången av april 2005 endast var sammanlagt 12 procent av pensionsspararna som hade bytt fonder minst en gång.

I en beskrivning av utvecklingen efter det första valet bör även nämnas de förändringar som skedde under 2000–2005 när det gällde Premiepensionsmyndighetens informationsuppdrag. Det grundläggande informationsuppdraget har alltsedan införandet av premiepensionssystemet varit att myndigheten ska se till att pensionsspararna får tillgång till den information de behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet³⁹, men de närmare målen för informationsverksamheten vid var tid bestäms genom de årliga regleringsbreven. Inledningsvis syftade informationsuppdraget till att pensionsspararna skulle göra aktiva val, vilket från och med 2001 ändrades till att öka medvetenheten hos pensionsspararna om premiepensionssystemets möjligheter (medvetna val). Målsättningen med det informationsuppdrag som gällde under åren 2002 och 2003 var att pensionsspararna skulle uppleva att de kunde göra välgrundade placeringsval (främja kunskap).⁴⁰

Premiepensionsutredningen 2005

I en översiktlig bakgrundsbeskrivning bör särskilt nämnas Premie-

pensionsutredningens betänkande⁴¹från 2005 (Svårnavigerat? Pre-

miepensionssparande på rätt kurs), eftersom det betänkandet bl.a. låg till grund för ett antal olika fördjupade studier i olika frågor.

I sin sammanfattning konstaterade Premiepensionsutredningen att premiepensionssystemet fungerade bra och var rimligt kostnadseffektivt samt att utgångspunkten för den utredningens arbete därför inte varit att skapa ett nytt system, utan att föreslå förbättringar av det dåvarande premiepensionssystemet. Starkt förenklat föreslog Premiepensionsutredningen bl.a. följande.

³⁹ Se 7 § i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet. ⁴⁰SOU 2005:87 s. 195–196. ⁴¹SOU 2005:87.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

47

• Premiepensionssystemets basalternativ borde få en generationsfondsprofil som innebär att risknivån trappas ned i takt med pensionsspararens ålder.

• Pensionsspararna borde få tillgång till ett beslutsstöd⁴²som underlättade förvaltningen av premiepensionsmedlen och minskade risken för systematiskt dåliga utfall.

• PPM borde få verktyg som möjliggjorde en reducering av fondtorget ner till ett intervall på omkring 100 till 200 fonder, i syfte att hålla nere förvaltningskostnaderna i systemet och förbättra överblickbarheten.

Premiepensionsutredningens förslag byggde bl.a. på en indelning av pensionsspararna i tre olika (mål)grupper utifrån deras upplevda

engagemang och kunskap, se nedan.

1. Pensionssparare som anser sig varken ha kunskaper eller engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj (den primära målgruppen för systemets basalternativ). 2. Pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunskaper för det (den primära målgruppen för val och byten på fondtorget, men med beslutsstöd). 3. Pensionssparare som anser sig ha såväl tillräckliga kunskaper som engagemang för att utforma och förvalta en egen fondportfölj (den primära målgruppen för val och byten på fondtorget, med eller utan beslutsstöd).

Indelningen gjordes med utgångspunkt i bl.a. forskning kring individers beslutsfattande och de svårigheter som är förknippade med långsiktig pensionsförvaltning, en mätning av pensionsspararnas upplevda kunskap för att ta hand om sitt pensionssparande⁴³och utvecklingen när det gällde andelen aktiva sparare.

Premiepensionsutredningen föreslog att premiepensionssystemets basalternativ⁴⁴ borde få en generationsfondsprofil som innebär

⁴² Beslutsstödet skulle tillhandahållas av PPM. ⁴³ Demoskop i april 2005, se även avsnitt 3.6. ⁴⁴ Premiepensionsutredningens benämning på icke-valsalternativet.

Utgångspunkter SOU 2016:61

48

att risknivån trappas ned i takt med pensionsspararens ålder och att hela den samlade allmänna pensionen, inklusive inkomst- och garantipension borde beaktas när risknivån i basalternativet fastställs. Utredningen föreslog även att basalternativet skulle vara öppet för aktiva val.

Premiepensionsutredningen var av uppfattningen att tillräcklig hänsyn dittills inte tagits till det behov av beslutsstöd som enligt utredningen fanns för i första hand målgrupp 2, dvs. för de pensionssparare som anser sig ha engagemang för att utforma och förvalta en egen fondportfölj men som anser sig sakna tillräckliga kunskaper för det. Premiepensionsutredningen ansåg att valsituationen och den löpande portföljförvaltningen för denna grupp skulle kunna underlättas om det infördes ett mer utvecklat beslutsstöd. Den form av beslutsstöd som föreslogs skulle enligt Premiepensionsutredningen bl.a. kunna bidra till att i vart fall delvis lösa problemet med de pensionssparare som valde fonder på fondtorget i samband med det första valet (initialt aktiva sparare), men som därefter varit passiva i den meningen att de inte gjort några förändringar i sin fondportfölj. Såvitt utredningen tolkat Premiepensionsutredningens förslag – se nästa stycke – var beslutsstödet även avsett att bidra till att lösa problemet med det stora fondutbudet.

Som framgått ovan och starkt förenklat kan det sägas att Premiepensionsutredningens slutsats var att alla pensionssparare inte

kan förväntas ha tillräckliga kunskaper eller engagemang för att förvalta en fondportfölj och att en pensionssparare som väljer att för-

valta sin fondportfölj själv behöver erbjudas ett välutformat be-

slutsstöd för såväl sammansättningen av fondportföljen som för den

löpande förvaltningen, medan den pensionssparare som väljer att lämna ifrån sig placeringsbesluten ska få en placering som är anpassad efter pensionsspararens behov.

När det gäller Premiepensionsutredningens förslag om att redu-

cera antalet fonder på fondtorget bör det nämnas att Premiepen-

sionsutredningen inte ansåg att ”grundproblemet nödvändigtvis var det stora utbudet av fonder” utan snarare avsaknaden av ett utvecklat beslutsstöd, vilket enligt Premiepensionsutredningen ökade risken för att pensionsspararna väljer att inte diversifiera sin fondportfölj eller gör andra misstag i sin förvaltning. Det bör även nämnas att Premiepensionsutredningen ansåg att inte någon fond-

SOU 2016:61 Utgångspunkter

49

kategori eller fondtyp i sig kunde betraktas som onödig eller omöjlig i en välgrundat sammansatt portfölj. För att minska risken för

systematiskt dåliga utfall⁴⁵ borde man alltså – enligt Premiepensions-

utredningen – snarare lämna ett mer utvecklat beslutsstöd, än att utesluta vissa kategorier av fonder.⁴⁶

Här bör nämnas att ett par av de sakkunniga ansåg att Premiepensionsutredningen mer förutsättningslöst borde ha analyserat en mer genomgripande reformering av systemet där antalet investeringsalternativ drogs ned i väsentligt större utsträckning än vad utredningen föreslog, men där ”den väsentliga valfriheten i form av avvägning mellan risk och avkastning bibehålls”.

Mot bakgrund av vad anförts ovan bör det nämnas att det under åren 2005–2006 skedde en vidareutveckling av det it-baserade beslutstödet – PPM-Lotsen – i syfte att hjälpa pensionsspararna att göra medvetna val, och att Pensionsmyndigheten har utvecklat

Fondvalsguiden vars syfte är att göra det lättare för pensionssparare

och pensionärer att göra genomtänkta val för sin premiepension. Varken PPM-Lotsen eller Fondvalsguiden har dock utnyttjats i någon större utsträckning. Här bör nämnas att det bland experterna finns olika uppfattningar om orsaken till det låga intresset för PPM-Lotsen respektive Fondvalsguiden, som i sin tur torde bero på olika grundinställning till såväl behovet av – och möjligheterna att – påverka pensionsspararna genom information/utbildning/beslutsstöd.

Den s.k. rådgivningsmarknaden

47

I en översiktlig bakgrundsbeskrivning är det enligt utredningens mening viktigt att här även nämna att de första s.k. premie-

pensionsrådgivarna (förvaltningsföretagen) började erbjuda sina

tjänster till premiepensionsspararna omkring år 2005. Initialt avsåg tjänsterna bl.a. s.k. speglingstjänster och diskretionära fondval där

⁴⁵ I betänkandet diskuteras begreppet systematiskt dåliga utfall på bl.a. s. 142–143 och s. 246–247. ⁴⁶ Se dock även ett särskilt yttrande från två av de sakkunniga, s. 142–143. ⁴⁷ Det finns ingen vedertagen definition av rådgivningsmarknaden, men här avses den typ av tjänster som behandlas i bl.a. Pensionsmyndighetens rapport Förvaltningstjänster inom premiepensionen (september 2015) Utredningens överväganden kring den s.k. rådgivningsmarknaden behandlas i avsnitt 4.9.

Utgångspunkter SOU 2016:61

50

premiepensionsrådgivarna samordnat flyttade pensionssparares kapital mellan fonder mot huvudsakligen en fast årlig avgift.

För en mer utförlig beskrivning av utvecklingen och vilka åtgärder som PPM – och fr.o.m. 2010 Pensionsmyndigheten – samt regeringen vidtog under åren 2005–2011 hänvisas till Pensionsmyndighetens rapport⁴⁸2K – kompletterande kanaler – förslag till fortsatt inriktning. För en beskrivning av utvecklingen fr.o.m. 2012 hänvisas till avsnitt 4.9.1.

Regeringsuppdragen till PPM och Statskontoret efter Premiepensionsutredningen

Sommaren 2006 gav regeringen PPM i uppdrag att bl.a. ta fram förslag kring hur premiepensionssystemet skulle kunna kompletteras med ett antal kostnadseffektiva placeringsalternativ som skulle underlätta valet och minska riskerna för spararna samt föreslå åtgärder för en ökad styrning av kostnader och utbud genom t.ex. avgifter. Våren 2007 lämnade PPM förslag till ändringar i Premiepensionssystemet⁴⁹. I rapporten föreslogs bl.a. att ytterligare en produkt – kallad KEPA⁵⁰ – skulle tillföras systemet. Produkten skulle vara ett alternativ mellan icke-valsalternativet och fondtorget. I den nya produkten skulle pensionsspararen ta ställning till risknivå genom att få möjlighet att välja mellan en handfull färdiga pensionsportföljer. PPM föreslog också att myndigheten skulle ges ett antal instrument att användas i syfte att bromsa tillväxten av antalet fonder och långsiktigt stabilisera antalet till 150–250 fonder. I rapporten föreslogs även att PPM skulle få använda metoderna årsavgift per fond, uteslutning av de avkastningsmässigt sämsta fonderna, begränsningar av antalet fonder per fondbolag samt krav på visst antal sparare efter en tre-årsperiod. PPM föreslog även att det skulle införas en avgift vid korttidshandel, som skulle utgå för fondbyten inom 90 dagar från det föregående bytet.

I december 2006 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att analysera och göra en helhetsbedömning av statens ansvar och åtagande i samband med vägledning om fondval inom premiepensionssystemet,

⁴⁸ Pensionsmyndigheten, LED 2010-9. ⁴⁹ Premiepensionsmyndigheten, Dnr 06-609. ⁵⁰ Kostnadseffektiva placeringsalternativ.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

51

och statliga åtgärder som påverkar fondutbudets sammansättning och storlek. Våren 2007 lämnade Statskontoret rapporten Statens ansvar och åtagande inom premiepensionssystemet (2007:5). I rapporten görs bl.a. bedömningen att det finns effektivitetsskäl som talar emot att staten utöver sitt allmänna informationsuppdrag även tar på sig en roll som rådgivare, eftersom staten då kan komma att påverka enskilda individers val av fonder på ett sätt som riskerar att inkräkta på den konkurrensneutralitet som Statskontoret menar är en väsentlig del av det nuvarande premiepensionssystemet.⁵¹ I rapporten görs även bedömningen att staten inte bör begränsa antalet fonder i systemet, eftersom Statskontoret bedömer att finns en påtaglig risk att de fördelar som följer av att upprätthålla ett så marknadsliknande system som möjligt skulle minska eller gå förlorad.⁵²

Riktade informationsinsatser 2006–2008

Under 2006–2008 genomförde PPM årliga utskick med syfte att göra premiepensionsspararna uppmärksamma på risker och möjligheter i det egna sparandet och förmå fler pensionssparare att se över sitt premiepensionssparande.⁵³

Under hösten 2008 genomförde PPM ett riktat utskick till cirka en miljon premiepensionssparare som då inte hade gjort ett eget

fondval och därför hade sina premiepensionsmedel i Premie-

sparfonden. Syftet med utskicket⁵⁴ var att fler pensionssparare skulle fundera igenom sitt premiepensionssparande och ta ställning till om de hade ett sparande som passade dem. Av en s.k. eftermätning⁵⁵ framgår bl.a. att utskicket väckte begränsat intresse bland mottagarna för den egna premiepensionen och för att besöka PPM:s hemsida för att läsa mer om att välja fonder.

Motsvarande utskick gjordes även 2006 och 2007 med skillnaden att informationen då riktades till pensionssparare som gjort ett

aktivt val av premiepensionsfonder vid inträdet i premiepensions-

⁵¹ Statens ansvar och åtagande inom premiepensionssystemet, 2007:5, s. 67. ⁵² Statens ansvar och åtagande inom premiepensionssystemet, 2007:5, s. 68. ⁵³ PPM:s Analytiska testamente s. 55. ⁵⁴ Utskicket bestod av en folder och ett brev. Rubriken på foldern var ”Hur vill du göra?”, och i foldern fanns bl.a. en graf som visade hur Premiesparfonden svängt i värde sedan starten 2000. I brevet fanns bl.a. information om värdet och värdeutvecklingen på pensionssparrens premiepensionskonto. ⁵⁵ Eftermätning av Höstkampanjen 2008, Presentation 2008-12-18, se s. 34.

Utgångspunkter SOU 2016:61

52

systemet men som därefter inte ändrat sitt fondinnehav.⁵⁶Kampanjen

2006 bestod av ett utskick med en folder⁵⁷kompletterat med annonser i kvällspress och bannerannonser på Internet. Av en s.k. eftermätning⁵⁸framgår bl.a. att 10 procent av samtliga angav att de kommer att söka information kring att byta fonder, 10 procent av samtliga angav att de kommer att göra fondbyte och att 11 procent av samtliga planerade att besöka PPM-lotsen.

2.4.5 Den reformerade systemutformningen

Premiepensionsutredningens förslag och de övriga utvärderingar och analyser som gjordes under framför allt den andra halvan av 00talet kom att ligga till grund för de ändringar i premiepensionssystemet som genomfördes 2010.⁵⁹ Det system som då infördes kommer i det följande att kallas för ”den reformerade systemutform-

ningen”. Starkt förenklat innehåller den reformerade systemut-

formningen följande huvudbeståndsdelar

• Ett fondtorg med privata placeringsalternativ som tidigare, kompletterat med nytt/förändrat statligt utbud (de s.k. byggstensfonderna)

• Ett nytt/förändrat statligt Förvalsalternativ med generationsfondsprofil (AP7 Såfa)⁶⁰, som även är valbart

• Ny möjlighet att välja s.k. färdiga portföljsammansättningar för olika risknivåer, där portföljerna sätts samman och förvaltas av AP7

• Fortsatt möjlighet att välja s.k. traditionell försäkring under utbetalningsperioden.

När det gäller behovet av – och syftet med – ändringarna framgår det av propositionen att bedömningen var att premiepensionssystemet i större utsträckning behövde anpassas till pensions-

⁵⁶ PPM:s Analytiska testamente s. 55. ⁵⁷ Foldern hade rubriken ”Hur engagerad vill du vara?” ⁵⁸ Eftermätning av PPM kampanj, 2006-11-16. ⁵⁹Prop. 2009/10:44. ⁶⁰ Såväl Premievalsfonden som Premiesparfonden avvecklades i samband med inrättandet av Förvalsalternativet.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

53

spararnas kunskaper och engagemang för förvaltningen av premiepensionen.⁶¹ Av propositionen framgår bl.a. att det – med utgångspunkt⁶²i pensionsspararnas behov och att premiepensionssystemet bör vara utformat så att det passar individer med olika engagemang och kunskap – är viktigt med bra statliga alternativ för de som inte själva vill sätta ihop en lämplig premiepensionsportfölj.

2.4.6 Samlad pensionsadministration från och med 2010

Den 1 januari 2010 inrättades Pensionsmyndigheten, samtidigt som Premiepensionsmyndigheten (PPM) avvecklades.⁶³PPM:s verksamhet och de delar av Försäkringskassans verksamhet som avsåg pensionshantering fördes över till Pensionsmyndigheten. Av förarbetena⁶⁴ framgår bl.a. att ålderspensioner utgör ett centralt statligt åtagande, och att behovet av stabilitet i det nya pensionssystemet, medborgarnas behov av bättre information och kunskap om pensionsfrågor talade för en särskild organisatorisk lösning. I förarbetena anges också bl.a. följande.⁶⁵

”Medborgarnas behov av information och kunskap är större än i tidigare pensionssystem. Övergången från ett förmånsbestämt till ett avgiftsbestämt pensionssystem har bidragit till att informationen är av större betydelse. Dels eftersom varje åtgärd och beslut av den försäkrade som påverkar inkomsten kommer att få genomslag i den framtida allmänna pensionen, dels eftersom de försäkrade dessutom har möjligheter till investeringsval i premiepensionen och även i de flesta tjänstepensioner.”

Målet för Pensionsmyndigheten när det gäller pensionsin-

formation är att myndigheten ska verka för att samtliga pensions-

sparare och pensionärer ska få en samlad bild av hela sin pension med god kvalitet i prognosberäkningarna och att kunskapen om livsinkomstens och pensioneringstidpunktens betydelse för den framtida pensionen ska öka för kvinnor och män. Det finns också ett mål om att stärka pensionsspararnas och pensionärernas ställning

⁶¹Prop. 2009/10:44 s. 1. ⁶²Prop. 2009/10:44 s. 19. ⁶³Prop. 2008/09:202. ⁶⁴Prop. 2008/09:202 s. 106. ⁶⁵Prop. 2008/09:202 s. 110.

Utgångspunkter SOU 2016:61

54

som konsumenter av finansiella produkter inom pensionsområdet

genom att ge vägledning som är anpassad till kvinnors och mäns behov och livssituation.⁶⁶

Baserat på uttalanden i förarbetena⁶⁷ uppfattar Pensionsmyndigheten att deras roll är att vara en objektiv och neutral informatör. Av förarbetena framgår bl.a. att den enskilde pensionsspararen ofta upplever ett kunskapsunderläge vid information om val av placeringsformer, avgifter och avkastning. I förarbetena anges även att spararens valsituation försvåras av att han eller hon har att förhålla sig till information om pensionen från en mängd olika källor samt till att det finns starka affärsintressen hos marknadsaktörerna, och att Pensionsmyndigheten därför bör stå för en objektiv och neutral information kring frågor om val av fonder, avgifter och avkastning.

2.4.7 Utvärderingar, analyser och utveckling efter den reformerade systemutformningen

På uppdrag av regeringen införde Pensionsmyndigheten i december 2011 ett stopp för s.k. massfondbyten, vilket omöjliggjorde för de s.k. premiepensionsrådgivarna (förvaltningsföretagen) att utföra många fondbyten samtidigt. I princip alla s.k. premiepensionsrådgivare (förvaltningsföretag) har efter stoppet fört över sina kunders pensionskapital till (nystartade) egna fonder, vanligtvis s.k. fond-i- fond-lösningar.⁶⁸ Förändringen innebär att de flesta av de företag⁶⁹som tidigare kallades PPM-rådgivare eller dylikt numer är skyldiga att iaktta villkoren i det standardavtal (samarbetsavtalet) som alla fondförvaltare som anmäler fonder till systemet enligt lag måste ingå med Pensionsmyndigheten för att kunna få sina fonder registrerade.

I mars 2012 beslutade Pensionsgruppen att det skulle göras en utvärdering av premiepensionssystemet. Utvärderingens fokus bestod i att fördjupa kunskapen om vilka problem och möjligheter till förbättringar som finns inom premiepensionssystemet. Arbetet påbörjades i september 2012 och resultaten och slutsatserna redovi-

⁶⁶ Regleringsbrev för Pensionsmyndigheten (2016). ⁶⁷Prop. 2008/09:202 s. 111. ⁶⁸ PM rapport. ⁶⁹ Beroende på hur verksamheten är organiserad.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

55

sades våren 2013 i Vägvalspromemorian. I Vägvalspromemorian behandlas särskilt följande områden:

• Historisk utveckling inom premiepensionssystemet samt förväntad utveckling när systemet är fullt infasat

• Individspecifika resultat avseende placeringar, avkastning och pension

• Individens riskspridning inom den allmänna pensionen

• Kostnadsanalys inom premiepensionen

• Förbättringsmöjligheter inom premiepensionen.

Arbetet inom ramen för Vägvalspromemorian inkluderade bl.a. en omfattande kvantitativ analys av individers förvaltningsresultat baserat på ett stort individ-dataset med detaljerad information om cirka 200 000 individer.

I Vägvalspromemorian anges sammanfattningsvis att ”premiepensionssystemet har positiva egenskaper, men att det kan konstrueras bättre”. Vidare anges att den nuvarande systemkonstruktionen leder till ett antal mindre önskvärda problem eller egenskaper, som kan delas in i tre huvudområden. 1. En förhållandevis stor förväntad spridning i utfall 2. Ett stort fondutbud är svårt att hantera för de flesta sparare 3. Högre kostnader än nödvändigt.

Av Vägvalspromemorian framgår bl.a. att författaren anser att pro-

blemen i stor utsträckning är en följd av att individer har mindre finansiella kunskaper än vad som förutsatts och det stora utbudet av fonder.⁷⁰

I Vägvalspromemorian presenteras två alternativ för att reducera identifierade problem samt ett generellt förslag som rör den traditionella försäkringen.⁷¹

Alternativ 1 innebär att det befintliga premiepensionssystemet

behålls med ett fondtorg hos Pensionsmyndigheten och ett förvals-

⁷⁰Ds 2013:35 s. 12. ⁷¹ Beskrivningen av förslagen i Vägvalspromemorian är hämtad från utredningsdirektiven.

Utgångspunkter SOU 2016:61

56

alternativ samt ett fåtal risknivåklassade fonder hos Sjunde APfonden, med syfte att behålla stor valfrihet för den enskilda individen. För att motverka de problem som identifierats föreslås följande fem åtgärder inom ramen för befintligt system:

• Pensionsmyndigheten ges i uppdrag att i sin kommunikation med pensionsspararna framhålla förvalsalternativet AP7 Såfa som ett bra alternativ för de sparare som inte har tillräckliga kunskaper om systemet eller som inte vill välja mellan fonderna på fondtorget.

• Obligatoriskt bekräftelseval införs för nya pensionsrätter och eventuellt som en engångsåtgärd även för tidigare intjänade pensionsrätter.

• Ett avgiftstak införs för fonderna på fondtorget.

• Risktagandet begränsas och fondtorget görs mer överblickbart.

• Premiepensionsspararen debiteras för Pensionsmyndighetens kostnader för fondtorget baserat på utnyttjande.

Alternativ 2 innebär att antalet fonder på fondtorget begränsas till

maximalt tio statliga fonder. Inriktningen på fonderna ska prövas löpande och utgångspunkten är att det ska vara möjligt att åstadkomma en professionell investerares tillgångsmix i sitt sparande. Alternativ 2 syftar till att anpassa systemet efter majoriteten av spararnas kunskap och intresse för fondförvaltning på bekostnad av stor individuell valfrihet.

I Vägvalspromemorian presenteras också ett generellt förslag som innebär att övergången till traditionell försäkring anpassas så att individers aktieinnehav i fondsparandet avvecklas successivt. I Vägvalspromemorian föreslås även att förvaltningen av den traditionella försäkringen flyttas från Pensionsmyndigheten och samordnas med övrig premiepensionsförvaltning hos Sjunde AP-fonden.

Efter det att Vägvalspromemorian lämnades har regeringen beslutat direktiv och tilläggsdirektiv till denna utredning.

Inspektionen för socialförsäkringen har fått i uppdrag av regeringen att analysera pensionsutfall för den totala pensionen (allmän pension, tjänstepension och privat pension) både i dag och i framtiden. En delredovisning avseende spridningen i premiepension ska

SOU 2016:61 Utgångspunkter

57

lämnas den 15 november 2016. Uppdraget ska redovisas slutligt senast den 1 juni 2017.⁷²

Pensionsmyndigheten har infört ett s.k. avgiftstak under 2015 och har sommaren 2016 lämnat förslag⁷³kring kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen. Under sommaren 2016 har myndigheten även remitterat förslag⁷⁴till revidering av gällande samarbetsavtal.

2.4.8 Forskningen inklusive beteende-ekonomi

Inledning

Eftersom det finns olika åsikter kring hur i vart fall vissa delar av forskningen ska tolkas och användas i utvärderingar av premiepensionssystemet har utredningen här valt att även redovisa några av de invändningar som framförts mot vissa av de slutsatser som kan utläsas ur forskningen. Inledningsvis redovisas dock hur utredningen har valt att använda vissa begrepp.

Vissa begrepp

Med beteende-ekonomi (på engelska behavioural finance)⁷⁵ menas här det forskningsområde som för samman teoribildningen inom framför allt psykologi och finansiell ekonomi. Inom området finns bl.a. forskning kring individers beslutsfattande på det finansiella området och hur insikter kring detta kan användas vid utformning av t.ex. informationsgivning, beslutsstöd och valsituationer.

Ett särskilt område inom beteende-ekonomin behandlar s.k. fi-

nansiell kunskap (förmåga) (på engelska financial literacy).⁷⁶ Inom

detta område finns en växande forskning som undersöker i vilken utsträckning hushållen/individen har goda förutsättningar för att fatta välgrundade finansiella beslut. Det används olika mått för att

⁷² Granskningsplan 2016, Inspektionen för socialförsäkring, s. 42 (Dnr 2016-0008). ⁷³ Se avsnitt 4.7. ⁷⁴ Se avsnitt 4.9.1. ⁷⁵ Utredningen har valt att använda termen beteende-ekonomi, som utredningen har uppfattat som synonym med bl.a. termerna ekonomisk psykologi och finansiell psykologi. ⁷⁶ Se bl.a. Ekonomiska kommentar NR 3, 2011 (Riksbanken) och Finansinspektionens rapporter om Räknefärdighet och finansiell förmåga 2011 respektive 2015.

Utgångspunkter SOU 2016:61

58

besvara denna fråga; från mått på kognitiv förmåga i allmänhet och räknefärdighet i synnerhet, till mer kunskapsbaserade mått som undersöker hur mycket människor vet om grundläggande finansiella produkter och begrepp. Enligt Almenberg och Finocchiaro⁷⁷ är ”en central slutsats från den här typen av forskning att många vuxna har svårt att klara enkla beräkningar och har bristande kunskaper om grundläggande finansiella begrepp. De saknar med andra ord finansiell förmåga, eller det som i forskningen kallas financial literacy.” En låg förståelse för grundläggande finansiella begrepp torde enligt utredningens mening bl.a. innebära att många pensionssparare kan ha svårt att förstå och värdera betydelsen av skillnader i avgifter och avkastning över längre perioder.

Olika redovisningar av forskningsresultaten

Vissa av forskningsresultaten från bl.a. området för beteendeekonomi redovisades och diskuterades redan i Premiepensionsut-

redningens betänkande från 2005. I det betänkandet konstaterades

bl.a. att det finns forskningsresultat som visar att individer i många situationer inte fattar beslut utifrån principerna om förväntad nyttomaximering (dvs. inte fattar det som brukar kallas ekonomiskt

rationella beslut), eftersom de har svårt att analysera komplexa be-

slutssituationer med osäkra utfall samt att de i stället fattar beslut med hjälp av genvägar och tumregler.

I Premiepensionsutredningens betänkande redovisas även forskningsresultat som bl.a. handlar om konsekvenserna av ett stort antal valmöjligheter/alternativ (passivitet och s.k. defaultbias), diversifieringsbeslut (användning av tumregler och s.k. home bias), om s.k. självöverskattning och om hur information utnyttjas i beslutsfattande (varumärken, historisk avkastning och avgifter).

I Premiepensionsutredningens betänkande behandlas även de

särskilda svårigheterna i långsiktig pensionsförvaltning; bl.a. kraven

på s.k. dynamiskt beslutsfattande, de utmaningar som finns kring sammansättningen av en s.k. effektiv portfölj, behovet av att betrakta premiepensionen som en del av en helhet, svårigheterna att välja en sammansättning av fonder som matchar den egna riskpro-

⁷⁷ Ekonomiska kommentar NR 3, 2011 (Riksbanken).

SOU 2016:61 Utgångspunkter

59

filen, behovet av diversifiering, svårigheter förknippade med att utvärdera fondförvaltares kvalitet och behovet av s.k. rebalansering med avseende på såväl marknadsförändringar som ålder.

En analys av pensionsspararnas placeringar i ljuset av bl.a. forskningen inom området för beteende-ekonomi finns även i PPM:s

Analytiska testamente från 2009.⁷⁸ Testamentet innehåller en

diskussion kring tänkbara orsaker till att många pensionssparare inte väljer/lyckas sätta samman s.k. effektiva portföljer, dvs. sådana portföljer som anses vara effektiva i enlighet med finansiell teori.

I testamentet finns beskrivningar av forskningsresultaten inom området för beteende-ekonomi och det finns en beskrivning av i vilken utsträckning och på vilket sätt forskningsresultaten kan sägas vara avspeglade i pensionsspararnas val av risknivå, diversifiering och aktivitet.

I Vägvalspromemorian konstateras bl.a. att det finns en omfattande forskning som belyser individers bristande finansiella kun-

skaper⁷⁹. Det anges vidare att forskningsresultaten dokumenterar

stora problem för individen med sina pensionsbeslut, samt varför individer har stort förtroende för finansiella rådgivare.⁸⁰I Vägvalspromemorian hänvisas bl.a. till en undersökning av Almenberg och Widmark (2011) och det anges att huvudresultat visar att många vuxna svenskar har dålig räknefärdighet och en bristande finansiell förmåga. Vidare nämns en kartläggning av konsumenters finansiella kunskaper i Sverige som Finansinspektionen i samarbete med Konsumentverket och Finansförbundet utförde under 2011 som visade på stora kunskapsbrister i många områden och däribland privatekonomi och pensionssystem i allmänhet. I Vägvalspromemorian konstateras även att de svenska resultaten inte är unika, och att omfattande internationell forskning visar på liknande resultat. Här bör nämnas att Finansinspektionen har gjort en uppföljande undersökning 2014.⁸¹

Forskningen som rör individers beslutsfattande/investerings-

beteende behandlas i Vägvalspromemorian dock framför allt inom

⁷⁸ PPM:s Analytiska testamente (2009). ⁷⁹ Se ovan. ⁸⁰ Hänvisningar sker till Finansinspektionens undersökning 2009:11. ⁸¹ Se Finansinspektionens promemoria 2015-05-12 Hälften av konsumenterna saknar grundläggande finanskunskaper, med bilagd Promemoria Räknefärdighet och finansiell förmåga 2015, författad av Johan Almenberg, Roine Vestman och Jenny Säve-Söderbergh (februari 2015).

Utgångspunkter SOU 2016:61

60

ramen för problemområdet ett stort fondutbud är svårt att hantera för de flesta sparare. Det anges bl.a. att premiepensionssystemets unikt⁸² stora utbud av placeringsalternativ medför icke oväsentliga informationskostnader för individen med påföljande risk för systematiskt dåligt utfall för vissa grupper och att akademisk forskning tydligt visar att omfattande valmenyer skapar betydande informationskostnader för individen.⁸³

I Vägvalspromemorian anges även att informationskostnaderna skapar en tröghet och att individen får svårigheter att fatta placeringsbeslut. Vidare anges det att informationskostnaderna gör att individer med begränsade kunskaper tenderar att hamna i ickevalsalternativ eller bli fast i ett initialt eget val, och att finansiella valmenyer med ett stort utbud av exempelvis fonder gör beslutsfattandet så komplext att individen blir passiv eller fattar irrationella beslut.

I Vägvalspromemorian anges vidare att forskningen har identifierat att individen ofta följer enkla beslutsregler och exempelvis investerar i alternativ som presenteras först, eller utifrån fördelning i utbudet (aktiefonder väljs när de dominerar i utbudet och räntefonder väljs när de dominerar i utbudet) samt att Pensionsmyndigheten har erfarenhet av att individens val styrs av utformningen av valblanketten.

Forskningen kring beteende-ekonomi behandlas även i bl.a.

Riksrevisionens rapport Att gå i pension – varför så krångligt?⁸⁴

En beskrivning av forskningen inom beteende-ekonomi – inklusive delar av den forskning som avser data från premiepensionssystemet – finns även i en rapport om avgiftsbestämda pensionssystem inom EU.⁸⁵Av rapporten framgår bl.a. att en mängd (significant body) akademisk forskning visar att individer ofta har begränsad finansiell kunskap/förmåga och att det finns en mängd (body of) forskning som indikerar att ett överdrivet antal val kan förvärra (exacerbate) problemen med bristande finansiell förmåga.

⁸² Här bör nämnas att det på den privata marknaden finns exempel på fondtorg med stort utbud av placeringsalternativ. ⁸³ Vägvalspromemorian s. 9–10. ⁸⁴ Att gå i Pension – varför så krångligt?, Riksrevisionen, RIR 2014:13. ⁸⁵ Defined-contribution pension schemes – Risks and advantages for occupational retirement provision, EFAMA 2008, s. 53 ff. Se även avsnitt 2.5.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

61

Problem?

Enligt utredningens mening bör det här understrykas att det inte är helt enkelt att utvärdera i vilken utsträckning som de problem som nämns i litteraturen/visats i forskningen utgör problem i premie-

pensionssystemet eller vilka åtgärder som bör vidtas.

Ett exempel på vad som nyss sagts är att forskningen visar att ett stort antal valmöjligheter kan leda till passivitet och en s.k. defaultbias. Detta kan hävdas vara ett mindre problem om default-alternativet anses vara en bra lösning, och om den passivitet som finns inte medför några andra negativa konsekvenser för pensionsspararna.

Ett annat exempel är att forskningen pekar på den risk som finns när portföljerna inte rebalanseras. Den bakomliggande teorin är att investeringarna i en tänkt portfölj är fördelade mellan aktier och räntor i syfte att uppnå en viss önskad balanserad risknivå, och att den faktiska balansen i portföljen kommer att ändras över tid eftersom aktier förväntas ge högre avkastning än räntor över tid, och att en rationell investerare därför löpande måste rebalansera portföljen för att behålla den önskade balanserade risknivån. I premiepensionssystemet är det dock inte helt entydigt vilken portfölj som kan anses vara optimal. Konstruktionen av Förvalsalternativet kan sägas signalera att spararen kan ha en mycket hög andel aktier i sin portfölj. Vid starten av systemet placerades en stor del av kapitalet i aktiefonder vilket indikerar en hög riskaptit. Mot denna bakgrund är det inte entydigt att aktieandelen i spararnas optimala portfölj därefter skulle ha sjunkit i den omfattning att man bör förvänta sig reallokeringar i någon större omfattning. Här bör också noteras att äldre sparare har en relativt liten del i premiepensionen vilket kan sägas tala för att en hög aktieandel kan förväntas vara optimal långt efter pensionsinträdet, och att det är sannolikt att risktoleransen och riskaptiten för de yngre spararna fortfarande ligger nära den ursprungliga fördelningen. Här bör dock samtidigt nämnas att problemen med passivitet/ behovet av ändringar i portföljen även kan analyseras utifrån andra parametrar än risk; t.ex. utifrån avkastning och avgifter.

Ett tredje exempel är att det kan hävdas att höga informationskostnader – på grund av ett stort utbud – som leder till passivitet i samband med det initiala valet inte i sig gör att risken för systematiskt dåliga utfall är större, givet att man inte bedömer att AP7 är

Utgångspunkter SOU 2016:61

62

systematiskt sämre. Höga informationskostnader torde dock kunna medföra passivitet under förvaltningsfasen, vilket kan öka risken för systematiskt dåliga utfall.

Det kan vidare hävdas att rådgivning och fondväljarguider, som är ett vanligt inslag på privata fondtorg, är till för att sänka informationskostnaderna och att problemet därför i grunden handlar om att förbättra rådgivningen och beslutsverktygen.

Utredningens samlade bedömning är att forskningen visar att

fler pensionssparare skulle kunna få ett bättre premiepensionsutfall, och att detta kan uppnås på flera olika sätt. Ett sätt är att fokusera på det utbud och de val som görs inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj, och ett annat sätt är att fokusera på det grundläggande valet av förvaltningsmodell. Som framgått av avsnitt 2.3 anser utredningen att fokus bör ligga på det grundläggande valet av förvaltningsmodell, dvs. på att tydliggöra att det finns olika förvaltningsmodeller i systemet och att dessa olika modeller passar olika bra för olika målgrupper.

Puffar

I boken Nudge – Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, Thaler and Sunstein 2008⁸⁶ diskuteras bl.a. utformningen av det svenska premiepensionssystemet utifrån det som författarna benämner libertarian paternalism och choice architecture.

Såvitt utredningen har förstått är den grundläggande idén i li-

bertarian paternalism – som kan ses som ett alternativ till en s.k.

maximizing choice-strategi – att skapa en miljö där ”unsophisticated participants are gently guided in a manner that is intended to make them better off, without restricting the freedom of the more sophisticated participants”.

Utredningens tolkning är vidare att behovet av vägledning (jfr gently guided på engelska) – eller annorlunda uttryckt behovet av s.k.

puffar (på engelska nudge) – kan analyseras med utgångspunkt i jäm-

förelser av sådana dimensioner som rationella investerare kan antas sätta värde på, dvs. avkastning, avgifter, risk, etc.

⁸⁶ https://ethicslab.georgetown.edu/studio/wordpress/wpcontent/uploads/2015/02/Richard_H._Thaler_Cass_R._Sunstein_Nudge_Impro_BookFi.org_.pdf

SOU 2016:61 Utgångspunkter

63

När det gäller begreppet choice architecture bör det noteras att diskussionerna i boken kan sägas handla om utformningen av den initiala valsituationen, dvs. hur valsituationen bör se ut i ett nytt system eller för nya sparare. I boken finns inga förslag kring hur valsituationen/valrutinerna bör se ut i ett redan befintligt system där det redan har gjorts val.

När det gäller det svenska premiepensionssystemet görs det en jämförelse⁸⁷ mellan de portföljer (median-portföljen) som pensionsspararna valde på fondtorget och Icke-valsalternativet. Utredningens tolkning är att författarna, sammanfattningsvis och starkt förenklat, menar att pensionsspararna hade kunnat få bättre resultat om man hade ”puffat” för Icke-valsalternativet, i stället för att uppmuntra till val av egna portföljer.

Det bör särskilt noteras att de utvärderingar som redovisas i boken baseras på de avgifter och värdeutveckling m.m. som var kända 2008.

Det bör också nämnas att utvärderingen i boken synes bygga på att passiv förvaltning ger bra eller bättre avkastning än aktiv förvaltning. Här kan noteras att frågan om huruvida aktiv förvaltning är ”värd avgiften” är en sedan länge omdebatterad fråga.

2.5 Internationell utblick m.m.

2.5.1 Internationell utblick

I Premiepensionsutredningens betänkande⁸⁸ finns en utförlig internationell utblick uppdelad i två avsnitt.

Här bör även nämnas en rapport⁸⁹om avgiftsbestämda tjänste-

pensionsordningar i Europa (pelare II⁹⁰), beställd av EFAMA⁹¹. I

rapporten – som även behandlar vissa allmänna pensionsordningar (pelare I) – finns bl.a. diskussioner kring avvägningen mellan utbud (risk), avkastning, avkastningsgarantier och diversifiering samt ett

⁸⁷ Jfr Design Choices in Privatized Social-Security Systems: Learning from the Swedish Experience, Cronqvist och Thaler 2003. ⁸⁸ Se även Vägvalspromemorian s. 17 ff. ⁸⁹ Defined-contribution pension schemes – Risks and advantages for occupational retirement provision, EFAMA 2008. ⁹⁰ Pensionsystemen brukar ofta delas in i tre olika pelare; allmänna pensionssystem (Pelare I), tjänstepensionssystem (Pelare II) och privata pensioner (Pelare III). ⁹¹ EFAMA är en förkortning av European Fund and Asset Management Association.

Utgångspunkter SOU 2016:61

64

särskilt avsnitt om för- och nackdelar med individuella val samt en beskrivning av existerande lösningar när det gäller oron kring pensionsspararnas förmåga att göra rätt val, t.ex. förval (preselection of investment options), ickevals-alternativ (default option) och målinriktad information och rådgivning (targeted information and advice).

I rapporten anges att individuella val i pensionssystem kan ha signifikanta fördelar i form av bättre utfall genom skräddarsydda lösningar som matchar individens behov på ett bättre sätt än ”one size fits all”. Möjligheten att välja kan vidare öka motivation, självkontroll och frihet samt ge andra psykologiska effekter. Möjligheten att välja kan också öka konkurrensen och ge en förbättrad marknadsfunktion. Enligt rapporten ska dock mot detta ställas att det finns en signifikant massa av akademisk forskning som visar att individer ofta har begränsad finansiell kunskap/förmåga och en mängd (body of) forskning som indikerar att ett överdrivet antal val kan förvärra (exacerebate) problemen med bristande finansiell förmåga.

När det gäller s.k. default-lösningar anges det att utmaningen består i att utforma dessa så att de i allmänhet möter de pensioneringsbehov som finns hos de individer som använder defaultlösningen.

När det gäller åtgärder som begränsar valmöjligheterna – utbudet – anges det i rapporten att denna typ av åtgärder å den ena sidan kan vara negativa eftersom de hindrar individer från att göra val som är optimala för dem, men att åtgärder som begränsar valmöjligheterna å den andra sidan kan vara en lösning om individen inte är i position att välja.

I rapporten anges att oron kring pensionsspararnas förmåga eller viljan att bestämma över sin pension/göra val kan adresseras på två olika sätt.

Det ena sättet är att begränsa valmöjligheterna (choice set), t.ex. genom begränsningar av menyn eller genom att specificera valet (default-alternativ) för de som inte kan eller vill ta aktiva beslut (t.ex. genom specificering av default). Utmaningen är att det inte är självklart hur begränsningar ska göras eller hur ett optimalt defaultalternativ ska se ut. Ett default-alternativ kan vara bra för vissa, men inte för alla givet deras unika situation. Nackdelen med ett

enda default-alternativ är att det är mindre troligt att ett alternativ

SOU 2016:61 Utgångspunkter

65

kan erbjuda alla de olika riskpreferenser som finns. Enligt rapporten torde det dock gå att designa ett default-alternativ så att det är en rimlig andrahandslösning som passar ett stort antal deltagare/ den typiske deltagaren. Ett exempel är den s.k. livscykelapproachen. Riskjusteringar kan göras utifrån ålder, men också utifrån andra kriterier. Ett annat alternativ är ett mindre antal s.k. färdiga portföljer, t.ex. tre risknivåer. De båda metoderna kan dessutom kombineras, dvs. färdiga portföljer med en ”overall overlay” i form av livscykel-justeringar.

Det andra sättet är att på olika sätt hjälpa individerna att göra

välinformerade val. Kärnan anges här vara att förbättra beslutsförmågan så att optimala val görs, i stället för att begränsa valet till det näst bästa. Av rapporten framgår det att det i de flesta system normalt görs stora informationsinsatser, t.ex. skräddarsydd information om fonder (faktablad), periodisk information om placeringar inklusive värde och förväntad pension, information om nivån på avkastning, information om sambandet mellan risk och avkastning och känslighetsanalyser. Enligt rapporten kan man även ha individuellt anpassad information i form av finansiell rådgivning och olika pensionsbeslutsverktyg. I rapporten anges att det helt klart finns begränsningar när det gäller att uppnå generellt högre kunskap och förmåga på det finansiella området, och att effektiviteten hos vissa program är en öppen fråga, men att det oavsett detta torde vara viktigt med information.

Av rapporten framgår det att de flesta system i praktiken innehåller en blandning av de båda sätten, dvs. man säkerställer att vissa beslut tas för de som är oförmögna/ovilliga att välja, samtidigt som man förbättrar kapaciteten att göra effektiva val hos de som gör egna val.

I en internationell utblick finns det anledning att även kort beröra pensionssystemen i USA, eftersom det i framför allt forskningen ofta sker hänvisningar till bl.a. de s.k. 401(k)-planerna som finns i USA.⁹² Den allmänna förmånsbestämda pensionen i USA representerar en minimipension bestämd på federal nivå. Denna kompletteras i vissa delstater. Dessutom finns frivilligt tjänstepensionssparande. Tjänstepensionssystemen är i huvudsak avgifts-

⁹² Beskrivningarna är hämtade från den internationella utblick som Premiepensionsutredningen gjorde.

Utgångspunkter SOU 2016:61

66

bestämda, och långt ifrån alla förvärvsarbetande deltar i detta pensionssparande. Bland privatanställda deltar endast omkring 49 procent. En stor grupp av tjänstepensionslösningarna är de s.k. 401(k) planerna. I dessa planer kan både arbetstagare och arbetsgivare göra insättningar på de personliga kontona. Många företag väljer att för anställda som deltar att matcha den anställdes sparande. Totalt sett kan maximalt omkring 25 procent av inkomsten sammanlagt avsättas till detta pensionssparande.

2.5.2 Valmöjligheter finns även på tjänstepensionsområdet

För pensionsspararen utgörs pensionen av den allmänna pensionen, tjänstepension och privat sparande.

Cirka 90 procent av alla yrkesarbetande har tjänstepension. Inom tjänstepensionsområdet har det parallellt med utvecklingen av det nya ålderspensionssystemet skett en utveckling mot avgiftsbestämda fonderade system där pensionsspararen själv har att välja hur – hela eller delar av – avsatta pensionsmedel ska förvaltas.

I de olika tjänstepensionslösningarna läggs stor vikt vid valet av vilka förvaltningsformer (traditionell försäkring eller fondförsäkring) som ska erbjudas och vid utformningen av förval (icke-val) när det gäller förvaltningsform. För sparare som väljer traditionell försäkring erbjuds i vissa fall ett urval av försäkringsgivare, och för sparare som väljer förvaltningsformen fondförsäkring erbjuds oftast ett urval av försäkringsgivare och fonder. Urvalet kan ske genom t.ex. upphandling eller s.k. anslutning givet vissa krav. För sparare som väljer fondförsäkring, men avstår från att välja fonder finns ofta ett förval i form av en s.k. entré-fond.

Här bör även nämnas att förskjutningen i riktning mot avgiftsbestämda tjänstepensionslösningar med möjlighet för pensionsspararen att – helt eller delvis – välja hur pensionsmedlen ska förvaltas även har inneburit att exponering mot finansiell risk inte bara sker inom ramen för premiepensionssparandet. Här bör även nämnas att tjänstepensionens andel av den samlade pensionen blivit högre under de senaste åren, vilket innebär att risknivån i tjänstepensionsdelen fått en relativt ökad betydelse för den totala risknivån.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

67

I Vägvalspromemorian finns en närmare beskrivning av de valmöjligheter som finns på det svenska tjänstepensionsområdet. Enligt utredningens mening finns det anledning att notera att det även inom flera av tjänstepensionslösningarna rör sig om ett relativt stort antal valbara fonder, även om det är väsentligt färre valbara

fondförvaltare/försäkringsföretag. Den viktigaste skillnaden torde

dock vara att utbudet/valmenyerna på tjänstepensionsområdet i många fall har begränsats genom upphandlingsförfaranden.

2.5.3 Den svenska fondmarknaden

På den svenska marknaden finns i dag cirka 2 500 fonder tillgängliga för svenska sparare, och att den totala fondförmögenheten i Sverige var 3 200 miljarder kronor vid ingången av 2016.⁹³Av dessa 3 200 miljarder finns 26 procent, dvs. drygt 830 miljarder kronor, inom premiepensionssystemet.

Hushållen är den största kundgruppen på fondmarknaden, och står för drygt två tredjedelar av det totala fondinnehavet. Bakgrundsvis bör här nämnas att fonder som andel av hushållens sparande har ökat från mindre än 1 procent 1980, till 35 procent 2015.

Den största delen av kapitalet i aktiefonder är i dag placerat i globalfonder (35 procent) och i Sverigefonder (28 procent), men en stor andel finns också placerat i tillväxtmarknader. Fondmarknaden domineras av fondbolag som ingår i de fyra största bankkoncernerna. De har tillsammans 70 procent av förvaltat kapital.⁹⁴Inom premiepensionssystemet är deras marknadsandel cirka 40 procent av kapitalet inom Egen portfölj.

Den svenska regleringen av fonder bygger på den harmoniserade EU-regleringen, den s.k. UCITS-regleringen.⁹⁵

⁹³ Utblick om fonder 2016, Fondbolagens förening s. 8 och s. 16. ⁹⁴ Fondförmögenhet per 2015-12-31. Källa: Moneymate ”Den svenska fondmarknaden 2015”. ⁹⁵ Jfr Fondutredningens betänkande UCITS V En uppdaterad fondlagstiftning, SOU 2015:62.

Utgångspunkter SOU 2016:61

68

2.6 Allmänna utgångspunkter

2.6.1 Premiepensionssystemet utgör en del av det allmänna ålderspensionssystemet

En grundläggande utgångspunkt för utredningens arbete har varit att premiepensionssystemet utgör en del av det allmänna ålderspensionssystemet⁹⁶, vilket bl.a. innebär att utredningens analyser och utvärderingar av förändringar i premiepensionssystemet har gjorts med utgångspunkt i syftet

97

med premiepensionssystemet

och premiepensionssystemets relativa vikt

98

inom ramen för det all-

männa ålderspensionssystemet.

Mer konkret har en av utgångspunkterna för utredningens arbete t.ex. varit att premiepensionen är avsedd att på visst sätt kom-

plettera inkomstpensionen, och att premiepensionen utgör en relativt liten del av den samlade ålderspensionen. Att premiepensionen är

avsedd att på visst sätt komplettera inkomstpensionen och att premiepensionen utgör en relativt liten del av den samlade ålderspensionen innebär t.ex. att utredningen vid bedömningar av vad som kan anses vara lämplig risknivå i premiepensionsdelen har att ta hänsyn till att den absoluta merparten av den allmänna pensionen (dvs. inkomstpensionen) anses motsvara en s.k. lågriskplacering och att detta motiverar en högre risknivå i premiepensionsdelen än vad som skulle anses motiverat om man i stället betraktade premiepensionssparandet som ett helt fristående pensionssparande. Här bör samtidigt nämnas att hänsyn även bör tas till att den totala risken i många individers pensionssparande har ökat sedan besluten togs om att inrätta det nya pensionssystemet, till följd av att även många tjänstepensionslösningar har gått över från förmånsbestämda till avgiftsbestämda system och att tjänstepensionens andel av den totala pensionen har ökat.

⁹⁶ För en översiktlig beskrivning av det allmänna ålderspensionssystemet hänvisas till avsnitt 2.4.2. ⁹⁷ För en beskrivning av utredningens utgångspunkter när det gäller syftet med premiepensionssystemet hänvisas till avsnitt 2.4.3. ⁹⁸ Med relativ vikt menas här att de årliga avsättningarna till premiepensionssystemet utgör 2,5 procent, medan de årliga avsättningarna till inkomstpensionen uppgår till 16 procent. Premiepensionssystemets relativa vikt kan antas komma att öka över tid, eftersom premiepensionssystemet förväntas ha högre värdeutveckling än inkomstpensionsdelen. Eftersom värdet på de samlade avsättningarna till premiepensionssystemet varierar kommer premiepensionens ”vikt” i meningen andel av – och relativa betydelse för – den samlade ålderspensionen att variera. Detta gäller på såväl individuell som aggregerad nivå.

SOU 2016:61 Utgångspunkter

69

Att premiepensionen utgör en relativt liten del av den samlade ålderspensionen torde även ha betydelse i Pensionsmyndighetens prioriteringar inom ramen för den samlade informationsgivningen kring den allmänna pensionen.

Att premiepensionssystemet utgör en del av det allmänna ålderspensionssystemet innebär också att hänsyn måste tas till att det inom systemet finns en garantipension, men även till att det på individuell nivå saknas ett mer direkt samband mellan garantipensionen och det faktiska utfallet i premiepensionssparandet. Avsaknaden av samband mellan garantipensionen och premiepensionen innebär å den ena sidan att en god utveckling inom premiepensionen kan ses som en möjlighet att komplettera garantipensionen, men innebär samtidigt å den andra sidan att garantipensionen inte i sig skyddar pensionssparare som får ett dåligt premiepensionsutfall.

2.6.2 Ett livslångt obligatoriskt pensionssparande i försäkringsform

För den enskilde innebär premiepensionssystemet att en summa motsvarande 2,5 procentenheter av ålderspensionsavgiften årligen sätts in på ett premiepensionskonto hos Pensionsmyndigheten som är knutet till den enskilde individen. Under den s.k. sparandeperioden⁹⁹kan premiepensionskontot jämföras med en statlig fond-

försäkring, där staten genom Pensionsmyndigheten är försäkrings-

givare och där den enskilde (försäkringstagaren) har möjlighet att själv – inom ramen för de placeringsalternativ (fonder) som erbjuds i den statliga försäkringen – välja hur de inbetalda pengarna ska placeras och förvaltas. Att det är den enskilde pensionsspararen som bestämmer hur pengarna ska placeras och som också får bära konsekvenserna av värdeförändringar brukar ibland sammanfattas på det sättet att pensionsspararen har ett eget ansvar för sin premiepension.

I fondförsäkringsmodellen är det försäkringsgivaren (staten) som bestämmer vilket utbud – dvs. vilka placeringsalternativ – som

⁹⁹ Dvs. fram till den tidpunkt då den enskilde väljer att ta ut sin premiepension, då den s.k. uttagperioden påbörjas.

Utgångspunkter SOU 2016:61

70

ska finnas tillgängligt inom ramen för försäkringen, och hur ickevals/förvalsalternativet ska vara närmare konstruerat.

De årliga inbetalningarna till premiepensionskontot (sparandet i fondförsäkringen) sker enligt den s.k. livsinkomstprincipen, vilket innebär att det för de flesta pensionssparare kommer att handla om regelbundet återkommande (årliga) inbetalningar under en mycket lång tidsperiod (hela arbetslivet) och utbetalningarna av premiepensionen är livsvariga. Premiepensionssystemet kan alltså sägas utgöra ett livslångt obligatoriskt pensionssparande i försäkringsform.

Premiepensionssystemets konstruktion innebär att det är den enskilde individen som drabbas av – eller tjänar på – värdeförändringar på premiepensionskontot.

Att premiepensionssparandet är ett obligatoriskt livslångt sparande innebär bl.a. att premiepensionssystemet dels omfattar

många individer, dels – på såväl individuell som samlad nivå – om-

fattar mycket kapital. Vid utvärderingar och analyser av eventuella förändringar i premiepensionssystemet måste utgångspunkt tas i att systemet nu omfattar över sju miljoner individer och att det samlade sparandet, efter drygt 20 års sparande, nu uppgår till cirka 850 miljarder kronor.¹⁰⁰ I takt med att premiepensionssystemet fasas in kommer kapitalet dessutom att fortsätta att växa, och systemet beräknas vara fullt infasat först på 2060-talet. I Vägvalspromemorian anges att bortåt 4 000 miljarder kronor kommer att vara placerade inom premiepensionssystemet när systemet är fullt infasat.

Att premiepensionssystemet utgör ett livslångt pensionssparande innebär bl.a. att analyser och utvärderingar av eventuella förändringar i systemet bör göras med utgångspunkt i ett långsiktigt

perspektiv. Det kan här nämnas att den genomsnittliga sparande-

fasen uppgår till 40 år och att den genomsnittliga uttagsfasen uppgår till 20 år. Det långsiktiga perspektivet innebär t.ex. att man bör vara försiktig med att föreslå åtgärder grundade på analyser av alltför korta tidsperioder. I detta sammanhang kan också noteras att

¹⁰⁰ Siffror kring den genomsnittliga kontobehållningen på premiepensionskontona presenteras inte här, eftersom det är så stora skillnader mellan olika grupper av pensionssparare. År 2014 hade t.ex. den grupp av pensionssparare som har ”egen vald portfölj” (156 100 kr), den grupp som har AP7 Såfa (81 800 kr) och den grupp som har påbörjat uttag av premiepension (65 900 kr).

SOU 2016:61 Utgångspunkter

71

det i Vägvalspromemorian bl.a. anges att västvärldens högre grad av fonderade pensionssystem har inneburit att stora mängder kapital sökt eller söker sig till kapitalmarknaden och att detta sannolikt har påverkat prisbilden och bidragit till en prisuppgång. På kapitalmarknaden förväntas nu allt lägre avkastningskrav framåt i tiden, och räntenivåerna är på historiskt mycket låga nivåer. Mot bakgrund av detta behöver inte den kapitalmarknadsutveckling som varit under 2000-talet – och som är svagare än de historiska förväntningarna – vara onormal framöver. Vad som nu sagts innebär bl.a. att frågor kring avkastning, risknivåer, avgifter och kostnadseffektivitet kan förväntas bli allt viktigare över tid, vilket bl.a. har betydelse vid framåtriktade analyser av olika förvaltningsstrategier.

73

3 Hur har det gått hittills?

3.1 Inledning

Nedan redovisas hur det har gått hittills i termer av avkastning, spridning i utfall, aktiviteten i premiepensionssystemet samt undersökningar kring premiepensionsspararnas engagemang och egenupplevd kunskap (förmåga) när det gäller premiepensionsförvaltning. I ett avslutande avsnitt finns även en kort diskussion kring det som kan kallas premiepensions-oro.

3.2 Avkastning

3.2.1 Högre än inkomst-/balansindex, men …

Med utgångspunkt i att premiepensionssystemet bl.a. är avsett att ge möjlighet till högre avkastning på avsatta medel (värdeutveckling) än den avkastning som kan fås i inkomstpensionsdelen och därmed ge högre avkastning för den samlade pensionen jämfört med ett system som endast skulle innehålla inkomstpension är det av intresse att göra jämförelser mellan å den ena sidan avkastningen inom premiepensionssystemet och å den andra sidan motsvarande avkastning om premiepensionen i stället utvecklats som inkomst-/balansindex. Nedan visas en sådan jämförelse per den 31 december 2015.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

74

Figur 3.1 Genomsnittlig kapitalviktad avkastning per år för alla premiepensionssparare åren 2000–2015

Källa: Pensionsmyndigheten.

Att värdetillväxten inom premiepensionssystemet under de senaste åren har varit högre än inkomst-/balansindex (den årliga värdetillväxten inom inkomstpensionsdelen) visar att premiepensionssystemet uppfyller en av systemets huvudsakliga uppgifter, dvs. att ge en högre värdeutveckling än den värdeutveckling som har varit i inkomstpensionsdelen.

Enligt utredningens mening behöver man dock titta närmare på

hur den högre avkastningen i premiepensionssystemet har upp-

nåtts, och hur de olika delarna av avkastning och kostnader kan hänföras till olika delar¹av systemet och till olika tidsperioder, se avsnitt 4.9.2.

¹ Med olika delar av systemet menas här dels de olika typerna av placeringar; dvs. den tillfälliga förvaltningen, egen portfölj av fonder från Fondtorget, Förvalsalternativet, Färdiga riskportföljer, fondförsäkringen och traditionella försäkringen, dels de olika aktörerna; dvs. Pensionsmyndigheten, de privata fondförvaltarna, AP7 och pensionsspararna/pensionärerna.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

75

3.2.2 Utfall kan mätas på olika sätt

Nedan beskrivs egenskaperna hos de två mått – Internal Rate of Return (IRR) och Tidsviktad Avkastning (TVA) – som används av Pensionsmyndigheten för att mäta utfall inom premiepensionen. IRR är ett mått som visar den kapitalviktade avkastningen.

IRR används för att beskriva utvecklingen på ett eller flera premiepensionskonton med hänsyn taget till tidpunkt och storlek på alla in- och utbetalningar. IRR brukar jämföras med bankränta i och med att det måttet visar vilken genomsnittlig årsränta som svarar mot de in- och utbetalningar som gjorts och den behållning som finns på kontot på beräkningsdagen. IRR kan användas för att jämföra utvecklingen på olika konton eller för att på totalnivå jämföra avkastningen för till exempel premie- och inkomstpensionen.

TVA används för att visa utvecklingen för en enskild fond eller för en fondportfölj. Det tar inte hänsyn till storleken på in- och utbetalningar, utan visar utvecklingen i sig i till exempel en fond. TVA kan användas för att jämföra utvecklingen i olika fonder oberoende av hur mycket pengar de har, dvs. fondkursens utveckling.

Skillnaden mellan de två måtten är att IRR mäter sammansatta kassaflöden med hänsyn till både storleken av och tidpunkten för varje insättning i stället för – som TVA gör – enbart utvecklingen av den första insatta kronan.

För en mer detaljerad beskrivning av IRR och TVA hänvisas till Bilaga 3.

3.2.3 Förvalsalternativet har i genomsnitt gått bättre än Egen portfölj

Internräntan (IRR) i figur 3.1 ovan beräknas som den genomsnittliga värdetillväxten hos det samlade premiepensionskapitalet, där värdetillväxten emellertid har varit olika för de delar av kapitalet som har förvaltats i förvaltningsmodellen Egen portfölj jämfört med de delar som har förvaltats i förvaltningsmodellen ickevalsalternativet/förvalsalternativet, se figur 3.2 nedan.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

76

Figur 3.2 Genomsnittlig värdeutveckling per år för perioden 1995–2014 efter inträdesår (intjänandeår) för pensionssparare med egen vald portfölj och med AP7 Såfa

Källa: Pensionsmyndigheten.

Här bör noteras att det finns skillnader i värdetillväxt mellan det Icke-valsalternativ som fanns mellan 2000–2009 och det Förvalsalternativ som funnits sedan 2010, vilket till del beror på skillnader i marknadsutvecklingen under de olika tidsperioderna men som också till stor del beror på den förändring av placeringsinriktningen som genomfördes 2010 i samband med införandet av den reformerade systemutformningen. Skillnaderna i värdetillväxt framgår av figur 3.3.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

77

Figur 3.3 Avkastning sedan start för fondrörelsen som helhet, fondtorget och Sjunde AP-fonden

Källa: Pensionsmyndigheten.

Det bör vidare noteras att internräntan är beräknad netto, dvs. efter avdrag för avgifter och skatter samt med tillägg av rabatter, och att den redovisade värdeutvecklingen därför kan sägas vara avgifts-

justerad.

Internräntan är däremot inte riskjusterad i den meningen att den visar i vilken utsträckning skillnaderna i värdeutveckling mellan de olika placeringsalternativen har berott på skillnader i risknivå.

Det bör särskilt understrykas att redovisningen ovan handlar om den historiska värdeutvecklingen, medan det i en diskussion om reformer av systemet snarare är den förväntade värdeutvecklingen på lång sikt som är av störst intresse. Den förväntade värdeutvecklingen – till följd av avgifts- och skatteskillnader – diskuteras i avsnitt 4.3.

Det bör vidare understrykas att det inte är självklart att – eller hur – man bör göra jämförelser mellan värdeutvecklingen i Förvalsalternativet och värdeutvecklingen i förvaltningsmodellen Egen portfölj. Det kan argumenteras för att jämförelser mellan å den ena sidan förvaltningsmodellen Förvalsalternativet och å den andra sidan värdeutvecklingen i förvaltningsmodellen Egen portfölj är missvisande, eftersom Förvalsalternativet och de olika fonderna på fondtorget kan hävdas vara avsedda att fylla helt olika syften och att denna typ av jämförelser därför inte fångar värdet i de valmöjligheter

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

78

som finns genom fondtorget, dvs. fångar värdet i att göra val utifrån egna preferenser som avviker från Förvalsalternativet.

Utredningens syfte med att jämföra den genomsnittliga utvecklingen i de båda förvaltningsmodellerna är inte att fastställa vilken förvaltningsmodell som är bäst för alla. Enligt utredningens mening kan dock en jämförelse på genomsnittsnivå användas som underlag för att bedöma behovet av s.k. puffar i syfte att öka sannolikheten för att fler pensionssparare får ett bättre premiepensionsutfall. Om jämförelsen visar att Förvalsalternativet hittills har gett – och i förväntan ger – ett bättre premiepensionsutfall än en genomsnittlig Egen portfölj utgör det enligt utredningens mening ett motiv för att puffa för Förvalsalternativet, även om det bl.a. kan diskuteras om puffarna bör vara generella eller målgruppsinriktade och hur kraftiga puffarna bör vara i förhållande till sannolikheten för bättre utfall.

I detta sammanhang bör nämnas att Dahlquist, Vincente Martinez och Söderlind i en studie² från 2016 undersöker individers aktivitet och avkastning (performance) i premiepensionssystemet under perioden 2000–2010. Enligt utredningens tolkning visar studien att premiepensionssparare, med egen vald portfölj, som har bytt fonder (varit aktiva) har haft högre avkastning än de

sparare som gjort ett aktivt val och därefter legat kvar i detta val. Av

studien framgår att den största delen av överavkastningen (outperformance) hos de aktiva beror på framgångsrisk timing av fonder och timing av tillgångsklasser. Av studien framgår bl.a. att de som aktivt förvaltar sina konton har haft en högre avkastning än de inaktiva under den studerade perioden – de inaktiva under det senaste året (93,5 procent) tjänade 3,82 procent per år, medan de aktiva (5,8 procent) tjänade 6,86 procent per år. De absolut mest aktiva (0,6 procent) tjänade 12,57 procent per år.

Här kan också nämnas att det av Pensionsmyndighetens rapport Premiepensionen – Pensionsspararna och pensionärerna 2015³framgår att måttligt aktiva (3–15 fondbyten per år sedan inträdet) har sämre värdeutveckling än inaktiva (0 fondbyten per år sedan inträdet).

² Individual Investor Activity and Performance, Dahlqvist, Martinez och Söderlind, University of St. Gallen, version maj 2016, Swiss Institute of Banking and Finance (S/BF-HSG), working Papers on Finance No. 214/8. ³ s. 44–45.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

79

3.3 Spridning i utfall

Ett av de problemområden som lyfts fram i Vägvalspromemorian är att det är, och förväntas bli, en stor spridning i premiepension bland olika sparare.

I premiepensionssystemet finns i dag cirka 850 fonder, med stora skillnader i placeringsinriktningar med allt från realräntefonder till nischade aktiefonder. Avkastningen i de olika fonderna varierar kraftigt vilket innebär att pensionsspararna kan uppnå vitt skilda förvaltningsresultat. Detta kan innebära en förhållandevis stor förväntad spridning i utbetald pension för personer som haft samma livsinkomster och intjänat samma premiepensionspremier.

Med mer eller mindre lyckosamma fondbyten kan vissa sparare ytterligare förstärka skillnaden i utfall under den mycket långa spartid som premiepensionen innebär. Samtidigt kan den långa tiden tänkas verka i motsatt riktning, dvs. att lyckade och misslyckade fondbyten över tiden tar ut varandra. Till detta kommer den spridning i utfall mellan olika generationer av pensionssparare som uppstår i alla fonderade pensionssystem, på grund av att investeringarna görs under varierande marknadsförutsättningar.

Det bör här understrykas att en viss spridning i utfall är en oundviklig konsekvens i ett fonderat system med valfrihet. Den svåra frågan är hur stor spridningen bör tillåtas vara, vilket är en politisk fråga. Utredningens utgångspunkt har varit att utredningen i sitt arbete ska ta hänsyn till hur de olika förslagen kan förväntas påverka spridningen i utfall. Med spridning i utfall menas här spridning i avkastning/värdeutveckling mellan olika pensionssparare inom samma generation, dels spridning i avkastning/värdeutveckling mellan pensionssparare i olika generationer. Med spridning i avkastning/värdeutveckling menas hur stora skillnaderna – under en viss tidsperiod – är mellan de pensionssparare (eller generationer) som har haft den sämsta avkastningen/värdeutvecklingen och de pensionssparare som har haft den bästa avkastningen/värdeutvecklingen. Spridning i utfall kan avse historiska uppgifter eller avse en prognos för framtiden. Sambandet mellan spridning i utfall och risk behandlas i avsnitt 4.8.

Spridningen i utfall kan redovisas på olika sätt. Nedan återges några av de redovisningar som återfinns i Vägvalspromemorian och i Pensionsmyndighetens årliga rapporter, men även redovisningar

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

80

av utredningens egna beräkningar. Figur 3.4 visar fördelningen av genomsnittlig årlig internränta för alla pensionssparare från start i ett histogram.⁴ Här ingår alla pensionssparare med inträdesår från 1995 till 2014. I histogrammet visas pensionssparare med Egen portfölj med orange färg, Förvalsalternativet med blå färg och nya sparare med grön färg. I det grå fältet överlappar pensionssparare med Egen portfölj och Förvalsalternativet varandra. Som framgår av figuren har Förvalsalternativet en högre värdeutveckling under vald period, men också en högre spridning i utfall. Det bör här understrykas att investeringsstrategin och därmed den genomsnittliga värdeutvecklingen varit olika för icke-vals-alternativet (2000–2010) och Förvalsalternativet (2010–2015).

Figur 3.4 Genomsnittlig värdeutveckling per år för premiepensionen, inträdesår 1995–2014

Källa: Pensionsmyndigheten.

⁴ I figuren finns en tydlig topp vid knappt 2 procent. Toppen representerar nya pensionssparare med inträdesår 2014 och består av drygt 180 000 individer. Pensionsrätterna har förvaltats av riskgälden och alla har då fått samma ränta. De övriga markerade topparna består till största del av personer som har sina pengar placerade i AP7 Såfa men med olika första intjänandeår.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

81

Det kan noteras att 90 procent av alla individer ligger samlade inom ett intervall om drygt 11 procentenheter mellan 1,5 och 12,7 procent. Huvudelen av pensionsspararna med Egen portfölj ligger i intervallet 3 till 10 procent med en koncentration runt 6 till 7 procent. För pensionssparare med förvaltning i AP7 Såfa ligger det stora flertalet i intervallet 6 till 14 procent. Någon uttalad topp i värdeutvecklingen motsvarande de med egna portföljer går inte att peka på. Värdeutvecklingen är mera spridd bland pensionssparare med innehav i AP7 Såfa. Skillnaden i årlig avkastning mellan individer kan förväntas innebära stora skillnader i utbetald premiepension. Figur 3.5 nedan visar hur stor andel premiepensionen kan förväntas bli av den inkomstrelaterade allmänna pensionen givet tre basscenarior. För basscenariot är den årliga reala avkastningen 3,25 procent, för det optimistiska scenariot 5,5 procent och för det pessimistiska scenariot 1,0 procent. För det optimistiska scenariot förväntas premiepensionen utgöra 30 procent av den allmänna pensionen medan samma siffra för basscenariot är cirka 17 procent och för det pessimistiska scenariot cirka 14 procent. Hur stor skillnaden kan bli i kronor räknat för en typfallsperson visas i figur 3.6.

Figur 3.5 Premiepensionen som andel av den inkomstrelaterade allmänna pensionen

Källa: Pensionsmyndigheten.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

82

Figur 3.6 Premiepensionsinkomst per månad givet tre basscenarior

Källa: Pensionsmyndigheten.

Figur 3.6 visar skillnaden i utbetald pension för en person född 1990 som börjar arbeta vid 25 års ålder och går i pension vid 65 års ålder med en årsinkomst på 360 000 kronor givet de tre basscenarierna ovan för avkastningen. I basscenariot blir premiepensionen 2 400 kronor per månad, i det optimistiska scenariot 3 880 kronor och i det pessimistiska 1 560 kronor. Det är en spridning på 2 320 kronor mellan högsta och lägsta värde.⁵

I Vägvalspromemorian redovisas följande tabell.

⁵ Pensionen är uttryckt i dagens priser och löneläge, dvs. ingen inkomsttillväxt är beaktad.

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500

Pessimistiskt

Bas Optimistiskt

S E K

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

83

Tabell 3.1 Pension vid olika avkastningsnivåer samt andel pensionssparare

Pensionsbehållning Pension per månad

Årlig avkastning

Median

Man

Median Kvinna

Median

Man

Median Kvinna

Andel

-8 % 173 321 157 450

960

872 0,01 %

-7 % 191 403 173 876 1 061

964 0,01 %

-6 % 213 104 193 588 1 181 1 073 0,02 % -5 % 239 407 217 484 1 327 1 205 0,04 % -4 % 271 606 246 736 1 505 1 368 0,10 % -3 % 311 413 282 894 1 726 1 568 0,26 % -2 % 361 095 328 027 2 002 1 818 0,64 % -1 % 423 686 384 888 2 349 2 133 1,79 %

0 % 503 232 457 150 2 790 2 534 5,27 % 1 % 605 154 549 742 3 355 3 048 15,34 % 2 % 736 763 669 296 4 084 3 710 25,87 % 3 % 907 841 824 713 5 033 4 572 23,25 % 4 % 1 131 630 1 028 007 6 274 5 699 14,81 % 5 % 1 425 956 1 295 391 7 906 7 182 7,01 % 6 % 1 814 908 1 648 728 10 062 9 141 2,71 % 7 % 2 330 971 2 117 549 12 923 11 740 1,38 % 8 % 3 018 173 2 741 842 16 734 15 202 0,68 % 9 % 3 935 725 3 575 412 21 821 19 823 0,33 % 10 % 5 163 961 4 691 110 28 631 26 009 0,18 % 11 % 6 810 868 6 187 337 37 762 34 305 0,10 % 12 % 9 022 640 8 196 625 50 025 45 445 0,08 % 13 % 11 995 928 10 897 704 66 511 60 421 0,04 % 14 % 15 996 050 14 531 641 88 689 80 570 0,03 % 15 % 21 379 419 19 422 356 118 537 107 686 0,02 % 16 % 28 625 988 26 005 942 158 715 144 189 0,01 % 17 % 38 380 203 34 867 620 212 797 193 322 0,02 %

Källa: Pensionsmyndighetens beräkningar 2013.

Egna beräkningar

Syftet med beräkningarna nedan är att komplettera de beräkningar som gjordes till Vägvalspromemorian för att kunna ge en bild över vad man kan förvänta sig för spridning i utfall.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

84

Spridning hittills – fördelning år för år

En systematisk undersökning av spridningen hittills kan göras genom att titta på hur utvecklingen har sett ut år för år sedan start för alla med likartade förutsättningar⁶. I figur 3.7 visas detta uttryckt i 1-, 5-, 50- (medianen), 95- och 99-procentspercentilen⁷för årlig genomsnittlig IRR per år sedan start, för åren 2000 till 2015.

Figur 3.7 Percentiler för genomsnittlig IRR per år sedan start

Källa: Pensionsmyndigheten och utredningen.

Som framgår av figur 3.7 så har spridningen minskat de senaste tio åren och förefaller att gå mot en stabilisering. Detta syns tydligare i figur 3.8 nedan, som visar skillnaden mellan en viss procent (en, fem respektive 25 procent) av individerna som lyckats bäst, jämfört med motsvarande procent som lyckats sämst. Av figuren går det till exempel att utläsa att skillnaden i slutet av 2015 mellan de fem procent som lyckats bäst och de fem procent som lyckats sämst (den röda linjen) är strax över 5 procentenheter. Även om

⁶ I urvalet ingår de som har haft en pensionsrätt på minst 1 000 kronor för åren 1995–2002. Individerna ska även ha ett IRR-värde för samtliga år. Urvalets storlek är 3 011 024 individer. ⁷ En percentil på t.ex. 1-procentsnivå innebär att 1 procent av individerna har ett värde som är mindre än eller lika med detta värde. Av figuren framgår t.ex. att 95-procentspercentilen för år 2012 är 6,2. Det innebär att 95 procent av individerna 2012 hade 6,2 procent eller lägre i årlig genomsnittlig IRR per år sedan start.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

85

spridningen minskat anser utredningen att det även fortsättningsvis kommer att finnas en relativt stor spridning i utfall.

Figur 3.8 Skillnad i procentenheter mellan mer och mindre lyckosamma utfall

Källa: Pensionsmyndigheten och utredningen.

Att den procentuella spridningen räknad i internränta per år går ner är dock förväntat, redan av det skälet att medelvärdet tas över fler och fler år vilket gör att enskilda år med extremvärden får mindre och mindre betydelse. Dessutom blir det enligt utredningens mening (se vidare följande avsnitt) mindre och mindre troligt, ju fler år som går, att samma personer lyckas vara bland de mest lyckosamma om och om igen. Detsamma gäller för de minst lyckosamma. Om det vore så, så skulle spridningen inte gå ner trots att medelvärdet räknas över fler och fler år. I stället är det enligt utredningens mening troligare att slumpmässigheten – vad gäller mer eller mindre lyckosamma år för varje enskild individ – får större och större genomslag, vilket leder till att den procentuella spridningen minskar i framtiden.

Spridning hittills – Lyckosamma förblir lyckosamma?

Frågan om spridningen i utfall kan förväntas öka eller minska med tiden kan även belysas genom att analysera utfallet hittills för de som lyckats allra bäst med sina fondval. Kommer upprepade lycko-

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

86

samma fondbyten ytterligare förstärka skillnaden i utfall för grupper av individer under den mycket långa spartid som premiepensionen innebär? Eller kommer den långa tiden verka i motsatt riktning, dvs. att lyckade och misslyckade fondbyten – för i princip vilken individ som helst – tar ut varandra över tiden?

Ett konkret sätt att försöka besvara frågan om förväntad spridning är att undersöka i vilken utsträckning de individer⁸som har de 1 000 bästa fondavkastningarna ett givet år finns kvar bland de 1 000 bästa efter ett antal år. Figur 3.9 visar detta för ett urval⁹ av startår.

Figur 3.9 Antal individer som fortfarande är kvar bland de 1 000 bästa

Ur figuren kan man till exempel utläsa att av de individer som låg på ”topp 1 000-listan” i slutet på år 2001, så var cirka 600 kvar på listan efter sex år (dvs. i slutet av 2007) men bara cirka 160 året därpå. Sista värdet för samtliga startår avser slutet av 2015.

En tydlig effekt av det kraftiga börsraset under år 2008 syns för startåren 2001, 2004 och 2007, dvs. efter sju, fyra respektive ett år. Detta i form av att en stor andel lämnade ”topp 1 000-listan” i slutet av 2008 men att ungefär hälften av dessa tog sig tillbaka till listan under den kraftiga börsuppgången 2009.

⁸ Bland de som varit med sedan starten 1995, dvs. samma grundurval som tidigare. ⁹ Mönstren för intilliggande startår är likartade.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

87

Måttet som används för att avgöra om en individ finns bland de 1 000 bästa ett visst år är genomsnittlig avkastning (IRR) sedan starten 1995. När mätningen görs för att avgöra om individen även finns med efterföljande år, så är alltså resultatet under alla tidigare år medräknat. Det bör i och med det bli lättare att vara kvar på 1 000-bästalistan, ju fler år som gått sedan starten.

En slutsats av denna undersökning är att det är cirka 20 procent av de som lyckats allra bäst som fortfarande tillhör samma toppskikt efter tio år. För de startår där tio efterföljande år ännu inte gått pekar trenden i samma riktning. Det finns en påtaglig men revert faktor som gör att avkastningarna inte går att förlänga ut i horisonten. På samma sätt kommer de individer med sämst avkastning en period inte nödvändigtvis ligga kvar där.

Tusen personer motsvarar 0,014 procent av antalet individer som sparar till eller tar ut premiepension. Det är en liten andel, men den motsvarar ungefär antalet med allra högsta förväntad pension i Vägvalspromemorian¹⁰.

Undersökningen ger enligt utredningens mening underlag för att ifrågasätta om det är möjligt att hålla sig kvar år efter år på en extremt hög avkastning under så många år som premiepensionssparandet omfattar.

Spridning i procent och spridning i kronor

Som tidigare nämnts så har spridningen i procent minskat de senaste tio åren och förefaller att gå mot en stabilisering. En intressant fråga i sammanhanget är hur motsvarande spridning i kronor har utvecklat sig. Hur mycket pengar som nu finns på premiepensionskontona – för samma urval som tidigare – framgår av tabell 3.2.

¹⁰ Tabell 3.1, med årlig avkastning 17 %.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

88

Tabell 3.2 Percentiler för kronor på kontot i slutet av år 2015 för de med viss pensionsrätt sedan start

Percentil

Kronor

1 %

19 000

5 %

38 000

25 %

122 000

50 %

187 000

75 %

248 000

95 %

338 000

99 %

392 000

Utvecklingen år för år fram till 2015 – i absoluta tal för alla percentiler och i skillnaden mellan dessa – har varit stadigt stigande med undantag av nedgångar på grund av börsras 2008 och 2011. Den stora skillnaden mellan kontona förklaras i stor utsträckning av att insättningarna av pensionsrätter varit mycket olika. De med minsta insättningar har haft 8 000 kronor i insättning¹¹ och de med högsta insättningar har haft drygt 160 000 i insättning, dvs. maximal pensionsrätt alla intjänandeåren 1995 till 2014.

Tabell 3.2 visar hur mycket pengar det faktiskt rör sig om på kontona för de individer som varit med sedan 1995, vilket kan vara av intresse i sig.

Vill man i stället få en bild av hur stor spridningen i kronor är för individer med samma intjänandeprofil så kan ett typiskt genomsnittligt intjänande¹² tillämpas på den faktiska procentuella spridningen hittills för de individer som varit med sedan starten 1995, dvs. i tjugo år. Om dessutom antaganden görs om den fortsatta procentuella spridningen de kommande tjugo åren, så fås även spridningen i kronor vid pensioneringen.

Antagandena om procentuell spridning de närmaste tjugo åren redovisas i figur 3.10 och tabell 3.3 och utfallet vad gäller spridning i kronor efter tjugo respektive fyrtio år i figur 3.11 och tabell 3.4.

¹¹ Minst 1000 kronor under de åtta åren 1995 till 2002 är som tidigare nämnts urvalskriteriet. ¹² Som normering har valts 4 000 kronor i pensionsrätt vid 25 års ålder. Därefter en årlig ökning med 1,6 procent fram till 55 års ålder, följt av en årlig minskning med 0,5 procent till 65 år. Denna intjänandekurva ger en lägre behållning för medianen (50-procentpercentilen) efter 20 år jämfört med den faktiska, 163 000 kronor i stället för 187 000 kronor Urvalet för den faktiska siffran gör dock att den är högre än genomsnittet.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

89

Figur 3.10 Faktisk spridning i procent åren 2000–2015 samt antagen 2016–2035

Källa: Pensionsmyndigheten och utredningen.

Tabell 3.3 Faktisk spridning i procent år 2015 samt antagen år 2035

2015

2035

99 %

10,3

8,8

95 %

8,7

8,8

75 %

7,5

6,8

50 %

6,2

5,8

25 %

4,9

4,7

5 %

3,2

3,1

1 %

1,5

2,2

Källa: Pensionsmyndigheten och utredningen.

-15,0 -10,0

-5,0

0,0 5,0 10,0 15,0

IRR

1% 5% 25% 50% 75% 95% 99%

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

90

Figur 3.11 Spridning i kronor efter tjugo respektive fyrtio år

Källa: Pensionsmyndigheten och utredningen.

Tabell 3.4 Spridning i kronor efter tjugo respektive fyrtio år

Efter

20 år (2015) 40 år (2035)

1 %

106 000

320 000

5 %

124 000

380 000

25 %

145 000

540 000

50 %

163 000

690 000

75 %

184 000

880 000

95 %

207 000

1 100 000

99 %

242 000

1 440 000

Antaganden om den fortsatta procentuella spridningen de kommande tjugo åren är med nödvändighet en gissning med stort inslag av godtycklighet. Det är enligt utredningens mening ändå en rea-

0

200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 1 600 000

1% 5% 25% 50% 75% 95% 99%

20 år (2015) 40 år (2035)

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

91

listisk bedömning av framtiden, givet de överväganden som redovisats tidigare vad gäller sannolikheten för att mer eller mindre lyckosamma utfall upprepar sig över tiden.

Det som nu redovisats bör enligt utredningens mening jämföras med figur 3.12¹³nedan.

Figur 3.12 Årlig kapitalviktad avkastning till 2015, pensionssparare som började tjäna in pensionsrätter1995

Källa: Pensionsmyndigheten.

Figuren visar spridningen hittills i kapitalviktad avkastning mellan pensionssparare som varit med i systemet lika länge, dvs. i princip samma urval som tidigare i detta avsnitt. Den spetsiga toppen kring 8,2 procent utgörs huvudsakligen av individer som har sitt kapital placerat i det statliga förvalsalternativet.

Eftersom uppgifterna avser personer som varit med ända från 1995, är orsaken till spridningen inte att de kommit in vid olika tidpunkter. Det är i stället valet av fonder med olika avkastningsutfall som är huvudorsaken till spridningen.

Utredningens tolkning av detta är att om förvalsalternativet inte funnits så hade figuren saknat toppen runt 8,2 procent och spridningen hade rimligen varit ännu större, eftersom en stor enskild tyngdpunkt genom olika fondval fördelats ut över hela kurvan.

¹³ Orange rapport 2015.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

92

Vidare är utredningens tolkning att om alla pensionssparare hade varit placerade i Förvalsalternativet så hade figuren bara bestått av toppen runt 8,2 procent och spridningen varit i det närmaste obefintlig. Det faktiska utfallet 8,2 procent efter tjugo år ligger ungefär mitt emellan 75- och 95-procentspercentilen i tabell 3.3 ovan. Det motsvarar i sin tur en behållning på cirka en miljon kronor om ytterligare tjugo år, enligt tabell 3.4.

3.4 Aktivitetsnivå

Aktivitetsnivån i premiepensionssystemet kan redovisas på flera olika sätt.

Ett sätt att redovisa aktivitetsnivån i premiepensionssystemet är

att redovisa utvecklingen av andelen förstagångsväljare som väljer Egen portfölj (fonder på fondtorget). Som framgår av tabellen nedan har andelen sjunkit från 67 procent år 2000 till 0,5 procent år 2015. Som angetts ovan¹⁴ bör man dock enligt utredningens mening av flera skäl vara försiktig med jämförelser mellan aktivitetsnivån år 2000 och de efterföljande åren. För senare förstagångsväljare gäller att de normalt är relativt unga, om de inte är nyligen inflyttade till Sverige, och att premierna därmed ofta är förhållandevis låga. Vid högre ålder kan man utgå från att individerna har större intresse för – och bättre kännedom om pensionsfrågor – bl.a. eftersom de normalt har mer pengar att placera och ofta har fått möjlighet att välja förvaltningsalternativ inom ramen för sin tjänstepension.¹⁵

¹⁴ Se avsnitt 2.4.3. ¹⁵ Jfr dock How do individual accounts work in the Swedish pension system?, A Sundén, An issue in brief, Center for retirement research at Boston College, august 2004, number 22.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

93

Tabell 3.5 Andel som valt egen portfölj och antal per inträdesår

Inträdesår Totalt (%) Kvinnor (%) Män (%)

Antal nya

pensionssparare,

tusental

2000

67

68

66

4 420

2001

18,0

18,2

16,8

493

2002

14,0

14,0

14,3

196

2003

8,4

8,4

8,3

150

2004

9,4

9,3

9,5

129

2005

8,0

8,3

7,7

117

2006

7,4

7,4

7,5

115

2007

1,6

1,6

1,7

133

2008

1,6

1,4

1,8

163

2009

1,6

1,5

1,8

183

2010

1,6

1,4

1,7

178

2011

1,5

1,4

1,7

129

2012

0,8

0,7

0,9

173

2013

0,7

0,6

0,8

193

2014

0,7

0,6

0,8

175

2015

0,6

0,5

0,8

175

2016

0,5

0,4

0,6

183

Källa: Pensionsmyndigheten.

Ett annat sätt att redovisa aktivitetsnivån i premiepensionssystemet

är att redovisa andelen pensionssparare som har en Egen portfölj vid olika tidpunkter efter inträdet i systemet. Som framgår av tabellen nedan ökar den andelen över tid.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

94

Tabell 3.6 Andel pensionssparare som valt egen portfölj vid inträdet samt ett visst antal år därefter, fördelat på inträdesår

Antal år efter inträdet

Inträdesår

Vid

inträdet 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

2000

67 72 74 75 76 77 77 77 77 77

2001

18 29 32 36 40 42 42 43 44 45

2002

14 24 27 32 35 37 37 39 40 40

2003

8,4 18 22 26 29 31 32 33 34 35

2004

9,4 17 19 24 27 30 30 32 33 34

2005

8 14 17 21 25 26 26 28 29 28

2006

7,4 12 15 19 22 25 25 27 28 29

2007 1,6 4 7 12 15 18 18 20 21 22 2008 1,6 4 8 12 14 15 17 18 19 2009 1,6 4 7 9 11 12 14 15 2010 1,6 3 5 7 8 9 10 2011 1,5 3 4 5 6 7 2012 0,7 2 3 4 5 2013 0,7 2 3 4 2014 0,7 1 2 2015 0,6 1 2016 0,4

Ytterligare ett sätt att redovisa aktivitetsnivån i premiepensionssy-

stemet är att redovisa utvecklingen av antalet fondbyten, och antalet

unika pensionssparare som gör fondbyten. Här – liksom ovan – kan

man ha olika uppfattningar när det gäller redovisningen av de fondbyten som kan hänföras till de s.k. rådgivningsföretagen. Det kan å den ena sidan hävdas att dessa fondbyten inte bör redovisas som aktiva byten, eftersom det inte är pensionsspararen själv som har gjort bytet. Det kan emellertid å den andra sidan hävdas att dessa fondbyten bör redovisas som aktiva byten, eftersom bytena görs på uppdrag av pensionsspararna. Frågeställningen knyter an till diskussionerna om medvetna val och genomtänkta val.

Av figur 3.12 framgår bl.a. att antalet unika pensionssparare som gör fondbyten är relativt stabilt, medan det totala antalet fondbyten ökade kontinuerligt fram till den tidpunkt då det infördes stopp för s.k. massfondsbyten.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

95

Figur 3.13 Antal fondbyten, unika pensionssparare som byter fonder per år

Källa: Pensionsmyndigheten.

Ytterligare ett sätt att redovisa aktivitetsnivån i premiepensionssystemet

– vilket kan sägas vara en kombination av de ovanstående varianterna – är att visa en ögonblicksbild av hur många pensionssparare som har valt respektive valkategori och hur många pensionssparare som har varit aktiva genom fondbyten inom respektive valkategori. Tabellen nedan visar siffror per den sista december 2015.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

96

Tabell 3.7 Valkategorier och aktivitetsgrad

Per 2015-12-31 Antal sparare

(milj)

Andel (%)

100 procent i AP7 SÅFA

3,3

46

Pensionärer med traditionell försäkring

0,3

4

Viss del i någon generationsfond eller statligt alternativ

1,2

17

Aktivt val och inget innehav i statligt alternativ eller generationsfond

2,3

32

Andel (%)

– Varav gjort minst ett val under det senaste året

0,3

11

– Varav gjort minst ett val under de tre senaste åren (inkl. raden ovan)

0,7

29

– Varav gjort minst ett val under de fem senaste åren (inkl. raden ovan)

1,1

46

– Varav inte gjort något val under de fem senaste åren

1,2

54

– Varav inte gjort något ytterligare val sedan det första valet 2000

0,7

32

Total

7,0

100

Källa: Pensionsmyndigheten.

Av de som i dag har sitt premiepensionskapital placerat i andra

fonder än Förvalsalternativet eller generationsfonder är det alltså

46 procent som har bytt fonder under de fem senaste åren. Av de som (valde) andra fonder än Icke-valsalternativet eller generationsfond i det första valet år 2000 har cirka 700 000 pensionssparare därefter inte gjort något nytt val.

Ytterligare ett sätt att redovisa aktivitetsnivån i premiepensions-

systemet skulle kunna vara att redovisa mätningar av pensionsspararnas aktivitet på t.ex. Pensionsmyndighetens hemsida och pensionsspararnas personliga konton, vilket utredningen inte har gjort. Utredningen har inte tagit ställning till vilken närmare aktivitetsnivå som är lämplig/rimlig i premiepensionssystemet, men gör ändå bedömningen att låg aktivitet kan vara ett problem för i vart fall vissa pensionssparare eftersom låg aktivitet kan medföra sämre avkastning och/eller högre kostnader.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

97

3.5 Kunskap och engagemang

Pensionsspararnas kunskap om – och engagemang i – pensionsfrågor i allmänhet

Det får anses vara allmänt känt att pensionsspararnas kunskap om – och engagemang i – pensionsfrågor är lågt. Av Vägvalspromemorian framgår att svenskars kunskaper om den allmänna pensionen är mycket låga, med hänvisning till en genomförd undersökning av Sifo.¹⁶I Vägvalspromemorian anges vidare att den undersökning som Pensionsmyndigheten gör varje år för att följa upp hur det orange kuvertet tas emot och uppmärksammas visar kunskapsluckor, samt att det inte finns någon trendmässig förändring av kunskaperna över tid. I Vägvalspromemorian redovisas även undersökningar från tjänstepensionsområdet.

Nedan redovisas utvecklingen av antalet registrerade användare på Min Pension.se, som enligt utredningen kan ses som en indikation på intresset för pensionsfrågor i allmänhet.

¹⁶ Kunskapsmätning 2012.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

98

Tabell 3.8 Antalet registrerade användare på Min Pension

Tidpunkt Antal Registrerade

År Ökning

2016-01-01

2 529 179 2015 285 693

2015-01-01

2 243 486 2014 289 142

2014-01-01

1 954 344

2013 222 542

2013-01-01

1 731 802 2012 279 052

2012-01-01

1 452 750 2011 218 246

2011-01-01

1 234 504 2010 237 742

2010-01-01

996 762 2009 210 669

2009-01-01

786 093 2008 192 045

2008-01-01

594 048 2007 180 457

2007-01-01

413 591 2006 186 788

2006-01-01

226 803 2005 180 691

2005-01-01

46 112 2004 46 112

2004-01-01

0

Källa: Min Pension.

Pensionsspararnas intresse för att själva förvalta sin egen premiepension m.m.

När det gäller pensionsspararnas intresse för att själva förvalta sin

egen premiepension finns det flera olika mätningar.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

99

Nedan presenteras resultatet när det gäller en fråga i en mätning

från TNS Sifo från september 2014 som beställts av AP7.

Figur 3.14 Pensionsspararnas intresse för att själva förvalta sin premiepension

Källa:TNS Sifo och AP7.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

100

Nedan presenteras några resultat från en annan mätning från TNS

Sifo Prospera från 2016 som beställts av Fondbolagens förening.

Tabell 3.9 Val av fonder – Premiepensionen

Ålder

%

Total Män Kvinnor 18–33 34–50 51–64 65–75

Eget val

Har statliga Såfan

38 34 40 56 34 30 36

Har gjort ett eget val av fonder

47 51 43 22 53 57 46

Vet ej/ej svar

16 15 17 22 13 13 18

Om Såfan:Motiv till val Såfan

Ville ha Såfan medvetet 28 31 25 12 31 39 32 Blev bara så 71 67 74 87 67 60 67 Vet ej/ej svar 1 2 1 1 2 2 1

Kännedom om vilka fonder som valts

23 28 20 13 20 29 29

Hur ofta ser du över dina fondplaceringar?

Flera gånger per år

17 19 15 12 13 22 19

En gång per år

32 33 32 33 33 37 24

Med något/några års mellanrum

16 18 14 12 25 12 12

Endast vid tecknandet av fonden

6 5 6 5 7 6 4

Aldrig

27 22 31 36 21 30 38

Vet ej/ej svar

2 3 1 2 1 2 3

Källa: TNS Sifo Prospera och Fondbolagens förening.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

101

Tabell 3.10 Attityd till val – Premiepensionen

Ålder

%

Total Män Kvinnor 18–33 34–50 51–64 65–75

Attityd till eget val

Bra att få välja själv

63 65 62 74 63 59 61

Föredrar att staten tar hand om alltihop

28 28 29 18 31 34 26

Vet ej/ej svar

8 7 9 8 6 7 13

Om föredrar staten: Motiv

Tror att risken är låg

11 11 10 13 8 12 11

Tror att avkastningen är hög

8 9 6 6 10 6 8

Inte ta eget ansvar/statens skyldighet

73 70 75 67 75 73 72

Vet ej/ej svar

9 10 8 15 7 9 8

Källa: TNS Sifo Prospera och Fondbolagens förening.

Tabell 3.11 Bekväm med placeringsval – Premiepensionen

Ålder

%

Total Män Kvinnor 18–33 34–50 51–64 65–75

Bekväm med hur sparandet är placerat?

Ja

66 68 64 60 67 69 65

Nej

13 12 14 14 17 9 11

Varken eller

21 20 22 26 16 21 24

Om nej, inte bekväm: Varför?

Vet inte hur sparandet är placerat

27 19 33 53 26 18 14

Osäker på om gjort rätt val

28 29 27 21 28 26 35

Missnöjd med fondernas utveckling

14 14 14 5 18 13 19

Vill inte beslut själv, statens ansvar*

15 19 12 5 21 16 14

Källa: TNS Sifo Prospera och Fondbolagens förening.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

102

Här kan också nämnas att det av en uppföljning av det orange kuvertet för år 2014¹⁷ kan utläsas att 31 procent av de nya pensions-

spararna uppgav att det var mycket eller ganska troligt att de kom-

mer att göra ett fondval den närmaste tiden och att det främst var nysparare som tillhörde segmentet hög eller medel samt de i åldersgrupperna 28–70 år som mest sannolikt kommer att göra fondval den närmaste tiden.

Pensionsspararnas upplevda kunskap/förmåga när det gäller att förvalta sin egen premiepension

I Premiepensionsutredningens betänkande redovisas en mätning som Demoskop redovisade i april 2005, och som återges nedan.

Figur 3.15 Upplevd kunskap hos pensionsspararna

”Jag har tillräckligt med kunskap för att ta hand om mitt premiepensionssparande”

Källa: Premiepensionsutredningen 2005.

En liknande mätning finns också i den Kunskapsmätning från 2012 som nämnts ovan.

¹⁷ Utvärdering av ÅB 2014, 2014-05-06 s. 7.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

103

Figur 3.16 Kunskapsmätningen 2012

Fråga: Jag har tillräckligt med kunskaper för att ta hand om mitt premiepensionsspararande på det sätt jag vill

Indelning i målgrupper

När det särskilt gäller den närmare indelningen av pensionsspararna i olika målgrupper kan följande nämnas.¹⁸

Som framgått av bakgrundsbeskrivningen använde Premiepen-

sionsutredningen i sina analyser en indelning av pensionsspararna i

tre olika målgrupper utifrån deras engagemang och kunskap.¹⁹

Sedan några år tillbaka använder Pensionsmyndigheten en segmentering av pensionsspararna utifrån kunskap och intresse. Segmenteringen används primärt för att skapa så tydliga och särskiljande målgruppsprofiler som möjligt, både när det gäller att analysera resultat av enkätundersökningar och utformning av kommunikativa uttryck. Segmenteringen grundar sig på fyra frågor som handlar om kunskap och intresse för pensionsfrågor och privatekonomiska frågor. Segmenteringen har implementerats i Pensionsmyndighetens kunddatabas med hjälp av variablerna pensionsgrundande inkomst, kön, ålder och antal fondbyten. Utifrån dessa variabler skapas tre segment; låg, medel respektive hög. Pensionsmyndigheten gör bedömningen att ”träffsäkerheten” uppgår till cirka 60 procent, dvs. att segmenteringen är rättvisande i sex fall av tio. I Tabell 3.12 nedan visas fördelningen av pensionsspararna på de olika segmenten per augusti 2016.

¹⁸ Jfr redovisningen av undersökningar och mätningar som avser pensionsspararnas kunskap och engagemang i avsnitt 3.6. ¹⁹ Se avsnitt 2.4.4.

Hur har det gått hittills? SOU 2016:61

104

Tabell 3.12 Pensionsspararna i olika segment efter intresse och kunskap

Segment

Intresse/kunskap

Låg

Litet

Medel

Medel

Hög

Stort

Total

Antal pensionssparare

Egen Portfölj

897 519 1 067 104 804 969

2 769 592

AP7 – Såfa

1 393 505 1 051 049 431 109

2 875 663

Total

2 291 024 2 118 153 1 236 078 5 645 255

Segmentets andel

41 %

38 %

22 % 100 %

Procentuell fördelning

Egen Portfölj

39 %

50 %

65 %

49 %

AP7 – Såfa

61 %

50 %

35 %

51 %

Total

100 %

100 %

100 % 100 %

Samlad bedömning

Utredningens samlade bedömning är att undersökningarna och mät-

ningarna ovan visar att pensionsspararna är en heterogen grupp av individer med varierande intresse för att själv förvalta sin premiepension, och med varierande (egenupplevd) kunskap/förmåga att själv förvalta sin premiepension. Enligt utredningens mening är det rimligt att anta att en pensionssparares intresse för att själv utforma och förvalta en egen fondportfölj varierar över tid, och att kunskapen/förmågan att förvalta sin premiepension rimligen ökar med stigande ålder.

3.6 Premiepensions-oro

Under 2012 genomförde Sifo, på uppdrag av Pensionsmyndigheten, en kvantitativ undersökning kring oro inför pensionen och livet som pensionär.²⁰Vidare har Pensionsmyndigheten i samband med arbetet kring Prognos till alla bl.a. gjort undersökningar kring Självförtroende och Förutsebarhet (2014).²¹ Det bör här även nämnas att Pensionsmyndigheten genomför årliga undersökningar

²⁰ Oro inför pensionen och Livet som pensionär, Kvantitativ undersökning, Sifo/Pensionsmyndigheten, 2012-03-22. ²¹ Rapport Självförtroende och Förutsebarhet, 2014:2, TNS/Pensionsmyndigheten.

SOU 2016:61 Hur har det gått hittills?

105

för att följa upp myndighetens kommunikativa målsättningar, och att en del i detta är uppföljningar av hur det årliga orange kuvertet uppmärksammas och används.²²Nu nämnda undersökningar handlar om hela pensionen, och är därför enligt utredningens bedömning av begränsat intresse för att ge en närmare bild av vilken oro som finns hos pensionsspararna när det gäller premiepensionssystemet och val inom premiepensionssystemet.

När det gäller den mer allmänna oro som finns kring valsituationen och s.k. icke-rationella val hänvisas till avsnitt 2.3.5, där utredningen redovisat sin syn på problembilden.

När det gäller den oro som finns kring mer konsument-relate-

rade frågor och s.k. systemrisker hänvisas till avsnitt 4.9.

²² Separata uppföljningar görs för grupperna nya pensionssparare, pensionssparare respektive pensionärer.

107

4 Bedömningar och förslag med utgångspunkt i den nuvarande systemutformningen (Alternativ 1)

4.1 Övergripande syfte

Utredningens bedömning: Det övergripande syftet med de

förslag som utredningen lämnar inom ramen för Alternativ 1 bör vara att de ska öka sannolikheten för att fler pensionssparare får ett bättre premiepensionsutfall, dvs. att förslagen ska antas leda till att fler pensionssparare får en långsiktigt bättre avkastning med rimlig risk och kostnad, med bibehållen stor valfrihet när det gäller möjligheten att välja bland olika fondförvaltare och olika fonder.

Skäl för bedömningen: Utredningen har tolkat utrednings-

direktiven på det sättet att utredningens förslag – som ska ta sin utgångspunkt i de förslag som lämnats inom ramen för Alternativ 1 i Vägvalspromemorian – ska utvärderas och utformas utifrån det övergripande målet att fler pensionssparare ska få långsiktigt bättre avkastning med rimlig risk och kostnad. Enligt utredningens mening kan detta sammanfattas som ett övergripande mål om att fler

pensionssparare ska få ett bättre premiepensionspensionsutfall. Av

utredningsdirektiven framgår det att Alternativ 1 innebär ett system med bibehållen stor valfrihet (jfr utredningens beskrivning av problembilden i avsnitt 2.3).

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

108

4.2 Förskjutning i fokus

Utredningens bedömning: Under åren har det skett en för-

skjutning i fokus från ett fokus på valet av enskilda fonder på fondtorget – dvs. på val inom förvaltningsmodellen Egen portfölj – till ett fokus på olika förvaltningsmodeller för olika målgrupper av pensionssparare och på det grundläggande valet

mellan de olika förvaltningsmodeller som numer finns, dvs.

• Förvalsalternativet (AP7 Såfa),

• Färdiga riskportföljer (sätts samman av AP7), och

• Egen portfölj med maximalt fem fonder från fondtorget.

Skäl för utredningens bedömning: Enligt utredningens mening

visar beskrivningen i avsnitt 2.4 av premiepensionssystemets utveckling att det under i vart fall de första åren fanns en mer eller mindre uttalad rekommendation om att alla borde utnyttja möjligheten att göra ett eget (aktivt) val bland de valbara fonderna på

fondtorget, dvs. ett fokus på valet av enskilda fonder på fondtorget.¹

Beskrivningen visar också att det under åren därefter kan sägas ha skett en förskjutning i fokus till ett fokus på att systemet behöver erbjuda olika lösningar för olika grupper av pensionssparare (målgrupper), vilket bl.a. har lett till att systemet numer kan sägas innehålla tre i grunden olika förvaltningsmodeller; Förvalsalternativet², Färdiga riskportföljer³respektive Egen portfölj⁴.

I förskjutningen av fokus ligger – enligt utredningens mening – bl.a. förändringen av det ursprungliga s.k. Icke-valsalternativet till en mer utpräglad Förvalslösning, dvs. förändringen från en placeringsform för de som inte aktivt väljer bland fonderna på fondtorget i samband med inträdet i systemet (ett renodlat och icke valbart icke-valsalternativ) till en valbar förvaltningsmodell avsedd att utgöra ett bra statligt placeringsalternativ för den förväntat stora grupp av pensionssparare som inte vill eller upplever att de

¹ Se avsnitt 2.4.3 om den ursprungliga systemutformningen och det första valet. ² AP7 Såfa, dvs. statens årskullsförvaltning som har en s.k. generationsfondsprofil som innebär att risknivån relateras till, och löpande justeras efter, pensionsspararens ålder. ³ Portföljer med färdiga risknivåer – hög, medel respektive låg – som sätts samman av AP7. ⁴ En premiepensionsportfölj sammansatt av fonder som erbjuds på fondtorget, där pensionsspararen själv sätter samman portföljen.

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

109

inte själva kan sätta samman och löpande förvalta en portfölj av fonder från fondtorget (dvs. för de som inte vill eller upplever att de inte kan använda förvaltningsmodellen Egen portfölj).

Av naturliga skäl har också frågan om den löpande

5

förvalt-

ningen av de placeringar som görs inom ramen för premiepensionssystemet blivit alltmer uppmärksammad ju längre systemet har varit i drift, jfr t.ex. Premiepensionsutredningens förslag om beslutsstöd under förvaltningen och att placeringarna i Förvalsalternativet löpande anpassas efter pensionsspararens ålder.

4.3 Användning av s.k. puffar

Utredningens bedömning: Genom användning av s.k. puffar

knutna till det grundläggande valet av förvaltningsmodell och tydligare myndighetsinformation kring Förvalsalternativet kan fler pensionssparare förväntas få bättre premiepensionsutfall.

Skäl för utredningens bedömning:

Jämförelser mellan Egen portfölj och Förvalsalternativet

Av bakgrundsbeskrivningen framgår det att förvaltningsmodellen Förvalsalternativet/Icke-valsalternativet – hittills och i genomsnitt – har gett ett bättre utfall än förvaltningsmodellen Egen portfölj. Jämförelser mellan de båda förvaltningsmodellerna såvitt avser utvecklingen hittills finns i avsnitt 3.2(avkastning) och avsnitt 3.3 (spridning i utfall). Jämförelser såvitt avser risknivå finns i avsnitt 4.5 och 4.8.

I en analys av vilka åtgärder som bör föreslås är det dock inte i första hand det historiska utfallet som är av intresse. Nedan redovisas därför hur de skillnader som finns när det gäller avgiftsnivå och skattestatus mellan å den ena sidan förvaltning via fonder på fondtorget och å den andra sidan förvaltning via statliga alternativ kan

förväntas påverka slutlig premiepension. Enligt utredningens me-

⁵ Med löpande förvaltning menas här den förvaltning av portföljen som sker efter den initiala sammansättningen, t.ex. uppföljning och utvärdering.

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

110

ning visar sammanställningen nedan att det finns fog för att anta att förvaltningsmodellen Förvalsalternativet (dvs. förvaltning via statliga alternativ) även framöver sannolikt kommer att ge ett genomsnittligt bättre premiepensionsutfall än förvaltningsmodellen Egen portfölj (dvs. förvaltning via fonder på fondtorget). Det ska understrykas att jämförelsen alltså inte är en direkt jämförelse mellan det nuvarande förvalsalternativet (dvs. AP7 Såfa) och någon motsvarande fond på fondtorget, utan i stället är en principiell jämförelse mellan statlig respektive privat förvaltning av en premiepensionsportfölj som antas bestå av en global aktiefond.

• Sparare 1: Väljer en global aktiefond som förvaltas av staten.

• Sparare 2: Väljer en global aktiefond som motsvarar genomsnittet för de som valt globala aktiefonder på fondtorget (värde viktat genomsnitt).

• Sparare 3: Väljer en global aktiefond på fondtorget som motsvarar ett slumpvis/antals-viktat genomsnitt.

I tabell 4.1 och figur 4.1 illustreras hur stora skillnader som kan förväntas i slutlig premiepension, under antagande att spararna har samma inkomst under hela livet och att avkastningen hos de tre globalfonderna är densamma.

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

111

Tabell 4.1 Skillnader i avgift och skatt (global aktiefond).

Fondavgift efter rabatt

Skatt

på

aktieut-

delning Totalt

Differens jämfört med

Sparare 1

Skillnad i

premiepension

jämfört med

sparare 1

Sparare 1 –

Väljer en statligt förvaltad global aktiefond

0,12 %⁶0,11 % 0,23 %

-

-

Sparare 2 –

Väljer global aktiefond som kollektivet på fondtorget (värdeviktat genomsnitt)

0,46 % 0,36 % 0,82 % 0,59 %

-11 %

Sparare 3 –

Väljer slumpvis en global aktiefond på fondtorget (antalsviktat genomsnitt)

0,57 % 0,36 % 0,93 % 0,70 %

-13 %

Figur 4.1 Skillnader i avgift och premiepension (global aktiefond).

Källa: AP7.

För beräkningen har Pensionsmyndighetens s.k. typfallsmodell använts. Det typfall som använts baseras på en sparare född 1980 som går i pension vid 65 års ålder. Samma långsiktiga tillväxt har

⁶ Sedan 2016-01-01 är avgiften för AP7 Aktiefond 0,11 procent per år.

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

112

antagits för samtliga tre fonder (5,4 procent realt före avgifter), och det har antagits att fonderna belastas med kupongskatt⁷.

Skatteskillnaden är baserad på skatteskillnaden för 20 delmarknader som motsvarar cirka 94 procent av ett globalt aktieindex⁸, totalt 0,25 procent per år för en global aktiefond.

Det bör här anmärkas att en beräkning av det verkliga skatte-

uttaget inte ryms inom ramen för utredningen. Utredningens be-

dömning är dock att den antagna skatteskillnaden är tillräckligt rättvisande för att illustrera betydelsen av skillnader i avgift och skatteuttag. Det bör dock understrykas att det verkliga skatteuttaget beror på de faktiska innehaven i fonderna, vilka fonder som väljs och de faktiska skatteavtalen. Här ska också nämnas att skatteförhållandena kan ändras över tid. Vid verkliga skattejämförelser måste hänsyn också tas till att eventuella skatteskillnader är annorlunda när tillgångarna i fonden helt eller delvis består av räntebärande tillgångar. Det bör även noteras att det inte är möjligt att applicera den redovisade skillnaden i skatt på Förvalsalternativet och Fondtorget som helhet, eftersom innehaven skiljer sig åt jämfört med en global aktiefond. Exempelvis är en stor del av placeringarna på Fondtorget investerade i svenska aktier, svenska räntebärande tillgångar samt i länder där de privata fonderna inte betalar skatt på utdelningar.

Det bör vidare nämnas att det kan argumenteras för att man i jämförelsen ovan i stället för en global aktiefond borde ha använt en global indexfond, på den grunden att en global indexfond kan påstås vara mer lik Förvalsalternativet än en global aktiefond. Om man i jämförelsen i stället hade använt en global indexfond skulle detta ha haft stor betydelse när det gäller avgiftsskillnaden. Utredningens bedömning har varit att en global aktiefond kan användas i en jämförelse avsedd att illustrera skillnaderna mellan förvaltning i statlig regi och förvaltning på fondtorget, jfr tabell 4.5.

Det bör här understrykas att vad som nu redovisats inte innebär ett påstående om att Förvalsalternativet har varit – eller kommer att vara – bäst för alla eller bättre än alla andra fonder i systemet, eftersom det i ett premiepensionssystem med bibehållen stor val-

⁷ Med kupongskatt menas skatt på sådan utdelning som fonden får på de tillgångar som finns i fonden. ⁸ MSCI ACWI.

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

113

frihet finns möjlighet att själv sätta ihop portföljer inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj som pensionsspararen (eller andra) anser vara bättre än Förvalsalternativet. Med bättre portföljer menas här såväl portföljer som pensionsspararen (eller någon annan) anser vara bättre i termer av risknivå och/eller avkastning eller avgifter, som portföljer som pensionsspararen (eller någon annan) anser vara bättre i andra termer (t.ex. när det gäller typ av förvaltare, placeringsstrategi eller placeringsinriktning).

Det som redovisats visar dock enligt utredningens mening att fler pensionssparare sannolikt skulle kunna få ett bättre premiepensionsutfall om de får hjälp och stöd – i form av s.k. puffar – i samband med sitt val av förvaltningsmodell. Med val av förvaltningsmodell menas här såväl det initiala valet mellan Förvalsalternativet, Färdiga riskportföljer och Egen portfölj i samband med inträdet i premiepensionssystemet som den löpande uppföljningen av detta initiala val.

Med puffar avses här hjälp och stöd i syfte att hjälpa pensionsspararna (såväl nya som befintliga) att göra det som för många kan antas vara ett bra val av förvaltningsmodell, samtidigt som möjligheten att göra ett annat (bättre eller sämre) val bibehålls.

Puffar i form av ändrade valrutiner i samband med inträdet i systemet (nya sparare) och under den löpande förvaltningen (utvärderingsval för befintliga sparare) behandlas i avsnitt 4.4, och puffar i form av tydligare myndighetsinformation (framhålla Förvalsalternativet) behandlas i avsnitt 4.5. Valrutiner i samband med övergången från sparandefasen till uttagsfasen behandlas i avsnitt 5 (den traditionella försäkringen).

Puffar skulle också kunna ges i andra former, t.ex. i form av mer allmän information och utbildning eller genom andra former av beslutsstöd. Dessa puffar kan vara fokuserade på det grundläggande valet av förvaltningsmodell eller på de val som görs inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj. En nackdel med denna typ av puffar är att de i praktiken hittills har visat sig ha begränsat genomslag, vilket bl.a. visas genom den statistik som finns kring användningen av PPM-Lotsen.⁹

Det kan här hävdas att den begränsade användningen av beslutsstöden – helt eller delvis – beror på den närmare utformningen av

⁹ Analytiskt testamente, PPM, s. 46.

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

114

de nuvarande verktygen och/eller marknadsföringen av de nuvarande verktygen, och att puffar i form av mer utvecklad information/utbildning/beslutsstöd av olika slag är en bättre metod än puffar i form av ändrade valrutiner och tydligare myndighetsinformation för att öka sannolikheten för att fler pensionssparare ska få bättre premiepensionsutfall.

Här kan noteras att webbaserade/digitaliserade informations- och rådgivningstjänster på finansmarknaden har ökat kraftigt under de år som har gått sedan PPM-Lotsen och Fondvalsguiden togs fram. Här kan t.ex. nämnas utvecklingen när det gäller Min Pension, användningen av internetbanker, mail, mobiltelefoner (t.ex. användningen av appar och SMS), web-baserade fondtorg på såväl tjänstepensionsområdet som på området för privat sparande, filtreringslösningar, jämförelsetjänster, s.k. väckarklockor och lösningar med s.k. robo-advisors. En viktig del i denna utveckling är utvecklingen av e-leg, mobilt bank-ID och fullmaktslösningar m.m.

Enligt utredningens mening är det i en snabbt föränderlig teknisk miljö olämpligt att på mer principiella grunder döma ut möjligheten att använda åtgärder i form av information/beslutsstöd etc. för att på så sätt öka sannolikheten för att fler pensionssparare får ett bättre premiepensionsutfall. Utredningens bedömning är dock att åtgärder i form av ändrade valrutiner och tydligare myndighetsinformation fokuserade på det grundläggande valet av förvaltningsmodell torde få större genomslag – och därmed vara mer effektiva – än åtgärder i form av mer allmän information/utbildning/beslutsstöd. Vad som nu sagts hindrar inte att man så långt möjligt försöker använda ny teknik i samband med t.ex. de utvärderingsval som utredningen föreslår i avsnitt 4.4.2. Vad som nu sagts hindrar inte heller fortsatt utveckling av beslutsstöd m.m. som kan hjälpa pensionssparare som väljer förvaltningsmodellen Egen portfölj, men utredningen lämnar inga förslag i dessa delar.

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

115

4.4 Ändrade valrutiner m.m.

4.4.1 Nya sparare ska placeras i Förvalsalternativet

Utredningens förslag: När pensionsrätt för premiepension

fastställs för första gången för en premiepensionssparare ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till Förvalsalternativet, och pensionsspararen ska i samband med detta också upplysas om möjligheten att placera fondmedlen i Färdiga riskportföljer eller i fonder som finns på fondtorget.

Bakgrund

Pensionsmyndigheten har i en särskild framställan till Finansdepartementet¹⁰föreslagit att när pensionsrätt för premiepension fastställs för första gången för en premiepensionssparare ska Pensionsmyndigheten föra över medlen till AP7 Såfa, och att pensionsspararen ska upplysas om rätten att placera om fondmedlen. Enligt tilläggsdirektiven ska utredaren analysera och föreslå genomförande av Pensionsmyndighetens förslag.

I framställningen hänvisar Pensionsmyndigheten till Vägvalspromemorian och till att myndigheten i sitt remissyttrande ställt sig bakom förslaget att framhålla Förvalet som ett bra alternativ för den som inte vill göra ett aktivt val. När det gäller bedömda effekter anger myndigheten att en direkt placering av nyspararnas pensionsrätter i det statliga förvalsalternativet fullföljer myndighetens ställningstagande om att framhålla förvalet som ett bra alternativ för premiepensionsmedel som inte aktivt beslutats av den enskilde spararen och att det därigenom ges i de flesta fall en högre avkastning än med nuvarande placeringsstrategi. Myndigheten anför även att förändringen skulle förenkla för pensionsspararna, eftersom fondvalet med tidsfrist avskaffas och ersätts med ordinarie fondbytesrutin.

Pensionsmyndigheten anför bl.a. att många års erfarenhet visar att intresset för aktiva val i samband med inträdet i premiepensionssystemet är lågt, och att den absoluta merparten av nyspararna

¹⁰ Pensionsmyndighetens Dnr/reg. VER2015-136.

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

116

därför får sina premiepensionsmedel placerade i Förvalet (cirka 99 procent i april 2014). Myndigheten anser därför att det finns anledning att ifrågasätta den nuvarande rutinen, som innebär att kapitalet under en period om fyra till fem månader är placerade på ett konto hos Riksgälden innan – den absoluta merparten av – kapitalet placeras i Förvalsalternativet. Bakgrunden till detta är att kapital motsvarande de fastställda pensionsrätterna och avkastningen från den tillfälliga förvaltningen förs över till kontot för Pensionsmyndighetens fondhandel hos Riksgälden i december men att fondhandeln inte sker förrän det sker ett aktivt val eller väntetiden för ett aktivt val har passerat. Nyspararna har möjlighet till fondval från och med december, men får information först i det orange kuvertet som skickas ut under mars påföljande år där de i en särskild folder (en s.k, fripassagerare i det orange kuvert) upplyses om hur de kan välja fonder. Information lämnas även om vid vilket datum (år 2015 var datumet den 17 april) fondvalet senast måste göras för att pengarna att placera inte ska hamna i Förvalsalternativet. (Placeringstiden vid under året ändrad pensionsrätt är betydligt kortare, cirka en månad.)

Under den tid pensionsspararnas pengar är placerade på konto hos Riksgälden (men registrerade som pensionsrätter på spararens premiepensionskonto) beräknas ränta på pengarna och nyspararna får extra ränta från den dag pengarna placeras på spararens konto (i början av december) fram till ett datum (i april) under perioden från den dag som orange kuvert når nyspararna till placering sker i Förvalsalternativet. Den extraränta som nya sparare hittills tilldelats för intjänandeåren 1995–2013 utgör i genomsnitt 0,5 procent. I Pensionsmyndighetens framställning jämförs extraräntan under den aktuella tidperioden med värdeförändringen i Förvalet (AP7 Aktiefond) under motsvarande tidsperiod. Värdeförändringen för Förvalet har under perioderna december till april under de senaste åren varit mellan 4,4 och 15,2 procent. I framställningen finns även utförlig statistik om nyspararna, som bl.a. visar att den övervägande majoriteten av nyspararna är unga personer med relativt små premiepensionsbelopp.

I framställningen finns även ett författningsförslag inklusive författningskommentar.

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

117

Skäl för förslaget:

Inledningsvis bör det nämnas att utredningens bedömning är att Pensionsmyndighetens förslag innebär en principiell förändring av premiepensionssystemet i den meningen att förslaget innebär en övergång till en systemutformning där förvaltningsmodellen För-

valsalternativet utgör just ett förval för den som inträder i systemet.

Enligt utredningens bedömning ligger den föreslagna förändringen i linje med de bedömningar utredningen gör i detta betänkande.

Det kan konstateras att det sedan flera år tillbaka endast är någon enstaka procent av de nya spararna som faktiskt väljer något annat än Förvalsalternativet under den utsatta valperioden. Mot denna bakgrund framstår den föreslagna förändringen som en befogad förenkling av rutinerna i samband med inträdet i systemet, dvs. en anpassning av rutinerna utifrån pensionsspararnas faktiska beteende. Enligt utredningens bedömning kan förändringen såvitt avser nysparare ses som en anpassning av systemet utifrån det faktiska beteendet hos förstagångsväljarna.

Som framgått ovan kan förändringen emellertid enligt utredningens mening – även beskrivas som ett exempel på en s.k. puff i form av ändrade valrutiner, som är motiverad av de skäl som anförts i avsnitt 4.1 (Övergripande syfte) och i avsnitt 4.3 (Användning av puffar).

När det gäller effekter på den förväntade avkastningen och därmed på det förväntade premiepensionsutfallet är utredningens bedömning att ett genomförande av förslaget torde bidra till att fler pensionssparare kan förväntas få högre avkastning, jämfört med om de nuvarande rutinerna behålls.

Det finns en risk för att avkastningen i Förvalet under vissa perioder kan komma att bli mindre än avkastningen (räntan) som fås med de nuvarande rutinerna. Detta kan också uttryckas på det sättet att en förändring skulle innebära att de nya pensionsspararna utsätts för en ökad risk under den aktuella tidsperioden. Mot denna bakgrund bör de nya pensionsspararna så tidigt som möjligt få tydlig information om de risker som är förknippade med en placering i Förvalsalternativet, och tydlig information om möjligheten att välja någon av de andra förvaltningsmodellerna.

Det finns också en risk för förlorad avkastning i förhållande till alternativa placeringar i Färdiga riskportföljer eller Egen portfölj av

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

118

fonder från fondtorget, men även denna risk borde kunna hanteras genom tydlig information till de nya pensionsspararna i samband med att deras premiepensionsmedel placeras i Förvalsalternativet. I kravet på tydlighet ingår lämpligen att skicka orange kuvert till nyspararna så tidigt som möjligt.

Utredningens bedömning är att det saknas anledning att föreslå några väsentliga ändringar i det författningsförslag som redan har tagits fram av Pensionsmyndigheten.

4.4.2 Regelbundna utvärderingsval m.m.

Utredningens förslag: Det ska införas regelbundna utvärde-

ringsval för de pensionssparare som har sitt premiepensionskapital placerat i förvaltningsmodellen Färdiga riskportföljer eller Egen portfölj.

I utvärderingsvalen ska pensionsspararna få information om syftet med utvärderingsvalet och få välja om han eller hon vill behålla sina nuvarande fonder, byta fonder inom ramen för den valda förvaltningsmodellen eller välja någon annan förvaltningsmodell.

Den som inte anmäler något val inom föreskriven tid ska, efter särskild påminnelse, få sitt premiepensionskapital överfört till Förvalsalternativet. De pensionssparare som har sitt premiepensionskapital placerat i Förvalsalternativet ska regelbundet påminnas om sin möjlighet att välja någon annan förvaltningsmodell än Förvalsalternativet.

Regeringen ska få meddela föreskrifter om tidpunkter för de första utvärderingsvalen och påminnelserna för de individer som fick sina första pensionsrätter fastställda före den 1 januari 2012.

Bakgrund

Vägvalspromemorian innehåller ett förslag om att införa bekräftelseval för nya pensionsrätter, alternativt mer sällan om årliga bekräftelseval bedöms vara betungande. Enligt promemorian bör det också övervägas om ett bekräftelseval avseende även tidigare placerat kapital inom premiepensionen kan göras som en engångsåtgärd.

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

119

Bakgrundsvis bör här hänvisas till tabell 3.7 som visar hur premiepensionskapitalet för närvarande är fördelat mellan de olika placeringsalternativen i premiepensionssystemet.

Bakgrundsvis bör även nämnas att man inom Avtalspension SAF-LO genomförde ett s.k. obligatoriskt omval 2009, efter det att man upphandlat nya valbara bolag. I omvalet var det totalt 37,5 procent som gjorde ett aktivt val antingen via omval eller flytt av pensionskapital, medan 62,5 procent placerades i icke-valsalternativet.¹¹Figur 4.2 nedan visar den ökning av marknadsandelar för icke-valsalternativet som blev följden av det obligatoriska omvalet.

Figur 4.2 Marknadsandelar premier inom SAF-LO för AMF

2010 förmedlades premierna efter det obligatoriska omvalet 2009

Källa: AMF.

¹¹ Fora årsredovisning 2009, s. 2, 8 och 9.

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

120

Enligt utredningsdirektiven ska utredaren

• analysera och beskriva fördelar och nackdelar med ett införande av obligatoriska bekräftelseval,

• analysera vilka premiepensionssparare som bör omfattas av obligatoriska bekräftelseval,

• föreslå och motivera hur ofta bekräftelseval bör ske,

• analysera och ta ställning till hur bekräftelsen ska ske, vad som blir konsekvensen av att inte ta ställning till ett obligatoriskt bekräftelseval och betydelsen av valblankettens utseende för resultatet,

• ta ställning till om obligatoriska bekräftelseval ska gälla endast för placering av nya pensionsrätter eller också ska kunna innefatta redan intjänat pensionskapital, och

• analysera och motivera om det finns andra åtgärder än obligatoriska bekräftelseval som vid en samlad bedömning är bättre för att minska risken för systematiskt svag avkastning.

Skälen för bedömningen:

Den nuvarande ordningen

Enligt nu gällande regler placeras den årliga tilldelningen av nytt premiepensionskapital (nya pensionsrätter) automatiskt (dvs. utan krav på åtgärd från pensionsspararen) i enlighet med den fondfördelning som pensionsspararen har vid tidpunkten för tilldelningen (dvs. enligt den aktuella s.k. fondvalsprofilen). Grunden för denna ordning är att det har ansetts vara mest förenligt med den genom-

snittlige pensionsspararens intressen att de nya pensionsrätterna pla-

ceras i den eller de fonder som senast tillförts medel för pensionsspararens räkning.¹² Motsvarande rutiner används i tjänstepensioner och i annat regelbundet sparande, och det får antas att många sparare med stor sannolikhet utgår från att denna ordning

¹² Se Prop. 1997/98:151 s. 417–419 . Det bör nämnas att det i samband med införandet fanns en diskussion om det borde krävas aktiva val i samband med den årliga tilldelningen.

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

121

gäller. Här bör dock noteras att det, som framgått ovan, förekommit särskilda omval i samband med förändringar i utbudet.

Pensionsspararens aktuella fondvalsprofil kan vara resultatet av aktiva val, men också resultatet av passivitet i samband med inträdet i systemet eller passivitet i samband med att en vald fond avregistreras från fondtorget. Pensionsspararna kan ha varit mer eller mindre engagerade i de val (eller icke-val) som har gjorts tidigare, och som alltså styr placeringen av framtida pensionsrätter.

Bekräftelseval?

Vi har tolkat förslaget i Vägvalspromemorian på det sättet att de befintliga pensionsspararna i samband med den årliga tilldelningen av nya pensionsrätter – eller mer sällan – uttryckligen ska bekräfta hur dessa nya pensionsrätter ska placeras.

Enligt utredningens mening skulle pensionsspararen i ett sådant bekräftelseval t.ex. kunna ställas inför frågan ”Vill du att dina nya pensionsrätter (och framtida pensionsrätter) ska placeras i enlighet med den fondfördelning du har/dina senast gjorda val?”.Vi har vidare tolkat¹³ förslaget på det sättet att en utebliven bekräftelse (passivitet) ska medföra att de nya pensionsrätterna (och framtida pensionsrätter) placeras i Förvalsalternativet, dvs. att passivitet ska resultera i en ändrad fondvalsprofil¹⁴. Det bör här understrykas att passivitet i samband med ett bekräftelseval som avser nya pensionsrätter inte innebär någon flytt av redan placerat premiepensionskapital, men att passiviteten kommer att påverka placeringen av de framtida nya pensionsrätterna, om pensionsspararen inte gör något nytt val. I praktiken skulle denna typ av bekräftelseval komma att innebära att de pensionssparare som är passiva skulle behöva två premiepensionskonton; ett konto för tidigare placerade premiepensionsmedel och ett konto för nya pensionsrätter som har placerats i Förvalsalternativet. En sådan förändring kan antas kräva omfattande förändringar av systemen.

¹³ Jfr antagandet att fler pensionssparare kommer att hamna i Förvalsalternativet. ¹⁴ Eller att pensionsspararen får olika fondvalsprofiler för olika delar av premiepensionskapitalet, dvs. en fondvalsprofil för nytillskott och en fondvalsprofil för redan placerat premiepensionskapital.

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

122

Ett bekräftelseval i samband med den årliga tilldelningen av nya pensionsrätter skulle alternativt kunna utformas på det sättet att alla nya pensionsrätter automatiskt först placeras i Förvalsalternativet, och att pensionsspararen därefter får bekräfta att han eller hon accepterar detta alternativt ges tillfälle att välja ett annat placeringsalternativ.¹⁵En sådan ordning kan sägas bygga på en omvänd presumtion i förhållande till den nuvarande ordningen, dvs. bygga på antagandet att pensionsspararen inte vill fortsätta som tidigare.

Vi har tolkat förslaget i Vägvalspromemorian om bekräftelseval avseende tidigare placerat kapital som ett val där pensionsspararen ska bekräfta att han eller hon vill – eller inte vill – ha kvar (hela eller delar av) sin nuvarande fondportfölj. Även här förutsätts passivitet medföra en överföring av premiepensionskapitalet till Förvalsalternativet. Det bör här understrykas att passivitet i samband med ett bekräftelseval som avser tidigare placerat kapital innebär såväl

ändring av fondvalsprofil som en faktisk flytt av redan placerat pre-

miepensionskapital.

Utvärderingsval?

I det nuvarande premiepensionssystemet sker det grundläggande valet av förvaltningsmodell i samband med inträdet i systemet.¹⁶

Efter det att pensionsspararen har gjort sitt grundläggande val av förvaltningsmodell finns det i dag inga systemrutiner som ger pensionsspararna möjlighet att ompröva/utvärdera sitt val av förvaltningsmodell. Det kan visserligen sägas att pensionsspararen varje dag har möjlighet att ompröva/utvärdera sitt val och att det i vart fall uppstår ett naturligt omprövnings-/utvärderingstillfälle varje år för dem som tar del av innehållet i det orangea kuvertet, men dessa omvärderingar/utvärderingar får enligt utredningens mening anses vara av ett annat slag eftersom de sker på pensionsspararens initiativ.

Utredningens samlade bedömning är att det hittillsvarande – och förväntade – utfallet, det som numer är känt om pensions-

¹⁵ Jfr förslaget om ändrade valrutiner för nya pensionssparare. ¹⁶ Här bortses från det val av förvaltningsmodell som sker i samband med övergången från den s.k. sparandefasen till den s.k. uttagsfasen. Denna valsituation behandlas i avsnitt 5.

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

123

spararnas engagemang och kunskap (förmåga) samt forskningen visar att det finns skäl att införa systemrutiner som ger de pensionssparare som har valt förvaltningsmodellen Egen portfölj möjlighet att regelbundet ompröva/utvärdera sitt val av förvaltningsmodell, dvs. att införa det utredningen har valt att kalla utvärderingsval. Ett utvärderingsval kan sägas vara ett bekräftelseval fokuserat på det grundläggande valet av förvaltningsmodell och frikopplat från en uppdelning i nya och gamla pengar.

Annorlunda uttryckt anser utredningen att den nuvarande ordningen där nya pengar placeras på samma sätt som tidigare och där placeringen av de gamla pengarna inte regelbundet omprövas inte kan anses vara ”mest förenlig med den genomsnittlige pensionsspararens intressen”. Vårt förslag är att man i stället har en ordning där man – med viss regelbundenhet – kräver ett aktivt ställningsta-

gande från pensionsspararens sida när det gäller hur han eller hon

vill förvalta sin premiepension. En sådan ordning förutsätter att man också har en lösning för de pensionssparare som inte aktivt tar ställning, dvs. ett icke-valsalternativ.

I ett utvärderingsval av detta slag kan den fråga som ställs till pensionsspararna t.ex. vara

I premiepensionssystemet finns det tre olika förvaltningsmodeller, och du har ditt premiepensionskapital i förvaltningsmodellen Egen portfölj (alternativt Färdig riskportfölj). Eftersom värdeutvecklingen i de olika förvaltningsmodellerna och fonderna förändras över tid får du nu möjlighet att utvärdera de val som du har gjort, och kan då välja att behålla dina nuvarande fonder eller byta fonder och/eller förvaltningsmodell. Syftet med utvärderingsvalet är att minska risken för lågt premiepensionsutfall. Om du inte anmäler något val kommer ditt premiepensionskapital att placeras i Förvalsalternativet. Nedan lämnas information om de olika förvaltningsmodellerna och om hur du kan utvärdera dina val.

Det kan argumenteras för att vissa pensionssparare inte borde be-

höva göra något utvärderingsval, t.ex. pensionssparare som genom

sin aktivitet visat att de nyligen har tagit ställning till hur de vill förvalta sin premiepension, pensionssparare som har haft en sådan värdeutveckling att de kan antas vara nöjda med sin förvaltning, pensionssparare som har valt generationsfonder eller liknande förvaltningslösningar, etc. Utredningens bedömning är att de fördelar som skulle finnas med denna typ av undantagsregler (framför allt minskade olägenheter för – och minskad irritation hos – de som är

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

124

nöjda med sina val, men också minskad risk för oönskade överföringar till Förvalsalternativet på grund av passivitet) måste vägas mot såväl gränsdragningsproblem (jfr t.ex. ”nyligen” och ”anses vara nöjd”) som behovet av likabehandling (dvs. att alla ges samma möjligheter). Vårt förslag är därför att alla pensionssparare som har sitt premiepensionskapital i förvaltningsmodellen Egen portfölj eller förvaltningsmodellen Färdiga riskportföljer bör omfattas av de nya reglerna om utvärderingsval. Vårt förslag när det gäller de pensionssparare som har sitt premiepensionskapital placerat i förvaltningsmodellen Förvalsalternativet behandlas nedan.

Förslaget om att de som är passiva i samband med ett utvärderingsval ska få sitt premiepensionskapital överfört till Förvalsalternativet är ett kontroversiellt förslag, bl.a. eftersom det innebär en flytt till en förvaltningsmodell som spararen en gång aktivt har valt bort. Det kan här argumenteras för att passivitet i samband med ett utvärderingsval av det slag som nu föreslås inte bör få den konsekvensen att premiepensionskapitalet överförs till Förvalsalternativet, utan att konsekvensen i stället bör vara att premiepensionskapitalet får ligga kvar i den lösning som pensionsspararen senast valde. Som framgått ovan är utredningens bedömning dock att en fortsatt förvaltning inom ramen för förvaltningsmodellen Egen portfölj eller förvaltningsmodellen Färdiga riskportföljer bör förutsätta ett regelbundet aktivt ställningstagande från pensionsspararen.

Vi föreslår också att utvärderingsvalen ska vara utformade på ett sådant sätt att risken för oönskade överföringar till Förvalsalternativet på grund av passivitet minimeras. Utredningen föreslår här att valperioden i samband med ett utvärderingsval ska vara tre månader (att jämföra med den valperiod om cirka en månad som nu används vid förstagångsvalen), och att det dessutom – innan premiepensionskapital förs över till Förvalsalternativet – ska skickas ut ett särskilt meddelande till de pensionssparare som inte anmält något val i utvärderingsvalet. Till detta kommer att pensionsspararen ges ytterligare en möjlighet att reagera i samband med att han eller hon får bekräftelse på att premiepensionskapitalet har flyttats till Förvalsalternativet. Mot denna bakgrund och mot bakgrund av att det i dag inte ställs några krav på att individen i samband med t.ex. det initiala valet måste bekräfta att han eller hon har mottagit informationen gör utredningen bedömningen att det inte dessutom be-

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

125

höver införas en ordning där individen ska särskilt bekräfta att han eller hon har tagit emot informationen om utvärderingsvalet.

När det gäller frågan om hur ofta utvärderingsval ska genomföras gör utredningen följande bedömningar. Mot bakgrund av att en konjunkturcykel normalt spänner över cirka fem år kan en rimlig utgångspunkt vara att utvärderingsval ska genomföras ungefär vart femte år. Mot detta ska dock ställas att premiepensionssparandet är ett mycket långsiktigt sparande (i genomsnitt över 40 år i den s.k. sparandefasen och 20 år i den s.k. uttagsfasen) och att premiepensionssystemet bör vara så enkelt som möjligt med så få obligatoriska val som möjligt. Utredningen föreslår därför att utvärderingsvalen ska göras vart sjunde år, vilket kan jämföras med att premiepensionssystemet nu varit i drift i drygt 15 år. Enligt utredningens mening bör frågan om lämpligt tidsintervall utvärderas efter några år, och då särskilt frågan om lämpliga intervall under den s.k. uttagsfasen.

Vi föreslår att tidpunkten för utvärderingsvalen kopplas till tidpunkten för inträdet i premiepensionssystemet och att ordningen med utvärderingsval införs successivt genom användning av särskilda övergångsregler. Vid utformningen av övergångsreglerna behöver det bl.a. säkerställas att tiden mellan det första och det andra utvärderingsvalen inte understiger sju år.

Ett alternativ skulle kunna vara att koppla tidpunkten för utvärderingsvalen till ålder och/eller s.k. livshändelser. Genom en koppling till ålder skulle man bl.a. på ett bättre sätt kunna sprida ut de förväntade omplaceringarna över tid. Mer konkret skulle man t.ex. kunna låta varje års utvärderingsval omfatta alla pensionssparare/pensionärer som under året uppnår vissa bestämda ålder, där åldersintervallet motsvarar den tid som man anser bör gå mellan varje utvärderingsval. En ytterligare fördel med denna typ av lösning är att man då t.ex. skulle kunna förlägga utvärderingsvalen utifrån en livscykelmodell, och att informationen då mer naturligt kan anpassas efter, och riktas till, i förväg bestämda åldersgrupper. En nackdel med detta alternativ är att införandet av den nya ordningen kommer att ta längre tid.

Utredningen bedömning är dock att en grundläggande koppling till tidpunkten för inträdet i systemet är mest förenligt med syftet med utvärderingsvalen, även om detta inte utesluter att man också kan tänka sig särskilda utvärderingsval vid t.ex. övergången till ut-

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

126

tagsfasen och mindre frekventa utvärderingsval under den s.k. uttagsfasen.

Med hänsyn till bl.a. behovet av kompletterande konsekvensanalyser föreslår utredningen att de nya reglerna ska träda ikraft den 1 januari 2019, vilket skulle innebära att det första ”ordinarie” utvärderingsvalet skulle komma att ske under andra halvåret 2019 och då omfatta de pensionssparare och pensionärer som fick sina pensionsrätter fastställda 2012 (dvs. cirka 200 000 individer).

Mot bakgrund av de problem som kan uppstå vid omfattande omplaceringar av kapital under en begränsad tidsperiod (se avsnitt 7) föreslår utredningen att riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter (övergångsregler) om tidpunkter för de första utvärderingsvalen för de pensionssparare och pensionärer som fått sina första pensionsrätter fastställda före den 1 januari 2012. I dessa föreskrifter kan föreskrivas en ordning som innebär att de första utvärderingsvalen för denna stora grupp av pensionssparare och pensionärer (cirka 3,5 miljoner pensionssparare med ett samlat kapital om cirka 580 miljarder kronor) sprids ut över ett lämpligt antal år. Tidpunkterna för genomförandet av de första utvärderingsvalen kan bestämmas med utgångspunkt i t.ex. pensionsspararnas ålder, förväntade effekter på kapitalmarknaderna och överväganden kring lämpliga informationsinsatser. Efter övergångsperioden förutsätts utvärderingsvalen för befintliga pensionssparare och pensionärer komma att genomföras vart sjunde år räknat från det senaste utvärderingsvalet.

I god tid innan den nya ordningen med regelbundna utvärderingsval införs bör det enligt utredningens mening även lämnas mer allmän information om den nya ordningen, t.ex. i samband med det orange kuvertet året innan de nya reglerna träder i kraft.

Utredningens bedömning är att de som har sitt premiepensionskapital placerat i Förvalsalternativet inte bör omfattas av de nya reglerna om utvärderingsval. Bedömningen grundas på att Förvalsalternativet är just ett Förvalsalternativ i premiepensionssystemet, dvs. den förvaltningsmodell som används för de pensionssparare som inte aktivt väljer någon annan förvaltningsmodell och den förvaltningsmodell som föreslås komma att användas för de pensionssparare som inte anmäler något utvärderingsval. Mot bakgrund av syftet med utvärderingsvalen, våra förslag om att nya pensionssparare ska direkt placeras i Förvalsalternativet, att

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

127

pensionsspararnas engagemang och kunskap varierar över tid samt kravet på likabehandling anser utredningen dock att de pensionssparare som har sitt premiepensionskapital placerat i Förvalsalternativet regelbundet bör påminnas om sin möjlighet att välja någon annan förvaltningsmodell än Förvalsalternativet. Denna form av påminnelser bör lämpligen lämnas med samma intervall som utvärderingsvalen, dvs. vart sjunde år. Även när det gäller dessa påminnelser krävs särskilda övergångsregler för de individer som fick sina första pensionsrätter fastställda före den 1 januari 2012.

Vid införande av regelbundna utvärderingsval (och påminnelser) måste man ta ställning till när i den årliga processen som ett utvärderingsval ska göras, eftersom den nuvarande ordningen innebär att nya pensionsrätter placeras så snart de blivit tillgängliga.¹⁷

Enligt utredningens bedömning torde det enklaste vara en ordning där de nuvarande rutinerna för hanteringen av nya pensionsrätter för gamla sparare behålls, men att det vart sjunde år under perioden september, oktober och november görs ett utvärderingsval (som omfattar såväl tidigare placerat premiepensionskapital som framtida pensionsrätter). Detta skulle innebära att resultatet av utvärderingsvalet är klart lagom till placeringarna av nya pensionsrätter under perioden december till mars, då alltså samtliga pengar kan placeras enligt den eventuellt nya placeringsprofil som har blivit resultatet av utvärderingsvalet.

En nackdel med de förslag om regelbundna utvärderingsval som nu lämnas är att det för vissa pensionssparare kommer att krävas fler val än i dag och att det finns en risk för att en ordning med utvärderingsval skulle kunna skapa ”press” på – i vart fall cirka hälften av – pensionsspararna att vara aktiva i sin premiepensionsförvaltning, vilket inte passar alla och heller inte torde uppskattas av alla. Mot detta ska dock ställas att åtgärden endast träffar de som har valt att vara aktiva i sitt premiepensionssparande, i den meningen att de har valt förvaltningsmodellen Egen portfölj eller förvaltningsmodellen Färdiga riskportföljer, och att ett krav

¹⁷ Underlag för nya pensionsrätter fastställs av Skatteverket i november och Pensionsmyndigheten får underlaget från Försäkringskassan i november/december. Pensionsrätterna fastställs i december, varvid pengarna rekvireras från Riksgäldskontoret (den tillfälliga förvaltningen) och placeras enligt respektive sparares fondvalsprofil. Det orange kuvertet skickas ut under januari till mars, dvs. när placeringar redan är gjorda.

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

128

på aktivitet vart sjunde år inte – enligt utredningens mening – rimligen kan anses vara alltför betungande.

En annan nackdel är att återkommande utvärderingsval kan komma att skapa en valtrötthet bland dem som en gång har gjort ett val, som regelbundet måste bekräftas. Denna nackdel kan också uttryckas på det sättet att många pensionssparare kan komma att uppleva de återkommande utvärderingsvalen som ett återkom-

mande ifrågasättande av pensionsspararens vilja och förmåga att

själv förvalta sin premiepension.

Återkommande utvärderingsval kan komma att medföra ökade

fondavgifter i vissa fonder, till följd av ökade kostnader för s.k.

kundkontakter i samband med utvärderingsvalen. Omfattande försäljningar av tillgångar i en fond till följd av utvärderingsval kommer att drabba de pensionssparare som har kvar sitt premiepensionskapital i den aktuella fonden, jfr dock utredningens bedömning i avsnitt 4.6 om att Pensionsmyndigheten bör få i uppdrag att analysera om fonderna ska ges möjlighet att ha s.k. uttagsavgifter.

Återkommande utvärderingsval innebär att det införs fler val-

tillfällen i systemet vilket i sig torde öka risken för att premiepen-

sionssparare drabbas av s.k. oseriös försäljning/marknadsföring/rådgivning, samtidigt som en tydligare myndighetsinformation torde minska denna risk.

Under utredningsarbetet har det bl.a. framförts synpunkter om att en ordning med utvärderingsval skulle innebära en form av ne-

gativ avtalsbindning, vilket normalt inte accepteras i svensk rätt.

Utredningens bedömning är här att premiepensionssparandet inte bygger på ett civilrättsligt avtalsförhållande mellan pensionsspararen och Pensionsmyndigheten i den mening som normalt avses inom ramen för reglerna om negativ avtalsbindning. Det nuvarande systemet innebär en möjlighet och rätt att knyta värdet på fordran om framtida pension till någon eller några av de fonder som erbjuds i systemet. Utredningens bedömning är att utredningens förslag inte innebär någon inskränkning av denna rätt.

Det kan vidare argumenteras för att de förslag som lämnas i vart fall strider mot principerna bakom negativ avtalsbindning och att den ordning med utvärderingsval och konsekvenserna av passivitet i samband med utvärderingsval som nu föreslås skulle kunna medföra en skyldighet för staten att ersätta spararen för spararens pre-

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

129

miepensionsutveckling efter en överföring av premiepensionskapitalet på grund av passivitet, på den grunden att ansvaret för valet flyttas från pensionsspararen till staten. Utredningens bedömning är att dessa frågeställningar bör uppmärksammas särskilt i beredningen av de förslag som lämnas i detta betänkande.

Utredningens samlade bedömning är att en ordning med utvärderingsval kan komma att leda till ett ökat antal klagomål och/eller

skadeståndsprocesser riktade mot Pensionsmyndigheten/staten, men

att det är svårt att uppskatta hur stor en sådan ökning kan komma att bli. Det kan här noteras att antalet skadeståndsärenden kopplade till fondbyten av olika slag under de senaste åren varit relativt lågt.¹⁸

En ordning med återkommande utvärderingsval kommer med stor sannolikhet att leda till en ökad koncentration av premiepensionskapitalet hos en och samma förvaltare, AP7. En ökad koncentration av premiepensionskapitalet hos AP7 medför fördelar i form av s.k. stordriftsfördelar, men kan också medföra ökade koncentrationsrisker av olika slag (t.ex. risken för att brister i intern styrning och kontroll får större konsekvenser än tidigare). Här hänvisas också till våra överväganden kring Alternativ 2 i avsnitt 7.

Alternativa åtgärder

Ett alternativ till ett införande av en ordning med regelbundna utvärderingsval skulle kunna vara att Pensionsmyndigheten skickar målgruppsinriktade påminnelser (s.k. väckarklockor) till t.ex. de pensionssparare som har varit passiva under en viss tidsperiod. Påminnelserna skulle t.ex. kunna innehålla information om det lämpliga i att göra regelbundna utvärderingar av sin portfölj och/eller sitt val av förvaltningsmodell. Denna typ av påminnelser skulle möjligen också kunna lämnas inom ramen för det orange kuvertet. Påminnelser skulle även kunna lämnas inom ramen för målgruppsinriktade meddelanden via pensionsspararens egna sidor på Pensionsmyndighetens hemsida. Som framgått i avsnitt 4.3 är utred-

¹⁸ Pensionsmyndighetens årsredovisning 2015 s. 63.

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

130

ningens bedömning dock att en ordning med utvärderingsval torde få större genomslag än denna typ av alternativa åtgärder.

4.5 Framhålla Förvalsalternativet

Utredningens bedömning: I Pensionsmyndighetens informa-

tionsuppdrag får anses ingå en rätt att informera pensionsspararna om att Förvalsalternativet är avsett att vara ett bra statligt alternativ för pensionssparare som inte vill, eller upplever att de inte själva kan, sätta samman och löpande förvalta en individuellt anpassad premiepensionsportfölj.

Bakgrund

I Vägvalspromemorian föreslås att Pensionsmyndigheten ges i uppdrag att i sin kommunikation med pensionsspararna ”framhålla förvalsalternativet AP7 Såfa som ett bra alternativ för de sparare som inte har tillräckliga kunskaper om systemet eller som inte vill välja mellan fonderna på fondtorget”. I utredningsdirektiven formuleras frågeställningen något annorlunda; ”Bör Pensionsmyndigheten i sin kommunikation med pensionsspararna framhålla att förvalsalternativet är ett bra alternativ till att göra ett eget val på fondtorget?”

Skälen för utredningens bedömning:

Framhålla för vissa

Utredningens bedömning är att ett framhållande av Förvalsalternativet är ett exempel på den typ av puffar i premiepensionssystemet som utredningen anser vara motiverade, jfr avsnitt 4.1 (Övergripande syfte) och avsnitt 4.3 (Användningen av s.k. puffar).

Enligt utredningens bedömning finns det dock principiella skillnader mellan att

framhålla Förvalsalternativet för de som inte vill välja fonder,

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

131

framhålla Förvalsalternativet för de som inte har tillräckliga kunskaper om systemet,

eller

framhålla Förvalsalternativet som ett bra alternativ till att göra ett eget val på fondtorget

Att framhålla Förvalsalternativet för de som inte vill välja fonder på fondtorget torde vara okontroversiellt, eftersom de pensionssparare som inte väljer fonder på fondtorget placeras i Förvalsalternativet. Enligt utredningens bedömning torde det vidare inte finnas några problem med att beskriva den nu aktuella gruppen av pensionssparare (målgruppen), dvs. ”pensionssparare som inte vill välja fonder på fondtorget”.

När det däremot gäller att framhålla Förvalsalternativet för de som inte har tillräckliga kunskaper finns det enligt utredningens bedömning svårigheter med att närmare beskriva vad som avses med tillräckliga kunskaper. Det alternativ som utredningen föreslår är att beskriva målgruppen med hänvisning till pensionsspararnas egen bedömning, dvs. till pensionsspararnas egna bedömning av sin kunskap/förmåga när det gäller egen förvaltning, jfr de undersökningar som redovisats i avsnitt 3.6. Ett annat alternativ skulle kunna vara att man använder den indelning av pensionsspararna som Pensionsmyndigheten tagit fram, där pensionsspararna delas in utifrån olika nivåer på intresse och kunskap.¹⁹

Vi anser inte att Pensionsmyndigheten bör framhålla Förvalsalternativet som ”ett bra alternativ till att göra ett eget val på fond-

torget”, dvs. att framhålla Förvalsalternativet för alla utan närmare precisering, eftersom pensionsspararna har olika engagemang och

kunskap. Det bör dock här understrykas att Pensionsmyndigheten – enligt utredningens bedömning – har rätt att informera om faktiska skillnader gällande avgiftsnivå, skattekonsekvenser, risk och avkastning i de olika förvaltningsmodellerna.

Utredningens bedömning är att myndighetsinformation om att Förvalsalternativet är avsett att vara ett bra statligt alternativ för vissa målgrupper av pensionssparare torde göra det grundläggande valet av förvaltningsmodell enklare för många pensionssparare, ef-

¹⁹ Se avsnitt 3.5.

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

132

tersom sådan information gör det tydligare för pensionsspararna att premiepensionssystemet innehåller olika förvaltningsmodeller för olika målgrupper och att man inte själv måste sätta samman och löpande förvalta en portfölj av fonder från fondtorget.

Är ett framhållande motiverat utifrån risknivå och placeringsinriktning?

Som framgått ovan anser utredningen att den jämförelse mellan förvaltningsmodellen Förvalsalternativet och förvaltningsmodellen Egen portfölj som redovisats i avsnitt 4.3 motiverar puffar, i detta fall i form av ett framhållande av Förvalsalternativet för vissa målgrupper. Den samlade bedömningen är att risknivån i Förvalsalternativet endast är en av de egenskaper som är av betydelse vid en bedömning av om ett framhållande av Förvalsalternativet för vissa målgrupper är motiverat.

Vi anser att ett framhållande även kan motiveras utifrån själva

konstruktionen av Förvalsalternativet. Mer konkret anser utred-

ningen att det är motiverat att framhålla Förvalsalternativet för pensionssparare som inte vill eller upplever att de inte själva kan sätta samman och löpande förvalta en premiepensionsportfölj på bl.a. den grunden att Förvalsalternativet är en förvaltningsmodell där risknivån och placeringsinriktningen är anpassad vid inträdet, och därefter löpande anpassas utan krav på åtgärder från pensionsspararen. Här ska dock understrykas att det även på fondtorget finns fonder med anpassad placeringsinriktning och löpande anpassning (generationsfonder), och att dessa fonder ofta säljs i samband med rådgivning.

Bakgrundsvis ges här en närmare beskrivning av risknivå och placeringsinriktning för Förvalsalternativet (AP7 Såfan).

Inledningsvis bör det här noteras att det i lag anges att Sjunde AP-fondens förvaltning av fonder inom premiepensionssystemet ska ske uteslutande i pensionsspararnas intresse²⁰och att fondmedlen

ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås²¹.

²⁰5 kap. 1 § första stycket lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). ²¹5 kap. 1 § första stycket lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

133

När det särskilt gäller risknivåerna i förvalsalternativet framgår det av förarbetena²²till den reformerade systemutformningen att någon risknivå i förvalsalternativet inte bör anges i lag²³, och att risken i den samlade allmänna ålderspensionen bör beaktas när Sjunde AP-fonden bestämmer risknivå i förvalsalternativ.²⁴Det anges bl.a. att en följd av att risknivån i förvalsalternativet bestäms i förhållande till den samlade allmänna ålderspensionen är att risknivån för de flesta åldersgrupper kommer att vara högre än i Premiesparfonden, och sannolikt även högre än risknivån i de generationsfonder som erbjuds av de privata förvaltarna. Det framgår att förvalsalternativet ska ha en differentierad risk beroende på pensionsspararens ålder, dvs. ha en generationsfondprofil. Det anges att en lagreglering om att risknivån ska vara låg i förvalsalternativet kan medföra onödigt låg premiepension och därmed inte anses vara i pensionsspararnas intresse.

Den närmare utformningen av placeringsinriktningen för Förvalsalternativet är inte fastslagen i lag, utan bestäms av Sjunde APfondens styrelse utifrån vad som anges i lagen om allmänna pensionsfonder och dess förarbeten. Som framgår nedan har Riksrevisionen nyligen genomfört en granskning av bl.a. den målformulering som för närvarande används.

AP7 Såfa är en fondportfölj som består för närvarande av två komponenter, AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond (de s.k. byggstensfonderna). Fördelningen mellan byggstensfonderna följer en livcykelprofil vilket innebär att den anpassas efter spararens ålder. Anpassningen sker på årlig basis, därav beteckningen årskullsförvaltning. Upp till och med 55 års ålder består AP7 Såfa av 100 procent aktiefond. Efter 56 års ålder minskar andelen aktiefond varje år medan andelen räntefond ökar. Vid 75 års ålder landar fördelningen på två tredjedelar räntefond och en tredjedel aktiefond.

I förvaltningen av AP7 Aktiefond används en s.k. hävstångsteknik²⁵. Hävstången är ett finansiellt instrument som gör att varje krona som investeras i fonden, i normalläget, ger en utväxling på

²²Prop. 2009/10:44 s. 44 ff. ²³ I den äldre regleringen fanns risknivån för Premiesparfonden angiven i lag. ²⁴5 kap. 6 § i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) som hänvisar till 4 kap. 1 § andra stycket samma lag. ²⁵ Det kan noteras att även de privata fonderna på fondtorget kan ha fondbestämmelser som ger fonden möjlighet att använda sig av s.k. hävstångsteknik. Det finns fonder som använder sig av denna teknik.

Bedömningar och förslag med utgångspunkt … SOU 2016:61

134

1,5 (maximalt 1,62) gånger marknadsutvecklingen. Detta gäller både i uppgång och nedgång. Här ska nämnas att styrelsen i AP7 vid behov kan reducera hävstången, och att den för närvarande ger en utväxling på 1,27 gånger marknadsutvecklingen.

För sparare under 55 år tillhör AP7 Såfa risknivå 6 enligt den 7gradiga skala som används i UCITS-faktabladen vilket motsvarar mycket hög risk enligt den skala som används av Pensionsmyndigheten, och för sparare över 74 år tillhör AP7 Såfa risknivå 4 enligt den 7-gradiga skala som används i UCITS-faktabladen vilket motsvarar medelrisk enligt den skala som används av Pensionsmyndigheten. Risken i AP7 Aktiefond (som utgör 100 procent för sparare under 55 år) är högre än i en genomsnittlig global aktiefond. För sparare under 55 år har risknivån i AP7 Såfa hittills legat i nivå med en svensk aktiefond och en tillväxtmarknadsfond.

Risknivån och placeringsinriktningen i AP7 Såfa är alltså olika för olika individer. På motsvarande sätt är risknivån och placeringsinriktningen olika för olika individer på fondtorget.

Risknivån i en fondportfölj bestäms framför allt av hur stor andel aktier som ingår i portföljen. Nedan redovisas hur tillgångsfördelningen ser ut i Förvalsalternativet respektive på fondtorget. Enligt utredningens mening kan tillgångsfördelningen på fondtorget sägas illustrera den genomsnittliga tillgångsfördelningen i förvaltningsmodellen Egen portfölj.

Figur 4.3 Allokering av kapitalet på fondtorget respektive Sjunde AP-fonden

Källa: Pensionsmyndigheten.

SOU 2016:61 Bedömningar och förslag med utgångspunkt …

135

Skillnader i risknivå framgår också av nedanstående tabell.

Tabell 4.2 Antalet fonder och totalt kapital inom respektive risknivå, samt antal sparare som gjort minst ett fondval inom respektive risknivå

Tabellen redovisar data för hela fondrörelsen dvs. kapitalet som förvaltas av Sjunde AP-fonden ingår

Risknivå Volatilitet Antal fonder

Andel

fonder

(%)

Kapital Antal Sparare

Mycket låg

0–2 48 7 21 184 271 173

450 681

Låg

3–7 91 12 58 298 487 704

767 414

Medel

8–15 450 61 669 436 599 895

9 129 016

Hög

16–24 123 17 49 240 355 956

1 119 629

Mycket hög

25– 25 3 10 575 168 530

266 434

Total/snitt 12,4 737[1] 100 808 723 883 258 11 733 174 [1] 737 fonder har tillräcklig data för beräkning av risknivå per 2016-05-31

Kapital som förvaltas i Sjunde AP-fondens olika produkter

Volatilitet

Kapital Antal sparare